USLUŽBENSKA RAZMERJA

1. Pravne podlage za urejanje uslužbenskih razmerij v javnem sektorju

Zaradi posebnosti delovanja države, občin ter drugih oseb javnega prava, ki izvajajo naloge v
javnem interesu, je vzpostavljen posebni pravni režim, ki ureja delovnopravna in plačna
razmerja za zaposlene pri pravnih osebah javnega prava. Sprejeta sta bila zakona, in sicer
Zakon o javnih uslužbencih1 (v nadaljevanju: ZJU) in Zakon o sistemu plač v javnem
sektorju2 (v nadaljevanju: ZSPJS). Po ZJU in ZSPJS javni sektor sestavljajo:
- državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti,
- javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi,
- druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna
lokalne skupnosti3.

Za javne uslužbence v javnem sektorju velja ZDR in ZJU, vendar pa slednji velja v celoti le
za javne uslužbence, ki so zaposleni v državnih organih in upravah samoupravnih lokalnih
skupnosti, za ostale javne uslužbence pa veljajo določila ZJU le do 21. člena. Za uslužbenska
razmerja se določbe ZDR uporabljajo subsidiarno, če ta niso posebej urejena z ZJU. Za
vse javne uslužbence pa velja ZSPJS. Ta zakon ureja plače javnih uslužbencev in
funkcionarjev (osnovne plače, dodatke in del plače za delovno uspešnost).

2. Uresničevanje javnega interesa

Za zaposlene v javnem sektorju veljajo določene posebnosti pri zaposlovanju zaradi narave
dela, ki jih opravljajo. S svojim delom javni uslužbenci uresničujejo javni interes in za svoje
delo uporabljajo javna sredstva. Za javna sredstva pa velja pravilo, da se lahko uporabljajo
samo za namene, določene v predpisih. Varovanje javnega interesa zahteva večje omejitve
avtonomije pogodbenih strank, javnega uslužbenca in delodajalca pri urejanju uslužbenskih
razmerij, kot v zasebnem. Delodajalec javnemu uslužbencu ne sme zagotavljati pravic v
večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno
pogodbo, če bi s tem obremenil javna sredstva (tretji odstavek 16. člena ZJU). Predstojnik
prav tako ne sme sprejeti odločitve in javnemu uslužbencu določiti večje ali manjše pravice

1
Zakon o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št.63/07-uradno prečiščeno besedilo.
2
Zakon o sistemu plač v javnem sektorju, Uradni list RS, št. 95/07 – uradno prečiščeno besedilo.
3
Posredni uporabniki proračuna ali proračuna lokalne skupnosti so določeni v Pravilniku o določitvi
neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (Uradni list RS, št. 46/03).

1
oziroma manj ali bolj ugodne pogoje dela kot določajo predpisi delovnega prava in kolektivne
pogodbe (92. člen ZJU).
Za zaposlene v zasebnem sektorju pa velja načelo in favorem laboratoris. S pogodbo o
zaposlitvi oziroma s kolektivno pogodbo se lahko določijo pravice, ki so za delavce
ugodnejše, kot jih določa ZDR (drugi odstavek 7. člena ZDR).

3. Skupna načela sistema javnih uslužbencev

ZJU določa skupna načela sistema javnih uslužbencev. Najpomembnejše je načelo

zakonitosti, ki zahteva, da javni uslužbenec izvršuje javne naloge na podlagi in v mejah
ustave, ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, zakonov in podzakonskih
predpisov. Načelo strokovnosti zahteva, da javni uslužbenec izvršuje javne naloge
strokovno, vestno in pravočasno. V skladu z načelom odgovornosti za rezultate odgovarja
javni uslužbenec za kakovostno, hitro in učinkovito izvrševanje zaupanih javnih nalog.
Načelo dobrega gospodarjenja zahteva, da mora javni uslužbenec gospodarno in
učinkovito uporabljati javna sredstva, s ciljem doseganja najboljših rezultatov ob enakih
stroških oziroma enakih rezultatih ob najnižjih stroških. Javni uslužbenec, ki opravlja
javne naloge, ne sme sprejemati daril v zvezi z opravljanjem službe, razen protokolarnih
in priložnostnih daril manjše vrednosti. Prav tako velja, da uradnik izvršuje javne naloge v
javno korist, politično nevtralno in nepristransko.

