Oecd - PP Ideas para Al

Informe No.
59207-LAC
de Polticas
La Formulacin
en la OCDE: Ideas para Amrica Latina
Diseo: Alejandro Espinosa | sonideas.com
de Polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina

Octubre de 2010 Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica Amrica Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Vicepresidenta: Director de Sector: Gerente de Sector: Gerentes del Estudio: Pamela Cox Marcelo Giugale Vernica Zavala Fernando Rojas Mariano Lafuente
Formulacin
La
iv
LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA
Contenido
Lista de Siglas vii Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos viii Resumen ejecutivo 1
La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina 1 La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina 4
1. Introduccin: Un marco para describir el proceso de las polticas pblicas 8 2. El proceso de las polticas pblicas en la OCDE: caractersticas y desafos14
Desafos comunes 14 Elementos comunes en el proceso de las polticas pblicas 15 Diferencias entre sistemas de la OCDE 22 Sistemas y agencias dedicadas a la evaluacin de polticas en pases de la OCDE 25
3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las polticas pblicas en Amrica Latina27
Ideas extradas de la experiencia de la OCDE aplicables en el contexto de Amrica Latina 28 Ideas para una mejor formulacin de polticas en Amrica Latina 31
Anexo 1: Sistemas y agencias de evaluacin que abarcan todo el gobierno: caractersticas comunes y diferencias en los pases de la OCDE35 Anexo 2: El Reino Unido 39
Gestin Pblica 39 Principales rutinas del proceso de las polticas pblicas 40 Cambios bajo el gobierno de coalicin de 2010 43 Rutinas subsidiarias del proceso de las polticas pblicas 44 Comentarios Finales 45
Anexo 3: Nueva Zelanda47
El modelo formal de gestin pblica 47 Cambios recientes 51 Comentarios Finales 52
Anexo 4: Canad53
Rutinas polticas en el centro del gobierno 53 Rutinas de administracin de presupuestos y gastos en el centro del gobierno 53 Rutinas tcnicas (administrativas) en el centro del gobierno 54 Comentarios finales 57
Anexo 5: Estados Unidos59

Rutinas de polticas en el centro del gobierno 59 Evaluacin de polticas (y programas) en el Ejecutivo 61 Evaluacin de polticas en el Congreso 63 Comentarios finales 64
Anexo 6: Francia65
Poltica y gestin pblica 65 El proceso de las polticas pblicas en la Oficina del Primer Ministro 65 El Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente 67 El presupuesto y el proceso de las polticas pblicas 68 El proceso de las polticas pblicas en los ministerios 68 El caso particular de la evaluacin de proyectos 69 Evaluacin parlamentaria de polticas 71 El Tribunal de Cuentas 71 Organizaciones alternativas de asesora de polticas 72 Comentarios finales 72
Anexo 7: Espaa75
El marco de la formulacin de polticas 75 Evaluacin de polticas y programas en Espaa 76 Reformas recientes para mejorar la evaluacin de polticas pblicas: la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) 78 Comentarios finales 79
Bibliografa80
vi
Cuadros
Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas 12 Cuadro 2. El equilibrio tcnico-poltico en las comisiones reales 18 Cuadro 3. Revisiones de gastos en pases de la OCDE 19 Cuadro 4. Participacin de actores sociales: El modelo escandinavo 20 Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida 21 Cuadro 6. Aceptacin pblica de grandes proyectos: La CNDP francesa 22 Cuadro 7. Coordinacin de la formulacin de polticas en Chile: La Direccin de Presupuestos y el Segundo Piso 29 Cuadro 8. El desafo de coordinar la elaboracin de polticas en Mxico 29
Figuras
Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas 9
Tablas
Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas 9 Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno 11 Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica 16 Tabla 4. Clasificacin de sistemas y agencias de evaluacin en pases seleccionados de la OCDE 24 Tabla 5. Marco de evaluacin de polticas de la OCDE 25 Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas 30
Anexos Cuadros
Cuadro 2-1. Metodologa para una buena formulacin de polticas 41 Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido) 42 Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y competencias 48 Cuadro 6-1. La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Francia) 69 Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia 69 Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007 79
Tablas
Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluacin 35 Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluacin 36 Tabla 1-3. Canad: Rutinas formalizadas de evaluacin 36 Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluacin 37 Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluacin 38 Tabla 1-6. Espaa: Rutinas formalizadas de evaluacin 38 Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido 40 Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda 48 Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad 54 Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos 60 Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia 66 Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa 77
vii
Lista de Siglas
AEVAL CBO DPMC EOP UE GAO IEPSQD IGAE IGAS MAF NAO ONG OAG OCDE OMB PART PCO PMDU PMO PMSU PSA RGPP SNCF SOI SPEAR TBS Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de Servicios (Espaa) Congressional Budget Office (US) Department of Prime Minister and Cabinet (New Zealand) Executive Office of the President (US) Unin Europea Government Accountability Office (US) Direccin General de Inspeccin, Evaluacin y Calidad de los Servicios Pblicos (Espaa) Intervencin General de la Administracin del Estado (Espaa) Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Francia) Management Accountability Framework (Canada) National Audit Office (UK) Organizacin no gubernamental Office of the Auditor-General (New Zealand) Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo Office of Management and Budget (US) Program Assessment Rating Tool (US) Privy Council Office (Canada) Prime Ministers Delivery Unit (UK) Prime Ministers Office (Canada) Prime Ministers Strategy Unit (UK) Public Service Agreement (UK) Rvision Gnrale des Politiques Publiques (Francia) Socit Nationale des Chemins de Fer Franais Statement of Intent (New Zealand) Social Policy Evaluation and Research Committee (New Zealand) Treasury Board Secretariat (Canada) Oficina de Gestin y Presupuesto (Estados Unidos) Herramienta de Evaluacin de Programas (Estados Unidos) Oficina del Consejo Privado (Canad) Unidad de Cumplimiento del Primer Ministro (UK) Oficina del Primer Ministro (Canad) Unidad de Estrategias Futuras del Primer Ministro (RU) Acuerdo de Servicio Pblico (RU) Revisin General de Polticas Pblicas Empresa Nacional Ferroviaria de Francia Declaracin de Intencin (Nueva Zelanda) Comisin de Evaluacin e Investigacin de Polticas Sociales (Nueva Zelanda) Secretara del Tesoro (Canad) Oficina del Auditor General (Nueva Zelanda) Inspeccin General de Asuntos Sociales Marco de Responsabilidad de la Gestin (Canad) Oficina Nacional de Auditora (RU) Contralora General de Estados Unidos Oficina de Presupuestos del Congreso (Estados Unidos) Departamento del Primer Ministro y el Gabinete (Nueva Zelanda) Oficina Ejecutiva del Presidente (Estados Unidos)
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Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos
l equipo de investigacin fue liderado conjuntamente por Fernando Rojas, ex Especialista Lder en Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio hasta su retiro del Banco Mundial en abril de 2010) y por Mariano Lafuente, Analista en Gestin Pblica (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio). Geoffrey Shepherd (Consultor, LCSPS) colabor en la elaboracin de este informe, con la participacin de Mariano Lafuente, Fernando Rojas y Daniela Felcman (Consultora, LCSPS). El documento se basa parcialmente en un informe anterior preparado por un equipo ms amplio que tambin incluy a Nicols Bertello, Remy Prudhomme, Juan Manuel Quesada, Gisela Scaglia y Fanny Weiner. Karl Salgo (Director de Poltica Estratgica, Oficina del Consejo Privado, Canad) coment ampliamente el Anexo de Canad, David Shand (consultor) revis el Anexo de Nueva Zelanda, el Profesor Kenneth Apfel (Escuela de Polticas Pblicas, Universidad de Maryland) y el Profesor Phil Joyce (Escuela de Polticas Pblicas, George Washington University) brindaron informacin para el Anexo de Estados Unidos y Jos Manuel Rodrguez (Especialista Senior en Gestin Pblica, LCSPS) realiz aportes para el anexo de Espaa. Osvaldo Feinstein (Asesor, AEVAL), Harry Hatry (Director, Programa de Administracin Pblica, Urban Institute), Pierre Kopp (Profesor de Economa de la Universidad Pantheon-Sorbonne, Paris I), Keith Mackay (Consultor, LCSPS), Nick Manning (Asesor, PRMPS), Kathryn Newcomer (Directora de la Escuela Trachtenberg de Polticas Pblicas y Administracin Pblica de la George Washington University) y Yasuhiko Matsuda (Especialista Senior en Gestin Pblica, EASPR) aportaron importantes recomendaciones durante la elaboracin del informe. Los comentaristas externos Francisco Gaetani (Secretario Ejecutivo, Ministerio de Planificacin, Brasil), Ignacio Irarrzaval (Director, Centro de Polticas Pblicas, Universidad Catlica de Chile) y Verena Fritz (Especialista en Gestin Pblica, PRMPS), formularon comentarios muy valiosos. Los participantes en un Seminario sobre Fortalecimiento de la capacidad de formulacin de polticas en Amrica Latina- La experiencia de la OCDE (1 y 2 de Junio, 2010, Banco Mundial, Washington, D.C.), que incluy profesionales y formuladores de polticas de pases de Amrica Latina y de la OCDE comentaron un borrador anterior. Jonathan Cavanagh, Chris Humphrey, Fanny Weiner y Daniela Felcman editaron el informe. Laura Rosenzwaig lo tradujo al espaol. El equipo cont con la asistencia de Patricia Mndez, Sharon Spriggs y Claudia Nin. El equipo agradece especialmente a Marcelo Giugale (Director del Sector, LCSPR) y a Denis Robitaille (Gerente, LCSDE) por el respaldo en las etapas de planificacin e implementacin de este estudio. El equipo tambin agradece a las autoridades del Ministerio de Economa y Hacienda de Espaa por financiar conjuntamente esta actividad a travs del Fondo Fiduciario Espaol para Amrica Latina y el Caribe.
Resumen ejecutivo
1. Diferentes estudios muestran que la confianza
en las instituciones pblicas en Amrica Latina tiende a ser, en promedio, la ms baja del mundo.1 Si bien en algunos pases de Amrica Latina la introduccin de la gestin por resultados parece ser el elemento prevaleciente para reconstruir esta confianza pblica, mejorar la calidad de las polticas pblicas es un paso clave que contribuye al mismo objetivo. El presente estudio resume la prctica de formulacin de polticas en los pases seleccionados de la OCDE y presenta ideas para mejorar la calidad de las polticas pblicas en Amrica Latina. desean mejorar su proceso de formulacin de polticas, pero generalmente enfrentan, al menos, cinco desafos importantes: (i) capacidad tcnica insuficiente en el centro del gobierno para formular polticas o evaluarlas exante o ex-post por centro de gobierno nos referimos a la autoridad poltica en la cumbre del poder ejecutivo, usualmente ubicado en la oficina del primer ministro o presidente, pero es importante destacar que las secretaras centrales (por ejemplo, oficinas de gabinete) y ministerios (por ejemplo, Hacienda) brindan soporte administrativo vital al centro; (ii) poca coordinacin entre polticas sectoriales, lo que conlleva a polticas inconsistentes e incoherentes; (iii) bajos niveles de impugnabilidad durante la formulacin de polticas, ya sea dentro del ejecutivo, desde el legislativo o desde fuera del sector pblico; (iv) desconexin entre la formulacin y la implementacin de las polticas; y (v) si bien la poltica influye fuertemente en la formulacin de polticas pblicas en todos los pases, se observa una mayor distancia entre las pro-
puestas de diferentes partidos polticos en pases de Amrica Latina en comparacin con la OCDE.
3. Si bien algunos de estos desafos se ven amplia-
2. La mayora de los gobiernos de Amrica Latina
mente afectados por la realidad poltica de los pases de Amrica Latina, como por ejemplo sus fuertes sistemas presidenciales, o son percibidos como moldeados por aspectos culturales que llevara mucho tiempo cambiar, claramente existe espacio para mejorar la prctica de formulacin de polticas pblicas. En este contexto, el anlisis de la experiencia de algunos pases de la OCDE, conocidos por haber alcanzado resultados relativamente mejores a partir de sus polticas pblicas, representara un buen punto de partida no slo para obtener ideas sobre qu camino elegir sino tambin sobre qu opciones evitar. Estas ideas pueden ayudar a los gobiernos de Amrica Latina en el proceso de mejora de la formulacin de polticas pblicas.
La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina

4. Los pases en desarrollo tienden a ser dbiles en
la promocin de procesos de polticas con base tcnica slida. Amrica Latina parece estar en un punto de inflexin en el equilibrio entre un proceso de formulacin de polticas muy poltico y uno ms tcnico. Los ciudadanos exigen cada vez ms prioridades de gobierno claras y pertinentes, metas precisas, productos y resultados que reflejen una optimizacin de los recursos (value for money)2,
1 Ver por ejemplo Blind (2006) y Arizti et al. (2010)
2 Value for Money: trmino en ingls que hace referencia a la obtencin del mximo beneficio con los recursos disponibles. En el campo de los servicios pblicos, value for money se refiere a lograr el equilibrio adecuado entre economa, eficiencia y efectividad.
monitoreo confiable, divulgacin de informacin de desempeo, financiamiento adecuado para asegurar la implementacin de polticas y evaluaciones objetivas. Los gobiernos y congresos estn cada vez ms conscientes de la necesidad de sustituir las anteriores estrategias polticas clientelistas y basadas en insumos por resultados renovados, enfocados en el ciudadano.
5. En respuesta a estas demandas, los gobiernos de
Amrica Latina se encuentran con la presin de informar a la poblacin acerca de las opciones de polticas, debatir sistemticamente las alternativas de polticas a nivel tcnico y justificar sus prioridades sobre la base de un anlisis de costo/ beneficio slido desde el punto de vista tcnico. Universidades sofisticadas, brillantes think-tanks en el sector privado y ONGs bien conformadas estn cada vez mejor equipadas para mantener a los gobiernos responsables por sus actos. Estos actores locales, junto con una comunidad internacional ms comprometida, han llegado a expandir el inters internacional tradicional en la sustentabilidad financiera, en sentido amplio. Hoy ese inters se encuentra al frente en el anlisis de la optimizacin de recursos y la interpretacin de las percepciones del cliente-ciudadano. resultados (performance management), los gobiernos de Amrica Latina recurren cada vez ms a un ciclo de las polticas pblicas ms racional y a la mejora de la capacidad tcnica a tal efecto aunque el proceso contina siendo mayormente dbil. Por lo general, los gobiernos no se han destacado por el diseo, anlisis y coordinacin de propuestas de polticas. Si bien las polticas son impulsadas, a menudo, por la agenda del presidente entrante o por un plan de desarrollo nacional, la formulacin de polticas concretas puede no seguir o no basarse en un proceso tcnico. Las propuestas de polticas pueden estar tan alejadas de lo que otros partidos fuertes aceptaran, o no ser tcnicamente convincentes, que puede resultar difcil obtener respaldo pblico o del Congreso. Las instituciones de planificacin pueden contar con capacidades analticas, pero no cuentan actualmente con una fuerte influencia en las oficinas presidenciales o en la poltica presupuestaria. Los gabinetes juegan un rol de subordinacin y las oficinas presidenciales tienden a ser ms polticas que analticas. Pocas instituciones pblicas cuentan con conocimiento tcnico en el diseo de polticas. (performance budgeting), los procesos presupuestarios solan ser generalmente inerciales, en lugar
de adaptarse para incluir prioridades de polticas. Donde se ha desarrollado la capacidad de monitoreo y evaluacin (M&E) de programas, generalmente se ha circunscripto a proyectos y programas especficos; por lo tanto, no se ha alimentado de manera muy efectiva el proceso de creacin de nuevas polticas o correccin de las antiguas. Los parlamentos son por lo general tcnicamente dbiles, pero tambin estn comenzando a ser ms transparentes y a ofrecer ms respuestas a las demandas de los electores en trminos de productos y resultados. Las iniciativas de la sociedad civil para monitorear y evaluar los programas de polticas ms importantes de los gobiernos, tanto institucionalizadas como espontneas, estn aumentando en cantidad, aunque pueden no ser suficientes an para ejercer una influencia importante en la formulacin de polticas y monitorear, de manera adecuada, la implementacin de las mismas.
8. Las debilidades tcnicas a nivel de polticas tienen
6. Como parte de su movimiento hacia la gestin por
un impacto negativo en la calidad de los sistemas de gestin por resultados que los gobiernos de Amrica Latina estn adoptando ampliamente. Segn la prctica en Amrica Latina, estos sistemas han permanecido, en gran medida, a nivel de programas y proyectos. Sin embargo, los indicadores de resultados de programas y proyectos se basan predominantemente en la informacin de procesos y productos y estn, en todo caso, vinculados slo superficialmente con metas superiores del gobierno o las nuevas prioridades de la administracin entrante. La evaluacin de programas est generalmente circunscrita a las metas del programa; como tal, tiene poca o ninguna influencia en relacin con el propsito de las polticas. denciales a menudo no hacen un buen trabajo al especificar tcnicamente los indicadores centrales de desempeo del gobierno ni al indicar la forma en que se espera que las agencias ejecutoras contribuyan a estas metas. Como resultado, las funciones de monitoreo y evaluacin de polticas ubicadas en la cima de los sistemas de gestin por resultados que abarcan todo el gobierno no son todava lo suficientemente crebles. Tampoco contribuyen de manera consistente en la prctica a la lucha contra la inercia presupuestaria o a asegurar la consistencia general de los programas de gobierno. En teora, los ministerios y las agencias independientes alinean sus acciones con las metas generales de gobierno o programas estandarizados de fortalecimiento de capacidades, pero en la prctica cumplen sus propios objetivos de desempeo y adaptan las medidas de desarrollo organizativo a sus propias necesidades percibidas. Esta discrepancia se ve exacerbada en el
9. Aunque la mejora es notoria, las oficinas presi-
7. Hasta la llegada del presupuesto por resultados
2
caso de programas intergubernamentales de accin conjunta a niveles subnacionales. En definitiva, todo el sistema de gestin por resultados se debilita debido a los mltiples conjuntos de objetivos de desempeo y a una serie de incentivos diferentes que no son consistentes entre s ni con las prioridades del gobierno.
10. El desafo actual es fortalecer el control de la cali-
otros gobiernos que han tenido una ms amplia y seria experiencia con la gestin por resultados.
13. Claramente, se trata de un rea donde no existen
dad de las polticas pblicas a travs de un mejor delineamiento de la forma en que los ministerios y agencias deben contribuir con las metas de desarrollo prioritarias del pas (y una especificacin complementaria de indicadores de resultados esperados). Es necesaria una mayor integracin de todo el ciclo de las polticas pblicas para ajustar las prioridades presupuestarias y crear regularmente un espacio fiscal para el programa central del gobierno. Tambin es necesario ajustar la relacin entre los ministerios, que son responsables polticos de los aportes del sector a las metas centrales de cada administracin, y las agencias ejecutoras, que son tcnicamente responsables de ejecutar las polticas gubernamentales. Una mayor aclaracin de las responsabilidades individuales cobra importancia cuando es necesario coordinar acciones entre los niveles centrales y subnacionales de gobierno. gobierno central (generalmente presidencia, planificacin, hacienda), a menudo reacciona en forma exagerada, imponiendo directamente sus propias metas e interfiriendo con una micro gestin que viola la especializacin de las agencias y obstaculiza la autonoma y creatividad de las agencias ejecutoras. Los intentos por ampliar en demasa el alcance de las decisiones de polticas hacia una implementacin detallada acaban confundiendo los mandatos y roles de las unidades de gobierno, desdibujando an ms la responsabilidad. Por lo tanto, la proteccin de los lmites esenciales entre las unidades gubernamentales se ha convertido en un desafo paralelo a nivel de polticas en Amrica Latina. coyuntura de problemas y desafos de los gobiernos de Amrica Latina. La expectativa de este estudio es que las ideas derivadas del impulso de los pases de la OCDE hacia una mayor consistencia y efectividad en las acciones de gobierno puedan aclarar los pros y contras de un enfoque determinado para mejorar la calidad de la formulacin de polticas y su conexin con la implementacin. Es ms probable que se pueda reducir el riesgo de malas polticas y la falta de cohesin en el gobierno cuando los gobiernos comparan su propia visin con la de
recetas uniformes. El alcance y la calidad del proceso de las polticas pblicas dependen, en gran medida, del puente idiosincrtico de cada pas entre la poltica y la administracin o el equilibrio nacional particular entre el clculo poltico y la evaluacin tcnica. El proceso de controlar la calidad de las polticas pblicas variar segn los arreglos institucionales de cada pas. Por consiguiente, este informe no puede recomendar enfticamente la adopcin de tal o cual institucin, proceso o instrumento. No obstante, el control de la calidad de la formulacin de polticas parece exigir cierto empoderamiento tcnico y poltico a nivel central y entre los actores clave del gobierno y fuera del mismo, sin los cuales ningn pas parece alcanzar la efectividad y cohesin en la formulacin de polticas. Son esas caractersticas bsicas aunque no suficientes que este informe identifica, de manera selectiva, en pases de la OCDE. El Captulo 1 brinda el marco para la identificacin de caractersticas clave y el Captulo 2 resume los hallazgos de seis pases de la OCDE seleccionados para este estudio. entre los pases de la OCDE y las razones tras los mismos, el informe contina con una rpida comparacin de las caractersticas bsicas comunes de control de calidad de la poltica pblica con los problemas y desafos para los pases de Amrica Latina resumidos anteriormente. Esto lleva a algunas recomendaciones generales dirigidas directamente a la Amrica Latina actual. Esta es la tarea del Captulo 3.
11. En vista de estos desafos, la administracin del
14. Habiendo identificado esos rasgos comunes clave
15. Evidentemente, la referencia a Amrica Latina
12. El presente estudio ha sido preparado en base a esta
como un todo oculta una enorme variedad de arreglos institucionales, capacidad tcnica y desarrollos en las reas de polticas y gestin por resultados. Las recomendaciones del informe probablemente se adapten mejor a aquellos pases de Amrica Latina con una mayor capacidad tcnica y avance en el desarrollo de un sistema de gestin por resultados en toda la administracin. Sin embargo, como la lista de desafos de Amrica Latina y las recomendaciones del estudio estn formuladas en sentido tan amplio, podran adaptarse, en mayor o menor grado, a la mayora de los pases de la regin. Amrica Latina. Trata sobre ideas que pueden identificarse en el ciclo de formulacin, implementacin y evaluacin de polticas en seis pases de la OCDE. No pretende presentar el proceso de
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16. No obstante lo anterior, el informe no trata sobre
las polticas pblicas en un nico pas de Amrica Latina. Ese ejercicio queda para ms adelante, como parte una futura agenda de investigacin. Si y cuando eso suceda, el marco analtico propuesto en el Captulo 1 puede resultar valioso para estudiar los casos de pases y extraer lecciones de la experiencia de Amrica Latina. La siguiente seccin resume los principales resultados del anlisis de los pases de la OCDE seleccionados y la aplicacin de dichos resultados como ideas para mejorar la formulacin de polticas pblicas en Amrica Latina.
La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina3

17. Las polticas son diseos para la accin pblica.
Estos diseos deben luego ser implementados, evaluados y, de ser necesario, corregidos. Un proceso o ciclo- de polticas pblicas tan ideal, de planificarhacer-verificar-actuar est, por supuesto, sujeto a fuertes influencias polticas, algunas buenas, otras malas. Los aspectos polticos necesitan mantener un equilibrio con el proceso y el conocimiento tcnico. Existe una brecha en la bibliografa de la gestin pblica respecto de la extraccin de lecciones sobre buenas prcticas en la formulacin de polticas.4 Este documento intenta comenzar a cerrar esa brecha brindando una descripcin resumida de cmo es el proceso de las polticas pblicas en seis pases de la OCDE hasta qu punto est organizado, es tcnicamente racional, est focalizado en el desempeo y basado en expertos. Pero no es fcil generalizar: el proceso de las polticas pblicas no es altamente rutinario; los patrones varan de pas en pas porque los regmenes polticos y arreglos institucionales difieren; y las prcticas de formulacin de polticas cambian continuamente. Uno de los principales motivos para el cambio ha sido el creciente tamao y complejidad del gobierno. Esto dificulta cada vez ms para el centro del gobierno lograr que las agencias cumplan con sus metas de polticas. Y los intentos por mejorar el desempeo algunas veces han empeorado, sin proponrselo, la cohesin de las polticas. pases de la OCDE, existen caractersticas comunes al proceso de las polticas pblicas con una larga trayectoria. En primer lugar, una fuerte autoridad
poltica coordinadora en el centro del gobierno es responsable de: formular polticas consistentes entre todos los sectores (y garantizar que las agencias pblicas cooperen para este fin); y asegurar que las agencias implementen las polticas tal como se planific. Esta autoridad es un gabinete (en el caso de muchos regmenes parlamentarios), la oficina del primer ministro o una oficina presidencial. En segundo lugar, se cuenta con una secretara tcnica fuerte (pero no necesariamente grande) que brinda asesora tcnica y soporte a la autoridad poltica central. En tercer lugar, un sistema organizativo complejo ha surgido para tratar con un sector pblico grande y complejo: las estructuras jerrquicas tradicionales ahora se complementan o son parcialmente reemplazadas por instancias delegadas (agencias semi-autnomas y autnomas, gobiernos locales) y acuerdos especiales para coordinar polticas e implementacin (comisiones interagenciales, sistemas de informacin y auditora, etc.). En cuarto lugar, fuertes cuadros de gerencia pblica la mayora de ellos funcionarios de carrera proporcionan un puente crucial entre la poltica y el conocimiento tcnico y entre la formulacin e implementacin de polticas. En quinto lugar, las agencias mismas generalmente tienen una fuerte capacidad de diseo y evaluacin de polticas, aunque esto puede variar entre agencias.
19. Adems, asistimos al surgimiento de dos ten-
18. Independientemente de las diferencias entre los
dencias comunes importantes en la gestin de polticas. En primer lugar, una creciente cultura de resultados est ayudando a aclarar el vnculo entre poltica e implementacin. Al respecto, una serie de instrumentos estn fortaleciendo los vnculos entre la formulacin de polticas y el presupuesto. Estos incluyen revisiones de gastos, contratos por resultados y sistemas de M&E. En segundo lugar, junto con el crecimiento del gobierno, fuentes alternativas y opuestas de debate y asesora en polticas pblicas (comisiones asesoras, think tanks, grupos de inters, etc.) han cobrado importancia. Si bien este movimiento es ms importante en algunos pases que en otros (por ejemplo, en ESTADOS UNIDOS ms que en Francia), denota un cambio a largo plazo y mucho ms universal de un modelo de monopolio de asesora en formulacin de polticas hacia un modelo de mercado de asesora. los pases de la OCDE. En particular, en regmenes parlamentarios el poder poltico es, en la prctica, monopolizado por el ejecutivo. Como resultado, los gabinetes y sus secretaras dominan la coordinacin de polticas. En Estados Unidos el poder de formulacin de polticas es compartido en la prctica por el Congreso y el poder ejecutivo; el gabinete y
20. Pero existen tambin marcadas diferencias entre
3 Los pases de la OCDE generalmente se refiere a esos pases que han accedido a la membresa antes de los aos 80. Seis pases de la OCDE fueron estudiados para este informe: Canad, Francia, Nueva Zelandia, Espaa, Reino Unido y ESTADOS UNIDOS Dos pases de Amrica Latina, Mxico y Chile, son miembros del club de la OCDE. En este informe, estos dos pases se agrupan como pases de Amrica Latina. 4 Pero ver un estudio del BID sobre la Poltica de las Polticas (Stein et al., 2005).
4
las agencias gubernamentales, si bien estn dentro del poder ejecutivo, tambin son influenciadas por el Congreso. Por tal motivo, el presidente ha desarrollado una gran y poderosa secretara, la Oficina Ejecutiva del Presidente (Executive Office of the President), para supervisar las polticas. Para reflejar este poder, el Congreso tambin ha desarrollado sus propios organismos fuertes de procesos de polticas pblicas (en comparacin, los organismos de procesos de polticas pblicas en las legislaturas de otros pases de la OCDE son dbiles). Tambin existen diferencias entre los regmenes parlamentarios de Westminster: el Reino Unido desarroll una capacidad de diseo y evaluacin de polticas en el centro, mientras que Canad y Nueva Zelanda tienden ms a usar el centro para implementar procesos que alienten a las agencias a seguir buenas prcticas de gestin de polticas.
21. Dos observaciones concluyentes acerca de la ex-
ideas comunes pertenecen al mbito de los actores centrales de las polticas, sus responsabilidades y capacidades.
23. Al resumir las lecciones comunes de la experiencia
periencia de la OCDE son pertinentes para otros pases que necesitan mejorar la gestin de polticas. En primer lugar, el proceso de las polticas pblicas en pases de la OCDE no constituye, ni puede ser, un proceso ajustado como el sistema presupuestario. Esto refleja la naturaleza heterognea de las polticas y la naturaleza poltica de la formulacin de polticas (y el corte algo abrupto entre la esfera de los polticos y la esfera de los administradores). Un indicio de esto es que las iniciativas de gestin de polticas pueden, a menudo, tener una vida efmera y sin xito. En segundo lugar, el proceso de las polticas pblicas es complejo. No slo depende de la arquitectura general del gobierno, lneas de mando, estructura de agencias e incentivos o acuerdos de funcin pblica. Existen, adems, mltiples instancias y rutinas relacionadas con las polticas, instancias de investigacin y planificacin, sistemas de M&E, revisiones de gastos, etc. Puede parecer redundante, pero de hecho refleja la funcin de cuestionamiento, inherente al modelo de mercado de asesora. en los anexos describirn los instrumentos y procesos de polticas pblicas que pueden resultar tiles para los gobiernos de Amrica Latina que deseen mejorar su ciclo de polticas pblicas. Practicantes y analistas pueden, por lo tanto, revisar los anexos del informe para generar ideas o extraer sus propias conclusiones de casos individuales y anlisis comparativos. A pesar de los casos individuales, este informe se concentra en ideas comunes derivadas de la experiencia de la OCDE. Es en las lecciones comunes y no en las variaciones pas por pas donde podemos encontrar mayor solidez. Tal como se desprende de los prrafos anteriores, esas
de la OCDE se debe tener precaucin. Sin lugar a dudas, estas lecciones deben adaptarse al marco institucional particular de cada pas antes de ser trasladadas y adoptadas en Amrica Latina. Adems, los formuladores de polticas deben ser conscientes de los tiempos y riesgos polticos implcitos. Las recomendaciones enumeradas a continuacin no pueden ser completadas en el corto plazo y requerirn liderazgo y voluntad poltica, al igual que una buena dosis de conocimiento tcnico y continuidad en la reforma. Sin embargo, es crucial aprovechar las lecciones de los pases de la OCDE en estas reas para poder reconstruir la confianza en el estado latinoamericano. Mejorar la credibilidad del sector pblico requiere desarrollar los puentes institucionales e instrumentales adecuados entre los anuncios polticos, las prioridades del gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad de ejecucin, la prestacin de servicios de calidad y la satisfaccin del ciudadano. En este punto del impulso en la regin hacia una relacin orientada a los resultados entre la administracin pblica y el cliente-ciudadano (elector y contribuyente), estos puentes resultan fundamentales para fortalecer la transparencia, la responsabilidad y el desempeo. Las siguientes seis ideas resumen la aplicacin de estos elementos comunes de la experiencia de los pases de la OCDE a los desafos que a menudo enfrentan los pases de Amrica Latina en la actualidad. el centro del gobierno. Los ejemplos de pases de la OCDE indican que una buena formulacin de polticas comienza con la combinacin de autoridad poltica efectiva y conocimiento tcnico en el centro del gobierno. La autoridad poltica oficina del primer ministro, del gabinete o presidencial es responsable de todo el programa de gobierno, supervisa la concepcin de las ideas de polticas, decide qu polticas deben llevarse adelante, coordina entre sectores y supervisa la implementacin de las polticas segn lo planeado. En una economa compleja y moderna, el poder poltico no podra posiblemente llevar a cabo esas funciones sin el respaldo de una secretara tcnica fuerte. Esta secretara es experta en la administracin de los procesos operativos que promueven o evalan ideas polticas, garantizan su coordinacin y consistencia y se ocupan de su implementacin.
24. (i) La autoridad poltica y el conocimiento tcnico en
22. Cualquiera de los seis casos de pases presentados
25. El paso ms importante para mejorar el proceso de

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formulacin de polticas en los pases de la regin sera fortalecer el centro del gobierno, en trminos, en primer lugar, de capacidad poltica para administrar polticas y, en segundo lugar, de una secretara tcnica para respaldar esta funcin. En primer lugar, la oficina del presidente es habitualmente fuerte en asuntos polticos, incluyendo el manejo de relaciones con otros poderes y niveles de gobierno y la coordinacin del respaldo poltico. Y est cada vez ms comprometida en exigir resultados de los ministerios y agencias ejecutoras. Pero, por lo general, esta oficina posee poco conocimiento tcnico de polticas. Obviamente, no corresponde a este informe proponer soluciones polticas por ejemplo, sera simplista y poco realista exigir gabinetes fuertes en regmenes presidenciales. Por otro lado, los presidentes pueden (y ya lo hacen en algunos pases) convocar organismos polticos efectivos para coordinacin de sectores, semejantes a los comits de gabinete, para asuntos econmicos, sociales, de seguridad, etc.
26. En segundo lugar, las secretaras tcnicas en la
Existe un problema evidente de vulnerabilidad de polticas en los pases de Amrica Latina, que pone en riesgo la cohesin y efectividad en la transicin incierta desde las prioridades de gobierno a los resultados esperados. Esto convierte a este amplio tema en un punto central de la agenda para mejorar la formulacin de polticas en la regin, que implica problemas tales como: establecer una secretara tcnica en el centro del gobierno (y sus implicancias para el papel de los ministerios de hacienda que, hasta ahora, se han expandido); comenzar, donde no exista, un proceso de mayor contestabilidad dentro del ejecutivo mediante el establecimiento de procedimientos estndar adecuados para evaluar polticas, en lo poltico y lo tcnico, en reuniones de gabinete; crear un superministerio o agencia lder para coordinar la formulacin de polticas en un rea en particular; trabajar con comisiones interministeriales; y otras tcnicas para reunir las diferentes partes de la administracin.
28. (iii) Una gerencia pblica que brinde asesora experta
oficina presidencial son, generalmente, dbiles o inexistentes. Para hacerse cargo de las polticas, el presidente necesitara dicha secretara. Casi todas las oficinas del gabinete y presidenciales de la OCDE cubiertas en este informe brindan informacin til para el diseo de una secretara tcnica. Tal vez la Oficina Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos ofrezca el ejemplo ms pertinente para los regmenes presidenciales, si bien es de esperar que los pases de la regin comiencen a una escala mucho menor. La Oficina del Gabinete del Reino Unido o la Oficina del Primer Ministro de Francia tambin son ejemplos interesantes porque son proactivas a la hora de observar los problemas de las polticas y proponer soluciones. lacin de polticas. La formulacin de polticas en la OCDE est anclada en estructuras organizativas, mecanismos de coordinacin y mecanismos de control. Las estructuras organizativas determinan quin realiza qu tareas y las jerarquas y lmites organizativos establecen conjuntos de incentivos particulares. Los mecanismos de coordinacin, tales como gabinetes o formatos de comit ad-hoc (o ministerios lderes en el caso de Nueva Zelanda y superministerios en Australia) estn diseados para contrarrestar los efectos de las agencias pblicas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas en cambio en las metas que bajan desde centro del gobierno a un rea de polticas particular. Los mecanismos de control son los medios utilizados por el jefe del centro para hacer cumplir sus prioridades a travs del agente en el ministerio sectorial.
27. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu-
sobre polticas y coordine la brecha entre formulacin e implementacin de polticas. Los miembros de la gerencia pblica son designados de acuerdo tanto con criterios polticos como hbridos (polticos y tcnicos) en los pases de la OCDE, dependiendo del pas. Su papel en cerrar la brecha entre el mundo de la poltica y de la formulacin de polticas, y el mundo de la implementacin, es crucial. Desempean este papel tanto en el centro (ms especficamente, en las secretaras del centro del gobierno) como en la cima de los ministerios. Con contadas excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos cuadros profesionales brillan ms por su ausencia que por su presencia en Amrica Latina. Se trata de una reforma amplia, que en muchos sentidos excede el alcance de este documento, porque es una de las claves para una mejor gestin pblica en general. Pero tambin cobra particular importancia para una mejor formulacin de polticas, principalmente porque los funcionarios de la gerencia pblica actan como vnculo entre la formulacin y la implementacin de polticas, y muchos de ellos son de hecho expertos en polticas.
29. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales.
Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden a contar con una fuerte capacidad analtica en unidades o departamentos especializados. Adems de sus propias unidades financieras, de recursos humanos y gestin de activos, tambin comunes entre los ministerios sectoriales en Amrica Latina, los ministerios de la OCDE tambin cuentan algunas veces con sistemas de informacin de gestin a nivel sectorial para proveer informacin al proceso de formulacin de polticas. Muchos
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ministerios de Amrica Latina cuentan con una capacidad dbil para administrar sus propias actividades de formulacin de polticas y/o coordinar las polticas de las agencias que supervisan. En una primera etapa, y para mejorar esta capacidad, los ministerios podran (con ayuda del centro) concentrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad) de informacin disponible para el ministro a fin de proveer informacin para la formulacin de polticas. Esto permitira a los ministerios armonizar mejor las amplias prioridades presidenciales bajo su responsabilidad con los programas especficos que ellos y sus agencias adscritas estn diseando y, ms adelante, implementando. Para este fin, fortalecer las oficinas de planificacin ministeriales les dara a los ministerios una mayor capacidad para reunir y analizar informacin y utilizarla en la planificacin estratgica. En una etapa posterior se podran considerar iniciativas organizativas ms ambiciosas (tales como unidades de investigacin ministeriales).
30. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congreso
y son polticamente ms fuertes que el poder legislativo de la mayora de los sistemas parlamentarios. Por lo tanto, proporcionar a los congresos una base tcnica ms slida para crear polticas o evaluar propuestas podra reforzar la contestabilidad y mejorar la formulacin de polticas en Amrica Latina. La Oficina de Presupuestos del Congreso (Congressional Budget Office) y las Comisiones del Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles modelos en este sentido. Muchos congresos de Amrica Latina ya forman parte de un movimiento mundial que busca resultados y esto los llevar a exigir una mayor capacidad propia de formulacin y evaluacin de polticas.
31. (vi) Existencia de canales alternativos activos de
de Estados Unidos (el ejemplo ms cercano a los sistemas presidenciales de Amrica Latina) desempea un papel clave en la formulacin de polticas y cuenta con una fuerte oficina de presupuestos y comisiones tcnicas para hacerlo. La capacidad tcnica de los parlamentos de Amrica Latina para desarrollar ideas de polticas y formular y evaluar propuestas de polticas provenientes del ejecutivo no es muy slida. A pesar de no contar con el poder tcnico y poltico del Congreso de Estados Unidos, s cuentan con un mandato para formular polticas
asesora sobre polticas. Por ltimo, el desarrollo de canales alternativos de asesora sobre polticas, cuando la capacidad est disponible, representa claramente otra opcin para fortalecer la formulacin de polticas en Amrica Latina. Siguiendo la revisin de los pases de la OCDE, hay una serie de posibles formatos institucionales alternativos que podran reforzar el anlisis tcnico, abriendo el proceso de formulacin de polticas al conocimiento tcnico acadmico y, en un sentido ms amplio, al sector no gubernamental. Tales iniciativas tambin pueden alentar la participacin de las partes interesadas (stakeholders), no como expertos o evaluadores, sino como parte del debate, en la consideracin de diferentes alternativas de polticas. Este proceso puede traer a la luz alternativas polticas viables y puede minimizar la resistencia de las partes interesadas.
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1. Introduccin: Un marco para describir el proceso de las polticas pblicas
32. Esta seccin ofrece un marco simple pero imper-
fecto para pensar sobre el proceso de las polticas pblicas. Tiene la intencin de proporcionar al lector un foco analtico en relacin a la informacin de los ejemplos de pases de la OCDE que ser presentado en el Captulo 2.5
33. En resumen, el marco propone:

concebir
me usa el trmino con cierta flexibilidad: poltica puede referirse tanto a una idea (intenciones expresadas en sentido amplio y, algunas veces, mtodos para alcanzarlas) como a un programa (objetivos y mtodos ms precisos de un diseo de poltica ms elaborado). Las polticas se identifican y deciden mayormente en la esfera poltica.
35. Las polticas pueden cubrir reas ms grandes o
las polticas como ideas y planes de accin, es decir, algo que ocurre antes de la implementacin y es (al menos, conceptualmente) diferente de la implementacin; a las polticas como insertadas dentro de un proceso de poltica pblica un ciclo de actividades desde la planificacin y el diseo pasando por la decisin, hasta la implementacin y evaluacin; que existen tres impulsores del proceso de las polticas pblicas: arreglos institucionales, competencia (contestabilidad) entre ideas y conocimiento tcnico de polticas; y algunas sugerencias tentativas acerca de cmo podran ser los buenos resultados del proceso de las polticas pblicas.
considerar
sostener
brindar
34. Qu son las polticas? Una poltica es un plan para
alcanzar un objetivo de inters pblico. Este infor-
ms pequeas, por ej., poltica educativa versus poltica deportiva. Las polticas ms acotadas pueden estar incluidas en polticas ms amplias, por ej., compra militar dentro de la poltica de defensa. Si bien en general resulta difcil y (al menos, para los propsitos actuales) no muy rentable hacer distinciones entre diferentes tipos de polticas, el foco de inters de este informe ser el proceso de las polticas pblicas que incluye tpicamente polticas ms amplias que apuntan a metas gubernamentales de mayor nivel, requieren un mayor gasto pblico y generan un mayor inters poltico. Existe una diferencia importante entre las polticas que logran sus fines a travs de los servicios pblicos (tpicamente, educacin, salud, polticas de seguridad, etc.) y que, por lo tanto, requieren recursos burocrticos sustanciales en dinero y personas, y aquellas que logran sus fines a travs de la regulacin (sobre todo, macroeconmicas, fiscales y comerciales) o el sistema tributario y que requieren menos recursos.6 Este informe cubre ambas. conjunto de rutinas mediante las cuales se identifi-
36. El proceso de las polticas pblicas. Se trata de un
5 Este marco ha sido influido por Althaus, Bridgman y Davis (2007), que utilizan un marco de tres frentes para debatir el proceso de las polticas pblicas en Australia: acuerdos polticos cmo la distribucin del poder afecta el lugar de la formulacin de polticas; responsabilidades funcionales en el gobierno, en particular entre polticos y funcionarios pblicos; y el ciclo de las polticas pblicas.
6 Algunas polticas combinan estos diferentes modos: por ejemplo, una poltica de reduccin de CO2 podra incluir un programa de inversiones ferroviarias y tambin un impuesto al carbono y la reforma de los cdigos de edificacin.
Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas

Fase Etapa *
Identificacin de polticas:
Identificacin de problemas Anlisis de polticas 1. Formulacin de polticas Instrumentos de polticas Decisiones sobre polticas: Consulta y coordinacin Evaluacin y Diseo Decisin Formulacin de programas Implementacin de programas: Ejecucin 2. Administracin de programas Monitoreo Evaluacin de programas: Evaluacin
* Basado en la Figura 13.1 de Althaus, Bridgman y Davis (2007).
Tambin incluye el trabajo en alternativas de polticas, dentro y fuera del gobierno (ver Tabla 2).
Se trata del rea principal donde se evalan las opciones de poltica y se planifican nuevas polticas, el principal foco de este informe.
Los resultados de las polticas tambin pueden monitorearse aqu.
Los resultados de las polticas tambin pueden evaluarse aqu.
Correccin de programas o polticas
Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas

Evaluacin y Diseo de polticas Decisin sobre polticas Formulacin de programas Implementacin de programas Evaluacin de programas
Fuente: Autores
can, deciden, implementan y evalan las polticas. Para una presentacin clara (y para establecer algn orden conceptual en un mundo desorganizado) este informe comienza planteando un tipo ideal especfico de proceso de las polticas pblicas (ver Tabla 1). Por supuesto, la realidad es un poco ms complicada: este tipo ideal no se observar en ninguno de los pases de la OCDE, pero es una aspiracin, de una forma u otra, en estos pases. En una primera fase de la formulacin ideal de polticas, las polticas se identifican (dentro y fuera del gobierno) y el gobierno entonces acuerda, a travs de rutinas intergubernamentales, qu polticas disear, adoptar e implementar. En una segunda fase, de administracin de programas, el sector pblico ejecuta estas polticas a travs de programas, y luego evala si los programas cumplieron sus objetivos. La evaluacin traduce el proceso lineal en un ciclo ya que informa el diseo de nuevas polticas o corrige la implementacin de polticas
(Figura 1). En este informe, usamos proceso de las polticas pblicas y ciclo de las polticas pblicas indistintamente. Es claro que la especializacin y la diferenciacin de roles son crticos para proteger la transparencia y la rendicin de cuentas, particularmente durante la segunda fase del ciclo de las polticas pblicas.
37. El proceso de las polticas pblicas es un concepto
amplio, no estricto en contenido, secuencia o tiempos. Esto se contrapone con un ciclo presupuestario altamente definido, en el cual la idea de un proceso de las polticas pblicas es en s mismo y se basa parcialmente en un subconjunto especfico del proceso de las polticas pblicas. Tambin es un concepto idealizado. En el mundo real, tal como describen los politlogos, la formulacin de polticas gubernamental no es, o no es solamente, un conjunto lineal de rutinas tcnicas, sino un proceso considerablemente ms desordenado sujeto a numerosas
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influencias exgenas.7 En primer lugar, este proceso cuenta con informacin proveniente de todas las direcciones, incluyendo grupos de inters privados. En segundo lugar, la naturaleza y complejidad de los temas difieren ampliamente y las metodologas para identificar y disear polticas son amplias, y oscilan entre un anlisis tcnico, la imitacin de polticas adoptadas en otro lugar y premisas basadas en la ideologa. En tercer lugar, es difcil definir la lnea divisoria precisa entre polticas e implementacin. En cuarto lugar, muchos gobiernos han adoptado poco en el sentido de rutinas formales de ciclos de polticas, salvo la diferenciacin tradicional de roles entre el ejecutivo, la legislatura y la auditora externa o unidades de control, o el requerimiento de revisin y aprobacin presidencial de aquellas polticas que deben ser presentadas ante la legislatura. Los programas y la evaluacin de programas no siempre contribuyen con las decisiones sobre polticas. Por lo tanto, la nocin de un ciclo racional de polticas pblicas es mucho ms discutida. No obstante, el ciclo de las polticas pblicas existe, independientemente de lo desordenado que sea, y los pases con un buen gobierno aspiran a hacerlo lo ms eficiente posible segn sus circunstancias particulares. Este objetivo de larga data usualmente se intensifica a medida que los gobiernos avanzan hacia una gestin basada en resultados.
38. Las dos grandes fases de este proceso idealizado de
cin) para referirnos a una actividad analtica exante dentro de la fase de formulacin de polticas y evaluacin para referirnos a una actividad ex-post en la fase de administracin de programas.
39. El anlisis de polticas es el anlisis sistemtico (o
poltica pblica son la formulacin de las polticas y la administracin de programas. Esta distincin entre polticas y programas es fundamental. Un programa es un conjunto detallado de metas y arreglos para implementar una poltica. Los programas se implementan mayormente en la esfera administrativa del gobierno. Sin lugar a dudas, las polticas se funden en programas, pero la distincin importante para los propsitos de este trabajo es que la formulacin de polticas es ex-ante y la implementacin de programas es ex-post.8 De igual modo, usamos los trminos anlisis de polticas (ver a continua-
evaluacin o escrutinio) de polticas alternativas para brindar informacin a los funcionarios pblicos (principalmente polticos, pero tambin a la gerencia pblica) con el fin de ayudarlos a crear mejores polticas y opciones de programas. Las polticas pblicas requieren un escrutinio pblico por tres motivos. En primer lugar, dada la frecuente influencia de intereses privados en el gobierno, las propuestas de polticas no son siempre de inters pblico y deben estar sujetas a evaluacin. El anlisis de polticas puede ayudar a desafiar los intereses privados. En segundo lugar, el sector pblico aument sustancialmente en tamao y complejidad. Por lo tanto, las polticas requieren un anlisis en base a esta complejidad. En tercer lugar, siempre existen alternativas y los polticos y el pblico deben informarse acerca de cules alternativas han sido consideradas. En la mayora de los casos, el anlisis de polticas se realiza en la primera parte del proceso de las polticas pblicas, tanto cuando las polticas estn siendo identificadas y diseadas como cuando es el momento de tomar decisiones sobre las mismas. Las polticas tambin pueden ser evaluadas cuando se extraen lecciones (a travs de las actividades de M&E) durante o despus de la implementacin de las mismas. Estas evaluaciones pueden entonces afectar a las polticas futuras. tituciones. Para expresarlo en trminos sencillos, el proceso de las polticas pblicas es una expresin de una evidente progresin lineal: la decisin sigue a la idea y al diseo, la implementacin sigue a la decisin; el aprendizaje de lecciones (algunas veces) sigue a la implementacin. En un nivel ms complejo, el proceso de las polticas pblicas es una construccin institucional que involucra organizaciones y procedimientos de toma de decisiones formales (gabinete, presupuesto, etc.), una divisin formal de trabajo (por ejemplo, los polticos lideran la identificacin de polticas, los funcionarios pblicos su implementacin) y un conjunto de instituciones que ayudan a determinar el comportamiento de los actores en el proceso. Se observar que existen similitudes y diferencias institucionales entre los pases de la OCDE. Estas diferencias son el resultado de distintos arreglos polticos y trayectorias de evolucin histrica. contestabilidad. La contestabilidad es una carac-
40. Impulsores del proceso de las polticas pblicas: ins-
7 Existe cuantiosa bibliografa de ciencias polticas sobre formulacin de polticas.Consultar, por ejemplo, Allison y Zelikow (1999); y Fischer, Miller y Sidney (2007). El aspecto principal de esta bibliografa es comprender quin influye en la formulacin de polticas y cmo. Existen numerosas pruebas de que la formulacin de polticas no est dominada por el conocimiento tcnico neutral. Las opiniones en la bibliografa sobre cmo realmente funciona la formulacin de polticas enfatizan las redes de polticas (comunidades que analizan y defienden polticas), los procesos polticos y el discurso poltico. Las diferentes perspectivas de cmo la formulacin de polticas podra funcionar mejor resaltan el pluralismo (mayor consulta, compartir informacin, participacin, consenso, amplia revisin de pares de los ciudadanos) o la defensa competitiva (concursos polticos), degradando as (no eliminando) el conocimiento tcnico. 8 Otra formulacin, no la que se ha adoptado en este informe, es ver los programas como unidades ms pequeas (y los proyectos como unidades incluso menores) insertadas en unidades ms grandes que son las polticas (y, del mismo modo, proyectos insertados en programas), por ejemplo: una poltica de salud pblica, un programa nacional de inmunizacin infantil, un proyecto de inmunizacin de distritos escolares.
41. Impulsores del proceso de las polticas pblicas:
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Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesora y conocimiento tcnico de polticas para el gobierno
Gobierno Intermediario Sociedad Civil Organizaciones centrales de revisin y Comisiones gubernamentales asesora de polticas dentro del ejecutivo especiales temporarias Agencias de respaldo legislativo Asesora de polticas central a la misin Personal de comisiones legislativas Agencias de auditora gubernamental independientes Bancos centrales Tesoro y Ministerios de Economa Organismos de asesora independiente permanentes Think-tanks de investigacin contratadas y ministeriales Think-tanks de partidos polticos y oficinas de investigacin NGOs orientadas a investigacin Think-tanks corporativas Asesora de polticas perifrica a la misin Firmas consultoras para el gobierno Agencias de estadsticas gubernamentales Agencias internacionales de prstamo Organizaciones supranacionales Grupos de inters Centros de investigacin universitarios ONG orientadas a la accin y al servicio Asociaciones profesionales Empleados personales de legisladores
Fuente: Weaver and Stares (2001), pgina 9.
Think-tanks acadmico Think-tanks de defensora
terstica institucional adicional del proceso de las polticas pblicas. Se genera una competencia entre ideas cuando fuentes alternativas de asesoramiento de polticas e ideas, ya sea dentro o fuera del gobierno, han conseguido, o pueden conseguir, la atencin del gobierno en el proceso de las polticas pblicas. El proceso de las polticas pblicas puede continuar fuera del gobierno (por ejemplo, a travs del trabajo de think-tanks independientes) o en una zona gris entre el gobierno y el mundo no gubernamental, en comisiones, consejos de asesora o institutos de investigacin pblica, por nombrar algunos (ver Tabla 2). En los pases de la OCDE, los canales de formulacin de polticas se han multiplicado, agudizando as la competencia de ideas.
42. Impulsores del proceso de las polticas pblicas:
tcnico sobre polticas, es necesario poder percibir cmo sera una buena formulacin de polticas. Los siguientes criterios podran sentar la base para un anlisis.9 Las buenas polticas son aquellas:
i. consensuadas entre las partes interesadas
clave;
ii. slidas desde el punto de vista econmico,
es decir, que responden a una necesidad pblica de forma eficiente en relacin a los costos; que pueden manejar los posibles puntos de veto en el congreso o parlamento;
iii. polticamente implementables, es decir,
conocimiento tcnico. Este estudio se concentra principalmente en instituciones y, en segundo lugar, en la contestabilidad. Se pudo recoger relativamente poca informacin sobre conocimiento tcnico. El conocimiento tcnico es fundamental pero, segn la informacin con la que se cuenta, no parecen existir diferencias entre los pases. Se trata de un rea importante donde existe una necesidad urgente de trabajar ms. El cuadro 1 sugiere que el conocimiento tcnico sobre polticas puede considerarse en trminos de resultados, mtodos, aportes y contexto institucional. poder juzgar los resultados de arreglos institucionales especficos, atributos de contestabilidad y la disponibilidad y organizacin del conocimiento
iv. tcnicamente implementables, es decir,
sin capacidad demasiado ambiciosa en departamentos sectoriales, etc. El diseo de polticas debe consultarse con las agencias ejecutoras e incluir pautas amplias sobre cmo estas agencias deberan contribuir con los indicadores de desempeo de nivel superior o de otro modo alinear sus propias acciones con las prioridades del gobierno; cuando se implementen respondern a la inquietud poltica/tcnica que llev a su preparacin;
v. con capacidad de respuesta tcnica, es decir,
43. Resultados del proceso de las polticas pblicas. Para
9 Basados libremente en el estudio del BID (Stein et al., 2005).
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Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas
Cmo son los atributos de un buen anlisis y asesora de polticas? Tienen el buen anlisis y asesora de polticas atributos especficos? A modo de ejemplo, a comienzos de la dcada de 1990, el gobierno australiano le dio importancia a los siguientes atributos de anlisis: precisin, amplitud, oportunidad, capacidad de respuesta, claridad, practicidad, idoneidad, imparcialidad, efectividad en relacin a costos y consulta. El gobierno tambin previ procesos que: presentaran una gama completa e integral de opciones realistas; brindaran opciones para respaldar las prioridades de polticas claramente expresadas por el Gobierno; indicaran los pros y contras de cada opcin; garantizaran que los ministros reciban una perspectiva de la totalidad del gobierno; y lograran un equilibrio adecuado entre concisin y detalles integrales. El enfoque de los economistas sera contemplar otros atributos. Existe un problema de bien pblico por resolver? Es la regulacin o la produccin pblica la respuesta ms adecuada? La solucin propuesta es efectiva en relacin a los costos? En todo caso, los problemas de polticas no son homogneos: pueden ser grandes o pequeos, casos de emergencia o no; respondern a diferentes problemas de inters pblico. Sin lugar a dudas, un estndar de anlisis de polticas nico no ser suficiente. Qu mtodos de anlisis de polticas funcionan mejor? En el nivel ms general existe una serie de pasos deseables en el anlisis de polticas, desde la identificacin del problema hasta la presentacin de pros y contras de cada alternativa. sta es una posible lista de estos pasos: identificacin del problema a tratar; identificacin de formas alternativas de tratar el problema; estimacin del entorno futuro dentro del cual ser utilizada la poltica o programa; estimacin de los costos financieros futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los costos de inversin como operativos); estimacin de los resultados futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los efectos planeados como los posibles efectos no planeados) y los correspondientes indicadores de monitoreo; estimacin de la viabilidad de formas alternativas para la implementacin de cada alternativa (tales como potenciales barreras polticas o tecnolgicas); presentacin de ventajas y desventajas entre las alternativas para funcionarios pblicos. Tambin existen diferentes herramientas e instrumentos. Algunos ejemplos de herramientas que pueden ser tiles son: extrapolacin de datos histricos recientes, incluyendo anlisis estadstico de tendencias temporales; modelado de simulaciones; establecimiento de conjuntos estndar de elementos de costos financieros; uso de encuestas para brindar informacin acerca del comportamiento probable del ciudadano; uso del juicio de expertos; uso de pruebas piloto de al menos elementos de las polticas o programas que estn siendo considerados. Algunos ejemplos de instrumentos son: anlisis de costo-beneficio, anlisis de efectividad en relacin a los costos, y el Marco Lgico. Existen diferentes formas de manejar la incertidumbre y el riesgo. Como los problemas de polticas no son homogneos, la sofisticacin (y cantidad de datos) del anlisis variar segn el ciclo temporal para resolver el problema y la magnitud del problema. Cules son los recursos requeridos? El anlisis de polticas requiere recursos que deben pagarse. Estos recursos incluyen habilidades (por ejemplo, evaluacin, estadsticas, preparacin y disciplinas sociales, econmicas, administrativas, de ingeniera, legales y de comunicacin). Adems, la calidad (precisin y oportunidad) y disponibilidad de la informacin alimentan directamente la precisin y amplitud de la asesora de polticas; por lo tanto, la calidad del monitoreo de programas y, en sentido ms amplio, los servicios estadsticos son fundamentales. Cules son las condiciones institucionales (dentro del proceso de las polticas pblicas) que mejor respaldan un anlisis efectivo de polticas? Esto podra depender de varios factores: -Cmo se identifican los problemas de polticas? Por ejemplo, los problemas podran ingresar por el plan nacional de desarrollo del pas, el gabinete o el proceso presupuestario o podran simplemente ser el producto de la emergencia de una crisis. -Qu limitaciones podran imponer los atributos especficos del proceso de las polticas pblicas sobre la demanda de anlisis de polticas? Dependera, por ejemplo, de la calidad de los tomadores de decisin de polticas o incentivos polticos (incentivos para el clientelismo, por ejemplo) y de los requerimientos de transparencia y rendicin de cuentas. -Cules son los formatos organizativos adecuados para el anlisis de polticas? Existen numerosas posibilidades: unidades o departamentos especializados dentro de los ministerios, estudios ad-hoc, financiamiento de investigacin externa, centros de recursos centrales para ayudar a los ministerios, revisiones a nivel del gabinete o presidencial.
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vi. sustentables, es decir, que no impliquen
costos exponenciales y ajustables a la luz de la experiencia; y donadas fcilmente.
vii. estables, es decir, que no puedan ser aban44. Dentro del alcance de este informe, se supone
(aunque, sin intencin de demostrar) que los procesos de polticas de los pases de la OCDE que se han evaluado tienden, por lo general, a tener resultados razonables. Esto claramente no ocurre en todos los aspectos particulares, pero se presume en este informe que estos pases de la OCDE, independientemente de que sus procesos de poltica pblica y algunos de los resultados sean imperfectos, han producido, en general, resultados en trminos de crecimiento, equidad, sustentabilidad y capacidad de respuesta a los ciudadanos que otros pases desearan emular. gunos aspectos importantes del proceso de formulacin de polticas pblicas que fueron excluidos de este informe. En primer lugar, el anlisis de cmo se sancionan las polticas, es decir el ciclo legislativo, es obviamente pertinente pero es un tema especializado subordinado al foco principal de este trabajo. El informe hace referencia al poder legislativo, pero lo hace cuando analiza los actores que pueden participar en el desarrollo o formulacin de polticas en contraposicin a su aprobacin. En segundo lugar, el informe hace referencia al rol del poder judicial, por ejemplo, cmo las amplias leyes de polticas son interpretadas por los tribunales, lo que puede tambin tener efectos significativos en la cohesin de las polticas y acciones del gobierno. Esto ltimo se ilustra, por ejemplo, mediante el creciente rol de los tribunales, sobre todo los tribunales constitucionales o la mxima autoridad judicial en la definicin de los derechos sociales que estn protegidos por algunas constituciones de Amrica Latina. En tercer lugar, el informe hace referencia pero no analiza exhaustivamente los aspectos relacionados con la influencia de la estructura poltica de los pases de la OCDE o de Amrica Latina en la formulacin de polticas. A modo de ejemplo, cuando se proponen ideas para mejorar la formulacin de polticas, el informe considera el hecho de que la mayora de los
45. Temas fuera del alcance de este informe. Existen al-
pases de Amrica Latina tienen fuertes sistemas Presidenciales y que estos difieren notablemente de los sistemas Parlamentarios; pero no se concentra en las diferencias en el proceso de formulacin de polticas cuando un pas tiene un gobierno de coalicin frente a otro con una mayora partidaria en un sistema Parlamentario. En cuarto lugar, y a pesar del cada vez ms importante contexto de descentralizacin, este informe se limita al proceso de formulacin de polticas en gobiernos centrales. Por ltimo, el informe no explora las variaciones polticas e institucionales entre los pases de Amrica Latina. Claramente, existe una asimetra visible cuando se trata de desarrollo institucional, capacidades tcnicas o acuerdos polticos en los pases de Amrica Latina. Sin embargo, este informe no trata sobre la formulacin de polticas en Amrica Latina. Ms bien, se concentra en extraer ideas, especialmente ideas comunes, de los pases de la OCDE que resulten pertinentes para los desafos enfrentados por los gobiernos de Amrica Latina comprometidos con el fortalecimiento de la calidad de las polticas pblicas.
46. Este captulo introductorio analiz las definiciones
y conceptos relacionados con el proceso de las polticas pblicas y describi el alcance del informe. El Captulo 2 examina caractersticas y desafos comunes de los procesos de las polticas pblicas en seis pases de la OCDE, incluyendo pases federales, tales como Canad y Estados Unidos, y pases unitarios. El Reino Unido, Nueva Zelanda y Canad tienen formas de gobierno que siguen el modelo de Westminster y estuvieron entre los primeros reformadores dentro de la escuela de la Nueva Gerencia Pblica (New Public Management). Estados Unidos es de particular inters debido a la forma en que el sistema presidencial de gobierno afecta las opciones en el proceso de las polticas pblicas. Francia y Espaa son pases con sistemas basados en el Derecho Continental donde la formulacin de polticas est ms limitada por el imperativo legal. Las experiencias de estos seis pases se analizan en ms detalle en los Anexos 2 a 7. El Captulo 3 toma el contexto de la OCDE como base para ofrecer una serie de posibles alternativas que los pases de Amrica Latina podran considerar como medio para fortalecer su ciclo de las polticas pblicas.
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2. El proceso de las polticas pblicas en la OCDE: caractersticas y desafos
47. Este captulo resume el proceso de las polticas p-
blicas en seis pases de la OCDE (Canad, Espaa, Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda y Reino Unido) que podra ofrecer sugerencias de polticas tiles para mejorar el proceso formal de polticas en otros pases. Dado que el proceso de las polticas pblicas carece, en s mismo, de una buena definicin y que el estudio comparativo del proceso de las polticas pblicas es escaso, la informacin sobre experiencias especficas de pases de la OCDE es, inevitablemente, parcial e incompleta. Sin embargo, el patrn de los procesos de polticas pblicas (y en particular la evaluacin de polticas) descrito en este captulo (y, en ms detalle, en los Anexos 2 a 7) ofrece una gama de experiencias y tcnicas que pueden resultar esclarecedoras y relevantes para otro gobierno.
pblica por un gobierno ms abierto y responsable de los resultados, entre otros factores, se combinan para que el proceso de las polticas pblicas sea ms difcil. Al mismo tiempo, y tal vez como resultado de estos acontecimientos, las tensiones entre los polticos y los tecncratas se han agudizado. La democracia tambin est forzando al proceso de las polticas pblicas a volverse mucho ms complejo y pluralista.
49. Por supuesto, los distintos pases tambin han
Desafos comunes
48. El proceso de las polticas pblicas en los pases de la
OCDE enfrenta desafos comunes. Un siglo atrs, en muchos pases de la OCDE, la formulacin de polticas era un sistema cerrado concentrado en el centro poltico (gabinete o presidente) y la gerencia pblica. Luego se sum a expertos a travs de su incorporacin a la funcin pblica y, ms adelante, los expertos y organizaciones externas, cobraron mayor importancia. Este engrosamiento de la funcin de asesora de polticas fue impulsado por la creciente complejidad y volumen de las tareas en el gobierno (y el correspondiente crecimiento de una tecnocracia y rutinas de investigacin formal). La creciente complejidad, el crecimiento del tamao del gobierno, las consiguientes presiones fiscales (hacer ms con menos), la globalizacin y la integracin, sumados a una creciente demanda
enfrentado diferentes desafos. En particular, el proceso de las polticas pblicas en aquellos pases que siguen el modelo de Westminster parece haberse deteriorado ms que en otros. En los pases con el sistema Westminster, la concentracin de poder poltico en manos del ejecutivo y el marco legal ms flexible permitieron reformas de gestin pblica ms audaces. De hecho, en el Reino Unido y Nueva Zelanda en particular, las reformas que separan la formulacin de polticas de su implementacin (especialmente, a travs de la creacin de agencias ejecutoras) tuvieron la consecuencia no planeada de socavar la coherencia de las polticas en todo el gobierno. As, en nombre de la eficiencia, las reformas organizativas daaron la coherencia de las polticas y erosionaron las habilidades y el prestigio de la funcin pblica. Los esfuerzos en Estados Unidos desde mediados del siglo pasado para desarrollar un cuerpo de conocimiento tcnico neutral en el centro del ejecutivo se han visto parcialmente frustrados por la sentida necesidad de los presidentes modernos de mantener el control poltico a travs de los nombramientos polticos. rado la revolucin gerencial estaban sintiendo una
50. Para la dcada de 1990, los pases que haban lide-
crisis en la capacidad de generar polticas. Las preocupaciones acerca de la disminucin de la capacidad de generar polticas han sido expresadas por ministros, miembros de la gerencia pblica y acadmicos. Primeros ministros, desde John Howard de Australia, Helen Clark de Nueva Zelanda a Tony Blair de Gran Bretaa, han expresado pblicamente que se han sentido desilusionados y, algunas veces, decepcionados, por los consejos de sus asesores en la administracin pblica. La Junta Australiana de Trigo (AWB, Australian Wheat Board), la inteligencia armamentista en Irak y las controversias sobre los nios lanzados por la borda son casos recientes en cuestin. En Queensland, el Premier Peter Beattie ha dado muestras de sus quejas por la calidad de asesora ofrecida por los departamentos y agencias del servicio pblico. Los miembros de la gerencia pblica tambin han expresado su preocupacin por la cada en las habilidades y competencias de asesora... (Tiernan, 2007, traduccin de los autores).
51. Nadie ha medido la capacidad de formulacin de
estratgica. Esto ocurri con las primeras reformas de la Nueva gerencia pblica del Reino Unido y Nueva Zelanda.
52. Los desafos planteados al proceso de las polticas
polticas, pero existe la percepcin de una disminucin sistemtica de la misma. Existe una serie de motivos (ver Peters, 1996; Tiernan, 2007).
Los asuntos pblicos
son cada vez ms difciles de manejar en diversos frentes. La creciente complejidad no solo exige altos niveles de capacidad, sino tambin requiere una formulacin de polticas integradora a travs de lmites sectoriales. La globalizacin (y para los pases europeos la dimensin de la integracin) aumenta la complejidad. El pblico se muestra cada vez ms pluralista y exigente. La administracin concentrada en insumos ha sido reemplazada por la rendicin de cuentas basada en productos y resultados. de las habilidades y el prestigio del servicio pblico y, junto con ello, de la capacidad de formular polticas. Esto es el resultado no slo de lmites fiscales, sino tambin de polticos que en algunos pases actan para poner freno al poder de la gerencia pblica. Estos problemas han sido notables en el Reino Unido y Australia en las ltimas dcadas. las reformas estructurales, incluyendo una marcada separacin entre la planificacin y ejecucin de polticas: los gobiernos han mejorado la implementacin, pero a menudo a expensas de la coherencia
pblicas y la forma en que algunos gobiernos estn respondiendo hace posible hablar en trminos de un cambio parcial de un paradigma de proceso de las polticas pblicas a otro. El antiguo modelo de monopolio de asesora, un cuasi-sistema cerrado y en cierta medida centralizado, dominado por el gabinete (o la presidencia) y los tecncratas est cediendo gradualmente ante el modelo de mercado de asesora. Con este nuevo modelo, las responsabilidades polticas estn ms descentralizadas en las agencias sectoriales; existen mltiples posibles rutinas administrativas superpuestas dentro del gobierno, las organizaciones externas de asesora sobre polticas (incluyendo investigacin contratada y think-tanks) juegan un rol cada vez mayor; y la consulta a los ciudadanos cobra mayor importancia. Las mltiples rutinas internas y las organizaciones externas de asesora sobre polticas crean contestabilidad en ideas de polticas y permiten el cuestionamiento del pensamiento convencional (Weaver and Stares, 2001). Al respecto, la consulta a clientes o usuarios se incluye cada vez ms en el proceso (ver OCDE, 2003, acerca de la participacin de los ciudadanos en lnea). El modelo de mercado de asesora se ha desarrollado ms rpidamente en algunos pases de la OCDE (tales como Estados Unidos y el Reino Unido) que en otros (por ejemplo, Francia).
Elementos comunes en el proceso de las polticas pblicas

