NASKAH AKADEMIK

RANCANGAN UNDANG-UNDANG TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH

KEMENTERIAN DALAM NEGERI REPUBLIK INDONESIA 2011

BAB I PENDAHULUAN

1.1

Latar Belakang

Desentralisasi adalah istilah dengan konotasi yang luas. Setiap penyerahan kewenangan dari Pemerintah Pusat dapat tercakup dari pengertian tersebut. Konsep desentralisasi selalu berkaitan dengan kewenangan untuk mengatur dan mengurus kekuasaan yang menjadi domain Pemerintah Pusat yang diserahkan ke daerah. Dalam konteks Indonesia, desentralisasi selalu dikaitkan pembentukan daerah otonom atau pemerintahan daerah dan penyerahan urusan pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada pemerintahan daerah sehingga pemerintahan daerah mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tersebut. Tiada satupun pemerintah dari suatu Negara dengan wilayah yang luas dapat melaksanakan kebijaksanaan dan programprogramnya secara efektip dan efisien melalui sistem sentralisasi (Bowman & Hampton, 1983). Dari pandangan ini kita dapat melihat urgensi dari kebutuhan akan pelimpahan ataupun penyerahan sebagian kewenangan Pemerintah Pusat baik dalam konotasi politis maupun administratif kepada organisasi atau unit diluar Pemerintah Pusat itu sendiri. Apakah pelimpahan ini akan lebih menitik beratkan pada pilihan devolusi, dekonsentrasi, delegasi ataupun bahkan privatisasi, hal tersebut tergantung dari para pengambil keputusan politik di negara yang bersangkutan. Di banyak negara di dunia keempat bentuk tersebut diterapkan oleh Pemerintah Pusat, walaupun salah satu bentuk mungkin

mendapatkan

prioritas

dibandingkan

bentuk-bentuk

lainnya

(Rondinelli & Cheema, 1983). Secara teoritik terdapat elemen-elemen dasar yang bersifat generik dalam institusi pemerintahan daerah. Agar pemerintah daerah mampu melaksanakan otonominya secara optimal yaitu sebagai harus instrumen memahami menciptakan secara filosofis daerah proses demokratisasi dasar dan yang entitas instrumen menciptakan kesejahteraan di tingkat lokal, maka kita elemen-elemen sebagai membentuk pemerintahan suatu

pemerintahan. Sedikitnya ada 7 elemen dasar yang membangun entitas pemerintahan daerah yaitu: (1) Urusan Pemerintahan Elemen dasar pertama dari pemerintahan daerah adalah "urusan pemerintahan" yaitu kewenangan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah. Desentralisasi pada hakekatnya membagi urusan antar tingkatan pemerintahan; pusat pemerintahan

mengerjakan apa dan daerah mengerjakan apa. (2) Kelembagaan Elemen dasar yang kedua dari pemerintahan daerah adalah kelembagaan daerah. Kewenangan daerah tidak mungkin dapat dilaksanakan kalau tidak diakomodasikan dalam kelembagaan daerah. Untuk konteks Indonesia, ada dua kelembagaan penting yang membentuk pemerintahan daerah yaitu: kelembagaan untuk pejabat politik yaitu kelembagaan kepala daerah dan DPRD; dan kelembagaan untuk pejabat karir yang terdiri dari perangkat daerah (dinas, badan, kantor, sekretariat, kecamatan, kelurahan dll).

(3) Personil Elemen dasar yang ketiga yang membentuk pemerintahan daerah adalah adanya personil yang menggerakkan kelembagaan daerah untuk menjalankan urusan pemerintahan yang menjadi domain daerah. Personil daerah (PNS Daerah) tersebut yang pada gilirannya menjalankan kebijakan publik strategis yang dihasilkan oleh pejabat politik (DPRD dan kepala daerah) untuk menghasilkan barang dan jasa (goods and services) sebagai hasil akhir (end product) dari pemerintahan daerah. (4) Keuangan Daerah Elemen dasar yang keempat yang membentuk pemerintahan daerah adalah keuangan daerah. Keuangan daerah adalah sebagai konsekuensi dari adanya urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Hal tersebut sesuai dengan prinsip "money follows function". Daerah harus diberikan sumbersumber keuangan baik yang bersumber pada pajak dan retribusi daerah (desentralisasi fiskal) maupun bersumber dari dana perimbangan (subsidi dan bagi hasil) yang diberikan ke daerah. Adanya sumber daerah keuangan untuk yang memadai akan memungkinkan melaksanakan urusan

pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. (5) Perwakilan Daerah Elemen dasar yang kelima yang membentuk pemerintahan daerah adalah perwakilan daerah. Secara filosofis, rakyat yang mempunyai otonomi daerah tersebut. Namun secara praktis adalah tidak mungkin masyarakat untuk memerintah bersama. Untuk itu maka dilakukan pemilihan wakil-wakil rakyat untuk menjalankan mandat rakyat dan mendapatkan legitimasi untuk

bertindak untuk dan atas nama rakyat daerah. Dalam sistem pemerintahan di Indonesia, ada dua jenis institusi yang mewakili rakyat. Pertama yaitu DPRD yang dipilih melalui pemilihan umum untuk menjalankan fungsi legislatif daerah. Kedua adalah kepala daerah yang dipilih melalui pemilihan kepala daerah yang dilakukan secara langsung oleh rakyat daerah yang bersangkutan untuk menjalankan fungsi eksekutif daerah. Dengan demikian kepala daerah dan DPRD adalah pejabat yang dipilih oleh rakyat melalui proses pemilihan, yang mendapat mandat untuk mengatur dan mengurus rakyat dalam koridor kewenangan yang dimiliki daerah yang bersangkutan. Dalam elemen perwakilan tersebut mengandung berbagai

dimensi didalamnya yang bersinggungan dengan hak-hak dan kewajiban masyarakat. Termasuk dalam dimensi tersebut adalah bagaimana hubungan DPRD dengan kepala daerah; bagaimana hubungan keduanya dengan masyarakat yang memberikan mandat kepada mereka dalam upaya artikulasi dan agregasi kepentingan masyarakat; pengakomodasian pluralisme lokal kedalam kebijakan-kebijakan daerah; penguatan civil society dan isu-isu lainnya yang terkait dengan proses demokratisasi di tingkat lokal. (6) Pelayanan Publik Elemen dasar yang keenam yang membentuk pemerintahan daerah adalah "pelayanan publik". Hasil akhir dari pemerintahan daerah adalah tersedianya "goods and services" yang dibutuhkan masyarakat. Secara lebih detail goods and services tersebut dapat dibagi dalam dua klasifikasi sesuai dengan hasil akhir (end products) yang dihasilkan pemerintahan daerah. Pertama, pemerintahan daerah menghasilkan public

goods

yaitu

barang-barang

(goods)

untuk

kepentingan

masyarakat lokal seperti jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolah, pasar, terminal, rumah sakit dan sebagainya yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Kedua, pemerintahan daerah menghasilkan pelayanan yang bersifat pengaturan publik (public regulations) seperti menerbitkan Akte Kelahiran, Kartu Tanda Penduduk, Kartu Keluarga, Izin Mendirikan Bangunan, dan sebagainya. Pada dasarnya pengaturan publik dimaksudkan untuk menciptakan ketentraman dan ketertiban (law and order ) dalam masyarakat. Isu yang paling dominan dalam konteks pelayanan publik tersebut adalah bagaimana kualitas dan kuantitas pelayanan publik yang dihasilkan pemerintahan daerah dalam rangka mensejahterakan masyarakat lokal. Prinsip-prinsip standar pelayanan minimal dan pengembangan pelayanan prima (better, cheaper, faster and simpler) serta akuntabilitas isu utama dalam pelayanan publik tersebut. akan menjadi

(7) Pengawasan Elemen dasar ketujuh yang membentuk pemerintahan daerah adalah "pengawasan. Argumen dari pengawasan adalah adanya kecenderungan penyalah-gunaan kekuasaan sebagaimana adagium dari Lord Acton yang menyatakan bahwa "power tends to corrupt and absolute power will corrupt absolutely". Untuk mencegah hal tersebut maka elemen pengawasan mempunyai posisi strategis untuk menghasilkan pemerintahan yang bersih. Berbagai isu pengawasan akan menjadi agenda penting seperti sinergi lembaga pengawasan internal, efektifitas pengawasan

eksternal, pengawasan sosial, pengawasan legislatif dan juga pengawasan melekat (built in control). Ketujuh elemen dasar diatas merupakan elemen "generik" yang membentuk pemerintahan daerah. Penataan terhadap sistem pemerintahan sedikitnya harus menata ketujuh elemen dasar tersebut. Penataan harus bersifat sistemik dan tidak bisa partial. Dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pendekatan sistemik ini juga yang akan mendasari strategi perubahannya. Dalam konteks Indonesia, untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan rakyat dan memperkuat integrasi nasional, para pendiri bangsa sejak awal sebagaimana yang dinyatakan dalam dan konstitusi yaitu Undang Undang Dasar 1945 mencita-citakan Indonesia sebagai negara kesatuan desentralistis demokratis. Para pendiri bangsa ( the founding fathers) menyadari bahwa variabilitas yang tinggi antar daerah, dan kondisi geografis yang terdiri dari beribu-ribu pulau, adalah tidak realistik kalau negara menjadi Indonesia pilihan dikelola selain secara karena sentralistis. keinginan Desentralisasi mewujudkan

pemerintahan yang responsif terhadap dinamika yang terjadi di daerah, juga karena pemerintahan yang desentralistis lebih kondusif bagi percepatan pengembangan demokrasi di Indonesia. Dengan menyerahkan sebagian urusan pemerintahan ke daerah, maka rakyat di daerah akan menjadi semakin mudah terlibat dalam penyelenggaraan pemerintahan. daerah. Namun, dalam perjalanan sejarah pemerintahan di Mereka juga akan dapat lebih mudah mengawasi jalannya penyelenggaraan pemerintahan

Indonesia, pelaksanaan desentralisasi mengalami pasang-surut sesuai dengan dinamika politik, ekonomi, dan sosial yang terjadi

di masa itu. Pelaksanaan desentralisasi di Indonesia mengalami perkembangan yang berarti sejak dilaksanakannya UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 yang menganut otonomi luas. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut membatasi urusan pemerintahan di tingkat pusat dan provinsi melalui Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 dan mengalihkan sisanya kepada kabupaten/ kota melalui mekanisme pengakuan. Mekanisme pembagian urusan pemerintahan tersebut

mengikuti konsep urusan sisa (residual functions ) yang diserahkan ke tingkat kabupaten/kota sedangkan urusan pemerintahan di tingkat pusat dan di tingkat provinsi ditentukan secara jelas dan specifik yang dituangkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000. Mengingat scope urusan sisa yang diserahkan ke kabupaten/kota sangat luas, maka menimbulkan kesan bahwa di kabupaten/kota mengacu kepada prinsip otonomi luas atau general competence sedangkan otonomi terbatasnya (ultra vires) ada di tingkat provinsi. Undang-Undang ini juga menjadikan DPRD sebagai lembaga parlemen daerah yang memiliki kewenangan yang luas termasuk melakukan pemilihan dan pemakzulan kepala daerah ketika Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) Kepala Daerah kepada kepala daerah dua kali ditolak secara berurutan. Namun LPJ Kepala Daerah mungkin akan diterima apabila dalam waktu sebulan terjadi perbaikan kinerja. Ini merupakan pengaturan yang sulit diterima nalar. Bagaimana kinerja kepala daerah dalam setahun dapat diperbaiki dalam sebulan. Dalam praktek, celah ini dijadikan alat tawar menawar antara pihak eksekutif daerah dengan pihak DPRD. Pada awal otonomi daerah di era reformasi, pelaksanaan desentralisasi yang dilakukan secara radikal dengan mengalihkan urusan yang seluas-luasnya ke daerah ternyata menimbulkan
7

berbagai masalah, seperti ketidakjelasan pembagian urusan antar susunan pemerintahan, dan tidak jelasnya hubungan interelasi dan interdepensi antar tingkatan dan dan susunan pemerintahan khususnya antara pemerintahan daerah dengan Pemerintah Pusat dan antara pemerintahan daerah provinsi dengan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Penempatan DPRD sebagai parlemen daerah dengan kewenangan untuk memilih dan memakzulkan kepala daerah menghasilkan destabilisasi pemerintahan daerah. Konflik yang terjadi antar kepala daerah dan DPRD cenderung meluas di banyak daerah dan mengganggu kelancaran jalannya pemerintahan daerah. Semua hal di atas mendorong Pemerintah Pusat untuk merevisi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 untuk menata kembali pelaksanaan desentralisasi sehingga percepatan pembangunan daerah dapat dilakukan. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mencoba

memperjelas pembagian urusan pemerintahan dan tetap dalam koridor otonomi luas (general competence ) yang ada di tingkat daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota. Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 sebagai turunan dari UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 mencoba melakukan pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat, pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Ada 31 urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah dalam konsep otonomi daerah yang seluas-luasnya sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945. Ada tiga kriteria yang dipakai sebagai pedoman dalam pembagian urusan pemerintahan tersebut. Kriteria tersebut adalah kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Mengacu kepada ketiga kriteria tersebut, pembagian urusan pemerintahan menjadi sebagai berikut:
8

1. Pemerintah Pusat; mempunyai kewenangan untuk membuat pengaturan dalam bentuk Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang dijadikan acuan bagi pemerintahan daerah provinsi, kabupaten/kota untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah tersebut; berwenang melakukan monitoring, evaluasi dan supervisi terhadap pemerintahan daerah, dan berwenang untuk melakukan urusan pemerintahan yang berskala nasional (lintas provinsi) atau internasional (lintas negara). 2. Pemerintahan daerah provinsi mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang berskala provinsi (lintas kabupaten/kota) berdasarkan NSPK yang ditetapkan Pemerintah Pusat. 3. Pemerintahan kabupaten/kota Pemerintah Pusat. Selain itu Pemerintah Pusat diwajibkan menyelesaikan penetapan NSPK tersebut dalam waktu dua tahun dan apabila dalam daerah waktu untuk ke dua tahun Pemerintah urusan (perda) Pusat belum juga yang dapat menetapkan NSPK untuk dijadikan acuan bagi pemerintahan melaksanakan daerah, maka daerah pemerintahan daerah untuk diserahkan menetapkan adalah pemerintahan daerah kabupaten/kota NSPK berwenang yang untuk

mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang berskala berdasarkan ditetapkan

peraturan

melaksanakan dan suatu susunan antar urusan

urusan yang menjadi kewenangannya. Fungsi lainnya dari NSPK mengatur hubungan antara dalam antar pusat tingkatan dan pemerintahan pemerintahan yaitu daerah dan

daerah

pelaksanaan

pemerintahan sehingga urusan pemerintahan tersebut dapat terselenggara secara sistemik dan sinergik. Urusan pemerintahan diklasifikasikan kedalam dua kategori yaitu urusan wajib yang terkait dengan pelayanan dasar dan urusan tersebut. pilihan yang terkait tersebut dengan pengembangan untuk sektor unggulan yang potensial tumbuh dan berkembang di daerah Pendekatan ditujukan mendorong pemerintahan daerah melaksanakan urusan pemerintahan yang benar-benar sesuai dengan karakter daerah dan kebutuhan masyarakat daerah tersebut untuk mendukung terciptanya kesejahteraan masyarakat daerah. Ada 31 urusan pemerintahan yang di desentralisasikan ke daerah provinsi dan kabupaten/kota. Urusan pemerintahan tersebut yaitu: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20) 21) 22) 23) Sosial Lingkungan Hidup Perdagangan Kelautan dan Perikanan Kehutanan Pendidikan dan Kebudayaan Kesehatan Usaha Kecil dan Menengah Tenaga Kerja dan Transmigrasi Pertanian dan Perkebunan Pertambangan Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) Perhubungan Penanaman Modal Pariwisata dan Ekonomi Kreatif Kependudukan Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak Keluarga Berencana dan Keluarga Sejahtera Perindustrian Pekerjaan Umum Penataan Ruang Pemuda dan Olah Raga Komunikasi dan Informasi Perumahan
10

24) 25) 26) 27) 28) 29) 30) 31)

Arsip Pertanahan Kesatuan Bangsa dan Politik Statistik Pemerintahan Umum Pemberdayaan Masyarakat Desa Kepegawaian Perpustakaan Kalau Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 memakai

prinsip residual function untuk kabupaten/kota yaitu semua urusan pemerintahan yang tidak secara eksplisit dinyatakan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 sebagai kewenangan Pemerintah Pusat dan provinsi akan menjadi kewenangan kabupaten/kota. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pembagian urusan pemerintahan mempergunakan prinsip concurrence function artinya diterapkannya prinsip konkurensi dari setiap urusan pemerintahan. Apa yang dikerjakan di Pemerintah Pusat, menjadi juga kewenangan provinsi dan kewenangan kabupaten/kota, hanya skalanya yang berbeda. Kalau Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan yang berskala nasional atau lintas provinsi, maka provinsi akan sedangkan kabupaten/kota atas 31 Pembagian mempunyai urusan urusan mempunyai skala di dan antara kewenangan dengan skala provinsi atau lintas kabupaten/kota kewenangan kabupaten/kota desentralisasikan. Pemerintah pemerintahan daerah yang

pemerintahan provinsi

Pusat,

pemerintahan

pemerintahan daerah kabupaten/kota dituangkan dalam matriks pembagian urusan yang dipayungi dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007. Pemerintah Pusat kemudian menetapkan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang dijadikan pedoman atau acuan bagi pemerintahan daerah provinsi dan

11

kabupaten/kota untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 juga mengubah kedudukan DPRD dan pola hubungan antara DPRD dengan kepala daerah. Kepala daerah tidak lagi dipilih oleh DPRD tetapi dipilih langsung oleh rakyat sebagaimana para anggota DPRD. Kepala daerah karena itu memiliki basis legitimasi yang kuat dan tidak lagi tergantung pada DPRD. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 kedudukan DPRD dikembalikan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. DPRD yang sebelumnya memiliki kewenangan untuk melakukan pemakzulan terhadap kepala daerah apabila Laporan Pertanggung Jawabannya (LPJ) ditolak oleh DPRD, dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mereka memiliki kedudukan yang setara dan menjadi mitra dari kepala daerah. Karena kepala daerah dipilih oleh rakyat, maka kepala daerah menyampaikan Laporan Keterangan Pertanggung Jawaban (LKPJ) dan bukan Laporan Pertanggung Jawaban (LPJ) kepada DPRD. Walaupun Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah berhasil menyelesaikan beberapa masalah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, namun ternyata dalam pelaksanaannya muncul beberapa masalah baru yang perlu memperoleh perhatian Pemerintah Pusat dan semua pemangku kepentingan. Ketidakjelasan pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sering menimbulkan intepretasi yang berbeda dari berbagai kelompok kepentingan dan menjadi salah satu sumber konflik antar susunan pemerintahan dan aparatnya. Misalnya, dalam pembagian urusan, ketidakjelasan pembagian urusan antar susunan pemerintahan masih merupakan masalah yang secara persisten dihadapi oleh Indonesia dalam pelaksanaan
12

desentralisasi. Konflik dan tumpang tindih kewenangan antar susunan pemerintahan dan antar daerah tetap terjadi dan memerlukan pengaturan yang lebih jelas dan efektif. Urusan pemerintahan yang berbasis ekologis. Khususnya yang terkait dengan urusan kehutanan dan kelautan masih tetap sulit untuk dibagi antar tingkatan pemerintahan sering karena batas sesuai wilayah dengan administrasi pemerintahan kurang

externalitas yang ditimbulkan dari urusan pemerintahan yang berbasis ekologis. Otonomi luas yang diwujudkan dalam bentuk 31 urusan yang diserahkan ke daerah sering menimbulkan masalah dalam pembiayaannya. Urusan yang sangat banyak ditambah dengan sumber pendanaan yang terbatas, telah menyebabkan banyak daerah mengalami kesulitan dalam pembiayaan urusan tersebut. Keadaan tersebut diperparah dengan adanya kecenderungan daerah untuk membuat struktur organisasi yang gemuk akibat tekanan birokrasi akan tambahan jabatan akan memicu meningkatnya kebutuhan akan pegawai yang pada gilirannya akan menyebabkan bengkaknya biaya aparatur atau overhead cost. Otonomi luas dalam bentuk banyaknya urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah dapat menjadi justifikasi bagi daerah untuk menambah struktur organisasi perangkat daerah. Kondisi tersebut diperparah dengan adanya perintah dari peraturan perundang-undangan atau kementerian dan lembaga pemerintah non kementerian (LPNK) yang mewajibkan daerah untuk membentuk suatu organisasi untuk mewadahi suatu urusan yang tidak ada relevansi atau urgensinya di daerah tersebut. Meningkatnya anggaran untuk meningkatkan overhead cost akan pelayanan publik masyarakat mengurangi dasar daerah. alokasi untuk

sebagai

kesejahteraan

Munculnya
13

gejala patronasi dan kooptasi birokrasi secara politis akan memberikan tekanan bagi elit politik lokal untuk mengembangkan struktur organisasi. Pemberian otonomi luas akan menjadi alasan utama bagi daerah untuk mengembangkan organisasi untuk mewadahi urusan pemerintahan tersebut, walaupun secara empirik banyak dari urusan tersebut tidak sesuai dengan prioritas untuk mensejahterakan rakyat. Otonomi daerah yang luas belum disikapi sebagai open menu bagi elit daerah. Pengertian open menu mengarah pada kondisi dimana daerah tidak harus memprioritaskan urusan-urusan pemerintahan yang relevansinya kurang kuat terkait dengan upaya daerah mensejahterakan masyarakatnya. Seyogyanya mereka memprioritaskan urusan-urusan menjadi

pemerintahan yang sesuai dengan urusan wajib yang terkait prioritas pelayanan dasar dan urusan pilihan yang prioritas untuk dikembangkan sesuai dengan unggulan daerah. Otonomi luas bukan berarti semua urusan harus dilembagakan tapi fungsinya tetap menjadi domain kewenangan daerah namun tidak harus dilembagakan overhead cost. tersendiri karena akan memicu untuk bengkaknya Diperlukan pemikiran

menerapkan kelembagaan yang right sizing yang bercirikan ramping struktur namun kaya fungsi. Disamping itu, dinamika pelaksanaan desentralisasi selama dekade terakhir ini juga menunjukan perlu adanya penambahan pengaturan baru tentang pelayanan publik dan partisipasi masyarakat. Pengaturan tentang pelayanan publik sangat penting dalam undang-undang pemerintahan daerah karena tidak adanya pengaturan tentang pelayanan publik sering membuat daerah kurang peduli dengan penyelenggaraan pelayanan publik. Sedangkan, salah satu pertimbangan utama dari pelaksanaan
14

desentralisasi agar daerah dapat menyelenggarakan pelayanan publik yang berkualitas, sesuai dengan kebutuhan warganya, dan dapat dijangkau oleh warganya dengan mudah. Pengaturan tentang penyelenggaraan pelayanan publik perlu dimasukan dalam undang-undang pemerintahan daerah agar daerah memiliki pedoman dan standar yang jelas dalam menyelenggarakan pelayanan yang berkualitas. Pengaturan yang sama juga dilakukan mengenai partisipasi masyarakat. Partisipasi masyarakat menjadi salah satu kunci sukses dari penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah. Salah satu tujuan dari desentralisasi adalah agar masyarakat dan pemangku kepentingan dapat lebih mudah berpartisipasi dalam proses kebijakan di daerah. Namun, karena pengaturan tentang partisipasi masyarakat tidak ada dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 banyak daerah yang masih mengabaikan perlunya mendorong masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses kebijakan di daerah. Amat jarang daerah yang mengakui bahwa partisipasi adalah hak dari setiap warga yang harus dilindungi oleh negara. Penambahan pengaturan tentang partisipasi yang mengatur hak-hak warga untuk terlibat dalam proses kebijakan dan kewajiban daerah untuk memberi ruang kepada warganya untuk terlibat dalam proses kebijakan amat penting untuk menjamin agar penyelenggaraan pemerintahan daerah benarbenar mengabdi pada kepentingan warga. Atas dasar pertimbangan-pertimbangan di atas maka revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 diperlukan. Revisi dilakukan disamping untuk melakukan perubahan terhadap pengaturan yang ada agar lebih mampu menjawab berbagai masalah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, juga untuk melengkapi berbagai kekurangan yang ada dalam Undang-Undang
15

Nomor 32 Tahun 2004. Dengan adanya revisi terhadap UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 maka diharapkan penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia benar-benar dapat mendorong kemajuan daerah dan meningkatkan kemakmuran bagi warga di daerah. Dengan demikian, desentralisasi diharapkan juga dapat menjadi perangkat kebijakan untuk memperkuat integrasi nasional dan memperkokoh keberadaan NKRI. 1.2 Maksud dan Tujuan

Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dilakukan dengan tujuan untuk memperbaiki berbagai kelemahan dari UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 terkait dengan konsep kebijakan desentralisasi dalam negara kesatuan, ketidakjelasan pengaturan dalam berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan hubungan madani. antara Praktek pemerintah dengan warga dan kelompok daerah di penyelenggaraan pemerintahan

Indonesia menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum sepenuhnya menjamin terwujudnya NKRI yang desentralistis dan mampu menjamin adanya hubungan yang harmonis dan sinergik antar tingkatan dan susunan pemerintahan. Dalam pembagian urusan misalnya, konsep negara kesatuan yang desentralistis belum sepenuhnya tergambar dalam pengaturan dan normanorma yang ada sehingga seringkali masih dijumpai ketidakharmonisan hubungan antar kementrian dan lembaga dengan daerah, antar provinsi dan kabupaten/kota, dan antar daerah. Ketidakjelasan pengaturan sering membuat kerjasama

antara Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota dan antar daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah belum dapat dilakukan secara optimal. Disamping itu tidak jelasnya hubungan

16

antara

Pemerintah

Pusat

dan

pemerintahan

daerah

telah

menyebabkan sulitnya menciptakan sinergi antara pembangunan pusat dengan daerah dan antara provinsi dengan kabupaten/kota dalam wilayah provinsi tersebut. Akibatnya adalah sulitnya pencapaian target-terget nasional yang telah ditetapkan Pemerintah Pusat karena masing-masing tingkatan pemerintahan mempunyai target dan prioritasnya sendiri-sendiri. Pada gilirannya penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam konstruksi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 sering belum mampu mempercepat perbaikan kesejahteraan rakyat di daerah yang akibat lanjutannya adalah rendahnya peningkatan kesejahteraan masyarakat secara nasional. Disamping memperjelas konsep desentralisasi dalam

kerangka NKRI, revisi juga dilakukan untuk memperjelas berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah yang selama ini belum diatur dengan jelas dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Misalnya, dalam pembentukan daerah otonom baru. Pengaturan yang ada selama ini dinilai belum jelas dan memadai sehingga pembentukan daerah otonom baru cenderung dilakukan secara masif dan lebih didorong oleh pertimbangan kepentingan elit dan sempit dari berbagai kelompok kepentingan yang ada di daerah. Berbagai pengaturan tentang kawasan perkotaan, kawasan khusus, daerah perbatasan, pengelolaan aset dan sumber daya di daerah selama ini dinilai belum jelas sehingga cenderung tidak efektif dan tidak mampu menjawab dinamika daerah yang sangat cepat dan kompleks. Revisi juga dilakukan untuk menambahkan beberapa

pengaturan baru yang selama ini belum tercakup dalam UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004, namun sangat penting untuk mempercepat keberhasilan desentralisasi mewujudkan
17

pemerintahan daerah yang bersih, demokratis, dan mampu meningkatkan kesejahteraan rakyat. Beberapa pengaturan terkait dengan hubungan antara pemerintah daerah dengan warganya seperti pengaturan tentang hak-hak warga untuk berpartisipasi dalam proses kebijakan di daerah, kewajiban daerah untuk menjamin hak-hak warga berpartisipasi, dan hak-hak warga menyampaikan keluhan serta mekanisme penyelesaian sengketa antara warga dan penyelenggara pelayanan publik belum diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. berbagai akuntabel. Disamping itu terdapat juga kebutuhan untuk mendorong inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kemajuan suatu bangsa sangat ditentukan oleh sejauhmana kreativitas bangsa yang bersangkutan untuk selalu mencari alternatif dalam peningkatan kualitas hidupnya. Demikian juga halnya dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah, kemajuan yang dicapai akan sangat dipengaruhi oleh terobosan-terobosan pemikiran yang harus dilakukan pemerintahan publik. daerah khususnya daerah dalam harus penyediaan ada untuk pelayanan Pemerintahan hal tersebut sangat strategis dalam Sedangkan menjamin

terwujudnya pemerintahan daerah yang bersih, responsif, dan

didorong untuk memanfaatkan kearifan lokal (local wisdom) yang meningkatkan kinerjanya melalui peningkatan kreativitas dan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk itu diperlukan payung hukum untuk mendorong dan melindungi pemerintahan daerah yang telah melakukan kegiatan-kegiatan inovatif tanpa dihantui oleh tuntutan hukum. Jangan sampai kegiatan yang inovatif bermuara pada kriminalisasi. Untuk itu diperlukan adanya kriteria yang jelas untuk menentukan bahwa suatu kegiatan masuk dalam rumpun

18

inovasi. Tapi sebaliknya juga jangan penyalahgunaan kekuasaan berlindung dibalik kegiatan yang inovatif. Sisi lain yang memerlukan payung hukum adalah tindakan hukum terhadap pejabat daerah. Adanya daerah ketakutan terjadi enggan yang telah untuk berlebihan melakukan terhadap aparat dampak hukum yang yang

menyebabkan

pemerintahan

kegiatan-kegiatan

dianggap

potensial

menyebabkan masalah hukum di kemudian hari. Timbullah budaya kerja mencari selamat. Akibatnya penyerapan anggaran menjadi terkendala dan banyak menimbulkan sisa diakhir tahun anggaran. Pada satu sisi pelayanan publik belum optimal namun pada sisi lain anggaran yang ada belum termanfaatkan secara optimal. Untuk mengatasi masalah tersebut harus ada payung hukum yang mengatur kejelasan atas suatu kesalahan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Apakah kesalahan tersebut masuk dalam ranah administratif (non yustisia ) atau ranah pidana (pro yustisia). Kalau setiap kesalahan dipaksakan masuk ke ranah pro yustisia, akan menyebabkan keengganan pejabat daerah dalam mengurus kegiatan-kegiatan yang berimplikasi hukum padahal kegiatan tersebut sangat diperlukan masyarakat karena terkait pelayanan publik. Suatu kesalahan dalam penyelenggaraan pemerintahan seyogyanya diperiksa dulu oleh aparat pengawas internal pemerintah yang dalam hal ini dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Hasil pemeriksaan yang dilakukan BPKP akan menentukan apakah kesalahan tersebut masuk dalam ranah administrasi atau ranah pidana. Kalau ada indikasi pidana maka sifatnya akan menjadi pro yustisia dan menjadi tugas serta kewenangan aparat penegak hukum untuk menindak lanjutinya.

19

Adanya revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ini diharapkan dapat memberi kesempatan untuk membangun kerangka hukum penyelenggaraan pemerintahan daerah yang menyeluruh, visioner, dan efektif merespon berbagai masalah yang sekarang dan mungkin terjadi di masa mendatang di dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. 1.3 Metodologi

Revisi undang-undang ini dirancang sedemikian rupa agar bersifat problem-based, partisipatif, dan berbasis pada pemikiran yang secara akademik dan politik dapat diterima. Bersifat problembased karena inisiatif dan dasar untuk melakukan revisi adalah masalah yang dihadapi baik oleh Pemerintah Pusat, daerah, para penyelenggara kepentingan pemerintahan lainya daerah, dan para pemangku terkait dengan penyelenggarakan

pemerintahan daerah. Berbagai masalah yang dihadapi oleh penyelenggara pemerintahan daerah dan pemangku kepentingan setelah dikaji secara akademik ternyata bersumber dari ketidakjelasan pengaturan dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan ketidakharmonisan antara Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan peraturan perundangan lainnya. Berbagai masalah yang dihadapi oleh banyak pemangku kepentingan ini menjadi dasar dan mendorong upaya untuk merevisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004. Dorongan untuk melakukan revisi juga muncul dari

masalah yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang mekanisme pengelolaannya belum diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Misalnya, mengenai penyelenggaraan pelayanan publik oleh pemerintah daerah. Pelayanan publik adalah hal yang sangat strategis dan menjadi isu

20

yang sangat penting karena terkait secara langsung dengan kesejahteraan masyarakat. Untuk itu diperlukan revisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 untuk mengakomodasi kebutuhan adanya pengaturan yang diperlukan untuk menjawab tantangan yang sekarang dan dimasa mendatang dihadapi oleh pemerintah daerah. Dengan demikian, diharapkan undang-undang yang dihasilkan nanti benar-benar mampu menjawab berbagai masalah yang sekarang dihadapi ataupun tantangan yang mungkin terjadi di masa mendatang dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Metode partisipatori digunakan dalam keseluruhan proses revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Didalam menentukan agenda revisi, yaitu menentukan hal apa dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang perlu direvisi, Tim Revisi melakukan serangkaian Focus Group Discussion (FGD) di berbagai daerah dengan multi-stakeholders , diantaranya di Mataram, Semarang, Pangkalpinang, Bali dan lain-lainnya. Tim juga melakukan uji publik dengan kalangan kementerian dan lembaga pemerintah non kementerian, asosiasi pemerintahan daerah seperti Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia (APKASI), Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia (APEKSI), Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI). Termasuk uji publik dengan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), kalangan akademisi dan pemerhati otonomi daerah. Tim Revisi telah memperoleh berbagai masukan dari berbagai kalangan dan masukan-masukan tersebut sepanjang bermanfaat serta layak dipertimbangkan telah dipergunakan Tim Revisi untuk menyempurnakan konsep yang secara terus menerus dibangun dan disempurnakan. Dengan melibatkan multi-stakeholders di berbagai daerah diharapkan agenda revisi dapat mencakup

21

masalah dan kebutuhan yang dirasakan oleh banyak pihak yang mewakili kepentingan yang berbeda-beda. Proses revisi juga dilakukan secara terbuka dan partisipatif dimana Tim Revisi yang terdiri dari pakar berbagai bidang keilmuan yang relevan dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah bersama-sama dengan tim dari berbagai komponen di Kementerian Dalam Negeri mendiskusikan berbagai masalah yang terjadi dalam penyelenggaraan norma yang pemerintahan untuk daerah dan merumuskan diperlukan menyelesaikan

masalah tersebut. Dalam membahas berbagai isu, perdebatan yang intens dilakukan bukan hanya dengan tim pakar, pejabat dari berbagai unsur dari Kementerian Dalam Negeri, tetapi juga berbagai pihak diluar tim, seperti: pakar dari universitas dan lembaga lainnya, unsur-unsur dari kementrian dan lembaga Pemerintah Pusat lainnya, wakil dari asosiasi, perwakilan dari berbagai LSM, dan pemangku kepentingan lainnya. pemikiran yang berkembang dalam revisi Dengan melibatkan proses yang terbuka dan partisipatif diharapkan menggambarkan pemikiran yang terkini, relevan, dan efektif untuk menjawab masalah dan tantangan yang dihadapi dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Dengan konsultasi publik yang luas dengan berbagai pihak dan pemangku kepentingan diharapkan dapat mendorong terjadi perdebatan yang terbuka tentang berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan yang selama ini menjadi perhatian masyarakat luas. Kementerian Dalam Negeri akan menjadikan masukan dan pemikiran yang berkembang dalam konsultasi publik menjadi informasi dan bahan yang penting untuk menjadikan undangundang pemerintahan daerah hasil revisi benar-benar menjadi milik masyarakat dan semua pemangku kepentingan.
22

Revisi

juga

dilakukan

dengan

mengkombinasikan

pendekatan keilmuan dan politik. Pendekatan keilmuan dilakukan untuk mencari solusi yang tepat terhadap berbagai masalah yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dengan melibatkan para pakar dari berbagai universitas dan lembaga penelitian yang berbeda diharapkan revisi dapat menghasilkan pengaturan baru yang secara akademik kuat dan secara politik sesuai. Pengaturan baru tentunya harus memiliki landasan konsepsual yang kuat didukung oleh hasil riset dan pengalaman internasional yang memadai. Untuk itu maka para pakar diminta melakukan kajian tentang berbagai isu yang dianggap penting dan menuliskan hasilnya sehingga dapat menjadi bahan untuk pembuatan naskah akademik dan masukan yang penting dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Namun, pengaturan yang secara akademik sound harus juga dapat diimplementasikan dengan mudah, sederhana, dan efektif. Karena itu, pemikiran dari para pakar dan anggota Tim Revisi dikonsultasikan dengan para pihak yang berkepentingan sehingga pengaturan yang diusulkan bukan hanya tepat secara konsepsual, tetapi juga secara politik sesuai, dan diterima dimata berbagai pemangku kepentingan. 1.4 Struktur Penulisan

Naskah akademik ini terdiri dari 5 Bab yaitu: Bab I Pendahuluan Menjelaskan tentang pendahuluan yang mencakup latar belakang, tujuan dari revisi, metodologi, dan struktur penulisan.

23

Bab II Kerangka Konseptual, Kebijakan Desentralisasi Dalam Negara Kesatuan Berisi tentang kerangka konsepsual yang menjelaskan konsep desentralisasi dan konstruksi desentralisasi dalam negara kesatuan. membantu para Adanya konsep yang jelas tentang pembentuk undang-undang dan desentralisasi dalam negara kesatuan diharapkan dapat pemangku kepentingan dalam menentukan arah dari revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Bab III Materi Muatan Undang-Undang Pemerintahan Daerah Memuat materi dari revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Semua masalah strategis yang memerlukan perubahan pemerintahan peraturan pengaturan daerah dan perundangan dalam lainnya undang-undang dengan disini. dijelaskan keterkaitannya

Disamping memuat masalah yang menuntut perubahan, Bab ini juga mengidentifikasi masalah yang memerlukan pengaturan baru dalam undang-undang hasil revisi, seperti partisipasi masyarakat, pelayanan publik, dan inovasi daerah. Bab IV Dasar Pemikiran, Permasalahan, Analisis dan Usulan Perubahan Menjelaskan tentang dasar pemikiran dari setiap topik dan isu yang dibahas dalam revisi, permasalahan yang berkembang dalam topik itu, analisis tentang penyebab munculnya masalah, dan usulan perubahan. Bab ini diharapkan dapat membantu para pihak memahami nilainilai dan tujuan yang ingin diwujudkan dari setiap isu kebijakan yang muncul, permasalahan yang berkembang

24

dalam setiap isu, analisis tentang penyebab munculnya masalah, dan usulan perubahan kebijakan untuk menjawab masalah yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Bab V Penutup

25

BAB II KERANGKA KONSEPTUAL: KEBIJAKAN DESENTRALISASI DALAM NEGARA KESATUAN

2.1

Pasang Surut Otonomi Daerah di Indonesia

Deskripsi sistem pemerintahan daerah di Indonesia ditandai dengan diberlakukannya berbagai perundang-undangan tentang pemerintahan daerah. Setiap undang-undang yang diberlakukan akan menandai terjadinya perubahan dalam sistem pemerintahan daerah dan ini sangat erat kaitannya dengan situasi politik nasional. Pada dasarnya terdapat 8 (delapan) kali perubahan yang bersifat pokok terhadap sistem pemerintahan daerah pasca kemerdekaan. Setiap perubahan sistem tersebut dituangkan dalam UndangUndang tentang Pemerintahan Daerah yang memuat pengaturan yang berbeda satu sama lainnya. Adapun sekuen perubahan tersebut adalah sebagaimana terurai berikut ini: (1) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 Undang-undang ini dikeluarkan pada tanggal 23 Nopember 1945 dan merupakan undang-undang pemerintahan daerah yang pertama setelah kemerdekaan. Undang-undang tersebut didasarkan pada pasal 18 UUD 1945. Pada dasarnya pengaturan-pengaturan yang dimuat dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tersebut, meneruskan sistem yang diwariskan oleh Pemerintah Kolonial Belanda. Sebuah Komite National Daerah didirikan pada setiap level terkecuali di tingkat provinsi. Komite tersebut bertindak selaku badan legislatif dan anggota-anggotanya diangkat oleh Pemerintah Pusat. Komite tersebut memilih lima orang dari

26

anggotanya untuk bertindak selaku badan eksekutif yang dipimpin oleh kepala daerah untuk menjalankan roda pemerintahan daerah. Kepala daerah menjalankan dua fungsi utama yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah yang bersangkutan. Sistem ini mencerminkan kehendak Pemerintah Pusat untuk menerapkan prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi dalam sistem pemerintahan daerah, namun penekanan lebih diberikan kepada Status prinsip kepala dekonsentrasi. Hal tersebut terlihat dari dualisme fungsi yang diberikan kepada figur kepala daerah. daerah adalah diangkat dan diambil dari keanggotaan komite. Walaupun terdapat Komite Daerah, mereka mempunyai kewenangan yang terbatas karena status mereka yang diangkat oleh Pemerintah Pusat dan bukan dipilih. (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 dikeluarkan pada tanggal 10 Juli 1948 yang dimaksudkan sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 yang dianggap sudah tidak sesuai lagi dengan semangat kebebasan setelah kemerdekaan. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 hanya mengatur mengenai daerah otonom dan sama sekali tidak menyinggung daerah administratif. Undang-undang tersebut hanya mengakui 3 tingkatan daerah otonom yaitu; Provinsi, Kabupaten atau Kotamadya dan terakhir Desa atau Kota Kecil. Kekuasaan eksekutif dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), dan pemerintahan seharihari dijalankan oleh Dewan Pemerintahan Daerah (DPD). Kepala daerah bertindak selaku Ketua DPD. Kepala daerah diangkat oleh Pemerintah Pusat dari calon-calon yang diusulkan oleh

27

DPRD. DPD yang menjalankan urusan pemerintahan daerah bertanggung jawab kepada DPRD baik secara kolektif maupun sendiri-sendiri. Kondisi tersebut merupakan cerminan dari praktek demokrasi parlementer yang dianut pada masa tersebut. Pada sisi lain kepala daerah tetap menjalankan dwifungsi; sebagai Ketua DPD pada satu sisi dan sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah pada sisi yang lain. Sebagai alat Pemerintah Pusat, kepala daerah mengawasi DPRD dan DPD, sedangkan sebagai Ketua DPD, kepala daerah bertindak selaku wakil dari daerah yang bersangkutan. Tidak seperti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945, UndangUndang Nomor 22 Tahun 1948 secara jelas menyatakan urusan-urusan yang dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah (otonomi materiil) seperti prinsip Ultra Vares yang diterapkan pada pemerintah daerah di Inggris. Terdapat 15 jenis urusan yang diserahkan kepada pemerintah daerah tanpa melihat tingkatannya. Bahkan kota kecil sebagai pemerintah Daerah Tingkat III mempunyai urusan yang sama dengan urusan pemerintah daerah tingkat atasnya. Hal ini menunjukkan bahwa pemberian otonomi mengesampingkan kemampuan riil dari pemerintah didasarkan daerah. kepada Keinginan memberikan politis otonomi lebih pertimbangan dibandingkan

pertimbangan efisiensi dan efektifitas. Dalam realitas, kebanyakan daerah pada masa tersebut masih dibawah Indonesia. kontrol Belanda telah yang ingin menjajah kembali yang Belanda merubah daerah-daerah

didudukinya kembali menjadi negara-negara bagian dibawah sistem federal. Sedangkan wilayah Republik Indonesia hanya terbatas pada Jawa Tengah, sebagian Sumatra, dan Kalimantan. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 hanya berlaku pada
28

wilayah Republik Indonesia, sedangkan daerah-daerah dibawah sistem federal diatur sistem pemerintahan daerahnya menurut Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1950. (3) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Apabila Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 lebih

menekankan pada aspek dekonsentrasi, dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 pada aspek desentralisasi, maka UndangUndang Nomor 1 Tahun 1957 ditandai dengan penekanan yang lebih jauh lagi kearah desentralisasi. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah produk dari sistem parlemen liberal hasil dari pemilihan umum pertama tahun 1955. Partai-partai politik di parlemen menuntut adanya pemerintah daerah yang lebih demokratik. Keadaan tersebut telah menimbulkan keresahan di kalangan Pamong Praja yang bertugas melaksanakan urusanurusan pemerintah pusat di daerah. Kelompok Pamong Praja menurut Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 1956 terdiri dari Gubernur, Residen, Bupati, Wedana, dan Asisten Wedana atau Camat (Suryaningrat, 1980). Meskipun terdapat dorongan yang sangat kuat untuk

meluaskan otonomi daerah, pada kenyataannya kewenangan yang dilimpahkan kepada pemerintah daerah tetaplah terbatas. Dari 15 urusan yang telah diserahkan ke daerah sama seperti urusan yang dilimpahkan berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948, sampai dengan tahun 1958 hanya baru 7 urusan yang sebenarnya adalah bahwa diserahkan kepada Propinsi. harus Penyebabnya pelimpahan urusan

dilakukan dengan peraturan pemerintah dan prosedur tersebut memakan waktu yang sangat lama.

29

Sistem pemerintahan daerah menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 adalah hampir sama dengan pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948. Pemerintah daerah terdiri dari DPRD dan DPD. Anggota DPD dipilih dari DPRD dan bertanggung jawab kepada DPRD. Kepala daerah bertindak selaku Ketua DPD, namun kekuasaan tertinggi di daerah terletak ditangan DPRD. DPRD membuat kebijakan daerah dan DPD bertugas untuk melaksanakannya. Perbedaannya dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 terletak pada peranan yang dijalankan oleh kepala daerah. Kepala daerah hanya berperan selaku alat daerah dan tidak bertanggung jawab kepada Pemerintah Pusat. Kepala daerah dan DPD baik secara sendiri-sendiri maupun secara kolektif bertanggung jawab kepada DPRD. Kepala daerah dipilih oleh DPRD, namun sebelum diangkat ia harus mendapatkan pengesahan dari Presiden untuk Daerah Tingkat I dan Menteri Dalam Negeri untuk Daerah Tingkat II dan Daerah Tingkat III. Keinginan untuk menciptakan pemerintahan yang demokratik tidak diiringi dengan kedewasaan sosial dan politik. Dalam kekacauan politik tersebut, kabinet dibawah Perdana Menteri Juanda mengundurkan diri dan keadaan darurat pun diumumkan. Pada tanggal 5 Juli 1959, Presiden Sukarno mengeluarkan Dekrit Presiden yang isinya yaitu; mencabut berlakunya UUDS 1950, membubarkan kabinet, dan kembali kepada UUD 1945. Pada saat tersebut dimulailah apa yang disebut Demokrasi Terpimpin (Guided Democracy). (4) Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 Pada tanggal 16 Nopember 1959, sebagai tindak lanjut dari Dekrit Presiden, Pemerintah Pusat mengeluarkan Penetapan

30

Presiden 6 Tahun 1959 untuk mengatur pemerintahan daerah agar sejalan dengan UUD 1945. Dalam Penpres tersebut diatur bahwa pemerintah daerah terdiri dari kepala daerah dan DPRD. Kepala daerah mengemban dua fungsi yaitu sebagai eksekutif daerah dan wakil Pemerintah Pusat di daerah. Kepala daerah juga bertindak selaku Ketua DPRD. Sebagai eksekutif daerah ia bertanggung jawab kepada DPRD, namun tidak bisa dipecat oleh DPRD. Sedangkan sebagai wakil Pemerintah Pusat dia bertanggung jawab kepada Pemerintah Pusat. Kepala daerah diusulkan oleh DPRD, tapi diangkat oleh Presiden untuk Daerah Tingkat I, dan oleh Menteri Dalam Negeri untuk Kepala Daerah Tingkat II. Sebagai eksekutif daerah kepala daerah dibantu oleh Badan Pemerintah Harian (BPH) yang anggota-anggotanya dipilih dari DPRD, namun harus bebas dari partai politik. Penetapan Presiden 6 Tahun 1959 menandai kearah dasarnya beralihnya prinisip terletak

kebijaksanaan dekonsentrasi.

pemerintahan

daerah pada

Kekuasaan daerah

ditangan kepala daerah, dan Pemerintah Pusat mempunyai kontrol yang kuat terhadap kepala daerah yang umumnya direkrut dari Pamong Praja . Meskipun DPRD mempunyai hak untuk mengusulkan Menteri calon-calon Negeri kepala daerah, Presiden untuk ataupun Dalam mempunyai hak

menolaknya dan mengangkat calon yang direstui. Golongan Pamong Praja mendominasi jabatan bupati dan walikota. Pada awal tahun 1960-an pada waktu semua jabatan kepala daerah terisi, dari 238 kepala daerah, 150 orang atau 63% berasal dari Pamong Praja (Legge, 1961). Arus balik dari peranan Pamong Praja yang dominan tersebut terjadi dengan dikeluarkannya Ketetapan MPRS Nomor II/MPRS/1960 yang menyatakan pemberian otonomi yang
31

seluas-luasnya kepada pemerintah daerah. Sebagai tindak lanjutnya Pemerintah Pusat mengeluarkan Penetapan Pemerintah Nomor 50 Tahun 1963 tentang Penyerahan UrusanUrusan Pusat yang sebelumnya dijalankan oleh Pamong Praja kepada pemerintah daerah. Urusan-Urusan yang dijalankan oleh Residen diserahkan kepada Gubernur, dan urusan-urusan yang dijalankan oleh Wedana diserahkan kepada Bupati atau Walikota, sedangkan posisi Asisten Wedana atau Camat tetap dipertahankan. Kemudian Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 dikeluarkan untuk mengganti Penetapan Presiden 6 Tahun 1959. Ini merupakan terjadinya arus balik dari dekonsentrasi ke arah desentralisasi. Hal ini juga merupakan refleksi dari menguatnya peranan partai-partai politik dalam percaturan politik nasional. (5) Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Pada pertengahan dekade 1960-an telah timbul tuntutan yang semakin kuat untuk merevisi sistem pemerintahan daerah agar sejalan dengan semangat Demokrasi Terpimpin dan Nasakom yaitu konsep politik yang dikeluarkan oleh Presiden Sukarno untuk mengakomodasikan tiga kekuatan politik terbesar pada waktu itu yaitu kelompok Partai Nasionalis, Agama dan Komunis. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965, kepala daerah tetap memegang peran ganda yaitu sebagai pimpinan daerah dan wakil Pemerintah Pusat di daerah. Meskipun prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi dianut dalam sistem tersebut, namun dekonsentrasi hanyalah dianggap sebagai pelengkap ( supplement) saja walaupun diberi embel-embel vital.

32

Perubahan-perubahan mendasar yang terjadi dalam sistem pemerintahan daerah adalah bahwa kepala daerah bukanlan lagi bertindak sebagai Ketua DPRD, dan dia juga diizinkan menjadi anggota partai politik. Secara struktural, terdapat tiga tingkatan pemerintah daerah yang otonom yaitu; Propinsi, Kabupaten atau Kotamadya dan Kecamatan. Otonomi yang diberikan kepada daerah adalah otonomi nyata dan seluasluasnya. Hal ini hampir serupa dengan otonomi dalam UndangUndang Nomor 1 Tahun 1957. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 merupakan arus balik dari kecenderungan sentralisasi menuju ke desentralisasi. Hal ini nampak dari kebebasan yang diberikan kepada kepala daerah dan BPH untuk menjadi anggota partai politik tertentu. Dengan demikian kesetiaan atau loyalitas dari para eksekutif daerah tidak lagi semata-mata hanya kepada Pemerintah Pusat. (6) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 lahir dalam masa Orde Baru sebagai akibat dari peristiwa G30S PKI. Ciri utama dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah penguatan peran kepala daerah dalam menjalankan dua fungsi utamanya yaitu sebagai kepala daerah otonom dan sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah. Sebagai kepala daerah otonom, dia memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan kewenangan yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat ke daerah. Sedangkan sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepala daerah disebut daerah. sebagai kepala wilayah yang memimpin wilayah administrasi sebagai wilayah kerja wakil Pemerintah Pusat di

33

Sebagai kepala wilayah maka yang bersangkutan berperan sebagai administrator pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Kepala wilayah juga mempunyai peran sebagai koordinator pemerintahan di daerah yang mengoordinir semua instansi vertikal yang ada di wilayah kerjanya. Kepala wilayah juga bertanggung jawab atas penyelenggaraan urusan umum di daerah yaitu urusan-urusan ketentraman atau belum dan ada terkait dengan koordinasi, dan yang pembinaan, otonomikan ketertiban instansi umum vertikal

menyelenggarakan semua urusan pemerintahan yang belum di menanganinya (urusan sisa). Ciri utama dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 adalah kuatnya intervensi Pemerintah Pusat dalam setiap elemen dasar dari pemerintahan daerah. Dari aspek urusan pemerintahan, prinsip otonomi daerah yang dianut adalah otonomi yang luas, riil dan bertanggung jawab. Dalam kenyataannya urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah berjumlah 7 s/d 9 urusan untuk tingkat kabupaten/kota dan 19 urusan untuk tingkat provinsi. Nuansa sentralisasi juga terasa kuat dalam aspek kepegawaian, keuangan, dan aspek-aspek lainnya dalam hubungan pusat dengan daerah. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 bertahan selama hampir 25 tahun yang kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 sebagai tindak lanjut dari reformasi. (7) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menandai terjadinya shifting yang signifikan dari sentralisasi yang dianut oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 menjadi pemerintahan daerah yang desentralistik secara ekstrim. Maka banyak

34

kalangan mengatakan telah terjadi big bang dalam kebijakan desentralisasi di Indonesia. Dari yang serba terpusat dalam era Orde Baru menjadi serba ke daerah dalam era reformasi. Dalam era Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 terjadi penyerahan urusan secara drastis ke daerah khususnya ke daerah kabupaten/kota. Dalam konteks otonomi seluas-luasnya Pemerintah Pusat dan provinsi mempunyai kewenangan yang terbatas yang diatur dalam Peraturan Pemerintah 25 Tahun 2000 sedangkan diluar dari antar yang ditentukan dan menjadi Terjadi susunan (revenue kewenangan pergesekan khususnya pemerintah kewenangan potensial daerah kabupaten/kota. tingkatan

pemerintahan terkait dengan kewenangan-kewenangan yang menghasilkan penerimaan centers ). Sebaliknya terjadi gejala penelantaran urusan-urusan pemerintahan yang bersifat pengeluaran (cost centers). Terjadi pula ketegangan antara kepala daerah dengan DPRD terkait dengan kecenderungan meluas ditolaknya laporan pertanggung jawaban kepala daerah oleh DPRD. Dalam bidang kepegawaian juga muncul kecenderungan kebijakan-kebijakan yang bersifat primordial yang kalau dibiarkan akan membahayakan persatuan dan kesatuan bangsa serta menyuburkan rasa kedaerahan yang sempit. Berbagai persoalan tersebut telah menggiring kearah dilakukannya perubahan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan kemudian dikeluarkan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai penggantinya.