Temeljna načela delovnega prava, ki jih določa ZDR, veljajo tudi za javni sektor
(pogodbenost delovnih razmerij, subsidiarna uporaba civilnega prava, človekove
pravice in svoboščine, varovanje dostojanstva, zasebnosti, osebnosti, prepoved diskriminacije
idr.).

4. Akt o sistemizaciji delovnih mest in kadrovski načrt

ZJU tudi za vse pravne osebe javnega prava določa, da morajo imeti akt o sistemizaciji
delovnih mest, v katerem so v skladu z notranjo organizacijo določena delovna mesta,
potrebna za izvajanje nalog. Pri vsakem delovnem mestu se v sistemizaciji določijo najmanj
opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta; po ZSPJS pa tudi plačni razred.

2
Skupna izhodišča za sistemizacijo v organih državne uprave in upravah lokalnih skupnosti
določi vlada. Sistemizacijo v organih državne uprave in v upravah lokalnih skupnosti
praviloma določi predstojnik oziroma župan ali od njega pooblaščena oseba. K sistemizaciji
organa državne uprave je potrebno pridobiti soglasje vlade .

V ZJU je dana večja teža kadrovski politiki države in občin. Tako državni in občinski organi
sklepajo delovna razmerja in upravljajo s kadrovskimi viri v skladu s kadrovskimi načrti. V
teh se prikaže dejansko stanje zaposlenosti po delovnih mestih ter v skladu z delovnim
področjem in delovnim programom organa za obdobje dveh let določi predvideno ciljno
stanje zaposlitve za nedoločen in določen čas.

5. Javni uslužbenci v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti

Po ZJU je posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju, javni uslužbenec. Javni
uslužbenec je tista oseba, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni uslužbenci so
uradniki in strokovno tehnični uslužbenci.
Javni uslužbenci v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti se delijo na:

• uradnike; so tisti javni uslužbenci, ki v državnih organih in organih lokalnih

skupnosti opravljajo javne naloge. Javne naloge so naloge, ki so neposredno
povezane z izvrševanjem oblasti ali z varstvom javnega interesa. Uradniki naloge
izvršujejo v nazivu. Položaj je uradniško delovno mesto s pooblastili za vodenje,
usklajevanje in organizacijo dela v organu (vodstvena delovna mesta). Položaje v
ministrstvih, organih v sestavi ministrstva, upravnih enotah, vladnih službah in
upravah lokalnih skupnosti določa ZJU v 80. členu4 in

• strokovno tehnične uslužbence; ti v organih opravljajo spremljajoča dela. To so

dela, ki jih je treba opravljati zaradi nemotenega izvajanja javnih nalog na
področju kadrovskega, materialno-finančnega poslovanja, tehnična in podobna
dela ter druga dela.

4
Položaji so:
- v ministrstvih: generalni direktor, generalni sekretar in vodje organizacijskih enot,
- v organih v sestavi ministrstva: direktor in vodja organizacijskih enot,
- v vladnih službah: direktor in vodja organizacijskih enot,
- v upravah lokalnih skupnosti: direktor in vodja organizacijskih enot.
Položaji so tudi namestniki: generalnega sekretarja in generalnega direktorja v ministrstvih; direktorja
organa v sestavi in vladne službe.

3
Funkcionarji v državnih organih in organih lokalnih skupnosti niso javni uslužbenci, vendar
pa ZSPJS velja tudi za njih.

Delitev na uradnike in strokovno tehnične javne uslužbence je pomembna zato, ker se

posamezna vprašanja v zvezi z določanjem pravic, obveznosti in odgovornosti urejajo ločeno
za uradnike in za strokovno tehnične uslužbence.

