GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

STRATEGIA NAIONAL DE DESCENTRALIZARE

(proiect n discuii)

CHIINU, 2011
1

Cuprins Preambul -----------------------------------------------------------------------I. II. Administraia public local - situaia actual, definirea problemelor i tendine generale -------------------------------------Principiile, viziunea, obiectivele generale i specifice, conform domeniilor de intervenie: --------------------------------------------1. Descentralizarea serviciilor i competenelor 3. Descentralizarea patrimonial -----------------2. Descentralizarea financiar ----------------------------------------4. Dezvoltarea local --------------------------------------------------5. Capacitatea administrativ -----------------------------------------3 5 21 25 26 32 35

------------------------------------- 30

6. Capacitatea instituional ------------------------------------------- 36 7. Democraie, etic, drepturile omului i egalitate de gen -------- 39 III. IV. V. VI. Etape de implementare i activiti pentru atingerea obiectivelor, rezultate scontate, riscuri i indicatori de progres -----------------Estimarea impactului financiar i non-financiar ------------------Cadrul instituional pentru implementare, monitorizare i evaluare -----------------------------------------------Plan de aciuni privind implementarea Strategiei Naionale de Descentralizare --------------------------------------------------------Glosar de termeni Anexe: Anexa 1. Setul de criterii pentru diferenierea responsabilitilor proprii de celelalte tipuri de responsabiliti Anexa 2. Concept privind abordarea politicilor de descentralizare prin prisma Drepturilor Omului Anexa 3. Concept privind abordarea politicilor de descentralizare prin prisma Egalitii de Gen Anexa 4. Concept privind vulnerabilitatea 40 43 45 51

PREAMBUL Strategia Naional de Descentralizare (n continuare Strategia) este principalul document de politici n domeniul administraiei publice locale, care determin mecanismele naionale n domeniul descentralizrii i asigurrii unei autonomii locale autentice pentru autoritile administraiei publice locale. Prezenta Strategie stabilete obiectivele i sarcinile pe termen imediat i mediu n vederea implementrii prioritii de descentralizare a puterii i asigurrii autonomiei locale, n corespundere cu principiile Cartei Europene a Autonomiei Locale, care a fost ratificat de Republica Moldova la 16 iulie 1997 i care a intrat n vigoare pentru ara noastr la 1 februarie 1998. Conceptul i obiectivele politicii de descentralizare snt conforme experienei rilor europene, corespunde aspiraiei de integrare european i acordurilor bilaterale Republica Moldova Uniunea European. Elaborarea prezentei Strategii a derivat din necesitatea planificrii strategice a procesului de descentralizare, pentru a consolida capacitile autoritilor administraiei publice locale i a mbunti managementul i calitatea serviciilor publice prestate cetenilor. La elaborarea Strategiei s-a inut cont de cadrul normativ i de politici existent, de realizrile i lacunele politicilor strategice implementate anterior, de exigenele impuse n procesul integrrii europene, de principiile de bun practic, legate de criteriile de pre-aderare la comunitatea european, i, concomitent, de particularitile specifice de dezvoltare ale administraiei publice locale din Republica Moldova. n scopul coordonrii integrate a procesului de planificare strategic i sectorial n domeniile pasibile descentralizrii, prevederile Strategiei au fost corelate cu documentele de politici relevante, cu Reforma Administraiei Publice Centrale, cu alte reforme ce reprezint o continuitate operaional a aciunilor Strategiei Naionale de Dezvoltare. n sensul prezentei Strategii snt utilizate i dezvoltate noiunile definite n Legea nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativ, a crei aplicare a fost condiionat de existena documentelor de politici care s stabileasc etapele distincte de implementare a procesului de descentralizare administrativ n Republica Moldova. Angajamentul Guvernului de a asigura transparena, participarea i dialogul cu toate prile interesate i partenerii de dezvoltare n elaborarea Strategiei a fost
3

realizat i prin revitalizarea Comisiei paritare pentru descentralizare, care este organul consultativ de monitorizare i coordonare a procesului de descentralizare i care ntrunete un numr paritar de reprezentani ai sectorului guvernamental i ai celui neguvernamental. Comisia paritar, n vederea realizrii obiectivelor sus-numite, a creat Grupuri de lucru pentru descentralizare, formate din reprezentani ai autoritilor administraiei publice centrale i locale, ai societii civile, ai mediului tiinific i academic, ai partenerilor de dezvoltare. Abordarea din perspectiva drepturilor omului i egalitii de gen a fost un principiu fundamental i integral n cadrul elaborrii acestei Strategii. Din aceste considerente o atenie deosebit a fost acordat principiilor de participare, nondiscriminare, transparen, responsabilizare i egalitate ntre femei i brbai. Elaborarea Strategiei a fost precedat de desfurarea unor studii i analize complexe n domeniul descentralizrii administrative, financiare, de ntocmirea rapoartelor privind evaluarea capacitilor autoritilor administraiei publice locale, a rapoartelor de expertiz a cadrului legal existent n domeniul organizrii i funcionrii administraiei publice locale, care constituie un vast suport informaional, disponibil n format de anexe la prezentul document. Pe parcursul activitii de elaborare a prezentei Strategii, Grupurile de lucru pentru descentralizare au beneficiat de asisten metodologic specializat din partea echipei de experi internaionali i locali din cadrul Programului Comun de Dezvoltare Local Integrat, susinut financiar de Agenia Suedez pentru Dezvoltare i Cooperare Internaional (Sida), Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), Organizaia Naiunilor Unite pentru Egalitatea de gen i Abilitarea Femeilor (UN Women) i Consiliul Europei (CoE).

I.

Administraia public local situaia actual, definirea problemelor i tendine generale

Carta European a Autonomiei Locale, ratificat de Republica Moldova la 16 iulie 1997 (n continuare Carta European), garanteaz dreptul autoritilor publice locale de a dispune de capacitate efectiv pentru a rezolva i a administra, n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiei, o parte important din treburile publice. Acest drept este prevzut i n Constituia Republicii Moldova, n Legea privind descentralizarea administrativ i n Legea privind administraia public local, care stabilesc c autoritile administraiei publice locale beneficiaz de autonomie decizional, organizaional, de gestiune financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele teritoriului administrat. Evoluiile economice, sociale i politice din ultimii ani n Republica Moldova au pus n eviden necesitatea unei reforme profunde i reale n domeniul administraiei publice, n special al celei locale. Programul Guvernului stabilete n mod clar c Apropierea Republicii Moldova de Uniunea European se poate produce doar n condiiile unui stat n care structurile puternic ierarhizate snt nlocuite cu structuri descentralizate, transparente i dinamice, ntemeiate pe supremaia legii, a drepturilor i libertilor civile. Guvernul va asigura corelarea reformei administraiei centrale cu cea a administraiei locale i transferul de competene ctre autoritile publice locale, inclusiv n domeniul finanelor publice. Descentralizarea puterii i abilitarea autoritilor publice locale cu puteri reale vor avea o contribuie major i la dezvoltarea veritabil a regiunilor, desconcentrnd i activitatea economic pe ntreg teritoriul Republicii Moldova. n ultima perioad, n aceast direcie au fost fcui pai importani, att la propunerea Guvernului Republicii Moldova, ct i prin diverse iniiative locale ale autoritilor alese. Astfel, Guvernul a ntreprins aciuni importante n vederea mbuntirii unor aspecte ce in de cadrul legal n domeniul finanelor locale; i-a propus sprijinirea descentralizrii n domenii-cheie i cu impact social, precum educaia, asistena social etc., pentru ca asistena statului s fie acordat prin intermediul autoritilor locale; a lansat un larg proces consultativ i a creat mecanismele instituionale corespunztoare de cooperare cu administraia public local (n continuare APL) i ali actori sociali, n vederea unei abordri sistematice a procesului de descentralizare, unul dintre rezultate fiind i prezenta Strategie. De cealalt parte, multe APL de nivelurile nti i al doilea au avut iniiative de succes pentru promovarea unor proiecte de dezvoltare, i-au asumat msuri dificile de restructurare a sistemelor de subvenii sociale i au demonstrat mult deschidere i competen n dialogul cu administraia public central (n continuare APC). Toate acestea constituie un nceput promitor pentru o reconstruire a cadrului administraiei publice locale pe principii europene, de autonomie i responsabilitate, printr-un parteneriat eficient Guvern autoriti publice locale. ns studiile i analizele recente au pus n eviden cteva probleme majore ale
5

funcionrii APL n raport cu APC, probleme care mpiedic APL s furnizeze servicii publice adecvate tuturor locuitorilor Republicii Moldova, indiferent dac locuiesc n capital sau ntr-o mic localitate rural . Aceste probleme accentueaz inegalitatea n rndul populaiei, n cadrul grupurilor specifice vulnerabile, cum ar fi acelea supuse excluderii sociale, srciei, discriminrii, marginalizrii cu acces limitat sau inexistent la servicii de baz, la beneficiile dezvoltrii locale, la participarea n dezvoltarea local i procesul de luare a deciziilor: cei sraci, n etate, femei, persoane cu dezabiliti, persoane cu HIV, gospodrii fr prini, monoparentale, sau conduse de copii, precum i copii abandonai, prinii singuri, minoriti etnice, lingvistice i religioase, i n special etnia rom, etc, precum i alte persoane i grupuri ndeosebi sub riscul discriminrii sau a excluderii sociale .
1

n primul rnd, de jure, autoritile APL din Republica Moldova dispun de o autonomie declarat deplin, ns, de facto, aceasta este limitat, parial din cauza ingerinei APC n activitatea lor cotidian, parial din cauza resurselor financiare proprii aflate sub limita necesitii, a cror lips este nsoit i de o organizare administrativ-teritorial excesiv de fragmentat, i parial din cauza unei capacit i instituionale i administrative insuficiente. Aceste condiii fac ca APL s prezinte un grad sczut de responsabilizare n faa publicului public care ar trebui s fie beneficiarul i decidentul principal, atunci cnd este vorba de utilizarea resurselor i adaptarea serviciilor publice la nevoile locale. Rapoartele n domeniu identific probleme generale n asigurarea serviciilor locale, cum ar fi serviciile de sntate, infrastructura de ap i canalizare, colarizarea de calitate pentru toi. Dup cum o arat indicatori importani (de exemplu din domeniul educaiei, etc) grupurile vulnerabile, continu s fie defavorizate, excluse social i discriminate n ceea ce privete accesul la servicii de calitate. Multiple elemente-cheie ale reformei sntii, proteciei sociale, educaiei i chiar implementarea conveniilor privind drepturile omului, ratificate de Republica Moldova, depind semnificativ de existena unor APL eficace, dispunnd de o capacitate instituional adecvat i cu suficient autonomie pentru a aciona n soluionarea problemelor cu impact social la nivel local. Cel de-al doilea Raport privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului evideniaz probleme precum dificulti continue n asigurarea serviciilor medicale, infrastructura de livrare a apei i cea sanitar, instruirea pre-universitar universal efectiv i de calitate pentru toi. Unele grupuri vulnerabile, n special minoritatea Roma, rmn n urm la indicatori-cheie de incluziune social, n deosebi n domeniul nvmntului.2 n acelai timp, criza economic ce a afectat bugetele publice centrale i locale ale autoritilor administraiei publice n toat Europa nu a lsat neatins nici Republica Moldova. Dificultatea de a menine nivelul finanrii pentru principalele servicii publice i-a pus amprenta asupra
1 2

A se vedea anexa 4: Conceptul vulnerabilitii Guvernul Republicii Moldova cu asistena ageniilor ONU din Moldova , Raportul privind Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului: Republica Moldova, septembrie 2010

bugetelor anilor 2009 i 2010. n aceste condiii dificile, Guvernul i-a propus s protejeze ntructva bugetele APL, lund asupra sa principala povar generat de declinul ncasrilor la bugetul public. Prezentarea situaiei actuale, cu provocrile prezente, obiectivele trasate i msurile concrete prin care vor fi atinse aceste obiective, este structurat dup cum urmeaz: 1. Descentralizarea serviciilor i competenelor 2. Descentralizarea financiar 3. Descentralizarea patrimonial i dezvoltarea local 4. Capacitatea administrativ a APL 5. Democraie, etic, drepturile omului i egalitate de gen Aciunile ntreprinse n procesul elaborrii prezentei Strategii au fost orientate spre analiza principalelor probleme care apar n fiecare dintre domeniile menionate i generarea soluiilor fezabile, cu planuri clare de realizare a acestora, n vederea sporirii eficienei i responsabilitii administraiei publice n raport cu populaia, printr-o mai bun aplicare a principiilor Cartei Europene a Autonomiei Locale. De asemenea, Strategia are la baz o abordare consistent cu drepturile omului i egalitii de gen, avnd ca baz principiile participrii, nondiscriminrii, transparenei i responsabilizrii. Aceste principii, inclusiv principiul evalurii impactului din perspectiva drepturilor omului i egalitii de gen, sunt aplicate pentru a diminua eventualul impact negativ al acestei reforme asupra unor grupuri din rndul populaiei ce sunt deosebit de vulnerabile. 1. Descentralizarea serviciilor i competenelor Descentralizarea politic i administrativ este un proces complex i dificil, care necesit perioade lungi de aciuni coordonate, care implic voina i determinarea decidenilor politici. Acest proces este caracteristic multora dintre rile aflate n tranziie din centrul, estul i sud-estul Europei. Prezenta Strategie propune ajustarea cadrului instituional i legal intern la legislaia european i recomandrile UE, la prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, eliminarea disfuncionalitilor evideniate de mai multe studii efectuate n domeniul APL, consolidarea autonomiei i democraiei locale. Situaia actual se caracterizeaz printr-un ansamblu de evoluii complicate, progrese pariale neconsolidate n practica de zi cu zi, ambiguiti legislative, confuzii privind modul de exercitare a unor competene. Att studiile menionate, ct i reprezentanii asociaiilor autoritilor locale evideniaz o serie de lacune care trebuie s se regseasc de urgen pe agenda executivului i a legislativului Republicii Moldova. Delimitarea incert, neclar, incomplet a competenelor ntre autoritile administraiei publice de diferite niveluri. Delimitarea competenelor ntre APL de nivelurile nti i al doilea este neclar, contradictorie, iar n unele cazuri chiar
7

