RESUMEN EJECUTIVO: DIAGNSTICO DEL SISTEMA DE CUIDADOS ALTERNATIVOS DEL ESTADO DE CHILE

Flavio Corts, Mariella Concha Centro de Medicin de la Universidad Catlica de Chile, MIDE UC Aldeas Infantiles SOS solicit al Centro de Medicin de la Universidad Catlica de Chile (MIDE UC), la realizacin de un estudio que diera cuenta de la situacin actual del sistema de cuidados alternativos del Estado de Chile en relacin a la proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes (en adelante NNA) y particularmente a aquellos que han perdido o estn en riesgo de perder el cuidado parental; todo ello considerando la implementacin a nivel nacional de las Directrices de las Naciones Unidas, y a la luz del marco normativo y las polticas pblicas promovidas por el Estado chileno. Para esto se definieron cinco grandes dimensiones a indagar. Las primeras cuatro dimensiones constituyen el marco del sistema de cuidados alternativos: i) estimacin poblacional de los nios, nias y adolescentes que se encuentran en riesgo de perder el cuidado parental, y ii) identificacin de aquellos que ya lo han perdido; iii) el marco normativo y de polticas pblicas asociadas y por ltimo, iv) las instituciones a cargo de la oferta programtica y coordinacin del sistema de cuidados alternativos en Chile. v) La quinta dimensin, tuvo el objetivo de tener una mirada desde dentro del sistema de cuidados alternativos, para as conocer desde el discurso de los actores de distintas instituciones la evaluacin que realizan del sistema que integran. Especficamente, en este estudio se trat de identificar la poblacin en riesgo a nivel nacional mediante datos recabados en estadsticas nacionales, describir a la poblacin de NNA que han perdido el cuidado parental, por medio de la informacin entregada por el Servicio Nacional de Menores, dar cuenta del marco normativo y polticas del Sistema Nacional de Atencin Integral al nio, nia y adolescente en la sociedad chilena, y analizar la existencia, articulacin y dinmica de las instituciones, planes y programas estatales dirigidos a NNA que han perdido el cuidado parental o que estn en riesgo de perderlo. A continuacin se muestra grficamente las cuatro dimensiones consideradas en el estudio.

Figura 1: Dimensiones consideradas para el diagnstico del sistema de cuidados alternativos del Estado de Chile
II. Identificacin poblacin que ha perdido el cuidado parental III. Normativa legal y polticas pblicas

I. Identificacin poblacin en riesgo

V. Sistema Cuidados Alternativos

IV. Anlisis de las instituciones a cargo del sistema

I.

Identificacin de los nios, nias y adolescentes en riesgo de perder el cuidado parental

caracterizar numricamente a los nios, nias y adolescentes que se encontraran en situacin de riesgo de prdida del cuidado parental, la evidencia estadstica provista por el sistema chileno es fragmentaria y de carcter eminentemente socioeconmico. Para el caso de este estudio se utiliz la encuesta CASEN para la estimacin poblacional, porque dicha encuesta emplea preguntas sobre variables relacionadas con la situacin de vulnerabilidad infantil (educacin, trabajo, ingreso y salud, entre otras). Sin embargo, la encuesta excluye factores psicosociales y si bien existen otras fuentes de informacin que dan cuenta de esta situacin de vulnerabilidad de los NNA, tales como consumo de sustancias, maltrato fsico o psicolgico, entre otros, los datos generados no se encuentran concentrados en un mismo instrumento, por lo que no se pueden realizar estimaciones poblacionales en base a una combinacin entre ellos. Los factores de vulnerabilidad que la encuesta CASEN permiti analizar fueron: pobreza 1 , bajo nivel educacional 2 , condicin laboral 3 , enfermedades (discapacidad) y trabajo infantil.

Para dimensionar el grupo poblacional que est en riesgo de perder o que ya ha perdido el cuidado parental se realiz una indagacin bibliogrfica que identificara en la literatura especializada cules son los factores asociados a dicha condicin. En general se advierte que dicha identificacin es difcil de realizar por la multiplicidad de factores que influyen en la generacin de esta situacin y se seala que para efectos de este informe se han clasificado los factores descritos en cuatro grandes categoras: factores econmicos (pobreza), factores sociales/culturales (tales como violencia familiar y adicciones), factores polticos (por ejemplo, conflictos blicos y migraciones) y catstrofes naturales (terremotos, inundaciones u otras). Siendo estos factores objetivos, en s mismos ellos no explican el fenmeno por el cual un NNA puede perder el cuidado parental, y en los hechos esta prdida es el producto de una interaccin compleja entre caractersticas ms bien disposicionales de los padres y factores situacionales que pueden gatillar la decisin del progenitor o cuidador de abandonar a un nio, nia o adolescente o de descuidar su cuidado de una manera que la relacin atente contra derechos bsicos del nio. Desde nuestro punto de vista el concepto de competencias parentales requiere ser utilizado para explicar la situacin de los NNA en situacin de vulnerabilidad de su cuidado parental y aunque este concepto ha sido empleado en el contexto de juicios para la custodia de NNA y en estudios preocupados por la prevencin del maltrato infantil, curiosamente la literatura sobre riesgos de perder el cuidado parental parece reducirse a factores socioeconmicos, polticos y contextuales y no considera estos factores disposicionales de carcter psicosocial. En consonancia con dichas dificultades encontradas en la literatura, cuando se requiri

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Situacin del hogar de pobreza o indigencia Jefe/a de hogar no sabe leer ni escribir, jefe de hogar cuenta con educacin bsica incompleta o menos y que los NNA de entre 7 y 17 aos no asistan a un establecimiento educacional 3 Jefe de hogar se encuentra desocupado o inactivo

En el proceso de anlisis se utiliz la tcnica de Anlisis de Clases Latentes que tiene como finalidad describir la relacin entre las variables consideradas y clasificar a distintos NNA en clases o grupos con caractersticas similares. De este modo se generaron estadsticamente tres grupos que presentaban diferentes valores en las distintas dimensiones de vulnerabilidad consideradas. El grupo identificado como el ms vulnerable se estim en 389.802 NNA a nivel nacional, lo que

corresponde al 8,7% de la poblacin infantil. Por supuesto, stos no son sujetos en riesgo de perder el cuidado parental, sino que lo nico que los datos permiten indicar es que estos ms de 300 mil nios, nias y adolescentes se encuentran en situacin de vulnerabilidad y por ello de acuerdo al conocimiento acumulado en el tema, estn ms expuestos a perder ese cuidado y proteccin parental, que otros NNA que no comparten esa situacin de riesgo.

Figura 2: Probabilidades de presencia de variables de vulnerabilidad para cada clase

Vulnerabilidad Alta Jefe de Hogar (JH) no sabe leer y escribir JH tiene educacin bsica incompleta o menos NNA no asiste a establecimiento educacional JH desocupado JH inactivo NNA trabaj o busc trabajo la semana pasada Indigencia Pobreza JH Discapacitado JH Mala salud NNA Discapacitado n en muestra % en muestra N expandido % en poblacin expandida 36,3% 91,2% 6,8% 2,4% 57,2% 6,7% 11,7% 25,8% 26,5% 16,0% 3,7% 9.158 13,8% 389.802 8,7% Vulnerabilidad Media 0,0% 23,4% 2,8% 4,5% 10,3% 3,8% 6,2% 14,7% 3,5% 2,3% 1,8% 26.414 39,7% 954.873 21,2% Vulnerabilidad Baja 0,1% 13,2% 2,6% 4,2% 14,4% 3,3% 4,9% 17,0% 5,6% 3,7% 2,0% 31.031 46,6% 3.156.974 70,1%

Considerando las dificultades identificadas para poder estimar la poblacin de nios, nias y adolescentes vulnerables a perder la proteccin parental, es relevante sealar que dicha tarea experimentara un gran avance si se dispusiera de instrumentos de recoleccin de datos que incorporaran la medicin de factores psicosociales relacionados con las competencias parentales y actitudes de proteccin, respeto y promocin de los derechos de los NNA. Esta medicin

necesariamente debera estar asociada a factores socioeconmicos y sociodemogrficos por lo que debera constituirse como una parte o mdulo integral de un instrumento ya existente que sea representativo de la poblacin nacional, y la unidad de anlisis a la que referiran los datos debera ser la unidad familiar donde conviven adultos encargados de la crianza y menores de edad a su cuidado. 3

Este tipo de medicin, como sealamos, no existe en nuestras estadsticas nacionales y slo se ha aplicado para programas sociales especficos (por ejemplo, el Programa Puente). El que se incorporara de manera sistemtica a una medicin social de carcter nacional permitira dimensionar de una manera confiable y vlida la magnitud del fenmeno de los NNA con riesgo de enfrentar debilitamiento o prdida del cuidado parental. Al insertarse en una encuesta consolidada, un mdulo de este tipo permitira tambin estimar la asociacin entre variables socioeconmicas y socio-demogrficas con situaciones de riesgo psicosocial, permitiendo identificar grupos poblacionales en riesgo y su

localizacin geogrfica. De esta forma, se dispondra de un instrumento que proporcionara una informacin para el diseo de polticas pblicas de cuidado y prevencin a nuestra poblacin infantil y juvenil, pudiendo localizar polticas y programas en el nivel local de acuerdo al requerimiento potencial que los datos sugieren. Una indagacin sistemtica de este tipo, no es obviamente un instrumento de deteccin de casos particulares, pero permitira generar indicadores para definir una poltica universal de prevencin de riesgo y promocin de derechos de NNA y programas de intervencin ms focalizados que atiendan a NNA en situacin de riesgo.

II.

NNA que han perdido el cuidado parental en Chile

Caracterizar a los NNA que han perdido el cuidado parental en Chile y que por tanto estn dentro del sistema de cuidados alternativos, no es una tarea fcil. Como se seal en el acpite anterior, hay mltiples factores que indican que un NNA est en riesgo de perder los cuidados parentales y muchos de los NNA que ya perdieron el cuidado parental se encuentran en situaciones que son difciles de detectar y monitorear, como aquellos que viven en situacin de calle. Por otro lado, en Chile no se cuenta con un sistema de registro global que contenga las estadsticas respecto de todos los NNA que entran a alguna institucin debido a la prdida de cuidados parentales. En este sentido, el sistema de registro que centraliza en mayor medida la informacin de NNA en esta situacin, es el Servicio Nacional de Menores (SENAME), pero la inclusin de los casos en sus registros depende de la subvencin econmica que SENAME realiza para el mantenimiento de los NNA. Esto quiere decir que los registros de SENAME dan cuenta de los NNA que han perdido el cuidado parental y que son atendidos en Centros de atencin directa de SENAME o dentro de la red de instituciones colaboradoras, pero como requisito slo se lleva registro de los NNA que SENAME subvenciona, quedando fuera otros NNA que son efectivamente atendidos por las instituciones colaboradoras, pero no subvencionados por este servicio. A continuacin se caracterizar a la poblacin atendida en SENAME y su red de Instituciones colaboradoras durante el ao 20124.

Este captulo se basa en la informacin contenida en el Boletn estadstico anual de los nios(as) y adolescentes atendidos en la red SENAME, 2012. Este documento fue recuperado desde: http://www.sename.cl/wsename/otros/bestnacionale s/2012/4/BE_DEPRODE_201212.pdf

Segn datos administrativos del Departamento de Proteccin de Derechos (DEPRODE), dependiente de SENAME, durante el ao 2012 se realizaron 162.924 atenciones por esta unidad de la red SENAME (considerando programas ambulatorios, de administracin directa y de residencias y familias de acogida). De estas atenciones, 19.798 corresponden a

programas de residencia (incluyendo residencias y familias de acogida), por lo que consecuentemente, se aprecia que la atencin es mucho mayor en los programas ambulatorios, contando stos con 143.126 atenciones.

Figura 3: Nmero de atenciones de la red SENAME en el ao 2012 segn temtica y sexo (N total 162.924)

Es relevante sealar que el nmero de atenciones sealado no coincide con el nmero de NNA atendidos, ya que el mismo nio puede reingresar al sistema y en este caso, es contabilizado nuevamente. Debido a lo anterior, se debe ser cauto al equiparar estas cifras con cantidad de NNA. Segn seala Vivanco (2012) en la revista semestral de SENAME, Seales, las plazas convenidas, es decir, la cantidad de cupos totales para el ao 2012 en Centros Residenciales fueron 11.461, mientras que en los programas de Familias de Acogida se cont con 3.281, lo que en total tendra una cobertura de atencin mxima anual de 14.742 NNA simultneamente.

La principal causal de ingreso a programas residenciales es la carencia de cuidados parentales (62%) y hay un porcentaje importante (15%) en que no se especifica la materia de ingreso. En porcentajes entre el 10% y el 2% se encuentran causales asociadas a NNA vctimas de violencia, de abuso sexual, violacin o explotacin sexual, conflictos relacionales y situaciones irregulares. Mientras que en este mbito de atencin se encuentran varias categoras con muy bajos porcentajes de aparicin, del orden del 1% y 0%, como se puede ver en la figura a continuacin.

Figura 4: Motivos de ingreso (%) de NNA atendidos en sistema residencial (Centros residenciales y Familias de Acogida) 2012 (N total 19.798)
Carente de cuidados parentales No especifica materia Vctima de violencia Vctima de abuso, violacin o explotacin sexual Conflictos relacionales Situaciones irregulares NSE Adolescente embarazada Escolaridad Solicitud del NNA Solicitud diagnstico Actos delictuales Invitacin 62% 15% 10% 5% 3% 2% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Por otro lado, se contabilizaron 7.053 egresos del sistema residencial de la red SENAME el ao 2012. La principal razn de egreso para los NNA del sistema residencial es el cumplimiento de los objetivos del programa o bien, la superacin de la amenaza familiar (en un 38%). Sin embargo, la decisin del tribunal adquiere relevancia, ya que se posiciona como

la segunda razn de egreso del sistema, con un 34% de las razones que son producto de esta decisin sin establecer si la intervencin cumpli con los objetivos programados o no. Llama la atencin tambin el bajo porcentaje de adopcin que se da en este grupo, configurando slo un 2% de las razones de egreso del sistema residencial.

Figura 5: Motivos de egreso (%) de NNA atendidos en sistema residencial (Centros residenciales y Familias de Acogida) 2012 (N total 7.053)
cumpl. objetivos programa/superacin amenaza decisin tribunal derivacin otras desercin joven independizado intervencin concluida adopcin proyecto no acorde a caractersticas del NNA temas relativos a poblacin penal fallecimiento deja de ser financiado por Sename cambio domicilio familia 5% 4% 3% 3% 2% 1% 1% 0% 0% 0% 7% 34% 38%

0%

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 6

III.

Las normas jurdicas relacionadas con los derechos de los NNA

En lo tocante a normas jurdicas que protejan los derechos de los NNA en Chile, no se cuenta con un cuerpo legal que aborde de manera unificada, sistemtica e integral los temas de proteccin de derechos en la infancia y adolescencia. Una ley integral de proteccin de derechos no slo reconocera los derechos bsicos de proteccin a NNA, sino que adems debera establecer mecanismos efectivos para ejercerlos, protegerlos y promoverlos. Esta ley adems debera adecuar la institucionalidad estatal de modo tal, que estos derechos sean protegidos integralmente y con las caractersticas propias de los derechos humanos (inherentes, universales, inalienables, inviolables e imprescriptibles). Esta falencia del estado chileno es tanto ms llamativa cuando el pas suscribi la Convencin de los Derechos del Nio -junto a otros 57 pases- en enero de 1990, entrando en vigencia con su publicacin en el Diario Oficial el 27 de septiembre de 1990. Han pasado de ese acto ya ms de 20 aos y el estado chileno a diferencia de otras naciones latinoamericanas no ha elaborado en el intertanto, cdigos de la infancia y la adolescencia que adapten la legislacin nacional a dicha Convencin. Por cierto esta ausencia no significa que el Estado chileno no posea diversas leyes sectoriales que protegen derechos especficos de los nios, nias y adolescentes en Chile. Es as como en el mbito de la salud, la norma constitucional regula el derecho a la proteccin de la salud en el artculo 19 N 9, imponiendo al Estado la obligacin de resguardar el libre e igualitario acceso a las acciones de promocin, proteccin y recuperacin de la salud y de rehabilitacin del individuo, as como la coordinacin y control de las acciones relacionadas con la salud y esto se ha especificado despus de la Ley AUGE, N 19.966 -promulgada el 25 de agosto de 2004-, que estableci un Rgimen de Garantas en Salud para asegurar a todas las personas independiente de su edad, sexo, educacin, etnia, preferencias sexuales o ingreso, el acceso universal a una atencin de salud adecuada y oportuna para enfrentar las situaciones de enfermedad. Respecto de NNA el Plan Auge contempla algunas patologas asociadas al parto, prematurez y enfermedades del recin nacido y algunas patologas especficas, garantizando el acceso a las acciones de promocin, proteccin y recuperacin de la salud. En esta materia existe adems el sistema de proteccin social Chile Crece Contigo que atiende a la poblacin ms vulnerable en el perodo de primera infancia (ley 20.379). En lo referente a la educacin, la Constitucin protege el acceso a sta desde el segundo nivel de transicin en la educacin parvularia, hasta la educacin media. El sistema educacional chileno se encuentra regulado bsicamente en la Ley General de Educacin (Ley 20.370) y la ley que crea el sistema de aseguramiento de la calidad de educacin parvularia bsica (Ley 20.529), la que establece las figuras de la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educacin. Adicionalmente, en materia de educacin y a partir de la visibilizacin del fenmeno del bullying, en el ao 2011 se dict la ley sobre violencia escolar (Ley 20.536) que establece determinadas obligaciones para la escuela y sus estamentos con el objeto de prevenir y reducir la violencia al interior de la escuela.

En materia de trabajo infantil, Chile ha ratificado el Convenio 138 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre la edad mnima de trabajo y el Cdigo del Trabajo permite la celebracin de contratos de trabajo slo a los mayores de 15 aos, cumpliendo ciertas condiciones en lo que se ha denominado trabajo adolescente protegido. Adems se han establecido ciertas normas especiales referidas a nios y nias que ejerzan actividades ligadas al mundo del espectculo, en que se permite que menores de 15 aos puedan generar una relacin laboral. Existen numerosas normas penales que protegen a NNA de la violencia sexual sancionando los delitos de abuso sexual, explotacin comercial infantil, y pornografa. En esta materia tambin se promulg en septiembre del 2005 la ley sobre violencia intrafamiliar (20.066), pero an no ha sido aprobada una legislacin contra todo tipo de castigo fsico que se les inflija a los menores de edad. La relacin anterior muestra la variedad de normas de proteccin de derechos de los NNA pero tambin destaca el que estas normas no se integren ni se armonicen entre s de acuerdo a un Cdigo de Derechos de NNA. Al analizar las polticas que el Estado genera hacia este grupo de edad es evidente que cada agencia gubernamental disea y ejecuta polticas pblicas de manera especfica a la definicin institucional de la agencia. De este modo no existe en el pas un ente Rector de la Infancia que coordine y supervise los servicios y polticas destinadas a la infancia en Chile, lo que genera que las polticas pblicas dirigidas a este grupo poblacional se encuentren muchas veces fraccionadas, descoordinadas y presenten vacos e incoherencias. Esto no significa que no existan programas que dirigidos a ciertos grupos especficos de NNA

definen una poltica multisectorial abarcando materias de salud, educacin y aspectos psicosociales (por ejemplo, Chile Crece Contigo), pero esos programas no abarcan la integralidad de las polticas sectoriales ni tampoco logran cubrir la totalidad de los derechos que les asisten a los menores de edad. Con todo, el enfoque del programa Puente, que es parte del Chile Solidario, y se dedica a la atencin de familias, personas y territorios que se encuentran en situacin de vulnerabilidad, aborda determinadas situaciones que permiten que este grupo est bajo la vigilancia de las polticas sanitarias de carcter preventivo y/o de tratamiento y rehabilitacin para asegurar sus ptimas condiciones de salud, como tambin que existan condiciones de habitabilidad, dinmica familiar (fortalecimiento del vnculo parental de nios o nias en situacin de riesgo), trabajo e ingresos que favorezcan su crecimiento adecuado. Otro programa tambin con la ptica de enfoque integral y acento en la unidad familiar es el Abriendo Caminos que realiza acompaamiento familiar personalizado, para brindar orientacin y consejera para ayudar a la reorganizacin del sistema familiar y su vinculacin con otras redes que ofrecen posibilidades de asistencia especializada o permanente, en los casos de familias en situacin de vulnerabilidad donde hay personas que se encuentran privadas de libertad y donde existen NNA de 0 a 18 aos de edad. Al focalizarnos en el grupo de NNA que est en riesgo de perder la proteccin parental debemos tener claro que la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), reconoce a la familia como un espacio clave en la formacin y desarrollo de los nios, nias y adolescentes, aunque acepta que en determinadas circunstancias los nios pueden no estar acompaados de sus padres, por lo

que el artculo 9 establece estndares para la proteccin del derecho del nio a vivir con su familia, y que en todo caso tal separacin es necesaria en el inters superior del nio por ejemplo en casos en que el nio sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres. Especificando las formas de proteccin del NNA, la Convencin de las Naciones Unidas ha establecido el 24 de febrero del 2010 las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los NNA y si bien las Directrices no tienen el mismo rango normativo que un tratado internacional, algunas de las normas contenidas en las Directrices refuerzan obligaciones contenidas en tratados, en especial las derivadas de la CDN, y establecen un marco para la prctica de los Estados. Las Directrices orientan el actuar del Estado tanto en apoyar los esfuerzos encaminados para que los nios permanezcan bajo la guarda de su propia familia, se reintegre a ella o en su defecto, se encuentre una solucin adecuada y permanente. Establece adems parmetros para guiar el proceso de solucin mientras se encuentra un hogar permanente para el nio. Las Directrices reconocen a la familia como el ncleo fundamental de la sociedad por lo que los esfuerzos estatales deben ser dirigidos a la mantencin del nio con su familia de origen, sin embargo, si la familia del nio no puede ni siquiera con apoyo apropiado- proveer el cuidado debido al nio, lo abandona o renuncia a su guarda, los Estados deben procurarle un acogimiento alternativo adecuado salvaguardando el inters superior del nio y sus derechos. En este sentido, los Estados deben generar medidas especiales de apoyo a la familia y de proteccin especial a nios de grupos vulnerables. El reconocimiento de los Derechos Humanos con carcter universal, la adopcin de la Convencin de los Derechos del Nio y la idea de que el nio como sujeto de derecho, por su

falta de madurez fsica y mental, necesita proteccin y cuidado especiales, incluso la debida proteccin legal, tanto antes como despus del nacimiento" trae consigo nuevas formas de entender la relacin del Estado con las familias y los nios pasndose del concepto de familia inhbil hacia una visin de familia con potencialidades, con capacidad de asumir responsabilidades y de hacer posible el derecho de los nios a la convivencia familiar 5 . Sin embargo, el reconocimiento efectivo de este rol, obliga a poner la atencin en el necesario equilibrio entre las funciones que se le atribuyen a la familia y la oferta de servicios sociales, como recurso de apoyo para su cumplimiento. Lo que pone en la palestra el conjunto de polticas pblicas y cmo estas afectan a las familias y por cierto, coloca en cuestin las capacidades de la familia para proteger los derechos de los nios que en ella viven. En el caso de nuestro pas la Ley de Menores (16.618) dispone de dos medidas que puede adoptar el Tribunal de Familia para proteger a un nio amenazado o vulnerado en sus derechos: disponer el ingreso del nio, de sus padres o de quien lo tenga bajo su cuidado, a programas o acciones de apoyo; o ingresar al nio a un centro de trnsito o distribucin o a un hogar residencial. En este ltimo caso debe preferirse para el cuidado alternativo a parientes consanguneos o personas que tengan la confianza del nio. Siendo esta medida de carcter excepcional no se decretar por un plazo superior a un ao, y deber ser revisada por el tribunal cada seis meses, pudiendo s renovarse mientras subsista la causal que le dio origen.

UNICEF (2002), Internacin Comienzo del fin? Crisis de los transformacin de las polticas Espaa, Italia y el Conosur, Publicaciones Innocenti.

de Nios: El internados y la de infancia en Florencia Italia.

La institucin que en Chile se encuentra encargada de orientar, coordinar y supervisar los centros de acogida es el Servicio Nacional de Menores. El Servicio Nacional de Menores se ha estructurado como un organismo especializado que atiende a los nios que se encuentren en situaciones de mediana o alta complejidad. La oferta que ha diseado se enfoca a los grupos ms vulnerables de la poblacin. De acuerdo a este esquema, las acciones de prevencin y promocin que realiza el Servicio son acciones focalizadas para grupos especficos de NNA asociados a situaciones de mediana complejidad. De esta forma, la oferta residencial se encuentra en la cspide del sistema de proteccin especial, lo que la identifica como una oferta altamente especializada y dirigida a los nios, nias y adolescentes que se encuentran ms gravemente vulnerados en sus derechos y que por ellos son separados de su medio familiar. Este tipo de atencin especializada SENAME la realiza en conjunto con instituciones privadas en centros de diagnstico y residencias. Los primeros estn destinados a proporcionar atencin transitoria y urgente de NNA, que requieran diagnstico o ser separados de su medio familiar mientras se adopta una medida de proteccin a su favor, proporcionando alojamiento, alimentacin y apoyo afectivo y psicolgico, mientras que las residencias son aquellos establecimientos destinados a proporcionar de forma estable a los NNA separados de su medio familiar, este tipo de apoyos asegurando su acceso a la educacin, salud y a los dems servicios que sean necesarios para su bienestar y desarrollo. La ley seala que el ingreso a de NNA a este tipo de establecimientos slo proceder mediante resolucin judicial.

La ley 20.032 de subvenciones, promulgada el 11 de julio de 2005, gener un cambio en las polticas de atencin a la niez y adolescencia. Por una parte impuls la transparencia del sistema en la transferencia de fondos a privados y gener procesos de licitacin con la intencin de fomentar la especializacin y la competencia entre quienes ejecutan programas de atencin a la infancia. Con este objeto se cre un registro de colaboradores acreditados que se encuentran certificados para participar en las licitaciones que son procesos concursables. De este modo a SENAME le corresponde disear y mantener una oferta de programas especializados destinados a la atencin de dichos nios, nias y adolescentes, as como estimular, orientar, y supervisar tcnica y financieramente la labor que desarrollen las instituciones pblicas o privadas que tengan la calidad de colaboradores acreditados. Dado el cambio legal que supuso la ley 20.032 de Subvenciones de SENAME la labor de coordinar y supervisar tcnicamente las entidades pblicas o privadas que coadyuven en esas funciones solo se realiza respecto de aquellas instituciones que el organismo estatal subvenciona. Esto implica que el Servicio actualmente se encuentra sin facultades para involucrarse, regular o supervisar en acogimientos formales que no se encuentren directamente financiados por ste. Se ha sealado en este acpite que el Estado chileno habiendo suscrito la Convencin de los Derechos del Nio no ha promulgado un cuerpo jurdico que integre y armonice el conjunto de leyes sectoriales que refieren a diferentes derechos y formas de proteccin de NNA. Se ha indicado entonces que no existe capacidad jurdica en la organizacin del Estado chileno para realizar una poltica sistemtica, integrada y coherente que coordine las agencias gubernamentales en 10

relacin a salvaguardar y promover los derechos de los nios. No existe una autoridad rectora que defina una poltica hacia la infancia y la adolescencia que tenga las caractersticas sealadas. Esta ausencia se produce en el contexto de una creciente comprensin de los derechos de los nios como parte de los derechos humanos con sus caractersticas de universalidad, indivisibilidad, irrenunciabilidad, obligatoriedad, inviolabilidad e imprescriptibilidad. Esta concepcin del nio como sujeto de derecho, debe ser entendida tambin como requiriendo una accin de especial proteccin y cuidado que el nio demanda por su falta de madurez fsica y mental. Si bien esa especial proteccin y cuidado de los nios, de acuerdo a la Convencin de Derechos del Nio y las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los NNA, prioritariamente residen en la familia de origen, cuando no se cumplen y se amenazan o transgreden los derechos del NNA al vivir en esa familia, es al Estado al que le corresponde a travs de las autoridades pertinentes, y en Chile a travs de resolucin judicial, arbitrar las medidas para apoyar a la familia para revertir la situacin de amenaza a los NNA, o en casos de extrema transgresin de los derechos de stos, proporcionar ambientes

institucionales alternativos (centros, residencias o familias de acogida) que puedan proporcionar condiciones para que estos derechos se respeten. En ese sentido, la accin del Estado debe garantizar que las condiciones en que viven los NNA que ingresan al sistema de cuidados alternativos y que por ende han sido separados de su familia de origen, sean mejores que las que tenan con sus progenitores, y que esas nuevas condiciones garantizarn la proteccin de sus derechos. Dado que la funcin normativa de regular esas condiciones alternativas radica en SENAME, aparece como positivo que el proceso de transferencia de fondos pblicos para ejecutar programas de atencin a la infancia cumpla condiciones de observancia de condiciones tcnicas y que las instituciones colaboradoras deban certificarse para participar en los procesos de licitacin, pero mueve a preocupacin que el organismo estatal no cuente con capacidades de supervisin tcnica en aquellas residencias o centros que funcionan sin recibir subvencin estatal. Esto es tanto ms llamativo porque, dado los cuerpos jurdicos que el Estado chileno ha suscrito, es a ste al que le corresponde garantizar que los derechos de los NNA privados de cuidado parental se cumplan.

IV.

Anlisis institucional y dinmica de un sistema de cuidados alternativos para NNA

Como se ha sealado previamente, SENAME es el organismo encargado de generar y desarrollar un servicio de acogimiento residencial para NNA que han sido vulnerados en sus derechos y de coordinar y supervisar a las instituciones que colaboren en esta funcin. Ms generalmente, SENAME tiene la funcin de desarrollar lneas de accin de prevencin y proteccin de situaciones de vulneracin de los derechos de los NNA y promocin de los mismos.

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En su funcin de acogimiento residencial SENAME tiene las lneas de centros de diagnstico, residencias y programa de familias de acogida, en el que participa la familia extensa del menor o una familia externa a ste. Adems de la lnea de prevencin y proteccin, el SENAME desarrolla acciones en el mbito de la adopcin. Los programas y tipos de intervencin que establece el SENAME, se ordenan segn el

nivel de complejidad de la poblacin intervenida, es decir, segn sus niveles de vulneracin de derechos. De esta forma, se establece una diferencia en estos niveles en cuanto a la poblacin usuaria a la que van dirigidos los programas, el tipo de servicio ofrecido, la relacin con los usuarios y el espacio en el que tendr lugar la intervencin.

Figura 6: Proteccin de derechos por niveles, SENAME

El primer nivel corresponde a una proteccin de carcter general y universal, que debe ser accesible a todos los nios, nias, adolescentes y familias que lo requieran, especialmente si estn viviendo en condiciones de pobreza o en situaciones de baja complejidad relativas a la vulnerabilidad de sus derechos. Para este nivel, la accin del SENAME debe ser de apoyo y asesora tcnica, en polticas generales de asistencia, promocionales, de

provisin y redistributivas, que deben tener una expresin en el territorio para que sea capaz de integrar a los sectores involucrados en temas de infancia (de educacin y salud) con la institucionalidad local definida por los municipios. De esta forma, en la base de la pirmide, SENAME tomara un rol de apoyo a distintos Ministerios (Salud, Educacin, Desarrollo Social, entre otros) que planifiquen y lleven a la prctica polticas universales de atencin a la infancia.

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El segundo nivel, contempla acciones de proteccin y de prevencin ms focalizada, este nivel posee un carcter ms especfico y de cierta especializacin, en pos de asumir problemticas ms complejas, tanto en territorios como en sectores sociales o grupos. Se orienta a sujetos en situacin de vulneracin de derechos y de riesgo, que pueden categorizarse a grandes rasgos como de mediana complejidad (situaciones de predesercin escolar, consumo an no problemtico de drogas, conductas trasgresoras que no llegan a tipificarse como delito, vnculos intrafamiliares basados en relaciones sostenidas de violencia, etc.). En un tercer nivel, las acciones en el mbito de la proteccin asumen un carcter mucho ms especializado. Este nivel se focaliza prioritariamente en problemticas altamente complejas trabajando a travs de modalidades de intervencin especficas (desercin escolar prolongada, consumo problemtico de drogas, peores formas de trabajo infantil, explotacin sexual comercial, conductas trasgresoras tipificadas como delito, familias ausentes o con conductas altamente negligentes, vnculos familiares altamente violentos, condiciones de vida del NNA con separacin de su ncleo familiar de origen, etc.). Es de relevar que el trabajo de los centros y programas especializados de proteccin de derechos que ejecutan las instituciones colaboradoras del SENAME centran su accin en este tercer nivel. En este ltimo nivel la proteccin residencial se activa como ltima medida en casos en que existen situaciones altamente complejas de negligencia o violencia parental en la familia de origen, que provocan un grave dao a la integridad fsica y/o psicolgica de nios y adolescentes o cuando se evidencia la ausencia o inhabilidad total o parcial de los adultos responsables a quienes exigir la proteccin y el cuidado del nio o adolescente. Lo anterior implica la separacin del nio o

adolescente de la familia mediante una medida de proteccin judicial del Tribunal de Familia. En la funcin de proteccin de NNA, se relacionan con el SENAME todas aquellas personas jurdicas y naturales que han decidido participar, en las diversas reas que el Servicio subvenciona, de acuerdo a los requisitos que se exigen para ser un actor coadyuvante de las acciones que el Servicio desarrolla. Para obtener los recursos necesarios, cada institucin puede participar en la licitacin de proyectos que se realiza, en concordancia con la normativa de la ley 20.032 y el SENAME elaborar bases tcnicas mediante las cuales fija, entre otros, los objetivos del programa, resultados, caractersticas del equipo ejecutor, y metodologa de trabajo. Igualmente el Servicio tiene como tarea realizar las supervisiones correspondientes para velar por el cumplimiento de las bases y orientaciones tcnicas. En el caso de las residencias, se demandan determinadas caractersticas de infraestructura y equipamiento que debe cumplir el organismo que postule. En trminos del financiamiento, a travs de la Ley 20.032, se establece un Rgimen de Subvencin, que regula y estructura un sistema de financiamiento, con licitaciones y evaluacin tcnica y financiera de los programas y establece los recursos financieros que otorga el Estado para el funcionamiento de los programas ejecutados por las instituciones coadyuvantes. Para determinar el monto a pagar se especifica un mtodo de clculo para cada lnea de accin, estableciendo un valor base que es el mnimo a pagar y que se incrementa segn factores como edad de los nios atendidos, complejidad de la situacin que el proyecto aborda, zona geogrfica, cobertura de atencin.

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Sin embargo, este Rgimen de Subvencin parte de la premisa que el aporte estatal entregado a los organismos colaboradores, en tanto subvencin, no necesariamente debe cubrir la totalidad de los gastos que genera la atencin de NNA, de acuerdo a los estndares definidos por el Servicio, y se estima que corresponder a la instituciones colaboradoras allegar los recursos faltantes para cubrir una atencin de calidad. En relacin a cada uno de los grupos de NNA atendidos por el SENAME y su red de Instituciones colaboradoras, segn nivel de complejidad es posible identificar rutas o caminos que seguiran en cuanto a las intervenciones posibles para los NNA que han perdido o estn en riesgo de perder el cuidado parental. En primer lugar se encuentra la poblacin de baja complejidad, es decir, NNA que se relacionan con los servicios desde las polticas pblicas de proteccin social. Para esta poblacin estn disponibles programas tales como los Programas de Prevencin Comunitaria (PPC), los que tienen por finalidad prevenir vulneraciones de derechos mediante la instalacin de un sistema comunitario de promocin y proteccin de derechos en microterritorios (barrio, poblacin, sector de una comuna, localidad). Su instalacin en la comunidad busca desarrollar competencias de auto-proteccin y promocin de derechos con los NNA, as como, generar espacios para su participacin y ejercicio de ciudadana. Con las familias se promueve competencias de buen trato y con los actores comunitarios o vecinales, un sistema de prevencin y alerta temprana de vulneraciones de derechos en el espacio microterritorial. El acceso a este programa puede ser a solicitud del interesado/a, por una

A varios aos de aplicacin de esta Ley se observa que si bien esta premisa se cumple en algunas de las modalidades de atencin contempladas en la Ley, lo cierto es que la mayora de las instituciones colaboradoras financian la totalidad de sus proyectos con la subvencin estatal toda vez que no disponen de los recursos propios necesarios para complementar el financiamiento estatal. invitacin directa del equipo a los NNA, a las familias y/o actores comunitarios o por una convocatoria abierta del equipo en la comunidad, poblacin y/o sector especfico. En el nivel de mediana complejidad, existen programas de atencin focalizada. En este caso la va de ingreso, puede ser por demanda reportada desde Tribunales de Familia (como medio de evitar la institucionalizacin) o a travs de las redes de SENAME ubicadas en la comuna o aledaas. Asimismo, se considera posible la derivacin desde la oficina de Proteccin de Derechos (OPD), Programas de Diagnstico Ambulatorio (DAM) y de la lnea de accin residencial. Tambin se considera la derivacin de actores locales como la deteccin directa. Es importante sealar que las Oficinas de Proteccin de Derechos que SENAME ha instalado a nivel comunal son un programa para la proteccin y promocin de derechos de la poblacin infantil y adolecente. Dentro de sus lneas de trabajo se encuentra la proteccin de derechos vulnerados, la que permite una adecuada deteccin, intervencin y derivacin de nios vulnerados en sus derechos. Otra lnea de trabajo es brindar atencin legal, psicolgica y/o social a los nios, nias y sus familias y constituyen una bisagra entre la baja, mediana y alta complejidad.

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Tal como lo establece la Ley 20.032, las OPD son instancias ambulatorias de carcter local destinadas a realizar acciones encaminadas a brindar proteccin integral a los derechos de nios, nias y adolescentes, y a contribuir en la generacin de las condiciones que favorezcan una cultura de reconocimiento de los derechos de la infancia. En el nivel de mayor complejidad, se encuentra el sistema residencial en cualquiera de sus modalidades, que estn destinadas a la proteccin de NNA que debieron ser separados de su familia de origen o de su cuidador debido a situaciones de grave vulneracin de derechos, reportando ausencia o inhabilidad transitoria o permanente de parte de las figuras adultas responsables del cuidado y la crianza. Para el acceso a estos centros, de acuerdo a la Ley 20.032, la totalidad de los casos debe ser judicializados, vale decir, con orden de ingreso emanada desde los Tribunales de Familia correspondientes. Tambin en este nivel se encuentran los programas de familias de acogida, en todas sus modalidades: Familia de acogida simple o especializada. Estas modalidades programticas acogen a NNA que han sido separados de su entorno

familiar de origen e integrados a un nuevo grupo familiar perteneciente a su familia extensa o consangunea, o en una familia externa sin vnculos de consanguinidad. En tercer lugar, para este nivel de complejidad tambin se cuenta con los Programas de Proteccin Especializados en la reparacin del dao asociado a maltrato fsico y/o psicolgico y/o agresin sexual constitutivo de delito, ejercida en contra de un nio, nia y/o adolescente. Estos programas se insertan en la lnea de intervenciones de proteccin especial de la poblacin infantil y adolescente que se encuentra en situacin de grave vulneracin de derechos, calificado como de alta complejidad y que requiere de un abordaje multidisciplinario que privilegie la integralidad. La solicitud de ingreso a los programas de proteccin especializados debe ser por derivacin formal realizada desde Fiscalas y/o Tribunales de Justicia. En todo caso, pueden realizar la derivacin excepcionalmente las Direcciones Regionales e instituciones que forman parte de la red de SENAME, bajo el enfoque de circuito de proteccin especializada, previa denuncia en Fiscala.

V.

El Sistema de Cuidados Alternativos desde la perspectiva de sus actores

En el entramado institucional descrito, cabe preguntarse cmo se percibe el funcionamiento del sistema de cuidados alternativos del Estado a partir de la percepcin y opinin de los actores del sistema de proteccin a NNA en riesgo o con prdida del cuidado parental. Para ello se realizaron entrevistas en profundidad a distintos actores del sistema. El objetivo de estas entrevistas fue complementar la informacin secundaria levantada y poder entender desde los propios actores intervinientes en el sistema, los distintos aspectos relacionados con el funcionamiento del mismo y las trayectorias seguidas por NNA en el sistema de proteccin. Se entrevistaron a personas pertenecientes a diferentes instancias como tribunales, residencias, familias de acogida, organismos de prevencin, y expertos en polticas pblicas de la infancia. El anlisis del sistema de cuidados alternativos se realiz separando la trayectoria de los NNA en 4 momentos (deteccin, derivacin, intervencin y reparacin; y por ltimo egreso y seguimiento), posicionando a los 5 grupos de entrevistados a lo largo de este continuo: 15

Figura 7: Momentos de intervencin y actores del sistema de cuidados alternativos

En esta lgica, se abarcaron distintas etapas de intervencin con los NNA que han perdido o estn en riesgo de perder el cuidado parental. Se defini la etapa de prevencin en un momento en el que ya se identificaban situaciones familiares que daban cuenta de cierto grado de vulneracin de derechos, a travs del trabajo realizado por las Oficinas de Proteccin de Derechos (OPD), dependientes de SENAME, ya que en este caso se considera

la intervencin como preventiva de la separacin familiar, mientras que los grupos de Familias de Acogida y Residencias daran cuenta de intervenciones en el momento en que ya se ha dictaminado una separacin del NNA respecto de su familia de origen. El grupo de polticas pblicas de infancia se muestra a travs de la trayectoria de intervencin porque nos ofrece una mirada ms general acerca del sistema de cuidados alternativos.

Trayectorias de intervencin: NNA sin cuidado parental

Entendiendo el rol promocional de derechos y articulacin de redes para derivar la atencin de casos de las Oficina de Proteccin de Derechos se inquiri sobre esa doble funcin. La respuesta de los funcionarios de OPD es que la atencin de casos de NNA vulnerados, copa la capacidad de accin de estas Oficinas, dejando escaso margen para la lnea de accin promocional, la que a pesar de estar bastante relevada en los lineamientos de funcionamiento, se ve relegada a un segundo plano. En relacin a la atencin de casos, las OPD estn pensadas para que atiendan casos de baja y mediana complejidad, sin embargo la atencin en cuanto al nivel de complejidad es mayor y abarca casos de alta complejidad que debieran segn el mismo sistema- derivarse a otras instancias. La razn de que ello ocurra obedece a que en casos de alta complejidad, con situaciones de vulneracin ms grave, la OPD est obligada a interponer medidas de proteccin y judicializar el caso a travs de estas medidas. Mientras los tribunales no deriven el caso a un programa -ya sea residencial o de intervencin especializada- y stos tengan cupos disponibles para recibir al NNA, el equipo de la OPD se debe encargar de la proteccin del NNA involucrado. Sin embargo, no cuentan con el equipo profesional, ni la especializacin adecuada para hacer frente a esta tarea.

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Figura 8: mbito de accin OPD ideal vs real

Mientras ms saturado est el sistema y ms lenta la atencin de tribunales y ms se postergue la derivacin del nio al programa de intervencin especializada o residencial (centros residenciales o familia de acogida), ms trabajo tendr la OPD en un caso que excede el nivel de complejidad que le tendra que corresponder. Estas demoras pueden ser de varios meses e incluso llegar hasta el ao y todo ese tiempo la OPD recargar su trabajo al tener que realizar un acompaamiento al NNA. La falta de respuesta de los programas especializados, debido a la alta demanda que tienen y la consecuente falta de cupos para nuevos casos, genera en las OPD una alta carga de trabajo y lo que es peor, deja a los NNA gravemente vulnerados, sin una atencin adecuada a sus necesidades en un tiempo razonable. En sntesis, las OPD no pueden cumplir con un rol importante que es el de fomentar el buen trato y promocionar los derechos de los nios en el mbito comunal, por orientarse a la atencin de casos y por otro lado, se ven demandadas por una atencin mucho ms compleja de lo que pueden asumir, supliendo las falencias en la disponibilidad de cupos de programas ms especializados.

En el caso de tribunales la principal dificultad que se describe, refiere al uso ineficiente del sistema judicial por causas que no ameritan que sean vistas en dicha instancia, es decir, son obstculos ms bien externos o no manejables por la Unidad de Medidas de Proteccin del Centro de Medidas Cautelares de los Tribunales de Familia. Esta situacin se da porque en teora, slo los casos de vulneracin grave, debieran ingresar a tribunales, sin embargo hay una constante demanda de casos que no cumplen con este nivel de gravedad. Se seala que en Chile habra cierta cultura de judializacin por lo que ante cualquier situacin conflictiva, las personas acudiran directamente a tribunales o a la polica (Carabineros de Chile). Es as como los entrevistados sealan que aproximadamente el 70% de los casos ingresa directamente a los tribunales de familia y correspondientemente solo el 30% de los casos ha pasado por otra institucin. Esto se constituye como un llamado de atencin para el establecimiento de entidades locales que puedan abordar los casos en un entorno ms prximo y que pudiera disminuir el nmero de casos que llega directamente a tribunales y que pueden no tener necesidad de intervencin judicial.

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Figura 9: Alta demanda ingreso a Tribunales sin previa asistencia a entes intermedios

Por otro lado, los profesionales ligados a tribunales indican que el sistema de proteccin a la infancia y adolescencia estara atrapado en un crculo vicioso, en el que para ingresar a un programa de atencin se pide que los casos ingresen por el sistema judicial, pero al mismo tiempo se quiere descongestionar el sistema judicial en pos de una atencin ms rpida. Debido a que una gran cantidad de casos ingresan diariamente (ms de 100) sin ninguna informacin previa el Centro de Medidas Cautelares (CMC) porque no han pasado por ningn otro tipo de institucin anteriormente, el personal de tribunales debe empezar una indagacin larga y fatigosa sobre la situacin de riesgo del NNA. En los casos de riesgo inminente el ingreso es formalizado por el tribunal, como una decisin que busca adoptarse con premura y como evento transitorio y dado que las distintas instituciones de residencia o acogida no tienen cupos y estn colapsadas, el CMC manifiesta un criterio de ahorro enviando a centros o residencias slo los casos ms urgentes. Una vez que el nio se encuentra en un centro residencial o familia de acogida, es tarea de tribunales la revisin de las medidas adoptadas.

Respecto del actor Residencias, la constatacin es que los NNA que llegan no estn caracterizados solamente por condiciones de bajo nivel socioeconmico, sino por una grave vulneracin de los derechos y en tal sentido son casos muy complejos, donde no basta proporcionar alimentacin y cuidado bsico, sino que se debe disponer una intervencin que evale habilidades de la familia para recibir a los NNA nuevamente y tambin contempla intervenciones psicosociales para el NNA involucrado. Para proveer esta atencin profesional compleja las residencias no poseen los recursos econmicos suficientes y ello se agudiza cuando los NNA deben ser atendidos urgentemente en trminos psicolgicos o mdicos y el sistema pblico puede generar tiempos de espera muy largos, por lo que se debe recurrir en ocasiones a la atencin en el sistema privado. Una segunda dificultad es que si bien la prioridad es buscar algn adulto significativo con el que el NNA establezca un vnculo y por lo tanto se trabaje con l el egreso del NNA, muchas veces la internacin del nio que debera contemplar cercana geogrfica con 18

dicho adulto significativo para privilegiar la intervencin y revinculacin, ocurre que la lgica de derivacin a las residencias obedece a la disponibilidad de cupos. Una tercera dificultad la constituye la mantencin de equipos profesionales con experiencia y calificados. En la actualidad dado los bajos sueldos que se pueden pagar los educadores que estn directamente a cargo de los NNA, en la prctica son personas que no poseen una mayor calificacin. En el caso de los psiclogos o trabajadores sociales dado el nivel de financiamiento, muchas veces los profesionales que ingresan tienen poca experiencia profesional, siendo formados por los equipos de las residencia. En el caso de las residencias no se identifica, como prctica sistemtica, mecanismos de monitoreo de los casos egresados. Los programas de Familias de Acogida al igual que las residencias- se insertan en el tramo de intervencin ms complejo, es decir, cuando los NNA han tenido que ser separados de sus familias (mediante una decisin del tribunal) debido a que son vctimas de vulneraciones graves a sus derechos. La forma en que trabajan los programas de FA se divide principalmente en dos lneas: por una parte se dedican a abordar el cuidado transitorio del NNA, por lo que se realizan actividades para promover su cuidado; en segundo lugar, se abocan a realizar un proceso de evaluacin y habilitacin para que el NNA recupere la posibilidad de vivir en familia o bien sea preparado para una larga estada y vida independiente. Para poder abordar tanto el cuidado transitorio como la evaluacin y trabajo con la familia del NNA, los Programas de Familias de Acogida plantean que deben tener articularse con la red

social para atender las necesidades de los NNA que les han sido confiados. Sin embargo, en este punto se relatan enormes dificultades en las posibilidades de tener un acceso oportuno a las redes bsicas de salud y educacin, as como tambin a redes ms especializadas dentro de estas reas. La principal dificultad para las FA al respecto, es encontrar cupos disponibles en establecimientos educacionales, dificultad que aumenta si adems se considera deseable encontrar cupo en un entorno cercano a la familia de acogida que recibi a los NNA. Si adems se tiene a la vista que los NNA que ingresan a estos programas pueden encontrarse desescolarizados, debido a la situacin de vulneracin en la que vivan, matricularlos en una escuela se vuelve ms difcil, y ms an si necesitan establecimientos con programas de integracin. A ello se debe sumar la poca disponibilidad de cupos en los establecimientos educacionales, la negativa que reciben de los colegios frente a antecedentes de mal comportamiento y los reclamos de la comunidad escolar cuando se integra un NNA en una situacin tal de vulnerabilidad. La atencin psicolgica ms especializada entregada al NNA se coordina con otros programas o instancias del SENAME, sin embargo, dada la gran demanda de atencin de casos, ocurren situaciones en que se acaban los plazos de internacin o cuidado sin que el NNA ingrese al programa requerido. La familia de acogida externa, es aquella familia que sin tener vnculos previos con los NNA, los reciben en sus hogares y se hacen cargo de los cuidados de los NNA mientras estn en el programa. Actualmente se recurre a estas familias cuando el NNA no cuenta con familiares que puedan hacerse cargo de su cuidado.

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Uno de los problemas que se refieren respecto al trabajo con familias externas, es el bajo nivel de recambio que existe entre las familias disponibles. Se afirma que hoy en da pocas familias abren sus puertas para recibir a un NNA, y las familias dispuestas son siempre las mismas, por lo que con el paso de los aos, estas familias se encuentran en proceso de envejecimiento. En consecuencia, hay pocas familias disponibles, de edad avanzada y con bajo proceso de recambio y es as como solo el 20% de las familias de acogida son externas. Sin embargo, pese a la falta de familias de acogida externa, el financiamiento disponible no contempla recursos para reclutar familias de

acogida no vinculadas. Dado que actualmente estas familias de acogida son cada vez menos, se ve limitada la intervencin en algunos casos, en particular frente a NNA que no tiene familias extensas que se puedan hacer cargo de ellos o frente a situaciones de crisis en que se necesita tener disponibilidad de familias. Por otra parte, el trabajo con familias de acogida extensas conlleva varias dificultades, ya que de partida los estndares que se les exigen no son equiparables a los que se exige a las familias de acogida externa y las mismas condiciones de cuidado del menor no son enteramente controlables.

Figura 10: Sistema residencial (Residencias y familias de acogida)

Al tenor de lo sealado en la entrevistas la dinmica del sistema de proteccin a NNA en riesgo muestra falencias severas de integracin interinstitucional, de atencin diferenciada por tipos de riesgo, de provisin de recursos financieros y profesionales adecuados para la atencin de casos de mayor complejidad psicosocial que no se restringen a la provisin

de bienes bsicos, de dotacin de instituciones e instancias que se puedan hacer cargos de NNA que no pueden volver a sus familias de origen, de seguimiento y monitoreo sistemtico del menor que vuelve a su familia de origen y de favorecimiento de la insercin de ese menor en riesgo en la institucionalidad de salud y educacional.

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Temas transversales al sistema

A lo largo de la trayectoria que atraviesan las instancias de atencin del sistema de cuidados alternativos, se sealaron distintas problemticas que estaban presentes y eran comunes a cada uno de estos puntos. Las principales de estas problemticas fueron la sobredemanda de atencin con la consecuente descoordinacin de la red y por otro lado, el escaso financiamiento con el que cuentan en el sistema de cuidados alternativos para realizar su trabajo con los NNA. Sobredemanda de atencin, descoordinacin de redes La principal de estas problemticas tuvo relacin con la alta demanda de atencin que se evidenciaba en cada una de las instancias de intervencin, tanto en las ms ligadas a la atencin de casos de baja gravedad como en los casos de alta gravedad. En cada una de las instancias indagadas, los actores del sistema sealaban que sus servicios no daban abasto en relacin con la cantidad de NNA que necesitaban atencin y que al momento de la derivacin se encontraban con la misma situacin a lo largo del sistema con el que supuestamente deben trabajar coordinadamente. Dentro del sistema de cuidados alternativos, la estructura de atencin diseada se compone de distintos tipos de instituciones y programas de la red SENAME que abordan los casos segn las necesidades de cada uno de stos. De esta forma, como se seal con anterioridad, los NNA que ingresan a una residencia o familia de acogida deben ser atendidos por dicho programa, pero tambin por programas de atencin especializado (para abordar temticas ms complejas como abuso sexual o maltrato) y adems contar con la atencin en un programa de diagnstico cuando el NNA ingresa al sistema; por ltimo, tambin deben contar con la revisin de las medidas por parte de un juez de familia cada seis meses. Sin embargo, la demanda de atencin constante y en todo nivel del sistema, hace que dicho trabajo en red no sea efectivo, dejando a los NNA con intervenciones sin realizar, con tiempos de espera para ser ingresados a programas que se extienden hasta casi un ao y por ende, con intervenciones que no cumplen la programacin pensada para que obtengan resultados positivos. Por otro lado, el trabajo que realizan las instituciones que estn a cargo del cuidado de los NNA sin cuidado parental, tambin contempla la coordinacin con otras redes de atencin, externas a SENAME, que son particularmente las redes de educacin, salud, y salud mental, a las que dichas instituciones deben acceder para que los NNA sean atendidos. Sin embargo, al igual que las redes de atencin provistas por SENAME, las redes de atencin externas tambin se encontraran sobredemandadas y por ende tendran largos tiempos de espera para efectivamente atender a los NNA del sistema. A continuacin se grafica la problemtica de sobredemanda del sistema en el que las flechas representan el origen de las demandas de atencin, que pueden ser externas (demanda de atencin directa) o internas (desde otros programas de la red SENAME) al sistema. Sin embargo el programa o servicio que debiera responder a dicha demanda en todos los casos- se encuentra sin cupos disponibles para responder, interrumpiendo el flujo de accin esperado.

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Figura 11: (Sobre) Demanda de atencin del Sistema de Cuidados Alternativos *

* DE= Demanda Externa, DI= cuando la demanda de atencin proviene de un programa de red SENAME

En sntesis, la demanda es alta, mientras que la respuesta no logra abarcar lo que la demanda espera en ninguna de las instancias de atencin. De esta forma, se identifican nodos o cuellos de botella en cada uno de los vnculos entre una institucin y otra, entre un programa y otro, dejando en espera una atencin que debiera producirse sin interrupciones para asegurar que la problemtica identificada y la razn por la que los NNA han sido separados de sus familias, tenga una respuesta que posibilite su abordaje efectivo, un abordaje que interrumpa la vulneracin de los NNA que atiende y no los deje en espera. En relacin con esta problemtica los actores del sistema sealan la baja inversin en prevencin como una forma de descongestionar el sistema desde el comienzo con lo que se apostara a que el nmero total de NNA que requeriran atencin en los niveles ms especializados debera verse reducido mediante intervenciones ancladas en un momento de promocin de derechos y fortalecimiento de las competencias parentales anterior a la aparicin de problemas en la funcin de parentalidad y cuidados.

Escaso financiamiento A travs de las entrevistas, en las distintas instancias de intervencin, distintos actores del sistema sealaron que el financiamiento que el Estado proporciona a travs del SENAME es insuficiente para realizar una intervencin adecuada para los NNA. Por un lado, se seal que si bien est contemplada la transferencia monetaria para las intervenciones que se realizan en cada una de las instancias, este monto es significativamente inferior al gasto real que cada institucin debe asumir. De esta forma la transferencia monetaria, llamada Unidad de Subvencin SENAME se traduce precisamente en una subvencin, es decir, un aporte econmico que complementa pero no se hace cargo completamente del financiamiento. En este sentido, habra como supuesto que son los Organismos colaboradores quienes se deben hacer cargo del mayor porcentaje del financiamiento de los NNA o bien, de conseguir el financiamiento a travs de otras fundaciones u organizaciones.

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Para tener un marco de referencia acerca de las cifras econmicas que SENAME transfiere al sistema residencial (centros residenciales y familias de acogida) se realiz una comparacin de dicho monto con lo que se ha establecido como la lnea de la pobreza, que est definido en Chile como el ingreso mnimo por persona para satisfacer necesidades bsicas. El monto definido para el 2013 y que se utiliza en el presente estudio ha sido definido sobre la base de la canasta bsica de alimentos establecida segn los patrones de consumo proporcionados por la IV Encuesta de Presupuestos Familiares del INE de 1987-1988. Para poder estimar los montos transferidos a este tipo de instituciones, se debe sealar que esos montos tienen ciertos rangos que se distribuyen de acuerdo a caractersticas de la poblacin de NNA que las instituciones atienden

(otorgando mayor financiamiento mientras mayor complejidad tienen los casos de NNA atendidos), as como tambin caractersticas de la ubicacin geogrfica de las instituciones, entre otras caractersticas. De esta forma, la Unidad de Subvencin SENAME (USS) para los centros residenciales puede variar entre 8,5 y 15 USS, mientras que la subvencin para los programas de Familias de Acogida vara entre 6,5 y 9 USS. La USS para el ao 2013 equivale a $13.410 pesos chilenos. Sin embargo, la mayora de los actores del sistema entrevistados, sealaron que el monto de subvencin tenda a estar ms cercano al lmite inferior de los rangos establecidos para los programas, por tanto para el presente anlisis se utilizaron los lmites inferior de financiamiento, los que se muestran grficamente a continuacin:

Figura 12: Financiamiento de SENAME al Sistema residencial (Resi dencias y familias de acogida) comparado con lnea pobreza 2013

Como se aprecia en el grfico anterior, el financiamiento que es entregado a las instituciones a cargo de los NNA en el sistema, si bien es superior al ingreso que una persona debiera percibir para poder satisfacer necesidades bsicas, este monto en el caso de los NNA atendidos en el sistema de cuidados alternativos, no slo debe cubrir aspectos tales como alimentacin, abrigo y vivienda, sino que en el entendido de que la tarea entregada a

dichas instituciones es realizar un trabajo de intervencin y reparacin de situaciones de vulneracin que han vivido estos NNA, ste monto cercano a la lnea de pobreza, tambin contempla en su mandato la conformacin de equipos de profesionales encargados de las intervenciones, personal administrativo, as como tambin atenciones de salud. Es considerando estas dimensiones que las instituciones, indican que el monto que se les 23

entrega es insuficiente para desarrollar plenamente dicha labor, y que no tienen ms opcin que buscar financiamiento, ya sea dentro de la institucin (cuando tienen opcin de optar a fondos internos o internacionales) o bien buscando alianzas con otras instituciones. En este sentido, se enfatiza la dificultad de poder conformar y mantener equipos profesionales que estn dispuestos a trabajar con sueldos que no logran competir con otras ofertas en el mercado, por lo que esta limitacin del financiamiento tambin tendra repercusiones en la calidad de profesionales a los que se podra optar. En general los actores del sistema sealan que los profesionales a los que pueden optar para las intervenciones tienen escasa experiencia laboral anterior, o bien, la duracin dentro de las instituciones es

baja. Lo anterior a su vez, tendra repercusiones en la calidad de atencin e intervencin que podran recibir los NNA atendidos. Respecto de este tema, es que los actores del sistema sealan y cuestionan quin es en definitiva el responsable final de la atencin de los NNA que estn dentro del sistema de cuidados alternativos, ya que es el Estado en la CDN quien se establece como el garante de los cuidados cuando los NNA han sido separados de sus padres, sin embargo, son las instituciones las que finalmente deben hacerse cargo de su atencin y financiamiento necesario. En este sentido seran las instituciones las que estaran actuando como las responsables finales.

VI.

Comentario final
A la base de todas estas dificultades parece haber una mirada del Estado que no considera una institucionalidad potente a nivel local para promover una poltica multisectorial de promocin de derechos de NNA y una capacidad instalada en ese nivel de atencin de casos de menor complejidad. Para que ello ocurriera se debera fortalecer el nivel secundario y terciario, el que aparece sobredemandado y por lo tanto colapsado para responder con premura a la demanda de atencin. Parece urgente potenciar la retribucin financiera para la atencin de menores de edad, generar mejores estndares de calidad ya no por proyecto sino por los equipos de atencin de NNA en centros y residencias, lo cual supone necesariamente un financiamiento acorde a la proteccin real de los derechos de los nios en un contexto de trabajo profesional altamente complejo y demandante. Tambin se requiere una dinmica de expansin del nmero de familias de acogida y la fijacin de estndares de costos reales asociados a diferentes niveles de complejidad en la atencin de los NNA. Ms generalmente, se necesita una autoridad que dote de capacidad ejecutiva a una poltica de la infancia que habilite una accin intersectorial, con metas claras que puedan mostrar peridicamente, niveles de avance de acuerdo a planes de mediano y largo plazo. Esa poltica para ser fructfera debe, como decamos, instalar en el espacio local una potente capacidad de promocin de derechos, deteccin de situaciones de riesgo y derivacin rpida y eficiente a instancias de proteccin y acogida. A la vez, estas instancias deben operar con recursos suficientes para asegurar niveles de calidad profesional que garanticen la proteccin de los derechos amenazados o restituyan aquellos conculcados. Ese sistema est pendiente y es una de las deudas ms severas que tiene Chile para el cumplimiento de los derechos de nios, nias y adolescentes en el marco de la Convencin de los Derechos del Nio que el pas suscribi hace ms de dos dcadas atrs.

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