Časopis+ Moderna+uprava+broj+2

MODERNA UPRAVA
MODERNA UPRAVA
ASOPIS ZA UPRAVNO-PRAVNU TEORIJU I PRAKSU

Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu
MODERNA UPRAVA
Izdava Agencija za dravnu upravu Republike Srpske Vladike Platona bb 78000 Banja Luka web sajt: www.adu.vladars.net elektronska pota: adurs@adu.vladars.net Za izdavaa Brankica Areina Glavni i odgovorni urednik Dragomir Kutlija Redakcioni odbor Brankica Areina, Rada Boi, Slobodan Gavranovi, Huzeir Glamoak, dr Tihomir Gligori, dr sc. Enver Ieri, mr Vladimir Karajica, ura Kozmora, doc.dr Ostoja Kremenovi, prof. dr Petar Kuni, Dragomir Kutlija, Zoran Lipovac, Nevenka Savi, Dalibor opi, Stojanka ulibrk Lektor Svetozar Liina Prevod na engleski jezik Dalibor opi tampa
tampanje pomogla Republika uprava za geodetske i imovinsko pravne poslove Republike Srpske ISSN 1840-2283 Tira 1000 komada tampanje zavreno aprila 2009. godine
MODERNA UPRAVA
SADRAJ
UMJESTO PREDGOVORA ........................................................................................5 OBRAANJE PREDSJEDNIKA NARODNE SKUPTINE REPUBLIKE SRPSKE, G. IGORA RADOJIIA, POVODOM PROMOCIJE PRVOG BROJA ASOPISA MODERNA UPRAVA .............................5 LANCI 1. Prof. dr Petar Kuni SAVREMENE TENDENCIJE U REFORMI JAVNE UPRAVE................................9 2. Doc. dr Slobodan Duji PRAVNI POLOAJ JAVNIH SLUBENIKA U REPUBLICI SLOVENIJI ...........21 3. Prof. dr Sead Dedi OSVRT NA NORMATIVNU REGULACIJU SLUBENIKOG STATUSA U BOSNI I HERCEGOVINI...................................................................43 4. Prof. dr Mirjana Raenovi POJAM I OBILJEJA UPRAVNOG AKTA KAO KLJUNOG INSTRUMENTA UPRAVNOG RADA ..............................................55 5. Dragomir Kutlija PRAVNI POLOAJ DRAVNIH SLUBENIKA ...................................................65 6. Tiho Daki LEGISLATIVNE PROCEDURE U INSTITUCIJAMA EVROPSKE UNIJE ....................................................................................................75 7. Boro Bovan ZAKLJUAK U UPRAVNOM POSTUPKU PO ZAKONU O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU REPUBLIKE SRPSKE ................................83 8. Prof. dr Milo Babi ZLOUPOTREBA SLUBENOG POLOAJA ILI OVLAENJA OSNOVNO ANTIKORUPCIJSKO KRIVINO DJELO .........................................93
MODERNA UPRAVA
9. Prof. dr Ivanka Markovi PRIMANJE MITA KRIVINO DJELO PROTIV SLUBENE DUNOSTI.........................................................................................109 10. Prof. dr Predrag Dimitrijevi ELEKTRONSKA UPRAVA I INFORMACIONO DRUTVO ...........................121 11.Prof. dr Mladen Radivojevi e- UPRAVA PUT DO ZADOVOLJNOG KORISNIKA.....................................135 12. Dejan Majki PRINCIPI, MJERE I STANDARDI METODOLOGIJE IZRADE I ZATITE INFORMACIONO-KOMUNUKACIONOG KORPUSA PODATAKA .......................................................................................145 13. Mr Zorica Drljaa OSNOVA UREIVANJA I USTAVNA NAELA PORESKOG SISTEMA REPUBLIKE SRPSKE ..................................................157 14. Mr Vladimir Karajica UTICAJ REFORMSKIH MJERA I STANDARDA NA PROFILIRANJE ETIKE I AKSIOLOGIJE LJUDSKIH POTENCIJALA U DRAVNOJ UPRAVI REPUBLIKE SRPSKE .....................167 PREDSTAVLJANJE GENDER CENTRA REPUBLIKE SRPSKE 15. Mr Jelena Milinovi PREDSTAVLJANJE GENDER CENTRA REPUBLIKE SRPSKE (intervju sa direktoricom centra Kruni Spomenkom)...........................................183
POGLEDI I MILJENJA 16. Nikola Kovaevi NEKI ASPEKTI O STVARNIM PRAVIMA ............................................ 191
MODERNA UPRAVA
UMJESTO PREDGOVORA OBRAANJE PREDSJEDNIKA NARODNE SKUPTINE REPUBLIKE SRPSKE, G. IGORA RADOJIIA, POVODOM PROMOCIJE PRVOG BROJA ASOPISA MODERNA UPRAVA Dame i gospodo, Pozdravljam vas na promociji novog asopisa Moderna uprava, prvog asopisa ove vrste u Bosni i Hercegovini. estitam Agenciji za dravnu upravu Republike Srpske, izdavau asopisa, i elim da istraje na vlastitoj Komunikacionoj strategiji koju je podrala Vlada Republike Srpske i oekujem jo bolje rezultate u izdavakoj djelatnosti u okviru Vladine Strategije za obuku dravnih slubenika za period 2007-2010. godina. Evidentno je da Republika Srpska napreduje u reformi javne uprave, i rije je o kontinuiranom procesu, koji nam treba i radi nas samih, i radi prikljuivanja Evropskoj uniji. Dozvolite mi da u kratkih osam napomena naglasim nekoliko stvari koje se tiu javne uprave u Republici Srpskoj: 1. Svaka zemlja u tranziciji, pa i Republika Srpska, mora modernizovati svoj administrativni sistem, pojeftiniti ga, depolitizovati i uiniti djelotvornim; 2. Javna uprava Republike Srpske danas ve funkcionie u skladu sa naelima moderne uprave lanica Evropske unije, uz jasno opredjeljenje Republike da entitetska uprava, pa i lokalna samouprava mora biti servis graana i privrede uz korienje u svom radu nauke i struke, na ijem tragu je ovaj dananji asopis; 3. Kada je rije o finansiranju, javna uprava se stalno nalazi razapeta izmeu dva suprotstavljena zahtjeva, s jedne strane za dovoljno visoko finansiranje kako bi imala optimalne uslove za rad i dovoljnu motivaciju, a sa druge strane zahtjeva za stalno smanjenje uea drutvene potronje. Mi smo u Republici Srpskoj u proloj godini imali vei rast bruto drutvenog proizvoda nego u BiH, uee javne potronje zadrano je na nivou od 37%, dok je prosjeno uee javne potronje u BiH preko 47%; 4. Poodmakli reformski procesi u dravnoj upravi Republike Srpske su putokazi za reformu lokalne samouprave i javnih slubi, s obzirom na to da se radi o jedinstvenom administrativnom sistemu za potrebe poreskih obveznika graana Republike Srpske; 5. Modernizacija uprave, njena racionalizacija i profesionalizacija jesu, i moraju i ostati cilj promjena u svim ministarstvima, republikim upravama i republikim upravnim organizacijama. Ove godine oekujemo dalju dogradnju normativnih akata kroz nove zakone koji e se odnositi na Vladu, ministarstva, republiku upravu i dravne slubenike.;
MODERNA UPRAVA
6. Izgradili smo i pustili u upotrebu novu zgradu Administrativnog centra Republike Srpske koja je, s jedne strane, simbol Republike Srpske i grada Banjaluke, a s druge strane, prua optimalne uslove za rad republike uprave i daje osnov za oekivanje jo boljih rezultata.; 7. Uspostavljen je novi platni sistem za zaposlene u upravi usvajanjem tri zakona koji su u primjeni od 01. januara ove godine. Ovi zakoni daju bolje materijalne uslove za rad republike uprave, a ujedno su transparentniji od ranijih optih akata u ovoj oblasti. Namjeravamo da ovaj sistem unapreujemo u dogovoru sa svim relevantnim faktorima, kako bi primanja i poloaj zaposlenih u upravi Republike Srpske predstavljala motivacioni faktor za strunije obavljanje poslova iz svih oblasti javne uprave; 8. Dalje aktivnosti u oblasti javne uprave odvijae se sa ciljem da se na osnovu vlastitog iskustva u dosadanjoj praksi i novih saznanja u ovoj oblasti doe do onih rjeenja koja predstavljaju stvarnu potrebu graana Republike Srpske, ali i usklaivanja nacionalnog zakonodavstva sa sistemom pravnih instrumenata Evropske unije, kako bi se formirao ambijent koji Evropa shvata i razumije. Ono to mi iz Republike Srpske moemo poruiti predstavnicima meunarodne zajednice jeste da Republika Srpska ne treba da ponovo pronalazi javnu upravu, kako to oekuju neki domai i strani politiki krugovi. Republika Srpska je postavila sistem javne uprave prilagoavanjem postojee uprave sistemu evropskog prava. Nama je potpuno jasno da je Evropska unija zajednica razliitih naroda i sistema, pa i sistema javne uprave, zbog ega ima i fleksibilniji stav u ispunjavanju uslova iz Studije izvodljivosti. Sistem evropskog prava ne sadri uvijek obavezu prilagoavanja unutranjeg upravnog prava evropskom pravu, ve trai potovanje standarda odreenih meunarodnih ugovora. U reformi javne uprave na nivou BiH i vrednovanju od strane Evropske unije postoje potekoe koje su u osnovi iste kao kod mnogih drugih reformi i oblasti u BiH, a u sutini se odnose na potovanje ili nepotovanje ustava, odnosno okvira i nadlenosti datih BiH i njenim entitetima Dejtonskim sporazumom. Kada je rije o Strategiji za reformu javne uprave BiH, Republika Srpska se zalae za implementaciju onih aktivnosti koje su propisane ustavom, nisu sporne, i kojih je daleko vie nego spornih. Ova naa namjera motivisana je eljom Republike Srpske da prui svoj maksimalni doprinos na unapreenju ivota i rada svih graana i u svim oblastima u BiH. Meutim, u praksi pojedina sporna pitanja izbijaju u prvi plan kako bi se pokazalo i okvalifikovalo da Republika Srpska vri pojedine opstrukcije. Konkretno, kada je rije o formiranju Instituta za javnu upravu BiH, Republika Srpska smatra da osnivanje Instituta za javnu upravu BiH nije potrebno, i da bi to bio jo jedan zahtjev za neustavno i nepotrebno prenoenje nadlenosti sa entiteta na institucije BiH. Uporno se zaboravlja ko je i koliko do sada uspio u reformi javne uprave, pri emu je
MODERNA UPRAVA
Republika Srpska otila daleko ispred Federacije BiH, i u reformi nema namjeru da stoji ili da se vraa unazad. Dame i gospodo, Republika Srpska ima interes da dalje podri reformu javne uprave, da podrava sve one institucije koje se same usavravaju i poboljavaju svoj rad, i da vodi niz razliitih projekata iz oblasti javne uprave. U optem cilju obuavanja, usavravanja i cjeloivotnog uenja svoj doprinos e sigurno dati i asopis Moderna uprava, sa svojom analizom, praenjem i sugestijama aktuelnih tema. elim vam uspjean dalji rad i jo mnogo kvalitetnih brojeva asopisa. Hvala!
MODERNA UPRAVA
MODERNA UPRAVA
Prof. dr Petar Kuni
SAVREMENE TENDENCIJE U REFORMI JAVNE UPRAVE SAETAK Savremena javna uprava obuhvaa mnogobrojne aktivnosti i nesumnjivo predstavlja vaan dio administrativnog upravljanja dravom. Njene funkcije ne samo da postaju brojnije, ve i sve sloenije i tee, to je posljedica brzih drutvenih promjena ne samo upravljanja dravom ve i privredom i javnim slubama. Ako bi se htjele izdvojiti njene kljune funkcije, svakako da javna uprava pridonosi efikasnoj dravi i slui graanima u skladu sa javnim interesom i optim dobrom. Harmonizacija javne uprave i njeno prilagoavanje standardima i naelima tzv. ''kvalitetne uprave'' Evropske unije predstavlja vaan zadatak. U tom pravcu uinjeni su znaajni pomaci, vie u normativnopravnom nego u praktinom smislu. Velik broj naela ''kvalitetne'' uprave je ugraen u domae propise, prevashodno u Zakon o republikoj upravi, Zakon o dravnim slubenicima, Zakon o optem upravnom postupku na republikom nivou te Zakon o upravi, Zakon o dravnoj slubi i Zakon o upravnom postupku na dravnom nivou. Stvaranje tzv. evropskog upravnog prostora je u toku, bez obzira to nacionalne karakteristike ine bitno obiljeje pojedinih upravnih sistema 1. UVOD Nesporno je da demokratsku dravu bitno odreuje predstavniko tijelo, slobodno izabrano od graana, izvrna vlast sastavljena od efa drave, vlade i javne uprave i nezavisno sudstvo. Meutim, vrlo esto se pod izvrnom vlasti podrazumijeva ef drave i vlada a zanemaruje javna uprava kao podloga i osnova, odnosno centralni dio izvrne vlasti, jer njena uloga prerasta samo primjenu zakona. Savremena javna uprava pokriva raznovrsne djelatnosti, poevi od voenja javnih poslova, ija je svrha zadovoljavanje javnih interesa, u okviru kojih javna uprava obavlja niz pravnih i materijalnih aktivnosti. Priprema zakone i druge propise, donosi pravne akte koji mogu imati pojedinani i opti karakter (zavisno da li se tiu pojedinanih ili optih sluajeva i interesa), prua javne usluge koje se tiu zatite sigurnosti drave, lica i imovine
MODERNA UPRAVA
(vojska i policija) prua socijalne i kulturne usluge (zdravstvo, kolstvo, socijalna zatita, kultura i dr.) te ekonomske i finansijske usluge (snabdjevanje energijom, prijevoz, finansije i dr), opsluuje i priprema akte za vladu, te vri administrativne poslove za parlament i sudove. Pored toga javna uprava ima vanu ulogu iz formulisanja ciljeva i procesa izvrenja politikih odluka 1. Svakako da vlast i uprava u demokratskim drutvima polaze od interesa graana koji uz temeljna prava pojedinaca, solidarnost i javni interes predstavljaju osnovu djelovanja javne uprave. Okvir njenog djelovanja ine dva elementa, statike i dinamike prirode. Prvi je normativno-pravnog karaktera iji okvir ine ustav, zakon i drugi propisi. U pravnoj, odnosno demokratskoj dravi uprava moe da ini samo ono to joj je dozvoljeno zakonom, i ne moe da djeluje contra legem. Drugi koji se moe oznaiti kao dinamiki, ine mehanizmi usmjeravanja i koordiniranja upravne aktivnosi od strane vlade odnosno efa drave. Osim to djeluje u spomenutim okvirima, javna uprava mora potovati i odreena naela koja ne sadre rjeenja za pojedine sluajeve ali su relevantna za izraavanje sutine dobre uprave. 2. KONVERGENCIJA UPRAVNIH SISTEMA I EVROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRAVE Javna uprava nesumnjivo predstavlja vaan dio administrativnog upravljanja dravnim strukturama i kao takva ona ini oslonac za njeno efikasno funkcionisanje, u protivnom ona moe znatno ograniiti uspjenost vladine politike i biti velika prepreka u ekonomskom razvoju drave. Zato nije udno to se za zemlje kandidate za lanstvo u Evropskoj uniji postavljaju uslovi u pogledu stepena prilagoenosti javne uprave zemalja kandidata sa kriterijumima i standardima utvrenim na nivou Evropske unije kao organizacije. Poznato je da je za lanstvo u Evropskoj uniji potrebno ispuniti dvije vrste uslova. To su: pravni i ekonomski. Pravni uslovi podrazumijevaju preuzimanje pravnih propisa i standarda Evropske unije (acquis communautaire) u pravni sistem zemalja kandidata, i ekonomski koji podrazumijeva trinu privredu i odriv ekonomski razvoj. Stepen konvergencije propisa u sferi javne uprave zemalja kandidata utvruje Evropska komisija, sagledavajui opte stanje u javnoj upravi, te primjenu osnovnih principa javne uprave.
. , , , 2003, .61.
10
MODERNA UPRAVA
Poseban znaaj sa stanovita javne uprave imaju kopenhaki i madridski Evropski samit2 na kojima su utvreni kriterijumi za primanje u Uniju, meu kojima se posebno izdvaja zahtjev za reformisanjem javnih uprava zemalja kandidata. Ustvari, trai se usklaivanje javnih uprava ovih zemalja sa evropskim upravnim prostorom, odnosno usklaivanje sa upravnim vrijednostima olienim u naelima ''kvalitetne uprave''. Pod evropskim upravnim prostorom3 oznaava se upravni prostor koji predstavlja relativno usklaeni zbir principa i minimalnih standarda kojima se odreuje organizacija, djelatnost i funkcionisanje organa dravne uprave na bazi aequis communautaire. Okvir evropskog upravnog prostora ine principi kao to su : transparentnost i otvorenost prema graanima i privredi, materijalna i formalna zakonitost, predvidljivost i nediskriminacija, lina i organizaciona odgovornost, efektivnost u zatiti javnog interesa, efikasnost u upotrebi resursa, kvalitet i blagovremeno djelovanje uprave na svim nivoima. Sintagma ''kvalitetna uprava'' ili ''dobra uprava'' podrazumijeva takvu javnu upravu koja potuje odreene standarde i naela upravnog djelovanja. Ta naela su proklamovana na samitu u Nici (2000.god.) od strane najviih zvaninika Evropske unije, koji su posebno istakli da graani Evropske unije imaju pravo na kvalitetnu upravu. Ugovorom je to pravo i formalizovano4. Polaznu osnovu principa koji se spominju ini pravna drava. Potovanje prava je pretpostavka svakog kvalitetnog upravnog djelovanja. Iz principa koji se spominju u raznim dokumentima mogue je izdvojiti one koji ine ''najmanji zajedniki imenitelj evropske javne uprave'' 5)a to su: pouzdanost i predvidljivost, otvorenost i transparentnost, odgovornost i efikasnost. Pouzdanost i predvidljivost se oznaava kao princip koji uklanja arbitrarnost u djelovanju javne uprave i snai pravnu sigurnost graana to podrazumijeva da javna uprava djeluje ''uz pomo i u skladu s pravom''6).
. , , , , .9, 2004, . 1064 4 .41 42 . : , , , , , , , , . 5) , , , 2002.. 6) J.Schwarze: ''European Administrative Law, , 1992, OCDE (SIGMA/PUMA(99)44: ''Principes europeens d'administration publigue'', Sigma, br. 27.
3
11
MODERNA UPRAVA
Takav nain djelovanja stvara uslove za izvjesnost i kvalitetno predvianje odluke. Pri tome postupak ostvarivanja prava i interesa graana mora bit pravian i nepristrasan, koji titi dostojanstvo graana. Nikome se ne mogu ograniiti pravo i interesi a da prethodno nije obavjeten, sasluan o predmetu i razlozima. Postupak koji vodi uprava mora biti brz u toj mjeri da ne ugroava interese strana u postupku. Profesionalnost slubenika je najbolja brana protiv odugovlaenja i sporosti postupka. Samo kompetentan, obrazovan, odgovoran i korektno nagraen slubenik moe biti nezavisan i nepristrasan. Bitne pretpostavke za profesionalnost slubenika su dobro obrazovanje i dobar sistem odabira i napredovanja kadrova. Otvorenost i transparentnost su principi kojima se osigurava kontrola javne uprave spolja, odnosno osigurava njena prozirnost radi ostvarivanja ovog cilja. Tajnost njenog rada moe biti samo izuzetna. Opti akti uprave mogu stupiti na snagu nakon objavljivanja. Pojedinani akti uprave mogu biti primijenjeni tek nakon to su obrazloeni i dostavljeni naslovljenim osobama. Primjena ovih naela ostvaruje se ne samo kroz dunost obrazloenja odluke uprave, ve i kroz otvorenost javnih knjiga za sve graane i obaveza linog predstavljanja slubenika. Odgovornost ima moralnu i pravnu dimenziju. Javna uprava mora odgovorno donositi odluke pri emu mora objasniti i opravdati svoje djelovanje. Isto tako, ona je odgovorna za akte koje donosi, za etinost svoga djelovanja, kao i za svoje akte pred upravnim, sudskim i parlamentarnim vlastima. Produktivnost i efikasnost oznaavaju znaajna naela u radu javne uprave Produktivnost predstavlja mogunost ostvarivanja dobrih rezultata sa to manje utroenih sredstava, dok efikasnost predstavlja sposobnost javne uprave da ostvari postavljene ciljeve i iznae adekvatna rjeenja za ostvarivanje javnog interesa. Produktivnost javne uprave ima mjerodavnu ulogu u podvrgavanju javnih slubi trinim kriterijumima. Spominju se i druga naela7 koja su imanentna demokratskoj javnoj upravi, a onose se na javne slubenike, kvalitetu propisa i postupaka te na obiljeja javnih usluga odnosno slubi, kao to su: nepristrasnost, lojalnost, materijalna nezainteresovanost, diskrecija i suzdranost (naela koja se odnose na javne slubenike), jednostavnost i jasnoa naela (naela koja se odnose na propise i upravne postupke), te stalnost i kontinuirano pruanje usluga i dostupnost (naela koja se odnose na javne slube). Nepristrasnost predstavlja osnovu profesionalnog odnosa dravnog slubenika.
7
: , . 98-104 Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu
12
MODERNA UPRAVA
Javni slubenik kao nosilac javne vlasti ne moe u donoenju odluke izraavati svoje politike, vjerske i druge stavove koji bi uticali na upravnu odluku ili propis. Materijalni i porodini interesi, te odreeni prijateljski odnosi, ne mogu uticati da upravna odluka ili propis budu pristrasni i da idu na utrb potovanja zakona i naela postupanja. Nepristrasnost se iskazuje i kroz intelektualnu nezavisnost, to e rei da slubenik javne uprave ne moe biti laskavac, ali ni oponent nadreenim slubenicima. Lojalnost se izraava ne samo prema nadreenim ve i prema podreenim slubenicima. Prema nadreenim upravnim slubenicima taj vid odnosa ispoljava se kroz sve vidove saradnje i konstruktivnog pristupa u svim situacijama kada se donose odluke u skladu sa zakonom i naelima javne uprave. Lojalnost prema podreenim upravnim slubenicima zahtijeva jasne i precizne naloge s tano odreenim mandatom i sredstvima koji se koriste u izvravanju zadataka. Materijalna nezainteresovanost podrazumijeva ''odsutnost korupcije ili iznuivanja to je mnogo opasnija pojava od pasivne korupcije''8). Ovdje se ne iskljuuje i mogunost kumuliranja javne slube s privatnim aktivnostima javnih slubenika, to nije kompatibilno s obzirom da privatna aktivnost dravnog slubenika moe biti u konfliktu s javnom slubom. Da bi se sprijeila svaka negativna aktivnost upravnih slubenika propisima je potrebno definisati koje aktivnosti nisu spojive sa javnom slubom upravnog slubenika, kao i obavezu javnog iznoenja pokuaja svakog vida korupcije, te sankcionisati svako poinjeno djelo korupcije. Diskrecija i suzdranost se odnosi na ponaanje slubenika javne uprave, i to ne samo u toku vrenja javne slube, nego i u privatnim aktivnostima. Svaki dravni slubenik mora biti svjestan injenice da u vrenju javne slube ne predstavlja sebe lino, ve javnu slubu i javni interes. Stoga u privatnim aktivnostima treba biti suzdran, bez posebnih komentara i iznoenja injenica, posebno onih koje se odnose na privatnu sferu korisnika javnih usluga. Jednostavnost i jasnoa podrazumijeva dunost javne uprave da se slui jasnim, jednostavnim i preciznim jezikom bez puno formalnosti. Propisi mogu biti razumljivi bez protivrjenog i bespotrebnog komplikovanja. Upravni postupci trebaju biti jednostavni i transparentni u onoj mjeri u kojoj ne ide na tetu ostvarivanja prava i obaveza graana. U tom kontekstu, posebno kod sloenijih upravnih postupaka, u razvijenim zemljama uvodi se tzv ''jedinstveni alter''9) koji omoguuje da se na jednom mjestu
8) 9)
, 100 , . 103.
13
MODERNA UPRAVA
obave mnoge radnje vezane za ostvarivanje odreenih prava, to predstavlja utedu u vremenu i novcu. Stalnost i kontinuirano pruanje usluga je bitno obiljeje javnih slubi koje su od vitalnog interesa za funkcionisanje zajednice, bez ijeg stalnog i trajnog pruanja usluga graanima nije mogue odvijanje normalnog ivota (npr. snabdjevanje vodom, strujom, plinom i dr.). Iz tog razloga drave svojim propisima ureuju obavezu kontinuiranog obavljanja ovih slubi, kao i odreena restriktivna ogranienja prava javnih slubenika u vanrednim situacijama (ogranienje prava na trajk, radna obaveza i dr.). Dostupnost oznaava naelo koje omoguuje graanima da im se javne slube i usluge priblie, ime se ostvaruje da graani kao poreski obaveznici snose srazmjerno jednak teret javne uprave kao i jednako pravo na koritenje javnih usluga. U savremenim uslovima dostupnost se postie decentralizacijom i dekoncentracijom, a u skoroj budunosti to e biti putem e-uprave. 3. EVROPSKI SUD PRAVDE I UPRAVNA KONVERGENCIJA Svakako da znaajnu ulogu u stvaranju upravnog prostora, odnosno kvalitetne uprave, ima sudska praksa Evropskog suda pravde. Ve na samom poetku, strateka odluka Evropske unije o slobodnom kretanju roba, usluga, ljudi i kapitala pratila je javna uprava koja je morala stvoriti administrativne uslove za postavljene ciljeve. Svi ugovori Evropske unije kao primarno pravo i propisi koje su donosili organi Evropske unije, postali su dio pravnih sistema drava lanica, to je u znaajnoj mjeri dovelo do konvergencije u mnogim oblastima u pravu Evropske unije. U novije vrijeme poslije zakljuivanja Mastrihtskog ugovora (1991) i osnivanjem Suda prve instance, znaajno su proireni vidovi konvergencije, posebno u oblasti slubenikog prava i zatite osnovnih prava graana Evropske unije. U svom radu Evropski sud pravde je priznao veliki broj optih pravnih principa koji predstavljaju okvir za pokretanje spora pred evropskim sudovima. Uz prihvatanje odreenih principa ovaj sud i sam utvruje naela vezana za konkretne sluajeve, uz esta odbijanja naela na koja se pozivaju stranke. Moglo bi se rei da je sud prihvatio dvije grupe naela koja se mogu podvesti pod naela ''kvalitetne uprave''10). To su naela materijalne i procesne prirode. U naela materijalne prirode uvrtavaju se ''naelo zakonitosti, naelo jednakosti i zabrane diskriminacije, naelo proporcionalnosti i naelo legitimnih oekivanja''11). U naela procesne prirode uvrtavaju se ''pravo na sasluanje stranke, dunost obrazloenja odluke, naelo briljivog voenja postupka, pravo na
10) , '' '' , . 1/02 . 158 159. 11) , . 158
14
MODERNA UPRAVA
pristup informacijama, naelo marljivosti (obaveza odgovaranja na zahtjeve stranaka i blagovremenog postupanja po njima)12). Uz to treba rei da je Evropski sud pravde pod uticajem anglosaksonskog prava sam irio svoja ovlatenja naputajui striktno tumaenje Evropskih ugovora. Tzv. ''aktivna jurisprudencija'' Evropskog suda esto je bila predmet kritike kako Evropskog savjeta tako i pravne doktrine13). Treba spomenuti i Kodeks ''kvalitetnog'' upravnog postupanja koji je usvojen od strane organa i organizacija Evropske unije (2001) koji primjenjuju slubenici Evropske unije u odnosima sa graanima. Kodeks sadri odreeni broj naela ''kvalitetne uprave''. Ista najznaajnija naela prihvatio je i Evropski sud pravde. Radi se o materijalnim i procesnim naelima. Spomenimo samo neke kao to su naelo zakonitosti; naelo proporcionalnosti; naelo jednakosti; naelo zatite legitimnih oekivanja i konzistentnosti (materijalna naela); naelo sasluanja stranke; naelo dostupnosti informacija; naelo briljivog voenja postupka (procesna naela) i dr.14). Iz izloenog moe se zakljuiti da je uinjen znaajan iskorak u evropskoj upravnoj konvergenciji odnosno u stvaranju evropskog upravnog prostora, posebno ako se uzmu u obzir harmonizirana naela javne uprave, to je rezultiralo pribliavanjem i uspostavljanjem jedinstvenih instituta javne uprave, ne samo u zemljama Evropske unije ve i u zemljama koje ele postati njeni lanovi. Meutim, jo uvijek je rano ustvrditi da je stvoren konzistentan i profilisan evropski upravni prostor na kojem se primjenjuju jedinstvena naela tzv. ''kvalitetne uprave'', jer su specifinosti upravnih sistema pojedinih drava jo uvijek snane i pod uticajem nacionalnih tradicija. 4. NEKA OBILJEJA JAVNIH SLUBI U EVROPSKOJ UNIJI Evropska unija posebnu panju posveuje javnim slubama odnosno slubama od opteg interesa. Javne slube pokrivaju irok spektar aktivnosti koje su od presudnog znaaja za svakodnevni kvalitet ivota graana i razvoj drutva u cjelini (npr. snabdjevanje energijom i radom, zbrinjavanje otpada, promet, telekomunikacije, obrazovanje, zdravstvo, socijalne slube i dr.).
, . 158 M.Cappelletti, ''Is the European Court of Justice Running Wild?''. European Law Review, V12, 1987, .3-12; T.Hartley, Constitutional Problems of the European union, (Oxford, Hart, 1999) 14) : , , . 1/02, . 161-171
13)
12)
15
MODERNA UPRAVA
ak ta vie, u kontekstu javnih slubi ispoljavaju se razliita stanovita o ulozi drave u izgradnji ''Evropskog modela drutva''15). Pojednostavljeno, postavlja se kljuno pitanje. U kojoj mjeri je trite pogodan instrument i poeljan faktor drutvene integracije, i da li je ta nevidljiva ruka jedini instrument za uspjeno regulisanje odnosa u tako vanoj oblasti, ili je neminovna prisutnost drave kako bi se sauvala naela koja ine osnovu javnih slubi, kao to su solidarnost, jednakost i sigurnost graana16), posebno u nekim djelatnostima gdje javne usluge nije mogue prepustiti profitu i tritu. Meutim, iako postoje razliiti stavovi u pogledu koncipiranja slubi od opteg interesa, razlike ne postoje u izgradnji zajednikog pravnog okvira njihovog djelovanja gdje god je to mogue, uz potovanje odreenih specifinosti pojedinih drava, to predstavlja znaajan iskorak u harmonizaciji propisa u ovoj oblasti. Javne slube (u Evropskoj uniji nazivaju se slube od opteg interesa) predstavljaju uslune djelatnosti koje se razlikuju od proizvodnih djelatnosti, prije svega jer su uslunog karaktera i vre se u optem interesu, a ne zbog sticanja materijalne dobiti. Meutim, sa razvojem novog javnog menadmenta u uslovima kada su trite i demokratija postali univerzalna socijalna formula, postavilo se pitanje transformacije javnih slubi iz monopolske u konkurentsku strukturu. Ako se od ekonomskih subjekata zahtjeva vea produktivnost, zato se ne bi trailo od javnih slubi koje nisu bile u stanju da prate stvaranje novog drutva, jer im nedostaje odgovornost prema korisnicima usluga, a prave pretjerane trokove i pruaju slab kvalitet usluga. Na tom tragu prevladalo je stanovite da se ove djelatnosti (posebno djelatnosti u sferi velikih sistema kao to su: telekomunikacije, opskrba vodom i elektrinom energijom, plinom i dr.) podvrgnu trinom takmienju. irenjem prostora djelovanja trinih zakonitosti u tzv. javni sektor, drava i javna uprava mijenjaju svoju ulogu. Drava se transformie iz drave davaoca usluga (drave javnih slubi) tj. socijalne drave u dravu koja koncipira strategiju i obavlja regulatorne aktivnosti, ime se ukljuuju oba faktora i trite i drava17). Meutim, budui da javne slube svoju podlogu nalaze u kolektivnom odnosno javnom interesu koji se mora uvaavati, postavlja se pitanje u kojoj mjeri je mogue odreene djelatnosti (npr.obrazovanje i zdravstvo) svesti na profit i trite, ako se ima u vidu injenica da javni interes odreuje opte dobro i pravo, a privatni interes, profit.
15)
: , : () . , . 3/08, . 654. 16) 1996, 2001, 2006 2007, 2003, 2004 (: , . 654.) 17) , . 659 660.
16
MODERNA UPRAVA
Iskustva u Evropskoj uniji govore da je privatizacija prevashodno u oblastima u kojima se pokazala profitabilna (telekomunikacije, energetika, kao i dio zdravstva i obrazovanja) pokazala razliite rezultate. U nekima, dolo se do brih i kvalitetnijih usluga (energetika i telekomunikacije) dok u drugima, kao to su obrazovanje i zdravstvo takvi pokuaji doveli su do nejednakosti graana. U treima, kao to su eljeznice, privatizacija se pokazala pogrenom i kontraproduktivnom jer je oslabljena bezbjednost saobraaja18). Stoga treba posebno voditi rauna (i u tom kontekstu izvriti prethodnu analizu i procjenu te koristiti iskustva drugih) ta je dobro i mogue privatizovati a da se ne dovedu u pitanje osnovne drutvene vrijednosti i naela javnih slubi19). Drava treba privatizovati samo one slube ijom privatizacijom se ne ugroava javni interes i opte dobro. Javna uprava posebno u vidu javnih slubi je prisutna u mnogim oblastima ivota. Njen osnovni cilj je da zadovolji mnoge bitne potrebe drutva. Specifinost njene djelatnosti proizlazi iz injenice to je usmjerena na zatitu opteg interesa, to je razlog da uprava ima posebna ovlatenja koja joj drava povjerava. Meutim, treba imati na umu da kategorija javnog interesa nije nepromjenjiva, jer se pod uticajem rastuih potreba i interesa mijenja, ve zavisno od konkretnih istorijskih, politikih i ekonomskih okolnosti (hic et nunc). Evolucija drutvenih odnosa ne prihvaa upravu koju je oblikovala stara ideologija, jer ona nije razvila nove sposobnosti, nove vjetine i znanja bez kojih nije mogue prilagoditi upravu sistemu uprave Evropske unije. U vremenu u kojem ivimo, posebno u zemljama postsocijalistike tranzicije koje prolaze kroz sloen sistem transformacije, pred upravu su stavljeni mnogi izazovi. Broj njenih funkcija raste, jer raste uloga drave. Ultraliberalizam (privatizacija, liberalizacija i deregulacija) se pokazao neuvjerljivim, a totalitarni sistemi su propali. Povlaenje (socijalne) drave iz oblasti planiranja, proizvodnje i zapoljavanja ne znai njeno nuno negiranje u alokaciji budetskih prihoda i rashoda i usmjeravanja drutvenog razvoja, jer ona i dalje ostaje vaan faktor. U tzv. regulatornoj dravi, umjesto deregulacije dolazi do reregulacije a umjesto slabljenja drave pod uticajem jaeg trita dolazi do njenog jaanja20). Trite i drava zajedno postaju znaajni regulatorni faktori.
, , , 2002, .28 : , , , (: , . 652.) 20) , . 660

