UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES FACULTAD DE FILOSOFA Y LETRAS MAESTRA EN ANTROPOLOGA SOCIAL SEMINARIO VIOLENCIA, BUROCRACIAS Y DEMANDAS DE JUSTICIA.

Temasyproblemasdeinvestigacin PROFESORA: Mara Victoria Pita AO 2009

ibliografa

PITA, Mara Victoria1. 2007. Contravenciones en la Ciudad de Buenos Aires. Prcticas

institucionales, lgicas burocrticas y registro de informacin. Ponencia presentada en la VII Reunin de Antropologa del Mercosur, Porto Alegre, Julio.

INTRODUCCIN

Cuando luego de un largo proceso en el ao 1998 se derogaron los edictos policiales y se cre la justicia contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, no slo cambiaron las figuras contravencionales y las competencias de la polica federal con jurisccin sobre la Ciudad de Buenos Aires- en la materia sino que tambin, junto con las transformaciones institucionales, cambiara toda una antigua modalidad de registro de informacin. Dicha afirmacin puede tomarse por una obviedad, aunque lo cierto es que todo ese proceso institucional se present como una ocasin especialmente interesante para dar cuenta de las diferentes lgicas interagenciales de las cuales forma parte la produccin de informacin resultante de la actividad de las agencias y oficinas del Estado por parte de stas.

1 Equipo de Antropologa Poltica y Jurdica, Instituto de Ciencias Antropolgicas Seccin Antropologa Social. Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires. FFyL/UBA-PRONEX

En este trabajo se relata el derrotero que se sigui2, a poco de producidas las modificaciones institucionales, para recopilar y analizar informacin que diera cuenta de ese proceso, con el objeto de analizar tanto cambios como continuidades en lo referido a las contravenciones y las prcticas policiales asociadas a ellas sobre la poblacin en general y sobre ciertos grupos sociales en particular. Es mi objetivo presentar -y problematizar junto con ello- las dificultades que se presentaron y que permiten dar cuenta de las diversas lgicas interagenciales que intervienen en los procesos de produccin de informacin. Para ello, se presenta entonces, en primer lugar, cmo funcionaban los edictos policiales y qu informacin se produca a partir del registro de los mismos, as como el valor que presentaban estos datos para la agencia policial. Seguidamente, se relatan las modificaciones que import la transformacin institucional en la materia en lo referido al registro de informacin, y se describen las estrategias de investigacin que se desarrollaron para producir informacin sobre la materia desde un organismo pblico. Finalmente, se destacan las dificultades que se presentaron al momento de dar continuidad a modo de serie- a la informacin que se registr en su momento, dificultades resultantes en gran medida de colisin o bien de las diferencias entre lgicas distintas en las agencias involucradas en los procesos de intervencin que resultan en la produccin de informacin. Por ltimo, se plantean una serie de interrogantes respecto de cmo proceder al momento de producir informacin en el campo que nos ocupa, cuando el mismo est atravesado por esas lgicas diferentes.

LOS EDICTOS POLICIALES

Antes de la derogracin de los Edictos Policiales y de la creacin de la Justicia Contravencional en la Ciudad de Buenos Aires, era la propia Polica Federal la institucin civil armada que, histricamente, en su funcin de polica local de seguridad, y concentrando y reteniendo funciones judiciales- intervena en el control y sancin de la poblacin en materia contravencional por medio de los edictos policiales. Jurdicamente las contravenciones de edictos de polica, o faltas policiales, remiten a una larga y farragosa discusin respecto de la naturaleza de los delitos que, segn Levene (1968: 23), prestigiosos juristas como Sabatini y Jimnez de Asa han descrito como tormentoso problema o caza
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Este trabajo se realiz en el Departamento de Programacin de Polticas de la Direccin Nacional de Poltica Criminal, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin (DNPC. Pita, Mara Victoria; 2003). Sobre la base del mismo, pero articulado con una serie de discusiones y desarrollos conceptuales que consiguieron enmarcarlo en la discusin sobre las formas locales que asume el poder de policial, se incorpor a mi tesis de maestra en administracin pblica (Pita, Mara Victoria; 2004).

de fantasmas respectivamente. Las discusiones se dividen, segn los nfasis considerados estn puestos en los criterios de gravedad (ponen en peligro el derecho o lo lesionan) o penas (de polica, correccionales o aflictivas), considerndose a partir de ello lo cual es materia de debate jurdico, su vinculacin con el derecho penal o con el derecho administrativo. No es objeto de nuestro trabajo avanzar en una discusin jurdica la cual, por cierto, no estamos capacitados para dar; pero a los efectos del tratamiento que le daremos a la cuestin, es dable sealar que las contravenciones refieren a infracciones de menor cuanta; que no constituyen delitos tipificados por el Cdigo Penal; y para las cuales su represin constituye un complemento a las funciones que corresponden a la autoridad administrativa para conservar el orden y la moralidad pblicas (Levene, 1968: 79). De acuerdo a la opinin de algunos juristas, se los vincula al Cdigo Penal a los efectos de proveer garantas y regirse acorde el principio de legalidad (Levene, 1968: 45). Otras posiciones en cambio, sostienen que las contravenciones refieren al campo del Derecho Administrativo, ya que se trata de conductas que afectan la convivencia social y el bienestar comn. En este sentido, quienes sostienen esta interpretacin sealan que si el Derecho Contravencional se edifica a imagen y semejanza del Derecho Penal se est replicando un derecho penal limitado, pero, al fin y al cabo, represivo que, por ende, potenciar soluciones represivas por sobre las reparatorias (Expte. 1541, Fallo Maier.). Con todo, y de acuerdo a la perspectiva de nuestro trabajo, vale sealar que tal como sostiene Tiscornia Los edictos contravencionales de polica cuerpo heterogneo de bandos policiales referidos, segn la definicin institucional, a la alteracin del orden pblico o a atentados a la moralidad y las buenas costumbres han constituido una forma de procedimiento disciplinario, moralizante y represivo sobre las llamadas clases peligrosas y de las clases populares en general (2003:s/n).

La mayor parte de los edictos policiales provenan de Ordenes del Da, disposiciones, circulares, reglamentaciones y rdenes telegrficas; muchas de ellas elaboradas adhoc conforme surgan diversos tipos de hechos sociales decodificados como promotores de situaciones que eventualmente ponan en riesgo o bien quebrantaban el orden social3. En

En verdad, los antecedentes histricos de los edictos se remontan a la poca colonial. Relata el Comisario Inspector (r) Francisco L. Romay, en su Historia de la Polica Federal Argentina que el Virrey Vrtiz, hallando los servicios policiales decados; un clamor general de la poblacin lo decidi a reestablecerlos (Romay, 1963: 105). As, dict un Bando, pregonado el 21 de mayo de 1772, por el cual dispona diversas medidas destinadas a conjurar los peligros de diversa ndole a que estaba expuesta la poblacin y lograr la tranquilidad del vecindario (Romay, op. cit.:105). El referido Bando organiz los primeros servicios de polica a cargo de los Comisionados de Barrio. Posteriormente a travs de las Ordenanzas de los Alcaldes de Barrio de 1809, dictadas por el Virrey Cisneros, se reorganiz el territorio de la ciudad y se instruy a los Alcaldes acerca de las reas

1943, el entonces Presidente de la Nacin, General de Brigada Edelmiro J. Farell, emiti el Decreto N 17.550 del Poder Ejecutivo Nacional, creando la Polica Federal Argentina. En el mismo, en el Captulo II, Polica de Seguridad, artculo 5, inciso 2 se decretaba:
POLICA DE SEGURIDAD Artculo 5. Para el ejercicio de las funciones que le asigna este Estatuto, dispondr de los siguientes medios... 2. Emitir edictos, dentro de la competencia asignada por el Cdigo de Procedimientos en lo Criminal de la Nacin, para reprimir actos no previstos por las leyes, en materia de polica de seguridad de la jurisdiccin federal. Estos edictos emanarn del Jefe de Polica Federal y no tendrn vigor sin aprobacin del Poder Ejecutivo Nacional.

Al ao siguiente, a travs del decreto N 32.265, se estableci el Primer Estatuto Policial, que en su artculo 7 inciso (a) autorizaba a la polica a emitir y aplicar edictos, dentro de la competencia asignada por el cdigo de procedimientos en lo criminal (ley 2.372) para reprimir actos no previstos por la leyes, en materia de polica de seguridad; y dictar las reglas de procedimiento para su aplicacin (Gentili: 1995:15). As las cosas, la polica concentraba en sus manos, una suma de poderes en materia contravencional. Esto es, la polica detentaba en este campo: poder legislativo (crear edictos); policial (detener a los contraventores, o a los sospechados de serlo) y judicial (produccin de pruebas, de la acusacin, as como del juzgamiento por la falta cometida y la aplicacin de la pena). Segn Ricardo Levene (h) (1968) desde que se federaliz la Ciudad de Buenos Aires al ser convertida en 1880 en Capital de la Repblica, el Jefe de Polica de ella, por medio de edictos, cre y reglament las faltas de naturaleza policial, cuyas penas son, si superan un mnimo legal, confirmadas o revocadas por los jueces en lo correccional, que son su tribunal de alzada...Esos edictos, limitados en sus sanciones a un mes de arresto y cien pesos de multa, tenan y tienen su base legal en el artculo 27 del Cdigo de Procedimientos de la Capital, que prev las contravenciones de polica y les fija una penalidad mxima, y ante la pasividad del Congreso fueron proliferando, hasta convertirse en un verdadero Cdigo de Faltas policiales, que se recopilaron en llamado R.R.P.F. 6 de la polica Federal (Reglamento de Procedimientos Contravencionales y Edictos Policiales), aprobado por el decreto 10.868/46. (1968: 9798). Fue recin en 1957, a raz de un dictamen del entonces Procurador General de la Nacin4, que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sostuvo que el legislador no puede delegar en el

bajo su competencia (Romay, op. cit.:182193). 4 Se trata de la causa Mouviel, Ral O. y otros. Sobre la historia de este fallo y las derivaciones respecto del

Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la configuracin de los delitos y la eleccin de sus penas; que el artculo 27 del Cdigo de Procedimientos atribuye a las administraciones municipal y policial la facultad de juzgar faltas o contravenciones, pero no la de configurarlas o definirlas, y que es inconstitucional el artculo 7, inc. a, del decreto 33.265/44, ratificado por la ley 13.830, en cuanto faculta a la Polica Federal para emitir edictos en materia de polica de seguridad, pues tal facultad va mucho ms all de la facultad simplemente reglamentaria que corresponde al Poder Ejecutivo o a las reparticiones administrativas (Levene, 1968: 98)5. El Poder Ejecutivo, no habiendo Congreso Nacional desde 1955 a consecuencia del golpe de estado, ratific los edictos policiales dictados hasta esa fecha (es decir el R.R.P.F 6 por el decretoley 17.189/56, que continu en vigencia por la ley 14.467/58 que ratifica la ley orgnica de la Polica Federal). Pero, en esta ley orgnica de la Polica Federal (DecretoLey N 333/58 en reemplazo del 32.265/44), dictada bajo la presidencia de Aramburu, se hace referencia a la facultad policial de aplicar edictos y ya no de emitir, zanjando por una parte la discusin respecto de su poder legislativo, al tiempo que ratificando de este modo su facultad judicial (y por ende su poder de penar).

