Strategija razvoja interne kontrole u javnom sektoru u republici Srbiji

Strategija razvoja interne kontrole u javnom sektoru definie plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema interne finansijske kontrole u sektoru, sa ciljem dobrog upravljanja i zatite javnih sredstava bez obzira na njihov izvor ali i radi usaglaavanja sa zahtevima iz poglavlja 32 Finansijska kontrola, za vo!enje pregovora o pridruivanju EU. Po tom dokumentu Evropska komisija "e izvriti procenu celokupnog sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru. Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru je razvila Evropska komisija sa ciljem da zemljama u procesu pridruivanja prui pomo" u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole a #ine je tri elementa: 1. Finansijsko upravljanje i kontrola; 2. Funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija i 3. Centralna jedinica za harmonizaciju. Finansijsko upravljanje i kontrola podrazumeva princip upravlja#ke odgovornosti to zna#i da rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za fiskalne, upravlja#ke i programske nadlenosti koje su im prenete. Odgovorni su i za uspostavljanje i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu u organizaciji kojom rukovode. Rezultat je da rukovodioci ostvare svoj zadatak a da organizacija ostvari ciljeve posluju"i na ispravan, ekonomi#an, efikasan i efektivan na#in. Funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija bi trebalo da obezbedi decentralizovanu i nezavisnu internu reviziju koju bi vrili interni ili ovla"eni eksterni revizori. Zadatak revizora treba da bude da sistemati#no vre procenu i da daju savete rukovodiocima o efektivnosti upravljanja rizikom, adekvatnosti i efektivnosti kontrola i efektivnosti procesa upravljanja organizacijom. Centralna jedinica za harmonizaciju bi bila odgovorna za pripremu i promovisanje metodologija kontrole i interne revizije u skladu sa me!unarodno prihva"enim standardima i dobrom praksom. Centralna jedinica za harmonizaciju bi trebalo da koordinira i prati sprovo!enje novih propisa, vezanih za odgovornost upravlja#kih struktura. Sama Strategija prua dobru osnovu za uspostavljanje dobrog sistema kontrole troenja budetskih sredstava, ali naalost sem Budetske inspekcije i Dravne revizorske agencije drugi organi jo uvek nemaju pravu funkciju kontrole (to se odnosi i na Upravu za trezor koja bi trebalo da u segmentu namenskog i ispravnog troenja budetskih sredstava trebalo da ima veoma bitnu ulogu). Kako Dravna revizorska agencija vri ex post kontrolu ovde "e se analizirati samo uloga i zna#aj budetske inspekcije u kontroli troenja budetskih sredstava. BUDETSKA INSPEKCIJA
pdfMachine 1 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!