(8) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 berusaha mencari keseimbangan antara desentralisasi dengan sentralisasi.

35

Pengalaman menunjukkan pendulum kebijakan desentralisasi ataupun sentralisasi yang ekstrim cenderung akan menciptakan instabilitas pemerintahan yang akan bermuara pada konflik yang elitis dan tidak berpihak kepada peningkatan kesejahteraan rakyat. Untuk itu selalu terdapat upaya untuk menyeimbangkan antara kebijakan yang desentralistik dengan kebijakan yang sentralistik sebagai suatu continuum kebijakan. Namun dalam perjalanan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 walaupun urusan pemerintahan sudah dibagi antar tingkatan pemerintahan secara sistematik antara Pemerintah Pusat, provinsi dan kabupaten/kota, namun dalam pelaksanaannya masih belum optimal karena berbagai hal. Pertama, pembagian urusan pemerintahan tidak diikuti dengan pembagian sumber-sumber pendanaan yang seimbang. Hampir 70% dari keuangan negara masih ada ditangan Pemerintah Pusat, dan hanya menyisakan 30% untuk dialokasikan ke daerah dalam bentuk dana perimbangan. Kedua, urusan pemerintahan yang diserahkan ke provinsi sedikit tapi sumber pendanaannya banyak sehingga menyebabkan kecenderungan provinsi untuk mencampuri urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota. Ketiga, di tingkat kabupaten/kota sebagai daerah lini terdepan berkisar penyedia kurang pelayanan dari 10% publik kurang 90% didukung oleh pendanaan yang memadai. Pendapatan asli hanya sehingga pendanaan tergantung dari dana perimbangan. Pada sisi lain, dana yang sudah terbatas tersebut pemanfaatannya juga kurang proporsional dan hampir 80% dipakai untuk overhead cost. Pada sisi kelembagaan juga ada kecenderungan mengimbangi

membengkaknya kelembagaan

daerah untuk

tekanan birokrasi akibat terjadinya penambahan pegawai.

36

Otonomi luas telah memberikan peluang pemerintah daerah membengkakkan struktur organisasi pemerintahan daerah dan besarnya struktur organisasi akan menuntut adanya tambahan pegawai. Tambahan pegawai akan menyebabkan membengkaknya biaya rutin (biaya tidak langsung) dan akan menyisakan sedikit sekali untuk membiayai pelayanan public (biaya langsung). Buruknya pelayanan publik akan berpengaruh pada tingkat kesejahteraan masyarakat. Pada sisi hubungan antara kepala daerah dengan DPRD tidak muncul persoalan sebagaimana dalam era diberlakukannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, namun ketegangan muncul antara kepala daerah dengan wakil kepala daerah. Sebagian cenderung besar pasangan kepala dan daerah kondisi dan wakilnya telah kurang harmonis tersebut

mengganggu jalannya roda pemerintahan daerah. Salah satu akibatnya adalah terkotak-kotaknya birokrasi kedalam prokontra kepala daerah atau wakil kepala daerah. Pergesekan menjadi semakin keras manakala kepala daerah dan wakilnya masing-masing berikutnya. Berbagai permasalahan yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyebabkan pemerintahan daerah berjalan kurang efektif. Untuk itu diperlukan kebijakan yang bersifat lebih affirmative untuk meningkatkan efektifitas pemerintahan daerah. Bagaimana mengarahkan agar spirit reformasi dan demokrasi mampu menghasilkan kesejahteraan masyarakat. Anomali yang terjadi adalah reformasi yang dilaksanakan secara demokratis belum menghasilkan kesejahteraan yang memadai. Hasil penilaian Indeks Pembangunan Manusia di Indonesia
37

maju

mencalonkan

diri

dalam

pilkada

belum menunjukkan data yang menggembirakan. Pada tahun 2008 kita ada di urutan 109 dari 179 negara yang di survei. Namun pada tahun 2009 peringkat Indonesia melorot ke nomor 111 dan terjadi perbaikan di tahun 2010 menjadi peringkat 108. Tapi angka ini masih sangat jauh di bandingkan negara-negara tetangga kita seperti Malaysia di peringkat 63, Thailand di peringkat 86. Terlebih dengan disepakatinya perdagangan bebas ASEAN dan juga dengan China, memerlukan kebijakan desentralisasi yang mampu mendukung daya saing daerah. Besarnya kewenangan yang diberikan ke daerah harus mampu mendorong daerah menjadi bagian dari lokomotif pembangunan. Dalam konteks meningkatkan efektifitas pemerintahan, telah terjadi kesepakatan antara Pemerintah Pusat dan DPR untuk melakukan perubahan terhadap Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Undang-undang ini disepakati akan dipecah menjadi tiga undang-undang yaitu undang-undang tentang pemerintahan daerah; undang-undang tentang pemilihan kepala daerah dan undang-undang tentang desa. Dari pendekatan historis tersebut, isu sentral yang dapat ditarik adalah bagaimana Pemerintah Pusat selalu berusaha memegang kendali/kontrol terhadap daerah. Dalam banyak hal, Pemerintah Pusat berusaha mengontrol daerah melalui figur kepala daerah yang didudukkan sebagai alat pusat dan alat daerah. Untuk memenangkan kesetiaan kepala daerah kepada pusat dalam menjalankan dual roles-nya, Pemerintah Pusat seringkali sangat dominan dalam penentuan/pengangkatan kepala daerah. Kuatnya bargaining position pusat dalam penentuan kepala daerah ini telah mendorong loyalitas kepala daerah yang lebih tinggi kepada Pemerintah Pusat dibandingkan kepada daerah. Aspek positif dari

38

kebijaksanaan ini adalah adanya kepastian bahwa program-program ataupun arahan pusat akan terlaksana secara lancar di daerah. Pada tahap awal kemerdekaan pendekatan ini sangat berguna untuk menggalang persatuan dan kesatuan bangsa yang masih sangat rawan pada waktu itu (tujuan integratif). Aspek negatifnya, terutama setelah tujuan integratif tercapai adalah pada diri kepala daerah sendiri, yang akan sering dihadapkan pada suatu dilema manakala dihadapkan pada situasi harus memilih antara kepentingan pusat dan daerah. Ke Pemerintah Pusat dia dituntut akan loyalitas, ke daerah dia dihadapkan pada akuntabilitas. Kebijakan Pemerintah Pusat untuk melakukan

desentralisasi pemerintahan di Indonesia sudah lama dilakukan dan mengalami pasang surut sejak Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat. Para pendiri bangsa sejak awal telah memutuskan dilakukan untuk mewujudkan perlunya desentralisasi rakyat. Pasca kesejahteraan

reformasi, Pemerintah Pusat melakukan serangkaian kebijakan, antara lain dengan menerbitkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 untuk mencari format kebijakan desentralisasi yang mampu nasional. mempercepat kemajuan daerah, meningkatkan kesejahteraan rakyat, mengantisipasi berpengaruh desentralisasi dinamika dan sekaligus memperkuat integrasi politik, sosial, dan ekonomi daerah, yang

Walaupun berbagai upaya telah dilakukan untuk terhadap masih sistem pemerintahan banyak namun dan

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai payung kebijakan mengandung kekurangan kelemahan yang jika tidak segera diperbaiki dapat mengganggu keberhasilan desentralisasi itu sendiri.

39

Dinamika menimbulkan desentralisasi

pelaksanaan beberapa yang seharusnya

desentralisasi penting dikembangkan

pemerintahan tentang di bentuk Indonesia.

pertanyaan

Apakah desentralisasi yang sebaiknya dilakukan di Indonesia terbatas pada desentralisasi wilayah, sebagaimana selama ini dilakukan, (Rondinelli, dekonsentrasi Cheema (1983) atau 2007). dan termasuk Apakah tugas juga desentralisasi fungsional dari yang desentralisasi terpisah

pembantuan

sebagaimana

digunakan di Indonesia, atau mengikuti klasifikasi Rondinelli dan yang mengklasifikasi desentralisasi kedalam berbagai cara, yaitu: dekonsentrasi, delegasi dan devolusi. Apakah desentralisasi yang dikembangkan di Indonesia tetap mengikuti praktik yang selama ini dilakukan di negara-negara kesatuan, yang melimpahkan kewenangannya sebagian besar pada kabupaten/kota? Atau, pelimpahan kewenangan kepada provinsi perlu diperbesar seperti yang terjadi pada negara-negara yang menganut sistim pemerintahan federal. Pertanyaan-pertanyaan seperti ini tentu penting untuk menjadi bahan pemikiran bersama dalam mengembangkan kebijakan desentralisasi di Indonesia. Fakta bahwa desentralisasi di banyak negara belum mampu menghasilkan bukti yang solid dan kokoh untuk mendorong kemajuan daerah, partisipasi masyarakat, dan kesejahteraan warga menyadarkan banyak pihak tentang pentingnya model desentralisasi dan otonomi daerah disesuaikan dengan kondisi sosial, budaya, politik, dan ekonomi masing-masing negara. Walaupun desentralisasi menjadi strategi pembangunan yang umum dilakukan di banyak negara maju dan berkembang pasca tahun 1980-an, namun cerita keberhasilan desentralisasi sering bersifat unik dan kontekstual (Andrews and Vries, 2007). Keberhasilan desentralisasi dalam memperbaiki kehidupan

40

warganya tidak berlaku umum dan tidak dapat dianggap sebagai sesuatu yang taken for granted . Beberapa penelitian telah mengingatkan mengenai risiko penggunaan desentralisasi sebagai panacea dalam memecahkan masalah pembangunan dan pelayanan publik di negara sedang berkembang, yang cenderung menyederhanakan masalah (Andersson, Gibson and Lehoucq 2004). Segelintir peneliti mulai mempertanyakan asumsi yang mengklaim bahwa desentralisasi dapat memperbaiki pemberian pelayanan di tingkat lokal (Agrawal and Gibson 1999; Larson 2002; Andersson dkk, 2004; Deininger and Mpuga 2005). Sementara peneliti yang lain seperti Andrews dan Vries (2007) yang membuktikan bahwa pengalaman Brazil, Rusia, Jepang, dan Swedia dalam melaksanakan desentralisasi ternyata menghasilkan pengalaman yang berbeda terkait dengan dampaknya terhadap partisipasi publik. negara membuka mengalami kesempatan kemajuan untuk Memang tidak semua melaksanakan dan korupsi setelah

desentralisasi. Di beberapa negara desentralisasi justru telah rent-seeking (Treisman 2000; Oyono 2004, Tambulasi dan Kayuni, 2007). Keberhasilan desentralisasi memperbaiki kesejahteraan rakyat di daerah sangat tergantung pada kesesuaian bentuk, cakupan dan besaran kewenangan yang dialihkan ke daerah, dan cara pelaksanaan desentralisasi dengan kapasitas pemerintah daerah, dukungan kementrian dan lembaga sektoral, dan kekuatan masyarakat sipil di daerah. Namun, dampak yang berbeda-beda yang dialami banyak negara lain dalam melaksanakan desentralisasi tidak perlu membuat Indonesia menjadi ragu-ragu dalam melaksanakan desentralisasi dan otonomi daerah. Desentralisasi sudah menjadi pilihan anak-anak bangsa, bukan hanya sekarang ini, tetapi
41

bahkan

sejak

para

pendiri

bangsa

dimasa

lalu.1

Kondisi

demografis, sosial budaya, dan geografis yang memiliki variabilitas yang tinggi antar daerah, menjadikan desentralisasi sebagai keniscayaan. Pilihan para pendiri bangsa dimasa lalu terhadap desentralisasi dan otonomi daerah menunjukan kearifan mereka terhadap tingginya pluralitas bangsa. Indonesia yang memiliki wilayah yang sangat luas dan terbentang pada begitu banyak pulau yang terpisah satu dengan lainnya, dengan etnisitas, budaya, dan tingkat sosial ekonomi yang berbeda-beda membutuhkan pemerintah daerah yang otonom dan memiliki kapasitas merespon dinamika lokal yang kompleks. Pemerintahan daerah yang seperti ini hanya dapat dikembangkan ketika desentralisasi dilakukan. Keyakinan bahwa desentralisasi menjadi pilihan yang tepat dapat dijustifikasi dengan melihat pengalaman banyak negara lain yang berhasil menggunakan desentralisasi untuk mendorong pembangunan daerah, demokratisasi, dan kesejahteraan ekonomi (Boone 2003, Kohl 2003, Lam 1996, Przeworski Management pembaharuan and Stokes 1999). Bahkan, ini di (NPM), yang sekarang publik Oates 1972; dalam negara New maju menjadi Manin, Public gerakan dan

administrasi

berkembang, desentralisasi telah menjadi satu nilai penting dalam rangka mewujudkan pemerintahan yang efisien, efektif, responsif, dan akuntabel (Osborne & Gaebler, 1993; Pollit, Birchall dan Putman, 1998). Bahwa sebagian negara lainnya gagal menjadikan desentralisasi sebagai strategi untuk membangun pemerintahan yang
1

efisien

dan

efektif

hanyalah

menunjukan

bahwa

Hal ini dibuktikan dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang otonomi daerah. Fakta bawa Pemerintah Pusat yang baru saja menyatakan kemerdekaannya untuk kali pertama dalam pembentukan undang-undang mengatur tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah menunjukan bahwa para pendiri bangsa melihat desentralisasi sebagai suatu nilai yang penting.

42

desentralisasi tidak bisa diperlakukan secara taken for granted, karena keberhasilannya bersifat kontekstual. Desentralisasi tidak terjadi dalam ruang yang vakum, tetapi dalam sebuah konteks historik, budaya, politik, dan kelembagaan tertentu. desentralisasi yang dikembangkan mesti harus Sistim kontekstual

dengan memperhatikan berbagai variabel dan kondisi sehingga model desentralisasi yang dikembangkan di Indonesia benar-benar sesuai dengan sistem pemerintahan, politik, budaya, sejarah, dan cita-cita membangun negara bangsa. Bahwa memperhatikan pelaksanaan konteks desentralisasi mesti sudah harus lama

masing-masing

negara

diingatkan oleh para pemikir desentralisasi sejak lama (Rondinelli, 1980, Cheema and Rondinelli, 1982). Ada banyak kondisi yang diperlukan dari agar desentralisasi nasional, dapat menghasilkan kebijakan, masyarakat, manfaat seperti yang diharapkan, seperti kapasitas lokal, komitmen politik pimpinan bagi konsistensi politik tersedianya kualitas saluran partisipasi

kepemimpinan lokal, kesiapan aparatur pusat dan daerah untuk mengubah mindset, tersedianya lembaga lokal yang berjiwa demokratis, dan terbatasnya otoritas fiskal di daerah (Rondinelli 1980, Dillinger 1995; Seabright 1996, Manor 1999; Bardhan and Mookherjee 2000). Sebagian dari variabel diatas dapat menjelaskan mengapa pengalaman banyak daerah di Indonesia melaksanakan desentralisasi juga berbeda-beda, dimana sebagian provinsi dan kabupaten/kota berhasil mempercepat pembangunan daerahnya, sementara sebagian lainnya gagal memanfaatkan otonomi untuk perbaikan kinerja (Dwiyanto, 2003a and Dwiyanto, 2003b). Walaupun secara umum desentralisasi dan otonomi daerah mampu mendorong munculnya berbagai inovasi, tetapi

43

desentralisasi juga melahirkan banyak masalah baru dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pelaksanaan desentralisasi yang tidak kontekstual, karena dilaksanakan untuk memenuhi tekanan eksternal lembaga donor yang seringkali mengkaitkan dengan program-programnya, dapat menjawab pertanyaan yang dikemukakan oleh Turner dan Hulme (1997) yang risau tentang kegagalan desentralisasi memenuhi janjinya. Apa yang salah dengan desentralisasi: teori atau prakteknya? stabilitas Atau gugatan Jeffrey (2008) tentang koherensi dan dari penyelenggaraan pemerintahan secara

desentralistis, ketika tingkat pemerintahan yang berbeda dikuasai partai politik yang berbeda-beda. Pertanyaan-pertanyaan itu mengingatkan kita semua untuk berani secara terbuka dan kritis melihat persoalan yang terjadi dalam pelaksanaan desentralisasi di Indonesia. Berbagai keluhan tentang ketidakmampuan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia memenuhi harapan dari banyak pemangku kepentingan dapat muncul dari keduanya, ketidaktepatan model desentralisasi yang diterapkan dan karena kesalahan implementasinya, atau bahkan karena interaksi dari keduanya. Subtansi yang kabur dalam peraturan perundangan dapat menjadi sumber masalah dalam pelaksanaan desentralisasi. Hal yang sama juga dapat mendorong terjadi penafsiran yang berbeda di kalangan pemangku kepentingan sehinga pelaksanaan desentralisasi tidak sesuai dengan semangat dari peraturan perundangan yang berlaku. Bahkan, subtansi yang salah dalam pengaturan dapat memicu implementasi yang salah pula. Banyak penelitian membuktikan bahwa ketidakjelasan dalam pengaturan kebijakan implementasi desentralisasi (Dwiyanto, menimbulkan 2003a). masalah dalam Akibatnya, pelaksanaan
44

desentralisasi luas. Apa

tidak

dapat

memberi

manfaat

sebagaimana

diharapkan oleh para pemangku kepentingan dan masyarakat

yang

terjadi

selama

ini

menunjukan

pentingnya

membuat kebijakan desentralisasi yang jelas dan tepat karena kegagalan untuk membuat kebijakan yang tepat dan jelas dapat memicu bukan hanya kegagalan implementasi tetapi juga kegagalan untuk mencapai tujuan dari kebijakan desentralisasi itu sendiri. Untuk itu dalam rangka memperbaiki pelaksanaan desentralisasi di Indonesia upaya yang serius dan menyeluruh perlu dilakukan untuk meninjau kembali berbagai pengaturan yang ada dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang dinilai menimbulkan kerancuan dan dalam memahami di tujuan kebijakan desentralisasi otonomi daerah Indonesia.

Dengan melakukan serangkaian koreksi terhadap persoalan baik yang bersifat sistemik ataupun yang kontekstual maka diharapkan Indonesia dapat mewujudkan kebijakan desentralisasi yang mampu membawa kemajuan, kesejahteraan rakyat di daerah, dan memperkokoh keberadaan NKRI. Pengembangan desentralisasi di Indonesia perlu

memperhatikan kondisi-kondisi yang diperlukan bagi keberhasilan desentralisasi itu sendiri dan berbagai konteks ke-kini-an yang terjadi di Indonesia. Pertama, desentralisasi yang dikembangkan adalah desentralisasi dalam negara kesatuan. Pilihan negara kesatuan telah jelas termuat dalam konstitusi dan masih menjadi konsensus politik. Walaupun konsep negara kesatuan mengalami dinamika dan penyesuaian sesuai dengan tantangan yang dihadapi, desentralisasi dalam negara kesatuan memiliki ciri yang berbeda dengan desentralisasi dalam negara yang menganut sistem federal. Dalam negara kesatuan umumnya desentralisasi
45

hanya

terjadi

dalam

kewenangan

eksekutif,

bukan

dalam

kewenangan legislatif dan yudisial. Pemerintahan daerah tidak memiliki kompetensi legislatif dan yudisial. Didalam negara kesatuan tidak ada shared soverignity. Kedaulatan hanya ada ditangan negara, bukan ada di daerah. Implikasinya, di negara kesatuan hanya ada satu lembaga legislatif, yang berkedudukan di pusat. Lembaga perwakilan rakyat di daerah (DPRD) hanya memiliki regulatory power untuk membuat peraturan daerah yang tidak bertentangan dengan produk lembaga legislatif (DPR) dan peraturan perundangan yang yang lebih tinggi. Penyelenggara negara dan atau Presiden sebagai kepala pemerintahan dapat melakukan review terhadap peraturan daerah dan membatalkannya jika bertentangan dengan undangundang dan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Dengan memilih menjadi negara kesatuan yang

desentralistik, Indonesia memiliki

konstruksi hubungan pusat

dan daerah yang berbeda dengan konstruksi yang ada didalam sistim federal. Dalam negara kesatuan, daerah (bisa provinsi atau kabupaten/kota) umumnya dibentuk oleh negara (pusat) melalui peraturan perundangan tertentu. Karena itu daerah memperoleh kewenangan dari negara, bukan sebaliknya. Negara melalui undang-undang dapat membentuk dan membubarkan daerah, melimpahkan atau menarik kembali kewenangan dan fungsi yang dilimpahkan ke daerah. Kewenangan yang diberikan kepada pemerintahan daerah adalah kewenangan eksekutif yang dimiliki oleh Presiden, bukan kewenangan penyelenggara negara lainnya. UUD 1945 memberi kekuasaan pemerintahan tertinggi pada presiden. Sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan tertinggi, Presiden harus mempertanggungjawabkan termasuk yang penyelenggaraan dilakukan oleh
46

pemerintahan

nasional,

pemerintahan daerah. Karena itu, Presiden memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi dan kabupaten/kota. Kedua, sebagaimana dinyatakan dalam konstitusi (UUD 1945 Pasal 18 dan Pasal 18A), Indonesia menganut sistem pemerintahan dengan susunan ganda (multi-tiers government). Pilihan untuk memiliki multi-tiers government dapat dijustifikasi dari adanya comparative advantages dari keberadaan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota mengingat tidak semua urusan yang didesentralisasikan dapat dikelola secara efisien dan efektif oleh kabupaten/kota. Sebagian dari urusan yang didesentralisasikan dalam bidang pendidikan, kesehatan, pengelolaan lingkungan, kehutanan, sarana dan prasarana, dan pengembangan wilayah, serta urusan pemerintahan yang berbasis ekologis akan lebih efisien dan efektif jika dikelola oleh pemerintahan daerah provinsi. Walaupun desentralisasi pemerintahan di negara-negara kesatuan umumnya lebih banyak diserahkan kepada pemerintahan kabupaten/kota, utamanya untuk penyelenggaraan pelayanan pemenuhan kebutuhan dasar. Kalau desentralisasi pemerintahan di masa mendatang tetap diberikan sebagian besar kepada kabupaten/kota maka penerapan prinsip subsidiaritas harus menjadi pertimbangan utama dalam melakukan pembagian urusan pemerintahan. Ketika subsidiaritas berbenturan dengan kriteria lainnya, misalnya: efisiensi, maka prinsip subsidiaritas menjadi superior. Pertimbangannya adalah yang paling dekat dengan warga adalah yang paling tahu tentang kebutuhan warganya, mudah dikontrol oleh warga, dan memudahkan warga untuk terlibat dalam penyelenggaraannya. Kriteria dan prinsip dalam pembagian urusan perlu dirumuskan dengan jelas dan dimasukan dlam konstitusi sehingga tidak
47

mudah untuk dirubah untuk kepentingan sempit dan jangka pendek. Cara ini diharapkan mampu mempercepat terwujudnya democratic governance pada tingkat lokal. Di negara kesatuan secara yang memiliki susunan hirarki ganda, antar

walaupun tidak ada hubungan hirarkhis antara provinsi dengan kabupaten/kota, fungsional hubungan keduanya sulit dihindari. Dalam manajemen pemerintahan seharihari, hubungan interdepensi dan interrelasi antar pemerintahan daerah kabupaten/kota adalah keniscayaan. Secara fungsional keberadaan provinsi diperlukan untuk memfasilitasi managemen pemerintahan diperlakukan maka antar sebagai kabupaten/kota wilayah agar terjadi koherensi, kepala dan sinergi, dan terintegrasi dengan baik. Apalagi ketika provinsi juga administratif, dimana daerahnya diberi tugas sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah, hubungan hirarkhis fungsional antara provinsi kabupaten/kota tidak dapat dihindari. Hubungan antar keduanya perlu ditata dengan baik sehingga keberadaan keduanya mampu menciptakan sinergi dan komplementaritas yang menguntungkan warganya. Sinergi dan komplementaritas antara pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota hanya dapat dilakukan kalau pembagian urusan antar keduanya jelas dan terumuskan dengan baik. Untuk itu, undang-undang ini perlu mengarahkan peran urusan provinsi. lintas pemerintahan kabupaten/kota sebagai penyelenggara komparatifnya penyelenggara dibandingkan pelayanan dengan pemerintahan

pemenuhan kebutuhan dasar dengan memperhatikan keuntungan Sedangkan, provinsi sebagai daerah otonom diarahkan sebagai yang memiliki eksternalitas kabupaten/kota dan pembangunan wilayah. Pembagian urusan yang jelas, dalam negara kesatuan yang memiliki multi-tiers
48

government, menjadi sangat penting perannya dalam membangun negara kesatuan yang solid dan kokoh. Penguatan peran provinsi perlu diimbangi juga dengan penguatan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Pengalaman sejarah pemerintahan Indonesia menunjukan bahwa penguatan peran provinsi sebagai daerah otonom sering menimbulkan kekhawatiran tentang risiko munculnya gerakan separatisme. Pemberian peran tambahan kepada kepala daerah provinsi sebagai wakil Pemerintah Pusat dapat mengurangi kekhawatiran terhadap munculnya ancaman separatisme. Penguatan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah juga memiliki rasionalitas lainnya. Untuk memperkuat NKRI, Presiden membutuhkan instrumen yang dapat menjalankan peran sebagai intermediaries, enabling, and synergizing institution untuk penguatan kapasitas dan optimalitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Penambahan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat dapat menjadi pilihan yang mudah, murah, dan efektif untuk membangun konsistensi dan sinergi penyelenggaraan pemerintahan pusat dan daerah. Penerapan peran ganda gubernur juga dinilai lebih sesuai dengan semangat desentralisasi daripada menjadikan gubernur sepenuhnya sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah. Pemikiran untuk menjadikan gubernur sepenuhnya sebagai wakil Pemerintah Pusat dan menjadikan provinsi sebagai wilayah administratif dapat menjadikan NKRI semakin sentralistis dan mempersempit ruang untuk partisipasi publik yang menjadi salah satu nilai yang ingin diwujudkan oleh kebijakan desentralisasi. Ketiga, walaupun tidak diatur dalam konstitusi realitas yang ada menunjukan bahwa Indonesia menganut desentralisasi teritorial dan fungsional. Selama ini desentralisasi teritorial sangat
49

dominan sehingga cederung memonopoli konsep desentralisasi di Indonesia. Pengembangan kawasan khusus dapat menjadi contoh terjadinya desentralisasi fungsional, dimana Pemerintah Pusat membentuk lembaga khusus semi pemerintah di daerah untuk menjalankan fungsi Pemerintah Pusat tertentu. Munculnya masalah-masalah strategis terkait dengan kawasan perbatasan, konservasi, dan unggulan ekonomi mendorong perlunya Indonesia mengembangkan konsep desentralisasi fungsional. Pengembangan kawasan perbatasan yang memiliki aspek geopolitik strategis seringkali tidak dapat dikelola sepenuhnya oleh satu daerah otonom, sehingga diperlukan satu institusi yang secara khusus dirancang untuk menjalankan fungsi pemerintahan tertentu di kawasan perbatasan. Keempat, sebagai negara kesatuan Pemerintah Pusat

membentuk sistem kepegawaian nasional yang mencakup pegawai nasional, pegawai daerah, dan pegawai profesional lainnya. Pegawai nasional menjadi perangkat Pemerintah Pusat untuk pemberdayaan daerah, pemerataan kemajuan dan kesejahteraan daerah, serta memperkuat integrasi nasional (national-binding forces). Sistem kepegawaian nasional harus mencakup standar kompetensi, proses rekrutmen dan penempatan pegawai yang terbuka, kompetitif, dan menjamin adanya mobilitas pegawai antar daerah secara wajar. Sistem kepegawaian nasional harus dapat memberi kompetensi ruang lokal kepada yang daerah untuk mengembangkan mempercepat diperlukan untuk

pembangunan daerah. Kelima, berbeda dengan yang terjadi di negara federal dimana daerah memiliki sumber-sumber penerimaan sendiri yang dapat digunakan untuk memenuhi kebutuhan rumah tangganya, di negara kesatuan umumnya sumber penerimaan dikontrol oleh
50

pusat dan didistribusikan kembali ke daerah untuk mengatasi kesenjangan fiskal antar daerah. Penggunaan hibah dan transfer dari pusat untuk pembiayaan pemerintahan daerah memiliki beberapa implikasi. Implikasi pertama, Pemerintah Pusat perlu membuat kebijakan dan standar pelayanan sebagai acuan daerah dalam mengelola pelayanan publik. Kebijakan dan standar penting untuk memastikan daerah mampu menjamin semua warga dimanapun mereka tinggal mampu mengakses volume dan kualitas pelayanan yang sama. Implikasi lainnya, akuntabilitas dari penggunaan dana oleh daerah tidak hanya pada konstituen yang ada di daerah, tetapi juga pada konstituen pada tingkat nasional. Karena sebagian dana yang digunakan untuk menjalankan pemerintahan daerah bersumber dari pajak dan sumber-sumber lain di tingkat nasional maka pemerintahan daerah harus juga akuntabel pada stakeholders pada tingkat nasional. Daerah memiliki akuntabilitas ganda, stakeholders di daerah dan nasional. Keenam, keberhasilan desentralisasi membutuhkan adanya konsistensi antar yang dalam keseluruhan perundangan kegiatan-kegiatan aspek yang kebijakan mengatur dan dan implementasinya. Dalam aras kebijakan, konsistensi diperlukan peraturan mengatur tentang lembaga. penyelenggaraan pemerintahan dengan peraturan perundangan kementrian Undang-undang tentang pemerintahan daerah harus menjadi arah kebijakan yang menjiwai dan menjadi pedoman bagi pembentukan undang-undang sektoral. Ketidakharmonisan antara undangundang tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan undang-undang sektoral dapat menciptakan kebingungan aktoraktor di pusat dan daerah. Sebagaimana pengalaman di negaranegara lainnya, ketidakharmonisan undang-undang bukan hanya

51

akan menimbulkan kekaburan terhadap subtansi peraturan perundang-undangan tetapi juga akan mempersulit pelaksanaan dari desentralisasi itu sendiri. Kekaburan dalam isi kebijakan akan mendorong munculnya mis-intepretasi dan distorsi kebijakan yang tidak perlu dan dapat menjauhkan kebijakan desentralisasi dari nilai-nilai yang akan diwujudkannya. Dalam aras implementasi, perlu dikembangkan strategi yang menjamin pelaksanaan desentralisasi benar-benar sesuai dengan semangat yang dimiliki dalam pembentukan dengan peraturan perundang-undangan. pemerintahan peraturan daerah pelaksanaan Pembentukan harus yang diikuti sesuai undang-undang pembentukan semangat dengan

pembentukan undang-undang itu sendiri. Konsistensi antara undang-undang dengan peraturan pelaksanaannya harus dijaga agar implementasi dari undang-undang itu benar-benar sesuai dengan semangat dari pembentuk undang-undang. Dengan cara ini maka distorsi implementasi dapat ditekan seminimal mungkin sehingga pelaksanaan desentralisasi dapat menciptakan hasil sebagaimana yang diharapkan. Ketujuh, pengembangan desentralisasi sebagaimana terjadi pada negara-negara lainnya membutuhkan ruang politik yang lebih luas bagi warga untuk terlibat dalam proses politik di aras lokal. Desentralisasi harus dilakukan secara bersama-sama dengan demokratisasi pada tingkat lokal sehingga warga dapat terlibat dalam pengambilan keputusan dan ikut mengontrol jalannya penyelenggaraan hanya akan lembaga pemerintahan. berhasil kalau rakyat di di Implikasinya, diikuti daerah dengan dan sehingga daerah desentralisasi pemberdayaan penguatan

perwakilan

kelompok

masyarakat

sipil

efektivitas kontrol politik di daerah menjadi semakin effektif.

52

Tanpa penguatan lembaga perwakilan rakyat dan masyarakat sipil di daerah, desentralisasi hanya akan melahirkan elite captures dalam proses penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yang merugikan kepentingan warga dan pemangku kepentingan yang luas.

53

BAB III MATERI MUATAN UNDANG UNDANG PEMERINTAHAN DAERAH

Secara ringkas materi muatan revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mencakup 22 isu strategis sebagai berikut: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20) Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Masalah Daerah 21) Masalah 22) Masalah Pembentukan dan Penataan Daerah Otonom Pembagian Urusan Pemerintahan Daerah Berciri Kepulauan Pemilihan Kepala Daerah Peran Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat Muspida Perangkat Daerah Kecamatan Aparatur Daerah Peraturan Daerah (Perda) Pembangunan Daerah Keuangan Daerah Pelayanan Publik Partisipasi Masyarakat Kawasan Perkotaan Kawasan Khusus Kerjasama Antar Daerah Desa Pembinaan dan Pengawasan Tindakan Hukum Terhadap Aparatur Pemerintah Inovasi daerah DPOD

Secara ringkas isu-isu strategis tersebut sebagaimana terurai berikut ini: 1) Pembentukan dan Penataan Daerah Isu penataan daerah telah menjadi perhatian para pemangku kepentingan karena ekses negatif dari pemekaran daerah yang sangat masif selama lima tahun terakhir, utamanya terkait dengan konflik sosial, penurunan kualitas pelayanan,

54

dan fragmentasi spasial yang sangat tinggi dari pemerintahan daerah. Pembentukan daerah otonom baru (DOB) yang tidak terkendali dikawatirkan akan membuat penyelenggaraan pemerintahan menjadi tidak efisien dan efektif. Isu sentral terkait dengan pembentukan DOB yang tidak terkendali adalah masalah pendanaannya. Kalau dicermati kompisisi APBD khususnya kabupaten/kota

sekarang ini menunjukkan hampir 90% tergantung dari dana perimbangan, hanya sekitar 8% yang berasal dari pendapatan asli daerah. Fakta lainnya dari dana perimbangan adalah sekitar 70% berbentuk DAU. Ini berarti setiap pembentukan DOB akan memposisikan DOB tersebut sebagai pembagi dalam formula DAU yang berlaku sekarang ini. Kecepatan pertambahan DOB melampaui kecepatan tambahan penerimaan DAU. Akibatnya kalau tidak dicermati secara hati-hati, maka pertambahan DOB akan mengurangi jumlah DAU yang selama ini diterima oleh daerah-daerah yang sudah ada. Upaya untuk mengendalikan pembentukan DOB telah dilakukan oleh Pemerintah Pusat dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah sedangkan implikasinya peraturan untuk karena Peraturan terhadap pemerintah digunakan perbedaan Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 dan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008. persyaratan kinerja tersebut pembentukan otonom daerah. kurang pembentukan DOB dan Namun, efektif DOB Nomor 78 Tahun 2007 mengatur tentang prosedur dan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 mengatur tentang evaluasi daerah sering penggabungan mengendalikan

intepretasi tentang kewenangan pembentukan DOB yang

55

muncul dari intepretasi terhadap Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang pembentukan peraturan perundangan. Pembentukan DOB melalui undang-undang dapat ditafsirkan bahwa DPR memiliki kewenangan untuk melakukan inisiatif dalam pembentukan DOB. Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 akan mengatur mekanisme pembentukan DOB agar pembentukan tersebut jangan membebani daerah yang sudah ada. 2) Pembagian Urusan Pemerintahan Pembagian urusan pemerintahan menjadi isu yang strategis karena antar implikasi susunan dari ketidakjelasan dalam pembagian antara daerah. urusan sangat luas, tidak hanya menyangkut hubungan pemerintahan dengan tetapi juga kementerian/lembaga pemerintahan

Ketidakjelasan pembagian urusan sering memicu konflik antar susunan pemerintahan karena menimbulkan perebutan kewenangan diantara mereka. Lebih dari itu, ketidakjelasan pembagian urusan juga mendorong terjadi tumpang tindih dan duplikasi urusan pemerintahan sehingga menimbulkan masalah efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk mengatasi hal tersebut Pemerintah Pusat telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 yang berusaha merinci urusan desentralisasi kedalam urusan Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Namun, peraturan pemerintah tersebut masih menyisakan persoalan terkait dengan ketidakjelasan konsep skala provinsi dan skala kabupaten/kota yang dipergunakan untuk mendefinisikan urusan provinsi dan kabupaten/kota. Dalam praktek

56

pembagian urusan dengan memakai skala menyebabkan tidak urusan jelasnya tersebut. batas-batas Pada sisi urusan lain khususnya kelambatan yang untuk menyangkut kewenangan provinsi dan kabupaten/kota atas menerbitkan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) dari kementerian/lembaga di pusat untuk dijadikan pedoman bagi daerah untuk pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah ikut menambah keruwetan pelaksanaan urusan tersebut. 3) Masalah Daerah Berciri Kepulauan Isu daerah berciri kepulauan berkaitan erat dengan tingginya biaya penyelenggaraan pemerintahan daerah di daerah kepulauan tersebut. Ciri utama dari daerah kepulauan adalah ketika luas laut jauh melampaui luas daratan yang menjadi wilayah daerah tersebut. Untuk percepatan pembangunan daerah berciri kelautan tersebut maka perlu pemberian penugasan untuk pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadui kewenangan Pemerintah Pusat kepada daerah melalui mekanisme tugas pembantuan. Disamping itu perlu dipertimbangkan perimbangan tersebut. 4) Masalah Pemilihan Kepala Daerah Walaupun isu pemilihan kepala daerah akan diatur dalam undang-undang tersendiri, namun rambu-rambu dasar pengaturannya tetap diatur dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah. Permasalahan utama dalam pemilihan kepala daerah adalah biayanya yang sangat mahal dan terjadinya ketidakharmonisan antara kepala daerah dengan
57

dalam

perumusan

formula berciri

dana

untuk

daerah-daerah

kepulauan

wakilnya yang bermuara kepada terkotak-kotaknya PNS yang bekerja di daerah. Revisi undang-undang ini mengatur bagaimana masalah tersebut dapat diatasi. Secara detail pengaturan pemilihan kepala daerah dari pencalonan sampai penetapan pemenang akan diatur dalam undang-undang tentang pemilihan kepala daerah. 5) Peran Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat Masalah utama dalam pelaksanaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah lemahnya supervisi, monitoring, evaluasi dan fasilitasi terhadap daerah. Adalah sangat sulit untuk melakukan kegiatan pembinaan dan pengawasan (binwas) dengan hanya mengandalkan Pemerintah Pusat. Oleh karena itu khusus untuk kegiatan pembinaan dan pengawasan serta fasilitasi terhadap kabupaten/kota akan diatur melalui peningkatan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Sedikitnya akan ada tiga dimensi yang akan diperankan oleh gubernur sebagai wakil pusat yaitu dalam aspek kebijakan, kepegawaian dan keuangan dari kabupaten/kota yang ada dalam wilayah kerjanya untuk menciptakan sinergi antar tingkatan dan susunan pemerintahan. 6) Masalah Musyawarah Pimpinan Daerah (Muspida) Isu Muspida adalah suatu forum yang secara de facto ada namun dari sisi landasan hukum tidak dasar pengaturannya. Dimasa lalu dasar hukum Muspida diatur dalam peraturan yang berpedoman pada Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974. Namun ketika Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 dirubah menjadi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 isu muspida tidak diatur lagi dan juga tidak diatur dalam
58

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Dalam tataran realitas, eksistensi muspida masih ada sebagai forum komunikasi antar pimpinan daerah yang umumnya terdiri dari unsur pemerintahan daerah, unsur TNI, unsur Polri dan unsur Kejaksaan. Permasalahan muncul ketika menyangkut aspek pembiayaan. Tidak adanya payung hukum yang mengatur Muspida telah menyebabkan setiap pengeluaran biaya untuk menunjang kegiatan Muspida akan menjadi temuan dari aparat pemeriksa. Mengingat keberadaan Muspida masih dianggap perlu untuk menggalang soliditas dari penyelenggaraan pemerintahan di daerah, maka sudah seyogyanya realitas keberadaan Muspida ada payung hukumnya. Revisi undangundang ini akan mengatur payung hukum yang realistis dan obyektif untuk menunjang keberadaan Muspida yang secara de facto ada dan masih sangat diperlukan dalam mendukung jalannya roda pemerintahan daerah. 7) Masalah Kepegawaian Daerah Pelaksanaan otonomi daerah telah menimbulkan berbagai ekses negatif yang belum sepenuhnya dapat diselesaikan perangkat perundangan yang ada. Fragmentasi spasial dalam kepegawaian yang semakin tinggi dan rigid, politisasi birokrasi, dan menguatnya unsur-unsur subyektivitas dalam manajemen kepegawaian berbasis pada etnis, agama, dan putra daerah telah menimbulkan gangguan pada pengembangan aparatur yang profesional. Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 dan peraturan pemerintah yang ada belum mampu menjawab secara efektif berbagai masalah

59

tersebut dan pengaturan yang jelas dan tegas diperlukan untuk mendorong daerah membentuk aparatur yang profesional. 8) Masalah Perangkat Daerah Pembaharuan pengaturan tentang perangkat dan aparatur daerah perlu diperlukan untuk memperkuat profesionalisme dan kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Pembengkakan perangkat daerah telah menimbulkan beban yang sangat besar pada APBD sehingga sekitar 70-80% tersedot untuk pembiyaan birokrasi dan aparatur daerah. Isu penting lainnya dalam perangkat daerah adalah kedudukan kecamatan dan hubungannya dengan SKPD lainnya yang berbasis pada sektor. Sebagai SKPD yang berbasis kewilayahan, Kecamatan belum memiliki fungsi yang jelas. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 belum mengatur tentang fungsi pelayanan publik yang dapat dilimpahkan kepada kecamatan. 9) Masalah Kecamatan Masalah kecamatan berpangkal dari berubahnya posisi camat dari kepala wilayah dimasa sebelum reformasi menjadi perangkat daerah kabupaten/kota setelah reformasi. Selama ini Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya mengatur kewenangan yang bersifat atributif dari camat, sedangkan kewenangan delegatif dari bupati/walikota sifatnya fakultatif. Revisi ini akan menegaskan adanya kewenangan delegatif kepada camat oleh bupati/walikota dengan memperhatikan karakter dari kecamatan tersebut apakah berciri perkotaan, pedesaan, pedalaman, pesisir atau bahkan kepulauan.
60

Dengan demikian camat akan mempunyai kewenangan yang jelas sebagai satuan kerja perangkat daerah. Kewenangan yang jelas akan terlaksana dengan dukungan pendanaan yang jelas juga melalui prinsip money follow function . 10) Masalah Peraturan Daerah (Perda) Banyaknya Perda dan rancangan Perda yang bermasalah sering menimbulkan reaksi publik yang luas. Ketidakpuasan warga dan pemangku kepentingan terhadap Perda sudah jamak terjadi dan memperlukan pengaturan yang jelas dan efektif. Dalam bidang keuangan daerah, tahun 2008 Kementerian Keuangan membatalkan lebih dari 2000 Perda dari sekitar 7200 Perda tentang pajak dan retribusi, karena dinilai bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Dalam bidang lainnya, muncul banyak perda yang bias gender dan mengancam wawasan kebangsaan. Dalam konteks desentralisasi sekarang ini, polemik muncul tentang siapa yang memiliki kewenangan melakukan review terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah, pemerintahan yang lebih tinggi (executive review) atau lembaga peradilan (judicial review)? Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 telah mengatur dengan jelas tentang proses pembentukan Perda, termasuk keharusan pembentukan adanya Perda. partisipasi Namun, masyarakat ketentuan dalam dalam aturan

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 belum secara efektif mampu menangkal munculnya Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan yang lebih tinggi. Terbukti dengan munculnya banyak Perda bermasalah. Pembatalan Perda bermasalah melalui peraturan

61

Presiden juga dinilai tidak sesuai mengingat besaran jumlah Perda yang harus ditinjau ulang sangat besar. Penguatan pengaturan tentang pembentukan peraturan daerah perlu dilakukan dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, namun hendaknya pengaturan baru tersebut tidak bertentangan dan mengulang hal yang sudah diatur dalam dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. 11) Masalah Pembangunan Daerah Persoalan yang mendasar dalam perencanaan pembangunan daerah adalah inkonsistensi antara Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 dalam mendefinisikan dokumen dan basis legalitas dari dokumen perencanaan daerah. Perbedaan tersebut sering menyulitkan daerah dalam menyelenggarakan kegiatan perencanaan daerah. Isu lainnya adalah tentang instrumen yang dapat digunakan untuk menjaga konsistensi antara perencanaan pembangunan daerah dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang RJPN dan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Tata Ruang. Untuk mengatasi kesulitan ini maka duplikasi dan inkonsistensi antara Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 dengan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 perlu dihilangkan. UndangUndang Nomor 25 Tahun 2004 perlu diarahkan untuk mengatur mengenai proses dan dokumen perencanaan daerah sedangkan revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mengatur tentang kelembagaan dan manajemen dari perencanaan daerah. Terkait dengan manajemen perencanaan daerah adalah perlunya mengatur kewajiban daerah mengumpulkan, memperbaharui, dan mengelola data

62

dan informasi yang diperlukan dalam perencanaan daerah. Tidak tersedianya data membuat kualitas perencanaan daerah cenderung buruk. Masalah pembangunan perencanaan yang adalah perlu belum diatasi adanya antara dalam sinergi masalah antara dan

pembangunan

pusat,

provinsi

kabupaten/kota. Masing-masing cenderung jalan sendirisendiri sesuai visi dan misi dari kepala daerah terpilih yang kalau tidak dicarikan solusinya malah akan menciptakan tumpang tindih atau bahkan tabrakan kegiatan pembangunan karena perbedaan kepentingan dari daerahdaerah yang bersangkutan. Revisi ini akan mengatur sinergi pembangunan antara pusat dan daerah pemetaan dan antara provinsi kelembagaan dengan dan kabupaten/kota dalam wilayah provinsi tersebut melalui mekanisme urusan, pendanaannya. Dengan sinergi tersebut diharapkan akan tercapai target-target nasional yang selama ini sulit untuk terealisir karena kepentingan yang berbeda antar tingkatan dan susunan pemerintahan. 12) Masalah Keuangan Daerah Terbatasnya anggaran yang tersedia untuk pelayanan publik menjadi salah isu yang penting dan perlu memperoleh pengaturan yang jelas. Manfaat desentralisasi hanya dapat dirasakan oleh masyarakat ketika desentralisasi membuat daerah mampu mengalokasikan anggaran lebih banyak untuk pelayanan publik. Namun, data menunjukkan bahwa 70-80% anggaran daerah dihabiskan untuk belanja pegawai dan operasional birokrasi pemerintah daerah.

63

Besarnya pengeluaran untuk belanja pegawai yang menjadi salah satu variabel penting untuk menentukan alokasi dasar dari DAU menjadi salah satu faktor yang mendorong pembengkakan pegawai di daerah. Pengeluaran belanja pegawai yang sangat besar membuat masyarakat di daerah tidak dapat menikmati manfaat dari pelaksanaan otonomi daerah. Isu lainnya adalah perlunya penguatan peran gubernur sebagai budget optimizer dalam alokasi DAK. Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat dapat menjadi intermediaries pencapaian tujuan Pemerintah Pusat dengan meningkatkan relevansi program-program pemerintah di daerah. Sayangnya, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 belum mengatur dengan jelas peran gubernur sebagai budget optimizer. Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu mengatur peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat untuk menjadi budget optimizer dalam alokasi DAK. 13) Pelayanan Publik Pelayanan publik menjadi isu penting dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Namun, sayangnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum mengatur sama sekali tentang penyelengaraan pelayanan publik di daerah. Beberapa masalah dalam penyelenggaraan pelayanan publik seperti: belum diterapkannya standar pelayanan minimal untuk pelayanan dasar, belum adanya standar penyelenggaraan pelayanan yang mengatur hak dan kewajiban pengguna dan penyelenggara, mekanisme penyampaian keluhan dan penyelesaian sengketa, penting untuk diatur dalam revisi

64

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Dengan membuat pengaturan yang jelas tentang penyelenggaraan pelayanan publik di daerah diharapkan pelaksanaan desentralisasi dapat mempercepat tercapainya perbaikan kualitas pelayanan publik. Namun, pengaturan tentang penyelenggaraan pelayanan publik oleh daerah harus disinkronkan dengan undang-undang pelayanan publik sehingga tidak terjadi tumpang-tindih dan inkonsistensi dalam pengaturan tentang pelayanan publik di daerah. 14) Partisipasi Masyarakat Partisipasi masyarakat menjadi salah satu isu strategis karena partisipasi menjadi salah satu kondisi yang perlu agar penyelenggaraan pemerintahan daerah dapat berhasil dengan baik. Keberhasilan desentralisasi di menuntut dalam dalam adanya praktik proses keterlibatan masyarakat daerah seperti

penyelenggaraan

pemerintahan

pembentukan peraturan daerah, penyusunan perencanaan daerah, perumusan APBD, dan penyelenggaraan pelayanan publik. Dengan keterlibatan masyarakat yang semakin tinggi maka berbagai kebijakan pembangunan daerah tersebut akan dapat ikut 2004, merepresentasikan mengawasi jalannya kepentingan masyarakat luas. Partisipasi masyarakat juga diperlukan agar mereka dapat penyelenggaraan 8 Tahun pemerintahan 1985 tentang 14 daerah. Namun, sayangnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun Undang-Undang Masyarakat, Nomor Organisasi dan Undang-Undang Nomor

Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik belum mengatur dengan jelas mekanisme, cara, dan hak-hak warga dan pemangku kepentingan dalam proses kebijakan di

65

daerah. Oleh karena itu revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu mengatur berbagai hal di atas dengan jelas. 15) Kawasan Perkotaan Belum adanya pengaturan yang memadai tentang kawasan perkotaan, membuat pertumbuhan kawasan perkotaan yang sangat pesat kurang dapat dioptimalkan untuk kepentingan masyarakat kawasan luas dan pemerintah yang daerah. Munculnya dengan perkotaan baru berdampingan

kawasan perdesaan, sebagai akibat dari maraknya industri perumahan, menimbulkan masalah sosial, ekonomi, dan pemerintahan perkotaan yang perlu diselesaikan yang oleh pemerintah kawasan Undangdaerah. Tidak adanya undang-undang yang mengatur tentang dan kelembagaan mengurus tersebut sering membuat pemerintah daerah gagal mengelola kawasan perkotaan untuk kepentingan publik. Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Tata Ruang belum mengatur tentang kelembagaan dan pengelolaan kawasan perkotaan. Kelembagaan dan pengelolaan kawasan perkotaan diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2009. Namun, peraturan pemerintah tersebut belum mengatur tipologi kota yang sangat bervariasi, dan pengelolaan yang relevan utamanya kawasan dalam dilihat dari jumlah bentuk Beberapa pemerintah penduduknya, kelembagaan pengaturan implikasinya terhadap perkotaan. peraturan

tersebut dan implikasinya terhadap kelembagaan pengelolaan kawasan perkotaan perlu dimasukan dalam revisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004.

66

16) Kawasan Khusus Pengembangan kawasan khusus untuk mengelola fungsifungsi khusus tertentu dalam rangka kepentingan nasional strategik belum diatur secara memadai dalam UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004. Kebutuhan pengaturan kawasan khusus sekarang ini sangat mendesak terkait dengan kebutuhan adanya kawasan ekonomi khusus, kawasan perbatasan, kawasan purbakala, kawasan latihan perang, kawasan taman laut, kawasan hutan lindung dan kawasan-kawasan khusus lainnya. Undang-undang sektoral dan peraturan pemerintah yang mengatur tentang hal ini seperti Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 1998 dan Peraturan dan Perpu Pemerintah Nomor 1 Nomor Tahun 8 Tahun1999 tentang tentang Kawasan Konservasi Hutan, Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2000 2007 Perdagangan dan Pelabuhan Bebas mengatur hubungan kelembagaan antara kawasan khusus dengan pemerintah daerah. Konflik yang sering terjadi terkait dengan pengelolaan kawasan khsusus disebabkan karena pengaturan tentang hubungan lembaga pengelola kawasan khusus dengan daerah kurang diatur dengan jelas. Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu mengatur tentang pengelolaan kawasan khusus dan hubungannya dengan pemerintahan daerah. 17) Masalah Kerjasama antar Daerah Salah satu tujuan otonomi daerah adalah menciptakan kesejahteraan di tingkat lokal yang nantinya secara agregat akan menyumbang kepada kesejahteraan nasional. Kesejahteraan masyarakat sangat terkait dengan kualitas dan kuantitas pelayanan publik yang dinikmati masyarakat.

67

Dalam penyediaan pelayanan publik untuk masyarakat sangat terkait dengan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan suatu daerah. Sering pelayanan publik yang disediakan oleh suatu daerah menciptakan dampak kepada daerah tetangganya. Untuk mencapai efisiensi dalam pelayanan publik tersebut, maka kerjasama antar daerah sangat mutlak diperlukan untuk menciptakan sinergi dan efisiensi dalam penyediaan pelayanan publik tersebut. Dalam tataran praktek sering daerah-daerah yang kegiatannya menciptakan ekternalitas ke daerah lainnya tidak mau bekerjasama dan bahkan ada kemungkinan saling membuat kebijakan yang sering menciptakan kerugian bagi daerah lainnya. Untuk itu diperlukan adanya mekanisme yang memaksa daerah tersebut untuk bekerjasama demi menciptakan pemerintahan daerah yang berdaya guna dan berhasil guna. Revisi undang-undang ini akan mengatur adanya kewajiban bagi daerah-daerah tersebut untuk bekerjasama dengan pendekatan pemberian insentif bagi yang melakukan dan dis-insentif bagi daerah-daerah yang menolak kerjasama tersebut. 18) Masalah Desa Salah satu keputusan politik yang diambil oleh Pemerintah Pusat dan DPR adalah mengatur desa dalam undang-undang tersendiri. Namun demikian undang-undang tentang pemerintahan daerah akan tetap mengatur rambu-rambu atau kisi-kisi tentang pengaturan desa dan kemudian secara teknis diatur lebih lanjut dalam undang-undang tentang desa.

