Separaia puterilor n stat i loialitatea constituional

Dr. Marieta SAFTA1

Rezumat Complexitatea i dinamica vieii politice determin evoluii i reconsiderri n planul teoriilor clasice ale dreptului constituional. Un astfel de proces se constat i n cazul separaiei puterilor n stat. Numeroi factori i pun amprenta asupra modului n care n prezent aceast teorie este transpus n practic, ceea ce impune perspective suplimentare de analiz, n scopul elaborrii unor modele perfecionate de colaborare i echilibru al puterilor, n acord cu noile realiti politice. Prezentul studiu i propune examinarea principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat din perspectiva respectului reciproc i cooperrii loiale ntre instituii, sau, ntr-un sens mai larg, a loialitii constituionale, valoare-principiu intrinsec tuturor constituiilor, fr de care nicio lege fundamental, orict de democratic ar fi ea, nu poate funciona adecvat2. Keywords: cooperare loial ntre instituii, separaia puterilor n stat, neconstituionalitate, Curtea Constituional. JEL Classification: K10

Introducere Principiul separaiei puterilor n stat este larg recunoscut ca fiind imanent regimurilor politice democratice, indiferent de natura lor parlame ntar, prezidenial sau diferite combinaii ale acestora. Evoluia pe care a cunoscut -o acesta de-a lungul timpului, n doctrin i practic, s-a concretizat n apariia unor elemente noi care, astfel cum s-a artat3, pun ntr-o ecuaie dac nu total nou, n orice caz reevaluat, clasica teorie enunat de Montesquieu. Astfel, dificultile constatate n funcionarea unui model pur, al separaiei rigide a puterilor, au orientat atenia i au deplasat centrul de greutate al teoriei clasice ctre ideea de echilibru i de colaborare ntre puterile statului, colaborare care trebuie s fie guvernat de respect reciproc i loialitate constituional. Acesta este, de altfel, unul dintre sensurile interpretrii pe care Curtea Constituional a Romniei a dat-o, n jurisprudena sa, principiului separaiei puterilor n stat, n special dup anul 2003, cnd Constituia a fost revizuit, cu consecina consacrrii unei atribuii noi a Curii Constituionale, de soluionare a conflictelor juridice de natur constituional dintre autoritile publice. Astfel,
1
2

Marieta Safta cadru didactic asociat la Academia de Studii Economice din Bucureti; prim magistrat-asistent la Curtea Constituional a Romniei. Erhard Denninger, Verfassungstreue und Schutz der Verfassung (1979) 37 VVDStRL 7; Hans Hugo Klein, Verfassungstreue und Schutz der Verfassung (1979) 37 VVDSt RL 53, Hartmut Bauer, Die Bundestreue (J.C.B. Mohr, Tubigen, 1992), citai n Anna Gamper, On loialty and the Federal Constitution, ICJ - Journal, vol. 4, 2/2010, pp. 157-170, www.icl-journal.com. I. Muraru, M. Constantinescu, Rolul Curii Constituionale n asigurarea echilibrului puterilor n stat, Zilele constituionale franco-romne, a IV-a ediie, Bucureti, 28 mai-2 iunie 1996.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

171

potrivit art. 146 lit. e) din Constituia Romniei, Curtea Constituional soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice, la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a primului-ministru sau a preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. Cu precdere pe calea sesizrilor de soluionare a unor astfel de conflicte, Curtea Constituional a constatat conduite ale reprezentanilor celor trei puteri care, dei se ncadrau formal n litera Constituiei, erau totui de natur s determine un dezechilibru sub aspectul regimului de separaie a puterilor n stat sau s creeze blocaje instituionale, ceea ce a impus identificarea unor remedii. n unele cazuri, aceste blocaje au fost determinate de lipsa unor reglementri constituionale exprese care s prevad conduita de urmat n diverse situaii aprute n practic. Este de altfel evident c nicio Constituie nu poate s prevad toate aceste situaii; Constituia, n mod inevitabil utilizeaz unele concepte sau principii care, prin coninutul lor, constituie n realitate, o adevrat delegare legislativ n favoarea interpretului. Sunt concepte care permit expansiunea dispoziiilor constituionale, al cror coninut, nedefinit de legiuitorul constituant, variaz n funcie de evoluiile mediului social4. Or, n astfel de cazuri, interpretarea textelor constituionale i identificarea procedurii i conduite i de urmat presupune o anumit atitudine att fa de spiritul Constituiei ct i fa de instituiile pe care aceasta le consacr, atitudine care poate fi caracterizat, ntr-un sens larg, prin conceptul de loialitate constituional. Sesizat fiind cu soluionarea unor conflicte juridice de natur constituional determinate de astfel de blocaje, Curtea Constituional a Romniei a dat textelor constituionale o interpretare corespunztoare, a stabilit conduita de urmat pentru autoritile publice n conflict, subliniind, atunci cnd a fost cazul, obligaia de loialitate constituional a acestora. Alteori, formularea general a prevederilor constituionale a fcut posibil abuzul unei puteri n detrimentul alteia, situaie care ar fi fost evitat printr -o interpretare a Constituiei n spiritul acesteia i n sensul obligaiei de loialitate constituional al autoritilor publice. Este de precizat ns c n Romnia ns (ca de altfel n majoritatea statelor), obligaia de loialitate constituional nu are o consacrare expres n Constituie. Avnd n vedere situaiile care i-au fost aduse spre soluionare, Curtea Constituional a Romniei a dedus aceast obligaie pe calea interpretrii normelor Legii fundamentale. Jurisprudena Curii a evoluat de la o simpl enunare a conceptelor de loialitate i comportament loial, la circumstanierea unor norme de loialitate constituional derivnd dintr-un principiu expres consacrat de Constituie cel al separaiei i echilibrului puterilor n stat. O consacrare jurisprudenial a unui principiu similar a fost realizat de Curtea Constituional Federal a Germaniei. Acest principiu 5 care impune colaborarea
4