Zakon o budetskom sistemu (u daljem tekstu Zakon) iz 2009. godine sadri niz odredbi i uvodi okvir za javnu unutranju finansijsku kontrolu u Srbiji, uklju#uju"i zahtev za uspostavljanje unutranje revizije u javnom sektoru. Zakon o budetskom sistemu se odnosi na: centralnu vladu; lokalne vlasti; sve javne ustanove; ostale indirektne korisnike budetskih fondova; javna preduze"a i pravna lica koja su osnovala javna preduze"a; i/ili pravna lica nad kojima Republika, ili lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu od vie od 50% kapitala ili ima vie od 50% glasova u upravnom odboru. Formalno, Zakon o budetskom sistemu obezbe!uje dobru osnovu za utvr!ivanje odgovornosti rukovodstva i delegiranje, ispravno razdvajanje zadataka i pra"enje finansijske regularnosti centralne vlade. Zakon o budetskom sistemu posebno obezbe!uje pravnu osnovu za: o dodelu odgovornosti rukovodiocima direktnih korisnika budeta za zakonito, ispravno, ekonomi#no i efikasno kori"enje dodeljenih budetskih sredstava, dok im se istovremeno daje pravo prenoenja odgovornosti na druge; o dodelu odgovornosti za uspostavljanje zdravih finansijskih slubi i sistema unutranje kontrole kod direktnih korisnika budeta i indirektnih korisnika budeta; o razdvajanje funkcija ovla"enja za pla"anje, ra#unovodstvo i finansijsku kontrolu i o uspostavljanje centralne inspekcije za celu vladu i revizorske slube (Dravna revizorska agencuija) u Ministarstvu finansija. U skladu sa Zakonom o budetskom sistemu, rukovodioci direktnih korisnika budeta preuzimaju odgovornost za zakonito, ispravno, ekonomi#no i efikasno kori"enje dodeljenih budetskih sredstava. Od direktnih korisnika budeta se trai da formiraju finansijske slube za pripremu i izvrenje budeta. U nekim slu#ajevima direktni korisnici budeta su naimenovali i kontrolore koji su nezavisni od finansijskih slubi da vre ex ante provere zakonitosti pojedinih obaveza i pla"anja. U drugim slu#ajevima, zakonitost je osigurana preko dva potpisa rukovodioca direktnih korisnika budeta i rukovodioca finansijske slube koji odobravaju obaveze i pla"anja. Odeljci od VI do VIII Zakona o budetskom sistemu govore o Internoj finansijskoj kontroli u javnom sektoru (finansijsko upravljanje i kontrola kod korisnika javnih sredstava, interna revizija kod korisnika javnih sredstava i harmonizacija koju obavlja Ministarstvo odnosno Centralna jedinica za harmonizaciju) i Budetskoj inspekciji (koja kontrolie odnosno ima pravo da kontrolie sve to se platilo javnim sredstvima). Poslove budetske inpekcije obavlja Ministarstvo finansija, sa ciljem vrenja inspekcije nad: 1. Direktnim i indirektnim korisnicima budetskih sredstava; 2. Organizacijama za obavezno socijalno osiguranje;
pdfMachine 2 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!

3. Javnim preduze"ima osnovanim od strane Republike, pravnim licima osnovanim od strane tih javnih preduze"a, pravnim licima nad kojima Republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu kroz zastupljenost u upravi tih pravnih lica; 4. Autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, javnim preduze"ima osnovanim od lokalne samouprave i svim pravnim licima u kojima lokalne samouprave i njena javna preduze"a imaju vie od 50% kapitala. 5. Svim pravnim licima i subjektima kojima su iz budeta dozna#ena odre!ena sredstva. To podrazumeva i donacije i dotacije nevladinim organizacijama. Iste funkcije imaju i sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine i sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu budetska inspekcija). Da pojasnimo, nadlenost slube budetske inspekcije na nivou republike, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave odre!ena je budetima. Ko vri finansiranje ima nadlenost da vri kontrolu. Funkcija budetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti materijalno finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog kori!enja sredstava korisnika budetskih sredstava. Ukoliko Budetska inspekcija utvrdi da je dolo do nepravilnosti daje reenje kojim nalae mere za otklanjanje uo#enih nepravilnosti i preduzima sve druge radnje kontrole budeta. Na reenje budetske inspekcije se moe izjaviti alba (u zavisnosti od toga koja budetska inspekcija je vrila kontrola alba se izjavljuje ministru nadlenom za poslove finansija odnosno nadlenom izvrnom organu lokalne vlasti) u roku od osam dana od dana prijema reenja 1. Ukoliko nadleni organ odbije izjavljenu albu korisnik budetskih sredstava je u obavezi da reenje izvri. Ukoliko se reenje budetske inspekcije ne izvri ministar moe izdati nalog da se tom budetskom korisniku obustavi prenos sredstava iz budeta, osim za plate, sve do ispunjenja reenja budetske inspekcije 2. Ono to Zakon nije propisao je u kom roku se nadleni organ za albe treba da se izjasni. Isto tako, ukoliko budetska inspekcija utvrdi da je lokalna samouprava nenamenski troila sredstva iz namenskog transfera ministar moe predloiti vladi da se lokalnoj samoupravi uskrati deo namenskog transfera iz ukupnog dela namenskog transfera do iznosa nenamenski utroenih sredstava3. Ovde su klju#ne re#i moe. Postavlja se opravdano pitanje rada budetske