Las detenciones por edictos policiales, as como la facultad de detener personas para averiguar su identidad6, han sido tradicionalmente las principales herramientas jurdicas con que la Polica Federal ha construido sus tcnicas policiales preventivas con las que ha operado en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires. De resultas de su aplicacin fue consolidndose una especie de muestrario de tipos sociales considerados sospechosos, peligrosos o moralmente reprobables, que inevitablemente se correspondan con los grupos sociales ms vulnerables al control penal. Ello en gran medida, fundado en una concepcin de la seguridad
poder de polica de emitir edictos ver: Tiscornia, Sofa, 2003. 5 Cfr. tambin Secretara de Justicia. Subsecretara de Asuntos Legislativos. 1988. Reforma del Rgimen Contravencional. Informes (Relevamiento y anlisis estadstico en la Justicia Correccional y en la Polica Federal Argentina). 6 La facultad para detener por averiguacin de identidad por un plazo mximo de diez horas, emana de la Ley Orgnica de la Polica Federal (DecretoLey 333/58, ratificado por Ley 14.467 y modificado este inciso por Ley 23.950). Tal como lo sealbamos en otro trabajo El inciso 11 del artculo 51 de la Ley Orgnica de la Polica Federal, al respecto, dispone lo siguiente: Fuera de los casos establecidos en el Cdigo de Procedimientos en Materia Penal, no podr detenerse a las personas sin orden de juez competente. Sin embargo, si existiesen circunstancias debidamente fundadas que hagan presumir que alguien hubiese cometido y pudiese cometer un hecho delictivo o contravencional y no acreditase fehacientemente su identidad, podr ser conducido a la dependencia policial que correspondiese, con noticia al juez con competencia en lo correccional en turno, y demorada por el tiempo mnimo necesario para establecer su identidad, el que en ningn caso podr exceder de diez horas. En trminos prcticos, mediante esta facultad se est habilitando a la polica para detener en una comisara a una persona por un espacio de tiempo, en base a la mera sospecha de que ha cometido o puede llegar a cometer algn acto ilcito (Martnez, Palmieri y Pita, 1998). Al igual que los edictos, estas detenciones se realizan en su mayora sobre grupos sociales determinados: jvenes, pobres, migrantes. Para ampliar sobre el particular: Chillier, 1998 y Tiscornia, Eilbaum y Lekerman, 1999.

basada en el concepto de Orden Pblico, antes que en una concepcin de la seguridad vinculada a los derechos y las libertades (Tiscornia, 1998b).

Las formas del trabajo policial o salir a hacer estadstica

Durante el curso de investigaciones previas sobre prcticas policiales de baja intensidad represiva (vg. detenciones por averiguacin de identidad y detenciones por edictos policiales7) escuch, por parte de los propios funcionarios policiales la expresin salir a hacer estadstica. Un oficial de la Polica Federal, nos relataba, en los tiempos en que an estaban en vigencia los Edictos Policiales, cmo se proceda en esta materia, describindonos as una serie de prcticas burocrticas y rutinizadas, en las cuales era posible advertir operando en el nivel de las prcticas sociales, aquello que algunos juristas (IDDHH, 1984) han definido como la selectividad del sistema penal (en este caso en el segmento policial):
De los edictos yo te puedo explicar como funciona la cosa... Antes, a las chicas detenidas [prostitutas] se les aplicaba el 2 h, que puede importar una pena de 21 das, pero eso significaba que las chicas hicieran 30 apelaciones cada da, lo cual producira una conmocin que no tena sentido arriesgar entonces en la polica, porque ac todo est pensado...entonces se pens cual estrategia para reprimir prostitutas se podra emplear en democracia? con el edicto por escndalo, el 1 b. Con esa contravencin la contraventora siempre sale. Igualmente, en general las chicas no saben y muchos abogados penales tampoco conocen derecho el contravencional. La polica procede de acuerdo a la cara del abogado. El problema es que la polica no se ocupa de lo que debe, que es de lo policial y lo penal, y se mete en reas que no le deben incumbir como la social y la moral. Lo que pasa es que est la idea en la institucin de que, como me dijo el subcomisario X, la polica est mas all del derecho....Porque esto pasa en todas las comisaras, por ejemplo en las comisaras de prostitucin como la 16 o la 8. Y el personal subalterno -y de esto estoy convencido- es vctima del sistema. Con la cuestin de las estadsticas esto es evidente. Por ejemplo, si la comisara tiene un promedio de 300 contraventores por mes no se puede bajar el promedio -un promedio histrico establecido a lo largo de los aos- entonces hay que salir a buscar contraventores. Aplicar ebriedad como se haca en otras pocas te pone en un problema porque como se justifica que si tengo a alguien por ebriedad no llame mdico?. Entonces ahora se puso de moda, porque son modas, escndalo, el 1 b, porque hay que inventar contraventores para no tener problemas. Y bueno, ac caes por portar cara. Si sos morocho, pelo duro y seco, el albail que vuelve de la obra, cas. Y te dicen tens que salir a buscar porque si no, no tens franco. Y no existe la posibilidad de plantear al superior lo irracional de la medida, no se puede discernir, tens que ir y hacerlo porque si no te comes no tener franco o arresto....El clich de los contraventores est en la computadora, ah aparece toda la declaracin y uno le pone el nombre de la vctima, s de la vctima -se re por lo que pareci un fallido- porque en realidad es una vctima. La declaracin del contraventor est armada, se le cambia solo el lugar y el nombre, H. por ejemplo [un agente] maneja brbaro la computadora, hace de todo en dos minutos... El sumario contravencional tiene una cartula, la declaracin del interventor al dorso de la diligencia, el telegrama, son siete u ocho hojas preimpresas, nunca hay prueba y a veces ni confesin, slo la declaracin del interventor...Las personas humildes son objeto permanente de la represin policial. Como dice el comisario de la 18, donde estoy yo ahora, ah hay unos por portacin de miseria, hacemos la estadstica y que se vayan. Todo pasa por la presin que viene de arriba, si de los 8000 procedimientos 7999 son taraditos con medio porro(material de campo, oficial de polica).

Todos estos trabajos fueron realizados en el marco de investigaciones del Equipo de Antropologa Poltica y Jurdica (FFyL/UBA) y del Equipo sobre Violencia Institucional (CELS). Sobre el particular puede verse Palmieri, Pita y Martnez; 1998. Tambin CELS, 1997 y 1998.

Esta expresin condensaba, en cierto sentido, una suma de prcticas y saberes consuetudinarios que sin duda merecan especial atencin. Indagando sobre ello puede saber que, para los efectivos policiales que hacan su trabajo de prevencin policial en las calles, se trataba de una orden de sus superiores no olvidemos que la institucion policial es una organizacin jerrquica- que les requeran y as les indicaban que deban trabajar. Y el trabajo, necesariamente, deba reflejarse en una importante cantidad de actuaciones policiales que permitiesen mostrar que la polica estaba en la calle y que su estar en la calle implicaba, sin lugar a dudas, estar trabajando ya para combatir el el delito in fraganti, ya para prevenir sobre actividades pre-delictuales, presuntamente sospechosas y potencialmente peligrosas.

El registro sistemtico de estas actividades preventivas, importaba as una serie de rutinas burocrticas necesarias a los efectos de producir la medida o cuantificacin de su actividad. Una medida cuyo valor redundara en beneficios internos y externos a la institucin policial. Y tambin, claro, pocos beneficios a ciertos sectores de la poblacin, una serie de grupos o tipos de sujetos sociales a los que la mirada peligrosista y cristalizada de la polica -orientada por un criterio de selectividad propio del sistema penal- no hara sino acudir para cumplir con esos objetivos institucionales que redundaran en beneficios internos y externos.

Estas prcticas policiales de control poblacional ostensible, reflejadas en las estadsticas permitan mostrar tanto hacia afuera de la agencia policial como hacia adentro de la misma, una eficiencia en el cumplimiento del deber. Hacia afuera, la expresin cuantitativa de estas prcticas se acoplaba y acompaaba con nmeros a aquellas opiniones que demandaban la necesaria presencia policial en la calle para control de las poblaciones peligrosas, sospechosas, portadoras de cierto estado predelictual, o bien potencialmente riesgosas para el orden pblico. Hacia adentro de la polica, en cambio, cada comisara encontraba en la dimensin burocrtica de estas prcticas, una forma de demostrar con nmeros concretos volcados en una estadstica que obligatoriamente deben elevar a sus superiores- el rendimiento de su trabajo (Martnez, Palmieri y Pita, 1998). En ambos casos, hacia adentro y hacia afuera de la institucin, estas prcticas contribuan a sostener la idea de que es as que la polica trabaja, y por lo dems, que los frutos de ese trabajo podan y deban- exhibirse a travs de la cuantificacin de su actividad. Una polica que labra actas (de contravenciones, de detenciones por averiguacin de identidad), que detiene, que controla, que pone en funcionamiento un repertorio cristalizado de prcticas rutinizadas, internalizadas y 7

transmitidas informalmente, que van estructurando modos habituales de procedimiento policial, es una polica que a los ojos de la propia institucin as como a los de la opinin pblica trabaja (Martnez, Palmieri, Pita, 1998; Tiscornia, 2000).

Salir a hacer estadstica aluda as a una expresin policial que daba cuenta del doble carcter de las prcticas sobre las que se sostiene el poder de polica: una rutina burocrtica que le permite producir la cifra de su eficiencia, as como una prctica de control poblacional selectivo sobre las clases subalternas (pobres, jvenes, migrantes), sectores asociados a imgenes de desorden, portadores de cara, en fin, sospechosos. Una rutina fundada en gran medida en virtualidades y sospechas, al decir de Foucault (1976), que si bien funcionan al interior de la institucin como un clich eventualmente desprovisto de sentido, que orienta y justifica sus procedimientos, resuena con cierto sentido en la opinin pblica. Rutina que, por lo dems, propicia el cumplimiento de las tareas burocrticoadministrativas que la institucin requiere. As, estas mismas prcticas cuantificadas, eran convertidas en estadsticas y proveedoras, por tanto, de una de las medidas de la eficiencia del trabajo policial.