53. El proceso de las polticas pblicas es poltico y
Se habla de una erosin general
A esto se suman
heterogneo. Las ideas de polticas provienen de varias direcciones y pueden ser debatidas y probadas de diversas formas. Por lo tanto, es muy difcil identificar un sistema de formulacin de polticas, es decir, un conjunto de rutinas formalizadas. Adems, las rutinas existentes varan de pas en pas. Simultneamente, existe lo que podra llamarse un cuasi-sistema con rutinas polticas y econmicas tpicas en el centro del gobierno y, en menor medida, rutinas tpicas y mayormente tcnicas en las agencias sectoriales, todo dentro del ciclo comn de las polticas, que incluye identificacin, planificacin y diseo de polticas, decisin sobre polticas, formulacin e implementacin de programas y evaluacin de programas. funcionales en el proceso de las polticas pblicas
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54. La forma en que se dividen las responsabilidades
Tabla 3. El Ciclo de las polticas pblicas y los principales instrumentos tpicos de poltica
El conjunto de instrumentos que evalan y coordinan las polticas y la implementacin dentro del gobierno El ciclo de las polticas pblicas 2.1 Polticos: en el centro del gobierno Propuestas del ejecutivo (presidente, primer ministro o gabinete) 2.2 Tcnicos: en el centro del gobierno Secretaras del centro del gobierno 2.3 Presupuestarios: 2.4 Tcnicos: en en el centro del los ministerios gobierno
Identificacin de polticas: - Identificacin de problemas - Anlisis de polticas - Diseo, objetivos e instrumentos de polticas Formulacin de polticas Decisiones de polticas: - Consulta y coordinacin - Evaluacin - Decisin - Formulacin de programas Implementacin de programas: - Ejecucin Administracin de programas - Monitoreo Evaluacin de programas: - Evaluacin - Acciones correctivas
Agencia especializada Propuestas de la legislatura de investigacin/ polticas Estudios ad-hoc Deliberacin en gabinete Deliberacin parlamentaria Financiamiento de investigacin externa Ciclo de decisiones presupuestarias Valoracin de programas/ proyectos
Agencia especializada de investigacin/ polticas Estudios ad-hoc Financiamiento de investigacin externa
Soporte tcnico a Consulta pblica, encuestas ministerios (informacin, metodologa) Revisiones de gastos Monitoreo del desempeo Revisiones de optimizacin de recursos Auditora y evaluacin del desempeo
Sistemas de informacin de gestin poltica (alerta temprana)
Sistemas de administracin de informacin a nivel ministerial Sistema de evaluacin o estudios ad-hoc
Sistemas de evaluacin de desempeo
entre el centro del gobierno y las agencias sectoriales resulta crucial para caracterizar enfoques nacionales hacia la formulacin de polticas. La Tabla 3 hace una distincin entre tres tipos de rutinas en el centro del gobierno (polticas, tcnico-administrativas y presupuestarias) y rutinas en las agencias sectoriales (mayormente tcnico-administrativas). En la medida en que la informacin disponible lo permita, la presentacin de la experiencia de la OCDE por pas en la evaluacin de polticas seguir, en lneas generales, la caracterizacin del proceso de las polticas pblicas incluido en la Tabla 3 (ver Anexos 2-7).
55. No todas las rutinas son realizadas por todos los
La formulacin
de polticas en el centro est dominada por consideraciones polticas. La autoridad principal de gobierno (columna 2.1 de la Tabla 3) toma, evala y sondea ideas; luego decide el diseo principal de la poltica: objetivos e instrumentos. Esta autoridad principal podra ser una persona (presidente o primer ministro) o un conjunto (gabinete). En los sistemas presidenciales, la legislatura tambin desempea un papel. Dada la primaca de lo poltico, el proceso puede ser ad-hoc, especialmente para decisiones ms importantes y aquellas que implican problemas ms recientes. el soporte tcnico desempea un rol importante en las decisiones polticas en el centro (columna 2.2). Con el tiempo, las secretaras tcnicas del centro del gobierno (generalmente las secretaras de gabinete en muchos pases parlamentarios, la oficina del primer ministro en Francia o el personal de la Casa Blanca en Estados Unidos) han cobrado cada vez mayor importancia. Ocurre igual con el soporte tcnico especializado en la forma de organismos de investigacin o
gobiernos. Pero la mayora de los gobiernos, tanto del tipo parlamentario como presidencial, cuenta con acuerdos constitucionales que se suscriben a un conjunto bastante similar de estructuras de autoridad poltica y estructuras administrativas que impulsan, respectivamente, las etapas de formulacin de polticas y administracin de programas del ciclo de las polticas pblicas. Estos son los elementos centrales comunes del proceso de las polticas pblicas en los pases de la OCDE:
No obstante,
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asesora en temas especficos, o comisiones y estudios ad-hoc. (Francia cuenta con varios de estos organismos en el centro, ver Anexo 6)
El ciclo presupuestario anual
(ahora plurianual en muchos pases de la OCDE) tambin es parte del ciclo de las polticas pblicas en el centro del gobierno (columna 2.3). El ciclo presupuestario es una combinacin de toma de decisiones polticas y rutinas tcnicas para financiar estos programas que requieren dinero pblico. En los pases de la OCDE, y en muchos otros, el ciclo presupuestario se est extendiendo de la fase de formulacin de polticas a la implementacin de programas y su desempeo (a travs de presupuestos basados en informacin sobre resultados, revisiones de gastos, monitoreo y, a menudo, evaluacin). (y otras agencias gubernamentales), en la periferia, son formuladores de polticas cuasi-independientes muy importantes y, por supuesto, asumen la principal responsabilidad de la implementacin de programas (columna 2.4). Los ministerios estn conectados con la formulacin de polticas en el centro en gran medida a travs del gabinete o los procesos presupuestarios. Si bien cuentan con conduccin e instrucciones polticas, los ministerios generalmente desempean un rol poltico-tcnico combinado en la formulacin de polticas, y un rol ms tcnico en la implementacin. Al igual que el centro, con el tiempo los ministerios tambin han respaldado sus rutinas de ciclo de polticas a travs de funciones de investigacin especializada, sistemas de administracin de informacin y sistemas de evaluacin.
anlisis tcnico se combinan, las organizaciones externas al gobierno (partidos polticos, thinktanks, etc.) pueden ser importantes y existe una falta de rutinizacin. La fase de implementacin est ms dominada por consideraciones tcnicas y la implantacin de rutinas puede, dependiendo del pas, estar bastante avanzada.10 Particularmente, los resultados de evaluaciones ex-post no tienden a ser tomados en consideracin en la formulacin de polticas, tal como deberan segn el modelo lineal, sino que se utilizan para mejorar la implementacin y, con menor frecuencia, las decisiones presupuestarias. Se puede aducir un motivo obvio de por qu hay tan poca influencia de la implementacin de programas en la formulacin de polticas: dicha retroalimentacin implica una intromisin de la esfera tcnico-administrativa en las prerrogativas polticas.11
58. Los procesos actuales de polticas pblicas en
Los ministerios
los pases que se han observado en este informe pueden caracterizarse por diversos elementos en comn, algunos de larga data y otros en desarrollo. Estas caractersticas, observadas ms claramente en sistemas parlamentarios, aunque tambin en el sistema presidencial de Estados Unidos, se resumen manera continuacin. de las polticas pblicas. En primer lugar, existe una clara divisin de trabajo entre el centro del gobierno y las agencias sectoriales. El centro utiliza su autoridad poltica para coordinar el proceso de las polticas pblicas. El centro tambin tiende a considerar el panorama general (las grandes lneas de la estrategia nacional) o participa directamente en las polticas ms importantes y ms polmicas. Con menor frecuencia, puede desempear un papel en el proceso de las polticas pblicas de las agencias sectoriales brindando asesora, informacin o segundas opiniones. Es incluso menos frecuente la intervencin central
59. El centro del gobierno coordina y lidera el proceso
56. Al comparar la Tabla 3 con matrices similares pre-
paradas para cada uno de los pases en los Anexos 2 a 7, se observan amplias similitudes. De los pases observados, todos, excepto Estados Unidos, tienen sistemas parlamentarios (aunque en la prctica algunos de ellos, como Francia, tienen elementos del sistema presidencialista). As, no resulta sorprendente que Estados Unidos se vea bastante diferente del resto. cuasi-sistema de los pases de la OCDE es un notable quiebre entre las fases de formulacin de polticas e implementacin de programas. En la fase de formulacin de polticas, lo poltico y el
57. Un elemento comn entre los elementos de este
10 Australia tuvo un sistema de evaluacin central en el periodo 1988-96. El sistema de monitoreo y evaluacin de Chile, tal como lo lidera la Direccin de Presupuestos en la actualidad, es un ejemplo prominente de la implantacin de rutinas en la fase de implementacin. Varios pases de la OCDE han establecido revisiones peridicas de gastos (Reino Unido, Francia, Italia y otros). Estas rutinas constituyen la excepcin ms que la regla y, en la prctica, la mayora est dirigida ms hacia una mejor implementacin que hacia mejores polticas. Como ejemplos de la naturaleza rutinaria de instrumentos de polticas ex-ante, Francia y el MIDEPLAN de Chile han institucionalizado el anlisis de costobeneficio para los proyectos. 11 Tambin puede existir un motivo menos obvio, aunque relacionado: es difcil hacer corresponder categoras ordenadas de implementacin con los procesos desordenados de la formulacin de polticas. Por ejemplo, los polticos tienen que agrupar los objetivos y pronunciamientos de polticas en trminos de qu vende para los electores; stas no son necesariamente categoras que sean convenientes para los administradores. Sin embargo, el impulso actual hacia la responsabilidad basada en los resultados exige un alineamiento de los resultados de polticas y proyectos, desde el nivel superior del gobierno hacia las agencias de implementacin.
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Cuadro 2. El equilibrio tcnico-poltico en las comisiones reales
En los estados del Commonwealth, el gobierno establece una comisin real como una comisin de asesora para investigar asuntos de preocupacin pblica en forma ad-hoc. Las comisiones reales son convocadas para investigar asuntos de gran importancia y controversia. Estas comisiones reales tienen, al menos, un impacto educativo y pueden realizar aportes a las propuestas de polticas bajo consideracin del gabinete. En el peor de los casos, funcionan como vehculos para diluir problemas polticos o son superadas por la necesidad de responder ms rpido a los acontecimientos. Han sido utilizadas en pases tales como el Reino Unido, Canad, Australia, Nueva Zelanda y en la mayora de los pases del Commonwealth. Las comisiones reales son creadas por el jefe de estado. En la prctica, una vez establecida la comisin, el gobierno no puede eliminarla. Las comisiones pueden durar varios aos, incluso ms que el gobierno que las cre. Los miembros de las comisiones reales tienen un poder considerable; sin embargo, deben cumplir con los trminos de referencia de la comisin. Por lo tanto, los gobiernos son generalmente muy precavidos a la hora de definir el alcance de la labor de la comisin y, habitualmente, incluyen una fecha de finalizacin en los trminos de referencia. Los resultados de las comisiones reales se publican en informes de resultados que contienen recomendaciones de polticas. Algunos son bastante influyentes y eventualmente se convierten en ley. Sin embargo, muchos de ellos han sido completamente ignorados por los gobiernos. El procurador general de Australia encomend recientemente una revisin de la Ley de Comisiones Reales de 1923, que deba concluir a finales de 2009. Entre los motivos para iniciar esta revisin indic que Las comisiones reales han sido un importante medio de consulta y fuente de asesora para el gobierno desde la Federacin; pero han mostrado una tendencia a ser altamente tcnicas, consumir mucho tiempo y ser onerosas [...] Si bien siempre existir la necesidad de poder establecer una Comisin Real, es oportuno considerar si, en algunos casos, investigaciones ms rpidas y ms flexibles resultaran ms apropiadas. Algunas de las ltimas comisiones en los estados del Commonwealth de la OCDE son: la Comisin de Gobernanza de Auckland (Auckland Governance Commission, Nueva Zelanda, 2007-2009), la Comisin Victoria Bushfires (Australia, 2009), la Comisin Real sobre el Futuro de la Atencin Mdica en Canad (Royal Commission on the Future of Health Care in Canada, Canad, 2000-2002) y la Comisin Real sobre la Atencin a Largo Plazo de la Tercera Edad (Royal Commission on Long Term Care for the Elderly, Reino Unido, 1998).
Fuentes: Departamento del Procurador General de Australia www.ag.gov.au; Parlamento del Reino Unido, www.parliament.uk
en decisiones gerenciales a nivel de agencias. En los pases de la OCDE el adagio dejemos que los gerentes gestionen sirve como regla emprica para la divisin del trabajo entre el centro del gobierno y las agencias sectoriales.
60. En el corazn del proceso de coordinacin se
sectoriales incluyen comisiones interministeriales o modificaciones organizativas (por ejemplo, la creacin de megaministerios en Australia o la designacin de agencias lderes en Nueva Zelanda).
61. Las agencias sectoriales identifican polticas deta-
encuentra el gabinete (o su equivalente, como por ejemplo, el consejo de ministros), un organismo que administra del proceso de las polticas pblicas. El gabinete est respaldado por subcomisiones permanentes. Estos rganos polticos son respaldados por una oficina de gabinete o del primer ministro responsable de las rutinas administrativas del proceso de las polticas pblicas, que tambin ofrece un organismo permanente de conocimiento tcnico neutral para la coordinacin y evaluacin de las propuestas de polticas. Algunos mtodos adicionales de coordinacin entre las agencias
lladas y disean su implementacin. Al reconocer que los ministerios o agencias sectoriales son los repositorios del conocimiento tcnico, el centro de gobierno les deja el diseo ms detallado de polticas y su implementacin. La revisin hecha en este informe no ha descubierto ninguna rutina de polticas dominante al nivel de ministerios o agencias. En algunos casos, los departamentos de planificacin/estrategia son el cerebro en lo ms alto del ministerio y pueden servir de puente entre las estrategias nacionales y la autonoma gerencial a nivel de agencias, incluyendo monitoreo y alineacin de las metas de desempeo de las agencias
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con las prioridades gubernamentales generales. En otras situaciones, los ministerios sectoriales pueden utilizar comisiones y consejos orientados a polticas adscritos a los ministerios, departamentos de investigacin o asesora de polticas externa.
62. Los mecanismos institucionales administran la
Unidos, por el contrario, se apoya principalmente en una combinacin de nombramientos polticos (en grandes cantidades) y nombramientos dentro de la funcin pblica para asegurar este conocimiento tcnico.
64. Los pases con sistemas parlamentarios han admi-
provisin de conocimiento tcnico y la interfaz entre los polticos y la burocracia. Los polticos en el gobierno dominan el proceso de formulacin de polticas y son votados para asumir o dejar su cargo. La funcin pblica es una burocracia permanente y profesional que domina el proceso de implementacin de programas y brinda conocimiento tcnico polticamente neutral al gobierno, incluso en la etapa de formulacin de polticas. Los polticos son elegidos o actan como delegados de los elegidos a travs de cargos de confianza, subordinados al gobierno y a las plataformas polticas. Los funcionarios pblicos responden principalmente a incentivos burocrticos. Por lo tanto, garantizar la presencia de conocimiento tcnico de miembros de la gerencia pblica, as como tambin una interfaz fluida entre los dos grupos, es esencial para un proceso de poltica pblica con capacidad para alinear prioridades de gobierno e implementacin. te garantizado a travs de un sistema de mritos que enfatiza el ingreso competitivo a la funcin pblica, una remuneracin razonable, permanencia en el cargo, etc. El sistema de carreras, tal como se practica en Francia y Espaa (y Brasil) representa un enfoque particular para anclar las polticas al conocimiento tcnico. Tradicionalmente, los sistemas del modelo Westminster han confiado en generalistas, aunque esto est cambiando. Estados
nistrado la interfaz entre el gobierno y la funcin pblica a travs de varias formas de nombramientos hbridos, donde miembros de la gerencia pblica son nombrados para los puestos de ms alto rango en los ministerios. En las ltimas tres dcadas, los gobiernos de la OCDE se han preocupado cada vez ms por desarrollar una funcin pblica con capacidad de respuesta ms inmediata a los programas polticos (Manning y Shepherd, 2009). Como resultado, cantidades crecientes (aunque an modestas) de candidatos a la gerencia pblica no pertenecen a la funcin pblica y existe una tendencia en alza a basar los nombramientos para la gerencia pblica en contratos por tiempo determinado que definen el desempeo esperado del incumbente. pblicas: paneles, comisiones reales, evaluacin de programas e instituciones de auditora. Otros elementos de larga data en el proceso de las polticas pblicas bastante comunes en los pases que se observan en este informe incluyen paneles especiales ad-hoc para evaluar y proponer polticas (ver Cuadro 2 sobre Comisiones Reales en pases del Commonwealth); comisiones parlamentarias para revisar propuestas de polticas; instituciones de auditora externa adscritas a parlamentos para llevar a cabo revisiones de desempeo de programas implementados; y evaluacin ex-post de programas realizada por el gobierno (usualmente por las agen-
65. Otros instrumentos en el proceso de las polticas
63. El conocimiento tcnico ha sido tradicionalmen-
Cuadro 3. Revisiones de gastos en pases de la OCDE
Los ministerios sectoriales llevan a cabo revisiones de programas (algunas formalizadas como evaluaciones finales) como parte de su actividad habitual. Algunos pases han sistematizado revisiones de programas en el centro del gobierno a travs de las llamadas revisiones de gastos. Estas revisiones cuestionan si se podran alcanzar ciertos resultados con una combinacin diferente de programas o labor intersectorial. Las revisiones de gastos son formas especiales de evaluacin de programas en el contexto del proceso presupuestario, con nombres tales como Revisiones de polticas estratgicas (Australia), Revisiones de gastos (Canad), Revisin general de polticas pblicas (Francia), Revisiones de polticas interdepartamentales (Pases Bajos), Revisiones de gastos (Reino Unido) y Herramienta de calificacin de evaluacin de programas (Estados Unidos). Estos procedimientos ayudan a respaldar la funcin de asignacin (establecimiento de prioridades) del presupuesto. Existen tres diferencias importantes con los programas de revisiones realizados por los ministerios sectoriales. En primer lugar, las revisiones de gastos contemplan no solo la efectividad y la eficiencia de los programas con niveles de financiamiento actuales, sino tambin las consecuencias para obtener niveles de financiamiento alternativos. En segundo lugar, el Ministro de Hacienda o Planeacin es el responsable final del procedimiento de revisin de gastos. En tercer lugar, el seguimiento de las revisiones de gastos se decide en el proceso presupuestario.
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cias sectoriales). Tal vez con la excepcin de los paneles especiales, estos instrumentos adicionales no han demostrado ser muy importantes en el proceso de las polticas pblicas. Las comisiones parlamentarias han carecido de recursos para hacer un mejor trabajo. En lneas generales, los evaluadores externos han observado la eficiencia y efectividad en la implementacin y, generalmente, tienen prohibido cuestionar la intencin original de las polticas. La evaluacin ex-post dentro del ejecutivo ha tenido, de hecho, un mayor impacto sobre la implementacin que sobre el diseo de polticas. Estados Unidos constituye la excepcin, donde el Congreso ha desempeado un papel activo en la formulacin de polticas, principalmente a travs de sus comisiones y la Oficina de Presupuesto del Congreso (Congressional Budget Office) (ver Anexo 5).
66. Mercado de asesora y revisiones de gastos como
supuestarias. Al menos hasta el momento, esta herramienta no parece haber proporcionado un foro para analizar el fondo de las polticas y queda por ver hasta qu punto se desarrollarn vnculos entre los procesos presupuestarios y de polticas en los pases de la OCDE.
68. Amerita una breve mencin la formulacin de
nuevas caractersticas en el proceso de las polticas pblicas de la OCDE. Como parte del cambio hacia un modelo de mercado de asesora, se ha producido una proliferacin de organizaciones alternativas de asesora de polticas dedicadas a brindar informacin tcnica ms especfica en el proceso de las polticas pblicas, tanto dentro como fuera del gobierno (Weaver y Stares, 2001). Durante mucho tiempo, Estados Unidos ha tenido este tipo de organizaciones fuera del gobierno, pero su creciente importancia en el Reino Unido y Alemania tambin merece una mencin. Mientras tanto, algunos gobiernos estn creando nuevos instrumentos en el centro para generar ideas de polticas y proporcionar informacin y metodologas a las agencias sectoriales. El Reino Unido es un ejemplo destacado al respecto (ver Anexo 2). Los extensos debates en Mxico por la reciente reforma del sector financiero del pas demostraron el volumen y sofisticacin de los agentes externos con capacidad y voluntad para brindar asesora externa en esta rea en particular de la reforma de polticas. En Chile, la comisin de expertos responsable de proporcionar clculos crticos para la aplicacin de la regla fiscal de ese pas, la planeacin e implementacin de la reforma de la seguridad social o la reforma de servicios para la primera infancia podran considerarse un ejemplo avanzado de asesora externa para la implementacin de una poltica fundamental. mocionando revisiones sistemticas del gasto como parte del proceso de preparacin de presupuestos (Cuadro 3). En gran medida el objeto de estas revisiones es abordar la eficiencia y efectividad en la implementacin; y los resultados sobre los buenos o malos programas pueden ser posteriormente usados para ajustar las nuevas asignaciones pre-
polticas en pases escandinavos (Cuadro 4), que durante dcadas necesitaron la participacin activa de actores sociales (Rokkan, 1967; Hoefer, 1994). La participacin de actores sociales obedece a una lgica poltica, por un lado, y a la movilizacin del conocimiento tcnico, por otro. An cuando el enfoque escandinavo para la formulacin de polticas puede no ser adecuado para todas las sociedades, los conceptos bsicos del involucramiento concertado de actores sociales con su conocimiento tcnico es un modelo importante de regulacin y evaluacin de polticas. ocasionalmente en pases de Amrica Latina. En Chile, por ejemplo, la reforma del sistema previsional de 2008 implic un compromiso incluyente de actores con diferentes posturas polticas (Cuadro 5). sido utilizada en la fase de evaluacin ex-ante de polticas por pases tales como Francia. A modo de ejemplo, este tipo de participacin de la sociedad civil tiene el potencial de lidiar con la resistencia pblica a grandes proyectos de inversin (Cuadro 6).
69. En los ltimos aos, este modelo se ha practicado
70. La participacin de la sociedad civil tambin ha
Diferencias entre sistemas de la OCDE

71. La diferencia ms fundamental que hemos
67. Adems, muchos pases de la OCDE estn pro-
observado es entre las democracias parlamentarias y el sistema de controles y contrapesos de Estados Unidos. El proceso de las polticas pblicas de Estados Unidos es la excepcin: tanto el Presidente como el Congreso formulan polticas, y la puja entre el Congreso y el Presidente por controlar la agenda de las agencias sectoriales significa que el Presidente no ejerce pleno control sobre su gabinete (ver Anexo 5). Como resultado, el presidente ha tenido que crear su propia oficina, la Oficina Ejecutiva del Presidente, para fortalecer su influencia sobre el proceso de las polticas pblicas. en los sistemas parlamentarios es el gabinete, lo que garantiza un enfoque colectivo para examinar polticas, resolver las diferencias y asegurar su implementacin. Una de las variantes ms
72. El centro del proceso de las polticas pblicas
20
Cuadro 4. Participacin de actores sociales: El modelo escandinavo
En los pases escandinavos, la participacin de los actores sociales puede darse de diversas formas. Todos los ministerios tienen poderosos consejos de asesora con amplia membresa de actores sociales y otras organizaciones gubernamentales que brindan y monitorean las decisiones de los ministerios. La mayor parte de la formulacin de polticas ms importantes en Suecia y Noruega es preparada por comisiones constituidas por expertos y representantes polticos, que investigan para respaldar la formulacin de polticas propuesta. Estas comisiones, a menudo, precisan meses o aos para completar su labor, por consiguiente este modelo puede no ser apropiado para muchos sistemas polticos, pero brinda un modelo para amplia deliberacin y participacin de expertos. Este precedente de la OCDE fue particularmente relevante para el anlisis del diseo e implementacin de polticas de la reforma previsional de 2008 en Chile y su rplica para la reforma y evaluacin de polticas en reas afines. Para decisiones menos significativas, los grupos de la sociedad civil son consultados a travs de petitorios, lo que les permite brindar sus posiciones y conocimiento tcnico para informar decisiones. Estos petitorios circulan entre grupos de inters, de forma tal que se incluye un rango ms amplio de posiciones en el proceso. La separacin de la formulacin de polticas, por los ministerios, y la implementacin, a travs de agencias, permite a los ministerios focalizarse en la poltica. Este es el caso de Suecia en particular y en cierto punto de los otros pases escandinavos. Sin lugar a dudas, este modelo ha sido copiado en otros sistemas pero no ha sido institucionalizado con el mismo nivel de conocimiento tcnico. Una vez ms, este precedente se analiza ms extensivamente en la seccin central del informe dado que Chile es el pas latinoamericano que ha adoptado ms fielmente la separacin entre formulacin de polticas/coordinacin (ministerios y presidencia) y ejecucin (servicios). Por ltimo, en Dinamarca y, en alguna medida en otros casos escandinavos, gran parte de las decisiones de polticas se realizan a travs de redes compuestas por actores pblicos (principalmente) privados (Srenson and Torfing, 2007). Nuevamente, la lgica es involucrar el conocimiento tcnico de los actores sociales directamente en el proceso, pero esto tambin implica la delegacin a estas estructuras de una serie de decisiones.
importantes del proceso de las polticas pblicas se da en funcin de los sistemas de votacin. Los sistemas de eleccin por mayora simple (como es el caso del Reino Unido) tienden a otorgar considerable poder a un partido poltico en particular y a su lder (el Primer Ministro) durante el perodo de mandato poltico. El gabinete entonces se convierte en un poderoso mecanismo de coordinacin. Los sistemas de eleccin por representacin proporcional suelen resultar en coaliciones de gobierno. Estos sistemas hacen que la formulacin de polticas se convierta en un proceso ms lento porque se deben crear las coaliciones y manejar los posibles desacuerdos. Esto se hizo evidente en Nueva Zelanda cuando se adopt la representacin proporcional en 1994. El sistema tambin tiende a reproducir parte de la competencia interpartidaria, normalmente vista en las elecciones, como potenciales divisiones polticas dentro del gabinete, algo similar a lo que enfrentan los presidentes de Estados Unidos. Por ejemplo, los ministerios que caen en las manos de
socios de coalicin ms nuevos tienden a convertirse en feudos de polticas que el Primer Ministro y el gabinete hallan difcil de controlar.
73. Otras diferencias adicionales en la prctica de los
En el Reino Unido
gobiernos parlamentarios derivadas del estudio son: (ver Anexo 2), el centro del gobierno (especialmente la Oficina del Gabinete) ha procurado complementar el proceso de las polticas pblicas en las agencias sectoriales y alinear las metas del gobierno a diferentes niveles mediante la promocin de metodologas, entrega de informacin y cierre de brechas (por ejemplo, desarrollando polticas en algunas reas que trascienden las responsabilidades de las agencias sectoriales). han resultado ser menos intervencionistas: en gran medida, el centro se ha que-
Los gobiernos de Nueva Zelanda y Canad
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Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso poltico basado en informacin tcnica compartida
Uno de los primeros pasos de la Presidente Bachelet despus de asumir el cargo en marzo de 2006 fue establecer un consejo tcnico de alto nivel, el Consejo Asesor para la Reforma Previsional, con el objeto de preparar una propuesta de ajustes al Sistema de Pensiones adoptado en 1980 que evitara limitaciones que podran afectar a las generaciones actuales y futuras de trabajadores. Los 15 miembros del Consejo, liderado por el ex Director de Presupuestos Mario Marcel, representaban todo el espectro poltico, incluyendo personal tcnico cercano a la Central nica de Trabajadores (CUT) y un ex ministro del gobierno de Pinochet. Los mismos fueron elegidos por la Presidente por sus calificaciones tcnicas incuestionables y su predisposicin al dilogo. Muchos de ellos haban estudiado el sistema previsional de Chile desde comienzos de la dcada de 1990 y con el tiempo supieron absorber un gran cmulo de estudios y evaluaciones que apuntaban a la necesidad de ajustar el sistema. Adems, ninguno de ellos haba presentado una propuesta de reforma por s solo, un hecho que se supona los volvera ms receptivos a las ideas derivadas de la serie de audiencias. Transcurridas seis semanas de audiencias con organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales, representantes del sector financiero, institutos de investigacin, organizaciones y expertos internacionales, el Consejo prepar sus propuestas antes de la finalizacin del plazo de tres meses impuesto por la Presidente. Este hecho en s reforz el mensaje de la urgencia de la reforma y sent un precedente para el cumplimiento de los plazos tcnicos y polticos necesarios para alcanzarla. La propuesta preparada por el Consejo Asesor fue revisada por una comisin de ministros establecida por la presidente. Esa comisin, que incluy al Ministro de Hacienda y al Ministro de Trabajo, y al Director de Presupuestos como secretario tcnico, analiz el informe tanto desde la perspectiva tcnica como poltica. La Direccin de Presupuestos fij la agenda tcnica y present los problemas al equipo poltico para que tomara una decisin al respecto. Estos problemas estaban relacionados con la implementacin y tambin con casos muy especficos que el Consejo Asesor no haba resuelto en su propuesta. El equipo tcnico detrs de la comisin estaba a cargo de delinear la ley y liderar las negociaciones con los parlamentarios, as como tambin con la Contralora General de la Repblica para la aprobacin de las regulaciones. Despus de casi cinco meses de intensa labor, el proyecto de ley fue enviado al Congreso en diciembre de 2006. El proceso utilizado para delinear la reforma ayud a generar el consenso tcnico-poltico necesario para garantizar una sancin rpida y unnime del proyecto de ley en Diputados y una aprobacin de la mayora en el Senado, algo histrico considerando la naturaleza controvertida del tema y el clima poltico adverso de ese momento. Durante los procedimientos legislativos, que duraron poco ms de un ao, el ejecutivo tuvo una activa participacin en el debate parlamentario, explicando aspectos de la ley al Congreso. Liderado por los ministerios de Hacienda y Trabajo, con un rol clave de la Direccin de Presupuestos, se log la adopcin de la ley en marzo de 2008.
dado fuera de la esencia de la formulacin de polticas detalladas, en lugar de buscar garantizar que los departamentos cuenten con buenos incentivos para llevar a cabo su tarea. Nueva Zelanda sobresale por tratar de aclarar qu agencia est a cargo de las polticas que se superponen entre departamentos (el concepto de agencia lder ver Anexo 3). Canad, con su sistema de evaluacin, otorga a las agencias sectoriales una amplia flexibilidad para realizar evaluaciones, mientras que la Secretara del Tesoro (Treasury Board Secretariat) en el centro del gobierno ofrece el marco general (ver Anexo 4).
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Al operar
en un entorno administrativo menos maleable, el centro del gobierno en Francia y Espaa tiene menos capacidad de influir en las agencias sectoriales que los pases con el sistema de Westminster. Los gabinetes de ministros no tienen un papel tan poderoso. En Francia, el centro se concentra en el panorama general, generando consenso e influyendo en la opinin pblica (ver Anexo 6). Pero las agencias sectoriales no son libradas al azar: las redes tecncratas (los Cuerpos, Le Corps) respaldan un proceso de poltica pblica ordenado y, hasta cierto punto, supervisado por el cuerpo de inspectores. En Espaa, el presidente del gobierno
Cuadro 6. Aceptacin pblica de grandes proyectos: La CNDP francesa
La Comisin Nacional de Debate Pblico (Commission Nationale du Dbat PublicCNDP) fue creada en 2002 como agencia administrativa independiente a nivel nacional para organizar un debate pblico para todos los proyectos de inversin pblica mayores a 300 millones (alrededor de US$450 millones al tipo de cambio actual). Para cada proyecto, crea (o decide no crear) una comisin ad-hoc especfica en un proceso descentralizado. Se han creado unas 40 comisiones en los ltimos seis o siete aos. Estn constituidas por miembros independientes, a menudo, miembros de la gerencia pblica retirados, con un estatus de cuasi-magistrado. La mayora de los proyectos analizados han sido proyectos de infraestructura de transporte. La comisin organiza un debate en torno al proyecto abierto a todos aquellos interesados en participar; en la prctica, esto con frecuencia se refiere a ONG interesadas (y contrarias). El debate est relacionado con la justificacin y existencia del proyecto, as como tambin con detalles e implementacin. Los promotores del proyecto presentan su anlisis pero los participantes pueden (y lo hacen) solicitar reevaluaciones o conocimiento tcnico de expertos independientes, seleccionados por la comisin y pagados por el promotor o la CNDP. El debate no puede durar ms de cuatro meses (las excepciones son posibles, pero ha habido muy pocas). El costo de un debate se estima en el orden de 500.000 a 2 millones (US$700.000 a US$3 millones), mucho menos del 1% del costo de la infraestructura. La comisin no es un organismo de toma de decisiones: simplemente organiza y estructura el debate, luego lo resume de manera imparcial y neutral. El resultado del debate no es vinculante para el promotor del proyecto. Sin embargo, en el lapso de tres meses, el promotor del proyecto debe hacer pblicas las conclusiones derivadas del debate. Este procedimiento especial ha resultado bastante efectivo. En algunos casos, el promotor del proyecto abandon el proyecto. Un caso en cuestin es una lnea de trasporte de energa elctrica area de 400.000 voltios entre Francia y Espaa; se decidi posteriormente soterrar la lnea (a un costo mucho ms alto). En otros casos, el proyecto sufri modificaciones importantes. La conexin ferroviaria propuesta entre la ciudad y el aeropuerto de Pars iba a ser inicialmente un tnel de 12 km de longitud y fue transformada por el debate en la reutilizacin de lneas ferroviarias existentes ms un tnel de 2 km de largo, una solucin mucho ms econmica. En casi todos los casos, tuvo un impacto positivo en el proyecto inicial. Indujo u oblig al promotor del proyecto a examinar y formular mejor el proyecto, realizar el esfuerzo de considerar posibles o probables temas de discordia y modificar el proyecto a fin de minimizar la oposicin o maximizar la aceptacin. En la mayora de los casos, los malos entendidos y temores que haban motivado a los opositores fueron significativamente reducidos, y hasta eliminados. La prctica ha demostrado que los promotores de proyectos de infraestructura pblicos o privados no tienen un monopolio de buenas ideas y que un debate justo y bien organizado aumenta las opciones de soluciones, ayuda a encontrar una mejor solucin y facilita la aceptacin pblica.
(equivalente al primer ministro en otros pases) tiene importantes facultades que lo transforman en el actor clave del proceso de formulacin de polticas (ver Anexo 7). Sin embargo, los ministerios sectoriales ms grandes tienen una autonoma significativa para formular polticas en sus reas, hecho que limita el alcance del gobierno central y requiere una mayor infraestructura para la coordinacin de polticas.
74. Algunas de las rutinas y organizaciones que res-
pblicas en el centro significa que estas rutinas y organizaciones no tienen una duracin garantizada. Con esta salvedad, los casos de pases han producido algunos ejemplos de instrumentos que vale la pena estudiar en ms detalle:
En el Reino Unido, la
paldan el proceso de las polticas pblicas en el centro del gobierno estn en constante cambio: la naturaleza politizada del proceso de las polticas
Unidad de Estrategias (Strategy Unit), dependiente de la Oficina del Gabinete, usa pequeos equipos de analistas para realizar una amplia gama de estudios orientados a polticas a solicitud del primer ministro o ministros y tambin brinda respaldo metodolgico al proceso de las polticas pblicas en las agencias sectoriales (ver Anexo 2). Los estudios se hacen pblicos, aunque son principalmente
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Tabla 4. Clasificacin de sistemas y agencias de evaluacin en pases seleccionados de la OCDE

Sistema que abarca todo el gobierno Evaluacin ex-post de programas 1 Reino Unido Nueva Zelanda Canad Estados Unidos Francia Espaa Revisiones ex-post de gastos en programas 2 Agencia del centro del gobierno Evaluacin ex-ante de polticas 3 Evaluacin ex-post de programas 4 NAO SPEaR (polticas sociales) OAG (rol limitado) Agencia externa Evaluacin ex-post de programas 5
Elementos de un sistema Revisiones de gastos descentralizado Elementos limitados Revisiones de gastos de un sistema (planificados) descentralizado Sistema descentralizado
PMSU
SPEaR (polticas sociales)
Elementos de un sistema CBO (asuntos econmicos y presupuestarios) CSA CEA (poltica econmica)
AEVAL (sistema incipiente) GAO (tambin alguna evaluacin ex-ante de polticas) Tribunal de Cuentas
Elementos de un sistema semi-centralizado PART (hasta 2009) (PART hasta 2009) Elementos limitados de un sistema GRPP descentralizado IGAE
Fuente: Extrado del Anexo 1. Ver lista de siglas en pgina 3.
dirigidos al gobierno.
El prestigioso Consejo de Anlisis Econmico
de Francia, bajo la esfera del primer minis-
tro, sigue un modelo diferente: un prestigioso organismo permanente de destacados economistas supervisa estudios realizados por economistas individuales (e igualmente prominentes) sobre temas econmicos particulares (ver Anexo 6). Fundamentalmente estos estudios tienen como objetivo informar al pblico.
particularmente importante como ejemplo de oficina de presupuesto encargada de la revisin de programas y administracin. A pesar de los considerables avances en el uso del conocimiento tcnico neutral en la EOP en la ltima mitad de siglo, los presidentes modernos han preferido utilizarla en parte como instrumento poltico.
La Oficina de Presupuesto del Congreso de
El Centro de Anlisis Estratgico de Francia,
tambin bajo la esfera del primer ministro, se asemeja ms a la Unidad de Estrategias del Reino Unido. Utiliza conocimiento tcnico interno as como tambin investigacin encargada para evaluar polticas y propuestas de polticas, y para ayudar a crear consenso pblico sobre la direccin de las polticas (ser Anexo 6).
Estados Unidos (United States Congressional Budget Office) tambin cuenta con funciones que trascienden aquellas de las oficinas habituales de presupuesto en otros pases y brinda informacin importante sobre polticas desde una perspectiva de administracin de recursos (ver Anexo 5). 12
En Espaa,
El Presidente de Estados Unidos
tiene una fuente de asesora poltica muy fuerte en la Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP ver Anexo 5). Dividida en 13 reas de polticas especficas, se trata de una estructura ms grande que cualquiera de las oficinas del gabinete en sistemas parlamentarios. Dentro de la EOP, la Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of Management and Budget) es
la recientemente creada Agencia de Evaluacin y Calidad (AEVAL) podra en algn momento ganar ms influencia en el proceso de evaluacin de polticas ya que lo permiten sus funciones formales (ver Anexo 7). Sus evaluaciones adoptan un enfoque muy flexible. Sin embargo, es an demasiado pronto para determinar el impacto de la agencia, especialmente considerando
12 Anderson (2009) describe el crecimiento en los ltimos aos de oficinas especializadas en investigacin presupuestaria en varios pases, principalmente Blgica, Finlandia, Italia, Corea del Sur, Mxico, los Pases Bajos, Polonia, Portugal y el Reino Unido.
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Tabla 5. Marco de evaluacin de polticas de la OCDE

Tipo Organizacin Ejecutivo/Gabinete Totalidad del gobierno Congreso/Parlamento Unidad central Tesoro Congreso Ministerios y agencias Poltica sectorial Oficinas de presupuestos Organismos de asesora para departamentos y agencias Agencias de implementacin Definicin de programas Resultados Preocupaciones polticas de alto nivel (asuntos multisectoriales y globales) Objetivo
Entrega de servicios
Mejora de desempeo
que, en su primer ao, se ha focalizado en la evaluacin ex-post de programas.
Sistemas y agencias dedicadas a la evaluacin de polticas en pases de la OCDE

75. Los diferentes sistemas formales (normas y ruti-
nas) y agencias con un mandato significativo, para la evaluacin ex-ante y ex-post de polticas y/o programas identificados en los seis pases de la OCDE pueden ser incluidos, casi sin excepcin, en una clasificacin de cinco vas (ver Tabla 4 y Anexo 1 para ms detalles). A continuacin se resumen las similitudes y diferencias en patrones observados en los seis pases. Tabla 4). Tiende a tratarse de elecciones de polticas y no necesariamente de los detalles de la implementacin de programas. No existe un ejemplo en los seis pases de un sistema evaluador de polticas ex-ante.13 Aunque existen algunos casos de agencias del centro del gobierno dedicadas a una evaluacin selectiva de polticas ex-ante. Es el caso del Reino Unido, los Estados Unidos y Francia. Por su parte,Nueva Zelanda, Canad y Espaa no poseen procesos formales para evaluacin ex-ante de polticas. ex-post de programas pueden llevarse a cabo sistemticamente a travs de sistemas que abarcan todo el gobierno (columna 1) o por medio de agencias
76. Evaluacin ex-ante de polticas (columna 3 de
dedicadas (columna 4). La evaluacin bajo cualquiera de estas formas tiende a enfatizar la efectividad, eficiencia y la gestin, pero, por lo general, no aborda centralmente la idoneidad de la poltica en s. Todos los pases, con la posible excepcin de Espaa, han establecido algunos elementos de un enfoque sistemtico, pero de formas diferentes y a diversos niveles. En todos los casos, los sistemas son significativamente descentralizados: el centro establece el marco, coordina y brinda respaldo, mientras que las agencias realizan las evaluaciones. En algunos casos, el centro podra asesorar sobre metodologas, pero en ninguno de estos pases se imponen metodologas especficas. En varios casos, la funcin de evaluacin es una parte (a menudo modesta) de una herramienta ms amplia de control de administracin o promocin de administracin.
En el sistema bien articulado de Canad,
el centro garantiza activamente que las agencias tengan una funcin de evaluacin. Brinda un marco para evaluacin y proporciona respaldo a las agencias.
En Estados Unidos,
77. Evaluacin ex-post de programas. Las evaluaciones
como parte modesta de un sistema ms amplio de control de administracin (la Herramienta de Evaluacin de Programas PART, Program Assessment Rating Tool), el centro garantiz que las agencias tuvieran una funcin de evaluacin y trabaj junto con las agencias para evaluar esa funcin y, si fuese necesario, identificar un programa para mejorarla14.
13 Todos los pases utilizan las funciones de coordinacin y evaluacin de los gabinetes. Esto es, por cierto, un sistema, pero dado que no utiliza sistemticamente tcnicas analticas formales, no figura como evaluacin. Francia cuenta con un sistema articulado para evaluacin ex-ante de proyectos, pero la evaluacin de proyectos no fue considerada en los casos presentados en el Anexo 1.
14 El programa PART ha sido discontinuado. Se generaron algunas dudas en el Congreso (que no haba participado en las revisiones del PART) y en otras partes del gobierno acerca del rigor e independencia de las evaluaciones y la calidad de las mediciones de eficiencia. En noviembre de 2009, el gobierno de Obama anunci planes para implementar un nuevo marco de gestin por resultados.
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En Nueva Zelanda,
el centro garantiza que las agencias cuenten con una funcin de evaluacin como parte de un ejercicio anual de planificacin estratgica (aunque la evaluacin no es una prioridad alta en este ejercicio). el centro establece pautas y brinda respaldo para la evaluacin, pero no controla ni supervisa las actividades de evaluacin de las agencias. ni siquiera cuenta con los elementos rudimentarios de un sistema de evaluacin de programas como el de Estados Unidos, Nueva Zelanda y el Reino Unido15. Por otro lado, cuenta con inspectores de ministerios, siendo una de sus tareas la evaluacin. no cuenta con un sistema de evaluacin de programas. En cambio, es del nico pas en la muestra de la OCDE con una agencia central dedicada que realiza evaluaciones activamente (y que podra convertirse en el ncleo de un incipiente sistema de evaluacin en todo el gobierno).
En el Reino Unido,
Francia
Espaa
78. Evaluacin ex-post y externa de programas (colum-
el nivel de implementacin de polticas (ver Tabla 5). Las polticas relacionadas con el nivel de Totalidad del Gobierno o Asuntos Polticos Superiores, tales como la estrategia del pas respecto del calentamiento global u otros asuntos importantes multisectoriales, deben se tratadas en sentido amplio, usualmente por la legislatura o las unidades centrales del Ejecutivo, incluyendo el ministerio de hacienda. El papel del centro en la formulacin de polticas es: (i) coordinar, es decir, garantizar la consistencia con las metas del gobierno, brindar segundas opiniones, ofrecer asesora y decidir/presentar propuestas de polticas al congreso cuando se requiera la aprobacin legislativa; y (ii) promocionar y buscar la aprobacin de los ciudadanos para reformas de alto impacto en la vida diaria de los ciudadanos comunes (por ejemplo, reforma de la salud). El nivel de Polticas Sectoriales incluye decisiones tpicamente tomadas por actores tales como ministerios o agencias, donde se disean los programas. El tercer nivel, Entrega de Servicios, es donde los programas son implementados por el personal de la agencia. Son las agencias, no el centro, las que realizan el diseo detallado de polticas y su implementacin, pero no existe un patrn determinado, ni una mejor prctica de cmo lo hacen.
81. El diagrama propuesto es un primer abordaje
na 5). Todos los pases cuentan con instituciones supremas de auditora, pero solo algunas de ellas desempean funciones de evaluacin sustanciales ms all de sus tareas tradicionales de realizar auditoras legales y financieras. En la muestra extrada para este informe, las instituciones supremas de auditora del Reino Unido y Estados Unidos asumen importantes ejercicios de evaluacin. La Contralora General de Estados Unidos (GAO) realiza la gama ms amplia de actividades de evaluacin (incluyendo algunas evaluaciones ex-ante de polticas). Esto refleja el papel particular que desempea el Congreso de Estados Unidos (ver Anexo 5). se observ, los pases de la OCDE han intentado avanzar hacia esta forma especializada de evaluacin de programas.
para seleccionar el nivel de unidad de gobierno principalmente responsable de la formulacin y evaluacin de polticas como funcin del nivel de participacin (competencia) de cada unidad de gobierno. Como tal, es una referencia til para las propuestas del Captulo 3. Sin embargo, este diagrama de referencia se deber complementar con otras lecciones de la experiencia de la OCDE. Estas caractersticas particulares incluyen, entre otros, los roles complementarios de la Legislatura y el Ejecutivo en la evaluacin de polticas y la necesidad de producir algunas evaluaciones lideradas por expertos no gubernamentales.
79. Revisiones ex-post de gasto (columna 2): Como ya
80. Otra forma de dar lectura a la experiencia de la
OCDE con la institucionalizacin de la evaluacin de polticas es dividir el campo: desde polticas ms amplias y multisectoriales, pasando por polticas sectoriales definidas de forma ms acotada, hasta
15 Francia cuenta con una agencia de evaluacin en la Oficina del Primer Ministro, pero parece estar virtualmente extinta.
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3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las polticas pblicas en Amrica Latina
82. Este es un estudio acerca de las prcticas de la
OCDE. No se trata de un estudio sobre las prcticas de Amrica Latina. No pretende presentar el proceso de las polticas pblicas en un nico pas de Amrica Latina. Ese ejercicio es una agenda de investigacin para el futuro. Para tal ejercicio, el marco analtico propuesto en el Captulo 1 puede resultar valioso a la hora de analizar los casos de pases y extraer las lecciones aprendidas de la experiencia de Amrica Latina. das de la experiencia de la OCDE como referencia para pases de Amrica Latina. El estudio cobrar mayor importancia en la medida en que esas referencias cierren las brechas o se ajusten a los desafos actualmente enfrentados por los gobiernos latinoamericanos. Por este motivo, el estudio debe presentar un resumen de algunas de las debilidades de la formulacin y evaluacin de polticas actual en Amrica Latina. Tal presentacin servir como teln de fondo para que los gobiernos de Amrica Latina puedan conectarse y evaluar la relevancia de las recomendaciones del estudio. Vale admitir que la documentacin y anlisis de los pases de la OCDE se concentr selectivamente en aquellos asuntos que parecen tener la mayor relevancia para Amrica Latina. una enorme variedad de arreglos institucionales, capacidad tcnica y condiciones de base en las reas de polticas y gestin por resultados. Adems, los roles y la capacidad de las instituciones que participan en el ciclo de las polticas pblicas cambian con el tiempo. Por ejemplo, el Departamento Nacional de Planeacin de Colombia (DNP) desempe un
83. No obstante, el estudio intenta ofrecer ideas extra-
papel fundamental en la formulacin de polticas en las dcadas de 1960, 1970 y 1980. Si bien el DNP todava es un actor importante en la formulacin de polticas, la Presidencia ha ganado terreno en los ltimos aos. De igual forma, la Direccin de Presupuestos/Ministerio de Hacienda en Chile parece ahora estar compartiendo con el Ministerio Secretara General de la Presidencia parte de la influencia extraordinaria que ha tenido en las ltimas dos dcadas. En Per, la Presidencia del Consejo de Ministros (equivalente a la oficina del primer ministro) puede tener ms o menos influencia dependiendo de los estilos presidenciales y ministeriales. El equilibrio de influencias y la coordinacin de la formulacin de polticas entre la Oficina de Planeacin y Presupuesto de Uruguay, que depende de la Presidencia, y el Ministerio de Economa y Finanzas tambin parece cambiar en funcin del estilo, polticas y personalidad presidencial.
85. Es probable que las recomendaciones resumidas al
84. Sin lugar a dudas toda Amrica Latina presenta
final de este captulo se adapten mejor en los pases de Amrica Latina que estn ms avanzados en capacidad tcnica y en el desarrollo de un sistema de gestin por resultados que abarque a toda la administracin. Es dentro de este grupo de pases que surgen los problemas ms importantes relacionados con el control de la calidad de las polticas pblicas ms importantes. A modo de ejemplo, Chile ha estado debatiendo activamente opciones institucionales e instrumentales para la evaluacin de polticas desde que la Presidente Bachelet asumi la presidencia. La situacin es similar en Mxico con los Presidentes Fox y Caldern. Habiendo dicho eso, sin embargo, es cierto que la lista de desafos de Amrica Latina y las ideas del estudio para una mejor formulacin de polticas estn formuladas en
un sentido tan amplio que podran adaptarse, en mayor o menor grado, a la mayora de los pases de la regin.
86. Los siguientes prrafos proponen una lista de
brechas de polticas e institucionales que parecen poner en riesgo la calidad de las polticas pblicas en Amrica Latina. Inmediatamente despus, el estudio presentar conclusiones y recomendaciones de la experiencia de la OCDE que pueden ayudar a cerrar esas brechas.
especial, los pases de la OCDE estn pasando de una forma de formulacin de polticas polticamente monopolizada hacia otra donde la competencia entre ideas, tanto dentro como fuera del gobierno, comienza a cobrar mayor importancia. La Tabla 6 intenta resumir, tanto para los diferentes tipos de pases de la OCDE relevados como para los pases de Amrica Latina, los puntos principales en los procesos de polticas nacionales e indicar dnde los distintos tipos de pases son institucionalmente fuertes o dbiles.
89. Una primera impresin es que las instituciones de
Ideas extradas de la experiencia de la OCDE aplicables en el contexto de Amrica Latina

