EVROPSKO SUDSTVO Izmeu birokratske organizacije i korporativne svijesti

mr. ALAN UZELAC Fakultet politikih znanosti, Zagreb

UDK 316.343.655:347.96(4)

Umjesto gospodara iz starijih poredaka, koga su pokretale osobne simpatije, naklonost, milost i zahvalnost, moderna kultura zahtijeva, za svoj vanjski aparat na koji se oslanja, strogo "objektivnog" strunjaka koji je osobno nepristran. Ukoliko je ona sloenija i specijaliziranija, utoliko je i taj njen zahtjev stroi. A najpovoljniju kombinaciju svega toga prua birokratska struktura. Posebno, tek ona pravosuu redovno stvara pogodno tlo za provoenje jednog pojmovno sistematiziranog i racionalnog prava... Max Weber ... nezavisnost je vrijednost koja cvjeta u demokraciji, ali je neizbjeno ugroena birokracijom. (...) Stoga se postavilo pitanje kako upravljati profesionalnim tijelom, drugim rijeima pravosuem koje karakterizira izvjestan broj fiksnih birokratskih crta. Prihvaeno je rjeenje da se birokratski elementi u pravosuu svedu na minimum .... Salvatore Senese

Uvod 1. Sudstvo razvijenih zapadnoevropskih zemalja, unato jedinstvenosti pojmovnoideolokih zasada na kojima se zasniva, teko je svesti na zajedniki nazivnik. Iako doktrine podjele vlasti i nezavisnosti sudstva lee u temelju modernih demokracija, organizacijski oblici i struktura sudova, status sudaca i odnosi s drugim granama dravne vlasti znaajno se

2 razlikuju od zemlje do zemlje, ak i ako se usko ograniimo na podruje tzv. "kontinentalnog Zapada"1. 2. Dio strukturnih slinosti i razlika esto se istie i ispituje iz perspektive fundamentalnog naela modernog pravosua: sudake/sudbene nezavisnosti. S druge strane, ire strukturne i organizacijske osobine koje se iz takve gledine toke pojavljuju kao kontingentne rijetko su predmet teorijske refleksije, pa i praktiarskih obzira; organizacija sudstva - shema ustrojstva sudova i odnosa nosilaca sudbene funkcije donekle je zanemaren element forenzike sociologije (sociologije sudbene vlasti)2. 3. Osim marginalnih opaski u djelima koja pretresaju dvojbenu crtu razlikovanja inkvizitornih i akuzatornih postupaka, rijetki su suvremeni pokuaji modelskog prikaza3 osobitosti "evropskog pravosua" kao koherentne cjeline4. 4. U izvjesnom smislu je, dakako, sve ve reeno. Naime, iako se sudstva izriito tek dotie, klasina Weberova analiza "ideal-tipa" birokracije pokazuje se izvanredno pogodnim instrumentom za odreenje zajednikih osobitosti evropskog pravosua te ujedno moe posluiti i kao orijentir za distingviranje "opeg i tipinog" od "odstupanja" od modela. U ovom lanku nastojat e se ispitati organizacijske osobine evropskog sudstva iz perspektive Weberove analize te upozoriti na mogue probleme i konzekvencije takve analize. 5. Jedna od moguih potekoa pri primjeni weberijanskog modela na moderno zapadno pravosue sastoji se svakako u injenici da je njegov model birokracije uobiajeno zamiljen i predstavljen kao model birokratsko-monokratske uprave5. Termin "uprava" za Webera je dodue iznimno irok6, a u samom idealtipskom izlaganju modela birokratske
O ambivalentnosti pojma "Zapad", kao i o mogunostima njegovog ne-zemljopisnog odreenja u smislu "zapadne (pravne) kulture i civilizacije" i njenih povijesnih ishodita usp. Berman, Law and Revolution, Cambridge, 1983, str. 2-3. Ovu disciplinu mogli bismo definirati kao potpodruje ope "sociologija vlasti" odnosno "sociologije drave" u smislu u kojem je te pojmove postavio Max Weber u devetom poglavlju svog antologijskog rada Wirtschaft und Gesellschaft (prijevod: Privreda i drutvo, Beograd, 1976). Kao izuzetak svakako treba uzeti Damakinu knjigu Faces of Justice and the State Authority, Yale UP, New Haven, 1986, i njeno temeljito i iscrpno razlikovanje hijerarhijskog i koordinativnog pravosua. Zapadno pravosue djelomino, u okviru opeg izlaganja nastanka zapadne pravne kulture, dotie i Berman u Law and Revolution, no njegov je primarni interes historijski i genetski, a ne modelski. U svrhe ovog lanka kao reprezentativne primjere (zapadno)evropskog pravosua uzimamo sisteme "kontinentalnog" pravosua Francuske, Italije, Austrije, Njemake i vicarske; Velika Britanija ovdje je, iako se kroz integrativne procese tendencijski pribliava sustavima evropskog kontinenta, ipak tradicijski zaseban fenomen. Specifinosti engleskog pravosua koristit e se, meutim, kao dobrodoao kontrast ovako odreenom "evropskom pravosuu". Usp. Pusi, Nauka o upravi, Zagreb, 1981, str. 88, Pusi, Problemi upravljanja, Zagreb, 1971, str. 32 i d.; ipak, njegova koncepcija razmatra se i iz ireg aspekta teorija organizacije; usp. Pusi, Upravni sistemi, Zagreb, 1985, str. 359 i d., te Perko-eparovi, Teorije organizacije, Zagreb, 1975, str. 20-23. Weber u Privredi i drutvu, ini se, upotrebljava izraz "uprava" (Verwaltung) u veoma irokom smislu, za svaku organizaciju koja slui transmisiji "vlasti" (usp. npr. op. cit. (II) str. 51); utoliko, u tom bi se smislu i sudstvo moglo podvesti pod termin "uprave". Suce, primjerice, Weber na vie mjesta izrijekom ubraja u birokratski aparat, uz inovnike, oficire, poslovoe, trgovake pomonike i podoficire, usp. op. cit. (II), str. 438. Na drugim mjestima Weber se dodue slui i uim razlikovanjem uprave i sudstva, pa tako specifinu razliku uprave (u uem smislu, ili, kako kae Weber, uprave u smislu "vlade" - Regierung) i sudstva nalazi u injenici
6 5 4 3 2 1

3 vlasti on jasno istie da se model jednako moe primijeniti na razliita drutvena podruja jednako na "dravnu upravu" kao i na upravu u poduzeu, crkvi ili politikim strankama. Zato, ne postoje naelne prepreke da njegovu analizu primijenimo i na sudstvo - za to i kod samog Webera postoje iscrpne naznake. S druge strane, djelatnost sudstva i uprave ipak se vie razlikuju od djelatnosti uprave u industrijskom pogonu i uprave u uredu dravne slube. Uslijed toga, prenoenje birokratskog modela na sudstvo izaziva vie pitanja koja se tiu razliitosti funkcija koje bi se trebale ostvarivati u dvama granama dravne vlasti - upravi i sudstvu; doktrina o podjeli vlasti ovdje moe izazvati dodatne dileme oko odnosa dviju nominalno paralelnih, funkcionalno razliitih no ipak meuovisnih dravnih slubi unutar jedinstvenog dravnog aparata. Napokon, predodba pravosuenja kao aktivnosti nezavisnog suca i nezavisnog suda ve je na prvi pogled proturjena predodbi hijerarhizirane organizacije sa svim odgovarajuim odnosima super- i subordinacije. Stoga e naredna analiza morati upozoriti i na izvjesne napetosti koje nastaju izmeu organizacijskog ustrojstva i interne i eksterne slike koju daje (ili eli dati) moderno sudstvo - napetosti izmeu hijerarhiziranog ustrojstva i prevladavajue elje sudaca i sudova da budu organizacijski, funkcionalno i statusno izdvojeni iz "politike sfere" - od politikih i upravnih struktura dravne vlasti.

Weber i birokracija 6. Osnovna obiljeja klasinog Weberovog "ideal-tipa" birokracije mogla bi se podijeliti na funkcionalna i strukturna, i u jednostavnoj shemi mogla bi se prikazati na sljedei nain: A) Funkcionalna obiljeja: 1) djelovanje na temelju opih i iscrpnih pravila koja se mogu nauiti; propisana forma (procedura) djelovanja; 2) neosobnost (impersonalitet); 3) zasnivanje funkcioniranja na spisima (aktima) - pismenost; 4) tendencija k tajnosti strunog znanja; 5) kontinuitet djelovanja koji stvara strukturu. B) Strukturna obiljeja: (..continued)
da objekt uprave "nije samo potovanje ili ostvarenje vaeeg objektivnog prava samo zato to ono naprosto vai kao takvo i to se na njemu zasnivaju steena prava, ve je njen objekt i ostvarenje drugih, materijalnih ciljeva politikog, etikog, utilitarnog ili bilo kojeg drugog karaktera"; jednostavnije - "pojedinac i njegova prava za 'vladu' su u juristikom smislu, u naelu objekt". Dodue, Weber istie i da u modernim dravama postoji tendencija pribliavanja sudstva i (usko shvaene) uprave. Usp. Weber, op. cit. (I), str. 540 (sve citate iz Privrede i drutva kroatizirao je autor ovog teksta). O raznim znaenjima termina "uprava" vidi i Pusi, Nauka o upravi, str. 3 i d.

1) organizacija kao strukturna pretpostavka djelovanja; 2) podjela rada na relativno stabilni sustav nadlenosti; 3) hijerarhijska struktura u odnosima pojedinih jedinica/slubi ("ureda" odnosno "kontora") te mogunost instancijske kontrole; 4) tendencija prema monokratinosti (inokosnom naspram kolegijalnom odluivanju). 7. Integralni dio Weberove teorije birokracije je i opis poloaja slubenika (djelatnika) unutar organizacije (statusne znaajke), a koje bi ukratko bile: C) Statusna obiljeja: 1) profesionalizam slubenika: sluba kao "poziv" (Beruf); 2) trajnost zaposlenja (u naelu doivotna sluba); 3) specijalizirano znanje i kolovanje slubenika; 4) struni ispit kao filter i inicijacija buduih slubenika; 5) odvojenost osobnih i slubenih materijalnih sredstava slubenika (odsustvo prava vlasnitva na slubu); 6) pokoravanje slubenoj disciplini; 7) stupanje u slubu imenovanjem, a ne izborom; 8) regulirano napredovanje u okviru hijerarhije slubi ("karijera"); 9) pozitivno vrednovanje (presti) slubenikog poloaja.7 8. Ideal-tip birokratske organizacije Weber smatra tehniki superiornim u usporedbi sa svim drugim tipovima organizacije, prema kojima se odnosi "isto onako kao to se stroj odnosi prema nemehanikim nainima proizvodnje dobara"8. On je "racionalniji", "objektivniji" i "struniji" od drugih organizacijskih formi, ali i obratno: "birokratizacija svake vlasti veoma snano potpomae razvoj racionalne 'objektivnosti' i sloja 'profesionalaca' i 'strunjaka'"9. Birokratizacija je ujedno i neminovan pratilac modernizacije: ona je "neizbjena popratna pojava masovne demokracije"10 suvremenih velikih modernih drava.
7

Usp. Weber, op. cit. (II), str. 58-65; Pusi, Problemi upravljanja, str. 34-39.

Weber, op. cit. (II), str. 72. Weber nastavlja: "Preciznost, brzina, nedvosmislenost, poznavanje akata, kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost, stroga podreenost, smanjenje trvenja, utede u materijalnim i osobnim trokovima - sve je to u strogo birokratskoj, a naroito u monokratskoj upravi, uz pomo kolovanih pojedinaca inovnika dovedeno do optimuma ..."
9

Weber, op. cit. (II), str. 92. Weber, op. cit. (II), str. 80.

10

5 9. Analiza birokratske vlasti uklapa se u iri okvir Weberove teorijske analize - u njegovu tipologiju vlasti s obzirom na model legitimiteta na kojem pojedini tip vlasti poiva. Weber, naime, razlikuje tri tipa legitimne vlasti, koje se podjele u svojoj empirijskoj analizi uvijek dri, unato nekim nedosljednostima: to su legalna, tradicionalna i karizmatska vlast.11 Za suvremenu dravu koja, prema Weberu, svoje opravdanje izvodi iz vjere u legalnost apstraktnih i openitih pravnih pravila i pokoravanju bezlinom poretku posredstvom ustanova i osoba koje te norme ovlauju na izdavanje zapovijedi (legalnu vlast), najistiji bi tipski oblik organizacije vlasti bila upravo birokracija.12 10. Birokratskoj organizaciji koja, definirana gornjim obiljejima, zbog svoje samorazumljivosti u suvremenim uvjetima ve poinje gubiti razluivost, Weber suprotstavlja "predmoderne" oblike organizacije vlasti - neposredno demokratsku upravu malih politikih zajednica zasnovanu na rotaciji funkcija izvlaenjem (drijebom) ili izborom te "vlast honorata" - sistem "poasnog" vrenja vlasti od strane dunosnika amatera, izabranih na temelju odreenih kvaliteta - starosti ili drutvenog/stalekog prestia.13 11. Weberova teorija birokracije doivjela je podjednaku popularnost koliko je bila i meta raznih kritika - tovie, "ini se da je ovaj model doivio vie kritike nego priznanja".14 Glavni pravac kritike pritom se odnosio na navodnu tehniku superiornost, ciljno svrsishodno djelovanje i "racionalnost" birokratskih struktura. Istraivanja su se pritom najvie usmjeravala na disfunkcionalnosti birokratske organizacije: nehumanost, krutost, otuenje i vlastite interese birokracije koji mogu doi u sukob s javno proklamiranim ciljevima organizacije.15 Utoliko, Weberova je teorija birokracije doivljavala slinu sudbinu kao i njegova teorija legitimnosti.16 Poseban problem pritom su razliita shvaanja izraza "birokracija"17; termin "birokracija" u politikom diskursu esto se naime navodi s krajnje negativnim konotacijama, za oznaavanje "raznih patolokih promjena normalnih odnosa izmeu politiki odluujue grupe i izvravajue upravne organizacije"18, karakterizirane naroito gubitkom veze upravnih organizacija i njihove "politike podloge", izolacijom uprave unutar drutva i "otuenjem ovjeka od politike vlasti".19

11

Usp. Blaevi, Teorije legitimiteta politikih poredaka, FPZ, Zagreb (disertacija), 1991, str. 12 i d.

Blaevi, op. cit., str. 36; Perko-eparovi, op. cit., str. 21: "Birokratska je organizacija organizacija putem koje legalna vlast provodi svoju volju u svom najistijem tipu."
13

12

Weber, op. cit. (II), str. 53. Perko-eparovi, op. cit., str. 23.

14

Usp. Perko-eparovi, op. cit, str. 34-36; Pusi, Problemi upravljanja, str. 49-67; takoer na istom mjestu Crozier, M., "O birokraciji kao sistemu organizacije", str. 318-350.
16

15

Za kritike Weberove teorije legitimnosti usp. Blaevi, op. cit. i ondje citiranu literaturu. Usp. tri razliita znaenja tog termina koji je "izazvao dosta zbrke", u: Pusi, Nauka o upravi, str. 84. Ibid., str. 82. Ibid., str. 83.