LA CREACIN DE LA JUSTICIA CONTRAVENCIONAL

Como dijimos pginas ms arriba, formal y jurdicamente los juzgados correccionales eran el tribunal de alzada para las apelaciones en materia contravencional. No obstante ello, habitualmente el procedimiento de aplicacin de estas normas estuvo en manos de la polica, que detena, recolectaba pruebas y juzgaba. Y si bien exista la posibilidad de control judicial, tal como sostiene Chillier (1999: 165) en la prctica se tornaba ilusorio debido al escaso tiempo para apelar y a los distintos mecanismos articulados para vedar ese derecho al contraventor8. De hecho, el control judicial sobre la actividad policial, fue una de las cuestiones sealada como necesidad a los efectos de limitar el poder policial. En este sentido se pronunciaron en distintas oportunidades organismos de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil. Y fue durante el proceso en que la Ciudad de Buenos Aires se constituy en estado autnomo que esta discusin cobr una nueva dimensin.
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De acuerdo a lo sealado por Chillier (1999: 165) no se estableca la asistencia de un abogado, no se exiga mnimos elementos de prueba para la condena y la prueba no poda ser controlada por el imputado, que de este modo no poda ejercer el derecho a defensa y era sometido a un procedimiento que no cumpla con las mnimas garantas del debido proceso. Ello explica que, en el ao en anlisis, del total de detenciones slo 46 contraventores recurrieron al recurso de apelacin (Pita, 2004).

Con la modificacin del status jurdico-poltico de la Capital Federal (art. 129 CN), establecido en la nueva Constitucin Nacional de 1994, la Ciudad de Buenos Aires se constituy como ciudad estado con gobierno autnomo y por tanto, con facultades propias de legislacin y competencia jurisdiccional. La Convencin Constituyente de la Ciudad, sancion en octubre de 1996 la Constitucin, en la que se expresa que es atribucin de la legislatura de la Ciudad (art. 81 CCABA) sancionar el Cdigo Contravencional y de Faltas, quedando de este modo en manos del Poder Legislativo los asuntos en materia contravencional. Si bien, el cambio de status de la Ciudad de Buenos Aires, no implic hasta el momento la organizacin de su propia polica -y por tanto an sigue operando en la Ciudad la Polica Federal; en su constitucin se determin que:
...La Justicia Contravencional y de Faltas ser competente para conocer en el juzgamiento de todas las contravenciones tipificadas en leyes nacionales y otras normas aplicables en el mbito local, cesando toda competencia jurisdiccional que las normas vigentes asignen a cualquier otra autoridad. Se limitar a la aplicacin de las normas vigentes en materia contravencional, conforme a los principios y garantas de fondo y procesales establecidos en la Constitucin Nacional y en esta Constitucin, en la medida en que sean compatibles con los mismos. La primera Legislatura de la Ciudad, dentro de los tres meses de constituida, sancionar un Cdigo Contravencional que contenga las disposiciones de fondo en la materia y las procesales de esta y de faltas, con estricta observancia de los principios consagrados en la Constitucin Nacional, los instrumentos mencionados en el inciso 22 del artculo 75 de la misma y en el presente texto. Sancionado dicho Cdigo o vencido el plazo fijado, que es improrrogable, todas las normas contravencionales quedarn derogadas (dcimo segunda clusula transitoria CCABA).

De este modo, qued cristalizada en el nuevo estatuto organizativo de la Ciudad no slo una resolucin de carcter jurdico respecto de competencias entre organismos en materia contravencional, sino tambin el resultado parcial de una importante serie de disputas y debates que fueron adquiriendo un cada vez mayor carcter pblico asociada por una parte a la cuestin de la seguridad y por otra a la de los abusos policiales9. La sancin del Cdigo de Convivencia Urbana o Cdigo Contravencional (Ley N 10) en marzo de 1998, implic entonces no slo la supresin de las antiguas figuras contravencionales, fundndose en la necesidad de depuracin de los edictos policiales de su carcter peligrosista, sino tambin la

De hecho, sobre el particular, se traz un debate pblico del que participaron la institucin policial, la sociedad poltica y la sociedad civil (Chillier, 1998; Tiscornia y Sarrabayrouse, 2000). Las continuas objeciones de organismos de derechos humanos y distintas asociaciones y organizaciones de la sociedad civil, sobre el carcter extremadamente impreciso y difuso respecto de las conductas contempladas en los edictos y acerca de las prcticas discrecionales en su aplicacin, en detrimento de los derechos de los eventuales contraventores (lo cual en ms de una oportunidad dio lugar a denuncias de malos tratos y abusos de autoridad, sobre el particular ver: CELS, 1999 y Sarrabayrouse, 1999), por una parte; as como, las repetidas discusiones respecto de la concentracin de funciones legislativas y judiciales en manos de la Polica Federal por la otra; acabaron por conseguir la derogacin de los Edictos Policiales y la sancin de un nuevo Cdigo Contravencional por parte de la Legislatura de la Ciudad.

definicin de nuevos tipos y figuras contravencionales, as como la judicializacin del procedimiento en esta materia. As, arguyendo que quitar a la polica la facultad de aplicar los edictos, conseguira limitar el poder policial tantas veces cuestionado jurdica y polticamente-, se judicializ el procedimiento en materia contravencional10 y se cre dentro del reciente Poder Judicial de la Ciudad, el fuero Contravencional11 y de Faltas, al cual qued subordinada la Polica Federal en carcter de auxiliar de la justicia y organismo preventor12. Este proceso se sostuvo en un fuerte discurso que sealaba que finalmente se haba llegado a una solucin que, al tiempo que limitaba la discrecionalidad del accionar policial, estableca un procedimiento judicial para dirimir conflictos de convivencia urbana. As esta justicia se present, desde su creacin, como un hito histrico, fundacional que implic una ruptura con un orden autoritario anterior. De esta forma podra decirse que la nueva justicia se present ante la sociedad como una institucin que condensaba valores democrticos y garantistas (Tiscornia y Sarrabayrouse, 2000); que al mismo tiempo enfatizaba, en virtud de su carcter local, su rapidez y agilidad, todo lo cual redundara en una gestin ms eficiente y garantista de la seguridad en la Ciudad.

Nuevas formas de registro de informacin

Creada la justicia contravencional se conform tambin un nuevo sistema de registro de las actuaciones policiales en la materia, toda vez que la polica operaba ahora exclusivamente en calidad de organismo preventor subordinado al nuevo poder judicial de la ciudad. A partir de ese momento, la polica ya no labr actas contravencionales sobre la base de un clich propio, sino que deba hacerlo en unas actas pre-impresas y numeradas que el propio poder judicial le provey y que conformaran la primera parte del expediente judicial13. Y se mont todo un nuevo sistema de registro de las actuaciones policiales ingresadas en la justicia.
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En palabras del propio Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires el Cdigo Contravencional y su ley de procedimiento constituyen un nuevo derecho contravencional [que es] es una manifestacin del derecho penal y le son aplicables todos los principios, derechos y garantas que gobiernan ese mbito, (...) contempla infracciones -consideradas de menor gravedad que los delitos- que afectan la normal convivencia de los vecinos de la Ciudad. 11 Un acabado relato del proceso de creacin de la Justicia Contravencional puede encontrarse en Sarrabayrouse, 1999. 12 Tambin lo es la Prefectura Naval Argentina, aunque su intervencin en la materia presenta una incidencia marginal respecto de la de la Polica Federal Argentina. En el ao 2001, la PNA labr el 0.05% (41 actas sobre un total de 89.643 ingresadas) del total de actas ingresadas en la Justicia Contravencional, mientras que en 2002 ni siquiera alcanza esa incidencia, habiendo labrado slo 39 actas sobre un universo total de 98.721 (DNPC, Pita; 2003). 13 El hecho de que las actas tengan una numeracin correlativa y sean de papel con sello de agua se debe, segn sostienen funcionarios del rea, a que en su momento se evalu que ello funcionara como una instancia ms de

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El sistema, de acuerdo con los dichos de algunos funcionarios, pretenda responder fundamentalmente a la organizacin y gestin del trabajo judicial. Para ello fue organizado del siguiente modo: todas las actas contravencionales labradas en la Ciudad, ya fueran aquellas en las que intervino la polica federal en su carcter de organismo preventor (en tareas de vigilancia patrullaje- o como receptor de denuncias de vecinos), las labradas por la Prefectura Naval y tambin las resultantes de las denuncias en fiscala (algunas de las denuncias llegan a Fiscala a travs de los Centros de Gestin y Participacin de la Ciudad) ingresan diariamente por Mesa de Entradas de Fiscala de Cmara. All se asigna a las actas un nmero de causa, se las caratula y se las remite a cada una de las doce fiscalas existentes. La asignacin de los expedientes a las distintas fiscalas se realiza a travs de un sistema basado en criterios de distribucin equitativa de la carga de trabajo judicial. El mismo se construy en base a una segmentacin territorial de la ciudad en doce zonas, dentro de las cuales se concentran varias comisaras. Cada una de las doce (12) fiscalas tiene asignada una de las zonas durante el perodo que va del 1 de septiembre de un ao al 31 de agosto del ao siguiente cuatro trimestres, momento en el que rotan las asignaciones de zona14. La organizacin del circuito de recepcin y distribucin de actas en fiscalas remeda una cadena de montaje. Segn relatan los funcionarios de la Secretara de Cmara, el rigor burocrtico no slo es condicin de la legalidad del procedimiento, sino tambin una herramienta para la eficacia en el desempeo del trabajo policial en su carcter de auxiliar de justicia. As, el orden resolvera el problema de las garantas15. As, apenas ingresadas las actas labradas en

control sobre la actividad de los agentes preventores. De hecho, como se seala ms adelante, una importante cantidad de actas son archivadas por la justicia contravencional, luego de observarse que se trata de copias de actas y no de actas originales, o de actas donde no consta la numeracin. 14 Segn nos han informado operadores del sistema que algunas zonas estn constituidas por dos comisaras y otras por seis se basa en la estimacin de cantidad habitual de contravenciones registradas por cada comisara. Para ms informacin sobre la asignacin de zonas a fiscalas ver , Pita, 2004. 15 En ese sentido, uno de los funcionarios del sistema de justicia contravencional, al referirse al sistema de la mesa de entrada para dar recepcin a las actas y distribuirlas a las fiscalas, explicaba: yo no tengo tiempos muertos, todo lo cargamos en cuanto llega, se carga, se caratula, se coloca en salidas y se prepara para enviar a las fiscalas...como se darn cuenta, no tenemos tiempos muertos. Yo no puedo tener tiempos muertos. Y tengo todo bajo control.... yo les muestro todo, todo lo que entra est ac dice, y sigue en tono confidente escuchame, vos te crees que nuestros primos hermanos [la justicia nacional] tienen las cosas como las tenemos nosotros? Y te digo porque yo s, eh? Porque yo vengo de familia judicial. El mismo funcionario, respecto del trabajo de la polica sealaba: Al principio las hacan [a las actas] de cualquier manera, las perdan, no tenan ms actas, usaban fotocopias. Pero les di una orden, los notifiqu por escrito, habl con el jefe de metropolitana... si el sistema funciona bien, organizado, se acab el problema de las garantas, y todo est en orden. Yo creo en el orden. (Diario de campo). Nos detenemos en estos comentarios porque entendemos que ponen de manifiesto el encendido discurso sobre la eficiencia y agilidad con que se promocion a este sistema de justicia al momento de su creacin. Eficiencia y agilidad que se pretende imprimir, no slo a los actos vinculados en sentido estricto a la administracin de justicia (los tiempos procesales), sino a todas las tareas que hacen a su administracin.

