62

Analiza mogunosti i modaliteta finansiranja i mera finansijske podrke javno-privatnog partnerstva u Srbiji

Pod lupom 2

Analiza mogunosti i modaliteta nansiranja i mera nansijske podrke javno-privatnog partnerstva u Srbiji1
Dragutin Nenezi, Branko Radulovi S obzirom da je pre godinu dana donet nov Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (ZJPPK) jedno od osnovnih pitanja je ta je pored zakonskog okvira potrebno uraditi da bi javna-privatna partnerstva poela da se primenjuju u praksi. Jasan, sveobuhvatan i fleksibilan regulatorni okvir predstavlja potreban, ali ne i dovoljan uslov za uspenu primenu JPP.1 U radu, pre svega, analiziramo pitanja koja se tiu mogunosti i modaliteta finansiranja i moguih mera podrke JPP projektima u Republici Srbiji, pri emu panju usmeravamo na nivo lokalnih vlasti i javna komunalna preduzea. S obzirom da je razvoj JPP u tesnoj vezi sa projektnim finansiranjem, u drugom delu rada dajemo kratak prikaz projektnog finansiranja. U treem delu analiziramo nain na koji je pitanje projektnog finansiranja u kontekstu JPP regulisano u Republici Srbiji, kao i modalitete finansiranja, a veliku panju posveujemo i odnosu strana u pogledu obezbeenja i mogunosti zakljuenja direktnog ugovora. U treem delu dajemo i ocenu novog regulatornog okvira za finansiranja JPP. U etvrtom delu razmatramo mehanizme finansiranja i uticaj ogranienja zaduivanja javno-komunalnih preduzea (JKP) i postojeeg reima javnih nabavki na razvoj JPP. U petom delu razmatramo mogunost primene mera finansijske podrke JPP projektima i mera upravljanja rizikom. U estom delu zakljuujemo.

1. Projektno nansiranje
Projektno finansiranje se moe definisati kao metod finansiranja projekata u kom se zajmodavci i investitori, u pogledu otplate zajmova i prinosa na investicije, oslanjaju iskljuivo ili u pretenom delu na gotovinske tokove koje stvara projekat koji se finansira2, odnosno kao finansiranje eksploatacije ili razvoja prava, prirodnog resursa ili druge imovine u kome se najvei deo finansiranja ne obezbeuje iz osnovnog kapitala, a otplata vri primarno iz prihoda predmetnog projekta3, ili gde banke obezbeuju finansiranje jednog projekta i preuzimaju najvei deo rizika uspeha ili neuspeha tog projekta.4Sutinski, projektno finansiranje se zasniva na prebacivanju rizika odreenog projekta koji se finansira na samog finansijera. Formalno projektno finansiranje podrazumeva postojanje5: (i) ugovora o kreditu/zajmu, tj. kreditni odnos kao osnovni vid finansiranja, uz odgovarajua sredstva obezbeenja; (ii) projektnog drutva koje se osniva, po pravilu, samo radi realizacije odreenog projekta; (iii) finansiranja iz kapitala projektnog drutva, kao dodatnog vida finansiranja (i nezavisno od toga da li kapital obezbeuju finansijeri ili osniva tog drutva tzv. sponzor); i (iv) niza prateih komercijalnih ugovora, od ugovora o izgradnji do sporednih finansijskih ugovora u vezi sa osiguranjem projekta, bankarskim garancijama, hedingom, itd. Pored navedenog, projektno finansiranje moe ukljuivati i dodelu koncesija projektnom drutvu, koje time postaje drutvo posebne namene (po terminologiji ZJPPK).6
1 Za analizu ZJPPK vid. Radulovi B. i D. Nenezi Novi regulatorni okvir za javno-privatno partnerstvo u Republici Srbiji uenje na sopstvenim ili tuim grekama u Usklaivanje poslovnog prava Srbije sa pravom Evropske Unije, Vuk Radovi (ured.), Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2012, ss.190-219. 2 Vid. The European PPP Expertise Centre, PPP Guide, dostupan na http://www.eib.org/epec/g2g/annex/1-project-finance/index.htm (12.11.2012). 3 Vinter, G. and G. Price, Project Finance: A Legal Guide, Sweet & Maxwell, London, 2006, ss.1. Detaljno o projektnom finansiranju vidi i Yescombe, E.R., Principles of Project Finance, Academic Press, London, Boston, 2002. 4 Wood, P.R, Project Finance, Securitisations, Subordinated Debt Sweet & Maxwell, London, 2007. 5 Za detaljniju klasifikaciju, pogledati Wood, op.cit. 6 S obzirom da zakon predvia osnivanje drutva posebne namene za svaki JPP projekat, nezavisno od toga da li se radi o JPP sa ili bez elemenata koncesije to pitanje zavreuje posebnu panju O nainu na koji ZJPPK propisuje osnivanja drutva posebne namene za svaki JPP projekat vid. Radulovi, B. i D. Nenezi, (2012), ss.206-07.

Kvartalni monitor Br. 30 julseptembar 2012

Kada je re o projektnom finansiranju JPP, u uporednoj praksi su se ustalila odreena pravila koja odstupaju odopteg reima projektnog finansiranja.7 Re je o odstupanju u pogledu vidova finansiranja, podele rizika i izvora finansiranja. U pogledu vidova finansiranja, JPP projekti se primarno finansiraju iz sredstava prioritetnog duga (senior debt)8 i iz osnovnog kapitala projektnog drutva, dok se kao sporedni izvori finansiranja javljaju sredstva subordiniranog duga ( junior debt)9, koja po pravilu obezbeuju sponzori. 10U pogledu rizika, dolazi do njegove dvostruke raspodele. S jedne strane dolazi do podele rizika izmeu javnog i privatnog sektora, to je differentia specifica samog koncepta JPP. S druge strane, rizik se deli i izmeu strana u okviru privatnog sektora, tj. izmeu sponzora i finansijera. Takav transfer rizika u okviru privatnog sektora ini najvee odstupanje od pomenutog opteg reima, s obzirom da se rizik koji se prebacuje na finansijera ograniava kroz alociranje rizika na preostale strane u okviru privatnog sektora, poput sponzora, izvoaa radova, banke-izdavaoce garancija ili osiguravajua drutva, itd. Konano, prilikom projektnog finansiranja JPP projekata, vri se i podela samih izvora finansiranja prema tome da li dolaze iz javnog ili privatnog sektora.11U zavisnosti od isplativosti odreenog JPP projekta za finansijere, rizika u vezi sa njegovom realizacijom,te gotovinskih tokova koje on generie, menjae se i raspodela tereta finansiranja izmeu javnog i privatnog sektora, jer e navedeni faktori uticati i na nivo zahvatanja tog projekta. U svakom sluaju, projektno finansiranje u kontekstu JPP predstavlja relativno sloen odnos, koji zavisi od niza povezanih faktora. Uspean JPP projekat, kao i njegovo uspeno finansiranje, podrazumeva jasno ureene odnose, a to znai i odgovarajui regulatorni okvir kojim e se ti odnosi normirati. Naravno, da bi JPP projekti u Republici Srbiji bili realizovani, potrebni su i adekvatni izvori finansiranja, te JPP projekti koji su atraktivni za angaovanje tih izvora na nain ureen regulatornim okvirom. Kako je ocena JPP projekata koje je trenutno mogue realizovati u Srbiji van okvira ovog rada, u ovom delu fokusiraemo se na: regulatorni okvir finansiranja JPP, pre svega odredbe ZJPPK (o modalitetima finansiranja, raspodeli rizika i instrumentima finansiranja), te njihovu ocenu iz ugla uporednih propisa o JPP, meunarodnih standard12 i domaih propisa o/primenjivih na (izmeu ostalog) projektno finansiranje; trenutno dostupne izvore finansiranja JPP projekata na srpskom tritu (u meri u kojoj je to javna informacija).