68

Salah satu rambu yang sangat penting dalam konteks pengaturan desa adalah kewenangan desa atas urusan pemerintahan. Mengacu kepada ketentuan Pasal 18 B UUD 1945 secara eksplisit diatur bahwa desa diakui keberadaannya dan berwenang mengatur dan mengurus urusan-urusan yang terkait dengan adat istiadat dan tradisi sepanjang masih hidup dan sesuai dengan sistem pemerintahan yang ada. Pada sisi lain ketentuan Pasal 18 UUD 1945 secara jelas telah mengatur bahwa otonomi daerah hanya terdapat pada tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Implikasinya terhadap pengaturan desa adalah bahwa desa tersebut masuk dalam kategori community self government atau pemerintahan yang berbasis komunitas mengerjakan hal-hal yang terkait dengan adat istiadat dan tradisi dan bukan local self government dan sebagaimana Setiap layaknya urusan tingkatan provinsi kabupaten/kota.

pemerintahan daerah yang masuk domain otonomi daerah provinsi maupun kabupaten/kota yang dikerjakan oleh desa dilaksanakan melalui mekanisme pelimpahan atau pendelegasian dengan pembiayaan yang jelas dan petunjuk pelaksanaan yang jelas dari tingkatan pemerintahan yang menugaskan. Mengingat undang-undang tentang Desa akan diatur tersendiri, maka dalam revisi UU 32/2004 hanya mengatur introduksinya saja dan selebihnya secara detail akan diatur dalam undang-undang tentang Desa. 19) Masalah Pembinaan dan Pengawasan (Binwas) Salah satu masalah mendasar yang menghambat efektifitas pemerintahan daerah adalah kurang jelasnya mekanisme pembinaan dan pengawasan (Binwas). Dalam koridor

69

Undang-Undang Nomor daerah kementerian

32 Tahun 2004 tidak terdapat lembaga pusat juga tidak

mekanisme yang jelas dan tegas mengenai Binwas terhadap dan mempunyai pegangan hukum yang jelas dalam melakukan pembinaan terhadap daerah. Daerah merasa bahwa kalau sudah otonomi, maka Pemerintah Pusat tidak punya hak lagi melakukan Binwas ke daerah. Aparat pusat sering juga berargumen bahwa suatu urusan yang telah diotonomikan tidak memungkinkan lagi instansi pusat melakukan pengawasan ke daerah. Tanggung jawab akhir penyelenggaraan pemerintahan ada ditangan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan sebagaimana bunyi Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Mengingat Presiden memegang tanggung jawab akhir maka sudah seyogyanya Presiden mempunyai kewenangan untuk melakukan Binwas kepada daerah yang bertanggung jawab melaksanakan diotonomikan menteri yang sebagian tersebut. bertanggung kekuasaan jawab Presiden oleh satu yang urusan Presiden dibantu atas menteri-

pemerintahan. Berdasarkan ketentuan tersebut sangat logis kalau menteri mempunyai kewenangan untuk melakukan binwas kepada daerah. Revisi undang-undang ini akan mengatur pembagian tugas Binwas antara Menteri Dalam Negeri dengan menteri teknis dalam melakukan binwas terhadap daerah. Termasuk didalamnya kejelasan mengenai peran gubernur selaku wakil pusat untuk melakukan binwas terhadap kabupaten/kota yang ada di wilayahnya.

70

20) Masalah Tindakan Hukum terhadap Aparatur Daerah Aparat daerah sering merasa ragu-ragu untuk bertindak karena takut melanggar ketentuan yang ada. Keraguan bertindak tersebut akan merugikan masyarakat ketika aparat daerah enggan untuk melaksanakan proyek-proyek terkait dengan penyediaan barang dan jasa untuk keperluan akan penyediaan pelayanan publik karena ketakutan

tersangkut pelanggaran hukum. Inilah satu penyebab dari rendahnya penyerapan anggaran yang pada gilirannya akan menyebabkan Anggaran membengkaknya daerah. Sisa Lebih tersebut Perhitungan jelas tidak (SILPA) Kondisi

menguntungkan perekonomian daerah yang akan berimbas kepada perekonomian nasional ditengah persaingan akibat globalisasi yang semakin menuntut kecepatan bertindak. Revisi undang-undang ini akan mengatur melalui mekanisme aparat pengawas internal pemerintah yang dalam hal ini adalah Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) untuk berperan sebagai clearing house untuk menentukan apakah suatu pelanggaran yang disangkakan terhadap aparat daerah tersebut masuk dalam ranah administrasi ( non yustisia) atau ranah pidana (pro yustisia). Pengaturan tersebut akan memberi kepastian hukum bagi aparat daerah untuk tidak ragu-ragu bertindak sepanjang koridor hukum positif yang berlaku. 21) Masalah Inovasi Daerah Tidak adanya pengaturan yang jelas tentang diskresi dan inovasi yang dilakukan oleh pejabat publik di daerah sering membuat mereka tidak berani melakukan tindakan yang inovatif, yang diperlukan untuk memenuhi kepentingan

71

umum dan mempercepat pencapaian kesejahteraan rakyat. Untuk itu revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu menambahkan pengaturan tentang inovasi daerah yang dapat dilakukan oleh pejabat publik sejauh tindakan mereka tidak menimbulkan kerugian negara, tidak mengandung konflik kepentingan, dan bertujuan untuk memenuhi kepentingan umum. Perlu adanya pengaturan secara spesifik diskresi yang diambil pejabat pemerintahan dalam melakukan inovasi dalam pelayanan publik, terutama di daerah. Desentralisasi pemerintahan telah menuntut pejabat pemerintahan daerah melakukan inovasi dan karena pengaturan tentang inovasi di daerah perlu dimasukan dalam undang-undang pemerintahan daerah. 22) Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) Keberadaan DPOD selama ini banyak dipersoalkan karena fungsinya yang tidak jelas. Sebagai salah satu lembaga yang bertugas memberi rekomendasi kepada Presiden terkait dengan kebijakan otonomi daerah, DPOD dinilai kurang efektif dalam menjalankan perannya karena gagal mencegah munculnya kebijakan sektoral yang dinilai tidak konsisten dengan undnag-undang pemerintahan daerah. DPOD juga dinilai kurang mampu DOB. berperan dalam pengendalian peran DPOD pembentukan Ketidakoptimalan

disebabkan oleh ketidakjelasan pemisahan peran DPOD sebagai advisory body dan clearing house untuk perumusan kebijakan otonomi daerah. Sebagai lembaga yang bertugas melakukan kajian terhadap proposal pembentukan DOB dan melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan otonomi daerah,

72

DPOD tidak didukung oleh sebuah think tank yang memadai. Akibatnya, DPOD sering mengalami kesulitan untuk memberi rekomendasi yang jelas kepada Presiden ketika dihadapkan pada pilihan kebijakan yang kompleks dan dilematis. Disamping dari sisi otoritas akan sulit bagi Menteri Dalam Negeri untuk mengkordinir kementerian-kementerian lainnya yang menjadi anggota DPOD. Untuk itu maka DPOD perlu dipimpin oleh pejabat publik dengan otoritas diatas menteri yang mempunyai kewenangan untuk memutuskan ketika terjadi masalah-masalah yang terkait dengan konflik antara kementerian dengan daerah otonom.

73

BAB IV DASAR PEMIKIRAN, PERMASALAHAN, ANALISIS, DAN USUL PENYEMPURNAAN

4.1 Umum

Sebelum melakukan analisis atas setiap isu strategis yang menjadi substansi revisi dari Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, maka berikut ini adalah dasar-dasar pemikiran yang dikembangkan dalam revisi dan yang melatar belakangi analisis dan usulan perubahan yang akan dilakukan dalam revisi tersebut. (1) Hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah Pengaturan ketata-negaraan Negara Kesatuan Republik

Indonesia mengacu kepada UUD 1945 sebagai hukum dasar yang mengatur kehidupan berbangsa dan bernegara. Sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pemerintahan daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemberian otonomi seluasluasnya kepada daerah diarahkan dan peran untuk serta mempercepat masyarakat. terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan Disamping itu melalui otonomi luas, dalam lingkungan strategis globalisasi, daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan daerah prinsip dalam demokrasi, sistem pemerataan, Kesatuan keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman Negara Republik Indonesia. Merujuk kepada Pembukaan UUD 1945, hubungan Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah dapat dirunut dari alinea

74

ketiga dan alenia keempat. Alinea ketiga memuat pernyataan bahwa bangsa Indonesia atas berkat rahmat Allah Yang Maha Kuasa menyatakan kemerdekaannya. Sedangkan alinea keempat memuat pernyataan bahwa setelah menyatakan kemerdekaannya, yang pertama kali dibentuk adalah Pemerintah Negara Indonesia yaitu Pemerintah Nasional yang bertanggung jawab mengelola bangsa Indonesia yang baru menyatakan kemerdekaannya. Lebih lanjut dinyatakan bahwa tugas Pemerintah Negara Indonesia adalah melindungi seluruh bangsa dan tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa serta ikut memelihara ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan kedilan sosial. Alinea keempat mengindikasikan dianutnya paham negara kesatuan dengan dibentuknya Pemerintah Negara Indonesia sebagai langkah awal dari Negara Indonesia yang baru merdeka tersebut. Dalam konteks negara kesatuan, Pemerintah Nasional atau Pemerintah Pusat yang dibentuk terlebih dahulu baru kemudian Pemerintah Pusat membentuk pemerintah daerah. Konsekuensi kekuasaan logis dari konsep negara kesatuan adalah

pemerintahan ada ditangan Pemerintah Pusat.

Karena UUD 1945 juga mengamanatkan dianutnya kebijakan desentralisasi, maka sebagian kekuasaan pemerintahan tersebut diserahkan ke daerah dengan semangat otonomi yang seluasluasnya. Namun betapapun luasnya otonomi yang diberikan ke daerah, tanggung jawab akhir dari penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan tetap ada ditangan Pemerintah Pusat. Dalam konsep Negara Kesatuan, kekuasaan Legislatif, Eksekutif dan Yudikatif secara komprehensif menjadi kewenangan

75

penyelenggara pemerintahan negara di tingkat pusat. Kekuasaan eksekutif dalam arti kekuasaan pemerintahan ada ditangan Presiden sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Kekuasaan pemerintahan yang ada ditangan Presiden tersebut yang kemudian sebagian diserahkan ke daerah. Dengan demikian Presiden. Mengingat tanggung jawab penyelenggaraan kekuasaan pemerintah daerah menyelenggarakan sebagian kekuasaan pemerintahan yang menjadi domain kewenangan

pemerintahan ada ditangan Presiden, maka pemerintah daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya berada dibawah pembinaan dan pengawasan Presiden agar pemerintah daerah berjalan secara harmonis, selaras dan sinergis dengan kebijakan nasional yang menjadi tanggung jawab Presiden sebagai kepala pemerintahan nasional. Dalam konteks negara kesatuan hubungan Pemerintah Pusat dan pemerintah daerah adalah hirarkhis. Artinya pemerintah daerah dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi domain kewenangan Presiden berada dibawah pengawasan dan pembinaan Presiden. Presiden dibantu oleh menteri-menteri yang berdasarkan UUD 1945 mendapat pelimpahan dari Presiden untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan tertentu. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan menteri tersebut yang kemudian sebagian diserahkan ke daerah untuk menjadi kewenangan mengurusnya. Dalam konteks negara kesatuan betapapun luasnya otonomi daerah atau urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah, kewenangan pemerintahan daerah untuk mengatur dan mengurus tetap dalam batas-batas koridor kebijakan nasional
76

pemerintahan

daerah

untuk

mengatur

dan

yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Pemerintahan daerah dalam merumuskan kebijakan daerah tidak boleh bertentangan dengan kebijakan nasional. Hal ini dimaksudkan agar tercipta sinergi dan keserasian antara kebijakan Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah. Agar tercipta sinergi penyelenggaraan urusan pemerintahan antara kementerian dengan pemerintahan daerah, Presiden melimpahkan kewenangan kepada Menteri Dalam Negeri untuk bertindak selaku kordinator dari kementerian atau lembaga pemerintah diserahkan pembinaan non ke dan kementerian yang sebagian yang bersifat urusannya daerah. Kementerian yang kewenangannya teknis kepada

diserahkan kepada daerah berkewajiban untuk melakukan pengawasan pemerintahan daerah, sedangkan Kementerian Dalam Negeri melaksanakan pembinaan dan pengawasan yang bersifat umum. Mekanisme pemerintahan tersebut daerah diharapkan dalam mampu menciptakan urusan harmonisasi dan sinergi antara Pemerintah Pusat dengan penyelenggaraan pemerintahan secara keseluruhan.

(2) Pemerintahan Daerah Langkah pertama dalam pelaksanaan kebijakan desentralisasi adalah dibentuknya daerah otonom dan langkah berikutnya adalah diserahkannya sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden untuk menjadi urusan pemerintahan dari daerah otonom tersebut. Pada dasarnya otonomi daerah diberikan kepada rakyat daerah sebagai satu kesatuan masyarakat hukum yang menempati suatu wilayah dengan batas-batas tertentu yang ditetapkan berdasarkan

77

hukum yang berhak mengatur dan mengurus kepentingannya sendiri sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat. Rakyat daerah kemudian memilih kepala daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk mewakili kepentingan rakyat yang bersangkutan untuk mengelola urusan pemerintahan tersebut. Berbeda dengan penyelenggaraan pemerintahan di pusat yang terdiri dari lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif, penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh kepala daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang masingmasing direkrut melalui proses pemilihan. Kepala daerah dipilih rakyat melalui proses Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) sedangkan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dipilih rakyat melalui proses Pemilihan Umum. Kepala daerah dan DPRD yang kemudian menjalankan mandat rakyat daerah tersebut untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat kepada rakyat daerah. Dengan demikian baik kepala daerah maupun DPRD sama-sama berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Dengan dibantu oleh pegawai negeri sipil yang bertugas di daerah yang tergabung dalam perangkat daerah, Kepala daerah dan DPRD mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Kepala daerah menjalankan fungsi eksekutif yaitu melakukan eksekusi atau pelaksanaan atas peraturan-peraturan daerah yang dibuat atas persetujuan bersama dengan DPRD yang menjalankan fungsi legislatif daerah. Disamping mempunyai fungsi legislatif daerah, DPRD juga melaksanakan fungsi pengawasan terhadap kepala daerah dalam melaksanakan peraturan daerah dan kebijakan daerah lainnya. Disamping melaksanakan fungsi legislatif daerah dan fungsi pengawasan, DPRD juga
78

melaksanakan eksekutif

fungsi

anggaran

yaitu

membahas tersebut

dan

menetapkan rancangan anggaran daerah yang dibuat oleh pihak daerah. Melalui mekanisme terbentuk hubungan kemitraan yang seimbang atau mekanisme checks and balances antara kepala daerah dan DPRD. (3) Pembagian Urusan Pemerintahan Dalam pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dan pemerintahan daerah, sebagaimana ditentukan dalam UUD 1945, ada urusan pemerintahan yang sepenuhnya harus tetap ditangan Pemerintah Pusat yaitu urusan pemerintahan yang menyangkut eksistensi bangsa dan Negara yang kalau diserahkan ke daerah berpotensi menimbulkan dis-integrasi bangsa dan negara. Urusan yang tidak di desentralisasikan ke daerah adalah urusan pertahanan, keamanan, politik luar negeri, moneter dan fiskal nasional, yustisi serta agama. Keenam urusan pemerintahan tersebut merupakan urusan nasional yang secara keseluruhan menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Urusan pemerintahan lainnya diluar keenam urusan

pemerintahan tersebut pada dasarnya dapat dibagi antara Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah. Dalam konteks otonomi daerah yang seluas-luasnya, konsekuensi logisnya adalah bahwa semua urusan pemerintahan selain keenam urusan Namun pemerintahan dalam konteks yang absolut menjadi kewenangan ada satu Pemerintah Pusat, pada dasarnya di desentralisasikan ke daerah. negara kesatuan tidak urusanpun yang sepenuhnya dapat diserahkan ke daerah. Akan selalu terdapat bagian urusan pemerintahan yang masih tetap menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, dan ada bagian urusan

79

pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Ada prinsip konkurensi yang dianut dalam pelaksanaan setiap urusan pemerintahan yang di desentralisasikan. Adapun yang membedakannya adalah pada skala wilayah dimana urusan pemerintahan tersebut dilaksanakan. Pemerintah Pusat berwenang melaksanakan urusan pemerintahan tersebut pada skala wilayah nasional dan internasional; Pemerintahan daerah provinsi pada skala wilayah provinsi atau lintas kabupaten/kota dalam urusan wilayah provinsi yang tersebut bersangkutan. pada skala Sedangkan wilayah Pemerintahan daerah kabupaten/kota berwenang melaksanakan pemerintahan kabupaten/kota yang bersangkutan. Pemerintah Pusat bertanggung jawab dalam penetapan

kebijakan nasional untuk menjaga harmonisasi, sinkronisasi dan sinergi antara Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah dan antara pemerintahan daerah provinsi dengan pemerintahan daerah kabupaten/kota sebagai satu kesatuan dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Disamping menetapkan kebijakan nasional, dalam urusan pemerintahan yang di desentralisasikan, Pemerintah Pusat juga masih berwenang untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menimbulkan dampak atau eksternalitas yang bersifat nasional (lintas provinsi) dan internasional (lintas negara). Ada tiga kriteria yang dijadikan pedoman dalam pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah yaitu ekternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Pengertian eksternalitas terkait dengan dampak yang ditimbulkan dari pelaksanaan suatu urusan pemerintahan. Ini

80

berarti bahwa tingkatan pemerintahan yang terkena dampak dari urusan pemerintahan tersebut yang berwenang atas urusan tersebut. Sedangkan kriteria akuntabilitas dimaksudkan untuk menentukan bahwa tingkatan pemerintahan yang paling dekat dengan dampak tersebutlah yang berwenang atas urusan pemerintahan termaksud. Kriteria akuntabilitas dimaksudkan untuk menjawab tuntutan demokrasi yaitu mendekatkan pemerintah kepada rakyat sehingga meningkatkan akuntabilitas pemerintah kepada rakyat. Kriteria efisiensi ditujukan untuk mengakomodasikan pemerintahan eksternalitas yang dan tuntutan efisien globalisasi dan yaitu mendorong Kriteria untuk berdaya saing.

akuntabilitas

dimaksudkan

mengakomodasikan tuntutan demokrasi sedangkan kriteria efisiensi untuk memenuhi tuntutan ekonomis yaitu menciptakan pemerintahan yang efisien dan berdaya saing. Selama satu dekade pelaksanaan otonomi daerah, ternyata pembagian urusan pemerintahan yang berdampak ekologis sulit untuk dibagi khususnya antara daerah provinsi dengan daerah kabupaten/kota. Urusan pemerintahan seperti kehutanan dan kelautan sering dalam praktek dibagi berdasarkan batas-batas administrasi pemerintahan sedangkan urusan-urusan pemerintahan tersebut pengelolaannya akan lebih efektif dan efisien dikelola berdasarkan pendekatan ekologis yang sering tidak sesuai dengan batas-batas administrasi pemerintahan. Demikian juga halnya dalam pengelolaan laut yang berbasis 4 mil untuk kabupaten/kota dan 4 mil sampai 12 mil untuk provinsi, dalam realitas sering banyak menimbulkan permasalahan sehingga mengganggu efektifitas penyelenggaraan pemerintahan daerah di bidang kelautan. Untuk kelancaran jalannya pemerintahan daerah, maka kewenangan pengelolaan

81

urusan pemerintahan yang berdampak ekologis akan lebih efektif diserahkan keadilan, penerimaan tersebut. (4) Urusan Pemerintahan Umum Disamping urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintahan pimpinan Pemerintah daerah Pusat (absolut) dan urusan realitas dengan pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dengan (konkuren), daerah dalam juga penyelenggaraan pemerintahan di daerah, kepala daerah sebagai pemerintahan dihadapkan urusan-urusan pemerintahan yang berkaitan dengan empat pilar bernegara untuk kepentingan menjaga persatuan dan kesatuan bangsa di tingkat daerah, memelihara ideologi Pancasila, menjaga NKRI, UUD 1945 dan Bhineka Tunggal Ika. Menjaga kebhinekaan akan terkait dengan menjaga kerukunan beragama, memfasilitasi berkembangnya kehidupan yang demokratis. Disamping itu terdapat kebutuhan untuk menyelenggarakan koordinasi dengan semua instansi pemerintahan yang ada di daerah. Urusan pemerintahan tersebut masuk dalam kategori urusan pemerintahan umum. Urusan pemerintahan umum tersebut nyata ada di daerah namun bukan termasuk dalam otonomi daerah atau tugas suatu instansi Pemerintah Pusat yang ada di daerah. Urusan pemerintahan umum tersebut merupakan domain kewenangan Di Pemerintah tingkat Pusat yang tidak di desentralisasikan. nasional Presiden adalah ke tingkat provinsi. Namun mendapatkan dari untuk bagi menjamin hasil dari urusan kabupaten/kota yang

dihasilkan

penyelenggaraan

penanggung jawab dari urusan pemerintahan umum tersebut

82

selaku

pemegang dalam di

kekuasaan konstitusi. tingkat

pemerintahan Presiden

sebagaimana Kepala atau

dinyatakan Pemerintahan

sebagai

nasional

mendelegasikan

melimpahkan pelaksanaan urusan umum di daerah kepada kepala daerah. Melalui delegasi atau pelimpahan dari Presiden tersebut, di tingkat daerah urusan pemerintahan umum menjadi tanggung jawab dari kepala daerah sebagai kepala pemerintahan daerah. Di tingkat provinsi menjadi tanggung jawab gubernur sedangkan di tingkat kabupaten/kota menjadi tanggung jawab bupati/walikota. Dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum tersebut, untuk kelancaran kordinasi dengan seluruh pimpinan instansi pemerintahan di daerah, dapat dibentuk Forum Musyawarah Pimpinan Pemerintahan di Daerah dan kepala daerah selaku kepala pemerintahan daerah bertindak sebagai koordinatornya. Karena urusan pemerintahan umum merupakan urusan pemerintahan yang tidak di desentralisasikan, maka biaya penyelenggaraan urusan pemerintahan umum tersebut di daerah menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat. (5) Hubungan Pemerintahan Daerah Provinsi dengan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota Berdasarkan UUD 1945 ada dua tingkatan daerah yang bersifat otonom yaitu daerah provinsi dan daerah kabupaten atau kota dan masing-masing mempunyai pemerintahan daerah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom tersebut. Daerah otonom provinsi diserahi urusan-urusan pemerintahan yang berskala provinsi atau lintas daerah kabupaten/kota sedangkan daerah otonom

83

kabupaten/kota diserahi urusan-urusan pemerintahan skala kabupaten/kota. Pemerintah Pusat tetap mempunyai kewenangan untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang di otonomikan tersebut namun terbatas pada yang berskala nasional atau lintas daerah provinsi dan berskala internasional atau yang bersifat lintas negara. Pemerintah Pusat bertugas untuk menetapkan Norma, Standar, Prosedur dan Kriteria (NSPK) yang dijadikan pedoman bagi pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah tersebut. NSPK tersebut sekaligus juga mengatur hubungan antara Pemerintah Pusat dengan pemerintahan daerah dan juga antara pemerintahan daerah provinsi dengan pemerintahan daerah kabupaten/kota dalam mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tersebut sesuai dengan kewenangannya masing-masing. Melalui penetapan NSPK dari Pemerintah Pusat yang ditetapkan oleh masing-masing kementerian atau lembaga Negara non kementerian akan tercipta kejelasan tugas pokok dan fungsi masing-masing tingkatan tingkatan pemerintahan, dan akan dan hubungan sinerji antar antara Daerah urusan pemerintahan Daerah terjadi

Pemerintah Pusat dengan Pemerintahan Daerah serta antara Pemerintahan Provinsi Pemerintahan suatu Kabupaten/Kota dalam pelaksanaan

pemerintahan yang di-otonomikan. Dengan demikian akan tercipta harmonisasi dan sinkronisasi serta terhindar terjadinya tumpang tindih dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan antara Pusat dengan Daerah dan antara Provinsi dengan Kabupaten/Kota.

84

(6) Pengawasan dan Pembinaan terhadap Pemerintahan Daerah dan Peran Gubernur sebagai Wakil Pemerintah Pusat Pemerintah Pusat berkewajiban melaksanakan pembinaan dan pengawasan terhadap pemerintahan daerah agar urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintahan daerah dapat berjalan secara optimal dalam koridor NSPK yang ditetapkan Pemerintah pemerintahan untuk Pemerintah Pusat. daerah Pusat. Pembinaan Pemerintah terhadap Pusat juga pemerintahan daerah provinsi dilaksanakan langsung oleh Seharusnya berkewajiban melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap kabupaten/kota. dan Namun mengingat secara maka untuk luasnya wilayah Indonesia, maka sulit bagi Pemerintah Pusat melakukan dan Pusat pembinaan berhasilguna pengawasan Untuk itu berdayaguna pemerintahan Pemerintah gubernur. Dengan demikian Gubernur memegang dua peran yaitu sebagai kepala daerah otonom provinsi dan sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah. Sebagai kepala daerah provinsi, gubernur memegang pemerintahan sebagai dan wakil wakil kewenangan daerah memimpin sesuai di penyelenggaraan dengan daerah, urusan gubernur daerah dengan provinsi terhadap penyelenggaraan

daerah

kabupaten/kota. melimpahkan

kewenangan

melaksanakan pembinaan dan pengawasan tersebut kepada

pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi. Sedangkan Pemerintah Pusat menjalankan peran Pemerintah Pusat melakukan pembinaan pengawasan Pemerintah terhadap Pusat, pemerintahan gubernur kabupaten/kota. Dalam konteks melaksanakan peran sebagai hubungan pemerintahan daerah kabupaten/kota bersifat hirarkhis.
85

Berikut

adalah

analisis

permasalahan

dari

setiap

isu

strategis dimulai dari dasar pemikiran yang melatar belakangi, analisis dan usulan perubahan yang akan diatur dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. 4.2 Pembentukan dan Penataan Daerah

4.2.1 Dasar Pemikiran Pembentukan daerah otonom baru memiliki justifikasi teoritik yang kuat untuk mendekatkan kekuasaan dengan warganya di daerah. Jarak yang sangat jauh antara kekuasaan dengan warga dapat menimbulkan kesan negatif tentang keberadaan pemerintah dimata warganya. Ketika jarak kekuasaan terlalu jauh, baik fisik ataupun kejiwaan, maka keberadaan pemerintah menjadi kurang jelas dan hubungan antara pemerintah dengan warganya menjadi sangat jauh. Ketika hal itu terjadi maka legitimasi pemerintah menjadi sering dipertanyakan. Jarak yang jauh membuat pelayanan pemerintah tidak mudah dijangkau oleh warganya. Apalagi jika jarak fisik ini juga diikuti dengan jarak kejiwaan yang semakin jauh, ketika interaksi antara pemerintah dengan warganya menjadi sangat sulit dan manfaat tentang keberadaan pemerintah terhadap kehidupan warganya sangat rendah. Jarak fisik dan kejiwaan yang jauh sering juga menjadi sumber dari melunturnya kepercayaan warga terhadap pemerintah. Pembentukan daerah otonom baru (DOB) dapat dilakukan kalau dengan adanya DOB membuat jarak fisik dan kejiwaan antara negara dengan warganya menjadi lebih dekat. Jarak yang lebih dekat membuat interaksi antara negara dengan warganya menjadi lebih sederhana, mudah, dan murah sehingga legitimasi negara dimata warganya menjadi semakin kuat. Interaksi yang lebih mudah akan membuat kualitas pelayanan menjadi semakin

86

baik dan mudah diakses oleh warganya. Karena tujuan utama pembentukan DOB adalah mempermudah interaksi antara negara dengan warganya maka kriteria utama untuk menilai perlu tidaknya pembentukan DOB mestinya adalah seberapa besar pembentukan DOB mampu memperbaiki interaksi antara pemerintah dengan warganya, terutama dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Untuk itu perlu dipertimbangkan besaran manfaat dari pembentukan DOB dengan biaya dan kerugian yang nantinya harus dibayar oleh warganya. Apakah peningkatan kualitas pelayanan sebagai akibat dari pembentukan DOB melebihi biaya dan kerugian yang dibayar oleh warga. Besaran manfaat adanya DOB tentu amat ditentukan oleh besarnya populasi dari DOB. Semakin besar jumlah penduduknya, manfaat yang diterima oleh DOB cenderung menjadi semakin besar. Untuk itu kriteria tentang jumlah penduduk penting untuk diperhatikan dalam pembentukan DOB, disamping kelayakan ekonomi dan politik. Agar kriteria tersebut dapat digunakan sebagai pegangan dalam menilai proposal pembentukan DOB maka kriteria tersebut harus dirumuskan dengan jelas dan dimuat dalam undangundang pemerintahan daerah. Adanya kriteria yang jelas dan obyektif dan dimuat dalam undang-undang pemerintahan daerah penting dilakukan agar dapat menjadi pegangan semua kelompok kepentingan yang ingin mengusulkan pembentukan DOB. Pengaturan yang jelas diperlukan agar pembentukan DOB benarbenar mampu memberi manfaat yang lebih besar daripada kerugiannya. Lebih dari itu, Pemerintah Pusat perlu membuat rancang desain reformasi teritorial untuk memberi arah terhadap pengembangan ataupun daerah otonom, baik pada tingkat provinsi secara
87

kabupaten/kota,

yang

memperhatikan

menyeluruh daya dukung sosial, politik, ekonomi dan aspek geostrategik lainnya yang penting dalam pengembangan daerah otonom dalam konteks NKRI. 4.2.2 Identifikasi Permasalahan Pembentukan DOB, melalui pemekaran, menjadi wacana publik yang menarik karena meluasnya dampak negatif dari pemekaran baik bagi daerah induk maupun DOB. Walaupun demikian, kegiatan pemekaran tampaknya akan terus berjalan, sebagaimana tampak dari masih banyaknya usulan pembentukan daerah otonom baru yang sekarang ini masih dibicarakan di DPR. Pemerintah Pusat bersama DPR sudah menyetujui ratusan daerah baru. Walaupun banyak dari DOB tersebut belum memenuhi syarat namun dinyatakan memenuhi syarat dan tetap disahkan menjadi DOB, karena pertimbangan-pertimbangan politik dan lainnya. Sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 sampai sekarang sudah ada 205 DOB dan kalau mekanisme seperti sekarang masih tetap dipakai, ada ratusan calon DOB akan menyusul untuk disahkan. Munculnya banyak DOB dalam waktu yang singkat memiliki implikasi yang sangat luas, baik bagi Pemerintah Pusat, daerah induk, dan DOB itu sendiri. Banyak kajian menunjukan bahwa sebagian besar pemekaran berakibat negatif bagi masyarakat yang tinggal di daerah induk maupun bagi mereka yang tinggal di daerah baru. Bagi daerah induk, masyarakat seringkali harus membayar biaya pemerintahan yang lebih besar karena berkurangnya penduduk dan wilayah dari daerah induk seringkali tidak berakibat pada pengurangan biaya pemerintahan. Biaya pegawai dan operasional dari pemerintah di daerah induk tidak berkurang walaupun jumlah wilayah dan pegawai yang mereka

88

tanggung menjadi semakin kecil. Berkurangnya jumlah wilayah dan penduduk, karena menjadi bagian dari daerah otonom baru, mestinya harus diikuti dengan berkurangnya anggaran untuk birokrasi dan aparatur dan bertambahnya biaya untuk kegiatan pembangunan dan pelayanan publik. Namun, sering hal itu tidak terjadi. Akibatnya, masyarakat harus membayar biaya pemerintahan per kapita yang lebih besar.2 Dalam bidang pelayanan publik, masyarakat di daerah otonom baru (DOB) juga cenderung tidak puas dengan pelayanan publik yang diselenggarakan oleh DOB. Mereka menilai kualitas pelayanan publik cenderung menurun, sedangkan motivasi mereka dengan memiliki daerah otonom sendiri umumnya adalah karena ingin memperoleh akses dan kualitas pelayanan yang lebih baik. Hal inilah yang menyebabkan mengapa mereka cenderung tidak puas terhadap kualitas pelayanan publik di DOB-nya. Tentu ada banyak penjelasan mengapa pembentukan DOB sering tidak menghasilkan pemerintahan kualitas yang pelayanan baik. dan Salah penyelenggaraan satunya, karena lebih

pembentukan DOB lebih didorong oleh kepentingan elit birokrasi dan politik yang ingin memperbesar akses mereka terhadap sumberdaya kekuasaan daripada keinginan untuk memperbaiki akses dan kualitas pelayanan. Kenyataan bahwa daerah induk sering kurang memberi dukungan kepada daerah baru sebagaimana dipersyaratkan oleh peraturan perundangan ikut memberi kontribusi terhadap kesulitan DOB untuk memenuhi kebutuhan pelayanan warganya. Apalagi ketika dalam proses pemekaran muncul masalah antara daerah induk dengan daerah baru terkait dengan penguasaan
2

DSF, Cost and Benefits of New Region Creation in Indonesia, Policy Brief, November 2007

89

aset, sumber daya alam, dan batas-batas daerah yang rawan terhadap munculnya konflik antara daerah induk dengan daerah baru membuat dukungan daerah induk terhadap DOB menjadi tidak lancar. Bahkan, hubungan antara daerah induk dengan DOB yang tidak harmonis sering menjadi sumber konflik antara penduduk di kedua daerah itu. Ketidakjelasan peta, misalnya, dapat menjadi sumber konflik antara penduduk kedua daerah yang kalau tidak dikelola dengan baik akan dapat memicu konflik horizontal meluas,3 apalagi kalau kedua daerah itu, daerah induk dan DOB, memiliki ciri-ciri primordial yang berbeda. Konflik dapat meluas ke ranah yang lain dan semakin melebar dan merugikan masyarakat luas. Ketidakjelasan peta daerah sering mendorong perebutan aset dan sumber daya alam antar masyarakat di daerah induk dengan daerah baru. Konflik ini meluas karena pemekaran daerah pada tingkat provinsi dan kabupaten`juga mendorong pemekaran pada tingkat yang lebih rendah, seperti pemekaran kecamatan dan kalurahan/desa.4 Persyaratan pembentukan daerah otonom baru yang menentukan jumlah dan minimal kabupaten/kota untuk untuk pembentukan provinsi kecamatan pembentukan

kabupaten/kota telah mendorong terjadi pemekaran pada satuan pemerintahan di tingkat bawah. Pemekaran pada tataran yang semakin rendah, memiliki potensi konflik horizontal yang semakin tinggi terkait dengan semakin tidak tersedianya peta daerah yang jelas, yang membuat pembagian aset dan sumberdaya alam menjadi semakin rumit. Konflik penguasaan aset dan sumberdaya alam pada tingkat bawah cenderung menghasilkan konflik horizontal yang keras, karena perselisihan aset, tanah, dan
Diskusi Tim Pakar bersama dengan komponen Departemen Dalam Negeri tgl Desember 2008 di Hotel Millenium, Jakarta 4 ibid
3

90

sumberdaya alam secara langsung berpengaruh bagi kehidupan mereka.5 4.2.3 Analisis Pembentukan DOB secara masif dalam waktu yang relatif singkat telah melahirkan problema baru dalam pelaksanaan desentralisasi di Indonesia. Biaya pemerintahan yang semakin mahal, konflik sosial dan horizontal yang seringkali muncul sebagai ekses dari pembentukan DOB, dan proliferasi birokrasi secara spasial yang semakin tinggi mendorong berbagai pihak untuk secara kritis memikirkan kembali format pembentukan DOB. Berbagai pihak bahkan mendorong untuk melakukan moratorium pembentukan DOB, sambil memberi kesempatan kepada Pemerintah Pusat untuk menata ulang kebijakan pemekaran daerah agar kebijakan baru nantinya benar-benar dapat mendorong reformasi teritorial yang mampu memperkokoh kebijakan desentralisasi dan dapat mempercepat terwujudnya kesejahteraan rakyat. Untuk dapat merumuskan kebijakan yang tepat dan mampu menjawab problema yang dihadapi Pemerintah Pusat dalam pembentukan DOB, beberapa penyebab dari meluasnya upaya pengembangan DOB perlu dianalisis. Pertama, ketidakjelasan kerangka kebijakan yang mengatur pembentukan daerah otonom baru. Dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Paerah, pembentukan DOB belum diatur secara jelas. Dasar hukum yang digunakan untuk mengatur pembentukan daerah otonom baru selama ini adalah Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000, yang kemudian diperbaharui dengan Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007. Walaupun Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun
Wawancara Tim Peneliti MAP UGM dengan beberapa pemangku kepentingan di Seram dan Ruteng.
5

91

2007 sudah mengatur secara rinci prosedur, persyaratan, dan tata cara pembentukan daerah otonom, namun kenyataaanya belum mampu keberadaan peraturan pemerintah tersebut

mengendalikan proses pembentukan DOB secara wajar. Salah satunya karena kekuatan peraturan pemerintah tersebut ketika berbenturan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi yang memberi ruang terjadinya pembentukan DOB, misalnya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Karena DOB dibentuk berdasarkan undang-undang, maka hak inisiatif dapat berasal dari Presiden maupun DPR. Belakangan ini hampir semua usulan DOB merupakan hak inisiatif DPR. Dalam kondisi tersebut maka Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 menjadi tidak banyak artinya. Kedua, besarnya insentif yang diterima oleh berbagai pemangku kepentingan sebagai akibat dari pembentukan DOB. Pembentukan DOB menciptakan begitu banyak insentif kepada multi-pihak. Elit politik di DPR diuntungkan oleh adanya pembentukan DOB melalui semakin banyaknya peluang bagi partai politik untuk memiliki representasi yang semakin besar di daerah dan keuntungan pribadi yang mungkin diperoleh melalui serangkaian aktivitas yang dilakukan dalam proses pembentukan DOB. Elit birokrasi dan politik di daerah juga diuntungkan dengan tersedianya jabatan politik dan birokrasi baru yang terbuka bagi mereka. Masyarakat dan sektor swasta juga diuntungkan dengan adanya pembangunan sarana dan prasarana untuk mendukung kegiatan pemerintahan di DOB. Daerah juga diuntungkan dengan adanya DAU yang diberikan kepada DOB. Selagi insentif seperti ini masih dapat dinikmati oleh para pihak di pusat dan daerah,

92

maka pengembangan DOB akan terus terjadi dan amat sulit dikendalikan. Ketiga, selama ini tidak ada kajian untuk menilai pengaruh pembentukan DOB bagi daerah-daerah lainnya. Kajian yang ada selama ini cenderung hanya memusatkan perhatian terhadap implikasi pembentukan DOB bagi daerah induk dan DOB itu sendiri. Sementara implikasi pembentukan DOB bagi daerah otonom lainnya cenderung diabaikan.6 Kajian perlu dilakukan untuk menilai seberapa besar proporsi anggaran untuk pelayanan publik di DOB dan daerah otonom lainnya menjadi semakin kecil sebagai akibat dari semakin banyaknya daerah otonom. Kajian ini penting untuk menilai apakah pembentukan satu DOB perlu memperoleh persetujuan dari daerah-daerah lainnya, diluar daerah induk karena dampak dari pembentukan DOB juga ditanggung oleh daerah-daerah lainnya. Keempat, evaluasi kinerja daerah otonom perlu dilakukan secara sungguh-sungguh untuk menjadi dasar bagi kebijakan reformasi territorial. Evaluasi ini penting untuk menilai apakah satu daerah perlu dipertahankan status otonominya, difasilitasi untuk dimekarkan karena dinilai terlalu besar sehingga skala pemerintahannya menjadi tidak efektif, atau digabung dengan daerah lainnya karena tidak layak menjadi daerah otonom. Pemerintah Pusat telah membentuk Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 mengenai evaluasi kinerja daerah dan mengatur tentang kemungkinan satu daerah otonom yang memiliki kinerja yang buruk selama tiga tahun berturut-turut untuk digabung dengan daerah lain, namun implementasi dari peraturan pemerintah tersebut sejauh ini belum jelas.
Daerah otonom lainnya setidaknya akan mengalami kerugian karena proporsi DAU yang mereka terima akan menjadi semakin kecil. Hal ini terjadi karena alokasi DAU dari APBN akan dibagi kepada semakin banyak daerah otonom.
6

93

4.2.4 Usul Penyempurnaan Perlu adanya pengaturan yang jelas mengenai proses, kriteria, dan pentahapan pembentukan daerah baru yang jelas dan ketat. Pengaturan yang ada dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dirasa masih terlalu longgar sehingga pembentukan daerah otonom baru lebih banyak didorong oleh kepentingan sempit dari elit di daerah. Pengaturan baru baru harus menjamin dilakukan bahwa untuk pembentukan daerah benar-benar

kepentingan masyarakat luas di daerah dan keberadaan daerah otonom baru juga dirasakan manfaatnya oleh masyarakat luas. 1) Perlu adanya pengaturan yang komprehensif untuk mengenai

penghapusan daerah kalau daerah tersebut memang tidak mampu melaksanakan yang otonominya menciptakan yang tidak kesejahteraan minimal. Daerah-daerah

mampu tersebut mungkin saja digabung dengan daerahdaerah lainnya atau dibawah pengelolaan Pemerintah Pusat. Untuk itu diperlukan pengaturan yang jelas dan instrumental bagi Pemerintah Pusat untuk melikuidasi daerah otonom dan menjadikannya daerah administratif atau menggabungkan dua atau lebih daerah otonom menjadi menjadi satu daerah otonom baru. Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 telah mengatur mengenai evaluasi kinerja daerah otonom dan kemungkinan adanya penggabungan antar daerah otonom. Beberapa aspek yang terkandung dalam peraturan pemerintah tersebut dapat dimasukan dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. 2) Perlu ada pengaturan yang jelas tentang persyaratan, kriteria, dan mekanisme pembentukan DOB dengan mengadopsi pengaturan yang ada di Peraturan Pemerintah Nomor 78

94

Tahun 2007. Dengan memasukan pengaturan yang ada dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 kedalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 maka kedudukan pengaturan tersebut akan menjadi semakin kuat dan dapat menjadi pegangan bagi semua pemangku kepentingan dalam melakukan reformasi penataan daerah di Indonesia. Perlu ada pengaturan tentang jumlah penduduk minimal dari satu daerah otonom, mengingat beberapa DOB memiliki jumlah penduduk yang sangat kecil dan tidak memungkinkan terjadi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang optimal. 3) Perlu adanya pengaturan mengenai daerah persiapan sebelum sebuah daerah menjadi daerah otonom penuh. Sebelum ditetapkan menjadi daerah otonom definitif harus ditetapkan terlebih dahulu menjadi calon daerah otonom dalam jangka waktu minimal 3 (tiga) tahun dan maksimum 5 (lima) tahun. Pembinaan, pengawasan dan pembiayaan daerah persiapan ini dilakukan oleh daerah induk. Bila dalam jangka waktu tersebut daerah persiapan dianggap tidak mampu maka harus kembali pada daerah asal. 4) Perlu diatur dengan jelas mengenai siapa yang memiliki kewenangan untuk mengusulkan daerah otonom baru. Karena pemekaran dan penggabungan daerah adalah domain dari eksekutif, maka seharusnya inisiatif pembentukan daerah berasal dari Pemerintah Pusat, baik pusat ataupun daerah. Atas pertimbangan strategik tertentu, Pemerintah Pusat dan daerah dapat mengusulkan pembentukan DOB. Pengaturan tentang proses pengusulan DOB oleh daerah dan Pemerintah Pusat, masing-masing perlu diatur dengan jelas agar proses pembentukan daerah otonom baru dilakukan secara terbuka dan akuntabel.
95

5) Perlu juga dipersiapkan mekanisme insentif dan dis-insentif bagi daerah untuk melakukan pemekaran atau penggabungan. Insentif perlu dibuat untuk mendorong dengan daerah untuk lainnya. menggabungkan daerahnya daerah

Sebaliknya, dis-insentif perlu diciptakan bagi daerah untuk melakukan pemekaran. Pemerintah Pusat perlu meninjau kembali formula pembagian DAU dengan menciptakan disinsentif bagi pembentukan DOB dan insentif bagi penggabungan satu daerah dengan daerah lainnya. 4.3 Pembagian Urusan Pemerintahan, Peran Gubernur

Sebagai Wakil Pemerintah Pusat, Urusan Pemerintahan Umum dan Implikasinya terhadap Keberadaan Muspida Ada tiga masalah penting yang perlu diatur lebih jelas dalam pembagian urusan. Masalah yang pertama menyangkut ketidakjelasan pembagian urusan pemerintahan antara provinsi dan kabupaten dan hubungan antara pemerintah provinsi dengan kabupaten/kota. Kedua, ketidakjelasan peran dan sumberdaya yang digunakan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Ketiga adalah masalah Urusan Pemerintahan Umum dan implikasi dari urusan pemerintahan umum terhadap keberadaan muspida. Bagian ini akan membahas ketiga masalah tersebut secara terpisah.

4.3.1 Pembagian Urusan Pemerintah Pusat, Provinsi dan Kabupaten/Kota 4.3.1.1 Dasar Pemikiran

Pembagian urusan (functional assignment) dalam negara kesatuan memiliki karakteristik yang berbeda dengan di negara federal.

96

Dalam negara kesatuan pembagian urusan antar pemerintahan dilakukan oleh negara (Pemerintah Pusat dan DPR) melalui undang-undang. Melalui undang-undang negara membentuk daerah provinsi dan kabupaten/kota dan menyerahkan sebagian urusan pemerintahan kepada daerah, bukan sebaliknya. Di negara federal, states (negara bagian) membentuk negara dan menyerahkan sebagian urusan pemerintahan kepada pemerintah federal dan mengaturnya dalam konstitusi. Kedudukan negara bagian sangat kuat karena mereka memiliki kewenangan bukan hanya dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, tetapi juga dalam bidang legislatif dan peradilan. Di negara kesatuan, urusan yang diserahkan kepada daerah adalah urusan pemerintahan semata, bukan urusan-urusan lainnya. Besarnya jumlah urusan yang akan diserahkan kepada daerah, di negara kesatuan, karenanya terserah sepenuhnya kepada negara. Negara melalui undang-undang dapat menambah dan mengurangi urusan yang diserahkan kepada daerah. Namun, karena pembentukan daerah dimaksudkan untuk mempermudah pelayanan terhadap kebutuhan warga dan memperluas arena demokrasi, maka pembagian urusan kepada daerah perlu mempertimbangkan berbagai kriteria seperti kompetensi daerah, efisiensi, eksternalitas, akuntabilitas, dan kriteria lainnya yang memungkinkan Pemerintah Pusat dan daerah dapat secara optimal dan sinergik mensejahterakan warganya. Dalam negara kesatuan, secara umum ada dua cara untuk membagi urusan pusat dan urusan daerah. Pertama, negara menentukan secara spesifik urusan yang diserahkan kepada daerah dan Pemerintah Pusat, serta menetapkannya dalam peraturan perundangan (ultravires ). Kedua, negara menentukan urusan yang diatur pusat dan sisanya menjadi urusan daerah,
97

general competence. Indonesia pernah menggunakan kedua cara tersebut. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 mencoba mengkombinasikan kedua cara diatas, dengan menentukan secara jelas urusan yang menjadi kewenangan pusat dan daerah, tetapi memungkinkan dan akuntabilitas. Dalam pembagian pembagian wewenang urusan harus dan terdapat di kejelasan wilayah keduanya melaksanakan urusan tertentu berdasarkan atas kriteria tertentu seperti eksternalitas, efisiensi,

mengatur

mengurus

yurisdiksi: pusat, provinsi dan kabupaten/kota.7 Tidak boleh terdapat tumpang tindih antara satu yurisdiksi dengan yurisdiksi lainnya. Wewenang mengatur dan mengurus harus dibagi habis secara jelas antar tingkatan pemerintahan. Wewenang mengurus dan mengatur berdasarkan azas sentralisasi diletakkan di Pemerintah Pusat. Sedangkan wewenang mengatur dan mengurus berdasarkan azas desentralisasi dan tugas pembantuan titik beratnya diletakan pada yang paling dekat dengan masyarakat (prinsip subsidiaritas). Di negara kesatuan, tidak mungkin terdapat satu urusan yang hanya dilakukan secara desentralisasi tanpa sentralisasi. Artinya, negara dapat memberi wewenang kepada Pemerintah Pusat mengatur urusan-urusan pemerintahan, sekalipun urusan tersebut diselenggarakan dengan melalui azas desentralisasi atau tugas pebantuan. Dalam urusan yang diserahkan kepada daerah, Pemerintah Pusat memiliki kewenangan untuk membuat NSPK yang harus dijadikan dasar oleh provinsi dan kabupaten/kota untuk mengelola urusan yang menjadi kewenangannya. Pemerintah Pusat dapat mengatur dan mengurus urusan yang
Diskusi tentang pembagian urusan antar susunan pemerintah dapat dibaca dalam paper Benyamin Husein dan Eko Prasojo berjudul Konsep Pembagian Kewenangan (Urusan) Antar Tingkat Pemerintahan, paper tidak diterbitkan
7

98

menurut kriteria tertentu sebaiknya dikelola secara inklusif oleh Pemerintah Pusat. Hal ini berbeda dengan negara federal dimana baik pemerintah federal maupun pemerintah negara bagian masing-masing dapat secara inklusif memiliki wewenang mengatur dan mengurus untuk satu urusan pemerintahan tertentu. 4.3.1.2 Identifikasi Permasalahan

Pembagian urusan pemerintahan masih menjadi tarik menarik antara Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Salah satu sumbernya adalah karena ketidakjelasan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 dalam membagi urusan antar tingkat pemerintahan yang berbeda. Walaupun Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah menentukan kriteria yang digunakan untuk membagi urusan, namun dalam praktik penggunaan kriteria itu sangat sulit dilakukan. Kriteria efisiensi dalam penyelenggaraan urusan selalu mengarah pada skala ekonomi sehingga urusan cenderung diserahkan kepada pemerintah yang lebih tinggi. Sedangkan kriteria akuntabilitas cenderung menunjuk pada tingkat pemerintahan yang lebih dekat dengan masyarakat. Penerapan kriteria eksternalitas juga tidak sederhana karena pemerintah daerah sering kurang memperhatikan dampak dari kegiatannya terhadap pihak lain diluar jurisdiksinya. Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 telah mencoba mengatur urusan pemerintah, provinsi, dan kabupaten/kota untuk semua urusan konkuren. Peraturan pemerintah tersebut menjelaskan bahwa provinsi menyelenggarakan urusan skala provinsi sedangkan kabupaten/kota menyelenggarakan urusan skala kabupaten/kota. Namun, mana urusan yang skala provinsi dan mana urusan skala kabupaten/kota untuk setiap sektor

99

belum dapat dirumuskan dengan jelas. Akibatnya, banyak pelaku dan pemangku kepentingan yang kemudian memberi interpretasi yang berbeda-beda tentang mana urusan Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Ketidakjelasan pembagian urusan antar susunan

pemerintahan sering menjadi sumber konflik antara daerah dengan kementrian dan lembaga di pusat dan menimbulkan kekaburan dari konsep desentralisasi itu sendiri. Kementrian dan LPNK sering mengembangkan peraturan perundangan yang tidak sesuai dengan semangat Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007. Mereka enggan untuk menyesuaikan peraturan perundang-undangan sektornya dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Mereka memahami pembagian urusan berdasarkan atas apa yang sudah mereka lakukan secara rutin berdasarkan struktur kelembagaan yang ada, bukan atas pertimbangan yang konsepsional tentang pembagian peran antara pusat dan daerah dalam era desentralisasi. Akibatnya, disharmoni antara Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan undang-undang sektoral tak terhindarkan dan menciptakan arena konflik antara daerah dan kementerian/lembaga dalam pengelolaan urusan pemerintahan. Masalah lain yang muncul dari pelaksanaan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 adalah pembagian urusan menjadi urusan wajib dan urusan pilihan yang harus diselenggarakan daerah. Urusan Secara pilihan generik yang urusan wajib yang terkait dengan sektor urusan tersebut
100

pelayanan dasar diserahkan secara simetris kepada daerah. terkait dengan pengembangan memilih unggulan, wilayahnya. mensyaratkan Namun dalam daerah untuk

pemerintahan berdasarkan potensi unggulan ekonomi yang ada di praktek, pertimbangan

diabaikan dan daerah cenderung melaksanakan semua urusan walaupun urusan tersebut tidak terkait dengan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Dalam penyelenggaraan urusan wajib, utamanya

pemenuhan kebutuhan dasar warga, pemerintah perlu membuat standar pelayanan minimal (SPM) atau standar lainnya untuk menjamin agar warga dimanapun mereka berada dapat mengakses secara sama pelayanan tersebut. standar pelayanan untuk Namun, sejauh ini SPM dan urusan belum dapat berbagai

dirumuskan secara memadai sehingga ketimpangan pelayanan antar daerah tak terhindarkan. 4.3.1.3 Analisis Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah

Walaupun

menentukan urusan pemerintahan yang secara ekslusif menjadi kewenangan pusat dan urusan yang di desentralisasikan ke daerah dan menentukan kriteria untuk membagi urusan di desentralisasikan ke daerah. Penyerahan urusan pemerintahan ke daerah yang sangat masif dan serentak, yang belum pernah dilakukan oleh negara lainnya, membuat Indonesia mengalami kesulitan untuk belajar dari pengalaman negara lain dalam melakukan desentralisasi urusan. Lessons learned sulit diperoleh dari negara-negara lainnya sehingga contoh-contoh tentang pembagian urusan antar susunan pemerintahan yang barang kali dapat dijadikan pertimbangan untuk melakukan hal yang sama di Indonesia menjadi tidak ada. Di tingkat pusat masalah muncul karena kurang sinkronnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan undang-undang sektoral. Walaupun Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah memerintahkan pengalihan urusan wajib dan pilihan kepada

101

daerah, namun dalam kenyataannya beberapa kementerian dan lembaga masih enggan melakukannya. Banyak undang-undang sektoral yang belum searah dengan semangat dari kebijakan desentralisasi. pejabat di Keinginan untuk dan dan mempertahankan terkait status-quo risiko muncul karena kepentingan-kepentingan jangka pendek dari para kementrian organisasi lembaga dengan akses perampingan berkurangnya terhadap

anggaran ketika urusan di desentralisasikan ke daerah. Dari sisi lain, kesulitan muncul dari meluasnya miskonsepsi para pemangku kepentingan di daerah tentang desentralisasi dan hubungan antar susunan pemerintahan. Pelaksanaan UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 telah membentuk persepsi para pemangku kepentingan di daerah bahwa semua urusan diluar urusan eklusif adalah urusan daerah dan pemerintah tidak lagi memiliki kewenangan untuk mengatur penyelenggaraan urusan diluar urusan yang ekslusif. Daerah seringkali menganggap setiap pengaturan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat terhadap urusan yang telah didesentralisasikan sebagai campur tangan pusat terhadap urusan daerah. Sedangkan dalam negara kesatuan, tidak ada urusan yang sepenuhnya menjadi urusan daerah. Pemerintah Pusat setidak-tidaknya memiliki kewenangan untuk merumuskan NSPK, yang seharusnya menjadi dasar bagi daerah dalam menyelenggarakan urusan yang telah didesentralisasikan. Miskonsepsi lainnya muncul terkait dengan hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota dalam urusan yang telah didesentralisasikan. semua urusan Kabupaten/kota cenderung menganggap menjadi yang didesentralisasikan tersebut

urusannya dan mengabaikan interdependensi dan interrelasi dalam penyelenggaraan urusan antar kabupaten/kota dimana
102

provinsi dapat mengambil peran untuk mengatur dan mengurus urusan yang karena pertimbangan eksternalitas, efisiensi, dan akuntabilitas sebaiknya dilakukan pada tingkat provinsi. Belum adanya pengaturan yang jelas tentang pembagian urusan antara provinsi dan kabupaten/kota dalam urusan wajib dan pilihan membuat duplikasi dan konflik dalam penyelenggaraan urusan antara provinsi dan kabupaten/kota sering tidak dapat dihindari. Konflik kepentingan antar kementerian/lembaga, provinsi, dan kabupaten/kota menjadi salah satu faktor yang mempersulit upaya untuk memperjelas pembagian urusan antar susunan pemerintahan. kewenangan, kekuasaan Pembagian akses antar urusan menjadi arena perebutan daya untuk terhadap susunan anggaran, dan sumber Upaya

pemerintahan.

memperjelas pembagian urusan antar susunan pemerintahan tidak dapat dihindari selalu memunculkan pro dan kontra antara para pemangku kepentingan yang berbeda-beda. Karena itu, pembagian urusan harus dilakukan secara tepat dengan menggunakan kriteria yang jelas, rasional, dan proporsional sesuai dengan kompetensi dan sumberdaya yang tersedia pada masingmasing susunan pemerintahan. 4.3.1.4 Usul Penyempurnaan

1) Perlu restrukturisasi pengaturan mengenai pembagian urusan pemerintahan dalam penyempurnaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Restrukturisasi dilakukan dengan menata kembali arsitektur pembagian urusan pemerintahan antar tingkat pemerintahan. Pertama, konsep yang digunakan untuk membagi urusan pemerintahan menjadi urusan ekslusif atau absolut dan urusan konkuren (dapat didesentralisasikan). Urusan ekslusif atau absolut adalah urusan yang sepenuhnya

103

menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, sedangkan urusan konkuren adalah urusan yang dapat diatur oleh pemerintah dan atau daerah, yang penentuannya dilakukan dengan kriteria tertentu. Kedua, memperjelas cara penyelenggaraan urusan pusat dengan menentukan urusan yang sebaiknya dilakukan oleh Pemerintah Pusat sendiri secara langsung, dengan menggunakan dekosentrasi, dan tugas pembantuan. Dekonsentrasi perlu dibatasi hanya pada urusan ekslusif dan urusan concurrent yang karena kriteria tertentu dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat sebagai urusan Pemerintah Pusat. Dengan memperjelas hubungan cara antar penyelenggaraan tingkatan dan urusan susunan pemerintahan,

pemerintahan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan akan dapat ditata dengan lebih baik. 2) Perlu pengaturan yang jelas tentang urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib dibedakan menjadi dua kelompok urusan, urusan yang terkait dengan pelayanan dasar warga yang secara minimal harus dipenuhi oleh daerah dan urusan wajib yang terkait dengan kebijakan nasional, seperti statistik, kebudayaan, tata ruang dan lain-lainnya. Urusan wajib yang terkait dengan pelayanan dasar harus diselenggarakan oleh daerah berdasarkan SPM yang dibuat oleh pemerintah, sedangkan urusan wajib yang terkait dengan kepentingan pemerintah diselenggarakan berdasarkan standar lainnya yang diatur dalam NSPK yang dibuat ini pemerintah. sangat daerah Karena bagi gagal penyelenggaraan mengatur urusan wajib penting yang

kesejahteraan masyarakat maka undang-undang juga perlu tentang sangsi bagi menyelenggarakan urusan wajib sesuai dengan SPM atau NSPK yang dibuat oleh pemerintah.

