El anlisis de las polticas pblicas

Joan Subirats Departament de Cincia Poltica i Dret Pblic, Universitat Autnoma de Barcelona

Administracin pblica e inters general

El grado de intervencionismo de los poderes pblicos en la sociedad espaola es hoy mucho ms elevado de lo que ha sido nunca en nuestra historia. Mientras a principios de siglo se afirma que la proporcin de gasto pblico sobre el Producto Interior Bruto (PIB) representaba un porcentaje de apenas el 10%, a la muerte del dictador y antes de la transicin a la democracia en 1975, ese porcentaje llegaba apenas a un exiguo 20% del PIB, muy inferior al 37% que entonces ostentaban como promedio los pases de la OCDE. En este final de siglo, esta proporcin se ha incrementado hasta el 48-49%, comparable a la media de la OCDE. El peso de las decisiones polticas es pues importante para las ociedad. Pero ello no significa que el protagonismo de lo pblico sea hoy una realidad incontestada y pacfica desde el punto de vista del debate intelectual y poltico. Se discute la legitimidad de la intervencin pblica, desde enfoques que ponen en duda la eficacia y la eficiencia de a labor de las instituciones pblicas. Hay quien afirma de nuevo que la sociedad dejada a su libre interaccin resolvera de manera ms idnea lo que en manos de los poderes pblicos acaba generando ms perjuicios que beneficios. Otros dicen que no pueden confundirse las imperfecciones del quehacer burocrtico con la necesidad de garantizar derechos y deberes, o -como dice nuestra Constitucin- la necesidad de que los poderes pblicos acten para lograr superar los obstculos que impiden que la libertad y la igualdad sean efectivas. Lo cierto es que cada vez resulta ms difcil aludir a unos hipotticos intereses generales, que son cada da ms el resultado de procesos de negociacin e interaccin entre actores (de los que uno o varios son poderes pblicos) ms que el fruto racional de procesos de legitimacin democrtica incontestados (1).

En efecto, no hay una visin uniforme de los intereses pblicos. Las decisiones de las administraciones no corresponden estrictamente a criterios de racionalidad, sino que suelen responder a criterios de compromiso. Ello se agrava an ms por el hecho que se ha acrecentado la pluralidad vertical y horizontal de las institucions pblicas, y que todas ellas tienen legitimidad directa. Todos recordamos conflictos como el que enfrent al Ministerio de Transportes y dos comunidades autnomas (Castilla-la Mancha y Valencia) en relacin a la construccin de la autova Madrid-Valencia. En aquella ocasin, tres poderes plenamente democrticos y representativos se enfrentaban, discutiendo sobre el mejor trazado de una autova, y adjudicndose cada uno en exclusiva la representacin de los intereses generales. Al inicio del conflicto, los tres poderes estaban ocupados por dirigentes del mismo partido poltico.

Reconozcamos que los actores se movilizan segn sus preferencias e intereses. Y que pretenden influir, condicionar, bloquear o activar las decisiones pblicas utilizando todo tipo de recursos. En algunos casos usan medios econmicos (campaas de publicidad, financiacin ms o menos oculta, amenazas de no invertir o de deslocalizar...), en otros casos recursos polticos (movilizaciones, campaas, manifestaciones, boicots...), y en otros, recursos cognitivos (informes, dictmenes, artculos de expertos...). Todos se pueden utilizar de forma aislada o simultneamente. Los poderes o actores pblicos usan tambin los mismos recursos, pero adems disponen de un tipo de instrumentos que los distingue de los dems actores. En efecto, tienen la capacidad de obligar a los dems desde su posicin soberana y representativa, ya que disponen de los recursos normativos. Sus decisiones son interpretadas como decisiones de todos, y se puede argumentar que responden a los intereses generales, aunque lo cierto es que son casi siempre fruto de la interaccin y negociacin entre actores, y de compromisos. Por tanto, son representativas de aquello que coyunturalmente se entiende como intereses generales.

En el debate pblico, lo ms importante no es quin tiene razn, ni tan solo quin aporta el principal argumento tcnico o pretendidamente cientfico: en poltica, lo ms importante es la capacidad de persuasin. Las evidencias son sin duda importantes, porque de ellas es posible extraer argumentos. Pero lo que resulta definitivo en el debate pblico de ideas y alternativas sobre la mejor manera de resolver los asuntos o problemas colectivos, no es tanto quin aporta o esgrime los mejores argumentos tcnicos, sino quin es capaz de convencer de sus posiciones a la mayor parte de la gente o de los actores. En democracia las decisiones son bsicamente el resultado del consenso, y es ese consenso el que gua la actuacind e los polticos. De ah la gran importancia de los medios de comunicacin en la conformacin de esa opinin pblica, de esa mayora de consenso que busca el poltico para mantener su posicin de hegemona.