lipsete. Mai multe dintre activitile indicate n calitate de competene proprii nu snt clar definite, n unele cazuri acestea regsindu-se i n sarcina nivelului imediat superior. Aceast situaie permite interpretarea dubl, echivoc a responsabilitilor/competenelor diferitelor niveluri ale unitilor administrativteritoriale (n continuare UAT). Nu exist criterii tehnice clare i funcionale care s fie legiferate i utilizate n mod expres pentru definirea, delimitarea, ncredinarea i finanarea competenelor. Fenomenul de dublare a responsabilitilor/competenelor este prezent i n activitatea organelor publice de specialitate desconcentrate. n consecin, lipsa delimitrii clare a competenelor tinde s tensioneze, s destabilizeze ntregul sistem de relaii inter-administrative. Transferul responsabilitilor/competenelor fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru executarea acestora. n Republica Moldova, precum i n multe alte ri aflate n tranziie, descentralizarea unor servicii publice i transferul unor responsabiliti/competene nu au fost efectuate n paralel cu transferarea resurselor necesare pentru ndeplinirea lor, ceea ce a condus la apariia unor pronunate dezechilibre verticale n finanare. Ca urmare, exercitarea acestor atribuii este dificil, iar uneori chiar imposibil pentru UAT mici sau cu bugete srace. Totodat, lipsete un mecanism care ar garanta UAT resursele financiare necesare pe termen mediu i lung, pentru ndeplinirea responsabilitilor/competenelor transferate de ctre stat. Transferarea responsabilitilor/competenelor ctre nivelurile APL nu ine cont de resursele economice reale ale acestora i de capacitatea lor de a genera venituri proprii semnificative, astfel nct s acopere o parte important din necesitile de cheltuieli publice. Majoritatea impozitelor cu o rat sporit de colectare snt vrsate n bugetul de stat, iar pentru APL snt stabilite impozite i taxe care presupun randamente fiscale sczute. Nu exist mecanisme de stimulare real a APL, de ncurajare a dezvoltrii economiei locale i, implicit, de extindere a bazei fiscale a UAT. Intervenia excesiv a APC i a APL de nivelul al doilea n procesul de gestionare a resurselor financiare de ctre APL de nivelul nti, inclusiv alocarea arbitrar a transferurilor, ceea ce conduce la implicarea nejustificat n autonomia local i afectarea capacitii acestor APL de a furniza servicii publice de calitate locuitorilor UAT. Ca efect, APL de nivelul nti n mare parte este dependent de deciziile APC i ale APL de nivelul al doilea. Statutul incert al serviciilor n responsabilitatea APL de nivelul al doilea i confuzia ntre acestea i serviciile desconcentrate. Legislaia i practica administrativ a Republicii Moldova nu stabilete n mod clar care snt diferenele fundamentale ntre serviciile descentralizate, cele desconcentrate i cele delegate. Exist tendina multor instituii ale APC de a considera, n practic, serviciile/instituiile descentralizate la nivel raional ca fiind servicii/instituii desconcentrate, asupra crora pot influena i exercita n mod direct i voluntar autoritatea managerial.
8

n plus, diverse rapoarte de analiz a situaiei generale n sectorul public din Republica Moldova3 subliniaz creterea exagerat a acestuia, n special ca pondere a cheltuielilor publice n produsul intern brut (n continuare PIB) n raport cu nivelul de dezvoltare msurat prin indicatorul PIB/locuitor, i propun limitarea expansiunii sale. Acest factor are o influen deosebit asupra procesului de descentralizare, din cauza limitrii extreme a spaiului fiscal necesar unei finanri mai bune a APL. Grupurile vulnerabile ale populaiei ntmpin greuti n accesarea serviciilor publice locale. Dei populaia n ansamblu are dificulti privind accesibilitatea si calitatea serviciilor publice locale, persoanele din grupurile vulnerabile se regsesc n circumstane i mai dificile. Din cauza srciei, discriminrii, stigmatizrii, lipsei de cadru instituional i normativ abilitator, serviciile publice la nivel local sunt fie inaccesibile fie de o calitate mai sczut n cazul persoanelor vulnerabile. n acest context, msurile afirmative (msuri speciale adresate grupurilor vulnerabile, ca parte component a politicilor de abilitare i nediscriminare) devin factori-cheie pentru mbuntirea accesului i calitii serviciilor publice pentru toi.

2. Descentralizarea financiar Ratificarea n anul 1997 a Cartei Europene a reprezentat un pas important spre garantarea unei autonomii bugetare eficiente, reale pentru comunitile din republic, adoptndu-se cu aceast ocazie i o serie de reguli de bun practic cu impact pozitiv important asupra finanelor publice locale. Republica Moldova i-a asumat prin acest document o anume stabilitate a principalelor mecanisme de autoadministrare local, inclusiv de natur financiar, prin stipularea lor n Constituie i n legi organice. Astfel, n perioada ce s-a scurs de la ratificarea Cartei Europene, au fost adoptate legi care definesc sistemul de venituri locale i sistemul de transferuri; a fost creat un spaiu rezonabil de autonomie alocativ la nivel subnaional, n care fiecare dintre cele dou niveluri are, teoretic, resursele necesare i posibilitatea de a decide asupra utilizrii lor; a fost instituit un mecanism de asigurare a coeziunii teritoriale, prin transferurile de la bugetul central, care n principiu, trebuie s asigure un anume grad de echilibrare a resurselor disponibile pe cap de locuitor ntre unitile administrativ-teritoriale de acelai fel. Prin aplicarea acestor principii ce decurg din Carta European, APL din Republica Moldova s-a ntrit i a obinut experien n acest domeniu spre finalul decadei trecute. Tendina a fost observabil n importana crescut pe care au cptat-o acestea n administrarea bugetelor publice: de la mijlocul anilor 90 pn la sfritul acestora totalul cheltuielilor realizate pe plan local a crescut de la mai puin de 7%
Improving Public Expenditure Efficiency for Growth and Poverty Reduction. A Public Expenditure Review for the Republic of Moldova. February 12, 2007 - Poverty Reduction and Economic Management Unit, Europe and Central Asia Region, World Bank. 9
3

din PIB pn la peste 9% din PIB, atingnd o cot de 10.7% din PIB n 2002. A urmat ns o perioad n care APL le-a fost erodat continuu baza de resurse, prin diverse decizii centrale. Abia n anul 2009 a fost atins din nou nivelul de 10% din PIB, i aceasta pe fondul crizei economice, care, dup cum am menionat, a afectat n special bugetul central. Efortul Guvernului de a proteja pe ct posibil bugetele locale de efectele cele mai severe ale crizei confirm faptul recunoaterii de ctre Executiv a importanei instituiilor locale n prestarea de servicii eseniale ctre populaie. Un progres important de dat recent l reprezint i faptul c o serie de opiuni fundamentale n politica de finanare a autoritilor locale snt dezbtute explicit, conturndu-se posibilitatea c se va ajunge la o decizie ce va ntruni consensul social. Aceste opiuni fundamentale au n vedere obiective care nu pot fi atinse simultan, ci necesit un compromis rezonabil i negociat, cum ar fi: autonomie fiscal lrgit a UAT, versus echilibrare orizontal; reguli de alocare stabile i previzibile, versus flexibilitate necesar pentru adaptarea la realit i economice schimbtoare; subsidiaritate strict versus alocarea atribuiilor locale pe niveluri dup criterii de eficien. Doar evoluia treptat ctre un consens social pe aceste dimensiuni poate garanta stabilitatea sistemului finanelor locale pe termen lung. Pe parcursul ultimilor ani s-a constatat ns c transpunerea n practic a normelor cuprinse n Carta European nu este deloc un proces simplu. De multe ori tradiia administrativ nu corespunde spiritului noilor practici europene; alteori schimbrile instituionale au survenit ori prea rapid pentru ca practica s prind rdcini, ori dimpotriv, nu au mers suficient de departe. S-au perpetuat astfel o serie de neajunsuri n sistemul de finanare local care n momentul de fa afecteaz serios autonomia local. Autonomie fiscal limitat n ceea ce privete impozitele i taxele locale, potenial fiscal insuficient, lipsa stimulentelor de extindere a bazei fiscale. UAT din Republica Moldova dispun de o baz fiscal insuficient, economiile locale confruntndu-se cu incapacitatea de a genera venituri n cantitatea necesar. Acestea snt limitate i nu permit responsabilizarea autoritilor APL n faa colectivitii locale de contribuitori. APL nu dispune de surse proprii de venit importante, i ca urmare nu poate decide i rezolva n mod independent multe dintre problemele aprute. Actualele impozite i taxe locale genereaz sume mici, care reprezint un procent redus din bugetele locale mai puin de 15% din bugetul local. n plus, autoritile APL au o capacitate limitat de a: (i) modifica nivelurile sau baza taxelor i impozitelor locale prevzute n Codul fiscal; (ii) reevalua periodic proprietatea imobiliar; (iii) stabili faciliti fiscale proprii pentru taxele i impozitele locale. Tendinele de la nceputul crizei economice nu sunt optimiste: ncasrile din impozitul pe venit i sursele proprii au sczut procentual n 2009 fa de anul precedent n favoarea transferurilor pentru cheltuieli curente, 10

ceea ce reprezint o erodare a autonomiei locale. De asemenea, ponderea cheltuielilor pentru nvmnt a urcat de la 57% la 62%; dac din calcul se exclude municipiul Chiinu, procentul este i mai mare. Dependena bugetar a fiecrui nivel al administraiei publice fa de cel imediat superior, dependen ce provine din: (i) insuficiena veniturilor locale proprii; (ii) dezechilibrul vertical generat de discrepana dintre distribuia de responsabiliti i sursele de venit ntre nivelurile administraiei (seciunea 1 Descentralizarea serviciilor i competenelor); i (iii) unele practici motenite de a include bugetele APL de nivelul nti n bugetele APL de nivelul al doilea. Aceasta are ca efect intervenia excesiv a autoritii centrale i, de multe ori, a nivelului raional, n gestionarea resurselor financiare locale proprii. Ca urmare, ntre nivelurile APL se creeaz relaii neoficiale de subordonare, care nu sunt stipulate n legislaia n vigoare, dar persist n practic. Erodarea bazei fiscale prin acordarea legislativ a numeroaselor faciliti i nlesniri. Acestea conduc la restrngerea bazei fiscale, la micorarea veniturilor locale proprii i la reducerea echitii fiscale prin favorizarea unor agen i economici sau categorii sociale. Autoritile locale nu dispun de drepturi i prghii reale pentru a influena contribuabilii n vederea asigurrii oportunitii i plenitudinii achitrii impozitelor i taxelor locale. Ineficiena sistemului existent de transferuri ntre APC i APL de diferite niveluri are ca efect descurajarea efortului fiscal propriu al municipalitilor. Potrivit practicilor actuale, bugetele APL sunt suplinite prin transferuri conform principiului echitii. Astfel, APL care sporesc veniturile bugetare prin iniiative locale proprii pot fi puse n situaia de a fi penalizate indirect prin reducerea sumelor de transfer la bugetul local. O alt deficien a sistemului este realizarea nejustificat a transferului n doi pai nti ctre bugetul raioanelor i apoi ctre bugetele APL de nivelul nti. Aceasta ine de diverse obiective de politic naional care au o logic diferit i, prin urmare, ar trebui realizate prin instrumente diferite: de exemplu, pe de o parte, echilibrarea bugetelor locale prin transferuri de uz general, care se face dup principiul cei sraci primesc mai mult; iar pe de alt parte, finanarea unor servicii sociale cruciale, precum educaia, care trebuie s se fac dup principiul echitabil per capita de elev. Acest amestec de mecanisme i obiective face sistemul de transferuri mai complicat, lipsit de transparen i mai imprevizibil dect ar fi cazul, fr s garanteze n vreun fel obiectivitatea acestuia. Volatilitatea ntregului sistem de finane locale (venituri, cheltuieli, proceduri bugetare) de la un an la altul. Aceasta nu nseamn doar c el s-a modificat de multe ori n ultimele dou decenii, dar i c aceste modificri au fost destul de imprevizibile, ceea ce a afectat capacitatea i aa sczut a autoritilor locale de ai planifica resursele. n general, parametrii politicilor financiare de nivel local (surse de venit, cheltuieli, proceduri), dei prevzui n lege, se pot modifica prea
11

uor n fiecare an prin Legea bugetului de stat. Aceasta face dificil planificarea bugetar multianual i ntregul management financiar la nivelul APL. Transparena sczut a execuiilor bugetare la toate nivelurile APL i capacitatea sczut a instituiilor centrale relevante de a analiza n mod complex rezultatele execuiilor bugetare locale. Analiza bugetar curent nu include: evaluri comparative de costuri unitare pe servicii; prognoze i simulri pe diverse tipuri de venituri locale; indicatori mai evoluai de capacitate fiscal local etc. Creterea capacitii la nivelul Guvernului de a prognoza cu o mai mare exactitate tendinele financiare i de cost la nivel local va avea ca rezultat fundamentarea deciziilor de politic naional pe date mai precise i posibilitatea trecerii n realitate la Bugete pe programe.