104

3) Perlu

dibuat

pengaturan

yang

lebih

jelas

tentang

penyelenggaraan urusan pilihan. Daerah menyelenggarakan urusan pilihan untuk pengembangan keunggulan daerah dalam rangka peningkatan kesejahteraan rakyat. Pengambilan keputusan tentang urusan pilihan yang akan dikelola oleh daerah dapat didasarkan pada struktur PDRB, mata pencaharian penduduk, dan pemanfaatan sumberdaya lokal yang tersedia di daerah. Penyelenggaraan urusan pilihan yang dibuat oleh daerah harus sinergik dan terintegrasi dengan kebijakan nasional untuk peningkatan daya saing bangsa. 4) Agar daerah fokus melaksanakan urusan wajib dan pilihan yang sesuai dengan prioritas dan potensi unggulan daerah, maka dilakukan pemetaan ( mapping) baik oleh pusat maupun daerah terhadap setiap urusan pemerintahan tersebut. Dengan pemetaan tersebut setiap daerah akan tahu urusan pilihan yang akan dilaksanakan dan urusan wajib yang menjadi prioritas. Kementerian dan lembaga juga tahu daerah-daerah yang menjadi stakeholders utamanya sehingga fokus dalam pencapaian target-target nasional dalam urusan sektornya masing-masing. 5) Untuk urusan yang berdampak ekologis khususnya urusan kehutanan dan kelautan akan lebih optimal kalau pengelolaannya diserahkan kepada daerah provinsi mengingat eksternalitasnya yang dalam banyak hal melewati batas-batas administrasi pemerintahan. Keuntungan lainnya adalah lebih mudah dalam aspek pengendalian baik terhadap hutan maupun aspek lingkungan hidup dibandingkan kalau diserahkan melalui mekanisme dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 jo Peraturan Pemerintah 38 Nomor 2007. Untuk mencegah terjadinya resistensi dari kabupaten/kota,
105

maka perlu ada trade off dalam aspek bagi hasilnya. Kabupaten/kota mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan laut dan hutan yang dilakukan oleh provinsi. Melalui pengaturan tersebut pengendalian dapat dilakukan dengan lebih efektif tanpa merugikan kabupaten/kota dalam aspek bagi hasilnya. 6) Untuk menjalankan fungsi monitoring, supervisi, dan fasilitasi penyelenggaraan urusan, pemerintah menugaskan gubernur sebagai wakil dan Pemerintah Pusat dan oleh untuk melaksanakan kabupaten/kota. terhadap oleh dilakukan pembinaan Sedangkan pengawasan urusan terhadap provinsi

pembinaan

pengawasan

penyelenggaraan

pemerintah. Di dalam menjalankan peran sebagai wakil Pemerintah Pusat, gubernur dibantu oleh perangkat dalam bentuk sekretariat dan guna menciptakan sinerji dengan perangkat daerah, dayaguna dan hasilguna dipimpin oleh sekretaris daerah dan dengan pembiayaan dari APBN. 7) Mengingat variabilitas antar daerah dalam penyelenggaraan urusan dasar sangat tinggi, maka undang-undang perlu memberi ruang bagi daerah untuk membuat standar pelayanan daerah yang melampaui SPM yang ditetapkan secara nasional. Daerah provinsi dan kabupaten/kota yang memiliki kemampuan yang lebih tinggi dari yang ditentukan dalam SPM dapat membuat standar pelayanan diatas standar yang diatur dalam SPM. Untuk memberdayakan daerah yang kurang mampu memenuhi standar pelayanan provinsi dan SPM, provinsi perlu diberi peran untuk melakukan ekualisasi di daerahnya. Dengan memberi peran ini pada provinsi maka diharapkan pemerataan akses pelayanan masyarakat di berbagai daerah dapat diperbaiki sehingga kesejahteraan sosial ekonomi yang merata dapat diwujudkan di daerah.
106

4.3.2 4.3.2.1

Gubernur Pemerintah

Sebagai

Kepala

Daerah

dan

Wakil

Dasar Pemikiran

Dalam negara kesatuan, Pemerintah Pusat memiliki peran yang sangat kuat dalam menjaga kepentingan nasional. Pemerintah Pusat memiliki kewenangan untuk menjamin bahwa kebijakankebijakan nasionalnya dapat dilaksanakan secara efektif di seluruh wilayah Indonesia. Oleh karena itu, penyelenggaraan pemerintahan daerah harus mengikuti NSPK yang ditentukan oleh Pemerintah Pusat. Penyerahan urusan pemerintahan yang sebagian besar diberikan kepada kabupaten/kota menuntut pemerintah untuk memastikan bahwa kabupaten/kota mengatur dan mengurus urusan tersebut sesuai dengan NSPK yang telah dibuat oleh pemerintah. Untuk menjamin agar kabupaten/kota mematuhi NSPK yang telah dibuatnya, evaluasi, adalah maka pemerintah perlu melakukan pengawasan. Pusat ketika sendiri, pemantauan, Pertanyaannya penyelenggaraan pembinaan apakah dan

Pemerintah

melakukan pemantauan, evaluasi, pembinaan, dan pengawasan pemerintahan harus melakukannya mendelegasikanya kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat berdasarkan azas dekonsentrasi, atau menugaskan kepada pemerintahan daerah propinsi dan kabupaten/kota berdasarkan azas tugas pembantuan. Pertanyaan seperti ini penting diperhatikan karena pilihan institusi dan mekanisme yang akan digunakan memiliki implikasi yang sangat luas baik secara politik, organisasional dan legal. Dalam sejarah perkembangan pemerintahan daerah,

gubernur memiliki peran yang berubah-ubah. Dalam Undang-

107

Undang Nomor 1 Tahun 1957, gubernur memiliki peran sebagai kepala daerah dan sekaligus sebagai alat pusat. Sedangkan dalam Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 gubernur lebih banyak diperankan menjadi alat Pemerintah Pusat. Dalam UndangUndang Nomor 5 Tahun 1974, pelaksanaan otonomi dititikberatkan pada daerah tingkat II dan bersamaan dengan itu asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan asas dekonsentrasi. Dalam kenyataannya, pelaksanaan dekonsentrasi lebih menonjol daripada desentralisasi, peran kepala wilayah lebih menonjol daripada kepala daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah gubernur, bupati, dan walikota bertindak sebagai kepala daerah sekaligus sebagai kepala wilayah. Dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 pemerintah menerapkan split model dengan mendudukan kepala daerah kabupaten/kota semata-mata sebagai alat daerah dan tidak merangkap sebagai kepala wilayah. Bupati/walikota adalah kepala daerah dan tidak merangkap sebagai kepala wilayah. Daerah provinsi dinyatakan sebagai daerah otonom yang memiliki otonomi terbatas. Disamping sebagai daerah otonom, provinsi juga sebagai wilayah administrasi dan gubernur disamping sebagai kepala provinsi juga sebagai wakil Pemerintah Pusat. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 juga menganut paradigma yang sama dengan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, namun lebih memperkuat peranan gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah dengan dirincikan tugas, wewenang dan kewajiban yang bersifat attributed yang dinyatakan dalam Pasal 37 dan Pasal 38.8 Dalam perkembangannya, keberadaan pasal
Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Pemerintah Pusat menggunakan fused model yang menempatkan gubernur disamping sebagai kepala daerah otonom juga menjadi wakil pemerintah pusat, sedangkan untuk kabupaten dan kota diberlakukan split model, yang artinya bupati/ walikota hanya berkedudukan sebagai kepala daerah
8

108

tersebut dirasakan belum mampu menempatkan gubernur secara jelas baik sebagai kepala provinsi dan sebagai wakil Pemerintah Pusat. Tarik menarik peran gubernur sebagai kepala provinsi dan wakil Pemerintah Pusat selalu terjadi sesuai dengan dinamika penyelenggaraan bangsa. Pengaturan mengenai peran gubernur baik sebagai kepala provinsi dan sebagai wakil pemerintah perlu dirancang untuk menjamin keutuhan wilayah Indonesia, kesatuan bangsa, dan mendorong kepala dinamika dan penyelenggaraan wakil pemerintahan Pusat, daerah. Harus ada pembagian peran yang jelas dari gubernur sebagai provinsi dalam Pemerintah instrumen perannya, kelembagaan dan sumber biaya yang akan digunakan oleh gubernur menjalankan masing-masing mekanisme yang akan digunakan untuk memainkan masingmasing peran itu dengan baik dan implikasi dari pelaksanaan masing-masing peran tersebut. Pilihan untuk memanfaatkan kedudukan gubernur sebagai wakil pusat dan instrumen kelembagaannya perlu mempertimbangkan dampaknya terhadap kompleksitas struktur birokrasi di daerah, efisiensi dan kejelasan hubungan antara susunan pemerintahan. 4.3.2.2 Peran Identifikasi Permasalahan kepala daerah provinsi atau gubernur dalam pemerintahan daerah dan kepentingan pemerintah dalam menjamin kepentingan nasional dan kesatuan

penyelenggaraan pemerintahan daerah selama ini masih sangat terbatas. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya mengatur peran gubernur dalam Pasal 37 dan Pasal 38 dengan

otonom. Bupati/walikota menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak merangkap sebagai wakil Pemerintah Pusat. Diskusi tentang hal ini dapat dibaca dalam E. Koswara Kertapraja, Pokok-Pokok Pikiran Tentang Permasalahan Kedudukan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat.

109

menempatkan gubernur sebagai sebagai aparat dekonsentrasi atau wakil Pemerintah Pusat di daerah. Dalam Pasal 38 UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004, gubernur daerah sebagai wakil Pemerintah Pusat memiliki peran pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan koordinasi pemerintahan kabupaten/kota, di daerah penyelenggaraan urusan pemerintah

kabupaten/kota, dan koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota. Dalam kenyataannya, peran gubernur sebagaimana disebutkan tadi kurang dapat dilaksanakan secara optimal karena berbagai sebab, sebagaimana diuraikan berikut ini. Pertama, konflik kepentingan sering terjadi ketika gubernur sebagai kepala daerah otonomi memiliki kepentingan yang berbeda dengan Menteri/Kepala LPNK dalam berbagai aspek pengelolaan kegiatan pembangunan di daerahnya. Misalnya, dalam pengelolaan kegiatan pertambangan, kehutanan, dan kegiatan lainnya, seringkali posisi gubernur sebagai kepala daerah otonom berbeda dengan posisi yang diambil oleh kementerian/LPNK. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 peranan ganda gubernur sebagai kepala daerah dan wakil Pemerintah Pusat di daerah yang bertanggungjawab kepada Presiden belum diatur secara jelas sehingga menimbulkan persepsi yang berbeda-beda tentang kedudukan gubernur, baik sebagai kepala daerah atau sebagai wakil Pemerintah Pusat. Peran ganda gubernur, sebagai kepala daerah dan wakil Pemerintah Pusat, sering menimbulkan konflik peran ketika kepentingan provinsi berbeda dengan kepentingan pemerintah. Sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah, gubernur seringkali harus mengamankan kebijakan Pemerintah Pusat, yang kadangkala berbenturan dengan kepentingan daerahnya. Ketika
110

kebijakan kementerian/LPNK berbeda dengan kepentingan daerah gubernur mengalami kesulitan untuk mengambil peran sebagai wakil Pemerintah Pusat. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum mengatur situasi seperti ini, karena itu revisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 perlu mengatur secara lebih jelas hal ini. Kedua, sebagai wakil Pemerintah Pusat gubernur

melaksanakan tugas dekonsentrasi. Namun, peran gubernur dalam pelaksanaan tugas dekonsentrasi tidak diatur dengan jelas. Pasal 10 ayat (4) dan ayat (5) tidak mengatur dengan jelas mengenai tugas yang harus dilakukan gubernur. Pasal tersebut hanya mengatakan bahwa pemerintah kepada dapat melimpahkan Selebihnya, penyelenggaraan urusannya gubernur.

pelimpahan urusan pemerintah kepada gubernur tidak diatur dalam Undang-Undang. Hal ini sering membuat kedudukan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerah menjadi tidak jelas. Ketiga, dalam menjalankan tugas dekonsentrasi, gubernur sebagai wakil pusat di daerah tidak mempunyai perangkat dekonsentrasi sendiri, hanya dibantu oleh perangkat daerah yang ditugaskan untuk melaksanakan tugas-tugas dekonsentrasi dengan sumber pembiayaan yang kurang jelas. Hal ini sering menimbulkan ketidakjelasan dalam pertanggungjawaban pengelolaan tugas dekonsentrasi. Disamping itu tidak tersedianya sarana dan prasarana untuk mendukung peran gubernur dalam menjalankan tugas-tugas dekonsentrasi menjadikan kedudukan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat tidak efektif. Keempat, ketidakjelasan pengaturan tentang peran gubernur seringkali menimbulkan kerancuan peran dan tugas gubernur

111

dalam sering

melakukan dilakukan

monitoring secara

terhadap aduk

kabupaten/kota. dalam konteks

Pelaksanaan tugas monitoring terhadap kinerja kabupaten/kota campur dekonsentrasi sekaligus desentralisasi. Pasal 37 dan Pasal 38 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 secara jelas memberi tugas kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat untuk melakukan pembinaan dan pengawasan Namun, terhadap pasal-pasal dalam penyelenggaraan pembinaan dan pemerintahan pengawasan daerah. perlu

tersebut tidak mengatur dengan cukup jelas tentang apakah juga dilakukan pelaksanaan desentralisasi atau hanya terbatas pada pelaksanaan tugas dekonsentrasi. Kelima, Kewenangan melaksanakan hubungan dan koordinasi antara provinsi provinsi dan untuk program

kabupaten/kota selama ini masih kurang berjalan secara efektif. kapasitas pemerintah dalam koordinasi perencanaan

pembangunan dan pelayanan publik yang memiliki eksternalitas lintas kabupaten/kota kurang dapat dikelola secara efektif dan sinergik. Pemerintah provinsi tidak memiliki kewenangan yang jelas untuk dapat mengatur kegiatan pembangunan lebih dari dan satu dalam dan pelayanan Pengaturan koordinasi publik yang yang jelas mencakup tentang wilayah

kabupaten/ kota agar dapat diselenggarakan secara sinergik. kewenangan provinsi daerah perencanaan pembangunan

penyelenggaraan pelayanan publik perlu dilakukan dengan jelas. Keenam, pelaksanaan tugas pembantuan oleh provinsi kepada kabupaten/kota belum memiliki pengaturan yang jelas. Akibatnya, pelaksanan tugas pembantuan dari propinsi kepada kabupaten/kota belum dapat berjalan sebagaimana yang diharapkan. Agar pemerintah provinsi memiliki dasar yang kuat
112

untuk melaksanakan tugas pembantuan kepada kabupaten/kota pengaturan yang jelas diperlukan mengenai kriteria dan konsekuensi dari pelaksanaan tugas pembantuan. 4.3.2.3 Analisis

Provinsi dan kabupaten/kota sama-sama merupakan daerah otonom. terhadap Namun, kendati keduanya terkait provinsi. adalah dengan Dalam daerah otonom, yang provinsi memiliki peran ekualisasi, fasilitasi, dan pemberdayaan kabupaten/kota kekhasan kebijakan menggambarkan Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 peran tersebut tidak diatur dengan jelas. Karena itu, pelaksanaan berbagai peran tersebut belum dapat dilakukan secara optimal. Rendahnya optimalitas dari pelaksanaan peran tersebut, sering membuat penyelenggaraan pemerintahan kabupaten/kota kurang dapat dikoordinasikan secara efektif dan sinergik untuk mencapai tujuan pembangunan provinsi. Seharusnya hubungan antara provinsi dan kabupaten/kota dalam wilayahnya diatur dalam NSPK yang ditetapkan Pemerintah Pusat melalui kementerian/LPNK dalam pelaksanaan setiap urusan pemerintahan yang bersifat konkuren. Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat yang mengamankan melalui mekanisme pembinaan dan pengawasan agar tata hubungan yang diatur dalam NSPK berjalan secara optimal. Disamping adalah peran hubungan gubernur antara sebagai pemerintah wakil provinsi dan

kabupaten/kota, masalah lain yang perlu dicarikan solusinya Pemerintah Pusat. Kedudukan gubernur sebagai kepala daerah dan sebagai wakil Pemerintah Pusat seringkali kurang dapat dipisahkan dengan tegas dalam beberapa hal. Pertama, kapan gubernur harus bertindak sebagai wakil Pemerintah Pusat dan kapan gubernur

113

harus bertindak sebagai kepala daerah. Hal ini perlu diatur dengan jelas karena memiliki implikasi kelembagaan dan anggaran yang berbeda. Ketidakjelasan pengaturan kedudukan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat dan kepala daerah membuat fungsi ganda gubernur belum dapat berjalan dengan baik karena struktur kelembagaan dan anggaran belum dapat memberi dukungan gubernur. Kedua, akibat dari tidak berjalannya secara optimal fungsi ganda itu maka pelaksanaan pembinaan dan pengawasan dari gubernur belum dapat berjalan dengan baik. Akibat lebih jauh dari tidak berjalannya peran pembinaan dan pengawasan, maka penyelenggaraan pemerintahan di daerah selama ini kurang terkoordinasi dengan baik dan sinergi dalam pembangunan daerah tidak dapat diwujudkan secara optimal. Jika tidak dilakukan pengaturan yang jelas fungsi ganda gubernur sebagai kepala daerah dan wakil Pemerintah Pusat dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 maka upaya untuk mendorong adanya pembangunan daerah yang sinerjik dan sustainable dalam wilayah provinsi akan mengalami banyak hambatan. Pengaturan lebih jelas tentang peran gubernur untuk melakukan penyelarasan pembinaan kegiatan dan pengawasan, di koordinasi, jika dan dapat pembangunan daerah yang kuat terhadap pelaksanaan fungsi ganda

diperkuat akan dapat mengurangi ketegangan yang selama ini terjadi dalam hubungan antara bupati/walikota dengan gubernur yang banyak terjadi di daerah. Miskonsepsi dalam memahami pola hubungan tersebut cenderung mempersulit koordinasi dan sinergi dalam perencanaan dan pelaksanaan kegiatan kabupaten/kota. Lebih dari itu, pengaturan juga diperlukan agar gubernur dapat mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk mencegah
114

dan mengendalikan konflik yang terjadi antar kabupaten/kota dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Penguatan fungsi ganda gubernur juga dapat memperkuat hubungan antar tingkatan pemerintahan. Dalam pelaksanaan peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, maka hubungan antara gubernur dengan dimana gubernur dapat urusan pengawasan terhadap bupati/walikota bersifat bertingkat, melakukan kinerja pemerintah peran di pembinaan dan bupati/walikota daerah. dalam

penyelenggaraan

Sebaliknya

bupati/walikota dapat melapor dan mengadu kepada gubernur bila terjadi berbagai masalah dalam penyelenggaraan pemerintah di daerah, termasuk dalam hubungan antar kabupaten/kota. Penguatan peran gubernur sebagai kepala daerah akan dapat memperkuat orientasi pengembangan wilayah dan memperkecil dampak kebijakan desentralisasi terhadap fragmentasi spasial, sosial, dan ekonomi di daerah. 4.3.2.4 Usul Penyempurnaan

1) Dengan mengingat besarnya permasalahan yang muncul sebagai akibat dari ketidakjelasan peran kepala daerah provinsi dan gubernur, maka penyempurnaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu membuat pengaturan yang jelas tentang peran gubernur baik sebagai kepala daerah dan wakil Pemerintah Pusat. Pengaturan yang lebih jelas tentang dual function juga Sebagai Apabila kedudukan gubernur yang memiliki

sangat diperlukan untuk mengurangi konflik dan kesulitan membangun sinergi dalam pembangunan daerah. wakil Pemerintah Pusat, gubernur perangkat tersendiri yang dibiayai dari APBN. seyogyanya mempunyai

perangkat daerah dimanfaatkan sebagai perangkat gubernur

115

sebagai wakil Pemerintah Pusat akan potensial menyebabkan kerancuan dalam pembiayaan, pengawasan dan pertanggung jawaban. 2) Sebagai daerah otonom, provinsi dapat membuat kebijakan kekhasan provinsi yang mencirikan lainnya. provinsi Provinsi dan juga membedakannya kerjasama antar dengan daerah provinsi dalam

memiliki peran dalam pengembangan ekonomi wilayah dan pengembangan kawasan. Provinsi karenanya dapat membuat peraturan daerah yang terkait dengan kekhasannya yang mengikat kabupaten/kota yang ada di wilayahnya. Disamping itu, kewenangan desentralisasi untuk yang mengatur menjadi dan provinsi memiliki mengurus urusannya, urusan lintas

kabupaten/kota, dan atau urusan yang eksternalitasnya melewati batas-batas kabupaten/kota. Dalam konteks ini, gubernur sebagai kepala provinsi memiliki kewenangan mengambil kebijakan yang mengikat kabupaten/kota yang ada di wilayahnya sesuai kewenangan provinsi sebagai daerah otonom. Untuk itu pengaturan tentang peran gubernur sebagai kepala daerah provinsi perlu dibuat agar dapat menjadi instrumen bagi gubernur untuk melakukan koordinasi, fasilitasi, dan pemberdayaan kabupaten/kota agar mereka dapat bersinergi untuk mencapai tujuan pembangunan di provinsinya. 3) Provinsi dapat melakukan yang tidak peran mampu ekualisasi memenuhi dalam standar

penyelenggaraan pelayanan publik dengan memberdayakan kabupaten/kota pelayanan yang diterapkan di provinsinya. Provinsi dapat memberi bantuan teknis dan subsidi kepada kabupaten/kota yang tidak mampu memenuhi standar pelayanan yang berlaku
116

di

provinsinya.

Dengan

memainkan

peran

ekualisasi

keberadaan provinsi juga akan dapat dirasakan manfaatnya oleh kabupaten/kota yang ada di wilayahnya. 4) Pengaturan yang lebih jelas juga diperlukan terhadap

kedudukan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Sebagai wakil Pemerintah Pusat gubernur memiliki peran menjalankan urusan pemerintahan umum, seperti melakukan resolusi konflik yang terjadi di wilayahnya, menjaga keamanan dan ketertiban, melakukan pemantauan dan evaluasi, pembinaan dan pengawasan, dan koordinasi kegiatan penyelenggaraan pemerintah yang ada di wilayahnya. Hubungan antara gubernur sebagai wakil pusat dengan Kementrian/LPNK dalam penyelenggaraan urusan pemerintah di daerah perlu diatur dengan jelas. Untuk itu, gubernur perlu memiliki anggaran yang bersumber dari APBN dan dapat digunakan untuk menjalankan berbagai peran tersebut. 5) Pengaturan yang jelas tentang peran gubernur sebagai kepala provinsi dan wakil Pemerintah yang Pusat selama diperlukan ini terjadi anggaran, untuk dalam dan menghindari itu kerancuan

pelaksanaan peran ganda gubernur. Pelaksanaan kedua peran membutuhkan institusi, personalia, kewenangan yang jelas dan memadai. Untuk itu pengaturan yang jelas tentang hal tersebut sangat diperlukan.

4.3.3. Urusan Pemerintahan Umum dan Muspida 4.3.3.1. Dasar Pemikiran Secara garis besar urusan pemerintahan dibagi atas urusan yang bersifat absolute yang tidak diotonomikan ke daerah dan kedua urusan yang bersifat konkuren yaitu urusan pemerintahan yang
117

diotonomikan ke daerah secara konkuren. Urusan konkuren tersebut dibagi atas dua kelompok besar yaitu pertama urusan wajib dan kedua urusan pilihan. Urusan wajib terbagi lagi kedalam dua kelompok yaitu pertama yang terkait dengan pelayanan dasar dan kedua yang tidak terkait dengan pelayanan dasar. Sedangkan urusan pilihan adalah urusan pemerintahan yang terkait dengan pengembangan potensi unggulan yang menjadi kekhasan suatu daerah. Disamping urusan wajib dan konkuren, dalam pelaksanaan pemerintahan di daerah terdapat juga urusan pemerintahan yang terkait dengan: 1. pemeliharaan nilai-nilai persatuan bangsa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) 2. memelihara ideology Pancasila, 3. memelihara kebinekaan bangsa agar tidak terpecah belah, menyadari bahwa pluralisme adalah rahmat dan bukan bencana dan untuk itu perlu dijaga kelestariannya 4. menjaga Konsttitusi bangsa yaitu UUD 1945 dengan segala perubahannya dipedomani sebagai dalam hokum dasar yang harus penyusunan berbagai peraturan

perundang-undangan 5. memelihara mencegah kerukunan munculnya dan toleransi beragama ekstrim dan yang

gerakan-gerakan

mengatas namakan agama dan berpotensi memecah belah persatuan bangsa 6. mengkordinir instansi-instansi pemerintah yang ada di daerah untuk menciptakan kesatuan tindakan dan

118

harmonisasi kegiatan sesuai dengan kewenangan masingmasing. 7. Memelihara stabilitas kehidupan politik yang dinamis di daerah sehingga tidak terjadi gejolak politik yang mengganggu stabilitas kehidupan masyarakat daerah. Urusan-urusan tersebut tidak masuk dalam urusan pemerintahan baik yang bersifat absolut maupun konkuren. Urusan tersebutlah yang masuk dalam kategori urusan pemerintahan umum. Di tingkat nasional urusan tersebut menjadi kewenangan Presiden sebagai Kepala Pemerintahan Negara. Di tingkat daerah belum ada pengaturan yang jelas tentang urusan pemerintahan umum tersebut. Salah satu ruang lingkup dari urusan pemerintahan umum adalah kegiatan mengkordinir instansi-instansi pemerintah yang ada di daerah. Ada berbagai instansi pemerintah yang bukan masuk dalam ranah perangkat daerah karena bersumber dari urusan pemerintahan yang tidak diotonomikan atau urusan absolute. Diantara instansi pemerintah tersebut adalah dari unsur TNI, Polri, Kejaksaan, Instansi dari Kementerian Keuangan, Instansi dari Kementerian Agama, Gubernur, bupati dan walikota sebagai kepala pemerintahan daerah mendapatkan pelimpahan untuk melaksanakan urusan pemerintahan umum dari Presiden. Konsekuensi logisnya adalah gubernur, bupati dan walikota karena jabatannya bertindak sebagai kordinator bagi forum instansi-instansi pemerintah tersebut, namun tidak termasuk mengkordinir unsur yang ada diluar kekuasaan eksekutif seperti pengadilan (yudikatif), perwakilan BPK dan lembaga-lembaga non eksekutif lainnya.

119

Forum komunikasi antar instansi dalam ranah eksekutif tersebut yang dari dimasa UU 5 orde daerah tahun baru 1974 disebut tentang dengan Pokok istilah Pokok musyawarah bersumber pimpinan (muspida). Dasar hukumnya

Pemerintahan di Daerah. Namun dengan digantinya UU 5/1974 dengan UU 22/1999 dan kemudian diganti pula dengan UU 32/2004 maka sebenarnya dasar hokum yang emayungi forum muspida tersebut sudah tidak ada lagi, namun keberadaan muspida masih dirasakan penting oleh pimpinan pemerintahan daerah untuk mendukung sinerji dan harmonisasi kegiatan antar instansi pemerintah yang ada di daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

4.3.3.2. Identifikasi Masalah Dalam masa transisi demokrasi dewasa ini diperlukan pengaturan urusan pemerintahan umum yang ada di daerah. Dalam era Orde Baru urusan tersebut juga sebagai Kepala Wilayah dilakukan oleh Kepala representasi wakil Daerah yaitu Gubernur, Bupati dan Walikota dalam kapasitasnya sebagai pemerintah pusat di daerah yang memegang kendali atas Urusan pemerintahan umum tersebut. Bahkan pada masa Orde Baru, camat juga diposisikan sebagai wakil pusat di wilayah kecamatan yang bertugas melaksanakan urusan pemerintahan umum di toingkat kecamatan. Urusan pemerintahan umum adalah urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat dan secara hirarkhis dilimpahkan kepada Gubernur, Bupati/Walikota dan Camat pada waktu itu. Dalam era reformasi dewasa ini urusan pemerintahan umum tersebut tidak ada secara jelas dan tegas diatur dalam UU

120

32/2004. Hanya Gubernur yang berperan sebagai wakil pusat di daerah. Itupun dimaksudkan hanya sebagai perpanjangan tangan pemerintah pusat untuk melakukan binwas dan fasilitasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan oleh kabupaten/kota. Tidak diatur secara jelas dan tegas tugastugasnya dalam pelaksanaan urusan pemeruintahan umum. Terlebih di tingkat kabupaten/kota, dengan dihapuskannya posisi Bupati/Walikota sebagai wakil pemerintah pusat di daerah dan juga difungsikannya camat hanya sebagai perangkat daerah, telah menyebabkan tidak adanya institusi pemerintahan yang melaksanakan urusan pemerintahan umum tersebut. Kondisi ini yang kemudian menyebabkan tidak adanya pelaksana urusan pemerintahan umum di daerah. Akibatnya banyak terjadi kegiatan-kegiatan ekstrim yang bersifat primordialisme yang tidak ada yang menanganinya di daerah. Hanya aparat keamanan saja yang sibuk manakala terjadi kerusuhan tanpa adanya suatu institusi yang secara fungsional dan structural melakukan kegiatan-kegiatan pencegahan munculnya kerusuhan tersebut. Pemerintah daerah tidak ada yang melakukan tindakan-tindakan atau program kerja yang bersifat preventif untuk mencegah munculnya kegiatan-kegiatan yang membahayakan keutuhan bangsa dan Negara, karena memang tugas tersebut tidak masuk dalam ranah otonomi daerah. Dari sisi keberadaan muspida, selama ini keberadaannya berdasarkan hasil wawancara dengan para kepala daerah baik kepada gubernur atau bupati/walikota, mereka menyatakan bahwa forum muspida tersebut jalannya masih roda diperlukan untuk daerah. menunjang kelancaran pemerintahan

Keberadaan forum tersebut dirasa urgensinya terkait dengan upaya menyamakan persepsi dari pemerintah daerah ketika
121

menyikapi

urusan-urusan

yang

terkait

dengan

keamanan,

kerusuhan akibat SARA, bencana, dan penegakan hokum yang terkait dengan kewenangan daerah seperti penertiban KTP, ijin bangunan, kaki lima dan gangguan-gangguan kemasayarakatan lainnya. Hubungan pemerintah pemerintah akan yang kurang harmonis ketidak daerah antar kompakan dalam instansi aparat menyikapi

menunjukkan pemerintah

termasuk

berbagai urusan yang bersifat cross cutting yaitu kombinasi antara urusan yang menjadi kewenangan daerah dan kewenangan yang bukan masuk ranah otonomi daerah seperti kerukunan SARA, masalah keamanan dan ketertiban, penegakan hukum antar hukum yang berlandaskan perda dan hukum yang berdasarkan undang-undang yang menjadi kewenangan pihak kepolisian atau kejaksanaan dan banyak lagi contoh-contoh lainnya. Tidak adanya dasar hokum yang tegas dari keberadaan muspida akan menyebabkan kesulitan dalam pertanggung jawaban aspek keuangan. Dalam menunjang kegiatan forum muspida tersebut, pemerintah daerah sering terbebani dalam pendanaannya. Hal ini akan menjadi temuan manakala ada pemeriksaan keuangan oleh BPK. Pada satu sisi kegiatan tersebut memang harus dibiayai, namun pada sisis yang lain dasar hokum untuk membiayainya tidak ada. Posisi dilematis ini yang kemudian menyebabkan pemerintah daerah dalam posisi serba salah. Pemda memerlukan bantuan aparat pemerintah seperti TNI dan Polri tapi dasar hukum pembiayaannya tidak ada. Hal-hal ini yang memerlukan pemecahan dalam revisi UU 32/2004. Kalau hal-hal ini tidak ada dasar pengaturannya maka sulit menciptakan bagi pemda untuk memperoleh dukungan dari pihak-pihak non
122

pemerintah daerah ketika pemda dihadapkan pada kegiatankegiatan yang bersifat cross cutting yang melibatkan kewenangan pemda dan kewenagan instansi-instansi diluar pemda.

4.3.3.3. Analisis Dalam era transisi demokrasi seperti sekarang ini, perlu adanya pengaturan yang jelas dan tegas siapa unit pemerintahan yang bertanggung jawab atas urusan pemerintahan umum di tingkat daerah. Tanpa kejelasan tersebut akan sulit meminta pertanggung jawaban manakala terjadi kerusuhan atau tindakantindakan yang mengarah kea rah anarkhis di daerah. Kepolisian sebagai aparat keamanan hanya mampu bertindak setelah terjadi peristiwa. Tanpa adanya payung hukum yang tegas dan jelas, akan sulit bagi pemerintah daerah untuk melakukan kegiatankegiatan pembinaan dan pemantauan untuk mencegah kegiatankegiatan yang berpotensi memecah belah bangsa. Di tingkat nasional Presiden sebagai kepala pemerintahan negara yang bertanggung jawab atau urusan pemerintahan umum tersebut. Sudah seyogyanya juga di tingkat provinsi urusan pemerintahan umum tersebut menjadi kewenangan Gubernur sebagai kepala domain Presiden kepala pemerintahan provinsi dan di tingkat kabupaten/kota menjadi tanggung jawab Bupati/walikota sebagai pemerintahan pemerintah kabupaten/kota. pusat dan oleh Urusan Presiden pemerintahan dilimpahkan di tingkat umum tersebut menjadi urusan pemerintahan yang menjadi pelaksanaannya kepada gubernur di tingkat provinsi dan oleh dilimpahkan kepada bupati/walikota Kabupaten/Kota.

123

Pada tingkat kecamatan, mengingat camat adalah berstatus perangkat daerah kabupaten/kota, maka bupati/walikota melimpahkan pelaksanaan urusan pemerintahan umum di

tingkat kecamatan kepada camat. Camat yang bertanggung jawab atas pelaksanaan urusan pemerintahan umum di level paling bawah. Dari aspek kelembagaan adalah tidak mungkin kepala daerah melaksanalkan sendiri urusan pemerintahan umum tersebut. Mengingat kompleksitas dari urusan umum tersebut, maka kepala daerah harus dibantu oleh unit pemerintahan dalam aspek administrasi dan dukungan operasional. Karena rusan pemerintahan umum tersebut masuk dalam ranah urusan menjadi kewenangan pusat dalam hal ini Presiden selaku kepala pemerintahan Negara, maka unit pemerintahan yang membantu kepala daerah juga merupakan unit perpanjangan tangan pusat atau unit dekonsentrasi. Keberadaan unit Kesbangpol di tingkat daerah dengan berbagai macam nomenklatur yang dapat dialih fungsikan untuk membantu kepala daerah dalam pelaksanaan urusan pemerintahan umum tersebut. Di tingkat provinsi, gubernur akan dibantu kantor kesbangpol provinsi dan di tingkat kabupaten/kota, bupati atau walikota akan dibantu oleh kantor kesbangpol kabupaten/kota. Dari umum baik aspek pembiayaan, adalah karena yang urusan menjadi pemerintahan kewenangan

tersebut untuk

urusan provinsi

pemerintah pusat maka pembiayaannya dibebankan kepada APBN tingkat maupun kabupaten/kota. Bupati/Walikota yang melimpahkan tugas tersebut ke camat harus diikuti dengan pembiayaannya yang bersumber dana APBN yang dialokasikan ke kabupaten/kota. Dari aspek kelembagaan maka kelembagaan kesbangpol yang ada di Kementerian Dalam
124

Negeri yang mebnjadi penanggung jawab di tingkat nasional, yang di tingkat daerah, gubernur, bupati dan walikota akan dibantu oleh kantor kesbangpol daerah yang merupakan perpanjangan kesbangpol pusat di daerah berdasarkan azas dekonsentrasi dan pembiayaannya atas beban APBN. Dalam konteks keberadaan muspida sebagai implikasi dari dilimpahkannya kepada pemerintahan UU 32/2004. urusan pemerintahan dan maka untuk umum dari Presiden kepala gubernur, bupati walikota sebagai

daerah,

efektifitas juga

pemerintahan aspek

daerah, perlu dilakukan pengaturan tentang muspida dalam revisi Pengaturan tersebut menyangkut pembiayaannya. Karena urusan merintahan umum tersebut adalah urusan pusat yang dilimpahkan kepada kepala daerah, maka konsekunsi logisnya pembiayaannya juga harus dari pusat yang bersumber dari APBN. Dengan fungsi yang jelas dari muspida dan pembiayaan yang jelas yang bersumber dari APBN akan menghilangkan keragu-raguan pemda dalam menjalin program dan kegiatan yang bersifat cross cutting.

4.3.3.4. Usul Penyempurnaan Dalam revisi UU 32/2004 perlu diatur hal-hal sebagai berikut terkait dengan urusan pemerintahan umum sebagai berikut: 1. Perlu adanya definisi urusan pemerintahan umum yang membedakannya dengan urusan pemerintahan absolut dan konkuren. 2. Perlu adanya pengaturan tugas-tugas urusan pemerintahan umum yang harus dilaksanakan gubernur, bupati, walikota dan pelimpahan dari bupati/walikota kepada camat.
125

3. Perlu pengaturan mengenai kejelasan pembiayaan dan perangkat pembantu gubernur, bupati dan walikota dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum. 4. Perlu adanya pengaturan mengenai keberadaan muspida sebagai forum kordinasi antara pimpinan daerah dengan pimpinan instansi vertical yang ada di daerah dan pengaturan aspek pembiayaannya yang bersumber dari APBN sebagai refleksi dari urusan pusat yang dilimpahkan oleh Presiden kepada kepala daerah. 5. Perlu adanya pengaturan mengenai unit pemerintahan yang membantu kepala daerah dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum mengingat kompleksitas dari urusan tersebut di daerah. Instansi kebangpol yang ada selama ini di daerah dapat dialih fungsikan sebagai unit pembantu kepala daerah tersebut dengan status menjadi unit dekonsentrasi.

4.4

Penyelenggara Pemerintahan Daerah

4.4.1 Implikasi Pilkada dan Hubungan Kepala Daerah dengan DPRD 4.4.1.1 Dasar Pemikiran

Berbagai permasalahan muncul dalam pemilihan kepala daerah (Pilkada) di Indonesia. Permasalahan yang berasal dari Pilkada kemudian akan mempengaruhi efektifitas pemerintahan daerah. Beberapa diantara permasalahan tersebut adalah terjadinya money politics yang sering sulit dibuktikan tapi sangat dirasakan oleh masyarakat. Munculnya dinasti elit penguasa lokal yang ditandai oleh diusulkannya sanak famili kepala daerah baik anak,

126

istri, menantu, saudara untuk menjadi calon kepala daerah. Persoalan etika juga sering disepelekan yaitu terjadinya beberapa kasus kepala daerah yang sudah menjabat dua kali kemudian mencalonkan dirinya sebagai wakil kepala daerah. Memang secara legal tidak menyalahi karena tidak ada hukum positif yang dilanggar tapi dari segi etika pemerintahan dan kepantasan sulit untuk diterima akal sehat. Persoalan moral juga mewarnai beberapa calon kepala daerah dimana calon yang sudah diketahui secara meluas melakukan perbuatan asusila yang nampak dalam video tapi karena tidak menjadi kasus hukum menjadi tidak melanggar persyaratan sehingga yang bersangkutan tetap mencalonkan diri. Kondisi tersebut menunjukkan kepada kita memang semua permasalahan tersebut diatas harus dituangkan dalam peraturan perundang-undangan agar menjadi syarat normatif yang selama ini tidak ada sehingga tidak ada hukum positif yang dilanggar. Kita menyadari bahwa disamping hukum yang tertulis ada juga hukum yang tidak tertulis namun dihormati keberadaannya khususnya yang terkait dengan persoalan etika dan kepantasan. Namun persoalan muncul ketika etika dan kepantasan tersebut tidak diatur secara tertulis, maka pelanggaran atas etika tersebut dianggap hal-hal yang wajar saja dilakukan dalam masa transisi demokrasi sekarang ini untuk mendukung ambisi pribadi. Persoalan lain yang timbul adalah dalam sistem politik yang demokratis ketegangan hubungan antara Diberlakukannya Pilkada kepala daerah dengan langsung untuk DPRD menjadi isu politik yang jamak dijumpai di daerah. gubernur/bupati/walikota dan anggota DPRD membuat masingmasing pihak sama-sama memiliki legitimasi politik yang sangat kuat. Sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah
127

keduanya memiliki kedudukan yang setara, dimana masingmasing tidak dapat menjatuhkan yang lainnya. Karena hubungan keduanya tidak diatur dengan jelas maka ketegangan dan konflik sering terjadi antara kepala daerah dan DPRD. Dalam banyak hal konflik diantara mereka sering mengganggu efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hubungan antara kepala daerah dengan DPRD harus dikembangkan sebagai upaya penegakan prinsip-prinsip checks and balances. Sebagai institusi yang berfungsi mengawasi kepala daerah dan perangkatnya dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, DPRD harus memiliki kapasitas yang memadai untuk menjalankan fungsi tersebut. Juga dalam menjalankan fungsi legislasi dalam konteks membuat peraturan daerah bersama dengan kepala daerah, para anggota DPRD harus memiliki dukungan sumber daya yang memadai agar mereka dapat menjadi mitra yang setara dan sejajar kapasitasnya dengan kepala daerah. Kegagalan dalam membangun kapasitas DPRD dapat membuat fungsi DPRD dalam melakukan check and balance tidak efektif. Untuk membuat hubungan antara kepala daerah dan DPRD menjadi dinamis maka pengaturan tentang hubungan antara kepala daerah dan DPRD harus didasarkan pada prinsip-prinsip sebagai berikut: a. Prinsip checks and balances DPRD adalah unsur penyelenggara pemerintahan dan

sekaligus lembaga perwakilan rakyat di daerah yang memiliki fungsi melakukan pengawasan terhadap kepala daerah. b. Prinsip negara hukum Kedudukan, hak, dan kewajiban dari kepala daerah dan DPRD harus secara jelas diatur dalam peraturan perundangan dan
128

masing-masing

pihak

harus

bertindak

sesuai

dengan

ketentuan perundangan yang berlaku. c. Prinsip Kesetaraan Keduanya memiliki kedudukan yang setara, dimana kepala daerah dan DPRD tidak dapat saling menjatuhkan satu sama lainnya. d. Kemitraan Sebagai sesama unsur penyelenggara pemerintahan daerah keduanya harus dapat bekerjasama dan bermitra dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat di daerahnya. 4.4.1.2 Identifikasi Permasalahan

Pemilihan kepala daerah (Pilkada) sangat banyak menyedot energi baik Pemerintah Pusat dan pemerintah disamping isu pembentukan daerah otonom baru. Dalam konteks otonomi daerah kedua isu menguras habis perhatian kita sehingga sering terabaikan tujuan utama otonomi daerah adalah mensejahterakan rakyat daerah yang kalau berhasil, maka secara agregat akan menyumbang kepada peningkatan kesejahteraan nasional. Beberapa masalah krusial dalam konteks implikasi dari pilkada antara lain adalah: a. Terjadinya praktek money politics dan dirasakan secara

meluas, namun sulit menemukan bukti-bukti. b. Tumbuhnya gejala oligarki dalam Pilkada ditandai dengan majunya banyak calon yang berasal dari keluarga kepala daerah baik istri, anak, menantu dan lain-lainnya. Ditengarai majunya mereka dengan memanfaatkan fasilitas dan resources yang dimiliki oleh kepala daerah terkait.

129

c. Merosotnya

nilai-nilai

etika

dalam

pemerintahan

ketika

seseorang yang sudah dua kali menjabat kepala daerah mengajukan dirinya menjadi wakil kepala daerah. Walaupun secara hukum tertulis tidak ada yang dilanggar, namun dari aspek etika sangat sulit untuk diterima dan mencederai akal sehat. d. Dikerahkannya birokrasi daerah untuk memberikan dukungan kepada petahana ( incumbent ). Adalah sangat sulit bagi birokrasi daerah untuk bersikap netral dalam Pilkada. Untuk kepentingan karirnya mereka dipaksa oleh situasi untuk memihakkan diri pada salah satu calon kepala daerah. Banyak fakta menunjukkan diadakannya mutasi atau demosi jabatan daerah ketika salah satu calon memenangkan Pilkada. e. Ada beberapa kasus calon terlibat dalam gambar video melakukan tindakan asusila, namun karena tidak terjadi proses hukum maka tidak ada alasan hukum untuk melarang yang bersangkutan mencalonkan diri. Karena kepala daerah adalah kepala pemerintahan di daerah, maka kejadian tersebut akan mencoreng kewibawaan pemerintahan daerah. f. Kepala daerah dan wakil kepala daerah sering tidak harmonis tidak lama setelah keduanya terpilih. Keduanya sering terlibat dalam berebut peran karena masing-masing merasa mempunyai andil yang sama dalam pemenangan sebagai kepala daerah dan wakil kepala daerah. Dalam beberapa kasus kondisi tersebut telah menyebabkan terjadinya pengkotakkotakkan birokrasi daerah baik yang memihak kepala daerah maupun yang memihak wakil kepala daerah. g. Tingginya biaya pilkada yang harus ditanggung baik oleh pemerintahan daerah maupun oleh calon kepala daerah.