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Fiscala de Cmara las mismas son registradas en un sistema informtico elaborado ad-hoc, donde adems de cargarse datos bsicos del acta tambin se indica a la fiscala a la cual se asigna el expediente. Como ya puede notarse, el sistema de informacin montado tena como principal objeto la gestin de la informacin a los efectos de organizar la maquinaria judicial16. Podra decirse que bsicamente el sistema informtico era soporte de la gestin judicial (la mentada cadena de montaje a la que se alude en la nota a pie de pgina n13) antes que instrumento o herramienta para la produccin de informacin en la materia. La produccin de informacin prevista por el sistema, slo atenda a la produccin de informacin pblica a partir de un Registro Estadstico de Contravenciones y Faltas que deba ser elaborado, de acuerdo con lo establecido en el texto de aplicacin de la ley contravencional (Ley N10 -1988-, en el Captulo X, Art. 82) a partir de todas las sentencias condenatorias firmes, previa eliminacin de los datos identificatorios de las partes, excepto las contravenciones de trnsito, al Registro Estadstico de Contravenciones y Faltas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, cuyo funcionamiento en el mbito de la Jefatura de Gobierno se rige por las normas de la ley que lo crea y organiza.

LA CONSTRUCCIN DE DATOS

Todo esto lo supimos cuando, a mediados del ao 2002, propuse desde la Direccin Nacional de Poltica Criminal dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, realizar un estudio sobre la aplicacin de las contravenciones en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires. El objetivo de dicho estudio era procurar a cuatro aos de vigencia de la derogacin de los edictos policiales y de la creacin de la justicia contravencional- describir y analizar las formas particulares que asuma el poder de polica en el mbito de las contravenciones en la Ciudad de Buenos Aires y dar cuenta del cese o de la continuidad de las prcticas policiales abusivas y discrecionales sobre determinados sectores sociales, habitualmente sujetos de control policial (prostitutas, cartoneros, vendedores ambulantes, limpiavidrios). Para ello se propuso relevar y producir informacin (tanto de corte cuantitativo como cualitativo) que permitiera indagar en la racionalidad que orienta el trabajo policial en su carcter de auxiliar de la justicia contravencional. Trabajo que, desde mi perspectiva, continuaba respondiendo a una lgica de administracin de los ilegalismos centrada o asentada sobre

No nos detendremos aqu en la descripcin del procedimiento judicial stricto sensu en parte por razones de espacio y en parte porque lo que interesa destacar en esta exposicin es el sistema montado de registro de informacin.

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habitus y rutinas, restos histricos de poder disciplinario montados sobre cierta ideologa de cmo hacer las cosas y fuente de control territorial y de obtencin de recursos ilegales.

Por lo dems, era importante contar con informacin cuantitativa, de hecho la carencia de la misma se haba evidenciado ya en el derrotero que haba presentado la discusin pblica sobre el Cdigo, en el cual prcticamente no se contaba con datos sistematizados referidos a la actividad policial en materia de contravenciones. Tanto as que, en las pocas ocasiones en que se haba hecho alguna referencia a un corpus de datos, los mismos eran de carcter general y por ende muy pobres, de modo que finalmente la discusin pblica17 terminaba fundndose en datos (provenientes de fuentes policiales) referidos a delitos18 y a encuestas de opinin sobre la sensacin de inseguridad19. Pero, que ocurra con las contravenciones? Y ms an, qu ocurra en relacin a las prcticas policiales cotidianas y habituales sobre el

17 Nos referimos, claro est, a la discusin pblica ampliada a partir de la intervencin de los medios de comunicacin masiva, ya que en otros mbitos (los acadmicos y los vinculados al circuito de las organizaciones de derechos humanos y derechos civiles) la discusin sobre el Cdigo as como sobre las arbitrariedades policiales no ces. Entre otros ver: Chillier, 1998; Tiscornia, Eilbaum, Lekerman, 1999; Tiscornia y Sarrabayrouse, 2000 y Varela, 2003. 18 En relacin a los datos oficiales de mayor difusin pblica sobre delitos, que son los sistematizados por la Direccin Nacional de Poltica Criminal a partir de los datos enviados por la Polica Federal, las policas provinciales, la Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval, cabe hacer algunas observaciones generales. Por una parte, si bien estos datos refieren slo a hechos registrados por la agencias (con lo cual no contienen la denominada cifra negra, esto es los que no son captados por el sistema penal), refieren a la cantidad de tipos delictuales registrados por la agencias. De esta manera, si en un hecho se produce ms de un tipo delictual de los categorizados en la planilla, salvo en los casos en lo que expresamente estos se presentan agregados, los hechos se contabilizan en uno y otro tipo. Por otra parte, los mismos no enfatizan en las particularidades regionales sino que, antes bien, refieren a la distribucin territorial de tipos delictuales a partir de una serie estandarizada, construida sobre categoras provenientes del cdigo penal de modo tal que no pueden observarse especificidades locales. Esto trae aparejada una segunda limitacin, a saber, que la categorizacin de los hechos responde a una lgica jurdica antes que a una construccin categorial de orden sociolgico, con lo cual no es posible dar cuenta de las modalidades delictivas as como de las lgicas interaccionales que estos hechos importan. Estas limitaciones, provienen en gran medida de la propia naturaleza de los instrumentos de recoleccin de informacin, as como tambin de las fuentes de informacin. Por cierto, se han diseado en el organismo otras estrategias metodolgicas, pero se trata en algunos casos investigaciones incipientes, y en otros de un alcance limitado (por ejemplo, no hay series anuales, o no estn disponibles para todo el pas); con lo cual no satisfacen los requerimientos de la lgica meditica. 19 Esta expresin, por cierto, no desacredita la importancia de los rigurosos trabajos existentes en la materia. Entre otros, cabe sealar los elaborados por Graciela Rmer. En este sentido resultan interesantes las observaciones que esta autora presenta en Orientaciones en la opinin pblica sobre violencia y polticas de seguridad. El informe, seala que en el anlisis de la inseguridad en el pas se destaca una importante distancia entre la percepcin de inseguridad manifestada por la opinin pblica y la real presencia de hechos delictivos en la poblacin. Es decir, la sensacin de inseguridad es mayor que la incidencia real del delito. En el mismo informe se destaca tambin como relevante, que la inseguridad se ha constituido, a lo largo de la dcada, en uno de los problemas mas importantes del pas. As, se sostiene si a principios de los 90, la inseguridad slo concitaba un 23% de la suma de menciones, desde 1999 se ubica sostenidamente por encima del 35% en promedio y rankea como uno de los problemas ms importantes del pas (Rmer, 2003: 1). Asimismo, con respecto a las reacciones frente a la creciente sensacin de inseguridad, se seala que en trminos generales, puede observarse en la opinin pblica cierta tendencia de endurecimiento de las posiciones respecto de la inseguridad.

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territorio de la ciudad?20. As las cosas, llevar adelante este trabajo permitira no slo construir datos cuantitativos consistentes, sino adems propiciar una aproximacin al campo de intervencin policial en las tareas definidas como preventivas en la ciudad, a travs del anlisis de la distribucin por tipos y por zonas, luego de la modificacin del sistema.

Ahora bien con qu datos contar si la informacin pblica que se prevea producir era la que se volcara en el registro estadstico de contravenciones y faltas? Esos datos, slo nos hablaran de aquellos a quienes se haba condenado por la comisin de contravenciones y, de ese modo, no podramos contar con informacin respecto de las personas a las que se les labraba actas contravencionales (presuntos contraventores de acuerdo con la mirada policial).

As fue como, desde ese organismo pblico, se iniciaron todas las rutinas que habitualmente son necesarias desde un organismo de la Administracin Pblica, para requerir datos. Se trataba, inicialmente, de conocer qu informacin produca y sistematizaba la propia Justicia Contravencional, para luego considerar qu otros datos faltantes eran necesarios y definir los modos de obtenerlos y/o producirlos. La informacin bsica, desde nuestra perspectiva, para una primera etapa era la siguiente:

cantidad de contravenciones registradas en el territorio de la ciudad por mes, segn comisaras y discriminadas por tipo; cantidad de contraventores a los que se les labr acta (con distincin de sexo, edad, lugar de residencia y nacionalidad), cantidad de contraventores aprehendidos (por reiteracin de conducta y para determinar su identidad).

Las solicitudes formales de informacin y los datos obtenidos

Slo en calidad de notas de color, en los inicios del nuevo sistema de justicia contravencional algunos medios de comunicacin sealaban que era dificultosa la adaptacin de la polica. El diario Clarn, en una nota del 18 de abril de 1998 sealaba La adaptacin de la Polica a este nuevo funcionamiento y su relacin con los fiscales contravencionales no fue siempre sencilla. Ejemplo: durante los primeros das de vigencia del Cdigo un oficial llam a una fiscala porque haba cinco personas durmiendo en la vereda. Les labro un acta?, pregunt el oficial. La respuesta fue no, por lo que insisti: "Pero cmo, si es obstruccin de la va pblica?" El fiscal, paciente hasta entonces, le explic que esa contravencin "no admite culpa": slo rige cuando quien la comete lo hace intencionalmente. A las dos horas son el telfono nuevamente. Era el comisario. Entonces el fiscal s perdi la paciencia: La vagancia no est penada. Ahora, si usted cree que sabe ms que yo sobre el Cdigo no me llame a consultar nunca ms y haga lo que quiera.