17

18

19

6 12. Negativno vrednovanje birokracije naroito je bilo istaknuto i u politikim i teorijskim raspravama u socijalistikim zemljama20, a unutar njih posebno u bivoj Jugoslaviji. Unato tome to "birokratske strukture" - bilo u Weberovom, bilo u uobiajenom pogrdnom smislu - nikad nisu prestale postojati, ideologija "samoupravnog socijalizma" izabrala je "birokraciju" za jedan od osnovnih predmeta ideolokih napada.21 Vrijednosnoneutralna istraivanja djelovanja "birokratsko-monokratske uprave" weberovskog tipa bila su stoga veoma oteana i, uz rijetke iznimke, praktiki onemoguena. 13. Sve kritike Weberove teorije birokracije nisu, meutim, osim manjih promjena u vrijednosnim akcentima, ugrozile eksplanatornu mo njegovog modela. On je u suvremenim analizama donekle relativiziran, obogaen dodatnim uvidima i sumnjama, no nije izgubio niti svoje "klasine" kvalitete niti je prestao biti upotrebljiv kao instrument analize suvremenih drutava.22 [tovie, nakon razdoblja u kojima je u komparativnim razmjerima prevladavao kritiki odnos spram Webera i njegovog djela, ini se da se teorija - posebno nekad prema Weberu naroito kritina njemaka teorija - ponovno vraa Weberu23. To, dakako, ne znai da su uklonjene i inherentne potekoe povezane s koncepcijom "birokratske vlasti". Mnogih od tih tekoa bio je svjestan i sam Weber. Ovdje naroito treba istaknuti ambivalentan odnos demokracije i birokracije: iako, kao to je ve navedeno, Weber smatra da se birokracija razvija usporedo s razvojem moderne predstavnike demokracije24, demokracija ukljuuje i postulate suprotne birokratskim naelima: odbojnost spram stvaranja zatvorenog "inovnikog stalea" i tenju ka svoenju inovnike vlasti na minimum, u korist proirenja sfere utjecaja "javnog mnijenja".25 Stoga je "'demokracija' kao takva protivnik 'vlasti' birokracije, usprkos tome, ili upravo zbog toga, to ona neizbjeno ali

Vie iz razloga "ideoloke istoe" nego iz stvarnih odnosa, koji su upravo do monumentalnih razmjera uveavali dimenzije birokratskog aparata, kako dravnog, tako i onog u "dirigiranoj" planskoj privredi. No, u raspravama o birokraciji uglavnom su se ponavljali negativni vrijednosni sudovi iz Marxovih radova (poglavito Kritike Hegelove filozofije prava). "Birokratizam spada meu najvee neprijatelje socijalizma ba zbog toga to se uvlai neprimjetno u sve pore drutvene djelatnosti, a da ljudi ispoetka ni sami toga nisu svjesni" Tito, Govor u Narodnoj skuptini FNRJ, 26. IV 1950; "Birokratizam ne nanosi samo tete funkcionisanju socijalistike drave, on uzima vlast iz ruku radnike klase i radnog naroda i stvara sistem koji ne samo to nije socijalistiki - mada u ekonomici moe da uini nekoliko koraka u pravcu socijalizma - nego postaje direktna i najopasnija prepreka daljem razvoju socijalizma", Kardelj, Deset godina narodne revolucije, str. 88-89 (cit. prema Pusi, op. cit., str. 126-127). Kao to se vidi iz vremena i intonacije ovih citata, u oima jugoslavenskih ideologa samoupravnog socijalizma birokracija nije (samo) znaila otuenu "buroasku upravu", ve posebno centraliziranu plansku dravnu birokraciju sovjetskog tipa. Za primjer takvog suvremenog, kompleksnog, no ipak na Weberovim premisama utemeljenog empirijskog pristupa usporedi rasprave u LaPalombara, J. (ur.), Bureaucracy and Political Development, Princeton, 1963. Za odnos spram Webera vidi posebno str. 49-50. Za tvrdnju da je, nakon razdoblja u kojem se Webera u Njemakoj ak smatralo "'pradjedom' plebiscitarne autoritarne drave" ("Ahnherr" des plebiszitren Fhrerstaats), nastupila faza u kojoj je Weber trenutno u modi. Usp. Lbbe, Weyma, Legitimitt kraft Legalitt, Tbingen, 1991, str. 13-14.
24 23 22 21

20

Usp. bilj. 10 i tekst iznad nje. Usp. Weber, op. cit. (II), str. 81.

25

7 nehotice potpomae birokratizaciju i da, kao takva, u izvjesnim okolnostima veoma osjetno remeti birokratsku organizaciju i stvara joj prepreke".26 14. Sve ove injenice treba imati u vidu i prilikom analize modernog evropskog sudstva iz perspektive Weberovog modela. Ono to e se ubrzo u analizi ispostaviti, a to je znao i Weber, jest da potpuno "isti" model nigdje ne postoji: "s birokratskom organizacijom su se ukrtali i ukrtaju se oblici strukture (...) koji poivaju na heterogenim principima"27. Takoer, specifino na sudstvo moe se primijeniti uvid da se obavljanje specifinih zadataka organizacije "moe vriti - ak i vrlo dobro - bez postojanja svakog od idealnih elemenata klasine birokracije"28. Mnoge razlike organizacijskog ustrojstva sudstva kontinentalnog Zapada i zemalja anglo-amerikog pravnog kruga pokazat e se kao stilske varijacije koje mogu podjednako dobro sluiti za postizanje istog cilja29. No napokon - a to je pitanje koje se moe postaviti kao sredinje - neke ope disfunkcionalnosti iste birokratske organizacije mogu se pokazati fatalnima za obavljanje civilizacijske misije sudova u suvremenom drutvu: izvjesna odstupanja od istog modela birokratske organizacije mogu se pokazati ne samo kao kontingentna, ve i kao nuna za odravanje sudstva na razini njegove historijske zadae. "Objektivnost" kakvu proklamira Weberov citat sa samog poetka ovog teksta moda i ne moe osigurati samo birokratska organizacija sama po sebi30. Stoga, elementi koji bi se u strogom weberijanskom smislu trebali sagledati kao "predmoderni", a koji se u veoj ili manjoj mjeri uporno odravaju i u najradikalnije birokratiziranim pravosudnim aparatima zapadnih demokracija - elementi koji sadravaju crte neposredne demokracije, honoratske organizacije, pa ak i izvjesne primjese karizmatinosti - nee svjedoiti o "zastarjelosti", "nesavrenosti" ili "neracionalnosti" organizacije pravosua. Upravo suprotno, oni e dokazivati epohalnu modernost primjerenost ureenja koja postoji upravo zbog, a ne unato injenici da (ni) evropsko pravosue nije primjer istog "idealnog tipa". Fragilna ravnotea birokratskih i nebirokratskih elemenata (elemenata koje emo, u nedostatku boljeg izraza, nazivati korporativnima) moe se, dodue, postii u razliitim kombinacijama, jednako kao to i dobro jelo moe biti rezultat razliitih omjera razliitih sastojaka. injenica je, meutim, da pravi omjer treba pogoditi - i u tome treba gledati i zadatak odgovornih politikih snaga u posttotalitarnim zemljama koje iskreno nastoje pribliiti svoje drave (barem) onoj razini demokratizacije kakva je dosegnuta u zapadnoj Evropi.

Evropsko sudstvo: hijerarhizirana birokratska organizacija?

26

Op. cit., str. 86. Op. cit., str. 95. Usp. LaPalombara, op. cit., str. 50.

27

28

O mogunosti da razliite forme organizacije pravosua i vlasti slue istim pravno-politikim ciljevima, odnosno da se iste forme organizacije prilagode razliitim ciljevima, usp. Damaka, op. cit., str. 13 i d. To uostalom priznaje i sam Weber, usputno navodei da "birokratski aparat moe stvoriti, a zaista i stvara odreene smetnje za adekvatno rjeavanje pojedinog sluaja". Weber, op. cit. (II), str. 73-74.
30

29

8 15. Ako savladamo averziju prema izrazu "birokracija" i usredotoimo se na gore opisana obiljeja birokratsko-monokratske organizacije prema Weberu, ve e na prvi pogled biti oito da organizacija sudstva u najveem broju zapadnoevropskih zemalja u velikom stupnju odgovara Weberovom ideal-tipu. Tek e pri pobliem razmatranju biti uoljiva i manja ili vea odstupanja. No, odstupanja ni prema Weberovom poimanju idealtipa nisu iskljuena; upravo suprotno, sama konstrukcija ideal-tipa pretpostavlja da je rije o modelu ije idealtipske karakteristike nigdje ne egzistiraju u istom obliku. 16. U narednom izlaganju nee se slijediti redoslijed iz Weberove sistematike obiljeja, ve e se pokuati izvui pojedine istaknute toke i kontroverzni problemi. I funkcionalna i statusna obiljeja u dobroj mjeri proizlaze iz strukturnih - iz organizacijskog ustrojstva. Prva takva istaknuta toka organizacijskog ustrojstva svakako je hijerarhijski poredak. Na to upuuje i injenica da se epitet "hijerarhijski" esto upotrebljava promiscue s epitetom "birokratski"; tako i Damakina sistematizacija, prilino inspirirana Weberom, dva "lica pravosua" s obzirom na strukturu organizacije dijeli na "hijerarhijsko" i "koordinativno" pravosue. "Hijerarhijski" ideal-tip, precizno i iscrpno opisan, kod Damake uvelike odgovara konkretizaciji ideal-tipa "birokratsko-monokratske uprave" prenesenog na teren sudbene vlasti31. Ne ulazei u paralele izmeu tih dviju modela, treba naznaiti da je jedno od strukturnih obiljeja zajednikih za oba autora - hijerarhijsko ustrojstvo razliitih "ealona" sudbene vlasti - smatrano dostatno odreujuim i odluujuim da bi dalo ime cjelokupnom modelu32. Stoga od hijerarhije treba poeti i ovdje.

Hijerarhija u sudbenoj vlasti 17. U najopenitijem smislu, izraz "hijerarhija" pretpostavlja stupnjevanje u strukturi u kojem postoji "strogo reguliran sustav nadreenosti i podreenosti organa vlasti gdje vii obavljaju nadzor nad niima - sustav koji podvlaenima istodobno prua strogo reguliranu mogunost da se na rjeenja niih organa vlasti mogu aliti vioj instanciji tog organa".33 Uobiajena prispodoba hijerarhije je piramida - prispodoba koja moda sa sobom nosi i asocijacije o starom Egiptu kao prvoj dravnoj tvorevini koja je imala izraene birokratske elemente, unato tome to je samu rije hierarchia tek dosta kasnije prvi "iskovao sirijski monah da bi izrazio savrenu strukturu nebeske vladavine, jednako kao i idealnu organizaciju crkvene vlasti"34. 18. Izraz hijerarhija ipak nije tako nedvoznaan, to se pokazuje i u njegovoj primjeni na strukturu sudbene vlasti. Ako imamo u vidu samo organizaciju sudova, vie ili
Usp. Damaka, op. cit. Damakina inspiracija Weberom, unato upadljive slinosti koncepta, u samom je djelu prilino prikrivena, no dade se naslutiti iz nekih naznaka - usp. npr. str. 9 i 233. Treba meutim naglasiti da Damaka, po svoj prilici, upotrebljava izraz "hijerarhija" u vrlo irokom, a izraz "birokracija" u dosta suenom smislu, barem ako je suditi prema njegovoj naznaci da se "moe zamisliti i 'nehijerarhijska' birokracija" u kojoj bi "profesionalci obavljali segment zajednikog posla (...) bez viestepene kontrole". Usp. Damaka, op. cit., str. 16 i d.
33 32 31

Weber, op. cit. (II), str. 59. Damaka, op. cit., str. 29.

34

9 manje pravilnu piramidalnu strukturu nai emo u praktiki svim zemljama svijeta. S druge strane, ako smatramo hijerarhiju strogim individualnim odnosom "vlasti vieg nad niim", onda e se takava "pravno sankcionirana ovlast jednog pojedinca (...) da izdaje nareenja drugom, da kontrolira njegov rad i da mijenja njegove odluke"35 vrlo teko identificirati u meusobnom odnosu sudaca u najveem broju suvremenih drava, barem kada je rije o supstancijalnoj slobodi sudakog odluivanja36. 19. Unutar hijerarhije organa moe nam pomoi distinkcija izmeu hijerarhije vlasti i hijerarhije funkcija37. Bez sumnje, hijerarhijski odnosi izmeu sudova nemaju karakter hijerarhije vlasti - upravo suprotno, jedan od aspekata naela o nezavisnosti sudstva izriito zabranjuje neposredan utjecaj viih sudova na odluivanje niih: pravosue Zapada razvilo se na postavci da sudovi odluuju samostalno38 - da vii sudovi nemaju pravo davati obvezatne upute niima, i obratno - da nii od viih ne mogu takve upute niti traiti. Hijerarhija funkcija, meutim, nedvojbeno postoji - a, to je znakovito, njenu prirodu nainje u svojoj definiciji ve Weber. Rije je o "nadzoru", tj. "strogo reguliranoj mogunosti albe vioj instanciji". 20. Odluivanje u vie instancija - redovita kontrola pojedinanih akata u albenom postupku - toliko je duboko usaena u temelje poimanja pravosudne funkcije na kontinentalnom Zapadu da je razvijena do razine ustavnog principa39 - do svojevrsnog proceduralnog ljudskog prava. Krenje prava na albu iz tog se horizonta gotovo automatski smatra povredom naela pravne drave koje diskreditira pravinost i nepristranost postupka i nepovratno inficira njegov rezultat. 21. Da je pravo na albu neminovan refleks hijerarhijskog ustrojstva - tovie, u izvjesnom smislu sinonim za hijerarhiju - pokazuje razliit odnos prema njemu u pravosuu anglosaksonskih zemalja. Iako i to pravosue u posljednje vrijeme sve izrazitije razvija birokratske i hijerarhijske crte, ono je jo uvijek daleko udaljeno od stroge piramidalne strukture evropskog sudstva, te stoga povijesno priznaje pravo na albu tek kao iznimku, a ne i kao pravilo. U zemljama u kojima se pravosue unato odstupanjima shvaa kao "jedinstven ealon vlasti"40 u kojem "skup neprofesionalnih tijela, organiziranih kao jedna jedinstvena razina vlasti (...) donosi odluke primjenjujui nediferencirane standarde
35

Pusi, Nauka o upravi, str. 155.

O hijerarhijskim odnosima u podruju pravosudne uprave i, vezano s time, o razliitim sistemima odnosa dravnih vlasti i njihovih (naredbodavnih, elektivnih, promotivnih, nadzornih) prerogativa s jedne te autonomije i samouprave sudstva s druge strane usp. infra, Statusna obiljeja.
37

36

Usp. Pusi, Nauka o upravi, str. 157.

Tako Nacrt univerzalne deklaracije Ujedinjenih nacija o nezavisnosti pravosua u l. 3 kae: "U postupku donoenja odluka suci su nezavisni u odnosu prema svojim sudskim kolegama i pretpostavljenima. Nikakva hijerarhijska organizacija pravosua ni razlika u stupnju ili rangu ne smiju ni na koji nain interferirati s pravom suca da slobodno izrekne svoju odluku." Usp. tako i hrvatski Ustav; u njemakom ustavu takvog naela dodue nema, ali se izvodi iz njemakog sudskog procesnog prava - usp. Krapac, "Institucionalni okviri sudake djelatnosti u Saveznoj Republici Njemakoj: organizacija pravosua, postavljanje i status profesionalnih sudaca" (dalje citirano kao: Njemaka), str. ... (izn.bilj. 17).
40 39

38

Za takvu definiciju "koordinativnog" pravosua usp. Damaka, op. cit., str. 16.

10 zajednice"41 autoritativna prvostepena odluka u pravilu je konana i pravomona, a priziv je doputen tek iznimno i esto ima remonstrativni karakter ili je ovisan o posebnom doputenju onog suda koji je odluku i donio. Zato se ni injenica da je u mnogim sluajevima nakon prvostepene odluke blokiran daljnji pravni put ne doivljava kao nesuglasna principima pravinosti i vladavine prava - a teko bi se moglo tvrditi da u tim sustavima struna i opa javnost nisu inae visoko senzibilizirani na povrede tih naela42. 22. Vertikalna pravocrtna linija hijerarhije evropskih sudova - linija koja se najee razvija na dva do etiri "kata" sudbenih autoriteta43 - na prvi pogled ipak nije klasino "birokratski" potpuna. Opseg kontrole progresivno se smanjuje s instancom preispitivanja dok se u prvom stupnju instancijske kontrole u pravilu moe isticati najiri krug albenih razloga, u eventualnim kasnijim stupnjevima, kako se predmet "penje" stepenicama pravosudne piramide, opseg kontrole se smanjuje. Kada i ako dospije do samog vrha, u pravilu se kao predmet rasprave pojavljuju samo naelna pitanja pravne prirode. De minimis non curat praetor: suglasno tom naelu ni evropsko kontinentalno pravosue nije sklono dozvoliti prodor svakom pitanju, svakoj vrsti spora i svakom procesnom sudioniku prodor do Olimpa pravosudne hijerarhije. 23. To meutim ne naruava hijerarhijski ustroj itave organizacije. Ba naprotiv, upravo zato to ne moe svaki sluaj stii pred vrhovnu pravosudnu instanciju njoj je omoguen suveren pregled nad zgradom sudova. Jer, dok redovna albena kontrola, preputena prizivnim sudovima, jo ima neke veze s neponovljivom jedinstvenou pojedinanog sluaja, element pravinosti, prava kao umjetnosti aequi et boni, gotovo se potpuno gubi. Osloboen pritiska pojedinanog sluaja, od kojeg ostaje jo samo preparirana hrpica pravnih izreka, vrhovni sud moe se usredotoiti na svoju primarnu zadau - kontrolu podreenih mu sudova. Monopolni poloaj neprikosnovenog autoriteta za interpretaciju prava krije gnoseoloku pretpostavku posjedovanja najire, najopenitije i najpotpunije spoznaje, ime se uz hijerarhiju funkcija uspostavlja i hijerarhija znanja.44

Organizacija i podjela rada 24. Svratimo malo pogled na druga dva strukturna obiljeja modela birokratskomonokratske vlasti: organizaciju kao strukturnu pretpostavku djelovanja i podjelu rada na relativno stabilni sustav nadlenosti.