130

Tingginya biaya tersebut terutama akan menjadi beban berat bagi daerah-daerah miskin sedangkan pada sisi lain banyak daerah yang masih sulit untuk memberikan pelayanan dasar yang paling minimal kepada rakyatnya. Tingginya biaya yang ditanggung calon kepala daerah ditengarai menjadi salah satu penyebab banyaknya kepala daerah yang kemudian bermasalah secara hukum dan akan menganggu jalannya roda pemerintahan daerah. Masalah lain dari penyelenggara pemerintahan daerah adalah dalam konteks hubungan antara kepala daerah dan DPRD. Dalam praktek sering terjadi masalah diantara keduanya karena interpretasi terhadap peraturan perundangan sesuai dengan kepentingannya sendiri, sehingga ketegangan dan konflik antara kepala daerah dan DPRD sering terjadi di banyak daerah. Arena yang sering menjadi sumber konflik antar keduanya adalah pembentukan peraturan daerah, pembuatan APBD dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dalam pembentukan peraturan daerah dan pembuatan APBD, masalah muncul ketika salah satu pihak tidak bersedia membahas usulan pihak lainnya. Banyak kasus menunjukan bahwa DPRD tidak mau membahas usulan Perda dan rancangan APBD yang disampaikan oleh bupati/walikota/ gubernur. Anggota DPRD sering menjadikan kepentingan proyek APBD dari sebagai arena kliennya untuk untuk memperjuangkan memperoleh pengusaha

kontrak

pemerintah

daerahnya.9

Akibatnya, banyak daerah yang mengalami keterlambatan dalam

Fenomena DPRD Kota Surabaya dapat dijadikan misal. Beberapa pimpinan fraksi besar menitipkan proyek yang besarnya berkisar dari 50- 220 proyek. Persoalannya, dari total 786 proyek yang dititipkan anggota dewan ini sebagian besar nilainya dibawah Rp. 50 juta. Itu artinya, mekanisme pelaksanaannya melalui penunjukan langsung, bukan lelang terbuka. Salah satu anggota dewan menjelaskan bahwa itu semua hasil Jaringasmara/ Penjaringan Aspirasi Masyarakat. Namun, data Tempo menyebutkan ada sebagian proyek.
9

131

pengesahan

APBD

sehingga

mengganggu

kelancaran

penyelenggaraan pemerintahan daerah. Beberapa daerah bahkan gagal mengesahkan APBD-nya sehingga terpaksa menggunakan APBD tahun sebelumnya. Dalam pengelolaan sekretariat DPRD, ketegangan antara kepala daerah dan DPRD muncul terutama terkait dengan pengangkatan sekretaris dewan. Sekretaris dewan sering mengalami role conflict dan mengalami posisi dilematis, ketika hubungan antara kepala daerah dengan DPRD kurang harmonis. Sebagai pejabat karir, nasib sekretaris dewan sering dipengaruhi oleh penilaian dari sekretaris daerah kabupaten/kota/provinsi yang tentunya juga amat dipengaruhi oleh kepentingan kepala daerah. Sedang sebagai sekretaris dewan, yang bersangkutan harus memfasilitasi DPRD yang sering memiliki kepentingan dan sikap yang berbeda dengan yang dimiliki oleh kepala daerah ketika dihadapkan pada isu yang sama. Karena perbedaan kepentingan politis kepala daerah dan DPRD pengangkatan sekretaris dewan sering menjadi sumber ketegangan antara kepala daerah dan DPRD. Dalam bidang pengawasan, ketegangan dan konflik antara kepala daerah dan DPRD sering terjadi karena perbedaan pemahaman antara anggota DPRD dengan pengelola SKPD dalam mencermati indikator kinerja keberhasilan dari program dan proyek pembangunan di daerah. Rendahnya kualitas perencanaan program dan proyek membuat proses pengawasan program dan proyek menjadi semakin sulit, karena indikator kinerja dan pencapaian kemajuan program dan proyek tidak terdefinisikan dengan jelas. Akibatnya seringkali terjadi perbedaan pendapat dan penilaian antara kepala daerah dengan DPRD dalam menilai kinerja program dan proyek yang ada di daerah.
132

4.4.1.3

Analisis

Salah satu pilar yang mendukung efektifitas pemerintahan daerah dalam mensejahterakan masyarakat daerah adalah terpilihnya kepala daerah yang cakap ( capable) mempunyai integritas dan dapat diterima (acceptable with integrity). Untuk itu maka perlu dipikirkan mekanisme agar kepala daerah yang capable dan accepable dapat terealisir. Pada sisi lain pemilihan kepala daerah dan wakilnya secara berpasangan sering menimbulkan masalah setelah terpilih menjadi kepala daerah dan wakil kepala daerah. Untuk itu perlu kiranya dipikirkan adanya mekanisme pemilihan hanya untuk kepala daerah saja sedangkan wakilnya ditunjuk oleh kepala daerah terpilih. Dengan cara demikian akan terhindar potensi konflik antara kepala daerah dan wakil kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pasal 18 UUD 1945 juga menyatakan secara eksplisit bahwa pemilihan gubernur, bupati dan walikota dilakukan secara demokratis. Tidak ada satu katapun yang secara eksplisit

mengisyaratkan adanya jabatan wakil kepala daerah. Berbeda sekali dengan keberadaan Wakil Presiden yang secara eksplisit dinyatakan dalam konstitusi. Keberadaan wakil kepala daerah dalam undang-undang pemerintahan daerah lebih merupakan kompromi politik antara pihak pemerintah dengan DPR sebagai institusi pembuat undang-undang. Namun ketika dalam praktek banyak konflik yang muncul antara kepala daerah dengan wakilnya, maka perlu diadakan pengakajian ulang mengenai keberadaan wakil kepala daerah yang jelas-jelas tidak diatur keberadaannya dalam konstitusi. Apabila kita kembali pada hakekat pemerintahan, maka keberadaan pemerintah harus didukung oleh kombinasi dari dua

133

unsur yaitu politik dan administrasi. Kombinasi tersebut yang selama ini telah melahirkan Ini adagium when politic politik ends, harus administration begins. berarti kekuatan

didukung oleh kapasitas administrasi yang memadai untuk menjalankan kekuasaan politik tersebut. Untuk itulah maka apabila posisi wakil kepala daerah secara politis ingin tetap dipertahankan, maka adalah kurang cocok kalau orang politik yang berperan sebagai kepala daerah didukung juga oleh orang politik sebagai wakil kepala daerah. Dalam kondisi transisi demokrasi seperti sekarang ini adalah akan lebih efektip kalau kepala daerah yang politis dimbangi oleh wakil kepala daerah yang profesional. Keberadaan politik adalah justifikasi legitimasi kepala daerah sedangkan keberadaan profesionalisme dalam diri wakil kepala daerah akan mendukung kekuatan politik yang legitimate untuk menciptakan kesejahteraan melalui keberadaan wakil kepala daerah yang profesional. Ketika menentukan pilihan profesional sebagai pendamping kepala daerah, maka opsi yang ada adalah apakah direkrut dari kelompok PNS atau bebas. Pilihan PNS akan mengurangi waktu penyesuaian bagi wakil kepala daerah karena pengalaman PNS yang lama dalam bidang pemerintahan dibandingkan non PNS. PNS khususnya yang ada di loingkungan pemda sudah mempunyai pengalaman yang banyak dalam pengelolaan daerah. Keberadaan PNS sebagai wakil kepala daerah akan membantu menyeimbangkan pencapaian tujuan politis dan tujuan administratif dari kebijakan desentralisasi. Pada sisi lain mengikat jumlah penduduk daerah yang sangat variatif, maka untuk daerah-daerah yang berpenduduk sedikit tidak diperlukan adanya wakil kepala daerah karena keberadaan kepala daerah saja sudah cukup untuk memimpin
134

penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebaliknya untuk daerahdaerah yang berpenduduk banyak dimana keberadaan wakil kepala daerah diperlukan, maka jumlah kepala daerah yang ada dapat bervariasi atau lebih dari satu orang sesuai dengan beban tugas yang diemban oleh kepala daerah yang dapat dialihkan kepada wakil kepala daerah. Untuk menghindari munculnya masalah etika dan moral dalam pilkada maka perlu adanya pengaturan mengenai persyaratan kepala daerah. Calon kepala daerah yang sudah jelas terbukti secara hukum cacat terkait masalah moral dilarang untuk ikut mencalonkan diri. Demikian juga terkait masalah etika, perlu diatur bahwa calon kepala daerah yang sudah dua kali menjabat kepala daerah tidak diperbolehkan mencalonkan diri sebagai wakil kepala daerah. Dengan adanya pengaturan tersebut akan menjadi aturan tertulis dan hukum positif yang mengikat. Untuk menekan biaya yang timbul dalam Pilkada, perlu dipikirkan bahwa Pilkada provinsi cukup dilakukan melalui pemilihan oleh DPRD. Ada beberapa pemikiran yang melandasinya yaitu: 1. Dari sisi pelayanan publik yang diberikan oleh provinsi. Ternyata sedikit sekali pelayanan publik langsung yang diberikan provinsi kepada masyarakat. Ini berarti intensitas pertemuan antara gubernur dan masyarakat provinsi yang bersangkutan tidaklah tinggi. Rendahnya intensitas hubungan antara gubernur dan masyarakat tidaklah menuntut akuntabilitas yang tinggi dari gubernur kepada masyarakat. Dari sini lahir argumen kenapa gubernur cukup dipilih oleh DPRD saja sebagai wakil rakyat. Berbeda dengan pemilihan bupati/walikota. Sebagian terbesar pelayanan publik langsung

135

diberikan oleh pemerintahan daerah kabupaten/kota. Untuk itu intensitas pertemuan bupati/walikota dengan warganya akan tinggi sekali. Konsekuensinya rakyat menuntut akuntabilitas yang tinggi dari bupati/walikota. Untuk itu maka pemilihan bupati/walikota sebaiknya tetap langsung oleh rakyat. 2. Dari sisi legal; konstitusi dalam Pasal 18 menyatakan bahwa gubernur, bupati dan walikota dipilih secara demokratis. Demokratis bisa berkonotasi dua yaitu bisa dipilih langsung oleh rakyat dan bisa dipilih oleh DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat. Dalam sejarah pemerintahan daerah, hubungan kepala daerah dan DPRD dapat dikatakan belum pernah mencapai titik yang ideal, terutama juga dilihat kacamata negara demokratis, yang menganut adanya pemisahan dan penyebaran kekuasaan. Pelimpahan kekuasaan pemerintahan daerah kepada kepala daerah dan DPRD sebenarnya dilakukan dalam rangka pembagian kekuasaan antara kedua unsur penyelenggara pemerintahan daerah sehingga terjadi mekanisme check and balance dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Mekanisme check and balance agar penting diperkuat dan efektivitasnya DPRD dapat agar tidak terjadi dalam penyalahgunaan kekuasaan oleh salah satu dari keduanya dan kepala daerah bekerjasama meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah. Untuk dapat mewujudkan adanya check and balance maka kapasitas DPRD mesti harus ditingkatkan karena berbagai temuan menunjukan bahwa kemampuan DPRD dalam menjalankan

136

fungsinya sangat rendah.10 dibandingkan dengan

Kapasitas DPRD jauh lebih rendah daerah dan perangkatnya.

kepala

Akibatnya, peran DPRD untuk merepresentasikan kepentingan warganya dalam proses pembentukan peraturan daerah dan proses penyusunan APBD sering tidak dapat dilakukan secara efektif. Kedua kegiatan tersebut sering menjadi arena dominasi kepentingan elit politik dan birokrasi (elite captures). Hal ini membuat kepercayaan warga terhadap DPRD menjadi semakin terkikis dan ketidakpuasan mereka terhadap kinerja DPRD semakin rendah. Ada beberapa penjelasan mengenai mengapa DPRD belum mampu merepresentasikan kepentingan warganya. Pertama, kapasitas kelembagaan DPRD yang masih terbatas dalam memberi dukungan kepada para anggotanya. Sebagai sebuah institusi sekretariat DPRD mestinya dapat memberi dukungan kepada para anggota DPRD dalam menjalankan kewajiban sebagai wakil rakyat di daerah, terutama dalam pembentukan peraturan daerah, penyusunan APBD, dan dalam melakukan pengawasan terhadap jalannya pemerintahan daerah. Karena itu sekretariat DPRD harus dilengkapi dengan tenaga profesional yang memiliki kemampuan teknis untuk mendukung kegiatan dari para anggota DPRD. Kedua, DPRD pada umumnya belum memiliki sekretaris DPRD yang profesional dan mampu membangun kapasitas organisasi untuk memberi dukungan kepada anggota DPRD. Posisi sekretaris DPRD masih dianggap sebagai posisi buangan dan marginal bukan posisi strategis dalam konteks pengembangan karir di birokrasi daerah. Persepsi yang seperti ini membuat daerah sering tidak menempatkan calon yang terbaik untuk posisi
Lihat temuan GDS 2002 dan GAS 2006 dalam Dwiyanto, Agus, dkk, 2003. Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah, PSKK UGM: Yogyakarta dan Dwiyanto, Agus, dkk, 2007. Kinerja Tata Pemerintahan di Daerah, PSKK UGM: Yogyakarta.
10

137

sekretaris daerah. Apalagi kenyataan bahwa sekretaris DPRD sering mengalami posisi yang sulit ketika terjadi konflik antara kepala daerah dengan DPRD, membuat mereka yang memiliki kemampuan yang baik tidak tertarik menjadi sekretaris DPRD. Semua hal diatas membuat sekretaris dewan pada umum belum mampu memberi dukungan yang optimal kepada DPRD. Ketiga, kemampuan anggota DPRD pada umumnya secara individu masih rendah sehingga tidak dapat secara optimal menjalankan peran mereka sebagai wakil rakyat. Pendidikan dan pengalaman mereka dalam kegiatan pemerintahan yang terbatas sering membuat kemampuan mereka untuk menjalankan peran sebagai anggota DPRD tidak optimal. Keterbatasan kemampuan mereka menjalankan peran sebagai anggota DPRD ikut mendorong munculnya ketidakpuasan masyarakat terhadap anggota DPRD dan DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat. Keempat, ketidakjelasan kedudukan anggota DPRD sebagai wakil rakyat. Proses rekrutmen anggota DPRD yang sekarang terjadi lebih menempatkan mereka sebagai wakil partai politik daripada sebagai wakil rakyat. Intervensi partai politik terhadap para anggota DPRD-nya yang sangat kuat membuat para anggota DPRD tidak dapat memperjuangkan kepentingan rakyat yang diwakilinya, manakala kepentingan rakyat yang diwakili berbeda dengan kepentingan politik partainya. Kelima, keterbatasan anggaran yang tersedia bagi anggota DPRD untuk menyerap, dan anggaran menggali, konstituen. dan sumber dan DPRD daya memperjuangkan juga memiliki tidak yang kepentingan keterbatasan warga

memungkinkan mereka menjalankan fungsi check and balance. Akibatnya, kemampuan DPRD untuk dapat menjalankan fungsi

138

pengawasan terbatas. Dengan

terhadap

kinerja

kepala

daerah

masih

sangat

memahami DPRD

berbagai akan

faktor efektif

diatas, kalau

maka dapat

pemberdayaan

hanya

menyelesaikan berbagai masalah diatas. Pemberdayaan DPRD setidaknya harus mampu meningkatkan antara lain: kapasitas sekretariat DPRD dan pejabatnya, kemampuan anggota DPRD dalam menjalankan perannya sebagai wakil rakyat, ketersediaan sumber daya untuk memberi dukungan kepada DPRD dalam menjalankan seluruh fungsinya, dan kualitas hubungan antara anggota DPRD dengan konstituennya.

4.4.1.4

Usulan Penyempurnaan

1) Perlu ada pengaturan bahwa gubernur dipilih oleh DPRD sedangkan bupati/walikota tetap dipilih secara langsung oleh rakyat. 2) Perlu ada pengaturan bahwa hanya kepala daerah yang dipilih sedangkan wakilnya ditunjuk dari PNS dan pengaturan mengenai jumlah wakil kepala daerah yang diperbolehkan dengan mempertimbangkan jumlah penduduk suatu daerah. 3) Perlu diatur batasan etika dan moral dalam persyaratan calon kepala daerah. 4) Perlu ada pengaturan yang jelas tentang kedudukan dan hubungan antara DPRD dan kepala daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Pengaturan tersebut harus mampu menjamin terjadi check and balance dalam hubungan kerja keduanya untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat di daerah.

139

5) Perlu ada pengaturan yang dapat memperkuat posisi sekretaris DPRD sebagai dari seorang manajer yang profesional dan independen sekretariat daerah. Sebagai pimpinan

organisasi pendukung kegiatan DPRD maka sekretaris DPRD harus dapat bertindak secara profesional dan independen dari tekanan pihak kepala daerah. Untuk itu perlu ada pengaturan yang jelas tentang kedudukan sekretaris DPRD, hubungannya dengan sekretaris daerah, kepala daerah, dan DPRD. Pengaturan harus memungkinkan sekretaris DPRD untuk mengoptimalkan dukungannya kepada DPRD agar dapat menjalankan tugasnya sebagai lembaga perwakilan rakyat. Untuk itu maka perlu kejelasan kompetensi manajerial, teknis maupun pemerintahan dari pegawai yang akan menduduki jabatan sekretaris DPRD. 6) Perlu ada pengaturan yang memungkinkan sekretariat DPRD memfasilitasi DPRD dan para anggotanya untuk menjalankan perannya sebagai wakil rakyat di daerah. Sekretariat DPRD harus memiliki sumber daya yang memadai untuk merekrut tenaga ahli yang dapat memberi dukungan kepada DPRD dan para anggotanya dalam menjalankan semua fungsi yang melekat pada anggota DPRD. 7) Untuk dapat menjalankan fungsi representasi, anggota DPRD perlu memiliki anggaran yang memadai untuk menjalin hubungan yang erat dengan warga yang diwakilinya. Kegiatan anggota DPRD dalam menjalankan fungsi representasi harus memperoleh anggaran yang wajar dan memadai. Pengaturan perlu dibuat agar anggaran yang disediakan benar-benar dipergunakan untuk menjalankan fungsi representasi dan tidak dipergunakan untuk tujuan lain yang tidak terkait dengan pelaksanaan fungsi representasi.
140

8) Dalam hal terjadi konflik antar kepala daerah dan DPRD, maka Presiden sebagai kepala pemerintahan dapat menjadi institusi yang dapat menjadi wasit yang baik dalam penyelesaian konflik antara kepala daerah dan DPRD. Untuk pelaksanaannya Presiden dapat menunjuk Menteri Dalam Negeri untuk mewakili Presiden mengambil tindakan yang diperlukan dalam penyelesaian konflik yang terjadi antara DPRD dan kepala daerah. 9) Untuk menghindari tumpang tindih pengaturan, maka revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya mengatur garisgaris besar dari Pilkada, sedangkan secara teknis mekanisme pemilihan, persyaratan calon, sampai dengan penetapan kepala daerah diatur dalam undang-undang tentang pilkada. 10) Khusus mengenai pengaturan DPRD sepanjang yang sudah diatur dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, maka mengikuti pengaturan dalam undang-undang tersebut. Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya akan mengatur hal-hal yang belum diatur dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009.

4.5 4.5.1

Organisasi Perangkat Daerah Dasar Pemikiran

Organisasi perangkat daerah memiliki posisi yang sangat penting dalam menentukan keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Desain, struktur, mekanisme kerja, dan kualitas aparatur sangat menentukan kinerja daerah. Seberapa tepat daerah merancang desain, struktur, dan proses kerja sehingga mampu menjalankan fungsi secara efisien, efektif, dan sinergik menjadi kunci keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah.
141

Dalam merancang desain dan struktur birokrasinya, daerah tentunya harus mendasarkan pada urusan wajib terkait pelayanan dasar yang menjadi prioritas daerah dan urusan pilihan sesuai dengan potensi unggulan daerah Pengembangan birokrasi di daerah harus juga mempertimbangkan prinsip-prinsip efisiensi, efektivitas, dan kemudahan interaksi. Struktur perangkat daerah harus efisien. Prinsip efisiensi ini mengajarkan bahwa struktur harus sederhana dan ramping tapi mampu mengemban banyak fungsi. Dengan struktur yang seperti ini maka daerah akan dapat menyelenggarakan urusan yang menjadi kewenangannya dengan pengorbanan sumber daya yang kecil. Dengan berazaskan pada prinsip efektivitas maka daerah harus mengembangkan struktur organisasi yang mampu mewujudkan outputs dan outcomes sesuai yang diharapkan dari penyelenggaraan setiap urusan pemerintahan daerah. Efektivitas mengukur kemampuan struktur organisasi untuk merealisasikan program-program yang dikembangkan oleh daerah. Sedangkan, prinsip kemudahan interaksi menjamin adanya kemudahan interaksi antar organisasi di daerah dan antar organisasi dengan warganya. Dengan mengembangkan struktur organisasi atau perangkat daerah yang memenuhi ketiga prinsip diatas, maka daerah akan dapat mengembangkan organisasi yang ramping tetapi melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan efektif. Organisasi daerah juga mampu berinteraksi secara wajar dan saling melengkapi dan mendukung kegiatan-kegiatan dari organisasi daerah lainnya sehingga sinergi antar organisasi di daerah dapat diwujudkan. Kemudahan interaksi antara organisasi daerah dengan warganya juga sangat penting diwujudkan karena kemudahan interaksi akan sangat warga untuk mengakses
142

pelayanan publik di daerahnya. Kemudahan interaksi akan dapat menghemat energi pemerintah daerah dan warganya dalam mengakses pelayanan publik dan kegiatan pemerintahan lainnya. 4.5.2 Identifikasi Permasalahan Pengalaman dalam pelaksanaan otonomi daerah menunjukan kecenderungan daerah untuk membentuk organisasi perangkat daerah yang banyak jumlahnya dan kurang didasarkan pada kebutuhan nyata daerah yang bersangkutan.11 Besarnya organisasi perangkat daerah yang dimaksud dapat dilihat dari banyaknya jumlah dinas daerah, jumlah badan dan jumlah kantor. Banyak daerah kabupaten dan kota yang mempunyai dinas yang sebenarnya kurang relevan dengan kebutuhan masyarakat atau potensi unggulan yang ada di daerah tersebut. Masih banyak dijumpai adanya dinas pertanian atau bahkan kehutanan di daerah perkotaan. Berbagai studi menunjukan bahwa para pemangku kepentingan di daerah menilai struktur birokrasi di daerah cenderung gemuk dan menyerap anggaran yang besar. Akibatnya, banyak anggaran pemerintah yang terserap untuk belanja pegawai dan memenuhi kebutuhan birokrasi daripada yang digunakan untuk membiayai pelayanan masyarakat. Disamping struktur birokrasi yang besar dan kompleks, masalah lainnya adalah adanya orientasi pegawai daerah untuk menduduki jabatan struktural sangat tinggi dan berlebihan. Hal ini disebabkan karena jabatan struktural dalam birokrasi publik memiliki fungsi yang multidimensional. Jabatan struktural bukan hanya memberikan mereka kekuasaan, penghormatan, tetapi juga

Diskusi tentang hal ini dapat dibaca dalam Roy Salomo, Pokok-Pokok Pemikiran Untuk Penyempurnaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004: Perangkat Daerah, paper tidak diterbitkan
11

143

tambahan penghasilan yang berarti. Semakin tinggi jabatan strukturalnya, semakin besar nilai yang diperoleh oleh pejabatnya. Hal seperti ini mendorong birokrasi dan para pejabatnya untuk memperbesar struktur birokrasi di daerah sehingga dapat menyediakan banyak tempat bagi para pejabat birokrasi di daerah. Karenanya tidak mengherankan kalau banyak daerah yang mengembangkan struktur birokrasi yang besar dan kompleks. Orientasi yang berlebih pada jabatan struktural, membuat pengembangan jabatan fungsional kurang berkembang di dalam birokrasi daerah. Banyak daerah yang belum mengembangkan jabatan fungsional. Padahal jabatan fungsional tidak menuntut organisasi yang besar, bahkan dapat memperbaiki kualitas pelayanan pemerintah daerah melalui peningkatan kapasitas aparatur birokrasi. Penciptaan jabatan fungsional dalam birokrasi pemerintah di daerah penting didorong agar daerah dapat mempercepat pengembangan kapasitas aparaturnya dengan baik dan cepat. Belum adanya analisis jabatan dan analisis beban kerja membuat daerah tidak pernah tahu secara pasti berapa besar organisasi yang dibutuhkan dan berapa banyak jumlah tenaga kerja yang dibutuhkan. Akibatnya, pengembangan struktur birokrasi di daerah seringkali lebih banyak didasarkan atas pertimbangan subyektif, jangka pendek, dan pemahaman yang kurang tepat terhadap kebutuhan dan tantangan yang dihadapi oleh Daerah. Masalah lainnya adalah adanya kecenderungan dari

kementerian/LPNK untuk mendesak daerah membuat struktur organisasi sebagaimana yang ada di pusat dengan tawaran akan diberi bantuan. Disamping itu munculnya berbagai undang-

144

undang sektoral yang mengharuskan daerah untuk membentuk suatu organisasi yang sering relevansinya tidak ada di daerah yang bersangkutan seperti kewajiban membuat organisasi bencana walaupun daerah tersebut bukan berpotensi bencana. Sama halnya dengan diwajibkannya daerah membuat lembaga penyuluhan pertanian di daerah perkotaan yang tidak ada petaninya. Pada akhirnya semua instruksi dan desakan tersebut akan bermuara pada membengkaknya kelembagaan daerah yang sekaligus juga meningkatkan overhead cost dan mengurangi biaya pelayanan publik. 4.5.3 Analisis Ada beberapa penyebab mengapa daerah cenderung

mengembangkan struktur organisasi yang besar dan kompleks.12 Pertama, kecenderungan semakin kuatnya politisasi birokrasi di daerah. Pilkada yang membutuhkan resources yang besar memberi peluang kepada aparat birokrasi untuk terlibat pemenangan calon kepala daerah. Banyak aparat birokrasi yang terlibat menjadi tim sukses dari calon kepala daerah dengan harapan jika calonnya terpilih akan memperoleh kedudukan yang lebih baik dalam birokrasi di daerah. Disamping itu, kepala daerah terpilih sering berusaha memasukan pendukungnya dalam jabatan birokrasi sehingga diharapkan dapat memberi dukungan terhadap keberhasilan program-program yang dijanjikannya dalam Pilkada. Untuk dapat menampung para pendukungnya sering kepala daerah kemudian mengembangkan struktur birokrasi di daerah. Kedua, jumlah pegawai negeri yang besar di daerah

mendorong mereka mengembangkan struktur organisasi yang besar

Disamping berbagai hal diatas Salomo juga menjelaskan faktor-faktor lainnya seperti orientasi pada jabatan struktural yang sangat besar dan dampak dari pembubaran instansi vertikal di daerah yang sering memaksa daerah membuat struktur yang gemuk.
12

145

agar dapat menampungnya dalam jabatan-jabatan struktural yang ada. Dilihat dari kepentingan birokrasi, pengembangan struktur yang besar tentu menguntungkan. Namun, dilihat dari kepentingan publik sangat merugikan karena banyak anggaran yang kemudian terserap untuk pembiayaan birokrasi daripada untuk kepentingan publik. Disamping memerlukan pembiayaan yang tinggi, struktur yang besar dan kompleks juga cenderung mempersulit interaksi antara pemerintah dengan warganya. Pelayanan publik menjadi semakin rumit dan panjang. Ketiga, belum ada tradisi untuk melakukan evaluasi kinerja (performance review) yang secara periodik menilai ketepatan antara struktur birokrasi dengan visi dan misi daerah. Akibatnya, banyak daerah tidak memiliki visi dan misi yang jelas sehingga mereka dapat mengembangkan struktur birokrasi yang tidak sesuai dengan kebutuhan daerah dan mengembangkan struktur berdasar kepentingan sempit dan jangka pendek. Analisis jabatan juga sangat jarang dilakukan. Karenanya tidak mengherankan kalau daerah cenderung memiliki struktur yang besar dan kompleks. Pelaksanaan otonomi yang diharapkan dapat dijadikan sebagai peluang bagi daerah untuk merestrukturisasi birokrasi sehingga lebih efisien ternyata tidak menjadi kenyataan. Dengan membiayai melihat kondisi yang yang seperti ini, maka ini tidak data

mengherankan kalau banyak anggaran daerah yang terserap untuk struktur gemuk tersebut. Sejauh Kementerian Keuangan menunjukkan bahwa rata-rata provinsi, kabupaten dan kota di Indonesia mengalokasikan dana sekitar 77,45% pada tahun 2004, dan 76,43% pada tahun 2005 dari anggarannya untuk belanja aparatur. Sedangkan dari besaran anggaran untuk belanja publik masih terdapat komponen biaya overhead. Akibatnya biaya yang dikeluarkan oleh pemerintah untuk
146

memenuhi kebutuhan masyarakat menjadi semakin kecil. Hal ini menjelaskan mengapa desentralisasi di Indonesia belum banyak memperbaiki kesejahteraan rakyat di daerah. Pembengkakan organisasi juga berdampak pada melebarnya rentang kendali (span of control) dan menimbulkan masalah "inkoherensi institusional" karena fungsi yang seharusnya ditangani dalam satu kesatuan unit harus diderivasi ke beberapa unit organisasi sehingga pada akhirnya mengarah pada proliferasi birokrasi. Kondisi tersebut lebih jauh juga berpotensi menimbulkan dis-harmoni atau bahkan friksi antar unit organisasi sebagai akibat tarik-menarik kewenangan. Untuk itu pengaturan bagi perangkat daerah yang efektif harus menjadi perhatian penting dalam penyempurnaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. 4.5.4 Usulan Penyempurnaan 1) Perlu ada pengaturan tentang norma, kriteria, dan standar dalam pengembangan Organisasi perangkat daerah. Pengaturan harus mendorong daerah untuk dapat membentuk organisasi perangkat yang sesuai dengan kewenangan yang dimiliki; karakteristik potensi dan kebutuhan daerah; kemampuan keuangan daerah; ketersediaan sumber daya aparatur; dan pengembangan pola kemitraan antar daerah serta dengan pihak ketiga. 2) Perlu adanya pengetatan struktur organisasi daerah agar mempunyai struktur organisasi sesuai dengan prioritas kebutuhan pelayanan dasar serta sektor unggulan yang potensial dikembangkan di daerah yang bersangkutan. Untuk itu perlu adanya pemetaan atau mapping dari kementerian/LPNK di pusat untuk memetakan daerah-daerah dengan potensi unggulan atau prioritas pelayanan dasar sesuai

147

dengan kewenangan kementerian/LPNK terkait. Dengan cara tersebut setiap yang akan kementerian/LPNK jelas yang akan akan mempunyai dalam yang stakeholders Cara tersebut dilibatkan instruksi

pencapaian target nasional dari kementerian/LPNK tersebut. menghilangkan pola memaksakan daerah untuk membuat organisasi yang seragam di seluruh daerah, tapi akan sesuai dengan sektor unggulan dan prioritas pelayanan dasar dari daerah tersebut. Pendekatan tersebut akan menciptakan pola asimetris antar daerah dalam menerapkan organisasi perangkat daerah. 3) Perlu juga disusun pengaturan yang mendorong daerah melakukan analisis jabatan dan menjadikannya sebagai dasar dalam mereformasi perangkat pemerintahannya yang dimilikinya. Analisis jabatan harus dapat memberi informasi kepada daerah tentang kebutuhan jabatan, klasifikasi jabatan, standar kompetensi jabatan, sistem renumerasi, dan sistem informasi kepegawaian. 4) Pengaturan organisasi perangkat daerah perlu memikirkan pengembangan jabatan fungsional secara signifikan. Jika daerah mampu untuk mengembangkan jabatan fungsional secara signifikan maka daerah dapat mengurangi tekanan yang ada padanya untuk membuat struktur gemuk demi menampung tenaga kerja yang jumlahnya cukup besar. Selain itu pengembangan jabatan fungsional juga dapat membantu pengembangan profesionalisme pegawai daerah untuk meningkatkan kualitas pelayanan daerah. 5) Perlu juga disusun pengaturan tentang insentif berbasis kinerja sehingga orientasi pegawai daerah yang cenderung untuk menduduki jabatan struktural dapat berubah. Dengan

148

mengembangkan ukuran kinerja yang jelas dan memberikan insentif berbasis pada kinerja, maka minat aparat daerah untuk menduduki jabatan fungsional dapat ditingkatkan dan pengembangan profesionalisme aparat di daerah dapat dipercepat dan mengurangi tekanan birokrasi atas jabatan struktural yang cenderung akan memicu penggembungan struktur organisasi pemerintah daerah. 6) Perlu ada pengaturan yang membatasi besaran anggaran untuk belanja pegawai. Pengaturan tentang hal ini dapat dilakukan dengan menentukan besaran proporsi anggaran belanja pegawai terhadap APBD. yang sekarang ini berkisar Besaran belanja pegawai APBD sudah amat Anggaran untuk publik. 70-90%

merugikan kepentingan publik di daerah. anggaran yang disediakan untuk

belanja pegawai setidak-tidaknya tidak boleh melebihi besaran pelayanan Pengaturan tentang masa transisi untuk mendorong daerah agar dapat memperkecil proporsi anggaran untuk belanja pegawai sangat diperlukan.

4.6

Kecamatan

4.6.1 Dasar Pemikiran Peran dan fungsi kecamatan mengalami pergeseran yang sangat berarti sesuai dengan konteks politik dan legal, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999, dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 kecamatan memiliki kedudukan yang sangat kuat, karena kecamatan diakui sebagai wilayah administratif dan sebagai kepala wilayah camat juga menjalankan tugas dekonsentrasi.

149

Dalam kedudukan yang seperti ini, kecamatan memiliki peran yang strategis karena menjadi ujung tombak dari banyak kegiatan pemerintahan. Namun, dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1979 peran kecamatan mengalami perubahan yang sangat mendasar. Kecamatan bukan lagi perangkat dekonsentrasi tetapi berubah menjadi perangkat daerah. Camat sebagai perangkat daerah berperan membantu dan bupati/walikota tugas menjalankan dalam tugas konteks desentralisasi dekonsentrasi

pemerintahan daerah hanya dilakukan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Camat berdasarkan kewenangan yang dilimpahkan oleh bupati/walikota memiliki kewenangan untuk melakukan Binwas terhadap kepala desa, karena eksistensi desa yang diatur dengan Perda kabupaten/kota dan berada dalam ranah Binwas kabupaten/kota dan desa diperlakukan sebagai kesatuan masyarakat hukum yang otonom berbasis adat dan tradisi. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 kecamatan tetap diperlakukan sebagai perangkat daerah dan karena itu, keberadaan dan fungsinya sangat tergantung pada daerah, sesuai dengan kebutuhannya masing-masing. Sebagai perangkat daerah, kecamatan semestinya dapat difungsikan sebagai salah satu agen pelayanan atau menjadi intermediaries yang penting dalam hubungan antara warga dengan kabupaten/kota. Di daerah tertentu yang memiliki lingkungan geografis yang luas dan akses terhadap pusat pemerintahan di kabupaten sangat sulit kecamatan dapat menjadi salah satu agen pelayanan publik dan menjadi intermediaries dalam hubungan antara pemerintah dengan warganya. Namun, sayang keberadaan kecamatan selama ini belum memperoleh apresiasi yang wajar dan dimanfaatkan oleh kabupaten/kota memfasilitasi pelayanan
150

kepada warganya. Sedangkan, potensi yang tersedia di kecamatan sebenarnya dapat diberdayakan untuk menjadi salah satu pilihan bagi kabupaten/kota untuk memperbaiki kinerja pelayanan dan pemerintahannya. Bupati/walikota dapat melimpahkan sebagian kewenangannya kepada camat untuk memberi pelayanan kepada warganya. 4.6.2 Identifikasi Permasalahan Salah satu masalah utama dalam pengembangan kecamatan adalah ketidakjelasan tentang kedudukan camat. Walaupun camat sudah tidak lagi sebagai kepala wilayah, namun seringkali masyarakat dan warganya masih menganggap dan mengharapkan camat untuk berperan sebagai kepala wilayah. Namun, kedudukan camat sebagai perangkat daerah sekarang ini memiliki kewenangan yang terbatas, yaitu kewenangan atributif untuk menjalankan fungsi kordinatif. Belum banyak bupati/walikota yang melimpahkan kewenangan pelayanan kepada camat yang untuk berskala menyelenggarakan pemerintah

kecamatan berdasarkan prinsip delegatif. Sedangkan, potensi yang tersedia di kecamatan sering memadai untuk dijadikan sebagai salah satu agen pelayanan pemerintah. Sebagai akibat dari ketidakjelasan peranannya, kecamatan pada umumnya juga belum memiliki anggaran yang jelas. Sementara ekspektasi masyarakat untuk mengambil peran tertentu dalam pelayanan dan menjalankan fungsi pemerintahan umum sangat besar. Dalam posisi seperti ini camat seringkali menghadapi situasi yang sulit untuk dapat memainkan peran sesuai dengan harapan masyarakat. Karena itu, status, fungsi, dan anggaran kecamatan perlu diperjelas sehingga keberadaannya membawa manfaat bagi masyarakat di wilayahnya.

151

4.6.3 Analisis Secara paradigmatik, kedudukan kecamatan mengalami

perubahan besar, sejak Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dikeluarkan oleh pemerintah. Dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 kecamatan diperlakukan sebagai perangkat dekonsentrasi dan sekaligus sebagai kepala wilayah. Sedangkan dalam UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 kecamatan diperlakukan sebagai perangkat daerah. Perubahan kedudukan yang mendasar ini tentu memiliki pengaruh terhadap keberadaan keberhasilan kecamatan dan kontribusinya terhadap penyelenggaraan

pemerintahan di daerah. Sebagai perangkat daerah, peran camat kemudian sangat tergantung pada tindakan yang diambil oleh bupati/walikota, apakah mereka bersedia dalam penyelenggaraan kepada camat mendelegasikan sebagian perannya pelayanan untuk publik. Beberapa daerah

memberdayakan kecamatan dengan memberikan kewenangan delegatif menyelenggarakan pelayanan tertentu. Sebaliknya, banyak bupati/walikota yang tidak mau mendelegasikan kewenangannya kepada camat sehingga peran camat menjadi sangat terbatas. Untuk melihat kedudukan kecamatan dalam

penyelenggaraan pemerintahan di daerah, maka posisi kecamatan dapat dilihat dari dua perspektif yang berbeda dalam mengelola kegiatan pemerintahan di daerah. Perspektif pertama menggunakan wawasan kewilayahan dalam melihat kedudukan dan peran kecamatan. Dalam perspektif ini kecamatan dapat menjadi SKPD yang digunakan oleh daerah sebagai penyelenggara kegiatan pelayanan tertentu yang berskala kecamatan, seperti

152

pengelolaan

kebersihan,

pengawasan

bangunan,

perizinan

kegiatan usaha berskala kecamatan, administrasi kependudukan, pengelolaan kebersihan, prasarana umum, dan pelayanan lainnya sesuai dengan karakteristik kecamatan yang bersangkutan. Dalam perspektif ini, kecamatan diberi kewenangan delegatif untuk mendekatkan pelayanan pada masyarakat. Untuk itu perlu diatur mengenai kewenangan delegatif minimal yang harus dilimpahkan kepada camat dan kejelasan mengenai sumber pembiayaan, perangkat serta sarana dan prasarana yang diperlukan. Pelimpahan kewenangan bupati/walikota tersebut adalah untuk pelayanan publik yang berskala kecamatan dan sesuai dengan karakteristik kecamatan yang bersangkutan. Perspektif ini cocok digunakan menjelaskan peran kecamatan terutama untuk daerah yang memiliki wilayah geografis yang luas dan kendala transportasi bagi warganya untuk dapat mengakses pelayanan pada tingkat kabupaten/kota. Dalam perspektif kedua, yang mengutamakan pendekatan sektoral dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, peran kecamatan menjadi sangat terbatas. Ketika pelayanan publik dan kegiatan pemerintahan dikelola secara sektoral dan akses masyarakat luas untuk mengakses pelayanan pada tingkat kabupaten/kota sangat mudah maka pengembangan struktur birokrasi berbasis sektoral menjadi pilihan yang cocok. Daerah dapat mengembangkan pelayanan di tingkat kabupaten/kota seperti pelayanan One-Stop Service (satu pintu) yang mengabaikan peran murah. kecamatan. Warga dapat berinteraksi dengan pemerintahnya di tingkat kabupaten/kota dengan mudah dan

153

Yang menjadi masalah sekarang ini adalah ketika daerah mengembangkan orientasinya, struktur kelembagaan sektoral, yang tidak jelas atau apakah berbasis kewilayahan,

kombinasi dari keduanya. Jika hal seperti ini terus berlanjut maka daerah akan sulit mengembangkan pemerintahan yang efisien, efektif, responsif, dan interaktif. Konflik antara kepentingan wilayah dan sektor akan selalu terjadi dan kepentingan warga akan adanya pelayanan publik yang mudah diakses, efisien, dan efektif akan sulit untuk diwujudkan. Karena itu daerah perlu didorong untuk memiliki orientasi yang jelas dalam pengembangan perangkat daerah dan pendekatan yang digunakan dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Untuk daerah yang secara geografis cakupan wilayahnya sangat luas, akses terhadap pelayanan di ibukota kabupaten/kota sulit dan mahal, dan kendala transportasi masih sangat berarti, maka penguatan kelembagaan kecamatan menjadi pusat pelayanan sangat diperlukan. Daerah perlu memberi kewenangan delegatif kepada kecamatan secara lebih jelas dan rinci. Namun, untuk daerah kota yang wilayah geografisnya relatif sempit, akses terhadap pelayanan di kota mudah dan murah, dan transportasi mudah diperoleh maka keberadaan kecamatan menjadi tidak begitu penting. Daerah yang dapat mendorong di penyelenggaraan kota dengan pelayanan publik tersentralisasi

menggunakan satu pintu, sehingga penyelenggaraan pelayanan publik menjadi murah, mudah, dan lebih akuntabel. 4.6.4 Usul Penyempurnaan Berdasarkan penjelasan di atas dapat disampaikan usulan penyempurnaan berikut : pengaturan mengenai kecamatan sebagai

154

1) Tetap

menjadikan

kecamatan

sebagai

SKPD,

tidak

dikembalikan lagi menjadi wilayah administrasi pemerintahan seperti pada masa Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974. Sebagai SKPD peran kecamatan perlu ditempatkan pada kedudukan yang jelas, sesuai dengan kebutuhan daerah. Jika dari pertimbangan kewilayahan, aksesibilitas, dan transportasi keberadaan kecamatan sebagai pusat pelayanan amat diperlukan untuk memenuhi kebutuhan pelayanan publik tertentu maka kecamatan perlu diberdayakan sebagai pusat pelayanan publik pada skala kecamatan. 2) Untuk daerah yang ingin menjadikan kecamatan sebagai pusat pelayanan publik maka bupati/walikota wajib melimpahan kewenangan pelayanan pengawasan kelembagaan, secara optimal. 3) Untuk kawasan kota yang wilayah geografisnya relatif sempit, pelayanan di kota mudah diakses, dan sarana transportasi mudah diperoleh, daerah dapat mengembangkan pelayanan satu atap dan terpusat di kota. Dalam konteks ini daerah tidak memerlukan perangkat kecamatan sebagai pusat pelayanan. Untuk daerah yang seperti ini keberadaan kecamatan yang kuat menjadi tidak relevan dan karena tugas utama camat adalah membantu bupati/walikota dalam penyelenggaraan pemerintahan di tingkat kecamatan. Pengaturan yang memberi kesempatan kepada daerah untuk mengembangkan struktur
155

delegatif seperti: tata

tertentu

kepada

camat.

Beberapa

pengelolaan ruang

kebersihan,

pemeliharaan kepada memadai

prasarana umum, perizinan usaha kecil skala kecamatan dan dapat dan didelegasikan personel yang kecamatan. Dalam hal ini daerah harus memberikan perangkat pembiayaan, kepada kecamatan agar mereka dapat menjalankan perannya

kelembagaan dan perangkat daerah yang berbeda sesuai dengan kondisi daerahnya perlu diatur dengan jelas dalam undang-undang ini. 4) Pembentukan, penggabungan, dan pembubaran kecamatan perlu diatur dengan ukuran dan kriteria yang jelas agar tindakan yang diambil oleh daerah benar-benar bermanfaat bagi kepentingan warga di daerah. Khusus untuk penambahan kecamatan baru, yang cenderung marak di berbagai daerah, perlu dibuat pengaturan yang lebih ketat agar pembentukan Kecamatan baru benar-benar dilakukan untuk kepentingan masyarakat di daerah bukan hanya untuk kepentingan elit di daerah. Selain itu, pembentukan kecamatan perlu melalui proses persiapan sesuai tahap dan parameter yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat, sehingga daerah kabupaten/kota tidak dengan mudah membentuk kecamatan baru tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan.

4.7

Aparatur Daerah

4.7.1 Dasar Pemikiran Pegawai Negeri Sipil (PNS) adalah salah satu pilar utama dari NKRI. Sebagai salah satu pilar penyangga NKRI maka keberadaan dan kualitas dari PNS menjadi salah satu aspek strategis dalam mempertahankan kelangsungan NKRI. Kebijakan untuk meningkatkan profesionalisme, wawasan nasional, dan kepedulian PNS terhadap masalah bangsa menjadi sangat stretegis dalam pelaksanaan tersebut. otonomi daerah. Pelaksanaan menunjukkan otonomi bahwa daerah harapan diharapkan dapat mendorong dan memperkuat pencapaian tujuan Namun, kenyataan tersebut masih jauh dari yang diinginkan. Munculnya banyak mis-

156

konsepsi dalam memahami otonomi daerah telah membuat manajemen kepegawaian menjadi terkotak-kotak pada wilayah yang sempit dan menjauhkan dari keinginan membangun aparatur yang berwawasan nasional dan profesional. Untuk mempertahankan PNS sebagai pilar NKRI maka pemerintah perlu mengembangkan manajemen kepegawaian yang bersifat nasional yang memungkinkan mobilitas pegawai antar daerah otonom berjalan dengan lancar. Mobilitas pegawai antar daerah otonom bukan hanya penting untuk membangun wawasan nasional tetapi juga untuk peningkatan kapasitas pegawai itu sendiri. Tour of duty and area karenanya harus menjadi bagian yang penting dalam perencanaan karir PNS dan pengembangan manajemen kepegawaian di daerah. Manajemen kepegawaian di daerah harus menjadi bagian yang terintegrasi dengan manajemen kepegawaian nasional. Lebih dari itu reformasi kepegawaian harus terintegrasi dengan reformasi birokrasi di daerah. Karena itu pendekatan terpadu perlu dikembangkan agar keduanya dapat berjalan bersama dan sinergis. Peran PNS sebagai pilar dari NKRI hanya akan dapat diwujudkan kalau profesionalisme menjadi nilai penting dalam pengembangan Pemerintah terhadap kebijakan dapat dan manajemen kepegawaian. kebijakan dan harus partai mengembangkan dan kegiatan

manajemen kepegawaian yang mampu menjaga netralitas PNS politik politik. Manajemen kepegawaian harus dapat meningkatkan kapasitas PNS untuk mengambil jarak yang sama terhadap semua kekuatan politik yang ada di daerah dan bertindak adil terhadap semua kelompok dan golongan yang ada di masyarakat. Manajemen kepegawaian harus dapat menjadikan PNS bertindak independen dari semua

157

kegiatan politik dan melindungi mereka dari campur tangan kekuatan dan kekuasaan politik yang ada di daerah. Untuk dapat meningkatkan profesionalisme maka

rekrutmen PNS dan penempatan mereka dalam jabatan harus dilakukan berdasarkan meritokrasi dan berbasis kompetensi, terbuka, dan kompetitif. Untuk dapat mewujudkan prinsip meritokrasi dan melakukan rekrutmen dan promosi berbasis pada kompetensi maka pemerintah perlu mengembangkan ukuran dan standar kompetensi untuk jabatan di lingkungan pemerintahan daerah. Pemerintah dapat memulainya dari jabatan yang dinilai strategis. Promosi jabatan publik secara terbuka dapat dilakukan dengan memberi peluang yang sama kepada semua yang memenuhi persyaratan kompetensi untuk bersaing

memperebutkan jabatan publik yang tersedia. Persaingan yang terbuka perlu didorong agar dapat menjadi insentif bagi PNS untuk meningkatkan kapasitas dirinya sesuai dengan aspirasi karir yang dimilikinya. Rekrutmen dan promosi harus berbasis pada jabatan. Analisis jabatan perlu dilakukan secara periodik untuk menentukan kebutuhan aparatur secara pas baik jumlah ataupun klasisifikasinya. Untuk mempercepat pengembangan profesionalisme maka sistem penggajian harus dikembangkan berdasarkan atas kinerja. Besaran gaji dan insentif yang diberikan harus sebanding dengan beban kerja, tanggungjawab, dan pencapaian kinerja. 4.7.2 Identifikasi Permasalahan Rendahnya profesionalisme aparatur daerah menjadi persoalan utama dalam manajemen kepegawaian daerah. Tidak adanya standar kompetensi untuk jabatan struktural dan fungsional

158

mempersulit penerapan prinsip meritokrasi dalam rekrutmen dan promosi pejabat publik di daerah. Kepala daerah memiliki ruang yang sangat besar untuk menempatkan pejabat publik sesuai dengan selera dan kepentingannya. Dalam suasana politisasi yang sangat kuat sekarang ini, sebagai akibat dari eforia Pilkada, ruang yang tersedia bagi kepala daerah sering dimanfaatkan untuk menempatkan subyektif seperti pejabat daerah berdasarkan politik, upaya ukuran-ukuran kemampuan Fenomena seperti ini loyalitas, afiliasi dan

membayar untuk menduduki jabatan tersebut.13 tentu mempersulit profesionalisme aparatur daerah.

pengembangan

Pelaksanaan Pilkada yang membutuhkan sumber daya yang besar dan mobilisasi masa yang sangat banyak telah memberi peluang bagi para calon kepala daerah untuk menarik para pejabat karir dalam struktur pemerintah di daerah untuk terlibat terlalu jauh dalam kegiatan Pilkada, sebagai bagian dari tim sukses, menjadi pasangan calon kepala atau wakil kepala daerah, dan pendukung pencalonan mereka sebagai kepala daerah. Bagi para pejabat birokrasi, Pilkada juga menjadi peluang bagi mereka untuk dapat membangun akses terhadap kekuasaan politik yang diharapkannya nanti dapat mempercepat promosi mereka kedalam jabatan birokrasi yang lebih strategis. Banyak pejabat birokrasi yang kemudian secara langsung atau tidak langsung terlibat dalam proses Pilkada dan menjadi bagian dari upaya pemenangan calon kepala daerah yang didukungnya. Fenomena seperti ini lazim terjadi di daerah dan membuat politisasi birokrasi di daerah menjadi sangat intens dan mengganggu upaya untuk mewujudkan aparatur yang profesional
GDS, 2002 dan GAS 2006 yang diselenggarakan oleh PSKK UGM menunjukan adanya penguatan subyektifitas dalam rekrutmen dan promosi pejabat publik pasca pelaksanaan otonomi daerah.
13

159

tidak berpihak pada kepentingan politik tertentu. Sedangkan tanpa aparatur yang profesional amat sulit membayangkan pelaksanaan otonomi daerah akan dapat mendorong terjadinya kemajuan daerah. Masalah lain yang perlu diselesaikan dalam kepegawaian di daerah adalah rendahnya mobilitas aparat birokrasi di daerah. Setelah pelaksanaan otonomi daerah, mobilitas pegawai antar daerah menjadi sangat rendah. Rendahnya mobilitas pegawai antar daerah dikawatirkan membuat wawasan nasional dari para pejabat birokrasi daerah menjadi sangat kurang. Hal ini tentu sangat merugikan dilihat dari kepentingan untuk mempertahankan integrasi nasional dan juga dari pengembangan profesionalisme

aparatur daerah. Profesionalisme birokrasi menuntut aparatur memiliki pengalaman penugasan yang berbeda dalam bidang dan di wilayah yang berbeda. Pengaturan perlu dilakukan untuk mendorong adanya mobilitas pegawai antar daerah. Rendahnya mobilitas pegawai antar daerah sering terkait dengan sistem rekrutmen yang tertutup dan berbau Korupsi Kolusi dan Nepotisme (KKN). Rekrutmen yang tertutup membuat jabatan yang tersedia di satu daerah tidak dapat diakses oleh daerah lainnya. Kondisi seperti ini sering menutup kesempatan bagi PNS yang memiliki pengalaman dan kompeten di daerah lain untuk dapat bersaing secara wajar menduduki jabatan tersebut. Meluasnya praktik KKN melalui rekrutmen dan promosi pejabat publik di daerah sering mendorong daerah menjadi semakin tertutup dalam melakukan rekrutmen dan promosi pejabat publik di daerah. Sisi lain dari masalah kepegawaian adalah tidak adanya kejelasan jumlah pegawai yang dibutuhkan daerah. Akibatnya

160

daerah mengalami suatu situasi kelebihan dan kekurangan pegawai dalam waktu yang bersamaan. Pemerintahan daerah kelebihan pegawai yang tidak mempunyai kompetensi yang memadai untuk melakukan pekerjaan yang membutuhkan daerah juga kompetensi tertentu. Sebaliknya pemerintahan

kelebihan pegawai yang tidak jelas kompetensinya sehingga mereka menjadi beban bagi keuangan pemerintahan daerah dan membengkakkan overhead cost pemerintah daerah. Masalah lain yang menyebabkan PNS sulit untuk menjadi netral adalah diberikan kewenangan Pembina kepegawaian kepada kepala daerah. Kepala daerah adalah pejabat politis yang berbasis spoil system. Ada kecenderungan pendekatan PNS di kepala spoil daerah Akibatnya untuk mengelola bukan terjadi kepegawaian berdasarkan kecenderungan berdampak dengan system dan

pendekatan politisasi pada

meritokrasi. daerah

melakukan dan

pemihakan khususnya dalam pilkada. Kondisi tersebut akan menurunnya profesionalisme mengedapannya aliansi politis dalam menajemen kepegawaian. Pada gilirannya pelayanan publik yang menjadi korban karena penempatan pejabat bukan atas dasar profesionalisme tapi atas pertimbangan politis.

4.7.3 Analisis Memiliki PNS yang netral, profesional, dan berdedikasi tinggi sebagai aparat negara dalam mengabdi pada masyarakat adalah harapan masyarakat luas yang tampaknya masih sangat jauh untuk menjadi realitas.14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
14Berbagai

masalah dalam manajemen kepegawaian terkait dengan netralitas, rendahnya profesionalisme, dan mobilitas pegawai dapat dibaca dalam Siti Zuhro, Kepegawaian, paper tidak diterbitkan.

161

belum

memiliki

pengaturan

yang

mampu

mengarahkan

pengembangan profesionalisme dari PNS di daerah. Masih banyak ruang yang tersedia bagi berbagai pihak untuk melakukan inflitrasi politik dalam kehidupan birokrasi pemerintah di daerah. Dalam publik afiliasi rekrutmen tidak politik, pejabat pada di daerah sering terjadi dan bupati/walikota/gubernur menempatkan pejabat kedalam jabatan berdasar pertimbangan dan kompetensi profesionalisme tetapi menggunakan ukuran subyektif seperti kesamaan etnis, kekerabatan. Setelah pelaksanaan otonomi daerah, kecenderungan menguatnya

pertimbangan subyektif dalam rekrutmen dan penempatan pejabat publik sangat kuat. GDS 2002 dan GAS 2006 telah dilakukan di banyak kabupaten/kota dan provinsi membuktikan bahwa subyektivitas dalam penempatan para pejabat publik di daerah sudah sampai pada titik yang sangat merugikan pengembangan profesionalisme di dalam birokrasi pemerintah. Untuk itu, upaya pencegahan dan pencarian solusi terhadap masalah ini perlu segera dilakukan. Belum tersedianya peraturan yang mengatur hubungan antara pejabat politik (elected officials) dengan pejabat karir memang menjadi salah satu sebab dari menguatnya politisasi birokrasi di daerah. Efuria demokrasi telah mendorong para politisi baik yang ada di DPRD untuk ataupun melakukan di eksekutif intervensi (bupati/walikota/gubernur)

kehidupan birokrasi untuk kepentingan politiknya. Dalam Pilkada banyak bupati/walikota yang menekan para pejabat karir seperti sekreatris daerah dan kepala dinas yang dibawahnya untuk melakukan berbagai tindakan politis yang seharusnya tidak dilakukan oleh mereka sebagai seorang birokrat yang profesional.

