Evropske Integracije

VLADA CRNE GORE UPRAVA ZA KADROVE
Sinia Bjekovi
EVROPSKE INTEGRACIJE
PRIRUNIK ZA POLAGANjE STRUNOG ISPITA
Podgorica, 2008.
E VROPSK E INT EG R ACI J E

PRIRUNIK ZA POLAGANjE STRUNOG ISPITA
Izdava Uprava za kadrove CG Urednik Svetlana Vukovi Autor Sinia Bjekovi Lektor Itana Stanii Tehnika obrada Tatjana Vukevi Dizajn Studio KNB, Podgorica Lidija Savkovi-Vukovi tampa Digital Print Centar, Podgorica Tira 1000 primjeraka Uprava za kadrove Jovana Tomaevia bb, 81000 Podgorica tel/fax: 081/201-036, info@uzk.cg.yu
tampanje ove publikacije struno i finansijski je podrao projekat Program za razvoj kapaciteta-zajednika inicijativa Vlade Crne Gore ,Fondacije Institut za otvoreno drutvo i Programa Ujedinjenih nacija za razvoj.
SADRAJ
1. 2. 3.
UVODNA RIJE UVOD ISTORIJAT IDEJE JEDINSTVENE EVROPE RAZVOJ EVROPSKIH INTEGRACIJA STVARANJE EVROPSKE UNIJE 3.1 Institucije Evropske unije 3.2 Ostali organi unije 3.3 Postupak donoenja odluka u EU (legislativni postupak) PRAVO EVROPSKE UNIJE 4.1 Izvori komunitarnog prava 4.2 Dejstvo pravnih akata 4.3 Harmonizacija 4.4 Prava i slobode u EU 4.5 Sloboda kretanja kapitala i sloboda plaanja 4.6 Ljudska prava u EU USTAV EU
5 9 11 17 25 29 36 37 41 43 45 46 47 50 51 55
4.
5. 6.
ODNOSI SA TREIM ZEMLJAMA 59 6.1 Pakt za stabilnost jugoistone Evrope i odnos prema zemljama regiona 61 6.2 Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju 62 PITANJA LITERATURA 65 67
UVODNA RIJE
Prirunik za polaganje strunog ispita za rad u dravnim organima predstavlja rezultat saradnje Programa za razvoj kapaciteta,Ministarstva pravde i Uprave za kadrove. Saradnju sa ovako strunim institucijama Uprava za kadrove vidi kao kljuan elemenat svojih programskih aktivnosti i ovom prilikom zahvaljujem se Programu za razvoj kapaciteta to su prepoznali znaaj i finansirali cjelokupni projekat. Vanost projekta Prirunika za polaganje strunog ispita koji je zapoet u julu mjesecu 2007 godine, je u tenji da omogui svim zainteresovanim licima a prvenstveno pripravnicima i novozaposlenim da to lake savladaju predmetnu materiju s obzirom da je to sada objedinjeno na jednom mjestu. Zbog toga je Uprava za kadrove modul Osposobljavanja pripravnika i novozaposlenih za rad u dravnim organima uvrstila kao temu u Program strunog usavravanja za 2008/9 godinu i time dala mogunost svim zainteresovanim licima da pohaaju obuku prije nego pristupe samom polaganju dravnog ispita. Prirunik je izradila grupa autora,eksperata pravnih i ekonomskih nauka i sam prirunik daje odlinu bazu za dalje struno usavravanje dravnih slubenika i nametenika. Na kraju bih eljela da se zahvalim svima koji su doprinijeli da ovaj prirunik bude uraen i istiem da e Uprava za kadrove i dalje sprovoditi sline projekte i time unaprijediti kvalitet znanja dravnih slubenika i nametenika.
Direktorica Svetlana Vukovi
Demokratske reforme i razvoj procesa evropskih integracija u Crnoj Gori zahtijevaju obrazovane i struno osposobljene dravne slubenike i namjetenike bez kojih nema efikasne dravne uprave i kvalitetnog rada dravnih organa u cjelini. U tom smislu veoma je vano, kako dodatno usavravanje dravnih slubenika, tako i osposobljavanje novozaposlenih u dravnim organima za njihov redovan rad. Garancija posjedovanja neophodnih znanja za rad u dravnim organima obezbjeuje se polaganjem posebnog strunog ispita. Posebna Uredba o Programu i nainu polaganja strunog ispita za rad u dravnim organima donesena je 2005. godine, ali niz razloga ukazuje na potrebu njenog inoviranja i usklaivanja sa novim potrebama i tokovima ukupnih reformi u dravnoj upravi. Prvo, ona je donesena u vrijeme funkcionisanja dravne zajednice i starog Ustava RCG, tako da se sadraj Programa morao uskladiti sa novim ustavno-pravnim poretkom. Drugo, u njemu nije bilo sadraja o evropskom pravnom poretku, pa se zbog daljeg toka procesa evropskih integracija, morao ugraditi poseban i izuzetno vaan segment evropskog pravnog poretka (acquis communautaire) u ovaj Program. Tree, u meuvremenu su uinjene i znaajne daljne reforme u oblasti radnog i privrednog prava koje, takoe, treba da budu unesene u novi Program. Na osnovu toga logino je proizala i potreba za obezbjeivanjem jednog specifinog, namjenski uraenog prirunika za polaganje ispita po novom Programu. Svi koji polau struni ispit do sada su bili prinueni da tragaju za brojnim zakonima, razliitim fakultetskim udbenicima ili skriptama, to je izazivalo dodatne probleme. Prirunik za polaganje strunog ispita za rad u dravnim organima rezultat je saradnje Programa za razvoj kapaciteta sa Ministarstvom pravde i Upravom za kadrove. Radi njegove izrade oformljena je posebna ekspertska grupa koja je analizirala raniji Program i nain polaganja strunog ispita i na temelju aktuelnih potreba i uporednih iskustava pripremila novi program usklaen sa tokovima reformi u drutvu i, posebno, obavezama dravne uprave u procesu evropskih integracija. Novi program i ovaj prirunik su uraeni sa ciljem da doprinesu poveanju kapaciteta svih dravnih organa tako to e unaprijediti kvalitet znanja dravnih slubenika i namjetenika koji su duni da polau struni ispit za rad u dravnim organima. Program razvoja kapaciteta (Capacity Development Programme - CDP) se razvija kao specifian model izgradnje administrativnih i institucionalnih kapaciteta u Crnoj Gori za dalji razvoj procesa evropskih integracija. Kljuna podrka CDP-a usmjerava se na graenje i jaanje struktura za implementaciju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, potpisanog 15. oktobra 2007. godine. S obzirom da je cilj Programa za razvoj kapaciteta da pomogne kvalitet rada dravne administracije logina je i podrka CDP stvaranju reformisanog Programa polaganja strunog ispita za rad u dravnim organima i tampanju odgovarajueg prirunika za sve one koji imaju visoku ili viu kolsku spremu. Nadamo se da e Prirunik za polaganje strunog ispita za rad u dravnim organima doprinijeti kvalitetnijem i efikasnijem radu administracije i daljem toku reformisanja dravnih insitucija u sklopu procesa evropskih integracija. Dragan uri Program za razvoj kapacieta
UPRAVA ZA KADROVE
EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi
Uvod autora
Govorei o evro-atlantskim integracijama u konceptu meunarodnih odnosa na globalnom i regionalnom planu Evropska unija se prosto namee kao formalni i sutinski izazov svim ostalim regionima u svijetu. Nekoliko je bitnih razloga zbog ega se ona koristi kao pojam i model integracije koja je dostigla najvii domet u odnosu na sve postojee integrativne procese. Kada to kaemo imamo u vidu njene korijene, nastanak i razvojnu dinamiku. U dananjim okvirima Evropska unija ini grandiozan projekat jedinstva zasnovan na ueu 27 vrlo heterogenih zemalja i brojem od neto preko 490 miliona stanovnika u svim zemljama lanicama. Ako ovim statistikim podacima dodamo jo jedan broj zemalja koje se nalaze pred njenim vratima, onda imamo u vidu da se njen uticaj i njena struktura proteu na cijeli geografski pojam Evrope i sve njene demografske, ekonomske i politike potencijale. Tim prije to se razvoj Unije kao cjeline vrlo esto preplie sa jo nekoliko integrativnih procesa koji se deavaju na tlu Evrope i van njenih granica. U geografskom smislu Evropska unija ini 7,3 % ukupnog stanovnitva lociranog na 3 % zemljine povrine. Isto tako, u ekonomskom smislu Evropa ini vrlo snaan institucionalni potencijal sa visokim stepenom uea u bruto drutvenom proizvodu na globalnom planu (treina svjetskog ekonomskog output-a), kao i u oblasti spoljno trgovinskih odnosa. Tako Evropska unija ostvaruje jednu od dominantnih uloga u globalnom ekonomskom prostoru. Kao poseban fenomen EU se shvata i kao para-dravna tvorevina jer ima sve elemente jedne drave: teritoriju (ine je teritorije drava lanica), stanovnitvo (pojam graanstva EU), organizaciju vlasti i sopstveni pravni okvir (jurisdikciju). Ali isto tako EU ima sve elemente meunarodne organizacije: stvorena je meunarodnim ugovorom, ima drave lanice tog ugovora, svoja tijela, oblast regulisanja prava i obaveza (predmet ugovora) i poseban status (subjektivitet) u meunarodnom pravu iako Unija svojstvo pravnog lica pozajmljuje od Evropskih zajednica.
ISTORIJAT IDEJE JEDINSTVENE EVROPE
UPRAVA ZA KADROVE
ISTORIJAT IDEJE JEDINSTVENE EVROPE
Moderni istorijat evropskih integracija vezuje se za vrijeme nakon Drugog svjetskog rata kada ideje evropskog jedinstva dobijaju svoj formalni okvir u zakljuivanju meudravnih ugovora i svoj materijalni izraz kroz djelovanje institucija na unutranjem i spoljanjem planu. Meutim, ideja evropskog zajednitva znatno je starijeg datuma i skoro da ne postoji ni jedan period istorije civilizacije od antikih vremena do danas koji nema utemeljenje u postojeem konceptu Evropske unije, bilo da se radi o stratekim politikim pitanjima ili pak kulturnoj matrici na kojoj poivaju evropske integracije. Ako se za period antike Grke ili Rima ne moe govoriti o jasnom profilu zajednitva kao specifinom cilju povezivanja, onda se ve od Srednjeg vijeka i kasnije jasno prepoznaju obrisi dananje Evrope i njenih integrativnih tokova. Naroito je to vidljivo od vremena novovjekovnih filozofskih kretanja u kojima se mislioci tog vremena jasno okreu ka modelima povezivanja unutar evropskih granica. Izbjegavajui navoenje svih mislilaca i njihovih ideja proetih kroz filozofske spise toga vremena mogue je sublimirati najvei broj njihovih razmiljanja u jedinstveni stav o potrebi stvaranja vre integracije (kroz federalni ili neki drugi oblik zajednitva), koji e omoguiti opti razvitak Evrope na naelima ravnopravnosti njenih drava i nesmetanim tokovima drutvenih resursa kao to su ljudi i ekonomska dobra. Istovremeno, ove tenje se dopunjavaju zahtjevom za stvaranjem prostora bezbjednosti, stabilnosti i nesmetanog napretka u okviru zajednitva putem plediranja za optom evropskom moi. Ovakvu sublimaciju moemo nai kod Viktora Igoa koji je dao vrlo ubjedljivu viziju evropskih integracija svodei je na sljedeu tezu: Na kontinent bie drava jednog naroda, bez granica, bez carina, bez zabrana, sa slobodnim protokom ljudi i roba..., u isto vrijeme najavljujui uvoenje jedinstvene monete kroz pokrie koje obezbjeuju sve evropske drave. Slinu poziciju ustanovio je i Pan-evropski pokret koji u svom manifestu i tokom kongresa 1926. godine osnauje ideju ujedinjene Evrope po ugledu na organizaciju Sjedinjenih Amerikih Drava, uz ravnopravnost nacionalnih drava i prevazilaenje francuskonjemakog konflikta, pouzdane garancije za dravne granice, sklapanje saveza sa Rusijom, stvaranje carinske unije i jedinstvenog privrednog podruja. Uoljivo je da kroz sve navedene projekte dominira zahtjev za ravnopravnou lanica, bez dominacije bilo koje drave ili cijelog saveza, s tim to se posebno potencira uloga pojedinih drava na kojima lei posebna odgovornost za uspjeh cijelog procesa. Pri tome se najee pominju tri drave: Velika Britanija, Njemaka i Francuska, bilo da se radi o prevazilaenju njihovih meusobnih konflikata, bilo da je u pitanju vodea uloga u evropskim integracijama. Period tokom i nakon Drugog svjetskog rata samo je dao dodatni argument u prilog ujedinjenju Evrope emu su doprinos dale drave, jednako koliko i politiari koji su obiljeili
12
postratovsku politiku scenu u Evropi. Imajui u vidu njegovu ulogu u svim dogaajima toga vremena hronolozi evropskih integracija posebno apostrofiraju teinu podsticaja koji je dao britanski politiar Vinston eril, pledirajui za novom politikom strukturom u Evropi u cilju stvaranja prostora mira, sigurnosti i slobode. Njegova viziija ide ka modelu sjedinjenih evropskih drava pri emu se insistira na aktivnom ueu drava koje su spremne za jedan takav projekat, uz ostavljen prostor za sve one drave koje nijesu spremne da se odmah ukljue, ali svoju budunost vide u toj zajednici. Prvi korak na tom putu eril vidi u partnerstvu izmeu Njemake i Francuske konstatujui da nema preporoda Evrope bez duhovno velike Francuske i duhovno velike Njemake: Zato ne bi postojala Evropska grupa koja moe dati jedinstven osjeaj irenju patriotizma i zajednikog dravljanstva razorenim narodima ovog turbulentnog i monog kontinenta i zato da ona opravdano ne zauzme svoje mjesto sa drugim velikim integracijama u odreivanju sudbine ovjeanstva.... U ovom periodu snaan uticaj na razvoj evropskih integracija ostvario je Evropski pokret federalista koji je okupljao neto oko 60 udruenih nacionalnih grupa sa preko 100.000 lanova, kao i Pokret za ujedinjenu Evropu koji je 1947. godine formirao sam Vinston eril. Ovaj proces je kulminirao odravanjem Evropskog kongresa u Hagu u maju 1948. godine, na kojem su izloena dva koncepta budunosti evropskog zajednitva: jedan federalistiki sa naglaskom na supranacionalnu evropsku organizaciju i drugi neto umjereniji koji je zastupao tezu o konfederalnom udruivanju. Prevagu je odnio koncept meudravne organizacije na kojemu e se zasnivati sve nastupajue forme organizovanja evropskih drava u tom periodu. Znaajan impuls evropskim integracijama dolazio je i sa prostora van teritorije Evrope, naroito Sjedinjenih Amerikih Drava. Svakako da je najpoznatiji instrument bio tzv. Maralov plan projektovan da potpomogne ekonomsku obnovu ratom razorene Evrope. Kao jedan od proizvoda ove strategije uslijedilo je formiranje Organizacije za evropsku ekonomsku saradnju (OECD), ije su lanice meusobno ukinule trgovinske barijere i promovisale koncept privredne saradnje. Pa ipak, najznaajniji dogaaj u postratnoj Evropi bilo je formiranje Savjeta Evrope, koji je za svoje ciljeve postavio formiranje sistema koji se zasniva na demokratiji, vladavini prava, potovanju ljudskih prava i sloboda i slobodi trita. Pored izvjesne podudarnosti sa ciljevima drugih integrativnih procesa, Savjet Evrope je uspio da povee interes veeg broja evropskih drava, od kojih e neke znatno kasnije postati sastavni dio Evropskih zajednica, odnosno Evropske unije. Osim toga, u okviru ovog tijela e se javiti prilino efikasna sudska kontrola ugovornih obaveza kao jedinstven primjer u svjetskim razmjerama. Konano, jo jedna organizacija ima znaajnu ulogu u procesu evropskih integracija, iako se radi o organizaciji sa posebnim organizacionim, funkcionalnim i stratekim karakteristikama. Organizacija za evropsku bezbjednost i saradnju (OEBS/OSCE) je formirana u periodu nakon okonanja hladnog rata radi uvrivanja procesa saradnje i prevazilaenja konflikata na teritoriji Evrope, dok je EU kreirana upravo da onemogui nastajanje unutranjeg
13
UPRAVA ZA KADROVE
konflikta putem ekonomske (a kasnije i politike) integracije drava lanica i razvoja supranacionalnih institucija. Primarni cilj osnivanja OEBS-a bio je da smanji tenzije blokovske podijeljenosti i omogui nesmetan dijalog i meusobne kontakte u Evropi. Dalji razvoj ove organizacije zasnovan na zavrnim dokumentima iz Helsinkija i posebno dijelovima koji se tiu razrade njihove tzv. ljudske dimenzije, umnogome korespondira sa ciljevima EU kada se to tie bezbjednosti i politike stabilnosti evropskog prostora u kojemu koegzistiraju sadanje i budue lanice Unije.
14
15
RAZVOJ EVROPSKIH INTEGRACIJA
UPRAVA ZA KADROVE
RAZVOJ EVROPSKIH INTEGRACIJA
Iako ideoloki polarizovana, slika Evrope nakon Drugog svjetskog rata i naroito ambicije politikih ideologa pruale su sasvim drugaiju viziju perspektive od one koja se desila. Naime, ideja evropskog jedinstva proimala se iznad drutvenog ureenja evropskih drava pokuavajui da obuhvati i zemlje socijalistikog bloka. Nakon neuspjenog pokuaja da se i ove zemlje pridobiju za nastavak integrativnog procesa, uslijedilo je formiranje Savjeta Evrope koji je pretea svih ostalih evropskih integracija. Nekako u isto vrijeme javljaju se tenje za veim stepenom integracija u ekonomskoj sferi. Razlozi su bili vrlo praktine prirode: rekonstrukcija razvojnog privrednog ambijenta, stvaranje zajednikog trita i otklanjanje istorijskih antagonizama izmeu pojedinih drava unutar tog sistema. Osnovna ideja potekla je od francuskog komesara za planiranje ana Monea i francuskog ministra spoljnih poslova Roberta umana, koji su u osnovi bili pragmatini federalisti. No, i pored toga oni su bili miljenja da se integracija moe ostvariti metodom malih koraka u kojima je nacionalni suverenitet manje dovoen u pitanje u odnosu na vie politike oblasti kakve su odbrana i spoljna politika. Na inicijativu francuskog ministra spoljnih poslova Roberta umana (umanov plan iz 1950. godine) i po ideji Monea ovaj metod funkcionalne integracije zaivljava ve naredne godine kada dolazi do osnivanja Evropske zajednice za ugalj i elik sa ciljem obezbjeenja zajednikog trita, odnosno njegove zajednike kontrole, planiranja i korienja ovih resursa i njihovih derivata. Osim to je to bio trenutak utemeljenja evropskih integracija, radilo se i o otklanjanju prepreka u odnosima izmeu Francuske i tada jo uvijek nesuverene Njemake, kojoj je ovakav aranman omoguavao da vodi i meunarodne pregovore. Kljuni principi integracija na kojima se zasniva plan o formiranju prve zajednice projektovani su tako da omogue ostvarenje sljedeih ciljeva: || Postepeno ujedinjenje Evrope na osnovama stvarne solidarnosti i politike malih koraka || Ukidanje antagonizma izmeu Francuske i Njemake sa njihovom primarnom ulogom u ujedinjenju i otvorenou za pristupanje ostalih evropskih drava || Prvi koraci sprovode se u tano odreenim oblastima (ugalj i elik), tako da se one stavljaju pod zajedniku upravu || Jedinstvo ekonomskih interesa treba da se odrazi na ivotni standard stanovnitva i bude osnov zajednitva u Evropi || Odluke zajednike uprave moraju biti obavezne za zemlje lanice i prinudno sprovodljive, a sama uprava sastavljena od nezavisnih lica po principu jednake zastupljenosti.
18
Zajednica dobija i svoje organe: Zajedniku skuptinu, Visoku vlast sa izvrnim ovlaenjima, Ministarski savjet i Sudsko vijee koje je nadgledalo tumaenje ugovora. Na ovom modelu se razvijalo i kasnije ustrojstvo evropskih zajednica. Tako je po prvi put dolo do formiranja nadnacionalne strukture koja je kontrolisala vrlo vane oblasti ekonomije, pa i donoenje politikih odluka u ovim oblastima koje su do tada bile u iskljuivoj nadlenosti drava lanica. Osnivaki ugovor u Parizu potpisalo je est drava (pored Francuske i Njemake to su bili jo Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg). Bilo je vie nego oigledno da se poetne ambicije znatno razlikuju od onoga to sama integracija podrazumijeva i emu su njeni kreatori teili. Zato e period sredinom pedesetih godina biti obiljeen pokuajima za stvaranje vrih politikih i bezbjednosnih mehanizama (stvaranje Evropske politike zajednice i Evropske odbrambene zajednice). Meutim, u pregovorima o osnivanju ovih zajednica dominirao je vrst stav nacionalnog suvereniteta po ovim pitanjima (naroito se Francuska nije htjela odrei prava da na nacionalnom nivou regulie ova pitanja). Nakon to je ova ideja propala, itava integracija se vraa na funkcionalni model, sa idejom da se ostvare dalje integracije u novim oblastima koje nijesu bile pokrivene prvim ugovorom. Tako zapoinju pregovori o zakljuivanju novih ugovora koji se okonavaju stvaranjem dvije nove zajednice Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju (Rimski ugovori). Kada se poveu oblasti regulisanja u sve tri zajednice lako je zapaziti da se osim integrativnih procesa radi o vitalnim i stratekim razvojnim resursima koji imaju direktan uticaj na razvoj, politiku stabilnost i bezbjednost unutar granice zajednica, ali i van njih. U fazi pregovaranja jasno su se iskristalisali vrlo heterogeni interesi zemalja uesnica u tom procesu. Ovaj faktor e bitno uticati na dinamiku irenja evropskih integracija i produbljivanju oblasti koje one reguliu. Sama integracija je oigledno bila projektovana tako da njen uspjeh stoji u neposrednoj vezi sa funkcionisanjem integracije kao cjeline, a ne samo njenih djelova. Tako bi recimo uspjeh EUROATOM-a bio u direktnoj korelaciji sa zaivljavanjem zajednikog trita. U isto vrijeme neke ideje koje nije bilo mogue sprovesti samostalno imale su izgleda na uspjeh samo ako bi se postigao kompromis na viem stupnju u okviru zajednica kao cjeline. Namjera daljeg irenja oblasti regulisanja u okviru zajednica bila je jasna, pogotovo u ekonomskoj sferi: ilo se ka daljem ekonomskom jedinstvu sa ciljem da se stvori zajedniko trite se slobodnim protokom ljudi, roba, usluga i kapitala. Ovaj plan je postepeno sporovoen u ivot sa dosta oscilacija u dinamici i prepreka njegovom punom zaivljavanju, u emu je uvijek u fokusu bio odnos prema pristupu regulisanja: meudravno u odnosu na nadnacionalno. Problem se odraava kako po pitanju dubine samih integracija (oblasti djelovanja), tako i u odnosu prema nainu funkcionisanja samih zajednica, odnosno njenih institucija. Obzirom da se stvarao utisak o sporosti implementacije Rimskih ugovora poetkom 60-ih uinjen je jo jedan pokuaj stvaranja jednog opteg politikog okvira. Tzv. Fueov plan
19
UPRAVA ZA KADROVE
ili Fueovi pregovori imali su za cilj da ustanove koncept labavog politikog usaglaavanja drava lanica, ime se naputa nadnacionalni koncept i vraa na oivljavanje meudravnog modela kao dominantnog. Meutim, ni ovaj projekat blie politike saradnje nije uspio. Istovremeno se aktiviraju i neki procesi koji nijesu vezani samo za unutranji prostor koji pokrivaju zajednice. Na insistiranje Velike Britanije u tokholmu je stvorena Evropska asocijacija slobodne trgovine (EFTA), obuhvatajui i dio zemalja koje nijesu bile lanice EEZ. Tako dolazimo do nove etape u razvoju Evropske unije koja obuhvata vrijeme od stupanja na snagu Rimskih ugovora 1958. godine do prve opirne revizije ugovora, tzv. Jedinstvenog evropskog akta 1987. godine. U ovoj fazi su posebno vani sljedei aspekti integracija:
|| || || ||
razvoj institucionalne strukture i oblasti ureenja odnosa unutar zajednica; razvoj materijalne saradnje; razvoj lanstva zajednice, i konano novine koje su bile povezane sa nastankom irih integracija u oblasti trgovinskih sloboda
Ovu fazu razvoja EU karakteriu promjene u njenoj funkcionalnoj i materijalnopravnoj strukturi. To se ponajprije odnosi na osnivanje zajednikih institucija za tri postojee zajednice (EZU, EEZ, EUROATOM), to je uinjeno tzv. fuzionim (spajajuim) ugovorom po kojem izvrna tijela tri zajednice dobijaju jedinstvenu Komisiju i Savjet. Fuzioni ugovor je ratifikovan tokom 1965. godine, a stupio je na snagu 1967. godine. Od toga trenutka objedinjeni su organi sve tri zajednice koji su do tada djelovali potpuno odvojeno i samostalno. Odmah na kraju ovih promjena u institucionalnoj strukturi na dnevni red je dola odluka o promjeni u nainu njenog finansiranja, tako to se umjesto dotadanjeg davanja finansijskih priloga od strane drava lanica uvode stabilniji i vei prihodi koje Evropske zajednice ubiraju samostalno i bez posredovanja drave. To je uzrokovalo potrebu uspostavljanja Evropskog finansijskog (revizorskog) suda, kao i prenoenje veih nadlenosti vezanih za budet na Evropski parlament. U politikoj strukturi vaan dogaaj predstavlja uvoenje direktnih izbora za Evropski parlament, to je bilo zakljueno 1976. a ratifikovano od strane svih drava lanica ve 1978. godine. Prvi direktni izbori za Evropski parlament odrani su 1979. godine, pri emu je uee graana na tim izborima iznosilo u prosjeku neto iznad 60%. Ove djelimine promjene nijesu bile toliko znaajne za razvoj Ustava, koliko su to prethodno bila druga dva faktora: Prvi faktor je bio tzv. Luksemburki kompromis s poetka 1966. godine. Na samom poetku dogovor je bio da Savjet ministara (centralni organ EEZ-a), ugovorom od 1966. godine sa donoenja jednoglasnih odluka pree na donoenje odluka veinom. Francuska vlada pod vostvom De Gola je ovo odluno odbila.
20
Kada se sredinom 1965. godine nije mogao postii dogovor o finansiranju agrara, francuska vlada je povukla svog predstavnika iz Savjeta ministara. Ova tzv. politika prazne stolice bila je prva kriza EEZ-a, a prevaziena je u januaru 1966. ve pomenutim Luksemburkim kompromisom po kome u sluajevima kada su u pitanju vitalni interesi jedne od drava lanica nema odluivanja veinom, odnosno preglasavanja. Drugi faktor uticaja predstavljalo je odluivanje Evropskog suda pravde (Sud Zajednice). Nizom odluka ovog suda faktiki je promijenjena sadrina EEZ-Ugovora (koji je u svojoj prvobitnoj formi jasno predstavljao ugovor izmeu dvije ili vie drava) ime su mu dodijeljene karakteristike Ustava. U vezi sa statusom Suda uveden je princip neposrednog i direktnog primjenjivanja prava Evropske zajednice - to znai da se na svakom graaninu Evropske zajednice direktno i neposredno, dakle bez uplitanja matine drave, moralo primjenjivati pravo Evropske zajednice, ime je uveden primat prava zajednice nad pravom nacionalnih drava. U nacionalne sudove jednom veoma ciljanom i razumnom strategijom uvedeno je pravo Evropske zajednice, tako da su oni pri pravnim nejasnoama u pitanjima iz oblasti ovog prava bili obavezni traiti miljenje Evropskog suda. Na ovaj nain, putem prakse Evropskog suda pravde, sasvim ispravno moemo rei da je - tiho i nenametljivo - ustanovljeno pravno ureenje koje je liilo na pravna ureenja nacionalnih drava, ali se prostiralo znatno iznad svega to je do tada bilo poznato kao forma u oblasti meudravnih odnosa. Razvoj materijalne saradnje okarakterisan je sprovoenjem ciljeva definisanih u Ugovoru. Tako su, kao primjer, realizovani ciljevi u dva kljuna podruja: Zajednika agrarna politika i Carinska unija. Ova posljednja, koja je zapravo bila predviena tek za decembar 1969. godine, profunkcionisala je ve od juna 1968. godine, dakle punih 18 mjeseci ranije. Uspostavljanje Carinske unije ustanovilo je jedinstven reim unutranjih carina koje su se primjenjivale prilikom uvoza, odnosno izvoza robe izmeu zemalja lanica EZ, ali istovremeno i jedinstven sistem carina u odnosu na tree zemlje. Carinska unija je donijela viestruko koristan ekonomski efekat na nain to je trgovinska razmjena izmeu zemalja lanica viestruko uveana u narednoj deceniji, a isto tako i bruto nacionalni proizvod je zabiljeio visoku stopu rasta. Vrijeme od stvaranja evropskih zajednica do prve revizije ugovora 1987. godine karakterie intenzivna debata o osnovnim procesima unutar evropskih integracija: proirenju i produbljenju. Ovaj prvi u sutinskom smislu znai novo politiko i geografsko dimenzionisanje evropskog prostora (nove lanice), dok je sutina produbljenja orijentisana na nove oblasti saradnje izmeu drava i djelovanje unutar institucija zajednice. U geografskom i politikom smislu proirenje u tom periodu obuhvatilo je dvije faze: prvu, koja se odnosila na irenje ka sjeveru (Velika Britanija, Republika Irska i Danska 1973. godine) i drugu koja je oznaila irenje ka jugu (Grka 1981.godine, odnosno panija i Portugalija 1986. godine). Na taj nain Zajednici je uspjelo da u manje od 20 godina postojanja broj lanica povea tano za dva puta, s ime je povezan cijeli niz njenih funkcija i razliitih uticaja. Vei
21
UPRAVA ZA KADROVE
broj drava lanica pokazao je porast heterogenosti interesa i stavova pred pitanjem emu slui EEZ (Evropska ekonomska zajednica) i na koji nain bi se ona trebala dalje razvijati. U oblasti materijalne politike stavljeni su novi akcenti. Na primjer, razlozi uvoenja Evropskog fonda za regionalni razvoj 1975. godine, te stalna nadgradnja regionalne politike bez sumnje se trebaju objasniti pristupanjem strukturalno slabih zemalja, kao to su Grka i Portugal. Tako dolazimo do kraja ove etape evropskih integracija, odnosno do prve velike revizije Ugovora putem Jedinstvenog evropskog akta (Single European Act). Novine koje se mogu vezati za ovaj dokument su, ukratko, sljedee: || Preuzimanje jednog cijelog niza politikih oblasti u okvir politike koja se bazirala na Ugovoru. Ovdje pripada politika zatite ivotne sredine, koju smo ranije ve pominjali, ali i istraivaka i tehnoloka politika, kao i regionalna politika. || Preuzimanje ostvarenja slobodnog, povezanog trita kao posebnog cilja i njegovo definisanje Ugovorom. || Modifikacija i dopuna postojeih modela odluivanja. To je, pored ostalog, i uvoenje novog procesa odluivanja, koji je predviao da se odluke u Savjetu ministara donose kvalifikovanom veinom kao i bitan porast mogunosti uticaja Evropskog parlamenta koji je do tada imao samo savjetodavnu funkciju. || Po prvi put, donose se ugovorna pravila za spoljnopolitiku saradnju drava lanica. Ovdje se, dodue, radilo o spoljno-politikoj saradnji sa dravama van Evropske zajednice. Jedinstveni evropski akt se smatra posebno znaajnim sa aspekta budunosti evropskih integracija. Ovaj akt je oznaio kraj perioda letargije u razvoju Zajednice koji se esto naziva evrosklerozom i pokretanje procesa punog zaivljavanja prevashodno ekonomskih sloboda unutar Zajednice, postavljajui osnove budue Evropske unije kao zajednice bez ekonomskih granica. U tom smislu kao jedan od ciljeva projektovano je sada ve jedinstveno unutranje (a ne samo zajedniko) trite, sa jedinstvenim pravilima, u kojemu e se ovaj proces realizovati. Sljedea etapa EU-razvoja obuhvata period od Jedinstvenog evropskog akta do stupanja na snagu Ugovora o Evropskoj uniji, krajem 1993. godine. Od prve revizije Ugovora do ove revizije proteklo je samo pet godina, to u velikoj mjeri govori o stepenu postignutog jedinstva u odnosu na budunost EU. Razlozi su interni i eksterni: || Interni faktori uticaja imali su prije svega veze sa oiglednom sopstvenom dinamikom koju je integracijski proces dobio stvaranjem slobodnog trita i jedinstvenim evropskim aktima. Tako su se stvorile nove dodirne take, izmeu ostalog, u monetarnoj politici, useljenikoj i politici azila, suzbijanju kriminala i u socijalnoj politici. Osim