63

2. Regulatorni okvir nansiranja JPP u Republici Srbiji: modaliteti nansiranja i odnosi izmeu strana
ZJPPK je, to tjitiztajngitanjapisanputicajmptncijanifi je itiztajngitanjapisanputicajmptncijanifi oito i bez detaljnog itanja, pisan pod uticajem (potencijalnih) finansijera, nansijatusvjnanjamte usvojena reenja omoguavaju veoma fleksibilan pristup (projektnom) finansiranju.13 Po svojoj sadrini odredbe o finansiranju se mogu podeliti na odredbe o modalitetima finansiranja i odredbe o odnosu izmeu strana, tj. privatnog partnera, javnog partnera i finansijera, ukljuujui tu davanje obezbeenja i mogunost zakljuivanja tzv. direktnog ugovora, kao i zalogu iz dela koji koji regulie prava i obaveze u postupku realizacije ugovora o JPP (javnog ugovora).

7 Pregled ovih pravila je dat pre svega u skladu sa JPP vodiem EPEC. 8 Prioritetni dug je dug koji se prvi namiruje u sluaju steaja zajmoprimca, poto se namire potraivanja koja imaju zakonski prioritet. U srpskom steajnom pravu, prioritetni dug ine potraivanja razlunih i izlunih poverilaca, ali i poverilaca treeg isplatnog reda koji se nisu saglasili da budu namireni nakon punog namirenja ostalih poverilaca. Vid. lan 54 Zakona o steaju. 9 Subordinirani dug je dug koji se u sluaju steaja zajmoprimca namiruje posle prioritetnog duga, a pre isplate vlasnicima steajnog dunika. Pored poverilaca koji su se saglasili sa time da budu namireni nakon punog namirenja ostalih (steajnih) poverilaca tj. treeg isplatnog reda, ovaj dug bi u srpskom steajnom pravu inila i potraivanja po osnovu zajmova datih drutvu od strane njegovog lana, osim ukoliko se ne radi o licima koja u okviru svoje redovne delatnosti bave davanjem kredita ili zajmova. Pored lana 54 Zakona o steaju, pogledati i lan 181 Zakona o privrednim drutvima koji regulie zajam i davanje obezbeenja od strane lana drutva. O tom lanu u kontekstu Zakona o steaju, sudska praksa tek treba da se izjasni. 10 Pored osnovnog kapitala koji snosi najvei rizik projekta, uobiajeni izvori finansiranja obuhvataju kredite komercijalnih banaka i meunarodnih finansijskih institucija, sredstva budeta lokalnih samouprava. Sredstva lokalnih samouprava kao izvor finansiranja koriste se u cilju poveanja finansijske isplativosti projekta JPP ili poveanja uea lokalne samouprave u buduim prihodima projekta. Takoe, alternativni vid finansiranja predstavlja i izdavanje obveznica. 11 Naime, odnos izmeu iznosa sredstava koje obezbeuju finansijeri i iznosa sredstava koje obezbeuju sponzori se u terminologiji projektnog finansiranja naziva zahvatanjem odreenog projekta ( gearing). to je nivo zahvatanja odreenog projekta vii, to e se srazmerno smanjivati teret finansiranja tog projekta koji je na javnom sektoru. I obrnuto, to je nivo zahvatanja odreenog projekta nii, teret finansiranja koji je na javnom sektoru e rasti. 12 Primera radi, jedan vid meunarodno prihvaenih standarda predstavlja model Udruenja zajmovnog trita (Loan Market Association, LMA), koju koristi najvei broj meunarodnih finansijera prisutnih na srpskom tritu, koji su istovremeno i lanovi tog udruenja. Pogledati vie na http://www.lma. eu.com/landing_aboutus.aspx(10/11/2012). 13 Glavne odredbe o finansiranju se nalaze u lanu 49 (Finansiranje javnih ugovora) u delu koji regulie javni ugovor, dok se sporedne odredbe mogu nai u lanovima 71 i 72, u delu koji regulie prava i obaveze u postupku realizacije javnog ugovora (Zaloga i Devizni tretman JPP sa ili bez elemenata koncesije).

Pod lupom 2

64

Analiza mogunosti i modaliteta finansiranja i mera finansijske podrke javno-privatnog partnerstva u Srbiji 2.1 Modaliteti nansiranja

Pod lupom 2

Zakonska reenja koja se odnose na modalitete finansiranja se u najveoj meri zasnivaju na navedenim pravilima finansiranja JPP razmatranih u prethodnom odeljku. Ugovor o JPP se prema ZJPPK moe finansirati od strane privatnog partnera kroz kombinaciju direktnih ulaganja u kapital ili putem zaduenja, a kao vidovi zaduenja se, exempli causa, spominju projektno i strukturirano finansiranje.14 Kao finansijeri se mogu javljati meunarodne finansijske institucije, banke, ali i trea lica, dakle praktino,s obzirom na irinu pojma tree lice, svako pravno i fiziko lice. Pored toga to su omoguena oba vida finansiranja iz sredstava kredita/zajma (odnosno drugih finansijskih proizvoda ukoliko je u pitanju strukturirano finansiranje), i iz kapitala, ZJPPK posebno prepoznaje dva oblika zaduivanja koji do sada nisu bili previe prisutni u srpskom zakonodavstvu. Za razliku od projektnog finansiranja, koje je kao pojam bilo prisutno u odreenim podzakonskim aktima koji reguliu bankarsko poslovanje (kao i subordinirani dug), strukturirano finansiranje se, koliko nam je poznato, prvi put javlja u srpskom zakonodavstvu kao pojam upravo u ZJPPK. Jedini vid finansiranja koji je ostao van odredbe lana 49 ZJPPK su sredstva subordiniranog duga. Ipak,njegova upotreba nije nedozvoljena s obzirom da se vidovi finansiranja u ovoj odredbi nabrajaju bez ogranienja. Takoe, zakon spominje i refinansiranje JPP u vezi sa potraivanjima koja se mogu obezbediti, to je veoma vano u kontekstu moguih problema u naplati.