Ono to Zakonom nije definisano je kome se izjavljuje alba ukoliko kontrolu vri sluba budetske inspekcije autonomne pokrajine. 2 Nejasno je zbog !ega u Zakonu nije dato ovla"enje izvrnom organu jedinice lokalne samouprave da moe da obustavi prenos sredstava korisniku koji nije izvrio reenje budetske inspekcije ve" to ovla"enje ima jedino ministar. Na taj na!in je prisutna centralizacija a istovremeno je i usporeno izvrenje reenja. 3 #lan 46. stav 2. Zakona o finansiranju lokalne samouprave
pdfMachine 3 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!

inspekcije. Zakon u jednom delu kae da onaj kod koga je utvr!en propust je u obavezi da izvri reenje koje je izdala budetska inspekcija, ali sa druge strane ukoliko on to reenje ne izvri i nakon odbijanja izjavljene albe, moe se uskratiti prenos sredstava tom korisniku budetskih sredstava. Mnogo bolje je reenje da stoji imperativna odredba u Zakonu. Na ovaj na#in preputeno je izvrnim organima na svim nivoima da donesu politi#ku odluku o tome da li "e se prekriocu obustaviti prenos sredstava dok ne izvre reenje budetske inspekcije ili ne"e. Naalost, praksa u Srbiji je takva da se skoro nikada nije desilo da se obustavi prenos sredstava budetkom korisniku. Rad budetske inspekcije je nezavisan i samostalan a njen plan i program rada utvr!uje ministar odnosno nadleni izvrni organ jedinice lokalne samouprave odnosno autonomne pokrajine. Na nivou autonomne pokrajine izvrni organ je pokrajinska vlada. Na nivou lokalnih samouprava to su predsednik optine tj gradona#elnik i gradska tj. optinska ve"a4. S tim u vezi, name"u se dve nedoumice. Predsednik optine tj. gradona#elnik je izvrilac budeta pa bi po toj logici on trebao da bude taj koji usvaja plan i program rada budetske inspekcije. Ono to je sa druge strane bitno je da je gradsko tj. optinsko ve"e predlaga# odluke o budetu jedinice lokalne samouprave i ono je po zakonu nadleno da reava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama gra!ana, preduze"a i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadlenosti optine5. I ovo reenje u zakonu je diskutabilno. Gradona#elnik, odnosno predsednik optine zajedno sa gradskim tj. optinskim ve"em su izvrioci budeta na lokalu a ministar je izvrilac budeta na nivou republike. Kako je onda mogu"e da oni samo usvajaju plan i program rada budetske inspekcije i da daju posebne naloge za kontrolu. Na ovaj na#in se naruava nezavisnost u radu budetske inspekcije. Kontrolu rada slube budetske inspekcije autonomne pokrajine i slube budetske inspekcije jedinice lokalne samouprave vri republi#ka budetska inspekcija. Me!utim nigde u zakonu nije propisano kako i na koji na#in se ta kontrola sprovodi. Naime da li se kontrola sprovodi redovno u skladu sa programom i planom ili po prijavi iz Zakona nije mogu"e jasno utvrditi. I ovde je sve preputeno volji izvrnih organa odnosno ministarstva. A kako je u jednom od izvetaja o stanju u Srbiji na putu ka pridruivanju u EU re#eno da u budetskoj inspekciji na centralnom nivou radi 17 ljudi zajedno sa rukovodiocem onda se moe re"i i to da oni nikako ne mogu da urade svoj posao dobro. Sa tolikim brojem ljudi nije mogu"e izvriti sve kontrole koje bi trebalo a da se pritom ne narui kvalitet. Isto tako u Zakonu stoji i slede"e :Sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine i sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave

4 5

#lan 42 Zakona o lokalnoj samoupravi. #lan 46, Stav 1. ta!ka 5. Zakona o lokalnoj samoupravi.

pdfMachine 4 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!

dostavljaju dokumentaciju i izvetaj, na zahtev funkcionera koji rukovodi budetskom inspekcijom, radi kontrole iz stava 6. ovog #lana6. Logi#no pitanje koje se postavlja je slede"e: Ko je taj funkcioner koji ima ovako vanu i bitnu funkciju. Po logici stvari to bi trebalo da budu na#elnici uprava za finansije odnosno rukovodioci organizacione jedinice koja se bavi finansijama, jer se slube za budetsku inspekciju obi#no nalaze u okviru ovih uprava odnosno organizacionih delova jedinice lokalne samouprave. Zato ba oni? Jednostavno zato to se budetska inspekcija na nivou lokalnih samouprava (izuzetak su veliki gradovi) organizuje tako to ima jednog do tri budetska inspektora koji i nisu sluba u pravom smislu te re#i. Zato je bitno ko je personifikacija funkcionera o kojem se pri#a? Razlog su informacije koje se na lokalnom nivou mogu traiti od njega. Budetskoj inspekciji Zakon obezbe!uje pristup svoj dokumentaciji koja je neophodna kako bi se kontrola koja se vri obavila na najbolji mogu"i na#in. To zna#i da su svi oni koji su predmet kontrole u obavezi da budetskoj inspekciji stave na raspolaganje svu traenu dokumentaciju. Iako budetska inspekcija ima svojstvo pravnog lica, nema jasnog ovla"enja i propisanih instrumenata prinude i odgovornosti odgovornog lica korisnika budetskih sredstava kod koga se vri kontrola. Republika, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave su dune da obezbede sve neophodne resurse za rad budetske inspekcije a to pored osoblja koje "e vriti poslove budetske inspekcije, podrazumeva i prostor i neophodnu opremu. Naalost, kao to je ve" i re#eno kakvo je stanje na nivou republike, sli#no a negde i jo loije je stanje na nivou jedinica lokalnih samouprava. Neretko se deava da nalog za rad budetskoj inspekciji potpisuje na#elnik optinske uprave ili na#elnik uprave. Na taj na#in se naruava nezavisnost budetske inspekcije, jer moe se desiti da budetska inspekcija i do!e do odre!enih podataka i informacija o mogu"im zloupotrebama u troenju budetskih sredstava a da ne moe da reaguje, jer se taj korisnik ne nalazi u planu i programu rada a nadleni izvrni organ ili ministar ne ele da daju nalog za vanrednu kontrolu. Opravdano se onda postavlja pitanje u #emu se ogleda nezavisnost budetske inspekcije. U vrenju funkcija, budetska inspekcija, sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine i sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave obavezni su da #uvaju tajnost slubenih i poslovnih podataka7. Ovaj #lan se #esto zloupotrebljava pa je u sutini i najtee do"i do izvetaja i dokumentacije kojom raspolae budetska inspekcija, jer se i prilikom traenja dokumentacije naj#e"e pozivaju na ovaj #lan Zakona. to se ti#e izvetavanja o svom radu i o izvrenoj kontroli ono je viestruko. Budetska inspekcija o izvrenoj inspekciji tj. kontroli sa nalazima i merama dostavlja izvetaj ministru, odnosno nadlenom organu lokalne vlasti (gradsko tj.