87. Este breve recorrido por la experiencia de formu-
lacin de polticas en pases seleccionados de la OCDE no es la ltima palabra: por el contrario, es un intento inicial de observar el ciclo de las polticas pblicas. No parece haber una nica mejor prctica; la institucionalizacin de la formulacin de polticas es y continuar siendo idiosincrsica, es decir, depender en gran medida de las instituciones y la cultura poltica propias de cada pas. Adems, la prctica de seis pases no agota las posibilidades de definir diferentes formatos e instrumentos en el proceso de las polticas pblicas. Sin embargo, la revisin sugiere algunas caractersticas comunes que pueden servir como punto de referencia para el actual impulso de Amrica Latina hacia el fortalecimiento del control de calidad de las polticas pblicas. La formulacin de polticas tiende a ser un proceso creativo y desordenado que utiliza mltiples fuentes y modos de informacin, mientras que la implementacin es un proceso ms riguroso, regulado por la (cuasi) ciencia de la administracin. Adems, no se han encontrado en este informe fuertes vnculos de retroalimentacin formal desde la implementacin (M&E) a la formulacin de polticas. La formulacin de polticas es un proceso profundamente poltico y la experiencia de la OCDE sugiere que existen limitaciones a la medida en que el proceso de formulacin de polticas pueda ser rutinizado en cualquier democracia. nales comunes. Los mismos incluyen: mecanismos de coordinacin en el centro del gobierno que son respaldados por fuertes secretaras tcnicas (y polticas); conocimiento tcnico adecuado sobre formulacin de polticas en ministerios y agencias; una clara separacin entre la formulacin de polticas y la implementacin de programas; y otras instituciones de respaldo, incluyendo asesora sobre polticas ad-hoc. Y tambin existen caractersticas cambiantes en el entorno que son importantes. En
formulacin de polticas no funcionan tan bien en Amrica Latina. Los gabinetes no son reas de debate, coordinacin y decisin sobre de polticas como s lo son en muchos pases de la OCDE. Los presidentes de Amrica Latina tienden a contar con secretaras de coordinacin y apoyo fuertes en asuntos polticos, pero que recin estn comenzando a fortalecer su capacidad tcnica. Un caso puntual es el intento anterior de Chile de establecer un fuerte grupo tcnico de expertos en el segundo piso de la Presidencia o su esfuerzo actual por crear una Unidad de Cumplimiento de Prioridades Presidenciales o Delivery Unit (siguiendo el modelo del Reino Unido) y una unidad de evaluacin de polticas exante, ambas en el Ministerio Secretara General de la Presidencia (SEGPRES) (Cuadro 7). Otro ejemplo es la decisin del ex presidente de Colombia Uribe de ejercer un control ms estricto sobre el sistema de monitoreo de los programas de prioridades de la administracin (SIGOB). A esto se suma el impulso de dos gobiernos mexicanos sucesivos, los de Fox y Caldern, para fortalecer la capacidad de la Presidencia de identificar y monitorear los indicadores de sus programas presidenciales clave (Cuadro 8). vamente fuertes en asuntos de polticas, pero tienden a tener un punto de vista predominantemente fiscal (en contraposicin a un punto de vista de inters pblico ms amplio). En algunas instancias, esto es compensado por los ministerios de planificacin, pero con frecuencia los mismos carecen de autoridad poltica. Sin embargo, a medida que los pases de Amrica Latina pasan de reformas de primera generacin a reformas de segunda y tercera generacin y de una administracin basada en insumos hacia una informada por resultados, los ministerios de hacienda y/o de planificacin estn expandiendo su rango de intereses para incluir la efectividad y eficiencia de los programas de gobierno, particularmente los programas presupuestarios. A medida que esos ministerios, as como tambin los ministerios y agencias sectoriales y parlamentos,
90. A menudo, los ministerios de Hacienda son relati-
88. Sin embargo, existen amplios patrones institucio-
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Cuadro 7. Coordinacin de la formulacin de polticas en Chile: La Direccin de Presupuestos y el Segundo Piso
Chile desarroll una poderosa maquinaria para comprometer a cada agencia gubernamental (los Servicios) con objetivos precisos, incluyendo alineacin de polticas con el sector, con otros sectores y con las prioridades de gobierno. En el caso de Chile, toda la maquinaria de desempeo ha estado vinculada con fuertes incentivos salariales que, a su vez, se ven reflejados en las decisiones presupuestarias. Dado que esta maquinaria acta bsicamente a travs de rutinas y est ligada a la Direccin de Presupuestos, algunos presidentes recientes de Chile sintieron la necesidad de fortalecer su propia capacidad para ejercer influencia en las polticas y su implementacin. Adems de monitorear las metas presidenciales, estos presidentes fortalecieron el rol de asesora de los llamados expertos del segundo piso (en referencia a su ubicacin en el palacio presidencial). Este grupo estaba generalmente constituido por buenos profesionales tcnicos con algn conocimiento de poltica. Al final, el segundo piso demostr ser demasiado informal para la mejora sistemtica de la elaboracin de polticas. Adems, no tena un vnculo claro con la informacin de desempeo generada por la Direccin de Presupuestos ni la utilizaba demasiado. A su vez, la informacin de desempeo fue cada vez ms socavada por sectores y agencias que mal interpretaban sus metas prioritarias o la forma en que cumpla de manera efectiva las prioridades intersectoriales o presidenciales. De hecho, las agencias gubernamentales sintieron la necesidad de ajustar las metas y resultados a las reas e indicadores estrictos aprobados por la Direccin de Presupuestos mientras que en la prctica desarrollaban sus propios programas estratgicos individuales. En vista de casi una dcada de aprendizaje de habilidades de control de desempeo, Chile est ahora avanzando hacia (i) el fortalecimiento de la capacidad de evaluacin y monitoreo ex-ante de polticas en el Ministerio Secretara General de la Presidencia y el proyectado Ministerio de Desarrollo Social, y la evaluacin expost de polticas en una agencia independiente; (ii) el fortalecimiento de la coordinacin de sectores ampliamente definida a travs de comisiones interministeriales; (iii) el control de la calidad de las metas y desempeo de las agencias a travs de medios ms descentralizados a nivel sectorial; (iv) el uso de nuevos incentivos, principalmente no monetarios, para asegurar la alineacin de polticas, el control y las recompensas a nivel ejecutivo.
Cuadro 8. El desafo de coordinar la elaboracin de polticas en Mxico
El gobierno de Fox en Mxico desarroll un sofisticado sistema para monitorear metas presidenciales as como tambin metas (ministeriales) sectoriales. La Secretara de la Funcin Pblica fue tcnicamente responsable de monitorear una gran cantidad de indicadores e informar el avance peridicamente al Presidente y a su gabinete. Asimismo, el Presidente tena comisionados a cargo de cada una de las reas de prioridades presidenciales. Estos experimentos fueron desacreditados con el tiempo y finalmente abandonados. Los secretarios sectoriales no vean que sus propios desafos estuviesen bien representados en las metas de desempeo seleccionadas y las prioridades presidenciales no fueron lo suficientemente orientadoras respecto del aporte de cada sector hacia los objetivos de la administracin. Las agencias ejecutoras autnomas o semi-autnomas estaban reguladas por inercia o por sus propias metas particulares. Las metas prioritarias no fueron necesariamente reflejadas en el presupuesto. Al final, el ejercicio no dio la impresin de haber aportado a la cohesin estratgica de las acciones de gobierno. Ms bien parece haber llevado a la frustracin con la gestin por resultados, y a ms fragmentacin que integracin. Como resultado, el gobierno actual del Presidente Caldern est intentando desarrollar un monitoreo de las metas presidenciales con perfil ms bajo, que est vinculado con el monitoreo y la evaluacin de programas presupuestarios (Secretara de Hacienda) y programas sociales (Secretara de Desarrollo Social).
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Tabla 6. Fortalezas y debilidades tcnicas de los actores de gobierno en el proceso de las polticas pblicas
Poder ejecutivo Pas Pases de la OCDE basados en el modelo de Westminster Centro del gobierno Gabinete Ministerio de Hacienda/ Planeacin Ministerios sectoriales Evaluacin Sistemas descentralizados, con control central variado Poder legislativo
FUERTE (respaldado por secretara tcnica) FUERTE (respaldado por Oficina de Gestin y Presupuesto)
Ministerio de Hacienda: FUERTE, FUERTE pero subordinado al Gabinete
DBIL
Estados Unidos
Ministerio de DBIL, subordinado Hacienda: FUERTE, FUERTE al Presidente pero subordinado al Presidente Ministerio de Hacienda: FUERTE, FUERTE pero subordinado al Centro
FUERTE (respaldado Sistemas por Oficina de descentralizados, con Presupuesto del algn control central
Congreso)
Pases europeos de FUERTE la OCDE basados (respaldado por en el derecho secretara tcnica) continental FUERTE en coordinacin poltica, Pases mayoritariamente latinoamericanos DBIL en coordinacin de polticas
Algo DBIL
Sistemas descentralizados, con esfuerzos para Algo DBIL establecer una fuerte agencia central
Ministerio de Hacienda y/o Ministerio de DBIL, subordinado Planeacin: a al Presidente menudo FUERTE en coordinacin de polticas
DBIL en muchos casos
Generalmente DBIL, pero vara por pas
DBIL
fortalezcan su capacidad tcnica, las metas gubernamentales estarn mejor alineadas y los resultados de la evaluacin sern semillas sembradas en suelo frtil. Tambin ser necesario fortalecer el control ministerial de la calidad de los resultados de las agencias ejecutoras, como medio para estimular la alineacin de polticas y programas as como tambin los vnculos.
91. Si Amrica Latina va a observar la experiencia
de la OCDE en el ciclo de las polticas pblicas, debera prestar ms atencin a los sistemas parlamentarios o presidenciales? Los arreglos polticos en Amrica Latina se encuentran en algunos casos entre los sistemas parlamentarios y el de Estados Unidos y, en otros, pueden caer por fuera de ambos. Es muy comn que las constituciones de Amrica Latina otorguen un poder significativo al presidente. Los gabinetes como tales, por lo general, no tienen un papel importante en el proceso de las polticas pblicas. Por el contrario, son pocos los ministros, directores de agencias o asesores presidenciales influyentes que tienen participacin privilegiada en la seleccin de prioridades de polticas y/o que estn a cargo del monitoreo de sus resultados. Los intentos formales o informales por crear comisiones ministeriales para la coordinacin de polticas a nivel sectorial, o las comisiones sociales, de infraestructura o economa que han sido
implementadas en otros lugares de la regin, han sido por lo general condenadas al fracaso o a una breve duracin. Parece que, sin una participacin presidencial directa, los ministros no realizan esfuerzos para coordinarse entre pares. Resta saber si los intentos permanentes del actual gobierno de Chile para recrear esas comisiones ministeriales sectoriales, o el nuevo Ministerio de Desarrollo Social a cargo de la coordinacin de la poltica social de Chile, demostrarn ser efectivos y sustentables a mediano plazo.
92. En trminos generales, los congresos tienen ms
facultades que los parlamentos (tal como derecho a veto); sin embargo, en la mayora de los casos no tienen las facultades de las que goza el Congreso de Estados Unidos para formular polticas o asignar presupuestos. Los partidos polticos tienden a no ser ni fuertes ni duraderos, el poder es a menudo monopolizado por sus lderes, y pueden existir muchos partidos. Estas caractersticas reducen la capacidad de los partidos de representar el inters pblico y disciplinar a presidentes y legislaturas, pero los congresos a menudo ostentan un significativo derecho a veto que puede crear marcadas divisiones de propsito entre la legislatura y el ejecutivo. Amrica Latina, los cuadros de gerencia pblica
93. En la mayora (pero no en todos) los pases de
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son demasiado dbiles en capacidades tcnicas y/o demasiado dependientes polticamente de los polticos de turno para actuar como fuente de conocimiento tcnico polticamente neutral, impulsado por la administracin. Slo en algunos pocos pases de la regin existen programas para alentar la formacin de cuadros de gerencia pblica.16
94. Los pases de Amrica Latina han demostrado
ser terreno frtil para ideas de polticas. Despus de todo, Amrica Latina ha sido testigo del surgimiento de innovaciones en materia de polticas en las ltimas dos a tres dcadas. Pero estas caractersticas parecen haber llevado a una brecha significativa entre ideas e implementacin. Hemos observado una brecha institucional entre la formulacin e implementacin de polticas en los pases de la OCDE, pero dicha brecha es salvada con efectividad a travs de mecanismos organizativos, especialmente coordinacin entre el gabinete, las secretaras centrales y la gerencia pblica. existe un profundo sentido de que la ejecucin no es consistente con las polticas. Incluso en los pases ms avanzados de la regin, las propuestas de polticas pueden ser mencionadas en los medios y resultar influyentes dentro y fuera del gobierno, pero a menos que se apliquen explcitamente a nivel de programa (y, en muchos casos, que se introduzcan como un programa en el presupuesto) continan siendo letra muerta. Como resultado, las agencias gubernamentales a menudo sienten que el centro (es decir, la oficina del presidente) no brinda instrucciones implementables. De manera interesante, los ministerios de hacienda han llenado parcialmente este vaco de polticas tcnicas en los ltimos aos, pero al igual que sus ministerios equivalentes en la OCDE, tienen un mandato ms acotado de control presupuestario e implementacin de programas que no es adecuado para el rol de polticas ms amplio del centro del gobierno. Tampoco tienen los ministerios de hacienda la suficiente experiencia en administracin como para facilitar la alineacin entre las metas alcanzables de las agencias y las metas de nivel superior del gobierno. del gobierno siente que las agencias no estn cumpliendo con los mandatos recibidos. Por consiguiente, supuestas buenas polticas (tales como los subsidios monetarios) con frecuencia pueden tener
malos resultados en la prctica. Otro aspecto de esta brecha entre la formulacin y la implementacin de polticas es la falta de retroalimentacin de los resultados de monitoreo y evaluacin en la formulacin de polticas, aunque este fenmeno no es muy diferente en los pases de la OCDE. A medida que Amrica Latina avanza hacia una separacin ms definida entre la planeacin e implementacin de polticas, esas instrucciones implementables de arriba hacia abajo necesariamente se expandirn y sern ms fuertes. Esto ltimo se ilustra, entre otros ejemplos, a travs del impulso permanente del gobierno actual de Chile por consolidar el rol de monitoreo y coordinacin de los ministerios con respecto a las agencias ejecutoras bajo sus rbitas.
Ideas para una mejor formulacin de polticas en Amrica Latina

97. Las caractersticas antes mencionadas de la regin
95. Por otro lado, en los pases de Amrica Latina
sin lugar a dudas presentan obstculos para la formulacin e implementacin racional de polticas basada en el conocimiento tcnico, que parecen ser inicialmente mayores en Amrica Latina que en los pases de la OCDE. Sin embargo, como tambin se indica anteriormente, Amrica Latina est avanzando hacia una mayor apertura al conocimiento tcnico y una mayor consistencia en la coordinacin e implementacin de polticas. Con este espritu, se pueden proponer seis ideas principales que podran tomarse en consideracin si la meta es mejorar la eficiencia del ciclo de las polticas pblicas en Amrica Latina. Se seleccionaron estas seis ideas porque, en primer lugar, se basan claramente en algunas de las lecciones aprendidas a partir del contexto evolutivo de los pases de la OCDE y, en segundo lugar, porque parecen ser plausibles de implementacin de acuerdo con los principales acuerdos polticos e institucionales imperantes en la regin. el centro del gobierno. Los ejemplos de pases de la OCDE seleccionados en este informe indican que una buena formulacin de polticas comienza con la combinacin de una autoridad poltica efectiva y conocimiento tcnico en el centro del gobierno. La autoridad poltica es responsable del programa general del gobierno; supervisa la concepcin de las ideas polticas, decide qu polticas deben llevarse adelante, coordina entre los sectores y supervisa que las polticas se implementan segn su cometido. En muchos pases con sistemas parlamentarios, la autoridad poltica est constituida por el gabinete. En el sistema de gobierno presidencial de Estados Unidos, el presidente concentra mucha de esa
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98. (i) La autoridad poltica y el conocimiento tcnico en
96. Tambin existe el caso contrario donde el centro
16 Sistema de Alta Direccin en Chile; Sistema de Direao e Assessoramento Superiores (DAS) en Brasil, entre otros regmenes.
autoridad poltica dentro de su propia oficina, la Casa Blanca, pero tambin comparte parte de la autoridad con el Congreso.
99. En una economa compleja y moderna, la autori-
dad poltica posiblemente no podra llevar a cabo estas funciones de formulacin de polticas sin el respaldo de una secretara tcnica fuerte, generalmente una oficina de gabinete (en pases que siguen el modelo de Westminster), una oficina del primer ministro (Francia y Espaa) o una oficina presidencial (la Oficina Ejecutiva del Presidente en Estados Unidos). Estas oficinas son expertas en la administracin de procesos operativos que promueven o evalan ideas de polticas, garantizan su coordinacin y consistencia y se ocupan de su implementacin. Esto requiere un mnimo conocimiento tcnico de polticas especfico del sector, pero algunas secretaras tcnicas (el Reino Unido, pero sobre todo Estados Unidos) incorporan mayor conocimiento tcnico que otras (como Canad y Nueva Zelanda). decir, la oficina del presidente, es normalmente fuerte en asuntos polticos, incluyendo el manejo de relaciones con otros poderes y niveles de gobierno y la coordinacin del respaldo poltico. Adems, est cada vez ms comprometida a exigir resultados a los ministerios y agencias ejecutoras. Sin embargo, la autoridad poltica posee poco conocimiento tcnico sobre polticas y, a menudo, tiene un dbil compromiso con una formulacin de polticas slida a nivel tcnico. Los gabinetes no se utilizan como rganos deliberativos ni de toma de decisiones. Y las secretaras tcnicas en la oficina presidencial son prcticamente inexistentes (en la medida que existe conocimiento tcnico cerca del centro, ste recae en los ministerios de hacienda y planificacin pero alejado de la autoridad poltica del presidente). formulacin de polticas en los pases de la regin sera fortalecer el centro, en trminos tanto de capacidad poltica para gestionar polticas como de una secretara tcnica para respaldar esta funcin. Para que la gestin por resultados madure en Amrica Latina, resultar fundamental contar en los pases de la regin con una oficina presidencial capaz de brindar instrucciones estratgicas efectivas, as como tambin asegurar la coherencia interna, la disciplina corporativa y la alineacin de resultados. Sin lugar a dudas, no corresponde a este informe proponer soluciones polticas por ejemplo, sera simplista y poco realista exigir gabinetes fuertes en regmenes presidenciales. Por otro lado,
los presidentes pueden (y ya lo hacen en algunos pases) convocar organismos polticos efectivos para la coordinacin sectores (afines a los comits de gabinete) para asuntos econmicos, sociales, de seguridad, etc.
102. El presidente y las autoridades polticas bajo la pre-
100. El centro del gobierno en Amrica Latina, es
sidencia necesitarn el respaldo de una secretara de polticas presidenciales. Casi todas las oficinas de gabinete y presidenciales de la OCDE cubiertas en este informe seran un punto de partida til para el diseo de una secretara tcnica. Tal vez la Oficina Ejecutiva del Presidente en Estados Unidos ofrezca el ejemplo ms pertinente para Amrica Latina, si bien es de esperar que los pases de la regin comiencen a una escala mucho menor. La Oficina del Gabinete del Reino Unido o la Oficina del Primer Ministro de Francia tambin son ejemplos interesantes porque son proactivas a la hora de observar los problemas de las polticas y proponer soluciones. Por ejemplo, dentro de la Oficina del Gabinete del Reino Unido hay una Unidad de Estrategias que estudia asuntos especficos de polticas y una Unidad de Implementacin (supervisada en forma conjunta por el Tesoro) que atiende problemas de implementacin de polticas. lacin de polticas. La formulacin de polticas en la OCDE est basada en estructuras organizativas, mecanismos de coordinacin y mecanismos de control. Las estructuras organizativas determinan quin realiza qu tareas y las jerarquas y lmites organizativos establecen conjuntos de incentivos particulares. Los mecanismos de coordinacin, tales como gabinetes o formatos de comit ad-hoc (o ministerios lderes en el caso de Nueva Zelanda y superministerios en Australia) estn diseados para contrarrestar los efectos de las agencias pblicas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas en cambio en las metas que bajan desde el centro del gobierno a un rea de polticas particular. En los pases que siguen el modelo de Westminster, la coordinacin del gabinete puede ser bastante estricta debido a la doctrina de responsabilidad colectiva. Los mecanismos de control son los medios utilizados por el jefe del centro para hacer cumplir sus prioridades a travs del agente en el ministerio sectorial. Tradicionalmente, el mtodo de control en el sector pblico era ordenar, pero las rdenes estn cada vez ms combinadas, en la medida de lo posible, con formatos contractuales (contratos por resultados) e incentivos. Amrica Latina y es que la transicin incierta de prioridades de gobierno hacia resultados esperados
103. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu-
101. El paso ms importante para mejorar el proceso de
104. Existe un problema evidente en los pases de
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ponga en riesgo la cohesin y la efectividad de la formulacin de polticas. Entre otros puntos, una agenda para mejorar la transicin de poltica a implementacin incluye temas tales como: establecimiento de una secretara tcnica en el centro de gobierno (y, tal vez cambiar el papel de los ministerios de hacienda que hasta ahora se ha estado expandiendo); apertura, donde no exista, de un proceso de mayor contestabilidad dentro del ejecutivo mediante el establecimiento de procedimientos estndar adecuados para evaluar polticas, desde el punto de vista poltico y tcnico, a travs de la deliberacin colectiva (utilizando, por ejemplo, reuniones de gabinete); creacin de un superministerio o agencia lder para coordinar la formulacin de polticas en un rea de poltica particular; trabajo a travs de comisiones interministeriales; y otras tcnicas para aunar las diferentes partes de la administracin. En la regin, se probaron los superministerios en forma temporal, pero con un papel ms limitado a la coordinacin de sectores que a la alineacin de metas o canalizacin de programas de agencias hacia mayores prioridades de gobierno. De otro modo, los experimentos con superministerios han sido efmeros en Amrica Latina.17 Lo mismo ocurri con las comisiones sectoriales ad-hoc a nivel ministerial, donde un desafo especfico es mantener la motivacin de participar por parte de aquellos ministerios que no estn a cargo de la conduccin. Los gobiernos innovadores han tratado una amplia gama de incentivos (institucionales, colectivos, individuales) para mejorar el desempeo de las agencias, pero esos incentivos han tenido poco efecto sobre la calidad de las metas de las agencias, incluyendo la alineacin de metas o metas de mejora del desempeo.
105. (iii) Una gerencia pblica que brinde asesora
que por su presencia en Amrica Latina. Se trata de una reforma amplia, que en muchos sentidos excede el alcance de este documento, porque es una de las claves para una mejor gestin pblica en general. Pero tambin cobra particular importancia para una mejor formulacin de polticas, principalmente porque los funcionarios de la gerencia pblica actan como vnculo entre la formulacin y la implementacin de polticas y muchos de ellos son expertos en polticas.
106. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales.
experta sobre polticas y coordine la formulacin e implementacin de polticas. Los miembros de la gerencia pblica son designados de acuerdo tanto con criterios polticos como hbridos (polticos y tcnicos) en los pases de la OCDE, dependiendo del pas. Su papel en salvar la brecha entre el mundo de la poltica y la formulacin de polticas y el mundo de la implementacin es crucial. Desempean este papel tanto en el centro (ms especficamente, en las secretaras del centro del gobierno) como en la cima de los ministerios. Con contadas excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos cuadros profesionales brillan ms por su ausencia
Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden a contar con una fuerte capacidad analtica en unidades o departamentos especializados. Adems de sus propias unidades financieras, de recursos humanos y gestin de activos, tambin comunes entre los ministerios sectoriales en Amrica Latina, los ministerios de la OCDE tambin cuentan algunas veces con sistemas de informacin de gestin a nivel sectorial para proveer informacin para el proceso de formulacin de polticas. Muchos ministerios de Amrica Latina cuentan con una capacidad dbil para administrar sus propias actividades de formulacin de polticas y/o coordinar las polticas de las agencias que supervisan. En una primera etapa y para mejorar esta capacidad, los ministerios podran (con ayuda del centro) concentrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad) de informacin disponible para el ministro a fin de proveer informacin a la formulacin de polticas. Esto permitira a los ministerios armonizar mejor las amplias prioridades presidenciales bajo su responsabilidad con los programas especficos que ellos y las agencias adscritas estn diseando y, ms adelante, implementando. Para este fin, fortalecer las oficinas de planificacin ministeriales les dara a los ministerios una mayor capacidad para reunir y analizar informacin y utilizarla en la planificacin estratgica. En una etapa posterior se podran considerar iniciativas organizativas ms ambiciosas (tales como unidades de investigacin ministeriales). so de Estados Unidos (el ejemplo ms cercano a los sistemas presidenciales de Amrica Latina) desempea un papel clave en la formulacin de polticas y cuenta con una fuerte oficina de presupuestos y comisiones tcnicas para hacerlo. La capacidad tcnica de los parlamentos de Amrica Latina para desarrollar ideas de polticas y formular y evaluar propuestas de polticas provenientes del ejecutivo no es muy slida. A pesar de no contar con el poder tcnico y poltico del Congreso de Estados Unidos, s cuentan con un mandato para formular polticas y son polticamente ms
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107. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congre-
17 Actualmente Chile est tratando de crear un Ministerio de Desarrollo Social que lidere y coordine todos los ministerios sociales, evale su desempeo y tenga un papel prominente en la alineacin de prioridades y programas de polticas sociales, incluyendo salud y educacin. El gobierno recientemente envi un proyecto de ley al Congreso y, a la fecha de este informe, todava no ha sido debatido dentro del poder Legislativo.
fuertes que el poder legislativo de la mayora de los sistemas parlamentarios. Por lo tanto, proporcionar a los congresos una base tcnica ms slida para crear polticas o evaluar propuestas podra reforzar la contestabilidad y mejorar la formulacin de polticas en Amrica Latina. La Oficina de Presupuestos del Congreso y las Comisiones del Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles modelos en este sentido. Muchos congresos de Amrica Latina ya forman parte de un movimiento mundial que busca resultados y esto los llevar a exigir una mayor capacidad propia de formulacin y evaluacin de polticas.
108. (vi) Existencia de canales alternativos activos de
Espaa, pero ms explcitamente dedicada a problemas de polticas ex-ante).

La designacin
de comisiones de expertos para realizar estudios de polticas en forma individual. Esto podra institucionalizar una prctica similar a las Comisiones Reales de pases del Commonwealth (Cuadro 2) o replicar, dentro de lo posible, el modelo de reforma del sistema previsional de Chile (Cuadro 5).
109. Ni la revisin de la estructura organizativa para
asesora sobre polticas. Hay una serie de posibles formatos institucionales alternativos que podran reforzar el anlisis tcnico abriendo el proceso de formulacin de polticas al conocimiento tcnico acadmico y, en un sentido ms amplio, al sector no gubernamental. Tales iniciativas tambin pueden alentar la participacin de las partes interesadas (stakeholders), no como expertos o evaluadores, sino como partes en el debate, en la consideracin de diferentes alternativas de polticas. Este proceso puede traer a la luz alternativas polticas viables y puede minimizar la resistencia de las partes interesadas. Estas iniciativas son comunes en muchos pases de la OCDE y estn siendo adoptadas en Amrica Latina a medida que la masa crtica de expertos se expande y las organizaciones de la sociedad civil comienzan a hacer or su voz y cuentan con mayor capacidad tcnica. Algunos ejemplos de participacin exitosa de los interesados son la Commission Nationale du Dbat Public de Francia (Cuadro 6) y la reforma del sistema previsional en Chile (Cuadro 5). La gama de alternativas incluye lo siguiente:
Una institucin
la coordinacin de metas de polticas ni la mejora de la capacidad tcnica para la formulacin de polticas son pasos que puedan completarse en el corto plazo. Requieren liderazgo y voluntad poltica, as como tambin una dosis de conocimiento tcnico y continuidad en la reforma. Sin embargo, si se pretende reconstruir la confianza en el estado de Amrica Latina, se necesita con urgencia una mayor consolidacin de los logros de la regin as como tambin una importacin y ajuste selectivo de la experiencia de los pases de la OCDE en esas dos reas de reforma. Mejorar la credibilidad del sector pblico requiere desarrollar los puentes institucionales e instrumentales adecuados entre los anuncios polticos, las prioridades del gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad de ejecucin, la prestacin de servicios de calidad y la satisfaccin del ciudadano. En este punto del impulso de la regin hacia una relacin orientada a los resultados entre la administracin pblica y el cliente-ciudadano (elector y contribuyente), esos puentes resultan fundamentales para fortalecer la transparencia, la responsabilidad y el desempeo.
que establece paneles de expertos no gubernamentales caso por caso (por ejemplo, la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos o el Consejo para el Anlisis Econmico de Francia). para contratar investigacin orientada a polticas en entidades no gubernamentales en forma individual (por ejemplo, la Fundacin Nacional de Ciencia en Estados Unidos o, en alguna medida, Colciencias de Colombia). expertos dentro de una agencia de gobierno autnoma para llevar a cabo estudios de polticas en forma individual (un modelo de ello podra ser una versin de la AEVAL de
Una institucin
La creacin de un cuerpo ms permanente de
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Anexo 1:
Sistemas y agencias de evaluacin que abarcan todo el gobierno: caractersticas comunes y diferencias en los pases de la OCDE
Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluacin
Evaluacin interna: Evaluaciones ministeriales Tipo Elementos de un sistema: gua del centro para evaluacin ex-ante y ex-post La formulacin y evaluacin de polticas son, en gran medida, descentralizadas, y no son parte de un sistema. Evaluacin interna: Unidad de estrategias del primer ministro Agencia para evaluacin ex-ante de polticas La PMSU es una unidad central (es decir, no un sistema) que depende de la Oficina del Gabinete. El ciclo presupuestario: Revisiones de gastos Sistema para evaluacin ex-post de programas (revisiones de gastos) El Tesoro realiza, actualmente en un ciclo de tres aos, Revisiones Integrales de Gastos (CSR, Comprehensive Spending Reviews). En relacin con esto, supervisa las revisiones de gastos departamentales. Las CRS analizan los gastos en todos los ministerios, as como tambin la asignacin de gastos. Las revisiones de gastos departamentales, asumidas por cada ministerio, analizan los resultados logrados y su costo. Las revisiones de gastos son la base para las estimaciones de gastos futuros a tres aos (mediano plazo) (que cubre un 59% de todo el gasto). Evaluacin externa: Oficina nacional de auditora Agencia para evaluacin ex-post de programas
Arreglos institucionales
La NAO es una institucin suprema de auditora independiente que reporta al Parlamento. La NAO realiza una serie de funciones de auditora y evaluacin. Las evaluaciones son de implementacin (eficiencia, efectividad, etc.) no de polticas en s. Las auditoras del tipo Value-for-money (a un ritmo de alrededor de 60 por ao) se integran a las Revisiones de Gastos. LA NAO tambin valida regularmente sistemas de datos de agencias como parte del ciclo de CSR El conocimiento tcnico es mayormente interno. Los estudios de evaluacin, ms el compendio ocasional de informes de validacin de datos, se publican en el sitio web.
Objeto, alcance e impacto
Adems del papel de coordinacin y evaluacin de los mecanismos del Gabinete (incluyendo una Oficina del Gabinete extensa y poderosa), el rol del centro es brindar alguna orientacin metodolgica (del Tesoro) y soporte analtico (de diversas fuentes). Los mtodos y fuentes analticas de conocimiento tcnico varan ampliamente. Cada departamento es responsable del aseguramiento de la calidad. Los departamentos publican muchos de sus estudios en sus sitios web.
Como parte de una tarea ms amplia de soporte al Primer Ministro y a los ministerios en formulacin de polticas (y metodologas asociadas), la Unidad lleva a cabo estudios orientados a polticas (es decir, evaluacin ex-ante de polticas) en una cantidad relativamente modesta de reas.
Mtodos
La PMSU y la Oficina del Gabinete seleccionan reas de polticas para estudio. El conocimiento tcnico es mayormente interno. No existe una metodologa analtica predominante. Los estudios se publican en el sitio web.
Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: Evaluaciones ministeriales Tipo Elementos de un sistema para evaluacin ex-post de programas Evaluacin interna: SPEaR Sistema local para evaluacin ex-ante y ex-post El ciclo presupuestario: Revisiones de gastos Sistema para evaluacin ex-post de programas (revisiones de gastos) Evaluacin externa: Oficina del Auditor General Agencia para evaluacin ex-post de programas
Mientras el Gabinete evala y coordina la formulacin de polticas, la formulacin y evaluacin de polticas son ampliamente descentralizadas y no son parte de un sistema. Sin embargo, el centro del gobierno requiere y coordina una Arreglos rutina departamental de planificacin institucionales estratgica: los planes estratgicos de las agencias estn contenidos en una Declaracin de Intencin (SOI), enviada anualmente junto con el presupuesto. El centro tambin designa agencias lderes para cuestiones de polticas interdepartamentales. La SOI establece las metas departamentales y la estrategia de evaluacin (aunque, en su interior, la funcin de evaluacin contina estando poco desarrollada).
La Comisin de Evaluacin e Investigacin de Polticas Sociales (SPEaR, Social Policy Evaluation and Research Committee) liderada por el Ministerio de Desarrollo Social, es un pequeo grupo que intenta coordinar y promover el anlisis de polticas sociales entre agencias relevantes.
El gobierno est planificando instituir un sistema de revisiones de gastos supervisado por el centro y llevado a cabo por los departamentos.
La OAG no tiene participacin en la evaluacin de polticas y desempea un papel limitado en la evaluacin de programas.
SPEaR ofrece asistencia a los investigadores del gobierno, lleva a cabo sus propios anlisis y busca incorporar los resultados de la investigacin en el proceso de formulacin de polticas. Hasta ahora ha tenido un impacto limitado. SPEaR encomienda algunos informes a expertos. stos se publican en lnea.
Mtodos
Las SOI se encuentran disponibles en lnea.
Adems de su tradicional funcin de auditora, la OAG audita los datos de desempeo presentados por los departamentos en sus informes anuales. Tambin realiza una cantidad limitada de auditoras de gestin (pero la poltica en s se toma como es dada). La OAG tiene su propio personal y tambin utiliza los servicios de estudios contables.
Tabla 1-3. Canad: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: El sistema de evaluacin de la Secretara del Tesoro Tipos Sistema para evaluacin ex-post de programas La Secretara del Tesoro (la unidad responsable de la administracin pblica) supervisa un sistema descentralizado de evaluacin ex-post. No existe un sistema para formulacin de polticas ms all de la funcin normal de coordinacin y evaluacin del Gabinete y de la Oficina del Consejo Privado, una secretara poderosa del Gabinete. El sistema realiza la evaluacin de la implementacin de programas (o conjuntos ms grandes de programas) tomando la intencin de la poltica tal como es dada. La TBS define los estndares de evaluacin de polticas y programas, respalda las actividades de los departamentos, supervisa su trabajo e incorpora los resultados de la evaluacin a los procesos de formulacin de polticas y revisin de gastos. Los departamentos son libres de identificar los programas a ser evaluados y definir los procesos de evaluacin. La TBS mantiene una Base de Datos de Auditora y Evaluacin que contiene y vincula informacin en una amplia gama de resultados analticos (no en lnea). Cada agencia procura asesora tcnica externa de acuerdo con sus necesidades. El TBS no utiliza expertos externos. El ciclo presupuestario: Revisiones de gastos Elementos de un sistema para evaluacin expost de programas (revisiones de gastos)
El Gabinete cuenta con una Comisin de Revisin de Gastos, pero realiza ms bien un monitoreo en lugar de llevar a cabo anlisis formales.
Mtodos
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Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin por el Ejecutivo: Herramienta de Calificacin de Evaluacin de Programas, PART2 Tipo Elementos de un sistema para evaluacin ex-post de programas PART era una herramienta de evaluacin de gestin y resultados administrada por la OMB, que inclua la colaboracin de las agencias pero sin participacin del Congreso ni otros actores fuera del poder ejecutivo. Adems, la Ley de Desempeo y Resultados del Gobierno (GPRA, Government Performance and Results Act) define la poltica del gobierno sobre evaluacin y establece la metodologa de evaluacin. Pero no existe un sistema de evaluacin que abarque todo el gobierno como tal. PART era una herramienta para ayudar a identificar las fortalezas y debilidades de un programa a fin de proveer informacin para las decisiones de financiacin y administracin. Uno de los tantos temas cubiertos es la suficiencia de la evaluacin. La OMB y la agencia desarrollan un plan para mejorar el desempeo y la gestin y luego realizar un seguimiento del progreso obtenido. A veces el proceso puede llevar a cancelar un programa. Entre 2004-2008 PART evalu 98% de los programas del gobierno, que representa 90% del presupuesto. PART se bas en un cuestionario estandarizado que cubre el objeto y diseo del programa, la planificacin estratgica, la administracin de programas, y los resultados. Las respuestas fueron preparadas por cada agencia y aprobadas por la OMB. Los resultados, disponibles en lnea, consistieron en clasificaciones numricas, as como tambin un breve comentario sobre cada pregunta. Evaluacin por el Congreso: Oficina de Presupuestos del Congreso Agencia para evaluacin ex-ante de polticas Evaluacin externa: Contralora General de Estados Unidos Agencia para evaluacin ex-ante y ex-post
La CBO es una oficina independiente, no partidista que trabaja para el Congreso.
La GAO es una oficina independiente, no partidista que trabaja para el Congreso.
La CBO brinda anlisis, informacin y estimaciones que ayudan al Congreso a tomar decisiones econmicas y presupuestarias. Esto incluye estudios e informes sobre asuntos de polticas (evaluacin ex-ante), con referencia especial a problemas econmicos y presupuestarios. La CBO depende mayoritariamente de su propio personal. Sus informes se publican en lnea.
La GAO realiza una amplia gama de tareas que incluyen auditoras legales y de gestin y, a pedido del Congreso, realiza evaluaciones ex-post y anlisis de opciones de polticas.
Mtodos
La GAO depende mayoritariamente de su propio personal. Sus informes se publican en lnea.
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Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: Evaluaciones ministeriales Evaluacin interna: Centro de anlisis estratgico El ciclo Evaluacin interna: presupuestario: Evaluacin externa: Consejo de anlisis Revisin general de Tribunal de Cuentas econmico polticas pblicas Agencia para evaluacin ex-post de programas
Tipo
Elementos de un sistema para evaluacin ex-post de programas La mayor parte de la evaluacin de polticas y programas se lleva a cabo a nivel de los ministerios y agencias que stos controlan. Algunas veces los ministerios tienen organismos especializados (departamentos de planificacin, cuerpos de inspectores, comisiones) para realizarlo. No existe un sistema de evaluacin nacional.
Sistema para Agencia para Agencia para evaluacin ex-post evaluacin ex-ante evaluacin ex-ante y de programas de polticas ex-post de polticas (revisiones de gastos)
Mtodos
Este es un nuevo proceso de revisin de gastos bajo la El CSA trabaja en autoridad del Consejo nombre del Primer Se trata de un Consejo de Modernizacin El Tribunal es un Ministro, pero de economistas de Polticas Pblicas organismo cuasitambin brinda prestigiosos elegidos (liderado por el judicial independiente. conocimiento tcnico por el Primer Ministro. Presidente). Las a los ministerios. revisiones son llevadas a cabo por los ministerios. La misin del El trabajo principal Consejo es brindar del Tribunal son El CSA brinda una diversidad de las auditoras La Revisin examina asesora de expertos opiniones de expertos la justificacin y tradicionales tarea en al gobierno sobre sobre opciones de la que cuenta con una el costo de los polticas pblicas, polticas econmicas. programas pblicos amplia reputacin. El especficamente sobre Sus estudios ofrecen Tribunal ha ingresado y propone cambios, la implementacin una combinacin de si fuesen justificados. recientemente de estrategias de evaluacin ex-post y al campo de la gobierno (evaluacin exante de polticas. evaluacin ex-post de ex-ante de polticas). Los estudios son con programas y polticas frecuencia influyentes. seleccionados. El Consejo selecciona temas de estudio El CSA utiliza expertos y encomienda internos y externos El Tribunal usa los estudios (a los La Revisin utiliza y una amplia gama conocimiento miembros del Consejo conocimiento de metodologas de tcnico interno. Sus o a otros expertos). tcnico de auditora evaluacin. Todos informes se publican Estos luego se publican interna y externa. sus estudios se en su sitio web. bajo los nombres de publican en lnea. los autores (y se ponen a disposicin en lnea).
Tabla 1-6. Espaa: Rutinas formalizadas de evaluacin

