CONCEPTOS, MTODOS Y ESCENARIOS DE APLICACIN

PROGRAMA PARA LA CONVIVENCIA CIUDADANA

Fotografa de portada: Garzn Masabo Fotografas de interiores: Garzn Masabo Gabriela Posada Alejandro Sevilla Mara Eugenia Surez Diseo de portada: Ricardo Romo Diseo editorial: Sergio Haro Cuidado de la edicin: Hctor Guzmn

Esta publicacin es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a travs de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de esta publicacin es de responsabilidad nica de sus autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica. Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico

ndice
Presentacin
IX

Ms cercanos, ms abiertos, ms seguros 1 1. Conceptos bsicos en torno a la polica comunitaria 7

1.1 De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana 8 1.2 De la seguridad ciudadana a las reformas policiales democrticas 9 1.3 Polica comunitaria: filosofa para la seguridad 12 1.4 Aspectos estratgicos clave de la polica comunitaria 16 1.4.1 Descentralizacin de las funciones policiales 16 1.4.2 Reorientar las actividades de patrullaje 17 1.4.3 Fortalecimiento del compromiso y la responsabilidad policial hacia la comunidad 17 1.5 Objetivos de la polica comunitaria 18 1.5.1 Solucin de problemas y orientacin a la comunidad 18 1.5.2 Restitucin de la confianza policacomunidad: polica con orientacin comunitaria 19 1.5.3 Alianzas 19 1.6 Beneficios y retos de la polica comunitaria 20 1.6.1 Beneficios para la comunidad 20 1.6.2 Beneficios para la polica 20 1.6.3 Principales retos de la polica comunitaria 20 1.7 Algunas consideraciones finales 22 2. Experiencias y buenas prcticas 23 2.1 Polica montada de Canad 2.2 Polica metropolitana de Londres, Reino Unido 2.3 Polica Nacional de Japn 2.4 Estados Unidos 2.4.1 Polica de Chicago 2.4.2 Polica de Boston 2.5 Polica de Israel 2.6 Polica de Sudfrica 2.7 Carabineros de Chile 2.8 Polica de Sao Paulo, Brasil 2.9 Polica Nacional Civil de El Salvador 2.10 Polica Nacional de Guatemala (Villa Nueva) 2.11 Polica Nacional de Costa Rica (El Hatillo) 2.12 Polica Municipal de Chihuahua, Mxico 25 26 27 28 28 32 33 33 34 36 37 39 42 44

3. Metodologa para la implementacin de intervenciones de polica comunitaria 51

3.1 Marco institucional y comunitario para la implementacin 3.2 Marco institucional favorable para la implementacin 3.2.1 Voluntad institucional del gobierno local y de la institucin policial 3.2.2 Descentralizacin en busca de mejor respuesta local 3.2.3 Visin de sostenibilidad en las polticas 3.2.4 Disposicin y eficiencia en la gestin de recursos 3.2.5 Rendicin de cuentas y participacin ciudadana 3.3 Marco comunitario favorable para la implementacin 3.3.1 Un mnimo de asociativismo intracomunitario 3.3.2 Voluntad para colaborar con la institucin policial 3.4 Aspectos bsicos para el acercamiento con la comunidad 3.4.1. Situacin geogrfica de la colonia 3.4.2 Historia de la colonia 3.4.3 Identificar espacios organizativos propicios: Considerar el capital social 3.4.4 Establecer alternativas de acercamiento cuando existe una debilidad organizativa 3.4.5 Un breve diagnstico de las relaciones sociales y de convivencia 3.4.6 Conocimiento sobre el desarrollo de programas, en la comunidad, a cargo de otras instancias de gobierno 3.5. mbitos y lneas de accin: una ruta crtica de implementacin desde la institucin policial y desde la comunidad 3.5.1 mbito de alianzas: lnea de compromiso 3.5.2 mbito filosfico y de diseo: lnea de planeacin y adecuacin normativa 3.5.3 mbito de gestin e inteligencia: Lnea de informacin y anlisis 3.5.4 mbito de formacin: lnea de capacitacin y desarrollo 3.5.5 mbito de accin: lnea de operacin y evaluacin. 3.6. El trazado de implementacin para la institucin policial 3.6.1. En la lnea de compromiso: mbito de alianzas. 3.6.2. Lnea de planeacin y adecuacin normativa: mbito filosfico 3.6.3. Lnea de informacin y anlisis: mbito de gestin e inteligencia 3.6.4. Lnea de capacitacin y desarrollo: mbito de formacin 3.6.5. Lnea de operacin y evaluacin: mbito de accin 3.7 La metodologa operativa 51 52 52 52 52 53 53 53 54 54 54 54 54 55 55 55 55 56 58 59 59 60 60 70 70 71 75 76 79 83

II

 3.7.1 La prevencin: metodologa de proximidad entre polica y comunidad 83 Fase 1 Detectar un problema comunitario de seguridad 84 Fase 2 Conocimiento de la comunidad 84 Fase 3 Diagnstico 87 Fase 4 Definir la estrategia 89 Fase 5 Elaborar el plan de trabajo 90 Fase 6 Implementacin 90 Fase 7 Evaluar los avances 91 3.7.2 Metodologa para la inteligencia policial preventiva y de contencin de conflictos 91 3.8 Consideraciones finales 91 4. La polica comunitaria: su monitoreo y evaluacin 93 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 Antecedentes de la evaluacin en el modelo de polica comunitaria Cmo se evala en la actualidad? El monitoreo y evaluacin en el modelo de polica comunitaria Criterios para la evaluacin Niveles y alcances de las evaluaciones Enfoque de las evaluaciones Los indicadores y sus dimensiones 4.7.1 Indicadores para evaluaciones de proceso 4.7.2 Indicadores para evaluaciones de efectos o resultados 4.7.3 Indicadores para evaluaciones de impacto Consideraciones finales 94 95 96 97 98 100 102 103 104 106 108

5. Escenarios prcticos 109

5.1 Marco de referencia para la identificacin de los escenarios 5.2 Categorizacin de variables institucionales y comunitarias para escenarios de polica comunitaria 5.2.1 Dimensin situacional 5.2.2 Dimensin polticainstitucional 5.2.3 Dimensin comunitaria 5.3 Actores 5.4 Desarrollo de escenarios 5.4.1 Escenario 1: delitos primordialmente del fuero federal con una dbil institucionalidad y una dbil organizacin comunitaria 5.4.2 Escenario 2: delitos primordialmente del fuero comn con un nivel intermedio de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria 109 121 122 123 124 126 128 129

131

III

5.4.3 Escenario 3: primordialmente violencias con un nivel intermedio de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria 133 5.4.4 Escenario 4: delitos primordialmente del fuero federal con un alto nivel de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria 134 5.4.5 Escenario 5: delitos primordialmente del fuero comn con un alto nivel de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida 136 5.4.6 Escenario 6: primordialmente violencias con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria 138 5.5 Conclusiones sobre los escenarios prcticos 140 Apuntes finales 143

Apndice. Estndares para evaluar las capacidades institucionales 147 Bibliografa

149

IV

ndice de cuadros y esquemas

Cuadro 1 Seguridad ciudadana Cuadro 2 Caractersticas de la seguridad ciudadana Cuadro 3 Dimensiones a considerar para las reformas en las instituciones de seguridad en un marco democrtico Cuadro 4 Grandes vertientes de las reformas democrticas policiales en Amrica Latina Cuadro 5 Dignificacin de la polica por medio de la polica comunitaria Cuadro 6 Caractersticas de la polica comunitaria Cuadro 7 Concepcin errada de la polica comunitaria Cuadro 8 Insercin del modelo de polica comunitaria en un marco de reforma policial democrtica Cuadro 9 Descentralizar el comando Cuadro 10 Reorientacin del patrullaje: relacin policacomunidad Cuadro 11 Elementos clave para la estrategia de la polica comunitaria Cuadro 12 Solucin de problemas Cuadro 13 Beneficios para la comunidad Cuadro 14 Beneficios para la polica Cuadro 15 Doce principios de los servicios policiales en Canad Cuadro 16 Ejes estratgicos de la Polica Metropolitana de Londres Cuadro 17 Provincias de Japn Cuadro 18 Principales objetivos del Plan Cuadrante de Carabineros Cuadro 19 Definicin de polica comunitaria de acuerdo con la PNC Cuadro 20 Plan de accin en el municipio de Villa Nueva Cuadro 21 Qu dice la Ley en Guatemala? Cuadro 22 Acciones de polica comunitaria a nivel internacional: Lecciones aprendidas Cuadro 23 Acciones de polica comunitaria a nivel internacional: desafos Cuadro 24 Marco institucional favorable para la implementacin Cuadro 25 Marco comunitario favorable para la implementacin Cuadro 26 Factores de riesgo para la seguridad Cuadro 27 La participacin ciudadana en el modelo de polica comunitaria Esquema 1 mbitos de accin y lneas de implementacin en la polica comunitaria Cuadro 28 Mapa de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional (polica): instauracin Cuadro 29 Mapa de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional (polica): fortalecimiento Cuadro 30 Mapa de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional (polica): consolidacin 8 9 10 11 13 14 14 15 16 17 17 18 20 20 26 27 28 35 37 39 41 48 49 52 54 55 56 58

61

64

65

Cuadro 31 Mapa de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional (polica): instauracin Cuadro 32 Mapa de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional (polica): fortalecimiento Cuadro 33 Mapa de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional (polica): consolidacin Esquema 2 Ejemplo de estructura orgnica para el modelo de polica comunitaria Cuadro 34 Propuesta de bloques temticos necesarios para la capacitacin de polica comunitaria Cuadro 35 Marco institucional, comunitario, mbitos y lneas de implementacin para la polica comunitaria Cuadro 36 Metodologa operativa de la polica comunitaria Esquema 3 Metodologa de proximidad policacomunidad Cuadro 37 Informacin sobre el problema Cuadro 38 Aspectos importantes durante la primera reunin con la comunidad Cuadro 39 Consideraciones para la integracin del comit Cuadro 40 Gua para realizar el diagnstico del barrio donde se desarrolla la polica comunitaria Cuadro 41 Principales caractersticas del problema a solucionar Cuadro 42 Componentes del plan de trabajo Cuadro 43 Objetivos de la inteligencia policial Cuadro 44 Metodologa para la inteligencia policial Cuadro 45 Criterios o principios de evaluacin en el modelo de polica comunitaria Cuadro 46 Caractersticas de los resultados o impactos que se busca evaluar Cuadro 47 Enfoques importantes para evaluaciones de policas comunitarias Cuadro 48 Dimensiones a considerar en la definicin e identificacin de indicadores Cuadro 49 Propuesta de indicadores para evaluaciones de proceso Cuadro 50 Propuesta de indicadores para evaluaciones de efecto o resultado Cuadro 51 Propuesta de indicadores para evaluaciones de impacto Esquema 4 mbitos y lneas de implementacin de una accin o iniciativa de polica comunitaria Esquema 5 Las etapas de evolucin de una iniciativa de polica comunitaria, en cada mbito y lnea de accin

67

69

69 75 78 82 83 84 84 86 87 87 89 90 91 91 98 100 101 102 103 105 106 111 112

VI

Esquema 6 Perspectiva institucional. Pasos de implementacin en el ciclo de instauracin Esquema 7 Perspectiva institucional. Pasos de implementacin en el ciclo de fortalecimiento Esquema 8 Perspectiva institucional. Pasos de implementacin en el ciclo de consolidacin Esquema 9 Perspectiva comunitaria. Pasos de implementacin en el ciclo de instauracin Esquema 10 Perspectiva comunitaria. Pasos de implementacin en el ciclo de fortalecimiento Esquema 11 Perspectiva comunitaria. Pasos de implementacin en el ciclo de consolidacin Cuadro 52 Mapa de Ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva institucional Cuadro 53 Mapa de Ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia la consolidacin de un modelo. Perspectiva comunitaria Cuadro 54 Categorizacin de escenarios Cuadro 55 Propuesta para el anlisis de actores importantes para la implementacin de acciones de polica comunitaria Escenario 1 Delitos primordialmente del nivel federal, con una dbil institucionalidad y una dbil organizacin comunitaria Escenario 2 Delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria Escenario 3 Primordialmente violencias, con un nivel intermedio de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria Escenario 4 Delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria Escenario 5 Delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida Escenario 6 Primordialmente violencias, con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria

113 114 115 116 117 118

119

121 125 127 129

131 133

134

136

138

VII

Presentacin
Polica Comunitaria: Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin es el resultado del proceso de reflexin y aprendizaje para fortalecer la relacin de confianza y colaboracin entre la polica y la ciudadana que viene realizando el Programa para la Convivencia Ciudadana (PCC). Se trata de un material innovador que ofrece respuestas viables para mejorar la seguridad en las comunidades desde una perspectiva de corresponsabilidad. Esta filosofa de la gestin policial, propia de las sociedades democrticas y plasmada en este documento, llega en un momento crucial de la realidad mexicana daada por la violencia y el crimen, la cual requiere de propuestas slidas tanto en lo conceptual como en lo metodolgico, que sean acordes a las polticas de seguridad pblica y prevencin del delito con participacin ciudadana. El PCC impulsa el modelo de desarrollo urbanosocial para fortalecer la cohesin social en comunidades especficas, donde la convivencia y participacin ciudadana se ha visto debilitada, a fin de promover la rplica de prcticas exitosas en materia de prevencin, tanto locales como internacionales. Por esta razn, la articulacin de acciones preventivas se realiza de manera coordinada con los tres niveles de gobierno y los esfuerzos se concentran en promover la resiliencia comunitaria en nueve polgonos, ubicados en las ciudades fronterizas de Ciudad Jurez, Monterrey y Tijuana. El programa es financiado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID por sus siglas en ingls), dentro del marco de la cooperacin entre los gobiernos de Mxico y los Estados Unidos de Norte Amrica derivados de la Iniciativa Mrida. El PCC encarg el desarrollo de este trabajo al Instituto para la Seguridad y Democracia (Insyde), una organizacin mexicana con amplia trayectoria en la investigacin aplicada para desarrollar procesos de reforma policial, seguridad democrtica y respeto a los derechos humanos en el pas. El producto final combina elementos conceptuales y operativos que sealan el alcance real de este modelo, proponiendo estndares que permitan su aplicacin en diversos contextos. En la Gua se cristalizan los esfuerzos de Insyde, que sabe de la importancia de reducir las condiciones de vulnerabilidad y del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las comunidades, quienes exigen se haga realidad su derecho a la seguridad. Por eso hacemos patente nuestro agradecimiento a Ernesto Lpez Portillo, director de la organizacin; a Mara Eugenia Surez de Garay, quin coordin este importante esfuerzo y a su equipo integrado por Alejandro Espri Guerra, Rubn Guzmn Snchez, Ginna Zabre Santamara y Alejandro Fontecilla Pinto, por su compromiso y profesionalismo.

IX

La gua es un producto tcnicoinformativo cuyo principal propsito es promover el modelo de polica comunitaria, tambin conocida como polica de proximidad o de barrio. Este modelo busca fortalecer la gestin de seguridad pblica y la legitimidad de la institucionalidad policial frente a los ciudadanos, mediante la construccin de espacios de confianza que permiten un acercamiento entre las policas y las comunidades a quienes sirven. Su aplicacin ayuda a hacer ms eficiente y efectiva la funcin policial, normalmente erosionada en contextos donde existe violencia crnica o altos niveles de criminalidad. Polica Comunitaria: Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin es un gua que ha sido diseada pensando en las necesidades y realidades de los operadores de campo y tomadores de decisiones considerando, entre otros, a las autoridades y a los altos mandos de las instituciones policiales en los diferentes niveles de gobierno, as como a las personas o instituciones interesadas en el tema de la seguridad y preocupadas en lograr un mejor desempeo de la polica y, por supuesto, a los ciudadanos que estn interesados en participar como coproductores de la seguridad en sus comunidades. Se parte del supuesto de que el modelo de polica comunitaria no es aplicable en todo contexto y de que se requieren diferentes niveles de capacidad, de competencias institucionales y de desarrollo comunitario para poder ponerlo en prctica. Esta gua tambin es oportuna porque ha sido diseada con la intencin de clarificar el significado y alcance del concepto de polica comunitaria frente a fenmenos sociales que generan confusin y aplicaciones erradas, lo que, en consecuencia, ha dificultado la evaluacin de los impactos de la aplicacin de dicha propuesta. El lector encontrar en el primer captulo los conceptos bsicos para comprender qu es polica comunitaria, los aspectos estratgicos, los objetivos, los beneficios y los retos de este modelo. En el segundo captulo se seleccionaron algunas experiencias y buenas prcticas a nivel internacional que demuestran que es posible aplicar este modelo reconociendo la diversidad. Un aporte fundamental es el desarrollo metodolgico de las intervenciones que son necesarias en el marco institucional y en el marco comunitario para transitar hacia la polica comunitaria; aqu se sugiere una ruta crtica de implementacin y lneas de accin concretas. Tambin se incluye la metodologa operativa de la proximidad policial, que en su conjunto forman el tercer captulo. Dada la importancia de evaluar los resultados y el impacto de estas intervenciones, el captulo cuarto seala algunos criterios para la evaluacin y el monitoreo de las acciones. Para concluir, en el captulo quinto se identifican posibles escenarios donde confluyen actores, as como variables institucionales, variables comunitarias y frecuencia del tipo de delitos que se presentan en la comunidad a intervenir, mediante el diseo de estrategias.

El lector tambin podr encontrar en esta gua herramientas sencillas para empezar a impulsar cambios, desde la institucin policial y desde la comunidad. Las recomendaciones permiten ampliar las posibilidades de aplicacin tomando en cuenta cada contexto. Esto es un apoyo para quien toma decisiones, ayudando a dimensionar los recursos humanos principalmente las y los policas- as como los recursos materiales, econmicos y de tiempo que se requieren para la puesta en marcha del modelo. En resumen, la visin que contiene la gua Polica Comunitaria ayudar a: Disear intervenciones en comunidades especficas. Ofrecer capacitacin en el modelo de polica comunitaria a funcionarios municipales, policiales y a lderes de las comunidades. Crear marcos operativos para la realizacin de proyectos focalizados. Inspirar procesos de reforma institucional y diseo de marcos normativos al interior de las instituciones policiales. Sustentar conceptual y metodolgicamente las polticas pblicas y acciones de gobierno en el tema. Mejorar las condiciones de seguridad pblica y humana en las comunidades que enfrentan violencia. Contribuir a las aspiraciones legtimas de paz y convivencia ciudadana.

Una polica en sintona con la ciudadana es tarea de todos. Esperamos que este producto sensibilice en el tema a la sociedad en general y contribuya a la formacin de una nueva cultura en las instituciones de la polica en particular, generando procesos de reflexin y cambio institucional, para garantizar el derecho a la seguridad de los ciudadanos tanto en Mxico como en otros pases de la regin latinoamericana. Antonio Iskandar Director Programa para la Convivencia Ciudadana

XI

Ms cercanos, ms abiertos, ms seguros

La legitimidad de toda polica se basa en la credibilidad que alcance frente a la comunidad. Sir Robert Peel, Creador de la Polica Metropolitana de Londres

Este documento forma parte de los productos resultantes de la asistencia tcnica Diseo e Implementacin de Acciones para la Promocin de la Polica Comunitaria, que el Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. (Insyde) brinda al Programa para la Convivencia Ciudadana. Su principal propsito es contribuir al conocimiento y la difusin de las concepciones tericas y las acciones operativas asociadas al modelo de polica comunitaria. Su fin ltimo es contribuir a que los habitantes de las comunidades locales sean menos vulnerables y disfruten una mejor calidad de vida. Para lograrlo, se propone promover la seguridad ciudadana y tambin que las acciones policiales estn sustentadas en el reconocimiento de las necesidades de la persona, encaminadas a resolver los problemas que le afectan all donde se encuentra. El concepto de seguridad se ha ido transformando a lo largo de la historia para responder ante necesidades sociales cada vez ms complejas y poder enfrentar todo tipo de amenazas, caracterizadas

tambin por su continua evolucin. Junto a las concepciones tericas se han tenido que ir ajustando tambin los sujetos de estudio, los modelos y las acciones operativas asociadas a ellas, para mantenerse vigentes y brindar espacios de oportunidad que promuevan mejores niveles de vida. Lo mismo ha sucedido con los distintos actores involucrados en el tema, en particular las instituciones policiales. A pesar de las resistencias naturales que genera cualquier cambio, estas organizaciones, encargadas de mantener el orden y hacer cumplir la ley, han tenido que participar en un continuo proceso de reinvencin a fin de alcanzar la efectividad que la sociedad demanda de ellas. Dicha tarea de renovacin ha debido enfrentar retos en dos frentes: el de cambiar estructuras y mentalidades dentro de las propias instituciones policiales y el de encarar el enorme desafo que significa reposicionar a la figura del polica en una sociedad cada vez ms desencantada con sus funciones y resultados. En este sentido, la concepcin de la funcin policial ha ido transitando de un esquema poltico de represin, al servicio del Estado, hacia uno ms integral, concentrado en generar condiciones de vida adecuadas para el desarrollo de las personas. Hoy, uno de los mayores retos a enfrentar es, sin duda, contribuir a transformar la misin social de la polica para que se reconozca el importante papel que juega en la configuracin de entornos ms seguros, habitables y con mayores grados de cohesin social y calidad de vida. Este desafo ha encontrado cabida justamente en la serie de acciones y principios que componen el modelo de polica comunitaria. A este modelo se le ha dado nombres tan distintos como polica de proximidad, polica de cuadrante, polica de barrio o gestin de polica, pero la finalidad principal con la que ha venido asentndose en decenas de pases alrededor del mundo ha sido una sola: superar el abordaje tradicional de tipo coercitivo y reactivo de la actuacin policial por otro que, sin descuidar lo anterior, ponga el acento en la accin preventiva, proactiva y de colaboracin con otros actores sociales como la va ms efectiva para enfrentar el incremento en los niveles de violencia y de inseguridad. En la actualidad se reconoce que, en general, los principales eventos que ponen en riesgo la seguridad y la sana convivencia de la mayora

MS CERCANOS, MS ABIERTOS, MS SEGUROS

de los ciudadanos provienen de delitos menores, faltas al orden pblico, desatencin de los espacios comunitarios y el quebrantamiento de las relaciones sociales; en otras palabras, actos cotidianos que se generan a partir de una interaccin irregular entre las personas y que, en gran cantidad de casos, son resultado de fallas estructurales en el sistema de bienestar social de la ciudadana. Desde esta perspectiva, lo que los contextos actuales exigen de las policas es: Una mejor identificacin y un mayor abatimiento de los aspectos cotidianos que funcionan como caldo de cultivo para riesgos sociales. Una mayor voluntad para participar en la gestin de solucin a los problemas del entorno. Una preparacin integral para fungir como mediadores en la solucin pacfica de cualquier controversia social. La institucin policial es, ante todo, un componente del control social de cualquier Estado y, por tanto, su funcin primordial debe ser velar por el cumplimiento de la ley. La sociedad actual le confiere un rol ms integral: ya no ve al polica slo como un profesional del orden sino adems como un potencial pacificador de conflictos, una figura de mediacin y un instrumento de integracin social. De hecho, el modelo de polica comunitaria surge en respuesta a esta necesidad de reorientar los recursos disponibles para, adems de perseguir los delitos, atacar los factores de riesgo que pueden llevar a que stos se cometan. Pero va un poco ms all: el modelo es resultado tambin de una estrategia alternativa para contrarrestar un distanciamiento histrico entre la institucin y la ciudadana, que percibe a aqulla como una figura alejada, desconectada de sus necesidades y anhelos. En este contexto, las acciones de polica comunitaria se circunscriben al paradigma democrtico de la seguridad ciudadana. Desde dicha perspectiva, la seguridad es una construccin entre ciudadanos y gobierno, en contraposicin al paradigma de la seguridad pblica (la visin tradicional), que la ve fundamentalmente como una atribucin del gobierno. A diferencia del modelo tradicional de la seguridad pblica, el objeto de la accin de la seguridad ciudadana no es ya el orden pblico sino el ciudadano mismo. Este paradigma democrtico se preocupa por la calidad de vida de la ciudadana, pues la seguridad es entendida como un derecho humano. La seguridad ya no es la simple ausencia del delito sino tambin el bienestar y el libre ejercicio de derechos. Al ser la seguridad un derecho humano, el gobierno se ve obligado a contemplar en su labor mecanismos para que la ciudadana participe y est incluida en el diseo y la ejecucin de las polticas. Esto permite que la sociedad comience a descubrirse como

un actor protagnico para lograr la seguridad que tanto demanda y a adjudicarse atribuciones que la convierten en productora activa de su propia realidad. Aos de experiencias en diversas regiones, as como varios estudios, han demostrado que los problemas de inseguridad suelen tener mejores posibilidades de solucin cuando se ponen en marcha intervenciones integrales que involucren, de manera transversal, a diferentes actores, organismos y rdenes de gobierno. La labor policial no es un medio aislado que, por s solo, permita disminuir las violencias y la delincuencia, pero s es una pieza clave en las estrategias de intervencin. Por ejemplo, la ausencia o la baja calidad de los servicios de polica en una zona genera no slo mayores riesgos de que sus habitantes sufran algn delito sino, adems, otras consecuencias: se deteriora la imagen del gobierno como proveedor de los servicios pblicos, aumenta la percepcin de inseguridad de los habitantes (muchas veces alejada de la realidad en cuanto a la problemtica delictiva y de violencia) y crece la desconfianza de los ciudadanos en la autoridad. El problema de la constante ausencia y la mala calidad de los servicios policiales resulta complejo de resolver, dado que los factores que le dan origen pueden ser muy diversos. Entre ellos estn: Falta de voluntad poltica. Falta de recursos. Deficiencias en la organizacin, el funcionamiento y la operacin de la institucin policial. Rompimiento y desinters en la relacin entre los policas asignados a ciertas zonas y sus habitantes, por diferentes situaciones. Para poder enfrentar esta problemtica, la implementacin de acciones de polica comunitaria resulta una opcin sumamente efectiva, pues, slo ser posible que los cambios anhelados se conviertan en una realidad cuando se lleve a cabo un profundo trabajo de renovacin doctrinaria y una transformacin de la mentalidad en las instituciones policiales. Para que funcione bien, el modelo de polica comunitaria debe ser entendido como una filosofa y no como una estrategia especfica. Se le debe apropiar como una ideologa funcional, un sistema de trabajo, un tipo de gestin y un diseo organizacional, con base en la nocin de que el trabajo conjunto entre polica y comunidad resulta ms efectivo para enfrentar los fenmenos de la delincuencia y la violencia. En otras palabras, requiere impulsar a la institucin policial y a la sociedad para que crucen la lnea que las separa; que ambos actores se siten del mismo lado del problema y, por lo tanto, de la solucin.

MS CERCANOS, MS ABIERTOS, MS SEGUROS

Desde esta perspectiva, las acciones de polica comunitaria no pueden ser consideradas como un fin en s mismas. Surgen como un complemento a la gestin moderna de las instituciones policiales, que trabajan no slo con la comunidad sino desde la comunidad, de la cual se sienten parte. Uno de los elementos caractersticos de las organizaciones policiales modernas es la necesidad de que haya, entre polica y comunidad, una fuerte cohesin; esto implica una integracin plena en el tejido social y, por tanto, la mxima interrelacin con los diferentes actores sociales. Los lazos de confianza entre sociedad y polica surgen a partir de una sensacin de que la polica es una fuerza orientada a resultados, que resuelve problemas, que opera con transparencia y, sobre todo, que rinde cuentas a la propia comunidad con la que trabaja y coexiste. Todos estos planteamientos demandan apertura por parte de la institucin policial, lo que de suyo impacta a la cultura policial de forma positiva. Adems, los procesos de proximidad y de polica comunitaria suponen no slo colocar en el centro la participacin de los ciudadanos para la resolucin de problemas sino tambin involucrar a otros actores institucionales que pueden (o deben) intervenir en la implementacin de dichas soluciones. As, la institucin policial deja de estar aislada y comienza a integrarse en el tejido social; participa como un ente coproductor de la seguridad, la convivencia y la cohesin social, junto con otros actores institucionales y comunitarios. Pero eso no es todo. La comunidad tambin recibe importantes beneficios al participar de manera activa en las acciones de polica comunitaria. Los principios de la prevencin integral, la proactividad y la transparencia son elementos bsicos que posibilitan arreglos, acuerdos y aproximaciones donde los diversos actores (autoridades y comunidad) pueden practicar la asociatividad para procurar una comunidad ms segura y libre de violencia. Tambin tiene un impacto positivo para la comunidad que recibe la intervencin. Se trata de un importante proceso de formacin ciudadana y de ejercicio de la ciudadana: en la medida que los colonos participan en la planificacin, administracin y transformacin de su entorno, y lo hacen en asociacin con la polica, no slo se fortalecen como actores legtimos en el dilogo con las autoridades sino que tambin contribuyen a generar condiciones de seguridad

en su comunidad y promueven entornos ms protegidos y libres de violencia. El presente documento funciona pues para orientar acciones de polica comunitaria en diversos contextos de intervencin; est dirigido sobre todo a las autoridades municipales de seguridad y a instituciones policiales en su conjunto, pero tambin a organizaciones de ciudadanos interesados en mejorar las condiciones de seguridad en sus comunidades. Se divide en dos partes: la primera tiene que ver con el marco conceptual, terico y prctico donde se presenta la metodologa, los alcances y las limitaciones para poner en marcha un modelo de este tipo; la segunda se centra en la elaboracin de distintos escenarios para la implementacin de acciones de polica comunitaria, con base en la investigacin, las experiencias probadas y los insumos derivados de los diagnsticos policial y comunitario realizados en varias ciudades del norte de Mxico. A su vez, la primera parte se divide en captulos que permiten recorrer las distintas fases necesarias para la comprensin integral de las implicaciones de este modelo. El primer captulo tiene como objetivo delimitar un marco terico conceptual, el que aporta bases para entender en qu consisten los conceptos, componentes y elementos asociados al modelo de polica comunitaria. El segundo presenta una compilacin de experiencias exitosas en el plano internacional y algunas de las principales limitaciones y desafos a los que se enfrentaron, con la intencin de recuperarlas como lecciones aprendidas. El tercer captulo aborda los fundamentos metodolgicos para una intervencin de polica comunitaria, mientras que el cuarto propone criterios para el monitoreo y la evaluacin de las acciones asociadas a este modelo. El quinto y ltimo plantea diversos escenarios prcticos para implementar acciones de polica comunitaria de manera diferenciada.

1. Conceptos bsicos en torno a la polica comunitaria

El ejercicio de la ciudadana y el deber del Estado de garantizar la seguridad son indispensables para fortalecer a las sociedades democrticas. Sin embargo, en Amrica Latina, el aumento de la violencia y los delitos en los ltimos 20 aos han menoscabado la libertad del ejercicio ciudadano y hecho evidente la debilidad de varios Estados para garantizar a sus ciudadanos condiciones de seguridad. Si bien por varias dcadas del siglo XX la seguridad en esta regin se mantuvo en un segundo plano (debido sobre todo a la preponderancia de los conflictos polticos derivados de los regmenes autoritarios), a partir de los aos noventa el tema de la inseguridad comenz a cobrar relevancia, en especial si se toma en cuenta que a esta regin se le consideraba la segunda ms violenta del mundo, con tasas de homicidio que prcticamente duplicaban los promedios internacionales (Dammert, 2004). Justo en este contexto se comenz a replantear las concepciones tericas y los modelos prcticos bajo los que haban estado operando las fuerzas encargadas de mantener el orden y hacer cumplir la ley. Tambin en este escenario se comenz a dar prioridad a la necesidad de incorporar una nueva mirada de la actuacin policial frente a la ciudadana, una que pusiera el foco en la prevencin y en la resolucin de problemas ms que en la reaccin y contencin de los mismos. No obstante, la transicin hacia un paradigma ms integral ha tenido que enfrentarse a distintos factores que han mermado su eficiencia. Entre ellos se encuentran:

Poco conocimiento de la problemtica multifactica de la inseguridad. El aumento de la violencia y la delincuencia trae consigo estrategias que en ocasiones desconocen los factores relacionados con estos fenmenos sociales. Aunado a esto, el distanciamiento con la ciudadana genera polticas y programas que no siempre corresponden a las necesidades reales de la poblacin. Divisin entre polticas de control y de prevencin. Esto deriva del exceso de ortodoxia en las polticas de seguridad que no son capaces de concebir a la prevencin como una aproximacin que complementa de manera efectiva al uso de estrategias represivas. Separacin de conocimientos, estrategias y comunicacin entre la ciudadana y los policas. Esto genera percepciones difusas (seguridad subjetiva) sobre el trabajo que realizan las instituciones de seguridad. A fin de garantizar mayores niveles de seguridad, tanto objetiva como subjetiva, resulta importante transformar esta condicin y que la seguridad sea vista como el producto de un trabajo conjunto, con respeto, confianza y compromiso de ambas partes. Para hacer frente a estas limitaciones, el modelo de polica comunitaria propone mtodos y actividades inmersas en un cambio de paradigma hacia la seguridad ciudadana, al mismo tiempo que busca la proximidad social y la fortaleza institucional, como se podr observar a continuacin.

C1 Seguridad Ciudadana
La democratizacin de los gobiernos ha permitido la incorporacin de una visin plural que concibe a la seguridad como una construccin entre ciudadanos y gobierno, en contraposicin a la perspectiva tradicional donde sta era fundamentalmente una atribucin gubernamental. Fuente: elaboracin propia.

1.1 De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana

En la historia de Amrica Latina, la nocin de seguridad ha transitado por diversas concepciones, de acuerdo con cada momento poltico. Trminos como seguridad interior, seguridad nacional e incluso seguridad pblica han estado vinculados tanto a la preservacin de las instituciones del Estado como a la seguridad de regmenes autoritarios. Sin embargo, durante las ltimas tres dcadas, a partir de las transiciones democrticas, nuevos paradigmas han irrumpido en el escenario poltico, dando pie a novedosos modelos y concepciones que asocian a estos mismos trminos con la proteccin y el desarrollo de las personas y los grupos sociales. Como menciona Juan Carlos Ruiz (2004), a partir de la dcada de los noventa, diversos gobiernos latinoamericanos dejaron de utilizar la nocin de seguridad interior, la cual promova la preservacin del orden pblico ante un enemigo interno que, por lo regular, se identificaba con la amenaza de grupos polticos subversivos. En contraste, a partir de esa poca se asumi una perspectiva de seguridad ms afn a las necesidades de los ciudadanos. De este modo se co-

menzaron a ejecutar, principalmente al sur del continente, polticas de reforma policial que desmilitarizaban a la seguridad y promovan la creacin de cuerpos civiles para fortalecer el vnculo entre polica y sociedad. La tendencia ha sido, desde entonces, a transitar de un modelo de seguridad pblica orientado a la proteccin del Estado y la salvaguarda del orden pblico a uno de seguridad ciudadana, donde la persona es el eje central de las polticas. En trminos generales, los principales factores que caracterizan a la seguridad ciudadana aparecen en el cuadro 2.

C2 Caractersticas de la seguridad ciudadana

mbito Objetivo de la poltica de seguridad Seguridad ciudadana. Salvaguardar la seguridad de los ciudadanos y generar espacios propicios para su total desarrollo. Sociedad y gobierno. Se incluye el control ciudadano; se promueve la transparencia y la rendicin de cuentas. La ciudadana como sujeto y objeto de las polticas de seguridad. Factores que impiden el pleno ejercicio del derecho humano a la seguridad. Aplicacin gradual y controlada de la fuerza del Estado, priorizando mecanismos de resolucin no violenta.

Entidades responsables de la seguridad Gestin

Participacin ciudadana

La concepcin antigua o tradicional de la se- Amenazas a la seguridad guridad ha ido transformndose de manera gradual hasta incluir la participacin directa Resolucin de conflictos de la sociedad, bajo el entendido de que la seguridad no se limita a la proteccin fsica del individuo sino que incluye la promocin y creacin de ambientes propicios para una convivencia pacfica entre las personas. Des- Fuente: elaboracin propia. de esta aproximacin, se hace nfasis en el hecho de que las polticas de seguridad deben poner ms atencin a prevenir y controlar los factores que generan la violencia e inseguridad que a las actividades meramente represivas o reactivas (Sistema Nacional de Seguridad Pblica, 2010).

1.2 De la seguridad ciudadana a las reformas policiales democrticas

Este cambio de paradigma, que implica que el ciudadano pueda confiar en que el Estado respete y proteja activamente sus derechos y libertades para que puedan ser ejercidos por l [] con igualdad y garantas legales e institucionales (De LenEscribano, 2004), ha ayudado a que buena parte de los gobiernos latinoamericanos hayan iniciado procesos de democratizacin que influyen en el actual funcionamiento de las polticas de seguridad, al impulsar el carcter civil, apoltico y profesional de la polica, as como la exigencia de desempear funciones cercanas y al servicio de la comunidad (Rico y Chinchilla, 2006). Estos procesos han dado forma a lo que se ha denominado reformas policiales en tiempos de democracia, mismas que datan desde los aos ochenta del siglo XX en contextos anglos y sajones. En Amrica Latina se presentan justo en el aludido cambio de paradigma para la seguridad.

a considerar para las reformas en las C3 Dimensiones instituciones de seguridad en un marco democrtico
Dimensin poltica Dimensin institucional Dimensin organizativa La reforma Se requieren Las experiencias exitosas policial parte de la diagnsticos exhaustivos en procesos de reforma responsabilidad poltica sobre la diversidad de policial se identifican de construir polticas cuerpos municipales en el plano local; por pblicas de seguridad. preventivos en el pas tanto, las policas (que incluyan sus municipales / locales son Busca la construccin de avances, logros y agentes de intervencin comunidades seguras y debilidades). en la comunidad policas profesionales. para la prevencin de El nuevo modelo policial las violencias y la La base para la deber: delincuencia. construccin de polticas - Adscribirse al pblicas eficientes en modelo de seguridad En el proceso de materia de seguridad ciudadana, planteando transformacin est en la jurisdiccin un cambio estructural institucional / municipal. Por tal en la relacin del organizacional es motivo, es ah donde Estado con la sociedad importante el se deben centrar los (por medio del respeto establecimiento de una esfuerzos para una a las personas, los poltica de reclutamiento, reforma policial. derechos humanos, seleccin, formacin el ejercicio de la y promocin, con una La reforma policial ciudadana, etc.), en el visin transdisciplinaria, apunta a una marco de una reforma con innovaciones configuracin de policial institucional tcnicas policiales y una polica ms civil, profunda. mtodos pedaggicos democrtica y eficiente, avanzados que permitan la cual deber contar con - Analizar de qu la vinculacin con las reconocimiento de la maneras se ha exigencias reales de ciudadana. tratado de hacer frente la ciudadana, que a los desequilibrios garanticen la calidad El liderazgo se basa de las instituciones de y eficiencia de los en la consolidacin seguridad (incluye la servicios ofrecidos por institucional, falta de homologacin la polica. sin intereses polticos o estandarizacin de por medio. propia de un sistema Se requiere generar un como el mexicano). sistema de indicadores Nuevo papel del de desempeo y de ciudadano: dejar de ser efectividad policial slo un receptor de las que permita evaluar el polticas de seguridad cumplimiento de las para convertirse en actor metas institucionales. fundamental.

En trminos generales, estas reformas democrticas policiales se han venido desarrollando a partir de tres grandes vertientes: la lucha contra la corrupcin y la opacidad, prcticas que generaron en los cuerpos de seguridad una subcultura donde se incentivaba el autoritarismo, la impunidad y las violaciones a los derechos humanos; la reconversin civil de las policas, que en contextos de dictaduras fueron dominadas por mandos, formacin y actuacin militar, y la rendicin de cuentas y el respeto a los derechos humanos, con lo que se plante una nueva forma de relacin de las policas con la ciudadana, desde el mbito del Estado de derecho y la participacin. A estas grandes vertientes corresponden las lneas de accin que han marcado el camino hacia estas reformas: la descentralizacin, el acercamiento hacia la ciudadana y la rendicin de cuentas. Ahora bien: Cmo se inserta el modelo de polica comunitaria en el marco de una reforma policial democrtica? Es en el desafo de la reestructuracin institucional, bajo la ruta del fortalecimiento de esquemas democrticos, donde el modelo de polica comunitaria toma viabilidad y se inserta como un instrumento para coproducir seguridad. As, los procesos de reforma policial, por tener su fundamento en la nocin de la seguridad pblica como un servicio que el Estado otorga a la ciudadana neutral ante toda consideracin poltica,

Nuevo modelo policial

Deber adscribirse al modelo de seguridad ciudadana, el cual plantea un cambio estructural en la relacin del Estado con la sociedad: proteccin de las personas, respeto a los derechos humanos, ejercicio de la ciudadana y participacin social, solucin pacfica de problemas, fortalecimiento de las instituciones y obtencin de impactos duraderos en el mediano y largo plazos. Adscribirse a un modelo de prevencin de las violencias y la delincuencia, que sea coherente con los objetivos de cohesin social y calidad de vida de las personas y las ciudades, y no a uno de disuasin de los delitos (ms patrullas y ms armas). Asumir la perspectiva de los derechos humanos como un eje transversal de la actividad policial. Esta perspectiva se deber considerar en la definicin de objetivos y en los estndares de actuacin como instrumentos normativos y deontolgicos. Fortalecer la transparencia policial y la rendicin de cuentas. Desmilitarizar y democratizar a la polica: configurarla como una institucin civil que debe refundarse colocando como valores principales una esencia civilista y una capacidad para resolver conflictos con participacin ciudadana.

10

ideolgica o de posicin social, junto al compromiso de respetar los derechos humanos y la subordinacin de la institucin policial a las autoridades constitucionales, propiciaron el espacio ideal para el modelo de polica comunitaria, con lo que adems se dio impulso a una nueva filosofa de gestin policial y tambin a una de construccin comunitaria de la seguridad.

C3 Nuevo modelo policial

Cont.

Redefinir la integracin de principios, valores y normas sobre su rol constitucional, vinculado a la defensa de los derechos humanos, la ley, el orden y la seguridad, as como a la vocacin de servicio, a la promocin de la cohesin social, la cultura de la legalidad y la cultura de paz. Se requieren polticas pblicas que dignifiquen a la polica. La reforma policial debe contar con el respaldo y aceptacin de los miembros de la organizacin policial en la que se llevar a cabo el proceso. El nuevo modelo policial deber considerar la prevencin del delito, as como la inteligencia policial y de contencin. Es necesario el desarrollo de una poltica contundente de coordinacin intrainstitucional y con otras instituciones de seguridad y policiales que permita la creacin de espacios de anlisis estratgico donde sea posible reformular los problemas comunitarios y lograr precisin, eficiencia y profesionalismo en el tratamiento. Fuente: elaboracin propia.

vertientes de las C4 Grandes reformas democrticas

policiales en Amrica Latina

Lucha contra la corrupcin y la opacidad. Reconversin civil de las policas. Rendicin de cuentas y respeto a los derechos humanos.

Lneas de accin
Descentralizacin. Acercamiento a la ciudadana. Rendicin de cuentas. Fuente: elaboracin propia; se retoma el anlisis de Muller Soln Hugo y Enrique Castro (2012), Taller de asuntos pblicos, Lima, Per.

11

1.3 Polica comunitaria: filosofa para la seguridad

Ya se ha planteado que la seguridad ciudadana vino a colocar al bienestar del individuo en el centro de sus metas (su derecho a la seguridad y la participacin) y que esta nueva concepcin gener procesos de reforma democrtica policial aunque inacabados en muchos casos en varios pases de Amrica Latina. En virtud de lo anterior, los criterios clave para realizar acciones de democratizacin policial atravesaron por la descentralizacin, el acercamiento hacia la ciudadana y la rendicin de cuentas. Uno de los mecanismos que segn la experiencia internacional y, en buena medida, regional han permitido vincular estas vertientes ha sido el modelo de polica comunitaria, el que permite generar lazos slidos con la ciudadana para desarrollar programas y acciones colaborativas de coproduccin de la seguridad, al mismo tiempo que concilia la accin preventiva, la reactiva y el respeto por los derechos humanos. Esto es lo que se ha llamado una nueva filosofa para hacer y ser polica en un espacio de ciudadana en democracia. La denominacin de filosofa de polica comunitaria toma sentido al plantear un cambio profundo en el pensamiento policial convencional, pues este modelo va ms all de la gestin tradicional de la seguridad (autoritaria, aislada de la sociedad) y busca construir instituciones modernas (democrticas, eficientes y abiertas al control ciudadano). Por eso, la finalidad es que este cambio filosfico se materialice en un camino para replantear la cultura policial. Esta reinvencin del hacer y ser polica tiene efectos en los siguientes mbitos: Alienta la cooperacin comunitaria. Motiva a los ciudadanos a participar en actividades de la polica, caminatas por calle, conciliacin entre vecinos, etc. La colaboracin y comunicacin entre las dos esferas (social y seguridad) requiere de inmersin a la comunidad y un liderazgo compartido por ambas. Reconoce, fortalece y emplea las redes sociales existentes en la comunidad. Esto se logra al generar alianzas con grupos organizados en la sociedad para tener mejor comunicacin y desarrollar actividades que fortalezcan los lazos y la seguridad en el barrio. Provee soluciones. Genera metodologas de participacin colectiva para, en conjunto con la sociedad, mejorar las condiciones de vida de la comunidad. Provee vas efectivas para la profesionalizacin de las actividades de seguridad.

12

Analiza informacin estadstica de la situacin en la comunidad de intervencin (poblacin: hombres, mujeres, jvenes, ancianos, etc.) para desarrollar programas pertinentes y que adems sean incluyentes ante las diferencias (gnero, edad, origen indgena, nacionalidad, entre otras). Mejora el marco de gestin institucional de los cuerpos policiales para la colaboracin y la asociatividad con la comunidad. La accin de polica comunitaria se legitima con la participacin de los ciudadanos en las tareas de coproduccin de la seguridad en sus comunidades. Los efectos operativos de una nueva filosofa de hacer y ser polica contribuyen a generar un impacto cuyo indicador principal ser el momento en que la brecha entre la comunidad y las instituciones de seguridad empiece a cerrarse. Esta convergencia por as llamarla entre polica y ciudadana parte de una idea de legitimidad y dignificacin del papel del polica y de una concepcin del ciudadano como sujeto activo en la construccin de la seguridad comunitaria. Por consecuencia, en el modelo de polica comunitaria cada polica se convierte en un agente con autonoma y responsabilidad. Quedan a su cargo las tareas de identificar y jerarquizar los problemas del rea en que actan, diagnosticar sus causas Dignificacin de la polica por inmediatas y definir estrategias de intervencin prevenmedio de la polica comunitaria tiva, mismas que deben ser seguidas por supervisores y El polica recibir gran apoyo por parte de la representantes de la comunidad local. La modalidad de comunidad. polica comunitaria transfiere el poder, descentraliza y La polica ser capaz de compartir con la ciudadana la responsabilidad por el control de altera la cultura institucional y obliga al cuerpo a instruir la delincuencia. Los oficiales de polica tendrn grandes mejor a sus profesionales (Rico, 1983). Por el lado del satisfacciones laborales porque sern capaces de ver los resultados de su esfuerzo por medio ciudadano, cobran importancia la participacin social, la solucin de problemas. los colectivos vecinales, las entidades culturales, las de de Habr ms cooperacin y mejor comunicacin entre las unidades de polica. Como ocio, las organizaciones de jvenes y de mujeres. Es dese ha mencionado, las habilidades de cir, la sociedad local, organizada, tiene un protagonismo comunicacin y vinculacin (interinstitucional, intrainstitucional y con la comunidad) son fundamental en la gestin de programas de seguridad. caractersticas fundamentales de la polica Por eso la filosofa de la polica comunitaria no puede comunitaria y colocan a las instituciones de seguridad como interlocutores ante ser entendida ni analizada sin considerar el cambio de las instituciones de gobierno, las no paradigma hacia la seguridad ciudadana. gubernamentales y la poblacin en general.