Uradniki morajo, zato da so lahko imenovani v naziv, opraviti strokovni izpit, in sicer državni
izpit iz javne uprave – če je predpisana univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba – za
druge nazive pa strokovni upravni izpit.

6. Zaposlovanje javnih uslužbencev

Po določilih ZJU naj bi se pri zaposlovanju uresničevali predvsem cilji, da je treba preveriti
možnosti premestitve javnih uslužbencev v istem ali iz drugega organa, da se ne bi
nekontrolirano zaposlovalo novih javnih uslužbencev. Pri novih zaposlitvah z javnim
natečajem pa zagotoviti ustrezno strokovno usposobljenost javnih uslužbencev za opravljanje
nalog.
Zaposlovanje javnih uslužbencev v organih državne uprave in v pravosodnih organih in
za druge organe, ki so vstopili v interni trg dela, poteka po postopku, določenem od 53. do
67. člena ZJU in Uredbi o postopku za zasedbo prostega delovnega mesta v organih državne
uprave in pravosodnih organih.5 O zaposlitvah odloča predstojnik v skladu s kadrovskim
načrtom (42. do 45. člen ZJU). Preden zaposli novega javnega uslužbenca, je dolžan
preveriti, ali se lahko delovno mesto zasede s premestitvijo z istega ali drugega organa.
Postopek pred novo zaposlitvijo poteka na naslednji način:

• Notranja seznanitev in premestitev v istem organu (pred internim natečajem)

se opravi tako, da se o prostem delovnem mestu lahko pisno seznani vse zaposlene
javne uslužbence v organu. Seznanitev se lahko opravi preko oglasne deske,
intraneta, e-pošte ipd. Predstojnik na podlagi ocene o strokovni usposobljenosti
premesti javnega uslužbenca iz istega organa.
• Interni natečaj se izvede, če se noben javni uslužbenec ne prijavi na zasedbo
prostega delovnega mesta ali če predstojnik ugotovi, da noben javni uslužbenec v
organu ni strokovno usposobljen, da bi lahko bil premeščen v istem organu Pri

5
Uredba o postopku za zasedbo prostega delovnega mesta v organih državne uprave in pravosodnih
organih, Uradni list RS št. 22/04.

4
 internem natečaju gre za premestitev iz drugega organa. Izvede se pred postopkom
za novo zaposlitev z namenom, da se omogoči zaposlenim javnim uslužbencem, da
na internem trgu dela kandidirajo za prosta delovna mesta. V interni natečaj se lahko
na podlagi dogovora vključijo organi državne uprave in uprave lokalne skupnosti in
tudi drugi državni organi. Interni natečaj se izvede z objavo prostih delovnih mest na
spletni strani. Postopek izvedbe internega natečaja določi vlada z uredbo za vse
organe.

• Postopek za novo zaposlitev se začne šele, če ni možnosti premestitve iz istega ali

drugega organa.

6.1 Postopek za novo zaposlitev

6.1.1 Postopek za novo zaposlitev po ZDR
Za javne uslužbence, ki opravljajo dela na strokovno tehničnih delovnih mestih in za
zaposlitev na uradniškem delovnem mestu za določen čas, se za novo zaposlene uporabljajo
določbe ZDR in kolektivne pogodbe.

6.1.2 Postopek za novo zaposlitev po ZJU za uradnike v nazivu

Za uradnike, ki na novo sklepajo pogodbo o zaposlitvi, velja poseben postopek. Kandidati za
uradniška delovna mesta se zaposlujejo z javnim natečajem. Vsebina objave javnega
natečaja je določena v 59. členu ZJU. Javni natečaj se objavi za organe državne uprave na
spletni strani ministrstva pristojnega za upravo; drugi državni organi in lokalne skupnosti,pa
na svojih spletnih straneh, lahko pa tudi v Uradnem listu, dnevnem časopisju ali pri Zavodu
RS za zaposlovanje. Tisti kandidati, ki izpolnjujejo natečajne pogoje, so uvrščeni v izbirni
postopek. Izbirni postopek se lahko opravi v več fazah in se kandidati lahko postopoma
izločajo. Lahko se presoja strokovna usposobljenost kandidata iz njegove dokumentacije,
pisnega preiskusa usposobljenosti, ustnega razgovora idr. Izbira se opravlja na podlagi meril,
ki jih predstojnik lahko sprejme po objavi. Izbere se kandidat, ki najbolj izpolnjuje merila in
je strokovno usposobljen za uradniško delovno mesto. Uradniku, ki je izbran, izda predstojnik
ali pooblaščenec upravno odločbo o izbiri, neizbranim kandidatom pa sklep, da niso izbrani.