3. Descentralizarea patrimonial i dezvoltarea local Dup cum atest experiena european, o autonomie real decizional, de gestiune i financiar a APL nu poate exista n lipsa unui suport patrimonial. Din aceste considerente, n virtutea principiilor Cartei Europene a Autonomiei Locale, colectivitile locale trebuie s aib la dispoziie, n proprietate sau n administrare, bunuri materiale, pe care s le gestioneze potrivit intereselor lor. n caz contrar, lipsa fundamentului material i a libertii de a-l gestiona, pe de o parte, mpiedic dezvoltarea economic durabil a colectivitilor locale, iar pe de alt parte, transform principiul autonomiei locale ntr-un principiu pur formal i fr relevan n aciunile practice. Patrimoniul, n calitate de fundament al dezvoltrii economice locale i ca surs important de venituri, reprezint un element important n procesul de descentralizare. n perioada de tranziie la economia de pia, n Republica Moldova au fost implementate mai multe etape ale reformei patrimoniului i descentralizrii patrimoniale. Legea nr. 459-XII din 22 ianuarie 1991 cu privire la proprietate i Codul funciar nr. 828-XII din 25 decembrie 1991 au introdus pentru prima dat n sistemul de drept naional instituia proprietii private, inclusiv asupra terenurilor. Legea nr. 627-XII din 4 iulie 1991 cu privire la privatizare a prevzut pentru prima dat posibilitatea privatizrii, inclusiv a fondului funciar. n temeiul Hotrrii Guvernului nr. 561 din 1 septembrie 1992, pe lng autoritile APL au fost nfiinate servicii pentru reglementarea de stat a regimului proprietii. Adoptarea noului cadru legislativ privind regimul proprietii, stipularea imperativ n Constituia Republicii Moldova a dreptului de proprietate privat asupra pmntului au servit drept baz pentru reformarea relaiilor patrimoniale, redistribuirea patrimoniului, transmiterea lui n proprietate privat inclusiv ctre UAT locale. Odat cu adoptarea Legii cu privire la preul normativ i modul de vnzarecumprare a pmntului, pmntul a fost plasat efectiv n circuitul civil. Vechiul sistem de eviden a bunurilor imobile, inclusiv nregistrarea lor separat (pmntul de ctre autoritile administraiei publice locale; construciile de ctre birourile 12

de inventariere tehnic), s-a dovedit a fi ineficient n condiiile economiei de pia. De aceea a fost elaborat i aprobat Legea cadastrului bunurilor imobile, care prevede un sistem de nregistrare a bunurilor imobile i a drepturilor asupra lor ce corespunde cerinelor internaionale. Astfel, n perioada de dup obinerea independenei, n Republica Moldova au fost realizate reforme radicale prin care patrimoniul aflat exclusiv n proprietatea statului a reuit s fie n mare parte privatizat, redistribuit n proprietatea privat a cetenilor, dar i a UAT. Aceste reforme continu i n prezent, nefiind nc finalizate. Studiile recente efectuate n domeniul raporturilor patrimoniale ale UAT cu diferii subieci (publici sau privai) atest existena multiplelor probleme care pericliteaz activitatea APL. ntre acestea, cele mai importante probleme snt sintetizate mai jos. Delimitarea parial i incertitudinea regimului juridic al proprietii de stat i proprietii UAT, inclusiv al bunurilor din domeniul public i din domeniul privat att al statutului, ct i al UAT. Situaia incert a proprietii UAT i de stat este determinat de: (i) lipsa criteriilor i modalitilor de delimitare a proprietii; (ii) lipsa normelor i instruciunilor metodologice de efectuare a delimitrii; (iii) neclaritatea competenelor autoritilor APL n procesul de delimitare; (iv) caracterul abuziv al delimitrilor care se efectueaz de ctre autoritile centrale (acestea snt confuze i nu in cont de interesele patrimoniale ale colectivitilor locale, de principiile autonomiei locale). Problema delimitrii proprietii de stat de proprietatea UAT influeneaz direct i asupra situaiei referitoare la delimitarea bunurilor din domeniul public de bunurile din domeniul privat al UAT. Pn n prezent nu a fost efectuat o delimitare definitiv a bunurilor proprietate a UAT. Lipsa delimitrii bunurilor pe domenii, precum i a evidenei adecvate a acestora genereaz incertitudine, confuzii i contradicii n cadrul procesului de administrare a patrimoniului statului i al UAT. Ca urmare a acestor contradicii i incertitudini, majoritatea APL comit greeli serioase din punct de vedere juridic atunci cnd adopt decizii privind nstrinarea anumitor bunuri. Elaborarea cadrului legal cu stabilirea criteriilor clare referitor la delimitarea proprietii publice i private a UAT va reprezenta i recunoaterea dreptului de proprietate a acestora asupra anumitor bunuri, al cror statut juridic actual este incert. Reglementarea insuficient a raporturilor patrimoniale dintre UAT, stat i ali subieci de drept. Utilizarea eficient i autonom a patrimoniului local este legat n mod direct de existena unui cadru juridic adecvat, prin care se reglementeaz suficient de clar relaiile patrimoniale ale UAT cu ali subieci de drept. Cadrul legal trebuie s asigure delimitarea clar a proprietii, s diferenieze regimurile juridice de drept public sau de drept privat aplicabile diferitelor categorii de bunuri, precum i s garanteze APL exercitarea dreptului de proprietate. n cazul nclcrii acestui drept, APL trebuie s posede capacitatea real de a ataca direct n instan orice act abuziv. n pofida prevederilor noilor acte legislative, se perpetueaz disfuncionaliti de ordin principial ale cadrului legal,
13

care mpiedic dezvoltarea unor relaii patrimoniale ale colectivitilor locale n conformitate cu principiile autonomiei locale i ale descentralizrii. Rmn incerte prevederile privind dobndirea de ctre APL a dreptului de proprietate, ncetarea lui, garantarea drepturilor patrimoniale. Snt lipsite de claritate i transparen procedurile privind inventarierea, evaluarea, nregistrarea i evidena proprietii. Rmn inaplicabile normele privind dreptul UAT de a solicita transmiterea n proprietate public proprie a bunurilor imobile care snt situate pe teritoriul ei i care snt folosite n interesul colectivitii locale respective. APL nu particip la adoptarea deciziilor privind gestionarea i repartizarea beneficiilor materiale rezultate din valorificarea resurselor forestiere i acvatice. Drepturile i interesele patrimoniale ale colectivitilor locale snt limitate i desconsiderate n procesul de valorificare a subsolului. Gestionarea ineficient a patrimoniului, condiionat de incertitudinea dreptului de proprietate asupra infrastructurii, inclusiv a ntreprinderilor municipale. Problemele actuale cu care se confrunt APL n gestionarea patrimoniului local i au rdcinile n sistemul centralizat, n care autoritatea i responsabilitile APL erau inexistente sau limitate. La transmiterea patrimoniului ctre UAT, inclusiv a celui al ntreprinderilor municipale, nu s-a inut cont de necesitatea acordrii de instrumente de management adecvate. Mai mult dect att, unele aspecte privind gestionarea patrimoniului trebuie n continuare coordonate cu APC. Principalele neajunsuri n gestionarea patrimoniului local snt:(i) statutul incert al infrastructurii de utiliti construite cu fonduri ale APL sau ale investitorilor privai; (ii) mecanismul complicat, confuz i costisitor de concesionare a patrimoniului i serviciilor; (iii) statutul incert al infrastructurii de utiliti construite din fonduri ale cetenilor i investitorii privai; (iv) lipsa mecanismelor de realizare a parteneriatelor public-public, public-privat, publicpublic-privat, ceea ce are ca efect degradarea activelor, calitatea sczut a serviciilor, costurile ridicate de prestare a acestora. Problemele enunate condiioneaz meninerea unei situaii incerte n privina statutului juridic al patrimoniului UAT, perpetuarea confuziilor i contradiciilor ntre proprietari, limitarea competenei autoritilor locale n gestionarea patrimoniului. n consecin, colectivitile locale nu snt motivate s ntrein patrimoniul local i snt lipsite de surse sigure i importante de venituri care pot contribui la asigurarea unui proces durabil de dezvoltare local, dup cum se arat n seciunea urmtoare. Ca un rezultat al tuturor evoluiilor i mecanismelor analizate n seciunile anterioare, neajunsurile n funcionarea APL i regsesc efectele nsumate n calitatea slab de elaborare i implementare a strategiilor de dezvoltare i de planificare a aciunilor concrete. n general, autoritile municipale i raionale cunosc paii legali i practici care trebuie parcuri pentru ntocmirea unor strategii sustenabile, iar unele dintre acestea chiar snt n proces de elaborare a unor strategii. De asemenea, ierarhia de planuri are un statut legal clar i intercorelarea dintre documentele pe diverse niveluri republican, raional, local este neleas.
14

ns dac sistemul decizional, cel financiar ct i nivelul la care serviciile locale sunt furnizate nu sprijin programele locale de investiii, iar autoritile nu au capacitatea s funcioneze eficient, populaia nu va sesiza progrese n dezvoltarea comunitii, chiar i atunci cnd documentele aferente strategiilor exist. n plus, problemele de detaliu din acest domeniu de activitate se impun a fi corectate prin msuri specifice. Bazele de date naionale incomplete, planurile urbanistice generale i strategiile de dezvoltare local neactualizate. Potrivit legislaiei n vigoare, APL are obligaia s ntocmeasc, s actualizeze la fiecare 5-10 ani i s aprobe Planul urbanistic general (n continuare PUG) al localitii, instrument de lucru care constituie baza legal pentru realizarea programelor i aciunilor de dezvoltare n perioada de valabilitate a acestuia. Studiile arat c 90% dintre localitile republicii fie nu dispun de PUG, fie acest document este nvechit. PUG-rile localitilor ar trebui s preia prevederile documentaiilor de amenajare a teritoriului (Planului Naional de Amenajare a Teritoriului, Planurilor Regionale de Amenajare a Teritoriului), ale altor documentaii de urbanism care, de asemenea, lipsesc. Din aceste considerente activitile ce in de zonarea teritoriului, stabilirea i delimitarea terenurilor, determinarea condiiilor de construcii i delimitarea zonelor cu restricii sau a celor protejate, organizarea cilor de comunicaie, corelarea cu planurile regionale, promovarea potenialului de dezvoltare economico-social se realizeaz neorganizat i n lipsa unei viziuni unitare de dezvoltare. n plus, nu exist statistici credibile i sisteme de colectare i analiz a datelor prin dezagregare dup sex, vrst, originea etnic. Resursele i capacitile insuficiente de implementare a strategiilor de dezvoltare i de atragere a resurselor financiare externe. Procesul de dezvoltare local se confrunt cu o insuficien major de resurse i capaciti (materiale, umane, financiare) pentru implementarea strategiilor de dezvoltare existente. Conform datelor studiilor recente, doar 5% dintre aciunile planificate n strategiile de dezvoltare au acoperire financiar. Implementarea documentelor strategice este astfel strns legat de atragerea resurselor financiare externe. n aceste condiii APL are nevoie de surse financiare adecvate pentru cofinanarea proiectelor i de personal specializat. n organigramele-tip, funciile de specialiti n atragerea investiiilor lipsesc, iar acolo unde exist, capacitile snt minime.

4. Capacitatea administrativ a APL Dup obinerea independenei, Republica Moldova a meninut sistemul de organizare administrativ-teritorial de tip sovietic, n care teritoriul naional era divizat n 38 de raioane (5 dintre ele n zona transnistrian). n 1994 a fost creat unitatea teritorial autonom Gguzia, incluznd trei raioane. O reform important a fost ncercat n 1998, cnd au fost create 9 judee prin reorganizarea administrativ-teritorial a 30 de raioane din dreapta Nistrului. Crearea judeelor a
15

fost nsoit de o realocare a competenelor i resurselor ntre nivelurile de administrare. O nou schimbare n organizarea teritorial a fost operat n anul 2003, odat cu desfiinarea judeelor i revenirea la raioane ca entitate de nivelul al doilea, reducndu-se n acelai timp autonomia local. Concomitent, a nceput s creasc numrul primriilor, astfel nct n 2008 existau 902 APL de nivelul nti. n multe ri europene dezvoltate organizarea administrativ-teritorial este adaptat periodic condiiilor sociale i economice n schimbare, astfel nct aceasta s fie optim att din punctul de vedere al eficienei de asigurare a serviciilor, ct i din punctul de vedere al democraiei. Motivele schimbrilor din Republica Moldova au fost din pcate de natur politic, consecinele acestora avnd un impact negativ asupra autonomiei i funcionrii APL. Fragmentarea excesiv a sistemului administrativ-teritorial n Republica Moldova. Analiznd distribuia localitilor n funcie de numrul de locuitori, constatm ca 86% dintre ele au mai puin de 5000 de locuitori. Dei legea prevede un numr minim de 1500 de locuitori pentru a se putea justifica crearea unei uniti administrativ-teritoriale de sine stttoare, mai mult de 25% dintre acestea, prin excepie, nu corespund normei legislative menionate. Dei experiena european arat ca nu exist o mrime optim a unitii administrativ-teritoriale, unele studii4 indic un prag adecvat de 5000 de locuitori, ncepnd de la care snt asigurate perspective mai bune de cretere economic i economii de scar n producerea serviciilor publice locale. Marea majoritate a APL rurale nu asigur servicii publice comunale. Rezultatul proceselor descrise mai sus, n special al fragmentrii excesive a APL, cu precdere n zona rural, a fost reducerea capacitii acestora de a furniza servicii publice. Astfel majoritatea APL rurale (care reprezint 94% din numrul total) au, n principal, un rol de reprezentare, i nu de asigurare a unor servicii comunale propriu-zise. Funciile i responsabilitile/competenele atribuite acestor autoriti se rezum de facto la emiterea de acte (certificate, autorizaii etc.). Aceste APL nu au personalul i nici resursele financiare necesare pentru a asigura funcii mai complexe. Fragmentarea teritorial excesiv are i alte consecine asupra autoritilor APL i funcionrii acestora. Astfel, baza fiscal i veniturile colectate pe teritoriul unei localiti snt insuficiente pentru a menine un aparat administrativ care s poat asigura servicii publice. Imposibilitatea obinerii economiilor de scar n furnizarea serviciilor publice locale, din cauza numrului redus al populaiei per UAT, pune nejustificat n sarcina autoritilor de nivelul al doilea responsabiliti ce ar trebui ndeplinite la nivelul nti i mrete preul serviciilor publice oferite. Dimensiunea teritorial redus, numrul mic de locuitori i baza fiscal inexistent

