Anlisi i formalitzaci de lestructura organitzativa de lAdministraci

de la Generalitat de Catalunya
Collecci Manuals i Formularis, 18
Vctor Lpez Jalle
Anlisi i formalitzaci de lestructura organitzativa
de lAdministraci de la Generalitat de Catalunya
Barcelona, 2010
Biblioteca de Catalunya. Dades CIP
Lpez Jalle, Vctor
Anlisi i formalitzaci de l'estructura organitzativa de l'Administraci de la Generalitat de
Catalunya. (Collecci Manuals i formularis ; 18)
Bibliografia
ISBN 9788439386032
I. Escola d'Administraci Pblica de Catalunya II. Ttol III. Collecci: Manuals i formularis; 18
1. Administraci autonmica Catalunya 2. Organismes de l'administraci pblica
Catalunya
353.9(467.1).07
2010, Vctor Lpez Jalle
Daquesta edici:
2010, Escola dAdministraci Pblica de Catalunya
Primera edici: novembre de 2010
ISBN: 978-84-393-8603-2
Dipsit legal:
Composici: Master-graf S.L.
Impressi: Grfiques Pacfic
Reconeixement-NoComerciaI-SenseObraDerivada 3.0 Espanya
Sou IIiure de:
copiar, distribuir i comunicar pblicament lobra

Amb Ies condicions segents:
Reconeixement. Heu de reconixer els crdits de lobra de la manera especifcada per lautor o el llicencia-
dor (per no duna manera que suggereixi que us donen suport o rebeu suport per ls que feu de lobra).
No comerciaI. No podeu utilitzar aquesta obra per a fnalitats comercials.
Sense obres derivades. No podeu alterar, transformar o generar una obra derivada daquesta obra.
Entenent que:
Renuncia - Es pot renunciar a alguna daquestes condicions si obteniu el perms del titular dels drets dautor
AItres drets - Els drets segents no queden afectats de cap manera per la llicncia:
Els vostres drets de repartiment just o s just;
Els drets morals de lautor;
Drets que altres persones poden ostentar sobre lobra o sobre ls que sen fa, com per exemple
drets de publicitat o privacitat.
Notice - Quan reutilitzeu o distribuu lobra, heu de deixar ben clar els termes de la llicncia dobra
Advertiment: Aix s un resum del text legal (la llicncia completa) disponible a:
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/legalcode.ca
A lAnna i la Laura.
Sumari
Presentaci................................................................................................................. 11
Introducci.................................................................................................................. 13
Captol 1. Els principis de lorganitzaci de lAdministraci. rgans i
organismes .............................................................................................. 15
1.1. Els principis de lorganitzaci de lAdministraci ...................................... 17
1.2. rgans i organismes.................................................................................... 21
Captol 2. Levoluci de lAdministraci de la Generalitat i lEstatut
dautonomia............................................................................................. 25
2.1. Levoluci de lAdministraci de la Generalitat.......................................... 27
2.2. LAdministraci de la Generalitat i lEstatut dautonomia......................... 31
Captol 3. Classificaci dels rgans administratius a lAdministraci
de la Generalitat ..................................................................................... 35
3.1. rgans centrals i rgans territorials........................................................... 38
3.2. rgans consultius i rgans actius. rgans de coordinaci ...................... 40
Captol 4. rgans centrals de lAdministraci de la Generalitat ........................ 43
4.1. President de la Generalitat ......................................................................... 45
4.2. Govern ......................................................................................................... 46
4.3. Conseller primer i vicepresident................................................................. 48
4.4. Consellers..................................................................................................... 50
4.5. Alts crrecs................................................................................................... 52
4.5.1. Secretaries generals ...................................................................... 52
4.5.2. Secretaria General Adjunta, secretaries sectorials i
Secretaria del Govern .................................................................... 55
4.5.3. Direccions generals........................................................................ 60
7
4.5.4. Direccions de serveis..................................................................... 63
4.5.5. Comissionats.................................................................................. 66
Captol 5. rgans territorials de lAdministraci de la Generalitat. Delegacions
territorials del Govern i estructura territorial departamental........... 71
5.1. Consideracions sobre les previsions legals............................................... 73
5.2. El paper de lorganitzaci territorial ........................................................... 82
5.3. Alternatives .................................................................................................. 88
Captol 6. Altres unitats estructurals, figures organitzatives i rgans
collegiats................................................................................................. 99
6.1. rgans actius............................................................................................... 101
6.2. Unitats estructurals reservades a personal eventual ............................... 109
6.3. Unitats laborals............................................................................................ 111
6.4. Altres figures organitzatives........................................................................ 112
6.5. rgans collegiats......................................................................................... 113
Captol 7. Classes destructures orgniques i consideracions sobre
la dependncia i la coordinaci............................................................ 115
7.1. Classes destructures orgniques.............................................................. 117
7.2. Consideracions sobre la dependncia i la coordinaci ........................... 120
Captol 8. Administraci instrumental ................................................................... 123
8.1. Marc legal..................................................................................................... 125
8.2. Funcions i activitats de les entitats instrumentals ................................... 128
8.3. El model actual i futur de lAdministraci instrumental............................ 130
Captol 9. Funcions .................................................................................................... 147
9.1. Funcions i activitats..................................................................................... 149
9.2. Caracterstiques de les funcions ................................................................ 151
9.3. Funcions dels rgans actius ....................................................................... 153
8
Captol 10. Instruments............................................................................................. 155
10.1. Recursos humans........................................................................................ 158
10.2. Recursos pressupostaris............................................................................. 170
10.3. Recursos materials i tecnolgics................................................................ 172
Captol 11. La unitat bsica de lorganitzaci de lAdministraci:
el lloc de treball ..................................................................................... 173
11.1. La relaci de llocs de treball ....................................................................... 175
11.2. Llocs de comandament............................................................................... 177
11.3. Llocs singulars ............................................................................................. 179
11.4. Llocs base .................................................................................................... 182
11.5. Llocs reservats a personal eventual........................................................... 183
Captol 12. Criteris per a la valoraci, la creaci, la modificaci i
lextinci destructures orgniques i organitzatives ......................... 185
12.1. Criteris de valoraci de les estructures i dels llocs de treball .................. 187
12.2. Creaci, modificaci i extinci destructures orgniques i organitzatives 190
12.3. Regles per a lelaboraci de les disposicions normatives sobre
estructures organitzatives........................................................................... 197
Captol 13. Regles sobre la creaci, modificaci o supressi drgans o
organismes de lAdministraci de la Generalitat .............................. 207
Bibliografia.................................................................................................................. 223
9
Presentaci
Aquest llibre s el resultat dun afortunat maridatge entre el coneixement tcnic i
lexperincia, i t tots els elements per esdevenir una eina dobligada referncia en el
camp de lanlisi, el disseny i el desenvolupament destructures organitzatives.
Com a obra, t la doble vocaci de manual i de treball de recerca i opini. En el seu ves-
sant de manual danlisi i formalitzaci destructures organitzatives, amb especial concre-
ci de les de la Generalitat de Catalunya, el llibre ofereix un conjunt de descripcions i criteris
que resumeixen el que ja es pot dir sense falses modsties constitueix una doctrina ben
assentada i reconeguda institucionalment. El lector descobrir, en aquestes pgines, una
ajuda i una guia efica per analitzar, treballar i materialitzar estructures organitzatives. Tro-
bar claus per estudiar, entre daltres i a tall dexemple, rgans administratius (tant centrals
com territorials), models destructures verticals i horitzontals, administraci instrumental o
anlisi de funcions (especialment drgans actius). Juntament amb la descripci de la re-
alitat actual, sexposen de manera clara i transparent els continguts, els criteris, les regles
i els punts de vista que informen i orienten els informes emesos per la Direcci General de
Modernitzaci de lAdministraci en matria dorganitzaci; s a dir, tota una doctrina ja
existent per que fins ara no havia estat sistematitzada en una nica publicaci. Volguda-
ment, aquest coneixement sexposa orientat a la prctica, s a dir, buscant la utilitat per a
aquelles persones que tinguin responsabilitat de disseny o de valoraci destructures or-
gniques o organitzatives i, en general, per a tots aquells que puguin estar afectats per
aquesta temtica o, simplement, hi tinguin inters.
Per dir-ho ras i curt, qui recorri aquestes pgines trobar un compendi del coneixement
elaborat aplicat, en aquesta matria, per qui en t atribuda la competncia des de dins de
la mateixa Administraci.
Per, a ms, aquesta obra presenta un gran valor afegit en el seu vessant analtic. Lau-
tor, aprofitant legtimament la seva posici privilegiada dins lorganitzaci, desenvolupa una
valuosssima reflexi a lentorn dunes estructures organitzatives, les de la Generalitat, que
estan abocades a canvis de molt profund abast en un futur immediat. Cal seguir pensant,
com sha anat fent els darrers anys des de la Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de
lAdministraci, amb urgncia per alhora amb rigorosa capacitat analtica i prospectiva, el
conjunt dunes estructures que corren un considerable risc desdevenir caduques i obsole-
tes. El pas del temps, les transformacions socials, la cada cop ms complexa relaci de lAd-
ministraci pblica amb el sector privat i, sobretot, la responsabilitat enfront del conjunt de la
11
societat a la qual serveix, forcen una ineludible reformulaci de la res pblica i de la seva
gesti, administraci i estructura. En aquest sentit, lautor ha tingut el coratge de formular
propostes de racionalitzaci i millora que poden exigir canvis normatius o establir noves re-
gulacions en matria, per exemple, dorganismes pblics o de directius pblics.
No puc ser, doncs, imparcial pel que fa a la bondat i necessitat del llibre ja que, com a
director general i impulsor daquesta obra, la trobo del tot imprescindible en el context de
la millora que noms es pot produir en clau de transformaci i de modernitzaci de les
administracions pbliques.
Tampoc puc ser objectiu pel que fa al seu autor, el Sr. Vctor Lpez, de qui no noms sc
company de feina, sin que sc, a ms, company de curs a la Facultat de Dret de la Uni-
versitat de Barcelona. Retrobar-lo, al cap dels anys, a la Direcci General de Modernitzaci
de lAdministraci com a cap de lrea dEstructures Organitzatives, em va produir una gran
alegria perqu coneixia el seu rigor jurdic i la seva capacitat de treball des de finals dels
anys setanta, i he pogut comprovar que no noms ha conservat aquestes caracterstiques,
sin que les ha fet evolucionar i les ha enriquides amb estudis complementaris, publicacions
i amb una experincia que fa que es pugui dir que t la Generalitat al cap. No se macut
millor professional per aquest lloc de treball, en qu el comproms tcnic ha danar, a ms,
lligat amb un exquisit rigor tic i coherncia, per no cedir en all en qu no sha de cedir,
per alhora sser capa de tractar els problemes i de trobar solucions en la lnia dall que
s millor per a lexigncia real de funcionament de la funci pblica catalana. Tanmateix,
no seria just si no fes extensible el meu reconeixement i la meva felicitaci a tot lequip de
treball de lrea dEstructures Organitzatives, als que ara hi sn i als que al llarg dels anys
hi han anat passant, deixant el seu solatge de saber i de bon treball.
En sntesi, calia, com es diu, posar en solfa amb connotacions crtiques aquest con-
junt de coneixements. Ordenar-los i compartir-los amb tots aquells que, des de dintre de lAd-
ministraci o des de fora i penso sobretot en el mn acadmic vulguin treballar per a la
millora de leficcia i leficincia de les administracions pbliques i de la seva organitzaci,
amb especial referncia a la Generalitat de Catalunya. Aquest llibre en constitueix una
excellent concreci, que estic convenut que no deixar indiferent els seus lectors.
Amadeu Recasens i Brunet
Director general de Modernitzaci de lAdministraci
12
Introducci
Aquesta publicaci consisteix en una combinaci de descripcions, criteris i reflexions
a lentorn de lestructura organitzativa de lAdministraci de la Generalitat generats amb
la voluntat dexplicar una realitat i fer propostes de racionalitzaci en el disseny organit-
zatiu daquesta; en gran part es tracta dun manual sobre lanlisi i la formalitzaci de
les estructures organitzatives de la Generalitat. Aquestes propostes en forma de criteris,
regles o simples reflexions intenten tenir un carcter prctic de manera que siguin da-
plicaci a lhora de dissenyar estructures orgniques o organitzatives encara que en al-
guns casos les propostes formulades impliquin un canvi del marc normatiu actual
(organismes pblics, directius pblics...). Aquestes descripcions, criteris i reflexions de-
riven de lexperincia adquirida en la valoraci que des de la Direcci General de Mo-
dernitzaci de lAdministraci de la Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de
lAdministraci, del Departament de Governaci i Administracions Pbliques, es fa de les
propostes destructura i organitzaci de lAdministraci de la Generalitat o de limpuls de
les poltiques en matria dorganitzaci. Han estat precisament la voluntat del titular de
lesmentada Direcci General i el suport de la Secretaria, lorigen daquesta publicaci.
Aquesta publicaci sestructura en diverses parts clarament diferenciades:
consideracions sobre els principis de lorganitzaci de lAdministraci, rgans i or-
ganismes, que introdueix lanlisi de la matria;
lestructura organitzativa de la Generalitat i lEstatut dautonomia, que fa refern-
cia a levoluci de lAdministraci de la Generalitat i al tractament que en fa lEstatut
dautonomia;
la classificaci dels rgans administratius a lAdministraci de la Generalitat, en una
primera aproximaci descriptiva;
els rgans centrals de lAdministraci de la Generalitat, on sanalitzen les figures
organitzatives departamentals bsiques dalt nivell;
els rgans territorials, en qu sanalitzen les delegacions territorials del Govern i les
delegacions o serveis territorials departamentals;
altres unitats estructurals i rgans collegiats, amb lanlisi dels rgans actius en
qu la titularitat es reserva a funcionaris, i daltres figures organitzatives, amb especial
13
deteniment pel que fa a les rees funcionals i dels criteris que cal seguir a lhora de crear
rgans collegiats;
les classes destructures orgniques i consideracions sobre la dependncia i la co-
ordinaci, amb comentaris sobre lestructura vertical i lestructura plana o horitzontal,
com tamb sobre les caracterstiques i els lmits de la dependncia i la coordinaci;
lAdministraci instrumental, en qu sanalitza el model actual i les seves defi-
cincies i es proposen canvis i criteris a valorar;
les funcions, especialment les dels diferents rgans actius funcionarials;
els instruments, amb especial deteniment pel que fa als recursos humans;
la unitat bsica de lorganitzaci de lAdministraci: el lloc de treball, amb una an-
lisi dels llocs de comandament, els llocs singulars i els llocs base;
els criteris per a la creaci, modificaci o supressi de les estructures i els llocs de
treball, amb un tractament detallat pel que fa a les regles per elaborar les disposicions
normatives sobre estructures organitzatives, i
les regles sobre la creaci, modificaci o supressi drgans o organismes de lAd-
ministraci de la Generalitat, que constitueix un llistat numerat de regles que resumeix
el conjunt danlisis, propostes i criteris continguts en aquesta publicaci.
14
1
Els principis de lorganitzaci
de lAdministraci. rgans i organismes
1.1. Els principis de lorganitzaci
de lAdministraci
Els principis de lorganitzaci de lAdministraci haurien de tenir en compte la realitat
complexa i canviant en qu ha dactuar i especialment les relacions amb els ciutadans.
Per tant, com a principis de lorganitzaci de lAdministraci, a ms dels principis tra-
dicionals i els estatutaris (jerarquia, desconcentraci i descentralitzaci, servei a les per-
sones...), es poden proposar els segents:
a) La simplicitat, la claredat i la transparncia. Es tractaria de reduir els diferents
nivells jerrquics de lorganitzaci de lAdministraci al mxim possible i eliminar-los all
on sigui convenient i possible, potenciant, en la mesura que es pugui, estructures horit-
zontals. Shaurien de simplificar el mxim possible els tipus o categories dentitats o fi-
gures instrumentals que lAdministraci pot utilitzar, a fi devitar la creaci dentitats o
figures alienes a categories ja establertes. En qualsevol cas, shauria de sotmetre a un
estudi previ la procedncia de la creaci i la forma jurdica elegida de noves entitats ins-
trumentals, les quals estarien centrades en lexercici de funcions executives.
Claredat i transparncia que haurien dapreciar els ciutadans i el Parlament, al qual
sinformaria peridicament de la gesti realitzada (mitjanant un informe o memria anual).
b) La responsabilitat poltica, gerencial o directiva i administrativa dels titulars dels
rgans de lAdministraci per al desenvolupament de les seves competncies. La res-
ponsabilitat poltica afectaria els rgans dalt nivell de lAdministraci (consellers, se-
cretaries generals, secretaries sectorials...), la responsabilitat gerencial o directiva
correspondria als directius pblics (quan shagi desenvolupat aquesta figura) i la res-
ponsabilitat administrativa, a la resta drgans.
Sha de promoure el canvi dels valors dominants en la gesti pblica, substituint el
comportament burocrtic per un comportament basat en la responsabilitat dels gestors.
c) Lorientaci del funcionament de lAdministraci cap als resultats mitjanant la-
plicaci contnua i dinmica dinstruments de planificaci i control de gesti. Destacarien
en aquest punt instruments com els quadres de comandament i les auditories de gesti
o administratives, aquestes ltimes dirigides a comprovar el grau deficcia i eficincia
dels rgans administratius auditats.
17
s convenient establir sistemes davaluaci de programes i poltiques pbliques com
a instruments de control, que serveixin destmul a la millora contnua.
d) Lassignaci de les funcions de coneixement i presa de decisions a favor dels r-
gans ms propers al lloc on es produeix lactivitat que reclama un pronunciament i on es
pot resoldre amb la mxima eficcia i eficincia.
e) La coordinaci entre els diferents rgans i entitats que intervenen en un mateix
mbit competencial, perqu no es produeixin actuacions contradictries, cosa que implica
lenfortiment dels rgans collegiats de coordinaci.
f) La introducci de mecanismes organitzatius que promouen la millora contnua i
el canvi organitzatiu intern i faciliten lacci preventiva de lAdministraci com a estrat-
gia daugment de leficcia i de la reducci de costos. Es tracta de propiciar el principi de
dinamisme en el disseny de models organitzatius. Estarem davant dun disseny continu
del model, traslladant el principi de funcionament de les societats democrtiques ober-
tes al camp especfic de lorganitzaci de lAdministraci.
Els rgans administratius i les seves funcions shan dadaptar a les demandes i, per
tant, shan dactualitzar peridicament.
g) Loptimitzaci de mitjans personals i materials en lassignaci i coordinaci de
funcions entre rgans i entitats. Lorganitzaci i el funcionament de lAdministraci estan
condicionats per les limitacions pressupostries que deriven de decisions de control de
la despesa pblica, cosa que obliga a treure el major rendiment possible dels recursos
disponibles, en un context de dificultat per obtenir nous recursos.
h) La cooperaci i la coordinaci amb les altres administracions amb competncies
concurrents.
i) La subsidiarietat de lactuaci administrativa respecte a lautoorganitzaci de la
societat i les altres administracions ms properes al ciutad que actuen al territori. Aix
obre la porta a la competncia i a la coresponsabilitat. Els poders pblics, reservant-se
els controls necessaris, haurien de buscar la cooperaci amb la societat i, fins i tot, la seva
substituci per aquesta, all on sigui capa dassumir la satisfacci de les necessitats
collectives amb ms eficincia i eficcia que la mateixa Administraci, sempre que es ga-
ranteixin els drets del ciutad i la qualitat del servei.
18
Tots aquests principis haurien de coexistir amb una srie de valors:
1
la lleialtat institucional,
la integritat,
lobjectivitat i independncia,
la competncia professional,
la confidencialitat,
el respecte a les persones, i
el reforament de les dimensions poltiques, socials i tcniques que permetin dis-
senyar una infraestructura de ltica pblica.
Aquests valors sn predicables no solament dins lAdministraci pblica, sin tamb
respecte de les organitzacions privades que presten serveis pblics i sn defensables pel
conjunt de la societat.
Resulta bsic definir el camp dactuaci de lAdministraci pblica. La crisi de lEstat
intervencionista i de lEstat de mnims merament testimonial porta a la necessitat de
determinar quin s lmbit en qu ha dactuar lAdministraci, a disposar duna admi-
nistraci que adeqi els objectius que cal perseguir directament als recursos disponi-
bles, i a loptimitzaci de lassignaci pressupostria en un context de control i limitaci
de la despesa pblica.
La funci principal de lAdministraci com a agent poltic s assegurar el desenvolu-
pament de la poltica pblica a partir dels programes dactuaci mitjanant xarxes
en les quals interaccionen tant agents pblics com privats. s convenient fomentar
lautoorganitzaci de la societat civil.
Els drets dels ciutadans shan de considerar obligacions de les administracions p-
bliques i els seus equips de govern. Les necessitats ms sentides dels ciutadans es con-
verteixen en els objectius estratgics de les administracions pbliques.
El coneixement de les condicions de lentorn pot ajudar a preveure possibles de-
mandes socials i a orientar els processos de canvi de les organitzacions pbliques.
19
1. Carles Rami: Corrientes neoempresariales versus corrientes neopblicas: cultura administrativa, valores p-
blicos y credibilidad social. Un planteamiento radical, a Instituciones y Desarrollo, desembre de 1999.
Continuen vigents els objectius que en el seu moment es van plantejar en el pro-
grama suec de renovaci del sector pblic:
ampliar la llibertat delecci dels ciutadans,
reforar el control democrtic de les institucions,
reduir els costos,
millorar la qualitat,
reduir la crrega burocrtica.
Recentment la Llei 26/2010, de 3 dagost, de rgim jurdic i de procediment de les
administracions pbliques de Catalunya, ha establert a larticle 31 que:
1. Les administracions pbliques de Catalunya serveixen amb objectivitat els inte-
ressos generals i actuen, sota la direcci dels rgans de govern respectius, amb sub-
missi plena a la llei i al dret.
2. Les administracions pbliques de Catalunya compleixen les funcions que tenen
atribudes i actuen dacord amb els principis generals segents:
Primer. Eficcia i eficincia.
Segon. Bona fe i confiana legtima.
Tercer. Proximitat.
Quart. Imparcialitat.
Cinqu. Proporcionalitat.
Sis. Simplificaci i racionalitat administrativa.
Set. Transparncia i accessibilitat.
Vuit. Participaci ciutadana.
Nov. Lleialtat institucional.
Des. Collaboraci i cooperaci interadministratives.
Aquests principis shaurien de completar amb daltres que tamb preveu expressa-
ment la Llei esmentada com ara el dintervenci mnima (article 33) i els drets dels ciu-
tadans (a una bona administraci, a uns serveis pblics de qualitat, etc.).
20
1.2. rgans i organismes
Lestructura organitzativa de lAdministraci ha dafavorir la modernitzaci i raciona-
litzaci potenciant leficcia i eficincia de la gesti i la responsabilitat del gestor. Aix im-
plica que les idees de jerarquia i de competncia administratives han de conviure amb
les dautonomia i responsabilitat del gestor.
LAdministraci de la Generalitat sha configurat com una organitzaci constituda
per rgans ordenats jerrquicament i amb personalitat jurdica nica. Larticle 2 de la
Llei 13/1989, de 14 de desembre, dorganitzaci, procediment i rgim jurdic de lAd-
ministraci de la Generalitat, derogat per la Llei 26/2010, de 3 dagost, disposava que
lAdministraci de la Generalitat tenia personalitat jurdica nica, coincidint amb larticle
2.2 de la Llei estatal 6/1997, de 14 dabril, dorganitzaci i funcionament de lAdminis-
traci General de lEstat (LOFAGE). En qualsevol cas, s evident que lAdministraci ne-
cessita una estructura organitzativa i orgnica per portar a terme les activitats que
justifiquen que existeixi.
La figura de lrgan apareix constantment en la normativa reguladora de lorganitza-
ci de lAdministraci de la Generalitat, quasi es podria afirmar que s la figura dominant
de la matria. No obstant aix, de vegades resulta difcil distingir entre lrgan i altres fi-
gures properes que no ho sn.
Aquesta publicaci no consisteix en un tractament jurdic sobre lrgan administra-
tiu sin que, sense oblidar el component jurdic, parteix duna perspectiva organitzativa
daquesta figura.
Lordenament jurdic catal (Llei 13/1989, de 14 de desembre, normativa sobre fun-
ci pblica...) no defineix qu s un rgan administratiu. En canvi, la LOFAGE (article 5.2),
i algunes lleis dorganitzaci autonmiques (com la Llei 9/2007, de 22 doctubre, de
lAdministraci de la Junta dAndalusia) consideren rgan les unitats administratives amb
funcions que produeixin efectes jurdics enfront de tercers o en cas que la seva actuaci
tingui carcter preceptiu.
Lrgan forma part de lAdministraci, de manera que no es pot parlar de dues fi-
gures diferents, sin duna sola (Administraci), de la qual el primer s una part inte-
grant. Els rgans que integren lestructura departamental (no organismes) no
posseeixen personalitat jurdica prpia, encara que tinguin un camp dactuaci aut-
21
noma limitat. Aquest fet s el que alguns autors, com Santamara Pastor, anomenen
subjectivitat limitada. Aix implica que, dins de les relacions interorgniques, lacte
realitzat per lrgan simputa al mateix rgan, per els efectes de lacte simputen a la
persona jurdica pblica de qu forma part.
Des del punt de vista organitzatiu, sn tres els elements fonamentals del concepte dr-
gan o, si es vol, dunitat orgnica mnima: lelement personal, les possibilitats dactuaci
(mbit competencial, funcions) i els mitjans de qu es dota lrgan. Tots tres elements sn
fonamentals, encara que sha de tenir en compte que lrgan neix, normalment, amb una
certa vocaci de permanncia que el fa independent del seu titular, el qual podr canviar
sense que salterin els altres elements de lrgan i, per tant, aquest es mantindr com a tal.
Igualment sha de tenir en compte que lelement personal es pot dividir entre el titular de
lrgan i la resta de persones que lintegren. Tal com preveu la Llei foral de Navarra
15/2004, de 3 de desembre: cada unitat orgnica estar integrada pels llocs de treball
vinculats per les funcions que tinguin atribudes i per una prefectura comuna (article 17.2).
La Llei navarresa posa de manifest els elements de lrgan o unitat orgnica: llocs de tre-
ball, funcions i prefectura comuna. Entenem que, com sindicar posteriorment, tamb s
possible lexistncia drgans amb un nic lloc de treball que justificarien la seva existn-
cia com a rgan sobre la base del tipus de funcions atribudes.
Sha de diferenciar entre rgan (rgan actiu) i lloc de treball. Un rgan pot estar in-
tegrat per diversos llocs de treball; entre aquests llocs destaca el del titular de lrgan,
que sanomena de la mateixa manera que lrgan, amb una indicaci relativa al lloc (cap,
director...). La resta dels llocs de treball adscrits a lrgan sn llocs singulars o llocs base,
encara que tamb poden existir altres rgans subordinats (per exemple: seccions dintre
dun servei).
El lloc de treball constitueix lelement bsic de lestructura de lAdministraci i t una
srie de caracterstiques recollides a la corresponent relaci de llocs de treball. Igual-
ment, sha de fer la distinci entre lloc de treball i la persona que locupa, que pot ser el
titular del lloc a tots els efectes o un ocupant provisional.
Per tant, shan de distingir tres figures diferents: a) lrgan, b) el lloc de treball que
encapala lrgan, i c) el titular de lrgan o locupant del lloc de treball esmentat.
La Llei 13/1989, de 14 de desembre, en tractar els rgans administratius, regula amb
especial deteniment els rgans actius, per no els defineix a diferncia daltres tipus dr-
gans com els consultius. Es dna la circumstncia que la normativa actual sobre funci
pblica (Text nic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en ma-
22
tria de funci pblica, aprovat pel Decret legislatiu 1/1997, de 31 doctubre) regula com
a llocs de comandament els subdirectors generals, caps de servei, caps de secci i caps
de negociat, la terminologia dels quals coincideix bsicament amb la utilitzada per la Llei
13/1989, de 14 de desembre, la qual enumera els rgans actius: subdireccions generals,
serveis, seccions, negociats... Aquest fet, lligat a la no-definici dels rgans actius, ha obli-
gat a un tractament conjunt (normativa sobre organitzaci i normativa sobre funci pblica)
de la figura de lrgan actiu, de tal manera que s tractat com a tal aquell que t atribudes
funcions que aconsellen aquesta consideraci (per exemple, la projecci externa o la pro-
ducci directa defectes jurdics respecte dels ciutadans) o b que t adscrits un nombre
significatiu defectius, per la qual cosa estem davant dun veritable lloc de comandament,
ja que una part important de la seva activitat consisteix en lexercici de la funci de co-
mandament.
La creaci o la modificaci dun rgan de qualsevol tipus que comporti un increment
de la despesa pblica, dacord amb larticle 26.1 de la Llei 13/1989, de 14 de desem-
bre, exigeix la tramitaci dun expedient administratiu en el qual sha de fer constar en
quin departament sintegra, lestudi econmic del cost de funcionament i del rendiment
o la utilitat dels seus serveis, i lincrement mxim de la despesa anual corrent i de la in-
versi anual o, si escau, plurianual prevista, sens perjudici del que disposa la Llei
10/1982, de finances pbliques de Catalunya.
A ms, aquest article disposa que:
2. No es poden crear nous rgans que comportin duplicaci daltres dexistents si,
al mateix temps, no se suprimeix o es restringeix la competncia daquests.
3. Els departaments han de formular anualment una guia actualitzada de la seva or-
ganitzaci, de les seves competncies i dels tipus de procediments administratius en
qu actuen.
Igualment, larticle 11 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de rgim jurdic de les
administracions pbliques i del procediment administratiu com, disposa que:
1. Correspon a cada administraci pblica delimitar, en el seu propi mbit compe-
tencial, les unitats administratives que configuren els rgans administratius propis de
les especialitats derivades de la seva organitzaci.
2. La creaci de qualsevol rgan administratiu exigeix el compliment dels requisits
segents:
23
a) La determinaci de la seva forma dintegraci en lAdministraci pblica de qu
es tracta i de la seva dependncia jerrquica.
b) La delimitaci de les seves funcions i competncies.
c) La dotaci dels crdits necessaris per a la seva posada en marxa i per al seu fun-
cionament.
3. No es poden crear nous rgans que impliquin duplicaci daltres ja existents si al
mateix temps no se suprimeix o es restringeix adequadament la competncia daquests.
Les entitats instrumentals de lAdministraci, entre les quals destaquen, per la seva
importncia, els organismes pblics, gaudeixen de personalitat jurdica prpia i consti-
tueixen una frmula dintervenci de lAdministraci pblica en entorns que demanen una
flexibilitat i rapidesa ms grans en lactuaci daquesta. En lmbit de la Generalitat de
Catalunya se nha de buscar el marc normatiu bsic en el Decret legislatiu 2/2002, de
24 de desembre, pel qual saprova el Text refs de la Llei 4/1985, de 29 de mar, de lEs-
tatut de lempresa pblica catalana, i en el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desem-
bre, pel qual saprova el Text refs de la Llei de finances pbliques de Catalunya.
24
2
Levoluci de lAdministraci
de la Generalitat i lEstatut dautonomia
2.1. Levoluci de lAdministraci
de la Generalitat
El creixement de lAdministraci de la Generalitat ha estat espectacular. s un fet
lgic si tenim en compte el model de transferncies que ha imperat des de la constitu-
ci de la Generalitat de Catalunya. Aix explica que dun pressupost de quasi 42.000.000
euros i una plantilla que no superava les 500 persones (Llei 5/1980, de 17 de desem-
bre), sha passat a un pressupost consolidat de ms de 39.699.000.000 euros (2010)
i una plantilla de 199.824 persones, incloent-hi ens pblics, empreses pbliques, con-
sorcis i fundacions (desembre 2008), sense comptar els milers de persones vinculades
amb lAdministraci de la Generalitat mitjanant concerts (al voltant de 100.000, amb
especial incidncia en lmbit docent i el de la salut).
Les primeres transferncies shan de buscar en lmbit de lesport i de la joventut, tamb
en la salut i el benestar de les persones, aix com lensenyament, lordenaci i la gesti de
les infraestructures i lobra pblica, per acabar, entre daltres, en la inspecci de treball pel
que fa a les relacions laborals, derivada del nou Estatut dautonomia. En aquest sentit, shan
de destacar aquelles transferncies que no han tingut altres territoris (serveis penitencia-
ris, Reial decret 3482/1983, de 28 de desembre) o no tots els territoris (com la policia).
Dins de ledifici en construcci en qu consisteix lAdministraci de la Generalitat,
condicionat per la normativa general vigent i les decisions del Tribunal Constitucional
com la que va impossibilitar la transferncia de les diputacions catalanes a la Generali-
tat (Llei 6/1980, de 17 de desembre), shan de destacar fites despecial importncia o
transcendncia com ara:
La Llei 13/1989, de 14 de desembre, que, a ms de regular lorganitzaci interna
de lAdministraci de la Generalitat, va destacar en alguns aspectes que van ser una no-
vetat en el seu moment com:
La creaci de les oficines de gesti unificada per gestionar aquells procediments
en qu actua ms dun departament, amb la finalitat de facilitar la interlocuci
amb els sectors socials afectats i agilitar la tramitaci dels expedients.
La regulaci de les auditories administratives i la seva publicitat.
La tcnica de verificaci de leficcia de les normes amb la finalitat de com-
provar la seva adequaci als objectius perseguits, les possibles disfuncionali-
tats i les garanties del seu compliment efica.
27
La regulaci de la programaci de lactivitat administrativa.
El canvi en el sentit del silenci administratiu (en favor del positiu), per conver-
tir all que shavia transformat en una prerrogativa exorbitant de lAdministra-
ci en una palanca que promogus un major zel de lacci pblica i un
increment de la seguretat jurdica del ciutad.
El model sanitari derivat de la Llei dordenaci sanitria (Llei 15/1990, de 9 de ju-
liol), que va crear el Servei Catal de la Salut, organisme que per les seves caractersti-
ques resulta una novetat en el conjunt de les organitzacions pbliques (estatal o
autonmiques). Aquest model defineix les diferents responsabilitats en lmbit sanitari:
lelaboraci de les poltiques amb la determinaci de la provisi de serveis i del mapa as-
sistencial de salut, dur a terme lassignaci de recursos per donar compliment a la fun-
ci asseguradora, i lexecuci de les prestacions finalistes, cercant un equilibri entre el
complex pblic i el privat.
Lexecuci de lobra pblica amb la creaci de GISA, creada inicialment per fer
front a les Olimpades de 1992.
El model de policia, que ha perms passar de gestionar 2.300 efectius aproxi-
madament lany 1994 a 16.091 (desembre de 2009) i amb presncia a tot el territori.
Les infraestructures culturals (Teatre Nacional de Catalunya, SA, el 1995, etc.).
La gesti del cicle integral de laigua (amb la creaci de lAgncia Catalana de lAi-
gua, Llei 25/1998, de 31 de desembre).
2
En aquesta publicaci es detalla levoluci de les unitats directives departamentals
i, en general, dels rgans actius de lAdministraci de la Generalitat i les entitats instru-
mentals. Aix, en el Pla de racionalitzaci del sector pblic de la Generalitat de Catalunya
(Acord del Govern d1 de juny de 2010) es reflecteix levoluci del sector pblic de la Ge-
neralitat. En el grfic 1 es pot veure levoluci del nombre dentitats integrants del sec-
tor pblic de la Generalitat den de la seva creaci. Com es pot observar, la tendncia
a augmentar el nombre dentitats ha estat sostinguda al llarg del temps, amb especial
intensitat durant el perode 1996-2005, per no sobserven unes pautes especfiques vin-
culades al procs dassumpci de competncies.
28
2. Amb ms detall, J. R. Morera, Levoluci de lAdministraci i la funci pbliques a Catalunya. Barcelona: EAPC,
2003.
Grc 1. Evoluci de les entitats majoritries del sector pblic de la Generalitat
Nota: el grfic no inclou les entitats de capital risc, els governs territorials de salut, els consorcis urbanstics ni tam-
poc els organismes independents. El Pla de racionalitzaci no computa diversos organismes creats formalment
per que no havien entrat en funcionament en el moment de laprovaci del Pla.
Raons de millora de leficcia i leficincia de lactuaci pblica i la necessitat de
donar continutat a la funci inversora de les administracions pbliques en entorns nor-
matius cada cop ms restrictius a lendeutament i al dficit pblic van facilitar el creixe-
ment del sector pblic de la Generalitat.
A continuaci, en el grfic 2, es pot observar el creixement progressiu del nombre
dentitats per cadascuna de les tipologies jurdiques. Shi aprecia el pes creixent que han
assolit les societats mercantils i, en els anys ms recents, sobretot, els consorcis i, en
menor mesura, les fundacions.
29
Grc 2. Evoluci de les entitats majoritries (per tipologia)
Nota: la forma jurdica altres inclou tant les entitats autnomes de carcter comercial, industrial o financer com
altres ens pblics no inclosos a la resta de grups. Vegeu la nota del grfic anterior.
Finalment, segons lesmentat Pla de racionalitzaci, cal tenir present que, arran de
laplicaci de la legislaci destabilitat pressupostria, algunes entitats, tot i que la par-
ticipaci de la Generalitat resulta minoritria, han estat classificades dins del sector Ad-
ministraci pblica de la Generalitat de Catalunya dacord amb els criteris del Sistema
Europeu de Comptes. En conseqncia, el seu dficit i endeutament computen en el cl-
cul del resultat pressupostari i de la capacitat daccs a lendeutament, a lefecte del
compliment de les obligacions derivades de la legislaci esmentada. Levoluci del nom-
bre daquestes entitats es recull en el grfic 3.
Grc 3. Evoluci del nombre dentitats minoritries classicades AP-SEC
de la Generalitatat
Font de tots tres grfics: Pla de racionalitzaci del sector pblic de la Generalitat de Catalunya (Acord del Govern
d1 de juny de 2010).
30
2.2. LAdministraci de la Generalitat
i lEstatut dautonomia
Amb lanterior Estatut dautonomia i sens perjudici de les controvrsies que pogues-
sin derivar de larticle 9.1, estava clar que la Generalitat tenia capacitat dautoorganit-
zaci pel que fa al disseny de la seva estructura departamental. Mitjanant llei podia
estructurar-se dacord amb el model drgans que estims adient, encara que es va optar
per seguir una lnia bastant continuista respecte de lestructura de lAdministraci general
de lEstat del moment. En el cas de les entitats instrumentals aquesta llibertat, no tan
evident, en algun moment inicial (anys 1980), podia haver estat ms discutida (ens re-
metem a determinades sentncies del Tribunal Constitucional).
Una de les raons invocades per tal de justificar el manteniment del model estatal del
moment i la no-definici rpida dun model propi dAdministraci pblica clarament di-
ferenciat va ser la necessitat dassumir i gestionar les transferncies estatals de manera
immediata. Aquesta circumstncia ha desaparegut actualment, la qual cosa facilita el dis-
seny dun model propi.
El nou Estatut dautonomia s ms explcit quant a la capacitat o competncia de la
Generalitat en lmbit de lautoorganitzaci i aix diversos articles (71, 112 i 150) sn
clars en aquesta qesti:
Article 71:
1. LAdministraci de la Generalitat s lorganitzaci que exerceix les funcions
executives atribudes per aquest Estatut a la Generalitat. T la condici dadministraci
ordinria dacord amb el que estableixen aquest Estatut i les lleis, sens perjudici de les
competncies que corresponen a lAdministraci local.
2. LAdministraci de la Generalitat serveix amb objectivitat els interessos generals
i actua amb submissi plena a les lleis i al dret.
3. LAdministraci de la Generalitat actua dacord amb els principis de coordinaci
i transversalitat, amb la finalitat de garantir la integraci de les poltiques pbliques.
4. LAdministraci de la Generalitat, dacord amb el principi de transparncia, ha de
fer pblica la informaci necessria perqu els ciutadans en puguin avaluar la gesti.
31
5. LAdministraci de la Generalitat exerceix les seves funcions al territori dacord
amb els principis de desconcentraci i de descentralitzaci.
6. Les lleis han de regular lorganitzaci de lAdministraci de la Generalitat i han de
determinar en tot cas:
a) Les modalitats de descentralitzaci funcional i les diverses formes de personifi-
caci pblica i privada que pot adoptar lAdministraci de la Generalitat.
b) Les formes dorganitzaci i de gesti dels serveis pblics.
c) Lactuaci de lAdministraci de la Generalitat en rgim de dret privat, i tamb la
participaci del sector privat en lexecuci de les poltiques pbliques i la prestaci dels
serveis pblics.
7. Sha de regular per llei lestatut jurdic del personal al servei de lAdministraci de
la Generalitat, incloent-hi, en tot cas, el rgim dincompatibilitats, la garantia de forma-
ci i actualitzaci dels coneixements i la praxi necessria per a complir les funcions p-
bliques.
La recent Sentncia del Tribunal Constitucional sobre lEstatut autonomia (STC
31/2010, de 28 de juny) ha avalat la constitucionalitat daquest article, tant pel que fa
a lapartat 1 com pel que fa a lapartat 6, ambds recorreguts. Pel que fa a lapartat 6,
el Tribunal Constitucional ha manifestat que la Comunitat Autnoma ha de respectar
les bases que lEstat dicti en matria dorganitzaci i funcionament de les administracions
pbliques a lempara de la competncia reservada en larticle 149.1.18 CE, la menor ex-
tensi o abast de la qual ha declarat una reiterada doctrina constitucional quan es tracta
daspectes interns de les administracions pbliques de les comunitats autnomes.
Article 112:
Correspon a la Generalitat, en lmbit de les seves competncies executives, la po-
testat reglamentria, que comprn laprovaci de disposicions per a lexecuci de la nor-
mativa de lEstat, i tamb la funci executiva, que en tot cas inclou la potestat
dorganitzaci de la seva prpia administraci i, en general, totes les funcions i activitats
que lordenament atribueix a lAdministraci pblica.
El Tribunal Constitucional, en la Sentncia esmentada, declara la constitucionalitat
daquest precepte manifestant que la potestat reglamentria a qu es refereix larticle
32
112 EAC, limitada a lemanaci de reglaments dorganitzaci interna i dordenaci fun-
cional de la competncia executiva autonmica, no perjudica la constitucionalitat de lar-
ticle 112 EA.
Article 150:
Lorganitzaci de lAdministraci de la Generalitat
Correspon a la Generalitat, en matria dorganitzaci de la seva Administraci, la
competncia exclusiva sobre:
a) Lestructura, la regulaci dels rgans i directius pblics, el funcionament i larti-
culaci territorial.
b) Les diverses modalitats organitzatives i instrumentals per a lactuaci adminis-
trativa.
Sha de destacar que, en algun moment del procs delaboraci, tramitaci i discus-
si del text estatutari, abans de la seva configuraci com a projecte de llei, la referncia
a la competncia exclusiva respecte als directius pblics es va intentar substituir per
centres directius, amb la qual cosa es restringia molt labast de lactuaci de la Gene-
ralitat. Finalment es va mantenir la competncia exclusiva sobre directius pblics.
Pel que fa a aquest article 150, la Sentncia del Tribunal Constitucional sobre lEstatut
dautonomia ha reconegut la seva constitucionalitat indicant expressament que les comu-
nitats autnomes tenen la potestat exclusiva de crear, modificar i suprimir els rgans, uni-
tats administratives o entitats que configuren les seves respectives administracions, de
manera que poden conformar lliurement lestructura orgnica del seu aparell administratiu,
havent-se dabstenir lEstat de qualsevol intervenci en aquest mbit (STC 50/1999, de 6 da-
bril, FJ 3). Per tant, la qualificaci com a exclusiva de la competncia atribuda a la Genera-
litat per aquest precepte estatutari no contradiu la Constituci per tal com se circumscriu a
lorganitzaci de la seva prpia Administraci i es concreta en aspectes els reconeguts en
les lletres a i b que tenen projecci solament cap a linterior de lorganitzaci autonmica,
no impedint que la competncia de lEstat reconeguda en larticle 149.1.18 CE es desple-
gui en els aspectes de lorganitzaci que es projecten sobre els ciutadans.
Tamb lEstatut dautonomia fa previsions sobre diversos aspectes relacionats amb
lAdministraci de la Generalitat, com lorganitzaci territorial a larticle 90.1 o els serveis
pblics i la bona Administraci (article 30):
33
La vegueria s lmbit territorial especfic per a lexercici del govern intermunicipal
de cooperaci local i t personalitat jurdica prpia. La vegueria tamb s la divisi ter-
ritorial adoptada per la Generalitat per a lorganitzaci territorial dels seus serveis (arti-
cle 90.1).
1. Totes les persones tenen dret a accedir en condicions digualtat als serveis pblics
i als serveis econmics dinters general. Les administracions pbliques han de fixar les
condicions daccs i els estndards de qualitat daquests serveis, amb independncia del
rgim de llur prestaci.
2. Totes les persones tenen dret que els poders pblics de Catalunya les tractin, en
els afers que les afecten, duna manera imparcial i objectiva, i que lactuaci dels po-
ders pblics sigui proporcionada a les finalitats que la justifiquen.
3. Les lleis han de regular les condicions dexercici i les garanties dels drets a qu
fan referncia els apartats 1 i 2 i han de determinar els casos en qu les administra-
cions pbliques de Catalunya i els serveis pblics que en depenen han dadoptar una
carta de drets dels usuaris i dobligacions dels prestadors (article 30).
34
3
Classificaci dels rgans administratius
a lAdministraci de la Generalitat
Els rgans administratius poden ser objecte de nombroses classificacions, entre les
quals es poden destacar, simplement a tall dexemple: unipersonals i collegiats, generals
i especials, centrals i perifrics, actius, consultius i de control, simples i complexos,
obligatoris i facultatius, interns i externs, representatius i no representatius, ordinaris i
extraordinaris, principals i auxiliars, administratius i tcnics, autnoms i no autnoms, etc.