Evaluacin interna: Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas y Calidad de Servicios (AEVAL) Tipo Arreglos institucionales Agencia (y sistema incipiente) para evaluacin ex-post de programas. La evaluacin en Espaa ha sido hasta ahora una actividad ad-hoc de agencias pblicas, en su mayor parte, sin marco formal ni regularidad. AEVAL es una agencia de reciente creacin vinculada al Ministerio de la Presidencia y dirigida por el Consejo Rector (que cuenta con miembros del gobierno, sindicatos y expertos). AEVAL tiene por objeto iniciar el proceso de institucionalizacin de la evaluacin en el sector pblico. Los objetivos de la AEVAL son dar apoyo al monitoreo y la evaluacin en el sector pblico, respaldar la mejora de los servicios pblicos y promover la transparencia y un mejor uso de los recursos pblicos. Sus principales actividades son la evaluacin de polticas y la promocin de gestin de la calidad. El Consejo Rector define el programa de evaluacin y la AEVAL coordina las evaluaciones con los correspondientes ministerios. La AEVAL tiene un enfoque pragmtico y eclctico de las metodologas. Las evaluaciones son en su mayora realizadas por el personal interno de la AEVAL. La AEVAL llev a cabo sus primeras evaluaciones en 2007 y publica los resultados en lnea. El ciclo presupuestario: IGAE Sistema para evaluacin ex-post de programas (revisiones de gastos) La IGAE es una agencia adscrita al Ministerio de Economa y Finanzas. La IGAE lleva a cabo evaluaciones ex-post de programas (es decir, revisiones de gastos) a fin de analizar la efectividad y el desempeo.
Mtodos
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Anexo 2: El Reino Unido

2.1 En el ltimo siglo, la formulacin de polticas en
el Reino Unido18 se volvi un asunto mucho ms difcil porque el gobierno ha aumentado en volumen y complejidad (este es un fenmeno comn en toda la OCDE; ver Cuadro 2.1). La formulacin y evaluacin de polticas, anteriormente dominio exclusivo del Gabinete y la gerencia pblica, se ha convertido ahora en un asunto bastante ms complejo. Gradualmente, el gobierno se fue abriendo a las ideas externas y al conocimiento tcnico en el ltimo siglo (Stone, 2001) y en las ltimas cuatro dcadas aproximadamente, se desarrollaron instituciones pblicas formales fuera del Gabinete para respaldar el proceso de las polticas pblicas. crisis en la capacidad de generacin de polticas del Reino Unido (esta crisis se sinti en otros pases del modelo Westminster; ver Cuadro 2). Esto fue especialmente evidente en la cantidad de actividades para mejorar el proceso durante el gobierno de Blair (Laborista) de 1997. Unido y su falta de una constitucin escrita confieren considerables facultades polticas al gobierno. Existe la idea de que estos arreglos han hecho del Reino Unido la pistola ms rpida de Oeste en la introduccin de nuevas polticas y esto contribuy a fiascos de polticas, tales como la legislacin presentada precipitadamente en 1991 para controlar la cra de perros peligrosos.
lugar, puso nfasis en el uso de las herramientas de gestin por resultados para mejorar la eficiencia. Luego, ms recientemente, busc poner ms nfasis en la consistencia de polticas en todo el gobierno.
2.5 Las reformas bajo un gobierno Conservador radical
2.2 Hacia fines de la dcada de 1990 se perciba una
(1979-97) enfatizaron, sobre todo, la eficiencia: primero, se promovieron cambios rpidos en lnea con el concepto de value-for-money de optimizacin de gestin (desde la Unidad de Control de Eficiencia, Efficiency Unit); luego la separacin de las funciones del gobierno en centros de costos definidos, con gerentes responsables de los productos (la Iniciativa de Gestin Financiera establecida en 1982 y supervisada por el Tesoro). La reforma ms importante, Next Steps (Prximos Pasos, iniciada en 1989) consisti en separar la formulacin de polticas de la implementacin de polticas dividiendo la mayor parte del gobierno central en agencias ejecutoras independientes y contractualizando la relacin entre estas agencias y sus departamentos auspiciantes (ministerios). general mantuvo y desarroll el sistema de gestin por resultados, al mismo tiempo que introdujo un sistema ms explcito de planificacin y presupuesto por resultados. A partir de 1998, los departamentos recibieron presupuestos a mediano plazo y se permiti el traslado el dinero no gastado al ao siguiente. Los Acuerdos de Servicios Pblicos entre los departamentos y el Tesoro establecieron los objetivos y metas de los departamentos. A partir de 2000, se pas de establecer una gran cantidad de objetivos de resultados y procesos a contar con una cantidad ms reducida de objetivos, que se focalizaban principalmente en resultados. A partir de 2002, los departamentos tuvieron que identificar sus reas de gastos ms ineficientes, que luego seran eliminados. Las reformas desde 1997 tambin tuvieron como objetivo contrarrestar las consecuencias no planeadas de la reforma Next Steps enfatizando una visin ms estratgica y un gobierno unido.
2.3 El gobierno de sistema parlamentario del Reino
2.6 El gobierno Laborista, en el poder de 1997 a 2010, en
Gestin Pblica
2.4 El Reino Unido fue parte de la vanguardia de
reformas de la Nueva Gerencia Pblica. En primer
18 Ver: Davies (2004); House of Commons, Public Administration Select Committee (2007); National Audit Office (2001); Stilgoe, Irwin, and Jones (2006).
Tabla 2-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de polticas pblicas en el Reino Unido
El ciclo de las polticas pblicas Identificacin de polticas Gabinete, comisiones del Gabinete, Oficina del Gabinete, Decisiones de polticas Oficina del Primer Ministro, incluyendo Direccin de Polticas Comisiones Parlamentarias Selectas Acuerdos de Servicios Pblicos monitoreados a travs de: (a) Revisiones de Gastos del Tesoro de S.M.; (b) Delivery Unit del Primer Ministro Auditoras de gestin de la Oficina Nacional de Auditora (incorporadas a las Revisiones de Gastos); evaluacin Evaluaciones ad-hoc ex-post de programas y procesos seleccionados (pero no de polticas) Poltica y polticas: en el centro Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro Unidad de estrategias del primer ministro Revisiones y consultas de polticas ad-hoc Unidad de Investigacin Social del Gobierno (Government Social Research Unit) Escuela Nacional de Gobierno (National School of Government) Oficina del Gobierno para la Ciencia (Government Office for Science) Consejos de investigacin financiados por el gobierno Tcnicos: en los departamentos Direcciones de estrategias Funcin de investigacin (algunos Departamentos) Cuerpos de inspectores o reguladores independientes adscritos a algunos Departamentos Revisiones de polticas ad-hoc Organismos pblicos no departamentales
Implementacin de programas
Evaluacin de programas
Principales rutinas del proceso de las polticas pblicas

2.7 El gobierno del Reino Unido tiene una amplia red
de actividades diseadas para contribuir, directa o indirectamente, con el proceso de las polticas pblicas. Para facilitar su presentacin, se dividen en rutinas principales y subsidiarias. Las rutinas principales estn relacionadas con el Gabinete, el sistema de gestin por resultados del gobierno o los propios arreglos de las agencias sectoriales. Constituyen el ncleo de una red de actividades que respalda el proceso de formulacin de polticas. (Ver tambin la Tabla 2-1 que presenta las principales rutinas de acuerdo con el esquema de la Tabla 3). la responsabilidad colectiva, el Gabinete contina siendo el rbitro de polticas de ltima instancia. La Oficina del Primer Ministro incluye una Direccin de Polticas (Policy Directorate), cuyo trabajo es principalmente la coordinacin poltica. La Oficina del Gabinete respalda el trabajo del Gabinete.
adelante en la dcada, fue forzada a pasar de la estrategia a largo plazo al manejo de crisis y fue cerrada en 1983. A partir de 1998 se sucedieron la creacin y cierre de una serie de diferentes unidades de polticas. Las mismas estuvieron a cargo de hacer proselitismo en los departamentos sobre mejores formas de formular polticas y tambin participaron en la formulacin de polticas (el Cuadro 2.1 resume la gua para una buena formulacin de polticas producida por una de estas unidades).
2.10 La Unidad de Estrategias del Primer Ministro fue
2.8 Presidido por el Primer Ministro y obligado por
2.9 En 1970, fue un gobierno Conservador el primero
en introducir una capacidad de polticas tcnica en el centro del gobierno con la creacin de un think-thank interno (la Junta Central de Revisin de Polticas, Central Policy Review Staff ) adscrito al Gabinete. Esta unidad perdi foco cuando, ms
formada en 2002 a partir de partes de unidades orientadas a polticas previamente existentes19. Ubicada en la Oficina del Gabinete, ofrece asesora estratgica al Primer Ministro, brinda apoyo a los Departamentos en el desarrollo de polticas (incluyendo capacidad estratgica) e identifica problemas emergentes. De esta forma ofrece amplias pautas de metodologa y capacitacin sobre formulacin de polticas, pero tambin lleva a cabo estudios orientados a polticas en reas especficas (a menudo en asuntos interdepartamentales). La Unidad tiene pocas responsabilidades diarias y su trabajo est organizado en torno a grupos de polticas nacionales, tales como educacin y salud (Conference Board of Canada, 2007). Se constituyen
19 La Unidad fue establecida reuniendo a la Unidad de Desempeo e Innovacin (PIU, Performance and Innovation Unit) y a la Unidad de Estrategias Futuras del Primer Ministro (FSU, Prime Ministers Forward Strategy Unit).
40
Cuadro 2-1. Metodologa para una buena formulacin de polticas
La Formulacin de polticas profesional para el siglo veintiuno (Oficina del Gabinete, 1999) fue elaborada por el Centro para Estudios de Gestin y Polticas, un precursor de la Unidad de Estrategias del Primer Ministro. El documento identific nueve caractersticas de buena formulacin de polticas: De cara al futuro Definir resultados de polticas y tomar una postura a largo plazo Hacia el exterior Considerar la situacin nacional, europea e internacional, aprender de la experiencia de otros pases, reconocer las variaciones regionales. Innovadora, Flexible Cuestionar las formas establecidas de manejar las cosas, alentar nuevas ideas creativas, identificar y gestionar el riesgo. Unida Mirar ms all de los lmites institucionales; establecer objetivos interdisciplinarios; definir y comunicar acuerdos mutuos de trabajo entre departamentos; garantizar que la implementacin sea parte del proceso de las polticas pblicas. Inclusiva - Consultar a los responsables de la implementacin y a los afectados por la poltica; llevar adelante una evaluacin de impacto Basada en evidencia Basar las decisiones de polticas y la asesora en las mejores pruebas disponibles a partir de una amplia variedad de fuentes; garantizar que la evidencia est disponible de una forma accesible y significativa. Evaluada Una evaluacin sistemtica de la efectividad de la poltica incorporada al proceso de formulacin de polticas. Revisiones La poltica existente/establecida es revisada en forma constante para garantizar que realmente est abordando los problemas para los que fue diseada. Lecciones aprendidas Aprender de la experiencia de qu funciona y qu no
pequeos equipos para satisfacer las necesidades de cada proyecto que una vez completada la tarea son reasignados a un nuevo trabajo. El reclutamiento se concentra en aquellos con habilidades analticas genricas destacadas y el personal est constituido por funcionarios pblicos permanentes en prstamo de departamentos gubernamentales y otros ajenos al gobierno con contratos por tiempo determinado o adscripciones temporales. La Unidad trabaja con toda la gama de polticas pblicas desde lo ms general, por ejemplo, desafos estratgicos futuros para Gran Bretaa hasta lo ms especfico, por ejemplo, ayuda al Departamento de Minoridad, Escuela y Familia (Department for Children, Schools and Families) a desarrollar programas de capacitacin docente (el Cuadro 2.2. brinda algunos ejemplos del programa de trabajo reciente). La Unidad de Estrategias no tiene equivalentes cercanos en otros gobiernos, aunque comparte algunas de las funciones de la Oficina Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos.
2.11 Las rutinas presupuestarias tambin son, aunque
ticas pblicas. Los Acuerdos de Servicios Pblicos (PSA, Public Service Agreement) fueron los contratos por resultados del gobierno Laborista entre los departamentos y el centro del gobierno (el Tesoro de Su Majestad, o ministerio de hacienda del Reino Unido). Los PSA establecen metas claras para logros en trminos de mejoras de servicios pblicos y un Acuerdo de Prestacin de Servicios (Delivery Agreement)20. Los resultados se monitorean sistemticamente de dos formas. En primer lugar, el Tesoro lo hace en forma rutinaria a travs de Revisiones de Gastos regulares. Estas Revisiones tambin son respaldadas por informacin financiera y contable, incluyendo auditoras de gestin realizadas por la Oficina Nacional de Auditora (NAO). En segundo lugar, pero de forma menos rutinaria, la Unidad de Cumplimiento de Prioridades del Primer Ministro (PMDU, Prime Ministers Delivery Unit, un emprendimiento cooperativo de la Oficina del
20 Los Acuerdos de Prestacin de Servicio explican cmo el gobierno apunta a cumplir sus metas de alto nivel conforme a los PSA.
ms tangencialmente, parte del proceso de las pol-
41
Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido)

Educacin, minoridad y familia: trabajo permanente con el Departamento de Minoridad, Escuela y Familia Salud: trabajo permanente con el Departamento de Salud Atencin: trabajo permanente con el Departamento de Salud sobre el sistema de cuidado y atencin a largo plazo Asuntos internos: trabajo permanente con el Ministerio del Interior (Home Office) y el Ministerio de Justicia sobre delincuencia juvenil y otros asuntos Reforma de servicios pblicos la Unidad cuenta con un pequeo equipo que lleva a adelante trabajo sobre temas de reformas interdisciplinarias de servicios pblicos. El enfoque general del Gobierno para mejorar los servicios pblicos fue establecido recientemente en el documento Excellence and Fairness: Achieving world class public services (Excelencia y Equidad: Lograr servicios pblicos de clase mundial) Reforma en la asistencia social, competencias y oportunidades de vida: trabajo permanente con el Ministerios de Trabajo y Pensiones (Department for Work and Pensions) y el Ministerio de Innovacin, Universidades y Competencias (Department for Innovation, Universities and Skills). Un proyecto interdisciplinario sobre alimentos y poltica de alimentos Un programa de seminarios permanente
Fuente: http://www.cabinetoffice.gov.uk/strategy/
Gabinete y del Tesoro) resuelve los problemas en los sectores de educacin, delito, salud y transporte. Estas actividades de monitoreo se relacionan ms con la entrega (implementacin) de servicios que con el diseo de polticas, pero, por supuesto, los problemas de implementacin pueden encontrar su origen en problemas de diseo.
2.12 Cada PSA identifica al responsable del cumpli-
miento del monitoreo. Generalmente se trata del Secretario de Estado (Ministro) ms relevante mientras que un miembro de la gerencia pblica es nominado para ser responsable de gestionar el Acuerdo de Prestacin de Servicios y presidir el Delivery Board del PSA (PSA Comit de Cumplimiento de Prioridades), que comprende todos los Departamentos principales. Por lo general, una Comisin a nivel de Gabinete tambin monitorear el avance y har responsables a los Departamentos y programas por sus entregables. No existen sanciones automticas por no cumplir con las metas del PSA, si bien esto eventualmente desencadenar un escrutinio y discusin adicional (de parte del Tesoro de SM, la Unidad de Cumplimiento de Prioridades del Primer Ministro, la Oficina del Gabinete y tal vez incluso una comisin parlamentaria pertinente).
2.13 Las Revisiones de Gastos Departamentales (SR,

42
Spending Reviews) constituyen el centro del sistema de gestin por resultados del Reino Unido y son probablemente el tipo ms integral de evaluacin. Las Revisiones de Gastos se llevan a cabo cada tres aos y se acuerdan entre el Tesoro del Reino Unido y cada ministerio que realiza los gastos, con el objetivo de revisar las prioridades actuales de gobierno, los resultados logrados y el costo de los mismos. Un resultado importante de las SR es un conjunto consensuado de estimaciones presupuestarias futuras para los prximos tres aos. Si bien la revisin de gastos cubre todo el paquete presupuestario, las estimaciones nominales futuras cubren alrededor del 59 por ciento de los gastos, conocido como Lmites de Gastos Sectoriales (DEL, Departmental Expenditure Limits) y excluyen el gasto restante derivado de la demanda (seguridad social, servicio de la deuda, crditos fiscales) de gestin anual. Desde 1998, tres Revisiones Integrales de Gastos (CSR) analizaron los gastos, costos y resultados en todos los ministerios y observaron detenidamente la asignacin entre programas. Durante cada ciclo de CSR la NAO apunta a validar cada sistema de informacin que mida el progreso hacia una meta de PSA a lo largo de su ciclo de vida. Durante el periodo 2005-08, la NAO examin 237 sistemas de informacin operados por 17 Departamentos.
La NAO produce peridicamente un compendio de sus informes de validacin.21

2.14 El volumen de trabajo en relacin con el desarrollo de
polticas est, en gran medida, descentralizado, y se da a nivel de las agencias sectoriales. Cada departamento tiene una direccin de estrategias; algunos tienen una funcin de investigacin;22 otros han sumado un cuerpo de inspectores o reguladores independientes. Los departamentos a menudo delegan estudios de polticas a expertos externos. Los ministros con frecuencia crean Organismos Pblicos No Departamentales (ms informalmente conocidos como Quangos, organizaciones cuasi no gubernamentales) para realizar diversas funciones, incluyendo brindar asesora de polticas (por ejemplo, la Comisin de Desarrollo Sustentable, English Heritage). tipo de evaluacin para las actividades del gobierno, tampoco existe una mtrica simple para medir la cobertura. El tipo de evaluacin y unidad organizativa a ser evaluada puede variar en gran medida, dependiendo del objeto de la evaluacin. La evaluacin de alto nivel de los PSA puede incluir una serie de organizaciones diferentes (es decir, interdepartamentales), mientras que las evaluaciones de programas pueden focalizarse ms estrictamente en unidades organizativas individuales. Las evaluaciones y revisiones pueden estar coordinadas por las agencias centrales de presupuestos (por ejemplo, el Tesoro o la PMDU), los ministerios sectoriales, la Oficina Nacional de Auditora (NAO) o por Comisiones o Revisiones especialmente convocadas (ver a continuacin para ms informacin acerca de la NAO). ante y ex-post de acuerdo con los (amplios) preceptos de una metodologa centralmente establecida. La Biblia principal de referencia es el Libro Verde (Green Book) producido por el Tesoro, pero otros materiales (en lnea) del centro tambin brindan apoyo.23 El centro del gobierno puede ofrecer soporte al trabajo de polticas de los departamentos, pero no lo evala. Y sin duda existe una diferencia sustancial en la calidad de la formulacin de polticas, tanto en el desarrollo como en la evaluacin de polticas, entre los departamentos.24 Dada la gran variedad de prcticas de evaluacin en proporcin
a la escala del impacto de una poltica, programa o proyecto y, hasta cierto punto, al nivel de inters pblico, el uso de expertos externos y la consulta con los interesados vara considerablemente. Por ejemplo, la gua para la CSR 2007 alent la consulta a las partes interesadas en la revisin y desarrollo de todas las PSA. Adems, los departamentos a menudo tercerizan las evaluaciones de impacto de programas de importancia poltica liderados por un experto de renombre en ese campo especfico.
2.17 No existe un proceso sistemtico de aseguramiento
2.15 Como no existe un nico sistema de evaluacin, o
de la calidad del centro del gobierno para las evaluaciones; si bien la mayora de los Departamentos y agencias han desarrollado sus propios procesos de aseguramiento de la calidad (por ejemplo comisiones de revisin independientes, etc.). La mayora de los informes de evaluacin se publican en los sitios web del gobierno.
Cambios bajo el gobierno de coalicin de 2010

2.18 En mayo de 2010, lleg al poder una coalicin de
2.16 Los departamentos llevan a cabo evaluaciones ex-
Conservadores y Demcratas Liberales, el primer gobierno de coalicin del pas en ms de 60 aos. Ante una profunda crisis fiscal, el gobierno anunci un programa de profundos recortes de gastos pblicos sin precedentes y tambin deline un audaz programa de reformas, muchas de ellas diseadas para limitar el rol del estado y delegar el poder a los proveedores de servicios de primera lnea y a los ciudadanos (en salud y educacin, especialmente). Todava resta conocer si los recortes estrictos y las reformas audaces, una vez diseados en detalle, se podrn implementar juntos, especialmente bajo un gobierno de coalicin. Sin embargo, la percepcin en el Reino Unido es que, particularmente en un clima de profunda crisis econmica, la coalicin est introduciendo un nuevo estilo de gobierno. trumentos de gestin pblica, incluyendo aquellos para la formulacin de polticas. Los PSA sern reemplazados por Planes de Reforma Estructural, pero el fondo de este cambio todava no es evidente. Sin embargo, es posible que se intente desplazar el conocimiento tcnico de polticas de la Unidad del Gabinete a los departamentos (un paso, tal vez, hacia los modelos de formulacin de polticas ms descentralizados de Canad y Nueva Zelanda?). Para julio, 52 Quangos (incluyendo nueve de las 10 Agencias de Desarrollo regional) haban sido abolidos o perdieron su financiacin. continan siendo una herramienta central de
2.19 Todava no resulta claro cmo cambiarn los ins-
21 Para ms informacin sobre el proceso de revisin de gastos de 2007, ver: http://www. hm-treasury.gov.uk/sr_csr07_index.htm 22 Ver por ejemplo, el Department for Environment, Food and Rural Affairs: http://www.defra. gov.uk/evidence/index.htm 23 Ver http://www.hm-treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf 24 Para ejemplos de evaluaciones, ver los sitios web de todos los Departamentos, por ejemplo el Departamento de Salud elabor un informe sobre el Servicio Nacional de Salud en 2008: http://www.dh.gov.uk/en/AdvanceSearchResult/index.htm?searchTerms=Final+report+of+the+N HS+next+Stage+review.
2.20 Del lado presupuestario, las revisiones de gastos

43
polticas. Adems, en mayo de 2010, el nuevo gobierno cre una Oficina de Responsabilidad Presupuestaria (OBR, Office for Budget Responsibility). Tres expertos independientes, respaldados por una pequea secretara tomada del Tesoro, evaluar las finanzas pblicas y la economa para cada Presupuesto y Proyecto de Presupuestos. La OBR es un ejemplo (en cierta forma semejante con un banco central independiente) de como se utiliza un organismo independiente del gobierno para supervisar o regular un rea especfica de la poltica del gobierno. Pero la OBR no ha tenido un comienzo muy auspicioso dado que se puso en tela de juicio su independencia por recurrir al personal y a los mtodos del Tesoro.
establecer claramente el nivel de resultados logrado y el avance de los Departamentos hacia su PSA y otros objetivos.
Evaluaciones en ministerios. Los
ministerios tambin elaboran sus propias evaluaciones, que pueden cubrir programas individuales o tratarse de revisiones de reas estratgicas. Algunas veces, las evaluaciones pueden realizarse internamente utilizando unidades de evaluacin independientes o contratadas. Se espera que el mtodo de evaluacin sea proporcional a la importancia (financiera o estratgica) del rea a ser evaluada. El Libro Verde del Gobierno del Reino Unido ofrece una gua para la evaluacin. por expertos o ciudadanos prominentes tambin son delegadas por el Tesoro y otras partes del gobierno.25 Se opta por revisiones externas cuando el tema es altamente tcnico o polmico (y cuando es posible que el gobierno prefiera mantenerse a distancia).
gobierno: a modo de ejemplo, en 2006 el
Rutinas subsidiarias del proceso de las polticas pblicas

2.21 Otras instituciones y sistemas incrementan la
Las revisiones ad hoc de polticas
densidad del proceso de las polticas pblicas en el Reino Unido. A continuacin se presentan algunos ejemplos de evaluacin y otros procesos de polticas:
2.22 La Of icina Nacional de Auditora es responsable
Revisiones de polticas ad hoc dentro del
de la auditora financiera de todos los departamentos y agencias gubernamentales, as como tambin de una amplia gama de otros organismos pblicos, adems de informar al Parlamento acerca de la economa, la eficiencia y la efectividad con la que estos organismos hacen uso del dinero pblico. La NAO realiza evaluaciones ex-post de programas y procesos seleccionados, pero no tiene la obligacin de evaluar las polticas en s mismas. La NAO tambin realiza y ha elaborado guas para realizar auditoras de gestin. Los sujetos a ser auditados van de reas completas de programas hasta a componentes especficos. La NAO utiliza un enfoque de gestin de riesgos para seleccionar las reas a ser auditadas, junto con la consideracin de las opiniones de la Comisin de Cuentas Pblicas (PAC, Public Accounts Committee) del Parlamento, los Departamentos y otros interesados o partes interesadas. Cada ao la NAO presenta alrededor de 60 informes a la PAC siguiendo la metodologa de Value-for-Money, sobre la forma en la que los departamentos del Gobierno y otros organismos pblicos han optimizado el uso de sus recursos.
Informes de desempeo.
gobierno asumi una serie de revisiones futuras relacionadas con amplios temas sociales y econmicos.26
La Unidad de Investigacin Social del Go-
bierno (Oficina del Gabinete y el Tesoro)
proporciona liderazgo estratgico y administra una red de investigacin para investigadores sociales del gobierno. Junto con la Escuela Nacional del Gobierno, administra un portal sobre la formulacin de polticas llamado Policy Hub (Central de Polticas).27
La Escuela Nacional del Gobierno
es un Departamento (no ministerial) que brinda capacitacin sobre formulacin de polticas y estrategia (y respalda a la Central de Polticas). del Gobierno para la Ciencia (en el Ministerio de Innovacin, Universidades y Competencias) realiza varias actividades futuras a travs de su Programa de Previsin
La Oficina
Los Departamentos gubernamentales deben publicar dos informes de resultados al ao: el Informe de Resultados Anual y el Informe de Resultados de Otoo. Estos informes deben
25 Desde 1999 se realizaron 58 revisiones (y se publicaron en el Sitio Web). Un reciente ejemplo importante es la revisin de Stern sobre la economa del cambio climtico: http://www.hm-treasury.gov.uk/Independent_Reviews/ independent_reviews_index.cfm 26 Ver http://www.cabinetoffice.gov.uk/secretariats/ economic_and_domestic/policy_review/ 27 Ver http://www.nationalschool.gov.uk/policyhub/
44
(Foresight Programme) y su Centro de Anlisis del Horizonte (Horizon Scanning Centre)28

Los Consejos
de Investigacin financiados por el Gobierno en las reas econmicas y sociales (ESRC), mdicas (MRC) y de ingeniera y fsica (ESPRC) financian investigacin no gubernamental. Parlamentarias Selectas son organismos interpartidarios que evalan y asesoran sobre las acciones del gobierno. Pueden obtener evidencia de los ministerios y del pblico y requerir la entrega de informacin. Pero tienden a tener poco personal, un reflejo de la centralizacin poltica.
Las Comisiones
sugiere metodologas que oscilan entre elementos especficos del modelado estadstico y generalidades sobre cmo crear buenas polticas. Estas metodologas son amplias y los departamentos son libres de elegir lo que desean hacer. (Aunque existen rutinas estandarizadas, pero carentes de metodologas detalladas, para evaluacin ex-post y monitoreo, no existen rutinas estandarizadas, slo metodologas amplias, para formulacin de polticas/evaluacin ex-ante). Los departamentos aplican estas metodologas (de forma irregular), en parte porque el sistema de gestin por resultados as lo exige, pero ms generalmente porque existe una creciente cultura gerencial.
Si bien
2.23 Fuera del gobierno se realizan importantes actividades
relacionadas con las polticas en think-tanks, grupos de inters, ONG, asociaciones profesionales y consultoras. Adems, gran parte de la investigacin ocurre fuera de la universidad, por ejemplo en autoridades de salud, empresas de investigacin de mercado, el sector de voluntariado y el gobierno local. Segn Stone (2001) estas organizaciones alternativas de asesora de polticas crean, junto con las instituciones dentro del gobierno, un interesante mercado de asesora en el Reino Unido. Y es posible que hasta cierto punto estas organizaciones alternativas hayan compensado la evidente disminucin secular en la capacidad de generacin de polticas dentro del gobierno.
los instrumentos de formulacin de polticas pueden resultar diversos, a veces estn interrelacionados (por ejemplo, auditoras de gestin que proveen informacin para el monitoreo de PSA29). tambin completa con trabajo explcito donde ve brechas en la formulacin de polticas, generalmente en asuntos relacionados a todo el gobierno. de rutinas da lugar a una funcin de cuestionamiento dentro del gobierno la capacidad de cuestionar el pensamiento convencional o brindar explicaciones alternativas para ajustarse a los mismos hechos. de polticas pueden a menudo tener una vida limitada: en particular las agencias dentro de la Oficina del Gabinete han cambiado regularmente. La diversidad institucional y lo efmero pueden reflejar la preponderancia de las consideraciones polticas o la necesidad de que las instituciones inventadas recientemente evolucionen (sobre todo cuando resolver un problema genera otro). ha sido cauteloso, si bien es cierto que bajo una intensa presin pblica, a la hora de realizar autopsias formales de los errores en las polticas ms importantes.
El centro
La diversidad
Comentarios Finales
2.24 Es difcil saber qu tan bien funcionan las diversas
agencias y procesos de gobierno, pero, en general, tienen una buena reputacin en cuanto a su efectividad. Tambin parece que varias agencias, especialmente la Oficina del Gabinete y el Tesoro funcionan traspasando los lmites organizacionales. En la medida en que estas prcticas actuales constituyen un sistema, estos son los principales elementos de ese sistema:
El proceso
Las instituciones
de las polticas pblicas contina estando considerablemente descentralizado y sin rutinas, como debera, dadas las caractersticas de la formulacin de polticas (el monitoreo de los PSA cuenta con rutinas, pero el impacto del monitoreo sobre el proceso de las polticas pblicas es secundario). (Oficina del Gabinete y el Tesoro)
El gobierno del Reino Unido
El centro
28 Ver http://www.foresight.gov.uk/index.asp
29 Despus de una auditora del tipo Value-for-Money la Comisin de Cuentas Pblicas publica su propio informe y el Gobierno responde formalmente para indicar lo que har para implementar las recomendaciones de la Comisin. En caso de ser adecuado, las recomendaciones pueden ser incorporadas en el PSA y los Acuerdos de Prestacin de Servicios.
45
46
Anexo 3: Nueva Zelanda

3.1 Nueva Zelanda es un pas pequeo (con una po-
blacin de 4,1 millones de habitantes). Tiene un sistema de gobierno que sigue el modelo de Westminster en el cual el parlamento elige al Primer Ministro. En trminos generales, este sistema tiende al establecimiento de gobiernos poderosos con controles y contrapesos relativamente limitados y la exclusin de minoras permanentes. Sin embargo, el sistema fue modificado sustancialmente en 1993, cuando el sistema electoral de mayora simple fue reemplazado por el de representacin proporcional, que favorece el gobierno de coalicin y una mayor representacin de las minoras. El cambio requiere una negociacin constante con los partidos minoritarios y cualquier cambio de polticas que implique legislacin recibe un anlisis muy detallado de las comisiones parlamentarias, donde las minoras a menudo obtienen mucho a cambio de su apoyo.
dejando solamente un grupo pequeo para asesorar a los ministros sobre asuntos de polticas. Al haber delegado el desarrollo y la evaluacin de polticas a los ministros, esta rea perdi importancia y se torn poco sistemtica, a pesar de los intentos de vincular productos y resultados con las polticas del gobierno a travs de un sistema de indicadores clave de resultados.
3.3 Desde entonces el modelo original fue transforma-
do en forma significativa. Una serie de revisiones encomendadas por sucesivos gobiernos ha identificado una degradacin significativa de la funcin de desarrollo y evaluacin de polticas. Se percibi una falta de foco en los objetivos del gobierno, donde cada ministro abordaba los resultados en relativo aislamiento de los resultados de otras organizaciones de servicios pblicos o de los resultados deseados del gobierno. sistema de presupuesto por productos y gestin por resultados tal como se estableci en la Ley de Gestin Pblica de 2004. Este nuevo enfoque reconoce que los directores ejecutivos (el equivalente al secretario permanente o al secretario general en otros gobiernos) son responsables de la gestin de su organizacin a fin de contribuir al logro de los resultados. Tambin asesoran a los ministros sobre los posibles resultados a buscar, su prioridad relativa y qu productos pueden ser los ms adecuados para lograr estos resultados. Por supuesto, algunos ministros no han demostrado inters en el desarrollo y evaluacin de polticas. Declaracin de Intencin (SOI), que es un documento de planificacin pblico preparado por cada organizacin y que establece sus metas para los prximos 3-5 aos y su estrategia de evaluacin. La SOI se presenta al Parlamento al mismo
El modelo formal de gestin pblica