C5

Los oficiales de polica comunitaria, de acuerdo con diversos estudios (Oliver, 2004), muestran seales de un cambio sustancial; por ejemplo, una mayor satisfaccin laboral debida a la relacin y la retroalimentacin con otras instituciones y reas de la institucin de seguridad. De igual manera, refieren que es una forma real de solucionar con la comunidad los problemas de delincuencia.

La polica tendr que reexaminar su estructura organizacional y considerar como temas prioritarios las condiciones laborales y los derechos de las y los policas, como fuente de proteccin de la carrera civil. Supone que se institucionalicen las buenas prcticas de gobierno y se asegure su continuidad dentro de las instituciones policiales.

Fuente: elaboracin propia; se retoma a Oliver, Willard M. (2004) Community- Oriented Policing: a Systemic Approach to Policing, Prentice Hall, 3rd Edition, New Jersey.

13

Por lo anterior, en el entendido de que esta filosofa es el detonador de un proceso nuevo de construccin de la seguridad local, la polica comunitaria no puede ser un proyecto aislado: requiere cambios en la toma de decisiones, en la creacin de una nueva cultura policial, as como cambios organizacionales; por eso se considera que es un marco filosfico que trastoca lo institucional, lo estratgico y lo operativo y que se inCaractersticas de la polica serta perfectamente en un proceso amplio de reforma comunitaria institucional policial. Ypez lo plantea de la siguiente 1. Su objetivo es la resolucin de problemas. forma: Nosotros debemos entender a la polica comu2. Los oficiales de lnea tienen contacto con los nitaria como una filosofa, una manera de pensar, una ciudadanos de manera regular. manera de sentir y obrar que deben tener los policas ms 3. Los ciudadanos identifican los problemas y prximos a la comunidad y que est basado en un buen participan en la creacin del plan de trabajo de la polica. trato al pblico, una mayor eficiencia y mejores servicios policiales. No es una polica dentro de otra polica, es la 4. La polica es responsable ante los ciudadanos. esencia del trabajo policial (Ypez, 2004: 293; Muller y 5. Ocurre un verdadero cambio organizacional Castro, 2012). (seleccin, capacitacin y evaluacin).

C6

6. Se requiere la aceptacin de la filosofa en toda la institucin (comisara, estacin, etctera). 7. La influencia es de abajo hacia arriba (incluidos los ciudadanos). 8. Los oficiales siempre estn accesibles, en lugares descentralizados. 9. Los oficiales estimulan la participacin de los ciudadanos en la resolucin de problemas. 10. El xito se determina con base en el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadana Fuente: De Len-Escribano, Rosa (Coord) (s/f) Gua prctica de Seguridad Preventiva y Polica Comunitaria para oficiales de polica. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible, National Endowment for Democracy, Guatemala.

La complejidad de este modelo radica, entre otras cosas, en la comprensin de su alcance y desarrollo. En este sentido, la relacin policacomunidad contempla una filosofa profunda de reestructuracin de la cultura policial e institucional. La polica comunitaria no debe considerarse como un modelo piloto, ni como la cara amable de la polica, ya que cuenta con capacidades de investigacin, como la inteligencia policial, y la de reaccin (uso legtimo de la fuerza), que es una de sus caractersticas principales. Su objetivo no es la reunin con vecinos, ni llenar con firmas hojas de peticiones sino establecer espacios de dilogo entre iguales; en otras palabras: que la institucin policial y sus representantes acten para promover la cooperacin y la confianza con los ciudadanos. La profundidad del modelo debe ser comprendida de manera clara, tanto en el plano filosfico como en el estratgico y el operativo, ya que de lo contrario se corre el riesgo de creer, de manera errnea, que algunas de sus principales caractersticas son las que aparecen en el cuadro 7. Para llevar a cabo la transformacin filosfica que requiere el modelo son necesarias reformas legales, sociales, polticas e institucionales que permitan el desarrollo de actividades de proximidad policial, es decir, requiere cambios en la forma de concebir las funciones de la polica, as como cambios institucionales y organizativos.

errada de la polica C7 Concepcin comunitaria

1. No es un mecanismo para mantener buenas relaciones con la comunidad. 2. No consiste slo en auxiliar a las personas en situaciones difciles. 3. No es slo un cuerpo policial amable que da trato corts a las personas. 4. No son acciones aisladas. Fuente: elaboracin propia.

14

del modelo de polica comunitaria en un marco C8 Insercin de reforma policial democrtica

Cambios organizacionales Cambios en las dimensiones del trabajo policial Cambios en las actitudes individuales y las percepciones de la ciudadana Conocimiento acerca de la polica comunitaria Actitudes hacia la polica comunitaria Mayor colaboracin Cambios en la conducta individual del polica

Creacin de Unidades

Identidad

Cambios en los procedimientos operativos Contacto y dilogo con los ciudadanos Uso de fuentes no tradicionales de informacin (proceso de coproduccin de seguridad con el ciudadano) Diversificacin de funciones Modificaciones a los procedimientos para informar

Entrenamiento

Autonoma laboral

Gestin participativa

Retroalimentacin laboral

Comunicacin mejorada Supervisin mejorada

Satisfaccin

Receptividad

Mayor consistencia en el cumplimiento de las tareas

Confianza

Fuente: elaboracin propia; se retoma el anlisis de Skogan Wesley (2004), Policing Community: Can it Work?, Thomson Learning, Northwestern University, Belmont, USA.

Es importante mencionar que, en el caso de Mxico, la composicin institucional, propia de un sistema federal con tres niveles de cuerpos policiales (el federal, el estatal y el municipal), hace difcil la insercin del modelo de polica comunitaria dentro de una gran reforma policial que abarque a los tres niveles de gobierno. Por lo anterior y por las funciones propias de las instituciones policiales adscritas al nivel municipal, ste ha sido identificado como el ms idneo para impulsar acciones o iniciativas de polica comunitaria, a manera de ejercicios que, conforme vayan consolidndose, abonen hacia reformas institucionales que en un momento dado alcancen el mbito estatal. Aunque en el caso de Mxico se parta de acciones de polica comunitaria y no de reformas macro que afecten a toda la institucionalidad, la filosofa y las actividades que surjan no deben considerarse como un modelo aislado dentro de un sistema de seguridad sino, por el contrario, como una contribucin hacia una transformacin holstica de las instituciones de seguridad, donde estas iniciativas pueden propiciar cambios estructurales y operativos en un marco de reforma policial. Estas iniciativas contribuiran a impulsar, desde lo local y lo regional, un debate ms amplio sobre cmo debera ser el trabajo de

15

los cuerpos policiales en los diferentes niveles de gobierno, la vinculacin entre ellos, sus mrgenes de actuacin y lmites, as como el grado y la forma en que se debe ejercer la autonoma en su actuar. En virtud de lo anterior, cualquier iniciativa o accin de polica comunitaria deber expresar, en su planeacin estratgica, la misin y la visin no como un sistema separado de intervencin sino como un ejercicio que apunta a una reforma policial profunda a nivel institucional. Tambin es importante subrayar que el cambio estructural y operativo aludido en la filosofa de la polica comunitaria no hace que sta deje de ser reactiva, ni pasa por alto la inteligencia policial como fundamento de sus actividades. Por el contrario, aade a las funciones convencionales la prevencin y el acercamiento con la comunidad, lo que genera relaciones y estrategias globales ante los fenmenos de las violencias y la inseguridad. La polica comunitaria no se convierte en el lado amable de la seguridad sino en una forma de potenciar las actividades actuales de la polica y adicionar acciones preventivas y de resolucin de problemas para beneficio de la poblacin.

1.4 Aspectos estratgicos clave de la polica comunitaria

1.4.1 Descentralizacin de las funciones policiales
Como se ha mencionado, los principios de misin, visin y liderazgo deben ser definidos dentro del modelo de polica comunitaria ya que existen cambios importantes en relacin con el esquema de polica tradicional. Entre otras cosas, implica la existencia de una relacin horizontal dentro de la institucin policial y una mayor relacin con otras instituciones de gobierno y organizaciones no gubernamentales, a fin de sumar esfuerzos para realizar proyectos que respondan a las necesidades de la zona de implementacin. Descentralizar el comando Por tal motivo, la centralizacin de la informacin y la toma de decisiones debern transformarse y ser flexibles. La polica comunitaria debe tener cierta autonoLa descentralizacin permite que la polica comunitaria ma para la toma de decisiones, ya que deben organizarse grupos de trabajo con la comunidad, tenga mayor apertura y libertad en la toma de decisiones, sugerir soluciones a los problemas del barrio e adems de generar respuestas proactivas y preventivas implementar estrategias y programas flexibles y eficientes. para responder con eficiencia a la complejidad de los proFuente: elaboracin propia. blemas que se presenten (USAID, 2011).

C9

Las estrategias de la polica comunitaria estn encaminadas hacia la generacin de mayor seguridad, tanto objetiva como subjetiva. Cabe mencionar que no se enfocan slo en la comunidad sino tambin en las redes de colaboracin con otras instituciones determinantes; en iniciativas conjuntas de prevencin y convivencia.

16

Desde esta perspectiva, la polica comunitaria reconoce la prevencin basada en la comunidad, con la que se generan acciones para prevenir el crimen y la violencia. Su objetivo es definir y emprender actividades que disminuyan los factores de riesgo de la poblacin.

1.4.2 Reorientar las actividades de patrullaje

El modelo de patrullaje en vehculos o motocicletas debe realizarse de una manera estratgica, diseado a la luz de la identificacin de problemas comunitarios. Se argumenta que el patrullaje a pie o en bicicleta genera reconocimiento de la ciudaReorientacin del patrullaje: dana hacia los policas y de stos hacia la poblacin Relacin policacomunidad. y sus necesidades. El patrullaje motorizado aleatorio no El uso de la bicicleta o la caminata para hacer tiene la eficacia necesaria para detener a los criminales. rondines en la comunidad permite tener una Se requiere que la polica comunitaria tenga contacto presencia cercana con la poblacin. El hecho de que ellos conozcan el nombre y el objetivo directo con la poblacin, que hable con las personas so- del oficial de polica comunitaria genera de confianza y cercana entre bre sus actividades, que pregunte sobre los servicios de relaciones ambas partes. Es una estrategia que permite emergencia solicitados, que analice dicha informacin y que los policas se relacionen con la poblacin genere estrategias eficaces (Sholnick y Bayley, 2002). En en un contexto de reivindicacin. propia; se retoma a Skolnick, varias ciudades del mundo se han realizado estrategias Fuente: elaboracin Jerome y Bayley, D. (2002) Policiamiento Comunitrio: Questoes e Prcticas de reorientacin del patrullaje; algunas han consistido atravs do mundo, Brazil, Editora de en colocar minidelegaciones (como en el caso de ChicaUniversidade de Sao Paulo. go); otras, en puestos de polica comunitaria, como los llamados kobans en Japn.

C10

1.4.3 Fortalecimiento del compromiso y la responsabilidad policial hacia la comunidad

Conocer a la poblacin y al barrio donde se trabaja es fundamental para establecer relaciones de colaboracin. Por eso, en diversos pases (como se ver en la siguiente seccin de este documento), la polica comunitaria designa oficiales por largos periodos de tiempo en los barrios, lo cual expresa el compromiso de la institucin con la comunidad y a su vez genera confianza sobre el inters que tiene la institucin para solucionar los problemas de la zona. Esta es una expresin del cambio de pensamiento que Elementos clave para la estrategia genera la filosofa de la polica comunitaria, ya que la de la polica comunitaria responsabilidad policial es una condicin para que esta Desaprender el modelo tradicional de la polica. filosofa pueda ser eficaz.

C11

Descentralizar el comando.

Se requiere compromiso para que la relacin polica comunidad cambie y se mejoren las condiciones de vida y seguridad de la poblacin. Los policas pueden orientar una nueva forma de relacin con la comunidad, lo cual tendr resultados favorables para los gobiernos locales, las instituciones de seguridad y la propia comunidad.

Prevencin del delito con base en el fortalecimiento de los vnculos comunitarios. Patrullaje a pie o en bicicleta, lo que elimina barreras fsicas para la comunicacin con la poblacin. Fortalecimiento del compromiso y la responsabilidad policial hacia la comunidad. Fuente: elaboracin propia.

17

Es importante mencionar que tambin se requiere apertura por parte de las instituciones de seguridad y de los policas comunitarios, ya que establecer relaciones con la comunidad y con otras instituciones o grupos de ciudadanos organizados genera una mayor exposicin a crticas por parte de la poblacin. En este sentido, los policas deben ser responsables de su labor y estar abiertos a los posibles cuestionamientos por parte de la ciudadana. La voluntad poltica por parte de las instituciones de seguridad, instituciones gubernamentales, no gubernamentales y la poblacin general es una condicin sine qua non para tener resultados favorables para la comunidad, que adems permite que la brecha entre policas y sociedad comience a desvanecerse. Esto hace clara la necesidad de profundizar sobre los objetivos de la polica comunitaria.

1.5 Objetivos de la polica comunitaria

En este apartado se presenta una breve revisin terica sobre algunos de sus objetivos, los cuales permiten tener mayor conocimiento sobre la concepcin e implementacin del modelo de polica comunitaria.

1.5.1 Solucin de problemas y orientacin a la comunidad

Este concepto y su prctica estn fuertemente relacionados con la polica comunitaria ya que, como menciona Herman Goldstein, La polica se enfoca en incidentes especficos, es decir, la polica tradicional reaccionaba ante ciertas situaciones peligrosas o emergencias desplegando (en la mayora de las ocasiones) una reaccin superficial ante los hechos (Goldstein, 1990). En cambio, la solucin de problemas de la polica comunitaria inicia con un diagnstico para generar soluciones a mediano y largo plazos.

C12 Solucin de problemas

Requiere que la polica comunitaria tenga rela cin con otras organizaciones o instituciones de gobierno, lo cual demanda: flexibilidad para adaptarse a las necesidades, supervisin y responsabilidad. Se necesita capacidad de comunicacin (con la comunidad, las instituciones de gobierno y las no gubernamentales), estrategia y conocimiento. Fuente: elaboracin propia.

Dicho diagnstico permite disear estrategias que tendrn solucin a largo plazo y harn posible la gestin de recursos pblicos y privados. Por esto, los policas comunitarios deben contar con habilidades para analizar los problemas sociales, trabajar en conjunto con otras personas para encontrar soluciones, elegir enfoques que estn de acuerdo con las necesidades y sean de menor costo, as como monitorear los resultados y los esfuerzos del trabajo cooperativo.

Es importante mencionar que la solucin de problemas no es un objetivo que corresponda slo a la polica comunitaria sino un eje que merece la atencin de la polica en general. En el caso de la polica comunitaria, la solucin de problemas se asume como una tarea particular de su actividad, lo que requiere de programas especficos para tener preparacin en este tema. Esta tarea no se concentra en la atencin a hechos delictivos sino en la solucin de problemas

18

expuestos por la comunidad y en cuya solucin participa de manera activa la polica comunitaria. Es importante enfatizar que, como se ha mencionado, el compromiso de la solucin de problemas implica la participacin activa de la comunidad y de otros actores sociales.

1.5.2 Restitucin de la confianza policacomunidad: polica con orientacin comunitaria.

Como se ha comentado a lo largo de este texto, uno de los graves problemas asociados con la delincuencia es la falta de confianza en las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley. La brecha entre polica y comunidad ocasiona que ambas partes se desarrollen de manera independiente, en medio de una crisis de seguridad. Por tal motivo, la polica comunitaria promueve no slo la profesionalizacin y una capacitacin peridica para la resolucin de conflictos sino tener un acercamiento constante con la comunidad, ya que sus integrantes colaborarn para coproducir la seguridad. Las sesiones se realizan con miembros y lderes de la comunidad, de manera que stos puedan expresar sus necesidades y problemticas en esta materia. Dichas reuniones generan una relacin de comunicacin y confianza hacia las instituciones de seguridad y de stas hacia la comunidad, elementos fundamentales para el desarrollo de una alianza entre ambas partes. La informacin otorgada por la comunidad y el diagnstico elaborado en conjunto permiten detectar problemas y sitios donde se requieren intervenciones para solucionar problemas especficos, lo que propiciar que el barrio tenga mayor confianza en la polica y en la construccin de programas y soluciones para su bienestar. De igual manera, la polica podr darse cuenta de que la poblacin tiene necesidades especficas y que su percepcin hacia la ciudadana puede ser constructiva y de colaboracin.

1.5.3 Alianzas
La polica comunitaria establece redes de cooperacin con la comunidad pero tambin promueve la apertura, el sondeo y la comunicacin con la poblacin y otras instituciones (como el gobierno local) para generar avances sustanciales en materia de seguridad. La pluralidad de voces y necesidades en relacin con la inseguridad requiere estrategias coordinadas y en comunicacin con diversos sectores. Contar con un grupo nutrido de personas interesadas en la seguridad genera herramientas y programas transversales y holsticos para la solucin de los problemas que aquejan a la comunidad.

19

Tambin permite terminar con la mitificacin de que la respuesta al delito y la violencia son responsabilidad absoluta de la polica. Por el contrario, la generacin de alianzas de la polica con la comunidad, as como con dependencias de gobierno y grupos organizados, entre otros, genera dilogo e intercambio de experiencias que podrn consolidar relaciones en beneficio de la convivencia comunitaria y la polica, como una de las instituciones que promueve la participacin interinstitucional.

1.6 Beneficios y retos de la polica comunitaria

C13 Beneficios para la comunidad

Legitimacin de las prcticas policiales (apegadas a los derechos humanos y a las necesidades locales). Participacin en la creacin de polticas que generen barrios seguros. Regenerar el tejido social del barrio. La participacin de la poblacin trae como beneficios: mayor sentido de pertenencia y respeto entre la poblacin. Posibilidad de examinar con mayor criterio la labor de la polica. Fuente: elaboracin propia.

1.6.1 Beneficios para la comunidad

Resulta importante recalcar que la ciudadana debe ser contemplada como coproductora de la seguridad, junto con la polica. Como se ha desarrollado en este apartado, la coparticipacin de la comunidad en la seguridad promueve la responsabilidad por parte de la sociedad y el reconocimiento de las actividades de la polica. La comunidad se convierte en actor y objeto de las acciones ya que participa activamente en la presentacin de los problemas ante la polica, as como en las posibles soluciones para mejorar las condiciones de seguridad en su barrio.

1.6.2 Beneficios para la polica

Las relaciones con la comunidad representan un cambio filosfico fundamental para la institucin policial, uno que aporta grandes beneficios en trminos de opinin pblica y calidad de vida de la poblacin. Las instituciones de seguridad deben estar conscientes de que estas relaciones sern ms estrechas con el paso del tiempo y de que se generarn relaciones de respeto y colaboracin, as como mejoras en la percepcin sobre la seguridad. De esta manera se conformar un marco entre la institucin policial local y la ciudadana. En la medida en que este marco de vinculacin y colaboracin se legitime, habr bases ms firmes para sumar a otros actores sociales al objetivo de la seguridad ciudadana.

C14 Beneficios para la polica

Disminuye el nmero de crticas hacia sus actividades. La concepcin de la polica comunitaria como mecanismo tranquilizador reduce los delitos. Apoyo por parte de diferentes sectores. La oportunidad de construir acuerdos con otras instancias en materias de seguridad y sociales. Comunicacin intersectorial para el beneficio de la sociedad y de las actividades de seguridad. Construccin de consensos. Por ejemplo, sobre el uso de la fuerza. Eleva la moral de la polica. Multiplica el contacto positivo con la poblacin, ya que no ser slo con las vctimas y presuntos delincuentes (como la polica tradicional), sino con la ciudadana interesada en mejorar su entorno, la seguridad de su barrio y en entablar sanas relaciones con la polica comunitaria. Esto genera mejores niveles de aceptacin hacia la polica.

1.6.3 Principales retos de la polica comunitaria

Si bien la polica comunitaria es un modelo que promueve la participacin de la ciudadana, una mayor cercana con sta y la profesionalizacin de la polica, su plena aceptacin presenta retos, ya que la polica tradicional puede tener reservas en cuanto a la implementacin de este modelo. Algunos factores que pueden propiciar dichas dificultades son:

20

Falta de conocimiento sobre el modelo de polica Beneficios para la polica comunitaria. Se deber considerar que una de sus Cont. caractersticas es que los resultados no son instan Mejora la calidad de la informacin tneos sino a partir de una programacin amplia, con para determinar la accin y la gestin en la resolucin de casos. base en las causas y necesidades de la comunidad. De igual manera, se debe considerar que la polica Fortalece su sistema de investigacin e inteligencia al contar con la colaboracin comunitaria forma parte de un proceso de reforma ciudadana con base en la informacin y la policial profundo, para cuyo desarrollo exitoso son percepcin. fundamentales el involucramiento de la ciudadana y Fuente: elaboracin propia. la voluntad de las instituciones de seguridad. Considerar que la polica comunitaria slo se basa en la prevencin. Como menciona Buchanan, La polica comunitaria implica todas las facetas del trabajo policial, incluyendo la aplicacin. La prevencin implica muchas actividades que pueden estar solamente como una parte del enfoque de la polica comunitaria (Buchanan, en USAID, 2011). La polica comunitaria tiene una relacin de colaboracin con diversas instituciones municipales, estatales y no gubernamentales, pero no puede solucionar todos los problemas que requiere la poblacin, por ejemplo los baches o el alcantarillado. Se debe establecer los lineamientos mnimos de la polica comunitaria para que se encargue de establecer estrategias y programas de acuerdo con sus conocimientos y coadyuvar, cuando se requiera, en otras tareas. Si bien entre sus actividades no se encuentra la solucin de todos los problemas, s puede apoyar a la poblacin como interlocutor con otras instancias. La polica comunitaria requiere tener estatutos slidos, tanto en operacin como en estrategia, para lograr la transformacin que se busca. El cambio de filosofa y de paradigma de la polica tradicional a la polica comunitaria requiere de anlisis y elaboracin de estatutos de acuerdo con la misin y los valores de esta polica. La implementacin de la polica comunitaria requiere de la sensibilizacin profunda de las instituciones de seguridad y la ciudadana. Ambas partes deben tener una comprensin plena de los beneficios de esta transformacin y lograr que el miedo de la ciudadana se convierta en un compromiso para mejorar la seguridad de su entorno. En este caso, tambin se pueden emplear campaas para promover los valores y la misin de la polica comunitaria y que no haya malas interpretaciones sobre sus funciones y atributos. Es importante reiterar que la polica comunitaria no es un programa aislado dentro de la institucin de seguridad; por el contrario, es slo uno de los elementos de un proceso ms grande y ms complejo que persigue un cambio de estructuras y paradigmas en la institucin. No se debe olvidar que la relacin policacomunidad juega un rol

C14

21

fundamental en este proceso, donde se amalgaman las actividades reactivas y de inteligencia policial con la prevencin del delito, lo cual requiere una transformacin de las estructuras, funciones y concepciones de lo que significa ser y hacer polica.

1.7 Algunas consideraciones finales

La polica comunitaria no debe ser entendida como una forma de transferencia de las funciones policiales a la comunidad sino como la construccin de una relacin estrecha, de cooperacin y de respeto, en donde se asume la coproduccin de seguridad por ambas partes. Los beneficios presentados en esta seccin del texto son slo una muestra de que este cambio de paradigma genera transformaciones positivas de percepcin, seguridad, valoracin y cooperacin entre la polica y la comunidad. La siguiente seccin de este documento dar cuenta de algunos casos donde la aplicacin de las acciones y los conceptos asociados al modelo de polica comunitaria han sido considerados exitosos, por promover avances en la respuesta a las necesidades que sus comunidades han expuesto en materia de seguridad.

22

2. Experiencias y buenas prcticas

Los conceptos expuestos en la seccin anterior muestran algunos de los ms importantes aspectos asociados a la construccin de un modelo de polica comunitaria; entre ellos, que no existe una idea homologada sobre su concepcin ni tampoco una receta nica para su adopcin o implementacin. Por tanto, revisar con seriedad las experiencias tan variadas que han surgido en diferentes pases resulta conveniente, en particular si se considera que se trata de un modelo compuesto por acciones muy diversas, lo que le da un carcter flexible y adaptable a diversos escenarios y condicionamientos (como se ver en el ltimo apartado de este documento). En general, la informacin disponible indica que en los lugares donde han sido ejecutadas a cabalidad acciones del modelo de polica comunitaria ha aumentado la confianza pblica en la polica y la ciudadana ha expresado inters en una relacin ms estrecha con ella. Asimismo, se ha impulsado la coordinacin entre instituciones pblicas relacionadas con la comunidad, se ha mejorado la entrega de los servicios que ofrecen y se ha fortalecido el tejido social. En la actualidad, el modelo de polica comunitaria se ha ido desarrollando a paso firme en distintos pases de Europa, Amrica y Asia, con variaciones naturales de acuerdo con las diferentes realidades. Esto es sin duda importante, ya que la diversidad de objetivos, principios, elementos y actividades que componen a dicho modelo permiten que

23

cada localidad cuente con mrgenes de implementacin que tengan la flexibilidad suficiente para ajustarse a sus necesidades y caractersticas especficas (geogrficas, culturales, polticas, sociales y jurdicas). En este sentido, la adopcin de este modelo no supone la transferencia de ningn esquema o mtodo en particular sino que plantea la necesidad de cambios sustantivos tanto en lo estructural como en lo organizacional y lo doctrinal en las instituciones y los actores involucrados. Aunque algunos expertos remontan la aparicin de la polica comunitaria a las ideas de Sir Robert Peel, impulsor de la Polica Metropolitana de Londres durante el primer cuarto del siglo XIX , el consenso general es que este modelo aparece por primera vez y se disemina en Estados Unidos, Canad y Europa a partir de los aos ochenta del siglo XX e irrumpe en el escenario latinoamericano en los noventa, acompaado sobre todo de algunos procesos de reforma poltica y policial en la regin. Este es el caso de los acuerdos de paz alcanzados entre los gobiernos de El Salvador (1991) y Guatemala (1996) y los representantes de la oposicin armada que cada uno enfrentaba. Lo mismo sucedi en el caso de Brasil, un pas cuyas policas militares de carcter preventivo dieron comienzo, en los aos noventa, a programas de acercamiento con la comunidad a fin de mejorar las relaciones con la poblacin, reducir los niveles de violencia policial y aumentar la aceptacin ciudadana. La realidad es que la implementacin de acciones que componen al modelo de polica comunitaria ha ido creciendo hasta constituirse en un fenmeno cada vez ms frecuente tanto en Amrica Latina como en el resto del mundo. Esto sin duda responde a varios factores en comn, entre ellos: La falta de confianza del pblico hacia la polica, que predomina en muchos pases. La aparicin de nuevas plataformas conceptuales orientadas a la proteccin de las personas (como la seguridad humana, la seguridad ciudadana y los derechos humanos). Un masivo incremento de la violencia y la criminalidad. El reconocimiento de las limitaciones de las estrategias ortodoxas de seguridad. La necesidad de poner a la polica en sintona con los procesos de descentralizacin y modernizacin administrativos que ya tenan lugar en otros sectores del Estado (Frhling, 2003).

24

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

De esta forma, el modelo de polica comunitaria se ha convertido en una aspiracin modernizadora y democrtica para en general las instituciones policiales a escala internacional. La variedad de intentos y experiencias es en verdad amplia. En algunos casos, aunque las instituciones policiales han adoptado (en mayor o menor medida) el discurso institucional de la orientacin comunitaria, la realidad es que, en ocasiones, los esfuerzos vinculados a la implementacin de estrategias y acciones pertinentes han sido insuficientes, transitorias e inclusive un fracaso rotundo. Pero tambin ha habido numerosos casos de xito. A continuacin se presentar una mirada general de los ms relevantes.

2.1 Polica Montada de Canad

En trminos generales, la polica de Canad nunca ha significado un problema poltico o pblico para su gobierno, como ha sucedido en otros muchos pases. Por el contrario, la institucin disfruta en general de una buena reputacin nacional e internacional al contar con estructuras slidas, financiamiento suficiente, autonoma poltica y apoyo popular. Esto le ha brindado la oportunidad de innovar en sus prcticas cotidianas y dedicar tiempo a la investigacin de modelos y acciones para determinar qu sirve y que no. En este sentido, el modelo de polica comunitaria fue adoptado ms como el resultado de una decisin bien analizada que como consecuencia de presiones coyunturales. Las razones que se han citado para que las instituciones policiales canadienses dieran este paso son: Las limitaciones del anterior sistema policial. El hecho de que el presupuesto para las actividades policiales haya tocado un techo, por lo que se requiri hacer ms trabajo con menor financiamiento. La conviccin de que el modelo de polica comunitaria era el nico sistema que poda combatir de manera eficiente el miedo al crimen en las reas urbanas. Gran parte de las agencias canadienses comenzaron a adoptar este modelo a principios de los aos ochenta del siglo XX. A pesar de que el proceso fue en general lento, se concret cuando la Polica Montada se puso al frente del proyecto y abander el cambio. Entre los ejemplos ms exitosos en Canad destacan las ciudades de Halifax y Victoria. La primera reorganiz, en 1985, la divisin territorial de su competencia en distritos, a fin de patrullar de manera constante las mismas zonas; implement un sistema de encuestas y entrevistas a los ciudadanos y foment entre sus oficiales la resolucin de problemas como una sus actividades prioritarias. Por su

25

parte, la ciudad de Victoria, adems de reorganizar su territorio, implement un programa de vigilancia ciudadana contra el crimen, a travs del cual se capacit a voluntarios, se les dividi en equipos y se les asignaron reas especficas. Con una inversin relativamente baja, el programa de vigilancia ha gozado de amplio reconocimiento por ayudar en decenas de arrestos, en la recuperacin de automviles y en el apoyo a miles de ciudadanos cada ao. En la actualidad, algunos de los desafos que enfrenta la polica comunitaria en Canad son la apertura y descentralizacin de las instituciones policiales, una mayor autonoma para los oficiales y un fortalecimiento de la misin con base en la resolucin de problemas en conjunto con la comunidad.

principios de los servicios C15 Doce policiales en Canad

1. El rol de los policas es un rol de paz. 2. Se debe promover la consulta a la comunidad. 3. El servicio policial debe ser proactivo en lugar de reactivo. 4. Se debe recurrir a una estrategia basada en la solucin de problemas. 5. La polica debe dar respuesta a las causas de los problemas. 6. Se requiere de mayor cooperacin interinstitucional. 7. El personal de gabinete debe aprender a administrar informacin. 8. El miedo de la poblacin a convertirse en vctima debe ser reducido. 9. Los oficiales deben tener mayor nmero de actividades. 10. Los policas de proximidad deben contar con mayor autonoma. 11. Es necesario proveer a la sociedad de un mayor nmero de servicios. 12. Debe haber mayor transparencia y rendicin de cuentas. Fuente: Solicitor General of Canada. A vision of the future of Policing in Canada: PoliceChallenge 2000. Ottawa: Ministry of the Solicitor General of Canada, 1990 citado en Oliver Willard, Community-Oriented Policing: a Systemic Approach to Policing, Prentice Hall, 3rd Edition, N. J.

2.2 Polica Metropolitana de Londres, Reino Unido

A diferencia de Canad, Inglaterra incursion en el modelo de polica comunitaria como consecuencia de una fuerte presin social. Entre las razones principales destacaban: El deterioro de la confianza pblica en las instituciones policiales. Una mayor exigencia de transparencia y rendicin de cuentas. La necesidad de contar con una mayor participacin de la ciudadana, en especial despus de varias revueltas ocasionadas por problemas de racismo y discriminacin. De hecho, fue el Reporte Scarman el que, tras varios disturbios en 1984, articul los esfuerzos para orientar a la polica hacia el modelo comunitario y la legislacin de 1994 la que finalmente le dio este carcter. Desde entonces, la polica en Gran Bretaa centr sus esfuerzos en la sectorizacin de sus territorios y la mejora de la relacin con la comunidad, a travs de reuniones pblicas y programas de contacto comunitario. Ejemplo de ello es la Polica Metropolitana de Londres (PML), que descentraliz su rea de operacin en ocho distritos supervisados por un asistente del comisionado. A cada distrito lo dividi en subreas vigiladas por comandantes en jefe y a cada una de las subreas en sectores, comandados por superintendentes. Adems, promovi la creacin de comits consultivos de la polica (conformados por ciudadanos,

26

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

policas y representantes del Congreso y otras agencias burocrticas) para, a travs de ellos, solicitar y analizar informacin sobre los problemas de la comunidad, discutir los mtodos para combatirlos y desarrollar programas de largo alcance. Asimismo, las instituciones policiales britnicas han decidido mantener un uniforme con una imagen suave, poco agresiva, a fin de no resultar intimidantes para las personas y poder fortalecer as la interaccin con los ciudadanos. Otra de las medidas creativas que implement fue el intercambio temporal de funciones entre policas y maestros, a fin de promover un mayor entendimiento entre ambos oficios y Ejes estratgicos de la Polica mejorar as la conexin entre policas y jvenes estudianMetropolitana de Londres tes, con el apoyo de sus maestros.

C16

Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas. El proceso de transicin hacia este modelo encontr muchas resistencias, en particular dentro de las propias instituciones policiales. Para enfrentar este reto, la Polica Metropolitana de Londres cre un departamento de mercadotecnia interna, a fin de vender el concepto de la polica comunitaria entre los oficiales. En trminos generales, su misin era coadyuvar al cambio de mentalidad respecto a la funcin y concepcin de la polica; para lograrlo se decidi emplear plticas, pancartas, folletos y otros medios impresos, con la certeza de que era indispensable que todos sus integrantes estuvieran convencidos del modelo para que este pudiera ser aplicado de manera efectiva y, sobre todo, para que pudiera perdurar en el largo plazo. La leccin es que el modelo debe rebasar a las personas y anclarse en los principios, valores y dems fundamentos del sistema.

1. Mantenerse como una agencia visible, predominantemente desarmada y de proximidad con la ciudadana.

2. Incrementar la consulta a la comunidad, informar a la sociedad y responder a sus necesidades lo mejor posible. Mejorar la comunicacin interna. 3. Mejorar el desempeo en zonas geogrficas prioritarias. 4. Mantener un rango de servicios especializados. 5. Alcanzar la suficiencia de personal disponible para mejorar la efectividad. 6. Garantizar apoyo tcnico adecuado para el equipo de trabajo. 7. Brindar un servicio de alta calidad. Fuente: London Metropolitan Police Services, Strategic Intentions, citado en Oliver Willard M., CommunityOriented Policing: a Systemic Approach to Policing, Prentice Hall, 3rd Edition, N.J.

2.3 Polica Nacional de Japn

Tras la debacle de su participacin en la Segunda Guerra Mundial, los japoneses establecieron un modelo policial que en muchas maneras refleja la filosofa del esquema comunitario. Los mtodos que seleccionaron surgieron de una mezcla entre los valores y principios de su cultura y la aplicacin de la versin estadounidense de polica. Una de las claves del xito para disminuir los ndices delictivos en Japn fue la cercana entre las instituciones policiales y la comunidad. Quizs esto tiene que ver ms con la concepcin cultural del rol de la polica que con cualquier mtodo aprendido, pero lo cierto es que la polica en este pas ha ido ms all de la preservacin del Estado de derecho y se ha enfocado tambin en ayudar a la comunidad a resolver muchos problemas o situaciones que en su momento podran haber desembocado en desorden, violencia y criminalidad.

27

C17 Provincias de Japn

Una de sus estrategias recay en la adopcin de goningumis, grupos de cinco personas de ciertas reas cuyo trabajo es ayudar a resolver, junto con la polica, los problemas de una comunidad en particular. Otro mecanismo que prob su efectividad fue el koban. ste consisti en una pequea caseta que se coloc en las esquinas de las calles en las grandes ciudades japonesas. Dicha caseta se compone por lo general de tres cuartos (una recepcin, un rea de trabajo y un bao) y es ocupada por entre uno y tres oficiales, quienes trabajan en turnos de 24 por 48 horas. Los oficiales fueron asignados a reas geogrficas especficas alrededor del koban y recibieron como encargo la vigilancia y proteccin de todas las casas y negocios en esa zona. El nmero promedio de habitantes bajo la responsabilidad de un koban ronda los 12 mil, por lo que en reas con alta densidad poblacional se poda instalar este tipo de casetas en prcticamente cada esquina. Adems de fungir como una estacin de polica descentralizada, el koban tambin funciona como un medio para coordinar la calidad de vida de la comunidad. Las funciones que le fueron asignadas abarcan actividades como: brindar informacin de la zona, visitar a los ancianos y a las personas con poca movilidad e incluso prestar dinero para completar los pasajes de camin. En este sentido, quizs la diferencia ms notoria de Japn con la mayora del resto de los pases recaiga en su cultura. En ella, los ciudadanos no slo cooperan con la polica sino que le brindan un trato de gran respeto, tanto por ser una figura de autoridad como por el auxilio y la mediacin que representa. A pesar de lo anterior, el sistema japons mantiene una estructura organizacional muy centralizada: el mando se concentra en la Agencia Nacional de Polica. No obstante, vale la pena resaltar que se trata de un organismo supervisado por ciudadanos a travs de la Comisin Nacional de Seguridad Pblica y que, para desarrollar bien su trabajo, acta a travs de prefecturas locales que vigilan la labor que se realiza en las localidades.

Las prefecturas de Nagasaki, Yagama, Isahaya y Omura ostentan de acuerdo con estadsticas internacionales uno de los niveles ms elevados de proteccin y seguridad, debido a la aplicacin de una estrategia policial denominada Gestin de la Delincuencia, basada en la participacin activa de la colectividad, orientada a cuatro objetivos: Evitar que ocurran delitos que no deberan ocurrir (gestin de los tipos de actividad delictiva). Evitar que ocurran delitos en lugares donde no deberan ocurrir (gestin de los espacios y lugares). Evitar que sufran las consecuencias de la delincuencia las personas que no deberan sufrirlas (gestin de las vctimas y personas vulnerables a las acciones delictivas). Si de todas maneras se comete un delito que no debera haberse cometido, establecer la forma de tomar represalias legales, racionales pero firmes, como el arresto y la restitucin de los daos (restauracin al antiguo estado). Fuente: Enrique Ypez Dvalos, Seguridad Ciudadana, 14 lecciones fundamentales, Instituto de Defensa Legal, Lima, Per.

2.4 Estados Unidos

2.4.1 Polica de Chicago
El modelo de polica comunitaria se difundi en Estados Unidos a lo largo de los aos ochenta y noventa. Para 1994, con la aprobacin del Acta para el Control del Crimen Violento y la Aplicacin de la Ley, este esquema fue institucionalizado prcticamente a lo largo y ancho

28

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

del pas gracias, en gran parte, al financiamiento otorgado por el gobierno federal a travs de la Oficina de Servicios Policiales Orientados a la Comunidad. Una de las iniciativas con mayor xito es la Estrategia de Policiamiento Alterno (CAPS, por sus siglas en ingls), que se comenz a aplicar de manera oficial en Chicago en abril de 1993. Aunque comenz como una prueba piloto en slo cinco distritos, para enero de 1994 el modelo se aplicaba en los 25 que componen a toda la ciudad. Esta estrategia gir en torno a la redefinicin de la misin y las funciones de la polica, la reorganizacin de su estructura y sus operaciones y, muy en particular, alrededor del establecimiento de una nueva relacin entre la polica y los residentes de la ciudad. Para ello se deline un plan estratgico al que se llam Juntos Podemos, que sirvi para hacer pblica la intencin de regresar a la polica a sus funciones ms bsicas pero a su vez complementarla con nuevos componentes, como la introduccin de nuevas tecnologas, la aplicacin de nuevos mtodos de evaluacin y monitoreo y la imparticin de capacitacin integral a todos los oficiales de polica. El proceso avanz tan rpido y de manera tan firme que para 1995 ya haban sido capacitados ms de nueve mil integrantes de la nueva divisin de polica (Skogan, 2006: 56). En paralelo, se hizo una fuerte inversin para poner en marcha una unidad operativa encargada de la implementacin de esta estrategia en la comunidad. Sus objetivos eran: Crear organizaciones vecinales donde se necesitara. Involucrar en la estrategia a las organizaciones ya existentes. Ensear a la comunidad a trabajar de manera conjunta en la solucin de problemas colectivos. Identificar los recursos necesarios para solventar los problemas ms serios. Apoyar proyectos especficos de la polica para la solucin de problemas en la comunidad. Los elementos centrales de la estrategia CAPS son: Orientacin hacia las bases. La estrategia se enfoc por completo en la comunidad. Los oficiales fueron situados en reas geogrficas especficas a fin de poder aprender acerca de sus problemas y para que adems pudieran ser ubicados e identificados por los ciudadanos. Este contacto se considera fundamental para adoptar un programa de solucin de problemas y para que la comunidad se interese en participar. La designacin de los policas en estos lugares implica tambin hacer cambios en sus horarios y rotaciones ya que, con el fin de asegurar la continuidad de sus tareas, se les deja por lo menos un ao en la misma zona y se les pide que mantengan el mismo turno.

29

Este componente implica tambin hacer cambios en el proceso para el despacho de llamadas: es prioritario que quienes las respondan sean policas a cargo de las zonas de donde stas provienen. Por ltimo, la estrategia prev que los policas no slo atiendan llamados sino que tambin cuenten con tiempo no asignado que puedan dedicar a reunirse con personas de la comunidad. Participacin de la comunidad. La iniciativa CAPS en Chicago surgi del principio que sita a la institucin policial como una parte de la comunidad y que requiere, adems, establecer con ella una alianza de responsabilidad compartida, a fin de lograr una efectiva produccin de la seguridad. En este sentido, busc que todos los oficiales conocieran y entendieran a profundidad las comunidades a la que servan (su cultura, costumbres, problemas, necesidades y esperanzas). Asimismo, impuls el desarrollo de nuevos mtodos para identificar los problemas de manera conjunta, generar propuestas de solucin e implementar los cambios. Al final del da, la meta deba ser el empoderamiento de la comunidad y para ello se desarrollaron dos estructuras complementarias: concejos distritales (integrados por lderes de la comunidad, empresarios, padres de familia, representantes de organizaciones civiles, etc.) y reuniones ciudadanas. stas se desarrollan en lugares pblicos colectivos de toda la ciudad como salones de la iglesia o centros comunitarios y fungieron como el principal mecanismo para construir y sostener relaciones cercanas entre el pblico general y la polica. Para tal fin, a los policas se les entren sobre cmo llevar a cabo reuniones efectivas. Como consecuencia de esto, los ciudadanos han ido desarrollando cuatro tipos de actividades: Proveer informacin e identificar problemas locales. Ayudar a la polica a establecer prioridades. Tomar acciones propias en conjunto con la polica para ayudar a resolver los problemas del vecindario. Exigir que la polica rinda cuentas de sus esfuerzos. Las reuniones ciudadanas se convirtieron en el pilar ms fuerte del acercamiento con la sociedad. En ellas participaron, en slo ocho aos (de 1995 a 2003), un poco ms de 582 mil ciudadanos (Skogan, 2006: 68). Solucin de problemas. La estrategia propuso que los policas fueran ms all de sus funciones tradicionales y adoptaran una posicin proactiva, orientada hacia la prevencin de conductas delictivas y antisociales. Se les capacit para que eliminaran la relacin entre los elementos que conforman al llamado tringulo del delito: las vctimas, los agresores y los medios necesarios para cometerlo. De esta forma, se hizo acopio de los recursos con los que cuentan tanto la

30

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

polica como la comunidad para evitar que ocurriera cualquier delito. As qued claro el carcter preventivo de este modelo. Las acciones se dirigieron a problemas no considerados asuntos criminales serios; ms bien se concentraron en desrdenes sociales menores, faltas administrativas y la falta de servicios municipales, que podran convertirse en problemas para la convivencia y seguridad de la comunidad. Dentro del modelo CAPS, resulta comn ver a los ciudadanos participar en actividades como limpiar espacios pblicos, restaurar paredes pintadas con grafiti, colocar numeracin en las calles para garantizar la identificacin de las casas y edificios, etctera. Colaboracin interinstitucional . Hay coincidencia en que, para que una estrategia basada en el modelo de polica comunitaria se cumpla de manera efectiva, la institucin policial debe contar con el apoyo de otras instituciones encargadas de proveer servicios pblicos, pues la falta de stos suele ser una de las principales quejas de la ciudadana; en muchas ocasiones estas carencias crean el caldo de cultivo para que ocurran los delitos. En el caso de Chicago, la estrategia previ desde un principio que el polica actuara como coordinador del cumplimiento de estos servicios y que sus peticiones recibieran atencin prioritaria. A pesar de ser uno de los modelos ms integrales y de mayor alcance, el CAPS en Chicago tambin ha tenido que enfrentar desafos. El primero fue la dificultad para cambiar la filosofa y la mentalidad detrs del quehacer policial, con las resistencias naturales que eso conlleva. La polica no est acostumbrada a que los ciudadanos le digan qu hacer, tampoco a tener que lidiar con la coordinacin de servicios pblicos. En trminos organizacionales, la estrategia tuvo que remontar varias deficiencias administrativas pues, al principio, dependi en gran parte de la voluntad individual de los policas para llevar a cabo sus nuevas funciones, sin ningn tipo de monitoreo o evaluacin. La descentralizacin de poderes, la autonoma y la innovacin organizacional asociadas a la estrategia tambin encontraron resistencia entre los mandos medios. Por ltimo, el intercambio de informacin entre oficiales durante cada cambio de turno se llev a cabo de manera muy inconsistente, por lo que hubo dificultades para dar continuidad a ciertas tareas.

31

2.4.2 Polica de Boston

En Boston, la polica comunitaria, tambin conocida como polica de barrio (neighborhood policing), se instaur igual que en muchas otras ciudades de Estados Unidos como respuesta ante un alto nivel de insatisfaccin de la comunidad con las estrategias y tcticas utilizadas por el Departamento de Polica. A principios de los aos noventa del siglo XX, esta ciudad sufri una fuerte ola de violencia juvenil como resultado de un significativo y rpido aumento del consumo de cocana. El uso de armas de fuego para proteger territorio o intereses financieros se convirti en una actividad cada vez ms cotidiana entre las numerosas pandillas de jvenes involucradas en el trfico de esta droga. El Departamento de Polica no contaba ni con los recursos (humanos, tecnolgicos, materiales o financieros) ni con el conocimiento suficiente para hacer frente a la cada vez ms sonada demanda de los ciudadanos: frenar la creciente violencia y la delincuencia en las calles. Por eso la nica respuesta de la polica fue hacer uso de la fuerza y de estrategias agresivas para intentar contener el problema. El resultado: una serie de escndalos, generados por una poltica indiscriminada de detencin y revisin de todos los hombres negros en zonas de alta marginacin y criminalidad. La reaccin de rechazo de la sociedad a estas acciones se vio reforzada por algunos informes de prensa en los que se exponan los malos manejos y abusos por parte de los oficiales. Al final, la ruptura entre polica y sociedad llev a la designacin de una comisin especial (Comisin de St. Clair), encargada de revisar a fondo las prcticas y estructuras de la institucin policial. Con base en los resultados de la comisin se decidi nombrar a un nuevo comisionado, reemplazar a viejos mandos con jvenes oficiales, hacer nuevas inversiones en el rea de desarrollo tecnolgico, disear planes de proximidad policial e iniciar capacitaciones para altos mandos en temas de solucin de problemas y mtodos de acercamiento con las comunidades. La piedra angular de la estrategia de proximidad recay en el mencionado programa mismo polica mismo vecindario (SC/SN, por sus siglas en ingls), diseado para prestar servicios de seguridad pblica a todos los barrios de la ciudad. De acuerdo con el programa, los oficiales fueron asignados a zonas especficas en donde se les exiga pasar por lo menos 60% de su turno, adems de tener que establecer relaciones de trabajo con miembros de la comunidad y participar de manera activa en estrategias orientadas a la mediacin de problemas a fin de lidiar con situaciones de desorden y violencia en los vecindarios. De hecho, una importante idea asociada al plan SC/SN fue aumentar la participacin y por tanto la responsabilidad de los policas en la solucin de problemas en los barrios, lo que ayud a promover una mayor coordinacin entre las distintas unidades del Departamento de Polica y tambin con la comunidad.