No entrarem en cada una daquestes classificacions doctrinals, sin que ens cen-
trarem nicament en les classificacions recollides per la Llei 13/1989, de 14 de de-
sembre, dorganitzaci, procediment i rgim jurdic de lAdministraci de la Generalitat
de Catalunya, la qual fa la classificaci de les pgines segents.
37
3.1. rgans centrals i rgans
territorials
Sn rgans centrals aquells la competncia dels quals sestn a tot el territori de Ca-
talunya (article 8 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre). Conseqentment, encara que
no ho digui expressament la Llei esmentada, shan de considerar com a rgans territorials
aquells la competncia dels quals sestn nicament a una part del territori de Catalunya.
Sha de tenir en compte lexistncia drgans ubicats i que actuen fora del territori de
Catalunya (per exemple, les delegacions del Govern de la Generalitat a lexterior), amb la
qual cosa la distinci entre rgans centrals i territorials sha de matisar.
Dacord amb el captol 2 del ttol 1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre (modifi-
cat, entre altres disposicions, per la Llei 4/1991, de 22 de mar), dintre dels rgans cen-
trals shan dincloure els departaments que componen lAdministraci de la Generalitat.
Dintre dels rgans territorials shaurien de considerar els delegats territorials del Govern,
regulats a larticle 25 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidncia de la Ge-
neralitat i del Govern, que deroga larticle 19 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
Tamb shan de considerar rgans territorials les delegacions -serveis territorials depar-
tamentals (en lmbit de cada delegaci territorial del Govern, article 20.1 de la Llei
13/1989, de 14 de desembre).
Els rgans centrals es poden classificar de la manera segent:
1) rgans superiors
a) President de la Generalitat
b) Govern
c) Conseller primer
d) Vicepresident
e) Consellers
2) Alts crrecs
a) Secretaries generals:
Secretaries generals
Secretaries sectorials
38
b) Direccions generals
Direccions generals
Direccions de serveis
c) Tamb tenen la consideraci dalt crrec els comissionats i la Secretaria del
Govern.
Per poder ser nomenat alt crrec la normativa en matria dorganitzaci no estableix
cap requisit especial, a diferncia del que fa la LOFAGE amb determinats alts crrecs en
preveure la necessitat de ser funcionari en determinats casos o la seva excepci pre-
vista en el decret corresponent en el cas dels directors generals.
Pel que fa a les delegacions territorials del Govern, a larticle 19.1 de la Llei 13/1989,
de 14 de desembre, sestablia que els delegats territorials tenien categoria de directors
generals. La Llei 13/2008, de 5 de novembre, deroga expressament aquest article i es
limita a indicar que tenen als efectes de protocol, rang de secretari o secretria gene-
ral. Com que no indica res respecte del rang o lassimilaci orgnica, sha dentendre que
les delegacions territorials del Govern tenen el que es preveu actualment en la via re-
glamentria, que s el de direcci general (article 2 del Decret 223/2004, de 9 de mar).
Els rgans territorials es poden classificar de la manera segent:
a) Delegacions territorials del Govern.
b) Delegacions departamentals (serveis territorials).
Sha de destacar que, dacord amb el model definit a la Llei 13/1989, de 14 de de-
sembre, els rgans centrals tenen un mbit dactuaci molt clar i la regulaci dels rgans
territorials es limita a les delegacions territorials del Govern i a les delegacions territorials
departamentals, quan, en realitat, a lmbit territorial tamb haurien de poder existir,
per exemple, alts crrecs (direccions generals, etc.) de perfil territorial i, fins i tot, si po-
lticament o institucionalment es considers, departaments de carcter territorial. La Llei
13/2008, de 5 de novembre, no vincula els departaments a rgans centrals.
39
3.2. rgans consultius i rgans actius.
rgans de coordinaci
Sn rgans consultius els que tenen assignades expressament funcions demissi
dinformes, consulta, assessorament o delaboraci de propostes (article 21 de la Llei
13/1989, de 14 de desembre).
Ni la Llei 13/1989, de 14 de desembre, ni la normativa sobre funci pblica ofe-
reixen cap definici drgan actiu. Una interpretaci estricta de larticle 21 de la Llei
13/1989, de 14 de desembre, podria conduir a considerar que una gran part dels rgans
de lAdministraci de la Generalitat sn rgans consultius, ja que aquest article no es-
pecifica que lrgan afectat ha de desenvolupar bsicament, amb carcter preferent o fo-
namentalment alguna de les funcions esmentades, la qual cosa afecta directament
lactual estructura orgnica de lAdministraci de la Generalitat, que descansa, bsica-
ment, en els rgans actius i els seus tipus previstos a larticle 24.1. s evident que la de-
finici que dna lesmentat article 21 s molt mplia i que va ms enll, per exemple, dels
rgans collegiats.
A la vista del captol 4 del ttol 1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, titulat Els
rgans consultius, sembla com si aquesta Llei vinculs rgan consultiu amb rgan colle-
giat, ja que tots els supsits que regula el captol esmentat sn rgans collegiats (con-
sells assessors i Comissi Jurdica Assessora).
Tradicionalment sha considerat lrgan actiu com aquell en qu les funcions exclu-
sives o predominants que t atribudes consisteixen a emetre declaracions de voluntat,
i rgan consultiu com aquell en qu les funcions esmentades sn de judici (Santamara
Pastor).
3
Per Baena del Alczar
4
sn rgans actius els que adopten les decisions bsiques
per tal dassolir els fins de lorganitzaci. Finalment, per Entrena Cuesta
5
els rgans ac-
tius sn els encarregats dinterpretar, manifestar i executar la voluntat de lAdministra-
ci, mentre que els consultius sn els que emeten dictmens de conformitat amb criteris
jurdics o tcnics.
40
3. La teora del rgano en el Derecho Administrativo. Revista Civitas, nm. 40.
4. Curso de Ciencia de la Administracin, vol. 1. Ed. Tecnos, 1988.
5. Curso de Derecho Administrativo, vol. I/2. Ed. Tecnos, 1989.
Encara que la Llei 13/1989, de 14 de desembre, no ho reguli expressament, existeixen
tamb els rgans de control, que es podrien definir com aquells que es pronuncien sobre
ladequaci de lactivitat administrativa a normes de legalitat o doportunitat (Entrena), o
com aquells que efectuen actes de fiscalitzaci de lactivitat daltres rgans (Santamara)
o, finalment, com aquells que revisen les decisions dels altres rgans (Baena).
Llevat dels rgans superiors i dels alts crrecs, els rgans actius es poden classificar
de la manera segent:
a) Subdireccions generals
b) Serveis
c) Seccions
d) Negociats
Qualsevol altre rgan actiu sha dassimilar a algun dels anteriors.
Sense que tinguin naturalesa drgans actius, sha de tenir en compte lexistncia
dins lestructura departamental dels gabinets del conseller i altres unitats reservades a
personal eventual i tamb dins de lestructura departamental i/o dels organismes pblics,
dunitats laborals.
Pel que fa als rgans consultius, destacats a la Llei 13/1989, de 14 de desembre,
lnica referncia que fa el captol 4 del ttol 1 de la Llei esmentada a algun tipus dr-
gan consultiu s respecte a la Comissi Jurdica Assessora (regulada per la Llei 5/2005,
de 2 de maig) i als consells assessors. Tots aquests rgans sn rgans collegiats, com
tamb ho sn altres rgans com les comissions interdepartamentals que preveu larticle
51 de la Llei esmentada.
Aquesta categoria drgans (collegiats) es poden classificar bsicament en rgans de
govern (per exemple, dins dels organismes pblics), rgans dassessorament i rgans
de coordinaci. Tamb existeixen rgans collegiats amb funcions executives.
Els consells assessors estan regulats a larticle 22 de la Llei 13/1989, de 14 de de-
sembre, dins del captol dedicat als rgans consultius. Es tracta, per tant, dun rgan
consultiu que pot tenir carcter interdepartamental o departamental. La norma creadora
del consell en determinar la composici i les funcions. No sespecifica el tipus de norma
necessari per crear-los, per tant sha daplicar la normativa general. Els informes eme-
sos per aquest rgan tenen carcter no vinculant, llevat que hi hagi alguna disposici en
sentit contrari.
41
Separadament dels rgans actius i els rgans consultius, la Llei 13/1989, de 14 de
desembre, regula els rgans de coordinaci. Com a rgans de coordinaci, el Govern pot
crear-ne els segents:
rgans temporals amb objectius ocasionals de coordinaci per obtenir, a termini
fix, els resultats previstos (article 50).
Comissions interdepartamentals amb la finalitat no solament de coordinar, sin
tamb dexaminar assumptes dmbit concret i especfic que afectin diversos departa-
ments. Ha de ser la norma de creaci la que en fixi la composici, la presidncia, les fun-
cions, la durada i les normes de funcionament (article 51).
Els rgans collegiats, amb les funcions adients, poden facilitar la superaci de lexces-
siva departamentalitat que pateix lAdministraci de la Generalitat en la seva actuaci.
42
1
rgans centrals de lAdministraci
de la Generalitat
4
45
4.1. President de la Generalitat
Dacord amb larticle 67.1 de lEstatut dautonomia i larticle 2 de la Llei 13/2008, de
5 de novembre, el president de la Generalitat t la ms alta representaci de la Gene-
ralitat i dirigeix i coordina lacci del Govern. Larticle 12 de la Llei esmentada enumera
les atribucions del president en lexercici de la direcci de lacci del Govern: establir i
desplegar les directrius generals de lacci de govern i assegurar-ne la continutat;
resoldre conflictes datribucions entre consellers i entre rgans i organismes dependents
de diferents departaments; acordar el nomenament i el cessament dels membres del
Govern i dels alts crrecs de la Generalitat que les lleis determinen; impulsar i coordinar
lactivitat dels departaments per a laplicaci de les directrius generals de lacci de go-
vern i establir, sempre que calgui, estratgies de planificaci i dacci conjunta; coordi-
nar lelaboraci de disposicions reglamentries; exercir, com a titular, la direcci superior
del Departament de la Presidncia, si no ha nomenat un conseller o consellera de la Pre-
sidncia...
Segons larticle 23.2 i 3 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, el president o presi-
denta de la Generalitat determina per decret el nombre, la denominaci i lmbit de com-
petncies dels departaments en qu sorganitza el Govern. La Presidncia de la
Generalitat constitueix en tot cas un departament. El president o presidenta de la Ge-
neralitat ha de comparixer davant el Parlament per donar-li compte de lestructura i la
composici que adopta el Govern en constituir-se, i tamb de les modificacions posteriors.
En preveure la Llei esmentada (article 23.2) que la Presidncia de la Generalitat
constitueix en tot cas un departament es pot entendre que la llei opta per un departa-
ment dassistncia directa al President de la Generalitat i no per un model organitzatiu
que passi perqu el President pugui disposar de lassistncia directa drgans especfics
(per exemple, gabinet) que no tinguin la consideraci de departament de lAdministraci
(Govern) i que no estiguin adscrits a cap dels departaments. Altres comunitats autno-
mes preveuen expressament i regulen de manera diferenciada gabinets de suport pol-
tic i tcnic al President (per exemple lArag, a la Llei 2/2009, d11 de maig, del President
i del Govern dArag).
46
4.2. Govern
Segons larticle 68.1 de lEstatut dautonomia i larticle 3 de la Llei 13/2008, de 5 de
novembre, el Govern s lrgan superior collegiat que dirigeix lacci poltica i lAdministra-
ci de la Generalitat. El Govern exerceix la iniciativa legislativa, la funci executiva, la potestat
reglamentria i les altres funcions que li assignen la Constituci, lEstatut i les lleis.
Les atribucions del Govern estan previstes a larticle 26 de la Llei 13/2008, de 5 de
novembre. Entre aquestes atribucions es poden destacar les segents:
Dirigir lacci poltica i lAdministraci de la Generalitat, en el marc de les directrius
generals de lacci de govern establertes pel president o presidenta de la Generalitat.
Aprovar projectes de llei i presentar-los al Parlament, i, si sescau, acordar-ne la re-
tirada.
Elaborar i aprovar el projecte de llei de pressupostos de la Generalitat, i executar-
los, un cop aprovats pel Parlament.
Dictar decrets legislatius i decrets llei.
Exercir la potestat reglamentria en tots els casos en qu no sigui especficament
atribuda al president o presidenta de la Generalitat o als consellers.
Donar o denegar la conformitat a la tramitaci de les proposicions de llei que
poden implicar un augment de crdits o una disminuci dels ingressos pressupostaris.
Acordar el nomenament i el cessament, a proposta del president o presidenta de
la Generalitat o del conseller o consellera competent, dels alts crrecs de lAdministra-
ci de la Generalitat de rang igual, assimilat o superior al de director o directora general,
llevat que, de conformitat amb el que disposa larticle 12.1.d, correspongui de fer-ho al
president o presidenta de la Generalitat, i acordar tamb els altres nomenaments i ces-
saments que les lleis li atribueixen.
Crear, modificar, dividir o extingir entitats i organismes pblics o privats que de-
penguin de la Generalitat o que hi siguin vinculats, i aprovar-ne els estatuts, si els acords
esmentats no requereixen una llei del Parlament.
47
Segons larticle 23 de la Llei esmentada, el Govern sorganitza en departaments, que
integren lAdministraci de la Generalitat. Sens perjudici del que disposen els articles
12.1.n i 15.2 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, la direcci superior de cada de-
partament correspon a un conseller o consellera. Lestructura orgnica de cada depar-
tament sestableix per decret del Govern, amb subjecci al que determina la normativa
reguladora de lorganitzaci de lAdministraci de la Generalitat. Segons aquesta, cor-
respon al conseller, dins del seu departament, la creaci, la modificaci, els canvis dads-
cripci o la supressi drgans actius inferiors al de secci (article 25.2 de la Llei
13/1989, de 14 de desembre). Tal com sha dit anteriorment, segons la Llei 13/2008,
de 5 de novembre, la Presidncia de la Generalitat constitueix en tot cas un departa-
ment (article 23.2) i cada departament t una secretaria general (article 23.4).
48
4.3. Conseller primer i vicepresident
Segons larticle 69 de lEstatut dautonomia i larticle 14 de la Llei 13/2008, de 5 de
novembre, el president o presidenta de la Generalitat pot nomenar (i separar) un con-
seller primer o consellera primera del Govern. En aquest cas, ha de donar compte al Par-
lament del nomenament, i tamb, si sescau, del cessament.
El conseller primer o consellera primera s membre del Govern i no s titular de cap
departament.
Corresponen al conseller primer o consellera primera les atribucions prpies segents:
a) Desplegar les directrius generals de lacci de govern.
b) Convocar i presidir el Consell Tcnic del Govern.
c) Coordinar i supervisar lactivitat de les delegacions territorials del Govern.
d) Suplir i substituir el president o presidenta de la Generalitat, en els termes que
determina larticle 6 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre.
e) Rebre informaci de la Secretaria del Govern sobre els projectes de decret elaborats
pels departaments abans que no siguin incorporats a lordre del dia del Consell Tcnic.
f) Complir les funcions de carcter administratiu i executiu que li assignen les lleis.
El president o presidenta de la Generalitat pot delegar en el conseller primer o con-
sellera primera, enterament o en part, les atribucions a qu fan referncia les lletres j,
k, l i m de larticle 12.1 de la Llei esmentada:
j) Impulsar i coordinar lactivitat dels departaments per a laplicaci de les direc-
trius generals de lacci de govern i establir, sempre que calgui, estratgies de planificaci
i dacci conjunta.
k) Encomanar a un conseller o consellera que sencarregui del despatx ordinari dels
assumptes i les funcions pertocants a un altre conseller o consellera en cas dabsncia,
malaltia o impediment o en cas de vacana del crrec.
49
l) Encomanar a un conseller o consellera que sencarregui del despatx ordinari dels
assumptes i les funcions pertocants a un altre conseller o consellera en un supsit dabs-
tenci o recusaci.
m) Rebre informaci sobre els avantprojectes de llei, projectes de decret legislatiu,
projectes de decret llei i projectes de decret elaborats pels departaments abans que no
siguin sotmesos a laprovaci del Govern.
En tot cas, el president o presidenta de la Generalitat nicament pot delegar les atri-
bucions a qu fa referncia la lletra j (Impulsar...) si no s titular de cap departament.
Les disposicions legals relatives als consellers sapliquen tamb al conseller primer o
consellera primera, en tot all que no contradigui la regulaci especfica daquest crrec.
Pel que fa al vicepresident, larticle 15 de la referida Llei especifica que el president
o presidenta de la Generalitat, si no ha nomenat un conseller primer o consellera pri-
mera, pot designar un vicepresident o vicepresidenta del Govern. En aquest cas, ha de
donar compte al Parlament del nomenament, i tamb, si sescau, del cessament.
El vicepresident o vicepresidenta s membre del Govern i s titular del departament
que determini el president o presidenta de la Generalitat.
Corresponen al vicepresident o vicepresidenta, ultra les funcions prpies de direcci
del departament del qual sigui titular, les atribucions que les lletres b, c, d, e i f de larti-
cle 14.3 de la Llei esmentada confereixen al conseller primer o consellera primera:
b) Convocar i presidir el Consell Tcnic del Govern.
c) Coordinar i supervisar lactivitat de les delegacions territorials del Govern.
d) Suplir i substituir el president o presidenta de la Generalitat, en els termes que
determina larticle 6.
e) Rebre informaci de la Secretaria del Govern sobre els projectes de decret elaborats
pels departaments abans que no siguin incorporats a lordre del dia del Consell Tcnic.
f) Complir les funcions de carcter administratiu i executiu que li assignen les lleis.
Les disposicions legals relatives als consellers sapliquen tamb al vicepresident o vi-
cepresidenta, en tot all que no contradigui la regulaci especfica daquest crrec.
50
4.4. Consellers
Sha dentendre que lestructura departamental de lAdministraci de la Generalitat
respon al principi de divisi funcional, de tal manera que cada departament comprn un
o diversos sectors funcionalment homogenis de lactivitat administrativa competncia
de lAdministraci de la Generalitat.
Hi ha dos models bsics de departaments: els dabast vertical i els dabast horitzontal.
Els primers sn aquells que destinen els seus serveis o bns fora de lAdministraci, res-
ponent a un criteri de mercat o clientela. Els segons dirigeixen la seva activitat a satisfer de-
mandes internes del conjunt de lAdministraci, responent a criteris de funcions. No obstant
aix, hi ha departaments que compaginen lorientaci vertical amb lhoritzontal.
El conseller s el cap del departament i t les atribucions previstes a larticle 12 de
la Llei 13/1989, de 14 de desembre, sens perjudici de les facultats que li correspon-
guin com a membre del Govern. Larticle esmentat preveu les atribucions segents:
a) Representar el departament corresponent.
b) Dirigir, organitzar i establir les prioritats del departament, i dels organismes au-
tnoms i de les empreses pbliques que hi sn adscrits.
c) Proposar al Govern els avantprojectes de llei o els projectes de decret, dins lm-
bit de les competncies del departament.*
d) Exercir la potestat reglamentria en lmbit i amb els lmits que li sn propis.
e) Proposar el nomenament i la separaci dalts crrecs del departament, i nome-
nar-ne i separar-ne els altres crrecs, i tamb exercir la potestat disciplinria, en el marc
establert per lordenament vigent.*
f) Resoldre els conflictes datribucions entre les autoritats i els rgans del departament.
g) Suscitar conflictes datribucions amb altres departaments.
h) Resoldre, en ltima instncia, els recursos i les reclamacions administratives que
no pertoquin a organismes i autoritats inferiors al departament.
51
i) Presentar lavantprojecte de pressupost del departament.
j) Autoritzar les despeses prpies del departament, dins limport dels crdits auto-
ritzats i dacord amb les normes per a lexecuci del pressupost.
k) Signar, en nom de la Generalitat, els contractes relatius a assumptes propis del
departament, en els termes establerts per la legislaci vigent.
l) Exercir les altres facultats que li atribueix la legislaci vigent o que li deleguin el
president de la Generalitat o el Govern.
Algunes daquestes atribucions (les assenyalades amb un asterisc) shan vist altera-
des o reiterades pel que preveu larticle 16 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre. Aquest
article preveu que:
Corresponen als consellers, com a integrants del Govern, les atribucions segents:
a) Desenvolupar lacci de govern en lmbit de les funcions que els sn assignades,
de conformitat amb les directrius del president o presidenta de la Generalitat i del Govern.
b) Proposar al Govern avantprojectes de llei, projectes de decret legislatiu, projectes de
decret llei o projectes de decret relatius a llurs funcions o a llur mbit de competncies.
c) Proposar al Govern el programa dactuaci relatiu a llurs funcions o a llur mbit
de competncies.
d) Proposar al Govern el nomenament i el cessament dels alts crrecs del departa-
ment, i acordar el nomenament i el cessament dels altres crrecs del departament.
e) Exercir la potestat disciplinria, en el marc establert per lordenament vigent.
f) Formular propostes al Govern sobre assumptes que en requereixen laprovaci re-
latius a llurs funcions o a llur mbit de competncies.
g) Qualssevol altres que siguin prpies del crrec o que els siguin atribudes per
norma.
52
4.5. Alts crrecs
4.5.1. Secretaries generals
Facultats dels secretaris generals
Sn la segona autoritat del departament i, segons larticle 23.4 de la Llei 13/2008,
de 5 de novembre, en tot cas, cada departament t una secretaria general. T les fa-
cultats previstes a larticle 13 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre. Aquestes facul-
tats sn les segents:
a) Representar el departament per delegaci del conseller i exercir, sota la direcci
del titular del departament, les funcions que aquest li delegui.
b) Assumir la inspecci dels centres, les dependncies i els organismes adscrits al
departament, sens perjudici de les atribucions prpies dels directors generals, i dirigir i
organitzar els serveis generals del departament.
c) Vetllar per lorganitzaci, la simplificaci i la racionalitzaci administratives i as-
segurar el suport tcnic i jurdic general del departament.
d) Ser lrgan de comunicaci amb altres administracions i entitats que tinguin re-
laci amb el departament i amb els altres departaments, organismes i entitats que en
depenen, sens perjudici de les atribucions que tenen els directors generals respecte a
aquesta matria.
e) Coordinar lactuaci del departament en relaci amb les transferncies de fun-
cions i serveis.
f) sser el cap superior de tot el personal del departament i resoldre els assump-
tes que afecten aquest personal, llevat que pertoquin al conseller; contractar el personal
laboral i nomenar els funcionaris interins del departament.
g) Coordinar, sota la direcci del conseller, els programes i les actuacions de les di-
ferents direccions generals i dels organismes adscrits al departament.
53
h) Tramitar les disposicions generals i, si escau, elaborar-les i fer-ne lestudi i linforme.
i) Elaborar, conjuntament amb els directors generals, lavantprojecte de pressupost
del departament per sotmetrel al conseller, tramitar el dels organismes i les entitats
adscrits al departament, i dirigir i controlar la gesti del pressupost del departament.
j) Supervisar ladquisici de subministraments, bns i serveis, i tamb els expe-
dients de contractaci de qualsevol tipus; autoritzar les despeses dins els lmits que ses-
tableixin per reglament i fer informe de les propostes de les despeses que excedeixin
aquests lmits.
k) Elaborar els programes de necessitats del departament i exercir les altres fun-
cions que la legislaci vigent li atribueixi.
l) Proposar les reformes encaminades a millorar i perfeccionar els serveis dels di-
ferents centres del departament i preparar els mtodes de treball, tenint en considera-
ci els costos i el rendiment.
Alguna facultat sha de matisar dacord amb legislaci posterior com, per exemple, el
suport jurdic, a la vista de la normativa sobre els serveis jurdics de lAdministraci de
la Generalitat (Llei 7/1996, de 5 de juliol, dorganitzaci dels serveis jurdics de lAdmi-
nistraci de la Generalitat de Catalunya).
En resum, les secretaries generals apleguen les funcions segents: administraci de
personal, elaboraci del pressupost, control de la despesa, suport jurdic (en els termes
que preveu la normativa especfica en matria de serveis jurdics abans esmentada, que
atribueix la funci dassessorament i defensa jurdica al Gabinet Jurdic de la Generalitat)
i administraci dels recursos materials, tcnics i informtics (sens perjudici de les funcions
del Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informaci). Igualment, tenen funcions
de coordinaci interna. Sencarreguen, doncs, de les funcions que a lAdministraci gene-
ral de lEstat (AGE) tenen les subsecretaries i les secretaries generals tcniques.
La figura de la secretaria general s clau quant a lestructuraci orgnica del depar-
tament (lletra c de larticle 13 de la Llei) i, a ms, els secretaris generals de cada de-
partament integren el consell tcnic, al qual correspon fer lanlisi i lestudi de les
disposicions i els assumptes que han de ser sotmesos a laprovaci del Govern.
El fet que la Llei configuri el secretari general com a segona autoritat i li atribueixi la
funci de coordinar, sota la direcci del conseller, els programes i les actuacions de les
diferents direccions generals i dels organismes adscrits al departament, el situa en una
posici de preeminncia respecte de les direccions generals del departament encara
que aquestes no en depenguin i, per tant, no sigui el seu superior jerrquic en sentit es-
tricte. En alguns casos, el decret destructura, s a dir, la norma que regula lestructura
orgnica departamental o de determinats organismes centrada bsicament en rgans ac-
tius amb nivell mnim de secci, preveu que algunes direccions generals depenguin de
la secretaria general, amb la qual cosa el seu titular s superior jerrquic a tots els efec-
tes daquelles. Aquesta situaci shauria de considerar excepcional i, en principi, no re-
comanable, ja que, dentrada, el bloc funcional propi de les secretaries generals no
s sectorial com passa, per exemple, en el cas de les secretaries dEstat de lAdminis-
traci general de lEstat o en el cas de les secretaries sectorials i, a ms, ja t atribuda
la funci de coordinaci esmentada.
Els secretaris generals (i els directors generals) poden dictar circulars i instruccions
per dirigir lactivitat de llurs subordinats en relaci amb lorganitzaci interna dels de-
partaments. Aquestes circulars i instruccions es poden publicar al DOGC, per en cap cas
no constitueixen una manifestaci de lexercici de la potestat reglamentria. En aquest
sentit, larticle 21.1 de la Llei estatal 30/1992, de 26 de novembre, de rgim jurdic de
les administracions pbliques i del procediment administratiu com, disposa que els r-
gans administratius poden dirigir les activitats dels seus rgans jerrquicament depen-
dents mitjanant instruccions i ordres de servei. Larticle 7 de la Llei 26/2010, de 3
dagost, preveu que: Els rgans administratius exerceixen les seves competncies sota
la direcci i la supervisi de lrgan de qu depenen jerrquicament, que pot emetre ins-
truccions i circulars o ordres de serveis per a fixar, respectivament, els criteris per a la-
plicaci de les normes jurdiques en lexercici de les seves funcions i per al funcionament
dels serveis.
Estructura interna de les secretaries generals
La Secretaria General, a la vista de les funcions atribudes, shauria destructurar,
bsicament, sobre la base de la Direcci de Serveis (si existeix), el Gabinet Tcnic i lAs-
sessoria Jurdica. En cas que no existeixi Direcci de Serveis, lestructura orgnica amb
funcions en lmbit dels serveis generals, que es comentar posteriorment, hauria de
dependre directament del titular de la Secretaria.
El Gabinet Tcnic, amb funcions directes sobre el conjunt del Departament (suport
a la planificaci de poltiques, a la coordinaci, al seguiment i a lavaluaci de la imple-
54
mentaci de les poltiques...), hauria de tenir el rang orgnic adient (subdirecci general)
i dependre directament del titular de la secretaria general. En ocasions es potencien al-
tres funcions del Gabinet Tcnic i es fa dependre del titular de la Direcci de Serveis,
per, en principi, seria millor configurar el Gabinet Tcnic a partir de funcions de suport
directe al secretari general i amb dependncia directa daquest.
Pel que fa a lAssessoria Jurdica, sha de tenir en compte el que estableix la norma-
tiva especfica en matria de serveis jurdics de la Generalitat de Catalunya i les fun-
cions, relacions i dependncies que aquesta preveu sobre aix. Daquesta normativa es
pot deduir que lAssessoria Jurdica, ms que no pas un rgan actiu del departament, s
un rgan del Gabinet Jurdic que actua en un determinat departament amb una vincu-
laci especial amb el seu secretari general.
El suport i lassistncia jurdica, en principi, conv situar-los sota la dependncia di-
recta del vrtex de lorganitzaci a la vista de labast i les caracterstiques que tenen al-
gunes de les seves funcions.
4.5.2. Secretaria General Adjunta, secretaries
sectorials i Secretaria del Govern
Dacord amb larticle 11.2 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre: El Govern, da-
cord amb les disponibilitats pressupostries, pot crear, en el si dun departament, se-
cretaries sectorials, amb rang orgnic de secretaria general, si lespecificitat o la
complexitat tcnica o organitzativa dun determinat mbit material ho requereix, a les
quals shan datribuir les funcions que siguin determinades per reglament, dhuc
les que per llei shagin atribut especficament a una direcci general. Aquests crrecs
estan subjectes a la direcci superior del titular del departament i depenen del secretari
general en totes les funcions daquest que no els hagin estat atribudes.
A cada departament hi ha una secretaria general, per al Departament de la Pre-
sidncia, segons la Llei 13/1989, de 14 de desembre, hi pot haver, a ms, una se-
cretaria general adjunta. La Llei esmentada no defineix les funcions de la Secretaria
General Adjunta, ni la seva dependncia, ni la seva assimilaci orgnica, ni tampoc
especifica expressament que es tracti dun alt crrec. Aquesta figura sexplica per
les peculiaritats del Departament de la Presidncia, que pot no tenir conseller, la qual
cosa afecta les responsabilitats i funcions de la secretaria general daquest Depar-
tament.
55
La Secretaria General Adjunta actualment est regulada a larticle 20 del Decret
93/2008, de 29 dabril, de reestructuraci del Departament de la Presidncia. Aquesta
unitat directiva t les funcions segents:
Ladministraci, el rgim interior i la gesti dels serveis generals del departament.
Lassistncia tcnica a la Secretaria General de la Presidncia.
Lorganitzaci dels actes institucionals, la presncia pblica, les relacions externes
i les funcions de protocol de la presidncia de la Generalitat.
La direcci del mrqueting corporatiu de la Generalitat.
La creaci de la Secretaria General Adjunta ha implicat la supressi de la Direcci de
Serveis al Departament de la Presidncia.
Les secretaries sectorials depenen del titular del departament (la Llei esmentada uti-
litza lexpressi estan subjectes a la direcci superior) i del secretari general; en aquest
ltim cas, en totes les funcions daquest que no els hagin estat atribudes.
Ni la Secretaria General Adjunta ni la secretaria sectorial tenen la condici de segona
autoritat del departament, ja que aquesta condici beneficia exclusivament la secreta-
ria general stricto sensu.
Les secretaries sectorials, assimilades orgnicament a secretaria general, apareixen
quan lespecificitat o la complexitat tcnica o organitzativa dun determinat mbit mate-
rial ho requereix. Per tant, no es tracta drgans necessaris, s a dir, dexistncia obligada,
sin que shan de crear quan es donin determinades circumstncies.
Aquesta figura t vocaci de permanncia i sinterposa entre el conseller o el secre-
tari general i les unitats directives afectades per la matria. Ha de facilitar lexecuci de
les poltiques sectorials actuant com a intermediari o interlocutor de les instncies su-
periors, amb facultats per dissenyar les poltiques sectorials que haur dexecutar les-
tructura subordinada, constituda per les unitats directives relacionades amb la secretaria
sectorial per la matria sobre la qual actuen.
Les secretaries sectorials presenten alguna similitud amb les secretaries dEstat de
lAdministraci general de lEstat, ja que tenen una alta responsabilitat en el disseny i la
implantaci de poltiques sectorials del departament, per en el cas de les secretaries
sectorials mantenen un nivell orgnic inferior al de les secretaries dEstat, que, segons
la LOFAGE, sn rgans superiors.
56
Shaurien de poder crear les secretaries sectorials quan es donin les circumstncies
segents:
a) Un mbit material especfic, clarament identificat.
b) Una estructura orgnica dalt nivell que executi les funcions prpies de lmbit
material especfic esmentat (direccions generals i organismes pblics).
c) La necessitat dunificar criteris de planificaci i dexecuci de les poltiques sec-
torials relacionades amb lmbit material especfic i, per tant, dun referent superior a les
unitats directives esmentades que unifiqui criteris i que, si sescau, pugui respondre amb
claredat, rapidesa, eficcia i eficincia a la complexitat tcnica i/o organitzativa que im-
pacta sobre lmbit material en qu sactua.
d) La necessitat dun interlocutor nic que vehiculi les relacions entre el conseller i
el secretari general o organismes externs al departament i les unitats directives que
sadscriurien a la secretaria sectorial.
e) Vocaci de permanncia respecte als objectius que cal aconseguir, les funcions
per executar i els recursos (organitzatius, humans...) que shan dutilitzar.
Per tant, no s convenient crear secretaries sectorials quan es pugui executar la po-
ltica pblica mitjanant una direcci general o es tracti de llocs de treball allats, sense
que dirigeixin un bloc organitzatiu significatiu dalt nivell (per exemple, direccions gene-
rals), quan es tracti de dur a terme una actuaci puntual subjecta a termini o vinculada
a la consecuci dun determinat objectiu que no sallargui en el temps, ni quan les fun-
cions que se li han datribuir les pugui executar una nica unitat directiva ja existent, en-
cara que amb la collaboraci daltres, per sense la necessitat duna direcci superior
o coordinaci diferent de la del conseller o del secretari general.
La Llei 13/1989, de 14 de desembre, disposa expressament que les secretaries sec-
torials tenen fins i tot les funcions que per llei shagin atribut especficament a una di-
recci general, amb la qual cosa es planteja si aquesta Llei permet suprimir direccions
generals creades o regulades per llei i que, pel decret de creaci o regulaci duna se-
cretaria sectorial, perden les seves funcions, que sn atribudes a la secretaria sectorial.
Les secretaries sectorials poden executar funcions prpies de les secretaries gene-
rals (com les relatives als serveis generals) si el decret destructura aix ho preveu. No obs-
tant aix, s recomanable que satribueixin aquestes funcions, amb lestructura orgnica
57
i els recursos necessaris, nicament quan sigui estrictament necessari si a la secretaria
sectorial hi ha una gran complexitat tcnica o organitzativa o un gran volum de gesti. En
qualsevol cas, s convenient que la secretaria general mantingui funcions de coordina-
ci, seguiment i una certa supervisi daquestes funcions per tal de garantir una unitat
dacci. Lassumpci daquestes funcions, estructura i recursos no ha dimplicar la crea-
ci duna segona direcci de serveis, ja que aquesta s nica. Aix no impedeix que es
puguin utilitzar frmules organitzatives alternatives (per exemple, la creaci duna sub-
direcci general amb funcions en matria de serveis generals).
Les secretaries sectorials poden ser unitats directives clau dins dels departaments, ja
que podrien tenir una visualitzaci i assumir una responsabilitat molt importants pel que
fa a poltiques sectorials amb impacte directe en la ciutadania. Seria convenient valorar la
possibilitat de potenciar aquesta figura de manera que sallibers parcialment el conseller
de funcions sectorials i concentrs blocs competencials sectorials rellevants. Un model
alternatiu a lactual, que mereix ser estudiat i que implicaria un canvi legal, passaria per
poder configurar algunes secretaries sectorials com a viceconselleries, que esdevindrien la
segona autoritat del departament pel que fa a lmbit competencial atribut i amb una clara
responsabilitat poltica, en detriment de les secretaries generals i dels comissionats.
Algunes comunitats autnomes (Llei 11/2003, de 25 de setembre, del Govern i del
Consell Consultiu de Castella-la Manxa; Llei 3/2001, de 3 de juliol, del Govern i lAdminis-
traci de la Comunitat de Castella i Lle; Llei 7/1981, de 30 de juny, del Govern basc) con-
figuren les viceconselleries com a rgans que tenen atribuda la responsabilitat sobre un
sector de lactivitat especfica dun departament. En el cas de Castella i Lle sespecifica
que es tracta de la segona autoritat del departament en aquest mbit, amb les compe-
tncies sobre el sector dactivitat administrativa atribudes per la norma de creaci. El per-
fil s similar al dels secretaris dEstat de la LOFAGE. Altres comunitats autnomes (Llei
1/1983, de 13 de desembre, de Govern i Administraci de la Comunitat de Madrid; Llei
9/2007, de 22 doctubre, de lAdministraci de la Junta dAndalusia) preveuen lexistncia
duna nica viceconselleria amb dependncia del conseller i amb funcions en matria de
serveis generals, encara que en alguns casos, com la llei de Madrid, amplia les seves fun-
cions a les que la Llei esmentada no atribueixi expressament als consellers (article 44). La
Llei andalusa preveu una viceconselleria molt similar a la secretaria general de lAdminis-
traci de la Generalitat (serveis comuns, coordinaci general...).
Pel que fa a la Secretaria del Govern, larticle 33 de la Llei 13/2008, de 5 de no-
vembre, disposa que:
1. Correspon al president o presidenta de la Generalitat dacordar el nomena-
58
ment i el cessament del secretari o secretria del Govern, que t la consideraci dalt
crrec.
2. La Secretaria del Govern presta assistncia jurdica i suport tcnic al Govern i al
Consell Tcnic, en prepara les reunions i compleix les altres funcions que li atribueixi el
president o presidenta de la Generalitat.
Aquesta regulaci especfica que de la Secretaria del Govern fa la Llei esmentada
colloca aquest rgan en una situaci diferenciada respecte de la resta drgans que es
podrien considerar similars, com s el cas de les secretaries sectorials. La Llei 13/2008,
de 5 de novembre, accentua les peculiaritats daquesta figura enfront de la normativa an-
terior, en la qual es podria considerar la Secretaria del Govern com una secretaria sec-
torial despecial importncia i tractament, per noms secretaria sectorial. Amb la nova
regulaci sintrodueixen canvis que afecten aquest tractament: el nomenament i cessa-
ment per part del president de la Generalitat, la qual cosa constitueix una excepci res-
pecte al nomenament dels alts crrecs, que correspon, amb carcter general, al Govern
(sens perjudici del que preveu larticle 12.1.d de la Llei esmentada), i la referncia ex-
pressa al fet que el secretari del Govern t la consideraci dalt crrec, en lloc de dir que
la Secretaria del Govern t rang orgnic de secretaria general, com la Llei 13/1989, de
14 de desembre, especifica respecte de les secretaries sectorials. Tamb latribuci de
funcions s peculiar, ja que s la mateixa llei la que li atribueix funcions concretes com
ara que presta assistncia jurdica i suport tcnic al Govern i al Consell Tcnic, en pre-
para les reunions i la que precisa que tindr, a ms, les altres funcions que li atribueixi
el president o presidenta de la Generalitat.
Es tracta duna figura lligada estretament al president de la Generalitat, el qual nomena
i cessa el titular i li pot atribuir funcions, encara que la regulaci de la Secretaria del Go-
vern se situa a la Llei 13/2008, de 5 de novembre, dins duna secci titulada rgans
dassistncia i suport al Govern. Ats que la Llei no preveu expressament lexistncia dr-
gans no collegiats dassistncia i suport al Govern i/o al President amb dependncia
orgnica directa daquests fora de lmbit departamental, i ats que la mateixa Llei
preveu lexistncia dun Departament de la Presidncia, amb la qual cosa es condiciona
lestructura de lAdministraci de la Generalitat, shauria de convenir que la Secretaria del
Govern hauria destar adscrita orgnicament al Departament de la Presidncia.
Quant al rang orgnic de la Secretaria del Govern, es podria considerar una secreta-
ria sectorial peculiar, amb un tractament diferenciat respecte de la resta de secretaries
sectorials: nomenament, cessament, dependncia o vinculaci no tant amb el titular del
departament sin amb el president, que pot no ser titular del Departament de la Presi-
59
dncia..., o una categoria nova dins la llista dalts crrecs, tal com podria passar amb els
comissionats. En el primer cas es tractaria de reconduir larticle 33.1 de la Llei 13/2008,
de 5 de novembre, cap als alts crrecs que preveu la Llei 13/1989, de 14 de desembre
(article 5.3); per tant, estarem davant dun rgan amb rang orgnic de secretaria gene-
ral, la qual cosa no sindica expressament a la Llei 13/2008, de 5 de novembre. En el
segon cas es tractaria de considerar que larticle 33.1, quan assenyala que el secretari
del Govern t la consideraci dalt crrec, est introduint una nova categoria dins la llista
dalts crrecs que fa larticle 5.3 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
4.5.3 Direccions generals
Larticle 14 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, regula les facultats del director
general, en lmbit de la seva direcci general. Aquestes facultats sn les segents:
a) Dirigir i gestionar els serveis i proposar o resoldre els assumptes del departament
que li pertoquen per ra de la matria.
b) Exercir el comandament, i vigilar, organitzar i inspeccionar les dependncies al seu
crrec.
c) Proposar al conseller o al secretari general les resolucions sobre les matries pr-
pies de la direcci general.
d) Elaborar i elevar anualment al conseller un informe sobre leficcia, el cost i el ren-
diment dels serveis al seu crrec.
e) Exercir les altres facultats que li atribueixin les lleis i les disposicions vigents.
La Llei 13/2008, de 5 de novembre, encara que no regula expressament les direc-
cions generals, s que fa referncies puntuals als directors generals (per exemple, a lar-
ticle 26.h).
Les direccions generals sn les unitats directives fonamentals de lAdministraci en
la prestaci de serveis o en lactuaci sectorial daquesta i shan de considerar rgans
necessaris en tot departament. A diferncia del departament, que s un rgan configu-
rat dacord amb criteris ms poltics i institucionals, i de les secretaries generals, que
efectuen una tasca fonamentalment interna del departament, les direccions generals
60
responen directament als objectius que persegueix el departament i sn creades mit-
janant decret.
A ligual dels departaments, les direccions generals responen normalment als crite-
ris de divisi o especialitzaci de lactuaci de lAdministraci per sectors o mbits que
es projecten a la societat (per exemple: Direcci General de Carreteres, Direcci Gene-
ral del Medi Natural, etc.). Tamb hi ha, per, direccions generals que no responen a
aquest criteri de sectorialitzaci quant al destinatari (dins de la societat), sin que ho
fan a necessitats ms internes de la mateixa Administraci (per exemple: Direcci General
de Pressupostos, etc.). Aix, es pot parlar de direccions generals (o altres rgans) de lnia,
de staff o mixtes. Sn de lnia les que fan una prestaci directa al ciutad, s a dir, tenen
una projecci clara i repercussi externa; sn de staff les que donen suport a lAdminis-
traci, mentre que les mixtes sn una mescla de les dues anteriors. Ens remetem al punt
7 daquesta publicaci.
s evident que una direcci general ha de disposar de tota una estructura orgnica
subordinada i de suport per tal daconseguir els seus objectius. s discutible la creaci
i lexistncia de direccions generals que no disposin daquesta estructura o que, fins i tot,
no tinguin un mnim de recursos humans adscrits; si s aix, shauria de buscar una fr-
mula alternativa que no passs per la creaci duna direcci general.
No sha doblidar que legalment (article 11.2 de la Llei 13/1989, de 14 de desem-
bre) simposa laplicaci dun criteri restrictiu a lhora de crear direccions generals, ja
que larticle esmentat manifesta expressament que a cada departament hi ha les di-
reccions generals imprescindibles que exigeixen els serveis especialitzats que sintegren
dins daquell.
Entre altres criteris, shauria destablir un mnim de personal per poder crear una di-
recci general, de tal manera que es puguin evitar direccions generals suprflues. Evi-
dentment, el nombre de llocs de treball adscrits a una direcci general est determinat
per factors com les funcions o el volum de gesti. Tamb shan de tenir en compte as-
pectes com el grau dinterlocuci o projecci externa, el pressupost o lestructura org-
nica a lhora de crear o valorar una direcci general.
Una direcci general ha de tenir les funcions definides i diferenciades daltres r-
gans. El decret de creaci s el mitj idoni per consignar-ne les funcions. Pel que fa al
pressupost, shauria danar cap a una autonomia de la gesti pressupostria que per-
mets a la direcci general prou maniobrabilitat per tal de portar a terme les seves fun-
cions. El volum de gesti ha de ser suficient per crear una direcci general i seria positiu
61
poder establir indicadors que permetessin valorar aquest volum. Lestructura orgnica s
objecte duna anlisi detallada en aquest treball.
Per tant, s recomanable reduir el nombre de direccions generals al que sigui es-
trictament imprescindible, que aquestes siguin potents i amb capacitat de gesti aut-
noma; daquesta manera disminuirien els problemes de coordinaci i direcci (per
exemple, de les secretaries sectorials o de la secretaria general) i els perills de duplici-
tats o buits competencials, es potenciaria la figura del director general, soptimitzarien
els serveis interns (sens perjudici del paper clau dunitats directives com les secretaries
generals) i milloraria leficcia i leficincia en la prestaci del servei.
Pel que fa al nombre de llocs de treball mnim esmentat anteriorment, cal especifi-
car que no es pot seguir exactament el mateix criteri segons que es tracti de direccions
generals de lnia o de direccions generals de staff. En el cas de les primeres, pel tipus
de tasques que realitzen, est ms fonamentat un nombre ms elevat de persones ads-
crites.
En el cas en qu algun o cap dels elements esmentats no facin convenient la crea-
ci duna direcci general, hi ha la possibilitat doptar per agrupar-la amb una altra que
ja existeixi o que es cre de nou (per exemple, quan lnica ra per crear una direcci ge-
neral sigui la funci de representaci o interlocuci i no es disposi duna infraestructura
acceptable de llocs de treball o orgnica ni un volum de gesti considerable).