41

Op. cit., str. 17.

Izvjesnu indikaciju za tezu da je pravo na albu vie proizvod hijerarhijskog ustroja nego brige za individualna ljudska prava pokazuje injenica da je u krivinim stvarima u anglosaksonskom pravosuu praktiki nemogue izjaviti albu protiv prvostepene oslobaajue presude, dok je to u kontinentalnom pravosuu ne samo mogue ve i uobiajeno. Ako kontinentalni Evropljani smatraju da je pravo na albu proceduralni dio ljudskopravne doktrine, isto to smatraju Angloamerikanci za nedopustivost albe protiv (prvostepene) oslobaajue presude.
43

42

Za vrste sudova i njihovo hijerarhijsko ustrojstvo vidi prikaze sudskih sistema po zemljama.

Usp. Damaka, op. cit., str. 20: "Kao i u stupnjevanju anela, visina poloaja slubenika razmjerna je veoj openitosti njihovog znanja..."

44

11 25. injenica da je suvremeno sudstvo ureeno kao stalan organ vlasti, strogo odreene nadlenosti, moe se initi notornom. Sudska funkcija se, bez sumnje, u modernim dravama, ukljuujui i one evropskog kontinenta, ne moe obavljati ad hoc, kao to je bio sluaj u mnogim ranim srednjovjekovnim carstvima gdje je i sudsku funkciju "provodio vladar preko osobnih povjerenika, drugova za trpezom ili dvorskih inovnika", temeljem za svaki pojedinani sluaj dodijeljenih posebnih ovlatenja i naloga.45 Proces postupnog formiranja trajne i stabilne organizacije zapoeo je ve na prijelomu ranog i kasnog srednjeg vijeka, kada je izvorna jurisdikcija cara ili pape (koji su odluivali ad hoc) bila primarna (iudex ordinarius), a djelovanje sudaca tek izvedeno (iudex delegatus). No, ve u doba Jeana Bodina slika je promijenjena: "delegirani" suci razdvojili su se u dvije kategorije, od kojih je stalna sluba, sada ve emancipirana od utjecaja suverena, postala pravilo - officialis ordinarius - a ad hoc davanje sudskih ovlasti posebnim "komesarima" (commissarius) izuzetak46. U osnovi, kljune promjene u razvoju od difuzne funkcije presuivanja u kojoj jo nije diferenciran element pravnih ustanova od elementa drugih tipova ustanova - religije politike, morala i obiaja - zbile su se, prema nekim interpretacijama, ve izmeu sredine jedanaestog i kraja dvanaestog stoljea, u doba gregorijanske revolucije.47 26. Svakako, u dananje doba i sam pojam sudstva gotovo je izjednaen s pojmom pravosudne (sudske) organizacije. Tijela koja vre adjudikativnu djelatnost, a nisu ustrojena kao stalni organizacijski sustav nadlenosti u pravilu se ne smatraju "sudovima".48 Rjeavanje (odreenih) sporova od tijela koja ne bi u tom smislu udovoljavala pojmu "suda" smatra se pak nesuglasnim naelima pravne drave; neka od tih naela, iako razliito formulirana i esto ireg sadraja, izravno ili neizravno sadre upravo takvo poimanje
45

Usp. Weber, op. cit. (II), str. 59.

Usp. Dika, "O razvitku instituta sudske (sudake) nezavisnosti u zapadnoevropskom civilizacijskom krugu: pokuaj rekonstrukcije povijesne geneze instituta", u: Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (Suppl. 4), 1990, str 512. Termin gregorijanska (ili papinska) revolucija (prema papi Grguru VII) i takva interpretacija osnovna su teza Bermanove knjige Law and Revolution. Berman tvrdi da je do bitnog diskontinuiteta i formiranja zapadne pravne tradicije nastalo zbog promjena u kanonskom pravu koje su se zbile u razdoblju tzv. borbe oko investiture; time Berman ujedno i pobija Weberovu tezu o "formalnoj racionalnosti" zapadnog prava i njegovoj primarnoj funkciji razvoja kapitalizma - usp. Berman, Law and Revolution, str. 11; v. i str. 21-22: "Moda se zabluda anticipiranja fundamentalnih promjena i njihovo ukljuivanje u prethodno vrijeme dade objasniti inherentnom kontradikcijom u prirodi zapadne pravne tradicije, ija je jedna funkcija ouvanje poretka, a druga ostvarenje pravednosti. I sam poredak ima u sebi ugraenu napetost izmeu tenje za promjenom i tenje za stabilnou. Pravednost se takoer sagledava na dijalektiki nain, ukljuujui napetost izmeu prava pojedinca i dobrobiti zajednice. Ostvarenje pravednosti smatralo se mesijanskim idealnom samog prava, izvorno se povezujui (u "papinskoj revoluciji") sa "posljednjim sudom" i "kraljevstvom bojim", potom (u njemakoj revoluciji) s kranskom savjeu, kasnije (u Engleskoj revoluciji) s duhom zajednice, pravinou i prolim tradicijama, jo kasnije (u francuskoj i amerikoj revoluciji) s javnim mnijenjem, razboritou i pravima ovjeka, a u najnovije vrijeme (u ruskoj revoluciji) s kolektivizmom, planskom ekonomijom i drutvenom jednakou. U velikim je revolucijama, iznad svega, dolazio do izraza mesijanski ideal pravednosti. Zbacivanje postojeeg prava kao poretka opravdavalo se kao ponovno uspostavljanje temeljnijeg prava kao pravednosti. Upravo je vjera da pravo izdaje svoju najosnovniju zadau i misiju dovela do svake od velikih revolucija." O pojmu "suda" u praksi Evropskog suda za ljudska prava kao "tijela koje na temelju pravnih normi rjeava sporove iz svoje nadlenosti kroz jednu organiziranu proceduru". Usp. Krapac, "Pojam neovisnosti sudstva u judikaturi Suda za ljudska prava Vijea Evrope: pravnopovijesni korijeni, suvremena shvaanja", u: Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (Suppl. 4), 1990, str. 549.
48 47

46

12 sudstva.49 To shvaanje, pozitivirano u meunarodnim konvencijama, poprimilo je ak dimenzije svojevrsnog "nadzakonskog" i "nadnacionalnog" prava.50 27. Ipak, neka odstupanja od ovog obiljeja birokratsko-monokratskog ustroja i ovdje su uoljiva. Neka od tih odstupanja u suvremenim su dravama uglavnom neproblematina, te se u ovom kontekstu rijetko i navode. Ad hoc obavljanje sudbene djelatnosti tako se smatra potpuno opravdanim, tovie dobrodolim, kod arbitranog rjeavanja trgovakih sporova51. Mnogo vee potekoe nastaju ako posegnemo za ekstenzivnim i neformalistikim tumaenjem znaenja sudbene djelatnosti. Jer, iako je opeprihvaen postulat da se tzv. sudske stvari trebaju rjeavati pred (stabilno i trajno ustrojenim) sudovima (u pravilu redovnim sudovima), sam pojam "sudske stvari" je neodreen i difuzan i predstavlja pravni standard koji se od sluaja do sluaja moe tumaiti razliito. Ako proirimo "sive zone" pojma "sudske stvari" (ili sudbene djelatnosti adjudikacije) na podruja kao to su postupak za utvrivanje disciplinske ili politike odgovornosti, na obzoru e nam se pojaviti niz "parasudova" - komisija, odbora i istranih povjerenstava (parlamentarnih, vladinih, tvornikih i sl.) - koji u bitnome odstupaju od naela na kojima poivaju "redovni" sudovi. Drugi niz problema nastat e pri razgranienju poslova izmeu dvaju sustava organizacije: sudskog i upravnog. Ovo, dodue, ne dovodi u pitanje istou modelskog obiljeja "organizacije kao strukturne pretpostavke djelatnosti", ali se tie "podjele rada" i "stabilnog sustava nadlenosti". Idealni tip traio bi da sudovi strogo obavljaju sudsku, a uprava upravnu djelatnost; u stvarnosti modernih drava, meutim, sudovi esto uz sudske obavljaju i niz poslova koji su po svojoj prirodi upravni (voenje registara, izdavanje uvjerenja i potvrda, ovjere i sl.), dok upravni organi rjeavaju u nizu viestranakih sporova koje bi teorija52 (ili zakonodavac susjedne drave) mogli ubrojiti u "sudske stvari". Ponegdje se ove nekoherentnosti dadu opravdati pragmatikim razlozima kao potrebne ili ak nune. Ondje gdje takve nekoherentnosti proizvode tenziju, pa i sraz
Primjerice: naelo "nezavisnosti sudstva" u onom svom dijelu u kojem trai da se o individualnoj krivnji, odnosno graanskim pravima i obvezama odluuje pred "zakonski utemeljenim nezavisnim i nepristranim sudom"; naelo "prava na zakonitog suca" (gesetzlicher Richter); naelo zabrane izvanrednih sudova, pa ak i naelo due process u anglosaksonskim zemljama. Fragmentarne odredbe raznih konvencija UN, regionalnih organizacija i drugih meunarodnih dokumenata na jednom je mjestu najbolje objedinio l. 5. Nacrta univerzalne deklaracije o nezavisnosti sudstva, st. (a) do (c): "(a)Sudovi imaju pravo, bilo izravno, bilo putem sudske kontrole, odluivati u svim sudskim stvarima (all issues of a judicial nature), ukljuujui i pitanja svoje jurisdikcije i nadlenosti. (b) Zabranjeno je osnivanje ad hoc tijela (tribunals) koji bi nadomjestili nadlenost redovnih sudova (courts). (c) Svako ima pravo na suenje u razumnom roku i bez nepotrebnog otezanja pred redovnim sudovima ili pred zakonito ustanovljenim tijelima podlonima sudskoj kontroli." Institucionalne arbitrae ovdje ne navodimo, jer se one po organizacijskim karakteristikama mogu izjednaiti sa sudovima; za njih ipak treba naglasiti da se, kao nehijerarhijska tijela eventualno manjim i nevanijim dijelom sastavljena od profesionalaca (u administriranju predmeta) a veim i znaajnijim (u procesu arbitriranja) od honorata koji svoj mandat izvode iz volje stranaka, teko mogu uklopiti u birokratskomonokratski model. Razlikovanje upravnih i sudskih stvari u teoriji je jednako nedefinirano i dvojbeno kao i teorijsko razlikovanje sudstva i uprave; za potonju distinkciju usp. Weberove stavove infra, bilj. 6; usp. i Krapac, "Institucionalni okviri sudake djelatnosti u Republici Austriji: organizacija pravosua, postavljanje i status profesionalnih sudaca", u: Zakonitost, 46:1992 (8-9), str. 1176 (dalje citirano kao Austrija).
52 51 50 49

13 dvije usporedne piramide dravne vlasti, vano je uoiti da demokratski principi iziskuju da rjeenje konflikta ne smije biti "birokratsko-monokratsko".53 28. Osim podjele rada po liniji sudstvo-uprava (razgranienje jurisdikcije) i vertikalne podjele kompetencija unutar piramide sudova (instancijska nadlenost), podjela rada u nacionalnim pravosuima drava kontinentalnog Zapada ostvaruje se i horizontalno, izmeu tzv. sudova ope nadlenosti i specijaliziranih sudova. I ovdje se sve vie odstupa od klasine jednostavnosti jedinstvene i monolitne piramide, koja se, sve veom diverzifikacijom specijaliziranih sudova dijeli na vie manjih piramida koje se (najee) sastaju u jednom vrhu - vrhovnom sudu. Ipak, naini i stupanj specijalizacije dosta se razlikuju od drave do drave, i znaajno variraju ak i izmeu srodnih pravnih sistema.54 Blai stupnjevi specijalizacije ostvaruju se koritenjem razliitih procesnih reima ratione materiae55, uz eventualne zahvate u sastavima sudskih vijea56 ili formiranje posebnih odjela u sklopu redovnih sudova ope nadlenosti. Do potpunije specijalizacije dolazi kada se sudbena zgrada i organizacijski raslojava na zasebne jedinice namijenjene rjeavanju odreene vrste sporova. U najradikalnijem sluaju, takve zasebne grane sudstva potpuno su odvojene i na najvioj razini.57 [to se tie vrsta specijalizacije, one se u okviru kontinentalne Evrope pojavljuju - uz vee ili manje razlike - u uglavnom istim formama: najee se emancipira pravosue specijalizirano za trgovake sporove, radne sporove i upravne sporove te, ponekad, za patente, autorsko pravo, financije, socijalno osiguranje, disciplinske prekraje upravnih slubenika (i, nekad odvojeno, za disciplinske prekraje sudaca); izvjesne crte specijalizacije pojavljuju se i u porodinopravnim sporovima, krivinom postupku protiv maloljetnika, predmetima iz graevinarstva, privrednih prijestupa i "delikata protiv drave". Posebna i vrlo problematina vrsta sudova su - tamo gdje postoje - vojni sudovi, ije se

Jer, davanje ovlasti za rjeavanje konflikta bilo jednoj, bilo drugoj strani protivilo bi se naelu podjele vlasti. Ustavni sudovi, koji se esto pojavljuju kao instancija odluivanja u tako nastalim sukobima nisu pak ni organi upravne, ni sudbene vlasti, a jo manje nadreeni vrh bilo koje od tih dviju piramida. U svojoj strukturi, a i u nainu postupanja, oni predstavljaju medijatora koji bi na racionalnoj osnovi trebao formulirati politiki kompromis. Problem odnosa upravne i sudbene vlasti jo je kompleksniji kod pitanja pravosudne uprave i statusnih (personalnih) odnosa: o tome v. infra pod Statusne obiljeja. O tome da je "opseg specijalizacije sudova u Austriji manji od npr. one u Njemakoj" v. Krapac, Austrija, str. 1171. Npr. u Hrvatskoj posebni postupci u parnicama iz radnih odnosa (v. ZPP, dio trei, "Posebni postupci", l. 433 i d.) odnosno postupak u porodinim stvarima (v. Zakon o braku i porodinim odnosima, l. 304 i d.).
56 55 54

53

Usp. Krapac, Austrija, ibid.

Takva je potpuna podjela rada, naglaena ak i teritorijalnom dislokacijom primjerice ostvarena u Njemakoj gdje osim vrhovnog suda za sudove ope nadlenosti, Saveznog sudita (Bundesgerichtshof) u Karlsruheu, postoje jo i vrhovni savezni sud za radne sporove (Bundesarbeitsgericht) u Kasselu, za patente (Bundespatentgericht) u Mnchenu, za financije (Bundesfinanzhof) takoer u Mnchenu, te za upravne sporove (Bundesverwaltungsgericht) u Berlinu. Usp. Krapac, Njemaka, str.... (par. II, t. 6.3). Koherentnost pravnog sustava u ovom se sluaju postie na nain potpuno neprispodobiv birokratsko-monokratskim metodama, "kolektivnom koordinacijom odluivanja vrhovnih sudita federacije" na zajednikim sjednicama njihovih delegata - usp. Krapac, str.... (izn.bilj. 20).

57

14 osnivanje u doba mira negdje ak i ustavno zabranjuje.58 U svakom sluaju, meunarodni standardi tek veoma restriktivno doputaju njihovo uvoenje.59

Tendencija prema monokratinost 29. Tree organizacijsko obiljeje birokratko-monokratskog modela u njegovom potpuno razvijenom tipu jest monokratska organizacija. Ako, u kontekstu organizacije sudstva, princip monokratinosti shvatimo kao primat inokosnog naspram kolegijalnom odluivanju u konkretnim sluajevima, na principijelnoj e razini ovdje prvi put doi do znatnije diskrepancije izmeu naela na kojima se zasniva Weberov model i iroko prihvaenih naela sudskog postupka. Kod nas nekad ak sadrana na razini ustavnog principa60, linija kolegijalnosti u odluivanju provlai se kao trajna konstanta kroz djelovanje evropskog pravosua. Dodue, kolegijalnost esto iz praktikih razloga ustupa mjesto individualnom odluivanju - naroito na niim stupnjevima hijerarhijske ljestvice i u stvarima manje vanosti. A, budui da takve instancije i takvi predmeti prevladavaju u aktivnostima svih pravosudnih organizacija, suhi jezik brojaka mogao bi navesti na zakljuak da monokratinost ipak prevladava: tako je, prema statistikama za 1989. godinu, u austrijskim sudovima prvog stupnja 84 posto predmeta rijeeno pred sucem pojedincem.61 Na slian zakljuak mogle bi navesti i promjene koje u novije vrijeme idu prema jaanju monokratinosti. Naelo kolegijalnosti, slabiji pandan poznatijim naelima usmenosti, javnosti, kontradiktornosti i akuzatornosti, djelomino je proizvod velikih graanskih revolucija iz 1789. i 1848. godine. Kao manje ukorijenjeno i slabije vezano uz ideologijski sklop, uglavnom je gubilo bitku s tenjom ka efikasnosti i ekonominosti postupanja. U Njemakoj, primjerice, ve reformama graanskog postupka iz 1924. godine zemaljski su sudovi od kolegijalnog postupanja praktiki gotovo sasvim postali inokosni sudovi62; tendencija ka jaanju monokratinosti takoer se opaa i u najnovijim procesnim reformama u Hrvatskoj.63 30. Ipak, znaenje principa kolegijalnosti u postupanju nikako se ne smije podcijeniti. Osnovni nedostaci kolegijalnosti, "sporost, skupoa i smanjivanje osjeaja
58

Primjerice u Austriji, u l. 84 st. 1 austrijskog Saveznog ustava; usp. Krapac, Austrija, str. 1181.