6 7

#lan 90. stav 7. Zakona o budetskom sistemu #lan 90. stav 10. Zakona o budetskom sistemu

pdfMachine 5 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!

optinsko ve"e odnosno gradona#elnik tj predsednik optine). Nejasno je kome ovaj izvetaj podnosi sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine jer se u ovom #lanu Zakona nigde ne spominje nadleni izvrni organ autonomne pokrajine. Da li se izvetaj slube za budetsku inspekciju autonomne pokrajine dostavlja ministru ili jedinici lokalne samouprave? Isto tako budetska inspekcija dostavlja zapisnik korisnicima budetskih sredstava, organizacijama, preduze"ima, pravnim licima i drugim subjektima kod kojih je vrena inspekcija. Taj zapisnik bi morao da, ukoliko su uo#ene nepravilnosti, sadri i mere za njihovo otklanjanje. Budetska inspekcija, sluba za budetsku inspekciju autonomne pokrajine i sluba za budetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave dostavljaju skuptini lokalne vlasti zapisnik o sprovedenoj inspekciji korisnika iz #lana 84 i 85. ovog Zakona, radi upoznavanja i preduzimanja odgovaraju"ih mera iz njene nadlenosti8. Onako kako je napisano Budetska inspekcija na bilo kom nivou organizacije je u obavezi da zapisnik o izvrenoj kontroli dostavi skuptini jedinice lokalne samouprave. U praksi se ne deava ni to da republi#ka budetska inspekcija dostavi ni izvetaj, ni zapisnik, o izvrenoj kontroli koja je vrena na teritoriji te jedinice lokalne samouprave. $est je slu#aj i da Budetska inspekcija jedinice lokalne samouprave ne dostavi zapisnik o izvrenoj kontroli skuptini te jedinice lokalne samouprave. To umnogome negativno uti#e na javnost u radu izvrne vlasti i svih direktnih i indirektnih korisnika budetskih sredstava a samim tim i na dostupnost informacija koje su neophodne za bolju kontrolu troenja budetskih sredstava. Prema #lanu 91. stavu 2. Zakona ministar dostavlja godinji izvetaj o radu Budetske inspekcije (misli se na Budetsku inspekciju pri Ministarstvu finansija) Vladi, koja ga podnosi Narodnoj skuptini do 31. marta teku"e za prethodnu budetsku godinu.

Zaklju!ak

Na kraju se moe zaklju#iti da trenutno Budetska inspekcija ima veoma vanu funkciju u kontroli troenja budetskih sredstava. Kako drugi organi nisu jo uvek aktivni, odnosno nisu ni osnovani, niti funkcioniu, budetska inspekcija, bez obzira na sva zapaanja i sve iznete primedbe jeste jedini organ koji ima instrumente da kvalitetno obavi funkciju kontrole troenja budetskih sredstava. Nepostojanje nezavisnih institucija, sem Dravne revizorske agencije, koja uzgred vri kontrolu onda kada je nemogu"e bilo ta ispraviti, jo uvek nije uspostavljeno finansijsko upravljanje i kontrola, kao ni interna revizija kod korisnika javnih sredstava niti je pri ministarstvu finansija osnovana centralna jedinica za harmonizaciju. Tek kada se u celosti primeni Zakon, bi"e mogu"e da se napravi kvalitetniji pomak u kontroli troenja budetskih sredstava od strane republike,

#lan 91. stav 1. Zakona o budetskom sistemu

pdfMachine 6 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!

autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. To "e naravno omogu"iti laku i kvalitetniju kontrolu od strane nevladinog sektora i svih drugih zainteresovanih strana. Naalost, ni novi Zakon o budetskom sistemu nije predvideo izvetavanje gra!ana o troenju budetskih sredstava pa se uloga nevladinog sektora jo vie pove"ava. Situacija na lokalnom nivou je razli#ita. Nema jasno uspostavljenog sistema na nivou lokalnih samouprava, tako da nema ni trezora, ni interne revizije a vrlo #esto ni budetske inspekcije. To umnogome uti#e na nekontrolisan i netransparentan na#in troenja budetskih sredstava na lokalnom nivou. Sve dok se ne uspostave svi neophodni i nezavisni sistemi za kontrolu postoja"e sumnja u troenje budetskih sredstava.

pdfMachine 7 A pdf writer that produces quality PDF files with ease! Produce quality PDF files in seconds and preserve the integrity of your original documents. Compatible across nearly all Windows platforms, simply open the document you want to convert, click print, select the Broadgun pdfMachine printer and thats it! Get yours now!