Če nihče od prijavljenih kandidatov ni dovolj strokovno usposobljen se ne izbere noben

kandidat in se javni natečaj ponovi, kandidate pa obvesti o neuspešnem javnem natečaju.

5
Neizbrani kandidat se lahko v roku 8 dni od vročitve sklepa pritoži iz razlogov, določenih v
65. členu ZJU, na pristojno komisijo za pritožbe. Pritožba zadrži imenovanje v naziv in
sklenitev pogodbe o zaposlitvi. Zoper odločbo komisije za pritožbe je dovoljen upravni spor.
V primeru, da je tožba utemeljena, lahko upravno sodišče prisodi prizadetemu odškodnino od
ene od treh najnižjih mesečnih bruto plač za delovno mesto, za katero se je potegoval.
Upravno sodišče lahko odločbo o izbiri razveljavi, če je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje
natečajnih pogojev.

Izbrani kandidat se imenuje v naziv. Naziv se pridobi z imenovanjem po izbiri uradnika z

odločbo v roku 8 dni od dokončnosti odločbe o izbiri ali z napredovanjem v višji naziv. Po
opravljeni izbiri se uradnika imenuje v najnižji naziv v katerem se opravlja delo na
uradniškem delovnem mestu. V nadaljnjih 8 dneh od dokončnosti odločbe o izbiri se
uradniku ponudi sklenitev pogodbe o zaposlitvi. Nazivi so razporejeni v 16 stopenj v petih
kariernih razredih, določenih v ZJU (85. člen). Pogoji za imenovanje v naziv so: določena
izobrazba, strokovni izpit, znanje uradnega jetika, državljanstvo RS, nekaznovalnost za
naklepna kazniva dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, in da oseba ni bila obsojena na
nepogojno kazen zapora v trajanju več kot šest mesecev ter, da zoper osebo ni vložena
pravnomočna obtožnica zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni
dolžnosti. Lahko pa se določijo tudi drugi pogoji.

6.1.3 Postopek za zaposlitev uradnikov na položaju

Posebni interni in javni natečaj velja za položaje generalnih direktorjev, generalnih
sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih služb,
načelnikov upravnih enot (četrti odstavek 60. člen ZJU). Natečaj izvaja posebna natečajna
komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet. Izbiro med kandidati opravi
funkcionar, ki mu je uradnik na položaju odgovoren, ne da bi mu bilo potrebno obrazložiti
svojo odločitev. O izbiri se kandidate obvesti. Položaj se pridobi z odločbo o imenovanju za
čas petih let, z možnostjo ponovnega imenovanja brez natečaja. če oseba imenovana na
položaj ni imela statusa uradnika se z njo sklene pogodba o zaposlitvi za določen čas petih let.

Če funkcionar iz predloženega seznama oceni, da noben kandidat ni primeren, lahko zahteva

od uradniškega sveta, da postopek ponovi ali pa sam imenuje natečajno komisijo.