Usp. Montrealska univerzalna deklaracija o nezavisnosti pravosua, l. 2.06 e), koja za osnivanje vojnih sudova trai kumulativno zadovoljavanje sljedeih uvjeta: 1) postojanje "tekih izvanrednih prilika koje prijete opstanku drave"; 2) striktnu suglasnost meunarodno priznatim minimalnim standardima nezavisnosti sudstva; 3) podlonost kontroli redovnih sudova; 4) ogranienost nadlenosti na vojne prijestupe; 5) ogranienost nadlenosti na vojne osobe. Tako su l. 228. Ustava SFRJ te l. 314. Ustava SRH sadravali pravilo da sudovi sude u vijeu; u danas vaeem Ustavu Republike Hrvatske nema analogije tom pravilu, no naelo zbornog postupanja zadrano je na zakonskoj razini - usp. l. 13. i l. 41. ZPP te l. 19. ZKP.
61 60

59

Usp. Krapac - Austrija, str. 1170. Usp. Bruns, Zivilprozerecht, Mnchen, 1979, str. 398.

62

Usp. novelu ZPP-a (l. 43) prema kojoj se stranke mogu sporazumjeti da im sudi sudac pojedinac i bez obzira na vrijednost predmeta spora.

63

15 osobne odgovornosti lanova kolegija"64, primarno su tehnike naravi: ako naruavaju "racionalnost" postupka, onda je to samo "racionalnost" u smislu "efikasnosti" - poveavanja brzine i smanjivanja trokova sudovanja. S druge strane, kolegijalnost nedvosmisleno doprinosi "racionalnosti" u supstancijalnom smislu - "lanovi kolegija, ujedinjeni u jedinstvenu zajednicu odluivanja, raspolau veim znanjem nego pojedinac. Kontrolirajui, ispravljajui i obuzdavajui jedan drugoga, oni pruaju jamstva da e njihova odluka biti razborita, objektivna, promiljena i pravina."65 Bez obzira na to je li ili nije izraena na razini ustavnog ili zakonskog naela, kolegijalnost je u praksi preutno prihvaena kao dio pravosudne tradicije Zapada, jer praktiki ne postoji civilizirana zemlja koja na viim rangovima sudbene hijerarhije nema kolegijalne gremije. Za tu praksu mogu se nai ozbiljna teorijsko-politika obrazloenja. Iznimna vanost misije povjerene sucima i sudovima u modernim drutvima iziskuje maksimiranje kvalitete i minimiziranje arbitrarnosti i pristranosti. Pritom, nije nuno sumnjati u sposobnosti individualnih sudaca - "monokrata". Superiornost "jedinstvene zajednice odluivanja" potjee iz dubljih razloga: bez obzira na pojedinane kvalitete, ispravna, pravina i razborita odluka sa znatno e se veom vjerojatnou postii - kako u pravu, tako i izvan njega - tek ako je proizvod intersubjektivne razmjene stavova i argumenata sudionika komunikacijske zajednice. O tome svjedoi i niz suvremenih pravno-teorijskih i epistemolokih radova. 31. Zato, na ovom mjestu modelskog razmatranja, nikako se ne moe zakljuiti da je prisutnost kolegijalnih oblika odluivanja u evropskom sudstvu tek sitna devijacija koja ne ugroava opu idealtipsku tendenciju k "monokratskim oblicima". Ako se s distancije razmotri ustroj evropskih sudova, problamatinim se nee uiniti nedostatak monokratinosti, ve - naprotiv - inzistiranje na prividu monokratinosti. Tradicijska ishodita evropskih pravosudnih organizacija u apsolutistikim birokratskim mainerijama sedamnaestog i osamnaestog stoljea pronijela su dogmu koja se odrala: dogmu o presudi kao izreci jedinstvenog, jednoglasnog i jednoumnog ("monokratskog") autoriteta - Suda. Kompozitna priroda pravorijeka kolegijalnog tijela u evropskom se kontekstu smatrala - a nerijetko se jo uvijek smatra - neim neasnim i nedostojnim Vrhovne Dravne Volje i Razuma. esto ne dokraja razrijeeni sukobi miljenja stoga se, poput pozakonjenog izvanbranog djeteta, skrivaju iza anonimnosti Suda, dok se imena sudaca - a naroito njihova odvojena miljenja i glasovi - utapaju u impersonalnom sivilu Organizacije. S promjenom poimanja sudske uloge i funkcije, u Evropi ipak jaaju reformski napori usmjereni k veoj javnosti i transparentnosti ne samo onog procesa koji se odvija izmeu "suda" i "stranaka" ve i onog procesa koji se odvija izmeu etiri zida prostorija u kojima suci vijeaju i glasaju. 32. Ovim razmatranjima ve se pribliavamo i pojedinim funkcionalnim obiljejima kod kojih emo - kao to e se pokazati - ustanoviti jo vee divergencije u odnosu na birokratsko-monokratski model. Budui da se ovaj tekst poglavito bavi organizacijskim aspektima evropskog pravosua, skup funkcionalnih obiljeja (ionako teko odvojivih) predstavit emo u jedinstvenom paragrafu ovog teksta.

64

Triva, Belajec, Dika, Graansko parnino procesno pravo, Zagreb, 1986, str. 176. Ibid.

65

16

Funkcionalna obiljeja: pravila postupanja, procedura, impersonalitet, pismenost, tajnost, kontinuitet 33. Dva obiljeja Weberovog birokratsko-monokratskog modela ine se danas u evropskom kontekstu potpuno samorazumljivim: postupanje prema objektivnim mjerilima naznaenim u "racionalnim pravilima" rjeavanja pojedinanih sluaja, sine ira et studio, "bez obzira na konkretnu osobu".66 Takva racionalnost postupanja, djelovanje na temelju "ustava", "zakona" i drugih "propisa" koji se sastoje od "strogo formalnih pravnih pojmova"67 odnosi se podjednako na supstantivne kriterije odluivanja ("materijalno pravo") kao i na metode ostvarivanja pravne zatite ("procesno pravo", "proceduru"). Ipak, upravo toj karakteristici Weber posveuje posebnu panju u kontekstu analize birokratskomonokratskog modela, i to prvi put izravno se referirajui na sudstvo. 34. Kao suprotnost "racionalnom pravosuenju" Weber istie tri druga tipa sudstva. To su "karizmatsko pravosuenje", tip sudstva koje se vee za "svete tradicije" i pojedinani sluaj rjeava na temelju "objave" - proroanstva, proroke izreke ili "bojeg suda"; "sudako pravosuenje", koje pojedinane sluajeve rjeava na temelju "konkretnih etikih ili drugih praktikih vrijednosnih sudova"; te "empirijsko pravosuenje", koje sudi "dodue formalno, ali ne podvoenjem pod racionalne pojmove ve pozivanjem na 'analogije' i nadovezivanjem na konkretne 'precedente' i njihova tumaenja".68 Posljednja dva tipa Weberu su sistematski najinteresantnija, kako zbog povijesnih paralela (odnos njemakog i engleskog sudstva) tako i zbog njihovog dvojnog poloaja u odnosu na tipove "karizmatske" i "tradicionalne" vlasti. Weber je odvie dobar povjesniar da bi previdio sloenost problema: u konkretnoj analizi, iako tek u natuknicama, on uvia potekoe uklapanja razlika common-law i kontinentalnog pravosua u svoj idealtipski sustav. 35. Prva potekoa tie se sistemske konzistentnosti: "karizmatsko pravosuenje" moe se dodue ve po imenu izravno povezati s tipom karizmatske vlasti, iako ni to nije sasvim neupitno.69 S druge strane, moe se pretpostaviti da bi "sudako" i "empirijsko" pravosuenje u istom obliku pripadalo tipu tradicionalne vlasti - no u praksi ni to ne mora biti sluaj: "konkretan vrijednosni karakter sudakog pravosuenja moe dotjerati do prorokog kidanja sa svakom tradicijom, empirijsko pravosuenje moe biti sublimirano i racionalizirano u vjetinu."70 im se, dakle, osnovni sistemski pojmovi krenu pomnije razmatrati, sve su permutacije mogue: "karizmatsko" pravosuenje dobiva "tradicionalne" i
66

Usp. Weber, op. cit. (II), str. 74. Ibid. Op. cit., str. 75.

67

68

Na "karizmatsko pravosuenje" u uem smislu - predmoderni tip postupka zasnovan na "ordalijama", prisegama i drugim "iracionalnim" dokaznim sredstvima - Weber se, vjerojatno zbog njegove oite povijesne prevladanosti, posebno ne obazire; ipak treba rei da, unato "karizme" proroanstva, i ovaj tip postupka ima "tradicionalne elemente" (koji su vidljivi ve u njegovom permaniranju), a - primjerice kod ordalija - nisu uvijek vezani uz individualnu "karizmu". U izvjesnom smislu, u nekim elementima "karizmatskog pravosuenja" mogli bi se nai ak i elementi (procesne) "racionalnosti": definirana pravila postupanja, efikasnost i jeftinoa, pa i prilagoenost uvjetima u kojima je gotovo nemogue izvoenje "racionalnih" dokaza, uz istovremeno jako psiholoko povjerenje zajednice (pa i potencijalnih sudionika postupka) u "vie sile".
70

69

Ibid.

17 "racionalne" elemente, a tradicionalni tipovi "karizmatske" i "racionalne". Znai li to da su otvorene i mogunosti "karizmatskih" i "tradicionalnih" (dakle, za Webera inherentno predmodernih) utjecaja na "racionalno" (moderno) sudstvo? 36. Druga potekoa nastaje kada se ova apstraktna pojmovna razmatranja prenesu na teren empirijske analize. Weber opreku "empirijskog" i "sudakog" s jedne i "racionalnog" sudstva s druge strane razvija imajui oito u vidu opreku engleskog (common law) i njemakog (evropskog kontinentalnog) pravosua. Problem se ovdje za Webera ne sastoji samo u tome to se konkretnom engleskom pravosuu koje on ima u vidu, iako je po formi - weberovski - predmoderno, ne moe odrei dignitet, funkcionalnost, efikasnost i - u krajnjoj liniji - racionalnost. Tei problem proizlazi iz obuhvatnosti Weberovih ambicija: da u sistem meusobno povee tipove vlasti i legitimiteta sa stupnjevima i formama drutvenog razvoja. Tako, jasno je da je za Webera "racionalna" vlast najpogodnija za razvoj i inherentna suvremenom kapitalistikom drutvenom poretku, dok ostali oblici ipak proizlaze iz prethodnih - bitno feudalnih - odnosa. Zbog toga, Weber nije mogao prijei preko injenice da je Engleska, paralelno s permaniranjem jednog bitno "neracionalnog" sistema pravosua - "sudakog", u onoj mjeri u kojoj su sudovi proizvodili precedente, te "empirijskog", u onoj mjeri u kojoj su ih se sudovi pridravali - istodobno prednjaila u razvoju kapitalistikih ustanova i trine ekonomije. 37. Objanjenje za tu neloginost Weber konstruira ad hoc - uvodei nove elemente u analizu. Njegov prvi argument jest da se "racionalne" forme pravosua derivirane iz recepcije rimskog (procesnog) prava nisu u Engleskoj mogle razviti zbog otpora snanog sloja honorata - pripadnika monih odvjetnikih cehova - prodoru nadirueg "racionalnog prava" iz crkvenih sudova (kanonskog prava) i, dijelom, sveuilita. Razlog za pobjedu honorata - i u tome se sastoji drugi Weberov argument - nije "ekonomske prirode ve (...) je posljedica zakonitosti razvoja strukture vlasti"71. Za razliku od Njemake, u kojoj je uvoenje "racionalnog" prava na planu ustrojstva drave ilo usporedo s opstojanjem decentraliziranih struktura, Engleska je odravanje "neracionalnog" - nebirokratskog precedentskog prava platila snanom dravnom centralizacijom: "U Engleskoj, centralizirano pravosue i istovremeno vlast honorata; u Njemakoj, odsustvo politike centralizacije, a istovremeno birokratizacija".72 38. Takva argumentacija, koliko god mogla biti empirijski ispravna, izaziva znaajna pitanja o ispravnosti osnovnih Weberovih premisa. Ideal-tip birokracije iziskivao bi obuhvatnu piramidalnu strukturu na svim razinama dravne vlasti; birokratizacija bez politike centralizacije teko je zamisliva. Unutar sistema podjele vlasti zamislivo je, dodue, usporedno postojanje centraliziranog i birokratiziranog sudstva i decentralizirane i nebirokratske uprave i, obratno, nebirokratsko sudstvo uz centraliziranu dravnu maineriju. Ipak, to bi sukladno osnovnoj Weberovoj ideji trebala biti sistemska devijacija: njegova teza o superiornosti "racionalne" birokratske organizacije ne pravi distinkcije izmeu grana dravne vlasti, koje sve u irem smislu svrstava u "upravu". Birokratizacija bi trebala biti univerzalna pojava, neminovan pratilac modernizacije i uvoenja kapitalistike privrede: ona bi podjednako trebala zahvatiti dravnu upravu, pravosue, stranake organizacije i upravljanje poduzeima.

71

Op. cit., str. 76. Ibid.

72

18 39. I ovdje bi se Weberovu koncepciju dalo braniti tezom da pojedina empirijska odstupanja ne ugroavaju globalni trend. Pojedine povijesne nekonzistentnosti mogu se odrati neko vrijeme, no konano one e biti usklaene i prevladane - opa e birokratska racionalnost napokon zahvatiti sve segmente upravnih mehanizama. Ovaj bi argument u duhu Weberovih razmatranja bio savreno dosljedan - no, i njegova je empirijska verifikacija veoma dvojbena. Od poetka stoljea zbile su se mnogobrojne promjene u ustrojstvima drava i njihovih pravosua. Neke su od tih promjena uistinu vodile poveanoj birokratizaciji, pa i poveanoj birokratizaciji pravosudnih aparata. Izvjesni elementi birokratskog ustrojstva - djelomina hijerarhizacija, raiavanje sustava nadlenosti ojaani su poglavito u dravama common-law73, a dolo je i do centralizacije dravnog aparata u dravama u kojima on prethodno nije bio centraliziran. Utoliko, moglo bi se rei da su se i Engleska i Njemaka pribliila ostvarenju Weberovog ideala. Ipak, bio bi ishitren zakljuak kada bi se reklo da globalni trend potvruje Weberovu tezu. 40. Dvije pojave u posljednjih sedamdeset godina - nakon Weberove smrti - naroito daju opravdanja za ovu tvrdnju. Jedna se tie povijesnih realizacija ideala pune birokratizacije na svim razinama vlasti, kako u dravnoj upravi, tako i u sudstvu i drutvenim organizacijama. Dovoljno je rei da za takvo jedinstveno piramidalno ustrojstvo podreeno jedinstvenom centru moi dobar primjer prua upravo Njemaka - Njemaka Treeg Reicha. Kako pokazuju istraivanja, uglavnom nepromijenjena pravosudna birokracija Weimarske Republike veoma se dobro prilagodila ciljevima centralizirane totalitane drave.74 Ideal koji je ostvaren u nacionalsocijalistikom pravnom sistemu jest upravo ideal "tehnike racionalnosti" - racionalnosti koja ne poiva na predvidljivosti primjene opih normi, ve na racionalnosti iji je cilj implementacija naredbi vrhovne vlasti "u najkraem vremenu i s optimalnim uinkom".75 Karakteristian opis takvog ureenja - opis koji inae veoma podsjea na neke Weberove opise prednosti birokracije pred ostalim formama upravljanja76 dao je Hans Frank, Hitlerov ministar, predsjednik Akademije za njemako pravo i guverner Poljske: "Dobro ureena, tehniki nadmona uprava odnosi se prema neureenoj vladavini proizvoljnosti kao precizan stroj spram nepouzdanog prirunog alata, koji rezultate daje samo sluajno."77 Dosljedno hijerarhijski organizirana pravosudna birokracija, u kojoj su suci statusno izjednaeni s ostalim slubenicima dravne uprave, pretvorena je u savrenu transmisiju volje Fhrera kao "vrhovnog sudskog poglavara njemakog naroda"78 Osobito u Engleskoj, gdje su nakon tzv. Beechingovog izvjetaja (Beeching Report) iz 1967. godine poduzete znaajne reforme koje su vrhunac imale u Zakonu o sudovima (The Courts Act) iz 1971. godine. Meutim, i nakon tih reformi, englesko je pravosue zadralo svoj osebujan, u osnovi - barem usporeeno s preostatkom Evrope - nebirokratski ustroj. Usp. Drewry, Law, Justice and Politics, London, 1975, str. 46 i d. Usp. Kirchheimer, Otto, "Die Rechtsordnung des Nationalsozialismus", u: Dubiel/Sllner, Wirtschaft, Recht und Staat im Nationalsozialismus, Frankfurt, 1984, str. 323 i d.
75 74 73

Op. cit., str. 324. Usp. supra, biljeka 8 i tekst iznad nje. Frank, Hans, "Technik des Staates", u: ZAkDR 1941, str. 2, citirano prema Kirchheimer, ibid.