I. Vida Obligativitatea deciziilor Curii Constituionale pentru instanele judectoreti factor de stabilitate a Constituiei i a practicii judiciare n Pandectele romne nr.3/2004, p. 202. www.ccr.ro extras din Raportul naional pentru cel de-al XVlea Congres al Conferinei Curilor Constituionale Europene, prezentat de Curtea Constituional Federal din Germania, raportori: Prof. Dr. Gertrude Lbbe-Wolff, prof. dr. h.c. Rudolf Mellinghoff, prof. Dr. Reinhard Gaier, judector i la Curtea Constituional Federal.

172 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

i respectul reciproc ntre organele statului (Organtreue)m a fost pentru prima dat degajat n cadrul procedurii de soluionare a unor plngeri individuale, ai cror autori, motivndu-i critica de neconstituionalitate a legii contestate prin trimiterea la aa-numitul principiu constituional al loialitii federale (Bundestreue) (cunoscut i ca principiul conduitei favorabile n raport cu Federaia (bundesfreundliches Verhalten), care oblig att Federaia ct i landurile s-i acorde respect reciproc n cadrul aciunilor lor, susineau c, prin analogie, exist i un principiu al loialitii i al respectului reciproc ntre organele constituionale ale Federaiei. La acea dat, Curtea Constituional Federal nu a rspuns la ntrebarea dac exist sau nu un atare principiu constituional i dac, n caz afirmativ, acesta ar putea fi invocat de autorul unei plngeri individuale6. Cu toate acestea, principiul este recunoscut n mod explicit prin decizii pronunate ulterior7. S-a exprimat opinia8 c acest neles dat de Curtea Federal German loialitii federal a fcut o carier ca model de export9 fiind adoptat i de alte state federale10. Astfel cum se va demonstra n ceea ce urmeaz prin prezentarea unor cauze n care Curtea Constituional a Romniei a examinat raporturile de ordin constituional dintre autoritile publice, stabilirea expres a obligaiei de loialitate constituional reprezint o mbogire semnificativ a principiului separaiei puterilor n stat. Aceasta cu att mai mult cu ct respectarea statului de drept nu poate fi limitat numai la punerea n aplicare a prevederilor explicite i forma le ale legii i ale Constituiei11. Respectarea statului de drept implic, de asemenea, comportament i practici constituionale, care s faciliteze conformitatea cu regulile formale de ctre toate organele constituionale i respectul reciproc ntre acestea. n absena unui astfel de comportament, principiul separaiei puterilor n stat ar fi lipsit de coninut, n sensul c sub oblduirea literei Constituiei s -ar susine conduite contrare ideii de stat de drept.

7 8

10

11

Culegerea de decizii ale Curii Constituionale Federale (Entscheidungen des Bundesverfas sungsgerichts BVerfGE 29, 221 <233> cf. BVerfGE 89, 155 <191>; 97, 350 <374-375>; 119, 96 <122>. Anna Gamper, On loialty and the Federal Constitution, Icj-Journal, vol. 4, 2/2010, pp. 157-170, www.icl-journal.com. Hans-Peter Schneider, 'Loyalty-Solidarity-Subsidiarity. Three Principles of a Judge Made Federalism in Germany' n idem/Jutta Kramer/Beniamino Caravita di Toritto (eds), Judge made Federalism? (Nomos, Baden-Baden 2009) 99, 101. Similar, Peter Hberle, Europische Verfassungslehre (6th edn Nomos, Baden-Baden 2009) 4, citat n Ana Gamper, a se vedea supra 2. Jens Woelk, 'Die Verpflichtung zu Treue bzw Loyalitt als inhrentes Prinzip dezentralisierter Systeme?' (1997) 52 ZR 527., citat n Ana Gamper, a se vedea supra 2. Avizul privind compatibilitatea cu principiile constituionale i statul de drept a aciunilor Guvernului Romniei cu privire la alte instituii ale statului i Ordonana de urgen a Guvernului de modificare a Legii nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale i Ordonana de urgen a Guvernului de modificare i completare a Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului n Romnia, adoptat de Comisia de la Veneia la cea de-a 93 - a Sesiune Plenar (Veneia, 14-15 decembrie 2012) traducerea in limba romn este disponibilpe site-ul Curii Constituionale www.ccr.ro.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