32

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

Esta estrategia requiri cambios fundamentales en la manera de operar de la institucin policial y en la actitud de todos y cada uno de los oficiales del Departamento de Polica, sin importar el nivel jerrquico. Los procesos de trabajo y los procedimientos para presentar informes tuvieron que ser rediseados. Asimismo, se tuvo que implementar nuevas herramientas tecnolgicas, como el uso de sistemas para el anlisis del delito, mismos que eran discutidos en reuniones peridicas en los distintos distritos de la ciudad. Estos cambios tuvieron un impacto indudable, importante, en la organizacin y despliegue del estado de fuerza; pero tambin fue necesario reconfigurar la delimitacin de los distritos y sectores en los que se divida la ciudad, cambiar la mentalidad en lo que respecta a la funcin policial y propiciar dilogos continuos en el seno de la institucin, acerca de la manera en que deban ser operadas las actividades. El xito de este programa de polica comunitaria no slo permiti a las autoridades de Boston disminuir los ndices de criminalidad (por ejemplo, entre 1990 y 2000 la tasa de homicidios baj de 11.8 a slo 6.0 por cada cien mil habitantes) sino que adems le permiti reconstruir la relacin con la comunidad, en particular con las iglesias con feligresa afroamericana.

2.5 Polica de Israel

La polica de Israel cuenta con una fuerza policial nacional pero, debido en gran parte a la naturaleza de su conflicto con Palestina, desarroll tambin un sistema conocido como Guardia Civil. Este agrupamiento ciudadano fue diseado para operar como una especie de vigilantismo comunitario al que pudieran recurrir las autoridades cuando fuese necesario. La Guardia Civil fue conformada por voluntarios, capacitados para dar una respuesta inicial a una situacin de seguridad hasta que llegara la polica. Adems, la polica desarroll actividades encaminadas al enfoque comunitario; un ejemplo fue la iniciativa de polica por un da. Tambin fueron creadas unidades policiales encargadas de las relaciones con la comunidad y se adopt la figura de oficiales barriales, asignados a zonas especficas. A pesar de estas estrategias, el modelo de polica comunitaria encar muchas dificultades, entre las que se encuentran la gran apata de la poblacin y graves problemas presupuestarios.

2.6 Polica de Sudfrica

Apenas a mediados de los aos noventa, Sudfrica comenz a transformar su nacin bajo el amparo de una constitucin democrtica que garantizaba a todos sus ciudadanos, sin distincin de raza ni

33

color, los derechos individuales que en la gran mayora de los pases han existido por dcadas. Dentro de este proceso, el gobierno sudafricano aprob en 1995 la Ley de la Polica, la cual determin el establecimiento, la organizacin, la regulacin y el control del servicio policial bajo el modelo de polica comunitaria, con la cooperacin ciudadana y la supervisin civil como ejes principales. Pero el proceso de adopcin ha sido lento. Entre las buenas prcticas de este pas destaca el establecimiento de un fondo de investigacin para desarrollar indicadores de la relacin entre polica y comunidad; por medio de ste se invit a organizaciones a generar mtodos para monitorear una importante herramienta de planificacin conjunta entre la comunidad y la polica: los foros de polica comunitaria.

2.7 Carabineros de Chile

En Chile, la polica preventiva de carcter militarizado, denominada Carabineros, logr posicionarse con xito entre la comunidad: se ha distinguido por su buena disciplina y se le considera libre de corrupcin. Gracias a su buena imagen y en respuesta al incremento de los robos con violencia en las reas urbanas en aos recientes, los Carabineros pusieron en marcha una serie de cambios institucionales, con el objetivo de que ms policas resguardaran las calles y se fortalecieran los lazos con la comunidad. Esta innovadora iniciativa de servicio policial, llamada Plan Cuadrante, constituy un punto de partida en este pas: por primera vez la ciudadana participaba en la prevencin del delito. El Plan Cuadrante se dise, sobre todo, para reconciliar y fortalecer los vnculos entre la comunidad y la institucin policial, a travs de un programa de vigilancia que, por un lado, garantizara la legtima aspiracin de la poblacin a la seguridad y buena convivencia y, por otro, permitiera a la polica identificar y solucionar los principales problemas de la sociedad. Al integrarse a la comunidad, el objetivo de los Carabineros fue generar un sentimiento colectivo de seguridad. Por eso, el Plan Cuadrante busc incrementar la presencia policial en las calles del rea metropolitana, mediante el patrullaje en zonas denominadas cuadrantes. Para tal fin, se subdividi el territorio jurisdiccional de cada comisara (unidad policial al mando de un oficial mayor) en sectores a los que se distribuyeron recursos humanos y de equipamiento necesarios para cubrir con la demanda de seguridad de cada regin. Para que el patrullaje preventivo resultase efectivo en cada cuadrante, se deba contar con informacin precisa sobre sus caractersticas geogrficas, densidad poblacional, actividades econmicas y sociales, incidencia delictiva, nmero de procedimientos policiales que deban efectuarse, etctera.

34

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

La responsabilidad de la gestin de un cuadrante fue asignada a los Carabineros bajo las figuras de delegados y subdelegados, quienes deban dar solucin a los problemas que los habitantes manifiestasen. Estos delegados, seleccionados de acuerdo con criterios preestablecidos, recibieron capacitacin especial en materia de relaciones comunitarias, atencin al pblico y resolucin de conflictos. Adems, se decidi llevar a cabo, cada tres meses, reuniones comunitarias en las que participen dirigentes vecinales y autoridades del sector, con la intencin de rendir cuentas de sus actividades ms destacadas. De esta manera, el carabinero establecera una comunicacin honesta y transparente con los vecinos y se consolidara como una autoridad humana y accesible. El Plan Cuadrante ha sido considerado un parteaguas por reconocer la participacin de la comunidad en la prevencin del delito; sin embargo, al momento de redactar este informe, no ha propiciado an las condiciones necesarias para que se d un trnsito definitivo en la orientacin de la institucin policial, de una instancia que slo aplica la ley hacia una que adems provee servicios a la poblacin.

objetivos del Plan C18 Principales Cuadrante de Carabineros

Potenciar la vigilancia policial preventiva a partir de una mayor y progresiva asignacin de recursos humanos y logsticos, con los medios disponibles y con los que en forma paulatina se incorporen a la institucin. Dinamizar la gestin operativa para dar respuesta oportuna y eficaz a los requerimientos de la comunidad. Disponer y desplegar los medios institucionales, traducidos en Unidades de Vigilancia Equivalentes, en armona con el perfil de cada cuadrante. Eso significa readecuar los medios y aumentar la cobertura de vigilancia policial preventiva, conforme al nivel de riesgo asignado. Mejorar la gestin preventiva de cada cuadrante para que, al haber un Carabinero responsable del mismo, ste obtenga una progresiva identificacin con los vecinos y la zona a su cargo. Lograr que la comunidad reconozca a sus carabineros, sintindolos comprometidos, accesibles, francos y profesionales en el ejercicio de las funciones encomendadas. Fuente: Enrique Ypez Dvalos, Seguridad Ciudadana, 14 lecciones fundamentales, Instituto de Defensa Legal, Lima, Per.

Como medidas adicionales, el gobierno chileno promovi la implementacin de otros procesos de proximidad con la comunidad. Un ejemplo es la organizacin de los llamados Comits Vecinales de Seguridad Ciudadana, encargados de llevar a cabo actividades como el patrullaje ciudadano de calles, la organizacin de talleres deportivos para jvenes y la demanda de mejoras en el alumbrado pblico y el sistema de recoleccin de basura. El gobierno capacit y brind asistencia a las personas que conformaban estos comits, en su mayora mujeres dedicadas a las labores del hogar y que participaban en otras agrupaciones vecinales. El gobierno tambin lanz el Plan Comuna SeguraCompromiso 100, cuyo objetivo primordial ha sido institucionalizar la participacin ciudadana en la prevencin del delito. Para ello se propuso la creacin de consejos de seguridad en las municipalidades que han sido identificadas como vulnerables por sus elevados niveles de criminalidad y pobreza. Cada consejo fue conformado por el alcalde, un representante de Carabineros, un representante de la Polica de Investigaciones y delegados de otras organizaciones comunales. Estos consejos destacaron por lograr determinar la poltica de seguridad a nivel comunal y aprobar el financiamiento de proyectos presentados por las organizaciones vecinales, cuyos fondos provienen de recursos aportados por el gobierno central. A pesar de lo anterior,

35

las limitaciones de la polica comunitaria en Chile radican en que el Plan Cuadrante no contempl un cambio estructural en la organizacin interna de la polica, en su formacin o en los controles internos de la institucin.

2.8 Polica de Sao Paulo, Brasil

En diciembre de 1997, la comandancia general de la polica militar de Sao Paulo adopt oficialmente al modelo de polica comunitaria como filosofa y estrategia operacional. El proyecto se propona transformar a la polica militar en una que protegiera los derechos de la ciudadana y preservara la dignidad humana. Asimismo, impulsar una actividad policial basada en la colaboracin entre la polica y la comunidad, con el objeto de mejorar la seguridad pblica y la calidad de vida de la poblacin, a travs de la identificacin y resolucin de los problemas de la comunidad. El rgano principal de anlisis y discusin para la puesta en prctica del programa de polica comunitaria fue la Comisin de Asesora para la Implantacin de la Polica Comunitaria, integrada por representantes de centros de derechos humanos, de consejos comunitarios, de la Federacin de Industrias del Estado, de consejos empresariales, de la Asociacin Paulista del Ministerio Pblico, de la Orden de Abogados de Brasil y del Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), entre otras organizaciones. Esta comisin sirvi para desarrollar diagnsticos de los problemas de seguridad que enfrentaba la poblacin, identificar prioridades y delinear propuestas de soluciones. De all deriv la definicin de un conjunto de metas y objetivos de la polica: Implantar el modelo de polica comunitaria como estrategia organizativa de la polica militar. Mejorar la calidad del entrenamiento y la formacin policiales. Mejorar la calidad del sistema de reclutamiento y de ascensos de la polica. Integrar a la polica con otros rganos pblicos y mejorar la valorizacin y los derechos del polica. Para llevar a cabo este programa la polica escogi, para comenzar, 41 zonas de la regin donde foment el patrullaje preventivo, el establecimiento de cuarteles mviles en ciertos barrios, esfuerzos para preservar la seguridad en las escuelas y programas para prevenir el consumo de drogas. De manera paralela se establecieron consejos comunitarios de seguridad, formados por personas provenientes de un mismo distrito policial que se renen para discutir

36

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

problemas de seguridad pblica y proponer soluciones, en conjunto con la polica. Aunque este programa signific un importante esfuerzo para transformar la filosofa de la polica militar de Sao Paulo y acercarla a la comunidad, hubo dificultades fundamentales que le impidieron alcanzar con xito estos objetivos. Para empezar, el dilogo entre policas y ciudadanos dentro de esos consejos funcionaba ms como un espacio de reclamos y demandas que como uno destinado a debatir soluciones de carcter colectivo civiles; los vecinos intercambiaban informacin con la polica pero no participaban en la definicin de las prioridades ni de las estrategias de la polica. Por lo mismo, no se dio prioridad a mtodos de solucin de problemas con la comunidad. Tampoco se implementaron cambios en la organizacin y produccin de datos de la polica y sta continu siendo una institucin vertical y muy centralizada.

2.9 Polica Nacional Civil de El Salvador

La Polica Nacional Civil (PNC) surgi en 1992 como resultado de los Acuerdos de Paz de Chapultepec, que pusieron fin a la Guerra Civil salvadorea. Dichos acuerdos establecieron la obligacin del Estado de desmovilizar a los antiguos cuerpos de seguridad: Guardia Nacional, Polica Nacional y Polica de Hacienda (sealados por mltiples violaciones a los derechos humanos) y acordaron la reforma constitucional para crear a la PNC como un nuevo cuerpo policial, basado en una doctrina civilista y democrtica. Desde entonces, la PNC fue desarrollando una Doctrina Institucional de Polica Comunitaria, como un marco de referencia sobre el que se centr la preparacin del personal policial, la planificacin y organizacin de los servicios operativos Definicin de Polica Comunitaria y el uso de los recursos humanos y materiales. El marde acuerdo con la PNC co doctrinario institucional se compuso de principios democrticos, por ejemplo la nocin de la seguridad pEs una concepcin del deber ser de una Polica, blica como un servicio del Estado a la ciudadana, ajeno en la cual se genera una relacin efectiva con la a toda consideracin poltica, ideolgica o de posicin poblacin, potenciando la participacin activa con la comunidad en la identificacin, priorizasocial o a cualquier otra discriminacin; el respeto a los cin, prevencin y resolucin de problemas que afectan, contribuyendo a mejorar su calidad derechos humanos; el esfuerzo para prevenir el delito, le de vida. y la subordinacin de la institucin a las autoridades Nacional Civil de El Salvador, constitucionales. Asimismo, identific a la esencia del Fuente: Polica Doctrina Institucional sobre Polica Comunitaria, San Salvador, El Salvador. modelo de polica comunitario como una forma de ser policas, ms que una de hacer policas.

C19

La concepcin de la PNC acerca de la polica comunitaria se bas en los siguientes principios de actuacin:

37

Ampliacin del mandato policial tradicional, sin limitarse slo al mantenimiento del orden, a la prevencin uniformada y a la represin del delito sino tambin a la resolucin de los problemas de la comunidad, en una relacin de socios. Una gestin administrativa y una doctrina de mando que brindasen autonoma para la toma de decisiones del personal policial dentro del marco de la legalidad, la tica profesional y la responsabilidad personal frente a los mandos y la comunidad. Un cambio de actitud y comportamiento en todos los niveles de la fuerza policial, para ser ms proactivos que reactivos. Entienden que la polica debe visualizar y atender de manera oportuna, junto con la comunidad, los diferentes factores de riesgo que pueden desencadenar hechos delictivos o violentos. Establecimiento de un compromiso slido para la defensa y la proteccin de los grupos vulnerables de las comunidades, como nios, ancianos, personas con capacidades especiales, mujeres y otros, para evitar y corregir toda discriminacin por condicin social, migratoria, poltica, religiosa, de preferencia sexual o de gnero. Establecer, participar y generar apoyo para el desarrollo de mecanismos de asociacin y cooperacin con los actores sociales: gobernaciones departamentales, gobiernos municipales, instituciones pblicas y privadas, medios de comunicacin, comunidades, etc. Esta relacin debe ser realizada por cada polica, con independencia de su nivel, tomando en cuenta las competencias propias de cada categora. Descentralizacin y delegacin de responsabilidades en la patrulla policial para garantizar que se propicie la participacin de todos los actores sociales (incluidas las comunidades) en la identificacin, priorizacin y resolucin de sus problemas. Estos actores inciden en la planificacin del trabajo policial de cada circunscripcin territorial. Obligacin de todas las dependencias policiales, desde la jefatura hasta la patrulla (o unidad bsica de actuacin), de rendir cuentas ante los actores sociales y las comunidades. Asimismo, estableci unas polticas institucionales para mejorar y mantener relaciones con la comunidad, entre las que destacan: Las jefaturas policiales de los diferentes niveles jerrquicos deben participar de manera activa en las estructuras de los comits municipales de sus jurisdicciones para identificar en conjunto los problemas, as como los factores de riesgo que posibilitan el accionar delincuencial. En un trabajo compartido se elaboran propuestas de solucin, a partir de las cuales se previenen o evitan situaciones de riesgo y se orienta el diseo de los planes operativos.

38

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

Cada jefe de regin, jefe de delegacin, jefe de subdelegacin y jefe de puesto se rene peridicamente con los Consejos Departamentales de Alcaldes y Alcaldesas (CDA) de su regin, lo que les permite conocerse, analizar y establecer una comunicacin fluida para las coordinaciones que sean necesarias en los municipios que gobiernan. De igual manera que con los gobiernos locales, las jefaturas de regiones, de delegaciones, de subdelegaciones y de puestos trabajan en el anlisis y la elaboracin de planes y programas de prevencin y desarrollo comunitario con los delegados respectivos de todas las secretaras del Gobierno Central. Se adecuan los horarios de trabajo del personal de acuerdo con las necesidades y demandas del trabajo comunitario, a la vez que se flexibilizan los roles de descanso para compensar el tiempo y esfuerzo invertidos. Se da prioridad a la asignacin de la fuerza policial en planes operativos que estn centrados en la disminucin de los factores de riesgo sociales y situacionales en las jurisdicciones respectivas. Se forma y capacita en los principios del modelo de polica comunitaria a todo el personal de los diferentes niveles jerrquicos y de todas las especialidades y subespecialidades.

2.10 Polica Nacional Civil de Guatemala (Villa Nueva)

El proceso de reforma policial en Guatemala inici con la firma del proceso de paz en 1996 y la posterior creacin de la Polica Nacional Civil, que tuvo un impacto directo en el enfoque institucional de las relaciones entre la polica y la sociedad; este punto de inflexin fue propicio para comenzar a desarrollar actividades relacionadas con la polica comunitaria. El Gobierno de Guatemala eligi a Villa Nueva como el municipio donde deba iniciarse un proyecto piloto para este tipo de actividades. La razn para iniciar en esta localidad es que en esa poca prevalecan altos ndices de secuestros en Guatemala y los secuestrados con frecuencia identificaban haber estado cautivos o aparecan en Villa Nueva, por lo que era un municipio considerado foco rojo. Fueron puestos en marcha procesos de sensibilizacin respecto a temas importantes y por sectores en la comunidad, incluido el policial. Asimismo, se desarroll un plan de accin conformado por diez actividades primordiales.

de accin en el municipio C20 Plan de Villa Nueva

1. Creacin del Consejo de Seguridad Ciudadana y Comit Ejecutivo. 2. Diseo y puesta en marcha de un programa de vigilancia y patrullaje en las zonas de mayor incidencia delictiva y fortalecimiento de la Subestacin de Villa Nueva. 3. Control y sancin de los negocios cercanos a escuelas y parques que venden ilegalmente bebidas alcohlicas y permiten la prostitucin. 4. Diseo y ejecucin de programas de educacin legal y campaas publicitarias para facilitar las denuncias de los ciudadanos por los delitos que lleguen a su conocimiento. 5. Fortalecimiento de las agencias del Sector Justicia. 6. Reuniones peridicas entre la PNC y la comunidad sobre temas relacionados con la seguridad ciudadana.
Contina pag. 40

39

de accin en el municipio C20 Plan de Villa Nueva

Cont.

7. Reuniones peridicas entre policas, fiscales, jueces y abogados defensores para encontrar soluciones al problema de la criminalidad y de la inseguridad. 8. Diseo y puesta en marcha de programas artsticos y culturales para nios y jvenes, as como creacin de material de apoyo y cursos de liderazgo. 9. Instalacin de telfonos pblicos para facilitar la conexin con la delegacin policial en las zonas de mayor peligrosidad. 10. Diseo y aplicacin de un programa de electrificacin pblica en las zonas de mayor peligrosidad. Fuente: Rosa De Len-Escribano, Gua prctica de Seguridad Preventiva y Polica Comunitaria para oficiales de polica. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible, National Endowment for Democracy, Guatemala.

El proyecto de Villa Nueva inici con una serie de actividades preparatorias; entre ellas destacaba la realizacin de un diagnstico, a partir de la compilacin y el anlisis de informacin acerca de la criminalidad en la zona y otras de sus caractersticas principales. Adems, se realiz una primera encuesta de opinin pblica y victimizacin. A esa primera etapa sigui la creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana, conformado por representantes de todas las instituciones y los organismos involucrados e interesados en el tema. El objetivo de este organismo era coordinar las acciones en materia de prevencin y control de la criminalidad que se ejecutaran en el municipio.

Dentro de este contexto se eligi, de manera democrtica, a un Comit Ejecutivo, el que ha dirigido la ejecucin de las acciones previstas. ste se integr al principio con un presidente, uno de los jueces del Tribunal de Sentencia por el Sector Justicia, una representante de los directores de educacin por el sector educativo y el jefe de la Subestacin de la Polica Nacional Civil, como representante de esta institucin. Poco tiempo despus, el mismo Comit Ejecutivo se fue ampliando con un representante del sector religioso, uno del sector empresarial, uno de cada uno de los canales locales de Villa Nueva, el titular de la Comisara No. 15, el representante de los supervisores de Educacin Pblica, el encargado de Seguridad Ciudadana, el jefe de operaciones y de personal de la Polica Nacional Civil de Villa Nueva y un representante de la Municipalidad. El Comit Ejecutivo se consider exitoso, en la medida en que sus integrantes comprendieron que se trataba de una participacin voluntaria, respetuosa de la ley y con el objetivo de mantener en Villa Nueva una ciudad cada vez ms segura y propicia para el desarrollo. Sus trabajos permitieron adems contribuir a la coordinacin interinstitucional para generar soluciones expeditas a los problemas comunes y constituirse tambin como un gestor de cooperacin entre los miembros del Consejo, as como con empresas e instituciones gubernamentales y no gubernamentales para el buen desarrollo del proyecto. Por su parte, la actividad policial se focaliz en el patrullaje de las zonas de mayor incidencia delictiva y en acotar la venta ilegal de bebidas alcohlicas mediante el control y la sancin de los negocios cercanos a escuelas y parques. Tambin se comenz a celebrar reuniones de coordinacin entre policas, fiscales, jueces y abogados defensores a fin de aumentar la eficiencia del accionar coordinado de estas instituciones.

40

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

Tambin se establecieron contactos con pandillas juQu dice la Ley en veniles, en los que participaron lderes comunitarios, Guatemala? maestros y miembros de la PNC, a fin de avanzar hacia La actividad policial en su relacin con la cola recuperacin social de los integrantes de bandas ju- munidad abarca la Ley de la PNC en los artculos veniles implicadas en hechos delictivos. Con base en el 2, 6 y 12, numeral 2 y en al menos cuatro considerandos: diagnstico inicial, se fortalecieron los recursos humanos polica debe garantizar un trato correcto y y fsicos de la subestacin de Villa Nueva, a la que fueron a. El esmerado en la relacin con la poblacin, a la que auxiliar y proteger informndola acerca asignados 80 oficiales ms en dos fases, adems de de las causas y finalidades de su intervencin. 65 motocicletas. La oficina del Instituto de la Defensa Pblica Penal fue instalada en Villa Nueva y se reali- b. El polica debe actuar con decisin necesaria y sin demora para evitar un dao grave, zaron gestiones para que fueran conectados telfonos inmediato e irreparable, haciendo uso de los medios a su alcance bajo los principios de pblicos en colonias y asentamientos, para facilitar los congruencia, oportunidad y proporcionalidad. pedidos de auxilio y las denuncias; a esto se sum un debe garantizar la presencia multitnica y programa de electrificacin pblica en las zonas de c. Se pluricultural en la institucin policial. mayor peligrosidad. Los recursos humanos tambin fueLos habitantes de la Repblica debern prestar ron fortalecidos, por medio de un programa sistemtico y d. la colaboracin necesaria a los miembros de la PNC en el ejercicio de sus funciones. permanente de capacitacin en favor de la Polica Nacional Civil, en el mismo municipio, una hora a la semana. Durante las jornadas de capacitacin se abordaron temas Fuente: De Len-Escribano, Martnez Turcios, y Sequeira, Manual de Seguridad Preventiva de educacin legal, procesales y de tcnicas policiales. y Polica Comunitaria. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible, Asimismo, se llevaron a cabo cursos de autoestima y valoNational Endowment for Democracy, Guatemala. res entre los policas y se realizaron diversas actividades de educacin legal en la poblacin, a fin de promover las denuncias. Tambin se ejecutaron talleres de liderazgo para nios, jvenes, adultos, donde participaron entre otros maestros, alcaldes auxiliares, lderes religiosos. Otra lnea de accin fue la aplicacin de un programa para educar a profesores en derechos humanos y resolucin alternativa de conflictos. El objetivo del proyecto era capacitar a 300 profesores, para que a su vez ellos capacitaran a casi 1,900 profesores de Villa Nueva en los niveles de preprimaria, primaria y secundaria. Por otro lado, la Municipalidad inici un programa para fomentar los deportes y las actividades recreativas, mientras que la Iglesia continu con sus actividades de formacin religiosa y cursos de capacitacin en beneficio de la comunidad. Los medios de comunicacin tambin participaron de manera activa, donando al proyecto tiempo aire cada semana; llevaron a cabo paneles, foros, debates, grabacin y transmisin de juicios penales y de cursos, a travs de los cuales se imparta capacitacin en los diferentes centros educativos. Tambin desarrollaron y transmitieron spots preventivos diarios, realizaron un programa especial cada semana, y transmitieron mensajes de orientacin en cpsulas de uno a dos minutos en los que daban a conocer las agencias del sistema de justicia penal y qu hacer en casos de emergencia, as como mensajes de prevencin.

C21

41

A pesar de las numerosas actividades implementadas, este esquema tambin enfrent dificultades. Por ejemplo, el diseo legal de la nueva institucionalidad policial no parti de un modelo comunitario sino de un modelo centralizado en cuanto a la administracin de recursos, personal y operatividad, por lo que la norma obstaculiz muchos avances; la falta de recursos impidi el diseo y la aplicacin de una red de informacin sobre la criminalidad y la seguridad que permitiera facilitar la toma de decisiones con base en datos confiables. Asimismo, tom mucho tiempo y constancia lograr la participacin de los jefes policiales, tratar de que se sintieran parte del proyecto y se convencieran de sus beneficios para la mejora del servicio que ofrece la Polica Nacional Civil.

2.11 Polica Nacional de Costa Rica (El Hatillo)

A finales de los aos noventa, despus de un proyecto piloto en San Jos, se desarroll en Costa Rica un Plan Nacional de Seguridad Comunitaria. Ms tarde, esta estrategia para la polica fue reconocida por la ley, para as garantizar el apoyo continuo del gobierno al Programa de Seguridad Comunitaria. El programa piloto se aplic en 1996 en el cantn de El Hatillo, en un distrito caracterizado por altos niveles de percepcin de inseguridad entre sus habitantes, lo que justificaba la necesidad de realizar una labor distinta a la hasta entonces prevaleciente en materia de seguridad ciudadana en la zona. Por otro lado, El Hatillo presentaba un elevado grado de organizacin ciudadana, lo que se haca evidente en la existencia de diversas instancias de participacin: religiosas, deportivas, culturales, etc. Las acciones en el marco de este proyecto fueron las siguientes: Seleccin y capacitacin del personal policial . A partir de la redefinicin de las caractersticas que debera tener el personal asignado a la unidad, se procedi a un cuidadoso proceso de seleccin de 120 agentes, quienes recibieron una formacin en temas tcnicopoliciales, jurdicos y humansticos, con especial acento en las relaciones interpersonales y el conocimiento del entorno donde trabajaran. Instalacin de las unidades policiales. Con el fin de descentralizar la presencia de la polica en la zona se abrieron, aparte de la estacin central, ocho subestaciones de barrio en distintos puntos. Para la instalacin de todas las unidades se cont con el aporte financiero y material del gobierno local de la zona y de los vecinos, organizados en Asociaciones de Desarrollo. Instalacin del Consejo de Vigilancia y Seguridad Comunitaria. Este Consejo, rgano de consulta permanente para la planifica-

42

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

cin y ejecucin de acciones en materia de seguridad y para el seguimiento y control de la actividad policial en la comunidad, fue integrado por diez ciudadanos, representantes de diversos sectores, como la Iglesia catlica, el Gobierno local, el sector educativo, el sector salud y las principales asociaciones de ciudadanos. Slo un representante de la polica form parte del mismo: el mximo jerarca policial de la zona era quien lo presida. Adopcin de nuevas formas de patrullaje. Se estableci un esquema donde predominaban los patrullajes a pie y en motocicleta, para permitir una mayor versatilidad y un mejor acceso a los espacios reducidos. Las unidades motorizadas de radiopatrulla se dispusieron para el recorrido de las arterias mayores y como unidades de apoyo y reaccin. Implementacin de programas especiales. En atencin al diagnstico elaborado al inicio del proyecto, se decidi dar prioridad al establecimiento de programas en los siguientes aspectos: violencia intrafamiliar, delincuencia juvenil, resolucin alternativa de conflictos y prevencin del consumo de drogas. El xito del programa piloto en Hatillo llev a la implementacin de este proyecto en todo el pas. La consecuencia fue una reorganizacin completa del sistema policial. En primera instancia, condujo a la descentralizacin de la polica preventiva, lo que se logr mediante la introduccin de un singular sistema policial operativo para la fuerza pblica, con el que fueron sustituidas las estructuras policiales de las antiguas organizaciones policiales: la Guardia Civil, la Guardia Rural y la Polica Metropolitana. Como parte del Programa de Polica de Proximidad, se realizaron cambios para mejorar las condiciones laborales de los funcionarios de polica. Estos cambios incluyeron el establecimiento de turnos de ocho horas en reemplazo de los turnos de 12 horas y el traslado de funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley a estaciones de polica ms cercanas a sus hogares. Se crearon direcciones regionales, y las antiguas comisaras de la polica se transformaron en estaciones de polica ms pequeas, las que desde entonces fueron denominadas deltas. Para la regin policial de San Jos esto signific que, en lugar de las siete comisaras existentes, con unos pocos cientos de funcionarios de polica cada una, se establecieran 22 deltas de polica ms pequeos, con menos personal. Con el propsito de que se mantuvieran informados de lo que suceda en el mbito del vecindario, se coloc a los funcionarios de la polica en reas de ronda designadas y se les dio formacin para que se comunicaran con los ciudadanos. Esto se hizo, por ejemplo, con respecto a la comunicacin verbal, como parte de la filosofa de la polica de proximidad. Las llamadas telefnicas a la estacin de polica se responderan ahora de la siguiente manera: Estacin de Polica de Proximidad delta X. En qu le puedo servir? Adems, se asign

43

a cada delta de polica su propio criminlogo y un funcionario de polica encargado de asuntos comunitarios, quien recibi el encargo de continuar con la formacin de comits de seguridad comunitaria. El criminlogo de la polica se encargara de analizar las estadsticas sobre delincuencia local. Igual que en la mayora de los otros casos analizados, entre los principales obstculos que enfrent el modelo comunitario en Costa Rica destacan: La existencia de una estructura organizacional altamente centralizada y jerarquizada. Los problemas presupuestarios y de escasa preparacin de los policas, con bajos niveles de autoestima, de iniciativa y de informacin sobre los principales aspectos que afectan el entorno de la comunidad. La existencia de mecanismos muy dbiles de acopio y gestin de la informacin y de planificacin. La poca cultura de participacin ciudadana.

2.12 Polica Municipal de Chihuahua, Mxico

La visin comunitaria de la seguridad ha tenido arraigo en Mxico por varios siglos. Entre otras experiencias, vale la pena sealar la del serenazgo (la vigilancia por las noches de un sereno, quien tiene contacto cercano con la poblacin), una prctica que inici desde la poca colonial; los mdulos de vigilancia o participacin ciudadana que se han instalado en varias partes del pas y experiencias de vigilancia comunitaria como los tipiles, guardias vecinales designados sobre todo en reas rurales, cuyo nombre proviene del trmino nhuatl topille, que significa bastn de mando. No obstante, la experiencia con la implementacin de modelos de polica comunitaria ha sido reducida. Quizs los casos ms sobresalientes han sido los municipios de Quertaro y Chihuahua, aunque desafortunadamente la documentacin de la experiencia del primero no ha gozado de mucha difusin pblica. Por no contar con informacin suficiente para presentar las acciones emprendidas, los retos enfrentados y las lecciones aprendidas en Quertaro, el caso de Mxico se reducir a la presentacin de la experiencia de la Polica Municipal de Chihuahua. El modelo de polica comunitaria en Chihuahua se inscribi, dentro de la administracin municipal 20072010, en un proceso de transformacin institucional mayor de la Direccin de Seguridad Pblica Municipal (DSPM), llamado Plan de Proteccin y Convivencia Ciudadana

44

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

o Plan Sumar Te Protege. Dicho plan tena como objetivo principal desarrollar estrategias de vinculacin con la comunidad, para recuperar espacios pblicos y mejorar la confianza de la ciudadana en la institucin policial, as como promover la participacin responsable e informada de ciudadanos en la prevencin del delito y de la violencia social. Buscaba adems reconstruir el tejido social como medida preventiva, reforzando acciones en mbitos como el combate a la violencia intrafamiliar y la resolucin no violenta de conflictos urbanos. El proyecto se puso en marcha en octubre de 2008, en beneficio de cien colonias de la ciudad y alrededor de 50 mil familias chihuahuenses (Secretara de Desarrollo Social, 2009). A travs del Plan Sumar Te Protege, la DSPM de Chihuahua busc integrar y potenciar distintas acciones que haba conjugado en su operacin: por una parte, la consolidacin de la polica comunitaria como un modelo institucional generara mejores condiciones de contacto con la ciudadana y la solucin no violenta de problemas permitira una toma de decisiones ms informada y acorde con las necesidades de la ciudadana chihuahuense. Por otra, las acciones de inteligencia policial proporcionaran informacin de calidad para reaccionar de manera ms estratgica ante las amenazas que enfrenta la sociedad y los riesgos en los que incurren los miembros de la institucin. El grupo de polica comunitaria se integr con 50 policas entrenados y capacitados en el tema de intervencin de vecinos, gestora social y servicios (se les dieron 30 talleres sobre el Plan de Proteccin y Convivencia Ciudadana Sumar te Protege). Cada uno de ellos intervino en dos localidades. Entre las principales acciones de polica comunitaria que incorpor la DSPM de Chihuahua se encuentran las siguientes: Redefinicin de funciones. Se hizo al polica comunitario responsable de generar, asistir y dirigir las reuniones vecinales quincenales, dar seguimiento al proyecto de mejora, recibir y canalizar solicitudes de servicio del Ayuntamiento, patrullar dentro del sector que le corresponde y, en su caso, levantar un reporte de incidentes. Cambio en los fundamentos filosficos. La DSPM redact y difundi entre su personal un cdigo de tica. El cdigo hace referencia a los fundamentos ontolgicos en los que se basa el modelo y fue apropiado y difundido entre los mandos medios y superiores.

45

Descentralizacin organizativa y reorientacin de estrategias de patrullaje. El cambio de estrategia de patrullaje con base en cuatro distritos, adems de facilitar la instrumentacin de la Zonificacin Estadstica Unificada de Supervisin (Zeus) y la tecnologametodologa de anlisis delictivo, sirvi para descentralizar el mando y para que los agentes se acercaran a la comunidad. Capacitacin especializada. Como parte de este modelo, la Polica Municipal enfoc sus esfuerzos en la capacitacin de sus mandos y elementos operativos, para generar esquemas de resolucin de conflictos. La mayora de los asuntos atendidos en el municipio tienen relacin con rias domsticas, entre vecinos, pandillas, etc., de modo que la Polica Municipal ha tenido que desarrollar recursos que le permitan intervenir en asuntos de violencia familiar y comunitaria. En la actualidad, las unidades de Atencin a la Violencia Intrafamiliar capacitan a policas para que reaccionen con equidad y perspectiva de gnero, para que eviten generar procesos de revictimizacin en las o los ofendidos y proporcionen apoyos efectivos ante conflictos que pueden ser atendidos desde la mediacin, sin derivarse a otras instancias. Asimismo, la Escuela de Polica de la DSPM se encarg de sensibilizar a los agentes policiales con esta nueva visin, a travs de cursos continuos de formacin y actualizacin para quienes ya estaban en funciones y de la enseanza a las nuevas generaciones de agentes. Difusin meditica del modelo de polica comunitaria. Tanto el rea de Comunicacin Social como el Departamento de Difusin Social se abocaron a promover esta nueva visin en medios masivos locales y nacionales de comunicacin, as como en el espacio comunitario. Organizacin y participacin ciudadana. La comunidad se organiz a travs del Comit de Vecinos, un coordinador de red Sumar Te Protege y un coordinador de calle de Sumar Te Protege, este ltimo en representacin de diez vecinos. El Comit Ciudadano de Seguridad Pblica Municipal, con sus siete comisiones, contribuy a llevar las preocupaciones de la ciudadana a la DSPM y a que la sociedad civil organizada colaborara en la profesionalizacin de sus agentes. Asimismo, ayud en la mejora de los mecanismos de rendicin de cuentas, al dar seguimiento a reas muy puntuales de desempeo institucional de la DSPM. Reciprocidad policacomunidad. La DSPM de Chihuahua logr una reciprocidad policacomunidad a travs de la gestin de la polica y de programas preventivos, como colonia segura, que se fundamentan en la participacin ciudadana a travs de encuestas y contacto directo entre policas y vecinos. Adems, los avances del programa permitieron crear un banco de capaci-

46

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

dades, como una forma de identificar las habilidades de cada uno de los miembros de la comunidad, mismas que se integraron en una base de datos para tener un control y, en caso de solicitarlo, servirse de ellas intercambiando capacidades. Coordinacin interinstitucional para la gestin de soluciones. El equipo operativo se constituy con 40 personas de las tres dependencias (seguridad pblica, servicios pblicos y atencin ciudadana y desarrollo social), capacitadas en el tema de intervencin con vecinos desde la ptica de la seguridad ciudadana. Reuniones peridicas de avance y monitoreo. Se realizaron reuniones semanales en donde participaban el equipo operativo (dependencias municipales), el polica comunitario, el comit de vecinos y los habitantes de cada colonia, con el fin de supervisar el avance del proyecto. Mejora en la capacidad de respuesta de la institucin. La nueva tecnologa y el despliegue de operativos para el patrullaje permitieron mejorar la capacidad de respuesta de la DSPM, de manera que si una unidad se encontraba en su sector, llegaba en tres o cuatro minutos al lugar al que era llamada. Desarrollo de sistemas de intervencin temprana. Sirven para identificar en los elementos policiales problemas de conducta y de gestin que tienen el potencial de crecer y generar conflictos mayores. La DSPM desarroll el Sistema de Deteccin Temprana no slo como una manera de responder a las necesidades operativas y de eficiencia policial sino como una estrategia para mejorar la calidad de vida de los agentes (Mendoza y Salgado, 2010). De acuerdo con el Premio Vivir Mejor, de la Secretara de Desarrollo Social, la fortaleza fundamental del modelo instrumentado por la DSPM de Chihuahua fue el trabajo constante, comprometido y coordinado entre autoridades y vecinos. El impacto fue tal que se logr disminuir 13% la incidencia delictiva, adems de lograr que la comunidad se sintiera ms segura en su entorno limpio, que existieran mejores relaciones comunitarias y se tuviera mayor contacto con las autoridades del gobierno local (Secretara de Desarrollo Social, 2009). No obstante, la DSPM enfrent tambin retos importantes. Por un lado, transversalizar el modelo, lo cual requera dejar de ver a la polica comunitaria como un plan o programa y considerarla realmente como un modelo operativo a seguir por parte de la DSPM. Por otro, institucionalizar el modelo; esto implic generar cambios institucionales que tuvieran impactos directos en la cadena de mando y en los procesos de toma de decisiones y lograr, adems, que el personal operativo no slo estuviera al tanto del contenido del modelo sino que se apropiara de l para implementarlo a cabalidad. Tambin implic desarrollar las capacidades del personal en todas las reas de la institucin, para enfocarlas hacia la comunidad, la generacin

47

de una convivencia ciudadana de mejor calidad, la recuperacin de espacios pblicos, la gestin de problemas policiales y la formacin de capital social.

Conclusiones
Como se ha podido observar, los programas de polica comunitaria no son exclusivos de una regin o zona geogrfica: han sido implementados alrededor del mundo con la intencin de innovar frente a modelos policiales tradicionales, cuyos resultados han sido insuficientes para cubrir las expectativas y necesidades de los ciudadanos. El modelo de polica comunitaria ha ido surgiendo como un nuevo esquema de organizacin y operacin que permite a los gobiernos e instituciones policiales poner en marcha muy diversas actividades a fin de generar condiciones de vida ms seguras y armoniosas para sus comunidades. Las lecciones aprendidas en esta seccin resultan de las acciones que han llevado a los programas de polica comunitaria a alcanzar importantes niveles de aceptacin y reconocimiento, pero tambin de las deficiencias y dificultades para la adopcin de este modelo. Entre estas lecciones destacan las enunciadas en los cuadros 22 y 23.

de polica comunitaria a escala internacional: C22 Acciones Lecciones aprendidas

Qu acciones s han servido? Acciones Sectorizacin, redistribucin territorial y cambios operativos (turnos, horarios, despacho de llamadas, procedimientos para presentar informes, etc.) en las zonas de su competencia, a fin de asegurar la continuidad de las tareas policiales. Reconfiguracin de los recursos en las zonas con nuevas delimitaciones territoriales. Descentralizacin de la estructura institucional y de la toma de decisiones. Ejemplos Canad. Gran Bretaa. Japn. Estados Unidos. Mxico. Chile. Gran Bretaa. Estados Unidos. Brasil. Mxico. Gran Bretaa. Chile. Canad. Canad. Japn. Estados Unidos. Mxico. Canad. Chile. Mxico. Canad. Reino Unido. Mxico.

Intercambio con los ciudadanos a travs de reuniones pblicas y programas de contacto comunitario. Implementacin de un sistema de encuestas y entrevistas a los ciudadanos a fin de conocer sus opiniones y percepciones. Redefinicin de las funciones y actividades policiales: concen tracin en la resolucin de problemas, gestin de servicios y coordinacin interinstitucional. Capacitacin de ciudadanos e implementacin de programas de vigilancia ciudadana contra el crimen o de comits vecinales de seguridad ciudadana. Reestructuracin de la mentalidad y filosofa de la institucin respecto a la funcin policial; surgimiento de dilogos continuos al interior de la institucin acerca de la manera en que deban implementarse las actividades.
Contina pag. 49

48

E X P E R I E N C I A S

B U E N A S

P R C T I C A S

de polica comunitaria a escala internacional: C22 Acciones Lecciones aprendidas

Cont.

Creacin de organizaciones vecinales o comits consultivos de la polica (conformados por ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil, policas, representantes del congreso y otras agencias burocrticas), donde se discuten los mtodos para combatir los problemas comunitarios y se desarrollan programas de largo alcance. Poltica no intimidatoria de la imagen policial (patrullas, uniformes, armamento, etctera). Implementacin de programas innovadores: Intercambio temporal de funciones entre policas y maestros, a fin de promover un mayor entendimiento entre ambos oficios y mejorar la conexin entre policas y jvenes estudiantes, con el apoyo de sus profesores. Iniciativa de polica por un da. Aplicacin de un programa de replicacin de educacin en derechos humanos y resolucin alternativa de conflictos para profesores. Despliegue de criminlogos en cada estacin de polica, a cargo de analizar las estadsticas sobre delincuencia en la localidad. Difusin interna y externa del modelo de polica comunitaria. Alianza con los medios de comunicacin para la promocin de las acciones y conceptos asociados al modelo de polica comunitaria. Introduccin de nuevas tecnologas, por ejemplo el uso de sistemas para el anlisis del delito. Aplicacin de nuevos mtodos de evaluacin y monitoreo. Capacitacin integral a todos los oficiales de polica. Mejora de la calidad del sistema de reclutamiento y de ascensos. Introduccin de conceptos relacionados con los derechos humanos y la proteccin de grupos vulnerables. Diseo y puesta en marcha de programas artsticos y culturales para nios y jvenes; creacin de material de apoyo y cursos de liderazgo. Fortalecimiento de las agencias del Sector Justicia.

Gran Bretaa. Estados Unidos.

Gran Bretaa. Gran Bretaa. Israel. Guatemala. Costa Rica.

Gran Bretaa. Guatemala. Estados Unidos. Estados Unidos. Estados Unidos. Brasil. Mxico. Brasil. Brasil. Guatemala. Guatemala.

de polica comunitaria a escala internacional: C23 Acciones Desafos

Principales desafos Desafo Las resistencias naturales al cambio de filosofa y mentalidad detrs del quehacer policial. La descentralizacin de la estructura policial, a fin de promover su acercamiento con la comunidad. El establecimiento de mecanismos de monitoreo o evaluacin que den seguimiento a la voluntad individual de los policas para llevar a cabo sus nuevas funciones. La inconstancia en el intercambio de informacin.
Contina pag. 50

Ejemplos Estados Unidos. Canad. Japn. Brasil. Estados Unidos.

Estados Unidos.

49

de polica comunitaria a escala internacional: C23 Acciones Desafos

Cont.

La implementacin de un cambio estructural en la organizacin interna de la polica, en su formacin o en los controles internos de la institucin. La falta de dilogo constructivo entre policas y ciudadanos dentro de los espacios construidos para ello. La mala priorizacin de los mtodos de solucin de problemas con la comunidad. La inexistencia de un diseo legal acorde a la institucionalidad policial planteada. Problemas presupuestarios. La necesidad de remontar deficiencias administrativas. La resistencia de los mandos policiales a apropiarse del modelo. La transversalizacin del modelo para dejar de ver a la polica comunitaria como un plan o programa y considerarla realmente como un modelo operativo a seguir. La falta de capacidades del personal, en todas las reas de la institucin, para enfocarlo hacia la comunidad, la generacin de una convivencia ciudadana de mayor calidad, la recuperacin de espacios pblicos, la gestin de problemas policiales y la formacin de capital social. La continua rotacin de autoridades polticas y la tradicional falta de seguimiento a los programas. La existencia de una dbil cultura de participacin ciudadana.

Chile. Brasil. Brasil. Brasil. Guatemala. Guatemala. Estados Unidos. Guatemala. Mxico.

Mxico.

Guatemala. Costa Rica. Mxico. Brasil. Costa Rica. Guatemala. Mxico.

Por todo lo anterior, resulta siempre fundamental conocer los condicionamientos sociales, polticos e institucionales que influyen en el establecimiento de esquemas que implican cambios profundos sobre la manera en la que concebimos y hacemos las cosas. El diseo y la implementacin de mtodos y tcnicas que permitan abordar el modelo desde un punto de vista prctico resultan de vital importancia para garantizar resultados tangibles. El siguiente apartado se centrar en los diferentes elementos que componen la metodologa para implementar intervenciones por parte de la polica comunitaria, a fin de impulsar un acercamiento que ayude a restablecer los lazos de confianza entre sta y la comunidad a la que debe servir.

50

3. Metodologa para la implementacin de intervenciones de polica comunitaria

3.1 Marco institucional y comunitario para la implementacin

Como se ha planteado, el modelo de polica comunitaria y su metodologa de actuacin deben enmarcarse dentro de un proceso amplio de adecuacin institucional, as como en una dinmica de empoderamiento ciudadano que conlleve una conciencia de derechos y responsabilidades en las comunidades donde se emprendan acciones orientadas por este enfoque. En el caso de Mxico, dado su entramado institucional federal, el nivel municipal es el espacio idneo para hablar de reformas organizacionales en la polica que podran hacer una mayor aportacin a la seguridad ciudadana. En el aspecto comunitario, es en las escalas locales micro (municipios, distritos, demarcaciones, colonias) donde la participacin para la corresponsabilidad ciudadana tiene mayores posibilidades de afianzarse en iniciativas de asociatividad para la prevencin.

51

institucional favorable C24 Marco para la implementacin

Voluntad institucional del gobierno local y de la institucin policial. Descentralizacin en busca de una mejor respuesta local. Visin de sostenibilidad en las polticas. Eficiencia en la gestin de recursos. Rendicin de cuentas y participacin ciudadana. Fuente: elaboracin propia.