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La nota fue enviada a la Fiscala de Cmara y, luego de un prudencial tiempo aguardando respuesta, se iniciaron las gestiones necesarias para concertar una entrevista con algn funcionario responsable del rea. Ello llev otro tiempo considerable y el despliegue de diverso tipo de estrategias21 que finalmente devinieron en la concrecin de la entrevista. Presentados los requerimientos, se nos inform que la Justicia Contravencional no estaba obligada a proveer a la Direccin Nacional esa informacin. Ello as, porque slo lo estaba formalmente para con el Consejo de la Magistratura y para con el Gobierno de la Ciudad, y que no se hallaba comprendida dentro del alcance de la Ley 25.26622. De todos modos, observaron, podran poner a nuestra disposicin la informacin sistematizada por el Registro Judicial de Contravenciones que refera a sentencias condenatorias del fuero. Sin embargo, sostuvieron, no sera posible proveernos de la totalidad de los datos requeridos, porque lo solicitado involucraba a presuntos contraventores, y sobre ellos no haba habido condena, de modo que si se nos provea de los mismos inmediatamente se desatara una serie considerable de conflictos, ya que la institucin estara operando con un criterio etiquetador y selectivo23. Este razonamiento, en trminos formales, se fundaba en el espritu garantista que haba quedado cristalizado en la Constitucin de la Ciudad, y que sealaba la erradicacin de la peligrosidad sin delito y las concepciones penales fundadas en el derecho penal de autor; y se ajustaba en este sentido, a lo referido en el Cdigo respecto del Registro Estadstico de Contravenciones y Faltas. Informalmente, en cambio, se nos hizo saber que estas limitaciones obedecan al riesgo que implicaba dar a conocer esta informacin, habida cuenta de las intervenciones y continuas observaciones de cierto sector radicalmente
Bsicamente las estrategias a las que aludimos pretendan sino igualar, al menos aproximar escalas jerrquicas. As, por ejemplo, en ms de un oportunidad las llamadas las realiz el jefe del departamento de investigacin y no nosotros; no slo se trataba de un funcionario con mayor jerarqua sino que, por lo dems, el hecho de ser abogado le permita construir una interpelacin de cierta paridad amparada en el hecho de ser colegas y de gozar de un equivalente tratamiento de Doctor, cuestiones que en un mundo altamente jerrquico y ritualizado como el jurdico, no es un detalle menor. 22 La ley 25.266 (conocida como Ley Ciaffardini) sancionada el 22 de junio del 2000 y promulgada el 14 de julio del mismo ao (Boletn Oficial N 29.445 del 21 de julio del 2000) modifica la ley 22.177 en lo referente a Estadsticas Criminolgicas y establece la sustitucin del artculo 13 de sta por el siguiente: todos los tribunales del pas con competencia en materia penal, as como los representantes del Ministerio Pblico ante los tribunales con competencia en materia penal de todo el pas, la Polica Federal Argentina, las policas provinciales, las dems fuerzas de seguridad y los servicios penitenciarios y, en su caso, las Fuerzas Armadas de la Nacin, remitirn a la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin los datos que esta dependencia les requiera con el fin de confeccionar anualmente la estadstica general sobre la criminalidad en el pas y el funcionamiento de la justicia. 23 Un razonamiento, a todas luces falaz: suponer que se evita la selectividad del sistema al clausurar el acceso a la informacin, es equivalente a imaginar que si deja de hablarse de un problema el mismo ya no existe. Por lo dems, era claro que no se trataba de conocer las identidades de las personas ya que la informacin la solicitbamos slo a los fines de una investigacin de carcter estadstico. Esta ltima cuestin, que en el campo de las ciencias sociales puede parecer obvia, no lo es cuando nos encontramos en el campo judicial.
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garantista sobre su accionar que podra objetar su proceder; as como a razones de competencia y jerarquas que no obligaban a la Ciudad, ahora autnoma, ante un organismo de la Nacin.

No obstante ello, se nos ofreci presentarnos al funcionario a cargo de la coordinacin del sistema en la Mesa de Entrada de la Fiscala, a los efectos de ver la posibilidad de obtener slo las frecuencias de las contravenciones ingresadas (sin referencia alguna a tipos de contraventores). Entretanto, se nos provey de una serie de informes sobre sentencias condenatorias del Fuero (los previstos en el artculo 82 del Cdigo), y esos fueron los primeros datos sistematizados y analizados. Podamos ver, a travs de ellos, lo que sale del sistema de justicia contravencional. No dudamos por cierto de la importancia que revesta esta informacin, aunque era claro para nosotros que con ella slo estaramos en condiciones analizar un 1% del universo contravencional. Estbamos por tanto, lejos -an- de poder acceder a la informacin solicitada, y por tanto no nos sera posible dar cuenta de la dimensin de las prcticas policiales sobre el territorio de la ciudad.

Las solicitudes informales

Sabiendo que probablemente lo que obstaculizaba el acceso a la informacin, se vinculaba ms con una suposicin de control respecto del desempeo de la justicia contravencional, esto es, un conflicto de naturaleza interagencial24, que a cuestiones de ndole normativa; nos propusimos sin abandonar esta va, abrir otra. Y para ello apelamos a la dimensin de los lazos personales y a las solicitudes relativamente informales que ellos habilitan. As, a travs de algunas gestiones, desde la Direccin Nacional se pusieron en contacto funcionarios de ambas instituciones, antiguos colegas del campo judicial. Entretanto, se produjo el encuentro con el funcionario a cargo de la coordinacin del sistema en la Mesa de Entrada de la Fiscala. Si bien por el momento no era posible acceder a ms informacin, s era posible conocer la rutina de trabajo de esta rea, que es la que recibe las actas labradas por los agentes preventores. De este modo se pudo conocer qu informacin se registraba; cul era el circuito de la misma; cules los problemas detectados como habituales en el registro de las
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Por los pasillos del mundo de la justicia circulaban comentarios acerca de que la Justicia Contravencional, una justicia nueva (esto es, sin tradicin) y que segn algunas opiniones se ocupaba de nimiedades (Sarrabayrouse, 1999), haba replicado en pequea escala las formas de la justicia nacional, no slo remedando sus procedimientos sino tambin sus privilegios, con lo cual cualquier solicitud de informacin, que poda ser decodificada por sus operadores como observancia sobre su eficiencia, activaba resquemores.

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contravenciones; cmo se proceda en el caso de las aprehensiones; qu datos se registraban en esa instancia; etc.

La formalizacin de las solicitudes informales y los nuevos datos conseguidos

Tiempo despus (bastante tiempo despus), la estrategia de apelacin a las gestiones informales comenz a dar sus frutos y los caminos se allanaron. Pudimos entonces, por medio de estos canales, obtener la autorizacin formal para acceder a ms informacin. As fue como se estableci una vinculacin entre la Direccin Nacional de Poltica Criminal y una oficina del Consejo de la Magistratura, donde se procesaban algunos datos provenientes de las actas ingresadas. All se haban comenzado a elaborar Anuarios Estadsticos que sistematizaban las frecuencias de contravenciones por tipo de artculo, por dependencias intervinientes en el labrado de actas y por fiscala asignada. Habamos conseguido el acceso a los datos relativos a lo que entra al sistema de justicia contravencional. Esto es, datos referidos a todas las actas ingresadas, aunque sin referencias al perfil de las personas. El encuentro con la funcionaria de esta rea fue especialmente fructfero porque, aunque inserta en el mundo jurdico, provena de las ciencias sociales, con lo cual muchos resquemores respecto del requerimiento de informacin se fueron diluyendo. Y, por lo dems, la vinculacin haba adquirido ya, visos de formalidad.

Relevamiento de datos in situ y observacin de juicios orales

Procesados esos datos, pero an sin informacin referida al perfil de los supuestos contraventores, se defini una nueva etapa de trabajo: se trataba de un relevamiento sobre una muestra de actas contravencionales ingresadas25. A partir de ese relevamiento se podran
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Conociendo la proporcin en que cada artculo incida, para los aos en consideracin, en el total de actas labradas y la participacin proporcional de cada comisara en el peso de cada artculo, nos dispusimos a llevar adelante un relevamiento sobre actas ingresadas. El objeto de esta etapa del trabajo ha sido conocer en detalle las circunstancias en que se produjeron las supuestas contravenciones (tipo de lugar, horario, modalidad de procedimiento) as como el perfil ms frecuente de los presuntos contraventores. Ese relevamiento, tuvo por finalidad analizar con ms detalle caractersticas del procedimiento as como el perfil de las personas (posibles contraventores). A tal efecto la muestra, de carcter proporcional, nos orient acerca de los tipos contravencionales sobre los cuales indagar. El relevamiento se realiz en la Mesa de Entradas de Fiscala de Cmara durante los meses de octubre a diciembre de 2002 simultneamente al proceso de caratulado y asignacin a fiscala que realiza dicha dependencia. A tal efecto se construy una muestra de 200 casos (siendo el acta contravencional la unidad de relevamiento) con los cinco artculos ms frecuentes, que en el ao 2001 concentraban el 93% de las actas labradas, a saber los artculos: 41, 42 bis, 71, 72 y 73. En virtud de que el 98% de las contravenciones ingresadas en ese ao fueron labradas por personal que cumpla funciones en comisara, como parte de sus tareas de rutinas de prevencin, la muestra se compuso slo de actas labradas por

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analizar caractersticas referidas al perfil de las personas (los presuntos contraventores), as como a las de las circunstancias de los hechos de acuerdo a cmo los mismos eran narrados en las actas. Esta ltima etapa de trabajo sera complementada con la observacin de juicios orales y entrevistas a presuntos contraventores, a funcionarios policiales y judiciales de los tipos contravencionales ms frecuentes, ya que se pretenda entonces avanzar en un anlisis de corte cualitativo.

Relativamente formalizadas ya las relaciones, se solicit la autorizacin para realizar el relevamiento, sin olvidar reiterar que la informacin sera utilizada slo a los fines estadsticos y, por tanto, con el debido resguardo de la identidad de las personas. Una vez ms, los tiempos se ralentizaron y se debi recurrir nuevamente- a las vas informales que reactualizaron las autorizaciones iniciales. Finalmente -luego de una importante cantidad de notas de solicitud y autorizaciones- fue posible llevar adelante esta nueva etapa de trabajo, y durante tres meses realizamos el relevamiento sobre actas contravencionales en la Mesa de Entradas de la Fiscala de Cmara26. El trabajo de campo se complet con una serie de observaciones de juicios orales sobre los artculos del cdigo relevados. Esta estrategia

