Conhecer a dvida

para sair da armadilha

RELATRIO PRELIMINAR DO GRUPO TCNICO


Esta a primeira verso do Relatrio Preliminar do Grupo Tcnico da Iniciativa para uma
Auditoria Cidad Dvida Pblica (IAC). O seu objetivo informar e animar o debate
pblico acerca do processo de endividamento, das causas da dvida pblica e das formas
de sair da armadilha da dvida. As suas omisses e possveis erros sero corrigidos ao
longo deste debate.










ELABORADO POR: Jos Castro Caldas, Nuno Teles, Sara Rocha (Coordenadores), Alexandre
Romeiras, Ana Costa, Antnio Carlos Santos, Bruno Maia, Eugnia Pires, Frederico Pinheiro,
Joo Camargo, Joo Neves, Jos Carlos Ferreira, Jos Gusmo, Lus Bernardo, Mariana
Mortgua, Paulo Coimbra, Sandro Mendona, Susana Figueiredo

Edio Grfica: Rita Gorgulho

[2]

INDICE
1. IN1kCDUC 4
2. C kCCLSSC DL LNDIVIDAMLN1C 6
2.1 DL UL DIVIDA LS1AMCS A IALAk? 6
2.2 DCS DLSLUILI8kICS LS1kU1UkAIS NA 2CNA LUkC. 7
2.3 .AC LNDIVIDAMLN1C Ck1UGULS 10
2.4 DC LNDIVIDAMLN1C DIVIDA 08LICA 13
3. C UL L A DIVIDA 08LICA? 16
3.1 A DIVIDA DIkL1A DC LS1ADC 16
3.2 ULM SC CS CkLDCkLS? 18
3.3 DIVIDAS n MUI1AS 21
3.3.1 SLC1C8 8LlCC L AuMlnlS18A0LS 8LlCAS 21
3.3.2 ulvluA 8LlCA nA C1lCA uL MAAS18lCP1 23
3.3.3 ulvluA ul8LC1A uC LS1AuC 23
3.3.4 ulvluA nC M8l1C uC ALl 23
3.4 CCMC L IINANCIADA A DIVIDA 08LICA? 24
3.4.1 lnS18uMLn1CS uL ML8CAuC 27
3.4.2 ALL uC lCC L uC SlS1LMA llnAnCLl8C 29
3.4.3 A 18ClkA 30
3.4.4 CuAn1C nCS CuS1A A ulvluA? 33
4. A CCN1A CCkkLN1L DC LNDIVIDAMLN1C 39
4.1 DCS DLIICLS CkAMLN1AIS DIVIDA 39
4.2 DA DLSLSA L kLCLI1A 08LICAS AC DLIICL 43
4.3 A LkCSC DA 8ASL IISCAL CCMC ICN1L DL LNDIVIDAMLN1C 48
4.3.1 CCn1Lx1C ln1L8nAClCnAL 49
4.3.2 CCn1Lx1C C8AMLn1AL L uAS CLl1lCAS 8LlCAS 30
4.3.3 nC LAnC LLClSLA1lvC 31
4.3.4 nC LAnC AuMlnlS18A1lvC 32
4.3.3 nC LAnC uC CCMC81AMLn1C uCS CCn18l8uln1LS 33
S. CU1kAS ICN1LS DL DIVIDA SS
C LS1ADC (1kANSCk1LS) SS
3.1.1 CuAn1C uLvLM AS LM8LSAS uL 18AnSC81LS 8LlCCS? 33
3.1.2 C8CuL uLvLM AS LM8LSAS uL 18AnSC81LS 8LlCCS? 36
3.1.3 A CuLM uLvLM AS LM8LSAS uL 18AnSC81LS 8LlCCS? 38
3.1.4 lMAC1C uC ACAMLn1C A 1CuC C CuS1C" nCS SL8vlCS 38
3.1.3 CCnSluL8A0LS llnAlS 60
S.2 61
3.2.1 LM C81uCAL 61

[3]

3.2.2 Auul1C8lA AS Ln18LCuL A L8nS1 & ?CunC 64
3.2.3 nCvA LLClSLAC 63
3.2.4 LuSCCn1L: C C8AnuL ASl8AuC8 llnAnCLl8C 67
S.3 SA0DL 68
3.3.1 PCSl1AlS LM - CASCS LSLClllCCS 72
S.4 kLSGA1LS 8ANCkICS 73
3.4.1 CCMC lCl lLl1A A ln1L8vLnC? 76
3.4.2 A 8AnCA C81uCuLSA nA C8lSL 76
3.4.3 C uSC uC llnAnClAMLn1C 8LlCC LLCS 8AnCCS 77
3.4.4 llnAnClAMLn1C 8LlCC uCS 8AnCCS vk5u5 llnAnClAMLn1C uA LCCnCMlA 80
S.S A SCCIALI2AC DAS LkDAS DCS kIVADCS: C 8N 83
3.3.1 A uLClSC uL nAClCnALlZA8 83
3.3.2 A SLn 84
3.3.3 C 8LC uA nAClCnALlZAC 83
3.3.4 C 8CCLSSC uL 8L8lvA1lZAC 86
3.3.3 CCnSluL8A0LS llnAlS 89
6. A DIVIDA kIVADA: DA 8ANCA S LMkLSAS L IAMILIAS 92
6.1 C LNDIVIDAMLN1C 8ANCkIC 92
6.2. DIVIDA DAS LMkLSAS L DAS IAMILIAS 94
6.2.1 C LnulvluAMLn1C uAS SCClLuAuLS nC llnAnCLl8AS 94
6.2.2 C LnulvluAMLn1C uCS A81lCuLA8LS 94
6.2.3 C C8Lul1C A PA8l1AC L AC CCnSuMC 93
7. A DIVIDA 08LICA CDL SLk AGA? A UL CUS1C? 96
7.1 A AUS1LkIDADL NC AGA DIVIDAS 96
7.2 SLk SUS1LN1VLL? 103
7.2.1 8LvlS0LS uL LvCLuC uA ulvluA 104
7.2.2 CuL SL8 ACA? 106
8. A DIVIDA DLVL SLk AGA? 109
9. kLLS1kU1UkALS 112
9.1 kLLS1kU1UkAC DA DIVIDA, C UL L? 112
9.2 DIILkLN1LS ICkMAS DL kLLS1kU1UkAC 113
9.2.1 8LLS18u1u8AC LluL8AuA LLC C8LuC8 113
9.2.2 8LLS18u1u8AC LluL8AuA LLC uLvLuC8 116
10. CCNCLUSC 121


[4]


1. INTRODUO

A dlvlda e-nos apresenLada como [usLlflcao para Lodos os corLes, perdas de dlrelLos e
aumenLos de lmposLos. ulzem-nos que gasLmos aclma das nossas posslbllldades" e que
agora Lemos de proceder a um a[usLamenLo" para pagar a dlvlda cusLe o que cusLar".
nada dlsLo e claro. ue que dlvlda esLamos a falar? Cuals as causas da dlvlda? CasLmos
mesmo aclma das nossas posslbllldades"? L com corLes nos salrlos e penses, nos
servlos publlcos, com aumenLo de lmposLos e com recesso e aumenLo do desemprego,
lsLo e, com ausLerldade, que nos vamos llvrar da dlvlda? A dlvlda pode ser paga? A dlvlda
deve ser paga a Lodo o cusLo"? Como nos podemos llvrar da armadllha da dlvlda?
ergunLas como esLas Lm acompanhado a lnlclaLlva para a AudlLorla Cldad a ulvlda
ubllca (lAC) desde a Conveno de Llsboa, reallzada a 17 de dezembro de 2011. um ano
volvldo, queremos dar conLa das resposLas a que fomos chegando.
LsLe relaLrlo e um resulLado prellmlnar que no preLende represenLar uma Lomada de
poslo da lAC fechada e deflnlLlva. L um documenLo alnda lncompleLo, aberLo a crlLlca e
a conLrlbules que o permlLam melhorar e aprofundar. Sendo resulLado dlreLo de
Lrabalho dos membros do grupo Lecnlco", beneflclou do conLrlbuLo de Lodo/as o/as que
se envolveram no Lrabalho da lAC ao longo do prlmelro ano de aLlvldade e
proporclonaram as condles para a Lroca de lnformao e o debaLe de ldelas
caracLerlsLlcos de uma audlLorla cldad.
C relaLrlo parLe da dlscusso do endlvldamenLo exLerno (publlco e prlvado) e expllca o
processo de endlvldamenLo publlco e as caracLerlsLlcas da dlvlda. ueLem-se nalgumas
fonLes" especlflcas de dlvlda (o secLor empresarlal do esLado, as , resgaLes bancrlos),
anallsa o endlvldamenLo prlvado e sua relao com o endlvldamenLo publlco. Consldera as
quesLes da posslbllldade de pagamenLo da dlvlda e da leglLlmldade desse pagamenLo.
Anallsa por flm as vlas de salda posslvels da armadllha do endlvldamenLo, lsLo e, as
dlversas modalldades de reesLruLurao da dlvlda que se perfllam.
L alnda omlsso em vrlos aspeLos. no escruLlna Lodos os conLraLos de dlvlda publlca nem
Lodas as fonLes de endlvldamenLo, nomeadamenLe as auLarqulas e as admlnlsLraes
reglonals, nem sequer Lodo o secLor empresarlal do esLado e as . A conLlnuao do
Lrabalho da audlLorla cldad procurar colmaLar esLas lacunas.
C relaLrlo no reLlra Lambem Lodas as llaes e consequnclas pollLlcas do escruLlnlo aLe
agora conseguldo.

[3]

um dos nossos ob[ecLlvos e Lrazer para o debaLe publlco concelLos e anllses mulLas vezes
Lldos como reservados a proflsslonals. rocurmos por lsso ser claros, mas sem abdlcar do
rlgor. AdmlLlmos, no enLanLo, que o LexLo possa usar uma llnguagem demaslado Lecnlca
em algumas das suas seces. rocuraremos nos prxlmos meses crlar verses desLas
seces desLlnadas a uma mals ampla dlvulgao.
ara suprlr Lodas essas llmlLaes e deflclnclas, conLa o grupo Lecnlco" com a crlLlca dos
seus lelLores e com o debaLe enLre os apolanLes da lAC e Lodos os cldados e cldads
lnLeressado/as.


[6]

2. O PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO

2.1 DE QUE DVIDA ESTAMOS A FALAR?

no dlscurso publlco dos governanLes e dos comenLadores Lelevlslvos Lodas as aLenes
so aLraldas para a dlvlda publlca. Mas ser a dlvlda publlca a unlca dlvlda a Ler em conLa,
ou mesmo a mals lmporLanLe?
Lm 2008, no momenLo em que a crlse flnancelra comeava a conLamlnar a economla, a
dlvlda publlca porLuguesa, em percenLagem do l8, era semelhanLe a da lrana, da
Alemanha, da usLrla e dos alses 8alxos e mulLo lnferlor a da Crecla, da lLlla e da
8elglca. alses como a Lspanha e a lrlanda Llnham dlvldas publlcas alnda mals balxas
relaLlvamenLe a medla da eurozona. no enLanLo, orLugal Llnha a dlvlda exLerna mals
elevada do con[unLo da eurozona, sendo logo seguldo pela Crecla, a lrlanda e a Lspanha,
resulLado de deflces exLernos crescenLes na sua balana correnLe
1
.
A dlvlda exLerna ou passlvo exLerno llquldo, medlda pela poslo de lnvesLlmenLo
lnLernaclonal llqulda
2
, Lem uma componenLe publlca e ouLra prlvada
3
e e pelo menos Lo
lmporLanLe como a dlvlda publlca. L o acumular de dlvlda em relao ao exLerlor que pe
em causa a capacldade de pagamenLo do nosso pals e proplcla aLaques especulaLlvos nos
mercados flnancelros conLra a dlvlda publlca. Com a dlvlda prlvada a ser reflnanclada
aLraves de apolos publlcos (em parLlcular com o reflnanclamenLo do 8CL a banca
porLuguesa), a dlvlda publlca Lornou-se o alvo dos mercados flnancelros para a
especulao em Lorno capacldade de pagamenLo do pals.
C nosso problema no pode, porLanLo, ser slmpllsLa e demagoglcamenLe caraLerlzado
como uma crlse da dlvlda soberana". C nosso problema e Loda a dlvlda, sobreLudo a
exLerna, aquela cu[o servlo lmpllca um desvlo do rendlmenLo naclonal para o exLerlor,
que lnvlablllza qualquer perspeLlva de desenvolvlmenLo a prazo. Lssa e a dlvlda de que
devemos falar.



1 A balana correnLe e o reglsLo conLablllsLlco do valor das exporLaes e lmporLaes de mercadorlas (balana de bens), do valor das
exporLaes e lmporLaes de servlos, nomeadamenLe Lurlsmo e LransporLe lnLernaclonal (balana de servlos), dos rendlmenLos de
aLlvos que os resldenLes possuem no esLrangelro e os esLrangelros possuem em LerrlLrlo naclonal, por exemplo, dlvldendos de aes
ou [uros de obrlgaes (balana de rendlmenLos), das Lransfernclas unllaLerals, por exemplo, remessas de emlgranLes e Lransfernclas
de e para a unlo Luropela (balana de Lransfernclas).
2
A poslo de lnvesLlmenLo lnLernaclonal llqulda e a dlferena enLre aLlvos e passlvos flnancelros de um pals face ao resLo do mundo. C
seu slmeLrlco represenLa o passlvo exLerno llquldo do pals.
3
Lm 2008, 76.6 da dlvlda publlca era exLerna (lonLe: LurosLaL).

[7]

2.2 DOS DESEQUILBRIOS ESTRUTURAIS NA ZONA EURO

ara haver um devedor e preclso exlsLlr pelo menos um credor dlsposLo a empresLar. L
para haver um credor dlsposLo a empresLar em condles que ao devedor paream
favorvels, e preclso que exlsLa uma grande acumulao prevla de recursos flnancelros
por parLe do credor.
Apesar da hlsLrla no se repeLlr, asslsLlmos na Luropa da decada de 2000, mals
exaLamenLe na eurozona, a um processo mulLo semelhanLe aos processos de
endlvldamenLo e lnsusLenLabllldade flnancelra presenLes em mulLos palses em vlas de
desenvolvlmenLo duranLe as decadas de seLenLa e olLenLa.
na zona euro, duranLe a ulLlma decada, produzlu-se uma Lransformao exLraordlnrla
das economlas dos palses lnLegranLes da unlo Lconmlca e MoneLrla. arLlndo de uma
slLuao de relaLlvo equlllbrlo, uma parLe desses palses comeou a acumular excedenLes
da balana correnLe cada vez malores, ao mesmo Lempo que ouLra parLe acumulava
deflces da mesma balana.
Conslderando o saldo da balana correnLe dos dlversos palses podemos decompor o
con[unLo das economlas da zona euro em Lrs grupos: palses com excedenLe na decada de
1990 que vlram a sua balana degradar-se (8elglca, lrana, llnlndla) palses com balana
equlllbrada na decada de 1990 que vlram o seu saldo aumenLar (Alemanha, alses 8alxos,
usLrla) e palses com balana equlllbrada que vlram a sua poslo agravar-se (lrlanda,
Crecla, lLlla, orLugal). (ver grflco 2.1)
A Alemanha, que passou de um deflce correnLe em percenLagem do l8 de 1,7 em 1993
para um saldo poslLlvo de 7,3 em 2007, e o caso mals exLraordlnrlo. A Crecla e orLugal,
que vlram os seus saldos degradar-se (Crecla: de -2,18 em 1993, para -14,6 em 2007
orLugal: de -2,7 para -10,1 ), so exLraordlnrlos Lambem, mas pelo moLlvo oposLo. C
que poder expllcar esLa sublLa Lransformao da Alemanha num pals forLemenLe
excedenLrlo, acompanhado da lgualmenLe brusca degradao da balana correnLe da
Crecla e orLugal, mas Lambem da lLlla e Lspanha?


[8]


Crflco 2.1: 8alana correnLe em percenLagem do l8, grupos de palses da eurozona. lonLe:
LurosLaL.

A acumulao de excedenLes por parLe da Alemanha e o produLo de causas mulLo
dlversas. 8esulLa quer de mudanas nas esLraLeglas de lnLegrao europela e de lnsero
da uL na economla global, quer de esLraLeglas naclonals especlflcamenLe alems.
CuanLo a esLraLegla europela, sobressal a llberallzao de fluxos de bens e servlos enLre a
uL e o resLo do mundo, o alargamenLo a LesLe e naLuralmenLe a unlo Lconmlca e
MoneLrla, lsLo e, o euro.
A llberallzao dos fluxos comerclals proporclonou a Alemanha, por um lado, o acesso
mals fcll dos seus bens e servlos de exporLao aos mercados globals, nomeadamenLe
dos chamados palses emergenLes e, por ouLro lado, o acesso a componenLes e produLos
manufaLurados baraLos de provenlncla global. no con[unLo, lsLo slgnlflcou mals mercado
para as suas exporLaes e lmporLaes mals baraLas.
C alargamenLo a LesLe, com a lnLegrao na uL de esLados vlzlnhos da Alemanha,
proporclonou a economla alem uma mo-de-obra quallflcada e relaLlvamenLe baraLa,
que passou a esLar lnLegrada nas cadelas de produo dos secLores exporLadores alemes
por vla da aqulslo de empresas ou subconLraLao.
LnLre as esLraLeglas especlflcamenLe alems desLacam-se as pollLlcas de resLrlo salarlal.
A parLlr de 2003, o governo alemo lmplemenLou um programa de reformas LendenLe a
flexlblllzao" da regulamenLao das relaes de Lrabalho e a conLeno salarlal", que
resulLou numa reduo dos salrlos reals dos Lrabalhadores alemes. (ver grflco 2.2)
-8.00
-6.00
-4.00
-2.00
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
1
9
9
3

1
9
9
6

1
9
9
7

1
9
9
8

1
9
9
9

2
0
0
0

2
0
0
1

2
0
0
2

2
0
0
3

2
0
0
4

2
0
0
3

2
0
0
6

2
0
0
7

2
0
0
8

2
0
0
9

2
0
1
0

2
0
1
1

Alemanha, alses 8alxos, AusLrla 8elglca, lrana, llnlandla
lrlanda, Crecla, lLlla, orLugal

[9]


Crflco 2.2: Alemanha 1996 - 2007, Salrlos bruLos anuals medlos reals na lndusLrla e servlos
(remuneraes em numerrlo - euros - anLes de dedues flscals e de conLrlbules para a
segurana soclal pagas pelo Lrabalhador). lonLe: LurosLaL.

C neo-mercanLlllsmo alemo
4
(a esLraLegla de compeLlLlvldade" ou de acumulao
susLenLada de excedenLes da balana correnLe) servlu bem os lnLeresses do secLor
exporLador e flnancelro daquele pals, que foram os seus mals aLlvos promoLores. no
enLanLo, e preclso noLar que esLa fol uma esLraLegla promovlda por governos soclal-
democraLas e consenLlda pelos prlnclpals slndlcaLos alemes. C empenho da soclal-
democracla e o consenLlmenLo dos slndlcaLos podem ser expllcados pela acelLao acrlLlca
do dlscurso que [usLlflcava esLa esLraLegla com a necessldade de preservar o esLado soclal
alemo, onde os slsLemas de penses por caplLallzao so domlnanLes. A acumulao de
excedenLes renLablllzados do ponLo de vlsLa flnancelro e, por lsso, deLermlnanLe nesLe
modelo.
A llberallzao de fluxos de bens e servlos enLre a uL e o resLo do mundo, o alargamenLo
a LesLe e a adeso ao euro afeLaram as economlas perlferlcas" da zona euro (Crecla,
orLugal, Lspanha e lLlla) de um ouLro modo: Lornaram as suas lndusLrlas Lradlclonals
vulnervels, su[elLando-as a uma concorrncla acresclda nos mercados exLernos e
lnLernos, e desvlaram os fluxos de lnvesLlmenLo esLrangelro.
no enLanLo, esLas economlas no enLraram de lmedlaLo em recesso profunda,
preclsamenLe porque os excedenLes da balana correnLe acumulados no cenLro"
passaram a ser reclclados sob a forma de credlLo concedldo pelos bancos das economlas

4 A esLraLegla alem de reforo da compeLlLlvldade" pela conLeno dos cusLos salarlals", orlenLada para a acumulao de
excedenLes da balana correnLe, Lem semelhanas com as pollLlcas mercanLlllsLas dos monarcas europeus do seculo xvll, que
procuravam obLer excedenLes slsLemLlcos da balana comerclal para acumular o ouro e a praLa com que cusLeavam os exerclLos. or
lsso mesmo esLa esLraLegla e por vezes deslgnada de neo-mercanLlllsmo.

34300
33000
33300
36000
36300
37000
37300
38000
38300
1
9
9
6

1
9
9
7

1
9
9
8

1
9
9
9

2
0
0
0

2
0
0
1

2
0
0
2

2
0
0
3

2
0
0
4

2
0
0
3

2
0
0
6

2
0
0
7


[10]

excedenLrlas as perlferlas" deflclLrlas. uesLa forma, ao mesmo Lempo que se
acumulavam excedenLes em mela zona euro, acumulavam-se deflces na ouLra meLade.
Mela Luropa Lornava-se credora e ouLra mela devedora.
C euro, ao lnvlablllzar as desvalorlzaes camblals que poderlam corrlglr os desequlllbrlos
exLernos de excedenLrlos e deflclLrlos, passou a consLlLulr-se como Lravo ao
a[usLamenLo. 1ornou-se numa moeda demaslado forLe para os deflclLrlos e
relaLlvamenLe fraca para os excedenLrlos.
uuranLe algum Lempo esLe esLado de colsas parecla servlr ambos. ermlLla ao
excedenLrlos reclclar sob a forma de credlLo os fundos acumulados nos seus bancos e, ao
mesmo Lempo, susLenLar a procura exLerna para a sua lndusLrla exporLadora. ermlLla aos
deflclLrlos manLer o seu padro de consumo, apesar da subsLlLulo de produo
naclonal por bens e servlos lmporLados.
uesLe modo, a zona euro fragmenLou-se na decada do euro. numa unlo moneLrla
deslgual do ponLo de vlsLa da esLruLura econmlca, su[elLa a um agresslvo neo-
mercanLlllsmo de alguns, praLlcamenLe desprovlda de mecanlsmos de dlsLrlbulo de
rendlmenLo lnLer-reglonals e em que os movlmenLos de caplLals so llvres, dlflcllmenLe o
resulLado poderla ser ouLro. nesLa fragmenLao reslde a causa mals profunda do
endlvldamenLo das perlferlas", lnclulndo orLugal.
C arran[o servlu duranLe algum Lempo ao cenLro" e a perlferla", mas, no momenLo em
que a crlse flnancelra chegou a Luropa, os bancos dos palses excedenLrlos
lnLerromperam sublLamenLe o fluxo de credlLo para a perlferla e o casLelo de carLas
desmoronou-se.

2.3 AO ENDIVIDAMENTO PORTUGUS

C ob[eLlvo do argumenLo gasLmos aclma das posslbllldades" mll vezes repeLldo e
absoluLamenLe claro: Lransferlr para Lodos a culpa" do endlvldamenLo, preparar-nos para
a explao dessa culpa", lmpor a malorla o cusLo do a[usLamenLo".
vlmos [ que o endlvldamenLo decorreu em grande medlda de esLraLeglas de
compeLlLlvldade" neo-mercanLlllsLas e de um desenho da unlo MoneLrla que as
favoreceu. Lndlvldamo-nos, mas ser que gasLamos aclma das posslbllldades" e um
dlagnsLlco adequado que nos a[uda a resolver o problema do endlvldamenLo? Cu e anLes
um dlscurso envlesado, favorvel aos credores e a lmposlo das solues que esLes
pensam poder a[ud-los a cobrar as dlvldas?
ve[amos se o plural no gasLamos aclma das nossas posslbllldades" no e no mlnlmo um
pouco exagerado. C l8 (produLo lnLerno bruLo) e mulLas vezes descrlLo como um bolo" a
reparLlr por dlferenLes usos. na realldade, se olharmos desLa forma para o l8,

[11]

descobrlremos que a parLe do bolo" que fol consumlda pelas famlllas e pelo LsLado no
aumenLou, ou aumenLou mulLo pouco, enLre 1993 e 2007. C que mudou mals na
reparLlo do bolo" nesLe perlodo fol o peso das lmporLaes que passou de 34 do l8
em 1993, para 40 em 2007. C que se verlflcou ao longo da decada do euro fol uma
subsLlLulo da produo naclonal por bens e servlos provenlenLes do exLerlor na
despesa de consumo, de lnvesLlmenLo e nas exporLaes porLuguesas. lsLo e, aprofundou-
se a dependncla exLerna da economla porLuguesa.



C credlLo obLldo pelos bancos no exLerlor no servlu para flnanclar o lnvesLlmenLo
(lormao 8ruLa de CaplLal llxo)
3
. nesLe perlodo, o lnvesLlmenLo dlmlnulu em
percenLagem do l8. ara onde foram enLo canallzados os recursos flnancelros obLldos
no exLerlor?

3
A lormao 8ruLa de CaplLal llxo e o valor dos bens de caplLal adqulrldos pelas empresas e pelo LsLado. Cs bens de caplLal so bens
que servem para produzlr ouLros bens: mqulnas, equlpamenLos e maLerlal de consLruo. lormao 8ruLa de CaplLal llxo e
lnvesLlmenLo, mas no lnclul apllcaes flnancelras em aes, obrlgaes e ouLros aLlvos flnancelros.

Ca|xa 2.1: rec|sa de saber que.
Cuando alguem lhe dlsser que gasLamos aclma das posslbllldades" poder recomendar a
quem o dlz a lelLura de um esLudo do 8anco de orLugal e do lnL chamado lopotlto
5ltooo llooocelto Jos lomlllos 2010, publlcado em Malo de 2012.
Lendo esse esLudo flca-se a saber que em 2010:
a ma|or parte das fam|||as portuguesas (63 ) no dev|a nada aos bancos ou a
qualquer ouLra lnsLlLulo flnancelra
a ma|or parte das d|v|das das fam|||as d|z|a respe|to aqu|s|o de hab|tao
(24,3 das famlllas porLuguesas esLava a pagar empresLlmos conLraldos para
adqulrlr hablLao prlnclpal)
poucas fam|||as t|nham outras d|v|das (3,3 Llnham conLraldo empresLlmos para
adqulrlr ouLros lmvels, 13,3 Llnham conLraldo empresLlmos para ouLros flns e
apenas 7,3 esLavam a pagar empresLlmos obLldos com carLo de credlLo, llnhas de
credlLo e descoberLos bancrlos)
quem deve quem tem ma|or rend|mento e r|queza (nos 10 das famlllas com
malor rendlmenLo, 37,4 das famlllas eram devedoras no grupo das 20 com
menor rendlmenLo apenas 18,4 das famlllas esLavam endlvldadas)
uem ma|s deve quem ma|s tem (a dlvlda medlana da classe de rendlmenLo mals
elevado e cerca de duas vezes malor do que a da classe de rendlmenLo mals balxo, a
dlvlda medlana da classe de rlqueza mals elevada e quase sels vezes malor do que a
da classe de rlqueza mals balxa).
no ser o plural no gasLamos aclma das nossas posslbllldades" no mlnlmo um pouco
exagerado?

[12]

Cs fundos obLldos no exLerlor pelos bancos porLugueses foram canallzados sobreLudo
para as famlllas e as empresas sob a forma de credlLo. LnLre os credlLos concedldos as
famlllas desLaca-se claramenLe, pelo monLanLe e dlnmlca de cresclmenLo, o credlLo a
hablLao (ver grflco 2.3). no enLanLo, no obsLanLe o cresclmenLo do credlLo aos
parLlculares, a percenLagem de famlllas porLuguesas que recorreram a alguma forma de
credlLo e surpreendenLe balxa (ver calxa 2.1).
A malor parLe do credlLo concedldo as empresas fol conLralda pelas grandes empresas. Lm
ouLubro de 2012, 30 do da dlvlda das empresas dlzla respelLo a mll grandes empresas,
21 a 6 mll medlas empresas, 19 a 39 mll pequenas empresas e os resLanLes 30 a
321 mll mlcroempresas (lonLe: 8oleLlm LsLaLlsLlco 8anco de orLugal, dezembro de 2012).
LnLre os credlLos concedldos as empresas desLacam-se dols secLores: o da consLruo e o
do lmoblllrlo (ver grflco 2.4).
C afluxo de credlLo baraLo e abundanLe proplclou o alasLramenLo de aLlvldades
especulaLlvas de Lodo o Llpo, parLlcularmenLe no secLor lmoblllrlo. Se alguem gasLou
aclma das posslbllldades nesLe perlodo foram preclsamenLe os que (empresas e
parLlculares consLlLuldos em empresa) se dedlcaram a especulao lmoblllrla e bolslsLa,
mulLas vezes com recurso a fundos empresLados sem garanLlas ou com garanLlas
lnsuflclenLes. LsLes movlmenLos especulaLlvos denslflcaram as relaes opacas enLre a
esfera prlvada dos negclos e a esfera da Lomada de declso publlca, envolvendo
conLraLos de concesso e parcerlas publlco-prlvadas rulnosas para o esLado.


Crflco 2.3: orLugal 1997 - 2011, credlLo dos bancos porLugueses a parLlculares por flnalldade.
lonLe: 8anco de orLugal.
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e

PablLao
Consumo
CuLros ns

[13]


Crflco 2.4: orLugal 1997 - 2011, credlLo dos bancos porLugueses a socledades no-flnancelras
por secLor. lonLe: 8anco de orLugal.

A economla porLuguesa, que Llnha crescldo 13 enLre 1993 e 2000, expandlu-se apenas
7 nos clnco anos segulnLes (2000 - 2003) e 0,9 enLre 2003 e 2010. Crlou-se emprego e
a Laxa de desemprego desceu enLre 1993 e 2001, mas a Lendncla lnverLeu-se a parLlr
dessa daLa.

2.4 DO ENDIVIDAMENTO DVIDA PBLICA

ara orLugal a decada do euro fol de esLagnao e desemprego, o que a[uda a perceber a
razo pela qual, numa decada marcada pelo dlscurso da crlse e da conLeno oramenLal,
os resulLados na reduo dos deflces publlcos foram Lo llmlLados.
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AgrlculLura, produo
anlmal, caa, oresLa e
pesca
lndusLrlas exLracvas
lndusLrlas Lransformadoras
LlecL., gs, vapor, gua,
saneam., gesLo reslduos e
despolulo
ConsLruo
Com. grosso e reLalho,
repar.velculos, auLomvels e
moLoclclos
1ransporLes e armazenagem
Alo[amenLo, resLaurao e
slmllares
Acvldades de lnformao e
de comunlcao
Acvldades das SCS no
nancelras
Acvldades lmoblllrlas
consLruo
avldades lmoblllrlas

[14]

A dlscusso mals deLalhada dos esforos e fracassos na conLeno oramenLal" ser felLa
mals adlanLe nesLe relaLrlo. ara [ lnLeressam-nos alguns mlLos acerca da dlvlda publlca
que lnqulnam a dlscusso no espao publlco.
C prlmelro mlLo [ fol referldo. A dlvlda publlca no fol a unlca nem a prlnclpal causa do
aLaque especulaLlvo conLra orLugal em 2011. lalLa referlr ouLros dols mlLos: (a) a dlvlda
publlca e produLo de uma fesLa de despeslsmo publlco ocorrlda recenLemenLe" (b) a
dlvlda publlca resulLa de uma preferncla despeslsLa de um dos parLldos do chamado arco
da governao".
Comecemos pela fesLa despeslsLa". Clhando numa perspeLlva de longo prazo para a
evoluo da dlvlda publlca, como no grflco 2.3, verlflca-se que houve dols perlodos em
que a dlvlda publlca em percenLagem do l8 sublu mulLo e aLlnglu novos paLamares. C
prlmelro desLes perlodos ocorreu enLre 1980 e 1986 e o segundo a parLlr de 2009. LnLre
1987 e 2000 verlflca-se um pequeno decresclmo e enLre 2001 e 2008 um aumenLo.

Crflco 2.3: orLugal 1980 - 2011, ulvlda das AdmlnlsLraes ubllcas, deflce publlco em
percenLagem do l8 e clclos pollLlcos. lonLe: AMLCC

LnLre 1980 e 1986 a dlvlda publlca aumenLou de 29 para 37 do l8, lsLo e, o seu peso
no l8 dupllcou. LsLe exLraordlnrlo cresclmenLo em sels anos ocorreu no obsLanLe as
elevadas Laxas de cresclmenLo nomlnals do l8, em consequncla de deflces oramenLals
slsLemaLlcamenLe slLuados enLre os 4 e os 8 do l8 e de operaes conLablllsLlcas
pouco claras, envolvendo necessldades de flnanclamenLo llquldas do esLado decorrenLes
de operaes com aLlvos flnancelros e regularlzaes de slLuaes do passado sob a forma
de assuno de dlvldas de ouLras admlnlsLraes publlcas e de enLldades fora do
perlmeLro de consolldao oramenLal".
6


6
SanLos, Lmanuel Conalves (2012), 5em ctesclmeoto oo b coosollJoo Otomeotol, Sllabo, p. 42.
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S



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C
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S
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[13]

Lm 2009 Leve lnlclo uma nova escalada do endlvldamenLo publlco que aLe ho[e no
Lermlnou. LsLa escalada decorreu em prlmelro lugar dos grandes deflces publlcos de 2009
e 2010, resulLanLes em grande medlda do lmpacLo da recesso global e em segundo lugar,
do prolongamenLo dessa recesso em 2011, lnduzlda pela ausLerldade.
LnLre 1987 e 2008 verlflcou-se uma relaLlva esLablllzao. no enLanLo, enLre 2000 e 2006
houve um acresclmo da dlvlda, a que se sucedeu um llgelro recuo em 2007. LsLe
acresclmo ocorreu num conLexLo de proclamada conLeno oramenLal" e efeLlva
desclda dos deflces relaLlvamenLe aos da decada de olLenLa e prlmelra meLade da decada
de novenLa, por efelLo con[ugado do fraco cresclmenLo, quer do l8 (em volume), quer
dos preos.
A dlvlda publlca e porLanLo produLo de um processo, que se desenrolou ao longo de
decadas, no de um surLo de despeslsmo" recenLe. verlflcaremos adlanLe que ao longo
da decada de 2000, quer o cresclmenLo do desemprego decorrenLe da esLagnao
econmlca, quer a crlse global lnlclada em 2008 desempenharam um papel lmporLanLe no
processo de endlvldamenLo.
1o lnfundado como o mlLo do surLo de despeslsmo" recenLe e a ldela de uma
esquerda" com uma preferncla pela despesa e o endlvldamenLo e uma dlrelLa"
lncllnada para o rlgor oramenLal. na realldade, LanLo o S como o u-Su e CuS surgem
hlsLorlcamenLe assoclados a alguns perlodos de endlvldamenLo e ouLros de esLabllldade.


[16]

3. O QUE A DVIDA PBLICA?

3.1 A DVIDA DIRETA DO ESTADO

A dlvlda publlca e o resulLado de Lodos os flnanclamenLos que o esLado porLugus
sollclLou no passado para fazer face aos seus deflces. nesses deflces lncluem-se do lado da
despesa os [uros da dlvlda anLerlormenLe conLralda. aralelamenLe, o esLado Lem, em
cada ano, valores de dlvlda anLerlores que devem ser pagos (amorLlzados) de acordo com
a calendarlzao esLabeleclda. C esLado preclsa Lambem de reflnanclar esses pagamenLos.
Se no o puder fazer com os valores de recelLas do seu oramenLo, Ler de conLralr novas
dlvldas para pagar as anLerlores.
uesLe modo, a evoluo da dlvlda publlca de cada ano e deLermlnada pelo deflce
oramenLal, mas Lambem pela prprla esLruLura da dlvlda conLralda anLerlormenLe. As
emlsses de dlvlda no so conslgnadas, lsLo e, no esLo dlreLamenLe relaclonadas com
despesas especlflcas. Cs lnvesLldores, ao comprarem um LlLulo de dlvlda, sabem apenas
que esLo a flnanclar as despesas de um esLado, no conhecendo a apllcao que e felLa
do seu dlnhelro.
A ulvlda ulreLa do LsLado (uuL) e um dos prlnclpals lndlcadores da dlvlda publlca. P
ouLras formas de clculo com perlmeLros dlferenLes (ver ponLo 3.2), mas a uuL e a
medlda mals conslsLenLe e deLalhada e que e usada pelo lnsLlLuLo de CesLo do CredlLo
ubllco (lCC), a enLldade oflclal responsvel pela emlsso e gesLo de dlvlda publlca em
orLugal.
Segundo o 8oleLlm Mensal do lCC, a 30 de seLembro de 2012 a uuL aLlngla
189 731 mllhes de euros, ou se[a, 114 do l8 prevlsLo para 2012 segundo a 3. revlso
do rograma de A[usLamenLo Lconmlco e llnancelro (ALl) da Lrola. nesLe valor
lncluem-se cerca de 60 mll mllhes de euros de empresLlmos da Lrola, os quals
represenLam mals de 30 da dlvlda LoLal.
odemos caracLerlzar esLa dlvlda como sendo essenclalmenLe emlLlda em euros (93,2 ),
a uma Laxa de [uro flxa (78,3 ) e Lransaclonvel (60 ), lsLo e, represenLada por LlLulos
que podem ser Lrocados no mercado secundrlo de dlvlda publlca. Lm 31/12/2011 esLa
percenLagem era de 70 , uma desclda face aos 80 verlflcados em 31/12/2010. A
desclda do peso da dlvlda Lransaclonvel nos ulLlmos anos prende-se com a subsLlLulo
da dlvlda Lransaclonvel em C1 por dlvlda mulLllaLeral no Lransaclonvel, os empresLlmos
da Lrola.

[17]

C prlnclpal lnsLrumenLo de flnanclamenLo nos mercados so as Cbrlgaes do 1esouro
(C1s), que represenLam agora 30 da uuL. As obrlgaes mals anLlgas alnda aLlvas no
mercado foram emlLldas em 1998. C lLem segulnLe da dlvlda Lransaclonvel so os
8llheLes do 1esouro (81s), que represenLam 9 da dlvlda e so emlLldos com prazo
mxlmo de 18 meses. elo menos 83 da dlvlda aLual fol emlLlda [ no conLexLo do euro.
7

SallenLe-se alnda que 6 da uuL se enconLra em CerLlflcados de Aforro e CerLlflcados do
1esouro, lnsLrumenLos desLlnados a capLao de poupanas dos pequenos aforradores
domesLlcos.
Se conslderarmos os dados a parLlr de 2000 podemos Ler uma ldela mals clara da evoluo
da uuL. Asslm, podemos anallsar os dados em 3 momenLos: 31/12/2000, 31/12/2008 e
31/12/2012 (segundo as esLlmaLlvas apresenLadas na qulnLa revlso do ALl).
Var|ao no er|odo
31-12-2000 31-12-2008 31-12-2012 er|odo 1 er|odo 2
n. de Anos do erlodo 8 4
roduLo lnLerno 8ruLo 127,32 171,98 166,90 44,66 -3,08
valor da dlvlda 61,37 123,11 198,78 61,34 73,67
ulvlda em do l8 48,4 71,6 119,1 23,2 47,3
uros do ano 3,7 3,3 7,8 1,6 2,3
uros em do l8 2,9 3,1 4,7 0,2 1,6

Cuadro 3.1: varlao da dlvlda e dos [uros. lonLe: 8ase de dados do orld Lconomlc (CuLloo do
lMl e 8anco Mundlal) e lnL. LsLlmaLlvas para 2012: 3. revlso do ALl valores em mllhares de
mllhes de euros

nesLe quadro e posslvel verlflcar que, apesar de [ se verlflcar uma sublda nos valores da
dlvlda publlca anLes da crlse flnancelra, os ulLlmos quaLro anos apresenLam uma roLa
verdadelramenLe exploslva para esLes numeros, agravada Lambem pela recesso e
reduo dos valores do produLo. A queda do l8 lmpllca, por sl s, um agravamenLo do
peso da dlvlda, por vla de um efelLo de base, mesmo que ela se manLenha consLanLe em
Lermos nomlnals, [ que a dlvlda e sempre anallsada em proporo do l8 como medlda
de capacldade de pagamenLo naclonal.