Pawel Swianiewicz, Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, Budapest, 2002. 16

fac imposibil realizarea unor planuri efective de dezvoltare economic i social la nivel local. Mrimea optim a APL de nivelul al doilea depinde de organizarea administrativteritorial a APL de nivelul nti. Aceasta nseamn c, la o structur teritorial consolidat, APL de nivelul al doilea poate cuprinde teritorii i populaii mai mari, ceea ce faciliteaz planificarea i dezvoltarea economic, favorizeaz economii de scar pentru o serie de servicii, nu mai puin important fiind i accesul la fondurile europene de dezvoltare. Fragmentarea administrativ-teritorial condiioneaz n mod fundamental descentralizarea funcional, fiind n fapt un obstacol n calea reformei. Meninerea unei structuri puternic fragmentate, n condiiile lipsei unei baze fiscale, va face imposibil atribuirea unor funcii semnificative autoritilor APL de nivelul nti i consolidarea autonomiei locale. Eventualele schimbri propuse n organizarea administrativ-teritorial urmeaz a fi supuse unei analize de impact din perspectiva drepturilor omului i egalitii de gen, cu scopul elaborrii unor msuri de micorare a oricrui impact negativ privind accesul femeilor i grupurilor vulnerabile la serviciile publice locale. Capacitatea redus de planificare strategic i de administrare a diverselor resurse la nivelul primriilor. Aceasta nseamn c, pe de o parte, autoritile APL, din lips de resurse umane competente, nu pot elabora planuri strategice de calitate sau nu pot organiza i controla procesul de elaborare a acestora; iar pe de alt parte, personalul primriilor are dificulti n administrarea resurselor financiare, de patrimoniu, etc., astfel nct ntreaga gam de responsabiliti/competene s fie ndeplinite n condiii satisfctoare. n plus, procesul de elaborare a planurilor nu este ntotdeauna consultativ i nu ia n considerare dorinele i nevoile oamenilor, lsnd la o parte grupurile vulnerabile i minoritile. Lipsa performanei funcionale datorat limitrilor de personal i practicilor defectuoase n managementul resurselor umane. Lipsa performanei funcionale a APL este determinat, n primul rnd, de aplicarea defectuoas a practicilor i politicilor de angajare n sectorul public. Conform studiilor elaborate n contextul prioritii de descentralizare, au fost identificate 14 domenii de competen proprie i 99 de atribuii ce revin autoritilor APL. Peste 40 de acte normative stabilesc atribuii i normative pentru APL. Funcionarea APL n domeniul statului de personal este reglementat de Hotrrea Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003, care stabilete limitele statelor de personal ale APL n funcie de numrul de locuitori din fiecare UAT. Prevederile acestui act normativ au un caracter de recomandare, ns practica i cultura administrativ din Republica Moldova impun caracterul obligatoriu acestor prevederi, fapt argumentat prin nealocarea finanelor suplimentare ce ar permite salarizarea noilor poziii.
17

Dei necesitatea de a controla nivelul general al cheltuielilor publice n administraie, n special pe timpul crizei economice i bugetare, este de neles, rezultatul metodelor alese este unul discutabil: personalul cu atribuii din afara domeniului de specialitate este suprancrcat, atribuiile proprii ale autoritii publice rmn neacoperite, iar capacitatea primarilor de a soluiona problemele locuitorilor se reduce i mai mult. O consecin practic a limitrii de mai sus este c structurile APL nu snt conforme domeniilor de activitate i nu corespund multiplelor atribuii prevzute de cadrul normativ n vigoare. Autoritile APL nu au capacitatea de a ndeplini sarcinile i competenele stabilite de legislaie i nu au capacitatea de a-i asuma noi responsabiliti i de a le face fa din punct de vedere organizaional, instituional, financiar i managerial. Pe lng neconcordana funcional determinat de limitrile de personal, funcionarea autoritilor APL este afectat i de practica defectuoas n domeniul managementului resurselor umane, n ceea ce privete angajarea, motivarea i promovarea funcionarilor locali. Aceasta conduce la un grad de atractivitate redus a locurilor de munc n APL i ca urmare, la o calitate i o calificare inadecvat a personalului. Primarii afirm necesitatea mbuntirii pregtirii profesionale i a competenelor funcionarilor publici n cteva domenii foarte importante: managementul public i de proiect, managementul financiar, tehnologia informaiilor, limbile strine5 etc. Utilizarea frecvent a unor instrumente netransparente i ilegale de recrutare a personalului n APL, favorizeaz clientelismul, nepotismul i politizarea funciei publice la nivel local, dei accesul n funcia public este condiionat de principiul transparenei, iar funcionarul public se bucur de stabilitate n funcia public, statuat n lege, i trebuie s fie protejat de presiuni nelegitime. Astfel, conform studiilor elaborate n contextul prioritii de descentralizare, se atest existena unor practici neconforme de recrutare/promovare a personalului la nivelul APL: recrutarea fr anunuri publice prealabile, pe baza unor proceduri informale (relaii personale, politice sau de familie)6.

5. Democraie, etic, drepturile omului i egalitate de gen n prezent, Constituia i legile organice din domeniu garanteaz autonomia APL, iar alegerile derulate la nivel local n ultimii ani nu au evideniat probleme de organizare sau de legitimitate a rezultatelor. Din acest punct de vedere, democraia local este formal consolidat. De asemenea, pe parcursul anilor s-au implementat instrumente legale de asigurare a integritii deciziei politice i actului administrativ la nivel local, ncepnd cu clarificarea regimului de incompatibilit i
5
6

Raport de evaluare a capacitii administrative a autoritilor publice locale IDIS Viitorul, IDU, AVENSA, p. 37-38. Raport de evaluare a capacitii administrative a autoritilor publice locale IDIS Viitorul, IDU, AVENSA, p. 38-39, tab. 18-19. 18

n funcie pentru persoane alese sau funcionari, pn la declaraiile de avere depuse anual de acetia. n acelai timp, snt nc multe de fcut pentru implementarea n administraie i n societate a principiilor moderne de guvernare. Mai multe studii recente evideniaz un numr important de probleme cu care se confrunt APL, n ciuda progreselor realizate n ultimii ani, iar rezultatele acestora snt confirmate de consultrile cu actorii reprezentativi din sistem. Participarea relativ pasiv a populaiei la procesul electoral i decizional, n condiiile n care nici prezena la urne nu este foarte ridicat. Locuitorii snt puin informai cu privire la activitatea consiliului local sau a primriei, fie din cauza lipsei mijloacelor tehnice, fie din dezinteres, iar consiliul local este puin implicat n problemele comunitii. Participarea populaiei i a societii civile (prin ONGuri) la monitorizarea i influenarea procesului decizional local este n practic limitat, fiind influenat de comportamentul inadecvat al aleilor locali, chiar dac la nivel legislativ exist mecanisme de asigurare a transparenei n luarea deciziilor, precum procedurile de consultare public, principiul liberului acces la edinele consiliilor locale etc. Nediscriminarea, participarea, transparena i responsabilitatea. Procesele locale de luare a deciziilor sunt deseori netransparente i neparticipative. Exist o interdependen ntre participarea public sczut, transparena sczut, responsabilitatea sczut i amploarea discriminrii n societate. Lipsa de transparen, cuplat cu participarea public sczut, obstrucioneaz publicul n exercitarea influenei asupra chestiunilor publice relevante. Lipsa transparenei (adic accesului la informaii) i partriciparea sczut nu permit publicului responsabilizarea autoritilor publice. Prin comparaie cu alte segmente ale societii, femeile i persoanele vulnerabile au un acces i mai sczut la informaie i la canalele de influen i responsabilizare. Discriminarea este amplificat de lipsa influenei asupra procesului local de luare a deciziilor. Pentru rezolvarea acestor probleme se recomand folosirea msurilor afirmative speciale, cum ar fi cotele, ca parte component a politicilor de abilitare si nediscriminare. Implementarea legislaiei referitoare la conflictul de interese i sistemul de incompatibiliti. Pe de o parte, lipsa mecanismelor de implementare a prevederilor legale n domeniul menionat, iresponsabilitatea factorilor de decizie favorizeaz meninerea i extinderea anumitor forme de corupie la nivelul APL. Pe de alt parte, mecanismele existente de verificare sistematic i de penalizare a abaterilor de la regulile de integritate snt nc slab dezvoltate. Tutela excesiv din partea autoritilor centrale, a instituiilor specializate ale statului. Snt frecvente cazurile de imixtiune direct n activitatea cotidian a funcionarilor locali din partea reprezentanilor instituiilor APC. Gradul sczut de reprezentativitate a aleilor locali. Modul de alegere a membrilor consiliilor locale i ai celor raionale, mpreun cu problemele identificate mai sus, genereaz o lips de reprezentativitate a aleilor locali, 19

perceput de locuitori. Cel mai adesea, vina este dat pe sistemul electoral pe liste de partid, dar de multe ori se pune n discuie i pregtirea insuficient n domeniile specifice de activitate a candidailor, inclusiv a celor la funcia de primar. La aceeai impresie de nereprezentativitate contribuie i faptul c printre alei se numr prea puini tineri i femei (n 2008 femeile reprezentau doar 3,1% dintre preedinii de raioane, 17,4% dintre primari, 16,9% dintre consilierii raionali i 28,7% dintre consilierii locali). Reprezentarea grupurilor vulnerabile, minoritilor etnice i lingvistice, persoanelor cu dizabiliti i altele este disproporionat mai mic prin comparaie cu ponderea lor n cadrul comunitilor locale. Egalitatea de gen i drepturile femeilor Guvernul Republicii Moldova a fcut eforturi n vederea mbuntirii performanei rii la capitolul egalitii de gen i abilitarea femeilor. A fost aprobat Programul naional de asigurare a egalitii de gen pe anii 2010-2015 i Planul de aciuni pentru implementarea acestuia n perioada 2010-2012. n 2006 a fost aprobat Legea cu privire la asigurarea egalitii de anse ntre femei i brbai. n pofida acestui fapt nu se observ progrese tangibile n acest domeniu. Situaia femeilor este afectat n mod negativ de o multitudine de factori, cum ar fi: un mecanism instituional slab de asigurare a egalitii de gen, un cadru normativ discriminatoriu sau implementat inadecvat, i chiar persistena atitudinilor patriarhale i a unor stereotipuri privind rolurile femeilor i brbailor n societate. Femeile particip mai puin in viaa public, au un acces mai limitat la serviciile publice locale, i sunt afectate n proporie mai mare de srcie, etc. n vederea ameliorrii acestor probleme pentru atingerea egalitii de gen i promovrii drepturilor femeilor, Programul de activitate al Guvernului 2011-2014 stabilete un set de msuri prioritare, relevante pentru Strategia Naional de Descentralizare, cum ar fi ajustarea cadrului legal intern la Legea cu privire la asigurarea egalitii de anse ntre femei i brbai i la standardele i mecanismele de asigurare a oportunitilor egale pentru femei i brbai; promovarea participrii femeilor n procesul decizional de interes public, consolidarea mecanismului instituional de asigurare a egalitii ntre femei i brbai la nivel central i local, etc.7

Politici sociale, seciunea d Politici de Gen, Programul de Aciuni al Guvernului Republicii Moldova Integrarea European: Libertate, Democraie, Bunstare 2011-2014 20

II.

Principiile, viziunea, obiectivele generale i specifice, conform domeniilor de intervenie

Principii Descentralizarea este un proces continuu de autoanaliz i reform a unui stat, prin care se urmrete distribuirea optim a responsabilitilor i resurselor ntre APC i APL. Deciziile snt luate de nivelul de autoritate cel mai apropiat de cetean (subsidiaritate), astfel nct serviciile oferite s corespund cerinelor i nevoilor beneficiarilor, n condiii de eficien economic. Procesul descentralizrii ofer APL puteri i responsabiliti n trei sfere: politic, administrativ-organizaional i financiar. Aceste puteri trebuie exercitate n condiii de autonomie, care presupune libertatea nengrdit de luare i exercitare a deciziilor n condiiile respectrii legalitii, ncadrrii n politicile naionale i responsabilizrii n faa ceteanului. Mecanismele de responsabilizare public i social trebuie s creeze un cadru care s ofere populaiei posibilitatea i oportunitatea de a face APL rspunztoare n faa alegtorilor i a publicului larg. n acelai timp, APL trebuie s aib mijloacele i stimulentele pentru a rspunde cerinelor locuitorilor, att n ceea ce privete serviciile oferite, ct i n ceea ce privete transparena procesului i actului decizional. Pe lng acest cadru de responsabilizare sociopolitic, trebuie modernizate i mecanismele de responsabilizare administrativ. Dup cum arat analiza situaiei actuale, unul dintre obstacolele principale n calea eficientizrii managementului local l reprezint suprapunerile de atribuii ntre diversele componente ale administraiei sau tendina de dubl subordonare care nc persist la nivel local. Prezenta Strategie propune o revizuire a relaiilor existente ntre instituiile cu subordonare central plasate n teritoriu, pe de o parte, i administraiile alese la nivel local i raional, pe de alta. Procedurile de raportare i control de legalitate n relaia cu nivelurile administrative superioare trebuie s asigure autonomia local lrgit, n paralel cu legalitatea i profesionalismul deciziilor i aciunilor locale. Aceasta presupune o reform cuprinztoare n toate cele 14 domenii de competen proprie i n 99 de alte atribuii menionate n seciunea 1.5. Strategia va trebui s defineasc aceste noi forme de responsabilizare administrativ prin amendarea a circa 40 de acte normative care reglementeaz competenele locale. Guvernul Republicii Moldova s-a pronunat ferm n favoarea unei abordri bazate pe drepturile omului i egalitatea de gen n elaborarea i implementarea strategiei de descentralizare. Aceste principii (participare, nondiscriminare, transparen i responsabilizare) trebuie s mbunteasc condiiile de via a populaiei prin acces crescut i echitabil la toate serviciile publice, s ntreasc democraia local printr-o participare public crescut, prin transparen i responsabilizare a politicilor i actului administrativ local. n felul acesta strategia va stimula o dezvoltare care are omul n prim plan i toate pturile societii vor beneficia n
21

urma schimbrilor. Uneori va fi nevoie de introducerea unor msuri afirmative pentru a proteja pturile cele mai vulnerabile. Trebuie s inem cont c descentralizarea nu este un scop n sine ci un mijloc prin care, prin mbuntirea funciilor politice, administrative i fiscale, serviciile i beneficiile sunt asigurate ntr-un mod mai echitabil ctre ntreaga populaie. Analiza bazat pe drepturile omului i impactul asupra egalitii de gen reprezint instrumente importante pentru a atinge aceste scopuri. Literatura de specialitate, experienele altor procese de descentralizare i situaia concret a Republicii Moldova impun definirea unui set coerent de principii care s stea la baza procesului de descentralizare. n special, este nevoie de reguli i norme de bun practic, bazate pe experiena internaional, care s defineasc i s ncadreze transferul/atribuirea competenelor i resurselor ctre APL de ambele niveluri. Aceste principii pot funciona n calitate de criterii de fundamentare pentru elaborarea ntregului sistem de competene descentralizate, mpreun cu mecanismele de exercitare i cu sistemele de finanare. Principiile puse la baza prezentei Strategii snt urmtoarele: a) Principiile fundamentale ale dreptului european i internaional, cu precdere n abordarea i promovarea consistent a drepturilor i libertilor omului8, egalitii de gen, principiile nondiscriminrii, transparenei i responsabilizrii; b) Cadrul legal, normativ i punerea lui n practic trebuie s asigure responsabilizarea APL n faa populaiei (accountability) i a nivelurilor administrative superioare, garantnd n acelai timp libertatea local de decizie i management; c) Atribuirea/transferul competenelor ctre APL - elaborarea i implementarea sistemului de management i finanare, precum i stabilirea definitiv a proprietii asupra patrimoniului trebuie s fie ulterioare i determinate de modul n care competenele snt stabilite pe niveluri de administraie public; d) Banii urmeaz funcia - sistemul financiar va fi adaptat n funcie de acordarea atribuiilor, iar veniturile generate de prestarea unui serviciu vor merge la nivelul administrativ care rspunde de prestaia respectiv; e) Patrimoniul urmeaz funcia - responsabilul de exercitarea competenei primete i proprietatea activelor fixe necesare (patrimoniu). Realizarea gestionrii eficiente i efective a patrimoniului local poate avea loc doar n cazul abilitrii APL cu competen decizional deplin, aa cum cere Carta European, fr a admite ingerina altor autoriti sau instituii;