Els directors generals tenen la facultat de dictar circulars i instruccions en els ma-
teixos termes exposats per als secretaris generals.
Quant a lestructura interna de les direccions generals, aquesta es basa en dos tipus
drgans o unitats diferenciats:
rgans que desenvolupen tasques dincidncia directa sobre els seus productes,
segons les necessitats de la lnia operativa de la direcci (per exemple: prestaci de ser-
veis concrets al ciutad dintre del camp dactuaci de la direcci general). Sn rgans que
es podrien qualificar doperatius.
rgans que desenvolupen tasques dassistncia o suport als rgans anteriors.
62
63
4.5.4 Direccions de serveis
En els departaments que, pel seu volum de gesti o per la complexitat calgui, hi pot
haver una Direcci de Serveis, amb categoria de direcci general (article 11.4 de la Llei
13/1989, de 14 de desembre).
El director de serveis, en els departaments en qu shagi creat, exerceix, sota la di-
recci del secretari general, les funcions dadministraci, rgim interior i gesti dels ser-
veis generals del Departament (article 15 de la mateixa Llei).
Noms nhi ha dhaver als departaments on calgui pel volum de gesti o per la com-
plexitat que tinguin, i tindran categoria de direcci general. Legalment no shan deter-
minat quins sn els criteris concrets que shan de seguir per tal que es pugui crear una
direcci de serveis. La regulaci de la figura de la Secretaria General Adjunta (Llei
2/1992, de 7 de juliol, que modifica la Llei 13/1989, de 14 de desembre), limitada al
Departament de la Presidncia, redueix les possibles similituds o coincidncies pel que
fa a les funcions entre les secretaries generals (amb la direcci de serveis, si s el cas),
les secretaries sectorials i la Secretaria General Adjunta en comparaci amb la regula-
ci anterior (primer redactat de la Llei 13/1989, de 14 de desembre), que obria la porta
a la creaci de ms secretaries generals adjuntes. Actualment (setembre de 2010), tots
els departaments, excepte Presidncia (que disposa de la Secretaria General Adjunta),
disposen duna direcci de serveis.
La creaci, la modificaci, la supressi i el canvi de denominaci de les direccions de
serveis sacorden per decret del Govern. Els directors de serveis exerceixen les funcions
dadministraci, rgim interior i gesti dels serveis generals del departament sota la di-
recci del secretari general (article 15 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre). Es tracta,
per tant, duna figura que sha demmarcar dins de la secretaria general, com un rgan
executor de funcions prpies daquesta.
En decrets destructura shan anat especificant les funcions de les direccions de ser-
veis, que han concentrat les tasques en matria de contractaci, gesti econmica i de
personal i, fins i tot, en alguns casos, han atribut a aquestes direccions funcions que en
una interpretaci estricta podrien anar ms enll de la simple administraci, rgim inte-
rior o gesti dels serveis generals (per exemple, en matria dorganitzaci).
Aquests ltims anys sha produt la generalitzaci de les direccions de serveis, amb
la qual cosa els criteris generals restrictius de la Llei han quedat, a la prctica, superats.
Amb la creaci de les direccions de serveis saccentua el paper dels secretaris ge-
nerals com a segona autoritat del departament i es refora el seu perfil poltic, ja que es
deixa gran part de la gesti en mans dels directors de serveis.
Estructura interna de la Direcci de Serveis
En el cas que els secretaris generals assumeixin un paper ms poltic sobre la base
de la seva condici de segona autoritat del departament i de determinades funcions que
els pertoquen (per exemple, la de coordinar, sota la direcci del conseller, els programes
i les actuacions de les diferents direccions generals i dels organismes adscrits al depar-
tament), les direccions de serveis es configuren ms clarament com els rgans gestors
integrats per blocs clarament homogenis i diferenciats: gesti econmica o pressupos-
tria, per una banda, i gesti de recursos humans, per una altra. mbits com lorganit-
zaci es poden lligar a recursos humans, integrar-se dins el Gabinet Tcnic o tenir un
tractament diferenciat.
Un rgan actiu o b una rea funcional o un lloc singular especfic competent en ma-
tria dorganitzaci hauria dassumir les funcions segents:
a) Lelaboraci i el seguiment dels plans dactuaci departamentals en matria dor-
ganitzaci.
b) Lestudi i lelaboraci de propostes de creaci, modificaci i racionalitzaci de les
estructures orgniques i funcionals del departament i la seva implementaci i avaluaci,
i de creaci, modificaci i supressi de les entitats instrumentals del departament, en
collaboraci amb les unitats departamentals competents (com lassessoria jurdica).
c) Lestudi i lelaboraci de les normes que regulen un procs administratiu.
d) Lanlisi i la proposta de racionalitzaci de processos, circuits i documentaci ad-
ministrativa i les propostes dadaptaci necessries de les tecnologies de la informaci
i la comunicaci.
e) Lestudi i lelaboraci de propostes dimplementaci i de millora de la qualitat dels
serveis.
f) Lestudi i lelaboraci dels sistemes dindicadors de gesti i estratgics que per-
metin lavaluaci dels serveis i la presa de decisions.
64
g) La collaboraci en el disseny i la implementaci de programes interdepartamen-
tals del seu mbit dactuaci.
h) Limpuls i la coordinaci dels projectes dinformaci en matries detallades als
punts anteriors.
Tamb dins la Direcci de Serveis normalment apareix lrea de Tecnologies de la In-
formaci i les Comunicacions (TIC). Es tracta dun model poc habitual de convivncia
duna empresa pblica dins del cor de lestructura departamental. Lrea de Tecnologies
de la Informaci i les Comunicacions pot tenir les funcions segents:
a) Alinear les tecnologies de la informaci i les comunicacions (TIC) amb els objec-
tius estratgics del departament.
b) Elaborar, desenvolupar, implantar o actualitzar el Pla director de TIC del departa-
ment com a instrument de definici i coordinaci dels sistemes dinformaci, de larqui-
tectura tecnolgica i de les comunicacions que ha de donar suport a lactivitat, la gesti
i la informaci de tot el departament.
c) Executar, implantar i fer el seguiment de les actuacions TIC del departament de-
rivades del Pla director per tal davaluar-ne els resultats.
d) Proposar el pressupost i la prioritzaci de les actuacions en aquesta matria.
e) Adoptar i difondre al departament els mtodes de desenvolupament, les normes,
els estndards i els protocols sobre les TIC, dacord amb la poltica corporativa de lAd-
ministraci de la Generalitat.
f) Identificar estratgies devoluci en lmbit tecnolgic i funcional, estudiar la via-
bilitat tcnica i econmica i laplicabilitat dinnovacions tecnolgiques i decidir-ne la im-
plantaci, dacord amb la poltica corporativa de la Generalitat.
g) Determinar criteris per a lexplotaci de les TIC, dacord amb la poltica corporativa.
h) Definir la poltica de seguretat dels sistemes i la seva recuperaci i continutat.
i) Garantir la preservaci del coneixement estratgic i funcional de les TIC del de-
partament com un actiu de lAdministraci de la Generalitat.
65
j) Mantenir i gestionar les relacions amb els subministradors externs en els termes
establerts al contracte de serveis de telecomunicacions i dinformtica vigent a lAdmi-
nistraci de la Generalitat de Catalunya.
Lrea de Tecnologies de la Informaci i les Comunicacions, que est dirigida pel/per la
coordinador/a del Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informaci, t una doble
dependncia funcional: de la Direcci de Serveis del Departament per a tot el que afecta
les tecnologies de la informaci i les comunicacions del Departament, i del Centre de Te-
lecomunicacions i Tecnologies de la Informaci per a tot el que afecta les tecnologies de la
informaci i les comunicacions corporatives de lAdministraci de la Generalitat.
4.5.5. Comissionats
Larticle 24 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, regula els comissionats. En aquest
article es preveu que:
1. El Govern pot nomenar comissionats, als quals ha dassignar un mbit dactua-
ci especfic i els quals ha dadscriure al departament corresponent, que pot sser el de
la Presidncia si lmbit dactuaci assignat afecta les competncies de ms dun de-
partament.
2. Els comissionats actuen sota la direcci superior del titular o la titular del depar-
tament al qual sn adscrits i depenen del secretari o secretria general pel que fa a les
funcions daquest que no els hagin estat atribudes. Els comissionats adscrits al Depar-
tament de la Presidncia actuen, si no ha estat nomenat un conseller o consellera de la
Presidncia, sota la direcci superior del secretari o secretria general.
3. Els comissionats adscrits al Departament de la Presidncia o al departament del
qual sigui titular el vicepresident o vicepresidenta poden tenir la denominaci de vice-
consellers.
4. Els comissionats assisteixen a les reunions del Govern quan hi sn convocats es-
pecficament per informar sobre el compliment de les funcions que tenen encomanades.
5. Els comissionats tenen la consideraci dalts crrecs.
La Llei esmentada deroga expressament larticle 10 de la Llei 13/1989, de 14 de de-
sembre, que regulava tamb la figura del comissionat. Aquest article 10 preveia que:
66
1. Excepcionalment, el Govern pot nomenar comissionats, als quals ha dassignar
un mbit dactuaci especfic.
Aquest mbit dactuaci sha de configurar per a latribuci especfica i parcial de
lexercici de les competncies administratives establertes en els articles 12, 13 i 14.
En tot cas, els comissionats actuen sota la direcci superior del titular del departa-
ment a qu estan adscrits i depenen del secretari general en les funcions daquest que
no els hagin estat atribudes.
El mandat dels comissionats s el de la legislatura, sens perjudici de llur eventual re-
novaci pel Govern si persisteixen les causes que en van motivar el nomenament.
2. Els comissionats assisteixen a les reunions del Govern quan hi sn especialment
convocats per a informar del desenvolupament de les funcions que tenen encomanades.
De la nova regulaci es poden destacar diversos canvis respecte de la regulaci anterior:
En latribuci de competncies o funcions.
La desaparici de les notes dexcepcionalitat i temporalitat.
El tractament especfic en els casos dels departaments de la Presidncia i Vice-
presidncia.
La regulaci dels comissionats que fa la Llei 13/2008, de 5 de novembre, recorda uni-
tats directives com les secretaries sectorials, per en preveure expressament que els co-
missionats adscrits al Departament de la Presidncia actuen, si no ha estat nomenat un
conseller o consellera de la Presidncia, sota la direcci superior del secretari o secre-
tria general, colloca, des dun punt de vista organitzatiu, els comissionats afectats en
una posici orgnica inferior a la del secretari general, que continua sent lnica segona
autoritat del departament (article 13 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre). Igual-
ment, sha de tenir en compte que les secretaries sectorials tenen rang orgnic de se-
cretaria general. Es tracta duna situaci complexa si hem de considerar que els
viceconsellers, per la seva denominaci i caracterstiques, haurien de tenir una posici
molt rellevant en lorganigrama dels departaments de la Presidncia o Vicepresidncia.
La configuraci del comissionat o viceconseller que fa la Llei 13/2008, de 5 de no-
vembre, com sha vist, no s igual que la que altres disposicions com la LOFAGE o altres
67
normes (per exemple, autonmiques) fan de figures com les secretaries dEstat o les vi-
ceconselleries. No sha doblidar, tal com sha indicat anteriorment, la condici de se-
gona autoritat del secretari general i el seu paper dins els departaments.
Tamb sha de tenir en compte que tant la nova Llei 13/2008 com la Llei 13/1989
disposen que el Govern pot nomenar comissionats, amb la qual cosa es podria accen-
tuar el carcter personal del comissionat enfront de la idea dun comissionat ents com
una unitat directiva. A la Llei 13/1989, en mantenir les notes dexcepcionalitat i tempo-
ralitat, era ms evident aquest carcter. No obstant aix, creiem que la figura del co-
missionat amb la denominaci de viceconseller shauria de reservar a aquelles situacions
organitzatives despecial importncia dins dels departaments afectats, fonamentalment
per la transcendncia i la importncia de la poltica pblica per desenvolupar. s lgic
pensar que aquesta transcendncia i importncia poden aconsellar o obligar a preveure
uns comissionats amb una significativa estructura subordinada i uns recursos adscrits
considerables, la qual cosa condueix cap a uns comissionats configurats com a unitats
directives.
La nova regulaci del comissionat dificulta diferenciar-lo dunitats directives com les
secretaries sectorials ja que sels assigna un mbit dactuaci especfic i, tal com sha
indicat, ja no tenen carcter excepcional ni temporal. Encara que de la nova normativa
hagin desaparegut les notes dexcepcionalitat i temporalitat, a la vista de les caracters-
tiques del comissionat (est previst dins duna llei de regulaci del govern), aix com de
la consolidaci de la figura de la secretaria sectorial i la claredat pel que fa a la seva ubi-
caci dins lorganigrama departamental, sempre que sigui possible, shan de crear se-
cretaries sectorials i no comissionats, reservant aquests a aquells casos en qu sigui
necessari, tenint en compte aspectes com:
Que sigui prioritria la consideraci personal enfront de la consideraci de crear
una unitat directiva. Aix en el cas dels comissionats que no shagin de denominar vice-
consellers. No hauria dimplicar la creaci duna estructura orgnica ad hoc, sin que o
b el comissionat portar a terme les funcions sense necessitat duna estructura org-
nica adscrita, o b utilitzar una estructura ja existent que de manera provisional se li ads-
criur funcionalment.
Que les funcions encomanades no es puguin executar per lestructura orgnica ja
existent ni mitjanant altres figures menys excepcionals que la del comissionat.
Que hi hagi un inters en la seva creaci que vagi ms enll de lestrictament de-
partamental per tractar-se dun inters del Govern, ja sigui pel carcter inderdeparta-
68
mental de lactuaci que cal portar a terme, ja sigui per la importncia o transcendncia
que pot tenir la seva creaci.
Encara que amb la nova regulaci no sigui tan clara, la creaci o el nomenament
de comissionats podria prevaler sobre la creaci de secretaries sectorials quan es tracti
de portar a terme funcions conjunturals, que sexhaureixin en un termini determinat no
gaire llarg (per exemple, no ms de quatre anys) o vinculades a la consecuci dun ob-
jectiu determinat que no sallargui en el temps. El comissionat podria sorgir davant de la
necessitat duna intervenci especfica per resoldre, gestionar o executar un assumpte
o una poltica pblica sectorial conjuntural dinters del Govern. Sens perjudici del que
ja sha afirmat, el comissionat hauria de ser ms personal que estructural, s a dir, seria
ms definidor daquesta figura el seu titular i la missi que tindria adjudicada que les-
tructura que se li pugui adscriure, en els termes i lmits ja exposats (per exemple, respecte
dels viceconsellers), per portar a terme les funcions encomanades.
Seria convenient que sestabls legalment una diferenciaci clara entre el comissionat
i la secretaria sectorial, per exemple preveient mbits funcionals diferents, comissionats del
Govern ad personam: que fos un/a conseller/a, o un/a secretari/ria general, etc.
En cap cas el comissionat sha de configurar internament com un departament. Les-
tructura prpia del departament (secretaria general, gabinet del conseller...) ha de donar
suport a tot el departament, incls el comissionat, es denomini o no viceconseller/a. El
comissionat pot assumir funcions prpies de la secretaria general (serveis generals). En
aquest cas, com ja sha indicat pel que fa a les secretaries sectorials, aquesta assump-
ci shauria de fer de manera molt restrictiva, quan estigus molt justificada i en els ter-
mes que shan assenyalat en comentar les secretaries sectorials. Fins i tot, per les
caracterstiques del comissionat, hauria de ser ms restrictiva que en el cas de les se-
cretaries sectorials.
Pel que fa al rang orgnic dels comissionats, es podria considerar una de les cate-
gories que preveu larticle 5.3 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre (secretari gene-
ral o director general), amb peculiaritats prpies derivades de la regulaci legal de la
figura. Tanmateix, tal com sha indicat anteriorment, des del punt de vista organitzatiu s
molt discutible que pugui tenir el mateix rang orgnic que lrgan del qual pot dependre
totalment a nivell orgnic i funcional, la secretaria general. Per altra banda, considerar
direcci general un rgan que sovint dependr del titular del departament i que en alguns
casos sanomenar viceconseller pot resultar empobridor per al comissionat, que, a ms,
veuria molt limitat el rang orgnic de lestructura a adscriure. Una alternativa millor seria
establir el comissionat com una categoria nova dins la llista dalts crrecs; es tractaria
69
70
dentendre que larticle 24.5 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, en indicar que els
comissionats tenen la consideraci dalt crrec, est introduint una nova categoria dins
la llista dalts crrecs que fa larticle 5.3 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre.
En qualsevol cas, els viceconsellers previstos a la Llei 13/2008, de 5 de novembre,
no sn segona autoritat del departament i, a ms, la seva ubicaci dins lorganigrama de-
partamental no s la que es podria deduir de la denominaci del crrec.
En el grfic segent es pot veure levoluci dels rgans superiors i alts crrecs de
lAdministraci de la Generalitat (1996-2010). En aquest quadre es posa de manifest
lincrement constant i no interromput (excepte els anys 1997, 1998 i 1999, respecte de
lany anterior) dels rgans superiors i alts crrecs. Les causes no shan de buscar tant en
lassumpci de noves competncies, sin en decisions de carcter poltic o organitzatiu.
Grc 4. Evoluci dels rgans superiors i alts crrecs (1996-2010)
Nota: No shi inclou lICS.
Font: Direcci General de Modernitzaci de lAdministraci (1 de juliol de 2010).
250
201
208
209
200
194
154
157 160
164
168
174
150
138 136
132 131
136
100
50
0
Any Any Any Any Any Any Any Any Any Any Any Any Any Any Any
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
5
rgans territorials de lAdministraci
de la Generalitat. Delegacions territorials
del Govern i estructura territorial
departamental
73
5.1. Consideracions sobre
les previsions legals
Segons larticle 25 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre:
1. Els delegats territorials del Govern representen el Govern i sn la mxima autori-
tat de la Generalitat a la delegaci territorial respectiva, i tenen, als efectes de protocol,
rang de secretari o secretria general.
2. Correspon al Govern dacordar, per decret, el nomenament i el cessament dels de-
legats territorials.
3. Corresponen als delegats territorials del Govern les funcions de representaci,
dinformaci, de coordinaci i de rgim interior que siguin establertes per reglament.
Aquesta regulaci coincideix en gran part amb la de larticle 19 de la Llei 13/1989,
de 14 desembre, derogat expressament per la Llei 13/2008, de 5 de novembre. No obs-
tant aix, a diferncia de lassimilaci orgnica que feia expressament larticle derogat
(categoria de director general), la Llei 13/2008, de 5 de novembre, es limita a indicar en
aquest sentit que els delegats territorials tenen, als efectes de protocol, rang de secre-
tari o secretria general, la qual cosa no vol dir que tinguin rang orgnic de secretari ge-
neral. Tampoc la Llei esmentada no fa una referncia expressa al fet que tinguin la
consideraci dalts crrecs com fa amb els comissionats i amb el secretari del Govern (i
que implica assimilaci orgnica).
Per tant, s convenient determinar el rang orgnic de les delegacions territorials del Go-
vern, la qual cosa podria facilitar als titulars la consideraci dalts crrecs no nicament a
efectes de protocol. En principi, una possibilitat seria estendre el rang de secretari general
ms enll del protocol i apropar-lo a lassimilaci orgnica. El fet que la Llei 13/2008, de 5
de novembre, derogui expressament larticle 19 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre,
aconsellaria, si es vol optar per aquesta possibilitat, fer aquesta previsi en un decret, per
la realitat s que, tal com sha indicat, la Llei no indica que els delegats territorials del Go-
vern tinguin rang orgnic de secretari general i, al contrari, no ha estat derogat el Decret
223/2004, de 9 de mar, de reestructuraci drgans territorials de lAdministraci de la
Generalitat, que especifica que els delegats territorials del Govern tenen rang orgnic de di-
rector general. Entenem, per tant, que, en aquests moments, mentre no es modifiqui aquest
Decret, els delegats territorials del Govern tenen rang orgnic de director general.
La Llei 13/2008, de 5 de novembre, no deroga expressament larticle 18 de la Llei
13/1989, de 14 de desembre, que disposa que lAdministraci de la Generalitat ses-
tructura en delegacions territorials del Govern, dacord amb la delimitaci que sesta-
bleixi legalment. No obstant aix, larticle 25.4 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre,
disposava que les delegacions territorials del Govern shan de determinar per decret; per
tant, les delegacions territorials del Govern es crearien per decret encara que no hi hagi
una llei territorial prvia. Tanmateix, sha de tenir en compte que larticle 90.1 de lEsta-
tut dautonomia disposa que la vegueria tamb s la divisi territorial adoptada per la
Generalitat per a lorganitzaci territorial dels seus serveis i que la Llei 30/2010, de 3
dagost, de vegueries, deroga expressament aquest apartat de larticle 25.
Segons la normativa vigent, les delegacions territorials del Govern de la Generalitat
a Barcelona, Girona, Lleida, Tarragona, Catalunya Central, lAlt Pirineu i Aran i Terres de
lEbre resten adscrites al Departament de la Vicepresidncia. No obstant aix, quan ex-
ecutin funcions de lmbit competencial daltres departaments dependran funcional-
ment daquests o de la manera com prevegi la normativa sectorial vigent.
Larticle 20 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, estableix que:
1. En lmbit de cada delegaci territorial del Govern hi pot haver un delegat per a
cadascun dels departaments.
2. Els delegats de cada departament tenen el nivell orgnic que determini la relaci
de llocs de treball.
Sembla que la Llei 13/1989, de 14 de desembre, limiti els rgans territorials dels di-
ferents departaments de lAdministraci de la Generalitat a lmbit de les delegacions ter-
ritorials del Govern, la qual cosa podria collisionar amb la situaci actual, en la qual alguns
departaments tenen una estructura territorial que no coincideix exactament amb lmbit ter-
ritorial global de les delegacions territorials del Govern, i tamb condicionaria la futura es-
tructuraci territorial de tota lAdministraci de la Generalitat. Tamb sha de tenir en compte
el que preveu larticle 90.1 de lEstatut dautonomia (la vegueria tamb s la divisi terri-
torial adoptada per la Generalitat per a lorganitzaci territorial dels seus serveis).
No obstant el que sha indicat anteriorment, la Llei 30/2010, de 3 dagost, preveu que:
La Generalitat adopta la divisi en vegueries per a lorganitzaci territorial dels
seus serveis. Les demarcacions veguerials determinen lmbit de divisi territorial.
74
La creaci, la modificaci i la supressi de vegueries han de ser aprovades per llei
del Parlament.
La Generalitat organitza territorialment la seva estructura i els seus serveis i exer-
ceix territorialment les seves funcions dacord amb la divisi territorial en vegueries. En
conseqncia, la demarcaci veguerial:
a) s la demarcaci nica en qu sorganitzen territorialment tots els serveis del Go-
vern i de lAdministraci de la Generalitat.
b) s lmbit territorial sobre la base del qual el Govern i lAdministraci de la Ge-
neralitat exerceixen llurs funcions de planificaci, programaci i coordinaci territorials.
La delegaci territorial del Govern en cada vegueria s lrgan que hi representa el
Govern i lAdministraci de la Generalitat, hi impulsa i coordina els serveis de la Gene-
ralitat i hi promou la collaboraci entre aquests i les administracions locals.
Els serveis territorials dels departaments i organismes de lAdministraci de la
Generalitat sn dirigits en lmbit de cada vegueria per lrgan que determina la nor-
mativa respectiva dorganitzaci interna, el qual exerceix tamb funcions de repre-
sentaci del departament, lorganisme o lentitat corresponent en la demarcaci
veguerial de qu es tracti.
Quan sigui necessari per a un millor compliment de les finalitats dels serveis de lAd-
ministraci de la Generalitat, i atenent tamb la naturalesa de les funcions de qu es
tracti, es poden reconixer rees amb funcionalitat prpia com a mbits dactuaci es-
pecfica a linterior duna determinada vegueria.
La comissi territorial del Govern s lrgan que assisteix en cada vegueria la delegaci
territorial del Govern en lexercici de les seves funcions de coordinaci i dimpuls dels ser-
veis de la Generalitat en la demarcaci veguerial. Presideix la comissi el delegat territorial
o delegada territorial del Govern i la integren els titulars dels rgans responsables de diri-
gir els serveis de cada un dels departaments de la Generalitat en la demarcaci.
Lmbit territorial de cadascuna de les demarcacions veguerials en qu la Gene-
ralitat organitza els seus serveis s el segent:
a) La demarcaci veguerial de lAlt Pirineu comprn els municipis integrats en les co-
marques de lAlta Ribagora, lAlt Urgell, la Cerdanya, el Pallars Juss i el Pallars Sobir.
75
b) La demarcaci veguerial de Barcelona comprn els municipis integrats en les co-
marques de lAlt Peneds, el Baix Llobregat, el Barcelons, el Garraf, el Maresme, el Va-
lls Occidental i el Valls Oriental.
c) La demarcaci veguerial de la Catalunya Central comprn els municipis integrats
en les comarques de lAnoia, el Bages, el Bergued, Osona i el Solsons.
d) La demarcaci veguerial de Girona comprn els municipis integrats en les co-
marques de lAlt Empord, el Baix Empord, la Garrotxa, el Girons, el Pla de lEstany, el
Ripolls i la Selva.
e) La demarcaci veguerial de Lleida comprn els municipis integrats en les co-
marques de les Garrigues, la Noguera, el Pla dUrgell, la Segarra, el Segri i lUrgell.
f) La demarcaci veguerial del Camp de Tarragona comprn els municipis integrats
en les comarques de lAlt Camp, el Baix Camp, el Baix Peneds, la Conca de Barber, el
Priorat i el Tarragons.
g) La demarcaci veguerial de les Terres de lEbre comprn els municipis integrats
en les comarques del Baix Ebre, el Montsi, la Ribera dEbre i la Terra Alta.
La Llei esmentada preveu un termini de quatre anys des de la seva entrada en
vigor per tal que lorganitzaci dels serveis territorials de la Generalitat i lexercici de
les funcions dels departaments de lAdministraci de la Generalitat sadeqin a aquest
mbit territorial.
En virtut del rgim jurdic especial garantit per larticle 94 de lEstatut, el Conselh
Generau dAran s la instituci de govern de lAran, que constitueix una entitat territorial
singular dins de Catalunya. El Conselh Generau es relaciona de manera bilateral amb
els rgans centrals del Govern i de lAdministraci de la Generalitat, en els termes fixats
per la legislaci reguladora daquest rgim jurdic especial, i lorganitzaci esmentada
anteriorment no li s aplicable.
Aquest model pot collidir amb una estructura administrativa territorial prestadora de
serveis pblics en matries com ara la seguretat, la prevenci i extinci dincendis, la
salut o leducaci, basades en la proximitat, que no respongui exactament a lmbit ter-
ritorial de les vegueries encara que es mantingui un nic interlocutor general per depar-
tament a cada territori.
76
Funcions (Decret 223/2004, de 9 de mar)
Corresponen als/a les delegats/ades territorials del Govern de la Generalitat les fun-
cions de representaci, dinformaci, de coordinaci i de rgim interior segents:
a) De representaci:
Tenir la representaci permanent del Govern de la Generalitat a la respectiva cir-
cumscripci.
Dirigir, en lmbit de la seva competncia, les activitats de representaci i rela-
cions pbliques del Govern de la Generalitat.
Presidir, en nom del Govern de la Generalitat, les recepcions pbliques i tots els
actes de lAdministraci de la Generalitat que se celebrin a la seva circumscripci, excepte
quan segons lordre de precedncia correspongui a una altra autoritat. Queda excls da-
questes funcions de representaci, quant a Barcelona capital, el/la delegat/ada territo-
rial del Govern de la Generalitat a Barcelona.
b) Dinformaci:
Tenir coneixement especfic i informar, quan ho estimi adient, dels principals pro-
grames dactuaci i plans dinversi departamentals a la respectiva circumscripci i dels
assumptes tramitats pels rgans territorials dels departaments que consideri adients,
aix com emetre informe sobre aquests assumptes tramitats abans no siguin resolts.
Rebre informaci i informar, quan ho estimi adient, sobre els projectes de dispo-
sicions de carcter general que regulin lestructura territorial o els recursos humans i
materials de lAdministraci de la Generalitat del seu mbit territorial.
Informar preceptivament, i amb carcter previ, del corresponent nomenament
dels/de les directors/ores dels serveis territorials dels departaments, sens perjudici del
que preveu el Decret 123/1997, de 13 de maig.
Rebre informaci sobre lorganitzaci, el funcionament, les activitats o les previ-
sions dels rgans territorials dels departaments i de les unitats territorials de les entitats
dependents o vinculades a lAdministraci de la Generalitat del seu mbit territorial.
Traslladar als serveis territorials o a la resta drgans territorials dels departa-
77
ments de lAdministraci de la Generalitat del seu mbit territorial les informacions
dinters general que rebin del Govern de la Generalitat o daltres administracions p-
bliques.
Rebre informaci anticipadament de les visites oficials dels alts crrecs de lAd-
ministraci de la Generalitat a la seva circumscripci.
Rebre informaci anticipadament dels actes pblics organitzats a la seva circum-
scripci pels departaments de lAdministraci de la Generalitat o pels seus serveis terri-
torials o rgans territorials.
Rebre informaci, mitjanant el corresponent director/a dels serveis territorials o
lrgan que els departaments afectats determinin, de les actuacions ms rellevants dins
lmbit de la policia de la Generalitat-mossos desquadra, dels bombers de la Generali-
tat i dels agents rurals de la demarcaci corresponent.
c) De coordinaci:
Coordinar les funcions i les activitats dels rgans territorials dels departaments,
especialment quan afectin diversos departaments i tamb les que afectin la poltica din-
formaci i les relacions amb els mitjans de comunicaci dins el seu mbit territorial, te-
nint en compte els criteris del departament corresponent.
Actuar com a rgan de comunicaci de lAdministraci de la Generalitat amb lAd-
ministraci de lEstat, lAdministraci local i altres estaments oficials a la respectiva cir-
cumscripci en els assumptes que afectin ms dun departament de lAdministraci de
la Generalitat.
Elevar al President de la Generalitat, al Govern i als departaments propostes i in-
formes sobre matries de la seva competncia.
Realitzar aquelles actuacions que li encarregui expressament el President, el Go-
vern o un/a conseller/a en matries de la seva competncia.
d) De rgim interior:
Dirigir, impulsar, coordinar i supervisar lactivitat de la delegaci territorial del Go-
vern corresponent i de totes les unitats territorials del Departament de la Vicepresi-
dncia.
78
Vetllar pel compliment de les disposicions legals relatives a les competncies del
Departament de la Vicepresidncia.
Presidir les comissions dmbit territorial amb funcions de lmbit funcional propi
dels/de les delegats/ades territorials del Govern sempre que aquesta presidncia no la
tingui atribuda una altra autoritat.
Exercir com a cap del personal al seu crrec en la mateixa delegaci territorial del
Govern.
A ms de les funcions descrites als apartats anteriors, corresponen al/a la dele-
gat/ada territorial del Govern de la Generalitat, dins el seu mbit territorial, les funcions
segents:
a) Fer el seguiment de lexecuci dels plans i programes interdepartamentals.
b) Proposar als rgans departamentals o interdepartamentals competents les ac-
tuacions que consideri adients, especialment la interposici de recursos i lexercici dac-
cions en els termes que preveu la normativa vigent, en defensa de la Generalitat i de
lordenament jurdic.
c) Totes les funcions que la resta de la normativa vigent atribueix als/a les dele-
gats/ades territorials del Govern de la Generalitat, entre les quals, en lmbit del Depar-
tament dInterior, Relacions Institucionals i Participaci, es troben les funcions que
preveuen la Llei 10/1990, de 15 de juny, sobre policia de lespectacle, les activitats re-
creatives i els establiments pblics; la Llei 1/1991, de 27 de febrer, reguladora del rgim
sancionador en matria de joc; la Llei 4/ 1997, de 20 de maig, de protecci civil de Ca-
talunya; la Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creaci del Servei Catal de Trnsit, i
la Llei 4/2003, de 7 dabril, dordenaci del sistema de seguretat pblica de Catalunya.
rgans collegiats de suport a la coordinaci dins les delegacions territorials del Govern
El Decret 223/2004, de 9 de mar, afectat directament per la nova Llei de vegueries,
preveu que el Consell de Direcci de lAdministraci Territorial de la Generalitat, adscrit
a cada delegaci territorial del Govern, i dins el seu mbit territorial, est integrat pel/per
la delegat/ada territorial del Govern, que el presideix, i els titulars dels rgans territorials
dels departaments que els representin en el territori.
79
Igualment, el/la president/a del Consell pot convocar a les sessions del Consell les
persones representants de les entitats vinculades o dependents de lAdministraci de la
Generalitat de la demarcaci territorial corresponent informant, prviament, dels temes
a tractar a la direcci de lorganisme i al/a la director/a dels serveis territorials del de-
partament al qual estigui adscrit o amb el qual es relacioni.
Poden assistir a les sessions del Consell els crrecs dels departaments que el/la
conseller/a corresponent consideri oport, amb la comunicaci prvia al/a la president/a
del Consell de Direcci.
Funcions del Consell
a) Informar de les disposicions de carcter general que afectin directament i espe-
cficament el seu mbit territorial.
b) Tenir coneixement de les actuacions de lAdministraci de la Generalitat i, si
escau, de les seves entitats dependents o vinculades al seu mbit territorial.
c) Fer el seguiment de les actuacions dels diversos departaments de lAdministra-
ci de la Generalitat en el seu mbit territorial.
d) Donar suport al/a la delegat/ada territorial del Govern en la seva funci de coor-
dinaci de les funcions i les activitats dels rgans territorials dels departaments.
e) Proposar al Govern, mitjanant el Departament corresponent, o als departaments
totes les mesures que consideri convenients per millorar lactuaci de lAdministraci de
la Generalitat en el territori.
f) Assessorar el/la delegat/ada territorial del Govern en lexercici de les seves funcions.
g) Impulsar mesures de coordinaci entre els diferents rgans territorials dels de-
partaments.
h) Impulsar les relacions amb les altres administracions pbliques del seu mbit
territorial.
i) Facilitar lacci de govern en el seu mbit territorial.
80
El Consell es reuneix almenys una vegada al mes i sempre que ho consideri oport
el/la seu/seva president/a.
No obstant aix, pel que fa a la regulaci del Consell esmentat, sha de tenir en
compte el que preveu la Llei de vegueries: la comissi territorial del Govern s lrgan que
assisteix en cada vegueria la delegaci territorial del Govern en lexercici de les seves
funcions de coordinaci i dimpuls dels serveis de la Generalitat en la demarcaci ve-
guerial. Presideix la comissi el delegat territorial o delegada territorial del Govern i la in-
tegren els titulars dels rgans responsables de dirigir els serveis de cada un dels
departaments de la Generalitat en la demarcaci.
81
82
5.2. El paper de lorganitzaci
territorial
En aquesta publicaci no sentrar a valorar la convenincia o no duna estructura ter-
ritorial i limpacte que sobre aquesta tenen les noves tecnologies existents en les rela-
cions entre els ciutadans i lAdministraci. El punt de partida s la normativa actual i el
fet que aquesta preveu clarament la necessitat duna organitzaci territorial de lAdmi-
nistraci de la Generalitat.
Des dun punt de vista de poder territorial, lAdministraci territorial de la Generalitat
ha constitut una organitzaci feble enfront dels serveis centrals, respecte dels quals
actua simplement com a executora de la poltica daquests, en detriment duna autn-
tica poltica global territorial, ja que, prcticament, es limita a aplicar a lmbit territorial
una poltica pensada amb carcter general. Aquest debilitament afecta tamb les rela-
cions amb les altres administracions pbliques (fonamentalment, lAdministraci local)
i les relacions amb els ciutadans i les institucions. No obstant aix, la darrera regulaci
de lAdministraci territorial (Decret 223/2004, de 9 de mar, de reestructuraci drgans
territorials de lAdministraci de la Generalitat) ha enfortit les delegacions territorials del
Govern com a rgans coordinadors en el seu mbit territorial i ha previst la creaci dr-
gans collegiats de suport (consells de direcci de ladministraci territorial).
Igualment, el perfil dels delegats territorials del Govern s clarament poltic, reforat
amb el tractament previst a la Llei 13/2008, de 5 de novembre, que, a efectes de pro-
tocol, els dna rang de secretari general. En contraposici, actualment, prcticament
tots els serveis territorials departamentals tenen rang orgnic de subdireccions gene-
rals; s a dir, els directors dels serveis territorials tenen un perfil clarament funcionarial.
Les delegacions territorials dels departaments i les direccions territorials del Depar-
tament dEconomia i Finances es van passar a denominar serveis territorials al front dels
quals hi ha un/a director/a dels serveis territorials (Decret 223/2004, de 9 de mar). Els
serveis territorials estan assimilats a subdirecci general i el/la director/a dels serveis
territorials actua com a delegat/ada territorial del departament corresponent, excepte
quan la llei atribueixi aquesta condici als/a les delegats/ades territorials del Govern de
la Generalitat.
Entre les funcions que, normalment, atribueixen els decrets destructura a aquests
rgans territorials destaquen les segents:
83
a) Representar el Departament en el seu mbit territorial.
b) Vetllar pel compliment de les disposicions legals vigents relatives a les compe-
tncies del Departament.
c) Impulsar i coordinar el funcionament dels rgans que en depenen, i exercir el co-
mandament del personal al seu crrec, sens perjudici de les funcions que en cada mbit
tinguin les unitats directives del Departament.
d) Coordinar les activitats dels diferents rgans i organismes del Departament en el
seu mbit territorial.
e) Les funcions atribudes per la normativa sectorial.
La nova Llei de vegueries preveu expressament, tal com sha vist, que els serveis ter-
ritorials dels departaments i organismes de lAdministraci de la Generalitat sn dirigits
en lmbit de cada vegueria per lrgan que determina la normativa respectiva dorga-
nitzaci interna, el qual exerceix tamb funcions de representaci del departament, lor-
ganisme o lentitat corresponent en la demarcaci veguerial de qu es tracti.
Els directors dels serveis territorials han de ser funcionaris de carrera, la qual cosa
s obligada des del moment que els serveis territorials estan assimilats orgnicament a
subdireccions generals i, per tant, es tracta drgans actius en els termes que preveu la
Llei 13/1989, de 14 de desembre. Els llocs de treball corresponents es proveeixen mit-
janant el sistema de lliure designaci, dacord amb la corresponent relaci de llocs de
treball. Entenem que no shan de reservar aquests llocs a personal eventual, perqu, a
ms de collisionar amb el fet que estem davant drgans actius, com es veur poste-
riorment, aquest tipus de personal no ha de tenir atribudes funcions o activitats que sn
prpies dels directors dels serveis territorials (comandament dun nombre significatiu
defectius i destructura subordinada, funcions resolutries, etc.). Els tribunals de just-
cia ja shan pronunciat en aquest sentit (per exemple, a la Sentncia nm. 105/2008 del
Jutjat Contencis Administratiu nm. 1 de Barcelona).
Igualment, seria convenient que no tots els departaments disposessin necess-
riament de delegacions territorials o serveis territorials propis. En aquells casos en qu
la presncia al territori de determinats departaments es pugui garantir mitjanant la uti-
litzaci de la infraestructura de les actuals delegacions territorials del Govern, shauria
de fer servir aquesta i adscriure a les delegacions territorials aquells rgans actius o llocs
de treball que haurien dexecutar funcions dels departaments afectats, amb la corres-
ponent divisi de les dependncies, si sescau (funcional i orgnica).
Sha de tenir en compte que els diversos departaments estan en una fase dadaptaci
de les seves estructures territorials a lmbit territorial de les delegacions territorials del
Govern (Catalunya Central, etc.), encara que puguin subsistir ara i en el futur situacions in-
ternes diferenciades en funci de les peculiaritats del servei pblic que cal prestar. No obs-
tant aix, shauria danar cap a un nic representant territorial general del departament en
lmbit de cada delegaci territorial del Govern, independentment de les situacions dife-
renciades esmentades (un exemple daquesta combinaci de tractament diferenciat i duna
nica representaci territorial s lestructura territorial del Departament de Justcia regulada
al Decret 149/2007, de 10 de juliol, de reestructuraci de lorganitzaci territorial del De-
partament de Justcia). La nova Llei de vegueries refora aquest plantejament.
A la vista de la configuraci i del funcionament de lestructura territorial de lAdmi-
nistraci de la Generalitat, shauria de:
a) Consolidar un model que posi fi a una certa provisionalitat que ha durat molts
anys, derivada, entre altres factors, de la indeterminaci poltica sobre la divisi admi-
nistrativa territorial de Catalunya. En aquest sentit, la concreci de lmbit territorial vin-
culat a les vegueries podria posar fi a aquesta provisionalitat.
b) Respondre a una tendncia descentralitzadora i desconcentradora, que afecta
les administracions pbliques en general i que t empara constitucional (article 103.1
CE) i estatutari (article 71.5 EA).
c) Respondre a la necessitat de mantenir una presncia equilibrada de lAdminis-
traci a tot el territori.
d) Incrementar la capacitat de resposta de lAdministraci davant de les demandes
de la ciutadania, tant si aquestes sn continuades com si sn conjunturals, i enfront dal-
tres administracions pbliques (fonamentalment, la local).
e) Portar a terme una poltica de contenci de la despesa i optimitzaci de recursos.
f) Utilitzar tcniques ms adients per facilitar les relacions interadministratives.
g) Facilitar la introducci de lAdministraci nica o, almenys, frmules de collabo-
raci estreta amb altres administracions pbliques.
84
h) Donar compliment a les previsions de lEstatut dautonomia i al que determina la
Llei 13/1989, de 14 de desembre, la Llei 13/2008, de 5 de novembre i la Llei 30/2010,
de 3 dagost (paper de les vegueries, un nic director dels serveis territorials o delegat
territorial departamental per mbit territorial corresponent a cada delegaci territorial
del Govern...).
i) Donar compliment als suggeriments de la Comissi Jurdica Assessora i empren-
dre una regulaci ms sistemtica i completa daquesta matria. La Comissi Jurdica As-
sessora, en el Dictamen 75/1996, expressa la convenincia que la regulaci de les
delegacions territorials dels departaments sintegri plenament i es coordini amb la dels
delegats territorials del Govern, per tal dobtenir la coherncia normativa desitjable des
del punt de vista de la seguretat jurdica, de la claredat organitzativa i de la major efec-
tivitat dels principis constitucionals que vinculen la potestat organitzativa de lAdminis-
traci de la Generalitat.
Tot aix aconsella revisar la regulaci actual de lAdministraci territorial de lAdmi-
nistraci de la Generalitat que semmarca dins dun model centralista on les delegacions
territorials del Govern tenen certes funcions institucionals rellevants, per funcions de
gesti o carcter administratiu molt limitades, i les delegacions-serveis territorials de-
partamentals obeeixen a necessitats concretes dels departaments, per dacord amb
criteris deficients dhomogenetzaci respecte al conjunt de delegacions-serveis territo-
rials departamentals.
Sense entrar aqu en una proposta de canvi ms radical del model actual de les re-
lacions entre les delegacions territorials del Govern i les delegacions-serveis territorials
departaments, sha devitar que les delegacions-serveis territorials departamentals siguin
unitats petites que es limitin a portar a terme funcions de representaci, recepci de
sollicituds dels ciutadans i a facilitar informaci. Sha de dotar les delegacions departa-
mentals duna capacitat dactuaci mplia i clara, de manera que es configurin com a
rgans consistents, amb un paper fort respecte dels departaments i, fonamentalment,
respecte del territori. Per aix, shaurien de configurar les delegacions-serveis territorials
departamentals tamb com a unitats tramitadores i resolutries de gran part dels pro-
cediments administratius (sens perjudici de les facultats resolutries que podrien tenir
les delegacions territorials del Govern en un nou disseny de lAdministraci territorial), de
manera que la regla general fos la competncia resolutria daquestes unitats i lexcep-
ci la competncia resolutria dels rgans centrals. Per tal que aix sigui possible s
necessari configurar unes delegacions-serveis territorials amb els recursos adients i
donar resposta a cadascun dels factors que aconsellen el canvi, enumerats anterior-
ment.
85
s convenient una agrupaci fsica de serveis-delegacions territorials, ja que aix afa-
voreix loptimitzaci de recursos (humans, econmics...), facilita la interlocuci amb la ciu-
tadania i les relacions daquesta amb lAdministraci i refora la idea de proximitat de
lAdministraci de la Generalitat com una realitat consistent i coherent enfront de pos-
sibles actuacions disperses dunitats menors. Aix obliga a un replantejament del que sn
serveis de carcter intern (gesti despais, gesti econmica...), registre, informaci al p-
blic i, fins i tot, tramitaci dexpedients, de manera que tots aquests serveis es presta-
rien i gestionarien des duna perspectiva unitria sota la delegaci territorial del Govern
corresponent.
En aquesta lnia sha de veure el model de la Delegaci Territorial del Govern a Girona,
que parteix de la concentraci en un mateix espai fsic de la major part dels serveis ter-
ritorials departamentals a Girona, i la regulaci de la Gerncia com a rgan que assumeix
les funcions en matria de registre, rgim interior, atenci ciutadana, etc., daquests ser-
veis territorials, per sense incorporar funcions que podria assumir, com la gesti de tot
el personal. Seria convenient arribar a configurar un model ms compacte que incorpo-
rs en la delegaci territorial del Govern funcions en matria de gesti de personal (els
serveis comuns, en general) i facilits la prestaci dels serveis sectorials.
Es fa necessari configurar una autntica instncia territorial amb fora, en la qual
sincardinin facultats que vagin ms enll de les simplement gestores o administratives.