comisara (de este modo se excluyen las actuaciones de otras divisiones policiales, as como las de la Prefectura Naval Argentina). Para relevar de manera proporcional, esto es considerando la incidencia de cada comisara sobre el total de actas por artculo, en primer lugar, se excluy en cada artculo a las comisaras que incidan en menos del 2% para luego, recalcular el peso proporcional de cada una de las comisaras que incidieron en el 2% o ms de actas labradas por ese artculo25. Con estos criterios definidos, el relevamiento se realiz de manera azarosa completando las cuotas por artculo y por comisaras previstas, conforme las actas enviadas por las comisaras ingresaban a la Mesa de Entradas durante los meses de octubre, noviembre y diciembre. Ello comport que se relevaran actas labradas en los meses de agosto (6 casos, 3%), septiembre (96 casos, 48%), octubre (72 casos, 36%), noviembre (25 casos, 12.50%) y diciembre (1 caso, 0.50%). La forma de trabajo en lo que hace a la recepcin de actas, su ingreso al sistema y su posterior remisin a las fiscalas, no nos permitieron construir otro tipo de muestra que considerara las incidencias mensuales y su relacin con los tipos contravencionales ms frecuentes, impidiendo as considerar por ejemplo la estacionalidad. Los mismos empleados de la Mesa de Entradas sostenan, a partir de su saber y experiencia de trabajo, que en los meses de primavera y verano se registraba un relativo incremento de las contravenciones por el artculo 71, de todos modos esta observacin slo pretende exponer un comentario que no implica ningn tipo de hiptesis sobre el particular. Agradezco especialmente a Daniel Fernndez y a Vernica Durand, del Departamento de Investigacin de la Direccin Nacional de Poltica Criminal, el asesoramiento al momento de definir los criterios para construir la muestra. Tambin a Mara del Pilar Gndaras con quien procesamos la base de datos construida y diseamos las tablas, grficos y mapas del mismo. Con las condiciones arriba sealadas la muestra se compuso de actas contravencionales labradas por 43 de las 53 comisaras existentes en la Ciudad de Buenos Aires. En tanto replicamos la incidencia de cada uno de los artculos relevados sobre el universo total de contravenciones, la muestra cuenta con un 60% de actas labradas por el artculo 71; un 20% de actas por artculo 41; un 12% de actas por artculo 73; y un 4% de actas labradas por los artculos 42 bis y 72. 26 Ese espacio fue tambin, incidentalmente, sede de una serie de observaciones. A ese sitio, en ms de una oportunidad concurrieron personas acusadas de contravenciones que se acercaban a buscar informacin acerca del trmite contravencional (en lneas generales, se trataba de consultas acerca de los tiempos en que tendran lugar los encuentros con los fiscales, o con los defensores, o sobre del destino de los objetos secuestrados, o bien sencillamente requerimientos acerca de qu hacer ya que haban recibido una notificacin en su domicilio). Observaciones que, sin ser sistemticas, nos aproximaron empticamente a las formas en que son vividas las rutinas burocrticas que hacen a la administracin de la justicia contravencional.

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metodolgica de corte cualitativo fue pensada como otra posibilidad de propiciar una aproximacin al universo contravencional27.

LOS DATOS PRODUCIDOS Los resultados de este trabajo nos revelaron informacin importante28. A travs de ellos pudimos conocer lo que entraba al sistema de justicia contravencional, y tambin, pudimos dar cuenta de la continuidad de las prcticas policiales sobre sus histricas poblaciones o grupos bajo control.

Una primera lectura de los datos cuantitativos mostraba que haba habido una considerable reduccin del universo de presuntos contraventores en relacin con los que se registraba y detena durante la vigencia de los Edictos Policiales. Entre los aos 1992 y 1996 ltimo ao que la polica public esa informacin- hubo un incremento creciente de detenidos por edictos policiales que fue de 59.315 personas en 1992 a 153.473 en 199629, mientras que los primeros datos consolidados a partir de la vigencia del nuevo cdigo contravencional informaban que la polica federal y la prefectura naval haban labrado 89.643 actas contravencionales en el ao 2001 y 98.721 en el ao 2002. Por lo dems, la vigencia del nuevo cdigo implicaba que esas actas no se referan a detenciones sino a la comisin de presuntas contravenciones. Ello as porque el nuevo rgimen slo contempla la aprehensin30 en sede el Ministerio Pblico a los fines de determinar identidad o imponer el cese de reiteracin de conducta, y en caso de haber arresto, ste es un tipo de pena que se dicta luego de un proceso judicial que est por
Para ello no fue necesario tramitar ninguna solicitud especial, ya que los mismos son de carcter pblico. El hecho de presentarnos en la Mesa de Entradas correspondiente el da que tendra lugar la audiencia, y preguntar por su inicio y el sitio donde tendra lugar, produjo inevitablemente una serie de preguntas referidas a nuestro inters sobre el particular. Aclarada la pertenencia institucional y el inters por las audiencias orales las cosas se facilitaron notablemente. Por cierto ramos pblico, pero un pblico calificado. Notablemente, a diferencia de las dificultades que esta pertenencia institucional haba ocasionado cuando solicitamos informacin tal como se relata ms arriba, en este mbito, frente al pblico comn, si bien no pertenecamos al rin del mundo judicial, s pertenecamos a una institucin del Estado y por lo dems estbamos vinculados a la Universidad27. Esta condicin especial dio lugar a una serie de conversaciones ms o menos informales, en las que distintos operadores del sistema (fiscales, secretarios, defensores) nos comentaron y explicaron los procedimientos as como sus impresiones y experiencias. 28 En virtud de los datos disponibles y del tiempo transcurrido durante el proceso de acceso a los datos y de produccin de informacin el informe finalmente se centr sobre el perodo 2001-2002, incorporando al mismo datos producidos por la Justicia Contravencional referidos a sentencias firmes desde el ao 1999. El mismo puede consultarse en http://wwwpolcrim.jus.gov.ar/Otras_Invest/Contravenciones/Contravenciones.PDF. 29 Fuente: Polica Federal Argentina. Revista de Polica y Criminalstica N4, marzo de 1997, Editorial Policial. 30 Cabe aclarar no obstante, que no contamos con informacin que estimamos sera de sumo inters sobre la cantidad de personas remitidas a fiscala para su identificacin o debido a reiteracin de conducta, as como sobre la cantidad de veces que cada persona que fue remitida a fiscala, lo hizo (lo cual nos permitira cuantificar dimensin de la clientela habitual del sistema).
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fuera de las facultades policiales. As, es obvio que no todas estas contravenciones haban implicado algn tipo de aprehensin31, mientras que con los Edictos las cifras provistas por la Polica Federal referan siempre a personas detenidas.

Ya en esos datos poda observarse una categora con peso significativo: las actas archivadas. Se trataba de actas labradas por la polica y que deban ser desechadas antes de ingresar al circuito judicial propiamente dicho (esta categora, para el ao 2001 tuvo una incidencia del 8% sobre el total de actas labradas, para el ao 2002 un problema en la base de datos impidi discriminar la cantidad de actas archivadas). De acuerdo a lo que nos explicaron funcionarios de la justicia contravencional, la mayor parte de las actas archivadas son aquellas que han sido mal registradas o cumplimentadas de manera incompleta por los funcionarios policiales (actas sin nombre del contraventor, o sin fecha, o bien actas contravencionales fotocopiadas y sin la numeracin original correspondiente). As, las actas archivadas, desde la lgica de registro de la justicia contravencional no informaban ms que un valor residuo, el nmero de expedientes que moran a poco de ingresar al sistema por no cumplimentar con las normas de registro requeridas. Sin embargo para nosotros esa categora era un dato significativo porque poda suponerse que eran actas que, realizadas sobre un contraventor real o inexistente, parecan seguir la lgica de salir a hacer estadstica, y en ese sentido daban cuenta de la medida de la actividad policial. Y esto sin considerar an aquellas actuaciones policiales que, luego del proceso judicial, seran archivadas o desestimadas por imposibilidad de comprobar la comisin de la contravencin.

Las actas contravencionales haban sido, en su inmensa mayora en ambos aos labradas por la Superintendencia de Seguridad Metropolitana, de quien dependen las 53 comisaras de la Ciudad (en el 98% de los casos en el 2001 y en el 95% en el 2002); aunque tambin haban labrado actas otras dependencias de la Polica Federal (Seguridad Pblica nica divisin que contribuye en un porcentaje importante- Crmenes contra Menores, Seguridad Ferroviaria, Drogas Peligrosas) as como la Prefectura Naval. En cualquier caso, era claramente la Polica Federal, en su funcin de Polica de Seguridad de la Ciudad, y especialmente la

Las actas son individuales, de modo que cada acta remite a un supuesto contraventor. Ello no obstante, no significa que a x cantidad de actas se correspondan x personas distintas, toda vez que una misma persona puede ser objeto de ms de un acta no slo a lo largo del ao sino, incluso, durante el mismo da. Por ejemplo en los casos que luego se califican como reiteracin de conducta. Ello suele ocurrir con la clientela habitual del sistema, especialmente en los casos de contraventores a los artculos 71, 41 y 42 bis.

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Superintendencia

de

Seguridad

Metropolitana,

quien

llevaba

adelante

las

tareas

prevencionales en materia contravencional.

Los tipos contravencionales que concentraban el mayor porcentaje de actas labradas eran aquellos que respondan a los grupos sociales histricamente objeto de control por parte de la agencia policial. Considerando la distribucin de actas, exclusivamente en funcin de los artculos por los cuales fueron labradas pudo observarse que del total de actas ingresadas al sistema de justicia contravencional, se destacaban por su incidencia en primer lugar las labradas por el artculo 71 (alteracin de la tranquilidad pblica: Ofrecer o demandar para s u otras personas, servicios sexuales en los espacios pblicos) con un 56% y 59% de las actas ingresadas, y en segundo y tercer lugar los artculos 41 (obstruccin de la va pblica ) 19% y 16% y 73 (ensuciar bienes) 12% y 10% respectivamente. El artculo 42 bis (estacionamiento o cuidado de vehculos sin autorizacin) incide en el ao 2001 con un 4% que se incrementado en el 2002, ao en el que alcanza el 8% del total de actas ingresadas. En cuarto lugar y con un porcentaje notoriamente menor- se ubicaba el artculo 72 (ruidos molestos) con un 3,5% para el ao 2001 y un 2,4% para el ao 2002.