76

77

Tako Hitler u govoru pred njemakim parlamentom 1934. godine. Usp. Fenge, "Unabhngigkeit und Verantwortung von richtern und Rechtsanwlten", u: Gilles (ur.), Anwaltsberuf und Richterberuf in der heutigen Gesellschaft, Baden-Baden, 1991, str. 83; usp. i Uzelac, "Zavisnost i nezavisnost", u: Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (Suppl. 4), 1992, str. 579 i d.

78

19 najkraim putem i uz im manje intermedijarnih utjecaja. Efikasnost i preciznost takve organizacije pravosua izazivala je i u tim okolnostima fascinaciju onih koji su u njoj sudjelovali; jedan od njemakih sudaca, piui o ulozi sudstva u Njemakom Reichu, za sebe ponosno izjavljuje da je "jedan od ponajboljih izvritelja Fhrerove volje".79 Vano je primijetiti da se nacistiko pravosue, transformirajui se od nezavisne ustanove civilnog drutva u izvrni organ njemake rasne "zajednice", funkcionalno izjednailo s ostalim granama uprave - s dravnom, partijskom i privrednom birokracijom. To izjednaavanje je dvosmjerno: ne samo to sudstvo preuzima inherentno upravni djelokrug i metode, ve i ostale paralelno postojee upravne organizacije preuzimaju sudbeni djelokrug. Jedan od prvih poteza nacista nakon dolaska na vlast bilo je - jo 12. svibnja 1933. godine - ponovno uvoenje vojnih sudova80; uslijedilo je osnivanje partijskih sudova za pripadnike NSPD, posebne sudbenosti za lanove SA i SS-a; proirenja sudbenih ovlasti industrijskih udruenja, trgovakih komora, "Njemakog prehrambenog stalea" (Reichnhrstands) te pojedinih ministarstava i povjerenitava; o irokim i nekontroliranim ovlastima policije posebno u odnosu prema osobama osumnjienima da su "izdajice naroda" i "tetni elementi" (Volksschdlinge) ne treba niti govoriti.81 41. Slian spoj birokratizacije i centralizacije te vladavine "tehnike racionalnosti" na svim razinama ostvaren je i u drugoj epohalnoj negativnoj utopiji - zemljama sovjetskog tipa realsocijalizma. U Sovjetskom Savezu, nakon prvog razdoblja revolucionarne anarhije, prvi potezi boljevike vlasti ili su upravo k centralizaciji i birokratizaciji vlasti, uspostavi sistema iji bi zakoni, ruei "partikularizme" i "lokalizme" - Lenjinovom formulom - bili primjenjivani jednako "u Kalugi i u Kazanu"82. Borba birokratskih i antibirokratskih tendencija bila je kontekst ideologijskih - pa i fizikih - obrauna izmeu pristalica teze o "odumiranju drave" i pobornika njenog "dijalektikog jaanja" - obrauna koji je poetkom dvadesetih godina zavrio definitivnim instaliranjem snanih birokratskih struktura u svim sferama ivota. Pobjednik (i jedini preivjeli) u toj debati, Staljinov tuilac Viinski, artikulirao je slubenu ideologiju "tehnike racionalnosti" sovjetske totalitarne drave, sadrajno najpregnantnije izraenu u definiciji prava kao "do zakona uzdignute volje vladajue klase". Transmisija politikog diktata takoer je osnovna svrha pravosua - a na taj se nain dadu oitati i inae visoko spekulativne teorije kojima se djelovanje sudova nastojalo legitimirati (ali i kontrolirati). Iako se njegovi utemeljitelji mjestimino nastoje distancirati od svake paralele s nacistikim sudovima83, sovjetski procesni stil bitno je usmjeren istom sustavnom cilju: implementaciji volje monolitnog centra politike moi, koji

79

Rothenberger, "Die Stellung des Richters im Fhrerstaat", DR 1939, str. 831. Usp. Kirchheimer, op. cit., str. 327. Op. cit., str. 328. Usp. Cerroni, "Sovjetske pravne teorije. Problem zakonitosti", u: Argumenti, 2/1978, str. 208.

80

81

82

Usp. npr. kritike navode Viinskog o nacistikom odbacivanju "juridiih elemenata i pravnih kategorija", to se malo kasnije obrazlae argumentom da je potovanje pravnih formi "tei" no bolji nain postupanja, jer ima znaajan edukativan utjecaj na javno mnijenje i "izaziva drutvenu budnost"; O stanju na fronti pravne teorije, u: ini (ur.), Sovjetske pravne teorije, Zagreb, 1984, str. 439 i 464.

83

20 je tek slabo prikriven ideolokim referencijama na "diktaturu proletarijata", "volju radnike klase", "socijalistiku pravnu svijest", "klasni instinkt", "materijalnu istinu" i t.sl.84 42. Bliskost sovjetskog i nacistikog "tehniki racionalnog" pravosua najevidentnija je u njihovom poimanju zakonitosti. Zakoni i propisi u oba su sistema nominalno zadrani kao jedini izvori prava; meutim, u oba sluaja pravne norme sadrane u tim aktima uistinu imaju tek provizoran karakter85; njihova neodreenost otvara iroke mogunosti sudbenog djelovanja u skladu s naelom oportunosti. Takva "stvaralaka" primjena prava u Sovjetskom je Savezu racionalizirana teorijom o "revolucionarnoj zakonitosti"86. No, i ondje gdje su zakonske odredbe relativno nedvoznane, njih se veoma lako, ako se za to pokae potreba, moe promijeniti ili nadomjestiti ad hoc uredbama i dekretima, ak i retroaktivno. Ako ni to nije dovoljno, otvorene su velikodune mogunosti preispitivanja i izmjene pravomonih odluka ne bi li u svakom pojedinanom sluaju ipak konano bila posredovana ispravna politika poruka. 43. Radi korektnosti prikaza ipak treba naglasiti da za te povijesne stranputice nisu odgovorni niti Weber, niti njegova teorija birokracije, te da su njemu neskloni teoretiari esto skloni previdjeti suprotne naznake - jednako kao to su weberijanci skloni previdjeti potekoe njegove koncepcije. Uope, osnovno je pitanje moe li se "tehnika racionalnost" o kojoj govore istraivai totalitarnih poredaka poistovjetiti s weberovskom racionalnou birokracije; to je posebno upitno u analizi sudstva, ija je "racionalnost" Weberu sadrana u odluivanju "na osnovi strogo formalnih pravnih pojmova", u "strunosti", "osobnoj nepristranosti" i "objektivnosti impersonalnosti"87. Dodue, i ovdje je postavljena ograda: Weber priznaje da "'objektivnost' i 'strunost' nisu nuno identini s vlau ope apstraktne norme"88, da "i u sferi sudstva ima oblasti u kojima je zakonodavac uputio birokratskog suca na 'individualizatorsko' suenje".89 No, ta je sloboda ipak proirenija u sferi "prave upravne djelatnosti" u kojoj je "krajnja zvijezda vodilja ponaanja inovnika specifino moderna, strogo 'objektivna' ideja raison d'Etat"90. Iz takvih i slinih se navoda daju izvui dva donekle kontradiktorna zakljuka: prvi, da na empirijskoj razini Weber raspoznaje raznorodnost i funkcionalnu razliitost postupanja sudstva i "prave uprave"; drugi, da "jednakost pred zakonom", "hladna objektivnost birokracije" i "apstraktna pravilnost u vrenju vlasti" nije nespojiva s diskrecijskim ovlatenjima i vladavinom "dravnog razloga" dokle god je tako postavljena politika volja zaogrnuta u ruho bezline "objektivnosti" iza koje se - Weberovim rijeima - "nalazi sistem 'razloga' o kojima se racionalno moe

O tome vidi iscrpnije kod Uzelac, Istina u sudskom postupku, (magistarska radnja), PF Zagreb, str. 97-115 i tamo citiranu literaturu, te Uzelac, "Materijalna istina: iskrivljeno ogledalo jedne teorije istine u sudskom postupku", Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42:4/1992, str. 419-432.
85

84

Usp. Kirchmeyer, op. cit., str. 324. Usp. Cerroni, ibid. Usp. Weber, op. cit. (II), str. 74. Op. cit., str. 76. Op. cit., str. 77. Ibid.

86

87

88

89

90

21 raspravljati, i to ili podvoenjem pod norme ili procjenom ciljeva i sredstava".91 Kontradiktornost proizlazi iz injenice da druga teza, virtualnim izjednaavanjem instrumentalistikih i konzekvencijalistikih s jedne, i normativnih i aksiolokih opravdanja s druge strane dovodi u pitanje prvu tezu, koja - iako empirijski formulirana - moe navesti na pomisao o inherentnoj razliitosti sudstva i uprave koja bi bitno ila upravo razvodnicom normativnog i instrumentalnog. Konkretno, obje bi teze mogle dovesti do suprotnih analitikih rezultata: nacistiko bi se sudstvo, primjerice, iz prve perspektive - perspektive sistemskog razlikovanja sudstva i uprave - trebalo ocijeniti kao povratak u feudalne odnose karakterizirane partikularnou, arbitrarnom usmjerenou na pojedinani sluaj i nekonzistentnim nastojanjem za provoenjem odreenog supstantivnog (materijalnog) sustava ideala dravne politike; iz druge perspektive, koja priznaje samo jedan tip "racionalne birokracije", te joj je pritom svejedno poiva li on na politikoimplementativnim ili vrijednosno neutralnim normativistikim konceptima, nacistiko se sudstvo moe uiniti kao savreni primjer moderne "racionalne" birokracije: efikasne, strune, brze, bezline, formalizirane i dehumanizirane organizacije koja preciznou vicarskog sata sine ira et studio samo provodi Fhrerovu volju. Stoga je ba na ovom polju Weberova pozicija ambivalentna - pa se ne treba uditi da su njegovoj teoriji birokracije naizmjence davane krajnje razliite vrijednosne ocjene. 44. Vratimo se, meutim, na ispitivanje manje ekscesnih primjera pravosudnog ustrojstva. Ako anomalije totalitarnog sudbenog ustrojstva na negativan nain indiciraju da "racionalno" birokratsko ustrojstvo moe posluiti ostvarenju zastraujuih rezultata, jo uvijek se ne moe apodiktiki ustvrditi da birokratizacija sudstva sama po sebi doprinosi izrastanju modernog Levijatana - ili moda ak Behemotha92. Moglo bi se rei da je hijerarhizirana birokracija, iako sama nije sasvim imuna na zloupotrebe i devijacije, neutralno tehniko sredstvo koje je, poput drugih monih oruja i instrumenata, equally lethal for heroes and villains - podjednako pogubno za heroje i hulje. 45. Ovaj argument ne samo to je u duhu Weberove analize93 ve bi se za nj moglo nai i znatne empirijske potkrijepe; posebno, u dosadanjem ispitivanju pojedinih obiljeja birokracije, ustanovljuje se da veina evropskih zemalja ima pravosue koje u dosta velikom stupnju odgovara idealtipskim opisima birokratsko-monokratske organizacije - a da nikome ne pada na pamet samo stoga asocirati takvo pravosue s totalitarizmom, politikim manipulacijama i evidentnom diskriminacijom. 46. Da li je tome uistinu tako? Opisi se ovdje mogu veoma razlikovati ovisno o preferencijama analitiara - ono to se nekima moe initi tek nevanim odstupanjima, drugima moe svjedoiti o bitnim transformacijama koje donose kvalitativnu promjenu. Nedvojbeno je, ipak, da su sustavne varijacije u odnosu prema osnovnom modelu birokracije u sklopu evropskih pravosudnih mainerija znatne - a indikativno je da se te varijacije od
91

Ibid.

Za takvu referenciju usp. Neumann, Behemoth. The Structure and Practice of National Socialism, New York 1942. Usp. vrlo jasnu Weberovu tvrdnju da "objektivna neophodnost postojeeg aparata, zajedno s 'bezlinou' koja mu je svojstvena, donosi sa sobom to da je on - nasuprot feudalnim porecima koji se zasnivaju na osobnom potovanju - uvijek spreman raditi za svakoga tko je znao kako da se domogne vlasti nad njim." Isti inovniki sistem "nastavlja besprijekorno funkcionirati ak i u rukama neprijatelja, ako ovaj okupira to podruje." Weber, op. cit. (II), str. 84.
93

92

22 Weberove smrti konstantno produbljuju. Opi trend utoliko ide suprotno weberovskim pretkazanjima o nezadrivom napretku birokratskih struktura. 47. Ovaj ne-birokratski (ili ak "anti-birokratski") trend do izraaja posebno dolazi kod nekih od narednih funkcionalnih obiljeja organizacije pravosua, a jo vie kod statusnih obiljeja. 48. Iako usporeeno s manje birokratiziranim common-law sudstvom evropsko pravosue posjeduje naglaenije crte impersonaliteta, pismenosti i tajnosti, ipak je to jo uvijek dosta daleko - i sve dalje - od zacrtanog ideal-tipa. Rad evropskih sudova na prvi je pogled nesumnjivo neosoban i bezlian. Sudske presude se u velikoj veini evropskih drava izriu "u ime naroda" ili "drave", kao pravorijeci organa, a ne osoba koje su ih donijele. Ova praksa naglaena je opom nevoljkou da se objavljuju izdvojena i razliita miljenja pojedinaca iz sastava kolegijalnih tijela. No, s druge strane, u neke vrste sudova - posebno one vie - sve vie prodiru i takva, "netipina" ponaanja, a interes javnosti sve vie individualizira pojedine stavove i pridaje ih konkretnim sucima, a ne "neosobnim" organima. To, pak, mijenja javnu sliku o pravosuu i uvruje povjerenje - ili protest - javnosti glede legitimiteta sudstva i drave uope.94 Uope, upravo odnos spram javnosti evropskog sudstva izrazito odstupa od ideal-tipa birokracije. I u evropskim se sudovima sve vie prihvaa izreka lorda Hewarta da se pravinost sudovanja mora i javno manifestirati95. Artificijelnost i formularnost pravnog izraavanja dodue jo uvijek mogu asocirati na tenje za skrivanjem znanja i namjera pod platom strunjake superiornosti - kao svojevrsni novovjekovni pandan raunovodstvenim inovnicima perzijskog aha koji su od budetske vjetine stvorili tajnu znanost, ak s odgovarajuim tajnim pismom.96 Ali i u tom pogledu praksa se sve vie mijenja.97 Tako je, uostalom, i u teoriji danas nesporno da je javnost sudskog postupka jedna od esencijalnih proceduralnih garancija ljudskih prava, a podruje primjene tog naela sve se vie iri.98 Isti se zakljuak moe izvesti i to se tie pismenosti postupka: najvei dio radnji u postupku obavlja se ili registrira pismeno, no krucijalna faza postupka - glavna rasprava - mora biti usmena. I to ne samo zbog javnog perpetuiranja
Ova individualizacija i personalizacija kolegijalnih i drugih odluka ujedno je i poveanje odgovornosti za pojedine suce. Da to ne mora uvijek biti sasvim bezazleno, pokazuje niz ubojstava pojedinih talijanskih sudaca eksponiranih u procesima protiv mafije (izvanevropski pandan su slina ubojstva kolumbijskih sudaca). O povezanim problemima legitimiteta sudstva i njegovih granica usp. Volcansek, "The judicial role in Italy: independence, impartiality and legitimacy", Judicature, 73:6, 1990, str. 322-327. "A long line of cases has shown that it is not merely a matter of some importance, but it is of fundamental importance, that justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done." Lord Chief Justice Hewart, citirano prema Drewry, op. cit., str. 14.
96 95 94

Usp. Weber, op. cit. (II), str. 87.