Aquest poder territorial ha de gaudir duna certa autonomia respecte dels rgans centrals
per tal de poder articular un mbit diniciativa propi que abasti el conjunt de lactivitat dels
diferents departaments al territori. Aix aconsella modificar el paper actual de les dele-
gacions territorials del Govern, que haurien de constituir la instncia esmentada. Aquesta
modificaci passaria per un reforament de les delegacions territorials del Govern res-
pecte dels departaments i dels serveis-delegacions territorials departamentals, de ma-
nera que aquelles puguin determinar clarament comportaments daquests. Aix obre un
ventall de possibilitats que shaurien destudiar. Dalguna manera es tractaria de donar
un tractament diferenciat, especfic, a lAdministraci territorial de la Generalitat, esta-
blint regles organitzatives i de funcionament prpies.
Per tot aix exigeix el segent:
a) Aclarir la divisi territorial de lAdministraci de la Generalitat. Ens remetem al
que sha indicat sobre les vegueries i al que aix implica de concreci daquesta divisi.
b) Donar compliment als principis previstos a larticle 71 de lEstatut dautonomia.
86
c) Dissenyar una administraci territorial amb un pes poltic i administratiu impor-
tant, amb un mbit clar de funcionament autnom.
d) Configurar una administraci territorial que conjugui dos aspectes: les necessitats
especfiques del territori sobre el qual ha dactuar i la subjecci a criteris dhomogene-
tzaci, la qual cosa ha de conduir, per exemple, a lexistncia duna nica delegaci-ser-
veis territorials, departamental per territori (demarcaci). LAdministraci, en tot cas, ha
de garantir una igualtat de tracte a tot el territori catal.
Finalment, sha de fer referncia a una de les peculiaritats de lestructura territorial de-
partamental, la divisi de la dependncia. Com a regla general els serveis territorials de-
penen orgnicament de la secretaria general del departament i funcionalment daquesta
i de la resta dunitats directives del departament per ra de la matria. Es tracta dun model
que intenta trobar un equilibri entre el paper que ha de desenvolupar la secretaria general
amb les seves funcions de segona autoritat del departament (representaci, funcions ins-
titucionals...) i de subministrador i a la vegada responsable dels serveis comuns o generals
(gesti econmica i pressupostria, recursos humans...) i el paper que han de desenvolu-
par les altres unitats directives centrals del departament com a responsables de les polti-
ques sectorials i la prestaci dels serveis al ciutad, la qual cosa obliga a mantenir un vincle
entre aquestes i els serveis territorials. Aix es tradueix, per exemple, en el fet que, sense
perjudici del tractament jurdic adient, la resoluci dels recursos dalada contra les reso-
lucions dels directors dels serveis territorials hauria de correspondre a la unitat directiva
competent per ra de la matria i de la qual dependrien funcionalment els serveis terri-
torials.
Dins daquest model de divisi de la dependncia s millor el model esmentat que
aquell que es dna en alguns casos en qu un rgan concret (un servei o una secci),
integrat en els serveis territorials, s el que depn funcionalment de la unitat directiva
central competent per ra de la matria. Aquest model debilita els serveis territorials.
87
88
5.3. Alternatives
Per fer front a la situaci actual descrita anteriorment es poden plantejar les alter-
natives segents:
a) Ladscripci orgnica i funcional de les delegacions territorials-serveis territorials
departamentals a les delegacions territorials del Govern.
b) Ladscripci orgnica de les delegacions territorials-serveis territorials departa-
mentals a les delegacions territorials del Govern i la funcional als departaments corres-
ponents per ra de la matria.
c) Traspassar les funcions resolutries sectorials de les delegacions territorials-ser-
veis territorials departamentals a les delegacions territorials del Govern.
d) Ampliaci de les funcions dels delegats territorials del Govern sobre lactuaci de
les delegacions territorials-serveis territorials departamentals.
Alternativa A. Ladscripci orgnica i funcional de les delegacions-serveis territorials
departamentals a les delegacions territorials del Govern
Les delegacions territorials del Govern de la Generalitat assumeixen lestructura, els
recursos i les funcions de les delegacions territorials-serveis territorials dels departa-
ments de la seva demarcaci territorial. Les delegacions territorials del Govern estan
adscrites orgnicament al departament que es determini per depenen funcionalment
dels departaments corresponents per ra de la matria.
Avantatges:
Refora les delegacions territorials del Govern sense provocar una desvinculaci
dels departaments.
Facilita una actuaci coherent i laplicaci dels mateixos criteris per a tota lAd-
ministraci territorial. Facilita una actuaci territorial ms cohesionada, ms global. Per-
met una actuaci ms operativa i directa, ats que el delegat territorial del Govern hauria
dassumir funcions prpies de tots els departaments. Hi hauria una unificaci de crite-
ris pel que fa al conjunt dactuacions de lAdministraci a la demarcaci territorial cor-
89
responent, ja que intervindria el delegat territorial del Govern com a superior jerrquic i
funcional de les unitats administratives (els actuals serveis-delegacions territorials de-
partamentals) adscrites a la delegaci territorial i com a interlocutor nic dels serveis
centrals.
Compleix el que determina larticle 20.1 de la Llei 13/1989, en la lnia suggerida
per la Comissi Jurdica Assessora.
Facilitaria lexercici de drets i interessos dels ciutadans, ja que es trobarien tots els
serveis de lAdministraci de carcter territorial integrats en una sola unitat directiva i,
per tant, es facilitaria la identificaci dels prestadors dels serveis pblics. Tota lAdmi-
nistraci de la Generalitat apareix com un nic interlocutor a la demarcaci territorial
corresponent, la qual cosa afavoreix les relacions amb els ciutadans, les entitats i altres
administracions pbliques.
Simplifica les relacions entre els rgans territorials, la qual cosa pot facilitar lop-
timitzaci de recursos, la simplificaci administrativa i un estalvi en la despesa.
Resol els problemes de duplicitat de perfils institucionals. Si els delegats depar-
tamentals-directors dels serveis territorials depenen orgnicament i funcionalment dels
delegats territorials del Govern, aquests ltims assumeixen el perfil poltic-institucional i
els altres el perden, ja que la seva situaci s de dependncia i subordinaci. En tot cas,
les actuacions dels delegats departamentals-directors dels serveis territorials quedarien
dins de lmbit dels delegats territorials del Govern i, per tant, dependrien del disseny in-
tern datribucions i de la voluntat daquests. Fins i tot la figura dels delegats departa-
mentals-directors dels serveis territorials shauria de revisar totalment.
Sens perjudici de la revisi esmentada i dels seus resultats, es refora la configura-
ci actual dels llocs de treball corresponents als delegats departamentals-directors dels
serveis territorials com a llocs de treball totalment professionalitzats, reservats a fun-
cionaris. Els delegats departamentals-directors dels serveis territorials se situarien en
la lnia immediatament inferior a la del delegat territorial del Govern per no deixarien de
ser un esgla de la cadena de comandament de lestructura administrativa territorial de
suport als delegats territorials del Govern i, per tant, aquests llocs shaurien de configu-
rar com uns llocs que afavorissin al mxim la comunicaci interna, lexecuci de les tas-
ques derivades del bloc funcional atribut i lexecuci de les directrius provinents dels
delegats territorials del Govern.
Inconvenients:
Traspassa un gran nombre de persones, adscrites actualment a les delega-
cions-serveis territorials departamentals (sense tenir en compte collectius especfics
com mossos, docents densenyament, agents rurals...), i una considerable i com-
plexa estructura al departament dadscripci de les delegacions territorials del Go-
vern, amb la conseqent dificultat de gesti i la necessitat de redissenyar els rgans
de suport.
Ha dhaver-hi un equilibri entre la dependncia orgnica i la funcional de les de-
legacions territorials del Govern respecte dels departaments que pot ser difcil de man-
tenir. Probablement pot aparixer una tendncia en el sentit que predomini una
dependncia sobre laltra.
Pot dificultar la poltica departamental, ja que entre els serveis centrals i lrgan
territorial especialitzat, per ra de la matria, sinterposa un rgan amb unes funcions que
el poden configurar com lautntic interlocutor dels serveis centrals per sense lespe-
cialitzaci que caracteritza les estructures prpiament departamentals.
Introdueix a lAdministraci territorial els mateixos criteris organitzatius que es
donen als serveis centrals, caracteritzats per un predomini de la jerarquia i la manca de
flexibilitat, la qual cosa pot implicar perjudicar iniciatives o actuacions positives per al con-
junt de lAdministraci o dels ciutadans, com tamb la manca duna reacci rpida da-
vant de determinats problemes o situacions (encara que aix no s privatiu daquesta
alternativa).
Pot produir problemes dinterlocuci i jerarquia respecte dels departaments se-
gons la matria de qu es tracti.
La Llei de vegueries fa previsions sobre els serveis territorials departamentals (per
exemple, funcions de representaci) que poden afectar el paper daquests serveis dins
les delegacions territorials del Govern.
Aquests problemes es podrien mitigar mitjanant la potenciaci drgans dassis-
tncia estables a cada territori.
Alternativa B. Ladscripci orgnica de les delegacions-serveis territorials departa-
mentals a les delegacions territorials del Govern i la funcional als departaments corres-
ponents per ra de la matria
90
Aquest s el model que, dalguna manera, shavia seguit en decrets com el Decret
195/2001, de 10 de juliol, i altres de posteriors. En aquests casos lestructura departa-
mental territorial de determinats departaments (per exemple, del Departament de Go-
vernaci i Relacions Institucionals o del Departament dInterior) es plasmava en una
subdirecci general integrada dins la delegaci territorial del Govern corresponent de la
qual depenia orgnicament, mentre que, funcionalment, depenia del departament cor-
responent per ra de la matria. El Decret 68/2004, de 20 de gener, destructuraci i de
reestructuraci de diversos departaments de lAdministraci de la Generalitat, i altres
de posteriors, van tornar al model originari i els departaments passaven a tenir presn-
cia territorial directa (delegacions territorials departamentals-serveis territorials) fora de
lestructura de les delegacions territorials del Govern, normalment amb dependncia or-
gnica de la secretaria general del departament de dependncia i funcional de la se-
cretaria general i de les altres unitats directives departamentals (secretaries sectorials
o direccions generals) per ra de la matria.
Avantatges:
Refora el paper de les delegacions territorials del Govern ja que clarament as-
sumirien el control orgnic dels serveis-delegacions territorials departamentals amb tot
el que aix implica (dependncia del personal, etc.). Al mateix temps, aquest refora-
ment no implica la desvinculaci dels serveis-delegacions territorials departamentals
dels departaments corresponents, ja que existiria una dependncia funcional, amb la
qual cosa es mantindria una unitat de matria, s a dir, les actuacions derivades de le-
xercici de les funcions dels serveis-delegacions territorials departamentals estarien dins
del marc assenyalat pel departament, sense intermediaris funcionals externs i, per tant,
es garantiria o afavoriria la coherncia departamental necessria.
Aquesta possibilitat, respecte de lalternativa anterior, pot facilitar el trasps de
ms responsabilitats als serveis-delegacions territorials departamentals. Tal com ja
sha exposat, seria positiu que els rgans territorials tinguessin ms facultats deci-
sries i responsabilitats en general: atorgament dautoritzacions, imposici de san-
cions, assumpci de compromisos respecte de lAdministraci local, els ciutadans o
les entitats de la demarcaci territorial corresponent, etc. Els serveis centrals del de-
partament mantindrien els instruments de planificaci, direcci i control funcionals
adients per portar a terme una actuaci global coherent i racional, per haurien de
reduir al mxim la seva intervenci pel que fa als actes administratius propis de la ges-
ti dels serveis pblics al territori. La interposici del recurs dalada el resoldria lr-
gan competent departamental per ra de la matria (per exemple, una direcci
general).
91
Si els serveis-delegacions territorials departamentals depenen funcionalment del de-
partament aquest no ser tan refractari a traspassar les funcions esmentades.
La dependncia orgnica dels delegats-directors dels serveis territorials departa-
mentals respecte del delegat territorial del Govern implica un reforament del perfil po-
ltic i institucional daquest i una prdua del daquells que, no obstant aix, poden
mantenir un cert pes institucional, ms redut, pel fet de mantenir la dependncia fun-
cional del departament corresponent. En tot cas, i sens perjudici dalguna de les seves
funcions, el perfil dels delegats-directors dels serveis territorials departamentals o rgan
equivalent ha de ser clarament funcionarial.
Igual que lalternativa anterior, aquesta implica donar compliment al que disposa
larticle 20.1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, en la lnia mantinguda per la Co-
missi Jurdica Assessora.
Inconvenients:
Apareix com una soluci intermdia entre el manteniment de lestatus actual i la
dependncia total dels serveis-delegacions territorials departamentals de les delega-
cions territorials del Govern. Per tant, sha de revestir de suficient contingut com perqu
no es tracti simplement duna soluci de comproms.
Hi ha dhaver un equilibri entre la dependncia orgnica i la funcional. La doble de-
pendncia de les delegacions-serveis territorials departamentals pot donar lloc a un pre-
domini duna dependncia en perjudici de laltra.
Tal com succeeix en el cas del model anterior, en aquest cas la introducci da-
quest model implica un canvi important (encara que no tan profund com en el cas es-
mentat) en lactual estructura territorial de lAdministraci de la Generalitat i, tamb, per
tant, en els mateixos departaments de lAdministraci, ja que tota aquesta estructura
territorial (rgans actius, llocs de treball, recursos materials i econmics) passarien al
departament dadscripci orgnica de les delegacions territorials del Govern a travs
daquestes, amb els problemes de gesti que aix implica.
Alternativa C. Traspassar les funcions resolutries sectorials de les delegacions-ser-
veis territorials departamentals a les delegacions territorials del Govern
Les funcions resolutries sectorials de les delegacions territorials departamentals
passarien a ser competncia de les delegacions territorials del Govern. Les delegacions-
92
serveis territorials departamentals es reservarien les funcions resolutries en matria de
serveis generals (personal, gesti econmica...), la tramitaci dels expedients sectorials
fins al moment de la resoluci (facilitant una proposta de resoluci) i gran part de les al-
tres funcions actualment atribudes.
Es podria preveure la possibilitat de no traspassar totes les funcions resolutries sec-
torials, per aix obligaria a un estudi exhaustiu de totes les funcions daquest tipus i
discriminar-ne algunes.
Avantatges:
Atribueix als delegats territorials del Govern gran part del poder de les delega-
cions-serveis territorials departamentals, que es queden amb la gesti ms burocrtica
i menys decisria.
Mant el disseny territorial actual, sense transvasaments, almenys importants,
defectius ni destructura cap al departament del qual depenguin les delegacions terri-
torials del Govern.
Facilita una actuaci coherent i laplicaci dels mateixos criteris per a tota lAd-
ministraci territorial.
Inconvenients:
Els departaments assumeixen un paper de subordinaci i al mateix temps han de
mantenir lestructura i els efectius al territori. Els departaments tenen limitada la seva ca-
pacitat dactuaci autnoma al territori, encara que podrien condicionar decisions de les
delegacions territorials del Govern (per exemple, mitjanant propostes de resoluci), per
han dassumir els costos de ser-hi presents.
Segurament obligar a reforar lestructura i/o el dimensionament de les delega-
cions territorials del Govern i a una revisi (a la baixa) de lestructura territorial dels de-
partaments amb una devaluaci de la posici dels directors dels serveis territorials
departamentals-delegats territorials departamentals.
Les relacions entre les delegacions territorials del Govern i les delegacions-ser-
veis territorials departamentals o amb els serveis centrals departamentals poden ser
confuses i pot haver-hi problemes de coordinaci.
93
Tal com sha dit anteriorment, la Llei de vegueries fa previsions sobre els serveis
territorials departamentals que poden afectar el paper daquests serveis dins les dele-
gacions territorials del Govern.
Alternativa D. Ampliaci de les funcions dels delegats territorials del Govern sobre lac-
tuaci de les delegacions territorials-serveis territorials departamentals
Les delegacions territorials del Govern tindrien funcions de coordinaci, seguiment i
una certa supervisi sobre les actuacions dels diferents departaments al territori. Es
tracta duna situaci similar a lactual, encara que reforant les funcions de les delega-
cions territorials del Govern ms enll de la coordinaci i de limpuls. Els delegats terri-
torials del Govern ampliarien les seves funcions i el seu paper com a interlocutors al
territori i actors principals en lexecuci de la poltica del Govern en aquest mbit.
Aquesta alternativa implicaria:
Mantenir les delegacions territorials del Govern bsicament com a representants
del Govern a les demarcacions territorials tal com preveu la Llei 13/2008, de 5 de novem-
bre. Les delegacions-serveis territorials departamentals no tindrien cap relaci de depen-
dncia, ni funcional ni orgnica, respecte de les delegacions territorials del Govern, sin
que les mantindrien amb els departaments corresponents, sens perjudici de les funcions
de coordinaci, seguiment i una certa supervisi de les delegacions territorials del Govern.
Mantenir una estructura territorial de doble via: delegacions territorials del Govern
per una banda i delegacions-serveis territorials departamentals per una altra.
Avantatges:
Refora les delegacions territorials del Govern sense alterar les dependncies (or-
gnica i funcional) dels serveis-delegacions territorials departamentals.
Permet una actuaci ms coordinada al territori.
Facilita unificar criteris i difondre informaci sobre les activitats de lAdministraci
de la Generalitat a la demarcaci territorial corresponent.
Pot facilitar el trasps de responsabilitats dels departaments a les seves delega-
cions-serveis territorials, ja que aquestes en continuen depenent orgnicament i funcio-
nalment i, per tant, no les consideraran com a elements aliens.
94
Supera lactual equilibri en el territori a favor de les delegacions territorials del Go-
vern, que es colloquen en una posici de preeminncia respecte de les delegacions-ser-
veis territorials departamentals i, per tant, aquestes perden poder institucional, encara
que no tant com en altres alternatives.
El cost econmic i de gesti s mnim, ja que no es produeix cap transvasament
defectius o estructura ni sha de crear cap estructura orgnica nova.
Aquest model no s incompatible amb lassumpci, per part de les delegacions ter-
ritorials del Govern, de les funcions relatives als serveis comuns (gesti de personal, ges-
ti econmica...), atenci ciutadana, etc., de les delegacions-serveis territorials
departamentals en el cas que hi hagus una concentraci en un mateix espai fsic.
Aquesta frmula, que sha de valorar favorablement, si sapliqus a lalternativa C podria
desdibuixar-la.
Inconvenients/Observacions:
Els departaments, els ciutadans i tots els agents que operen al territori han de
veure clarament la posici de preeminncia de les delegacions territorials del Govern i
per aquesta ra cal que lactuaci de lAdministraci de la Generalitat al territori ho tin-
gui en compte. Aix implica que funcions com les de coordinaci o seguiment han de ser
realment efectives.
Es pot donar una certa dispersi territorial de lAdministraci amb els problemes
que aix implica amb vista a una actuaci coherent del conjunt de lAdministraci.
Disseny denllaos laterals
Lltima alternativa plantejada (ampliaci de les funcions dels delegats territorials
del Govern sobre lactuaci de les delegacions territorials-serveis territorials departa-
mentals) s la que, en les condicions actuals en qu opera lAdministraci de la Gene-
ralitat, sembla la daplicaci ms fcil, ja que s similar a lactual model existent derivat,
entre altres normes, del Decret 223/2004, de 9 de mar. En aquesta alternativa poden
jugar determinats mecanismes denlla:
a) la creaci o el reforament drgans collegiats de coordinaci o socialitzaci de
la informaci;
b) la previsi de crrecs amb funcions integradores;
95
96
c) ladopci duna estructura matricial sui generis.
La creaci o el reforament drgans collegiats de coordinaci o socialitzaci de
la informaci
Es tracta de reforar els rgans collegiats territorials de suport (comissi territorial del
Govern a la Llei de vegueries) adscrits a cada delegaci territorial del Govern i dins del
seu mbit territorial, aprofundint funcions de coordinaci (o, millor, suport a la coordi-
naci), de facilitar i socialitzar la informaci, de seguiment i proposta sobre les actua-
cions dels diferents departaments de lAdministraci al territori, per tal de facilitar una
actuaci homognia del conjunt de lAdministraci i enfortir el sentit institucional da-
questa actuaci, al mateix temps que permet optimitzar els recursos disponibles.
En concret, es tracta daprofundir la lnia que marquen larticle 8.4 de la Llei de ve-
gueries i/o larticle 6.2 del Decret 223/2004, de 9 de mar.
La previsi de crrecs amb funcions integradores
Els delegats territorials del Govern haurien de tenir una visi generalista i identificar-
se amb la totalitat de lorganitzaci, amb un paper important denlla entre les repre-
sentacions territorials dels departaments, els mateixos departaments i el departament
dassistncia directa al Govern. El seu poder ha de ser de carcter funcional, en els pro-
cessos de decisi sobre com shan de fer les coses, i no tant orgnic. Aquest poder sha
de poder expressar mitjanant la coordinaci, el seguiment i la participaci en el procs
de decisi.
El poder formal del directiu integrador sempre comprn alguns aspectes dels pro-
cessos de decisi que corresponen a diferents departaments, per (per definici) mai no
sestn a lautoritat formal sobre el personal de cada departament (la qual cosa el con-
vertiria en cap del departament en lloc de directiu integrador).
6
Ladopci duna estructura matricial sui generis
No es tracta tant destablir dependncies jerrquiques formals, sin destablir certes
vinculacions funcionals que, encara que siguin incompletes, permetin exercir autnti-
6. H. Mintzberg, La estructura de las organizaciones. Barcelona: Ariel Economa, 1988, pg. 200.
ques funcions de coordinaci. Aix permetria coordinar interdependncies complexes,
una capacitat de resposta rpida i creativa, una flexibilitat per integrar, una millora de la
informaci, la possibilitat de treballar en equip, etc.
Com que utilitza una estructura matricial, lorganitzaci no es veu obligada a esco-
llir una base dagrupaci en lloc duna altra, sin que recorre a ambdues. [...] Lestructura
matricial sacrifica el principi de la unitat de comandament.
7
En el cas de lAdministraci territorial proposada ens trobarem davant duna estruc-
tura matricial permanent, en contraposici a lestructura matricial variable, que sutilitza
en el treball per projectes.
Com indica Mintzberg,
8
lestructura matricial sembla un dispositiu summament efec-
tiu per coordinar complexes interdependncies mltiples i sha de tenir en compte la uti-
litzaci de dispositius denlla que, en el cas que ens ocupa, podria ser lrgan collegiat,
vist anteriorment, de participaci dels delegats territorials del Govern i els delegats-di-
rectors dels serveis territorials departamentals.
97
7. Ibdem, pg. 205.
8. Ibdem, pg. 209.
Altres unitats estructurals, figures
organitzatives i rgans collegiats
6
101
6.1. rgans actius
Els rgans actius estan regulats, entre daltres, a larticle 24 de la Llei 13/1989, de
14 de desembre: 1. Als efectes daquesta Llei, llevat dels rgans superiors i dels alts cr-
recs, sn rgans actius de lAdministraci de la Generalitat les subdireccions generals,
els serveis, les seccions i els negociats. Qualsevol rgan actiu sha dassimilar a algun
dels anteriors.
2. La direcci dels rgans actius ha dsser exercida per funcionaris de carrera, dacord
amb els criteris establerts per la Llei 17/1985, de la funci pblica de la Generalitat.
1. Corresponen al Govern la creaci, la modificaci, els canvis dadscripci o la su-
pressi drgans actius amb nivell igual o superior al de secci.
2. Corresponen al conseller, dins del seu departament, la creaci, la modificaci,
els canvis dadscripci o la supressi drgans actius inferiors al de secci (article 25 de
la Llei esmentada).
Larticle 62 del Text nic dels preceptes de determinats textos legals vigents a Cata-
lunya en matria de funci pblica, aprovat pel Decret legislatiu 1/1997, de 31 doctu-
bre, determina que els llocs de cap de negociat, de cap de secci, de cap de servei i
assimilats, i els llocs singulars que exigeixin tcniques o responsabilitats especials o les
condicions docupaci dels quals tinguin peculiaritats prpies, es proveeixen per con-
curs especfic, llevat que constin en la relaci de llocs de treball com a llocs de lliure de-
signaci.
Larticle 63 del mateix text legal estableix que es proveeixen per aquest sistema
(lliure designaci) els llocs de subdirector general i de secretari dalt crrec i aquells al-
tres llocs de carcter directiu o despecial responsabilitat o que per la naturalesa de les
seves funcions es determinin en les relacions de llocs de treball.
En aquesta publicaci les referncies als rgans actius shan dentendre bsicament
a les subdireccions generals, serveis, seccions, negociats i assimilats orgnicament, ja
que figures com els alts crrecs tenen un tractament diferenciat.
La regulaci dels rgans administratius per les diferents lleis dorganitzaci estatal i
autonmiques s diferent. En lnies molt generals se nobserven dos models:
el de la LOFAGE (i algunes normatives autonmiques), que distingeix entre rgans
administratius (les unitats administratives que tinguin atribudes funcions amb efectes
jurdics enfront de tercers o lactuaci de les quals tingui carcter preceptiu) i unitats ad-
ministratives, que comprenen llocs de treball o dotacions de plantilla vinculats funcio-
nalment per ra de les seves comeses i orgnicament per un cap com, segons larticle
7.1 de la LOFAGE, o les estructures funcionals bsiques de preparaci i gesti dels pro-
cediments en lmbit funcional propi de les conselleries i de les agncies administrati-
ves, segons larticle 14 de la Llei 9/2007, de 22 doctubre, de lAdministraci de la Junta
dAndalusia, amb diferent tractament duns i altres (en la seva creaci, etc.), i
el de lleis autonmiques com la de Navarra que no fan aquesta distinci, no defi-
neixen lrgan administratiu, preveuen les seves caracterstiques i els regulen (rgans su-
periors, direccions generals, secretaries generals tcniques, serveis, seccions, negociats...).
A lAdministraci de la Generalitat Catalunya, el model sassembla ms al navarrs
que a lestatal. La regulaci que la legislaci sobre funci pblica i la legislaci sobre or-
ganitzaci de lAdministraci fan de les subdireccions generals, serveis, seccions i ne-
gociats obliga a donar un tractament nic o molt relacionat entre si a rgan actiu i a lloc
de comandament.
Les subdireccions generals, els serveis, les seccions i els negociats sn rgans als
quals correspon lexercici de blocs de competncia de naturalesa homognia. Estan en-
capalats per llocs que, dacord amb la normativa sobre funci pblica, tenen la consi-
deraci de llocs de comandament i es caracteritzen per les funcions que tenen
encomanades i/o pels rgans inferiors o efectius humans que shi adscriuen. Lordre je-
rrquic, que s molt marcat, hauria de ser lordre en qu sha enumerat.
Si es prenen com a base els termes burocrcia professional i burocrcia maquinal
(utilitzats per autors com Henry Mintzberg), es podria parlar de burocrcia tcnica i de bu-
rocrcia no tcnica. La primera s aquella en qu estan integrats, en general, els fun-
cionaris dels subgrups A1 i A2 i correspon als crrecs de comandament segents:
subdirector/a general, cap de servei i cap de secci. Burocrcia no tcnica seria la inte-
grada, en general, pels funcionaris dels altres subgrups i pels caps de negociat.
El lloc de comandament est ocupat pel titular de lrgan corresponent i incorpora la
denominaci daquest rgan.
Al lloc de comandament li correspon la direcci i lorganitzaci del treball dels efectius
dedicats a lexecuci de les funcions atribudes a lrgan que encapala. No t sentit
102
lexistncia dun lloc de comandament si no comanda i aix implica que dedica una part
molt important del seu temps a aquesta activitat. Sha de fixar un nombre defectius a
partir del qual es pot entendre que estem davant dun lloc de comandament i shauran de
tenir en compte les circumstncies que concorrin en cada cas. Aquest nombre es pot
excepcionar i matisar quan es donin circumstncies que aix ho demanin de tal manera
que, per exemple, el comandament de llocs singulars dalta qualificaci tcnica exigiria un
nombre defectius inferior al que implicaria el comandament de personal no tcnic.
En alguns casos lrgan actiu podria estar justificat no tant pels recursos humans
que ha de comandar el seu titular o lestructura que ha de dirigir, sin pel tipus de fun-
cions assignades (per exemple: projecci externa, efectes jurdics directes sobre els ciu-
tadans, etc.). Aquestes funcions poden fer recomanable identificar lemissor o actor com
a rgan actiu de lAdministraci. Si no shagus de tractar, com es deriva de la norma-
tiva vigent, conjuntament rgan actiu i lloc de comandament, serien les funcions i no el
comandament defectius el que justificaria la creaci dun rgan actiu.
La creaci duna subdirecci general, servei, secci o negociat ha destar condicio-
nada per diversos factors, a ms dels que ja shan exposat. Entre aquests factors es
poden destacar: el tipus i volum de lestructura orgnica subordinada, lestructura org-
nica superior, el grau de responsabilitat, el nombre defectius humans o llocs de treball
per comandar i el nivell daquests, etc.
Quant a lestructura subordinada, el titular dun rgan jerrquicament superior ha de
poder dirigir i coordinar els rgans inferiors i, respecte de lestructura orgnica superior,
sha de mantenir la coherncia interna en la configuraci orgnica de les diferents uni-
tats de lAdministraci. Per tant, una estructura extrema com podria ser la integrada ni-
cament per una subdirecci general i un negociat, sha de considerar com a negativa. En
principi, una subdirecci general ha de tenir adscrits diversos serveis i un servei diver-
ses seccions, dacord amb rtios generals que shan de valorar en cada cas.
Qualsevol rgan actiu sha dassimilar a algun dels esmentats anteriorment (article
24.1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre), per sha dutilitzar un criteri restrictiu a
lhora de denominar aquests tipus drgans, s a dir, noms quan s estrictament ne-
cessari shan dutilitzar altres termes diferents dels de subdirecci general, servei, sec-
ci o negociat. Es poden utilitzar altres denominacions, amb la corresponent assimilaci
orgnica a qu obliga la Llei 13/1989, de 14 de desembre, quan es tracti dorganismes
autnoms o unitats directives amb determinades caracterstiques especials (com, per
exemple, estar integrades, bsicament o en gran part, per funcionaris pertanyents a cos-
sos especials, etc.).
103
Algunes lleis preveuen o permeten estructures diferenciades de les previstes a la Llei
13/1989, de 14 de desembre, per a determinats collectius (per exemple, pel que fa a la
policia).
Si observem levoluci dels rgans actius esmentats: subdireccions generals, ser-
veis, seccions i negociats, en destaca un augment clar de subdireccions generals i de ser-
veis i un decrement pals de les seccions i, sobretot, dels negociats. Les raons, entre
daltres, es podrien trobar en la tendncia de vincular la creaci drgans a la promoci
professional i a la millora retributiva, o b a la tecnificaci o professionalitzaci de lAd-
ministraci de la Generalitat i a la prdua de fora de collectius com els funcionaris dels
subgrups C1 i C2 i de lantic grup E per diversos factors, com ara la introducci i gene-
ralitzaci de ls de les noves tecnologies o lexternalitzaci en la prestaci de determi-
nats serveis.
Subdireccions generals
Es tracta de lesgla professional ms alt de lAdministraci de la Generalitat i actua
com a punt de connexi entre els rgans, els titulars dels quals sn de designaci pol-
tica, i els tcnics; per tant, la seva tasca fonamental s convertir el que s una decisi,
un objectiu o una estratgia poltics en realitats operatives i per aix ha de dirigir, coor-
dinar i controlar els rgans i/o efectius subordinats.
Una diferncia entre la subdirecci general i els altres rgans actius professionals
de lAdministraci s la forma de provisi: la subdirecci general s per lliure designaci,
mentre que en els altres casos la forma de provisi s, normalment, el concurs espec-
fic. La forma de provisi incideix en el sentit, apuntat anteriorment, de considerar la sub-
direcci general com una figura de connexi entre els crrecs poltics i els tcnics. Es
diferencia dels crrecs poltics en el fet que el titular daquest rgan ha de ser funcionari
de carrera i tamb en la forma de provisi del lloc, que, encara que shi assembli, no es
pot equiparar ni al nomenament que fa el Govern dels alts crrecs ni a la provisi de
llocs reservats a personal eventual.
Dacord amb els intervals de nivells actualment existents, les subdireccions generals
sn ocupades per funcionaris del subgrup A1.
En el grfic segent es pot observar levoluci de les subdireccions generals dins
lAdministraci de la Generalitat. El grfic posa de manifest lincrement daquest tipus
drgan actiu, ja que des de 1996 sha incrementat un 130%, la qual cosa refora un
model dAdministraci ms professional i tamb s conseqncia dels equilibris interns
104
105
dintre de lAdministraci i les limitacions o dificultats duna carrera professional alter-
nativa que no passi per ocupar rgans actius.
Grc 5. Evoluci de les subdireccions generals (1996-2010)
Serveis
Es tracta dun rgan de mxima importncia i qualificaci professional, ja que s el
que impulsa directament lactuaci administrativa. Poden ser ocupats per funcionaris
dels subgrups A1 o A2. Normalment sintegren dins duna subdirecci general per poden
dependre directament del titular duna unitat directiva.
En el grfic segent es pot observar levoluci dels serveis dins lAdministraci de la
Generalitat. Del grfic es dedueix un increment en el nombre de serveis, per molt menor
que en el cas de les subdireccions generals (un 30,2%).
Grc 6. Evoluci dels serveis (1996-2010)
Seccions
Sn rgans reservats a funcionaris dels subgrups A1 i A2 que intervenen directament
en lactuaci administrativa. Normalment estan adscrits a un servei i exerceixen funcions
o grups de funcions corresponents al servei o rgan en qu sintegren.
En el grfic segent es pot observar levoluci de les seccions dins lAdministraci de
la Generalitat. Es dedueix un decrement important en el nombre de seccions (dun
33,03%), que sexplica, en part, per lincrement en el nombre de serveis i per la inci-
dncia que hi han tingut i tenen, com en el cas dels altres rgans actius, els llocs singu-
lars, com a alternativa a aquests rgans.
Grc 7. Evoluci de les seccions (1996-2010)
Negociats
Sn els rgans actius que ocupen lesgla ms baix dins de lestructura orgnica. Els
negociats efectuen tasques dinformaci i tramitaci dexpedients i treballs propis dun
106
determinat sector dactivitat administrativa. Normalment els negociats haurien destar
adscrits a alguna secci.
Contrriament al que suggereixen alguns autors, la figura del negociat t la seva im-
portncia, ja que permet lnic lloc de comandament que poden ocupar determinats
collectius de funcionaris en casos en qu es donin agrupacions de funcionaris dels sub-
grups C1 i C2 o de lantic grup E. Igualment, algunes funcions amb efectes jurdics sobre
tercers podrien ser prpies drgans actius dirigits per aquests tipus de funcionaris (re-
gistre, certificacions...).
Pel tipus de funcions i tasques que sn prpies dels negociats i perqu sesgota la
lnia jerrquica de comandament o la jerarquia orgnica, no s convenient que siguin di-
rigits o shi adscriguin funcionaris del subgrup A1. Tampoc no han de ser adscrits fun-
cionaris dun subgrup o nivell superior al del seu titular (aix s aplicable tamb als altres
rgans actius).
Bsicament, els funcionaris que haurien de ser titulars daquests rgans actius se-
rien els corresponents als subgrups C1 i C2.
En el grfic segent es pot observar levoluci dels negociats dins lAdministraci de
la Generalitat. Shi observa el decrement espectacular en el nombre de negociats (dun
69,71%). Les causes shaurien de buscar, entre daltres, en la professionalitzaci de lAd-
ministraci i la introducci massiva de les noves tecnologies que ha afectat molt el per-
sonal que ha docupar i integrar aquest rgan.
Grc 8. Evoluci dels negociats (1996-2010)
Sobre levoluci global dels rgans actius: subdireccions generals, serveis, seccions,
negociats i assimilats orgnicament, es pot veure el grfic segent.
107
108
Grc 9. Evoluci dels rgans actius (1996-2010)
109
6.2. Unitats estructurals reservades
a personal eventual
Gabinet del Conseller
El Gabinet del Conseller no est previst a cap norma amb rang de llei per s als de-
crets destructura i acords del Govern sobre personal eventual.
Es tracta dun rgan dassistncia directa al conseller. Aquesta assistncia se centra
en els mbits segents: parlamentari, premsa i comunicaci, protocol, relacions externes
i institucionals i secretaria. Per les caracterstiques daquestes funcions, tant el lloc de
treball corresponent al cap del gabinet com els corresponents als responsables dels di-
ferents mbits que poden integrar aquest gabinet poden ser ocupats per personal even-
tual, atesa la relaci de confiana i assessorament que es dna i que la normativa en
matria de funci pblica vincula a aquest tipus de personal.
Aquests llocs seran els de responsable del Gabinet del Conseller, de Comunicaci i
Premsa, de Protocol, de Relacions Externes (o Institucionals) i de la Secretaria del Con-
seller.
Lestructura interna del Gabinet del Conseller pot ser diferent, segons els casos. Aix,
dins del Gabinet del Conseller es poden integrar tots els altres llocs esmentats o la Se-
cretaria del Conseller podria dependre directament daquest sense integrar-se dins del
Gabinet.
Igualment, shan de tenir en compte les disposicions i criteris que regulen el perso-
nal eventual (topalls, caracterstiques...).
Altres unitats estructurals reservades a personal eventual
A ms dels llocs de treball de carcter estructural que giren entorn del Gabinet del
Conseller existeixen unitats que, per les seves caracterstiques i dins les previsions de lEs-
tatut bsic de lempleat pblic, sn creades per decret del Govern, es reserva la seva ti-
tularitat a personal eventual i sintegren dins lestructura dels departaments.
Sha de recordar que larticle 12 de la Llei 7/2007, de 12 dabril, de lEstatut bsic
de lempleat pblic, disposa que:
110
1. s personal eventual el que, en virtut dun nomenament i amb carcter no perma-
nent, noms realitza funcions expressament qualificades de confiana o assessorament es-
pecial, i s retribut amb crrec als crdits pressupostaris consignats per a aquest fi.
2. Les lleis de funci pblica que es dictin en desplegament daquest Estatut han de
determinar els rgans de govern de les administracions pbliques que poden disposar
daquest tipus de personal. El nombre mxim lestableixen els respectius rgans de go-
vern. Aquest nombre i les condicions retributives sn pblics.
3. El nomenament i cessament sn lliures. El cessament t lloc, en tot cas, quan es
produeix el de lautoritat a la qual es presta la funci de confiana o assessorament.
4. La condici de personal eventual no pot constituir un mrit per a laccs a la fun-
ci pblica o per a la promoci interna.
5. Al personal eventual li s aplicable, en el que sigui adequat a la naturalesa de la
seva condici, el rgim general dels funcionaris de carrera.
Sens perjudici del que sha indicat anteriorment, la gran majoria de llocs de treball
reservats a personal eventual no sn creats per decret del Govern ni encapalen cap
unitat i es limiten a lassessorament dels seus superiors i en alguns casos estan vincu-
lats a plans i/o programes de carcter temporal.
111
6.3. Unitats laborals
s evident que lagrupaci de llocs de treball de carcter laboral dins de lestructura
departamental tamb pot exigir lexistncia de llocs de comandament daquesta natu-
ralesa i, per tant, dunitats. Aquestes unitats es poden crear mitjanant decret ja que for-
men part de lestructura dels departaments.
Hi s daplicaci el que preveu la Llei 7/2007, de 12 dabril, de lEstatut bsic de
lempleat pblic, quan disposa que s personal laboral el que, en virtut dun contracte
de treball formalitzat per escrit, en qualsevol de les modalitats de contractaci de per-
sonal previstes a la legislaci laboral, presta serveis retributs per les administracions
pbliques. En funci de la durada del contracte aquest pot ser fix, per temps indefinit o
temporal (article 11.1).
El personal laboral, com sha dit anteriorment, pot ocupar llocs de comandament i ser
titular dunitats. Aquests llocs no poden encapalar cap rgan actiu sin unitats que,
sota una denominaci diferent de la que preveu la Llei 13/1989, de 14 de desembre, per
als rgans actius, executaran les funcions atribudes, que seran les prpies daquest
tipus de personal i les prpies dels llocs de comandament (comandament defectius i/o
direcci destructura subordinada). En aquests casos, sn denominacions tpiques: rea
i unitat i, en principi, dins les unitats laborals tamb pot estar adscrit algun funcionari.
El que determina la naturalesa duna unitat s el seu titular.
6.4. Altres figures organitzatives
Ms enll dels rgans i unitats esmentats, i dacord amb el que pugui preveure la
normativa en matria de funci pblica, podrien existir diferents figures organitzatives
com les segents:
a) Directors de projectes o programes.
b) Equips de treball.
c) rees funcionals.
Els directors o directores de projectes o programes dirigirien les actuacions necessries
per a la consecuci dun resultat concret en un temps determinat. La norma de creaci o
regulaci hauria dindicar la denominaci, les funcions, la durada, lrgan en el qual sin-
tegren i, si escau, la seva assimilaci orgnica, que no hauria de ser superior a direcci ge-
neral. Per al desenvolupament de les actuacions podrien dirigir o coordinar els llocs de
treball dun o de diversos departaments que lrgan o rgans competents determinin.
Els equips de treball serien agrupacions de llocs de treball per al desenvolupament
de projectes concrets o actuacions de lAdministraci. Aquests equips estarien sota la di-
recci o coordinaci dun director de projectes o programes o del titular dun rgan. La
implementaci daquesta figura probablement necessitaria una regulaci especfica.
Una figura organitzativa important, amb una forta presncia dins lestructura departa-
mental actual, s lrea funcional. Estem davant duna rea funcional quan la norma adient
regula determinades funcions homognies articulades a partir dun bloc del qual es deter-
mina tamb ladscripci. Al front daquest bloc de funcions hi haur un lloc de treball singu-
lar. s millor crear llocs singulars que rees funcionals, ja que aix facilita modificacions o
supressions posteriors i est ms en sintonia amb la normativa vigent. nicament shan de
crear rees funcionals quan sigui necessari visualitzar determinades funcions singulars i di-
ferenciades de les daltres llocs de treball o rgans, sense que es comandi personal (encara
que el seu titular pot estar assistit per un nombre irrellevant de persones) i sempre dirigides
per personal funcionari. En tot cas sha despecificar expressament a la norma que es tracta
drees funcionals; en cas contrari, sha dassimilar a lrgan actiu corresponent. Si no sin-
dica cap dels dos extrems apuntats anteriorment, sentn que lrea o unitat s dirigida per
personal laboral, la qual cosa s una excepci dins de lestructura departamental.
112
113
6.5. rgans collegiats
A ms del que sha indicat sobre aquests rgans, com a criteris generals que cal tenir
en compte a lhora de valorar la creaci dun un rgan collegiat i a ms de les previsions
contingudes a la normativa vigent (Llei 26/2010, de 3 dagost), shan de tenir en compte
els segents:
Sense perjudici del que preveu la Llei esmentada sobre la creaci daquests r-
gans, el Govern ha de crear els rgans collegiats de carcter interdepartamental i el ti-
tular del departament els de carcter departamental.
nicament shaurien de regular per llei aquells rgans collegiats que necessria-
ment ho han de ser per una norma daquest rang (per exemple, quan es tracta de mo-
dificar una llei que crea o regula un rgan collegiat). De manera excepcional, es crearan
per llei si sn de gran importncia pel seu carcter institucional o per la repercussi o lim-
pacte de les seves activitats i tinguin vocaci de permanncia. La regulaci per llei difi-
culta modificacions o supressions posteriors, condiciona innecessriament lexecutiu en
lexercici de les seves atribucions i, normalment, no implica cap avantatge sobre la re-
gulaci per reglament.
La norma de creaci dun rgan collegiat ha despecificar lrgan en el qual sin-
tegra, la seva composici, la presidncia, la secretaria, les funcions, la durada i les nor-
mes de funcionament. En el cas drgans collegiats creats per llei, convindria, en tot cas,
que consts a la llei la integraci, lobjecte o la missi i les funcions ms importants, i re-
metre a decret pel que fa al seu desplegament o concreci.
No es poden crear rgans collegiats que impliquin una duplicitat de funcions amb al-
tres rgans collegiats, rgans actius, rees funcionals, unitats laborals o unitats directives.
Sha devitar la creaci drgans collegiats amb la mateixa composici que la dal-
tres rgans collegiats existents. En aquest cas s millor atribuir als rgans ja existents
les funcions que es volen atribuir al nou rgan collegiat. Si un rgan collegiat t funcions
i composici properes a lrgan que es vol crear, s millor atribuir-li les noves funcions i
modificar-ne, si escau, la composici, que crear el nou rgan collegiat.
Excepte que estigui justificat, la creaci dun rgan collegiat no pot implicar la
creaci de cap rgan actiu o lloc de treball.
Pel que fa al funcionament, saplicar la normativa aplicable als rgans collegiats
de lAdministraci de la Generalitat en all que no estigui previst per la norma de crea-
ci.
La secretaria de lrgan collegiat hauria de recaure en un vocal o en personal ads-
crit a la unitat en la qual sintegri lrgan, en aquest ltim cas, sense tenir vot encara que
tingui veu, en la lnia indicada per larticle 14.2 de la Llei 26/2010, de 3 dagost.
Sn denominacions prpies drgans collegiats: consell, comit, comissi, ob-
servatori... Seria convenient determinar quan s procedent la utilitzaci dalgun daquests
termes en concret.