162

Misalnya, dengan menjadi tim sukses dan menggunakan resources daerah untuk mendukung pencalonan bupati/walikotanya. Pada sisi lain, banyak pejabat karir yang melihat Pilkada sebagai peluang untuk melakukan manuver politik dengan mendukung kegiatan pencalonan bupati/walikota/gubernur. Para pejabat birokrasi berharap dengan menjadi tim sukses mereka akan memiliki akses terhadap kekuasaan dan memperoleh jabatan yang strategis. Mereka berpikir bahwa akses terhadap kekuasaan dapat menjadi jalan tol bagi pengembangan karir mereka dalam birokrasi pemerintahan di daerah. Bagi para pejabat birokrasi ini membangun akses terhadap kekuasaan menjadi jalur yang lebih mudah dan cepat untuk mengembangkan karir daripada menunjukan kinerja dan profesionalismenya. Kecenderungan diatas harus diakhiri. Hubungan antara pejabat karir dan politik di daerah harus diatur dengan jelas sehingga dinamika hubungan keduanya dapat mendorong peningkatan kinerja pemerintah daerah. Untuk itu perlu dibuat kerangka hukum yang mengatur agar hak-hak dan kewenangan politik dari gubernur/bupati/walikota tidak digunakan untuk kepentingan politik partai. Hubungan antara pejabat politik dengan pejabat karir harus diatur dengan jelas dan pengaturan itu harus dapat menjadi instrument terwujudnya aparatur daerah yang profesional. Untuk itu, rekrutmen pejabat birokrasi di daerah harus mengikuti prinsip-prinsip meritokrasi, terbuka, dan kompetitif. Untuk menjaga netralitas PNS dari penetrasi politik maka harus ada pejabat karir tertinggi yang menjadi penanggung jawab pengelolaan PNS di lingkungan pemda. Untuk itu maka peran sekretaris daerah untuk menjalankan peran sebagai pejabat

163

pembina karir tertinggi di daerah yang memberikan masukan kepada kepala daerah ketika akan melakukan penempatan PNS dalam jabatan-jabatan structural maupun fungsional yang ada di daerah. Sekda yang berperan mengusulkan pejabat-pejabat yang layak untuk menduduki suatu jabatan sesuai dengan kompetensi yang dipersyaratkan oleh jabatan tersebut. Pada dasarnya ada tiga kompetensi yang harus dipenuhi seoang PNS untuk menduduki suatu jabatan tertentu. Pertama adalah kompetensi yang bersifat admionistratif dan manajerial yang terkait dengan golongan pangkat yang harus dipenuhi untuk menduduki jabatan tersebut termasuk sekolah penjenjangan yang sifatnya manajerial yang harus diikuti sebelum menduduki jabatan tersebut. Kedua adalah kompetensi yang bersifat tehnis yang dibuktikan dengan adanya sertifikasi yang dipersyaratkan untuk menduduki suatu jabatan. Sertifikasi ditetapkan oleh kementerian tehnis terkait dengan jabatan tersebut. Jabatan kepala bagian atau biro keuangan harus mempunyai sertifikasi dari kementerian atau keuangan. Ketiga adalah sertifikasi oleh pemerintahan daerah, kepamong-prajaan pusat dan daerah, yang ditetapkan

Kementerian Dalam Negeri yaitu pemahaman tentang otonomi hubungan pemahaman tentang undang-undang pemerintahan daerah dan hal-hal terkait dengan aspek pemerintahan lainnya. Adalah sangat sulit bagi kepala daerah yang berbasis politis untuk menetapkan pejabat-pejabat untuk menduduki jabatan structural tertentu tanpa didukung oleh pertimbangan kompetensi. Untuk itu maka peran sekda sangat membantu memberikan pertimbangan yang sifatnya tehnis dan berbasis meritokrasi untuk menjadi masukan bagi kepala daerah dalam menentukan pejabat-pejabat yang akan diproyeksikan menduduki
164

jabatan-jabatan tertentu di lingkungan pemda. Diskresi kepala daerah untuk mengangkat pejabat-pejabat dilingkungan pemda. Namun diskresi tersebut harus dimbangi dengan pendekatan meritokrasi yang diberikan oleh sekda. Untuk menciptakan kondisi tersebut yaitu keseimbangan antara diskresi politis dengan pertimbangan tehnis maka perlu diperkuat posisi sekda agar jangan di kooptasi oleh kekuatan politik local. Untuk itu maka perlu dipertimbangkan jabatan sekda menjadi kewenangan pemerintah pusat untuk menentukannya. Kepala daerah mengusulkan kepada pemerintah pusat dan pusat akan menempatkan pejabat-pejabat yang memang disiapkan untuk menduduki jabatan sekda. Untuk menciptakan check and balance dalam penempatan sekda, maka kepala daerah berhak meminta penggantian sekda apabila dipandang sekda tersebut sulit diajak bekerjasama oleh kepala daerah. Pemerintah akan menugaskan pejabat penggantinya yang akan menjadi sekda di daerah tersebut. Dengan cara demikian maka sekda akan menjadi alat perekat nasional dan menjaga prinsip-prinsip meritokrasi untuk diterapkan oleh kepala daerah sebagai pejabat politik. Cara ini diharapkan menghilangkan pendekatan primordialisme dalam manajemen kepegawaian di daerah. PNS akan menjadi professional yang menjadi tanggung jawab sekda untuk menjaga dan memeliharanya. Konsekuensi dari penempatan sekda oleh pemerintah pusat akan berimplikasi perlunya pusat mempunyai sumber calon-calon pejabat sekda yang memadai. Untuk itu maka PNS yang sudah berpangkat IV/c menjadi kewenangan pusat untuk mengelolanya. Untuk itu diperlukan adanya data base yang komprehensif di

165

pusat mengenai PNS yang sudah memasuki golongan pangkat IV/c. Kelompok tersebutlah yang diproyeksikan menjadi pejabat sekda dengan wawasan nasional dan kompetensi yang memadai untuk menduduki jabatan tersebut. Merekalah alat perekat bangsa secara nasional yang akan mengawal profesionalisme PNS yang bekerja di daerah. Dengan demikian sekda akan menjadi bawahan kepala daerah yang memberikan pelayanan secara professional kepada kepala daerah dalam pemnyelenggaraan pemerintahan di daerah. Secara operasional sekda akan berada dibawah komando pejabat politis (kepala daerah) namun secara professional, karirnya dilindungi dari pengaruh politis. Keseimbangan ini akan menghasilkan pemerintahan daerah yang kuat dan kepala daerah boleh berulang kali berganti namun pelayanan publik akan tetap terpelihara daerah. Dari aspek jumlah PNS yang diperlukan daerah akan sangat tergantung pada ratio PNS terhadap penduduk dan dengan mempertimbangkan kondisi geografis daerah. Pada dasarnya ada tiga jenis PNS di daerah yaitu tenaga guru, paramedik dan tenaga administrasi. Untuk itu maka harus ada rasio guru terhadap murid; rasio paramedik terhadap penduduk dan rasio tenaga administrasi terhadap penduduk serta dengan mempertimbangkan kondisi geografis suatu daerah. Atas dasar pertimbangan tersebut akan dapat dihitung berapa jumlah guru, paramedik dan tenaga administrasi yang dibutuhkan oleh suatu daerah. Dengan demikian daerah tidak akan mengalami kondisi kekurangan atau kelebihan PNS. sehingga tujuan otonomi daerah untuk mensejahterakan rakyat tetap menjadi misi utama pemerintahan

166

Berdasarkan pendekatan manpower planning, mensyaratkan bahwa pemda harus mempunyai pegawai dalam jumlah dan kualifikasi yang memadai untuk menyelenggarakan pemerintahan daerah. Dengan adanya pengaturan ratio dan juga kompetensi diharapkan pemda akan mempunyai pegawai dengan kompetensi yang memadai.

4.7.4 Usulan Penyempurnaan Penyempurnaan daerah yang Undang-Undang menghargai Nomor 32 dan Tahun 2004

seyogyanya diarahkan pada pengembangan sistem kepegawaian profesionalisme menjauhkan birokrasi pemerintah dari intervensi politik yang berorientasi pada kepentingan politik sempit dari aktor-aktor politik daerah, seperti gubernur/bupati/walikota dan para anggota DPRD. Penyempurnaan juga dilakukan untuk mencegah para pejabat karir memanfaatkan peluang politik yang terbuka dengan adanya Pilkada untuk membangun para pejabat akses karir terhadap menjadi kekuasaan. tim sukses Kecenderungan

gubernur/bupati/walikota dalam Pilkada baik secara terangterangan atau diam-diam dan menggunakan sumber daya publik untuk memenangkan calon yang didukungnya harus dihindari. Untuk itu ada beberapa pengaturan yang perlu dibuat: 1) Membuat pengaturan yang jelas dan tegas tentang hubungan antara pejabat politik dan aparat birokrasi di daerah yang mampu gubernur, menjamin terwujudnya tidak aparatur boleh daerah yang untuk profesional. Penggunaan hak-hak politik yang dimiliki oleh bupati/walikota dilakukan kepentingan politik yang sempit, seperti kepentingan partai, kelompok, dan pribadi tetapi harus dilakukan dalam rangka

167

mewujudkan aparatur daerah yang profesional, peduli kepada kepentingan publik, dan berwawasan kebangsaan. 2) Mengembangkan konsep sistem pengembangan aparatur

daerah yang terintegrasi secara nasional. Aparatur daerah adalah bagian yang tak terpisahkan dari aparatur negara. Untuk itu, perlu ada pengaturan yang memungkinkan dan distribusi pemerintah mengendalikan pengembangan

aparatur daerah dengan klasifikasi dan jabatan tertentu. Pemerintah Pusat merekrut PNS dalam golongan pangkat IV/c dan mendistribusikan menjadi sekda di daerah atas permintaan daerah. 3) Perlu ada pengaturan tentang klasifikasi jabatan fungsional yang dinilai strategis dan dapat dimobilisasi untuk menyeimbangkan penyebarannya secara nasional. Pemerintah Pusat dapat mendistribusikan pegawai profesional strategis tertentu, seperti: dokter spesialis, akuntan, perencana, dan keahlian langka lainnya. 4) Perlunya pengaturan mengenai standar kompetensi dalam jabatan-jabatan dalam jajaran birokrasi pemerintah daerah, terutama untuk jabatan yang strategis. Ukuran kompetensi yang diperlukan untuk menduduki jabatan strategis tertentu harus didefinisikan dengan jelas. Definisi ukuran kompetensi penting dalam perencanaan dan pengembangan karir pejabat birokrasi pemerintah. Ukuran ini juga dapat mendorong para pegawai untuk mengembangkan kompetensinya sesuai dengan aspirasi karir masing-masing. Sedikitnya ada tiga kompetensi yang perlu diatur dalam penentuan promosi untuk suatu jabatan. Pertama, kompetensi administratif atau manajerial yang terkait dengan pemenuhan persyaratan

168

pangkat/golongan dari jabatan dan pendidikan penjenjangan yang harus dimiliki. Kedua, kompetensi teknis yang terkait dengan tersebut. persyaratan teknis yang terkait dengan jabatan dengan Persyaratan urusan teknis harus dibuktikan Ketiga,

sertifikasi yang dikeluarkan oleh kementerian teknis yang membidangi tersebut. kompetensi pemerintahan yang terkait pemahaman tentang dasar-dasar pemerintahan termasuk kebijakan desentralisasi, hubungan pusat dan daerah, dan hal-hal lain terkait dengan pemerintahan daerah. 5) Rekrutmen dilakukan secara terbuka, kompetitif, berbasis pada kompetensi. Perlu pengaturan mengenai ratio jumlah pegawai dikaitkan dengan jumlah penduduk dengan mempertimbangkan kondisi geografis daerah. Dengan cara demikian tidak lagi terjadi pengangkatan pegawai diluar jumlah yang telah ditentukan berdasarkan ratio dan pertimbangan geografis tersebut. 6) Mendorong daerah mengembangkan manajemen kepegawaian yang mampu mendorong adanya profesionalisme, terbuka, kompetitif, dan politis. Daerah didorong untuk mampu mengembangkan sistim insentif berbasis pada kinerja.

4.8

Peraturan Daerah (Perda)

4.8.1 Dasar Pemikiran Setiap daerah daerah hak otonom untuk memiliki membuat yang kewenangan produk dimilikinya, mengatur hukum berupa dan

mengurus rumah tangganya sendiri. Kewenangan ini memberi untuk Perda. menyelenggarakan otonomi

Daerah membentuk peraturan daerah untuk mengatur dan

169

mengurus fungsi-fungsi pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah. Namun demikian, Perda sebagai bagian dari sistim peraturan perundangan-undangan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangan yang memiliki kedudukan yang lebih tinggi (lex superiori derogat legi inferiori). Bahkan, Perda seharusnya dibuat untuk melaksanakan peraturan perundanganundangan yang lebih tinggi. Terkait dengan muatan Peraturan Daerah, Pasal 12 UndangUndang Nomor 10 Tahun 2004 menyatakan bahwa muatan dari Perda adalah a) penyelenggaraan otonomi dan tugas pembantuan; b) menampung kondisi khusus daerah; serta c) penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.15Dengan demikian ketaatan terhadap berbagai peraturan perundangundangan yang lebih tinggi menjadi prasyarat yang utama dalam penyusunan Perda. Pemerintah Pusat memiliki kewenangan untuk menjaga konsistensi dan koherensi antara Perda dengan peraturan yang lebih tinggi melalui fungsi pembinaan dan pengawasan (Binwas). Agar Perda yang dibuat oleh daerah mencerminkan aspirasi dan kebutuhan daerah maka daerah harus melibatkan para pemangku kepentingan yang ada di daerahnya dalam membuat peraturan daerah. Representasi berbagai kelompok kepentingan dalam proses pembuatan peraturan daerah penting untuk dijaga agar Perda sungguh-sungguh menggambarkan kebutuhan daerah dan mampu mendorong pembangunan daerah sebagaimana diharapkan oleh warganya. Untuk itu, konsultasi publik dalam pembuatan Perda wajib dilakukan. 4.8.2 Identifikasi Permasalahan
Yance Arizona , Disparitas Pengujian Peraturan Daerah: Suatu Tinjauan Normatif dalam http://www.legalitas.org/database/artikel/lain/Disparitas Pengujian Perda.pdf
15

170

Dalam negara kesatuan produk hukum yang dihasilkan oleh daerah dibuat dalam upaya melaksanakan berbagai peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, karenanya tidak boleh bertentangan dengan perundang-undangan yang lebih tinggi. Namun, dalam kenyataannya selama pelaksanaan otonomi daerah banyak sekali Perda yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan bertentangan dengan kepentingan umum. Banyak Perda yang kemudian terpaksa dibatalkan oleh pemerintah, karena dinilai menghambat investasi dan pertumbuhan ekonomi daerah. Lebih dari itu, banyak kelompok dalam masyarakat yang mengeluh dan merasa dirugikan oleh munculnya berbagai Perda yang dinilai tidak berwawasan kebangsaan.16 Berbagai masalah lain tersebut terjadi karena pembentukan Perda sering tidak melibatkan pemangku kepentingan. GAS 2006 menunjukkan proses pembuatan Perda cenderung sangat elitis dan karenanya, Perda sering kurang mampu menjawab berbagai persoalan dan kebutuhan masyarakat. Keterlibatan masyarakat dalam proses pembuatan Perda sering hanya dijadikan sebagai formalitas dan tidak substantif.17 Berbagai kelompok kepentingan sering mengeluh karena banyak masukan dan pemikiran yang disampaikan dalam publik hearing di DPRD tidak diakomodasi

Salah satu contohnya adalah Perda Syariat. Di Desa Garuntungan, Kecamatan Kindang, Bulukumba, wanita kristen yang akan menghadiri acara resmi yang diadakan puskesmas setempat di sodorkan jilbab, meskipun masyarakat tahu bahwa wanita tersebut beragama kristen. Padahal, pasal 13 perda tersebut menyebutkan bahwa perda hanya berlaku bagi masyarakat islam. Bahkan, di ayat 2 menegaskan bahwa masyarakat yang bukan islam pakaiannya disesuaikan dengan agamanya masing-masing. Sumber ;The Wahid Institute, bekerja sama dengan The Asia Foundation dan Majalah GATRA. Depancasilaisasi Lewat Perda SI. http://www.wahidinstitute.org/indonesia/images/stories/SUPLEMENGATRA/ gatraedisi-vii.pdf. 17 Menyangkut Perda Syariat, Denny Indrayana menemukan fakta bahwa dalam pembuatannya terjadi manipulasi dengan mendatangkan orang untuk membawa aspirasi yang kemudian diklaim sebagai aspirasi masyarakat. Sumber: Denny Indrayana. Ada Unsur Melecehkan Al Quran dan Hadist. http://www.wahidinstitute.org/indonesia/images/stories/SUPLEMENGATRA/gatrae disi-vii.pdf
16

171

tanpa alasan yang jelas. Akibatnya, ketika peraturan daerah tersebut ditetapkan banyak protes dan resistensi muncul dari berbagai kelompok masyarakat. Masalah lain adalah kecenderungan Perda dibuat untuk mencapai tujuan yang sempit dan jangka pendek. Banyak Perda terkait dengan pajak dan retribusi yang dibuat oleh daerah cenderung memperburuk iklim investasi, karena tidak ramah terhadap investasi dan menciptakan ekonomi biaya tinggi. Dalam menyikapi Perda seperti ini Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebenarnya telah memiliki pengaturan tentang kewenangan pemerintah untuk membatalkan Perda yang dinilai bertentangan dengan kepentingan umum dan bertentangan dengan perundangan yang yang lebih tinggi. Namun mekanismenya terlalu rumit sebab pembatalan Perda harus dengan Peraturan Presiden dan dibatasi waktu 60 (enam puluh) hari. 4.8.3 Analisis Banyak studi menunjukan bahwa keterbatasan dalam memahami kedudukan produk hukum daerah dalam konteks peraturan perundang-undangan, orientasi pada kepentingan yang sempit dan berjangka pendek, dan kegagalan memahami kepentingan umum sering membuat produk hukum daerah, seperti Perda, gagal memenuhi azas pembentukan Perda. Konflik antar susunan pemerintahan sering terjadi karena Perda dan peraturan kepala daerah bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Bahkan, tidak jarang kasus pertentangan antar produk hukum daerah dengan produk hukum yang lebih tinggi ini menyeret pejabat daerah ke pengadilan. Kontroversi juga banyak terjadi di daerah sebagai akibat dari ketidakpuasan pemangku kepentingan di daerah terhadap Perda. Demonstrasi dan protes dari berbagai

172

kelompok kepentingan di daerah yang menuntut pencabutan Perda dan peraturan kepala daerah sering terjadi di banyak daerah. Dalam mengatasi persoalan yang muncul terkait dengan Perda yang dinilai merugikan kepentingan umum atau bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi, ada dua pilihan yang tersedia yaitu: executive review atau judicial review. Argumentasi dari pilihan yang pertama adalah bahwa dalam negara kesatuan daerah memperoleh kewenangan sebagai akibat dari penyerahan kewenangan yang diberikan oleh Presiden sebagai kepala pemerintahan. Karena itu pemerintah berhak menilai apakah daerah telah menggunakan kewenangan yang diberikannya sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam undangundang. Sedangkan argumentasi dari pilihan kedua adalah bahwa Perda adalah produk hukum yang dikeluarkan oleh lembaga legislatif daerah,18 karenanya tidak dapat dibatalkan dengan mudah oleh Pemerintah Pusat. Walaupun daerah menerima pelimpahan kewenangan dari pemerintah mereka dapat juga melakukan judicial review jika keberatan terhadap tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat yang membatalkan Perda yang dibentuknya. Perdebatan tentang bentuk pengawasan terhadap Perda tentu menambah kerumitan dari masalah yang dihadapi sekarang ini dalam pembentukan peraturan daerah. Pengalaman selama ini dengan menerapkan executive review Pemerintah Pusat masih kesulitan mengendalikan pembentukan peraturan yang dinilai merugikan kepentingan umum. Salah satunya karena pencabutan
Kontroversi tentang kedudukan DPRD sebagai lembaga legislatif daerah atau sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah dapat dibaca dalam bab tentang DPRD.
18

173

Perda menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dilakukan dengan Peraturan Presiden. Persoalan menjadi semakin rumit dan kompleks karena jumlah Perda yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau bertentangan dengan kepentingan umum tiap tahunnya dapat berjumlah ribuan. Sebagai ilustrasi, pada tahun 2008 Direktorat Jendral Perimbangan Keuangan Daerah telah mengevaluasi lebih dari 7200 peraturan dan rencana peraturan daerah dan merekomendasi 2000 perda tentang pajak dan retribusi untuk dicabut karena merugikan kepentingan umum atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.19 Kementerian Dalam Negeri, dari 1999-Maret 2006 telah membatalkan 506 peraturan daerah dan menilai 393 Perda lainnya sebagai layak dibatalkan.20 Melihat banyaknya kasus penerbitan Perda yang dinilai melanggar kepentingan umum maka pengaturan pencabutan Perda yang bermasalah perlu dibuat lebih sederhana, efisien, dan tanpa mengurangi hak-hak daerah untuk membuat produk hukum yang dibutuhkan untuk penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah. Untuk mencegah agar Perda dan peraturan kepala daerah tidak bertentangan dengan peraturan dan perundangan yang lebih tinggi maka pemberdayaan pemerintahan daerah melalui peningkatan kapasitas pembentukan peraturan daerah perlu dilakukan. Peningkatan kapasitas teknis pemerintahan daerah dalam memahami materi kewenangan yang dimilikinya (rationae materie), wilayah wewenangnya (rationae locus), tenggang waktu
Data yang diperoleh dari Departemen Keuangan, sampai Desember 2006 terdapat 9.617 Perda yang terkait dengan perizinan, pajak dan retribusi di daerah. Dari sejumlah itu Departemen Keuangan sudah merekomendasikan kepada Departemen Dalam Negeri untuk membatalkan 895 Perda yang terkait dengan pajak dan retribusi. Dari jumlah ini sampai akhir tahun 2007 sejumlah 761 perda telah dibatalkan.
19 20

http://www.depdagri.go.id/konten.php?nama=Berita&op=search&query=pembatalan%2 0perda

174

kewenangannya pembentukannya.

(rationae Sebagaimana

temporis ), ditemukan

dan dalam

prosedur berbagai

penelitian, kepala daerah dan anggota DPRD yang berwenang untuk secara bersama-sama membentuk Perda sering tidak memahami berbagai masalah teknis dalam pembentukan Perda dan peraturan kepala daerah. Karena itu penguatan kapasitas teknis daerah. Dalam menyelesaikan persoalan terkait dengan banyaknya Perda yang bermasalah, Pemerintah Pusat dapat menggunakan asas preventif dan asas represif. Perda yang terkait dengan kepentingan umum dan dampak dari kesalahan dalam Perda langsung dirasakan oleh masyarakat dan ketika kerusakan terjadi tidak mudah dikembalikan, seperti antara lain: Perda tentang pajak dan retribusi, tata ruang, dan APBD maka asas preventif dapat diberlakukan. Sedang untuk Perda daerah lainnya asas represif lebih cocok untuk diterapkan karena lebih efisien, mudah, dan akuntabel. maka Mengingat banyaknya kasus Perda daerah yang dapat bermasalah yang tidak mungkin diselesaikan dengan peraturan presiden undang-undang pemerintahan membuat pengaturan yang lebih sederhana dengan melimpahkan kewenangan Presiden dalam pengendalian peraturan daerah kepada Menteri Dalam Negeri untuk peraturan daerah provinsi dan gubernur untuk peraturan daerah kabupaten/kota. 4.8.4 Usulan Perubahan 1) Perlu ditegaskan secara jelas bahwa fungsi Perda sebagai produk hukum daerah adalah penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang dapat menjadi salah satu cara untuk mengurangi kesalahan dalam pembentukan Perda dan peraturan kepala

175

dibentuk untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang telah dilimpahkan ke daerah. Sebagai pihak yang melimpahkan kewenangan kepada daerah, Pemerintah Pusat tentu dapat membatalkan Perda yang dinilai bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum (executive review). Pengaturan yang lebih jelas tentang mekanisme dan prosedur pembatalan Perda yang bertentangan dengan peraturan perundangan perlu dibuat sederhana, terbuka, menggunakan kriteria yang jelas, dan memperhatikan kedudukan dan susunan pemerintahan yang ada. 2) Pengaturan mengenai penggunaaan asas preventif dan asas represif dalam pembatalan Perda dan produk hukum daerah lainnya perlu dibuat dengan jelas. Pertimbangan untuk menggunakan asas represif atau preventif tergantung pada dampak dari kerugian yang ditanggung oleh masyarakat dan risiko pemulihan dari dampak negatif dari penerbitan Perda yang bermasalah. Asas preventif sebaiknya hanya dilakukan pada Perda dalam bidang tertentu, seperti Perda tentang pajak dan retribusi daerah, APBD, dan tata ruang. Selebihnya seharusnya menggunakan asas represif. 3) Sekarang ini dalam euforia reformasi dan otonomi daerah, muncul ego kedaerahan yang ditandai dengan kurangnya sinergi antara program pembangunan antar tingkatan dan susunan pemerintahan. Akibatnya akan sulit untuk mencapai target nasional karena masing-masing daerah cenderung akan mengedepankan kepentingannya masing-masing dan kadangkadang merugikan daerah lainnya. Untuk menciptakan sinergi pembangunan antara pusat, provinsi dan kabupaten/kota, maka Perda tentang RPJMD kabupaten/kota harus
176

mendapatkan persetujuan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat dan Perda RPJMD provinsi mendapatkan persetujuan Menteri Dalam Negeri sebelum disahkan sebagai Perda. Dengan demikian berarti bahwa Perda RPJMD juga sebaiknya masuk dalam ranah pengawasan preventif untuk menjamin sinergi pembangunan antar tingkatan dan susunan pemerintahan. 4) Perlu ada pengaturan yang lebih jelas mengenai hak-hak warga untuk terlibat dalam proses pembuatan Perda. Kepala daerah dan DPRD dalam membentuk Perda perlu melibatkan pemangku kepentingan yang terkait. Hak-hak warga dan pemangku kepentingan dalam proses pembentukan Perda harus dijamin sehingga materi Perda benar-benar dan merefleksikan kepentingan umum. Pemerintahan daerah wajib membuat program legislasi warga daerah di (Prolegda) mensosialisasikan kepada daerahnya sehingga

mereka mengetahui dengan jelas mengenai Perda yang akan dibentuk di daerahnya. 5) Pembatalan Perda kabupaten/kota untuk efisiensi dapat

dilimpahkan oleh Presiden kepada gubernur selaku wakil Pemerintah Pusat. Namun apabila daerah merasa kurang puas dapat melakukan appeal ke Menteri Dalam Negeri. Untuk Perda provinsi Presiden melimpahkan pembatalannya kepada Menteri Dalam Negeri dan apabila tidak puas dapat melakukan appeal ke Presiden. Mekanisme ini merupakan executive review. 6) Untuk memudahkan Pemerintah Pusat mengetahui jumlah Perda yang diterbitkan oleh daerah, maka setiap Perda sebelum diundangkan dalam lembaran daerah harus

177

mendapatkan Kementerian

nomor Dalam

registrasi Negeri

yang

dilakukan provinsi

oleh dan

untuk

Perda

pemerintahan daerah provinsi untuk Perda kabupaten/kota.

4.9

Perencanaan Pembangunan Daerah

4.9.1 Dasar Pemikiran Di Indonesia, ada dua jenis perencanaan yang dibuat oleh Pemerintah Pusat, perencanaan pembangunan nasional dan perencanaan tata ruang. Kedua jenis perencanaan ini memiliki keterkaitan yang erat satu sama lain tetapi sekaligus memiliki perbedaan yang tegas. Perencanaan yang pertama diatur dalam dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, yang mengatur tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Dalam undang-undang ini diatur mengenai perencanaan jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan, serta harmonisasi dan sinkronisasi antar jenjang waktu perencanaan tersebut. Kemudian diatur juga mengenai harmonisasi antara perencanaan oleh Pemerintah yang Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota, pembangunan sehingga kemudian membentuk suatu sistem perencanaan pembangunan nasional harmonis. Perencanaan diterjemahkan dalam kebijakan penganggaran, sebagai instrumen investasi Pemerintah Pusat. Jenis perencanaan yang kedua adalah perencanaan tata ruang (spatial planning), yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang. Dalam undangundang ini, penataan ruang diselenggarakan oleh negara melalui berbagai jenjang pemerintahan tetapi tetap melibatkan peran masyarakat dalam pengaturan, pelaksanaan, dan pengawasannya. Prinsip yang dikedepankan dalam undang-undang ini adalah

178

harmonisasi

dalam

pemanfaatan daerah

ruang, untuk

sehingga

lebih

mengesampingkan

kebebasan

mengeksploitasi

ruang untuk kepentingannya semata. Hal ini karena karakteristik ruang yang bersifat kontinum dan tidak dibatasi oleh wilayah administratif. Dalam rangka menjamin terjadinya harmonisasi, Pemerintah Pusat menggunakan berbagai instrumen pengendalian: insentif, disinsentif, sanksi administratif, dan sangsi pidana. Pengendalian dalam perencanaan tata ruang relatif lebih ketat karena ruang adalah sumber daya yang akan menjadi obyek pemanfaatan untuk mencapai tujuan pembangunan. Sebagai konteks yang perlu dicatat untuk masukan ke dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah adalah bahwa segala ketentuan yang akan memuat mengenai perencanaan, hendaknya mengacu dan tidak bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 dan Undang-Undang undang-undang Nomor yang 26 lebih Tahun khusus 2007. Keduanya adalah mengatur perencanaan.

Pengaturan tentang perencanaan daerah yang akan dibentuk dalam revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu dijaga konsistensinya dengan kedua undang-undang perencanaan diatas dan bahkan, diharapkan dapat memberi dukungan implementasi terhadap kedua undang-undang itu. 4.9.2 Identifikasi Permasalahan Walaupun Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah mengatur perencanaan pembangunan secara cukup rinci, namun dalam pelaksanaannya perencanaan nasional dan masih ada beberapa daerah hal memerlukan pembangunan dengan penyempurnaan. Pertama, keterkaitan dan konsistensi antara pembangunan antara dengan perencanaan kabupaten/kota

179

perencanaan provinsi masih perlu ditingkatkan. Selama ini banyak daerah yang perencanaan pembangunan daerahnya belum mengacu kepada rencana pembangunan provinsi dan nasional. Dalam perencanaan tata ruang, masih banyak daerah yang belum menggunakan rencana tata ruang yang lebih tinggi sebagai dasar dalam mengembangkan kegiatan pembangunan daerahnya. Akibatnya, konsistensi dan sinergi dalam pembangunan daerah belum dapat secara optimal diwujudkan. Kedua, kebijakan pembangunan daerah sebagaimana antara

dinyatakan dalam RPJMD dan RKPD sering belum dikaitkan dengan rencana tata ruang daerah. Pengintegrasian dokumen RPJMD dan RKPD dengan dokumen tata ruang sering belum dapat dilakukan dengan optimal. Kegiatan pembangunan yang memiliki dimensi ruang belum dapat ditempatkan dalam lokasi yang telah ditentukan dalam rencana tata ruang. Kemampuan untuk mengisi rencana tata ruang dengan kegiatan pembangunan yang sesuai masih sangat rendah. Akibatnya, banyak kegiatan pembangunan daerah yang kurang sesuai dengan rencana tata ruang yang telah dibuat dan menimbulkan berbagai masalah lingkungan yang merugikan kepentingan masyarakat. Ketiga, dokumen rencana pembangunan daerah sering belum secara jelas memuat secara rinci hasil pembangunan yang diharapkan (outcomes), keluaran yang dihasilkan, dan masukan. Akibatnya keterkaitan antara masukan, keluaran, dan hasil yang diharapkan belum dapat diamati dengan mudah oleh para pelaksana dan pemangku kepentingan. Bahkan, dalam mendefinisikan masukan untuk kegiatan pembangunan daerah sering belum memasukan masukan diluar pendanaan, seperti aset dan peraturan perundangan yang spesifik dibuat untuk mendukung kegiatan pembangunan.
180

Belum dimasukannya aset seperti barang milik daerah, tanah, sumber daya alam yang pengelolaannya dikuasakan pada daerah sebagai masukan yang penting dalam pembangunan daerah membuat kegiatan pembangunan daerah cenderung menguntungkan para pengusaha besar di daerah. Banyak kasus menunjukan terjadinya penguasaan aset daerah yang digunakan dalam pembangunan daerah yang manfaatnya kurang dapat dirasakan oleh masyarakat luas. Karena itu definisi tentang masukan untuk kegiatan pembangunan seharusnya mencakup tidak hanya pendanaan tetapi juga aset dan sumber daya lainnya yang dikuasai oleh daerah. Keempat, banyak dokumen rencana pembangunan daerah yang belum dibuat atas dasar data yang akurat dan reliabel. Para perencana pembangunan daerah sering mengalami kendala untuk membuat rencana pembangunan daerah yang berbasis pada informasi yang akurat dan reliable karena keterbatasan data yang dimilikinya. Tidak tersedianya data yang lengkap dan dikumpulkan secara berkala membuat para perencana mengalami kesulitan dalam membuat rencana pembangunan yang mampu menjawab secara tepat masalah yang berkembang di daerah. Kelima, dalam tataran empirik dewasa ini kurang tercipta sinergi dan harmonisasi antara perencanaan pembangunan pusat dan daerah dan antara daerah. Masing-masing daerah berjalan sesuai dengan rencana dan prioritasnya sendiri-sendiri. Akibatnya sangat sulit untuk merealisasikan target-target nasional yang ditetapkan Pemerintah Pusat karena adanya fragmentasi perencanaan dan pelaksanaan kegiatan pembangunan. Kondisi tersebut diperparah lagi oleh adanya pergantian elit daerah baik kepala daerah maupun DPRD dengan prioritas yang mungkin berbeda dengan elit pendahulunya. Akibatnya tidak akan terjadi
181

kontinuitas perencanaan dan pembangunan di daerah dan pada gilirannya akan menganggu pencapaian target pembangunan nasional secara keseluruhan. Keenam, kebingungan sering terjadi di daerah terkait dengan sumber legitimasi dari RPJMD. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa RPJMD harus disahkan melalui Perda sementara Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang perencanaan pembangunan nasional mengatakan bahwa RPJMD cukup disahkan melalui peraturan kepala daerah. Perbedaan konsep RKPD di dalam kedua undang-undang tersebut, dimana Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 mendefinisikan RKPD sebagai rencana kerja pembangunan daerah sementara UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 mendefinisikan RKPD sebagai rencana kerja pemerintah daerah. 4.9.3 Analisis Kesulitan pemerintah dalam menjaga konsistensi perencanaan pembangunan daerah dengan nasional dan antar daerah telah lama dirasakan oleh banyak pihak.21 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 telah mengatur perlunya daerah membuat RPJPD, RJPMD, RKPD, dan Renja SKPD namun keduanya memiliki pengaturan yang berbeda terkait dengan basis legalitas dari dokumen perencanaan dan definisi dari konsep yang dipergunakan. Perbedaan tersebut sering membuat kebingungan aparat di daerah. Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 diharapkan dapat memberi solusi terhadap perbedaaan tersebut sehingga daerah dapat memiliki dasar hukum yang jelas dalam menyiapkan dokumen perencanaan.

21

Jeremias T. Keban, Perencanaan Pembangunan Daerah, paper tidak diterbitkan.

182

Tidak adanya pengaturan yang jelas tentang keterkaitan antara rencana pembangunan dengan rencana tata ruang juga sering menjadi sumber dari keengganan daerah untuk mengisi rencana tata ruang daerah. Akibatnya, kegiatan pembangunan daerah dengan rencana tata ruang yang ada sering tidak nyambung dan menghasilkan masalah baru yang merugikan kepentingan publik di daerah. Adanya pengaturan yang mengamanatkan daerah untuk mengisi perencanaan tata ruang dengan kegiatan pembangunan sosial ekonomi yang relevan akan dapat mendorong daerah untuk tunduk pada dokumen tata ruang yang dimilikinya. rencana Pengaturan tata ruang ini tetapi diharapkan juga dapat juga mendorong terintegrasinya pembangunan daerah bukan hanya dengan dengan rencana pembangunan nasional. Terbatasnya informasi dan data yang valid dan terbarukan menjadi mengukur salah hasil satu penyebab dari rendahnya kualitas perencanaan pembangunan daerah. Tidak tersedianya data yang pembangunan yang diharapkan (outcomes), keluaran, dan masukan sering membuat para pelaksana dan pemangku kepentingan mengalami kesulitan untuk memahami rasionalitas dari kegiatan pembangunan daerah. Hal ini juga memberi peluang kepada para perencana dan pelaku pembangunan untuk melakukan praktik KKN dengan menitipkan proyek-proyek pembangunan yang relevansinya dengan prioritas pembangunan daerah amat rendah. Untuk mengurangi praktik KKN dalam perencanaan maka perlu pengaturan yang mengharuskan dokumen rencana pembangunan daerah memuat ketiga komponen tersebut diatas. Pemuatan data tersebut akan dapat membuat para pemangku kepentingan memahami rasionalitas kegiatan pembangunan daerah.

183

Disamping itu, pengaturan perlu dibuat untuk memastikan bahwa daerah memperhitungkan masukan diluar pendanaan dalam kegiatan pembangunan daerah. Selama ini banyak daerah yang mengabaikan pentingnya inventarisasi dan penilaian aset dalam merencanakan kegiatan pembangunan daerah. Aset daerah atau aset negara yang dikuasakan pengelolaannya kepada daerah kurang diperhitungkan dalam pembangunan daerah. Aset tersebut sering dianggap sebagai given dan karenanya penilaian yang wajar dari aset tersebut dan kontribusinya terhadap pembangunan daerah belum dihargai secara wajar. Akibatnya, banyak pemanfaatan aset daerah berupa tanah, sumber daya alam, dan barang daerah yang kemudian dimanfaatkan oleh pihak swasta yang manfaatnya bagi kepentingan publik belum dapat dirasakan secara meluas. Untuk mendorong daerah melakukan berbagai perubahan dan perbaikan sebagaimana tersebut diatas, maka daerah harus didorong untuk melakukan dokumentasi data yang penting bagi kegiatan perencanaan pembangunan. Data tentang indikator pencapaian hasil pembangunan, keluaran, masukan baik pendanaan ataupun diluar pendanaan seperti barang daerah, sumber daya alam, dan aset-aset lainnya yang pengelolaannya dikuasakan dengan baik. pada daerah sangat penting didokumentasikan Data-data tersebut perlu dikumpulkan secara

berkala dan bersifat terbuka bagi pemangku kepentingan. Dengan adanya data dasar yang lengkap, relevan, dan terbarukan secara berkala maka kualitas perencanaan dan pelaksanaan kegiatan pembangunan akan menjadi semakin baik. Untuk menciptakan sinergi pembangunan pusat dengan daerah dapat dimulai dari mapping urusan dan kelembagaan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan pemerintahan daerah.
184

Setiap kementerian/LPNK akan melakukan pemetaan daerah provinsi atau kabupaten/kota yang mempunyai sektor unggulan sesuai bidang kerja kementerian/LPNK terkait. Analisis terhadap PDRB dan mata pencaharian penduduk serta pemanfaatan lahan dapat dijadikan acuan dalam menentukan sektor unggulan daerah tersebut. Demikian juga dengan urusan pemerintahan yang bersifat wajib yang terkait dengan pelayanan dasar. Kementerian/LPNK terkait dapat memetakan daerah-daerah mana yang mempunyai masalah mendasar dalam arti dibawah rata-rata nasional dasarnya. atau dibawah SPM dalam pencapaian akan pelayanan dengan Hasil pemetaan tersebut diikuti

pembentukan kelembagaan daerah yang akan mewadahi urusan yang terkait dengan sektor unggulan dan pelayanan dasar prioritas di daerah tersebut. Dengan cara demikian setiap kementerian/LPNK akan mengetahui secara pasti daerah-daerah yang akan menjadi stakeholders pembangunan utamanya. nasional, Melalui mekanisme musyawarah masing-masing kementerian/LPNK

membuat perencanaan strategis di bidangnya masing-masing dengan melibatkan stakeholders utamanya. Dalam Renstranas ditentukan peran masing-masing tingkatan pemerintahan dalam perencanaan pembangunan termaksud. Dengan cara tersebut akan tercipta sinergi dan harmonisasi perencanaan pembangunan antara pusat dan daerah dalam pencapaian target nasional dalam bidang pembangunan tertentu. 4.9.4 Usulan Penyempurnaan 1) Perlu ada pengaturan keterkaitan, yang mendorong dan daerah sinergi untuk kegiatan

menjamin

keserasian,

185

pembangunan

antar

daerah

dan

antara

kegiatan

pembangunan daerah dengan tujuan pembangunan nasional. 2) Perlu ada pengaturan yang mengharuskan daerah untuk mendefinisikan SKPD. hasil pembangunan yang diharapkan, keluaran, dan masukan dalam dokumen RPJMD dan RENJA Indikator hasil pembangunan yang diharapkan, keluaran, dan masukan harus dirumuskan dengan jelas dan menjadi dasar dalam pengembangan sistem informasi daerah. 3) Perlu ada pengaturan yang mendorong daerah melakukan inventarisasi dan penilaian aset daerah atau aset yang dikuasakan kepada daerah dan memperhitungkannya secara wajar dalam kegiatan perencanaan pembangunan daerah. 4) Perlu pengaturan tentang keharusan daerah untuk

mengumpulkan secara berkala data tentang indikator hasil pembangunan yang diharapkan, keluaran, dan masukan dari semua kegiatan pembangunan daerah dan mengintegrasikannya dengan sistem informasi nasional. 5) Perlu ada sinkronisasi dan harmonisasi ketentuan tentang perencanaan pembangunan daerah antara undang-undang pemerintahan daerah dengan undang-undang perencanaan pembangunan nasional. Kejelasan tentang basis legal dari dokumen perencanaan yang selama ini menjadi sumber kebingungan daerah dalam menetapkan RPJMD perlu segera diakhiri.

186

4.10 Keuangan dan Aset Daerah 4.10.1 Dasar Pemikiran Penerimaan daerah yang terbatas semestinya digunakan secara efisien dan efektif untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Setiap rupiah yang dikeluarkan oleh pemerintah hendaknya memiliki pengaruh terhadap membaiknya kesejahteraan masyarakat. Pemerintah yang diberi amanat untuk menjalankan fungsi dan tugasnya meningkatkan kesejahteraan masyarakat seharusnya masyarakat menempatkan sebagai kriteria kepentingan utama dalam dan kebutuhan mengalokasikan

anggaran pemerintah. Pemerintah dibentuk untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Karena itu, keberadaan pemerintah harus dapat memberi nilai tambah bagi masyarakat, terutama dalam memenuhi kebutuhan-kebutuhan dasarnya. Tentu tidak elok kalau keberadaan pemerintah justru menyita lebih banyak sumberdaya daripada yang digunakannya untuk melayani masyarakatnya.22 Biaya pemerintahan seharusnya lebih kecil daripada biaya untuk melayani warganya. Anggaran yang dihabiskan untuk membiayai kegiatan pemerintah harus lebih kecil daripada anggaran yang digunakan untuk melayani warganya. Apa yang terjadi sekarang ini dimana belanja pegawai jauh melebihi belanja untuk pelayanan publik mesti harus dikoreksi sehingga pada saatnya nanti belanja untuk pelayanan publik menjadi jauh lebih besar daripada belanja pelayanan publik. Dengan cara ini maka fungsi pemerintah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya akan dapat terwujud.

Sebagai contoh, Kabupaten Bantul pada tahun 2006 mendapatkan pemasukan dari retribusi masyarakat miskin yang sakit sebesar Rp.15.682.736.550. tapi, anggaran untuk masyarakat miskin hanya 0,92% dari total anggaran belanja daerah. Sumber: Sinar Harapan. Ayo, Pantau Anggaran Daerah! 21 Mei 2008.
22

187

Aset pemerintah harus juga digunakan untuk sebesarbesarnya peningkatan kesejahteraan masyarakat. Selama ini pemahaman pejabat pemerintah tentang aset yang tersedia di daerah cenderung terbatas. Aset cenderung dipahami terbatas pada barang milik pemerintah, sedangkan yang dimaksud dengan aset sebenarnya jauh lebih luas, termasuk tanah, sumberdaya alam, dan aset para non-tangible pengambil lainnya. kebijakan Karena tentang terbatasnya aset sering pemahaman

menyebabkan pemanfaatan aset di daerah sering kurang optimal dilihat dari kepentingan masyarakat. Banyak aset negara di daerah yang digunakan oleh pihak lain, utamanya sektor dunia usaha, yang manfaatnya lebih banyak dinikmati oleh pelaku usaha daripada masyarakat luas di daerah. Untuk itu, penyebarluasan konsep aset yang luas perlu dilakukan dikalangan para penyelenggara pemerintahan daerah. Pengaturan tentang penggunaan aset untuk kepentingan ekonomi dan lainnya perlu dilakukan. Pengaturan tentang pemberdayaan aset mesti harus menempatkan kepentingan masyarakat sebagai pertimbangan utama. Penyelenggara pemerintahan daerah harus dapat memanfaatkan aset-aset negara di daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

4.10.2 Identifikasi Permasalahan Permasalahan paling besar dalam keuangan daerah adalah adanya mis-alokasi anggaran yang tidak sesuai dengan prioritas daerah. Hal ini dapat kita lihat dari tingginya belanja pegawai dan operasional pemerintah (berkisar 70%-90%). Kecenderungan ini menunjukan bahwa selama ini pemerintahan daerah masih lebih banyak mengurus dirinya sendiri daripada mengurus kebutuhan

188

warganya. Akibatnya muncul ketidakpuasan publik terhadap kinerja pemerintah daerahnya. Proses besar penganggaran lebih yang relatif tertutup untuk mendorong memenuhi

terjadinya elite captures dalam penganggaran, dimana sebagian anggaran banyak dihabiskan kebutuhan elit birokrasi dan politik.23 Akses warga dan pemangku kepentingan di daerah yang rendah terhadap proses penganggaran membuat elit birokrasi dan politik sering lebih menempatkan kepentingannya diatas kepentingan warganya. Disparitas anggaran untuk kebutuhan birokrasi dan DPRD dan anggaran untuk pelayanan publik adalah salah satu bukti dari terjadinya elite captures dalam proses penganggaran. Masalah untuk lain dalam bidang keuangan daerah daerah revenues adalah untuk yang

rendahnya kapasitas daerah dalam membelanjakan dananya pembangunan daerah. untuk Kecenderungan memanfaatkan menginvestasikan uangnya di SBI dan deposito menunjukan ketidakmampuannya dimilikinya untuk mendorong pertumbuhan ekonomi daerahnya.24 Juga kecenderungan daerah untuk mengalokasikan anggaran yang dimilikinya untuk kegiatan-kegiatan yang bukan menjadi prioritas yang penting menjadi bukti bahwa kapasitas daerah untuk mengelola dana yang dimilikinya untuk pembangunan daerah masih perlu didorong dan ditingkatkan. Dalam pemanfaatan aset negara di daerah, masih sering

terjadi aset-aset negara di daerah dimanfaatkan oleh pelaku ekonomi yang hasilnya kurang memberi sumbangan terhadap perbaikan kesejahteraan masyarakat di daerah. Hutan, sumber
Dwiyanto, dkk, 2007. Ibid. Daerah cenderung menyimpan dana tersebut pada Bank simpanan daerah dan telah mencapai angka 3,1% dari PDB Bulan November 2006. Sumber; Desentralisasi Fiskal dan Kesenjangan Daerah; Kajian Pengeluaran Publik Indonesia 2007.
23 24

189

daya alam, dan lahan yang dimanfaatkan oleh para pelaku usaha sering justru menghasilkan kerugian bagi masyarakat luas. Kerusakan lingkungan dan ketidakseimbangan ekosistem sebagai akibat dari pengelolaan aset yang kurang bertanggungjawab menimbulkan kerugian yang sangat besar bagi masyarakat generasi sekarang dan mendatang.25 Banyak aset lahan yang dikuasai oleh pelaku usaha yang diubah menjadi kawasan pemukiman yang memiliki nilai tambah yang berlipat ganda, yang keuntungannya hanya dinikmati oleh para pelaku usaha. 4.10.3 Analisis Tidak adanya pagu yang jelas tentang berapa banyak anggaran dapat dialokasikan untuk biaya belanja pegawai dan operasional birokrasi pemerintah membuat daerah menghabiskan sebagian besar anggarannya untuk membiaya dirinya sendiri, bukan untuk biaya melayani warganya. Banyak daerah yang menghabiskan sekitar 90% dari APBD-nya untuk belanja pegawai dan kegiatan operasional satuan birokrasinya. Hal ini disebabkan karena tidak ada insentif yang efektif bagi daerah untuk merampingkan satuan organisasinya. Tidak adanya pagu anggaran untuk belanja pegawai dan biaya operasional pemerintah dan insentif untuk merampingkan birokrasinya memberi ruang yang besar bagi daerah untuk mengembangkan birokrasinya. Kecenderungan daerah untuk mengembangkan struktur birokrasi yang gemuk juga menjadi salah satu penyebab dari
Penambangan liar di Provinsi Bangka Belitung dapat dijadikan misal. Pemerintah setempat tidak mampu mengendalikan penambangan liar yang dilakukan masyarakat. Berdasarkan data dari Bapedalda Provinsi bangka Belitung, luas daerah yang rusak berbentuk kawah dengan lebar 2-50 Hektar dan kedalaman sampai dengan 9 meter adalah 400.000 hektar. Butuh dana triliunan untuk mereklamasinya. Ironisnya lagi, hasil penambangan cenderung diselundupkan ke luar negeri melalui kerjasama gelap dengan aparat keamanan laut dan birokrasi-peradilan. Sumber: AMCA: The Spirit Of Budak Bangka. Timah Bangka: Antara Dendam Sejarah dan Perjuangan Mendapatkan Akses. Dan Erwiza Erman (peneliti LIPI). Politik Penguasaan Sumber Daya Timah di Bangka Belitung.
25

190

besaran jumlah anggaran yang digunakan untuk membiayai birokrasi. Mengurangi jumlah biaya belanja pegawai hanya dapat dilakukan dengan mendorong daerah untuk merampingkan struktur birokrasinya. Adanya pagu anggaran untuk belanja birokrasi dan pegawai akan dapat mendorong daerah melakukan rasionalisasi dan rightsizing. Namun, rasionalisasi dan rightsizing memiliki implikasi sosial dan politik yang cukup besar yang mesti diperhitungkan. Keresahan dan protes dari kalangan aparat di daerah tentu sangat besar dan dapat menimbulkan risiko politik bagi Pemerintah Pusat. Pembatasan pagu anggaran untuk belanja pegawai harus dilakukan dengan hati-hati dan dilaksanakan secara bertahap sesuai dengan kemampuan daerah. Mendorong daerah lebih peduli kepada kepentingan publik juga dapat dilakukan dengan membuat proses penganggaran menjadi lebih terbuka, transparan, dan partisipatif. Kecenderungan yang umum terjadi di daerah, dimana praktik penganggaran sangat tertutup dan elitis, harus segera dihentikan. Salah proses satu caranya adalah Proses dengan mendorong yang partisipasi cenderung pemangku kepentingan dan masyarakat luas untuk terlibat dalam penganggaran. penganggaran ekslusif harus dirubah menjadi inklusif, partisipatif, dan terbuka sehingga para pemangku kepentingan dapat mengetahui berapa banyak pagu anggaran yang ada dan untuk apa saja anggaran tersebut dialokasikan dan berapa besarannya. Cara seperti ini dapat meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah. Dalam penggunaan aset daerah, yang sekarang cenderung kurang menguntungkan masyarakat dan sering menjadi arena

191

KKN, Pemerintah Pusat perlu membuat pengaturan yang lebih jelas. Tidak adanya pengaturan yang melindungi kepentigan warga dalam penggunaan aset daerah sering membuat pemanfaatan aset daerah lebih menguntungkan pelaku usaha dan kurang dapat dirasakan manfaatnya oleh warga dan pemerintah daerah. Penguatan terhadap pengaturan yang ada dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang aset daerah diperlukan agar dapat menjadi pegangan aset yang efektif secara bagi lebih daerah produktif untuk dan mendayagunakan daerah

bermanfaat bagi kepentingan warga di daerah. Dalam pemanfaatan uang daerah, alokasi melalui DAU sebagai subsidi umum (Block Grant) telah memberikan ruang yang luas bagi elit lokal untuk memanfaatkannya sesuai dengan kepentingan mereka. Pada satu sisi anggaran banyak dihabiskan untuk biaya opearsional birokrasi daerah termasuk elite politiknya (kepala daerah dan DPRD), pada sisi yang lain anggaran pelayanan publik cenderung menurun terus. Apalagi menjelang Pilkada, banyak anggaran dialokasikan dengan dalih bantuan sosial yang ditujukan kepada kelompok-kelompok masyarakat tertentu untuk mendapatkan dukungan politik dalam Pilkada. Untuk mengatasi hal tersebut diperlukan pengaturan yang bersifat affirmative dalam undang-undang yang mengatur pemanfaatan DAU agar jangan disalah gunakan untuk kepentingan sempit dari birokrasi daerah. Sudah waktunya DAU diarahkan untuk pembiayaan pelayanan dasar yang masih jauh dari harapan sekalipun yang bersifat minimal. 4.10.4 Usulan Penyempurnaan 1) Perlu adanya pengaturan yang memberi insentif kepada daerah untuk memperkecil proporsi anggaran belanja aparatur

192

terhadap anggaran daerah secara keseluruhan. Selama ini belanja untuk aparatur (gaji pegawai dan biaya operasional birokrasi pemerintah) sangat besar sehingga anggaran yang tersedia untuk kegiatan pembangunan relatif sangat kecil. Untuk mengatasi kondisi seperti ini maka pengaturan yang mendorong daerah memperkecil belanja aparatur perlu diatur sehingga besaran proporsi untuk kegiatan pembangunan dan pelayanan publik dapat ditingkatkan. 2) Perlu ada pengaturan yang mengharuskan daerah melakukan penganggaran secara terbuka, partisipatif, dan akuntabel. Undang-undang konsultasi perlu yang mengharuskan luas dalam daerah membuat melakukan anggaran. publik

Dokumen anggaran yang rinci harus dapat diakes oleh warga yang membutuhkannya. 3) Perlu ada pengaturan yang memberi insentif kepada daerah untuk merampingkan birokrasinya dan mengurangi belanja aparaturnya. Pemerintah Pusat telah membuat Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 yang mengatur tentang organisasi dan tata laksana daerah yang mengatur mengenai besaran struktur birokrasi yang ada di daerah. Namun, pengaturan itu belum mampu memberi insentif yang efektif bagi daerah untuk merampingkan struktur birokrasinya. 4) Perlu ada pengaturan yang jelas tentang pemberdayaan aset daerah agar penggunaan aset daerah dapat dilakukan secara akuntabel, produktif, dan bermanfaat bagi kepentingan masyarakat luas. Konsep aset perlu diperluas meliputi hutan dan sumberdaya alam. Daerah perlu diberi kewenangan mengelola aset secara akuntabel, produktif, dan bermanfaat bagi kepentingan publik.

193

5) Perlu pengaturan yang mengarahkan DAU untuk membiayai pelayanan dasar dengan mengacu pada pencapaian SPM sehingga mengurangi potensi pemanfaatan anggaran sesuai preferensi elit daerah tapi mengacu pada pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat daerah.