Usp. primjerice ovogodinje planove austrijskog ministarstva pravosua da, angairajui i golema budetska sredstva, "prevede" stambeno zakonodavstvo na laicima razumljiv jezik. I naelo otvorenog pravosuenja moe se u tom smislu tumaiti kao proirenje principa javnosti - zahtjev sucima da (razumljivo) obavijeste stranke - a time i iru javnost - o svojim pravnim, injeninim i drugim stavovima i pretpostavkama. Usp. Triva, "Esej o 'otvorenom pravosuenju'", u: Novo parnino procesno pravo, Zagreb, 1977, 46; Strner, Die Richterliche Aufklrung im Zivilproze, Tbingen, 1982. Mnoge strune, pa i laike kritike u zapadnim su zemljama esto usmjerene ka potrebi za veom transparentnou sudbene djelatnosti. Usp. Pelinka, "Wie unabhngig sind die Richter?", u: Justiz unter Druck, Wien-New York, 1991, str. 27-42.
98

97

23 sveanog rituala obnaanja dravnih ovlasti: lagani dodir individualnog, konkretnog i neponovljivog ne moe se izbjei - a ini se da postoji opi konsenzus oko toga da organ koji bi svo svoje djelovanje temeljio na zatvorenom tajnom razmatranju akata ne bi zavrijedio oznaku "suda".99

Statusna obiljeja 49. Poloaj sudaca i drugih nosilaca sudbenih ovlasti iz perspektive modela birokratsko-monokratske organizacije ponovo se moe dvojako analizirati. Na prvoj razini, donimantni nain obnaanja sudbene funkcije na Evropskom kontinentu veoma je blizak karakteristikama Weberovog dravnog inovnika - "birokrate". Moderni evropski sudac je "profesionalac" - stalno zaposleni slubenik koji svoju plau prima od drave ili nie jedinice lokalne uprave ili samouprave; on je profesionalac i po svom obrazovanju, steenom u pravilu na pravnom fakultetu kao znanstvenoj ustanovi ija je svha posredovanje specijalistikog strunog znanja. Proces strune specijalizacije za njega se nastavlja i nakon formalnog pravnog obrazovanja, kada kao "pripravnik", "sudaki kandidat" ili "struni suradnik" sudjeluje u esto dugotrajnom procesu profesionalne socijalizacije i inicijacije. Tijekom svog hoda kroz pravosudne institucije, budui sudac nailazi na uobiajene birokratske prepreke - on eka na slobodna mjesta, sakuplja strune ocjene i preporuke o svojoj "podobnosti", bori se za naklonost sudaca i drugih osoba koje sudjeluju u procesu regrutacije novih sudskih kadrova. Krunska "prepreka" koju treba savladati je ona kojoj i Weber posveuje naroitu panju - "struni" ("dravni", "pravosudni") ispit ije je polaganje najautoritativnija ulaznica za pristup u povlaten krug glasnogovornika boice Pravde. I nakon konanog dravnog blagoslova - imenovanja na sudsku funkciju - mladi se sudac nalazi u birokratskom okruju: on je formalno ili faktiki na najnioj stepenici (stupnju, rangu, redu) sudake profesije te mu predstoji penjanje - "karijera" - po ljestvici pravosudnih poloaja, od kojih svaki sljedei sa sobom nosi veu odgovornost, presti i - last but not least - novani prihod. itavo vrijeme od njega se trai pokoravanje veim dijelom nepisanom kodeksu profesionalnog ponaanja ije nepotovanje sa sobom nosi nimalo fluidne sankcije od neizbora u naredni rang do disciplinske odgovornosti, pa ak i uklanjanja iz slube. 50. Iz tog kratkog popisa koji uistinu korespondira bitnim statusnim odrednicama "birokratsko-monokratske organizacije" moglo bi se brzopleto zakljuiti da je sudstvo na evropskom kontinentu uistinu samo jedna od mnogih hijerarhiziranih i birokratiziranih struktura. Takav zakljuak, meutim, proturjeio bi osnovnim intuicijama onih koji su iole upueni u organizaciju i funkcioniranje sudstva Zapadne Evrope i, to je jo vanije, shvaanjima samih sudaca o svojoj socijalnoj ulozi i funkciji. 51. Kako, meutim, opisati teko uhvatljivu specifinu razliku koja sudstvo ipak bitno razgraniuje od ostalih strukturnih tvorbi koje bez ograda zasluuju epitet "birokratskog" ustroja? [irina Weberovog modela ovdje pomalo zamrauje mogunost preciznog odreenja: ako zaista poistovjetimo organizacijske cjeline dravne (npr. "uprava"), drutvene (npr. "crkva") i privatne (npr. "poduzee") sfere, bit e teko naznaiti zato bi
Ovaj opi konsenzus moe se otitati iz l. 10. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima UN-a, l. 15. Meunarodne konvencije o graanskim i politikim pravima UN-a, l. 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima i sl. koji dokumenti jame svakome (kako u graanskom tako i u krivinom postupku) pravo na "pravian i javan postupak".
99

24 upravo sudstvo trebalo imati poseban, povlaten poloaj izvan klasine kategorizacije. Stoga treba djelomino izii izvan ortodoksne Weberove shematizacije i uvesti nove elemente u analizu. 52. Poetna toka ovdje treba biti ona zajednika osobina koja unato mnogobrojnim organizacijskim i institucionalnim razlikama vee sve nacionalne i supranacionalne sudbene tvorevine uzdu i poprijeko Zapadne Evrope. Ta osobina teko se odreuje na strukturnom i organizacijskom planu - no to nimalo ne ugroava stvarnost njenog postojanja. Ukratko, smatramo da se dovezna toka svih zapadnoevropskih sudbenih sustava nalazi na planu kolektivne ideologije - na planu skupa profesionalnih i etikih predodbi i stavova o prirodi i karakteru vlastite funkcije koji oblikuju jedinstvenu korporativnu svijest evropskog sudstva. Osnovna odlika takve korporativne svijesti sadrana je u odnosu sudstva prema svojoj matinoj nad-organizaciji - dravi, ali i u stajalitima sudaca i sudova prema odnosima unutar organizacije pravosua. Zato, primjerice, iako se ne moe porei injenica da su suci po svom zaposlenju i plai dravni slubenici, malo koji ili niti jedan sudac - bez obzira na institucionalnu formalizaciju100 - nee osjeati da slinosti njegovog poloaja i poloaja npr. slubenika u upravi preteu pred njihovim uzajamnim razlikama101. Jednako tako, iako u pojedinim stadijima sudakog curriculuma prevladavaju forme sline klasinim birokratskim obrascima, takve forme unutar pravosua marginalne su u odnosu na snanu samosvijest sudake profesije prema vanjskim imbenicima - u prvom redu u odnosu na aktualne nositelje politike moi. Ta snana samosvijest, poduprijeta opom politikom i demokratskom kulturom naviklom da sudstvu prilazi s dostojnim potovanjem, omoguuje da se faktiki amortiziraju pojedine formalne nesavrenosti sustava.102 Sudstvo, izrazito respektabilni dio dravnog aparata, na taj se nain pojavljuje kao snaga koja nije subordinirana globalnoj organizaciji - dravi - i njenim drugim granama - tzv. "zakonodavnoj" i "izvrnoj" vlasti, ve im je koordinirana, a djelomino ak i nadreena.103 53. Tek iz ove perspektive mogu se uoiti pojedini institucionalni aranmani, imajui uvijek u vidu da bi - kako je to formulirao Triva - "bilo preuzetno i jednostrano bazirati svoje sudove o uspjenosti odreenog reima vodei rauna samo o njegovom normativnom aspektu, zanemarujui uvjete pod kojima se ostvaruje, svojstva sredine kojoj je povjereno njegovo potovanje, idejno-politike postavke koje inspirativno utjeu na primjenjivae
O formalnoj i teorijskoj razlici izmeu sudake funkcije (das Ricterverhltnis) i slubenike funkcije (das Beamtenverhltnis) u Njemakoj v. Krapac Njemaka, str..... (izn.bilj. 40). Time se ne negira injenica da u nekim pravosudnim organizacijama i dalje funkcioniraju preostaci "birokratsko-monokratskog" mentaliteta. Usp. op. cit., bilj 6. Tako je, primjerice, formalno postojanje reizbora sudaca u vicarskoj te pravilo da se izbor vicarskih sudaca rukovodi odnosom snaga politikih stranaka u stvarnom procesu izbora neutralizirano: "u vicarskoj jednom izabrani sudac, usprkos vremenski ogranienom mandatu, ostaje u slubi 'doivotno'", a "... ako neka stranka oslabi na izborima, 'njeni' e suci usprokos tome biti reizabrani". Usp. Dika, "Organizacija sudova, status, izbor i odgovornost sudaca u vicarskoj", Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 41:2-3/1991, biljeka 11 i tekst iznad nje, te tamo citirano istraivanje. Utoliko to sudstvo u suvremenim pluralnim dravama esto ima posljednju rije u rjeavanju sporova u ijoj pozadini stoji razliito poimanje temeljnog drutvenog konsenzusa i konstitutivnih vrijednosti na kojima je politika zajednica utemeljena. Zbog te presudne vanosti sudstva mijenja se ak i samo poimanje drave: tako neki autori smatraju da je npr. Njemaka danas prela iz forme klasine liberalne drave u kojoj vladaju zakoni (tzv. Gesetzgebungsstaat) u dravu kojom vlada pravosue (Rechtssprechungsstaat). Usp. Krapac, Njemaka, bilj. 3 i tekst iznad nje.
103 102 101 100

25 normi u situacijama u kojima im one ostavljaju ira podruja diskrecijskih ovlatenja"104. Ako kao princip - ali i kao opis stvarnog funkcioniranja zapadnoevropskog pravosua uzmemo pravilo da u svim bitnim stvarima koje se tiu sudakog stalea sudstvo treba formalno ili faktiki imati odluujui - ili jedini - votum105, tada se uspostavlja i mjerodavan kriterij za prosuivanje pojedinih normativnih i organizacijskih rjeenja. 54. Stupanj autonomije pravosudnih organizacija, koji ponekad ide sve do organizacijskih reima koji se s pravom mogu nazvati terminom samouprave sudstva106, razliit je u pojedinim zapadnoevropskim zemljama - no ne toliko da bi bio ugroen osnovni princip samostalnosti i nezavisnosti sudstva. Unato potekoama i opasnostima klasifikacije, ini nam se da se evropski pravosudni sustavi mogu svrstati u tri osnovne grupe, pri emu kriterij klasifikacije ne bi bio stupanj postignute autonomije, ve stupanj institucionalizacije postignute autonomije. Indikativno je, naime, da se upravo u zemljama u kojima su se povijesno pojavljivale ea i tea zadiranja u obavljanje sudske funcije smatralo potrebnim jae formalizirati zatitu pravosua i oteati vanjske utjecaje, dok se u zemljama u kojima je sudstvo - u cjelini uzevi - tradicijski odravalo visoke standarde autonomije i nezavisnosti takva formalizacija inila suvinom. 55. Korporativna je svijest pravosua do izvjesne mjere obrnuto proporcionalna s formalizacijom sudbenog korporativizma - barem ako se stvari sagledavaju iz povijesne perspektive. Tako se u klasifikaciji prema stupnju institucionalizacije na najniem rangu nalaze pravosudni sustavi koji u svome postojanju - barem ne u posljednjih 150 godina - ne biljee grublje devijacije i ija je opa politika klima bila uglavnom stabilna i tolerantna: sistemi zemalja kao to su Engleska i [vicarska. Uzori sudbenog dostojanstva, zemlje koje meunarodna poslovna i politika zajednica rado bira za mjesto rjeavanja meusobnih sporova, te drave u osnovi sadre malo institucionaliziranih i formaliziranih oblika zatite vlastitih sudaca. Kao najbolji primjer za to moe zacijelo posluiti pravosudni sistem Velike Britanije. Ako je, prema tradicionalnom shvaanju, podjela vlasti osnovni stup nezavisnosti sudstva, onda je kljuna osoba u engleskom pravosudnom sistemu, Lord Chancellor, "iva opreka doktrine o podjeli vlasti"107. On je ministar u vladi (Kabinetu) i kao takav podloan doktrini kolektivne odgovornosti za rad vlade; on je predsjedavajui (Speaker) Doma lordova kada ovaj zasjeda u svojoj legislativnoj funkciji, i kao takav esto veoma aktivan u kreiranju i obrani vladine politike; on je glavni savjetnik vlade u pravnim pitanjima; on je ex officio predsjednik triju najviih engleskih sudova (High Court, Court of Appeal i Chancery Division); on predsjedava sudskim sjednicama Doma lordova te sjednicama Judicial

Triva, "Talijansko Vrhovno sudbeno vijee - Consiglio superiore della magistratura", u: Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42:Suppl. 4/1992, t. 33, str. 572 (dalje citirano kao Italija). Ili, kako to opetovano navodi Triva: "Da bi mogli efikasno ispunjavati svoj zadatak, nosioci pravosudne funkcije treba da raspolau odreenim ovlatenjima, da imaju odreenu vlast ili mo razliitu od vlasti koju imaju zakonodavni ili izvrni dravni organi", Triva, "Profesionalni suci u Francuskoj: Obrazovanje, regrutiranje, napredovanje i odgovornost sudaca", u: Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 39:2/1989, t. 9., str. 225 (dalje citirano kao: Francuska), Triva, Italija, t. 33. Za termin "samouprave sudstva" usp. takvu karakterizaciju za talijansko pravosue u Senese, "The 'Autogoverno' of Italian Judiciary", in: CIJL Yearbook, Vol. I: Constitutional Guarantees for the Independence of Judiciary, April 1992, str. 61-86.
107 106 105

104

Drewry, Law, Justice and Politics, str. 4.

26 Commitee of the Privy Council.108 Politika priroda imenovanja Lord Chancellora je nedvojbena: njega imenuje engleska kraljica na prijedlog premijera motiviran u osnovi politikim i stranakim razlozima; stoga se injenica da je on faktiki nadlean za veinu imenovanja engleskih sudaca ini gotovo flagrantnim krenjem naela nezavisnosti sudstva.109 Uostalom, do 20-ih godina ovog stoljea Lordovi Chancellori su se prilikom imenovanja sudaca uistinu i rukovodili politikim razlozima110. Nedostaci preirokih ovlatenja Lorda Chancellora u Engleskoj su ope mjesto (nije rije samo o politikim nedostacima: zbog prirode njegovih dunosti potpuno je normalno da Lord Chancellor istodobno mora predsjedavati na dvije do tri sjednice razliitih visokih dravnih tijela); ipak, unato tome to se jo od kraja prvog svjetskog rata razmatraju prijedlozi da se formira ministarstvo pravosua i na njega prenesu neke upravno-pravosudne dunosti Lorda Chancellora, njegova ovlatenja su u posljednjih nekoliko decenija prije poveana no smanjena111. No, problem ne lei samo u funkcijama Lorda Chancellora; i u ostalim kljunim pitanjima sudake nezavisnosti, Engleskoj izvrnoj vlasti, izravno ili neizravno, na raspolaganju stoje iroka diskrecijska ovlatenja: mogunost arbitrarnog poveanja broja sudaca viih sudova (za nie sudove ak i mogunost smanjenja njihovog broja), mogunosti zloupotrebe prilikom formiranja sudskih vijea ili dodjele sudskih predmeta i sl. Ipak, kraj svih tih mogunosti, stvarne zloupotrebe sudstva veoma su rijetke, a sudstvo openito uiva povjerenje javnosti, iako istraivai istiu da "sama injenica da izvrna vlast u praksi ne zloupotrebljava svoja ovlatenja nije jo i garancija protiv buduih zloupotreba."112 56. Ovaj primjer dvostruko je pouan: s jedne strane, on pokazuje koliko je vaan aspekt faktikih politikih odnosa i tradicije u odnosima politika vlast - pravosue; s druge strane, on ipak indicira i potrebu pravne formalizacije i uspostavljanja institucionalnih jamstava integriteta sudake profesije. Stoga, ako navedene pravosudne sustave prema stupnju institucionalizacije pravosudne autonomije i sudake nezavisnosti kategoriziramo kao sustave minimalne formalizacije i institucionalizacije, istraivanje treba nastaviti ispitivanjem druge kategorije pravosudnih sustava, kategorije sustava srednje formalizacije i institucionalizacije.
Usp. Shetreet, Shimon, Judges on Trial. A Study of the Appointment and Accountability of the English Judiciary, Amsterdam-New York-Oxford, 1976, str. 48-49. Formalno suce imenuje kraljica; meutim, prema ustavnom obiaju (imenovanje sudaca viih sudova predmet je konvencije, a ne pisanog prava!) veina sudaca imenuje se na prijedlog Lord Chancellora, a od toga su izuzeti samo Law Lords, Lords Justices of Appeal, Lord Chief Justice, Master of the Rolls i President of the Family Division, koje, kao i Lorda Chancellora, imenuje kraljica na savjet premijera. Usp. Shetreet, op. cit., str. 47. Lord Sankey (1929-1932), jedan od rijetkih stranaki neangairanih Chancellora, prvi je uveo naelo nepolitikog imenovanja sudaca te iskoristio svoj mandat da u Domu lordova nadomjesti politiki imenovane osobe sucima tradicionalnog tipa; usp. Drewry, op. cit., str. 10 i d. Osnivanje ministarstva pravosua predlagao je jo Haldane Report on the Machinery of Government iz 1918. godine; od tada, pa sve do danas, taj prijedlog je kontinuirani predmet debate, no do sada nije implementiran. Usp. Drewry, op. cit., str. 11-13; Shetreet, op. cit. str. 50. Shetreet, op. cit, str. 45; isti autor upozorava i na mogunost skeptinijeg tumaenja vladinog neuplitanja u poslove pravosua, naime na injenicu da engleski politiki establishment moe (a to je i inio) na drugi nain amortizirati "nepopularne" sudske odluke - donoenjem zakona kojima se retroaktivno ponitavaju uinci pojedinih presuda najviih sudova. Usp. ibid.
112 111 110 109 108