173

I. Autoriti publice i raporturile dintre acestea I.1 Raporturile Parlamentului cu Guvernul I.1.1 Angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege Instituia angajrii rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege pe care Constituia Romniei o prevede reprezint o modalitate legislativ indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea legii n cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei probleme prin excelen politice, legate de rmnerea sau demiterea Guvernului12. Dispoziiile art. 114 din Constituia Romniei, ce constituie sediul materiei, prevd urmtoarele: angajarea rspunderii Guvernului se realizeaz n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun; Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, a fost votat n condiiile art. 113, adic cu votul majoritii deputailor i senatorilor; dac Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consider adoptat. Constituia Romniei nu stabilete, aadar, n art. 114, nicio condiie cu privire la natura proiectului de lege, structura acestuia, cu privire la numrul proiectelor de lege cu privire la care Guvernul i poate angaja rspunderea n aceeai zi, sau ntr-o alt perioad de timp dat, sau cu privire la momentul n care Guvernul decide s i angajeze rspunderea. Este o situaie tipic n care principiul separaiei puterilor n stat pare deplin respectat prin actele de angajare a rspunderii asupra unor proiecte de lege de ctre Guvern, indiferent cnd, de cte ori i cu privire la ce reglementri nelege acesta s-i angajeze rspunderea. Considerm ns c o interpretare de acest tip golete de coninut principiul constituional al separaiei puterilor n stat, aa cum s-a dovedit n practic. Astfel, prevalndu-se de caracterul general al normelor constituionale, care, n litera lor, nu stabilesc reguli n sensul artat, Guvernul a recurs adeseori la aceast practic a legiferrii, n locul autoritii legiuitoare, cu consecine greu de anticipat pentru sistemul legislativ romnesc13. Sesizat fiind cu privire la neconstituionalitatea unora dintre legile astfel adoptate, Curtea Constituional a Romniei a procedat la deducerea, pe calea interpretrii sistematice i teleologice a Constituiei, a unor reguli referitoare la procedura angajrii rspunderii asupra unui proiect de lege. Astfel, de exemplu prin Decizia nr. 1655/201014 Curtea a stabilit c, pentru a fi n conform cu art. 114 din Constituie, angajarea rspunderii Guvernului trebuie s ndeplineasc o serie de criterii, i anume: existena unei urgene n adoptarea msurilor coninute n legea asupra creia Guvernul i-a angajat rspunderea; necesitatea ca
12

I. Muraru, E.S. Tnsescu (coord.), Constituia Romniei comentariu pe articole, Editura CH Beck, Bucureti, 2008, p. 1072. 13 I. Muraru, E.S. Tnsescu (coord.), op. cit., (2008), p.1080. 14 Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011.

174 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

reglementarea n cauz s fie adoptat cu maxim celeritate; importana domeniului reglementat; aplicarea imediat a legii n cauz. Curtea a explicat15 demersul su de identificare a acestor reguli, reinnd c legitimarea unui astfel de act (n.a. al angajrii rspunderii Guvernului cu nclcarea condiiilor menionate) cu argumentul c art. 114 din Constituie nu face nici o distincie cu privire la posibilitatea Guvernului de a-i angaja rspunderea, argument fundamentat pe ideea c tot ce nu este interzis este permis, ar putea conduce, n final, la crearea unui blocaj instituional, n sensul c Parlamentul ar fi n imposibilitate de a legifera, adic de a-i exercita rolul su fundamental, de unic autoritate legiuitoare. Chiar i n condiiile stabilirii unor criterii n sensul artat, instituia angajrii rspunderii Guvernului a fost utilizat excesiv, dincolo de spiritul Constituiei, ceea ce a condus la invocarea de ctre Curtea Constituional a Romniei, n ultim instan, a obligaiei de loialitate constituional a Guvernului. Astfel, printr-o decizie16 Curtea a adugat, dincolo de criteriile de ordin formal menionate, c, n exercitarea opiunii pentru procedura de urmat pentru adoptarea unui act normativ trebuie s se in seama de faptul c anumite domenii de legiferare, prin specificul lor (de exemplu, cel electoral), recomand ca reglementrile in materie sa fie dezbtute n Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui coninut normativ aflat la aprecierea aproape exclusiva a Guvernului. Mecanismul moiunii de cenzura, reglementat de art. 114 din Constituie, poate avea caracter iluzoriu atunci cnd Guvernul dispune de o majoritate sigura in Parlament, adoptarea legii asupra creia Guvernul i angajeaz rspunderea devenind, in aceste condiii, o pur formalitate. Aceste considerente au fost nsoite de sublinierea importanei, pentru buna funcionare a statului de drept, a colaborrii dintre puterile statului, care trebuie s se manifeste n spiritul normelor de loialitate constituional, cu att mai mult atunci cnd sunt n discuie principii fundamentale ale democraiei. nclcarea aceluiai principiu, tot n legtur cu aplicarea art. 114 din Constituie, a fost constatat de Curtea Constituional atunci cnd a analizat a ctul angajrii rspunderii Guvernului cu privire la proiectul Legii educaiei naionale, cu prilejul soluionrii conflictului juridic de natura constituional declanat prin oprirea procedurii legislative de la Senat a proiectului Legii educaiei naionale i angajarea rspunderii de ctre Guvern asupra acestui proiect. Astfel, prin Decizia 1431/201017, Curtea a constatat c angajarea rspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educaiei naionale, aflat n dezbatere parlamentar, respectiv la Senat, n calitate de Camer decizional, este neconstituional. n considerentele deciziei pronunate, Curtea a subliniat importana, pentru buna funcionare a statului de drept, a colaborrii dintre puterile statului, care ar trebui sa se manifeste in spiritul normelor de loialitate constituional, a cror respectare ar fi
15 16