114
7
Classes destructures orgniques
i consideracions sobre la dependncia
i la coordinaci
117
7.1. Classes destructures orgniques
Lestructura orgnica vista anteriorment, configurada bsicament entorn dels rgans
actius (concretament, subdireccions generals, serveis, seccions i negociats), constitueix
lestructura clssica, dominada pel principi de jerarquia administrativa. Aquest principi
es basa en la vertebraci de lorganitzaci mitjanant la distribuci dels rgans en es-
glaons successius subordinats els uns als altres, amb unes relacions despersonalitzades,
basades en lobedincia als titulars dels rgans, dacord amb unes normes reglament-
ries (Baena).
Aquesta s lestructura tradicional a lAdministraci, la qual obeeix a una determi-
nada visi del que s lAdministraci i quina s la seva tasca i pressuposa un disseny or-
ganitzatiu clarament vertical. Tanmateix, aquesta estructura implica actualment una srie
dinconvenients que afecten el funcionament normal de la mateixa Administraci i que
en dificulten la millora quant al seu funcionament intern.
s per aix que, juntament amb lestructura orgnica clssica, detallada en la Llei
13/1989, de 14 de desembre, sha de tenir en compte una altra estructura que es po-
dria qualificar de plana o dhoritzontal.
Aquesta estructura horitzontal es caracteritza per considerar que determinades fun-
cions o tasques shan de portar a terme utilitzant llocs de treball que escapin de les-
tructura jerarquitzada tpica de lestructura clssica. s el cas daquells llocs de treball
que executen tasques molt especfiques, per exemple, de staff a una unitat directiva. Es
tracta de llocs singulars amb perfils molt professionals, els quals no necessiten el suport
de cap rgan subordinat ni dun nombre significatiu defectius humans, de manera que
el titular del lloc no dedica una part important del seu temps a comandar-los i, per tant,
no estem davant dun lloc de comandament. En aquesta estructura lrea funcional pot
ser una figura molt til.
Sempre hi haur una dependncia, que podr ser respecte del titular de la unitat di-
rectiva. En aquest tipus destructura la jerarquia administrativa no s lelement ms relle-
vant o important, sin el tipus de funcions o tasques que es porta a terme i que determina
la configuraci dels llocs de treball afectats i les seves relacions amb els altres.
Aquests dos tipus destructura no sn incompatibles sin que conviuen conjuntament,
de manera que en alguns casos s convenient lestructura clssica i en daltres lhoritzon-
tal. Aquesta ltima es donar amb ms freqncia en els nivells ms alts de lrgan (uni-
tat directiva) en qu sintegren. Aix, lestructura horitzontal es donar ms fcilment dins
els rgans de suport directe al conseller o al secretari general que en uns serveis territorials.
Tanmateix, ha dexistir una certa flexibilitat de les estructures orgniques, de manera
que es puguin adaptar als requeriments de les tasques que shan de desenvolupar en
cada cas i que tinguin el mxim dautonomia possible en el seu funcionament. s ne-
cessria una obertura constant de lAdministraci a les experincies i innovacions intro-
dudes en el funcionament daltres organitzacions pbliques o privades i una sensibilitat
particular respecte a la incorporaci de noves tcniques de gesti.
Una via cap a una major eficincia de lAdministraci s planificar les estructures or-
gniques dacord amb mbits funcionals. s a dir, el que determina lestructura orgnica
s el conjunt de competncies sobre un sector dactivitat homogeni, amb unitat interna
i susceptible duna gesti diferenciada.
Lestructura orgnica ha de ser el ms autosuficient possible, ha de tenir capacitat
per portar a terme una gesti desconcentrada, la qual cosa afavoriria una direcci per
objectius, la desconcentraci de funcions i responsabilitats, la transparncia en les ac-
tuacions, el control dels resultats, la supressi dencavalcaments competencials, la dis-
persi de competncies prpies, etc.
Aquesta estructura orgnica es podria dividir en tres grans grups dunitats o mbits
organitzatius: 1) unitats de planificaci, seguiment i control; 2) unitats de gesti, i 3) uni-
tats de suport.
Les primeres se situarien directament sota el nivell poltic, amb una estructura flexi-
ble, el ms reduda possible, i integrada per personal dalta qualificaci professional.
Les unitats de gesti es configurarien dacord amb les funcions que haguessin de
desenvolupar, amb una gran capacitat de gesti i amb els efectius necessaris.
Les unitats de suport, o unitats prestadores de serveis comuns, tindrien dos tipus
de funcions: suport operacional, dirigit a preparar les decisions operatives, i suport ins-
trumental, adreat a proporcionar els mnims necessaris (material, etc.) per al bon fun-
cionament de la resta de les unitats.
Les estructures cada vegada sn ms complexes, ja que han de gestionar realitats
ms complexes i diverses amb una pluralitat dagents caracteritzats alguns per la seva
118
heterogenetat. Aix obliga a disposar duna organitzaci flexible i adaptable, de carc-
ter matricial, ja comentada amb anterioritat. Aquesta circumstncia pot qestionar les-
tructura orgnica clssica, caracteritzada per la jerarquia, per en tot cas no shaurien
de posar en perill les conquestes daquest model garantista.
En el cas concret de lAdministraci de la Generalitat, sha de superar lexcessiva de-
partamentalitzaci en la seva actuaci. Alguns instruments possibles de superaci poden
ser la utilitzaci drgans collegiats puntuals amb funcions coordinadores, assessores i
executores; loptimitzaci drgans collegiats horitzontals dalt nivell ja existents (per
exemple, el Consell Tcnic); possibilitar, dacord amb el marc legal, la dependncia fun-
cional drgans i organismes de diversos departaments; facilitar la interrelaci entre el
personal de diversos departaments en mbits dactuaci propers; utilitzar figures espe-
cfiques (per exemple, els comissionats).
119
120
7.2. Consideracions sobre la
dependncia i la coordinaci
Parlar de dependncia, des del punt de vista organitzatiu, s parlar duna relaci je-
rrquica que implica la facultat de decidir, imposar i controlar actuacions dinferiors. Evi-
dentment aquesta facultat t lmits (per exemple la legalitat) i gradaci. La dependncia
es pot fragmentar en dependncia orgnica i en dependncia funcional. La primera faria
referncia a lmbit del funcionament de lrgan o unitat afectada (rgim interior, gesti
de personal, instruments necessaris o que en facilitin lactivitat...). La segona faria refe-
rncia a lexercici de les seves funcions. Aquesta fragmentaci nicament shauria de
produir quan sigui necessari, ja que pot afeblir la relaci jerrquica i crear confusi.
Un dels mbits on es prodiga la diferenciaci entre la dependncia funcional i lor-
gnica s el territorial, on es fa necessari, per una banda, configurar un bloc orgnic con-
dicionat per la presncia fsica al territori i la necessitat de gestionar el seu funcionament
i, per altra banda, la necessitat destablir una relaci entre lrgan territorial i lrgan cen-
tral quan ambds tenen competncies sobre el mateix mbit material i aquell no deixa
de ser un executor de les poltiques sectorials de laltre amb la conseqent adaptaci ter-
ritorial.
En moltes ocasions les relacions entre diferents rgans no ha de ser jerrquica, ja que
les peculiaritats daquests o de les seves activitats desaconsellen o fan rebutjable una
relaci de jerarquia. En aquests casos ens podem trobar davant de la figura de la coor-
dinaci i es pot intentar arribar a una situaci propera al que podrem anomenar posi-
ci de supremacia de lrgan coordinador respecte a lrgan coordinat, que pot ser una
situaci totalment diferent de la posici de jerarquia. La supremacia esmentada com-
porta una certa direcci de lactuaci dels rgans sense que aix impliqui una vincula-
ci jerrquica; estarem davant dun poder de direcci limitat que no va acompanyat de
la resta de potestats que caracteritzen la posici tpica del superior jerrquic, ja que no
t poder de control sobre els actes del coordinat, i que, en definitiva, no implicaria una
relaci de direcci prpiament dita o direcci plena. Lrgan coordinador no tindria fa-
cultats dinspecci, resoluci o sanci respecte als rgans coordinats, per s que podria
tenir facultats dimpuls o de proposta i les derivades de la coordinaci (com lestabli-
ment de criteris dactuaci).
Amb la coordinaci sintenta mantenir la unitat de lacci de lAdministraci en un
mbit dactuaci sense que la relaci entre coordinador i coordinat sigui, tal com sha dit,
121
de jerarquia, sin dall que Giannini denomina una relaci dequiordinaci. Coordinar
significa establir frmules que permetin la unitat dacci en una organitzaci complexa.
La coordinaci pot ser orgnica i/o funcional, per el ms habitual ser que sigui fun-
cional i, com a mnim, podria donar lloc a una situaci en la qual els rgans coordinadors,
sobre la base de la coordinaci que han de portar a terme, farien el seguiment de
lexercici de determinades funcions dels rgans coordinats.
Entenem que el fet que larticle 7.1 de la Llei 26/2010, de 3 dagost, disposi que els
rgans administratius exerceixen les seves competncies sota la direcci i la supervisi
de lrgan de qu depenen jerrquicament, que pot emetre instruccions i circulars o or-
dres de serveis per fixar, respectivament, els criteris per a laplicaci de les normes jur-
diques en lexercici de les seves funcions i per al funcionament dels serveis, no
impossibilita la separaci entre dependncia orgnica i funcional i lexercici de funcions
de coordinaci sense que aquestes ltimes impliquin exercici de dependncia en sentit
estricte o jerarquia, ja que el que fa lesmentat article s preveure com una possibilitat
dintre de la direcci i la supervisi lemissi dinstruccions i circulars o ordres de serveis
per fixar, respectivament, els criteris per a laplicaci de les normes jurdiques en lexer-
cici de les seves funcions i per al funcionament dels serveis, per sense que les funcions
de coordinaci siguin exclusives entre rgans sobre els quals hi ha una relaci de
dependncia en sentit estricte o de jerarquia.
Administraci instrumental
8
125
8.1. Marc legal
La normativa reguladora s diversa. Sen poden destacar el Decret legislatiu 2/2002,
de 24 de desembre, pel qual saprova el Text refs de la Llei 4/1985, de 29 de mar, de
lEstatut de lempresa pblica catalana, i el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desem-
bre, pel qual saprova el Text refs de la Llei de finances pbliques.
A la vista de la normativa vigent, es poden classificar els tipus dentitats instrumen-
tals de lAdministraci de la Generalitat en:
Entitats o organismes autnoms de carcter administratiu.
Entitats o organismes autnoms de carcter industrial, comercial o financer.
Entitats de dret pblic sotmeses a lordenament jurdic privat.
Ens pblics.
Entitats gestores de la Seguretat Social.
Societats mercantils.
Fundacions.
Consorcis.
Les caracterstiques ms importants daquestes entitats, excepte les entitats gesto-
res de la SS i els ens pblics (o altres ens pblics), que sn, aquests ltims, organis-
mes que no es poden integrar en cap dels altres tipus previstos en la normativa vigent
reguladora del model i que es regulen, bsicament, per la llei de creaci i les disposicions
reglamentries que la despleguen (Servei Catal de la Salut, Agncia Tributria de Ca-
talunya...), es poden resumir en el quadre segent:
126
Entitats
autnomes
administratives
Entitats
autnomes
comercials, ind. i
financeres
Entitats de dret
pblic sotmeses
al dret privat
Consorcis Societats civils o
mercantils
Fundacions
Creaci
Per llei Per llei Per llei Per acord del
Govern
Inscripci al
Registre mercantil,
amb acord previ
del Govern
publicat al DOGC
Escriptura pblica,
amb acord previ
del Govern que
nautoritzi la
participaci
Regulaci
Llei de creaci,
decrets de
desplegament,
Llei 13/1989,
etc.
Llei de creaci,
estatuts aprovats
per decret, Estatut
de lempresa
pblica catalana,
etc.
Llei de creaci,
estatuts aprovats
per decret, Estatut
de lempresa
pblica catalana,
etc.
Disposici de
constituci o
estatuts, Llei
26/2010, etc.
Disposici de
constituci o
estatuts, Estatut
de lempresa
pblica catalana,
etc.
Disposici de
constituci o
estatuts, Llei
4/2008, etc.
Personalitat
jurdica
Pblica i prpia Pblica i prpia Pblica i prpia,
per b que la seva
activitat shagi
dajustar al dret
privat. Llei de
creaci
Pblica i prpia Prpia Prpia
Rgim de
personal
El mateix que
els
departaments
Llei de la funci
pblica en el
cas dels
funcionaris
Conveni
collectiu nic
del personal
laboral de la
Generalitat
Com a regla
general,
funcionaris, per
la llei pot preveure
lexistncia de
personal laboral
Llei de la funci
pblica en el cas
dels funcionaris
Conveni collectiu
nic del personal
laboral de la
Generalitat
Legislaci laboral
per amb exclusi
del Conveni
collectiu nic del
personal laboral
de la Generalitat.
Nogensmenys, la
llei de creaci pot
preveure personal
funcionari.
Segons ho
determini la norma
constitutiva
Sotms a normes
civils, mercantils o
laborals
Legislaci laboral
Control
financer
Criteri
dintervenci
prvia o crtica
Auditories dirigides
per la Intervenci
General de la
Generalitat (Decret
legislatiu 2/2002,
art. 16)
Auditories dirigides
per la Intervenci
General de la
Generalitat (Decret
legislatiu 2/2002,
art. 16)
Segons ho
determini la norma
constitutiva
Auditoria
financera
Lexerceix el
protectorat
Nombre 26 (*) 4 (*) 44 (*) 68 (**) 61 (**) 39 (**)
Exemples
Escola
dAdministraci
Pblica de
Catalunya,
Servei Cat. de
Trnsit, etc.
Entitat Autnoma
Diari Oficial i de
Publicacions GC,
Entitat Autnoma
Jocs i Apostes de
la Generalitat, etc.
Agncia Catalana
de Cooperaci al
Desenvolupament,
Institut Catal del
Sl, etc.
Consorci dAd.
Oberta Electrnica
de Cat., Consorci
Casa de les
Llenges, Consorci
de lEducaci de
BCN, etc.
Gesti
dInfraestructures,
SAU, Sistema
dEmergncies
Mdiques, SA, etc.
Fundaci Privada
per a lEscola
Superior de
Msica de Cat.,
Fund. Priv. Institut
de Recerca
Biomdica, etc.
(*) Font: Direcci General de Modernitzaci de lAdministraci (1 de juliol de 2010). No inclou entitats creades per
consorcis.
(**) Font: Pla de racionalitzaci del sector pblic de la Generalitat de Catalunya (Acord del Govern d1 de juny de
2010). Participaci majoritria de la Generalitat.
Sen pot veure la major o menor proximitat a lAdministraci i al dret pblic en el qua-
dre segent:
ADMINISTRACI DEPARTAMENTAL I ENTITATS INSTRUMENTALS
+ Administraci Administraci
+ Dret pblic + Dret privat
127
Administraci
departamental
Entitats
autnomes
administratives
Entitats
gestores de la
Seg. Social
Entitats
autnomes
comercials,
industrials i
financeres
Entitats de dret
pblic sotmeses
a lordenament
juridic privat
Fundacions
Societs
mercantils
8.2. Funcions i activitats
de les entitats instrumentals
En principi, es poden definir o especificar les funcions i activitats que afecten lAd-
ministraci i el conjunt dentitats instrumentals, i la manera dexercir-les, de la manera
segent:
Potestats administratives: reglamentria, planificadora, autoritzaci, mandats, or-
dres i prohibicions; sancionadora, de control o inspecci; expropiadora, tributria, certi-
ficadora i registral.
Activitats de foment: subvencions i altres atribucions patrimonials a fons perdut en
favor de particulars i afectades al desenvolupament duna activitat del beneficiari; prs-
tecs i crdits subvencionats; premis i primes; subsidis i assegurances; organitzaci de
fires i congressos, etc.
Prestaci de serveis pblics: activitats assumides expressament per lAdminis-
traci per prestar serveis amb lobjectiu de satisfer una necessitat pblica i sense limi-
tar ni incentivar lactivitat privada. No impliquen lexercici de potestats pbliques i poden
tenir un contingut econmic susceptible dexplotaci per empresaris particulars.
Activitat comercial, industrial o financera: aquelles activitats dintercanvi de bns
o serveis, de transformaci de matries primeres en productes elaborats i dobtenci i
gesti del diner i daltres valors.
Rgim de mercat: operar en rgim de competncia, s a dir, oferir un b o servei
homogeni al que ofereixen o poden oferir altres agents o empreses i per al qual es fixa
un preu significatiu en el sentit que influeix en la quantitat oferta o demandada.
Des dun punt de vista estrictament jurdic es podria considerar un concepte ampli
de potestat administrativa o potestat pblica que podria anar ms enll del que sha de-
finit anteriorment. En aquest supsit, determinades activitats de foment shan pogut con-
siderar com a potestats administratives, per exemple, la potestat de subvencionar
(Dictamen del Consell dEstat 1756/2003, de 23 de juny). En aquest cas shauria den-
tendre que, en ocasions, les limitacions quant a lexercici de potestats pbliques fan re-
ferncia a lexercici de potestats que impliquin lexercici dautoritat. Una anlisi ms
detallada daquesta qesti escapa de lobjecte daquest treball. En tot cas, resulta in-
128
teressant el que assenyala larticle 46 de la Llei estatal 50/2002, de 26 de desembre,
de fundacions, com tamb larticle 10.1 de la Llei estatal 38/2003, de 17 de novembre,
general de subvencions, que preveu expressament que els rgans competents per con-
cedir subvencions sn, a ms dels crrecs ministerials que especifica, els presidents o
directors dels organismes pblics i altres entitats que hagin dajustar la seva activitat al
dret pblic. Igualment, sha de tenir en compte el que preveu lEstatut bsic de lem-
pleat pblic quan reserva lexercici de les funcions que impliquin la participaci directa
o indirecta en lexercici de potestats pbliques a funcionaris, la qual cosa condiciona,
per exemple, lmbit dactuaci de les societats mercantils i les fundacions, integrades
per personal laboral.
129
8.3. El model actual i futur
de lAdministraci instrumental
El sector pblic de la Generalitat ha experimentat un gran augment que no sexplica
nicament per lassumpci de noves competncies, sin que sha justificat o sha in-
tentat justificar, per diverses raons, com una major flexibilitat en la gesti dels recursos
o en lactuaci externa, la segmentaci en lactuaci de lAdministraci atenent conve-
nincies puntuals o clienteles concretes, la voluntat dincorporar altres agents, latracci
de professionals i la potenciaci de capacitats tcniques, facilitar la presa de decisions
menys condicionades per la influncia poltica, la incorporaci dinstruments de gesti de
lempresa privada, facilitar lactivitat inversora, etc. Lincrement sobserva fonamental-
ment pel que fa a les entitats de dret pblic sotmeses a lordenament jurdic privat, les
societats mercantils, les fundacions i els consorcis. Segurament no s ali a aquest fet
el que les tres darreres figures no necessitin llei de creaci.
El Pla de racionalitzaci del sector pblic de la Generalitat de Catalunya (Acord del Go-
vern d1 de juny de 2010) incorpora una srie dinformacions interessants sobre el sector
pblic de la Generalitat. Aix, el 44,1% del conjunt de les entitats analitzades presenta una
plantilla de menys de 50 dotacions de personal i el 64,5% disposa dun pressupost inferior
als 25 M. Les entitats que presenten aquests dos trets de manera conjunta sn el 39,2%
del total. Tanmateix, el total dentitats que no assoleixen un o ambds llindars esmentats
representa el 67,3%. Si sestableix un llindar alternatiu inferior (20 dotacions de personal
i 6 milions deuros), el 27,7% del conjunt dentitats analitzades presenta una plantilla de
menys de 20 dotacions de personal i el 42,8% disposa dun pressupost inferior als 6 M.
Les entitats que presenten aquests dos trets de manera conjunta sn el 21,6% del total.
Pel que fa a la plantilla mitjana de les entitats (dacord amb les dotacions de perso-
nal dels pressupostos per al 2010) segons la seva naturalesa jurdica, les entitats de
dret pblic sotmeses al dret privat i els consorcis sn les que tenen una mitjana ms ele-
vada, mentre que les societats mercantils sn les que la tenen ms baixa.
Des del punt de vista de la dependncia financera, el 64% de les entitats analitzades
es financen en ms dun 50% amb recursos procedents de la Generalitat.
9
En canvi, les
130
9. Shan considerat com a ingressos procedents de la Generalitat, a banda de les transferncies i les aportacions,
els obtinguts com a contraprestaci dun servei finanat per aquesta i les taxes i altres tributs, ats que sn ce-
dits per la Generalitat.
131
que es financen en menys dun 25% amb aquests ingressos representen el 18% del total.
Pel que fa a la naturalesa dels recursos econmics, cal destacar que un 10,6% de les en-
titats del sector pblic que formen part de lmbit daquest estudi es financen exclusi-
vament mitjanant transferncies i que en el 47% de les entitats el pes de les
transferncies en el conjunt dels seus ingressos s superior al 75%.
Finalitzant amb el Pla de racionalitzaci esmentat, aquest posa de manifest que hi ha
un nombre important dentitats amb missions, finalitats o funcions que en principi sn com-
plementries o similars, i que la seva forma jurdica no sadequa, en principi, al que cor-
respondria dacord amb els criteris establerts per lAcord del Govern de 23 de setembre de
2008, pel qual saproven els criteris per a la creaci i modificacions dentitats del sector p-
blic de la Generalitat. En aquest Acord del Govern es regula la creaci dentitats del sector
pblic i sestableixen criteris i requisits a lhora de valorar aquesta creaci.
Els dos grans tipus dorganismes pblics de lAdministraci de la Generalitat sn els
organismes autnoms administratius i les entitats de dret pblic sotmeses al dret privat.
Els organismes autnoms de carcter comercial, industrial o financer no sn dutilitat
per als departaments i aix explica el seu nombre mnim dins la Generalitat de Catalu-
nya; davant lalternativa de crear un organisme daquest tipus sopta per la creaci duna
entitat de dret pblic sotmesa al dret privat a vegades amb previsions especfiques dins
la llei que alteren la regulaci de lEstatut de lempresa pblica catalana. La gran majo-
ria dorganismes autnoms de carcter comercial, industrial o financer actualment exis-
tents van ser creats fa molts anys i, en algun cas, algun dells sha transformat en entitat
de dret pblic sotmesa al dret privat (per exemple, lInstitut Cartogrfic de Catalunya).
La figura de lentitat gestora de la seguretat social est actualment desfasada, ja
que respon a un moment i unes necessitats que actualment no es donen. Aix explica la
transformaci de lInstitut Catal de la Salut (ICS), originriament entitat daquest tipus,
en entitat de dret pblic sotmesa al dret privat. Altres administracions pbliques (com les
administracions autonmiques) que tamb utilitzaven aquesta figura ja la van substituir
per altres de ms adients. Actualment, en lmbit de la Generalitat de Catalunya nica-
ment existeix un organisme que respon a aquesta figura: lInstitut Catal dAssistncia i
Serveis Socials (ICASS).
Igualment existeixen organismes que no es poden enquadrar dins dels anteriors (Ser-
vei Catal de la Salut, Agncia Tributria de Catalunya...). Per aquesta s una lnia ex-
cepcional que no es pot seguir, ja que els organismes shan denquadrar dins de
determinats tipus, per raons de coherncia, claredat i seguretat organitzativa i jurdica.
En cap cas les excepcions es poden generalitzar ja que aix implicaria qestionar qual-
sevol model general. Fins i tot seria convenient fer una revisi daquests organismes amb
vista a ubicar-los dins dels tipus anteriors (per exemple, el Servei Catal de la Salut dins
de les entitats de dret pblic sotmeses al dret privat, lAgncia Tributria de Catalunya
dins de les entitats autnomes de carcter administratiu...).
Dins del model actual dentitats instrumentals de lAdministraci de la Generalitat, sha
considerat que aquells organismes que executen potestats pbliques (inspeccions, san-
cions...) havien de gaudir de les mximes garanties que dna el dret pblic; per tant, la fr-
mula juridicoorganitzativa idnia per executar aquestes funcions era lestructura
departamental o, si es donaven les circumstncies adients, les entitats autnomes de ca-
rcter administratiu (per exemple: Agncia Catalana del Consum, Servei Catal del Trnsit...).
La creaci dentitats com lAgncia Catalana de lAigua va obrir el pas perqu entitats
de dret pblic sotmeses a lordenament jurdic privat tinguessin clarament atribudes
funcions que implicaven lexercici de potestats pbliques i que, a ms, fossin funcions de
gran importncia dins lorganisme.
La regulaci legal del model actual dentitats instrumentals sha de buscar, bsica-
ment, dins de lEstatut de lempresa pblica catalana i dins de la Llei de finances pbli-
ques de Catalunya. Es tracta dun model en crisi, ja que, en ocasions, la tipologia de
figures prevista no respon a les necessitats i demandes a qu sha de fer front, o aix sha
intentat justificar. Aix ha propiciat que, en diversos casos, shagi utilitzat la llei de crea-
ci dun organisme per fer una regulaci a mida o una regulaci en qu, mantenint b-
sicament les previsions de la normativa esmentada, sha introdut alguna especificitat
(per exemple, en matria de personal).
LEstatut de lempresa pblica catalana, quan regula la figura de lentitat de dret p-
blic sotmesa a lordenament jurdic privat, no indica quins objectius, finalitats, raons,
funcions o activitats han de motivar la creaci dun organisme daquest tipus (com tam-
poc cap llei no ho especifica respecte a les entitats autnomes de carcter administra-
tiu), a diferncia del que disposa la LOFAGE estatal, que s que concreta els tipus
dactivitat que han de desenvolupar els organismes pblics que regula. No obstant aix,
lEstatut esmentat fa una srie de previsions sobre el dret aplicable, la contractaci, el
control i el personal que shan de tenir en compte. En aquest sentit, la submissi al dret
privat dun organisme pblic ha destar justificada pel tipus de funcions o activitats que
ha de desenvolupar i no sha doblidar que larticle 34 del Text refs de la Llei de lEsta-
tut de lempresa pblica catalana, aprovat pel Decret legislatiu 2/2002, de 24 de de-
sembre, determina que les relacions entre aquestes entitats i el seu personal es regeixen
per les normes civils, mercantils i laborals que segons la seva funci els correspon.
132
Per tal de poder crear nous organismes pblics shauria de tenir en compte, entre
altres consideracions, la necessitat que aquests tinguin o es justifiqui:
a) la identificaci clara dels productes o serveis i els seus destinataris,
b) els avantatges i les millores que la seva creaci implicaria per a la gesti pblica,
c) la idonetat de la forma jurdica escollida,
d) la necessitat, la convenincia i loportunitat de la seva creaci,
e) un pressupost i un dimensionament mnim,
f) funcions clarament definides i diferenciades daltres rgans o organismes; les
funcions haurien de ser de carcter executiu, funcions prpies dagent i no de principal,
g) activitats per desenvolupar o executar les funcions assignades que justifiquin un
tractament especial i diferenciat respecte de lestructura departamental,
h) que el servei per prestar o la finalitat proposada no es puguin dur a terme mitjan-
ant lestructura o els organismes existents o altres instruments, en condicions adients,
i) amb carcter general, vocaci de permanncia dels organismes creats per llei.
La creaci dorganismes amb personalitat jurdica prpia ha destar clarament justifi-
cada, ha de respondre a la millora en loperativitat, leficincia i leficcia de lactuaci de
lAdministraci en lmbit especfic afectat i sha de produir quan lestructura departamental
o els organismes existents sn insuficients per fer front a la prestaci del servei correspo-
nent amb leficcia, eficincia i economia exigibles, garantint al mxim la qualitat de la
prestaci i els drets dels destinataris. En qualsevol cas, la creaci dun organisme pblic o
entitat hauria de ser per dur a terme funcions executives; lnica excepci podria ser, ate-
ses la seva composici i caracterstiques, el consorci, en determinats casos.
En ocasions no s necessari crear un organisme amb personalitat jurdica prpia; nhi ha
prou amb dotar lrgan sense personalitat amb un grau dautonomia suficient i els instru-
ments de vinculaci adients a lrgan en qu estigui integrat. En aquest cas, com en el dels
organismes pblics, es tractaria dunitats o centres de decisi que no responen a criteris
destructura multiproducte vinculats a la distribuci del poder poltic que caracteritza els de-
partaments, sin que responen a criteris derivats de la lgica de gesti, concentren les fun-
133
cions necessries per produir la totalitat dun servei pblic i poden gaudir dun tracte simi-
lar al proposat en aquesta publicaci per als organismes pblics (relaci principal-agent).
El nou organisme pblic per crear (excloent-ne els consorcis) hauria de ser un orga-
nisme autnom administratiu o una entitat de dret pblic sotmesa a lordenament jur-
dic privat, ja que els altres tipus no sn operatius, no aporten cap benefici respecte dels
dos tipus esmentats o es tractaria dens que no senquadren dins la tipologia general i,
per tant, shan de rebutjar per trencar el model general. Lorganisme autnom adminis-
tratiu es crearia per dur a terme, principalment, activitats administratives i exercir po-
testats pbliques, i lentitat de dret pblic sotmesa a lordenament jurdic privat per
efectuar activitats de carcter principalment comercial, industrial o financer amb con-
traprestaci, que no corresponguin a les societats mercantils, i tamb podria prestar ser-
veis pblics, amb contraprestaci o sense, i, excepcionalment, exercir potestats pbliques
quan la llei de creaci aix ho prevegi expressament. Sobre la concessi de subvencions
ens remetem al que sha indicat anteriorment.
Tamb sha tenir en compte lexistncia de figures actualment existents com els con-
sorcis o les fundacions, que sunirien a les formes societries ja existents. Cap delles no
necessita llei de creaci o constituci ja que aquesta competncia correspon al Govern.
No sha doblidar la gran importncia que tenen aquestes figures, cadascuna de les quals
hauria de tenir el seu espai propi dactuaci:
Societat mercantil: si shan de desenvolupar activitats comercials, industrials o fi-
nanceres especialment en mbits en qu el mercat t un paper molt rellevant. En cap cas
pot exercir potestats pbliques.
En el grfic segent sobserva levoluci del nombre de societats mercantils.
Grc 10. Evoluci de les societats mercantils (part. majoritria)
Font: Pla de racionalitzaci del sector pblic de la Generalitat de Catalunya (Acord del Govern d1 de juny de 2010).
134
135
Fundaci: si lobjecte de lentitat s exclusivament desenvolupar determinades ac-
tivitats de foment o complementries dactivitats pbliques, i sempre que estiguin pre-
vistes tamb aportacions del sector privat. No hauria de poder exercir potestats pbliques
ni que la seva activitat estigui orientada principalment a la prestaci de serveis pblics
o a la tinena de participacions empresarials.
La Llei estatal 50/2002, de 26 de desembre, de fundacions, dota de capacitat les
persones pbliques per fundar, i aquesta legislaci s seguida a Catalunya amb la Llei
4/2008, de 24 dabril, del llibre tercer del Codi civil de Catalunya, relatiu a les persones
jurdiques, que considera fundacions pbliques les que shagin constitut amb una apor-
taci majoritria de lAdministraci pblica, aquelles en qu ms del cinquanta per cent
del patrimoni fundacional estigui format per bns o drets aportats o cedits per les enti-
tats pbliques i aquelles en qu ms de la meitat dels membres de lrgan de govern si-
guin nomenats per lAdministraci pblica.
Tant la fundaci com la societat mercantil constitueixen instruments organitzatius
de forma privada de la gesti pblica de lAdministraci.
En el grfic segent sobserva levoluci en el nombre de fundacions.
Grc 11. Evoluci de les fundacions
Font: Pla de racionalitzaci del sector pblic de la Generalitat de Catalunya (Acord del Govern d1 de juny de 2010).
Consorci: quan es tracta de cooperar entre lAdministraci de la Generalitat i altres
administracions pbliques per aconseguir finalitats dinters com o amb entitats pri-
vades sense nim de lucre que tinguin finalitats dinters pblic concurrents amb les de
lAdministraci. Pot portar a terme activitats administratives i exercir potestats pbliques.
Els articles 113 i 114 de la Llei 26/2010, de 3 dagost, determinen que:
1. Les administracions pbliques de Catalunya poden constituir consorcis, o b ad-
herir-se a daltres ja existents, amb altres administracions, organismes o entitats pbli-
ques, o amb entitats privades sense nim de lucre, que tinguin finalitats dinters pblic
concurrents.
2. Els consorcis sn entitats de dret pblic, tenen carcter associatiu, naturalesa
voluntria, personalitat jurdica prpia i capacitat per a crear i gestionar serveis i realit-
zar activitats i obres en els termes que estableix la normativa aplicable als organismes,
administracions i entitats pbliques consorciats. (article 113)
Els estatuts sn la norma reguladora dels consorcis i, com a mnim, han destablir
els elements segents:
a) La composici del consorci, amb indicaci singularitzada de les entitats, pbli-
ques o privades, que el constitueixen i amb el rgim i el procediment aplicables a les
eventuals baixes i les futures incorporacions.
b) Els rgans de govern i administraci del consorci, amb les atribucions respectives.
En qualsevol cas sha de garantir la representaci de totes les entitats consorciades en el
mxim rgan de govern, amb les regles de proporcionalitat que, si escau, es determinin.
c) Les funcions del consorci, que en qualsevol cas han de formar part de lmbit de
les competncies de les entitats consorciades.
d) El rgim jurdic aplicable a les relacions del consorci amb les entitats consorciades.
e) La forma de gesti de les activitats i els serveis del consorci, inclosa la possibili-
tat de crear o participar en societats mercantils o altres ens instrumentals.
f) El rgim del personal del consorci, que pot sser funcionari o laboral. Els con-
sorcis tamb poden tenir adscrit personal de les entitats consorciades.
g) El rgim jurdic i la gesti dels bns del consorci i dels que li hagin estat adscrits
per les entitats consorciades, que poden sser patrimonials o de domini pblic.
h) Les potestats que el consorci pot exercir. Els consorcis poden exercir qualsevol po-
testat administrativa, inclosa la sancionadora i les tributries.
136
i) Els recursos econmics i el rgim aplicable a lobtenci, ladministraci i el con-
trol daquests recursos.
j) El procediment i el rgim aplicables a la modificaci dels estatuts i a lextinci i
liquidaci del consorci i, en aquest cas, la destinaci dels bns i actius del consorci i les
responsabilitats amb relaci als deutes. (article 114)
Larticle 3 de lesmentada Llei limita la seva aplicaci als consorcis en qu partici-
pen majoritriament les administracions, els organismes i les entitats pbliques inclosos
en aquest article, i tamb les entitats pbliques que depenen dels consorcis o hi estan
vinculades, quan exerceixen potestats administratives.
s innegable que la figura del consorci ha tingut un gran xit confirmat per la seva pro-
liferaci. Lxit duna figura com el consorci sha de buscar en:
La facilitat quant a la seva creaci, ja que no requereix llei sin una aprovaci del
Govern.
La flexibilitat en la gesti, ja que segons larticle 6.5 de la Llei estatal 30/1992, de 26
de novembre, de rgim jurdic de les administracions pbliques i del procediment adminis-
tratiu com, per gestionar els serveis que se li encomanin, pot utilitzar qualsevol forma de
les previstes en la legislaci aplicable a les administracions membres del consorci. Aquesta
previsi sha de relacionar amb larticle 114.e de la Llei 26/2010, de 3 dagost.
El fet que cada vegada s ms habitual lactuaci de lAdministraci de la Generali-
tat en mbits en qu tamb actuen altres administracions pbliques (bsicament la local).
No obstant aix, en moltes ocasions es pot evitar la creaci dun consorci mitjanant
la utilitzaci daltres instruments de collaboraci que no facin necessria una nova per-
sonalitat jurdica (convenis, rgans collegiats...). Alguns dels consorcis existents podrien
ser objecte de revisi per tal de valorar si realment haurien de continuar sent consorcis
o es podrien substituir per instruments com els esmentats (per exemple, els consorcis
de govern territorial de salut).
Excepcionalment, tamb existeixen consorcis legals, s a dir, consorcis creats pel Par-
lament mitjanant llei i que, per tant, la nota de voluntarietat en lassociaci que carac-
teritza amb carcter general la figura consorcial resulta, dalguna manera, qestionada.
Destaquen els consorcis legals recollits a larticle 61 de la Llei 22/1998, de 30 de de-
sembre, de la Carta municipal de Barcelona. Aquests consorcis legals sn ens associatius,
137
creats per llei, entre la Generalitat de Catalunya i lAjuntament de Barcelona, per a la
gesti conjunta de funcions, activitats o serveis. En la seva qualitat dens que exerceixen
competncies generals a tot el territori municipal, els consorcis poden dur a terme les
potestats reglamentries, planificadores i, si escau, sancionadores, en el marc de les
disposicions generals emanades de la Generalitat, que siguin aplicables a tot lmbit
territorial de Catalunya. Tamb exerceixen la potestat programadora i dorganitzaci en
relaci amb les activitats i els serveis que els atribueix la llei de creaci.
La Llei esmentada crea els consorcis dHabitatge, de Serveis Socials i dEducaci i
sestableix la creaci dun ens personalitzat de Salut Pblica dependent del Consorci Sa-
nitari de Barcelona.
A la taula segent es pot veure una classificaci temtica dels consorcis.
Taula 1. Classicaci temtica dels consorcis amb participaci
de la Generalitat de Catalunya, en data 31/01/2010 (*)
(*) Notes:
Es recullen els consorcis amb participaci majoritria i minoritria de la Generalitat.
No es recullen els rgans creats pels consorcis.
Font: Direcci General de Modernitzaci de lAdministraci.
Relacions i promoci exterior 3
Investigaci i cooperaci cientfica 25
Administraci pblica 2
Desenvolupament integrat 9
Educaci 7
Cultura Teatre 6
Museus 5
Histria 5
Llengua catalana 3
Biblioteques 1
Foment de les cultures 3
Producci audiovisual 1
Esports 4
Turisme 1
Sanitat i serveis socials 43
Poltica territorial Ordenaci territorial 2
Urbanisme i habitatge 40
Equipaments i infraestructures 6
Transports 6
Ports i costes 4
Comer, indstria i ocupaci 10
Medi ambient Residus i Sanejament 21
Protecci del Medi 11
TOTAL 218
138
Grc 12. Classicaci temtica dels consorcis amb participaci de la Generalitat
de Catalunya, en data 31/01/2010
Els organismes autnoms administratius estan encapalats per un crrec, normal-
ment un director, generalment amb rang orgnic de director general, encara que, com en
el cas del Servei dOcupaci de Catalunya, podria tenir el de secretari general en els ter-
mes previstos pels secretaris sectorials, la qual cosa, tenint en compte el model orga-
nitzatiu, hauria de ser molt excepcional. En algun cas (per exemple, el Museu de la Cincia
i de la Tcnica de Catalunya), la direcci s ocupada per un funcionari, amb lassimila-
ci orgnica adient. Lestructura daquests organismes seria similar a la de lestructura
departamental i, per tant, amb predomini drgans actius. En el cas de les entitats de dret
pblic sotmeses a lordenament jurdic privat i de les societats mercantils, fundacions i
consorcis, al front no hi ha un alt crrec (excepte que, com en el cas de lICS, la norma
de creaci o regulaci digui el contrari) i lestructura est condicionada pel tipus de per-
sonal que les integra.
s convenient establir criteris clars respecte a la viabilitat o convenincia pel que fa
a la creaci dentitats instrumentals per part de la Generalitat i sobre la seva configura-
ci jurdica i organitzativa. Labsncia daquests criteris pot facilitar la creaci dentitats
de discutible necessitat i configuraci. Aquests criteris shaurien daplicar des del moment
en qu es planteja la possibilitat de crear una entitat o es detecta la insuficincia de les-
tructura departamental, sense esperar a tenir ja un avantprojecte o projecte de disposi-
ci. Tal com ja sha indicat, lAcord del Govern de 23 de setembre de 2008, pel qual
saproven els criteris per a la creaci i modificacions dentitats del sector pblic de la
Generalitat, estableix criteris i requisits per a la creaci dorganismes pblics, fundacions
i societats mercantils.
139
Poltica
Territorial
Sanitat i
Serveis
Socials
Madi
Ambient
Investigaci
i
Cooperaci
Cultura
Comer
Indstria i
Ocupaci
Desenvolu-
pament
Integrat
Educaci Esports
Relacions i
Promoci
Exterior
Administraci
Pblica
Turisme
Valors percentuals
Seria desitjable, amb el canvi normatiu adient, un model organitzatiu que dons als or-
ganismes pblics un alt nivell dautonomia i flexibilitat en la gesti, per amb els mecanis-
mes adients de control i de responsabilitzaci per resultats sobre la base del compliment
dobjectius clars, mesurables i orientats cap a la millora en la prestaci del servei. Convin-
dria anar cap a la simplificaci dels tipus dorganismes pblics de lAdministraci. Igual-
ment, per raons doperativitat, caldria que la llei es limits a autoritzar la creaci de
lorganisme pblic indicant-ne les finalitats per deixant la creaci de lorganisme a lapro-
vaci dels seus estatuts per part del Govern; aix flexibilitzaria la creaci dorganismes i na-
favoriria loperativitat, ja que no passaria com actualment que, entre lentrada en vigor de
la llei de creaci i laprovaci dels estatuts que fan operatiu lorganisme, pot haver-hi un
espai de temps dinseguretat jurdica i organitzativa. Tamb seria til preveure expressament
la possibilitat que lorganisme pogus dependre funcionalment de diversos departaments
segons la matria atribuda i que pogus estar adscrit directament a determinades unitats
directives departamentals (per exemple, secretaries sectorials).
La simplificaci de tipus esmentada podria passar per utilitzar una nica figura que
englobs els actuals organismes pblics (sense comptar-hi els consorcis): lagncia. Aix
respon, per una banda, a una aposta clara per la simplificaci organitzativa i, per una
altra, a donar resposta a les demandes i necessitats de la mateixa Administraci. No es
tracta tant darticular la tipologia dorganismes pblics segons el tipus o rgim de per-
sonal i altres aspectes instrumentals, sin de partir de la base que el que cal s crear or-
ganismes pblics que disposin dun marge clar dautonomia en el seu funcionament i
dun tractament diferenciat del de les unitats departamentals que faciliti i faci operatiu
lexercici de lautonomia. Aix es vlid tant per a lexercici de potestats administratives
que shan de prestar mitjanant funcionaris i amb subjecci al dret pblic com per a
lexercici daltres activitats prpies de personal laboral i amb subjecci al dret privat. Per
tant, shan didentificar aquells mbits funcionals i prestacionals propicis per ser execu-
tats per un organisme pblic i shan de garantir lautonomia de lorganisme i les funcions
prpies de principal del departament amb els instruments adients.
La creaci dun organisme pblic diferenciat de lestructura departamental, amb per-
sonalitat jurdica prpia, respon a la necessitat de preveure unes regles de funcionament
diferents de les que caracteritzen les unitats directives departamentals per tal daconseguir
els objectius buscats i desenvolupar les funcions atribudes. Tal com sha assenyalat ante-
riorment, el que importa s que lorganisme ha de gaudir dautonomia suficient per tal de
poder actuar i aquesta autonomia exigeix regles clares i pactades que marquin els lmits de
lorganisme (garantint lautonomia de gesti) i els del departament dadscripci (que tindria
funcions de planificaci estratgica, avaluaci i control...) amb indicaci dels objectius, re-
sultats esperats, recursos i control per resultats. Aquests aspectes, que sn els fonamen-
140
tals, sn comuns a tots els tipus dorganismes pblics i, per tant, elements com el tipus de
personal, lexercici de potestats pbliques... no tenen per qu determinar un tipus o altre
dorganisme pblic, ja que aquest podr disposar del personal i tenir les atribucions i fun-
cions que siguin necessries per aconseguir els objectius perseguits dacord amb la nor-
mativa general vigent (com lEstatut bsic de lempleat pblic). Per tant, sha de convenir
que shauria danar cap a una simplificaci mxima del mapa dorganismes pblics i vers
una frmula organitzativa general dotada dun gran nivell dautonomia i flexibilitat en la
gesti, per que, al mateix temps, reforci els mecanismes de control deficcia i promogui
una cultura de responsabilitzaci per resultats.
Les relacions entre els organismes i els departaments dadscripci
Les relacions entre els departaments dadscripci i els seus organismes (principal i agent)
shaurien de regular mitjanant un contracte de gesti, de durada limitada (podrien ser qua-
tre anys i, en tot cas, com a mnim, dos anys) amb un contingut que podria ser el segent:
Lorientaci estratgica, els objectius i els criteris dactuaci de lorganisme.
Resultats que cal obtenir.
La relaci de serveis i activitats que ha de prestar.
Els requisits i les condicions en qu shan de prestar els serveis i les activitats.
Els recursos personals, materials i pressupostaris disponibles.
El marc de responsabilitat de lorganisme i de les persones que ocupen la direc-
ci i els rgans directius.
Els efectes retributius derivats del grau de compliment dels objectius establerts,
en el marc de la poltica retributiva general i dacord amb la normativa vigent.
Els instruments de seguiment i de control de resultats de lorganisme, inclosos
els indicadors necessaris per verificar-ne el compliment, i els sistemes dinformaci que
permetin el control de la gesti.
Les caracterstiques daquest model sn:
Lagrupaci de funcions per bns o serveis prestats.
141
La separaci de responsabilitats poltiques i de gesti.
Lautonomia de gesti.
El control basat en els resultats.
El departament, com a principal, hauria de mantenir les funcions de:
Definici destratgies.
Assignaci de recursos.
Producci normativa.
Disseny dels sistemes de control de resultats.
Les inversions estratgiques.
El nomenament i la renovaci dels directius.
La definici de les estratgies dels sistemes dinformaci corporatius.
El subministrament dalguns serveis comuns.
La funci de principal la podria desenvolupar el consell dadministraci o de govern de
lorganisme si en aquest estan presents responsables dalt nivell poltic del departament.