22
||
toga, naelno se sticao opti utisak deficita demokratije unutar Evropske zajednice. Eksterni faktori, koji su uzrokovali produbljenje integracija bili su: rastua nesigurnost u meunarodnim i regionalnim odnosima zbog procesa transformacija u socijalistikim zemljama; perspektiva mogueg pristupa bar nekih od ovih zemalja, koja nije bila mogua bez revizije postojeih ugovora; ekonomska globalizacija koja je poveala neefikasnost privrednih i socijalno-politikih mjera unutar samo jedne drave.
Svi ovi faktori zajedno djelovali su na Evropsku komisiju i Parlament, ali i veinu drava lanica u smislu potrebe daljeg produbljivanja unutranjih odnosa. Od strane Velike Britanije vrena je opstrukcija produbljivanja samog nivoa integracija. Zbog toga je put ka daljim integrativnim procesima bio u vremenskoj dimenziji relativno dug, a istovremeno i sadrinski teak.
23
STVARANJE EVROPSKE UNIJE
UPRAVA ZA KADROVE
STVARANJE EVROPSKE UNIJE
Ugovor o Evropskoj uniji potpisan je 7. februara 1992. godine i stupio na snagu 1. novembra 1993. godine. On je bio rezultat razliitih unutranjih i spoljanjih faktora. Na spoljanjem planu, pad komunizma u istonoj Evropi i posljedice ujedinjenja Njemake dali su novi podsticaj osnaenju meunarodnog poloaja Zajednice. Na unutranjem planu zemlje lanice su izraavale snanu podrku nastavku pozitivnih trendova koji su zabiljeeni nakon donoenja Jedinstvenog evropskog akta. Ovakva situacija bila je solidna politika i socioloka platforma za odravanje nekoliko meuvladinih konferencija koje su se bavile pitanjima budunosti Evropske zajednice i prethodile samom postupku zakljuivanja ugovora. Najprije moramo rei da je ovim ugovorom napravljena jedna nova organizaciona forma, Evropska unija, koja pod zajednikim krovom ima tri stuba: Evropske zajednice, zajedniku spoljnu i bezbjednosnu politiku i saradnju u oblasti pravosua i unutranjih poslova.
EU
|| || || || || ||
Evropska zajednica Carinska unija Slobodno trite Zajednika agrarna politika Zatita ivotne sredine Ekonomska i monetarna unija
Zajednika spoljna i bezbjednosna politika
Saradnja u oblasti pravosua i unutranjih poslova
26
Ovim Ugovorom Unija je kao sopstveni zadatak postavila ostvarenje sljedeih ciljeva: || Ostvarenje ekonomskog i drutvenog napretka, kao i visokog stepena zaposlenosti || Stalan i izbalansiran razvoj, stvaranje podruja bez unutranjih granica i jaanje ekonomske i drutvene kohezije uz ostvarenje ekonomske i monetarne unije || Potvrivanje sopstvenog identiteta na meunarodnoj sceni kao proizvod zajednike spoljne i bezbjednosne politike u okviru koje se naelno kreira zajednika odbrambena politika || Poboljanje zatite prava i interesa graana drava lanica ustanovljavanjem graanstva Unije || Odravanje i razvoj Unije kao prostora slobode, sigurnosti i pravde uz garancije slobode kretanja u skladu sa odgovarajuim mjerama || Realizacija postavljenih zadataka i izgradnja odgovarajuih resursa za obezbjeenje efikasnog funkcionisanja institucija zajednice || Konzistentnost spoljne politike Unije kao cjeline, posebno u oblasti bezbjednosti, ekonomske i razvojne politike. U strukturnom smislu stubovi EU su inili razliita polja djelovanja koja su se iskristalisala u prethodnom periodu kao model budueg ugovornog ustrojstva: Prvi stub ine Evropske zajednice, dakle forma koja se naslanja na Pariki ugovor (EZU), Rimske ugovore (EEZ i EUROATOM) i Jedinsteni evropski akt. Zajednika spoljna i bezbjednosna politika kao drugi stub, ine osnove meudravne saradnje sa poetka 70-ih godina u oblasti spoljne politike. Zajednika spoljna i bezbjednosna politika ima meuvladin ili meudravni karakter. Njen cilj je postavljen tako da uskladi spoljnu i bezbjednosnu politiku drava lanica, kako bi EU mogla jedinstveno da djeluje na spoljnopolitikom planu. Ugovor o EU navodi pet glavnih ciljeva ove politike: o Ouvanje zajednike vrijednosti i osnovnih interesa Unije o Obezbjeenje sigurnosti Unije o Ouvanje mira i doprinos meunarodnoj bezbjednosti o Promocija meunarodne saradnje o Razvoj demokratije i vladavine prava, ukljuujui i ljudska prava Saradnja u oblasti prava i unutranjih poslova kao trei stub nije nastala ni iz ega, ve se oslanja na dotadanje pokuaje ostvarivanja evropskog jedinstva u ovim oblastima, koji su u kvalitativnom i politikom smislu do tada bili vrlo marginalni. Ona obuhvata sudsku saradnju izmeu drava lanica EU u graanskim i krivinim predmetima, carinsku i policijsku saradnju. Ciljevi ove saradnje su projektovani kao uspostavljanje bezbjednosti na teritoriji EU i borba protiv rasizma i netrpeljivosti prema strancima, terorizma, trgovine ljudima, krivinih djela protiv djece, trgovine drogom i orujem, korupcije i prevare.
27
UPRAVA ZA KADROVE
Unutar prvog stuba Evropske zajednice napravljene su mnoge promjene u institucionalnoj oblasti u odnosu na politike koje su bile obuhvaene Ugovorom, a koje pokazuju odrivu supranacionalizaciju, odnosno regulisanje ove materije na nadnacionalnom nivou. To se posebno odnosi na uvoenje novog sistema odluivanja u organima Unije (Parlament i Savjet ministara), vie odluka po principu kvalifikovane veine u Savjetu ministara, uvoenje Odbora za regije, proirenje mogunosti sankcionisanja od strane Evropskog suda pravde za sluaj da zemlje lanice ne potuju njegove odluke ili da u za to odreenom roku ne sprovedu komunitarno pravo, proirenje odgovornosti Zajednice na oblasti koje su dodate Jedinstvenim evropskim aktom kao to su istraivaka i tehnoloka politika ili politika zatite ivotne sredine i regionalna politika, monetarna unija i neke nove oblasti kao to su politika zatite potroaa ili obrazovna politika. Poseban aspekt je bila do tada prilino neuobiajena konstrukcija za saradnju u oblasti socijalne politike. U ostala dva stuba uspjeh je bio ogranien. Dijelom zbog toga, a jo vie usljed oite perspektive daljeg irenja (1995. pristupile Austrija, Finska i vedska - novo irenje na sjever), nova revizija ugovora nastupila je u vrlo kratkom vremenu zakljuivanjem Ugovora iz Amsterdama (1999). Ugovor iz Amsterdama rezultat je prethodnog rada meuvladine konferencije zapoete u Torinu 1996. godine. Tekst Ugovora je pripremljen tokom 1997. godine i potpisan u novembru iste godine od strane ministara spoljnih poslova zemalja lanica. Ugovor je stupio na snagu u junu 1999. godine. Najvanije izmjene uvedene Ugovorom iz Amsterdama bile su: || podsticaj jaanju uloge Evropskog parlamenta definisanjem veeg broja odluka koje se donose u postupku zajednikog odluivanja, || uvoenje principa fleksibilnosti, || mogunost suspenzije drave lanice iz postupka donoenja odluka, || prenoenje dijela odredaba koje se odnose na saradnju u podruju pravosua i unutranjih poslova (trei stub) u prvi stub EU (vizni reim, azil, sudska saradnja u graanskim stvarima - ime je pravosudna saradnja u okviru treeg stuba Unije dobila krivino pravni karakter), || uvrtavanje engenskog sporazuma u Ugovor, || izmjene odredaba o Zajednikoj spoljnoj i bezbjednosnoj politici, || ukljuivanje socijalnog protokola u tekst Ugovora, || isticanje zahtjeva za veom zaposlenou kao specifinog cilja Unije. Samo dvije godine kasnije zakljuen je Ugovor iz Nice kojim su postavljene osnove za dalje irenje Unije i reformu u odnosu na sastav i nain rada institucija EU. Ugovorom je projektovan i cilj blie saradnje, a posebno interesantnu oblast reforme ugovornog prava ine ljudska prava i slobode (Povelja o temeljnim pravima zajednice). Ugovor iz Nice usaglaen je i potpisan na sastanku Evropskog savjeta 26. februara
28
2001.godine, nakon dugih i iscrpljujuih pregovora. Stupio je na snagu 1. februara 2003. godine. Ugovor iz Nice sadri sedam aneksa koji se odnose na postupak proirenja, postupak i nain odluivanja, kao i na jo jedan broj pitanja kojima se definiu odnosi u Uniji. Poseban aneks ovog ugovora ini i Nacrt protokola o finansijskim posljedicama prestanka Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik, kao i uspostavljanju i voenju istraivakog fonda za ugalj i elik. Jedan od temeljnih razloga revizije koja je uraena Ugovorom iz Nice jeste bila potreba rjeavanja pitanja institucionalnog prilagoavanja ve evidentnom novom proirenju Unije. Naime, pregovori sa dravama kandidatima za lanstvo uli su u vrlo dinaminu fazu pokazujui znaajan napredak. Najvanije odredbe Ugovora iz Nice odnose se na sastav institucija, nain odluivanja u Savjetu (neka pitanja iz podruja za koje je ranije bilo predvieno jednoglasno odluivanje sada zahtijevaju donoenje odluke kvalifikovanom veinom), uspostavljanje Eurojust-a (tijela za borbu protiv kriminala), razvoj pojaane saradnje koja mora ukljuivati najmanje osam drava i biti otvorena svim dravama lanicama. Pojaana saradnja ne smije stvarati prepreke ili diskriminaciju u trgovini meu lanicama ili ugroavati konkurenciju. Najvei dio ovih pitanja kasnije e se pokuati regulisati Ugovorom o evropskom Ustavu, ije je sprovoenje blokirano izostankom ratifikacija (potvrda) od strane nekih zemalja lanica (meu kojima i Francuske, kao jedne od najveih autoriteta u okviru EU). Ustavni ugovor podijeljen je na etiri jednako vana poglavlja. Nakon uvoda u kojem se navodi istorijat i evropsko nasljee, kao i njena odlunost da prevazie svoje podjele, prvi dio Ustava posveen je naelima, ciljevima i institucionalnim odredbama koje ureuju novu Evropsku uniju. Drugi dio Ustavnog ugovora inkorporirao je Evropsku povelju o fundamentalnim pravima koju ini sedam podnaslova: dostojanstvo, slobode, jednakost, solidarnost, prava dravljana, pravda i opte odredbe. Trei dio obuhvata odredbe koje ureuju politike i funkcionisanje Unije, dok je etvrti dio grupisao opte i zavrne odredbe Ustava, ukljuujui stupanje na snagu, postupak za reviziju Ustava i opoziv ranijih Ugovora. Konano noviju istoriju evropskih integracija obiljeava irenje na istok (veliki prasak) koje je obuhvatilo prijem deset novih lanica: Kipar, eka Republika, Estonija, Maarska, Letonija, Litvanija, Malta, Poljska, Slovaka i Slovenija 2005.godine, odnosno prijem novih lanica Rumunije i Bugarske poetkom 2007.godine.
Strukturu EU institucija moemo podijeliti na one koje izraavaju nacionalni karakter: Evropski savjet i Savjet ministara (danas Savjet EU), odnosno one koje se definiu kao supra
3.1 INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE
29
UPRAVA ZA KADROVE
(nad) nacionalne: Evropski parlament, Evropska komisija i Evropski sud pravde. Evropski savjet ine efovi drava i vlada zemalja lanica, kao i predsjednik Evropske komisije, potpomognut ministrima spoljnih poslova i jednim lanom Evropske komisije. Po pravilu zasjeda najmanje dva puta godinje, ali u praksi to ini tri do etiri puta. Odluke donosi najee konsenzusom, ali i putem kvalifikovane veine. Ustanovljen je kao vanugovorni mehanizam dogovorom vlada drava lanica 1974. godine. To je najvie politiko tijelo Unije koje donosi naela i opte smjernice djelovanja u odnosu na kljuna strateka pitanja. Savjet ministara (prema sopstvenom zakljuku od 1993. godine ovaj organ se prozvao Savjet EU) ine ovlaeni predstavnici zemalja lanica (zavisno od teme zasjedanja). Sjedite je u Briselu, a dio zasjedanja se obavlja u Luksemburgu. Savjet je glavni zakonodavni organ Unije. Osim toga, u odreenim pitanjima Savjet dijeli zakonodavnu ulogu sa Evropskim parlamentom. U strogo formalnom smislu Savjet je jedinstveno tijelo, ali je iz praktinih razloga konfigurisano u devet razliitih cjelina koje djeluju zavisno od tematske oblasti kojom se bave: generalni poslovi i spoljna politika; privredni i finansijski poslovi; pravosue i unutranji poslovi; zapoljavanje, socijalna politika, zdravstvo i zatita potroaa; konkurencija (unutranje trite, industrija i istraivaka djelatnost); saobraaj, telekomunikacije i energetika; poljoprivreda i ribarstvo; ivotna sredina; obrazovanje, mladi i kultura. Meutim, kada se donose odluke u konkretnim stvarima ova konfiguracija nema znaaj i sama odluka slovi uvijek kao odluka Savjeta u cjelini. Savjet EU zastupa interese drava lanica u politikom sistemu Unije i time uspostavlja direktnu vezu izmeu dva nivoa: nacionalnog i nadnacionalnog. Na elu Savjeta je rotirajue predsjednitvo (na svakih est mjeseci) koje organizuje i predsjedava sjednicama Savjeta i ima znaajnu ulogu u formulisanju dnevnog reda. U ovoj fazi znaajnu ulogu ima i Komitet stalnih predstavnika (Committee of Permanent Representatives COREPER), koji djeluje kao pomoni organ i vri veinu poslova u pripremi sjednica Savjeta. Obzirom da ovo tijelo ine predstavnici zemalja lanica u rangu ambasadora pri EU, to je on i znaajan mehanizam za obezbjeenje konzistentnosti u radu i prethodno razmatranje i rjeavanje brojnih tehnikih i politikih pitanja prije nego to ona dou na dnevni red na samoj sjednici Savjeta. Savjet ima i svoj generalni sekretarijat na ijem je elu istovremeno visoki predstavnik za spoljnu i bezbjednosnu politiku. Osnovni zadaci ovog organa su definisani ugovornim pravom i odnose se na: || zakonodavnu djelatnost, samostalno ili u postupku saodluivanja sa Parlamentom. || U odreenim pitanjima ustanovljen je sistem savjetovanja sa Parlamentom prilikom donoenja odluka || vri koordinaciju privredne politike drava lanica || u ime EU zakljuuje meunarodne ugovore kojima prethodi sistem pregovaranja koji je u nadlenosti Evropske komisije
30
|| || ||
u postupku saodluivanja usvaja budet Unije donosi odluke u pogledu definisanja i sprovoenja zajednike spoljne i bezbjednosne politike na osnovu optih smjernica Evropskog savjeta koordinira aktivnosti i usvaja mjere u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima.
Odluke Savjeta se donose putem: || proste veine (proceduralne odluke), || kvalifikovane veine (koja se koristi u brojnim pitanjima kao to su unutranje trite, ekonomski poslovi i sl.) i || konsenzusom/jednoglasnou (u oblasti spoljne politike, odbrane, policijske i pravosudne saradnje, poreza i sl.). Konsenzus podrazumijeva odsustvo protivljenja predstavnika drave lanice, a ne i njegovu izriitu saglasnost, uz uslov da predstavnik drave mora biti prisutan na sjednici Savjeta. U protivnom, ne moe se primijeniti pravilo prema kojemu uzdravanje ne smeta donoenju odluke, odnosno sami in neprisustvovanja predstavlja protivljenje donoenju odluke konsenzusom. Kod postupka odluivanja u Savjetu se vri tzv. ponderacija (vrednovanje) glasova pojedinih drava, zavisno od njihove veliine, ekonomske snage i drugih ekonomskih i politikih karakteristika. Ukupan zbir ponderisanih glasova u Savjetu iznosi 345 (Njemaka, Francuska, Velika Britanija i Italija 29, panija i Poljska 27, Rumunija 14, Holandija 13, Grka, Portugalija, Belgija, eka Republika i Maarska 12, vedska, Austrija i Bugarska 10, Danska, Slovaka, Finska, Irska i Litvanija 7, Letonija, Slovenija, Estonija, Kipar i Luksemburg 4 i Malta 4). Po strukturi glasova kada se zahtijeva kvalifikovana veina, a Evropska komisija podnosi predlog, potrebno je 255 ponderisanih glasova u Savjetu i najmanje 14 zemalja lanica koje participiraju u takvoj odluci. Ako se ne odluuje po predlogu Komisije potrebna je saglasnost najmanje 18 drava lanica. Osim toga, po zahtjevu drave lanice u ovim sluajevima primjenjuje se i tzv. test veinske populacije u EU, odnosno odluka mora odraavati stav drava lanica sa najmanje 62 % graana u odnosu na ukupan broj u EU. U postupku odluivanja u Savjetu primjenjuje se i tzv. sistem blokirajue manjine prema kojemu je za blokadu odluke potreban najmanje 91 ponderisani glas ili 14 zemalja lanica, a ako se primjenjuje test veinske populacije najmanje 38 % graana predstavljenih drava lanica. Evropska komisija je izvrni organ vlasti unutar EU sa sjeditem u Briselu. Njeni osnovni zadaci su: || nadgledanje potovanja prava || kontrola regularnog funkcionisanja i razvoja zajednikog trita
31
UPRAVA ZA KADROVE
|| ||
uvar je prava zajednice pokretanje inicijativa
Ona ima iskljuivi monopol na pokretanje zakonodavnih incijativa, sprovodi odluke, samostalno donosi sekundarno zakonodavstvo u nekim sluajevima (kada se to tie njenog sastava i rada), donosi preporuke ili zauzima stavove po odreenim pitanjima i zastupa EU pred treim dravama i meunarodnim organizacijama. U postojeem mandatu (2004-2009. godina) Komisija ima predsjednika i 26 komesara koje imenuju drave lanice. Karakteristino za ovaj mandat komisije je i to to su u njoj zastupljene sve drave lanice u punom sastavu, te da za razliku od ranijeg perioda, iz svake zemlje lanice dolazi po jedan lan Komisije, ukljuujui i najnovije zemlje lanice Rumuniju i Bugarsku. Komisija je ralanjena na generalne direktorate prema pojedinim oblastima (ribarstvo, trgovina, finansije, poljoprivreda). Komisija priprema odluke Savjetu i u svakom trenutku moe promijeniti predlog. Kod odstupanja od inicijalnog predloga Savjet EU mora imati saglasnost Komisije. Njen monopol u nekim oblastima je ogranien (spoljne granice, azil, imigracija). Sprovoenje odluka vri, po pravilu, putem donoenja neophodnih akata, a sama je odgovorna kada sprovodi budet. Kod postupka kontrole vri dvostepenu funkciju: ako pravo povreuje drava ili organ Unije Komisija ima status stranke (pokretaa spora) pred Evropskim sudom pravde, a ako to ine pravna lica moe donositi odreene mjere samostalno. U pogledu spoljnih odnosa Komisija nastupa kao pregovara u ime zajednice. Komisija donosi odluke prostom veinom. U pripremi predloga odluka Komisije znaajnu ulogu imaju generalni direktorati koji u domenu svoje nadlenosti sainjavaju nacrte akata koje Komisija dalje razrauje i na osnovu njih utvruje predloge propisa. U postupku utvrivanja predloga nacrt akta razmatra Pravna sluba i Generalni sekretarijat Komisije. Nakon to se veina (najmanje 14 lanova Komisije) izjasni u prilog/odobri Nacrt akta on dobija status predloga i kao takav se alje Savjetu EU i Parlamentu na dalju proceduru. Evropski parlament je glas graana EU jo od prvih neposrednih izbora koji su odrani 1979. godine. Takav status proizilazi iz injenice da je to jedino nadnacionalno tijelo Unije iji se lanovi biraju na neposrednim demokratskim izborima za period od pet godina. Parlament utvruje naela, vri kontrolna i savjetodavna ovlaenja, a istovremeno ima ulogu u zakonodavnom procesu. Njegov sastav broji 785 poslanika i djeluje po principu evropskih frakcija, a od 1999. godine ukinuto je pravo stvaranja frakcije iz samo jedne drave lanice. Za formiranje politike grupacije (frakcije) u Parlamentu potrebno je najmanje dvadeset poslanika, uz uslov da dolaze iz najmanje jedne petine drava lanica. Neki lanovi Parlamenta ne pripadaju nijednoj politikoj grupaciji i prepoznati su kao nezavisni poslanici. Prije svakog plenarnog glasanja politike grupacije razmatraju izvjetaje parlamentarnih odbora i sainjavaju eventualne amandmane na ove izvjetaje. Pozicije koje zauzimaju politike
32
grupacije definiu se u diskusiji unutar samih frakcija, uz uslov da nijedan lan Parlamenta ne moe biti prisiljen da glasa na nain utvren u politikoj debati unutar frakcije. Postojea Parlamentarna struktura sastavljena je od sedam politikih grupacija koje se profiliu prema sopstvenim programima i interesima. U periodu do 2009. godine kompozicija Parlamenta je takva da je ine po: || 99 poslanika iz Njemake || 78 poslanika iz Francuske, Italije i Velike Britanije || 54 poslanika iz Poljske i panije || 35 poslanika iz Rumunije || 27 poslanika iz Holandije || 24 poslanika iz Belgije, eke Republike, Grke, Maarske i Portugalije || 19 poslanika iz vedske || 18 poslanika iz Austrije i Bugarske || 14 poslanika iz Danske, Finske i Slovake || 13 poslanika iz Irske i Litvanije || 7 poslanika iz Slovenije || 6 poslanika sa Kipra, Estonije, Letonije i Luksemburga, i || 5 poslanika sa Malte Radi efikasnosti rada Parlamenta formirano je 17 posebnih odbora, odnosno komiteta. Pored obaveznog miljenja koje se trai od ovog tijela, Parlament raspolae i pravima saodluivanja (od Mastrihta), vri parlamentarnu kontrolu Savjeta EU, Evropske komisije, Evropske centralne banke, a u odnosu na postupak pred Evropskim sudom pravde legitimisan je i kao mogui tuilac u sporu. Prima i razmatra izvjetaje od organa zajednice i drava lanica. Odluke donosi prostom, odnosno kvalifikovanom veinom, zavisno od predmeta odluivanja. Evropski sud pravde 1 sa sjeditem u Luksemburgu sastoji se od 15 sudija i 8 generalnih advokata koji asistiraju Sudu, a koje biraju nacionalne vlade iz reda uglednih strunjaka koji uivaju javno povjerenje i ugled i ija nepristrasnost i strune reference se podrazumijevaju u postupku odreivanja kandidata. Sudije se postavljaju na bazi sporazuma zemalja lanica sa mandatom u trajanju od est godina i mogunou da ponovo budu postavljeni. Svake tree godine se bira po sedam, odnosno osmi sudija. Generalni advokati uestvuju u radu suda, ali oni nisu ni tuioci, niti branioci. Njihova uloga je da daju miljenje prilikom rjeavanja sluaja, s tim da ne uestvuju u glasanju. Sud je ustanovljen u okviru Parikog ugovora (evropska zajednica za ugalj i elik) 1952. godine i zajedno sa Sudom prve instance ini pravosudni segment institucija EU. Nadlenost ovog Suda ini njegov kapacitet da obezbijedi jedinstveno tumaenje i primjenu
1 Potrebno je razlikovati ovaj sud od Evropskog suda za ljudska prava sa sjeditem u Strazburu koji je organ Savjeta Evrope 33
UPRAVA ZA KADROVE
komunitarnog prava na nivou Unije i u svim zemljama lanicama. U pogledu rjeavanja sporova stranke pred Sudom mogu biti drave lanice, institucije EU, kompanije i fizika lica. Sud ine sudije iz svih zemalja lanica, tako da je u njemu zastupljeno svih 27 drava, odnosno njihovih pravosudnih sistema. Meutim, Sud vrlo rijetko zasjeda u punom sastavu, ve se njegova aktivnost odvija u vijeima: Velikom vijeu od 13 sudija ili u vijeima od pet, odnosno troje sudija. Radi relaksacije samog Suda koji postupa u velikom broju sluajeva 1989. godine je ustanovljen Prvostepeni sud ili Sud prve instance (Court of First Instance). Nadlenost ovog suda nije striktno stvarno ograniena u odnosu na Evropski sud i ogleda se po pravilu u postupanju u sporovima radi zatite prava fizikih i pravnih lica i to kod: || Odluivanja u prvom stepenu u sporovima za ponitaj akata Zajednice, za naknadu tete koju su prouzrokovali organi Zajednice || Odluivanja u sporovima protiv Evropske komisije po tubi kompanija ili privrednih konzorcijuma (najvei broj ine antimonopolski sporovi) || Odluivanja u sporovima izmeu Zajednice i njenih slubenika Nadlenost Evropskog suda pravde je negativno odreena tako da je on nadlean u svim ostalim sluajevima koji nijesu stavljeni u nadlenost Suda prve instance, dok je ovaj posljednji stvarno nadlean u postupanju po sljedeim aktima: || tubama slubenika protiv organa i drugih institucija Zajednice || tubama za ponitaj koje podnose pravna i fizika lica || tubama zbog nepostupanja koje podnose pravna i fizika lica || tubama za naknadu tete pravnim i fizikim licima u sluajevima vanugovorne odgovornosti Zajednice || arbitranim tubama pravnih i fizikih lica za donoenje privremene mjere i za obezbjeenje ispunjenja mjera nekog od organa Zajednice Evropski sud pravde nadlean je i za: || Odluivanje u postupcima radi ispunjenja obaveza prema Zajednici || Odluivanje u postupcima za ponitaj akata organa Zajednice || Odluivanje u sporovima zbog neizvrenja obaveza organa Zajednice || Odluivanje u sporovima za naknadu vanugovorne tete koju prouzrokuju organi Zajednice || Odluivanje u postupcima po albama na odluke Suda prve instance (prvostepni sud u Zajednici) || Tumaenje prava zajednice
34
alba protiv odluka Suda prve instance ograniena je na pitanja prava. Osnov za albu moe biti nenadlenost, povreda pravila postupka (koja mora biti na tetu stranke koja se ali) ili bilo koje krenje prava Zajednice. albu moe podnijeti stranka ili umjea, izuzev u sluajevima koji se odnose na radne sporove slubenika. Meutim, drava lanica ili organ Zajednice moe uloiti albu ak i onda kada nije stranka u sporu, niti umjea. Umjeai koji nijesu organi Zajednice niti drave lanice mogu se aliti samo onda kada ih se neka odluka prvostepenog suda neposredno tie. Osim ovih funkcija Evropski sud pravde ima i razvojnu funkciju u komunitarnom pravu, to se smatra veoma znaajnim sa aspekta izbjegavanja moguih pravnih praznina. U svojim odlukama ovaj Sud je nerijetko prinuen da sam definie pravnu normu za koju ne postoji eksplicitno objanjenje u primarnom ili sekundarnom pravu Zajednice. Na taj nain putem prakse Evropskog suda pravde stvara se cjelovit i dopunjen normativni okvir komunitarnog prava, bilo da je rije o samim odlukama Suda ili davanju prethodnog miljenja u postupku primjene prava. Postupak pred Sudom se sprovodi u etiri faze: pismeni postupak, prethodno ispitivanje tube, usmeni postupak i presuda. U inicijalnom aktu (tuba) stranke u sporu podnose pismeni akt u kojem obrazlau pravni osnov i injenice od znaaja za ishod spora. Nakon dostavljanja akta tuenom ovaj ima rok od mjesec dana za pripremu odbrane. U okviru ove faze postupka tueni moe stavljati preliminarni prigovor u odnosu na doputenost spora koji se odnosi na nadlenost Suda, predmet spora i rokove za zapoinjanje postupka. O ovim pitanjima odrava se posebna rasprava, a generalni advokati daju svoje miljenje. Nakon toga Sud moe uvaiti prigovor (ime se postupak okonava), odbaciti prigovor (nakon ega se postupak nastavlja od one take u kojoj je bio prekinut zbog podnoenja prigovora) ili nastaviti postupak do konane presude, s tim da e na kraju odluiti da li je tuba bila nedoputena i u skladu sa tim, bez ulaenja u meritum, istu odbaciti. Tokom prethodnog ispitivanja Sud radi na utvrivanju injeninog stanja odluujui o tome koji se dokazi imaju provesti. Po dostavi tube predsjednik Suda predmet dodjeljuje jednom od vijea i odreuje sudiju izvjestioca. Prvi generalni advokat odluuje o tome koji e od njih preuzeti sluaj. Obzirom da su stranke iznijele svoje zahtjeve u pogledu predmeta spora, sudija izvjestilac sainjava preliminarni izvjetaj koji se odnosi na injenice relevantne za taj spor. Sud tada na administrativnom sastanku odluuje koje injenice treba dokazivati i koji su dokazi za tu svrhu potrebni. Po pitanju svjedoka, oni su uvijek svjedoci Suda, a ne stranaka. Tako se stranka koja eli predloiti nekog svjedoka za to mora obratiti Sudu sa odgovarajuim zahtjevom. U narednoj fazi stranke se u usmenom postupku izjanjavaju o predmetu spora, pri emu zavisno od njegove vanosti postupak tee pred vijeima Suda ili pred Sudom u punom sastavu. Na usmenoj raspravi stranke iznose injenice pred sudijama i generalnim advokatima koji mogu postavljati pitanja. Nakon toga Sud se obino povlai, a generalni advokati daju
35
UPRAVA ZA KADROVE
svoje miljenje o sporu poslije kojeg sudije donose odluku. Od 2003. godine miljenje generalnih advokata o konkretnom sporu se zahtijeva samo ukoliko konkretni sluaj otvara neko novo pravno pitanje. Usmena rasprava se nastavlja kasnije kako bi generalni advokat pred Sudom mogao da izloi svoje miljenje, na koje stranke nemaju pravo da stavljaju primjedbe. Time se usmeni postupak okonava. Sud ne donosi presudu odmah. U zasjedanju vijea kod donoenja presude odluuje se u nejavnoj sjednici. Sudija izvjestilac priprema nacrt presude koji se stavlja pred ostale sudije. Ukoliko je potrebno odluuje se glasanjem. Odluka Suda se donosi veinom i objavljuje na javnoj sjednici. Odluka se ini dostupnom javnosti putem objavljivanja izreke u slubenom glasilu Zajednice, a cijela presuda zajedno sa miljenjem generalnog advokata objavljuje se u slubenim pravnim publikacijama. Protiv presude Evropskog suda pravde alba nije dozvoljena. Kada se od strane nekog nacionalnog suda trai od Evropskog suda pravde da donese odluku o prethodnom pitanju postupak je drugaiji. Ovdje strogo formalno gledano nema stranaka u sporu. Evropski sud pravde svoju funkciju vri tako to prua pomo nacionalnim sudovima. Ovaj postupak pokreu nacionalni sudovi odlukom da upute odgovarajui zahtjev Evropskom sudu pravde, ija se odluka dostavlja nacionalnom sudu koji nastavlja ranije zapoeti postupak. Posebnu karakteristiku ove procedure ini mogunost niih nacionalnih sudova da se mogu direktno, bez posredovanja vie sudske instance, obraati Evropskom sudu pravde.
3.2 OSTALI ORGANI UNIJE