Prostitutas, vendedores ambulantes, cartoneros y acomodadores de autos eran quienes aportaban la mayor cantidad de actas labradas. Y era en esos mismos grupos en los que se observaba el mayor porcentaje de actas archivadas (en el caso del ao 2001, en cual podemos considerar el universo de actas archivadas, estas eran 7.095, esto es un 8% del total de ingresadas). As, en el ao en consideracin, el primer lugar corresponde al artculo 71. El 11% de las actas labradas por este artculo fue archivada, pasando a constituir el 74% del total de archivadas. En segundo lugar, en relacin a su incidencia sobre el total de actas archivadas, se ubica el artculo 41. El 4% de las actas labradas por el mismo han sido archivadas y han pasado a engrosar las actas archivadas con una incidencia del 9% sobre el total de archivadas. En tercer lugar, se encuentra el artculo 73. El 6% de las actas labradas por este artculo han sido archivadas, pasando a constituir el 8% del universo de archivadas. En el caso del artculo 42 bis, este constituy el 2% de total de actas archivadas. El trabajo de relevamiento sobre la muestra de actas contravencionales as como la observacin de juicios orales y entrevistas a presuntos contraventores y funcionarios policiales y judiciales aport ms informacin. A travs de ello se pudo constatar que los procedimientos tpicos ocurran durante las tareas de patrullaje policial, siendo testigos del labrado de actas -en el 60% de las actas relevadas- los

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mismos policas32 (59%). En algunos casos, incluso, se seala que del hecho no se obtuvieron testigos debido a que los mismos al percatarse de la presencia policial se alejaron rpidamente. En el 39% de las actas relevadas ha habido un testigo particular, aunque en su gran mayora se trata de testigos de acta, lo cual no implica necesariamente haber sido testigo de las contravenciones. En el 71% de los casos el procedimiento ha concluido con el labrado del acta33 y su posterior remisin a Fiscala de Cmara (habiendo habido tambin un eventual secuestro, especficamente en el caso de vendedores ambulantes, de carros, mesas, parrillas, etc.), mientras que en el 29% de los casos restante las personas fueron aprehendidas. Las rutinas policiales que derivaron en aprehensiones provienen, fundamentalmente de actividades de patrullaje (casi el 100% de los hechos) durante la noche (en la franja horaria que va de las 0 horas a las 5:59 horas se concentra el 51% de las mismas, mientras que en el resto de las franja se distribuye el porcentaje restante de manera variable); en procedimientos en los cuales los testigos son en su mayora los mismos funcionarios policiales (78%). Estas rutinas se concentran fundamentalmente en casos de actas labradas por el artculo 71 (97%, grupo en el que se observa una mayor presencia de varones, que de mujeres), y en una proporcin mucho menor en actas labradas por el artculo 42 bis (poblacin en su totalidad masculina), esto es, sobre actividades referidas al ejercicio de la prostitucin y a la prctica de acomodar autos. La mayor parte de las aprehensiones han sido realizadas, segn lo sostienen los funcionarios policiales, con el motivo declarado de establecer identidad (77%), mientras que el resto se han realizado en virtud de reiteracin de conducta.

En relacin al perfil de las personas a las que se ha labrado actas siempre en referencia a las actas relevadas, se desprende que en el 57% de los casos se trata de varones y en el 41% de mujeres (el 2% restante de las actas han sido labradas en ausencia de los contraventores, en casos de automviles obstruyendo la va pblica, con lo cual al momento del labrado del acta no se cuenta con ese dato). La presencia de mujeres se concentra en el artculo 71 (el 85%).
32 Agradezco a Sofa Tiscornia, quien conversando sobre este asunto, me relat que el propio Cdigo Contravencional que regulaba los viejos edictos policiales afirmaba que los testigos hbiles no slo podan ser funcionarios policiales, sino que ello era especialmente recomendado, en virtud de considerar que tienen el hbito del testimonio con lo cual su apreciacin de los detalles fcticos, cobran ms valor en l, que en el testigo ordinario. Para ampliar, ver Tiscornia, 2003. 33 Los casos en los cuales slo se labra acta parecen remitir a las prcticas rutinarias que dan cuenta de la ronda o patrulla por el radio jurisdiccional. Como se ver en el apartado sobre juicios orales, algunos agentes preventores entrevistados se han referido a ello como parte de los requerimientos diarios de los comisarios: Es que te mandan a buscar actas, te dicen traeme actas porque hay que hacer actas.

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En la poblacin masculina en cambio, se observa una mayor dispersin, aunque es tambin el artculo 71 el que ocupa en el universo masculino el primer lugar (43%) lo cual est indicando especialmente el levantamiento de actas a travestis, seguido del 41 (25%) y del 73 (20%). Debido a que la edad no es un dato solicitado en el acta contravencional, la misma es consignada o no dependiendo de las rutinas ocasionales seguidas por cada uno de los policas intervinientes, de modo que no pudimos procesar este dato ya que en el 64% de las actas la misma no fue consignada34. En cuanto a la nacionalidad, en su mayora se trata de ciudadanos argentinos (75%) siendo el 22% extranjeros, de entre los cuales se observa una presencia mayoritaria de ciudadanos provenientes de pases limtrofes, aunque en algunos casos slo consta extranjero. Poco ms de la mitad (61%) de las personas a las que se les ha labrado acta son residentes de la Ciudad de Buenos Aires, y una importante proporcin (36%) residen en el Gran Buenos Aires (el 3% restante se compone de un 1% que tiene lugar de residencia en la Pcia. de Buenos Aires y de un 2% en los que no se cuenta con ese dato). Otro dato interesante es que casi la mitad de las personas (43%) se ha negado a firmar el acta. Algunos presuntos contraventores entrevistados han sealado que su negativa obedeci a que consideraron injusto o arbitrario el procedimiento35.

Algunos de los artculos relevados aluden a contravenciones genricas tales como el artculo 41 Obstruccin de la va pblica: Impedir u obstaculizar la circulacin de personas o vehculos por la va pblica o espacios pblicos, salvo que sea en ejercicio de un derecho constitucional, y se haya dado previo aviso a la autoridad competente; el artculo 72 ruidos molestos; y el artculo 73 Ensuciar bienes. Orinar y/o defecar fuera de los lugares permitidos. Manchar o ensuciar bienes de propiedad pblica o privada. Otros, son ms especficos, tales como el artculo 42 bis Exigir retribucin por el estacionamiento o cuidado de vehculos en la va pblica, sin autorizacin legal, o el 71 Alteracin de la tranquilidad pblica. Ofrecer o demandar para s u otras personas, servicios sexuales en los espacios pblicos. Sin embargo, como en las actas contravencionales los funcionarios policiales describen los hechos que, entienden, se encuadran en el tipo contravencional aludido, una vez relevado este campo de informacin de manera textual, procedimos a organizarlo a partir de los motivos que hallamos relativamente estandarizados. De acuerdo a
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En los casos en los que medi una remisin a fiscala para acreditacin de identidad, contamos con mayor informacin sobre la persona, de modo que el no consta en estos casos se reduce al 7%. Esta informacin desagregada se comentar cuando analicemos los datos referentes a aprehendidos. 35 Este trabajo se ha realizado siguiendo simultneamente la observacin de juicios orales de los artculos 41, 71, 72 y 73. Los entrevistados a los que nos referimos lo han sido en el marco de este trabajo de campo.

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ello, pudimos observar que las actividades que son perseguidas segn las actas analizadas-, en el caso del artculo 41, son en su gran mayora la venta callejera con puestos ambulantes (78%): puestos de flores, de verduras y especias, de choripan, de ropas; luego, la obstruccin derivada del estacionamiento de vehculos sobre la vereda o en el acceso a una rampa para discapacitados (15%), en menor medida la colocacin de mercaderas y objetos de locales comerciales en la vereda del mismo (5%) y slo en un 2% por obras de construccin. En el caso de los hechos encuadrados en el artculo 72 ruidos molestos, la mayor parte (71%) se refieren a situaciones de conflicto entre vecinos en edificios de departamentos, a raz de los cuales los afectados han procedido a acudir a la polica (se detect slo un caso en el que el acta contravencional fue labrada a partir de actividad de patrullaje). Slo en unos pocos casos de entre los relevados (29%) el conflicto se present entre un particular y un comercio: un bar, un local de fiestas, un maxikiosko. En el caso del artculo 73 las actividades registradas refieren en un 63% a varones orinando en la va pblica, detrs de un rbol o contra una pared, siempre tal -como rezan los motivos expuestos- con el debido recato para no ser visto por terceros36. En segundo lugar se trata de cartoneros que de acuerdo a lo consignado por los agentes preventores fueron encontrados revolviendo basura, ensuciando bienes, ensuciando la vereda con residuos que sacaba de un cesto de basura (33%). El caso del artculo 42 bis es distinto ya que presenta un grado de especificidad mayor que los dems, de modo que al menos en las actas relevadas, siempre se trata de hechos en los que uno o un grupo de cuidadores de autos son hallados en situacin de exigir dinero para estacionar y cuidar vehculo en la va pblica (100%). En el caso del artculo 71, los agentes preventores indican oferta de sexo en la va pblica y en varias oportunidades para sealar que se trata de travestis (40%) consignan oferta de sexo en va publica frente a domicilio particular vestido de mujer37 o bien describen las ropas que visten oferta de sexo en la va pblica vistiendo biquini verde, botas de cuero negra y vincha negra; con el objeto de distinguir estos casos de aquellos en los que se trata de mujeres (59%), en los cuales no hemos observado ninguna descripcin del mismo tipo. En ms de una oportunidad, el personal policial hace referencia al supuesto bien afectado, la tranquilidad pblica, con una exposicin de motivos tales como: oferta de sexo en va publica mediante gestos, ademanes a los ocasionales conductores que circulan por el lugar perturbando con ello la tranquilidad vecinal; o bien,

Esta aclaracin, tal como sealan los agentes preventores, es una razn de necesidad para encuadrar el hecho dentro de lo contravencional y por fuera de la calificacin de exhibiciones obscenas lo cual ya constituira un delito tipificado en el cdigo penal. 37 La cursiva es nuestra.

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vistiendo pantaln de gimnasia y campera negra se hallaba alterando la tranquilidad pblica incitando al acto carnal mediante gestos y ademanes a los transentes y automovilistas. Todas las actas registradas lo fueron por oferta de sexo (40% travestis y 59.2% mujeres), registrndose slo un caso de entre los relevados en el que se labra acta a oferente y demandante. La poblacin aprehendida es mayoritariamente joven, de hecho el 82% de los aprehendidos tienen entre 18 y 34 aos (el grupo de edad de 18 a 24 constituye ms de la mitad de los aprehendidos 51%); son en su mayora varones (60%) y de nacionalidad argentina (73%), cuyo lugar de residencia es en la mayor parte de los casos la Ciudad de Buenos Aires (70%), mientras que el resto dijo ser residente en el Gran Buenos Aires. En ms de la mitad de los casos (60%), las personas aprehendidas se negaron a firmar el acta contravencional. El tiempo de detencin promedio fue en la mayor parte de los casos (90%) de una hora y media.