Dins del consell de govern es podria constituir una comissi de control del contracte de
gesti, integrada pels membres que es determini en la norma daplicaci. Correspondria a
la comissi de control informar el consell de govern i el departament del qual depengui lor-
ganisme sobre lexecuci del contracte de gesti, sobre les condicions de context econmic
i social de lorganisme, sobre les actuacions i resultats anuals i sobre els extrems que de-
terminin les disposicions daplicaci. Al final de cada exercici pressupostari, la direcci de
lorganisme hauria de presentar a la comissi de control un informe global sobre el grau de
compliment dels objectius previstos en el contracte de gesti.
No obstant aix, es podria (i seria recomanable, en la mesura del possible) optar per
professionalitzar els rgans de govern, amb la qual cosa totes les funcions del principal,
entre les quals es troben les de control, correspondrien al departament dadscripci amb
les precisions que sindiquen respecte del principal.
142
En qualsevol cas shauria de simplificar al mxim el nombre dels rgans de govern
dels organismes (consell de govern o administraci i director) i reduir el nombre de mem-
bres de lrgan collegiat de govern de manera que aquest sigui realment operatiu i no ne-
cessiti un rgan collegiat intern executiu especfic (comissi o consell executiu).
La direcci de lorganisme hauria de subscriure amb el representant del principal el
contracte de gesti i seria la responsable del compliment del contracte de gesti com a
agent.
El contracte de gesti podria ser subscrit conjuntament amb aquells departaments
que el departament dadscripci considers adients, ja sigui per la seva presncia en
els rgans de govern de lorganisme o b per ra dels seus mbits competencials. La-
provaci del contracte de gesti correspondria, de manera conjunta, al departament del
qual depengui lorganisme i als departaments competents en matria de finances i dor-
ganitzaci de lAdministraci. Fins i tot aquests ltims departaments podrien actuar
tamb com a principal.
Lorganisme hauria de presentar al departament dadscripci el pla anual pertinent
que faciliti el seguiment del contracte de gesti, en el qual shaurien de concretar els ob-
jectius i ladequaci dels indicadors, les responsabilitats, els controls i la resta daspec-
tes que consten en el contracte de gesti. Al final de cada exercici pressupostari,
lorganisme hauria de presentar al departament dadscripci un informe global sobre el
seu grau de compliment. Aquest pla hauria de ser aprovat prviament pel consell de go-
vern a proposta de la direcci.
s important que la direcci dels organismes pblics correspongui a directius pblics
professionals, tractats especficament en aquesta publicaci.
Aquest model es pot aplicar a les altres entitats instrumentals del sector pblic de la
Generalitat, a ms dels organismes pblics. No obstant aix, en alguns casos, els con-
sorcis poden actuar com a principal ateses les seves peculiaritats.
Entitats instrumentals i organismes independents
Els organismes pblics de la Generalitat sn clarament ens instrumentals per a la
prestaci de serveis pblics o lexecuci de funcions prpies de lAdministraci de la
Generalitat. Shan de diferenciar dels organismes independents, els quals no depe-
nen ni estan adscrits a lAdministraci de la Generalitat i actuen amb independncia
daquesta.
143
Sobre els organismes independents, Gaspar Ario
10
afirma que un estat modern
requereix que hi hagi vida institucional autnoma i independent per a molts dels seus
ens, protegits, enfront del Govern i dels partits, amb un estatut jurdic que els doni
continutat, professionalitat, coherncia i fidelitat a les seves finalitats institucionals.
Encara que safirma que aquestes figures (autoritats administratives independents)
no tenen legitimitat democrtica, perqu els seus membres no sn escollits, aix,
afirma Gaspar Ario, no s necessriament dolent, ja que, a ms de la legitimitat elec-
toral existeix, en un pas amb una certa maduresa histrica com el nostre, la legitim-
itat i lautoritat institucional de qu parlava Madison [...]. Un estat estable i una
administraci eficient no poden dependre en tots els seus engranatges de les regles
de la majoria i de locupaci de laparell pel partit triomfant. A tots els pasos on sha
detectat el fenomen de les administracions independents, aquestes semblen
especialitzar-se en la gesti dactivitats relacionades directament amb els drets
fonamentals o amb funcions econmiques rellevants (bancs centrals, borses de valors,
defensa de la competncia). No obstant aix, sobserva una certa expansi en el seu
mbit dactuaci (per exemple, en el camp de la seguretat, la Junta dEnergia Nuclear
en lmbit estatal).
A vegades resulta difcil apreciar si un determinat organisme s una entitat de lAd-
ministraci de la Generalitat i, per tant, est o ha destar adscrita a aquesta, o si es tracta
dun organisme independent daquella. s important que la norma creadora (llei) de lor-
ganisme independent especifiqui clarament aquesta independncia i aix passa per:
Precisar que lorganisme t personalitat jurdica prpia, plena capacitat dobrar i
actua amb independncia de les administracions pbliques. Aquesta independncia
abasta lmbit orgnic i funcional de lorganisme.
La norma de creaci ha de regular el nou organisme i ser aquesta norma la que
prevegi les caracterstiques importants de lorganisme.
Assenyalar que aquest organisme no sadscriu a cap departament de lAdminis-
traci de la Generalitat ni a aquesta. El nou organisme es relaciona amb lAdministraci
de la Generalitat mitjanant el departament que es determini reglamentriament. Rela-
cionar-se implica un vincle molt menys intens que ladscripci i en cap cas implica jerar-
quia ni dependncia.
144
10. Gaspar Ario. Regulacin econmica y modelo de Administracin, a Homenaje a Clavero Arvalo. Madrid: Ci-
vitas, 1994.
La designaci i el nomenament dels crrecs de lorganisme (president, director, vo-
cals...) han de respondre a la independncia de lorganisme i, per tant, no han dobeir a
criteris discrecionals de lexecutiu (Govern, President de la Generalitat o consellers). Si
el nomenament es fa per algun rgan de lexecutiu (President, Govern...), aquest ha des-
tar condicionat per decisions externes a lAdministraci de la Generalitat.
Sha de preveure expressament un perode concret de mandat per a tots els cr-
recs de govern (president, vocals...).
El cessament de qualsevol dels crrecs de govern no ha de dependre de la vo-
luntat de lexecutiu, sin del fet que es doni alguna daquestes circumstncies:
a) Expiraci del termini.
b) Renncia o defunci.
c) Incapacitat permanent per a lexercici del crrec, incompatibilitat sobrevinguda o
inhabilitaci per a lexercici de crrecs pblics.
d) Condemna en sentncia ferma per delicte dols.
e) Incompliment greu de les obligacions assumides.
Lorganitzaci interna de lorganisme, les decisions en matria de personal (no-
menaments de crrecs de comandament, etc.), contractaci, gesti econmica... sn
aprovades per lorganisme i no depenen directament de la decisi de lAdministraci de
la Generalitat.
Preveure les incompatibilitats, la dedicaci... adients dels membres de lorganisme.
145
9
Funcions
149
9.1. Funcions i activitats
Les funcions sn el conjunt dactivitats, afins i coordinades, necessries per acon-
seguir els objectius de lrgan administratiu, que lidentifiquen i que cal definir per poder-
lo crear. El responsable de lexecuci de les funcions s el titular de lrgan que les t
encomanades. Les funcions dels diferents rgans, com tamb les dels llocs de treball,
estan relacionades directament amb les funcions dels rgans de qu formen part.
Les funcions de les unitats administratives i dels llocs de treball han danar orienta-
des cap a la consecuci dels objectius daquests rgans o de lrgan de qu formen part
com a rgan subordinat o com a lloc de treball.
Les funcions dels rgans shan denumerar en la norma de creaci daquests i han
destar distribudes de manera que no hi hagi duplicitats, encavalcaments o buits.
Igualment, les funcions dels rgans jerrquicament superiors han de donar cobertura
als rgans subordinats i les daquests no poden ser ms mplies ni superiors a les de
lrgan superior. Lenumeraci de les funcions hauria de respectar el criteri de ms
important a menys important, dabast ms ampli a abast menys ampli.
Les activitats sn el conjunt de tasques o doperacions concretes i fsiques mitjanant
les quals es materialitzen les funcions i els procediments. Serien activitats, per exem-
ple, les comunicacions (reunions, converses telefniques...), la creaci de documents, la-
nlisi de dades, la lectura, etc.
Les activitats sn internes quan el beneficiari de lactivitat s la mateixa unitat on
sefectuen. En aquest cas, podria tractar-se dactivitats internes de manteniment (dirigi-
des a mantenir el funcionament de la unitat com, per exemple, organitzar els arxius) o
dactivitats de creixement o millora (destinades a millorar el funcionament de la unitat).
Les activitats, per, sn externes quan el beneficiari s una altra unitat de lAdministra-
ci, altres administracions pbliques, o b els ciutadans.
Des del punt de vista del ciutad, les activitats que tenen una incidncia important
sn les activitats externes i que tinguin incidncia sobre ell. Aquestes activitats sn les
que donen ms el nivell de qualitat del servei.
Una altra classificaci de les activitats podria ser: activitats externes destinades als
ciutadans, activitats internes de millora, activitats externes per a altres unitats i activitats
de manteniment.
150
Tamb es pot fer la distinci entre activitats de carcter tcnic i de carcter no tc-
nic. Una distribuci correcta dactivitats seria aquella en la qual:
La rtio dactivitats tcniques i activitats no tcniques fos idntica a la rtio del
personal tcnic i personal no tcnic.
El 100% de les activitats tcniques fos assignat al personal tcnic i el 100% de les
no tcniques, al personal no tcnic.
9.2. Caracterstiques de les funcions
Les funcions sn un dels elements bsics i fonamentals de tots els rgans i han de
ser clares, concretes, congruents amb lobjectiu que es vol aconseguir, diferenciades de
les dels altres rgans i no estranyes a les funcions prpies del grup de pertinena de la
persona titular del lloc.
Les deficincies en les funcions de cada unitat incideixen directament en el funcio-
nament anmal de lrgan en qu est integrada. Tamb perjudiquen la poltica de per-
sonal que shagi de seguir.
Les funcions shan diferenciat de la competncia, encara que aquesta diferenciaci
ha estat criticada per alguns autors, com Santamara Pastor, i moltes vegades resulta di-
fcil i poc til.
Sha considerat que la competncia s el conjunt de possibilitats dactuaci dun
rgan, que es configura mitjanant la totalitat de les seves atribucions. La competncia
implica un conjunt de funcions que lordenament jurdic atribueix a un ens o a un rgan,
11
la qual cosa saproxima a la divisi funcional del treball.
La competncia s irrenunciable i s exercida pels rgans que la tenen atribuda com
a prpia, excepte en els casos de delegaci o avocaci, dacord amb la normativa vigent.
La Llei 26/2010, de 3 dagost i/o la Llei estatal 30/1992, de 26 de novembre, de
rgim jurdic de les administracions pbliques i del procediment administratiu com, re-
gulen la delegaci de competncies, lavocaci, lencrrec de gesti, la delegaci de sig-
natura i la suplncia.
Quant a la delegaci de competncies (article 8 de la Llei catalana), es permet la de-
legaci en rgans de la mateixa Administraci pblica no jerrquicament dependents de
lrgan que delega, quan hi hagi circumstncies de carcter tcnic, econmic, social, ju-
rdic o territorial que ho facin convenient. Determinades competncies no poden ser ob-
jecte de delegaci.
151
11. Antonio Martnez Marn. Derecho Administrativo. La organizacin administrativa. Madrid: Tecnos, 1986,
pg. 56.
Sha dentendre que la delegaci de competncies implica delegaci de funcions.
Lencrrec de gesti (article 10 de la Llei catalana) s la possibilitat que uns rgans
o unes entitats pbliques efectun activitats de carcter material, tcnic o de serveis que
siguin competncia drgans administratius o dentitats pbliques de la mateixa o duna
altra administraci, per raons deficcia o quan no es posseeixin els mitjans tcnics ido-
nis per dur-les a terme. Aquesta figura no implica cedir la titularitat de la competncia.
152
9.3. Funcions dels rgans actius
Subdireccions generals
Un examen de les funcions atribudes histricament a les subdireccions generals per-
met afirmar que la funci principal atribuda a la major part de les subdireccions gene-
rals ha estat la coordinaci. Amb menys freqncia, sels atribueixen tamb les segents:
controlar i supervisar, dirigir i presidir, etc.; s a dir, en destaquen les funcions genriques,
conseqncia de lexistncia drgans subordinats: coordinar, controlar, supervisar i di-
rigir, que sn les que caracteritzen les subdireccions generals. Dintre daquesta mateixa
lnia, es poden incloure les funcions de representar, assessorar, programar, estudiar i
analitzar, organitzar, planificar, etc.
Serveis
A la vista de les funcions que histricament shan assignat a aquests rgans, es pot
afirmar que hi ha certs punts de coincidncia amb les funcions de les subdireccions ge-
nerals. Aix, ha estat freqent, encara que no tant com en el cas de les subdireccions ge-
nerals, la funci de coordinar. Tamb les funcions segents: estudi i anlisi, informar
(emetre informes), gesti econmica i/o pressupostria, tramitar expedients, assessorar,
gestionar i administrar, promoci, foment i difusi, planificaci, etc. No obstant aix, la
funci ms comuna ha estat la de controlar i supervisar. Aquesta observaci condueix a
pensar que, a vegades, en lloc de crear una subdirecci general es pot crear un servei,
s a dir que sovint no sn les funcions les que determinen lexistncia duna subdirec-
ci general o la necessitat de crear-la, sin altres factors com, per exemple, lestructura
orgnica subordinada.
Seccions
Les funcions de les seccions shan de diferenciar de les dels serveis. La secci s un
rgan que interv directament en lactivitat que porta a terme la unitat directiva on sin-
tegri. Per aix funcions tpiques de les subdireccions generals o dels serveis com, per
exemple, coordinar, controlar i supervisar, dirigir i presidir, organitzar, planificar, progra-
mar, etc., no haurien destar atribudes a les seccions (ni als negociats), excepte en casos
excepcionals. Sexceptuen daquesta afirmaci les funcions esmentades que facin refe-
rncia als rgans i efectius adscrits a la secci.
153
Les seccions que estiguin adscrites a algun servei (o directament a una subdirecci
general) han de permetre i facilitar que lactivitat prpia daquest es pugui portar a terme,
per aix les funcions de les seccions han danar en aquesta lnia. Sn funcions i activi-
tats prpies de les seccions: informar (emetre informes), preparar propostes de resolu-
ci, donar assistncia tcnica o suport tcnic, executar, gestionar i administrar, efectuar
estudis o anlisis, etc.
Negociats
Encara que legalment la titularitat dun negociat es pot assignar a funcionaris del
subgrup A1, la configuraci daquest tipus drgan actiu fa que sigui convenient reservar-
la a funcionaris dels subgrups C1 i C2, ats que es tracta de lrgan actiu inferior de
qualsevol estructura jerarquitzada. Per tant, funcions com planificar, programar, dirigir,
representar, efectuar estudis i anlisis, donar autoritzacions i llicncies, elaborar nor-
mativa, sancionar, assessorar, donar assessorament jurdic, etc., no sn, en principi, pr-
pies daquest tipus drgan.
Si sels atribueixen altres funcions com coordinar, controlar i supervisar, etc., shan
de referir a lmbit redut del camp dactuaci del negociat, s a dir, shan de controlar,
supervisar o coordinar els efectius humans que estan adscrits al negociat. De fet, per,
ms que funcions especfiques sn funcions inherents al principi de jerarquia que es
dna en tota estructura administrativa, dins de la qual es troba el negociat i, per tant,
s superflu indicar-les (tal com ho s tamb en els altres rgans actius).
Sn funcions prpies dels negociats: tramitar expedients, registrar, gestionar i admi-
nistrar, arxivar, executar, donar suport administratiu, recopilar dades o documentaci...
Finalment, hi ha funcions en qu poden intervenir diversos rgans a diferent nivell,
per exemple: gesti econmica o pressupostria, informtica, etc. El negociat, en aquests
casos, ha de portar a terme lactuaci primria: recollir informaci, introduir dades, tra-
mitar els expedients corresponents, etc.; o b ha de portar a terme lexecuci del que dis-
posin els rgans als quals estigui subordinat o la normativa vigent (per exemple:
notificacions, etc.).
154
10
Instruments
Tenen la consideraci dinstruments els elements segents: els recursos humans,
els recursos pressupostaris i els recursos materials i tecnolgics.
157
10.1. Recursos humans
El personal vinculat a lAdministraci pot ser de diversos tipus: personal funcionari de
carrera o inter, personal laboral, personal eventual i crrecs poltics.
La titularitat dels rgans no collegiats (actius-alts crrecs) recau en el personal fun-
cionari de carrera i els crrecs poltics. Aquests ltims sn titulars dels rgans de nivell
superior que assenyalen la lnia que han de seguir els altres rgans subordinats. Els cr-
recs poltics estan constituts pels titulars dels rgans superiors i els alts crrecs (aquests
ltims, amb carcter general, sn designats pel Govern, excepte el secretari del Govern),
encara que no sha doblidar els directius (directors) de les entitats instrumentals (com
les entitats de dret pblic sotmeses a lordenament jurdic privat), que no sn funciona-
ris ni alts crrecs, si la norma adient no disposa el contrari.
Segons lEstatut bsic de lempleat pblic, els empleats pblics es classifiquen en:
a) Funcionaris de carrera.
b) Funcionaris interins.
c) Personal laboral, ja sigui fix, per temps indefinit o temporal.
d) Personal eventual.
Sn funcionaris de carrera els qui, en virtut dun nomenament legal, estan vinculats
a una administraci pblica per una relaci estatutria regulada pel dret administratiu
per a lexercici de serveis professionals retributs de carcter permanent.
En tot cas, segons larticle 9.2 de lEstatut esmentat lexercici de les funcions que
impliquin la participaci directa o indirecta en lexercici de les potestats pbliques o en
la salvaguarda dels interessos generals de lEstat i de les administracions pbliques cor-
respon exclusivament als funcionaris pblics, en els termes que en la llei de desplega-
ment de cada Administraci pblica sestableixi.
Sn funcionaris interins els que, per raons expressament justificades de necessitat
i urgncia, sn nomenats com a tals per a lexercici de funcions prpies de funcionaris
de carrera, quan es doni alguna de les circumstncies segents:
158
a) Lexistncia de places vacants quan no sigui possible cobrir-les per funcionaris
de carrera.
b) La substituci transitria dels titulars.
c) Lexecuci de programes de carcter temporal.
d) Lexcs o lacumulaci de tasques per un termini mxim de sis mesos, dins dun
perode de dotze mesos.
La selecci de funcionaris interins sha de fer mitjanant procediments gils que han
de respectar en tot cas els principis digualtat, mrit, capacitat i publicitat.
El cessament dels funcionaris interins es produeix, a ms de per les causes que pre-
veu larticle 63 de lEstatut, quan finalitza la causa que va donar lloc al nomenament.
En el supsit que preveu la lletra a anterior, les places vacants ocupades per funcio-
naris interins shan dincloure en loferta docupaci corresponent a lexercici en qu es
produeix el seu nomenament i, si no s possible, en la segent, llevat que es decideixi
amortitzar-les.
Als funcionaris interins els s aplicable, quan sigui adequat a la naturalesa de la seva
condici, el rgim general dels funcionaris de carrera.
s personal laboral el que, en virtut dun contracte de treball formalitzat per escrit,
en qualsevol de les modalitats de contractaci de personal previstes a la legislaci la-
boral, presta serveis retributs per a les administracions pbliques. En funci de la durada
del contracte aquest pot ser fix, per temps indefinit o temporal.
Les lleis de funci pblica que es dictin en desplegament de lEstatut han destablir
els criteris per determinar els llocs de treball que poden ser exercits per personal labo-
ral, respectant en tot cas el que estableix larticle 9.2 de lEstatut.
El personal laboral t un mbit dactuaci ms limitat que el personal funcionari; en
aquest sentit sha pronunciat la Sentncia del Tribunal Constitucional d11 de juny de
1987, que va obligar a modificar la Llei estatal 30/1984, de 2 dagost, de mesures per
a la reforma de la funci pblica, i la legislaci catalana sobre funci pblica.
Pel que fa al personal eventual, ens remetem al que sha indicat sobre larticle 12 de
159
lEstatut. Dacord amb la normativa catalana, el nomenament daquest personal es fa per
ordre del president o dels consellers respectius.
Sobre personal, es poden veure les taules segents, que posen de manifest la im-
portncia i el volum dels recursos humans dins lAdministraci de la Generalitat (*):
Taula 2. Personal de lAdministraci de la Generalitat per collectiu i vinculaci.
Desembre 2009
Font: Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci.
(*) Les dades relatives al personal de lAdministraci de la Generalitat inclouen el personal estructural actiu el mes
de desembre de lany de referncia a departaments, ens pblics (EAA, EACIF, entitats gestores de la SS i altres
ens pblics). Les dades del sector pblic, incorporen, a ms, les dades dempreses, consorcis i fundacions reco-
llits a la Llei de pressupostos. Les entitats autnomes de carcter comercial, industrial o financer es consideren
dins dels ens pblics i les entitats de dret pblic sotmeses a lordenament jurdc privat, dins de les empreses p-
bliques. Per afavorir la comparaci amb estadstiques daltres anys, lICS, empresa pblica des de lagost de 2007,
sinclou en la categoria dens pblics.
Collectiu Alts crrecs
Altres
directius
Eventuals Funcionaris Interins
Laborals
indefinits
Laborals
temporals
TOTAL
Administraci de justcia 4.468 2.406 6.874
Administraci i serveis 206 25 222 14.035 8.609 4991 3.864 31.952
Agents rurals 487 32 519
Cossos de seguretat 16.035 56 16.091
Docents 56.228 9.956 117 1.015 67.316
Extinci dincendis 2.458 30 2.488
Institucions sanitries 38 23.544 10.118 136 2.295 36.131
Serveis penitenciaris 2.984 422 3.406
Total 206 63 222 120.239 31.629 164.777
160
Taula 3. Personal de lAdministraci de la Generalitat per collectiu i grup.
Desembre 2009
Font: Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci.
Collectiu Subgrup A1 Subgrup A2 Subgrup C1 Subgrup C2
Agrupacions
professionals
Altres
Sense
especificar
TOTAL
Administraci de justcia 181 2.055 3.191 1.447 6.874
Administraci i serveis 7.734 5.306 6.330 9.323 2.823 428 8 31.952
Agents rurals 327 192 519
Cossos de seguretat 159 127 14.927 878 16.091
Docents 25.087 42.229 67.316
Extinci dincendis 28 70 1.926 464 2.488
Institucions sanitries 11.406 11.328 1.758 8.915 2.724 36.131
Serveis penitenciaris 2 72 3.088 244 3.406
Total 44.597 61.187 31.547 21.463 5.547 428 8 164.777
161
162
Taula 4. Personal del sector pblic de la Generalitat per tipus dens i grup,
anys 2004 i 2008
Font: Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci.
Tipus dens Grup 2004 2004 2008 2008
Departament Subgrup A1 26.742 27,88 % 31.593 26,11 %
Subgrup A2 37.706 39,31 % 48.884 40,40 %
Subgrup C1 18.900 19,70 % 27.552 22,77 %
Subgrup C2 9.687 10,10 % 10.023 8,28 %
Agrupacions professionals 2.568 2,68 % 2.561 2,12 %
Altres 318 0,33 % 390 0,32 %
Sense especificar 1 0,00 % 0,00 %
95.922 100,00 % 121.003 100,00 %
Ens pblics Subgrup A1 10.460 28,25 % 12.602 30,19 %
Subgrup A2 10.507 28,38 % 11.898 28,51 %
Subgrup C1 1.750 4,73 % 2.672 6,40 %
Subgrup C2 10.726 28,97 % 11.432 27,39 %
Agrupacions professionals 3.553 9,60 % 3.090 7,40 %
Altres 28 0,08 % 40 0,10 %
Sense especificar 4 0,01 % 4 0,01 %
37.028 100,00 % 41.738 100,00 %
Empreses pbliques Subgrup A1 3.231 30,10 % 4.376 29,42 %
Subgrup A2 2.664 24,82 % 3.963 26,65 %
Subgrup C1 2.535 23,62 % 3.456 23,24 %
Subgrup C2 1.709 15,92 % 2.016 13,56 %
Agrupacions professionals 555 5,17 % 644 4,33 %
Altres 39 0,36 % 417 2,80 %
10.733 100,00 % 14.872 100,00 %
Consorcis Subgrup A1 4.830 24,02 %
Subgrup A2 6.664 33,14 %
Subgrup C1 2.991 14,87 %
Subgrup C2 4.264 21,20 %
Agrupacions professionals 1.124 5,59 %
Altres 238 1,18 %
20.111 100,00 %
Fundacions Subgrup A1 1.267 60,33 %
Subgrup A2 394 18,76 %
Subgrup C1 254 12,10 %
Subgrup C2 45 2,14 %
Agrupacions professionals 5 0,24 %
Altres 135 6,43 %
2.100 100,00 %
TOTAL GENERALITAT Subgrup A1 40.433 28,14 % 54.668 27,36 %
Subgrup A2 50.877 35,41 % 71.803 35,93 %
Subgrup C1 23.185 16,14 % 36.925 18,48 %
Subgrup C2 22.122 15,40 % 27.780 13,90 %
Agrupacions professionals 6.676 4,65 % 7.424 3,72 %
Altres 385 0,27 % 1.220 0,61 %
Sense especificar 5 0,00 % 4 0,00 %
143.683 100,00 % 199.824 100,00 %
Taula 5. Personal del sector pblic de la Generalitat per collectiu.
Desembre 2008
Font: Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci.
Taula 6. Personal del sector pblic de la Generalitat per vinculaci.
Desembre 2008
Font: Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci.
163
Departament Ens pblics
Empreses
pbliques
Consorcis Fundacions Total
Administraci de justcia 6.942 6.942
Administraci i serveis 24.340 6.610 7.117 1.659 39.726
Agents rurals 520 520
Cossos de seguretat 15.279 15.279
Docents 67.191 1.020 436 68.647
Empreses pbliques 14.872 14.872
Extinci dincendis 2.413 2.413
Institucions sanitries 960 35.128 11.974 5 48.067
Serveis penitenciaris 3.358 3.358
Total 121.003 41.738 14.872 20.111 2.100 199.824
Departament Ens pblics
Empreses
pbliques
Consorcis Fundacions Total
Alts crrecs 178 31 209
Altres directius 61 417 238 135 851
Eventuals 212 9 221
Funcionaris 92.258 25.186 169 1.077 4 118.694
Interins 20.870 11.415 53 628 32.966
Laborals indefinits 3.592 1.862 11.980 15.250 1.622 34.306
Laborals temporals 3.893 3.174 2.253 2.918 339 12.577
Total 121.003 41.738 14.872 20.111 2.100 199.824
Taula 7. Personal del sector pblic de la Generalitat per grup.
Desembre 2008
Font: Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci.
Persona titular de lrgan
La titularitat de lrgan pot correspondre a una persona fsica singular (per exemple:
rgan actiu) o a un grup de persones que, ordenades horitzontalment, determinen la vo-
luntat o lopini de lrgan (rgan collegiat).
Dacord amb la normativa vigent i sens perjudici del que sha indicat en aquesta pu-
blicaci, els rgans de nivell de subdirecci general, de servei, de secci i de negociat
shan de cobrir mitjanant funcionaris de carrera per tant, no per funcionaris interins,
ni laborals, ni eventuals pertanyents als subgrups corresponents: A1, en el primer cas;
A1 o A2, en el segon i tercer cas, i A1, A2, C1 o C2, en lltim cas. La relaci de llocs de
treball corresponent determina el subgrup a qu es reserven els llocs de treball.
La resta de personal adscrit a lrgan
La proporci mnima entre lloc de comandament i llocs de no comandament (llocs sin-
gulars i llocs base) hauria de ser un nombre que obligui el titular del primer a dedicar una
part important de la seva activitat a lexercici del comandament, amb les puntualitza-
cions que ja shan fet. Convindria que, com a mnim, dun rgan actiu dalt nivell (subdi-
recci general o servei) depenguessin dos rgans subordinats. En el cas de les direccions
164
Departament Ens pblics
Empreses
pbliques
Consorcis Fundacions Total
Subgrup A1 31.593 12.602 4.376 4.830 1.267 54.668
Subgrup A2 48.884 11.898 3.963 6.664 394 71.803
Subgrup C1 27.552 2.672 3.456 2.991 254 36.925
Subgrup C2 10.023 11.432 2.016 4.264 45 27.780
Agrupacions professionals 2.561 3.090 644 1.124 5 7.424
Altres 390 40 417 238 135 1.220
Sense especificar 4 4
Total 121.003 41.738 14.872 20.111 2.100 199.824
generals s ms evident la convenincia duna estructura orgnica subordinada. Tan-
mateix, no es poden utilitzar aquestes regles de proporcionalitat com un criteri sense
cap possibilitat dexcepci, ja que podria conduir a situacions absurdes i sha de tenir en
compte que, en determinades circumstncies, est justificat un rgan actiu sense
estructura subordinada, pel tipus de funcions atribudes i pel tipus de llocs de treball
adscrits. Igualment, els rgans (direcci general, subdirecci general...) es poden orga-
nitzar internament sobre la base drees funcionals (sobretot els rgans de staff).
Personal directiu
A la vista de lEstatut bsic de lempleat pblic, pel que fa al personal directiu pro-
fessional, la Generalitat pot establir, en desplegament daquest Estatut, el rgim jurdic
especfic del personal directiu, aix com els criteris per determinar la seva condici, da-
cord, entre daltres, amb els principis segents:
s personal directiu el que exerceix funcions directives professionals a les admi-
nistracions pbliques, definides com a tals en les normes especfiques de cada Admi-
nistraci.
La seva designaci ha datendre principis de mrit i capacitat i criteris didonetat,
i sha de portar a terme mitjanant procediments que garanteixin la publicitat i concur-
rncia.
El personal directiu est subjecte a avaluaci dacord amb els criteris deficcia i
eficincia, responsabilitat per la seva gesti i control de resultats en relaci amb els ob-
jectius que els hagin estat fixats.
La determinaci de les condicions de treball del personal directiu no t la consi-
deraci de matria objecte de negociaci collectiva als efectes de lEstatut. Quan el per-
sonal directiu reuneixi la condici de personal laboral estar sotms a la relaci laboral
de carcter especial dalta direcci.
Tot i el gran pes del sector pblic, a lAdministraci pblica de Catalunya no existeix
una direcci pblica estructurada i professional, encara que sexecutin funcions directi-
ves. Els alts crrecs tenen un marcat component poltic que en condiciona lestabilitat,
les relacions amb els seus superiors, lassoliment dobjectius i lexercici de funcions. No
es donen les notes obligades de professionalitat, de responsabilitat i dobjectivitat que
caracteritzen la funci directiva professional. Per tot aix no sobserva la separaci ne-
cessria entre la responsabilitat poltica i la responsabilitat professional.
165
Davant daquesta situaci i duna possible alternativa extrema que passs per la fun-
cionaritzaci de la funci directiva, la qual podria submergir lesgla directiu dins dun mbit
clarament diferenciat com s lmbit estrictament funcionarial, es preconitza reservar els
llocs de direcci de determinades unitats directives de lAdministraci i dels seus organis-
mes i entitats a directius pblics que haurien de ser professionals reclutats mitjanant pro-
cediments transparents i oberts tamb a professionals externs al sector pblic, sobre la
base dun sistema competitiu i obert encara que amb certs lmits (com, per exemple, ca-
pacitats), basat en el reconeixement del poder de decisi i lautonomia de gesti del di-
rectiu pblic. Aquests llocs podrien afectar molts dels actuals directors generals i assimilats,
com tamb els directors de les entitats o societats pbliques; fins i tot, podria afectar tamb
lesgla tcnic ms alt (com algunes subdireccions generals) i els responsables de deter-
minats centres prestacionals (per exemple, direcci de presons). Els llocs afectats shaurien
de reconvertir o transformar. En qualsevol cas shaurien de donar determinades circum-
stncies (mbit concret dactuaci, possibilitat davaluaci, funcions executives...) per tal de
poder disposar de directius pblics professionals.
El model que caldria seguir, pel que fa a lestructura departamental, hauria danar
ms enll del que preveu la LOFAGE, que estableix la condici drgan directiu per a de-
terminats crrecs de lAGE que van del subsecretari al subdirector general, sense pre-
veure un veritable marc de professionalitzaci i responsabilitat propi del directiu
professional i, en la majoria dels casos, limita el reclutament a funcionaris. No obstant
aix, la Llei 28/2006, de 18 de juliol, dagncies estatals per a la millora dels serveis p-
blics (article 23), s que regula el personal directiu de les agncies estatals des duna
perspectiva ms professional, encara que no inclou dins daquest personal el director
de lagncia, amb la qual cosa es distorsiona molt aquest model.
Segons el model que sadopti, el pes de la direcci professional recaur ms en lm-
bit dels actuals directors generals i assimilats que en lesgla tcnic ms alt o, a la in-
versa; dependr de labast que es doni al perfil poltic dels alts crrecs departamentals.
En qualsevol cas s convenient deixar aclarit fins on arriba lesfera poltica (reservada als
rgans superiors i a alts crrecs poltics dels departaments: que podrien ser, per exem-
ple, secretaris generals i secretaris sectorials) i quin s labast de lesfera professional
directiva (reservada al directiu pblic).
Per assolir lxit en el canvi s aconsellable fer una previsi a mitj o llarg termini, te-
nint en compte situacions transitries o, si es vol, excepcions que haurien de ser, si sn
mplies, temporals i, per suposat, disposar del lideratge poltic i els instruments legals ne-
cessaris. En aquest sentit, sembla ms fcil introduir la figura del directiu pblic professio-
nal en lmbit de la direcci de les entitats instrumentals que en lestructura departamental.
166
167
El directiu pblic hauria de tenir una experincia i qualificacions professionals espe-
cialitzades i tamb capacitat de motivaci i de direcci dequips. Si es considera adient
es podria preveure un perode de prova o laplicaci del principi de reversibilitat, s a dir
que els directius que no arribin al nivell requerit de capacitat de gesti o que decideixin
abandonar voluntriament el crrec passin a ocupar un lloc no directiu en els termes
que permeti la normativa vigent, encara que aix pot ser discutible, sobretot pel que fa
a la reversibilitat.
12
Es pot establir un programa de formaci en gesti per a tots els di-
rectius, que hauria de ser superat amb resultats satisfactoris (Llibre Blanc de la reforma
de la Comissi de les Comunitats Europees, 05.04.2000).
El directiu s el responsable de la gesti i de la consecuci dels resultats, s a dir, la
seva responsabilitat va ms enll de la responsabilitat dexecuci (manca de rendiment,
negligncia en lexercici de les funcions, incompliments legals derivats del procediment
administratiu...) per entrar en la responsabilitat de direcci vinculada al compliment dels
objectius previstos. Igualment, participa en lelaboraci de poltiques. Es tracta dun pro-
fessional subjecte a avaluaci i a la temporalitat en el crrec.
Els directius pblics tenen la missi daconseguir els objectius esperats, darribar als
resultats establerts, per tamb dassegurar larticulaci entre les normes, les poltiques
i les directrius que emanen dels rgans poltics i la seva posada en prctica pels rgans
i unitats que dirigeixin.
Laccs a la condici de directiu pblic shauria de fer mitjanant una convocatria p-
blica en la qual quedessin clares les funcions i tasques per desenvolupar, aix com el
perfil dels candidats (requisits mnims i desitjables de capacitaci i experincia profes-
sional). La valoraci de les candidatures lhauria de realitzar una comissi de valoraci,
la qual presentaria al titular de lrgan que ha de nomenar el directiu una relaci de can-
didats per ordre de preferncia.
Les relacions entre el directiu pblic i els rgans poltics del departament o departa-
ments afectats haurien de reflectir-se en un document, en el qual apareixerien els com-
promisos assumits pel directiu, els terminis, els resultats esperats i el control daquests
resultats, tot aix vinculat al contracte programa o contracte de gesti, si exists.
El grau dassoliment dels objectius previstos ha de ser avaluat peridicament (anual-
ment). En aquest sentit, seria til disposar drgans tcnics que ajudessin en lavaluaci.
12. Jimnez Asensio, R. et al. La direccin pblica profesional en Espaa. Madrid: IVAP/Marcial Pons, 2009.
168
El directiu pblic ha de tenir un rgim retributiu propi en qu es combini una part fixa
i una altra de variable. La fixa es determinaria tenint en compte labast i la complexitat
de les funcions encomanades, aix com les dificultats per reunir les capacitats requeri-
des segons criteris de mercat. La part variable ha destar determinada, principalment,
pels resultats assolits al lloc de treball, segons el grau de compliment dels compromisos
assolits. Els llocs reservats als directius pblics haurien de classificar-se en diversos
nivells i graus retributius.
Com a carcter general, la durada del mandat del directiu pblic no hauria de ser ex-
cessivament curta (no menys de tres o quatre anys), amb possibilitat de renovaci.
El cessament del directiu pblic no hauria de ser discrecional. En el supsit que faci
menys de dos anys que sha designat el directiu pblic i es produeixi un canvi de titula-
ritat de lrgan competent per designar-lo, el nou titular daquest hauria de deixar trans-
crrer un perode mnim abans de procedir a la remoci del directiu.
Tal com sha dit anteriorment, en principi sembla menys problemtica la introducci
de la figura del directiu pblic en lmbit de les entitats instrumentals que en lmbit de
lestructura departamental. En aquest sentit, sha de recordar la regulaci que larticle
23 de la Llei 28/2006, de 18 de juliol, dagncies estatals per a la millora dels serveis
pblics, abans esmentat, fa del personal directiu:
1. El personal directiu de les agncies estatals s el que ocupa els llocs de treball
determinats com a tals en lEstatut de les mateixes agncies en atenci a lespecial res-
ponsabilitat, competncia tcnica i rellevncia de les tasques que tenen assignades.
2. El personal directiu de les agncies estatals s nomenat i cessat pel seu Consell
Rector a proposta dels rgans executius, atenent criteris de competncia professional i
experincia entre titulats superiors preferentment funcionaris, i mitjanant un procedi-
ment que garanteixi el mrit, la capacitat i la publicitat.
El procs de provisi podr ser realitzat pels rgans de selecci especialitzats a qu
es refereix lapartat 1 de larticle 20, els quals han de formular una proposta motivada
al director de lagncia estatal, incloent-hi tres candidats per a cada lloc per cobrir.
Quan el personal directiu de les agncies tingui la condici de funcionari, restar en
la situaci de servei actiu en el respectiu cos o escala o en la que correspongui dacord
amb la legislaci laboral si es tracta de personal daquest carcter.
3. LEstatut de les agncies estatals pot preveure llocs directius de mxima res-
ponsabilitat per cobrir, en rgim laboral, mitjanant contractes dalta direcci.
4. El personal directiu est subjecte, en el desenvolupament de les seves comeses,
a avaluaci dacord amb els criteris deficcia, eficincia i assoliment de la legalitat, res-
ponsabilitat per la seva gesti i control de resultats en relaci amb els objectius que li
hagin estat fixats.
5. El personal directiu percep una part de la seva retribuci com a incentiu de ren-
diment, mitjanant el complement corresponent que valori la productivitat, dacord amb
els criteris i percentatges que estableixi el Consell Rector, a proposta dels rgans direc-
tius de lagncia estatal.
El tractament de la figura del directiu pblic per part de lEstatut dautonomia, que
el preveu dins la regulaci de lorganitzaci de lAdministraci de la Generalitat, amb
competncia exclusiva daquesta (article 150), el seu paper de titular dunitats de gran
importncia en lorganigrama de lAdministraci i les seves entitats instrumentals, les
relacions que ha de mantenir amb lmbit poltic i lestrictament tcnic, i la convenin-
cia de diferenciar-lo de lmbit de la funci pblica en sentit estricte, aconsellen regular
aquesta figura de manera diferenciada de la regulaci de la funci pblica, b dins duna
norma reguladora de lorganitzaci de lAdministraci o b amb una norma prpia: lEs-
tatut del directiu pblic.
169
10.2. Recursos pressupostaris
Una de les caracterstiques del volum de gesti pressupostria s la seva variabilitat,
tant pel que fa als diferents departaments en relaci amb el volum total de lAdministraci
de la Generalitat com pel que fa al pressupost corresponent a cada departament.
El pressupost s un element important de lrgan. El volum de pressupost que ges-
tioni lrgan pot incidir directament en la importncia que pugui tenir aquest rgan i fins
i tot en la seva ra dexistir. s evident que qualsevol unitat directiva hauria de gestionar
un pressupost mnim, encara que fixar aquest mnim resulta molt difcil ja que shan de
tenir en compte altres caracterstiques de la unitat. Les funcions i activitats de la unitat
directiva condicionaran el volum de gesti del pressupost.
Al Departament dEconomia i Finances, pel que fa al seu mbit competencial, li cor-
respon valorar i informar sobre els projectes de disposici de creaci, modificaci o su-
pressi dunitats directives departamentals i destructura orgnica i sobre la creaci,
modificaci o supressi de les entitats instrumentals, tenint en compte aspectes com la
disponibilitat o no de dotaci pressupostria o, si s el cas, el volum de pressupost que
gestionaria la unitat directiva afectada.
170
Taula 8. Pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2010.
Resums dels estats dingressos i de despeses
mbit: sector pblic (milers deuros)
Classificaci dingressos per subsectors
Classificaci de despeses per subsectors
Font: resums dels estats dingressos i despeses. Pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2010. De-
partament dEconomia i Finances.
171
Subsectors
Operacions
Corrents
Operacions de
Capital
Operacions no
financeres
Operacions
financeres
TOTAL
Generalitat 22.786.278,9 313.636,8 23.099.915,7 9.418.811,8 32.518.727,0
CatSalut, ICS i ICASS 13.675.692,9 326.684,3 14.002.377,3 85.389,7 14.087.767,0
Ent. autnomes administratives 864.009,6 31.752,6 895.762,2 30.193,3 925.955,5
Ent. autnomes comerc. i fin. 49.690,1 7.359,5 57.049,6 80.867,2 137.916,8
Entitats de dret pblic 2.016.570,6 1.828.067,5 3.844.638,1 2.822.544,2 6.667.182,3
Societats mercantils 1.042.382,0 1.000.159,8 2.042.541,8 983.253,8 3.025.795,6
Consorcis 2.835.066,1 138.903,6 2.973.969,7 124.824,0 3.098.793,7
Fundacions 618.671,3 25.661,2 644.332,5 3.813,5 648.146,0
Total 43.888.361,5 3.672.225,3 47.560.586,9 13.549.697,5 61.110.284,4
Ingressos consolidables 17.976.285,6 1.821.815,0 19.798.100,6 1.612.917,5 21.411.018,1
TOTAL CONSOLIDAT 25.912.075,8 1.850.410,3 27.762.486,1 11.936.780,0 39.699.266,1
Subsectors
Operacions
Corrents
Operacions de
Capital
Operacions no
financeres
Operacions
financeres
TOTAL
Generalitat 26.806.913,9 2.410.367,0 29.217.280,8 3.301.446,7 32.518.727,5
CatSalut, ICS i ICASS 13.675.692,9 326.684,3 14.002.377,3 85.389,7 14.087.767,0
Ent. autnomes administratives 874.864,3 50.783,6 925.647,9 307,6 925.955,5
Ent. autnomes comerc. i fin. 47.322,5 1.803,4 49.125,9 88.790,9 137.916,8
Entitats de dret pblic 2.000.325,1 2.272.585,8 4.272.910,9 2.394.271,4 6.667.182,3
Societats mercantils 1.209.259,7 1.635.876,3 2.845.136,0 180.659,6 3.025.795,6
Consorcis 2.801.769,0 224.886,0 3.026.654,9 72.138,7 3.098.793,6
Fundacions 611.655,5 27.830,4 639.485,9 8.660,1 648.146,0
Total 48.027.802,9 6.950.816,8 54.978.619,6 6.131.664,7 61.110.284,3
Despeses consolidables 17.978.604,9 1.821.982,4 19.800.587,3 1.610.430,9 21.411.018,1
TOTAL CONSOLIDAT 30.049.198,0 5.128.834,4 35.178.032,3 4.521.233,8 39.699.266,1
10.3. Recursos materials
i tecnolgics
Lexistncia dun rgan determina la necessitat de disposar duna srie de recursos
materials i tecnolgics. Com a recursos materials es poden considerar elements tan dis-
pars com lespai fsic o el material de treball (la taula, etc.). Com a recursos tecnolgics
es poden considerar bsicament dos elements: el sistema de comunicaci i el sistema
informtic.
La inexistncia o lescassetat daquests recursos impedeix que lrgan, com a tal,
pugui efectuar la seva tasca i, per tant, es tractaria dun rgan que existiria noms for-
malment. Tamb sha de fer aquesta reflexi a lhora de crear un nou rgan; si aquest no
disposa dels recursos materials i tecnolgics suficients, no sha de crear.
A lhora de crear un rgan, se nhan danalitzar les activitats i considerar quins sis-
temes dinformtica i de comunicaci necessita, com tamb quines sn les relacions
amb els rgans existents o amb els ciutadans, amb altres administracions pbliques,
etc. Tamb sha de fer una anlisi dels mitjans informtics dels rgans ja existents, de
manera que es pot arribar fins i tot a la conclusi que no s necessria la creaci dun o
diversos llocs de treball o dun rgan, sin que el que sha de fer s dotar els rgans ja
creats duns recursos tecnolgics ms potents o utilitzar ms eficament els recursos dis-
ponibles.