2.2 Odnos izmeu strana obezbeenja i ogranienja

Novi regulatorni okvir regulie odnos izmeu privatnog partnera i finansijera15u skladu sa ustaljenim pravilima finansiranja JPP projekata. Privatni partner je ovlaen da prui odreena sredstva obezbeenja u korist finansijera. Ta sredstva obezbeenja su definisana veoma iroko, i ukljuuju kako hipoteku, tako i zalogu na pokretnim stvarima odnosno pravima, te dodeljivanjeprava i obaveza iz javnog ugovora ili druge imovine u vezi sa projektom (to otvara prostor za zakljuivanje ugovora razliite sadrine, zasnovane na optim pravilima obligacionog prava, tj. sa elementima asignacije, cesije, preuzimanja duga, itd.). Pored definisanja sredstava obezbeenja, zakon navodi da se sredstva obezbeenja mogu ustanoviti na imovini koja je predmet javnog ugovora, odnosno na udelu u zajednikom privrednom drutvu (tj. drutvu posebne namene). Od posebne je vanosti to to se obezbeenje moe dati samo uz prethodnu saglasnost javnog partnera i u skladu sa zakonom kojim se ureuje javna svojina, to predstavlja problem o kojem e biti vie rei. Obezbeenje na zahtev finansijera i privatnog partnera moe dati i javni partner, ali i pod uslovom da je re o razumnom zahtevu. Ovakvom formulacijom se ini da je tumaenje zahteva u potpunosti preputeno volji javnog partnera, pa od njegove kooperativnosti zavisi u kojoj meri e se on u praksi javiti kao prepreka uspenoj realizaciji JPP projekata. Uslovljenost voljom javnog partnera jo je vea ako se uzme u obzir da prava koja proistiu iz ustanovljenih sredstava obezbeenja ne mogu preneti ili dodeliti treim licima bez izriite saglasnosti javnog partnera.16Tako je zapravo potrebno da se javni partner saglasi sa: davanjem obezbeenja od strane privatnog partnera; razumnim zahtevom finansijera i privatnog partnera u pogledu davanja obezbeenja od strane samog javnog partnera; prenosom ili dodelom prava iz ustanovljenih sredstava obezbeenja treim licima. Meutim, pored ovih ogranienja koja proistiu iz volje javnog partnera, prava privatnog partnera (lanom 71 ZJPPK) suoena su i sa ogranienjem koje proistie iz Zakona o javnoj svojini. Naime, zakon predvia da se zalono pravo ili drugo sredstvo obezbeenja moe ustanoviti u korist banke ili druge finansijske institucije,17 osim ukoliko se radi o stvarima na kojima se, u smislu zakona kojim se ureuje javna svojina, ne moe zasnovati hipoteka ili drugo sredstvo stvarnog obezbeenja. O implikacijama ove odredbe govori vie sledei deo ovog rada. Na ovom mestu, treba samo
14 S obzirom da u strunoj literaturi postoji veliki broj definicija strukturiranog finansiranja, ini se najsigurnijim da se zadrimo na normativnom pojmu, tj. definiciji sadranog u propisima EU, i to Regulation (EC) No. 1060/2009 of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009 on credit rating agencies, i Directive 2006/48/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 relating to the taking up and pursuit of the business of credit instituions. Po tim propisima, instrumenti strukturiranog finansiranja se smatraju finansijskim instrumentima ili drugom imovinom proisteklom iz sekjuritizacije, dok se sama sekjuritizacija definie kao transakcija kojom se kreditni rizik vezan za odreenu izloenost ili grupu izloenosti razdvaja na trane, pri emu a) plaanja po osnovu sekjuritizacije zavise od uinka izloenosti ili grupe izloenosti, i b) podreenost trani utie na raspodelu gubitaka tokom ivotnog veka transakcije. Manje tehniki, Vud sekjuritizaciju definie kao sofisticirani oblik faktoringa ili diskontovanja dugova pogledati Wood, op.cit, 6001 i dalje. 15 Iz zakonske odredbe jasno se vidi da se radi o dva odvojena lica. 16 Vid. l.71 ZJPPK 17 Redakcijskim propustom je verovatno izostala upotreba definisanog termina finansijeri.

Kvartalni monitor Br. 30 julseptembar 2012

ukazati na izraziti nesklad izmeu odredbi o mogunosti zakljuivanja direktnog ugovora i odredbi o sredstvima obezbeenja u pogledu irine prava finansijera.

65

2.3 Odnos izmeu strana direktan ugovor

Direktan ugovor (direct agreement) predstavlja univerzalno prihvaen institut u uporednom pravu18. Cilj direktnog ugovora je da omogui finansijeru da preuzme ugovornu poziciju privatnog partnera (tj. da uskoi u njegove cipele) i tako odri JPP projekat u ivotu u sluaju da se privatni partner nae u finansijskim tekoama19. ZJPPK navodi sledee mogunosti (uz optu rezidualnu odredbu o svim drugim uobiajenim odredbamakoje su u interesu javnog partnera i finansijera) kada je u pitanju direktan ugovor20: privremeno vrenje prava iz javnog ugovora od strane finansijera, odnosno ispravljanje propusta privatnog partnera, uz obavezu javnog partnera da te radnje prihvati kao da ih je izvrio privatni partner; obavezu privatnog partnera da zatrai prethodnu saglasnost finansijera za otkaz, odnosno prestanak javnog ugovora na zahtev javnog partnera; obavezu javnog partnera da zatrai od finansijera ispravljanje propusta privatnog partnera pre nego to podnese odgovarajui zahtev;21 obavezu javnog partnera da unapred da saglasnost na privremeno ili konano ustupanje ugovorne pozicije ili bilo kog prava privatnog partnera, odnosno osnaenje obezbeenja pruenog od strane privatnog partnera. Zakon propisuje da zakljuenje direktnog ugovora podlee prethodnoj saglasnosti nadlenih organa (Vlade Republike Srbije, vlade autonomne pokrajine ili skuptine jedinice lokalne samouprave), u zavisnosti od nivoa na kom se nalazi javni partner. Jednom data saglasnost omoguava finansijeru da svoja prava vri bez traenja daljih, naknadnih odobrenja. ini se da se navedenim odredbama o unapred datoj saglasnost javnog partnera, te o konanosti prethodne saglasnosti nadlenih organa kada je u pitanju direktni ugovor, nastojalo da se nadomeste negativni efekti koje mogu proizvesti mnogobrojne saglasnosti javnog partnera koje se trae za ustanovljavanje sredstava obezbeenja. Time se direktnom ugovoru daje poseban znaaj, s obzirom da se on istie kao povoljniji vid zatite interesa finansijera od jednostavnog ustanovljenja nekog sredstva obezbeenja. Kao to se moe videti, sadrajem direktnog ugovora, odredbama o unapred datim o saglasnostima nadlenih organa, te pretpostavljenim nivoom zatite interesa finansijera, insistira se na ravnotei javnog partnera i finansijera u pogledu njihovih prava i obaveza, to je sutinski preduslov uspenog JPP projekta. S druge strane, direktnim ugovorom se za javnog partnera predviaju samo obaveze. Ovako postavljen korpus step-in prava govori u prilog tezi da je ovaj deo ZJPPK pisan pod znatnim uticajem meunarodnih finansijera sa znaajnim iskustvom u pogledu JPP, iza ega verovatno stoji oekivanje da e direktni ugovori biti esto primenjivani u praksi. To oekivanje je jo verovatnije ukoliko se odredbe o direktnom ugovoru uporede sa odredbama o sredstvima obezbeenja i zalozi, te se osnovano moe pretpostaviti da e finansijeri sa dovoljnim nivoom znanja i iskustva uvek birati direktan ugovor. Meutim, realizacija JPP projekata e svakako biti dovedena u pitanje kada je javni partner manje kooperativan, s obzirom da se u tom sluaju direktan ugovor teko moe zakljuiti i/ili na odgovarajui nain izvravati. Stoga se upotreba direktnih ugovora sasvim sigurno moe unapred ograniiti na JPP projekte koje finansiraju meunarodne finansijske institucije, s obzirom na poslovino prihvatanje njihovih uslova od strane (potencijalnih) javnih partnera.