Problema y agenda

Desde el punto de vista del anlisis de polticas pblicas, la definicin del problema que da lugar o desencadena la poltica es una fase crucial. No podemos confundir el definir un problema con la simple descripcin de una situacin que no nos gusta y que se desea cambiar. Si un determinado pas tiene un nmero de accidentes mortales en carretera elevado cada ao, no por ello tenemos que prejuzgar que desencadene una poltica. Puede considerarse como un no problema, algo derivado naturalmente del uso del automvil, y que no obliga a la accin de los poderes pblicos (de hecho hasta hace pocos aos temas como las pensiones de los ancianos o la regulacin de las adopciones de nios no se consideraban objeto de la intervencin pblica). Los poderes pblicos tienen que actuar ante los accidentes mortales de trfico, ya que normativamente se considera la vida como algo deseable y objeto de proteccin. Pero, la distincin entre lo que debera ser (cero muertos) y lo que es (miles de muertos) no nos ayuda a ver bien el camino a tomar. Una poltica necesita una definicin de problema ms operativa, que de alguna manera indique el camino a recorrer entre

la situacin de partida no deseada, y una situacin que sin ser la ptima (el no problema) sea claramente mejor que la originaria.

La cosa se complica cuando nos damos cuenta que cada actor implicado en esa situacin indeseada tiene definiciones del problema distintas y contradictorias. Unos opinan que el problema principal es el consumo de alcohol de los conductores, otros que es el estado de las carreteras, estos opinan que es la obsolescencia del parque automovilstico, mientras que aquellos ven en el incumplimento del cdigo de circulacin la causa principal... El gestor de la poltica sabe con qu recursos cuenta, y por mucho que sepa que existen muchas causas y elementos que confluyen en el caso, acaba por definir el problema como incumplimiento del cdigo. As despliega radares, controles de alcoholemia, y multas de trfico, mientras enva cartas a quin puede hacer algo sobre puntos negros, o hace campaas de publicidad para sensibilizar a la poblacin. Mientras, se sigue expendiendo alcohol en las reas de servicio de las carreteras y autopistas, o se sigue considerando un elemento opcional de los automviles el ABS o los airbag. Lo que acabe hacindose o decidindose no tiene que ser considerado por tanto como la solucin racional u ptima, sino simplemente como la definicin de problema que ha resultado triunfante en el debate pblico entre actores y sus definiciones de problema. Esta decisin tampoco indica un final del debate, ya que los actores perdedores tratarn de evitar que la decisin adoptada oficialmente se ejecute en la prctica, o harn campaa para demostrar que esa opcin es errnea y conseguir que se revise.

Desde la perspectiva del anlisis de polticas no se considera que la lista de problemas que la gente considera ms urgentes, o que figuran en la agenda de los poderes pblicos, sean necesariamente los ms perentorios o graves. Se considera que cada actor trata de impulsar sus puntos de vista, y presiona para que un tema sea objeto de atencin (o al contrario, trata de evitar que sea percibido como problema por la poblacin). Muchas veces se utiliza o se genera lo que se llama en el argot del policy analysis como una ventana de oportunidad :

se aprovecha que se dan a conocer y tienen publicidad unos hechos que van en la lnea deseada, y se presentan alternativas que pueden ser positivas para ese actor o conjunto de actores. Puede asimismo crearse esa ventana: recordemos la cuidadosa preparacin de la muerte del parapljico Ramn Sampedro por parte de los partidarios de una regulacin inmediata de la eutanasia, para desencadenar un debate social sobre el tema, o la reciente concatenacin de denuncias sobre muertes de pacientes en lista de espera quirrgica en hospitales pblicos. Se trata de una asociacin de hechos que posibilita la oportunidad: a partir de ellos se plantea la posibilidad de que se adopten decisiones.

La construccin de polticas

En la construccin de polticas son cruciales las ideas. La literatura reciente al respecto habla de comunidades epistmicas. Con ese concepto se alude a un grupo de personas o entidades que comparten una cierta percepcin sobre los problemas pblicos y tratan de impulsar un conjunto de anlisis y propuestas para impulsar una poltica o un cambio normativo. Las comunidades epistmicas pretenden introducir innovacin en las decisiones polticas. Se ha dicho a veces que en instituciones como las de la Unin Europea, que padecen cierto dficit democrtico, las comunidades epistmicas que operan en Bruselas, logran generar niveles de innovacin superiores a los que seran posibles en cada estado miembro. En efecto, el entramado de actores con fuertes intereses a escala nacional-estatal est muy consolidado y bloquea muchas veces la situacin, impidiendo cambios significativos, y dejando margen slo para cambios acomodaticios.

En este mbito de la iniciativa poltica, tambin hay que destacar las llamadas coaliciones promotoras (advocacy coalitions). Representan la unin de intereses pblicos de carcter local, regional, nacional o transnacional en relacin a una cierta poltica. Al margen de que sus intereses sean muy amplios, estas coaliciones tienen que plantear estrategias concretas y objetivos parciales.