172
11
La unitat bsica de lorganitzaci
de lAdministraci: el lloc de treball
11.1. La relaci de llocs de treball
La totalitat dels llocs de treball estructurals (s a dir que no siguin provisionals) cor-
responents a funcionaris, personal laboral i personal eventual han de constar a la rela-
ci de llocs de treball corresponent. Segons larticle 29 del Decret legislatiu 1/1997, de
31 doctubre, pel qual saprova la refosa en un text nic dels preceptes de determinats
textos legals vigents a Catalunya en matria de funci pblica, la relaci de llocs de tre-
ball s pblica i ha dincloure tots els llocs de funcionaris, laborals i eventuals existents
en lAdministraci de la Generalitat. El contingut de les relacions de llocs de treball ha de
ser almenys el segent:
a) La denominaci i les caracterstiques essencials dels llocs.
b) Els requisits essencials per ocupar-los.
c) El complement de destinaci i, si sescau, lespecfic, si sn llocs de personal fun-
cionari.
d) El grup, la categoria professional i el rgim jurdic aplicable per als llocs de carcter
laboral.
e) La forma de provisi dels llocs i, per als casos determinats per larticle 50 del text
legal esmentat (concurs), els sistemes daccs.
f) Els requisits que han de complir els funcionaris daltres administracions per poder
accedir als llocs de treball mitjanant la corresponent convocatria de provisi.
Sobre la relaci de llocs de treball es poden concretar les caracterstiques segents:
1. Encara que ha estat una qesti controvertida, els tribunals de justcia han posat
de manifest una evoluci respecte de la seva consideraci i, aix, la STS de 5 de mar de
2009 afirma que: certa jurisprudncia ha ents que les relacions de llocs de treball,
encara que sn encabibles en la matria de personal, participen de la naturalesa prpia
de les disposicions de carcter general, i existeix una doctrina consolidada que reconeix
que les relacions de llocs de treball aprovades per les administracions pbliques en
lexercici de les seves potestats organitzatives tenen la naturalesa normativa atenent el
seu carcter ordinamental i les notes de generalitat, abstracci i permanncia que shi
175
succeeixen, diferenciant-les dels actes amb destinatari plural i indeterminat per sense
contingut normatiu.
2. Mitjanant la relaci es poden crear, modificar o suprimir llocs de treball de qual-
sevol nivell, si es donen els supsits legals necessaris.
3. Per al personal funcionari, shi fixa el nivell de destinaci i el complement espe-
cfic, fins i tot en el cas dels llocs de treball que encapalin rgans actius o rees fun-
cionals que figurin en les disposicions sobre estructures orgniques.
4. La relaci de llocs de treball no pot suplir en cap cas labsncia de disposicions
normatives sobre estructures orgniques.
Dentrada, seria convenient que els llocs de treball que consten a la relaci i que, per
tant, existeixen legalment, amb carcter general estiguessin pressupostats. En principi,
si un lloc de treball no est pressupostat i, per tant, est vacant, s un lloc que es pot con-
siderar innecessari i que shauria de suprimir, llevat que aquesta circumstncia sigui me-
rament conjuntural i es resolgui en un termini raonable o que alguna ra excepcional
fonamenti el contrari. No obstant aix, s possible que sigui convenient mantenir un nom-
bre redut de llocs de treball sense pressupostar per tal de facilitar als departaments la
gesti del personal.
En qualsevol cas, la relaci de llocs de treball ha de recollir llocs de treball pressu-
postats i llocs no pressupostats. Igualment, la incorporaci dun lloc de personal funcio-
nari a la relaci consisteix a especificar: el nom del lloc, el nivell de destinaci, el
complement especfic, el grup (subgrup) de titulaci, la forma de provisi, la localitat, la
norma reguladora de les funcions, el tipus de lloc, la titulaci especfica, lhorari, la mo-
bilitat entre administracions, les observacions, la formaci especfica, les dotacions, el
cos de pertinena i el collectiu de cossos.
Els llocs de treball que han docupar funcionaris es poden dividir en llocs de coman-
dament, llocs singulars i llocs base.
176
11.2. Llocs de comandament
Tal com sha exposat, els llocs de comandament es caracteritzen, bsicament, pel fet
que tenen adscrit un nombre significatiu defectius humans. El lloc de comandament
(Decret legislatiu 1/1997, de 31 doctubre) est directament relacionat (identificat) amb
lrgan actiu (Llei 13/1989, de 14 de desembre), amb la qual cosa ens trobarem davant
dun lloc de comandament-rgan actiu quan hi hagi una pluralitat significativa defectius
adscrits, altres rgans subordinats o quan executi funcions que determinen la seva con-
figuraci com a rgan actiu (per exemple, producci defectes jurdics respecte de tercers).
Aquest model deriva de la legislaci actual, per amb un canvi normatiu es podria di-
ferenciar clarament i tractar de manera diferent lrgan actiu i el lloc de comandament,
de manera que el titular dun rgan actiu no hagus docupar un lloc de comandament.
Aix seria molt positiu ja que la vinculaci entre lloc de comandament i rgan actiu s
molt forada i nicament respon a la normativa vigent. s evident que en moltes ocasions
el titular dun rgan actiu, que es justifica nicament per les funcions atribudes, no t
la condici real de lloc de comandament en el sentit que no dirigeix un nombre impor-
tant defectius i la seva situaci sapropa ms, per exemple, a la figura del lloc singular.
Dins de lestructura orgnica, al lloc de comandament correspon la direcci i lorga-
nitzaci del treball dels efectius dedicats a lexecuci de les funcions atribudes a lrgan
que encapala el lloc de comandament. Aquesta situaci sobserva clarament en aque-
lles unitats que tenen atribuda lexecuci de funcions que generen volums importants
de gesti i en les quals, per tant, s necessari disposar duns recursos humans plurals
i, fins i tot, en moltes ocasions, duna estructura orgnica subordinada per dur a terme
aquesta execuci.
La configuraci dun lloc de treball com a lloc de comandament no s una configu-
raci totalment oberta, sin que hi ha uns lmits que fan que determinats llocs de treball
no es puguin configurar com a llocs de comandament perqu no reuneixen els requisits
necessaris (per exemple, perqu no comanden efectius). Si un determinat lloc de treball
no es pot configurar com a lloc de comandament, hi ha dues possibilitats per configurar
aquest lloc: lloc singular i lloc base.
Els nivells estan vinculats directament als crrecs de comandament de la mateixa ma-
nera que ho estan a la resta de llocs de treball. Per a cada tipus de lloc de comandament,
per, existeixen uns lmits mxims i mnims. Aix, els negociats dels subgrups C1 i C2
177
tenen intervals de nivells alts, fora dels reservats als subgrups A2 i A1. Les seccions
(noms accessibles per als subgrups A1 i A2) tenen assignats els 22 (limport ms ele-
vat), 23 i 24 (els imports ms baixos). Els serveis es vinculen als 24, 26 i 27 (els imports
ms baixos). Les subdireccions generals es vinculen als 27, 28, 29 i 30.
178
11.3. Llocs singulars
La referncia legal sha de buscar a larticle 62 del Text nic dels preceptes de de-
terminats textos legals vigents a Catalunya en matria de funci pblica, aprovat pel De-
cret legislatiu 1/1997, de 31 doctubre, vist anteriorment.
Els llocs singulars no es poden considerar, des del punt de vista organitzatiu, com a
rgans (no entrem aqu en les diverses teories que ha produt la doctrina administrativista
sobre els rgans administratius). Es tracta de llocs diferenciats dels rgans actius i dels
llocs de comandament en particular.
Els llocs singulars tenen un mbit funcional lexecuci del qual sexhaureix mitjan-
ant el treball del titular que locupa o, si ms no, quan requereix recursos de suport,
aquests actuen com a elements assistencials sense que aix comporti que el titular del
lloc tingui com a activitat principal o molt important el seu comandament.
El lloc singular es caracteritza per les funcions que t atribudes i pel fet que o b no
t efectius subordinats o, si en t, en relaci de dependncia, sn en nombre molt redut.
Aix mateix, tampoc no disposa duna estructura orgnica adscrita. Si el lloc tingus un
nombre defectius considerable o una estructura subordinada ens trobarem davant dun
rgan actiu-lloc de comandament, i no davant dun lloc singular.
Un lloc de comandament est condicionat per la necessitat de creaci prvia de lr-
gan actiu corresponent per decret o ordre, de manera que la relaci de llocs de treball
es limita a concretar o desplegar les previsions de la norma (i a fer-ne la valoraci i clas-
sificaci), mentre que la creaci, modificaci o supressi dun lloc base o singular sha
de fer totalment mitjanant la relaci de llocs de treball, sense necessitat de cap norma
destructura prvia. Laprovaci de la relaci de llocs de treball requereix un acord del Go-
vern, si no tingus delegada la competncia en la Comissi Tcnica de la Funci Pblica,
que fa pblic el conseller competent. No obstant aix, les disposicions normatives, quan
regulin les funcions dels rgans, han de donar cobertura a les funcions dels llocs singu-
lars que en depenguin.
El lloc singular s el lloc que, per la naturalesa de les funcions que t atribudes sin-
dividualitza o es distingeix de la resta de llocs de treball. El tipus de funcions determinants
del lloc singular varien segons el lloc de qu es tracti. Sn funcions que sescapen de les
que sn les bsiques prpies dels diversos cossos de funcionaris que integren els dife-
179
rents grups o subgrups i que no constitueixen el contingut estndard o ms habitual de
les funcions dels llocs de treball que han docupar funcionaris dun cos determinat, se-
gons la seva titulaci. Poden ser funcions dassessorament, dassistncia, danlisi, des-
tudi, de coordinaci, etc., respecte a matries especfiques i diferenciades.
Per exercir les funcions atribudes s necessari un grau de coneixements o dexpe-
rincia que no queden demostrats pel fet de superar el procs selectiu corresponent.
Tamb sha de tenir en compte que determinats llocs de treball singulars exigeixen una
formaci o preparaci professional especial.
El fet que sexigeixi un perfil professional o condicions especfiques per ocupar un
lloc determinat pot ser considerat com un indicador per qualificar el lloc com a singular.
El que sha exposat anteriorment no implica que el lloc de treball singular hagi de ser
nic, s a dir que noms hi pugui haver un lloc singular amb unes funcions especfiques.
Pot haver-hi diversos llocs singulars amb les mateixes funcions especfiques i, per tant,
amb la mateixa denominaci. Aquesta denominaci ha destar relacionada amb el tipus
de funci atribuda i, a ms, ha dindicar, dalguna manera, el carcter de lloc singular,
per sense referir-se directament a aquesta condici. Aix, es poden utilitzar termes com
responsable o coordinador. Shan de rebutjar termes com ara unitat, gabinet, oficina...
que fan referncia a una estructura orgnica o organitzativa i que poden ser ms propis
de llocs de comandament.
Una altra diferncia daquests llocs respecte dels llocs base s la forma de provisi.
Evidentment, per tot el que sha exposat, no shauria de proveir aquest lloc mitjanant un
concurs general, amb el qual es cobreixen els llocs base; sha de proveir mitjanant un
concurs especfic que valori els mrits dels concursants a la vista de les funcions que
shagin de desenvolupar. Tamb, quan sigui convenient i estigui justificat, es podria obrir
la provisi a la lliure designaci. Aquesta s la lnia que segueix la normativa vigent sobre
funci pblica.
Pot haver-hi llocs singulars a tots els grups o subgrups; tanmateix, per les caracte-
rstiques daquest tipus de llocs, aquests sn ms freqents en els subgrups superiors
A1 i A2. En aquest sentit, les dificultats per definir llocs singulars en els subgrups C1 i C2
deriven del carcter de les funcions atribudes com a subgrup.
El lloc singular no s lnica alternativa al lloc de comandament. Lalternativa al lloc
de comandament s el lloc singular i el lloc base amb una retribuci adequada.
180
La figura del lloc singular no es pot generalitzar indiscriminadament. nicament quan
es produeixin els factors necessaris es podr configurar un lloc com a singular. Aix doncs,
per tal que el model pugui funcionar correctament, s necessari un tractament adequat
dels llocs base.
Un determinat lloc de treball, per les seves tasques, no es pot configurar com a lloc
de comandament-rgan actiu si no t els requisits necessaris perqu ho sigui (funcions
prpies dun rgan daquest tipus i/o efectius considerables adscrits i/o estructura or-
gnica subordinada), ni tampoc es podr configurar com un lloc singular si no es produ-
eixen les circumstncies exposades anteriorment. Per tant, haur de configurar-se com
un lloc base amb una retribuci adient que possiblement hauria de ser millor que la dun
altre lloc similar amb una dedicaci o exigncia inferior. El que no es pot fer s, sobre la
base de circumstncies alienes a la configuraci dun lloc com a singular (o de coman-
dament), pretendre modificar la configuraci dun lloc base.
Els llocs singulars poden tenir qualsevol dels nivells adscrits al subgrup de qu es
tracti, ja que les caracterstiques que configuren aquests tipus de llocs determinen
aquesta configuraci per no impliquen un nivell determinat per a tots els llocs singulars
del mateix grup o subgrup. Evidentment, el nivell dun lloc singular no pot ser superior al
del titular de lrgan del qual depengui.
La figura del lloc singular est plenament reconeguda a la normativa actual sobre
funci pblica. Igualment, lAdministraci general de lEstat ha disposat histricament de
la figura del lloc singularitzat.
Quant a les rees funcionals, ens remetem al que sha indicat anteriorment en co-
mentar altres figures organitzatives.
181
11.4. Llocs base
La referncia normativa sha de buscar en la legislaci de funci pblica (Text nic
dels preceptes de determinats textos legals vigents a Catalunya en matria de funci p-
blica, aprovat pel Decret legislatiu 1/1997, de 31 doctubre).
Els llocs base sn els que no tenen atribudes funcions especfiques respecte de les
generals que t el cos al qual pertany la persona que ocupa el lloc i, a ms, no tenen ads-
crits ni una estructura orgnica subordinada ni efectius humans significatius. En defini-
tiva, es tracta de llocs als quals corresponen les funcions bsiques o substancials prpies
del cos o dels cossos a qu ha de pertnyer un funcionari per ocupar-los. Aquests llocs
no tenen unes funcions que els identifiquin respecte a la resta de llocs de la seva cate-
goria, integrats al mateix mbit. Per ocupar aquests llocs els funcionaris no necessiten
una preparaci o experincia superior a la que es demostra en el procs selectiu per ac-
cedir al cos o a lescala corresponent, sin la titulaci i formaci prevista a la relaci de
llocs de treball corresponent.
Els llocs base poden tenir diversos nivells, per el criteri que sha de seguir per de-
terminar-los no s el del tipus de funcions que desenvolupen ni els criteris propis dels
llocs de comandament. Un exemple de factor que cal tenir en compte seria qualsevol
dels conceptes que integren el complement especfic regulat a la normativa sobre fun-
ci pblica (especial dificultat tcnica, grau de dedicaci, responsabilitat, incompatibili-
tat, perillositat i penositat). Seria convenient que determinats llocs base poguessin tenir
unes retribucions que permetessin configurar-los com una alternativa real als llocs de co-
mandament i als llocs singulars.
En principi, els llocs base no han de tenir una denominaci especfica. Els llocs sin-
gulars i els llocs base no han de figurar a les disposicions normatives de carcter org-
nic (decrets o ordres destructura). Les variacions o les creacions dels llocs esmentats
shan de fer mitjanant la corresponent variaci de la relaci de llocs de treball.
182
11.5. Llocs reservats a personal
eventual
Ens remetem a larticle 12 de la Llei 7/2007, de 12 dabril, de lEstatut bsic de lem-
pleat pblic, reprodut amb anterioritat.
LAcord del Govern GOV/6/2007, de 16 de gener, pel qual sestableix el nombre de
llocs de treball reservat a personal eventual i es regulen determinats aspectes del seu
rgim, preveu que:
Sestableix un nombre mxim de llocs de treball reservats a personal eventual
dins lAdministraci de la Generalitat, encara que es preveuen excepcions pel que fa al
seu cmput i diferent tractament en funci dels departaments afectats.
Els llocs reservats a personal eventual poden ser de carcter estructural o das-
sessorament especial i desenvolupament de poltiques sectorials. Dins els lmits esta-
blerts a lAcord del Govern, correspon a cada departament determinar el nombre i la
tipologia dels llocs.
Correspon a la Comissi Tcnica de la Funci Pblica autoritzar la creaci i/o la mo-
dificaci dels llocs de treball de personal eventual a proposta dels departaments dins els
lmits fixats per aquest Acord.
Aquest tipus de lloc de treball shauria de crear si es donen els requisits segents:
a) Shan dexecutar funcions que impliquen confiana o assessorament, sobretot,
del president o conseller que no pot portar a terme lestructura vigent. No han de tenir
atribudes funcions executives. Per tant, s recomanable restringir-los a lentorn de les
persones que els nomenen.
b) El lloc de treball reservat a personal eventual no hauria de disposar destructura
ni dun nombre significatiu de persones adscrits, ja que en aquest cas el ms lgic seria
configurar-lo com un lloc de comandament. No obstant aix, shan de tenir en compte les
peculiaritats dels gabinets dels consellers.
c) Se nha de justificar clarament la necessitat, a partir de laplicaci de criteris res-
183
trictius a lhora de crear aquests llocs. Especialment ha de quedar clar el fet que les-
tructura organitzativa vigent no pot executar les funcions que sencomanaria a aquests
llocs, ja que, en principi, si s possible, hauria de ser lestructura organitzativa existent
la que executi aquestes funcions.
d) Sha de valorar la precarietat daquests llocs a lhora de decidir-ne la creaci, les
funcions atribudes i els recursos destinats, ja que es tracta de llocs vinculats directament
a la situaci de les persones que els nomenen.
184
12
Criteris per a la valoraci, la creaci,
la modificaci i lextinci destructures
orgniques i organitzatives
12.1. Criteris de valoraci
de les estructures i dels llocs
de treball
En el circuit a qu dna lloc lelaboraci i laprovaci de les disposicions normatives
de creaci, modificaci o extinci destructures orgniques intervenen, a part dels r-
gans dintervenci necessaris en tota disposici normativa, la Direcci General de Pres-
supostos del Departament dEconomia i Finances, la Direcci General de Funci
Pblica de la Secretaria de Funci Pblica i Modernitzaci de lAdministraci i la Direc-
ci General de Modernitzaci de lAdministraci (DGMA), tamb de la Secretaria es-
mentada del Departament de Governaci i Administracions Pbliques.
Els tres rgans esmentats es pronuncien sobre aspectes diferents. La Direcci Ge-
neral de Pressupostos informa sobre la disponibilitat pressupostria dels rgans i dels
llocs afectats i sobre el compliment de la normativa vigent en matria de despesa pblica;
la Direcci General de Funci Pblica valora els llocs de treball i els adjudica el nivell cor-
responent, i la DGMA informa sobre lestructura orgnica proposada pel departament
corresponent, respecte de la qual, si conv, proposar una estructura alternativa. La
DGMA t presents els criteris reflectits en el conjunt daquest treball.
A la vista de la documentaci presentada, la Direcci General de Funci Pblica va-
lora el lloc de treball que es proposa crear o modificar sobre la base de tres factors fo-
namentals: la competncia, la soluci de problemes i la responsabilitat.
a) Competncia
Es valoren els coneixements i lexperincia necessaris de carcter tcnic o especia-
litzat, gerencial o directiu, i hum.
1. Competncia tcnica. s el conjunt de coneixements tcnics, experincies o ha-
bilitats necessaris per al desenvolupament normal dun lloc de treball independentment
de com shagin adquirit. Sha de determinar lamplitud del camp de coneixements (da-
cord amb el nivell organitzatiu del lloc) i se nha de determinar la profunditat.
2. Competncia gerencial. s la competncia que requereix lamplitud de la gesti
que el lloc de treball ha dassumir per integrar i harmonitzar recursos, activitats, fun-
187
cions, grups i objectius diferents. T com a dimensions lamplitud i magnitud de les fun-
cions per integrar i la seva heterogenetat.
Aquesta competncia gerencial pot ser operativa (la integraci se centra en resul-
tats) o conceptual (la integraci se situa en el pla del pensament, per exemple: asses-
sorament).
3. Competncia relativa a la interacci humana. s la competncia requerida per
aconseguir resultats mitjanant altres persones, subordinades o no, interns o externs a
lorganitzaci.
Sha de determinar la importncia dels resultats i el grau de dependncia daltres
llocs en la consecuci daquests resultats.
b) Soluci de problemes
Es mesura la qualitat i lautonomia del pensament que requereix el lloc a lhora di-
dentificar i definir els problemes que es presenten i trobar-hi una soluci. Quan es me-
sura aquest factor es pondera la intensitat del procs mental amb qu sha dutilitzar la
competncia a lhora danalitzar, avaluar, raonar, construir o aportar solucions.
Aquest factor es mesura mitjanant dos elements: marc de referncia, i exigncia
dels problemes.
1. Marc de referncia. Sha de tenir en compte lautonomia del pensament neces-
sria per identificar, definir i trobar solucions als problemes.
Sha de determinar el marc en qu es desenvolupa el pensament: estratgic (en re-
laci amb la missi global de la unitat), tctic (pla dacci) i operatiu (realitzaci). Igual-
ment sha de determinar lamplitud relativa daquest marc.
2. Exigncia dels problemes. Mesura de la intensitat, lesfor i la creativitat de pen-
sament necessaris per trobar solucions als problemes que es plantegin. Sha de consi-
derar el grau de definici i de complexitat de les variables que afecten els problemes, en
relaci amb el coneixement exigit al lloc. El valor daquest factor s sempre un percen-
tatge del de la competncia: es pensa amb part del que se sap.
188
c) Responsabilitat
Es mesura la capacitat que requereix el lloc per respondre tant de les accions i de-
cisions preses com de les conseqncies que comportin. Aquesta avaluaci implica me-
surar i determinar la contribuci del lloc als resultats de la unitat.
Aquest factor t tres dimensions: llibertat per actuar, magnitud i impacte.
1. Llibertat per actuar. Fa referncia al nivell dautonomia de decisi i dacci que es
concedeix a un lloc per aconseguir resultats. Est determinat pel grau i la naturalesa de
la revisi o de la direcci que t.
En el procs davaluaci sha de determinar el nivell mxim per a la unitat i el pla de
la decisi (estratgic, tctic o operatiu) i lamplitud de la funci, o b la intensitat i la fre-
qncia amb qu sexerceix el control efectiu.
2. Magnitud. s lequivalent econmic de lrea o les rees de la unitat afectades
ms significativament pel lloc. La dimensi econmica ha de complir les condicions de
ser anual, un valor constant i positiva.
3. Impacte. s la forma o manera que t un lloc de treball dincidir, amb els seus re-
sultats, en la dimensi econmica identificada.
Limpacte pot ser:
Indirecte, de naturalesa intellectual:
dinformaci, registre o incidental;
dassessoria, consell o ajuda.
Directe, de naturalesa material:
participaci amb altres llocs en lobtenci de resultats;
responsabilitat nica en els resultats.
En el cas duna magnitud indeterminada limpacte savalua en funci de:
Les conseqncies derivades de lerror hum involuntari.
La possibilitat de lorganitzaci de detectar-lo i solucionar-lo sense un cost addi-
cional excessiu.
189
12.2. Creaci, modificaci i extinci
destructures orgniques
i organitzatives
Tal com han posat en relleu diferents treballs de la DGMA, el nombre drgans ad-
ministratius dins de lAdministraci s excessiu a tots els nivells: secretaries sectorials,
direccions generals, subdireccions generals, serveis, seccions i negociats.
La hiperinflaci drgans actius dins de lAdministraci ha estat una conseqncia,
entre altres factors, de la pressi interna del personal funcionari, que veu en els crrecs
de comandament la possibilitat de millorar professionalment i retributivament, davant les
dificultats duna carrera professional horitzontal alternativa al canvi en el lloc de treball.
Tamb sobserva que actualment hi ha un gran nombre drgans destinats a la pres-
taci dels serveis interns del departament (rgans de suport), fet que sha de tenir en
compte a lhora de valorar la creaci o la modificaci dels rgans administratius. Shau-
ria de donar prioritat, tant com es pugui, als rgans operatius de projecci externa res-
pecte dels rgans de suport, ja que sn els que, tal com ja sha exposat, incideixen
directament en la prestaci del servei pblic al ciutad.
Igualment, sha de tenir en compte que la creaci dun rgan com pot ser una direc-
ci general provoca la creaci de diversos rgans o rees funcionals inferiors. Aquesta
s una tendncia que es dna en tots els rgans (excepte, lgicament, en el cas dels ne-
gociats). Per aix, la creaci dun rgan de nivell superior com pot ser una direcci general
o una subdirecci general (o, fins i tot, un servei) t molta ms transcendncia en les-
tructura orgnica derivada que la que pot tenir la creaci dun rgan inferior, com pot
ser una secci o un negociat.
Un aspecte interessant seria fer un seguiment posterior a la creaci o modificaci de
les estructures orgniques. Quan es proposa la creaci o modificaci dun rgan o de tota
una estructura orgnica es fa sobre la base duna previsi determinada. Convindria ve-
rificar si, passat un temps prudencial des del funcionament efectiu de lrgan o de la
nova estructura orgnica, la previsi sha acomplert.
Es tractaria davaluar diversos aspectes: nombre dexpedients tramitats, nombre de con-
sultes formulades, nombre dinformaci facilitada, avaluaci de leficcia i leficincia de la
190
tasca administrativa sobre la base de la contraposici dels objectius i la realitat, i tamb le-
ficincia dels resultats. Tot aix en un termini que podria ser de sis mesos o un any.
Per eficcia sha dentendre el grau de compliment dels objectius i sha de partir de
la comparaci dels resultats realment obtinguts amb els resultats previstos. Per eficin-
cia sha de considerar la relaci entre els recursos utilitzats i els resultats obtinguts (bns
produts, serveis prestats, etc.).
La situaci actual es podria descriure en els punts segents:
Certa confusi entre la carrera professional i locupaci drgans actius-llocs de
comandament. Lestructura orgnica, destinada a una bona prestaci de serveis, queda
a vegades distorsionada per una altra finalitat sobreposada: la millora professional del
personal adscrit a lestructura esmentada, que pressiona i pot provocar la creaci o mo-
dificaci (augment del rang de lrgan) innecessria drgans administratius.
Aquesta situaci pot donar lloc al que es podria qualificar com a corriment per ele-
vaci, s a dir, un rgan determinat (per exemple: un servei), que passa a ser un rgan
amb una categoria superior (per exemple: subdirecci general), pot provocar que les sec-
cions dependents del servei passin a ser serveis de la subdirecci general.
Els camps dactuaci dels diferents rgans no han estat sempre coherents, ja que,
per la ra apuntada abans, a vegades aquests camps no es tenen prou en compte a
lhora de crear o modificar un rgan. Aix, en ocasions, ens trobem davant drgans amb
funcions similars o amb diferncies poc significatives.
Tendncia a potenciar orgnicament els serveis centrals de suport horitzontal (se-
cretaries generals) en comparaci amb les direccions generals i, sobretot, amb els rgans
territorials.
Lalternativa a aquesta situaci s la utilitzaci adequada de la figura del lloc singu-
lar i del lloc base amb retribucions superiors a la mnima, si est justificat.
Els llocs singulars i els llocs base han de tenir un nivell inferior al del lloc de comanda-
ment titular de lrgan actiu al qual estiguin adscrits, ja que en cas contrari ens trobarem
davant duna incoherncia i es pertorbaria lexercici de les funcions de comandament.
A lhora de crear estructura shaur de tenir en compte, entre altres consideracions,
si el superior t un nombre dinterlocutors directes que li permeten exercir les seves fun-
191
cions. s molt possible que, per exemple, una direcci general amb dos serveis no ne-
cessiti una subdirecci general, ja que el mateix director general pot coordinar i dirigir la
tasca de tots dos serveis. En aquest cas no cal la subdirecci general com a simple rgan
coordinador o dinterlocuci interna. En altres casos pot ser que el director general, pel
tipus de tasques que desenvolupa (per exemple, les derivades duna intensa projecci ex-
terna) necessiti un rgan que coordini o dirigeixi els serveis adscrits i que, al mateix
temps, supleixi labsncia del director general. Un model en el qual, sobretot, dun rgan
dalt nivell (per exemple, una direcci general) en depn un nic rgan que acapara el
conjunt del personal normalment s discutible, ja que pot posar de manifest que un de
tots dos rgans s innecessari.
Igualment, tot rgan actiu ha de tenir atribudes unes funcions prou rellevants per
poder configurar-se com a tal. Aquestes funcions han daparixer a la disposici norma-
tiva creadora o modificadora de lrgan en qesti. La norma tamb ha de preveure la
denominaci de lrgan, la seva naturalesa (si no es dedueix de la denominaci) i la seva
dependncia o integraci. Sha de rebutjar tot projecte de norma que no prevegi aquests
continguts, com tampoc no es pot considerar fonamentada lexistncia dun rgan les fun-
cions del qual no evidencien la necessitat de crear-lo.
No es poden crear nous rgans que comportin una duplicitat respecte daltres ja exis-
tents, si no se suprimeixen aquests o sen restringeix la competncia (article 26.2 de la
Llei 13/1989, de 14 de desembre, i article 11.3 de la Llei estatal 30/1992, de 26 de no-
vembre, de rgim jurdic de les administracions pbliques i del procediment administra-
tiu com). Tampoc no ha dhaver-hi duplicitats entre rgans actius i rees funcionals o
llocs singulars.
Quan no es considera adequada la creaci, la modificaci o ladscripci dun rgan,
sha dargumentar el pronunciament i shan doferir opcions que estiguin dintre de la
lnia de racionalitat que ha de presidir qualsevol valoraci destructures orgniques.
Per tal de procedir a una reestructuraci orgnica o a un redisseny organitzatiu shau-
ria de passar per diverses fases, com ara les segents:
Detectar la necessitat duna reestructuraci o reorganitzaci, ja que lestructura ac-
tual s deficient, o ho ser en un termini raonable de temps, perqu no respon a les pre-
visions esperades o sintueix una possibilitat de millora amb un canvi. Analitzar les causes
que motiven les situacions anteriors. En tot cas shan de tenir en compte aspectes com
ladequaci a les poltiques a qu ha de servir lestructura o lorganitzaci, els objectius
i resultats per aconseguir, leficincia i leficcia.
192
Quantificar els recursos disponibles i els necessaris (recursos humans, econmics,
tecnolgics...) i les possibilitats del marc normatiu. Valorar crregues de treball, situaci
del personal, el servei que cal prestar, les necessitats, demandes i expectatives dels des-
tinataris del servei, el que fan o faran altres unitats prximes orgnicament o funcional-
ment, o b properes pel servei que presten o per tenir els mateixos destinataris. Tenir en
compte el que es demana per part dinstncies superiors (per exemple, el nivell poltic).
Identificar el nou model organitzatiu desitjable. Valorar aspectes com la matricialitat
o la divisionalitzaci, la necessitat o no de disposar de personalitat jurdica prpia, les re-
lacions amb el conjunt de lorganitzaci, sobretot els rgans de nivell superior i els afectats
pel seu mbit dactuaci, el grau dautonomia necessari, la delimitaci de responsabilitats.
Definir el primer nivell de lestructura i passar tot seguit a les responsabilitats i
funcions dels altres nivells per ordre descendent.
Larticle 26.1 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, disposa que la creaci o la mo-
dificaci dun rgan de qualsevol tipus que comporti un increment de la despesa pblica
exigeix la tramitaci dun expedient administratiu, en el qual sha de fer constar en quin
departament sintegra, lestudi econmic del cost de funcionament i del rendiment o la
utilitat dels seus serveis, i lincrement mxim de la despesa anual corrent i de la inver-
si anual o, si escau, plurianual prevista, sens perjudici del que disposa la Llei 10/1982,
de finances pbliques de la Generalitat. Aqu tamb sha de tenir en compte el que dis-
posin les lleis de pressupostos.
s innegable limpacte que la creaci drgans t en la despesa pblica. Com ms ele-
vat s lrgan per crear, ms increment de despesa es produir, no solament per les re-
tribucions del titular sin per lestructura i el personal que pot arrossegar. En el cas de
la creaci dorganismes o entitats tamb es produir aquest efecte.
Qualsevol entitat, rgan, rea o unitat que es cre ha de disposar de dotaci pressupos-
tria ja que, en cas contrari, es crear una instncia virtual que pertorbar el funcionament
ordinari de lorganitzaci o la unitat directiva afectada. Igualment, els efectius que han des-
tar adscrits han dexistir realment o, en cas que es tracti de llocs de treball no ocupats, han
de disposar de dotaci pressupostria de manera que locupaci sigui immediata, sens per-
judici de les matisacions que en aquest sentit sindiquin en aquesta publicaci.
LAcord del Govern de 23 de setembre de 2008, preveu els criteris que cal tenir en
compte a lhora de crear i modificar les entitats del sector pblic de la Generalitat i per
a la incorporaci o presa de participaci daquesta en altres entitats. A ms de valorar
193
els criteris de necessitat i de forma jurdica de les entitats proposades, es tenen en
compte criteris sobre el control efectiu de les entitats, la manera dexercir el control de
lentitat i la seva viabilitat econmica i financera. Aquests criteris i la seva aplicaci a
cada projecte de disposici de creaci, modificaci o supressi dentitats instrumentals
de lAdministraci de la Generalitat shan de valorar i informar pel Departament dEco-
nomia i Finances, com a departament competent en matria de finances, i pel Departa-
ment de Governaci i Administracions Pbliques, com a departament competent en
matria dorganitzaci de lAdministraci.
Tal com indica lAcord esmentat, aquests criteris i pautes han de servir per evitar que
lestructura del sector pblic sigui el resultat duna simple addici de projectes i deci-
sions parcials que puguin portar a situacions indesitjades, com ara: duplicitat de fun-
cions i escassa collaboraci entre les entitats que presenten objectes socials comuns o
similars; excs dentitats (una bona part amb participacions minoritries) i de ramifica-
cions (titularitat indirecta), que poden dificultar la coordinaci, lactuaci corporativa i el
control del conjunt del sector pblic i que tenen efectes negatius en termes deconomies
descala i dabast i de prdua deficcia; tamb dispersi en les formes jurdiques de les
entitats desvinculades.
Els criteris continguts en lAcord es poden resumir de la manera segent:
A) Criteris de necessitat
Per tal que la creaci o la integraci en una entitat sigui considerada com a necess-
ria, el departament proposant ha dacreditar que es compleixen les condicions segents:
a) Lactivitat de lentitat que es proposa constituir o participar ha de ser nova dins
del sector pblic de la Generalitat i, addicionalment, els objectius que es pretenen assolir
amb la nova entitat han de ser diferents dels que han dassolir altres organismes o en-
titats del sector pblic de la Generalitat.
b) No s viable aconseguir les finalitats o dur a terme les activitats proposades amb
lestructura existent, ja sigui des dels rgans departamentals de lAdministraci, o b
des duna altra entitat ja existent del sector pblic de la Generalitat, ni mitjanant altres
instruments, com ara convenis de collaboraci, contractes programa, atorgament de
subvencions, etc.
c) Lentitat que es proposa crear ha de tenir vocaci de permanncia. Noms ex-
cepcionalment i de manera justificada podria tenir carcter temporal.
194
B) Criteri de forma jurdica
Cal que la forma jurdica de lentitat sajusti a una de les previstes (entitat autnoma
administrativa, entitat de dret pblic sotmesa al dret privat, societat mercantil, consorci
o fundaci), dacord amb la tipologia de lactivitat que ha de desenvolupar, la naturalesa
dels participants i altres criteris organitzatius, patrimonials i fiscals, que sespecifiquen
de manera detallada en el text de lAcord.
C) Criteris en relaci amb el control efectiu de lentitat i la manera dexercir-lo
C.1. Criteris sobre el control efectiu de lentitat
En termes generals, cal evitar en les entitats participades les situacions de capaci-
tat limitada de decisi. En particular, en les entitats classificades o susceptibles de clas-
sificar-se com a Administraci pblica de la Generalitat, segons els criteris del SEC, la
participaci del sector pblic de la Generalitat en els rgans de govern de lentitat haur
de ser majoritria.
Quan, excepcionalment, sigui necessari participar en una entitat nova o ja existent
sense que lAdministraci de la Generalitat en tingui el control efectiu, caldr garantir di-
verses condicions quant a la proporcionalitat entre les aportacions econmiques i la ca-
pacitat de decisi en els rgans de govern de lentitat, la capacitat de bloqueig en les
decisions estratgiques ms rellevants i la garantia de sortida de lentitat en condicions
econmiques de mercat.
Aquests criteris tenen una plasmaci especfica en el cas de les fundacions.
C.2. Criteris sobre la manera dexercir el control de lentitat
Com a criteri general, la participaci de lAdministraci de la Generalitat en les enti-
tats haur de ser directa, mitjanant el departament o departaments competents en la
matria. Excepcionalment, sen podr exercir el control indirectament, si lobjecte i lac-
tivitat de la participada est relacionat directament amb el de lentitat participant i/o si
lobjecte i activitat daquesta consisteix principalment en la tinena de participacions en
altres entitats. En aquest cas, per, caldr garantir que lentitat participant disposa duna
estructura, circuits i procediments adequats per dur a terme el control de les entitats
participades i el departament dadscripci haur de comptar amb un mnim dun repre-
sentant en els rgans de govern.
195
D) Criteris de viabilitat econmica i financera
El projecte de creaci o de participaci en una entitat haur de ser viable des del
punt de vista econmic i financer. A aquest efecte, no es consideraran econmicament
viables els projectes dentitats que presentin alguna de les situacions segents:
a) Les que presenten com a necessaris un volum de recursos humans, materials i
financers no proporcionat a lactivitat que ha de desenvolupar lentitat.
b) Les que presenten unes previsions pressupostries no ajustades a les perspec-
tives financeres del departament que fa la proposta en un escenari de continutat.
Tanmateix, de manera excepcional, es podr autoritzar la creaci o participaci en en-
titats que estiguin justificades per les seves especials caracterstiques com, per exemple,
perqu resultin dexistncia obligatria dacord amb la normativa aplicable, o que el Go-
vern consideri convenient o necessria per ra de la funci que desenvolupen o per ra
de lassumpci de noves competncies o entitats que tinguin com a missi bsica la re-
presentaci institucional.
196
197
12.3. Regles per a lelaboraci
de les disposicions normatives
sobre estructures organitzatives
En el Manual delaboraci de normes de la Generalitat
13
sespecifica que la columna
vertebral de la tcnica normativa s el principi de seguretat jurdica (article 9.3 de la
Constituci). El Tribunal Constitucional sha referit a aquest principi en diverses sentn-
cies, entre les quals destaca la Sentncia 46/1990, de 15 de mar. El principi de segu-
retat jurdica, dacord amb la Sentncia esmentada, obliga al fet que la norma persegueixi
la claredat normativa, de tal manera que els operadors jurdics i els ciutadans spiguen
a qu cal atenir-se en relaci amb la matria sobre la qual es regula. Per tant, sha de-
vitar provocar situacions confuses.
Tal com expressa la Sentncia del Tribunal Constitucional 150/1990, de 4 doctu-
bre, la seguretat jurdica s la suma de certesa i legalitat, jerarquia i publicitat norma-
tiva, irretroactivitat del que no s favorable i interdicci de larbitrarietat, sens perjudici
del valor que per si mateix t aquell principi. Quant a la certesa, els principis de segu-
retat jurdica i dinterdicci de larbitrarietat dels poders pblics exigeixen que la norma
sigui clara perqu els ciutadans spiguen a qu cal atenir-se. El Consell Consultiu de la
Generalitat es va expressar en el mateix sentit quan va manifestar que la seguretat ju-
rdica, com s sabut, t moltes dimensions, per el seu nucli ms irreductible s aquell
que protegeix la confiana del ciutad en el dret, en les garanties de tot ordre que signi-
fica viure en una societat regulada per normes jurdiques. Aix implica que aquest ciu-
tad ha de poder preveure les conseqncies jurdiques dels seus actes. Per tant, un
element central de la seguretat jurdica s el coneixement i la certesa del dret que com-
porta no solament la publicaci de les normes principi reconegut tamb a larticle 9.3
de la Constituci, sin tamb un ordenament jurdic format per normes precises i for-
malment publicades amb la major claredat i ordre possibles (Dictamen nm. 153, de 23
de desembre de 1988).
Finalment, el Tribunal de Justcia de les Comunitats Europees, en la Sentncia de 6
de maig de 1980, manifesta la necessitat que linstrument escollit respongui a les
13. Manual delaboraci de normes de la Generalitat de Catalunya. Generalitat de Catalunya. Comit Assessor per
a lEstudi de lOrganitzaci de lAdministraci. Barcelona, 1992.
exigncies de claredat i certesa de les situacions jurdiques volgudes per la directriu, com
tamb a la necessitat deliminar tota incertesa jurdica que pugui produir la normativa in-
terna contradictria (Sentncia de 4 dabril de 1974, 167/73).
Sobre la base del que sha exposat anteriorment, el Manual esmentat assenyala una
srie de principis pel que fa a lelaboraci de les disposicions normatives:
Principi dunitat formal dels textos.
Principi deconomia. Les disposicions jurdiques shan de formular breument, de
manera concisa i en forma activa.
Principi de claredat de les disposicions jurdiques. El destinatari de la norma i el
comportament prescrit han de ser fcilment individualitzats i identificats dins del text de
la norma jurdica. La Sentncia del Tribunal Constitucional nm. 46/1990, de 15 de
mar, manifesta que lexigncia de larticle 9.3 de la Constituci, relativa al principi de
seguretat jurdica, implica que el legislador ha de perseguir la claredat i no la confusi
normativa, ha de procurar que els operadors jurdics i els ciutadans spiguen a qu cal
atenir-se en relaci amb la matria sobre la qual es legisla, i ha devitar de provocar si-
tuacions objectivament confuses [...]. Cal promoure i buscar la certesa respecte a all que
s dret i all que no ho s.... La claredat de la disposici ha de ser semntica i norma-
tiva (en aquest ltim cas ha dexpressar amb precisi el carcter de norma i el valor ju-
rdic que t la disposici de qu es tracti).
Principi de comprensibilitat del llenguatge normatiu. Shan devitar paraules i cons-
truccions lingstiques inusuals. En lelaboraci del text normatiu ha de prevaler la pers-
pectiva del ciutad i no la dels rgans que han daplicar el dret. Les normes jurdiques
shan de formular de manera que els drets puguin ser clarament reconeguts i realitza-
bles. La qualitat, la comprensibilitat i lapropament de la norma al ciutad exigeixen:
Una terminologia unificada i unvoca de tot el sistema normatiu.
Una ordenaci de matries.
Una reconducci de normatives disperses en normatives unificades.
Una adequaci de les perspectives de les disposicions jurdiques a les perspecti-
ves de les persones sotmeses a les normes.
198
s preferible buscar la integraci en lordenament vigent que elaborar una norma
nova per regular una situaci determinada.
Principi de precisi en lexpressi. Els experts encarregats de lactivitat normativa
tendeixen a especialitzar-se i els sol mancar una visi de conjunt, la qual cosa produeix
una terminologia sectorial. Cal utilitzar nocions jurdiques unitries per afavorir la trans-
parncia i la comprensibilitat de lordenament jurdic. Tal com disposa larticle 3.1 del Codi
civil: les normes sinterpretaran segons el sentit propi de les seves paraules, en relaci
amb el context, els antecedents histrics i legislatius, i la realitat social del temps en qu
han de ser aplicades, considerant fonamentalment el seu esperit i finalitat.
Principi de lordre sistemtic. La disposici normativa exigeix una estructuraci in-
terna coherent i daplicaci general i ha de respondre a un ordre extern que afecti tot
lordenament jurdic.
Exigncia, en general, duna producci jurdica racional i, en particular, duna pro-
gramaci de la producci jurdica. En aquest sentit cal fer referncia a larticle 36 i se-
gents de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, i al ttol IV de la Llei 26/2010, de 3 dagost.
Aquests principis es formulen sens perjudici daltres principis de carcter constitu-
cional, com el de seguretat jurdica, interdicci de larbitrarietat dels poders pblics o le-
galitat, previstos a larticle 9.3 de la Constituci. Tamb shan de destacar, com a
elements fonamentals que cal tenir en compte a lhora delaborar les disposicions nor-
matives, la necessitat, lefectivitat i lacceptaci de les normes, com tamb la necessitat
de redactar-les amb un estil convincent i mitjanant un procediment transparent.
Les disposicions normatives sobre estructures organitzatives sn les disposicions de
carcter general que impliquen creaci, modificaci, refosa o supressi dorganismes o
drgans dels diversos departaments de lAdministraci de la Generalitat. Tamb sin-
clou dintre daquest tipus de normes les que afecten les funcions i les adscripcions o in-
tegracions dels rgans de lAdministraci i dels organismes daquesta.
Pel que fa a aquesta qesti, es poden fer les consideracions que sexposen tot seguit.
La redacci ha de ser clara, simple, precisa i ordenada. Shan devitar elements su-
perflus i redundants i sha de mantenir una estructura funcional i lgica.
Per raons de seguretat i claredat jurdica i organitzativa la norma ha de suprimir ex-
pressament els organismes, rgans, rees o unitats que shan dentendre suprimits i
199
shan de derogar expressament les disposicions que shan dentendre derogades.
Igualment sha devitar la proliferaci de normes reguladores del mateix mbit organit-
zatiu (departaments, unitats directives...). Shauria dintentar regular en una nica norma
lestructura de tot un departament, encara que, pel que fa als seus organismes, cada
organisme podria estar regulat en una norma.
Les funcions shan de redactar de manera imperativa i shan de referir al resultat
final de lactivitat que es porta a terme i no a les activitats preliminars.
Les normes destructura han denumerar funcions i no activitats o tasques.
Lenumeraci de funcions ha de seguir una lgica de menor a major grau de detall.