Aceste principii snt, inter alia : 1) principiul stabilit n articolul 1 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului, prin care statul garanteaz drepturile fundamentale ale tuturor persoanelor aflate pe teritoriul su; 2) interzicerea discriminrii; 3) garantarea dreptului tuturor persoanelor de a avea personalitate juridic n faa legii, conform articolului 16 din Pactul Internaional privind Drepturile Politice i Civile. 22

f) Investiia urmeaz competena - nivelul administrativ responsabil de exercitarea unei competene trebuie s fie responsabil i pentru ntregul proces investiional; g) Atribuirea/transferul competenelor trebuie s mbine armonios subsidiaritatea i eficiena, aceasta din urm fiind definit prin 3 criterii principale: (i) aria geografic a beneficiarilor unei competene s corespund n mare msur ariei unitii administrative care o va exercita; (ii) exercitarea competenei respective s permit realizarea economiilor de scar, inclusiv prin asocierile intermunicipale; (iii) UAT creia i se atribuie competena trebuie s aib capacitate fiscal i de management suficient pentru exercitarea acesteia; h) Pentru a consolida echitatea i rspunderea democratic fa de locuitori, trebuie s existe coresponden ntre: (i) teritoriul unde se efectueaz prestarea unui serviciu de ctre autoritatea local i cel de pe care se colecteaz impozitele locale; (ii) beneficiar i pltitor (utilizatorul pltete); (iii) puterea de decizie i responsabilitate (cel care decide trebuie s rspund i pentru consecinele deciziei sale); i) Trebuie asigurat un anume grad de coeziune teritorial, prin reducerea disparitilor de resurse disponibile la ambele niveluri de APL; j) Sistemul financiar trebuie s stimuleze efortul fiscal propriu; k) Monitorizarea, auditul i controlul gestionrii patrimoniului de ctre APL trebuie s fie strict reglementate, punctuale, previzibile i eficiente, urmrind asigurarea legalitii, bunei administrri i interesului public general privind resursele funciare i imobiliare precum i, acolo unde este cazul, cele naturale i ale subsolului; l) Atribuirea/transferul competenelor, surselor de venit i patrimoniului ntre APC i APL i ntre diversele niveluri ale acesteia din urm trebuie s fie formal (fixat n lege), clar i stabil, definind toate rolurile i funciile specifice, mecanismele prin care se vor exercita acestea i drepturile de proprietate asupra activelor implicate; m) Sistemul financiar trebuie s asigure predictibilitatea, stabilitatea, continuitatea i autonomia pentru ambele niveluri ale APL, prin: (i) garantarea posibilitii de a asigura un nivel minim al serviciilor, avnd n vedere diferenele obiective dintre diverse UAT; (ii) evitarea partajrii cu APL a surselor de venit volatile n timp sau care produc dezechilibre teritoriale n colectare; (iii) folosirea pe ct posibil a unor criterii obiective n sistemul de transferuri; i (iv) reducerea pe ct posibil a posibilitii de modificare a sistemului prin legea bugetar anual sau prin alte legi ad-hoc; Aceste principii formeaz un cadru coerent de atribuire/transfer al competenelor, al surselor de venit i al patrimoniului ntr-un mod eficace, clar i stabil, astfel nct
23

furnizarea serviciilor publice modul preferenial prin care se manifest exercitarea unei competene s corespund nevoilor i cerinelor beneficiarilor. O atenie special trebuie acordat principiilor stipulate la literele d), e) i f), att pentru procesul de atribuire a competenelor, ct i pentru etapele ulterioare de alocare a surselor de venit i a patrimoniului: subsidiaritatea are tendina de a mpinge atribuirea unei competene spre cel mai de jos nivel al APL, n timp ce eficiena are tendina s o deplaseze spre niveluri intermediare sau superioare ale APL. Din aceast dubl micare contrar rezult un punct de intersecie (echilibru optim) spre care trebuie s tind orice distribuire eficient a competenelor. Evident, transpunerea n practic a acestui principiu este dificil i specific fiecrui tip de competen, dar este n acelai timp esenial pentru crearea unui sistem cu adevrat eficient, n care snt luate n considerare att nevoile i cerinele beneficiarilor, ct i eficiena economic i financiar n furnizarea serviciilor publice. Viziunea strategiei de descentralizare O administraie public local democratic i autonom, care s asigure n mod echitabil, inclusiv din perspectiva respectrii drepturilor grupurilor vulnerabile, prestarea serviciilor publice de calitate i managementul eficient al competenelor locale.

Scopul strategiei Asigurarea unei administraii publice locale care s funcioneze democratic i autonom, s aib capacitatea i resursele necesare pentru a furniza servicii publice conform necesitilor i cerinelor beneficiarilor, n condiii de eficien, eficacitate, echitate, inclusiv din perspectiva drepturilor grupurilor vulnerabile, i disciplin financiar.

Pe baza acestei viziuni, obiectivele specifice definite n continuare snt strns legate de ndeplinirea a dou cerine foarte importante. Este vorba de (i) creterea autonomiei APL n furnizarea serviciilor specifice competenelor proprii care au fost deja descentralizate din punct de vedere legal, dar unde exist nc probleme n exercitare, i (ii) descentralizarea competenelor ce in de marile servicii publice naionale (educaie, servicii sociale sau sntate, etc) care trebuie fie regndite, fie definite prin strategii sectoriale, pe baze noi, pe principii i criterii efective care s permit furnizarea lor eficient, pe de alt parte.

24

1. Obiectivul

specific pentru Descentralizarea serviciilor i competenelor

Procesul de reform se va finaliza cu existena unui sistem de atribuire/transfer al competenelor ntre APC i APL de ambele niveluri caracterizat prin funcionalitate, claritate (roluri i funcii specifice definite, inclusiv mecanisme de exercitare), stabilitate, corelare cu resursele disponibile i cu capacitile administrative ale UAT, astfel nct serviciile publice s poat fi furnizate ntr-un mod nengrdit (acces mbuntit), eficient (costuri ct mai reduse), eficace (conform nevoilor i cerinelor beneficiarilor, inclusiv a grupurilor vulnerabile), asigurnd un nivel minim de calitate a prestaiei. Aciuni prioritare: 1.1. Elaborarea nomenclatorului competenelor proprii ale APL de nivelurile nti i al doilea. 1.2. Evaluarea necesarului/disponibilului de resurse financiare alocate furnizrii eficiente i eficace a competenelor transferate ctre APL evaluarea volumului de cheltuieli totale ale APL n funcie de competenele transferate. 1.3. Revizuirea sistemului actual instituional/juridic de delegare a competenelor ctre APL conform principiilor enunate, setului de criterii stabilite prin prezenta Strategie. 1.4. Crearea de instrumente instituionale, legale i financiare care s stimuleze furnizarea eficient a serviciilor specifice competenelor descentralizate (asociere, concesionare, contractare). 1.5. Asigurarea de ctre Guvern a elaborrii strategiilor sectoriale de descentralizare, pe baza principiilor i criteriilor expuse n prezenta Strategie. 1.6. Consolidarea capacitii instituionale i profesionale la nivelul APC n special la nivelul Cancelariei de Stat n ceea ce privete aplicarea principiilor i criteriilor specifice unei descentralizri eficiente i eficace, sensibile la dimensiunea de gen . 1.7. Perfecionarea mecanismului instituional la nivel local, n vederea asigurrii implementrii principiului egalitii de gen n politicile de dezvoltare local. Unul dintre principiile de baz ale Strategiei presupune c delimitarea clar de competene este primul pas spre o descentralizare real, celelalte componente urmndul n mod logic. Acest prim domeniu de aciune necesit o discuie mai detaliat, n vederea definirii i explicrii opiunilor strategice i noiunilor fundamentale pentru nelegerea procesului. Noiunile i principiile menionate, fixate n anexa nr.1 la prezenta Strategie, acoper domeniile descentralizrii financiare i descentralizrii patrimoniale ale Strategiei, care snt inseparabile de primul domeniu.

25

Ct privete aciunea 1.1. se impune realizarea unui nomenclator complet al competenelor proprii ale APL de ambele niveluri n Republica Moldova, pe baza criteriilor descrise i a principiilor enumerate n anexa nr. 1. Acesta va sta la baza evalurii nevoilor financiare pentru exercitarea lor, va ordona i va structura prevederile legislative. Realizarea nomenclatorului competenelor proprii presupune analiza n detaliu a legislaiei n vigoare, a practicilor specifice unor ri de dimensiunea Republicii Moldova din regiunea Europei Centrale i de Est, precum i a practicilor internaionale relevante n domeniu prevederile specifice ale Cartei Europene. n principiu, nomenclatorul va trebui s cuprind urmtoarele tipuri mari de competene proprii, care ns vor fi detaliate potrivit practicii curente din Republica Moldova: a) serviciile comunale b) servicii de importan naional care pot fi furnizate eficient i eficace n condiii descentralizate, cum ar fi: educaie precolar, primar i secundar, servicii de asisten social, eventual servicii de asisten medical primar c) planificare urban i teritorial d) dezvoltare economic local e) utiliti publice - nclzire central f) alte servicii publice care se presteaz descentralizrii n condiiile specifice ale Moldovei. Aciunea 1.3. este deosebit de complex i presupune analiza i revizuirea unui volum semnificativ de acte normative. Ar fi optim dac toate competenele proprii ale APL (coninute de nomenclator) ar fi cuprinse ntr-o singur lege, fiind eliminate astfel prevederile legislative confuze i contradictorii din acest domeniu. 2. Obiectivul specific pentru Descentralizarea financiar Perfecionarea actualului sistem de finane publice locale, astfel nct s se asigure autonomia financiar a APL, cu meninerea disciplinei financiare, maximizarea eficienei i asigurarea echitii n alocarea resurselor. Aciuni prioritare: 2.1. Consolidarea bazei de venituri locale proprii i a autonomiei de decizie asupra lor: 2.1.1. Revizuirea sistemului existent de taxe i impozite astfel nct sumele colectate s urmeze funcia, pe niveluri (APC, APL de nivelurile nti i al doilea). 2.1.2. Revizuirea regimului existent al veniturilor locale, pentru a reduce suprareglementarea de la centru a administrrii lor.
26

2.1.3. Studierea posibilitii de a introduce noi surse de venit local, prin taxe i impozite fixate n legislaia naional 2.1.4. Examinarea posibilitii de a acorda APL de nivelurile nti i al doilea libertatea de a introduce taxe i impozite locale noi sau cote suplimentare la cele existente. 2.1.5. Revizuirea facilitilor fiscale care afecteaz volumul ncasrilor din taxele i impozitele locale, n vederea anulrii sau reducerii lor; facilitile vor fi acordate de beneficiarul venitului. 2.2. Reformarea sistemului de transferuri i impozite partajate, statuarea acestuia pe baze obiective i previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelurile nti i al doilea, pentru a asigura un nivel minim de servicii, cu condiia ca sistemul s nu descurajeze efortul fiscal propriu i utilizarea raional a resurselor: 2.2.1. Revizuirea actualului sistem de colectare i alocare a impozitelor partajate. 2.2.2. Revizuirea sistemului de partajare a veniturilor fiscale din impozitul pe venit n vederea stabilirii n legislaie a unor cote fixe pentru APC, APL de nivelul nti i al doilea. 2.2.3. Proiectarea i implementarea unui sistem de echilibrare stabil (volum, formul), cu destinaie general, separat de transferurile condiionate, care s ncurajeze efortul fiscal propriu. 2.2.4. Separarea transferurilor de echilibrare pentru APL de nivelurile nti i al doilea (alocare direct pe niveluri). 2.2.5. Proiectarea i implementarea unui sistem de transferuri condiionate pentru principalele funcii sociale delegate i partajate (educaie, asisten social, etc), care s asigure un nivel minim i echitabil al prestaiilor. 2.2.6. Proiectarea i implementarea unui sistem de granturi pentru investiii pe baze competitive, inclusiv a unui mecanism care s ncurajeze cofinanarea local. 2.2.7 Crearea mecanismelor financiare pentru stimularea cooperrii intermunicipale i consolidrii teritoriale. 2.2.8 Perfecionarea mecanismului de angajare a mprumuturilor de ctre APL. 2.3. Consolidarea managementului financiar la nivelul APL, cu garantarea disciplinei financiare, creterea transparenei i participrii publice: 2.3.1. Mrirea autonomiei locale (APL de nivelul nti i al doilea) n proiectarea i executarea bugetelor, prin revizuirea procedurilor bugetare.
27