Ekonomski i socijalni komitet je savjetodavno tijelo EU koje zastupa interese privrednih i socijalnih grupa iz drava lanica EU. Ustanovljen je Rimskim ugovorom (1957. godine) i od tada zauzima znaajno mjesto u konsultativnim postupcima koji prethode odluivanju u tijelima EU. Savjetovanje Komiteta je obavezno u sluajevima koji se neposredno tiu njegove nadlenosti. Ekonomski i socijalni komitet ima mogunost da i sam objavljuje svoja miljenja o pitanjima iz svoje nadlenosti. Komitet je podeljen u tri grupe koje ine radnici, poslodavci i ostale interesne grupacije i u punom sastavu se sastaje vie puta u toku godine. Komitet regiona je najnoviji organ EU. Osnovan je Ugovorom iz Mastrihta kao predstavniko tijelo lokalnih i regionalnih vlasti drava lanica EU koje je u funkciji ravnomjernog razvoja lanica i njihovih dijelova. Osnovni zadatak ovog tijela je da uskladi proces odluivanja u EU sa posebnim interesima evropskih regiona, odnosno da ga priblii interesima i oekivanjima graana EU. Komisija EU i Savjet EU obavezni su da konsultuju Komitet regiona po pitanju predloga akata koji se primjenjuju na regionalnom i lokalnom nivou. Evropski revizorski (finansijski) sud predstavlja savjest EU. On vri finansijsku
36
kontrolu poslovanja njenih organa. Godinje izvjetaje i miljenja podnosi na kraju svake budetske godine. Ovlaen je da samoinicijativno iznosi svoja zapaanja, a nema ovlaenje da izrie sankcije i osude. Predmet njegove kontrole su potencijalno sve institucije koje upravljaju sredstvima poreskih obveznika EU. Evropska centralna banka predstavlja monetarnu vlast Evropske unije. Njeno osnivanje je predvieno Ugovorom iz Mastrihta, ime je pokrenut projekat stvaranja monetarne unije kao nadogradnje unutranjeg trita EU. Osnovana je 1998. godine. Odgovornost za sprovoenje evropske monetarne politike preuzela je poetkom 1999. godine. Njeno sjedite je u Frankfurtu. Glavni razlog njenog osnivanja bio je stvaranje monetarne unije s jedinstvenom valutom - eurom. Drave koje participiraju u monetarnoj uniji prenijele su ovlaenje nad monetarnom politikom na evropski nivo, ime je formulacija i sprovoenje takve zajednike monetarne politike pripala Evropskoj centralnoj banci. Evropska investiciona banka je finansijska institucija EU koja ima ulogu obezbjeivanja sredstava za investiciona ulaganja namijenjena razvoju i integraciji zemalja lanica. Banka odobrava kredite za razvoj nedovoljno razvijenih regiona, modernizaciju saobraajne, telekomunikacione i energetske infrastrukture, konkurentnost evropske industrije, razvoj malih i srednjih preduzea, zatitu ivotne sredine i slino, pri emu se sredstva plasiraju uz minimalne godinje kamate. Evropski ombudsman prima albe graana EU kada smatraju da su im komunitarne ustanove povrijedile odreeno pravo. Ombudsman je ustanovljen ugovorom iz Mastrihta u cilju unapreivanja demokratinosti i transparentnosti u radu komunitarne uprave. Ombudsman, samoinicijativno ili na osnovu prijave, razmatra odreene sluajeve krenja prava u postupku rada organa EU, vri ulogu posrednika u sporovima izmeu lica koja podnose pritubu i organa EU na iju povredu se prituba odnosi. Ombudsman nesmetano vri ispitivanje povrede prava, a organ na koji se prituba odnosi duan je da na zahtjev ombudsmana dostavi sva relevantna dokumenta koja se odnose na taj sluaj. Ombudsmanu se mogu obratiti dravljani EU, dravljani treih zemalja koji borave u EU, kompanije, udruenja, kao i organizacije koje imaju sjedite u EU.
3.3 POSTUPAK DONOENJA ODLUKA U EU (LEGISLATIVNI POSTUPAK)
Kompleksnost materije koja se ureuje u komunitarnom pravu i ustanovljeni sistem institucija diktira specifine procese u kreiranju razliitih politika i donoenju odluka. U svakom sluaju ovi procesi se ureuju ugovornim pravom, zavisno od materije koju ureuju i nadlenosti institucija koje ostvaruju funkciju donosioca odluka. Naelno, veliki broj tijela participira u konsultativnim procesima i pripremi akata ko-
37
UPRAVA ZA KADROVE
munitarnog prava. Meutim, najvei broj odluka donosi se u tri kljune institucije EU: Savjetu EU (Savjet ministara), Evropskoj komisiji i Evropskom parlamentu. U ovoj strukturi Evropskoj komisiji pripada ekskluzivna uloga predlagaa propisa, dok se u ostale dvije institucije vri odluivanje o predloenim aktima. Svaki predlog pravnog akta u Uniji zasnovan je na odredbi konkretnih ugovornnih normi koja ini pravni osnov za donoenje takvog akta. U postupku donoenja odluka u svim fazama, od predloga do konane odluke, bitna su dva principa kojima se rukovodi Unija u stvaranju komunitarnog prava: princip subsidijarnosti i princip razmjernosti, odnosno proporcionalnosti. Ova dva naela su meusobno blisko povezana. Princip subsidijarnosti podrazumijeva da u oblastima podijeljene nadlenosti izmeu Unije i drava lanica, Zajednica djeluje samo ako ciljeve i mjere predloenog djelovanja ne mogu u zadovoljavajuoj mjeri ostvariti drave lanice. Pri tome je rukovodei princip da se odluke donose to je mogue blie samim graanima Unije. Naelo razmjernosti ili proporcionalnosti obezbjeuje da Zajednica normativno ne intervenie vie nego to je potrebno za ostvarivanje njenih ciljeva i mjera. etiri osnovna modela odluivanja su: || Saodluivanje || Savjetovanje || Pristanak || Saradnja Saodluivanje je najznaajniji postupak odluivanja u Uniji. Ovaj model je inkorporiran u ugovorno pravo i razvijen kroz revizije ugovora obuhvatajui sve vie podruja djelovanja Unije i inei samu proceduru jednostavnijom. Prema ovom modelu Savjet EU i Evropski parlament su ravnopravni partneri u zakonodavnom procesu. Tako pravni akt moe biti donesen samo ako se ovi akteri slau po pitanju konane odluke. Budui da je jedina alternativa donoenju akta odbijanje predloga, to se i na ovaj nain pokuao podstai kompromis u rjeavanju spornih pitanja. Kada se ova dva partnera ne slau oko sadrine predloenog akta sastaje se tzv. odbor za mirenje, koji ine jednak broj predstavnika Savjeta i Parlamenta, koji uz uee Komisije nastoji postii kompromis u odnosu na sadrinu predloenog akta. Ako izostane sporazum o spornom tekstu Parlament moe odmah aspolutnom veinom odbiti tekst predloga. Postupak savjetovanja zahtijeva miljenje Parlamenta prije nego to Savjet EU donese odluku o pravnom aktu koji predlae Komisija. Meutim, ni Komisija niti Savjet EU nijesu obavezni prihvatiti izmjene koje se predlau u miljenju Parlamenta. Nakon datog miljenja Savjet moe usvojiti predlog akta u izvornom ili izmijenjenom obliku. U ovom konsultativnom procesu Parlament moe odbiti da da miljenje.
38
U oblastima odluivanja koje karakterie konsenzus u donoenju odluka primjenjuje se postupak pristanka Parlamenta kada ovaj ne uestvuje u zakonodavnoj proceduri, ali je njegov naknadni pristanak uslov za stupanje na snagu odreenog akta. Nakon amsterdamskog Ugovora ovaj postupak se primjenjuje u oblastima koje se odnose na organizaciju i ciljeve strukturnih i kohezionih fondova, odreene poslove Evropske centralne banke, kao i zakljuivanje vanih meunarodnih sporazuma sa treim dravama i postupak pristupanja novih drava lanica. Postupak saradnje uveden je Jedinstvenim evropskim aktom 1987. godine, a proiren na vie oblasti Ugovorom iz Mastrihta 1992.godine. Meutim, ovaj trend je promijenjen Ugovorom iz Amsterdama promovisanjem principa saodluivanja. Zbog toga se metod saradnje primjenuje samo u oblasti ekonomske i monetarne unije. Osim ovih oblika, unutar pojedinih insititucija postoji niz pravila u donoenju odluka kojima se utvruju posebni oblici kvalifikovane veine kod odluivanja.
39
PRAVO EVROPSKE UNIJE
UPRAVA ZA KADROVE
PRAVO EVROPSKE UNIJE
Pravo EU predstavlja doista vrlo specifian pravni okvir koji se formira na razliitim nivoima i sa konstantnom evolucijom. Prema presudama Evropskog suda (sluajevi Van Gend en Loos 2 (1963) godine i Costa protiv ENEL-a 3 (italijanska agencija za elektrinu energiju) 1964. godine ono je: || posebno i autonomno u odnosu na meunarodno pravo i pravo drava-lanica; || sa viom pravnom snagom u odnosu na pravo drava-lanica; || neposredno (direktno) primjenjivo na cijelom prostoru zajednice na drave-lanice, fizika i pravna lica. Pravo koje se stvara u okvirima triju zajednica uobiajeno se naziva pravo Evropskih zajednica ili komunitarno pravo. Nakon stupanja na snagu Ugovora o Evropskoj uniji ovo pravo se naziva i pravom Evropske unije. Pri tome se mora imati u vidu da komunitarno pravo stvaraju organi Evropskih zajednica, te da se s obzirom na nedefinisan poloaj Unije i njen pravni status (pozajmljuje svojstvo pravnog lica od zajednica) termin pravo EU moe samo uslovno koristiti. Na taj nain se stvara i odgovarajui pravni poredak kao skup svih optih pravnih normi rasporeenih prema sadrini u niz manjih i veih cjelina, koje su meusobno povezane i neprotivrjene. Meutim, ako se ovaj sistem poredi sa dravnim pravnim sistemima uoava se da poredak komunitarnog prava nije potpun i zaokruen pravni sistem, ve sistem pravnih normi kojima se reguliu meusobni odnosi u koje stupaju samo subjekti komunitarnog prava. Subjekti komunitarnog prava su fizika lica koja imaju dravljanstvo neke od drava lanica, pravna lica koja imaju sjedite u nekoj od drava lanica, same drave lanice i njihovi organi i organi i institucije Evropske unije. Sistem komunitarnog prava u odnosu na predmet regulisanja ine dvije grupe propisa: || oni koji se tiu organizacionih i ustavno-pravnih pitanja kojima se regulie ustrojstvo, nain rada i nadlenost institucija, njihovi meusobni odnosi i odnos prema dravama lanicama; i || propisi koji se tiu ustanovljanja i funkcionisanja unutranjeg trita i ostvarivanja osnovnih sloboda na kojima ono poiva. Dilema oko pravne prirode komunitarnog prava otvara se obzirom na injenicu da ono derivira iz ugovornih normi meunarodno pravnog karaktera, nastaje na osnovu volje suverene drave i bez nje ne moe biti promijenjeno. Meutim, kako se sa ovim normama usaglaavaju nacionalni pravni sistemi, to ih istovremeno ini normama ustavno-pravnog
2 3 42 Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, Case 26/62 [1963] ECR 1 Costa v. ENEL, Case 6/64 [1964] ECR 585
karaktera, tim prije to u postupku primjene imaju obezbijeenu sudsku zatitu (poput nacionalnih ustavnih sudova) u kojoj se ocjenjuje saglasnost nekog akta drave lanice sa komunitarnim pravom. Tako dolazimo do zakljuka da u ovoj fazi razvoja komunitarnog prava nije mogue precizno utvrditi njegov pravni karakter ukazujui na injenicu da se radi o zaista specifinom - sui generis - pravnom poretku meunarodno pravnog karaktera kombinovanog sa ustavno pravnim elementima, ne dravno pravne, ve nadnacionalne pravne strukture.
4.1 IZVORI KOMUNITARNOG PRAVA