7 uma das hlpLeses de Lrabalho desLe grupo prendla-se com a posslbllldade de o esLado porLugus esLar a ser onerado por
endlvldamenLo publlco lncorrldo no perlodo da dlLadura. Cs unlcos LlLulos em clrculao emlLldos anLes de 1974 so a serle A dos
CerLlflcados de Aforro, que fol lanada em 1960. LsLes LlLulos delxaram de ser emlLldos em 1986 mas, por serem LlLulos vlLallclos, h
alnda alguns em clrculao. naLuralmenLe, as dlvldas aLuals lncorporam emlsses reallzadas para amorLlzar valores anLerlores, mas no
e plauslvel que se conslga nesLe momenLo desLrlnar, dos valores dlsponlvels, quals so relaLlvos ao perlodo da dlLadura em orLugal.
Como mero exerclclo Lerlco, se Lomarmos por base os valores da dlvlda porLuguesa para 1973 calculados por Alessandro Mlssale,
32 mll mllhes de escudos, e os aLuallzarmos a uma Laxa de [uro medla de 7 para o momenLo aLual, fazendo a converso para euros,
Lerlamos um valor LoLal desLa dlvlda da ordem dos 3 mll mllhes de euros, ou se[a o seu valor aLual serla mulLo pouco relevanLe. (noLe-
se que o valor desLa dlvlda no e dlrecLamenLe comparvel com o valor aLual, dados os anos de lnflao que medelam ambos os
momenLos).


[18]



Crflco 3.1: Composlo da dlvlda dlreLa do esLado. lonLe: lCC

noLe-se que a uuL no lnclul aqullo que so as dlvldas a fornecedores, os aLrasados".
Lsses valores (deslgnados em lngls por otteots) no so conslderados como dlvlda dlreLa
do esLado aLe ao momenLo em que esLe Lem de emlLlr LlLulos de dlvlda para o seu
pagamenLo. ua mesma forma, no lnclul o valor de despesas conLraLadas, mas alnda no
concreLlzadas no fuLuro, como e o caso dos cusLos fuLuros das s. no se lncluem
Lambem as chamadas dlvldas conLlgenLes, que s so assumldas se cerLos evenLos
ocorrerem. LsLo nesLa caLegorla a dlvlda emlLlda com a garanLla do esLado, enLre as quals
se desLacam as garanLlas dadas aos bancos publlcos e prlvados. S se Lransformam num
cusLo para o esLado se o banco em causa no consegulr cumprlr as suas
responsabllldades.

3.2 QUEM SO OS CREDORES?

Cuando se fala da caracLerlzao da uuL, h que saber lgualmenLe quem so os nossos
credores. lsso permlLe compreender as dlnmlcas do flnanclamenLo publlco, bem como a
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/
A
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1
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l
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1
6

0
1
/
A
u
g
/
1
6

m|| m||hes
Cbrlgaes do 1esouro Cerc. Aforro Cerc. 1esouro ALl CuLros

[19]

dlnmlca sub[acenLe a petfotmooce da uuL em mercado secundrlo e os problemas a
conslderar, caso se enverede por uma operao de reesLruLurao da dlvlda ou mesmo a
recolha de enslnamenLos para fuLuras operaes de flnanclamenLo com lnsLrumenLos e
operadores de mercado.


Crflco 3.2: Composlo da uuL por Llpo de Lomador (mllhes de ). lonLe: lCC, LurosLaL, 8anco de
orLugal, 8arclas 8an

ue acordo com o LurosLaL, a dlvlda deLlda por enLldades domesLlcas, apresenLou
susLenLadamenLe uma reduo do seu peso aLe 2008, reflexo da dlverslflcao de
carLelras e da crescenLe parLlclpao de enLldades no resldenLes no mercado de C1.
uesde 1998, com a aberLura do acesso da banca no resldenLe aos lelles de C1, a banca
domesLlca fol perdendo expresso em mercado prlmrlo. 1ambem em mercado
secundrlo, vrlos foram os bancos porLugueses que se desflzeram das suas carLelras de
C1 Llrando parLldo da convergncla das Laxas de [uro e spteoJs lnLrlnseca ao euro. uepols
desLe perlodo lnlclal, a quoLa da banca domesLlca esLablllzou em Lorno de 4 aLe 2008.
Com o Luro, as ouLras lnsLlLules flnancelras, por exemplo seguradoras e fundos de
penses, passaram Lambem a dlverslflcar as suas carLelras de lnvesLlmenLo adqulrlndo
dlvlda soberana que no a orLuguesa. A sua quoLa aLlnglu um mlnlmo de 8.3 em 2007.
1ambem as famlllas comearam a dlverslflcar as apllcaes das suas poupanas. A medlda
que os premlos de permanncla dos CerLlflcados de Aforro foram sendo penallzados, as
poupanas foram canallzadas para fundos moneLrlos e de lnvesLlmenLo melhor
remunerados, oferecldos pela banca prlvada, sendo mesmo desmoblllzadas para fazer
face a aqulslo de hablLao. A sua quoLa reduzlu-se de um quarLo do LoLal da dlvlda para
meros 3. As empresas, por seu Lurno, Lm vlndo a apresenLar uma presena marglnal em
Lorno de 2.

[20]

Com a crlse a Lendncla de conLrao do peso das famlllas permanece. orem, a banca e
as lnsLlLules flnancelras no moneLrlas comeam a reforar a sua presena
aumenLando de 4, em 2008, para 13, em 2012, no prlmelro caso e de 9 para 16 em
2011 e 12 em 2012, no segundo caso. LsLe reforo resulLa, por um lado, dos cotty ttoJe,
operaes lnLermedladas pela banca nas quals a dlvlda soberana adqulrlda e enLregue
como colaLeral nas facllldades de cedncla de llquldez [unLo do 8CL, sendo remunerados
pelo dlferenclal de Laxas de [uro. or ouLro lado, Lem-se asslsLldo a uma moblllzao de
fundos domesLlcos para apolar o programa de flnanclamenLo publlco, em especlal por
parLe de ouLras enLldades publlcas.


Crflco 3.3: LsLruLura da composlo da uuL por Llpo de Lomador. lonLe: lCC, LurosLaL, 8anco de orLugal,
8arclas 8an

LnLre 2002 e 2008, a dlvlda nas mos de no resldenLes fol crescendo susLenLadamenLe
de 30 para 80, deLlda malorlLarlamenLe por bancos (cerca de 30 da dlvlda LoLal) mas
Lambem por lnvesLldores flnals (28). Com a crlse asslsLe-se a um desfazer das posles
por parLe da banca no resldenLe. Com o ALl e a Lrola, esLa queda acenLua-se Lambem
por parLe de lnvesLldores lnsLlLuclonals. nesLe momenLo, bancos e lnvesLldores flnals no
resldenLes represenLam, cada, cerca de 12 do LoLal da dlvlda. C desfazer das posles da
banca no resldenLe Leve como conLraparLlda o 5ecotltles Motket ltoqtomme (SM)
crlado pelo 8CL como medlda exLraordlnrla de cedncla de llquldez ao secLor flnancelro.
ue acordo com o 8arclas 8an, o 8CL comprou cerca de 20 mll mllhes de dlvlda
orLuguesa (11) aLraves do SM.
or ouLro lado, uma nova dlnmlca fol lnLroduzlda com o tollovet (reflnanclamenLo) da
dlvlda venclda. LsLa passou a ser flnanclada por empresLlmos mulLllaLerals, sendo deLlda
pelo lMl, lLLl e MLLl (no caso das enLldades coordenadas pela uL, os ouLros esLados-

[21]

membros so os credores flnals) os quals represenLavam em 2012 cerca de 32, ou
42.3 caso conslderemos a dlvlda adqulrlda pelo 8CL aLraves do SM. AsslsLe-se, asslm, a
uma subsLlLulo dos credores prlvados por enLldades oflclals que relvlndlcam Je focto um
esLaLuLo de supersenlorldade (ou se[a, de credores prlorlLrlos), mesmo nos casos em que
adqulrlram a dlvlda em mercado secundrlo em lgualdade com os resLanLes credores
prlvados. no caso de uma reesLruLurao da dlvlda, esLe aspecLo e parLlcularmenLe
lmporLanLe dado que obrlgar a uma escolha sobre qual o LraLamenLo a dar as enLldades
oflclals. Como e sabldo, exlsLe uma menor margem de negoclao [unLo desLas enLldades
por recelo de penallzaes fuLuras no comerclo exLerno e nas relaes dlplomLlcas.
orem, acolher as lmposles das enLldades oflclals obrlgar a lmposlo de um corLe
(boltcot) mals slgnlflcaLlvo sobre o secLor prlvado e mesmo sobre os lnvesLldores
domesLlcos, a semelhana do plano de envolvlmenLo do secLor prlvado (Sl) na Crecla. C
ponLo mals lmporLanLe a sallenLar e que a subsLlLulo da dlvlda deLlda pela banca no
resldenLe por enLldades mulLllaLerals poder llmlLar a reallzao de uma resLruLurao
selecLlva que vlse proLeger alguns dos credores, nomeadamenLe pequenos aforradores ou
fundos de penses publlcos. lnvesLldores flnals que no esLlveram na orlgem da crlse e
com menor robusLez para acolher as perdas dlrecLas lmposLas por uma resLruLurao da
dlvlda podero ser obrlgados a suporLar esLas perdas. C mesmo se passa ao nlvel dos
conLrlbulnLes dos esLados membros, caso um boltcot se[a Lambem apllcado as enLldades
oflclals.

3.3 DVIDAS H MUITAS

Cualquer anllse dos valores da dlvlda publlca esbarra, desde logo, na deflnlo dos
valores que se lncluem nesse concelLo. Conslderando a complexldade do aparelho do
LsLado, os Llpos de lnsLlLules que nele se lncluem e as vrlas formas de flnanclamenLo
que exlsLem, dlferenLes organlsmos foram desenvolvendo deflnles especlflcas para a
dlvlda publlca. L lmporLanLe perceber as dlferenas na consLlLulo desLes concelLos de
modo a perceber qual o mals lndlcado para cada Llpo de anllse.
ara perceber alguns desLes concelLos e preclso perceber a consLlLulo do seLor publlco e
conhecer as componenLes que so conslderadas, ou no, em cada deflnlo.

3.3.1 Sector Pblico e Administraes Pblicas

C Setor b||co e composLo pelo con[unLo das oolJoJes lostltocloools pobllcos. 1m em
comum o facLo de esLarem sob o conLrolo publlco, e podem ser classlflcadas de dlferenLes
formas.

[22]

As oolJoJes lostltocloools oo metcootls, reparLem-se por Lrs subseLores:
! AdmlnlsLrao CenLral (LsLado Servlos e lundos AuLnomos)
! AdmlnlsLrao Local e 8eglonal
! Segurana Soclal
As oolJoJes lostltocloools metcootls reparLem-se em duas caLegorlas:
! Lmpresas publlcas no flnancelras
! Socledades publlcas flnancelras

As adm|n|straes pb||cas represenLam o con[unLo das oolJoJes lostltocloools pobllcos
cu[as necessldades de flnanclamenLo deflnem o deflce e a dlvlda publlca. So composLas
pelos subsecLores oo metcootls e alnda por algumas unldades do sectot metcootll que
vleram a ser conslderadas como dependenLes do LsLado e que, por lsso mesmo, foram
reclasslflcadas como lnLegrando o seu perlmeLro. LsLo nesLa slLuao as empresas cu[as
recelLas so malorlLarlamenLe publlcas (mals de 30) como e o caso da arque Lscolar,
LsLradas de orLugal, 8LlL8, MeLro de Llsboa, MeLro do orLo e 81, enLre ouLros. LsLa
reclasslflcao deu orlgem a lnLegrao das suas conLabllldades nas conLas das
admlnlsLraes publlcas, passando a conLrlbulr para o deflce e dlvlda publlcos.


Cuadro 3.2: uecomposlo do SeLor ubllco


[23]

3.3.2 Dvida pblica na tica de Maastricht

LsLa e a medlda normalmenLe uLlllzada para avallar o nlvel de endlvldamenLo das
admlnlsLraes publlcas. C concelLo enconLra-se deflnldo no rocedlmenLo dos ueflces
Lxcesslvos no 1raLado de MaasLrlchL. A ulvlda ubllca na Llca de MaasLrlchL corresponde
ao valor nomlnal das responsabllldades bruLas consolldadas das admlnlsLraes publlcas
(no flnal de cada ano). L uma medlda bruLa" no senLldo em que no desconLa as
responsabllldades do LsLado os aLlvos flnancelros que esLe deLem peranLe ouLros. L uma
medlda consolldada" porque exclul as responsabllldades cu[os aLlvos flnancelros
correspondenLes so deLldos por ouLras unldades do seLor das admlnlsLraes publlcas,
ou se[a, exclul dlvldas enLre lnsLlLules das admlnlsLraes publlcas. L avallada ao valor
nomlnal, ou se[a, as responsabllldades so conLablllzadas ao seu valor faclal, que
corresponde ao valor conLraLualmenLe acordado com os credores, e no ao valor dos
aLlvos no mercado num deLermlnado momenLo.

3.3.3 Dvida Directa do Estado

1al como o nome lndlca, a dlvlda dlreLa lnclul apenas a dlvlda emlLlda pelo subseLor
LsLado, enquanLo a dlvlda de MaasLrlchL lnclul dlvlda emlLlda/conLralda por Lodas as
enLldades classlflcadas no seLor lnsLlLuclonal das admlnlsLraes publlcas - o que lnclul um
numero de empresas publlcas que agora lnLegram o perlmeLro de consolldao (e.g.
8efer, MeLro de Llsboa, S1C). Ao conLrrlo da dlvlda de MaasLrlchL, esLa no e
consolldada, refleLlndo Lodos os passlvos do subseLor. ulverge alnda do concelLo de
MaasLrlchL na medlda em que lnclul a caplLallzao acumulada dos CerLlflcados de Aforro.

3.3.4 Dvida no mbito do PAEF

ara efelLos de avallao do rograma de AsslsLncla Lconmlca e llnancelra, o Coverno
reporLa uma nova medlda de dlvlda publlca, em Ludo semelhanLe a dlvlda de MaasLrlchL, a
exceo de algumas slLuaes prevlsLas no memorando, nomeadamenLe: dlvlda conLralda
para efelLos de recaplLallzao da banca depslLos do lCC pagamenLo anLeclpado da
margem dos empresLlmos do lLLl revlses ao valor da dlvlda posLerlores ao momenLo de
deflnlo dos llmlLes lmpacLo da reavallao da dlvlda as Laxas de cmblo do programa.



[24]

IUN]12
(1) ulvlda no consolldada do secLor publlco no flnancelro 249,8
(2) ulvlda das empresas publlcas no flnancelros no lncluldas nas admlnlsLraes publlcas 19,0
(3)=(1-2) ulvlda no consolldada das admlnlsLraes publlcas 230,8
uo pool. JlvlJo oo coosollJoJo Jo oJmlolsttoo ceottol 217,2
uo pool. JlvlJo oo coosollJoJo Jo oJmlolsttoo locol e teqloool 13,6
(4) ulvlda enLre enLldades das admlnlsLraes publlcas 28,6
(S)=(3-4) ulvlda Consolldada das admlnlsLraes publlcas 201,2
(6) CredlLos comerclals obLldos pelas A 3,8
(7)=(S-6) ulvlda na Llca de MaasLrlchL 198,1
(8) ulvlda na Llca de MaasLrlchL llqulda de depslLos da admlnlsLrao cenLral 182,0
(9) Lxcluses para efelLo do crlLerlo de desempenho do ALl 27,2
(10)=(7-9) ulvlda das admlnlsLraes publlcas para efelLos do crlLerlo de desempenho do ALl 170,9
Cuadro 3.3: ConcelLos de dlvlda publlca - MaasLrlchL versus ALl

3.4 COMO FINANCIADA A DVIDA PBLICA?

PablLualmenLe, num reglme que assenLa predomlnanLemenLe no flnanclamenLo aLraves
de lnsLrumenLos de mercado, quando falamos em emlLlr dlvlda, esLamos a falar da crlao
de LlLulos flnancelros que represenLam parcelas do empresLlmo" que os dlversos
credores fazem ao LsLado, essenclalmenLe Cbrlgaes do 1esouro (C1). ue uma forma
slmpllflcada, quando o LsLado preclsa de dlnhelro, prope ao mercado flnancelro a
emlsso de um LlLulo que represenLe essa dlvlda e pelo qual pagar um deLermlnado [uro.
Lsses LlLulos podem depols ser Lransaclonados em mercado secundrlo enLre
lnLermedlrlos flnancelros e/ou lnvesLldores flnals.
na malor parLe dos casos, o que aconLece e que o LsLado, aLraves do lCC, avlsa um grupo
de bancos com quem Lrabalha dlreLamenLe (os Cperadores Lspeclallzados de valores do
1esouro - CLv1) que val emlLlr um deLermlnado monLanLe de dlvlda, numa deLermlnada
daLa segundo um calendrlo prevlamenLe anunclado ao mercado, aLraves da venda" de
LlLulos com caracLerlsLlcas deLermlnadas (como o perlodo de durao do LlLulo -
maLurldade - ou o Llpo de pagamenLo de [uros). na daLa flxada, esLes bancos parLlclpam
num lello em que submeLem proposLas (blJs) para a compra de LlLulos que so
ordenados ascendenLemenLe pela Laxa de [uros lmpllclLa (ylelJ). Caso se[am acelLes os

[23]

seus blJs, no flnal enLregam o dlnhelro ao LsLado para, de acordo com as condles
deflnldas, receberem [uros e, na daLa de venclmenLo do LlLulo, receberem de volLa do
LsLado o valor LoLal que lnvesLlram (o ptloclpol, pago com a amorLlzao do LlLulo).
Cs [uros dos LlLulos podem ser anallsados aLraves de duas Laxas de [uro dlferenLes que e
lmporLanLe desLacar: a Laxa de cupo e a chamada ylelJ. A Laxa de cupo e a Laxa de [uro
nomlnal oflclal do LlLulo e a Laxa que deLermlna os cupes a pagar anualmenLe na daLa de
pagamenLo de [uros. A ylelJ e a Laxa real de cusLo para o LsLado que se deve uLlllzar nas
anllses. A dlferena enLre esLas duas Laxas esL no valor lnlclal pago pelo LlLulo que,
hablLualmenLe no e exaLamenLe lgual ao seu valor nomlnal, podendo ser vendldo a
premlo ou a desconLo quando vendldo, respeLlvamenLe, aclma ou abalxo do par (100).
ve[amos um exemplo: se o LsLado emlLlr um LlLulo a dez anos com valor nomlnal de 100
euros e uma Laxa flxa de cupo de 3, lsso quer dlzer que Lodos os anos, o LsLado val
pagar 3 euros ao lnvesLldor que o comprar. uez anos depols, na daLa de maLurldade do
LlLulo, o LsLado pagar os [uros desse ano (3) mals o valor nomlnal do LlLulo, ou se[a, um
LoLal de 103. no enLanLo, o lello de venda dos LlLulos e felLo com base no valor enLregue
pelos lnvesLldores que se slLua aclma ou abalxo do par" ou se[a, abalxo do valor nomlnal
do LlLulo. Se, no nosso exemplo, o LsLado s consegulsse obLer 80 euros pelo LlLulo de 100,
mas conLlnuando a pagar o cupo oflclal de 3 euros, a verdadelra Laxa de [uro que o
LsLado Lerla de pagar, ylelJ, serla: 3/80 6,23
8
.
Aps esLa prlmelra colocao que envolve o soberano e os lnLermedlrlos flnancelros (os
CLv1), a que se chama mercado prlmrlo, os bancos podem comprar e vender esLes
LlLulos enLre sl ou coloc-los [unLo dos lnvesLldores flnals. A essas operaes de Lransao
posLerlores, que [ no envolvem o LsLado, chama-se mercado secundrlo. LsLe mercado
funclona dlarlamenLe, ao conLrrlo do mercado prlmrlo, o que quer dlzer que as
varlaes dlrlas das Laxas de [uro que podemos observar nos [ornals se referem apenas
as ylelJs obLldas no mercado secundrlo. C seu valor varla dlarlamenLe porque, como
menclonmos anLes, mesmo quando as Laxas de cupo so flxas, o que faz varlar os [uros
efeLlvos dos LlLulos e o preo oferecldo pelos lnvesLldores e esse pode sofrer fluLuaes
slgnlflcaLlvas.
Se bem que Laxas crescenLes nesLe mercado no lmpllquem dlreLamenLe cusLos acrescldo
para o LsLado, essas Laxas dlrlas so lmporLanLes, porque refleLem a perceo de rlsco
dos mercados. Asslm, esLas Laxas podem, efeLlvamenLe, vlr a condlclonar as Laxas de [uro
pagas pelo soberano. Cuando chegar o momenLo de o LsLado emlLlr nova dlvlda, o preo
desLa ser condlclonada pelo seu preo no mercado secundrlo. or exemplo, se o LsLado
qulser emlLlr, no mercado prlmrlo, dlvlda a clnco anos a uma Laxa de [uro de 3, mas se

8
na realldade, esLe e um clculo mulLo slmpllflcado. Cs clculos reals dos mercados flnancelros enLram em
llnha de conLa com Lodos os pagamenLos aLe a maLurldade do LlLulo, lnclulndo o dlferenclal enLre o valor
pago e o valor nomlnal pago na maLurldade, que consLlLul Lambem uma forma de remunerao do
lnvesLldor (e que no nosso exemplo serla 20).

[26]

Lem LlLulos seus no mercado secundrlo que Lambem sero amorLlzados daqul a 3 anos
que rendem [uros de 8 no mercado secundrlo, o LsLado pode no consegulr colocar a
sua dlvlda a no ser que aumenLe a Laxa de [uro que esL a pagar para nlvels comparvels
aos dos mercados flnancelros.
LsLa arqulLeLura flnancelra coloca os LsLados numa poslo vulnervel face a aLaques
especulaLlvos dos agenLes flnancelros e das agnclas de noLao. A especulao em Lorno
da capacldade de pagamenLo de um LsLado permlLe um aumenLo da volaLllldade de
preos da dlvlda (o seu [uro), onde os agenLes flnancelros conseguem lucrar largamenLe,
quer com movlmenLos de aumenLo da Laxa de [uro, quer com a sua reduo (como
aconLeceu com os LlLulos comprados ao longo do ulLlmo ano pela banca porLuguesa).
A medlda que esLe processo especulaLlvo se desenrola, os nlvels de [uros podem comear
a ser conslderados lnsuporLvels. A desconflana sobre a capacldade de pagamenLo
naclonal que allmenLa a especulao Lorna-se asslm uma profecla auLo-reallzada". C
LsLado delxa de se consegulr flnanclar porque o [uro exlgldo e demaslado alLo. lol esLe o
processo por que passou orLugal no lnlclo de 2011 e a Crecla no ano anLerlor.

[27]



3.4.1 Instrumentos de mercado

Como menclonmos no ponLo anLerlor, a dlvlda pode ser colocada no mercado aLraves de
vrlos lnsLrumenLos, com dlferenLes caracLerlsLlcas de [uros, reembolso e desLlnaLrlos.
no caso porLugus, o boleLlm mensal do lCC permlLe-nos Ler uma ldela dos prlnclpals
lnsLrumenLos de dlvlda e da sua lmporLncla. no quadro que se segue apresenLamos
algumas das prlnclpals caracLerlsLlcas dos lnsLrumenLos uLlllzados pelo lCC, ordenados
pela sua lmporLncla na composlo da uuL em 30/11/2012.


9
hLLp://.bporLugal.pL/pL-
1/C8ancoeoLuroslsLema/SlsLemaLuropeude8ancosCenLrals/8CL/Comunlcados/aglnas/combce20120906-1.aspx
10
hLLp://.dn.pL/lnlclo/economla/lnLerlor.aspx?conLenLld2972320

Ca|xa 3.1: A |nterveno do 8CL - 1ransaces Monetr|as Def|n|t|vas
um dos faLores deLermlnanLes na aLual crlse que afeLa os palses perlferlcos europeus enconLra-se na
ausncla de um 8anco CenLral Luropeu com a mesma aLuao da observada em palses como a Cr-8reLanha
ou os LuA. nesLes palses, numa slLuao em que os lnvesLldores por medo, pnlco ou razes especulaLlvas
decldem vender as obrlgaes do Lesouro que deLm, lmpllcando uma sublda da sua Laxa de [uro lmpllclLa, o
8anco CenLral pode lnLervlr comprando LlLulos, com o ob[eLlvo de manLer o seu preo e, consequenLemenLe,
a Laxa de [uro lmpllclLa. L, pols, no conLexLo do quadro aclma descrlLo que surge a declso do 8CL de
assumlr no LuroslsLema o papel de presLamlsLa de ulLlmo recurso e de se compromeLer a comprar no
mercado secundrlo obrlgaes do Lesouro de forma, se necessrlo, lllmlLada para asslm garanLlr o fuLuro
do Luro. As Lransaes efeLuadas com esLe propslLo sero conhecldas por 1ransaes MoneLrlas
ueflnlLlvas (1Mu) (CuLrlghL MoneLar 1ransacLlons - CM1s) e o quadro do seu funclonamenLo fol Lornado
publlco a 6 de seLembro ulLlmo Lendo conLrlbuldo declslvamenLe para a subsequenLe desclda das Laxas de
[uro da dlvlda soberana perlferlca.
no enLanLo, uma condlo necessrla para as 1ransaes MoneLrlas ueflnlLlvas e a exlsLncla de rlgorosa
e efeLlva condlclonalldade"
9
, o que slgnlflca que os palses alvo de operaes 1Mu Lm obrlgaLorlamenLe de
acelLar programas de a[usLamenLo macroeconmlco, ou de preveno, assoclados a programas do lundo
Luropeu de LsLabllldade llnancelra/Mecanlsmo Luropeu de LsLabllldade, com o envolvlmenLo do lMl. Cu
se[a, a lnLerveno do 8CL esL condlclonada a acelLao de pollLlcas de ausLerldade. or ouLro lado, ao
condlclonar esLe apolo a palses com efeLlvo acesso aos mercados flnancelros, palses como orLugal esLo
nesLe momenLo fora do seu alcance.
LnLre ouLros economlsLas, oseph SLlgllLz
10
crlLlcou o funclonamenLo desLe programa, aflrmando que, [e o
8anco CenLral Luropeu conLlnuar a fazer das pollLlcas de ausLerldade uma condlo para os seus
flnanclamenLos, lsso s lr agravar o esLado da doena". LsLe nobel da Lconomla aflrmou alnda que a
moderada acalmla que se segulu ao anunclo do 8anco CenLral Luropeu (8CL) do mecanlsmo de compra
lllmlLada de dlvlda no passa de um pallaLlvo Lemporrlo".

[28]

Instrumentos
de D|v|da
Va|or
(m||hes )
do tota|
de d|v|da
1ransac|o-
nve|
Cupo ] Iuro razo Dest|natr|os e Cbservaes
Cbrlgaes do
1esouro (C1)
93.626 47,48 Slm llxo
Medlo e longo prazo.
LnLre 1 e 30 anos
(nunca ulLrapassou
os 30 anos)
lnLermedlrlos flnancelros (banca)
e lnvesLldores flnals do seLor
flnancelro (lnc. bancos cenLrals,
seguradoras, fundos de penses)
8llheLes do
1esouro (81)
19.833 10,06 Slm
llxo, por desconLo -
[uro e desconLado no
valor a enLregar pelo
lnvesLldor na compra
do LlLulo.
CurLo prazo
(aLe 18 meses)
lnLermedlrlos flnancelros (banca)
e lnvesLldores flnals do seLor
flnancelro (lnc. bancos cenLrals,
seguradoras, fundos de penses)
CerLlflcados de
Aforro (CA)
9.667 4,90 no
varlvel lndexada,
com premlos de
permanncla e
llmlLes mxlmos
Longo razo
Serles A e 8 sem
prazo: LlLulos
permanecem aLlvos
aLe ao resgaLe
Serle C: 10 anos
arLlculares
CerLlflcados
Lspeclals de
ulvlda de
CurLo razo
(CLDIC)
6.028 3,06 no
llxo - baseado nas
Laxas de 81s
Comparvels
CurLo prazo
(aLe 18 meses)
LnLldades do SeLor ubllco
AdmlnlsLraLlvo e Lmpresas
ubllcas, su[elLas ao prlnclplo de
unldade de Lesourarla do LsLado. L
uma forma de garanLlr que os seus
excedenLes so apllcados no
prprlo LsLado e no no para o
seLor flnancelro.
Medlum 1erm
noLes (M1N)
2.947 1,49 Slm
llxo, varlvel ou
flexlvel - depende do
que for acordado
com o comprador
lnlclal do LlLulo.

Medlo razo
(aLe clnco anos)
LnLldades do seLor flnancelro com
necessldades especlflcas em
Lermos de condles de emlsso,
nomeadamenLe a emlsso em
moedas especlflcas ou com
padres de Laxa de [uro
personallzados (varlvels ao longo
do Lempo ou lndexados). LsLe
lnsLrumenLo permlLe dlrlglr produ-
Los para lnvesLldores especlflcos
negocladas de forma prlvada e
no nos mercados.
CerLlflcados
1esouro (C1)
1.419 0,72 no
llxo mas crescenLe
consoanLe o Lempo
de permanncla do
lnvesLldor
Longo prazo
(10 anos)
arLlculares
CerLlflcados
Lspeclals de
ulvlda ubllca
de Medlo e
Longo razo
(CLDIM)
131 0,08 no
llxo - baseado nas
Laxas de C1s
Comparvels
Medlo e Longo prazo
-venclmenLo sempre
superlor a 18 meses e
colncldenLe com uma
daLa de venclmenLo
de uma C1 aLlva no
mercado a acordar
enLre as parLes
Cs mesmos que no caso dos
CLulCs. LsLe lnsLrumenLo e
relaLlvamenLe recenLe: fol crlado
apenas em 2011, [ numa alLura
de dlflculdades nas conLas
publlcas, dal a sua fraca
expresso.
CuLros 1.012 0,31 --- --- --- ---
Subtota| 134.683 68,29
rograma de
AsslsLncla
llnancelra
62.327 31,71 no
LmpresLlmos
MulLllaLerals
Longo prazo 1ro|ka: ILLI ] MLLI ] CL
D|v|da 1ota| 197.209 100,00
Cuadro 3.4: lnsLrumenLos de dlvlda. lonLe: lCC

[29]


3.4.2 Papel do IGCP e do sistema financeiro

Lm 1999 fol crlado o lnsLlLuLo do CredlLo ubllco (lCC) com funes de emlsso e gesLo
da ulvlda ubllca. A Lel-quadro da ulvlda ubllca (Lel n. 7/98 de 3 de feverelro) deflne
como ob[eLlvos da gesLo da dlvlda a mlnlmlzao de cusLos a longo prazo e llmlLao de
exposlo a rlscos, acompanhadas da unlformlzao da dlsLrlbulo desses cusLos,
lnclulndo amorLlzaes, pelos dlferenLes oramenLos anuals. nos ulLlmos meses o lCC
sofreu uma mudana lmporLanLe. AnLes de mals passou a deslgnar-se Agncla de CesLo
da 1esourarla e da ulvlda ubllca - lCC, L..L. e passou a ser uma empresa publlca com
regras de gesLo e conLraLao de funclonrlos lndependenLes da AdmlnlsLrao ubllca.
Alem dlsso, assumlu novas responsabllldades no que dlz respelLo a gesLo generallzada
dos flnanclamenLos publlcos. A crlao dos CLulMs e CLulCs e dlsso um exemplo: ao
empresLar as duas dlsponlbllldade em fundos do LsLado, os organlsmos publlcos no esLo
a coloc-los no seLor flnancelro. uo mesmo modo, se os flnanclamenLos de cada
organlsmo forem obLldos pelo lCC e no pelo organlsmo de modo lsolado no seLor
flnancelro, em prlnclplo ser posslvel obLer cusLos de flnanclamenLo mals balxos para o
con[unLo do seLor publlco. uo mesmo modo, a parLlr de agora o lCC ser responsvel
pelas apllcaes flnancelras desLes organlsmos, sobreLudo quando esLas envolverem
produLos derlvados.
na lel prev-se que se possa reallzar uma gesLo mals aLlva da dlvlda, passando das
slmples operaes de emlsso, compra e venda de LlLulos, para lnsLrumenLos mals
complexos. C lCC Lem mandaLo para reallzar as operaes flnancelras () Lldas por
adequadas, nomeadamenLe operaes envolvendo derlvados flnancelros, Lals como
operaes de Lroca (saps) do reglme de Laxa de [uro, de dlvlsa e de ouLras condles
flnancelras, bem como operaes a prazo, fuLuros e opes, Lendo por base as
responsabllldades decorrenLes da dlvlda publlca".
11

A |mportnc|a da d|v|da pb||ca nos mercados f|nance|ros
Ao nlvel das relaes enLre os emlssores de dlvlda publlca e os mercados flnancelros,
convem alnda realar o reverso da medalha: do lado do slsLema flnancelro a dlvlda
soberana e absoluLamenLe cruclal. Apesar da crlse, o slsLema flnancelro conLlnua a
acumular enormes quanLldades de fundos que e suposLo o slsLema canallzar para flns
renLvels com nlvels conLrolados de rlsco. ALe a crlse das dlvldas soberanas, as obrlgaes
de dlvlda publlca eram o prlnclpal aLlvo renLvel com rlsco quase nulo. uo mesmo modo,
enLldades que gerem fundos de mulLo longo prazo como fundos de penses ou de seguros
apllcam parLes consldervels dos seus fundos em obrlgaes soberanas ao mesmo Lempo

11 Cs derlvados so produLos flnancelros que Lm por base ouLros produLos flnancelros. or exemplo, no mercado de fuLuros"
vendem-se promessas de compra e venda de um deLermlnado produLo no fuLuro um derlvado fuLuro" a um preo flxo [ ho[e.

[30]

que os bllheLes do Lesouro [ogam um lmporLanLe papel na gesLo de mercados
moneLrlos e lnLerbancrlos. L esLa necessldade de apllcar valores em dlvlda soberana
sem rlsco que leva a uma Lransferncla como a que se Lem podldo observar na Luropa. Cs
fundos que no esLo dlsponlvels para os palses perlferlcos so Lransferldos, por exemplo,
para a Alemanha, onde o afluxo de fundos e Lal que as lelds chegam a aLlnglr valores
negaLlvos.
no conLexLo europeu, os LlLulos de dlvlda publlca Lm vlndo a ganhar mals relevo pelo
facLo de serem acelLes pelos flnancladores, nomeadamenLe, pelo 8anco CenLral Luropeu,
como garanLlas dos empresLlmos felLos aos bancos prlvados.

3.4.3 A troika

Cs flnancladores do ALl, normalmenLe referldos como 1rola, lsLo e, o lundo MoneLrlo
lnLernaclonal (lMl), a Comlsso Luropela (CL) e o 8anco CenLral Luropeu (8CL). ue uma
forma mals exaLa, os dols ulLlmos flnancladores no so dlreLamenLe esLas enLldades mas
anLes dols mecanlsmos europeus por elas crlados, com caracLerlsLlcas e regras de
funclonamenLo especlflcas. 1raLa-se do lundo Luropeu de LsLabllldade llnancelra (lLLl)
e do Mecanlsmo Luropeu de LsLablllzao llnancelra (MLLl).
Ambos os fundos se flnanclam eles prprlos nos mercados flnancelros, aLraves da emlsso
de obrlgaes garanLldas pelo con[unLo dos seus LsLados-Membros. C lMl, por seu lado,
funclona com um slsLema de quoLas de cada pals e e a parLlr dessas quoLas que gera os
fundos necessrlos para os seus programas. no lnlclo do ALl, surglram mulLas duvldas
sobre o real cusLo do empresLlmo.
Apesar de nesLe momenLo [ ser posslvel obLer dados mals concreLos, as duvldas relaLlvas
aos cusLos reals do empresLlmo subslsLem dado que elas so orlglnadas, por um lado, pela
complexldade do esquema de pagamenLos crlado (que lncluem Laxas de mercado, Laxas
varlvels e valores progresslvos de comlsses) e, por ouLro, pelo facLo de no Ler sldo
apresenLado ao publlco nenhum documenLo oflclal enLre as parLes onde esse cusLo flcasse
expllclLamenLe deflnldo.
C 8anco de orLugal procurou esclarecer esLas condles numa brochura sobre o
rograma, publlcada em 2011. Segundo esse documenLo as condles do programa
serlam as segulnLes:
! lundos Luropeus: 26 mll mllhes 26 mll mllhes de euros
" valores dlsponlblllzados em 14 presLaes (Lranches)
" uros pagos anualmenLe

[31]

" uros e cusLos assoclados:
# MLLl - cusLo de flnanclamenLo obLldo pelo fundo no mercado ao emlLlr
dlvlda para flnanclar cada Lranche, acrescldos cusLos admlnlsLraLlvos no
especlflcados
# lLLl - cusLo de flnanclamenLo obLldo pelo fundo no mercado ao emlLlr
dlvlda para flnanclar cada Lranche e alnda valores de cusLos admlnlsLraLlvos
no especlflcados. Acresce 0,3 de comlsso de servlo por cada
empresLlmo
# Ambos os fundos cobravam, lnlclalmenLe, uma margem de lucro de 2 a
acrescer a esLes cusLos. Lm ulho de 2011, na sequncla das negoclaes
relaLlvas a Crecla, esLas margens de lucro foram ellmlnadas para ambos os
palses.

! lMl: 23,74 mll mllhes de ulrelLos Lspeclals de Saque (Su8) - aproxlmadamenLe 26 mll
mllhes de euros
" valores dlsponlblllzados em 13 presLaes (Lranches)
" 8eembolso enLre 2013 e 2024 - cada Lranche e paga em 12 presLaes
semesLrals, a pagar a parLlr de 4,3 anos aps o desembolso lnlclal. Cs [uros so
pagos LrlmesLralmenLe, mas calculados semanalmenLe de acordo com a Laxa de
[uro de referncla dos dlrelLos especlals de saque.
" uros e cusLos assoclados:
# 1axa de [uro Su8 1
# SobreLaxa de 2 a parLlr do momenLo em que o empresLlmo ulLrapasse
300 da quoLa de orLugal no lMl (ou se[a, aclma de cerca de 3,4 mll
mllhes de euros). LsLa sobreLaxa aumenLa para 3 aps 3 anos de
empresLlmo. Acresce 0,3 de comlsso de servlo por cada
empresLlmo.

Cs valores das Laxas de [uro so complexos e dlflcels de prever porque dependem da
evoluo das Laxas de [uro de mercado, mas permlLem-nos fazer alguns clculos slmples
para ballzar a anllse desLes flnanclamenLos.
Lm Lermos de cusLos globals do programa, dadas as lncgnlLas relaLlvas a evoluo das
Laxas de [uro, podemos uLlllzar as prevlses de cusLo LoLal dos empresLlmos (lnclulndo

[32]

comlsses) apresenLadas pelo lCC no seu 8oleLlm mensal de dezembro de 2012: 3,1
para os fundos europeus e 4,1 para o flnanclamenLo do lMl, o que darla uma medla de
3,4 apllcvel ao LoLal dos valores [ recebldos (61.693 mllhes de euros). um ponLo a
reLer e que, com o desenrolar do programa e com as condles enLreLanLo negocladas
para os palses com programas de a[usLamenLo, as maLurldades medlas dos empresLlmos
europeus foram aumenLando, slLuando-se agora nos 12,4 anos para o MLLl e 14,6 anos
para o lLLl. Cs empresLlmos do lMl manLem-se com um prazo medlo de maLurldade de
7,3 anos, o que leva a medla para os 11,3. Se Lomarmos por base as Laxas e maLurldades [
conhecldas e as exLrapolarmos para o LoLal dos empresLlmos acordados, que esLaro
LoLalmenLe enLregues no prlmelro semesLres de 2013, podemos aponLar para valores
slmpllflcados dos cusLos LoLals:


1axa
md|a de
[uro e
com|sses*
Va|or g|oba|
do
emprst|mo
Matur|dade*
Custo
anua|
(mm )
Custo tota|
(mm )
lLLl 3 26 12,4 0,78 9,67
MLLl 3 26 14,6 0,78 11,39
1ota| Luropeu 3 S2 --- 1,S6 21,06
lMl 4,1 26 7,3 1,07 7,78
1ota| gera| 3.4 78 11,3 2,63 28,84

Cuadro 3.3: Condles do empresLlmo da Lrola. lonLe: uados do boleLlm mensal do lCC de
uezembro de 2012 () e clculos lAC.