19)
18)
17
MODERNA UPRAVA
Iako je neoliberalizam polazio od deregulacije, nove okolnosti dovele su do potrebe za regulacijom, to je posljedica donoenja pravila i propisa vezanih za funkcionisanje novih institucija. U takvim okolnostima javna uprava ima posebnu ulogu. Najkrae reeno, svojim radom ona treba da stvori uslove za efikasan rad drave i da slui graanima u skladu sa javnim interesom i optim dobrom. 5. POSTSOCIJALISTIKA TRANZICIJA JAVNIH SLUBI U REPUBLICI SRPSKOJ OBLAST VISOKOG OBRAZOVANJA Pod platom bolje produktivnosti privatnog sektora trini odnosi uvode se u oblasti javnih slubi i u Bosni i Hercegovini i Republici Srpskoj. Javne slube, kako je ve reeno, predstavljaju djelatnosti koje se vre u optem interesu, ije je postojanje od vitalne vanosti kako za drutvenu zajednicu tako i za pojedinca. Stoga drava, da bi se obezbijedilo njihovo normalno, kontinuirano i neprekidno funkcionisanje, podvrgava vrenje ovih djelatnosti pod poseban pravni reim, ve zavisno od pojedine javne slube. Prema tome, drava, odnosno uprava, na koju su prenesena ovlatenja drave predstavlja vaan faktor u upravljanju javnim slubama koje postaju sve sloenije. Zato je od izuzetne vanosti dobro procijeniti koje djelatnosti u oblasti javnih slubi je mogue privatizovati a da se pritom ne ugrozi javni interes u ijoj funkciji se obavljaju ove djelatnosti. Postavlja se pitanje da li se ove djelatnosti mogu efikasno obavljati u uslovima motivisanja samo profitom, ili poi od injenice da slobodno trite nije mogue bez drave, niti je mogua demokratska drava bez slobodnog trita. Trina ekonomija ne predstavlja negaciju dravne politike i zakonodavne regulative. Drava se ne moe svesti samo na zakonodavnu regulativu ve ona mora biti ne samo garant javnih usluga ve i ta, koja utvruje strategiju razvoja javnih slubi, vri alokaciju budetskih sredstava i dr. Ne moemo se oteti utisku da je liberalizacija i privatizacija u javnim slubama Republike Srpske, posebno u obrazovanju, sprovedena stihijski, bez prethodno utvrene strategije i jasne koncepcije o ulozi javnih slubi u drutvenoj zajednici. Nije se polo od injenice da javne slube zadovoljavaju kolektivne interese, odnosno pruaju usluge od javne koristi i da trini odnosi nisu aplikativni na sve oblasti, jer po prirodi stvari, njima nije prioritet zadovoljavanje javnog interesa ve ostvarivanje profita. Stoga ultraliberalna koncepcija koja ne poznaje granice privatizacije javnih slubi nije prihvatljiva za nae prostore, posebno za obrazovanje.
18
MODERNA UPRAVA
Nema sumnje da je pod geslom bolje produktivnosti privatnog sektora, privatizacijom njenih djelatnosti dolo do boljih i brih usluga (npr. u oblasti telekomunikacija), to se ne moe smatrati mjerodavnim za visoko obrazovanje. Privatni sektor u oblasti visokog obrazovanja ne samo da je proizveo nejednakost korisnika usluga, ve se pokazao kao kontraproduktivan. Zbog regulatorne nedovrenosti (loi zakoni i nedostatak podzakonskih akata) i nedovoljne promiljenosti i opravdanosti uvoenja privatnog sektora u visoko obrazovanje stvorena je praznina, koja je iskoritena, da bi dovela do niza negativnih pojava. U prvi plan stavljeni su trini odnosi, dok su drugi kriterijumi i vrijednosti (zakonitost, jednakost, kvalitet usluga i solidarnost) stavljeni u drugi plan. Nema sumnje, da je time stvoren ambijent za ostvarivanje dobrog profita. Institucionalna i normativna nedovrenost, neodgovornost kontrolnih organa, bezobzirnost, amoralnost i nezakonit rad novokomponovanih ''preduzetnika'' u visokom obrazovanju, iji je glavni cilj ostvarivanje ekstraprofita, prevashodno na raun kvaliteta, dovelo je do haotinog stanja u visokom obrazovanju. Nekorektno ponaanje i nezakonit rad trinih aktera za sada nije sankcionisan. Iako gotovo veina privatnih fakulteta i visokih kola ne ispunjava uslove predviene Zakonom o visokom obrazovanju, nadleno ministarstvo im je dalo dozvolu za rad, to je krajnje neodgovoran i nezakonit in. Nedostatak kompetentnog nastavnog osoblja, neadekvatan radno-pravni status nastavnika, nelicencirani obrazovni programi (uglavnom za drugi i trei ciklus studija), predstavljaju kljune nezakonitosti. Nastavnici olako stiu nastavnonauna znanja na fakultetima koji u pravilu nemaju licencu za obrazovne programe drugog i treeg ciklusa. Pored toga, velik broj nastavnika nema izbor u nastavno-nauno zvanje za uu oblast ili imaju izbor za uu nastavno-naunu oblast a da taj izbor nije zakonit, jer nemaju doktorat iz ue oblasti (ili je prijedlog za njihov izbor dala komisija koja je nekompetentna, jer njeni lanovi ne pokrivaju uu oblast). Rezultat toga su zabrinjavajua znanja koja stiu studenti, tj. stvaranje intelektualnih invalida, zahvaljujui korupciji i bogaenju nezasitnih i grabeljivih pojedinaca. Visoko obrazovanje je od prevelikog i sudbonosnog znaaja za jednu drutvenu zajednicu da bi se prepustilo beskrupuloznim pojedincima koji obezvrjeuju znanja i degradiraju visokokolsku djelatnost.
19
MODERNA UPRAVA
SUMMARY Modern public administration includes numerous activities and, without any doubt, represents an important part of a country administrative governing. Its functions are not only growing in number, but are also becoming more complex and difficult. This is a result of rapid social changes not only in governing countries, but also in governing economies and public services. If we want to emphasise its key functions, public administration contributes to efficiency of a country and serves citizens in accordance with public interests and common good. Harmonization of public administration and its adjustment to standards and principles of the EU quality administration are important goals. Important moves have been made towards these goals, more in legislative than in a practical sense. A significant number of quality administration principles has been built into local legislation, mainly in the Law on Republican Administration, Law on Civil Servants, Law on General Administrative Proceedings at the level of republic; and the Law on Administration, Law on Civil Service and the Law on Administrative Proceedings at the state level. Creation of so called european administrative space is in process, regardless of the fact that national characteristics are important features of certain administrative systems.
20
MODERNA UPRAVA
Doc. Dr Slobodan Duji1 PRAVNI POLOAJ JAVNIH SLUBENIKA U REPUBLICI SLOVENIJI Saetak Sistem javnih slubenika u Sloveniji oslanja se na odreena zajednika naela, koja vae za sva lica sa statusom javnog slubenika (dakle, za sva lica, koja po definiciji ovog zakona rade u javnom sektoru). Ova zajednika naela u stvari predstavljaju vezni elemenat za itav slubeniki sistem, to znai, da ureenje svih dijelova sistema javnih slubenika u Sloveniji u bitnim elementima ne smije biti u suprotnosti sa ovim zajednikim naelina. Osim zajednikih naela, koja vae za sve javne slubenike, ovim zakonom su uzakonjena i odreena osnovna naela za ui segmenat slubenikog sistema, odnosno za sistem u koji su ukljueni samo javni slubenici u dravnim organima i organima samoupravnih lokalnih zajednica. Opte uvodne napomene o strukturi slubenikog sistema Pojam javnog slubenika Javni slubenik2 je u slovenakom pravnom sistemu lice koje zasniva radni odnos u javnom sektoru. Radi se, dakle, o generikom pojmu, koji obuhvata sva lica koja su zaposlena u javnom sektoru, a izraz javni sektor je u ovom kontekstu ogranien na dravne upravne organe i uprave lokalnih samoupravnih zajednica, javne agencije, javne fondove, javne zavode i javne privredne zavode, kao i na druga lica javnog prava koja su korisnici dravnog budeta ili budeta lokalne zajednice. Po usvojenoj definiciji pojma javni sektor u ovom zakonu dio javnog sektora nisu javna preduzea i privredna drutva u kojima je veinski vlasnik drava odnosno lokalna zajednica. To znai da izraz javni sektor prema ovom zakonu ne obuhvata sve one institucionalne forme, koje se u teoriji javne uprave obino svrstavaju u javni sektor (u teoretskom smislu, tu svakako spadaju i javna preduzea, koncesionari, kao i privatno-pravna lica koja dobiju javna ovlaenja za obavljanje odreenih poslova dravne uprave, i sl). Javni slubenik je dakle generiki pojam koji obuhvata sva lica zaposlena u javnom sektoru, dok su pojam inovnik3 i struno-tehniki slubenik (lan 23) ui termini koji oznauju lica
1
Doc. dr Slobodan Duji, prodekan i predava na Fakultetu za dravne i evropske studije iz Podgorice (www.fdes.edu.cg.yu) i direktor Instituta za projektno savetovanje iz Ljubljane (http://www.ipsinstitute.si/). 2 Zakon o javnim slubenicima (Slubeni list RS, br. 32/2006 slubeni preieni tekst zakona koji je pripremljen usled brojnih promena i dopuna ovog zakona nakon njegovog usvajanja u 2002. godini). 3 Slovenaki izraz u tom kontekstu je uradnik - dakle lice, koje radi u nekom dravnom odnosno javnopravnom uredu. Zato treba upozoriti, da izraz inovnik koji ovdje upotrebljavamo na srpskom
21
MODERNA UPRAVA
zaposlena u dravnim organima i organima lokalne samouprave. inovnici obavljaju javne poslove a to su poslovi koji su neposredno povezani sa vrenjem vlasti odnosno sa zatitom javnog interesa4, dok struno-tehniki slubenici obavljaju pomone poslove (poslove kadrovskog i materijalno-finansijskog poslovanja, tehnike i druge pomone poslove koji su potrebni zbog efikasnijeg obavljanja javnih poslova5). Koja lica nisu javni slubenici Javni slubenici prema ovom zakonu nisu lica koja imaju status funkcionera u dravnim organima i organima lokalnih zajednica (npr. ministri, dravni sekretari, upani). Pojam poslodavca Poslodavac je prema ovom zakonu pravno lice sa kojim javni slubenik stupa u radni odnos (lan 3). U dravnim organima je poslodavac Republika Slovenija, dok je u organima lokalne samouprave poslodavac lokalna zajednica (za sada je to u Sloveniji samo optina, poto jo nisu osnovane pokrajine odnosno drugi nivo teritorijalnog sistema lokalne samouprave). Zakonom je mogue propisati da vlada vri odreena prava poslodavca u odnosu prema javnim slubenicima koji zasnuju radni odnos u javnopravnom organu. Prava i dunosti poslodavca u dravnim organima i organima lokalne samouprave izvrava starjeina organa, dok u javnopravnim organima (javni zavodi, javne agencije) prava poslodavca izvrava poslovodni organ (obino je to direktor organa), a poslovodni organ moe posebnim ovlaenjem za izvravanje prava i obaveza poslodavca ovlastiti i neko drugo lice u organu (takvo lice mora imati najmanje visoku strunu spremu i pet godina radnog iskustva). Obim primjene zakona Ovaj zakon se u svom prvom dijelu odnosi na sve javne slubenike (prvo, drugo i tree poglavlje), dok od etvrtog poglavlja dalje zakon regulie samo poloaj javnih slubenika u dravnim organima i organima lokalne samouprave. Osim te napomene treba upozoriti i na injenicu, da odredbe drugog dijela ovog zakona, koje ureuju kadrovske nacrte (planove), vae i za druga lica javnog prava javne agencije, javne fondove, Zavod za zdravstveno osiguranje Slovenije, Zavod za penzijsko i invalidsko osiguranje Slovenije, Zavod Republike Slovenije za zapoljavanje i Zavod Republike Slovenije za obrazovanje. Na drugoj strani, za odreene kategorije javnih slubenika iz dravnih organa i organa lokalne samouprave, pojedina pitanja mogu biti i drugaije ureena nego to je to propisano u drugom dijelu ovog zakona6.
jeziku, nije potpuno vijeran prevod slovenakog izraza uradnik, ali se po naem miljenju izraz inovnik najvie pribliava izrazu uradnik. 4 Kriterijume za odreivanje radnih mjesta na kojima se obavljaju javni poslovi u orgaima dravne uprave, pravosudnim organima i organima lokalne samouprave, preciznije ureuje vlada uredbom, a ostali dravni organi to ureuju u svojim optim aktima (propisima). 5 Iako struno-tehniki slubenici mogu obavljati i jednostavne upravne poslove koje odredi ministar za javnu upravu. 6 Ali samo ako je to potrebno zbog specifike pojedine slube a te specifike se odnosi na sudsko osoblje, lica zaposlena u dravnom tuilatvu, kod dravnog pravobranioca, lica zaposlena u diplomatskoj slubi, na pripadnike Slovenske vojske, javne slubenike iz oblasti odbrane, zatite i spaavanja, policajce, inspektore, lica zaposlena u poreskoj i carinskoj upravi, u slubi za izvravanje krivinih sakncija, u obavetajnim slubama, kao i na slubenike sa posebnim ovlaenjima. Kod ovih kategorija javnih
22
MODERNA UPRAVA
Zajednika naela slubenikog sistema i posebna naela za dravne organe i uprave samoupravnih zajednica Uvodna napomena Sistem javnih slubenika u Sloveniji oslanja se na odreena zajednika naela, koja vae za sva lica sa statusom javnog slubenika (dakle, za sva lica, koja po definiciji ovog zakona rade u javnom sektoru). Ova zajednika naela u stvari predstavljaju vezni elemenat za itav slubeniki sistem, to znai, da ureenje svih dijelova sistema javnih slubenika u Sloveniji u bitnim elementima ne smije biti u suprotnosti sa ovim zajednikim naelina. Osim zajednikih naela, koja vae za sve javne slubenike, ovim zakonom su uzakonjena i odreena osnovna naela za ui segmenat slubenikog sistema, odnosno za sistem u koji su ukljueni samo javni slubenici u dravnim organima i organima samoupravnih lokalnih zajednica. Zajednika naela Kao zajednika naela za sve javne slubenike ovaj zakon odreuje sledea naela: naelo jednake (ravnopravne) dostupnosti do svih radnih mjesta u javnom sektoru (lan 7), naelo zakonitosti (lan 8), naelo strunosti (lan 9), naelo astnog djelovanja (lan 10), naelo povjerenja (lan 12), naelo odgovornosti za rezultate rada (lan 13), naelo racionalnog korienja javnih sredstava (lan 14), naelo zatite profesionalnih interesa (lan 15) i naelo zabrane zloupotrebljivanja autoriteta javnog slubenika u odnosu do drugih lica (lan 15a). Naelo jednake (ravnopravne) dostupnosti do svih radnih mesta u javnom sektoru odnosi se na pravo zapoljavanja u javnom sektoru u tom kontekstu vai princip da su sva radna mjesta pod jednakim uslovima naelno dostupna svim zainteresovanim kandidatima. Na drugoj strani, u principu, privatni poslodavac moe na radna mjesta u svojoj (privatnoj) firmi zapoljavati lica po svom vlastitom nahoenju, dok taj princip ne vai za zapoljavanje u javnom sektoru. Jedini kriterijum u tom kontekstu je pri zapoljavanju u javnom sektoru vii stepen strune osposobljenosti pojedinog kandidata za vrenje poslova na radnom mestu, za koje je otvoren postupak zapoljavanja (znai: samo lina sposobnost je kriterijum distinkcije, a ne bilo kakva druga lina okolnost ili karakteristika, kao to su pol, rasa, vjera, pripadnost politikoj partiji itd.). Naelo zakonitosti je ovim zakonom definisano klasino iroko: svi javni slubenici duni su da javne poslove obavljaju na osnovu i u granicama ustava, ratifikovanih i (javno) objavljenih meunarodnih ugovora, zakona i podzakonskih propisa. Kao jedno od najvanijih naela iz oblasti upravnog prava, naelo zakonitosti predstavlja klasini inventar savremene demokratske pravne drave i ne zahtjeva dodatnih elaboracija po pitanju svog poloaja i znaaja u savremenoj dravi. Naelo strunosti sadri tri relevantna elementa: javni slubenici su duni javne poslove obavljati a) struno, b) savjesno i c) blagovremeno, a u svome postupanju moraju potovati pravila struke (lex artis), to je povezano sa njihovom obavezom, da se stalno struno usavravaju.
slubenika esto su npr. zvanja drugaija od zvanja, koja su Zakonom o javnim slubenicima propisana za ostale javne slubenike (npr. atae, prvi sekretar, zamjenik tuioca, narednik, itd.).
23
MODERNA UPRAVA
Naelo asnog djelovanja odnosi se na obavezu javnih slubenika da pri izvravanju javnih poslova djeluje asno i u skladu sa pravilima slubenike etike. Naelo povjerenja znai prije svega da javni slubenik mora uvati tajne odnosno povjerljive podatke bez obzira na nain na koji je doao do takvih podataka, to se odnosi i na period nakon prestanka radnog odnosa7. Naelo odgovornosti za rezultate rada odnosi se na to da javni slubenik odgovara za kvalitetno, blagovremeno i efikasno obavljanje javnih poslova koji su mu povjereni u vrenje. Ovo znai, da je svako odgovoran za rezultate svoga rada, a ako ti rezultati nisu u skladu sa prosjenim oekivanjem, ovo naelo moe biti osnov za prekid radnog odnosa zbog nesposobnosti javnog slubenika. Naelo racionalnog korienja sredstava znai da javni slubenik mora racionalno i efikasno upotrebljavati javna sredstva (pravilo: postii mora najbolji mogui rezultat korienjem najniih moguih sredstava). Dakle, u principu, javni slubenik mora sa raspololjivim javnim sredstvima postupati kao dobar domain i prilikom troenja tih sredstava iz njih izvlaiti maksimalnu korist za javnopravnu zajednicu odnosno organ u kojem radi. Naelo zatite profesionalnih interesa odnosi se na obavezu poslodavca da javnog slubenika zatiti pred ikaniranjem, prijetnjama i slinim djelovanjem kojim se ugroava obavljanje njegovog rada odnosno izvravanje javnih poslova. Naelo zabrane zloupotrebljivanja autoriteta javnog slubenika u odnosu na druga lica znai zabranu fizikog, verbalnog ili bilo kakvog drugog djelovanja javnog slubenika protiv lica u postupku, ako djelovanje slubenika mjeri na to da zastrauje, poniava ili sramoti odreeno lice u postupku odnosno vrijea njegovo dostojanstvo. Kao to smo ve napomenuli, osim pomenutih zajednikih naela, koja vae za sve javne slubenike, ovim zakonom su opredijeljena i neka osnovna naela za ui slubeniki sistem odnosno za sistem u koji su ukljueni samo javni slubenici u dravnim organima i organima samoupravnih lokalnih zajednica. To su: naelo (obaveznog) javnog konkursa (lan 27), naelo politike neutralnosti i nepristrasnosti (lan 28), naelo karijere (lan 29) i naelo pokretljivosti odnosno mogunosti premetanja slubenika (lan 30). Naelo obaveznog javnog konkursa znai da se inovnici obavezno zapoljavaju sprovoenjem postupka javnog konkursa (osim ako zakon eksplicitno ne odreuje neto drugo)8. Samo bolja struna osposobljenost predstavlja osnov za zapoljavanje na slobodno radno mjesto. Kao to smo ve u uvodu napomenuli, ovde vai drugaiji princip nego u privatnom sektoru, gdje se zapoljavanje u naelu sprovodi na osnovu diskrecionog odluivanja privatnog poslodavca9.
7 8
Ova obaveza javnog slubenika traje dok ga poslodavac eksplicitno ne oslobodi ove obaveze. Na drugoj strani se struno-tehniki slubenici zapoljavaju po postupku kojeg propisuje opte radno zakonodavstvo odnosno odgovarajui kolektivni ugovori (lan 57 Zakona o javnim slubenicima). 9 Iako, naravno, treba napomenuti, da e i privatni poslodavci zapoljavati najsposobnije kandidate odnosno kandidate sa najboljim referencama. Ali, u ovom sluaju, za takvo odluivanje ne postoji potreba posebnog zakonskog sankcionisanja, jer bi to predstavljalo ograniavanje privatnog vlasnitva i nepotreban odnosno neprihvatljiv intervencionizam drave u privatnom sektoru.
24
MODERNA UPRAVA
Naelo politike neutralnosti i nepristrasnosti znai da inovnik javne poslove obavlja u javnom interesu, politiki neutralno i nepristrasno. Za odreene kategorije javnih slubenika moe biti ograniena i mogunost ulanjivanja u politike partije ili (manje restriktivno) lanstvo u rukovodstvenim strukturama politikih partija. Naelo karijere odnosi se na injenicu da je zakonom inovnicima omoguena karijera u slubi putem napredovanja. Karijera zavisi samo od strune osposobljenosti, odnosno od radnih i strunih kvaliteta te od postignutih rezultata rada inovnika. Naelo pokretljivosti odnosno mogunosti premjetanja javnih slubenika znai, da je pod uslovima koje ureuje ovaj zakon mogue premjestiti javnog slubenika na drugo radno mjesto u okviru dravnih organa. To obezbjeuje fleksibilnost i organizacionu racionalnost rada dravnih organa. Prava i obaveze javnih slubenika Uvodna napomena Prava i obaveze javnih slubenika u vezi sa radnim odnosom ureuju se propisima iz oblasti rada i kolektivnim ugovorima10, Zakonom o javnim slubenicima, drugim (specijalnim) zakonima i podzakonskim propisima (lan 16 i 92), a na individualnom nivou se radni odnos zasniva potpisivanjem ugovora o zapoljavanju, ako zakon eksplicitno ne odreuje neto drugo. Poslodavcima nije dozvoljeno da javnim slubenicima obezbijede prava u veem obimu nego to je to odreeno zakonom, podzakonskim propisima ili kolektivnim ugovorom (lan 92)11. Prava i obaveze javnih slubenika Javni slubenici moraju poslove obavljati u skladu sa vaeim propisima, kolektivnim ugovorom, ugovorom o zapoljavanju, optim aktima organa i kodeksom slubenike etike12. U tom kontekstu zakon sadri zanimljivu odredbu, koja u skladu sa upravno-pravnom teorijom zabranjuje 'contra legem' odnosno 'preater legem' dejstvo optih akata upravnih organa. Prema toj odredbi (lan 93) moraju biti pravila, koja su sadrana u optim aktima organa, u skladu sa vaeim propisima i kolektivnim ugovorom i ne smiju prevazilaziti postavljene okvire, ako se to desi, predviena je stroga sankcija takve odredbe optih akata su nitavne. Ova odredba zakonodavca proizilazi iz prakse organa, na to u Sloveniji upozoravaju i odluke Ustavnog suda Republike Slovenije, da upravni organi svojim propisima esto ureuju materiju, koja je u nadlenosti zakonodavca (a to je uvijk u suprotnosti sa ustavnim naelom podjele vlasti). Posebno je ureena i obaveza javnih slubenika da obavljaju svoje poslove na osnovi
10 I u Sloveniji se oekuje sklapanje kolektivnog ugovora za zaposlene u javnom sektoru, ali je tempo pregovaranja i sklapanja ovog kolektivnog ugovora dosta spor. 11 Time se u ovom kontekstu titi racionalnost troenja javnih sredstava, to je jo jedna bitna razlika u poreenju sa poloajem u privatnom sektoru, u kojem poslodavac odnosno vlasnik moe neogranieno nagraivati zaposlena lica. 12 Sadanji kodeks slubenike etike u Sloveniji je preveden modelski kodeks Savjeta Evrope, a formalno je kodeks bio oktroisan odlukom vlade. Inae je funkcija inovnikog savjeta da pripremi kodeks slubenike etike, to se oekivalo u 2007. godini.
25
MODERNA UPRAVA
instrukcija (uputstava) i pismenih nareenja pretpostavljenih lica. Javni slubenik mora voditi rauna o ovim uputstvima i naredbama, osim ako zakon eksplicitno ne iskljuuje obavezu javnog slubenika odnosno, ako mu ne obezbjeuje samostalnost u radu i odluivanju (to vai npr. za inspektore i druga lica sa posebnim ovlaenjima). Ako su usmena uputstva i nareenja nejasna, javni slubenik moe zahtijevati pismenu instrukciju odnosno naredbu, i u tom sluaju je duan izvriti nareeni posao. Meutim, ako smatra, da su uputstva i nareenja protivpravna (odnosno, da bi njihovo izvrenje moglo prouzrokovati nastanak tete), javni slubenik moe odbiti izvrenje nareenog posla. Ako bi izvrenje posla podrazumijevalo izvrenje krivinog djela, javni slubenik je duan tj. mora odbiti izvrenja takve instrukcije odnosno nareenja (bez obzira, radi li se o pismenom ili usmenom obliku instrukcije odnosno nareenja). Kao posebna zatita djelovanja javnog slubenika usvojena je zakonska odredba, prema kojoj javni slubenik nee odgovarati ni disciplinsko niti za eventualno uzrokovanu tetu treim licima, ako je to rezultat izvrenja pismenog uputstva odnosno nareenja pretpostavljenog lica13 (lan 94). U tom sluaju je za tetu odgovoran pretpostavljeni javni slubenik, koji je izdao nareenje odnosno instrukciju, ako se u postupku utvrdi, da javni slubenik nije odgovoran za nastalu tetu (lan 138). Zakon posebno predvia i obavezu javnih slubenika, da obavljaju poslove izvan eksplicitnog opisa radnih zadataka kao i obavezu obavljanja zadataka u sluaju poveanog obima posla (lan 95 i 96). Pismena odluka starjeine organa je osnov za to da javni slubenik mora osim posla, koji je neposredno u opisu njegovih radnih zadataka, obavljati i druge poslove, pod uslovom, da takvi (drugi) poslovi odgovaraju njegovoj strunoj osposobljenosti. Ovo e se desiti naroito u sluajevima privremenog poveanja obima posla, odnosno u sluaju kada se desi neplanirano odsustvo javnog slubenika ije poslove treba obaviti u odreenom vremenskom periodu. U sluaju poveanog obima posla organ mora obezbjediti dodatna finansijska sredstva za javne slubenike koji rade vie odnosno due od redovnog radnog vremena. Javni slubenik je duan uestvovati i u projektnim grupama, u koje ga imenuje starjeina organa, i to u okviru vlastitog, kao i u okviru drugog dravnog organa. Kada projektni tim imenuje vlada, nije potrebna saglasnost starjeine organa za rad javnog slubenika u takvom projektnom timu (lan 98). U sluaju vie sile (vis maior), prirodnih i drugih nepogoda odnosno nesrea, kao i u sluaju vanrednog poveanja obima poslova, javni slubenik mora na osnovi odredbe pretpostavljenog lica privremeno (ali ne due od tri mjeseca) obavljati i manje zahtjevne poslove nego to su poslovi iz njegovog opisa radnih zadataka. U tom sluaju e javni slubenik primati jednaku platu kao to je plata za obavljanje poslova njegovog radnog mjesta (lan 99). Ograniavanje obavljanja odreenih djelatnosti i sukob interesa U skladu sa usvojenim pravilima za sprjeavanje sukoba interesa, inovnicima je zabranjeno obavljanje djelatnosti, ako: a) je takva djelatnost u suprotnou sa zatitom konkurencije prema zakonu o radu, b) bi obavljanje takve djelatnosti moglo uticati na
Isto vai i za izvrenja usmene naredbe, ako pretpostavljeni i pored zahtjeva javnog slubenika ne izda pismenu naredbo odnosno instrukciju.
13
26
MODERNA UPRAVA
nepristrasno obavljanje njegovih radnih zadataka, c) bi u obavljanju takve djelatnosti inovnik mogao zloupotrijebiti informacije koje nisu javno dostupne drugim licima, te d) obavljanje takve djelatnosti teti ugledu dravnog organa. Prije poetka obavljanja djelatnosti, koje bi mogle imati gore navedene posledice (bilo koju od njih), inovnik mora o takvoj namjeri obavjestiti starjeinu organa, u suprotnom ini laku disciplinsku povredu radnih obaveza, a starjeina moe u sluaju kada dobije obavjetenje inovniku zakljukom zabraniti obavljanje takve djelatnosti14. inovnici na najviim inovnikim poloajima15 ne smiju obavljati lukrativnih djelatnosti. Ova zabrana se ne odnosi na djelatnosti iz naune, istraivake, pedagoke, umjetnike i publicistike oblasti odnosno iz oblasti kulturnog rada inovnika. Neposredan sukob interesa je u slovenakom sistemu definisan na sledei nain: sukob interesa postoji kada se radi o poslovanju organa sa pravnim licima, u kojima inovnik na poloaju, ili njegov suprunik, odnosno lan porodice (do treeg koljena) ima vie od 20 % vlasnitva. U tim sluajevima nije dozvoljena poslovna saradnja izmeu organa u kojem radi inovnik i takvih pravnih lica. U sluaju nepotovanja ove zakonske zabrane, predviena je stroga sankcija: nitavost ugovora koji su bili sklopljeni u suprotnosti sa ovom zakonskom odredbom. inovnik, koji ocijeni, da je nastao poloaj u kojem bi njegov lini interes mogao uticati na nepristrasnost i objektivnost obavljanja njegovih radnih zadataka, ili ako okolnosti potiu sumnju u njegovu nepristrasnost i objektivnost, o tim okolnostima mora odmah obavjestiti starjeinu organa i dalje postupati po njegovim instrukcijama. U tom sluaju je starjeina organa duan obezbijediti zakonito obavljanje radnih zadataka inovnika na poloaju (lan 100). Vrste radnih mjesta javnih slubenika Klasifikacija radnih mjesta inovnika radna mjesta i struno-tehnika radna mjesta razvrstavaju se s obzirom na zahtjevnost (kompleksnost) radnog mjesta i druge okolnosti. inovnika radna mjesta u organima dravne uprave, pravosudnim organima, i upravama lokalnih zajednica klasifikuje vlada svojom uredbom. Drugi organi to reguliu svojim optim akatima. inovnika radna mjesta se mogu razvrstavati i kolektivnim ugovorima. Struno-tehnika radna mjesta se razvrstavaju za sve organe na osnovu posebne vladine uredbe, a mogu se razvrstavati i na osnovu kolektivnog ugovora (lan 78). Poloaji Poloaj je inovniko radno mjesto na kome se vre ovlaenja u vezi sa rukovoenjem, usklaivanjem i organizovanjem rada u organu. Kao poloaji su u ministarstvima utvreni poloaji: generalnih direktora, generalnih sekretara i
14
Meutim, nije mogue zabraniti obavljanja djelatnosti koje se odnose na nauni i pedagoki rad, rad u kulturnim, umjetnikim, sportskim, humanitarnim i drugim slinim drutvima odnosno organizacijama, a isto vai i za publicistiki rad i za lanstvo odnosno djelovanje u politikim partijama. 15 To su inovnici sa statusom generalnih direktora, generalnih sekretara, starjeina organa u sastavu ministarstva, starjeina vladinih slubi, naelnika upravnih jedinica, direktora optinske uprave i sekretara optine.
27
MODERNA UPRAVA
rukovodilaca drugih organizacionih jedinica; u organima u sastavu ministarstava: poloaj direktora i rukovodioca unutranjih organizacionih jedinica; u upravnim jedinicama su to: poloaj naelnika i poloaj rukovodioca unutranje organizacione jedinice; u vladinim slubama: poloaj direktora i rukovodioca unutranje organizacione jedinice, te u upravama lokalnih zajednica (optinama): poloaj direktora i rukovodioca unutranje organizacine jedinice. Poloajna radna mjesta su i radna mjesta inovnika koji zamjenjuju, odnosno neposredno pomau inovnicima na poloajima generalnog sekretara ministarstva i direktora organa u sastavu ministarstva odnosno vladine slube (zamjenici). Poloaje u drugim dravnim organima odreuje organ svojim optim aktima (lan 80). Kao uslovi za imenovanje na poloajno inovniko radno mjesto su odreeni uslovi za imenovanje na inovniko radno mjesto16, a osim toga se mogu odrediti i funkcionalna znanja upravnog rukovoenja i upravljanja kadrovskim resursima, kao i druga specijalna znanja (lan 81)17. inovnik se na poloaj imenuje reenjem o postavljenju, na osnovu javnog konkursa, osim ako nadleni organ odnosno funkcioner inovnika ponovo imenuje na isti poloaj bez internog odnosno javnog konkursa (lan 82)18. inovnik moe biti razrijeen sa poloaja na osnovu zakonskih odredaba kojima se ureuje prestanak radnog odnosa, odnosno nakon zavretka perioda za koji je bio postavljen na poloaj, kao i u drugim sluajevima koji su odreeni lanom 83 Zakona o javnim slubenicima. Druga radna mjesta inovnici i struno-tehniki slubenici svoje poslove obavljaju u odreenom zvanju. Zvanje javni slubenik stie nakon postupka javnog konkursa u skladu sa zakonom, a zvanje moe dobiti i napredovanjem u vii naziv. Imenovanje u zvanje se obavlja izdavanjem rjeenja, a ako se radi o licu koje je izabrano na javnom konkursu, imenovae se u najnie zvanje u kojem je mogue obavljati poslove na tom inovnikom radnom mjestu za koje se sklapa ugovor o zapoljavanju (lan 84). Prema lanu 85 zakona zvanja su: vii sekretar, sekretar i podsekretar (prvi karijerni razred), vii savjetnik I, vii savjetnik II i vii savjetnik III (drugi karijerni razred), savjetnik I, savjetnik II i savjetnik III (trei karijerni razred), vii referent I, vii referent II i vii referent III (etvrti karijerni razred), referent I, referent II, referent III i referent IV (peti karijerni razred). Uslovi za imenovanje u zvanje su: propisano obrazovanje, odgovarajui struni ispit, te znanje slubenog jezika (lan 86)19. Osim toga postoje i drugi opti uslovi za imenovanje u zvanje (lan 88)20. Imenovanje u
16 U skladu sa lanom 79 ovog zakona su ti uslovi: a) opti uslovi koje predviaju propisi o radu, b) odreeno zvanje, c) smjer strunog obrazovanja, d) funkcionalna i specijalna znanja, kao i e) posebne sposobnosti odnosno spretnosti, a osim toga mogu biti odreeni i drugi uslovi ako to propisuje poseban zakon. Rad na pojedinom inovnikom radnom mjestu odnosno poloaju moe se obavljati u tri razliita zvanja. 17 Za ove kategorije top managamenta odgovarajue seminare za dobivanje tih znanja i sposobnosti organizuje Upravna akademija. 18 Po interpretiaciji ove zakonske odredbe to znai, da inovnik na poloaju moe provesti 10 godina, nakon ega mora ponovo proi kroz proces javnog konkursa. 19 Kao posebni uslovi za imenovanje u zvanje mogu se odrediti i radno iskustvo i drugi uslovi u skladu sa zakonom. 20 Ti opti uslovi su: dravljanstvo Republike Slovenije, neosuivanost za krivina djela sa predumiljajem odnosno neosuivanost na bezuslovnu kaznu od 6 mjeseci ili vie, da protiv toga lica nije
28
MODERNA UPRAVA
zvanje inovnika u organima dravne uprave i u upravama lokalnih samoupravnih zajednica obavlja starjeina organa, osim imenovanja u zvanje vieg sekretara u organima dravne uprave u tom sluaju vlada imenuje inovnike u tom zvanju (lan 90)21. Dobiveno zvanje javni slubenik gubi danom prekida radnog odnosa, razrjeenjem, ili napredovanjem u vie zvanje (lan 91)22. Popunjavanje slobodnih radnih mjesta Uslovi za zapoljavanje Na inovnika radna mjesta se mogu zaposliti lica koja ispunjvaju opte uslove u skladu sa propisima koji reguliu radne odnose. Osim toga su kao uslovi za zapoljavanje na ova radna mjesta predvieni i smjer strunog obrazovanja, funkcionalna i specijalna znanja (npr. znanje jezika nacionalne manjine u optinama u kojima se kao slubeni jezik upotrebljava jezik te nacionalne manjine), kao i posebne spretnosti, a mogu biti predvieni i drugi uslovi, ako je to propisano zakonom. Po pravilu se rad na odreenom slubenikom radnom mjestu moe obavljati u tri razliita zvanja (lan 79)23. Zasnivanje radnog odnosa Javni slubenici zasnivaju radni odnos potpisivanjem ugovora o zapoljavanju. Dugo je postojala dilema, da li se u dravnim organima potpisuje ugovor, to predstavlja akt volje dvije ugovorne stranke, ili se izabranom kandidatu izdaje rjeenje o zapoljavanju, to predstavlja jednostrani akt volje dravnog organa. Sada je tu dilemu rijeio Zakon o javnim slubenicima. Za sadraj ugovora o zapoljavanju se ne upotrebljavaju odredbe opteg radnopravnog zakonodavstva, nego je to propisano lanom 53 Zakona o javnim slubenicima. O pravima i obavezama javnih slubenika odluuje poslodavac zakljucima, a osim toga se u sluaju promijena elemenata ugovora o zapoljavanju pripremaju i sklapaju odgovarajui aneksi. Radni odnos javni slubenik zasniva na neodreeno vrijeme, osim ako je zakonom odreeno drugaije. Nitavne su odredbe ugovora o zapoljavanju koje ograniavaju trajanje radnog odnosa u suprotnosti sa zakonom (lan 54). Tom odredbom se titi pravni poloaj javnih slubenika u odnosu do poslodavca. Radni odnos se zasniva za radno mjesto koje je odreeno u sistematizaciji organa (u principu). Izvan okvira radnih mjesta odreenim aktom o sistematizaciji se radni odnos moe zasnovati samo na odreeno vrijeme i za obavljanje pripravnikog osposobljavanja odnosno za druge oblike teoretskog i praktinog osposobljavanja (lan 55). O zasnivanju radnog odnosa odluuje starjeina organa, a odluka o zapoljavanju se moe usvojiti samo ako su ispunjeni sledei uslovi: a) da se trajno ili
uloena pravnosnana optunica za krivino djelo sa predumiljajem, koje se progoni po slubenoj dunosti. 21 U drugim dravnim organima javne slubenike u zvanja imenuje starjeina organa, ako zakonom, poslovnikom ili drugim aktom dravnog organa nije propisano neto drugo. 22 Inae, zvanje inovnik gubi: u sluaju utvrene nesposobnosti u skladu sa ovim zakonom, u sluaju da organ inovnika premjesti u drugi organ iz poslovnih razloga, ako to inovnik eli odnosno ako se sa time slae, i u drugim sluajevima kada to propisuje zakon. 23 Npr. u zvanju savjetnik I, savjetnik II i savjetnik III (trei karijerni razred).
29
MODERNA UPRAVA
makar privremeno povea obim posla, a takvo poveanje nije mogue obaviti sa postojeim resursima, ili ako se smanji broj zaposlenih lica, a obim posla ostane konstantan, b) da je radno mjesto, koje se popunjava, ukljueno u sistematizaciju organa, c) da je radno mjesto slobodno, d) da organ ima obezbjeena finansijska sredstva za zapoljavanje slubenika, te konano, e) da je novo zapoljavanje u skladu sa usvojenim kadrovskim nacrtom (lan 45). Postupak zapoljavanja se obavlja tako, da starjeina organa najprije utvrdi, da li je mogue slobodno radno mjesto popuniti premjetanjem drugog javnog slubenika iz istog organa. Ako to nije mogue, slobodno radno mjesto se moe popuniti tako da se premjesti javni slubenik iz drugog dravnog organa u vezi sa time se moe izvesti postupak internog konkursa (lan 57)24. Postupak intenog konkursa Interni konkurs u organima dravne uprave je poseban postupak popunjavanja slobodnih radnih mjesta, tako, da se utvruje mogunost premjetanja slubenika ne samo iz dravnih upravnih organa, nego i ire, iz drugih dravnih organa i iz uprava samoupravnih lokalnih zajednica. Ovo premjetanje zasnovano je na posebnom dogovoru sa tim organima, a dogovor za organe dravne uprave sklapa vlada. Podrobnija pravila postupka izvoenja internog konkursa odreuje vlada uredbom. Premjetanje javnih slubenika Za pitanja mogunosti premjetanja i prava prednosti zapoljavanja u organima, ne upotrebljavaju se odredbe opteg radnog zakonodavstva, nego neposredno Zakon o javnim slubenicima. Kada se utvrdi da je postao nepotreban rad inovnika u odreenom organu, inovnik se moe prerasporediti odnosno premjestiti na drugo odgovarajue radno mjesto u istom organu25. Ako nema mogunosti premjetanja na takvo radno mjesto zbog toga to slubenik ne ispunjava uslove za rad na slobodnom radnom mjestu u istom organu, slubeniku se obezbjeuje prekvalifikacija ili dokvalifikacija, da bi time ispunio uslove za rad na slobodnom radnom mjestu u organu. U sluaju da u organu nema odgovarajueg radnog mjesta, moe se premjestiti na radno mjesto sa zvanjem u istom karijernom razredu, ili na radno mjesto u zvanju prvog nieg karijernog razreda. U tom sluaju inovnik gubi svoje staro zvanje i imenuje se u najvie zvanje toga (nieg) karijernog razreda. Ako nije mogue nikako prerasporediti javnog slubenika u okviru organa, slubenik se daje na raspolaganje u okviru internog trita rada. U sluaju da ni posle mjesec dana nije mogue premjestiti slubenika u drugi organ, otkazae se ugovor o zapoljavanju. Kada se radi o otkazu ugovora o zapoljavanju javnih slubenika iz poslovnih razloga, slubenik ima pravo na otpremninu kao i druga prava koja su odreena propisima iz oblasti rada. Ako se na ovakav nain otkae ugovor o zapoljavanju, slubenik ima pravo prednosti zapoljavanja na javnom konkursu za
U vezi sa ovom odredbom treba naglasiti, da su u Sloveniji u interno trite radne snage osim zaposlenih javnih slubenika iz sistema dravne uprave ukljueni i slubenici lokalnih zajednica (optina) kao i slubenici sudske uprave. Time se proiruje diapazon potencijalnih kandidata za premjetanje iz organa u organ, odnosno, time se omoguava bolje djelovanje internog trita radne snage u javnoj upravi. 25 Radno mjesto je odgovarajue ako se radi o radnom mjestu sa istim zvanjem i za koje inovnik ispunjava sve zahtijevane uslove odnosno ako je struno osposobljen za rad na takvom radnom mjestu.
24
30
MODERNA UPRAVA
zapoljavanje na slobodno radno mjesto u organu u kojem je radio i to jo dvije godine nakon raskida ugovora o zapoljavanju (lan 158). Postupak javnog konkursa Ako se desi da nije uspjean ni pokuaj premjetanja javnih slubenika iz istog organa, niti ne uspije premjetanje po postupku internog konkursa, starjeina organa zapoinje postupak novog zapoljavanja u organu, a poetak toga postupka predstavlja objava javnog konkursa ako se radi o zapoljavanju na inovnikom radnom mjestu, a ako se radi o zapoljavanju strunotehnikog kadra, onda se izvodi postupak zapoljavanja koji je regulisan propisima opteg radnog zakonodavstva odnosno kolektivnim ugovorom (lan 57). Javni konkurs se objavljuje u dravnom slubenom glasniku ili (alternativno) u dnevnim asopisu, kao i na web stranicama ministarstva nadlenog za poslove uprave (lan 58). Za realizaciju javnog konkursa se shodno primjenjuju odredbe Zakona o optem upravnom postupku, osim odredaba o usmenoj raspravi. Osim toga vlada posebnom uredbom regulie nain dostavljanja pismena tj. obavjetavanja kandidata kao i postupak sa nepotpunim prijavama na slobodno radno mjesto. Postupak javnog konkursa ne vodi nuno starjeina organa neposredno, nego za to moe ovlastiti javnog slubenika koji ispunjava odreene uslove ili moe imenovati posebnu komisiju za obavljanje toga posla. U drugim dravnim organima (osim u organima dravne uprave i upravama lokalnih zajednica), javni konkurs se obavlja u skladu sa zakonom odnosno posebnim optim aktom toga dravnog organa (lan 60). Izbor kandidata za slobodno radno mjesto obavlja se u postupku u kojem se ocjenjuje osposobljenost prijavljenih kandidata za obavljanje zadataka na slobodnom inovnikom radnom mjestu. Kandidati, koji ne ispunjavaju (formalne) uslove javnog konkursa, ne ulaze u postupak u sledeoj fazi. Postupak odabira se moe nato obaviti u vie faza, pri tom se postepeno smanjuje broj kandidata (npr. ocjena kandidata iz priloene dokumentacije, pismeno testiranje kandidata, usmeni intervju sa uim krugom kandidata, kao i drugi oblici provjere strune osposobljenosti kandidata lan 61). Konano se odabere kandidat odnosno kandidati, koji imaju najvii struni kvalitet, ali se javni konkurs moe i ponoviti ako se pokae da ni jedan kandidat ne dostie potrebnog odnosno oekivanog standarda strune osposobljenosti u tom sluaju se svim kandidatima posreduje obavjetenje o neuspjelom javnom konkursu (lan 62). Zakljukom o izboru odnosno ne-izboru kandidata se zavrava postupak odabira kandidata (izabrani kandidat dobiva zakljuak o tome, da je izabran, a svi ostali kandidati zakljuak, da nisu bili izabrani). Nakon ove faze postupka svi kandidati, koji su uestvovali u postupku, mogu pod nadzorom slubenog lica organa pregledati sve podatke izabranog kandidata, kao i druga gradiva postupka odabira kandidata (lan 63). Izabrani kandidat se imejuje u odreeno zvanje u roku 8 dana od dana konanosti odluke o izboru, a u sledeih 8 dana mu mora biti ponuen ugovor o zapoljavanju. Ako ne doe do sklapanja ugovora u roku 30 dana, a razlozi su na strani odabranog kandidata, dolazi do ukidanja26 odluke o odabiru kandidata (lan 66). Prije zasnivanja radnog odnosa sa struno-tehnikim slubenicima, moe se izvesti poseban prethodni postupak kontrole osposobljenosti. Starjeina organa moe
26
Sa pravnim dejstvom ex nunc.
31
MODERNA UPRAVA
odluiti, da se radni odnos zasnuje pod uslovom, da izabrani kandidat uspjeno zakljui probni rad, osim u sluaju da je kandidat prethodno poloio test osposobljenosti za to radno mjesto. Probni rad moe trajati najdue 6 mjeseci. Ako kandidat uspjeno zakljui probni rad, sa njime organ zasniva radni odnos, a u suprotnom sluaju dolazi do posledice kao u sluaju utvrene nesposobnosti slubenika za obavljanje poslova na tom radnom mjestu (lan 67). Poseban postupak javnog konkursa za inovnike na najviim poloajima Za najvia inovnika mjesta27 se imenuje posebna konkursna komisija, za svaki sluaj posebno (ad hoc) imenuje inovniki savjet (lan 60). Ove komisije utvruju koji kandidati za ta inovnika mjesta ispunjavaju uslove za poloaje odnosno, koji kandidati su struno osposobljeni za takve poloaje. Komisija izdaje posebne zakljuke svim kandidatima: a) onim kandidatima koji ispunjavaju uslove izdaje se pozitivan zakljuak, b) a drugima, koji ne ispunjavaju uslove, uruuje se negativan zakljuak. Sve kandidate, koje komisija smatra za odgovarajue za odreeni poloaj, komisija predloi funkcioneru organa, u kojem se inovnik eli zaposliti. Od tih kandidata funkcioner izabere onog kandidata, za kojega se sam odlui bez obaveze da utemeljuje svoju odluku zato je odabrao odreenog kandidata, ali postoji obaveza da svi kandidati dobiju obavjetenje o rezultatu postupka. Funkcioner se moe odluiti da ne zaposli nikoga od predloenih kandidata, i od inovnikog savjeta zahtjeva, da ponovi postupak, a moe i sam imenovati novu komisiju koja izvede novi postupak (lan 64). Prestanak radnog odnosa Za otkaz radnog odnosa, zbog razloga nesposobnosti javnog slubenika, primjenjuju se odredbe Zakona o javnim slubenicima, a ne (opteg) Zakona o radnim odnosima. Isto vai i za otpremninu i mogunosti premjetanja slubenika. Slubenik je nesposoban za obavljanje poslova na svom radnom mjestu ako ne dostie nivo oekivanih rezultata u radu. inovnik je nesposoban za poloaj ako: a) organ odnosno organizaciona jedinica koju vodi ne postie nivo oekivanih radnih rezultata, te b) u radu odnosno poslovanju organa dolazi do estih greaka. inovnik nee dobiti otkaz zbog nesposobnosti ako dokae da je briljivou dobrog strunjaka uinio sve to je bilo u njegovoj nadlenosti da sprijei slabo djelovanje na svom radnom mjestu (lan 159). U sluaju, da se dokae nesposobnost javnog slubenika, poslodavac otkazuje ugovor o zapoljavanju, ako slubenika nije mogue premjestiti na drugo odgovarajue radno mjesto (lan 160). Starjeina organa moe otkazati radni odnos javnom slubeniku i u sluaju kada javni slubenik vie ne ispunjava uslove za radno mjesto, na kojem se trenutno nalazi28. U tom sluaju javni slubenik ima pravo na otpremninu. Naravno da se otkaz radnog odnosa moe dati i javnom slubeniku koji ispuni uslove za penzionisanje (lan 162). Pravo na albu uesnika konkursa Neizabrani kandidati imaju pravo albe protiv zakljuka, a o albi odluuje nadlena Komisija za albe. albeni razlozi su
27
Za mjesta odnosno poloaje generalnih direktora, generalnih sekretara, starjeina organa u sastavu ministarstava, starjeine vladinih slubi i naelnike upravnih jedinica. 28 U vezi s tim treba napomenuti da uslove moe promijeniti samo zakon, a poslodavac je duan javnom slubeniku omoguiti da u razumnom roku ispuni nove uslove za rad na tom radnom mjestu.
32
MODERNA UPRAVA
odreeni u lanu 65 Zakona o javnim slubenicima, a alba ima suspenzivno dejstvo (zadrava imenovanje izabranog kandidata i sklapanje uguvora o zapoljavanju). Sudska zatita Protiv konane odluke Komisije za albe dozvoljen je upravni spor, u kojem Upravni sud utvruje zakonitost odliivanja o izboru kandidata. U sluaju posebnog postupka izbora za najvanije inovnike poloaje po lanu 60 zakona, nema albe protiv zakljuka, ali je dozvoljen upravni spor (lan 65). Ocjenjivanje i napredovanje dravnih slubenika Ocjenjivanje Ocjenjivanje inovnika se vri na osnovu Zakona o javnim slubenicima i zakona koji regulie platni sistem u javnom sektoru (lan 111)29. Napredovanje Postupak i uslove napredovanja u vie zvanje u organima dravne uprave, pravosua i u organima lokalne samouprave regulie vlada posebnom uredbom (lan 111). Rukovodioci u organima imaju obavezu da prate rad javnih slubenika, kao i njihovu strunu osposobljenost i razvoj karijere, te najmanje jednom godinje obave razgovor sa svakim javnim slubenikom iz svoje organizacione jedinice (lan 105). Ovo predstavlja osnov i za napredovanje javnih slubenika u organu. Obrazovanje, struno usavravanje i osposobljavanje te pripravnitvo Obrazovanje Javni slubenici imaju pravo da se kandiduju za upuivanje na dalje kolovanje odnosno obrazovanje koje je u interesu poslodavca. Za izbor kandidata za dokolovavanje koristi se postupak internog konkursa kojeg objavljuje starjeina organa ako za to postoje potrebna finansijska sredstva. Prava i obaveze javnih slubenika koji se upute na dokolovavanje ureuju se posebnim ugovorom kojeg sklapaju starjeina organa i javni slubenik. Nakon dokolovavanja javni slubenik mora ostati u radnom odnosu kod istog poslodavca najmanje jo toliko vremena, koliko, s obzirom na studijski plan i program, traje dokolovavanje. U suprotnom, poslodavac ima pravo zahtjevati da slubenik vrati srazmjeran dio trokova za dodatno obrazovanje (lan 101). Struno usavravanje Javni slubenik ima pravo, ali i obavezu, da se na radnom mjestu dodatno usavrava odnosno razvija svoja struna znanja i sposobnosti. Trokovi ovakvog usavravanja padaju na teret poslodavca (lan 102). Strategija obrazovanja, strunog usavravanja i osposobljavanja Strategiju obrazovanja, usavravanja i osposobljavanja odreuje vlada za organe dravne uprave,
29 Zakon o sistemu plata u javnom sektoru (Slubeni list Republike Slovenije, br. 32/2006 slubeni preieni tekst zakona koji je pripremljen usled brojnih promjena i dopuna ovog zakona nakon njegovog usvajanja u 2002. godini). Dolo je do razmiljanja, na predlog brojnih organa, da se u ocjenjivanje ukljui i peta mogua ocjena vrlo dobro (uz sadanje etiri ocjene: odlino, dobro, zadovoljivo i nezadovoljivo.
33
MODERNA UPRAVA
a predlog ove strategije priprema ministarstvo nadleno za poslove uprave na osnovu pripremljenih strunih analiza. U posebnom nacrtu obrazovanja, usavravanja i osposobljavanja javnih slubenika utvruju se sadraji programa kao i iznos finansijskih sredstava koja se obezbjeuju za realizovanje programa obrazovanja, usavravanja i osposobljavanja slubenika. Ovaj nacrt programa mora biti usklaen u roku jednog mjeseca nakon usvajanja dravnog budeta, odnosno budeta lokalne samouprave zajednice (lan 103). Praenje realizacije ove strategije je obaveza vlade izvjetaj o tome priprema ministarstvo, nadleno za poslove uprave. Svaki starjeina organa ima obavezu da u roku od tri mjeseca nakon usvajanja nacrta obrazovanja, usavravanja i osposobljavanja, pripremi izvjetaj o realizaciji i o efektima realizovanog programa (lan 104). Pripravnitvo Za pripravnika moe biti primljeno lice koje se prvi put zaposli i koje se osposobljava za polaganje propisanog strunog ispita za rad u javnoj upravi. Pripravniki radni odnos je radni odnos na odreeno vrijeme (za vrijeme trajanja pripravnitva). U sluaju due opravdane odsutnosti od pripravnikog osposobljavanja, pripravniku se pripravniko osposobljavanje produava za odgovarajue vrijeme (lan 106). Pripravnici se osposobljavaju po odreenom programu pripravnitva. Za sadraj i postupak pripravnikog osposobljavanja odgovara mentor i druga lica koja prate proces pripravnikog osposobljavanja. Starjeina organa imenuje mentora pripravniku. Mentor odreuje individualni program osposbljavanja pripravnika, a nakon zavretka pripravnikog osposobljavanja su mentor, i sva lica koja su bila ukljuena u proces pripravnikog osposobljavanja, duna pripremiti pismena miljenja o stepenu osposobljenosti pripravnika za samostalan rad i organu (lan 107). Trajanje pripravnitva odreuje vlada svojom uredbom, a pripravniko osposobljavanje moe se obavljati i volonterski, bez zasnivanja radnog odnosa (lan 108). Nakon zavrenog pripravnikog osposobljavanja, ako je to bilo uspjeno, i nakon poloenog strunog ispita, sa pripravnikom moe biti zasnovan radni odnos na neodreeno vrijeme30. Disciplinska odgovornost javnih slubenika Upotreba odredaba optih propisa o radu Disciplinska odgovornost javnih slubenika u Sloveniji ureena je optim radnopravnim normama odnosno optim propisima o radu, a do kraja 2005. godine je tu materiju ureivao Zakon o javnim slubenicima. Nakon izmjena tog zakona u 2005. godini31 ova materija se u cjelini regulie Zakonom o radnim odnosima, a derogirana je bila i posebna vladina uredba iz te oblasti koja je vaila samo za odreene dijelove javnog sektora32.
I to bez javnog konkursa, ako je pripravnik na pripravniko radno mjesto bio izabran u postupku javnog konkursa, odnosno, ako se radi o pripravniku-stipendisti koji je bio izabran na javnom konkursu. 31 Tada je bilo brisano kompletno XVII. poglavlje zakona, koje je regulisalo disciplinsku odgovornost. Tako se sada za javne slubenike neposredno primenjuju odredbe (opteg) Zakona o radnim odnosima. 32 Uredba o disciplinskom postupku u organima dravne uprave, pravosuu i upravama lokalnih zajednica (Slubeni list Republike Slovenije, br. 58/2003.
30
34
MODERNA UPRAVA
Prava javnih slubenika u sluaju ukidanja dravnih organa Ukidanje organa U sluaju ukidanja organa, sve javne slubenike preuzima organ koji preuzima poslove ukinutog organa. U tom sluaju se javni slubenici rasporeuju na jednaka radna mjesta kao i u ukinutom organu. Meutim, ako se na novi organ ne prenesu poslovi ukinutog organa, javnim slubenicima ukinutog organa prestaje radni odnos iz poslovnog razloga. Ako poslove ukunutog organa preuzme organ lokalne samouprave, ili obrnuto, radni odnosi javnih slubenika se najprije raskidaju, a onda se sledeeg dana ponovo zasniva radni odnos sa novim poslodavcem bez objave javnog konkursa javni slubenici u principu zadravaju iste poloaje i prava kao i prije promjene poslodavca. Slino je i u sluaju prenosa poslova na drugo lice javnog prava ili drugo pravno odnosno fiziko lice (lan 153)33. Poslovni razlozi za otkaz ugovora o zapoljavanju Ova pitanja se reguliu Zakonom o javnim slubenicima, a ne optim radnim zakonodavstvom. Zbog smanjenja obima javnih poslova, privatizacije javnih poslova, zbog organizacionih i drugih razloga prestrukturisanja organa, javnom slubeniku moe se otkazati ugovor o zapoljavanju, ako slubenika nije mogue premjestiti na drugo radno mjesto (ak i radno mjesto, koje inae ne odgovara njegovom zvanju). Ovi razlozi se smatraju za poslovne razloge za premjetanje javnih slubenika na druga radna mjesta, ili ak za otkaz ugovora o zapoljavanju. Osnova za prekid radnog odnosa na ovaj nain je reorganizacija organa koja se realizuje promjenom akta o unutranjoj organizaciji odnosno sistematizaciji radnih mjesta u organu. Za organe dravne uprave odluku o uvoenju reorganizacije usvaja vlada. Sa razlozima za uvoenje reorganizacije starjeina organa mora upoznati sve reprezentativne sindikalne organizacije (lan 156). Program rjeavanja problema prekobrojnih slubenika Za ova pitanja se upotrebljavaju odredbe opteg radnog zakonodavstva odnosno Zakona o radnim odnosima. Za organe koji su ukljueni u sistem internog trita rada se program rjeavanja problema prekobrojnih javnih slubenika pripremi tako da se provjere kadrovske potrebe svih organa ukljuenih u ovaj sistem odnosno u interno trite rada (lan 157). Odluivanje o pravima i dunostima dravnih slubenika Pravna zatita odnosno pravo na albu O pravima i obavezama javnih slubenika iz radnih odnosa odluuje se pismenim zakljucima koji moraju biti obrazloeni i dostavljeni javnom slubeniku. Time se obezbjeuje nivo pravne sigurnosti javnih slubenika. Protiv odluka poslodavaca iz radnog odnosa odnosno u vezi sa radnim odnosnom, dozvoljena je alba, ako zakon albu eksplicitno ne iskljuuje34. alba nema suspenzivnog dejstva osim u sluaju prestanka radnog
33 34
Npr. na javnu agenciju, javni zavod, javni fond, koncesioniranu javnu slubu i sl. albu je u Sloveniji mogue iskljuiti samo u sluaju kada je obezbjeena druga odgovarajua pravna zatita pravnih subjekata.
35
MODERNA UPRAVA
odnosa. Javni slubenik ima pravo albe na odluku poslodavca o pravima i obavezama iz radnih odnosa, i to u roku 8 dana od dana kada dobije pismeni zakljuak o pravu odnosno obavezi iz radnog odnosa. Komisija za albe O albi javnog slubenika koja se odnosi na odluivanje o pravima i obavezama iz radnih osnosa odluuje nadlena Komisija za albe. Zakonom o javnim slubenicima predviene su sledee komisije: a) Komisija za albe pri Vladi Republike Slovenije za rjeavanje albi koje uloe javni slubenici koji su zaposleni u organima dravne uprave i pravosudnim organima, b) komisije za albe drugih dravnih organa (radi se o komisijama koje formiraju razliiti dravni organi izvan sistema javne uprave i pravosua), te c) komisije za albe koje se formiraju u okviru reprezentativnih udruenja lokalnih zajednica (za odluivanje o albama koje uloe javni slubenici koji su zaposleni u upravama samoupravnih lokalnih zajednica). Ako se ne organizju komisije na nivou lokalne samouprave, o albama lokalnih javnih slubenika odluuje Komisija za albe pri Vladi Republike Slovenije (lan 35). Pravna zatita u sudskom postupku Javni slubenik ima pravo sudske zatite pred nadlenim sudom za radne odnose. Tubu moe uloiti u roku 30 dana od dana kada dobije konaan zakljuak Komisije za albe. Ako se radi o stvarima za koje je nadlean Upravni sud u upravnom sporu, sudska zatita se moe zahtijevati u roku koji odreuje Zakon o upravnom sporu (lan 25)35. Uslov za zatitu prava slubenika u sudskom postupku je da je javni slubenik iskoristio mogunost albe. Ako je kolektivnim ugovorom dogovorena mogunost arbitranog rjeavanja individualnih radnih sporova, javni slubenik i poslodavac mogu se dogovoriti za (najkasnije u roku 15 dana od odluke o albi) rjeavanje spora pred arbitraom (lan 24). Odgovornost za tetu koju prouzrokuju javni slubenici Odgovornost javnih slubenika za tetu Javni slubenik je odgovoran za tetu koju protivpravno uzrokuje svojim radom kod poslodavca ali samo ako je nastala teta rezultat namjere (predumiljaja) ili velikog nehata. Kada se radi o teti koju pretrpi tree lice zbog protivpravnog rada javnog slubenika, za tetu je odgovoran poslodavac u odnosu prema treem licu. Ako se radi o teti koju je javni slubenik prouzrokovao namjerno (sa predumiljajem), tree lice moe traiti odtetu i neposredno od javnog slubenika (lan 135). Postupak odluivanja O odteti se moe odluivati i u disciplinskom postupku ako je teta rezultat disciplonskog prekraja javnog slubenika (lan 136). O visini i nainu odtete koju javni slubenik priini poslodavcu, mogu je pismeni dogovor izmeu starjeine organa i javnim slubenikom koji je priinio tetu. Ovaj pismeni dogovor predstavlja osnov za izvrenje. Ako bi utvrivanje visine tete zahtijevalo nesrazmjerne trokove, odteta se moe odmjeriti i u paualnom iznosu ali samo u sluaju, kada su tetni sluajevi i visina paualne odtete odreeni u kolektivnom ugovoru (lan 137).
35
Zakon o upravnom sporu (Slubeni list Republike Slovenije, br. 105/2006).
36
MODERNA UPRAVA
teta koju pretrpi tree lice Kada poslodavac isplati odtetu treem licu, kojem je tetu prouzrokovao javni slubenik svojim radom, a do tete je dolo namjerno (sa predumiljajem), poslodavac ima do javnog slubenika regresni zahtjev za povraaj ukupne isplaene odtete treem licu. Ako je do tete dolo usled velikog nehata, poslodavac ima opciju: od slubenika moe zahtjevati ili povraaj ukupne tete ili samo djelimini povraaj iznosa, kojeg je isplatio treem licu (lan 139)36. teta koju pretrpi javni slubenik Ako je na radu ili u vezi sa radom nastala teta javnom slubeniku, za povraaj tete e odgovarati poslodavac po optim naelima civilnog (graanskog) prava. Ovo se odnosi i na tetu koja javnom slubeniku nastane usled krenja prava iz radnog odnosa37. O visini i nainu povraaja tete mogue je sklopiti pismeni dogovor izmeu starjeine organa i javnog slubenika koji je pretrpio tetu. Ovaj pismeni dogovor predstavlja osnov za izvrenje (lan 140). Ureenje kadrovskog sistema Kadrovski plan Kada govorimo o kadrovskom sistemu, treba naglasiti, da se radi o sistemu institucija i pravnih instituta kojima su ureeni odnosi izmeu zaposlenih javnih slubenika i poslodavaca. Prvi element ovog sistema je (dvogodinji) kadrovski plan, koji predstavlja osnov za to da organi zasnivaju radne odnose sa javnim slubenicima i upravljaju kadrovskim resursima. U ovim planovima je prikazano faktiko stanje zaposlenosti u organima kao i planirane promjene zapoljavanja (tako po broju javnih slubenika kao i po njihovoj strukturi) za sledei dvogodinji period. U pripremi kadrovskih planova dominantna su tri faktora: a) budetske mogunosti (dakle obim raspololjivih sredstava budeta), b) predvieni obim javnih poslova, te c) program rada organa u sledeem periodu (lan 42). U vrijeme pripreme budeta za sledeu godinu starjeina organa mora pripremiti predlog kadrovskog plana. Ova dva dokumenta mraju biti usklaena dakle predlog budeta i predlog kardovskog plana. U prolosti je bila najvea slabost kadrovskog sistema upravo u neusklaenosti ova dva dokumenta, zbog ega su planovi zapoljavanja esto bili potpuno nerealni, odnosno, radilo se o spisku elja pojedinih organa i sistema u cjelini, jer nije postojala centralna koordinacija po pitanju broja izvrilaca i programa rada. Predlog kadrovskog plana za upravne jedinice pripremi ministar, nadlean za poslove uprave na predlog naelnika upravnih jedinica, a predlog kadrovskih planova za organe u sastavu ministarstava priprema nadleni ministar. Za organe dravne uprave i za pravosudne organe pripremaju se zajedniki kadrovski planovi. Pri tom su u slovenakom kadrovskom sistemu Zakonom o javnim slubenicima odreene sledee nadlenosti: a) za pripremu zajednikog kadrovskog plana za organe dravne uprave nadleno je Ministarstvo ja javnu upravu, b) za sudove Vrhovni sud Republike Slovenije, c) za dravna tuilatva Dravno tuilatvo Republike Slovenije, d)
U tom sluaju dakle poslodavac ima regresni zahtjev prema javnom slubeniku, a visina tog zahtjeva moe biti potpuna ili djelimina u odnosu na visinu nastale tete. 37 Npr. time da se javnog slubenika razrijei sa poloaja ili da mu se otkae radni odnos kada za to po zakonu nisu ispunjeni uslovi.
36
37
MODERNA UPRAVA
za dravna pravobranilatva Dravno pravobranilatvo Republike Slovenije. Za usklaivanje svih ovih kadrovskih planova se shodno upotrebljavaju odredbe Zakona o javnim finansijama38. Reprezentativni sindikati imaju mogunost dati svoje miljenje na predlog kadrovskog plana odnosno na predlog zajednikog kadrovskog plana (lan 43). Organ odnosno starjeina organa dravne uprave i lokalne samouprave usvaja kadrovski plan, koji mora biti usklaen sa budetom, najkasnije u roku 60 dana nakon usvajanja dravnog budeta. Zajedniki kadrovski plan za organe dravne uprave usvaja vlada (lan 44). Za vrijeme tekue budetske godine je mogue promijeniti kadrovski plan samo u sluaju da doe do nepredvienog trajnog ili privremenog poveanja obima javnih poslova ako to nije mogue realizivati sa postojeim brojem zaposlenih javnih slubenika i pod uslovom da se obezbijede potrebna finansijska sredstva za nova zapoljavanja (lan 45). Kadrovske evidencije Najvanija baza podataka u dravnoj upravi je Centralna kadrovska evidencija. Ova evidencija se koristi za realizaciju kadrovske politike u dravnoj upravi, za obraunavanje plata i drugih obaveza poslodavca prema javnim slubenicima, kao i za odluivanje o pravima i obavezama javnih slubenika iz radnih odnosa. Evidencijom upravlja Ministarstvo za javnu upravu, a vodi se kao informatizovana baza podataka (lan 46). Zakon o javnim slubenicima odreuje sadraj podataka ove evidencije, a druge podatke, koji su sadrani u evidenciji, zbog propisa o zatiti linih podataka, mogue je odrediti samo (ovim ili drugim) zakonom. Zbirka dokumenata koji se odnose na sadraj podataka iz ove evidencije, vodi se u organu u kojem je javni slubenik zaposlen, a moe se po potrebi voditi i u Centralnoj kadrovskoj evidenciji (lan 47). Druga vana evidencija iz kadrovskog sistema dravne uprave je Evidencija internog trita radne snage. I ovom evidencijom upravlja Ministarstvo za javnu upravu, a njen sadraj su slobodna radna mjesta u organima dravne uprave, kao i podaci o potrebama za rad u projektnim radnim grupama, i o slinim kadrovskim potrebama. Kada se radi o veim organima (npr. MUP, Ministarstvo odbrane i sl.), vodi se i posebna Evidencija internog trita radne snage u takvom dravnom organu (lan 48). Starjeine organa imaju obavezu posredovanja svih potrebnih podataka u Centralnu kadrovsku evidenciju i druge evidencije najkasnije u roku 8 dana od dana kada nastanu promjene odnosno okolnosti o kojima se vode podaci. Centralna kadrovska evidencija je povezana i sa Centralnim registrom stanovnitva Republike Slovenije (lan 49). Drugi dravni organi i uprave samoupravnih lokalnih zajednica vode svoje evidencije iz oblasti kadrovskog menadmenta za svoje potrebe. U tim kadrovskim evidencijama se vode svi ili samo neki od podataka koje odreuje Zakon o javnim slubenicima (u lanu 47). Za kadrovske evidencije ovih dravnih organa se, shodno, upotrebljavaju odredbe Zakona o javnim slubenicima koji ureuje upravljanje Centralnom kadrovskom evidencijom. Ako se tako dogovore odgovarajui organi, mogue je povezivati ove kadrovske evidencije (za sklapanje dogovora u vezi sa Centralnom kadrovskom evidencijom nadlena je vlada). Povezivanje ovih evidencija omoguava upotrebu podataka iz svih evidencija za sve organe, koji sklope takve dogovore. Ministarstvo, nadleno za poslove pravosua, vodi odnosno upravlja kadrovskim evidencijama za sudove, dravna tuilatva i dravno
38
Zakon o javnim finansijama (Slubeni list Republike Slovenije, br. 79/1999 ).
38
MODERNA UPRAVA
pravobranilatvo. Kada se evidencije meusobno poveu, uspostavlja se i jedinstvena Evidencija internog trita radne snage za sve povezane organe (lan 51). Upotreba i zatita podataka S ciljem zatite linih podataka Zakon o javnim slubenicima posebno odreuje i pravo upotrebe podataka iz navedenih evidencija. Za legitimne i zakonite potrebe podatke iz ovih evidencija mogu upotrebljavati starjeine organa, rukovodioci kadrovskih slubi organa, kao i druga lica koja odluuju o pravima i obavezama javnih slubenika, a osim toga i inspektori u vezi sa voenjem konkretnih inspekcijskih postupaka. Svaki javni slubenik moe dobiti podatke iz kadrovske evidencije naravno samo one podatke, koji se odnose na tog javnog slubenika (lan 50). Sluba za upravljanje kadrovima Za upravljanje kadrovima i za razvoj kadrova je nadleno Ministarstvo za javnu upravu. Ovo ministarstvo ima nadlenost za nadzor nad sprovoenjem Zakona o javnim slubenicimai i drugih propisa iz oblasti kadrovskog upravljanja, za upravljanje Centralnom kadrovskom evidencijom i drugim evidencijama, za usklaivanje predloga nacrta radnih mjesta za organe dravne uprave, reorganizaciju, pomo organima u vezi sa kadrovskim upravljanjem, stipendiranjem u dravnoj upravi, usavravanjem kadrova, polaganjem strunih ispita u javnoj upravi, vri inspekcijski i druge oblike upravnog nadzora u upravi, itd. (lan 173). inovniki savjet Zakonom o javnim slubenicima osnovan je inovniki savjet, ija funkcija je odabir kandidata za najvie inovnike poloaje, a osim toga je nadlean i za to da vladi i parlamentu daje miljenja o propisima koji ureuju inovniki sistem i inovnike poloaje. novniki savjet u saradnji sa reprezentativnim sindikalnim organizacijama i strunim udruenjima slubenika usvaja Kodeks etike javnih slubenika u dravnim organima i upravama lokalnih zajednica. Zakon garantuje samostalnost ovog tijela (lan 174). Savjet ima 12 lanova, od kojih tri lana imenuje predsjednik republike (strunjaci iz oblasti javnog sektora), tri lana na izborima biraju inovnici sa zvanjem prvog i drugog stepena u organima dravne uprave, dva lana imenuju reprezentativni sindikati iz organa, a etiri lana imenuje vlada na predlog ministra, nadlenog za poslove uprave. Predsjednika inovnikog savjeta izabiru izmeu sebe lanovi savjeta i to veinom glasova svih lanova savjeta (lan 175). Mandatna doba lanova savjeta je est godina. Prijevremeno predsjedniku i lanu savjeta mandat moe prestati u sluaju razrjeenja ili ostavke. Razrjeenje se obavlja upravnim rjeenjem, a o razrjeenju odluuje organ, koji je nadlean za imenovanje lana savjeta (lan 176). to se tie funkcije izbora najviih inovnika na inovnike poloaje, savjet odreuje standarde strune osposobljenosti, mjerila i metode provjere osposobljenosti kandidata za te poloaje. inovniki savjet imenuje ad hoc komisije za realizovanje postupka odabira kandidata za najvie poloaje. U takvoj komisiji kao lan moe biti imenovan i lan inovnikog savjeta, a uobiajeno su lanovi tih komisija (aktivni) inovnici. Osim toga se u komisiju mogu imenovati i strunjaci iz javne uprave, strunjaci za upravljanje sa kadrovskim resursima, i drugi strunjaci iz oblasti, za koju se imenuje kandidat. Struno-tehnike i administrativne poslove za savjet obavlja ministarstvo,
39
MODERNA UPRAVA
nadleno za poslove uprave, a taj organ planira i sredstva za rad inovnikog savjeta (lan 178). Nadzor nad sprovoenjem zakona Inspektor za sistem javnih slubenika Zakonom o javnim slubenicima predvieno je imenovanje posebnog inspektora za sistem javnih slubenika, a za obavljanje ovog oblika upravnog nadzora upotrebljavaju se odredbe Zakona o inspekcijskom nadzoru (lan 179)39. Inspektor ima pravo pregledati sve dokumente i evidencije u vezi sa radnim odnosima javnih slubenika. U vezi sa tim inspektor moe traiti uvid u line i druge podatke koji su potrebni za obavljanje inspekcijskog nadzora. Svoju funkciju inspektor vri po slubenoj dunosti. U svom radu inspektor prije svega kontrolie skladnost akata o sistematizaciji organa sa zakonom i podzakonskim propisima, zakonitost i pravilnost postupaka posredovanja podataka za potrebe Centralne kadrovske evidencije, blagovremenosti i pravilnosti izdavanja pojedinanih upravnih akta, zakonitost ugovora o zapoljavanju, skladnost zapoljavanja sa kadrovskim planovima, voenje izbornih postupaka, zakonitost akata o imenovanju slubenika na poloaje, itd. (lan 180). Inspektor je samostalan u vrenju svojih poslova odnosno u vrenju inspekcijskog nadzora. Inspektor je duan uvati tajnost podataka za koje sazna u vrenju inspekcijskog nadzora. O utvrenim injenicama inspektor vodi zapisnik, kojeg nato alje starjeini organa u kojem je bio izveden inspekcijski postupak, kao i ministru, nadlenom za poslove uprave. U roku 8 dana od dana prijema zapisnika, starjeina nadziranog organa moe uloiti prigovor na zapisnik kod ministra, nadlenog za poslove uprave (lan 181). Ako inspektor utvrdi nezakonitost ili nepravilnost rada organa s obzirom na odredbe Zakona o javnim slubenicima, moe starjeini organa i ministru, nadlenom za poslove uprave, predloiti mjere koje su porebne za otklanjanje nezakonitosti odnosno nepravilnosti. U sluaju da otkrije postojanje prekraja ili ak krivinih djela, inspektor mora pokrenuti odgovarajue postupke pred nadlenim organima (lan 182). Zakljuak este izmene i dopune Zakona o javnim slubenicima Zakon o javnim slubenicima usvojen je sredinom 2002. godine. Od tada je dolo do niza manjih, a osim toga i do nekoliko znaajnijih izmjena i dopuna ovog propisa. Zanimljivo za te izjmene i dopune je, da su razlog za njih bile este intervencije Ustavnog suda Republike Slovenije. este izmjene i dopune propisa uvijek svjedoe o izvjesnom lutanju u traenju najboljih rjeenja, tj. pokazuju normativnu nestabilnost sistema. Ta sistemska nestabilnost e se vjerovatno produiti i u sledeih nekoliko godina, jer samo dosledna primjena propisa moe otkriti nedostatke. Odreene nedostatke