18 Pogledati Vinter, Price, op.cit., p. 273 i dalje. Direktan ugovor predstavlja osnovu za realizaciju tzv. step-in prava, odnosno preuzimanje ugovorne pozicije privatnog partnera od strane finansijera. Vie o ova dva pojma u uporednom kontekstu pogledati u Proceni pravnog okvira (Legal Framework Assesment) Resursnog centra JPP u infrastrukturi za ugovore, zakone i propise, dostupno na adresi: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ legislation-regulation/framework-assessment/legal-environment/lender-issues-step-in-rights, tj. PPP in Infrastructure Resource Center for Contracts, Laws and Regulation, koji vodi Svetska banka. 19 Green Paper napominje da se step-in odredbe aktiviraju kada finansijski tokovi koje generie projekat spadnu ispod odreenog nivoa - pogledati taku 48. U istoj taki se spominje da se zamena privatnog partnera u sluaju aktiviranja step-in odredbi vri uz iskljuenje konkurencije, to u srpskoj praksi moe stvoriti odreene probleme o kojima e biti rei kasnije tokom ovog rada. 20 Radi se o klasinom repertoaru takozvanih step-in prava. Vie o tim pravima videti u Vinter, Price, ibid, gde navedena step-in prava gotovo u potpunosti odgovaraju pravima navedenim u stavu 3 lana 49 ZJPPK. Pored toga, struktura lana 49 u velikoj meri prati istrukturu odgovarajuih delova Procene pravnog okvira Resursnog centra Svetske banke, to e svakako biti od koristi za tumaenja, i reavanja nedoumica koje eventualno mogu nastati u primeni, ZJPPK. 21 ini se da je re o tubenom zahtevu, tj. terminolokoj nepreciznosti prevoda engleske rei claim.

Pod lupom 2

66

Analiza mogunosti i modaliteta finansiranja i mera finansijske podrke javno-privatnog partnerstva u Srbiji 2.4 Ocena odredbi o nansiranju JPP u ZJPPK
Imajui u vidu ovu kratku analizu pitanja u vezi obezbeenja, ogranienja i direktnog ugovora, moe se zakljuiti da je ZJPPK ispunio neke od osnovnih preduslova potrebnih za valjan pravni okvir prema uporednoj praksi u pogledu omoguavanja finansiranja JPP. Vredno hvale je i to to odredbe ne idu ispred zakonodavnog okvira koji postoji u Srbiji. ZJPPK ne spominje nikakve egzotine finansijske proizvode za koje trenutno nema mesta na srpskom tritu, kao to je to sluaj sa nekim drugim propisima, ve ostaje u okvirima koji su dovoljno opti da u njih stanu i proizvodi koji su trenutno zastupljeni (pre svega klasino projektno finansiranje), kao i oni za koje se moe oekivati da se pojave u budunosti (npr. odreeni instrumenti strukturiranog finansiranja).S tim u vezi, nadamo se da e se u primeni odredaba ZJPPK o finansiranju nai mesta za upotrebu model ugovora koji se uobiajeno koriste u transakcijama finansiranja u meunarodnoj praksi, poput spomenute LMA dokumentacije. Okvir koji je postavio zakon, svakako olakava njihovu upotrebu, koja je u interesu svih strana, kao i razvoja trita u Srbiji.

Pod lupom 2

3. Mehanizmima nansiranja JPP

Teko je govoriti o postojeim mehanizmima finansiranja JPP projekata s obzirom da, stricto sensu, JPP nisu ni postojala u Srbiji do donoenja ZJPPK, ve se o njima moglo govoriti samo uslovno, u kontekstu poveravanja obavljanja komunalnih delatnosti i malobrojnih koncesija. Meutim, svakako se moe razmotriti okvir za finansiranje JPP projekata koji je postojao i bez ZJPPK, a koji uz navedena ogranienja regulatornog okvira utiu na to da li e JPP konano zaiveti i u Republici Srbiji. Taj okvir se svodi pre svega na propise o javnom zaduivanju, te u odreenoj meri i na propise o javnim komunalnim preduzeima ( JKP), javnoj svojini, steaju i javnim nabavkama.