Decizia nr. 1431/2010, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010. Decizia nr. 51/2012, Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012. 17 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, 758 din 12 noiembrie 2010.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

175

mpiedicat Guvernul s i angajeze rspunderea asupra unui act normativ aflat n plin procedur legislativ n Parlament. Din nou, este vorba despre o situaie/conduit pe care Constituia nu a prevzut-o i, n orice caz, nu o interzice, ceea ce creeaz o aparen de conformitate cu principiul separaiei puterilor n stat. Or, o asemenea conduit este o dovad de lips de respect instituional, fiind sancionabil n consecin. I.1.2 Modul de funcionare a Parlamentului i Guvernului Principiul loialitii constituionale cu referire la raporturile dintre Parlament i Guvern a fost invocat, dup cum s-a artat, n situaii care au privit adoptarea de reglementri i competenele de legiferare ale celor dou autoriti publice. Acelai principiu a fost invocat de Curtea Constituional i cu privire la modul n care instituiile n cauz sunt organizate i funcioneaz n vederea realizrii competenelor lor constituionale. Un exemplu n acest sens l constituie examinarea constituionalitii Hotrrii Parlamentului nr.1 din 9 februarie 2012 pentru acordarea ncrederii Guvernului. n motivarea sesizrii, s-a susinut c hotrrea criticat este viciat de neconstituionalitate n ansamblu, deoarece adoptarea sa a fost realizat cu nclcarea normelor constituionale referitoare la procedura instituit pentru nvestirea Guvernului, mai exact prin nesocotirea regulilor aplicabile modalitii de constituire a comisiilor parlamentare i de obinere a avizului de ctre candidaii pentru funciile de ministru (lipsa cvorumului n comisii). Respingnd sesizarea de neconstituionalitate, Curtea Constituional a amintit cele deja statuate (Decizia nr. 65/199418) n sensul c este n afara oricrei ndoieli c normele constituionale formeaz un sistem unitar care permite ordinii constituionale s se realizeze. [...] Normele regulamentare trebuie s asigure procedural posibilitatea ca Parlamentul s se poat pronuna asupra problemelor pentru finalizarea crora se cere un vot. Totodat, i aceasta ine de raionalizarea i eficiena vieii parlamentare, normele regulamentare nu trebuie s permit o tergiversare, o amnare sine die a deciziei parlamentare. Normele regulamentare sunt constituionale dac asigur desfurarea normal, responsabil i rezonabil a vieii parlamentare. Totodat, a precizat c dreptul de a amna votul nu este delimitat i condiionat, printr-o procedur sau eventual un termen, exercitarea sa continu, n acelai caz, poate duce pn la urm la cderea n desuetudine a problemei asupra creia trebuie s se decid. Ar fi, astfel, o alt ipostaz n care atribuiile Camerei nu s-ar putea exercita datorit unui abuz procedural, ipostaz care contravine literei i spiritului Constituiei. Prin urmare, situaia n care o comisie parlamentar, din diverse motive19, nu-i poate duce la
18 19

publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 156 din 22 iunie 1994 cu privire la motivele absenei parlamentarilor de la lucrrile comisiilor i ale camerelor, ni se par interesante distinciile reinute n jurisprudena altor Curi Constituionale. Chiar dac excedeaz cadrului prezentului studiu, vom meniona un exemplu din jurisprudena Curii Constituionale a Republicii Moldova - prin Hotrrea nr. 8 din 19 iunie 2012, aceast Curte a statuat c 61. [...]