39
Zakon o inspekcijskom nadzoru (Slubeni list Republike Slovenije, br. 56/2002).
40
MODERNA UPRAVA
mogue je prevazii odgovarajuim tehnikama interpretacije pravnih propisa, ali ako se radi o ozbiljnijim problemima, onda je neminovno noveliranje propisa. I to e se svakako jo deavati. Paralela: ureenje slubenikog sistema prije 2002. godine i nakon usvajanja novog zakona Ne bi se moglo tvrditi da novi slovenaki Zakon o javnim slubenicima iz 2002. godine predstavlja radikalan prelom, ali svakako predstavlja jedan znaajan pomak u poreenju sa dotadanjim slubenikim sistemom. Zato je bez sumnje pravilan stav, da je usvajanjem ovog propisa dolo do dva dosta ozbiljna koraka naprijed u poreenju sa starim sistemom: prvo, dolo je do odreene kodifikacije materije prava javnih slubenika (to prije nije bio sluaj s obzirom na veliku ratrkanost propisa koji su ureivali odreene integralne delove slubenikog sistema), i drugo, dolo je do uvoenja odreenih sasvim novih metoda i mehanizama savremenog upravljanja kadrovskim resursima. Ovo e svakako omoguiti mnogo bolje djelovanje slubenikog sistema u budunosti (radi se npr. o uvoenju obaveznog godinjeg razgovora izmeu efa i podreenih slubenika, uvoenju mehanizama stimulacije rada slubenika, uvoenju kadrovskih nacrta za dvogodinji period, uvoenju jasnog razgranienja izmeu politikog i strunog nivoa u upravi, itd.). Ali, kao to smo ve napomenuli, samo e realna implementacija ovih novih instituta u praksi pokazati, koje novosti su odrive i pozitivne, a gde e zakonodavac jo lutati i traiti kvalitetnija odnosno cjelishodnija rjeenja.
SUMMARY System of civil servants in Slovenia is based on certain common principles which are applicable for all employees with the status of civil servant ( all employees that according to this law work in public sector). These common principles represent linking element for the whole administrative system, which means that the main elements of the system of civil servants in Slovenia must not be different from these principles. Besides common principles, which are relevant for all civil servants, this law prescribes certain basic principles for more narrow part of the adminstrative system. That part of the system are civil servants in state institutions and local selfgovernance institutions.
41
MODERNA UPRAVA
42
MODERNA UPRAVA
Prof. dr Sead Dedi OSVRT NA NORMATIVNU REGULACIJU SLUBENIKOG STATUSA U BOSNI I HERCEGOVINI 1. ZNAAJ OVE REGULACIJE Osnovano se ukazuje da je u pravnim sistemima modernih drava nezaobilazno pravno pitanje situiranje statusa lica koja obavljaju pojedine poslove na profesionalnoj osnovi iz nadlenosti dravnih organa. Reguliranje ovog statusa usko je povezano sa razvojem pravne drave, da se u vezi s tim istie da se ova pravna regulativa stavlja u korelaciju sa stepenom razvoja drave, s jedne strane i sa znaajem koji drava pridaje tom statusu, s druge strane. Zbog toga ukupnost i preciznost reguliranja pravnog statusa slubenih lica danas je izraz nastojanja da se taj status to bolje normativno uredi kako bi slubena lica imala jasnu predodbu o svom poloaju i ovlatenjima koja iz njega proizilaze. U savremenim dravama to pravno reguliranje oslanja se na ustavne dokumente, koji se dalje, u pravilu, razrauju posebnim zakonima i pod-zakonskim ope normativnim aktima koji su pravni izvori slubenikog prava svake savremene pravne drave. U nauci o upravi, odnosno upravljanju posebno se naglaava da su ljudi u svakoj organizaciji njezin najbitniji i nezamjenjiv elemenat. Bez njih se ne moe uspostaviti organizacija, utvrditi njeni ciljevi, niti se moe prii realizaciji tih ciljeva. U tom kontekstu, i drava kao organizacija posebne vrste ostvaruje svoje funkcije preko raznovrsnih organa, slubi, institucija..To ine ljudi kao subjektivni faktor u tim dravnim tijelima. Ipak, posebno se ukazuje na normativno reguliranje statusa dravnih slubenika koji ine subjektivni elemenat u organima dravne uprave s obzirom na njihovu brojnost i znaajna ovlatenja koja proizilaze iz njihovog statusa. Potrebno je podsjetiti da u odnosu na opi reim radnih odnosa, koji se prvenstveno odnosi na zaposlenike, odnosno radnike privrednih subjekata, radni odnos slubenika, odnosno slubeniki odnos uvijek ulazi u sferu posebnog reima radnih odnosa. Pri tome se ne treba izgubiti iz vida injenica da se slubeniki odnos, zbog svoje specifinosti, razlae na dva razliita pravna odnosa, i to1 na radno-pravni odnos, u kojem se slubenik nalazi po osnovu svoga rada, kao i svako drugo lice u radnom odnosu i na upravno-pravni odnos2, odnos koji je van radnog odnosa, a u
1
Vidjeti potpunije : A. Balti Despotovi : OSNOVI RADNOG PRAVA JUGOSLAVIJE, Bgd, 1965, str. 85-86. Suprotno miljenje zastupa dr. A. oki, koje je izloio u svojoj monografiji pod naslovom: RADNI ODNOSI U RADNIM ZAJEDNICAMA DRAVNIH ORGANA, Sl. list S R B i H, Sarajevo, 1983. 2 Ovo pitanje djelomino obrauju autori Balti i Despotovi u svom udbeniku OSNOVI RADNOG PRAVA JUGOSLAVIJE, str. 38-43. i akademik Ivo Krbek u svom udbeniku PRAVO
43
MODERNA UPRAVA
njemu se slubenik javlja kao nosilac i izvrilac odreenih, tano propisanih javnih ovlatenja u dravnoj slubi. Ipak, drugi odnos pretpostavlja postojanje prvog odnosa. Prava i dunosti iz prvog odnosa, u sutini, se razlikuju od prava i dunosti iz drugog odnosa. Pomou ova dva odnosa moe se izvriti i razgranienje materije upravnog i radnog, odnosno slubenikog prava, jer materija koja se tie prvog odnosa spada u radno, odnosno slubeniko pravo, a materija drugog odnosa, koja proistie iz funkcioniranja i ukupne djelatnosti organa uprave, spada u upravno pravo. U razmatranjima bilo kojeg aspekta i opeg reima radnih odnosa i posebnih reima radnih odnosa, a naroito reima radnih odnosa dravnih slubenika treba imati u vidu da na radu, kao i u vrenju raznih slubi ili funkcija, nastaju mnogobrojni odnosi koji se esto u praksi i iroj javnosti poistovjeuju sa radnim odnosom. Jedan dio tih odnosa, ne smatra se radnim odnosom u smislu pozitivnog radnog prava, jer pravne norme koje preteno ili u cjelini reguliraju te odnose tj. status lica koji obavljaju odreen rad, slubu, funkciju, ne ulaze u korpus pravnih izvora radnog prava. Drugim rijeima, u njihovom statusu nedostaju neki od bitnih elemenata iz pojma radnog odnosa. Meutim, iz postojanja pojedinih elemenata koji su karakteristini za radni odnos, pod odreenim uslovima i u odreenim situacijama segmenti radnog, slubenikog, socijalnogprava primjenjuju se po principu supsidijariteta i na pojedine grupe lica koje rade, odnosno vre razne funkcije, a nisu u radnom, odnosno slubenikom odnosu U svim drutvima odnosi i situacije koje mogu nastati povodom vrenja raznovrsnog rada, odnosno funkcija, slube predmet su panje i odgovarajuih grana prava. to se tie slubenikog prava interesantno da se pitanju ukazivanja na razliite pozicije pojedinih grupa lica, koji su u vezi sa radom dravne uprave, vie posveivala panja u starijoj literaturi. Od novije literature posebno se izdaja tivo o odreivanju pojma javnog slubenika koje je izloio prof. dr. Ivo Borkovi u svom udbeniku pod naslovom: SLUBENIKO PRAVO, Informator , Zgb, 1999,str. 32 53. U vezi sa statusom rukovodilaca, odnosno raznovrsnih funkcionera.,pouno je razmatranje jednog amerikog teoretiara koje glasi: Ljudi (misli na funkcionere) u tom kontekstu moemo podijeliti na dvije kategorije na one koje odrava neka organizacija i na one od kojih neka organizacija ivi..U emu je stvar? U tome da su svi ovi (misli na drugu grupu) podizali ugled organizacije u kojoj su djelovali umjesto da njihov ugled stvara ona (organizacija). Nasuprot tome, politiara koji propadne na izborima, eka totalna anonimnost Razlika izmeu posjedovanja i neposjedovanja politike funkcije nije malenaToga su duboko svjesni svi politiari, privredni i drugi funkcioneri. Zato cijeli radni vijek vode grevitu borbu za vlast. Zato kod njih nema radnog vremena, odmora (kao kod ostalog radnog svijeta, zato i nou rade,
JUGOSLOVENKSE JAVNE UPRAVE II knjiga,Birozavod, Zgb, str. 257-266 Na ovim stranicama lica koja vre javnu slubu (uzimajui taj termin u najirem smislu) razvrstavaju se na: 1) narodne predstavnike i politike funkcionere, iji je pravni poloaj preteno ustavnog prava, 2) slubena lica od karijere i prigodna iji se poloaj ureuje kodificiranim slubenikim, odnosno radnim pravo, 3) pragmatini, prinudni i kontraktualni slubenici iji se poloaj ureuje razliitim propisima
44
MODERNA UPRAVA
sanjaju planove, a ne snove obinih radnika. Zato funkcija nikada nee biti radni odnos, niti funkcioner radnik u radnom odnosu naprotiv, on je poseban, najvei radnik u biznisu ili politici, dokle god uspijeva da obezbijedi podrku organizacije ili stranke koja ih je ustoliila Vidjeti potpunije: John Kennet Galbraith. NOVO INDUSTRIJSKO DRUTVO, Stvarnost, Rijeka, 1979,str.103-106.. Ovaj uvodni tekst treba zavriti ponovnim naglaavanjem znaaja profesionalnih slubenih lica u javnoj upravi koji im se sve vie pridaje u veini savremenih drava. U tom smislu dovoljno je navesti stav iz izvjetaja jedne Komisije UN koji se odnosi na ljude kao supstrat upravnih organizacija, koji glasi: Kvalitet javne uprave ovisi u velikoj mjeri o prednosti, sposobnosti i potenju javnih slubenika. Upravni sustav ne moe biti bolji od ljudi koji ga vode, u kojima se, moe se rei, taj sustav personificira. Najozbiljniji nedostaci uprave esto ba proizilaze iz nezadoljavajue personalne politike. Obratno, povienje nivoa osoblja esto je najstvarniji put da bi se postigli trajni rezultati u izgradnji javne uprave i stabilnijeg programa razvitka.3 Sve izneseno upuuje na opravdanost zakljuka I. Borkovia da pravna regulacija statusa javnih slubenika mora odgovarati stepenu njihovog znaaja, vanosti uloge koju imaju i karakteru ovlasti s kojima raspolau. Isti autor smatra da u uem smislu razmatrani znaaj pravne regulacije slubenikog statusa u uem smislu obuhvata: uvjete prijema na rad te prava i dunosti koja iz radno-pravnog statusa proizilaze, odnosno koje slubenici ostvaruju na razinama unutar tijela dravne uprave kao i odnose koje ostvaruju na razinama izmeu tijela dravne uprave i drugih struktura drutva, a posebno odnose koji se ostvaruju izmeu nositelja poslova dravne uprave i graana, sustav nadzora nad nainom obavljanja poslova te aktima i mjerama koje iz obavljanja poslova proizilaze kao i ovlasti koje se tijekom nadzora. Tako se dolazi da se u okvirima pravnog sistema postie ukupna pravne regulativa jednog znaajnog podruja - podruja slubenikog prava, odnosno prava javnih slubenika.4 Kratka retrospekcija ozakonjenja slubenikog statusa u slubenikom pravu uobiajeno se oslanja, odnosno vee za pojavu suvremene dravne uprave, koja se odvija na poetku druge polovine 17. stoljea. Zapaeno je da je ova normativna regulativa razliito situirana u pojedinim dravama. Ona, najee, polazi od ustavnih odredbi, njihove zakonske razrade, pa do pod-zakonskih normativnih akata politikoizvrnih, izvrnih i upravnih organa.
Preuzeto iz udbenika NAUKA O UPRAVI, XII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje akademika Eugena Pusia, kolska knjiga Zgb, 2002,str. 204. 4 Ivo Borkovi: SLUBENIKO PRAVO, str. 3- 5. Zainteresovanog itaoca upuujemo na stavove vie autora o znaaju normativne regulacije slubenikog statusa koje je prof. dr- Ivo Borkovi u navedenom udbeniku.
45
MODERNA UPRAVA
2.SPECIFINOSTI NORMATIVNE REGULACIJE SLUBENIKOG STATUSA U BOSNI I HERCEGOVINI Sistem radnih odnosa u organima uprave i drugim organima vlasti odraz je, prije svega, sutine i karaktera dravnih djelatnosti koje postoje u svakoj dravi, te djelatnosti koje ovi organi vre kao nosioci odreenih prava, dunosti i odgovornosti. Priroda i karakter funkcija dravnih organa proizilaze iz ustavnih dokumenata, dok je samo njihovo osnivanje, razrada funkcija i utvrivanje djelokruga, odnosno nadlenosti predmet zakonske i druge regulative zakonodavnih, i izvrnih organa vlasti. Iako je djelatnost dravnih organa, openito posmatrano, sastavni dio ukupne drutvene organiziranosti rada, ona je ipak, u sutini, u odnosu na privredu i drutvene djelatnosti, odnosno javne slube, po mnogim obiljejima specifina. U sistemu dravnih organa prisutne su odreene karakteristike, koje se odnose kako na (1) obavezno i permanentno funkcioniranje, (2) zakonom utvreni djelokrug i nadlenost, tako i na (3) izvravanje funkcija zakonom utvrenim procesnim pravilima, (4) obezbjeenje budetskih sredstva od strane osnivaa i (5) pruanje meusobne pomoi i odgovarajuu horizontalnu i vertikalnu saradnju, odnosno odgovornost. Pored ovih osnovnih zajednikih karakteristika, evidentne su i posebne karakteristike, koje se odnose na pojedine vrste dravnih organa, kao to su zakonodavni, odnosno predstavniki organi, politiko-izvrni, izvrni organi, pravosudni organi, upravni organi, posebni organi i raznovrsne agencije, slube i druge institucije na razliitim nivoima vlasti. U kreiranju sistema radnih odnosa posebno mjesto imaju zakoni o dravnoj upravi i zakoni koji reguliraju pravni status zaposlenih lica u njoj, koji kao matini zakoni iz ove oblasti predstavljaju osnovne pravne izvor za radne odnose u organima uprave. Meutim, i u okviru dravne uprave, za pojedine vrste organa uprave, lex specijalis zakonima i drugim propisima, ureuju se i pojedini instituti iz sfere radnih odnosa (npr. zakoni koji reguliraju resor unutranjih poslova, resor odbrane). Ipak, i pored veeg ili manjeg odstupanja od opeg sistema radnih odnosa u organima dravne uprave, dolazi do supsidijarne primjene regula iz opeg sistema radnih odnosa istim. S obzirom na ustavno-pravno ustrojstvo Bosne i Hercegovine, koje se bazira na Dejtonskom ustavu, ustavima entiteta, zakonima BiH i njenih entiteta, a u F B i Na ustavima i zakonima kantona, ini se uputnim da se posebno ukae na regulaciju radno-pravnog statusa dravnih slubenika u institucijama BiH, potom na regulaciju statusa dravnih slubenika u entitetima i na pravni status javnih slubenika u Brkom distriktu BiH.
46
MODERNA UPRAVA
2.1. Reguliranje statusa dravnih slubenika u institucijama Bosne i Hercegovine (1) Novo radno zakonodavstvo u institucijama Bosne i Hercegovine poinje da se razvija tek od 2oo2. godine kada je donesen Zakon o dravnoj slubi u institucijama Bosne i Hercegovine. Ovaj Zakon prvo je proglasio Visoki predstavnik za BiH svojom Odlukom, koja je zajedno sa Zakonom objavljena u Slubenom glasniku BiH, broj 12/02. Zakon je donesen na privremenoj osnovi sve dok Parlamentarna skuptina B i H ne usvoji u odgovarajuem obliku, bez izmjena i dopuna i dodatnih uslova. Parlamentarna skuptina B i H je u julu 2002. godine usvojila ovaj Zakon, u istovjetnom tekstu koji je prethodno bio proglaen od Visokog predstavnika. Zakon je objavljen u Sl. glasniku BiH, broj 19/02,a stupio je na snagu 3. augusta 2002. godine. Meutim, stupanjem na snagu ovog Zakona prolongirano je odredbama stava 5. lana 69., njima je predvieno da do uspostavljanja Agencije za dravnu slubu i Odbora dravne slube za albe i donoenja pod-zakonskih akata, da se na osnovu Zakona o dravnoj slubi primjenjuje Zakon o dravnoj upravi i pod-zakonski akti doneseni na osnovu tog Zakona, kojima se ureuje radno-pravni status dravnih slubenika, ukoliko nisu u suprotnosti s odredbama Zakona o dravnoj slubi, a najdue 12 mjeseci nakon stupanja na snagu ovog Zakona. Prema tome, 3. augusta 20o3. godine prestao se u cjelini primjenjivati raniji Zakon o dravnoj upravi. Od tada, pa do danas ovaj seriozno pripremljeni novi zakonski tekst o dravnoj slubi pretrpio je brojne izmjene i dopune. Interesantno je da se jo ne razmilja o izradi njegovog preienog teksta. Komentatori Zakona o dravnoj slubi u institucijama BiH smatraju da je ovim Zakonom otvoreno novo zakonodavstvo, jer su svi ostali zakoni BiH, koji reguliraju materiju iz ove oblasti, doneseni poslije usvajanja Zakona o dravnoj slubi, to govori da se ovdje zaista radi o novom zakonodavstvu.Dalje naglaavaju da to zakonodavstvo nije novo samo po tome to nije davno doneseno, ve je novo i po tome to su u tom zakonodavstvu ugraeni standardi radnog zakonodavstva koji vae u Evropi, jer su u izradi Zakona uestvovali i predstavnici meunarodne zajednice. To znai da se radi o modernom i savremenom radnom zakonodavstvu.5 Iz stava l. lana l. Zakona o dravnoj slubi vidljivo je da je predmet reguliranja ovog Zakona ureivanje pravnog statusa dravnih slubenika u institucijama Bosne i Hercegovine pod kojima navedeni komentatori podrazumijevaju radno pravni status dravnih slubenika. Ovome statusu dravnih slubenika treba dodati da se prava, obaveze i odgovornosti dravnih slubenika ureuju zakonom i na osnovu zakona donesenih pod-zakonskih akata, s tim da slubeniki status obuhvata ukupnost prava i dunosti koje slubenik ima s obzirom na svoje svojstvo slubenika. Ovaj status oituje se u svim onim linim pogodnostima koje slubenik uiva s obzirom na svoj poloaj, kao i u onim dunostima koje su mu nametnute i koje mora ispunjavati tokom vrenja slube. Osnovano se ukazuje da su za potpuno
5
M. Lepuina i H. Kurtovi: ZBIRKA PROPISA O RADNIM ODNOOSIMA DRAVNIH SLUBENIKA, POLICIJSKIH SLUBENIKA I ZAPOSLENIKA U INSTITUCIJAMA B I H sa strunim objanjenjima, Logos, Sarajevo, aprila 2005., str. 10
47
MODERNA UPRAVA
shvatanje pravne prirode slubenikog statusa znaajna i sva ona jamstva koja slubenik ima i kao osoba i kao nositelj slubeObavljati slubu znai obavljati sve one poslove i zadatke koji su svojstveni odreenom slubeniku prema njegovom zvanju i prema poloaju koji zauzima.6 Bez obzira na autoritet predstavnika meunarodne zajednice (vjerovatno ih je vie van Evrope), koji su uestvovali u izradi Zakona o dravnoj slubi moe se poetno konstatirati da je naslov Zakona mnogo iri nego njegov predmet razrade. Zapravo, radi se o zakonskom tekstu koji se iskljuivo odnosi na radne odnose dravnih slubenika na nivou BiH, pa ga i treba shvatiti tako. U meuvremenu, doneseno je vie zakonskih i drugih propisa kojima se reguliraju radno-pravni status dravnih slubenika i zaposlenika u pojedinim vrstama organa, slubi, agencija, odnosno raznih institucija BiH. Istina, neki od ovih specifinih zakona u cjelini se odnose na radne odnose, a neki djelomino, jer kao materijalni zakoni za odreenu upravnu granu, oblast, resor reguliraju i radne odnose. Pravilo je da se, ipak, Zakon o dravnoj slubi primjenjuje i na ove odnose po principu supsidijarnosti. Komentatori Zakona o dravnoj slubi osnovano ukazuju da radno-pravni status svih zaposlenika u institucijama B i H nije isti. Prve razlike se ine to u svakoj instituciji postoje dvije kategorije zaposlenika-dravni slubenici i zaposlenici, a druga razlika odnosi se na specifinosti organiziranja i funkcioniranja odreene grane uprave. Oni smatraju da su tako stvorene etiri grupe propisa koje imaju svoje posebnosti i specifinosti. Te grupe su: 1.propisi za dravne slubenike; 2.propisi za zaposlenike; 3.propisi za zaposlenike u odreenim institucijama B i H koje u obavljanju poslova iz svoje nadlenosti imaju odreene specifinosti i 4.propisi za zaposlenike u organima sudske vlasti.7 Meutim, propisima iz 1. i 2. grupe ureuju se dva radno-pravna reima, odnosno sistema radnih odnosa u svakoj pojedinoj instituciji BiH. Ovome treba dodati da u ministarstvima i drugim institucijama toga nivoa postoji i trei sistem koji se odnosi na status elnih ljudi i njihovih zamjenika, koji ulaze u kategoriju politikih funkcionera iji je status ureen (1) Dejtonskim ustavom i (2) propisima donesenim u skladu s ovim Ustavom. Slijedi da, u pravilu, u svakoj instituciji BiH egzistiraju tri reima koji se odnose (1) na status funkcionera, (2) na radno-pravni status dravnih slubenika i (3) na radno-pravni status zaposlenih. to se tie zaposlenika u organima sudske vlasti treba napomenuti da u svakoj pravosudnoj instituciji, u pravilu, postoje takoer tri sistema radno-pravnih odnosa (l. radno-pravni status nosilaca pravosudne funkcije koji je jedinstveno rijeen zakonskim putem za cijelu BiH; 2.radno-pravni status slubenika sudske vlasti i 3. radno-pravni status zaposlenika). Na slubenike i namjetenike sudske vlasti primjenjuju se propisi
I. Borkovi: SLUBENIKO PRAVO, Informator, Zgb, 1999, str.108. M. Lepuina i H. Kurtovi: ZBIRKA PROPISA O RADNIM ODNOSIMA DRAVNIH SLUBENIKA , STR.10-11.
7 6
48
MODERNA UPRAVA
koji se odnose na dravne slubenike i zaposlenike, odnosno namjetenike, ukoliko nije entitetskim zakonima u pravosudnim organima drukije ovaj status ureen. Kada je u pitanju sistematika materije Zakona o dravnoj slubi, nuno je napomenuti da je njegovih 7o lanova grupisano u 10 poglavlja. Poslije I. u kojem se nalaze ope odredbe, slijede odredbe o radnim mjestima (II), odredbe o dunostima i pravima dravnih slubenika (III), odredbe o upranjenim radnim mjestima..(IV), odredbe o plaama i naknadama (V), odredbe o uslovima rada (VI), odredbe o prestanku radnog odnosa ((VII), odredbe o disciplinskoj odgovornosti.,odredbe o upravljanju dravnom slubom (IX) i u X poglavlju nalaze se odredbe o prelaznom reimu. U ovom radu dae se (l) prikaz nekih opih odredbi, potom (2) osvrt na odredbe o radnim mjestima i na kraju (3) postaviti e se neka pitanja u vezi sa prelaznim reimom.8 Kao druga karakteristika razmatranog Zakona moe se navesti preciziranje izuzea u primjeni, u lanu iz ijih odredbi proizilazi da nisu dravni slubenici: 1. lanovi Parlamentarne skuptine BiH; 2. lanovi Predsjednitva BiH; 3. lanovi Vijea ministara, odnosno ministri i njihovi zamjenici; 4. lanovi Stalnog komiteta za vojna pitanja; 5. sudije u Sudu BiH; 6. Ombudsmen BiH; 7. guverner i viceguverner Centralne banke B i H; 8. generalni revizor i njegovi zamjenici; 9. sekretari domova Parlamentarne skuptine i sekretar Zajednike slube Parlamentarne skuptine BiH; 10. savjetnici. lanova Parlamentarne skuptine BiH, lanova Predsjednitva BiH, predsjedavajueg Vijea ministara, ministara i zamjenika ministara, guvernera i viceguvernera Centralne banke BiH. Predvieno je da se status lica od l-8 ureuje drugim propisima, a na sekretare domova i sekretara Zajednike slube, kao i na savjetnike primjenjuje se izvjestan broj odredbi iz Zakona o dravnoj slubi, koje su taksativno navedene u l. 4a i 5. Na sekretare se odnose slijedee odredbe o: 1.dunostima dravnih slubenika(lan 14); 2.zatiti svog fizikog i moralnog identiteta od drave tokom obavljanja slubene dunosti(lan l5, 1, f); 3.dunosti da se nadreeni prema njima odnose potujui njihovo ljudsko dostojanstvo(lan l5,1,g); 4.pravima i obavezama sekretara domova, sekretara Zajednike slube i savjetnika (lan 18);
8
M. Lepuina i H. Kurtovi: ZBIRKA PROPISA O RADNIM ODNOSIMA DRAVNIH SLUBENIKA, u kojoj su deskriptivno opisani sadraji pojedinih poglavlja, pa zainteresovane itaoce upuujemo na to tivo.
49
MODERNA UPRAVA
5.opim uslovima za postavljenje dravnih slubenika (lan 22, stav 1); 6.plaama i naknadama sekretara - ureuju se opim aktima Parlamentarne 7.plaama i naknadama plaa sekretara koje se utvruju budetom BiH (lan 44); 8.naelu da se propisi o radu i socijalnom osiguranju primjenjuju i na njih, kao i na dravne slubenike (lan 45). Na savjetnike se primjenjuju slijedee odredbe iz Zakona o dravnoj slubi, koje se odnose na: 1.dunost skretanja panje pretpostavljenom ako je naredba nezakonita(lan l4.2a); 2.zabranu zauzimanja nekretnina koje su u svojini izbjeglica ili raseljenih osoba, odnosno zauzimanje stanova..(lan 14.5); 3.pravo na zatitu fizikog i moralnog identiteta od drave tokom obavljanja slubene dunosti(lan 15.1.f); 4.prava i obaveze sekretara domova, sekretara Zajednike slube i savjetnike (lan 18); 5.ope uslove za postavljenje dravnih slubenika (lan 22); 6.plae i naknade plaa savjetnika (lan 43); 7.plae i naknade plaa dravnih slubenika, sekretara domova i sekretara Zajednike slube i savjetnike (lan 44) i 8.shodnu primjenu propisa o radu i socijalnom osiguranju (lan 45). Iz kratkog prikaza zakonskih odredbi o statusu sekretara i savjetnika moe se zakljuiti da se ova grupa zaposlenika nalazi u pogledu regulisanja njihovog statusa blie politikim funkcionerima nego dravnim slubenicima. U jednom irem kontekstu ovakvo zakonsko reguliranje ide na ruku vladajuim politikim strankama, jer u pogaanje o politikim foteljama uvrtena su i radna mjesta, odnosno funkcije sekretara i savjetnika. To konkretnije znai da u njihovom rasporeivanju na sekretarske i savjetnike funkcije ne mora biti dominantna struna sposobnost, odnosno struna sprema, ve politika podobnost, odnosno stranaka i druga pripadnost. Interesantne su odredbe lana 6. Zakona o dravnoj slubi. Prvo je, naelno, u stavu 1. navedeno da se ovaj Zakon primjenjuje i na dravne slubenike u diplomatskim i konzularnim slubama i u graninoj slubi da bi se ve u stavu 2. istog lana dalo ovlatenje Vijeu ministara da moe svojom odlukom odluiti da se pojedine odredbe Zakona ne primjenjuju na navedene slube s tim da se ne moe iskljuiti primjena odredbi lana 1 (predmet Zakona), lan 2 (zastupljenost i zapoljavanje i lan 3 (zakonski principi), to znai da sve druge odredbe mogu iskljuiti iz primjene u odnosu na navedene slube. Vijee ministara obavezno pribavlja miljenje Agencije za dravnu slubu o odluci kojom odluuje o neprimjenjivanju pojedinih odredbi Zakona na dravne slubenike u navedenim slubama. Ova odluka obavezno se objavljuje u Sl. glasniku B i H . Bez obzira kakav je obim odluke Vijea ministara o neprimjenjivanju pojedinih odredbi Zakona o dravnoj slubi, ona uvijek ima karakter zakona u
50
MODERNA UPRAVA
materijalnom smislu. Zbog toga se moe postaviti pitanje ustavne osnovanosti ovakve odredbe, jer Dejtonskim ustavom nije izriito predviena mogunost prenosa nadlenosti sa Parlamentarne skuptine na druge organe BiH. U stavu 3. istog lana izriito je predvieno da se na zaposlenike u Centralnoj banci BiH ne primjenjuje Zakon o dravnoj slubi. Na njihov status, ukoliko nije reguliran posebnim zakonom o Centralnoj banci, primjenjuje se Zakon o radu u institucijama B i H. Nakon vie izmjena i dopuna, odredbama st.4. i 5. lana 6. Zakona o dravnoj slubi iskljuena je njegova primjena na policijske slubenike definirane Zakonom o policijskim slubenicima BiH i na osobe zaposlene u Uredu ombudsmena za ljudska prava BiH. (2) Radna mjesta u dravnoj slubi su predmet normiranja u Poglavlju II(l. 7-l3) Zakona o dravnoj slubi. Odredbama ovih lanova regulirana su dva pitanja, i to: 1. broj i vrsta radnih mjesta i 2. opis poslova koji se obavljaju na tim radnim mjestima Radna mjesta razvrstana su u dvije grupe, i to: (1) na rukovodea radna mjesta u okviru pojedinih institucija (tri vrste radnih mjesta- sekretar, sekretar sa posebnim zadatkom i pomonik ministra); (2) ostala-druga radna mjesta (etiri vrste radnih mjesta (ef unutarnje organizacione jedinice, struni savjetnik, vii struni savjetnik i struni suradnik). Dakle, zakonodavac je utvrdio globalnu, osnovnu sistematizaciju radnih mjesta u svim institucijama BiH na koje se primjenjuje Zakon o dravnoj slubi. Pravilnikom o unutarnjoj organizaciji, koji donosi svaka institucija, kao svoj osnovni opi akt, ne mogu se utvrditi druge vrste radnih mjesta. To je prvo ogranienje materije ovog pravilnika, a drugo se nalazi u injenici da on mora biti u saglasnosti sa dva pod-zakonska akta, i to sa: 1)Odlukom o naelima za utvrivanje unutarnje organizacije uprave institucija BiH ( Sl. glasnik B i H, broj 12/03); 2)Odlukom o poslovima osnovnih djelatnosti i pomono-tehnikim poslovima i uslovima za njihovo obavljanje u organima uprave institucija BiH (Sl. glasnik B i H, broj 12/03). I kao tree ogranienje, moe se smatrati, to se ovaj pravilnik donosi uz suglasnost Savjeta ministra BiH. U odnosu na ranija rjeenja koja su davala veu slobodu u ustrojavanju unutranje organizacije i sistematizacije radnih mjesta, nova rjeenja mogu predstavljati smetnju s obzirom na znatne razlike koje postoje u pogledu funkcioniranja i organiziranja izmeu pojedinih institucija (3) O stupanju na snagu Zakona o dravnoj slubi u institucijama BiH ve je uvodno navedeno da je njegovim stupanjem na snagu prestao da vai Zakon o dravnoj upravi-Novi preieni tekst (Sl. list R BiH, broj 26/1993). Ovaj Zakon, koji je donesen jo 1978.goodine stavio je van snage dosadanju kompletnu regulativu o dravnoj upravi i njegov prvi preieni tekst objavljen je 1990.godine. U preko 360. njegovih lanova
51
MODERNA UPRAVA
regulisana je materija koja se odnosi na izvrne organe i organe uprave, organizaciju, organizaciju uprave, osnovna pitanja o inspekcijskom nadzoru, o povjeravanju javnih ovlatenja, rukovoenju organima uprave, sredstvima za rad uprave, radnim odnosima radnika organa uprave, kao i na druga pitanja od znaaja za funkcioniranje organa uprave. Zanimljivo je da je Zakon o dravnoj upravi stavljen van snage jo jednom. Naime, Zakonom o upravi (Sl. glasnik BiH , broj 32/02), koji je stupio na snagu 15.novembra 2002. godine, dakle preko tri mjeseca poslije stupanja na snagu Zakona o dravnoj slubi u institucijama BiH, izriito je navedeno u lanu 108. da njegovim stupanjem na snagu prestaje primjena Zakona o dravnoj upravi - Novi preieni tekst (Sl. list R BiH , broj 26/1993). Vjerovatno ovo dvostruko stavljanje van snage ranijeg Zakona o dravnoj slubi treba shvatiti da se prvo njegovo stavljanje van snage odnosi na radne odnose, a drugo na ostala pitanja iz domena organiziranja i funkcioniranja uprave na nivou BiH, iako nije tako navedeno. Bez obzira na ovu opasku, ostaje injenica da je na nivou BiH prvo usvojen zakon koji regulira samo radno-pravni status dravnih slubenika, a poslije njega donesen je zakon koji ima znatno iri predmet normiranja, jer ureuje organizaciju uprave institucija BiH u pogledu poloaja, uloge, strukture, ovlatenja i obaveza organa uprave i druga pitanja od znaaja za organizaciju i rad tih organa u vrenju poslova uprave. Ovome treba dodati da je nakon stupanja na snagu Zakon o dravnoj slubi u institucijama BiH donesen i Zakon o radu u institucijama BiH ( Sl. glasnik BiH, br. 26/04 i 7/05), koji je stupio na snagu znatno kasnije u odnosu na Zakon o dravnoj slubi. Njegovim stupanjem na snagu prestao je da vai na nivou BiH Zakon o osnovnim pravima iz radnog odnosa (Sl list R BiH, br.2/92 i 13/94), Zakon o radnim odnosima (Sl. list S R BiH, broj 20/90), te svi pod-zakonski akti doneseni na osnovu navedenih zakona. Prema odredbama lana 45. Zakon o dravnoj slubi, a u vezi sa lanom 1., stav 23. Zakona o radu u institucijama BiH, ovaj Zakon se primjenjuje i na dravne slubenike, ukoliko nije u suprotnosti sa Zakonom dravnoj slubi. U pitanju je supsidijarna primjena Zakona o radu u institucijama BiH na radne odnose dravnih slubenika u institucijama BiH. I ovdje je u pitanju znatno kasnije donoenje zakona koji regulie iru materiju u odnosu na predmet reguliranja u Zakonu o dravnoj slubi u institucijama BiH. Saetak Ovaj struni rad obrauje neka aktuelna pitanja u vezi sa stanjem normativne regulative koja se odnosi na status dravnih slubenika u Bosni Hercegovini, odnosno institucijama B i H, organima uprave u entitetima i u Brkom distriktu BiH. Rad je podijeljen u dva dijela. U prvom dijelu rada dae se osvrt na reguliranje statusa dravnih slubenika u institucijama BiH, a u drugom dijelu koji bi se, po
52
MODERNA UPRAVA
odobrenju Redakcije, objavio u narednom broju asopisa, razmatrala bi se neka pitanja i dileme u vezi sa zakonodavnim i drugim rjeenjima statusa dravnih slubenika u organima uprave entiteta i u upravi Brko distrikta BiH. U ovom dijelu rada uvodno se daje osvrt na znaaj ove regulative, njene specifinosti i ukazuje se na pozitivno- pravna rjeenja na status dravnih slubenika u institucijama BiH. U okviru ovog razmatranja akcentira se iskljuenje nekih kategorija zaposlenika iz statusa dravnih slubenika, pa shodno tome na ove grupe zaposlenika u institucijama BiH ne primjenjuje se u cjelini i veim dijelom Zakon o dravnoj slubi u institucijama BiH( npr. sekretari domova, razni savjetnici..). U nastavku rada postavlja se pitanje opravdanosti zakonodavnog ureivanja sistematizacije radnih mjesta s obzirom na razliitosti poslova i zadataka koji se obavljaju u pojedinim institucijama BiH. Ovakvim rjeenjem smanjen je znaaj pravilnika o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, koji bi trebao da bude osnovni specifini pod-zakonski akt u svakoj instituciji BiH. Zavrno se podsjea na nedosljednosti u zakonodavnoj regulativi koja se odnosi na upravu na nivou B i H, jer se, u pravilu, prvo donose zakoni o nekim segmentima sistema uprave na ovom nivou vlasti (npr. o radnim odnosima dravnih slubenika), a potom sistemski zakon o organima uprave BiH. N A P O M E N A: U SLIJEDEEM BROJU OVOG ASOPISA TREBALO BI DA SE OBJAVI NASTAVAK OVOG RADA U KOJEM BI OBRADILA NEKA PITANJA U VEZI SA REGULATIVOM KOJA SE ODNOSI NA STATUS DRAVNIH SLUBENIKA U UPRAVI F BiH, RS i BD BiH. Summary This paper deals with some of the current issues in relation to the legislation related to the status of civil servants in Bosnia and Herzegovina, or to be more precise BiH institutions, administrative bodies in entities and Brcko District. The paper is divided into two parts. First part gives insight into regulations about the status of civil servants in BiH institutions, and the second part, which will be published in the next issue upon the approval by the Editorial Board, will deal with certain questions and dilemmas in relation to legislation and other solutions in connection with the status the status of civil servants in administrative bodies in entities and Brcko District. This part of paper gives introductoy observations on importance of these regulations, their specific ideas and it presents positive legal solutions related to the status of civil servants in BiH institutions. Within these considerations, the emphasis is put on exclusion of some categories from employees with a civil servant status. As a result of this, most of the Law on Civil Service in BiH Institutions is not applicable on these groups of
53
MODERNA UPRAVA
employees in BiH institutions (secretaries to the Parliament Houses, all kinds of advisors, etc.). The rest of the work raises a question of justification of legislative regulation of the work places systematization, having in mind different jobs and tasks that are performed in some BiH institutions. With this solution, the importance of a rulebook on internal organization and work place systematization has been diminished, although it should be a basic specific bylaw in each BiH institution. Finally, there is a reminder of inconsistency in legislation related to the administration at BiH level, because, as a rule, first laws that are passed are laws on some parts of the administration at this level (for example work relations of civil servants), and then a system law on administrative bodies in BiH.
54
MODERNA UPRAVA
Prof. dr Mirjana Raenovi Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci
POJAM I OBILJEJA UPRAVNOG AKTA KAO KLJUNOG INSTRUMENTA UPRAVNOG RADA
SAETAK: Upravnopravni akt je, pored upravnomaterijalnog akta (upravne radnje), opredjeljujui instrument upravnog rada. Kao osnovna poluga upravnog rada, upravnopravni akt ima odgovarajua sadrinska obiljeja, koja su izraz osobenog upravnopravnog reima kome je podvrgnut. Na pitanje koja su to bitna obijleja upravnog akta, teoretiari upravnog prava najee daju jedinstven odgovor, izjanjavajui se u smislu da je upravni akt pravni, zakonski zasnovan, pojedinaan, autoritativan, neposredno izvriv akt, kojim se ureuje odreena upravna stvar. Osim ovih, pojedini autori upravnom aktu pripisuju i neka druga obiljeja ili neka od istaknutih obiljeja ne smatraju njegovim bitnim sadrinskim elementima. S tim u vezi, u ovom radu predstavljena su stanovita pojedinih pisaca upravnopravne doktrine. KLJUNE RIJEI: autoritativnost, upravna stvar. 1. Istorijski pristup U okviru akata koje donose dravni organi uprave i to onih pojedinanopravnog karaktera, posebnu kategoriju ine upravni akti. Nastali kao rezultat drutveno-politike potrebe graanskog drutva da se uprava podvrgne pravu, odnosno zakonu (pravnim propisima), upravni akti, zbog svog javno-instrumentalnog karaktera, posrednike uloge koju imaju u primjeni i izvrenju normi objektivnog prava, nisu do danas prestali izazivati panju ne samo upravnopravne, nego i pravne teorije uopte. injenica da upravni akti imaju istu svrhu kao i sudski akti, ali da se njima mnogostruki drutveni odnosi ureuju sutinski drugaije, nego to se to ini sudskim aktima, bila je opravdanje za politike zahtjeve koji su postavljani povodom njihovog pravnog
upravnopravni
akt,
upravnomaterijalni
akt,
55
MODERNA UPRAVA
projektovanja, ali je istovremeno uticala na to da je itav doktrinarni razvitak upravnog akta tekao kroz usporedbu sa sudskim aktom i ulogom koju ovaj ima u sudskom pravu. Tako se poetkom XIX vijeka, sa raanjem kapitalistikog drutva i novog ekonomskog i politikog sistema, pojam upravni akt najprije pojavio u Francuskoj (u radovima francuskih pravnih pisaca Henriota de Panseya 1810. godine i Merlina 1912. godine) koja se, nakon buroaske revolucije, konsolidovala kao pravna drava i upravu kao segment javne vlasti striktno podvela pod pravo (vladavinu zakona). 1 itava francuska teorija upravnog akta vezivala se za mogunost voenja upravnog spora, to je imalo za posljedicu to da su se upravnim aktima (tj. izvrivim odlukama, kako su ih nazivali pojedini teoretiari) smatrali samo oni akti protiv kojih je takva mogunost bila pravno otvorena. Iz injenice da se upravni spor mogao voditi protiv svih pravnih akata uprave, i to: pojedinanih, autoritativnih pravnih akata, optenormativnih akata, tj. propisa i upravnih ugovora, slijedi zakljuak da je u francuskoj upravnopravnoj misli bilo dominantno formalno poimanje upravnog akta. Meu, teorijski manje zastupljenim, materijalnim shvatanjima upravnog akta, posebno se izdvaja shvatanje uglednog francuskog teoretiara Leona Digija i njegovih sljedbenika koji su u sredite panje, umjesto formalnih elemenata, stavljali pravnu prirodu akta, pa su upravnim aktima smatrali subjektivne akte i tzv. akte-uslove (neovisno od toga ko se pojavljivao kao njihov donosilac i da li je protiv istih postojala mogunost voenja upravnog spora), te materijalne akte koji su se preduzimali u cilju osiguranja nesmetanog funkcionisanja javnih slubi. Otuda su se, prema Digiju, samo pojedinani autoritativni akti mogli tretirati kao upravni akti. Materijalna shvatanja upravnog akta, ipak, ostala su van prakse, s obzirom da ih ona nije prihvatala. Uz sve ovo, treba rei i to da u francuskom pravu nijedan raniji, a ni sadanji pravni propis ne sadri definiciju upravnog akta, ve se u tu svrhu koriste relevantna shvatanja Dravnog savjeta. Takoe, i to da francusko upravno pravo uopte nema posebne upravnoprocesne propise posveene upravnopravnoj proceduri, ve samo propise koji se odnose na rad upravnih sudova (mada se u tom pogledu u novije vrijeme mogu uoiti odreene promjene), niti poznaje upravni postupak.2 Njemaka nauka, takoe, nudi odgovor na pitanje koji se pravni akti mogu smatrati upravnim aktima. U tom smislu, optevaee materijalno stanovite je da su to samo pojedinani autoritativni pravni akti uprave. Za razliku od Francuske, njemako upravno zakonodavstvo, tj. Zakon o upravnom postupku (Verwaltungsverfahrensgesetz VwVfG) iz 1976. godine biljei definiciju upravnog akta koja, u vezi sa njegovim kljunim osobinama, odslikava vaee teorijske postavke. Tako se u paragrafu 35 kae da je upravni akt svaka naredba, reenje ili druga autoritativna mera koja se preduzima od nekog organa vlasti radi regulisanja jednog pojedinanog sluaja iz oblasti javnog prava i koja ima neposredno spoljanje pravno dejstvo. Pored definicije, zakonom je odreen i sam postupak, odnosno mjerodavni pravni reim koji se primjenjuje povodom donoenja upravnih akata.3
1 2
Velimir Ivanevi, Institucije upravnog prava, I knjiga, Zagreb, 1983, str. 230. i dalje. Vidi, Dragan Milkov, Upravno pravo II, Upravna delatnost, Novi Sad, 2003, str. 15. i 68-69. 3 Vidi, isto, str. 15. i 67; Zoran R.Tomi, Upravno pravo, sistem, Beograd, 2002, str. 271.
56
MODERNA UPRAVA
Slina situacija je i u austrijskoj pravnoj teoriji u kojoj se pojam upravnog akta ue i ire odreuje. Shodno tome, pod tzv. upravnim aktom u uem smislu podrazumijeva se, kao i u njemaoj teoriji, pojedinani pravni akt autoritativne prirode, dok se pod upravnim aktom u irem smislu, vide svi akti koje uprava donosi. Za spomenuti je svakako i to da je Austrija zemlja koje je prva izvrila kodifikaciju upravnog postupka (1925. godine), oslanjajui se u tom poduhvatu na osebujnu praksu svog Vrhovnog upravnog suda (ije postojanje datira od 1875. godine) i da se za razliku od upravne teorije, u pravnim propisima Austrije, umjesto izraza upravni akt, koristi izraz odluka.4 to se tie angloamerike teorije, ona upotrebljava izraz upravni, odnosno administrativni akt (administrative act) i njime oznaava upravnu djelatnost uopte.5 Takoe se moe zapaziti da se u upravnoprocesnom zakonodavstvu mnogih zemalja ne susree naziv upravni akt, ve se koriste termini rjeenje, odluka i sl. Uz to, izrazi upotrijebljeni u zakonima veoma se rijetko objanjavaju ili se samo okvirno, turo predstavljaju. Tako, primjera radi, ameriki Zakon o federalnom upravnom postupku iz 1946. godine, pored ostalog, propisuje da reenje znai konkretno izjanjavanje organa, u celini ili delimino, o ma kom predmetu (bilo ono potvrdno, negativno, kao nareenje ili u deklarativoj formi), izuzev donoenja propisa, ali ukljuujui davanje dozvola (odjeljak II, d). 6 Polazei, kako je reeno, od toga da se upravnim aktom, kao i sudskim aktom, primjenjuje pozitivno pravo u pojedinanim ivotnim situacijama i da je njegov razvoj u pravnoj nauci tekao po ugledu na sudski akt, moe se zapaziti da postojee teorijske koncepcije pri definisanju upravnog akta u veini polaze od taaka koje jednako vae i za pojmovno odreivanje sudskog akta, s tim to ipak u pogledu nekih supstancijalnih svojstava ovih akata potenciraju odreenu asimetriju i to ukazuju i na neke druge razlike koje se manifestuju u vrenju upravne i sudske funkcije.7 U domaim optim pozitivnopravnim propisima, termin upravni akt gotovo se i ne spominje, ve se uglavnom mogu uoiti pojedini nazivi upravnih akata, kao to su rjeenje, zakljuak, dozvola, nareenje itd. Takoe se koristi i opisni nain njegovog predstavljanja (akt donijet u upravnom postupku, rjeenje donijeto u upravnoj stvari) ili pak, naznaavanje nekih tipinih upravnih poslova koji podrazumijevaju njegovo donoenje (rjeavanje upravnih stvari, upravni nadzor). Shodno tome, u tekstu primarnog procesnog propisa, Zakona o optem upravnom postupku ije se odredbe, kada je posrijedi donoenje upravnih akata u pravilu prevashodno primjenjuju, evidentno je odsustvo termina upravni akt, umjesto koga se koriste drugi izrazi, uglavnom, rjeenja i zakljuci. Isti zakon, precizirajui (u lanu 1) koji su dravni i nedravni subjekti duni da postupaju po njegovim odredbama, i to kada neposredno
Vidi, Dragan Milkov, isto , str. 16. i 66-67. Zoran R. Tomi, isto, str. 272. 6 Vidi, Zakoni o upravnom postupku Austrije, SAD, Maarske i panije sa predgovorom dr Nikole Stjepanovia, Beograd, 1960, str. 48; Mustafa Kamari, Ibrahim Festi, Upravni postupak, Sarajevo, 1978, str. 7. i 8. 7 Vidi, Velimir Ivanevi, Institucije upravnog prava, Zagreb, 1983, str. 208. i dalje; Ratko Markovi, Upravno pravo, Beograd, 1995, str. 199-201; Dragan Milkov, Upravo pravo II, Upravna delatnost, Novi Sad, 2003, str. 22. i dalje.
5 4
57
MODERNA UPRAVA
primenjujui propise, reavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinca, pravnog lica ili druge stranke, kao i kada obavljaju druge poslove , indirektno daje definiciju upravnog akta. Potpuno je drugaija situacija u pogledu sadrine, takoe, naroito vanog proceduralnog zakona Zakona o upravnim sporovima, u ijim se odredbama doslovno koristi termin upravni akt i koji, izmeu ostalog, daje i definiciju upravnog akta. Tako, prema lanu 7 stav 2 ovog zakona upravni akt je akt kojim nadleni organ rjeava o izvjesnom pravu ili obavezi, odnosno neposrednom linom interesu fizikih i pravnih lica ili drugih stranaka u kakvoj upravnoj stvari. Imajui u vidu to da je upravni akt osnovna poluga, kljuni instrument upravnog rada, u upravnopravnoj doktrini se s pravom istie da je za poimanje upravnog akta najvanije to da se njime primenjuje zakon (pravni propis) na pojedinani, konkretni sluaj, da se njime uprava obavezuje na odreeno ponaanje i da je cela njena akcija samo izvrenje tog akta.8 2. Bitna obiljeja upravnog akta Na pitanje koja su to bitna obiljeja upravnog akta, uopteno gledajui, teoretiari upravnog prava daju odgovor tako to se, spajajui pojedina od tih obiljeja, najee jedinstveno izjanjavaju - da je upravni akt pravni, zakonski zasnovan, pojedinaan, autoritativan, neposredno izvriv akt, kojim se ureuje odreena upravna stvar.9 Osim ovih, pojedini autori upravnom aktu daju i neka druga obiljeja ili neka od istaknutih obiljeja ne smatraju njegovim bitnim, nespornim elementima.10 Nadalje, u pogledu sadrine nekih elemenata upravnog akta koji se u raspoloivim doktrinarnim shvatanjima navode, i to ne samo onim iz ranijeg, nego i novijeg vremena, nije postignuta potpuna podudarnost u tumaenju i razumijevanju istih.11 Zato se sumarno moe rei da upravnopravna teorija, bez obzira to o ovoj problematici raspolae korektnim, nauno utemeljenim stanovitima, do danas nije uspjela izgraditi opteprihvatljivu definiciju upravnog akta. Evidentno je takoe da se u pozitivnom upravnom zakonodavstvu nae drave, pri definisanju pojedinih bitnih komponenti tog akta, ne respektuju ponuene teorijske postavke, najvjerovatnije zbog toga to u pogledu njihove materijalne, sadrinske strane nije postignuta potrebna saglasnost. Otuda emo se u nastavku izlaganja usredsrediti na pregledno sagledavanje teorijski relevantnih supstancijalnih komponenti upravnog akta. Uprava, pored pravnog djelovanja, moe i vanpravno (autoritativno i neautoritativno) djelovati. Vanpravno djelovanje izraava se u donoenju (vrenju)
8 9
Ratko Markovi, navedeno djelo, str. 193. i 194. Vidi, Slavoljub Popovi, Upravno pravo, Beograd, 1974, str. 204. i 383; Mustafa Kamari, Ibrahim Festi, Upravno pravo, Sarajevo, 1997, str. 170-174; Velimir Ivanevi, navedeno djelo, str. 234. i dalje; Ratko Markovi, navedeno djelo, str. 194. i dalje; Zoran R. Tomi, navedeno djelo, str. 278. i dalje ; Nevanka Baanin, Upravno pravo, Kragujevac, 2000, str. 262. i dalje. 10 Vidi, Dragan Milkov, navedeno djelo, str. 24. i Stevan Lili, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Beograd, 2008, str. 315. i dalje. 11 Stevan Lili, isto, str. 315-319.
58
MODERNA UPRAVA
materijalnih akata (radnji) i ono kao takvo ne proizvodi neposredne i samostalne pravne uinke. Vezano za vanpravno djelovanje, vano je istai da se upravni akti posebno dovode u vezu sa pravno regulisanim materijalnim aktima (radnjama uprave) kojima se prinudno izvravaju pojedinani i opti pravni akti ili pripremaju uslovi za donoenje pojedinanih pravnih akata (tzv. upravnomaterijalnim aktima ili upravnim radnjama).. Upravni akt je izraz pravnog djelovanja uprave, pa mu se stoga priznaje pravnost, odnosno karakter pravnog akta. Kao i svaki drugi pravni akt, upravni akt je psihiki akt, izjava volje sa odgovarajuim spoljnim pravnim efektom, materijalizacijom te volje. Budui da se upravnim aktom odluuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu odreenog lica, pravni uinci akta odraavaju se, i to neposredno, na pravnu situaciju tog lica tako to se njime precizirana prava ili obaveze utvruju, stvaraju, mijenjaju ili ukidaju.12 Upravnom aktu i upravnoj radnji zajedniko je faktiko djelovanje, odgovarajue injenje, ali ne i neposredno pravno djelovanje koje se pripisuje jedino upravnim aktima. Stoga je neposredno pravno djelovanje osobina po kojoj se upravni akt i upravna radnja temeljno razlikuju. Prema svojoj usmjerenosti, upravni akt je spoljanji, eksterni, a ne interni akt. On tangira subjekte izvan, a ne unutar organizacionog sklopa svog izdavaoca, ime se razdvaja od optih, a posebno pojedinanih autoritativnih akata internog karaktera, iji je tvorac takoe njegov izdavalac. Opredijeljujuom sadrinskom komponentom upravnog akta u teoriji smatra se i njegova zasnovanost na zakonu, odnosno drugom pravnom propisu. U vezi sa njom, ima se u vidu kako formalna (postupak donoenja i forma akta), tako i materijalna zakonitost (ovlaenje i uslovi za donoenje, te sadrina akta), s tim to se vodi rauna o tome da vezanost donosioca akta za zakon moe biti u potpunosti izraena (kod tzv. vezanih upravnih akata) ili se ta vezanost svodi na zakonsko ovlaenje (u pogledu donoenja) i (prilikom odreivanja sadrine, tj. izbora najpovoljnije solucije) kretanje u zakonskim okvirima, odnosno u skladu sa ciljem u kome je odnosno ovlaenje dato (kod akata u kojima se vri tzv. slobodna ili diskreciona ocjena). Po miljenju nekih autora, zasnovanost na zakonu ne bi trebalo uzimati kao bitan sastojak upravnog akta, jer se ona pretpostavlja, budui da pravni poredak priznaje svojstvo pravnih akata samo onim aktima koji su na zakonu zasnovani.13 Kao jedno od elementarnih obiljeja upravnog akta koje se istie u upravnoj teoriji je pojedinani karakter tog akta. Ovim obiljejem, upravni akt se odvaja od opteg pravnog akta (zakonskog i podzakonskog optenormativnog akta, tj. propisa), ije se norme tiu neodreenog kruga lica, odnosno koje reguliu neodreeni broj pravnih situacija, uz neizvjesnost u vezi nastanaka samog drutvenog odnosa projektovanog tim aktom14, koje kod upravnog akta nema. Kao akt kojim se uvijek konkretizuje odgovarajue pravilo ponaanja iz opte pravne norme, upravni akt pored
12 Pismeno obavjetenje organa uprave kojim se stranka obavjetava da organ uprave ne prihvata njen zahtjev za ukidanje i mijenjanje pravosnanog rjeenja i kada je donijeto u formi rjeenja nema karakter upravnog akta protiv kojeg se moe izjaviti alba ili pokrenuti upravni spor. (Presuda Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine, U. 2171/99. od 18.6.2004.) 13 Dragan Milkov, navedeno djelo, str. 24. 14 Velimir Ivanevi, navedeno djelo, str. 234.
59
MODERNA UPRAVA
individualnog, moe imati i generalni karakter, odnosno tangirati, umjesto pravne situacije nominovanog (imenom odreenog ili odreenih) lica, konkretne situacije odredivog kruga lica, tj. lica koja se po nekim svojim svojstvima mogu kasnije utvrditi. Radi se o generalnim upravnim aktima, pa se razlika izmeu njih i individualnih upravnih akata povlai s obzirom na to da li u aktu sadrana lina pravna norma, u pogledu identifikacije adresata akta, ima tano odreen ili odrediv domaaj. U tom smislu, lanom 82 Zakona o optem upravnom postupku, koji se odnosi na radnju dostavljanja putem javnog saoptenja, propisano je da se, ako je posrijedi vei broj lica koja organu nisu poznata ili koja se ne mogu odrediti, postupak moe pokrenuti tzv. ediktalnim pozivom, odnosno javnim saoptenjem. S tim u vezi, predvieno je da se za sva ta lica moe donijeti jedan generalni upravni akt (rjeenje) koji mora sadravati podatke iz kojih se lako moe ustanoviti na koja se lica taj akt odnosi (npr. stanovnici ili vlasnici imanja u odreenoj ulici i sl.) (lan 200 stav 2). Nesumnjivo je da se upravni akti od pravnih propisa, u koje se uvrtavaju i upravnopravni propisi, odvajaju po osobenom pravnom reimu koji za njih vai. Bitnim sastojkom upravnog akta, prema veini autora, smatra se i njegova autoritativnost. U kolokvijalnom znaenju, autoritativnost sugerie da se radi o aktu vlasti, kojim donosilac akta, istupajui sa jaom voljom, dakle, imperativno, odreuje ponaanje adresata akta (druge strane) u tako nastalom pravnom odnosu, to znai i protiv njegove volje (uz mogunost primjene prinude u sluaju dobrovoljnog neizvrenja obaveze precizirane aktom). Kao znaajnu osobinu upravnog akta, autoritativnost ne treba posmatrati suvie kruto samo u smislu prinude ili ogranienja, ve je tretirati kao elastinu osobinu koja podrazumijeva svaki jednostrani, zakonom regulisani, direktni i spoljni uticaj na pravnu situaciju jednog ili vie lica. Autoritativnost jednako karakterie i zakonske, odnosno podzakonske optenormativne akte, budui da su u njima takoe smjetene kogentne ili imperativne pravne norme (opte zapovijesti). Ovom odlikom, dakle, upravni akti se ne razdvajaju od pravnih propisa. Ali, tom svojom osobinom, oni se jasno odvajaju od drugih pojedinanih pravnih akata (iz oblasti graanskog prava) koji su kao i oni produkt jedne volje. Rije je o jednostranim, ali neautoritativnim aktima iju sadrinu, budui da nastaju kao rezultat slobodnog oitovanja volje svog donosioca, ispunjavaju dispozitivne pravne norme (npr. akt sastavljanja testamenta). Otuda se jednostranost i autoritativnost ne mogu poistovjeivati, ve se autoritativnost treba tretirati kao sadrinsko obeleje odnosa, na temelju koga je upravni akt nastao, a jednostranost kao njegovu formalnu manifestaciju. Pri tom je potpuno irelevantno da li tu (jednu) stranu iz koje akt proizilazi, ini (inokosni ili kolegijalni) organ ili pak organi koji su zajedno uestvovali u njegovom donoenju.15 Drukije od ovog je miljenje po kome je za jednostranost bitno to da li izjavljena volja utie na uobliavanje (stvaranje) normativne sadrine upravnog akta kojim se regulie (reava) upravnopravni odnos.16 Jednostranom autoritativnom aktu, kakav je upravni akt, suprotstavlja se dvostrani akt uprave, koji je takoe autoritativnog karaktera, tzv. upravni ugovor. I konano, svojstvom dvostranosti, a istovremeno i svojstvom neautoritativnosti, upravnom aktu
15
Vidi, Pavle Dimitrijevi, Pravosnanost upravnih akata, Beograd, 1963, str. 19; Dragan Milkov,
navedeno djelo, str. 18. 16 Vidi, Stevan Lili, Upravno pravo, Upravno procesno pravo, Beograd, 2008, str. 317-118.
60
MODERNA UPRAVA
suprotstavlja se graanskopravni akt (akt poslovanja), kod koga nije izraen autoritet (zapovijedni nain iskazivanja volje) nijednog od angaovanih subjekata iz odnosa koji se u vezi sa donoenjem tog akta formira, ve akt nastaje saglasnou (koordinacijom) volja tih subjekata, s tim to jedan od njih moe biti i sam organ uprave. Iz svojstva autoritativnosti upravnog akta proizlazi, i to u najveoj mjeri, i njegova izvrivost. Drugim rijeima, izvrivost se izvodi i iz drugih bitnih obiljeja upravnog akta. Ovo svojstvo imaju samo tzv. obavezujui (onerozni) upravni akti, tj. akti kojima se utvruje obaveza odreenog lica. Izvrivost, u pojmovnom smislu znai podobnost akta da se u njemu sadrana obaveza, u sluaju dobrovoljnog neizvrenja, ispuni neposredno putem prinude, tj. i protiv volje njegovog adresata. Izvrenju upravnog akta (koje provode organi uprave, bez prethodnog obraanja sudu radi dobijanja izvrnog naslova), u pravilu pristupa se prije nego to akt postane pravosnaan, mada u izuzetnim sluajevima do izvrenja moe doi i nakon njegove pravosnanosti. Dodajmo i to da se izvrenje upravnih akata, inae, u naem pravu provodi sudskim i administrativnim putem. Neki pisci, meutim, ne dijele miljenje prihvaeno od veine autora - da je autoritativnost bitna odlika upravnog akta, ve autoritativnost smatraju karakteristikom koja se upravnim aktima moe pripisati samo u pojedinim sluajevima, odnosno onda kada se tim aktima stranci utvruju ili nameu pravne obaveze (dunosti). Tim povodom, navode da kod tzv. favorabilnih upravnih akata nema autoritativnosti u smislu prinude i jae volje jer je u sluaju, da je aktom udovoljeno zahtjevu stranke tako to joj je utvreno ili priznato odreeno subjektivno pravo, na stranci odluka da li e se ponaati u skladu sa utvrenim pravom. Svoj stav - da autoritativnost ne bi trebalo apsolutizovati i proirivati na one sluajeve gdje autoritativnosti oigledno nema, ilustruju odreenim primjerima i potkrijepljuju tvrdnjom da nije svako upravno odluivanje autoritativno, naroito danas u uslovima transformacije uprave u javnu slubu, gde se izdavanje upravnih akata razume kao javna usluga.17 Kao naroito vano materijalno, supstancijalno svojstvo upravnog akta, u teoriji se uobiajeno uzima i to to se upravni akt donosi u upravnoj stvari. O samoj upravnoj stvari do sada se raspravljalo uglavnom u nauci, posebno srpskoj upravnopravnoj nauci te starijoj austrijskoj i novijoj maarskoj nauci.18 Strani zakonodavni tekstovi, u naelu, ne operiu s tim pojmom. Kao izuzetak u tom smislu, treba navesti maarski zakon koji ureuje upravnu proceduru (iz 1981. godine) i u kome je (u lanu 1) upravna upravna stvar odreena kao stvar (predmet) u kojoj organ dravne uprave zasniva neko pravo ili dunost koji se odnose na stranku, potvruje neki podatak, vodi evidenciju ili vri dravni nadzor.19 Suprotno inostranim zakonskim dokumentima, u odgovarajuim upravnopravnim propisima Republike Srbije, kao u domaim upravnim propisima, pojam upravne stvari se susree, odnosno samo naznaava, ali ne i objanjava. Ni sudska praksa, meutim, do sada nije uspjela da da definiciju upravne stvari, niti da odredi njena opredijeljujua obiljeja.
17 18
Isto, str. 316-318. Dragan Milkov, navedeno djelo, str. 21. i dalje. 19 Stevan Lili, navedeno djelo, str. 321.
61
MODERNA UPRAVA
U bivoj jugoslovenskoj upravnopravnoj literaturi, upravna stvar kao sutinski elemenat pojma upravnog akta odreuje se tako to se pojedinim pravnim stvarima daje kvalifikativ upravnih, u prvom redu, osloncem na djelatnost odreenih organa (organa uprave) ili tako to se dotine stvari izjednaavaju sa nekim djelatnostima koje su nesumnjivo upravne, ili pak sa upravnom materijom, odnosno upravnom oblau, koje se pri tom uopte ne objanjavaju. Pored ovoga, uzima se da su upravne stvari one stvari koje spadaju u nadlenost upravnih organa, odnosno koje ispunjavaju upravnopravnu materiju, kao i pravne stvari za koje su mjerodavni upravni propisi kojima se ureuju.20 Dalje, navodi se da je upravna stvar, budui da se upravnim aktima ne reavaju definitivno sporne situacije aktivnost koja se izraava u preciziranju dispozicija za ponaanje pojedinaca (kako su se, uostalom, ve izjasnili pojedini autori).21 Isto tako, upravna stvar definie se i kao pravna stvar u kojoj se neposrednom primenom pravnih propisa reava o nekom pravu, obavezi ili pravnom interesu odreene stranke, ako za reavanje te stvari nije nadlean sud.22 Posebno se izdvajaju dva (sa sadrinskog aspekta) tipina rezonovanja, i to jedno koje zastupaju pisci koji pri odreivanju pojma upravne stvari polaze od prirode primarnog pravila ponaanja, sadranog u sudskom, odnosno upravnom aktu i po kojima je upravna stvar ona pojedinana stvar u kojoj se, radi izvravanja optih zapovijesti sadranih u zakonima i drugim propisima, poetno pravilo ponaanja odreuje primarnom dispozicijom23, odnosno u kojoj iz pravnih propisa proizilazi potreba da se ponaanje na autoritativan nain uredi primarnom dispozicijom.24 Drugom tipu pripada rezonovanje prema kome je za upravnu stvar od esencijalnog znaaja da se utvrdi da li je ona po svom karakteru sporna ili vansporna pojedinana pravna situacija. Shodno tome, ovo gledite upravnu stvar objanjava kao pojedinanu, naelno vanspornu ivotnu situaciju od javnoga interesa, pravno zrelu za autoritativno regulisanje od strane nadlenog organa u predvienom postupku neposredne primene propisa.25 Po njemu ne bi bilo ispravno svoditi upravu jedino na pravno individualizovanje primarne zakonske dispozicije poto upravni rad ukljuuje i individualizirano formulisanje odreenih oblika sekundarnih zakonskih dispozicija, sankcija (u sluaju ukidanja i ponitavanja akata).26 Iz svega reenog, da se zakljuiti da su sudska i upravna stvar autotitativno ureene pojedinane pravne situacije, s tim to je sudska stvar po svojoj prirodi u pravilu sporna, a upravna, nesporna pravna situacija (ak i onda kada su zahtjevi tzv. kontradiktornih ili kolidirajuih stranaka kod dvostranakih ili viestranakih upravnih stvari meusobno suprotstavljeni). Proizilazi da se sudska i upravna stvar odreuju pomou dva uzajamno povezana kriterija prirode ivotne situacije povodom koje se projektuje pojedinano pravilo ponaanja i karaktera samog pravila (primarne
20
Vidi, Pavle Dimitrijevi, Pravosnanost upravnih akata, Beograd, 1963, str. 20. i 21; Nevenka Baanin, navedeno djelo, str. 266; Stevan Lili, navedeno djelo, str. 319. i 320. 21 Pavle Dimitrijevi, Pravosnanost upravnih akata, Beograd, 1963, str. 23. 22 Bogdan Majstorovi, Komentar Zakona o optem upravnom postupku, Beograd, 1977, str. 6. 23 Vidi, Pavle Dimitrijevi, Osnovi upravnog prava, Beograd, 1983, str. 90. 24 Dragan Milkov, navedeno djelo, str. 23. 25 Zoran R. Tomi, navedeno djelo, str. 281. 26 Isto, str. 63. i 64.
62
MODERNA UPRAVA
dispozicije ili sekundarne dispozicije, tj. sankcije) kojim se vri konkretizacija odgovarajue opte pravne norme. Uz ovo, sudskim aktom u naelu ureuje se neka ranije uspostavljena pravna situacija, a upravnim aktom, situacija koja tek treba da nastupi. Ovdje, svakako, treba uvrstiti i jedno novije teorijsko posmatranje upravne stvari koje, prije svega, pravi razliku izmeu upravne stvari u uem i upravne stvari u irem smislu. Upravna stvar u uem smislu, po ovom vienju, predstavlja pravnu situaciju u kojoj se primjenom pravnih propisa odluuje o priznavanju nekog prava ili utvrivanju neke obaveze ili, pak, ostvarivanju pravnog interesa nekog lica u pojedinanom sluaju.27 Za upravnu stvar, prema tome, je bitno da je rije o pojedinanoj, konkretnoj pravnoj situaciji u kojoj iz pravnih propisa proizilazi potreba da se ponaanje adresata akta pravno (potpuno razliitim modalitetima) rei preciziranjem zakonske ili podzakonske primarne dispozicije, istie se dalje u kontekstu pomenutog gledanja. Recimo naposlijetku i to da ovo gledite pod pojmom upravne stvari u irem smislu podrazumijeva ne samo upravnu stvar koja postoji kada se odluuje o pravima, obavezama i pravnim interesima, dakle, upravnu stvar u uem smislu, ve i upravnu stvar koja postoji u svim vidovima aktivnosti uprave, odnosno u svim sluajevima kada uprava donosi ili preduzima svoje odluke, akte ili radnje, iz ega proizilazi da je upravna stvar u irem smislu svaka situacija u kojoj uprava obavlja svoju delatnost, tj. kad izdaje pojedinane upravne akte .., preduzima pojedine upravne radnje ili zakljuuje upravne ugovore.28 SUMMARY Administrative-legal document, besides administrative-material document (administrative action), is the most relevant instrument of administrative work. As the main tool of administrative work, the administrative-legal document has certain content characteristics which are result of specific administrative-legal regime it is influenced by. If we talk about main characteristics of administrative documents, administrative law theorists often give one answer that administrative document is legal, single, authoritative, executable document which regulates certain administrative issue. Besides these there are some other characteristics which some authors dont see as important elements. In relation to that, this paper presents opinions of some authors from administrative theory.
27 28
Stevan Lili, navedeno djelo, str. 320. Isto, str. 321.
63
MODERNA UPRAVA
64
MODERNA UPRAVA
Dragomir Kutlija
PRAVNI POLOAJ DRAVNIH SLUBENIKA pojam i slubenika pragmatika
1. SAETAK Donesen je novi Zakon o dravnim slubenicima1, usklaen sa zahtjevima reforme dravne uprave Republike Srpske, Strategijom za reformu javne uprave u BiH i postavljenim brojnim zadacima za modernizaciju javne uprave, kao jedan od esnaest uslova iz Studije izvodljivosti za ulazak BiH u Evropsku uniju2. Donoenju novog Zakona prethodila je estogodinja primjena Zakona o administrativnoj slubi u upravi Republike Srpske, kao jednog od najznaajnijih zakona iz Programa reforme dravne uprave Republike Srpske u stvaranju stabilne administrativne strukture, koja treba da na bazi struke i profesije, bez politikog pokroviteljstva, slui svakoj demokratski izabranoj Vladi, graanima i privredi Republike Srpske. Nova legislativa, kao prva od etiri komponente reforme je imala zadatak da onemogui uticaj nasljea prolosti i stvori pravni okvir za profesionalnu, strunu, racionalnu, efikasnu, etinu i nacionalno izbalansiranu upravu, upravu koja bi u postupku pridruivanja Evropskoj uniji omoguila modernizaciju i harmonizaciju cjelokupnog pravnog sistema. Strategija za reformu javne uprave u BiH ugradila je naprijed iznijete zahtjeve kroz est stratekih ciljeva, u emu poloaj dravnih slubenika i razvoj ljudskih potencijala zauzima znaajno mjesto. Novi Zakon o dravnim slubenicima predstavlja znaajan korak u postupku usklaivanja naeg zakonodavstva sa propisima Evropske unije, ali i stratekim ciljevima iz reforme dravne uprave Republike Srpske. U tome nova legislativa pravnom poloaju dravnih slubenika daje znaajno mjesto, odnosno uvodi pored osnovne i statusnu pragmatiku (lini pravni poloaj dravnih slubenika).
1 2
Slubeni glasnik Republike Srpske br. 118/08 EU je 2000. godine objavila Mapu puta (Road Map), dokument koji uspostavlja 16 kljunih uslova koje BiH treba da ispuni, a Savjet ministara Evropske unije 2003. godine potvrdio je navedeni dokument u Studiji izvodljivosti ulaska BiH u EU
65
MODERNA UPRAVA
2. EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR Evropska unija je zajednica razliitih sistema i naroda. I ba iz tih razloga Evropska unija ne postavlja krute uslove za reformu javne uprave. Ono to Evropa trai je prihvatanje zahtjeva istaknutih na nekoliko konferencija kao to su: - u Kopenhagenu 1993. godine iznijet je zahtjev za stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu ljudskih prava i vladavinu prava, - u Madridu 1995. godine ispostavljen je zahtjev upravnim strukturama zemalja u tranziciji i kandidatima za ulazak u Evropsku uniju za prilagoavanje rada u primjeni prava Evropske unije, - u Luksemburgu 1997. godine zahtjevano je dodatno jaanje upravnih institucija i njihova vea pouzdanost, i - u Helsinkiju 1999. godine ponovljen je zahtjev za usvajanje vrijednosti i ciljeva Evropske unije iz osnivakih ugovora. Iznijeti zahtjevi, na odreen nain, predstavljaju evropske upravne standarde u oblasti javne uprave: vladavinu prava, otvorenost i transparentnost, odgovornost javne uprave zakonodavnim i sudskim organima i efikasnost u ostvarivanju prava graana, ali i domainskom koritenju javnih prihoda poreskih obveznika. Pravni poloaj dravnih slubenika sa stanovita uobiajenih evropskih standarda u propisivanju njihovih prava i obaveza posebno je naglaen u dokumentu Savjeta Evrope (Council of Europe)3. Preporuka o statusu dravnih slubenika u Evropi daje smjernice dravama lanicama Evropske unije za utvrivanje pravnog poloaja dravnih slubenika, i to: 1) status dravnih slubenika mora biti utvren zakonom i na zakonu zasnovanim podzakonskim aktima i kolektivnim ugovorima, 2) kategorije i hijerarijski poloaj dravnih slubenika definiu se u vezi sa poslom koji oni obavljaju, a nivo njihove odgovornosti se vee sa navedenim poloajem i poslom koji obavljaju, 3) postupak zapoljavanja dravnih slubenika mora biti transparentan i pravian, kao garancija za izbor najboljeg kandidata, 4) uslovi i zahtjevi za zapoljavanje u dravnoj slubi moraju omoguiti svima jednaku mogunost prijavljivanja za slobodna radna mjesta u dravnoj slubi, napredovanje se mora zasnivati na sistemu zasluga, a posebni uslovi za zapoljavanje, kao specifinost odreenih organa uprave, mogu biti utvreni samo zakonom, 5) u postupku zapoljavanja i napredovanja u slubi nezadovoljnim kandidatima se moraju omoguiti redovna pravna sredstva (alba, prigovor), 6) premjetaj dravnih slubenika nije mogu bez njihove saglasnosti, izuzev ako se ne radi o javnom interesu, odnosno interesu slube,
3
Preporuka br. R(2000)6 o statusu dravnih slubenika u Evropi (Recommendation No. R(2000)6 The status of public officials in Europe)
66
MODERNA UPRAVA