3.2 Marco institucional favorable para la implementacin

En la arena institucional, las acciones de polica comunitaria en municipalidades deben contemplar precondiciones polticoestratgicas que allanen el camino hacia la consolidacin de un modelo integral (con todas sus implicaciones: institucionales, organizacionales y operativas). En breve, se pueden mencionar las que aparecen en el cuadro 24.

3.2.1 Voluntad institucional del gobierno local y de la institucin policial

Tiene que ver con la existencia de voluntad poltica en el liderazgo del gobierno localmunicipal, en el funcionario titular de la instancia de seguridad y en el rgano legislativo del municipio (el Cabildo) para impulsar un proceso de reinvencin institucional hacia el modelo de polica comunitaria. Los titulares de estas instancias deben tener claro que el replanteamiento institucional implica una nueva cultura de actuacin, organizacin, toma de decisiones, descentralizacin y rendicin de cuentas, adems del fortalecimiento de capacidades (formacin, esquemas de proximidad social, gestin de informacin e inteligencia policial, operatividad, etctera).

3.2.2 Descentralizacin en busca de una mejor respuesta local

En la medida en que el gobierno municipal y la institucin policial consideren a la descentralizacin como un camino para que la toma de decisiones sea ms eficiente, se estar generando un espacio propicio para que sta permee a niveles de actuacin, organizacin y coproduccin de la seguridad de mayor pertinencia en el mbito local. Este proceso implicar, por una parte, una redefinicin de las vas jerrquicas de toma de decisiones de actuacin, pero tambin un mejor impulso de la participacin y la corresponsabilidad ciudadana, como el eslabn correcto para completar la descentralizacin y aportar a la gobernabilidad democrtica local.

3.2.3 Visin de sostenibilidad en las polticas

El gobierno municipal y, en concreto, la institucin de seguridad deben tener en cuenta una visin de continuidad de las iniciativas emprendidas; es decir, que las polticas propuestas, en este caso de seguridad con el enfoque de polica comunitaria, no deben ser proyectadas para un corto plazo sino vistas como un proceso virtuoso de fortalecimiento institucional que permea y proyecta una nueva cultura de actuacin, lejos de un protagonismo de la administracin en turno. El liderazgo poltico debe tomar conciencia de que esta ruta implicar fases y procesos paralelos de fortalecimiento organizacio-

52

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

nal y trabajo con la ciudadana, mismos que deben trascender ms all de un periodo de administracin municipal.

3.2.4 Disposicin y eficiencia en la gestin de recursos

La instancia de seguridad municipal debe contar con los recursos mnimos necesarios para iniciar el proceso de reforma institucional hacia el modelo de polica comunitaria, adems de impulsar una gestin gil y transparente de los mismos. Para esto, debe asegurarse de que las cuestiones administrativas no sean un obstculo para poner en marcha un proceso o una iniciativa como la de acciones basadas en un modelo de polica comunitaria, que implica la toma de decisiones y el manejo descentralizado no slo de recursos del gobierno local sino de la comunidad (espacios de convivencia, infraestructura de las colonias, tiempo de las personas, materiales y enseres comunitarios).

3.2.5 Rendicin de cuentas y participacin ciudadana

La rendicin de cuentas es un principio bsico de reciprocidad y compromiso del gobierno local frente a la participacin de la ciudadana. El modelo de polica comunitaria, como iniciativa o poltica pblica, es propicio para el fortalecimiento no slo de la descentralizacin sino de la transparencia, en el sentido de que las decisiones estratgicas de intervencin, las actuaciones derivadas de la misma, as como los recursos utilizados sern consensuados en colaboracin con la ciudadana. Esto abre la ventana al escrutinio pblico pero tambin permite un papel ms activo y corresponsable de la ciudadana; es decir, coloca al ciudadano como evaluadorfiscalizador de la poltica pero tambin como socio estratgico para la puesta en marcha de iniciativas o polticas locales de seguridad.

3.3 Marco comunitario favorable para la implementacin

La brecha histrica entre instituciones policiales y sociedad puede convertirse en un obstculo difcil de sortear para la implementacin de la polica comunitaria. Sin embargo, como ya se ha planteado, la procuracin de mejores condiciones de seguridad ciudadana no slo es tarea de la polica sino tambin de la ciudadana, de los polticos, de los medios de comunicacin y todos los sectores de la sociedad.

53

La vertiente comunitaria se convierte as en la pieza que completa las estructuras de una poltica descentralizada de coproduccin de seguridad, como es el modelo de polica comunitaria. Es tambin un mbito que puede caracterizarse por tener ya sea una dinmica organizativa madura y evolucionada incluso ms que la institucin policial o bien un ritmo lento o incipiente de colaboracin y, por ende, de debilidad asociativa, tanto al interior como al exterior. Por eso es importante considerar que las comunidades son heterogneas y, por lo tanto, el acercamiento con ellas depende de las circunstancias de cada una: el diseo de instrumentos de intervencin deber ser flexible. No obstante, es posible distinguir ciertas condiciones que, en la arena comunitaria, estimulan la participacin para instaurar una iniciativa fundamentada en el modelo de polica comunitaria.

3.3.1 Un mnimo de asociativismo intracomunitario

Se requiere que la comunidad cuente con un proceso, as sea mnimo o incipiente, de organizacin y liderazgos en su interior que representen espacios para desarrollar la participacin en iniciativas de prevencin y coproduccin de la seguridad.

comunitario favorable C25 Marco para la implementacin

Un mnimo de asociativismo intracomunitario. Voluntad para colaborar con la institucin policial. Fuente: elaboracin propia.

3.3.2 Voluntad para colaborar con la institucin policial

Es indispensable una mnima disposicin a la cooperacin con la polica; es decir, una cierta voluntad manifiesta de la comunidad para emprender acciones de asociativismo con la institucin de seguridad.

3.4 Aspectos bsicos para el acercamiento con la comunidad

Existen caractersticas bsicas a considerar cuando la polica lleva a cabo un acercamiento con la comunidad con la que intenta operar el modelo.

3.4.1 Situacin geogrfica de la colonia

La intervencin en una zona metropolitana fronteriza tiene particularidades como migracin, consumo de drogas o asentamientos irregulares, entre otros.

3.4.2 Historia de la colonia

La informacin sobre los antecedentes de la colonia permite realizar un diagnstico para cada localidad. La historia de la colonia puede ser recabada por investigacin de gabinete o con entrevistas a la comunidad. Al realizar esta investigacin se puede obtener informacin sobre cmo concibe la comunidad a la colonia y tambin analizar las circunstancias de fundacin de la misma.

54

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

3.4.3 Identificar espacios organizativos propicios: considerar el capital social

Se deber considerar las estructuras que conforman las instituciones de cooperacin colectiva y la capacidad del grupo para realizar gestiones en beneficio de la comunidad (ONUHbitat, 2010). Es importante que se tenga informacin sobre la coordinacin interna en la comunidad, ya que la existencia de grupos organizados de vecinos genera lazos de solidaridad y confianza, lo que favorecer la instauracin de la polica comunitaria.

3.4.4 Establecer alternativas de acercamiento cuando existe una debilidad organizativa

En caso de que en la comunidad no existan grupos coordinados de vecinos, organizaciones internas, comits, etc., se recomienda tener reuniones de sensibilizacin e informacin con representantes de casas de cultura, centros comunitarios o unidades deportivas, quienes podrn fungir como enlaces con la comunidad y colaborar con informacin para los primeros diagnsticos del barrio, as como acercarse a quienes ejercen un liderazgo natural en la colonia.

3.4.5 Un breve diagnstico de las relaciones sociales y de convivencia

El barrio es un recurso para las personas que lo habitan, ya que en l se construyen redes sociales que dan sustento a su propio desarrollo. En este sentido, resulta indispensable que se realice un diagnstico sobre las relaciones sociales de la comunidad, en particular sobre las formas de organizacin y los liderazgos importantes en su seno, ya que estos grupos ayudan a gestionar diferentes temas con la comunidad, pero tambin son interlocutores con instituciones gubernamentales.

3.4.6 Conocimiento sobre el desarrollo, en la comunidad, de programas a cargo de otras instancias de gobierno
La implementacin de la polica comunitaria tambin requiere contar con informacin sobre las organizaciones civiles o instituciones de gobierno que realicen programas, Factores de riesgo para actividades o tengan contacto con la comunidad. Dicha la seguridad informacin permitir tener acercamiento con ellas y Desigualdad social. establecer vnculos para programas futuros. Adems, se podr contar con informacin sobre la organizacin in- Falta de vnculos sociales. terna de la comunidad y habr posibilidades de apertura Urbanizacin acelerada. de la poblacin para tener un dilogo con la polica. Asi- Uso extendido de armas, consumo indiscriminado de alcohol y drogas. mismo, las alianzas entre la comunidad y otras instancias de gobierno o no gubernamentales permitirn esta- Falta de oportunidades de desarrollo educativo y profesional para los jvenes. blecer un diagnstico sobre la apertura y cooperacin de la comunidad, as como generar enlaces de comunicacin Fuente: elaboracin propia. desde diferentes vas.

C26

55

participacin ciudadana en el C27 La modelo de polica comunitaria

Mejorar la relacin entre la comunidad y la polica, con lo que se busca consolidar un lazo de trabajo donde la comunidad participe en la prevencin del delito y respalde las acciones de la polica. Fortalecer las redes sociales existentes ya que esto permitir el desarrollo y la consolidacin del capital social. Las polticas de participacin intentan consolidar el proceso de descentralizacin, lo cual otorga a los municipios un rol activo en la formulacin e implementacin de estrategias. Priorizar la participacin de grupos en riesgo, como la poblacin juvenil, a fin de fortalecer vnculos de confianza, canales de comunicacin y colaboracin. Fuente: elaboracin propia, tomando como referencia a Luca Dammert (s/f) Participacin comunitaria en prevencin del delito en Amrica Latina, en Dammert, Luca (Ed). Seguridad Ciudadana: experiencias y desafos. Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad, Programa URB-AL. Chile.

3.5 mbitos y lneas de accin: una ruta crtica de implementacin desde la institucin policial y desde la comunidad
El Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) ha identificado una ruta crtica de implementacin para iniciativas fundamentadas en el modelo de polica comunitaria; esta ruta permite impulsar una convergencia entre instituciones y ciudadana para facilitar el seguimiento, tanto del proceso de reforma hacia el modelo como de la generacin de capacidades para la corresponsabilidad comunitaria. El mapa de ruta se compone de cinco grandes mbitos que hacen referencia a las grandes arenas de cambio institucional o comunitario a las que se apuesta, as como a lneas de trabajo o de implementacin derivadas de los mbitosvinculadas a la cadena de procesos que se busca detonar para la instauracin de la iniciativa de polica comunitaria. Estos mbitos son:

mbito de alianzas. mbito filosfico y de diseo. mbito de gestin e inteligencia. mbito de formacin. mbito de accin. De estos mbitos se derivan las siguientes lneas de trabajo o implementacin: Lnea de compromiso (derivada del mbito de alianzas). Lnea de planeacin y adecuacin normativa (derivada del mbito filosfico y de diseo). Lnea de informacin y anlisis (derivada del mbito de gestin e inteligencia). Lnea de capacitacin y desarrollo (derivada del mbito de formacin). Lnea de operacin y evaluacin (derivada del mbito de accin).

A su vez, lo ideal sera que estos mbitos y lneas de accin transitaran de manera simultnea por un camino evolutivo, desde una

56

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

iniciativa o accin de polica comunitaria hasta un modelo que incida en el cambio organizacional y cultural. Dicha lnea evolutiva se integrara por tres etapas: instauracin, fortalecimiento y consolidacin. La instauracin comprende la totalidad de los procesos y acciones iniciales en todos los mbitos y lneas (mbito de alianzas, filosfico y de diseo, gestin e inteligencia, formacin y mbito de accin), tanto de una iniciativa como de un ciclo para la implementacin del modelo de polica comunitaria. Son los primeros pasos a realizar, desde el diseo y la definicin de objetivos de los programas de implementacindescentralizacin operativa, formacin, generacin de capacidades en inteligencia policial, etc., hasta las primeras acciones especficas de intervencin en los sectores. El fortalecimiento constituye el proceso de crecimiento y desarrollo de todos los mbitos y lneas de implementacin iniciadas en la etapa de instauracin. Conforme se van desarrollando las primeras acciones de patrullaje de proximidad, de formacin y capacitacin para los agentes comunitarios, de colaboracin con la ciudadana y de diseo de planes de prevencin, se va adquiriendo un mejor dominio de los procesos y se empiezan a afianzar nuevas capacidades. Por tanto, esa accin o iniciativa tiende a tomar las caractersticas de un programa, dado el nivel de habilidades y alcance que se empieza a manifestar. La consolidacin es una etapa de madurez en todos los mbitos y lneas, la que se logra concretar en un mediano y largo plazo. Se distingue por el hecho de que las dos partes fundamentales en este proceso (polica y ciudadanos) se apropian de sus roles y responsabilidades y los dominan por completo, as como por la participacin de otras instancias pblicas e incluso civiles o de pequeos empresarios en el proceso de asociativismo para planes de prevencin y convivencia que, en definitiva, debern estar funcionando. A continuacin se desarrolla cada uno de los mbitos de cambio institucional y sus lneas de accin correspondientes. Por ltimo, vale la pena mencionar que, cuando se inicie un proceso de cambio institucional que apunte hacia un modelo de polica comunitaria, resulta recomendable que un ente exterior a la institucin vaya documentando y dando seguimiento al grado de avance en lo que se puede denominar como una reingeniera institucional. Este organismo pudiera ser un centro acadmico o una ONG especializada en la temtica y los procesos.

57

E1 mbitos de accin y lneas de implementacin en la polica comunitaria

mbito de alianzas
(Lnea de Compromiso)

(Lnea de operacin y evaluacin)

mbito de accin

mbitos y lneas de implementacin

Polica comunitaria

(Lnea de planeacin y adecuacin normativa)

mbito filosfico y de diseo

(Lnea de capacitacin y desarrollo)

mbito de formacin

(Lnea de informacin y anlisis)

mbito de gestin e inteligencia

3.5.1 mbito de alianzas: lnea de compromiso

Desde el marco institucional, el mbito de alianzas tiene que ver con la capacidad para consolidar alianzas o acuerdos para la colaboracin; por ejemplo, entre polica y vecinos en determinados barrios, y con sumar a otros actores institucionales o civiles que fortalezcan y brinden integralidad a las estrategias de prevencin derivadas del esquema de polica comunitaria. Este mbito se relaciona adems con la posibilidad de establecer cooperacin en experiencias de transformacin institucional con otros ejercicios similares en cualquier parte del mundo. Desde el marco comunitario, se relaciona con la capacidad de los ciudadanos para participar de manera activa e involucrar a nuevos actores al proceso colaborativo entre polica y comunidad (escuelas, negocios locales, iglesias, centros deportivos y comunitarios), adems de desarrollar procesos de intercambio de experiencias, con otros sectores o municipios, sobre las lecciones aprendidas de los ejercicios colaborativos con la institucin policial.

58

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

3.5.2 mbito filosfico y de diseo: lnea de planeacin y adecuacin normativa

Desde el marco institucional, el mbito filosfico tiene relacin con lo que se ha denominado el trnsito hacia una nueva cultura de saber, hacer y ser polica (proximidad social, inteligencia policial y descentralizacin operativa). Se materializa en la adecuacin institucional, programtica, normativa y organizacional de un modelo enfocado a la coproduccin de la seguridad, en colaboracin con el ciudadano. Su concrecin permea a todos los mbitos de la institucin para que se convierta, en su etapa de consolidacin, en una nueva manera de hacer las cosas; es decir, una cultura policial renovada. Desde lo comunitario, se expresa con la apropiacin, por parte de los ciudadanos, de esquemas y ejercicios de planeacin de acciones colaborativas policacomunidad (donde se especifican los asuntos prioritarios, la respuesta estratgica a los mismos, las responsabilidades de cada parte y los tiempos de gestin), as como de procesos de difusin del modelo entre los actores comunitarios. Su impacto ms tangible es una asimilacin de la ciudadana sobre su nuevo rol en la produccin de la seguridad de su colonia o demarcacin territorial.

3.5.3 mbito de gestin e inteligencia: lnea de informacin y anlisis

El mbito de gestin e inteligencia se conecta con la existencia, en la institucin policial, de una estructura (Unidad Central de Gestin) que tiene a su cargo: Coordinar y facilitar el vnculo con las comunidades y sus procesos organizativos. Dar seguimiento, en conjunto con los comits mixtos ciudadanainstitucin policial, al desarrollo de los planes comunitarios de seguridad y prevencin. Coordinar el proceso de desarrollo de capacidades en gestin de informacin e inteligencia policial y la toma de decisiones con base en ello. Administrar la vinculacin con instancias de desarrollo social que sean copartcipes en acciones de prevencin y atencin a las violencias. Desde la perspectiva comunitaria, este mbito coincide con la puesta en marcha de mecanismos de colaboracin entre ciudadanos y policas, los que se expresan tanto en comits vecinales de seguridad (dentro de la comunidad) como en comits mixtos de vecinos y policas (de la comunidad con la institucin policial), para gestionar asuntos prioritarios de seguridad y convivencia, as como comits

59

temticos (jvenes y adicciones, mujeres y violencia, nios, etc.), en etapas evolutivas ms avanzadas.

3.5.4 mbito de formacin: lnea de capacitacin y desarrollo

El mbito de formacin se relaciona con la implantacin de una manera progresiva de formacin y capacitacin (inicial y continua) en el enfoque de polica comunitaria, tanto para agentes de lnea como para mandos medios y superiores. La principal finalidad de este mbito sera el desarrollo de capacidades para actuar de acuerdo con el nuevo modelo, en el que se identifican con claridad los objetivos, los fundamentos, la formacin en enfoques de proximidad social (derechos, gnero, jvenes), solucin de problemas, as como perfiles y funciones del polica comunitario. En lo comunitario, este mbito corresponde al funcionamiento de un programa de formacin en seguridad ciudadana y polica comunitaria para fortalecer los liderazgos y la participacin ciudadana, as como generar capacidades para la resolucin de conflictos y problemas de la comunidad, con enfoques temticos (jvenes, mujeres, nios, etc.) en etapas ms avanzadas.

3.5.5 mbito de accin: lnea de operacin y evaluacin

El mbito de accin guarda relacin con el despliegue operativo cotidiano y descentralizado de las clulas o equipos de policas comunitarios en demarcaciones, mismas que han sido sectorizadas de acuerdo con criterios especficos y permiten a los agentes desarrollar un programa semanal que orienta al tipo de actividades que deben llevar a cabo (de contencin, proximidad social, inteligencia policial), con autonoma suficiente para tomar decisiones operativas y administrativas dentro de sus zonas geogrficas (descentralizacin). Desde el ngulo comunitario, tiene que ver con la apropiacin de acciones de corresponsabilidad ciudadana, en un proceso colaborativo con la polica, para asuntos de seguridad comunitaria (informacin a la polica comunitaria, acciones de vigilancia estratgica, etc.). Contempla tambin la implementacin de programas de prevencin, con participacin de otras instancias de desarrollo social del municipio, del estado o la federacin, as como de los ciudadanos, en la evaluacin integral y peridica del programa de colaboracin entre la institucin policial y la comunidad. En las siguientes seis matrices (tres para la vertiente institucional y tres para la comunitaria) se despliega la hoja de ruta para las acciones basadas en el modelo de polica comunitaria, en sus distintos

60

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

mbitos y lneas, durante las tres etapas evolutivas de los grandes procesos de cambio tanto institucional como comunitario: instauracin, fortalecimiento y consolidacin. Cada una de estas acciones puede llevarse a cabo de manera simultnea o escalonada, lo que depender no slo de la fase en la que sta se encuentre planteada sino tambin de las condiciones requeridas para su efectiva ejecucin. Dado que los contextos y las circunstancias son diferentes en cada localidad, el orden que a continuacin se presenta es slo una propuesta ideal. La intencin es que el mapa de ruta sea lo suficientemente especfico para incluir el mnimo de acciones bsicas necesarias para instaurar un modelo de este tipo sin restar flexibilidad para avanzar en diferentes ritmos, dependiendo del mbito o mbitos que mejor lo permitan.

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C28 Mapa la consolidacin de un modelo Perspectiva institucional (polica): instauracin
mbito filosfico y de diseo mbito de alianzas mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

Lnea de compromiso Lnea de planeacin y adecuacin normativa 1. Existe una apertura poltica en la autoridad municipal para la discusin de un modelo basado en acciones de polica comunitaria. 2. Existe una apertura poltica en la autoridad institucional (altos mandos policiales) para la discusin de un modelo basado en acciones de polica comunitaria. 3. Se ha firmado un documento (Acuerdo de Voluntades) entre autoridades del poder ejecutivo, legislativo y un rgano ciudadano (como testigo), el cual establece los lineamientos para el diseo y la eventual puesta en marcha de una iniciativa de polica comunitaria en la institucin policial.
Contina pag. 62

Lnea de informacin Lnea de capacitacin Lnea de operacin y anlisis y desarrollo y evaluacin

61

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C28 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): instauracin

4. Se han definido con claridad las funciones de la polica comunitaria y se ha formulado los objetivos, valores, principios y lneas del programa rector de la misma, el cual contempla tres vertientes fundamentales: el desarrollo de capacidades para la inteligencia policial, la formacin en el modelo de PC y la descentralizacin operativa. Este programa est armonizado con la planeacin municipal y seala los recursos mnimos necesarios para su puesta en marcha.

5. Se han establecido 6. Se han hecho 7. Se han gestionado los 8. Se ha diseado un alianzas con propuestas de recursos financieros programa integral de instituciones pblicas adecuacin al mnimos necesarios formacin, el cual de los niveles estatal y reglamento interno de para iniciar la aplicacin permite a los policas federal a fin de fortalecer la polica municipal a del modelo basado en conocer el contenido los recursos para la fin de brindar sustento acciones de polica del modelo basado en instauracin del modelo administrativo, operativo comunitaria. acciones de polica basado en acciones de y formativo al modelo comunitaria. 1 polica comunitaria. basado en acciones de polica comunitaria. 10. Se ha iniciado la conformacin de una Unidad Central de Gestin (UCG) dentro de la institucin policial, encargada del dar operatividad al modelo basado en acciones de polica comunitaria. 2 9. Se ha dado inicio a la reestructuracin geogrfica por sectores (operativos y administrativos) que permiten la identificacin y el abordaje de problemticas por reas geogrficas definidas, de acuerdo con ciertos criterios preestablecidos, como caractersticas sociales, culturales y econmicas similares.

11. Se han hecho propuestas de adecuacin al marco normativo municipal a fin de brindar sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria.
Contina pag. 63

Dicho programa hace una distincin entre la formacin inicial y la continua, dadas las diferencias en los perfiles y la experiencia de cada uno de estos dos grupos. El programa se ir implementando de manera progresiva, de acuerdo con el proceso de fortalecimiento de la iniciativa de polica comunitaria. No obstante su diseo, en una primera etapa incluye al menos los siguientes elementos: objetivos, fundamentos, formacin en enfoques de proximidad social (derechos, gnero, jvenes), solucin de problemas, as como perfiles y funciones del polica comunitario. 2 Concretamente ser la encargada de: impulsar y facilitar el vnculo con las comunidades, sus procesos organizativos y sus liderazgos, para consolidar procesos asociativos con la polica; dar seguimiento, en conjunto con los comits mixtos ciudadanainstitucin policial, al desarrollo de los planes comunitarios de seguridad y prevencin acordados entre ciudadanos y policas; coordinar el proceso de desarrollo de capacidades en gestin de informacin e inteligencia policial y la toma de decisiones con base en ello, y de administrar la vinculacin con instancias de desarrollo social y convivencia del municipio, copartcipes en acciones de prevencin y atencin a las violencias.
1

62

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C28 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): instauracin

12. Se ha iniciado la implementacin de un programa de descentralizacin operativa y administrativa de la institucin policial. 13. Se ha llevado a cabo el proceso de seleccin y distribucin por cuadrantes a los agentes (mandos y tropa) que conformarn al equipo de polica comunitaria. 14. Se ha comenzado la capacitacin de mandos medios y superiores a fin de sensibilizar y dar a conocer el contenido del modelo, con el objetivo de que tengan una participacin activa en su proceso de implementacin. 15. Se ha comenzado a capacitar a los primeros equipos de polica comunitaria. 16. Se ha dado inicio al diseo y adopcin del sistema (plataforma) de informacin que permitir generar inteligencia preventiva. 18. La Unidad Central de Gestin ha comenzado a funcionar y cuenta con enlaces en los sectores, mismos que fungen como facilitadores de las reuniones polica comunidad y como gestores en el abordaje de las problemticas ah identificadas. 20. Se ha concretado un acercamiento oficial con lderes identificados en la comunidad objetivo, a travs de reuniones donde se ha formalizado la intencin de trabajar en un proyecto integral de coproduccin de seguridad a travs
Contina pag. 64

17. Cada uno de los sectores desarrolla un programa de accin semanal que da orientacin al polica comunitario respecto al tipo de actividades que debe llevar a cabo durante sus turnos (marchas exploratorias, recorridos, etc.).

19. Los enlaces de la UCG y la polica comunitaria han sido capacitados en el manejo y la explotacin del sistema de informacin diseado para tal fin.

63

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C28 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): instauracin

de acciones de polica comunitaria (conversatorios). 21. Se ha formalizado con la comunidad, mediante una minuta de trabajo, una hoja de ruta que define las acciones de colaboracin conjunta. 24. Se han establecido lazos de comunicacin con otras instituciones policiales (nacionales o internacionales) a fin de conocer sus prcticas exitosas e innovadoras y el tipo de desafos a los que se enfrenta la implementacin de acciones de este tipo. 25. La institucin cuenta con supervisin externa por parte del comit de seguridad ciudadano localmunicipal (o figura similar).

23. La Unidad Central de 22. Se ha iniciado el Gestin promueve, al desarrollo de los interior de la institucin, manuales y protocolos reuniones peridicas que detallan las acciones y mecanismos para a seguir en todos los la planeacin, el procesos bsicos seguimiento y la operativos de la polica evaluacin de la comunitaria, incluidos implementacin de las aqullos relacionados acciones basadas en el con la atencin a casos modelo de PC. de violencia intrafamiliar y trato con jvenes y nios. 26. Los mandos y la tropa 27. Los sectores han han comenzado a ser comenzado a desarrollar capacitados en el uso de acciones especficas protocolos y manuales de intervencin en sus de procesos bsicos respectivas reas. operativos de la polica comunitaria.

de ruta:implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C29 Mapa la consolidacin de un modelo Perspectiva institucional (polica): fortalecimiento
mbito filosfico y de diseo mbito de alianzas mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

Lnea de compromiso Lnea de planeacin y adecuacin normativa 28. Se ha firmado un acuerdo interinstitucional entre la polica y otras instancias del gobierno municipal relacionadas con la gestin atencin y solucin de las principales problemticas en las comunidades.
Contina pag. 65

Lnea de informacin Lnea de capacitacin Lnea de operacin y anlisis y desarrollo y evaluacin 30. Se ha fortalecido 31. Los jefes de sector la formacin policial cuentan con autonoma en proximidad social suficiente para tomar para el desarrollo decisiones operativas de programas de y administrativas prevencin enfocados al interior de sus a grupos especficos de zonas geogrficas poblacin, por ejemplo: (descentralizacin). mujeres, jvenes, nios y ancianos.

29. Se ha implementado con xito, dentro de la institucin policial, una campaa de informacin y difusin de los fundamentos filosficos detrs de la adopcin del modelo basado en acciones de polica comunitaria.

64

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C29 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): fortalecimiento

35. Se ha concluido el proceso de adecuacin al reglamento interno de la polica municipal a fin de dar sustento administrativo, operativo y formativo al modelo basado en acciones de polica comunitaria. 36. Se ha iniciado el proceso de adecuacin al marco normativo municipal a fin de brindar sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria.

33. Se ha comenzado a impartir cursos 32. El enlace (gestor) de de formacin para la UCG tiene comunicacin formadores. constante con los representantes de las otras instancias de gobierno, a fin de dar solucin a las problemticas identificadas en las reuniones policacomunidad. 38. La UCG dispone de un sistema efectivo de informacin para la sistematizacin y explotacin de los datos recolectados en cada uno de los sectores, a partir de diferentes fuentes: informes policiales, vecinos, estadsticas oficiales, etc.

34. Las estrategias de corresponsabilidad (policacomunidad) no slo se han mantenido en funcionamiento sino que se han fortalecido mediante la permanencia de la participacin ciudadana.

37. A partir de los acuerdos interinstitucionales establecidos a nivel municipal, se han desarrollado protocolos de actuacin que detallan los lineamientos y criterios bajo los cuales operar la colaboracin conjunta.

40. Los mandos medios y superiores y los enlaces de la UCG han recibido un curso de actualizacin donde se les ensea sobre mtodos de medicin, evaluacin y monitoreo.

39. La identificacin de tendencias delictivas y de problemas en la convivencia ha permitido a la institucin policial focalizar sus esfuerzos operativos.

de ruta:implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C30 Mapa la consolidacin de un modelo Perspectiva institucional (polica): consolidacin
mbito filosfico y de diseo mbito de alianzas mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

Lnea de compromiso Lnea de planeacin y adecuacin normativa 41. Se ha concluido el proceso de adecuacin
Contina pag. 66

Lnea de informacin Lnea de capacitacin Lnea de operacin y anlisis y desarrollo y evaluacin 42. La UCG ha consolidado un proceso de 43. Los sectores basan sus acciones en los

65

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C30 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): consolidacin

al marco normativo municipal, a fin de brindar sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria. 49. Se sabe con certeza que todos los integrantes de la institucin, tanto miembros operativos como administrativos, conocen el sustento filosfico detrs del modelo basado en acciones de polica comunitaria implementado en su institucin.

recopilacin, sistematizacin, anlisis y explotacin de la informacin a fin de generar inteligencia policial para la prevencin.

manuales y protocolos que detallan las acciones a seguir en todos los procesos bsicos operativos de la polica comunitaria.

44. Se han formalizado convenios con organismos pblicos o descentralizados y con organizaciones de la sociedad civil, con la intencin de transparentar y fortalecer el modelo asociado a las acciones de polica comunitaria. 50. Se han llevado a cabo alianzas con instituciones policiales a escala internacional a fin de intercambiar experiencias y lecciones aprendidas.

45. La UCG ha incorporado 46. Los mandos medios en sus tareas el uso y superiores y los de herramientas integrantes de la UCG tecnolgicas han recibido formacin avanzadas (como la en materia de uso de georreferenciacin tecnologas avanzadas de delitos y faltas de informacin para administrativas). la operacin (como la georreferenciacin). 48. Se ha echado a andar 47. Los mandos medios una estrategia integral y superiores basan sus de reclutamiento y decisiones en el uso de seleccin basada en los la inteligencia que provee perfiles diseados para la UCG. la integracin del equipo de polica comunitaria. 51. Los mandos medios y superiores llevan a cabo evaluaciones de desempeo como parte de las estrategias de corresponsabilidad entre policas y comunidades. 52. Los mandos medios y superiores llevan a cabo evaluaciones de impacto como parte de las estrategias de corresponsabilidad entre policas y comunidades, generando informacin sobre el cambio institucional.

A continuacin se muestra los pasos o procesos en la evolucin de la implementacin, desde la perspectiva comunitaria:

66

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C31 Mapa la consolidacin de un modelo Perspectiva institucional (polica): instauracin
mbito filosfico y de diseo mbito de alianzas mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

Lnea de compromiso Lnea de planeacin y adecuacin normativa 1. Existe algn grupo o liderazgo que permita identificar un proceso incipiente de organizacin en la comunidad. 2. Existen procesos avanzados de organizacin ciudadana en la comunidad. 3. Existen liderazgos convergentes y cooperativos en la resolucin de los problemas comunitarios. 4. Entre los representantes ciudadanos se ha identificado una voluntad expresa de dilogo con la polica municipal. 5. Se han desarrollado conversatorios, con acuerdos definidos, entre los ciudadanos y los policas del sector. 6. Se ha acordado una agenda u hoja de ruta para la gestin de problemas prioritarios de seguridad y convivencia entre ciudadanos y polica, con el enfoque de polica comunitaria.

Lnea de informacin Lnea de capacitacin Lnea de operacin y anlisis y desarrollo y evaluacin

7. A partir de la agenda u 8. Se ha conformado un hoja de ruta acordada comit de seguridad entre la comunidad y la vecinal (con rotacin polica se ha diseado de lderes), el cual un Plan de Prevencin se encargar de Comunitario, donde fungir como enlace se especifican los ciudadano con la asuntos prioritarios, la institucin policial en respuesta estratgica cada sector. a los mismos, las responsabilidades 9. Se ha conformado de cada parte y los un comit mixto, tiempos de gestin. con ciudadanos
Contina pag. 68

67

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C31 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): instauracin

y miembros de la institucin policial, para gestionar asuntos prioritarios de seguridad y convivencia. 10. Se ha diseado un programa de formacin en seguridad ciudadana y polica comunitaria para fortalecer los liderazgos y la participacin ciudadana. 11. Se han realizado los primeros talleres informativos sobre el enfoque de polica comunitaria para los habitantes del entorno territorial objetivo, en particular para los lderes identificados. 12. Se han realizado acciones de corresponsabilidad ciudadana en un proceso colaborativo con la polica para asuntos especficos de seguridad comunitaria (informacin a la polica comunitaria, acciones de vigilancia estratgica, etc.) 13. El comit de seguridad municipal participa como actor con voz en el proceso de alineacin a la planeacin municipal y de adecuacin normativa. 14. Se han llevado a cabo reuniones intracomunitarias de seguimiento al plan de prevencin y consenso de asuntos para discutir con la polica. 17. Se han desarrollado los primeros ejercicios entre los ciudadanos y la institucin policial para evaluar la gestin de la agenda u hoja de ruta, as como el Plan de Prevencin comunitario.

68

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C32 Mapa la consolidacin de un modelo Perspectiva institucional (polica): fortalecimiento
mbito filosfico y de diseo mbito de alianzas mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

Lnea de compromiso Lnea de planeacin y adecuacin normativa 18. Se han sumado nuevos actores comunitarios relevantes al proceso colaborativo entre polica y comunidad (escuelas, negocios locales, iglesias, centro deportivos y comunitarios).

Lnea de informacin Lnea de capacitacin Lnea de operacin y anlisis y desarrollo y evaluacin

19. El comit de vecinos 20. Se han conformado 21. Se han realizado coordina la campaa de comits mixtos talleres informativos difusin e informacin temticos con del enfoque de entre los miembros ciudadanos y acciones de polica de la comunidad para miembros de la comunitaria para los dar a conocer los institucin policial integrantes de los fundamentos del modelo (jvenes y adicciones, comits temticos basado en acciones de mujeres y violencia, (jvenes, mujeres, polica comunitaria, en nios, etc.). nios, etc.). contraparte del mismo proceso que llevar a cabo la institucin policial de manera interna. 22. Se ha fortalecido el 23. Los comits mixtos con Plan de Prevencin ciudadanos y miembros comunitario, de la institucin policial revisando las en funcionamiento estrategias en funcin (general y temticos) dan de asuntos y enfoques seguimiento puntual a la temticos (jvenes y agenda de colaboracin adicciones, mujeres y (con la polica y la UCG) y violencia, nios, etc.). registran los acuerdos a travs de minutas. 24. Se han desarrollado manuales y protocolos sobre procesos colaborativos de la comunidad con la polica comunitaria. 25. Se ha desarrollado una sistematizacin (manuales) de la experiencia de la formacin ciudadana en el enfoque de polica comunitaria para promotores comunitarios. 26. Con el apoyo de la polica (UCG), la comunidad ha gestionado programas e iniciativas de prevencin con participacin de otras instancias de desarrollo social del municipio, del estado o la federacin.

de ruta:implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C33 Mapa la consolidacin de un modelo Perspectiva institucional (polica): consolidacin
mbito filosfico y de diseo mbito de alianzas mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

Lnea de compromiso Lnea de planeacin y adecuacin normativa 28. Se han llevado a cabo procesos de intercambio
Contina pag. 70

Lnea de informacin Lnea de capacitacin Lnea de operacin y anlisis y desarrollo y evaluacin 27. Se han llevado a cabo talleres con los

69

de ruta: implementacin de acciones de polica comunitaria que apuntan hacia C33 Mapa la consolidacin de un modelo
Cont.

Perspectiva institucional (polica): consolidacin

de experiencias comunitarias (con otros sectores o municipios) sobre las lecciones aprendidas de los ejercicios colaborativos con la institucin policial. 29. Como resultado de los manuales y protocolos previamente desarrollados, la gestin y el desarrollo de los procesos operativos de colaboracin se dan de manera fluida en la comunidad al haber sido estos aprehendidos por sus miembros 31. Los comits de seguridad vecinal han consolidado su estructura organizacional y participativa, de tal manera que no se ve afectada por el cambio de las autoridades municipales o los mandos y agentes policiales. 30. La difusin respecto a la filosofa y modelo basado en acciones de polica comunitaria se ha establecido como prctica peridica entre los miembros de la comunidad.

miembros del comit de seguridad vecinal para consolidar su aprendizaje respecto al contenido de los protocolos sobre procesos colaborativos entre la comunidad y la polica comunitaria

32. Se han llevado a cabo talleres con los miembros del comit de seguridad vecinal en materia de evaluacin del desempeo policial y de los procesos comunitarios. 33. La comunidad participa en la evaluacin integral (validando indicadores y calificando gestin y resultados) y peridica del programa de colaboracin entre la institucin policial y la comunidad.

3.6 El trazado de implementacin para la institucin policial

3.6.1 Lnea de compromiso: mbito de alianzas
Lo ideal sera que se estableciera un acuerdo marco para la aplicacin del modelo entre la presidencia municipal, la instancia legislativa local, el rgano de seguridad y una figura ciudadana, la que podra ser un consejo o un comit. Este acuerdo sera el fundamento para la implementacin de los procesos y las acciones, tanto dentro de la instancia de seguridad municipal como en la labor de colaboracin y asociatividad con la ciudadana. El acuerdo tambin puede realizarse a escala ms pequea, por ejemplo entre la polica municipal y ciudadanos de determinados

70

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

polgonos para iniciar acciones de cooperacin en programas de prevencin y convivencia que contemplen acciones de polica comunitaria.

3.6.2 Lnea de planeacin y adecuacin normativa: mbito filosfico

En Mxico las instituciones de polica municipales estn enlazadas a una planeacin local que orienta las acciones y otorga recursos municipales para cualquier proyecto. Esta planeacin tiene su base en el Plan Municipal de Desarrollo de la administracin en turno e incluye desde el diagnstico local hasta los ejes estratgicos que se llevarn a cabo. Es habitual que de ah surjan los Planes de Seguridad Pblica Municipal, que son documentos de planeacin que tratan de manera ms especfica los ejes de seguridad dentro del municipio y plantean estrategias para atacar los problemas de seguridad identificados en el diagnstico municipal. Adems, cada institucin policial municipal debe desarrollar un programa operativo anual, o programa de seguridad pblica anual, o cualquiera que sea el nombre del documento donde queden establecidos las acciones, las metas, los proyectos y los indicadores que contribuirn a que se cumpla con lo presentado en los documentos estratgicos. De lo anterior se concluye que es necesario hacer una adecuacin del Plan de Desarrollo Municipal y del Plan de Seguridad Pblica Municipal para que sean compatibles con el modelo de polica comunitaria, con la mayor parte de las caractersticas y los principios que se establecen en este documento. Se debe contemplar un modelo bien entendido y no slo aquel que promueva que un pequeo grupo dentro de la institucin realice plticas en las escuelas y a los vecinos. El ajuste, la adecuacin o consideracin de una estrategia de polica comunitaria dentro de esta planeacin contribuir a que las instituciones policiales puedan allegarse recursos econmicos para implementar el modelo y a que adopten una nueva filosofa y forma de trabajo, considerando que esta planeacin implica adecuar la misin institucional, la visin, los valores, los objetivos, etc. Adems, esto dar como resultado que los programas operativos anuales contemplen proyectos y metas relacionados con la aplicacin del mismo. Los programas anuales deben ser revisados en sus avances y cumplimiento de metas, tanto por una instancia dentro de la administracin municipal como por una externa, la que bien podra ser un consejo ciudadano, un comit o los propios observatorios municipales relacionados con temas de seguridad.

71

Adems de adecuar el modelo a la planeacin municipal, se deber trabajar en la armonizacin del modelo con el marco jurdico de seguridad municipal. El marco jurdico que contextualiza la organizacin y el funcionamiento de las instituciones de polica municipal se fundamenta bsicamente en tres ordenamientos: la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, la Ley de Seguridad Pblica del Estado y el Reglamento Interior de la institucin policial (aunque para la institucin tambin podra existir un reglamento del servicio profesional de carrera policial o similares). Las instituciones policiales estn alineando su organizacin y su funcionamiento a estos tres ordenamientos, los que bsicamente pretenden instituir el servicio profesional de carrera policial (procedimientos homologados de reclutamiento, seleccin, certificacin, promocin, capacitacin, etc., as como homologacin de grados) en todas las policas del pas y una estrategia de inteligencia policial (Plataforma Mxico) basada en informacin de denuncias, capturas, detenciones, etctera. En consecuencia, esta adecuacin del marco normativo vigente al modelo de polica comunitaria se deber establecer a travs del Reglamento Interior de la institucin policial, para el cual debe contemplarse, como mnimo: Que el modelo de polica comunitaria pueda coexistir con lo que establecen la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y la Ley de Seguridad Pblica del Estado, por ejemplo en lo relacionado con la captura del Informe Policial Homologado o la organizacin de la polica en clulas terciarias (si el modelo a implementar considera que los policas deben llenar otros formatos para recolectar informacin y dejar a un lado el Informe Policial Homologado o pretende que el patrullaje se realice con dos policas en lugar de con tres, se estara contraviniendo la ley federal). Que la estructura orgnica de la institucin policial considere la descentralizacin adecuada de funciones para la implementacin del modelo conforme a lo que establece este documento (vase la propuesta de estructura orgnica y su descripcin al final de esta seccin). Las actividades de reaccin no pueden dejarse a un lado, por lo que la estructura orgnica que se defina en el reglamento interior debe contemplar los grupos de reaccin o grupos especiales que apoyen en las zonas ms conflictivas, en donde el modelo de polica comunitaria no pueda operar, y que ade-

72

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

ms apoye en las intervenciones de contencin en las zonas donde se active el modelo. El reglamento debe definir los grupos de reaccin o grupos especiales que se requieran para cada contexto municipal (ciclopolicas, polica turstica, polica montada, polica canina, etc.), as como su estructura orgnica y sus funciones especficas. Estas ltimas no deben superponerse a las funciones del cargo a mando en las clulas operativas. La estructura orgnica sustentada en el reglamento debera contemplar la existencia de una Unidad Central de Gestin (UCG), encargada de tres procesos en particular: Dar seguimiento y facilitar la interlocucin, por cuadrante, entre policas y ciudadanos y dar seguimiento a los acuerdos y compromisos que se establezcan. El desarrollo de capacidades, dentro de la institucin, para la gestin de la informacin para la inteligencia policial. El vnculo interinstitucional para sumar a instancias de desarrollo social en programas y acciones de prevencin o resolucin de demandas de la comunidad. A su vez, la UCG estara encabezada por policas de gestin quienes tendran un cargo (se plantea como cargo porque hay que diferenciar claramente en el reglamento entre un grado y un cargo) de enlaces entre cada cuadrante o distrito. Estos policas especializados seran operadores clave en el funcionamiento del modelo ya que ellos tendran la responsabilidad de desarrollar, de manera oportuna, los tres tipos de procesos centrales de la UCG : interlocucin y enfoque de resolucin de problemas con los ciudadanos, gestin y anlisis de la informacin por cuadrante y vinculacin con otras instancias municipales para acciones de prevencin con la comunidad. Por eso resulta recomendable que estos funcionarios tengan habilidades compatibles con la gestin y el anlisis de la informacin, con base en un enfoque de inteligencia policial. Con ello coadyuvaran, hacia abajo de la estructura orgnica, con el jefe de distrito en la toma de decisiones y estrategias a seguir para tal demarcacin especfica, de acuerdo con

73

los patrones detectados en el anlisis de la informacin y lo acordado con los ciudadanos. No obstante, este funcionario tambin tendra acceso directo al director de la polica; le informara sobre el comportamiento y las tendencias de su cuadrante o distrito respectivo para que el titular de la institucin tenga un panorama claro por cada cuadrante y, a su vez, los ciudadanos y policas comunitarios de este sector territorial tendran la certeza de que el polica enlace en la UCG es un canal directo con el titular de la institucin. El siguiente cargo sera el de jefe de distrito. Un cuadrante puede estar conformado por varios sectores, dependiendo de la densidad demogrfica u otros criterios que establezcan los lineamientos de sectorizacin. As, el jefe de distrito, con el apoyo de un jefe de sector o de clula, sera el encargado de las clulas de policas comunitarios presentes en cada sector del cuadrante respectivo. Como ya se plante, el jefe de cuadrante estara en constante comunicacin con el polica de gestin (enlace de la UCG), quien lo retroalimentara para establecer las estrategias operativas a seguir en los sectores (formas de patrullaje, horas, turnos, equipos adecuados) de acuerdo con la informacin de comportamiento y patrones. Estas estrategias derivaran en lneas de actuacin que el jefe de distrito establecera para el jefe de sector o de clula. Por lo tanto, ste ltimo le reportara al jefe de jistrito y sera el encargado de recopilar informacin e inquietudes de la ciudadana de su respectivo sector (con lo que se alimentara a la UCG para su procesamiento) y de dirigir el despliegue operativo (con base en las directrices establecidas por el jefe de cuadrante, fundamentadas en la informacin sistematizada en la UCG) de los agentes de la clula a su cargo. El cargo de polica de gestin (enlace UCG) debe desahogarse de funciones reactivas a fin de que tengan tiempo para realizar estas nuevas actividades; deben contar con la capacitacin suficiente y pasar una cantidad significativa de tiempo en la zona de trabajo. Por esto ltimo, tambin sera importante que el reglamento considere que el polica que est en este cargo, tan fundamental para el modelo, no pueda ser cambiado de zonacuadrante o de funciones de manera libre y fcil. Lo ideal sera que la decisin de hacer cambios pasara por algn rgano colegiado, en el cual se esperara que participaran ciudadanos del cuadrante correspondiente. Por ltimo, si en el reglamento se considera este cargo con todas estas funciones, responsabilidades y procesos para su seleccin y remocin, se contribuira a que la institucin policial no slo cree un pequeo grupo de policas comunitarios sino que la filosofa se adopte en toda la institucin.