Najea podjela izvora komunitarnog prava je ona koja je izvedena po osnovu njihove pravne snage i subjekata koji to pravo stvaraju. Pravo EU ine njegovi primarni i sekundarni izvori. Primarni izvori su: || Osnivaki ugovori || Konvencije izmeu drava- lanica || Ugovori (sporazumi) Unije sa treim dravama i meunarodnim organizacijama || Opta pravna naela i opta pravila meunarodnog prava Osnivaki ugovori (i njihove revizije - izmjene) reguliu unutranje ustrojstvo Zajednice i njen odnos prema dravama lanicama, meunarodnim organizacijama i dravama nelanicama. Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i elik (Pariki ugovor) bio je jedan od izvora primarnog prava sve do polovine 2002. godine. Taj ugovor je, za razliku od ostalih osnivakih ugovora o zajednicama, bio sklopljen na 50 godina, nakon ega su drave lanice odluile da ovaj Ugovor ne obnove po isteku 2002. godine. Meutim, evropske nadlenosti koje su bile utvrene tim ugovorom nisu nestale, ve su raspodijeljene kroz postojee ugovorne aranmane. Saglasno odredbama ugovora o osnivanju, drave lanice mogu da zakljuuju meusobne ugovore kojima svojim dravama ostvaruju odreene pogodnosti iz ugovorom predvienih oblasti kao to su: ukidanje dvostrukog oporezivanja, uzajamno priznanje trgovakih drutava, pojednostavljen postupak priznanja sudskih i arbitranih odluka, itd. Unija moe zakljuivati i ugovore sa treim dravama i meunarodnim organizacijama kao to su: sporazum o pridruivanju ili asocijaciji, meunarodni trgovinski sporazumi, sporazumi zatite ovjekove okoline, i slino. Opta pravna naela su pravila koja odraavaju temeljni koncept prava i pravde koji se potuje u svakom pravnom sistemu. Ovim principima se pravna snaga daje primjenom prava, naroito kroz odluke Evropskog suda pravde. Opti pravni principi kao izvor prava se kreiraju u okviru Unije. Oni nijesu eksplicitno
43
UPRAVA ZA KADROVE
izraeni aktima Unije, ve posredno deriviraju iz postojee regulative. Obzirom da se nijedan pravni sistem, pa ni ovaj komunitarnog prava, ne moe definisati iskljuivo pisanim izvorima, to se u primjeni prava Evropski sud pravde i nacionalni sudovi pozivaju i na ove principe. To se deava u tri sluaja: || Kada prilikom tumaenja komunitarnog i nacionalnog prava spornim i nejasnim odredbama nalazi znaenje koje nije u suprotnosti sa optim pravnim naelima || Kada se na njih pozivaju drave i pojedinci u postupku ispitivanja zakonitosti komunitarnih akata sekundarnog zakonodavstva i drugih mjera koje preduzimaju organi Zajednice. || Kada na osnovu ovih principa zainteresovani subjekti zahtijevaju preispitivanje zakonskih i upravnih akata koje su donijele drave lanice u postupku sprovoenja komunitarnog prava. Poseban izvor prava predstavlja praksa Evropskog suda pravde. Ona je znaajna i kao izvor unutranjeg prava obzirom da nacionalni sudovi najvie instance imaju obavezu da se obrate Sudu pravde povodom tumaenja ili primjene spornih propisa Unije. i nii nacionalni sudovi imaju mogunost da se direktno obrate Sudu sa istim zahtjevom (bez posredovanja najvie domae sudske instance). U pravnom poretku EU Evropski sud pravde je do sada identifikovao vei broj optih naela, meu kojima su vanija: zatita temeljnih ljudskih prava; pravna sigurnost i zatita legitimnih oekivanja, koja, pored ostalog ukljuuje zabranu retroaktivne primjene propisa; zabrana diskriminacije; naelo proporcionalnosti i druga. Osnovu za ovakvu praksu Suda kada se to tie optih naela ine pravni poreci drava lanica i meunarodne konvencije kojima su pristupile lanice EU. To se posebno odnosi na Evropsku konvenciju za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Savjeta Evrope. Neka od naela razvijenih kroz praksu Evropskog suda dobila su potvrdu tokom revizije osnivakog ugovora EU, poput zabrane diskriminacije koja je obuhvaena lanom 13 Ugovora iz Amsterdama, dok je zatita temeljnih prava kao temeljno naelo najvaniju potvrdu u ugovornom pravu trebala dobiti uvrtavanjem Povelje o fundamentalnim pravima Zajednice u Ugovor o Ustavu EU. Sekundarni izvori su akti koje stvaraju organi Zajednice, odnosno Savjet EU, Evropska komisija i EU Parlament: || Regulative (pravila/uredbe) || Uputstva (smjernice/direktive) || Odluke, || Preporuke i miljenja || Ostali sekundarni pravni akti.
44
4.2 DEJSTVO PRAVNIH AKATA