7) dravni slubenici u pravilu imaju ista prava kao i ostali graani kada je u pitanju sindikalno udruivanje, dok se politiko djelovanje moe ograniiti iskljuivo zakonom ako je to neophodno za izvrenje njihovih javnih funkcija, 8) ne smije postojati diskriminacija u pogledu godina starosti, boje koe, pola, seksualne orijentacije, branog stanja, rase, etnike i rasne pripadnosti, socijalnog porijekla, politikih i vjerskih uvjerenja, kako u pogledu zapoljavanja dravnih slubenika, tako i u ostvarivanju njihovih prava i obaveza po stupanju u dravnu slubu, 9) poslodavac dravnim slubenicima mora osigurati socijalnu i zdravstvenu zatitu, kao i penzijsko-invalidsko osiguranje. Isto tako, dravnim slubenicima poslodavac mora obezbjediti platu prema njihovim radnim zadacima, dovoljnu da stimulie dravnog slubenika u obavljanju njegovih zadataka, ali i kao antikorupcionu mjeru u vrenju slubene dunosti., 10) dravni slubenici su odgovorni za krenje slubene dunosti sa pravom da u disciplinskom postupku mogu koristiti redovna pravna sredstva ako smatraju da nisu odgovorni za izreene disciplinske kazne, 11) obuka dravnih slubenika je obavezna kao preduslov za efikasan rad u dravnoj slubi, 12) dravna sluba moe prestati samo u zakonom odreenim sluajevima, a korienje redovnih pravnih sredstava mora biti zakonom zagarantovano, 13) vlada treba da ima optu odgovornost za stanje i upravljanje u upravi, a posebna je obaveza vlade da osigura odgovarajui sistem edukacije utemeljen na odgovarajuoj strategiji ( policy dokumenti), 14) odluka kojom se rjeava pravni poloaj slubenika mora biti podlona preispitivanju u odgovarajuoj pravnoj zatiti u okviru organa uprave, 15) protiv svih odluka kojima se utvruju prava i obaveze dravnog slubenika u vrenju dravne slube, mora biti osigurana odgovarajua sudska zatita ili zatita pred drugim nezavisnim organom.
3. IZVORI SLUBENIKOG PRAVA (slubenika pragmatika) Slubenikom pragmatikom nazivaju se javni propisi (zakoni i drugi na zakonu zasnovani propisi) kojima se regulie lini status i pravni poloaj dravnih slubenika. U bivoj Jugoslaviji postojale su dvije osnovne pragmatike za dravne, odnosno javne slubenike u irem smislu rijei, i to: Zakon o dravnim slubenicima4 i Zakon o javnim slubenicima5. Ne ulazei dublje u sadraj navedenih zakona, treba rei da su se pojam dravnog slubenika i pojam javnog slubenika bitno razlikovali ne samo terminoloki, nego i sadrinski, funkcionalno i pravno. Ukratko, istorijat navedenih
4 5
Slubeni list FNRJ br. 62/46 Slubeni list FNRJ br. 53/57
67
MODERNA UPRAVA
pragmatika mogao je posluiti kao uvod u rasprave o pravnom poloaju dravnih slubenika pravnog sistema drava nastalih raspadom bive Jugoslavije. Pravni status dravnih slubenika u institucijama Bosne i Hercegovine utvren je Zakonom o dravnoj slubi u institucijama Bosne i Hercegovine6. Pravni poloaj dravnih slubenika u Federaciji BiH utvren je u Zakonu o dravnoj slubi u Federaciji BiH7. Zakon o administrativnoj slubi u upravi Republike Srpske8 je po prvi put propisao prava i obaveze dravnih slubenika zaposlenih u republikim organima uprave (16 ministarstava, 5 republikih uprava i 26 republikih upravnih organizacija). Ovaj zakon je proizaao iz projekta reforme dravne uprave Republike Srpske kao osnovni i potpuni zakon ije su odredbe vaile za sve zaposlene u republikim organima uprave, kako dravnih slubenika, tako i onih koji taj status nisu imali. Zakon o dravnim slubenicima9 je stavio van snage naprijed navedeni Zakon. Zajednika vrijednost oba navedena zakona Republike Srpske ogleda se u tome to: - zadravaju tradicionalni pristup ureivanju pravnih odnosa u javnoj upravi, - uvaavaju zahtjeve Evropske unije o usklaivanju nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama zajednice evropskih drava, kao garanciju za nesmetan protok roba, ljudi i kapitala, - obezbjeuju ostvarivanje reformskih zahtjeva za depolitizaciju i veu strunost dravne slube, - uvode jasnu podjelu izmeu pozicija u upravi iza kojih stoji politika volja ili su izraz politike moi i radnih mjesta dravnih slubenika, kao osnove za uspostavljanje stabilne administrativne strukture koja treba da na bazi struke i profesije istinski slui svakoj demokratski izabranoj vladi, graanima i privredi Republike Srpske, - zapoljavanje, odabir, ocjenjivanje i napredovanje dravnih slubenika ine transparentnim, - obuka dravnih slubenika, kao preduslov za promjene, postaje strateki cilj uz puno uvaavanje politikih, ekonomskih, socijalnih, pravnih, tehnikih i optih faktora, - uz Ministarstvo uprave i lokalne samouprave, kao organ uprave nadlean za poslove uprave, uspostavljaju i Agenciju za dravnu upravu Republike Srpske dajui istoj vodeu ulogu u zapoljavanju dravnih slubenika, njihovoj edukaciji, odnosno depolitizaciji i veoj profesionalizaciji republikih organa uprave. Uz naprijed iznijete pozitivne rezultate i zajednike vrijednosti nije dobro to je rad dravne slube Republike Srpske trenutno zasnovan samo na zakonu, odnosno to ga pokree iskljuivo profesionalna kultura. U dosadanjim zakonskim rijeenjima
6 7
Slubeni glasnik BiH br. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04 i 48/05 Slubene novine FBiH br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05 i 8/06 8 Slubeni glasnik Republike Srpske br. 16/02, 62/02, 38/03, 49/06 i 20/07 9 Isto kao pod 1
68
MODERNA UPRAVA
izostala je menaderska kultura bez obzira to strunost i predanost dravnih slubenika nesporno postoji. Uspjeh reforme dravne uprave zavisi od upravljake i menaderske sposobnosti kao legalne kontrolne instance koja treba biti funkcionalna i usmjerena na rezultate rada. Na tom tragu novi Zakon ide korak naprijed dajui punu podrku razvoju menaderskih struktura uvoenjem obuke dravnih slubenika kao trajne i obavezujue kategorije stratekog znaaja kroz opte i specijalizovane programe po ugledu na evropske zemlje. 4. POJAM DRAVNOG SLUBENIKA Odreivanje pojma dravnog slubenika jedno je od najspornijih pitanja u teoriji upravnog prava, s obzirom da su mogue razne polazne take, jer pozitivna prava zemalja u okruenju na razliite naine reguliu pravni status dravnih slubenika, izriito ili preutno. Svakako da pravna nauka pri utvrivanju ovih pojmova polazi od navedenih pozitivnih prava zemalja u okruenju sa namjerom da, ne samo identifikuje zakone jedne ili vie drava, ve nastoji da odredi opti pojam dravnog slubenika. U zakonodavstvu bive Jugoslavije pojam dravnog slubenika odreivao se prvenstveno funkcionalno i po mjestu rada. Dravni slubenik je lice koje u dravnim organima i ustanovama sa javnim ovlaenjima vri poslove javne slube kao svoje redovno zanimanje. Analizom ovog pojma i njegovog instaliranja u praksi dobija se punija slika o licima koja se smatraju dravnim slubenicima, njihovom pragmatskom poloaju, odnosno o objektivnoj pravnoj situaciji koju unaprijed propisuje drava bez uea onih na koje se primjenjuje. U institucijama BiH dravni slubenik je lice postavljeno upravnim aktom na radno mjesto u dravnoj slubi u skladu sa zakonom. U Federaciji BiH dravni slubenik je lice postavljeno rjeenjem na radno mjesto u organ dravne slube u skladu sa zakonom. Zakon o dravnim slubenicima Republike Srpske pod dravnim slubenikom podrazumjeva lice sa visokom strunom spremom koje je zaposleno u organu republike uprave i obavlja poslove osnovne djelatnosti, a izuzetno i lice sa zavrenom viom i srednjom strunom spremom ako obavlja strune poslove iste djelatnosti. Po prvi put ovaj Zakon zaposlene u dravnim organima dijeli na dravne slubenike i namjetenike. Analogno uporednom pravu podjela se zasniva na razlici izmeu poslova i radnih zadataka, ali i prema vaenju propisa iz oblasti radnih odnosa. Poslove osnovne djelatnosti organa uprave obavljaju dravni slubenici, a poslove u neposrednoj vezi sa njima izvravaju namjetenici. Pod osnovnom djelatnosti organa republike uprave podrazumijevaju se normativno-pravni poslovi, izvravanje zakona i drugih propisa, odluivanje u upravnom postupku, inspekcijski nadzor, i ostali struni poslovi organa republike uprave.
69
MODERNA UPRAVA
Bez statusa dravnog slubenika je lice koje je zaposleno u organu republike uprave i obavlja: administrativne, raunovodstveno-finansijske ili pomono-tehnike poslove ije zaposlenje je potrebno radi obavljanja poslova iz djelokruga osnovne djelatnosti organa republike uprave. Namjetenici zakljuuju ugovore o radu i na njih se u pravilu primjenjuju opti propisi o radu, a samo izuzetno pravila koja vae za dravne slubenika. Za oekivati je da se u budunosti poveava krug namjetenika, a suava krug dravnih slubenika. Iz naprijed izloenog treba istai da se pojam dravnog slubenika ne moe odreivati nezavisno od konkretnog pravnog sistema sva tri nivoa zakonodavne vlasti u BiH, ali i razliitih kriterija za utvrivanje pojma dravnog slubenika. Ilustracije radi, ova razlika je naroito vidljiva u tome to je Republika Srpska zakonom utvrdila da dravni slubenik moe biti izuzetno i lice sa viom i srednjom strunom spremom, za razliku od Federacije BiH i institucija BiH u kojima dravni slubenik moe biti iskljuivo lice sa visokom strunom spremom. Odreivanje ueg pojma dravnog slubenika na ostala dva nivoa vlasti, u odnosu na ire poimanje dravnog slubenika u Republici Srpskoj, suava prostor za karijerno napredovanje dravnih slubenika zaposlenih u institucijama BiH, federalnim, kantonalnim i optinskim organima uprave. Uz to se javlja i otvoreno pitanje institucionalizacije elitnih dravnih slubenika. Ovakav pristup Republika Srpska opravdava potrebom da se u dravnoj slubi Republike Srpske ne stvara elita, ve stabilna administrativna struktura koju sainjavaju dravni slubenici sa visokom, a izuzetno i sa viom, pa i srednjom strunom spremom, omoguavajui na taj nain da pored kvalifikacije do izraaja dou i pokazane sposobnosti zaposlenih u dravnoj slubi. Ne treba izgubiti iz vida i injenicu da se Republika Srpska u startu opredjelila za reformu javne uprave primjenom modela eksperimentalno-projektivne strategije. Pojednostavljeno reeno, steena iskustva u reformi dravne uprave Srpske koristie se i za reformu lokalne uprave. Zbog toga je i od znaaja poimanje javnog slubenika u irem i uem smislu te rijei. Data definicija dravnog slubenika treba prihvatiti kao ue poimanje u odnosu na javnog slubenika. Mogui su i drugaiji pristupi shodno datoj sredini, postojeoj praksi i pozitivno-pravnim definicijama javne slube. 5. RADNA MJESTA, KATEGORIJE I ZVANJA DRAVNIH SLUBENIKA U bivoj Jugoslaviji dravni slubenici su se prema vrsti i karakteru poslova koje su obavljali razvrstavali na: 1) upravne i strune slubenike, 2) izvrne slubenike, 3) kancelarijske slubenike. Upravni i struni slubenici su bili oni slubenici koji su pripremali akte dravne uprave, vrili upravne poslove sprovoenja mjera dravne uprave, vodili upravni postupak, odnosno oni koji su vrili osnovnu upravno-politiku djelatnost organa dravne uprave.
70
MODERNA UPRAVA
Izvrni slubenici su bili slubenici koji su u pojedinim organima dravne uprave vrili izvrne poslove (poreske, carinske, policijske). Kancelarijski slubenici su bili dravni slubenici koji su obavljali kancelarijske i tehnike poslove. Radna mjesta dravnih slubenika nisu bila kategorisana, ali su se razvrstavala po zvanjima, i to: - upravni (struni) slubenici: pristav; referent; vii referent; savjetnik i vii savjetnik; - izvrni slubenici: raunski reiser; raunovoa i raunski referent, i - kancelarijski slubenici: pomoni kancelarijski referent; kancelarijski referent i administrator. U institucijama BiH status dravnih slubenika imaju: - rukovodei dravni slubenici (sekretar i sekretar sa posebnim zadatkom, pomonik ministra, pomonik direktora i glavni inspektor) - ostali dravni slubenici (ef unutranje organizacione jedinice, struni savjetnik, vii struni saradnik i struni saradnik). Odlukom Savjeta ministara BiH sva radna mjesta dravnih slubenika razvrstavaju se na tri kategorije, a osnov za kategorizaciju je duina radnog staa u struci, i to: prva kategorija najmanje etiri godine radnog staa; druga kategorija najmanje osam godina radnog staa; i trea kategorija najmanje dvanaest godina radnog staa. Radna mjesta dravnih slubenika u Federaciji BiH su: a) rukovodei dravni slubenici: - rukovodilac samostalne uprave i samostalne ustanove, - sekretar organa dravne slube, - rukovodilac uprave i ustanove koje se nalaze u sastavu ministarstva, - pomonik rukovodioca organa dravne slube, - glavni federalni i glavni kantonalni inspektori. b) ostali dravni slubenici: - ef unutranje organizacione jedinice, - inspektori, - struni savjetnik, - vii struni saradnik, i - struni saradnik. U Federaciji BiH ne postoje zvanja dravnih slubenika.
71
MODERNA UPRAVA
Kategorije u okviru radnih mjesta dravnih slubenika utvruju se pravilnikom o unutranjoj organizaciji organa dravne slube u skladu sa zakonom i podzakonskim propisima. U Republici Srpskoj radna mjesta dravnih slubenika u organima republike uprave su: a) pomonik ministra, sekretar ministarstva, rukovodilac republike uprave, republike upravne organizacije, b) zamjenik i pomonik rukovodioca republike uprave, republike upravne organizacije, glavni republiki inspektor i sekretar u Agenciji, v) inspektor, g) interni revizor, d) struni savjetnik, ) rukovodilac unutranje organizacione jedinice, e) vii struni saradnik i ) struni saradnik. Zakon o dravnim slubenicima u stavu 2 lana 27 obavezao je Vladu da uredbom propie kategorije dravnih slubenika i njihova zvanja. Ilustracije radi, u Uredbi o kategorijama i zvanjima dravnih slubenika stoji da se radna mjesta dravnih slubenika razvrstavaju u osam kategorija, i to: a) prva kategorija: pomonik ministra, rukovodilac republike uprave i rukovodilac republike upravne organizacije VII stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje pet godina radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave, b) druga kategorija: sekretar ministarstva, zamjenik i pomonik rukovodioca republike uprave, zamjenik i pomonik rukovodioca republike upravne organizacije, glavni republiki inspektor i sekretar u Agenciji za dravnu upravu - VII stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje pet godina radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave, v) trea kategorija: inspektor i interni revizor VII stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje tri godine radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave, g) etvrta kategorija: struni savjetnik, VII stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje tri godine radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave, d) peta kategorija: rukovodilac unutranje organizacione jedinice VII stepen strune sprema, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje tri godine radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave,
72
MODERNA UPRAVA
) esta kategorija: vii struni saradnik VII stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, radno iskustvo u zavisnosti od zvanja u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave, e) sedma kategorija: struni saradnik VI stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje devet mjeseci radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave i osma kategorija: struni saradnik IV stepen strune spreme, odgovarajua kolska sprema odgovarajueg smjera, najmanje est mjeseci radnog iskustva u traenom stepenu obrazovanja, poloen struni ispit za rad u republikim organima uprave. Pored kategorija ista Uredba uvodi i zvanja radnog mjesta dravnog slubenika na osnovu propisanih uslova za to radno mjesto koji se odnose na: operativno znanje i vjetine, upravljanje i rukovoenje, odgovornost, sloenost, znaaj i uslove rada. U zvanja se ne razvrstavaju: rukovodei dravni slubenici, rukovodioci unutranjih organizacionih jedinica, struni savjetnik i interni revizor. Radno mjesto inspektora razvrstava se u sljedea zvanja: a) mlai inspektor, pored posebnih uslova potrebna i jedna godina inspektorskog staa, b) inspektor, najmanje jedna godina inspektorskog staa, i v) vii inspektor, najmanje dvije godine inspektorskog staa. Radno mjesto vieg strunog saradnika razvrstava se u sljedea zvanja: a) vii struni saradnik prvog zvanja, pored posebnih uslova potrebno i radno iskustvo od tri godine, b) vii struni saradnik drugog zvanja, radno iskustvo od dvije godine, i v) vii struni saradnik treeg zvanja, radno iskustvo od jedne godine. Obraiva oigledno ima problem poistovjeivanja pojma kategorije sa pojmom zvanja. Nadati se da e se isto razjasniti kroz strunu raspravu i definisanje navedenih pojmova. 6. NAPOMENA AUTORA Autor se u ovom radu bavio slubenikom pragmatikom, dajui poseban osvrt na pojam, radna mjesta, kategorije i zvanja dravnih slubenika u zakonodavstvu bive Jugoslavije, BiH i njenih entiteta. Za oekivati je da se u narednim brojevima asopisa obrade statusna pitanja u okviru pravnog poloaja dravnih slubenika, i to: sistematizacija; nain zasnivanja radnog odnosa i zapoljavanja dravnih slubenika; pravna priroda slubenikog odnosa i akta o postavljenju; prava i dunosti dravnih slubenika; edukacija i obuka dravnih slubenika; ocjenjivanje dravnih slubenika; napredovanje dravnih slubenika;
73
MODERNA UPRAVA
odgovornost dravnih slubenika (disciplinska, materijalna, administrativna i krivina), kao i pravni osnov prestanka slubenikog odnosa. Tek po obradi naprijed navedenih pitanja zaokruie se odgovor na pitanje o pravnom poloaju dravnih slubenika u Republici Srpskoj, FBiH i institucijama BiH. 7. SUMMARY New Law on Civil Servants was passed, aligned with the Republic of Srpska Civil Service Reform requests, BiH Public Administration Reform Strategy, and with numerous requests to modernize public administration, which is one of sixteen conditions from the Feasibility Study for integration of BiH into EU. Prior to the new Law, the Law on Administrative Service in the Republic of Srpska Administration was implemented for six years. It was one of the most important laws from the Programme of the Republic of Srpska Civil Service Reform, with the aim to create stable administrative structure which should be based on professions and expertise, without political influence, and it should serve to any democratically elected government, citizens and the Republic of Srpska economy. New legislation, as first out of four reform components, had a task to prevent the influence of the heritage from the past and to create legal framework for professional, expert, rational, efficient, ethical and nationally balanced administration, an administration which would enable modernization and harmonization of the whole legal system in the process of EU integration. The BiH Public Administration Reform Strategy built all previously mentioned requests into six strategic goals, where status of civil servants and Human Resources Development have a significant role. New Law on Civil Servants is an important step in the process of harmonization of domestic legislation with EU legislation, but also with strategic goals of the Republic of Srpska Civil Service Reform. The new legislation emphasises importance of the status of civil servants, and besides basic it introduces status pragmatics (personal and legal status of civil servants).
74
MODERNA UPRAVA
Tiho Daki, specijalista za evropsko pravo MUP RS, Uprava za pravne i kadrovske poslove Vii struni saradnik za normativne poslove
LEGISLATIVNE PROCEDURE U INSTITUCIJAMA EVROPSKE UNIJE (struni rad) Saetak U pravu Evropske unije postoje etiri legislativne procedure. To su: prosta konsultacija, saglasno miljenje, postupak saradnje i zajedniko odluivanje. Prosta konsultacija je procedura koja ustanovljava obavezu Savjeta da trai miljenje Parlamenta prije donoenja odreenih odluka ali to miljenje nije pravno obavezujue. U ovom sluaju Savjet moe donijeti odluku tek po dobijenju miljenja Parlamenta, bez obzira da li je Parlament kroz dato miljenje izrazio svoju saglasnost ili ne. Saglasno miljenje obavezuje Savjet da trai miljenje od Parlamenta i to miljenje je obavezujue. U ovom sluaju Savjet ne moe donijeti odluku bez saglasnosti Parlamenta. Kroz postupak saradnje Parlamentu je omogueno da daje miljenje na prijedlog Komisije i da odlui o zajednikom stavu Savjeta, to predstavlja znaajan napredak u pogledu uestovanja u donoenju propisa. Donoenjem Ugovora iz Amsterdama znaajno je redukovana ova procedura u korist procedure zajednikog odluivanja, koja kao i u prethodnoj proceduri omoguava Parlamentu da daje miljenje na prijedlog Komisije i da odlui o zajednikom stavu Savjeta. Ipak postoji razlika izmeu postupka saradnje i postupka zajednikog odluivanja. Ona se sastoji u mogunosti sazivanja Komiteta za usaglaavanje, koji se sastoji od lanova Parlamenta i Savjeta, a ta mogunost postoji u okviru procedure zajednikog odluivanja. Ova procedura je pretvorila Parlament zajedno sa Savjetom u komunitarnog kolegislatora1. Cilj rada je osvijetliti postupke donoenja pravnih akata u Evropskoj uniji i pokazati da se radi o kompleksnim postupcima koji su nastali kao razultat konstelacije politikih snaga u Evropskoj uniji i njihovih kompromisa izmeu elje za kontinuiranim napretkom u institucionalnom razvoju Evropske unije i tenje drava lanica da zatite
Da je proces donoenja zakona u Evropskoj uniji veoma bitan i da mu se posveuje ozbiljna panja govori i podatak da je 16.12.2003. godine u Strazburu potpisan Interinstitucionalni sporazum izmeu Evropskog parlamenta, Savjeta i Komisije o boljoj izradi zakona (Interinstitutional agreement on beter law - making, C 321/01, 31.12.2003. EN). Kao osnovni cilj ovog sporazuma navodi se poboljanje procesa izrade zakona, potovanje principa kao to su demokratski legitimitet, subsidijarnost, proporcionalnost i pravna sigurnost. Strane se takoe slau o potrebi da se unaprijedi jednostavnost, jasnost i konzistentnost u izradi zakona i u najveoj moguoj mjeri transparentnost legislativnog procesa.
1
75
MODERNA UPRAVA
svoje interese. S druge strane, obrada tema vezanih za pravo Evropske unije je bitno upravo iz razloga to Bosna i Hercegovina eli da postane drava lanica Evropske unije, a poznavanje prava EU je conditio sine qua non u procesu pridruivanja. 1. Prosta konsultacija (consultation procedure) U Osnivakim ugovorima postoje norme koje predviaju da Savjet Evropske unije ima obavezu da konsultuje Evropski parlament i da bez njegovog miljenja ne moe da donese odluku. Meutim, Savjet nije vezan miljenjem Parlamenta. Postupak konsultacije se moe tumaiti kao postupak obavjetavanja Parlamenta o odluci koju bi Savjet trebao usvojiti, a ne kao uee u donoenju propisa. "Ukoliko konsultacija nije predviena ugovorom, Savjet fakultativno moe da zatrai miljenje Parlamenta".2 Potvrda procedure proste konsultacije je dobijena i kroz sudsku praksu. Evropski sud pravde sankcionie nepotovanje ove procedure i trai od Savjeta da iskoristi svaku mogunost dobijanja prethodnog miljenja Parlamenta prije nego to donese svoju odluku3. Dakle svi akti koji su doneseni bez potovanja ugovorom predviene procedure proste konsultacije su nezakoniti. Savjet ima obavezu da trai i da saeka miljenje, bez obzira na to to miljenje pravno nije obavezujue. U praksi se sree i pojam "ponovljene konsultacije"4 ili rekonsultacije Parlamenta, koja se odvija u sluaju kada se Savjet sutinski udaljio od prijedloga Evropske komisije5, na osnovu kojeg je Parlament dao miljenje. 2. Saglasno miljenje (assent procedure) Saglasno miljenje je procedura koja Parlamentu daje mogunost da odlui da li e dati saglasnost na usvajanje odreenih odluka Savjeta. Ova mogunost je slina pravu veta kojim raspolae Parlament u odnosu na oduke Savjeta koje se donose po proceduri saglasnog miljenja. Razlika izmeu postupka proste konsultacije i postupka saglasnog miljenja je u tome to u postupku proste konsultacije miljenje Parlamenta nije pravno obavezno, a u postupku saglasnog miljenja jeste. Dakle, akt se smatra usvojenim tek kada je odobren od strane oba organa, Savjeta pa nakon toga Parlamenta. Parlament nema formalnu mogunost ulaganja amandmana. Jedinstvenim evropskim aktom
2 3
Zeevi Slobodan, Evropska unija - institucije i pravo, FIM, Beograd, 2000 godina, str. 112. Judgment of the Court of 29.10.1980. SA Roquette v Council of the European Communities, Case 138/79, European Court reports 1980. Page 03333. Ovom presudom je potvreno da kad je konsultacija Parlamenta prediena odredbama Osnivakih ugovora, ona se mora u potpunosti ispotovati. 4 Zeevi Slobodan, op. cit., str. 112. 5 Evropski parlament je traio od Evropske komisije da bude obavijeten o prijedlogu akta istovremeno sa Savjetom. Ovakva obaveza nije predviena Osnivakim ugovorima i nije naila na razumjevanje kod Komisije.
76
MODERNA UPRAVA
postupak saglasnog miljenja se odnosio na ugovore o asocijaciji i pristupanju6. To je Ugovorom o Evropskoj uniji proireno na sljedee oblasti7: odreene dispozicije koje se odnose na poloaj Evropskog sistema centralnih banaka, stvaranje tzv. "kohezionih fondova", jednoobrazna izborna procedura za Evropski parlament, zakljuivanje odreenih meunarodnih ugovora. Postupak davanja saglasnog miljenja je proiren na sankcije koje se mogu izrei dravama lanicama za teku povredu fundamentalnih prava stupanjem na snagu Amsterdamskog ugovora. Iz ovog Ugovora je vidljivo da procedura saglasnog miljenja obuhvata i sljedee oblasti: lan 49 Ugovora o osnivanju Evropske unije koji se tie lanstva u Evropskoj uniji, lan 105 stav 6 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koji se tie razliitih aspekta funkcionisanja Evropske centralne banke, lan 107 stav 5 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koji se tie izmjena i dopuna Statuta Evropskog sistema centralnih banaka i lan 161 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koji se tie odrenih mjera vezanih za ekonomsku i socijalnu koheziju8. Evropski parlament ponekad iskoristi ovu vrstu postupka kao instrument regulacije spoljnih odnosa. Kao primjer moe se navesti sluaj kada je Evropski parlament odbio dati saglasno miljenje za zakljuenje finansijskih protokola sa Sirijom i Marokom zbog nepotovanja ljudskih prava u ovim dravama. "Ugovorom iz Nice saglasno miljenje Parlamenta postalo je obavezno i u sluajevima kada se predvia poveana saradnja izmeu nekih drava lanica na podruju koje podlee postupku saodluivanja."9 3. Postupak saradnje (cooperation procedure) Postupak saradnje je prvi put predvien Jedinstvenim evropskim aktom iz 1986. godine. Savjet, postupajui kvalifikovanom veinom po prijedlogu Evropske komisije, poslije dobijanja miljenja (opinion) od Evropskog parlamenta moe da usvoji zajedniki stav (common position)10. Zajedniki stav se saoptava Evropskom parlamentu koji moe u roku od tri mjeseca da odobri zajedniki stav ili da uopte ne
6
"Since 1987, there has also been the assentprocedure, under which the European Parliament must give its assent to international agreements negotiated by the Commission and to any proposed enlargement of the European Union." Fontaine Pascal, Europe in 12 lessons, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2006. p. 19. 7 Zarka Jean - Claude, Osnovi institucija Evropske unije, Institut G 17+, Beograd, 2004, str. 72. 8 Vie o ovome u Craig Paul and De Burca Grainne, EU Law, Text, Cases and Materials, Third Editon, Oxford University Press, 2003. p. 148. 9 Evropojmovnik, Institut za meunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2005. godine, str. 103. 10 U zagradi je koriten pojam na engleskom jeziku kako je napisan u lanu 252. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Conslidated version of the Treaty establishing the European Communitiy, Official Journal of the European Union, C 321 E/155, 29.12.2006. EN.
77
MODERNA UPRAVA
donese odluku o njemu. U takvim suajevima Savjet moe da usvoji odluku u skladu sa zajednikim stavom. U istom roku apsolutnom veinom svojih lanova Parlament moe da predloi amandmane ili da odbije zajedniki stav, a rezultati rada Parlamenta se prosljeuju Savjetu i Evrpskoj komisiji. Ako Parlament odbije zajedniki stav, Savjet ne moe zaobii stav Parlamenta, osim ako ne izglasa tekst jednoglasno. Evropska komisija e u roku od mjesec dana preispitati svoj prijedlog, uzimajui u obzir amandmane predloene od Parlamenta. Komisija e proslijediti amandmane Parlamenta Savjetu koji nisu usvojeni, uz svoje miljenje o njima. Savjet moe usvojiti ove amandmane jednoglasno. U roku od tri mjeseca Savjet moe da preispitani prijedlog usvoji kvalifikovanom veinom ili da ga izmjeni jednoglasno, ili da usvoji jednoglasno izmjene i dopune koje Komisija nije uzela u obzir.11 Savjet ima mogunost da odbije davanje miljenja o izmjenama i dopunama datim od Parlamenta ili o izmijenjenom (dopunjenom) prijedlogu Komisije, i da tako zaustavi postupak. Sektori koji su obuhvaeni postupkom saradnje po Ugovoru iz Mastrihta12 su: propisi o zabrani diskriminacije na nacionalnoj osnovi, odluke o Evropskom socijalnom fondu, minimalni uslovi za poboljanje uslova rada, mjere o profesionalnom usavravanju, odluke o primjeni koje se tiu Evropskog fonda za socijalni razvoj, ivotna sredina (sve akcije koje je Savjet usvojio kvalifikovanom veinom izuzev "akcionih programa opteg karaktera koji odreuju prioritetne ciljeve"), istraivanje sa izuzetkom "istraivakih programa - kadrova", mjere saradnje i razvoja, iskljuujui saradnju sa zemljama Afrike, Kariba i Pacifika, zajednike transportne politike, velike mree (sa izuzetkom "optih orijentacija"). Kroz reformu voenu u Evropskoj uniji ovaj postupak je 1997. godine Ugovorom iz Amsterdama redukovan na oblast ekonomske i monetarne unije, ali je zato proiren postupak zajednikog odluivanja.
11 12
Evropojmovnik, op. cit., str. 104. Zarka Jean - Claude, op. cit., str. 70.
78
MODERNA UPRAVA
4. Zajedniko odluivanje (codecision procedure13) Postupak zajednikog odluivanja je predvien u lanu 251 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice14. Uvoenjem ove procedure "profilisana je bikameralna struktura zakonodavnog organa Evropske unije. Dva doma se ogledaju u Parlamentu i Savjetu koji imaju podjednaku ulogu u donoenju normativnih akata."15 Evropska komisija dostavlja prijedlog Savjetu i Evropskom parlamentu o kojem Parlament usvaja miljenje. To miljenje Parlament upuuje Savjetu, koji nakon toga moe da usvoji zajedniki stav kvalifikovanom veinom. Zajedniki stav se dostavlja Parlamentu ukljuujui razloge kojima se Savjet rukovodio pri usvajanju zajednikog stava (prvo itanje). Parlament moe u roku od tri mjeseca da odobri zajedniki stav, da uti ili da odbije zajedniki stav. Savjet moe usvojiti akt u skladu sa zajednikim stavom ako u spomenutom roku Parlament odobri zajedniki stav ili uti. Ako parlament odbije zajedniki stav Savjet e sazvati Komitet za mirenje (conciliation committee), koji je sastavljen od lanova Parlamenta i Savjeta (drugo itanje). Nakon zavretka postupka usaglaavanja Parlament moe da predloi amandmane ili da potvrdi prethodno odbacivanje zajednikog stava, apsolutnom veinom u oba sluaja. U drugom sluaju prijedlog akta nije usvojen. Ako Parlament predloi amandmane na zajedniki stav, onda se amandmani sa tekstom upuuju Savjetu i Komisiji. Komisija e donijeti miljenje o amandmanima. Kad Savjet smatra da su amandmani opravdani moe da ih odobri kvalifikovanom veinom. Ako je miljenje Komisije negativno onda je za odobrenje potrebna jednoglasna odluka Savjeta. U praksi se javlja i situacija da Savjet ne donese akt uopte, kada e predsjednik Savjeta i predsjednik Parlamenta biti primorani da sazovu Komitet za mirenje (tree itanje). Komitet za mirenje se sastoji od ekvivalentnog broja lanova Savjeta i poslanika Parlamenta. On ima za cilj da se doe do sporazuma. U tom postupku lanovi Savjeta moraju postupati kvalifikovanom veinom, a poslanici Parlamenta veinom glasova16.
"A procedure introduced by the Maastricht Treaty that gives the European Parliament a power to veto certain legislative proposals. If the Council of the European Union and European Parliament fail to agree after a second reading of the proposal by the Parliament, a conciliation committe of the Council and Parliament will attempt to reach a compromise. If no compromise is reached, the Parliament can reject the measure by absolute mayority voting." Dictionary of Law, fifth edition, Oxford University Press, 2003. p. 87. 14 Rules of Procedure of European Parliament, Annex XIII, Framework agreement on relations between the European Parliament and the Commission - Annex 1, General Legislative Procedures: 5. The Commission and the European Parliament shall ensure full implementation of the Joint Declaration on the practical arrangements for the new codecision procedure (Article 251 of the EC Treaty) signed by the European Parliament, Council and Commission on 5 May 1999., Official Journal of the European Union, L 44/122, 15.2.2005. EN. 15 Peji Irena, Parlamentarno pravo - francuski, njemaki, britanski, srpski i primjer Evropskog parlamenta, Pravni fakultet Ni, 2006. godina, str. 291. 16 "Dogovor o zajednikom tekstu prijedloga u okviru Komiteta mora biti postignut kvalifikovanom veinom predstavnika Savjeta i veinom predstavnika EP." Ili Gordana, Institucionalni aspekti reforme
13
79
MODERNA UPRAVA
U daljem postupku Komitet moe u roku od est sedmica od svog sazivanja, usvojiti propis, nakon ega Parlament i Savjet trebaju u roku od est mjeseci da usvoje akt, pri emu Parlament postupa apsolutnom veinom a Savjet kvalifikovanom. Akt se ne moe smatrati usvojenim, ako prijedlog akta ne potvrde oba organa. U sluaju da se unutar Komiteta ne postigne dogovor, prijedlog akta smatra se neusvojenim, osim ukoliko Savjet kvalifikovanom veinom ne potvrdi zajedniki stav. U tom sluaju smatra se da je akt odobren. Meutim, Parlament ima mogunost da odlui da odbaci tekst apsolutnom veinom u roku od est sedmica, ime se akt opet smatra neusvojenim. Po Ugovoru iz Mastrihta postupak zajednikog odluivanja se koristi u sljedeim oblastima17: slobodna cirkulacija radnika, sloboda nastanjivanja, slobodno pruanje usluga, meusobno priznanje diploma i pojedine mjere koje se tiu lica koja nisu stalno zaposlena, usaglaavanje zakonodavstva u oblasti realizacije unutranjeg trita, obrazovanje, kultura, zdravstvo, zatita potroaa, transevropske mree (orijentacije), istraivanje (viegodinji programi), ivotna sredina (za domene u nadlenosti Evropske unije). Ugovor iz Amsterdama18 ide korak dalje ukidajui mogunost da Savjet sazove Komitet za usaglaavanje kada Parlament odbaci zajedniki stav Savjeta i proiruje zajedniko odluivanje na sljedee oblasti: dravljanstvo (ukljuujui pravo dravljana jedne drave lanice da borave na teritoriji druge drave lanice), sloboda nastanjivanja, zabrana svake diskriminacije po osnovi nacionalne pripadnosti (pripadnost odreenoj dravi lanici Evropske unije), transparentnost,
Evropske unije s posebnim osvrtom na poloaj Evropskog parlamenta, doktorska disertacija, Beograd, 2004. godina, str. 221. 17 Vie o tome moe se nai u knjizi autora Zarka Jean - Claude, op. cit., str. 73. i 74. 18 "Iako Evropski parlament, ni posle ovih izmena Ugovora o osnivanju, nije dobio one legislativne kvalitete koji odlikuju nacionalne parlamente, konano je, zajedno sa Savetom, postao istinski komunitarni kolegislator." Vukadinovi D. Radovan, Pravo Evropske unije, etvrto izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Centar za pravo Evropske unije Pravnog fakulteta u Kragujevcu i Kancelarija Srbije i Crne Gore za pridruivanje Evropskoj uniji, Kragujevac, 2006. godine, str. 37.
80
MODERNA UPRAVA
borba protiv prevarnih radnji, carinska saradnja, statistike i zatita podataka, istraivanje (sprovoenje programa), ivotna sredina (akcije i sprovoenje programa). zapoljavanje (podsticaj) i socijalna politika (jednakost polova, sigurnost radnika i drugo), saobraaj (bezbjednost) i transevropske mree, zdravstvo (minimalni zahtjevi u pogledu kvaliteta i sigurnosti organa i supstanci ljudskog porijekla, veterinarske i fitosanitarne mjere koje imaju za cilj zatitu zdravlja), Evropski fond za regionalni razvoj i saradnja u oblasti razvoja. Summary The European Union Law recognizes four legislative procedures. Those are: consultation procedure, assent procedure, cooperation procedure and codecision procedure. The goal of this paper is to clarify procedures in which the European Union enacts legislation and to show that those are complex procedures which are result of constellation of EU political powers and their compromises between their wish for continuous advancement in the EU institutional development and aspirations of member countries to protect their interests. On the other hand, dealing with topics related to the U legislation is important because Bosnia and Herzegovina wants to join the EU, and knowledge about EU legislation is conditio sine qua non in the accession process.
81
MODERNA UPRAVA
82
MODERNA UPRAVA
Boro Bovan Republiki upravni inspektor pri Ministarstvu uprave i lokalne samouprave
ZAKLJUAK U UPRAVNOM POSTUPKU PO ZAKONU O OPTEM UPRAVNOM POSTUPKU REPUBLIKE SRPSKE
SAETAK Zakon o optem upravnom postupku kao procesni zakon ima iru primjenu od svih drugih procesnih zakona (o krivinom, parninom, vanpraninom, izvrnom postupku), jer se ovim zakonom propisuju pravila postupka kod rjeavanja najraznovrsnijih zahtjeva od ivotnog pitanja graana i drugih lica u upravnom postupku. Autor u ovom radu govori o zakljuku u upravnom postupku po zakonu o optem upravnom postupku koji je objavljen u Sl.glasnik RS broj 13/02 i 87/07 , o sluajevima u kojima se on moe donijeti, u kom obliku , o sastavnim dijelovima zakljuka, kao i o mogunosti izjavljivanja pravnih sredstava protiv istog. Ovaj rad je prvenstveno namijenjen slubenicima u organima dravne uprave, drugim organima i organizacijama iz strukture upravne vlasti sa ciljem da im pomogne pri radu na rjeavanju upravnih predmeta , radi lakeg razumjevanja i pravilne primjene odredbi ZUP-a , koje govore o zakljuku u upravnom postupku kod obavljanja upravnih procesnih radnji. 1. U V O D Kada naledni organi rjeavaju odreene zahtjeve stranaka u upravnom postupku ili vode upravni postupak po slubenoj dunosti, oni svoje odluke o provedenom postupku donese u formi rjeenja ili u formi zakljuka. Rjeenjem u upravnom postupku organ odluuje o predmetu upravnog postupka i rjeava sam upravnu stvar u meritumu. Zakljukom se odluuje o pitanjima koja se tiu postupka kao i o onim pitanjima koja se kao sporedna pojave u vezi sa provoenjem postupka, a ne rjeavaju se samim rjeenjem.
83
MODERNA UPRAVA
On ima dosta svojih specifinosti u pogledu lica koja ga mogu donositi, naina donoenja, prava na albu i dr.1 U pravilu zakljuak donesi slubeno lice koje obavlja onu radnju postupka pri kojoj se pojavilo pitanje koje je predmet postupka. Meutim i tu ima izuzetaka,kao to je sluaj kada Zaklljuak o dozvoli itvrenja upravnih akata donosi i izvravaju optinski ogani uprave nadleani za poslove opte uprave ako se radi o administrativnom izvrenju rjeenja onih organizacija i zajednica koje nisu zakonom ovlaene da same izvravaju svoja rjeenja. ZUP Republike Srpske ne sadri precizne odredbe koje govore o prenoenju ovlaenja sa rukovodioca organa na lica za voenje upravnog postupka do donoenja rjeenja - bez prava potpisivanja kao ni odredbe koje govore o prenoenju ovlatenja od strane rukovodioca organa na lica koja mogu rjeavati sami upravnu stvar - sa pravom potpisivanja, kako je to bilo ranije regulisano odredbama lanova 35 i 39 ZUPa SFRJ. U konkretnim sluajevima u praksi najee rukovodioci organa nisu ujedno i voditelji postupka, to esto dovodi u dilemu, koje je to u konkretnom sluaju slubeno lice koje je ovlateno za voenje upravnog postupka, odnosno za samo rjeavanje, i na osnovu koje odredbe zakona rukovodilac organa moe to ovlatenje prenijeti na neko drugo slubeno lice tog organa, naravno koje ispunjava propisane uslove u pogledu kolske, strune spreme, radnog iskustva i poloenog strunog ispita za rad na odreenim poslovima upravnog rjeavanja. Posebnu panju u ovom radu posveujemo navedenom pitanju. Za razliku od rjeenja u upravnom postupku koje se u pravilu donosi u pismenoj formi, zakljuak se po pravilu saoptva prisutnim licima usmeno, a pismeno se izdaje na zahtjev lica koje moe protiv istog izjaviti posebnu albu, ili kada se odmah moe traiti izvrenje samog zakljuka. Kada se zakljuak donosi u pismenom obliku on u formalnom smislu rijei ima isti oblik i iste sastavne dijelove kao i rjeenje u upravnom postupku. Ako se zakljukom nalae izvrenje neke radnje, tada e se istim zakljukom odrediti i rok za izvrenje navedene radnje, tj.rok u kome se ista radnja treba izvriti. I u pogledu albe zakljuak ima svoje specifinosti. ZUP propisuje sluajeve kada se protiv zalljuka moe izjaviti posebna alba, kada alba nije doputena,a propisani su i sluajevi kada se protiv donesenih zakljuaka ne moe izjaviti posebna alba ve se isti moe pobijati albom protiv rjeenja o glavnoj stvari koja je bila predmet postupka. Protiv zakljuka moe se izjaviti posebna alba samo kada je to zakonom izriito predvieno, U tom sluaju zakljuak mora biti obrazloen i sadrati uputstvo pravnom sredstvu. alba protiv zakljuka izjavljuje se itom organu, u istom roku i na isti nain kao i alba protiv rjeenja u upravnom postupku. Ona ne odlae izvrenje zakljuka osim ako je samim zakljukom odreeno drugaije.
Zakljuku u upravnom postupku posveena je posebna glava XIII ZUP-a. (odredbe lana 208, 209 i 210).
84
MODERNA UPRAVA
O formi, obliku i sastavnim dijelovima zakljuka, o albi i nainu izjavljivanja albe protiv zakljuka posebno emo govoriti u ovom radu. Ukazaemo na neke specifinosti donoenje zakljuka u upravnom postupku koji je pokrenut po zahtjevima stranaka i upravnom postupku pokrenutom po slubenoj dunosti. Ukazaemo i na neke specifinosti kod sprovoenja prinudnog administrativnog izvrenja i donoenja zakljuka o dozvoli izvrenja pojedinanih upravnih akata (rjeenja). Sve ovo je veoma vano jer se pored navedenih odredbi glave XIII ZUP-a (lan 208, 209, 210), zakljuak kao procesni akt provolai kroz veoma veliki broj odredbi ovog zakona i poslije rjeenja u upravnom postupku moemo slobodno rei zasluuje najveu panju. 2. SLUBENO LICE OVLATENO ZA DONOENJE ZAKLJUKA U UPRAVNOM POSTUPKU Ovdje emo ukazati smo na neka naela koja su nam veoma vana kada govorimo o zakljuku u upravnom postupku i slubenim licima koja ga donose. itav ZUP je satkan od obaveza i prava organa, slubenog lica koje vodi postupak u konkretnoj upravnoj stvari, stranaka i drugih uesnika u postupku,a ona su najprije utemeljena u njegovim naelima. Ovaj zakon ima dvanaest naela kojih moraju da se pridravaju svi uesnici. Odredbom lana 3. ZUP-a koja ngovori o supsidijarnoj primjeni zakona propisano je da se u pojedinim upravnim oblastima, zakonom mogu propisati posebni postupci koji imaju prioritetnu vanost u odnosu na ZUP, to znai da opti upravni postupak u odnosu na posebne upravne postupke ima dopunski (supsidijarni) karakter, ali se naela upravnog postupka propisana ZUP-om moraju primjenjivati i njih se svi moraju pridravati. Sutina naela slobodne ocjene dokaza je u tome da ovlateno slubeno lice po svom uvjerenju odluuje koje e od injenica uzeti kao dokazane, na osnovu savjesne i briljive ocjene svakog dokaza posebno, i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog postupka. Sutina naela samostalnosti u rjeavanju je u tome da organ koji vodi postupak u okviru ovlaenja utvrenih zakonom ili drugim propisom odnosno ovlateno slubeno lice samostalno uvtvruje injenice i okolnosti, i na podlozi utvrenih injenica i okolnosti primjenjuje zakone i druge propise. Slubeno lice koje obavlja radnje u postupku donosi zakljuak o pitanjima koja se pojave kao prdmet zakljuka, ako ovim zakonom ili drugim propisaom nije drugaije propisano (lan 209.). Takav zakljuak se saoptava prisutnim licima (a ne zainteresovanim licima) usmeno, a pismeno se izdaje na zahtjev lica koja moe protiv zakljuka izjaviti posebnu albu ili kada se odmah moe traiti izvrenje zakljuka.
85
MODERNA UPRAVA
Ve smo u uvodu rekli da je prema ranijoj odredbi lana 35.Zakona o optem upravnom postupku (Sl.list SFRJ br: 47/86) slubeno lice iz ovog lana moglo je biti ovlateno da donosi rjenje u upravnom postupku i sve vrste zakljuaka, a slubeno lice iz lana 39. ovog zakona moglo je biti ovlateno za voenje upravnog postupka bez olvatenja da donosi rjeenje i takve zakljuke kojima se onemoguuje dalje voenje postupka (kao to su npr. zakljuci iz lana 113, 119, 132 ZUP-a RS). Iz prednjeg proizilazi da lice koje nema ovlaenje za rjeavanje same upravne stvari (za donoenje rjeenja) ne moe donositi ni zakljuke kojima se onemoguava dalje voenje postupka. U konkretnim sluajevima u praksi najee rukovodioci organa nisu ujedno i voditelji postupka, to esto dovodi u dilemu koje je to u konkretnom sluaju slubeno lice koje je ovlateno za voenje upravnog postupka, odnosno za samo rjeavanje, i na osnovu koje odredbe zakona rukovodilac organa moe to ovlatenje prenijeti na neko drugo slubeno lice tog organa, naravno koje ispunjava propisane uslove u pogledu kolske, strune spreme, radnog iskustva i poloenog strunog ispita za rad na odreenim poslovima upravnog rjeavanja. Nekim zakonima o optem upravnom postupku u BiH propisane su novane kazne za prekraje koje poine slubena lica i druga odgovorna lica u organima uprave, preduzeima i institucijama koje vre javna ovlatenja na osnovu zakona, a to su najee lica koja su ovlaena za rjeavanje upravnim stvarima ili ovlaena za poduzimanje radnji u upravnom postupku do donoenja rjeenja. Da bi se obezbjedila objektivnost rjeavanja,u upravnom postupku nije doputeno da postupak vodi slubeno lice u iju se nepristrasnost moe posumnjati bilo u odnosu na stranke koje uestvuju u upravnom postupku ili zbog njegovog linog interesa u udnosu na samu upravnu stvar (ne moe voditenj postupka sam sebi donijeti rjeenje kojim mu se odobrava gradnja stambenog objekta). Zakon o optem upravno postupku ne predvia mogunost izuzea organa, ali se moe u skladu sa poglavljem 6. glave II ZUP-a traiti izuzee slubenog lica kojim su propisani obavezni i fakultativni razlozi za izuzee slubenog lica koje obavlja radnju u postupku. Tako, im slubeno lice sazna da postoji neki od zakonom propisanih razloga za obavezno izuzee duno je da prekine svaki dalji rad na predmetu i o tome obavjesti nadleni oragan za rjeavanje o izuzeu. O izuzeu se odluuje posebnim zakljukom. U zakljuku o izuzeu odredie se slubeno lice koje e rjeavati u upravnoj stvari odnosno obavljati pojedine radnje u postupku u predmetu u kome je izuzee odreeno. Zakljuak o izuzeu zapisniara donosi slubeno lice koje vodi postupak. Optenje organa i stranaka u upravnom postupku ostvaruje se raznim procesnim radnjama a najee: podnescima, pozivanjem, zapisnicima, razmatranjem spisa od strane zainteresovanih lica i davanjem obavjetenja u toku postupka. Veinu radnji obavlja se kod ovlatenog slubenog lica za voenje upravnog postupka. Organ je ovlaten da poziva lice ije je prisustvo u postupku neophodno, a isto je duno da se odazove pozivu. Ako se lice kome je poziv lino dostavljen, a ne odazove se pozivu, a svoj izostanak ne opravda moe biti privedeno a pored toga i kanjeno novanom kaznom. Ove mjere se mogu primjeniti samo ako je u pozivu bilo oznaeni da e se one primjeniti. Zakljuak o privoenju, o izricanju kazne ili plaanju trokova donosi
86
MODERNA UPRAVA
slubeno lice koje vodi postupak u saglasnosti sa slubenim licem ovlaenim za rjeavanje upravne stvari. U kontekstu ovakvih zakonskih rjeenja(propisanih navedenim odredbama Zakona o optem upravnom postupku i Zakona o lokaloj samouravi) koja se odnose na poloaj i ovlatenja slubenih lica kad rjeavaju u upravnim stvarima pri organima jedninica lokalne samouprave Zakonom o ostatusu funkcionera lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske broj:96/05) propisano je da naelnik optine, odnosno gradonaelnik grada, kao lice koje vri izvrnu vlast i rukovodi optinskom slubom i odgovara za njen rad, moe u upravnim rjeavanjima ovlstiti drugo slubeno lice u organu(koje ispunjava propisane uslove kolske, struen spreme, radnog iskustva i strunog ispita) za voenje upravnog postupka do donoenja rjeenja bez prava potpisivanja kao i za voenje upravnog postupka i donoenje samog rjeenja odnosno upravnog akta sa pravom potpisivanja. Navedenim odredbama Zakona o ostatusu funkcionera jedinica lokalne samouprave pokuala se nadomjestiti pravna praznina iz Zakona o optem upravnom postupku koja govori o ovlatenjima slubenih lica u upravnom postupanju. Ovo napominjemo sa posebnim razlogom jer zakljuak kojim se odluuje o nekom pravu, obavezi ili pravnom insteresu u smislu ZUP-a i Zakona o upravnim sporovima predstavlja upravni akt. Ako paljivo proitamo odredbe ZUP-a vidjeemo da se o procesnim pitanjima koja se tiu voenja upravnog postupka u formi zakljuka odluuje u tridesetak sluajeva, u 15-ak sluajeva zakljukom se odluuje o sporednim pitanjima o rjeavanju upravne stvari (ako se o njima ne odluuje u rjeenju), te 10-tak sluajeva kada slubeno lice moe donijeti zakljuak kojim se onemoguava dalje voenje postupka. Postojanje navedenih odredbi o ovlaenju slubenih lica za voenje upravnog postupka, kao i za samo rjeavanje i donoenje zakljuaka posebno je vano da bi se pecizno utvrdila ovlatenja i odgovornosti uesnika u upravnom postupku. 2.1. OBLIK, FORMA I SASTAVNI DIJELOVI ZAKLJUKA Odredbom lana 190. ZUP-a i odredbom lana 7. Zakona o upravnim sporovima propisano je da je upravni akt onaj akt kojim nadleni organ rjeava u izvjesnom pravu i obavezi, odnosno neposrednom linim interesu fizikih i pravnih lica i drugih stranaka u kakvoj upravnoj stvari. Ovom odredbom su propisani uslovi koje jedan akt odnosno odluka organa u upravnom postupku mora ispunjavati da bi se u smislu prednjih propisa mogla smatrati upravnim aktom, kako bi po svojoj konanosti mogao stei dalju pravnu zatitu pred nadlenim sudom u upravnom sporu (jer se upravni spor moe voditi samo protiv upravnog akta). Iz prednjeg proizilazi da za odreivanje da li se jedan akt moe smatrati upravnim aktom nije bitna njegova forma ve njegov sadraj, u smislu ispunjavanja naprijed citiranih uslova iz ZUP-a i ZUS-a.
87
MODERNA UPRAVA
Znai, pravilo je da se upravne stvari ne rjeavaju zakljukom ve rjeenjam ali ima nekih odluka organa kojima se odluuje u formi propisanog zakljuka, a koji se ipak po svom sadraju (meritorimu) odluke smatra upravnima ktom, jer se zakljukom ulazi u rjeavanje o pravu stranke, kao to je sluaj donoenja zakljuka o odbacivanju zahtjeva stranke kojim se utvruje da nema uslova za pokretanje postupka jer po ocjeni organa nema za to pravnih uslova. Rekli smo da slubeno lice koje obavlja radnju u postupku donosi zakljuak o pitanjima koja se pojave kao prdmet zakljuka. Takav zakljuak se saoptava prisutnim licima usmeno, a pismeno se izdaje na zahtjev lica koja moe protiv zakljuka izjaviti posebnu albu ili kada se odmah moe traiti izvrenje zakljuka. Glava XIII ZUP-a koja govori o zakljuku ne sadri preciznu odredbu koja se odnosi na oblik i sastavne dijelove zakljuka, ali je istim propisano da zakljuak protiv koga se moe izjaviti alba mora izdati stranci u pismenom obliku mora biti obraloen i sadravati pouku o pravnom sredstvu. Iz prednjeg proizilazi da pismeni zakljuak u konkretnom sluajevu mora imati isti oblik i sastavne dijelove kao i rjeenje u upravnom postupku, a to su: naziv organa sa brojem i datumom zakljuka, uvod, dispozitivi, obrazloenje, uputstvo o pravnom sredstvu, potpis slubenog lica i peat organa. U formalnom smislu rijei zakljuak u upravnom postupku protiv koga se moe izjaviti posebna alba sadri: -naziv organa koji ga donosi, -broj koji nosi predmet od samog formiranja u pisarnici organa, -datum izrade zakljuka, Uvod sadri: -naziv organa koji ga donosi, -naznaenje odredbi procesnog zakona, -ime strane i njenog zakonskog zastupnika, predstavnika ili punomonika ako se zakljuak donosi na zahtjev stranke, ili oznaenje da se zakljuak donosi po slubenoj dunosti, -krakto oznaenje predmeta postupka, Dispozitiv sadri: -dispozitivom se odluuje o stvari koja se tie samog zakljuka , -on mora biti kratak, jasan i nedvosmislen, -dispozitiv po potrebi moe biti podjeljen u vie taaka, -ako je dispozitivom zakljuka naloena neka radnja tada se istim zakljukom (dispozitivom ) odreuje rok za izvrenje te radnje, -u koliko je ZUP-om propisano da alba izjavljena protiv zakljuka ne odlae izvrenje zakljuka, to se mora navesti kao posebna taka dispozitiva,
88
MODERNA UPRAVA
Obrazloenje: Zakljuak protiv koga se moe izajviti posebna alba mora biti obrazloen. Obrazloenje je sastavni dio zakljuka i ono je bitan formalno pravni uslov. Zakljuak mora imati obrazloenje kada se radi o rjeavanju neke sloenije stvari, a to su najee sluajevi kada se zakljukom stranci nalau neke obaveze ili izvrenje neke radnje ili u sluajevima kada se zahtjev stranke odbija. Obrazloenjem zakljuka se obrazlae dispozitiv doneenog zakljuka u svim njegovim dijelovima i takama (ako se dispozitiv sastoji od vie taaka), pozivanje na odredbe ZUP-a koje daju ovlatenje organu odnosno slubenom licu, voditelju postupka da samostalno ili uz saglasnost rukovodioca organa moe odluiti tako kako je odluio u dispozitivu zakljuka. Ukoliko je u dispozitivu zakljuka odreeno da alba izjavljena na zakljuak ne odlae njegovo izvrenje, obrazloenje mora sadravati naznaenje propisa koji to odreuje. Pored toga to se obrazloenjem zakljuka stranka obavjetava o pravnim razlozima, za donoenje takvog dispozitiva zakljuka, obrzaloenje je vano i radi organa vie istance, odnosno nadlenog suda u upravnom sporu, jer se u obrazloenju iznose bitni elementi za kontrolu zakonitosti donesenog zakljuka. Nedostatak obrzaloenja u zakljuku protiv kojeg je doputena posebna alba predstavlja bitnu povredu pravila postupka (Presuda ustavnog suda FNRJ U-8039/59 od 23.09.1959. godine). Odreeni zakljuci mogu se izdavati na propisanom obrascu ali ne i usluajevima kada se radi o sloenim stvarima kao to so zakljuci o dozvoli izvrenja upravnih akata prinudnim putem. Uputstvo o albi : Pouka o pravnom sredstvu-pravnom lijeku ili uputstvo o albi je takoe obavezan sastavni dio zakljuka u sluajevima kada se zakljuak u upravnom postupku donosi u pismenom obliku i kada je zakonom izriito predvieno da se protiv zakljuka moe izjaviti posebna alba. Takav zakljuak mora pored obrazloenja sadravati i uputstvo o albi. alba se saglasno odredbi lana 210. izjavljuje u istom roku, na isti nain i istom organu kao i alba protiv rjeenja u upravnom postupku. Uputstvo o pravnom sredstvu-albu protiv zakljuka je sastavni dio zakljuka i stavlja se iza obrazloenja. Njime se stranka obavjetava da li se protiv zakljuka moe izjaviti redovno pravno sredstvo, kao npr: -Protiv ovog zakljuka moe se izjaviti alba........................................................, -Protiv ovog zakljuka ne moe se izjaviti alba ve se isti moe pobijati albom protiv rjeenja o glavnoj stvari,..............................................................., -Protiv ovog zakljuka alba nije doputena,.........................................................,
89
MODERNA UPRAVA
Ili npr: -Ovaj zakljuak je konaan u upravnom postupku, protiv istog nije doputena alba. Protiv istog moe podnojeti tuba nadlenom sudu u roku od 30 dana od dana dostave istog. (Ovo je npr: sluaj kada je zakljuak o doputanju ponavljanja postupka donio drugostepeni organ jer je njegovim upravnim aktom okonan upravni postupak,pa se protiv ovog zakljuka ne moe izjaviti alba ve se moe tubom kod nadlenog suda pokrenuti upravni spor). Rok za albu u pravilu iznosi 15 dana od dana njegovog dostavljanja. alba se predaje ovom organu usmeno na zapisni, pismeno ili putem pote . Iza pouke o pravnom sredstvu treba se navesti propis i tarifni broj na osnovu koga je stranka duna platiti taksu ili navesti osnov za oslobaanje od takse. Stanovite sudske prkse da se odredbe ZUP-a koje govore o uputstvom o pravnom sredstvu primjenjuju i na zakljuak u onom dijelu u kome to nije propisano odredbama glave XIII. ZUP-a. U sluaju da je uputstvo o pravnom sredstv bilo pogreno, pa je stranka postupila po pogrenom uputstvu, stranka zbog toga ne moe imati tetne poseljedice, a ovdije se naravno misli na tetne posljedice na stranku u procesnom smislu. Potpis slubenog lica i peat organa. Ako paljivo proitamo oredbe ZUP-a koje govore o zakljuku u upravnom postupku vidjeemo da zakljuak moe donijeti slubeno lice koje je ovlateno za rjeavanje i slueno lice koje vodi postupak uz saglasnost lice koje je ovlateno za rjeavanje same upravne stvari. Tako treba i postupati i naznaiti na samom zakljuku, uz otisak peata organa koji po Zakonu o peatima i Zakonu o amblemu RS slui za potvrivanje autentinosti akta organa. Praksa je da u donjem lijevom uglu stoji oznaenje kome se zakljuak dostavlja, i to je veoma vano, mada u pozitivnim propisima nije precizno utvrena takva obaveza organa, odnosno slubenog lica-voditelja postupka. 2.2. ALBA PROTIV ZAKLJUKA U UPRAVNOM POSTUPKU Ve smo rekli da se protiv zakljuka u upravnom postupku moe se izjaviti posebna alba samo u sluajevima kada je to zakonom izriito predvieno. Mogunost i nain izjavljivanja albe protiv zakljuka zavisi o kakvom se zakljuku radi odnosno o kakvoj konkretnoj situaciji se radi. ZUP propisuje 50-tak sluajeva za donoenje zakljuka u upravnom postupku ali ih sve moemo podijeliti na: -zakljuke protiv kojih se moe izjaviti posebna alba,
90
MODERNA UPRAVA
-zakljuke protiv kojih alba nije doputena, -zakljuke protiv kojih se ne moe izjaviti alba ve se isti moe pobijati albom protiv rjeenja o glavnoj stvari koja je bila predmet postupka. ZUP je propisao 30-tak sluajeva gdje je izritio zakonom predviena mogunost izjavljivanja posebne albe na donesen zakljuak. U ovim sluajevima alba se izjavljuje u isotm roku, na isti nain istom organu kao i alba protiv rjeenja u glavnoj stvari. alba protiv zakljuka izjavljuje se drugostepenom organu odnosno organu nadlenog za odluivanje po albi, a ista se predaje organu koji je donio zakljuak u prvom stepenu, jer ovaj ima po ZUP-u obavezu formalnog ispitivanja albe i provoenje postupka rada prvostepenog organa po albi propisanog, odredbom glave XIV poglavlja 6 ZUP-a. alba se izjavljuje u pravilu u roku od 15 dana od dana dostavljanja zakljuka, meutim u praksu postoje i razliiti sluajevi akada je posebnim zakonom rok za albu protiv rjeenja (na primjer inspektora) odreen drugaije od opteg ZUP-ovog roka za albu i on ne iznosi 15 ve 8 dana od dana dostavljanja rjeenja inspektora. U ovim sluajevima, a pozivaju i se na odredbe lana 210.stav 2.ZUP-a rok za izjavljivanje albe protiv zakljuka iznosi 8 dana od dana dostavljanja zakljuka. Drugostepeni organ odnosno organ nadlean za odluivanje po albi protiv zakljuka e saglasno odredbi lana 224. do 231. ZUP-a svoju odluku donijeti u formi rjeenja, a u formi zakljuka samo u sluaju ako stranka odustane od albe, gdje e se postupak po albi obustaviti zakljukom. U pravilu alba ne odlae izvrenje zakljuka, osim ako je zakonom ili samim zakljukom drugaije odreeno. U koliko alba ne odlae izvrenje zakljuka to se mora naglasti kao posebna taka dispozitiva zakljuka, a u tom smislu treba i samo obrazloenje zakljuka sadravati pozivanje na propis. Vano je napomenuti da se u sluajevima provoenja administrativnog izvrenja mora posebno voditi rauna o izvrnosti samog zakljuak o dozvoli izvrenja u sluaju kad stranka ima prav posebne albe na doneseni zakljuak. Odredbom lana 256. poglavlja XIII ZUP-a koja govori o izvrenju propisano je da se zakljuak u upravnom postupku izvrava kada poistane izvran. To je sluaj kada se dispozitivom zakljuka kojim je stranci naloena neka radnja i ostavljen rok za izvrenje te radnje, uz napomenu da alba ne odlae izvrenje zakljuka, zakljuak postaje izvran dostavljanjem stranci ovog zakljuka i protekom roka za izvrenje te radnje. Ovdje se radi o situaciji koje su karakteristine za upranvi postupak i koje ovaj postupak razlikuje od drugih postupaka a jedna od njih i situacija kada je upravni akt izvren a da nije ni konaan ni pravosnaan.
91
MODERNA UPRAVA
Summary The Law on General Administrative Procedures as a procedural law has wider application than any other procedural laws (Criminal, Civil, Law on Extra-judicial Proceedings, Law on Executive Procedures), because this law lays down the rules for procedures of dealing with the most diverse requirements of citizens issues and other participants in an administrative process. The author of this paper writes about the conclusion in the administrative procedure according to the Law on General Administrative Procedures, about cases in which the conclusion can be adopted in any form, about constituent parts of the conclusion, as well as about a possibility of legal remedies against it. This paper is primarily intended for officials in civil service institutions and other bodies and organizations from the administrative structure, with the aim to help them at work to deal with administrative cases, to help them understand and apply provisions of Law on Administrative Procedures which deal with conclusions in administrative procedures.
92
MODERNA UPRAVA
Dr Milo Babi profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci ZLOUPOTREBA SLUBENOG POLOAJA ILI OVLAENJA OSNOVNO ANTIKORUPCIJSKO KRIVINO DJELO Saetak: Krivino djelo zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja iz l. 347 Krivinog zakona Republike Srpske predstavlja najznaajnije krivino djelo iz skupine krivinih djela kojima se ugroava zakonito i pravilno vrenje slube. Rije je o jednom od kljunih antikorupcijskih delikata koje je u osnovi svih drugih djela iz ove zakonske grupe djela, ali i mnogih drugih djela iz drugih grupa krivinih djela koja se redovno pojavljuju kao kvalifikovani oblici ukoliko ih ine slubena lica zloupotrebom svog poloaja ili ovlaenja. Autor u radu analizira ovo krivino djelo i njegova zakonska obiljeja, te odnos prema nekim drugim krivinim djelima, pri emu se i kritiki osvre na neka zakonska rjeenja i iznosi prijedloge za njihovo mijenjanje. Autor u razmatranju odreenih obiljeja djela i problema u praktinoj primjeni navodi i komparativna rjeenja i stavove sudske prakse nekih zemalja, kao to je Njemaka, Austrija i vajcarska, kao i zemalja u okruenju. Kljune rijei: zloupotreba poloaja ili ovlaenja; iskoriavanje poloaja, prekoraenje ovlaenja, nevrenje slubene dunosti, neimovinska korist, imovinska korist, znatna teta, tea povreda prava drugog. 1. Pojam i opte karakteristike krivinih djela protiv slubene dunosti Iako su zloupotrebe slubenog poloaja i ovlaenja, kao i uopte nezakonita ponaanja slubenih lica, poznata u najstarijem pravu i stara koliko i sam slubeniki aparat i vrenje javnih slubi, do znaajnijeg teorijskog izuavanja i obrade ovog vida kriminaliteta dolazi tek u 19. vijeku, kada i zapoinje sistematizovanje kanjivih djela protiv slubene dunosti i njihovo izdvajanje u posebnu grupu krivinih djela. Na razvoj ovih krivinih djela uticalo je prvenstveno jaanje drave i javnih slubi kojima je bilo povjereno vrenje odreenih funkcija, a samim tim i pojava sve eih zloupotreba takvih funkcija i ovlaenja od strane slubenih i odgovornih lica koja su ih obavljala. Da bi dravni aparat navedene funkcije obavljao u skladu sa zakonskim propisima i u granicama povjerenih ovlaenja, drava je preduzimala odgovarajue mjere za spreavanje navedenih zloupotreba, meu kojima posebno mjesto zauzimaju razliiti oblici krivinih djela protiv slubene dunosti, odnosno primjena krivinih sankcija prema onima koji zloupotrebljavaju svoja slubena ovlaenja. Uopte uzev, moglo bi se rei da krivina djela protiv slubene dunosti predstavljaju protivpravna ponaanja upravljena protiv pravilnosti funkcionisanja javnih
93
MODERNA UPRAVA
slubi koja vre slubena ili ovlaena lica u vrenju svoje slubene dunosti ili u vezi sa njenim vrenjem. Ovaj vid krivinih djela u dananje vrijeme spada u kategoriju kriminaliteta sa izrazito visokim stepenom opasnosti za drutvo, posebno onaj njegov preteniji dio koji u svojoj osnovi ima korupciju, tj. iznuivanje ili primanje odreenih koristi za vrenje ili nevrenje slube. To se ogleda ne samo u materijalnim posljedicama koje vrenjem ovih djela nastaju, ve posebno u razaranju i remeenju osnovnih tokova drutvenog ivota kroz napad na moralne vrijednosti drutva. Korumpirana administracija za svako drutvo predstavlja veliko zlo; ona slabi poredak i naruava autoritet vlasti, takva administracija izaziva opte nezadovoljstvo kod graana. Iz samog naziva ovih djela proizilazi da je njihovo sutinsko obiljeje povreda slubene dunosti uinjena od strane slubenih lica protivpravnim koritenjem slubene pozicije i ovlaenja koja iz toga proizilaze. Radi se o djelima zloupotrebe vlasti, nedoputenog koritenja slubenog poloaja i ovlaenja koja ta lica imaju u obavljanju slubene dunosti. Ovakve pojave karakteristine su kako za starija tako i za savremena drutva. Njihova opasnost posebno je potencirana injenicom da ova djela vre lica koja su nosioci slubenih ovlaenja, to predstavlja napad na integritet slube iznutra. To istovremeno poveava mogunost prikrivanja ovog vida kriminaliteta. Neuredno, nesavjesno i nepravilno vrenje slubene dunosti, javnih i drugih ovlaenja, pogoduje i razvoju birokratije i dovodi do korumpiranosti administracije. Ako je uz to administracija zbog korumpiranosti povezana i sa uiniocima nekih drugih krivinih djela ili je radi vrenja ovih djela i sama meusobno povezana i organizovana, onda su otvorene mogunosti za neogranieno irenje bezakonja koje je teko kontrolisati i otkrivati. Ovakva ponaanja naruavaju ugled vlasti i slabe povjerenje graana u slubeniki aparat svoje drave. Zato sve drave preduzimaju odgovarajue mjere za suzbijanje i spreavanje svih vidova nesavjesnosti i zloupotreba u vrenju slube i drugih javnih ovlaenja. Pored niza mjera preventivnog karaktera, predviaju se i primjenjuju i razliiti oblici odgovornosti slubenih lica, meu koja spada i krivina odgovornost. Uz manje ili vee razlike krivina djela korupcije i krivina djela protiv slubene dunosti predviena su u gotovo svim dananjim krivinim zakonodavstvima. Ve je navedeno da su ova djela u sutini djela zloupotrebe slubenog poloaja i ovlaenja u vrenju slubene dunosti. Meutim, iza ove generalne grupne oznake ovih djela nalaze se krivina djela kojima se povreuju ili ugroavaju razliite vrijednosti kao to su lina prava ovjeka, njegova imovina i dr. To stvara odreene probleme u odreivanju zatitnog objekta ovih djela, pa stoga neki autori smatraju da se kod ovih djela ne moe govoriti o jedinstvenom, ve samo o viestrukom objektu zatite. Iako se ovim djelima ugroavaju razliite individualne vrijednosti, iz prirode i smisla ovih djela proizilazi da je njihov primarni objekat zatite zakonito, savjesno i pravilno vrenje slubene dunosti i ovlaenja. Rije je dakle o optem interesu cjelokupnog drutva i svakog graanina da dravne i druge slube od javnog interesa pravilno i zakonito funkcioniu, jer samo tako one ispunjavaju svoju drutvenu funkciju. istota, ispravnost, savjesnost, urednost i zakonitost u djelovanju dravnih i drugih javnih slubi su neophodne pretpostavke za njihovo efikasno i autoritativno funkcionisanje. Povreda prava graana, odnosno drugih individualnih vrijednosti koje mogu biti ugroene zloupotrebom pomenutih slubi, predstavljaju daljnje posljedice povrede ove primarne
94
MODERNA UPRAVA