74

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

E2 Ejemplo de estructura orgnica para el modelo de polica comunitaria

DIRECTOR DE POLICA GRUPOS ESPECIALES Nivel administrativo y de gestin UNIDAD CENTRAL DE GESTIN Polica de gestin (enlace) Jefe de la Unidad Central de Gestin Polica de gestin (enlace) Polica de gestin (enlace)

Jefe de Distrito

Jefe de Distrito

Jefe de Distrito

Jefe de Sector o de clula

Jefe de Sector o de clula

Jefe de Sector o de clula

Agente 10

Agente 11

3.6.3 Lnea de informacin y anlisis: mbito de gestin e inteligencia

Con base en el anlisis de la informacin recopilada por el jefe de cuadrante o distrito, ste acordara las directrices del trabajo comunitario en cada sector (es necesario mencionar que un cuadrante estar conformado por varios sectores, dependiendo de los criterios que marque el programa de sectorizacin territorial). As, cada cuadrante tendra una estrategia ad hoc. El jefe de distrito tendra a su cargo los equipos de policas comunitarios por sector, por lo que ste planeara las estrategias y acciones semanales junto con los jefes de sector (quienes lideraran los equipos comunitarios), a partir de las recomendaciones del polica de gestin en la UCG y los acuerdos con los ciudadanos. Este rgano coordinador debe allegarse de informacin y para ello deber aplicar la metodologa de solucin de problemas. Debe tam-

Agente 12

Agente 1

Agente 2

Agente 3

Agente 4

Agente 5

Agente 6

Agente 7

Agente 8

Agente 9

75

bin ser el enlace y gestor con los comits ciudadanos y con otras instancias municipales que contribuirn a la solucin de problemas. La dificultad en este sentido ha sido encontrar policas con el perfil suficiente para el cargo de Enlace en la UCG, por lo que muchas instituciones policiales han decidido que esta funcin la cumpla una persona que no sea polica y que cuente con la experiencia y capacidad requeridas. En todo caso, la clave sera poner tcnicos que auxiliaran al polica de gestin en esta tarea. Dado que dicha unidad de gestin ejercer funciones de rea de informacin procesada (no slo de captura o de elaboracin de informes) para las clulas operativas, sta deber contemplar tambin un equipo de personas que recopile, capture, analice y reporte informacin a las clulas. En una etapa de consolidacin, este equipo deber estar capacitado para participar en estudios de percepcin, de opinin, victimizacin, etc. Adicionalmente, esta unidad debe tambin adecuar los procesos administrativos para la gestin de recursos en las clulas. Por tanto, se debe ajustar los procedimientos para que los propios jefes de cuadrante y de sector (jefes de clula) puedan gestionar recursos para trabajar: desde la adquisicin de patrullas adicionales para su zona (plenamente justificadas) hasta la obtencin de materiales de papelera, equipo de radiocomunicacin, reparacin de equipos, reparacin de patrullas, entre otros.

3.6.4 Lnea de capacitacin y desarrollo: mbito de formacin

Adems de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, el gobierno federal est alineando a las instituciones de polica municipal hacia un Sistema de Desarrollo Policial (SIDEPOL) que tambin est siendo homologado a escala nacional. El SIDEPOL est encausando a los policas en todo el pas a procesos de formacin inicial y formacin continua en diversas temticas, muchas de las cuales pudieran estar en contra de una filosofa de polica comunitaria.3 En este sentido, la generacin de capacidades para el modelo de polica comunitaria debe considerar y observar con atencin a los programas de capacitacin que el gobierno federal est impulsando con SIDEPOL y cuidar que no se contrapongan a la nueva filosofa. Adems de esto, es fundamental que se contemplen las siguientes acciones para generar capacidades policiales para el modelo de polica comunitaria: El diseo de un programa integral de formacin. Dicho programa debe distinguir entre la formacin inicial y la formacin continua e irse aplicando de manera progresiva de acuerdo
3 Por ejemplo, est desvirtuando el concepto de polica de proximidad, y est capacitando a los policas para que acten de manera represiva en sus intervenciones (el Manual Bsico de Polica Preventivo contempla que tres policas acten en toda intervencin, dos de ellos en contacto directo con el civil y el tercero resguardando, con un arma larga, la accin).

76

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

con el proceso de fortalecimiento de la iniciativa de PC. Su diseo, en una primera etapa, debera incluir al menos los siguientes elementos: objetivos, fundamentos, formacin en enfoques de proximidad social (derechos, gnero, jvenes), solucin de problemas, as como perfiles y funciones del polica comunitario. Una capacitacin bsica para que todos los policas en la institucin conozcan y comprendan el modelo. Debe haber una capacitacin estndar para todos (operativos y mandos), pero tambin deben hacerse sesiones diferenciadas para los diferentes cargos: para los jefes de las clulas operativas, para sus mandos y supervisores, para los jefes de turnos, para los grupos de reaccin y para los policas de base, por ejemplo.4 Se debe seleccionar a los policas que mejor cubran el perfil para tomar el cargo de jefes de clula, cuadrante y enlaces de la UCG. Un error importante es seleccionar para estos cargos slo a policas que acaban de salir de la Academia. La seleccin debe contemplar a stos y a los policas en activo. Cabe mencionar, una vez ms, que lo ideal es que esta estructura y nueva visin se adopte, desde el principio o en una etapa de consolidacin, en toda la polica pues, desde un perspectiva de cambio institucional, no sera recomendable que se seleccionara a unos cuantos para formar parte del modelo de polica comunitaria y otros tantos quedaran en el viejo sistema. Instrumentar una capacitacin especializada para los jefes de cuadrante y de sector (aunque quienes en realidad desarrollaran la labor de inteligencia y de metodologa de solucin de problemas seran los policas de gestinenlace con la UCG) que considere las nuevas funciones de gestin, de solucin de problemas y las dems que contempla este documento. Los mandos son la base de la polica comunitaria y debe haber una capacitacin constante para ellos. Generar los mecanismos adecuados para que la informacin suba desde los agentes en la calle a los mandos y retorne desde stos ya procesada. Para esto es importante que tanto los agentes como los mandos comprendan las estrategias y no vean esto slo como obedecer instrucciones, sin saber el porqu de sus acciones. Se requiere de talleres para que los policas del nivel ms bajo en la estructura orgnica comprendan estos conceptos.
4 Desde una perspectiva de modelo de polica comunitaria (no as de accin o de iniciativa) no cabe que ningn polica se quede fuera de la nueva filosofa; no permite que trabajen dos cuerpos de polica con diferente visin, no funciona si se deja a unos policas trabajando en el viejo sistema y otros en la nueva filosofa.

77

Incorporar a los cursos de formacin inicial las materias que contempla este texto para el modelo comunitario. Los policas de reciente ingreso deben contar con una capacitacin mnima para incorporarse al modelo y se debe hacer hincapi en que adopten la nueva filosofa. Deben adecuarse los procesos de reclutamiento y seleccin al modelo de polica comunitaria. Los perfiles de puesto y las pruebas que se apliquen en el procedimiento de seleccin para los policas de nuevo ingreso deben servir para cerciorarse de encontrar policas que no slo busquen un trabajo reactivo y de confrontacin; se debe reclutar y seleccionar a policas con un perfil adecuado para las nuevas funciones, que incluya las habilidades para la mediacin y el contacto con los ciudadanos.

de bloques temticos necesarios para la C34 Propuesta capacitacin de polica comunitaria

Seguridad ciudadana, participacin comunitaria y el papel de la polica. Actualizacin del marco jurdico policial. Derechos humanos y derechos de las vctimas. Las y los participantes conocern los fundamentos tericos del paradigma de seguridad ciudadana (presentado de manera breve en este texto), que se basa en la participacin. Las y los participantes obtendrn datos vinculados con el marco jurdico policial que aplica en el desempeo de sus funciones, en particular en el campo con las comunidades, donde su actuacin ser apegada al Estado de derecho y a la cultura de la legalidad. En este bloque se presentar la importancia de la actuacin policial con apego a los derechos humanos (en particular de las vctimas). Se trabajar con instrumentos obligatorios internacionales que rigen la actuacin policial, as como reglamentos y legislaciones que protegen a grupos minoritarios; se analizarn casos especficos para la comprensin del tema. En este bloque se conocern los antecedentes histricos de la polica comunitaria y de proximidad, as como sus principios que contribuyen a transformar la relacin entre polica y sociedad. Se examinarn diversas experiencias exitosas regionales e internacionales, para analizar la transformacin programtica, estratgica y operativa.

La polica de proximidad / comunitaria: antecedentes, principios filosficos y experiencias regionales e internacionales.

La polica de proximidad: Se propone exponer un mtodo sistemtico para detectar y metodologa de solucin de analizar problemas particulares de seguridad en las comunidades, problemas en el servicio. para que a partir de ello se diseen estrategias, se implementen y se obtenga la retroalimentacin de los resultados. Inteligencia comunitaria y georreferencia. Se trabajar en el diseo de formatos para la recopilacin de informacin sobre la comunidad, incluyendo la georreferenciacin de datos. Se trata de exponer herramientas prcticas y de uso sencillo para identificar problemas y caractersticas de la comunidad. Las y los participantes aprendern la importancia de comunicarse de forma asertiva con la comunidad, obteniendo bases tericas y prcticas del role playing. Se ejercitarn habilidades y competencias para promover la reciprocidad entre polica y comunidad, as como la promocin de entendimiento y dilogo productivo y constructivo, para procurar la reconciliacin y el consenso para la coproduccin y el legtimo derecho a la seguridad.

Contacto con la comunidad.

Contina pag. 79

78

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

de bloques temticos necesarios para la C34 Propuesta capacitacin de polica comunitaria

Cont. Situacin de la juventud. Conocer los factores asociados a la delincuencia y a las culturas juveniles y los principios de la prevencin, con un enfoque social, de participacin ciudadana y respeto de los derechos humanos. Conocimiento de la justicia especializada para adolescentes y lineamientos dados por tratados internacionales en la materia. Las y los participantes podrn fortalecer sus capacidades personales y profesionales para lograr una mejor aplicacin de los marcos jurdicos sobre igualdad de gnero y en sus prcticas policiales de contacto comunitario. En este bloque se privilegiar la enseanza y la puesta en prctica de herramientas y tcnicas de mediacin para la gestin y resolucin pacfica de conflictos, en particular aquellos que tienen que ver con la convivencia comunitaria. Asimismo, se les brindarn herramientas para propiciar espacios de dilogo e intercambio para la identificacin de conflictos y la generacin de mapas participativos de soluciones.

Perspectiva de gnero, seguridad y polica.

Mediacin comunitaria y resolucin de conflictos.

Fuente: elaboracin propia.

Los temas mencionados en el cuadro 34 son una muestra de las capacidades que se requerir actualizar o desarrollar para que la polica comunitaria cuente con miembros que comprendan la oportunidad que esta filosofa representa, as como el compromiso que se deber adquirir al formar parte del modelo. El reclutamiento del personal deber contemplar los elementos de capacitacin mencionados, pero tambin la constante sensibilizacin acerca del tema para el personal que ya est activo. En lo particular, la operacin de la polica comunitaria deber concentrarse no slo en la relacin con la comunidad sino tambin en principios y estrategias metodolgicas bsicas de actuacin, como es la inteligencia policial preventiva y de contencin de conflicto.5 Por medio de este proceso se selecciona la informacin que permitir obtener resultados positivos en una investigacin y, al mismo tiempo, se recolecta informacin acerca de los acontecimientos para el anlisis, el diseo y la implementacin de acciones de prevencin e intervencin.

3.6.5 Lnea de operacin y evaluacin: mbito de accin

La mayora de las instituciones de polica municipal en Mxico trabajan con una organizacin operativa centralizada: la mayor parte de las decisiones por ejemplo sobre turnos, nmero de personal asignado, formas de patrullaje, patrullas asignadas a la respuesta
5

La inteligencia policial preventiva y de contencin de conflictos es fundamental para el desarrollo de este modelo, ya que provee de metodologa para la investigacin, as como para el anlisis de la informacin obtenida, con lo que ser posible realizar programas y estrategias de prevencin y de intervencin por medio de un mtodo adecuado.

79

de llamadas de emergencia, cambios en las asignaciones o servicios, etc. son tomadas por los altos mandos.6 La base para el modelo de polica comunitaria est en la descentralizacin de funciones operativas y en que cada zona o cuadrante opere como clula, es decir, como un organismo con suficiente autonoma para funcionar de manera adecuada dentro de un sistema. Esta autonoma se refiere sobre todo a la posibilidad de que el mando en esa clula pueda hacer uso de los recursos humanos y materiales como mejor le convenga, de acuerdo con las caractersticas de la zona en la que opera. Ello implica poder decidir en cuanto a turnos de servicio, horarios de descanso, das de vacaciones, nmero de patrullas necesarias, estilos de patrullaje (a pie, en bicicleta, en vehculo de motor), etctera. La autonoma tambin se refiere a la capacidad de que el jefe de clula tenga sus propios mecanismos para evaluar a su personal, tanto de gestin y de vinculacin con comits ciudadanos en su zona, como con otras instancias municipales y estatales. Dentro de la clula tambin se debe desarrollar, implementar y evaluar estrategias, programas y acciones para responder a los problemas de seguridad que hayan sido detectados con la metodologa de solucin de problemas y en los que se vaya a trabajar con la comunidad. As pues, para lograr una adecuada organizacin operativa dentro del modelo de polica comunitaria se requiere cumplir, cuando menos, con las siguientes condiciones: Una descentralizacin municipal operativa adecuada, con base en una metodologa que considere variables importantes, como la incidencia delictiva, la geografa, el nivel socioeconmico, la problemtica social, la demografa, la accesibilidad, etc., para la delimitacin de los sectores y clulas en que operar la polica. La descentralizacin no puede slo estar basada en variables geogrficas; adems, no existe una frmula cientfica que ayude a establecer el nmero de policas que se requieren para una zona o rea delimitada. Por eso se requiere de un trabajo de fondo y complejo, que ayude a delimitar el municipio y a establecer las clulas y el nmero de personal policial para cada una de ellas. Una estructura policial funcional para las clulas operativas que considere como mnimo a un jefe de unidad o clula, patrullas y el equipo (radios, bicicletas, mobiliario, mdulos de operacin)
6 Adems, las funciones de supervisin suelen reducirse a cuestiones de pase de lista, revisin de equipo y revisin de que los servicios asignados se estn llevando a cabo, pero pocas veces resultan en verdadero trabajo de gestin y supervisin. Por otro lado, la estrategia federal est impulsando un trabajo de polica municipal basado conceptualmente en inteligencia y se estn creando unidades de anlisis de informacin en las diferentes instancias municipales, pero lamentablemente estas unidades estn resultando ser slo reas de captura para nutrir las bases de datos de Plataforma Mxico, sin que se genere un verdadero trabajo de anlisis.

80

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

que se haya determinado como adecuado. Muchas veces, la implementacin completa del modelo de polica comunitaria no sucede porque las instituciones policiales consideran que no cuentan con suficiente personal para cubrir dichas clulas. No obstante, es preferible operar las unidades con el personal policial que se tenga y tratar de ir cubriendo las necesidades a partir de ah que caer en el error de ir creando clulas que operen en conjunto con un modelo de polica tradicional. Resulta indispensable que las unidades cuenten con un inmueble para sus operaciones, estancia de los policas, cambios de turno, captura de informes, etc. Sin embargo, tambin es importante evitar el error de crear simples casetas de polica; lo que se requiere son verdaderas instalaciones para que las clulas operen de manera eficiente. Un nivel de mandos con funciones de supervisin sobre las clulas; es decir, policas que sean los mandos de los jefes de clula pero que realicen funciones de coordinacin, de apoyo y de supervisin sobre stas. Este nivel de mando, en la estructura propuesta en este documento, reportara al jefe de cuadrante, quien, junto con el enlace de la UCG, tendra acceso directo al director de la polica, con el objetivo de otorgar mayor autonoma sobre las clulas y que no haya una lnea de mandos demasiado extensa entre el director de la polica y el jefe de clula. Grupos especiales de reaccin o de operacin especial para apoyar a las clulas. Como ya se mencion, las actividades de reaccin y contencin no pueden dejarse a un lado. Por eso debe contemplarse, dentro de la estructura orgnica, a cuanto grupo especial de polica sea necesario para el apoyo de las clulas. Si en una clula no se cuenta en algn momento con las condiciones adecuadas para realizar un trabajo de solucin de problemas con la comunidad, el grupo de reaccin o especial debe apoyar para que las condiciones regresen a la normalidad. Otro ejemplo son las zonas tursticas, donde se requiere otro tipo de mecanismos (como los ciclopolicas) que apoyen a la clula que opera en esa localidad. Mejoramiento de condiciones laborales de los policas: una remuneracin suficiente, una seguridad social que d certidumbre en razn del riesgo que se corre, as como prestaciones bsicas, acordes con la responsabilidad del trabajo de polica, para llevar una vida digna y desincentivar la corrupcin. Por ltimo, debe contemplarse un mecanismo de monitoreo y evaluacin, con indicadores que permitan valorar el progreso y los obstculos en el desarrollo de la estrategia de polica comunitaria. Es importante sealar que, para este modelo, los

81

indicadores tradicionales como el nmero de detenciones y denuncias utilizados para evaluar el desempeo, dejan de ser clave. Se recomienda el diseo de un instrumento o de una matriz de monitoreo y evaluacin. sta puede ser propuesta al principio de la iniciativa y podr irse perfeccionando conforme vaya evolucionando la experiencia de implementacin.

institucional, comunitario, mbitos y lneas de implementacin C35 Marco para la polica comunitaria
Marco institucional propicio para la implementacin de una polica comunitaria Voluntad institucional del gobierno local y de la institucin policial. Descentralizacin en funcin de una mejor respuesta local. Visin de sostenibilidad en las polticas. Eficiencia en la gestin de recursos. Rendicin de cuentas y participacin ciudadana. Marco comunitario propicio para la implementacin de una polica comunitaria Un mnimo de asociativismo intracomunitario. Voluntad para colaborar con la institucin policial. Ruta crtica de implementacin mbito de Alianzas Lnea de Compromisos Acuerdo marco para la implementacin del modelo entre la presidencia municipal, el rgano de seguridad del municipio y una figura ciudadana, que pudiera ser un consejo ciudadano. Acuerdo a escala ms pequea, por ejemplo entre la polica municipal y ciudadanos de determinadas colonias, para iniciar acciones de cooperacin en programas de prevencin y convivencia. Concrecin de alianzas estratgicas con otras instituciones pblicas, ya sean estatales,
Contina pag. 83

mbito filosfico y de diseo Lnea de planeacin y adecuacin normativa Adecuacin del Plan de Desarrollo Municipal y del Plan de Seguridad Pblica Municipal.

mbito de gestin e inteligencia Lnea de informacin y anlisis Una unidad de gestin que coordine las funciones del cuerpo operativo y sea enlace con la ciudadana.

mbito de formacin Lnea de capacitacin y desarrollo Capacitacin bsica y diferenciada para los diferentes cargos (para los jefes de las clulas operativas, para sus mandos, para los jefes de turno, para los grupos de reaccin y policas de base). Capacitacin especializada para jefes de zona, que considere las nuevas funciones de gestin.

mbito de accin Lnea de operacin y evaluacin La descentralizacin de funciones operativas por medio de clulas con suficiente autonoma para funcionar de manera adecuada.

Programas operativos anuales de seguridad que contemplen proyectos y metas relacionadas con la implementacin.

Este rgano coordinador debe allegarse de informacin y utilizarla para aplicar la metodologa de solucin de problemas. Recopilar, capturar y analizar informacin para las clulas. Debe ser el enlace y gestor con los comits ciudadanos y con otras instancias municipales que

Estructura policial funcional para las clulas operativas (con suficiente equipo) y que la informacin fluya de manera horizontal y no con criterios jerarquizados tradicionales.

Adecuaciones del reglamento interior de la institucin policial municipal. MPC debe coexistir con

Adecuar los procesos de reclutamiento y seleccin al modelo de polica comunitaria.

Una estructura policial funcional para las clulas operativas, que considere como mnimo a un jefe

82

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

institucional, comunitario, mbitos y lneas de implementacin C35 Marco para la polica comunitaria
Cont. municipales, o incluso de la academia o de la sociedad civil, con el objeto de reforzar las acciones derivadas del ejercicio de coproduccin de la seguridad junto con la ciudadana. lo que establecen la Ley General del Sistema de Seguridad Pblica y la Ley de Seguridad pblica del Estado. contribuirn a la solucin de problemas. de unidad, un supervisor y el nmero de policas, patrullas y equipo.

Establecimiento de una estructura orgnica mnima para el modelo (una unidad de gestin).

Esta unidad de gestin debe adecuar los procesos administrativos para la gestin de recursos en las clulas.

Un mecanismo de monitoreo y evaluacin con indicadores que permitan valorar el progreso y los obstculos en el desarrollo de la estrategia de polica comunitaria.

Fuente: elaboracin propia.

3.7 La metodologa operativa

Es importante recalcar que las operaciones de la polica comunitaria se realizan en dos vertientes simultneas: por un lado, la proximidad o el acercamiento con la comunidad y, por el otro, la Metodologa operativa de la polica comunitaria inteligencia policial preventiva y de contencin de conflictos. Vertiente En consecuencia, existen dos Vertiente procesos metodolgicosope- Metodologa para Metodologa para la inteligencia policial la proximidad preventiva y contencin de conflictos racionales que se realizan de policacomunidad manera paralela: por un lado la Detectar un problema. Seleccionar un objetivo o tema de anlisis. metodologa de proximidad, en Conocer a la comunidad. Considerar el proceso de investigacin (duracin, territorio, etc.). donde la relacin intersectorial Elaborar el diagnstico. Definir la estrategia. Reagrupar la informacin existente. entre polica, comunidad, ins- Disear el Plan de Trabajo. Elaborar un plan de investigacin. Considerar los medios para obtener tituciones gubernamentales y Poner la estrategia en marcha. la informacin: patrullaje estratgico, asociaciones civiles fortalece Evaluar los avances. comunidad, informes, entre otros. Anlisis, interpretacin y georreferenciacin sus vnculos para la solucin de de la informacin. Implementacin de estrategias acorde con los problemas de la poblacin y, por resultados de la investigacin. el otro, la metodologa de inteFuente: elaboracin propia. ligencia policial.

C36

3.7.1 La prevencin: metodologa de proximidad entre polica y comunidad

Como se observa en el cuadro 36 y en el esquema 3, la etapa de implementacin de la metodologa de proximidad entre polica y comunidad contempla siete fases fundamentales. Para ello, se parte

83

del supuesto de que tanto la comunidad como la polica estn conscientes de sus roles como coproductores de seguridad en la zona y dispuestos a crear un circuito efectivo de comunicacin.

E3 Metodologa de proximidad policacomunidad

1. Detectar un problema 7. Evaluar los avances 2. Conocer a la comunidad

6. Implementar la estrategia

3. Diagnstico

5. Elaborar el Plan de Trabajo

4. Definir la estrategia

sobre C37 Informacin el problema

Se debe considerar buscar informacin adicional para trazar las estrategias adecuadas. Fuente: elaboracin propia.

Fase 1: detectar un problema comunitario de seguridad Un problema es aquello que genera un desequilibrio entre lo que una comunidad espera que suceda y lo que en realidad ocurre. Se puede identificar cuando varias personas presentan una queja o comentario sobre un sitio, hecho o situacin particular que aqueja su seguridad. Se debe considerar buscar informacin adicional sobre el problema en cuestin, para lo que la inteligencia policial y el trabajo intersectorial (con organizaciones ciudadanascomunitarias u otras instancias pblicas relacionadas con el desarrollo social) pueden aportar datos valiosos, ya sea sobre posibles fuentes alternas o sobre instituciones encargadas de solventar el problema. Fase 2: conocimiento de la comunidad a. Conocimiento de la poblacin La atencin adecuada a la poblacin en una determinada demarcacin requiere conocimiento e informacin veraz sobre sus caractersticas (composicin sociodemogrfica bsica), ocupaciones, necesidades

84

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

e incluso, si es posible, aspectos subjetivos como percepciones o expectativas de convivencia y de seguridad. stas pueden ser investigadas con otras instancias pblicas, colectivos o asociaciones culturales que tengan relacin con la comunidad. Es importante contar con datos como nmero de habitantes, sexo, actividades econmicas y tasa de alfabetizacin, ya que permiten un diseo adecuado y pertinente de la intervencin. Por ejemplo, si la informacin indica que los hombres trabajan en el campo o en alguna fbrica durante el da, no ser posible tener reuniones con ellos a estas horas, sino por la tardenoche o los fines de semana. Otro ejemplo es que si existe un nmero importante de habitantes que no saben leer, el medio para convocarlos y generar estrategias deber contemplar aspectos orales y visuales ms que escritos. Adems, es importante verificar si se cuenta con archivos que documenten las demandas o quejas de la comunidad: Qu han pedido los vecinos? Desde cundo? Qu servicios han recibido? Qu solicitan los jvenes? Es importante considerar la informacin de distintas instancias, no slo de seguridad sino de proteccin civil, servicios urbanos, reforestacin, etc. Esta informacin servir para dar seguimiento a dichas peticiones y, en caso de que contine el problema, buscar apoyo de otras instancias y con la comunidad. b. Identificar a los actores de la comunidad La puesta en marcha y los resultados del proyecto dependen en gran medida de identificar quines pueden aportar su liderazgo o carisma al proyecto. Para esto resulta necesario identificar lderes formales, es decir personas que encabezan iniciativas de participacin ciudadana o formas de organizacin (asociacin de vecinos) o de convivencia (colectivos de cultura, de deportes etc.). Algunos criterios clave para valorar su nivel de influencia en la colonia o demarcacin pueden responder a los siguientes aspectos: Si el resto de la comunidad confa en ellos. Si cuentan con reconocimiento por parte de la comunidad o de un grupo. Si son fundamentales para el desarrollo de la comunidad. Se debe evaluar si hay personas activas e interesadas en participar, as como personas poco participativas o a quienes no les interesa el cambio. Sera importante identificar lderes de la juventud u organizaciones juveniles a fin de entablar un canal de comunicacin que facilite la construccin de vnculos de cooperacin con estos grupos sociales.

85

Al trmino del proceso de identificacin o mapeo de actores se debe crear una lista de los que aportan elementos positivos a la comunidad y al proyecto pero tambin de aquellos que no lo hacen o que no estn interesados en l. Este elemento es fundamental para la organizacin de grupos de trabajo. c. Identificar a un facilitador Para que haya participacin y mejores resultados se requiere que una persona funja como interlocutor entre las autoridades y la comunidad. Puede ser alguien conocido ampliamente en la comunidad o que haya sido identificado en el mapeo de actores. Es recomendable que slo sea una persona, para que mantenga comunicacin constante con los sectores involucrados (de gobierno y de la comunidad). Se requiere que este facilitador, adems de ser reconocido y aprobado por la comunidad, cuente con capacidades de liderazgo y comunicacin durante el proyecto. d. La primera reunin. Convocar a la comunidad Una vez que se cuente con suficiente informacin sobre la comunidad, se deber realizar la primera reunin. En este caso, dicha reunin deber ser acordada y organizada por la polica comunitaria, con apoyo del lder de la comunidad. La convocatoria deber ser incluyente para hombres, mujeres, jvenes, ancianos, nios, sacerdotes, profesores de la escuela, personas encargadas o dueas de comercios, etc. La primera reunin con la comunidad es determinante para Aspectos importantes durante la el futuro del proyecto; por tanto, la convocatoria deber primera reunin con la comunidad ser clara y motivar la participacin. e. Integrar un comit Las iniciativas y propuestas para la solucin de problemas deben considerar a toda la comunidad; en ocasiones resulta prctico contar con un grupo de trabajo cercano al facilitador. El comit deber elegirse por voto directo de la comunidad e integrarse despus de la primera reunin. Sus funciones sern: Representar a la comunidad. Tomar decisiones urgentes. Acudir a otras dependencias. Consultar documentos. Manejar recursos (econmicos, humanos, relaciones cordiales con la comunidad). Guardar la informacin y los documentos que surjan de esta metodologa (por ejemplo, minutas de las reuniones).

C38

Informar a los miembros de la comunidad que se est iniciando un proceso de solucin de los problemas de seguridad y que su participacin es fundamental.Los vecinos deben estar conscientes de que se coordinarn con la autoridad y que ser un compromiso de ambas partes. Motivar a la poblacin para que participe, ya que es la oportunidad de manifestar sus opiniones sobre los problemas de la comunidad. Presentar a la persona que fungir como facilitador en la elaboracin del proyecto de solucin de problemas de seguridad. Asimismo, confirmar que la poblacin lo acepte como lder del proyecto. De no ser as, se debe considerar la votacin y opinin de la comunidad. Es importante mencionar que en cada reunin se deber llevar un registro de las personas que asistan. Ser necesario solicitar nombre, telfono y (si aplica) correo electrnico, para tener comunicacin posterior con ellos. Fuente: elaboracin propia.

86

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

f. Crear un clima de confianza y comunicacin Conocer a las personas es fundamental y para ello se debe tener informacin sobre las circunstancias humanas y materiales de la comunidad. Por ejemplo, sus costumbres y las medidas sociales necesarias para la integracin comunitaria. Tambin se debe tener informacin sobre: relaciones conflictivas entre vecinos, sensacin de inseguridad (por ejemplo, por falta de alumbrado), condiciones de convivencia que generen un clima de inseguridad en la zona. Tambin se debe preguntar sobre los valores de la comunidad y los beneficios de formar parte de ella. Es importante realizar el ejercicio de Cmo nos vemos y cmo queremos llegar a vernos en el futuro? La informacin recopilada en este ejercicio formular un compromiso en la comunidad de manera prospectiva, lo cual puede favorecer que se modifiquen las pautas que mantienen la visin actual de s mismos. Fase 3: diagnstico El diagnstico deber tener cimientos slidos sobre las condiciones sociales en la zona donde se ha implementado la polica comunitaria. Por eso se recomienda que se consideren los elementos que se presentan en el cuadro 40, a fin de realizar un diagnstico profundo y sistematizado que permita mostrar las condiciones de la comunidad, as como la asociatividad en ella y las reas de oportunidad de intervencin. El cuadro 40 presenta directrices metodolgicas para realizar el diagnstico del barrio donde se desarrolla la polica comunitaria. Es importante mencionar que esta es slo una propuesta metodolgica. No obstante, se recomienda que cualquier diagnstico considere los elementos mnimos de este cuadro. La informacin puede ser recabada en gabinete y, en algunos casos, se recomienda ampliamente que la poblacin sea la fuente de informacin para este diagnstico. Para este fin se puede realizar entrevistas o ejercicios durante las reuniones entre la polica y

para la C39 Consideraciones integracin del comit

Que los miembros cuenten con liderazgo o sean representantes naturales de algn sector de la comunidad. Que haya un representante del gobierno local para asegurar el compromiso de la autoridad. Considerar que la polica que recibe directamente las quejas o sugerencias cuenta con una visin amplia de la problemtica comunitaria. Representantes de organizaciones de la sociedad civil, quienes pueden generar un clima de intercambio de experiencias y datos de otros proyectos exitosos. Profesores de la escuela de la comunidad. Dueos o dependientes de comercios locales, quienes podran apoyar con recursos materiales para algunas actividades, as como formar parte de la vigilancia desde sus locales. Fuente: elaboracin propia.

para realizar el diagnstico del barrio donde C40 Gua se desarrolla la polica comunitaria
1. Carcter vulnerable o crtico del barrio. 1.1. Exclusin social. 1.1.1. Acceso al mercado de trabajo y alternativas. 1.1.2. Acceso a servicios educacionales. 1.1.3. Acceso a servicios de salud y urbanos. 1.1.4. El espacio pblico y la vivienda del barrio. 1.2. La inseguridad. 1.2.1. Delincuencia, violencia y barrio. 1.2.2. Sensacin de temor en el barrio. 1.2.3. Inseguridad y espacios pblicos (mapas, georreferenciacin). 1.3. Situacin jurdica de la tierra. 1.3.1. La formalidad o informalidad. 1.3.2. Los conflictos de inters. 1.3.3. Planes y proyectos de regularizacin. 1.3.4. La recuperacin de plusvalas. 2. Principales actores internos y externos. 2.1. Las instituciones presentes en el barrio. 2.1.1 El gobierno central. 2.1.2 El gobierno local. 2.1.3 Las iglesias. 2.1.4 La polica. 2.2. Los lderes naturales. 2.3. Los polticos. 2.4. Las organizaciones sociales. 3. Los espacios de socializacin. 3.1. Las familias y las relaciones de gnero. 3.2. Las escuelas. 3.3. Los espacios pblicos. 3.4. Pandillas violentas. 3.5. El trfico y la cultura de la droga. 3.6. La cultura de la delincuencia. 3.7. La cultura juvenil.
Contina pag. 88

87

para realizar el diagnstico del barrio donde C40 Gua se desarrolla la polica comunitaria
Cont. 4. La historia del barrio (su evolucin). 4.1. Los orgenes del barrio. 4.2. Fiestas, conmemoraciones y eventos importantes. 4.3. Distintas etapas polticas en la historia del barrio. 4.4. Influencia de las etapas de mejoramiento. 4.5. Interpretacin de la historia de la colonia (realizada por los habitantes). 5. Percepcin del barrio. 5.1. Desde sus habitantes. 5.2. Desde la poblacin de la ciudad. 5.3. Desde los jvenes. 6. Cultura local. 6.1. Conocimiento y expresin de la relacin entre la cultura local y la historia del barrio. 6.2. Conocimiento de las expresiones culturales de los jvenes y de factores de riesgo. 7. Prcticas positivas. 7.1. Organizaciones sociales activas. 7.2. Lderes. 7.3. Acciones positivas desarrolladas. Fuente: elaboracin propia. Se retoma a Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hbitat, 2010), Gua para la prevencin en barrios. Hacia polticas de cohesin social y seguridad ciudadana, Universidad Alberto Hurtado, Chile.

la comunidad, tomando en cuenta los siguientes pasos: a) Enlistar los problemas Como producto de la primera reunin se debe hacer una lista con los problemas identificados de la comunidad, sin importar cuntos sean. b) Priorizar o jerarquizar los problemas Se deben considerar los problemas ms importantes para la comunidad, ya que no se puede resolver todos de manera simultnea. Se deben enlistar todos los problemas expresados, pero la jerarquizacin permite dar prioridad a alguno de ellos. Esto se puede hacer por medio de nmeros (del 0 al 5 por ejemplo) y el que obtenga el puntaje ms alto ser el problema prioritario. Un mecanismo efectivo para la jerarquizacin es utilizar el siguiente formato:

Problema

Cul es el que afecta a ms personas?

Cul es el ms urgente?

Cul es el ms Cul es el fcil de resolver? ms barato de eliminar?

1. 2.

c) Espacio y tiempo de ubicacin del problema Se debe considerar: Dnde ocurre el problema? En qu horarios del da o de la noche? La identificacin permite construir acciones concretas para espacios y tiempos, as como prevenir que el problema se traslade a otro lugar. d) Causas del problema La comunidad, con apoyo de la polica comunitaria, debe participar en la identificacin de sus causas (races) y consecuencias (ramificaciones) rbol de problemas, as como de los actores que intervienen: Cmo se manifiesta el problema? Por qu se ocasiona? Qu cambios provoca en la vida diaria? Cmo afecta a la comunidad? Mientras se responde a estas preguntas se puede ir dando posibles soluciones al mismo.

88

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

e) Personas involucradas en el problema Quin participa en la manifestacin del problema? Cmo participa? Quin ha resultado afectado por el problema? Se puede identificar al o a los causantes del problema? La identificacin de las personas relacionadas con el problema es fundamental; se debe considerar a quienes lo provocan, lo facilitan o lo permiten, as como a quienes son afectados de manera directa o indirecta. f) Analizar nuestros recursos para responder al problema. Los recursos son todos los valores, conocimientos, bienes materiales o financieros que es posible utilizar para resolver el problema. Por ejemplo, un espacio de trabajo en la escuela o enseres aportados por los pequeos comerciantes. Analizar los recursos (materiales y humanos) con los que se cuenta para atacar el problema puede conducir hacia el buen aprovechamiento del conocimiento, la experiencia o el tiempo de algunas personas de la comunidad. Por ejemplo, las personas mayores o amas de casa pueden tener ms tiempo para convocar a reuniones o hacer las gestiones con otras instancias gubernamentales. Fase 4: definir la estrategia a) Marcar una ruta para resolver el problema Una vez que se tiene conocimiento del problema, del punto de partida, los recursos, etc., se necesita marcar la ruta para resolverlo. Se requiere contemplar los escenarios de accin y su orientacin. Se deben contemplar las siguientes preguntas: Qu pasa si no hacemos nada? Qu es lo peor que podra pasar? Qu es lo mejor que podra pasar?

caractersticas del C41 Principales problema a solucionar

Espacio y tiempo. Dnde est ocurriendo el problema? En qu horarios del da o de la noche? Causas. Cmo se manifiesta el problema? Por qu se ocasiona? Qu cambios provoca en nuestra vida diaria? Cmo afecta a la comunidad? Personas involucradas. Quin participa en la manifestacin del problema? De qu manera lo hace? Quin ha resultado afectado por el problema? Se puede identificar a los causantes? Participacin de los jvenes. Cmo involucrar a los jvenes? Las acciones propuestas benefician a este sector? Qu desafos encierra esto?

Los tres escenarios marcan rutas para la solucin del problema: el primero sera incentivado por la indiferencia, el segundo se basara en el pesimismo y el tercero en una Fuente: elaboracin propia. mirada optimista (el cual deber convertirse en nuestra ruta a seguir). Se deben contemplar los actores que estarn relacionados con la solucin del problema, los riesgos, lugares clave para intervenir, etctera. b) Fijar objetivos Los objetivos deben ser las guas para la solucin del problema. Deben ser concretos, con redaccin simple y retomar los problemas;

89

deben ser claros y alcanzables, metas concretas que estn al alcance de la polica comunitaria y de la poblacin. Por ejemplo: Problema: La gran cantidad de grafitis que se observan en la colonia Objetivo: Identificar a los actores para reorientar y promover participacin juvenil c) Evaluar las alternativas La voluntad de los miembros de la comunidad para cumplirlas. El tiempo que se necesita para llevarlas a cabo. El costo. Capacidad: conocimientos. Recursos materiales y humanos. Obstculos que se puedan encontrar. Urgencia. Al tener en conjunto estas consideraciones, ser posible establecer el orden definitivo de las acciones, de acuerdo con las capacidades y necesidades de la comunidad. De esta manera, cada objetivo debe ir acompaado por un conjunto de acciones que permitirn su logro. Estas acciones debern especificar a los responsables de encabezarlas, procurarlas o coordinarlas, quienes tambin debern estar identificados en el plan de trabajo. Fase 5: elaborar el plan de trabajo Contar con una planeacin detallada y real, bajo un criterio de responsabilidades compartidas (comunidadpolica), permite que la ejecucin se realice de manera eficiente. Se debe considerar un responsable, as como el tiempo de ejecucin y el presupuesto, para cada tarea.

del C42 Componentes plan de trabajo

Objetivo. Responsable. Tiempo de ejecucin. Presupuesto. Fuente: elaboracin propia

Las acciones de la estrategia deben cumplirse; sin embargo, en ocasiones no se podr contar con los recursos necesarios y, por tanto, se deber contemplar la posibilidad de desarrollar alianzas con actores externos que tengan los recursos que se necesitan. Se denominarn socios y se puede tener comunicacin con ellos por medio de los miembros del comit designado. Fase 6: implementacin Se debe respetar lo planeado, cumplir con las actividades asignadas o en las que nos comprometimos. Se requiere que el facilitador dirija las tareas (para estar al pendiente de que sean cumplidas en tiempo y forma). El comit y el facilitador se encargarn de vigilar el tiempo y el

90

ME TODOLOGA PAR A L A IMPL EMEN TACIN

costo de ejecucin de las tareas asignadas. De igual manera, tendrn la tarea de motivar al grupo para que no se olvide el objetivo inicial del proyecto y para que las relaciones entre la comunidad y la polica sean estrechas y respetuosas durante todo el proceso de ejecucin. Fase 7: evaluar los avances El siguiente apartado de este documento se enfoca en el establecimiento de criterios para medir o evaluar los grados de avance en la implementacin, as como en los efectos generados en el modelo de polica comunitaria. En esta etapa se requiere de un anlisis profundo y una autoevaluacin sobre el cumplimiento de la metodologa, los recursos empleados, el grado de avance en la transformacin positiva de los problemas iniciales, as como la actitud y capacidad de respuesta por parte de la comunidad, la polica comunitaria, las otras instancias de gobierno involucradas y los entes privados participantes. Una evaluacin de los avances puede generar la reorientacin del proyecto o de los objetivos. Los resultados debern incluirse en un informe de resultados y difundirse a la comunidad e instancias que forman parte del comit o del objetivo especfico (problema). Se deber continuar con la solucin de otro problema y motivar a la comunidad y a las instituciones para que sigan formando parte de este proyecto.

de la C43 Objetivos inteligencia policial

Proporciona a la polica un conjunto de conocimientos sistematizados, tcnicos y cientficos, con aplicacin prctica, para que puedan desarrollar y ejecutar operaciones con xito. En el caso de la polica comunitaria, es importante contar con informacin previa de la colonia y, conforme avance la metodologa de implementacin con la comunidad, se establecer un diagnstico que permitir tener informacin sistematizada de las problemticas locales con el fin de generar estrategias adecuadas. De esta manera, la metodologa de inteligencia policial se realiza de manera simultnea con la metodologa de proximidad entre polica y comunidad. Fuente: elaboracin propia

3.7.2 Metodologa para la inteligencia policial preventiva y de contencin de conflictos

La metodologa de inteligencia policial es fundamental para el desarrollo de investigaciones en materia de seguridad, ya que incluye procesos que permiten obtener informacin, analizarla y emplearla como base para la generacin de programas y estrategias adecuadas de prevencin e intervencin. En el caso de la polica comunitaria, esta metodologa debe ser considerada. El mtodo empleado sigue las fases que aparecen en el cuadro 44. Es importante comprender que existe una complementacin entre la metodologa para la inteligencia policial y para la comunidad; no se excluyen una a otra sino que permiten obtener informacin de diferentes fuentes y generar acciones y programas con base en datos sistematizados.

C44 Metodologa para la inteligencia policial

1. Seleccionar un objetivo o tema de anlisis. 2. Considerar el proceso de investigacin. Determinar el tiempo de ejecucin, cundo se desarrollar, cunto tiempo va a durar, establecer plazos y el mbito territorial en el cual se desarrollar la investigacin. 3. Estudiar los hechos relacionados: reagrupar la informacin de la que se dispone, investigaciones anteriores sobre el mismo problema o en la misma zona. 4. Elaborar un plan de investigacin: realizar una estructura bsica
Contina pag. 92

3.8 Consideraciones finales

La implementacin de acciones de polica comunitaria requiere de un marco institucional en donde se contemple la descentraliza-

91

C44 Metodologa para la inteligencia policial

Cont. de cmo se va a desarrollar la investigacin o implementacin del proyecto. Por ejemplo, en el caso de la polica comunitaria, se deber contemplar la voluntad de la sociedad, as como el apoyo de instituciones para realizar algunas tareas. Por tanto, se deber contemplar la vinculacin para elaborar el plan de investigacin. 5. Medios para obtener la informacin: a) Antecedentes, por medio de datos oficiales, informes, medios de comunicacin o libros. b) Entrevistas con la poblacin de inters. Es importante que la informacin sea sistematizada, lo que permitir que el anlisis se realice de manera ms eficiente. c) Enlaces y contactos que puedan aportar informacin til. Por ejemplo, con lderes de la comunidad. d) Observacin de la zona de estudio para tener informacin de campo. En esta etapa es importante recordar que los recorridos a pie o en bicicleta aportan informacin de gran utilidad para la polica comunitaria, ya que el contacto directo con la zona y la poblacin permite aumentar el espectro de observacin. Sin embargo, tambin se deber realizar patrullaje estratgico, diseado a la luz de la identificacin de problema comunitarios, como parte de la rutina de patrullaje, lo cual permite la prevencin situacional del delito (por ejemplo, la reduccin de las oportunidades para delinquir) (USAID, 2011). e) Registro de la informacin de gabinete y campo. Se deber hacer un anlisis de la informacin recolectada de documentos y recorridos a pie, en bicicleta o en patrulla (de acuerdo con las necesidades y las estrategias desarrolladas). f) Interpretacin de la informacin. Se realizar el anlisis de los datos: informacin inicial, datos obtenidos en campo y utilidad para la investigacin. g) Georreferenciacin. La informacin obtenida por medios electrnicos, de gabinete y de manera directa con la gente, en caminatas y patrullaje, permitir establecer relaciones geogrficas. Por ejemplo, marcar en un mapa los puntos donde ocurren ms accidentes de trnsito. h) Formulacin de hiptesis. A partir de la informacin recopilada y analizada ser posible establecer hiptesis sobre el problema investigado o sobre la situacin de la comunidad y la delincuencia en la zona donde se implemente la polica comunitaria.
Fuente: elaboracin propia.

cin, la gestin de recursos, la formacin y rendicin de cuentas como elementos fundamentales al interior de la institucin de seguridad. Aunado a lo anterior, su implementacin tambin requiere de un marco comunitario en donde se contemplen las particularidades de la comunidad, su historia, su percepcin sobre s misma y su organizacin interna, ya que son entre otros elementos que permitirn desarrollar de manera ms eficaz la filosofa de la polica comunitaria. La ruta crtica de implementacin de la polica comunitaria requiere de la voluntad institucional para lograr una transformacin profunda de los paradigmas. sta debe incluir la planeacin municipal (como el nivel adecuado para realizar la implementacin), contemplar el marco normativo actual y considerar adecuaciones para que ste sea democrtico, descentralizado y coexista con las leyes vigentes, entre otras. Asimismo, la implementacin de la polica comunitaria debe contar con una planeacin que considere la metodologa preventiva de proximidad entre polica y comunidad que se sume a la inteligencia policial, ya que la filosofa de esta polica no es slo preventiva, ni limitada a la proximidad con la comunidad. La metodologa de inteligencia policial es complementaria y simultnea en el marco de actuacin de la polica comunitaria. Ambas metodologas proporcionan conocimientos, herramientas y estrategias holsticas a la polica comunitaria.

92

4. La polica comunitaria: Su monitoreo y evaluacin

La experiencia del camino recorrido en iniciativas de polica comunitaria implementadas en varias partes del mundo muestra que el trabajo policial ha recibido una mayor aceptacin cuando han sido instauradas polticas y acciones que cumplen, entre otras, con las siguientes caractersticas: La resolucin de problemas a escala local. La descentralizacin de los servicios policiales. Una mayor interaccin con la comunidad. Una entrega transparente de informacin sobre la gestin y los resultados policiales (Frhling, 2003). Estos enfoques han sido un aporte significativo a la construccin de la seguridad ciudadana, desde el nivel de interaccin ms cotidiano. Son estrategias que fomentan el empoderamiento de las comunidades y las instituciones, para dar lugar a la subsidiariedad de la poltica (la descentralizacin y el aprovechamiento de las capacidades locales). Por tanto, el desarrollo de la relacin entre polica y comunidad no slo ha significado un cambio de paradigmas en la accin policial; tambin presenta el desafo de establecer metodologas que permitan contar con formas vlidas y confiables de registrar y medir funciones

93

policiales como patrullajes, recepcin de denuncias o aprehensiones. Otro campo que es importante monitorear es cmo percibe la comunidad a la polica (Salamanca, 2004: 9).