Regulative ili pravila (uredbe) donose Savjet ili Komisija (po pravilu nuno je obavezno ili konsultativno miljenje Parlamenta). One su opti pravni akti, obavezuju u cjelini i direktno se primjenjuju u dravama lanicama. Pravila Savjeta koja ovaj donosi sam ili zajedno sa Parlamentom jesu osnovna pravila. Pravila koja donosi Komisija ine primjenjujua pravila koja reguliu nain sprovoenja optih pravila. Uputstva ili direktive (smjernice) obavezuju drave lanice u pogledu njihovog cilja i sadrine, ali ostavljaju diskreciono pravo dravama u pogledu naina ostvarivanja tog cilja u nacionalnom pravnom poretku. Za razliku od pravila/uredbi, ne primjenjuju se neposredno, ve se prethodno putem nacionalnog zakonodavstva inkorporiraju u nacionalni pravni sistem. Kao i regulative, moraju se primijeniti u cjelosti, na nain koji osigurava njihovu efikasnu primjenu. Preporuke i miljenja su pravno neobavezujui akti (osim prema odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik) kojima se sugerie nain efikasne primjene odreenih pravnih akata ili radnji. Iako se ustavno pravnim aktima Zajednice izriito ne pominju ostali pravni akti sekundarnog prava postoji niz propisa kojima se vri konstituisanje razliitih tijela i njihovih pomonih organa ili definie nain njihovog rada (statuti) ili se pak rezolutno ili deklarativno djeluje po odreenim pitanjima. U takve akte spadaju i oni koji su karakteristini za drugi i trei stub Unije poput: zajednikih strategija, zajednikih stavova, okvirnih odluka, kominikea izmeu razliitih organa Unije, zakljuaka itd. Osim dva kljuna principa koja karakteriu komunitarno pravo u razliitim oblastima (subsidijarnosti i proporicionalnosti), jo jedno znaajno naelo je i fleksibilnost. Subsidijarnost je naelo po kojemu su organi Unije ovlaeni za donoenje propisa kojima se regulie odreeno pitanje samo ukoliko se cilj koji se eli ostvariti tim propisom ne moe bolje i efikasnije ostvariti propisima drava lanica. Dva su kumulativna uslova za implementaciju ovog principa: || da se radi o oblasti konkurentskih nadlenosti (nadlenosti o pitanjima koja Unija dijeli sa dravama lanicama) || da ovo pitanje nije ve regulisano propisima drava lanica Princip proporcionalnosti znai da se aktima organa Unije mogu suavati, odnosno ograniavati prava graana Unije samo pod dva uslova: || da to ogranienje slui legitimnom cilju || da je to ogranienje proporcionalno cilju koji se njime eli postii (minimalni nivo ogranienja) Princip fleksibilnosti omoguava bliu bilateralnu saradnju izmeu drava lanica pod uslo-
45
UPRAVA ZA KADROVE
vom da se ta saradnja ostvaruje uz: || promociju ciljeva Unije i zatite njenih interesa || potovanje principa utvrenih osnivakim ugovorima || nemogunost postizanja ciljeva postojeim mehanizmima Unije || obuhvatanje veine drava lanica || potovanje komunitarnog prava || potovanje nadlenosti, prava i obaveza drava koje nisu obuhvaene saradnjom || otvorenost za kasnije uee ostalih drava lanica Obzirom da se esto pominju u definisanju osnovnih pravaca i kreiranju politike EU na ovom mjestu je potrebno dodati i jo jedan vid izrade planskih dokumenata. To su tzv. Bijeli dokument ili Bijela knjiga (White Paper) i Zeleni dokument ili Zelena knjiga (Green Paper). Dok se prvi dokument odnosi na slubeno izraene koncepcijske predloge u vezi sa odreenim oblastima politike, Zeleni dokument ili Zelena knjiga predstavlja izradu koncepta koji slui kao osnova za voenje rasprave koja treba da se okona donoenjem odgovarajuih odluka.
4.3 HARMONIZACIJA
Pod pojmom harmonizacije u Evropskoj uniji se podrazumijeva postupak usklaivanja propisa drava lanica sa pravom EU. U samim osnivakim ugovorima postoje razliite terminoloke odrednice kojima se izraava stepen integracionih procesa koji se ostvaruje izmeu drava lanica. Tako je Ugovorom o osnivanju EZ u l. 3 () i l. 94. predvieno usklaivanje zakonskih, podzakonskih i administrativnih mjera u obimu koje je potrebno za uspostavljanje i funkcionisanje zajednikog trita. U oblasti carinskih propisa isti ugovor koristi termin pribliavanje (approximation), dok se termin harmonizacija koristi za oblast poreza na promet. Iako je u odnosu na prethodna dva termina neto razliit sa stanovita znaenja u naem jeziku, termin koordinacije se takoe koristi radi odraavanja cilja odredbi komunitarnog prava za pojedine oblasti. Efekat metoda koje smo ovdje naveli nije uvijek dovodio do istih rezultata, jer su pojedine oblasti u kojima se nije koristio model harmonizacije bre napredovale po pitanju ujednaavanja propisa. Meutim, kako se u praksi nije mogla precizno definisati metodologija po svim navedenim terminima, pojam harmonizacija je postao najee korien da bi odrazio svrhu svih ovih procesa. U smislu opte pravne definicije harmonizacije, ona se definie kao proces meudravne saradnje radi dostizanja odgovarajueg stepena usaglaenosti i koherentnosti prava. Kod komunitarnog prava ona se definie kao politika EU koja slui postizanju cilja ujednaavanja prava u zemljama lanicama, u obimu i u mjeri koji treba da omogui uspostavljanje i funk-
46
cionisanje zajednikog trita. Nadalje, odredbama Ugovora o osnivanju EZ (l.293.) pobrojane su i druge oblasti u kojima se moe vriti usklaivanje kao to su zatita linosti, ukidanje dvostrukog oporezivanja, uzajamno priznavanje i izvravanje sudskih odluka itd. U ovim oblastima je predvieno usklaivanje putem zakljuivanja meunarodnih konvencija. U odnosu na obaveznost postupka harmonizacije sa stanovita ispunjenja pravnih obaveza ona moe biti dobrovoljna ili obavezujua. Sve dok se pravni reim kree u granicama politikih ciljeva i formalno pravno nije vezan voljom pravnih subjekata ovaj proces se karakterie dobrovoljnim, bez obzira na injenicu da su skoro sve evropske zemlje pristupile nekoj formi usaglaavanja svojih propisa sa pravom EU. Razlozi su vrlo racionalne prirode: pristup velikom tritu EU i komunikacija sa njenim privrednim subjektima mnogo su laki i pristupaniji ukoliko postoje zajednika pravila i norme koja to olakavaju i omoguuju. Zakljuivanjem odreenih akata poput sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, harmonizacija postaje pravnom obavezom po naelu pacta sunt servanda. Usklaivanje nije samo prosta formalna procedura, niti je sama sebi cilj. Ona predstavlja instrument za ostvarivanje irokog spektra pravno-tehnikih, ekonomskih i politikih ciljeva. Takoe, harmonizacija nije prosto transponovanje komunitarnih pravnih normi u nacionalno zakonodavstvo. Kvalitet procesa harmonizacije mjeri se i dokazuje primjenom ovih propisa u unutranjem pravnom poretku. Zbog toga proces usklaivanja, pored aktivnosti legislativnih organa, podrazumijeva i izgradnju neophodne pratee infrastrukture (jaanje administrativnih i pravosudnih kapaciteta) koju ini referentno, nezavisno i nepristrasno pravosue i profesionalna i djelotvorna javna uprava. U pogledu obima i dometa usklaivanja kada se to tie treih drava Evropska unija je projektovala proces harmonizacije kroz tzv. Bijelu knjigu II (White Papper II) u kojoj je dravama koje ele da se ukljue u evropske integracije preporueno usaglaavanje u tano dvadeset tri (kasnije trideset jednoj) oblasti ili poglavlja komunitarnog prava.
4.4 PRAVA I SLOBODE U EU