vrijednosti. Ovako odreen objekat zatite kod ovih djela ne ograniava se samo na zakonito postupanje klasine dravne administracije, ve obuhvata i sve javne slube kao to su socijalne, kulturne, prosvjetne, zdravstvene, zatim slube u bankarstvu i finansijskom poslovanju, prometu roba i usluga odnosno trgovini, meunarodnim ekonomskim transakcijama, te uopte slube koje vre javna ovlaenja. Jedno od zajednikih i bitnih obiljeja krivinih djela iz ove glave je i to da njihov izvrilac, u najveem broju sluajeva, moe biti samo slubeno lice. Meutim, slubeno lice kao glavni subjekt ovih djela samo po sebi ne odreuje karakter ovih djela u tom smislu da bi svako djelo samo radi toga bilo svrstano u djela protiv slubene dunosti. Ve je reeno da je sutina korupcionih i slubenikih krivinih djela povreda zadataka i funkcija slube, to implicira iru koncepciju ovih krivinih djela prema kojoj ovamo spadaju, pored djela koja se preduzimaju u vrenju slube, i djela u vezi sa njenim vrenjem. Radi se o specifinim krivinim djelima koja nisu isto slubenika krivina djela i koja pored slubenih, mogu vriti i druga lica u slubi ili uopte na radu u dravnom organu ili nekoj javnoj slubi, ili ih mogu vriti sva lica (npr. protivzakonito posredovanje, davanje mita i dr.). Izvrioci krivinih djela korupcije uglavnom nisu iz redova klasinog kriminaliteta, ve su to pripadnici najviih drutvenih slojeva, to su lica na poloaju i od ugleda, visokopozicionirani nosioci dravnh i ekonomskih funkcija i ovlaenja, lica na odgovornim radnim mjestima u komercijalnom, finansijskom i carinskom poslovanju, robnom prometu, zatim trgovaki putnici, poslovoe, itd. Naroito su esti izvrioci krivinih djela korupcije slubena lica koja vre odreene funkcije u dravnim organima, javnim slubama i drugim javnim institucijama i ustanovama i koja rjeavaju o odreenim pravima i obavezama graana i pravnih lica, kao to je izdavanje odreenih dozvola ili saglasnosti, izdavanja uvjerenja, rjeenja, diploma, raznih poreskih, carinskih i drugih finansijskih obaveza prema dravi i sl. Kod veine krivinih djela iz ove glave, paralelno sa slubenim licem, kao izvrilac navedeno je i odgovorno lice. To je bilo nuno, s obzirom da se brojne funkcije javnopravnog karaktera obavljaju i izvan klasinih dravnih organa. Odgovorno lice je ono lice kome je povjeren odreeni djelokrug poslova iz oblasti djelovanja privrednh drutava ili drugih pravnih lica. Radi se o ovlaenjima vezanim najee za upravljanje i rukovanje imovinom ili rukovoenje proizvodnjom ili nekim drugim privrednim procesom ili za nadzor nad njima. Ovdje dolaze i ovlaenja vezana za korienje stambenog fonda, radnih odnosa, zdravstvenog i socijalnog osiguranja i dr.1 Kod ovih krivinih djela prihaena je koncepcija podijeljene zakonodavne nadlenosti izmeu BiH s jedne i Entiteta i Brko Distrikta s druge strane. Osnovni kriterijum ove raspodjele je pozicija slubenih ili odgovornih lica kao izvrilaca ovih djela, pa tako KzBiH u glavi XIX predvia krivina djela iji su izvrioci slubena i odgovorna lica u institucijama BiH, dok su u ostalim zakonima izvrioci ovih djela ova
1
Opirnije i detaljnije o ovim krivinim djelima, v. Babi-Markovi, Krivino pravo, pos. dio, Banja Luka (2008), II. izm. izdanje, str. 244-248; M. Babi i dr.: Komentari krivinih/kaznenih zakona, Sarajevo, 2005, Tom I., str. 706-710; LJ. Lazarevi, Krivino pravo, pos. deo, Beograd, 1981, str. 674-684; Komentar Krivinih zakona SRS, SAPKiV (grupa autora pod redakcijom N. Srzentia), Beograd, 1981, str. 709-715; Komentar Krivinog zakona SRJ (grupa autora pod redakcijom LJ. Lazarevia), Beograd, 1995, str. 571578.
95
MODERNA UPRAVA
lica u entitetskim ili institucijama Brko Distrikta. Osim odreenih razlika koje postoje u nazivu same zakonske glave odnosno nazivima i opisima nekih djela, razlika se sastoji i u njihovoj sistematici, jer KzBiH na prvo mjesto stavlja davanje i primanje mita, a ne zloupotrebe slubenog poloaja kao osnovno djelo iz ove grupe djela. 1. Nastanak i razvoj krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja Krivino djelo pod nazivom zloupotrebe slubenog poloaja i ovlaenja u nae krivino zakonodavstvo uvedeno je jo Krivinim zakonikom iz 1951 godine (l. 314 KZ/1951 Jugoslavije). Raeno je po uzoru na l. 312 tadanjeg Krivinog zakonika vajcarske (Amtsmibrauch) i smjeteno je u grupu djela protiv slubene dunosti, to znai da je tretirano kao isto slubeniko krivino djelo jer je njegov uinilac moglo biti samo lice koje je imalo svojstvo slubenog lica. Meutim, kako je pojam slubenog lica u odredbi l. 99. st. 1. tadanjeg Krivinog zakonika bio postavljen dosta iroko (obuhvatao je pored ostalog i slubenika u preduzeu ili ustanovi drutvene organizacije, a i praksa ga je tumaila isto tako dosta ekstenzivno), kao slubeno lice tretiran je npr. i trgovaki pomonik zaposlen kao prodava u prodavnici trgovakog preduzea2, pa je ovo krivino djelo ve tada prelazilo granice klasinog slubenikog krivinog djela. Na to ukazuje i nain na koji je bio konstruisan njegov osnovni oblik za ije postojanje je bilo dovoljno da je zloupotrijebljen slubeni poloaj ili ovlaenje, dakle bio je postavljen kao isto formalni delikt. Noveliranjem Krivinog zakonika 1959 godine, ovo krivino djelo doivljava znaajne izmjene. Tada se prihvata sasvim drugaija koncepcija djela zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja i uspostavljaju se njegova dva oblika: prvi, ije zakonsko bie ima karakter neimovinskog delikta koji se ograniava na neimovinsku zloupotrebu slubenog poloaja (l. 314) i drugi ije bitno obiljeje postaje pribavljanje protivpravne imovinske koristi pod nazivom zloupotreba slubenog poloaja ili ovlaenja iz koristoljublja (l. 314 KZ). Pored toga, dolazi i do promjena u odreenju uinioca ovih djela, jer se pojam slubenog lica postavlja restriktivnije, ali se s druge strane u mogue uinioce oba ova djela ukljuuje i odgovorno lice, to su postali i tadanji slubenici u preduzeima. To je u izvjesnoj mjeri stvorilo probleme i tekoe, jer je i jedno i drugo djelo u grupi djela protiv slubene dunosti, mada je djelo iz l. 314a u svom jednom dijelu imovinski delikt, jer je njegovo konstitutivno obiljeje koristoljublje, odnosno postupanje slubenog ili odgovornog lica u namjeri pribavljanja protivpravne imovinske koristi. Pored toga, kao uinioci ovih djela, kako je reeno, mogla su biti i odgovorna lica, dakle lica koja u jednom strogom smislu i nemaju svojstvo slubenog lica.3 Slino rjeenje ovog krivinog djela preuzeo je i KZ SFRJ i KZ SRBiH iz 1976/77 godine, s tom razlikom to je KZ SFRJ oba navedena oblika ovog krivinog
2 3
Up. B. Zlatari, Krivini zakonik u praktinoj primjeni, I. svezak, Zagreb, 1956., str. 324. Up. P. Novoselec, Zloupotreba poloaja ili ovlasti kao gospodarsko kazneno djelo, HLJKPP, 1/2002, str. 3-36.
96
MODERNA UPRAVA
djela legislativno tehniki postavio kao jedno djelo pod nazivom zloupotreba slubenog poloaja (l. 174), pri emu su djela iz st. 1 i 2 u osnovi predstavljala krivino djelo iz l. 314 (neimovinska zloupotreba), dok su djela iz st. 3 i 4 obuhvatala koristoljubivu zloupotrebu iz l. 314a Krivinog zakonika iz 1951. godine. Krivini zakon SRBiH (l. 226) u osnovi je prihvatio isto rjeenje. Izmjenama KZ SFRJ uinjenim 1990. godine unijeto je nekoliko znaajnih izmjena kod ovog krivinog djela. Za osnovni oblik djela iz st. 1 nije dovoljna samo namjera da se zloupotrebom slubenog poloaja pribavi sebi ili drugom kakva korist ili drugome nanese kakva teta, ve je potrebno da je korist i pribavljena odnosno da je teta nanijeta. Ranija inkriminacija iz st. 2 i 3 unijete su u djelo iz st. 2 kod koga je poveana kazna. U st. 3 propisan je najtei oblik djela koji je ranije bio predvien kao krivino djelo pljake u slubi. Izrene su i odreene izmjene novanih iznosa kod teih oblika djela. Krivini zakonik Republike Srpske iz 2000 godine (l. 337) u osnovi zadrava koncepciju ovog krivinog djela iz KZ SFRJ, odnosno noveliranog Krivinog zakonika iz 1959 godine, sa odreenim preteno terminolokim, ali i nekim sadrajnim izmjenama. Najprije, iz opisa krivinog djela izostavljen je atribut slubeni koji se odnosio na poloaj ili ovlaenje, jer taj izraz nije odgvorajui kada su u pitanju odgovorna lica kao izvrioci ovog djela. Istina, ovaj izraz je ostao u naslovu, pa bi ga stoga u sljedeim izmjenama trebalo posve izostaviti. Pored toga, u tekstu st. 3 vie se ne zahtijeva da se zloupotreba ini radi pribavljanja protivpravne imovinske koristi, ve samo imovinske koristi, to nema posebne vrijednosti, jer je posve jasno da imovinska korist koja predstavlja obiljeje krivinog djela u svakom sluaju mora biti protivpravna. Isto tako, najtei oblik djela iz st. 4 postavljen je prema iznosima pribavljene imovinske koristi praktino u dva oblika: prvi sa iznosom preko 10.000 do 50.000 KM i zaprijeenom kaznom od jedne do osam godina zatvora i drugi najtei sa iznosom preko 50.000 KM sa kaznom od dvije do deset godina. Najznaajnija izmjena ipak se odnosi na zloupotrebu iz st. 3 kod koje lice postupa u namjeri pribavljanja protivpravne imovinske koristi, a koje je u ranijem tekstu u osnovi imalo djelo iz st. 1, a to je nekoristoljubiva zloupotreba, to je bila teka protivrjenost koja je stvarala tekoe pri tumaenju ove inkriminacije. Naime, kod djela iz st. 3 koje se ini u namjeri pribavljanja imovinske koristi je stajalo ako je djelom iz st. 1 ovog lana pribavljena protivpravna imovinska korist, to je posve nelogino jer je u st. 1 djelo koje se ini radi ostvarivanja neimovinske koristi i stoga ono ne moe biti u osnovi djela kojim se namjerava ostvariti imovinska korist. Stoga je opis ovog krivinog djela modifikovan i formulisan na nain kojim je otklonjena navedena neloginost i protivrjenost.
97
MODERNA UPRAVA
1. Analiza krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja iz l. 347 Krivinog zakona RS 1. Pojam krivinog djela Krivino djelo zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja spada u kategoriju krivinih djela sa korupcijskim svojstvima i neodvojivi je dio organizovanog kriminaliteta u segmentu privrede i funkcionisanja javnih slubi u strukturama vlasti. Vrenje ovog djela svojstveno je dravnim i javnim slubama kojima naruava ugled i nanosi veliku tetu drutvu u cjelini; ono je ogledalo loe vlasti i njezinih negativnih efekata. Krivino djelo zloupotrebe slubenog poloaja ima karakter opteg krivinog djela protiv slubene dunosti, s obzirom da veina drugih djela predstavljaju posebne oblike ovog krivinog djela, pa je ono u odnosu na njih supsidijarnog karaktera, tj. primjenuje se samo ako se djelatnost slubenog ili odgovornog lica ne moe kvalifikovati kao neko od tih djela. Svako djelo protiv slubene dunosti na odreeni nain je neki oblik zloupotrebe slubenog poloaja iz l. 347 KzRS, a koje obuhvata one sluajeve koji nisu dio zakonskog opisa djela iz l. 347 To ujedno znai da je iskljueno postojanje sticaja izmeu ovog opteg i nekog od tih posebnih djela, pa se dati sluaj kvalifikuje kao posebno krivino djelo. Ono istovremeno ima osobine i osnovnog djela iz ove skupine djela, jer veina slubenih krivinih djela u svojoj osnovi predstavljaju djela zloupotrebe slube ili slubenih ovlaenja. Krivino djelo zloupotrebe slubenog poloaja obuhvata ona nezakonita postupanja slubenih lica u vrenju slube koja se preduzimaju u namjeri pribavljanja za sebe ili drugoga neke koristi, odnosno nanoenje tete drugome. Po tome se ovo krivino djelo i razlikuje od drugih oblika zloupotrebe slubenih ovlaenja kao to su disciplinski ili neki drugi prestupi koji takoe predstavljaju nepropisno vrenje slube. Ovim krivinim djelom je, dakle, inkriminisano neovlaeno i nezakonito korienje slubene pozicije i slubenih ovlaenja; korienje mogunosti koje uiniocu omoguava slubeni poloaj da postupa na nedoputen nain i suprotno interesima i ciljevima slube. On protivpravno koristi mogunosti vezane za svoju slubenu poziciju ili ovlaenje, vlast koju mu daje sluba, odnosno slubeno lice ne postupa na nain koji je u skladu sa interesima slube, ve radi ostvarenja vlasite koristi ili koristi za drugoga, odnosno radi nanoenja tete drugome. Prema shvatanju nekih autora ovo krivino djelo, onako kako je konstruisano u naem zakonodavstvu, spada u privredne delikte, pogotovo onaj njegov oblik koji se odnosi na koristoljubivu zloupotrebu slubenog poloaja.4 Neki autori u njegovoj kritici idu tako daleko da ga nazivaju udovitem iz prolosti koje je preivjelo slom komunizma u ijem je krilu bilo uzgojeno.5 Kritike u ovakvoj mjeri nisu osnovane,
Up. F. Bai-. Pavlovi, Komentar Kaznenog zakona, Zagreb, 2004., str. 1160; P. Novoselec, cit. rad., str. 10. 5 U tim smislu npr. Matijevi, Tyranosaurus u Kaznenom zakonu, Odvjetnik, 9-10/1999, str. 42-45., up. i P. Novoselec, cit. rad, str. 3.
4
98
MODERNA UPRAVA
pogotovo ako se ima u vidu da je znatan broj krivinih djela po svojoj prirodi upravljen na vie objekata zatite i njegovo mjesto se odreuje prema onom koji je primarnog karaktera i na osnovu toga se odreuje njegovo mjesto u klasifikaciji i grupisanju krivinih djela. Krivino djelo zloupotrebe slubene dunosti ili ovlaenja, kao osnovno djelo, u svim svojim oblicima predstavlja krivino djelo kojim se u osnovi titi zakonito vrenje slubene dunosti i pravilnost njenog funkcionisanja. 2. Radnja izvrenja Radnja izvrenja krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja odreena je alternativno i moe se sastojati u: iskoriavanju slubenog poloaja ili ovlaenja, prekoraenje granica slubenog ovlaenja i nevrenje slubene dunosti. 2.1. Iskoriavanje slubenog poloaja ili ovlaenja. Iskoriavanje slubenog poloaja ili ovlaenja postoji kada slubeno lice preduzima radnje koje su formalno u granicama njegovog ovlaenja, ali su one protivpravne u materijalnom smislu, jer su suprotne interesima i zadacima slube.6 U svom postupanju uinilac interese i ciljeve slube zanemaruje i zamjenjuje ih svojim ili interesima nekog drugog lica. Slino ovaj pojam shvataju i definiu i mnogi drugi autori.7 Slubeno lice svoj slubeni poloaj ili ovlaenje koristi da bi pribavilo sebi ili drugome kakvu korist ili da bi drugome nanijelo kakvu tetu. Tipian primjer ovakvih zloupotreba slubenog poloaja predstavljaju zloupotrebe u vezi sa tzv. diskrecionim ovlaenjima, kada je slubeno lice pri donoenju nekog akta ili rjeavanju nekog sluaja ovlaeno da izmeu vie rjeenja bira ono koje je najcjelishodnije. Ako se slubeno lice pri tome ne rukovodi interesima slube, ve rjeenje zasniva na nekom svom ili tuem interesu, ono time zloupotrebljava slubeno ovlaenje iako formalno djeluje u okviru slubene dunosti. Razgranienje izmeu iskoriavanja slubenog poloaja ili ovlaenja nije relevantno za postojanje radnje ovog krivinog djela, jer i u jednom i drugom sluaju radi se o vrenju odreene slubene radnje u okviru ovlaenja koja ima slubeno lice, ali nezakonito i protivno interesima slube. Iskoriavanje slubenog poloaja znai iskoriavanje postojeih ovlaenja vezanih za poloaj slubenog ili odgovornog lica unutar sistematizacije i organizacije slube u kojoj radi. Ovlaenja se zasnivaju na pravima i dunostima samog lica, najee ustanovljenim postojeim pravilima i propisima o vrenju slube. U strukturi slube odreen je hijerarhijski poloaj slubenog ili odgovornog lica, njegova ovlaenja koja ne pripadaju drugim licima u toj slubi. Iskoriavanjem slubenog poloaja istovremeno se iskoriavaju i slubena ovlaenja koja proizilaze iz njegovog poloaja. Iako sva lica u svim slubama nemaju poseban poloaj, ona ipak mogu izvriti ovo krivino djelo koristei se slubenim ovlaenjima u kojima je involvirana zloupotreba postojeih ovlaenja. Najtipiniji primjer ovakvih
6
Up. npr. Lazarevi, cit. udb., str. 684,685; Atanackovi, Krivino pravo, pos. deo, Beograd, 1981, str. 569; Komentar KZ SRJ, str. 579; Bai-Pavlovi, Komentar KZH, str. 1162. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu
Up. Babi-Markovi, pos. dio (2008), str. 248.
99
MODERNA UPRAVA
zloupotreba je postupanje suprotno postojeim propisima, odlukama i nareenjima viih nadlenih organa ili kod donoenja odluka korienjem ve navedenih diskrecionih ovlaenja, pri emu se pri postojanju vie moguih rjeenja svjesno postupa suprotno interesima slube. Ovaj oblik zloupotrebe postoji i kad se preduzima radnja koja nema svojstvo slubene radnje, ali se ona vri korienjem slubenog poloaja ili ovlaenja8. 2.2. Prekoraenje granica slubenog poloaja. Prekoraenje granica slubenog ovlaenja postoji kada slubeno lice postupa izvan svojih ovlaenja u namjeri da na taj nain sebi ili drugom pribavi neku korist ili drugom nanese kakvu tetu. Uinilac djela prelazi granice svojih slubenih ovlaenja, jer preduzima slubenu radnju koja je u nadlenosti drugog slubenog lica (vie ili nie instance) ili pripada sasvim drugoj slubi (tzv. uzurpacije). Jedan dio teorije zastupa shvatanje da se pod prekoraenjem ovlaenja kao obiljejem djela zloupotrebe poloaja i ovlaenja podrazumijeva samo prekoraenje ovlaenja uinjeno vrenjem slubene radnje koja je u nadlenosti vieg slubenog organa, dakle prekoraenjem ovlaenja uinjeno prema vani. Ovo shvatanje se zasniva na stavu da se prekoraenje ovlaenja ne moe uiniti prekoraenjem internih ovlaenja, tj. vrenjem slubenih ovlaenja ili radnji iz nadlenosti nieg ili podreenog slubenog organa, jer to u sutini predstavlja iskoriavanje poloaja ili ovlaenja, to je prvi oblik radnje.9 Drugo, u naoj teoriji i praksi zastupljenije shvatanje, polazi od stava da djelo postoji uvijek kada slubeno lice preduzima slubenu radnju koja nije u okvirima njegovog ovlaenja, naravno pod uslovom da se to preduzima u predvienoj kriminalnoj namjeri, bez obzira da li se radi o internom ili prekoraenju ovlaenja prema vani. Ovo shvatanje vie odgovara iz razloga to polazi od zatitnog objekta kod ovog i ostalih krivinih djela iz ove zakonske glave, a to je zakonito i pravilno vrenje slube10. Ono istovremeno vie dogovara i sadanjoj organizaciji i zadacima dravnih i javnih slubi, a vie mu je naklonjena i sudska praksa. Tako, ovo djelo ini slubeno lice koje izda naredbu za preduzimanje odreene slubene radnje za koju nije imalo ovlaenje (npr. pretres slubenih prostorija, preduzimanje posebnih istranih radnji, sluaj kada slubeno lice na sebe ispostavi uplatnice i tako naplati prekovremeni rad i sl.). Za postojanje ovog vida zloupotebe potrebno je utvrditi granice ovlaenja slubenog lica, za to su mjerodavni propisi koji se odnose na tu slubu. 2.3. Nevrenje slubene dunosti. Nevrenje slubene dunosti postoji kada slubeno lice proputa da vri svoju slubenu dunost, da preduzima slubenu radnju koju je obavezan preduzeti ili kada tu radnju ini tako da se ne moe postii cilj koji se njenim preduzimanjem treba ostvariti (formalno vrenje ali materijalno propuatanje vrenja slubene dunosti). Slubeno lice, dakle, ne ini neto to spada u njegovu kompetenciju i to je duan da ini, odbija da uradi neto to je duan da uradi ili
8
Tako je sud naao da ovo krivino djelo ini diplomatski predstavnik koji je slubenim kolima prebacivao preko granice strane dravljane, Presuda Vrh. suda Srbije, K-130/64., up. Komentar KZ SRJ, str. 580.
Tako npr. Novoselec, cit. rad., str. 17. Up. i Komentar KZ SRJ, str. 580.
10
100
MODERNA UPRAVA
odugovlai sa preduzimanjem ili izvrenjem neke svoje slubene obaveze. To znai, da ovaj oblik djela spada u delikte sa mjeovitom radnjom izvrenja koja obuhvata i injenje i proputanje. Tako npr. kada slubeno lice ne donese akt koji je bilo duno donijeti, ili ga donese u vrijeme i na nain da on vie ne moe biti svrsishodan. Naravno, u svakom sluaju na strani slubenog ili odgovornog lica mora postojati namjera da se neizvrenjem slubene dunosti za sebe ili drugoga pribavi kakva korist ili da se drugom nanese neka teta 3. Neimovinska i imovinska korist, te teta i povreda prava drugog kao posljedica krivinog djela Kada je u pitanju posljedica kao konstitutivno obiljeje djela, ovo krivino djelo spada u delikte sa sloenim konstrukcijskim modelom. Dok je krivinim djelima iz st. 1 i 3 inkriminisana sama radnja izvrenja, i koja su koncipirana kao djelatnosna krivina djela ili formalni delikti (dovoljno je postupanje sa ciljem pribavljanja kakve neimovinske ili imovinske koristi ili nanoenja drugome kakve tete, ije pribavljanje ili prouzrokovanje nije elemenat djela), dotle su druga dva oblika djela (st. 2 i 4) postavljeni kao materijalni ili posljedini delikti, jer je za njihovo postojanje nuno nastupanje i odreene posljedice koja se sastoji u znatnoj teti ili teoj povredi prava drugoga (st. 2) ili pribavljenoj imovinskoj koristi (st. 4). Pojam koristi kod ovog krivinog djela u naoj teoriji i judikaturi shvata se dosta iroko.11 Tako, ovo djelo postoji i kada je slubenik autosaobraajnog preduzea koje prima na garairanje slubene automobile iste koristio radi slubenog provoda. U sudskoj praksi ponekada se kao neimovinska korist tretira i imovinska korist kada je nije bilo mogue novano izraziti, npr. uzimanje potroakog kredita radi pokrivanja manjka ili zamjena bariranih ekova za gotov novac.12 Slino je i kada je u pitanju postupanje sa ciljem da se drugome nanese kakva teta. Prema pretenom shvatanju to se moe odnositi na svaku tetu, materijalnu ili nematerijalnu. Ovaj pojam se slino shvata i u vajcarskoj sudskoj praksi koja polazi od stava da je za postojanje zloupotrebe slube (l. 312 KZ) dovoljno da uinilac ide za tim da bilo kako ozbiljno napakosti drugome, zbog ega je razlikovanje kanjivog i nekanjivog ponaanja oteano.13 U jednakoj mjeri sve ovo vrijedi i kada su u pitanju pojmovi znatna teta i tea povreda prava drugoga, kao posljedice sadanjeg kvalifikovanog oblika djela iz stava 2. Imovinska teta nije izriito predviena kao obiljeje tzv. Koristoljubive zloupotrebe iz st. 3 i 4 KzRS, s obzirom da se u zakonskom opisu djela govori samo o pribavljanju imovinske koristi. Vjerovatno se polazi od toga da je imovinska korist za izvrioca ovog djela ili nekog drugog istovremeno i teta za pravno lice o ijim se interesima slubeno ili odgovorno lice duno starati. Mogue je da slubeno ili
Up. Komentar KZ SRJ, str. 581. Up. B. Zlatari, Krivini zakoni u praktinoj primjeni, II, svezak, 1958, str. 602. Ovo je posljedica dosta restriktivnog poimanja materijalne tete pod kojom se podrazumijeva samo ona teta koja se moe izraziti u novanom iznosu, to zagovaraju neki autori. Up. npr. Deisinger, Kazenski zakonik SR Slovenije s komentarjem in sodno prakso, LJubljana, 1985, str. 533. 13 Up. Stratenwerh, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer teil, Bern, 1984, str. 335.
12 11
101
MODERNA UPRAVA
odgovorno lice prouzrokuje tetu, ali da ne ostvari nikakvu korist, ali se tada nee raditi o ovom obliku djela, ve neimovinskoj zloupotrebi iz st. 1 i 2. Ako se ima u vidu da je ovlaeno lice kome je povjerena briga i staranje nad odreenom imovinom obavezno ne samo da titi tu imovinu ve i da radi na njenom uveavanju, teta se moe sastojati i u tzv. izgubljenoj dobiti. NJemaki sudovi su stoga osudili trgovakog putnika zbog krivinog djela zloupotrebe povjerenja koji je ugovore sa stalnim partnerima svoga poslodavca sklapao za svoj raun, ili skladitara koji je potencijalne kupce upuivao na konkurentsku firmu u kojoj je bio tajni lan.14 4. Subjektivna strana djela vinost ili krivica Subjektivna strana svih oblika krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja zahtijeva postojanje posebnog umiljaja, tj. umiljaja koji ukljuuje i odreenu namjeru. To znai da je rije o postupanju sa ciljem pribavljanja za sebe ili drugoga neke neimovinske koristi ili prouzrokovanju kakve tete ili povrede prava drugoga (djelo iz st. 1 i 2), odnosno pribavljanja za sebe ili drugoga kakve imovinske koristi (djelo iz st. 3 i 4). Dakle, za postojanje bilo kojeg od navedenih oblika djela potreban je direktni umiljaj koji ukljuuje, kako svijest o tome da se zloupotrebljava slubeni poloaj ili ovlaenje (iskoriavanjem, nevrenjem ili prekoraenjem), tako i svijest da se pribavlja imovinska ili neimovinska korist, odnosno da se drugome nanosi znatna teta ili tee povreuje pravo dugoga. Neki autori ove posljedice tretiraju teim posljedicama u smislu l. 17 KzRS, to znai da je za odgovornost dovoljan i nehat.15 Ipak, radi se o takvom djelu kod koga se radnje preduzimaju s namjerom postizanja odreenog cilja, a ko postupa sa takvom namjerom ne postupa nehatno ve umiljajno. Zbog navedene namjere, spornim se ini mogunost postojanja i eventualnog umiljaja. Ipak, kako je ovo djelo u izvjesnoj mjeri i imovinskog karaktera, ini se loginim da je to mogue, jer je za njegovo postojanje dovoljno da je uinilac bio svjestan da npr. zbog njegovog proputanja da obavlja odreenu dunost moe doi do imovinske tete i on na to pristaje. Ovo je prihvaeno i u njemakoj i austrijskoj doktrini kada je u pitanju krivino djelo zloupotrebe povjerenja (Untreue) koje pokriva sline sadraje.16 Kod ovog djela u praksi se mogu pojaviti i sluajevi pogrene predstave o odreenim obiljejima bia krivinog djela, kada e se postaviti pitanje postojanja zablude. Mogue je da je uinilac smatrao da korist koju svojim postupcima ostvaruje nije nedoputena (protivpravna) zato to je pogreno drao da su lanovi drutva dali pristanak na takvo postupanje, odnosno da su oni saglasni sa tim. Ukoliko bi pristanak lanova drutva postojao i ako bi po svom karakteru zaista bio takav da iskljuuje bie djela, onda bi se radilo o zabludi koja bi iskljuivala umiljaj odnosno krivicu uinioca, to znai da u takvim sluajevima uinilac ne bi bio krivino odgovoran i njegova
Up. Arzt/Weber, Straftrecht, Bes. Teil, Bielefeld, 2000, str. 596. Tako npr. Zlatari, koji je smatrao da je za to dovoljan i nehat, to je zbog autoriteta prof. Zlataria u znatnoj mjeri uticalo na nau teoriju i sudsku praksu. 16 Up. Schnemann, StGB, Leipziger Kommentar Grokomementar, 11. Neub. Auflage, 27. Lieferung, 266, Berlin-New York, 1998., str. 132, nap. 9; Kienapfel, Grundri des sterreichischen Strafrechts, II., Delikte gegen Vermgenswerte, 3. Auflage, Wien, 1993, str. 303, nap. 8.
15 14
102
MODERNA UPRAVA
kanjivost za djelo bi otpala. Ukoliko bi se zabluda odnosila na pristanak koji nije od takvog znaaja, tada bi stav uinioca da njegov postupak nije nedoputen, odnosno njegova zabluda o protivpravnosti, bila otklonjiva. 5. Mogui uinioci krivinog djela Ve je navedeno da krivino djelo zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja spada u tzv. specijalne delikte koje mogu vriti samo lica koja imaju svojstvo slubenog ili odgovornog lica (delictum proprium). Na to ukazuje i sam opis krivinog djela u kojem se jasno oznaava krug njegovih moguih uinilaca koji je ogranien na slubena i odgovorna lica.17 Tumaenje ovih pojmova donekle je oteano zbog odredbe iz l. 147 st. 3 alin. 2 i st. u kojoj stoji da kad je kao uinilac odreenog krivinog djela oznaeno slubeno lice, lica iz st. 3 ovog lana mogu biti uinioci tih djela ako iz obiljeja pojedinog krivinog djela ili iz pojedinog propisa ne proizilazi da uinilac moe biti samo neko od tih lica (slino je i u st. 5). Ovim se namee dilema da li svako slubeno i odgovorno lice uopte moe biti uinilac ovog krivinog djela, odnosno da li ovi pojmovi kod ovog djela imaju isti znaaj i sadraj kao i kod drugih krivinih djela u kojima su oni oznaeni kao izvrioci.18 U tom smislu je i pitanje da li treba praviti razliku izmu ovih lica kojima je povjereno npr. staranje nad tuom imovinom u
17
Pojam slubenog i odgovornog lica odreeni su u l. 147. st. 3., 4. i 5., ukljuujui i strano slubeno lice u st. 6. KzRS. Prema ovim odredbama: (3) Slubeno lice je izabrani ili imenovani funkcioner u organima zakonodavne, izvrne i sudske vlasti Republike Srpske i u drugim dravnim i upravnim ustanovama ili slubama koje vre odreene upravne, strune i druge poslove u okviru prava i dunosti vlasti koja ih je osnovala; lice koje stalno ili povremeno vri slubenu dunost u navedenim upravnim organima ili ustanovama; ovlaeno lice u privrednom drutvu ili u drugom pravnom licu kojem je zakonom ili drugim propisom donesenim na osnovu zakona povjereno vrenje javnih ovlaenja, a koje u okviru tih ovlaenja vri odreenu slubenu dunost, te drugo lice koje vri odreenu slubenu dunost na osnovu ovlaenja iz zakona ili drugog propisa donesenog na osnovu zakona. Kad je kao uinilac odreenog krivinog djela oznaeno slubeno lice, lica iz stava 3 ovog lana mogu biti uiniloci tih djela ako iz obiljeja pojedinog krivinog djela ili iz pojedinog propisa ne proizlazi da uinilac moe biti samo neko od tih lica. (4) Pod pojmom odgovorno lice podrazumijeva se lice kome je u preduzeu ili drugom pravnom licu, s obzirom na njegovu funkciju ili na osnovu posebnog ovlaenja, povjeren odreen krug poslova koji se odnose na primjenu zakona ili propisa donesenih na osnovu zakona ili opteg akta preduzea ili drugog pravnog lica u upravljanju i rukovanju imovinom ili u rukovoenju proizvodnim ili nekim drugim privrednim procesom ili nadzorom nad njim. Odgovornim licem smatra se i slubeno lice kad su u pitanju krivina djela kod kojih je kao uinilac oznaeno odgovorno lice, a nisu predviena u glavi o krivinim djelima protiv slubene dunosti ovog zakona, odnosno kao krivina djela slubenog lica u nekoj drugoj glavi ovog zakona.
(5) Kad je kao izvrilac odreenih krivinih djela odreeno samo slubeno, odnosno odgovorno lice ili vojno lice, sva ta lica mogu biti izvrioci tih djela, ako iz obiljeja pojedinog djela ili iz pojedinog propisa ne proizilazi da izvrilac moe biti samo neko od tih lica. (6) Strano slubeno lice je lan zakonodavnog, izvrnog, upravnog ili sudskog organa strane drave, javni funkcioner meunarodne organizacije i njenih organa, sudija ili drugo slubeno lice meunarodnog suda na slubi u Republici Srpskoj. 18 Ovu dilemu je otvorio svojevremeno jo Zlatari koji je na kraju iznio stav da ipak ne moraju, up. Zlatari, KZ u praktinoj primjeni, I., str. 319.
103
MODERNA UPRAVA
zavisnosti od toga da li se radi o zajednikoj ili tzv. dravnoj imovini ili imovini koja pripada subjektima ili drutvima u kojima je imovina privatno vlasnitvo. Kada su u pitanju odgovorna lica kao izvrioci ovog djela, treba naglasiti da su to u prethodnom vremenu bila lica u privrednim pravnim licima, a nema razloga da to danas ne budu i lica u privrednim i trgovakim drutvima. Dakle, ne bi trebalo biti sporno da su to i lica koja imaju znaajne pozicije u menadmentu u pravim licima javnog i privatnog prava, a samo izuzetno i lica izvan toga kruga, tj. zaposleni.19 Svakako da bi tu trebalo ukljuivati i lanove uprava dionikih drutava i drutava sa ogranienom odgovornou koja imaju kljunu ulogu u voenju poslovnih aktivnosti tih drutava, bez obzira da li se radi o ugovaranju i sklapanju poslova za drutvo ili nekoj drugoj radnji. Rije je o licima koja vode rauna o zatiti interesa drutva i koja moraju imati u vidu dugoroniju perspektivu drutva i rentabilnost poslovanja, a ne samo kratkorone ciljeve i sticanje dobiti.20 Postavlja se pitanje da li uinioci ovog krivinog djela mogu biti i lanovi nadzornih odbora, budui da nadzorni odbori ne vode poslove drutava. Iako ovi odbori ne vode poslove, oni ipak imaju takvu poziciju da mogu uticati na voenje tih poslova, to se u praksi esto deava, pa je stoga posve opravdano i takva lica ukljuiti u krug moguih izvrilaca takvih djela (razumije se da oni mogu biti sauesnici, npr. podstrekai ili pomagai iako nemaju navedeno svojstvo). To je najoiglednije onda kada se u statutima drutava ili odlukama nadzornih odbora odreuje da se odreene vrste poslova ne mogu ni obavljati bez saglasnosti tih odbora. Meutim i izvan ovakvih sluajeva, nadzorni odbori vre nadzor poslovanja drutva i duni su da alju izvjetaje skuptini o tome da li drutvo posluje u skladu sa odgovarajuim aktima drutva, pa ukoliko se oglue o tu svoju obavezu, odnosno ukoliko preute izvjetavanje o takvim nepravilnostima, takvo njihovo ponaanje moe se kvalifikovati kao nevrenje ili neobavljanje dunosti, to je svojevrsni oblik zloupotrebe poloaja ili ovlaenja. 6. Pitanje sauesnitva u krivinom djelu Kako se radi o krivinom djelu sa specijalnim subjektom (delictum proprium), jasno je da njegov izvrilac a time i saizvrilac moe biti samo ono lice koje ima svojstvo slubenog ili odgovorng lica. To znai da je za postojanje saizvrilatva kod ovog krivinog djela potrebno da sva lica koja uestvuju u njegovom vrenju moraju imati svojstvo slubenog ili odgovornog lica. Meutim, kada je u pitanju sauesnitvo u uem smislu, tj. podstrekavanje i pomaganje, onda to mogu biti i lica koja nemaju to svojstvo. Ovdje se radi o takvim linim svojstvima uinioca djela koja predstavljaju obiljeje krivinog djela i koje, za razliku od strogo linih okolnosti iz l. 26 st. 3 KzRS, utiu na visinu propisane kazne i uzimaju se u obzir i kada su u pitanju sauesnici, to neka krivina zakonodavstva i izriito propisuju (npr. Kazneni zakon Hrvatske). Dakle, kao podstreka na izvrenje krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja ili pomaga u njegovom vrenju, mogu se pojaviti i ona lica koja nisu slubena ili odgovorna lica.
19
20
Up. Kienapfel, cit. rad, str. 291. Up. Barbi, Pravo drutava, knj. II, Drutvo kapitala, 2. izd. Zagreb, 2001, str. 356.
104
MODERNA UPRAVA
Meutim, postavlja se pitanje kako kvalifikovati uee u ovom djelu ako jedno lice koje nije slubeno na nagovor slubenog lica preduzme neku radnju slubenog lica (npr. upie u slubenu knjigu lane podatke). Da li je u ovom sluaju neslubeno lice izvrilac, a slubeno lice podstreka. Ako imamo u vidu da ovo djelo moe uiniti samo slubeno lice, onda se u ovom sluaju radi o specifinom sluaju posrednog izvrilatva u kojem je (posredni) izvrilac djela slubeno lice, a ovo drugo lice je samo pomaga. Ovo je atipian sluaj posrednog izvrilatva radi toga to je neposredno djelujui svjestan djela (dok kod pravog posrednog izvrilatva nije), pa se stoga ovaj sluaj u literaturi oznaava i kao tzv. dolozno sredstvo, jer se neposredno djelujui koristi ne kao obino sredstvo u rukama posredno djelujueg, ve kao umiljajno sredstvo koje, iako svjesno djela koje ini, ne moe biti njegov izvrilac jer nema potrebno svojstvo koje je obiljeje ovog djela, pa se stoga njegova radnja moe kvalifikovati samo kao pomaganje u izvrenju ovog djela.21 Posebnog krivinopravnog znaaja je i pitanje da li sauesnik u ovom djelu moe biti i lice u ijem interesu se vri ovo djelo, odnosno lice za koga se ostvaruje imovinska ili neimovinska korist izvrenjem djela. Radi se o pitanju od velikog praktinog znaaja, jer se katkada deava da se imovinska ili druga korist izvrenjem ovog djela postie za drugoga, pa je stoga znaajno razjasniti pitanje da li i kada i taj drugi moe biti sauesnik u ovom djelu. Ovo je znaajno i radi toga to se u naoj praksi ovaj drugi uglavnom ne optuuje. Kako nisu iskljueni i sluajevi kada i ovaj drugi moe imati status sauesnika, potrebno je paljivo ispitati i analizirati sve okolnosti konkretnnog sluaja i na osnovu toga ocijeniti da li se radi o sauesniku ili ne. Logino je naime poi od pretpostavke da se korist drugome veoma teko ili gotovo nikako ne moe pribavljati bez njegovog znanja i sudjelovanja, pogotovo ako se radi o takvim aktivnostima koje su zahtijevale i njegovo uee, odnosno o sluajevima u kojima se radi o velikim vrijednostima ili novanim iznosima. Sasvim je izvjesno da jedan predstavnik ili vlasnik odreene firme ili privrednog drutva koji zajedno uestvuje npr. sa ministrom ili pomonikom ministra za trgovinu i ekonomske odnose sa inostranstvom ili nekim drugim ovlatenim licima (npr. upravnicima carinarnica i sl.) u poslovima kojima se eli izdejstvovati povoljniji status pri uvozu odreenih vrsta roba ili sirovina za proizvodnju, moe zadobiti status sauesnika u ostvarivanju takvog krivinog djela. To govori da u svakom konkretnom sluaju valja briljivo analizirati uee ovih lica i to na osnovu pravila koja se odnose na tzv. nuno sauesnitvo. Ovaj vid sauesnitva se odnosi na posebne konstrukcijske modele krivinih djela u ijem injenju uestvuju dva lica od kojih se jedno ne kanjava, ali samo pod uslovom da je postupao u onim granicama koje mu obezbjeuju takvu poziciju, tj. da se ograniio na onaj minimum koji mu obezbjeuje zatitu a ne kanjavanje.22 Prema pravilima koja vrijede za nuno sauesnitvo, taj drugi koji se dakle ograniio samo na poziciju koja mu garantuje nekanjavanje nee biti sauesnik. Zato nee biti sauesnik partner u nekom poslu koji je iz njega izvukao korist ako se prilikom pregovora i sklapanja ugovora sa izvriocem djela kao zastupnikom oteenog
21 22
Up. Babi-Markovi, Krivino pravo, opti dio, Banja Luka, 2008, str. 334-335. U tom smislu v. i Novoselec, cit. rad, str. 24. O nunom sauesnitvu detaljnije v. u udbeniku BabiMarkovi, opti dio, str. 349-351.
105
MODERNA UPRAVA
pravnog lica ograniio na uobiajene korake radi ostvarivanja povoljnog ishoda za sebe, a izmeu njega i poinioca ne postoji ni izriit ni preutan dogovor na tetu pravnog lica kao ugovorne strane. Meutim, radie se o sauesniku-podstrekau na izvrenje krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja ako ugovorni partner nagovori direktora drutva sa ogranienom odgovornoou da sklope za to drutvo nepovoljan ugovor, s time da e mu on naknadno isplatiti dio ostvarene koristi (tzv. kick-back).23 7. Odnos prema drugim krivinim djelima Krivino djelo zloupotrebe slubenog poloaja ili ovlaenja kao opti oblik krivinog djela protiv slubene dunosti povezano je i ispreplie se sa drugim krivinim djelima, ali ne samo iz ove zakonske skupine djela, pa odnos meu njima ponekad biva dosta sloen i nije ga uvijek jednostavno rasvijetliti. Ovo posebno nakon Novele iz 1959. godine kada je izmijenjena koncepcija ovog delikta i kada je uvedena zloupotreba slubenog poloaja ili ovlaenja iz koristoljublja iz l. 314a Krivinog zakonika. Prije toga, dok ovo djelo nije obuhvatalo bilo kakvu imovinsku korist, odnosno dok je predstavljalo samo formalni delikt, ono je u teoriji i praksi tretirano kao opte krivino djelo protiv slubene dunosti i kao takvo po pravilu supsidijariteta primjenjivano samo ukoliko nije postojalo neko specijalno krivino djelo protiv slubene dunosti. Meutim, valja imati u vidu da je ovo krivino djelo u meuvremenu bitno izmijenjeno i njegov odnos sa mnogim drugim krivinim djelima sada je mnogo sloeniji i ne moe se u svakom sluaju svoditi na supsidijaritet. Treba naglasiti da ni ranije nije postojao jedinstven stav u vezi sa odnosom ovog i nekih drugih djela, posebno krivinog djela primanja mita24, ali i nekih drugih krivinih djela.25 Tako je jo ranije Vrhovni sud Slovenije u sluaju kada je falsifikovanje slubene isprave izvreno samo u namjeri da se koristi nekom licu, naao da bi trebalo uzeti da postoji sticaj ova dva djela.26 Isto tako, sporan je i idealni sticaj zloupotrebe slubenog poloaja i djela primanja i davanja mita, odnosno djela neovlaenog primanja poklona ili darova iz l. 267 KzRS, kao i veeg broja drugih krivinih djela protiv privrede i platnog prometa iz gl. XXIV KzRS, kao to su djelo sklapanje tetnog ugovora, nesavjesno privredno poslovanje, zloupotreba ovlaenja u pirivredi, zloupotreba lanog steaja, a posebno krivinog djela zloupotrebe povjerenja (l. 244) iz grupe krivinih djela protiv imovine. Imajui u vidu da se radi o
Up. Novoselec, cit. rad, str. 24. Up. Zlatari, I. svezak, str. 166-168; Singer, Prilog diskusiji o sticaju krivinih djela iz l. 314. st. 1. KZ i krivinog djela iz l. 325. st. 1. KZ, Naa zakonitost, 11-12/58, str. 549-554.; Kliek, Odnos krivinog djela zloupotrebe slubenog poloaja prema krivinom djelu primanja mita, Naa zakonitost, 6-7/56, str. 270-276. Ova problematika je veoma aktuelna u krivinopravnoj doktrini i sudskoj praksi nekih drugih zemalja, kao to je NJemaka, Austrija i vajcarska, ali i u naem okruenju. U tom smislu up. npr. Schnke/Schrder, Strafgesetzbuch, Kommentar, 26. Auflage, Mnchen, 2001., str. 2339, uz 299.; Stratenwerh, rad cit. u nap. 13; Arzt/Weber, rad. cit. u nap. 14; Schnemann, rad cit. u nap. 16; Kienapfel, rad cit. u nap. 16.; Novoselec, cit. rad, str. 25-35.; M. Deisinger, Kazenski zakonik s komentarjem, pos. del, Ljubljana, 2002, str. 607-613; Komentar KZ SRJ, str. 582-583. 25 Up. Komentar KZ SRJ, str. 582-583; Babi-Markovi, pos. dio (2008), str. 250. 26 Up. Babi-Markovi, pos. dio (2008), str. 250; . Lazin, Prividni idealni sticaj, Beograd, 1982., str. 135.; Zlatari, II. svezak, str. 177; M. Deisinger, cit. rad, str. 607-613;
24 23
106
MODERNA UPRAVA
veoma zahtjevnoj i prilino sloenoj problematici koja je od izuzetnog znaaja za aktuelnu sudsku praksu, ovaj prilog bi bio preobiman ukoliko bi i ova problematika bila ukljuena, pa je stoga ostavljamo kao poseban prilog za neki od narednih brojeva vaeg cijenjenog asopisa. SUMMARY A felony abuse of power and authorities from the Article 347 of the Criminal Law of Republika Srpska is the most important felony from a group of felonies which impede legal and proper service. It is one of the key anticorruption offences which is basic for other offences from this legal group, but also for some other offences from different groups of offences which regularly occur as qualified forms if they are done by officials who abuse their power and authorities. The author of this paper analyses the felony and its legal characteristics, relations with some other felonies, with critical thinking about some legal solutions and with recommendations for their amendments. When talking about characteristics of certain felonies and problems in practical application, the author also describes comparative solutions and attitudes of court practice in countries like Germany, Austria and Switzerland, as well as neighbour countries.
107
MODERNA UPRAVA
108
MODERNA UPRAVA
Prof. dr Ivanka Markovi Pravni fakultet Univerzitet u Banja Luci PRIMANJE MITA KRIVINO DJELO PROTIV SLUBENE DUNOSTI
Saetak Primanje mita predstavlja osnovno i najznaanije krivino djelo kojim se inkriminie korupcija u slubi, tj. zahtijevanje ili primanje poklona ili kakve druge koristi u vezi sa vrenjem ili nevrenjem slubene dunosti. Prema zakonskoj formulaciji djela (l. 351 KZRS) razlikujemo pravo pasivno podmiivanje, nepravo pasivno podmiivanje i naknadno pasivno podmiivanje. Autor u radu analizira bitne elemente svakog pojedinog oblika ovog krivinog djela, dajui istovremeno i prikaz relevantne sudske prakse. Kljune rijei: korupcija, pravo pasivno podmiivanje, nepravo pasivno podmiivanje, naknadno pasivno podmiivanje. 1. Uvodne napomene Korupcija nosilaca dravne i ekonomske moi, naruavanje etike i zakonitosti u cilju sticanja protivpravne imovinske koristi od strane nosilaca javnih i ekonomskih funkcija i ovlaenja, predstavljaju takve negativne drutvene pojave koje ugroavaju ekonomske i demokratske odnose u drutvu, skladan ekonomski razvoj i pravedno i pravino uee u raspodjeli drutvenog proizvoda. Korupcija predstavlja ozbiljnu prijetnju za demokratiju, pravnu dravu i ljudska prava1 koja, uporedo sa razvojem savremenog drutva, pokazuje tendenciju stalnog jaanja i ekspanzije. Naime, sa razvojem drutva i stvaranjem uslova za brze meunarodne komunikacije, brze i prikrivene finansijske transakcije, promptne transakcije roba i kapitala, stvaraju se pogodni uslovi i za irenje i jaanje ove negativne drutvene pojave. Ukljuivanjem
Navedeno stanovnite je dolo do izraaja i na XIX konferenciji evropskih ministara pravde, odranoj u gradu Valetu 1994.godine, na kojoj je zakljueno da borba protiv korupcije treba da podrazumijeva multidisciplinaran pristup te da je neophodno, u to je kraem roku mogue, usvojiti adekvatne zakonske propise protiv korupcije. Predloeno je i stvaranje multidisciplinarne grupe za korupciju, to je i uinjeno 1994. godine, kada je Komitet ministara osnovao Multidisciplinaranu grupu za korupciju (GMC) koja je izradila Program djelovanja protiv korupcije u kojem je obuhvatila sve aspekte meunarodne borbe protiv te pojave.
1
109
MODERNA UPRAVA
organizovanog kriminala u korupciju nosilaca najviih politikih, zakonodavnih, pravosudnih i izvrnih funkcija, korupcija postaje izuzetno opasan oblik kriminaliteta. Naime, sprega svih kriminalnih struktura i aktivnosti, sa veoma sofisticiranim i razraenim sistemom pranja novca, kojim se legalizuju kriminalom steena finansijska sredstva preko mafijakih finansijskih institucija, uinili su korupciju jednim od najopasnijih vidova kriminaliteta. Visok nivo konspirativnosti, utemeljen na zajednikom interesu svih aktera da se sauva tajnost svih operacija kako bi se izbjegla krivina odgovornost, oteava otkrivanje i spreavanje korupcije. Zbog prijetnje da e svi uesnici u koruptivnim aktivnostima, a posebno primaoci i davaoci mita, snositi krivinu odgovornost, tamna brojka ovog oblika kriminaliteta je izuzetno velika.2 Mogli bismo rei da korupcija, u savremenom drutvu, pored terorizma, razliitih oblika trgovine ljudima, neovlatene proizvodnje i prometa opojnim drogama, trgovine orujem i drugih oblika organizovanog transnacionalnog kriminaliteta, predstavlja najveu prijetnju drutvu i njegovom normalnom funkcionisanju. Stoga ne udi injenica da je poslednjih godina dolo do znaajnih aktivnosti meunarodnih organizacija, (kao to su npr.: Ujedinjene nacije, Evropska unija, Savjet Evrope, Meunarodni monetarni fond, Organizacija za saradnju i razvoj i mnoge druge), koje su imale za cilj da utvrde strategiju borbe protiv korupcije, kako na meunarodnom tako i na nacionalnom nivou.3 Kao rezultat tih aktivnosti usvojeni su mnogi meunarodni akti4 meu kojima je svakako najznaajnija Krivinopravna konvencija Savjeta Evrope o korupciji, jer se radi o prvom dokumentu koji na cjelovit nain praktino kodifikuje i ureuje ovu oblast. 5
2
Opirnije o znaaju korupcije u savremenim uslovima ivota v. kod D. Coti: Meunarodne preporuke i nacionalna iskustva za borbu protiv korupcije, Zbornik Privredni kriminal i korupcija, Institut za kriminoloka i socioloka istraivanja, Beograd, 2001., s. 295-297. 3 Aktivnosti ovih organizacija su upravljene na stvaranje preventivnih programa, na poboljanje kvaliteta rada organa zaduenih za otkrivanje korupcije, na poboljanje kvaliteta krivinog zakonodavstva i djelotvornosti pravosua, na stvaranje i osposobljavanje specijalizovanih tijela za borbu protiv korupcije i sl. Vie o tome v. M. Babi, I. Markovi: Krivino pravo, posebni dio, drugo izdanje, Banja Luka, 2007., s. 257, 258. 4 S tim u vezi moemo pomenuti npr. Konvenciju o suzbijanju podmiivanja stranih javnih slubenika u meunarodnim poslovnim transakcijama (usvojenu u okiviru Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj 1997. godine), Konvenciju Evropske unije o borbi protiv korupcije (1997.) koja se odnosila na slubenike evropskih zajednica ili slubenike drava lanica Evropske unije, Interameriku konvenciju protiv korupcije koju je usvojila Organizacija amerikih drava 1996. godine, Konvenciju Afrike unije o spreavanju i borbi protiv korupcije iz 2003. godine, Konvenciju Ujedinjenih nacija proitv korupcije iz 2003. godine itd. 5 Krivinopravna konvencija o korupciji (CRIMINAL LAW CONVENTION ON CORRUPTION), usvojena 27. janura 1999. godine u Strazburu, objavljena je u Slubenom glasniku BiH Meunarodni ugovori, broj 3/2001. U odredbama od l. 2. do 12. ova konvencija poziva drave lanice Savjeta Evrope i druge drave potpisinice da u svom domaem zakonodavstvu ustanove kao krivino djelo aktivno i pasivno pomiivanje domaih dravnih slubenika (l. 2.i 3.), podmiivanje lanova domaih i stranih javnih skuptina (l. 4. i 6.), podmiivanje stranih dravnih slubenika (l. 5.), aktivno i pasivno podmiivanje u privatnom sektoru (l. 7.i 8.), podmiivanje slubenika meunarodnih organizacija (l. 9.), podmiivanje lanova meunarodnih parlamentarnih skuptina (l. 10), podmiivanje sudija i slubenika meunarodnih sudova (11), te trgovinu uticajem (l. 12.). U svakoj od ovih odredbi su opisani postupci i djelatnosti koje treba inkriminisati kao radnje predmetnih krivinih djela u nacionalnim zakonodavstvima navedenih zemalja.
110
MODERNA UPRAVA
Iako korupcija predstavlja fenomen imanentan svakom drutvenoekonomskom ureenju, ne postoji univerzalna definicija ove pojave koja bi bila primjenjiva i prihvatljiva u razliitim drutveno-ekonomskim i vrednosnim sistemima.6 Istorijski posmatrano, mijenjao se i odnos drutva i zakonodavca prema odreenim djelatnostima, tako da su nekada dozvoljene, pa ak i poeljne djelatnosti, vremenom postajale nedoputene i inkriminisane.7 Odnos drutva prema odreenim pojavama zavisio je od stepena kulturnog, socijalnog, politikog, moralnog i svakog drugog razvoja, to je imalo znaajnog uticaja i na pravnu regulativu ove pojave. Smatra se da je francuski Napoleonov zakonik iz 1810. godine, na evropskom kontinentu, predstavljao prekretnicu u krivinopravnom tretiranju korupcije, jer je uveo stroge kazne u cilju suzbijanja korupcije u javnom ivotu. Meunarodni akti kojima se predlau odgovarajue preventivne i represivne mjere protiv korupcije, takoe ne daju jednoobraznu definicuju korupcije. Korupcija se u njima uglavnom odreuje opisno, uz nabrajanje pojedinih oblika koruptivnih djelatnosti. Interesantno je napomenuti da je Multidisciplinarna grupa za korupciju pri Savjetu Evrope, zapoela svoj rad na izradi Krivinopravne Konvencije na osnovu slijedee privremene definicije: Korupcija jeste podmiivanje i svaki drugi oblik ponaanja u vezi s licima kojima su povjerena ovlaenja u javnom ili privatnom sektoru, a koja kre obaveze koje proistiu iz njihovog statusa javnih slubenika, privatno zaposlenih, nezavisnih agenata ili nekih drugih te vrste, usmjereno ka sticanju neprikladnih koristi bilo koje vrste za njih same ili druga lica.8 Meutim, u konanoj verziji teksta navedene Konvencije je opta definicija korupcije izostavljena, a umjesto nje Konvencija sadri nekoliko definicija specifinih oblika korupcije, kao to je to npr.: aktivno i pasivno podmiivanje, korupcija u javnom sektoru, zloupotreba uticaja, itd. Ni krivina zakonodavstva pojedinih zemalja ne definiu pojam korupcije, tj. ne sadre inkriminaciju pod takvim nazivom, ve, slino kao i Krivinopravna konvencija, predviaju vei broj krivinih djela kojima se inkriminiu razliita koruptivna ponaanja. Danas se pod pojmom korupcije uglavnom podrazumijeva zloupotreba javne, drutvene ili ekonomske pozicije, odnosno stvarnog ili pretpostavljenog uticaja zasnovanog na toj poziciji sa ciljem da se za sebe ili drugog protivpravno stekne materijalna ili neka druga korist, politika, statusna ili ekonomska prednost.9 Meutim, prema uem odreenju ovog pojma, pod korupcijom se oznaava odnos najmanje dva lica u kojem oni nedoputenim i zabranjenim postupanjem, krei pravne i moralne norme, povreuju javni interes i uzrokuju destrukciju povjerenja u funkcionisanje
6
Posmatrano etimoloki, rije korupcija vodi porijeklo od latinske rijei corupcio to moe znaiti u zavisnosti od konkretne prilike pokvarenost, kvarnost, izopaenost, potkupljivanje, podmiivanje, potkupljenje, ukvarljivost, itd. Vidi M. Vujaklija: Leksikon stranih rijei i izraza, Beograd, 1975., s. 479. 7 Tako npr. u Engleskoj je krajem 18. vijeka sistem patronae (pokroviteljstva) bio legitiman nain dobivanja visokih upravnih poloaja. Davanje darova, ne simbolike ve supstancijalne vrijednosti, smatralo se u trgovini normalnim, ak se vrijednost dara smatrala odbitkom radi poreza, da bi nakon Lockheed afere za Amerikance postalo izuzetno riskantno poslove podmazivati darovima. Opirnije v. J. Kregar: Pojava korupcije, HLJKPP, Zagreb, br. 1/97., s. 25. 8 Criminal Law Convention on Corruption, ETS 173, 1999, Explanatory report. 9 Tako i Coti, op. cit. s. 301., Babi-Markovi, op. cit. s. 258.
111
MODERNA UPRAVA
pravne drave i njenih organa. Bez obzira na nain njenog definisanja, korupcija je u svakom sluaju generiki pojam za niz korupcionih krivinih djela u dananjim krivinim zakonodavstvima. 2. Analiza krivinog djela primanje mita ( 1. 351 KZ RS) Primanje mita predstavlja osnovno i najznaanije krivino djelo kojim se inkriminie korupcija u slubi, tj. zahtijevanje ili primanje poklona ili kakve druge koristi u vezi sa vrenjem ili nevrenjem slubene dunosti. Iz ovoga proizilazi da je ratio legis ove inkriminacije zatita pravilnog i zakonitog vrenja slubene dunosti, odnosno pravilnog funkcionisanja dravnog aparata a samim tim i zatita interesa graana koji u ovom podruju djelovanja dravnih slubi mogu na razliite naine biti povrijeeni ili ugroeni.10 Pored toga, ovim krivinim djelom se onemoguava nezakonito sticanje imovinske ili neke druge koristi slubenih i odgovornih lica na osnovu vrenja njihovih slubenih ovlaenja i dunosti. Dakle, cilj ovog krivinog djela jeste spreavanje nezakonitog sticanja imovinske koristi, zbog ega pojedini autori primanje mita svrstavaju u imovinska krivina djela. Meutim, ukoliko se poe od injenice da je u osnovi sticanja protivpravne imovinske koristi zloupotreba slubenog poloaja i ovlaenja, ime se objektivno povreuje autoritet slube i povjerenje graana u zakonito postupanje slubenih lica, te da krivino djelo primanja mita postoji i u situaciji kada slubeno ili odgovorno lice nije primilo mito, ispravno je zakljuiti da je ovo krivino djelo po svojoj pravnoj prirodi delikt protiv slubene dunosti.11 Prema zakonskoj formulaciji, ovo djelo ini slubeno ili odgovorno lice koje zahtijeva ili primi poklon ili kakvu drugu korist, ili koje primi obeanje poklona ili kakve koristi, da u okviru svog ovlaenja izvri radnju koju ne bi smjelo izvriti, ili da ne izvri radnju koju bi moralo izvriti (st. 1); ili da izvri radnju koju bi moralo ili moglo izvriti, ili da ne izvri radnju koju ne bi smjelo izvriti (st. 2); ili koje poslije izvrenja, odnosno neizvrenja radnje navedene u st. 1 i 2 ovog lana, a u vezi s njom, zahtijeva ili primi poklon ili kakvu drugu korist (st. 3). Izvrilac djela u svim oblicima moe biti samo slubeno ili odgovorno lice, to ovaj delikt svrstava u delicta propria. Prema l. 147 st. 3 KZ RS, slubeno lice je izabran ili imenovan funkcioner u organima zakonodavne, izvrne i sudske vlasti Republike Srpske i u drugim dravnim i upravnim ustanovama ili slubama koje vre odreene upravne, strune i druge poslove u okviru prava i dunosti vlasti koja ih je osnovala; lice koje stalno ili povremeno vri slubenu dunost u navedenim upravnim organima ili ustanovama; ovlaeno lice u privrednom drutvu ili u drugom pravnom licu kojem je zakonom ili drugim propisom donesenim na osnovu zakona povjereno vrenje javnih ovlaenja, a koja u okviru tih ovlaenja vri odreenu dunost, te drugo lice koje vri odreenu slubenu dunost na osnovu ovlaenja iz zakona ili drugog propisa donesenog na osnovu zakona. Pod pojmom odgovornog lica podrazumijeva se lice kome je u preduzeu ili drugom pravnom licu, s obzirom na njegovu funkciju ili na
10 11
Uporedi Schmidhauser, E.: Strafrecht, Besonderer Teil, Tubingen, 1980., s. 229. Opirnije o tome vidi Komentar KZ SKV, u redakciji N. Srzenti, Beograd, 1981. godine, s. 754, 755.
112
MODERNA UPRAVA
osnovu posebnog ovlaenja povjeren odreen krug poslova koji se odnose na izvravanje zakona, propisa donesenih na osnovu zakona ili optih akata preduzea ili drugog pravnog lica u upravljanju i rukovanju imovinom ili u rukovoenju proizvodnim ili nekim drugim privrednim procesom ili nadzorom nad njima. Odgovornim licem smatra se i slubeno lice kad su u pitanju krivina djela kod kojih je kao uinilac oznaeno odgovorno lice, a nisu predviena u glavi o krivinim djelima protiv slubene dunosti ovog zakona, odnosno kao krivina djela slubenog lica u nekog drugoj glavi ovog zakona (l. 147 st. 4) Kada je kao izvrilac odreenih krivinih djela oznaeno samo slubeno, odnosno odgovorno lice sva ta lica mogu biti izvrioci tih djela, ako iz obiljeja pojedinog djela ili iz pojedinog propisa ne proizilazi da izvrilac moe biti samo neko od tih lica. Iz zakonske formulacije djela proizilazi da primanje mita, koje se u literaturi naziva i pasivno podmiivanje, ima tri oblika: pravo, nepravo i naknadno pasivno podmiivanje. 2.1.Pravo pasivno podmiivanje Pravo pasivno podmiivanje (st. 1) postoji kada slubeno ili odgovorno lice zahtijeva ili primi poklon ili kakvu drugu korist ili primi obeanje poklona ili kakve koristi, da u okviru svog ovlaenja izvri radnju koju ne bi smjelo izvriti ili da ne izvri radnju koju bi moralo ili moglo izvriti. Dakle, sutina neprava kod ovog oblika pasivnog podmiivanja ogleda se u spremnosti uinioca da za nagradu nezakonito postupa. Ve ta spremnost, potkupljivost, podmitljivost, dovoljno je drutveno opasna da ugrozi zakonito i pravilno obavljanje slubene dunosti, te je za postojanje krivinog djela irelevantno da li je uinilac preduzeo radnju povodom koje je primio mito. Radnja izvrenja je odreena alternativno te se djelo moe izvriti zahtijevanjem ili primanjem poklona ili kakave druge koristi ili primanjem obeanja poklona ili kakve druge koristi u vezi sa nezakonitim postupanjem izvrioca djela. Za postojanje djela je irelevantno od koga je potekla inicijativa za podmiivanje, da li od davaoca ili primaoca mita. Zahtijevanje mita se moe sastojati u svakom postupanju iz kojeg se moe zakljuiti da slubeno lice trai navedenu protuuslugu za preduzimanje ili nepreduzimanje slubene radnje. To moe biti usmena ili pismena izjava, postupak ili konkludentna radnja iz koje se moe zakljuiti da se zahtijeva poklon ili kakva druga korist.12 Primanje poklona ili kakve druge koristi moe biti izraeno kroz razliite radnje slubenog lica, npr. njegovim uzimanjem, stavljanjem u ladicu, ustupanjem nekom drugom, odreivanjem mjesta na koje e se mito odnijeti ili lica kojem e se predati, saglaavanjem putem konkludentnih radnji, izraavanjem spremnosti da se prihvata
U tom smislu postupa i VS RH, u presudi broj: I K 82/05-6. u kojoj se kae:Iz izreke i obrazloenja prvostupanjske presude jasno proizlazi da je optuenik zatraio od oteenika iznos od 5.000,00 kn kako bi mu predao zapisnik o obavljenom inspekcijskom nadzoru s urednim nalazom. To to se, pri analizi iskaza svjedoka W. M., u presudi utvruje da je optuenik najprije tri puta ponovio da on moe osporiti ili dozvoliti povrat PDV-a, sud prvog stupnja s pravom tumai kao posredan poziv oteeniku za davanje mita, kojeg je optuenik kasnije u razgovoru i izriito zatraio. Stoga nikakvog proturjeja po tom pitanju nema.,www.vsrh.hr
12
113
MODERNA UPRAVA
mito, to moe biti uinjeno preutno, itd.13 Smatra se da je mito primljeno i u sluaju kada uinilac djela verbalno odbija prijem poklona ili kakve druge koristi, ali faktiki prihvata poklon na nain da ga npr. ne vraa davaocu, troi ga, daje ga drugom licu i sl.14 Primanje obeanja poklona postoji u sluaju kada uinilac na bilo koji nain izrazi spremnost i raspoloenje da prihvati poklon ili kakavu drugu korist koje su mu obeane u vezi sa nezakonitim vrenjem slubene radnje, s tim to e mito biti urueno kasnije (postoji, dakle, vremenska distanca izmeu momenta primanja obeanja poklona ili kakve druge koristi i momenta primanja poklona ili kakve druge koristi).15 Zahtijevanje ili primanje poklona ili kakve druge koristi, odnosno primanje obeanja poklona ili kakave druge koristi, moe se izvriti neposredno ili posredno. Pri tome je za postojanje djela irelevantno da li se primalac i davalac mita poznaju bitno je samo da izmeu njih postoji dogovor, odnosno sporazum o razmjeni usluga koji ukljuuje, s jedne strane, nezakonito vrenje slubene radnje, a s druge strane, davanje mita za takvo postupanje. Zahtijevanje ili primanje poklona ili kakve druge koristi, odnosno primanje obeanja poklona ili kakve druge koristi, treba da je povezano sa slubenom radnjom slubenog ili odgovornog lica. Dakle, u pitanju su uvijek radnje koje pripadaju krugu slubenih ovlaenja odreenog slubenog ili odgovornog lica tako da ih on moe preduzimati na osnovu svog slubenog poloaja, odnosno radnje koje pripadaju njegovim slubenim zadacima. Pri tome je irelevantno da li je radnju, za koju se prima mito, prema unutranjem slubenom rasporedu, trebalo obaviti neka drugo slubeno lice a ne ono koje je primilo mito. Ukoliko bi slubeno ili odgovorno lice primilo mito da bi izvrilo radnju koja ne spada u krug njihovih slubenih ovlaenja ili nadlenosti, onda ne bi postojalo ovo, ve neko drugo krivino djelo iz grupe krivinih djela protiv slubene dunosti. Zahtijevanje ili primanje poklona ili kakve druge koristi, odnosno primanje obeanja poklona ili kakve druge koristi se vri u vezi sa nezakonitim postupanjem u vrenju slubene dunosti.16 Primalac mita se time obavezuje da u okviru
13
Primjer iz sudske prakse: Kada radnik na overi dokumenata u sudu primi novac da u okviru svog slubenog ovlaenja izvri radnju koju ne bi smeo da izvri i overi punomoje licu koje to punomoje nije izdalo niti ga potpisalo, ve je punomoje poptpisalo drugo lice, time je kao slubeno lice izvrilo krivino delo primanja mita iz lana 254. st. 1. KZS. Presuda VSS, K. 1356/98 od 22. decembra 1998. 14 Takav stav zauzet je i u odluci Vrhovnog suda Srbije K I br. 673/86., navedeno prema M. Tomanovi: Primanje i davanje mita kao oblik korupcije, Zbornik Privredni kriminal i korupcija, Institut za kriminoloka i socioloka istraivanja, Beograd, 2001., 244. 15 Prema stanovitu VSS, primanje obeanja poklona moe se sastojati i u obeanju otpisa duga koji uinilac ima prema davaocu poklona. Iz obrazloenja: Navodi iz albe branioca optuenog su neosnovani. Optueni je u svojstvu slubenog lica referenta za izdavanje vozakih dozvola u SUP-u od drugooptuenog primio obeanje poklona od 600 DEM na ime otpisa duga koji je prema drugooptuenom imao za ofarbano vozilo, da bi mu nainio lanu vozaku dozvolu, to je i uinio. Presuda VSS, K. 47/96 od 23. marta 1996 16 Primanje mita se najee deava u vezi sa kontrolom saobraajne policije, koja, za nagradu, odustaju od prijave odreenog saobraajnog prekraja. Takav sluaj imamo npr. u presudi VSRH, br. I K 883/04-3, u kojoj se istie: Svjedok S. . iskazao je decidirano da ga je upravo opttueni Z. O. kojeg je prepoznao istog dana, 2. kolovoza 2001. godine, prigodom prepoznavanja osoba i na glavnoj raspravi zaustavio kao policajac, s obrazloenjem da je poinio prometni prekraj i kakve su sankcije za to. A kad je upitao optuenika moe li to smanjiti, optuenik ga je upitao koliko daje. Svjedok S. . ustvrdio je, da je tada optueniku ponudio 50,00 kn, na to mu je ovaj kazao tko e to potroiti ili koja je to lova ili neto slino. No, kad mu je dao novanicu od 100,00 kn, optuenik ju je uzeo i spremio u dep. Uz to, treba jo
114
MODERNA UPRAVA
svog slubenog ovlaenja izvri slubenu radnju koju ne bi smjelo izvriti, odnosno ne izvri radnju koju bi moralo ili moglo izvriti. Takav sluaj postoji npr. kad slubeno lice koje je inae ovlaeno da npr. donese rjeenje o ruenju bespravno izgraenog objekta, zahtijeva ili primi mito da ne bi donijelo takvo rjeenje.17 Dakle, izmeu zahtijevanja ili primanja poklona ili kakve druge koristi, odnosno prijema obeanja poklona ili kakve druge koristi i nezakonite radnje slubenog ili ovlaenog lica postoji uzajamna veza mito je motiv nezakonitog postupanja slubenog ili odgovornog lica.18 Stoga nee postojati ovo krivino djelo ako je mito uinjeno slubenom licu po nekom drugom osnovu, a ne onom koji se odnosi na vrenje njegove slubene dunosti. Pri tome je potrebno da izmeu slubenog ili odgovornog lica i davaoca mita postoji, makar i preutna, nagodba o razmjeni usluga; ini se usluga za protuuslugu, prima se mito ili obeanje mita da bi se obavila ili ne bi obavila neka radnja19 Sporno je pitanje da li je za postojanje ovog djela neophodno da se mito prima u vezi sa vrenjem jedne odreene konkretne radnje ili je dovoljno da se mito prima radi preduzimanja bilo koje nedoputene radnje iz djelokruga svoje slubene dunosti. S tim u vezi, u teoriji se istie da odgovor na ovo pitanje treba traiti u sutini neprava ovog krivinog djela, tj. u spremnosti uinioca djela, odnosno slubenog ili odgovornog lica, da nezakonito postupa. U skladu sa tim, postojae krivino djelo primanja mita ako je uinilac djela zahtijevao ili primio poklon ili kakavu drugu korist ili obeanje poklona ili kakve druge koristi da izvri bilo koju nezakonitu radnju iz djelokruga svojih slubenih ovlaenja. Smatra se da je dovoljno da su stranke saglasne da je mito protuinidba za bilo koju slubenu radnju, odnosno da se radi o sporazumu u kojem se jo ne zna koja e se konkretna radnja izvriti, ali se zna da je kupljena i plaena radnja iz djelokruga slubenih radnji odnosnog slubenog ili odgovornog lica.20 Objekat radnje izvrenja jeste poklon ili kakva druga korist. Pod poklonom, u smislu ove inkriminacije, smatra se svaka imovinska vrijednost koja se primaocu daje bez naknade. To mogu biti pokretne i nepokretne stvari, npr. novac, hartije od vrijednosti, zemljite, uma, stan, industrijski proizvodi, itd. Predmet poklona mogu biti i prava koja se mogu prenositi na drugog a kada je rije o primanju obeanja poklona onda se kao predmet poklona mogu javiti i stvari koje e nastati u budunosti (npr.
kao neprijeporno istai, da S. . nije prijavljen za reeni prometni prekraj. Nain na koji je optuenik, kao policajac, primio od S. . 100,00 kn i prema ocjeni Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kao drugostupanjskog suda, nedvojbeno potvruje, da je to uinio zbog toga da kao slubena osoba u granicama svoje ovlasti ne obavi slubenu radnju (prijavu za prometni prekraj), koju mora obaviti. V. www.vsrh.hr 17 Kada straar zatvora unese mobilni telefon u prostorije zatvora i preda ga pritvoreniku koji obavi telefonske razgovore bez kontrole, time je izvrio slubenu radnju koju ne bi smeo da izvri. Iz obrazloenja: Prvostepenom presudom optueni je oglaen krivim da je uinio krivino delo primanja mita iz lana 254. st. 1. KZS tako to je u okviru svog slubenog ovlaenja izvrio slubenu radnju koju ne bi smeo da izvri za ta je primio poklon, tako to je primio mobilni telefon i uneo ga u prostorije zatvora i predao pritvoreniku koji je obavio vie telefonskih razgovora da bi za tu uslugu primio nagradu u utvrenom iznosu. U tako utvrenim radnjama optuenog stoje sva obeleja krivinog dela primanja mita iz lana 254. stav 1. KZS. Presuda VSS, K. 1701/97 od 16. juna 1998. 18 Uporedi Komentar KZ SKV, op. cit. s. 756. 19 Uporedi A. Garai: Odnos kaznenog djela zlouporabe slubenog poloaja i ovlasti i primanja mita, www.vsrh.hr 20 V. F. Bai, . Pavlovi: Komentar Kaznenog zakona, Zagreb, 2004. s. 1209.
115
MODERNA UPRAVA
plodovi). Druga korist u smislu ovog krivinog djela, podrazumijeva svaku onu korist koja ne ulazi u pojam poklona. Ona moe biti materijalna i nematerijalna, npr. bolje radno mjesto, dobijanje kredita pod povoljnijim uslovima, dobijanje stipendije, plaeno struno usavravanje u inostranstvu, neosnovano napredovanje u slubi, plaeno putovanje, itd. Tu ulaze sve vrste stvarne prednosti ili pogodnosti primatelju mita ili nekoj drugoj osobi u zamjenu za obavljeni posao.21 Postojanje djela ne zavisi od visine odnosno vrijednosti mita (v. Zakon o poklonima). Meutim, ako se radi o poklonu male vrijednosti treba utvrditi da li je lice i takvim poklonom bilo motivisano na preduzimanje slubene radnje, odnosno da li izmeu primljenog poklona i nezakonitog postupanja postoji uzrona veza. Ako se utvrdi postojanje takve veze i kod manjih poklona, onda postoji krivino djelo, jer se ne smije zaboraviti sutina ovog delikta spremnost slubenog lica da za nagradu nezakonito postupa.22 Dakle, poklon ili kakva druga korist moraju, u svakom konkretnom sluaju, biti takvi da dovedu ili da su podobni dovesti slubeno ili odgovorno lice u poloaj da se ponaa suprotno pravilima, standardima i interesima slube koju je duno zakonito i pravilno obavljati.23 Za postojanje djela je irelevantna injenica da li se poklon ili druga korist zahtijeva za sebe ili za drugoga. Ovo krivino djelo je dovreno samim zahtijevanjem ili primanjem mita ili njegovim obeanjem. Samo izvrenje ili neizvrenje radnje od strane slubenog ili odgovornog lica nije zakonsko obiljeje ovog krivinog djela i stoga za njegovo postojanje nije neophodno da je preduzeto nezakonito postupanje za koje je primljeno mito. Ukoliko su preduzete i te radnje onda se moe raditi i o biu nekog drugog krivinog djela, pa e tada postojati sticaj izmeu ovog i toga drugog djela (npr. ako je slubeno ili odgovorno lice uz to i falsifikovalo javnu ispravu, onda postoji sticaj primanja mita i falsifikovanja javne isprave). Meutim, ukoliko je slubeno lice prvo zahtijevalo mito, pa ga nakon nekog vremena i primi, postojae ipak samo jedno djelo primanja mita. Iz navedenog proizilazi da pokuaj ovog djela nije mogu, jer je krivino djelo dovreno ve u momentu kada se zahtijeva poklon ili kakva druga korist ili primi obeanje poklona ili kakve druge koristi, dakle bez obzira da li je uinjena ili nije slubena radnja za koju je mito primljeno.24
21
S tim u vezi sudska praksa zastupa isto stanovite. Tako npr. VSRH, u presudi I K-969/80. od 17.12. 1980. istie: Ako je pogodovna kupnja automobila uinjena nekoj slubenoj ili odgovornoj osobi radi toga da bi ona u granicama svog ovlatenja obavila neku radnju koju ne bi smjela obaviti, pa tako npr. da od nekoga kao predstavnik odreene trgovinske organizacije kupi nekurentnu ili fiktivnu robu, tada je poinjeno kazneno djelo primata iz l. 347. st. 1. KZ. Pri tome se, naime, mora uzeti da i bilo kakavo neuobiajeno pogodovanje te osobe pri kupnji automobila (izvan uvjeta uz koje se inae vri prodaja motoronih vozila na kredit) predstavlja drugu korist koju ima u vidu odredba l. 347. st.1. KZ, tj. da takvu korist ne predstavlja iskljuivo primanje ili obeanje neega na dar. 22 Uporedi Babi, Markovi, op. cit. s. 259. 23 Tako i Bai, Pavlovi, op. cit. s. 1208. 24 Navedeno stanovite dolazi do izraaja u svim sudskim odlukama. Tako npr. U presudi VSRH se istie u konkretnom sluaju optuenik je primio novac od svjedoka E. u cilju da ga kod odmjeravanja poreza favorizira, dakle, da u krugu svoje slubene ovlasti obavi neku slubenu radnju koju ne bi smio uiniti, a upravo te radnje su dovoljne za pojam dovrenog krivinog djela primanja mita, pri emu nije odluno je li
116
MODERNA UPRAVA