3.2 Las reformas del sector pblico en Nueva Zelanda
3.4 Desde 2003 el sistema formal dio lugar a un
comenzaron con una serie de reformas importantes a finales de la dcada de 1980 (el modelo y su posterior evolucin fueron similares a los del Reino Unido, pero con una aplicacin ms consistente). Las reformas se basaron en un modelo que separa resultados de productos, donde los primeros son percibidos como la principal responsabilidad de los ministerios con una participacin limitada de los funcionarios pblicos en asuntos de polticas. El presupuesto para organizaciones gubernamentales individuales se convirti en un acuerdo de compra-venta entre el director ejecutivo y el ministro para la provisin de productos en la cantidad, calidad, tiempo y costo acordados. Los ministros deban determinar cules eran los resultados deseados. Los departamentos y los ministerios se redujeron en tamao al separar las actividades de prestacin de servicios en agencias independientes,
3.5 Este nuevo enfoque de gestin se refleja en una
Tabla 3-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Nueva Zelanda
El ciclo de las polticas pblicas Identificacin de polticas Gabinete, comisiones del gabinete, DPMC, Grupo Asesor de Polticas Decisiones de polticas Sistema acordado de consulta interdepartamental. Comisiones Parlamentarias Selectas Implementacin de programas Evaluacin de programas Comisin de Control de Gastos Oficina del Auditor General (OAG) Organismos de Asesora Tesoro: participacin selectiva en el desarrollo y evaluacin de polticas La Declaracin de Intencin. Comisin de Servicios Estatales (regulador de la funcin pblica): rol menor. Poltica y polticas: en el centro Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro Tcnicos: en los departamentos Concepto de agencia lder Organismos asesores para departamentos y otras agencias La Declaracin de Intencin.
Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de polticas en Nueva Zelanda Transformacin econmica y competencias
El Gobierno ha adoptado una agenda de transformacin econmica que incluye varios elementos y es liderada por el Ministerio de Desarrollo Econmico con contribuciones importantes tambin del Tesoro. Dentro de una poltica tan amplia tambin se ha desarrollado una serie de polticas separadas. Por ejemplo, una subagenda en esta rea es un borrador de estrategia sobre investigacin, ciencia y tecnologa, que es la principal responsabilidad del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, pero, nuevamente, con importante aporte de otros ministerios, tales como Agricultura (buena parte de la investigacin se concentra en el sector agrcola) y Desarrollo Econmico. Recientemente el gobierno adopt una estrategia de competencias para mejorar las competencias de la fuerza de trabajo. El Ministerio de Trabajo ha sido la agencia lder en el desarrollo de esta estrategia, pero tambin han participado otros ministerios como el de Desarrollo Econmico y Educacin, as como tambin contribuciones empresariales y de representantes sindicales. Para otros sectores existen polticas o estrategias separadas. Por ejemplo, en el sector de la educacin existen polticas explcitas que han sido adoptadas por el gabinete sobre los siguientes temas
Educacin terciaria, dirigida a mejorar la calidad y el acceso a la educacin terciaria y a financiar a las instituciones terciarias en base a su rol y desempeo, en lugar de brindar fondos en funcin de la cantidad de inscripciones como era la prctica anteriormente. La estrategia de educacin Maor, basada en mejorar la participacin y los logros de la comunidad indgena Maor
Ambas polticas fueron iniciadas por ministerios pero el trabajo detallado sobre las mismas incluy al Ministerio de Educacin y al Tesoro, con aportes tambin del DPMC y otras agencias, tales como la Comisin de Educacin Terciaria.
tiempo que el presupuesto y tiene como intencin formar parte de las negociaciones presupuestarias. Debe ser respaldada por el ministro responsable y revisada por las tres agencias centrales, el Departamento del Primer Ministro y el Gabinete (DPMC, Department of Prime Minister and Cabinet), el Tesoro (equivalente al Ministerio de
Economa) y la Comisin de Servicios Estatales (State Services Commission, la agencia central de personal), para determinar la consistencia con la poltica gubernamental.
3.6 El proceso de las polticas pblicas. El desarrollo
y evaluacin de polticas en Nueva Zelanda est
47
relativamente descentralizado, con los ministerios y agencias individuales con un rol clave como agencia lder en su rea. (La Tabla 3-1 ofrece una gua de las principales rutinas).
3.7 La articulacin de las polticas de gobierno. Las
3.12 El Departamento del Primer Ministro y el Gabi-
polticas se establecen de forma general en la plataforma electoral del partido gobernante. Sin embargo, dada la existencia de gobiernos de coalicin en Nueva Zelanda desde la introduccin de los sistemas de representacin proporcional en 1993, estas pueden ser modificadas mediante un acuerdo formal publicado firmado por los partidos de la coalicin. Generalmente, las polticas se crean y evalan de manera descentralizada, con formas fluidas de participacin institucional (ver dos ejemplos sectoriales en el Cuadro 3.1). en Nueva Zelanda por lo tanto implica un sistema de coordinacin a travs de grupos de trabajo conjunto con una serie de departamentos, ministerios y agencias, dependiendo del sector o rea temtica. Pero las iniciativas o estrategias ms importantes son lideradas por el departamento, ministerio o agencia correspondiente segn el concepto de agencia lder. Las polticas o estrategias se establecen en la SOI de cada agencia lder y otras organizaciones participantes en trminos de su aporte, en forma de productos para los resultados deseados en comn. Por ende, los mecanismos de coordinacin son importantes. lticas el gobierno tambin hace uso de una amplia red de organismos de asesora, que incluyen individuos y representantes de organizaciones comerciales y de negocios clave. Por ejemplo, el Consejo Asesor de Crecimiento e Innovacin (Growth and Innovation Advisory Board) brinda asesora independiente al gobierno sobre la implementacin de su agenda de transformacin econmica. siguen el modelo de Westminster, el Gabinete es el foro principal para las decisiones sobre polticas. Las ocho comisiones del Gabinete, que coordinan el desarrollo y gestin de polticas en los niveles ms altos, se renen regularmente para formar las salas de mquinas del Gabinete (Comisin de Servicios Estatales, 1999). polticas pblicas en distintos niveles: el DPMC, el Tesoro y la Comisin de Servicios Estatales. Pero su rol en la creacin de polticas es limitado (y esto se ve reflejado en su reducido personal).
nete brinda asesora y anlisis de polticas al Primer Ministro, aunque tiende a funcionar de forma reactiva en lugar de proactiva. El Departamento tambin presta servicios a la Comisin de Polticas del Gabinete que revisa las propuestas de polticas antes de pasar a consideracin del Gabinete. El DPMC cuenta con un Grupo Asesor de Polticas que ofrece asesora estratgica al Primer Ministro y otros ministros, coordinando la asesora de otros departamentos y contribuyendo al desarrollo de polticas en todo el espectro de cuestiones del gobierno. Pero este Grupo es pequeo (un director y 13 asesores) y tiene un rol limitado en la creacin de polticas o la evaluacin de propuestas de polticas. el desarrollo y evaluacin de polticas, dado que administra el presupuesto del gobierno y tiene un rol clave en asesorar sobre cuestiones econmicas estructurales. No obstante, dada la reduccin de personal en los ltimos aos debi ser selectivo en su grado de participacin en reas de polticas particulares. Comisin de Servicios Estatales desempea un rol importante para garantizar que la funcin pblica est funcionando efectivamente y pueda cumplir en el rea de desarrollo y evaluacin de polticas.30 Tiene una participacin indirecta en polticas en tres reas importantes:
Administracin
3.13 El Tesoro desempea un papel importante en
3.8 El proceso de desarrollo y evaluacin de polticas
3.14 Aunque no es una agencia de polticas per se, la
3.9 Organismos de asesora. Al desarrollar y evaluar po-
de contratos de desempeo de directores ejecutivos de servicios pblicos y evaluacin del mismo. Este desempeo incluye la provisin de asesora de polticas al gobierno. de la satisfaccin pblica con la calidad de los servicios pblicos a travs de encuestas. del funcionamiento de la maquinaria del gobierno, en particular la medida en que las diferentes agencias estatales estn trabajando de manera integrada y coordinada para administrar sus resultados y responsabilidades compartidas entre grupos de organizaciones del sector pblico.
Revisin
3.10 Las agencias centrales. Como en otros pases que
Revisin
3.11 Tres agencias centrales supervisan el proceso de las
30 La Comisin de Servicios Estatales evala el desempeo de los funcionarios pblicos y realiza encuestas para evaluar la satisfaccin de los clientes con los servicios pblicos. Demostr un gran inters en el proceso de las polticas pblicas a finales de la dcada de 1990 y cre una red de polticas que brinda informacin y orientacin al personal encargado de la creacin de polticas, pero en la prctica esto ha sido un esfuerzo limitado.Ver http://www.ssc.govt. nz/display/document.asp?NavID=176
48
3.15 Monitoreo y evaluacin ex-post. Esto es principal-
mente responsabilidad de cada agencia, tal como se refleja en su SOI. En otras palabras, la autoevaluacin es la base de la evaluacin. No existe un requerimiento formal de evaluacin, tan solo se trata de la expectativa de su realizacin a medida que se desarrolla la SOI cada ao. El alcance de la revisin de las SOI por parte de las agencias centrales se ve limitado por su reducido personal. En general, parece que la SOI todava tiene que desarrollarse por completo como vehculo de evaluacin y ese avance hacia un foco en los resultados ha sido lento. interagencia, la Comisin de Evaluacin e Investigacin de Polticas Sociales (SPEAR) bajo la conduccin del Ministerio de Desarrollo Social, que intenta coordinar y promover la evaluacin en cuestiones de polticas sociales.
busca desarrollar la capacidad de evaluacin para la evaluacin e investigacin de polticas sociales. Sin embargo, su impacto hasta ahora parece haber sido limitado. Por ejemplo, no se ha realizado ninguna evaluacin todava.
3.20 Supervisin parlamentaria. El Parlamento de
3.16 Existe un pequeo grupo interno de evaluacin
Nueva Zelanda tiene hasta 13 comisiones temticas selectas que informan sobre cuestiones de polticas a la Cmara de Diputados.31 En principio, el Parlamento, que recibe las SOI, podra tambin asumir la evaluacin ex-post, pero no ha sido el caso en la prctica. establecida por la Ley de Auditora Pblica de 2001. El rol general de la OAG es brindar aseguramiento independiente de que las organizaciones del sector pblico estn funcionando y rindiendo cuenta de su desempeo de acuerdo con la intencin del Parlamento. La misma funciona sobre la base de sus propios estndares de auditora profesional. to y rinde cuentas al mismo; y adems tiene una considerable posicin y autoridad en la revisin de las operaciones del gobierno. Adems de su rol tradicional de auditora financiera y de cumplimiento, audita informacin reportada sobre productos en informes anuales de la organizacin de servicios pblicos. El Auditor General emplea personal en dos unidades de negocios (la Oficina del Auditor General y la Auditora de Nueva Zelanda) y contrata estudios contables del sector privado. La OAG cuenta con un total de aproximadamente 300 personas. gestin conforme al cual puede informar sobre la eficiencia y efectividad de las operaciones de las organizaciones gubernamentales. Sin embargo, este mandato no se extiende a revisar los mritos de los objetivos de las polticas. El Auditor General puede evaluar la medida en que se estn logrando los objetivos de polticas, pero no realiza comentarios sobre los objetivos de las polticas en s. Adems, el rol de auditora de gestin comprende una parte relativamente pequea de las actividades de auditora. As, la Oficina Nacional de Auditora no desempea un papel importante en la evaluacin de polticas. en un mandato para auditar el desempeo de to-
3.21 Oficina del Auditor General (OAG). La OAG fue
3.17 Los roles clave de SPEAR son:

Identificar
y difundir las necesidades de informacin en el rea de polticas sociales una agenda de investigacin y evaluacin para satisfacer esas necesidades la calidad de la investigacin y evaluacin de polticas sociales del gobierno. en la integracin de los resultados de dicha investigacin y evaluacin con las decisiones de poltica social del gobierno.
3.22 El Auditor General es designado por el Parlamen-
Desarrollar
Asegurar
Asistir
3.18 La Comisin SPEAR, establecida en 2001, es una
institucin ms bien tcnica que de formulacin de polticas. El Ministerio de Desarrollo Social proporciona la secretara de tiempo completo y la creacin de informes se realiza a travs del director ejecutivo de ese mismo ministerio. Existe un vnculo cercano con el Grupo de Polticas Sociales Estratgicas de funcionarios de la gerencia pblica que trabajan en el rea de polticas sociales. La presidencia es independiente o externa, fuera de la funcin pblica. La estrecha colaboracin con Universidades y otras instituciones de investigacin es tambin una parte importante del trabajo de la SPEAR. Los acuerdos para que este trabajo sea parte de la toma de decisiones sobre evaluaciones no est claro todava. existentes y su uso es decidir dnde es necesario recomendar nuevas polticas. Como grupo tcnico de funcionarios de evaluacin de polticas sociales, ha publicado guas de buenas prcticas. Tambin
3.23 Tambin cuenta con un amplio rol de auditora de
3.19 El foco de SPEAR est en la revisin de polticas
3.24 El rol de auditora de gestin de la OAG se basa
31 http://www.parliament.nz/en-NZ/SC/
49
das las entidades pblicas. El programa propuesto de auditora de gestin se publica en el Plan Anual de la OAG. Por ao se completan aproximadamente 15 auditoras de gestin, tornando a esta actividad una parte relativamente pequea del trabajo de la OAG comparado con su rol de auditora financiera.
3.25 Todos los informes de auditora de gestin estn
Cambios recientes
3.29 Existen tres iniciativas principales entre los ltimos
cambios realizados por Nueva Zelanda en el rea del proceso de las polticas pblicas y evaluacin de polticas:
3.30 Los principales ejecutivos han llevado a cabo
disponibles pblicamente y pueden ser analizados por la Comisin de Finanzas y Gastos del Parlamento u otras comisiones parlamentarias relacionadas con el tema del informe. Una auditora de gestin puede examinar:
La efectividad
revisiones de gastos rubro por rubro que integran el presupuesto de mayo de 2009. Estas revisiones tuvieron como objetivo identificar:
ahorros
que podran incorporarse al presupuesto 2009 incompatibles con las prioridades del gobierno y que deberan suspenderse eficientes y gastos que no son efectivos ni
y eficiencia con la que est trabajando una entidad pblica. legales. cumpliendo con sus obligaciones
programas
Si est
programas
Cualquier
acto u omisin que pudiera malgastar recursos pblicos acto u omisin que pudiera mostrar o parecer mostrar falta de probidad o prudencia financiera.
reas
Cualquier
donde la informacin de desempeo es insuficiente para abrir juicios de opinin acerca de la eficiencia y efectividad
3.31 Como resultado, el presupuesto 2009 tuvo impor-
3.26 Este amplio mandato est limitado por la incapa-
cidad de la OAG de cuestionar o realizar comentarios sobre polticas (que incluye el cuestionamiento de los objetivos de programas de gobierno). El foco de los informes de auditora de gestin est puesto en la identificacin de oportunidades para mejorar el desempeo. se ve reflejado en la publicacin por parte de la OAG de una serie de guas de buenas prcticas. Hasta el momento, se han publicado 19 guas de buenas prcticas que cubren temas como la generacin de informes de desempeo, adquisiciones, establecimiento de honorarios y cargos, el rol de las comisiones de auditora dentro de las organizaciones de gobierno, cdigos de conducta y pago de indemnizaciones por despido. parte de su auditora del informe anual y estados financieros, la OAG opina sobre la suficiencia y confiabilidad de las medidas de desempeo. Estos comentarios se informan en la declaracin anual de resultados de servicios, que establece los productos entregados por la organizacin, tal como se establecen en la asignacin presupuestaria basada en productos. Estos son parte de los estados financieros anuales.
tantes reasignaciones de gastos, particularmente hacia grandes gastos en infraestructura y los sectores de salud y justicia, y fuera del sector de educacin. Estas revisiones fueron realizadas por los directores ejecutivos y luego puestas a consideracin del ministro. Un panel de directores ejecutivos tambin analiz las revisiones finalizadas para asegurar que cumplieran con los requerimientos establecidos por el Gabinete. stas fueron luego revisadas por el Ministro de Economa y consideradas por la Comisin del Gabinete sobre Control de Gastos.
3.27 Este foco en la mejora del desempeo tambin
3.32 Segundo, existe la intencin de desarrollar un sis-
3.28 Adems del papel de auditora de gestin y como
tema de revisiones de gastos en profundidad para examinar la eficiencia y efectividad del gasto en sectores particulares. Se reconoce que tales revisiones necesitan una gran cantidad de recursos y tiempo, por lo tanto, se llevarn a cabo revisiones continuas a lo largo de un periodo de 3 a 4 aos. Al comienzo se realizar un nmero limitado. El gobierno intenta proceder con cautela y adaptar los procedimientos a medida que se van aprendiendo las lecciones. Se espera que cada revisin tome entre 3 y 6 meses. aprobados por la Comisin del Gabinete sobre
3.33 Los trminos de referencia para cada revisin sern
50
Control de Gastos32 conforme a la recomendacin de una Comisin de miembros de la gerencia pblica. Cada revisin ser administrada por el director ejecutivo de la agencia bajo la conduccin de un grupo directivo, liderado por una persona externa independiente. El Tesoro y otros expertos externos tambin sern parte de este grupo directivo, que depender del ministro de la agencia, el Ministro de Economa y el Ministro de Servicios Estatales. Estos ministros luego enviarn las revisiones completas a la Comisin del Gabinete sobre Control de Gastos.
3.34 Las revisiones de gastos rubro por rubro men-
crtica (que las agencias mismas no estn bien equipadas para formular buenas polticas) fue expresada por la Comisin de Servicios Estatales en un informe de 1999 y puede resumirse de la siguiente manera: El anlisis de polticas y el diseo de instrumentos de provisin (basados ampliamente en marcos tericos), la coordinacin de procesos y el diseo y la gestin de la implementacin parecen haber retenido la mayor parte de la atencin y el tiempo de los Ministros y funcionarios pblicos. En consecuencia, otros procesos han sufrido. Existen brechas especficas en reas tales como evaluacin, identificacin de problemas (incluyendo la anticipacin de problemas emergentes), la nocin de anlisis de polticas a largo plazo y con vistas al futuro basado en investigacin, la consulta pblica y el anlisis y la gestin estratgica. (Comisin de Servicios Estatales, 1999)
3.37 Al responder a las fallas percibidas en el proceso de
cionadas anteriormente sern de ayuda en la identificacin de temas para estas revisiones. Sin embargo, an no se han tomado decisiones acerca de los tiempos, cantidad y tema de estas revisiones, ni tampoco se ha desarrollado una metodologa formal. stas sern revisiones ex-post. desempeo. Los informes del Auditor General sobre la informacin de resultados contenida en los informes anuales de cada agencia (especficamente en el Estado de Resultados de Servicios, que es auditado por el Auditor General) han identificado ciertas deficiencias, incluyendo falta de claridad sobre la relacin entre los indicadores de productos y los resultados generales perseguidos por el gobierno. Como resultado, el Tesoro y la Comisin de Servicios Estatales han analizado detenidamente los indicadores de desempeo contenidos en las Declaraciones de Intencin 2009/10 (que incluyen pronsticos de resultados de servicios) como parte de un programa contnuo de mejora. El gobierno mencion una particular preocupacin por obtener mayor claridad del impacto de los gastos del gobierno sobre indicadores sociales amplios, tales como expectativa de vida y pobreza infantil.
3.35 Tercero, mejorar la calidad de la informacin de
las polticas pblicas, Nueva Zelanda ha seguido su propio camino. Deliberadamente, ha mantenido el centro del gobierno reducido y el proceso de formulacin de polticas descentralizado. A diferencia del Reino Unido, por ejemplo, Nueva Zelanda no ha buscado crear su propia capacidad de evaluacin de polticas en el centro ni promover, desde el centro, una red de soporte para la formulacin de polticas en las agencias. En su lugar, el centro se ha preocupado por mejorar los procesos para coordinar polticas. Incluso aqu tambin, la respuesta principal no han sido mejores procesos liderados por el centro, sino el concepto de agencia lder.
Comentarios Finales
3.36 Existe un acuerdo generalizado de que el modelo
de gestin pblica de Nueva Zelanda, tal como se interpret en las reformas de los aos 80, puso nfasis en la eficiencia para alcanzar productos a nivel de agencia, a expensas de los resultados y de la coherencia de polticas en todo el gobierno. Tambin se ha criticado por separado la capacidad de generar polticas, aunque no ha constituido una preocupacin central de los reformadores. Esta
32 La Comisin del Gabinete sobre Control de Gastos est compuesta por ministros. Ver: http://cabguide.cabinetoffice.govt.nz/context/definitions/cabinetcommittees/ecc
51
52
Anexo 4: Canad
Rutinas polticas en el centro del gobierno
4.1 Como en la mayora de los gobiernos que siguen
el modelo Westminster, en Canad el Gabinete es el organismo supremo de formulacin de polticas. Todos los asuntos de polticas de gobierno ms importantes son enviados all para la toma de decisiones. Los ministros del gabinete toman decisiones conjuntas y asumen una responsabilidad colectiva por las mismas. El Primer Ministro tiene amplia discrecin con respecto a la estructura especfica del proceso de toma de decisiones del Gabinete, incluyendo el sistema de comisiones. Como regla, el anlisis de las propuestas de polticas ocurre en las comisiones, cuyos mandatos con mayor frecuencia pertenecen a una esfera de polticas en particular (por ejemplo, asuntos econmicos, sociales, externos y de defensa) y cuyas recomendaciones son ratificadas por el Gabinete. La autoridad de ratificacin tambin puede ser delegada a una comisin; por ejemplo, bajo el sistema actual, las recomendaciones de la comisin pueden ser ratificadas por la Comisin de Prioridades y Planificacin (Priorities and Planning Committee), que es presidida por el Primer Ministro. El Gabinete tambin puede participar en un anlisis estratgico ms amplio. canadiense es el Memorndum al Gabinete. Este documento es la base de anlisis en las comisiones del Gabinete y generalmente, las recomendaciones de las comisiones se incluyen en la agenda del Gabinete completo para la toma de decisiones. Es posible incluir una recomendacin de la comisin en la agenda del Gabinete como un punto anexo, que generalmente se aprueba sin mayor anlisis. responsabilidad de los viceministros, que son la fuente preeminente de asesora sobre servicios
pblicos a sus ministros en todos los asuntos y tienen la gestin diaria de los departamentos ministeriales. Los viceministros son designados por el primer ministro bajo la asesora del Secretario del Consejo Privado (Clerk of the Privy Council, que es el Jefe del Servicio Pblico) y generalmente son tomados de la gerencia pblica. Estas responsabilidades incluyen ayudar a crear los mecanismos horizontales necesarios para respaldar el desarrollo y la implementacin de polticas, consistentes con la agenda del ministro y la agenda del gobierno en su totalidad. Esto requerir una base de respaldo en agencias centrales, que tienen como una de sus funciones garantizar tal consistencia. Al no ser designados directamente por los ministros para los que trabajan, los viceministros son responsables no solo ante sus propios ministros sino tambin ante todo el gobierno.
4.4 En general, los estilos de formulacin de polticas
4.2 El documento formal de decisiones en el sistema
canadienses han variado con el tiempo. Las elecciones de estilos y sistemas de formulacin de polticas de los primeros ministros han reflejado tanto sus estilos personales como el entorno poltico en sentido ms amplio. El carcter de los tiempos que corren tambin ha incidido. Las limitaciones presupuestarias o el respaldo pblico al Gobierno juegan un rol importante en el modelado del estilo de formulacin de polticas del Primer Ministro. (Schacter 1999).
Rutinas de administracin de presupuestos y gastos en el centro del gobierno

4.5 Tradicionalmente el proceso presupuestario ha
4.3 El vnculo entre polticas e implementacin es
sido coordinado por el Departamento de Finanzas, especialmente en un contexto de limitaciones fiscales. El Ministro de Finanzas debe trabajar estrechamente con el Primer Ministro, cuya aprobacin es necesaria para todas las medidas presupuestarias.
Tabla 4-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Canad
El ciclo de las polticas pblicas Identificacin de polticas Primer Ministro y Comisiones del Gabinete Poltica y polticas: en el centro Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro Tcnicos: en los departamentos
Oficina del Consejo Privado Primer Ministro; Ministro de Finanzas Secretara del Consejo del Tesoro Departamento de Finanzas Vices
Decisiones de polticas
Implementacin de programas Secretara del Consejo del Tesoro
Servicio pblico departamental Funciones de evaluacin dentro de los departamentos
Evaluacin de programas
4.6 Un paso significativo, aunque no estrictamente una
funcin presupuestaria, fue la creacin de la Comisin de Revisin de Gastos dentro del Gabinete en 2003, que fue creada para realizar una revisin fundamental de todos los programas y gastos.33 Esta comisin fue presidida por el Presidente del Consejo del Tesoro e incluy otros ministros de alto rango. La composicin actual del Gabinete ya no incluye una Comisin de Revisin de Gastos. Sin embargo, su establecimiento refleja la flexibilidad del sistema de la comisin, ya que se pueden establecer comisiones especializadas y ad-hoc para tratar asuntos especficos o prioridades a medida que van surgiendo. sentado un nuevo sistema de administracin de gastos diseado para garantizar la optimizacin de recursos en todos los gastos del gobierno. Un pilar clave de este sistema es la evaluacin permanente de todos los gastos directos del programa, conocidos como revisiones estratgicas. Las revisiones estratgicas son evaluaciones de todo el gasto directo de programas para garantizar que los mismos sean administrados de manera efectiva y eficiente. Estas revisiones respaldan un enfoque riguroso basado en los resultados para la administracin responsable del dinero de los contribuyentes y la entrega de programas efectivos y eficientes que puedan satisfacer an mejor las prioridades de los canadienses. Como parte del proceso de revisin estratgica, los departamentos revisan sus gastos directos de programas y los costos operativos de sus
principales programas legales en un ciclo de cuatro aos para evaluar cmo y si estos programas: (i) son efectivos y eficientes; (ii) satisfacen las prioridades de los canadienses; y (iii) estn alineados con las responsabilidades federales. A travs del proceso de revisin estratgica, los departamentos tambin determinan si existen programas menos prioritarios, programas con menores resultados para una posible reasignacin de fondos hacia los programas ms prioritarios y programas con mejores resultados dentro del departamento o gobierno.
4.7 A partir de all, el Gobierno de Canad ha pre-
Rutinas tcnicas (administrativas) en el centro del gobierno

4.8 Actualmente tres agencias centrales brindan res-
paldo al servicio pblico en el centro del gobierno en Canad: la Oficina del Consejo Privado (PCO, Privy Council Office), la Secretara del Tesoro (TBS, Treasury Board Secretariat) y el Departamento de Finanzas (Department of Finance). Ministro cuenta con su propio personal en la Oficina del Primer Ministro (PMO, Prime Ministers Office) para brindar asesora sobre polticas y otro respaldo partidario, la PCO es el departamento de servicios pblicos del Primer Ministro y su fuente fundamental de asesora no partidaria, incluyendo evaluacin profesional y tcnica de polticas. Como departamento de servicios pblicos del Primer Ministro brinda asesora al Primer Ministro, a travs del Secretario del Consejo Privado, en todas las reas de polticas, por ejemplo, econmicas, so-
4.9 La Oficina del Consejo Privado. Si bien el Primer
4.10 El rol de la PCO es doble, en sentido amplio.
33 Ver Departamento de Finanzas de Canad: http://www.fin.gc.ca/toc/2005/ sdsplan05-06-eng.asp
53
ciales, intergubernamentales, incluyendo una serie de reas que son responsabilidades ministeriales claras, tales como la organizacin del gobierno, ciertos tipos de asignaciones y asesora constitucional provista por el Primer Ministro al Gobernador General.
4.11 Adems, el PCO funciona como la secretara del
Gabinete. En esta calidad, asiste al Ministerio en conjunto en la administracin de la agenda del Gabinete. Revisa todas las iniciativas de polticas enviadas al Gabinete, garantizando la calidad de las propuestas polticas que se elevan a los ministros, as como tambin su consistencia con una agenda ms amplia de gobierno (la funcin de cuestionamiento) y garantizando que la presidencia de las comisiones reciban la informacin adecuada acerca de las propuestas polticas. Una vez que se toman las decisiones, la PCO las comunica a los Departamentos. La PCO est conformada por funcionarios pblicos polticamente neutrales. A travs de los aos se ha establecido firmemente el rol de la PCO como principal actor en el proceso de desarrollo de polticas y toma de decisiones en Canad. Esta oficina tambin se gan la reputacin de contar con algunos de los mejores y ms brillantes funcionarios pblicos de Canad (Schacter 1999). todos los Ministros y sus funcionarios interesados en una propuesta de poltica tengan la oportunidad de considerarla por adelantado y expresar sus puntos de vista; y todos los Ministros y sus funcionarios interesados en una propuesta de poltica acten desde una base comn de informacin slida. Una dimensin significativa del proceso del Gabinete es garantizar la correspondiente consulta interdepartamental, incluyendo reuniones entre las agencias centrales, as como tambin entre los departamentos implicados. una comisin del Gabinete constituida por mandato legal desde el comienzo de la Confederacin Canadiense. La Secretara del Tesoro brinda respaldo administrativo al Consejo de forma anloga al respaldo de la PCO a otras comisiones del Gabinete. El Consejo del Tesoro es el organismo de gestin del gobierno y como tal establece pautas y polticas para prcticas administrativas en todo el gobierno. Con posterioridad a la aprobacin de las iniciativas, en general se requiere la aprobacin del Consejo del Tesoro para acceder a los fondos a fin de garantizar que la implementacin es consistente con las aprobaciones de polticas y financiacin. Las responsabilidades de la TBS incluyen, entre otras, establecer estndares para la evaluacin de polticas
y programas y brindar respaldo y orientacin en la materia. Tambin es responsable de poner a disposicin la informacin de las evaluaciones y asistir al Consejo del Tesoro en el uso de esta informacin para la toma de decisiones. El Consejo del Tesoro tienen un rol central en el Proceso de Revisin Estratgica, si bien las decisiones finales son tomadas por el Primer Ministro y el Ministro de Finanzas como parte del proceso presupuestario.
4.14 Evaluacin de polticas y programas en Canad.
4.12 Otra funcin crtica de la PCO es garantizar que
Al igual que en el Reino Unido, el sistema de evaluacin de Canad es descentralizado, las agencias son responsables de seleccionar qu programas evaluar y de desarrollar las capacidades necesarias para esta tarea conforme a los estndares de la TBS. Un aspecto importante que aleja a Canad de la experiencia general de Amrica Latina (o, por ejemplo, de Espaa) en la evaluacin es que principalmente cada agencia procura la asesora tcnica externa segn sus necesidades. La TBS no utiliza expertos externos.34 Por otro lado, la evaluacin de programas se implementa mayoritariamente expost. Segn los hallazgos de Schacter (1999), ni el gabinete ni la PCO se preocupan demasiado por la implementacin. Existe un supuesto slido y bien fundado en el gabinete de que el departamento que auspicia una iniciativa de poltica la llevar adelante y la implementar y que no se requiere una forma de supervisin regular. programas de Canad ha sufrido notables cambios desde sus inicios en la dcada de 1970. Los cambios ms significativos incluyen la separacin conceptual entre la evaluacin de polticas y programas y el desarrollo de herramientas ms flexibles para permitir un rango ms amplio de objetivos de evaluacin.
4.15 Sin embargo, el proceso de evaluacin de polticas y
4.16 La evaluacin de programas se present en Canad
4.13 La Secretara del Tesoro. El Consejo del Tesoro es
en los aos 70 para ayudar a mejorar las prcticas y controles de gestin. Desde entonces varios cambios se han implementado. El enfoque original implic la creacin de unidades de evaluacin en los ministerios para brindar a los vices recomendaciones a fin de mejorar el proceso de toma de
34 La TBS mantiene una Base de Datos de Auditora y Evaluacin donde conserva, resalta y/o brinda referencias de Internet para las auditoras, evaluaciones y estudios similares completados: (i) Los informes de desempeo departamentales y gubernamentales estn electrnicamente vinculados entre s y con informacin ms detallada sobre auditoras y evaluaciones y sus hallazgos; (ii) Varios cientos de registros de hallazgos se agregan a la base de datos cada ao, incluyendo informacin de evaluaciones, auditoras, revisiones a cargo de gerentes, autoevaluaciones y sistemas de medicin continua de resultados. Esta informacin se actualiza permanentemente; y (iii) los registros sobre estudios estn vinculados, si fuese conveniente, a los resultados estratgicos departamentales, a los intereses de polticas administrativas gubernamentales y a cuestiones horizontales. El personal de la TBS es notificado regularmente acerca de estudios que resultan pertinentes para su labor.
54
decisiones. Los resultados fueron variados. La definicin de programa fue imprecisa y los Ministros se mantuvieron al margen del proceso en gran medida, a menudo considerando la evaluacin y la revisin como un proceso burocrtico interno. Debido a la falta de direccin o inters, las unidades de evaluacin desaparecieron (Secretara del Consejo del Tesoro, 2004).
4.17 Segn Schacter (1999), los sistemas altamente
tamente con qu programas realmente cuentan, as como tambin cunto gastan en realidad. El proceso de revisin estratgica mencionado anteriormente aument la relevancia de la evaluacin para los departamentos individuales, dado que el proceso los obliga a priorizar el gasto en programas.
4.22 El Marco de Responsabilidad de la Gestin (Ma-
formalizados para la gestin de polticas y la toma de decisiones no han tenido xito en Canad por considerarse medios ineficientes para transmitir informacin e ideas al gabinete. Los trmites burocrticos y las reuniones que generaban eran rechazadas por considerarse un uso improductivo del tiempo de los ministros. cin de programas con las auditoras tradicionales. Se enfatiz el hecho de que los gerentes usaran la informacin de desempeo en el proceso de toma de decisiones (y que lo demostraran). No obstante, en 2000 un estudio revel que este enfoque no tuvo el suficiente impacto y que las funciones de evaluacin y auditora deban separarse. Consejo del Tesoro aprob la Poltica y Normas de Evaluacin para el Gobierno de Canad. Con un foco renovado sobre la gestin por resultados, esta poltica separ la auditora interna de las evaluaciones y extendi el alcance de las evaluaciones para diferenciar evaluaciones de polticas, programas e iniciativas. evaluacin est diseado para separar criterios de evaluacin de polticas y programas, el enfoque de la evaluacin de polticas es diferente del propuesto en este documento. El nuevo enfoque en Canad se concentra en la evaluacin de programas, incluyendo su consistencia con las polticas gubernamentales, y tambin evaluaciones ex-post de polticas conceptualizadas como una serie de programas relacionados (o programas de mayor tamao). No tiene en cuenta la evaluacin para la formulacin de polticas, considerando la intencin (problema a ser resuelto, objetivo) en contraste con la implementacin, que se realiza efectivamente a travs de los programas. siendo reconstruida en los departamentos. El establecimiento de una arquitectura de actividades de programas ha asistido a la evaluacin a travs de ayudar a los departamentos a identificar exac-
4.18 Ms tarde, hubo un intento por combinar la evalua-
nagement Accountability Framework, MAF). El MAF es una herramienta desarrollada por la Secretara del Tesoro (TBS) en 2003 para evaluar la capacidad de gestin en los departamentos y agencias federales y brindarles una gua para poder alcanzar un alto nivel de desempeo en la gestin.35 Rene diferentes iniciativas de mejoras para la gestin de la TBS en un marco simple y de gran alcance. El MAF tambin se utiliza para ayudar a evaluar el desempeo de los viceministros. deben examinar, informar y mejorar:
Valores
4.23 El MAF contiene diez reas que los departamentos
de servicios pblicos y Direcciones estratgicas
Gobernabilidad Polticas
4.19 Basado en estas experiencias pasadas, en 2001 el
y programas y desempeo
Resultados
Aprendizaje, innovacin y gestin del cambio Gestin
de riesgos
Personal Administracin Servicio
4.20 Sin embargo, an cuando el nuevo marco de
focalizado en el ciudadano de cuentas.
Rendicin
4.24 Para cada rea, el MAF sugiere formas de medir
4.21 En pocas palabras, la capacidad de evaluacin est
el progreso y ofrece indicadores. Utiliza y apoya la informacin generada por las unidades de evaluacin en cada ministerio como dato de entrada. Las agencias realizan autoevaluaciones utilizando el marco que la TBS ha distribuido a todos los departamentos y agencias federales. En cada departamento / agencia, el vice es responsable de establecer una capacidad de evaluacin adecuada y personalizada de acuerdo con las necesidades y recursos de su organizacin y de evaluar polticas, programas e iniciativas, incluyendo aquellas que surgen entre las
35 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-eng.asp y Dantzer (2009).
55
organizaciones. En cada departamento o agencia, el vice designa un jefe de evaluacin, forma una comisin de evaluacin y es responsable de brindar a la TBS acceso a los planes de evaluacin y de comunicar alertas tempranas en base a los hallazgos de las evaluaciones. Durante la Ronda VI del MAF (de septiembre de 2008 a abril de 2009) fueron evaluados ms de 52 departamentos, incluyendo la Oficina del Consejo Privado y la TBS.36
Comentarios finales
4.25 Canad ha atravesado diferentes etapas en la eva-
luacin de programas y polticas. De una evaluacin de programas ms rgida y basada en procesos pas a un enfoque ms flexible y holstico. Una herramienta como el MAF podra considerarse como punto de referencia para implementar una evaluacin de polticas de acuerdo con los criterios generales. Canad tambin se caracteriza por contar con un enfoque mucho ms descentralizado, donde gran parte de la responsabilidad de evaluacin se encuentra en manos de los departamentos, que incluso seleccionan los programas a ser evaluados. siguen el modelo de Westminster, la oficina que respalda las decisiones de formulacin de polticas del Gabinete tambin puede considerarse como una fuente de experiencia en evaluacin ex-ante de polticas. En este caso es la PCO, que filtra la informacin de iniciativas de polticas, maneja los conflictos sobre polticas y brinda asistencia en la evaluacin de polticas al Gabinete.
4.26 Adems, en Canad, como en otros gobiernos que
36 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/assessmentsevaluations/2008/departments-ministeres-eng.asp
56
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Anexo 5: Estados Unidos

5.1 La OCDE est dominada por sistemas parlamen-
tarios de gobierno. En estos sistemas, una estructura jerrquica de poder deja en manos del primer ministro y el gabinete un poder significativo en el proceso de polticas siempre y cuando la mayora parlamentaria contine respaldando al gobierno. El gobierno del gabinete representa un enfoque colectivo al manejo del proceso de las polticas pblicas: a travs de este proceso se evalan las alternativas de polticas y la disciplina de responsabilidad colectiva es lo suficientemente fuerte para resolver diferencias. En general, los miembros del gabinete han realizado un aprendizaje poltico como miembros del parlamento, y luego como nuevos miembros del gobierno. Como respaldo al gobierno del gabinete se encuentra un ejrcito de funcionarios permanentes de la gerencia pblica con capacidades tcnicas y administrativas. Y existen relativamente pocas designaciones polticas. de Estados Unidos posee un sistema de controles y contrapesos, y muchos puntos de veto. Los poderes ejecutivo y legislativo del gobierno comparten las facultades de formulacin de polticas (a menudo tambin con la participacin del poder judicial). La legislatura legisla, pero el Presidente puede vetar la legislacin. El Presidente realiza una gran cantidad de designaciones polticas, pero el Senado debe votar para confirmar la designacin de los ms altos rangos y el Congreso puede iniciar un juicio poltico contra el Presidente. El Presidente cuenta con un gabinete para asesorarlo y asistirlo, pero no se mantiene bajo la misma convencin de responsabilidad colectiva que en los gobiernos parlamentarios. El Congreso, con su poder presupuestario y su facultad de monitorear la gestin del Ejecutivo
(al investigar los antecedentes de los designados para la gerencia pblica y llamar a sus miembros a rendir cuentas), ejerce un considerable poder compensatorio sobre las agencias del Ejecutivo. As, los miembros del gabinete se encuentran a mitad de camino entre el Presidente y el Congreso. El Presidente, privado, al menos en gran parte, de un mecanismo de gabinete para desarrollar, evaluar y coordinar polticas, ha tenido que organizar su propio personal, o encontrar otras formas ad-hoc de hacerlo.
5.3 Por otro lado, los presidentes y ministros del gabi-
5.2 Estados Unidos es un caso diferente.37 El gobierno
nete no han tenido el mismo tipo de aprendizaje poltico medianamente estndar que sus equivalentes parlamentarios. Los presidentes llegan al poder en forma individual y no como parte de un equipo, y ejercen un poder considerable de influencia para instalar a sus propios confidentes en las posiciones de ms alto rango en el ejecutivo. Existe una funcin pblica profesional y permanente en Estados Unidos pero no tiene el prestigio de su equivalente parlamentario; y aunque no est atada a ningn partido poltico, a veces puede ser vista con desconfianza por la administracin entrante. El Servicio de Directivos de la Administracin Pblica, SES (Senior Executive Service), un grupo que se encuentra en la cima del rango civil, es parte de la funcin pblica profesional y permanente.38
Rutinas de polticas en el centro del gobierno