2.3.2. Asigurarea unei platforme permanente de comunicare i negociere ntre APC, APL de nivelurile nti i al doilea n planificarea strategic i soluionarea problemelor financiare curente, inclusiv problemelor sensibile la gen. 2.3.3. Consolidarea managementului financiar n APL, inclusiv introducerea Bugetelor pe programe i a bugetrii multianuale, cu creterea transparenei i participrii publice Toate cele opt aciuni incluse la punctul 2.2. snt n legtur direct cu aciunea 1.2 Evaluarea necesarului financiar pentru furnizarea eficient a serviciilor de ctre APL evaluarea volumului de transferuri generale. Pe baza nomenclatorului de competene realizat n cadrul obiectivului 1 se va efectua evaluarea de ansamblu a nevoilor i posibilitilor de finanare a competenelor proprii APL, incluznd i sumele de echilibrare. Exist mai multe posibiliti de a asigura finanarea acestor servicii proaspt descentralizate. Principalele surse de fonduri snt: (i) veniturile proprii; (ii) taxele i impozitele partajate; (iii) transferurile i granturile interguvernamentale. Bugetele locale trebuie s se alimenteze din aceste trei surse principale n mod echilibrat, pentru a asigura stabilitatea lor pe termen lung, iar autoritilor APL alese trebuie s li se permit s administreze aceste bugete fr restricii semnificative. Tipurile de venituri ce vor fi disponibile APL depind, n mare msur, de caracteristicile funciilor descentralizate: atribuiile exclusive se vor finana cu precdere din impozite, taxe i tarife locale; n timp ce responsabilitile partajate se vor finana printr-o combinaie de impozite i transferuri. Calculul nivelului exact de finanare pentru un nou serviciu descentralizat trebuie s aib la baz costul total real, incluznd costurile directe i indirecte ale prestaiei respective. Transferurile de la centru au scopul: (i) de a garanta un standard minim de calitate la furnizarea serviciilor descentralizate; (ii) de a crea stimulente de raionalizare a cheltuielilor i de sporire a veniturilor proprii; (iii) de a asigura echilibrul i coeziunea teritorial n termeni de capacitate de prestare i de generare de venituri. Aceste deziderate generale pot fi atinse prin diverse metode de alocare financiar: supra-taxe; impozite partajate (la sursa de colectare sau ulterior, printr-o formul); venituri cu destinaie special; transferuri generale; granturi de completare, etc. Transferul general poate fi folosit n mod independent de APL, aceasta avnd deplin autonomie n stabilirea prioritilor i n alocarea resurselor pentru diferite competene proprii. Acest transfer general va include att actuala cot defalcat din impozitul pe venit (salarii) transfer general partajat , ct i sumele de echilibrare destinate s reduc disparitile orizontale n ceea ce privete veniturile furnizate de capacitile diferite de generare i colectare a veniturilor proprii i a cotei defalcate.
28

Veniturile proprii vor fi estimate pornindu-se de la actuala situaie a APL i inndu-se cont de alte msuri ale actualei strategii de extindere a bazei fiscale specifice APL: transferul de noi impozite ctre APL, lrgirea bazei fiscale a actualelor impozite i taxe locale (prin eliminarea sau reducerea facilitilor fiscale), creterea flexibilitii n stabilirea cotelor de impozit, mbuntirea colectrii. Cheltuielile calculate ale competenelor proprii vor fi estimate pornindu-se de la 2 criterii: a) cheltuielile efective din ultimii ani pentru servicii specifice acestor competene; b) un nivel minim de servicii specifice acestor competene ce trebuie asigurat pentru fiecare autoritate local (UAT). Diferena dintre aceste valori va reprezenta transferul general de la bugetul de stat, necesar exercitrii competenelor proprii de ctre APL. El va fi compus att din cota defalcat din impozitul pe salarii (venit) impozit partajat ntre APC i APL ct i din sumele de echilibrare. Ulterior se vor stabili nivelul efectiv al cotelor pe tipuri de administraii publice locale (de nivelurile nti i al doilea) i formula de alocare a sumelor de echilibrare. Aceast evaluare se va materializa ntr-un act normativ aprobat de Guvern, care va fi publicat conform principiilor existente. n mod particular, aciunea 2.2.5.i propune s stabileasc un model de finanare specific pentru competenele nonproprii (intermediare/partajate/limitate i delegate), deci este strns legat de modul de rezolvare a partajrii/delegrii de funcii. Pe baza principiilor i a criteriilor prezente n Strategie, este evident c acele competene care nu snt proprii, cele intermediare/partajate/limitate i cele delegate trebuie finanate n alt mod, i nu din veniturile generale (asupra crora APL are deplin autonomie n ceea ce privete prioritile i alocrile pentru o destinaie sau alta). Interesul public (naional) impune, n cazul acestor competene. ca APC s asigure realizarea n practic a beneficiilor importante care trebuie s rezulte din exercitarea, chiar cu autonomie limitat, a acestor competene. De aceea finanarea acestor competene se va face n special prin transferuri condiionate, care trebuie s ndeplineasc urmtoarele caracteristici: a) se va transfera ctre APL o sum global cu destinaie specificat (de exemplu nvmnt), dar care va putea fi alocat autonom de autoritatea APL pe componentele care i-au fost transferate n responsabilitate: o sum anume pentru plata salariilor, alta pentru ntreinere, alta pentru materiale didactice, alta pentru reparaii curente/capitale evident cu respectarea standardelor din domeniu (salariile vor trebui pltite conform prevederilor legale; cheltuielile de instruire a personalului didactic vor trebui dimensionate potrivit standardelor de formare continu);
29

b) transferul condiionat va fi alocat ctre APL numai pe baz de formul, care trebuie s fie ct mai simpl i s aib ca element central numrul de beneficiari ai serviciilor specifice competenelor descentralizate. Numai n acest mod finanarea poate fi corelat cu principiul orientrii ctre client n furnizarea serviciilor publice. Stabilirea formulei se va face n consultare cu asociaiile reprezentative ale APL; c) competenele intermediare/partajate/limitate delegate vor putea fi finanate i pe baza tarifelor percepute de la beneficiari, dac acest lucru se consider oportun (de exemplu serviciile de stare civil sau anumite servicii sociale foarte specializate), fie n mod uniform, fie n funcie de venit; d) cheltuielile de investiii vor fi acoperite tot prin transferuri condiionate cu aceast destinaie, care vor fi alocate fie pe baz de formul, fie pe baz competitiv (pe proiecte).

3. Obiectiv specific pentru Descentralizarea patrimonial Finalizarea procesului de delimitare a proprietii de stat de cea a UAT, a bunurilor din domeniul public i din domeniul privat (inclusiv ale ntreprinderilor municipale/raionale) i asigurarea mecanismelor de gestionare deplin, eficient, efectiv i responsabil a patrimoniului. Aciuni prioritare: 3.1. Elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a UAT: 3.1.1. Elaborarea i aprobarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a UAT. 3.1.2. Elaborarea i aprobarea instrumentelor juridice de delimitare a bunurilor din domeniul public i din domeniul privat al statului i al UAT. 3.2. Inventarierea i evidena proprietii publice a UAT. 3.2.1. Identificarea i delimitarea bunurilor proprietate public a statului i a UAT: 3.2.2. Evaluarea proprietii publice a statutului i a UAT. 3.2.3. Elaborarea documentaiei cadastrale. 3.2.4. Elaborarea standardelor de eviden a proprietii publice a UAT. 3.3. Finalizarea procesului de delimitare a proprietii de stat i a UAT: 3.3.1. nregistrarea bunurilor proprietate public a statutului i a UAT. 3.3.2. Completarea bazei de date a registrului bunurilor imobile.
30

3.4. Reglementarea regimului juridic i delimitarea patrimoniului de stat i al UAT, public i privat: 3.4.1 Stabilirea regimului juridic al bunurilor din domeniul public. 3.4.2 Stabilirea regimului juridic al bunurilor din domeniul privat. 3.4.3 Stabilirea criteriilor clare de delimitare a proprietii publice i private 3.5. Dezvoltarea capacitilor APL de administrare a patrimoniului, prin elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind administrarea eficient a patrimoniului: 3.5.1 Elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire a funcionarilor APL ct i aleilor locali privind administrarea eficien a patrimoniului public. 3.6. Elaborarea i implementarea sistemului de monitorizare i evaluare a utilizrii eficiente a patrimoniului: 3.6.1. Elaborarea i aprobarea mecanismului de monitorizare i evaluare. 3.6.2. Aplicarea mecanismelor de monitorizare i evaluare elaborate. 3.7. Elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public, public public-privat) pentru gestionarea eficient a patrimoniului n procesul de descentralizare i de mbuntire a administrrii patrimoniului, este important s se disting dou aspecte importante: a) crearea unui mecanism clar i predictibil pentru transferul propriu-zis de proprietate ctre autoritile publice locale i raionale; b) reglementarea utilizrii i administrrii proprietilor, att de drept public, ct i de drept privat, odat transferate. n multe state ex-socialiste a existat tendina de a trata aceste aspecte separat, la fel cum a existat i tendina de a crea legislaie separat pentru diverse tipuri de proprieti publice, n funcie de statutul deintorului lor. Acestea snt practici deficitare care au fost corectate pe parcurs, iar Republica Moldova are oportunitatea de a aplica din start bunele practici de tratare integrat a chestiunii proprietii n instituiile publice. Din tradiia administrativ a rilor vest-europene se desprind cteva principii de baz care ar trebui s guverneze procesul de descentralizare a patrimoniului. n primul rnd, drepturile de proprietate la nivel local nu trebuie tratate diferit comparativ cu cele ale altor instituii publice, precum cele de nivel central. Nu trebuie s existe limitri nerezonabile n ceea ce privete managementul proprietii la nivel local, altele dect cele impuse instituiilor cu subordonare central.
31

n al doilea rnd, proprietatea la nivel municipal i raional trebuie s fie judicios distribuit n categoriile public i privat. De asemenea, drepturile de proprietate trebuie corelate, pe ct posibil, cu structura de furnizare a serviciilor locale i cu capacitatea autoritilor locale de a administra eficient proprietatea. Ideea este ca instituia care rspunde de furnizare s aib i proprietatea asupra mijloacelor necesare acestei furnizri. Trebuie avut n vedere c, n timp ce procesul de descentralizare poate fi gradual, desfurat n paralel cu fortificarea capacitii de administrare a activelor, orice transfer de proprietate, odat efectuat, este foarte greu reversibil. Aciunile propuse la 3.1. 3.7. snt concepute pe baza acestor principii de bun practic i vor conduce la: a) descentralizarea dreptului de proprietate asupra acelor active mobile sau imobile care, n practic, snt gestionate de autoritile locale. Odat cu dreptul de proprietate, ctre UAT vor fi transferate i mijloacele folosite n prezent pentru administrarea acestor active; b) crearea unui cadru care s asigure c ori de cte ori, n viitor, autoritile locale vor primi competene noi, acestea vor veni mpreun cu dreptul de proprietate asupra mijloacelor folosite pentru a exercita aceste competene i suficiente resurse pentru o administrare eficient a activelor; c) asigurarea, prin legislaia general (concesiune, parteneriat public-privat) sau sectorial (viznd diverse servicii publice sau tipuri de ntreprinderi municipale), a unor standarde minime de calitate n ceea ce privete administrarea proprietii la nivel local. 4. Obiectivul specific pentru Dezvoltarea local Crearea i implementarea mecanismelor de asigurare a unei dezvoltri locale durabile; modernizarea organizrii i managementului serviciilor publice locale, pentru ca acestea s dispun de capaciti pentru sprijinirea programelor integrate de investiii i pentru ameliorarea condiiilor dezvoltrii economice locale. Aciuni prioritare: 4.1. Perfecionarea cadrului legal privind abilitarea APL cu capaciti i instrumente de impulsionare a procesului de dezvoltare economic local: 4.1.1. Modificarea cadrului legislativ i normativ. 4.1.2. Elaborarea i aprobarea mecanismelor de aplicare a prevederilor cadrului legal. 4.2. Crearea i dezvoltarea capacitilor instituionale de atragere a resurselor financiare pentru implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i strategiilor:
32

4.2.1. Elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind implementarea, monitorizare i evaluarea PUG-lor i strategiilor de dezvoltare local, inclusiv prin prisma drepturilor omului i egalitii de gen. 4.2.2. Identificarea i implementarea mecanismelor de consultan n domeniul elaborrii, implementrii, monitorizrii i evalurii PUG-lor i strategiilor de dezvoltare. 4.3. Elaborarea/actualizarea PUG-urilor i a strategiilor de dezvoltare regional/local, incluznd abordarea bazat pe drepturile omului i egalitii de gen: 4.3.1. Elaborarea i aprobarea unei metodologii unice privind proiectarea, actualizarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i strategiilor de dezvoltare. 4.3.2. Finalizarea i aprobarea Planului naional de amenajare a teritoriului. 4.3.3. Elaborarea, actualizarea Planurilor regionale de amenajare a teritoriului. 4.3.4. Elaborarea, actualizarea Planurilor locale de amenajare a teritoriului. 4.3.5. Crearea bazei de date naionale unice. Aciunea 4.1. vizeaz mbuntirea i completarea cadrului normativ n scopul creterii rolului APL n gestionarea i impulsionarea procesului de dezvoltare economic local. APL trebuie s dispun de suficient autonomie, inclusiv financiar, pentru a reui s foloseasc o diversitate de instrumente economice i financiare precum: (i) iniiative fiscale capacitatea de a impune i de a utiliza n mod liber impozitele i taxele locale n scopul dezvoltrii comunitilor; (ii) iniiative financiare libertatea de a formula strategii financiare i de a beneficia de mprumuturi n condiii clar stabilite, asociat cu libertatea de a folosi totalitatea resurselor financiare pentru mbuntirea calitii condiiilor de trai i de impulsionare a dezvoltrii economice; (iii) iniiative bazate pe folosirea proprietii locale, a terenurilor i cldirilor, n scopul stimulrii dezvoltrii economice locale. De asemenea, APL trebuie s dispun de prghii legale destinate s ncurajeze lansarea de noi afaceri, crearea de noi locuri de munc i furnizarea de servicii de instruire i extindere a gradului de ocupare a forei de munc. n acest context, Strategia propune perfecionarea cadrului legal i abilitarea APL cu capaciti i instrumente de impulsionare a procesului de dezvoltare economic local prin: (i) realizarea unei analize complexe a cadrului legislativ i normativ care reglementeaz competenele APL n domeniul dezvoltrii economice locale i
33