Primarni ciljevi evropskih integracija bili su fokusirani na koncept ekonomskih sloboda i korespondirali su ostvarenju temeljnih ciljeva zbog kojih su zajednice i osnovane. Razvoj evropskih integracija sve vie se pribliavao konceptu jedinstva politikih ciljeva, koji je bio prirodna posljedica procesa produbljivanja i irenja evropskih integracija. Kada govorimo o pravima unutar Unije treba rei da se neka od njih vezuju za koncept graanstva (ne i esto korieni termin dravljanstva Unije obzirom da ona nije drava) u Uniji. Ovaj pojam je nastao nakon zakljuenja Ugovora o osnivanju EU, sa ciljem da se u odreenim graanskim i politikim pravima obezbijedi ostvarivanje i zatita na nivou Unije, bez obzira na nacionalno dravljanstvo beneficijara ovih prava. Treba napomenuti da pravo graanstva dopunjuje nacionalno dravljanstvo, ali ga ni u kom sluaju ne supstituie. To je kriterijum koji omoguuje ostvarivanje odreenih prava na
47
UPRAVA ZA KADROVE
nivou Unije i nije ogranienog karaktera kao to je sluaj sa ostalim pravima koja su prenijeta na nivo Unije po principu ogranienih ovlaenja. Postojee odredbe komunitarnog prava doputaju dalje proirenje prava po osnovu graanstva i bez formalne izmjene Ugovora o osnivanju EZ. Primjeri ovih prava su pravo kretanja i promjene prebivalita, komunalno ili lokalno aktivno i pasivno birako pravo, izborno pravo za Evropski parlament, pravo na diplomatsku i konzularnu zatitu graana Unije. Osnovne ekonomske slobode su konkretnije odreene formiranjem zajednikog (kasnije jedinstvenog) trita i nijesu tako eksplicitno izraene u samim ugovorima, koliko su svoj materijalni izraz dobile kroz praksu Evropskog suda pravde. Sistem sloboda izraava se kroz etiri temeljne ekonomske slobode: sloboda prometa robe; sloboda kretanja radne snage (zapoljavanja); sloboda vrenja usluga; sloboda kretanja kapitala i sloboda plaanja. Slobodu prometa robe ine carinska unija i zabrana uvoenja i postojanja uvoznih ili izvoznih ogranienja izmeu drava lanica EZ. Carinsku uniju izmeu drava lanica Unije ine dva elementa: zabrana uvoenja carina ili dabina koje ostvaruju iste efekte kao i carinske dabine na uvoz ili izvoz robe iz drava lanica; i jedinstveni nastup prema treim zemljama u smislu uvoenja jedinstvene carinske tarife u odnosu na robu koja se uvozi iz treih zemalja. Treba napomenuti da ove zabrane ne znae ukidanje svih vrsta dabina, obzirom da su neke (poput poreza) i dalje ostale u nadlenosti drava lanica koje su ovlaene da ih propisuju. Pod carinama se podrazumijevaju dabine koje jedna drava naplauje zbog uvoza, odnosno izvoza robe, a da se takva dabina ne naplauje za domae proizvode. Pod mjerama istog dejstva podrazumijevaju se druge dabine koje drava jednostrano uvodi prema stranoj robi, a za posljedicu imaju poskupljenje uvozne robe u odnosu na domau. Pri tome je bez znaaja da li se ova dabina naplauje u momentu prelaska robe preko granice ili u nekoj kasnijoj fazi. Meutim, i u ovoj oblasti postoje dodatne obaveze koje vode ka izjednaavanju tretmana poreskih obveznika i predmeta oporezivanja na nain to: prvo, porez ne smije biti razliito propisan za domae i strane proizvode ukoliko je rije o proizvodima koji potiu iz EU; i drugo, efekat oporezivanja ne moe biti takav da vodi ka dvostrukom oporezivanju. Zabrana uvoenja i naplate razliitih dabina ne iskljuuje pravo naplate razliitih taksi, odnosno doprinosa, s tim to njihov osnov mora biti u korienju usluge nekog dravnog organa ili druge organizacije. Kod zabrane uvoenja i postojanja uvoznih ili izvoznih ogranienja podrazumijevaju se mjere drave koje uvoz ili izvoz robe zabranjuju ili ograniavaju (trajna ili privremena zabrana uvoza ili izvoza, uvoenje kontigenata i sl.). Ove ograniavajue mjere su uglavnom lako prepoznatljive jer se identifikuju uvoenjem odreenog propisa ili donoenjem administrativnog akta. Mnogo tei dio kontrole ini definisanje mjera zabrane sa istovjetnim dejstvom, u smislu da takva ogranienja mogu biti uinjena u manje vidljivoj formi i izlaziti iz okvira zabrane propisivanja razliitih mjera za domae i inostrane proizvode, to je bilo predmet
48
razmatranja i odluivanja pred Evropskim sudom pravde. Tako se kroz praksu Suda razvio princip redukcije opte zabrane propisivanja uslova za stavljanje robe u promet na domaem tritu koji su stroiji u odnosu na uslove u zemlji u kojoj je roba ve legalno stavljena u promet. Blie reeno, ako je roba legalno stavljena u promet u bilo kojoj od drava lanica EU, to znai da se ona moe prodavati i u ostalim zemljama, bez obzira to je zemlja uvoza za stavljanje robe u promet postavila najblae kriterijume i to takva roba ne ispunjava uslove za stavljanje u promet u ostalim dravama lanicama Unije. Sloboda kretanja radne snage obuhvata ne samo zapoljavanje, ve i obavljanje djelatnosti putem osnivanja preduzea, filijala i drugog oblika organizovanja poslovne djelatnosti. Pretpostavka za ostvarivanje ove slobode je slobodno kretanje i nastanjivanje zaposlenih, preduzetnika, lica slobodne profesije i lanova drutava. Ova sloboda se ostvaruje u dva osnovna oblika: sloboda zapoljavanja u formi radnog odnosa ili nekog drugog nesamostalnog odnosa angaovanja, i sloboda preduzetnitva koja ima razliite oblike (osnivanje preduzea i drugih oblika organizovanja poslovne djelatnosti, slobodu izbora sjedita i filijala privrednih subjekata itd.). Sloboda pruanja usluga je regulisana lanovima 49-55 Ugovora o osnivanju EU. Ona omoguuje kompanijama da ponude svoje usluge na privremenoj osnovi klijentu u drugoj zemlji lanici, bez potrebe da registruje svoju aktivnost u toj zemlji. Kako bi napravio distinkciju prava poslovnog nastanjivanja od prava na pruanje usluga, Evropski sud pravde je u svojoj praksi razvio kriterijume za definisanje termina usluga (uz navoenje da se ipak svaki sluaj mora pojedinano posmatrati). Dakle: || Mora se raditi o ekonomskoj aktivnosti tj. usluga se mora vriti uz nadoknadu; || Mora se raditi o prekograninoj aktivnosti, tj. ukljuivati inostrani element; osnovna svrha ove slobode je zatita pruaoca usluge koji nije osnovan u zemlji gdje se usluga prua, nevezano za pripadnost i domicil primaoca usluge. Ova sloboda ima restrikciju kada su u pitanju sluajevi u kojima prualac usluga namjerno izbjegava domae propise pravei prekograninu aktivnost (osnivanje subjekta za pruanje usluga u jednoj dravi sa namjerom da prua usluge samo i iskljuivo u drugoj dravi) || Aktivnost mora biti privremena, to predstavlja karakteristiku koja ovo pravo odvaja od prava poslovnog nastanjivanja. Onog trenutka kada privremena aktivnost preraste u stalnu aktivnost tada potpada pod reim prava poslovnog nastanjivanja. || Mora se raditi o aktivnosti na koju se ne mogu primijeniti pravila o pravu poslovnog nastanjivanja ili slobodnom prometu roba, ljudi i kapitala, obzirom da su pravila o pravu na pruanje usluga podreena pravilima o pravu poslovnog nastanjivanja, sloboda prometu roba, ljudi i kapitala. Ovo pravo je kroz praksu Evropskog suda kasnije proireno i na koncept primanja usluga.
49
UPRAVA ZA KADROVE
4.5 SLOBODA KRETANJA KAPITALA I SLOBODA PLAANJA