27 57. Za ovu skupinu paradigmatini su pravosudni sustavi germanskih zemalja poglavito Njemake i Austrije. Osnovna karakteristika ove kategorije - a i njeno intrinziko opravdanje - jest postizanje "ravnotee izmeu potrebe da se brojna pitanja unutranje organizacije sudova reguliraju aktima uprave te suprotnog zahtjeva da se sudovima osigura nezavisnost od upravnih organa koji osim sudova sudjeluju u poslovima sudske uprave"113. Taj "delikatni zadatak"114 u pravilu je obavljen zadovoljavajue, iako je preostalo prostora za dosta eksternih utjecaja dravne administracije, posebno u procesu selekcije i odabira buduih sudakih kadrova. Osnovna slaba toka ovog sistema i mjesto na kojem su interesi osiguranja autonomije sudstva ustuknuli pred dravnim interesima i zahtjevima efikasnosti nalazi se u domeni (ire shvaene) pravosudne uprave. Naime, organi izvrne vlasti ponajvie nadleni resorni ministar (najee ministar pravosua) te od njega imenovani predsjednici sudova - zadrali su u tom sistemu znaajne ovlasti u sudskoj administraciji: nadzor nad radom sudova i (su)odluivanje u postupku postavljanja i napredovanja sudaca. Sama imenovanja sudakih kadrova u tim su zemljama tako velikim dijelom izravno ili neizravno u rukama upravnih tijela - ministarstava pravosua. U Njemakoj, primjerice, veinu sudaca imenuju ministri pravosua115: za suce vrhovnih federalnih sudova savezni ministar pravosua zajedno s predsjednikom Republike i tzv. odborom za izbor sudaca, za ostale federalne sudove iskljuivo savezni ministar pravosua; za suce zemaljskih sudova negdje "zemaljski ministri za pravosue samostalno, a negdje zajedno s odborima za izbor sudaca"116. Jednako tako, u Austriji je, prema ustavnoj odredbi, imenovanje sudaca stavljeno u nadlenost predsjednika Republike, na prijedlog savezne vlade ili ovlatenog ministra117. Tu ovlast predsjednik Republike moe prenijeti na odreenog ministra, pa u praksi savezni ministar pravosua imenuje sve sudake pripravnike i suce prvog plaevnog razreda osim predsjednika suda, dok sve ostale vie suce imenuje predsjednik Republike na prijedlog i uz supotpis ministra pravosua118. Slina situacija uplitanja izvrne vlasti u kadrovsku problematiku sudbene vlasti nailazi se i u procesu promocije u slubi: i ovdje je kljuna figura ministar pravosua koji - primjerice u njemakom sistemu - odluku donosi poglavito na temelju miljenja ("svjedoanstava") predsjednika suda o radnim kvalitetama, ali i osobnim i socijalnim karakteristikama kandidata za promociju119. Organi dravne administracije imaju i iroke ovlasti u tzv. vanjskim aspektima sudske uprave - materijalnom poslovanju suda, nadzorom nad "vanjskim podrujem urednog obavljanja poslova" i sl., te manje ovlasti u izricanju disciplinskih sankcija120.
113

Krapac, Njemaka, str.... (izn.bilj. 28). Ibid.

114

Osim sudaca Saveznog ustavnog suda, koje biraju dvotreinskom veinom oba doma njemakog parlamenta. Usp. op. cit. str... (iznad fusnote 60).
116

115

Op. cit, str..... (izn.bilj. 61-62). Krapac, Austrija, str. 1182. Op. cit. (izn.bilj. 82). Krapac, Njemaka, str..... (izn.bilj. 65).

117

118

119

Usp. Krapac, Austrija str. 1176; Njemaka, str... (izn.bilj. 30 i d.). U Njemakoj, organ nadzora (ministar pravosua, predsjednik suda odn. "nadzorni sudac") moe zbog naruavanja pravila slube samo izrei opomenu i "prodiku", a i te su sankcije podlone prizivnoj kontroli sudskog tijela.

120

28 58. Ipak, u tim sustavima ugraena su ve znaajna formalna jamstva sudbene nezavisnosti i autonomije. Na ustavna jamstva nezavisnosti sudstva - naelo diobe vlasti, supstancijalne nezavisnosti sudaca, pravo na zakonskog suca, zabranu vojnih i izvanrednih sudova itd. - ne treba posebno upozoravati: ona su postala dio ope politike kulture u tim zemljama i svoju konkretizaciju nalaze u bogatoj pravnoj i politikoj praksi. Ovdje se treba zadrati na organizacijskim i institucionalnim formama zatite personalne nezavisnosti sudaca - na posebnim izabranim tijelima sudske samouprave koja zamjenjuju, dopunjuju i ograniavaju izvrnu vlast i u onim sudskim poslovima u kojima je zadrala izvjesne prerogative. Tako je u postupku regrutacije, selekcije i promocije sudaca gdje formalno dominiraju tijela dravene uprave nadlenost samoupravnih tijela manja, no ipak znaajna. U postupku izbora i promocije njemakih sudaca obvezatno je zatraiti obrazloeno pismeno miljenje o kandidatu od tzv. "savjeta predsjednitva suda", tijela sastavljenog od najmanje polovice lanova koje suci u sudu autonomno delegiraju. Iako miljenje tog tijela ne vee organ imenovanja, on ipak faktiki ograniuje njegovu samovolju121. S druge strane granice, u Austriji, postoji slina, no jo rigoroznija ustanova: tzv. personalna vijea (senati), iju veinu uvijek ine izabrani predstavnici sudaca, na temelju javnog natjeaja predlau imenovatelju listu kandidata za upranjeno sudako mjesto122, a ista samoupravna sudaka tijela daju i periodine ocjene rada pojedinih sudaca123. Uz ta tijela specijalizirane strune sudske samouprave u Njemakoj postoji i tijelo "ope" sudske samouprave - tzv. sudaki savjeti pri pojedinim sudovima, osnovani kao predstavnitva zaposlenih analogna njemakoj praksi osnivanja "pogonskih savjeta" (u nas nekad: radnikih savjeta). Ti savjeti "paze na pravilnu primjenu svih propisa u vezi s osobnim i radnopravnim statusom sudaca" te na eventualne nepravilnosti i diskriminacije upozoravaju nadlena tijela sudske uprave. Isti savjeti djeluju i kao konzultativni organ za poslove ope uprave pravosudnim sistemom (osnivanje i ukidanje sudova, mijenjanje sheme teritorijalne nadlenosti i sl.)124. 59. U punom smislu autonomija sudstva dolazi do izraaja pri odluivanju o gubitku funkcije i disciplinskoj odgovornosti "punopravnih" sudaca125. U ovoj kategoriji evropskih pravosudnih sustava praktiki je nemogue iz politikih razloga razrijeiti ili premjestiti suca126; naime, sve ozbiljnije disciplinske sankcije, kao i kontrola nad postojanjem uvjeta za obavljanje sudake funkcije, uvijek su povjerene sudskim organima - u Njemakoj tzv. slubenikim sudovima formiranim pri njemakom saveznom vrhovnom sudu i vrhovnim
121

Usp. Krapac, Njemaka str.... (izn.bilj. 70 i d.; 64 i d.). Usp. Krapac, Austrija, str. 1187. Op. cit., str. 1178. Usp. Krapac, Njemaka, bilj. 69 i tekst iznad nje.

122

123

124

Dio osoba koje obavljaju sudbenu funkciju ne nalazi se, naime, u tako povoljnom poloaju u pogledu naela stalnosti i nepokretnosti - rije je o sudakim pripravnicima, te - u Njemakoj "sucima na probu" i "sucima po zadatku". Usp. Krapac, Njemaka, str.... (izn. bilj. 42 i d.) Osim ako nije rije o politikim pitanjima po kojima je i samo sudstvo podijeljeno. Najbolji primjer je moda sudjelovanje njemakih sudaca u demonstracijama protiv stacioniranja amerikog atomskog oruja u Njemakoj, kojom je prilikom njemaki savezni ustavni sud - ne bez drugaijih kritikih miljenja u javnosti donio odluku da takve akcije mogu dovesti u pitanje povjerenje u sudaku nezavisnosti te da stoga mogu initi osnovu za razrjeenje od sudake funkcije. Usp. Fenge, "Unabhngigkeit und Verantwortung von Richtern und Rechtsanwlten", u: Anwaltsveruf und Richterberuf in der heutigen Gesellschaft, Baden-Baden, 1991, str. 88.
126

125

29 sudovima pokrajina, u Austriji slubenikim sudovima i disciplinskim vijeima (senatima) od pet sudaca koje osniva personalni senat.127 60. Ako zbrojimo navedene karakteristike sustava srednje formalizacije i institucionalizacije sudbenog korporativizma, moemo zakljuiti da u njima dominira kompromis izmeu birokratsko-monokratskih obiljeja i administrativnog utjecaja na rad sudova s jedne strane, i tendencije ka kolektivnoj nezavisnosti i autonomiji sudstva, s druge strane. U atmosferi politike stabilnosti, pluralizma i relativno visoke politike kulture ti sustavi udovoljavaju visokim standardima sudbene nezavisnosti, iako se moemo sloiti s tezom da se i u tim sustavima pokazuje kako "nositelji politike vlasti nisu imuni od tendencija da se pravosue podvrgne njihovom utjecaju kroz razliite oblike izravnih i neizravnih upliva na njegovo funkcioniranje"128. Tendencija razvoja tih sustava ide dalje prema sudbenoj autonomiji - uostalom, mnoge od opisanih institucija samouprave sudstva doraene su i reformirane u pravosudnim novelama sedamdesetih godina. I sami suci i teoretiari pravosua u tim zemljama istiu potrebu daljnjih reformi, napose u domeni osobne nezavisnosti sudaca. Trenutno su veoma aktualna nastojanja da se pobolja poloaj sudakih pripravnika i mladih sudaca ("sudaca na probu"), a intenzivan je predmet rasprave i problem tzv. interne nezavisnosti.129 61. Posljednja kategorija pravosudnih sustava mogla bi se opisati kao kategorija sustava visoke formalizacije i institucionalizacije sudbene autonomije. Tek u tim sustavima, moglo bi se rei, korporativna svijest prerasta u korporativnu strukturu. Osjeaj o jedinstvenosti sudake, a i ire pravne profesije i uvid u potrebu da ona sama odreuje parametre svoje djelatnosti u tim sustavima dobiva institucionalni izraz - sredinje autonomno tijelo pravosua koje presudno djeluje na oblikovanje funkcionalne, ali i organizacijske komponente sudbene vlasti. U modernom dobu idejne zaetke takvog tijela nalazimo u Francuskoj, u ustanovi Vrhovnog pravosudnog savjeta (Conseil Supririeur de la Magistrature)130, no slijedom povijesnih okolnosti i politikih otpora to se tijelo nije uspjelo do kraja formirati131, te je ak vremenom izgubilo na mogunosti dostojnog predstavljanja sudbene samouprave.132 Primat je tako nakon II. svjetskog rata preuzela Italija, iji je
127

Usp. Krapac, Austrija, str. 1179. Krapac, Austrija, str. 1165.

128

Usp. Fenge, op. cit., str. 102; Markel, "Sicherung der richterlichen Unabhngigkeit", u: Justiz unter Druck?, Wien/New York, str. 51 i d.
130

129

Usp. Triva, Francuska, t. 19. i d.

Nekoliko pokuaja da se afirmira autonomija sudstva, izmeu ostaloga i ustavnim definiranjem sudstva kao "vlasti" (pouvoir), nisu se uspjeli trajnije nametnuti te je i prema danas vaeem francuskom ustavu sudstvo tretirano kao "autoritet" (autorit) - izraz ije znaenje i odnos spram doktrine o podjeli vlasti ostaju predmet prijepora i za francuske analitiare; usp. Triva, Francuska, t. 12. Robert Badinter o tim pokuajima navodi: "Bilo kao ironija sudbine, bilo kao cijena za razdoblja nemira, oni (francuski, op. aut.) ustavi koji su potvrivali postojanje sudbene vlasti povijesno su imali veoma kratku egzistenciju" - Badinter, "Judicial Independence in France", u: CIJL Yearbook, 1992, str. 54. Openito, sustav pravosua u Francuskoj zadrao je - uz mnoge posebnosti - snane birokratske crte te bi danas u prethodnoj klasifikaciji bio blii sustavima srednje formalizacije. Analiza posebnosti francuskog sustava iziskivala bi znatno vie od ovdje raspoloivog prostora. Za opis francuske situacije usp. Triva, op. cit. te Badinter, op. cit., str. 53-60, a za usporedbe s drugim slinim sistemima Triva, Italija, t. 22. i dalje.
132

131

30 Consiglio superiore della magistratura, izvorno organiziran prema uzoru na francuski pandan iz doba etvrte Republike, otiao dalje u pravcu sudbene samouprave i autonomije te postao model za slina vijea u drugim latinskim zemljama ([panjolska, Portugal).133 62. Talijansko Vrhovno sudbeno vijee, koncipirano talijanskim ustavom iz 1948, a stvarno formirano deset godina kasnije, zamiljeno je kao tijelo koje "odluuje o imenovanju, postavljanju, premjetaju, unapreenju i disciplinskoj odgovornosti sudaca".134 Time je reprezententu pravosudne hijerarhije i dravne birokracije - ministru pravosua - u nadlenosti preostala samo briga za ope uvjete djelovanja pravosua i parasudske organe, ovlatenje za iniciranje disciplinskih postupaka protiv sudaca te, naravno, politika odgovornost za rad pravosua. Vrhovno sudbeno vijee, koje je preuzelo klasine prerogative ministarstva pravosua, jest meutim uistinu reprezentativno tijelo pravosudne profesije, kako po sastavu, tako i po metodama izbora135. Osim predsjednika Republike, predsjednika Kasacijskog suda i dravnog javnog tuitelja, koji su lanovi po funkciji, te deset lanova koje bira parlament izmeu redova pravnih profesora i odvjetnika s dugogodinjom praksom, preostale dvije treine lanova predstavljaju zaista "mali parlament sudbene vlasti". Izuzetno je znaajno istaknuti - napose u svjetlu drugaijeg, manje autonomnog hrvatskog rjeenja - da su izabrani suci-lanovi uistinu izabrani, a ne imenovani: njih na temelju proporcionalne metode biraju sami suci s lista sastavljenih od raznih idejnih frakcija u talijanskom udruenju sudaca136. Time se, tvrde komentatori, u djelovanje sudbenog vijea istovremeno unosi "dinamika demokratskih tendencija" i "jami konceptualni i pravnoteorijski pluralizam u pravosuu".137 63. Iskustva koje nam prua talijanski primjer ovdje se ne zaustavljaju. Korporativno i antibirokratski ustrojeno Vrhovno sudbeno vijee pokazuje naime da se tako izabrano tijelo ne da lako politiki manipulirati i marginalizirati. Upravo suprotno, ono je tendencijski poelo djelovati i praeter constitutionem, crpei svoja "normativna" i "paranormativna" ovlatenja iz svoga organizacijskog ustrojstva, a ne iz izriitih ustavnih odredbi. Tako taj "organizacijski vrh pravosudne vlasti" preuzima "politiku ulogu podnoenja prijedloga za donoenje normativnih akata koji se odnose na ustrojstvo i djelovanje sudbene vlasti"138, donosi akte "normativne prirode kojima se nastoji preduhitriti zakonodavne zahvate za koje se smatra da bi bili nuni ako se eli prilagoditi stare norme koje se odnose na pravosue novostvorenim pravnim institutima"139, osniva posebne komisije za odnose s vladom i
O gorini kojom se u suvremenoj francuskoj literaturi govori "o 'povijesnoj evoluciji' koja je dovela do toga da su latinski i iberijski epigoni nadili izvorni francuski model" usp. Dika-Krapac, "O razvitku instituta sudske (sudake) nezavisnosti u zapadnoevropskom civilizacijskom krugu", bilj. 138 i tekst iznad nje te tamo citiranu literaturu.
134 133

Usp. l. 105. talijanskog Ustava iz 1948. godine. Vidi i Triva, Italija, t. 9. Opirnije o sastavu i izboru Vrhovnog sudbenog vijea Italije v. Triva, Italija, t. 11. i d.