3.1 Kako ogranienja zaduivanjajavno-komunalnih preduzea utiu na razvoj JPP

U pogledu zaduivanja, lokalne samouprave u Srbiji mogu se uslovno podeliti na dve grupe.22 Prvu grupu ine gradovi i velike optine koje su manje-vie dostigle svoje granice zaduivanja utvrene Zakonom o javnom dugu.23 Drugu grupu ine manje optine koje su daleko od tih granica, ali nemaju zadovoljavajuu kreditnu sposobnost, 24 pa stoga nisu predmet interesovanja banaka. Niska kreditna sposobnost manjih optina naravno ne iskljuuje mogunost finansiranja od strane meunarodnih finansijskih institucija ili stranih razvojnih banaka, pri emu je takvo zaduenje po pravilu praeno dravnim garancijama, o emu e biti vie rei kasnije. Imajui u vidu ovu dihotomiju lokalnih samouprava, JPP u naelu predstavljaju posebno pogodno reenje za one samouprave koje su dostigle granicu zaduivanja, a imaju znaajne potrebe za kapitalnim investicijama. Dostizanje granica zaduivanja implicira da jedinice lokalne samouprave ne mogu finansirati kapitalne investicije iz zaduivanja, ve da kapitalne investicije mogu finansirati ili sama JKP tih lokalnih samouprava iz sopstvenih prihoda,to je malo verovatno s obzirom na njihovu neefikasnost, 25 ili se ta JKP mogu samostalno zaduivati, to je takoe malo verovatno s obzirom na vie ograniavajuih faktora. Ti ograniavajui faktori u pogledu mogunosti zaduivanja JKP pre svega su: neefikasnost JKP i gotovinski tokovi koji, najee zbog niskih tarifa, ograniene budetske podrke i niza drugih problema omoguuju iskljuivo kratkorono kreditiranje; nemogunost uspostavljanja odgovarajuih sredstava obezbeenja na imovini JKP usled ogranienja koja proizilaze iz Zakona o javnoj svojini - kada sredstva nisu preneta u svojinu javnog preduzea, ve je ono korisnik stvari u javnoj svojini; nemogunost davanja garancija od strane jedinica lokalne samouprave po Zakonu o javnom dugu, to se u izvesnoj meri moe kompenzovati sui generis indirektnim garancijama u vidu ugovora o podrci, ije zakljuivanje preporuuje Predlog strategije restrukturiranja JKP26;
22 Podela je izvrena na osnovu analize nivoa duga gradova i optina prema podacima iz treeg kvartala 2012. godine. Detaljna analiza koja bi odredila taan nivo zaduenosti ne samo lokalnih samouprava, ve i njihovih javnih komunalnih preduzea verovatno bi omoguila precizniju podelu. 23 Vid. lan 36. Zakona o javnom dugu. 24 Ugovori o podrci je termin koji se koristi u poslednjoj verziji Predloga strategije restrukturiranja JKP. Prethodna verzija Predloga strategije dostupna na adresi http://www.misp-serbia.rs/wp-content/uploads/2010/05/Strategija-restrukturiranja-JKP-Predlog.pdfkoristi termin sporazumi o podrci, vid. str. 43. 25 O rezultatima poslovanja JKP i nemogunosti finansiranja kapitalnih investicija vid. Radulovi, B. i D. Nenezi (2012). Na osnovu analize finansijskih izvetaja JKP prema podacima za 2010. godinu, autori su utvrdili da je ak 136 JKP je iskazalo neto gubitak u ukupnom iznosu od 6,5 milijardi dinara. Takoe, pogledati vie o efikasnosti poslovanja JKP u M. Arsi, Reforme dravnih i drutvenih preduzea, Kvartalni monitor br. 28, te Predlog mera fiskalne konsolidacije 2012.-2016. godine, sainjen u velikoj meri na osnovu navedene studiju M. Arsia. 26 Predloga strategije navodi da se ovakvim ugovorima obezbeuje plaanje u sluaju da tarife koje naplauje JKP nisu dovoljno uveane da bi otplatile

Kvartalni monitor Br. 30 julseptembar 2012

odredba lana 14 Zakon o steaju, koji predvia da se nad pravnim licima iji je osniva Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, a koja se iskljuivo ili preteno finansiraju kroz ustupljene javne prihode ili iz republikog budeta, odnosno budeta autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, ne sprovodi steajni postupak, a za njihove obaveze odgovaraju solidarno osnivai odnosno vlasnici, ime se opet vraamo u domen ogranienja nametnutih Zakonom o javnoj svojini. Ukoliko zaduivanje ili finansiranje iz sopstvenih prihoda JKP nisu realne opcije, JPP su ne samo pogodno, ve i jedino mogue reenje (s obzirom da je realizacija JPP prema ZJPPK sada mogua kako na nivou jedinice lokalne samouprave, tako i na nivou javnog preduzea). U tom smislu, JPP se moe pozicionirati kao vid finansiranja kapitalnih investicija izmeu zaduivanja jedinice lokalne samouprave i zaduivanja JKP, odnosno finansiranja iz sopstvenih sredstava JKP. Radi lake preglednosti, ovaj spektar mogunosti smo prikazali i tabelarno, zajedno sa preduslovima i ogranienjima koja vae za svaku od njih: Mogunost samostalnog zaduivanja jedinice lokalne samouprave radi finansiranja kapitalnih investicija Uslovi Mogunost zaduivanja u okviru granica Prekoraenje granica zaduivanja postavljenih Zakonom o javnom dugu postavljenih Zakonom o javnom dugu (prezaduenost) Stabilni gotovinski tokovi Slabi gotovinski tokovi koji dozvoljavaju Odgovarajua sredstva obezbeenja samo kratkorono finansiranje po pravilu dravna garancija Rizici u vezi dravnih garancija Nemogunost uspostavljanja obezbeenja na sredstvima u javnoj svojini koja koristi JKP Ogranienja

67

Finansiranje kapitalnih Imovinski preduslovi za realizaciju investicija kroz JPP JPP projekta sredstva u svojini JKP

Mogunost zakljuivanja ugovora o podrci sa jedinicama lokalne samouprave Nemogunost davanja garancija od umesto garancije (indirektne garancije) strane jedinice lokalne samouprave Institucionalni preduslovi za realizaciju JPP projekta odgovarajui administrativni kapaciteti jedinice lokalne samouprave Slabi administrativni kapaciteti jedinice lokalne samouprave Neefikasnost JKP i slabi gotovinski tokovi Nemogunost davanja garancija od strane jedinice lokalne samouprave Nemogunost uspostavljanja obezbeenja na sredstvima u javnoj svojini koja koristi JKP Poseban reim solidarne odgovornosti osnivaa odnosno lanova umesto steaja nad JKP Neefikasnost JKP i slabi gotovinski tokovi

Mogunost zaduivanja Efikasnost JKP i stabilni JKP radi finansiranja gotovinski tokovi kapitalnih investicija Mogunost zakljuivanja ugovora o podrci sa jedinicama lokalne samouprave umesto garancije (indirektne garancije) Odgovarajua sredstva obezbeenja sredstva u svojini JKP umesto korienja javne svojine

Mogunost samostalnog finansiranja kapitalnih investicija od strane JKP

Efikasnost JKP i stabilni gotovinski tokovi

dug JKP, ime se poverioci uveravaju u adekvatnu finansijsku podrku, te ime se smanjuje politiki rizik. Ovakav mehanizam sutinski predstavlja krenje Zakona o javnom dugu u pogledu nemogunosti jedinica lokalne samouprave da daju garancije, to indirektno priznaju i autori Predloga strategije navodei da ugovori ...nee predstavljati direktnu garanciju za dugove JKP, str.45.