4.1 Antecedentes de la evaluacin en el modelo de polica comunitaria

El modelo de polica comunitaria naci en la dcada de los ochenta y fue implementado en una gran variedad de formatos en varios pases. Los primeros sistemas de evaluacin fueron adoptados por departamentos de polica con una orientacin a la medicin de la viabilidad y las capacidades de este nuevo concepto de trabajo policial. La mayora de las evaluaciones conducidas durante ese tiempo fueron resultado del trabajo de varios organismos estadunidenses, como el National Institute of Justice, el Police Research Forum, el Vera Institute of Justice y la Police Foundation. Estos trabajos produjeron una vasta literatura acerca del nuevo concepto de polica comunitaria y pusieron en el debate las ventajas y desventajas de los programas, los mtodos y las prcticas bajo esta nueva concepcin. En 1988, Jack Greene y Ralph Taylor presentaron una serie de estudios que haban conducido en los aos ochenta en varias poblaciones de Estados Unidos (Flint, Michigan; Newark, New Jersey; Oakland, California; San Diego, California; Houston, Texas; Boston, Massachusetts, y Baltimore, Maryland). Sus hallazgos presentaron una lista de carencias o limitaciones en los procesos de evaluacin aplicados hasta esos aos, en relacin con: La inadecuada operacionalizacin del concepto comunidad. Limitaciones en las vertientes de anlisis. Ejercicios inapropiados cuasi experimentales por la debilidad de sus grupos de control. Un contacto mnimo entre policas y comunidades. Una definicin endeble de las acciones a evaluar con el modelo de polica comunitaria. La falta de identificaciones, en el corto y mediano plazo, de outcomes o efectos acordes con este nuevo modelo y la falta de escalas y niveles para medir su impacto. Estas limitantes hicieron visible la necesidad de estudiar trayectorias en el tiempo para medir los procesos, as como sus efectos y su impacto en la seguridad de las comunidades (vase Willard M. Oliver, 2004: 335). A partir de los debates y acercamientos metodolgicos a los enfoques de evaluacin a lo largo de los aos ochenta y noventa, se

94

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

hizo evidente que, si bien los registros de eventos como acciones policiales, tasas de denuncias de delitos, tasa de aprehensiones, etc. fueron tiles para la planificacin y el seguimiento de las actividades policiales, las fuentes de informacin de tipo perceptivo (por ejemplo las encuestas de victimizacin) tambin lograron posicionarse y sentar las bases para el desarrollo de indicadores sobre el modelo de polica comunitaria (Salamanca, 2004:14). Al entregar informacin de valoracin, percepcin de riesgos y apreciaciones sobre las funciones policiales, estas nuevas fuentes adems pudieron asociarse al conjunto de la institucionalidad relacionada con la seguridad pblicaciudadana. En la actualidad, la investigacin y el anlisis sobre las directrices para la evaluacin en el modelo de polica comunitaria se han complejizado; varias propuestas han incorporado miradas subjetivas y cualitativas junto a las tradicionales, de carcter objetivo y cuantitativo. La literatura publicada desde los noventa en torno a estas discusiones ha coincidido en criterios de eficacia, eficiencia, equidad y, en aos recientes, en la rendicin de cuentas, lo que se ha llamado vertiente de autoridad (entendida como el grado de descentralizacin y empoderamiento de la ciudadana frente al modelo de polica comunitaria) para fundamentar las evaluaciones de programas de seguridad ciudadana que contemplan este modelo policial (vase Bureau of Justice Assistance 1994, 1994b; Eck and Rosenbaum 1994; Goldstein 1990; Miller and Hess 1994; Skogan 1994).

4.2 Cmo se evala en la actualidad?

La evaluacin es necesaria para que la ciudadana y las instituciones estatales conozcan el grado de efectividad de los programas y proyectos derivados de las polticas y su impacto para transformar las condiciones que generan violencias, delito e inseguridad. Si se piensa en la polica como servicio pblico y en la ciudadana como el cliente, lo ms natural es considerar que la satisfaccin de la poblacin es un punto importante a la hora de evaluar; pero tambin es necesario, con estos ejercicios, desentraar factores institucionales que ralentizan la transformacin y repercuten en la satisfaccin final del ciudadano. El monitoreo y la evaluacin de las polticas y los programas cuyo objetivo principal es lograr la seguridad ciudadana (en su estado ideal) deben ser procesos continuos, que permitiran ir observando de manera sistemtica el proceso de realizacin de un determinado programa y sus proyectos derivados. Desde un ngulo, el monitoreo permite conocer las fortalezas y las debilidades del trabajo que se est realizando y, por ende, hacer ajustes; por eso requiere de la colaboracin de las unidades que ejecutan el trabajo en la comunidad, que son las indicadas para

95

implementar los ajustes necesarios (OCDE, 1991). Desde otro ngulo, la evaluacin permite medir los efectos tanto los deseados como los inesperados, as como plantear otras formas de trabajar y de redefinir objetivos y nuevos focos de inters. Enrique Rebolloso plantea que la evaluacin de programas de seguridad y prevencin ciudadana en barrios puede obedecer a varios objetivos, a los que se suele resumir en tres: la responsabilidad, el buen desarrollo del proyecto o el conocimiento (Rebolloso, Fernndez y Cantn, 2003). Para el caso de las polticas de seguridad ciudadana, la evaluacin focalizada en el desarrollo de programa (y sus proyectos derivados), que se inscribe ms en la lgica de un estudio de caso, es la ms apropiada, ya que permite reunir informacin para mejorar la gestin, el diseo y la ejecucin de los programas, as como su impacto sobre los beneficiarios. No obstante, como lo plantea ONUHbitat (UN-Hbitat, 2011: 87-88), la eleccin de una u otra perspectiva depender, a menudo, de para quin se evala. Se puede evaluar para las entidades patrocinadoras, para los actores en terreno que guan y conducen el proceso o para los beneficiarios. Realizar una evaluacin, por ejemplo, para un departamento de hacienda obliga a traducir en costos el conjunto de objetivos y tareas del proceso; en cambio, la que adopta la perspectiva de los beneficiarios dar razn de los resultados cualitativos.

4.3 El monitoreo y la evaluacin en el modelo de polica comunitaria

El monitoreo o seguimiento debe ser capaz de identificar: Si las actividades del proyecto estn produciendo los resultados previstos en el plan. El grado de avance hacia los objetivos. Los factores que contribuyen a que haya progreso y logros o que lo impiden. La estrategia de asociacin: Estn todos los actores relevantes participando y contribuyendo de acuerdo con lo planeado? Un buen monitoreo se refleja en un conocimiento oportuno del funcionamiento de las diversas actividades, en una ptima coordinacin de funciones y de recursos, en una respuesta eficiente a las eventualidades de la contingencia y en un dilogo constante con la ciudadana sobre las metodologas de trabajo (UN-Hbitat, 2011: 87). Desde la perspectiva de la seguridad (pblicaciudadana), las evaluaciones de programa se centran en la bsqueda de respuesta a dos

96

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

cuestionamientos fundamentales: Estn siendo las polticas de seguridad implementadas como se han planeado? y, de la manera en que estn siendo desarrolladas, estas polticas estn logrando sus objetivos? Para responder, los expertos en evaluacin de polticas de seguridad ciudadana (vase Maxfield y Babbie, 1995: 304) ratifican en general lo que a nivel de los debates en planificacin estratgica se ha identificado como las evaluaciones de procesos y las evaluaciones de impacto. La evaluacin para iniciativas de polica y comunidad presenta especificidades, dado que cada comunidad o grupo de poblacin tiene caractersticas propias en sus niveles de convivencia, manifestaciones de violencia y umbrales de delito, adems de que se conjugan tanto elementos objetivos (calidad de viviendas, infraestructura, densidad de poblacin, composicin de la poblacin, espacios pblicos, servicios, etc.) como subjetivos (identidad, pertenencia, interaccin, diversidad tnica, confianza, etc.). Tambin es cierto que la institucionalidad policial local tiende a reflejar las peculiaridades de su localidad, por ejemplo, en Mxico muchas de las policas municipales carecen de condiciones y capacidad de gestin apropiadas, adems de que reflejan el nivel de carencias o de desarrollo del municipio al que pertenecen. Esta complejidad hace imposible definir una metodologa universal para evaluar. Sin embargo, existiran ciertas lneas a seguir en el diseo de una evaluacin. La metodologa debe ser flexible y adaptada a la situacin de las comunidades y de los cuerpos policiales locales y conducir a la modificacin de las acciones que no estn dando los resultados esperados. Es altamente recomendable que considere la percepcin de todos los actores de la comunidad. En ese sentido, el seguimiento y la evaluacin representan tambin una posibilidad de mejorar los niveles de participacin y articulacin de actores. Como plantea ONUHbitat (UN-Habitat, 2011: 86), cuando esto se hace de manera participativa favorece la confianza, los aprendizajes y la comprensin de la estrategia por parte de los actores involucrados.

4.4 Criterios para la evaluacin

En el caso de las polticas de seguridad ciudadana, especficamente de los modelos de policas de proximidad o comunitarias, los especialistas han coincidido en la utilizacin de los criterios de eficacia, eficiencia, equidad, rendicin de cuentas y autoridad (grado de descentralizacin y poder de influencia comunitaria). En el cuadro 45 se describe cada uno.

97

C45 Criterios o principios de evaluacin en el modelo de polica comunitaria

Efectividad Se refiere al grado de generacin y fortalecimiento de condiciones de seguridad ciudadana, lo que se reflejar en una reduccin de las manifestaciones de violencia en la comunidad, menor victimizacin de personas y reduccin de incidencia en delitos, como consecuencia de las medidas de prevencin derivadas de la asociatividad entre policas y comunidad. Es decir, una efectiva implementacin de un modelo de polica comunitaria no se expresara con el incremento del nmero de arrestos en esa comunidad sino que la delincuencia y los delitos se reduciran por una variedad de medios, ms all de la simple disuasin (arrestos y mayor presencia policial en las calles). Eficiencia Tiene relacin con el costobeneficio, es decir, en qu grado se estn utilizando de una manera adecuada los recursos humanos, materiales, tcnicos, etc., para lograr que el programa tenga efectos positivos en la seguridad de una comunidad. Este criterio tambin est vinculado a la idea de la capacidad de las policas locales para involucrar a la comunidad en el desarrollo del trabajo de proximidad social y as lograr objetivos con un menor costo en trminos de trabajo, tiempo y recursos. Equidad Est vinculado al principio de la inclusin, de un acceso igualitario a los servicios y de igual tratamiento a segmentos y grupos de poblacin. En este sentido, tambin se conecta con la idea de la participacin y el empoderamiento de los policas con sus instituciones locales, as como con el nivel del involucramiento de los ciudadanos y grupos de poblacin que conforman las comunidades (mujeres, hombres, nios, nias, jvenes, adultos mayores, pueblos originarios y otras minoras tnicas, migrantes, discapacitados, etc.) en la gestin del modelo de polica comunitaria. Accountability o rendicin de cuentas Da cuenta de la necesaria transparencia de la institucin policial local ante la comunidad a la que sirve. Este criterio tambin se vincula con la descentralizacin de los cuerpos policiales locales, que deben fortalecer sus estructuras de mando y gestin en funcin de las problemticas locales y desentraar, por as decirlo, los criterios tradicionales de mando, donde la gestin, la toma de decisiones y la informacin slo estn disponibles desde los mbitos centralizados. Delegacin de autoridad Mientras en el modelo tradicional la autoridad es definida desde una lnea de jerarquizacin institucional, en este nuevo modelo se le construye desde la comunidad, los consejos ciudadanos, los comits de policas y vecinos para la resolucin de conflictos, los comits ad hoc para problemas de inseguridad especficos, etc. Esas entidades llegarn a constituir una autoridad que dar prioridad a estrategias de abordaje en las comunidades. Esto tambin impulsar condiciones de descentralizacin de los cuerpos policiales locales, de manera que haya una especie de movimiento de retroalimentacin (output input ), en la medida en que la comunidad se empodera, la polica local se descentraliza y a su vez se fortalece en lo institucional para la comunidad a la que sirve. Fuente: elaboracin propia, con base en el anlisis de Willard M. Oliver (2004) Community-Oriented Policing, Prentice Hall, New Jersey.

4.5 Niveles y alcances de las evaluaciones

Es importante diferenciar entre una evaluacin de proceso, una evaluacin de efecto o resultado y una evaluacin del impacto que el programa de polica comunitaria (del cual se desprende el modelo de polica comunitaria) puede generar a nivel sistmico, para hacer una aportacin positiva a la seguridad ciudadana en una determinada localidad o ciudad. La evaluacin de proceso establece una relacin entre la pertinencia de las actividades o acciones de intervencin que constituyen componentes en la implementacin de la estrategia de polica comunitaria. El foco de este ejercicio de evaluacin descansa sobre los productos o

98

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

componentes que se generan en el marco del modelo y los mtodos que se utilizan para su logro. Es decir, su centro est en la manera de hacer las cosas para generar la adecuada implementacin del programa o proyecto y no en el efecto o resultado de dicha intervencin. Es una evaluacin de plazo inmediato y se realiza dentro del lapso de implementacin (puede ser conocida tambin como evaluacin intermedia), ya que su objetivo es corregir posibles fallas en el desarrollo. Ahora bien, se plantea una evaluacin de efectos o resultados cuando se busca medir efectos, valorar logros y alcances, que expresen los beneficios a corto plazo en funcin de los objetivos trazados desde el diseo del proyecto (por ejemplo fortalecimiento de modelos de gestin, capacidad tcnica, descentralizacin de la polica, conformacin de instancias de colaboracin entre ciudadana y polica, disminucin, en el corto plazo, de incidencia delictiva comn, etc.). Es una evaluacin inmediata despus de terminar con la instauracin. Cuando se busca medir el impacto global y ponderar los cambios significativos a mediano o largo plazo que las intervenciones han producido en las condiciones de seguridad ciudadana, por s solas o en conjuncin con otros factores, en funcin del objetivo principal (mayor percepcin de seguridad en el barrio o sector, inclusin social, desarrollo institucional, empoderamiento ciudadano, calidad de vida, etc.), se disea una evaluacin de impacto. sta servir para determinar la contribucin real y prolongada de la intervencin (sustentabilidad). Se busca medir hasta qu grado contribuye un modelo de polica comunitaria al cambio positivo en las condiciones que fortalecen la seguridad ciudadana. Para llevar a cabo una evaluacin de impacto es necesario tener informacin sobre la situacin inicial en la localidad (antes de ser intervenida) para luego compararla con los resultados obtenidos con la poltica o el programa. El anlisis de la realidad inicial o lnea de base establece el punto de partida de la intervencin. Tambin es conocido como ao base, punto de referencia o ao cero. Sus resultados se expresan en un informe que describe la situacin de los problemas identificados, antes y despus de la aplicacin del modelo. Para esto es importante conocer qu indicadores es interesante medir (mismos que deben quedar definidos desde el principio) y disear un instrumento que sea utilizable una vez terminada la intervencin. Este mtodo implica que el instrumento y la muestra utilizados para disear la lnea de base (el diagnstico inicial) sean idnticos a los que se utilicen para medir el impacto. El instrumento puede ser diseado por el mismo equipo de trabajo que implementa el modelo y aplicado como parte del diagnstico, o bien ser un instrumento externo que se aplique de manera peridica sobre la poblacin intervenida (encuestas de victimizacin, tests, censos, etc.). Es importante sealar que un mtodo utilizado en intervenciones, con

99

cierto grado de presupuesto para el seguimiento y la evaluacin, son los denominados grupos de control. El mtodo consiste en seguir el comportamiento del fenmeno (en este caso el problema de seguridad barrial) en otra poblacin, de caractersticas similares, en donde no se realice la intervencin de polica comunitaria, para despus hacer una comparacin con aqulla donde s se aplic el modelo. Con independencia del enfoque adoptado o del tipo de evaluacin a realizar, es importante aplicar una evaluacin cualitativa en donde se identifiquen las peculiaridades y la identidad del barrio o las colonias intervenidas.

C46 Caractersticas de los resultados o impactos que se busca evaluar

Individuales Reduccin de la percepcin de victimizacin. Cambio de comportamiento. Resolucin pacfica de conflictos personales. Participacin de grupos minoritarios de poblacin en mecanismos de participacin ciudadana para la seguridad. Fortalecimiento del capital social de la comunidad. Capacidad ciudadana para incidir y participar en polticas efectivas con base en evidencia. Desarrollo de acciones dentro de una estrategia de prevencin del delito. Participacin de los jvenes en procesos de inclusin social. Modelo de polica comunitaria, con presupuesto propio y fondos para el desarrollo humano de sus agentes. Agentes con formacin y dominio total del modelo de polica comunitaria. Enfoque de derechos implementado a todo el modelo de polica comunitaria. Mecanismo, consolidado y sostenible, de transparencia y rendicin de cuentas. Una mayor descentralizacin de las decisiones y las estrategias de abordaje, en donde la participacin comunitaria sea determinante. Mejora de la confianza personal. Mayor movilizacin comunitaria. Comunitarias

Institucionales

Corto plazo o impactos tempranos Beneficios obtenidos al poco tiempo de implementado el proyecto Mediano y largo plazo Beneficios obtenidos despus de un buen periodo de tiempo de iniciado el proyecto o de su trmino

Erradicacin de la violencia como mtodo de resolucin de conflictos. Menor incidencia delictiva. Mayor percepcin de seguridad y confianza en la polica. Mejora de las condiciones de vida en las comunidades, en particular para los jvenes.

Fuente: elaboracin propia, con base en la informacin de UN-Habitat 2011, Gua para la prevencin de barrios, Santiago, Chile y Willard M. Oliver (2004) Community-Oriented Policing, Prentice Hall, New Jersey.

4.6 Enfoques de las evaluaciones

Las evaluaciones, en sus distintos niveles y alcances, tambin pueden ser perfiladas hacia el estudio de aristas o vertientes en la institucionalidad policial, ya sea con el fin de valorar la capacidad de las comunidades para una insercin ptima en el modelo, el uso adecuado de los recursos o el grado de sostenibilidad del programa o del pro-

100

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

yecto en el tiempo. En el cuadro 47 se describe, de manera breve, los enfoques ms comunes que podran aplicar a evaluaciones de programa de polica comunitaria. Para conocer en detalle los estndares para evaluar las capacidades institucionales, vase el apndice.

C47 Enfoques importantes para evaluaciones de policas comunitarias

De capacidades institucionales El fortalecimiento de capacidades institucionales para un modelo de proximidad social de la polica se reflejara en la evaluacin de dimensiones. Posibles dimensiones o indicadores a considerar Presupuesto. Seleccin. Formacin. Remuneracin. Estructura funcional. Instrumentos de proteccin. Acompaamiento psicolgico permanente. Reglamento disciplinario. Uso de la informacin (transparencia). Relacin con la comunidad. Relacin con otras policas. Descentralizacin. Perfil de agentes. Posibles dimensiones o indicadores a considerar El sentimiento de pertenencia y colaboracin. El predominio de comportamientos ciudadanos afines a una convivencia inclusiva. La capacidad para dar una solucin positiva a los conflictos internos (colectivos o privados). El nivel de colaboracin con la polica comunitaria. La autonoma del barrio para relacionarse con las instituciones policiales estatales y municipales. La calidad del liderazgo (UN-Hbitat, 2011: 89). Posibles dimensiones o indicadores a considerar Si los costos de emprender una accin resultan menores que los beneficios de dicha accin, el proyecto podra considerarse exitoso en trminos de costos. El anlisis de costobeneficio puede hacerse adoptando varias perspectivas: la de los beneficiarios del proyecto, la de la entidad patrocinadora y la de la sociedad en su conjunto (Rebolloso, Fernndez y Cantn, 2008). El costo ms significativo en el aspecto social es el precio de un proceso de prevencin de largo plazo y su beneficio para toda la ciudad, en trminos de cohesin social, de riesgo ciudad o de imagen proyectada. La dificultad en este enfoque es traducir estos indicadores a cifras. Posibles dimensiones o indicadores a considerar Se debe realizar una evaluacin ex post, dos o tres aos despus de la ejecucin del modelo de polica comunitaria, para ver si los efectos han perdurado en el tiempo y si la poblacin intervenida ha sido capaz de autosustentar los resultados conseguidos. Ejemplos de dimensiones a considerar para evaluar la sostenibilidad seran: estructuras institucionales (policiales y comunitarias) consolidadas (iniciativas, planes, comits y consejos) en aspectos tcnicos, operativos, organizacionales, programticos y de incidencia.

De capacidades comunitarias El resultado ideal de una intervencin de largo aliento sera generar un desarrollo de capacidades comunitarias afines a la asociatividad, para un modelo de polica comunitaria.

De costobeneficio Este enfoque es de carcter cuantitativo y utiliza un clculo racional para determinar los impactos y beneficios del programa.

De sostenibilidad para el modelo Este enfoque puede ser incorporado a una evaluacin de impacto, ya que se vincula a la generacin de cambios positivos y durables en el tiempo.

Fuente: elaboracin propia, con base en los anlisis del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (2004), Anlisis comparativos de sistemas de indicadores de polica y comunidad y (2007), Uso de indicadores para evaluar el funcionamiento policial, Santiago, Chile. UN-Habitat (2011), Gua para la prevencin en barrios, Santiago, Chile.

101

4.7 Los indicadores y sus dimensiones

Derivado de los niveles y los enfoques de evaluacin, los programas de polica comunitaria necesitan un modelo especfico de indicadores estratgicos. La reflexin sobre los indicadores ms pertinentes para las acciones de polica comunitaria est en pleno desarrollo; hay que reconocer que muchos de ellos estn en el nivel de propuestas y no alcanzan la categora de indicadores replicables y de validacin universal. Los indicadores pueden ser de tipo cuantitativo (tasas, porcentajes, nmeros) o cualitativo (escalas de percepciones, niveles de valoracin) y deberan ser fijados al inicio de la intervencin para tener claridad sobre los objetivos buscados y su posible evaluacin. No obstante, es posible enlistar una serie de indicadores, ligados a lo que se distingue como dimensiones de gestin en el modelo de polica comunitaria y que tendran que ver con los aspectos en las aristas institucionales y comunitarias, que en la gestin del modelo en cuestin son fundamentales para su buen funcionamiento. Estas dimensiones generalmente tienen que ver con:

C48 Dimensiones a considerar en la definicin e identificacin de indicadores

Dimensin de infraestructura policial y comunitaria Dimensin de capacidad policial Infraestructura material de la polica local para tener espacios apropiados de formacin y ejercicio de su labor. Infraestructura bsica comunitaria, como espacios comunes para la convivencia y la reunin vecinal. Presupuesto. Seleccin. Formacin. Remuneracin. Estructura funcional. Transparencia. Descentralizacin. Pertenencia Participacin y asociatividad. Integracin en el modelo de polica comunitaria. Transparencia en los recursos utilizados. Reglamento disciplinario. Uso de la informacin (transparencia). Relacin con la comunidad. Relacin con otras policas. Descentralizacin. Perfil y composicin de los agentes. Ciudadanos y mecanismos ciudadanos (comits de vecinos, consejos ciudadanos) involucrados en estrategias comunitarias de prevencin y colaboracin con la polica. Participacin de la polica en actividades comunitarias. Demandas espontneas por asistencia en prevencin por vecindarios. Acuerdos y planes de prevencin derivados de reuniones con la comunidad.

Dimensin de capacidad comunitaria Dimensin de compromiso policial

Dimensin de compromiso comunitario

Dimensin de interaccin con la comunidad

Contina pag. 103

102

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

C48 Dimensiones a considerar en la definicin e identificacin de indicadores

Cont. Dimensin de efectividad Percepcin y satisfaccin de la poblacin respecto de tipos de servicios otorgados. Reduccin de incidencia delictiva del fuero comn. Menor miedo hacia la delincuencia (menos vctimas). Mayor percepcin de seguridad y libertad. Escalas de mayor confianza hacia la polica. Estructuras institucionales (iniciativas, planes, comits y consejos) conjuntas entre la comunidad y otras instancias pblicas (relacionadas con el desarrollo social y la cultura), fortalecidas y consolidadas en los mbitos tcnico, organizacional, programtico, etctera. Dimensin de impacto en la seguridad ciudadana comunitaria y la calidad de vida Dimensin de sostenibilidad

Fuente: elaboracin propia con base en el anlisis de Salamanca CESC (2004) Anlisis comparativos de sistemas de indicadores de polica y comunidad y UN-Hbitat (2011) Gua para la prevencin en barrios, Santiago, Chile.

4.7.1 Indicadores para evaluaciones de proceso

Los indicadores para hacer evaluaciones de proceso se refieren a acciones o intervenciones que forman parte de la implementacin de estrategias de polica comunitaria. Su utilidad reside en que permiten monitorear el adecuado desarrollo de programas policiales y entregar, de manera oportuna, seales de correccin o direccionamiento de dichas estrategias. Por ejemplo:
Objetivo general Objetivo especfico Reducir la criminalidad en el territorio X. Fomentar la participacin ciudadana en la coproduccin de seguridad. Dimensin de interaccin Dimensin de interaccin Indicador de proceso Nmero de reuniones realizadas con mecanismos ciudadanos en los ltimos seis meses.

En el cuadro 49 se enlistan posibles indicadores de proceso que podran contemplarse.

C49 Propuesta de indicadores para evaluaciones de proceso

Dimensin de capacidad institucional policial (posibles indicadores de proceso) Porcentaje del total de recursos financieros de la polica asignados al programa (comunitario) por la direccin de polica. Agentes con educacin secundaria, bachillerato o universitaria. Reglas claras para la equidad en el acceso de grupos de poblacin a la polica o cuotas de accin afirmativa en la inclusin de agentes representativos de carcter multitnico, pluricultural y multilinge. Mecanismos para el reclutamiento de mujeres a la institucin policial. Formacin de los agentes relativamente prolongada: no inferior a un ao y nunca inferior a seis meses. Enseanza de tcnicas policiales y del papel del polica en una sociedad democrtica. Integracin de los derechos humanos al currculo, impregnando todas las reas, en especial las operativas. Entrenamiento en relaciones comunitarias orientado a oficiales. Diseo de una poltica de transparencia y rendicin de cuentas ante la comunidad. Creacin de mecanismos de toma de decisiones en consenso con la comunidad.
Contina pag.104

103

C49 Propuesta de indicadores para evaluaciones de proceso

Cont. Dimensin de capacidad comunitaria (posibles indicadores de proceso) Ejercicios informativos y de difusin de la participacin ciudadana en estrategias de prevencin. Iniciativas de entrenamiento (talleres, capacitaciones) en resolucin de problemas comunitarios para ciudadanos, con participacin de la polica. Desarrollo de iniciativas con participacin de jvenes. Dimensin de compromiso policial (posibles indicadores de proceso) Ejercicio de programacin presupuestaria con enfoque de dimensiones de gestin del modelo de polica comunitaria. Horas laborales de oficiales de polica comprometidas en acciones de polica comunitaria. Existencia y uso de protocolos de actuacin (con enfoque de derechos) en el trato de la polica comunitaria. Diseo de mecanismos (va electrnica, en reuniones, en ventanillas de atencin en instancias pblicas, etc.) para captar la retroalimentacin, opinin o sugerencia ciudadana. Dimensin de compromiso comunitario (posibles indicadores de proceso) Capacitaciones que toman los ciudadanos, en estrategias comunitarias de prevencin y colaboracin con la polica. Conformacin de comits ciudadanos que participan y gestionan reuniones comunitarias, en materia de seguridad, con los policas. Dimensin de interaccin con la comunidad y con otras instancias pblicas que inciden en la comunidad (posibles indicadores de proceso) Sistema de expedicin de quejas de la ciudadana. Directrices de participacin de la polica en actividades comunitarias. Horas de oficiales de polica invertidas en la planificacin participativa con los ciudadanos. Nmero de proyectos conjuntos con la ciudadana y otras instancias pblicas para perfilar estrategias de prevencin. Existencia de un sistema telefnico para reportar emergencias y delitos. Fuente: Elaboracin propia con base en los anlisis del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (2004) Anlisis comparativos de sistemas de indicadores de polica y comunidad y (2007) Uso de indicadores para evaluar el funcionamiento policial, Santiago, Chile. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (2000) Gua prctica de seguridad preventiva y polica comunitaria, Guatemala C.A., UN-Habitat (2011) Gua para la prevencin en barrios, Santiago, Chile.

4.7.2 Indicadores para evaluaciones de efectos o resultados

Los indicadores de efecto o resultados apuntan a las consecuencias perdurables de las acciones de la estrategia de polica comunitaria, reflejadas en indicadores objetivos como denuncias de delitos y subjetivos como autorreporte de delitos y percepcin de inseguridad. Son utilizados para medir el cumplimiento de objetivos especficos en el marco de una estrategia. Se trata de conocer el resultado de las acciones emprendidas para conseguir un objetivo. Por ejemplo:
Objetivo general Objetivo especfico Reducir la criminalidad en el territorio X. Fomentar la participacin ciudadana en la coproduccin de seguridad. Dimensin de compromiso comunitario Indicador de resultado Porcentaje de vecinos involucrados activamente en consejos de seguridad.

En el cuadro 50 se enlistan posibles indicadores de efectos o resultados.

104

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

C50 Propuesta de indicadores para evaluaciones de efecto o resultado

Dimensin de capacidad institucional policial (posibles indicadores de efectos) Recursos suficientes (en relacin con las necesidades de la implementacin del modelo) asignados a la estrategia. Remuneracin suficiente y condiciones de trabajo ptimas para los agentes. Porcentaje de reas de la polica con personal con ms de ocho horas de entrenamiento en polica comunitaria. Porcentaje de policas comunitarios a tiempo completo en comandancias locales de polica. Porcentaje de agentes con formacin promedio de bachillerato. Mayor equidad en el acceso de grupos de poblacin a la polica o cuotas de accin afirmativa en la inclusin de agentes representativos de carcter multitnico, pluricultural y multilinge. Mayor participacin de mujeres en la institucin policial y existencia de un programa de enfoque de gnero. Un porcentaje mayoritario de los agentes formados por poco menos de un ao y no inferior a seis meses. Agentes que dominan tcnicas policiales y tienen claridad del papel de la polica en una sociedad democrtica. Agentes que dominan el enfoque de derechos humanos en su actuacin policial. Agentes que tienen conocimientos de tcnicas de gestin y relaciones comunitarias. Un mecanismo de transparencia y rendicin de cuentas en funcionamiento. Mayor toma de decisiones consensuadas en el mbito de reuniones con mecanismos ciudadanos de participacin. Dimensin de capacidad comunitaria (posibles indicadores de efectos) Nmero de ciudadanos incluidos los jvenes involucrados en la resolucin de problemas comunitarios, con indicadores operacionales de entrenamiento y capacidad para el trabajo comunitario. Talleres y capacitaciones para ciudadanos, peridicos y consolidados, en tcnicas de entrenamiento para la resolucin de problemas comunitarios, con participacin de la polica. Ejercicios informativos y de difusin sobre la participacin ciudadana en reuniones, comits y consejos, sostenidos por los propios ciudadanos. Planes, estrategias y acciones comunitarias de prevencin del delito, rescate de espacios pblicos, mejora de servicios e infraestructura barrial, en funcionamiento. Dimensin de compromiso policial (posibles indicadores de efectos) Presupuesto pblico, con una ejecucin supervisada por las autoridades competentes y los ciudadanos. Acciones coordinadas con otros cuerpos policiales y organismos de desarrollo social. El mayor tiempo de trabajo de oficiales policiales en acciones de polica comunitaria. Dominio y apego estricto a los protocolos de actuacin (con enfoque de derechos) en el trato de la polica comunitaria. Sistematizacin y evaluacin de la retroalimentacin ciudadana obtenida por va electrnica, en reuniones o en ventanillas de atencin en instancias pblicas. Dimensin de compromiso comunitario (posibles indicadores de efectos) Evidencia de programas de prevencin del delito puestos en accin por iniciativa de ciudadanos organizados y que han solicitado apoyo de la polica. Existencia de consejos comunitarios, comits mixtos o similares, como resultado de las iniciativas de prevencin de los ciudadanos. Nmero de ciudadanos capacitados y que estn activos en estrategias comunitarias. Nmero de comits ciudadanos que participan en las reuniones de toma de decisiones comunitarias en materia de seguridad con los policas. Dimensin de interaccin con la comunidad y con otras instancias pblicas que inciden en la comunidad (posibles indicadores de efectos) Nivel y calidad de participacin de la polica en actividades comunitarias. Conocimiento del programa en la comunidad, medido a partir de encuestas callejeras. Nmero de demandas espontneas de la ciudadana en ejercicios de polica a pie. Grado de participacin de la comunidad en eventos y capacitaciones en academias de polica. Consolidacin de comits ciudadanospoliciales para la resolucin de conflictos y problemas. Nmero de llamadas anuales hechas a la polica en relacin con delitos de mayor connotacin social. Nmero de iniciativas multisectoriales realizadas por la polica (con la convocatoria a otras instancias pblicas y a la ciudadana).
Contina pag. 106

105

C50 Propuesta de indicadores para evaluaciones de efecto o resultado

Cont. Dimensin de efectividad (posibles indicadores de efectos) Porcentaje de entrevistados satisfechos con el patrullaje a pie. Percepcin de la poblacin respecto de tipos de servicios otorgados y satisfaccin frente a ellos. Dimensin de impacto hacia la seguridad ciudadana (a corto plazo o impactos tempranos) Aumento de la confianza personal para transitar por las calles y espacios comunes. Incremento en la movilizacin y en la interaccin (convivencia) comunitaria. Primeros resultados en reduccin de incidencia delictiva comn. Fuente: Elaboracin propia con base en los anlisis del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (2004) Anlisis comparativos de sistemas de indicadores de polica y comunidad y (2007) Uso de indicadores para evaluar el funcionamiento policial, Santiago, Chile. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (2000) Gua prctica de seguridad preventiva y polica comunitaria, Guatemala C.A., UN-Habitat (2011) Gua para la prevencin en barrios, Santiago, Chile.

La diferenciacin entre indicadores de procesos y resultados tiene un margen de arbitrariedad, dado que los procesos y resultados de una accin pblica son parte de una cadena mediosfines.

4.7.3 Indicadores para evaluaciones de impacto

Miden el efecto de polticas o programas implementados en razn de un fenmeno determinado. Se trata de conocer el nivel de cumplimiento del objetivo, producto de una intervencin (poltica o programa implementado). Un ejemplo:
Objetivo general Reducir la criminalidad en el territorio X. Dimensin de impacto en la seguridad ciudadana Indicador de resultado Tasa de robos en los ltimos 12 meses en el territorio X.

En el cuadro 51 se enlistan posibles indicadores de impacto que podran contemplarse.

C51 Propuesta de indicadores para evaluaciones de impacto

Dimensin de capacidad institucional policial (posibles indicadores de impacto) Modelo de polica comunitaria con presupuesto propio y un fondo destinado al desarrollo de capacidades de sus agentes. Agentes con formacin y dominio total del modelo de polica comunitaria. Una plantilla de agentes de la polica comunitaria con porcentajes representativos de los grupos de poblacin presentes en la comunidad (minoras tnicas, migrantes, pueblos originarios, incluso filiaciones religiosas). Un porcentaje importante de mujeres en la plantilla de agentes de polica comunitaria, como poltica establecida. Formacin mnima de un ao en polica comunitaria, como poltica establecida. Enfoque de derechos implementado a todo el modelo de polica comunitaria. Consolidacin de una poltica y una estrategia para la vinculacin, la asociatividad, la gestin y las relaciones comunitarias. Un mecanismo, consolidado y sostenible, de transparencia y rendicin de cuentas. Mayor descentralizacin de las decisiones y las estrategias de abordaje, en donde la participacin comunitaria sea ms determinante.
Contina pag. 107

106

M O N I T O R E O

E V A L U A C I N

C51 Propuesta de indicadores para evaluaciones de impacto

Cont. Dimensin de capacidad comunitaria (posibles indicadores de impacto) Aumento significativo en el nmero de miembros de grupos vecinales, incluidos jvenes, que gestionen iniciativas de prevencin y colaboracin con la polica. Mayor nmero de eventos comunitarios relacionados con la prevencin, donde las comunidades de fe, los propietarios de negocios y otras personas cooperen con grupos de vecinos en proyectos de proteccin y prevencin. Variedad de recursos locales (materiales, tcnicos, creativos) y externos (fondos, organismos externos que financian proyectos) que apoyen la estrategia preventiva; comunidad slida. Un mayor grado de asociatividad, valorado por la capacidad de convocatoria que tienen los programas comunitarios para distintos grupos o capas de poblacin (tnica, etrea, con capacidades diferentes). Mayor calidad y congruencia de liderazgos ciudadanos. Dimensin de compromiso policial (posibles indicadores de impacto) Prcticas establecidas de presupuestos participativos para el modelo de polica comunitaria, con participacin de los consejos ciudadanos. Funcionamiento y continuidad de planes y programas de intervencin comunitaria para la prevencin y el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, con la participacin de otros cuerpos policiales e instancias pblicas de desarrollo social y cultura. Programas de intercambio de experiencias para implementar modelos de polica comunitaria en otras ciudades, colonias, sectores o distritos. Iniciativas de reforma policial que fortalezcan el modelo de polica comunitaria. Dimensin de compromiso comunitario (posibles indicadores de impacto) Grupos movilizados de residentes, organizados en comits y consejos que estn determinados a prevenir la delincuencia. Participacin y coherencia cvica ms amplia (participacin ms activa de los residentes en las decisiones sobre las colaboraciones). Asistencia perdurable para las estrategias de prevencin y cumplimiento (apoyo de la comunidad para conseguir recursos locales para continuar implementando los programas o las colaboraciones enfocadas en la prevencin). Dimensin de interaccin con la comunidad y con otras instancias pblicas que inciden en la comunidad (posibles indicadores de impacto) Ms satisfaccin de los ciudadanos con el trabajo que hace la polica local para garantizar la proteccin de la comunidad. Escalas de mayor confianza hacia la polica y las instancias de gobierno asociadas a las estrategias de prevencin. Dimensin de efectividad (posibles indicadores de impacto) Reduccin de casas abandonadas y ocupadas. Reduccin de grafiti ejecutados sin el consentimiento de residentes. Reduccin de actividad visible de pandillas. Reduccin de trfico abierto de drogas. Denuncias y arrestos por delitos que afecten la calidad de vida barrial (a un ritmo creciente, pero con un nivel de equilibrio, que d cuenta de un ciclo constante de retroalimentacin y funcionamiento). Reduccin importante de incidencia delictiva del fuero comn. Dimensin de impacto en la seguridad ciudadana (posibles indicadores de impacto) Menor miedo hacia la delincuencia y una percepcin de mayor seguridad en la colonia o sector, segn las encuestas hechas en la comunidad (menos vctimas). Mayor uso de las reas pblicas, como parques e instalaciones de diversin. Evidencia del regreso a una vida normal (por ejemplo, ms gente usa el rea comercial de la comunidad durante el da y la noche). Evidencia de ms personas mayores haciendo compras en tiendas grandes. Mayor apropiacin ciudadana de espacios comunes. Mejora en las relaciones intergeneracionales.
Contina pag.108

107

C51 Propuesta de indicadores para evaluaciones de impacto

Cont. Impacto en la calidad de vida (posibles indicadores de impacto) El porcentaje de residentes que se mudan de la colonia, el sector o el barrio, es bajo. Las instancias locales del gobierno que manejan la basura y las violaciones de cdigos reciben menos quejas. Los edificios y las reas pblicas han mejorado. La calidad y el respeto de la dimensin de gnero, entre otras. Actividad constante de negocios locales. Ms personas son dueas de su casa o departamento. Aumento del valor de los bienes races. Menos espacios comerciales sin rentar. Dimensin de sustentabilidad (posibles indicadores de impacto) Sostenimiento de estructuras institucionales (programas de colaboracin) conjuntas, con la comunidad y con otras instancias pblicas relacionadas con el desarrollo social y la cultura. Fortalecimiento de los comits y consejos ciudadanos y mixtos (ciudadanospolica) con capacidades tcnicas (como mecanismos de inteligencia comunitaria), capacidades organizativas (mecanismos claros de funcionamiento), capacidades de conciliacininclusin (enfoque de derechos, no discriminacin, democracia participativa) y capacidades polticas de permanencia (reglas claras, flexibles, mecanismos horizontales de relevo, sustitucin, permanencia). Reconocimiento poltico e incluso legal (reconocimiento en reglamentos o leyes municipales) de estos mecanismos por parte de las municipalidades. Fuente: Elaboracin propia con base en los anlisis del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (2004) Anlisis comparativos de sistemas de indicadores de polica y comunidad y (2007) Uso de indicadores para evaluar el funcionamiento policial, Santiago, Chile. Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (2000) Gua prctica de seguridad preventiva y polica comunitaria, Guatemala C.A., UN-Habitat (2011) Gua para la prevencin en barrios, Santiago, Chile.

4.8 Consideraciones finales

Las evaluaciones pueden ser realizadas por un equipo interno o externo. En general se recomienda que quien realice esta tarea sea un equipo externo, competente en tcnicas de evaluacin de colonias, a fin de evitar sesgos metodolgicos y aproximaciones que comprometan la objetividad de los resultados. Sin embargo, a menudo hay resistencia ante la presencia de externos que nos vienen a evaluar; por esto, es comn que la evaluacin se haga a travs de un equipo del programa o proyecto. Como lo plantea ONU-Hbitat (UN-Hbitat, 2011: 87), es deseable que quienes evalan sean aceptados por los habitantes y que conozcan el proceso y las peculiaridades del barrio. En las situaciones ms complejas, si es necesario, se puede contar con el apoyo tcnico de consultoras, centros de estudios o universidades. Se debe hacer hincapi en el carcter participativo de las evaluaciones, lo que permite identificar las capacidades de la comunidad para enfrentar problemas y proponer soluciones. Es necesario incluir a los diferentes actores interesados en el proyecto, as como a todos los actores clave. De esta forma se logra construir con la comunidad lneas propositivas para el futuro y validar los resultados de la evaluacin. Por otra parte, se logra tambin proyectar nuevas identidades (mesa de trabajo, consejo vecinal, asociacin de vecinos) que sean capaces de prolongar los acuerdos y logros de la intervencin (UN-Habitat, 2011: 90).

108

5. Escenarios prcticos

Para identificar escenarios se ha partido de un marco de realidad estatal que toma en cuenta el federalismo, por ser la forma de organizacin poltica del Estado mexicano. Dada la diversificacin de funciones policiales y la complejidad de instaurar modelos de polica comunitaria cuyas lneas o vertientes fueran derivadas del nivel macro de la poltica de seguridad, se ha identificado que las mejores condiciones para proponer el trnsito hacia modelos de polica comunitaria se presentaran en los municipios en donde la institucin policial tuviera la apertura o voluntad y las comunidades se apropiaran de estas iniciativas. Para efectos del presente documento y a partir de la informacin que se ha obtenido en visitas de campo a demarcaciones de Ciudad Jurez, Tijuana y Monterrey, se han planteado distintos escenarios para la implementacin diferenciada de acciones de polica comunitaria, de acuerdo con las diferentes condiciones polticas, institucionales y sociales.

5.1 Marco de referencia para la identificacin de los escenarios

La metodologa, como se ha mencionado, tiene por marco el supuesto de que el contexto para la toma de decisiones y reformas hacia

109

el modelo de polica comunitaria es complejo por la realidad del sistema federal mexicano. Por tanto, en un primer momento, ms que pensar en instaurar un modelo con todas sus implicaciones institucionales, organizacionales y comunitarias, los escenarios incluyen acciones o iniciativas que, conforme se vayan fortaleciendo, irn apuntando hacia la consolidacin de ese modelo. En otras palabras, el supuesto del que se parte contempla acciones o iniciativas propias de la polica comunitaria, gestionadas desde los mbitos y las lneas de implementacin que aparecen en el tercer apartado de este texto (Alianzas, Filosfico y de Diseo, de Gestin e Inteligencia, de Formacin y de Accin); de esta manera se busca proyectar las iniciativas como un ejercicio de diseminacin hacia arriba, es decir hacia las estructuras institucionales, para llevar a la institucin policial a conformarse, en el mediano plazo, en un nuevo modelo de gestin de la seguridad comunitaria. En esa trayectoria que va de una accin o iniciativa de polica comunitaria a la instauracin y consolidacin del modelo como marco filosfico, organizativo y tcnico de las instituciones policiales, uno de los principales elementos que deber procurarse y que de hecho representara en s mismo un indicador de voluntad institucional, con una consecuente y necesaria permeabilidad de la filosofa hacia las estructuras es, sin duda, que la normatividad municipal de seguridad y polica pasen por un proceso de adecuacin. Esta adecuacin normativa para adoptar el modelo habra de responder a un enfoque de seguridad ciudadana, proximidad, prevencin de las violencias y convivencia comunitaria. Para esto sera importante que, con independencia de las lneas de accin equiparadas a partir de cada escenario, los impulsores de este proceso identificasen el momento oportuno para abrir y promover, en el gobierno municipal, una discusin que lleve a la armonizacin de la normatividad interna con el modelo de polica comunitaria y con acciones de prevencin de las violencias y el delito. La intencin ltima sera abrir paso a la existencia de una plataforma jurdica que d cabida a las acciones de polica comunitaria y que, adems, garantice una mnima congruencia institucional entre el modelo y: la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, la Ley de Seguridad Pblica del Estado, el Reglamento Interior de la institucin policial y el Bando de Polica y Gobierno. Si se lograra esta

110

armonizacin se estara abonando a la institucionalizacin del modelo, al insertarlo en el referente normativo municipal. Con todo esto en mente, este ejercicio de proyeccin de escenarios obedece a la necesidad de analizar y reflexionar en torno a los espacios de accin posibles, determinados por las caractersticas en materia de conflictividad, de voluntad polticoinstitucional y ciudadana, as como de las capacidades policiales y comunitarias que cada entorno territorial puede presentar. En ese sentido, cada escenario que aqu se desarrolla considera pasos metodolgicos particulares, derivados de las necesidades y recursos en cada territorio de intervencin.

y lneas de implementacin de una accin o iniciativa E4 mbitos de polica comunitaria

MBITO DE ACCIN Lnea de operacin y evaluacin MBITO DE FORMACIN Lnea de capacitacin y desarrollo MBITO DE GESTIN E INTELIGENCIA Lnea de informacin y anlisis MBITO FILOSFICO Lnea de planeacin y adecuacin normativa

MBITO DE ALIANZAS Lnea de compromiso

Fuente: elaboracin propia.

En el marco de esos mbitos y lneas de implementacin se sealan los pasos a seguir para proyectar el ciclo de desarrollo, que comprender tres etapas en su proceso de conformacin a un

111

modelo dentro de la poltica municipal de seguridad: la instauracin, el fortalecimiento y la consolidacin, segn se describe en el captulo 3. En consecuencia, el ejercicio de construccin de un escenario tiene su punto de partida en una accin muy particular de polica comunitaria en una determinada colonia; desde ese punto evoluciona a lo general (acciones que se irn fortaleciendo en las tres etapas, hasta presionar hacia el cambio estructural, desde la base, para conformar un modelo) y trasciende a etapas de fortalecimiento para tomar caractersticas de plan o programas, por el nivel de asociatividad que se puede ir generando, hasta llegar a consolidarse e influir en favor del cambio institucional y as conformarse en un modelo, componente fundamental de la poltica pblica de seguridad municipal.

etapas de evolucin de una iniciativa de polica comunitaria, E5 Las en cada mbito y lnea de accin

mbito de alianzas - Lnea de compromiso. mbito filosfico - Lnea de planeacin y adecuacin normativa. mbito de gestin e inteligencia - Lnea de informacin y anlisis. mbito de formacin - Lnea de capacitacin y desarrollo. mbito de accin - Lnea de operacin y evaluacin.

Instauracin

mbito de alianzas - Lnea de compromiso. mbito filosfico - Lnea de planeacin y adecuacin normativa. mbito de gestin e inteligencia - Lnea de informacin y anlisis. mbito de formacin - Lnea de capacitacin y desarrollo. mbito de accin - Lnea de operacin y evaluacin.

Fortalecimiento

mbito de alianzas - Lnea de compromiso. mbito filosfico - Lnea de planeacin y adecuacin normativa. mbito de gestin e inteligencia - Lnea de informacin y anlisis. mbito de formacin - Lnea de capacitacin y desarrollo. mbito de accin - Lnea de operacin y evaluacin.

Consolidacin

Fuente: elaboracin propia.