(ii) propunerea de modificri la cadrul legislativ, nsoite de mecanisme eficiente de aplicare. Dezvoltarea economic local se bazeaz pe procesul continuu de planificare i implementare a programelor strategice de dezvoltare prin utilizarea optim a resurselor locale. Aciunea 4.2. vizeaz realizarea activitilor de creare i dezvoltare a capacitilor instituionale de atragere a resurselor financiare pentru implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i a strategiilor de dezvoltare local. Studiile recente arat c peste 95% dintre UAT dispun de strategii de dezvoltare local, elaborate, de regul, cu sprijinul diferitelor organizaii donatoare. Ct privete PUG-urile, doar circa 10% dintre localiti dispun de planuri urbanistice actualizate, celelalte nu dispun de astfel de planuri sau acestea snt nvechite. Numrul mic de localiti care dispun de PUG-uri poate fi explicat i prin: (i) lipsa resurselor financiare locale i centrale pentru realizarea i implementarea acestor documente strategice, precum i (ii) lipsa capacitilor profesionale de realizare a planificrii strategice, i mai ales a unei abordri bazat pe drepturile omului i egalitatea de gen. Pentru remedierea acestei situaii, n comun cu instituiile specializate abilitate, vor fi elaborate i desfurate cursuri de instruire privind elaborarea proiectelor i atragerea resurselor pentru implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i strategiilor de dezvoltare local, inclusiv prin prisma drepturilor omului i egalitii de gen. De asemenea, la nivel regional se vor identifica posibiliti de asigurare a consultanei continue n domeniul atragerii resurselor financiare externe pentru elaborarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i strategiilor de dezvoltare. Aciunea 4.3. vizeaz acordarea asistenei APL n elaborarea/actualizarea PUGurilor i a strategiilor de dezvoltare regional/local, incluznd abordarea bazat pe drepturile omului i egalitii de gen. n acest scop se propune elaborarea i aprobarea unei metodologii moderne i unificate privind proiectarea, actualizarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i a strategiilor de dezvoltare. n prezent, n Republica Moldova PUG-urile se elaboreaz conform unei metodologii aprobate n anul 1992 (Hotrrea Guvernului nr.626 din 18 septembrie 1992 Despre aprobarea Regulamentului cu privire la modul de elaborare, avizare i aprobare a planurilor urbanistice generale ale localitilor din Republica Moldova). Aceast metodologie este nvechit, iar indicatorii i standardele utilizate snt din perioada sovietic. La elaborarea strategiilor de dezvoltare local se utilizeaz o multitudine de metode i abordri, de regul diferite, ceea ce le face lipsite de intercorelare cu strategiile regionale i naionale. Pentru sporirea performanelor planurilor de urbanism i de amenajare a teritoriului se impune: (i) finalizarea planului de amenajare a teritoriului naional (PATN) i a planurilor de amenajare a regiunilor i (ii) crearea bazei de date unice cadastrale. Toate aceste documente vor sta la baza elaborrii i actualizrii planurilor locale de
34

amenajare a teritoriului, or PUG-urile locale trebuie s preia o bun parte din prevederile Planului naional i ale celor regionale.

5. Obiectiv specific pentru Capacitatea administrativ Creterea capacitii administrative a UAT, reducerea fragmentrii i raionalizarea structurilor administrativ-teritoriale , ceea ce va favoriza autonomia local, furnizarea eficient a serviciilor publice, cu respectarea cerinelor i necesitilor beneficiarilor, n condiii de funcionare democratic i autonom a autoritilor locale alese. Aciuni prioritare: 5.1. ntocmirea unui studiu privind modalitile cele mai eficiente de cretere substanial a capacitii administrative a UAT-urilor n conformitate cu criteriile i principiile cuprinse n prezenta Strategie, care s prezinte modele alternative de raionalizare i reducere a fragmentrii administrativ-teritoriale (consolidare teritorial i administrativ sau stimularea cooperrii intermunicipale). 5.2. Elaborarea unor propuneri de politic public pe baza studiului realizat anterior, care s detalieze un numr limitat de alternative de cretere a capacitii administrative i care s fie supus deciziei Guvernului. 5.3. Consultarea larg cu factorii interesai (reprezentanii APL, societii civile i a populaiei, inclusiv a grupurilor vulnerabile). 5.4. Implementarea planului de aciuni elaborarea i adoptarea legislaiei specifice. Aciunile 5.1.5.4. se refer la fragmentarea administrativ care genereaz lips de eficien (n furnizare) i propune explorarea unor soluii bazate pe dou modele de aciune: a) modelul normativ amalgamarea unitilor administrativteritoriale sau consolidarea administrativ; b) modelul cooperant dezvoltarea instrumentelor specifice cooperrii intermunicipale. Actuala fragmentare a UAT din Republica Moldova, precum i necesitatea aplicrii principiilor i criteriilor din prezenta Strategie impun identificarea unor instrumente instituionale i financiare legale, care s permit furnizarea eficient a serviciilor specifice competenelor descentralizate. Acest lucru se poate realiza n dou moduri: a) utiliznd instrumente normative, obligatorii. Instrumentul principal l constituie consolidarea administrativ a UAT, astfel nct s fie respectate
35

principiile i criteriile de eficien, s creasc accesul beneficiarilor la serviciile publice i, implicit, calitatea acestora; b) utiliznd instrumente de cooperare i de stimulare a acesteia (n special financiare), astfel nct serviciile publice s fie furnizate n comun de mai multe UAT, respectndu-se astfel principiile i criteriile de eficien, sporirea accesului beneficiarilor la serviciile publice i a calitii acestora. Fiecare dintre cele dou modele are avantaje i dezavantaje i ele nu se exclud reciproc n mod complet. Astfel, primul model are avantajul de a produce rapid efecte economice, de a reduce mai mult costurile (n special n ceea ce privete funcionarea APL), de a conduce mai repede la consolidarea financiar i instituional a noilor UAT prezint deci un spor de eficien i eficacitate. Are ns marele dezavantaj c este foarte dificil de obinut un consens asupra modului n care s fie realizat, mai ales din punct de vedere politic este un instrument mai brutal, care risc s divizeze diversele pri interesate i s fac astfel dificil procesul de adoptare i implementare. Eficacitatea acestui model a fost dovedit prin implementarea celor dou reforme din 1999 i 2003, care s-au desfurat n mod ordonat i fr mpotriviri semnificative. n acelai timp ns, lipsa consultrilor prealabile nu a convins nici APL, nici publicul cu privire la utilitatea reformelor. Al doilea model este mai prietenos, nu provoac att de mult opoziie din partea celor interesai, dar este mai puin eficient. Sistemul de stimulente trebuie elaborat cu foarte mare atenie, astfel nct s stimuleze n mod real furnizarea n comun a serviciilor publice de ctre UAT. De asemenea, modelul mai are un defect: ca s fie eficace, acesta presupune existena unei anumite culturi a cooperrii, a identificrii rapide i respectrii compromisului/consensului ntre diverse autorit i publice de diferite dimensiuni i culori politice. Acest lucru este destul de dificil n multe ri aflate n tranziie, i nu numai.

6. Obiectivul specific pentru Capacitatea instituional Dezvoltarea unui sistem instituional i juridic de management al resurselor umane la nivelul APL, astfel nct s se asigure autoritatea deplin a autoritilor APL alese asupra executivului lor, recrutarea transparent i nondiscriminatorie a funcionarilor, motivarea real, stabilitatea n funcie, reducerea influenei politice asupra acestora, care s contribuie direct la mbuntirea competenelor personale i profesionale ale angajailor din APL. Aciuni prioritare: 6.1. Perfecionarea sistemului de instruire pentru a asigura creterea capacitii profesionale a resurselor umane, att pentru funcionarii publici, ct i pentru aleii locali, n special n domeniile: planificare strategic participativ; management de proiect; management financiar-bugetar modern; organizarea i
36

asigurarea serviciilor comunale i sectoriale, IT, limbi strine, analiza impactului din perspectiva de gen i drepturilor omului, planificarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea bazat pe drepturile omului i egalitatea de gen. 6.2. Asigurarea autonomiei locale att n ceea ce privete structura instituional, ct i politica de personal, neadmiterea imixtiunii autoritilor centrale n structura executiv local sau raional. 6.3. Dezvoltarea cadrului i practicilor privind managementul resurselor umane care s asigure accesul liber i nediscriminatoriu prin concurs transparent, motivarea, stimularea, stabilitatea n funcie i posibilitile de avansare n carier pentru funcionarii publici, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen. 6.4. Dezvoltarea n APL a unor mecanisme care s asigure managementul resurselor umane pe baz de performan, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen Dezvoltarea capacitii instituionale a APL se poate face numai n cadrul unui sistem coerent i printr-un proces de reform care s cuprind ntreaga funcie public, att la nivel local, ct i la nivel central. Astfel, este nevoie de stabilirea unei strategii unitare de dezvoltare i perfecionare a funcionarilor publici din ntreaga administraie, pe baza unei analize detaliate a nevoilor de resurse umane. Respectiv, exigenele impuse n procesul de descentralizare presupun consolidarea capacitii instituionale i profesionale a APC specializate, direct implicate i responsabile de derularea procesului de descentralizare (aa cum sunt Cancelaria de Stat, Ministerul Finanelor, etc.). n acest context sunt relevante aciunile privind consolidarea Direciei politici de descentralizare a Cancelariei de Stat, inclusiv prin creterea numrului de personal ct i prin instruirea profesional a acestora aplicnd programe de ridicare a competenelor profesionale i asisten tehnic. Un program de dezvoltare profesional i eventual de asisten tehnic este necesar i n cadrul APC specializate cu activitate n domenii pasibile descentralizrii (aa cum Ministerul Finanelor, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei, Ministerul Educaiei, Ministerul Economiei, Ministerul Sntii, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Tehnologiilor Informaionale i Comunicaiilor, Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor, etc.). Este important schimbarea viziunii de funcionare a acestor ministere care, o dat cu descentralizarea unor competene, nu vor mai presta numeroase servicii, nu vor mai avea numeroase sarcini operaionale de rutin, ca pn acum, ci se vor concentra asupra funciilor de planificare a politicilor, monitorizare a performanei i analiz sectorial avansat, n timp real (de exemplu prin evaluri comparative de costuri unitare pe servicii; prognoze i simulri pe evoluii a indicatorilor fizici i financiari n timp; analize de impact pe politici noi, etc). Aceast schimbare va avea ca rezultat fundamentarea deciziilor de politic naional pe date mai exacte i posibilitatea trecerii la aplicarea real a Bugetelor pe programe. De asemenea, schimbarea va face administraia public central i local, mai transparent fa de cetean n privina utilizrii resurselor i atingerii obiectivelor de politic stabilite. Programul de instruire i asisten tehnic va trebui s asigure un domeniu vast al
37

reformei administraiei publice n ansamblu, i, deci va trebui corelat cu politicile publice din acest domeniu. Toate acestea subliniaz odat mai mult nevoia de coordonare a procesului de dezvoltare a capacitii instituionale a administraiei publice n ansamblu, att la nivel central, ct i local. Acest lucru este cu att mai necesar cu ct este evident c nevoile de dezvoltare a resurselor umane sunt relativ asemntoare, n termeni de competene i abiliti care lipsesc, chiar dac situaia la nivel local este mult mai dramatic. n acest context consolidarea instituional a APL trebuie s fie parte integrant a acestui proces, component esenial a reformei administraiei publice din Republica Moldova. Aciunile enumerate mai sus vizeaz aspectele-cheie ale consolidrii instituionale ale administraiei publice n ansamblul ei i vor trebui implementate n contextul reformei APC. Aciunea 6.1. subliniaz necesitatea stringent de pregtire i perfecionare a resurselor umane la nivelul APL acestea au rezultat att din discuiile n Grupurile de lucru pentru descentralizare ale Comisiei paritare, ct i din studiile de specialitate elaborate n contextul prioritii de descentralizare9. Aciunea 6.2. se integreaz n procesul de consolidare a autonomiei APL, de reducere a controlului administrativ central excesiv. Controlul de ansamblu al cheltuielilor de personal n APL poate fi realizat prin mecanisme indirecte de natur financiar-bugetar (implementarea unor constrngeri bugetare tari), la fel de eficace i care permit decizia autonom a autoritilor locale n ceea ce privete numrul de personal, structura acestuia sau managementul efectiv al resurselor umane. Aciunile 6.3. i 6.4. se refer la mbuntirea substanial a managementului resurselor umane la nivel local pe mai multe direcii: evaluarea nevoilor de personal, att ca structur, ct i din punctul de vedere al calificrilor i competenelor necesare; managementul procesului de recrutare i promovare; dezvoltarea carierei funcionarilor publici i satisfacerea nevoilor lor de instruire i perfecionare profesional; evaluarea performanei funcionarilor publici. Cu privire la acest ultim aspect, trebuie subliniat c el este de maxim importan pentru dezvoltarea unei APL eficace, fiind n acelai timp un proces complex, dificil, a crui perioad de realizare o depete pe cea a prezentei Strategii. De aceea aciunea 4.4.C se refer la introducerea gradual i limitat la elementele de baz ale managementului de performan al resurselor umane i de evaluare a rezultatelor funcionarilor publici ntr-o manier care s nu fie formal, ci s sprijine activitatea eficient a APL.

Raport de evaluare a capacitii administrative a autoritilor publice locale. IDIS Viitorul, IDU, AVENSA, p. 37-38.