5.4 Dado que el gabinete de Estados Unidos es un or-
ganismo bastante dbil, la mayora de las decisiones se toman en el Ejecutivo ya sea de forma bilateral entre el presidente y sus ministros (secretarios) o
37 Para una comparacin til del estilo del proceso de las polticas pblicas en Estados Unidos con el estilo parlamentario ver Rose (2006).
38 Segn la Oficina de Gestin de Personal, OPM (Office of Personnel Management), en 2006 haba menos de 7.000 miembros del SES de un total de 2,7 millones de empleados en la funcin pblica.
Tabla 5-1. El Ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Estados Unidos
Ciclo de las polticas pblicas Identificacin de polticas: - Identificacin de problemas - Anlisis de polticas - Instrumentos de polticas Decisiones de polticas: - Consulta y coordinacin - Evaluacin Decisin Implementacin de programas: - Ejecucin - Monitoreo Evaluacin de programas: - Evaluacin - Correccin de programas o polticas Oficina de Gestin y Presupuesto Contralora General de Estados Unidos Evaluaciones ad-hoc Poltica: en el centro Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro Tcnicos: en los ministerios
Oficina Ejecutiva (13 departamentos) think-tanks y consultoras Oficina de Gestin Oficina Ejecutiva del Presidente y Presupuesto (especialmente el Jefe de Gabinete y el Asesor de Oficina de Presupuestos Seguridad Nacional) del Congreso Congreso / Comisiones del Congreso Oficina de Gestin y Presupuesto Grupos de estudio especiales Personal de comisiones del congreso
Agencias de investigacin de polticas especializadas Estudios ad-hoc Financiamiento de investigacin externa
mediante acuerdos trilaterales entre el presidente, el secretario correspondiente y figuras prominentes del congreso.
5.5 El organismo central ms grande y poderoso es
la Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP), una organizacin con alrededor de 2.000 empleados que sirve de paraguas a ms de una decena de agencias estatales.39 El personal de la Casa Blanca es responsable de algunas de las designaciones de miembros de la gerencia pblica hasta ciertos niveles en la burocracia, dependiendo de la agencia. La Oficina de Gestin y Presupuesto (OMB), una oficina ejecutiva dentro del Ejecutivo consolida las propuestas presupuestarias de los departamentos sectoriales y las presenta al Congreso, incluyendo el establecimiento de prioridades de gastos y la evaluacin de conflictos de recursos entre agencias. De esta forma la Casa Blanca tiene un control significativo sobre el personal y el presupuesto. de formular polticas en sus reas de competencia
y dependiendo de la voluntad y el foco de la Casa Blanca en reas especficas, presentan un nivel significativo de flexibilidad para hacerlo. Gran parte de la autoridad de formulacin de polticas puede estar centralizada en la Casa Blanca (Beschel and Manning, 2001).
5.7 No obstante, si bien el Ejecutivo generalmente
5.6 Los departamentos individuales son responsables
39 La EOP es el equivalente funcional de partes del sistema de gabinete en los regmenes parlamentarios y contiene el equivalente de la oficina del gabinete/ primer ministro y algunas de las comisiones del gabinete.
concentra mucho poder, el Congreso de Estados Unidos tiene suficiente capacidad de evaluacin de polticas para cumplir su rol como control y contrapeso del Ejecutivo. La infraestructura analtica del Congreso, incluyendo el personal legislativo individual, el personal de las comisiones, la Oficina de Presupuestos del Congreso y el Servicio de Investigacin del Congreso (Congressional Research Service), entre otros, es mucho ms grande que cualquier sistema de respaldo legislativo comparable en cualquier parte del mundo. Si bien, por lo general, existe mayor capacidad tcnica en el ejecutivo que en la legislatura de Estados Unidos, las fortalezas analticas del Congreso de Estados Unidos constituyen un contraste importante con los congresos de Amrica Latina, que habitualmente tienen bastante menos conocimiento tcnico del requerido para la evaluacin de polticas.
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5.8 Adems, las facultades otorgadas al Congreso por la
Constitucin en las reas de presupuesto y aprobacin de designaciones de miembros de la gerencia pblica introducen una mayor contestabilidad. La mayora de las iniciativas de polticas provienen del Ejecutivo y el Congreso desempea un rol reactivo en la evaluacin y votacin de las mismas. Sin embargo, el Congreso de Estados Unidos tambin se caracteriza por una fuerte funcin de control para la cual tiene recursos diferentes que el ejecutivo. polticas, Estados Unidos presenta una amplia y compleja red de fuentes de evaluacin de polticas, tambin probablemente ms grande que cualquier otra. Segn Weaver and Stares (2001) existe ms de una docena de agencias de investigacin gubernamental, alrededor de 1.000 comisiones de asesora gubernamental, ms de 300 think-tanks de polticas pblicas independientes, ms de 500 institutos de investigacin afiliados a universidades y decenas de grupos de inters y consultoras. polticas gubernamental de diferentes formas y con diferente nivel de participacin. Algunas de ellas son permanentes, tal como el Consejo de Asesores Econmicos (Council of Economic Advisors) o las Comisiones de Asesora, mientras que otras se crean para cuestiones de polticas especficas, tal como los grupos de estudio para la reforma de la atencin mdica durante el gobierno de Clinton o Investigacin y Desarrollo con fondos federales. La Legislatura recibe asesora sobre polticas de diferentes fuentes, desde instituciones ms tradicionales y arraigadas como la Contralora General de Estados Unidos (GAO), la Oficina de Presupuestos del Congreso (CBO) y el personal de la Comisin del Congreso, a asesora ms ad-hoc, como por ejemplo especialistas del sector privado cuando realiza audiencias sobre una cuestin de polticas en particular.40
5.9 En el tema de respaldo tcnico para evaluacin de
sobre temas que van desde poltica econmica (Consejo de Asesores Econmicos) y poltica interna (Oficina de Polticas Internas, Domestic Policy Office) hasta medio ambiente (Consejo de Calidad Ambiental, Council of Environmental Quality) y control de drogas (Oficina de Poltica de Control de Estupefacientes, Office of Drug Control Policy). La Oficina de Gestin y Presupuesto es una fuente muy importante de asesora sobre polticas relacionadas con el presupuesto federal, la evaluacin de iniciativas de legislacin de polticas, la regulacin y la mejora de la gestin en todo el Gobierno Federal.
5.12 La OMB, inicialmente denominada Oficina del
Presupuesto (Bureau of the Budget), fue creada en 1921.42 En las primeras cuatro dcadas, el nfasis de la agencia estuvo puesto en el conocimiento tcnico del presupuesto. Sin embargo, en 1970, fue renombrada y obtuvo ms control poltico del Ejecutivo y el Congreso y ahora desempea un papel poltico y analtico. miembros de la gerencia pblica del gobierno de Estados Unidos, las autoridades de la OMB son designadas directamente por el Presidente. El alcance de la OMB va ms all del de las agencias de evaluacin de programas/presupuestos ms tradicionales. La misin formal de la OMB es asistir al Presidente en la supervisin de las actividades del Gobierno Federal, especficamente, cumplir con los objetivos de polticas, presupuesto, administracin y regulatorios. Cuenta con 480 empleados de tiempo completo y est integrada por cuatro Oficinas de Gestin de Recursos organizadas por agencia y rea programtica, cuatro oficinas establecidas por ley y siete oficinas que brindan respaldo a toda la OMB. La vasta mayora del personal de la OMB permanece de un gobierno a otro; slo alrededor del 10% de los funcionarios (la mayora de alto rango) es rotativo y, por lo tanto, se trata de designaciones presidenciales directas. evaluacin de la efectividad de los procedimientos de las agencias y en la mejora de la gestin pblica, desarrollando mejores mtodosde medicin del desempeo y coordinando estos mecanismos con las agencias. Las actividades de la OMB tambin incluyen el establecimiento de prioridades de financiamiento, la evaluacin de requerimientos de financiamiento en competencia entre agencias,
5.10 Estas instituciones respaldan la formulacin de
5.13 Como sucede habitualmente con la mayora de los
Evaluacin de polticas (y programas) en el Ejecutivo

5.11 La Oficina Ejecutiva del Presidente incluye 13
5.14 La OMB tambin asiste a la Presidencia en la
departamentos41 que brindan asesora poltica
40 Un buen ejemplo es la Academia Nacional de Ciencia (National Academy of Science, NAS), una sociedad honorfica de distinguidos acadmicos que participa en investigaciones cientficas y de ingeniera y funciona fuera del marco del gobierno para asegurar la provisin de asesora independiente sobre asuntos de ciencia, tecnologa y medicina. Los gobiernos de ESTADOS UNIDOS han recurrido con frecuencia a la NAS para solicitar asesora sobre los asuntos cientficos y tecnolgicos que a menudo invaden las decisiones de polticas. La NAS es un organismo independiente muy prestigioso, establecido por ley. Ms detalles en: http://www.nasonline.org/site/PageServer 41 Para una lista completa: http://www.whitehouse.gov/administration/eop/
42 Antes de 1921, los gabinetes tenan un rol ms importante que ahora. La creacin de la OMB fortaleci al Presidente respecto de las agencias y el Congreso, pero debilit al gabinete (Apfel, 2010).
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y garantizar que los informes, normas, testimonios y legislacin propuesta por las agencias sean consistentes con el Presupuesto del Presidente y las polticas de la Administracin.
5.15 La OMB cuenta con una Divisin de Referencia
Legislativa que articula la posicin de la Administracin sobre legislacin. Esta divisin coordina la revisin y autorizacin de las propuestas y declaraciones legislativas de la Administracin sobre proyectos de ley que avanzan en el Congreso. A menudo, esta responsabilidad requiere la resolucin de puntos de vista en conflicto entre agencias sobre legislacin y la negociacin de posturas de polticas que respeten las prioridades legislativas y el programa del Presidente. en la evaluacin de polticas son la regulacin y el gobierno electrnico (e-government). La Oficina de Informacin y Asuntos Regulatorios (Office of Information and Regulatory Affairs) supervisa y coordina la poltica regulatoria federal, la recoleccin y calidad de la informacin, las polticas y prcticas estadsticas del gobierno y la poltica de informacin Federal. La Oficina de Gobierno Electrnico y Tecnologa de la Informacin (Office of E-Government and Information Technology) desarrolla y brinda instrucciones en el uso de la tecnologa de la informacin y la iniciativa de gestin del Gobierno Electrnico.43 tica de forma rutinaria en reas de polticas clave, no existe un marco especfico para la evaluacin de las polticas. Esto no sucede con las evaluaciones de programas y gestin que, en realidad, estn formalizadas en iniciativas especficas. Un ejemplo fue la Herramienta de Evaluacin de Programas (PART), un proceso colaborativo que involucraba tanto a agencias como participantes de la OMB. Si bien ha sido discontinuada desde 2009, es interesante incluir a la PART en este anexo como referencia. Utilizada en el gobierno de George W. Bush, el objetivo de la PART fue ayudar a identificar las fortalezas y debilidades de un programa a fin de contribuir con las decisiones de financiamiento y gestin con el fin de hacer el programa ms efectivo. La PART consista en una serie de preguntas en cuatro categoras, incluyendo objeto y diseo del programa; medicin de desempeo, evaluaciones y planificacin estratgica; gestin de programas y resultados de
programas. Cada agencia preparaba las PART relacionadas con sus programas en coordinacin con un analista de polticas de la OMB asignado a esa agencia en particular. El principal contacto de la OMB era el examinador del programa, que reciba el primer borrador de la agencia y trabajaba con l para realizar verificaciones de consistencia en diferentes iteraciones. Si los desacuerdos persistan, las agencias podan solicitar un proceso de apelacin ante un consejo superior de apelaciones. Solamente la OMB poda editar los resultados de la evaluacin final. Las agencias dependan de una variedad de personal tanto de los programas en revisin como de las oficinas centrales del Departamento para completar las revisiones de la PART.
5.18 La OMB, a travs de la PART, evaluaba y obser-
5.16 Otras reas en las que la OMB tiene influencia
5.17 Si bien la OMB brinda asistencia tcnica y pol-
vaba los factores que afectaban el desempeo del programa. Estas evaluaciones de pruebas existentes no eran evaluaciones de impacto. En trminos de control de calidad de la PART, la gestin interna de la OMB y la gestin de la agencia verificaban todas las evaluaciones. Las agencias podan apelar la calificacin.44 Sin embargo, no exista revisin de estas calificaciones por parte del Congreso ni otros actores fuera del poder ejecutivo. Este factor gener algunas dudas en relacin con el rigor y la independencia de las evaluaciones, un hecho que no ayud a promover el uso de la PART durante los debates presupuestarios en el Congreso.45 Adems, tambin se puso en duda la metodologa PART para medir la eficiencia.46 cubierto cada ao por ciertos programas. La PART evalu en promedio cerca de 200 programas por ao, lo que representa alrededor del 20% del total de programas federales. La PART fue creada en el ejercicio fiscal 2004 y para julio de 2008 haba evaluado 1.015 programas o alrededor del 98% de los programas federales, lo que representaba casi 90% del presupuesto federal de 2008. La OMB recibi financiamiento para 528 puestos equivalentes de tiempo completo para el ejercicio fiscal 2010 (al
5.19 No haba un porcentaje especfico del presupuesto
43 Ver el organigrama de la OMB: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/ about_omb/omb_org_chart.pdf
44 Ver cuadro de la OMB en el Anexo. 45 Al incorporar, de forma rutinaria, los temas de desempeo de las agencias en sus deliberaciones y supervisin, el Congreso puede transmitir un claro mensaje a las agencias de que se espera que administren los resultados. Sin embargo, tal como observamos en nuestro trabajo anterior, el Congreso debe participar activamente al comienzo de las conversaciones sobre qu medir y cmo presentar esta informacin. Anteriormente informamos que el proceso PART utilizado por la administracin anterior no incorpor sistemticamente la perspectiva del congreso y no promovi un dilogo entre el Congreso y el Presidente. Como resultado, la mayora del personal de las comisiones del congreso con la que conversamos no utilizaba los resultados de PART como informacin durante sus deliberaciones. Fuente: GAO (2009). http://www.gao.gov/new.items/d091011t.pdf 46 Ver, por ejemplo, GAO http://www.gao.gov/new.items/d10394.pdf
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igual que en el ejercicio fiscal 2009).47 Todas las evaluaciones PART se publicaban en el sitio web ExpectMore.gov. Internamente, la OMB trabaj con cada agencia a fin de preparar planes de mejora para realizar un seguimiento de los hallazgos identificados durante el proceso de evaluacin con el objetivo de mejorar el desempeo de los programas. Estos planes eran actualizados dos veces al ao, en la primavera, para ser utilizados durante el proceso de formulacin de presupuestos, y en el otoo, para ser publicados junto con el presupuesto del Presidente (debate para la aprobacin del presupuesto en el Congreso).
5.20 Durante el gobierno de G. W. Bush, la OMB tam-
la GAO y la CBO.49 La GAO es una agencia independiente, no partidaria, que trabaja para el Congreso con el objetivo de brindar respaldo para cumplir con su funcin de rendicin de cuentas al gobierno federal. El jefe de la GAO, el Contralor General de Estados Unidos, es designado por un periodo de 15 aos por el Presidente a partir de una lista de candidatos propuesta por el Congreso. Tambin son designados otros lderes de alto rango para actuar a disposicin de la Contralora General.
5.23 A solicitud de las comisiones o subcomisiones del
bin implement una scorecard (cuadro de mando) para medir el avance en la agenda de administracin del Presidente en todos los Departamentos. Calific a los Departamentos en cinco categoras: capital humano, gestin de servicios comerciales, desempeo financiero, gobierno electrnico y mejora del desempeo. En todos los casos, la OMB brindaba las pautas para la evaluacin y los Departamentos eran responsables de la implementacin. Obama cuestion el uso del instrumento PART y anunci planes para implementar un marco de gestin por resultados propio a fin de examinar un conjunto seleccionado de programas cada ao. Los motivos para discontinuar la PART apuntan a las principales debilidades del programa mencionadas anteriormente y, en particular, a la falta de interaccin con el Congreso.48 En el presupuesto 2011 (febrero de 2010), el gobierno revel parte de su propia agenda de gestin, que incluy un requerimiento de metas de desempeo de alta prioridad y nfasis en evaluaciones de programas estrictas e independientes.
5.21 A partir de noviembre de 2009, el gobierno de
Congreso o por mandato legal, la GAO realiza auditoras sobre la legalidad, efectividad y eficiencia del uso de fondos federales e informa acerca del cumplimiento de los objetivos por parte de los programas y polticas gubernamentales. Tambin realiza anlisis de polticas y define opciones a ser consideradas por el Congreso y emite decisiones y dictmenes legales, tales como fallos sobre reclamos por ofertas e informes sobre normas de agencias. La GAO tambin realiza evaluaciones ex-post, a pedido de los congresistas. La GAO lleva a cabo auditoras de gestin, que pueden observar el impacto que los programas federales tienen sobre un problema en particular, y auditoras contables tradicionales. La GAO no realiza evaluaciones de impacto. Si bien las evaluaciones son realizadas por el personal de la GAO, la GAO est autorizada a incorporar expertos externos para consulta y asesora. No obstante, los consultores externos no estn autorizados a realizar trabajo de auditora real. El Contralor General puede ser removido de su cargo solamente por voto del Congreso; el Presidente no tiene autoridad para destituir al jefe de la GAO misin especfica de brindar asesora tcnica al Congreso sobre temas relacionados con el presupuesto y la economa, incluyendo la creacin de estimaciones econmicas para evaluar la propuesta de presupuesto del Ejecutivo. La CBO cuenta con un panel de asesores constituido por algunos de sus ex directores y eminentes economistas con mandato de dos aos. El panel se rene dos veces al ao para revisar y comentar los pronsticos preliminares de la CBO respecto de la economa y brinda asesora para mejorar an ms la labor de la CBO. Un Panel de Asesores de Salud trabaja de forma similar en asuntos relacionados con temas de polticas de atencin de la salud.
5.24 La CBO comenz a funcionar en 1975 con la
Evaluacin de polticas en el Congreso

5.22 Entre el Senado y la Cmara de Representantes,
el Congreso de Estados Unidos cuenta con un total de 38 Comisiones (cuatro de ellas conjuntas), con sus respectivas Subcomisiones. Ambas cmaras tienen respaldo en el rea de evaluacin de dos instituciones tcnicas no partidarias,
47 Para ms informacin, ver el Presupuesto de la OMB para el Ejercicio Fiscal 2010 en: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/about_omb/fy2010_omb_ budget.pdf 48 Es de suma importancia reformar y revisar [los sistemas de medicin de resultados] en consulta con las agencias y el Congreso. Testimonio de Peter Orszag, Director de la OMB, ante la Comisin de Seguridad Interior y Asuntos Gubernamentales del Senado, Enero de 2009.
49 Hasta 1995 tambin existi una Oficina de Evaluacin de Tecnologas.
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Comentarios finales
5.25 Como en la mayora de los casos, si bien en
Estados Unidos los procesos de evaluacin de programas estn ms formalizados y claramente asociados con las oficinas Ejecutivas y del Congreso (OMB y CBO), la evaluacin de polticas, especialmente la evaluacin ex-ante de polticas, es un proceso ms informal, variado y complejo que parece depender mayormente de las iniciativas de los actores involucrados. Tanto la OMB como la GAO realizan evaluaciones cualitativas. Ninguna de estas agencias realiza evaluaciones de impacto. La CBO realiza proyecciones presupuestarias de base y estimaciones de costos de la legislacin. La mayora del conocimiento tcnico de la CBO est en el personal mismo. este pas le otorga al soporte tcnico (dentro del gobierno y desde fuentes externas) para la implementacin y evaluacin de polticas. Probablemente cuenta con la red ms amplia de asesora tcnica de polticas, incluyendo la Oficina Ejecutiva y del Congreso con una larga trayectoria, personal tcnico en consejos y comisiones y soporte externo de think-tanks y consultoras. Como pas con sistema presidencial, Estados Unidos se caracteriza por un fuerte control de las polticas dentro del Ejecutivo. Pero, en contraposicin a la mayora de las experiencias en Amrica Latina, est mejor equilibrado por los poderes compensatorios del Congreso, donde las importantes capacidades tcnicas para evaluacin de polticas de este ltimo desempean un papel importante. en los que se realizan aportes a las polticas. Esto refleja en parte la naturaleza de divisin de poderes del gobierno de Estados Unidos, con sus controles y contrapesos institucionales. En cierta forma, existe un mercado libre de ideas, pero por otro lado el mercado es menos libre por el peso de los roles institucionales. La competencia tcnica importa mucho, pero el grado de neutralidad en la asesora provista depende de la organizacin institucional (Apfel, 2010).
5.26 Una caracterstica notable es la importancia que
5.27 En resumen, Estados Unidos tiene muchos puntos
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Anexo 6: Francia
6.1 v Con ms del 50% del PBI, el sector pblico de
Francia es uno de los ms grandes del mundo. Por eso, la forma en que el gobierno decide sobre las polticas y luego se asegura que, una vez implementadas, stas realicen el trabajo de manera eficiente y efectiva cobra mucha importancia: es bien sabido que la evaluacin de polticas en el sector pblico juega el mismo rol que el mercado en el sector privado.
polenica del estado de derecho. Un conjunto de normas un tanto rgido centraliza el poder poltico, protege la estructura y el rol del estado (dificultando los cambios) y dota a los funcionarios pblicos de un fuerte papel en contraposicin a los polticos como guardianes del inters pblico (esto tambin tiene su paralelismo con Amrica Latina).
6.4 En tercer lugar, la gerencia pblica constituye una
Poltica y gestin pblica

6.2 Algunas de las caractersticas polticas nacionales
que influyen en el proceso de las polticas pblicas de Francia son, entre otras, las siguientes. Primero, el Presidente y el Primer Ministro ofrecen el mbito para la formulacin poltica de polticas (equivalente al papel del gabinete en los pases con el sistema de Westminster50). El sistema poltico de Francia ha sido caracterizado como el nico donde el Presidente y el Parlamento pueden compartir el poder. En una de esas raras ocasiones de coexistencia cuando el Presidente y la mayora parlamentaria son de una tendencia poltica diferente, el Presidente y el Primer Ministro (elegido por la Asamblea General) comparten el poder. Pero en el caso ms habitual, el Presidente tiene el control tanto de la Asamblea como del Primer Ministro y es, por lo tanto, el principal impulsor poltico. Pero es la oficina del Primer Ministro la que tiene control sobre los instrumentos formales de coordinacin de gobierno y, por lo tanto, de la formulacin de polticas (algo as como un ministerio de la presidencia en un pas de Amrica Latina).
elite tecncrata: un mandarinato. Los acuerdos que salvan la brecha entre esta tecnocracia y los polticos elegidos, esencialmente las 600 designaciones polticas (en su mayora de tecncratas) para los principales puestos por debajo del rango de ministro, crean una lnea divisoria poco clara entre polticos y tecncratas. De hecho, existe una integracin considerable entre la elite de la funcin pblica y los polticos (al punto de que muchos polticos son reclutados de esa elite).51 principales instituciones que participan en el proceso de las polticas pblicas en el gobierno de Francia.
6.5 La Tabla 6-1 brinda un mapa resumido de las
El proceso de las polticas pblicas en la Oficina del Primer Ministro

6.6 El Primer Ministro desempea un rol central en la
6.3 En segundo lugar, Francia sigue la tradicin na50 Conforme a ello, el Consejo de Ministros (Conseil des Ministres), presidido por el Presidente, es ms un instrumento de coordinacin que de toma de decisiones colectivas.
formulacin de polticas, coordinando las diferentes partes del gobierno y manteniendo una lnea de poltica centralmente definida. El brazo poltico es su gabinete (en el sentido francs del trmino, su personal poltico, todas las designaciones polticas) y el brazo administrativo es la Secrtariat Gnral du Gouvernement (Secretara General de Gobierno), en
51 Aqu tal vez concluye el paralelismo con Amrica Latina, aunque Brasil muestra algunas similitudes.
Tabla 6-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Francia
El ciclo de las polticas pblicas Identificacin de polticas Poltica y polticas: en el centro Conseil conomique et social Comisionad hoc Primer Ministro: gabinete* y Secrtariat Gnral du Gouvernement Comisiones Parlamentarias Implementacin de programas Evaluacin de programas Rvision Gnrale des Politiques Publiques Conseil National de lEvaluation Cour des Comptes
* Gabinete en el sentido francs: personal poltico privado.
Presupuesto: en el centro
Tcnicos: en el centro Centre dAnalyse Stratgique Conseil dAnalyse Economique Otros consejos Conseil National de lEvaluation Comisiones ad-hoc
Tcnicos: en los departamentos
Ministerios y cuerpos de inspectores: evaluaciones de costos-beneficios para proyectos; evaluaciones de polticas Comisiones ad-hoc
Cuerpos de Inspectores de ministerios: evaluaciones de proyectos y polticas
su mayora funcionarios pblicos. Ninguno de los dos brazos tienen grandes dimensiones: coordinan en lugar de tener una participacin importante en los detalles tcnicos de la formulacin de polticas. Los dos brazos trabajan juntos, pero hasta cierto punto tambin trabajan en paralelo (esta estructura paralela se repite en todos los ministerios).
6.7 En cuanto al aspecto ms fundamental de la formu-
lacin de polticas, el Primer Ministro hace uso del conocimiento tcnico y las propuestas de una serie de organismos, algunos bajo su control directo. cin (Commissariat Gnral du Plan), que responde al Primer Ministro. Por un tiempo, la Comisin fue lder profesional de la planificacin indicativa. Los planes quinquenales elaborados no eran vinculantes, ni siquiera para el gobierno. Los mismos eran el respaldo, si no el pretexto, de la formulacin y evaluacin de polticas y la creacin de consenso. Con el transcurso del tiempo, el prestigio y la influencia de la Comisin de Planificacin decay. En 2005, fue abolida, pero fue inmediatamente reemplazada por un Centro de Anlisis Estratgico (Centre dAnalyse Stratgique) que cumple funciones similares.52 principales reformas de gobierno propuestas. Sus tres funciones principales son: monitorear, brindar conocimiento tcnico y asistir a los decisores en la
6.8 En 1948 Francia cre una Comisin de Planifica-
implementacin y puesta en prctica de polticas pblicas. Trabaja directamente bajo la direccin del Primer Ministro,53 pero sus consejos y organismos de asesora cooperan con los ministerios sectoriales y dentro de las redes de organizaciones de investigacin de polticas nacionales y europeas. La investigacin es realizada tanto por el personal como por investigadores externos financiados por la organizacin. Su personal est constituido por expertos e investigadores cuyo trabajo se organiza en cinco reas: instituciones y sociedad; cuestiones sociales; asuntos econmicos y financieros; mano de obra, empleo y capacitacin; y tecnologas. Tambin crea comisiones o comits que elaboran informes sobre varios temas, evaluando las polticas actuales y futuras. A modo de ejemplo, public recientemente un importante informe sobre polticas energticas.
6.10 El Centro publica sus trabajos en forma de docu-
mentos escritos (puntos de vista, notas, informes). Redacta un informe anual que resume el trabajo realizado sobre los principales temas estratgicos de cara a la poltica pblica francesa. El Centro tambin realiza seminarios y das de estudio.54 Su investigacin incluye evaluaciones cuantitativas, cualitativas y de impacto. dAnalyse conomique) fue creado en 1997.55 Su
6.9 En Centro evala, a pedido del Primer Ministro, las
6.11 El Consejo de Anlisis Econmico (Conseil
52 Ver http://www.strategie.gouv.fr/.
53 Ver el organigrama en http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/Organigramme_CAS_septembre_2008.pdf 54 Ver la Divulgacin del CSA: http://www.strategie.gouv.fr/article.php3?id_article=167 55 Ver
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misin es iluminar, confrontando diferentes puntos de vista y anlisis, las elecciones econmicas y de polticas del gobierno. Tiene alrededor de 30 miembros. Todos ellos son economistas de renombre elegidos sobre una base no partidaria por el Primer Ministro por su competencia. El presidente, que es designado por el Primer Ministro, selecciona temas de polticas y encarga la elaboracin de informes a miembros o no miembros. El Consejo lee y comenta los informes preliminares y tambin designa un evaluador. Los borradores finales son presentados al Primer Ministro y publicados, junto con los comentarios del evaluador. Los mismos son publicados bajo el nombre de sus autores y no comprometen al Consejo, aunque llevan el visto bueno del Consejo. Los miembros del consejo y los autores de los informes no son remunerados.
6.12 El Consejo ha sido muy activo. En sus diez aos,
6.14 En 1990, el gobierno cre un Comit Intermi-
nisterial de Evaluacin (Comit Interministriel de lEvaluation), asistido por un comit cientfico. El mismo tena como sede la Comisin de Planificacin y, de igual forma, trabaj en comisiones ad-hoc creadas para evaluar polticas particulares. Se supona que su carcter interministerial garantizara que la seleccin y tratamiento de temas fuera ms all de las inquietudes de un solo ministerio, y que su comit cientfico garantizara la aplicacin de metodologas adecuadas y confiables. Sin embargo, no fue exitoso y fue eliminado en 1998. sejo Nacional de Evaluacin (Conseil National de lEvaluation) que funciona de una forma muy similar.56 El mismo se insert tambin en el seno de la Comisin de Planificacin, no tiene personal de tiempo completo, responde a la oficina del Primer Ministro y crea comisiones para investigar polticas a solicitud de diversos ministerios. Es discreto y no ha cobrado visibilidad ni autoridad. te mencionados bajo el Primer Ministro tienden a hacer hincapi en los temas de polticas generales, en lugar de ir al detalle necesario para implementar programas especficos. Estos organismos brindan una combinacin de asesora de expertos, asesora partidaria y creacin de consenso. Al estar en el centro de la poltica, tambin tienden a no perdurar.
6.15 Fue reemplazado inmediatamente por un Con-
produjo 75 informes muy extensos. Incluyen temas tales como la crisis de las hipotecas (sub-prime), la poltica de competencia, el empleo de adultos mayores y el sistema financiero internacional. Muchos de los informes consideran polticas pasadas y analizan polticas futuras. En general, estos informes han sido bien recibidos, citados en los medios y ledos en los ministerios pertinentes. Dado que son escritos por un solo autor (o como mximo tres), son ms claros, francos y de lectura ms accesible que los informes producidos por una Comisin (cuyos hallazgos, hasta cierto punto, deben reflejar puntos de vista diversos y posiblemente en conflicto). Como son redactados por especialistas reconocidos y experimentados, tienen el rigor que podra faltar a un informe de evaluacin preparado por un relator que se especializa nicamente en evaluacin. El sello del Consejo brinda a los informes mayor credibilidad y autoridad ante los ojos de los medios y el pblico. bajo el Primer Ministro quizs hayan desempeado un rol menos prestigioso. Esos organismos incluyen: el Consejo de Anlisis de la Sociedad (Conseil dAnalyse de la Socit), que convoca a sus 28 miembros del mundo de la investigacin, artistas y deportistas; el Consejo Previsional (Conseil dOrientation des Retraites), que se ocupa de la viabilidad de los regmenes de pensin; el Consejo de Empleo (Conseil dOrientation pour lEmploi), que estudia temas y elabora propuestas de polticas en las reas de desempleo, capacitacin profesional y creacin de empleo y que est constituido por expertos en temas laborales y 50 miembros que representan diferentes intereses econmicos.
6.16 Los organismos orientados a polticas anteriormen-
El Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente

6.17 El Consejo Econmico y Social (ahora llamado
6.13 Otros organismos de asesora sobre polticas
Consejo Econmico, Social y de Medio Ambiente (Conseil Economique, Social et Environnemental) es un organismo independiente de consultora creado por mandato constitucional.57 Su objetivo, un tanto corporativista, es promover un enfoque colaborativo de diferentes intereses econmicos para polticas econmicas y sociales. Aproximadamente dos tercios de los 231 miembros del Consejo son designados por organizaciones profesionales, asociaciones cooperativas y asociaciones familiares, entre otros. El resto es designado por el gobierno para representar empresas pblicas, intereses profesionales de otros territorios extranjeros y representantes reconocidos
56 Ver: http://www.evaluation.gouv.fr/cgp/. El Consejo est compuesto formalmente por 14 miembros, con mandatos de tres aos y que son representantes de organismos nacionales y locales o elegidos por su conocimiento tcnico en la materia. Cada ao este Consejo propone el programa de evaluacin para el ao entrante y ofrece asistencia metodolgica y capacitacin. Tambin evala la calidad de los informes de evaluacin y los pone a disposicin del pblico. 57 Ver http://www.conseil-economique-et-social.fr/
65
de la sociedad. La labor del Consejo es llevada a cabo a travs de comisiones designadas, cuyo trabajo est abierto al pblico y respaldado por expertos designados. Las comisiones preparan informes o dictmenes y el Consejo en pleno vota los dictmenes.
en consonancia con las revisiones de gastos en otros pases), el contenido real de las polticas pareca ser un tema secundario.
El presupuesto y el Proceso de las Polticas Pblicas

6.18 El presupuesto es una expresin importante, si
El proceso de las Polticas Pblicas en los Ministerios

6.21 Al igual que en otros pases de la OCDE, la mayor
bien parcial, de las polticas de gobierno bajo implementacin. Como en la mayora de los pases, el proceso presupuestario francs siempre ha sido muy poltico. El Primer Ministro acta como rbitro de las demandas en competencia del ministerio de presupuesto y los ministerios de gastos. En 2007, el gobierno lanz un proceso de revisin del gasto pblico, bajo la autoridad directa del Presidente. Bajo el ttulo Revisin General de Polticas Pblicas (Rvision Gnrale des Politiques Publiques, RGPP), se trata de un esfuerzo para promover criterios de eficiencia y efectividad ms formalmente y, por consiguiente, impulsar el proceso de modernizacin del sector pblico.58 La RGPP apuntalar el primer ejercicio de presupuestos plurianuales (2009-2011). La principal intencin es efectuar un ajuste fiscal duradero (y volver a un presupuesto equilibrado para 2012). manera sistemtica, a travs de una lista de preguntas: qu se est haciendo? por qu motivo? se debera continuar? de ser as, por quin? y quin lo pagar? cmo podra hacerse de forma ms econmica? y cmo se realizarn los cambios? Los equipos de auditora externa estn trabajando con los ministerios para llevar adelante el anlisis. Las reformas estn siendo preparadas por un equipo de aproximadamente 200 auditores pblicos y privados supervisados por un comit presidido en conjunto por el Secretario General de la Presidencia y el Director del Gabinete del Primer Ministro que incluye a todos los ministerios y jefes de las comisiones de finanzas de ambas asambleas. Todas las decisiones finales son tomadas por el Consejo para la Modernizacin de las Polticas Pblicas (Conseil de Modernisation des Politiques Publiques), presidido por el Presidente.59 Consejo haba aprobado 250 medidas, principalmente en las reas de reorganizacin y modernizacin de procesos. As, al menos hasta el momento (y
parte del proceso de diseo, implementacin y evaluacin de polticas ocurre a nivel de los ministerios y agencias asociadas a los mismos. Y en Francia, como en otros pases, una serie de organismos participan en la evaluacin (ex-ante y ex-post) de las polticas. En la mayora de los casos, el anlisis y los estudios combinan las dimensiones ex-post y ex-ante: comienzan con una evaluacin de polticas pasadas y concluyen con una evaluacin de polticas futuras. llado capacidades de polticas internas. Adquieren la forma de departamentos de planificacin y cuerpo de inspectores de ministerios. Los departamentos de planificacin realizan, de forma rutinaria, estudios de polticas actuales y polticas propuestas, previstas o planificadas, a solicitud del ministro, pero tambin a menudo por iniciativa propia. Tales evaluaciones habitualmente no se hacen pblicas. en cierta forma, ms independientes. Sus funciones incluyen evaluacin de polticas pasadas y ocasionalmente evaluacin de polticas futuras. Tambin funcionan como rganos de control interno. La importancia, sofisticacin e independencia de estos diversos organismos de evaluacin internos vara mucho de un ministerio a otro. Son particularmente fuertes en el Ministerio de Economa y Finanzas y en el Ministerio de Equipamiento. Pero en los ltimos aos, ministerios tales como el de Educacin o Asuntos Sociales, donde las capacidades de evaluacin solan ser pocas, han mejorado sus habilidades analticas (ver el Cuadro 6-1 para un ejemplo). En muchos casos, el desarrollo de bases de datos y estadsticas relacionadas con el rea de polticas de cada ministerio ha tenido un rol clave en el desarrollo de las prcticas de evaluacin.60 gobiernos, ha creado a menudo comisiones o comits ad-hoc para evaluar polticas y formular
6.22 La mayora de los ministerios franceses han desarro-
6.19 Las actividades gubernamentales se analizarn, de
6.23 Los cuerpos de inspectores de los ministerios son,
6.20 Hasta el momento de redaccin de este informe, el
6.24 Adems, el gobierno francs, como muchos otros
58 Ver http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique231.html y http://blog-pfm. imf.org/pfmblog/2008/05/frances-rvision.html 59 http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/
60 Si bien pueden existir estadsticas sin evaluaciones, no pueden existir evaluaciones sin estadsticas. Es interesante observar el rol desarrollado aqu por la poderosa y altamente calificada Oficina Nacional de Estadsticas (INSEE): el jefe de estadstica de cada ministerio es siempre secundado por la Oficina Nacional de Estadsticas a fin de garantizar la calidad y uniformidad de las estadsticas producidas.
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Cuadro 6-1. La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Francia)
La Inspeccin General de Asuntos Sociales (Inspection Gnrale des Affaires Sociales IGAS) es responsable, por ley, de evaluar las polticas pblicas implementadas por los ministerios de servicios sociales. Monitorea los organismos pblicos y privados responsables de brindar proteccin social extendida en el ms amplio sentido de la palabra. Tambin realiza relevamientos que pueden explicar al gobierno la coyuntura y posibilita la creacin de propuestas relacionadas con cambios en las actividades pblicas. Como inspeccin general, IGAS goza de una independencia particular dentro del organigrama de ministerios de servicios sociales y es colocada inmediatamente despus del Ministro. El personal de IGAS est compuesto por alrededor de 80 funcionarios pblicos de alto rango que pertenecen a un organismo especializado en la evaluacin y monitoreo de asignaciones, la Inspeccin General de Asuntos Sociales, que recibi carcter independiente bajo el ministro en cada ministerio de servicios sociales otorgado por un decreto publicado en 1990. La mitad de los miembros de la gerencia pblica se grada en la Ecole Nationale dAdministration. Por lo general, IGAS responde solamente al gobierno y a las organizaciones que estn siendo monitoreadas. Sin embargo, ciertas investigaciones profundas han tenido considerable repercusin pblica. Por ejemplo, un estudio de 1994 sobre la fusin de las dos organizaciones responsables del empleo y los subsidios de desempleo dio lugar, en 1997, al establecimiento de una ventanilla nica para el pago del subsidio de las personas en busca de empleo que eran previamente obligadas a realizar los mismos trmites en ambas organizaciones.
Fuente: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/la/gp/france3.htm
Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia
Las evaluaciones de polticas deben ser realizadas dentro de las agencias responsables por una poltica o por una inversin, o por instituciones externas a dichas agencias? Es cierto que, en algunos casos, la agencia a cargo concentra el conocimiento y la informacin en un rea. Francia se enfrent con un problema de esa ndole cuando trat de evaluar el mantenimiento de una va ferroviaria, con un costo cercano a USD 4.500 millones por ao. Result ser que las nicas personas con conocimiento acerca del mantenimiento de la va ferroviaria en Francia eran de la Compaa Nacional de Trenes de Francia (SNCF), el ex monopolio ferroviario que est a cargo del mantenimiento de las vas ferroviarias en nombre de la RFF (Rseau Ferr de France), la propietaria de las vas. Su evaluacin iba ser altamente favorable a las prcticas de la SNCF. La solucin encontrada fue solicitar a dos profesores muy respetados de la cole Polytechnique Fdrale de Lausanne, en Suiza que se hicieran cargo de la evaluacin.
recomendaciones. En general, estas comisiones incluyen una combinacin de miembros de la gerencia pblica, empresarios, lderes sindicales, polticos (a menudo se incluyen alcaldes), acadmicos y periodistas. Nunca son partidarios y sus informes son publicados. Sus recomendaciones no son vinculantes para el gobierno, pero tienen cierto peso social y poltico y no pueden ser ignoradas por completo. Algunos ejemplos son: la comisin sobre electricidad nuclear en los aos 70 que propuso el programa civil nuclear francs; y la comisin de 2007-08, presidida por Jacques Attali, que evalu los obstculos para el crecimiento y cmo podan eliminarse.61
61 Ver: http://www.liberationdelacroissance.fr/files/rapports/rapportCLCF.pdf
El caso particular de la evaluacin de proyectos