Pod lupom 2

68

Analiza mogunosti i modaliteta finansiranja i mera finansijske podrke javno-privatnog partnerstva u Srbiji
Pored imovinskih preduslova(sredstava u svojini JKP) i institucionalnih preduslova za realizaciju JPP projekata (administrativnih kapaciteta jedinica lokalne samouprave), korienje JPP u velikoj meri zavisi e i od mogunosti zakljuivanja ugovora o podrci sa jedinicama lokalne samouprave ime bi se nadomestio nedostatak garancija. Poput finansiranja kapitalnih investicija putem JPP, na slian nain se mogu sagledati relevantni faktori i relativno lako odrediti mogue naine finansiranja odreene kapitalne investicije

Pod lupom 2

3.2 Ugovori o podrci i reim javnih nabavki

Pored ve navedenih ogranienja, razvoj JPP u scenariju opisanom u prethodnoj tabeli u vezi je sa jo jednim znaajnim problemom, a to je postojei reim javnih nabavki. Pritom se ne misli na opte slabosti tog reima, ve na ogranienja koja proistiu iz realizacije JPP projekata u kojima se JKP javlja kao javni partner, uz odreeni vid podrke lokalne samouprave (npr. zakljuivanje ugovora o podrci). Naime, kao strana koja zakljuuje ugovor o podrci sa javnim partnerom tj. JKP, jedinica lokalne samouprave ima ulogu slinu ulozi finansijera koji preuzima ugovornu poziciju privatnog partnera prema javnom partneru. U sluaju finansijskih potekoa javnog partnera (npr. u sluaju da tarife nisu dovoljne da bi se otplaivao dug JKP), jedinica lokalne samouprave preuzima ulogu javnog partnera (kao to finansijer to ini za privatnog partnera), to donekle odraava reim solidarne odgovornosti osnivaa javno komunalnog preduzea koji servisira njegove obaveze prema privatnom partneru (kao to finansijer to ini prema javnom partneru). Grafikon1. Step-in prava i ugovori o podrci

Finansijer

Jedinica LS

Privatni partner

Javni partner

JKP

Privatni partner

Slinost ova dva odnosa se moe jo jasnije prikazati grafikonom. Isprekidana linija predstavlja primarni odnos izmeu javnog partnera (odnosno JKP) i privatnog partnera, dok puna linija predstavlja sekundarni odnos koji se aktivira kad jedan od partnera vie nije u mogunosti da ispunjava svoje obaveze prema drugom partneru, tj. kada trea strana preuzima obaveze tog prvog partnera prema drugom partneru, bilo kroz preuzimanje njegove ugovorne pozicije po osnovu step-in prava (levi prikaz), bilo kroz ispunjavanje svojih obaveza po osnovu ugovora o podrci (desni prikaz). Meutim, ukoliko bi se jedinice lokalne samouprave nale u navedenom poloaju, dolo bi do sukoba izmeu njihove uloge kao naruioca prema Zakonu o javnim nabavkama sa jedne strane, i njihove uloge kao strane koja je premasporazumu o podrci duna da intervenie, to moe obuhvatati i odreene obaveze nabavke robe ili usluga koje bi inae morale da se vre u skladu sa propisima o javnim nabavkama (i koje bi samo JKP izvravalo kroz shodnu primenu Zakona o javnim nabavkama, koju predvia ZJPPK za JPP bez elemenata koncesije). Primera radi, JKP se moe u okviru JPP projekta obavezati da e od privatnog partnera otkupljivati sav otpad prikupljen na teritoriji jedinice lokalne samouprave radi reciklae ukoliko JKP ne bude u mogunosti da servisira svoje obaveze prema privatnom partneru, te obaveze e izmirivati jedinica lokalne samouprave koja je podrala JPP projekat, ime e direktno kriti propise o javnim nabavkama, jer nije raspisan odgovarajui postupak javne nabavke dobara. 27 Reenje ovog problema se nazire u pravu EU, pre svega kroz praksu Evropskog suda pravde i planirane izmene propisa o javnim nabavkama 28. Imajui u vidu stroge sankcije koje Zakon o javnim nabavkama predvia za sopstveno nepotovanje, a pre svega nitavost ugovora zakljuenih uprkos obavezi primene Zakona, miljenja smo da bi ovu situaciju trebalo normirati i u okviru najavljene reforme sistema javnih nabavki u Srbiji, inae bi se prostor za JPP
27 Ovaj sukob je posebno potenciran ukoliko se podsetimo iskljuenja konkurencije koje Green Paper povezuje sa realizacijom step-in prava, to bi impliciralo da na ovakav vid nabavki ne bi trebalo primenjivati Zakon o javnim nabavkama, iako to nije propisano meu dozvoljenim izuzecima lana 7 tog zakona. 28 Za uvod u razmatranu materiju vid. Commission Staff Working Paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public cooperation, dostupno na adresi: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/public_public_ cooperation/sec2011_1169_en.pdf, za obrise jednog mogueg reenja, kao i kriterijuma koje bi ono trebalo da zadovoljava.

Kvartalni monitor Br. 30 julseptembar 2012

dodatno suzio ili bi bio podloan izraenoj pravnoj nesigurnosti za privatne partnere. Konano postavlja se pitanje mogunosti primene ugovora o podrci, kao jednom od naina stvaranja uslova za finansiranje kapitalnih investicija kroz JPP, u kontekstu odredbi Zakona o javnom dugu. O tom pitanju bie vie rei u iduem delu rada.