Sloboda kretanja kapitala se smatra osnovnim preduslovom za ostvarivanje koncepta privrednog razvoja i ostvarenja privredne i monetarne unije. Pod pojmom kretanja kapitala se podrazumijeva jednosmjeran prenos vrijednosti u obliku stvari ili novca iz jedne drave u drugu, koji obino predstavlja neko imovinsko ulaganje, odnosno ulaganje za koje ne mora da postoji punovaana obaveza. Prenos novca iz jedne zemlje u drugu za koji postoji osnov u dugovanju, odnosno ispunjenje neke postojee obaveze, u uem smislu rijei, ne podlijee normama koje su predviene za kretanje kapitala. Ovo zbog toga to se u zemljama EU ne pravi nikakva smetnja kretanju kapitala kada se time ispunjava neka obaveza. To je sloboda plaanja koja je ostvarena u okviru standarda Meunarodnog monetarnog fonda, ije su lanice sve zemlje EU. Jedinstveno trite je pojmovni okvir za ujedinjene ekonomskog podruja Evropske unije putem ostvarenja navedene etiri slobode. Danas se vie koristi pojam unutranje trite, a tako je i definisan u Ugovoru o Evropskoj uniji sa istim znaenjem i svrhom koja je ukidanje svih unutranjih prepreka funkcionisanju ove etiri slobode. Jedinstvenim evropskim aktom je izvrena bitna revizija Rimskih ugovora potrebna za uspostavljanje jedinstvenog trita, a poetkom 1993. godine ono je poelo da funkcionie unutar Evropske unije. Unutranje trite je i osnova za ostvarenje Evropske monetarne unije u kojoj se ekonomske politike ugovorno i institucionalno koordiniraju kroz sistem pravila i procedura i u kojem postoji samo jedna moneta i jedna monetarna politika koju sprovodi Evropska centralna banka. No, jo uvijek nijesu otklonjene sve barijere i opstrukcije njegovom funkcionisanju, kako sa stanovita pretvaranja (transponovanja) propisa u unutranje pravo zemalja lanica, tako i sa stanovita postojanja tehnikih prepreka njegovom funkcionisanju. Osim principa jedinstvenog trita jo jedan instrument ima veoma veliki znaaj u odnosu na jedinstveni i otvoreni privredni prostor Unije. To je politika konkurencije koja podrazumijeva uporedno potovanje osnovnih ekonomskih sloboda i principa ne-diskriminacije. Politika konkurencije ima za cilj da garantuje i uspostavi njenu odrivost i omogui dovravanje unutranjeg trita, uz poveanje konkurentnosti, veu zaposlenost i drutveni rast. Konkurencija nije mogua bez uspostavljanja trita preko ijih mehanizama se vri efikasna raspodjela roba i usluga. Ogranienja konkurencije su mogua kao posljedica zauzimanja monopolskih poloaja, dogovornih cijena ili dravnih intervencija, to su pojave koje je nuno suzbijati. Izuzeci su dozvoljeni samo ako se radi o robama ili uslugama od stratekog javnog interesa. Evropska komisija u cilju sprovoenja konkurentske politike ima na raspolaganju razliite mehanizme koji se sastoje od zabrane kartela, kontrole fuzionisanja i kontrole dravnih subvencija. Ekonomska i monetarna unija (EMU) je proces kojim zemlje lanice Evropske unije usklauju svoje ekonomske i monetarne politike s krajnjim ciljem usvajanja jedinstvene valute - eura. Sam proces stvaranja EMU odvijao se u tri faze. U prvoj fazi (1989 - 1993.) cilj je bio osigurati slobodno kretanje kapitala i ostvariti
50
koordinaciju ekonomske politike kroz blisku saradnju izmeu nacionalnih centralnih banaka. Ve krajem 1990. godine zapoela je sa radom Meuvladina konferencija posveena ovim pitanjima i predoen statut Evropske centralne banke. U drugoj fazi koja je zapoela 1994. godine cilj je bilo pribliavanje ekonomskih i monetarnih politika zemalja lanica kako bi se osigurala stabilnost cijena i stabilne javne finansije. Najznaajniji korak u drugoj fazi bio je osnivanje Evropskog sistema centralnih banaka sa, u to vrijeme, ogranienim ovlaenjima. Same drave lanice bile su u obavezi da omogue odgovarajui stepen nezavisnosti svojim emisionim bankama. Cilj tree faze od poetka 1999. godine bilo je osnivanje Evropske centralne banke, utvrivanje kursa i uvoenje jedinstvene valute. Ugovorom o osnivanju EU u potpunosti je razraen cilj postizanja monetarne unije, kao i metodologija i vremenski okvir njenog stvaranja. Za sprovoenje evropske monetarne politike zaduena je Evropska centralna banka. Da bi ostvarila svoje ciljeve EMU se oslanja na dvije komponente: 1) monetarnopolitiku odgovornost za njeno funkcionisanje snosi Evropska centralna banka i Evropski sistem centralnih banaka, 2) ekonomska i budetska politika ne mogu biti u suprotnosti sa monetarnom politikom. Osnovne kritike u pogledu funkcionisanja EMU svode se upravo na injenicu da se u oblasti za koju je potreban visok stepen usaglaenosti ekonomska politika i dalje, u velikoj mjeri, kreira na nacionalnom nivou.
4.6 LJUDSKA PRAVA U EU