112

institucional E6 Perspectiva Pasos de implementacin en el ciclo de instauracin

Existe una apertura poltica en la autoridad municipal para la discusin de un modelo basado en acciones de polica comunitaria. Existe una apertura poltica en la autoridad institucional (altos mandos policiales) para la discusin de un modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se ha firmado un documento (Acuerdo de Voluntades) entre autoridades del poder ejecutivo, legislativo y un rgano ciudadano (como testigo), el cual establece los lineamientos para el diseo y la eventual implementacin de una iniciativa de polica comunitaria en la institucin policial. Se han establecido alianzas con instituciones pblicas de los niveles estatal y federal, a fin de fortalecer los recursos para la instauracin de un modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se ha generado un acercamiento oficial con lderes identificados en la comunidad objetivo, a travs de reuniones donde se ha formalizado la intencin de trabajar en un proyecto integral de coproduccin de seguridad por medio de acciones de polica comunitaria (conversatorios). Se ha formalizado con la comunidad, mediante una minuta de trabajo, una hoja de ruta que define las acciones de colaboracin conjunta. Se han establecido lazos de comunicacin con otras instituciones policiales (nacionales o internacionales), a fin de conocer sus prcticas exitosas e innovadoras y el tipo de desafos a los que se enfrenta la implementacin de acciones de este tipo. Se han definido claramente las funciones de la polica comunitaria y se han formulado los objetivos, valores, principios y lneas del programa rector de la misma, que contempla tres vertientes fundamentales: 1) El desarrollo de capacidades para la inteligencia policial, 2) la formacin en el modelo de PC y 3) la descentralizacin operativa. Este programa est armonizado con la planeacin municipal y seala los recursos mnimos necesarios para su puesta en marcha. Se han realizado las propuestas de adecuacin al reglamento interno de la polica municipal, a fin de dar sustento administrativo, operativo y formativo al modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se han realizado las propuestas de adecuacin al marco normativo municipal, con el fin de brindar sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria. La institucin cuenta con asesora y una supervisin externa por parte del comit de seguridad ciudadano localmunicipal (o figura similar). Se han gestionado los recursos financieros mnimos necesarios para iniciar la implementacin del modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se ha iniciado la conformacin de una Unidad Central de Gestin (UCG) al interior de la institucin policial, encargada de dar operatividad al modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se ha dado inicio al diseo y adopcin del sistema (plataforma) de informacin que permitir generar inteligencia preventiva. La Unidad Central de Gestin ha comenzado a funcionar y cuenta con enlaces en los sectores, los que fungen como facilitadores de las reuniones policacomunidad y como gestores en el abordaje de las problemticas ah identificadas. La Unidad Central de Gestin promueve, al interior de la institucin, reuniones peridicas y mecanismos para la planeacin, el seguimiento y la evaluacin de la implementacin de las acciones. Se ha diseado un programa integral de formacin, el que permite a los policas conocer el contenido del modelo basado en acciones de polica comunitaria. Dicho programa distingue entre la formacin inicial y la formacin continua, dadas las diferencias en los perfiles y experiencia de cada grupo. Se ir implementando de manera progresiva de acuerdo con el proceso de fortalecimiento de la iniciativa de PC. No obstante, su diseo, en una primera etapa, incluye al menos los siguientes elementos: objetivos, fundamentos, formacin en enfoques de proximidad social (derechos, gnero, jvenes), solucin de problemas, as como perfiles y funciones del polica comunitario. Se ha comenzado la capacitacin de mandos medios y superiores a fin de sensibilizar y dar a conocer el contenido del modelo con el objetivo de que participen activamente en su proceso de implementacin. Se ha comenzado a capacitar a los primeros equipos de polica comunitaria. Los enlaces de la UCG y la polica comunitaria han sido capacitados en el manejo y explotacin del sistema de informacin diseado para tal fin. Se ha iniciado el desarrollo de los manuales y protocolos que detallan las acciones a seguir en todos los procesos bsicos operativos de la polica comunitaria. Los mandos y la tropa han comenzado a ser capacitados en el uso de dichos protocolos y manuales. Se ha dado inicio a la reestructuracin geogrfica por sectores (operativos y administrativos) que permiten la identificacin y el abordaje de problemticas por reas geogrficas definidas, de acuerdo con ciertos criterios preestablecidos, por ejemplo caractersticas sociales, culturales y econmicas similares. Se ha iniciado la implementacin de un programa de descentralizacin operativa y administrativa de la institucin policial. Se ha llevado a cabo el proceso de seleccin y distribucin por cuadrantes a los agentes (mandos y tropa) que conformarn el equipo de polica comunitaria. Cada sector desarrolla un programa de accin semanal que da orientacin al polica comunitario respecto al tipo de actividades que debe llevar a cabo durante sus turnos (marchas exploratorias, recorridos, entre otras). Los sectores han comenzado a desarrollar acciones especficas de intervencin en sus respectivas reas.

mbito de gestin e inteligencia

mbito de formacin

mbito de accin

mbito de alianzas

mbito filosfico

Instauracin

113

institucional E7 Perspectiva Pasos de implementacin en el ciclo de fortalecimiento

mbito de alianzas mbito filosfico
La polica ha firmado acuerdos interinstitucionales con otras instancias del gobierno municipal relacionadas con la gestin para la atencin y solucin de las principales problemticas en las comunidades. A partir de los acuerdos interinstitucionales a escala municipal, se han desarrollado protocolos de actuacin que detallan los lineamientos y criterios bajo los que operar la colaboracin conjunta.

Se ha implementado con xito, dentro de la institucin policial, una campaa de informacin y difusin acerca de los fundamentos filosficos detrs de la adopcin del modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se ha concluido el proceso de adecuacin al reglamento interno de la polica municipal a fin de dar sustento administrativo, operativo y formativo al modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se ha iniciado el proceso de adecuacin al marco normativo municipal a fin de brindar sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria.

Fortalecimiento

mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

El enlace (gestor) de la UCG tiene comunicacin constante con los representantes de las otras instancias de gobierno, a fin de dar solucin a las problemticas identificadas en las reuniones policacomunidad. La UCG dispone de un sistema efectivo de informacin para la sistematizacin y explotacin de los datos recolectados en cada uno de los sectores a partir de diferentes fuentes: informes policiales, vecinos, estadsticas oficiales, entre otras.

Se ha fortalecido la formacin policial en proximidad social para el desarrollo de programas de prevencin enfocados a grupos especficos de poblacin, por ejemplo: mujeres, jvenes, nios y ancianos. Se ha comenzado a impartir cursos de formacin para formadores en la materia. Los mandos medios y superiores y los enlaces de la UCG han recibido un curso de actualizacin donde se les ensea sobre mtodos de medicin, evaluacin y monitoreo.

Los jefes de sector cuentan con autonoma suficiente para tomar decisiones operativas y administrativas en sus zonas geogrficas (descentralizacin). Las estrategias de corresponsabilidad (policacomunidad) no slo se han mantenido en funcionamiento sino que se han fortalecido mediante la permanencia de la participacin ciudadana. La identificacin de tendencias delictivas y de problemas en la convivencia ha permitido a la institucin policial focalizar sus esfuerzos operativos.

114

institucional E8 Perspectiva Pasos de implementacin en el ciclo de consolidacin

Se han formalizado convenios con organismos pblicos o descentralizados y con organizaciones de la sociedad civil, con la intencin de transparentar y fortalecer el modelo asociado a las acciones de polica comunitaria. Se han llevado a cabo alianzas con instituciones policiales a nivel internacional, a fin de intercambiar experiencias y lecciones aprendidas.

Se ha concluido el proceso de adecuacin al marco normativo municipal, a fin de brindar sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria. Se sabe con certeza que todos los integrantes de la institucin, tanto operativos como administrativos, conocen el sustento filosfico del modelo basado en acciones de polica comunitaria implementado en su institucin.

mbito filosfico

mbito de alianzas

La UCG ha consolidado un proceso de recopilacin, sistematizacin, anlisis y explotacin de la informacin, a fin de generar inteligencia policial para la prevencin. La UCG ha incorporado en sus tareas el uso de herramientas tecnolgicas avanzadas (como la georreferenciacin de delitos y faltas administrativas).

Los mandos medios y superiores y los integrantes de la UCG han recibido formacin en el uso de tecnologas avanzadas de la informacin para la operacin (como la georreferenciaciacin). Se ha echado a andar una estrategia integral de reclutamiento y seleccin con base en los perfiles diseados para la integracin del equipo de polica comunitaria.

Los mandos medios y superiores basan sus decisiones en el uso de la inteligencia que provee la UCG. Los mandos medios y superiores llevan a cabo evaluaciones de desempeo, como parte de las estrategias de corresponsabilidad entre policas y comunidades. Los mandos medios y superiores llevan a cabo evaluaciones de impacto, como parte de las estrategias de corresponsabilidad entre policas y comunidades.

Los 52 pasos o procesos que constituyen el todo, desde el inicio de la accin hasta su consolidacin en un modelo, representan un contorno de referencia que se cruzar con las variables comunitarias y polticoinstitucionales presentes en cada caso para proyectar las posibles rutas a seguir para establecer una iniciativa.

mbito de accin

Los sectores basan su actuacin en los manuales y protocolos que detallan las acciones a seguir en todos los procesos operativos bsicos de la polica comunitaria.

mbito de formacin mbito de gestin e inteligencia

Consolidacin

115

comunitaria E9 Perspectiva Pasos de implementacin en el ciclo de instauracin

Existe algn grupo o liderazgo que permite identificar un proceso incipiente de organizacin en la comunidad. Existen procesos avanzados de organizacin ciudadana en la comunidad. Existen liderazgos convergentes y cooperativos en la resolucin de los problemas comunitarios. Entre los representantes ciudadanos se ha identificado una voluntad expresa de dilogo con la polica municipal. Se han desarrollado conversatorios, con acuerdos definidos, entre los ciudadanos y los policas del sector. Se ha acordado una agenda u hoja de ruta para la gestin de problemas prioritarios de seguridad y convivencia entre ciudadanos y polica, con el enfoque de polica comunitaria.

mbito filosfico mbito de gestin e inteligencia mbito de formacin mbito de accin

mbito de alianzas

A partir de la agenda u hoja de ruta acordada entre la comunidad y la polica, se ha diseado un Plan de Prevencin Comunitario, donde se especifican los asuntos prioritarios, la respuesta estratgica a los mismos, las responsabilidades de cada parte y los tiempos de gestin. El Comit de Seguridad Municipal participa como actor con voz en el proceso de alineacin a la planeacin municipal y de adecuacin normativa.

Instauracin

Se ha conformado un comit de seguridad vecinal (con rotacin de lderes), el que se encargar de fungir como enlace ciudadano con la institucin policial en cada sector. Se ha conformado un comit mixto ciudadanosinstitucin policial, para gestionar asuntos prioritarios de seguridad y convivencia.

Se ha diseado un programa de formacin en seguridad ciudadana y polica comunitaria, para fortalecer los liderazgos y la participacin ciudadana. Se han realizado los primeros talleres informativos sobre el enfoque de polica comunitaria para los ciudadanos del entorno territorial objetivo, en particular para los lderes identificados. Se han desarrollado talleres de formacin ciudadana en temas de resolucin de conflictos y problemas comunitarios con enfoque participativo. Se han realizado talleres de capacitacin en materia de colaboracin en iniciativas de prevencin con la polica.

Se han realizado acciones de corresponsabilidad ciudadana, en un proceso colaborativo con la polica, para asuntos especficos de seguridad comunitaria (informacin a la PC, acciones de vigilancia estratgica, entre otras). Se han llevado a cabo reuniones intracomunitarias de seguimiento al Plan de Prevencin y consenso de asuntos para discutir con la polica. Se han desarrollado los primeros ejercicios ciudadanosinstitucin policial para evaluar la gestin de la agenda u hoja de ruta, as como el Plan de Prevencin Comunitario.

116

comunitaria E10 Perspectiva Pasos de implementacin en el ciclo de fortalecimiento

mbito de alianzas mbito filosfico

Se han sumado nuevos actores comunitarios relevantes al proceso colaborativo entre polica y comunidad (escuelas, negocios locales, iglesias, centros deportivos y comunitarios).

El comit de vecinos coordina la campaa de difusin e informacin entre los miembros de la comunidad, para dar a conocer los fundamentos del modelo basado en acciones de polica comunitaria en contraparte del mismo proceso que llevar a cabo la institucin policial de manera interna. Se ha fortalecido el Plan de Prevencin Comunitario revisando las estrategias en funcin de asuntos y enfoques temticos (jvenes y adicciones, mujeres y violencia, nios, entre otros). Se han desarrollado manuales y protocolos sobre procesos colaborativos de la comunidad con la polica comunitaria.

Se han conformado comits temticos mixtos ciudadanosinstitucin policial (jvenes y adicciones, mujeres y violencia, nios, entre otros). Los comits mixtos ciudadanosinstitucin policial (generales y temticos) en funcionamiento dan seguimiento puntual a la agenda de colaboracin (con la policaUCG) y registran los acuerdos a travs de minutas.

Se han realizado talleres informativos del enfoque de acciones de polica comunitaria, para los integrantes de los comits temticos (jvenes, mujeres, nios, entre otros). Se ha desarrollado una sistematizacin de la experiencia (manuales) de la formacin ciudadana en el enfoque de PC para promotores comunitarios.

Con el apoyo de la polica (UCG), la comunidad ha gestionado programas e iniciativas de prevencin con participacin de otras instancias de desarrollo social del municipio, del Estado o la Federacin.

mbito de accin

mbito de formacin

Fortalecimiento

mbito de gestin e inteligencia

117

comunitaria E11 Perspectiva Pasos de implementacin en el ciclo de consolidacin

mbito de alianzas mbito de gestin mbito filosfico e inteligencia mbito de formacin mbito de accin
Se han llevado a cabo procesos de intercambio (con otros sectores o municipios) de experiencias comunitarias sobre las lecciones aprendidas de los ejercicios colaborativos con la institucin policial. Los comits de seguridad vecinal han consolidado su estructura organizacional y participativa, de manera que no se ve afectada por el cambio de las autoridades municipales o los mandos y agentes policiales.

La difusin respecto a la filosofa y el modelo basado en acciones de polica comunitaria se ha establecido como prctica peridica entre los miembros de la comunidad.

Consolidacin

Como resultado de los manuales y protocolos previamente desarrollados, la gestin y el desarrollo de los procesos operativos de colaboracin se dan de manera fluida en la comunidad, una vez aprendidos por sus miembros.

Se han llevado a cabo talleres con los miembros del comit de seguridad vecinal para consolidar su aprendizaje respecto al contenido de los protocolos sobre procesos colaborativos entre la comunidad y la polica comunitaria. Se han llevado a cabo talleres con los miembros del comit de seguridad vecinal en materia de evaluacin del desempeo policial y de los procesos comunitarios.

La comunidad participa en la evaluacin integral (validando indicadores y calificando gestin y resultados) y peridica del programa de colaboracin institucin polica comunidad.

La identificacin de acciones especficas por mbito y por fase no slo permite desarrollar una programacin y una propuesta de calendarizacin: abre adems la posibilidad de establecer un mecanismo que permita realizar una evaluacin, general pero simple, de los avances que se ha ido alcanzando a lo largo del proceso.

118

A partir de los mbitos y de las lneas de implementacin detalladas en el captulo 3, es posible proyectar puntos de referencia que permitan identificar los grados de avance, ya sea por rubro, por fase de implementacin o en trminos generales, para definir as nuevas estrategias y metas. En los cuadros 52 y 53 se presenta un ejercicio para sealar el porcentaje de avance aplicado tanto al proceso institucional como al comunitario. En este caso, se presenta una evaluacin de avance por fase y por mbito, por lo que el mtodo consiste en identificar el nmero de acciones planteadas en el bloque correspondiente y asignar porcentajes equivalentes, segn el nmero de acciones o pasos identificados. Por ejemplo, en el caso de que el mbito de alianzas considere diez acciones en su etapa de instauracin, cada una de ellas tendra un valor de 10%, que se va acumulando a medida que las acciones son implementadas.

de Ruta: Implementacin de acciones de polica comunitaria que C52 Mapa apuntan hacia la consolidacin de un modelo
Medicin de avance en porcentaje Perspectiva institucional
mbito de Alianzas Lnea de compromiso mbito filosfico y de diseo Lnea de planeacin y adecuacin normativa mbito de gestin e inteligencia Lnea de informacin y anlisis mbito de formacin Lnea de capacitacin y desarrollo mbito de accin Lnea de operacin y evaluacin

INSTAURACIN
1 (14.28%) 2 (28.56%) 3 (42.84%) 4 (25%) 6 (50%) 7 (20%) 8 (16.6%) 5 (57.12%)

9 (20%) 10 (40%) 12 (40%) 11 (75%) 14 (33.2%) 15 (49.8%)

13 (60%)
Contina pag. 120

119

de Ruta: Implementacin de acciones de polica comunitaria que C52 Mapa apuntan hacia la consolidacin de un modelo
Cont. 16 (60%) 18 (80%) 19 (66.4%) 17 (80%)

20(71.4 %) 21(85.68 %) 22 (83%) 23(100%) 24 (100%) 26 (100%) 25 (100%)

27 (100%)

FORTALECIMIENTO
28 (50%) 29 (33%) 30 (33%)

31 (33%) 32 (50%) 33 (66%)

34 (66%) 35 (66%) 36 (100%) 38 (50%) 40 (100%)

37 (100%) 39 (100%)

CONSOLIDACIN
41 (50%) 42 (50%)

43 (25%) 44 (50%) 45 (100%) 46 (50%) 48 (100%)

47 (50%) 49 (100%)

50 (100%) 51 (75%) 52 (100%)

120

de Ruta: Implementacin de acciones de polica comunitaria que C53 Mapa apuntan hacia la consolidacin de un modelo
Medicin de avance en porcentaje Perspectiva comunitaria
mbito de Alianzas Lnea de compromiso mbito filosfico y de diseo Lnea de planeacin y adecuacin normativa mbito de gestin e inteligencia Lnea de informacin y anlisis mbito de formacin Lnea de capacitacin y desarrollo mbito de accin Lnea de operacin y evaluacin

INSTAURACIN
1 (16.66%) 2 (33.33%) 3 (50.00%) 4 (66.66%) 5 (88.33%) 6 (100%) 7 (50%) 8 (50%) 9 (100%) 10 (25%)

11(50%) 12 (33.3%) 13 (100%) 15 (75%) 16 (100%) 14 (66.6%)

17 (100%)

FORTALECIMIENTO
18 (100%) 19 (33.3%) 22 (66.6%) 20 (50%) 21 (50%) 25 (100%) 26 (100%) 23 (100%)

24 (100%)

CONSOLIDACIN
28 (50%) 27 (50%)

29 (100%) 32 (100%)

30 (100%)

31 (100%)

33(100%)

5.2 Categorizacin de variables institucionales y comunitarias para escenarios de polica comunitaria

Cuando se pretenda trazar un escenario es fundamental identificar las principales categoras institucionales y sus variables, para as visualizar los factores tanto institucionales como comunitarios en

121

cada caso y, de esta manera, trazar la viabilidad de los escenarios en cuestin. Este documento orientador propone una batera de variables clave, derivadas de tres grandes categoras o dimensiones: la situacional, la institucionalpolicial y la comunitaria. A continuacin se abunda en cada una de ellas y sus variables.

5.2.1 Dimensin situacional

Se relaciona con las caractersticas geogrficas, demogrficas, sociales y econmicas que dan forma a una poblacin y determinan su grado de integracin o cohesin social, sus niveles de convivencia y conflictividad, as como sus percepciones de seguridad / inseguridad. 1. Tipo de zona geogrfica. a) Colonias enclavadas en ciudades intermedias: zonas urbanas entre 50 mil y un milln de habitantes que, por sus dimensiones, enfrentan un importante impacto en su entorno social a causa del delito y la violencia. b) Colonias enclavadas en zonas metropolitanas : zonas perifricas donde se reproducen y proliferan asentamientos irregulares junto con unidades habitacionales de inters social, industrias y establecimientos mercantiles que aumentan la presin urbana. c) Colonias enclavadas en zonas tursticas, prioritariamente playas : en ellas es comn la proliferacin de establecimientos conocidos como de giro rojo, con las caractersticas de delito que ello implica (por ejemplo la trata de personas para fines sexuales). d) Colonias enclavadas en ciudades fronterizas en el norte : pese a ser una zona prspera, los beneficios econmicos no han llegado a los sectores ms empobrecidos de las ciudades. Esto es, con la crisis de la violencia y la inseguridad, la presencia de grupos que trafican droga hacia el norte y el cuantioso flujo migratorio, la marginalidad urbana se ha acentuado. Asimismo, se ha erosionado el tejido social y los ndices de jvenes que ni estudian ni trabajan ha venido aumentando vertiginosamente. e) Colonias enclavadas en ciudades fronterizas en el sur : ms de la mitad de su poblacin es indgena, tiene una poblacin mayoritariamente joven, con necesidades de atencin por los altos ndices de desnutricin, morbilidad y mortalidad. Se trata de una zona con serios problemas de infraestructura hospitalaria y mdica, analfabetismo, municipios en situacin de pobreza extrema, importante flujo migratorio (por motivos comerciales y de empleo, pero tambin por actividades ilegales: trfico de personas, armas, drogas, etc.), que hacen de esta franja un espacio de alto riesgo e inseguridad. 2. Tipo de riesgo. a) Faltas y delitos del fuero comn : los principales riesgos a los que se enfrenta la comunidad se relacionan con faltas adminis-

122

trativas (grafitis, beber alcohol en la va pblica, etc.) o con la comisin de delitos comunes como el robo sin violencia, robo a casa habitacin, entre otros. b) Presencia del crimen organizado y delitos del fuero federal : los principales delitos a los que se enfrenta la comunidad se relacionan con el crimen organizado o con la incorporacin de sus jvenes a grupos de este tipo. c)Violencia : el principal problema de la comunidad se origina a causa de la violencia social, violencia de jvenes en pandilla, violencia intrafamiliar o de cualquier otro tipo. 3. Nivel de conflictividad. a) Alto : se presentan tendencias delictivas elevadas y procesos de descomposicin del tejido social de alta complejidad. f) Intermedio/Bajo : se han mantenido niveles relativamente controlados de conflictividad y tienen una cohesin social que contribuye a su relativa estabilidad.

5.2.2 Dimensin polticainstitucional

Tiene que ver con la voluntad poltica e institucional de las instancias pblicas que tienen influencia sobre el rgano de seguridad municipal y de la propia polica municipal, para transitar a cambios que implican reformular su cultura de actuacin, organizacin, toma de decisiones, descentralizacin y rendicin de cuentas, adems del grado de capacidades (recursos, formacin, procesamiento de informacin, organizacin y operatividad) que tienen para iniciar procesos de reforma o cambio hacia el modelo de polica comunitaria. 1. Voluntad poltica con influencia sobre la institucin policial. a) E xistente : la polica depende de autoridades con voluntad y capital poltico para llevar a cabo una transformacin (reforma democrtica) del modelo y las acciones policiales. b)Inexistente : la polica depende de autoridades que NO tienen la voluntad o el capital poltico para llevar a cabo una transformacin (reforma democrtica) del modelo y las acciones policiales. c) Irrelevante : las autoridades polticas no tienen control real sobre las instituciones policiales locales y, por lo tanto, su influencia es irrelevante. 2. Voluntad policial. a) E xistente : la institucin policial cuenta con un mando que conoce y entiende la profundidad del modelo de polica comunitaria y est dispuesto a implementar acciones de este tipo, de manera abierta y a cabalidad. b)Inexistente : el mando de la institucin no tiene inters alguno en realizar ajustes al modelo para la implementacin de acciones de polica comunitaria.

123

c) Irrelevante : las autoridades policiales no cuentan con el apoyo mnimo necesario por parte de las autoridades polticas, por lo que su voluntad para implementar cambios y acciones de polica comunitaria resulta irrelevante en la prctica. 3. Institucionalidad (policial y municipal). a) E xistente : la institucin policial cuenta con los insumos o medios bsicos necesarios para llevar a cabo ajustes al modelo e implementar acciones de polica comunitaria. En lo especfico, cuenta con suficientes policas y vehculos en condiciones de funcionamiento para tener un mayor acercamiento comunitario, con una estructura orgnica que permite la descentralizacin de funciones operativas, con informacin bsica registrada sobre la problemtica de violencias y delincuencia en las zonas donde opera, con equipo de radiocomunicacin funcionando y con cobertura que permita la comunicacin entre los propios policas y la recepcin de peticiones de servicio. Asimismo, la localidad dispone de medidas y mecanismos de coordinacin interinstitucional. b)Inexistente : la institucin policial no dispone de medios o insumos mnimos necesarios para llevar a cabo ajustes al modelo e implementar acciones de polica comunitaria. De igual manera, la localidad tampoco dispone de medidas y mecanismos institucionales de coordinacin.

5.2.3 Dimensin comunitaria

La dimensin comunitaria valora el grado de receptividad que la comunidad tiene hacia el planteamiento del modelo de polica comunitaria y su disposicin hacia la colaboracin y la asociatividad en torno a iniciativas de este tipo con la polica municipal. Tambin mide la capacidad de organizacin y cooperacin intracomunitaria o intravecinal, ya que segn su nivel de fortaleza puede representar un elemento favorable o no para el xito en la instauracin del modelo. 1. Organizacin y participacin comunitaria a) E xistente : se identifica en la comunidad a elementos de organizacin, estructura y liderazgos con capacidad de convocatoria y representacin. La localidad cuenta con antecedentes o elementos de participacin comunitaria para la solucin de problemas comunes. Existe una identidad comunitaria que podra fortalecerse con el desarrollo de un tejido social sano. b)Inexistente : la comunidad no cuenta con antecedentes de organizacin ni participacin comunitaria, por lo que no es posible identificar estructuras ni liderazgos que fomenten procesos de transformacin autogestiva.

124

2. Voluntad comunitaria a) E xistente : independientemente de su nivel de organizacin, se identifica entre miembros de la comunidad una voluntad real por participar en procesos de acercamiento con la institucin policial y convertirse en coproductores de la seguridad que anhelan. b)Inexistente : la percepcin es que entre los miembros de la comunidad no existe intencin alguna de tener un acercamiento con las instituciones policiales ni de participar de manera activa y constante en la solucin de los problemas de inseguridad y violencia que les aquejan. 3. Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad a) E xistente : la comunidad dispone de los servicios bsicos urbanos para desarrollar sus actividades cotidianas de manera regular e incondicional. Adems cuenta con espacios comunes de convivencia y reunin vecinal. b)Inexistente : la comunidad se ubica en una zona de difcil acceso, por lo que adems se encuentra aislada de los servicios bsicos urbanos (drenaje, basura, agua potable) y tampoco dispone de otros servicios integrales, como los de salud y los que brinda el DIF. Adems, carece de cualquier espacio de convivencia comunitaria. En el cuadro 54 se presenta un esquema que rene las categoras y las variables posibles para la caracterizacin de factores institucionalespoliciales y comunitarios clave para el desarrollo de acciones o iniciativas de polica comunitaria. Los encargados en la institucin policial municipal pueden apoyarse en l para realizar un ejercicio de cruce de variables y de esta manera caracterizar a la colonia o al territorio en el cual se desea iniciar una accin. Este procedimiento permitir identificar lneas de accin y medir mrgenes de maniobra para el proceso de implementacin.

C54 Categorizacin de escenarios

Dimensin situacional
Tipo de zona geogrfica

Dimensin institucional
Voluntad policial

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad

Tipo de riesgo Nivel de Voluntad conflictividad poltica con influencia sobre la institucin policial a) Faltas y Alto. delitos del Alto / interm. fuero comn. Bajo. b) Presencia del crimen

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y Comunitaria y policial) participacin comunitaria

a) Colonias enclavadas en ciudades intermedias.

a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. c) Irrelevante. c) Irrelevante.

Contina pag. 126

125

C54 Categorizacin de escenarios

Cont. organizado y delitos del fuero federal. c) Violencias. b) Colonias enclavadas en zonas metropolitanas. a) Faltas y Alto. delitos del Alto / interm. fuero comn. Bajo. b) Presencia del crimen organizado y delitos del fuero federal. c) Violencias. a) Faltas y Alto. delitos del Alto / interm. fuero comn. Bajo. b) Presencia del crimen organizado y delitos del fuero federal. c) Violencias. a) Faltas y Alto. delitos del Intermedio. fuero comn. Bajo. b) Presencia del crimen organizado y delitos del fuero federal. c) Violencias. a) Faltas y Alto. delitos del Alto / interm. fuero comn. Bajo. b) Presencia del crimen organizado y delitos del fuero federal. c) Violencias. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. c) Irrelevante. c) Irrelevante.

c) Colonias enclavadas en zonas tursticas, en especial playas.

a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. c) Irrelevante. c) Irrelevante.

d) Colonias enclavadas en ciudades fronterizas en el norte.

a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. c) Irrelevante. c) Irrelevante.

e) Colonias enclavadas en ciudades fronterizas en el sur.

a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. a) Existente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. b) Inexistente. c) Irrelevante. c) Irrelevante.

Fuente: elaboracin propia.

Esta propuesta de variables clave, emanadas de las dimensiones situacional, institucional y comunitaria, permite el ejercicio de caracterizacin e identificacin de factores presentes en una comunidad que ayudaran u obstaculizaran el desarrollo de una iniciativa de polica comunitaria y, con ello, facilitan la identificacin de los escenarios posibles.

5.3 Actores
Los actores son los sujetos que con su voluntad, receptividad y capacidades impulsarn una iniciativa comunitaria. Para el ejerci-

126

cio de los escenarios en cuestin se ha identificado a dos grandes tipos de actores: los institucionales y los comunitarios. El cuadro 55 es una propuesta para la caracterizacin de los actores mencionados y, por consecuencia, para valorar el nivel de colaboracin y compromiso que pueden tener para la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria.

para el anlisis de actores importantes para la implementacin C55 Propuesta de acciones de polica comunitaria
Tipo de actor Actor Influencia Inters Postura
A En Poca Media Mucha Poco Algo Mucho favor contra Apata Estatales con influencia sobre la institucin policial. Estatales vinculados a polticas de desarrollo social y convivencia. Municipales con influencia sobre la institucin policial. Municipales vinculados a polticas de desarrollo social y convivencia. Institucin policial estatal. Institucin policial municipal. Comits vecinales o juntas vecinales. Escuelas de educacin bsica. Escuelas de educacin media superior. Pequeos negocios. Asociacin de padres de familia. Asociaciones religiosas. Asociaciones culturales. Asociaciones deportivas.
Contina pag. 128

127

para el anlisis de actores importantes para la implementacin C55 Propuesta de acciones de polica comunitaria
Cont. Asociaciones de mujeres. Asociaciones de jvenes. Asociaciones de adultos mayores.
Fuente: elaboracin propia.

5.4 Desarrollo de escenarios

En un escenario ideal, se recomienda desarrollar el proceso de construccin de escenarios de la siguiente manera: La institucin de seguridad municipal deber liderar este proceso, ya sea a travs de una unidad de gestin creada para tal efecto o a travs de un rea de planeacin. ste deber realizar la caracterizacin bsica de la colonia o permetro a intervenir, con base en el esquema de categoras y variables propuesto en este documento. Tambin deber realizar el mapeo de actores para valorar los mrgenes de maniobra en materia de colaboracin y receptividad en general, tanto de la ciudadana como de otros actores comunitarios e institucionales. Con el cruce de estos dos ejercicios caracterizacin de la colonia o territorio y mapeo de actores se debern vislumbrar los mrgenes de accin en relacin con los pasos que constituyen la fase de instauracin, es decir, identificar hasta qu grado es posible realizar ese proceso o bien cul o cules seran las lneas de accin a las que se podra fortalecer, dado el margen de maniobra, para impulsar un proceso. Esto puede ocurrir desde la institucin policial (si hay voluntad poltica e institucional), desde la ciudadana (slo cuando se carece de la disposicin policial municipal) o desde ambos (cuando existen los dos factores favorables). Posteriormente se debern proyectar las lneas de accin para el escenario, perfilar los objetivos de acuerdo a la profundidad de accin identificada y de esta manera definir los procedimientos especficos para impulsar la iniciativa, adaptados, por supuesto, al alcance ponderado. Para efectos de los casos proyectados en este documento se ha delineado un mapa crtico o de ruta de implementacin que seala los

128

pasos consecutivos en un ciclo de implementacin ideal, el cual ayuda a identificar los pasos posibles o deseables en funcin de los factores institucionales o comunitarios presentes en la demarcacin (vanse los cuadros 24 y 25 en el captulo 3). Este esquema o camino para la implementacin contempla los mbitos (de alianzas, filosfico y de diseo, de gestin e inteligencia, de formacin y de accin), as como los niveles de profundizacin (instauracin, fortalecimiento y consolidacin) planteados en el marco introductorio de esta seccin. En la parte final de este texto se presenta la caracterizacin de distintos escenarios, de acuerdo con el esquema de categoras y variables propuesto. Su construccin se realiz con base en la informacin recopilada por personal en terreno y en entrevistas con actores institucionales y comunitarios en tres ciudades de Mxico: Ciudad Jurez, Monterrey y Tijuana. Despus se contrast cada caso con el mapa de ruta, para identificar lneas de accin posibles en el corto plazo, en funcin de dichos actores, con la mirada puesta en la viabilidad de una posible implementacin. A continuacin se presenta la identificacin de lneas de accin en cada escenario. 5.4.1 Escenario 1: delitos primordialmente del fuero federal, con una dbil institucionalidad y una dbil organizacin comunitaria

Escenario 1 Delitos primordialmente del nivel federal, con una dbil institucionalidad y una dbil organizacin comunitaria
Objetivo: Iniciar un proceso de organizacin / colaboracin intracomunitario para fortalecer el tejido social y la participacin en materia de seguridad y prevencin, y posicionar ejercicios de diagnsticos en la institucin policial como medio para avanzar hacia la sensibilizacin y voluntad poltica / policial en materia de polica comunitaria Dimensin situacional
Tipo de riesgo Dimensin Nivel de conflictividad

Dimensin institucional
Voluntad poltica con influencia sobre la institucin policial Inexistente. Voluntad policial

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad Inexistente.

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y participacin comunitaria y policial) comunitaria

Correspondencia

Principalmente Alto. delitos del fuero federal.

Inexistente.

Existente.

Inexistente.

Inexistente.

Se registra actividad de grupos del crimen organizado y delitos asociados a sus actividades, como

Debido a las condiciones inadecuadas para el trnsito peatonal, la falta de infraestructura pblica y urbana, la insalubridad,

Voluntad poltica con influencia prcticamente inexistente respecto a la situacin de la polica y la seguridad en la zona.

La institucin policial se encuentra enfocada en procesos de reaccin y contencin del problema por lo que no existe una voluntad

La administracin municipal se encuentra bsicamente acfala, por lo que la dinmica institucional se ha visto afectada.

No existe una organizacin comunitaria en la zona ni procesos asociativos que permitan iniciar intercambios de informacin

El ejercicio de la ciudadana se encuentra prcticamente diluido a causa del miedo racionalizado que tiene la poblacin. No existe

No existen espacios de encuentro para la comunidad. Los lugares de reunin se encuentran en comunidades aledaas. No hay tampoco

Descripcin

Contina pag. 130

129

Escenario 1 Delitos primordialmente del nivel federal, con una dbil institucionalidad Cont. y una dbil organizacin comunitaria
secuestros, levantones, venta y distribucin de droga. la falta de presencia de autoridades en la zona y el alto nivel de adicciones en la comunidad. La atencin poltica se encuentra desviada hacia otras reas de inters coyuntural, como las elecciones y el cambio de administracin. real de implementar acciones de acercamiento y prevencin con la comunidad. La toma de y experiencias decisiones est entre vecinos. parada y los nuevos planes y proyectos estancados. una voluntad generalizada para participar en procesos comunitarios por miedo a represalias. una percepcin de libertad para poder llevar a cabo reuniones. La falta de servicios pblicos complica el intercambio entre vecinos.

Descripcin

VALORACIN
La voluntad de las autoridades policiales se encuentra mermada por procesos coyunturales que fomentan la implementacin de acciones tradicionales de corto aliento, lo cual se refleja en una deficiente transformacin de la percepcin de inseguridad. La atencin poltica se encuentra desagregada en temas coyunturales y la presin social acta con mayor fuerza sobre la institucin policial que, como resultado, se enclava cada vez ms en su poltica reaccionaria para atender las demandas de la poblacin. La comunidad no cuenta con los insumos bsicos para llevar a cabo procesos organizativos y sociales. Y no slo eso, sino que adems no tienen la certeza de que sus garantas (de asociacin, libre trnsito, expresin, etc.) sern respetadas y temen represalias. Estos factores inhiben directamente la posibilidad de consolidar una identidad comunitaria y la de gestionar colectivamente la solucin de sus propios problemas. Dada la compleja situacin de este escenario, donde las dimensiones situacional, institucional y comunitaria se encuentran afectadas ampliamente, resulta importante llevar a cabo acciones simultneas que tengan un impacto positivo sobre los distintos actores, procesos y dinmicas que lo componen. Proyectar una instauracin en el corto plazo es poco realista y a lo que se podra aspirar sera a consolidar un esquema de colaboracin ciudadana, primero para fortalecer sus capacidades organizacionales y despus realizar ejercicios puntuales de diagnsticos comunitarios con la municipalidad, como estrategia para ir abriendo la discusin y sensibilizacin en torno al modelo de polica comunitaria.

ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR

a) Con la autoridad poltica: Identificar autoridades polticas con suficiente peso y capacidad de injerencia sobre el diseo e implementacin de estrategias de seguridad en la localidad. Llevar a cabo una campaa de cabildeo a fin de informar a las autoridades polticas sobre aciertos, alcances y desafos del modelo de polica comunitaria para la prevencin, la convivencia y la seguridad local del municipio. b) Con la institucin policial: Iniciar un proceso de sensibilizacin con las autoridades policiales a fin de darles a conocer las implicaciones y ventajas de poner en prctica acciones de polica comunitaria. Promover entre autoridades policiales el desarrollo de sistemas de informacin que permitan poner en prctica nuevas formas de anlisis para la solucin de problemas con la comunidad. Impulsar el diseo y levantamiento de encuestas de victimizacin, percepcin y satisfaccin ciudadana respecto a los servicios de seguridad entregados a la comunidad. Impulsar la realizacin de diagnsticos locales de seguridad que reflejen la realidad comunitaria, con la participacin de ciudadanos. Disear directrices para la elaboracin de mapas de peligrosidad y riesgo que sean circulados dentro de la institucin policial y entre los miembros de la comunidad. c) Con la comunidad: Promover la identificacin y el establecimiento o la adecuacin de espacios pblicos que resulten cmodos y seguros para llevar a cabo reuniones colectivas. Impulsar el fortalecimiento de vnculos entre vecinos y entre stos y organizaciones que trabajan los temas de prevencin y atencin del delito y las violencias. Integracin de redes barriales por la seguridad ciudadana a fin de sensibilizar al mayor nmero posible de vecinos respecto a la labor que se quiere realizar y la importancia de que participen en la solucin de los problemas colectivos. Diseo e impulso de un modelo de movilizacin que incorpore tambin a jvenes y nios en los procesos de participacin comunitaria; para esto se requiere llevar a cabo actividades ldicas, culturales o deportivas que les permitan generar una identidad junto con otras personas de su edad. Organizacin de talleres para el desarrollo de habilidades, capacidades y valores comunitarios. Desarrollar plticas de sensibilizacin que orienten a los vecinos respecto a su potencial en la gestin de soluciones a travs de la participacin comunitaria. Crear un servicio permanente de informacin y orientacin mediante la colocacin de stands itinerantes que informen a la poblacin de medidas preventivas, de seguridad, etc.

130

5.4.2 Escenario 2: delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria.

Escenario 2 Delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria
Desarrollar e instalar un mecanismo de colaboracin ciudadana (a partir de lo ya existente) con la instancia de seguridad municipal, as como el establecimiento de un plan de fortalecimiento institucional en seguridad ciudadana para la municipalidad y la polica, con la ayuda de instancias estatales, federales o agencias de cooperacin.

Objetivo:

Dimensin situacional
Tipo de riesgo Dimensin Nivel de conflictividad

Dimensin institucional
Voluntad poltica con influencia sobre la institucin policial Existente. Voluntad policial

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad Existente.

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y participacin comunitaria y policial) comunitaria

Correspondencia

Principalmente Alto / delitos del intermedio. fuero comn y violencias. Prevalencia de delitos patrimoniales y violentos, como asaltos, robos de autos, robo a casa habitacin y rias entre pandillas. Se observa un alto ndice de delitos y violencia en la zona; no obstante, la existencia de servicios urbanos bsicos, de espacios pblicos, de locales comerciales, etc., permite una mayor integracin de la comunidad y una percepcin de solidaridad entre vecinos.

Inexistente.

Existente.

Existente.

Existente.

No obstante, se considera baja. La voluntad poltica con influencia sobre el quehacer policial se encuentra limitada, ya que el municipio le ha cedido a la autoridad estatal poder e influencia sobre las zonas que le correspondera atender.

La jurisdiccin sobre la institucin policial encargada de vigilar y proteger la zona se encuentra desvanecida. Esta dinmica diluye funciones y responsabilidades y por lo tanto merma la voluntad para llevar a cabo programas de acercamiento con la comunidad.

No obstante, se considera dbil. La crisis de inseguridad en la localidad ha impactado sobre los recursos de las instituciones policiales en los diferentes niveles de gobierno. La institucionalidad municipal se ha visto rebasada, por lo que ha cedido autoridades y funciones al nivel estatal.

No obstante, su nivel es intermedio. A pesar de que se observa a personas trabajando por su colonia, con niveles iniciales de organizacin y figuras de representacin popular, como los jueces comunitarios, la participacin ocurre de manera muy dispersa.

Existe un nicho importante de voluntad en la comunidad y se identifican tambin liderazgos relevantes; no obstante, dicha voluntad se ha visto inhibida por sucesos anteriores en la colonia.

La comunidad cuenta con los servicios y la infraestructura bsica para su desarrollo cotidiano. Cuenta inclusive con un centro comunitario como espacio de reunin. No obstante, requiere de mayores espacios pblicos para potenciar la capacidad de organizacin y participacin de los miembros de la comunidad.

Descripcin

VALORACIN
La crisis de seguridad en la localidad ha desbordado a las autoridades. Los programas y recursos de las instituciones policiales se encuentran enfocados en la tarea de hacer ms con lo que poco que se tiene; por lo tanto, la atencin y voluntad de las autoridades se encuentran concentradas en lograr que la institucin policial cumpla al menos con las funciones bsicas de vigilancia. No hay espacio para ms. Cualquier iniciativa que se desve de esta lnea es prcticamente rechazada. La comunidad en la zona cuenta con antecedentes de organizacin, lo que significa un paso importante para su involucramiento en la solucin de los temas que le preocupan. A pesar de las resistencias naturales que resultan de acontecimientos importantes que han afectado la convivencia dentro de la comunidad, existen liderazgos que es necesario capitalizar a fin de replicar los beneficios de la participacin colectiva.
Contina pag. 132

131

Escenario 2 Delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad Cont. y un nivel intermedio de organizacin comunitaria
VALORACIN
Se puede proyectar una instauracin del modelo de polica comunitaria en el mediano plazo ya que, si bien hay voluntad ciu dadana, no sucede lo mismo con la parte institucional. En este escenario se puede comenzar por consolidar los procesos de mayor organizacin y representacin entre los miembros de la comunidad, mientras se lleva a cabo una labor de informacin y convencimiento entre las autoridades, tanto polticas como policiales, a fin de que conozcan los beneficios del modelo de polica comunitaria.

ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR

a) Con la autoridad poltica: Acordar con la autoridad municipal los pasos que es posible seguir para establecer canales de comunicacin con la institucin policial del nivel estatal, encargada de patrullar y proteger a la comunidad con la cual se planea trabajar. b) Con la institucin policial Iniciar un proceso de sensibilizacin a fin de darles a conocer las implicaciones y ventajas que tiene poner en prctica acciones de polica comunitaria. Llevar a cabo un mapeo de actores a fin de detectar liderazgos y agentes de cambio con los que se podr trabajar en la comunidad. Instrumentar un proceso de primer acercamiento de las autoridades con representantes comunitarios a fin de acordar el plan a seguir para la implementacin de acciones de polica comunitaria. Gestin de recursos para la puesta en marcha de un plan de fortalecimiento institucional a travs del cual se pueda comenzar a implementar procesos de transformacin estructural, filosfica y operacional. Aplicar instrumentos, encuestas, censos, entrevistas o cualquier otro mecanismo para obtener informacin argumentada de necesidades o deficiencias de la comunidad en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Promover el desarrollo de sistemas de informacin que permitan poner en prctica nuevas formas de anlisis para la solucin de problemas con la comunidad. c) En la comunidad Implementar conversatorios vecinales para el fomento de procesos de intercambio de opiniones y el fortalecimiento de la cohesin social. Impulso a proyectos con jvenes, por ejemplo: Jvenes grafiteros por una comunidad segura y de paz, que busquen generar intercambios entre jvenes grafiteros, artistas y residentes de barrios y colonias para tratar de disminuir la percepcin de inseguridad de los habitantes a travs de la rehabilitacin de los espacios comunitarios. Fortalecer los procesos de autonoma y liderazgo a travs de la capacitacin de lderes comunitarios para que puedan convertirse en multiplicadores de procesos de participacin y organizacin en su localidad. Capacitacin de promotores vecinales de participacin ciudadana en temas de seguridad y convivencia. Favorecer la creacin o desarrollo de grupos culturales locales que promuevan la educacin y la cultura de la paz a travs de las artes, la msica y los deportes. Desarrollar programas formativos sobre cultura cvica y ciudadana que establezcan reglas mnimas comunes, que hagan posible la interrelacin comunitaria y con su entorno. Identificar a nios violentos y desarrollar sesiones grupales con ellos para la canalizacin de sus problemas. Capacitar a docentes y al personal de las escuelas en general sobre prevencin de la violencia en todas sus formas y manifestaciones, as como para la deteccin y remisin de casos. Sensibilizar a los vecinos sobre el abuso de drogas y alcohol con organizaciones de la comunidad u otras aliadas a ella que sean especializadas en el tema. Abrir las instituciones educativas los fines de semana, en particular sus espacios deportivos y culturales, a fin de promover la sana convivencia de los jvenes en ratos de ocio. Producir materiales didcticos que contengan informacin unificada respecto al rol de la comunidad en la gestin de soluciones para los problemas colectivos.

132

5.4.3 Escenario 3: primordialmente violencias, con un nivel intermedio de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria

Escenario 3 Primordialmente violencias, con un nivel intermedio de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria
Establecer un programa municipal consensuado ciudadanamunicipalidad sobre seguridad ciudadana, con especial nfasis en polica comunitaria, y obtener el apoyo de instancias estatales, federales o agencias de cooperacin en la materia (viable de lograrse con el respaldo gubernamental y la voluntad poltica).

Objetivo:

Dimensin situacional
Dimensin Tipo de riesgo Nivel de conflictividad

Dimensin institucional
Voluntad Voluntad poltica con policial influencia sobre la institucin policial Existente. Existente.

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad Existente.

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y participacin comunitaria y policial) comunitaria

Correspondencia

Principalmente Medio. diferentes tipos de violencias.

Inexistente.

Existente.

Existente.

Descripcin

El ndice delictivo obedece a delitos del fuero comn, pero principalmente diferentes tipos de violencias, sobre todo la intrafamiliar.

Las violencias tienen un fuerte impacto en nios y mujeres y en menor medida en jvenes.

Hay una fuerte voluntad poltica tanto a nivel estatal como municipal. Se debe aprovechar la voluntad estatal para fortalecer la institucionalidad municipal con el objetivo de establecer condiciones mnimas para la polica comunitaria.

Existe una importante voluntad policial, que se neutraliza con la debilidad institucional en capacidades formativas y tcnicas para la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria.

Hay una fuerte debilidad institucional que se materializa en baja capacidad tcnica, de gestin y, en consecuencia, operativa para un proceso de instauracin. Por eso se debe trabajar en el fortalecimiento institucional.

Existe una importante organizacin comunitaria. De hecho se tiene la experiencia de conformacin de representantes ciudadanos por calles, para el desarrollo de ejercicios de proximidad con la polica.

Hay una notable voluntad comunitaria, con ejercicios de asociatividad intracomunitaria para el dilogo con la polica.