Buscan el cambio en un aspecto especfico. Pueden utilizar mltiples mecanismos de creacin de opinin, sea a travs de personas ya acreditadas como opinion makers (recordemos la noticia de prensa en la que se afirmaba que algunas compaas tabaqueras haban pagado a conocidos personajes pblicos para se expresaran a favor de la tolerancia y contra la regulacin del tabaco), sea mediante periodistas, campaas pblicas, manifestaciones, o cualquier otra forma de expresin y sensibilizacin pblica, cuando no sensibilizacin directa a los decisores.

Los instrumentos para la construccin de polticas

Si distinguimos entre costes y beneficios de las polticas, podramos considerar tres grandes bloques de polticas. En primer lugar hablaramos de las polticas regulativas, es decir aquellas que tienen costes concentrados (los que sufren la nueva regulacin, y por ejemplo han de gastar recursos en modificar sus sistemas de produccin para evitar emisiones de CO2) y beneficios difusos (todos los ciudadanos que pueden respirar un poco mejor). Por otro lado tendramos las polticas redistributivas, es decir las que tienen costes concentrados (los que deben pagar impuestos), y beneficios tambin concentrados (los que usan especficos servicios pblicos, sin tener que contribuir proporcionalmente a su financiacin dada su precariedad econmica). Y finalmente mencionaramos las polticas distributivas, es decir las que tienen costes difusos (todos pagamos con nuestros impuestos un polideportivo en una poblacin), y beneficios concentrados (los habitantes de ese municipio, que se beneficiarn de ese polideportivo de forma privilegiada). Como podemos suponer, los polticos acostumbran a preferir las polticas distributivas, ya que en ellas no acostumbran a movilizarse los que sienten afectados por las mismas (de hecho somos todos los contribuyentes) y en cambio s que reciben el agradecimiento directo de los que van a disfrutar de ese servicio o infraetsructura. Recientemente se alude a que la distribucin multinivel del gobierno va tendiendo a situar a las polticas regulativas (como son en buena parte las medidas de lucha contra el tabaquismo) en los espacios europeos, dado

que all la lejana de los afectados de los centros decisores y la posibilidad de articular en Bruselas a grupos minoritarios en cada pas de promotores de innovacin normativa, acaban propiciando nuevas polticas. Las polticas redistributivas permaneceran bsicamente en el nivel estatal, dada la fuerte estabilidad y continidad de los actores presentes en estas polticas y la especial significacin poltica que tienen (las polticas de bienestar por ejemplo). Mientras, las polticas distributivas, iran encontrando ms acomodo en las instancias regionales y locales, que muchas veces actuan como delegados de instancias superiores, va transferencia (polticas de infarestructuras o de fondos de cohesin).

Las caractersticas del sistema espaol

No disponemos de espacio para tratar con detalle el tema (2), pero s podemos decir que el sistema poltico espaol tiene unas caractersticas propias, como consecuencia de su evolucin a lo largo de diferentes perodos histricos. Por un lado, la dbil tradicin democrtica ha tendido a hacer poco visibles los escenarios de decisin sobre polticas pblicas. Han tendido a pesar mucho los elementos tecnocrticos, y la articulacin social ha tendido a ser dbil. Por otro lado, el peso de la tradicin jurdica y de la retrica liberal, ha tendido a presentar como contrarios a los intereses generales las actividades de lobby, cuando en cambio este se ejerce constantemente por los intereses ms poderosos, a travs de contactos y conexiones personales y econmicas.

Hoy, veinte aos despus de la transicin democrtica, las cosas han ido cambiando. Se ha ido pluralizando el escenario de formacin de las polticas, y se habla y se admite ms abiertamente la existencia de intereses, de actores, y de campaas de opinin pblica Los mismos movimientos sociales han ido

aprendiendo a usar las tcnicas del lobby (3), y ello ha redundado en escenarios mas abiertos y plurales. La misma existencia de la Unin Europea y de casi 10.000 grupos de inters acreditados ante la Comisin y el Parlamento Europeo, y

las nuevas regulaciones comunitarias (normativa sobre impacto ambiental, por ejemplo) han ido abriendo el marco de decisiones pblicas en Espaa a muchos ms actores de los que tradicionalmente actuaban en las bambalinas del poder. Esta evolucin es positiva, aunque continan existiendo mbitos (recientes decisiones de poltica energtica nos lo recuerdan) en que la formacin de polticas parece basarse ms en la continuidad de la dinmica anterior y no se ha registrado este cambio.

Referencias

1. Subirats J. Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1989. 2. Subirats J, Gom R. Polticas pblicas en Espaa. Redes de actores y niveles de gobierno. Barcelona: Ariel, 1998. 3. Fisas V. El lobby feroz. Las ONG ante el comercio de armas y el desarme. Barcelona: Editorial Icaria, 1998.