176 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

ndeplinire activitatea, respectiv ntocmirea unui raport sau a unui aviz, nu este de natur a mpiedica plenul fiecrei Camere de a dezbate i de a decide direct asupra problemelor care intr n atribuiile sale. n fond, specificul activitii unei Camere a Parlamentului este de a adopta o decizie colectiv, luat cu majoritatea voturilor, dup o dezbatere public. Orice alt concluzie ar echivala, pe de o parte, cu o supradimensionare a rolului comisiilor de lucru ale Parlamentului, prin atribuirea unor efecte mult sporite actelor pe care aceste organe de lucru le adopt, mprejurare care excedeaz cadrului constituional i regulamentar n care acestea activeaz, i, pe de alt parte, ar echivala cu o deturnare a rolului Parlamentului, n ansamblul su, ca organ reprezentativ suprem al poporului romn, care beneficiaz de o legitimitate originar, fiind exponentul intereselor ntregii naiuni. Or, aceste ipoteze sunt cu totul inacceptabile din perspectiva principiilor constituionale pe care Curtea este chemat s le garanteze20. Aceste considerente au fost ns nsoite de sublinierea faptului c interpretarea i aplicarea acestor norme care instituie reguli procedurale trebuie realizat ntotdeauna cu bun-credin, n spiritul unui comportament loial fa de Legea fundamental. ntr-o ipotez contrar, rezultatul ar fi blocarea activitii instituiei, sub aspectul ndeplinirii atribuiilor constituionale, cu consecine negative asupra structurilor democratice pe care se ntemeiaz statul. Loialitate constituional trebuie s existe i n modul n care este perceput i interpretat voina i activitatea Parlamentului, astfel cum se reflect aceasta n hotrrile pe care le pronun. Este vorba despre respectul fa de instituii i de bun - credin n raport de acestea. n acest sens, examinnd critici formulate se ncerca, practic, prentmpinarea eventualei nerespectri de ctre Parlament a unei hotrri a Curii Constituionale pronunat n exercitarea atribuiei prevzute la art. 146 lit. i) din Constituie (vegheaz la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia), Curtea a reamintit c hotrrea Parlamentului, ca orice act juridic, trebuie interpretat i aplicat cu bun-credin i n spiritul loialitii fa de Legea fundamental21. Tot astfel, Curtea Constituional a respins sesizarea referitoare la Hotrrea Senatului nr. 38/2012 privind nfiinarea Comisiei de anchet privind
spre deosebire de absenele nemotivate, protestul parlamentar constituie, eminamente, o absen motivat politic, fiind o metod de lupt politic, o aci une a unui deputat sau a unui grup de deputai, ca ripost la o anumit aciune a majoritii, prin care se exprim o manifestare, fr acte de violen, a opoziiei mpotriva unor acte sau decizii care sunt considerate ilegale sau contrare interesului comun, cu scopul de a obine cedri; a se vedea http://www.constcourt.md/Activitatea-jurisdictionala/Actele-Curtii-Constitutionale/JurisdictiaCurtii-Constitutionale-in-anul-2012. 20 Decizia nr. 209/ 2012 referitoare la sesizarea de neconstituionalitate a Hotrrii Parlamentului nr. 1 din 9 februarie 2012 pentru acordarea ncrederii Guvernului, Publicat n Monitorul Oficial cu numrul 188 din data de 22 martie 2012. 21 Decizia nr. 734/2012 referitoare la sesizarea de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 3 din Hotrrea Parlamentului nr. 34 din 6 iulie 2012 privind stabilirea obiectului i a datei referendumului naional pentru demiterea Preedintelui Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012.

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

177

abuzurile semnalate n activitile desfurate de autoritile i instituiile publice n cazul votului de la referendumul din 29 iulie 201222, criticat din perspectiva unei interpretri similare, care antama o eventual imixtiune a Parlamentului n activitatea Ministerului Public. Pentru a preveni ns orice posibil interpretare contrar spiritului Constituiei, Curtea a reamintit, n finalul hotrrii pronunate, c importana principiului constituional general al comportamentului loial, principiu care deriv din prevederile art. 1 alin. (4) din Constituie i este garantat de alineatul 5 al aceluiai articol constituional. n consecin, Curtea a constatat c revine, n principal, autoritilor publice sarcina de a-l aplica i respecta n raport cu valorile i principiile Constituiei, inclusiv fa de principiul consacrat de art. 147 alin. (4) din Constituie referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanei constituionale. I.2 Raporturile Parlamentului cu instanele judectoreti Invocarea loialitii constituionale s-a realizat cu prilejul soluionrii unui conflict juridic de natur constituional ntre autoritatea judectoreasc, reprezentat de nalta Curte de Casaie i Justiie, pe de o parte, i autoritatea legiuitoare, reprezentat de Senatul Romniei, pe de alt parte23. Cu acel prilej, Curtea a reinut c, prin punerea n discuia plenului Senatului a unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile, hotrre care constat starea de incompatibilitate a unui senator, urmat de votul negativ privind punerea n executare a acestei hotrri, Senatul a acionat ca o instan ierarhic superioar, ceea ce afecteaz principiul fundamental al statului de drept, respectiv principiul separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale, consacrat de art. 1 alin. (4) din Legea fundamental. Curtea a observat i reinut c teza potrivit creia o Camer a Parlamentului poate, n virtutea dispoziiilor regulamentare proprii, s cenzureze sub orice aspect o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, care a dobndit autoritate de lucru judecat, echivaleaz cu transformarea acestei autoriti n putere judectoreasc, concurent cu instanele judectoreti n ceea ce privete nfptuirea justiiei. Legitimarea unui astfel de act ar avea ca efect acceptarea ideii c, n Romnia, exist persoane/instituii/autoriti crora nu le sunt opozabile hotrrile judectoreti pronunate de instanele prevzute de Constituie i de lege, deci care sunt mai presus de lege. Ori, o astfel d e interpretare dat dispoziiilor referitoare la autonomia regulamentar este n vdit contradicie cu dispoziiile art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 124 i art. 126 alin. (1) din Constituie. Consideraiile care au fundamentat constatarea unui conflict juridic de natur constituional au fost nsoite de
22 23

publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 699 din 11 octombrie 2012 Decizia nr. 972/2012 referitoare la sesizarea formulat de preedintele Consiliului Superior al Magistraturii privind existena unui conflict juridic de natur constituional ntre autoritatea judectoreasc, reprezentat de nalta Curte de Casaie i Justiie, pe de o parte, i autoritatea legiuitoare, reprezentat de Senatul Romniei, pe de alt parte, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012

178 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

sublinierea importanei, pentru buna funcionare a statului de drept, a colaborrii dintre puterile statului, care ar trebui s se manifeste n spiritul normelor de loialitate constituional, comportamentul loial constituind o garanie a principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat. I.3. Raporturile Preedintelui Romniei cu Primul ministru Raporturile de ordin constituional dintre cei doi reprezentani ai executivului au fost supus examinrii Curii Constituionale cu prilejul soluionrii unor conflicte juridice de natur constituional, care au privit, n special, procedura numirii minitrilor i reprezentarea Romnei la nivelul instituiilor Uniunii Europene. Astfel, de exemplu, prin Decizia nr. 356/200724 asupra cererii de soluionare a conflictului juridic de natur constituional dintre Preedintel e Romniei i Guvernul Romniei, formulat de primul -ministru, Curtea Constituional a statuat c raporturile instituionale dintre primul-ministru i Guvern, pe de o parte, i Preedintele Romniei, pe de alt parte, trebuie s funcioneze n cadrul constituional al loialitii i al colaborrii, pentru realizarea atribuiilor constituionale distinct reglementate pentru fiecare dintre autoriti; colaborarea dintre autoriti este o condiie necesar i esenial pentru buna funcionare a autoritilor publice ale statului. n discuie cu acel prilej a fost procedura numirii minitrilor, reglementat de art. 85 din Constituie, i a crei insuficient reglementare a fost sursa unui nou conflict ntre cele dou autoriti un an mai trziu. Prin Decizia nr. 98/200825 de soluionare a conflictului juridic de natur constituional determinat de refuzul Preedintelui de a da curs propunerii naintate de primul-ministru cu privire la o numire n funcia de ministru al justiiei, n condiiile n care textul constituional de referin art.85 nu prevede procedura de urmat n situaia unui astfel de refuz, Curtea a cutat nelesul normei de la art. 85 alin. (2) din Constituie n litera acestui text, ct i n principiile de baz i n spiritul Legii fundamentale. Urmare acestui demers de interpretare, a stabilit procedura de urmat, dup cum urmeaz: n aplicarea art. 85 alin. (2) din Constituie, Preedintele Romniei, neavnd drept de veto, poate s cear primului-ministru o singur dat, motivat, s fac o nou propunere de numire a altei persoane n funcia de ministru. Curtea a mai artat c motivele cererii Preedintelui Romniei nu pot fi cenzurate de primul-ministru, [iar] n ceea ce privete posibilitatea primului-ministru de a reitera prima propunere, Curtea urmeaz s constate c aceast posibilitate este exclus prin chiar faptul nensuirii propunerii de ctre Preedintele Romniei. Aadar, primul-ministru are obligaia s propun pentru funcia de ministru o alt persoan26.
24 25

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 322 din 14 mai 2007. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 140 din 22 februarie 2008. 26 pentru a hotr astfel, Curtea a observat c n ceea ce privete numrul de cazuri n care Preedintele Romniei poate cere primului-ministru s fac alt nominalizare pentru funcia de ministru vacant, Curtea constat c, pentru prentmpinarea apariiei unui blocaj instituional n procesul de legiferare, legiuitorul constituant a prevzut la art. 77 alin. (2) din Legea

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

179

Este din nou vorba despre o situaie particular pe care Constituia nu o prevede i n care ambele autoriti cu competene conjuncte Preedintele i primul-ministru pot spune c se conformeaz principiului separaiei puterilor n stat prin exercitarea strict a competenei fiecruia de a propune i, respectiv accepta/refuza numirea minitrilor. Ori, este clar c exercitarea acestor competene, chiar dac n mod formal conforme Constituiei, ar putea conduce la perpetuarea unui blocaj instituional, astfel cum s-a ntmplat n cauza relevat. Un alt conflict juridic de natur constituional ntre cele dou autoriti publice s-a creat n legtur cu interpretarea dispoziiilor constituionale ale art. 80 alin. (1) Rolul Preedintelui i art. 102 alin. (1) - Rolul i structura (Guvernului) din Constituie, n situaia concret care a privit participarea la reuniunile Consiliului European. Constatnd existena unui conflict juridic de natur constituional ntre Guvern, reprezentat de primul-ministru, i Preedintele Romniei, Curtea a statuat c27 n exercitarea atribuiilor constituionale, Preedintele Romniei particip la reuniunile Consiliului European n calitate de ef al statului. Aceast atribuie poate fi delegat de ctre Preedintele Romniei, n mod expres, primului-ministru. Totodat, Curtea a subliniat c, n realizarea competenelor lor, autoritile publice trebuie s se preocupe de buna funcionar e a statului de drept, avnd astfel ndatorirea de a colabora n spiritul normelor de loialitate constituional28. I.4 Loialitatea constituional i declaraiile politice Astfel cum am artat deja, uneori Curtea Constituional a apelat n deciziile sale la considerente pe care le-am numi ca fiind de tip preventiv, n sensul c prin acestea se atrage atenia asupra necesitii unui anume comportament conform Constituiei n situaii date, precum i asupra consecinelor ce s-ar putea produce n cazul n care acest comportament nu este cel prescris. Este un alt mod
fundamental dreptul Preedintelui de a cere Parlamentului reexaminarea unei legi nainte de promulgare, o singur dat. Curtea apreciaz c aceast soluie are valoare constituional de principiu n soluionarea conflictelor juridice ntre dou sau mai multe autorit i publice care au atribuii conjuncte n adoptarea unei msuri prevzute de Legea fundamental i c acest principiu este de aplicaiune general n cazuri similare. Aplicat la procesul de remaniere guvernamental i de numire a unor minitri n caz de vacan a posturilor, aceast soluie este de natur s elimine blocajul ce s-ar genera prin eventualul refuz repetat al Preedintelui de a numi un ministru la propunerea primului-ministru. Decizie nr. 683/2012 asupra conflictului juridic de natur constituional dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, i Preedintele Romniei, pe de alt parte, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012. ntr-o situaie asemntoare de conflict ntre cele dou autoriti, Tribunalul Constituional din Polonia a fcut referire expresa la obligaia Preedintelui i primuluiministru de a colabora pentru realizarea obligaiei lor constituionale, reinnd c the participation of the President in a session of the European Council requires the co-operation of the President with the Prime Minister and the minister competent in this regard, according to the principles set out in Article 133.3 of the Constitution. The goal of the co-operation is to ensure uniformity of actions taken on behalf of the Republic of Poland and in relations with the European Union (Decizia din 20-052009, Monitor Polski (Official Gazette, 2009, no. 32).

27

28

180 Volume 3, Issue 1, June 2013

Juridical Tribune

prin care Curtea Constituional a Romniei a neles s i ndeplineasc rolul su de garant al supremaiei Constituiei, i s transmit valorile pe care Legea fundamental le impune. De altfel, unele sesizri referitoare la conflicte juridice de natur constituional ntre autoritile publice, chiar dac nu au fundamentat o soluie de constatare a unor astfel de conflicte, au relevat disfuncionaliti existente n practica raporturilor dintre puterile n stat i autoritile reprezentative ale acestora, prilejuind considerente n sensul artat. Amintim n acest sens considerentele Deciziei nr. 53/200529 asupra cererilor de soluionare a conflictului juridic de natura constituional dintre Preedintele Romniei i Parlament, formulate de preedintele Camerei Deputailor i de preedintele Senatului. Constatnd, n acel context, faptul c declaraiile Preedintelui Romniei au caracterul unor opinii politice, exprimate n temeiul art. 84 alin.(2) coroborat cu art. 72 alin. (1) din Constituie, care nu au dat natere unui conflict juridic de natur constituional ntre autoritile publice n nelesul prevederilor art. 146 lit. e) din Constituie, Curtea a reinut c i declaraiile publice ale reprezentanilor diferitelor autoriti publice, n raport cu contextul in care sunt fcute i cu coninutul lor concret, pot crea stri de confuzie, de incertitudine ori tensiuni, care ulterior ar putea degenera n conflicte ntre autoriti publice, chiar de natur juridic. Tot astfel, prin Decizia nr. 435/200630 asupra cererii formulate de preedintele Consiliului Superior al Magistraturii de soluionare a conflictului juridic de natur constituionala dintre autoritatea judectoreasc, pe de o parte, i Preedintele Romniei i primul-ministru, pe de alt parte, constatnd c declaraiile Preedintelui Romniei i ale primului-ministru nu au dat natere unui conflict juridic de natura constituionala ntre autoritile publice autoritatea judectoreasc, pe de o parte, i Preedintele Romniei i primul-ministru, pe de alta parte n nelesul prevederilor art. 146 lit. e) din Constituie, Curtea a reinut urmtoarele: n mod evident, libertatea de exprimare i de critic este indispensabil democraiei constituionale, ns ea trebuie s fie respectuoas, chiar i atunci cnd exprim o atitudine critic ferm. ntruct independena autoritii judectoreti este garantat prin Constituie, Curtea consider c este imperioas o protejare efectiv, n sens constituional, a magistrailor mpotriva atacurilor i denigrrilor de orice natura ar fi ele, aceasta cu att mai mult cu ct magistraii, care sunt lipsii de orice drept de replic n legtur cu activitatea lor de restabilire a ordinii juridice, ar trebui s poat conta pe sprijinul celorlalte puteri ale statului, cea legislativa i cea executiv.

29 30

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 576 din 4 iulie 2006

Juridical Tribune

Volume 3, Issue 1, June 2013

181

II. Consideraii finale Situaiile prezentate ne ndreptesc concluzia c, n unele cazuri, conformarea cu principiul separaiei puterilor n stat, doar n litera lui, nu conduce la rezolvarea unor conflicte juridice de natur constituional sau la identificarea unor soluii care s se ncadreze n rigorile statului de drept. Pentru c, astfel cum s-a reinut n acelai Aviz al Comisiei de la Veneia (pct. 74) nu orice lucru care se poate face conform literei Constituiei este, de asemenea, admisibil. Acesta este motivul pentru care principiul separaiei puterilor n stat trebuie reevaluat i interpretat n sensul cuprinderii obligaiei de loialitate constituional, astfel cum Curtea Constituional a Romniei a realizat-o. Referitor la aceast modalitate de consacrare, pe cale jurisprudenial, a obligaiei de loialitate constituional a autoritilor publice, este de precizat c, potrivit interpretrii Curii Constituionale a Romniei respectarea efectului general obligatoriu al deciziilor sale nu nseamn doar a da eficien dispozitivului acestora ci i, n egal msur, considerentelor31, respectiv interpretrii dat de Curtea Constituional textelor Constituiei.32 Chiar dac efectul general obligatoriu al deciziilor Curii Constituionale, n ntregul su, reprezint o garanie a promovrii obligaiei de loialitate constituional, opinm c n considerarea rolului su i pentru a fi receptat direct, loialitatea constituional ar trebui reglementat expres n Constituie, fie ca principiu general, nscris n Titlul I al Constituiei, fie ca principiu care guverneaz activitatea i raporturile dintre autoritile publice. 33 Bibliografie
1. Muraru I., E.S. Tnsescu (coord.), Constituia Romniei comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008 2. Muraru I., M. Constantinescu, Rolul Curii Constituionale n asigurarea echilibrului puterilor n stat, Zilele constituionale franco-romne, a IV-a ediie, Bucureti, 28 mai-2 iunie 1996. 3. Vida I., Obligativitatea deciziilor Curii Constituionale pentru instanele judectoreti factor de stabilitate a Constituiei i a practicii judiciare n Pandectele romne nr. 3/2004 4. Gamper A., On loialty and the Federal Constitution, ICJ-Journal, vol. 4, 2/2010 5. Safta M., B. Karoly, Obligativitatea considerentelor deciziilor Curii Constituionale, Revista Dreptul nr. 9/2010.

31

32

33

Decizia este un ntreg, o unitate a considerentelor i dispozitivului, de aceea Curtea urmeaz s reflecte dispozitivul deciziei prin prisma considerentelor; de altfel, n cazul n care ar exista o contradicie ntre cele dou componente ale deciziei, aceasta ar putea deveni inaplicabil, ntruct autoritatea care ar trebui s o pun n executare ar trebui s aleag n mod discreionar ntre cele dou elemente ale deciziei, ceea ce este inadmisibil; aadar, existena unei contradicii n corpul deciziei ar pune sub semnul ntrebrii chiar puterea de lucru judecat a acesteia. A se vedea Marieta Safta, Benke Karoly, Obligativitatea considerentelor deciziilor Curii Constituionale, Revista Dreptul nr. 9/2010. A se vedea exemplele prezentate pe larg n Anna Gamper, op cit.