Ha habido acciones de rescate de espacios y ello ha funcionado como incentivo de la organizacin ciudadana que ha convergido en su conservacin y uso.

VALORACIN
La existencia de una fuerte voluntad poltica tanto del gobierno municipal como de la instancia de seguridad del municipio tiende a neutralizarse cuando se contrasta con su poca capacidad institucional para impulsar una iniciativa que requiere recursos mnimos, programas de formacin en el modelo, habilidades tcnicas y de gestin. Por su parte, la fuerte voluntad comunitaria, materializada en experiencias de asociatividad intravecinal para su participacin en procesos de proximidad con la polica, as como su convergencia en la conservacin y uso de espacios comunes, es un elemento a favor que debe capitalizarse. La polica municipal deber buscar oportunidades para hacerse de recursos e iniciar un proceso de adecuacin institucional que permitan en el corto plazo obtener capacidades para la instauracin del modelo de polica comunitaria, esto a travs de fondos federales, internacionales, de organismos de desarrollo institucional, etc. Por su parte, es necesario fortalecer la voluntad y el tejido asociativo de la comunidad y encaminarlo hacia la generacin de recursos que incidan en el fortalecimiento de la polica municipal para la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria. Viable instaurarse en el mediano plazo. En el corto plazo lo posible es, dada la voluntad institucionalpolicial y comu nitaria, acordar un programa ciudadanamunicipio sobre seguridad ciudadana, con un componente especial de polica comunitaria, y buscar fuentes de financiamiento para su instauracin, ya sea con fondos pblicos especiales o con agencias de cooperacin.
Contina pag. 134

133

Escenario 3 Primordialmente violencias, con un nivel intermedio de institucionalidad Cont. y un alto nivel de organizacin comunitaria
ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR
a) Con la institucin policial Allegar recursos y programas de fortalecimiento institucional a travs de acuerdos con organismos de cooperacin nacional e internacional relacionados con el fortalecimiento institucional. Participar en programas federales de formacin de capacidades tcnicas y operativas para la seguridad. Construir coaliciones y consejos de seguridad ciudadana intersectoriales. Desarrollar un programa para la identificacin y seleccin de organizaciones y organismos donantes de recursos, desarrollo de proyectos y gestin de recursos, capacitacin tcnica, creacin y administracin de negocios. Promover mecanismos de rendicin de cuentas horizontales (ciudadana), verticales (internas) y transparencia. Impulsar la conformacin de plataformas preventivas en diferentes espacios: los centros educativos, los centros productivos, los centros sociales y culturales, comunitarios y religiosos. Diagnstico. Inventario de actores y problemas por cuadrante. Desarrollo de programas de formacin mnima en la filosofa y operatividad (solucin de problemas, inteligencia policial, gestin comunitaria). b) En la comunidad Elaboracin de mapas de inseguridad, en los cuales los vecinos identifiquen los sitios en que se sienten inseguros o han vivido situaciones de violencia. Organizacin de conversatorios vecinales con miembros de la polica. Impulsar la creacin de frentes de seguridad. Fomentar el desarrollo de actividades deportivas con actividades deportivas y ldicas en los espacios comunes, con la participacin de equipos mixtos e intergrupales. Instauracin de un programa comunitario de prevencin, convivencia intergeneracional y rescate de espacios. Incorporar programas dirigidos a jvenes en situacin de riesgo, que identifiquen factores de causas y consecuencias, mitos y realidades asociados a las adicciones y a conductas antisociales. Impulsar un programa de estudios en artes y oficios, con una visin empresarial. Desarrollar un programa formativo para organizaciones ciudadanas: identificacin y seleccin de organizaciones y organismos donantes de recursos, desarrollo de proyectos y gestin de recursos, capacitacin tcnica, creacin y administracin de negocios, apoyo para el desarrollo de productos y mercadeo.

5.4.4 Escenario 4: delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria.

Escenario 4 Delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria
Impulsar el consenso para el diseo de un plan comunitario de seguridad ciudadana (desde la comunidad) y su posicionamiento frente a la municipalidad para su adopcin, acompaamiento y monitoreo, con el apoyo de otras instancias pblicas municipales, estatales y federales de desarrollo social.

Objetivo:

Dimensin situacional
Dimensin Tipo de riesgo Nivel de conflictividad

Dimensin institucional
Voluntad Voluntad poltica con policial influencia sobre la institucin policial Inexistente. Inexistente.

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad Existente.

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y participacin comunitaria y policial) comunitaria

134

Correspondencia

Delitos del fuero federal.

Alto.

Existente.

Existente.

Existente.

Contina pag. 135

Escenario 4 Delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel Cont. intermedio de organizacin comunitaria
Fuerte incidencia de los delitos del fuero federal, como posesin de drogas y portacin de arma de fuego. Es alto y se materializa en violencia hacia las mujeres. Falta de recursos y competencias de los padres para el cuidado y la educacin a sus hijos, debido al trabajo. Escasez de oportunidades para los jvenes. El foco de la poltica de seguridad es de reaccin y hay una fuerte conviccin de continuar en esos trminos. El mbito estatal es irrelevante. La instancia de seguridad municipal est concentrada en una vertiente reactiva y no hay voluntad para instaurar una visin de proximidad ciudadana. Con una fuerte influencia hacia la ciudadana y sus organizaciones. Prcticas de cooptacin de grupos ciudadanos. Si bien existe una considerable organizacin comunitaria, hay una fuerte divisin, producto de la cooptacin que la municipalidad ha ejercido. Existe pero la divisin existente dificulta el trabajo de asociatividad y colaboracin. Existente, cuenta con espacios pblicos y centros comunitarios, aunque tiene una fuerte presencia de desechos urbanos.

Descripcin

VALORACIN
La nula voluntad poltica por parte del gobierno municipal y, por consecuencia, de la polica del municipio, concentrados en continuar en la perspectiva tradicional de la reaccin, hace imposible en el corto plazo llegar a un acuerdo para la instauracin de alguna iniciativa de polica comunitaria. Lo que puede desarrollarse es un fuerte cabildeo desde otras instancias estatales y municipales o de la sociedad civil, para impulsar iniciativas de prevencin con participacin ciudadana y desde ah presionar hacia una voluntad institucional y policial. Por otra parte, si bien la comunidad cuenta con un fuerte proceso organizativo, existe una alta divisin debido a las prcticas de cooptacin y la influencia determinante que la municipalidad ejerce sobre estas colonias. No obstante, existe voluntad comunitaria, la que puede canalizarse para dar forma a planes comunitarios de accin, desde la ciudadana, centrados en la convivencia, en la prevencin y el uso de espacios comunes. Al perfeccionarse tales programas de convivencia y prevencin, necesariamente se tendr que involucrar la polica municipal. Esa coyuntura sera la propicia para proponer acciones de polica comunitaria o de proximidad. En el corto plazo no es posible la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria, pero s es posible reforzar los procesos organizativos existentes en la comunidad en torno a propuestas de intervencin puntuales de la polica municipal, en el marco de iniciativas de prevencin y convivencia avaladas por otras instancias pblicas (estatales y federales) de desarrollo social y convivencia. Si se logran estos acompaamientos por parte de la polica municipal sera una oportunidad para ir posicionando el inters en el modelo de polica comunitaria.

ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR

a) Con la institucin policial La comunidad debe establecer vnculos con el Programa de Prevencin y Atencin contra las Adicciones del DIF. Al participar en un programa como ste, la municipalidad se vera estimulada a involucrarse en algn momento del proceso. La comunidad debe vincularse al Programa Rescate de Espacios Pblicos de SEDESOL, el cual promueve la realizacin de acciones sociales y obras fsicas para recuperar lugares de encuentro y recreacin localizados en zonas urbanas. La comunidad debe hacer una alianza con organismos de la sociedad civil con capacidad de influencia en la instancia municipal, que coadyuven en la sensibilizacin institucional y el posicionamiento de la polica comunitaria. En la medida en que el tejido organizativo de la comunidad se fortalezca, se contrarresten las divisiones y se vincule a otras instancias relacionadas con la promocin del desarrollo social y la convivencia, se tendrn elementos favorables para empezar a posicionar la agenda de polica comunitaria o, al menos, de acciones de prevencin y de proximidad policacomunidad en el municipio. b) En la comunidad Caminatas exploratorias vecinales para evaluar crticamente el ambiente urbano. Elaboracin de mapas de inseguridad, en los cuales los vecinos identifiquen los sitios en que se sienten inseguros o han vivido situaciones de violencia. Conversatorios vecinales para el fomento de una cultura de no violencia. Establecimiento de alianzas y colaboracin con organizaciones de la sociedad civil que han ejecutado iniciativas de desarrollo social y prevencin en la zona. Campaa de recuperacin de la memoria histrica de la colonia, en la perspectiva de reforzar la identidad comunitaria. Promocin de los derechos humanos para jvenes, nios, adultos en plenitud, con actividades ldicas con un enfoque didctico en los espacios comunes. Impulsar la creacin de frentes locales de seguridad que faciliten la gestin de las instancias de seguridad y den respuesta a la demanda y expectativa ciudadana. Fomentar el desarrollo de actividades deportivas y ldicas, con la participacin de equipos mixtos e intergrupales. Impulsar medidas de prevencin / sensibilizacin, por medio de una serie de talleres. Promover y facilitar la conformacin de asambleas o juntas vecinales de seguridad locales. Incorporar programas dirigidos a jvenes en situacin de riesgo, que identifiquen factores de causas y consecuencias, mitos y realidades asociadas a las adicciones y a conductas antisociales.

135

5.4.5 Escenario 5: delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida

Escenario 5 Delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida
Adoptar, desarrollar e instaurar el modelo de polica comunitaria, como un programa de intervencin, que desde sus primeras fases contemple la adecuacin normativa hasta alianzas con otras instancias oficiales pblicas (estatales y federales) y no pblicas (agencias de cooperacin), y que priorice de manera estratgica en su ejecucin lneas especficas para mujeres, jvenes e infantes.

Objetivo:

Dimensin situacional
Dimensin Tipo de riesgo Nivel de conflictividad

Dimensin institucional
Voluntad Voluntad poltica con policial influencia sobre la institucin policial Existente. Existente.

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad Existente.

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y participacin comunitaria y policial) comunitaria

Correspondencia

Delitos del fuero federal.

Alto.

Existente.

Existente.

Existente.

Descripcin

Mayor incidencia de robo de vehculo, robo con violencia, robo a casa habitacin y lesiones. Del fuero federal se identifica la portacin de armas prohibidas.

Es alto y tiene fuerte impacto en jvenes, quienes son protagonistas de delitos y situaciones de violencia. Residentes que toleran, y en cierta medida promueven las adicciones.

Hay una fuerte influencia de la instancia gubernamental estatal en el municipio y una convergencia en torno a la voluntad para instaurar una perspectiva de proximidad con la ciudadana.

Hay una voluntad policial muy importante para instaurar iniciativas de proximidad con la ciudadana y se han desarrollado mecanismos de dilogo con algunos grupos ciudadanos.

Hay una fuerte capacidad institucional, enfocada sobre todo en la modernizacin de sus procesos y replanteamiento de las estructuras y toma de decisiones; no obstante, el eje de la proximidad ciudadana o polica comunitaria no ha sido desarrollado como clave en esos procesos de cambio.

Existe un robusto proceso organizativo pero con una importante divisin. Pese a ello se cuenta con una trayectoria importante de conformacin de espacios e iniciativas de convivencia, en colaboracin con organizaciones de la sociedad civil.

Existe una alta disposicin a entablar ejercicios de acercamiento y dilogo con la polica municipal. Ya se tiene experiencias en ese sentido. Incluso hay iniciativas de jvenes y adolescentes que desean el acercamiento con la polica.

Aunque persisten carencias en servicios pblicos, en tiempos recientes se ha invertido mucho en el mejoramiento y rescate de espacios comunes. Por lo tanto, buena parte de la infraestructura est en buenas condiciones.

VALORACIN
La voluntad poltica estatal y municipal, as como la fuerte capacidad institucional de la polica municipal, inmersa en tiempos recientes en un proceso de adecuacin organizacional, favorecen un camino propicio para el impulso del modelo de polica comunitaria en sus primeras fases, con proyeccin en el mediano plazo hacia un fortalecimiento que derive en la consolidacin del modelo. En relacin con la dimensin comunitaria, tambin se puede vislumbrar un escenario positivo. Se ha desarrollado una fuerte experiencia de organizacin y colaboracin intracomunitaria y a su vez ejercicios de acercamiento y dilogo con la polica municipal. Aunque se presenta divisin intracomunitaria, hay una convergencia en torno al cuidado de los espacios comunes de convivencia y en la colaboracin con iniciativas de prevencin y convivencia. Existen las condiciones necesarias para la instauracin del modelo de polica comunitaria que apunte hacia el fortalecimiento en un periodo relativamente breve. Por lo tanto, la primera accin en el corto plazo debe ser la de profundizar las experiencias de dilogo y colaboracin policacomunidad, as como constituir una unidad de gestin para emprender la coordinacin de los procedimientos
Contina pag. 137

136

Escenario 5 Delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad Cont. y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida
VALORACIN
de implementacin y los ejercicios de diseo y proyeccin entre la instancia de seguridad municipal y los ciudadanos. Tambin es importante fortalecer los liderazgos ciudadanos en pro de la accin de polica comunitaria. No slo es posible la instauracin del modelo, sino adems disearla con cierta complejidad que distinga entre lneas de accin para el trabajo con mujeres, jvenes e infantes y con la capacidad de establecer alianzas con otros actores pblicos (estatales y federales) de desarrollo social o con agencias de cooperacin para establecer planes integrales de seguridad ciudadana y convivencia

ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR

a) Desde la polica municipal y la comunidad Compromiso inclusivo Presidenciapolica del municipioconsejo ciudadano. Acuerdo de la polica municipal con organizaciones ciudadanas de las colonias a implementar. Formulacin conjunta de objetivos, valores, principios y lneas del programa, acordes con la planeacin municipal. Mapa de caracterizacin de territorios entre policas y junta vecinal. Determinacin de cuadrantes y circunscripciones menores. Primeras marchas exploratorias y patrullaje a pie. Diagnstico. Inventario de actores y problemas por cuadrante. Estrategia policaciudadana de resolucin de problemas prioritarios. Diseo e instrumentacin de talleres de construccin de ciudadana para la formacin de capital social. b) Con la institucin policial Constituir una unidad de gestin (UG) del programa de polica comunitaria. Organizacin, por parte de la UG, de juntas vecinalespolicas para definir acciones de coproduccin de seguridad. Desarrollo de programas de formacin mnima en la filosofa Proceso de capacitacin en metodologas de proximidad comunitaria, de resolucin de problemas y de inteligencia policial. Seleccin y distribucin del primer equipo de seguridad comunitaria por cuadrante (policas y ciudadanosintegrantes de juntas vecinales) Construir coaliciones y consejos de seguridad ciudadana intersectoriales para atender a grupos vulnerables y a vctimas de la violencia, como jvenes de pandillas, adictos, mujeres, nias y nios vctimas de violencia familiar o sexual, ancianos maltratados, indigentes, personas con capacidades diferentes. Impulsar la conformacin de plataformas preventivas en diferentes espacios comunitarios: los centros educativos, los centros productivos, los centros sociales y culturales, comunitarios y religiosos. Instalacin de mdulos vecinales de servicios policiales y de proteccin civil que realicen monitoreo de objetivos y metas de seguridad barrial, con la participacin de residentes. Convenio con nuevos actores e instancias municipales, estatales y federales para coadyuvar en acciones de prevencin y convivencia (accin avanzada que correspondera a una etapa de fortalecimiento). Emprender un proceso de armonizacin entre el modelo de polica comunitaria y la normatividad municipal en materia de seguridad (accin avanzada que correspondera a una etapa de fortalecimiento). c) En la comunidad Caminatas exploratorias vecinales para evaluar de manera crtica el ambiente urbano. Elaboracin de mapas de inseguridad, en los cuales los vecinos identifiquen los sitios en que se sienten inseguros o han vivido situaciones de violencia. Organizacin de conversatorios vecinales con miembros de la polica. Impulsar la creacin de frentes de seguridad locales. Fomentar el desarrollo de actividades deportivas y ldicas en los espacios comunes, con la participacin de equipos mixtos e intergrupales. Instauracin de un programa comunitario de prevencin, convivencia intergeneracional y rescate de espacios. Incorporar programas dirigidos a jvenes en situacin de riesgo, que identifiquen factores de causas y consecuencias, mitos y realidades asociadas a las adicciones y a conductas antisociales. Crear un servicio permanente de informacin y orientacin laboral para jvenes y mujeres. Impulsar un programa de estudios en artes y oficios, con una visin empresarial. Desarrollar un programa formativo para organizaciones ciudadanas: identificacin y seleccin de organizaciones y organismos donantes de recursos, desarrollo de proyectos y gestin de recursos, capacitacin tcnica, creacin y administracin de negocios, apoyo para el desarrollo de productos y mercadeo.

137

5.4.6 Escenario 6: primordialmente violencias, con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria

Escenario 6 Primordialmente violencias, con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria
Dada la diversidad de iniciativas ciudadanas, lograr la articulacin y el consenso de la comunidad en torno a la instauracin de una iniciativa piloto de polica comunitaria en lneas especficas de prevencin con mujeres, jvenes e infantes, y de esta manera posicionar, con un cabildeo estratgico, su adopcin en la instancia municipal.

Objetivo:

Dimensin situacional
Dimensin Tipo de riesgo Nivel de conflictividad

Dimensin institucional
Voluntad Voluntad poltica con policial influencia sobre la institucin policial Existente. Inexistente.

Dimensin comunitaria
Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad Existente.

Institucionalidad Organizacin Voluntad (municipal y participacin comunitaria y policial) comunitaria

Correspondencia

Principalmente Intermedio. violencias.

Existente.

Existente.

Existente.

La gran mayora de los conflictos en la comunidad giran alrededor de dinmicas de violencia, las cuales se replican en todas las generaciones, incluidos nios pequeos. Descripcin

La mayora de los conflictos en esta comunidad se deben a una ruptura en las relaciones de convivencia y no a hechos de impacto (como los delitos). Esto ha permitido que la propia comunidad normalice dichas disrupciones, por lo que la percepcin de conflictividad no es elevada.

No obstante, se encuentra limitada por la gran cantidad de actores y proyectos que se han venido desarrollando en la localidad desde hace algunos aos. Esta saturacin ha llevado a que dicha voluntad se resista ante la propuesta de implementar nuevas iniciativas.

Para las autoridades de la institucin policial, la respuesta a la crisis de seguridad se encuentra nica y exclusivamente en el modelo tradicional de contencin y reaccin. No tienen inters alguno en crear alianzas con nuevos actores, escuchar otras experiencias que han probado su xito, inclusive ajustarse a modelos con estndares internacionales.

Tanto el municipio como la institucin policial han desarrollado fuertes procesos de fortalecimiento institucional, por lo que su nivel es muy alto. No obstante, todos los esfuerzos institucionales han ido encaminados al despliegue de fuerza en lugar de a la reforma de las concepciones, funciones y procesos que permitiran atacar el problema de manera integral.

El nivel de participacin en la comunidad est por arriba del promedio. Se han llevado a cabo varias iniciativas comunitarias en la localidad, por lo que existe una conciencia del beneficio que tiene actuar de manera colectiva. Adems, estos antecedentes han permitido que surjan liderazgos importantes y se pongan en prctica dinmicas efectivas de comunicacin y organizacin.

La propia historia de participacin en la comunidad ha permeado de manera positiva en la voluntad de los vecinos, por lo que existe motivacin suficiente para llevar a cabo proyectos comunitarios de manera consistente.

A pesar de que las vialidades son escasas, de que algunos servicios (como el alumbrado pblico y el drenaje) son insuficientes, y de que el panorama urbano se ve descampado por la cantidad de casas abandonadas, la comunidad cuenta con una variedad de espacios pblicos y comunitarios acondicionados para su encuentro y desarrollo.

VALORACIN
La formacin y experiencia de las autoridades policiales en la localidad han hecho que todos los esfuerzos se enfoquen slo en la implementacin de planes y acciones desarrolladas desde adentro y basadas en esquemas tradicionales. No hay suficiente apertura ni para la autocrtica ni para la incorporacin de modelos que han probado ser exitosos en otras partes del pas y del mundo. El modelo institucional se contrapone con la implementacin de acciones de polica comunitaria.
Contina pag. 139

138

Escenario 6 Primordialmente violencias, con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta Cont. al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria
Por otra parte, la dimensin comunitaria se encuentra sumamente fortalecida, lo que de hecho representa un valor agregado para que puedan llevarse a cabo acciones de polica comunitaria. Resulta fundamental aprovechar los avances, en trminos de organiza cin logstica, comunicacin y experiencia, que los miembros de la comunidad (principalmente mujeres) han ido desarrollando. La inversin de recursos (tanto humanos como materiales y de tiempo) se ve reducida de manera drstica cuando existen elementos que aceleran y vuelven ms eficientes los procesos entre los integrantes de la comunidad. El trabajo dentro de este escenario debe enfocarse en la capitalizacin de la experiencia y participacin comunitaria como medida de presin ante las autoridades, mientras que simultneamente deben desarrollarse labores de sensibilizacin para que ocurra un acercamiento real de la institucin policial con la comunidad. En el corto plazo no es posible la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria como tal pero s se podra aprovechar la gran variedad de ejercicios de colaboracin entre los ciudadanos, a fin de articular un gran esfuerzo de consenso en torno a un proyecto piloto de polica comunitaria de prevencin que priorice la atencin a mujeres, jvenes e infantes. Este ejercicio se deber presentar a la municipalidad, no como una accin que involucre slo el aparato de seguridad local sino como una estrategia integral de prevencin, con la participacin activa de los diversos actores institucionales relacionados. El logro de este objetivo podra significar el inicio de una intervencin puntual que pudiera ampliarse en un momento posterior.

ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR

a) Con la autoridad poltica Identificar autoridades polticas con suficiente peso y capacidad de injerencia sobre el diseo e implementacin de estrategias de seguridad en la localidad. Llevar a cabo una campaa de cabildeo, a fin de informar a las autoridades polticas sobre la rentabilidad poltica que tiene la implementacin de acciones de polica comunitaria. Establecer qu programas, proyectos y avances poseen actualmente y la situacin actual del sector frente a temas de educacin ciudadana, desarrollo comunitario, salud, cultura ciudadana, recreacin y deportes, etc., a fin de movilizar recursos para la coordinacin interinstitucional. b) Con la institucin policial Iniciar un proceso de sensibilizacin con las autoridades policiales a fin de darles a conocer las implicaciones y ventajas que tiene poner en prctica acciones de polica comunitaria. Aplicar instrumentos, encuestas, censos, entrevistas o cualquier otro mecanismo para obtener informacin argumentada de necesidades o deficiencias de la comunidad en materia de seguridad y convivencia ciudadana y las posibles causas y factores de los problemas delictivos y de conflictos ciudadanos. Implementar mecanismos para hacer evidentes los factores de origen de los riesgos. Disear directrices para la elaboracin de mapas de peligrosidad y riesgo que sean circulados dentro de la institucin policial y de la comunidad. Al mismo tiempo, gestionar la creacin de una unidad administrativa encargada de disear, implementar y dar seguimiento a la ejecucin de acciones de polica comunitaria. Llevar a cabo un contacto con miembros de la comunidad y organizar conversatorios con sus representantes, a fin de contrastar opiniones y experiencias y acordar los mecanismos a travs de los cuales se regir el programa para la ejecucin de acciones de polica comunitaria. Diseo de un programa de formacin y capacitacin basado en la filosofa del modelo de polica comunitaria. Esquematizar la distribucin territorial de la comunidad por cuadrantes. Iniciar el proceso de adecuacin normativa y legal que sustente al modelo de polica comunitaria. c) En la comunidad Implementar conversatorios vecinales para el fomento de procesos de intercambio de opiniones y el fortalecimiento de la cohesin social. Impulso a proyectos como el de Jvenes grafiteros por una comunidad segura y de paz, que buscan generar intercambios entre jvenes, artistas y residentes de barrios y colonias para tratar de disminuir la percepcin de inseguridad de los habitantes a travs de la rehabilitacin de los espacios comunitarios. Fortalecer los procesos de autonoma y liderazgo a travs de la capacitacin de lderes comunitarios, para que puedan convertirse en multiplicadores de procesos de participacin y organizacin en su localidad. Capacitacin de promotores vecinales de participacin ciudadana en temas de seguridad y convivencia. Favorecer la creacin o desarrollo de grupos culturales locales que promuevan la educacin y la cultura de la paz a travs de las artes, la msica y los deportes. Desarrollar programas formativos sobre cultura cvica y ciudadana que establezcan reglas mnimas comunes, que hagan posible la interrelacin comunitaria y con su entorno. Identificar a nios violentos y desarrollar sesiones grupales con ellos para la canalizacin de sus problemas. Capacitar a docentes y al personal de las escuelas en general sobre prevencin de la violencia en todas sus formas y manifestaciones, as como para la deteccin y remisin de casos. Sensibilizar a los vecinos sobre el abuso de drogas y alcohol con organizaciones de la comunidad u otras, aliadas a ella, que sean especializadas en el tema. Abrir las instituciones educativas los fines de semana, en particular sus espacios deportivos y culturales, a fin de promover la sana convivencia de los jvenes en ratos de ocio.
Contina pag. 140

139

Escenario 6 Primordialmente violencias, con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta Cont. al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria
ACCIONES BSICAS A DESARROLLAR
Producir materiales didcticos que contengan informacin unificada respecto al rol de la comunidad en la gestin de soluciones para los problemas colectivos. Liderar procesos de formacin y capacitacin de dirigentes comunitarios que ejecuten actividades de cohesin social para diversos grupos de edad y sexo. Disear una programacin integral recreativa, deportiva y cultural que contribuya al desarrollo y mantenimiento de la funcin fsica, mental y social de todas las generaciones. Impulsar la creacin de espacios culturales comunitarios, ubicados geogrficamente en lugares que faciliten el acceso y la circulacin para la gente de los barrios en situacin de pobreza. Deben ser concebidos como espacios autogestivos para promover el desarrollo comunitario, basados en el protagonismo de sus participantes, donde se promueva el arte y la formacin artstica, conducidos por equipos barriales; deben ser espacios arraigados en el barrio pero abiertos a la ciudad. Desarrollar mecanismos de atencin, deteccin y maltrato, en particular entre nios y nias de corta edad. Formar a docentes sobre resolucin de conflictos de manera pacfica: mediacin escolar. Impulsar un programa de insercin sociolaboral para jvenes pandilleros (actividades recreativas, deportivas, capacitacin para el empleo, rehabilitacin por el abuso de drogas y el alcohol, apoyo para la conclusin de estudios). Fomentar la creacin de boletines informativos locales que promuevan prcticas sanas de convivencia y se distribuyan en centros comunitarios, iglesias, mercados, comercios y otros espacios sociales. Impulsar la creacin de radios comunitarias en las que se incorporen temticas o problemticas que aquejen a su comunidad. Impulsar la creacin de espacios de dilogo y comunicacin para los jvenes, a travs de las nuevas comunidades digitales de socializacin, para fomentar su participacin activa en la comunidad.

5.5 Conclusiones sobre los escenarios prcticos

Los seis escenarios planteados se desarrollan en territorios que se caracterizan por tener un nivel de conflictividad que vara de medio a alto, con su correspondiente manifestacin, que va desde los diferentes tipos de violencias hasta la presencia de clulas del crimen organizado o personas vinculadas al mismo. Adems, estn enclavados en ciudades con alta densidad de poblacin y especialmente complejas por su caracterizacin de zonas metropolitanas o fronterizas; slo en uno de los casos se trata de una ciudad intermedia. Los escenarios analizados fueron: 1. Delitos primordialmente de nivel federal con una dbil institucionalidad y una dbil organizacin comunitaria. 2. Delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria. 3. Primordialmente violencias, con un nivel intermedio de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria. 4. Delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria. 5. Delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida. 6. Primordialmente violencias, con un nivel alto de institucionalidad pero contrapuesta al modelo y un alto nivel de organizacin comunitaria.

140

Las acciones planteadas en cada escenario han sido propuestas dentro de los mrgenes de accin que las realidades tanto institucionales como comunitarias permiten. En cada caso stas han sido esbozadas como parte de la etapa inicial del ciclo de implementacin (equivalente a la instauracin) pero necesariamente, en funcin de los factores policialesinstitucionales y comunitarios, atraviesan en unos casos ms que en otros por las siguientes lneas: Lnea de compromiso. Lnea de planeacin y adecuacin normativa. Lnea de informacin y anlisis. Lnea de capacitacin y desarrollo. Lnea de operacin y evaluacin. Como se ha podido observar, el nivel de alcance o profundidad de las acciones est determinado de manera directa, en mayor medida, por las variables de voluntad poltica y policial, as como la voluntad comunitaria. Cuando no existe disposicin y receptividad al modelo, ya sea por parte de las autoridades de gobierno, la instancia de seguridad municipal o la comunidad, las posibilidades de iniciativas de polica comunitaria se nulifican. Esto no sucede en los casos en donde se observa una voluntad municipal fuerte pero una dbil capacidad de la institucin policial, o bien, una gran voluntad comunitaria pero una endeble organizacin ciudadana. En este ltimo caso, si bien no se vislumbra un panorama ptimo, an es posible iniciar acciones que apunten hacia la asociatividad para la promocin de la seguridad, la prevencin, la convivencia y el fortalecimiento de la cohesin social. Hay otros factores que en buena medida determinan el nivel de xito en una iniciativa de polica comunitaria, por ejemplo el miedo generalizado de la ciudadana en territorios que han tenido un deterioro importante en las condiciones de seguridad en un tiempo corto, lo que no les permite generar confianza en la organizacin. Otro podra ser la divisin intracomunitaria por prcticas de cooptacin con fines polticos, que se materializa en la distribucin desigual de servicios, beneficios y bienes comunitarios. Es importante mencionar que la existencia o no de espacios pblicos y comunitarios influye de forma decisiva en la viabilidad de acciones que fortalecen el tejido social a travs de ejercicios de proximidad, reciprocidad y asociatividad policacomunidad. Por ejemplo, el hecho de que los espacios pblicos se encuentren descuidados o en malas condiciones puede representar una posibilidad de cohesin en torno al esfuerzo comunitario que se lleve a cabo para mejorarlos. No obstante, ese entorno en dichos espacios tambin puede ser un obstculo para el encuentro y dilogo entre vecinos y entre stos y la polica. Todo depende de la capacidad organizativa y de colaboracin intravecinal.

141

Tambin podra sealarse que en las instituciones municipales de seguridad persiste una visin reactiva de la seguridad y que eso ocasiona resistencias ante el planteamiento del modelo de polica comunitaria, el cual adems implicara pasar por procesos no slo de reestructuracin sino de trnsito hacia prcticas y toma de decisiones ms horizontales y transparentes. En slo dos de los casos planteados se vislumbra una perspectiva positiva hacia el inicio de acciones de instauracin en el corto plazo (escenarios 3 y 5), y slo en uno (escenario 5) se traza un escenario que podra ir, en un periodo relativamente corto, a la etapa del fortalecimiento. Qu vendra despus de las acciones planteadas? Cmo se medira su progreso en su camino hacia la consolidacin? A partir de la maduracin de las acciones y de la evolucin en el grado de fortalecimiento institucional, policial y comunitario que tuvieran lugar como consecuencia de ellas, se dara paso a capacidades que permitiran concretar los siguientes procesos: Convenio con nuevos actores e instancias municipales, estatales y federales para coadyuvar en acciones de prevencin y convivencia. Adecuacin de la normatividad municipal al modelo. Definicin estratgica del modelo de polica comunitaria como poltica de seguridad municipal. Formacin focalizada y especfica (mtodos de inteligencia avanzada). Adaptaciones complementarias a la iniciativa, derivadas de la realidad local de cada territorio. Diseo de un instrumento de medicin, monitoreo y evaluacin. Es importante mencionar que en los casos donde la falta de voluntad institucional contrasta con una fuerte voluntad comunitaria y con procesos importantes de asociativismo intracomunitario, la alianza comunidadorganizaciones de la sociedad civil y el involucramiento de la comunidad en programas de prevencin, convivencia y desarrollo social de otras instancias pblicas, sean estatales o incluso federales, cobra mucha importancia, ya que a travs del desarrollo de este tipo de iniciativas se podra influir y convocar a la institucin municipal de seguridad y estimularla hacia su incorporacin a travs de acciones de proximidad, en un proceso de acompaamiento al principio, pero con posibilidades de participacin directa en el marco de dichos programas.

142

Apuntes finales

Este instrumento orientador no slo ha permitido trazar rutas fundamentales en la implementacin de acciones de polica comunitaria sino que ha hecho evidente la importancia de dos grandes arenas en las que deben trabajar tanto los cuerpos policiales municipales como los vecinos miembros de organizaciones comunitarias, para generar condiciones que abonen al xito en la instauracin de este tipo de iniciativas. Uno de estos espacios es el liderazgo de las estructuras institucionales, sin el cual no es posible generar el cambio filosfico y su transformacin hacia un mecanismo que se materialice en una nueva mirada y forma de gestin de la actuacin policial. Por lo mismo, este cambio tiene que originarse desde arriba. La otra arena es la del asociativismo policacomunidad. Si bien debe ser impulsada desde la institucin policial, su xito se desarrollar en la medida en que logre articular la colaboracin ciudadana y se encamine hacia una construccin de confianza, la que necesariamente trastocar lo intracomunitario (asociativismo entre vecinos) y trascender hacia el cuerpo institucional de seguridad municipal (relacin comunidadpolica municipal). Lo anterior hace necesario que las instituciones policiales se abran a reformas legales, sociales, polticas e institucionales que

143

inicialmente permitan el desarrollo de actividades de proximidad policial y que posteriormente se vayan ampliando hasta permear las estructuras de abajo hacia arriba para plantear una nueva cultura policial. Es sin duda un gran desafo que implica leer correctamente los cdigos, no slo institucionales, sino polticos y saber vincularlos con los mrgenes de maniobra que el nivel de conflictividad local y la capacidad organizativa y de colaboracin de la ciudadana permitan. La identificacin de diversos escenarios, determinados por distintos niveles de conflictividad, capacidad y disposicin institucionales y comunitarias, ha permitido desarrollar ejercicios de reflexin sobre los espacios de accin posible, tanto en el mbito territorial como en el institucional, lo que ha dado lugar a la valoracin sobre la importancia de distinguir los matices que cada experiencia puede y debe presentar, de acuerdo con las caractersticas de los territorios en cuestin. En consecuencia, las acciones de polica comunitaria vendran a fortalecer, de manera virtuosa, las polticas de prevencin del delito en demarcaciones territoriales, ya que se conformara como un mecanismo promotor y de ejecucin de tales iniciativas. Promotor, en el sentido de que se posicionara como un instrumento que privilegia la participacin y la inclusin social de distintos sectores de poblacin en un determinado territorio, con especial atencin a grupos en riesgo como jvenes, nios y nias, adultos mayores, etc. Ejecutor, en el sentido del ejercicio propio de colaboracin con la ciudadana para resolver problemas de seguridad, as como el desarrollo de acciones proactivas de proximidad, acompaamiento en acciones de convivencia comunitaria, en el uso de espacios comunes y de integracin vecinal. En ltima instancia esto no sera ms que la materializacin de esfuerzos para la contribucin a un nuevo perfil de poltica pblica de seguridad, con base en el derecho humano a la seguridad, entendido como una dimensin clave para la construccin de una sociedad ms democrtica. Por lo tanto, las acciones de polica comunitaria, deben ser proyectadas como acercamientos inductivos fundamentados en la filosofa de polica de comunidad y como pasos de transicin hacia modelos de polica comunitaria, que ciertamente tomarn sus propios matices respecto de las determinantes territoriales. Tales determinantes tienen relacin con factores polticos, sociales, institucionales, organizacionales e incluso culturales que los procesos mismos, tanto institucional como el comunitario debern hacer frente en su camino de convergencia hacia un modelo de polica comunitaria afn a la realidad local y que sin duda, representan desafos.

144

Lo visto y propuesto hasta aqu permite afirmar que el futuro de la sociedad es el futuro de la polica. Este documento orientador plantea de fondo la importancia de los cambios sociales que demandan las complejidades / conflictividades de nuestro tiempo y que inciden en las demandas de la poblacin a la institucin policial y en la oferta de servicios de la institucin a los ciudadanos. Desde esta perspectiva se pueden entender los posibles escenarios y los desafos que stos suponen a la accin poltica y policial. Hoy las diversas comunidades plantean inditas exigencias a la funcin policial: nuevos intereses y nuevos conflictos que deben ser resueltos con nuevas organizaciones y nuevos procesos. La institucin policial encara los retos de su futuro. La opcin definida aqu es la reciprocidad, la mediacin y la proximidad. Sin duda, se trata de una propuesta de cambio cultural en las organizaciones policiales, cuyas consecuencias son de gran importancia para el mismo servicio que la polica ofrece a la comunidad. La polica de hoy no puede limitarse a buscar la cooperacin ciudadana sino que debe potenciar los espacios naturales de encuentro entre ella y los diversos agentes sociales en cada caso. Esto implica pasar de una concepcin de la polica como mero factor de control y persecucin del delito a otra en la que, adems, se constituya en un factor de integracin. No basta con que el polica sea un representante del Estado. Debe ser percibido, adems, como un factor de integracin social, como un miembro ms de la colectividad trabajando profesionalmente desde esa misma colectividad, codo a codo con asociaciones de vecinos, educadores, asistentes sociales; en definitiva, con el resto del tejido social. As pues, promover e impulsar una polica acorde a las nuevas exigencias de nuestra sociedad, implica que los procesos de actualizacin normativa, formacin, trabajo en equipo, participacin y comunicacin y, sobre todo, los mecanismos de motivacin, deben ser objeto de atencin especial. Como ya se ha dicho, la posibilidad de producir cambios estructurales en la polica no se dar si no se implican en los mismos la mayora de los policas. Pretender cambiar la polica sin contar con los propios policas es garanta de fracaso. La polica que nuestra sociedad y nuestras comunidades estn demandando pasa precisamente por una nueva actitud y capacidad profesional, alineada en los valores que emanan del Estado democrtico de derecho. Conseguir esa polica es un reto y una responsabilidad de todos.

145

Apndice Estndares para evaluar las capacidades institucionales Presupuesto. Debe ser suficiente para proveer servicios de calidad y correspondientes a las expectativas de la poblacin. El presupuesto debe ser pblico y su ejecucin debe estar supervisada por las autoridades competentes y los ciudadanos. Seleccin. La seleccin debe hacerse por pruebas objetivas aplicadas por personal competente e independiente y debe incluir necesariamente una evaluacin psicolgica. Formacin. La formacin de los agentes debera ser relativamente prolongada, no inferior a un ao y de facto nunca inferior a seis meses. Debe contemplar no slo enseanza de tcnicas policiales sino tambin del papel del polica en una sociedad democrtica. Remuneracin. Suficiente para llevar una vida digna y estar de acuerdo con la responsabilidad del trabajo policial, de forma que contribuya para conseguir una autoestima favorable y prestigio profesional, a la vez que desestimula la corrupcin. Estructura funcional, en particular, qu cargos y niveles existen. Se estima que un nmero de niveles ms reducido, no ms de cinco o seis, evita fracturas intrainstitucionales y facilita la innovacin por parte del polica en la calle. Instrumentos de proteccin. Todo polica debe tener acceso a equipamiento de proteccin, como chaleco antibalas, y a las armas necesarias para su labor. Acompaamiento psicolgico permanente. En especial a agentes en cargos de alto estrs. Reglamento disciplinario. El reglamento debe ser pblico, ofrecer oportunidades de defensa y apelacin en todas las instancias, y al mismo tiempo garantizar correcciones relativamente rpidas. Uso de la informacin. Salvo la identificacin de vctimas y sospechosos, que debe permanecer confidencial, debe estar a disposicin de los ciudadanos, con transparencia y con un mecanismo de difusin eficaz. Contacto con la comunidad. La organizacin debe contar con foros apropiados y regulares para tener contacto con los ciudadanos, or sus demandas y sus quejas y presentar resultados. Relacin con otras policas. Si existen varias organizaciones en un determinado distrito, es oportuno indagar si la relacin entre ellas es de cooperacin, competencia o conflicto. Descentralizacin. Es consenso, entre los especialistas, que una polica de servicio al ciudadano debe contar con un margen de discrecionalidad, mismo que debe ser an mayor para poder decidir y adaptarse a las demandas de los sectores locales. Perfil y composicin de los agentes. La polica debe contar con miembros de ambos sexos y de todos los orgenes tnicos, de manera que sea lo ms representativa de la sociedad donde vive.

147

Bibliografa
Borja, Jordi. Espacio Pblico y espacio poltico, en Dammert, Luca. 2004. Seguridad ciudadana: experiencias y desafos. Valparaso, Chile: Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad. Brodeur, Jean-Paul. 2011. Las caras de la polica: prcticas y percepciones. Buenos Aires: Prometeo Libros. Bureau of Justice Assistance. 1994. Unleashing Community Policing. Washington D.C.: Bureau of Justice Assistance, U.S. Department of Justice. Cano, Ignacio. 2000. La polica y su evaluacin: propuestas para la construccin de indicadores de evaluacin en el trabajo policial. Santiago, Chile: Centro de Estudios para el Desarrollo. Dammert, Luca. 2004. Introduccin, en Seguridad ciudadana: experiencias y desafos. Valparaso, Chile: Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad. De Len-Escribano, Rosa (Coord). s.f. Gua prctica de Seguridad Preventiva y Polica Comunitaria para oficiales de polica. Guatemala: Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible, National Endowment for Democracy. De Len-Escribano, Rosa, Luis M. Martnez Turcios y Leslie Sequeira Villagrn. 2004. Manual de Seguridad Preventiva y Polica Comunitaria. Guatemala: Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible, National Endowment for Democracy. Eck, John E., y Dennis P. Rosenbaum. The New Police Order, en Rosenbaum, Dennis P. 1994. The Challenge of community policing: testing the promises. Thousand Oaks, Calif: Sage Publications. pp. 3-26. Eijkman, Quirine Andrea Martine. 2007. El largo camino hacia la polica comunitaria: las estrategias de derechos humanos para la polica en Costa Rica (Cuadernos de Ciencias Sociales 145). San Jos, Costa Rica: Sede Acadmica Costa Rica, FLACSO. Frhling, Hugo. 2003. Polica comunitaria y reforma policial en Amrica Latina Cul es el impacto? Santiago de Chile: Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. Frhling, Hugo (ed.). 2004. Calles ms seguras: estudios de polica comunitaria en Amrica Latina. Nueva York: Banco Interamericano de Desarrollo. Goldstein, Herman. 1990. Problemoriented policing. New York: McGrawHill. Maxfield, Michael G., y Earl Babbie. 1995. Research methods for criminal justice and criminology. Belmont, Calif: Wadsworth. Mendoza, Antia, y Juan Salgado. 2010. Una visin del futuro: hacia la seguridad ciudadana: la polica municipal de Chihuahua. Mxico, D.F: Secretara de Gobernacin, Comisin Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

149

Miller, Linda S. y Kren M. Hess. 1994. Community policing: theory and practice. Minneapolis/St. Paul: West Pub. Co. Mohor, Alejandra. 2007. Uso de indicadores para evaluar el funcionamiento policial: notas y experiencias para la reforma policial en Mxico. Santiago, Chile: Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. Muller, Hugo y Enrique Castro. 2012. Estrategia de policiamiento comunitario para comits territoriales de seguridad ciudadana (teora y prctica). Per: Taller de Asuntos Pblicos.
OCDEComit

Polica Nacional Civil de El Salvador. 2010. Doctrina Institucional sobre Polica Comunitaria. San Salvador: Polica Nacional Civil. Rebolloso Pacheco, Enrique, Baltasar Fernndez Ramrez y Pilar Cantn Andrs. 2008. Evaluacin de programas de intervencin social. Madrid: Sntesis. Rico, Jos M. (1983) La Polica en Amrica Latina: del modelo militarizado al comunitario en Rico, Jos M. 1983. Polica y sociedad democrtica. Madrid: Alianza. Rico, Jos M. y Laura Chinchilla. 2006. Las reformas policiales en Amrica Latina: situacin, problemas y perspectivas. Lima: Instituto de Defensa Legal. Ruiz, Juan Carlos y Mauricio Romero. 2006. Los mitos acerca de la seguridad local y la policia comunitaria. Bogot, D.C: Centro Ed. Universidad del Rosario. Ruiz, Juan Carlos. 2004. La encrucijada de la seguridad ciudadana en Amrica Latina: Entre la tentacin autoritaria y la participacin comunitaria, en Cardona, Diego. 2004. Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Amricas. Bogot, D.C: Centro Editorial Universidad del Rosario. Salamanca, Fernando (2004). Anlisis comparativo de sistemas de indicadores pertinentes a la relacin entre polica y comunidad. Santiago, Chile: Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile.

de Asistencia para el Desarrollo. 1991. Principios de Evaluacin de Asistencia para el Desarrollo. Pars: OCDE.

Oliver, Willard M. 2004. Communityoriented policing: a systemic approach to policing. Upper Saddle River, N.J: Prentice Hall.
ONU

(Organizacin de las Naciones Unidas). Prevencin del Delito. 37 Directrices para la cooperacin y la asistencia tcnica en la esfera de la prevencin de la delincuencia urbana, disponible en [https://docs.google.com/ viewer?url=http%3A%2F%2Fwww. unodc.org%2Fpdf%2Fcompendi um%2Fcompendium_2006_es_ part_03_01.pdf], sitio consultado el 8 de mayo de 2013.

ONU (Organizacin de las Naciones Unidas). Ciudades ms seguras, disponible en ONUHbitat [http://www.onuhabitat.org/index. php?option=com_content&view= article&id=67&Itemid=25], sitio consultado el 8 de mayo de 2013.

150

MS CERCANOS, MS ABIERTOS, MS SEGUROS

Secretara de Desarrollo Social. 2009. Mxico, D.F: Premio Vivir Mejor en la Ciudad. Sholnick, Jerome y David Bayley. 2002. Policiamiento Comunitrio: Questoes e Prcticas atravs do mundo. Sao Paulo: Editora de Universidade de Sao Paulo. Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana. 2010. Propuesta de Lineamientos de la poltica de prevencin social de la violencia, la delincuencia y la participacin ciudadana. Skogan, Wesley G. Community Participation and Community Policing, en Brodeur, Jean-Paul. 1998. How to recognize good policing: problems and issues. Thousand Oaks: Sage, pp. 88-106. Skogan, Wesley G. 2004. Community policing: can it work? Belmont: Wadsworth/Thomson Learning. Skogan, Wesley G. 2006. Police and community in Chicago: a tale of three cities. Oxford: Oxford University Press. Sozzo, Mximo. Seguridad Urbana y tcticas de prevencin del delito en Dammert, Luca. 2004. Seguridad ciudadana: experiencias y desafos. Valparaso, Chile: Red 14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad.
UNHabitat (ONUHbitat, Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos). 2010. Gua para la prevencin en barrios. Hacia polticas de cohesin social y seguridad ciudadana. Santiago, Chile: Universidad Alberto Hurtado.

UNHabitat (ONUHbitat, Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos). 2011. Gua para la prevencin en barrios: hacia polticas de cohesin social y seguridad ciudadana. Santiago, Chile: ONUHbitat, Universidad Alberto Hurtado. USAID (United States Agency for International Development). 2011. Community Policing in Central America: the way forward. WWH

(What, when, how). s.f. Boston Community Policing, disponible en: [http://what-when-how.com/ police-science/boston-communitypolicing/], sitio consultado el 9 de mayo de 2013. Ypez, Enrique. 2004. Seguridad ciudadana: 14 lecciones fundamentales. Lince, Lima, Per: Instituto de Defensa Legal.

151