4.11 Pelayanan Publik 4.11.1 Dasar Pemikiran Terwujudnya pelayanan publik yang berkualitas (prima) menjadi salah satu ciri tata pemerintahan yang baik (good governance). Kinerja pelayanan publik sangat besar pengaruhnya terhadap kualitas kehidupan masyarakat. Oleh karena itu membangun sistem manajemen pelayanan publik yang handal adalah keniscayaan bagi daerah kalau mereka ingin meningkatkan kesejahteraan warganya. Tidak mengherankan kalau perbaikan kualitas pelayanan publik menjadi salah satu alasan mengapa pemerintah mendesentralisasikan kewenangan penyelenggaraan pelayanan publik kepada daerah. Dengan publik akan di ke menyerahkan menjadi daerah, lebih kewenangan responsif Ketika penyelenggaraan dinamika pelayanan ikut seharusnya

pelayanan kepada daerah, Pemerintah Pusat berharap pelayanan terhadap warga pelayanan masyarakat diserahkan berpartisipasi daerahnya. manajemen

kesempatan

untuk

dalam

penyelenggaraan

menjadi semakin terbuka. Warga harus dapat dengan lebih mudah mengawasi jalannya penyelenggaraan pelayanan. Mereka harus dapat menyampaikan aspirasinya (local voice ) kepada rezim pelayanan. Mekanisme penyampaian keluhan harus dikembangkan di setiap satuan birokrasi pelayanan dan birokrasi

194

wajib

menindaklanjuti Untuk

keluhan mengawasi

yang

disampaikan

warga

penggunanya.

praktik

penyelenggaraan

pelayanan di daerah kabupaten/kota, gubernur sebagai wakil pusat melakukan supervisi atas pelayanan publik di wilayahnya. Mengingat terbatasnya resources yang tersedia bagi daerah untuk penyelenggaraan pelayanan publik maka daerah perlu didorong untuk mengutamakan pelayanan dasar. Untuk itu, perlu ada definisi yang jelas tentang pelayanan dasar. Agar pemerataan akses terhadap pelayanan dasar dapat dijaga maka perlu ada pengaturan tentang standar pelayanan minimum untuk pelayanan yang termasuk dalam kategori pelayanan dasar. Penetapan standar pelayanan minimum tidak berarti membatasi ruang bagi daerah lebih untuk dapat menyelenggarakan menyelenggarakan pelayanan pelayanan sesuai diatas dengan standar aspirasi dan kapasitas daerah. pelayanan minimum. 4.11.2 Identifikasi Permasalahan Penyelenggaraan pelayanan publik di daerah menunjukan kinerja yang bervariasi.26 Beberapa daerah berhasil mengembangkan inovasi dalam manajemen pelayanan publik dengan mengembangkan berbagai teladan (best practices ). Misalnya, beberapa kota/kabupaten berhasil mengembangkan manajemen pelayanan yang partisipatif dengan mengadopsi kontrak pelayanan seperti yang dilakukan di Kota Yogyakarta dan Blitar. Sementara Kabupaten Jembrana berhasil memberikan pelayanan pendidikan dan kesehatan secara gratis dan beberapa kabupaten seperti Sragen, Sidoarjo, dan banyak kabupaten/kota berhasil mengembangkan pelayanan satu pintu (OSS). Namun, pada saat Daerah yang memiliki kapasitas

26

Roy V Solomo, Pelayanan Publik Revisi UU 32/2004, paper tidak diterbitkan.

195

yang sama banyak kabupaten/kota yang gagal mewujudkan kinerja pelayanan yang lebih baik. Otonomi daerah ternyata memiliki dampak yang berbeda dalam praktik penyelenggaraan pelayanan di daerah. Salah satu masalah yang penting dalam penyelenggaraan pelayanan adalah semakin menguatnya unsur-unsur subyektivitas dalam penyelenggaraan pelayanan. Hal ini ditandai dengan semakin maraknya diskriminasi dalam pelayanan berbasis pada unsur-unsur subyektivitas seperti pertemanan, etnis, afiliasi politik, kesamaan profesi (sesama PNS), dan agama.27 Disamping diskriminasi pelayanan publik, masalah lain dalam penyelenggaraan pelayanan publik adalah rendahnya aksesibilitas pelayanan, yang ditandai dengan masih besarnya angka pengguna biro jasa (intermediaries) dalam penyelenggaraan pelayanan. Besarnya angka pengguna biro jasa dalam mengakses pelayanan publik sangat bervariasi, berkisar antara 50-80% tergantung pada jenis pelayanan.28 Besarnya angka pengguna jasa ini menunjukan ketidaksanggupan warga untuk berhubungan langsung dengan penyelenggara pelayanan. Hal ini menjelaskan besarnya opportunity cost yang dihadapi oleh masyarakat dalam mengakses pelayanan publik. Kecenderungan prosedur pelayanan hanya mengatur

kewajiban dan mengabaikan hak-hak pengguna pelayanan publik menjadi salah satu sebab mengapa penyelenggaraan pelayanan publik sering menjadi sumber ketidakpuasan warga terhadap pemerintah. Penyelenggara pelayanan cenderung menempatkan
Diskusi lebih lanjut tentang hal ini dapat dibaca di Dwiyanto, dkk, 2003 dan Dwiyanto, 2007. Ibid 28 Survei kepuasan warga pengguna terhadap pelayanan perizinan di Kota Yogyakarta pada tahun 2005 yang dilakukan oleh PSKK UGM menunjukan bahwa angka pengguna yang menggunakan perantara atau calo pelayanan dalam pengurusan izin sangat besar dan bervariasi antar jenis perizinan.
27

196

dirinya sebagai penguasa, yang memiliki kedudukan yang lebih tinggi daripada pengguna dan dapat berbuat seenaknya dalam mengelola pelayanan publik. Akibatnya, penyelenggara pelayanan publik sering menjadi arena konflik antara pemerintah dengan warganya. 4.11.3 Analisis Ada beberapa penyebab mengapa kinerja pelayanan publik di daerah pada umumnya masih jauh dari yang diharapkan. Pertama, penyelenggaraan pelayanan selama ini cenderung dianggap sebagai domain rezim pelayanan. Jenis pelayanan, kualitas, dan cara pelayanan sepenuhnya ditentukan oleh rezim pelayanan. Warga tidak memiliki kesempatan untuk ikut berpartisipasi dalam pengambilan keputusan tentang berbagai hal terkait dengan pelayanan yang dibutuhkannya. aspirasi dan kebutuhannya. Kedua, prosedur Akibatnya, pelayanan pelayanan yang diberikan oleh daerah sering tidak sesuai dengan cenderung hanya mengatur kewajiban dari warga pengguna, tetapi hak-haknya tidak pernah diatur dan dilindungi. Prosedur juga sering gagal mengatur mengenai kewajiban dari penyelenggara pelayanan. Akibatnya, rezim pelayanan dapat memperlakukan warga pengguna seenaknya. Tidak adanya pengaturan tentang hak-hak warga membuat proses pelayanan publik menjadi penuh dengan ketidakpastian. Ketiga, proses pelayanan seringkali dikaitkan dengan

struktur hirarkhi birokrasi di daerah. Panjangnya jenjang hirarkhi birokrasi dengan sendirinya membuat proses pelayanan publik menjadi panjang dan menghabiskan banyak energi dari warga dan penyelenggara pelayanan. Apalagi ketika prosedur pelayanan dibuat dengan semangat untuk mencegah terjadinya moral

197

hazards proses pelayanan publik menjadi sangat kompleks dan sulit diikuti secara wajar oleh warga pengguna. Akibatnya, banyak warga cenderung angka menggunakan pengguna biro biro jasa jasa atau perantara. bahwa Besarnya menunjukan

masyarakat tidak lagi sanggup mengakses pelayanan secara wajar. Keempat, birokrasi pelayanan belum mampu

mengembangkan budaya dan etika pelayanan yang menghargai posisi pengguna sebagai warga negara yang berdaulat. Birokrasi pelayanan masih menempatkan warga sebagai obyek pelayanan yang dapat diperlakukan seenaknya sesuai dengan kemauannya. Kepuasan warga belum menjadi kriteria utama bagi birokrasi pelayanan untuk menilai kinerjanya. Akibatnya, akuntabilitas birokrasi belum dilihat dari dari kepuasaan kepatuhan warga birokrasi terhadap terhadap pelayanannya melainkan

peraturan dan prosedur pelayanan. Rakyat sebagai pengguna pelayanan publik harus

mempunyai kepastian tentang jenis dan kualitas pelayanan publik yang disediakan pemerintah daerah. Untuk itu harus dibangun kontrak pelayanan publik antara pemerintah daerah dengan masyarakat. Kontrak tersebut akan menjelaskan jenis pelayanan, kualitas, biaya, prosedur dan waktu yang diperlukan untuk mengakses pelayanan publik tersebut. Kemudian kalau pemerintah daerah gagal memenuhi kontrak pelayanan publik tersebut, harus terdapat kejelasan kemana masyarakat harus menyampaikan keluhannya. keluhannya. Keberadaan ombudsman daerah dapat dijadikan saluran bagi masyarakat untuk menyampaikan

198

4.11.4 Usulan Penyempurnaan 1) Perlu pengaturan yang jelas tentang konsep pelayanan dasar yang wajib disediakan oleh pemerintah daerah. Selama ini pelayanan dasar belum didefinisikan dengan jelas dalam perundangan-undangan yang ada. Tidak adanya definisi yang jelas tentang pelayanan dasar yang wajib disediakan oleh pemerintah daerah dapat memiliki risiko tidak terpenuhinya kebutuhan dasar masyarakat. Apa saja yang termasuk dalam pelayanan dasar harus didefinisikan dengan jelas, sehingga perhatian daerah terhadap penyelenggaraan pelayanan dasar dapat diamati oleh warga dan pemangku kepentingannya dengan mudah. 2) Perlu ditegaskan dalam undang-undang ini tentang kewajiban daerah untuk menyelenggarakan pelayanan dasar sesuai dengan SPM dan atau standar lainnya yang dibuat oleh Pemerintah Pusat. Daerah dapat menyelenggarakan pelayanan dasar diatas standar nasional, sesuai dengan kemampuan dan aspirasi masyarakatnya. 3) Dalam penyelenggaraan pelayanan dasar, daerah harus

mengembangkan sistim pelayanan yang berkeadilan, efisien, responsif, akuntabel, dan partisipatif. Daerah harus dapat menyelenggarakan pelayanan yang mudah diakses oleh semua warganya terlepas dari ciri-ciri subyektifnya, mampu menjawab kebutuhan warga, dan yang diselenggarakan secara partisipatif dan sesuai dengan norma-norma yang berlaku dalam masyarakat. 4) Dalam mewujudkan sistem pelayanan publik sebagaimana tersebut diatas daerah harus mengembangkan manajemen pelayanan publik yang memungkinkan terjadi perbaikan

199

secara berkelanjutan. Karena itu manajemen pelayanan publik harus menjamin adanya hak warga untuk menyampaikan aspirasi, keluhan, dan usulan perbaikan (local voices) dan menjadikan hal itu sebagai bagian yang penting untuk perbaikan kinerja dan akuntabilitas publik. 5) Untuk mendorong adanya perbaikan manajemen pelayanan yang berkelanjutan maka daerah perlu didorong untuk secara periodik melakukan evaluasi kinerja pelayanan publik dengan melakukan, antara lain, pengembangan indeks kepuasan warga pengguna. 6) Lembaga ombudsman daerah dapat dijadikan sebagai lembaga mediasi penyelesaian masalah dan konflik yang terjadi antara warga pengguna dengan manajemen pelayanan publik. 7) Daerah mengatur kewajiban mudah perlu mendorong maklumat birokrasi atau dan dan warga pelayanannya pelayanan hak seimbang pengguna utuk yang dan

mengembangan dari

kontrak

secara

proporsional

penyelenggara bagi

pelayanan. praktik

Maklumat atau kontrak pelayanan dapat menjadi alat yang dan sederhana mengawasi penyelenggaraan pelayanan. Bagi penyelenggara, keberadaan maklumat pelayanan penting karena dapat menjadi pedoman bagi mereka untuk mewujudkan pelayanan sesuai yang dijanjikannya.

4.12 Partisipasi Masyarakat 4.12.1 Dasar Pemikiran Kebijakan desentralisasi hanya akan berhasil meningkatkan kesejahteraan warganya jika diikuti dengan pemberdayaan

200

masyarakat agar mereka dapat berperan serta dan sekaligus mengawasi jalannya penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Otonomi daerah yang melimpahkan kewenangan pada elit politik dan birokrasi di daerah harus diikuti dengan otonomi pada tingkat warga untuk dapat mengontrol perilaku elit politik dan birokrasi dalam menggunakan kekuasaannya. Untuk ruang bagi warga untuk dapat berpartisipasi dalam pemerintahan harus dibuka seluas-luasnya. Hanya dengan cara seperti ini maka desentralisasi pemerintahan dapat memperbaiki kesejahteraan masyarakat di daerah. Partisipasi masyarakat memiliki fungsi penting, diantaranya adalah sebagai sarana bagi warga untuk mengekspresikan kebutuhan dan kepentingannya sehingga proses kebijakan daerah menjadi lebih responsif terhadap kebutuhan dan kepentingan warga. Lebih dari itu, partisipasi penting untuk menjamin warga memiliki ownership dalam proses kebijakan dan karenanya dapat menciptakan kepedulian dan dukungan warga untuk keberhasilan pembangunan di daerahnya. Partisipasi juga dapat digunakan melakukan pendidikan dan pembelajaran bagi warga terhadap masalah dan kebijakan publik. Partisipasi karenanya dapat membentuk sense of citizenship yang sangat penting bagi pengembangan demokrasi dan pembangunan bangsa. 4.12.2 Identifikasi Permasalahan Salah satu tujuan utama dari penyelenggaraan otonomi daerah adalah adanya mendekatkan peningkatan penyelenggaraan keterlibatan pemerintahan dalam daerah proses dengan warganya. Otonomi daerah diharapkan mampu mendorong masyarakat penyelenggaraan pemerintahan di daerah, termasuk dalam proses pembuatan peraturan daerah, perencanaan pembangunan daerah,

201

dan pengawasan kegiatan pemerintahan di daerah.

Namun,

setelah pelaksanaan otonomi daerah tampak bahwa partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan kegiatan pembangunan dan pemerintahan belum seperti yang diharapkan. Memang banyak studi menunjukan bahwa ada

kecenderungan yang meluas mengenai munculnya banyak forum komunikasi dan partisipasi masyarakat di banyak kabupaten/kota di Indonesia. Namun, munculnya banyak forum komunikasi dan partisipasi warga di daerah ternyata belum mampu secara berarti meningkatkan keterlibatan warga dalam proses kebijakan di daerah karena berbagai forum itu seringkali didominasi oleh elit sehingga kepentingan yang diperjuangkan dalam proses kebijakan masih lebih banyak kepentingan elit daripada kepentingan warga pada umumnya. umumnya. Salah satu kesulitan dalam mendorong partisipasi Otonomi daerah masih lebih banyak dinikmati oleh elit politik dan birokrasi di daerah daripada warga pada

masyarakat adalah terbatasnya akses warga terhadap informasi. Rendahnya akses warga terhadap informasi membuat mereka mengalami kesulitan dalam mengambil peran yang optimal dalam proses kebijakan di daerah, walaupun kebijakan tersebut berpengaruh sangat besar terhadap kehidupannya. Penelitian sebelumnya menunjukan bahwa keterbukaan pemerintah untuk membuka akses warga terhadap informasi masih sangat mendua, karena sangat dipengaruhi oleh ada tidaknya konflik kepentingan. Pemerintah daerah dapat sangat terbuka kepada warganya dan mendorong warganya untuk berpartisipasi ketika pemerintah daerah tidak memiliki kepentingan terhadap isu dan masalah yang dipersoalkan. Namun ketika penyelenggara pemerintahan daerah memiliki kepentingan dan kepentingannya dapat terganggu jika
202

transparansi dilakukan, maka penyelenggara negara cenderung menjadi sangat tertutup dan mencegah keterlibatan masyarakat.29 Untuk mendorong partisipasi masyarakat dalam proses kebijakan maka penyelenggara pemerintahan daerah perlu membuka akses publik seluas-luasnya terhadap informasi tentang berbagai kebijakan pemerintah, seperti dalam penyusunan Perda, APBD, dan prioritas pembangunan daerah. Keterbukaan informasi ini akan dapat mengurangi dominasi elit lokal dalam proses kebijakan di daerah. Selama ini proses kebijakan publik cenderung didominasi oleh elit lokal karena mereka yang memiliki akses terhadap informasi dan kekuasaan. Masyarakat luas cenderung menempati posisi pinggiran sehingga kepentingannya sering kurang dapat terakomodasi dalam proses kebijakan di daerah. Peningkatan partisipasi masyarakat juga memerlukan

pemberdayaan masyarakat itu sendiri. Kepercayaan diri yang rendah terhadap kemampuannya untuk ikut mempengaruhi proses perubahan dan besarnya risiko yang harus dibayar dari keterlibatannya dalam proses kebijakan sering membuat minat mereka terlibat dalam proses kebijakan di daerah masih amat rendah. Akibatnya, partisipasi masyarakat dalam proses kebijakan di daerah masih amat terbatas. Untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses kebijakan di daerah maka berbagai upaya untuk meningkatkan keyakinan mereka tentang manfaat partisipasi terhadap perbaikan kehidupannya dan memperkecil risiko ketika mereka terlibat dalam proses kebijakan perlu dilakukan.

Dwiyanto, Agus, 2003. Governance Reform and Regional Autonomy: Executive Summary, Yogyakarta: CPPS GMU
29

203

4.12.3 Analisis Kebijakan desentralisasi menuntut adanya ruang partisipasi masyarakat desentralisasi kemampuan yang hanya warga semakin akan di besar berhasil daerah karena kalau untuk pelaksanaan dengan dalam diikuti terlibat

penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pelimpahan urusan ke daerah mesti harus diikuti dengan kemampuan masyarakat di daerah untuk mengawasi jalannya penyelenggaraan pemerintahan daerah. Tanpa adanya penguatan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah, dikawatirkan kebijakan dan program pembangunan daerah menjadi semakin jauh dari aspirasi dan kebutuhan masyarakat. Dari uraian diatas ada 4 masalah penting dalam penguatan partisipasi masyarakat: dominasi elit politik dan birokrasi dalam proses kebijakan, akses informasi yang terbatas, sikap pemerintah yang mendua dalam menyikapi partisipasi masyarakat, dan kesadaran masyarakat yang rendah untuk berperan serta dalam proses kebijakan. Keempat masalah tersebut menunjukan bahwa penguatan participation. partisipasi partisipasi Kesadaran bagi mereka masyarakat dan dalam penyelenggaraan tentang manfaat for pemerintahan daerah terkait dengan costs of and demand for kesepahaman menunjukan bahwa demand

partipaticipation masih rendah. Namun, rendahnya kebutuhan mereka untuk berpartisipasi mungkin juga disebabkan oleh besarnya cost dan risiko yang harus dibayar untuk berpartisipasi. Akses warga terhadap informasi sangat terbatas, dominasi elit politik dan birokrasi dalam proses kebijakan, dan sikap pemerintah yang mendua terhadap partisipasi membuat cost dan risiko untuk berpartisipasi menjadi semakin besar.

204

Untuk

dapat

mendorong

partisipasi

masyarakat

maka

daerah berkewajiban untuk menghilangkan kendala (costs) dan menaikkan kebutuhan (demand ) masyarakat untuk terlibat dalam proses kebijakan di daerah. Warga harus dijamin aksesnya terhadap informasi tentang berbagai hal terkait dengan kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik, karena informasi adalah bahan baku utama bagi proses kebijakan publik. Selama prosedur dalam ini dan akses terhadap informasi proses tentang kegiatan yang Proses pemerintahan masih sangat terbatas. Lebih dari itu, berbagai ketentuan kebijakan tentang harus kebijakan menghambat warga dan pemangku kepentingan untuk terlibat proses dapat dipermudah. kebijakan di daerah harus didorong menjadi semakin terbuka, mudah diakses, dan dekat dengan masyarakat sehingga kendala untuk berpartisipasi menjadi semakin rendah. Untuk mendorong keingingan berpartisipasi dalam proses kebijakan di daerah maka utilisasi informasi dan pengetahuan yang disumbangkan oleh masyarakat dalam proses kebijakan di daerah harus menjadi semakin besar. Salah satu faktor yang mendorong rendahnya kebutuhan untuk berpartisipasi adalah rendahnya keyakinan masyarakat bahwa informasi dan usulan yang mereka sampaikan akan dimanfaatkan dalam pengambilan keputusan. Dalam perencanaan pembangunan daerah, misalnya, banyak warga yang apatis dengan proses Musrenbang yang terjadi di lingkungannya karena mereka tidak yakin apa yang diputuskan dalam musrenbang akan diakomodasi dalam pengambilan keputusan tentang alokasi anggaran. Tidak adanya koneksi antara Musrenbang dengan keputusan yang dibuat oleh panitia anggaran menjadikan masyarakat enggan untuk terlibat dalam proses

205

Musrenbang.30 Proses kebijakan yang tidak akomodatif terhadap aspirasi publik seperti ini yang menjadi salah satu faktor yang mendorong mengapa partisipasi masyarakat dalam proses kebijakan di daerah selama ini relatif rendah. 4.12.4 Usulan Penyempurnaan Untuk mendorong terselenggaranya pemerintahan daerah yang partisipatif maka pengaturan yang jelas tentang partisipasi masyarakat dalam sebagai berikut: 1) Perlu adanya penegasan bahwa daerah wajib menjamin hak warga baik secara perseorangan ataupun berkelompok untuk terlibat dalam proses pengambilan kebijakan pemerintahan di daerah. 2) Perlu ada penegasan ruang untuk keterlibatan publik dalam pelaksanaan pembahasan pemerintahan anggaran, daerah terutama dalam hal penyusunan kebijakan, perencanaan pembangunan, proses proses pembahasan rancangan peraturan, dan penyediaan pelayanan publik daerah. Hak warga untuk terlibat dalam proses kebijakan tersebut adalah hak yang harus dilindungi oleh daerah dan menjadi bagian yang tak terpisahkan dari proses kebijakan di daerah. Karena itu daerah harus melakukan konsultasi seluas-luasnya dengan warga dan para pemangku kepentingan sebelum menetapkan satu kebijakan. Pelanggaran terhadap hak warga ini dan kewajiban daerah melindungi hak warga untuk terlibat dalam
Banyak temuan menunjukan tidak adanya koneksi antara proses musrenbang yang dikelola oleh eksekutif dengan proses penganggaran yang dikelola oleh DPRD. Usulan dan keputusan masyarakat yang telah diperbincangkan di Musrenbag sering tidak lagi dibahas dalam rapat komisi anggaran. Tidak adanya kesinambungan antara proses birokrasi dan politik dalam proses penganggaran sering membuat masyarakat kehilangan kepercayaan terhadap institusi dan mekanisme perencanaan dari bawah.
30

peraturan

perundangan

perlu

dilakukan.

Pengaturan tersebut setidak-tidaknya mencakup berbagai hal

206

proses kebijakan menjadi bagian yang penting dalam penilaian kinerja daerah. 3) Perlu ada pengaturan akses tentang hak-hak warga data untuk yang

memperoleh

terhadap

informasi

dan

dibutuhkan dalam kebijakan. Akses terhadap informasi juga penting bagi warga agar dapat terlibat dalam pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kegagalan dalam menjamin akses warga terhadap informasi akan mempersulit keterlibatan warga dalam pembuatan kebijakan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah. 4) Dalam penyelenggaraan pelayanan, hak warga terhadap

informasi tentang biaya, waktu, dan cara pelayanan harus diatur dengan jelas. Daerah juga perlu memberi ruang bagi warga dan pemangku kepentingan untuk menyampaikan keluhan, kritik, dan saran dan menjadikannya sebagai bagian dari masukan untuk perbaikan manajemen pelayanan publik. Daerah perlu mendorong perangkat dan aparatnya untuk menyelenggarakan pelayanan publik yang partisipatif. 5) Perlu pengaturan tentang keterkaitan yang antara proses

pengambilan

keputusan

partisipatif

(misalnya,

Musrenbang) dengan proses pengambilan keputusan yang teknokratis dan birokratis (alokasi anggaran). Penguatan keterkaitan antara hasil keputusan Musrenbang dengan proses alokasi anggaran sangat penting sebagai insentif bagi warga untuk berpartisipasi dalam proses kebijakan di daerah. Sebaliknya, tidak adanya keterkaitan antara proses yang terjadi di Musrenbang dengan keputusan alokasi anggaran menjadi dis-insentif bagi warga untuk berpartisipasi dalam proses kebijakan publik.

207

4.13 Kawasan Perkotaan 4.13.1 Dasar Pemikiran Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah memiliki pengaturan mengenai kawasan perkotaan, namun belum memadai. Kemajuan kehidupan ekonomi dan modernitas telah mendorong semakin cepatnya pertumbuhan kawasan perkotaan, yang memiliki gaya hidup dan perilaku yang berbeda dengan gaya hidup di kawasan lainnya. Kemajuan teknologi informasi dan komunikasi telah membuat kehidupan kawasan perkotaan menjadi semakin kompleks dan membutuhkan pengaturan yang semakin dinamik dan terintegrasi dengan kawasan lainnya sehingga kemajuan kawasan perkotaan dapat mendorong perubahan sosial ekonomi pada kawasan lainnya. Tumbuh suburnya kawasan perkotaan baru, terutama di daerah yang menjadi konsentrasi pemukiman baru telah menimbulkan berbagai fenomena baru yang menarik. Kawasan permukiman baru dibangun dengan ciri perkotaan yang modern dengan fasilitas kehidupan sosial dan ekonomi yang berbeda dengan kawasan induknya. Secara fisik kawasan perkotaan baru tersebut memiliki ciri-ciri kota yang modern namun secara sosial sering terpisah dengan kawasan lainnya, yang masih mencirikan kawasan perdesaan. Dalam pengaturan administrasi pemerintahan kawasan perkotaan tersebut sering masih menjadi satu dengan kawasan lainnya, yang masih bercirikan sistim administrasi pemerintahan yang tradisional. Akibatnya, sering muncul masalah yang sebenarnya dapat dihindari jika pengaturan mengenai kawasan perkotaan dapat dilakukan secara terintegrasi dengan kawasan lainnya.

208

Pengaturan kawasan perkotaan perlu dibuat agar dapat mengakomodasi tantangan yang dihadapi dalam perkembangan yang sangat cepat, baik dari sisi teknologi, sosial, ekonomi, dan lingkungan. Pengaturan yang dibuat harus dapat mengakomodasi kebutuhan daerah dalam mengembangkan kawasan perkotaan, tetapi juga harus dapat melindungi kepentingan lainnya seperti kebutuhan konservasi lingkungan, kehidupan sosial yang sehat, dan terwujudnya tata pemerintahan yang baik. 4.13.2 Identifikasi Permasalahan Di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 telah terdapat pengaturan mengenai kawasan perkotaan, namun pengaturan tersebut belum cukup mengatur berbagai isu yang terkait dengan isu kawasan perkotaan. Berbagai aspek kelembagaan, pelayanan, dan pengaturan tentang pengembangan kawasan perkotaan belum banyak diatur dalam undang-undang yang ada.31 Akibatnya, muncul banyak masalah dalam pengelolaan kawasan perkotaan. Salah satu masalah yang banyak dijumpai di banyak daerah adalah seringnya terjadi pelanggaran terhadap rencana tata ruang dalam rangka daerah sering ekonomi. mengakomodasi munculnya kawasan perkotaan mengalami konversi karena tekanan kepentingan dan segala implikasinya. Rencana tata ruang yang ada di banyak Tidak jarang perubahan rencana tata ruang memiliki

dampak ekologis yang dapat merugikan kepentingan publik. Sayangnya, pengaturan mengenai hal ini dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum dilakukan secara memadai. Untuk memberi landasan yang kuat kepada daerah untuk mengelola pertumbuhan kawasan perkotaan dan mengarahkannya untuk

Berbagai masalah dalam pengembangan perkotaan yang belum diatur dalam UU 32/2004 dan memerlukan pengaturan dalam revisi sebagian telah dijelaskan dalam Diamar, Ibid.
31

209

kesejahteraan masyarakat maka pengaturan tentang pengelolaan kawasan perkotaan perlu diatur dalam undang-undang pemerintahan daerah. Masalah lain adalah kurangnya integrasi perkembangan kawasan perkotaan dengan wilayah lainya. Ada banyak daerah yang memiliki pertumbuhan kawasan perkotaan yang sangat pesat namun belum terintegrasi dengan baik secara kelembagaan, fisik, dan lingkungan dengan kawasan lainnya. Akibatnya seringkali muncul ketimpangan dalam berbagai aspek kehidupan ekonomi, sosial, dan kelembagaan antar kawasan dalam satu kabupaten/kota. Munculnya kawasan kota mandiri yang memiliki kehidupan kota yang sangat modern sementara pemerintah daerah yang membawahinya masih memiliki pola manajemen yang tradisional sering menimbulkan masalah baru dalam pengelolaan kawasan perkotaan. Upaya pemerintah daerah untuk merespon kebutuhan kawasan kota mandiri perlu didukung dengan perangkat perundang-undangan yang memadai. Untuk dapat mengembangkan managemen pengelolaan

kawasan perkotaan yang modern , daerah perlu diberi peluang untuk memberdayakan lembaga dan aparaturnya untuk dapat mengelola kawasan perkotaan modern , seperti kota mandiri, dengan baik. Manajemen kota mandiri perlu diberi kewenangankewenangan untuk mengelola kawasan tersebut sebagaimana yang dimiliki oleh kota atau daerah induk. Hal seperti ini belum diatur dengan baik dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pengaturan tentang pengelolaan kota perlu dibuat dalam undangundang pemerintahan daerah.

210

4.13.3 Analisis Pengaturan diperlukan tentang mengingat pengelolaan kawasan perkotaan amat di

perkembangan

kawasan

perkotaan

beberapa daerah di Indonesia dalam dekade terakhir ini sudah sangat cepat. Diperkirakan 10 tahun mendatang, 70% penduduk Pulau Jawa tinggal di perkotaan. Dinamika kehidupan perkotaan yang sangat berbeda dengan kawasan lainnya menuntut adanya pengaturan yang berbeda dalam berbagai aspek kehidupan masyarakatnya. Keberadaan kawasan perkotaan memberi peluang dan sekaligus tantangan yang perlu direspon dengan tepat oleh Pmerintah Pusat. Kegagalan merespon dengan tepat perkembangan kawasan perkotaan dapat menimbulkan masalah perkotaan yang kompleks yang merugikan penghuni kawasan perkotaan dan sekitarnya. Tidak adanya pengaturan yang jelas tentang pengelolaan kawasan perkotaan membuat pemerintah cenderung mengelola kawasan perkotaan secara adhoc dan reaktif, sesuai dengan masalah yang berkembang di kawasan tersebut. Tindakan yang diambil cenderung sporadis dan reaktif, kurang visioner sehingga kebijakan Akibatnya, dengan baik. Misalnya, dalam bidang kelembagaan dalam pengelolaan kawasan lainnya kawasan perkotaan. belum Sampai sekarang baik Undang-Undang pengelolaan sering Kehidupan Nomor 32 Tahun 2004 ataupun peraturan perundang-undangan mengatur tentang wilayah kelembagaan administratif. perkotaan. Dinamika kehidupan perkotaan yang komprehensif masalah sangat yang sulit dikembangkan. terkait dengan diselesaikan banyak muncul tidak

perkembangan

kawasan

perkotaan

dapat

melampaui

batas-batas

211

perkotaan memiliki eksternalitas baik positif ataupun negatif melewati dilakukan batas-batas di administratif. daerah Berbagai untuk upaya sudah berbagai menyelenggarakan

pengelolaan bersama berbagai masalah dan kebutuhan bersama antar kota dan antar kota dengan kabupaten sekitarnya. Namun, karena pengelolaan bersama tersebut tidak memiliki landasan perundang-undangan penanganannya kurang yang optimal. kokoh, Bentuk maka seringkali yang kelembagaan

berkembang juga sangat bervariasi dengan tingkat efektivitas yang berbeda-beda tergantung dari kesungguhan dari masing-masing kepala daerah. Masalah lain yang perlu diatur adalah pengelolaan kawasan kota dalam satu kabupaten/kota. Selama ini pengaturan kehidupan perkotaan di kabupaten/kota dilakukan seperti halnya kawasan perdesaan. Sedangkan, kota kecamatan atau kota kabupaten yang memiliki ciri-ciri demografis, sosiologis, dan ekonomis yang berbeda sering menuntut pengelolaan yang berbeda. Kehidupan perkotaan juga menciptakan kebutuhan dan dinamika kehidupan yang berbeda dengan kehidupan perdesaan. Kawasan perkotaan tentu membutuhkan manajemen yang berbeda dengan kawasan perdesaan. Sayangnya, dalam struktur kelembagaan yang ada, kabupaten/kota memiliki keterbatasan untuk dapat merespon dinamika kehidupan yang berbeda karena peluang yang ada. Kota kecamatan yang membutuhkan pelayanan berbeda tidak dapat direspon oleh camat sebagai perangkat daerah karena keterbatasan wewenang dan sumber daya yang dimiliki oleh camat. Kewenangan dan sumber daya yang ada terkonsentrasi di
212

untuk

mengembangkan

inovasi

dalam

pengelolaan

kawasan perkotaan belum diatur dalam peraturan-perundangan

birokrasi kabupaten. Sedangkan lembaga kecamatan sebenarnya dapat diberdayakan untuk dapat merespon dinamika dan kebutuhan pelayanan masyarakat di kota kecamatan. Hal yang sama juga terjadi dalam pengelolaan kawasan kota kabupaten. Jika dinamika seperti ini tidak diantisipasi dengan baik oleh pemerintah maka masalah perkotaan dimasa mendatang akan menjadi semakin kompleks dan sulit diselesaikan dengan baik. Munculnya banyak kota baru di dalam satu kabupaten, sebagai akibat dari dinamika ekonomi dan semakin maraknya industri real estate, telah menimbulkan masalah dan sekaligus peluang bagi perkembangan daerah. Berbagai masalah muncul karena besarnya perbedaan status sosial ekonomi dan gaya hidup penduduk kawasan kota baru dengan wilayah sekitarnya sering menimbulkan sering kecemburuan kesulitan pemilik sosial. untuk tanah Pemerintahan kabupaten kedua untuk mengalami mengintegrasikan yang digunakan

kawasan tersebut. Tidak adanya pengaturan yang jelas tentang hak-hak masyarakat pengembangan kawasan baru tersebut juga sering membuat masyarakat yang tinggal di kawasan tergusur dan kehilangan sumber kehidupan yang selama ini tergantung pada lahan yang dimilikinya. Banyak dari mereka yang kemudian mengalami kesulitan ekonomi, sementara pengusaha pengembang kawasan tersebut memiliki keuntungan yang berlimpah. Masalah lain dalam pengembangan kota baru biasanya terkait dengan pelanggaran tata ruang. Banyak terjadi pengalihan peruntukan dari pertanian ke pemukiman atau dari jalur hijau dan konservasi lingkungan banyak kota baru ke pemukiman bagi yang seringkali luas. yang menimbulkan Pengembangan masalah masyarakat pertimbangan

memerlukan

menyeluruh sehingga keberadaannya sedapat mungkin memberi

213

kemanfaatan yang besar bagi pemerintah dan masyarakat luas dengan risiko yang minimal. Pertimbangan ekonomi yang selama ini cenderung dominan dalam pengembangan kota baru mesti harus dilengkapi dengan pertimbangan sosial dan politik yang masak sehingga keberadaan kota baru dapat memberi manfaat yang luas dan berkelanjutan. 4.13.4 Usul Penyempurnaan 1) Pemerintah perlu mendefinisikan kawasan perkotaan secara jelas dan membuat pengaturan kelembagaan yang dapat digunakan untuk mengelola kawasan perkotaan secara optimal. Selama ini kawasan perkotaan cenderung hanya didefinisikan secara administratif, tetapi secara fungsional belum diatur dengan jelas. Pemahaman tentang kedua aspek dari kawasan perkotaan tersebut perlu dijadikan sebagai dasar dalam pengaturan kawasan perkotaan. Lebih dari itu, pengembangan Belum kawasan perkotaan juga memerlukan aspek

pengaturan yang memadai tentang pengelolaan kelembagaan. memadainya pengaturan tentang berbagai kelembagaan dalam pengelolaan kawasan perkotaan, membuat daerah belum mampu secara optimal mengelola kawasan perkotaan yang dimilikinya. 2) Perlu ada pengaturan tentang jenis kota dan segala aspek yang mengikutinya. Kompleksitas yang dihadapi oleh kawasan perkotaan cenderung berbeda antar jenis kota yang berbeda, karena itu perlu cara pengaturan yang berbeda untuk masingmasing jenis kota. Dalam peraturan perundangan yang ada pengaturan tentang jenis atau tipe kota dan berbagai aspek yang melekat pada jenis kota tersebut belum dirumuskan dengan jelas. Sedangkan pengaturan seperti itu penting agar

214

dapat menjadi pedoman bagi daerah dalam mengembangkan kawasan perkotaan yang dimilikinya. 3) Harus ada kejelasan tentang batas-batas kewenangan

pengelola kota mandiri dalam mengelola kotanya dengan kewenangan pemerintahan daerah yang membawahi kawasan perkotaan tersebut. Pengelolaan kawasan kota mandiri perlu diatur secara berbeda karena masalah dan peluang yang dihadapinya berbeda dengan kawasan lainnya. Daerah dapat memberi kewenangan kepada pengelola kota untuk Namun, memfasilitas penyelenggaraan pelayanan kepada warganya sesuai dengan kebutuhan warga kota tersebut. keberadaan dan pengelolaan kawasan kota mandiri harus terintegrasi dengan kawasan lainnya sehingga keberadaan kota mandiri dapat mendorong perkembangan kawasan lainnya. 4) Perlu ada pengaturan terhadap peranan pihak swasta dalam membangun dan mengembangkan kawasan perkotaan termasuk penyiapan fasilitas sosial dan fasilitas umum dalam kawasan yang dikembangkannya. Keberadaan fasilitas sosial dan fasilitas umum untuk mendukung pengembangan kawasan perkotaan perlu diatur dan menjadi bagian yang tak terpisahkan dari pengembangan kawasan perkotaan. Perlu juga diatur tentang pengelolaan fasilitas sosial dan fasilitas umum oleh Pemerintah Daerah agar keberadaannya dapat berlanjut dan dirasakan oleh masyarakat luas.

4.14 Kawasan Khusus 4.14.1 Dasar Pemikiran Dalam pelaksanaan desentralisasi dikenal dua macam

desentralisasi yaitu desentralisasi teritorial dan desentralisasi

215

fungsional (Rondinelli, 1980). Desentralisasi fungsional lazimya dikenal dalam bentuk kawasan khusus atau distrik-distrik khusus, atau sering disebut juga special authorities. Kawasan khusus dibentuk untuk menyelenggarakan fungsi-fungsi khusus yang diperlukan dalam mencapai tujuan strategik nasional atau daerah. Misalnya, untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan daya saing bangsa Pemerintah Pusat dapat menetapkan satu kawasan menjadi kawasan, yang memiliki pengaturan yang khusus sehingga kawasan tersebut dapat bersaing dalam pasar internasional. Berbeda dengan desentralisasi teritorial yang bersifat umum, desentralisasi fungsional memerlukan pengaturan yang khusus berlaku pada satu kawasan tertentu yang ditetapkan sebagai kawasan khusus. Pengaturan khusus tersebut meliputi antara lain, urusan dan kewenangan yang diserahkan, struktur kelembagaan, personel, pembiayaan, dan wilayah yang ditetapkan sebagai kawasan khusus. Pengembangan kawasan khusus sebagai pengejawantahan dari desentralisasi fungsional juga berbeda dengan organisasi parastatal, yang merupakan badan usaha yang didirikan oleh pemerintah daerah untuk melakukan bidang usaha tertentu. Parastatal di tingkat daerah dan public enterprise di tingkat nasional dibentuk sebagai institusi untuk mencapai tujuan politik, ekonomi dan sosial dan sangat diminati di negara-negara berkembang ketika sektor swasta belum berkembang secara baik. Kawasan khusus dapat berbentuk kawasan yang meliputi Kawasan Perbatasan Negara, Kawasan Ekonomi Khusus, Kawasan Konservasi, dan kawasan khusus lainnya, yaitu: kawasan lain yang dipandang perlu ditetapkan sebagai kawasan khusus. Pengaturan kawasan khusus secara rinci dilakukan jenis dalam undang-undang sektoral sesuai dengan kawasannya.
216

undang-undang pemerintahan daerah hanya mengatur hubungan antara pemerintah dengan daerah terkait dengan tata cara pembentukan dan pengelolaan kawasan khusus. 4.14.2 Identifikasi Permasalahan Untuk mendorong percepatan pencapaian tujuan nasional strategik dalam khusus. pengelola berbagai Namun, bidang dalam seperti ekonomi, lingkungan, dan pertahanan nasional pemerintah dapat mengembangkan kawasan prakteknya dengan pengembangan pemerintahan kawasan daerah. khusus seringkali menimbulkan berbagai konflik antara badan kawasan khusus Perbedaan cara pandang terhadap berbagai hal yang seringkali tumpang tindih dan tidak jelas dalam pengaturan membuat benturan dan konflik antar badan pengelola kawasan khusus dan pemerintahan daerah tak terhindarkan. Tidak selalu sejalannya kepentingan strategik nasional

dengan kepentingan daerah membuat pengelolaan kawasan khusus sering mengalami kendala ketika berhadapan dengan kepentingankepentingan jangka pendek dan mendesak dari pemerintah daerah. Pengalaman kegagalan pengembangan kawasan khusus Batam, yang kurang dirasakan manfaatnya secara nasional, mestinya harus dijadikan pembelajaran yang baik bagi pengembangan kawasan khusus lainnya dimasa mendatang. Untuk itu diperlukan pengaturan dalam undang-undang tentang pemerintahan daerah mengenai kewenangan yang perlu diberikan kepada pengelola kawasan khusus, hubungan antara kawasan khusus dengan pemerintahan daerah, dan bagaimana koordinasi dan sinergi antara keduanya dapat dilakukan. Masalah lain adalah bahwa Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 hanya membatasi kawasan khusus dari perspektif

217

industri dan perdagangan. Jenis kawasan khusus lainnya, misalnya pengelolaan kawasan perbatasan dan konservasi lingkungan yang sangat penting dilihat dari kepentingan nasional strategik belum diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Mengingat besarnya mendorong perbatasan, tantangan yang dihadapi oleh pemerintah dalam percepatan pembentukan pertumbuhan kawasan ekonomi, diluar konservasi kawasan

lingkungan, dan pengelolaan kawasan strategis seperti daerah khusus ekonomi khusus sangat penting dilakukan. Karena Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum mengatur secara rinci pengembangan kawasan khusus terutama diluar kawasan ekonomi khusus, maka pengaturan pengembangan kawasan khusus diperlukan. Pengaturan hendaknya mencakup hubungan pengelola kawasan khusus tersebut dengan pemerintahan daerah. Dengan demikian akan terbentuk kejelasan apa hak dan kewajiban daerah dalam kawasan khusus dan sebaliknya juga menjadi jelas hak dan kewajiban pengelola kawasan khusus terhadap daerah. 4.14.3 Analisis Dalam pengembangan kawasan khusus, tentu ada banyak aspek yang harus dipertimbangkan agar pengembangannya dapat bermanfaat bagi masyarakat di kawasan khusus ataupun secara nasional. Pertama, pengaturan kelembagaan dari kawasan khusus. Pengalaman dalam pengembangan kawasan ekonomi khusus Batam menunjukan adanya konflik yang bersumber dari ketidakjelasan hubungan kelembagaan antara pengelola kawasan khusus (Badan Otorita) dengan pemerintah daerah.32 Ketidakjelasan pengaturan

Diskusi mendalam tentang masalah yang terjadi dalam pengelolaan kawasan ekonomi khusus Batam dalam ketenagakerjaan, sosial ekonomi, dan konfliknya dengan pemerintah daerah setempat dapat dibaca dalam Diamar, Ibid.
32

218

sering

membuat

masing-masing

cenderung

mengembangkan

kewenangannya, dengan menegaskan peran dari lembaga lainnya. Karena urusan khusus yang akan dikelola oleh lembaga pengelola kawasan khusus tersebut adalah urusan pemerintahan maka pemerintah memiliki kewenangan untuk mengatur kelembagaan dari pengelolaan kawasan khusus. Namun, karena lembaga pengelola kawasan khusus nantinya akan berinteraksi dan bekerjasama sangat erat dengan daerah, maka daerah perlu dilibatkan dalam struktur kelembagaan pengusahaan kawasan khusus. Pengaturan tentang peran pemerintah dan daerah dalam pengembangan dan pengelolaan kawasan khusus perlu diatur dengan jelas dalam undang undang. Bahkan, keterlibatan unsurunsur non-pemerintah dalam pengelolaan kawasan khusus perlu dijaga agar aspirasi dan kepentingan warga dan pemangku kepentingan diperhatikan. Penyebab wewenang yang lain dari konflik kepada yang sering terjadi dalam Tujuan dalam pengelolaan kawasan khusus dapat

pengelolaan kawasan khusus adalah ketidakjelasan pelimpahan diberikan kawasan kawasan khusus. pengembangan khusus adalah untuk mempercepat

pencapaian tujuan nasional strategik tertentu. Karena itu pengelola kawasan khusus harus diberi wewenang untuk mengambil tindakan tertentu dalam rangka melaksanakan mandat yang diberikan kepada kawasan khusus. Apa kewenangan yang akan dilimpahkan kepada pengelola kawasan khusus harus diatur secara jelas agar semua pihak dapat memahami batas-batas kewenangan yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat kepada kawasan khusus dan bagaimana seharusnya kewenangan itu digunakan untuk mencapai tujuan dari pengembangan kawasan khusus itu.

219

Dalam hal prosedur pengembangan kawasan khusus perlu diingat bahwa pengembangan kawasan khsusus dilakukan atas insiatif dari pemerintah dan untuk kepentingan nasional. Namun daerah juga dapat mengusulkan kepada Pemerintah Pusat untuk dikembangkan sebagai kawasan khusus apabila memang terdapat potensi untuk itu. Pemangku kepentingan di daerah yang melihat potensi untuk pengembangan kawasan khusus tertentu dapat mengajukan usulan kepada pemerintah, melalui Kementerian Dalam Negeri. Hal yang sama dapat dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Pemerintah Pusat yang melihat pentingnya kawasan khusus tertentu dikembangkan untuk pencapaian tujuan nasional strategik dapat mengambil inisiatif untuk pengembangan kawasan khusus di daerah tertentu. Pengaturan tentang hal ini diperlukan dalam undang-undang. 4.14.4 Usul Penyempurnaan 1) Perlu pengaturan yang jelas mengenai yang secara khusus dibentuk untuk pengalihan urusan mengelola urusan

pemerintahan tertentu yang bersifat khusus kepada lembaga tersebut di daerah. Pengaturan tersebut mencakup antara lain: tujuan pengalihan kewenangan khusus, jenis kewenangan bersifat khusus yang akan dialihkan kepada lembaga yang dibentuk untuk mengelola urusan khusus itu, dan wilayah yang akan terkena pengaturan khusus tersebut. Pengalihan urusan pemerintahan yang bersifat khusus kepada lembaga yang secara khusus dibentuk untuk itu, antara lain dalam pengelolaan kawasan ekonomi khusus, kawasan perbatasan, kawasan konservasi, dan kawasan khsusus lainnya yang diperlukan dalam pencapaian tujuan nasional strategis.

220

2) Perlu pengaturan tentang siapa yang berhak mengusulkan pembentukan kawasan khusus, mekanisme pengusulan, dan proses pengambilan keputusan tentang penetapan kawasan khusus. Perlu diatur dengan jelas bahwa untuk mencapai tujuan pembangunan nasional dan daerah, pemerintah dan daerah dapat mengusulkan pembentukan kawasan khusus tertentu. Agar pembentukan kawasan khusus dilakukan dengan pertimbangan yang jelas, mengacu pada kepentingan daerah dan nasional, maka mekanisme pengusulan penetapan dan pengambilan keputusan tentang kawasan khusus perlu diatur dengan jelas. 3) Perlu pengaturan hubungan antara lembaga pengelola

kawasan khusus dengan pemerintahan daerah. Pengaturan harus menjamin terjadinya sinergi dan koordinasi fungsional antara pengelolaan kawasan kawasan khusus dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah 4) Urusan pemerintahan kepada yang diserahkan kepada daerah. kawasan Agar

khusus tidak boleh tumpang tindih dengan urusan yang telah diserahkan pemerintahan penyelanggaraan urusan pemerintahan yang dikelola oleh kawasan khusus tidak berbenturan dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan kawasan daerah ksusus maka dan pengaturan hubungannya tentang dengan kewenangan

pemerintahan daerah perlu dilakukan dengan jelas.

4.15 Kerjasama Antar Daerah 4.15.1 Dasar Pemikiran Kerjasama antar daerah menjadi isu penting dalam pelaksanaan otonomi daerah karena pemenuhan kebutuhan masyarakat di
221

daerah tidak semuanya dapat diselenggarakan secara efisien dan efektif dalam batas jurisdiksi wilayah administratif satu daerah semata. Otonomi daerah telah mendorong terjadinya fragmentasi spasial yang semakin tinggi dan membuat jarak yang semakin melebar antara batas wilayah administratif dengan batas wilayah fungsional. Hubungan sosial dan ekonomi secara fungsional seringkali tumpang tindih dan melewati batas-batas wilayah administratif satu daerah otonom. Banyak kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik yang memiliki sungai, eksternalitas, seperti: pengelolaan daerah aliran pelayanan transportasi,

pengelolaan sampah, penanggulangan bencana, dan penanganan berbagai masalah kesehatan, dan membutuhkan keterlibatan lebih dari satu daerah otonom untuk mengelolanya secara efisien dan efektif. Namun, dalam kenyataannya, kerjasama antar daerah dalam penyelenggaraan pelayanan publik amat sulit diwujudkan. Masing-masing daerah cenderung bekerja sendiri-sendiri sehingga membuat kegiatan pemerintahan dan pelayanan menjadi kurang efisien dan efektif. Bahkan, tidak jarang muncul ketegangan hubungan antar daerah dan penduduk antar daerah otonom ketika penyelenggaraan pelayanan yang memiliki eksternalitas tersebut dinilai tidak adil dan merugikan kepentingan sebagian dari pemangku kepentingan. Kerjasama antar daerah karenanya perlu diatur dengan jelas dalam undang-undang pemerintahan daerah. Mengingat isu dan obyek kerjasama berbeda sifat dan urgensinya maka kerjasama antar daerah dapat bersifat wajib dan sukarela. Apapun sifatnya, pengelolaan kerjasama antar daerah harus memperhatikan berbagai prinsip-prinsip antara lain: (1) berorientasi pada kepentingan umum, (2) bebas dari keinginan
222

melakukan KKN, (3) saling menguntungkan dan memberdayakan para pihak yang terlibat, (4) berbasis pada sikap saling percaya, menghargai, dan saling membutuhkan, (5) bersifat inklusif dan partisipatif, dan (6) harus ada komitmen masing-masing pihak untuk memenuhi perjanjian yang telah disepakati.33 Sedangkan, bentuk kelembagaan kerjasama antar daerah dapat bersifat adhoc atau melembaga, tergantung pada kebutuhan dan kesepakatan para pihak.34 4.15.2 Identifikasi Permasalahan Upaya untuk melakukan kerjasama antar daerah sudah cukup diusahakan, walaupun umumnya berakhir dengan kegagalan. Kasus GERBANGKERTASUSILO yang mencoba mengintegrasikan pengembangan Gresik, Bangkalan, Mojokerto, Surabaya, Sidoarjo, dan Lamongan dapat menjadi salah satu contoh dari kegagalan mewujudkan kerjasama antar daerah. Di Jawa Tengah, kasus kerjasama antara Kabupaten Semarang dengan Kota Semarang juga mengalami kegagalan walaupun mereka menyadari bahwa tanpa kerjasama mereka tidak mungkin dapat memenuhi kebutuhan pelayanan air bersih dan persampahan di Kota Semarang. Di wilayah Jakarta dan sekitarnya, sudah lama dirintis kerjasama antara DKI Jakarta dengan beberapa wilayah sekitarnya (Jawa Barat) melalui proyek BOTABEK, JABOTABEK, dan sekarang menjadi JABODETABEKJUR untuk mengatasi berbagai masalah dalam pengembangan wilayah Jakarta dan sekitarnya.35 Namun, berbagai upaya untuk membangun kerjasama antara DKI Jakarta dengan wilayah sekitarnya tersebut selalu mengalami kegagalan.
Keban, Jeremias T., 2009. Kerjasama Antar Daerah, Paper tidak dipublikasikan. Pratikno, 2007. Kerjasama Antar Daerah: Kompleksitas dan Tawaran Format Kelembagaan, PLOD. Yogyakarta. 35 Keban, Ibid.
33 34

223

Cerita kegagalan dalam upaya mendorong kerjasama juga terjadi dalam pengelolaan DAS Bengawan Solo. Akibatnya, pengelolaan DAS Bengawan Solo menjadi tidak efektif untuk mencegah terjadinya kerusakan lingkungan di sepanjang DAS tersebut dan mengakibatkan terjadi banjir hebat di berbagai kabupaten dan kota yang dilalui oleh sungai tersebut. Kerjasama juga amat sulit diwujudkan dalam pengelolaan lahan gambut di Kalimantan yang selalu menghasilkan kebakaran yang meluas dan menyebarkan asap ke berbagai daerah sekitarnya. Di wilayah Sumatera misalnya, upaya untuk mendorong kerjasama antar daerah dalam membangun jalur transportasi juga belum berhasil dilakukan dengan baik. Kasus kerjasama antar daerah yang mungkin dapat dinilai cukup berhasil adalah kerjasama KERTAMANTUL, yang melibatkan Kota Yogyakarta, Kabupaten Sleman, dan Kabupaten Bantul dalam pengelolaan sampah. Dalam pengelolaan sampah ketiga daerah tersebut dapat mewujudkan kerjasama dalam pengelolaan sampah yang pembiayaannya ditanggung bersama dan dibagi sesuai dengan volume sampah yang dihasilkan oleh masing-masing daerah. Sekretariat bersama untuk mengelola kerjasama ketiga daerah dapat dilembagakan dan inisiatif kerjasama untuk bidang-bidang lainya mulai dikembangkan. Keberhasilan dalam pengelolaan sampah bersama menumbuhkan kepercayaan diantara ketiga daerah tersebut bahwa kerjasama antar daerah dapat memberi manfaat bersama dan membuat pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih efisien dan efektif. Dari berbagai kasus kerjasama antar daerah tersebut, tampak jelas bahwa walaupun kerjasama antar daerah selama ini banyak mengalami kegagalan namun kerjasama antar daerah bukan sesuatu yang mustahil karena ternyata jika dikelola dengan
224

baik dan sungguh-sungguh kerjasama antar daerah dapat sangat bermanfaat bagi masyarakat di daerah. Keberhasilan KERTAMANTUL memberi inspirasi bagi daerah lainnya untuk dapat merintis kerjasama dengan daerah lainnya. Masalah publik sekarang dan di masa mendatang akan semakin kompleks dan tidak mungkin ditanggung oleh daerah secara sendiri-sendiri. Kegagalan membangun kerjasama antar daerah bukan hanya menghilangkan kesempatan warga di daerah untuk memperoleh pelayanan publik yang berkualitas dan lebih murah tetapi juga membawa kepada mereka potensi konflik horizontal yang sangat besar dan sulit dikendalikan, jika hal itu terjadi. 4.15.3 Analisis Ada dua permasalahan yang perlu diperjelas dalam hal kerjasama antar daerah, yaitu: mengapa amat sulit mendorong kerjasama antar daerah dan mengapa banyak dari upaya kerjasama antar daerah menemui kegagalan? Otonomi daerah yang mendorong terjadi fragmentasi spasial mestinya harus dibarengi semangat kerjasama antar daerah yang lebih besar. Jika otonomi daerah tidak dibarengi oleh penguatan semangat kerjasama antar daerah maka otonomi daerah dapat menciptakan ketegangan hubungan antar daerah dan melahirkan potensi konflik horizontal. Apalagi dalam desain otonomi daerah yang mengalihkan sebagian besar urusan pemerintahan kepada kabupaten/kota, potensi konflik antar daerah sebagai akibat dari pelaksanaan otonomi daerah akan menjadi semakin besar. Hal ini terjadi karena pelaksanaan fungsi-fungsi pelayanan dan kegiatan sosial ekonomi masyarakat di satu kabupaten/kota akan menjadi semakin sering bertubrukan dengan batas-batas wilayah administratif dari daerah otonom lainnya.