6.25 La evaluacin de proyectos (evaluacin de proyec-
tos ex-ante) en Francia tiene una larga historia.62 Las tradicionales fortalezas tcnicas de Francia en inversiones pblicas estn estrechamente ligadas al rol de dos Cuerpos de Estado (o carreras de la funcin pblica) histricos y prestigiosos: los ingenieros de puentes y caminos (Ingnieurs des Ponts et Chausses) y los ingenieros de minas (Ingnieurs des Mines). Las dos Escuelas (Ecoles) de las que se
62 En este informe se presta particular atencin al caso de la evaluacin de proyectos en Francia porque este pas lo lleva adelante de una forma sustancialmente ms sistemtica que otros pases de la OCDE (y de alguna manera como Chile) y, del mismo modo, la evaluacin francesa de proyectos representa lo ms cercano que existe en la OCDE a un sistema para evaluacin (ex-ante) de polticas.
67
gradan estos ingenieros han atrado a los mejores estudiantes del pas y han gozado de un monopolio virtual de los puestos ms importantes en las agencias pblicas, empresas del estado y empresas privadas en los sectores de infraestructura, energa e industria. Estos Cuerpos o carreras fueron responsables de las decisiones ms importantes en materia de transporte, urbanizacin, vivienda, energa e industria, en una poca en que los polticos electos tenan menos peso. Los ingenieros fueron pioneros en el desarrollo de tcnicas de evaluacin para ayudar a seleccionar inversiones de inters pblico. Estas tcnicas fueron posteriormente formalizadas y mejoradas.
6.26 El anlisis de costo-beneficio es, en principio,
pias agendas y funcionan como lobbies. No siempre resisten la tentacin de retocar sus evaluaciones. En principio, estas evaluaciones son supervisadas por funcionarios pblicos, pero en la prctica la asimetra de informacin es evidente. El problema se agrava por la creciente complejidad de los megaproyectos. La complejidad de proyectos requiere un nuevo proceso de evaluacin ms adversativo, como sugiere el Cuadro 6-2. Esto es consistente con el fortalecimiento de la funcin de cuestionamiento en del proceso de las polticas pblicas.
6.29 En tercer lugar, las decisiones son ahora ms po-
necesario para todos los proyectos de inversin pblica ms importantes. Esto se da particularmente en proyectos de transporte, una parte considerable de las inversiones en infraestructura pblica. El poderoso Ministerio de Equipamiento (ahora denominado de Desarrollo Sustentable), un bastin de los Ingnieurs des Ponts publica directivas metodolgicas. Las mismas indican los valores de los parmetros (tasas de descuento para vidas, factores ambientales, etc.) que se utilizarn. La decisin sobre estos valores es esencial pero polmica y, algunas veces, se crean diversas comisiones para analizar o revisar el valor de algunos parmetros. Por lo tanto, todas las condiciones estn dadas para la amplia utilizacin de la evaluacin de proyectos en Francia. evaluacin de proyectos se ha visto reducido en Francia en las ltimas dos dcadas. Un primer motivo de esta situacin es la descentralizacin. Muchos proyectos que solan decidirse en el gobierno central ahora son decididos por gobiernos regionales o locales. La evaluacin de proyectos es legalmente obligatoria y ampliamente practicada a nivel central, pero no a nivel regional o local. En este nivel, las competencias tcnicas y/o la voluntad poltica de llevar a cabo evaluaciones de inversiones est, con frecuencia, ausente. timista en muchas evaluaciones. Por supuesto, existen grandes incertidumbres acerca del futuro, pero stas no explican el hecho de que los costos sean, generalmente, subestimados y los beneficios sobreestimados. Este sesgo optimista probablemente ocurre menos en Francia que en otros pases, pero podra estar un aumento. En Francia, la agencia que promueve el proyecto es la que analiza el costo y los beneficios. Estas agencias tienden a gozar de una creciente autonoma, tienen sus pro-
6.27 Sin embargo, todo parece indicar que el rol de la
lticas. Los tecncratas ya no tienen el monopolio sustancial de las decisiones y los polticos electos son menos proclives a escuchar los resultados de las evaluaciones de proyectos. Por supuesto, es normal que los polticos electos tengan la ltima palabra sobre las inversiones pblicas ms importantes. Sin embargo, cuando las evaluaciones son sistemticamente invalidadas por consideraciones polticas, resultan intiles. En 2002, un nuevo gobierno asumi el poder. Existan 23 proyectos importantes de inversin en transporte en preparacin, muchos ms de lo que se poda financiar. El nuevo Primer Ministro le solicit a un grupo de seis funcionarios de la gerencia pblica que evaluaran estos proyectos. Los expertos demostraron que algunos proyectos tenan altas tasas internas de retorno; mientras que otros tenan tasas menores. A fines de 2003, el Primer Ministro convoc a una reunin interministerial en la cual todos los proyectos, a excepcin de uno, fueron aprobados. cas fue ordenada en 1982, pero no fue aplicada hasta hace unos pocos aos. Al igual que la evaluacin ex-ante, estas evaluaciones sufren parcialmente de autoevaluacin (aunque tambin son supervisadas). Las evaluaciones solo consultan si el objetivo se cumpli de manera efectiva, y no si era correcto. Gracias a la ley, la situacin est comenzando a cambiar en este sentido. La misma Ley de Transporte de 1982 tambin prescribe una evaluacin ex-post de grandes proyectos de transporte, aunque no especifica cundo (es decir, despus de cuntos aos) deben realizarse estas evaluaciones ex-post. Durante aproximadamente dos dcadas, esta frmula fue ampliamente ignorada y solo algunas evaluaciones fueron realizadas. Luego el Consejo General de Puentes y Caminos (Conseil Gnral des Ponts et Chausses), la Inspeccin General del Ministerio de Equipamiento, decidieron que la ley deba prevalecer y comenzaron a realizar estas evaluaciones ex-post. Actualmente, el Ministerio de Equipamiento realiza y publica cuatro o cinco evaluaciones por ao.
6.30 La evaluacin ex-post de grandes inversiones pbli-
6.28 En segundo lugar, existe un llamado sesgo op-
68
6.31 Las evaluaciones tienen dos caractersticas im-
portantes. En primer lugar, son producidas por las Agencias a cargo del proyecto, bajo la supervisin de su grupo de inspectores. Al igual que con las evaluaciones ex-ante, estas Agencias tienden a embellecer el registro. La supervisin del cuerpo de inspectores es efectiva e impone un grado razonable de equidad, pero sera deseable una distincin ms aguda entre los evaluadores y los evaluados. En segundo lugar, las evaluaciones tienen como principal objetivo averiguar si la evaluacin ex-ante fue realizada correctamente: las estimaciones de costos fueron correctas? Los pronsticos de trfico fueron correctos, y si no fue as, por qu? Esto puede mejorar las prcticas de valoracin, pero no trata cuestiones de polticas ms amplias.
ciales, etc.) que examinan anteproyectos de ley, incluyendo la ley de presupuesto. En este sentido, la Comisin, a menudo, encarga a uno o varios de sus miembros la preparacin de un informe sobre un tema especial. Esto puede incluir audiencias. Los miembros relativamente senior del personal del Senado o de la Cmara de Diputados preparan estos informes con la orientacin del miembro de la comisin. Los informes parlamentarios, que son publicados, usualmente examinan en detalle y con un ojo crtico, las polticas pasadas y presentes y analizan opciones de polticas para el futuro. Los puntos de vistas expresados no tienen una orientacin o sesgo poltico: sus autores saben que sta es una condicin para que el informe sea utilizado por los miembros del Parlamento.
Evaluacin parlamentaria de polticas

6.32 Las dos cmaras que componen el Parlamento,
El Tribunal de Cuentas
6.35 Durante 200 aos, el Tribunal de Cuentas (Cour
el Senado y la Cmara de Diputados, siempre han participado, en principio, en la evaluacin de polticas representadas en anteproyectos de ley. Sin embargo, en la prctica, sus actividades en este dominio han sido modestas durante mucho tiempo. Como en muchos otros pases de la OCDE, esta situacin refleja el dominio del ejecutivo en el proceso de formulacin de polticas y, consecuentemente, la falta de habilidades y tiempos adecuados de parte de los legisladores. nos intentos de cambio. Los miembros de ambas cmaras desean participar ms en la formulacin de polticas y ejercer un mayor control e influencia en el ejecutivo. En 1982, crearon una Oficina Parlamentaria para la Evaluacin de Opciones Cientficas y Tecnolgicas (Office Parlementaire dEvaluation des Choix Scientifiques et Techniques); luego en 1986 una Oficina Parlamentaria de Evaluacin de Polticas Pblicas (Office Parlementaire dEvaluation des Politiques Publiques). Estas oficinas nunca comenzaron a funcionar, probablemente porque no tenan el financiamiento suficiente y/o porque no consiguieron atraer personal de un calibre adecuado. Francia carece de una institucin no partidaria y con personal adecuado al servicio de los Miembros del Parlamento, como la Oficina de Presupuestos del Congreso en Estados Unidos. Parlamentarias sobre una extensa serie de temas especficos se estn convirtiendo, cada vez ms, en una herramienta importante de evaluacin de polticas. Ambas cmaras tienen comisiones permanentes (Finanzas, Familia y Asuntos So-
6.33 Pero en las dcadas recientes se observaron algu-
des Comptes) ha auditado las cuentas de la administracin pblica, incluyendo aquellas de gobiernos locales y de empresas pblicas. Es una institucin importante y respetada. Su informe anual sobre cuentas pblicas es ampliamente comentado por los medios y temido por los administradores. Con un buen personal y atrayendo a algunas de las personalidades ms brillantes del sistema acadmico francs, el Tribunal es un organismo cuasi-judicial completamente independiente del gobierno: sus miembros tienen la condicin de magistrados con ejercicio vitalicio. Muchos de ellos son trasladados a ministerios o empresas pblicas en puestos de alto nivel o llegan a la poltica, pero siempre pueden regresar al Tribunal cuando lo deseen.63 a s mismo como un contador y custodio de la legalidad, y no como un evaluador. En los ltimos aos, el Tribunal ha ingresado en el campo de la evaluacin de polticas. Pero lo hizo con prudencia y moderacin, sin saber por cierto si estaba excediendo su mandato. Tambin careca de las competencias necesarias. Algunos de sus primeros informes de evaluacin no eran muy slidos. Por ejemplo, en un informe de finales de la dcada de 1990, el Tribunal expres preocupacin acerca de si las compaas de carreteras, en ese entonces con un gran componente pblico, podran saldar sus deudas. Seis aos ms tarde, estas compaas
6.36 Durante mucho tiempo, el Tribunal se consider
6.34 Los informes especiales preparados por comisiones
63 Ver: http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/divers/OrganigrammeQP19Senat2007v2.pdf Todos los informes publicados por La Documentation Franaise pueden adquirirse en libreras. Algunos informes son publicados por el Parlamento como apndice de los Informes de comisiones que han sido solicitados al Tribunal y se encuentran disponibles en el sitio web de las Asambleas
69
de carreteras fueron privatizadas y el mercado las valu, con su deuda, en alrededor de US$ 30.000 millones. Informes ms recientes (por ejemplo, sobre polticas aeroportuarias o portuarias) parecen ser ms slidos.
6.37 El Tribunal est bien posicionado para realizar un
situacin podra estar comenzando a cambiar. Por ejemplo, la Facultad de Economa de Toulouse y la Facultad de Economa de Pars estn mucho ms cerca del mundo de los negocios y de las polticas pblicas y estn comenzando a brindar su aporte al proceso de las polticas pblicas.
aporte importante en base a su reputacin de independencia y seriedad y la calidad de su personal. Por otro lado, el Tribunal parece tender a evaluar cualquier poltica (desde polticas ferroviarias pasando por polticas sobre cncer, hasta polticas de bibliotecas universitarias, por tomar los temas de los informes recientes) y no queda claro que pueda reunir el conocimiento tcnico necesario para evaluar en profundidad tales temas. cedimientos y gestin y tambin aborda los anlisis de costo-efectividad. Su misin es garantizar un uso adecuado de los fondos pblicos. Tambin controla la gestin de todas las agencias pblicas, as como tambin las entidades pblicas o semipblicas y algunas entidades privadas que se benefician de transferencias pblicas. Asimismo, asesora tanto al Parlamento como al gobierno sobre cuestiones relacionadas con la implementacin de leyes presupuestarias y de seguridad social. Las auditoras son realizadas por magistrados y personal del Tribunal. La lista de publicaciones del Tribunal de Auditores se encuentra disponible en su sitio web.64
Comentarios finales
6.40 Los arreglos de toma de decisiones colectivas
6.38 El Tribunal lleva a cabo auditoras ex-post de pro-
sobre de polticas en el centro del gobierno son limitados. Esto puede ser habitual en regmenes presidenciales, pero sin una legislatura fuertemente independiente. En todo caso, las agencias gubernamentales son entidades sustancialmente independientes y discretas, dentro de las instrucciones polticas amplias establecidas y coordinadas por el centro, para crear sus propias polticas. El centro realiza muy poco esfuerzo para controlar el proceso de las polticas pblicas (incluyendo las prcticas de evaluacin) en los ministerios. En cambio, la funcin de los cuerpos de inspectores es supervisar, ministerio por ministerio, el proceso de las polticas pblicas. en polticas futuras generales. Este trabajo prospectivo no se realiza, como ocurre parcialmente en el Reino Unido, a travs del conocimiento tcnico interno, sino a travs de organismos de consulta y contratacin de expertos reconocidos. La intencin principal puede ser crear consenso poltico, lo cual es una continuacin, hasta cierto punto, de la tradicin de la planificacin indicativa. Parte de la creacin de consenso tiene un tinte corporativista (principalmente en el Consejo Econmico y Social), parte es partidario (en algunas Comisiones ad-hoc) y parte est dirigido ms a la formacin de opinin pblica que a los ministerios. El Consejo de Anlisis Econmico es un xito notable. Es el resultado de la alta calidad de sus expertos, la clara redaccin de los trabajos y el prestigio poltico del Consejo. El Centro de Anlisis Estratgico ofrece un ejemplo de trabajo de polticas parcialmente interno, comparable a la Unidad de Estrategias del Reino Unido. de la gerencia pblica, es un jugador dominante en una serie de redes de polticas. Estas redes representan un sistema de comunicacin y una comunidad de prctica. Adems, brindan una suerte de alternativa a las redes ms polticas de ministros y sus gabinetes (polticos). Las redes tecnocrticas han promovido diferentes enfoques tcnicos: anteriormente planificacin indicativa, ahora anlisis
6.41 El centro del gobierno invierte, en cierto modo,
Organizaciones alternativas de asesora de polticas

6.39 En muchos pases, particularmente en Estados
Unidos pero tambin en el Reino Unido y Alemania, gran parte de la evaluacin de polticas se realiza a travs de think-tanks y acadmicos. En Francia esto casi no sucede. Los nicos dos think-tanks con un financiamiento adecuado no se encuentran en el rea de polticas, sino en el negocio de pronsticos macroeconmicos a corto plazo (la Office Franais de Conjoncture Economique, financiada por el gobierno y COE-REXECODE, un centro de investigacin financiado por empresas). Otras instituciones con la vocacin de ser think-tanks cuentan con poco financiamiento y usualmente solicitan a expertos externos la redaccin de informes. La situacin no es mucho mejor con las universidades. La mayora de los acadmicos estn, y quieren permanecer, bastante alejados del mundo real de la poltica, y pocos participan en evaluaciones reales de polticas. Esta
6.42 La tecnocracia, constituida por los Cuerpos de elite
64 Ver: http://www.ccomptes.fr
70
de costo-beneficio y evaluacin de polticas. Esta labor de polticas se realiza, en parte, en privado (es decir, no est dirigida al pblico), a veces tiende a estar a la defensiva (sobre todo por la autoevaluacin) y es posible que no est fuertemente dirigida a aprender de los errores.
6.43 En general, la sensacin de crisis en la formulacin
de polticas es menor que en los pases que siguen el modelo de Westminster. Esto puede deberse a que el sistema poltico de Francia no ha permitido las mismas reformas rpidas (con anlisis limitado), donde las consecuencias no planificadas del cambio en las formas en que las agencias funcionan han socavado el proceso de las polticas pblicas. proceso de las polticas pblicas en Francia. Existe una idea de que la poltica est socavando el enfoque tecnocrtico. Esto est sucediendo en reas tradicionales de fortalezas tecnocrticas, principalmente
en la aplicacin del anlisis de costo-beneficio en proyectos de infraestructura. Pero tambin puede ocurrir que como los servicios pblicos estn avanzando cada vez ms hacia otras reas tcnicamente menos receptivas, como servicios sociales, y dado que la prestacin de servicios pblicos se torna ms compleja, este desafo de retener los criterios tcnicos en el proceso de las polticas pblicas cobrar mayor importancia.
6.45 De ser as, es posible que Francia tenga que lograr
6.44 No obstante, este informe sugiere otros desafos al
que su proceso de poltica pblica sea ms receptivo a manejar la complejidad, as como tambin las demandas crecientes de consulta pblica. En este sentido, Francia podra observar ms el modelo de Estados Unidos (y, en grado creciente, el del Reino Unido), donde la diversidad de organizaciones alternativas de asesora de polticas ha alejado al gobierno del modelo tradicional del proceso de las polticas pblicas de un monopolio de asesora hacia un modelo ms novedoso de mercado de asesora.
71
72
Anexo 7: Espaa
El marco de la formulacin de polticas
7.1 Espaa es una Monarqua Constitucional, con un
parlamento bicameral (las Cortes Generales). El poder ejecutivo est constituido por un Consejo de Ministros y es dirigido por un Presidente elegido por la Asamblea Nacional luego de las elecciones legislativas. de Europa, formado por entidades subnacionales (Comunidades Autnomas) con sus propias autoridades y Parlamento y dotadas de recursos. en otros sistemas parlamentarios. Cuenta con importantes facultades que contribuyen a convertirlo en el ms importante formulador de polticas: elige a los Presidentes de la Cmara de Diputados y del Senado y propone la nominacin de los jefes de importantes instituciones de estado. En relacin con el Legislativo, el Presidente puede proponer la disolucin del Parlamento y solicitar un voto de confianza parlamentario. netes en los pases con sistema de Westminster) es el otro organismo que participa en la formulacin de polticas en el centro del gobierno. Su funcin principal es formular y aprobar polticas nacionales en todos los ministerios, sobre todo preparando anteproyectos de ley que han sido normalmente redactados en ministerios o comisiones departamentales y son enviados al Parlamento. centro del gobierno, el Presidente y el Consejo de Ministros dependen de una serie de entidades que brindan diferentes niveles de asesora tcnica. presidente Primero (existen otros dos Vicepresiden-
7.2 Espaa es uno de los pases ms descentralizados
tes, el segundo es el Ministro de Hacienda mientras que el tercero se encarga principalmente cuestiones territoriales), est a cargo de brindar asesora poltica y tcnica al Presidente, coordina la agenda del Consejo de Ministros y preside la reunin de secretarios y subsecretarios donde se deciden los asuntos a ser tratados por el Consejo. El ministerio tambin funciona como enlace con el Congreso.
7.7 La Oficina Econmica del Presidente proporciona al
7.3 El Presidente es el equivalente al Primer Ministro
Presidente informacin sobre la situacin econmica y asesora relacionada sobre propuestas de polticas. Entre los informes peridicos sobre la situacin econmica de Espaa, la Oficina tambin trabaja sobre la Estrategia de Desarrollo Econmico del Gobierno y el Informe Econmico del Presidente. con una institucin de asesora en el Consejo de Estado, creado en el siglo XVI. Brinda asesora sobre polticas generales al Presidente, Ministros y a los Presidentes de las Comunas Autnomas, con nfasis en el cumplimiento de la ley. La asesora del Consejo de Estado no es obligatoria, excepto cuando lo indica una ley en particular. El Consejo de Estado cuenta con una variedad de miembros que brindan asesora sobre diferentes asuntos, tales como salud, entidades de crdito, carrera profesional de docentes pblicos, estructuras de presupuesto regional y seguros privados, entre otros. Sin embargo, dado que la asesora del Consejo se centra en la legalidad y los temas administrativos de nueva legislacin propuesta, su rol sobre la formulacin de polticas es mayoritariamente formal. prctica, las capacidades reales de intervencin de diferentes reas del gobierno dependen ms de elementos tales como la disponibilidad presupuestaria, la capacidad de movilizacin poltica, el acceso a la informacin o los recursos tcnicos disponibles, que
7.8 Por ltimo, el Gobierno de Espaa tambin cuenta
7.4 El Consejo de Ministros (equivalente a los gabi-
7.5 Para respaldar la formulacin de polticas en el
7.9 Respecto de las diferentes reas del Ejecutivo, en la
7.6 El Ministerio de la Presidencia, dirigido por el Vice-
de las atribuciones formales otorgadas por el marco normativo. La dinmica de cooperacin y coordinacin terminan siendo ms el resultado de procesos complejos de interaccin y negociacin dentro del gobierno (Comisin para el estudio y evaluacin de la creacin de la AEVAL 2004, pgina 27).
7.10 Dentro de los ministerios, un puesto importante
micro-evaluacin de agencias. Esta agencia tambin favorece una metodologa no dogmtica, con mltiples enfoques de acuerdo con las necesidades especficas de cada evaluacin en particular.
7.14 La otra inquietud que ha trado la evaluacin de
en relacin con polticas de reas especficas es el Secretario General Tcnico, a cargo de redactar los planes y programas generales del ministerio, brindando asistencia tcnica y administrativa (incluyendo estadstica) y recomendando reformas para mejorar los servicios y reformas organizacionales. Si bien el Ministro cuenta con su propio gabinete de designaciones polticas, es altamente probable que el secretario tcnico tenga un peso mayor en las decisiones ministeriales. Sin embargo, dentro de los ministerios parece no existir una fuente explcita de asesora en formulacin de polticas.
polticas al centro tiene que ver con el conjunto particular de polticas relacionadas con la regulacin. Esta creciente inquietud es comn entre los pases de la UE y parece ser un factor decisivo a la hora de exigir una mejor calidad de evaluacin ex-ante de polticas para implementar mejores regulaciones y un anlisis ex-post para evaluar las relaciones de costo beneficio de las mismas. de evaluacin ha generado una situacin en la cual los gastos ms tradicionales y la revisin de los resultados de la gestin se contrastan con enfoques ms innovadores. En algunos casos estos nuevos enfoques se desarrollan como nuevas asignaciones para agencias existentes, o como en el caso de la creacin de la Agencia de Evaluacin y Calidad, implican el desarrollo de nuevas instituciones. el proceso de las polticas pblicas en Espaa. Actualmente, las entidades ms importantes de evaluacin de programas y polticas en Espaa son las siguientes.
7.15 Esta creciente necesidad de un tipo ms ambicioso
Evaluacin de polticas y programas en Espaa

7.11 Desde finales de la dcada de 1980 el Gobierno de
Espaa implement diferentes reformas para mejorar la gestin pblica y desarrollar marcos de evaluacin. Las iniciativas de mejora de la gestin han involucrado la implementacin de la Calidad Total y, ms recientemente, EFQM y CAF (dos marcos de evaluacin de gestin estandarizados, European Foundation for Quality Management y Common Assessment Framework), en lnea con otras iniciativas de los pases de la Unin Europea (UE). realizado varios intentos focalizados en su mayora en la evaluacin de programas y especficamente en la gestin financiera y el desempeo de la funcin pblica. An cuando las evaluaciones de polticas hayan sido delegadas al gobierno central y las agencias, estas evaluaciones han sido mayormente ad-hoc, sin un marco general ni regularidad. En muchos casos las nociones de evaluacin de polticas y programas se han superpuesto al definir la misin de las unidades a cargo de la evaluacin, por lo general con una tendencia hacia una evaluacin de programas ms focalizada. iniciativas que muestran el inters del gobierno en expandir el alcance de la evaluacin para incluir polticas, y ambas estn relacionadas. La primera es la creacin de la Agencia de Evaluacin y Calidad (AEVAL), que incluye especficamente la evaluacin de polticas entre sus objetivos, a la vez que se aleja explcitamente de los procesos u otros tipos de
7.16 La Tabla 7-1 ofrece una resea de los instrumentos en
7.17 El Tribunal de Cuentas: esta agencia responde al
7.12 Desde una perspectiva de evaluacin, Espaa ha
Parlamento y tiene la funcin de auditar la gestin financiera a travs del gobierno central para el cumplimiento de la ley, economa y eficiencia y supervisin del cumplimiento con los principios contables. Tambin coordina las funciones de auditora en municipalidades autnomas al definir criterios y normas generales. Sus doce miembros (Consejeros de Cuentas, designados por el Congreso y el Parlamento) tienen la misma independencia y estabilidad que los jueces. Son elegidos para un perodo de nueve aos y sus perfiles incluyen: abogados, auditores del tribunal de cuentas, jurados de cuentas, acadmicos y funcionarios pblicos, entre otros. Para ser elegido se requiere experiencia profesional certificada de no menos de 15 aos. El Presidente del Tribunal de Cuentas es designado por el Rey por un periodo de tres aos. do (IGAE): esta agencia fue creada en 1988 bajo el Ministerio de Economa y Finanzas con el objetivo de poner fin a la rutina incremental existente en la formulacin de presupuestos en todo el sector pblico (Comisin para el estudio y evaluacin de la creacin de la AEVAL, 2004). Realiza evaluacin de programas con hincapi en la efectividad y eficiencia
73
7.13 No obstante, recientemente hubo al menos dos
7.18 Intervencin General de la Administracin del Esta-
Tabla 7-1. El ciclo de las polticas pblicas y los instrumentos de poltica pblica en Espaa
El ciclo de las polticas pblicas Identificacin de polticas Ministerio de la Presidencia Presidente y Consejo de Ministros Ministerio de la Presidencia Implementacin de programas Evaluacin de programas Ministerio de Economa y Finanzas Oficina Econmica del Presidente Consejo de Estado (asesora administrativa y legal) Poltica y polticas: en el centro Presupuesto: en el centro Tcnicos: en el centro Tcnicos: en los departamentos Comisiones sectoriales: - ANECA e INECSE (educacin) - Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud (salud) - Sistema Nacional de Empleo (empleo) - Subdireccin General de Planificacin y Eval. de Polticas de Desarrollo (desarrollo e integracin) Personal de agencias Intervencin General del Estado Direccin de Presupuesto Agencia de Evaluacin y Calidad Evaluaciones ad hoc
desde el punto de vista financiero. Sin embargo, la recientemente sancionada Ley General de Presupuesto ampli el mbito de accin de la IGAE, que tradicionalmente haba estado asociado en gran medida a los aspectos financieros, a la supervisin del cumplimiento de los objetivos de programas e informes de resultados de la gestin. Esto pone a la IGAE ms en lnea con el enfoque de las revisiones de gastos utilizado en pases como el Reino Unido.
7.19 La Direccin General de Presupuestos: participa
en el monitoreo detallado de la ejecucin y evaluacin de presupuestos. Tambin tiene la tarea de fortalecer la formulacin de presupuestos en base a los objetivos ordenada por la Ley General de Presupuestos a fin de respaldar las decisiones de reasignacin de presupuestos. Por ltimo, la Direccin General de Presupuestos tambin realiza una evaluacin financiera exante de costo beneficio de la legislacin propuesta. cos: es una asociacin sin fines de lucro establecida por diversos administradores pblicos. Entre sus objetivos se encuentran el anlisis peridico de la calidad de los servicios pblicos, as como tambin la coordinacin de informacin y participacin ciudadana. Es responsable de informar peridicamente la calidad de la prestacin de servicios pblicos, para lo que presenta y divulga un Informe Anual sobre la Calidad de los Servicios Pblicos. pecficas de polticas son respaldados por diferentes comisiones que ofrecen evaluaciones tcnicas de polticas y programas. Las actividades de estas comisiones oscilan entre tareas muy especficas por mandato legal y procesos de evaluacin de polticas
ms abiertos. Por ejemplo, la Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud es responsable de publicar normas de calidad para las instituciones de salud pblica creadas por mandato legal y monitorear su evaluacin. Por otro lado, el Sistema Nacional de Empleo tiene la tarea de evaluar la poltica de empleo en Espaa. Otros ejemplos de comisiones en reas especficas de polticas son el Instituto Nacional de Evaluacin y Calidad del Sistema Educativo (INECSE) y la Agencia Nacional de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin (ANECA) para la Educacin.
7.22 Direccin General de Inspeccin, Evaluacin y
7.20 Observatorio para la calidad de los servicios pbli-
Calidad de los Servicios Pblicos (IEPSQD): La IEPSQD dependa del ex Ministerio de Administraciones Pblicas y fue disuelta. Su personal fue transferido a la AEVAL. Durante su existencia, sus funciones ms importantes incluyeron formular, desarrollar y monitorear programas de mejora de la calidad en todo el sector pblico. Aplic metodologas, certific e incorpor prcticas ptimas de gestin pblica. Tambin desarroll evaluaciones especficas de polticas o institucionales para cualquier agencia que las necesitara. Estas evaluaciones incluyeron evaluaciones de resultados e impactos, consistencia con los objetivos establecidos para un programa o agencia y prestacin de servicios pblicos. evaluaciones concentradas en la eficiencia, seguidas por programas de mejora de la alta direccin y evaluacin de desempeo, hasta la participacin ciudadana. La IEPSQD se concentr en la evaluacin de polticas, evaluacin del impacto de las regulaciones pblicas y la calidad de los servicios pblicos. La Comisin de 2004 que estudi la creacin de la nueva agencia de evaluacin de polticas (AEVAL) descri-
7.23 Ms adelante estas evaluaciones evolucionaron desde
7.21 Comisiones Sectoriales: Los ministerios en reas es-
74
bi a la IEPSQD como una plataforma bsica para el desarrollo de las actividades de la nueva agencia.
Promover
un incremento de la racionalidad en el uso de los recursos pblicos. la productividad y la competitividad econmica al reducir los niveles excesivos de burocracia del gobierno.
Reformas recientes para mejorar la evaluacin de polticas pblicas: la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL)65
7.24 La creacin de la AEVAL en 2007 fue parte de un
Favorecer
7.26 La AEVAL est vinculada con el Vicepresidente
conjunto ms amplio de reformas para modernizar la gestin pblica en Espaa. Fue creada dentro del marco de la Ley de Agencias aprobada en 2006 que estableci las agencias como nuevos modelos de organizacin pblica, con una mayor flexibilidad en la organizacin y gestin, similar a otros pases de la OCDE. La creacin de la agencia se incluy en el programa de la campaa del gobierno actual en 2004, y fue respaldada pblicamente a posteriori en discursos del presidente y de los Ministros de Economa y Finanzas y Administraciones Pblicas. Inicialmente, el universo de evaluacin de la AEVAL sern los municipios en el rgimen comn. Sin embargo, se prev que establecer acuerdos de evaluacin con las comunidades autnomas. Adems, cabe recordar que el Ministerio de Administraciones Pblicas ya no existe. El mismo, fue eliminado en 2009 y sus funciones fueron distribuidas entre un nuevo ministerio de Poltica Territorial para asuntos pertinentes a la cooperacin con gobiernos locales y Comunidades Autnomas, y el Ministerio de la Presidencia para asuntos relacionados con la administracin pblica y la Funcin Pblica. objetivos son:
Promover
Primero y el Ministro de la Presidencia. El organismo regulador de la AEVAL est formado por un Consejo Rector con representantes de los Ministerios de Economa y Finanzas (Secretario General de la Oficina de Presupuesto), Asuntos Exteriores y la Presidencia, y de representantes de sindicatos y reconocidos expertos en reas de polticas especficas. La agencia est organizada en tres departamentos, de los cuales el Departamento de Evaluacin est a cargo de realizar las evaluaciones de programas y polticas.67 Ni el Ministerio de Economa ni la Direccin de Presupuestos cumplen una funcin en la evaluacin de programas y polticas, sin embargo, pueden solicitar evaluaciones a AEVAL. muy flexibles. No existe un marco estructurado para las evaluaciones en relacin con la metodologa o alcance de la evaluacin. De hecho, la agencia ha indicado explcitamente su intencin de no utilizar enfoques metodolgicos doctrinarios. Buscar herramientas cuantitativas y cualitativas de las ciencias sociales con un enfoque pragmtico. De esta forma la metodologa empleada reconocer las complejidades subyacentes de la evaluacin de polticas.
7.27 Para sus evaluaciones la AEVAL defini criterios
7.25 De acuerdo con el sitio web de la AEVAL,66 sus
7.28 Las polticas y programas a ser evaluados y el alcance
una cultura de evaluacin y calidad de servicio en el sector pblico. y proponer metodologas para la implementacin de indicadores y normas de calidad para servicios pblicos. las actividades de las agencias relacionadas con su compromiso para mejorar los servicios pblicos e informar anualmente al respecto al Congreso. la transparencia del impacto de los servicios pblicos sobre la sociedad e incrementar la rendicin de cuentas de los funcionarios pblicos ante los ciudadanos.
Desarrollar
Evaluar
de la evaluacin son principalmente definidos por el Consejo Rector de la Agencia, en base a un contrato de desempeo firmado cada ao con el Vicepresidente Primero, el Ministro de la Presidencia y el Ministro de Economa y Finanzas. Los trminos especficos de las evaluaciones se coordinan con el correspondiente ministerio o entidad pblica, con respecto a los planes de trabajo iniciales, marcos de tiempo, procedimientos, destinatarios de la evaluacin, etc. La agencia realiz 9 evaluaciones de polticas en 2007 y 4 en 2008. Estas evaluaciones estn publicadas en el sitio web de la AEVAL.68 das por el personal de la AEVAL, con ocasional respaldo tcnico externo, si resulta necesario. Por ltimo, si bien las regulaciones de la AEVAL permiten evaluaciones ex-ante, hasta ahora se ha
Mejorar
7.29 En todos los casos, las evaluaciones son realiza-
65 Ver http://www.aeval.es/es/index.html 66 Ver: www.aeval.es
67 Ver http://www.aeval.es/es/index.html 68 http://www.aeval.es/es/evaluacion_de_politicas_publicas/evaluaciones_de_la_ agencia/
75
Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluacin de Espaa en 2007
Efecto de las medidas tomadas para racionalizar el gasto farmacutico (evaluacin del Plan Estratgico para la Poltica Farmacutica diseado para contener el incremento del gasto en medicamentos). Eficiencia de las polticas de seguridad energtica (evaluacin de reformas para asegurar el suministro de energa a travs de mejoras en la coordinacin, reformas en las tarifas reguladas y mejoras en la infraestructura). Programas para promover la investigacin, desarrollo e innovacin: Ingenio 2010 (evaluacin de este programa diseado para reducir la brecha tecnolgica entre Espaa y el resto de Europa). Entidades financieras para promover las actividades de emprendimientos (evaluacin de subsidios del gobierno para las nuevas iniciativas de negocios).
concentrado en evaluaciones ex-post y monitoreo. La AEVAL no realiza auditoras.
en lnea con la tendencia de otros pases de la OCDE de expandir el alcance de las evaluaciones para incluir asuntos de polticas ms complejos.
7.33 Esta perspectiva recibe mucho hincapi porque la
Comentarios finales
7.30 El proceso de formulacin de polticas en Espaa
se caracteriza por el rol central del Presidente. Sin embargo, diversos actores participan a diferentes niveles y los ministerios ms grandes tienen una autonoma significativa para proponer polticas por rea especfica. A esta complejidad se suma la existencia de comunidades autnomas con significativa independencia para autogobernarse. estructurado, con diferentes capas que combinan instituciones tradicionales y ms modernas, desde la dcada de 1980 ha atravesado una serie de iniciativas de reformas para mejorar la gestin pblica. Da la impresin de que estas reformas tambin crearon una serie de niveles que influyen en la capacidad de generacin y evaluacin de polticas, siendo el ms reciente impulso la Ley de Agencias (un nuevo modelo para la gestin pblica similar al ampliamente usado en otros pases como Nueva Zelanda) y la creacin de la AEVAL dentro de este marco.
AEVAL fue creada sobre la base de las declaraciones durante la campaa poltica del actual gobierno y representa la primera entidad bajo el nuevo enfoque de gestin de la Ley de Agencias de 2006. blemente relacionados con su capacidad de convertirse en una importante fuente de informacin de evaluacin de polticas, que depende en parte de la calidad tcnica de sus evaluaciones, pero tambin del nivel en el que la agencia pueda hacerse un lugar dentro del proceso de formulacin de polticas. Asimismo, este enfoque ms abierto a la evaluacin ser probado en un sector pblico generalmente acostumbrado a evaluaciones ms estructuradas y auditoras de legalidad. luacin de programas o polticas especficos (definidas estas ltimas como una serie de programas interrelacionados). Esto difiere de la conceptualizacin de polticas usada en este documento, que considera a las polticas como un conjunto de intenciones que se implementan por medio de programas. Adems, si bien el enfoque flexible de la AEVAL permite realizar evaluaciones ex-ante, el foco hasta ahora han sido las evaluaciones durante la implementacin. cia est realmente institucionalizada dentro del complejo proceso de formulacin de polticas de Espaa, y si cumple su objetivo de difundir, an ms, la cultura de la evaluacin en las diferentes estructuras de gobierno. Es un esfuerzo que merece ser observado.
7.34 Los principales riesgos para la AEVAL estn proba-
7.31 Si bien el Gobierno de Espaa parece estar bastante
7.35 Hasta ahora la AEVAL se ha concentrado en la eva-
7.32 En este sentido, se debe prestar especial atencin
a la AEVAL de Espaa, dado que a diferencia de las experiencias de otros pases que dependen de las agencias existentes, sta es una nueva agencia explcitamente creada para implementar una nueva perspectiva en la evaluacin de programas y polticas en Espaa. En un intento por alejarse de enfoques ms estructurados, esta nueva agencia se caracteriza por una visin muy flexible de la evaluacin de polticas y programas. Esto constituye un enfoque innovador para la evaluacin en Espaa,
7.36 Solo el tiempo demostrar en que medida la agen-
76
77
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en la OCDE: Ideas para Amrica Latina

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de Polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

Anexo 3: Nueva Zelanda47

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

El modelo formal de gestin pblica 47 Cambios recientes 51 Comentarios Finales 52

Anexo 5: Estados Unidos59

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

1. Diferentes estudios muestran que la confianza

2. La mayora de los gobiernos de Amrica Latina

La bsqueda de un proceso de formulacin de polticas ms slido a nivel tcnico en Amrica Latina

1 Ver por ejemplo Blind (2006) y Arizti et al. (2010)

6. Como parte de su movimiento hacia la gestin por

9. Aunque la mejora es notoria, las oficinas presi-

7. Hasta la llegada del presupuesto por resultados

11. En vista de estos desafos, la administracin del

14. Habiendo identificado esos rasgos comunes clave

15. Evidentemente, la referencia a Amrica Latina

12. El presente estudio ha sido preparado en base a esta

16. No obstante lo anterior, el informe no trata sobre

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

La prctica de la formulacin de polticas en la OCDE: Ideas para Amrica Latina3

18. Independientemente de las diferencias entre los

20. Pero existen tambin marcadas diferencias entre

24. (i) La autoridad poltica y el conocimiento tcnico en

22. Cualquiera de los seis casos de pases presentados

25. El paso ms importante para mejorar el proceso de

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

27. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu-

29. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales.

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

1. Introduccin: Un marco para describir el proceso de las polticas pblicas

32. Esta seccin ofrece un marco simple pero imper-

33. En resumen, el marco propone:

34. Qu son las polticas? Una poltica es un plan para

alcanzar un objetivo de inters pblico. Este infor-

36. El proceso de las polticas pblicas. Se trata de un

Tabla 1. El ciclo de las polticas pblicas

Los resultados de las polticas tambin pueden monitorearse aqu.

Los resultados de las polticas tambin pueden evaluarse aqu.

Correccin de programas o polticas

Figura 1. El ciclo de las polticas pblicas

40. Impulsores del proceso de las polticas pblicas: ins-

41. Impulsores del proceso de las polticas pblicas:

Think-tanks acadmico Think-tanks de defensora

ii. slidas desde el punto de vista econmico,

iii. polticamente implementables, es decir,

iv. tcnicamente implementables, es decir,

v. con capacidad de respuesta tcnica, es decir,

43. Resultados del proceso de las polticas pblicas. Para

9 Basados libremente en el estudio del BID (Stein et al., 2005).

Cuadro 1. Conocimiento tcnico de polticas: Los problemas

vi. sustentables, es decir, que no impliquen

costos exponenciales y ajustables a la luz de la experiencia; y donadas fcilmente.

45. Temas fuera del alcance de este informe. Existen al-

LA FORMULACIN DE POLTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMRICA LATINA

2. El proceso de las polticas pblicas en la OCDE: caractersticas y desafos