69

4. Da li se u Srbiji mogu primeniti druge mere kako bi se pospeila primena JPP?

Pored navedenih ogranienja, primena i mogunosti finansiranja JPP u Republici Srbiji susreu se sa dodatnim izazovima. Prvi izazov se odnosi na globalnu finansijsku krizu koja potencira probleme u pogledu finansiranja JPP projekata. S jedne strane, investitori su u takvim okolnostima veoma oprezni, a rizici poslovanja u Srbiji, institucionalna i regulatorna ogranienja i odsustvo iskustva u primeni JPP, kao i nedovoljan kvalitet ponuenih projekata odvraaju investitore. S druge strane, stie se utisak da i pored toga postoji dovoljan broj investitora (pre svega meunarodnih finansijskih institucija - MFI) koji su zainteresovani za razliite oblike JPP, ali da potencijalni investitori oekuju vee uee drave, odnosno lokalne samouprave kako u pogledu finansiranja, tako i u pogledu garancija i podele rizika.29 Gotovo je izvesno da e u sluaju Srbije multilateralne i bilateralne finansijske organizacije imati ulogu katalizatora finansiranja JPP projekata. Finansiranjem JPP projekata iz izvora Evropske investicione banke, Evropske banke za obnovu i razvoj, Meunarodne finansijske korporacije ili bilateralnih finansijskih organizacija, javni sektor dolazi do relativno povoljnih izvora finansiranja, to je posebno znaajno u sluaju veih infrastrukturnih projekata. Nia cena kotanja projekta u sluaju raspoloivosti pomenutih izvora finansiranja svakako je dobar razlog da se modaliteti JPP razmotre kao relevantne opcije. Pored MFI, verovatno je da e i drugi investitori, a pre svega komercijalne banke, poeti ozbiljno da razmatraju da plasmane u veoj meri usmere u kvalitetne JPP projekte. Razlog za oekivani interes komercijalnih banaka ogleda se pre svega u injenici da je rizik kreditiranja JPP projekata u odnosu na projekte u kojima je iskljuivo privatni sektor uobiajeno nii. Drugi razlog je ve izrazito visok nivo problematinih kredita odobrenih privatnom sektoru.30 Pored spremnosti ulaganja u JPP projekte, navedene okolnosti ne idu na ruku ni brem zakljuenju projekta. Na primer, uobiajeno je da ako je u nekom segmentu JPP projekta ukljuena i neka meunarodna finansijska institucija, sam postupak traje due. U takvim okolnostima javljaju se specifini ekoloki, socijalni ili zahtevi u pogledu javnih nabavki. Takoe, zapoinjanje JPP projekta u uslovima krize je svakako kompleksnije i potreban je dui period vremena da bi se eventualni ugovor i zakljuio. Zbog injenice da je samo jedan postupak JPP priveden kraju od kada je stupio novi zakon, prerano je govoriti o oekivanom prosenom trajanju postupka u Srbiji, ali je realno oekivati da e njegovo trajanje biti due u prvim godinama primene.31 Duina trajanja takoe moe obeshrabriti potencijalne privatne partnere i finansijere da uu na srpsko trite. Dosadanji rezultati u pogledu primene javno-privatnog partnerstva (samo jedan realizovan ugovor u Srbiji od stupanja na snagu novog zakona) svakako su daleko ispod oekivanja onih koji smatraju da je u Srbiji mogua i poeljna sveobuhvatna primena JPP. Stoga se postavlja pitanje da li je mogue, odnosno da li je potrebno koristiti druge mehanizme podrke kako bi poela ira primena modaliteta JPP u finansiranju infrastrukturnih projekata. Naravno, razmatranje razliitih vidova podrke opravdano je samo ako su preduslovi JPP (pre svega ekonomska opravdanost projekta)zadovoljeni. Posmatrano prema oblastima drava moe uticati putem mera koje utiu na nain i uslove finansiranja JPP projekata, nain upravljanja rizikom, postupak javnih nabavki, i na izbor samog modaliteta JPPS obzirom da su predmet rada modaliteti, odnosno mogunosti i ogranienja finansiranja, razmotriemo pre svega mere koje utiu na nain i uslove finansiranja JPP projekata i ukratko emo se osvrnuti i na mere koje se odnose na nain upravljanja rizikom.

29 U praksi je finansiranje uobiajeno bilo indirektno (preko drave), odnosno uz dravnu garanciju, pri emu se uobiajeno zahtevalo i sufinansiranje. 30 Prema poslednjem dostupnom kvartalnom izvetaju Narodne banke Srbije o bankarskom sektoru u Srbiji, nivo problematinih kredita je dostigao 19.5% od ukupno odobrenih (bruto) kredita. Pogledati vie na adresi http://www.nbs.rs/export/sites/default/internet/latinica/55/55_4/kvartalni_izvestaj_II_12. pdf. Na osnovu uporednih podataka moe se zakljuiti da ekonomska kriza nije znatno uticala na broj refinansiranja u JPP sektoru na globalnom nivou. Za vie podataka pogledati izvetaj revizorsko-konsultantske kue PriceWaterhouseCoopers PPPs in the aftermath of the financial crisis a global overview od 24. marta 2011. godine, dostupan na adresi http://www.oecd.org/gov/budgetingandpublicexpenditures/47814518.pdf. 31 S obzirom da je ZJPPK u velikoj meri raen po ugledu na stari hrvatski zakon, u sluaju da se ispostavi da postoje problemi u pogledu brzine postupaka, mogue je oekivati izmene kako bi se postupak ubrzao, imajui u vidu da se jedna od osnovnih promena u novom Zakona o javno-privatnom partnerstvu Republike Hrvatske odnosi na brzinu reavanja pojedinih pitanja u procesu pripreme i odobravanja predloga projekta.

Pod lupom 2

70

Analiza mogunosti i modaliteta finansiranja i mera finansijske podrke javno-privatnog partnerstva u Srbiji 4.1 Mere nansijske podrke JPP projektima
Najvei broj mera odnosi se na razliite vidove pruanja finansijske podrke projektima JPP. Meunarodna iskustva jasno ukazuju da samo mali broj projekata JPP moe biti odriv bez znaajne finansijske i tehnike podrke drave. U sluaju finansijske podrke po pravilu se na prvom mesto stavlja davanje garancija (republike, lokalnih samouprava) kako bi se omoguilo povoljnije finansiranje projekta.32Dok ogranienja zaduivanja javno-komunalnih preduzea svakako idu u prilogu JPP, ograniena mogunost davanja garancija od strane jedinica lokalne samouprave predstavlja znaajnu prepreku razvoju JPP. Prema predlogu strategije reforme JKP, lokalnim samoupravama bi trebalo omoguiti davanje garancije za dugove svojih JKP, pod uslovom da taj dug nije ukljuen u zakonski limit prema zakonu o javnom dugu i da dug otplauje samo JKP, uz pretpostavku da se nad tako datim garancijama sprovodi nadzor.33 Ipak, po ovom pitanju treba biti veoma oprezan.34Fiskalni savet je jasno ukazao na postojanje problema po osnovu visokog prirataja izdavanja dravnih garancija na zaduivanje javnih preduzea u prethodne tri godine. U sluaju da i vei broj JPP projekata na lokalnom nivou dobije slian tretman ishod bi mogao biti krajnje nepovoljan i fiskalno neodriv. Detaljno razmatranje o tome da li optine treba da izdaju garancije svakako prevazilazi okvir ovog rada. Pod uslovom da se rei problem u pogledu javnih nabavki, alternativa garancijama u vidu pomenutih ugovora o podrci ima svoje prednosti, ali je ona ujedno i protivna Zakonu o javnom dugu, te bi njena primena zahtevala i izmenu tog zakona i izriito normiranje ugovora kao dozvoljenog naina finansiranja kapitalnih investicija na lokalnom nivou. Time je mogunost primene ovog inovativnog reenja, bar na kratak rok, svakako dovedena u pitanje. Pored direktnih i posrednih garancija, privatni partner se moe kompenzovati i nizom drugih specifinih mera - obezbeenjem kapitalnih subvencija tokom izgradnje ili plaanjem naknade za dostupnost objekta ili subvencionisanjem korisnika usluga. Naravno, umesto davanja posrednih garancija u sluaju da naknade nisu dovoljne da bi se otplaivao dug JKP, uvek postoji alternativa dase one uveaju. Svi pomenuti oblici podrke finansiranja JPP su mogui, ali je njihovu efektivnost i efikasnost potrebno razmotriti od sluaja do sluaja. Drugi naini kojim drava moe da utie na nain finansiranja projekta je jednostavno veim ueem javnog partnera u kapitalu. Negativni aspekt ove opcije je to to naruava podsticaje privatnog partnera usled promena u pogledu transfera rizika. Takoe, verovatno bi mogunost veeg upliva drave u poslovanje dovela do naruavanja efikasnosti poslovanja, a drutvo posebne namene postalo bi podlono dnevno-politikim uticajima. U izvesnoj meri uticaj na nain finansiranja projekta mogue je ostvariti i povoljnijim poreskim tretmanom, tj smanjenjem poreskog optereenja u sluaju investiranja u JPP projekte. Ipak, ova opcija zahteva komplikovane izmene poreskih propisa, dodatno administriranje i moe stvoriti distorzije i dati pogrene podsticaje. U svakom sluaju, primena poreskih podsticaja zahteva paljivije izraunavanje odnosa vrednosti za uloeni novac. Pored velikog broja mera (garancija, subvencija, poreskih podsticaja)koje je mogue razmatrati u kontekstu finansijske podrke projektima JPP, treba dati ansu i lokalnom finansijskom tritu da razvije finansijske proizvode kojima bi se omoguilo finansiranje JPP projekata.