135

Idejne i politike frakcije u talijanskom nacionalnom udruenju sudaca/magistrata (ANMI) koje okuplja 90 posto svih talijanskih magistrata su umjerena Magistratura Indipendente, struja lijevog centra Unit per la Constituzione te lijeva Magistratura Democratica. Nakon reformi 1981, 1985.i 1990. godine, svi suci biraju sve izabrane lanove Vrhovnog sudbenog vijea, bez obzira na razliku u rangu.
137

136

Usp. Senese, op. cit., str. 69-70; v. i Triva, Italija, t. 12. Triva, Italija, t. 10. Op. cit., t. 15.

138

139

31 parlamentom140, te openito preuzima poslove predstavljanja i promicanja interesa "tree vlasti" u svim aspektima. [tovie, Vijee se razvilo i u specifian forum u kojem se koncentriraju i kroz koji se prelamaju sve "velike teme pravosua: odnos spram demokraciji i vladavini prava; uvjeti za punu nezavisnost sudstva; uloga javnog mnijenja; odnos suca i zakona, suca i ustava i suca i drutva, te ak uloga sudstva u demokraciji koja se bori s golemim problemima terorizma, organiziranog kriminala i kriminalnih aktivnosti vladajuih krugova."141 64. Radi potpunosti prikaza treba ipak dodati neke realistike napomene o talijanskoj situaciji koje pokazuju da je, kao i svugdje u svijetu, nezavisnost pravosua ideal koji trai trajnu brigu i napore demokratskih snaga. Naime, drutvena uloga i mo sudstva te prerogativi Vrhovnog sudbenog vijea, koji su, nedvojbeno, liili talijansku izvrnu i zakonodavnu vlast dijela - iako manjeg - njenih tradicionalnih ovlatenja, izazvali su i jo uvijek izazivaju reakciju onih socijalnih imbenika kojima snano i samosvijesno sudstvo ne mora neminovno biti po volji. Talijanski su se sudovi od sredine 70-ih godina poeli sve snanije i odlunije angairati u borbi protiv drutvenog kriminala, te su svojim beskompromisnim akcijama u borbi protiv korupcije u svim oblastima ekonomskog i politikog ivota, borbi protiv mafije, terorizma i velikog kriminala privukli znatnu panju javnosti. Sudstvo u Italiji, ukljuujui Vrhovno sudbeno vijee, od tada se esto optuuje za "politiziranost" i politiku patronau. Javnu kampanju protiv "isuvie angairanog" sudstva predvodile su mnoge politike stranke - a zacijelo nije sluajno da su dosljednom primjenom zakona talijanski suci bili prijevremeno prekinuli karijere mnogih dotad uglednih politikih lidera. U takvim akcijama, u kojima se sudstvo optuivalo za sve nedostatke pravnog sustava, pa i one koje se bez sumnje moglo pripisati vladi i parlamentu, pokrenute su inicijative za raspisivanjem referenduma o organizacijskim promjenama koje bi - kada bi bile usvojene - znatno ograniile ustavni poloaj sudstva i Vrhovnog sudbenog vijea. Neke od tih referenduma talijanski je Ustavni sud proglasio neustavnim, kao onaj koji je smjerao na ukidanje proporcionalnog izbornog sustava za suce-lanove Vrhovnog sudbenog vijea, odnosno uvoenje sustava prema kojem bi te lanove birao opi elektorat, a ne suci sami.142 Drugom je prilikom, 1987. godine, ipak odran referendum o ukidanju imuniteta za djelatnost sudaca, odnosno o proirenju graanske odgovornosti sudaca, koji je, podran od koalicije stranaka koja je zajedno obuhvaala 97 posto talijanskog parlamenta i uz medijsku kampanju praenu varljivim izbornim sloganima poput "nema moi bez odgovornosti" proao uz relativno slab odziv biraa i 80 posto glasova u prilog prijedlogu. 65. Dodatna slaba toka u ustrojstvu talijanskog Vrhovnog sudbenog vijea jest injenica da u njegov sastav po funkciji automatski na mjesto predsjednika dolazi dravni poglavar - predsjednik Republike. Zbivanja su, naime, pokazala da njegov doprinos radu Vijea veoma ovisi o linosti predsjednika - dok je predsjednik Pertini bio izuzetno kooperativan i sklon ustavnoj koncepciji samouprave sudstva143, dotle se predsjednik Cossiga koristio svaku mogunou da rad Vijea blokira ili onemogui144.
140

Op. cit., t. 18. Senese, op. cit., str. 68. Usp. Senese, op. cit., str. 80; Volcansek, op. cit., str. 324.

141

142

Tako je 1982. godine nakon optubi za "politiziranost" Vrhovnog sudbenog vijea i skrivene politike utjecaje sam predsjednik Pertini podrao Vijee i predloio - to je jednoglasno usvojeno - da rad Vijea bude otvoren za javnost. Od tada je svako imenovanje sudaca "od prvog predsjednika Kasacijskog suda do

143

32 66. Poblia ispitivanja ipak pokazuju da je za eventualne disfunkcionalitete u radu talijanskog sudstva ponajmanje kriv autonomni status talijanskog pravosua i njegova "politiziranost".145 Upravo suprotno, tvrde aktivni svjedoci rada Vijea, javnost rada i neprikrivena prisutnost razliitih idejnih strujanja doprinose konstruktivnoj i produktivnoj diskusiji, toleranciji spram drugaijih gledita i kvaliteti institucionalnih rjeenja, a vane odluke Vijee u pravilu donosi jednoglasno ili veoma velikom veinom. Ako talijanski pravosudni sustav i ima "politiki" karakter, onda to ima samo u tom smislu da "birokratsku dimenziju upravljanja pravosuem nadomjeta demokratskom", to doprinosi "nezavisnosti, vrijednosti koja cvjeta u demokraciji, ali je neminovno ugroena birokracijom".146 ini se da je u posljednje vrijeme u Italiji sazrela svijest o tome te da su reformska nastojanja od organizacijskih promjena u sudstvu skrenuta prema drugim, uistinu problematinim elementima talijanskog pravnog sustava147. Zakljuak 67. U suvremenim drutvima sudstvo, kao i pravosue u cjelini, preuzima na sebe sve iru i vaniju socijalnu ulogu. Kompleksna priroda modernih pluralistikih demokracija uzrokuje da sve ee nerazrjeivi sukobi interesa svoj epilog imaju pred sudskim tijelima, na koja politike institucije kontinuuma vlada-parlament nerijetko svaljuju i onaj dio osjetljivih socijalnih problema koje same ne mogu ili ne ele rijeiti. Otuda i sve ire margine (..continued)
najneiskusnijeg suca ... otvoreno javnom preispitivanju razloga zbog kojih se jedan kandidat smatra pogodnijim od drugoga". Senese, op. cit., str. 76-77. Ubrzo nakon svog imenovanja za predsjednika, Cossiga je u prosincu 1985. onemoguio Vijee da raspravlja o aktualnom vladinom napadu na nezavisnost sudstva; sline je poteze Cossiga nastavio, to je dovelo i do opeg trajka sudaca u prosincu 1991, te do javnih prosvjeda tiska, pravnih znanstvenika i ope javnosti. Usp. Senese, op. cit., str. 82 i d. Eventualne kritike mogu se uputiti ne na raun povlatenog poloaja talijanskih sudaca, ve na raun njihovog ekscesivnog sudjelovanja u aktualnim politikim debatama. Volcansek tako navodi da talijanski sistem podjele vlasti "djeluje u samo jednom smjeru - titei suce od drugih grana vlasti, no omoguujui sucima aktivno sudjelovanje u tijelima tih vlasti". Talijanski suci, naime, mogu svoj mandat staviti u mirovanje i sudjelovati u radu parlamenta ili vlade. Tako je, prema anketama iz 1981. godine, 200 od 7000 talijanskih magistrata bilo u punom radnom odnosu u sredinjim ili lokalnim vladama i parlamentima, dok ih je jo 2000 te djelatnosti obavljalo povremeno. Usp. Volcansek, op. cit., str. 324. Tek relativno nedavno zabranjeno je talijanskim sucima pripadanje politikim strankama. Za potpuno suprotnu francusku praksu usp. Triva, Francuska, t. 63. Senese, op. cit., str. 70-71; isti autor jo na jednom mjestu pregnantno odgovara optubama za "politiziranost": "Ono to se zove 'politikim' (u djelovanju talijanskog sudstva, op. aut.) nije nita drugo nego jedna od osobina demokracije: transparentnost i mogunost za obavijetenost i otvorenost diskusiji." (str. 77). Jedan od glavnih uzroka smanjenog legitimiteta sudstva u oima talijanske javnosti je bio, kako pokazuju istraivanja, naglaeno inkvizitorno ustrojstvo talijanskog krivinog postupka, dodatno optereeno nizom antiteroristikih i antimafijskih uredbi i dekreta iji je popratni uinak bilo ugroavanje procesne pravinosti i elementarnih proceduralnih jamstava protiv krenja ljudskih prava. Utoliko, svaka je greka izrazito aktivistikih sudaca lagano postajala obrazac za kritiku cjelokupnog sudbenog sustava; novi krivini procesni zakonik iz 1988. uklonio je te opasnosti uvoenjem jakih akuzatornih elementa; usp. Volcansek, op. cit., str. 325 i d.
147 146 145 144

33 diskrecijskog odluivanja preputenog sucima - to nedvojbeno pridaje sudstvu veu drutvenu mo, ali i vee terete i odgovornosti. Ujedno, svako poveanje moi institucija drugih dviju grana vlasti dodatno je breme za one institucije koje bi tu mo morale kontrolirati - a sudstvo je svakako u sklopu sistema checks and balances odluujui kontrolor dravne samovolje i promotor ljudskih prava. 68. Uistinu efikasno, kompetentno i nezavisno sudstvo stoga je imperativ demokratskih drava - imperativ ija se vanost naalost i u demokratskim dravama razvijenog Zapada nerijetko podcjenjuje. Kao to je primijetio jo jedan od tvoraca amerikog Ustava, Alexandar Hamilton, sudstvo je "najmanje opasna" od svih triju grana vlasti: ono ne raspolae "niti maem, niti blagajnom" politike zajednice. "Trea vlast" uvijek e biti egzistencijalno upuena na prve dvije - bilo u pogledu sredstava koja su joj potrebna za obavljanje njene funkcije, bilo u pogledu sankcija kojima bi se osiguralo provoenje njenih odluka. Veliina jedne demokratske drave pokazuje se izmeu ostaloga i u spremnosti da se i jedno i drugo u dostatnoj mjeri prui. Organi politike vlasti spremniji su, meutim, pruiti odgovornost negoli pruiti uvjete - a ako se uvjeti i stvore, a odgovornost iskoristi, tada e biti prvi koji e sudstvo optuiti za "politiziranost", zaboravljajui da su u pravilu oni ti koji su politika pitanja prebacili sudstvu na rjeavanje.148 69. No, ono mjesto na kojem se konano pokazuje irina demokratske kulture i privrenost trajnom procesu demokratizacije jest spremnost da se sudstvu i pravosuu u cjelini osigura odgovarajue organizacijsko ustrojstvo - po cijenu odricanja od dijela onoga to se percipira kao suvereno ovlatenje zakonodavne i izvrne vlasti. Suvremena demokracija naime ne poiva samo na demokratskim izborima, vlasti veine i zatiti individualnih prava - ona jednako tako obuhvaa i koegzistenciju i autonomiju sub-sistema; za sudstvo to vai to vie to ono kao sub-sistem djeluje i kao jamac svih triju komponenti modernog demokratsko-liberalnog pluralizma. 70. Komparativni pregled organizacije pravosua razliitih evropskih zemalja pokazuje arenilo institucionalnih formi, sinkrono postojanje naslaga tradicionalnih ustanova i inovacija modernog doba. Kroz labirint razliitosti ipak vode dvije niti. Jedna, naslijeena iz prolog stoljea, nit je birokratsko-monokratske organizacije, ije su crte, prema izvornoj Weberovoj karakterizaciji, prisutne u svakom od evropskih sudbenih sustava. Druga nit, nit autonomije i sudske samouprave - nit profesionalnog korporativizma - u svojoj je biti suvremena unato injenici da ima jo srednjovjekovne korijene. Te dvije niti, iako bi konceptualno trebale biti posve antagonistike, ipak u praksi evropskih sudbenih sustava pokazuju znaajan stupanj kompatibilnosti. Profesionalizam, preglednost, ogranieno hijerarhijsko stupnjevanje u odluivanju, pokoravanje fiksnim proceduralnim i supstancijalnim pravilima obiljeja su birokratsko-monokratske organizacije koje - poduprte osebujnom pravnom tradicijom kontinentalnih pravnika - omoguuju da u evropskim pravnim sustavima do izraaja dou dvije osnovne prednosti: efikasnost i "tehnika racionalnost". S druge strane, korporativni elementi - kolegijalnost, autonomija, formalna jednakost statusa, sigurnost i zatienost sudakog poloaja, nezavisnost, javnost i
Kao to navodi autor Nacrta rezolucije UN o nezavisnosti sudstva L. M. Singhvi, "... to god suci uinili ili propustili uiniti, uvijek e preostati dvojbe o pitanjima 'politiziranosti' sudstva, jer sudstvo ne djeluje u vakuumu... mogue je poveati profesionaliziranost sudstva... no moderno sudstvo e uvijek, bez obzira na to rjeavati pitanja koja su po svojoj naravi politika, imaju politike konzekvencije i koja neminovno dovode suce na nian politikih debata"; U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/1985/18/Add.1 (1985), t. 93.
148

34 transparentnost sudskog postupka (ali i svih drugih uz pravosue povezanih djelatnosti) te demokratski elementi u definiranju, konstituiranju i promoviranju profesije i njenih nosilaca - onemoguuju da se "tehnika racionalnost" organizacije pravosua pretvori u preciznu maineriju za transmisiju dnevnopolitikih interesa totalitarnih nosilaca moi. 71. Specifina aroma amalgama tih dviju komponenata - birokratizma i korporativizma - ovisi o nizu povijesnih i socijalnih imbenika. Negdje je naglasak na fluidnim institucijama civilnog drutva, a zanemarena je njihova institucionalizacija i zakonsko pozitiviranje; drugdje se smatralo da je poloaj sudstva izmeu navedenih dviju krajnosti potrebno i ustavno definirati. 72. Pred reformatorima hrvatskog pravosudnog sustava stoga je teka zadaa - barem ako e se nastojati ozbiljno shvatiti ideja o reformama "prema evropskim uzorima". Izmeu mnotva modela koji se nude nije dovoljno uiniti arbitraran izbor - potrebno je imati u vidu niz uvjetujuih okolnosti i prikladnost za skladno uklapanje u lokalne prilike. Ono to moe pomoi je iskustvo posttotalitarnih zemalja: i Njemaka i Italija su nakon povijesne epizode faizma shvatile vanost institucionalizacije i formalizacije ne-birokratskih i autonomnih elemenata u organizaciji pravosua, a nezavisnost sudstva uzdigle su na razinu sakrosanktne vrijednosti svojih ustavnih poredaka. Na Hrvatskoj je da odlui hoe li ii istim putem; u svakom sluaju, ulog nije malen: danas, vie nego ikada, moe se sloiti s tezom da je struno, uspravno, dostojanstveno i nezavisno sudstvo "posljednji nesvodivi minimum demokracije".