Les funcions duna direcci general han de formular-se en termes ms genrics que els
duna secci, evitant que es repeteixin o sutilitzin frmules molt similars de funcions per a
rgans amb relaci de dependncia. Tamb sha de seguir un ordre de major a menor im-
portncia i el que sha indicat en tractar les funcions en aquesta publicaci. No obstant
aix, una alternativa (habitual en lAdministraci general de lEstat) seria repartir les funcions
duna unitat directiva (per exemple: una direcci general) entre diverses unitats directa-
ment dependents (per exemple: subdireccions generals). En aquest ltim cas, per, sha de
tenir en compte el diferent grau de responsabilitat dels titulars dels rgans afectats.
En lenumeraci de funcions o drgans shan dutilitzar lletres, ja que aix facilita
posteriors remissions, modificacions o supressions parcials.
Tipus de norma
La norma pot ser destructuraci, de reestructuraci o de modificaci de lestructura
orgnica, o de modificaci duna norma anterior. En el primer cas es regula la nova es-
tructura i en el segon cas es modifiquen expressament els articles afectats de la norma
anterior (Larticle X del Decret X queda redactat de la manera segent:...). Tamb pot
haver-hi normes de creaci o supressi.
Per estructuraci sha dentendre quan es regula una estructura ex novo; per rees-
tructuraci quan la reestructuraci afecta tota o la major part de lestructura, i per rees-
tructuraci parcial quan afecta una part limitada de lestructura.
Ttol de la disposici
Al ttol de la disposici es poden utilitzar expressions com ara:
200
Decret... de..., de modificaci de lestructura orgnica de...
Decret... de..., destructuraci de...
Decret... de..., de reestructuraci de...
Decret... de..., de reestructuraci parcial de...
Decret... de... creaci de...
Decret... de..., dadscripci de...
Decret... de..., de modificaci del Decret...
No s adequat utilitzar expressions com Decret de regulaci..., ja que totes les nor-
mes regulen.
Prembul
Al prembul sha de motivar la disposici normativa i sha de fer referncia a la nor-
mativa que hagi motivat la disposici o de la qual hagi derivat. Aix sens perjudici del que
sestableix al Manual delaboraci de normes de la Generalitat de Catalunya en la part
corresponent al prembul i a les disposicions directives i, en general, de qualsevol as-
pecte relacionat amb lelaboraci de les normes.
Al final del prembul es poden consignar les normes o norma legal en qu es basa
lelaboraci de la disposici (exemples: larticle 25.2 de la Llei 13/1989, de 14 de de-
sembre, en lordre reguladora de negociats, larticle 25.1 en el decret regulador de sec-
cions o rgans superiors a aquestes, etc.).
Captols i articles
Si el contingut de la norma s ampli (per exemple, la reestructuraci de tot un departa-
ment), es pot dividir la norma en captols, cada un dedicat als rgans ms extensos: secre-
taria general, secretaries sectorials, direccions generals... El ttol dels captols ha de ser el nom
daquests rgans. El captol 1 es pot dedicar a lorganitzaci general del departament, si es
considera oport i sempre que no impliqui una repetici de la resta de la part dispositiva de
la norma. Encara que sha de considerar com a excepcional, si lextensi i el contingut de la
norma ho fan aconsellable, aquesta es pot dividir en ttols, per aquesta frmula shauria de
donar en aquells casos de normes molt extenses i/o amb marcat carcter institucional.
201
Els captols, excepcionalment, es poden dividir en seccions, dacord amb les pecu-
liaritats dels rgans regulats. nicament s obligatria la utilitzaci darticles i, en prin-
cipi, s suficient la utilitzaci de captols i darticles. Molt excepcionalment, es poden
utilitzar llibres (en refoses normatives de disposicions molt extenses, etc.)
Si el contingut dun article sha de dividir, sha dutilitzar la frmula de lapartat amb
numeracions arbigues. Si un article es divideix en apartats, tot larticle sha demmar-
car dins dalgun apartat.
En principi, a cada article li ha de correspondre la regulaci dun rgan, s a dir, la
denominaci i les funcions; en un altre apartat, dins del mateix article, es poden asse-
nyalar els rgans que en depenen. Tamb es pot indicar la dependncia en el primer
apartat dun article i en el segon regular-ne lrgan. Si es tracta de diversos rgans de-
pendents, a cada apartat li ha de correspondre un rgan. Tal com sha dit anteriorment,
en lenumeraci drgans i de funcions shan dutilitzar lletres.
El ttol de larticle ha de ser la denominaci de lrgan regulat; si es regulen diversos
rgans, el ttol ha de ser el de lrgan de qu depenguin. Per exemple, en el cas dun ser-
vei es pot indicar de la manera segent: rgans del Servei de... o rgans dependents del
Servei de...
Si un article regula diversos rgans, aquests han de tenir algun element en com, fo-
namentalment la dependncia orgnica dun mateix rgan. No es poden regular al ma-
teix article dos rgans amb dependncia diferent, excepte per una causa justificada.
Dintre dun captol dedicat a un determinat rgan no shaurien de regular unitats ads-
crites o integrades a altres rgans.
Exemple:
Article X
1. El Servei X t com a funcions...
2. Depenen del Servei X les seccions segents:
a) Secci Y...
b) Secci Z...
202
3. La Secci Y t atribudes les funcions segents:
(...)
Primers articles
En els primers articles de les normes reguladores de departaments o dunitats
directives sha dindicar lestructura de lrgan que es regula. Shan dindicar els rgans
que el componen i que depenen directament del titular del departament o unitat
directiva i no els rgans que integren alguns dels anteriors (per exemple, shaurien
dindicar les subdireccions generals que depenen directament duna direcci general;
en canvi, si un servei sintegra en una daquestes subdireccions generals no sha es-
mentar en larticle).
Disposicions addicionals
Amb carcter general, aquestes disposicions han de regular els aspectes que no sigui
possible o adequat regular a larticulat de la norma, ja sigui per la seva especificitat o per
la desconnexi que pugui tenir amb aquest articulat. En concret haurien de regular:
a) Els rgims jurdics especials, com a matisaci o addici de la part dispositiva.
b) Les excepcions, les dispenses i les reserves a laplicaci de la norma o dalgun
dels seus preceptes.
c) Les remissions a altres textos normatius.
Especficament, pel que fa a les normes reguladores destructura, shan denumerar
els rgans, les unitats i les rees funcionals que se suprimeixen com a conseqncia de
la modificaci o derogaci duna norma.
Tamb es poden incloure aqu els canvis de denominaci drgans, unitats o rees
regulats en la norma que es modifica o deroga.
Disposicions transitries
Quan es tracti de decrets que afectin lestructura existent, sha de tenir en compte la
situaci en qu resten els negociats (desprs de la modificaci dels rgans de qu de-
penen) fins que no es publiqui lordre corresponent. s per aix que conv incloure dins
203
de les disposicions transitries del decret, el text segent (en el cas en qu, per exem-
ple, es tracti duna direcci general):
Els negociats de la Direcci General de... afectats per aquest Decret es mantenen
mentre no es dictin les disposicions de desplegament corresponents...
Una altra disposici transitria que shauria de tenir en compte s la segent:
Els funcionaris i el personal que resultin afectats per les modificacions orgniques
daquesta norma continuen percebent la totalitat de les seves retribucions amb crrec
als crdits a qu sestaven imputant fins que sadoptin les disposicions pressupostries
corresponents.
Tamb shauria de tenir en compte el canvi en els llocs de treball afectats en la
corresponent relaci de llocs de treball.
Disposicions derogatries
Per raons de claredat i seguretat jurdica i organitzativa shan despecificar les nor-
mes o articles daquestes derogades per la nova norma.
Disposicions finals
Amb carcter general, en aquestes disposicions shan de regular els preceptes segents:
a) Les autoritzacions o els manaments de continguts normatius, s a dir, els que
sadrecen a la producci de normes jurdiques.
b) Les modificacions del dret vigent produdes per la norma jurdica.
c) La integraci de la disposici normativa o de lordenament, especialment el rgim
de supletorietat.
d) Les clusules de salvaguarda de disposicions normatives i de competncies.
e) Les regles sobre lentrada en vigor de la disposici normativa i la finalitzaci de
la seva vigncia.
No s convenient preveure lentrada en vigor de la norma el mateix dia de la seva pu-
204
blicaci en el DOGC, encara que es pot preveure expressament un termini molt breu (per
exemple, lendem de la publicaci). En qualsevol cas ha dhaver-hi temps suficient per-
qu els afectats puguin estar-ne informats i es puguin donar les circumstncies i pre-
veure els mitjans indispensables per garantir una aplicaci efectiva de la norma.
Regulaci per llei
Una llei, pel que fa al disseny organitzatiu, hauria de limitar-se a regular aquells as-
pectes que necessriament shan de preveure per una disposici daquest rang. nica-
ment es podrien preveure aquell o aquells rgans collegiats dassessorament o
participaci que per la seva importncia o el seu carcter institucional es consideri con-
venient crear per llei o que sigui obligat. Tampoc no es pot valorar favorablement que la
llei cre o reguli rgans (com els actius) que poden ser creats i regulats per via regla-
mentria (com un decret). La regulaci per llei dels rgans esmentats dificulta enorme-
ment els futurs canvis o supressions que es vulguin efectuar i implica limitar lexecutiu
en lexercici de les seves competncies. Igualment, la creaci per llei no aporta benefi-
cis suficients com per justificar els inconvenients esmentats. Per les raons apuntades,
una llei no ha de fer referncia expressa a departaments amb la seva denominaci con-
creta o als seus rgans interns, sin que shan didentificar pel seu mbit competencial,
per exemple, departament competent en matria de medi ambient.
En diverses ocasions sha intentat habilitar el Govern per poder modificar les previ-
sions legals en aquest mbit, ateses les dificultats que sha trobat lexecutiu en intentar
modificar estructures orgniques i organismes. Larticle 30 de la Llei 5/2007, de 4 de ju-
liol, de mesures fiscals i financeres, permet en part aquesta habilitaci, encara que sha
dentendre que s una habilitaci limitada. Larticle esmentat preveu que:
Shabilita el Govern perqu dicti les normes dorganitzaci adequades per a adap-
tar als canvis provocats per reestructuracions de departaments de lAdministraci de la
Generalitat les referncies que disposicions amb rang de llei facin a departaments o a
llurs rgans en la regulaci de llurs organismes o rgans collegiats.
Tramitaci de lexpedient
Lexpedient sha de tramitar dacord amb el procediment general de tramitaci de les
disposicions de carcter general i, a ms, shi ha dincorporar la documentaci especfica i
tenir en compte les fases prpies de les disposicions normatives destructures orgniques
o organitzatives.
205
13
Regles sobre la creaci, modificaci o
supressi drgans o organismes
de lAdministraci de la Generalitat
Sobre aspectes generals
1. La Generalitat de Catalunya, en matria dorganitzaci de la seva Administraci,
t competncia exclusiva sobre lestructura, la regulaci dels rgans i directius pblics,
el funcionament i larticulaci territorial i sobre les diverses modalitats organitzatives i ins-
trumentals per a lactuaci administrativa.
2. Els rgans no posseeixen personalitat jurdica prpia encara que puguin tenir un
camp dactuaci autnoma limitat. Les entitats del sector pblic s que tenen personali-
tat jurdica prpia.
3. Sha de potenciar una administraci tcnica, dotada convenientment de mitjans
materials i tecnolgics.
4. Sha dutilitzar amb flexibilitat el tipus destructura (clssica o horitzontal) ms
idoni en cada cas. Es poden combinar aquests dos tipus.
5. Sha de superar lexcessiva departamentalitat que caracteritza lactuaci de lAd-
ministraci de la Generalitat. Instruments de superaci podrien ser els rgans collegiats
amb les funcions adients, loptimitzaci drgans collegiats horitzontals dalt nivell ja
existents (per exemple, el Consell Tcnic); possibilitar, dacord amb el marc legal adient,
la dependncia funcional drgans i organismes de diversos departaments; facilitar la in-
terrelaci entre el personal de diversos departaments en mbits dactuaci propers; uti-
litzar figures especfiques (per exemple, els comissionats)...
6. En determinats mbits els termes rgan i unitat sn prcticament similars. A
vegades el terme unitat sha considerat ms ampli que rgan; tanmateix, larticle 38
de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de rgim jurdic de les administracions pbliques
i del procediment administratiu com, sembla que li dna el sentit contrari. Per unitat di-
rectiva sha dentendre aquelles unitats o rgans amb un alt nivell competencial i de di-
recci, amb capacitat de decisi, com s el cas de les secretaries generals, les secretaries
sectorials, les direccions generals i els organismes pblics. Per unitats orgniques sha
dentendre, bsicament, lestructura o les unitats internes departamentals (o dorganis-
mes pblics), integrades fonamentalment per rgans actius.
Sobre els alts crrecs
7. No s necessari ni, en principi, recomanable que de les secretaries generals de-
penguin direccions generals de lnia, ja que el secretari general s la segona autoritat del
209
departament, centra les seves funcions en els serveis generals daquest i t legalment
la funci de coordinar, sota la direcci del conseller, els programes i les actuacions de
les diferents direccions generals i dels organismes adscrits al departament, amb la qual
cosa se situa en una posici de preeminncia respecte de la resta dunitats directives del
departament.
8. La creaci de secretaries sectorials, comissionats i direccions generals ha des-
tar justificada dacord amb els criteris indicats en aquesta publicaci. s millor crear se-
cretaries sectorials que comissionats en els termes i per les raons indicades.
9. Convindria modificar la figura del comissionat marcant diferncies amb figures
properes com la secretaria sectorial i possibilitar comissionats que fossin consellers o alts
crrecs ja existents (per exemple, secretaris generals o sectorials).
10. Latribuci de funcions prpies de les secretaries generals en favor de les secre-
taries sectorials o comissionats hauria destar motivada i molt justificada i shi haurien
daplicar criteris restrictius. En qualsevol cas aquestes funcions shaurien dexercir sota
la coordinaci, el seguiment i, dalguna manera, lacceptaci de la secretaria general.
Shan devitar confrontacions entre les secretaries generals i les secretaries secto-
rials, comissionats i direccions generals pel que fa a lmbit dactuaci dels serveis in-
terns. La responsabilitat ltima daquests hauria de correspondre a la secretaria general.
11. Shan de potenciar les delegacions territorials del Govern, a les quals shan da-
tribuir, com a mnim, ms funcions. A ms, en aquells casos en qu sigui possible, no
seria necessari crear delegacions-serveis territorials departamentals, de manera que fos
la delegaci territorial del Govern corresponent la que actuaria al territori exercint les
competncies prpies del departament afectat. En aquesta publicaci es formulen di-
verses alternatives de configuraci de lestructura territorial de lAdministraci de la Ge-
neralitat i se nespecifiquen els avantatges i els inconvenients.
Sobre lestructura de les unitats directives
12. Quan estigui justificat s possible organitzar les unitats directives i els rgans ac-
tius de nivell superior mitjanant rees funcionals (si, per exemple, hi ha pocs efectius i
de perfil molt professional).
13. Una divisi possible de les estructures orgniques podria ser la configurada pels
tres grans grups segents: unitats de planificaci, unitats de gesti i unitats de suport.
210
14. Lestructura orgnica ha de ser coherent i shan devitar estructures extremes o
patologies estructurals (per exemple, una subdirecci general dotada nicament amb
un negociat). Tamb shan devitar models com el dun rgan (secretaria sectorial, di-
recci general, subdirecci general, servei) del qual depengui nicament un rgan sub-
ordinat que concentri tot el personal.
15. Sha de distingir clarament entre: lrgan, el titular de lrgan i el lloc de coman-
dament que encapala lrgan (si s un rgan actiu), i els rgans, els llocs de treball i els
efectius humans adscrits.
16. La direcci dels rgans actius ha de ser exercida, dacord amb larticle 24.2 de la
Llei 13/1989, de 14 de desembre, per funcionaris de carrera. Per tant, no poden ser ti-
tulars dun rgan actiu ni funcionaris interins, ni personal laboral, ni personal eventual.
17. Els tres elements fonamentals de lrgan sn: el personal, les possibilitats dac-
tuaci (mbit funcional) i els mitjans de qu es dota lrgan.
18. La norma de creaci dels rgans, unitats laborals, unitats reservades a personal
eventual i rees funcionals ha dindicar-ne les funcions, la denominaci, la dependncia
o la integraci i la naturalesa si aquesta no es dedueix de la denominaci.
19. Shaurien daclarir les funcions drgan actiu i drgan consultiu (Llei 13/1989,
de 14 de desembre).
20. Qualsevol rgan actiu sha dassimilar a subdirecci general, servei, secci o ne-
gociat. Sha daplicar un criteri restrictiu a lhora de denominar aquests rgans de manera
diferent de lexposada (utilitzaci dels termes rea, oficina, gabinet... quan es tracti dr-
gans actius amb determinades funcions o rgans actius dorganismes pblics...).
21. La creaci drgans actius ha destar fonamentada clarament per tal de no caure
en la creaci drgans innecessaris que pertorbin el funcionament de les unitats direc-
tives en qu estiguin integrats i que puguin conduir a una hiperinflaci daquest tipus
drgans.
22. La creaci dels nous rgans actius, unitats laborals o rees funcionals ha dim-
plicar la supressi daquells llocs de treball de qu deriven.
23. Un rgan actiu est justificat quan les funcions que t atribudes aconsellen o obli-
guen a crear-lo (per exemple, en cas que emeti resolucions o actes que produeixen efectes
211
jurdics directes respecte dels ciutadans) o b quan t adscrit un nombre significatiu de-
fectius de tal manera que estem davant dun lloc de comandament efectiu. Seria desitja-
ble un canvi normatiu que permets desvincular rgan actiu i lloc de comandament de
manera que no sempre el titular dun rgan actiu ocups un lloc de comandament.
24. s millor crear llocs singulars que rees funcionals, ja que aix facilita posteriors
modificacions o supressions i est ms en sintonia amb la normativa vigent. nicament
shan de crear rees funcionals quan sigui necessari visualitzar determinades funcions
singulars i diferenciades de les daltres llocs de treball o rgans, sense que es comandi
personal (encara que el seu titular pot estar assistit per un nombre poc significatiu de per-
sones) i sempre dirigides per personal funcionari. En tot cas sha despecificar expres-
sament a la norma que es tracta drees funcionals; en cas contrari shan dassimilar a
lrgan actiu corresponent. Si no sindica cap dels dos extrems apuntats anteriorment,
sentn que lrea o unitat s dirigida per personal laboral, la qual cosa s una excepci
dins de lestructura departamental. Tamb s millor crear llocs de treball reservats a per-
sonal eventual, mitjanant linstrument adient, que rees o unitats reservades a aquest
tipus de personal; aquestes shan de crear per decret quan sigui imprescindible i tamb
shaur despecificar que estan reservades a aquest tipus de personal.
25. Sha de donar prioritat als rgans operatius amb projecci externa per damunt
dels de suport.
26. No es pot crear un rgan, rea o unitat que impliqui duplicar les funcions dun altre
ja existent (o dun lloc singular) si no se suprimeix o es restringeix la competncia daquest.
27. Les unitats directives, els rgans actius i els llocs de treball creats haurien de ro-
mandre ocupats. No hi hauria dhaver rgans i llocs vacants ms que el temps necessari
per proveir-los, encara que, per facilitar la gesti de personal, els departaments podrien
disposar dun nombre molt redut de llocs de treball (no rgans, rees funcionals o uni-
tats) vacants.
28. No sha de crear un rgan quan les funcions i tasques que se li encomanarien
poden ser efectuades per rgans ja existents o persones que ocupin altres llocs de tre-
ball o mitjanant una major racionalitzaci de la utilitzaci dels recursos tecnolgics.
29. Shan de potenciar figures organitzatives ms flexibles i que facilitin lactuaci
interdepartamental, com els directors de projectes o programes i els equips de treball.
Igualment, shaurien doptimitzar els recursos amb la creaci de pools (per exemple, de
suport administratiu) que donin suport al conjunt de la unitat directiva.
212
Sobre la creaci dunitats directives i altres rgans
30. La creaci, la modificaci o la supressi tant de la secretaria general adjunta,
com de les secretaries sectorials, els comissionats, les direccions generals i les direccions
de serveis sacorden per decret del Govern. Tamb mitjanant decret es creen, es mo-
difiquen i se suprimeixen les subdireccions generals, els serveis, les seccions, els rgans
assimilats a aquests, les rees funcionals, les unitats laborals (quan legalment no es
prevegi el contrari) i les unitats reservades a personal eventual. No s convenient utilit-
zar una llei per crear les figures esmentades, ja que en dificultaria els canvis futurs i es
condiciona innecessriament lexecutiu.
31. La creaci, la modificaci, els canvis dadscripci o la supressi dels negociats i
rgans assimilats es fan mitjanant ordre del conseller corresponent.
32. En la creaci drgans collegiats shaurien de tenir en compte els criteris formu-
lats en aquest treball: restriccions a lhora de crear-los per llei, rgan competent per
crear-los, especificaci de lrgan en qu sintegra, composici, presidncia, secretaria,
funcions, durada i normes de funcionament.
33. Shauria davaluar lestructura orgnica i organitzativa passat un temps des de la
seva creaci per tal de comprovar si respon realment a les necessitats que la van justi-
ficar i si shan complert les condicions o expectatives inicials.
Sobre la dependncia i la coordinaci
34. La dependncia es pot fragmentar en dependncia orgnica i dependncia fun-
cional. La primera faria referncia a lmbit de funcionament de lrgan, rea o unitat
(com, per exemple, el rgim interior) i la segona a lexercici de les seves funcions. Sem-
pre que sigui possible s millor no fragmentar la dependncia. Una cosa diferent de la
dependncia s la coordinaci, que pot implicar una direcci limitada (com, per exemple,
lestabliment de criteris dactuaci) que no implica, necessriament, jerarquia.
Sobre les entitats instrumentals
35. En ocasions no s necessari crear un organisme amb personalitat jurdica prpia,
nhi ha prou amb dotar lrgan sense personalitat dun grau dautonomia suficient i dels
instruments de vinculaci o relaci adients amb lrgan en el qual estigui integrat.
36. Seria adequat un canvi normatiu que simplifiqus al mxim els tipus dorganismes
213
pblics a un de sol (sense considerar els consorcis), vinculat amb el departament dads-
cripci per un contracte programa o contracte de gesti amb el contingut previst en
aquesta publicaci. Convindria que la llei es limits a autoritzar la creaci dun organisme
pblic i a fixar-ne les finalitats. Lorganisme es crearia mitjanant laprovaci dels seus
estatuts pel Govern. Seria convenient que els organismes pblics poguessin dependre
funcionalment de diversos departaments per ra de la matria quan sigui necessari i
poguessin estar adscrits directament a determinades unitats directives departamentals
(per exemple, secretaries sectorials).
37. Sens perjudici del que sha dit a la regla anterior i dacord amb la normativa vi-
gent, les entitats autnomes de carcter comercial, industrial o financer, com tamb les
entitats de dret pblic sotmeses a lordenament jurdic privat, shan de crear mitjanant
llei. Segons lEstatut de lempresa pblica catalana (Decret legislatiu 2/2002, de 24 de
desembre), la llei de creaci nha de determinar les funcions, els recursos econmics que
se li assignen i les bases de llur organitzaci i rgim jurdic. Per decret del Govern sen des-
plegar lorganitzaci i el rgim jurdic, i tamb saprovaran els estatuts, el departament
al qual estiguin adscrites (encara que, a la prctica, s la llei de creaci la que fa aquesta
ltima previsi) i els bns assignats. Els organismes autnoms de carcter administratiu
tamb shan de crear per llei i la seva estructura sha de regular per decret del Govern (els
negociats i assimilats orgnicament per ordre del conseller). Les societats mercantils,
els consorcis i les fundacions depenen, pel que fa a la seva constituci o creaci, de la
decisi del Govern, en els termes que preveuen les disposicions aplicables (Estatut de
lempresa pblica catalana, Acord del Govern de 23 de setembre de 2008, etc.).
38. Dins del marc normatiu actual, els organismes pblics per crear han de ser or-
ganismes autnoms de carcter administratiu o entitats de dret pblic sotmeses a lor-
denament jurdic privat (a ms dels consorcis). Altres tipus estan desfasats i no sn
operatius (entitats autnomes de carcter comercial, industrial o financer o entitats ges-
tores de la seguretat social). No shan de crear organismes que no es puguin situar en
un dels dos tipus anteriors, ja que aix va en contra del model general.
39. La creaci dentitats instrumentals ha destar clarament justificada en els termes
assenyalats en aquest treball (necessitat, idonetat de la figura escollida, pressupost i di-
mensionament mnims, funcions executives...).
40. Lorganisme autnom administratiu es crearia per dur a terme, principalment, ac-
tivitats administratives i exercir potestats pbliques, mentre que lentitat de dret pblic
sotmesa a lordenament jurdic privat efectuaria activitats de carcter principalment co-
mercial, industrial o financer amb contraprestaci, que no corresponguin a les societats
214
mercantils; tamb podria prestar serveis pblics, amb contraprestaci o sense, i, ex-
cepcionalment, exercir potestats pbliques quan la llei de creaci aix ho prevegi ex-
pressament.
41. La societat mercantil shauria de constituir o crear si shan de desenvolupar ac-
tivitats comercials, industrials o financeres especialment en mbits en qu el mercat t
un paper molt rellevant. En cap cas pot exercir potestats pbliques.
42. La fundaci shauria de constituir o crear si lobjecte de lentitat s exclusivament
desenvolupar determinades activitats de foment o complementries dactivitats pbli-
ques, i sempre que estiguin previstes tamb aportacions del sector privat. No ha dexer-
cir potestats pbliques i la seva activitat no pot estar orientada principalment a la
prestaci de serveis pblics o a la tinena de participacions empresarials.
43. El consorci shauria de constituir o crear quan es tracti de cooperar entre lAdmi-
nistraci de la Generalitat i altres administracions pbliques per aconseguir finalitats
dinters com o amb entitats privades sense nim de lucre que tinguin finalitats dinters
pblic concurrents amb les de lAdministraci. Pot portar a terme activitats administra-
tives i exercir potestats pbliques.
44. Els organismes autnoms administratius estan encapalats per un crrec, nor-
malment un director, generalment amb rang orgnic de director general, encara que,
com en el cas del Servei dOcupaci de Catalunya, podria tenir el de secretari general en
els termes previstos pels secretaris sectorials, la qual cosa, tenint en compte el model or-
ganitzatiu, hauria de ser molt excepcional. En algun cas (per exemple, el Museu de la
Cincia i de la Tcnica de Catalunya), la direcci s ocupada per un funcionari, amb las-
similaci orgnica adient. Lestructura daquests organismes seria similar a la de les-
tructura departamental i, per tant, amb predomini drgans actius. En el cas de les
entitats de dret pblic sotmeses a lordenament jurdic privat i de les societats mercan-
tils, fundacions i consorcis, al capdavant no hi ha un alt crrec (excepte que, com en el
cas de lICS, la norma de creaci o regulaci digui el contrari) i lestructura est condi-
cionada pel tipus de personal que les integra.
45. Shan de tenir en compte les consideracions puntuals que sobre lexercici de po-
testats pbliques es fan en aquesta publicaci.
46. Entre els organismes i els departaments dadscripci ha dhaver-hi un contracte
de gesti o contracte programa que reguli les relacions entre ambds en els termes i
amb el contingut indicats en aquest treball. El departament ha de mantenir funcions de
215
principal (planificaci estratgica, avaluaci...) i lorganisme, que ha de centrar-se en fun-
cions executives, ha de gaudir dautonomia en la gesti. El consorci pot tenir un tracta-
ment diferenciat dacord amb el que sassenyala en aquesta publicaci.
47. La norma de creaci dun organisme independent ha de precisar clarament que
es tracta dun organisme daquest tipus, especificant els extrems indicats en aquesta
publicaci (nomenaments i cessaments de crrecs de govern, durada en el crrec, vin-
culaci amb lAdministraci, facultats...).
Sobre les funcions
48. Tots els llocs de treball han de tenir atribudes funcions. En el cas dels rgans ac-
tius, les unitats i les rees funcionals, aquestes han de figurar a la norma reguladora.
49. Les funcions atribudes a cada rgan, rea o unitat han de ser clares, concretes,
congruents amb lobjectiu que sha daconseguir, diferenciades de les dels altres rgans,
rees o unitats i no estranyes a les funcions prpies del grup o subgrup de pertinena
del seu titular. Les funcions dels rgans jerrquicament superiors han de donar cober-
tura a les dels rgans subordinats i han de seguir una lgica de menor a major grau de
detall, de ms important a menys important...
50. Les funcions no shan de confondre amb les tasques o activitats.
51. Han estat funcions tpiques de les subdireccions generals: coordinar, controlar i
supervisar, dirigir, organitzar, planificar, programar, etc.
52. En principi, no sn funcions prpies de les subdireccions generals: portar larxiu,
documentar, encarregar-se de la normalitzaci lingstica o documental, portar el regis-
tre, encarregar-se de la informtica (bases de dades), etc.
53. Han estat histricament funcions dels serveis: controlar (supervisar), coordi-
nar, assessorar, efectuar la gesti econmica o pressupostria, informar (emetre in-
formes), tramitar expedients, planificar, etc. Les funcions dels serveis a vegades
coincideixen amb les de les subdireccions generals. Sha de mirar amb cautela la crea-
ci de noves subdireccions generals; si s possible, shan de crear serveis i no subdi-
reccions generals.
54. No han estat funcions prpies dels serveis les esmentades abans com a impr-
pies de les subdireccions generals.
216
55. Sn funcions i activitats tpiques de les seccions: informar (emetre informes), as-
sessorar, preparar propostes de resoluci, donar assistncia tcnica o suport tcnic,
executar, gestionar i administrar, realitzar estudis i anlisis, etc.
56. Sn funcions prpies dels negociats: tramitar expedients, portar el registre, ges-
tionar i administrar, documentar, portar larxiu, executar, prestar suport administratiu,
recopilar dades o documentaci, portar la biblioteca, etc.
57. No sn funcions prpies dels negociats: planificar, supervisar, programar, co-
ordinar...
58. Pel tipus de funcions i tasques que sn prpies del negociat, no s convenient que
locupin, com a titulars, funcionaris del subgrup A1, ni tampoc adscriure-hi funcionaris da-
quest subgrup.
Sobre els llocs de treball, els seus titulars i els directius pblics
59. A fi de no pertorbar lexercici del comandament als rgans actius i a les rees
funcionals, no shi han dadscriure funcionaris dun nivell superior al del titular.
60. Els rgans, com tamb els llocs de treball en general, han de tenir els mitjans
materials, tecnolgics i humans necessaris per al seu funcionament correcte. Si aix no
s possible, no shan de crear.
61. La relaci (rtio) entre llocs de comandament i llocs base o singulars ha dim-
plicar un mnim de llocs base o singulars que generi un autntic exercici de comandament
(locupant del lloc de comandament dedica una part molt important de la seva activitat
a aquest exercici), i els rgans actius de rang superior (com ara subdireccions generals
i serveis) haurien de tenir, en principi, diversos rgans subordinats, excepte quan estigui
justificat que no tinguin estructura subordinada. Aquestes rtios shan de matisar de
la manera exposada en aquest treball.
62. Seria convenient que, en els termes indicats en aquesta publicaci, els llocs de
treball que constin a la relaci de llocs de treball i que, per tant, existeixin legalment, es-
tiguin pressupostats.
63. La relaci de llocs de treball hauria dassenyalar, almenys, la norma que regula
les funcions dels llocs de comandament-rgans actius i de les rees funcionals.
217
64. La relaci de llocs de treball no pot suplir en cap cas labsncia de disposicions
normatives sobre estructures orgniques ni modificar aquestes disposicions.
65. Al lloc de comandament li correspon la direcci i lorganitzaci del treball dels
efectius subordinats dedicats a lexecuci de les funcions atribudes a lrgan que s en-
capalat pel lloc de comandament.
66. El lloc singular s el que, per la naturalesa de les funcions que t atribudes, sin-
dividualitza o es distingeix de la resta de llocs de treball i apareix com a tal a la relaci
de llocs de treball.
67. Shan dutilitzar termes especfics per denominar els llocs singulars (exemples:
responsable, coordinador...) i no termes que signifiquin comandament.
68. Els llocs singulars poden gaudir de qualsevol dels nivells adscrits al subgrup de
qu es tracti.
69. Els llocs base sn els que no tenen atribudes funcions especfiques respecte de les
bsiques o substancials del cos a qu pertany la persona que ocupa el lloc i que, a ms,
no tenen adscrita una estructura orgnica subordinada ni efectius humans significatius.
70. Els llocs base no han de tenir cap denominaci especfica. No obstant aix, en al-
guns casos, denominacions com ara inspectors, etc., podrien referir-se a llocs base i no
a llocs singulars.
71. Els llocs singulars i els llocs base no shan de crear, modificar o suprimir mitjan-
ant cap decret o ordre, sin mitjanant la modificaci corresponent de la relaci de llocs
de treball. En la creaci, modificaci o supressi dels llocs de comandament sha de
tenir en compte el que prevegi la norma destructura. Les funcions dels llocs singulars han
de tenir cobertura en les funcions de lrgan de qu depenguin.
72. Convindria una regulaci general de la figura del directiu pblic professional, que
hauria de ser especialment important en lmbit de les entitats instrumentals per tamb
amb una forta presncia en lestructura departamental, ja que ocupa un espai clara-
ment diferenciat de lmbit estrictament poltic i de lmbit estrictament tcnic. Ens re-
metem al contingut daquesta publicaci pel que fa a lmbit poltic i al del directiu, al
reclutament, els instruments de relaci entre els directius i el responsable poltic, les re-
tribucions i altres caracterstiques daquesta figura.
218
Sobre lelaboraci de les normes reguladores drgans i entitats instrumentals
73. Sn principis que cal tenir en compte a lhora delaborar una norma, en els ter-
mes indicats en aquesta publicaci: la unitat formal de textos, leconomia, la claredat, la
comprensibilitat, la precisi en lexpressi, lordre sistemtic, la racionalitat i la progra-
maci en la producci normativa.
74. La redacci de la norma de creaci, modificaci o supressi drgans o entitats
instrumentals ha de ser clara, simple, precisa i ordenada. Shan devitar elements su-
perflus i redundants i sha de mantenir una estructura funcional i lgica.
75. Per raons de seguretat i claredat jurdica i organitzativa la norma ha de suprimir
expressament els organismes, rgans, rees o unitats que shan dentendre suprimits
i shan de derogar expressament les disposicions que shan dentendre derogades.
Igualment, sha devitar la proliferaci de normes reguladores del mateix mbit organit-
zatiu (departaments, unitats directives...). Shauria dintentar regular en una nica norma
lestructura de tot un departament, encara que, pel que fa als seus organismes, cada
organisme podria estar regulat en una norma especfica.
76. Les funcions shan de redactar de manera imperativa i shan de referir al resul-
tat final de lactivitat que es porta a terme i no a les activitats preliminars.
77. Les normes destructura han denumerar funcions i no activitats o tasques.
78. Lenumeraci de funcions ha de seguir una lgica de menor a major grau de detall.
Les funcions duna direcci general han de formular-se en termes ms genrics que els
duna secci, evitant que es repeteixin o sutilitzin frmules molt similars de funcions per a
rgans amb relaci de dependncia. Tamb sha de seguir un ordre de major a menor im-
portncia i el que sha indicat en tractar les funcions en aquesta publicaci. No obstant
aix, una alternativa (habitual en lAdministraci general de lEstat) seria repartir les funcions
duna unitat directiva (per exemple: una direcci general) entre diverses unitats directa-
ment dependents (per exemple: subdireccions generals). En aquest ltim cas, per, sha de
tenir en compte el diferent grau de responsabilitat dels titulars dels rgans afectats.
79. En lenumeraci de funcions o drgans shan dutilitzar lletres, ja que aix faci-
lita posteriors remissions, modificacions o supressions parcials.
80. En el ttol de la norma shan dutilitzar expressions que assenyalin lmbit o ob-
jecte de la norma: modificaci de lestructura, estructuraci (quan es regula una estruc-
219
tura ex novo), reestructuraci (quan la reestructuraci afecta tota o la major part de les-
tructura), reestructuraci parcial (quan afecta una part limitada de lestructura), creaci,
adscripci, modificaci del decret (ordre)... No s convenient utilitzar expressions com
Decret de regulaci..., ja que totes les normes regulen.
81. nicament s obligatria la utilitzaci darticles i, en principi, quan sigui necessari
perqu el contingut de la norma s extens, es poden utilitzar captols. Els ttols es poden
fer servir quan la norma s molt extensa i/o amb marcat carcter institucional. La sec-
ci s una divisi molt excepcional dels captols. Molt excepcionalment es poden utilit-
zar els llibres. Lordre s: llibres, ttols, captols, seccions i articles.
82. En principi, a cada article li ha de correspondre la regulaci dun rgan, s a dir,
la denominaci i les funcions; en un altre apartat, dins del mateix article, es poden indi-
car els rgans que en depenen. Tamb es pot indicar la dependncia en el primer apar-
tat dun article i en el segon regular-hi lrgan. Si es tracta de diversos rgans dependents,
a cada apartat li ha de correspondre un rgan.
83. El ttol de larticle ha de ser la denominaci de lrgan regulat; si es regulen di-
versos rgans, el ttol ha de fer referncia a lrgan de qu depenguin.
84. Si un article regula diversos rgans, aquests han de tenir algun element en com,
fonamentalment la dependncia orgnica dun mateix rgan. No es poden regular al ma-
teix article dos rgans amb dependncia diferent, excepte per una causa justificada.
85. Dintre dun captol dedicat a un rgan determinat no shaurien de regular unitats
adscrites o integrades a altres rgans.
86. Si el contingut dun article sha de dividir, sha dutilitzar la frmula de lapartat
amb numeracions arbigues. Si un article es divideix en apartats, tot larticle sha dem-
marcar dins dalgun apartat. En la regulaci dels rgans dins de larticulat de la norma
shauria de seguir el que sindica en aquesta publicaci.
87. Una llei, pel que fa al disseny organitzatiu, hauria de limitar-se a regular aquells
aspectes que necessriament shan de preveure per mitj duna disposici daquest
rang. nicament es podrien preveure aquell o aquells rgans collegiats dassessorament
o participaci que per la seva importncia o el seu carcter institucional es consideri
convenient o sigui obligat crear o regular per llei. Tampoc no es pot valorar favorable-
ment que la llei cre o reguli rgans (per exemple, actius) que poden ser creats i regulats
per via reglamentria (decret o ordre). La regulaci per llei dels rgans esmentats dificulta
220
enormement els futurs canvis o supressions que es vulguin efectuar i implica limitar a
lexecutiu en lexercici de les seves competncies. Igualment, la creaci per llei no aporta
beneficis suficients com per justificar els inconvenients esmentats. Per les raons apun-
tades, una llei no ha de fer referncia expressa a departaments amb la seva denomina-
ci concreta o als seus rgans interns, sin que shan didentificar pel seu mbit
competencial, per exemple, departament competent en matria de medi ambient.
88. Pel que fa a qestions com tipus de norma, ttol, prembul (per exemple, motivaci
de la norma), captols, articles, altres divisions de la norma, disposicions addicionals (as-
pectes que no s possible o adequat regular a larticulat, per la seva desconnexi o la
seva especificitat, rgims jurdics especials, excepcions, remissions a altres normes...),
disposicions transitries (per tal de salvar temporalment situacions afectades per la
norma i que aquesta no regula expressament, etc.), disposicions derogatries i disposi-
cions finals (autoritzacions o manaments normatius, modificacions del dret vigent, inte-
graci de la norma, clusules de salvaguarda, entrada en vigor, etc.), sha de tenir en
compte el que sindica en aquesta publicaci.
Sobre els criteris exposats
89. Pel que fa als criteris exposats al llarg daquesta publicaci, sha dentendre que
es formulen sobre la base que lAdministraci s una realitat canviant i susceptible de
perfeccionament, i que, tant com es pugui, shi han dutilitzar tcniques i elements pro-
pis daltres rees per aconseguir ms eficcia, eficincia i una major qualitat en els ser-
veis que presta.
221
Bibliografia
Ario Ortiz, Gaspar. Regulacin econmica y modelo de Administracin, a Homenaje a
Clavero Arvalo. Civitas, 1994.
Baena del Alczar, M. Curso de Ciencia de la Administracin. Tecnos, 1988.
Bauz Martorell, Felio J. Aproximacin a la Ciencia de la Administracin. Dykinson, 1999.
Cerrillo i Martnez, Agust (coord.) i altres. Governana i bona administraci a Catalunya.
Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2007.
Corona Ferrero, Jess M. (coord.) i altres. La tcnica legislativa a debate. Tecnos, 1994.
Echebarra Ariznabarreta, Koldo. Descentralizacin y control del gasto pblico en Espaa:
un falso dilema. Instituto de Direccin y Gestin Pblica ESADE.
Entrena Cuesta, Rafael. Curso de derecho administrativo. Tecnos, 1989.
Estap i Triay, Salvador (ed.) i altres. Cap a una nova Administraci. Centre dEstudis de
Temes Contemporanis, 2003.
Fernndez Prez, Antoni (coord.) i altres. Informe Pi i Sunyer sobre lAdministraci de la Ge-
neralitat de Catalunya. Fundaci Carles Pi i Sunyer dEstudis Autonmics i Locals, 2003.
GRETEL (Grup dEstudis de Tcnica Legislativa). La redacci de les lleis. Escola dAdminis-
traci Pblica de Catalunya, 1995.
Jimnez Asensio, Rafael. La Administracin nica en el estado autonmico. Institut dEstudis
Autonmics; Marcial Pons, 1998.
Jimnez Asensio, Rafael. Altos cargos y directivos pblicos. IVAP, 1996.
Jimnez Asensio, Rafael i altres. La direccin pblica profesional en Espaa. IVAP; Marcial
Pons, 2009.
Longo Martnez, Franciso (ed.) i altres. Els escenaris de la gesti pblica del segle XXI. Es-
cola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2007.
Longo Martnez, Francisco. Diseo postburocrtico de organizaciones pblicas: la pers-
pectiva divisional. Papers ESADE, nm. 130, novembre 1994.
225
Lpez Jalle, Vctor. Hacia una Administracin integrada basada en la responsabilidad y en
un marco de concurrencia: experiencias desde la Administracin de la Generalitat de Ca-
talua. Boletn Reforme, nm. 28, 8 dagost de 2003.
Lpez Jalle, Vctor. Una Administracin caracterizada por su orientacin hacia el ciudadano
y por la redefinicin del papel de los servidores pblicos. Boletn Reforme, nm. 84, 10 de
desembre de 2004.
Losada Marrodn, Carlos i altres. Institucions i mtodes per millorar el funcionament de
lAdministraci pblica. Comit Assessor per a lOrganitzaci de lAdministraci. Barcelona.
<http://governacio-ap.intranet/wdgoa/public/marcs.htm>
Malaret Garcia, Elisenda i altres. Comentaris al rgim estatutari dels empleats pblics. Es-
cola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2009.
Martn-Caro Garca, Francisco i altres. Las agencias estatales. Iustel, 2007.
Martnez-Alonso Camps, Jos Luis i altres. Les personificacions instrumentals locals a Ca-
talunya. Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2001.
Martnez Marn, Antonio. Derecho Administrativo. La organizacin administrativa. Tecnos,
1986.
Mintzberg, H. La estructura de las organizaciones. Ariel Economa, 1988.
Montoro Chiner, Mara Jess. Lavaluaci de les normes. Racionalitat i eficincia. Escola
dAdministraci Pblica de Catalunya, 2001.
Montoya Martn, Encarnacin. Las empresas pblicas sometidas al derecho privado. Mar-
cial Pons, 1996.
Morera i Balada, Josep Ramon. Levoluci de lAdministraci i la funci pbliques a Catalu-
nya. Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2003.
Muoz Machado, Santiago. Servico pblico y mercado. Civitas, 1998.
Palomar Olmeda, Alberto. La organizacin administrativa: tendencias y situacin actual.
Comares, 1998.
226
Prez Galvez, J. F. Las agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos. Coma-
res, 2006.
Prats i Catal, Joan. De la burocracia al management, del management a la gobernanza.
INAP, 2005.
Quermonne, Jean-Louis. Lorganitzaci administrativa de lEstat. Escola dAdministraci P-
blica de Catalunya, 1993.
Rami i Matas, Carles. Corrientes neoempresariales versus corrientes neopblicas: cul-
tura administrativa, valores pblicos y credibilidad social. Un planteamiento radical, a Ins-
tituciones y Desarrollo, desembre 1999.
Sainz Moreno, Fernando i altres. Tcnica Normativa. El procediment intern delaboraci de
les normes. Generalitat de Catalunya. Comit Assessor per a lEstudi de lOrganitzaci de
lAdministraci, 1991. <http://governacio-ap.intranet/wdgoa/public/marcs.htm>
Santamaria Pastor, J. A. La teora del rgano en el Derecho Administrativo. Revista Civitas,
nm. 40.
Souvirn Morenilla, J. M. La actividad de la administracin y el servicio pblico. Comares,
1998.
Generalitat de Catalunya. Llibre blanc de la funci pblica catalana. Departament de Go-
vernaci i Administracions Pbliques, 2005.
Generalitat de Catalunya. Manual delaboraci de normes de la Generalitat de Catalunya.
Comit Assessor per a lEstudi de lOrganitzaci de lAdministraci, 1992. <http://gover-
nacio-ap.intranet/wdgoa/public/marcs.htm>
Generalitat de Catalunya. Reflexi. Acci. Valor Pblic. Actes del II Congrs Catal de Ges-
ti Pblica. Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2008.
Generalitat de Catalunya. Repensar el paper del gestor pblic en el segle XXI. Actes del I Con-
grs Catal de Gesti Pblica. Escola dAdministraci Pblica de Catalunya, 2003.
227