Lice koje preduzme radnje kojima se omoguava ostvarenje ovog djela, pomaga je u njegovom izvrenju. Tako e kao pomaga biti lice koje nosi poklon od davaoca mita slubenom ili odgovornom licu kao primaocu mita, ako je bilo svjesno o emu se u konkretnom sluaju radi, jer je tom radnjom omoguilo ostvarenje krivinog djela primanja mita.25 Subjekivnu stranu djela ini umiljaj i to direktni umiljaj to proizilazi iz prirode ovog krivinog djela. Za ovaj oblik djela zakonodavac je predvidio kaznu zatvora od jedne do osam godina. 2.2. Nepravo pasivno podmiivanje Drugi oblik krivinog djela primanja mita jeste nepravo pasivno podmiivanje (st. 2). Ovaj oblik djela postoji kada slubeno ili odgovorno lice zahtijeva ili primi poklon ili kakvu korist, ili koje primi obeanje poklona ili kakve koristi, da u okviru svog ovlaenja izvri radnju koju bi moralo ili moglo izvriti, ili da ne izvri radnju koju ne bi smjelo izvriti.26 Nepravo pasivno podmiivanje se od pravog pasivnog podmiivanja razlikuje samo u slubenoj radnji povodom koje je izvreno primanje mita. Naime, kod pravog pasivnog podmiivanja, primanje mita se vri kako bi se izvrila nezakonita radnja, odnosno kako bi se nedoputeno, nezakonito djelovalo u okvirima slubenog ovlaenja. Kod nepravog pasivnog podmiivanja, mito se prima kako bi se postupalo u granicama slubenog ovlaenja i preduzimala zakonita slubena radnja koja se i inae treba preduzeti ili da se ne bi preduzela slubena radnja koja se inae ne bi smjela preduzeti.27 S obzirom na takav karakter slubene radnje koja se preduzima, smatra se da je nepravo pasivno podmiivanje laki oblik djela u odnosu na pravo pasivno podmiivanje, jer se zahtijevanje ili primanje poklona ili kakve koristi, odnosno primanje obeanja poklona ili kakve koristi odnosi na obavljanje slubene ili neke druge radnje koja je doputena i zakonita te ulazi u djelokrug slubenog ili odgovornog lica. Ovakav zakljuak proizilazi i na osnovu stava samog zakonodavca izraenog u visini zaprijeene kazne. Naime, za nepravo pasivno podmiivanje propisana je kazna zatvora od jedne do pet godina, dok je za pravo pasivno podmiivanje ta kazna propisana u rasponu od jedne do osam godina. Meutim, ne treba zaboraviti na injenicu da je izvrilac djela slubeno ili odgovorno lice koje zahtijeva ili
optuenik i obavio slubenu radnju za koju je je primio dar, a koju on bi smio obaviti. Odluka ovog suda br. K.1475/59, navedena prema Bai, Pavlovi, op. cit. s. 1212. 25 U tom smislu i VSH, K. 774/54, prema Garai, op. cit. s. 4. 26 Kada policajac od lica kome je trebalo da se vrati privremeno oduzeto vozilo do okonanja postupka, zahteva kao protivuslugu i primi 300 DEM prilikom vraanja vozila, u svojstvu slubenog lica primio je poklon da izvri radnju koju mora da izvri, pa time ini krivino delo iz l. 254. stav 2.KZS. Presuda VSS, K. 148/99 od 20. aprila 1999. godine, Simi, 190. 27 Tako je VSH u jednoj svojoj odluci naveo da je uinilac kaznenog djela primio poklon da unutar svojih ovlaenja obavi radnju koju bi i bez toga morao obaviti, to predstavlja injenini supstrat tzv. nepravog pasivnog podmiivanja kao posebnog kaznenog djela protiv slubene dunosti, jer je optuenik kao slubena osoba, poto je zakljuio poslove sa stranom firmom, primio za sebe proviziju od vlasnika te firme, Odluka VSRH, K-358/87 od 11.4. 1989, prema Garai, op.cit., 6.
117
MODERNA UPRAVA
prima mito kako bi postupilo u okviru svojih slubenih ovlaenja, dakle, koje iskoritava svoju slubenu dunost ili ovlaenje za vlastito bogaenje. Time se naruava ugled dravnih organa i estitost, zakonitost i pravilno vrenje slubene dunosti i ovlaenja. U tome i jeste visok stepen drutvene opasnosti ovog djela, jer se radi o pojedincima koji, i ono to im je dunost, nee raditi ako im zainteresovana stranka za to ne plati. Dakle, izvrilac djela trai od zainteresovanog lica mito kako bi uradio ono to predstavlja njegovu redovnu dunost, to je podruje njegovih zadataka u slubi.28 Mogue je da preduzimanje takve radnje uslijedi nakon primanja mita (npr. slubeno lice obeava stranci brzo donoenje rjeenja o penziji ako stranka da poklon ili kakvu korist, ili slubeno lice zahtijeva poklon ili kakvu korist od stranke kako bi mu u to kraem vremenu donijelo rijeenje o urbanistikoj saglasnosti), ili da se takva radnja preduzima istovremeno sa primanjem mita. Moglo bi se rei da je sutina ovog oblika krivinog djela primanja mita onemoguavanje korienja slubenog poloaja za lino bogaenje slubenih i odgovornih lica, odnosno za postizanje neosnovane i nezakonite imovinske i druge koristi.29 U pogledu ostalih obiljeja krivinog djela nema razlike izmeu pravog i nepravog pasivnog podmiivanja. Kao i kod prethodnog oblika djela, subjektivnu stranu djela ini direktni umiljaj. Pokuaj djela nije mogu. 2.3. Naknadno pasivno podmiivanje Naknadno pasivno podmiivanje (st. 3) postoji u sluaju kada slubeno ili odgovorno lice, poslije izvrenja, odnosno ne izvrenja radnje navedene u st. 1 i 2 ovog lana, a u vezi s njom, zahtijeva ili primi poklon ili kakvu drugu korist. Mito se ovdje zahtijeva ili prima za onu slubenu radnju koja je ve uinjena ili nije uinjena, bilo da je ona zakonita ili nezakonita. Dakle, ovo djelo obuhvata slubene radnje kako iz st.1 tako i st. 2 Vremenski odnos izmeu uinjene slubene radnje i zahtijevanja i primanja mita irelevantan je za postojanje ovog djela. Vano je da izmeu naknadnog podmiivanja i ranijeg postupanja slubenog lica postoji uzrona veza. Meutim, ako je mito bilo obeano prije postupanja slubenog lica, postojae jedan od prethodna dva oblika krivinog djela primanja mita. Svrha ove inkriminacije je da se slubena lica spreavaju da svoju slubenu dunost zloupotrebljavaju radi pribavljanja odreenih koristi koje im ne pripadaju. Za razliku od ovog ne postoji krivino djelo naknadnog aktivnog podmiivanja. Dakle, ako neko slubenom licu daje poklon u vezi sa uinjenom ili neuinjenom radnjom a to ranije nije obeao, time ne ini krivino djelo. Subjektivnu stranu djela ini direktni umiljaj a pokuaj djela nije mogu. Za ovaj oblik djela predviena je kazna zatvora do tri godine. Posebnom odredbom u stavu 4 ovog lana zakonodavac je predvidio obavezno oduzimanje primljenog poklona ili imovinske koristi.
28 29
Uporedi Bai, Pavlovi, op. cit.s. 1210. Tako i Komentar KZ SKV, op. cit. s. 756.
118
MODERNA UPRAVA
SUMMARY Acceptance of bribe is basic and the most important form of crime which determines corruption at work. In other words, it is described as request or acceptance of presents, or any other form of valuable objects, for activities in relation to performing or not performing official duties. According to legally prescribed definition of this act there are real passive bribing, false passive bribing and subsequent passive bribing. The author of this paper analyses important elements of each of these felonies, while showing a relevant court practice at the same time.
119
MODERNA UPRAVA
120
MODERNA UPRAVA
Prof. dr Predrag Dimitrijevi Pravni fakultet Istono Sarajevo ELEKTRONSKA UPRAVA I INFORMACIONO DRUTVO SAETAK Elektronska uprava je socijalno informacioni-upravno pravni sistem koji koristi web aplikacije zasnovane na Internetu i druge informacione tehnologije povezane sa procedurama koje omoguavaju primenu tih tehnologija, kojima se olakava pristup i isporuka informacija i upravnih slubi graanima, agencijama i raznim vladinim organima. Simbioza uprave i ICT-a nije prosta informatizacija upravnog sistema ve predstavlja neto kvalitativno novo, transformaciju realnog upravnog aparata u viruelni upravni sistem, to ga ini ekonominim, efikasnim i efektivnim servisom. U funkcionalnom smislu e-Uprava je usmerena na tri sfere: prema graanima (G2C), prema pravnim licima i kompanijama (G2B) i na meusobnu interakciju izmeu samih dravnih organa (G2G). Uvoenje elektronske vlade stvara drutvene, kulturne, institucionalne i politike posledice. Glavni strateki ciljevi e-Vlade su zadovoljenje potreba graana, poslovnog sveta i dravnih organa, odnosno administrativna, ekonomska i politika efikasnost (e-demokratija: glasanje za izbore i referendume), to kao krajnji cilj ima "dobru vladu". Paradoks je to tek virtuelni informacioni upravni sistem postaje pretpostavka uprave sa "ljudskim likom". 1. Pojam i domeni elektronske javne uprave Nove informaciono komunikacione tehnologije, mobilni telefoni, digitalna televizija, novi mediji i Internet su fenomeni koji menjaju nau svakodnevnu egzistenciju i istovremeno transformiu funkcionisanje uprave kao elektronskih upravnih slubi. Korienje kompjutera i Interneta ubrzano transformie meusobne uticaje i odnose izmeu graana, privatnog biznisa i same Vlade. ICT transformie prethodni model javne uprave, koji se oznaava kao "Novi javni menadment" u tzv. "Mrenu javnu upravu" (Networking Governance).1 Na pozitivan stav da ih prihvatimo i omoguimo da one imaju aktivnu ulogu, determinisae na prosperitet, posao, ekonomiju i kvalitet ivota. ICT su sredstvo na putu transformacije jednog socijalnog sistema - service society, u drugi - information society.2 Elektronska vlada je most na putu tog procesa. Veina vlada danas u svetu distribuiraju informacije putem web strana, izgrauju svoje digitalne baze podataka i pruaju odredjene usluge on-line putem. E-Uprava zamenjuje Internetom sve to je do
www.egovjournal.com. H.J. Scholl, E- Government: A Special Case of ICT-enabled Business Process Change, Procedings of the 36th Hawai International Conference on System Sciences, 2003, p 2.
2 1
121
MODERNA UPRAVA
sada bilo u papirnoj formi, od centralizovane baze podataka, matinih knjiga do plaanja poreza, a to e graanima utedeti vreme i novac. Informacione tehnologije bazirane na Internetu treba da omogue graanima pristup ka informacijama i upravnim slubama, ali i za ostvarenje drugih svrha. Zadatak elektronske bespapirnate Uprave nije da stvori novi imid o sebi ili kod svojih korisnika, ve da koristi svima.3 Elektronska uprava (electronic Government) je socijalno informacioni upravno pravni sistem koji koristi web aplikacije zasnovane na Internetu4 i druge informacione tehnologije povezane sa procedurama koje omoguavaju primenu tih tehnologija, kojima se olakava pristup i isporuka informacija i upravnih slubi graanima ("citizencentric Government information and services"), agencijama i raznim vladinim organima. Simbioza uprave i ICT-a nije prosta informatizacija upravnog sistema ve predstavlja neto kvalitativno novo, transformaciju realnog upravnog aparata u viruelni upravni sistem, to ga ini ekonominim, efikasnim i efektivnim servisom.5 Elektronska uprava je koncepcija koja se sastoji u upotrebi informacione i komunikacione tehnologije (ICT) u svim aktivnostima javne i politike uprave. Time se javna uprava (Public Administration) transformie (redefinie) u slubu za potrebe graana (Civil Service) ali u informacionom (virtuelnom) smislu. Informaciona i komunikaciona tehnologija (ICT) se ekstenzivno koristi u procesu pruanja informacija sa ciljem da se ponude javne usluge na administrativnom i politikom nivou. ICT je sredstvo u procesiranju informacija elektronskim putem i to pomou Internet (Hyperlink) tehnologije. Ona je neophodan uslov za fukcionisanje e-Vlade, koja je u slubi graana, ekonomije i politike. Elektronska vlada postoji u gotovo svim razvijenim zemljama irom sveta (SAD, Kanada, Japan, Australija, Novi Zeland, Finska, Nemaka, Velika Britanija, Austrija itd.). Ona moe da ima u svakoj zemlji (na federalnom, dravnom i lokalnom nivou) i posebne nazive ("Help" Government, Vienn@eGovernment6), zavisno od imena grada, odnosno drave. Elektronska vlada je stvorena, u neprekidnom je i veoma brzom razvoju7. U svojoj viziji razvoja elektronske vlade treba da budu povezane od lokalnih do dravnih i federalne, a odatle, sa e-Evropom. Elektronska vlada treba da obezbedi efikasan put savremene drave i javne uprave u 21. vek (regulated state - service state information state). Zbog toga je eGovernment kljuni deo startegije razvoja savremenih politikih sistema. Stvaranje e-Vlade sastoji se u primeni sredstava savremene informacione i komunikacione tehnologije (ICT) u funkcionisanju javne uprave u celini (dravne i
S. Lili, M. Markovi, P. Dimitrijevi, Nauka o upravljanju sa elementima pravne informatike, Beograd, 2001. 4 Internet dolazi od pojma meumrea (''inter-networking'') gde su vie kompjuterskih mrea povezane zajedno. Preko Interneta se odvija biznis arena, elektronska pota (e-mail), transfer fajlova i atovanje (chat rooms), dok se trgovina i pouzdani protok informacija odvija posredsvom globalne svetske mree (World Wide Web - www). 5 "E-Government Act of 2002" Public Law 107347, 107th Congress. Dec. 17, 2002. 6 Erwin Gtzl, City of Vienna, Vienn-eGovernment, VAB International 2001. 7 Najoptije postoje dve faze u razvoju e-Vlade. Prva je da ICT omoguava korisnicima samo pregled (overview) postupaka, procesa, informacija itd. i druga je direktan rad korisnika u sistemu, posredstvom Interneta.
3
122
MODERNA UPRAVA
lokalne uprave i javnih slubi) a time u njenoj modernizaciji, poveanju efikasnosti, pojednostavljenju upravnih procedura i inovativnoj primeni Interneta ("globalnog" i "lokalnog") u javnoj upravi. Stvaranje Elektronske vlade je sastavni deo reforme javne uprave i redefinisanja sutinske uloge savremene drave. Koncept e-Vlade je tesno povezan sa irim konceptcijama New Public Management, Link Concept itd, koje treba da obezbede novi kvalitet u upravljanju sloenim socijalnim okruenjem, posebno ekonomskim procesima koji izbijaju u prvi plan. ICT dovodi do stvaranja Window Vlade ili kibernetske uprave, zasnovane na Internetu I drugih informacionih tehnologija, koju graani koriste pojedinano kupujui informacije i usluge preko javnih pozivnih centara - terminala (Single Window Government & One Stop Shopping), zatim informacionog eringa, mone mree (Net), elektronske pote i elektronskih zahteva za sva odeljenja, elektronskog skladitenja (storniranja) i ponude administrativnih podataka, odravanja i auriranja (baza) podataka za admistrativna odeljenja, neprekinutog radnog toka (work flow), procesiranja informacija za novac, informacione kompatibilnosti graana i medija, logiki povezivanog direktnog (on line) postavljanja pitanja i zahteva, javnih terminala sa digitalnom tehnologijom itd. Informacione i komunikacione tehnologije dobijaju glavnu ulogu u zadovoljavanju potreba graana. Graani ele da uivaju u jednostavnim, laganim, modernim i sigurnim (pouzdanim) slubama. Oni ele da budu dobro informisani i da uestvuju a ne da se njima administrira. Time se postie jedan paradoks da javna uprava dobija ljudski lik (human face) ba uz pomo informacione tehnologije (IT) - vetake inteligencije. Na taj paradoks nadovezuje se realna injenica da e-Vlada funkcionie tako to se lini kontakti svode na minimum, zapravo gase se elektronskom komunikacijom. Tako koncept e-Vlade, sa aspekta filozofije drave i prava, jeste kontradiktorni koncept, koji kao takav i moe da opstane sa ciljem da se savlada entropija i obezbedi efikasan "work flow" u oblasti administracije, ekonomije i politike. Vrhovni principi e-Vlade su: da informacije i usluge moraju biti dostupne svima bez linih privilegija s tim da informaciona aktivnost e-Vlade podrazumeva i zone zatienih informacija, da je e-Vlada informatika interakcija korisnika (graana) i administracije i da se ona nalazi pod stalnim nadzorom (panjom) pravnih sredstava. Elektronska uprava predstavlja koritenje pogodnosti ICT-a, prije svega Interneta u cilju integrisane dostupnosti informacija i usluga graanima i biznisu ali i drugim korisnicima od strane administracije.8 E-Uprava doputa pristup visoko kvalitetnim upravnim informacijama i servisima putem multikanalnog pristupa. EGovernement vodi pojednostavljenju procedura i sniavanju trokova i dravne uprave i korisnika njenih usluga kao i poveanju efikasnosti. Elektronska uprava je kompleksan pojam i danas se moe ralaniti na neke nove delove odnosno termine: 1. e-Procurement (javne nabavke), 2. e-Organization (interni menadment administracije) i
8
Predrag Dimitrijevi, Elektronska vlada, Pravni ivot, Tom 1, br. 9, Beograd, 2001, E-Government Glossary - http://glossar.iwv.ch
123
MODERNA UPRAVA
3. e-Assistance/ e-Administration/ e-Democracy (pruanje informacija i usluga korisnicima). 2. Ciljevi stvaranja elektronske uprave Razlozi (argumenti) za uvoenje elektronske vlade su veoma brojni. Nove slube za graane i "elektronska demokratija" samo su vrh tog ledenog brega. Glavni strateki ciljevi e-Vlade su zadovoljenje potreba i oekivanja graana, poslovnog sveta i ekonomska efikasnost. E-Uprava znai upotrebu informaciono komunikacionih tehnologija, a naroito upotrebu Interneta kao instrumenata za postizanje "dobre uprave". Opti cilj e-Uprave je "dobra uprava" kao "dobra praksa " za dalji razvoj. Dobra uprava treba da omogui laku, jeftiniju, transparentniju interakciju izmeu vlade i graana, vlade i kompanija, samih vladinih agencija. Termin "dobra uprava"9 podrazumeva postizanje efikasnosti birokratije, odnosno optimizovanje rada uprave na nain da se sauvaju prava graana. Dobra uprava danas funkcionie preko umreenih pravnih baza podataka, odnosno automatizovane administracije to predstavlja sutinu e-uprave. Cilj bolje uprave unapeenja pruanja usluga graanima, tako to e graani to vie administrativnih procedura ubudue obavljati putem Interneta, to bi iskljucilo ekanje i utedelo vreme. Postoji shvatanje da je "javna korist" konani cilj "oko kojeg se konfiguriu mree u umreenom obliku vladanja".10 Iz ovog opteg cilja mogu se izvuu tri osnovna cilja: a) sve interakcije izmeu privrede i uprave treba da se odvijaju elektronski, b) uprave meusobno komuniciraju i sarauju elektronski i v) graani imaju mogunost da elektronskim putem obave sve svoje poslove sa upravom. Konkretni ciljevi e-Vlade su: - efikasnost i efektivnost rada ali i bezbednost sistema javne uprave na svim nivoima, - javni e-servisi moraju biti dostupni svim graanima bez bilo kakve diskriminacije, - informaciona i komunikaciona tehnologija kao uslov (sine qua non) ekonomskog razvoja i konkurentnosti, - smanjenje neposrednih kontakata uprave sa investitorima, privredom i graanima, "oslobaanje" ekonomskog razvoja, olakavanje "biznisa" (ekonomskih poslova), - redefinisanje uloge javne uprave u ekonomskom razvoju ali i u funkciji zatite prava i interersa graana, - kvalitativne promene u pruanju javnih usluga: smanjenje cena, podizanje kvaliteta i brzine, "oslobaanje" javnih usluga, - bre i potpunije zadovoljenje potreba graana,
Marko Davini, Pojam loe uprave, Pravni ivot, br.10/2008, str. 717. G. Kelly, G. Mulgan, S. Muers, Creating Public Value: an Analytical Framework for Public Service Reform, Cabinet Office Strategy Unit, 2002, p. 10. (prema: Velimir Sotirovi-Branislav Egi, Pravna informatika, Novi Sad, 2008, str. 117.).
10 9
124
MODERNA UPRAVA
- prikupljanje, auriranje i dostavljanje informacija za potrebe korisnika pomou ICT, - energiziranje administrativnih procedura za dobijanje raznih dozvola, odobrenja, saglasnosti, javnih isprava i dr. (izuzetno kratki rokovi), - stvarno uestvovanje graana u upravnoj delatnosti i procesima odluivanja o javnim poslovima za koje su neposredno zainteresovani, - pristupanost uprave korisnicima, - fleksibilna i efikasnija organizacija javne uprave, integracija nepotrebnih organizacionih nivoa, smanjenje organizacionih meustepena, stvaranje "holding strukture" javne uprave11, organizovanje javne uprave u funkciji eVlade i ICT, - smanjenje broja slubenika javne uprave12, - kontrola u upravljanju promenama, ljudskim (kadrovima) i drugim resursima, - kvalitet u procesu donoenja i izvrenja akata uprave i politikih odluka. 3. Pretpostavke stvaranja e-uprave Mnogi uslovi za uspenu upotrebu IT u administraciji su ve ispunjeni. Meutim, mnoge pravne (npr. zakonska ogranienja za upotrebu ICT, itd.) i tehnike pretpostavke tek treba da se ispune. To se odnosi i na uspostavljanje jasnih odnosa (cooperation) izmeu administrativnih jedinica. 13 Uslovi za uvoenje elektronske vlade su: finansijska sredstva (veliina potrebnih investicija), adekvatna pravna regulacija (zatita podataka, kibernetskog prostora i odgovornost, prava privatnosti, digitalnog potpisa, legalizacija ICT), jaka politika podrka, tehniko-tehnoloke (pristup informacijama preko baza podataka, skladite podataka, otkopavanje-pronalaenje podataka, siguran transfer podataka, infrastruktura, ICT, sigurnost, sistem elektronske autentifikacije i identifikacije), jednobrazan odgovarajui informacioni model za celokupnu javnu upravu (identina sistemska i programska reenja koja treba da omogui nesmetan radni tok), restruktuiranje poslova, transformacije u poslovima biznisa, definsane organizacione veze (odnosi) u javnoj upravi i u e-Vladi, tehnoloka i organizaciona meuoperativnost bez posrednika, konvergencija horizontalne i vertikalne organizacije, potreban stepen obrazovanja graana i kadrova (znanje upravljanja, objektivno upravljanje, upravljanje na osnovu poverenja, ekspertno osoblje, znanje o/i korienje resursa), za uvoenje i korienje e-Uprave, virtualni timovi, stvaranje informatike pravne kulture i etike (preneta odgovornost i samo-odgovornost), itd.
Ekonomska funkcija javne uprave postaje toliko dominantna da ona povratno utie na organizacionu strukturu javne uprave (npr. uvoenje upravnih agencija zapoinje i dominira u onom delu javne uprave koji je tesno povezan sa ekonomijom). U tom smislu i postoji "holding orjentacija" u strukturi javne uprave, zahtev da se javna uprava organizuje po modelu multinacionalnih kompanija itd. 12 U tom cilju treba izgraditi "mreu socijalne zatite" (Social Safety Net).
13
11
eljko Jungi, Spremnost BiH i njenih entiteta za uvoenje ''E-Government''-a i drugih elektronskih servisa, Moderna uprava, Banja Luka, br.1/2008, str. 105.
125
MODERNA UPRAVA
Sve ove pretpostavke mogu se sistematizovati u tehnike, pravne, ekonomske i politike. to se tie pravnih (normativnih) pretpostavki da bi se oformila elektronska vlada potrebni su i odreeni preduslovi, kao to je zakon o elektronskom poslovanju i elektronskom potpisu. U nekim zemljama, npr. SAD postoji poseban zakon o elektronskoj upravi (E-Government Act iz 2002). 4. Aktivnosti (funkcije) e-uprave Analiza aktivnosti (funkcija) e-Uprave pokazuje da je ona praktina, transparentna, sa visokim stepenom ubrzanja, interaktivna za graane i privredne subjekte a ukljuuje ekonomsku i politiku funkciju (e-demokratija)14. Postoje nekoliko nivoa interakcije e-uprave i korisnika, i to: najnii nivo su informacije, zatim interakcije i transakcije. U okviru nivoa informacija e-uprava prua svojim korisnicima najpre opte a zatim posebne informacije, u nivou interakcije imamo email i forum za diskusiju i najvii nivo je transakcija, koja obuhvata transakciju bez pomoi sa strane i individualne transakcije.15 U funkcionalnom smislu e-Uprava je usmerena na tri sfere: prema graanima (G2C), prema pravnim licima i kompanijama (G2B) i meusobna interakcija izmeu samih dravnih organa (G2G).16 Elektronska javna uprava je pre svega u funkciji ubrzanja ekonomskog razvoja to je opti i zajedniki interes. Ona opsluuje ekonomiju. Biznis postojanje i funkcionisanje e-Vlade shvata kao dobitak (prednost). E-javna uprava se uvaava, konsultuje i sama predstavlja kao profesionalni partner prema poslovnom svetu (ekonomiji). Ona je u stanju da neophodne aktivnosti sa svoje strane u ekonomskim poslovima preduzme brzo i efektivno. Zahtevani ekonomski procesi odvijaju se neprekidno i sa minimumom resursa (ekonomino) jer e-Vlada ekonomske usluge prua Internet tehnologijom. Servisi koji se pruaju pravnim licima su: 1. Registracija firmi i promene u firmama 2. Dostavljanje statistikih podataka 3. Porez na dobit preduzea 4. Socijalni dodaci za zaposlene 5. Obraun PDV-a 6. Dozvole koje se odnose na ivotnu sredinu
14
E-demokratija sadri nekoliko mogunosti: glasanje i izbor, elektronsko potpisivanje referenduma i graanskih inicijativa, politike informacije preko interneta i dr. Pozitivne strane e-glasanja su: lake uee, mogue poveanje uea graana, mogunost da se sazna vie o razlozima za glasanje. Negativne strane (rizici i izazovi) su: negativan uticaj na formiranje miljenja zbog brih procesa, poveanje digitalne podele u vezi sa politikom participacijom, blokiranje zakonodavnih procesa zbog velikog broja inicijativa i referenduma, zloupotreba tehnologije. Time se otvara pitanje e-demokratije i politikih prava. Dejan Vueti, O savremenoj tendenciji informatiko-tehnoloke reforme izbornog postupka , Humanitas - sveska za drutvene nauke, br. 1-2/2003, str. 58-86. 15 Velimir Sotirovi-Branislav Egi, Pravna informatika, Novi Sad, 2008, str. 125. 16 Dragan Prlja, Elektronska uprava kao podruje primene pravne informatike, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, www.prlja.info
126
MODERNA UPRAVA
7. Carinjenje i carinske deklaracije 8. E-Javne nabavke 9. Javni pozivi za tendere Elektronska Uprava je sa aspekta graana "korisniki orijentisana" (customeroriented). Ona treba da obezbedi bre i potpunije zadovoljenje potreba graana. Interaktivne slube zasnovane na ICT, koje pruajui informacije, pomau graanima u svim oblastima ivota17. Informacione i komunikacione tehnologije (ICT) omoguavaju graanima i predstavnicima poslovnog sveta lako i brzo dobijanje raznih dozvola i praenje i uestvovanje u administrativnim procedurama. Za dobijanje raznih informacija graani koriste lokalni Internet. Elektronska uprava nudi graanima moderne i kompetentne slube koje se koriste na lagan i jednostavan nain. Graani e osetiti ne samo da su veoma dobro upravljani, ve da su dobro informisani i da uestvuju.18 E-servisi koji se pruaju graanima: 1. Izvodi iz matinih knjiga roenih, venanih, umrlih 2. Prijava promene prebivalita 3. Lini dokumenti 4. Traenje zaposlenja 5. Prijave godinjeg poreza na dohodak graana 6. Naene i izgubljene stvari 7. Naknade socijalne zatite 8. Registracije vozila i odjava vozila 9. Graevinske dozvole 10. Prijave policiji 11. Poreska prijava/zahtev za produenje roka 12. Usluge u zdravstvu 13. Upisi na visoko obrazovanje 14. Javne biblioteke
17
18
U svakodnevne (day to day) informacione (komunikacione i interakcione) aktivnosti E-Vlade spadaju: lokacija adresa, kruni putevi, mape, lokacije bolnica, slobodno vreme, porodica (prijavljivanje za obdanita i uvanje dece), obrazovanje (prijavljivanje za "programe" vieg i visokog obrazovanje, npr. muzike kole, modne kolede), zdravlje, saobraaj i transport, ekonomija (electronic business, transakcije), turizam, stanovanje (kontrola liste ekanja za reavanje stambenog pitanja, agencije za stanovanje, prijavljivanje za starake domove), ponuda posla-zaposlenje, mediji (porudbine novina i asopisa), kultura (prijavljivanje za sportove, igre i festivale), itd. Informacione, (komunikacione i interakcione) aktivnosti koje se odnose na politiku participaciju su: razni programi i nacrti zakona, budet i zavrni rauni, godinja procena vrednosti usluga na lokalnom i centralnom nivou, satnica politikih kontakata (zakazivanje sastanaka sa politiarima, prijavljivanje za glasaku kartu, elektronska pota tzv. e-mailing sa politiarima itd.), Internet prenos uivo lokalnih sednica skuptine, itd.
Iskustva 20 optina iz Srbije u razvoju pojedinih servisa e-uprave primenom veb servisa. Graani iz optina ukarica, Novi Beograd, Zvezdara i Subotica imaju mogunosti da izvode iz matinih knjiga i uverenje o dravljanstvu narue preko raunara i da ove dokumente bez odlaska na alter u optini dobiju na kunu adresu, npr. www.palilula.org.yu, www.zvezdara.com, www.subotica.co.yu. Ovo je samo prvi korak u transformaciji uprave u servis graana. U svakom sluaju, razvoj e-uprave e, pre ili kasnije, dovesti do komfornijeg i efikasnijeg obavljanja poslova od neposrednog interesa za graane i do porasta kvaliteta ivota graana. Ne postoje Internet usluge javne administracije na dravnom nivou, dravni e-Government. Srbija je jedna od retkih zemalja koja to nema. Postoje samo Internet usluge javne administracije na lokalnom nivou - u velikom broju optina, koje su same to uvele. Jedan od prioriteta ove vlade treba da bude i uvoenje elektronskih servisa dravne administracije.
127
MODERNA UPRAVA
15. Pristup zakonodavstvu 16. Kontakt, informacije, pregled Elektronska javna uprava je transparentna. Ona daje kompletan pregled za svoje korisnike. U tom cilju postoji primena veb servisa za potrebe optinske samouprave. Javna uprava nije vie "crna kutija" (black box). Radi se, praktino, o nekoj vrsti elektronske pisarnice, gdje se elektronski prati kretanje predmeta i omoguuje znatno efikasnije upravljanje. Ona omoguava da graani i biznismeni maksimalno sagledaju unutranji tok administrativnih procedura, da se pojaa poverenje izmeu graana i lokalne administracije, i najzad, graani imaju priliku da delimino preuzmu odgovornost za kontrolu kvaliteta procedura s obzirom na usluge koje im se pruaju. To znai da se njene aktivnosti (funkcije) lake kontroliu i usavravaju. Elektronska javna uprava je interno interaktivna (odnosi izmeu federalne, dravne, lokalne uprave i javnog sektora) a eksterno otvorena za komunikaciju sa graanima. Ona je i eksterno interaktivna jer ne samo da prua usluge graanima ve i od njih zahteva razne predhodne i povratne informacije i ocene (feed back from the citizens). Elektronska uprava podrazumeva razmenu dokumenata u elektronskoj formi izmeu organa dravne uprave. Cilj je da se smanje trokovi papira i njegovog skladitenja i da se ubrza funkcionisanje dravne uprave. Mnogi centralni poslovi ostaju u samostalnoj odgovornosti/nadlenosti javne uprave. Neki zadaci javne uprave mogu biti obavljeni od strane pojedinaca ili privatnih asocijacija (organizacija i udruenja). Graanima se prenose i poveravaju poslovi i zadaci uprave. Graani uestvuju u odluivanju i procesima planiranja naroito u sferi komunalnih poslova, pri emu su oni inicirani lokalnom upravom ili politikim strankama. To dovodi do podele odgovornosti izmeu uprave i njenih graana naroito u oblasti komunalnih poslova i do ouvanja resursa u javnoj upravi (finansijska sredstva). Jedna od ideja na kojoj se zasniva koncept e-Vlade je maksimalno zadovoljavanje aktuelnih potreba graana i njeno direktno ukljuivanje u razliite situacije i probleme sa kojima ljudi ive. Ova funkcije e-Vlade se moe oznaiti kao presecanje solucija u individualnim ivotnim situacijama (Solutions Cut to Individual Situations in Life), odnosno olakavanje izbora graanima. Graanima se nude solucije za individualne i selektivne ivotne situacije kao to su: preseljenje ili zapoinjanje sopstvenog biznisa, uz istovremeno pruanje informacija o mnogim javnim i privatnim slubama posrednicima (services providers) za sklapanje poslova vezanih za potrebe graana i mogunou da se oni i lino kontaktiraju. Ovu fukciju e-Vlada ostvaruje pomou ICT, odnosno lokalnog Interneta. Prema tome, osnovna meta u viziji E-Vlade jesu selektivne ivotne situacije ("epizode") i briga o korisnicima (npr. roenje, deca od 0 do 2 god., deca od 2 do 6 god., obrazovanje i trening, brak, nalaenje stana i preseljenje, porodica-specijalne situacije, ene-specijalne situacije, finansijska pomo, izbori i direktna demokratija, javni i privatni transport, vozake dozvole, pasoi, line karte, biznis i industrija, zdravstvena zatita i lica sa specijalnim potrebama (osiguranje), stariji graani, slobodno vreme i sportovi, specijalni projekti).
128
MODERNA UPRAVA
Tome je prilagoeno i radno vreme e-Vlade od 7 do 24 umesto slubenog radnog vremena koje je vremenski ograniavalo pruanje administrativnih usluga. Za javnu upravu ne postoje vie ogranienja u prostoru, vremenu i organizaciji. Prema tome, ono to nudi E-uprava su: informacija, komunikacija, interakcija, slubeni kontakti19, politika participacija a sve to iz dana u dan i zasnovano na ICT. 5. Organizaciona struktura (arhitektura) e-uprave E-Vlada (Virtual Government) je i organizacioni izazov. Ona zahteva novu organizacionu orijentaciju koja podrazumeva funkcionalno orijentisane strukture koje u sebe ukljuuju i procesno orijentisane strukture. Umreeno vladanje (networking governance) pretpostavlja prelaz s hijerarhizovane vlasti na novi model zasnovan na mreama, odnosno "vlasti bez vlasti".20 Umesto Vebrovske hijerarhije i trita Novog javnog menadmenta, e-Uprava kao organizacioni oblik, uspostavlja "mree" i sistem "vorita u mrei" sa Network menaderima. Dosadanji sistem organizacije esto je za korisnike bio nedovoljno jasan, "slubeni putevi"21 zagueni, a dolaenje do relevantnih i korektnih informacija zahtevalo je putovanje i obilazak nekoliko slubi u okviru limitiranog slubenog vremena. Cela stvar je bila jo tea za graane ako se tome dodaju lokalne i regionalne razlike koje mogu postojati u formi, postupku i organizaciji, zatim razne predrasude protiv autoriteta itd. irokom upotrebom informacione tehnologije energiziraju se i re-organizuju (re-araniraju) procesi i resursi za upravne zadatke. Proces re-organizacije je fundemantalni uslov za potpuno korienje mogunosti informacione tehnologije. Funkcije e-Vlade nuno trae organizacione promene. E-Vlada je sredstvo na putu decentralizacije. Arhitektura e-Vlade je korisniki orijentisana. Ona treba da je dostupna korisnicima i da je u funkciji njihovih zahteva. U tom smislu nastaju novi slubeni kanali koje korisnici mogu da biraju, ili mogu da integralno rade kroz nekoliko (complex) slubenih kanala, povezanih za odreenu oblast ivota, u jednom procesu (operaciji), sa namerom da dou do reenja neke ivotne situacije u pravom trenutku, kao i to mogu da se ukljue u proces formiranja i informisanja o politikim stavovima, miljenjima i pravnoj stvarnosti. Prema tome, komunikacija izmeu graana i uprave ostvaruje se putem "multikanalnog pristupa" (Multi channel Approach). On je organizovan kao mrea, s jedne strane, javnih pozivnih centara (javnih terminala i specijalnih objekata - One Stop
Komunikacija i interakcione aktivnosti koje se odnose na slubene kontakte obuhvataju: prijavljivanje kvarova i nezgoda, zahtevi za izdravanje, registracija dozvola za pse, zakazivanje sastanaka sa gradskim slubenicima, on-line registar za albe, tube, prigovore, predstavke i druge zahteve i sugestije graana koje se odnose na sva odeljenja, registracija procedura graevinskih i trgovakih dozvola, elektronsko plaanje (e-Payment) za usluge komunalnih slubi, registracija prebivalita i boravita, itd. 20 J. I. O'Toole, Treating networks seriously, Public Administrative Review, Jan/Feb 1997, Vol 57, No 1, pp. 45. 21 Upravni postupak je samo jedan od slubenih kanala.
19
129
MODERNA UPRAVA
Shop) i s druge, lokalnih, regionalnih i dravnih slubi. Nadleni organi komuniciraju izmeu sebe ali i sa graanima, koji svoje individualne zahteve (molbe) u elektronskoj formi dostavljaju odgovornim (nadlenim) organima. Postoji Front Office za line kontakte i Back Offiice koji su povezani monom mreom za elektronsku komunikaciju. Front Office ine: One Stop Shops, administrativna odeljenja-departmani, Call centri koji omoguavaju telefonsku, e-mail, SMS, WWW, WAP22 komunikaciju sa korisnicima. U nove terminale spadaju WEBTV, WEB-Phone, Screen-Phone i Mobile-phones. Back Offiice je centralni ICT sistem. Kima e-Vlade jesu: Call centri i znanje smeteno u bazama podataka. Ta nova komunikaciona mrea je omoguena posredstvom gradske (lokalne) Internet slube (Citzns Internet services) koja se neprekidno razvija i usavrava. Svaka od njih ima svoj sopstveni Internet ulaz (portal), npr. www.wien.at za jednostavan pristup informacijama i potrebnim uslugama. Internet postaje jedno od glavnih sredstava komunikacije izmeu lokalne uprave i graana kao korisnika usluga. Internet tehnologija se koristi za procesiranje informacija u pozivnim centrima, javnim terminalima i drugim formama u organizacionoj strukturi elektronske javne uprave. Zahvaljujui Internetu gase se tradicionalni naini komunikacije kao to su lini kontakti, pismeno optenje (dopisivanje, pisanje pisama) ili telefonski pozivi. Umesto toga postoji slanje faksa, e-maila (elektronske pote), slanje SMS, WWW ili WAP. Internet diskusije i razgovori zamenjuju klasine telefonske pozive i davanje odgovora, sa druge strane. Pored toga informacione usluge e-Vlade mogu se koristiti i preko privatnih PC-a za reavanje problema na slobodan nain (problem-free wax) bez spoljne pomoi. To je sadrina viekanalnog pristupa koju nudi elektronska uprava danas. Graanima se nudi vie puteva za komunikaciju, koji oni mogu da izaberu ali za ije korienje im je potrebno izvesno tehniko znanje. Zahvaljujui ICT-u postoji sistem "otvorenih vrata", kojim se naputa sistem alterske slube za formalne line kontakte i zadnjih vrata gde se stvarno zavravaju poslovi. Umesto toga postoje pozivni centri (Call Centre) koji su organizovani kao servisi za pruanje telefonskih, e-mail i SMS usluga. 6. Pravna regulativa e-uprave23 Implementacija informaciono komunikacione tehnologije u upravni sistem prolazi kroz nekoliko faza. Poetna faza je evaluacija postojeeg informacionog sistema, s jedne strane i analiza vaeih zakona, s druge strane. Cilj je da se sagleda u kojoj meri vaea pravna regulativa uvaava i doputa primenu ICT-a. Pravna regulativa treba da obezbedi prihvatljivost elektronski podnetih peticija, zahteva, itd, elektronski potpis, kodiranje, organizaciju i sigurnost IT, verodostojnost i sigurnost podataka, itd. Da bi se omoguio razvoj informacionog drutva i elektronske uprave treba ne samo pripremiti i doneti propise koji neposredno reguliu e-upravu, ve treba promeniti
22 23
WWW i WAP komunikacioni kanal moe i direktno kroz mreu (Net) u Back Offiice. Iskra Akimovska Maleti, E-Uprava i reforma javne uprave, Pravni ivot, br. 10/2008, str. 927.
130
MODERNA UPRAVA
ak i zakone koji nisu u neposrednoj vezi sa e-upravom (npr. Zakon o optem upravnom postupku, Zakon o slobodnom pristupu informacija od javnog znaaja, Zakon o telekomunikacijama, Krivini zakonik - Zakon o elektronskom kriminalu, Zakon o elektronskom poslovanju, Zakon o e-potpisu, Zakon o zatiti podataka o linosti i dr.). Mnoge drave su donele posebne zakone koji iskljuivo reguliu pitanja eUprave. Jedna od prvih su bile SAD koje su 2002. godine donele E-Government Act.24 Zakon o e-upravi donela je Austrija 2004. godine i on obavezuje organe uprave u Austriji da potpuno preu na elektronske transakcije i elektronsko pruanje usluga do 01.01.2008. godine. Zakon o e-upravi Italije donet je 2005. godine. i on obavezuje upravu na prihvatanje elektronskog plaanja do 2006. godine, na upotrebu elektronske identifikacione karte u korienju on-line usluga javne uprave od 01.01.2007. godine, na stvaranje razliitih mree lokalnih, regionalnih i centralnih mrea kancelarija Vlade. Ovim se Zakonom uvode nova prava i to: pravo na upotrebu tehnologije pod kojim se porazumeva da nijedan organ uprave nee smeti da zahteva od graana ili kompanije da doe u kancelariju da bi dobio informaciju ili da bi potpisao papirnati zahtev ili dokument, pravo na pristup ili slanje digitalnog dokumenta, pravo na sve vrste plaanja elektronskim putem, pravo na korespodenciju sa javnim sektorom putem e-pote, pravo na kvalitetne usluge javne uprave pravo na orgaizovano pruanje usluga tako da se njihov kvalitet moe redovno kontrolisati, pravo na uee u demokratskim procesima, pravo na pronalaenje validnih on line formi. Alati za ostvarivanje ovih prava su: sertifikovana e-pota, digitalni potpis, elektronski dokumenti koji se stvaraju putem elektronskim protokolom i elektronskim popunjavanjem, web site i elektronska identifikaciona karta. Ideja je da se jednim sistemskim zakonom o e-upravi reguliu brojna pitanja koja su vezana za funkcionisanje e-Uprave. Pri tome moe se doneti poseban zakon o elokalnoj upravi i poseban za centralnu dravnu e-upravu. Suprotna je koncepcija da se posebnim parcijalnim zakonima reguliu alati za funkcionisanje e-Uprave (Zakon o epotpisu, Zakon o zatiti podataka o linosti i dr). Srbija nije donela jedinstven zakon o eupravi. 7. Socijalne posledice e-uprave Uvoenje elektronske vlade stvara drutvene, kulturne, institucionalne i politike posledice. Te posledice se vide pre svega kao prednosti, odnosno kao pozitivni efekti koje se odnose na graane, biznis i samu vlast. Svest o znaaju i mogunostima euprave raste malo po malo, mada su graani i dalje skeptini prema e-upravi, naroito u vezi sa sigurnou podataka. Zato su izazovi e-uprave: zatita podataka, organizacija obrazaca i dokumenata prema ivotnom ciklusu, pristup svima, umnoavanje interfejsa za elektronsku mreu, funkcionalna koordinacija puno uesnika u donoenju jedne odluke (problem ouvanja nadlenosti), itd.
24
"E-Government Act of 2002" Public Law 107347, 107th Congress. Dec. 17, 2002.
131
MODERNA UPRAVA
Prednosti za graane su: slubene i dr. informacije mogu se pribaviti bez posete vlastima na svom radnom mestu, javnim kioscima, svom stanu itd., bez vremenskog ogranienja - non stop, svi slubeni kanali mogu biti prikazani, odnosno ematski prezentirani u vidu mape, itd. Prednosti za vlasti su: saradnja (kooperativnost) sa graanima bez ogranienja, olakanje i pomo za slubenike u davanju informacija i profesionalnih saveta, redukcija tampanog materijala, delimina automatizacija procedura, ekonomine operacije za rukovanje. Prednosti za biznis su: manje gubljenja vremena za pribavljanje informacija i potpuno okonanje posla, slubeni kanali i trokovi, itd. U Srbiji postoje odreeni problemi koji oteavaju uvoenje e-Uprave pre svega na lokalnom nivou (lokalna e-Uprava). Najpre, ne postoji svest rukovodeeg kadra o potencijalnom doprinosu IT-a,25 nedostatak finansijskih sredstava i drugi problemi dovode da mnoge optine ili uopte nemaju IT odeljenja, pa ak ni IT radna mesta ili imaju samo jednog oveka koji se bavi tim poslovima26 Optine koje zaostaju su uglavnom male i siromane optine kod kojih se malo ili nikako ulae u izgradnju i unapreenje ICT resursa i ovoj oblasti posveuju vrlo malu panju. Zajednika karakteristika ovih optina je da svako odeljenje optine sve svoje poslove radi nezavisno od svih drugih, u okviru zatvorenog administrativnog sistema. U ovakvim optinama graani najee gube mnogo vremena dok dobiju uslugu. Svako pojedinano odeljenje ovde funkcionie skoro nezavisno i retko postoji razmena informacija izmeu njih. esto se i podaci vode i pretrauju na staromodan nain, bez elektronske obrade podataka. Na Internetu nema nikavih informacija o lokalnim administrativnim uslugama. Optine koje napreduju su uglavnom srednje velike gradske optine koje imaju srednji nivo optereenja i resurse koji zadovoljavaju trenutno stanje, ali bez bitnijih unapreenja. Meutim, lideri u stvaranju elektronske optinske uprave su velike gradske optine koje su suoene sa velikim izazovima u podruju upravljanja podacima i organizaciji administracije, pa su tako primorane da ulau vea sredstva u ICT resurse. One uvode informacioni sistem sa istovremenim stvaranjem alter-sale (one stop shop) po principu "sve usluge na jednom mestu za korisnika", uz kompletan ili delimian reininjering procesa i poslova. Ima informacija na Internetu o uslugama (opis procedure, legislative itd.). Mogua je realizacija cele administrativne usluge putem Interneta, ukljuujui popunjavanje praznih formulara ili formulara prijava, proveru verodostojnosti, plaanja i izdavanje potvrda, pisanih naloga ili drugih oblika rezultata izvrene usluge putem Interneta. Razvoj informacionog drutva je nezamisliv bez e-Uprave. Mnoge drave donose Strategije razvoja informacionog drutva (npr. Srbija 2006) koje predviaju da organizacije u javnom sektoru treba da obezbede dostupnost informacija na Internetu, to je inae inicijalni nivo razvoja e-uprave. E-uprava je pretpostavka uspostavljanja i razvoja informacionog drutva u kome svako moe da stvara, koristi i razmenjuje
U preko 50% institucija rukovodstvo koje donosi odluke ne zagovara aktivno koritenje ICT-a i nije svesno njegovih potencijalnih prednosti. 26 Ako postoji jedna osoba, ona je zaduena za praktino sve poslove, od odravanja postojeih sistema i opreme, planiranja, programiranja, do razvoenja mrenih kablova, itd. (personalani problem).
25
132
MODERNA UPRAVA
informacije i znanje, ime se omoguuje da pojedinci, zajednice i narodi dostignu svoj puni potencijal u promovisanju odrivog razvoja i unapreivanju kvaliteta ivota.27 Uvoenje e-Uprave ukazuje na stvranje novog modela javne uprave, koji nastaje nakon Veberovske birokratske uprave i Novog javnog menadmenta (NPM) i naziva se model umreene uprave (Networking Governance).28 Summary E-government is a social information administrative legal system which uses web applications based on the Internet and other information technologies related to procedures that allow application of these technologies, and which facilitate access to and delivery of information and administrative services to citizens, agencies and other governmental bodies. Symbiosis of government and ICT is not a simple informatization of administrative systems, but is something qualitatively new, the transformation of a real administrative apparatus into a virtual administrative system, which makes it economical, efficient and effective service. In functional meaning an e-government is focused on three spheres: citizens (G2C), legal entities and companies (G2B) and the mutual interaction between government bodies themselves (G2G). Implementation of egovernment generates social, cultural, institutional and political consequences. Main strategic objectives of e-government are satisfaction of needs of citizens, business and government bodies, or more precisely administrative, economic and political efficiency (e-democracy), which have the "good government as the ultimate goal. Paradox is that a virtual administrative information system becomes a prerequisite for the administration with "human face".
27 Declaration of Principles, Word Summit on the Information Society, International Telecommunication Union, Geneve, 2003, http: //www.itu.int/wsis/docs/geneva/official/dop.html (30.10.2007). 28 Velimir Sotirovi-Branislav Egi, Pravna informatika, Novi Sad, 2008, str. 111.
133
MODERNA UPRAVA
134
MODERNA UPRAVA
Prof. dr Mladen Radivojevi Ministarstvo uprave i lokalne samouprave
e-Uprava PUT DO ZADOVOLJNOG KORISNIKA (Struni rad) Saetak U ovom radu se promatra jedan segment neophodnih aktivnosti koje mogu da dovedu do zadovoljnog korisnika javnih usluga. Prati se razvoj e-Uprave te njen uticaj na zadovoljstvo korisnika i davaoca usluga. Naglasak je dat na neophodno horizontalno i vertikalno povezivanje svih segmenata javne uprave sa korisnicima njenih usluga. Predlau se poslovna rjeenja koja mogu doprinijeti da se usluivanje uini neponovljivim i nezaboravnim. Put do zadovoljnog korisnika javnih usluga nije ni lak, ni jednostavan, ni jeftin. Primjena modela dobre uprave, koji podrazumijeva korisniku orijentaciju, poveanje efektivnosti, efikasnosti, transparentnosti i uea graana, u dananje vrijeme se ne moe ni zamisliti bez koritenja novih tehnologija. 1. UVOD Novi alati, nova pravila, nova ekonomija, sofisticiraniji korisnici sve to zahtjeva sasvim novi pristup u radu javne uprave. Za bolju uslugu, za njeno preoblikovanje i nuenje On-line, javna uprava se mora preoblikovati iz osnova. Te promjene od javne uprave zahtijevaju novu poslovnu strategiju svedenu na e-Upravu. Ona mora biti zasnovana na novim tehnologijama, novim poslovnim procesima i novim zahtjevima korisnika. Javna uprava mora razvijati kvalitetnu infrastrukturu za e-Upravu, okrenutu stalnom unapreenju i traenju novih puteva u poslovanju. Novi trendovi, novi zahtjevi, postavljanje korisnika usluge u fokus, trai od rukovodnog kadra u javnoj upravi da sebi postavi sljedea pitanja: - Kako e e-Poslovanje promijeniti ponaanje korisnika usluga? - Kako razviti dizajn poslovanja koji e zadovoljiti potrebe korisnika? - Koje investicije u ljude i tehnologije treba ostvariti da bi se opstalo u novom okruenju, a posebno da bi se u njemu napredovalo? Javne uprave u razvijenom svijetu, koje danas predvode revoluciju e-Uprave, brzo se kreu i efektno poboljavaju svoje usluge. Tradicionalne, sporo pokretne javne uprave, teko e ih stii, a jo tee ih prestii.
135
MODERNA UPRAVA
Rukovodstvo u javnoj upravi esto proputa da predvidi promjene i postane svjesno nastupajuih promjena, te uspjenog noenja sa njima. Stalne promjene znae da javna uprava mora izgraditi zdrav osjeaj neugodnosti na status quo. Treba razviti sposobnost uoavanja promjena bre od drugih, donositi bre odluke i biti dovoljno energian u stvaranju novih modela poslovanja. Od sada e javna uprava morati ivjeti u stanju trajne transformacije. Stalno e provoditi promjene, unapreivati poslovanje, poboljavati uslugu i inovirati. Ako je obrazac poslovanja pogrean ili izgraen na zastarjelim pretpostavkama, ni vei broj zakrpa nee donijeti nita dobro. Tapkanje na istom mjestu i fantaziranje o arobnim rjeenjima koja e se pojaviti sama od sebe, dovodi do velikih razoarenja kada se ona ne pojave. Isto tako, i teki rad zasnovan na zastarjelim modelima poslovanja, dovee do frustracija i straha. Ni jedan od ova dva pristupa nije pogodan za hvatanje u kotac sa problemima i nee dovesti do razvoja i napretka. Javne uprave koje ele biti na vrhu, koje ele biti najbolje, moraju stvoriti sloene modele usluga zasnovanih na novoj tehnologiji obrascu e-Usluge. Jednostavni obrasci ne osiguravaju prednost, jer ih je veoma jednostavno i lako kopirati. Obrazac e-Uprave je veoma sloen i ne treba ga ni pokuavati od nekog kopirati.
2. PRIMJERENA VIZIJA e-POSLOVANJA Prvi korak u prelasku sa klasinog poslovanja na e-Poslovanje (e-Uprave) je kreiranje primjerene e-Vizije. Kao to je to dobro primijetila maka u Alisi u zemlji uda, ako ne znate kuda idete svaki put e biti dovoljno dobar. Da bi vizija e-Uprave mogla da zaivi u praksi trebalo bi definisati kljune karakteristike i opredjeljenja u etiri dimenzije ta (definie prirodu veza koje bi trebalo da budu uspostavljene), Ko (koji entiteti e biti meusobno povezani), Gdje (definie mjesto na kojem e aplikacije e-Uprave biti locirane), i Zato (definie koje inicijative e-Poslovanja e dobiti prioritet u pogledu oekivanih rezultata, to e imati uticaj i na pravilno dimenzioniranje ostale tri dimenzije)1. Unutar svake dimenzije moe da se razmilja usko, iroko i veoma iroko. E-Poslovanje omoguava da se sa lakoom prevaziu granice koje su tradicionalno definisale poslovnu organizaciju, pa ak i do toga da sam pojam granice postane besmislen. Prvi koraci u tom pravcu odnosili su se na vre povezivanje i ruenje barijera za poslovne partnere.
Radivojevi M., Nove tehnologije u reformi javne uprave, Grafokomerc Trebinje, 2005.
136
MODERNA UPRAVA
2. 1. RAZGRADNJA I IZGRADNJA LANCA VRIJEDNOSTI Vrijednost svakom poslu daju potrebe koje on zadovoljava, a ne proizvodi koje on nudi. Nova filozofija razgradnje lanca vrijednosti omoguava javnoj upravi da odvoji sredstva, ili uslugu od cilja ili potrebe korisnika usluga. Razgradnja zahtjeva utvrivanje, vrednovanje i njegovanje prave sri poslovanja. Ovakav pristup omoguava razgradnju starih struktura, detaljno sagledavanje osnovnih mogunosti uprave i utvrivanje novih oblika i izvora kvaliteta usluga. Razlaganje omoguava odbacivanje starih paradigmi, sistema, strategija i usluga i to u periodu njihove pune vrijednosti. Odluka o odbacivanju funkcionalnog obrasca poslovanja trai veliku hrabrost jer je rizina, ali nagrada za to moe biti ogromna. Javna uprava mora nauiti prihvatiti prednosti koje pruaju nove nadolazee tehnologije. One daju, stvaraju i pruaju novi oblik vrijednosti, koju e korisnici usluga sve vie od njih zahtijevati. Korisnici usluga e od javne uprave zahtijevati sljedee: - POVEANU BRZINU USLUGE. Usluga nikad ne moe biti prebrza. U realnim uslovima nagrauju se trenutni, briljivi i prilagodljivi odzivi na potrebe korisnika. Javne uprave koje imaju vizije prihvataju potrebu za stalnim promjenama i shodno tome razlau i ponovo oblikuju svoje poslovne procese i usluge, a sve sa jednim ciljem breg pruanja usluga. - VEU UDOBNOST. Korisnici cijene udobnost dobijanja usluge na jednom mjestu preko bilo kog komunikacionog kanala, u bilo koje vrijeme, i sa bilo kog mjesta. (Moe li korisnik i zamisliti da mu se usluga ponudi ba u trenutku kada mu treba. Moe li zamisliti da neko misli o njemu, da zna ta mu treba (moe da treba) i to to mu treba da ponudi u pravom trenutku (odmah)). - UVAAVANJE RAZLIITOSTI. Korisnici ele da ih javna uprava tretira kao pojedinanu osobenost. U budunosti se nee nuditi usluge koje korisnicima daju mali ili nikakav izbor. Nove tehnologije javnoj upravi daju mogunost da korisnicima daju tano ono to ele i na nain kako to oni ele. - NIU CIJENU. Nema vie govora o uslugama po pristupanoj cijeni, prolaze samo integrisane usluge po prihvatljivoj cijeni. Sposobnost da se svijet posmatra iz ugla korisnika vizionarske javne uprave, esto spaava od preduzimanja pogrenih koraka i dolaska na pogreno odredite. Biti najbolji znai restruktuirati proces pruanja usluga u cilju poveanja njihove kvalitete. Ne koristiti nove tehnologije samo da bi dali uslugu. NJih treba koristiti da bi unaprijedili i oplemenili sve aktivnosti koje okruuju uslugu. Aktivnost korisnika usluga ima vremenska i geografska ogranienja. Korisnik mora otii u odreeni organ uprave, na odraenoj lokaciji i u odreenom vremenskom intervalu. Meutim, aktivnost On-line dobijanja usluga je sutinski drugaija skoro u potpunosti virtuelna i nezavisna od mjesta, i kao takva ona mora postati poznata, informativna i upotrebljiva.
137
MODERNA UPRAVA
2. 2. INTEGRACIJA I SAMO INTEGRACIJA Osnova e-Posloavanja (E-Uprave) je integracija. Ako javna uprava daje uslugu preko Web pristupnih taaka (portala, vorova), onda Web aplikacije moraju pokrenuti i sve druge aplikacije u uslunom lancu. Potpuna integracija poslovnih procesa nije laka kako se to na prvi pogled ini. Uspjena integracija procesa zahtjeva redizajn postojeih aplikacija i procesa u cilju razvoja integrisane infrastrukture koja povezuje aplikacije usluga sa aplikacijama unutranjih procesa. Dobar dio javnih uprava jo uvijek nema potpuno integrisanu infrastrukturu i zato se svagdje nailazi na neefikasne procese, lampavosti u radu i nefleksibilne aplikacije. Nedostatak integrisane aplikacijeske (programske softverske) arhitekture nije nov, ali pojavom e-Uprave postaje presudnijom. U tradicionalnom modelu poslovanja, korisnik usluga nije imao mogunost izbora, pa javna uprava nije imala podsticaja da svoje poslovanje obavlja bolje. U novoj eri e-Uprave novi oblici usluga, ostavljaju korisnicima puno vei izbor. Kao rezultat pojavie se to da korisnici vie nee tolerisati neefikasne usluge koje najee potiu od nepostojanja elje kod nekih organa uprave da unaprijede kvalitet rada svog sistema i poboljaju poslovne procese. Problemi integrisane infrastrukture moraju biti prioritet za poslovanje javne uprave. Rast e-Poslovanja zahtjeva potrebu redefinisane arhitekture poslovanja. Javne uprave koje razmiljaju unaprijed, poinju sve vie shvatati probleme koji su pred njima, kao i da moraju rijeiti niz problema prije nego budu spremni koristiti e-Upravu. Rukovodni kadrovi takoe shataju da je preobrazba postojee infrastrukture puno tea nego izgradnja sasvim nove od samog poetka. Dobar dio javnih uprava dostigao je gornju granicu u automatizaciji izolovanih funkcionalnih procesa, to pak postaje konica e-Uprave. Nova poslovna klima nalae da javna uprava u poslovanju sa svojim korisnicima odie fleksibilnou, ustrinom i da iskazuju unutranju povezanost. Da bi arhitektura e-Uprave bila korektna, elementi od kojih je sagraena moraju biti povezani sa prioritetima korisnika, koji ukljuuju: razliit izbor, kvalitetu, nisku cijenu, brzu isporuku. Izolovani funkcionalni modeli ne zadovoljavaju ni jednu od tih potreba. Nova integrisana infrastruktura zahtjeva: integrisane modele, okrenutost korisniku i sposobnost podrke sloenim poslovnim rjeenjima.
3. VIZIJA E-UPRAVE Kako bi trebalo zapoeti istraivanja u ovoj oblasti? Treba traiti naine za predvianje korisnikih i tehnolokih trendova i zamiljanjem novih organizacionih formi koje bi optimalno zadovoljile potrebe korisnika usluga. Dosta toga to nalazimo kao iznenaujue i nepredvidivo u stvari je niz dogaaja koji se gotovo na isti nain odvija u pojedinim javnim upravama. Kada se
138
MODERNA UPRAVA
taj obrazac spozna, moi emo razumjeti i predvidjeti promjene. Na osnovu toga razumijevanja moi emo izgraditi kvalitetnu e-Strategiju. Ovdje su takoe neophodna i odgovarajua saznanja o drutvenim, ekonomskim i tehnikim trendovima. Korisnici usluga veoma brzo mijenjaju svoju naviku traenja usluga, posebno upotrebom novih tehnologija. Prepoznavanje trenda nije samo nova mogunost ePoslovanja javne uprave, ve i prepoznavanje novih usluga i poslovnih ideja. Ovdje u predloiti 20 glavnih trendova2 koji bi javnu upravu trebali dovesti do e-Upravi. (Vidi tabelu: Trendovi koji upravljaju e-Upravom). Sposobnost da se sagledaju ti trendovi daje bolje anse za bolje razumijevanje mogunosti koje stoje pred javnom upravom. Najbitnije je za rukovodne kadrove da sagledaju: koja je to zajednika nit koja se provlai kroz sve te glavne trendove.
Tabela: Trendovi koji upravljaju e-Upravom Kategorija trenda Korisnik Usluge 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. Trend Bri servisi Samousluivanje Vei izbor usluga Integrisana rjeenja Integrisani servisi Glatka podrka Fleksibilno ispunjavanje zahtjeva Poveana preglednost procesa Izmjetanje poslova u vanjsko okruenje Usluga po ugovoru Virtuelna distribucija Traiti najbolje i najpametnije Zadravanje talentovanih kadrova Integrisane aplikacije Integracija veeg broja kanala Posrednike aplikacije izmeu starog i novog softvera i opreme
e-Samousluivanje
Organizacija
Zaposleni Tehnologija za Poslovanje
Radivojevi M., E-Uprava od vizije do implementacije, Univerzitet za poslovne studije, Banja Luka, 2007.
139
MODERNA UPRAVA
Kategorija trenda 17. Opte tehnologije 18. 19. 20.
Trend Mobilne Web aplikacije Mobilni ureaji za obradu i razmjenu informacija Konvergencija infrastrukture Davaoci aplikativnih servisa
3.1 KORISNIKU OKRENUTI TRENDOVI BRA USLUGA Korisnici cijene usluge koje su brze. Mogu se postii smanjenjem broja koraka koji su neophodni za opsluivanje korisnika. Korisnici ne vole odgaanje usluga ili ekanje u redu. Kako se raspoloivo vrijeme korisnika smanjuje, on sve vie poinje da udi za brom uslugom tipa On-line. Poruka je jasna: Javna uprava mora smanjiti procesno vrijeme davanja usluge. Kanjenje u bilo kom koraku tog procesa je neprihvatljivo, a ono najee nastaje zbog loe dizajniranih procesa koji u sebi sadre puno nepotrebnog. Trend e-Poslovanja je promjena kompletnog modela poslovanja i to predstavlja jedinu prihvatljivu strategiju. U digitalnom poslovanju poslovna rjeenja za e-Upravu predstavljaju strateko orue prvog nivoa. Da bi se stvorila inovativna poslovna rjeenja za e-Upravu, prvo se mora moi odgovoriti na sljedea pitanja: - Koja poslovna rjeenja mogu pridonijeti da se usluivanje uini neponovljivim i nezaboravnim? Iako to nije lako, da bi se bilo vodei mora se korisnicima ponuditi novo zadovoljstvo i bolja usluga. Vrei procjenu svakog poslovnog procesa treba se pitati, zadovoljavaju li oni prioritetne potrebe korisnika, ne samo danas, ve i u blioj i daljoj budunosti. - Kako struktuirati upravu da bi postali efikasniji? U kojoj mjeri javna uprava sama daje usluge, a u kojoj mjeri uslugu izmjeta da bi redukovala usluni ciklus? Kako isporuujete svoju uslugu?
3.2 PREDUSLOVI ZA RAZVOJ e-Uprave Preduslovi koji se postavljaju pred elektronsku upravu (e-Upravu) da bi ona efikasno funkcionisala, tj pruala potpune i kompletne elektronske servise graanima,
140
MODERNA UPRAVA
poslovnim sistemima i drugim subjektima, su sljedei3: pristup Internetu, adekvatna komunikaciona i informatika infrastruktura uprave; baze podataka u elektronskom obliku; aplikacije za obradu, pristup i razmjenu podataka; pristupne take za izvrenje servisa; sistem sigurnosti koji se ogleda u pristupu servisu putem odgovarajuih sigurnosnih mehanizama (smart kartica sl.). Ispunjenje navedenih preduslova je, ustvari, spisak aktivnosti koje je potrebno izvriti da bi se omoguilo uspostavljanje i funkcionisanje e-Uprave. Da bi se realizovao koncept e-Uprave, potrebno je pokrenuti aktivnosti u dva pravca: poveanje informatike pismenosti graana i izgradnja odgovarajue informacione infrastrukture.
4. MODERNIZACIJA RADA Nove tehnologije ine podlogu na kojoj se bazira razvoj savremene uprave kao i drutva u cjelini. One otvaraju nove mogunosti rjeavanja problema u pruanju usluga, pa na taj nain direktno utiu na organizaciju, odvijanje poslovnih procesa i njihov reinenjering, te operativno i strateko planiranje u upravi. Izmeu ostalog, nove tehnologije omoguavaju: automatizaciju poslovnih procesa u upravi, ime se olakava rad, a poveava efikasnost i kvalitet usluga; pruanje servisa kroz nove kanale distribucije (Internet, digitalna televizija, mobilna telefonija), ime se rue prostorne barijere; poboljanje komunikacije u okviru administracije i administracije sa eksternim subjektima; jaanje demokratije kroz nove i pogodnije mogunosti izraavanja stavova i miljenja graana itd. Jedan od naina da se podstakne aktivno uee u ostvarivanju prava graana je da se pobolja pristup informacijama i uslugama, a to je jedan od ciljeva e-Uprave. Model e-Uprave mora se razviti u cilju poboljanja kvalitete rada organa uprave i jedinica lokalne samouprave, te radi omoguavanja veeg uea graana u lokalnim pitanjima i privrednom razvoju lokalne zajednice. Primjena modela dobre uprave, koji podrazumijeva korisniku orijentaciju, poveanje efektivnosti, efikasnosti, transparentnosti i uea graana, u dananje vrijeme se ne moe ni zamisliti bez koritenja ICT. Sve vea upotreba ovih tehnologija i napredak Interneta stavili su veoma mone alate na raspolaganje graanima, poslovnim subjektima, ali i jedinicama lokalne samouprave. Putem korienja ICT, javna uprava zaista moe da pobolja usluge, inei ih brim, daleko dostupnijim i efikasnijim, kao i
National strategy for the new economy, Government of Romania, ministry of communications and information technology.
141
MODERNA UPRAVA
da svoje poslovanje priblii graanima, preduzeima i drugim zainteresovanim stranama. 4.1 IDENTIFIKOVANJE PRIORITETA Razvoj e-Uprave je dugotrajan, sloen i skup posao. On zahtijeva velika ulaganja u infrastrukturu u hardver sa jedne strane, i u aplikacije sa druge. Razvoj treba da se odvija po prethodno utvrenim prioritetima. Prvo je potrebno utvrditi najznaajnije servise i njih realizovati, da bi se kasnije razvijali i servisi sa niim prioritetom. Definisanje prioriteta ukljuuje vrednovanje irokih mogunosti i selektovanje ciljeva koji najvie obeavaju. Jasno definisani prioriteti omoguavaju da se njima dodijele resursi i optimizuju pune organizacione mogunosti. Takoe omoguavaju da se postigne brzina i razvoja servisa, da graani budu zadovoljni a da odnos vremena razvoja i cijene bude prihvatljiv. Da bi se na pravi nain kasnije ocijenila uspjenost projekta potrebno je na samom poetku nai i usvojiti kriterijume za mjerenje rezultata. Neki od njih su zadovoljstvo korisnika, kvalitet usluga, uteda vremena, i novca, i graana i same uprave. Postupak kreiranja strategije e-Uprave je slian slaganju jedne ogromne slagalice. Svaki element koji sloite najee inicira veliki broj novih problema i rjeenja, a koje opet treba sloiti u jednu skladnu cjelinu. Za razliku od hipotetike slagalice, kreiranje e-Rjeenja zahtjeva istovremeno kombinovanje vie disciplina: - strategije poslovanja, - aplikacija za podrku poslovanju i - uvoenje tehnolokih rjeenja. Nijedna od ovih disciplina nije dovoljna sama za sebe. Za izgradnju kvalitetnih digitalnih rjeenja za usitnjene poslovne probleme, potrebna je sinergija svih tih disciplina.
4. 2 SAMOUSLUIVANJE Sve vei broj korisnika usluga sada vie ne uzima kljueve od automobila da bi otili po uslugu, nego sve vie uzimaju tastaturu da bi to ostvarili. Korisnici trae rjeenja koja im moe ponuditi samousluivanje, koje im nee utediti samo vrijeme, nego im dati i odreena ovlatenja. Ako trae informaciju ili uslugu bez pomoi administrativnog osoblja, njih zanimaju rjeenja na bazi samousluivanja koja su dostupna 24 sata, 7 dana u nedelji i svih 365 dana. Ovakav trend se iri. Korisnici ele dobijati uslugu u svako vrijeme i na svakom mjestu, a to mogu i dobiti ako javna uprava ima razvijene takve servise i ako korisnik ima bilo kakav nain pristupa Internetu.
142
MODERNA UPRAVA
Lekcija koju su reformske javne uprave razvijenog svijeta nauile, a koje su omoguile samusluivanje svojim korisnicima su: e-Uprava se mora usredsrediti na korisnika a ne na tehnologiju. Javne uprave koje su strategiju e-Uprave usredsredile na tehnologiju umjesto na korisnika imaju Web pristupne take tako zbrkane da korisnici ne mogu pogoditi kako doi do On-line usluge. Da bi fokusiralo svoju panju na potrebu korisnika, rukovodstvo u javnoj upravi mora obratiti panju na cjelokupne aktivnosti. To se moe ostvariti ako se: - da naglasak na jednostavnost, pridruujui svakom zahtjevu samo jedan cilj uz uklanjanje ometajuih faktora, - uklone Web stranice koje se sporo uitavaju, - uklone poruke o grekama tokom procesa dobijanja usluge. Ostvariti trend samousluivanja znai ostvariti strategiju e-Uprave. Efekti kod zemalja koje su to usvojile (Kanada, Singapur, SAD, Estonija,...) su provjereno dobri. Da bi se ovo moglo ostvariti javna uprava mora izgraditi novu infrastrukturu i dizajnirati nove protokole koji e modernizovati proces samousluivanja. Integracija poslovnih procesa na nivou uprave ili upravne organizacije je presudna za kvalitetno usluivanje korisnika. Pojava smousluivanja kao kljunog zahtjeva korisnika znai da javna uprava, da bi to omoguila, mora brzo raditi da bi integrisala postojee aplikacije, procese i opremu4. Mora se ipak naglasiti da je to veoma sloen i teak zadatak.
SUMMARY This paper deals with one segment of necessary activities which may lead to a satisfied user of public services. It follows development of e-Government and its influence on satisfaction of users and service providers. The emphasis is on necessary horizontal and vertical linking of all public administration segments with users of their services. Business solutions are recommended which can contribute to make services extraordinary and unforgetful. The road to a satisfied user of public services is neither easy, cheap or simple. Application of a model of good administration, which is user-oriented, with increased efficiency, transparency and citizens participation, cannot be imagined nowadays without use of new technologies.
West D. M., Assessing e-Government: the Internet, Democracy, and Service Delivery by State and Federal Government. Brown University Paper, 2001.
143
MODERNA UPRAVA
144
MODERNA UPRAVA
Dejan Majki Agencija za dravnu upravu RS www.majkic.net PRINCIPI, MJERE I STANDARDI METODOLOGIJE IZRADE ZATITE INFORMACIONOKOMUNIKACIONOG KORPUSA PODATAKA (Struni rad) - Analitiko-komparativni pristup analize svjetskih iskustava SAETAK U radu se analiziraju pitanja, problemi, iskustva i saznanja iz segmenta zatite informacija u javnom sektoru upotrebom informaciono-komunikacionih tehnologija. U sistemu ovih inkriminacija preovlauju razliiti sluajevi protivpravnog, neovlaenog upada u tue raunare i raunarske sisteme drugih lica (fizikih lica, pravnih lica, ili dravnih organa, odnosno javnih slubi). Takve nedoputene djelatnosti mogu biti razliite: od izmjene, unitenja, oteenja do korienja i upotrebe neovlaeno pribavljenih podataka. Najee se ova djela preduzimaju sa posebnim psihikim elementom na strani uinioca - s namjerom da sebi ili drugom pribavi odreenu korist (imovinska ili druga), odnosno da se drugome nanese odreena teta. Nadamo se da e primjena zakonskih rjeenja koja e potpuno regulisati ovu oblast (Cyber kriminala) u velikoj mjeri suzbiti i preduprediti brojne nazakonitosti ime e se zatititi ljudska i drutvena dobra i vrijednosti, postii sigurnost i povjerenje u informacione tehnologija i raunarske sisteme. UVOD Iako je danas nemogu ivot i funkcionisanje i graana, pa i drave u cjelini, bez upotrebe raunara i savremenih informacionih tehnologija sazrela je svijest da se ova korisna i nadasve potrebna sredstva mogu koristiti za nedoputene, protivpravne ciljeve u prvom radu za pribavljanje imovinske koristi za neko lice ili za nanoenje tete drugima. To je bio osnovni motiv da shvatimo potrebu za pridruivanje velikom broju zemalja koje u svom sistemu krivinog zakonodavstva predviaju razliite oblike i vidove kompjuterskog kriminala za koje su propisane stroge krivine kazne (novane, kazne zatvora u trajanju do 12 godina).
145
MODERNA UPRAVA
1. IT INICIJATIVE U JAVNOM SEKTORU
- IT VIZIJA: Naprijed prema kvalitetu dostave javnih servisa korienjem