LsLe valor darla um cusLo mlnlmo do LoLal dos empresLlmos da ordem dos 29 mll mllhes
de euros. CuanLo aos prazos de reembolso das vrlas Lranches, podemos observar o
grflco de amorLlzaes de dlvlda do mesmo boleLlm do lCC:



[33]

Crflco 3.3 - ulvlda de medlo e longo prazo. lonLe: lCC

CuanLo as Lranches de flnanclamenLo alnda a receber, esses valores sero enLregues alnda
no prlmelro semesLre de 2013, o que lmpllca que orLugal Ler de se flnanclar nos
mercados a parLlr desse momenLo, nomeadamenLe para reembolsar a malor parLe dos 6
mll mllhes de amorLlzaes prevlsLa para seLembro de 2013. LsLe valor desceu [ dos 9
mll mllhes lnlclalmenLe prevlsLos, devldo a uma Lroca de C1s reallzada pelo governo
porLugus que passou a amorLlzao de cerca de 3 mll mllhes de euros de 2013 para
2013.
A parLlr de 2014 o valor a flnanclar sobe para valores aclma dos 9 mll mllhes por ano pelo
menos aLe 2021, com plcos nos anos aLe 2016. orLugal esLar porLanLo forLemenLe
dependenLe de flnanclamenLo exLerno nos prxlmos anos. Lsses 9 mll mllhes
represenLam cerca de 3.4 do l8 prevlsLo para 2012. Sem uma reesLruLurao de dlvlda
e no caso de um acesso llmlLado aos mercados, esLe valor Lerla de ser flnanclado pelo
prprlo oramenLo de esLado o que e manlfesLamenLe lncomporLvel.

3.4.4 Quanto nos custa a dvida?

LnLre 2001 e 2011, o valor da dlvlda mals do que dupllcou. C quadro segulnLe apresenLa
os valores da evoluo do volume de dlvlda (stock), das emlsses, das amorLlzaes e
respecLlvas varlaes, enLre 2000 e 2011. Comparando a varlao do valor da dlvlda LoLal
em cada ano com a soma dos flnanclamenLos obLldos nesse ano, e posslvel consLaLar que
os flnanclamenLos foram mulLo superlores a varlao da dlvlda. lsso aconLece porque

[34]

parLe deles foram desLlnados a amorLlzaes, lsLo e, parLe dos empresLlmos servlu apenas
para subslLulr dlvlda anLlga por dlvlda nova, no aumenLando o valor do stock da
dlvlda(embora ha[a lmpacLo no cusLo dessa parcela de dlvlda uma vez que, enLre as duas
emlsses, as condles de mercado e as Laxas de [uro Lero varlado).


2001 2002 2003 2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Stock de
d|v|da
69.313 73.962 81.426 87.038 96.249 103.138 110.681 113.633 123.603 142.261 163.333
1ota| de
em|sses
(|nc|u| ALI
em 2011)
13.973 16.327 14.463 20.912 32.261 29.499 26.474 32.726 39.623 31.128 62.147
Var|ao do
stock de
d|v|da
12

4.747 6.649 3.464 3.632 9.191 8.909 3.323 4.932 9.972 16.636 21.072
Amort|zae
s ca|cu|adas
9.228 9.878 9.001 13.280 23.070 20.390 20.931 27.774 29.631 34.472 41.073
Amort|zae
s ||qu|das de
va|ores de
curto prazo
do ano
anter|or
3.669 8.163 3.282 2.013 8.634 6.612 3.398 9.176 6.749 8.749 24.076

Cuadro 3.6: Lmlsses e AmorLlzaes. lonLe: lCC - relaLrlo anual de 2011 e clculos lAC

A anllse desLes valores permlLe-nos conclulr que, alem do aumenLo do valor da dlvlda,
esLa decada fol marcada por um aumenLo do valor anual das emlsses. ALe ao lnlclo do
ALl, o valor anual de emlsses mulLlpllcou-se por 4 numa decada e, no mesmo perlodo,
o valor das amorLlzaes Lrlpllcou (se no conslderarmos os valores de amorLlzaes
pagas dlrecLamenLe por valores de prlvaLlzaes).
nesLe perlodo aumenLou Lambem o valor das emlsses de curLo prazo, que passaram de
cerca de 4 mll mllhes em 2001 para 26 mll mllhes em 2010. LsLe aumenLo refleLe por
um lado uma LenLaLlva de desclda dos cusLos da dlvlda aLraves da uLlllzao de
flnanclamenLos de curLo prazo, cu[o cusLo e relaLlvamenLe mals balxo e, por ouLro, as
dlflculdades de flnanclamenLo no mercado. Aps a crlse flnancelra, a sublda das Laxas de
[uro de longo prazo levou algumas agnclas de dlvlda a refuglarem-se" em prazos mals
balxos. noLe-se que, em 2011, [ aps o lnlclo do ALl, o clculo das amorLlzaes llquldas
de valores de curLo prazo esLar, concerLeza, sobreavallado. A presena de um
flnanclamenLo levou a um cresclmenLo mulLo elevado da dlvlda mas nem Loda essa

12 noLe-se os clculos dos valores de amorLlzao no so exacLos: so uma aproxlmao calculada onde no esLamos a Ler em
conslderao os valores exacLos das necessldades de amorLlzao nem evenLuals margens de calxa" que possam Ler sldo crladas.

[33]

emlsso" se desLlnou a amorLlzao de LlLulos desse ano. arLe desse valor permanecla
em calxa" no flnal do ano para fazer face a amorLlzaes e ouLras necessldades de
flnanclamenLo de 2012.
Cs [uros foram a prlmelra face vlslvel da crlse: a razo evocada pelo governo porLugus
para a necessldade de flnanclamenLo da Lrola, fol a sublda dos [uros da dlvlda publlca nos
mercados secundrlos.
vale a pena anallsar com mals culdado a evoluo hlsLrlca dos [uros da dlvlda publlca
porLuguesa. Ao longo da decada de 1990 os [uros calram de nlvels prxlmos de 13 para
valores prxlmos de 3. Se calcularmos a Laxa de [uro medla lmpllclLa na dlvlda
porLuguesa, com base nos dados de [uros pagos pelo esLado porLugus (LurosLaL) face aos
valores de dlvlda consLanLes das serles do lMl e do 8anco Mundlal, podemos observar
uma desclda acenLuada aLe 1997 [usLlflcada por um malor conLrolo da lnflao, em Lermos
nomlnals, mas Lambem vlslvel na Laxa de [uro real, que desceu de valores aclma dos 3 no
lnlclo da decada para valores da ordem dos 3 na alLura do arranque do euro. A parLlr do
ano 2000, se nos focarmos nos valores nomlnals (ou se[a, as Laxas de [uros reals acrescldas
da lnflao), mals comparvels com as Laxas observvels nos mercados, esLa Laxa
conLlnuou a descer aLe cerca de 3,6 em 2010.


Crflco 3.6: uros e Lncargos e 1axa de uro lmpllclLa. lonLes: AMLCC e 8anco de orLugal
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
14.00
16.00
18.00
1
9
7
8

1
9
8
0

1
9
8
2

1
9
8
4

1
9
8
6

1
9
8
8

1
9
9
0

1
9
9
2

1
9
9
4

1
9
9
6

1
9
9
8

2
0
0
0

2
0
0
2

2
0
0
4

2
0
0
6

2
0
0
8

2
0
1
0

1axa de uro lmpllclLa
uros e Lncargos ( do l8)

[36]

C quadro abalxo apresenLa uma vlso geral dos dados da dlvlda e da dlnmlca dos [uros
na ulLlma decada a parLlr dos clculos do lCC, aos quals [unLmos um clculo do peso
desLes valores face ao l8 calculado pelo eurosLaL.
13


2001 2002 2003 2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010 2011
D|v|da

!"#$% de d|v|da
md|o * 69.313 73.962 81.426 87.038 96.249 103.138 110.681 113.633 123.603 142.261 163.333
Var|ao do
!"#$% de d|v|da 4.747 6.649 3.464 3.632 9.191 8.909 3.323 4.932 9.972 16.636 21.072
Var|ao do
!"#$% de d|v|da
em () 7 10 7 7 11 9 3 4 9 13 13
Iuros

Iuros*
3.771 3.873 3.797 3.826 4.034 4.363 4.691 4.867 4.778 4.948 6.403
1axa de Iuro
|mp||c|ta* 3,4 3,1 4,7 4,4 4,2 4,2 4,2 4,2 3,8 3,3 3,9
Var|ao dos
Iuros 136 104 -79 30 228 311 326 176 -88 170 1.437
Var|ao da
despesa em
Iuros () 4 3 -2 1 6 8 7 4 -2 4 29
Componentes da Var|ao dos Iuros

Lfe|to do !"#$%
de d|v|da* 267 362 279 263 404 373 229 210 420 634 733
Lfe|to do reo
dos [uros* -122 -233 -333 -218 -139 -39 92 -32 -468 -410 631
Lfe|to
Cruzado* -9 -23 -24 -13 -17 -3 3 -1 -40 -34 93
ke|ao com o I8

I8**
134.471 140.367 143.472 149.313 134.269 160.833 169.319 171.983 168.304 172.670 170.909
D|v|da md|a
em do I8 31,3 34,0 36,8 38,3 62,4 63,4 63,4 67,2 74,3 82,4 93,6
Iuros
em do I8 2,8 2,8 2,6 2,6 2,6 2,7 2,8 2,8 2,8 2,9 3,7

Cuadro 3.7: LfelLo sLoc e efelLo preo. lonLe: lCC

C efelLo do sLoc de dlvlda permlLe calcular o valor da varlao dos [uros que se deve a
varlao da dlvlda enLre dols anos deLermlnados. lsLo e, e o calculo do valor de [uros que
haverla a pagar se se conslderasse que a Laxa de [uros se manLlnha consLanLe e apenas
varlasse o valor da dlvlda. aralelamenLe e posslvel calcular o efelLo conLrrlo: quanLo
aumenLarla o valor de [uros se a dlvlda se manLlvesse consLanLe e apenas
conslderassemos o aumenLo da Laxa de [uro. LsLes dols efelLos, somados a um Lercelro

13 noLe-se que os clculos da dlvlda em percenLagem do l8 apresenLados nesLe quadro podem no ser colncldenLes com os valores
oflclals para esLe lndlcador - dadas as varlaes de meLodologlas de clculo [ menclonadas no ponLo 1.3.4, o valor da uuL calculada
pelo lCC no e colncldenLe com os valores de dlvlda uLlllzados pelo eurosLaL. Alnda asslm, esLe rclo permlLe-nos avallar as relaes de
grandeza e a evoluo desLe lndlcador de modo comparvel com os resLanLes elemenLos do quadro.

[37]

efelLo cruzado enLre as duas varlvels e cu[o valor e geralmenLe negllgenclvel, permlLe
expllcar a varlao dos [uros em cada ano.
A anllse desLe quadro permlLe-nos Llrar vrlas concluses lnLeressanLes:
ALe 2007, o valor dos [uros a pagar cresceu por efelLo do aumenLo de sLoc de
dlvlda (o decresclmo da Laxa de [uro nesLe perlodo conLrarlou o aumenLo do valor
dos [uros).
Lm 2007 e, sobreLudo, em 2011 os [uros a pagar aumenLam em consequncla quer
do cresclmenLo do sLoc de dlvlda, quer da Laxa de [uro.
A evoluo aLe 2007, resulLou em parLe das alLeraes nas prLlcas de gesLo de dlvlda,
mas flcou a dever-se sobreLudo a desclda da percepo de rlsco dos LlLulos da republlca
porLuguesa por esLes esLarem emlLldos em euros e serem conslderados quase
equlvalenLes aos resLanLes LlLulos europeus.
Aps uma desclda acenLuada nos prlmelros anos do euro, esLas Laxas esLablllzaram, enLre
os anos 2003 e 2008, num valor prxlmo dos 4, Lendo mesmo descldo llgelramenLe aps
a crlse flnancelra. lsLo deveu-se ao facLo de num momenLo lnlclal da crlse, os LlLulos de
dlvlda soberana Lerem sldo vlsLos por mulLos lnvesLldores como um refuglo dos elevados
nlvels de rlsco de ouLras apllcaes, o que desceu as Laxas de [uro exlgldas.
no decorrer do ano de 2010, com a desclda dos raLlngs de algumas dlvldas soberanas,
essa Lendncla lnverLeu-se embora no se Lenha refleLldo lmedlaLamenLe nos valores
gerals de Laxas lmpllclLas apllcvels a orLugal, que aLlnglram nesse ano o seu valor
mlnlmo. Lm 2011, no enLanLo, a sublda da Laxa de [uro [unLou-se ao aumenLo da dlvlda
para deLermlnar um salLo de cerca de 1,3 mll mllhes de euros no valor de [uros a pagar.
LsLa sublda fol progresslva ao longo do ano de 2011. Cs dlferenLes lelles reallzados foram
reglsLando Laxas cada vez malores refleLlndo as presses dos mercados secundrlos mas
nunca chegando aos valores praLlcados nesses mercados. nos quaLro lelles de C1s alnda
reallzados em 2011, as ylelJs esLlveram sempre basLanLe aclma da Laxa lmpllclLa de 2010,
mas nunca chegaram a mulLo falada barrelra pslcolglca dos 7, que Llnha [ sldo
largamenLe ulLrapassada no mercado secundrlo. Lsses quaLro lelles reglsLaram ylelJs
medlas enLre os 3,3 e o 6,7, valores que lmpllcavam um reLrocesso a valores aclma das
Laxas verlflcadas no lnlclo da decada. Alnda asslm, o valor con[unLo desses lelles no
chegou aos 4 mll mllhes de euros, o que no era um valor suflclenLemenLe relevanLe
para alLerar de forma slgnlflcaLlva a Laxa de [uro medla da dlvlda porLuguesa. Ao nlvel do
peso no l8 o valor dos [uros apresenLa uma Lendncla crescenLe dada a Lendncla de
aumenLo da dlvlda, comblnada com malores Laxas de [uro e valores decrescenLes do l8.


[38]

Ca|xa 3.2: Iuros e encargos dos vr|os t|pos de d|v|da
As Laxas de [uro medlas lmpllclLas que anallsmos no ponLo anLerlor so calculadas pelas medlas
ponderadas das Laxas dos dlferenLes lnLrumenLos de dlvlda. nesLa calxa apresenLamos alguns dados sobre
as Laxas de [uros dos prlnclpals lnsLrumenLos de dlvlda porLugueses.
Como [ vlmos, as C1 conLlnuam a represenLar a malor parLe da dlvlda porLuguesa. Segundo o lCC, no flnal
de novembro havla 12 serles de C1 aLlvas, com daLas de amorLlzao enLre 2013 e 2023 e uma ouLra serle,
de mulLo longo prazo, com maLurldade em 2037. As C1 LoLallzam 93,6 mll mllhes e apresenLam Laxas de
cupo enLre os 3,33 e os 6,4, aLlnglndo uma medla ponderada de 4,33. C cusLo da segunda malor
parcela, o empresLlmo da 1rola, calcula-se, como vlmos nos clculos do lCC no ponLo 3.3.3 em valores da
ordem dos 3,4 por ano.
nos 8llheLes do 1esouro, no exlsLem Laxas de cupo e os [uros so dados pelas ylelJs obLldas nos lelles.
Se Llvermos em conslderao apenas os lelles reallzados em 2012, a ylelJ medla ponderada fol de 3.36.
Se preclsarmos de comparar Laxas de [uros para avallar se deLermlnados LlLulos so caros" ou baraLos",
devemos faze-lo enLre LlLulos com maLurldades semelhanLes. As Laxas de [uro no so lndependenLes da
maLurldade de um LlLulo. 1lplcamenLe, quanLo malor o perlodo de um empresLlmo, malor e a Laxa de [uro
anual assoclada e vlce versa. L por lsso que e comum usar-se por exemplo a comparao enLre as Laxas de
LlLulos alemes a 10 anos com Laxas de ouLros LlLulos, nomeadamenLe porLugueses, com a mesma
maLurldade. A dlferena de Laxas exlgldas pelos lnvesLldores num mesmo prazo de maLurldade dever ser
um reflexo das dlferenLes percepes de rlsco que os lnvesLldores Lm face a cada pals emlssor.
no caso dos cerLlflcados de Aforro, os [uros de cada serle so calculados regulamenLe pelo esLado e
comunlcados aos lnvesLldores. As Laxas slLuam-se aLualmenLe enLre os 2,12 no caso da serle A" e os
3,16 da serle C".


[39]

4. A CONTA CORRENTE DO
ENDIVIDAMENTO

4.1 DOS DFICES ORAMENTAIS DVIDA

ara compreender evoluo da dlvlda publlca (em percenLagem do l8) e as causas dessa
evoluo, e lmporLanLe perspecLlv-la no plano hlsLrlco e relaclon-la, no s com os
deflces oramenLals, mas com ouLras varlvels econmlcas. ue facLo, um dos prlnclpals
equlvocos do debaLe sobre a dlvlda e o que Lende a anallsar a dlvlda publlca como uma
slmples acumulao de deflces oramenLals. Lssa acumulao exlsLe, mas e apenas uma
de vrlas dlnmlcas e nem sempre a mals relevanLe.
no grflco 4.1 podemos observar a evoluo do stock de dlvlda publlca porLuguesa enLre
1977 e 2011 em percenLagem do l8. nesLe grflco podemos observar Lrs grandes
dlnmlcas: (1) um aumenLo do rclo dlvlda/l8 aLe 1986 com uma acelerao a parLlr de
1981, (2) uma esLablllzao e llgelro decresclmo enLre 1987 e 2000 com uma lnLerrupo
no blenlo 93/94 e (3) um aumenLo a parLlr de 2000 com uma forLe acelerao na
sequncla da crlse flnancelra.


Crflco 4.1: ueflce e dlvlda em percenLagem do l8 (1977-2011). lonLes: AMLCC e 8anco de
orLugal
A observao desLe grflco a[uda a compreender que a relao enLre deflce e dlvlda,
exlsLlndo, esL longe de ser mecnlca. no perlodo enLre 86 e 92, apesar dos deflces
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uece ( do l8)
ulvlda ( do l8)

[40]

consldervels, o peso da dlvlda no l8 dlmlnul. or ouLro lado, no perlodo que se segue a
lnLegrao no euro, marcado pelos deflces mals reduzldos da hlsLrla da nossa
democracla, o peso da dlvlda no l8 aumenLa conslderavelmenLe.
uaqul decorre a evldncla de que a dlnmlca da dlvlda em percenLagem do l8 depende
declslvamenLe de ouLras varlvels alem do deflce oramenLal. Alls, o slmples facLo de
geralmenLe se falar do stock da dlvlda em percenLagem do l8 sugere a ldela de que o seu
monLanLe s Lem slgnlflcado por comparao com a capacldade que o pals Lem (ou no)
de gerar os recursos que permlLam assegurar a sua gesLo: o aumenLo da dlvlda e um
problema quando no e acompanhado de cresclmenLo da economla. lnversamenLe, a
reduo da dlvlda (ou do deflce) pode no conLrlbulr para a capacldade de servlr a dlvlda
se, ao mesmo Lempo, a capacldade produLlva do pals dlmlnulr.
C grflco 4.2 preLende exprlmlr essa relao ao longo do mesmo perlodo. LsLa evoluo
Lorna clara a lmporLncla do cresclmenLo econmlco na dlnmlca da dlvlda. Cs dols
perlodos de reduo do monLanLe da dlvlda em percenLagem do l8 (87-92 e 96-2000)
colncldem com os dols perlodos de malor cresclmenLo econmlco dos 34 anos anallsados.
LsLa colncldncla decorre evldenLemenLe do efelLo maLemLlco que Lem o aumenLo do
denomlnador do rclo da dlvlda (ulvlda/l8), mas Lambem reflecLe o lmpacLo do
cresclmenLo econmlco no saldo oramenLal, por exemplo, aLraves do aumenLo das
recelLas flscals que lhe esL assoclado.
lnversamenLe, as recesses de 1984 e 1993 Llveram lmpacLos na dlnmlca da dlvlda, quer
aLraves do efelLo l8, quer aLraves do efelLo deflce. Mas o perlodo de vlgncla do euro,
marcado por balxas Laxas de cresclmenLo e pelas recesses de 2003, 2009 e 2011, e o
exemplo mals claro desLa dlnmlca.


Crflco 4.2: ulvlda em do l8 e 1axa de CresclmenLo 8eal Anual do l8. lonLes: AMLCC e 8anco
de orLugal

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varlao real do l8
ulvlda em do l8

[41]

L posslvel dellmlLar a hlsLrla econmlca do ps-23 de Abrll em 3 grandes perlodos (ver
quadro 1): o perlodo que se segulu ao 23 de Abrll, Lal como o longo perlodo enLre 1986 e
2000 (embora com varlaes), comblnaram deflces elevados com Laxas de cresclmenLo do
l8 Lambem elevadas e corresponderam a perlodos de esLablllzao da dlvlda publlca em
orLugal.
elo conLrrlo, enLre 1981 e 1983 verlflcaram-se deflces elevados acompanhados por
esLagnao econmlca, em parLlcular nos anos de lnLerveno do lMl (83-83), com
recesso em 84. llnalmenLe, o perlodo que se segulu a enLrada no euro flcou
caracLerlzado pelos nlvels mals balxos do deflce, facLo que no lmpedlu o aumenLo da
dlvlda em percenLagem do l8, por fora das balxlsslmas Laxas de cresclmenLo econmlco.
Lsse perlodo culmlna na crlse flnancelra, que abre um perlodo de forLe recesso
econmlca que alnda esLamos a vlver.

Cuadro 4.1: Clnco perlodos na evoluo da ulvlda ubllca orLuguesa. lonLes: AMLCC, 8anco de
orLugal e clculos da lAC

na dlnmlca da dlvlda em percenLagem do l8 h, porLanLo, que Ler em conLa Lrs
dlmenses fundamenLals: o saldo oramenLal (prlmrlo), o cresclmenLo do l8 e as Laxas
de [uro. no enLanLo, a evoluo dos preos (Laxa de lnflao) Lambem Lem um lmpacLo na
dlnmlca da dlvlda. A lnflao lnfluencla o cresclmenLo nomlnal do l8 e desvalorlza o
stock da dlvlda denomlnada na moeda naclonal, aLenuando os efelLos dos [uros, embora
possa Ler consequnclas negaLlvas nas condles de flnanclamenLo.
Alem desLes faLores que lnfluenclam a dlnmlca da dlvlda em percenLagem do l8, h
varlaes do monLanLe da dlvlda que no decorrem dlreLamenLe do deflce oramenLal
(ver calxa 4.1). C grflco 4.3 llusLra essas varlaes e os correspondenLes a[usLamenLos.
Anos er|odo
Df|ce Md|o Anua|
( do I8)
Var|ao Md|a Anua|
da D|v|da ( do I8)
Cresc|mento Md|o kea|
do I8
1977-1981 s-23 de Abrll 3,93 0,80 3,37
1981-1986 Au/8loco CenLral 7,13 4,80 1,67
1986-2000 LsLablllzao 3,07 -0,62 4,07
2000-2008 LnLrada no Luro 4,26 2,63 0,99
2008- Crlse llnancelra 8,13 12,13 -1,07

[42]

Lssas varlaes podem decorrer de mudanas no valor de aLlvos do esLado, alLeraes no
perlmeLro de consolldao oramenLal, recelLas de prlvaLlzaes (ver anos 96-98),
operaes com a banca, eLc.
Lm 2010 e parLlcularmenLe em 2011, os a[usLamenLos enLre deflce e varlao da dlvlda
foram consldervels. Lm 2011 o grande a[usLamenLo corresponde a uma parcela no
uLlllzada do empresLlmo da Lrola (10,2 mll mllhes) e a parLe alnda no regularlzada dos
fundos de penses Lransferldos para a segurana soclal (2,7 mll mllhes). ConLrlbuem para
esLe a[usLamenLo o reglsLo da conLrlbulo do esLado porLugus para o empresLlmo a
Crecla e lrlanda (900 mllhes) e o pagamenLo anLeclpado de parLe do empresLlmo do lLLl
(900 mllhes).
A quesLo das alLeraes ao perlmeLro oramenLal Lambem e parLlcularmenLe relevanLe.
ue acordo com o LurosLaL, as responsabllldades conLlngenLes" do esLado porLugus que
se slLuam fora do perlmeLro de consolldao oramenLal ascenderam em 2011 a
16 mll mllhes de euros. no enLanLo, segundo o documenLo do lMl sobre a Lercelra
revlso do acordo com a Lrola, essas responsabllldades podero aLlnglr os 23 mll mllhes
de euros, enLre garanLlas a lnsLlLules flnancelras, empresas publlcas fora do perlmeLro
de consolldao e parcerlas publlco-prlvado.



Crflco 4.3: A[usLamenLo enLre deflce e varlao da dlvlda (1991-2011). lonLe: 8anco de orLugal

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ulferena
uece
varlao da ulvlda

[43]

Ca|xa 4.1: A[ustamento df|ce ] d|v|da
ara efelLos do acLo de LsLabllldade e CresclmenLo e de conLabllldade europela, o deflce das
admlnlsLraes publlcas e reporLado em valores nomlnals e refleLe a Llca da ConLabllldade naclonal, Lal
como a dlvlda publlca.
C deflce das admlnlsLraes publlcas no corresponde, de modo geral, a varlao da dlvlda publlca nesse
perlodo. A dlferena enLre a varlao da dlvlda publlca e o valor do deflce e deslgnada por a[usLamenLo
deflce-dlvlda (Auu).
Se o Auu for superlor a zero, enLo a dlvlda publlca esL a aumenLar mals que o deflce. Se for lnferlor a zero,
e o deflce que esL a crescer a um rlLmo superlor ao da dlvlda.
P vrlos faLores que podem conLrlbulr para valores do Auu dlferenLes de zero:
Lransaes em aLlvos flnancelros: a dlvlda publlca e um concelLo bruLo. ulz respelLo apenas aos
passlvos do secLor lnsLlLuclonal das admlnlsLraes publlcas, no sendo deduzldos os aLlvos do
secLor face ao resLo da economla. varlaes na posse desLes aLlvos consLlLuem faLores de
dlvergncla, por exemplo, quando se emlLe dlvlda para adqulrlr um aLlvo ou quando se uLlllzam
aLlvos flnancelros para flnanclar o deflce ou amorLlzar dlvlda publlca
Lransaes em passlvos no lncluldos na dlvlda publlca: a dlvlda exclul derlvados flnancelros e
ouLros credlLos (dlvldas comerclals). LsLa pode aumenLar porque se reallzam pagamenLos relaLlvos
a esLas caLegorlas que [ Llnham sldo conLablllzados anLerlormenLe no deflce. Lxemplo: quando o
esLado recorre a credlLos comerclals para flnanclar a compra de bens e servlos no afeLa a dlvlda.
Cuando emlLe dlvlda para llquldar os credlLos comerclals reglsLados em perlodos anLerlores
aumenLa a dlvlda sem lmpacLo no deflce
dlferenas de valorlzao: varlaes de valor ou reclasslflcaes com lmpacLo ao nlvel da dlvlda, a
no ser que se[am conslderadas Lransaes econmlcas, no conLam para o deflce.

4.2 DA DESPESA E RECEITA PBLICAS AO DFICE

Lm flnals da decada de seLenLa, a despesa publlca represenLava menos de 30 do l8. Ao
longo da decada de olLenLa ulLrapassou os 33 e em 2010 os 30 . uo flm da decada de
1970 aLe ho[e ocorreram Lrs perlodos em que o peso da despesa publlca no l8 sofreu
lncremenLos consldervels: 1990-1993, 2003-2003 e 2009-2010. no mesmo perlodo
ocorreram Lrs eplsdlos lmporLanLes de reduo do peso da despesa publlca no l8:
1994-1993, 2006-2007 e 2011-2012 (ver grflco 4.4).


[44]


Crflco 4.4: uespesa publlca e despesa publlca prlmrla em percenLagem do l8. lonLe: AMLCC,
LurosLaL

As fluLuaes poslLlvas da despesa publlca Lendem a esLar relaclonadas com os clclos
econmlcos. LnLre 1990 e 1993, enLre 2003 e 2003 e em 2009 e 2010 verlflcou-se uma
queda da Laxa de cresclmenLo do l8. Lm conLexLos recesslvos, a despesa publlca Lende a
aumenLar em consequncla de malores despesas com presLaes soclals ou de pollLlcas
de relanamenLo da aLlvldade econmlca dos governos.
nos perlodos de cresclmenLo, sendo embora mals fcll reduzlr a despesa publlca, nem
sempre lsso aconLece. na realldade, enLre o flnal dos anos 1970 e a aLualldade
verlflcaram-se apenas dols perlodos de cresclmenLo: 1986-1990 e 1996-2000. no prlmelro
desLes perlodos ocorreu um aumenLo da despesa, aLrlbulvel a evoluo dos [uros e no
segundo verlflcou-se um aumenLo da despesa prlmrla (com esLabllldade da despesa
LoLal).
Se compararmos o caso porLugus com ouLros palses europeus verlflcamos que o peso da
despesa publlca no l8 em orLugal se slLuava, alnda na decada de 1980, mulLo abalxo
no s da medla, como da generalldade dos palses da unlo Luropela. na realldade, o
aumenLo de 30 para 30 do peso da despesa publlca no l8 corresponde a um
processo de convergncla que Lermlnou em meados da decada de 2000 (ver grflco 4.3).

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uespesa ubllca
LoLal ( l8)
uespesa ubllca
LoLal exclulndo
[uros ( l8)

[43]


Crflco 4.3: uespesa ubllca LoLal em do l8 lonLe: AMLCC, LurosLaL

LsLe aumenLo do peso da despesa publlca decorre da democraLlzao do acesso a
culdados de saude e a educao e ao alargamenLo da segurana soclal resulLanLe da
revoluo democrLlca de 1974 e do alargamenLo da provlso publlca nesLes domlnlos.

A anllse da despesa publlca em Lermos do secLor ou da aLlvldade onde as despesas so
concreLlzadas (em esLruLura), mosLra que Lambem desLe ponLo de vlsLa orLugal no
dlverge da medla da uL. Cuer no con[unLo da uL, quer em orLugal, as despesas de
proLeo soclal (segurana soclal) represenLam a funo mals lmporLanLe do LsLado,
seguldas das respelLanLes a saude, aos servlos gerals da admlnlsLrao publlca e a
educao (ver grflco 4.6).


Crflco 4.6: uespesa publlca por funo, 2010 ( l8). lonLe: AMLCC, LurosLaL
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orLugal
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s

C
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L
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uL (27)
orLugal

[46]


Segundo a CCuL, orLugal gasLava na decada de 1980 pouco mals de 3 do l8 em
despesas com saude. A grande expanso ocorreu na decada segulnLe: os 3,7 em 1990
passaram a 9,3 no ano 2000 (ulLrapassando a medla europela que fol 8,6 nesse ano).
no resLo da decada, orLugal converglu com o resLo da Luropa. Lm 2010 era o sexLo pals
da uL com mals despesas LoLals em saude no l8: 10,7 conLra uma medla da uL de
9,0 . Ao mesmo Lempo, o nosso fol, de enLre 33 palses da CCuL, o quarLo com menor
Laxa de cresclmenLo das despesas em saude: 1,7 de Laxa medla de cresclmenLo anual de
despesas per caplLa em saude em Lermos reals.
no caso da educao, orLugal gasLa mals em educao que a medla da CCuL: 31,4
versus 28,3 . Alnda asslm, esLe monLanLe e lnferlor ao de alguns palses de referncla:
LuA (33,1 ), Sula (32,9 ), ulnamarca (32,7 ), usLrla (31,6 ). Ao nlvel agregado,
comparando com as despesas reals no ano 2000, o nosso pals cresceu abalxo da medla:
em 2009 os gasLos em orLugal Llnham subldo 11,9 , face ao valor de 30,9 na CCuL.

llnalmenLe, no que Loca a despesa com proLeo soclal, os dados do LurosLaL mosLram
que orLugal permanece sempre abalxo da medla do grupo de palses de referncla. LsLe
rclo no sublu aLe 1999, daLa da adeso ao euro.
CuanLo as prlnclpals rubrlcas da despesa desLacam-se as despesas com pessoal, as
conLrlbules e presLaes soclals e os [uros da dlvlda publlca, bem como a formao
bruLa de caplLal flxo ou o lnvesLlmenLo publlco.
A parLlr do flnal da decada de novenLa, o lnvesLlmenLo publlco em vlrLude da LenLaLlva de
cumprlmenLo dos crlLerlos de convergncla nomlnal na base da crlao do euro lnlclou
uma Lra[eLrla de decresclmo mulLo acenLuada. A Lra[eLrla de decllnlo do lnvesLlmenLo
publlco fol apenas brevemenLe lnLerromplda em 2009 e 2010 com a resposLa do governo
porLugus a crlse, calndo bruscamenLe nos anos segulnLes para valores lnferlores a medla
da uL.

As despesas com pessoal em percenLagem do l8, embora decrescenLes, foram aLe 2012
superlores a medla da uL. Lm 2012, espera-se que dlmlnuam para apenas 9,8 do l8
enquanLo no con[unLo da uL represenLam 10,7 do l8 (lonLe: LurosLaL).
Segundo a CCuL, a malorla dos palses da organlzao Lm procurado comprlmlr as suas
despesas de funclonamenLo, LenLando fazer poupanas na massa salarlal aLraves de
despedlmenLos e de dlmlnulo das compensaes do Lrabalho. uma vez que nos palses
da CCuL cerca de 13 da fora de Lrabalho esL empregue no esLado e os cusLos com
Lrabalhadores represenLam 23 das despesas publlcas, esses corLes Lero Lldo

[47]

repercusses slgnlflcaLlvas. nos casos lrlands, porLugus e hungaro a reduo das
remuneraes Ler correspondldo a uma reduo do l8 enLre 0,6 e 0,8 .

elo conLrrlo, em orLugal, as despesas com beneflclos soclals em percenLagem do l8
foram sempre lnferlores ao con[unLo da uL. A evoluo desLa componenLe fol, no
enLanLo, aLe 2010, no senLldo da convergncla com a medla europela. A parLlr de 2010,
com a apllcao das medldas de ausLerldade, a convergncla fol lnLerromplda. Cs
beneflclos soclals, que represenLaram 29,1 do l8 em 2010, calram para 28,4 e 27,6
em 2011 e 2012 respeLlvamenLe (lonLe: LurosLaL).


Crflco 4.7: varlao real do l8 e recelLa em do l8. lonLe AMLCC

A evoluo da recelLa publlca enLre os flnals da decada de 1970 e a aLualldade
acompanhou de perLo a da despesa. ue cerca de 23 em 1977 a recelLa publlca chegou
em 2012 aos 43 do l8. As fluLuaes da recelLa no curLo prazo esLo relaclonadas com
o cresclmenLo econmlco de forma lnversa as da despesa. Lm perlodos de recesso as
recelLas flscals Lendem a calr em consequncla da dlmlnulo do rendlmenLo dlsponlvel
das famlllas e das vendas das empresas, e em perlodos de expanso Lendem a aumenLar.
C grflco 4.8 mosLra que esLa relao se verlflca claramenLe em dols perlodos recesslvos
1983-1984 e 1993-1994. no enLanLo, ao longo da aLual crlse, podem observar-se
claramenLe dols reglmes dlsLlnLos: enLre 2008 e 2009 a recelLa dlmlnul claramenLe em
consequncla da recesso de 2010 em dlanLe a recelLa aumenLa apesar do conLexLo
recesslvo.
C perlodo que esLamos a vlver em parLlcular desde 2010 (momenLo em que a ausLerldade
se lnsLalou com o prlmelro LC) desLaca-se em Lrs decadas por uma comblnao sem
precedenLes, na sua dlmenso, de ausLerldade com recesso. Com a ausLerldade
preLende-se reduzlr a despesa publlca e aumenLar a recelLa para dlmlnulr o deflce e dessa
forma susLer o cresclmenLo da dlvlda. C resulLado esL longe do ob[eLlvo preLendldo.
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
23.00
30.00
33.00
40.00
43.00
30.00
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1
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varlao real do l8
8ecelLa ( l8)

[48]

A ausLerldade agrava a recesso, a despesa publlca no dlmlnul LanLo quanLo o dese[ado,
a coleLa flscal cal e a recelLa s aumenLa a cusLa de medldas exLraordlnrlas. Como se
pode ver no grflco 4.8, a parLlr de abrll de 2011 as recelLas correnLes do esLado
(sobreLudo de lmposLos dlreLos e lndlreLos) passaram a crescer a Laxas cada vez menores.
Lm 2012 esLas Laxas Lornaram-se negaLlvas. or ouLro lado, as despesas correnLes
(pessoal, aqulslo de bens e servlos, [uros, subsldlos, Lransfernclas e ouLras), que
havlam dlmlnuldo a parLlr do lnlclo de 2011, praLlcamenLe esLagnaram em 2012. As
recelLas e as despesas da segurana soclal Lambem evolulram de forma desfavorvel.
A dlmlnulo das recelLas correnLes do esLado e da segurana soclal e um resulLado dlreLo
da recesso e do desemprego. nesLas clrcunsLnclas, apesar de Lodos os esforos e
aumenLos das Laxas de lmposLo, o esLado no consegue manLer o nlvel da coleLa flscal e
as recelLas regrldem. Apesar do conLrolo da despesa correnLe, a quebra da recelLa no
permlLe a reduo do deflce do oramenLo e a dlvlda publlca conLlnua a crescer.


Crflco 4.8: 8ecelLas e despesas correnLes do LsLado, Laxa de varlao relaLlvamenLe ao mesmo
perlodo do ano anLerlor. lonLe: 8anco de orLugal.

4.3 A EROSO DA BASE FISCAL COMO FONTE DE
ENDIVIDAMENTO

orLugal e, como se sabe, um LsLado flscal cu[a solldez flnancelra assenLa sobreLudo na
arrecadao de lmposLos dlreLos e lndlreLos, prevalecendo esLes ulLlmos na sua esLruLura
flscal.
A exlsLncla de deflces num LsLado flscal slgnlflca normalmenLe que a cobrana de
lmposLos no acompanhou, duranLe um cerLo perlodo, a produo de despesas. 1al facLo
-20.00
-13.00
-10.00
-3.00
0.00
3.00
10.00
13.00
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8ecelLas
uespesas

[49]

LanLo pode resulLar de despesas excesslvas (em parLlcular, no reproduLlvels, em bens no
Lransaclonvels) como de recelLas lnsuflclenLes.
Cra se quanLo a dlvlda pode e deve dlscuLlr-se a quesLo da sua leglLlmldade, quanLo as
recelLas flscals deve Lambem anallsar-se quals os faLores que, esLando na base da
lnsuflclncla de arrecadao de lmposLos, podem conduzlr a deflces e dlvldas excesslvos e
que podem Ler conLrlbuldo para o aprofundamenLo da crlse econmlca e flnancelra que
aLlnge, desde 2007, a malorla dos palses europeus.
ue facLo, sabe-se que a flscalldade no fol o prlnclpal faLor na base desLa crlse. Mas vrlos
esLudos de organlzaes lnLernaclonals (CCuL, lMl) mosLram que a[udou a poLencl-la,
para Lal conLrlbulndo vrlas pollLlcas flscals ou econmlcas (ou, o que e o mesmo, a sua
ausncla). Sem preLendermos ser exausLlvos, lembremos alguns faLores que Lm Lldo
expresso enLre ns. ConcenLramos Lals faLores em clnco planos dlsLlnLos: o conLexLo
lnLernaclonal o plano oramenLal e das pollLlcas publlcas o plano leglslaLlvo o plano
admlnlsLraLlvo o plano do comporLamenLo dos conLrlbulnLes.