6
7. Pogodba o zaposlitvi.
Tudi javni uslužbenec v državnih organih in upravah lokalne skupnosti sklene delovno
razmerje s pogodbo o zaposlitvi. Njene sestavine so določene v 53. členu ZJU in so naslednje:
navedba pogodbenih strank,
navedba organa, v katerem bo javni uslužbenec opravljal delo,
čas trajanja delovnega razmerja,
navedba delovnega mesta oziroma položaja, na katerem bo javni uslužbenec opravljal delo,
oziroma podatki o vrsti dela s kratkim opisom dela,
datum začetka opravljanja dela,
kraj opravljanja dela,
določilo o tem, ali se delo opravlja s polnim ali skrajšanim delovnim časom,
druge podatke, ki jih določa ZJU ali področni zakon, ki ureja položaj javnih uslužbencev v
organih,
določilo o osnovni plači in morebitnih dodatkih, vezanih na delovno mesto,
določilo o letnem dopustu,
določilo o delovnem času,
določilo o odpovednem roku,
navedbo, da lahko posamezne sestavine pogodbe delodajalec enostransko spreminja v skladu
z zakonom.

ZJU izrecno določa, da se za sestavine pogodbe o zaposlitvi ne uporabljajo določbe splošnih

predpisov o delovnih razmerjih. Sestavine pogodbe o zaposlitvi po ZJU se razlikujejo v
primerjavi s sestavinami, ki jih določa ZDR v možnosti enostranskega spreminjanja pogodbe
o zaposlitvi s strani delodajalca. Ta možnost izhaja iz narave dela javnega uslužbenca. Javni
uslužbenec izvršuje svoje naloge, določene v pogodbi o zaposlitvi v javnem interesu, ki ima
prednost pred zasebnimi interesi. Delodajalčev poseg v pogodbo o zaposlitvi je oblasten akt.
Sklep s katerim se določijo pravice in obveznosti javnega uslužbenca lahko predstojnik
nadomesti z novim sklepom, če je ta v skladu z zakonom, podzakonskimi predpisi, kolektivno
pogodbo in pogodbo o zaposlitvi. Enostransko, s sklepom, delodajalec ureja imenovanje v
drug naziv, napredovanje in premestitev na drugo delovno mesto.

Po določilu šestega odstavka 53. člena ZJU spremembe zakona, podzakonskega predpisa,
kolektivne pogodbe oziroma splošnega akta delodajalca ne vplivajo neposredno na pravice in

7
obveznosti, določene v pogodbi o zaposlitvi, če se ta ne spremeni. To velja tudi v primeru, ko
so pravice in obveznosti javnega uslužbenca določene v pogodbi o zaposlitvi manj ugodne,
kot so določene v spremenjenih predpisih ali kolektivni pogodbi.

ZJU pogodbo o zaposlitvi za določen čas ureja v 68. členu, pri čemer razloge taksativno
določa, prav tako pa za vsak razlog določa čas trajanja pogodbe o zaposlitvi in ali je potrebno
izvesti javni natečaj ali objavo delovnega mesta. Samo v primerih, ki jih določa zakon, se
pogodba o zaposlitvi lahko sklene za določen čas. Slednje velja:

• za položaj generalnega direktorja, generalnega sekretarja, predstojnika organa v

sestavi, predstojnika vladne službe, načelnika upravne enote in direktorja občinske
uprave oziroma tajnika občine;

• za delovna mesta, vezana na osebno zaupanje funkcionarja (delovna mesta v

kabinetu);

• za nadomeščanje začasno odsotnega javnega uslužbenca;

• za strokovna dela, ki se organizirajo kot projekti z omejenim časom trajanja, in za

izvrševanje javnih nalog v primeru začasno povečanega obsega dela;

• za opravljanje pripravništva ali druge podobne oblike usposabljanja;

• v primerih, ko je v organu pričakovati spremembo obsega javnih nalog, ki lahko

vpliva na zmanjšanje potrebnega števila javnih uslužbencev.

Za omejitve sklepanja zaporednih pogodb in glede kršitve določb o dopustnosti sklenitve

pogodbe o zaposlitvi za določen čas se uporabljajo določila ZDR. ZJU posebej določa pravice
in obveznosti javnih uslužbencev, ki sklenejo pogodbo o zaposlitvi za določen čas (73. člen).
Javni uslužbenci, ki sklenejo pogodbo o zaposlitvi za določen čas niso imenovani v naziv,
razen policistov, carinikov in paznikov.

Doc. dr. Etelka Korpič-Horvat