Pod lupom 2

4.2 Mere upravljanja rizikom

Drugi set mera koje mogu da utiu na interesovanje za JPP projektima, odnosi se na upravljanje rizikom. Prema ZJPPK rizik naelno treba da preuzme strana koja njime moe na bolji nain da upravlja (odnosno da na njega utie). Meutim zakon je ostavio mogunost da se rizici dele i na izbalansiran nain. Time se ini stvara prostor za kreativno tumaenje podele odnosno transfera rizika. Na primer, postavlja se pitanje da li je mogue da e privatni partner traiti garancije od strane drave, ak i u sluaju da operator ne radi efikasno. Stoga je veoma bitno precizno razraditi kriterijume u pogledu transfera rizika, odnosno odreivanja vrsta rizika koje svaki od partnera treba da snosi. Veliki deo posla treba u tom smislu da odradi Komisija svojom savetodavnom ulogom i metodolokim materijalima.35 Nezavisno od potrebnih razjanjenja primeni odredaba ZJPPK kojima se regulie rizik, bolji uslovi finansiranja mogui su ukoliko se obezbede kvalitetne informacije o potencijalnim rizicima, potencijalnim privatnim partnerima i finansijerima, kako bi se utvrdio odgovarajui stepen transfera rizika. Takoe, partnerima su i ovde na raspolaganju razliiti mehanizmi kojima se smanjuje rizik odnosno kojima se osigurava od rizika - odredbe o refinansiranju, va32 Takav stav prisutan je i u Predlogu strategije prema kojoj drava treba da se angauje kako bi poboljala dostupnost kreditnih sredstava za finansiranje komunalne infrastrukture i to davanjem garancija za kredite meunarodnih finansijskih institucija i komercijalnih banaka . 33 Nain na koji je formulisana ova preporuka je dvosmislen, tako da njeno znaenje nije u potpunosti jasno. 34 Posebno o rizicima koje pruaju dravne garancije pogledati u Predlogu mera fiskalne konsolidacije 2012.-2016. godine, sainjenom od strane Fiskalnog saveta, dostupno na adresi: http://fiskalnisavet.rs/images/fiskalna_konsolidacija.pdf(23.11.2012). 35 Naalost ni godinu dana od donoenja ZJPPK, komisija nema svoj sajt.

Kvartalni monitor Br. 30 julseptembar 2012

lutnom riziku, otplatnim fondovima (sinking funds) u sluaju potrebe za veim kapitalnim izdacima nakon proteka veeg broja godina od poetka projekta, itd.

71

5. Zakljuak
Iako mnoge okolnosti idu na ruku korienju JPP za finansiranje investicionih projekata na lokalnom i regionalnom nivou u Republici Srbiji, postoje i brojna ogranienja. U radu smo ukazali na neke nedostatke regulatornog okvira za finansiranje. Ipak opta ocena je da je novi regulatorni okvir u velikoj meri zadovoljavaju. ZJPPK sadri sve odredbe (npr. o sredstvima obezbeenja, direktnom ugovoru, step-in pravima, itd.) koje se preporuuju u relevantnim meunarodnim modelima poput JPP vodia EPEC a ili Procena pravnog okvira za JPP Resursnog centra JPP Svetske banke. I pored modernog regulatornog okvira i injenice da JPP u naelu predstavljaju posebno pogodno reenje za one samouprave koje su dostigle granicu zaduivanja, a imaju znaajne potrebe za kapitalnim investicijama, jo uvek nije dolo do pomaka u primeni JPP. Pored imovinskih i institucionalnih preduslova za realizaciju JPP projekata, jedno od ogranienja odnosi se i na nemogunost davanja garancija od strane jedinica lokalne samouprave po Zakonu o javnom dugu. U tom kontekstu primena JPP u velikoj meri zavisie i od mogunosti zakljuivanja ugovora o podrci ime bi se delom otklonilo pomenuto ogranienje. Iako ugovore o podrci moemo smatrati moguim reenjem otklanjanja pomenutog ogranienja, s obzirom,da su u suprotnosti za postojeim zakonskim okvirom, ne moemo ih oekivati u skorije vreme. Takoe, njihov domet bi ipak bio veoma ogranien. Naravno, dravina raspolaganju stoji itav arsenala razliitih vidova podrke JPP. Prilikom razmatranja vidova podrke, izneli smo stav da treba biti veoma oprezan. Usled nedostatka izvora finansiranja moe se pribei ka merama koje finansijskom podrkom pokuavaju da privuku interes privatnog sektora. Takav pokuaj moe imati neeljene fiskalne posledice. Stoga je u ovom trenutku daleko vanije dovriti ostale elemente regulatornog okvira (npr. metodologiju za obraun odnosa vrednosti u odnosu na uloena sredstva) i posvetiti panju jaanju institucionalnih kapaciteta. U suprotnom postoji izraeni rizik da se radi promocije JPP, progleda kroz prste i da zeleno svetlo projektima koji ne zadovoljavaju kljune preduslove, a koji su uinjeni atratkivnim pre svega zbog prekomernog korienja podsticajnih mera. Smatramo da je poeljno je da u prvom periodu dominiraju projekti kod kojih postoji vie nego oigledna vrednost u odnosu na uloena sredstva (value for money).36Uobiajeno je re o projektima koji investiranju u ve postojeu infrastrukturu (brownfield JPP projektima), odnosno o relativno manjim investicijama. Druga bitna karakteristika takvih projekata je da za javne usluge u takvim sluajevima ve postoji tranja. Iako ovaj pristup moe da izgleda preterano restriktivnim, verujemo da je dovoljno da jedan ili dva negativna sluaja u potpunosti kompromituju JPP. Takvi projekti bi kroz neodmereno korienje mera podrke mogli da stvore znaajan teret buduim budetima i poveaju deficit. Posledica takvih odluka bi i u budunosti broj JPP sveo na zanemarljiv broj projekata.

36 Koristimo termin koji je korien u ZJPPK.

Pod lupom 2