informaciono-komunikacionih tehnologija i multimedije - CILJEVI: o efikasna i efektivna onlajn usluga, o ispeglati interne procese i promijeniti kulturu obavljanja posla o povezati organe uprave kroz bezbjednu komunikacionu mreu
IT vizija javnog sektora treba da obezbijedi efektivne i kvalitetne usluge korienjem informaciono-komunikacionih tehnologija. Gateway omoguava graanima i privredi irok spektar funkcija kroz zajednike, konvencionalne i ad-hock pristupe informacijama i uslugama. Aplikacije zajednice tee da obezbijede usluge krajnjim korisnicima (graanima i privredi) i zahtijevaju interakciju i koordinaciju izmeu organa uprave. Specifine aplikacije za upravu podiu efikasnost i efektivnost odnosnih organa uprave. iroko koriene aplikacije sveobuhvatan niz aplikacija, poevi od back office funkcija uprave sa visokim novoom integracija kako bi se minimizovao nivo preklapanja.
146
MODERNA UPRAVA
Banka znanja obezbjeuje dijeljenje informacija i iskustava unutar uprave da bi se poveala produktivnost i unaprijedila efikasnost i efektivnost. Pogodno okruenje komponenta koja e uveliko uticati na informacione tehnologije i projekat elektronske uprave (e-Government) koji treba da bude pomno razmotren i tretiran da bi se obezbijedio uspjeh IT inicijativa. IT SMJERNICE Strategijski plan elektronske vlade 1. Program kompjuterizacije dravne uprave (Razvoj IT infrastrukture, razvoj jezgrenih poslovnih aplikacija i kompjuterizacija poslovnih procesa). 2. Elektronska vlada (poboljanje tokova informacija i procesa unutar uprave, a sve u svrhu poboljavanja brzine i kvaliteta rada u upravi, utiui na politike razvoja i koordinacije) 3. Strategijski plan informaciono-komunikacionih tehnologija u javnom sektoru (opti pregled i smjernice u IT sektoru javne uprave kao klju poboljanja republike kompetentnosti). 4. Elektronksa vlada (drugi talas) pripremni period integrisane i povezane dravne uprave. 5. Davanje usluga (kroz integrisanu i svrsishodnu elektronsku vladu Republike Srpske). 2. PILOT PROJEKAT ELEKTRONSKE VLADE (PPEV) Definicija: PPEV ima za cilj pruanje najboljih rjeenja za svaku uslugu/aplikaciju, za korist svih graana Republike Srpske. Cilj: Reinenjering naina rada upravnih organizacija, poboljanjem interakcije sa graanima i privredom na nain da se poveu svi organi dravne uprave na svim nivoima vlasti zajedno sa organima lokalne samouprave, privredom i graanima, a sve u cilju breg i kvalitetnijeg pruanja usluga, boljim radnim procesima/sistemima, poboljanjem inicijativa izmeu organa uprave na svim nivoima vlasti. Pilot sitem eVlade ine: Sistem za nadgledanje projekata, Elektronsko zapoljavanje, Elektronske usluge, NRMIS (sistem za upravljanje ljudskim resursima), Elektronsko praenje/razmjena radne snage, Portal javnih usluga. Jo neke od dodatnih mogunosti e-Uprave koje se mogu razmatrati u narednom periodu su: e-Sudovi, e-Zdravstvo i e-Socijalna zatita, e-Obrazovanje, Portal dravne uprave prilagoen za pojedinane graane. Napori usmjereni prema razvoju ljudskih resursa iz oblasti informacionih tehnologija: Studija koja ukljuuje identifikovanje potreba za ljudskim resursima iz IT. Procjena IT znanja i sposobnosti koja ukljuuje procjenu IT pismenosti dravnih slubenika koji bi radili na projektu eUprave. Uspostavljanje centra za obuku kadrova iz IT u cilju poveanja broja IT profesionalaca u javnom sektoru (pored obuke ovaj Centar bi bio zaduen i za:
147
MODERNA UPRAVA
o Odgovor u sluaju IT opasnosti ili incidenata koji treba da bude spreman da u svakom trenutku pomogne korisnicima interneta u radu sa zloupotrebama raunarskih tehnologija i ostalim stvarima iz ove brane. o Digitalna forenzika je zaduena za analizu i istragu. Pomae policijskim slubama i agencijama u otkrivanju digitalnih dokaza o raunarskim zloupotrebama. o Upravljanje IT bezbjednou, vie o ovom segmentu u narednim poglavljima. 3. UPRAVLJANJE BEZBJEDNOU INFORMACIJA ta je to bezbjednost informacija? Tehnike metode i procesi upravljanja IT resursima (hardver, softver i podaci) koji e ouvati povjerljivost, integritet i dostupnost informacija po standardu (MS ISO/IEC 17799, 2005). CILJ: Povjerljivost (zatita pristupa, distribicije i korienja podataka od strane neovlaenih korisnika). o Prijetnje: Pasivno prislukivanje i evaluacija podataka Aktivno prislukivanje podataka Analiza saobraaja podataka. o Mjere: Bezbjedni prenosni putevi Enkripcija podataka Enkapsulacija i enkripcija adresnih podataka Integritet (zatita od neovlaenog dodavanja, mijenjanja ili brisanja podataka), o Prijetnje: Mijenjanje podataka po sluajnom uzorku Mijenjanje podataka po dobro smiljenom uzorku. o Mjere: Bezbjedni prenosni putevi Enkripcija podataka Digitalni potpis Autentinost (tanost identiteta korisnika ili autora), o Prijetnje: Poricanje istinitosti korisnika Poricanje istinitosti primaoca Poricanje istinitosti poruke o Mjere: Lini sertifikat
148
MODERNA UPRAVA
Digitalni potpis Zapis o nepobitnosti Dostupnost (obezbjeivanje da korisnici sa ispravnim privilegijama imaju pristup sistemu i podacima onda kada je to neophodno), o Prijetnje: Onemoguavanje pristupa korisnicima u odreenim vremenskim intervalima Tano precizirano vrijeme onemuguenog pristupa DOS - onemoguavanje servisa za pristup sistemu o Mjere Kontrola pristupa sistemu Redundancija (dio sistema ili itav sistem se nalazi na vie mjesta te u sluaju pada sistema se moe brzo oporaviti). Neporecivost (neporecivost elektornskog potpisnika za sadraj date poruke, neporecivost sadraja poslate poruke, neporecivosti za ugovorne i finansijske transakcije). Obezbjeenje neporecivosti se vri asimetrinim kriptografskim algoritmom i generisanjem kljueva na smart karticama i tehnologijom digitalnog potpisa). 4. VRSTE IT NAPADA
- Intrusions - pronalaenje nezatienih dijelova u mrei, te korienje iste u