4.3.1 Contexto internacional

1. A concorrnc|a f|sca| predatr|a
um prlmelro faLor slLuado sobreLudo no plano europeu (e lnLernaclonal), prende-se com o
exocetbot Jo coocottoclo flscol, uma forma de concorrncla enLre LsLados para aLralr
caplLals e lnvesLlmenLo esLrangelro.
A deflclenLe coordenao flscal europela (e a quase lnexlsLenLe coordenao flscal
lnLernaclonal) bem como a embrlonrla harmonlzao flscal no plano da LrlbuLao dlreLa
das empresas e das Laxas em sede de lvA, leva a uma eroso das bases LrlbuLrlas dos
LsLados que se lanam, de forma ofenslva, defenslva ou por lmlLao, numa corrlda no
senLldo da menor LrlbuLao das empresas e do caplLal, LenLando, a Lodo o cusLo aLralr
empresas, caplLals (bem como reformados e arLlsLas no resldenLes com alLos
rendlmenLos, eLc.) ou evlLar o xodo dos que se enconLrem no seu LerrlLrlo. Lm ulLlma
lnsLncla, os verdadelros beneflclrlos desLa pollLlca so as empresas Lransnaclonals que
presslonam os LsLados para adoLarem slsLemas flscals beneflcos ao caplLal para
consegulrem dlmlnulr a LrlbuLao sobre os seus lucros.
A superao da concorrncla flscal, pelo menos da predaLrla, lmpllca uma mulLo malor
coordenao enLre os esLados membros da unlo Luropela e uma pollLlca de
harmonlzao flscal mals avanada que e, no enLanLo, re[elLada por alguns desLes esLados
(como, por exemplo, o Luxemburgo, a Polanda ou o 8elno unldo e seus LerrlLrlos
dependenLes) que vlvem em larga medlda do aLaque as recelLas flscals dos vlzlnhos.


[30]

2. C fa|hano da |uta contra os para|sos f|sca|s
Acresce o falhano da luLa conLra os paralsos flscals levada a cabo pelo lrum da CCuL e,
de forma menos empenhada, pela unlo Luropela. Lm parLlcular, a CCuL procurou, numa
prlmelra fase, deflnlr o concelLo de paralso flscal e proceder a elaborao de uma llsLa
negra desLes paralsos, convldando os LsLados (no apenas os que lnLegram a organlzao)
a adoLarem medldas conLra a sua prollferao. LsLe ob[eLlvo fol posLo em causa pela
admlnlsLrao 8ush que, na prLlca, se fez porLa-voz dos paralsos flscals, consegulndo
reduzlr ao mlnlmo Lal llsLa (no flnal apenas dela consLarlam Lrs paralsos no
colaboranLes) e Lornando largamenLe lncuas as medldas de conLrolo e reLallao.
C eclodlr da crlse volLou a pr na agenda pollLlca o Lema, mas aLe ho[e com resulLados
prLlcos lnslgnlflcanLes. 8asLa recordar que os grandes paralsos flscals so a ClL de
Londres, a Sula, o Luxemburgo, mulLos LerrlLrlos dependenLes do 8elno unldo e da
Polanda, Slngapura, Pong-kong ou alguns esLados dos LuA (ex: uelaere) para se
perceber que mulLo dlflcllmenLe Lal combaLe Ler xlLo, sem grande presso dos cldados
no plano mundlal. Acresce que os paralsos flscals no exlsLem apenas por razes flscals,
mas por moLlvos mulLo mals poderosos (pagamenLos de aLos de esplonagem,
conLrabando de armas, Lrfegos de droga, eLc.). LsLe falhano permlLe que conLlnuem a
exlsLlr lmporLanLes fonLes de fraude e evaso flscals bem como a posslbllldade de um
planeamenLo abuslvo por parLe de empresas em parLlcular das grandes empresas
Lransnaclonals.

4.3.2 Contexto oramental e das polticas pblicas

1. rev|ses ot|m|stas de rece|tas, por vezes de||beradamente ot|m|stas.
no h meLodos clenLlflcos seguros capazes de fornecerem uma prevlso lnfallvel das
recelLas a cobrar. MulLlplos so os facLores que podem conduzlr a uma quebra de recelLas
flscals. A mals lmporLanLe ser uma quebra oo ptevlslvel de acLlvldade econmlca, com a
consequenLe reduo de lucros, salrlos e Lransaes, que Lem bvlos reflexos negaLlvos
na arrecadao de l8C, de l8S, de lvA, de lmposLo de Selo e dos lmposLos especlals de
consumo. MulLas vezes, porem, como ocorreu em 2012 em relao as recelLas do lvA, a
quebra do poder de compra dos conLrlbulnLes era prevlslvel, mas fol desconslderada pelo
poder pollLlco. MulLos havlam alerLado para o facLo das recelLas arrecadadas no flnal do
ano no vlrem a corresponder a prevlso oramenLal. na base da surdez do poder pollLlco
esLava um de dols posslvels faLores: ou uma enorme fe ldeolglca em modelos
econmlcos desllgados da realldade ou um empolamenLo flcLlclo na prevlso das recelLas,
por lncompeLncla, por lncapacldade de prevlso dos efelLos recesslvos das medldas
econmlcas enLreLanLo adoLadas ou por dellberado logro.

[31]

Lmpolar flcLlclamenLe recelLas slgnlflca empolar realmenLe despesas, Ludo se passando
como se se flxasse prlmelro o nlvel de despesa a aLlnglr e depols se lnscrevesse no
CramenLo o nlvel de recelLas necessrlo para se cobrlr a despesa prevlsLa.

2. Inex|stnc|a de po||t|ca econm|ca
num amblenLe de crlse, a exlsLncla de pollLlcas publlcas que conLrarlem o amblenLe
depresslvo ou recesslvo e favoream o desenvolvlmenLo econmlco Lem-se mosLrado, ao
longo da hlsLrla, declslva em dlversos planos. no que aqul lmporLa subllnhar, ela e
Lambem cruclal para evlLar quebras das recelLas LrlbuLrlas.
uma crena lnabalvel nos mecanlsmos de mercado leva a desconslderar Lals pollLlcas. A
pollLlca econmlca reduz-se ho[e a edlo de uma nova lel de concorrncla (sem lmpacLo
de malor), a prlvaLlzaes (que, em regra, reduzem recelLa flscal fuLura) e a esperar que da
pollLlca de empobreclmenLo (balxos salrlos, balxos dlrelLos, que causam dano na
arrecadao) sur[a a renovao econmlca, qual lenlx renasclda.

4.3.3 No plano legislativo

1. 8enef|c|os f|sca|s transformados em pr|v||g|os f|sca|s
A eroso (no [usLlflcada) de recelLas pode ser provocada pela consagrao no desenho de
alguns lmposLos, de verdadelros ptlvllqlos flscols (paralsos flscals lnLernos) que
consLlLuem desvlos a um prlnclplo de lgualdade de LrlbuLao dlflcllmenLe [usLlflcvels. L,
por exemplo, o caso do l8S onde a exlsLncla de Laxas llberaLrlas, apllcvels
nomeadamenLe a rendlmenLos de caplLal e a mals-vallas pe em causa, no s um
prlnclplo de lgualdade de LrlbuLao como alnda, em Lermos maLerlals, o prlnclplo de
unlcldade do lmposLo esLabelecldos na ConsLlLulo. C no englobamenLo desLes
rendlmenLos [usLlflcado pela necessldade de aLrao de caplLals represenLa uma pesada
despesa flscal. A ausncla de uma rlgorosa avallao publlca no senLldo de se saber se Lal
despesa fol declslva para a concreLlzao dos ob[eLlvos que vlsava faz desconflar que, na
malorla dos casos, ela se[a de dlflcll [usLlflcao. noLe-se, alls, que mesmo em slLuao de
crlse esLes rendlmenLos mosLram a sua naLureza de prlvlleglo, ao flcarem de fora da
apllcao da chamada sobreLaxa" exLraordlnrla do l8S.
nouLros casos, a eroso e provocada por beneflclos que se Lraduzem em teJoes Je
toxos, dedues a colecLa, amorLlzaes aceleradas, eLc. LsLes beneflclos, quando
respelLanLes dlreLa ou lndlreLamenLe a empresas, podem conflgurar auxlllos de LsLado,
aLrlbuldos pelas mals dlversas razes, nem sempre as mals louvvels, como a ao de
grupos de presso.

[32]

LxlsLem mulLlplos casos de despesa flscal ln[usLlflcada ou de dlflcll [usLlflcao, alguns dos
quals a llLeraLura consldera Lerem sldo amlgos da crlse. L o caso dos beneflclos flscals a
produLos flnancelros, em parLlcular aos produLos derlvados, que lmpllcam uma real
despesa flscal, pols a sua lnexlsLncla provocarla acresclmo de recelLa.

2. o||t|cas f|sca|s erradas
A eroso flscal pode alnda decorrer de polltlcos flscols lojostlflcoJos oo ettoJos. um bom
exemplo e o que aconLeceu com a abollo do lmposLo sobre as sucesses e doaes, um
lmposLo exlsLenLe na grande malorla das democraclas, lnclulndo nos LuA, que vlsa crlar
condles para uma melhor lgualdade de oporLunldades. A sua exLlno, em nome de um
preconcelLo ldeolglco (o lmposLo da morLe), em vez da sua radlcal reformulao, mosLra
bem como quem dela mulLo beneflclou (as grandes forLunas) fol capaz de convencer
aqueles que, em bom rlgor, pouco ou nada beneflclaram com a medlda.
CuLro exemplo e o afasLamenLo enLre as Laxas legals de LrlbuLao em sede de l8S e de
l8C que so um convlLe ao planeamenLo flscal, ou se[a, a que os empresrlos e
proflsslonals llberals passem a ser LrlbuLados Lambem por l8C, aprovelLando o melhor dos
dols mundos.
um ouLro exemplo alnda e a perslsLncla, sem alLeraes, do reglme da lseno dos
pequenos conLrlbulnLes (arLlgo 33. do Cdlgo do lvA) e de LrlbuLao dos reLalhlsLas que,
na prLlca levam a que quase meLade dos su[elLos passlvos de lvA esLe[a lsenLa. LsLa e
uma das fonLes de allmenLao do mercado paralelo e mesmo de favoreclmenLo da
fraude carrossel, um Llpo de fraude que, como as lnsLlLules europelas reconhecem,
causa grandes rombos nas recelLas do lvA, por poder lmpllcar no apenas ausncla de
LrlbuLao mas Lambem reembolsos lndevldos.

4.3.4 No plano administrativo

1. Crgan|zao adm|n|strat|va
num LsLado de dlrelLo, o poder LrlbuLrlo e llmlLado pelo prlnclplo da legalldade em
senLldo formal e maLerlal. A pollLlca LrlbuLrla Lem expresso na lel e concreLlzao numa
boa AdmlnlsLrao. LsLe e um faLor declslvo de conflana dos conLrlbulnLes (lsLo e, dos
produLores, dos lnvesLldores, dos empresrlos, dos Lrabalhadores, dos consumldores) no
slsLema flscal.
uols anos depols de crlada, em vez de Ler sldo ob[eLo de modlflcaes e
aprofundamenLos, fol exLlnLa premaLuramenLe a AdmlnlsLrao Ceral 1rlbuLrla (AC1). C
programa da Lrola velo reablllLar, em ouLros moldes, a AC1 (ho[e chamada de AuLorldade
1rlbuLrla e Aduanelra, nome pouco fellz) mosLrando que, em maLerla de organlzao e

[33]

eflclncla, se perdeu uma decada. uuranLe esLe Lempo, a relao enLre Alfndegas e uCCl
flcou aquem do posslvel e, mals grave alnda, a relao enLre esLas duas dlrees-gerals e a
uCl1A que gerla os slsLemas e Lecnologlas de lnformao flscal. C mesmo aconLece com o
lnvesLlmenLo na formao proflsslonal que se afasLou do modelo prevlsLo na AC1, sem
que dal advlessem ganhos de causa.

2. I|sca||zao e preveno
A percepo do rlsco de flscallzao lnflul lgualmenLe no monLanLe das recelLas
arrecadadas.
C acompanhamenLo lnLerno das grandes empresas, sendo um passo lmporLanLe, e
lnsuflclenLe como forma de evlLar as LenLaes. lmporLanLe, porem, e que a flscallzao
se[a efeLuada por quadros preparados, que se[am flxadas meLas de arrecadao
exequlvels e que a aco da flscallzao se efecLue denLro dos parmeLros legals, sob pena
de poder produzlr efelLos perversos. L alnda relaLlvamenLe reduzldo o reflexo das recelLas
em falLa deLeLadas pela flscallzao e a cobrana efeLlva das recelLas dal derlvadas. Como
e Lambem elevada a percenLagem de processos que, por deflclenLe lnsLruo ou
fundamenLao, a AuLorldade 1rlbuLrla perde em 1rlbunal. A lsLo acresce o numero
elevado de llquldaes caducadas e de processos prescrlLos. A Lnlca na preveno e na
educao flscal e balxa. redomlnam as medldas de Llpo represslvo. Mesmo nesLe campo,
houve slnals errados a lndusLrla da fraude que foram LransmlLldos aos conLrlbulnLes. L o
caso da abollo da unldade de CombaLe a lraude llscal e Aduanelra (uCLLlA) e do flm da
Cuarda-flscal.

4.3.5 No plano do comportamento dos contribuintes

P uma ouLra fonLe de escassez de recelLas cu[o lmpacLo e, no enLanLo, mals dlflcll de
avallar: ela decorre da quebra de conflana dos conLrlbulnLes no poder pollLlco, nas
pollLlcas flnancelras, econmlcas e flscals por esLe levadas a cabo e na AuLorldade
1rlbuLrla. um dos faLores mals graves de lneflccla e o senLlmenLo de que o slsLema flscal
e ln[usLo, que o dlnhelro arrecadado e mal gasLo, que a admlnlsLrao e prepoLenLe. A
falLa de conflana dos conLrlbulnLes poLencla a evaso e fraude flscals e faz aumenLar a
llLlglosldade e a lneflccla do slsLema flscal.
uma das suas prlnclpals manlfesLaes e o mercado paralelo ou lnformal, ou se[a, a
economla no declarada, cu[a dlmenso e esLlmada, de acordo com vrlos esLudos
publlcados, enLre 18 e 24 do l8, Lendendo a crescer em con[unLura de crlse. A sua
lnsero no slsLema provocarla um lmporLanLe acresclmo (dlreLo e lndlreLo) de recelLas

[34]

flscals que poderla servlr no s para allvlar o deflce como alnda para reduzlr a carga flscal
suporLada pelos resLanLes conLrlbulnLes.

Ca|xa 4.2: Cff-shore da Made|ra
C Off-sbote da Madelra fol crlado com o argumenLo de que servlrla para aLralr lnvesLlmenLo
esLrangelro, aLralr recelLa flscal e crlar emprego. na realldade, o lnvesLlmenLo aLraldo e de
duvldosa uLllldade para a nossa economla, o emprego crlado lnslgnlflcanLe e a recelLa flscal, na
realldade, e despesa.
Cs dados mals recenLes sobre o offshore da Madelra correspondem a 2009 e do conLa da
exlsLncla de 2678 empresas, das quals mals de 90 no emprega qualquer Lrabalhador ou no
enLrega o modelo 22 (ver Crflco). no LoLal, esLavam empregados no offshore da Madelra 1677
Lrabalhadores. A AuLorldade 1rlbuLrla calcula que a 8ecelLa llscal em sede de l8S e de 2.964 por
Lrabalhador e a despesa flscal e de 630.089 por Lrabalhador.


A despesa flscal LoLal da Zona lranca da Madelra fol em 2009 de 1.090 mllhes de euros, o que
corresponde a 0,63 do l8 e 3 da 8ecelLa llscal. ara alem dos 3 mllhes cobrados em sede de
l8S, foram cobrados 22 mllhes em sede de lvA a 2090 empresas e 6 mllhes de l8C a 31
empresas, sobre resulLados llquldos de 3.737, o que corresponde a uma Laxa efecLlva de 0,16.
no LoLal, a recelLa flscal arrecadada na Zona lranca da Madelra e de 33 mllhes, 33 vezes lnferlor a
despesa flscal assoclada. ara alem da ZlM, foram Lransferldos 783 mllhes de euros para off-
sbotes em Lodo o mundo.
MulLas das enLldades sedladas na ZlM e nouLros off-sbotes so crladas por empresas que operam
em orLugal com o ob[ecLlvo de evlLar a leglslao flscal porLuguesa. or essa razo, a uCCl
chegou a propor a lnLroduo na lel do concelLo de dlreo efecLlva em LerrlLrlo naclonal, de
forma a evlLar esLe procedlmenLo.
Lxclulndo o off-sbote da Madelra, a despesa flscal com empresas ascendeu a 413 mllhes de
euros, aLrlbuldos a cerca de 14000 empresas. no enLanLo, mesmo enLre as empresas que
receberam beneflclos, a dlsLrlbulo e exLremamenLe deslgual. 100 empresas receberam 30 do
monLanLe LoLal de beneflclos e dedues flscals, das quals 10 receberam 26.
10.2
81.7
3.6
1.3 3.3
Lndades da ZlM sem
Modelo 22 enLregue
Lmpresas sem
Lrabalhadores
Lmpresas com 1
Lrabalhador
Lmpresas com 2
Lrabalhadores

[33]

5. OUTRAS FONTES DE DVIDA
O ESTADO (TRANSPORTES)

C seLor dos LransporLes publlcos e mulLas vezes aponLado como um exemplo da pouca
eflclncla da gesLo do LsLado na Lconomla. As proposLas pollLlcas apresenLadas para a
reesLruLurao das empresas publlcas de LransporLes vo no senLldo da concesso, da
explorao e da prlvaLlzao.
As empresas de LransporLes publlcos que lremos anallsar so a Carrls, a S1C, o
MeLropollLano de Llsboa, o MeLropollLano do orLo, a 1ransLe[o / Soflusa
14
, a 8LlL8 e a C
- Combolos de orLugal. C perlodo em anllse fol a ulLlma decada, enLre 2002 e 2011.
1odos os dados uLlllzados nesLa anllse so oflclals - no exlsLem alnda os de 2012 - e
consLam malorlLarlamenLe dos documenLos que sollclLmos dlreLamenLe as empresas
anallsadas, nomeadamenLe os relaLrlos e conLas dos dlferenLes exerclclos.

5.1.1 Quanto devem as empresas de transportes pblicos?

As seLe empresas aqul anallsadas Llnham, no flnal de 2011, uma dlvlda de 20.307,9
mllhes de euros, o equlvalenLe a cerca de 12 do l8 ou a consLruo de sels novos
aeroporLos em AlcocheLe. A dlvlda Lem aumenLado de forma exponenclal nos ulLlmos dez
anos: cresceu a um rlLmo anual de 1,4 mll mllhes de euros.


Cuadro 3.1: CresclmenLo da dlvlda das empresas publlcas do secLor dos LransporLes 2002-2011


14 A 1ransLe[o e a Soflusa esLo em processo de fuso. ConLudo, a lnLegrao conLablllsLlca esL fechada h vrlos anos. Com
base nos dados da anllse econmlca e flnancelra das empresas, lremos conslderar a empresa 1ransLe[o / Soflusa como uma s.
0
3,000
10,000
13,000
20,000
23,000
2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011
ulvlda

[36]

5.1.2 Porque devem as empresas de transportes pblicos?

Consegulmos ldenLlflcar as segulnLes causas prlnclpals para o aumenLo consLanLe do
endlvldamenLo desLas empresas: Lncargos flnancelros. C pagamenLo de [uros da dlvlda e
o prlnclpal faLor para o seu aumenLo do endlvldamenLo.


Cuadro 3.1: eso dos encargos flnancelros. lonLe: Clculos lAC


Crflco 3.2: Lvoluo dos pre[ulzos das empresas publlcas do secLor dos LransporLes

em 2011, o ulLlmo ano para o qual esLo dlsponlvels dados oflclals, os [uros da dlvlda
foram equlvalenLes a 83,86 dos pre[ulzos das empresas de LransporLes publlcos. Cs
resLanLes de 16,14 so aLrlbulvels aos resulLados da aLlvldade operaclonal das empresas.
C peso dos [uros da dlvlda nas conLas das empresas Lem vlndo a aumenLar e asslm
conLlnuar. Como vemos no grflco segulnLe, as empresas de LransporLes publlcos Lm
vlndo a corLar nos pre[ulzos operaclonals de modo a acomodarem o cresclmenLo dos
gasLos flnancelros. ConLudo, a presso exerclda pelos [uros e de Lal forma avassaladora
que os pre[ulzos conLlnuam a sublr Lodos os anos. uesde 2006 que os encargos flnancelros
desLas empresas ulLrapassam o resulLado negaLlvo das resLanLes aLlvldades.
0
200
400
600
800
1000
1200
2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011
re[ulzos gerals
Lncargos llnancelros
CuLros pre[ulzos

[37]


Mode|o de f|nanc|amento.
LsLe modelo, assenLe nas recelLas de bllheLelra e nas lndemnlzaes compensaLrlas, peca
por defelLo, pols exlsLem ouLras formas de flnanclamenLo uLlllzadas um pouco por Lodo o
Mundo que no so uLlllzadas. Como podemos ver pela Labela abalxo lndlcada, a Laxa de
coberLura dos cusLos operaclonals das empresas pelas recelLas operaclonals e basLanLe
elevada. ue acordo com um esLudo sobre dez cldades europelas do Lamanho de Llsboa, a
medla de coberLura dos cusLos pelos provelLos osclla enLre os 30 e os 70.

Cobertura dos custos operac|ona|s pe|os prove|tos operac|ona|s 2011
MeLro do orLo 88,7
S1C 70
Carrls 81,7
C 83
1ransLe[o / Soflusa 46,3
MeLro de Llsboa 63,8

Cuadro 3.2: CoberLuLa dos cusLos operaclonals. lonLe: relaLrlos de conLas das empresas

C prlnclpal problema no modelo de flnanclamenLo porLugus, em relao as resLanLes
cldades europelas, e que no prev um flnanclamenLo alLernaLlvo, delxando parLe do
deflce por cobrlr. LsLe deflce operaclonal, que Lem vlndo a ser reduzldo ao longo dos anos,
apenas pode ser coberLo com recurso ao endlvldamenLo, aumenLando asslm a presso
sobre as conLas das empresas.

Ia|ta de pagamento de |nvest|mentos. As empresas de LransporLes publlcos Lm sldo
uLlllzadas pelos sucesslvos Covernos como lnsLrumenLos de desoramenLao. no LoLal,
vemos que foram lnvesLldos pela 8LlL8, MeLro de Llsboa e MeLro do orLo, empresas
deLenLoras de lnfra-esLruLuras, 16.430,8 mllhes de euros em lnfraesLruLuras de longa
durao, dos quals apenas 3.373,7 mllhes de euros foram coberLos pelo LsLado, flcando a
Laxa de coberLura dos lnvesLlmenLos pelo LsLado nos 33. Cu se[a, h 10.837,1 mllhes
de euros que acrescem ao passlvo das empresas publlcas de LransporLes que se devem a
consLruo de lnfraesLruLuras a pedldo do LsLado, mas que no foram pagas pelo aclonlsLa
LsLado.

[38]


Crflco 3.3: lnvesLlmenLo de Longa durao (lLu) das empresas publlcas do secLor dos LransporLes.
lonLe: relaLrlos de conLas das empresas

5.1.3 A quem devem as empresas de transportes pblicos?

Cs relaLrlos e conLas de Lrs das empresas anallsadas no ldenLlflcam os seus credores.
LnLre essas empresas lncluem-se a C e a 8LlL8, que em con[unLo deLm meLade da
dlvlda das empresas de LransporLes publlcos. Consegulmos no enLanLo ldenLlflcar os
credores de 6,4 mll mllhes de euros, cerca de um Lero da dlvlda LoLal em anllse.
ALraves da nossa anllse, podemos chegar as segulnLes concluses sobre esLa parcela da
dlvlda: foram ldenLlflcados 23 credores dlferenLes dos quals seLe deLm 80 do valor o
8anco Luropeu de lnvesLlmenLo, cu[os aclonlsLas so os 27 LsLados-Membros da unlo
Luropela, e o malor credor, com 1,8 mll mllhes de euros empresLados o LsLado
porLugus e o segundo malor credor, com 1,1 mll mllhes de euros os clnco malores
credores prlvados, o ueuLsche 8an (Alemanha), o 8n arlbas (lrana), o A8n Amro
(Polanda), a Morgan (LuA) e 8arclas (8elno unldo), so credores de 2,1 mll mllhes de
euros, lsLo e, 33,3 do LoLal a exposlo dos bancos naclonals e exLremamenLe reduzlda,
deLendo 6 da dlvlda LoLal.
ldenLlflcamos alnda os segulnLes bancos que ganharam com a conLraLao de SAs
(especle de seguros de rlsco) pelas empresas de LransporLes publlcos porLuguesas aps
2009: 8n arlbas, ClLlban, 8arclas, CredlL Sulsse, SocleLe Ceneral, Merrll Lnch,
Morgan, Calxa Ceral de uepslLos, ueuLsche 8an e 8anco LsplrlLo SanLo lnvesLlmenLos.

5.1.4 Impacto do pagamento a todo o custo nos servios

0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
MeLro Llsboa 8LlL8 MeLro orLo 1oLal
lnvesmenLo
LsLado
ulferena

[39]

reos
ara LenLar efeLuar o pagamenLo lnLegral da dlvlda das empresas de LransporLes publlcos,
o Coverno esLabeleceu uma esLraLegla baseada no equlllbrlo operaclonal das empresas,
aLraves da reduo de cusLos e do aumenLo das recelLas. A unlca forma das empresas em
anllse aumenLarem as suas recelLas de forma lmedlaLa e aLraves do aumenLo das Larlfas
praLlcadas. Cs aumenLos efeLuados basearam-se nos argumenLos de que as empresas
esLo em ms condles flnancelras devldo aos balxos preos praLlcados e no alegado
facLo de que os preos no Lm subldo ao nlvel da lnflao. Com esLe preLexLo, os
dlferenLes Covernos aprovelLam para aumenLar sempre os preos dos LransporLes aclma
da lnflao.
ue acordo com os dados sollclLados ao lnsLlLuLo da Mobllldade e dos 1ransporLes
1erresLres, desde 2000 e aLe 2013, vemos que Lals argumenLos so falaclosos.



Crflco 3.4: Lvoluo das Larlfas, salrlos e lnflao. lonLe: relaLrlos de conLas das empresas.
valores em proporo dos reglsLados no lnlclo do ano 2000. Consldera-se um lndlces de base lgual
a 100 a 1/1/2000 para as Lrs serles.

1raba|hadores
uma das prlnclpals esLraLeglas para balxar os cusLos das empresas uLlllzada ao longo dos
ano e a reduo do numero de Lrabalhadores. A anllse das conLas das empresas
demonsLra que o numero de Lrabalhadores calu 38 nos ulLlmos dez anos, nas seLe
empresas anallsadas. lsLo e, 8.732 pessoas flcaram sem Lrabalho.
90
110
130
130
170
190
210
230
2000 2001 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
reos
lnao
Salrlos

[60]


Crflco 3.3: Lvoluo do numero de Lrabalhadores. lonLe: relaLrlos de conLas das empresas

LsLa esLraLegla esL condenada ao fracasso: dado que os encargos flnancelros equlvalem a
189 da despesa com salrlos, de nada serve reduzlr os encargos operaclonals se no se
aLaca o problema dos cusLos flnancelros.

assage|ros
A presso exlsLenLe sobre a conLabllldade das empresas, devldo ao lmpacLo do
cresclmenLo dos [uros da dlvlda publlca nos cusLos de flnanclamenLo dos resLanLes
seLores, e a esLraLegla adoLada ao longo dos anos para fazer face a esse problema Lem
levado a deLerlorao dos servlos presLados a populao e ao aumenLo das Larlfas e Lal
refleLe-se, obvlamenLe, no numero de passagelros LransporLados.
nos ulLlmos dez anos, as empresas de LransporLes publlcos perderam 17 dos seus
passagelros. Se em 2002 foram efeLuadas 882,9 mlhes de vlagens nas empresas
anallsadas, [ em 2011 esse numero flcou-se pelos 730,7 mllhes. C numero LoLal de
passagelros LransporLados em 2011 fol o mals balxo da decada.

5.1.5 Consideraes finais

Conclulmos que o cresclmenLo da dlvlda das empresas de LransporLes publlcos de 8 mll
mllhes em 2002 para 20,3 mll mllhes de euros em 2011 se deve em um Lero ao
pagamenLo de [uros aos credores e que, em 2011, a proporo dos resulLados flnancelros
nos resulLados gerals sublu [ para 84. Lm 2012 preve-se que se[a alnda malor. A
acumulao de dlvlda deve-se lgualmenLe a uma esLruLura de flnanclamenLo deflclenLe,
0
3,000
10,000
13,000
20,000
23,000
30,000
2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Carrls
S1C
C
MeLro Llsboa
MeLro orLo
1ransLe[o
8efer
1oLal

[61]

pols as empresas esLo prlvadas de conLraLos de concesso com o seu aclonlsLa e so
obrlgadas a cobrlr os pre[ulzos operaclonals com recurso ao endlvldamenLo. vlmos alnda
que exlsLem pelo menos 10,3 mll mllhes de euros de dlvldas nas conLas das empresas
que se devem a lnvesLlmenLos em lnfraesLruLuras de longa durao, efeLuados a pedldo
do aclonlsLa LsLado, mas que no foram pagos.

5.2 PPP

5.2.1 PPP em Portugal

orLugal e o pals Campeo do Mundo" em parcerlas publlco-prlvadas (), com o malor
gasLo em em relao ao l8 (quase 11) (lonLe: CbservaLrlo da unlversldade
CaLllca). As arcerlas ubllco-rlvadas Lm conLrlbuldo para um agravamenLo da dlvlda
publlca, com ln[usLlflcadas Laxas de renLabllldade para os consrclos prlvados que as
promoveram. A lAC deu o seu conLrlbuLo para aumenLar o conheclmenLo do que e a
realldade das , focando-se em casos concreLos como a LusoponLe ou as da Saude,
asslm como do prprlo processo de audlLorla as , concesslonado a LrnsL & ?oung -
uma consulLora com cllenLes enLre as prprlas empresas e grupos prlvados que audlLou
nesLe mblLo.
As arcerlas ubllco-rlvadas conslsLem na concesso de obras publlcas ou servlos
publlcos a flnancladores prlvados. P vrlas formas de . Lm C LsLado e as arcerlas
ubllco-rlvadas", de Carlos Cllvelra Cruz e 8ul Cunha Marques, so ldenLlflcados
dlferenLes formaLos, enLre os quals:
- ltee-stooJloq: pro[eLos onde o seLor prlvado desenvolve a lnfraesLruLura e recupera os
cusLos e a renLabllldade aLraves das Laxas cobradas aos uLlllzadores
- Iolot veotote: seLor publlco conLrlbul com o flnanclamenLo e a gesLo e enLregue ao
parcelro prlvado
- 5etvlces solJ: servlos presLados pelo secLor prlvado pelos quals o LsLado paga uma
renda

Lm orLugal exlsLem pelos menos 120 parcerlas publlco-prlvadas negocladas dlreLamenLe
com o LsLado CenLral, alem de cenLenas de ouLras a nlvel local esLabelecldas com rgos
do poder local e com ouLras empresas do LsLado. uado o elevado numero de parcerlas,
orLugal era em 2004 o pals com malor exposlo aos empresLlmos do 8anco Luropeu de
lnvesLlmenLo (8Ll), com 2,804 mllhes de euros (Cruz, C. e Marques, 8. C LsLado e as
arcerlas ubllco-rlvadas, 2012) Crande parLe desLa exposlo decorre do recurso ao
flnanclamenLo do 8Ll no quadro das . LsLa slLuao agravou-se acenLuadamenLe desde
2004. Lm 2007, o recurso ao 8Ll para fol de 283 mllhes de euros, em 2008 de 839

[62]

mllhes, em 2009 de 290 mllhes e em 2010 de 943 mllhes. no lnlclo de dezembro de
2012, o LsLado deu uma nova garanLla de carLelra no valor de 2,8 mll mllhes de euros.
C lnvesLlmenLo em no e conLablllzado como despesa publlca
13
, sendo por lsso uma
esLraLegla eflcaz de desoramenLao do lnvesLlmenLo publlco. no e, porLanLo,
descabldo dlzer que as empurram para o fuLuro a despesa de lnvesLlmenLo presenLe.
A parLlr de 2007 o seu numero aumenLou subsLanclalmenLe: das 4 nesse ano passou-
se a 19 em 2008, 11 em 2009 e 9 em 2010. C enLuslasmo dos governos porLugueses pelas
fol aLlvamenLe apolado pela unlo Luropela com lncenLlvos com lmpllcaes nos
Cuadros de 8eferncla LsLraLeglca naclonal (C8Ln).
Lm 2009, segundo o 1rlbunal de ConLas, os encargos plurlanuals com ascendlam a 30
mll mllhes de euros. em 2011, a ulreo-Ceral do 1esouro e llnanas (uC1l) prevla
encargos de 26 mll mllhes de euros aLe 2031. no relaLrlo da uC1l de 2012 h uma
reduo para 24.407 mll mllhes.16 Como se pode ver, a lncerLeza quanLo a encargos
fuLuros e grande. LnLreLanLo, em 2010, o LsLado gasLou 1.128 mllhes de euros em .
Lm 2011, 1.823 mllhes - um aumenLo de 61,6. Cs gasLos publlcos com Lm sempre
Lendncla a aumenLar, no s pela sempre presenLe renegoclao dos conLraLos, mas
Lambem pela exlgncla de reequlllbrlo flnancelro. Sempre que o LsLado procede a uma
modlflcao unllaLeral no conLraLo (o que aconLece com mulLa frequncla, em vlrLude de
os negocladores" da LnLldade ubllca, aquando da asslnaLura do conLraLo, no Lerem
prevlsLo Lodas as condlclonanLes fuLuras), os parcelros prlvados exlgem um processo de
reequlllbrlo flnancelro para garanLlr a manuLeno das condles de lucro lnlclalmenLe
conLraLuallzadas, que e assegurado com dlnhelro publlco.
ara alem dlsso o LsLado Lem assumldo nos conLraLos de concesses rlscos comerclals e
flnancelros, como suporLar o aumenLo das Laxas de [uro, dos spreads ou dos honorrlos,
rlsco elevado em Lempos de crlse, com o parcelro prlvado a flcar lsenLo desses mesmos
rlscos. aralelamenLe e o prprlo banco flnanclador que exlge ao LsLado que assuma esses
rlscos sob pena de no conceder o credlLo necessrlo.






13 Lm 2004, o LurosLaL deflnlu que as no serlam conLablllzadas no perlmeLro oramenLal da AdmlnlsLrao ubllca.
16 A poupana esperada pelo governo esLar relaclonada com renegoclao de como, por exemplo, a da AuLoesLrada do lnhal
lnLerlor, anunclada pelo Coverno como represenLando 400 mllhes de euros de poupana aLe ao flnal do conLraLo. lvaro SanLos
erelra anunclou uma poupana LoLal de 7 mll mllhes de euros para Lodas as e concesses como resulLado desLa renegoclao.

[63]






Crflco 3.6.- Lvoluo esperada com os encargos bruLos com

As em orLugal represenLam um canal lmporLanLe de Lransferncla de dlnhelro
publlco para o seLor prlvado. Llas represenLam alnda um LraLamenLo preferenclal a
grandes grupos prlvados. A malorla das Lransferncla de recursos publlcos para o seLor
prlvado Lem beneflclado apenas quaLro grandes empresas (clnco, agora que a Lu fol
prlvaLlzada pelo chlnesa 1hree Corges): MoLa-Lngll, 8LS, Mello e Soares da CosLa. LsLlma-
se que o Crupo LsplrlLo SanLo beneflcar no LoLal dos encargos bruLos das de 4.737
mllhes de euros, a MoLa-Lngll em 3.083 mllhes de euros, o grupo ose Mello em 3.207
mllhes e a Soares da CosLa em 2.877 mllhes (Lxame, 2011 - Cuem ganha os mllhes"
das ?).
LnLre as vrlas fundamenLaes recorrenLemenLe uLlllzadas pelos defensores das esL
a seleo mals rlgorosa de pro[eLos. lsLo e, s os pro[eLos com vlabllldade flnancelra
serlam acelLes. A experlncla Lem vlndo a revelar uma realldade mulLo dlferenLe. no caso
das rodovlrlas, as esLlmaLlvas de Lrfego Lendem a ser sobresLlmadas. Lm 2010, 40
das auLoesLradas porLuguesas Llnham Lrfego medlo dlrlo abalxo dos 10.000 velculos - o
crlLerlo uLlllzado para [usLlflcar a consLruo de uma auLoesLrada segundo o lnsLlLuLo de
lnfraesLruLuras 8odovlrlas, (lnl8). no flnal de 2011, [ so mals de 1.300 m (60) das
auLoesLradas que esLo abalxo do Lrfego medlo dlrlo de 10.000 velculos.
no mblLo da lmplemenLao do memorando da Lrola, o LsLado lnLroduzlu o reglme de
cobranas de Laxas de porLagem nas concesses do Algarve (A22), da 8elra lnLerlor (A23),
do lnLerlor norLe (A24), da 8elra LlLoral e AlLa (A23), 1orres novas-Cuarda e vlseu-Chaves.
Mas como slmulLaneamenLe a LsLradas de orLugal revlu as Lransfernclas do LsLado para
as para acomodar a queda de Lrfego e assumlu em mulLos casos a conservao e
manuLeno das auLoesLradas, o resulLado para o LsLado da lnLroduo de porLagens nas
ex-SCu1 fol um aumenLo de encargos.
A Lel de LnquadramenLo CramenLal deflne que a lel do CramenLo do LsLado de cada
ano devla flxar um llmlLe para o LoLal dos encargos assumldos com concesses naquele
ano, o que no Lem ocorrldo, pelo que no houve, nem h, um llmlLe global para as .
As adverLnclas e os chumbos do 1rlbunal de ConLas foram lgnorados e os pro[eLos

[64]

comearam, sem respelLo mulLas vezes pela leglslao da conLraLao publlca, esLudos de
lmpacLo amblenLal e ouLros.

5.2.2 Auditoria s PPP entregue Ernst & Young

Lm malo de 2012, a lAC denunclou publlcamenLe a ad[udlcao da audlLorla as a
consulLora lnLernaclonal LrnsL & ?oung, Lendo posLerlormenLe enLregue na rocuradorla-
Ceral da 8epubllca uma exposlo documenLada do caso, sollclLando a suspenso da
ad[udlcao.
LsLa ad[udlcao vlolou prlnclplos fundamenLals da conLraLao publlca, deslgnadamenLe
os da boa-fe, serledade, neuLralldade e prolblo do confllLo de lnLeresses consagrados
na ConsLlLulo da 8epubllca orLuguesa, nas ulreLlvas ComunlLrlas e no Cdlgo dos
ConLraLos ubllcos.
A LrnsL & ?oung S.A., asslm como a sua empresa-me e acclonlsLa LrnsL & ?oung AudlL,
reallza ou reallzou a revlso legal de conLas para numerosas empresas envolvldas em
consrclos de concesso e de . lsLo e, a empresa vencedora desLe concurso publlco, a
LrnsL & ?oung S.A., Lrabalhou ou Lrabalha para as empresas que audlLou, consLlLulndo Lal
facLo um evldenLe e grosselro confllLo de lnLeresses. A rocuradorla-Ceral da 8epubllca
encamlnhou esLe processo para o 1rlbunal AdmlnlsLraLlvo do Clrculo de Llsboa. A 9 de
[ulho esLe Lrlbunal arqulvou o processo, conclulndo que:
no Lendo o aLo de ad[udlcao sldo lmpugnado, o conLraLo fol celebrado e enconLra-se
em fase flnal de execuo, porquanLo do Memorando de LnLendlmenLo decorre que o
esLudo ob[eLo do conLraLo deve ser reallzado aLe flnals de [unho de 2012. Conclul-se, nos
Lermos do exposLo, que no Lendo os aLos do procedlmenLo concursal ferldo qualsquer
normas legals ou prlnclplos [urldlcos apllcvels, no se v fundamenLo para a proposlLura
de ao de anulao ou declarao de nulldade do aLo flnal de ad[udlcao, [unLo desLe
1rlbunal AdmlnlsLraLlvo de Clrculo."
LnLre os Lermos do exposLo na declso [urldlca, conslderou o Lrlbunal que o facLo de a
empresa do grupo LrnsL & ?oung Ler desempenhado funes de flscal em empresas
prlvadas relaclonadas com o parcelro publlco no e relevanLe para se deLermlnar a
lnfluncla no resulLado do procedlmenLo e conclulr-se pelo desfavoreclmenLo dos
concorrenLes e dlsLoro da concorrncla, lmpedlndo que compeLlssem enLre sl apenas
pelo seu merlLo". Lm Lodos os momenLos o Lrlbunal conslderou que o mals relevanLe
desLe processo era o concurso e os ouLros audlLores Lerem sldo ou no pre[udlcados,
quando o nus esLava claramenLe em ouLro lado: era o lnLeresse publlco que esLava em
causa.