U odnosu na Savjet Evrope i OEBS, EU je sve do Ugovora iz Mastrihta bila manje odreena u pogledu ljudskih prava uopte. Njegovim stupanjem na snagu Evropska unija je u l. 6. ovog Ugovora propisala da su principi slobode, demokratije, potovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda i vladavina prava, principi koji su zajedniki svim zemljama lanicama. Dalji procesi demokratizacije i sazrela politika klima u Uniji vodili su ka projektu katalogizacije temeljnih ljudskih prava kojim bi se poveala pravna sigurnost i simbolika evropskih integracija putem donoenja posebnog akta. Krajem 2000. godine okonan je rad na ovom dokumentu i ubrzo zatim uslijedilo je sveano proglaenje ovog akta. Povelja o temeljnim pravima zajednice se sastoji od preambule i sedam poglavlja. U preambuli ovog dokumenta naglaena je njegova osnova sadrana u temeljnim instrumentima o zatiti ljudskih prava i sloboda na evropskom nivou, ukljuujui Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, socijalne povelje Savjeta Evrope i Evropske zajednice, kao i praksu Evropskog suda pravde i Evropskog suda za ljudska prava. Povelja posebno reafirmie ustavnu tradiciju zemalja lanica i meunarodne obaveze zajednike svim zemljama lanicama, kao i ugovorne principe komunitarnog prava. U prvom poglavlju koje nosi naziv Dostojanstvo svakoj osobi se garantuju sutinski uslovi njenog fizikog i psihikog integriteta (pravo na ljudsko dostojanstvo, pravo na ivot,
51
UPRAVA ZA KADROVE
zatita od torture, zatita od ropstva i prinudnog rada). U drugom poglavlju pod nazivom Slobode propisan je set garancija koji se tiu slobode linosti (pravo na slobodu i bezbjednost, potovanje privatnog i porodinog ivota, zatita podataka o linosti, pravo na zakljuenje braka i osnivanje porodice, sloboda misli, savjesti i vjeroispovijesti, pravo na slobodu izraavanja i informisanje, sloboda okupljanja i udruivanja, sloboda nauke i umjetnosti, pravo na obrazovanje, izbor zanimanja i zasnivanja radnog odnosa, sloboda preduzetnitva, pravo na imovinu, pravo na azil i zatitu od prisilnog preseljenja, protjerivanja i izruenja zemlji u kojoj postoji opravdan rizik da licu prijeti smrtna kazna, muenje ili drugo neovjeno ili nehumano postupanje ili kanjavanje). Tree poglavlje je posveeno jednakosti u irem smsislu rijei koja obuhvata jednakost pred zakonom, ne-diskriminaciju, potovanje kulturnog, vjerskog i jezikog diverziteta, rodne ravnopravnosti, prava djeteta, zatitu starijih osoba, inkluzivnost osoba sa posebnim potrebama. etvrto poglavlje pod nazivom Solidarnost posveeno je pravima zaposlenih, zatiti u sluajevima nepravednog otkaza na poslu, pravednim i odgovarajuim uslovima rada, zabrani djeijeg rada i zatiti omladine na poslu, porodinom ivotu i zatiti od arbitrernog otputanja sa posla usljed porodiljskog odsustva, kao i socijalnu sigurnost i socijalnu pomo razliitih kategorija kao to su porodilje, starije osobe, rtve industrijskih incidenata i sluajevi nezaposlenosti. Ovo poglavlje obuhvata i pravo na pristup preventivnoj zdravstvenoj zatiti, pristup uslugama od opteg ekonomskog interesa, zatitu ivotne sredine i zatitu potroaa. Peto poglavlje je posveeno pravima vezanim za koncept graanstva Unije o kojima je ve bilo rijei u uvodnom dijelu poglavlja o Pravima i slobodama u EU. esto poglavlje pod nazivom Pravda propisuje set prava koje se tiu pravnog integriteta linosti u odnosu na sudske postupke (pravo na efikasan pravni lijek i pravino suenje, pretpostavku nevinosti i pravo na odbranu, princip jednakosti i srazmjernosti pravnih sredstava, naelo zabrane ponovnog suenja ili kanjavanja za isto krivino djelo). Posljednje, sedmo poglavlje sadri opte odredbe. Kao to je vidjivo iz strukture same Povelje, ona nije zadrala koncept tradicionalne podjele na razliite dimenzije ljudskih prava (politika i graanska, ekonomska i socijalna), ve je usmjerila strukturu svog kataloga ka principu nedjeljivosti i jednake vanosti svih ljudskih prava.
52
53
UPRAVA ZA KADROVE
54
USTAV EU
UPRAVA ZA KADROVE
USTAV EU
Ugovor o ustavu EU koji je nastao 2004. godine bio je pokuaj objedinjavanja svih dotadanjih revizija ugovora sa ciljem da se stvori vra politika struktura zasnovana na brojnim konstitutivnim elementima koji su svojstveni dravnom ureenju. U Glavi i Ustava propisan je sistem definicija i ciljeva Unije koji objedinjuje njene temeljne vrijednosti i principe na kojima djeluje, kao i odnos Unije i zemalja lanica, svodei ga na princip lojalne saradnje i meusobne pomoi u ostvarivanju zadataka uvtrenih Ustavom. Glava II Ustava u njegov tekst je inkorporirala Povelju o temeljnim pravima zajednice. Glava III Ustava sadri odredbe o politikama i njenom funkcionisanju sa aspekta temeljnih principa i uloge pojedinih institucija. Prelazne i zavrne odredbe u Glavi IV propisuju simbole Unije, odnos prema ranijim ugovorima, pravni kontinuitet u odnosu na Zajednice i Uniju, opting-out klauzule (po kojima se pojedine odredbe Ustava nee primjenjivati u odnosu na neke zemlje lanice), kao i odredbe o usvajanju, ratifikaciji, stupanju na snagu i vremenu na koje se ugovor zakljuuje (neodreeno). Imajui u vidu brojne odredbe Ustava koje bitno suavaju suverenitet drava lanica, a nakon to tekst Ustava nije proao ratifikaciju u jednom broju drava, od dalje implementacije ovog ugovora se odustalo. Njegovu pravnu i politiku alternativu predstavlja nedavno usvojeni tekst Lisabonskog ugovora koji po svojoj sadrini ima veliki broj elemenata koji su proizali iz odredbi Ugovora o Ustavu.
56
57
ODNOSI SA TREIM ZEMLJAMA
UPRAVA ZA KADROVE
ODNOSI SA TREIM ZEMLJAMA
EU je u domenu spoljne politike znaajan dio aktivnosti usmjerila ka odnosima sa treim zemljama. Tom prilikom se procesi usmjeravaju ka odreenim geo-stratekim i politikim ciljevima. Odnosi sa treim zemljama se kreiraju na osnovu sporazuma koji se najee zakljuuju sa partnerima iz geografski razliitih regiona. U odnosu na zemlje srednje i istone Evrope koje su traile pristup, EU je prvo zakljuila tzv. Evropske sporazume koji sadre perspektivu pristupanja EU i imaju za cilj ekonomsku i politiku pripremu za lanstvo. Za dvanaest novih drava Zajednice nezavisnih drava (bive lanice Sovjetskog Saveza) EU je razvila Sporazume o partnerstvu i saradnji koji ne sadre perspektivu pristupanja. U odnosu na zemlje jugoistone Evrope, nakon intervencije NATO-a u Jugoslaviji) ponuen je novi pretpristupni instrument u formi Sporazuma o pridruivanju i stabilizaciji. Na irem meunarodnom planu karakteristini su sporazumi poput onog iz Lomea, koji je u osnovi multilateralni trgovinski i razvojni ugovor izmeu EU i jednog broja zemalja u razvoju iz afrike, karipske i pacifike oblasti (AKP-drave), koje se putem ovog ugovora pridruuju i prua im se izuzetna finansijska pomo i prednosti pri izvozu roba na podruje EU. Lome-ugovori su jezgro razvojne politike EU. EU je u junu, 2000. godine zakljuila Sporazum iz Kotonoua koji se oslanja na Sporazum iz Lomea. Ovaj Sporazum je zakljuen sa 77 zemalja Afrike, Kariba i pacifikog regiona, s tim to se ovim sporazumom utvruju novi prioriteti na planu borbe protiv siromatva, intenziviranja politikog dijaloga, sistematino ukljuivanje nedravnih aktera i trgovinsku regulativu usaglaenu sa novim odredbama Svjetske trgovinske organizacije. Sporazum je zakljuen na vrijeme od dvadeset godina sa definisanom finansijskom pomoi od preko 13 milijardi eura za prvih pet godina implementacije Sporazuma. Proirenje Evropske unije je izraz koji se koristi za proces primanja u punopravno lanstvo novih lanica. Od svojih poetaka, Evropska je unija doivjela est talasa proirenja sa razliitim politikim, ekonomskim i sociolokim posljedicama. Prvi talas proirenja pokrenut je zakljuivanjem ugovora o pristupanju sa Danskom, Irskom, Norvekom i V. Britanijom koje, sa izuzetkom Norveke, lanice postaju od 1. januara 1973.godine. Na nacionalnom referendumu za pristupanje u Norvekoj potpisani ugovor nije dobio veinu, ime nije mogao biti ratifikovan, niti je ova zemlja pristupila lanstvu. Ovaj talas proirenja se u terminologiji EU esto definie kao Prvo proirenje na sjever. Sljedei talas proirenja obuhvatio je junu Evropu (i u skladu sa tim je prepoznat kao proirenje na Jug) i oznaava pristupanje Grke 1981.godine, odnosno panije i Portugalije 1986.godine. Novo proirenje na sjever poetkom 1995. godine obuhvatilo je Austriju, Finsku i vedsku, a do sada najvei talas proirenja desio se u maju 2004. godine kada je pristupilo 10 novih lanica (Kipar, eka Republika, Estonija, Maarska, Letonija, Litvanija, Malta,
60
Poljska, Slovaka i Slovenija). U termionologiji se ovo proirenje zbog broja novih lanica koje su istovremeno pristupile EU naziva Veliki prasak. Konano, posljednji talas proirenja ini tzv.irenje na istok u kojem su poetkom 2007. godine status lanice EU dobile Rumunija i Bugarska. Proces prijema novih lanica projektuje se uvoenjem uslova za pristup Evropskoj uniji (poznatiji kao kriterijumi iz Kopenhagena) koji obuhvataju set od nekoliko oblasti: || politiki kriterijumi: stabilnost demokratije i institucionalna stabilnost (postojanje demokratije, pravne drave, vladavine prava, potovanje i zatita ljudskih i manjinskih prava), || ekonomski kriterijumi: funkcionalna i konkurentna trina privreda || administrativni kriterijumi: sposobnost i kapacitet da se preuzmu prava i obaveze koje prolaze iz tekovina Zajednice (acquis communautaire - pravo Evropske unije) || saglasnost sa politikim ciljevima Unije, kao i ekonomske i monetarne unije
6.1 PAKT ZA STABILNOST JUGOISTONE EVROPE I ODNOS PREMA ZEMLJAMA REGIONA

Na predlog EU, Grupa G8, koju ine najrazvijenije zemlje svijeta, je na svom samitu u Kelnu odranom juna 1999. godine donijela odluku o formiranju Pakta za stabilnost jugoistone Evrope, a u kojemu je uee uzelo vie od 40 drava meu kojima su i lanice EU, G8 i meunarodne organizacije ukljuujui UN, OEBS i EU. Cilj Pakta je stabilizacija u regiji putem pribliavanja zemalja jugoistone Evrope evroatlantskim strukturama i jaanje meusobne saradnje. U vezi sa ovim procesom, a u kontekstu doprinosa procesu stabilizacije zemalja jugoistone Evrope, Evropska komisija je u maju 1999. godine predloila otvaranje procesa stabilizacije i pridruivanja za Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku, Makedoniju i Saveznu Republiku Jugoslaviju, kojim se unapreuje do tada postojei Regionalni pristup Evropske unije prema zemljama Balkana. Proces stabilizacije i pridruivanja i strategija EU prema zemljama jugoistone Evrope ukljuuje est elemenata: || Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju, kao novu vrstu ugovornih odnosa (tzv. sporazum o pridruivanju tree generacije); || razvoj postojeih privrednih i trgovinskih odnosa s regijom i unutar regije; || razvoj, odnosno djeliminu prenamjenu postojee privredne i finansijske pomoi; || poveanu pomo za demokratizaciju, razvoj civilnog drutva, obrazovanje i izgradnju institucija;
61
UPRAVA ZA KADROVE
|| ||
korienje mogunosti za saradnju u raznim podrujima, ukljuujui pravosue i unutranje poslove; razvoj politikog dijaloga, ukljuujui i politiki dijalog na regionalnoj osnovi
Krajem 2007. godine dolo je do transformacije Pakta za stabilnost putem stvaranja Savjeta za regionalnu saradnju, koji bi skoncentrisao svoje djelovanje na regionalni nivo i pribliio partnere u rjeavanju kljunih pitanja na kojima je regionalna saradnja zasnovana.
6.2 SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUIVANJU

Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju predstavlja novu generaciju evropskih sporazuma koja je ponuena zemljama jugoistone Evrope u sklopu procesa stabilizacije i pridruivanja. Sporazumom se ureuju opta naela, politiki dijalog, regionalna saradnja, slobodno kretanje roba, kretanje radnika, osnivanje pravnih lica, pruanje usluga i protok kapitala, usklaivanje zakona, implementacija zakona i pravila trine konkurencije, pravosue i unutranji poslovi, politika saradnje i finansijska saradnja. Osnovni ciljevi tog sporazuma su: razvijanje politikog dijaloga izmeu Unije i zemlje potpisnice sporazuma, poetak postepenog usklaivanja nacionalnog zakonodavstva zemlje potpisnice s komunitarnim pravnim nasljeem, promocija privrednih odnosa dvaju strana, postepeni razvitak zone slobodne trgovine izmeu dvaju strana, kao i podsticanje regionalne saradnje u sklopu procesa stabilizacije i pridruivanja. Sporazum da je zemlji potpisnici status potencijalnog kandidata za lanstvo u EU. Crna Gora je potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju u oktobru 2007.godine. Obzirom da se Sporazum istovremeno zakljuuje i sa dravama lanicama EU, to je naredni korak ratifikacija Sporazuma od strane svih drava lanica.
62
63
PITANJA
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
Osnovni podaci o Evropskoj uniji (lanice, stanovnitvo, geografski prostor) Ideje evropskog zajednitva kroz istoriju Post-ratovske inicijative i podsticaji evropskih integracija Osnivanje evropskih zajednica i pokuaji stvaranja vrih integracija Pariski ugovor o osnivanju zajednice za ugalj i celik Rimski ugovori o stvaranju evropskih zajednica Postupak proirenja Razvoj zajednica do prve revizije ugovora iz 1987.godine Osnovne karakteristike Jedinstvenog evropskog akta Ugovor o osnivanju EU (osnovne karakteristike i ciljevi) Revizija prava EU po Ugovoru iz Amsterdama Ugovor iz Nice (sadrina, karakteristike, ciljevi) Ugovor o Ustavu EU Institucije EU Evropski savjet Evropska komisija Savjet EU Evropski parlament Evropski sud pravde i Sud prve instance (sastav, nadlenost i procedure) Evropski revizorski sud EU Ombudsman Savjetodavni organi u EU Legislativni postupak u EU (modeli odluivanja) Karakteristike i izvori komunitarnog prava Primarni izvori komunitarnog prava Sekundarni izvori komunitarnog prava Prava i slobode u EU Ekonomske slobode Temeljna prava i slobode u EU Ekonomska i monetarna unija Odnosi sa treim zemljama, sporazumi i njihova priroda Pakt za stabilnost Jugoistone Evrope i Savjet za regionalnu saradnju Proces pridruivanja i sporazumi o asocijaciji i stabilizaciji
LITERATURA
Radovan Vukadinovi: Pravo Evropske unije, Beograd 1995 T. C. Hartley: Pravo evropskih zajednica, Beogradski centar za ljudska prava, 1998 Zlatko Stefanovi: Pravo Evropske unije, Beograd 2003 Fondacija Konrad Adenauer: Evropa od A do , Beograd, 2003 Jeremy Richardson: European Union - Power and Policy making,Routledge, London/New York, 2001 Anthony Arnull: The European Union adn Its Court of Justice, Oxford, 1999 Philip Alston: The EU and Human Rights, Oxford 1999

Evropske Integracije

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Evropske Integracije

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

VLADA CRNE GORE UPRAVA ZA KADROVE

PRIRUNIK ZA POLAGANjE STRUNOG ISPITA

E VROPSK E INT EG R ACI J E

Direktorica Svetlana Vukovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

ISTORIJAT IDEJE JEDINSTVENE EVROPE

ISTORIJAT IDEJE JEDINSTVENE EVROPE

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

RAZVOJ EVROPSKIH INTEGRACIJA

RAZVOJ EVROPSKIH INTEGRACIJA

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

STVARANJE EVROPSKE UNIJE

STVARANJE EVROPSKE UNIJE

Zajednika spoljna i bezbjednosna politika

Saradnja u oblasti pravosua i unutranjih poslova

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

3.1 INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

uvar je prava zajednice pokretanje inicijativa

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

3.2 OSTALI ORGANI UNIJE

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

3.3 POSTUPAK DONOENJA ODLUKA U EU (LEGISLATIVNI POSTUPAK)

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

PRAVO EVROPSKE UNIJE

PRAVO EVROPSKE UNIJE

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

4.1 IZVORI KOMUNITARNOG PRAVA

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

4.2 DEJSTVO PRAVNIH AKATA

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

4.4 PRAVA I SLOBODE U EU

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

4.5 SLOBODA KRETANJA KAPITALA I SLOBODA PLAANJA

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

4.6 LJUDSKA PRAVA U EU

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

ODNOSI SA TREIM ZEMLJAMA

ODNOSI SA TREIM ZEMLJAMA

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

6.1 PAKT ZA STABILNOST JUGOISTONE EVROPE I ODNOS PREMA ZEMLJAMA REGIONA

6.2 SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUIVANJU

EVROPSKE UNTEGRACIJE / Sinia Bjekovi

You might also like