sopstvene svrhe,
- Denial-of-Service DOS - pokuaj da se neophodni raunarski servisi/resursi

onemogue za autorizovane korisnike,
- Malicious Code - Malware - softver koji je dizajniran da oteti raunarski

sistem), - Hack Threat - Prijetnje neovlaenog ulaska u raunarski sistem i preuzimanja kontrole nad istim, - Fraud - Prevare, - Harrassment - Uznemiravanje. Zato upravljati IT bezbjednou? Podaci i informacije, sa kojima raspolaemo, potrebno je da se zatite kako bi se obezbijedio kontinuitet poslovnih procesa, minimizovale greke, maksimizovali povrat uloenih sredstava, povealo povjerenje klijenata... U zavisnosti od informacionih sistema i usluga organizacije su izloene prijetnjama koje dolaze iz mree (najee javne, ali u nekim sluajevima i privatne), prijetnjama koje nastaju dijeljenjem izvora informacija, radnjama kao to su sabotae, pijunaa, vandalizam..., kao i prirodnim katastrofama u sluajevima - poplave, poara i zemljotresa.
149
MODERNA UPRAVA
Jo neke opasnosti koje se pridruuju formi CYBER napada su maliciozni kodovi (virusi, crvi, trojanci), hakiranje ili neautorizovan pristup, naruavanje izgleda Web stranica ili aplikacija, krae lozinki, kraa identiteta (phishing - Napada se predstavlja sa vaim podacima i obavlja poslove u vae ime), SPAM (slanje nepoeljne elektronske pote u obliku reklama ili virusa)... Ovo su osnovne kategorije CYBER napada koje se mogu podijeliti u potkategorije sa stotinama vrsta napada. 5. FAZE SAZRIJEVANJA IT BEZBJEDNOSTI 1. Neznanje (neprimjeivanje potrebe za zatitom) 2. Primjeivanje potreba da se zatitimo od IT prijetnji (pregled statusa Quo, Osnivanje timova zaduenih za IT bezbjednost, Razvoj politika bezbjednosti) 3. Faza korekcija (inicijalizacija strategijskog programa, dizajn arhitekture, ustanoviti procese, zakljuiti projekte koji se trebaju dostii) 4. Operaciono-izvrna faza (pratiti tehnoloke i poslovne promjene, poboljanja i usavravanja sistema, kontinuirani proces aktivnosti) 6. ZAKONSKA OSNOVA ZA PRIMJENU ELEKTRONSKIH SERVISA 1. Zakon o elektronskom potpisu Republike Srpske - (Zakon je usvojila Narodna skuptina Republike Srpske 03.06.2008.godine). Ovim zakonom se ureuje pravo fizikih i pravnih lica na upotrebu elektronskog potpisa u upravnim, sudskim i drugim postupcima, poslovnim i drugim radnjama, te prava, obaveze i odgovornosti fizikih i pravnih lica u vezi sa davanjem usluga sertifikacije elektronskog potpisa u RS. Elektronski potpis, kao kljuni element upravljanja poslovnim procesima, trebao bi u skorije vrijeme u potpunosti zamijeniti svojeruni potpis. Kao najznaajnija polja primjene elektronskog potpisa navode se: - elektronsko poslovanje (e-Business) - elektronska trgovina (e-Commerce) - elektronsko bankarstvo (e-Banking) - elektronska uprava (e-Government) - elektronsko zdravstvo (e-Healthcare) - elektronsko obrazovanje (e-Learning) 2. Zakon o elektronskom dokumentu Republike Srpske (nacrt Zakona usvojila Narodna skuptina Republike Srpske 17.09.2008.godine). Ovim zakonom se ureuje nain upotrebe elektronskog dokumenta u pravnom prometu, upravnim, sudskim i drugim postupcima, kao i prava, obaveze i odgovornost pravnih i fizikih lica, kao i drugih nadlenih organa i organizacija koji vre javna ovlaenja u vezi sa elektronskim dokumentom. Upotrebom elektronskog dokumenta, koji se pravno izjednaava i ima istu
150
MODERNA UPRAVA
pravnu valjanost kao i klasini dokument na papiru, eli se omoguiti brz i nesmetan tehnoloki razvoj elektronskog poslovanja kao i napredak u meunarodnom poloaju i djelovanju. 3. Zakon o elektronskom poslovanju (u pripremi). Ovim Zakonom se regulie upotreba podataka, dokumenata i poruka u elektronskom obliku. Elektronsko poslovanje u osnovi znai automatizaciju poslovnih procesa primjenom informacionih i komunikacionih tehnologija, tj. obavljanje svih aktivnosti koje preduzimaju pravna i fizika lica radi razmjene dobara i usluga, koristei pri tom raunare i savremene komunikacione tehnologije. 4. Potrebno je donijeti i niz pravilnika koji omoguavaju implementaciju navedenih zakona: Pravilnik o mjerama i postupcima upotrebe i zatite elektronskog potpisa i kvalifikovanog elektronskog potpisa, sredstava za izradu elektronskog potpisa i kvalifikovanog elektronskog potpisa i sistema sertifikacije i obaveznog osiguranja, davaoca usluga izdavanja kvalifikovanih certifikata, Pravilnik o tehnikim pravilima i uslovima povezivanja sistema sertifikacije elektronskih potpisa, Pravilnik o registru davaoca usluga sertifikacije elektronskih potpisa koji izdaju kvalifikovane sertifikate, Pravilnik o evidenciji davaoca usluga sertifikacije elektronskih potpisa Usvajanje ovih Zakona omoguie uestvovanje Republike Srpske u informacionom drutvu Evrope, tj. unapreenje poslovnih procesa, ime e Republika Srpska postati konkurentna na evropskom tritu. Pored ovih zakona potrebno je raditi i na Zakonu o krivinom djelu poinjenom upotrebom informacionih tehnologija, uspostavljanje posebne slube Cyber policije unutar bezbjednosnih agencija BiH i RS Internacionalni standardi 1. ISO/IEC 17799:2005 - Kod prakse (novi naziv - ISO 27002: 2006) 2. ISO 27001:2005 - IT - Upravljanje standardima za sertifikaciju Procesi u toku 1. Zakon o elektronskoj vladi 2. Zakon o elektoronskim transakcijama 3. Zakon o zatiti linih podataka
151
MODERNA UPRAVA
Prije kreiranja IT bezbjednosnog plana moramo postaviti sljedea pitanja: 1. ta je ono to elimo da zatitimo? 2. Koliko nam je to znaajno (vrijedno)? 3. Koliko je to to elimo da zatitimo vrijedno za neku treu stranu? Faze u procesu zatite: 1. Prevencija (bezbjednosne politike, razumijevanje vanosti IT zatite, hardverska i softverska mrena zatita, kontrole pristupa) 2. Detekcija (Stalni monitoring potencijalnih prijetnji, detekcija napada, antivirus i firewall zatita od napada) 3. Odgovor (efikasno rjeavanje uoenih bezbjednosnih incidenata)
7. SISTEM UPRAVLJANJA INFORMATIKOM BEZBJEDNOU (ISMS Information Security Management System) Postoje 2 relativno bliska standarda: 1. ISO/IEC 17799:2005 (poznat jo kao i BS7799 dio 1) - iscrpan katalog najboljih praksi IT zatite, definie 133 bezbjednosne kontrole podjeljene u 13 poglavlja, 2. ISO/IEC 27001 (poznat jo kao i BS7799 dio 2) - specifikacije zahtjeva za ISMS, ukljuuje zahtjeve za planiranje, dizajn, nadgledanje kontrola baziranih na prethodnom standardu.
152
MODERNA UPRAVA
Zato nam je ISMS potreban? On nam je potreban da bismo identifikovali, upravljali i minimizovali prijetnje u naem sistemu. Uspostavljanjem ISMS-a, baziranog na ISO/IEC 27001 standardu, omoguava efikasnu zatitu informacija koje posjeduje. Pregled ISMS-a
8. FAKTORI KOJI MOGU UTICATI NA USPJEH IMPLEMENTACIJE ISMS-A 1. Bezbjednosne politike, ciljevi i aktivnosti koje utiu na izvravanje trenutnih poslovnih ciljeva 2. Vidljiva podrka top menadmenta 3. Dobro shvatanje bezbjednosnih zahtjeva, analiza rizika i upravljanje rizikom 4. Efektivna promocija/komunikacija bezbjednosnih aspekata sa svim zaposlenima 5. Obezbjeivanje odgovarajuih treninga i edukcija 9. NIVOI IT BEZBJEDNOSTI 1. VISOK NIVO ukljuuje menadment organizacije: politika, rizik, interna kontrola, odgovor na incidente, poslovni kontinuitet, zakonitost, nezavisnost. 2. SREDNJI NIVO ukljuuje operacioni nivo: Fiziki (okruenje i ljudi), mree, operativni sistemi, aplikativni sistemi, hardver, procesi. 3. NIZAK NIVO ukljuuje tehnoloko jezgro: Kriptografiju (enkripciju i dekripciju) i aplikacije koje ovo podravaju.
153
MODERNA UPRAVA
10. VIZIJA, MISIJA I CILJEVI UVOENJA CENTRA ZA IT BEZBJEDNOST U JAVNOM SEKTORU Vizija: Uvoenje kvalitetnog i svrsishodnog sistema za IT bezbjednost u javnom sektoru. Misija: Obezbjeivanje (ouvanje) IT informacija i imovine u javnom sektoru. Ciljevi uvoenja: Planirati i implementirati specifine aktivnosti kako bi se unaprijedili i zatitili IT resursi u javnom sektoru. Strategijske inicijative: 1. Prevencije (IT bezbjednosne politike, standardi i smjernice djelovanja, upravljanje rizikom. ISMS) 2. Znanje - Vjetine (Osnovno znanje bezbjednosnih pitanja iz IT, poznavanje zakonodavnog IT okvira) 3. Infrastruktura (Mree, Operativni sistemi, Aplikacije, Baze podataka) Taktike inicijative: 1. Inspektorat a. Razmatranje (odrediti nivo pridravanja politikama rada, ostaviti prostor da i organi uprave odrede dalje mjere) b. Provjera (uspjeno ili ne, mjere protiv standarda) 2. Znaaj i modernizacija a. Seminari, obuke, konferencije, programi razmjene miljenja i iskustava, Savjetovanja b. Tehnike odravanja - instalacije posljednjih verzija softvera, zakrpa, obavjetavanje o upozorenjima softvera, definisanje ugloga, privilegija i odgovornosti. c. Referencijalni centar znanja je dostupan svim IT strunjacima, od sistemskih administratora do IT rukovodilaca. Operacione inicijative: 1. Moj MIS (uputstvo i pravila ponaanja u javnom sektoru vezana za IT bezbjednost koje treba da bude dostupno svim organima uprave), Uputstvo KAKO DA ... , saglasnost na primjerima najbolje prakse, zasnovano na svjetski prihvaenim standardima. 2. Vjebe - Uzbune (praviti periodine vjebe kako bi se identifikovale slabosti) 3. Izvjetavanje sa preporukama 4. Uspostavljanje centra za trenutni odgovor (pomo), pomo kod oporavka i obezbjeivanja dokaza o napadima, sistem za nadledanje Cyber napada, Vladin veb portal o IT bezbjenosti, sistem za automatski oporavak veb stranica, sistemi skeniranja ranjivosti aplikativnih rjeenja, monitoring veb sajtova iz zemlje, regiona i svijeta a vezan za IT bezbjednost.
154
MODERNA UPRAVA
SUMMARY The author of this paper analyses key questions, problems, experiences and findings related to data protection in public sector using modern information and communication technologies. There are different types of illegal intrusions into a third party computer, computer systems in personal use, organizational use or public service use. Those illegal activities occur in different forms: from editing data, destroying data, damaging systems and using them into illegal purposes. Those activities are often used due to special psychological elements by criminals with purpose to gain profit for himself or someone else, or just to make some kind of damage to someone. We hope that implementation of legislation about Cyber criminal will prevent or repel a lot of illegal acts, so personal and public property will stay protected. Probably, the most important thing is to gain high level of security and trust in IT and computer systems.
155
MODERNA UPRAVA
156
MODERNA UPRAVA
Mr Zorica Drljaa
USTAVNI PRINCIPI OPOREZIVANJA U REPUBLICI SRPSKOJ SA OSVRTOM NA OSNOVU UREENJA I STRUKTURU PORESKOG SISTEMA SAETAK Republika Srpska na osnovu izvornog fisaklnog suvereniteta ima pravo i ovlatenje da ureuje poreski sistem i uvodi oblike poreza koji za izvor i predmet oporezivanja imaju prihode i imovinu. U odnosu na oblike poreza koji za izvor i predmet oporezivanja imaju potronju fiskalni suverenitet Republike Srpske suen je na komponentu finansijkog izravnanja,odnosno odnosi se samo na pripadnost jednog dijela javnih prihoda od indirektnih poreza.Osnova ureenja poreskog sistema utemeljena je odredbama Ustava Republike Srpske, dok je struktura poreskog sistema posmatrano u irem smislu, ustanovljena Zakonom o buetskom sistemu Republike Srpske. Osnovni principi oporezivanja u Republici Srpskoj koji se uzdiu na nivo ustavnih odredbi su naelo zakonitosti, optosti i pravinosti. 1. Uvod Uspostavljajui drutveno-ekonomsko i politiko ureenje jedne drave, bazino je pitanje, kako i na koji nain prikupiti javne prihode za podmirenje javnih potreba, ostvarivanje optekorisnih ciljeva i uopte organizovanja drutvenog ivota. Samo po sebi kompleksno i osjetljivo pitanje, postaje jo kompleksnije u sloenim dravnim zajednicama kao to je Bosna i Hercegovina. Pored pitanja, kako i na koji nain prikupiti javne prihode, posebnu opreznost i panju, zahtijeva i pitanje, ko e u jednoj dravnoj zajednici i u kom obimu imati fiskalni suverenitet. Da li je to federacija, federalne jedinice, jedinice lokalne samouprave? Da li fiskalni suverenitet regulisati nedjeljivim ili neka ovlatenja iz domena fiskalnog suvereniteta uiniti djeljivim na nain da neka ovlatenja pripadaju jednim, a neka drugim nivoima dravnog organizovanja (to je najee zastupljeno), pitanja koja se prije svega ureuju ustavom jedne drave. Ustav, kao najvii pravni akt, regulie subjektivno poresko pravo drave da ustanovljava, uvodi i naplauje fiskalne javne prihode, ali i poreske dunosti graana. Ustavom jedne drave se na generalan nain postavljaju opta pravila i naela za ureivanje poreskopravnih odnosa koji se razrauju u poreskim zakonima i prilagoavaju poreskoj stvarnosti. U tom kontekstu, poreski sistem Republike Srpske treba posmatrati kao poreski sistem koji Republika Srpska, u okviru izvornog fiskalnog suvereniteta, samostalno ureuje kada su imovina i prihodi predmet i izvor
157
MODERNA UPRAVA
oporezivanja, ali i druge vrste dabina.1 Poreski sistem Republike Srpske treba posmatrati i kao poreski sistem jedne federalne jedinice u okvru sloene dravne zajednice kada je izvor oporezivanja potronja.Posmatrano sa tog aspekta, obim fiskalnog suvereniteta Republike Srpske je suen na komponentu finansijskog izravnanja, odnosno, odnosi se samo na pripadnost jednog dijela javnih prihoda od indirektnih poreza. Meutim, ovdje ne treba zanemariti injenicu da su nakon prenoenja nadlenosti iz oblasti indirektnih poreza na institucije Bosne i Hercegovine, entiteti, putem Upravnog odbora jednim dijelom zadrali i svoju ulogu u utvrivanju prijedloga politike indirektnog oporezivanja .2 2. Osnova ureenja i struktura poreskog sistema Republike Srpske Kada je rije o osnovu ureivanja poreskog sistema Republike Srpske, odgovor e prije svega dati Ustav Republike Srpske. U okviru prava i dunosti Republike Srpske, odredbom lana 68 taka 7 Ustava odreeno je da Republika Srpska, ureuje i obezbjeuje, pored ostalog, i poreski sistem. Navedena ustavna odredba daje pravo i ovlatenje Republici Srpskoj da ima originalni fiskalni suverenitet. U irem smislu, navedena odredba podrazumijeva da Republika Srpska ima pravo da ustanovljava (utvruje) poreski sistem odreujui poreze i druge dabine koje ine strukturu poreskog sistema, da uvodi odreene oblike poreza i druge dabine, ovlatenje da putem poreske administracije vri naplatu poreza i kontrolu ispunjavanja poreske obaveze. Ustanovljavanje poreskog sistema vri se donoenjem posebnog zakona koji utvruje vrstu i
Pod pojmom poreski sistem u ovom radu podrazumijeva se poreski sistem u irem smislu, odnosno kao skup svih poreza, doprinosa, taksa i naknada koji su ustanovljeni Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske preieni tekst Slubeni glasnik Republike Srpske broj: 54/08 2 lanom 14 Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine broj: 44/03,52/04/34/07, utvrene su dunosti Upravnog odbora. Upravnom odboru, izmeu ostalog,, data je dunost da utvruje prijedlog politike indirektnog oporezivanja na cijeloj teritoiji Bosne i Hercegovine. lanom 20 navedenog Zakona, utvreno je, da ako smatra za potrebnim Upravni odbor moe pokrenuti izradu i izmjenu zakonskih propisa iz oblasti indirektnog oporezivanja prema Savjetu ministara, Odborima za pitanje budeta i finansija zakonodavnh tijela Republike Srpske, Federacije Bosne i Hercegovine i Skuptine Distrikta i, ako se ocijeni potrebnim, Predstavnikom domu Parlamenta Federacije, Narodnoj skuptini Republike Srpske i Skuptini Distrikta daje se mogunost da na prijedloge i nacrte zakonskih propisa daju svoje komentare ili sugestije prije dostavljanja tih propisa Savjetu ministara u dalju proceduru usvajanja. Namjera zakonodavca da entiteti i Distrikt Brko imaju ulogu u predlaganju politike indirektnog oporezivanja izraena je u odredbi navedenog lana gdje je naglaeno da Odbor uzima u obzir te komentare i sugestije. Uloga entiteta u predlaganju politike indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini izraena je i u samoj strukturi Odbora. lanom 16 Zakona utvreno je da se Odbor sastoji od est lanova, stim da su dva lana Odbora iz svakog entiteta (ministar finansija i jedan strunjak iz oblasti indirektnog oporezivanja kojeg imenuju vlade entiteta po proceduri utvrenoj entitetskim Zakonom o ministrskim, vladinim i drugim imenovanjima). Pored toga, kod donoenja odluka, odredbama lana 19 Zakona utvreno je da Odbor donosi odluke konsenzusom. U sluaju da konsenzus nije postignut, a radi se o odlukama kojima se odluuje o elementima politike oporezivanja to podrazumjeva strukturu indirektnih poreza ili poresku stopu kao bitan element poreske politike, odluke se donose prostom veinom glasova koja ukljuuje glasove ministra finansija Republike Srpske i Feredracije Bosne i Hercegovine, a kod odluka o uspostavljanju uvoznih i izvoznih dabina prosta veina glasova mora da ukljui glas ministra finansija i trezora Bosne i Hercegovine.
1
158
MODERNA UPRAVA
oblike poreza i druge dabine koje prestavljaju instrumente prikupljanja javnih prihoda, ali i njihovu pripadnost u odreenoj dravnoj zajednici. Ovo pitanje u Republici Srpskoj, regulisano je Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske koji pored toga to ureuje pripremu, planiranje, nain izrade, donoenje, izvrenje budeta, budetsko raunovodstvo, kontrolu i reviziju budeta Republike, budeta optine, grada i finansijskog plana fondova, predstavlja i svojevrsan kodeks preglednosti poreskih i ostalih javnih prihoda3. Tako su lanom 7 navedenog Zakona odreeni svi javni prihodi koji su ustanovljeni u Republici Srpskoj, a lanom 8, lanom 9 i lanom 10 kriterijumi za raspodjelu i pripadnost javnih prihoda prema buetu Republike, buetu optina i gradova i drugih korisnika.U ukupnoj strukturi javnih prihoda,4 pored poreskih prihoda koji se u odnosu na druge javne prihode razlikuju po tome to su obavezna (prinudna davanja) i bespovratna davanja ,5 strukturu poreskog sistema ine: 1. prihodi od indirektnih poreza (prihodi koji na osnovu Zakona o uplatama na jedinstveni raun i raspodjeli javnih prihoda pripadaju budetu Republike Srpske), 2. porez na dobit, 3. porez na dohodak koji ukljuuje prihode od linih primanja, prihode od poljoprivrede i umarstva, prihode od samostalne djelatnosti, prihode od autorskih prava,patenata i tehnikih unapreenja, prihode od kapitala i kapitalnih dobitaka, 4. porez na nepokretnosti, 5. porez na upotrebu,dranje i noenje dobara,to ini: porez na upotrebu motornih vozila, porez na upotrebu amaca, ploveih postrojenja i jahti, porez na upotrebu vazduhoplova i letelica,
Ostali javni prihodi su novane kazne, prihodi od nezakonito steene imovine i imovinske koristi, vlastiti prihodi koje budetski korisnici ostvare vrenjem djelatnosti i drugi prihodi. Zajedniko za ostale javne prihode je da se ne temelje na sili, odnosno, autoritetu drave i njenog aparata (ius imperium), nisu derivativni javni prihodi koji proizilaze iz imovine i dohotka drugih lica, nego se ostvaruju na drugim pravnim osnovama: pravo vlasnitva, imovinsko pravo iz ugovora kada drava stupa u ugovorne odnose sa fizikim i pravnim licima i ostvaruje odreene prihode, prava iz retorzije, odnosno prava po kojima drava stie prihode naplaivanjem novanih kazni, konfiskacije, prodaje oduzete imovinske koristi, prava iz nasljedstva, kada se drava pojavljuje kao nasljednik stvarnih i obligacionih prava u sluaju ako iza ostavioca ne ostaju zakonski nasljednici, ostali pravni osnovi manjeg znaaja, na primjer pokloni, niije stvari (res nulius), i slino. Opirnije: Prof. dr Barbara Jeli, Finansije u teoriji i praksi, Slubene novine, Zagreb, 1983, strana 33. 4 Pogledati lan 7 Zakona o buetskom sistemu Republike Srpske koji odreuje preglednost javnih prihoda bueta Republike Srpske. 5 lan 4 Zakona o poreskoj upravi (preieni tekst) objavljen u Slubenom glasniku Republike Srpske broj 112/07, glasi: Porez u smislu ovog zakona je svako plaanje budetu Republike Srpske, grada, optine i fondova koje se mora izvravati po poreskim zakonima, zakonima o doprinosima i zakonima o taksama, kao i po drugim zakonima kojima su propisane naknade, a koje je prinudno, nepovratno i ne daje se u zamjenu za odreenu robu ili uslugu.
3
159
MODERNA UPRAVA
porez na dranje i noenje oruja, 6. porez na dobitke od igara na sreu i na dobitke od nagradnih igara, 7. takse koje obuhvataju: republike administrativne takse, republike sudske takse, posebne republike takse, ostale republike takse, 8. naknade to ine: koncesione naknade za koritenje prirodnih i drugih dobara od opteg interesa, naknade za koritenje prirodnih i drugih dobara od opteg interesa, posebne vodne naknade, naknade za zatitu ovjekove okoline, naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljita, 9. ostali javni prihodi su: novane kazne, prihodi od nezakonito steene imovine i imovinske koristi, prihodi od donacija i drugi prihodi. Uvoenje poreza i drugih dabina regulisano je paketom poreskih zakona koji pojedinano reguliu zakonski opis poreskog injeninog stanja u odnosu na odreeni porez ili drugu vrstu dabine, a koji ine: Zakon o porezu na dohodak, Zakon o porezu na dobit, Zakon o porezu na nepokretnosti, Zakon o porezu na upotrebu, dranje i noenje dobara, Zakon o igrama na sreu, Zakon o administrativnim taksama i naknadama, Zakon o posebnim republikim taksama, Zakon o boravinoj taksi, Zakon o doprinosima, Zakon o poreskoj upravi. Naknade za koritenje dobara od opteg interesa regulisane su odreenim materijalnim propisima koji reguliu odreenu oblast kao to su Zakon o vodama. Zakon o umama, Zakon o poljoprivrednom zemljitu, Zakon o putevima, Zakon o rudarstvu, Zakon o gradskom graevinskom zemljitu i drugi zakoni. 3.CILJEVI OPOREZIVANJA Ustavom Republike Srpske su odreeni i fiskalni ciljevi oporezivanja. Tako je, u okviru ekonomskog i socijalnog ureenja, lanom 61 Ustava, odreeno da se finansiranje javnih slubi vri preko fondova i budeta, u skladu sa zakonom, a odredbom lana 62: ''Sredstva budeta su porezi, takse i drugi zakonom utvreni prihodi. Fiskalni ciljevi poreskog sistema odreeni su i Zakonom o budetskom
160
MODERNA UPRAVA
sistemu Republike Srpske6, odreujui pojam javnih prihoda, ali, i njihovu namjenu, da su to prihodi koji se koriste za finansiranje funkcija budetskih korisnika, za izvravanje njihovih zadataka i ostale namjene koje su u skladu sa Ustavom, zakonskim aktima i propisima lokalnih organa vlasti. Kada se to uporedi sa Budetom Republike Srpske za 2008 god, to su prije svega prihodi koji slue za finansiranje: Predsjednika Republike, Narodne Skutine, Vijea naroda, Ombudsmena, Gender centra, Ustavnog suda, Vlade Republike Srpske, republikih organa uprave, pravosudnih organa, sudske policije, Pravobranilatva Republike Srpske, Centra za edukaciju sudija i javnih tuilaca, Glavne slube za reviziju javnog sektora, ustanove nauke i kulture, javne ustanove zatite i socijalne zatite, kaznenopopravne ustanove, ustanove osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja i drugih javnih slubi. Pored fiskalnih ciljeva oporezivanja, koji su odreeni Ustavom i Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske, ne treba zanemariti i injenicu da javni prihodi prikupljeni po osnovu poreza i drugih dabina, slue i za ostvraivanje vanfiskalnih ciljeva, odnosno, socijalno-politikih i ekonomsko politikih ciljeva. Tako se na primjer, iz socijlnih razloga, zakonodavac opredijelio za objektna oslobaanja plaanja poreza na dohodak za 23 oblika linih primanja (otpremnine kod odlaska u penziju, opremnine kod otputanja sa posla, porez na dohodak se neplaa na penzije, primanja po osnovu prava utvrena propisima iz oblasti borako-invalidske zatite, naknade za vrijeme nezaposlenosti idr).7 Iz politikih razloga, propisana su subjektna oslobaanja plaanja poreza na lina primanja efova stranih diplomatskih misija akreditovanih u Republici Srpskoj, osoblja stranih diplomatskih misija i lanova njihovih domainstava, fizikih lica u drugim organizacijama izuzeta po osnovu bileteralnih sporazuma zakljuenih izmeu Bosne i Hercegovine i drugih zemalja, ukoliko ta lica nisu dravljani ili rezidenti Republike Srpske. U ciju stimulisanja proizvodnje Zakonom o porezu na dobit8 propisan je poreski podsticaj (vremenski ogranien do 31.12.2008) u umanjenju poreske osnovice za obveznika koji na teritoriji Republike Srpske izvri ulaganje u maine i opremu za obavljanje vlastite registrovane djelatnosti i to za iznos ulaganja. U cilju privlaenja stranog kapitala propisana je poreska stopa od 10% na utvrenu poresku osnovicu, to je jedna od najniih i najpovoljnih stopa u regionu. 3. Naela oporezivanja Naela oporezivanja kao osnovni principi koji se moraju potovati prilikom izgradnje i realizacije poreskog sistema, ali i kao garant pravne sigurnosti u Republici Srpskoj, uzdiu se na nivo ustavih naela. Tako je Ustavom odreeno naelo zakonitosti, optosti i pravinosti oporezivanja.
6
lan 2 taka 15 Zakona o budetskom sistemu Republike Srpske, glasi Javni prihodi su poreski prihodi i drugi prihodi kojima se finansiraju prava i dunosti Republike kao i poslovi i zadaci optina, gradova i fondova koji su utvreni Ustavom i zakonom. 7 Lina primanja koja su osloboena poreza na dohodak taksativno su navedena u lanu 7 Zakona o porezu na dohodak koji je objavljen u Slubenom glasniku Republike Srpske broj 91/06,128/06 i 120/08. 8 Zakon objavljen u Slubenom glasniku Republike Srpske broj 91/06 i 128/06.
161
MODERNA UPRAVA
3.1. Naelo zakonitosti U savremenom svijetu vai neprikosnoveno naelo da se porezi odreuju zakonom (lex ceta), na osnovu ovlatenja i principa sadranih u ustavu. Naelo zakonitosti poreza i drugih dabina staro je vijekovima, nastalo kao rezultat politike borbe za uspostavljanje i uvrivanje parlamentarizma u nastojanju da se funkcija uvoenja poreza prepusti iskljuivo zakonodavnoj vlasti. Na primjer, Magna charta libertatium iz 1215 godine obavezala je engleskog kralja da prilikom uvoenja poreza mora dobiti saglasnost plemstva.9 Koji e porezi i druge dabine postojati u strukturi poreskog sistema jedne drave, ta e im biti izvor, predmet i osnovica, ko e biti obveznik i pod kojim uslovima, kakva e biti vrsta stope i koji e kriterijumi biti mjerodavni za utvrivanje visine poreskih obaveza, te drugi elementi u odnosu na odreeni porez, pitanja su koja se reguliu iskljuivo zakonom. Naelo zakonitosti poreza kao osnovno poresko-tehniko naelo u Republici Srpskoj odreeno je odredbom lana 61 i lana 62 Ustava, ali i lanom 11 Zakona o budetskom sistemu Republike Srpske koji glasi: Uvoenje novih, ukidanje postojeih i izmjena kriterijuma za preraspodjelu prihoda budeta Republike,optine, gradova i fondova, moe se vriti samo zakonom. Odstupanje od naela zakonitosti dozvoljeno je samo u izuzetnim sluajevima i to kada se radi o komponenti raspodjele prihoda, odreujui i u tom sluaju da vlada moe odluiti o raspodjeli javnih prihoda samo u izuzetnim situacijama, ako to dozvoljava zakon. Meutim, ako se ima u vidu jedna od osnovnih karakteristika poreza, da je to prinudno i nepovratno davanje radi zadovoljenja javnih potreba, naelo zakonitosti oporezivanja u irem smislu treba posmatrati i u odnosu na lan II/2 Ustava Bosne i Hercegovine i lan 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, koji glasi: Svako fiziko ili pravno lice ima pravo na nesmetano uivanje svoje imovine.Niko ne moe biti lien svoje imovine osim u javnom interesu i pod uslovima predvienim zakonom i optim naelima meunarodnog prava. Prethodne odredbe ni na koji nain ne utiu na pravo drave da primjenjuje takve zakone koje smatra potrebnim da bi nadzirala korienje imovine u skladu sa optim interesom ili da bi osigurala naplatu poreza ili drugih doprinosa ili kazani. 3.1.1. Razlozi za naelo zakonitosti Postoje brojni razlozi da se struktura poreskog sistema i porezi koje ine strukturu poreskog sistema reguliu iskljuivo zakonom, a najznaajniji su: 1) Obezbjeuje se zatita i titi poreski obveznik od subjektivizma i samovolje dravnog aparata. Ustavom se odreuje fiskalni suverenitet i daje ovlatenje da odreeni javnopravni kolektiviteti uvode, utvruju i naplauju poreze ili druge dabine, odnosno ustav im daje subjektivno poresko pravo, ali isto tako odreenim ustavnim odredbama to pravo se ograniava. Primjera radi, Ustav Republike Srpske i svi drugi ustavi u Bosni i Hercegovini jeme nepovredivost ljudskog dostojanstva i minimum socijalne sigurnosti graana.Na primjer, stav 1 lana 61 Ustava glasi Republika jami minimum socijalne
Opirnije: Ferdinad H. M. Grapperhaus, Tah Tales from the Second Millennium, International Bureau of Fiscal Dokumentation, Amsterdam 1998, strana 31.
9
162
MODERNA UPRAVA
sigurnosti graana i obezbeuje funkcionisanje javnih slubi. Na osnovu tog principa, oporezivanja je osloboen egzistencijalni minimum, bez obzira na naelo optosti oporezivanja, to se utvruje zakonskim opisom poreskog injeninog stanja u odnosu na konkretni porez. Zakon o porezu na dohodak graana u Republici Srpskoj (kao i zakoni u Federaciji Bosne i Hercegovine i Brko Distrikta koji reguliu porez na dohodak), u vidu poreske olakice propisuje da su osloboeni plaanja poreza na dohodak pojedinci ija visina dohotka ne prelazi odreen iznos na osnovu podataka Zavoda za statistiku, ili propisuju umanjenje poreske osnovice, zavisno od broja izdravanih lanova domainstva. U prilog zatite ljudskog dostojanstva, ali i kriterijuma koji definiu socijalne ciljeve oporezivanja, kod prinudne naplate poreskog duga, kao predmet izvrenja, izuzeti su namjetaj fizikih lica i ostalo pokustvo i odjea koji nisu velike vrijednosti, a koji predstavljaju skromno domainstvo. Iz istih razloga, kad su predmet izvrenja plate, naknade, nadnice i penzija, zakonom se garantuje iznos koji ne moe biti predmet pljenidbe,10 2) Zakon, moe odrediti anuitetno izmirenje poreske obaveze prema dravnoj zajednici to omoguuje planiranje i obavljanje ekonomskih aktivnosti obveznika na dui rok, 3) Zakone donosi predstavniko tijelo (parlament, odnosno skuptina), to znai da je prilikom utvrivanja poreza i drugih dabina ostvarena maksimalna demokratinost odluivanja, 4) Ureivanje poreza i drugih dabina zakonom omoguuje optimalnu sigurnost i stabilnost u obezbjeivanju sredstava za zadovoljavanje javnih potreba. 3.1.2. Znaenje naela zakonitosti Znaenje naela zakonitosti oporezivanja moe se posmatrati sa politikog i pravnog aspekta. Politiko znaenje naela zakonitosti oporezivanja ogleda se u osiguranju pravne sigurnosti graana, njihovih prava i sloboda, i kao vrhunsko naelo pravne drave daje garanciju protiv samovolje vlasti, odnosno dravnog aparata. Pravno znaenje naela zkonitosti postavlja odreene zahtjeve, kao to su : 1) Odreivanje i uvoenje poreza i drugih dabina na osnovu fiskalnog suvereniteta odreenog ustavom, bez obzira da li se radi o dabinama koje se uvode na federalnom nivou, nivou federalnih jedinica ili drugih javnopravnih kolektivititeta, reguliu se iskljuivo zakonom. Podzakonski akti, kao to su uredbe, pravilnici, naredbe, uputsva i odluke, mogu imati samo dopunski karakter zakonske regulative u smislu razrade zakonskih odredbi. Jedinice lokalne samouprave pod zakonom utrenim
10
Zakon o poreskoj upravi (preieni tekst) Slubeni Glasnik Republike Srpske broj 112/07 kod izmirenja poreske obaveze u postupku prinudne naplate propisuje u lanu 63 da se od mjera prinudne naplate izuzimju lina pokretna imovina, osim vozila, predmeti za domainstvo, odjevni predmeti, namjetaj i zalihe hrane u ukupnoj vrijednosti od 2500 KM, alati koji korisre zanatlije ili majstor za svoj posao ,do vrijednosti do 1000 KM, plata i druga lina primanja do 250,00 KM. Na slian nain, Zakonom o prinudnoj naplati indirektnih poreza Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine broj 89/05, kod prinudne naplate, utvreno je da u sluaju kada su predmet pljenidbe plate, naknade, nadnice i penzije pljenidba moe biti samo 20% od neto iznosa navedenih primanja, s tim da primalac ima pravo da zadri 250,00 KM mjeseno.
163
MODERNA UPRAVA
uslovima mogu uvoditi dabine za zadovoljavanje lokalnih potreba, ali samo uz konkretizovanje i razradu zakonom ustanovljenih dabina. Primjera radi, u Republici Srpskoj, posebnom odlukom jedinice lokalne samouprave u skladu sa Zakonom o gradskom graevinskom zemljitu utvruju visinu naknade za koritenje graevinskog zemljita, ili u skladu sa Zakonom o boravinoj taksi, odlukom optine ili grada odreuje se visina boravine takse. Meutim, samo ovlatenje optinskih, odnosno gradskih skuptina da mogu svojim odlukama uvoditi navedene oblike javnih prihoda, delegirano je u zakonu. 2) Nisu doputeni sporazumi izmeu poreske administracije i poreskog obveznika u pogledu visine poreske obaveze. Na primjer, poreski organi na svim nivoima u Bosni i Hercegovini su striktno vezani poreskim zakonom to zabranjuje bilo kakav sporazum o odreivanju visine poreske obaveze. Naravno, da ovo ne treba posmatrati u pravcu umanjenja meusobne saradnje poreskih obveznika i poreskih administracija, nego u pravcu unapreenja i garancije pravne sigurnosti. Sama pogodnost poreskog dunika da nakon pada u duniku docnju po osnovu dospjele i neizmirene obaveze u zakonom predvienom roku, moe pod zakonom odreenim uslovima traiti odgoeno plaanje duga, ne znai naruavanje zakonitosti, jer se odgaanje plaanja moe odobriti samo u zakonom propisanim uslovima koji su dosta restriktivni i koji su postavljeni samo u cilju izvravanja poreskih zakona. Tako je lanom 75 Zakona o poreskoj upravi, direktoru Poreske uprave dato ovlatenje da moe zakljuiti pismeni sporazum sa poreskim obveznikom o produenju roka za izmirenje poreskog duga uz odreene mjere obezbeenja (bankarska garancija), pod uslovom da e to produenje olakati naplatu duga. I pored mogunosti da se poreskom duniku olaka nain izmirenja poreskog duga, zakonodavac je predvidio i restriktivnu mjeru, a to je plaanje kamate. 3.2. Naelo optosti i pravinosti oporezivanja Pored principa zakonitosti, odredbom lana 63 Ustava Republike Srpske koja glasi : ''Obaveza plaanja poreza i drugih dabina je opta i utvruje se prema ekonomskoj snazi obveznika'', odreen je princip optosti i pravinosti oporezivanja. Navedenu ustavnu odredbu treba posmatrati povezano sa odredbom lana 10 Ustava koja u domenu ljudskih prava i sloboda kao temelja vladavine prava odreuje da su graani Republike Srpske ravnopravni u slobodama ,pravima i dunostima i da su jednaki pred zakonom.Posmatrajui sa tog aspekta, optost plaanja poreza je druga strana principa jednakosti pred zakonom, pa i poreskim. Naelo optosti podrazumijeva da sva lica moraju da uestvuju u plaanju poreza ukoliko se nau u situaciji predvienoj zakonskim opisom poreskog injeninog stanja konkretnog poreskog zakona. Optost poreza proizilazi iz prisustva odreene odluujue injenice ,rezidenstva11 i izvora i, po
Rezidenstvo je odluujua injenica personalnog karaktera za odreivanje lica na koja se odnosi poreska obaveza. Izraz rezidenstvo podrazumjeva stalno ili privremeno prisustvo nekog lica na odreenoj teritoriji. Termin je iri od prebivalitva, pravnog pojma koji se sastoji od dva elementa: (a) boravka i (b) namjere boravka, to proizilazi iz l. 2 Zakona o prebivalitu i boravitu graana Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine broj 32/01 i 56/08,
11
164
MODERNA UPRAVA
pravilu oznaava da su sva lica koja su rezidenti duna da plaaju porez na svoj svjetski dohodak , odnosno, svjetsku imovinu, dok su nerezidenti duni da plaaju porez na dohodak ostvaren na teritoriji odreene drave, odnosno, na imovinu koja se nalazi na njenoj teritoriji. Sama optost predstavlja formalni uslov pravinosti kod oporezivanja, pretpostavku da su sva lica koja podlijeu jednoj od odluujuih injenica u obavezi da plaaju porez zato to koriste javne usluge drave koje se svima nude na zajednikoj i nedjeljivoj osnovi. Princip optosti poreza karakterie graansko drutvo i ne priznaje nikakve privilegije zasnovane na stalekoj ili bilo kakvoj drugoj pripadnosti. Sam zahtjev da poreska obaveza treba da bude opta ne znai da ne postoje razliita poreska oslobaanja, niti da je njihovo postojanje u suprotnosti sa naelom optosti. Poreska oslobaanja kao mjere poreske politike mogu se uvesti samo zakonom, a iza tih mjera se nalaze odreeni razlozi zbog kojih se nosioci poreske politike odluuju da prue odreeni ustupak, kojim se obveznikov teret umanjuje u odnosu na situaciju koja bi postojala da povlastica nije odobrena.To su prije svega politiki, ekonomski, socijalni, poresko-tehniki ili finansijski razlozi, a samim oslobaanjem iz navedenih razloga nije narueno naelo optosti oporezivanja. Pravinost oporezivanja pretpostavlja da se oporezivanje vezuje za ekonomsku snagu poreskog obveznika to se postie ako je porez ravnomjerno raspodijeljen na poreske obveznike, odnosno, ako imuniji plaaju vei porez, a siromaniji manji. Ovaj pricip se pojavljuje u dva oblika. Prvo, kao princip optosti poreske obaveze i kao princip ravnomjernosti u oporezivanju. Upravo, princip ravnomjernosti predstavlja materijalnu pretpostavku pravinog oporezivanja, odnosno, plaanje poreza prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika. Kod pravinog oporezivanja postavljaju se dva zahtjeva: zahtjev za horizontalnom i zahtjev za vertikalnom pravinou. Sam zahtjev za horizontalnom pravinou podrazumijeva da sva lica sa istom ekonomskom snagom treba da plate isti porez. Zahtjev za vertikalnom pravinou podrazumijeva da lica sa veom ekonomskom snagom treba da plate vei porez od lica s manjom ekonomskom snagom, pri emu se kao mjerilo ekonomske snage uzimaju, skupa ili odvojeno, dohodak, potronja i imovina. Pravinost oporezivanja mogue je postii kod direktnih poreza primjenom progresivnih poreskih stopa, dok kod poreza na potronju zbog same regresivnosti koja prati prirodu ovih poreza (jednako pogaaju i bogate i siromane koji plaaju porez na potronju), ravnomjernost oporezivanja je teko postii. Za ostvarivanje principa ravnomjernosti, to je opredjeljenje i Republike Srpske u okviru daljeg procesa reforme direktnih poreza, postavljaju se odreeni uslovi. Kljuni uslovi koji i predstavljaju
Prebivalite je mjesto u kome se graanin nastani s namjerom da u njemu stalno ivi. Kada je rije o prebivalitu stranaca, ono je odreeno Zakonom o kretanju i boravku stranaca i azilu Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine broj 36/08, a pored boravka i namjere boravka zahtjeva se da stranac dobije i dozvolu stalnog boravka od nadlenog policijskog organa. Ako se uzme u obzir koncept prebivalita i kruto postavljeni uslovi koje strani dravljani treba da ispune za ostvarivanje prijave prebivalita (to podrazumijeva prije svega sticanje dravljanstva), a da savremeni poreski sistemi pretenduju da najiroj poreskoj obavezi podvrgnu i strane dravljane koji, iako nemaju prebivalite, faktiki borave na dravnoj teritoriji, za odluujuu injenicu se uzima boravite rezidenstvo, Opirnije; Prof. dr Dejan Popovi, Poresko pravo, Opti dio, CEKOS IN, 2006, strana 331.
165
MODERNA UPRAVA
osnovni pravac izgradnje savremenih poreskih sistema u postizanju pravinog oporezivanja su: da se namjera zakonodavca da porezi budu pravini i ostvari u praksi, eleminisanje dvostrukog oporezivanja, i ravnomjernost u oporezivanju treba obezbjeivati trajno i ne dozvoavati da se naruava vanrednim mjerama. SUMMARY Republika Srpska, based on original fiscal sovereignity, has a right and authoritiy to regulate its taxation system and introduce forms of taxes whose taxation sources and subjects are income and property. Compared to taxes whose subject and source of taxation is spending, fiscal sovereignity of Republika Srpska is limited to financial balancing, and it refers to one part of public revenues from indirect taxes. The base for the taxation system are the stipulations of theRepublika Srpska Constitution, while the structure of the taxation system, when looked in broader sense, is stipulated in the Law on Budgetary System of Republika Srpska. The basic principles of taxation in Republika Srpska which refer to the level of constitutional stipulations are legality, generality and fairness.
166
MODERNA UPRAVA
Mr Vladimir Karajica UTICAJ REFORMSKIH MJERA I STANDARDA NA PROFILIRANJE ETIKE I AKSIOLOGIJE LJUDSKIH POTENCIJALA U DRAVNOJ UPRAVI REPUBLIKE SRPSKE Saetak Utvrivanje konanog zahvata polja istraivanja Moralna i profesionalna pravila ponaanja rezultat je dueg promiljanja i istraivanja ove problematike, jer se nesumnjivo radi o veoma dinaminoj, aktuelnoj i znaajnoj problematici, koja intenzivnije ukljuuje interesovanje veeg broja naunih, strunih istraivanja u nas. Nesumnjivo, da ovaj problem implicira irok spektar pitanja koja tangiraju ne samo one situacije i procese koji nam objanjavaju evoluciju vrijednosti i stavova, moralnih vrijednosti drutva, kao i sveukupnog socijalnog, kulturolokog, ekonomskog i politikog razvitka u dananjem trenutku. Vrijedonosni sistem profesionalne etike neposredno proistie jednim dijelom iz opteg vrijedonosnog sistema drutva, a drugim dijelom od prirode, sutine i karaktera kao i sadraja rada dravne administracije. O etikim polazitima i moralnim vrijednostima u genezi organizacije dravne administracije ne bismo bili dovoljno obavijeteni, ako ne bismo posvetili potrebnu panju onom proimanju razliitih interesa, ciljeva i politike konstitucije iz koje proistie realan drutvenoistorijski tok stvaranja i zasnivanja kako normi radnog morala tako i profesionalne etike dravne administracije, jer je profesionalna etika svojevrsna djelatnost ovjeka, koji ide kako svojim tako i drutvenim ciljevima. Uvod Centralna ideja elaboracije ove teme je na radnom moralu, profesionalnoj etici, kao i na individualnoj i kolektivnoj odgovornosti zaposlenih u organima dravne uprave, koja treba da prui svestrano saznanje o tome da li zaposleni ciljeve i svrhe organizacije u kojoj rade smatraju kao ciljeve koji su u skladu sa njihovim individualnim ciljevima i da li oblici organizovanja dravne organizacije i njen poloaj u drutvenom ambijentu prua uslove za njeno normalno, efikasno i efektno manifestvovanje. Sutina, karakter i inioci radnog morala i profesionalne etike razliito su definisani, zavisno od toga, koju dimenziju teoretiari smatraju za najznaajniju, a to je, prije svega, uslovljeno ne samo teorijskim pretpostavkama i shvatanjima znaaja rada dravne administracije, nego i vrijedonosnom skalom karakteristinom za na drutvenopolitiki sistem na dananjem stepenu istorijskog razvoja. U sveoptem konceptu vladavine ljudskih prava i sloboda ovjek postaje svoj i sve vie slobodan ukoliko aktivno u radnom ambijentu sarauje sa svojim kolegama, a
167
MODERNA UPRAVA
njihove komunikacije su zasnovane na osjeanju i uvjerenju da institucije dravne uprave pruaju dovoljno prostran okvir da se ovjek ispolji kao svestrano, kreativno i odgovorno lice subjekat. Sljedstveno ovakvom stavu i uvjerenju, moemo rei da je svrha uvoenja kategorije radnog morala i profesionalne etike, proistekla iz elje i potrebe da se pronikne u najraznovrsnija ponaanja pojedinaca i radnih grupa u procesu rada dravne administracije, kao i potrebe ireg akceptiranja shvatanja o kompleksnijem, sadrajnijem i humanijem ivotu rada zaposlenih u dravnoj upravi. Moe se rei, da izuavanje radnog morala i profesionalne etike ima drutveno znaajno mjesto i opravdanje kroz prizmu istraivanja vee efikasnosti, produktivnijeg rada, boljeg, kvalitetnijeg i savjesnijeg odnosa prema radu. Ako bi izostale ove komponenete, a koje su u direktnoj sprezi sa pitanjima rada i discipline, tj. profesionalne etike zaposlenih, onda bi svakako na povrinu isplivale sve one negativne osobine kao to su: nesavjestan, aljkav i povran rad zaposlenih, a to bi u irem kontekstu imalo nesagledive negativne posljedice na sveukupni ekonomski, socijalni, kulturni i politiki ivot naeg drutva. U ovom izlaganju uinjen je potreban napor da se pronikne u dinamian odnos izmeu rada zaposlenih u dravnoj administraciji i morala, koji je objektivno prisutan, i koji se namee ne samo kao izazov, ve i kao imperativ. Interakcija izmeu linosti dravnog slubenika i organizacione strukture Kod nas, kao i u ostalim zemljama tranzicije, vode se vrlo dinamine diskusije o radnom moralu i profesionalnoj etici zaposlenih u dravnoj administraciji, kao i o njihovim implikacijama za iniciranje problema radne motivacije, efikasnijeg i efektnijeg rada. Proces reforme dravne uprave, koji u sebi nosi velike i dinamine promjene, oploava se novim saznanjima o potrebi stvaranja, mijenjanja, razvijanja i konstituisanja novih normi radnog morala i profesionalne etike zaposlenih, kako bi mogli odgovoriti potrebama i izazovima dananjeg veremena, a prevashodno biti u funkciji graana i poreskih obveznika. Da bi se dobila to objektivnija slika stanja radnog morala i profesionalne etike zaposlenih u dravnoj upravi, potrebno je ispitati mnotvo faktora i inilaca koji su u meusobnoj i otvorenoj sprezi, te utiu presudno na ponaanja pojedinaca i grupa u procesu rada administracije. ovjek je po svom biu mnogo vie nego realizator procesa rada, on je i potroa, i upravo zbog toga je vrijedno proniknuti u njegove razvijene i autentine potrebe navike, stil i nain ivota, koje su utemeljene na izazovima svakodnevnice, kojom je sve vie savremeni ovjek preokupiran. Prema tome, jedno od najznaajnih pitanja sa kojima se razvijanje profesionalne etike sueljava je razvijanje autentinih, humanistikih normi radnog morala, a koje su nezamislive bez stvaralakih vrijednosti i tenji pojedinca i radnih grupa u dravnoj administraciji. Dakle, svrha istraivanja radnog morala i profesionalne etike u dravnoj administraciji je da se pronikne u najraznovrsnija konkretna ponaanja pojedinaca, kako
168
MODERNA UPRAVA
prema strankama, tako i prema zaposlenim koji zajedno dijele sudbinu sveukupne organizacije dravne administracije. Pomou kategorije profesionalne etike dobivamo uvid u svakodnevni odnos prema radu, tj. u totalnu egzistenciju ovjeka, njegove savjesti, odgovornosti, istrajnosti, radinosti, kolegijalnosti i sl. Rad kao izazov, cilj i svrha U formulisanju pojma rada treba poi od saznanja da je stvaralatvo bitno obiljeje ovjeka, i da ono oznaava sposobnost ovjeka da stvara neto to prije toga nije postojalo. Ali stvaralatvo nije samo stvaranje novog u tom smislu, ono je prije svega subjektivni in svjesnog subjekta koji iz sebe sama izbacuje neto novo koji sebe opredmeuje i izraava svojim stvaranjem.1 LJudski rad kao opta karakteristika i svojstvo ovjeka moe se definisati sljedeim rijeima: Rad je svjesna, univerzalna i organizovana ovjekova djelatnost, iji su sadraji i karakter odreeni stepenom razvoja sredstava za rad i karakterom drutvenih odnosa u kojima se rad vri.2 Sloenost rada kao drutvene pojave, manifestvuje se na vie naina. Prije svega, vrenje radne djelatnosti ovjeka javlja se kao meuljudski odnos koji se ispoljava, ne samo u odnosu ovjeka prema ostalim uesnicima u radnom procesu, ve i u odnosu ovjeka prema radu kao vrenju konkretne aktivnosti, osjeajui to vrenje kao prinudu koja mu ne priinjava zadovoljstvo, ili kao djelatnost kojom se potvruje kao ljudsko bie, pa mu zato priinjava zadovoljstvo. Dakle, rad je shvaen kao drutveni odnos, jer je vrenje radne djelatnosti u osnovi povezano ponaanje pojedinaca u konkretnim oblicima organizacije rada. Drutveni karakter rada ispoljava se na vie naina. On se posebno ispoljava u injenici da je drutveno uslovljen i da uvijek predstavlja povezivanje vie radova pojedinaca u jedinstven rad. Drutveni karakter rada proizilazi iz njegove drutvene uslovljenosti, tj. iz injenice da ljudi vrei radne djelatnosti koriste odreena potrebna sredstva i oblike rada, koje nastoje da razviju dalje i da ih usavre. LJudski rad je takoe svrsishodna ovjekova djelatnost i bitno se razlikuje od njegovih nesvrsishodnih djelatnosti. Rad je svrsishodan jer je to djelatnost kojom se neto bitno mijenja, prerauje, stvara novo, i u kojem ljudi svojim ostalim radom utiu jedni na druge, povezujui radne aktivnosti u jedinstven proces. Vrenje radne djelatnosti ostvaruje se povezanim ponaanjem radnjama pojedinaca, a obavlja se sukcesivno i organizovano. Neno vrenje uvijek predstavlja tano odreenu i konkretnu aktivnost. Zajedniko obiljeje rada, koje se moe iskazati, jeste i torenje ovjekove energije (fiziologija rada), a u fiziolokom smislu rijei konstantno se ispoljava i svrsishodna volja ovjeka.
1 2
Dr Radomir Luki, O pojmu ovjeka i rada, Kultura Beograd, 1987. godine, str. 102 Dr Danilo Markovi, Sociologija rada, Savremena administracija, Beograd 1998. godine, str. 148
169
MODERNA UPRAVA
Radna aktivnost ovjeka u procesu rada manifestuje se kao jedinstvo fizikog i psihikog, ili drugim rijeima, fizikih i duhovnih sposobnosti ovjeka. Cilj, koji ovjek eli ostvariti svojom svrsishodnom djelatnou u procesu rada, moe se definisati kao ranije zamiljen rezultat svjesne ljudske aktivnosti. U ovom smislu moe se rei da se cilj javlja u svijesti ovjeka kao odraz njegovih materijalnih i duhovnih potreba i radnog iskustva. A cilj se uvijek ostvaruje konkretnim radnjama, a radnjom se oznaava elemenat aktivnsoti pri ostvarivanju svjesnog cilja. Za potpuno i istinito shvatanje aktivnosti ovjeka u procesu rada od velikog je znaaja uoavanje determinanti njegove linosti, poto one utiu skupno ili pojedinano na radnu djelatnost. Dakle, rad kao svrsishodna djelatnost ovjeka uvijek je u posljednjoj instanci, proces izmeu ovjeka i onog ta radi, a s druge strane, splet meusobnih odnosa uesnika u radnom procesu. Vrei radnu djelatnost, ljudi se organizuju u kolektive, raspodjeljuju meusobno i povezuju radove, stvaraju i primjenjuju praktina znanja i postupke organizacije zajednike djelatnosti. Radei u radnim grupama, ljudi razmjenjuju i zajedniki koriste iskustva ili nauna znanja, i pronalaze razliite metode kako da rad uine efikasnijim, a njima da bude lake. Nove tendencije u prepoznavanju kvaliteta ambijenta radne sredine u dravnoj upravi Pod radnom sredinom podrazumijevamo cjelokupnost materijalnih faktora i drutvenih odnosa u kojima ljudi ostvaruju radnu i ostalu aktivnost. Materijalni faktori obuhvataju fizike i tehnike uslove radne sredine, a drutveni, odnose izmeu ljudi na radu. Posljednjih decenija u raspravama o uslovima rada i poloaju ovjeka u radnoj sredini i procesu rada, sve ee se spominju termini: kvalitet radnog ivota i kvalitet radne sredine.3 Zahtjevi za stvaranjem kvaliteta radnog ivota i kvaliteta radne sredine, koji e omoguiti ostvarivanje uslova rada u radnoj sredini, jesu oni zahtjevi u kojima ne samo da nee prijetiti opasnost uesnicima u procesu rada od naruavanja njihovog psihofizikog integriteta, ve u kojima je zatien njihov psihiki i moralni integritet. Usko vezana pitanja za kvalitet radne sredine u brojnim istraivanjima jesu ona koja tee da proue nain i stil ivota zaposlenih. Nain ivota u irem smislu odreuje se kao zbir bitnih oblika ivotnih aktivnosti, zajedno sa uslovima koje odreuju te aktivnosti. Dakle, nain ivota obuhvata kompleks aktivnosti i odnosa u okviru kojih ljudi zadovoljavaju i proizvode svoje potrebe i kompleks vrijednosti, normi i ideja koje se nadovezuju na ovaj kompleks aktivnosti. Mislimo, da bi se nain ivota mogao definisati i tako to se smatra da obuhvata ukupnu ovjekovu drutvenu egzistenciju i ukljuuje u sebe, kako ovjekovu radnu
3
Federiko Major, Sutra uvijek kasno, Jugoslavenska revija, Beograd, 1991. godine, str. 92
170
MODERNA UPRAVA
aktivnost, tako i sve aktivnosti koje su usmjerene na zadovoljavanje potreba i organizaciju ivota izvan rada. Kako ovjek najvei dio svog ivota provodi u procesu rada, to se uslovi rada javljaju u njegovim ivotnim uslovima. Zato se nain ivota ne moe unaprijediti, ako se ne unapreuju uslovi rada. U definisanju kvaliteta radne sredine treba poi od injenice da na kvalitet radne sredine ne utie samo sadraj i karakter rada, ve i svi oni mnogostruki odnosi izmeu ljudi u kojima se radna djelatnost vri. Zato se kao znaajne komponente definisanja kvaliteta radnog ivota mogu istai: pristup radu, korisnost rada, opaanja i stavovi u vezi sa radom, akteri i njihovi meusobni odnosi. Svakako da pri tome treba istaknuti da i vrijednosti drutva imaju snaan uticaj na kvalitet radne sredine. Proces rada i ovjekova radna djelatnost, kao drutveni proces i ovjekovo stvaralako ispoljavanje, znai i ispoljavanje konkretnih oblika ostvarivanja ovjeka u konkretnim radnim sredinama. Zato je potrebno, ako se eli unaprijediti kvalitet radne sredine i kavlitet radnog ivota, istraiti one inioce koji odreuju taj vii ili nii kvalitet konkretnih radnih sredina, odnosno kvaliteta radnog ivota u njima. Humanizacija kulture rada dravnih slubenika Kod nas postoji vie nastojanja da se kultura rada definie. Tako, jedno od nastojanja, kulturu rada definie kao pomjeranje kultura sa periferije, dakle iz drutvene nadgradnje, u sam proces rada. U ovom smislu ukazuje se da kultura rada predstavlja naziv za savremene, ve ostvarene procese integrisanja duhovnosti i rada. Takoe postoji shvatanje po kojem se pod kulturom rada podrazumijeva stvaranje uslova da uesnici u radnom procesu ne samo poveavaju svoj obrazovni nivo, ve i saznaju kulturno stvaralatvo u svoj njegovoj ljepoti. Dakle, u definisanju kulture rada treba poi od stava da ovjek nastoji da konstantno razvija svoju stvaralaku aktivnost i pored nametnutog rada. Definisanje kulture rada treba da ukae da je ona potrebna uesnicima u radnom procesu kao osnova ostvarivanja njihove ljudske linosti. Kultura rada treba da bude tako utemeljena da afirmie tople i iskrene odnose izmeu zaposlenih koje moemo definisati kao meuljudske odnose. Pod meuljudskim odnosima podrazumijeva se cjelokupan sistem odnosa meu ljudima, sistem meusobnog komuniciranja i ophoenja ljudi u obavljanju radnih zadataka.4 Odnosi meu zaposlenima mogu biti veoma razliiti i ispoljavati se kao odnosi tolerancije i saradnje, ili odnosi suprotstavljanja, netrpeljivosti, sukoba dominacije i sl. Grupni rad, meusobna saradnja u procesu rada i uopte razvijanje harmoninih odnosa meu zaposlenima, moe predstavljati veoma znaajan faktor normalnog i nesmetanog odvijanja procesa rada i poveavati i inicirati volju za rad.
Dr Dragan uni, Umjetniki karakter rada, Obiljeja, Pritina 2/99, str. 7
171
MODERNA UPRAVA
ovjekova tenja da zadobije povjerenje kod drugih ljudi naroito se izraava u onim radnim sredinama i grupama u kojima je besprekorno izvrena organizacija rada i definisani radni zadaci, a poslovi tako umreeni i logiki povezani, predstavljaju cjelinu sa razliitim dijelovima mozaika. Formalna organizacija moe se definisati kao svjesno udruivanje ljudi koji iamju za cilj da odgovarajuim sredstvima i metodama ispune odreene radne zadatke, s najmanjim moguim naporom. Za organizaciju je karakteristina mrea funkcija, a svaka ima odreene zadatke, dakle izvjesnu podjelu rada. Ona predstavlja i cilj kome tee njeni lanovi, povezani cjelinom poslova koji su definisani podijeljeni.5 Radna sredina u dravnoj administraciji analizirana kroz organizacione eme, sastoji se u nastojanju da svi njeni unutranji procesi na izvjestan nain predvide, pa sljedstveno tome i reguliu. To znai, da funkcije, po tako zamiljenoj emi, stvaraju i odreene socijalne veze i odnose meu zaposlenim, koji su u skladu sa tom mreom funkcija. Nije rijedak sluaj da se stvaraju i neformalne veze u radnoj grupi (neformalna organizacija), a one nastaju zato to formalna organizacija i veze koje ona uspostavlja nisu dovoljne, ili jednostavno, ne odgovaraju intersima jednog broja lanova radne grupe. Ali, neformalne veze nastaju i zato to formalna organizacija nije u mogunosti da unaprijed predvidi i propie sve oblike veza izmeu lanova radne grupe. Temeljne karakteristike okupljanja zaposlenih u neformalne grupe su prevashodno line, emotivne veze koje konstituiu grupu kao drutvenu tvorevinu u kojoj njeni lanovi, bez svjesnog opteg cilja, stvaraju svoje odnose, u kojoj ne postoje pravila o pristupanju i istupanju lanstva. NJihova glavna karakteristika jeste spontanost, to znai da do okupljanja u grupu dolazi u odreenim situacijama, koje onda dovode do ponaanja kako zahtijevaju dogaaji, pri emu ponaanje odgovara eljama, potrebama i tenjama onih koji i stvaraju te neformalne grupe. Odgovornost, moral i moralni impuls Odgovornost i moral, dva znaajna svojstva ovjeka kao drutvenog bia, postoje u svakom obliku drutvenog ivota, ali sadraj odgovornosti i moralnih normi u pojedinim drutvenim grupama se razlikuju. Te razlike u krajnjoj instanci rezultat su globalnog razvoja drutva, generikih karakteristika linosti, izraz kulture, tradicije i navike, i ostalih faktora koji neposredno ili posredno utiu na linost. Iz ovoga proizilazi da ostvarivanje novih oblika odgovornosti, koje bi odgovarale konceptu reforme dravne uprave, ispunjen je nizom odreenih protivrjenosti koje su ponekad rezultat zahtjeva za novim, a esto ljudi nisu spremni da prihvate upravo to novo, tvrdokorno zadravajui stare navike, obiaje i praksu. Odgovornost i radni moral zaposlenih u javnoj administraciji treba da izviru iz samog reformskog procesa dravne uprave, koji svojim sadrajima inicira veliku strpljivost,
Dr Ivan Mandi, Organizacija rada, Informator, Zagreb 1986. godine, str 6
172
MODERNA UPRAVA
istrajnost, upornost, transparentnost, razumijevanje, toleranciju, kao i uzajamnu saradnju i pomo, kako izmeu zaposlenih, tako i izmeu stranaka. Odgovornost je vieznaajan pojam. Ona oznaava odnos ovjeka prema razliitim oblicima drutvenog ivota i prema drutvenim propisima, ali isto tako, izraava odnos ovjeka prema samom sebi. Odgovornost, kao osnovni elemenat drutvenih odnosa, podrazumijeva svojstvo pojedinca i grupe i njihova prava i obaveze prema drugima i prema drutvu; zavisnost u vrenju javnih i, posebno izvrnih funkcija prema odreenim tijelima i organima; postojanje i stanje podnoenja rauna za odreeni akt ili preputanje; sposobnost vrenja odgovarajuih poslova, funkcija i dunosti kroz hijerarhijsku kontrolu; podnoenje posljedica, u skladu sa pravom ili moralom, za odgovarajue akte i ponaanje i sl.6 Mogue je razlikovati vie vrsta odgovornosti, zavisno od kriterijuma od kojih se polazi. Tako se razlikuju: politika, moralna, krivina, administrativna i materijalna odgovornost. Ali, isto tako, s obzirom na nosioca odgovornosti, razlikuje se individualna i kolektivna odgovornost. Zbog svoje sutine, trebalo bi da moralna odgovornost bude najznaajni oblik odgovornosti u ovovremenom drutvu. Ona se zasniva na moralu koji predstavlja skup drutvenih propisa sankcionisanih unutranjom specifinom sankcijom, koju sam subjekat primjenjuje na sebe zbog moralnih prekraja. Moral i radni moral Moral kao drutvena pojava U istraivanju i objanjenju faktora koji odreuju radni moral i njegov sadraj treba poi od odredbe morala uopte kao drutvene pojave, poto je radni moral samo jedna vrsta morala. O pojmu morala i njegovom nastanku postoji vie shvatanja. U odreivanju morala polazimo od onog stanovita koje nastoji da otkrije drutvene faktore koji uslovljavaju moral, da utvrdi veze izmeu njega i ostalih drutvenih pojava. Polazimo od toga da moral nije ni bioloka ni boanska pojava, on se shvata kao skup pravila, normi (obiaja, predanja), koje postoje u odreenim drutvenim grupama i u kojima se fiksiraju meusobni odnosi ljudi, bilo meusobni odnosi pojedinaca u grupi, bilo odnosi individua prema grupi, ili pak odnosi grupa meu sobom. 7 Ako se poe od ovakvog shvatnja morala onda se moe konstatovati da je on oblik ljudske prakse, oblik djelatnog praktinog odnosa ovjeka prema svijetu, prema drugim ljudima i prema samom sebi, i da se manifestvuje u vrijedonosnom procjenjivanju ljudskih postupaka i htijenja kao pozitivno ili negativno vrijednih.
ire vidi Vuko Pavievi, Osnove etike, Bigs Beograd, 1986. godine, str 158
Isto str. 11
173
MODERNA UPRAVA
Evolutivnost moralnih normi Moralne norme se razlikuju jedne od drugih kako u sklopu razvoja nekog drutva, tako i od jedne do druge drutvene grupe. Ali to ne znai da ne postoje opteprihvaene moralne norme, bez obzira na strukturu drutva i odreene suprotnosti unutar njega koji odreuju karakter morala. Naime, odreene drutvene zajednice impliciraju u sebi da se lanovi koji ine zajednicu upravo i podreuju nekim zajednikim normama i vrijednostima. U generikom smislu ovjek bez njih ne moe da se odri kao posebna i via vrsta ivih bia, jednostavno on ne moe da ostvari svoju drutvenost i svoju ljudskost, zato i moralne norme svoju transformaciju duguju kako optem razvoju drutva i njegovom napretku, tako individualnom usavravanju pojedinca. Razne interpretacije morala Tako profesor Luki istie da je moral drutveno duhovna tvorevina, tj. skup splet drutvenih procesa optenja meu lanovima drutva pomou odreenih materijalnih znakova, koji (znaci) svojom relativnom trajnou i usljed odreenog drutvenog pritiska, omoguavaju da ovi procesi uvijek imaju realtivno istu sadrinu, tj. da se njima saoptavaju ista znaenja. 8 Ovako odreen pojam morala ukazuje da moral treba shvatiti kao normu (skup znaenja), kao psihiku pojavu, kao skup psihikih procesa miljenja, osjeanja i drugih procesa, a isto tako kao i drutveni proces saoptavanja odnosnih moralnih normi. Prouavajui moral kao drutvenu pojavu, prof. D. Markovi definie moral kao sistem drutevnih normi zasnovanih na shvatanju o dobru i zlu, koje se karakteriu, u odnosu na ostale drutvene norme, efikasnou i autonomnou9 Struktura morala Moral kao drutvena pojava ima tri sastavna elementa: - moralnu normu; - moralni sud, i - moralnu sankciju. Moralna norma proizilazi iz sklopa drutva i drutvenih odnosa i sadri zahtjev drutva prema pojedincima da se ponaaju na jedan ili drugi nain. Moralna norma moe imati minimalan i maksimalan oblik. Minimalan oblik moralne norme propisuje apsolutno obavezno ponaanje koje vai za sve lanove zajednice na koju se odnosi i iji prekraj izaziva odgovarajue unutranje i spoljanje sankcije.
8 9
Dr Radomir Luki, Sociologija morala, SANU Beograd, 1974. godine, str. 24 Danilo Markovi, Moral i radni moral, Savremena administracija, Beograd 1999. godine, str. 310
174
MODERNA UPRAVA
Maksimalna moralna norma (maksimalan moral) propisuje jedan relativno dalek moralni ideal, koji je, moda, uopte neostvarljiv usljed previsokih zahtjeva koje postavlja ovjeku. Zato on i ne obavezuje. Ipak, ako ga ljudi ispunjavaju, oni zasluuju moralnu pohvalu kao neku vrstu nagrade. Moralnim suenjem izraava se stav drutva prema ponaanju pojedinca i itavih drutvenih grupa u odnosu na moralnu normu, i moe biti pozitivno ili negativno, i njegov proces ima nekoliko posebnih elemenata. Najee, ti elementi su: prosuivanje motiva djelovanja, prosuivanje postupaka i na osnovu toga stvaranje moralne odgovornosti. Moralna sankcija, ona dolazi poslije moralnog suenja. Ona moe biti spoljanja ili unutranja. Naime, pojedinac koji se nije ponaao po moralnoj normi, koji je poinio moralni prekraj, moe biti izloen preziru drutvene grupe ili ire drutvene zajednice. Ali, isto tako, prekrilac moralne norme moe biti izloen i subjektivnom suenju ili grii savjesti. Radni moral dravnih slubenika Rad kao drutveni proces predstavlja povezano ponaanje pojedinaca usmjereno na stvaranje materijalnih i duhovnih tvorevina. Ponaanje pojedinca u radu, kao drutvenom procesu, regulisano je drutvenim normama. Zato moemo govoriti o uticaju rada na moral (i obrnuto), a takoe moemo govoriti i o moralnim normama koje se odnose na ponaanje ovjeka u procesu rada, o odnosu morala i rada u uem smislu rijei. U dosadanjim istraivanjima potvrene su odreene nesaglasnosti o definisanju pojma radnog morala, kao i o faktorima kojima je odreen i utemeljen. U dosadanjim istravanjima radni moral je najee posmatran kao odnos pojedinaca i grupe. U takvom pristupu, u sreditu interesovanja bila je grupa kao okvir za ostvarivanje individualnih tenji ili grupnih ciljeva prema kojima pojedinac zauzima odreeni stav. Zato se radni moral odreivao kao zbir zadovoljstava koje pojedinac osjea zbog lanstva i uea u jednoj organizaciji..., stanje motivisanosti kroz koje pojedinac stie mogunost da ostvari ciljeve i da se suoi sa buduim izazovima, i kao koncenzus ili duh grupe koji ustanovljuje grupa u izvravanju ciljeva grupe.10 U nastojanju da se prevaziu jednostrani pristupi u definisanju radnog morala daemo jednu sintetinu definiciju, i smatramo da se radni moral moe definisati kao skup normi o ponaanju ovjeka u radnoj sredini, zasnovanih na optem shvatanju o poloaju i znaaju rada u drutvu koje u sebi ukljuuje stavove, motive i zadovoljstva uesnika u radnom procesu i radnoj grupi u kojoj se vri proces rada. Obino se kao splet moralnih zahtjeva radnog morala navode kreativan odnos prema poslu, zalaganje u radnom procesu, ispoljavanje samoinicijative u visokom stepenu, solidarnost sa lanovima radne grupe, kao i podravanje ciljeva radne grupe.
10
D. C. Miler, Radna etika, NJujork 2000. godine, str. 674
175
MODERNA UPRAVA
Faktori, koji pozitivno utiu na radni moral, najee se navode: sigurnost posla, interesantan posao, mogunost nagraivanja, uvaavanje od strane neposrednog rukovodioca, posao kao takav, visina plate, i drugi ekonomski stimulansi, radni uslovi, raspored radnog vermena itd. Faktori koji negativno utiu na odnos prema normama radnog morala su: beznaajnost rada, iznevjerena oekivanja u napredovanju na poslu, nedostatak odreene uloge i korisnog izbora na poslu, teak i iscrpljujui posao, poremeeni meuljudski odonosi, arogantan stav pretpostavljenog i ekonomska nesigurnost posla. Motivi i radni moral dravnih slubenika Motive u najirem moemo shvatiti kao pokretae, tj. kao faktore koji podstiu, usmjeravaju i integriu ovjekovo ponaanje, a da se u osnovi motivacionog akta nalaze dvije osnovne komponente: unutranji podsticaji za aktivnost i cilj prema kome je usmjerena aktivnost. Podjela motiva Motivi se mogu podijeliti prema tome da li su potrebe na kojima poivaju uroene ili spadaju u kategoriju steenih potreba. Generalna podjela je na bioloke i socijalne motive. Bioloki motivi su uroeni i univerzalni. Oni postoje gotovo kod svih pojedinaca. Najvaniji bioloki motivi su: motiv za hranom, seksualni motiv, materinski motiv, motiv za odmorom. Nihovo zadovoljavanje je neophodno radi odravanja pojedinca ili vrste. Socijalni motivi se baziraju na psiholokim potrebama, i to prije svega, na potrebama za drutvom i potrebama za priznanjem u drutvu. Kao najzanaajniji socijalni motivi najee se navode: - gregarni motiv; - motiv za afirmacijom; - motiv borbenosti; - motiv sigurnosti. Opte karakteristike socijalnih motiva su: mogunost njihovog zadovoljavanja direktnom interakcijom sa drugim osobama; njihovo pokretanje na interakciju meu ljudima; njihova zasnovanost na psiholokim potrebama, kao i razliiti stepeni njihove razvijenosti kod lanova drutva. Socijalni motivi imaju poseban znaaj za radnu motivaciju, pa i za usvajanje i ponaanje po normama radnog morala. Gregarni motiv je univerzalan i postoji kod svih pojedinaca. On se iskazuje u tenji pojedinca da bude prihvaen kao lan zajednice i da sarauje na zajednikim poslovima uz izbjegavanje osamljenosti koja se osjea kao neprijatnost.
176
MODERNA UPRAVA
Motiv za linom afirmacijom ili za samopotvrivanjem manifestuje se u tenji pojedinca da bude priznat i prihvaen od okoline i da ima odreen poloaj u drutvu, a esto i u tenji pojedinca da mu se odaje posebno priznanje i priznaje osobita vrijednost. Motiv za postignuem iskazuje se u tenji da se sopstvenim naporom uspije u neemu i istakne u odnosu na ostale. Ovaj motiv nije podjednako razvijen kod svih ljudi i on je odreen elementima vaspitanja u najranijem djetinjatvu, kao i vrijednostima drutva. Motiv za samostalnou u veem ili manjem stepenu postoji kod svih i ogleda se u tenji ljudi da ne budu stalno pod tuim nadzorom, ve da sami rjeavaju o stvarima, tj. da imaju samostalnost. Motiv za samoaktuelizacijom i stvaralatvom ispoljava se u tenji ovjeka da svoje sklonosti i sposobnosti izrazi, da djeluje, stvara i da ostvari ono to moe. Motiv sigurnosti se iskazuje u tenji da se odri nepromijenjena situacija koja obezbjeuje egzistenciju. Motiv za sticanjem manifestuje se u sticanju, posjedovanju materijalnih dobara i prema nekim teoretiarima se stvara kao uroeni motiv, mada se takvo shvatanje moe teko odrati. Altruistiki motiv se iskazuje u elji da se pomogne drugima, a da se pri tome ne ostvaruje nikakva lina korist ili neki lini interes. Rezultati istraivanja pokazali su da veoj motivisanosti za rad doprinosi ostvarenje uslova rada, koji omoguavaju da u veoj mjeri doe do izraaja samoaktuelizacija ovjeka i njegova potreba da se iskae kao kreativno i slobodno bie, i da se potuje njegovo ljudsko dostojanstvo i njegova vrijednost kao pojedinca. Sadraj i predmet normi radnog morala Norme radnog morala nastaju i razvijaju se u kontekstu moralnog koncepta pojedinih drutava i mijenjaju se sa tim konceptom. Na nastanak i prihvatanje moralnih normi, pa i normi radnog morala veliki znaaj ima i razvijanje svijesti o znaaju rada za pojedinaca i drutvo. Moralne norme, pa tako i na norme radnog morala i ponaanje, po njima utiu prije svega tri faktora: promjene u svojinskim odnosima, promjene u karakteru radnog odnosa i promjene u nainu i stilu ivota. Na dananjem stepenu razvoja naeg drutva jasno se identifikuje pluralizam svojinskih oblika (dravna, privatna, zadruna, mjeovita svojina), promjene u oblicima organizovanja rada. Na ovoj osnovi, i u sklopu ovih promjena nastaje i nova formalna organizacija rada u javnoj upravi. Sve ove promjene u svojoj ukupnosti, i pojedinano, utiu na promjene u normama radnog morala i ponaanje, i njihovo prihvatanje od strane pojedinca. Norme radnog morala teko je sve pobrojati, s obzirom na vrijednosti opteg morala, kao i na osnove radnog morala. Ova sloenost proistie iz brojnih faktora koji determiniu i uslovljavaju, te doprinose afirmaciji normi radnog morala.
177
MODERNA UPRAVA
Najznaajnije norme radnog morala su: - radinost, - ovjenost, - pravinost, - potenje, i - drugarstvo. Radinost predstavlja osnovnu normu radnog morala. Ona zahtijeva od uesnika u procesu rada savjesno i pravovremeno, u granicama njihovih intelektualnih i fizikih sposobnosti, strunosti i radnog iskustva, izvravanje poslova i radnih zadataka. Time se ostvaruju uslovi da se ovjek u radu i kroz rad sve vie afirmie, a sve manje osjea izvan sebe, kao i da radnu djelatnost ne osjea kao presiju, ve kao djelatnost kojom izraava sopstveno dostojanstvo, gordost i nezavisnost. Radinou, kao normom radnog morala, iskazuje se ovjekovo ponaanje koje treba da pokae da su stvoreni uslovi u kojima je otpoeo proces stvaranja potrebe kod ovjeka za radnom djelatnou, kao njegovom unutranjom potrebom. Ponaanje po ovoj moralnoj normi treba da pokae da se ovjek u svom ovjetvu nije samo radom razvio, ve da radna djelatnost treba da postane i postaje bitno ovjeno i ljudsko iskazivanje u drutvu. ovjenost je vana norma radnog morala, jer nije se samo ovjek u svom ovjetvu radom razvio, ve je zahtjev za razvijanjem ovjenosti znaajna moralna norma. Naime, ovjek se moe razviti u pravog i punog ovjeka samo u onoj zajednici u kojoj on priznaje druge ljude ravne sebi, i u kojoj drugi priznaju njega za ovjeka ravnog njima. Da bi se ovo oovjeavanje ostvarilo, ovjenost mora postojati prije svega, meu ljudima u procesu rada. A to znai da se ovjek mora osloboditi svake dominacije, svakog ponienja, svakog prezira, i da se uvijek i svuda okrui potovanjem i pomaganjem drugima, da bi se u njemu sauvala sva njegova sloboda i cjelovitost ljudskih sposobnosti, da stvara nove ljudske vrijednosti i uslove razvitka za sve. ovjenost se u irem smislu ispoljava kroz izvravanje radnih poslova i zadataka kojima se ne ometaju drugi u vrenju njihove radne djelatnosti, i ne osporava se i ne omalovaava njihov radni napor u granicama njihove sposobnosti. Isto tako, ovjenost zahtijeva da se uvaavaju razliita miljenja koja se iskazuju u formalnoj organizaciji radnih grupa i neformalnim odnosima koji se u njima uspostavljaju. Pravinost je elementarna norma koja postoji u svakoj ljudskoj zajednici. Ona se zasniva na naelima: svakome dati njegovo i nikoga ne povreivati. U stvari osnovni smisao pravinosti je, ne samo ne injenje zla, ve injenje dobra bez oekivanja naknade i reciprociteta. Zato je u saosjeanju, u aktima dobroinstva sadrana i ideja o ljudskoj jednakosti. U stvari, jednakost je svijest ovjeka o samom sebi u elementu prakse, dakle svijest ovjeka o drugom ovjeku kao sebi jednakom i ponaanje ovjeka prema drugom ovjeku kao sebi ravnom. Jednakost je izraz za jedinstvo ljudskog bia, i postupanje po ovoj moralnoj normi znai razvoj novih humanistikih odnosa meu ljudima u procesu rada. Ostvarivanje norme pravinosti znai da zaposleni, ponaajui se po njoj, osjeaju takvo ponaanje kao svoju unutranju potrebu, ne oekujui da e se ostali zaposleni tako prema njemu odnositi.
178
MODERNA UPRAVA
Potenje je moralna norma radnog morala koja govori da se ne vri apstinencija od rada. Ona je izraz zahtjeva za iskrenim postupanjem u izvravanju radnih zadataka i u odnosima, koji postoje u formalnoj organizaciji radne grupe. ovjek, prije svega, mora biti poten prema sebi i drugima, da govori istinu o svim odnosima u radnoj grupi. Poten ovjek pomae drugima da ispravljaju svoje greke, dobar je drug i hrabar u kazivanju istine u tenji i borbi za realizaciju drutvenih vrijednosti. Poten ovjek zna da se radom i radinou dokazuje i doprinosi razvoju svoje institucije u kojoj radi, a time stvara uslove za sopstveni dalji razvoj i rast i razvitak drugih. Drugarstvo predstavlja znaajnu normu radnog morala, koja ukazuje na potrebu uspostavljanja i razvijanja novih meuljudskih odnosa ispunjenih drugarstvom radnika. Naime, sa novim ljudskim odnosima treba izgraivati takvu radnu klimu i atmosferu da se zaposleni meusobno uvaavaju, da razvijaju povjerenje, da se meusobno pomau, i posebno da vrednuju rad drugih uvajui svoje dostojanstvo. Razvijanje drugarstva kao norme radnog morala pretpostavlja i razvijanje opte kulture rada i novog oblika kulture meusobnih odnosa radnika, a ta nova kultura rada doprinosi humanizaciji odnosa meu zaposlenim, a to u irem kontekstu znai svestran preobraaj radno angaovanog ovjeka i graanina na putu njegove integracije u zajednicu ravnopravnih, slobodnih i kulturnih linosti. Zakljune analize Norme radnog morala i profesionalna etika predstavljaju iri teorijski i praktini okvir za razvijanje svestrane linosti u kojoj e biti izraene one vrijednosti i kvaliteti koje doprinose sveukupnom napretku drutva. Meutim, radni moral u krajnjoj instanci zavisi i od osobina linosti i njihovog shvatanja i potrebe znaaja rada. Tu ulogu imaju nasljeene dispozicije od roditelja ali taj uticaj nije apsolutan. Tako se ukazuje da su neki iroki obrasci ponaanja odreeni i sredinom u kojoj se odvija radna aktivnost, to je sigurno od znaaja za odnos prema radu, normama radnog morala i profilisanju profesionalne etike. Naime, iako ovjek u svom razvoju trpi uticaj nasljeenih dispozicija njegove karakterne osobine u drutvu se mijenjaju uvjebavanjem, a prije svega radom, jer rad ima stvaralaku mo, kako u razvijanju karakternih osobina uopte, tako i u razvijanju pozitivnog odnosa prema radu. Za standardizaciju profesionalne etike zaposlenih u dravnoj upravi, veliki znaaj ima Kodeks ponaanja dravnih slubenika RS. Naime, ovim Kodeksom definiu se smjernice i proceduralna pravila koja promoviu uspostavljanje i odravanje demokratske administrativne slube u upravi Republike Srpske.11 Dravni slubenik e se u obavljanju svojih poslova pridravati principa profesionalne nepristrasnosti, odgovornosti, estitosti, transparentnosti, javnosti, efikasnosti i ekonominosti, potivae zakon, savjesno e obavljati svoju slubenu dunost i bie u slubi graana. Dravni slubenik nee traiti za sebe i druge, niti e prihvatiti darove, niti neku drugu korist od lica koja su ostvarila svoja prava. Isto tako,
11
Ovi izvori su koriteni iz Kodeksa koji je objavljen u Slubenom glasniku Republike Srpske, broj 83/02
179
MODERNA UPRAVA
nee biti lan upravnih i drugih odbora i organa politikih stranaka. On e takoe obezbijediti da se informacije kojima raspolae na radnom mjestu koriste u skladu sa zakonskim propisima i utvrenim pravilima. Dravni slubenik e se uzdravati od uea u donoenju odluka i u aktivnostima koje se tiu njegovih linih interesa; interesa njegovih srodnika ili lica iz njegovog neposrednog ivotnog okruenja. Kada su u pitanju nadoknade, dravni slubenik nee za obavljanje svojih dunosti nikakvu naknadu osim one redovne, koja mu sljeduje, niti e traiti bilo kakvu korist osim za obavljanje zadataka koje inae obavlja u sklopu svojih redovnih poslova. Kada je u pitanju njegov odnos prema graanima, on e ih tetirati jednako. Kada je u pitanju privatni ivot dravnih slubenika, onda se oni moraju uzdravati od ponaanja koje bi moglo imati negativan uticaj na ugled dravnog slubenika u drutvu, ili koje bi moglo uzdrmati povjerenje, koje posjeduje jedna nepristrasna, zakonita i profesionalna administrativna sluba. Takoe, dravni slubenik nee koristiti materijal i opremu u privatne svrhe koja mu je slubeno na raspolaganju. Slubene telefone nee koristiti u privatne svrhe, osim u hitnim sluajevima. Dravni slubenik e slubeno vozilo, koje mu je na raspolaganju, koristiti samo slubeno; nee prevoziti lica koja nisu zaposlena u administrativnoj slubi. Dravni slubenik e prilikom obavljanja poslova i radnih zadataka na radnom mjestu voditi rauna o svom izgledu i nainu odjevanja. Vrlo znaajno mjesto u Kodeksu zauzima i odnos dravnog slubenika u kontaktima sa javnou, pri emu e obratiti panju na pitanja svakog graanina i pruati traene informacije u skladu sa Zakonom o slobodi pristupa informacijama pazei pri tom, kako na lino, tako i na ponaanje ostalih slubenika. Pazie na hronoloki red i nee odbijati dunost pozivajui se na preoptereenost poslom ili nedostatkom vremena. Potovae zakazane posjete i brzo odgovarati na prigovore graana. Dravni slubenik e se uzdravati od davanja izjava koje bi tetile ugledu slube i obavjetavati rukovodioca o svojim kontaktima s predstavnicima tampe i elektronskih medija.
Summary Work moral norms and professional ethics represent wider theoretical and practical framework for development of versatile personalities who will have distinctive values and qualities that contribute to advancement of a society. However, work moral also depends on personal qualities and their understanding and needs for importance of work. This role is on inherited characteristics from parents, but this influence is not absolute. The Code of Conduct of RS Civil Servants is important for standardization of professional ethics in the civil service. This Code defines guidelines and procedural rules which promote establishment and maintaining of the democratic administrative service in the Republika Srpska civil service. Civil Servant shall abide by the principles of professional impartiality, responsibility, honesty, transparency, openness, efficiency and effectiveness in
180
MODERNA UPRAVA
performing his/her duties and tasks. Civil Servant shall serve the people with discipline and honesty, and respect the law and represent exclusively public interest in performing his/her duties. Civil Servant shall not seek, either for him/her or for others, or accept gifts or other benefits from the persons who have exercised their rights.Civil Servant may not be a member of managing or other boards and political parties bodies. Civil Servant shall ensure for the information available to him/her at work to be used in accordance with the legal regulations and established rules.
181
MODERNA UPRAVA
182
MODERNA UPRAVA
Autorka intervjua: Jelena Milinovi, dipl. ecc.1 Slubenica za odnose s javnou, koordinaciju i saradnju Gender centar Centar za jednakost i ravnopravnost polova Vlade Republike Srpske GENDER CENTAR CENTAR ZA JEDNAKOST I RAVNOPRAVNOST POLOVA REPUBLIKE SRPSKE Intervju sa Spomenkom Kruni, direktoricom Uvoenje jednakosti i ravnopravnosti polova u Republici Srpskoj institucionalizovano je osnivanjem Gender centra Centra za jednakost i ravnopravnost polova Republike Srpske, kao strune slube Vlade. Ovaj centar osnovan je Odlukom Vlade RS u decembru 2001. godine, a operativno poeo sa radom u martu 2002. godine. Ove godine obiljeio je petogodinjicu svog rada i to je naroiti povod da predstavimo ta radi ova institucija, koji su njeni dosadanji rezultati i planovi za budunost. O ovim temama razgovarala sam sa gom Spomenkom Kruni, diplomiranom pravnicom, direktoricom Gender centra RS. P: Gender centar Republike Srpske je mlada institucija i mnogi jo uvijek ne znaju dovoljno o tome ta radi, koje su mu nadlenosti i odgovornosti. Stoga, za poetak, molim Vas da nam predstavite linu kartu Gender centra. O: Centar za jednakost i ravnopravnost polova, odnosno Gender centar Republike Srpske, osnovan je odlukom Vlade RS u decembru 2001. godine, a operativno je poeo sa radom 11. marta 2002. godine. Osnovani smo kao struna sluba Vlade, sa ciljem uspostavljanja i jaanja institucionalnih mehanizama za ravnopravnost polova, uvoenja jednakosti i ravnopravnosti polova u sve oblasti ivota i rada u Republici Srpskoj kroz zakone, politike i programe. Ove poslove obavljamo u saradnji sa domaim i meunarodnim institucijama i organizacijama i u skladu sa domaim zakonima i meunarodnim konvencijama i sporazumima ratifikovanim od strane nae zemlje. Mandat Gender centra je da: prati poloaj ena i implementaciju njihovih zagarantovanih prava, prati i koordinira aktivnosti na sprovoenju Zakona o ravnopravnosti polova u BiH; ostvaruje koordinaciju sa Odborom za jednake mogunosti u Narodnoj Skuptini RS; ostvaruje saradnju sa institucijama u Federaciji BiH, kao i na dravnom nivou; uestvuje u pripremi zakona, drugih propisa i optih akata, radi ostvarenja jednakih prava i obaveza u razvojnom procesu;
Autorka je redovna studentkinja magistarskog postdiplomskog programa Gender / Rodne studije u Centru za interdisciplinarne postdiplomske studije Univerziteta u Sarajevu. Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu
1
183
MODERNA UPRAVA
sakuplja inicijative za promjenu zakonodavstva sa aspekata gendera; prua strunu pomo u bilateralnim i multilateralnim odnosima vezanim za politiku polova; ostvaruje saradnju sa domaim i meunarodnim nevladinim organizacijama; te koordinira implementaciju domaih i meunarodnih programa; uestvuje u izradi izvjetaja ovlatenih tijela prema meunarodnim institucijama (Ujedinjene Nacije, Evropska Unija, Savjet Evrope itd) o stanju po preuzetim konvencijama i drugim dokumentima iz gender oblasti, informie javnost o bitnim pitanjima enskih ljudskih prava; sarauje sa Vladom i predstavlja savjetodavno tijelo u oblasti odnosa meu polovima-ljudskih prava; obavlja i druge poslove u skladu sa Odlukom o osnivanju i Zakonom o ravnopravnosti polova u BiH. P: Kako je uopte dolo do osnivanja institucionalnih mehanizama za ravnopravnost polova u BiH i donoenja Zakona o ravnopravnosti polova u BiH? O: Prilikom prijema Bosne i Hercegovine u Savjet Evrope, jedan od post-uslova je bio osnivanje institucionalnih mehanizama za ravnopravnost polova u okviru entitetskih vlada. Najprije je osnovan Gender Centar Federacije BiH, a potom i Gender centar Republike Srpske, sa istim mandatom i nadlenostima. 2005. godine osnovana je i dravna Agencija za ravnopravnost polova u okviru Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice. Veliku podrku u stvaranju temelja za institucionalizovanje principa jednakosti i ravnopravnosti polova pruila je Vlada Republike Finske, kroz meudravni projekat Finske i BiH u periodu 2000-2005. Specifinost ovog projekta je bila u spremnosti Finske da nam prui finansijsku i strunu pomo, a da nam s druge strane omogui da sami kreiramo okvir za primjenu u skladu sa naim institucionalnim kontekstom i potrebama. Na taj nain, za pet godina stvoren je institucionalni i pravni okvir za ravnopravnost polova u Bosni i Hercegovini, po kome smo vodea zemlja u regionu. to se tie Zakona o ravnopravnosti polova u BiH, on je usvojen u maju 2003. godine u Parlamentu BiH, a stupio na snagu u junu 2003. godine. Dakle, ve etiri godine imamo Zakon o ravnopravnosti polova, koji svojim odredbama garantuje jednakost i ravnopravnost polova u svim oblastima ivota i rada i zabranjuje diskriminaciju po osnovu pola i polne orijentacije. P: ta to sve zapravo znai za ostale institucije koje imaju obavezu primjene ovog Zakona na svim nivoima vlasti? O: Obaveza primjene ovog Zakona je na svim institucijama vlasti na svim nivoima, a institucionalni mehanizmi za ravnopravnost polova treba da prate i koordiniraju ovu primjenu. Kao sluba Vlade RS, pruamo strunu pomo ministarstvima i republikim organima u primjeni domaih i meunarodnih dokumenata za ravnopravnost polova. Poto je Zakon o ravnopravnosti polova u BiH usvojen prije etiri godine, moemo rei da je ve protekao period za koji se moglo opravdano smatrati da je neophodan kako bi se sve institucije i drutveni akteri upoznali sa svojim obavezama iz Zakona i sa
184
MODERNA UPRAVA
konceptom ravnopravnosti polova, i u kome se radilo na jaanju kapaciteta institucija, poveanju finansijske podrke za primjenu, podizanju svijesti javnosti i sl. Nakon etiri godine, zaista se ne moe vie rei da je nesprovoenje Zakona stvar nepoznavanja te obaveze, ili da se ne zna ta je u tom procesu nadlenost Gender centra kao strune slube Vlade. Iz tih razloga, Gender centar je najavio ministarstvima i republikim institucijama, kao i lokalnim organima vlasti, obavezu redovnog godinjeg i polugodinjeg izvjetavanja o primjeni Zakona o ravnopravnosti polova u BiH, to e ui u poseban izvjetaj Gender centra Vladi Republike Srpske za 2007. godinu. Takoe moram naglasiti da je obaveza ministarstava i svih drugih institucija da planiraju sredstva u svojim budetima za primjenu ovog Zakona. P: U ranijem socijalistikom sistemu bili smo formalno ravnopravni. I danas mnogi misle kako je ravnopravnost ve ostvarena i da tu nema potrebe bilo ta mijenjati. Zato je onda bilo potrebno osnovati institucije i donijeti Zakon o ravnopravnosti polova u BiH? O: Najprije bih objasnila ta podrazumijevamo pod terminima jednakost i ravnopravnost polova. Jednakost izmeu mukaraca i ena podrazumijeva jednaka prava, odgovornosti i mogunosti. Jednakost ne promovie identinost mukaraca i ena, ve uvaava njihovo pravo na razliitost. Jednakost znai i zatitu specifinosti, odnosno razlika meu ljudima. Ravnopravnost podrazumijeva ravnopravnu vidljivost, osposobljenost i uee polova u svim vidovima javnog i privatnog ivota. Sva ljudska bia treba da budu ravnopravna pred zakonima i da imaju slobodu i mogunost ravnopravno uestvovati u aktivnostima jednog drutva, javnoj i privatnoj sferi, bez ogranienja rodnim ulogama, i da od tih aktivnosti ravnopravno dijele dobrobit. Ravnopravnost polova je u suprotnosti sa neravnopravnou polova, a ne sa razliitou polova. Mukarci i ene u ranijem sistemu su imali formalno-pravno jednaka prava i mogunosti, ali su se u realnosti zadrale tradicionalne predrasude i stereotipi o ulogama polova, a ene su dobile viestruko optereenje: plaeni rad, rad u kui, brigu o djeci, starima i odraslim mukim lanovima porodice. Veliki dio tog rada nije plaen, ali ni prepoznat kao ekonomska kategorija koja ima veliki udio u bruto nacionalnom dohotku. Svi pokuaji da se problematizuje ravnopravnost polova bili su smatrani nepotrebnim buroaskim zapadnjakim idejama, jer se smatralo da je klasno pitanje najvanije. Na alost, nakon raspada takvog sistema, pokazalo se koliko smo u stvarnosti neravnopravni. P: Kod nas je tendencija da se svaki novi koncept posmatra kao neto nametnuto od strane meunarodne zajednice. Da li to vai i za institucije za ravnopravnost polova? Moe li se rei da je to strano naem politikom okruenju i da e trajati sve dok je interesa meunarodne zajednice? O: U poetku je bilo takvih razmiljanja, a vjerujem da ih ima i danas. Meutim, mi smo ipak iz ranijeg sistema naslijedili barem formalnu ravnopravnost i preduslove da se na unapreenju stvarne ravnopravnosti i zaista radi. Iako smo proli raspad bive Jugoslavije, rat, jo smo u tranziciji, a esto se pominje i balkanski mentalitet kao
185
MODERNA UPRAVA
neto nepremostivo u promiljanju ovih pitanja, nema velikih odstupanja od ostalih dijelova svijeta, izuzev kulturnih specifinosti. Mi imamo interesa da radimo na unapreenju ravnopravnosti polova, jer nam je vano da izgradimo bolje drutvo za sve. P: Pitanja (ne)ravnopravnosti polova dio su socijalnog pokreta i akademskih rasprava ve dugi niz godina. ta u tom smislu znai institucionalizacija: da li ona donosi novi kvalitet kao volja institucija da se ravnopravnost polova stavi na politiku agendu ili zapadamo u birokratizaciju koja bi mogla perpetuirati postojeu diskriminaciju? O: Institucionalizacija moe nositi opasnost od birokratizacije. Meutim, pokazalo se da institucije za ravnopravnost polova nisu postale birokratske, da one moraju imati fleksibilnost, autonomiju i odgovornost u okviru sistema vlasti i da to, kako sada stvari stoje, i imaju. Unoenje novih znanja i fleksibilnost svakako pospjeuju efikasnost rada, ali smatramo da je postojanje procedura rada i saradnje koje institucije po svojoj prirodi imaju prijeko potrebna karika u lancu. P: esto moemo uti engleski termin gender mainstreaming. ta on podrazumijeva i zato nemamo nau rije za to? O: Ovaj termin podrazumijeva ugradnju prioriteta i potreba ena i mukaraca u sve zakone, strategije, planove, programe i akcije drutva, radi postizanja jednakosti i ravnopravnosti polova, uzimajui u obzir, na nivou planiranja, posljedice koje e ove akcije imati na ene i mukarce. Gender mainstreaming kao termin je uveden u upotrebu donoenjem Pekinke deklaracije i platforme za akciju, na etvrtoj svjetskoj konferenciji o enama (Peking, 1995). Mnoge drave su sporazumno usvojile gender mainstreaming kao vanu globalnu strategiju za postizanje ravnopravnosti polova. U tu svrhu, potrebno je da se pitanja ravnopravnosti polova shvate kao meusobno uvaavanje, podrka i saradnja svih ena i mukaraca na dobrobit cijelog drutva. Poto ova sintagma podrazumijeva itavu definiciju, jo uvijek nemamo na termin. Moda bi najpribliniji znaenju, mada ne i u potpunosti, bio termin koji se koristi u Hrvatskoj: rodno osvijetena politika. P: ta je Gender centar uradio tokom ovih pet godina od poetka rada i da li je to donijelo neke promjene u ivotu ena i mukaraca u Republici Srpskoj? O: Kao institucija na entitetskom nivou, moramo prvenstveno uticati na zakone, strategije, politike i programe, ije donoenje i primjena zavise ne samo od dobre volje institucija ili elje graana i graanki, ve i od niza drugih drutvenih, strukturalnih i razvojnih faktora, koji utiu, pozitivno ili negativno, na drutvene promjene. U tom smislu, teko je vidjeti rezultate odmah, naroito zbog toga to se radi o razvojnom procesu, koji nije jednoznaan, zadire u sve oblasti ivota i trai velike promjene u svijesti ljudi. Kao i u svim drugim oblastima ivota i rada, najvei dio same primjene deava se na lokalnom nivou koji je najblii graankama i graanima. Od dosadanjih naih rezultata, pomenuu nekoliko:
186
MODERNA UPRAVA
Predstavljali smo Republiku Srpsku u okviru delegacije Bosne i Hercegovine, koja je odbranila Inicijalni, Drugi i Trei izvjetaj po Konvenciji o eliminaciji svih oblika diskriminacije ena u NJujorku, pred UN CEDAW Komitetom. Prema Zakljunim komentarima i preporukama UN CEDAW Komiteta, upuenim Bosni i Hercegovini u junu 2006. nakon odbrane izvjetaja, institucije za ravnopravnost polova (Agencija i Gender centri entiteta) istaknuti su kao primjer uspjenog institucionalnog modela i okvira za primjenu domaih i meunarodnih pravnih standarda i principa jednakosti i ravnopravnosti polova. Realizovali smo tri (3) velika projekta (jedan meudravni, jedan u okviru BiH i jedan regionalni) za uvoenje i primjenu jednakosti i ravnopravnosti polova u BiH i njene entitete. Od strane Ministarstva vanjskih poslova Finske proglaeni smo gender ampionima i ampionkama u okviru ocjene petogodinjeg meudravnog projekta Finske i BiH Gender jednakost i ravnopravnost. Predstavljali smo Republiku Srpsku u okviru delegacije Bosne i Hercegovine na 49. sjednici UN Komiteta za status ena u NJujorku. Realizovana su etiri odlaska u Savjet Evrope i uee na sastancima Komiteta za ravnopravnost ena i mukaraca Savjeta Evrope u Strazburu. Bili smo nosioci aktivnosti izrade i usvajanja Zakona o zatiti od nasilja u porodici i aktivno uestvovali u izradi podzakonskih akata za njegovu primjenu. Inicirali smo i uspostavili meuresornu saradnju na sistemskom rjeavanju pitanja nasilja u porodici, te izradili nacrt Akcionog plana kojim e se 2007. i 2008. godina proglasiti godinama borbe protiv nasilja u porodici u Republici Srpskoj. Uspostavili smo jedinstveni kratki broj 1264 za rtve nasilja u Republici Srpskoj, na koji pozive primaju etiri nevladine organizacije koje imaju volonterske slube za pomo (Banja Luka, Modria, Bijeljina, Trebinje). Prvi u regiji, zajedno sa Agencijom za ravnopravnost polova BiH i Gender Centrom FBiH, inicirali smo regionalnu saradnju institucionalnih mehanizama za ravnopravnost polova i potpisali Regionalnu deklaraciju o saradnji sa Srbijom, Crnom Gorom i Makedonijom. Dali smo struno miljenje i ocjenu usklaenosti sa Zakonom o ravnopravnosti polova na 61 nacrt zakona i drugih propisa, strategija i politika. Uestvovali smo kao lanice/i u vie od 50 radnih grupa za izradu razliitih propisa, strategija, politika, programa i sprovoenje projekata. Bili smo organizatori i/ili aktivni uesnici na 150 seminara, okruglih stolova, promocija, strunih seminara i obuka sa vie od 3.000 uesnika/uesnica. Bili smo nosioci i partneri u preko 20 razliitih manjih istraivakih, edukativnih i promotivnih projekata. Inicirali smo osnivanje komisija za ravnopravnost polova u svim optinama Republike Srpske, od kojih su 33 optine osnovale komisije. Uspostavili smo mreu od preko 180 strunih saradnika i saradnica u institucijama Republike Srpske, Federacije BiH i Bosne i Hercegovine.
187
MODERNA UPRAVA
Uspostavili smo stalnu saradnju sa 20 organizacija civilnog drutva koje se bave pitanjima zatite enskih ljudskih prava i ravnopravnosti polova. Po prvi put u BiH, na inicijativu institucija za ravnopravnost polova, uveden je akademski program magistarske Gender/rodne studije, u Centru za interdisciplinarne postdiplomske studije Univerziteta u Sarajevu, na kome studira 36 studentkinja i studenata iz cijele regije, od kojih je pet osoba iz Republike Srpske, a od kojih su dvije slubenice Gender centra RS. Od poetka rada Gender centra Republike Srpske do danas objavljene su 24 publikacije o primjeni domaih i meunarodnih standarda i principa ravnopravnosti polova u razliitim oblastima, kojih je distribuirano vie od 100 000 primjeraka. Podijeljeno je 2.500 primjeraka Zakona o ravnopravnosti polova u BiH i 5.000 letaka Jednakost i ravnopravnost polova. Odrano je pet (5) regionalnih konferencija sa vie od 550 uesnika/uesnica. Predstavnice/i Gender centra RS su obavili 15 regionalnih i meunarodnih posjeta. Odrana su 153 sastanka sa predstavnicima i predstavnicama meunarodnih institucija i organizacija. Uspostavili smo stalnu saradnju sa elektronskim i tampanim medijima, regulatornim tijelima i udruenjima novinara. Imali smo 322 pojavljivanja u tampanim medijima i 253 pojavljivanja u elektronskim medijima. Od septembra 2006. godine, nakon usvajanja Pravila i procedura za krenje Zakona o ravnopravnosti polova, uveli smo i ispitivanje sluajeva krenja ovog Zakona na zahtjev graanki i graana. U takvim sluajevima, provodimo proceduru u skladu sa Zakonom o ravnopravnosti polova i donosimo struno miljenje i preporuke, slino kao i Ombudsmen, ali iskljuivo za diskriminaciju po osnovu pola. Trudimo se da sluajeve rjeavamo medijacijom. Smatramo da su ovi rezultati opravdali postojanje jedne mlade institucije kao to je Gender centar, naroito imajui u vidu skromne finansijske resurse i mali broj osoblja, ali koje je veoma struno i spremno da profesionalno radi svoj posao. Kada je u pitanju Republika Srpska, nae glavne oblasti djelovanja i dalje e biti obrazovanje, rad i zapoljavanje, zdravlje, socijalna zatita, nasilje u porodici, javni i politiki ivot, mediji. U pogledu ciljeva koje elimo da ostvarimo u svim ovim oblastima, treba rei da je to, prije svega, usklaivanje zakona, politika, strategija i programa sa domaim i meunarodnim standardima za ravnopravnost polova, unapreenje statistike razvrstane po polu i istraivanja sa rodnom komponentom, jaanje kapaciteta svih institucija za primjenu domaih i meunarodnih standarda za ravnopravnost polova i stalni rad na podizanju svijesti o ovim pitanjima, kako u institucijama tako i kod graana i graanki. P: Koliko vam je vana podrka drugih republikih institucija i kako biste opisali ovu saradnju? O: Bez saradnje sa ministarstvima i drugim republikim institucijama izvrne, zakonodavne i sudske vlasti nema primjene Zakona o ravnopravnosti polova u BiH, niti meunarodnih konvencija koje je potpisala BiH. Mi imamo iroku mreu nominovanih
188
MODERNA UPRAVA
osoba za ravnopravnost polova u svim institucijama i saradnika oba pola, koji su spremni pruiti struno znanje iz svojih oblasti, a mi im pruamo struno znanje o genderu. Meutim, ima jo mnogo prostora za unapreenje ove saradnje, jer jo uvijek postoje razliiti otpori prema ovoj tematici od strane mnogih, koji esto i ne ele da se informiu, i pored naih napora da pribliimo ovu temu razliitim ciljnim grupama. Nadamo se da emo ovaj ideoloki otpor uspjeti prevazii, jer se ono to je zakonom propisano mora primjenjivati, naroito kad je rije o principima potovanja ljudskih prava, ugraenim u ustavno-pravni poredak nae drave. P: Posljednjih godina promovie se tzv. participatorni pristup, odnosno saradnja institucija, civilnog sektora i privatnog sektora u svim pitanjima od zajednikog interesa. Kako Gender centar sarauje sa civilnim drutvom i da li vidite prostor za poboljanje? O: U samom poetku bilo je potekoa, koje su bile razumljive, imajui u vidu generalni kontekst, u kome se tek gradilo civilno drutvo. Osnivanje institucija za ravnopravnost polova je u poetku bilo shvaeno kao konkurencija nevladinim organizacijama, meutim, institucionalni mehanizmi za ravnopravnost polova i civilni sektor imaju drugaije naine djelovanja i nisu konkurencija jedni drugima, jer su odgovornosti podijeljene. U radu je veoma vana saradnja ovih sektora, i institucionalnog, i civilnog, i privatnog, na ta nas obavezuje i Zakon o ravnopravnosti polova, pa smo za ovih pet godina uspjeli napraviti most i model za saradnju sa nevladinim organizacijama, a oekujemo unapreenje te saradnje u budunosti. P: Kad su u pitanju budue evropske integracije, ta to znai za nas sa stanovita primjene meunarodnog i domaeg pravnog okvira za ravnopravnost polova? O: Jednakost i ravnopravnost polova su dio svih pitanja u okviru evropskih integracija, jedan od kljunih principa Evropske unije. Ukoliko uskladimo domae zakonodavstvo sa Zakonom o ravnopravnosti polova i ugradimo preporuke i smjernice direktiva Evropske Unije i Savjeta Evrope, to e svakako biti lake da ispunimo uslove u procesu evropskih integracija. Smatram vanim naglasiti ciljeve koje je Evropska Unija definisala u Evropskoj mapi puta za postizanje ravnopravnosti polova. To su ekonomska samostalnost ena i mukaraca, usklaivanje obaveza iz profesionalnog i privatnog ivota, iskorjenjivanje porodinog i drugih oblika nasilja nad enama, postizanje ravnopravnog uea ena i mukaraca u politikom i javnom ivotu i na mjestima odluivanja, obaveza zemalja lanica EU da promoviu i ire znanja i iskustva na ugraivanju principa ravnopravnosti polova u zemljama koje nisu lanice. Oigledno je da smo i mi ve krenuli sa ispunjavanjem ovih uslova, odnosno stvaranjem uslova za njihovo ispunjenje, jer su navedeni ciljevi dio kriterijuma koji e se i od nas traiti na putu ka evropskim integracijama. P: Za kraj: koja bi bila Vaa poruka itaocima? O: U cijelom ovom procesu najvanije da svi imamo svijest o tome da smo svi mi pojedinano, lino ali i u profesionalnom i drutvenom kontekstu nosioci promjena. Proces integrisanja pitanja ravnopravnosti polova u sve oblasti drutvenog ivota je jako
189
MODERNA UPRAVA
dug i zahtjevan, jer podrazumijeva, odnosno nosi u sebi potrebu za promjenom svijesti, stavova, stereotipa i predrasuda o ulozi ena i mukaraca u drutvu. Stoga je vano da znamo da je klju promjena u svakom od nas. Dravni organi, tj. institucije vlasti veoma su vaan faktor u ovom procesu i nadam se da e institucionalni angaman i politika volja za unapreenjem ovog/ovih procesa biti sve znaajniji i vei, te da e odigrati kljunu ulogu u budunosti. Takoe elim naglasiti da ravnopravnost polova nije pitanje ena i enskih prava ve pitanje razvoja svakog drutva u svim njegovim segmentima, te da je u tom smislu uloga i uee mukaraca veoma znaajna.
190
MODERNA UPRAVA
Nikola Kovaevi pomonik ministra pravde NEKI ASPEKTI ZAKONA O STVARNIM PRAVIMA Sutinske promjene u drutveno ekonomskim odnosima, a u vezi s tim, bitne promjene u svojinsko-pravnim odnosima, uslovile su i potrebu normativno-pravnog ureenja prava svojine i ostalih stvarnih prava. Ova potreba je posebno uzrokovana u proces ukidanja i transformacije drutvene svojine i razliitih ovlatenja i prava koja su proizilazila iz drutvene svojine, kao to su: pravo raspolaganja, pravo upravljanja, pravo koritenja, pravo privremenog koritenja, pravo trajnog koritenja, kao i neki drugi instituti koji su iskljuivo vezani za drutvenu svojinu. U bivoj SFRJ u primjeni je bio Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima (Slubeni list SFRJ, br. 06/80 i 36/90), koji je preuzela i Republika Srpska. Zakonom o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima i nizom drugih zakona preuzetih iz bive SFRJ, kao i bive SR BiH, bili su regulisani svojinsko-pravni odnosi, to e rei, da su svojinsko-pravni odnosi, kao izuzetno vano pitanje u svim sistemima, u to vrijeme bili regulisani saveznim, republikim i pokrajinskim propisima, to je stvaralo odreene probleme u primjeni tih propisa. Zakon o stvarnim pravima je zasigurno najvaniji zakon koji je usvojila Narodna skuptina Republike Sprske prole godine. Objavljen je u Slubenom glasniku Republike Srpske, broj 124/08, a poee sa primjenom 01.07.2009. godine. Svojinsko-pravni odnosi, po svojoj prirodi, determiniu osnove drutveno ekonomskih odnosa u svakom drutvu i znatno utiu na regulisanje drugih odnosa u svim sferama drutvenog ivota. Upravo iz tih razloga, u praksi su, kao i univerzitetskim udbenicima, primjenjivali se i bili predmet razmatranja bivi graanski zakonici. Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima bive SFRJ donijet je u vrijeme kada su drutvena svojina i samoupravljanje bili osnovne vrijednosti tadanjeg drutvenog ureenja. Drutvena svojina je bila ustavna kategorija i tadanji drutvenoekonomski i politiki sistem se temeljio na drutvenom vlasnitvu. Drutvena svojina po svojoj prirodi je bila negacija svojine, jer ona kao takva nije imala titulara u pravnoj smislu te rijei. Ona, kao takva je bila svaija i niija, a oni koji su je koristili imali su pravo koritenja ili pravo raspolaganja. Upravo zbog toga tadanji Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima i nije imao mogunost da na potpun nain regulie institut prava vlasnitva, imajui u vidu injenicu da je drutveno vlasnitvo bilo dominantan oblik svojine u to vrijeme. Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima je regulisao da graanin, dakle, fiziko lice, moe imati pravo svojine na stvari koja slui za zadovoljenje njegovih potreba i interesa, kao i potreba i interesa lanova njegove porodice. Graanin kao fiziko lice mogao je imati pravo svojine na stambenim zgradama i stanovima, poslovnim zgradama i poslovnim prostorijama i sredstvima rada, kao i poljoprivrednom zemljitu, umama i umskom zemljitu. Republikim propisima, ova prava su bila
191
MODERNA UPRAVA
ograniena, i to na taj nain to je zakonom bilo decidno odreeno: veliina stambenog prostora koja moe biti u vlasnitvu fizikog lica, zatim veliina poslovnog prostora, kao i zemljini maksimum na poljoprivrednom zemljitu, umama i umskom zemljitu. Dakle, privatna svojina je bila mogua, ali ograniena, a viak te imovine je podlijegao nacionalizaciji. Uz sve dobre i loe strane Zakona o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima, injenica je da je on u novonastalim drutvenim odnosima prevazien i kao takav ide u istoriju. Narodna skuptina Republike Srpske je donijela Porodini zakon, Zakon o nasljeivanju, Zakon o zemljinim knjigama, a u postupku donoenja je i Zakon o obligacionim odnosima. Upravo iz tih razloga, miljenja smo da bi najbolje rjeenje u oblasti graanskog prava bilo donoenje graanskog zakonika, to bi nesumnjivo bio znaajan korak ka uspostavljanju pravne sigurnosti na ovim prostorima. Ovaj zakonik ne predstavlja samo skup posebnih zakona, ve harmoninu cjelinu gdje se sistematizuju i pojedini propisi u pogledu istog pravnog odnosa. NJegovo postojanje je svakako odraz pravne kulture odreenog naroda.Nije sluajno, da su mnogi graanski zakonici u primjeni, ili se primjenjuju kao pravna pravila, a slue i kao pravni osnov za donoenje novih zakona u oblasti graanskog prava. Imajui u vidu injenicu da je Republika Srpska donijela niz zakona, koji bi mogli biti predmet Graanskog zakonika, mislimo da bi bilo poeljno donoenje Graanskog zakonika Republike Srpske. Na tekstu Zakona o stvarnim pravima, intenzivno je raeno oko tri godine. U njegovoj izradi uestvovali su istaknuti strunjaci iz oblasti graanskog prava iz Republike Srpske, Federacije BiH, a u saradnji sa GTZ-om, vladinom organizacijom Savezne Republike NJemake. Projektom je rukovodio g-din Bori, prof. Pravnog fakulteta u Gracu. Novi Zakon o stvarnim pravima ima izuzetan znaaj, jer ima ambiciju da na jednom mjestu reguile pitanje stvarnih prava, ime e biti omoguen daleko vei stepen ostvarivanja zatite prava i interesa svih nosilaca pojedinih stvarnih prava, te razvoj novih drutvenih i pravnih odnosa u ovoj vrlo vanoj oblasti. Vano je istai, na samom poetku, da ovaj zakon pravo svojine, kao najvaniji institut stvarnog prava, definie na potpuno nov nain. Ve u lanu 3 Zakona o stvarnim pravima ustanovljava se samo jedna vrsta svojine, bez obzira o kojem se nosiocu prava svojine radi. To praktino znai, da svi nosioci prava svojine, a to mogu biti fizika i pravna lica, entiteti, i lokalne zajednice, u pogledu prava svojine su u potpunosti izjednaeni. Zakon, dakle ne pravi razliku izmeu dravne i drugih oblika svojine, odnosno, po ovom Zakonu drava gubi sve privilegije kao nosilac prava svojine, koje je imala po do sada vaeim propisima. To se posebno odnosi na pravo pree kupovine, te mnoga pitanja koja se tiu statusa gradskog graevinskog zemljita, i tome slino. Drava, a ovdje mislimo na entitete i lokalne zajednice, kao imalac prava svojine i u koritenju ovlatenja kao vlasnik odreenih stvari, mora se ponaati kao dobar privrednik i potovati sva pravila trine ekonomije, kao i sva ostala fizika i pravna lica. Jedno od znaajnih novina u Zakonu o stvarnim pravima se odnosi na pitanje definisanja pojma nekretnine koja ovim zakonom dobija potpuno novu definiciju u
192
MODERNA UPRAVA
odnosu na rjeenja iz do sada vaeih zakona. Naime, po odredbama Zakona o stvarnim pravima pod pojmom nepokretnosti se podrazumijevaju estice zemljine povrine, zajedno sa onim to je sa zemljitem trajno spojeno na povrini ili ispod nje, ako zakonom nije drugaije odreeno. Ovo je jedna od sutinskih koncepcijskih novina u reformi naeg pravnog sistema u oblasti stvarnih prava. Dakle, Zakon o stvarnim pravima naputa ranije zakonsko odreenje, po kome su pod nepokretnostima se smatrale zgrade, posebni dijelovi zgrada i zemljite. Zakon prihvata naelo superficius solo cedit. Na taj nain uspostavlja se princip pravnog jedinstva nepokretnosti, a to znai sve ono to je izgraeno na zemljitu dijeli pravnu sudbinu tog zemljita. U kontekstu ovih promjena koje se odnose na svojinsko-pravne odnose, vano je napomenuti Zakon o privatizaciji dravnih stanova, kao i Zakon o graevinskom zemljitu. Zakonom o privatizaciji dravnih stanova bivi nosioci stanarskog prava, su otkupom istih, stekli pravo vlasnitva na tim stanovima. Ukinuto je stanarsko pravo i uspostavljeno pravo svojine na bazi ugovora o otkupu stanova poloene isprave. Evidencija o otkupljenim stanovima se trenutno vodi u Republikoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove, ali je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zemljinim knjigama, kojeg je takoe krajem prole godine usvojila Narodna skuptina, regulisano da se poloeni ugovori sa ostalom dokumentacijom prenesu u zemljino knjine kancelarije i na bazi rjeenja iz Zakona o zemljinim knjigama upie etano vlasnitvo u korist lica koja su otkupila stanove. Kad je u pitanju povrina zemljita, koje se zajedno sa zgradom ima smatrati jedinstvenom nepokretnou, iako ovo pitanje je ve regulisano vaeim Zakonom o graevinskom zemljitu, ovo pitanje je regulisano i Zakonom o stvarnim pravima. Naime, prema odredbama Zakona o graevinskom zemljitu, ukinut je institut prava trajnog koritenja na graevinskom zemljitu i ustanovljava se pravo svojine nad tim zemljitem, a u korist vlasnika graevinskog objekta. To praktino znai, da svako fiziko ili pravno lice, po sili zakona, postaje vlasnik zemljita na kojem se ovaj objekat nalazi, s tim da se neizgraeno graevinsko zemljite, a koje nije privedeno namjeni, vraa ranijem vlasniku. Takoe i lan 331 Zakona o stvarnim pravima regulie da, ako do stupanja na snagu ovog Zakona nije uspostavljeno pravno jedinstvo izmeu zemljita zgrade i zgrade po odredbama posebnog zakona, vlasnik zgrade stie pravo svojine na zemljitu ispod zgrade na onu povrinu koja je po regulicionom planu ili planu parcelizacije namijenjena da slui za redovnu upotrebu zgrade. Ako regulacionim planom ili planom parcelizacije nije utvrena povrina zemljita koja je potrebna za redovnu upotrebu odreene zgrade, tu povrinu e utvrditi nadleni organ uprave za imovinsko-pravne poslove, uz prethodno odobrenje optinskog organa uprave nadlenog za poslove urbanizma. Dakle, u ovom momentu i Zakon o graevinskom zemljitu i Zakon o stvarnim pravima, gotovo na istovjetan nain, reguliu pitanje statusa graevinskog zemljita. Odredbama ova dva zakona izvrena je djelimina denacionalizacija, odnosno vraanje prava privatne svojine nosiocima prava trajnog korienja na izgraenom gradskom graevinskom zemljitu, odnosno na dijelu graevinskog zemljita koje nije
193
MODERNA UPRAVA
privedeno namjeni pod odreenim uslovima predvienim u lanu 44 do 49 Zakona o graevinskom zemljitu. Zakon o stvarnim pravima definitivno regulie zavretak svojinske transformacije na gradskom graevinskom zemljitu, jer predvia da se i pravo koritenja neizgraenog graevinskog zemljita u drutvenoj svojini, odnosno dravnoj svojini, koje nije prestalo do stupanja na snagu ovog Zakona, stupanjem na snagu ovog Zakona pretvara u pravo svojine nosioca tog prava ili njegovog pravnog sljedbenika, a upis tog prava smatra se kao upis prava svojine, ako posebnim zakonom nije drugaije odreeno. Zakon o stvarnim pravima uvodi novi institut pod nazivom pravo graenja. Ovaj institut preuzet iz njemakog prava i smatramo da e pokazati prednost u praksi. Rije je o ogranienom stvarnom pravu, koje njegovom imaocu daje pravo da na povrini zemlje ili ispod nje izgradi odreeni graevinski objekat. Nosilac tog prava, sa vlasnikom graevinskog zemljita, zakljuuje ugovor o vremenu i cijeni koritenja tog prava. Sa ovakvim ugovorom kao stvarnim teretom na odreenom graevinskom zemljitu, nosilac tog prava stie pravo da kod nadlenih organa izdejstvuje graevinsku dokumentaciju za izgradnju odreenog graevinskog objekta, naravno, u skladu sa urbanistikim i regulacionim planom. Ovaj institut ima neke karakteristike i prava trajnog koritenja, ali njegova osnovna razlika je u tome to ugovorni odnosi stupaju, nosilac tog prava i vlasnik graevinskog zemljita, a to po sada vaeim propisima moe biti drava ili fiziko lice. Budui da u veim gradovima graevinsko zemljite ima visoku cijenu, na ovaj nain bi fizika, odnosno pravna lica, na laki nain rjeavali svoje stambene probleme, a isto tako i poslovni prostor. Svakako da posebnu panju zasluuju instituti koji se tiu obezbjeenja potraivanja. Dobra strana ovog Zakona je ta, to su pitanja obezbjeenja potraivanja bilo da se radi o nepokretnim ili pokretnim stvarima regulisana na jednom mjestu. Konano, ovim Zakonom rijeeno je pitanje statusa zalonog prava, jer je rije o ogranienom stvarnom pravu na odreenim stvarima koje su predmet obezbjeenja. Hipoteka, koja je meu svim oblicima zalonog prava do sada bila najsavrenija i ima tradiciju, razvojem trne privrede sve vie dobija na znaaju. Dosadanja regulativa, u pogledu ovog instituta nije bila na adekvatan nain regulisana, jer je Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima pitanje hipoteke naelno regulisao. Hipoteka je stari institut graanskog prava koji predstavlja tekovinu civilizacije ljudskog drutva. Svrha hipoteke je da osigura odreeno potraivanje i omogui izvrenje obaveze iz odreenog obligacionog odnosa, a koju obavezu dunik nije dobrovoljno izvrio. Budui da je dunik svjestan, da ukoliko ne izvri svoju obavezu, da zaloena stvar moe ii na javnu drabu u cilju namirenja potraivanja povjerioca, ona sama po sebi vri psiholoki pritisak na dunika da svoju obavezu izvri u datom roku. Kao to smo ve istakli, ranij vaei propisi sadravali su samo naelne odredbe, pa iz tog razloga hipoteka, kao nain obezbjeenja potraivanja, nije doivjela svoju afirmaciju u bivem sistemu. Hipoteka zahtijeva da se zavri svojinska transformacija, kako bi se tano znalo ko je vlasnik odreene nekretnine, jer se hipoteka moe uspostaviti samo sa onim ko je iskljuivi vlasnik odreene nepokretnosti, a to se dokazuje izvodom iz zemljinih
194
MODERNA UPRAVA
knjiga. Zbog toga zemljine knjige moraju biti aurne, kako bi se dolo do valjanih isprava koje dokazuju vlasnitvo na odreenim nekretninama. Novinu u Zakonu o stvarnim pravima predstavljaju i odredbe koje reguliu, da u sluaju da dunik otui jednu nekretninu koja je pod hipotekom, a ostale nekretnine, koje su takoe pod hipotekom, predstavljaju dovoljno obezbjeenje za konkretno potraivanje, povjerilac ne bi mogao da intervenie na takvo raspolaganje dunika. Bitno je, da preostale nekretnine obezbjeuju trokove eventualne javne drabe i u cijelosti namirenje potraivanja povjerioca. Budui da se radi o stvarnom pravu, ugovor o hipoteci podlijee notarskoj obradi, to mu daje posebnu snagu i pravnu sigurnost. Notar e, svakako, prilikom sainjavanja ugovora upoznati povjerioca i dunika o pravnoj prirodi hipoteke, a posebno e voditi rauna da je zaloena nekretnina u vlasnitvu dunika. Posebnu panju zasluuje odnos izmeu zakonske i ugovorene hipoteke. Zakonska hipoteka se stie na temelju Zakona i u korist drave, a to se uglavnom odnosi na neizmirene obaveze dunika prema dravi. Tu se, svakako, postavlja pitanje odnosa izmeu zakonske i ugovorene hipoteke, a posebno odnosa izmeu javno-dravnog i privatnoindividualnog interesa. Zakon o stvarnim pravima je, takoe, regulisao pitanje registrovanog zalonog prava na pokretnim stvarima. Naime, Zakon ureuju da se na pokretnim stvarima i pravima moe osnovati zalono pravo, upisom u registar zaloga pod pretpostavkom i na nain odreen posebnim zakonom. Nain uspostavljanja zaloge na pokretnim stvarima je regulisano Okvirnim zakonom o zalogama koji je donio Parlament BiH. Budui da je u Zakonu o stvarnim pravima na cjelovit nain regulisano zalono pravo na nepokretnim i pokretnim stvarima, te da je zalono pravo definitivno svrstano u stvarna prava, to samim tim prestaje potreba da se pitanje zaloge na pokretnim stvarima, tzv. runa zaloga regulie Zakonom o obligacionim odnosima. U Nacrtu Zakona je bio predvien poseban institut pod nazivom zemljini dug koji ima odreene slinosti, ali i bitne razlike od hipoteke. Kod hipoteke vai naelo akcesornosti, to znai da je hipoteka uvijek vezana za konkretan dug. Zemljini dug je neakcesoran i nije uvijek vezan za konkretno potraivanje. Ovaj institut ima jaku primjenu u Nemakoj i on je praktino potisnuo hipoteku kao sredstvo obezbjeenja potraivanja. Zemljinim dugom se moe obezbijediti vie potraivanja, lako se prenosi na tree lice, pogotovo ako je uspostavljen u obliku pisma. Vlasnik zemljita koje je pod teretom zemljinog duga, moe aktiviranjem zemljinog duga ostati bez nekretnine,a da nije iz iste namirena obaveza prema povjeriocu. Problem je u tome to povjerilac to pravo moe prenijeti na tree lice, koje nema nikakve veze sa ugovorom koji je zakljuen izmeu dunika i tadanjeg povjerioca. Imajui u vidu injenicu da jo uvijek nemamo aurne zemljine knjige, te da se radi o novom institutu koji bi se mogao zloupotrebljavati, smatrali smo da je u ovom momentu u Republici Srpskoj dovoljna hipoteka kao sredstvo obezbjeenja potraivanja, a da zemljini dug eventualno bude predmet razmatranja u nekom narednom periodu. Kao to smo naprijed istakli, Zakon o stvarnim pravima je pokuao da regulie sve institute iz oblasti graanskog prava, a koji nisu bili regulisani po do sada vaeim propisima, pa su se primjenjivali graanski zakonici, kao pravna pravila. Tako ovaj
195
MODERNA UPRAVA
Zakon posebnu panju posveuje linim slunostima i na decidan nain regulie institut plodouivanja i pravo upotrebe. Zakon takoe regulie i pravo stanovanja kao stvarno pravo, teret, koje nema veze sa ranijim stanarskim pravom, jer je rije o institutu koji je inae bio poznat, ali u praksi se vrlo rijetko primjenjivao. Naime, nosilac prava stanovanja ima pravo stanovanja u odreenoj zgradi, koja se upisuje kao teret u zemljinim knjigama, a to je duan da trpi vlasnik tog graevinskog objekta. Kad su u pitanju susjedska prava, ovdje bismo posebno istakli institut ureenja mea, koji je, po do sada vaeim propisima, bio regulisan Zakonom o vanparninom postupku. Zakon o stvarnim pravima, kao materijalni propis regulie principe ureenja mea, a postupak ureenja e biti ureen Zakonom o vanparninom postupku, kao procesnom zakonu. Kad su u pitanju mee Zakon umjesto dosadanja etiri, uvodi tri principa ureenja mea. Izbaen je institut jaeg prava, a mee se mogu urediti sporazumom o ureenju mea izmeu meaa, kao dobar nain ureenja mea, pravinom ocjenom suda. I napokon ako mea smatra da je vlasnik na spornom dijelu, ima pravo da u roku od 6 mjeseci pokrene parnini postupak za utvrivanje prava vlasnitva na spornom dijelu zemljita. Zakon o stvarnim pravima ima prelazne i zavrne odredbe koje su vrlo bitne iz razloga to se u prelaznim odrebama regulie pitanje transformacije drutvenog odnosno dravnog vlasnitva u privatno vlasnitvo, a u zavrnim odredbama prestanak vaenja preuzetih zakona iz bive SFRJ, bive SR BiH, kao i datum stupanja i poetak primjene ovog Zakona. U lanu 324 Zakona o stvarnim pravima je regulisano da, ako posebnim zakonom nije odreeno drugaije, pravo upravljanja, koritenja ili raspolaganja, kao osnovno pravo na stvarima u drutvenoj, odnosno dravnoj svojini, a koje do stupanja na snagu ovog Zakona nije postalo svojina drugog lica, stupanjem na snagu ovog Zakona, pretvara se u pravo svojine njegovog dosadanjeg nosioca, odnosno njegovog pravnog sljednika, pod uslovom da takve stvari mogu biti predmet prava svojine. Kod donoenja Zakona o stvarnim pravima, posebna panja je bila posveena implementaciji prelaznih odredaba ovog Zakona. Naime, nije rijedak sluaj da se na istoj nepokretnosti u javnim knjigama jedno pravno ili fiziko lice upisano kao nosilac prava koritenja, a na toj istoj nekretnini neko drugo pravno ili fiziko lice je upisano kao nosilac prava raspolaganja. Postavlja se pitanje koje pravo je jae, u momentu upisa prava svojine na nekog od nosilaca tog prava. Ova dilema je jo vea kad se zna da je do Ustava iz 1974. godine, pravo koritenja bilo dominantno pravo izvedeno iz drutvene svojine, a Ustavom iz 1974. godine, i drugim saveznim i republikim propisima ustanovljeno je da dominantno pravo, izvedeno iz drutvene svojine je pravo raspolaganja. Sve su ovo dileme, koje e se pojaviti, u praktinoj primjeni Zakona o stvarnim pravima. Do poetka primjene zakona, ove dileme moraju biti rijeene. U zavrnim odredbama posebno naglaavamo lan 348 koji obavezuje Republiku, jedinice lokalne samouprave, kao nosioca prava svojine da sa istom mogu raspolagati samo na osnovu javnog konkursa i uz naknadu utvrenu po trinoj cijeni, ako posebnim zakonom nije to drugaije odreeno. I ova odredba ide u prilog tvrdnji da Republika i lokalne zajednice, kao nosioci prava svojine su potpuno izjednaeni sa ostalim pravnim i fizikim licima kao nosiocima prava svojine na odreenim stvarima.
196
MODERNA UPRAVA
Poetkom primjene Zakona o stvarnim pravima, a zbog njegove prirode, jer je izvrio kodifikaciju svih stvarnih prava, prestaje da vai niz zakona preuzetih iz bive SFRJ, bive SR BiH, kao i niz vaeih zakona iz ove oblasti koje je donijela Narodna skuptina Republike Srpske. Zakon je objavljen u Slubenom glasniku Republike Srpske, broj 124/08 i stupio je na snagu osmog dana po objavljivanju u Slubenom glasniku RS, ali zbog odreenih priprema za poetak primjene Zakona, njegova primjena je odloena za 01.07.2009. godine. Zbog vanosti ovog Zakona, Narodna skuptina je donijela Zakljuak, kojim je obavezala Vladu Republike Srpske, da se formira posebna Komisija koja e pratiti implementaciju Zakona o stvarnim pravima.
197
MODERNA UPRAVA
198
MODERNA UPRAVA
UPUTSTVO AUTORIMA asopis Moderna uprava objavljuje naune i strune radove, kao i osvrte o najaktuelnijim dogaajima vezano za reformu i modernizaciju javne uprave u Republici Srpskoj, BiH i ire. Priprema rukopisa lanka za tampu je veoma vana, zato molimo autore i nae saradnike da se pridravaju ovih uputstava: rukopis mora biti pripremljen raunarom u novinskom proredu, veliine slova 12 taaka, tipa slova Times New Roman u irilinom kodnom rasporedu; naslov lanka treba da je jasan, saet, i da se iz njega vidi osnovna misao vodilja o kojoj se raspravlja; uz naslov lanka navesti ime i prezime autora, nauni i struni stepen, nauno ili struno zvanje (naravno ako autori imaju), puni naziv ustanove u kojoj radi, naziv radnog mjesta, kao i prijedlog za kategorizaciju lanka (struni rad, pregledni lanak, prethodno saoptenje, osvrt, prikaz ili slino); obavezno priloiti apstrakt, koji treba da sadri kratak presjek sadraja o kojem e se govoriti, kao i cilj rada; obim rada, kao pravilo, ne treba prelaziti devet kucanih stranica; rukopis predati u dva jednaka primjerka, kao i u elektronskom obliku (na disketi ili na elektronsku adresu redakcije), rubrike u asopisu Moderna uprava u kojima se mogu objavljivati radovi prilozi, su: a) Aktuelna tema broja b) Dobre prakse uprave v) Reforma javne uprave i edukacije g) Predstavljanje odreenog organa uprave (putem intervjua sa rukovodiocem) d) Iskustva razvijenih zemalja ) Sudska praksa e) Pogledi i miljenja ) Osvrt i) Prikazi. Redakcija asopisa vri izbor radova i priloga. U obzir dolaze samo oni tekstovi koji do tada nisu nigdje bili objavljeni, a radovi autora se nee vraati. Redakcioni odbor
199

Časopis+ Moderna+uprava+broj+2

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Časopis+ Moderna+uprava+broj+2

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MODERNA UPRAVA

ASOPIS ZA UPRAVNO-PRAVNU TEORIJU I PRAKSU

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Prof. dr Petar Kuni

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

: , . 98-104 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

, , , 2002, .28 : , , , (: , . 652.) 20) , . 660

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Sa pravnim dejstvom ex nunc.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Zakon o upravnom sporu (Slubeni list Republike Slovenije, br. 105/2006).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Zakon o javnim finansijama (Slubeni list Republike Slovenije, br. 79/1999 ).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Zakon o inspekcijskom nadzoru (Slubeni list Republike Slovenije, br. 56/2002).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Prof. dr Mirjana Raenovi Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci

POJAM I OBILJEJA UPRAVNOG AKTA KAO KLJUNOG INSTRUMENTA UPRAVNOG RADA

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu