NAELA JAVNE UPRAVE I UPRAVLJANJA U EUROPSKOJ UNIJI

Ivona Mende
Sveuilite u Zagrebu, Fakultet politikih znanosti

Prethodno priopenje

Saetak
Iako Rimskim ugovorima i ostalim pravnim izvorima EU-a nije predvien specian model javne uprave koji lanice moraju uspostaviti, pitanje zajednikog upravnog prava raspravlja se od samih poetaka Europske zajednice. S vremenom je u demokratskim dravama postignut opi konsenzus o kljunim sastavnicama dobrog upravljanja. Te sastavnice dijele zemlje lanice s razliitim pravnim tradicijama i razliitim sustavima javnog upravljanja, a rije je o: 1. odgovornosti (accountability) 2. pouzdanosti i predvidivosti (pravnoj sigurnosti) 3. otvorenosti i transparentnosti Iako je skovan pojam Europskog administrativnog prostora (European Administrative Space), jo je uvijek teko govoriti o europskom nainu ili modelu javne uprave i javnog upravljanja, jer je to ponajprije podruje nacionalnih drava i kao takvo je i konceptualizirano. Europski administrativni prostor predstavlja evoluciju poveanja konvergencije izmeu upravnopravnih poredaka i upravne prakse drava lanica Europske unije. On se tie osnovnih institucionalnih ureenja, procesa, zajednikih upravnih standarda, vrijednosti dravne i javne uprave te administrativne kulture. Naela javne uprave i upravljanja koja lanice EU-a dijele proizlaze iz standarda koji se nalaze iza upravnog prava u veini lanica i iza odluka Europskog suda pravde. Ispunjavanje tih naela takoer zahtijeva potivanje standarda kojima se, primjerice, kandidatske drave kao to je to Hrvatska, trebaju voditi pri harmonizaciji svoje javne uprave i upravljanja s Europskom unijom.
Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije 247

4. participaciji.

rojekt izgradnje Europske unije zapoeo je kao politiki proces, ali se legitimirao uglavnom ekonomskim rezultatima. Danas, meutim, politika dimenzija integracije ima osobito znaenje, posebice u kontekstu europskog demokratskog decita. Pitanje je kako se moe objasniti politiki sustav Europske unije, kako razumjeti njezin utjecaj na funkcioniranje lanica te kako prepoznati slinosti i razlike izmeu u funkcioniranju razliitih lanica, navlastito s obzirom na njihove upravne sustave. U nedostatku europske vlade (government), pojavio se pojam governance, zamueniji koncept za koji se smatra da je prikladniji naziv za nain funkcioniranja Europske unije. Naime, termin vlada podrazumijeva ureeniju uspostavu vlasti i koncentrirani fokus na politiku, dok je politiki proces u Europskoj uniji nedovren to je politika tvorevina koja nije drava, nego konzorcij drava od kojih svaka ima vlastitu vladu (Dobson, Weale, 2002: 156-158). Posljednjih se godina rije governance (uprava i upravljanje) pojavljuje i u razliitim kontekstima. Tako je jedan vaan izvjetaj Ujedinjenih naroda o globalnoj upravi i upravljanju bio izraz potrebe za pravilima oko kojih postoji konsenzus, a koja se primjenjuju u cijelom svijetu, unato nedostatku globalne vlade. Isto tako, govori se o dobrom upravljanju, o vierazinskom upravljanju, o korporativnom upravljanju itd. Governance se ukratko moe denirati kao skup pravila, procesa i prakse koji odreuje nain na koji se provodi vlast. Taj je pojam prikladan i onda kad se prikazuje bogatstvo i jedinstvenost Europske unije kao politikog sustava. Bit Europske unije uspostava je zajed-

nice utemeljene na zakonu koja istodobno potuje identitet svake od svojih lanica. To zahtijeva odreenu ravnoteu izmeu institucija koje to pravo uspostavljaju, a koju karakterizira suradnja (Demmke, 2002: 8). Potivanje donesenih pravnih pravila i poboljanje suradnje postiu se na dva jednako vana polja: uspostavom odgovornosti izvrne vlasti europskim i nacionalnim zakonodavnim tijelima te djelotvornim ukljuenjem graana u odluivanje o stvarima koje ih se tiu. Odgovornost i participacija samo su dva naela koja je Europska unija preuzela i koje podrava kao zajednika za sve svoje djelatnosti i djelatnosti svojih drava lanica. Europskom unijom uglavnom dominira cilj ekonomske integracije. Europske tvrtke sve vie djeluju na europskoj ili svjetskoj, a ne samo na nacionalnoj sceni. Ako ekonomska uinkovitost i smanjenje trokova transakcije vode uvoenju zajednike valute, isto tako navode gospodarske aktere da zahtijevaju zajednike standarde u upravnom i regulatornom okviru po kojemu rade. Takvi standardi i naela javne uprave i upravljanja koja lanice EU-a dijele proizlaze iz standarda koji se nalaze u upravnom pravu veine lanica i u odlukama Europskog suda pravde (Connaughton, Randma, 2002: 1). Ispunjavanje tih naela takoer zahtijeva potivanje standarda kojima se, primjerice, kandidatske drave kao to je to Hrvatska, trebaju voditi pri harmonizaciji sustava svoje javne uprave i upravljanja s onima Europske unije. To ne znai jednostavno postupanje prema pravu Zajednice. To takoer znai da zemlje moraju napredovati u odravanju konzistentnosti izmeu domaih i europskih javnih politika tijekom vremena, osobito u podrujima gospodar-

248

Anali hrvatskog politolokog drutva 2004

skog rasta i njegovih drutvenih posljedica (Fournier, 1998: 121). Pitanje zajednikog upravnog prava raspravlja se od samih poetaka Europske zajednice. Uprava i upravljanje u Europi obiljeeni su meusobnom ovisnou koja je najvidljivija na razini upravnog sustava. Moda bi se moglo oekivati da Europska unija od svojih lanica zahtijeva da se dre odreenih osnovnih pravila koja se tiu organizacije i djelovanja njihovih upravnih sustava, meutim, to nije sluaj. Rimski ugovor ne sadri pravilo koje bi se openito primijenilo na upravu, a ni u ostalim pravnim izvorima EU-a nije predvien specian model javne uprave koji lanice moraju uspostaviti. Nije prihvaena Opa direktiva. Drugim rijeima, osim kao u nekim sluajevima kad propisi Zajednice zahtijevaju od lanica odreene oblike organiziranja (npr. vezano uz promicanje kompeticije u uslugama opeg ekonomskog interesa, u lanku 90. Ugovora) ne postoje pravila Zajednice koja se tiu javnog menadmenta (Fournier, 1998: 120). No, s vremenom je u demokratskim dravama postignut opi konsenzus o kljunim sastavnicama dobrog upravljanja. Te sastavnice dijele zemlje lanice s razliitim pravnim tradicijama i razliitim sustavima javnog upravljanja. Bijela knjiga Europske komisije o europskoj upravi i upravljanju (White paper on European governance, 2001; MacMullen, 2002: 2) kompilira ta svima zajednika i ope poeljna naela u pojmu dobrog upravljanja (good governance). To je naziv za skupinu naela kojima se u svom djelovanju treba voditi moderan, djelotvoran i odgovoran upravni sustav. To su:

Odgovornost (accountability) za postignuti uinak djelovanja, koja se sastoji od sposobnosti upravljanja javnim sektorom, javnim poduzeima i javnim nancijama; Intenzivna participacija graana u politikome procesu podrazumijeva sudjelovanje svih onih kojih se odreeni problem tie (stake-holders), osiguranje susreta javnog i privatnog sektora (interfacing), decentralizaciju, jaanje lokalne i regionalne samouprave te suradnju s nevladinim sektorom; Predvidivost u postupanju, koja oznaava inzistiranje na potivanju pravila, reformu zakonodavstva i regulative, te funkcionalno sudstvo; Transparentnost postupanja sadri informacijsku otvorenost (pasivno i aktivno pravo na informaciju), trajnost pravila i jasnou regulacije (SIGMA, br. 27: 8-14).

Samo zato to ta naela ine ideju dobrog upravljanja ne znai da meu njima nema potencijalnih tenzija: npr. vea participacija ne bi smjela podrivati odgovornost izvrne vlasti; dugotrajne i iroke konzultacije na poetku procesa odluivanja ne bi ga smjele uiniti netransparentnim i kompliciranim; vea decentralizacija ne bi smjela dovesti u pitanje konzistentnost i potivanje

249

Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije

Tim etirima naelima mogu se pridruiti dodatni principi za koje Europska Komisija smatra da bi ih trebalo iriti i izvan granica Europe, a osobito u Rusku Federaciju i u mediteranske zemlje, kao to su: uinkovitost (ekasnost) povoljan odnos uloenog i dobivenog; djelotvornost (efektivnost) postizanje cilja; otvorenost prema graanima te koherentnost ujednaenost djelovanja.

zajednikih ciljeva; vea ukljuenost civilnog drutva ne bi trebala znaiti zaobilaenje dravnih, regionalnih ili lokalnih vlasti. Jo je jedan pojam dobio na izrazitoj vanosti pojavom i jaanjem Europske unije. Radi se o tzv. vierazinskom upravljanju (multi-level governance) koje oznaava artikuliranje djelovanja neovisnih javnih aktera na razliitim teritorijalnim razinama usmjerenim k zajednikim ciljevima. Taj je pojam usko vezan s jednim drugim principom principom supsidijarnosti. Taj je princip izraz tenje za postizanjem prethodno navedenih naela: otvorenosti, participacije, ali i naela demokracije. Supsidijarnost znai da e neku djelatnost obavljati ona upravljaka razina (lokalna, regionalna, nacionalna, europska) koja je moe najbolje obaviti. Time se ide u prilog niim razinama javne uprave, onim razinama koje su blie graanima. To je jedan od uzroka snanog procesa decentralizacije, ali i procesa devolucije djelatnosti koje su nekad bile u nadlenosti drave na tijela koja se nalaze ispod te razine. Moe se rei da se javne uprave pribliavaju europskome modelu, i to iz dva razloga: dravni upravni sustavi trebali su se prilagoditi postojanju novih supranacionalnih tijela, istodobno traei prikladne naine utjecaja na odluke tih tijela. Nekih dvadeset godina svog postojanja, Europska je zajednica utjecala samo na ustavni okvir svojih lanica. Tek poevi od kraja 1970-ih godina, a osobito 1990-ih, Europska je unija radikalno utjecala na upravljake sustave svojih lanica putem direktiva o ugovorima koje javna uprava sklapa, o javnim slubama, bankama, osiguranju i sl. To je dovelo do pokuaja da se

spozna novi realitet stvaranjem novih pojmova koji e objasniti nove pojave. Meutim, iako je skovan pojam Europskog administrativnog prostora (European Administrative Space), jo se uvijek ne moe govoriti o europskome nainu ili modelu javne uprave i javnog upravljanja, jer je to u prvome redu podruje nacionalnih drava i kao takvo je i konceptualizirano. ak je i ideja o konvergenciji upravnih sustava relativno nova, jer su tradicionalno upravni sustavi bili uporita nacionalizma (Nizzo, 2001: 2), proizvod povijesti i tradicije odreenoga drutva. No, potreba da nacionalni upravni sustavi potuju ista pravila na isti nain neizbjeno uzrokuje velike promjene u nainu djelovanja tih sustava. Europski administrativni prostor predstavlja evoluciju konvergencije izmeu upravnopravnih poredaka i upravne prakse drava lanica Europske unije (Olsen, 2002: 1). On se tie osnovnih institucionalnih ureenja, procesa, zajednikih upravnih standarda, vrijednosti dravne i javne uprave te administrativne kulture. Rije je o pojmu koji se razlikuje od koncepta europeizacije, koji oznaava proces progresivnog utjecaja i mijenjanja podruja politike i prava kroz europsku politiku i pravo. Prijenosom pravila Europske unije u nacionalne pravne sustave europeizira se nain na koji one djeluju. Europski administrativni prostor bit e stvoren onda kad upravni sustavi drava lanica budu konvergirali prema zajednikom modelu europskome modelu. Radi se o razvoju slinih, odnosno identinih struktura u upravnom sustavu, o razvoju zajednikog upravnog prostora. To se dogaa postupno: kako bi proveli odluke Zajednice, javni slubenici iz drava lanica esto se sastaju, upoznaju i raz-

250

Anali hrvatskog politolokog drutva 2004

mjenjuju iskustva i stavove. Razvijaju se obrasci komunikacije koji imaju utjecaj na odluivanje, pa se esto iznalaze zajednika rjeenja. Moglo bi se rei da se pojavljuje administrativni prostor koji je zasnovan na odreenim tradicionalnim naelima, kao to su odgovornost uprave, djelotvorna implementacija politika i ekonomskog razvoja i sl. (Fournier, 1998: 121). Meutim, nije jasno kako je taj proces pribliavanja i ujednaavanja struktura mogu s obzirom na to da Ugovori o stvaranju Europskih zajednica ne daju nadlenost tijelima Europske unije u podruju javne uprave i javnih slubi. S druge strane, za vrijeme panjolskoga predsjedanja Europskom unijom 2002. godine, ministri nadleni za javnu upravu donijeli su rezoluciju u kojoj tvrde da iako Ugovori o Europskoj uniji ne spominju izriito javne uprave drava lanica, sloboda kretanja ljudi te razmjena ideja i iskustava ipak vode postupnoj konvergenciji administrativnih kultura i sustava u itavoj proirenoj Europskoj uniji. Dakle, unato relativnoj odsutnosti izravne nadlenosti, Europska unija ipak utjee na to kako drave lanice upravljaju. Jedan od glavnih naina jest obveza koju imaju lanice, a koja se izraava u smislu rezultata koje treba postii (obino se pravno navodi kao obligation de rsultat) uprava mora djelovati na takav nain da osigura djelotvorno i

pravilno ispunjavanje zadataka kako bi se postigli ishodi javnih politika koje je zadala Unija (Fournier, 1998: 121). Na osnovi toga EU ima pravo zahtijevati da postojee ili budue lanice imaju odgovorne sustave upravljanja, da pravodobno inkorporiraju standarde i odluke Zajednice u svoje pravne sustave, da djelotvorno primjenjuju takve standarde i odluke unutar svojih granica te da se brinu o provedbi kroz prikladne oblike kontrole i postupke rjeavanja sukoba. to Republika Hrvatska moe nauiti iz ovoga? Pribliavanje Europskoj uniji nije i nee biti mogue ako hrvatska javna uprava i javno upravljanje ne budu u svoje djelovanje ugradili potivanje osnovnih naela. To se posebno odnosi na princip odgovornosti, ijem krenju dnevno svjedoimo. Pribliavanje i ulazak zemlje u Europsku uniju stvaraju velik stupanj pritiska na javnu upravu, jer e njezina kvaliteta odrediti uspjeno funkcioniranje zemlje unutar Unije. Razlozi za to su dvojaki: (1) javna uprava mora biti spremna provesti mnoge pravne reforme na koje se zemlja obvezala; (2) vano je da zemlja ima kvalitetno osoblje i predstavnike u Bruxellesu kad jednom postane lanicom Unije. Stoga je reforma sustava upravljanja u dugoronom interesu Hrvatske kao budue lanice i ne bi se smjela shvatiti samo kao uvjetovanje ili prisila od strane Europske unije.

LITERATURA Connaughton Bernadette; Randma, Tina, Teaching Ideas and Principles of Public Administration: is it possible to achieve a common European perspective?, www.unpan1.un.org/intradoc/ groups/public/documents/nispacee/ unpan007836, 2002.

251

Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije

Demmke, Christoph, Undened Boundaries and Gray Areas: The Evolving Interaction Between the EU and National Public Services, http:// www.eipa.nl, Eipascope, 2002/2. Dobson, Lynn; Weale, Albert, Governance and Legitimacy, u Bomberg, Elizabeth; Stubb, Alexander, The European Union: How Does It Work?, Oxford University Press, Oxford, 2002. Fournier, Jacques, Governance and European Integration Reliable Public Administration, SIGMA Papers, br. 23, 1998.

MacMullen, Andrew, Two Concepts of Governance in the European Union: The 2001 Commission White Paper, University of Durham, 2002. Nizzo, Carlo, National Public Administrations and European Integration, SIGMA Papers, 2001. Olsen, Johan P., Towards a European Administrative Space?, ARENA Working Papers, br. 2, 2002. White paper on European governance: Enhancing democracy in the European Union, Komisija Europskih zajednica, Bruxelles, 2000.

252

Anali hrvatskog politolokog drutva 2004