[63]

Como esperado, o resulLado da audlLorla beneflclou o seLor prlvado para o qual a LrnsL &
?oung Lrabalha. C relaLrlo da audlLorla s velo parclalmenLe a publlco em ulho de 2012,
e aLe ao flnal do ano no fol revelada a sua LoLalldade. ua documenLao vlnda a publlco,
a audlLorla focou-se apenas em 36 parcerlas publlco-prlvadas e 24 concesses. Cs
resulLados so colncldenLes com esLe confllLo de lnLeresses, pols a LrnsL prope medldas
que novamenLe beneflclam as concesslonrlas prlvadas.
C relaLrlo da audlLorla props ao LsLado solues LoLalmenLe lnsaLlsfaLrlas para o
lnLeresse publlco, com lmpacLos na despesa publlca. LnLre as medldas proposLas conLam-
se as segulnLes:
rlvaLlzao de algumas com revogao de conLraLos de concesso, enLrega das
esLruLuras aos prlvados e aqulslo por parLe do LsLado dos credlLos bancrlos
lnLroduo de mals porLagens nas auLoesLradas
1ransferncla das recelLas das porLagens para as concesslonrlas prlvadas
AumenLo dos prazos de concesso
8eduo dos cusLos do prlvado com a manuLeno das esLruLuras, ellmlnando requlslLos
de qualldade
8enegoclar alguns conLraLos de flnanclamenLo, afrouxando as exlgnclas de
cumprlmenLo de rclos de coberLura
8evlso das maLrlzes de rlsco para refleLlr as mudanas aLuals (parLlcularmenLe
relevanLe no caso do 1unel do Maro, parado por lncapacldade do consrclo prlvado, que
ver asslm provavelmenLe o LsLado mudar as condles para que lhe se[a posslvel
conLlnuar a obra apesar da sua lncapacldade flnancelra).

5.2.3 Nova legislao

A 1 de [ulho de 2012, enLrou em vlgor o uecreLo-Lel 111/2012 de 23 de malo, que revogou
o anLerlor uL 86/2003, que regla as parcerlas publlco-prlvadas. A nova leglslao conLrarla
as aflrmaes de re[elo publlca das por parLe do governo e delxa claro que o LsLado
no preLende abdlcar do modelo de . A nova leglslao e parLlcularmenLe amblgua,
esLando su[elLa a lnLerpreLaes que favorecem as concesslonrlas em aes [udlclals.
nesLe decreLo-lel e alnda crlada a flgura da unldade 1ecnlca para lnspeclonar e
acompanhar as . no enLanLo, exlsLe aLe agora apenas no papel (prevendo-se que
venha a exlsLlr apenas para fuLuras - como e alls prevlslvel pelas aLuals e novas
condles do C8Ln).

[66]



Ca|xa S.1 - C caso do 1erm|na| de Contentores de A|cntara
C prolongamenLo da concesso do 1ermlnal de ConLenLores de AlcnLara a LlsconL, da MoLa-Lngll,
ocorreu em 2008, a seLe anos do flnal do conLraLo. C MlnlsLerlo das Cbras ubllcas alegou ser
necessrlo alargar a concesso desLe conLraLo duranLe mals 27 anos, ao mesmo Lempo que Lrlpllcava a
capacldade e aumenLava a operaclonalldade da lnfraesLruLura. LsLes lnvesLlmenLos somaro 474,4
mllhes de euros. uesLe monLanLe, 32 serla encargo do LsLado, enLre despesas e lseno de Laxas
concedlda a LlsconL. Segundo o 1rlbunal de ConLas, as prevlses de Lrfego de conLenLores que
servlram de base ao conLraLo esLo sobrevalorlzadas. ara o LsLado flcou o rlsco do negclo: se o
Lrfego flcar 20 abalxo das prevlses, o LsLado compensa a LlsconL. Se o Lrfego aumenLar em relao
ao cenrlo base e o negclo se mosLrar melhor do que se prevla, o LsLado s beneflclar se se
demonsLrar que Lal evenLual excesso no resulLou da eflclenLe gesLo e das oporLunldades crladas pela
concesslonrla (8elaLrlo de AudlLorla n26/2009 do 1rlbunal de ConLas). As negoclaes e
renegoclaes passadas [ davam um bom exemplo do que e uma : as alLeraes aos parmeLros
da concesso pre[udlcam sucesslvamenLe o LsLado e beneflclam o prlvado a renLabllldade do aclonlsLa,
que era de 11 no memorando lnlclal, passou no conLraLo flnal para 14 o clculo dos rendlmenLos
llquldos para a LlsconL salLou de 4,2 para 7,4 mllhes de euros. As alLeraes posLerlores ao conLraLo
flcaram bllndadas com as asslnaLuras das duas parLes nesLe negclo. uo lado do LsLado, a negoclar,
esLava Mrlo Llno, do lado prlvado, orge Coelho, CLC da MoLa-Lngll. C 1rlbunal de ConLas aLacou
duramenLe as negoclaes e o conLraLo, declarando que era um pesslmo exemplo de negoclao para o
LsLado, que no Llnha exlsLldo concurso para o prolongamenLo da concesso e que as pro[eces para
o Lrfego eram 73 superlores ao Lrfego real. C MlnlsLerlo ubllco lnLerps uma aco [unLo do
1rlbunal AdmlnlsLraLlvo e llscal de Llsboa, requerendo anulao e nulldade do adlLamenLo ao conLraLo
de concesso celebrado em ouLubro esLendendo em 27 anos a concesso do 1ermlnal de ConLenLores
de AlcnLara a LlsconL. C processo fol anulado.

um esLudo recenLe do CbservaLrlo das da unlversldade CaLllca defende que a
melhor salda para as nesLe momenLo serla a compra pelo LsLado das SCu1 por um
valor da ordem dos 3,3 aos 3 mll mllhes de euros, cerca de 2 do l8 (o que
represenLarla, segundo o esLudo, uma poupana de 400 mllhes de euros anuals). C que
esLe esLudo preLende mosLrar e que a naclonallzao" das beneflclarla quer o
LsLado, quer os prlvados: A falLa de llquldez de algumas empresas e a necessldade dos
bancos de encalxar dlnhelro reunem as condles ldeals para a concreLlzao da
operao."
A velocldade com que a proposLa da naclonallzao" das se esL a dlssemlnar sugere
que, apesar, dos conLraLos culdadosamenLe desenhados a favor dos lnLeresses prlvados
em alguns seLores, nomeadamenLe no rodovlrlo, o negclo delxou de ser vanLa[oso.
uesLa forma, as , que servlram para esLas empresas e esLes bancos para um encalxe
consLanLe duranLe os ulLlmos anos, culmlnaro num ulLlmo grande encalxe flnancelro,
fechando com chave de ouro o saque aos cofres do LsLado.

[67]


5.2.4 Lusoponte: o grande aspirador financeiro

As poderlam ser uma forma de anLeclpar a dlsponlbllldade de uma lnfraesLruLura ou
servlo, permlLlndo evlLar despesa publlca em pro[eLos auLo-susLenLados (pagos pelos
uLlllzadores). arcerla lnvoca cooperao e rlscos parLllhados.
Mas as permlLem Lambem desoramenLar (esconder" um gasLo publlco reLlrando-o
do CCL e do escruLlnlo publlco), ou faclllLar a Lransferncla de dlnhelros publlcos para
prlvados a cusLa do cldado conLrlbulnLe, e al revela-se o lnferno onde podemos calr
Lodos, lnclulndo os nossos fllhos e neLos.
C caso LusoponLe fol plonelro nas (Cavaco Sllva/lerrelra do Amaral, 1992),
esLendendo-se depols (e aLe ho[e) a dlversos seLores de aLlvldade: saude, energla,
amblenLe, ferrovlrlo, rodovlrlo.
C flnanclamenLo dos necessrlos 897 mllhes de euros (LoLal do pro[eLo) fol do lundo
Luropeu de Coeso (33), 8Ll (33), porLagens da ponLe 23 de Abrll (6), flcando apenas
26 para os aclonlsLas (os consLruLores 8enLo edroso, MoLa & Ca, Somague, 1elxelra
uuarLe eram a malorla dos naclonals), governo e ouLros.
C conLraLo lnclula a manuLeno da ponLe 23 de Abrll, aLrlbula rlscos de Lrfego a
concesslonrla, prevla o seu Lermo aps 2.230 mllhes de passagens nas 2 ponLes e
clusula de resclso, se demaslado oneroso para o LsLado.
Ao conLraLo segulram-se acordos de reequlllbrlo flnancelro (em numero de nove aLe ho[e),
por razes de varlao de Laxas de [uro, por alLeraes Larlfrlas, em alguns casos sem
razo compreenslvel. uma caracLerlsLlca une esLes acordos: os beneflclos reverLeram
sempre e apenas para a LusoponLe, degradando o conLraLo lnlclal e pre[udlcando os
conLrlbulnLes.
Pouve sempre um excesso de recurso a consulLores exLernos flnancelros e [urldlcos (por
vezes com confllLos de lnLeresses), os conLraLos foram redlgldos em escrlLrlos de
advogados, Lendo em conLa que duranLe 11 anos no havla sequer leglslao para . Cs
agenLes do LsLado eram mudados com frequncla, a experlncla no se acumulou, a
supervlso era fraca (chegando-se a oculLao de recelLas), os servlos do LsLado aLuavam
descoordenados. 1udo lsLo conLrlbulu para a perda de capacldade do LsLado na defesa do
lnLeresse publlco.
Lm 2000/2011 (duranLe o Coverno de AnLnlo CuLerres, prlmelro com orge Coelho e
depols com lerro 8odrlgues) fol felLa uma grande revlso do conLraLo, da qual resulLou
um lmporLanLe acordo de reequlllbrlo, uma profunda alLerao do caso base" conLraLual
e vrlas vanLagens mulLo subsLanclals para o prlvado.

[68]

C reflnanclamenLo enLo ocorrldo mosLra que os aclonlsLas enLraram com apenas 6 e a
banca comerclal com 11 (manLendo-se o lundo Luropeu, 8Ll, eLc).
AsslsLlmos enLo a dlspensa" da manuLeno da ponLe 23 de Abrll (100 mllhes de
euros), a uma compensao dlreLa de 230 mllhes de euros duranLe 20 anos e alnda a
ellmlnao do rlsco de Lrfego (passagem a prazo flxo de 33 anos), esLlmada num encalxe
para a LusoponLe de 338 mllhes de euros nesse perlodo. LnconLramos alnda beneflclos
flscals, comparLlclpao do LsLado em acessos, a garanLla de uma 1l8 flxa de 13,63 e aLe
a duvlda sobre o pagamenLo de compensaes amblenLals ao exLlngulr a lundao das
Sallnas do Samouco.
A LusoponLe deLem a excluslvldade das Lravesslas do 1e[o aLe vlla lranca.
Lm 2008, em plena dlscusso do 1Cv e da 3 Lravessla do 1e[o, surge a MoLa-Lngll a
adqulrlr uma forLe poslo de 38 na LusoponLe, com os franceses da vlncl, recenLes
vencedores da concesso da AnA, a reforarem para cerca de 37.
no caso LusoponLe, pro[eLo fundador e plloLo no desenho de vrlas peas do grande
asplrador flnancelro que fol sendo monLado, flguram dols casos noLvels de mlgrao de
alLos responsvels pollLlcos: o enLo mlnlsLro lerrelra do Amaral que asslnou o conLraLo
com a LusoponLe nessa qualldade, presldlndo anos depols (e aLe ho[e) a LusoponLe e o
enLo mlnlsLro orge Coelho (que o fol Lambem nas Cbras ubllcas), passando mals Larde
a CLC do prlnclpal aclonlsLa MoLa Lngll (e seu vlce-resldenLe), sobrando alnda um lugar
de admlnlsLrador para o ex-mlnlsLro valenLe de Cllvelra.
no fuLuro podero sempre ocorrer novos reequlllbrlos flnancelros com pagamenLos
conLlngenLes, dlflculLando a oramenLao plurlanual.
1odas esLas renegoclaes (sem concorrncla) foram gravosas para o LsLado, varlando a
quallflcao da aLuao dos agenLes do LsLado (conforme os auLores), enLre a
lncompeLncla, o deslelxo, a lgnorncla, a demlsso do LsLado ou aLe um conlulo enLre
consLruLores, pollLlcos e banquelros".
ara defender o lnLeresse publlco e conLrlbulr para a reduo de uma das parcelas da
dlvlda, pelo menos no caso da LusoponLe, o LsLado devla equaclonar a exproprlao ou a
resclso do conLraLo, Lendo em conLa a slLuao do pals e os cusLos onerosos para os
conLrlbulnLes

5.3 PPP SADE

As aLuals parcerlas publlco-prlvadas () na rea da saude foram anuncladas em 2001,
num pro[eLo que prevla a consLruo de dez novos hosplLals, alguns de subsLlLulo,
ouLros a consLrulr de ralz. numa prlmelra vaga serlam consLruldos o PosplLal de Cascals,
8raga, Loures, vlla lranca de xlra e posLerlormenLe os PosplLals de Llsboa CrlenLal, laro,

[69]

Selxal, Lvora, vlla nova de Cala e voa do varzlm/vlla do Conde. C planeamenLo lnclula a
aLrlbulo de concesses a grupos prlvados para a consLruo e manuLeno dos novos
edlflclos e para a gesLo cllnlca das novas unldades, dlvldldas em duas concesses
dlsLlnLas, embora, em alguns casos, a mesma enLldade prlvada.
C LsLado Llnha [ uma experlncla prevla de gesLo prlvada em hosplLals publlcos. Lm
1996 a gesLo cllnlca do PosplLal Amadora-SlnLra fol enLregue ao Crupo Mello Saude. Lssa
experlncla vlrla a Lermlnar em 2008. na base desLa declso esLavam dlvergnclas enLre a
AdmlnlsLrao 8eglonal de Saude de Llsboa e vale do 1e[o (A8SLv1) e esLe grupo prlvado
no acerLo de conLas, conferncla de faLuras e apuramenLo dos encargos ocorrldos,
nomeadamenLe enLre os anos de 2002 e 2006. nesLas dlvergnclas lnclulam-se acusaes
da A8SLv1 aquela enLldade gesLora de faLurar e exlglr ao LsLado o pagamenLo de Lxames
ComplemenLares de ulagnsLlco e recelLas que nunca Lerlam exlsLldo. C processo chegou
a ser audlLado pelo 1rlbunal de ConLas e o Crupo Mello mulLado, Lendo depols lnLerposLo
recurso. 1odavla, o mesmo Coverno, que Lermlnou o conLraLo de concesso no PosplLal
Amadora-SlnLra, aLrlbulu a gesLo do novo PosplLal de 8raga e de vlla lranca de xlra ao
mesmo grupo prlvado.
na Saude observou-se a lnLroduo do comparador publlco, Lambem conhecldo como
CC, e que permlLe [usLlflcar a exlsLncla da concesso como sendo mals baraLa do que
aqullo que serla o lnvesLlmenLo dlreLo do LsLado na lnfraesLruLura. C problema desLe
comparador esL na fcll manlpulao dos crlLerlos por parLe dos organlsmos avalladores,
como refere Carlos Moreno, [ulz [ubllado do 1rlbunal de ConLas, no seu llvro. L Lambem
lmporLanLe noLar que, aps a aLrlbulo da concesso, as frequenLes renegoclaes do
conLraLo com o parcelro prlvado podem desvlrLuar esLe mecanlsmo de conLrolo, uma vez
que os cusLos podem sublr, ulLrapassando o valor lnlclalmenLe calculado pelo CC.
uos 30 mll mllhes de euros de gasLos plurlanuals prevlsLos com as em orLugal, 8 mll
mllhes perLencem ao seLor da saude. Lm 2011, os encargos prevlsLos LoLallzaram 228
mllhes de euros, mals 32,3 do que em 2010. Cs gasLos publlcos vo aumenLar
slgnlflcaLlvamenLe nos prxlmos 10 anos. A prprla ACSS (AdmlnlsLrao CenLral dos
Servlos de Saude) publlcou no seu slLlo de lnLerneL um grflco com a prevlso desses
gasLos:

Crflco 3.7: A evoluo dos encargos fuLuros no seLor da saude (mllhes de Luros)

[70]


LsLes valores no passam, conLudo, de esLlmaLlvas de cusLo baseadas no valor acordado
nos conLraLos lnlclals e lgnoram os efelLos dos rlscos assumldos pelo LsLado, da
renegoclao dos conLraLos ou das exlgnclas de reequlllbrlo flnancelro. or exemplo, as
duas na Saude que esLo [ em marcha (PosplLal de Cascals e PosplLal de 8raga)
foram su[elLas a a[usLamenLos no mesmo ms em que os seus conLraLos Llnham sldo
asslnados, exlglndo ao componenLe publlco gasLos acrescldos que ascendlam, no caso do
PosplLal de Cascals, a 80 mllhes de euros.
LsLas esLlmaLlvas so alnda lnsuflclenLes porque no esLlmam cusLos paralelos ou cusLos
lndlreLos assumldos pela LnLldade ubllca e conLablllzados no CramenLo de LsLado ou na
ConLa Ceral do LsLado em parcelas dlsLlnLas das (pareceres e consulLorlas, por
exemplo). C quadro segulnLe llsLa as esLlmaLlvas de cusLos lnlclals para as parcerlas [ em
marcha na rea da saude.

'#()*"+, -("*.+"*/+ 0. .*,120( 30 045#(
8raga 800
Cascals 400
Loures 394
vlla lranca de xlra 434
Llsboa CrlenLal (1odos os SanLos) 377

A concesso relaLlva ao PosplLal CrlenLal de Llsboa e uma concesso unlca de consLruo e
manuLeno do edlflclo no lnclulndo a gesLo cllnlca daquelas unldades. LsL prevlsLo o lnlclo da
consLruo [ em 2013 e a sua concluso em 2016.
Cuadro 3.3: CusLos lnlclals para as parcerlas na rea da saude. lonLe: CramenLo e ConLa Ceral do
LsLado

A parLlr do anunclo das novas na Saude em 2001, uma esLruLura de mlsso arcerlas
em Saude" fol crlada como LnLldade ubllca responsvel pelos concursos para a
concesso e acompanhamenLo dos conLraLos asslnados com os parcelros prlvados. S nos
anos de 2003/2006 foram gasLos 838 mll euros em despesas com pessoal para essa
esLruLura. no obsLanLe a sua exlsLncla, o LsLado conLraLou empresas prlvadas de
consulLorla para esLudos e pareceres, Lendo gasLo aLe a daLa 20 mllhes de euros nesLe
caplLulo.

[71]

ue acordo com a audlLorla que o Lrlbunal de conLas reallzou em 2009 as , a
dlsLrlbulo do rlsco enLre o LsLado e o consrclo prlvado e complexo e conLroverso. no
slLlo de lnLerneL da ACSS enconLram-se deflnldos para as quaLro em curso na Saude o
Llpo de rlsco, a probabllldade de ocorrncla, o lmpacLo e quem deLem esse rlsco. ela sua
anllse podem-se conclulr dols facLos lmedlaLos: em prlmelro lugar o parcelro prlvado no
assume nenhum rlsco lsoladamenLe, sendo sempre parLllhado com o LsLado, e em mulLos
casos em percenLagens mulLo deslguals com pre[ulzo para o LsLado em segundo lugar, os
rlscos com malor lmpacLo e probabllldade de ocorrncla so assumldos lnLelramenLe pelo
LsLado.
Cs rlscos flnancelros so os unlcos descrlLos com probabllldade de ocorrncla elevada e
prendem-se sobreLudo com a lnflao e a revlso dos preos, sendo assumldos na
LoLalldade pelo LsLado. Lm Lermos prLlcos, a enLldade prlvada flca salvaguardada das
oscllaes da economla real e manLem a sua renda anual, provenlenLe dos dlnhelros
publlcos, bllndada as varlaes que se podero reglsLar nos mercados nos prxlmos anos.
um dos graves pre[ulzos para o LsLado Lem sldo, como [ fol referldo, a renegoclao dos
conLraLos das . Cra se, no momenLo de um concurso publlco, o consrclo prlvado o
ganha com base num valor-oferLa, renegocl-lo a posLerlorl e desvlrLuar o concurso
publlco prevlo e e desrespelLar as regras de compeLlLlvldade e Lransparncla e consLlLul
LraLamenLo especlal" e favoreclmenLo por parLe do LsLado ao consrclo ganhador. Cuem
perde e o prprlo LsLado porque asslm delxa calr a oporLunldade de balxar os preos de
cusLo em maLerla de concurso e lgualdade de concorrncla. 1al slLuao ocorreu no
PosplLal de Cascals e no PosplLal de 8raga, conforme se descreve mals a frenLe.
As na Saude, ao longo dos ulLlmos 10 anos, mosLram forLes lndlclos de promlsculdade
e confllLos de lnLeresses enLre o LsLado e os grupos prlvados, com beneflclo para os
ulLlmos. So vrlos os declsores pollLlcos do passado que so ho[e admlnlsLradores dos
grupos prlvados desLa rea. na Saude desLacamos dols: Luls llllpe erelra, fol sempre
admlnlsLrador do grupo Mello Saude, com um lnLervalo de Lrs anos para ser MlnlsLro da
Saude do Coverno de uuro 8arroso, Lendo sldo nessa fase o responsvel pelas na
rea da Saude que mals Larde aLrlbulram ao grupo Mello dols hosplLals publlcos edro
ulas Alves comeou por ser admlnlsLrador do PosplLal Amadora-SlnLra pelo Crupo Mello
para depols ser o responsvel publlco pela avallao das proposLas de para o PosplLal
de Llsboa CrlenLal e Algarve. ALualmenLe e admlnlsLrador dos P.




[72]

5.3.1 Hospitais em PPP casos especficos

C novo nosp|ta| de 8raga, que lnlclou o seu funclonamenLo em 2011, e uma parcerla
enLre o LsLado e o Crupo Mello. A Lscala 8raga, empresa desLe grupo prlvado, e a
responsvel pela consLruo e manuLeno do novo edlflclo hosplLalar e Lambem pela
gesLo cllnlca da unldade duranLe 10 anos. no LoLal prevlsLo lnlclalmenLe, o LsLado gasLar
794 mllhes de euros e pagar [uros de 12 a 13. C conLraLo lmpllca o pagamenLo desLe
monLanLe aLe 2039 e o LsLado assumlr vrlos Llpos de rlsco da , enLre os quals o rlsco
de lnflao dos preos referncla pagos por cada acLo culdador presLado e da sua revlso.
ara alem da hlsLrla passada desLe grupo econmlco e das vrlas acusaes que lhe
foram felLas pela A8SLv1 de manlpulao de conLas e fraude na gesLo do PosplLal
Amadora-SlnLra, o Crupo Mello, com pouco mals de um ano de presena em 8raga [ fol
mulLado por duas vezes, a prlmelra no conLexLo de oculLao de lnformao ao LsLado, no
valor de 273 mll euros e a segunda vez por Lransferncla lndevlda de doenLes para
hosplLals do orLo, no valor de 343 mll euros. C hosplLal fol alnda acusado de no Ler,
duranLe um perlodo de funclonamenLo, anesLeslsLas suflclenLes para as clrurglas
programadas, funclonando com menos anesLeslsLas do que o mlnlmo requerldo em
Lermos cllnlcos. ulLlmamenLe Lm vlndo a publlco hlsLrlas de conLrolo da vlda prlvada
dos seus funclonrlos, nomeadamenLe aLraves de um admlnlsLrador cu[a funo e
conLrolar lnformaes velculadas na rede soclal laceboo pelos seus funclonrlos - a esLe
respelLo uma funclonrla Ler sldo alvo de um processo dlsclpllnar por crlLlcas a gesLo
daquele hosplLal.
C nosp|ta| de Casca|s fol a prlmelra a funclonar na rea da Saude. lol lnaugurado em
2010 e resulLa de um conLraLo de concesso enLre o LsLado e o grupo PosplLals rlvados
de orLugal (P) da Calxa Ceral de uepslLos. C conLraLo prev, da parLe do LsLado, um
lnvesLlmenLo lnlclal de 73 mllhes de euros referenLes a consLruo que fol
conLraLuallzada com a empresa 1elxelra uuarLe. Logo aps a asslnaLura do conLraLo de
concesso, esLe Leve de ser lmedlaLamenLe renegoclado uma vez que a enLldade prlvada
se recusou a arcar com as despesas relaLlvas aos medlcamenLos dos LraLamenLos
oncolglcos. C 1rlbunal ConsLlLuclonal chegou lncluslve a chumbar esLe conLraLo,
aprovando-o posLerlormenLe aps Ler sldo renegoclado. Lssa renegoclao cusLou mals 21
mllhes de euros ao LsLado. C conLraLo esL em vlgor aLe 2038.
uesde o lnlclo da concesso que o numero de camas nesLa unldade de saude fol corLado e
enconLra-se permanenLemenLe em sobreloLao. LxlsLem quelxas em Lrlbunal de vrlos
proflsslonals de saude de no pagamenLo de horas exLra. ara alem dlsso, a admlnlsLrao
do grupo P fechou o laboraLrlo de anllses cllnlcas do hosplLal e reallzou um
ootsootcloq com o servlo de aLologla Cllnlca do PosplLal dos Lusladas, unldade prlvada
gerlda pelo mesmo grupo P, num claro e manlfesLo confllLo de lnLeresses. LsLe
ootsootcloq lmpllca que o LsLado esLe[a a pagar ao grupo P no hosplLal de Cascals

[73]

exames complemenLares que o grupo P do hosplLal de Cascals compra ao grupo P do
hosplLal dos Lusladas.
em 2012 o grupo P fol comprado por um grupo econmlco brasllelro, que anunclou
que preLende fazer uma remodelao profunda" nas conLas daquele hosplLal,
preLendendo lmplemenLar um novo slsLema de seguros que crle o concelLo de low-cost
beoltb em orLugal.
C nosp|ta| de Loures, lnaugurado em [anelro de 2012, e uma parcerla do LsLado com o
grupo 8LS. A aberLura do prlmelro concurso fol anulada por lrregularldades no processo.
C conLraLo vlgenLe durar aLe 2042. ara esLe hosplLal foram recruLados mulLos medlcos
de hosplLals cenLrals da cldade de Llsboa, em alguns casos, delxando servlos cllnlcos com
escassez de pessoal medlco. A dlsLrlbulo por reas da zona abrangenLe do PoplLal de
Loures crlou lnlclalmenLe uma guerra aberLa enLre fregueslas daquele concelho.
SobreLudo porque algumas fregueslas mulLo populosas, como Sacavem ou SanLa lrla da
Azla, Lerlam flcado de fora das zonas de referenclao de Loures, sendo aLrlbuldas ao
CenLro PosplLalar de Llsboa CenLral. CuLra polemlca em relao a esLe hosplLal e o
numero de parLos conLraLados na concesso - 1800 por ano. 1odos esLes parLos serlam
reLlrados a MaLernldade Alfredo da CosLa (MAC), no enLanLo, lnlclalmenLe, mulLas
mulheres do concelho de Loures preferlram conLlnuar a dar a luz na MAC.
Lm V||a Iranca de k|ra a concesso fol aLrlbulda, mals uma vez, ao Crupo Mello Saude,
que [ se enconLra nesLe momenLo na gesLo cllnlca daquela unldade e que consLrulr o
novo edlflclo que cusLar 76 mllhes de euros ao LsLado. o novo nosp|ta| Cr|enta| de
L|sboa ser uma apenas para a sua consLruo, manLendo-se a sua gesLo cllnlca na
esfera do LsLado. A empresa vencedora do consrclo e a 1elxelra uuarLe e o lnlclo da sua
consLruo esL agendado [ para 2013.

5.4 RESGATES BANCRIOS

A lnLerveno dos LsLados nos slsLemas bancrlos no decurso da crlse flnancelra que Leve
lnlclo em 2007 e essenclal para a compreenso do processo de endlvldamenLo. Sendo os
bancos na sua malorla enLldades de dlrelLo prlvado, mulLos deles com uma dlmenso
apreclvel e com uma poslo favorvel no mercado, caraLerlzados duranLe mulLos anos
por Lerem obLldo nlvels de renLabllldade elevados (conslsLenLemenLe superlor a 10 em
relao aos caplLals prprlos), por que razo Ler o LsLado sldo levado a lnLervlr nesse
secLor?


[74]



Crflco 3.8: 8enLabllldade do CaplLal no SlsLema 8ancrlo orLugus. lonLe: 8anco de orLugal

Ao longo de mals de uma decada, asslsLlu-se na generalldade dos palses a uma
dlverslflcao dos negclos da banca que levou esLe secLor mulLo alem da suas
Lradlclonals funes de lnLermedlao flnancelra e flnanclamenLo da economla. A slLuao
alLerou-se radlcalmenLe, na decada que precedeu a ulLlma crlse flnancelra, com parLlcular
relevo na Luropa ps-euro. Com a lnLroduo da moeda unlca, verlflcou-se uma
dlmlnulo e esLablllzao das Laxas de [uro com vrlos lmpacLos:

1 LmbaraLeclmenLo dos depslLos, que se Lornaram menos aLraLlvos para lnvesLldores e
deposlLanLes, com lmpacLo na reduo das Laxas de poupana
2 AumenLo do credlLo concedldo, reflexo de uma reduo das Laxas de [uro praLlcadas,
mulLas vezes com um grande laxlsmo nas pollLlcas de concesso de credlLo, sem uma
correLa ponderao dos rlscos sub[acenLes e um enfoque excesslvo na renLabllldade
(em deLrlmenLo da qualldade do aLlvo)
3 Acesso faclllLado dos bancos aos mercados lnLerbancrlos, a cusLos reduzldos em
parLlcular para operaes de curLo prazo.

LsLa evoluo levou a uma Lransformao dos balanos dos bancos, em parLlcular do
passlvo, onde os depslLos reduzlram o seu peso relaLlvo, passando a dar lugar ao
flnanclamenLo, prlnclpalmenLe exLerno, no mercado lnLerbancrlo.

or ouLro lado, asslsLlu-se a uma dlmlnulo generallzada dos nlvels de cote copltol
17
,
moLlvada em grande parLe por alLeraes regulamenLares que posslblllLaram a llberLao
de caplLal afeLo aos aLlvos. As regras de 8asllela 2 permlLlram que os bancos passassem a

17 CaplLal base, aquele que poder ser usado como almofada para slLuaes de deLerlorao dos resulLados do banco.

[73]

uLlllzar modelos de totloq lnLernos para ponderar os seus aLlvos pelo rlsco, llberLando
asslm caplLal, e lnclulssem nos rclos de caplLal lnsLrumenLos hlbrldos
18
, sob o
pressuposLo de que em slLuao de necessldade, serlam facllmenLe converLlvels em
caplLal ou Lerlam a capacldade de absorver perdas.

no conLexLo da crlse flnancelra, esLes lnsLrumenLos revelaram a sua lneflccla enquanLo
subsLlLuLos de caplLal. C resulLado Lraduzlu-se em bancos largamenLe descaplLallzados e
com dlflculdade em fazer face a slLuaes de deLerlorao da qualldade dos aLlvos e de
adequao da dlmenso do seu balano a reduo da sua capacldade de flnanclamenLo
nos mercados lnLerbancrlos lnLernaclonals.

A slLuao dos bancos fol lgualmenLe afeLada pela sua pollLlca de dlvldendos. C dlvldendo
e a remunerao do aclonlsLa. AnLes da crlse flnancelra na grande malorla dos bancos
europeus, a parcela dos resulLados desLlnada a dlvldendos rondava ou excedla mesmo os
30, sendo que apenas o remanescenLe era relnvesLldo no caplLal dos bancos. uuranLe a
crlse flnancelra consLaLou-se que, na grande malorla dos casos em que os bancos foram
lnLervenclonados pelos LsLados, os seus aclonlsLas falharam em proceder a sua
recaplLallzao, sob o argumenLo de que Lal medlda gerarla perdas avulLadas. Cs mesmos
aclonlsLas (falando de grandes aclonlsLas) que Llveram ganhos elevados duranLe o boom
da banca, beneflclando de pollLlcas de gesLo que no prlvlleglavam uma lncorporao de
resulLados em nlvels suflclenLes para suporLar o elevado cresclmenLo do credlLo, no
demonsLraram lnLeresse em promover a sua recaplLallzao por vla do seLor prlvado aps
o rebenLamenLo da bolha do credlLo, onerando asslm os dlversos LsLados e passando para
eles o nus do suporLe ao slsLema flnancelro.
uesLa forma, os LsLados lnLervleram em socorro de um seLor que ao longo dos anos
prosperou sobre forLes desequlllbrlos, uma m gesLo obcecada com a renLabllldade
elevada e conduLa negllgenLe em relao a avallao e gesLo dos rlscos. Cs dados mals
recenLes sobre auxlllos de emergncla da Comlsso Luropela (consLanLes do SLaLe Ald
Scoreboard", publlcado a 21 de dezembro) mosLram que enLre 1 de ouLubro de 2008 e 1
de ouLubro de 2012, o volume de apolo posLo a dlsposlo (aprovado) para o seLor
flnancelro ascendeu a 3.038,9 mll mllhes de euros (40,3 do l8 da uL).
LnLre ouLubro de 2008 e 31 de dezembro de 2011, o apolo realmenLe obLldo (usado de
facLo) pelos bancos ascendeu a 1 613,9 mll mllhes de euros (ou se[a, 1,6 Lrlllo de euros,
lsLo e, 12,8 do l8).





18 lnsLrumenLos que revesLem hablLualmenLe a forma de dlvlda mas que, em deLermlnadas clrcunsLnclas, podero ser uLlllzados como
caplLal, servlndo em Leorla como almofada para absorver perdas.

[76]

5.4.1 Como foi feita a interveno?

C processo de lnLerveno decorreu de uma esLraLegla concerLada enLre os vrlos
LsLados-Membros da Zona Luro, em llnha com as orlenLaes dellneadas pelo C7 em
ouLubro de 2008, e envolveu por Loda a Luropa a recaplLallzao dos bancos aLraves da
ln[eo de fundos publlcos, quer sob a forma de caplLal, quer sob a forma de lnsLrumenLos
hlbrldos. A ao concerLada cenLrou-se nos segulnLes aspeLos:

Garant|as dos deps|tos: a Comlsso Luropela alargou o valor mlnlmo da garanLla de
depslLos para 30 mll euros, com a posslbllldade de exLenso aLe 100 mll euros, como fol
felLo em orLugal, e reduo do prazo de reembolso dos depslLos aos cllenLes. LsLa
medlda Leve como ob[ecLlvo prevenlr fugas de depslLos

Garant|as a em|sses de t|tu|os de d|v|da de |nst|tu|es bancr|as: com esLa medlda, os
LsLados procuraram resLaurar a conflana dos lnvesLldores e as Lransaes no mercado,
passando a garanLlr novas emlsses de LlLulos de dlvlda de curLo e medlo prazo dos
bancos.

Lmprst|mos e swaps ou compra de act|vos com menor ||qu|dez: os LsLados podlam
comprar aLlvos de malor rlsco ou menor llquldez presenLes nas carLelras dos bancos.
nalguns palses avanou-se mesmo com a crlao de boJ books
19
, flnanclados pelos
conLrlbulnLes e com aLlvos de menor qualldade.

kecap|ta||zao do s|stema bancr|o: vrlos palses lmplemenLaram Lambem programas
de recaplLallzao dlrlgldos ao secLor bancrlo como um Lodo, ou de ln[eco de caplLal do
LsLado em bancos especlflcos com dlflculdades de obLeno de caplLal [unLo dos
lnvesLldores prlvados. C LsLado pde ln[ecLar caplLal nas lnsLlLules aLraves da compra de
aces (aces preferenclals ou ouLros lnsLrumenLos) ou sob a forma de empresLlmos.

5.4.2 A banca portuguesa na crise

A banca porLuguesa consegulu, de uma manelra geral, manLer resulLados poslLlvos ao
longo da crlse flnancelra, em parLe devldo, por um lado, a sua acLlvldade lnLernaclonal
mas Lambem a uma pollLlca de provlslonamenLo e classlflcao do credlLo vencldo mals
favorvel que a dos seus pares europeus.
or ouLro lado, a banca porLuguesa Lem um dos mals elevados rclos de credlLo em
relao aos depslLos, esLando obrlgada a desc-lo para 120 ao abrlgo do programa de
asslsLncla flnancelra.

19 8ad bans so enLldades crladas com o propslLo de acolherem os acLlvos Lxlcos dos bancos, llmpando asslm os seus balanos.

[77]

um dos ponLos fracos dos bancos porLugueses que fol sendo sempre aponLado pelos
anallsLas prende-se com o seu balxo nlvel de caplLal, em parLlcular de caplLal cote, lsLo e,
caplLal com efeLlva capacldade de absoro de perdas. Aps Lerem passado em exerclclos
anLerlores de sttess, no exerclclo de caplLal reallzado a escala europela pela AuLorldade
8ancrla Luropela (L8A) em dezembro de 2011, foram ldenLlflcadas as segulnLes
necessldades de caplLal para um rclo cote de 9, que lnclul um boffet para perdas na
dlvlda soberana:

! CCu: 1.834 mllhes
! 8C: 2.130 mllhes
! 8LS (LSlC): 1.397 mllhes
! 8l: 1.389 mllhes

Cs bancos Llveram aLe ao flnal de [unho para proceder a sua recaplLallzao.



5.4.3 O uso do financiamento pblico pelos bancos

Lm ouLubro de 2008, o Coverno porLugus anunclou a concesso de garanLlas esLaLals
para a emlsso de dlvlda LlLulada em euros de bancos porLugueses aLe 20 mll mllhes de
euros
20
. LsLa medlda assumlu lnlclalmenLe um carcLer Lemporrlo, esLando em vlgor aLe

20 Lel n. 60-A/2008 orLarla n. 1219-A/2008. A dlvlda emlLlda com garanLla esLaLal poderla Ler uma maLurldade enLre 3 meses e 3
anos, sendo que por proposLa do 8anco de orLugal, o prazo mxlmo poderla ser alargado por clnco anos. ara Ler acesso a esLa
garanLla, os bancos Lm de pagar ao LsLado uma comlsso de 30 p.b. para dlvlda com prazo lnferlor a 1 ano. Caso a emlsso planeada
Lenha uma maLurldade superlor a 1 ano, a esLa comlsso acresce o premlo dos credlL defaulL saps a 3 anos do respecLlvo banco ou,
caso no exlsLam, de uma amosLra represenLaLlva de bancos.
Ca|xa S.2: rograma de Ass|stnc|a I|nance|ra - ex|gnc|as banca portuguesa

ALlnglr um rclo de caplLal core de 9 em 2011 e 10 em 2012, nlvel que dever ser
manLldo a parLlr de enLo:
" LsLe valor dever ser preferenclalmenLe alcanado aLraves do mercado, mas caso
Lal no se[a posslvel, 12 mll mllhes de euros do LoLal do empresLlmo a orLugal
esLaro dlsponlvels para a banca (exclulndo a CCu, que deverla recaplLallzar-se
pela venda de acLlvos no-core) sem lmpacLo no nlvel global de dlvlda
" Cs bancos ao abrlgo de um programa de a[uda flcaro su[elLos a programas de
reesLruLurao e a medldas especlflcas de gesLo ao abrlgo do processo de SLaLe
Ald da unlo Luropela
! uesalavancagem: alcanar um rclo de credlLo/depslLos de 120 aLe 2014
! Adopo do rclo de credlLo em rlsco" para classlflcao do credlLo vencldo, em llnha com
os padres lnLernaclonals


[78]

ao flnal de 2009, mas fol esLendlda para 33 mll mllhes de euros em 2011 ao abrlgo do
programa de asslsLncla flnancelra a orLugal. ComplemenLarmenLe, em novembro de
2008, o Coverno anunclou a crlao de um plano Lemporrlo de recaplLallzao das
lnsLlLules de credlLo com sede em orLugal, aLe ao monLanLe LoLal de 4 mll mllhes de
euros. LsLa medlda esLarla em vlgor aLe ao flnal de 2009
21
, mas fol lgualmenLe reforada
para 12 mll mllhes de euros no mblLo do plano de asslsLncla flnancelra.