Los policas, consultados acerca de los artculos ms frecuentes en la zona en la que desempeaban sus tareas, sealaban:
y, lo que ms sale son ruidos molestos y tambin ensuciar bienes, como hay muchos boliches... De 73 muchos son cartoneros, que tiran basura a la calle. A veces nos llaman de CLIBA [la empresa de recoleccin de residuos], ellos no quieren levantar la basura as, con las bolsas abiertas entonces llaman....en una poca se haca obstruccin a los chicos malabaristas...despus sali una orden que no haba que hacerles. A los limpiavidrios s, porque cuando se ponen a limpiar, da el semforo y ellos siguen ah, obstruyendo...Pero bueno, lo que pasa es que en comisara te mandan a buscar actas, te dicen traeme actas... Por ejemplo con los travestis, no? Para m eso no es una contravencin, ellos no alteran la tranquilidad pblica. Porque antes, uno vea un travesti y se quedaba as [hace gesto de sorpresa, con ojos muy abiertos] mirando, pero ahora ya estn incluidos, aceptados en la sociedad. Y bueno, a mi no me toc estar en Godoy Cruz [una calle con alta concentracin de travestis que ofrecen servicios sexuales, una suerte de zona roja de la ciudad que luego sera desplazada hacia los bosques de Palermo], pero por donde yo estuve son seoritas. Estn ah parados. Y no alteran. Adems ya saben estar ah, ellos estn arreglando, son 30$, 40$, 100$ lo que sea, ven al patrullero con la luz a dos cuadras, y le dicen al cliente, and, and, dejan pasar al patrullero, el tipo [el cliente] da la vuelta y vuelve despus. Y no pasa nada. Por eso vos vas, hacs el acta y ellos ya saben que no pasa nada, pero hay que hacer actas. Adems ellos estn siempre con abogado, ya saben como es. (Diario de campo. En espera de Audiencia, funcionarios policiales testigos de procedimiento).

Es interesante observar aqu cmo se pone de manifiesto la dimensin rutinaria de la prctica policial, equivalente a la descripta en el apartado referido a Edictos, pginas atrs. La expresin salir a hacer estadstica, la actividad de ir a buscar actas, parece hallar sin dificultad su objeto entre ciertos grupos sociales cuyas actividades o conductas aparecen enmarcadas en determinados artculos del cdigo; un objeto que responde a la estandarizada prctica policial: a los cartoneros, artculo 73; a los limpiavidrios, artculo 41, a las travestis, artculo 71. Sin embargo, con respecto al artculo 71, es dable sealar la existencia de algunas particularidades, ya que en este caso, si bien tambin es visible la dimensin rutinaria de la prctica de patrullaje policial, as como la identificacin del grupo social sobre el que 25

recae, es significativo observar que este grupo es identificado como un tipo de cliente habitual del sistema contravencional que cuenta con un plus de saber. Esto es, no slo conoce cul es la rutina sino que, en general cuenta con asistencia jurdica, con lo cual si bien no est exento del control policial, est al menos en condiciones de acceder a cierto tipo de recursos y saberes que le posibilitaran desarrollar estrategias para limitarlo. Sin embargo, en todos los casos se hace evidente una prctica rutinaria y discrecional -en este sentido, es importante remarcar la gran cantidad de casos sin ms testigos que los propios funcionarios policiales, as como el importante porcentaje de negativa a firmar las actas- orientada sobre ciertos grupos estereotipados y estigmatizados de personas, que conforman la clientela sujeta al control, vigilancia y administracin policial.

Por su parte, la observacin de los juicios orales nos permiti dar cuenta de que la judicializacin del campo contravencional apareca sobreimpuesta a las prcticas policiales que parecen presentar continuidad con las que tenan lugar bajo el rgimen anterior, orientadas por el olfato policial y la prctica rutinaria de operar con y sobre ciertos sectores sociales. En cierto modo, las prcticas policiales resultaban invisibles a los ojos de los administradores de justicia, que se ocupaban exclusivamente de indagar en las caractersticas de la comisin de la contravencin antes que en los procedimientos policiales que llevaron al labrado del acta. Y, en todo caso, fue a travs de la observacin de los juicios orales que pudimos constatar que para ciertos grupos sociales, especialmente para las prostitutas, se haca evidente la posesin de ciertos recursos sociales y simblicos (una red de relaciones, organizaciones de la sociedad civil y abogados especialistas en la materia) que les permitan eludir la sancin judicial aunque no as, el control policial al que diariamente se encuentran sujetos.

LOS NUEVOS PROBLEMAS

Los resultados de esa investigacin fueron efectivos para demostrar la persistencia de las antiguas prcticas policiales de modo que resolvimos continuar, para los aos siguientes, procesando la informacin sobre actas labradas por tipo de artculo y por comisara. Esto nos permitira producir informacin pblica sobre la actividad policial en materia contravencional que luego podra ser puesta en relacin con la informacin procesada por la justicia contravencional sobre contravenciones en trmite y sobre contraventores con sentencia firme.

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Para el ao 2003 pudimos hacerlo, dando cuenta as del registro de 84.229 actas (ese ao tampoco pudo conocerse el nmero de archivadas al momento del ingreso). La proporcin en que se distribuan los artculos contravencionales continuaba mostrando la preeminencia de los mismos artculos que en los aos anteriores: en primer lugar, el artculo 71 que refera a la oferta y demanda de sexo en la va pblica (57%), seguido por el artculo 41 obstruccin de la va pblica habitualmente aplicado a vendedores ambulantes- con un 21%. En tercer y cuarto lugar volvan a ubicarse los artculos 73 (ensuciar bienes, aplicado a cartoneros) con un 8% y 42bis estacionamiento o cuidado de vehculos sin autorizacin (aplicado a acomodadores de autos) con un 5%. Con un 3% se ubicaba en quinto lugar el artculo 72 (ruidos molestos).

Sin embargo, al momento de realizar el procesamiento de datos para el ao 2004 notamos con sorpresa que el total de actas labradas haba descendido en un 45%! De todas formas, incluso con ese importante descenso poda notarse que los mismos artculos continuaban siendo los que tena mayor incidencia (el 71, el 41, el 73, el 42 bis y el 72). Por lo dems, la cantidad de actas archivadas continuaba sin ser informada. Consultados los funcionarios del sistema judicial sobre este -ms que importante- descenso en la cantidad de actas registradas se nos explic que se defini una poltica al respecto ya que la polica sala a hacer nmero y el 80% haba que archivarlas porque no servan.

Simultneamente a esto, el sistema de registro y consecuentemente los informes resultantes del procesamiento de informacin- era cada vez ms detallado. Ao a ao se haba ido perfeccionando el sistema de informacin pero acotado a las acciones judiciales estrictamente hablando. De hecho, se consigui mejorar el sistema informtico con tcnicos propios del rea para que el mismo tuviera una doble funcionalidad. Por una parte, como soporte para la gestion del trabajo que redundara en la agilidad de la administracin (ingreso de actas, asignacin de causas a fiscalas, defensores oficiales, juzgados y Cmara, con los debidos resguardos y campos de informacin cerrados conforme las pautas del proceso judicial). Y por otra parte, como generador de los insumos necesarios para producir los informes anuales.

Es decir, el sistema de registro en la justicia contravencional haba mejorado notablemente pero ajustado a sus propios fines (intra-agenciales): la administracin de justicia y la posterior sistematizacin de los datos para producir informacin pblica. Se haba decidido as dejar por fuera las actuaciones policiales que, se consider, eran resultado de la lgica policial de 27

salir a hacer estadstica y que, sin duda, perjudicaba a la agencia judicial toda vez que, una ms elevada medida cuantitativa de la accin policial aunque posteriormente fuera dejada de lado por inconducente- impactara negativamente en los indicadores de la administracin de justicia, afectando as su medida de su rendimiento, productividad o eficiencia en su labor (esto al menos, desde la lgica con la que se ha organizado la produccin de informacin). Por su parte, la polica dej de tener la obligacin de producir informacin pblica sobre la materia, toda vez que sus actuaciones son registradas (o dejadas de registrar) por la Justicia Contravencional.

De este modo, aunque las razones aducidas por la justicia contravencional para dejar de registrar las actuaciones informadas por la polica revisten racionalidad, y ms an, pueden ser comprendidas a la luz de los conflictos que produce el encuentro y colisin- de lgicas e intereses interagenciales diferentes, lo cierto es que lo que se ha perdido es el registro de esa medida que -a modo de indicador proxy- informaba de una actividad que fundada o infundadamente, desarrolla la polica en el marco de sus formas de hacer e intervenir para con grupos sociales que se han constituido en su clientela habitual, invisibilizndose as definitivamente (por la ausencia de registro) la medida de aquellas prcticas institucionales de las que son objeto de intervencin policial en materia contravencional.

CONCLUSIONES PRELIMINARES

Luego de este largo derrotero cabe entonces colocar, a modo de conclusiones preliminares, algunas cuestiones para la discusin. Y ellas refieren, fundamentalmente, a la importancia de conocer los procesos a travs de los cuales las diferentes agencias producen informacin y, junto con esto a llamar la atencin respecto de la importancia de la elaboracin de etnografas de los procesos de produccin de informacin. Esto es, de etnografas que, en el campo de la administracin pblica, sean capaces de analizar los valores y significados locales (intragenciales e interagenciales que rescaten el sentido de culturas institucionales) que se asigna a la informacin resultante de los procesos de trabajo. Es decir, etnografas que profundicen en el conocimiento de las tradiciones, lgicas y modos de hacer de las instituciones involucradas, para a travs de ello poder identificar las cuestiones sensibles en cada agencia, lo cual abrir el camino para indagar acerca de los puntos de conflicto o colisin entre lgicas diferenciales que hacen a las imposibilidades de construccin de informacin,

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as como para imaginar modos de intervencin eficaces a la hora de construir informacin pblica que informe efectivamente acerca de las prcticas institucionales.

En este sentido, nos interesa sostener que, no es slo por la va de la fundamentacin poltica y de las obligaciones normativas que es posible avanzar sobre la necesidad de construir informacin pblica que posibilite el seguimiento y anlisis de procesos de transformacin institucional y la observacin del desempeo de las instituciones. Sino que ello puede no slo ser posible, sino eficaz, si analizamos y producimos corpus empricos que recojan las tradiciones locales enraizadas en los modos de hacer institucionales, porque slo comprendiendo esto se podr construir una accin poltica efectiva del poder pblico que sea capaz de requerir la informacin necesaria para visibilizar prcticas institucionales que se espera desarticular.

En el caso que ha sido objeto de esta ponencia, creemos haber mostrado, por una parte, cmo el conocimiento etnogrfico del funcionamiento de la agencia policial en lo referido a la informacin estadstica nos llev inicialmente- a buen puerto en la bsqueda de informacin significativa que posibilitara dar cuenta -pese a la transformacin institucional y jurdica- de la continuidad de prcticas abusivas y discrecionales sobre ciertos sectores de la poblacin. Y, por otra, cmo ese mismo conocimiento etnogrfico nos posibilit comprender ciertas decisiones intraagenciales que se evidenciaron y cristalizaron- de manera directa en la informacin pblica, y que, de no haberse comprendido nos habran llevado a producir una lectura errnea de los datos. Conocimiento que, sin duda, debe ponerse en juego a la hora de incidir desde los organismos tcnicos acerca de qu informacin debe requerirse para obtener cules datos que informen sobre el cmo de las prcticas. De eso, entre otras cosas, podr hacerse una etnografa de las burocracias que posibilite, adems de una descripcin de las tradiciones institucionales, producir conocimiento e informacin relevante tanto para la formulacin de polticas pblicas como para el control del desempeo de las instituciones.

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Bibliografa referida
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