225

Menyadari hal ini, sebenarnya Pemerintah Pusat telah mendorong kerjasama antar daerah melalui berbagai instrumen kebijakan. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistim Perencanaan Pembangunan Nasional, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Daerah telah berupaya mendorong terjadinya kerjasama antar daerah. Bahkan, pemerintah juga telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Antar Daerah yang dimaksudkan untuk memberi dukungan kepada daerah untuk melakukan kerjasama dengan daerah lainya dalam menyelesaikan berbagai masalah publik yang memiliki eksternalitas yang melewati batas-batas administratif. Namun, berbagai instrumen kebijakan tersebut tampaknya belum efektif untuk mendorong daerah untuk bekerjasama karena kendala dan dis-insentif untuk bekerjasama masih sangat besar. Salah satu penyebabnya adalah instrumen kebijakan yang ada belum mampu memberi insentif yang cukup efektif untuk mendorong daerah bekerjasama. Dalam kondisi dimana modal sosial dan trust yang ada dalam masyarakat cenderung mengecil36 maka insentif untuk bekerjasama menjadi instrumen kebijakan yang penting. Kecenderungan daerah menjadi semakin narrow minded dan ketegangan hubungan antar daerah yang semakin tinggi membuat dorongan untuk bekerjasama menjadi semakin memudar. Peraturan perundang-undangan yang ada sejauh ini masih belum menjanjikan insentif yang memadai bagi daerah untuk bekerjasama. Pada hal peluang untuk memanfaatkan instrument kebijakan yang ada, misalnya melalui penggunaan
Dwiyanto, Agus, 2007. Apakah kepercayaan publik masih menjadi modal social kita? Analisis terhadap data Government Assessment Survey 2006, Makalah Seminar Bulanan PSKK UGM.
36

226

DAK sangat terbuka. Untuk itu diperlukan adanya pengaturan yang membolehkan penggunaan DAK untuk pembiayaan kerjasama antar daerah dan antar Pemerintah Pusat dengan daerah dalam rangka meningkatkan kesejahteraan warga. Disamping memberi insentif, instrumen kebijakan juga diperlukan memberi dis-insentif yang lebih besar bagi daerah yang gagal melakukan kerjasama dalam menyelesaikan masalah publik yang eksternalitasnya melewati batas-batas provinsi dan kabupaten/kota. Masalah publik yang strategis dan kegagalan menyelesaikannya memiliki implikasi yang besar bagi kehidupan warga di daerah, maka kerjasama menjadi sangat penting dan bersifat wajib. Di banyak negara lainnya, kolaborasi antar daerah dan antar susunan pemerintahan menjadi keniscayaan ketika masalah dihadapi antar yang sangat dihadapi strategis antar bersifat seperti pusat strategis dalam dan melibatkan DAS sulit kepentingan para pihak.37 Di Indonesia, walaupun masalah yang pengelolaan daerah amat Bengawan Solo dan penanganan banjir di Jakarta, kerjasama daerah dan dengan diwujudkan. Dalam situasi seperti ini disinsentif diperlukan. Salah satu caranya dengan membolehkan pemerintah mengambil alih penanganan masalah tersebut dengan membebankan pembiayaannya secara proporsional kepada APBD. Melalui instrument insentif dan dis-insentif ini Pemerintah Pusat dapat mendorong terwujudnya kerjasama antar daerah dan bila mana perlu, antar Pemerintah Pusat dengan daerah. Instrumen kebijakan ini hanya akan efektif kalau konsekuensi dari kegagalan melakukan kerjasama cukup signifikan bagi daerah dan warganya. Insentif dan dis-insentif tersebut perlu diatur
Lihat Thompson dan Perry, 2006. Collaboration Processes: Inside the Black Box. Public Administration Review; 66, Academic Research Library, 20-32 .
37

227

dalam undang-undang pemerintahan daerah. Tentu insentif dan dis-insentif tidak cukup, mengingat trust yang ada antar daerah dan antar pusat dengan daerah cenderung menurun selama dekade terakhir ini. Diperlukan upaya lain untuk mencairkan hubungan antar daerah dan tradisi untuk bekerjasama. Dalam konteks ini, fasilitasi terhadap asosiasi berbagai pemerintahan menjadi sangat penting peranannya.

4.15.4 Usulan Perubahan 1) Revisi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu

memperkuat pengaturan tentang kerjasama antar daerah yang dapat bersifat wajib dan sukarela. Untuk kerjasama yang diperlukan untuk menyelesaikan lintas kabupaten/kota dan provinsi yang bersifat strategis dan kegagalan pengelolaannya memiliki dampak yang besar bagi warga di daerah maka kerjasama tersebut bersifat wajib. 2) Ketika kerjasama bersifat wajib dan daerah dinilai gagal melakukan kerjasama untuk penyelesaian masalah pelayanan publik yang bersifat lintas kabupaten/kota tersebut dan atau lintas provinsi, maka penyelenggaraan Pemerintah pelayanan Pusat dapat mengambil alih membebankan

pembiayaannya pada APBD masing-masing daerah terkait secara proporsional. 3) Pemerintah Pusat perlu memfasilitasi berbagai bentuk lembaga kerjasama antara daerah untuk mendorong semangat kerjasama antar daerah.

228

4.16 Pembinaan dan Pengawasan (Binwas) 4.16.1 Dasar Pemikiran Dalam suatu negara kesatuan, Pemerintah Pusat memiliki peran yang sangat strategis melalui Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria (NSPK) dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. NSPK dibuat agar penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan arah kebijakan yang telah ditentukan oleh Pemerintah Pusat. Untuk menjaga agar daerah melaksanakan penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah berdasar NSPK yang telah ditentukan maka Pemerintah Pusat perlu melakukan pembinaan dan pengawasan (Binwas). Tujuan dari Binwas adalah untuk menjamin agar daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat berada dalam koridor ketentuan yang ditetapkan Pemerintah Pusat. Binwas juga dilakukan untuk melindungi kepentingan rakyat agar rakyat memperoleh pelayanan sesuai dengan standar yang telah ditentukan oleh Pemerintah Pusat. Dalam melakukan pembinaan Pemerintah Pusat dapat melakukan berbagai kegiatan yang meliputi: a) koordinasi antar susunan pemerintahan; b) pemberian pedoman dan standar pelaksanaan pendidikan urusan dan pemerintahan; dan e) c) pemberian bimbingan, penelitian, pengawasan atas supervisi, dan konsultasi pelaksanaan urusan pemerintahan; d) pelatihan; Sedangkan perencanaan, melakukan a) pengembangan, pemantauan, dan evaluasi pelaksanaan urusan pemerintahan.38 melakukan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, Pemerintah Pusat dapat kegiatan, diantaranya: pengawasan

Diskusi tentang cakupan konsep pembinaan dan pengawasan dapat dibaca di Muchlis Hamdi, Pembinaan dan Pengawasan Dalam Hubungan Pusat-Daerah, paper tidak diterbitkan.
38

229

pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah; dan b) pengawasan terhadap peraturan yang daerah dilakukan dan peraturan bersifat kepala daerah. dan Pengawasan dapat preventif

pengawasan represif. Dengan melakukan kegiatan Binwas ini maka Pemerintah Pusat dapat mendorong percepatan terwujudnya perbaikan kesejahteraan masyarakat di daerah. Untuk dapat melakukan Binwas, Pemerintah Pusat memiliki instrumen yang dapat digunakan untuk memberi sanksi ataupun penghargaan kepada daerah sesuai dengan kemampuannya dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah sesuai dengan NSPK. Mengingat besarnya cakupan wilayah Indonesia, Binwas dapat dilakukan secara berjenjang, dimana pemerintah yang lebih tinggi menjalankan Binwas terhadap pemerintah dibawahnya. Pemerintah Pusat berkewajiban melakukan Binwas terhadap provinsi dan gubernur sebagai wakil pusat melakukan Binwas terhadap kabupaten/kota. 4.16.2 Identifikasi Permasalahan Undang-Undang mengisyaratkan Nomor 32 Tahun 2004 Binwas sebenarnya dilakukan telah oleh

mengenai

perlunya

Pemerintah Pusat sebagaimana disebutkan dalam Pasal 217, namun sayangnya pengaturan tentang hal tersebut secara jelas dan rinci belum dilakukan. Akibatnya, pelaksanaan urusan pemerintahan di banyak daerah cenderung berbeda-beda sesuai dengan intepretasi dan semangat yang dimiliki oleh masingmasing pimpinan daerah. Akibatnya, sinkronisasi dan integrasi kegiatan pemerintahan dan pembangunan daerah sulit dilakukan. Tidak adanya NSPK sering juga membuat Pemerintah Pusat mengalami kesulitan dalam melakukan pemantauan dalam rangka Binwas dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah.

230

Peraturan

Pemerintah

Nomor

38

Tahun

2007

mengamanatkan pada kementerian dan lembaga pemerintah nonkementerian untuk merumuskan NSPK untuk masing-masing urusan yang secara teknis menjadi tanggungjawabnya selambatlambatnya dua tahun sejak peraturan pemerintah tersebut diberlakukan. Mengantisipasi pemberlakuan NSPK tersebut, pemerintah perlu mengatur secara jelas kewenangan, mekanisme, dan prosedur melakukan Binwas baik yang bersifat umum maupun teknis. Dalam hal kewenangan dan tanggung jawab pembinaan dan pengawasan pelaksanaan urusan pemerintahan, perlu diperjelas mengenai bidang pengawasan mana yang seharusnya menjadi tanggungjawab Kementerian Dalam Negeri dan bidang pengawasan teknis yang seharusnya menjadi tanggung jawab kementerian/lembaga teknis. Dalam pelaksanaan Binwas untuk pelaksanaan urusan pemerintahan di kabupaten/kota perlu diperjelas mengenai peran gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat untuk melakukan Binwas kinerja kabupaten/kota. Tidak adanya pengaturan yang jelas sering membuat gubernur kurang dapat menjalankan perannya maupun untuk sebagai melaksanakan kepala daerah Binwas. Disamping sumber itu, daya pemberdayaan gubernur baik sebagai wakil Pemerintah Pusat memerlukan aparatur yang profesional dan menguasai kemampuan teknis yang diperlukan dalam penyelenggaraan berbagai urusan pemerintahan dan pendanaan yang memadai. Sayangnya sejauh ini, gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat belum memiliki aparat sendiri yang dapat ditugaskan untuk menjalankan fungsi Binwas Binwas terhadap kabupaten/kota. Akibatnya, pelaksanaan

cenderung kurang efektif.

231

4.16.3 Analisis Binwas sebagai upaya untuk menjamin terlaksananya

pembangunan daerah yang terintegrasi, merata, dan sinergik dalam bingkai negara kesatuan perlu dilakukan dengan cermat dan efektif. Kendati Binwas terdiri dari dua kegiatan yang berbeda, pembinaan dan pengawasan, namun keduanya saling melengkapi dan memperkuat upaya untuk mendorong agar daerah mampu menyelenggarakan urusan pemerintahan sesuai dengan NSPK yang dibuat oleh Pemerintah Pusat. Pembinaan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat terhadap daerah dapat mencakup aspekaspek politik, administratif, fiskal, ekonomi, dan sosial budaya. Pada aspek politik, pembinaan dapat difokuskan pada penguatan lembaga perwakilan rakyat daerah bersamaan dengan lembaga pemberdayaan masyarakat. Pada aspek administratif, pembinaan dapat difokuskan pada penegasan pembagian urusan pemerintahan, serta kewenangan pengelolaannya, terutama berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran. Pada aspek fiskal, pembinaan dapat berfokus pada peningkatan pendapatan asli daerah beriringan dengan pelaksanaan kebijakan transfer dan pinjaman yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat. Pada aspek ekonomi, pembinaan dapat berfokus pada pembangunan ekonomi daerah, yang dapat menjamin kemungkinan berlangsungnya privatisasi dalam pelaksanaan urusan pemerintahan daerah. Termasuk dalam kegiatan ini adalah pembinaan dunia usaha dan koperasi. Sedangkan pada aspek sosial budaya, pembinaan diimaksudkan daerah dalam untuk mendorong kemampuan pemerintahan dengan membangun kehidupan masyarakat

kesadaran berkewarganegaraan yang tinggi.

232

Sedangkan pengawasan bertujuan untuk menjamin agar kegiatan pelaksanaan rencana sesuai dengan spefisikasi yang telah ditentukan, baik yang bersifat substansial atau nilai-nilai maupun yang bersifat prosedural. Dengan pengawasan diharapkan tujuan yang tercapai benar-benar dapat membangun kondisi yang diinginkan secara efisien dan efektif. Dalam konteks keberadaan daerah otonom, pengawasan berperan sebagai penjamin terbangunnya daerah yang maju, terciptanya keadilan regional, terwujudnya masyarakat yang sejahtera dalam bingkai sistem dan kepentingan nasional. Dari uraian tersebut menjadi jelas bahwa pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah upaya yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat untuk mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan otonomi daerah. Terkait dengan bidangbidang pembinaan sebagaimana tersebut di atas maka tentunya harus ada kejelasan institusi mana yang akan melakukan pembinaan. Untuk itulah perlu diformulasikan agar pembinaan yang bersifat umum seperti terkait dengan aspek manajerial pemerintahan dan administrasi, pembinaan dilaksanakan oleh Kementerian Dalam Negeri. Adapun pembinaan yang bersifat teknis dilakukan oleh Kementerian atau Lembaga Pemerintah Non Kementerian sesuai dengan fungsi dan kewenangan masingmasing. Proses pembinaan dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Sama halnya dengan pembinaan, pengawasan yang

dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat juga harus secara tegas diatur institusi mana yang melaksanakannya. Pengawasan yang bersifat umum dilaksanakan oleh Kementerian Dalam Negeri, sedangkan pengawasan yang bersifat teknis dilakukan oleh Kementerian atau Lembaga Pemerintah Non Kementerian dengan
233

tetap berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. Pengawasan juga harus secara jelas mengatur mengenai aspek yang diawasi yaitu penyelenggaraan peraturan urusan pemerintahan peraturan dan utamanya daerah. teknis terhadap daerah terkait dan kepala

Kementerian/LPNK

melakukan

pengawasan

terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi bidang tugasnya dan Kementerian Dalam Negeri melakukan pengawasan terhadap aspek kelembagaan, personil, pembiayaan, perda ataupun pelayanan publik yang dihasilkan daerah. 4.16.4 Usulan Penyempurnaan Berdasarkan hasil Analisis dan pengamatan terhadap masalah, diusulkan penyempurnaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 terkait dengan aspek Binwas, dilaksanakan dengan pangaturan sebagai berikut: 1) Pembinaan provinsi atas penyelenggaraan LPNK terkait. LPNK pemerintahan Dalam daerah negeri umum

dilaksanakan oleh Menteri pembinaan bidang

Dalam Negeri dan

menteri/kepala melaksanakan sedangkan

Menteri

pemerintahan melaksakan

menteri/kepala

pembinaan

teknis urusan pemerintahan terkait dengan bidang tugasnya masing-masing. Dalam melakukan pembinaan teknis kepada daerah provinsi menteri/ kepala LPNK berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. 2) Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota dilakukan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah melakukan Pusat. Anggaran dan yang digunakan untuk terhadap pembinaan pengawasan

kabupaten/kota yang ada di wilayahnya dibiayai oleh APBN. Pelaksanaan pembinaan dan pengawasan dapat dilakukan

234

oleh aparatur daerah provinsi dan juga aparatur pusat yang ada di daerah.

4.17 Inovasi Daerah dan Tindakan Hukum terhadap Aparat Daerah 4.17.1 Dasar Pemikiran Majunya suatu bangsa banyak ditentukan oleh kemampuan bangsa tersebut membuat terobosan pemikiran dalam menangani persoalan-persoalan yang dihadapi serta menciptakan ide-ide baru dalam pembangunan bangsanya. Upaya untuk menjaga keseimbangan antara keinginan menciptakan kepastian hukum dengan pemberian kewenangan diskresi bagi para penyelenggara pemerintahan daerah perlu dilakukan. Maraknya berbagai bentuk penyalahgunaan wewenang yang dilakukan para penyelenggara pemerintahan daerah mengharuskan pemerintah mereformasi peraturan perundangan agar peluang penyalahgunaan kekuasaan dapat dikurangi. Namun, di sisi lain Pemerintah Pusat perlu memberi ruang yang memadai dalam bagi pejabat publik untuk mengambil diskresi penyelenggaraan pemerintahan.

Dinamika sosial, politik, dan ekonomi di daerah yang sangat tinggi sering menuntut para pejabat publik mengambil diskresi dan menciptakan inovasi dalam upaya meningkatkan kesejahteraan rakyat. Dua kepentingan ini, mengurangi peluang untuk penyalahgunaan kekuasaan dan memberi ruang untuk mengambil diskresi, sering bersifat dilematis, tetapi pilihan harus diambil oleh Pemerintah Pusat. Dalam menghadapi pilihan dilematis seperti ini, Pemerintah Pusat harus dapat mengambil pilihan yang menjaga keseimbangan dari kedua kepentingan tersebut. Upaya untuk menegakan

235

kepastian hukum perlu dilakukan tetapi perlindungan terhadap inovasi yang dilakukan oleh pejabat publik dalam dan rangka meningkatkan kesejahteraan warganya memenuhi

kepentingan umum juga harus dilakukan. Jika hal ini tidak dilakukan maka para pejabat publik akan takut melakukan inovasi dalam penyelenggaraan inovasi harus pemerintahan. ditempatkan Keduanya, upaya penegakan dan perlindungan hukum bagi pejabat publik dalam mengembangkan sebagai penguatan kepastian hukum itu sendiri. Pada sisi lain aparat daerah sekarang ini sering mengalami kegamangan manakala menemukan daerah abu-abu karena peraturan perundang-undangan yang bermasalah. Sudah menjadi rahasia umum bahwa peraturan perundang-undangan sektor sering masih belum harmonis dengan peraturan perundangundangan otonomi daerah. Kondisi tersebut sering bermuara pada terjadinya pelanggaran hukum dan bermuara pada tuduhan tindak pidana. Menghadapi hal tersebut, muncul kecenderungan aparat daerah menghindari hal-hal yang abu-abu namun keputusan harus diambil manakala menyangkut kepentingan masyarakat daerah tersebut. Untuk itu diperlukan kejelasan dan ketegasan, hal-hal mana yang masuk dalam ranah administratif dan hal-hal mana yang masuk ranah pidana manakala diduga terjadi pelanggaran oleh aparat pemerintahan daerah. Aparat pengawas pemerintah seperti Badan Pengawasan dan Pemeriksa Pembangunan (BPKP) dapat dimanfaatkan sebagai salah satu instrumen untuk menentukan apakah suatu pelanggaran masuk kedalam pelanggaran yang bersifat administratif (non yustisia) atau masuk ke ranah pidana ( pro yustisia). Hasil pemeriksaan yang dilakukan BPKP yang kemudian ditindak lanjuti oleh aparat penegak hukum manakala
236

terbukti bahwa yang disangkakan tersebut bersifat pelanggaran pidana. 4.17.2 Identifikasi Permasalahan Upaya Pemerintah Pusat untuk meningkatkan efektivitas

penegakan hukum terkait dengan penyalahgunaan kekuasaan oleh para penyelenggara pemerintahan daerah perlu memperoleh dukungan. Namun pelaksanan para penegakan hukum harus dilakukan dengan cermat dan konsisten agar tidak menimbulkan ketidakpastian Reformasi dikalangan penyelenggara pemerintaan Nomor daerah. Untuk itu Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Birokrasi mengeluarkan tentang Pedoman Keputusan Umum 148/Menpan/5/2003 Penanganan

Pengaduan Masyarakat. Keputusan tersebut dikeluarkan sebagai acuan dalam rangka menangani kasus-kasus penyidikan yang dilakukan atas dasar pengaduan masyarakat yang sering kurang dapat dipertanggungjawabkan, serta terjadinya tumpang-tindih pemeriksaan dan penyidikan yang dilakukan oleh kepolisian dan kejaksaan di daerah. Rendahnya kepastian dalam penegakan hukum sering membuat para penyelenggara pemerintahan di daerah mengalami keresahan dan ketakutan untuk mengambil inisiatif dan diskresi dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah. Banyak penyelenggara pemerintahan yang mengambil sikap pasif dan kurang responsif terhadap pemenuhan kepentingan publik yang berkaitan dengan jabatannya. Mereka sering menjadi takut dan ragu dalam mengambil diskresi. Kondisi seperti ini jika dibiarkan akan dapat menurunkan kreativitas, semangat innovasi, dan

237

keberanian mengambil terobosan-terobosan demi kepentingan publik.39 Rendahnya kreativitas dan inovasi yang dilakukan oleh daerah dapat diamati dengan sedikitnya teladan (best practices) yang berhasil dikembangkan oleh daerah. Dari 524 provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia hanya sedikit dari mereka yang berhasil mengembangkan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.40 Lebih dari itu, banyak data menunjukan bahwa daya serap APBD cenderung rendah dan banyak dana daerah yang sebenarnya dapat digunakan untuk menggerakan sektor riil dan mempercepat pembangunan daerah sekarang ini cenderung ditempatkan di Bank Pembangunan Daerah yang kemudian sering dibelikan SBI. 4.17.3 Analisis Persoalan dilematis yang dihadapi dalam perlindungan hukum terhadap inovasi yang dilakukan oleh aparatur daerah terjadi karena Indonesia belum memiliki peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai kewenangan pejabat publik mengambil diskresi. Ruang yang tersedia untuk mengambil diskresi bagi aparatur daerah belum diatur dengan jelas sementara tuntutan dan tekanan untuk mengambil tindakan dalam menyelesaikan masalah publik di daerah menuntut aparatur daerah untuk segera bertindak agar masalah dapat diselesaikan dengan baik. Diluar itu, banyak peraturan perundang-undangan yang sudah ketinggalan dan tidak sesuai lagi dengan masalah dan
Tidak jarang satu objek diperiksa berkali-kali oleh pengawas yang berasal dari instansi yang sama dan hasilnya berbeda-beda. Akibatnya, para pejabat merasa tertekan. Sumber: Swamandiri; Media Berbagi Visi, Ide dan Gagasan. Pengawasan Menuju Clean Government. http://swadaya.wordpress.com/2008/01/23/pengawasanmenuju-clean-government/ 40 Majalah Temo, Desember/ Januari 2009 menjelaskan 10 Bupati/ Walikota yang dinilai berhasil memajukan daerah. Salah satu ukuran dari keberhasilannya adalah kemampuan mengembangkan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan.
39

238

tantangan yang dihadapi oleh daerah, namun belum diperbaharui dan karenanya sering masih diberlakukan oleh aparat pengawasan dan penegak hukum. Kondisi seperti ini tentu membuat aparatur di daerah mengalami kesulitan untuk menanggapi dinamika politik dan ekonomi yang sangat tinggi sekarang ini. Mereka sering mengalami kegalauan ketika dihadapkan pada tekanan untuk mengembangkan kreativitas dan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan untuk merespon kebutuhan publik, namun pada sisi lain mereka sadar bahwa perlindungan hukum bagi inovasi di Indonesia belum diatur dalam peraturan perundangan yang berlaku. Di banyak negara-negara yang memiliki sistim administrasi publik yang maju, ada banyak peraturan perundang-undangan yang memberi ruang yang memadai bagi aparatur negara termasuk yang di daerah untuk mengembangkan inovasi. Sunset rules, rule waive, dan reinvention laboratory dibuat untuk memberi ruang bagi aparatur pemerintah untuk mengambil diskresi dalam rangka melakukan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik. Seorang aparatur negara yang melakukan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik akan memperoleh perlindungan hukum tertentu, sejauh tindakannya dilakukan untuk memenuhi kepentingan publik, tidak didasarkan pada kepentingan sendiri, keluarga, dan kelompok. Penyebab lainnya adalah kurang berfungsinya hukum

administrasi negara. Pengembangan hukum acara pidana jauh lebih maju daripada hukum administrasi negara. Akibatnya, banyak kasus-kasus kesalahan administrasi dan prosedur yang kemudian diselesaikan dengan hukum acara pidana. Jika hal seperti terus berlanjut, sangat sulit mengharapkan aparat daerah
239

mengembangkan inovasi, yang amat diperlukan untuk daerah untuk mengatasi kekosongan peraturan dan kejadian-kejadian yang bersifat kontingensi. 4.17.4 Usulan Penyempurnaan 1) Perlu ada pengaturan yang jelas tentang kesempatan, tata cara, dan pengelolaan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Aparatur daerah dapat melakukan inovasi sejauh tidak bertentangan ketentuan dengan peraturan perundangan yang berlaku. Pengalaman menunjukan teladan ( best practices) tidak mudah direplikasi di daerah lainnya karena kesempatan melakukan inovasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik dan pemerintahan tidak tersedia. Pengaturan perlu dibuat untuk memberi ruang yang memadai kepada aparat daerah untuk mengembangkan inovasi tanpa harus dihadapkan kepada kekhawatiran untuk dihadapkan pada persoalan hukum sejauh inovasi dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, tidak mengandung konflik kepentingan, dan tidak merugikan keuangan negara. 2) Untuk menciptakan kepastian hukum bagi aparatur dalam mengelola kegiatan pemerintahan perlu ada aturan yang jelas mengenai proses penegakan hukum terhadap aparatur daerah ketika adanya melaksanakan pemerintahan kebijakan yang publik yang menjadi tidak kewenangannya. Pengaturan tersebut harus dapat mendorong bersih tetapi juga menghalangi aparatur untuk mengembangkan inovasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. 3) Perlu ada pengaturan yang melindungi aparatur daerah yang mengambil kebijakan publik dari tindak pidana sepanjang tindakannya dilakukan untuk memenuhi kepentingan umum,

240

tidak merugikan kepentingan negara, tidak untuk memperkaya diri sendiri, keluarga, dan kelompok, dan bertentangan dengan hukum. Kegagalan dari pelaksanaan kebijakan yang terjadi jangan dianggap pelanggaran pidana dan tidak dapat dikriminalkan. Pengaturan seperti ini penting untuk mencegah terjadinya kriminalisasi kegagalan kebijakan publik yang dapat menghalangi inovasi kebijakan dan pelayanan publik di daerah.

4.18 Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) 4.18.1 Dasar Pemikiran Sebagai lembaga yang bertugas memberi pertimbangan kepada Presiden dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) harus memiliki kapasitas yang memadai untuk merespon berbagai isu terkait dengan implementasi otonomi daerah. Dinamika politik, ekonomi, dan legal-administratif dari penyelenggaraan pemerintahan daerah yang sangat kompleks sekarang ini sering memunculkan masalahmasalah baru yang perlu segera dicarikan solusinya oleh pemerintah. DPOD harus dapat mengantisipasi dan memberi rekomendasi kebijakan yang solid dan sound kepada Presiden terkait dengan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Untuk dapat memberi rekomendasi kebijakan yang solid dan sound kepada Presiden dalam merespon berbagai isu kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah maka DPOD harus didukung oleh tim kajian yang melibatkan pakar dari berbagai latar keilmuan yang relevan dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk itu fungsi advisory dan kajian yang selama ini melekat pada DPOD harus dipisahkan. DPOD sebagai advisory

241

body secara kelembagaan dipisahkan dari fungsinya sebagai policy research and analysis institutions. DPOD sebagai advisory body hanya beranggotakan para menteri dan pemangku kepentingan terkait yang bertugas memutuskan mengenai rekomendasi yang akan diberikan kepada Presiden terkait dengan isu-isu strategis dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk membantu DPOD dalam merumuskan rekomendasi kebijakan maka DPOD perlu didukung oleh tim kajian (think tank ) yang kuat yang melibatkan para pakar dari latar keilmuan yang relevan dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Tugas dari tim kajian adalah membuat positioning paper terhadap isu-isu strategis yang muncul dan menyediakan pilihan kebijakan dan segala konsekwensinya untuk menanggapi setiap isu strategis yang akan dibicarakan dalam rapat DPOD. Adanya position paper yang didukung oleh fakta empirik akan membuat para anggota DPOD dapat memberikan rekomendasi yang conclusive kepada Presiden. Untuk itu restrukturisasi DPOD perlu dilakukan. DPOD diarahkan sepenuhnya menjadi advisory body untuk Presiden dalam mengambil kebijakan terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk dapat menjalankan fungsinya DPOD didukung oleh sebuah working groups yang terdiri dari kelompok pakar yang memiliki latar keilmuan yang relevan dengan masalah penyelenggaraan pemerintahan daerah dan memiliki integrasi yang kuat. Dengan demikian, rekomendasi kebijakan yang diberikan DPOD kepada Presiden benar-benar conclusive dan didukung oleh kajian yang solid dan memiliki dukungan empirik yang memadai. Lebih dari itu, DPOD harus dikelola oleh sekretariat yang kuat dan dipimpin oleh seorang profesional yang bekerja penuh waktu.
242

4.18.2 Identifikasi Permasalahan Salah satu masalah penting dalam pemberdayaan DPOD adalah kapasitasnya dalam memberi rekomendasi terhadap Presiden untuk mengambil kebijakan yang tepat dalam merespon berbagai masalah penyelenggaraan pemerintahan daerah. Misalnya, dalam pemekaran daerah DPOD sering tidak dapat memberi rekomendasi yang conclusive dan mampu mengendalikan pemekaran daerah sehingga pemekaran daerah benar-benar membawa manfaat bagi kemajuan daerah induk dan daerah otonom baru. Banyaknya daerah otonom baru dan daerah induknya yang mengalami penurunan kinerja pasca pemekaran menjadi indikasi bahwa kapasitas DPOD untuk benar-benar menjadi advisory body masih dipertanyakan. Banyaknya temuan yang menunjukan adanya penurunan kinerja daerah otonom baru dan daerah induk membuktikan bahwa rekomendasi yang dibuat oleh DPOD kurang valid dan sound . Masalah lain yang dihadapi oleh DPOD adalah rendahnya kapasitas internal DPOD dalam mengelola kegiatan DPOD dan memberi dukungan kepada anggotanya sehingga mereka dapat bekerja secara efektif. Kesulitan DPOD untuk mengelola sumber daya yang ada sehingga mampu merumuskan agenda yang strategik yang perlu direspon oleh para anggota DPRD sering membuat rekomendasi kebijakan yang diberikan oleh DPOD menjadi kurang optimal dan efektif. Akibatnya, DPOD sering tidak mampu memberi rekomendasi kebijakan yang solid dan conclusive secara cepat untuk merespon masalah dan isu strategis di daerah seperti pemekaran, restrukturisasi kelembagaan daerah dan kepegawaian daerah, pemberdayaan kapasitas fiskal daerah, dan pembatalan peraturan daerah. Sedangkan masalah-masalah tersebut sangat strategis dan perlu segera ditanggapi oleh
243

Presiden. Dinamika politik, sosial, dan ekonomi yang sangat tinggi di daerah sering membuat keterlambatan dalam merespon masalah kebijakan tertentu dapat menghasilkan situasi yang lebih buruk terjadi di daerah. Kesulitan DPOD untuk memberi dukungan yang optimal sebagian disebabkan oleh terbatasnya sumberdaya yang tersedia di sekretariat DPOD. Terbatasnya sumber daya yang tersedia untuk DPOD, termasuk tenaga ahli untuk melakukan kajian terhadap isu dan masalah tertentu terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah membuat DPOD menjadi kurang fungsional. Untuk dapat memberi rekomendasi yang solid dan sound maka DPOD harus memiliki informasi yang memadai yang dapat menjadi dasar merumuskan rekomendasi kepada Presiden. Ketidaksiapan informasi dan tidakadanya policy papers terkait dengan isu yang dibahas di rapat DPOD sering membuat DPOD kurang siap membahas isu dan masalah strategis yang berkembang dan effektif. 4.18.3 Analisis Kurangnya dukungan informasi yang diperlukan untuk memberi rekomendasi kebijakan sering membuat DPOD terkesan lamban dalam merespon dinamika yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kebijakan strategis yang perlu diambil oleh Presiden untuk merespon berbagai masalah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah seperti masalah pemekaran daerah, peningkatan kapasitas fiskal daerah, dana perimbangan daerah, dan restrukturisasi kelembagaan daerah tentu di daerah. Restrukturisasi diperlukan untuk membuat DPOD dapat berperan sebagai advisory body yang kuat

244

membutuhkan

broad-based

information

dan

data-data

yang

obyektif sebagai pendukungnya. DPOD sering mengalami kesulitan untuk memproduksi informasi dan fakta empirik yang dapat menjadi landasan yang kokoh dalam merekomendasi kebijakan kepada Presiden. Hal ini terjadi karena sebagai advisory body, DPOD tidak didukung oleh think tank atau kelompok kerja yang kuat dan mampu menghasilkan positioning paper terkait dengan isu-isu yang dibicarakan di DPOD. Kelompok kerja dan sekretariat DPOD yang ada sekarang ini bersifat adhoc dan umumnya dirangkap oleh pejabat struktural dari berbagai instansi yang terkait. Akibatnya dukungan sekretariat dan kelompok kerja terhadap DPOD sebagai advisory body relatif amat terbatas dan kurang optimal. Tidak tersedianya tim pakar yang berlatar keilmuan berbeda namun relevan dengan masalah penyelenggaraan pemerintahan daerah yang secara penuh atau paruh waktu bekerja untuk untuk membantu kelompok kerja yang ada dalam merumuskan position papers terkait dengan masalah dan isu kebijakan yang perlu direspon oleh DPOD membuat DPOD mengalami kesulitan untuk memperoleh informasi yang sahih dan kuat untuk menjadi dasar dalam merumuskan rekomendasi kebijakan kepada Presiden. Keberadaan beberapa pakar pemerintahan daerah dalam keanggotaan DPOD tidak banyak membantu mengatasi kesulitan yang dihadapi oleh DPOD dalam merumuskan rekomendasi kebijakan karena kedudukan mereka sebagai anggota DPOD hanya terlibat dalam kegiatan tidak DPOD memiliki ketika rapat DPOD untuk diselenggarakan. Mereka kesempatan

melakukan kajian secara mendalam terhadap masalah yang akan dibicarakan dalam persidangan DPOD.
245

Sebagai advisory body, DPOD memerlukan banyak kajian untuk merumuskan rekomendasi kebijakan kepada Presiden. Untuk itu DPOD memerlukan dukungan sebuah think tank atau kelompok kerja yang secara khusus dirancang untuk mekakukan analisis dan merumuskan policy papers and briefs terkait dengan isu dan masalah strategis dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Adanya policy think tank akan sangat membantu DPOD dalam menjalankan misinya sebagai advisory body. Untuk itu restrukturisasi kelembagaan DPOD diperlukan. DPOD sebagai advisory body perlu didukung oleh sekretariat yang memadai dan policy think tank yang tangguh. Para pakar yang selama ini mewakili dunia akademik dalam DPOD sebaiknya difungsikan sebagai tim pakar untuk think tank yang dibentuk oleh DPOD. Komposisi keanggotaan DPOD perlu diubah sehingga hanya terdiri dari para pengambil kebijakan yang terdiri dari menteri terkait atau yang mewakilinya. Untuk mengembangan policy think tank yang tangguh DPOD perlu memperoleh sumber daya yang memadai agar dapat memberi dukungan yang memadai sehingga analisis dan riset untuk merumuskan policy papers and briefs dapat dilakukan dengan baik. Dari sisi pengambilan keputusan keberadaan DPOD sangat penting untuk memberikan masukan yang sound dan workable kepada Presiden. Dalam realitas karena DPOD merupakan forum setingkat menteri, sangat sulit bagi kementerian dalam negeri untuk mengkordinir kementerian yang lain manakala harus mengambil kebijakan-kebijakan strategis yang terkait dengan kepentingan suatu kementerian yang bertabrakan dengan daerah. Dari sisi otoritas dalam pengambilan kebijakan yang memerlukan decision yang mengikat maka ketua DPOD akan lebih efektif ditingkatkan pada institusi yang mempunyai otoritas diatas
246

menteri mengikat.

sehingga

keputusan-keputusan

yang

diambil

bias

4.18.4 Usulan Penyempurnaan Untuk memperkuat kepada kapasitas Presiden DPOD dalam merekomendasi penyelenggaraan

kebijakan

terkait

dengan

pemerintahan daerah maka beberapa hal berikut perlu dilakukan: 1) Merumuskan kembali struktur kelembagaan dan keanggotaan DPOD DPOD sebagai advisory body kepada Presiden dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah hanya beranggotakan menteri, pemangku kepentingan terkait termasuk asosiasi pemerintahan daerah, dan dipimpin oleh Menteri Dalam Negeri. Untuk menghindari conflict of interest ketika terjadi permasalahan yang menyangkut suatu kementerian dengan daerah, atau bahkan antar kementerian maka ketua DPOD akan lebih efektif kalau dipegang oleh institusi yang mempunyai otoritas diatas menteri. Para pakar yang selama ini menjadi anggota DPOD sebaiknya difungsikan sebagai pakar yang dipekerjakan pada think tank yang secara khusus dibentuk untuk merumuskan rekomendasi kebijakan terkait dengan isu-isu strategik dalam penyelenggaraan otonomi daerah. 2) Memperkuat dukungan teknis kepada DPOD DPOD perlu diperkuat dengan lembaga pendukung yang kuat dan memiliki sumber daya yang memadai untuk dapat mengelola policy think tank yang tangguh. Keberadaan policy think tank yang tangguh sangat diperlukan karena dinamika penyelenggaraan pemerintahan daerah sangat tinggi dan isu

247

dan

masalah

kebijakan

berkembang

dengan

cepat

dan

memerlukan kebijakan yang tepat dan efektif.

3)

Penguatan sekretariat DPOD Pengaturan perlu dibuat untuk memungkinkan DPOD dapat bekerja secara efektif dan mampu secara optimal memberi rekomendasi kebijakan untuk merespon berbagai masalah kebijakan sekretariat merangkap otonomi yang daerah. DPOD lainnya perlu di didukung yang oleh tidak bersifat adhoc, pejabatnya instansi

jabatan-jabatan

berbagai

terkait, tetapi oleh profesional yang bekerja penuh waktu.

248

BAB V PENUTUP

Pelaksanaan desentralisasi di Indonesia masih mengalami banyak hambatan dan kendala sehingga tujuan dari kebijakan tersebut belum dapat diwujudkan secara optimal. Hambatan dan kendala tersebut muncul sebagian karena pengaturan yang ada dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 belum mampu secara tepat mengantisipasi dinamika sosial, politik, dan ekonomi yang berkembang di daerah yang cenderung menjadi semakin tinggi. Akibatnya, banyak masalah yang muncul di daerah tidak dapat diselesaikan dengan pengaturan yang ada. Bahkan, dalam beberapa hal pengaturan yang ada di Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sudah tidak lagi cocok dan relevan untuk digunakan, karena situasi yang dihadapi oleh pemerintah baik pusat ataupun daerah sudah berbeda dengan yang dulu dijadikan sebagai dasar dalam pembentukan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pengaturan tentang pemekaran daerah, kepegawaian,

perencanaan, dan pembagian urusan perlu dirumuskan kembali karena dinamika yang terjadi di daerah tidak lagi dapat dikelola dengan menggunakan pengaturan yang ada. Kecenderungan pemekaran daerah yang sulit dikendalikan dalam beberapa tahun terakhir ini dan menimbulkan dampak negatif bagi daerah induk dan daerah otonom baru memerlukan pengaturan yang berbeda dan dapat menjamin bahwa pemekaran yang terjadi nantinya benar-benar bermanfaat bagi masyarakat luas baik di daerah induk ataupun di daerah otonom baru. Hal yang sama juga terjadi dalam aspek-aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah lainnya seperti aspek kepegawaian. Pengaturan yang ada sekarang

249

ternyata telah gagal mendorong adanya profesionalisme, mobilitas pegawai lintas daerah dan antar susunan pemerintahan, dan netralitas mereka terhadap kekuatan politik yang ada di daerah. Menghadapi situasi seperti ini maka perbaikan terhadap pengaturan yang ada di Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 perlu dilakukan. Lebih dari itu, muncul fenomena baru yang ada dalam masyarakat di daerah yang memerlukan norma baru karena belum diatur sama sekali dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 seperti meluasnya kebutuhan partisipasi masyarakat dan kapasitas masyarakat untuk terlibat dalam proses kebijakan di daerah. Fenomena semacam ini perlu diatur dengan jelas sehingga kapasitas masyarakat yang meningkat untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dapat dimanfaatkan secara optimal. Hal yang sama juga terjadi dalam penyelenggaraan pelayanan publik, yang juga belum diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Sedangkan pelayanan publik adalah hal yang sangat penting dan salah satu tujuan utama dari pelaksanaan desentralisasi. Karena itu, dalam revisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 pengaturan tentang pelayanan publik perlu ditambahkan. Dengan pertimbangan seperti tersebut diatas, revisi UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 dirancang untuk memperbaiki pengaturan-pengaturan yang dinilai kurang mampu bekerja secara optimal dalam mencapai tujuan dari kebijakan desentralisasi dan sekaligus, menambah pengaturan baru yang diperlukan untuk menjamin penyelenggaraan pemerintahan daerah benar-benar membawa manfaat bagi masyarakat di daerah. Tanpa adanya perbaikan terhadap Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 maka amat sulit mengharapkan penyelenggaraan pemerintahan daerah
250

benar-benar mampu mewujudkan kehidupan yang lebih baik bagi warganya. Bahkan, tanpa perbaikan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dikhawatirkan penyelenggaraan pemerintahan daerah akan menjadi semakin buruk dan mengganggu kesejahteraan masyarakat di daerah. Oleh karena itu, perubahan dan perbaikan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah satu keniscayaan. Dengan berbagai pertimbangan diatas, maka para

pemangku kepentingan dan pembuat kebijakan diharapkan dapat memahami dengan baik mengapa perbaikan terhadap UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 diperlukan, aspek apa saja yang perlu diperbaiki dan diperkuat, dan hal-hal baru yang memerlukan pengaturan lebih jelas dalam undang-undang yang baru. Dengan adanya perbaikan diharapkan berbagai masalah yang selama ini terjadi di daerah dapat dicarikan solusinya dengan baik sehingga penyelenggarakan pemerintahan daerah dapat berjalan secara efektif, efisien, dan akuntabel. Perbaikan praktik penyelenggaraan pemerintahan itu nantinya diharapkan dapat mempercepat terwujudnya kemajuan daerah dan kesejahteraan warganya.

251

DAFTAR PUSTAKA Agrawal, Arun, and Clark C. Gibson. "Enchantment and Disenchantment: The Role of Community in Natural Resource Conservation." World Development 27, no. 4 (1999): 629-49. Andersson, Krister. "What Motivates Municipal Governments? Uncovering the Institutional Incentives for Municipal Governance of Forest Resources in Bolivia." Journal of Environment and Development 12, no. 1 (2003): 5-27. Andersson, K., C. Gibson, and F. Lehoucq. " The Politics of Decentralizing Natural Resource Policy." PS: Political Science and Politics 37, no. 3 (2004): 421-26. Andrew, Christina W and Michiel S. de Vries, High Expectation, Varying Outcomes: Decentralization and Participation in Brazil, Japan, Russia and Sweden, http://ras.sagepub.com/cgi/content/abstract/73/3/424. Aritonang, Baharuddin. Stop http://www.bpk.go.id/ Dululah Pemekaran Daerah.

Bardhan, P., and D. Mookherjee. "Capture and Governance at Local and National Levels." American Economic Review 90, no. 2 (2000): 135-39. Boone, Catherine, Decentralization As Political Strategy in West Africa, http://cps.sagepub.com/cgi/content/abstract/36/4/355. Boone, Catherine, Decentralization opening a new window for corruption; An Accountability Assesment of malawis Four Years of Democratic Local Governance, http://cps.sagepub.com. Crook, Richard , and James Manor. Democracy and Decentralization in Southeast Asia and West Africa: Participation, Accountability and Performance. Cambridge: University of Cambridge, 1998.

Deininger, Klaus, and Paul Mpuga. "Does Greater Accountability Improve the Quality of Publik Service Delivery? Evidence from Uganda." World Development 33, no. 1 (2005): 171-91.

252

Diamar, Son. Pembentukan Daerah dan Kawasan Khusus, Paper tidak diterbitkan, 2007. Dillinger, B. "Decentralization, Politics and Publik Sector." In Decentralizing Infrastructure: Advantages and Limitations, edited by A. Estache. Washington D.C.: World Bank Discussion Papers 290, 1995. Dwiyanto, Agus, dkk. 2003a. Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Yogyakarta: PSKK UGM Dwiyanto, Agus, dkk. 2003b. Teladan dan Pantangan Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Yogyakarta: PSKK UGM Dwiyanto, Agus, 2006. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press Dwiyanto, Agus, dkk. 2007. Kinerja Tata Pemerintahan Daerah, Yogyakarta: PSKK UGM Esman, M.J. 1991. Management Dimensions of Development: Perspectives and Strategies. West Hartford, Connecticut: Kumarian Press, Inc. Ferrazi, Gabe, 2007. Exploring Reform Options In Functional Assignment(Draf Report), Jakarta: DSF and GTZ Fisman, Raymond and Roberta Gatti. "Decentralization and Corruption: Evidence across Countries." Journal of Publik Economics 83, no. 3 (2002): 325-45. Fleurke, Frederik and Rudie Hulst, A Contingency Approach to Decentralization, Publik Organization Rev (2006) 6:37-56 Hamdi, Muchlis Pembinaan dan Pengawasan Dalam Hubungan Pusat-Daerah, paper tidak diterbitkan Hoessein, Benyamin. Produk Hukum Penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan, Paper tidak diterbitkan, 2007.

253

Hoessein, Benyamin dan Eko Prasojo, Konsep Pembagian Kewenangan (Urusan) Antar Tingkat Pemerintahan, Paper tidak diterbitkan, 2007. Indrayana, Denny. Ada Unsur Melecehkan Al Quran dan Hadist. http://www.wahidinstitute.org/indonesia/images/stories/ SUPLEMENGATRA/gatraedisi-vii.pdf Katorobo, 2007. Decentralization and Local Autonomy for Participatory Democracy, in Publik Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens. New York: United Nations: Economic and Social Affairs. Kauneckis, D. dan K. Anderson. 2006. Making Decentralization Work: A Cross-National Examination of Local Governments and Natural Resource Governance in Latin America. : Dalam: kauneck@unr.edu. Keban, Jeremias T. Perencanaan Pembangunan Daerah, Paper tidak diterbitkan, 2007. Kertapraja, E. Koswara, Pokok-Pokok Pikiran Tentang Permasalahan Kedudukan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat, Paper tidak diterbitkan,2007. Kertapraja, E. Koswara. Pokok-Pokok Pikiran Tentang Permasalahan Kedudukan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Pusat. Kohl, Benjamin, Democratizing Decentralization in Bolivia: The Law of Popular Participation, http://jpe.sagepub.com/cgi/content/abstract/23/2/153 KOMPAS. Pejabat di Daerah Harus Kompak, Bupati dan DPR Jangan Saling Menjatuhkan. http://www.depdagri.go.id/konten.php?nama =Berita&op=detail_berita&id=524 LAKPESDAM. Merebut Anggaran Publik; Jalan Panjang Menuju DemokratisasiPenganggaranDaerah.http://www.pbet.o rg/Publikasi/Buku/Merebut_Anggaran_Publik_ Lakpesdam.pdf Lam,Jermain T.M., Decentralization in Publik Administration: Hong Kongs Experience, http://ppa.sagepub.com/cgi/content/abstract/11/1/
254

Larson, Anne M. "Natural Resources and Decentralization in Nicaragua: Are Local Governments up to the Job?" World Development 30, no. 1 (2002): 17-31. Manin, Bernard, Adam Przeworski, and Susan Stokes. "Elections and Representation." In Democracy, Accountability, and Representation, edited by Bernard Manin, Adam Przeworski and Susan Stokes. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. Manor, James. "The Political Economy of Democratic Decentralization." 145. Washington, D.C.: World Bank, 1999.

Meinzen-Dick, Ruth, Anna Knox, and Monica Di Gregorio. "Collective Action, Property Rights and Devolution of Forest and Protected Area Management." In Collective Action, Property Rights and Devolution of Natural Resource Management, edited by Arun and Elinor Ostrom Agrawal, 1999. Oates, W.E. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace and Jovanovich, 1972. Osborne, David and Ted Gaebler, 1993, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Publik Sector New York: Plume. Oyono, Phil Rene. "One Step Forward, Two Steps Back? Paradoxes of Natural Resources Managment Decentralization in Cameroon." Journal of Modern African Studies 42, no. 1 (2004): 91-111. Peterson, George. Decentralization in Latin America : Learning through Experience. Washington D.C.: World Bank, 1997. Piliang, Indra J., Menggagas Format Ideal Hubungan Antara Kepala Daerah dan DPRD, Paper tidak diterbitkan,2007. Pollit, Ch., J. Birchall, and K.Puttman. 1998. Decentralizing Publik Service Management. London: MacMillan Press, Ltd. Pratikno, Masukan Untuk Revisi UU 32/2004 Terkait Dengan Kerjasama Antar Daerah, Paper tidak diterbitkan,2007.

255

Prasojo, Eko. Konsep dan Pengaturan Desentralisasi Fungsional dan Kawasan Khusus Dalam UU Pemerintahan Daerah, Paper tidak dipublikasikan, 2007. Raman, G. Venkat, Development Model for Developing Countries; Decentralization as a Developmental Strategy in China, http://chr.sagepub.com/cgi/content/abstract/42/4/369. Ribot, Jesse, C. Waiting for Democracy: The Politics of Choice in Natural Resource Decentralization. Washington D.C. : World Resources Institute, 2004. Rodden, Jonathan. "Comparative Federalism and Decentralization: On Meaning and Measurement." Comparative Politics 36, no. 4 (2003). Rodden, Jonathan, and Erik Wibbels. "Beyond the Fiction of Federalism." World Politics 54, no. 4 (2002): 494-531. Rondinelli, D. A. Governments Serving People: The changing Role of Publik Administration in Democratic Governance. Dalam Publik Administration and Democratic Governance: Governments Serving Citizens. New York: United Nations: Economic and Social Affairs. Rondinelli, D.A., Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries, http://ras.sagepub.com/ Rondinelli, D.A., Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries High Expectations, varying outcomes :decentralization and participation, http://ras.sagepub.com/ cgi/content/abstract/73/3/424. Rondinelli, D.A. Implementing Decentralization Programs In Asia: Comparative Analysis, Publik Administration and Development, (1983) Vol. 3 181-207 Rondinelli, D.A., J.S. McCoullough, and R.W. Johnson. "Analyzing Decentralization Policies in Developing Countries: A PoliticalEconomy Framework." Development and Change 20, no. 1 (1989): 5-27.

256

Salomo, Roy V, Pelayanan Publik Revisi UU 32/2004, Paper tidak diterbitkan, 2007. Salomo, Roy V, Pokok-Pokok Pemikiran Untuk Penyempurnaan UU N0.32/2004: Perangkat Daerah, Paper tidak diterbitkan, 2007. Seabright, Paul. "Accountability and Decentralization in Government: An Incomplete Contracts Model." European Economic Review 40 (1996). Swamandiri; Media Berbagi Visi, Ide dan Gagasan. Pengawasan Menuju Clean Government. http://swadaya.wordpress.com/2008/01/23/pengawasanmenuju-clean-government/ Tempo, Anggota DPRD Ramai-ramai www.TempoInteraktif. Garap Proyek. ;

Treisman, Daniel. "The Causes of Corruption: A Cross-National Study." Journal of Publik Economics 76, no. 3 (2000): 39945. Turner, M. dan D. Hulme. 1997. Governance, Administration and Development: Making the State Work. London: MacMillan Press LTD. Wastiono, Sadu. Pokok-Pokok Penyempurnaan Kecamatan, Paper tidak diterbitkan, 2007. Wibbels, Erik. "Federalism and the Politics of Macroeconomic Policy and Performance." American Political Science Review 44 (2000): 687-702 Yance Arizona , Disparitas Pengujian Peraturan Daerah: Suatu Tinjauan Normatif, http://www.legalitas.org/database/artikel/lain/Disparitas Pengujian Perda.pdf Zuhro, Siti. Kepegawaian, Paper tidak diterbitkan, 2007.

257

258