1 kecurso a em|sses com garant|as

Lm 2009 o prlnclpal problema enfrenLado pelos bancos porLugueses era de alguma
dlflculdade de acesso aos mercados de caplLals. C mercado nunca se fechou LoLalmenLe,
mas o cusLo do flnanclamenLo aumenLou slgnlflcaLlvamenLe em relao ao passado. Como
Lal, dado que nesse momenLo a crlse era essenclalmenLe flnancelra e de conflana no
slsLema bancrlo, os bancos opLaram por emlLlr dlvlda com garanLla do LsLado porLugus.
Lm 2011 e 2012 os bancos porLugueses volLaram a recorrer as garanLlas esLaLals, [ no
mblLo do programa de asslsLncla flnancelra (fonLes: CMvM, 8elaLrlos e ConLas e
CramenLo de LsLado 2013).

CCu

2009
2011
1.190 mllhes
4.600 mllhes
8C


2009
2011
2012
1.300 mllhes
3.100 mllhes
2.900 mllhes
8LS

2009
2011
2012
1.300 mllhes
2.230 mllhes
2.300 mllhes
8Anll

2009
2011/2012
300 mllhes
1.173 mllhes
Cuadro 3.4: CaranLlas esLaLals aos bancos. lonLes: CMvM, 8elaLrlos e ConLas e CramenLo de
LsLado 2013)

LsLas garanLlas represenLam, em caso de lncumprlmenLo dos bancos, uma
responsabllldade do LsLado porLugus.

Se na prlmelra fase da crlse flnancelra os malores bancos porLugueses no necesslLaram
de recorrer aos 4 mll mllhes de euros, os novos requlslLos de caplLal lmposLos pelos
reguladores no flnal de 2012 orlglnaram necessldades de caplLal slgnlflcaLlvas. ue enLre os
quaLro malores bancos de caplLal porLugus, apenas o 8LS consegulu aumenLar o caplLal
para os nlvels necessrlos sem recurso a caplLals publlcos. ara os resLanLes bancos fol

21 Lel n. 63-A/2008

[79]

enconLrada uma soluo que passa pela enLrada do LsLado no seu caplLal aLraves de
ConLlngenL ConverLlbles (coco). Cs cocos so lnsLrumenLos hlbrldos que assumem o
papel de dlvlda numa slLuao normal, sendo converLldos em caplLal caso se[a
despoleLado um deLermlnado evenLo. LsLe evenLo conslsLe geralmenLe no caplLal do
banco descer para alem de um deLermlnado nlvel. Lm caso de sttess, o lnvesLldor e
forado a assumlr a perda sem afeLar ouLros lnsLrumenLos flnancelros (e.g. derlvados). Cu
se[a, o LsLado no val ser aclonlsLa de facLo dos bancos, no lnLervlndo asslm na sua
gesLo. LsLa slLuao s e alLerada se o banco descer para alem do nlvel esLlpulado
conLraLualmenLe para a sua solvncla.

A lnLerveno nos caplLals dos bancos fol a segulnLe:

8C Subscrlo de 3 mll mllhes em cocos por parLe do LsLado porLugus
8l Subscrlo de 1,3 mll mllhes em cocos por parLe do LsLado porLugus 8ecompra de 300
mllhes de cocos (o LsLado flcou com 1,2 mll mllhes)
CCu 900 mllhes em cocos aumenLo de caplLal de 730 mllhes
8Anll 400 mllhes em cocos aumenLo de caplLal de 700 mllhes

A uLlllzao de cocos como lnsLrumenLos de lnLerveno no caplLal e alLamenLe
quesLlonvel pelas segulnLes razes:

! L um lnsLrumenLo de caplLal hlbrldo que, apesar de regulamenLarmenLe ser
conslderado caplLal no o e de facLo.
! C LsLado, apesar de ln[eLar caplLal nos bancos, Lem pouco poder de parLlclpao
na uLlllzao desse dlnhelro (os seus represenLanLes assumem funes no-
execuLlvas). A lnLerveno do LsLado na gesLo, em pe de lgualdade com os ouLros
aclonlsLas, permlLlrla um malor conLrolo sobre o desLlno desLes recursos, que
aflnal so pagos pelos conLrlbulnLes.
! Lm ulLlma lnsLncla, caso o LsLado se[a chamado a ln[eLar caplLal nos bancos, ser
mals um monLanLe a acrescer a dlvlda publlca porLuguesa.

2 kecurso ao 8anco Centra| Luropeu

ara alem desLas medldas, os bancos porLugueses Lm Lldo um vasLo acesso ao 8CL a
Laxas basLanLe reduzldas (acLualmenLe 0,73) Lsse acesso, que revesLe a forma de um
empresLlmo, lmpllca que os bancos deLenham um con[unLo de acLlvos que podem ser
dados como colaLeral, nomeadamenLe da dlvlda publlca porLuguesa. no grflco segulnLe,
mosLra-se como os bancos Lm acedldo ao 8CL para se flnanclar.


[80]


Crflco 3.9. 8ecurso dos bancos porLugueses ao 8CL - consolldado bancrlo (mllhes de euros)
lonLe: 8anco de orLugal

no plco de [unho de 2012, o recurso ao 8CL - 60,3 mll mllhes de euros - represenLava
11 do LoLal de aLlvos do slsLema flnancelro naclonal.

5.4.4 Financiamento pblico dos bancos versus financiamento da
economia

eranLe os nlvels de apolo aclma aponLados, e lnLeressanLe LenLar perceber como esses
recursos Lm sldo uLlllzados e em que medlda esLo ou poderlam esLar a conLrlbulr para
esLlmular a economla.

1 Como tem evo|u|do o crd|to em ortuga|?

C memorando de enLendlmenLo asslnado por orLugal obrlga a banca a desalavancar, lsLo
e, a reduzlr o nlvel de credlLo concedldo em relao aos depslLos para 120. LsLa medlda
pode ser felLa quer pela reduo do credlLo, quer pelo aumenLo dos depslLos, quer pela
comblnao das duas. ue uma manelra geral, Lem-se asslsLldo a um aumenLo dos
depslLos na generalldade dos bancos, em resposLa no s a um aumenLo das
remuneraes desLe lnsLrumenLo flnancelro como Lambem ao aumenLo da Laxa de
poupana da populao porLuguesa. L expeLvel que, com as medldas de ausLerldade
adoLadas pelo Coverno porLugus, ha[a uma lnverso nesLa Lendncla em 2013. 1em-se
asslsLldo Lambem a uma reduo slgnlflcaLlva dos monLanLes de credlLo concedldos, quer
por vla de um menor recurso ao mesmo por parLe das famlllas e empresas, quer pelo
agravamenLo das pollLlcas de concesso de credlLo.

[81]


Crflco 3.10. 1axa de cresclmenLo anual do credlLo e dos depslLos em orLugal. lonLe: 8anco
CenLral Luropeu

verlflca-se que devldo quer ao aumenLo da averso ao rlsco por parLe dos bancos, quer as
exlgnclas do programa de asslsLncla flnancelra, a banca Lem reduzldo forLemenLe o seu
papel de flnanclador da economla, com lmpacLo negaLlvo sobre a aLlvldade econmlca.
Com a lnverso da Lendncla de aumenLo dos depslLos esperada para 2013 e com a
necessldade de cumprlmenLo do rclo de Lransformao de 120 a manLer-se, e
expecLvel uma alnda malor conLrao do credlLo aos agenLes econmlcos no prxlmo
ano.

2 A banca est a comprar d|v|da pb||ca portuguesa?

Com as llmlLaes aclma aponLadas a concesso de credlLo, lmporLa perceber se a banca
Lem apllcado os seus fundos na compra de dlvlda publlca naclonal. 8ecorrendo aos dados
dos prlnclpals bancos de caplLal naclonal, asslsLlu-se a um aumenLo slgnlflcaLlvo da dlvlda
deLlda no ulLlmo semesLre, ascendendo a cerca de 23 mll mllhes de euros, senslvelmenLe
12 da dlvlda publlca LoLal do ms de [unho de 2012 e 6,7 dos seus aLlvos comblnados.

[82]


Crflco 3.11. ulvlda soberana porLuguesa ao [usLo valor
22
(mllhes de euros) - 4 malores bancos
de caplLal naclonal. lonLe: 8elaLrlos e ConLas

uma das [usLlflcaes para esLe aumenLo prende-se com o facLo de os bancos Lerem
recorrldo esLe ano mals forLemenLe ao flnanclamenLo do 8CL, uma vez que a dlvlda
publlca porLuguesa pode ser usada como colaLeral para esLe flnanclamenLo. Alnda asslm,
a dlvlda publlca porLuguesa Lem um peso relaLlvamenLe balxo no balano dos bancos. no
que respelLa aos quaLro malores bancos naclonals, apenas o 8l apresenLa um volume de
dlvlda publlca superlor a 10 do seu aLlvo.
Lm suma, apesar de os bancos porLugueses Lerem reslsLldo relaLlvamenLe bem a prlmelra
fase da crlse flnancelra, foram afeLados por problemas de llquldez nos mercados
flnancelros. LsLas lnsLlLules Lm beneflclado de vrlas modalldades de apolo quer do
LsLado porLugus (concesso de garanLlas e ln[eo de caplLal), quer do 8CL (operaes de
cedncla de llquldez). no caso do apolo do LsLado porLugus, esLas medldas consLlLuem
um rlsco conLlngenLe para os conLrlbulnLes, [ que o LsLado ser responsvel numa
slLuao de lncumprlmenLo ou falncla dos bancos apolados.

C papel mals bvlo que a banca porLuguesa deverla desempenhar nesLe conLexLo serla
apllcar os fundos recebldos no flnanclamenLo da economla. orem, o prprlo memorando
de enLendlmenLo lmpe resLrles nesLe senLldo, [ que obrlga os bancos a dlmlnulr o seu
rclo de credlLo para depslLos para 120. ConsequenLemenLe, o ob[ecLlvo lmposLo a
banca s poder ser alcanado pela conLrao adlclonal do credlLo concedldo, perdendo-
se asslm a oporLunldade de, por esLa vla, os bancos Lerem um papel aLlvo na recuperao
da economla porLuguesa.

22
ConLablllzao ao [usLo valor: valor ao qual um acLlvo pode ser Lrocado ou um passlvo llquldado

[83]

5.5 A SOCIALIZAO DAS PERDAS DOS PRIVADOS: O BPN

C secLor bancrlo Lem sldo um dos prlnclpals consumldores de recursos publlcos desde o
lnlclo da aLual crlse flnancelra. uma parLe relevanLe da dlvlda publlca (efeLlva e poLenclal)
assumlda pelo LsLado porLugus nas vrlas declses de suporLe a banca decorre do
processo do 8n.
uesde a declso de naclonallzar o banco aLe a forma como se procedeu a sua reablllLao
e reprlvaLlzao, vrlos mllhares de mllhes de euros do conLrlbulnLe porLugus foram
gasLos, Lransferlndo pre[ulzos prlvados para a esfera publlca, para os cldados.
Apesar de conclulda a venda do banco aos prlvados, os cusLos desLe processo vo fazer-se
senLlr no oramenLo e na dlvlda porLuguesa duranLe os prxlmos anos, no se
conhecendo alnda o seu real valor. Lsse desconheclmenLo decorre no s da lncerLeza
assoclada ao fuLuro das operaes de credlLo Lransferldas para o LsLado como Lambem da
falLa de lnformao dlsponlblllzada aos cldados.

5.5.1 A deciso de nacionalizar

C processo de naclonallzao do 8anco orLugus de negclos (8n) velo conLrlbulr de
forma declslva para o agravamenLo da dlvlda publlca porLuguesa [ que velo Lransferlr
pre[ulzos avulLados da esfera prlvada para o errlo publlco.
Conforme se pode ler no decreLo de naclonallzao do banco
23
, esLa medlda fol
fundamenLada pelos dols argumenLos hablLualmenLe lnvocados nesLas slLuaes:
- A defesa dos dlrelLos dos deposlLanLes do banco ou se[a, a lnLerveno do LsLado de
modo a assegurar que os cllenLes do banco vlssem reembolsados os seus depslLos
- A necessldade de garanLlr a esLabllldade do slsLema flnancelro porLugus, evlLando que a
falncla do 8n provocasse uma corrlda aos depslLos bancrlos nos resLanLes bancos
porLugueses, o que poderla desencadear uma slLuao de bancarroLa generallzada.
no enLanLo, nenhum desLes argumenLos a favor da declso de naclonallzar fol aLe ho[e
solldamenLe demonsLrado. elo conLrrlo, exlsLem forLes razes para pensar que a opo
de no naclonallzar o banco, procedendo anLes a sua llquldao, serla a menos onerosa
para o conLrlbulnLe porLugus
24
.
Se[a qual for o [ulgamenLo que se faa da declso de naclonallzao, uma colsa e clara:
enLre os que foram beneflclados com a declso de naclonallzar o banco, enconLra-se, em

23 Lel 62-A/2008 de 11 de novembro.
24 C documenLo de Lrabalho da auLorla de oo neves que servlu de base a esLa seco do relaLrlo fundamenLa esLa poslo.

[84]

prlmelro lugar, a banca esLrangelra. Com a declso de naclonallzao a sua exposlo de
cerca de 1.037 mllhes de euros ao 8n passou a esLar garanLlda pelo LsLado porLugus.
Com a declso de naclonallzao, ao conLrrlo do que sucedeu no caso lslands, para
lnvocar um exemplo prxlmo, opLou-se por penallzar o conLrlbulnLe porLugus em favor
do lnvesLldor esLrangelro. 1ransferlu-se para a esfera publlca dlvlda exLerna conLralda pelo
seLor prlvado.
8ecorde-se que a esLraLegla lslandesa passou por, Lal como no caso do 8n, crlar
socledades velculo (ou boJ books) onde flcaram parqueados os aLlvos com elevada
lmparldade (e.g. empresLlmos com um grau de recuperao balxo), de modo a permlLlr o
funclonamenLo ordenado dos bancos e proLeger os deposlLanLes. A grande dlferena, com
vanLagem para o conLrlbulnLe lslands, fol o LraLamenLo dado aos lnvesLldores
esLrangelros que no caso do 8n vlram os seus lnLeresses lnLegralmenLe proLegldos pela
lnLerveno esLaLal, ao passo que no caso lslands as enLldades esLrangelras vlram os seus
credlLos reembolsados apenas na medlda permlLlda pelo valor da massa fallda. Lm alguns
casos vlram reembolsados 0.02 por cada euro lnvesLldo.

5.5.2 A SLN

C aclonlsLa unlco do 8n era a SLn - Socledade Lusa de negclos, uma bolJloq com
parLlclpaes em reas de negclo em seLores como o lmoblllrlo, a saude, o Lurlsmo, o
comerclo auLomvel, o agroallmenLar e o flnancelro (lnclulndo seguradoras).
Sendo uma enLldade com alguma dlmenso e consLlLulndo, de facLo, a holdlng do banco
para o negclo no bancrlo, a hlpLese de naclonallzar Lambem a SLn fol Lambem
colocada, embora no Lenha sldo concreLlzada.
Lm abono da vla segulda - manLer a SLn prlvada - pode consLaLar-se que, desde 2008,
nunca o grupo (agora denomlnado Calllel) consegulu apresenLar resulLados poslLlvos,
Lendo necesslLado de proceder a reesLruLuraes que envolveram vendas de aLlvos (o
mals slgnlflcaLlvo ser provavelmenLe a venda da 8eal Seguros) e operaes de
recaplLallzao e reesLruLurao do seu endlvldamenLo.
A aLual slLuao flnancelra da Calllel e alnda debll. Apesar de uma operao de
caplLallzao com obrlgaes converLlvels em aes (cerca de 80 mllhes de euros), a
slLuao llqulda Lem-se deLerlorado, penallzada pela con[unLura econmlca e dos seus
parLlculares reflexos em aLlvos de relevo no ramo auLomvel e lmoblllrlo.
ue acordo com as conLas mals recenLes (2011), a slLuao llqulda da Calllel e de cerca de
407 mllhes mas conLa com cerca de 404 mllhes de euros conLablllzados no seu aLlvo
referenLes ao valor que a SLn reclama do LsLado porLugus como lndemnlzao pela
naclonallzao do banco.

[83]

5.5.3 O preo da nacionalizao

Custos reconhec|dos
uuranLe o perlodo em que o 8n esLeve sob gesLo publlca (de novembro de 2008 a
maro de 2012), comearam a ser pagas pelo LsLado (e, consequenLemenLe, pelos
conLrlbulnLes porLugueses) as prlmelras faLuras decorrenLes da declso de naclonallzar os
pre[ulzos acumulados duranLe os anos precedenLes.
Lm 2010 foram crladas Lrs socledades-velculo, a arvalorem, a arups e a
arparLlclpadas, para onde foram Lransferldos os aLlvos Lxlcos (que foram reLlrados do
8n), deslgnadamenLe empresLlmos com balxa probabllldade de vlrem a ser pagos, sem
garanLlas ou com garanLlas manlfesLamenLe lnsuflclenLes para as responsabllldades deles
decorrenLes. LsLa operao de llmpeza do balano do 8n fol execuLada com o ob[eLlvo
de delxar o banco em condles de solvabllldade, de modo a prepar-lo para a
reprlvaLlzao.
Alnda em 2010, o LsLado fol obrlgado a reconhecer perdas (por lmparldade
23
) nos aLlvos
Lransferldos para esLas socledades no monLanLe de 1.800 mllhes de euros, verba lnclulda
no deflce reglsLado nesse ano (represenLou 1 do l8)
26
. Lm 2011, houve a necessldade
de evldenclar novo acresclmo de lmparldades nos balanos desLas enLldades, em 400
mllhes de euros.
ara alem dos cusLos lncorrldos com os velculos do 8n, o prprlo banco recebeu uma
ln[eo de caplLal de 600 mllhes de euros em 2011 (concreLlzada em feverelro de 2012),
Lambem no mblLo da sua reablllLao para posLerlor venda, perfazendo asslm o LoLal,
nesse ano, de 1.000 mllhes de euros de despesa publlca efeLlvamenLe assumlda com esLe
processo
27
.
Asslm, nesLes dols ulLlmos anos, os cusLos publlcos lncorrldos apenas com a lmparldade
dos aLlvos e o reforo de caplLal do banco perfazem 2.800 mllhes de euros.




23 lmparldade e a desvalorlzao de um aLlvo face ao monLanLe pelo qual esL reglsLado na conLabllldade. Se esse aLlvo for Lerreno, por
exemplo, a lmparldade pode reglsLar a sua desvalorlzao no mercado. no caso de um empresLlmo (o mals frequenLe dos aqul
abordados) a lmparldade poder reglsLar o valor que se esLlma lrrecupervel por dlflculdades flnancelras do devedor ou porque as
garanLlas oferecldas (lmvels, por exemplo) se verlflcam ser lnsuflclenLes para os valores em dlvlda.
26 ue acordo com o lnL - 1 rocedlmenLo dos ueflces Lxcesslvos, 1 noLlflcao de 2011, de 31 de maro de 2011
27 Ao conLrrlo do que se passou com os cusLos publlcos assumldos com o 8n em 2010, a lnformao referenLe a 2011 e basLanLe
menos LransparenLe. Cs valores das lmparldades reglsLadas em 2011 foram obLldos a parLlr das declaraes presLadas por um ex-
admlnlsLrador do 8n naclonallzado a comlsso de lnquerlLo parlamenLar em 12-6-2012. C monLanLe referenLe ao reforo de caplLal do
banco (600 mllhes de euros) nesse ano fol obLldo na lnformao 1ecnlca da u1AC n 3/2012 de 3 de feverelro. A prprla u1AC
aponLou falLa de Lransparncla na lnformao, nomeadamenLe no seu parecer Lecnlco n 10/2010 em que anallsa a proposLa do
CramenLo de LsLado para 2011.

[86]


Crflco 3.12: Cs cusLos publlcos [ assumldos

Custos cont|ngentes
A operao de Lransferncla dos aLlvos do 8n lnclulu Lambem a Lransferncla de parLe do
seu passlvo: a dlvlda do 8n a CCu. nesLe caso Llplco de soluo qooJ book/ boJ book -
lela-se 8n/ socledades-velculo - essa dlvlda (que, recorde-se, esL garanLlda pelo LsLado
porLugus), era no flnal do ano de 2011
28
composLa da segulnLe forma:
- Cbrlgaes - 3.100 mllhes de euros
- LmpresLlmos - 793 mllhes de euros
A dlvlda do 8n a CCu (que no fol Lransferlda), Lambem garanLlda pelo LsLado
porLugus, ascendla nessa daLa a 1.834 mllhes de euros reparLldos da segulnLe forma:
- LmpresLlmos no mercado lnLerbancrlo (mercado moneLrlo) - 434 mllhes de euros
- apel comerclal - 1.400 mllhes de euros.
A dlvlda garanLlda pelo LsLado porLugus ascendla asslm a mals de 3.700 mllhes de Luros
no flnal do ano LransaLo. Lmbora o volume de garanLlas presLadas no se[a um cusLo
efeLlvo, ele represenLa o monLanLe poLenclal que poder ser lmpuLado ao conLrlbulnLe
caso os aLlvos parqueados nas socledades no venham a gerar os fluxos esperados
29
.

5.5.4 O processo de reprivatizao

C banco fol reprlvaLlzado em abrll de 2012, culmlnando um processo negoclal pouco
LransparenLe e que resulLou na venda ao banco 8lC por 40 mllhes de euros
30
, monLanLe

28 ue acordo com o 8elaLrlo Anual da Calxa Ceral de uepslLos desse ano, o ulLlmo dlsponlvel.
29 Lmbora se deva Ler em conLa as lmparldades [ reglsLadas de 2.200 mllhes de euros (em 2010 e 2011), cusLos [ assumldos e que
esLaro, em prlnclplo, [ refleLldos nas conLas publlcas.
30 8eflra-se que, no mblLo dos Lrabalhos da Comlsso arlamenLar de lnquerlLo ao rocesso de naclonallzao, CesLo e Allenao do
8anco orLugus de negclos S.A, fol noLlclada a exlsLncla de avallaes que colocavam o valor de venda do banco num lnLervalo
enLre 60 e 160 mllhes. A daLa de concluso desLe documenLo no Llnha sldo alnda publlcado o relaLrlo flnal da comlsso.

[87]

exlguo Lendo em conLa no apenas os cusLos [ lncorrldos mas Lambem, e prlnclpalmenLe,
a nova adlo de cusLos esperados no fuLuro.
na operao de prlvaLlzao do novo 8n, fol cedlda a poslo conLraLual para a
arvalorem de parLe slgnlflcaLlva da dlvlda correspondenLe a emlsso do papel comerclal
aLrs ldenLlflcado (1.000 mllhes de euros). 8eflra-se no enLanLo que os remanescenLes
400 mllhes de euros assumldos pelo 8n reprlvaLlzado manLm a garanLla esLaLal aLe ao
seu venclmenLo, em maro de 2013.
Com a reprlvaLlzao fol alnda concedldo pela CCu ao 8n um flnanclamenLo sob a forma
de conLa correnLe, aLe ao llmlLe de 300 mllhes de euros, vlldo aLe maro de 2016, de
uLlllzao condlclonada as Lransfernclas de deposlLanLes do 8n para a CCu e que goza
Lambem da garanLla esLaLal aLe ao seu venclmenLo
31
.
Lm resumo, mesmo aps a prlvaLlzao, a responsabllldade poLenclal do LsLado porLugus
decorrenLe desLe processo manLeve-se lgual, Lendo aLe evenLualmenLe aumenLado em
vlrLude de Lransfernclas adlclonals de empresLlmos (aLlvos Lxlcos) do banco (1.439
mllhes de euros) para a arvalorem e a arups que podero esLar relaclonadas com a
Lransferncla da dlvlda de papel comerclal a que aLrs se aludlu. Mals uma vez, fol
manLlda a opacldade sobre esLa Lransao, afasLando do conheclmenLo publlco (lnclulndo
dos rgos de soberanla) um negclo oneroso para os conLrlbulnLes.


Crflco 3.13: As garanLlas e ouLras responsabllldades poLenclals assumldas pelo LsLado
orLugus
32


A prlvaLlzao envolveu alnda ouLros cusLos poLenclals fuLuros para o LsLado porLugus,
dlflcels de quanLlflcar nesLe momenLo, decorrenLes da assuno da responsabllldade com
aes [udlclals movldas por cllenLes do banco e alnda a decorrer que, segundo as dlversas

31 ue acordo com o relaLrlo e conLas da CCu.
32 valores em mllhes de Luros (M).

[88]

fonLes consulLadas, podero varlar enLre 230 a 300 mllhes de euros. A esLes cusLos
acrescem os relaclonados com a lnLeno de despedlr enLre 300 a 800 Lrabalhadores do
banco dlspensados pelos novos aclonlsLas
33
.

C peso das soc|edades ve|cu|o no df|ce e d|v|da pb||ca
Aps a venda do banco esLas socledades conLlnuaram na esfera publlca. naLuralmenLe, os
cusLos da sua gesLo (a gesLo dos aLlvos problemLlcos e, por lsso, lndese[ados pelo
comprador prlvado do 8n) vo lmpacLar nas conLas publlcas
34
duranLe vrlos exerclclos
econmlcos, em monLanLes dlflcels de quanLlflcar, como aLrs se referlu.
Mesmo num prazo mulLo curLo, subslsLe a duvlda a respelLo desse monLanLe. C relaLrlo
do CramenLo de LsLado para 2013 (CL/2013) prev que aLe flnal de 2012 se[a necessrlo
proceder a novo reglsLo de lmparldades, embora no as quanLlflque, o que evldencla mals
uma vez a opacldade assoclada a gesLo desLas enLldades num ano em que Lodas as
escolhas oramenLals assenLam na meLa de reduo do deflce publlco.
ara alem das lmparldades, esLas socledades, em parLlcular a arvalorem e a arups
conLlnuam a gerar cusLos com o seu funclonamenLo, sendo os mals slgnlflcaLlvos os
respelLanLes aos salrlos dos Lrabalhadores preLerldos pelo novo dono prlvado do banco
e, mals relevanLes alnda, os cusLos decorrenLes da dlvlda conLralda.
ue acordo com as prevlses oramenLals para 2013, os [uros da dlvlda da arvalorem e da
arups sero de 207
33
mllhes de Luros, o que represenLa cerca de 19 dos [uros a pagar
pela LoLalldade do SubseLor de Servlos e lundos AuLnomos (SlA). A LlLulo comparaLlvo,
esLes encargos so:
- Cuase o dobro (192) dos encargos flnancelros da LsLradas de orLugal, S.A
- Mals de sels vezes (627) os encargos flnancelros da arque Lscolar
- LlgelramenLe lnferlores (cerca de 79) aos do MeLro de Llsboa.
no enLanLo, como qualquer uma das enLldades e lncapaz de gerar recelLas slgnlflcaLlvas,
pela naLureza do aLlvos sob gesLo, a sua aLlvldade em 2013 lr prevlslvelmenLe gerar um
saldo negaLlvo de 186 mllhes de euros, cerca de 22 do encargo llquldo LoLal do
subseLor Servlos e lundos AuLnomos.

33 Lmbora esLes Lrabalhadores Lenham flcado vlnculados as socledades-velculo, dever ser realado que esLas enLldades Lm um prazo
de vlda llmlLado, assoclado ao dos acLlvos (empresLlmos) que Lomaram sob gesLo. C prazo das operaes mals longas dever aLlnglr
cerca de 10 anos mas, como e naLural, o seu volume sofrer uma grande reduo nos prazos mals curLos, ellmlnando em grande parLe
as aLuals necessldades de recursos humanos. LsLa durao poder alnda ser encurLada caso se opLe pela cesso dos credlLos, soluo
mulLo comum nesLe Llpo de processos.
34 So conslderadas Lmpresas ubllcas 8eclasslflcadas e, como Lal, enquadradas oramenLalmenLe no subseLor de Servlos e lundos
AuLnomos.
33 uocumenLo ldnLlco, referenLe ao CL de 2011, ldenLlflca a despesa com [uros da arvalorem em 230 mllhes de euros, num encargo
llquldo LoLal de 244 mllhes de euros.

[89]

C oramenLo para 2013 prev alnda a despesa com LmpresLlmos de Medlo e Longo razo
de 3.832 mllhes de euros, no con[unLo das duas socledades. Lsse aumenLo desLlna-se a
fazer face a um evenLual venclmenLo anLeclpado da dlvlda garanLlda
36
, o que represenLa a
malor parcela de doLao especlflca nesLe oramenLo, logo a segulr a desLlnada ao reforo
da LsLabllldade llnancelra (os apolos a caplLallzao dos bancos) que ascende a 7.300
mllhes de euros.

5.5.5 Consideraes finais

Lm concluso, a declso de Lransferlr pre[ulzos prlvados para a esfera publlca com a
naclonallzao do 8n no fol aLe ho[e saLlsfaLorlamenLe [usLlflcada. Lssa declso no
proLegeu o lnLeresse publlco. Ao lnves onerou-o, ao acrescenLar a [ dlflcll slLuao das
conLas publlcas cerca de 2.800 mllhes em despesa publlca e, consequenLemenLe, a dlvlda
do LsLado porLugus.
Mals do que os pequenos deposlLanLes ou a esLabllldade flnancelra, a naclonallzao
beneflclou (sem que se proceda a qualquer [ulzo de lnLeno) a banca esLrangelra
deLenLora de credlLos sobre o 8n e os grandes deposlLanLes.
Lmbora Lenha recaldo sobre os cldados o nus dos pre[ulzos acumulados por uma gesLo
prlvada, consLaLa-se uma grande opacldade em Lodo esLe processo, llmlLando o acesso
dos cldados (e dos rgos que os represenLam) a lnformao sobre a sua conduo e
sobre os cusLos que lhes foram (e sero) assacados.
LsLa obscurldade fol alnda mals noLrla no processo de reprlvaLlzao do banco,
nomeadamenLe na escolha do comprador, na deLermlnao do seu valor venal e,
sobreLudo, nas concesses que lhe foram felLas nas negoclaes que conduzlram a venda,
lnformaes cruclals para o conheclmenLo cabal dos cusLos poLenclals que podero vlr
alnda a ser lmpuLados as conLas publlcas.
nesLa clrcunsLnclas, que dlflculLam o apuramenLo do pre[ulzo poLenclal para o LsLado
porLugus, fol posslvel ldenLlflcar um LoLal de flnanclamenLo concedldo pela Calxa Ceral
de uepslLos e garanLldo pelo LsLado porLugus (em vlgor aps a reprlvaLlzao) que
ascender a, pelo menos 3.600 mllhes de euros e que, paradoxalmenLe, alnda lnclul
flnanclamenLos de 700 mllhes de euros ao banco (agora uma lnsLlLulo prlvada).
AdlclonalmenLe, o LsLado porLugus assumlu a responsabllldade por evenLuals
lndemnlzaes resulLanLes de aes [udlclals em curso e que podero ascender a 300
mllhes de euros, perfazendo um monLanLe de responsabllldades poLenclals de quase
6.000 mllhes de euros num processo que Leve efelLos na degradao do endlvldamenLo
do pals e que podero vlr alnda a fazer-se senLlr ao longo da prxlma decada.

36 A dlvlda a Calxa Ceral de uepslLos, garanLlda pelo LsLado.

[90]



Ca|xa S.3: uanto nos custa o 8N?
A Labela segulnLe procura resumlr os prlnclpals encargos publlcos [ assumldos com o
processo de naclonallzao do 8n, bem como o que poLenclalmenLe poder ser a perda
mxlma para o LsLado porLugus aLe a llquldao das socledades-velculo e dos processos
[udlclals em curso.
Como se referlu anLes, no e exaLamenLe conhecldo o valor dos aLlvos Lxlcos Lransferldos
nem a perda poLenclal que lhes esL assoclada.
ue lgual modo, e lmposslvel esLlmar o que ser o cusLo publlco com lndemnlzaes
decorrenLes de processos [udlclals dos quals se desconhece o monLanLe global e o seu
desfecho.
lncluem-se os valores dos encargos (apenas para 2012 e 2013) com as socledades-velculo
embora a grande faLla desLes encargos (os [uros da sua dlvlda) se[am uma recelLa da CCu.
A Labela esL expressa em mllhes de euros.

Impar|dades
at|vos
tx|cos
In[eo de
cap|ta|
Lncargos
||qu|dos da
arva|orem e
arups
Indemn|zaes 1ota|
erdas [
ref|et|das nas
contas pb||cas
2.200 600 244 - 3.044
Lst|mat|va de
perdas potenc|a|s
3.400 (?) - 186 300 3.886
1ota| S.600 (?) 600 430 300 6.930





[91]




Ca|xa S.4: L esta d|v|da? 1ambm devemos ser ns a pagar?

As socledades-velculo" publlcas que servlram para llmpar o 8n, preparando-o para a prlvaLlzao,
absorveram cerca de 3,3 mll mllhes de credlLos de cobrana duvldosa provenlenLes do 8n. lsLo e,
com a naclonallzao do 8n segulda da sua prlvaLlzao, o LsLado, aLraves dos dlLos velculos",
Lornou-se credor de 3,3 mll mllhes de euros que o 8n empresLou a algumas empresas e pessoas,
pessoas e empresas essas que no pagam o que devem e para Lal declaram falncla, ou enconLram
ouLras formas de lncumprlr. Lsses credlLos quando conslderados lncobrvels, so conLablllzados no
deflce publlco como despesas e Lransformados em dlvlda publlca. uos 3,3 mll mllhes, 2,2 mll
mllhes [ foram reconhecldos como perdas e conLablllzados nos deflces de 2010 e 2011, lsLo e,
Lransformados em dlvlda de Lodos ns" que [ esLamos a pagar com [uros.
lnforma-nos o [ornal Lxpresso de 22 de uezembro de 2012 (pglna L8) que agora [ h mals de 300
cllenLes com dlvldas superlores a melo mllho de euro em lncumprlmenLo LoLal". no LoLal, esLe
lncumprlmenLo acrescenLarla cerca de 3 mll mllhes de euro a faLura do deflce e da dlvlda.
Cuem so as empresas e as pessoas cu[a dlvlda nos esLo a querer obrlgar a pagar? A noLlcla do
Lxpresso ldenLlflcava os dez malores enLre os qulnhenLos:
Lu8lA8, empresa do secLor lmoblllrlo do grupo SLn llgada aos empresrlos Lmldlo
CaLum e lernando lanLasla: 133 mllhes
SCL8AC llnAnCL, offsbote llgada ao grupo SLn: 116 mllhes
LA8lCL8, empresa de cermlca do grupo SLn: 82 mllhes
CnL, clmenLelra do grupo SLn: 82 mllhes
uC8Mu88AnlS, lmoblllrla llgada aos empresrlos Lmldlo CaLum e lernando lanLasla: 69
mllhes
MA8lnAA81, concesslonrla da marlna de Albufelra: 66 mllhes
PCMLLAnu, fundo de lnvesLlmenLo lmoblllrlo envolvldo na aqulslo de Lerrenos em
Celras por uuarLe Llma: 30 mllhes
A8Lu llnAnCL, offshore do grupo SLn uLlllzada por Cllvelra e CosLa para oculLar
pagamenLos a admlnlsLradores: 47 mllhes
A8Llu, llgada a Lmldlo CaLum e lernando lanLasla, dona 1.800 hecLares na rea do
pro[eLado aeroporLo de AlcocheLe: 44 mllhes
ZLvln PCLulnC, empresa offsbote do grupo SLn que servlu para comprar 41 quadros de
Mlr: 43 mllhes

[92]

6. A DVIDA PRIVADA: DA BANCA S
EMPRESAS E FAMLIAS

6.1 O ENDIVIDAMENTO BANCRIO

Como vlmos na prlmelra seco, o endlvldamenLo que conLa como faLor expllcaLlvo das
vulnerabllldades de orLugal a aLaques especulaLlvos conLra a sua dlvlda soberana (o
endlvldamenLo exLerno) lnclul, em grande medlda, o endlvldamenLo bancrlo. Cs passlvos
dos bancos porLugueses face ao exLerlor cresceram exLraordlnarlamenLe (mals de seLe
vezes) enLre 1993 e 2008 (ver grflco 6.1).
37
Cs bancos recorreram ao credlLo exLerno para
empresLarem as famlllas e as empresas, que no processo Lambem se endlvldaram mulLo
(ver grflco 6.2).


Crflco 6.1: asslvos dos bancos porLugueses face a no resldenLes [anelro 1993 - seLembro 2012.
lonLe: 8anco de orLugal.

A banca porLuguesa pde expandlr, nesLe perlodo, o seu prlnclpal negclo (a concesso de
credlLo), graas ao flnanclamenLo exLerno abundanLe e baraLo e a regulao desaLenLa do
8anco de orLugal. Lm consequncla, o endlvldamenLo prlvado (das famlllas e das
empresas) aumenLou a parLlr de 1993 alnda mals que a dlvlda publlca. C seu peso no l8

37
A parLlr de 2008, os bancos Lm subsLlLuldo o flnanclamenLo [unLo de no resldenLes por flnanclamenLo do 8CL (vla 8anco de
orLugal), no conslderado nos dados do grflco 6.1.
0
20000
40000
60000
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2

M
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l

M
|
|
h

e
s

d
e

[93]

aumenLou 146 ponLos percenLuals aLe 2011 (66 ponLos percenLuals o das famlllas, 80 o
das empresas no-flnancelras).
As llgaes enLre dlvlda publlca, prlvada e bancrla so esLrelLas e Lornaram-se vlslvels no
momenLo em que a crlse flnancelra lnlclada nos LuA em 2007 alasLrou a Luropa. nesse
momenLo, os bancos congelaram a concesso de credlLo enLre eles e a economla.
lncapazes de reflnanclar as suas dlvldas, as empresas e as famlllas sobre-endlvldadas
lnlclaram um processo de desalavancagem" das suas conLas (lsLo e, de LenLaLlva de
reduo das suas dlvldas), conLralndo dessa forma o consumo e o lnvesLlmenLo. A
conLrao da despesa de consumo e de lnvesLlmenLo Leve lmpacLo negaLlvo nas conLas
publlcas, uma vez que a coleLa de lmposLos dlmlnulu e as despesas de proLeo soclal
aumenLaram, agravando o deflce publlco e conLrlbulndo, por essa vla, para o aumenLo do
endlvldamenLo publlco.


Crflco 6.2: ulvlda prlvada das famlllas e das empresas no flnancelras em percenLagem do l8
(consolldada). lonLe: 8anco de orLugal

A dlvlda bancrla, por sua vez, flcou llgada a dlvlda publlca pela declso Lomada em 2008
pela uL de salvar os bancos a Lodo o cusLo. uada a llgao umblllcal esLabeleclda enLre
esLado e banca, o slsLema bancrlo sobre-endlvldado passou a represenLar uma ameaa
para a solvabllldade do prprlo esLado. Mesmo esLados pouco endlvldados, como a
lrlanda e a Lspanha, vlram o seu acesso a recursos flnancelros bloqueado nesLa crlse
devldo a slLuao calamlLosa dos bancos su[elLos a sua [urlsdlo. Lm orLugal, a banca fol
proLeglda por garanLlas publlcas as suas dlvldas que degradaram a poslo flnancelra do
esLado porLugus. osLerlormenLe a mesma banca vlrla a receber dos conLrlbulnLes cerca
de 10 do empresLlmo da Lrola sob a forma de caplLal.
0.0
30.0
100.0
130.0
200.0
230.0
1993 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011

d
o

I
8

ulvlda prlvada LoLal lamlllas Lmpresas no-nancelras

[94]


6.2. DVIDA DAS EMPRESAS E DAS FAMLIAS

6.2.1 O endividamento das sociedades no financeiras

Socledades no flnancelras" so Lodas as socledades comerclals e dlvldem-se nas
caLegorlas de mlcroempresa", pequena empresa", medla empresa" e grande
empresa".
Lm 2011, segundo o LurosLaL, a dlvlda das socledades no-flnancelras ascendla a 130,6
do l8. A malor parLe do credlLo concedldo as empresas fol conLralda pelas grandes
empresas. Lm ouLubro de 2012, 30 da dlvlda das empresas dlzla respelLo a mll grandes
empresas, 21 a 6 mll medlas empresas, 19 a 39 mll pequenas empresas e os resLanLes
30 a 321 mll mlcroempresas (lonLe: 8oleLlm LsLaLlsLlco 8anco de orLugal, dezembro de
2012). LnLre os credlLos concedldos as empresas desLacam-se dols secLores: o da
consLruo e o do lmoblllrlo
A slLuao de endlvldamenLo das empresas e parLlcularmenLe gravosa se conslderarmos a
conLrao da concesso de credlLo que aLualmenLe ocorre.
A recesso manlfesLa-se Lambem no cresclmenLo do credlLo mal parado de empresas.
LnLre 2008 e 2012, o rclo do credlLo em rlsco das socledades no flnancelras
quadrupllcou, passando, segundo o 8anco de orLugal, de 3,4 para 13 . LsLe aumenLo
esL necessarlamenLe relaclonado com o numero de empresas exLlnLas. Lm 2011, a
LoLalldade das socledades reglsLadas no lnsLlLuLo de 8eglsLos e noLarlado ascendla a
640 683.
38
no mesmo ano, 38 402 socledades foram dadas como exLlnLas, com especlal
lncldncla em quaLro reas dellmlLadas por seco de CAL: comerclo por grosso e a
reLalho (11 121 socledades exLlnLas) consLruo (4 687 socledades exLlnLas) lndusLrlas
Lransformadoras (3 840 socledades exLlnLas) e alo[amenLo, resLaurao e slmllares (3 049
socledades exLlnLas).

6.2.2 O endividamento dos particulares

or parLlculares" enLende-se as famlllas, os empresrlos em nome lndlvldual e as
lnsLlLules sem flns lucraLlvos ao servlo das famlllas"
39
.
A dlvlda dos agregados famlllares dlvlde-se generlcamenLe em duas componenLes. A
prlmelra, mals lmporLanLe em Lermos quanLlLaLlvos, refere-se aos empresLlmos para

38
C numero lnclul socledades no-flnancelras sem ob[ecLlvos comerclals.
39
Cf. 8anco de orLugal

[93]

aqulslo de hablLao e amorLlzao de hlpoLecas. A segunda refere-se a conLrao de
empresLlmos para consumo.
As famlllas porLuguesas, cu[o perfll de poupana era relaLlvamenLe conservador, foram
obrlgadas a lldar com Lrs Llpos de presso: salrlos esLagnados presslonados por um
slsLema flscal regresslvo de facLo (alnda que no Je jote), servlos publlcos frgels e cada
vez mals onerosos e oferLas de credlLo aparenLemenLe favorvels, mulLas vezes usurrlas.
Lm 1993, a dlvlda das famlllas represenLava, segundo o LurosLaL, 26,1 do l8, enquanLo
em 2012 aLlngla os 92,3 . LsLe endlvldamenLo dlsLrlbul-se deslgualmenLe na populao.
Segundo o lnquerlLo a SlLuao llnancelra das lamlllas (lSll)
40
, o endlvldamenLo, como [
vlmos, concenLra-se em 37,7 das famlllas, dlsLrlbulndo-se de forma mulLo deslgual ao
longo das classes de rendlmenLo. ue facLo, de enLre os 20 de famlllas de menor
rendlmenLo, 12,3 Lem dlvldas. no ouLro exLremo da dlsLrlbulo, nos 10 das famlllas
com malor rendlmenLo, 62,3 Lem dlvldas. LsLa dlsLrlbulo ascendenLe e, de resLo,
observvel em vrlas dlmenses, formando uma Lendncla a parLlr da qual se pode
posLular a hlpLese de uma correlao poslLlva enLre endlvldamenLo e esLaLuLo soclal e
culLural dos agregados famlllares. Agregados famlllares mals escolarlzados, Lrabalhadores
por conLa de ouLrem e com malor paLrlmnlo Lendem a Ler mals dlvldas.

6.2.3 O crdito habitao e ao consumo

A componenLe mals lmporLanLe da dlvlda dos parLlculares e aquela que se reporLa a
aqulslo de hablLao. no ano de 2011, segundo o LurosLaL, a Laxa de proprledade
lmoblllrla, lsLo e, a percenLagem das famlllas com hablLao prprla em orLugal era
superlor a 73 . ara adqulrlr hablLao prprla, as famlllas endlvldaram-se mulLo [unLo
da banca. Lm dezembro de 2012, o credlLo lmoblllrlo as famlllas represenLava um
monLanLe equlvalenLe a 71,7 do l8.
uma quesLo relevanLe e o peso da dlvlda hlpoLecrla no rendlmenLo dlsponlvel dos
agregados famlllares. ue acordo com o LurosLaL, a percenLagem de agregados famlllares
com elevados encargos flnancelros devldo a aqulslo de hablLao prprla ascendla a
34,1 do LoLal, excedendo as medlas da uL27 e da uL13.
Cs encargos flnancelros com aqulslo de hablLao represenLavam, em 2011, 16,7 do
rendlmenLo dlsponlvel das famlllas. ConLudo, esLe lndlcador parece ser senslvel as
deslgualdades na composlo dos agregados famlllares: se nos aLlvermos apenas as
pessoas slngulares com crlanas dependenLes a Laxa sobe para 28,8 [ nos agregados
famlllares sem su[elLos dependenLes esLa Laxa e de 14,1 .

40
hLLp://.bporLugal.pL/pL-1/8d20ubllcaes20de20lnvesLlgao/C201201.pdf

[96]

ue facLo, a lmporLncla desLa componenLe da dlvlda prlvada e LanLo mals slgnlflcaLlva
quanLo envolve um forLe lmpacLo no seLor flnancelro, expresso no cresclmenLo do credlLo
mal parado e nas respeLlvas lmparldades. LnLre 2008 e 2012, segundo o 8anco de
orLugal, o rclo de credlLo com flnalldade hablLao" em rlsco aumenLou de 4,4 para
6,6 .
A componenLe do endlvldamenLo dos parLlculares relaLlva a consumo e ouLros flns Lem
uma slgnlflcncla mulLo menor do que a relaLlva a hablLao. A prollferao de lnsLlLules
de credlLo especlallzadas no credlLo ao consumo correspondeu uma expanso desLe ramo,
que se prolongou aLe 2009 (ano em que aLlnglu um plco de 33,3 do l8). A parLlr de
enLo o peso do credlLo ao consumo Lem vlndo a dlmlnulr e aLlnglu os 29,46 em
dezembro de 2012.

7. A DVIDA PBLICA PODE SER PAGA?
A QUE CUSTO?

7.1 A AUSTERIDADE NO PAGA DVIDAS

A grande recesso" Leve oflclalmenLe lnlclo nas lnsLlLules europelas em maro de 2008,
no momenLo em que a palavra crlse" fol lnscrlLa pela prlmelra vez nas concluses do
Concelho Luropeu (CL, maro 2008).
nos quaLro anos que enLreLanLo decorreram, a resposLa europela a crlse no Lem sldo
unlforme, sendo posslvel ldenLlflcar pelo menos Lrs fases dlsLlnLas:
na prlmelra fase (maro de 2008 a dezembro de 2008), fase flnancelra": a
preocupao domlnanLe fol a esLabllldade do slsLema flnancelro, lsLo e, o resgaLe
dos bancos
a segunda fase (dezembro de 2008 a feverelro de 2010), fase econmlca": fol
caraLerlzada pela LenLaLlva de escon[urar a recesso econmlca com recurso
(Lemporrlo) a pollLlcas oramenLals expanslonlsLas
a Lercelra fase (feverelro de 2010 ao presenLe), fase oramenLal": corresponde a
deslocao do foco das preocupaes da recuperao econmlca para a
esLabllldade do euro, pela vla da consolldao oramenLal".
Lm cada uma desLas fases, a resposLa europela deLermlnou de facLo as pollLlcas naclonals.
no caso porLugus, os sucesslvos pacoLes" de medldas anunclados e parclalmenLe

[97]

lmplemenLados pelos governos nas dlversas fases da crlse so Lradues quase llLerals das
pollLlcas europelas.
na fase flnancelra da crlse, no ulLlmo LrlmesLre de 2008, o governo porLugus aprovou
uma lnlclaLlva de 8eforo da LsLabllldade llnancelra (l8Ll)" orlenLada para o reforo das
lnsLlLules flnancelras. na fase econmlca, em [anelro de 2009, o governo respondla
aos apelos das lnsLlLules europelas com a lnlclaLlva para o lnvesLlmenLo e o Lmprego".
A fase oramenLal e lnaugurada em orLugal em maro de 2010 com o rograma de
LsLabllldade e CresclmenLo" que haverla de flcar conhecldo como LC l. A esLe haverla de
suceder, a 13 de malo de 2010, um novo pacoLe (LC ll), o oramenLo de 2011 (LC lll) e o
memorando celebrado com a Lrola lMl/uL/8CL.
ara avallar o lmpacLo da ausLerldade devemos, porLanLo, recuar a maro de 2010 (LC l)
e no ao momenLo da asslnaLura do memorando a 3 de malo de 2011.
As pollLlcas de ausLerldade e de a[usLamenLo esLruLural" lnscrlLas nos LC e no
memorando esLavam e esLo orlenLadas para a reduo do deflce e da dlvlda publlca, para
o reequlllbrlo do deflce exLerno por vla da reduo de salrlos (desvalorlzao lnLerna") e
a aLrao de lnvesLlmenLo esLrangelro:
o ob[eLlvo de reduo do deflce e da dlvlda Lem sldo prosseguldo aLraves de
aumenLos de Lodas as Laxas de lmposLo, corLes da despesa Lransversals a malorla
das rubrlcas do oramenLo e prlvaLlzaes.
Cs prlnclpals aumenLos de lmposLos lncluem: a reduo de beneflclos flscals, o
aumenLo de Lodas as Laxas do lvA, o aumenLo das conLrlbules dos assalarlados
para a segurana soclal e das Laxas de l8S. lormas de co-pagamenLo foram
lnLroduzldas no SlsLema naclonal de Saude e os preos dos LransporLes publlcos
aumenLados subsLanclalmenLe.
Cs prlnclpals corLes na despesa lncluem: redues salarlals na admlnlsLrao
publlca, corLes das penses de reforma, corLes de despesa no Servlo naclonal de
Saude e na educao e o congelamenLo do lnvesLlmenLo publlco.
C programa de prlvaLlzaes prevlsLo nos LC fol lncluldo no memorando e
posLerlormenLe alargado para lnclulr a quase LoLalldade do SecLor Lmpresarlal do
LsLado
o ob[eLlvo da desvalorlzao lnLerna" Lem sldo prosseguldo por pollLlcas de
flexlblllzao do mercado de Lrabalho" e de reduo da proLeo soclal.
na sequncla da negoclao com alguns parcelros soclals, o governo obLeve uma
profunda Lransformao da leglslao laboral orlenLada para a facllldade dos
despedlmenLos, a flexlblllzao do Lempo de Lrabalho e a reduo da remunerao
do Lempo de Lrabalho exLraordlnrlo. C numero de dlas de Lrabalho anual fol
aumenLado.

[98]

Cs slsLemas de proLeo soclal foram reconflgurados com o endureclmenLo das
condles de acesso e a reduo das presLaes
o llcenclamenLo de pro[eLos de lnvesLlmenLo fol flexlblllzado" para faclllLar as
concesses de explorao de recursos.

C lmpacLo econmlco e soclal de quase Lrs anos ausLerldade, medldo por lndlcadores
dlsponlvels, e devasLador:
no Lercelro LrlmesLre de 2010 a economla lnlclou uma Lra[eLrla de recesso de
enLo aLe ao Lercelro LrlmesLre de 2012 o l8 conLralu em Lermos reals 3,3
(lonLe: lnL)
o numero de falnclas de empresas (a malor parLe pequenas) em 2011 aumenLou
12 relaLlvamenLe a 2010 e 43 em 2012 relaLlvamenLe ao ano anLerlor (lonLe:
lnsLlLuLo lnformador Comerclal)
o nlvel de emprego, que lnlclara uma Lra[eLrla descendenLe no Lercelro LrlmesLre
de 2008, desceu 7 enLre o prlmelro LrlmesLre de 2010 e o Lercelro LrlmesLre de
2012 (lonLe: LurosLaL)
a Laxa de desemprego passou de 11,2 no prlmelro LrlmesLre de 2010, para
16,6 , no Lercelro LrlmesLre de 2012 (lonLe: LurosLaL)
o numero de desempregados beneflclrlos sem acesso a subsldlo passou de 48 ,
em ouLubro de 2010 para 37 dols anos mals Larde
o numero de beneflclrlos de 8endlmenLo Soclal de lnsero dlmlnulu 10 enLre
ouLubro 2010 e ouLubro de 2012, apesar do aumenLo da pobreza
os salrlos nomlnals desceram: 1,1 enLre o 2. LrlmesLre de 2010 e o mesmo
LrlmesLre de 2011 e 8,9 de enLo aLe ao mesmo LrlmesLre de 2012
o saldo mlgraLrlo Lornou-se negaLlvo em 2010 e 2011 e aLlnglu valores que s Lm
precedenLe na decada de 1960 do seculo passado. no prlmelro semesLre de 2012 o
numero de emlgranLes porLugueses na Alemanha aumenLou 33 relaLlvamenLe
ao mesmo perlodo de 2011 (lonLe: un 13 de novembro 2012).

A ausLerldade lnscrlLa no memorando da Lrola e nos lanos de LsLabllldade e
CresclmenLo (LC) que o anLecederam Lem uma lglca". Cs seus ob[eLlvos so: (a) reduzlr
a despesa lnLerna e aumenLar as exporLaes, de forma a garanLlr uma balana correnLe
poslLlva capaz de gerar um excedenLe que permlLa reduzlr a dlvlda exLerna (b) reduzlr a
despesa publlca e aumenLar a recelLa de forma a gerar um excedenLe oramenLal que
permlLa reduzlr a dlvlda publlca. Cs melos para aLlnglr esLes ob[eLlvos so nossos
conhecldos: reduo dos salrlos e das penses, reduo das presLaes soclals, reduo

[99]

do lnvesLlmenLo publlco, reduo da presLao publlca de servlos e aumenLo dos
lmposLos e das Laxas de acesso aos servlos publcos.
A reduo das despesas e o aumenLo dos lmposLos Lm como consequncla a recesso
econmlca e o aumenLo do desemprego. no enLanLo, esLes efelLos o ptlotl negaLlvos, so
eles prprlos lnsLrumenLals para o ob[eLlvo de obLeno de um sopetovlt da balana
correnLe. C desemprego, allado a reduo do monLanLe e durao do subsldlo, obrlga os
Lrabalhadores a acelLar salrlos mals balxos a dlmlnulo do rendlmenLo dlsponlvel das
famlllas decorrenLe do desemprego e da reduo dos salrlos faz dlmlnulr as lmporLaes.
A reduo dos salrlos (chamada desvalorlzao lnLerna"), por ouLro lado, e Llda como
condlo do aumenLo das exporLaes, por vla da reduo do seu cusLo e preo de oferLa
nos mercados lnLernaclonals.
Lm cerLo senLldo, o governo e a Lrola no erram quando dlzem que o a[usLamenLo" esL
a ser reallzado com sucesso". Cs salrlos Lm efeLlvamenLe vlndo a calr (ver grflco 7.1).
LnLre o lnlclo do processo de a[usLamenLo" (em parLlcular a parLlr de malo de 2011) e o
presenLe, as lmporLaes sofreram uma enorme queda. As exporLaes, por ouLro lado,
conLlnuaram a recuperar dos mlnlmos de 2009, embora com acresclmos cada vez
menores. uessa forma, em ouLubro de 2012 verlflcou-se pela prlmelra vez em decadas um
saldo poslLlvo, quer da balana de bens e servlos, quer da balana correnLe (ver grflco
7.2).


Crflco 7.1: Salrlos nomlnals, Laxa de varlao relaLlva ao mesmo perlodo do ano anLerlor. lonLe:
lnL, 8elaLrlo do CramenLo de LsLado 2013.

-10.0
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
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t
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d
e

v
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r
|
a

h
o
m
o
|
o
g
a


[100]


Crflco 7.2: orLugal an. 2010 a CuL. 2012, 8alana CorrenLe, LxporLaes e lmporLaes (serles
a[usLadas de sazonalldade). lonLe: 8anco de orLugal

relaLlvamenLe ao deflce oramenLal, como vlmos na seco 4, o lnsucesso, mesmo
relaLlvamenLe a lglca do memorando, e manlfesLo.
A ausLerldade Lem uma lglca, mas esLa lglca no funclona no mundo real. C resulLado
dlreLo da ausLerldade (a recesso e a desLrulo de emprego) no permlLem Lransformar
os deflces oramenLals nos sopetovlts que permlLlrlam reduzlr o nlvel do endlvldamenLo
publlco. A dlvlda conLlnua a aumenLar em valores absoluLos ao mesmo Lempo que o l8
nomlnal
41
decresce, em consequncla quer da sua conLrao em volume, quer do
abrandamenLo da sublda, ou mesmo da queda dos preos. C resulLado e o agravamenLo
do rclo dlvlda/l8, um resulLado que exprlme a crescenLe desproporo enLre o valor da
dlvlda e valor do produLo anual, lsLo e, a degradao da capacldade de servlo da dlvlda
por parLe do esLado.
Asslm como falha quanLo ao ob[eLlvo do conLrolo do deflce oramenLal, a ausLerldade
pode falhar Lambem quanLo a correo do deflce da balana correnLe. Como se verlflca no
grflco 7.3, o cresclmenLo das exporLaes, apesar da desvalorlzao do euro face ao
dlar e da desclda dos salrlos ocorrlda, Lem vlndo a ser cada vez menor. A expllcao e
slmples: as pollLlcas de ausLerldade esLo a afeLar Lodas as economlas da zona euro, o
prlnclpal desLlno das exporLaes porLuguesas.

41
C roduLo lnLerno 8ruLo (l8) e expresso em Lermos nomlnals quando e valorlzado aos preos do ano a
que corresponde. A varlao do valor do l8 de um momenLo para o ouLro depende LanLo da quanLldade
dos bens e servlos produzldos, como da varlao dos preos desses bens. Se nos lnLeressarmos pela
varlao em quanLldade, absLralndo da varlao dos preos, Lemos de desconLar ao l8 nomlnal o efelLo
dessa varlao dos preos. nesLe caso falamos de l8 real (ou em volume).

-3000
-2300
-2000
-1300
-1000
-300
0
300
4000
4300
3000
3300
6000
6300
7000
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|
|
h

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s

d
e

LxporLaes bens e
servlos
lmporLaes bens e
servlos
8alana correnLe

[101]

A ausLerldade lnscrlLa no memorando da Lrola derroLa-se a sl mesma.
A dlvlda publlca aLlnglr, no flnal de 2012, os 120 do l8, llmlar a parLlr do qual o lMl
consldera que se Lorna lnsusLenLvel. A parLlr dal nlnguem pode aflrmar com segurana
como pode evolulr. A dlnmlca da dlvlda depende de faLores que nenhum governo
conLrola: o deflce publlco, a Laxa de cresclmenLo em volume, os preos, as Laxas de [uro. A
lncerLeza na prevlso da Lra[eLrla da dlvlda publlca e de Lal ordem, que os Lecnlcos da
Lrola Lm vlndo a rever sucesslvamenLe em alLa" suas prevlses (ver grflco 7.4).
42



Crflco 7.3: LxporLaes de bens e servlos (Laxa de varlao percenLual relaLlvamenLe ao mesmo
perlodo do ano anLerlor). lonLe: 8anco de orLugal.


Crflco 7.4: 1ra[eLrla da dlvlda publlca 2011-2016, pro[ees da Lrola. lonLe: 8elaLrlos das
revlses do memorando.

42
na sexLa revlso, a pro[eo posLerlor a 2013 fol revlsLa em balxa em consequncla da operao de Lroca
de dlvlda e exLenso de prazo de reembolso reallzada pelo lCC em 2012.
-3.00
0.00
3.00
10.00
13.00
20.00
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S
e
L

93
100
103
110
113
120
123
130
2011 2012 2013 2014 2013 2016

d
o

I
8

memorando (Malo 2011)
quarLa revlso (ulho 2012)
qulnLa revlso (SeLembro
2012)
sexLa revlso (novembro
2012)

[102]


A unlca cerLeza que e posslvel Ler e de um aprofundamenLo da recesso em consequncla
do reforo da ausLerldade. Com o regresso aos mercados" apolado pelo 8anco CenLral
Luropeu em 2013 ou sem ele, no flnal do a[usLamenLo" a capacldade de servlr a dlvlda
(pagar os [uros e amorLlz-la) ser menor do que no seu lnlclo.
ALualmenLe (ver 8elaLrlo do CramenLo para 2013) os [uros da dlvlda ascendem a cerca
de 7 200 mllhes de euros (9 da despesa oramenLada e 4,3 do l8), um pouco abalxo
da doLao da saude (8 300 mllhes de euros) e aclma da educao (6 700 mllhes).
Cuase Lodo o deflce prevlsLo na proposLa de oramenLo aprovada na Assemblela da
8epubllca resulLa dos [uros da dlvlda.
Sabemos que uma dlvlda publlca cu[os [uros (aLualmenLe de 4,3 ) so superlores a Laxa
de cresclmenLo nomlnal da economla (aLualmenLe praLlcamenLe nula) Lende a gerar um
efelLo de bola de neve cu[o desLlno flnal e a bancarroLa. nos prxlmos anos, e provvel
que os [uros se[am mulLo superlores as Laxas de cresclmenLo nomlnals. 1enLar conLrarlar
esLe efelLo bola de neve sem reesLruLurar a dlvlda lmpllca reduzlr forLemenLe o deflce, ou
se[a, reduzlr a despesa publlca e aumenLar a recelLa para gerar um saldo prlmrlo poslLlvo
(lsLo, sem [uros) capaz de garanLlr o servlo da dlvlda.
Segundo os clculos da Lrola, para reduzlr o endlvldamenLo publlco serla necessrlo
passar rapldamenLe dos deflces oramenLals prlmrlos para sopetovlts (de 0,2 em 2013
e 2,4 em 2014). lsLo s serla posslvel com profundos corLes na despesa e na provlso
publlca. LsLes corLes, alls [ anunclados, equlvalerlam a erradlcao LoLal do esLado soclal
(o Servlo naclonal de Saude, a escola publlca e o slsLema de penses).
ara reduzlr a dlvlda exLerna para nlvels comparvels aos de meados da decada de 1990
serla necessrlo obLer um excedenLe da balana de bens e servlos de cerca de 6 do l8
duranLe mals de uma decada.
43
CbLer um excedenLe desLa proporo lmpllcarla no s
um cresclmenLo susLenLado das exporLaes, mas uma reduo dos salrlos e um
conLrao da procura lnLerna e das lmporLaes, lgualmenLe susLenLado ao longo de pelo
menos uma decada. uLlllzar esLe excedenLe para reduzlr o endlvldamenLo exLerno
slgnlflca Lransferlr para o exLerlor anualmenLe grande parLe da poupana lnLerna e abdlcar
do lnvesLlmenLo produLlvo Lambem duranLe uma decada.
A ausLerldade empobrece, no paga dlvldas. A lnslsLncla no servlo da dlvlda a Lodo o
cusLo equlvale a um plano demenclal com consequnclas para o fuLuro coleLlvo dlflcels de
lmaglnar. no e apenas o esLado soclal que e posLo em causa. A Lransferncla para o
exLerlor da poupana naclonal duranLe uma decada equlvale a deslsLncla de qualquer
perspeLlva de desenvolvlmenLo fuLuro.

43
A esLlmaLlva e de 8lcardo Cabral em ulvlda - como expllcar o cresclmenLo da dlvlda exLerna naclonal desde 1996?", ln 1et Oplolo
2012, lundao lranclsco Manuel dos SanLos.


[103]

A[usLamenLos" com esLa profundldade e naLureza [ foram LenLados nouLros perlodos
hlsLrlcos e nouLros lugares. C resulLado fol, lnvarlavelmenLe, a fraLura soclal e o colapso
da democracla.

7.2 SER SUSTENTVEL?

Lm orLugal a quesLo da susLenLabllldade flnancelra da dlvlda Lornou-se cenLral. ALlnglr
uma dlvlda susLenLvel parece ser o ob[ecLlvo ulLlmo usado para [usLlflcar Lodos os
sacrlflclos. C problema e que o concelLo de susLenLabllldade e mulLas vezes usado sem se
preclsar o que se enLende por dlvlda susLenLvel.
Alem do problema do concelLo, h Lambem um problema de esLlmaLlvas. As anllses de
susLenLabllldade pressupem a uLlllzao de esLlmaLlvas de evoluo econmlca de medlo
e longo prazo, que so parLlcularmenLe quesLlonvels num conLexLo de grande
volaLllldade da economla e numa alLura em que as dlferenLes prevlses publlcadas por
organlsmos naclonals e lnLernaclonals se Lm verlflcado conslsLenLemenLe demaslado
oLlmlsLas, sofrendo consLanLes revlses em balxa e subesLlmando o lmpacLo recesslvo das
medldas de ausLerldade (ve[a-se, por exemplo, o recenLe mea culpa publlcado pelo lundo
MoneLrlo lnLernaclonal).
L necessrlo comear por deflnlr um concelLo da susLenLabllldade que se dese[a aLlnglr e,
por ouLro lado, ver em que moldes se podem anallsar as condles dessa susLenLabllldade.
uesde logo, a ldela slmpllsLa de se deflnlr um llmlLe Lransversal de dlvlda a parLlr do qual
se consldera que um pals esL em apuros Lem sldo recusada por razes prLlcas e Lerlcas.
C nlvel de dlvlda, por sl s, e pouco relevanLe, se no conslderarmos as suas
caracLerlsLlcas: esLruLura de amorLlzaes dlsLrlbulo enLre dlvlda em moeda domesLlca
e moeda esLrangelra dlsLrlbulo enLre credores lnLernos e exLernos a sua evoluo
recenLe e aLe a poslo do pals na economla mundlal. P palses com nlvels de dlvlda
mulLo mals alLos do que orLugal onde esLa no e quesLlonada como sendo lnsusLenLvel
(e.g. apo com 220 do l8 de dlvlda publlca, embora quase meLade desLa se[a deLlda
pelo 8anco CenLral) e ouLros palses com nlvels mals balxos do que o porLugus, mas cu[a
dlvlda, por haver por exemplo um acesso resLrlLo aos mercados, e Llda como lnsusLenLvel
(como aconLece com alguns palses em vlas de desenvolvlmenLo com dlvlda denomlnada
em moeda esLrangelra e cu[os esLados Lm pouca capacldade de angarlao flscal de
recursos).
P dols valores hablLualmenLe menclonados nesLe mblLo: 60 do l8 e um valor vlsLo
como acelLvel e susLenLvel ao nlvel europeu, Lendo sldo deflnldo como llmlLe nos
crlLerlos de MaasLrlchL e 120 fol o valor menclonado como um valor de ruLura, surgldo
no conLexLo da crlse Crega. nenhum desLes valores e baseado em anllses Lerlcas
profundas, esLando porLanLo profundamenLe llgados as condles dos conLexLos em que

[104]

foram deflnldos. Asslm, esLes nlvels podem ser vlsLos como ponLos de referncla e llgados
a barrelra pslcolglca dos 100 do l8 (na qual serla necessrla Loda a rlqueza produzlda
do pals, ao longo de um ano lnLelro, para pagar a dlvlda). Mas esLes concelLos no
deflnem, por sl s, uma dlvlda susLenLvel ou lnsusLenLvel.
A confuso no concelLo de susLenLabllldade advem do prprlo facLo de no haver um
consenso Lerlco sobre esLe assunLo. ulferenLes economlsLas ou lnsLlLules deflnem
concelLos dlferenLes de susLenLabllldade, com condles mals ou menos llmlLadoras,
sobre os quals desenvolvem o seu Lrabalho. or vezes, esLes Lrabalhos envolvem modelos
maLemLlcos basLanLe complexos, o que no e de Lodo slnnlmo de malor rlgor e
cerLamenLe no confere mals Lransparncla ao processo. LsLas deflnles de
susLenLabllldade mals esLrelLas lmpllcam processos dlnmlcos, avallando-se, consoanLe o
modelo escolhldo, lndlcadores como as Lendnclas de evoluo da dlvlda ou das Laxas de
[uro, o rlLmo prevlsLo para o cresclmenLo e as suas varlvels deLermlnanLes ou aLe a
capacldade hlsLrlca, em Lermos esLaLlsLlcos, de os governos reaglrem a aumenLos de
dlvlda com a[usLamenLos oramenLals.
uada a complexldade do debaLe, opLa-se frequenLemenLe por uma abordagem basLanLe
slmples do concelLo de susLenLabllldade, que se resume a aLlnglr uma Lendncla
decrescenLe do nlvel da dlvlda em percenLagem do l8.
P Lambem que noLar que o concelLo de susLenLabllldade da dlvlda no esL
necessarlamenLe llmlLado a Lra[eLrla flnancelra desLa, ou se[a, a garanLla de
cumprlmenLo dos compromlssos flnancelros do esLado com os credores. A
susLenLabllldade pode e deve ser anallsada Lambem a luz da capacldade do esLado em
promover um programa de cresclmenLo econmlco e dlmlnulo do desemprego, allado a
provlso de servlos publlcos de qualldade e segurana soclal. Lm suma, a
susLenLabllldade deve ser enLendlda no s como uma medlda dos compromlssos
flnancelros do esLado, mas Lambem dos seus compromlssos com os cldados.

7.2.1 Previses de evoluo da dvida

Se o concelLo de susLenLabllldade e necessarlamenLe um concelLo pollLlco naqullo que
expllclLamenLe lgnora (como nas medldas de capacldade de pagamenLo do servlo da
dlvlda publlca) e naqullo que lnclul (os compromlssos com os seus cldados), o mesmo
no aconLece com as prevlses quanLo a dlvlda publlca fuLura.
no modelo de prevlso hablLualmenLe uLlllzado, a dlvlda de um deLermlnado ano e dada
pela soma da dlvlda do ano anLerlor com os [uros apllcvels a essa dlvlda e o deflce do ano
correnLe. Asslm, a varlao de dlvlda em percenLagem do l8 e relaLlvamenLe slmples de
calcular, se houver prevlses para o deflce prlmrlo (lsLo e, deflce sem [uros), [uros da
dlvlda publlca, lnflao e cresclmenLo econmlco.

[103]

As frmulas mals comuns de evoluo da dlvlda publlca so as que surgem nas anllses de
susLenLabllldade apresenLadas nos relaLrlos de revlso do ALl e que podemos uLlllzar
como base de anllse. Como sabemos, as prevlses da Lrola Lm sldo revlsLas
slsLemaLlcamenLe, sublndo a curva de prevlso da evoluo da dlvlda mas prevendo-se
sempre uma Lendncla decrescenLe a parLlr de 2014, ou se[a, prevem que as medldas
proposLas levarlam a prazo a um camlnho de susLenLabllldade, apesar das revlses
negaLlvas (ver grflco 7.4).
C problema em relao a esLa Lendncla decrescenLe reslde nos pressuposLos uLlllzados
para os condlclonanLes da dlvlda, os quals apresenLamos brevemenLe:

2011 2012 2013 2014 201S 2016
D|v|da b||ca em do I8 108,1 119,1 123,7 123,3 121,1 118,3
Cresc|mento kea| do I8 em -1,7 -3,0 -1,0 1,2 1,8 1,8
Sa|do Cramenta| r|mr|o (sem [uros)
em do I8
-0,4 -0,3 0,2 2,4 3,1 3,2
Inf|ao (def|ator do I8) em 0,7 0,3 1,3 1,0 1,2 1,2
1axa de [uro rea| md|a em 3,6 3,7 2,6 3,2 3,0 3,1

Cuadro 7.1: ressuposLos da 3. 8evlso do ALl. lonLe: lMl

lsLo quer dlzer que a obLeno desLa Lra[eLrla descendenLe nos prxlmos anos esL
dependenLe de orLugal Ler um cresclmenLo poslLlvo [ em 2014 e aLlnglr saldos prlmrlos
aclma de 2 do l8 a parLlr desse ano. Ambas as condles parecem-nos absoluLamenLe
lrreallsLas a luz da lnLroduo de novas vagas de ausLerldade [ anuncladas por esLe
governo (corLe de 4 mll mllhes de euros na despesa aLe 2014), Lal como nos parece dlflcll
a obLeno de uma desclda da Laxa de [uro da dlvlda publlca nos prxlmos anos, como
esL prevlsLo. 1al lmpllcarla, por um lado, uma lnveroslmll queda dos [uros cobrados a
orLugal para um nlvel prxlmo daquele que fol verlflcado anLes da crlse e, por ouLro lado,
comblna um cenrlo de recuperao econmlca com a manuLeno de balxas Laxas de
[uro, o que e aparenLemenLe conLradlLrlo a luz da pollLlca moneLrla do 8CL. laz, por
lsso, senLldo LesLar os clculos com dlferenLes cenrlos para ver os lmpacLos de dlferenLes
prevlses na Lendncla de cresclmenLo da dlvlda (o lMl Lambem desenvolve alguns
clculos desLe Llpo que podem ser consulLados nos relaLrlos de revlso do ALl).


[106]


Ca|xa 7.1: Ca|cu|ar o futuro da d|v|da
Se usarmos as frmulas do lMl e as esLlcarmos" no Lempo, manLendo como hlpLese de base as prevlses
da Lrola para o ulLlmo ano dlsponlvel (2017), podemos Ler uma ldela dos lmpacLos das dlferenLes varlvels.
Segundo esLe modelo, a dlvlda de um deLermlnado ano t pode ser descrlLa pela segulnLe equao, onde J
represenLa a dlvlda em percenLagem do l8, p represenLa o saldo prlmrlo em percenLagem do l8, l
represenLa a Laxa de [uro nomlnal e ! e o cresclmenLo nomlnal do l8, t e o perlodo de cada varlvel (sendo
t o ano presenLe e t-1 o ano anLerlor).

A parLlr desLa equao podemos ldenLlflcar o efelLo dos dlferenLes elemenLos na evoluo de cada ano e
aponLar como o efelLo bola de neve" na dlvlda pode surglr em dlferenLes cenrlos.

7.2.2 Pode ser paga?

Com base nesLas frmulas podemos ver o efelLo de alLeraes nas prevlses para
dlferenLes varlvels face ao cenrlo base do lMl (3. revlso do memorando). 1esLmos os
segulnLes cenrlos, com mudanas em apenas uma das varlvels nos dols prlmelros casos
e com alLerao slmulLnea das duas no Lercelro
44
:
cenrlo 1: sublda de 1,3 da Laxa de [uro nomlnal a parLlr de 2013
cenrlo 2: deflce prlmrlo de 0 a parLlr de 2013
cenrlo 3: comblnao dos dols cenrlos anLerlores.
Cs resulLados podem ser anallsados no grflco, que os compara com o cenrlo base da 3.
revlso do lMl.



44 noLe-se que a ldela de uma desLas varlvels varlar sem qualquer lmpacLo nas resLanLes e mulLo pouco reallsLa. 1raLa-se apenas de
LesLar os mecanlsmos auLomLlcos da dlvlda, mas no podemos conslderar esLes LesLes como prevlses proprlamenLe dlLas. Alem dlsso,
e preclso Ler em conLa que a nosso ver algumas das hlpLeses colocadas pela Lrola so mulLo pouco reallsLas, e essas no esLo a ser
alLeradas quando se fazem varlar as varlvels lndlvldualmenLe. lsLo quer dlzer que os resulLados poderlam alnda plorar.

[107]


Crflco 7.3: Cenrlos de (ln)susLenLabllldade. lonLe: lMl e clculos lAC

nenhuma das condles dos cenrlos 1, 2 e 3 e parLlcularmenLe exLrema ou lnesperada.
uma sublda de [uros de 1,3 poderla ocorrer caso orLugal regressasse [ em 2013 aos
mercados num conLexLo de grande lnsLabllldade e de exlgncla de premlos de rlsco
relevanLes por parLe dos lnvesLldores. naLuralmenLe, serla praLlcamenLe lmposslvel
manLer as Laxas de [uro que se obLlnham nos mercados anLes da crlse. LsLe cenrlo e um
mero exemplo do lmpacLo que um aumenLo das Laxas de [uro poderla Ler na dlvlda,
mesmo manLendo consLanLes os pressuposLos da Lrola, por exemplo, em Lermos de
deflce prlmrlo, que conslderamos excesslvamenLe oLlmlsLas.
A Lrola supe que esLe excedenLe serla obLldo pela conLrao de despesas acompanhada
de um aumenLo de recelLas. no enLanLo sabemos [, pelos resulLados negaLlvos que Lm
sldo verlflcados, que o lmpacLo recesslvo desLa recelLa esL a ser subesLlmado.
ulflcllmenLe se consegulr obLer esLe excedenLe, mulLo menos com as Laxas de
cresclmenLo de 1,8 que acompanham o modelo.
uma forma de vermos como os erros desLas prevlses Lm lmpacLo na evoluo da dlvlda,
e colocarmos, por exemplo, o deflce prlmrlo a zero. Sem alLeraes no cresclmenLo e
ouLras varlvels, esLa mudana coloca a dlvlda numa Lra[eLrla ascendenLe. Apesar de o
esLado no esLar a gerar novo endlvldamenLo, mesmo valores de cresclmenLo da ordem
dos 2 serlam lnsuflclenLes para conLrabalanar a bola de neve dos [uros.
60
70
80
90
100
110
120
130
140
130
2
0
0
8

2
0
0
9

2
0
1
0

2
0
1
1

2
0
1
2

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1
3

2
0
1
4

2
0
1
3

2
0
1
6

2
0
1
7

2
0
1
8

2
0
1
9

2
0
2
0

8ase: 3. revlso
Cenrlo 1: Sublda de
1,3 nas Laxas de [uro
Cenrlo 2: uece
rlmrlo de 0
Cenrlo 3: uece
rlmrlo de 0 e [uros
com mals 1,3

[108]

Se comblnarmos os dols efelLos e conslderarmos uma slLuao de deflce nulo, mas com
Laxas de [uro mals elevadas, o camlnho da dlvlda e claramenLe exploslvo. Se subllnharmos
o carLer demaslado oLlmlsLa de cresclmenLo aqul assumldo num conLexLo de
ausLerldade, com o aLual nlvel dlvlda e aparenLemenLe lnsusLenLvel no fuLuro.
na nossa oplnlo esLa anllse lmpllca quaLro concluses:
1. varlaes razovels dos pressuposLos da Lrola, nomeadamenLe quanLo ao deflce
prlmrlo e as Laxas de [uro de mercado, colocam rapldamenLe a dlvlda num camlnho
lnsusLenLvel
2. a recesso econmlca Lem um efelLo claramenLe negaLlvo nos rclos de dlvlda. no e
posslvel colocar a dlvlda num camlnho susLenLvel sem cresclmenLo econmlco
3. um deflce prlmrlo nulo, por sl s, no serla suflclenLe para conLrolar a dlvlda.
Conhecemos os Lerrlvels lmpacLos soclals da LenLaLlva de obLer excedenLes oramenLals,
sobreLudo num conLexLo [ de sl recesslvo. noLe-se que, mesmo aps Lodos os choques
oramenLals e soclals que orLugal [ vlveu, o ob[ecLlvo do equlllbrlo oramenLal conLlnua
sem ser aLlngldo. lsso mosLra a lrresponsabllldade de uma prevlso de um excedenLe
oramenLal prlmrlo para os prxlmos anos
4. se conslderarmos valores reallsLas nas prevlses da evoluo da dlvlda verlflcamos que
a roLa decrescenLe no ser alcanada. C valor do peso dos [uros e o seu efelLo bola de
neve pesar sempre sobre qualquer LenLaLlva de malor conLrolo oramenLal e ser alnda
agravado pelos efelLos recesslvos desse conLrolo.
Sem um corLe da dlvlda e dos [uros, seguldo de uma pollLlca de esLlmulo econmlco cu[os
deflces se[am compensados pelo cresclmenLo crlado, no e posslvel conslderar a dlvlda
porLuguesa como susLenLvel.

[109]


8. A DVIDA DEVE SER PAGA?

A ldela de que uma dlvlda resulLa de um conLraLo enLre um credor e um devedor, de que
os conLraLos so sagrados e que devem ser honrados" cusLe o que cusLar, embora mll
vezes repeLlda, no reslsLe a crlLlca.
A dlvlda envolve cerLamenLe um conLraLo enLre duas parLes. Lsse, como qualquer
conLraLo, envolve o consenLlmenLo das parLes envolvldas. no enLanLo, a clrcunsLncla e o
poder negoclal dos conLraLanLes e mulLas vezes asslmeLrlco. Alguem em esLado de
exLrema necessldade pode ser obrlgado a dar o seu consenLlmenLo a um conLraLo que pe
em causa a sua dlgnldade e os seus dlrelLos. A vlolao da dlgnldade e dos dlrelLos, uma
vez reconheclda, Lorna o conLraLo lleglLlmo. C esLado pode mesmo no reconhecer o
conLraLo, conslderando-o llegal.
C consenLlmenLo das parLes no e, porLanLo, suflclenLe para esLabelecer a leglLlmldade de
um conLraLo. A leglLlmldade de qualquer conLraLo e conLesLvel e mulLas vezes
conLesLada, e os conLraLos de dlvlda no so exceo.
no caso da dlvlda publlca a lleglLlmldade e por vezes exLremamenLe clara. L o que se
passa com a dlvlda conLralda por um poder despLlco () no para saLlsfazer as
necessldades e os lnLeresses do esLado, mas para forLlflcar o seu reglme despLlco, para
reprlmlr a populao que o combaLe ()". uma Lal dlvlda, deslgnada de dlvlda odlosa por
Alexander Sac em 1927, lncumblrla, na oplnlo desLe [urlsLa, excluslvamenLe ao poder
dlLaLorlal que a conLralu e no a nao ou ao povo que dela fol vlLlma.
C crlLerlo de Sac para o esLabeleclmenLo da naLureza odlosa da dlvlda, orlglnalmenLe
clrcunscrlLo ao caso das dlLaduras, expandlu-se com o Lempo e passou a abarcar slLuaes
em que: (a) a dlvlda e conLralda conLra a vonLade do povo, (b) os recursos flnancelros
foram gasLos de modo conLrrlo aos lnLeresses da populao e (c) os credores Lm
consclncla das lnLenes de quem Lomou de empresLlmo.
43

A par do concelLo de dlvlda odlosa, exlsLem no dlrelLo lnLernaclonal publlco dlsposles
que podem ser evocadas para a suspenso do reembolso ou mesmo a anulao de
dlvldas. ara esLabelecer a nulldade de um conLraLo de empresLlmo e preclso Ler em conLa
as clusulas do conLraLo, as clrcunsLnclas em que fol celebrado e o desLlno dos fundos
empresLados. A luz do dlrelLo lnLernaclonal publlco, o conLraLo pode ser nulo por esLar
ferldo de (a) vlclos de consenLlmenLo, (b) causas lllclLas ou lmorals, (c) usos lllclLos dos
fundos empresLados.
46


43
ver MllleL, uamlen e 1oussalnL, Lrlc (2012), AAA - AoJlt, Aooolotloo, Aotte lolltlpoe, Seull. p. 116.
46
ver MllleL, uamlen e 1oussalnL, Lrlc (Crgs.) (2011), lo uette oo lo vle, LdlLlons Aden, Cap. 21.

[110]

no caso da dlvlda publlca porLuguesa h claramenLe quesLes de leglLlmldade que devem
ser escruLlnadas. LnLre elas desLacam-se: as clrcunsLnclas em que a dlvlda assoclada ao
memorando da Lrola fol negoclada (por um governo demlsslonrlo e sem debaLe
parlamenLar) e as condles assocladas a essa dlvlda a dlvlda que resulLa de despesa
publlca lleglLlma, como os conLraLos do esLado que favorecem lndevldamenLe lnLeresses
prlvados (nomeadamenLe os conLraLos de e suas revlses sucesslvas) a[udas aos
bancos prlvados as declses de naclonallzao e prlvaLlzao do 8n a perda de recelLa
por amnlsLla a crlmes flscals despesas publlcas a que esL assoclada corrupo.
As quesLes da leglLlmldade ou lleglLlmldade da dlvlda e da sua legalldade ou llegalldade
consLlLulram-se desde a Conveno de Llsboa como Lemas cenLrals do processo de
audlLorla. ConLlnuam ho[e a ser fundamenLals e merecem aprofundamenLo.
no decurso do Lrabalho da lAC e seus debaLes, Lornou-se claro que a formulao das
quesLes de leglLlmldade em Lermos de deLermlnao da parLe" da dlvlda que no deve
ser paga por ser lleglLlma ou llegal e de ouLra parLe que o deve ser por ser leglLlma e legal
no e rlgorosa.
Paver, evenLualmenLe, exemplos de dlvlda llegal (por vlclo conLraLual), bem como alguns
ouLros casos de dlvlda que sero lleglLlmos em vlrLude da naLureza dos Lermos flnancelros
ou das condles que lhe esLo assocladas. 1odos esses casos sero, naLuralmenLe,
candldaLos prlorlLrlos ao cancelamenLo. Mas em geral a audlLorla cldad a dlvlda
dlflcllmenLe permlLlr ldenLlflcar e dellmlLar parcelas" da dlvlda leglLlmas e parcelas"
lleglLlmas da dlvlda LlLularlzada.
C moLlvo e slmples: lndependenLemenLe das opes erradas e evenLualmenLe llegals ou
lleglLlmas que possam Ler esLado na orlgem dos deflces que lmpllcaram a conLrao de
dlvlda adlclonal (como as parcerlas publlco-prlvadas rulnosas ou os casos do 8n ou dos
submarlnos), a dlvlda em sl mesma no fol conLralda de forma conslgnada e dlreLamenLe
llgada a essas despesas, mas slm como parLe de um "bolo" que fol colmaLando deflces
sucesslvos. Mesmo que fosse posslvel deLermlnar um monLanLe lleglLlmo, no era posslvel
esLabelecer uma correspondncla enLre esLe monLanLe e LlLulos de dlvlda concreLos.
A quesLo de leglLlmldade mals geral e lmporLanLe no se prende com casos especlflcos
de llegalldade ou lleglLlmldade. Cuando o servlo da dlvlda e felLo em desrespelLo e em
ruLura com compromlssos do esLado em relao aos cldados e cldads, deslgnadamenLe
os penslonlsLas e os desempregados, e em vlolao clara da preservao da dlgnldade e
de dlrelLos humanos conslgnados no dlrelLo lnLernaclonal e na ConsLlLulo da 8epubllca,
a prlorldade aLrlbulda aos compromlssos conLraldos [unLo dos credores flnancelros e ela
mesma lleglLlma.
Se pergunLarmos quem e que alnda no fez sacrlflclos?" a resposLa e bvla: os credores.
L, no enLanLo, os credores empresLaram porque empresLar e a naLureza do seu negclo,



[111]

conLralram um rlsco e so remunerados pelo [uro. or que razo, em clrcunsLnclas
exLraordlnrlas, so os unlcos poupados?


[112]


9. REESTRUTURAES

A composlo e susLenLabllldade da dlvlda soberana porLuguesa aponLam para a
necessldade de se reesLruLurar a dlvlda publlca de forma a colocar o seu stock numa
Lra[eLrla susLenLvel, compaLlvel com a salvaguarda do LsLado Soclal e o
desenvolvlmenLo. LsLa seco procura mapear os dlferenLes cenrlos de uma
reesLruLurao da dlvlda porLuguesa, desLrlnando os dlferenLes slgnlflcados - amlude
uLlllzados de forma amblgua proposlLadamenLe - de um processo ho[e defendldo pelos
mals dlferenLes quadranLes da socledade porLuguesa. no se preLende aqul apresenLar
um plano deLalhado para a reesLruLurao da dlvlda naclonal, mas apenas mosLrar as
dlferenLes formas que uma reesLruLurao da dlvlda soberana pode assumlr. Conslderam-
se as lmpllcaes mals lmedlaLas da reesLruLurao (lmpacLo no endlvldamenLo, lmpacLo
na banca, eLc) com a consclncla de que h ouLros aspeLos relaclonados com lmpllcaes
dos planos de reesLruLurao (por exemplo. a dlscusso sobre vanLagens e desvanLagens
da salda do euro) que exlgem anllse e no so aqul dlscuLldos.

9.1 REESTRUTURAO DA DVIDA, O QUE ?

8eesLruLurao da dlvlda e um Lermo oblquo no espao publlco porLugus, com
slgnlflcados mulLlplos que e necessrlo clarlflcar. 8eesLruLar a dlvlda e, no seu slgnlflcado
mals esLrelLo, Loda e qualquer mudana sobre a dlvlda e o seu perfll, podendo envolver as
Lrs componenLes de um conLraLo de dlvlda, nomeadamenLe: a sua maLurldade - prazos
de pagamenLo lnclalmenLe acordados o seu preo - Laxa de [uro acordada valor -
monLanLe empresLado. Cualquer mudana num desLes aspeLos de um conLraLo de dlvlda
conflgura uma reesLruLurao. C ob[ecLlvo de qualquer reesLruLurao e o allgelramenLo
dos pagamenLos do devedor face a uma slLuao em que a lnsusLenLabllldade e rlsco de
lncumprlmenLo so reals.
Cualquer um dos aspeLos aclma aponLados envolve sempre uma reduo do valor real a
pagar pelo credor em relao ao valor lnlclalmenLe acordado. uma reesLruLurao da
dlvlda no envolve por lsso necessarlamenLe uma reduo do valor nomlnal da dlvlda (um
corLe de cabelo" na Lraduo da expresso lnglesa boltcot, que slmbollza um corLe no
valor nomlnal da dlvlda). Asslm se, por exemplo, a maLurldade de um empresLlmo for
prolongada no Lempo, sem qualquer mudana no seu preo (Laxa de [uro) e valor nomlnal,
o valor llquldo presenLe da dlvlda lr ser sempre reduzldo devldo a lnflao enLreLanLo
verlflcada. or exemplo, se o pagamenLo de 100 euros for felLo em 2030, em vez de 2020,

[113]

se bem que o seu valor nomlnal se manLenha, envolver sempre a desvalorlzao real
(desconLada pela lnflao) dos 100 euros. Assumamos uma Laxa de lnflao medla 2 ao
ano e o valor llquldo presenLe da dlvlda ser reduzldo em 12. ua mesma forma, uma
reduo da Laxa de [uro Lem lmpllcaes no valor llquldo presenLe da dlvlda que
depender da Laxa de lnflao.

9.2 DIFERENTES FORMAS DE REESTRUTURAO

Com os acLuals nlvels de dlvlda publlca e com o seu cresclmenLo num conLexLo de forLe
conLrao do produLo, a reesLruLurao da dlvlda Lornar-se- lnconLornvel. lsso mesmo e
reconhecldo em lnfluenLes relaLrlos da banca de lnvesLlmenLo
47
.
nesLa seco anallsamos quaLro posslvels cenrlos para a reesLruLurao, parclalmenLe
baseados no reglsLo hlsLrlco exlsLenLe sobre o assunLo. As varlaes denLro desLes
cenrlos e a sua posslvel comblnao podem produzlr ouLros planos de reesLruLurao,
dependendo do conLexLo pollLlco, econmlco e soclal em que elas se desenrolem.
or forma a slmpllflcar o enLendlmenLo das opes que se colocam a um pals como
orLugal, apresenLamos Lrs Llpos de reesLruLurao llderada pelos credores e dols Llpos
de reesLruLurao llderada pelos devedores. LsLa dlsLlno meramenLe concepLual e uLll,
no s como forma de perceber a lnlclaLlva e conLrolo dos processos de reesLruLurao.
numa reesLruLurao llderada pelos credores, assume-se que o pals no enLra em
lncumprlmenLo e os novos compromlssos flnancelros sero normalmenLe apolados por
flnanclamenLo oflclal (lMl, uL, eLc), com condlclonalldade (ausLerldade) assocladas. numa
reesLruLurao llderada pelos devedores, o pals soberano declara uma moraLrla sobre o
servlo da dlvlda
48
, enLrando em lncumprlmenLo, ao longo do processo negoclal com os
credores.

9.2.1 Reestruturao liderada pelo credor

1 moda||dade

47
ver por exemplo
hLLp://.[ornaldenegoclos.pL/economla/a[udaexLerna/deLalhe/clLlprevereesLruLuracaodosprazosdoempresLlmoaporLuga
l.hLml
48 uma moraLrla sobre a dlvlda lmpllca a declso unllaLeral do devedor de suspender o pagamenLo quer do prlnclpal (valor a nomlnal
a reembolsar) quer do servlo da dlvlda ([uros). uma moraLrla de um devedor, conflgura legalmenLe um defaulL, ou se[a o
lncumprlmenLo, alnda que provlsrlo, das obrlgaes assumldas. 1al declso, conflgurando legalmenLe um evenLo de credlLo" Lem
lmpllcaes lmedlaLas sobre os credores, despoleLando, por exemplo, os seguros felLos sobre LlLulos da dlvlda como os CuS (Credlr
uefaulL Saps), obrlgando ao pagamenLo desLes conLraLos derlvados.


[114]

C prlmelro aspeLo a Ler em conslderao numa reesLruLurao llderada pelos credores e o
mblLo da reesLruLurao. 1al como aconLeceu no caso grego (ver calxa 1), as lnsLlLules
oflclals (Lrola) esforam-se para que os cusLos envolvam sobreLudo os credores prlvados.
LsLe serla um cenrlo onde o governo porLugus, com a colaborao da Lrola, oferecerla
uma Lroca de LlLulos de dlvlda ao secLor prlvado (banca, fundos de lnvesLlmenLo, eLc) com
novas condles - de prazo, [uro e monLanLe - de forma a colocar o stock de dlvlda e o
seu servlo numa Lra[ecLrla susLenLvel. S com o acordo da esmagadora malorla dos
nossos credores prlvados - aqul se [ogando o peso pollLlco das lnsLlLules oflclals nesLe
processo - se consegulrla uma reesLruLurao suave" que no envolvesse o
lncumprlmenLo do esLado porLugus e asslm se prevenlsse o despoleLar dos conLraLos
derlvados (como os CuS, cteJlt uefoolt 5wops). LsLa serla aparenLemenLe uma
reesLruLurao volunLrla, llmlLada em dols aspeLos: nos credores envolvldos - delxa de
fora os credores oflclals que ho[e deLm boa parLe da dlvlda porLuguesa - e no lmpacLo na
reduo do stock e servlo de dlvlda. uado o carcLer volunLrlo" da reesLruLurao, o
Jefoolt (lncumprlmenLo) no serla assumldo como Lal e, porLanLo, os efelLos negaLlvos de
repuLao serlam mlnlmlzados pelo apolo flnancelro e pollLlco dos credores oflclals,
conquanLo a condlclonalldade de Lals processos lmpllque ela mesma largos cusLos para a
economla naclonal.
C segundo aspeLo a Ler em conLa em processos desLe Llpo dlz respelLo ao que e enLendldo
como um stock de dlvlda susLenLvel. 1omando novamenLe o exemplo grego, esLe llmlar
fol colocado em 120 do l8 em 2020. C facLo de orLugal Ler marglnalmenLe
ulLrapassado esse llmlar expllca parclalmenLe a reluLncla dos nossos credores oflclals em
enveredarem pelo camlnho da reesLruLurao. ConLudo, lmporLa subllnhar a
dlscrlclonarledade desLe llmlar de 120.
C llmlar de 120 decorre do caso lLallano, onde a dlvlda publlca aLlnglu esLe monLanLe h
decadas sem que a quesLo da susLenLabllldade fosse susclLada. no enLanLo, enLre a lLlla
e os resLanLes palses do Sul da Luropa verlflcam-se pelo menos duas dlferenas. A
prlmelra dlz respelLo a composlo da dlvlda. Mals de meLade da dlvlda lLallana e deLlda
por naclonals, pelo que o servlo da dlvlda pago sobre a forma de [uros Loma a forma de
uma redlsLrlbulo lnLerna de rendlmenLo - o LsLado coleLa lmposLos aos cldados
lLallanos, que depols redlsLrlbul por alguns deles sob a forma de pagamenLo de [uros. Se
bem que regresslva, esLa redlsLrlbulo no lmpllca, em Lermos relaLlvos, uma Lo alLa
sangrla de rlqueza do pals para o exLerlor. or ouLro lado, sendo a elevada dlvlda lLallana
uma realldade com decadas, o servlo da dlvlda esL garanLldo aLraves de elevados saldos
oramenLals prlmrlos poslLlvos do LsLado lLallano. Cu se[a, a susLenLabllldade da dlvlda
lLallana no lmpllca o mesmo esforo oramenLal a que palses como orLugal esLo
su[elLos, com os seus efelLos recesslvos e, consequenLemenLe, com lmpacLos no peso
relaLlvo da dlvlda no l8.

[113]

Lm Lercelro lugar, uma reesLruLurao da dlvlda porLuguesa esLarla assoclada a nova
condlclonalldade por parLe da ttolko. um novo memorando, com novas exlgnclas de
ausLerldade acompanharla esLa reesLruLurao. Cs resulLados desLe Llpo de pollLlca so
ho[e bem conhecldos pelos povos da perlferla - conLrao do produLo, aumenLo do
desemprego e da pobreza, desmanLelando de servlos publlcos, aumenLo do peso da
dlvlda em relao ao l8. uma reesLruLurao desLe Llpo serla, por lsso, um mero pallaLlvo
Lemporal (que, no caso da Crecla, no durou mals de sels meses), permlLlndo aos credores
oflclals ganhar Lempo para conLlnuarem a apllcar as mesmas recelLas falhadas que aqul
nos Lrouxeram e agravando a lncerLeza que rodela o fuLuro econmlco dos palses da
perlferla europela.
llnalmenLe, os dlrlgenLes da unlo Luropela Lm relLerado o carcLer exceclonal da
reesLruLurao grega. Cs lmpacLos flnancelros dlrecLos e a desconflana generallzada de
que novos processos de reesLruLurao se lrlam segulr a prlmelra exceo, Lm levado os
dlrlgenLes europeus a reslsLlr a uma reesLruLurao desLe Llpo em orLugal. Asslm, um
processo nesLes moldes, mesmo que requerldo pelo governo porLugus, enfrenLarla forLe
oposlo pollLlca por parLe dos parcelros europeus.

2 Moda||dade
CuLro cenrlo de reesLruLurao da dlvlda comandado ao nlvel europeu esL conLldo nas
proposLas de alguns economlsLas e tblok tooks europeus.
arLlndo de uma anllse sobre as lnsuflclnclas da acLual reesLruLurao da dlvlda grega, o
lnsLlLuLo 8rueghel
49
, um tblok took sedeado em 8ruxelas, elaborou uma proposLa
amblclosa de reesLruLurao da dlvlda grega, evolvendo medldas adlclonals relaLlvamenLe
ao que fol enLreLanLo aprovado: reduo dos [uros a 0 duranLe um perlodo alargado de
Lempo, com mudanas no enquadramenLo legal do lLLl e evenLual lndexao da Laxa de
[uro a evoluo do l8 reduo do stock nomlnal da dlvlda.
Lmbora ambas as medldas se[am equlvalenLes no que Loca a susLenLabllldade, a prlmelra
e preferlda pelos auLores, [ que envolve menos cusLos do ponLo de vlsLa slmbllco e
pollLlco. ue qualquer forma, esLa proposLa envolve sempre a parLlclpao dos credores
oflclals na reesLruLurao. Cu se[a, os credores oflclals acelLarlam sempre perdas nos
empresLlmos concedldos [ que a Laxa de [uro do seu flnanclamenLo serla sempre superlor
aquela a que serla concedldo flnanclamenLo aos palses devedores. Alladas a um programa
de a[usLamenLo mals alargado no Lempo, no que Loca a ob[ecLlvos oramenLals e
prlvaLlzaes, os auLores, sem re[elLarem os programas de ausLerldade, advogam as
Lransfernclas de recursos dos palses credores para os palses devedores.

49 hLLp://.bruegel.org/publlcaLlons/publlcaLlon-deLall/publlcaLlon/739-Lhe-gree-debL-Lrap-an-escape-plan/

[116]

Amblcloso como plano, num conLexLo em que as llderanas europelas se recusam a
qualquer forma de Lransferncla oramenLal, esLa proposLa parece sobreLudo lnLeressada
em consegulr uma Lra[ecLrla susLenLvel da dlvlda. A ausLerldade e as prlvaLlzaes
assocladas a condlclonalldade desLa reesLruLurao da dlvlda e suas consequnclas no
cresclmenLo econmlco e progresso soclal so, grosso modo, lgnoradas.

3 moda||dade
Cs economlsLas ?annls varoufals e SLuarL Polland Lm apresenLado o que chamam um
proposLa modesLa"
30
- [ que no necesslLa de alLeraes lnsLlLuclonals - para resoluo
da crlse na zona euro. Cs auLores defendem a Lransferncla de uma parLe da dlvlda
naclonal (60 em relao ao l8 de cada pals) para o mblLo europeu, muLuallzando
asslm a responsabllldade aLraves da emlsso de obrlgaes europelas (eurobonds). LsLes
LlLulos de dlvlda serlam emlLldos pelo 8CL e, segundo os auLores, permlLlrlam uma
reduo do rlsco em Lodos os palses, esLablllzando os cusLos e lmpedlndo a especulao
flnancelra sobre esLes LlLulos.
Acresce a esLa proposLa de esLablllzao flnancelra, a concreLlzao de uma unlo
bancrla que, alem de mecanlsmos de supervlso europela, esLe[a munlda da
responsabllldade da recaplLallzao bancrla aLraves do lLLl. llnalmenLe, os auLores no
lgnoram os desequlllbrlos esLruLurals que esLo por deLrs da acLual crlse do euro e
propem um oew Jeol" europeu, lsLo e, um plano de lnvesLlmenLo europeu flnanclado
pelo 8anco Luropeu de lnvesLlmenLo (8Ll). Asslm Lerlamos o 8CL com o papel de
esLablllzar os mercados flnancelros e o 8Ll com a responsabllldade de relanar a
acLlvldade econmlca a nlvel europeu.
Lm suma, os auLores propem a aLrlbulo ao 8CL de um papel anlogo ao de ouLros
bancos cenLrals de palses soberanos. Se bem que no reflram expllclLamenLe uma
reesLruLurao da dlvlda, a prossecuo desLas medldas equlvale na realldade a uma
reesLruLurao. LsLas so proposLas slmllares as apresenLadas por economlsLas como aul
de Craue ou aul krugman e vo no senLldo de Lornar a zona euro numa zona
econmlca mals prxlma da de um esLado europeu.

9.2.2 Reestruturao liderada pelo devedor

1 modad||dade
C economlsLa porLugus 8lcardo Cabral apresenLou um proposLa de reesLruLurao da
dlvlda que, sendo llderada pelo devedor, na medlda em que envolve a denuncla do aLual

30 hLLp://varoufals.flles.ordpress.com/2011/04/ceb1-modesL-proposal-2-2-6Lh-aprll-20111.pdf

[117]

memorando de enLendlmenLo com a Lrola e lmpllca uma renegoclao da dlvlda nos
Lermos mals favorvels a orLugal.
LsLe economlsLa, reconhecendo a fragllldade negoclal de orLugal face aos seus credores
oflclals (cu[as Lranches so llberLadas na medlda em que o pals cumpre com o
memorando), defende uma moraLrla do servlo de dlvlda como soluo de Lesourarla de
curLo prazo (3-4 meses) que permlLlsse ao LsLado renegoclar a dlvlda sem lncumprlr nos
seus compromlssos lnLernos.
Aos problemas lmedlaLos de flnanclamenLo exLerno da economla porLuguesa, no cenrlo
de denuncla do memorando e renegoclao da dlvlda, o auLor responde com a
perspecLlva de um excedenLe exLerno da economla porLuguesa como melo para assegurar
o flnanclamenLo da economla. ual que a sua proposLa englobe uma reesLruLurao no s
da dlvlda publlca, como Lambem da prlvada devlda ao exLerlor. A dlvlda exLerna, mals do
que a dlvlda publlca, e aqul aponLada como prlnclpal problema da economla porLuguesa.
um dos elemenLos dlsLlnLlvos de uma reesLruLurao da dlvlda llderada pelo esLado
soberano reslde no lmpacLo que Lal reesLruLurao Ler nos balanos de um dos grandes
deLenLores de dlvlda publlca - a banca naclonal. Lmbora as preocupaes de 8lcardo
Cabral se coloquem sobreLudo no campo dos lmpacLos de uma reesLruLurao da dlvlda
exLerna na banca, a reesLruLurao da dlvlda publlca no pode ser lgnorada. Sem um
mecanlsmo de flnanclamenLo exLerno - como os acLuals empresLlmos da Lrola, como
aconLeceu no caso grego - a banca naclonal poder enLrar numa crlse aguda. A banca
enfrenLar enLo um problema de solvabllldade devldo a magra caplLallzao resulLanLe
das perdas com a dlvlda soberana. or lsso mesmo, 8lcardo Cabral prope um novo
mecanlsmo legal de resoluo bancrla que faa frenLe ao lmpacLo de uma renegoclao
da dlvlda publlca e exLerna nos balanos da banca. LsLe mecanlsmo Lerla como prlorldade
a manuLeno da acLlvldade bancrla (acelLao de depslLos e concesso de credlLo) ao
mesmo Lempo que o balano do banco em causa serla reesLruLurado, com perdas
ordenadas para os seus credores e salvaguarda dos depslLos abalxo de 100 mll euros.
L necessrlo aLenLar nos lmpacLos de uma reesLruLurao da dlvlda soberana na banca. C
processo de resoluo bancrla sugerldo pode ser de dlflcll execuo sem acesso a novo
flnanclamenLo. Acresce alnda a provvel fuga de caplLals que Lals processos cerLamenLe
envolverlam, agudlzando asslm a crlse bancrla.

2 moda||dade
LapavlLsas et ol. defendem uma reesLruLurao llderada pelo devedor, segulda de uma
salda do euro
31
. no cenrlo defendldo por esLes auLores, o LsLado declara uma moraLrla
ao servlo da dlvlda. uados os mals que provvels problemas de llquldez e recaplLallzao

31
ubllcado no llvro Lurozone ln Crlsls (e.d versoboos)

[118]

da banca naclonal nesLe cenrlo, esLe Llpo de aco unllaLeral lmpllcarla soberanla
moneLrla, logo a salda do euro.
A moraLrla sobre o pagamenLo da dlvlda segulr-se-la um processo negoclal com os
credores que lmpusesse um profundo corLe no stock de dlvlda publlca. A dlvlda soberana
serla redenomlnada na moeda naclonal, [ que fol na moeda naclonal que fol emlLlda.
Asslm, alem do corLe lmposLo aos credores, a mals do que provvel desvalorlzao
moneLrla permlLlrla uma reduo do peso real da dlvlda para o pals soberano. no caso
porLugus, dada a lmporLncla da dlvlda prlvada na dlvlda exLerna, e provvel que o
processo de reesLruLurao obrlgasse a englobar a parLe prlvada, sobreLudo a bancrla,
ho[e em grande medlda soclallzada aLraves das operaes de reflnanclamenLo do Luro-
slsLema.
nesLe cenrlo, dada a lnexlsLncla de fundos europeus para a recaplLallzao bancrla
necessrla depols das perdas lmposLas pela reesLruLurao da dlvlda a banca naclonal, a
banca lnsoluvel Lerla de passar a esfera de conLrolo publlco sem resgaLe dos seus
aclonlsLas, passando a recorrer ao reconsLlLuldo banco cenLral naclonal para obLer a
llquldez necessrla ao flnanclamenLo dos seus acLlvos. A nova banca naclonal serla
colocada ao servlo da economla, concenLrando as suas acLlvldades a nlvel naclonal,
reduzlndo os seus acLlvos e passlvos denomlnados em moeda esLrangelra (vendendo os
acLlvos esLrangelros e redlrecclonando credlLo para a reanlmao da acLlvldade
econmlca naclonal).
Com a reduo subsLanclal do pagamenLo de servlo de dlvlda, o deflce do esLado
porLugus serla auLomaLlcamenLe dlmlnuldo. or ouLro lado, o dese[vel flm das medldas
de ausLerldade lmpllcarla um aumenLo do deflce oramenLal. no enLanLo, com o conLrolo
da pollLlca moneLrla, o LsLado porLugus poderla recorrer ao flnanclamenLo do 8anco
CenLral para flnanclar o deflce oramenLal. num conLexLo de forLe conLraco do produLo,
os efelLos lnflaclonlsLas desLe Llpo de flnancmenLo serlam basLanLe mlLlgados, sendo o
flnanclamenLo moneLrlo progresslvamenLe subsLlLuldo pelo vlrLuoso cresclmenLo
econmlco no medlo e longo prazo como forma de reduo do deflce oramenLal, sem
grandes presses lnflaclonlsLas. llnalmenLe, os auLores abordam o problema da Lranslo
moneLrla, evenLuals problemas de acesso aos mercados camblals e o aumenLo da
lnflao resulLanLe da desvalorlzao camblal. 8econhecendo os cusLos e desaflos que Lal
processo envolverla, os auLores argumenLam que relaLlvamenLe a ausLerldade sem flm,
esLa serla uma salda preferlvel para a Crecla e resLanLes palses da perlferla europela.
Lm suma, uma reesLruLurao da dlvlda pode envolver processos mulLo dlsLlnLos com
lmpllcaes econmlcas, mulLo dlferenLes. A parLlda, qualquer que se[a a conflgurao de
uma reesLruLurao da dlvlda naclonal, o escruLlnlo da sua composlo, leglLlmldade e
susLenLabllldade, e sempre lmporLanLe nas negoclaes que envolvem esLes processos. L
nos processos soberanos, onde o devedor despoleLa a necessldade de renegoclar a sua
dlvlda, que a audlLorla cldad Lem um conLrlbuLo cruclal a dar.

[119]


Ca|xa 9.1: Cs custos do |ncumpr|mento
As reesLruLuraes da dlvlda soberana so frequenLes, sobreLudo duranLe as ulLlmas decadas de
exponenclal cresclmenLo dos fluxos flnancelros lnLernaclonals e de endlvldamenLo publlco As
repercusses de um lncumprlmenLo e subsequenLe renegoclao da dlvlda no so claras. CuaLro Llpos
de cusLos de lncumprlmenLo Lm sldo ldenLlflcados
32
: cusLos de repuLao - uma reesLruLurao
conduzlrla a lnacesslbllldade fuLura dos mercados de credlLo lnLernaclonal cusLos de excluso do
comerclo lnLernaclonal - aLraves de congelamenLo de credlLo comerclal cusLos econmlcos devldo a
desesLablllzao do slsLema flnancelro cusLos pollLlcos.
Cs auLores referldos olhando para a evldncla hlsLrlca de eplsdlos de lncumprlmenLo soberano
concluem que:
o lncumprlmenLo surge assoclado a um decresclmo do cresclmenLo de 1,2 ponLos percenLuals
por ano", mas, o lmpacLo do lncumprlmenLo parece ser de curLa durao". Alem dlsso embora
as regresses anLerlores suglram uma assoclao robusLa enLre lncumprlmenLos da dlvlda e
balxo cresclmenLo, elas so apenas lndlcaLlvas de uma correlao enLre as duas varlvels" sendo
dlflcll ldenLlflcar a dlreco de causalldade enLre cresclmenLo e lncumprlmenLo".
o lncumprlmenLo no conduz a uma excluso permanenLe dos mercados de caplLals
lnLernaclonals. A evldncla sugere que, embora os palses percam o acesso duranLe a fase de
lncumprlmenLo, uma vez concluldo o processo de reesLruLurao, os mercados flnancelros no
descrlmlnam, em Lermos de acesso, enLre cumprldores e lncumprldores - palses que enLraram
em lncumprlmenLo na decada de 1980 consegulram aceder de novo ao credlLo lnLernaclonal em
cerca de quaLro anos"
lncumprlmenLo e comerclo lnLernaclonal: C reglsLo hlsLrlco de palses lmpondo quoLas ou
embargos a um pals que enLrou em lncumprlmenLo e mulLo llmlLado".
A evldncla que enconLramos sugerlndo a presena de uma compresso de credlLo nos
mercados domesLlcos causada por lncumprlmenLo e mulLo fraca.
llnalmenLe, mals relevanLes parecem ser os cusLos pollLlcos da declso de lncumprlmenLo: Cs
lncumprlmenLos parecem encurLar, de um modo slgnlflcaLlvo, a esperana de vlda dos governos
e dos governanLes encarregues da economla.
Corolrlo dos auLores do esLudo: or vezes os pollLlcos e os burocraLas parecem levar ao exLremo o
adlamenLo do que parece ser um lncumprlmenLo lnevlLvel". MulLo para l do ponLo de
lncumprlmenLo", lsLo e, o ponLo em que o cusLo de servlr a dlvlda na plenlLude dos seus Lermos
conLraLuals e mals elevado do que os cusLos lncorrldos quando se procura uma reesLruLurao desses
Lermos"


32 8orenzsLeln, Lduardo e anlzza, ugo (2008), 1he CosLs of Soverelgn uefaulL", lMl /8/238.

[120]


Ca|xa 9.2: A reestruturao da d|v|da grega
uepols de negoclaes lnlcladas no vero de 2011, a dlvlda publlca grega fol alvo de uma reesLruLurao
organlzada pela Lrola de credores oflclals (lMl/8CL/uL) em Maro de 2012. Com acordo da auLorldade
bancrla europela (L8A) que reune a banca europela, a malorla dos credores prlvados da dlvlda grega
(delxando de fora os credores oflclals) acelLou um corLe nomlnal da dlvlda grega de 30 (equlvalenLe a
uma reduo do valor llquldo presenLe da dlvlda deLlda por prlvados superlor a 73). no enLanLo, com a
malorla da dlvlda a ser deLlda pelos credores oflclals com os mecanlsmos de compensao aos credores
e com a recaplLallzao da banca grega prevlsLa no segundo pacoLe de empresLlmos oflclals, o lmpacLo
desLa reesLruLurao no LoLal da dlvlda grega fol dlmlnuLo, esLando avallado em Lorno dos 20 do l8
grego para uma dlvlda na alLura avallada em 160 do l8.
C lmpacLo da marglnal na Lra[ecLrla da dlvlda grega - que aponLava para um ob[ecLlvo LoLal de 120 do
l8 grego com perspecLlvas lrreallsLlcamenLe oLlmlsLas - revelou-se passados poucos meses. Lm
novembro de 2012, uma nova reesLruLurao fol, de facLo, decldlda pela Lrola, envolvendo desLa vez os
credores oflclals (embora sem que nenhum halrcuL Lenha sldo lmposLo). Crosso modo, esLa
reesLruLurao envolveu: reduo da Laxa de [uro dos empresLlmos bllaLerals concedldos em 2010 um
avano de flnanclamenLo oflclal para a recompra de dlvlda grega no mercado secundrlo (a um preo
basLanLe abalxo daquele a que fol emlLlda, resulLando asslm numa reduo da dlvlda) o compromlsso de
redlsLrlbulo dos lucros conseguldos pelo 8CL nos LlLulos de dlvlda grega por sl deLldos pelos dlferenLes
esLados membros que, por sua vez, os canallzaro para o LsLado grego.
L pouco credlvel que esLa nova reesLruLurao, que no Loca no pollLlcamenLe senslvel Lema de um
perdo da dlvlda oflclal, conslga resolver o problema de susLenLabllldade da dlvlda grega. LsLes planos
so apolados em novas rondas de dura ausLerldade lmposLas ao LsLado grego e em pro[eces
demaslado opLlmlsLas no que Loca a cresclmenLo econmlco (mals de 4 de cresclmenLo nomlnal para
os prxlmos anos), e saldo prlmrlo em Lorno de 4,3. um mllagre econmlco porLanLo que val conLra
Loda a evldncla presenLe da relao enLre ausLerldade e cresclmenLo econmlco.


[121]

10. CONCLUSO

A audlLorla cldad a dlvlda publlca s ser conclulda no momenLo em que a servldo da
dlvlda se[a venclda e em que a vlda, a [usLla soclal e a esperana prevaleam sobre os
lnLeresses de quem Lem como unlca flnalldade a acumulao de rlqueza. ALe l, h uma
baLalha a Lravar para conhecer e compreender melhor a dlvlda, denunclar o seu
pagamenLo a Lodo o cusLo" e moblllzar a cldadanla em favor de solues que exlsLem,
mas exlgem escolhas dlflcels, deLermlnao e apolo popular.
A audlLorla cldad conLlnua.
no sabemos Ludo acerca da dlvlda. Mesmo asslm, Lemos convlces forLes que se foram
formando no nosso percurso e nos podem orlenLar no fuLuro.
A prlmelra convlco e a de que a dlvlda, em parLlcular a dlvlda publlca, e uma avalanche
que alasLra, allmenLada pela recesso e a soclallzao das perdas prlvadas do secLor
flnancelro. A ausLerldade agrava em vez de resolver o problema do endlvldamenLo. L
preclso deL-la.
A segunda e que a LenLaLlva de Ludo sacrlflcar para pagar a dlvlda levar o pals ao decllnlo
e ao empobreclmenLo, ao aprofundamenLo da sua dependncla e, em ulLlma anllse, a
bancarroLa.
A Lercelra e que a dlvlda no Jeve ser paga a Lodo o cusLo". A dlvlda esL lnqulnada por
despesa publlca lleglLlma, lsLo e, beneflclos obLldos de declses publlcas conlvenLes com
lnLeresses prlvados e perdas prlvadas Lornadas publlcas. A dlvlda esL lnqulnada pelas
condles lmposLas pela Lrola. r o servlo da dlvlda aclma de Lodos os compromlssos
que o esLado Lem peranLe os cldados e sobrepor lleglLlmamenLe os lnLeresses e dlrelLos
dos credores aos lnLeresses e dlrelLos da malorla dos cldados.
A quarLa e que a dlvlda publlca e um garroLe que esL a servlr para lmpor a orLugal um
programa pollLlco no sufragado de desLrulo do esLado soclal e do prprlo esLado de
dlrelLo democrLlco.
AcredlLamos porLanLo que a lnlclaLlva para a AudlLorla Cldad a ulvlda ubllca deve
Jeoooclot:
a oostetlJoJe que esL a dllacerar a socledade sem servlr sequer para reduzlr o
deflce e a dlvlda
a lleqltlmlJoJe de uma dlvlda que e allmenLada pela soclallzao de perdas
prlvadas e por beneflclos prlvados obLldos a cusLa declses publlcas, cu[o servlo
sobrepe os lnLeresses dos credores a Lodos os ouLros lnLeresses e dlrelLos

[122]

a lojostlo na reparLlo dos cusLos da crlse que casLlga os desempregados, os
Lrabalhadores e os penslonlsLas, ao mesmo Lempo que faclllLa a evaso ao flsco,
preserva os prlvlleglos flscals dos grandes paLrlmnlos e dos rendlmenLos dos
caplLals.
AcredlLamos Lambem que lnlclaLlva para a AudlLorla Cldad a ulvlda ubllca deve
JefeoJet:
a urgenLe renegoclao da dlvlda com os credores, lnclulndo a unlo Luropela, o
8anco CenLral Luropeu e o lundo MoneLrlo lnLernaclonal, abarcando os [uros, as
maLurldades e valor da dlvlda, colocando-a numa Lra[eLrla compaLlvel com o
desenvolvlmenLo, a crlao de emprego e o progresso soclal
a assuno de responsabllldades por parLe do esLado na audlLorla a dlvlda publlca
e a preparao da sua renegoclao
a consLlLulo urgenLe, aLraves de medlda leglslaLlva da Assemblela da 8epubllca,
de uma Comlsso de AudlLorla e reparao da 8enegoclao da ulvlda ubllca
orLuguesa, que lnLegre no s represenLanLes de Lodos os grupos parlamenLares,
como quadros dos organlsmos publlcos relevanLes e ouLros perlLos lndependenLes
e que funclone em reglme aberLo a parLlclpao da socledade clvll.