38

7. Obiectivul specific pentru Democraie, etic, drepturile omului i egalitate de gen Crearea unui sistem instituional i juridic care va asigura autonomia funcional deplin a APL i care va oferi instrumente eficace de responsabilizare a APL n faa populaiei, de facilitare a participrii lor, de lupt mpotriva corupiei, de garantare a echitii i de combatere a discriminrii. Aciuni prioritare: 7.1. mbuntirea sistemului de alegeri la nivelul APL, astfel nct s creasc semnificativ reprezentativitatea, responsabilitatea i competena aleilor locali. Posibile alternative: Perfecionarea sistemului electoral care s permit cetenilor alegerea consilierului reprezentat nu doar de partid, asigurndu-se i alegerea pe liste nominale, nu numai pe liste de partid. Identificarea unor modaliti de responsabilizare a aleilor locali n vederea consolidrii legturii cu alegtorii/cetenii, eficientizarea consiliilor locale i scderea costurilor lor de funcionare. Identificarea modalitilor de mbuntire a reprezentrii minoritilor i grupurilor vulnerabile n funciile locale alese. 7.2. Clarificarea regimului controlului administrativ de legalitate, a sistemului de audit, cu respectarea strict a autonomiei locale. 7.3. Lrgirea participrii publice n procesul de luare a deciziilor la nivel local, inclusiv prin prisma echilibrului de gen i extinderea/generalizarea metodelor de consultare universal n vederea consolidrii democratice la nivelul APL. Aciunea 7.1. are n vedere creterea gradului de responsabilizare a aleilor locali i stimularea participrii cetenilor la viaa public local. Prima se poate face prin alegerea nominal a candidailor locali, scderea pragului electoral pentru candidaii independeni, optimizarea numrului de consilieri locali. O problem atestat n Republica Moldova este gradul sczut de reprezentare a grupurilor vulnerabile, a minoritilor etc. n autoritile APL i de participare a acestora la procesul decizional. Exist practici internaionale de constituire, pe lng consiliul local, a unor structuri consultative formate din reprezentanii grupurilor respective, practici care pot fi analizate, preluate i adaptate condiiilor locale. Aciunea 7.2. Separarea clar a responsabilitilor central-local i raional-local presupune, pe de o parte, modificarea responsabilitilor autoritii centrale n sensul ntririi funciilor de elaborare a politicilor, de evaluare i de monitorizare, iar pe de alt parte, crearea unor instrumente i mecanisme de control automat al legalitii care s permit autoritilor locale luarea deciziilor i funcionarea autonom cu respectarea normelor legale. Introducerea auditului ca metod de
39

verificare independent a procedurilor interne ale autoritilor locale reprezint o formul practicat n toate statele europene. inndu-se cont c n Republica Moldova exist condiii de multi-etnicitate, multiculturalitate, existnd i grupuri vulnerabile, avnd drept principiu respectarea drepturilor omului, principiilor participrii, nondiscriminrii, transparenei i repsonsabilizrii, i politicile de personal trebuie s rspund unor cerine anumite. n acest sens, urmeaz a fi rezolvat problema grupurilor menionate n ceea ce ine de reprezentativitate n cadrul funciei publice ct i sensibilizarea funcionarilor publici la nevoile lor specifice, inclusiv prin msuri afirmative speciale, precum cotele de reprezentare, ca parte a politicilor mai largi de abilitare i nediscriminare.

III.

Etapele de implementare i activitile pentru atingerea obiectivelor, rezultatele scontate, riscurile i indicatorii de progres

Etapele de implementare i activitile pentru atingerea obiectivelor Conform etapelor de progres ale reformei de descentralizare (instituionalizare, conceptualizare, implementare sectorial), pentru desfurarea cu succes a acestui proces se impune adoptarea, n timp util, relativ scurt, a unui vast Plan de aciuni care s asigure evitarea eventualelor blocaje n implementare. Aciunile snt preconizate pentru realizare etapizat: a) etapa I primele 12 luni, perioad n care se planific elaborarea i aprobarea aciunilor concrete care vor asigura derularea eficient a procesului de descentralizare pentru atingerea obiectivelor propuse n prezenta Strategie; b) etapa a II-a anii 2012-2016, cnd implementarea aciunilor stabilite va genera atingerea obiectivelor trasate de ctre Grupurile de lucru pentru descentralizare. n prima etap vor fi ntreprinse msuri de consolidare a potenialului i capacitii administrative n gestionarea coordonat a competenelor transmise, integrarea i coordonarea programelor de dezvoltare a UAT, axate pe probleme de mbuntire a calitii serviciilor prestate. n acest scop, vor fi ntreprinse aciuni privind formarea specialitilor pe domenii de dezvoltare, instruirea i perfecionarea specialitilor din sfera administrativ, i de cercetare i inovare. Va fi studiat detaliat experiena internaional n domeniu i vor fi iniiate schimburi de informaii. De asemenea, pe lng studiile deja efectuate, vor fi realizate i alte studii tiinifice i statistice, n funcie de necesitile proceselor de implementare, evaluare i monitorizare a Strategiei i de cerinele de argumentare n perfecionarea legislaiei.
40

n cadrul etapei a II-a eforturile vor fi orientate preponderent spre realizarea obiectivelor propuse, pentru racordarea standardelor locale existente la standardele stabilite de autoritile centrale de specialitate, n conformitate cu exigenele impuse de situaia real n APL i serviciile a cror prestare se afl n competena acestora. n aceast etap se va realiza i trecerea competenelor pentru care s-a stabilit c sunt pasibile descentralizrii de la APC la APL, aciunile principale fiind direcionate spre implementarea strategiilor, care au drept scop creterea calitii serviciilor prestate, majorarea numrului serviciilor prestate de ctre APL de nivelurile nti i al doilea, odat cu mbuntirea calitativ a resurselor umane. Aceast etap va fi segmentat pe intervale de timp, pentru ca msurile planificate s fie realizate conform etapelor de alocare a mijloacelor financiare, n corelaie cu obiectivele Cadrului bugetar pe termen mediu n vigoare. Aceasta va permite monitorizarea realizrii sarcinilor potrivit mijloacelor financiare alocate i, n caz de necesitate, iniierea unor corecii. Transferul de mijloace financiare va fi efectuat corelat cu transferul de competene. inndu-se cont de faptul c descentralizarea nu este un proces simplu ce poate fi implementat definitiv n termene strict stabilite, ci un fenomen care, odat declanat, poate s dureze o perioad mai ndelungat, fiind influenat direct de multitudinea competenelor existente caracteristice APC, de tendinele de reformare a acestora, Strategia prevede pentru perioada ulterioar etapei a II-a, monitorizarea i evaluarea competenelor, serviciilor descentralizate, pentru naintarea, n caz de neconcordan, a propunerilor de ajustare a acestora la standardele de calitate prestabilite . n acest sens, descentralizarea va avansa odat cu expansiunea domeniilor de competen ale APL. Rezultatele scontate, riscurile i indicatorii de progres Prin utilizarea mecanismelor de coordonare a proceselor de gestionare i monitorizare, prin alocarea volumului corespunztor de resurse financiare n urma implementrii prezentei Strategii vor fi obinute urmtoarele rezultate: a) va fi creat un sistem de atribuire/transfer al competenelor ntre APC i APL de nivelurile nti i al doilea caracterizat prin funcionalitate, transparen (roluri i funcii specifice definite, inclusiv mecanisme de exercitare), stabilitate; b) resursele vor fi corelate cu capacitatea administrativ a UAT, astfel nct serviciile publice s fie furnizate ntr-un mod liber, eficient (costuri ct mai reduse) i eficace, asigurnd cel puin un nivel minim de calitate a prestaiei, stabilit de APC;

41

c) va fi instituit un sistem de finane publice locale care s asigure autonomia financiar a APL de ambele niveluri, cu meninerea disciplinei financiare, maximalizarea eficienei i asigurarea echitii n alocarea resurselor; d) proprietatea public a UAT va fi delimitat clar de proprietatea statului, fiind stabilit i statutul juridic al fiecrui bun mobil/imobil separat aflat pe teritoriul UAT; e) proprietatea UAT va fi separat clar pe domenii (domeniul public sau privat). Va fi definitivat modalitatea de trecere dintr-un domeniu n altul a bunurilor publice i va fi stabilit mecanismul de trecere a proprietii de la APL de niveul nti la APL de nivelul al doilea, precum i de la APL de ambele niveluri n proprietatea statului i viceversa (inclusiv bunurile ntreprinderilor municipale); f) vor fi asigurate mecanisme de gestionare complex, eficient, efectiv i responsabil a patrimoniului; g) structura administrativ-teritorial va fi compus din UAT cu capacitate administrativ ce favorizeaz autonomia local; h) furnizarea serviciilor publice de ctre APL se va efectua cu respectarea cerinelor i necesitilor beneficiarilor, n condiii de funcionare democratic i autonom a autoritilor APL alese, inclusiv inndu-se cont de dimensiunea de gen; i) va fi instituit un sistem instituional i juridic care va asigura autonomia funcional deplin a APL i care va oferi instrumente eficace de responsabilizare a APL n faa locuitorilor, de facilitare a participrii cetenilor n procesul decizional, de diminuare i ulterior de blocare a fenomenului corupiei, de garantare a echitii, de combatere a discriminrii: j) va fi dezvoltat un sistem instituional i juridic de management al resurselor umane la nivelul APL, asigurnd autoritatea deplin a APL asupra executivului lor. Depolitizarea APL, recrutarea transparent i nondiscriminatorie a funcionarilor publici la nivel local, motivarea real, asigurarea stabilitii n funcie vor asigura mbuntirea competenelor funcionarilor pn la finele etapei a II-a; k) vor fi create i implementate mecanisme de asigurare a unei dezvoltri locale durabile; l) vor fi modernizate organizarea i managementul serviciilor publice locale, prin sprijinirea programelor integrate de investiii i ameliorarea condiiilor dezvoltrii economice locale.
42

Un factor primordial n procesul de descentralizare l constituie managementul reformei i procesul de transpunere a acesteia n practic. Descentralizarea urmrete schimbarea unor procese i structuri complexe i, mult mai important, a modului de gndire. n consecin, pentru ca reforma descentralizrii s aib succes, este necesar ca un numr mare de grupuri-int s-i exprime sprijinul i angajamentul n recunoaterea necesitii schimbrilor i n implementarea acestora. Calitatea unei strategii de schimbare se bazeaz, n mare parte, pe calitatea analizelor prealabile. Cu toate acestea, nu rareori se ntmpl ca, n cadrul sectorului public, fazele de diagnostic s fie executate rapid, soluia fiind uneori aleas nainte de identificarea i analizarea complet a problemei. Aceast abordare determin adesea o focalizare pe rezolvarea simptomelor, i nu pe nlturarea cauzelor sau problemelor de fond. Astfel, pentru remedierea fenomenului observat, Strategia propune executarea studiilor i promovarea proiectelor-pilot pn la decizia de implementare. IV. Estimarea impactului financiar i nonfinanciar

Impactul general al msurilor prevzute de Strategie va fi evaluat prin analiza principalelor efecte economice asupra bugetului naional i ale celor locale, prin estimarea resurselor financiare necesare a fi utilizate din contul acestor i altor surse legale. De altfel, impactul major al politicilor de descentralizare propuse va fi mult mai amplu, depind sfera impactului financiar, deoarece nu vom avea doar costuri economice, ci trebuie s includem toate beneficiile generate pentru societate n urma procesului de descentralizare, inclusiv prin prestarea ctre populaie a unor servicii de calitate i accesibilitatea acestora de grupurile vulnerabile. Scopul general al evalurii impactului bazat pe o monitorizare riguroas const n aprecierea periodic a msurilor prin care se vor atinge obiectivele stabilite de prezenta Strategie i se vor obine rezultatele preconizate, realiznd activitile i utiliznd mijloacele/resursele stabilite. Evalurile vor fi utilizate ca surse iniiale pentru mbuntirea performanei implementrii, ca exemple la elaborarea i planificarea activitilor ulterioare sau la continuarea aciunilor programate. Fiecare evaluare trebuie s stabileasc exact nivelul de realizare a unor obiective clare i a unor scopuri primare declarate. Evaluarea progresului implementrii planificrilor strategice va oferi factorilor de decizie informaii sigure pentru fiecare stadiu de intervenie, indicnd asupra direciilor de dezvoltare a activitilor ntreprinse, care pot releva nuane att pozitive, ct i negative. n plus se vor efectua analize de impact prin prisma egalitii de gen i drepturilor omului, care
43

au ca scop de a identifica din timp i preveni potenialul impact negativ asupra unor grupuri sociale. Evaluarea are urmtoarele scopuri principale: a) sistematizarea experienei pentru a mbunti att planificarea, ct i rezultatele; b) msurarea schimbrilor condiionate de implementarea aciunilor planificate sau iniiate pe parcursul perioadelor stabilite, pozitive sau negative; c) oferirea posibilitii de a cunoate activitile ntreprinse n mod transparent. Evaluarea final a implementrii aciunilor va avea drept scop stabilirea gradului de realizare a obiectivelor i a sarcinilor n vederea obinerii eficienei rezultatelor scontate. Sinteza i analiza informaiilor privind procesul de implementare pentru creterea gradului de impact al rezultatelor obinute vor servi drept baz pentru o abordare strategic ulterioar. Analizele i evalurile se vor baza pe principiul ncurajrii tuturor factorilor interesai n furnizarea informaiilor veridice i transparente. Astfel, estimarea impactului va fi efectuat de fiecare autoritate administrativ central de specialitate cu atribuii n domeniile de competen propuse descentralizrii. Evalurile periodice i finale pentru sintez vor fi prezentate Cancelariei de Stat, care este responsabil de evaluarea impactului general asupra situaiei reale, n funcie de tendinele proceselor de descentralizare, i de monitorizarea indicatorilor relevani. Prin efectuarea analizei specifice i de apreciere a gradului de aliniere la cadrul macroeconomic i alte politici publice, Cancelaria de Stat va avea sarcina de a prezenta rapoartele respective Comisiei paritare i Guvernului. Costurile financiare Costurile financiare, din perspectiva analizei de impact, legate de aplicarea deciziilor i conform aciunilor planificate, vor fi estimate i prevzute n planurile de aciuni pentru implementarea prezentei Strategii n perioada 2011-2015 i, respectiv, n anii urmtori. Sursele i volumul de finanare a aciunilor planificate snt determinate n corelaie cu documentele de politici ale domeniului de profil pe perioada previzibil i includ finanarea din bugetul de stat, bugetele autoritilor publice locale, asistena extern i alte surse legale. Determinarea aciunilor prioritare i finanarea lor prin includerea n planul strategic de cheltuieli va fi efectuat conform volumului finanrii instituionale i plafonrilor de cheltuieli prevzute n Cadrul bugetar pe termen mediu n vigoare, iar finanarea anual a msurilor va fi realizat n limita alocaiilor aprobate n bugetul public naional pentru domeniile respective i/sau din surse adiionale.
44

Pentru unele aciuni este posibil estimarea corect a necesarului de mijloace financiare la etapa naintrii propunerilor. n alte cazuri, costurile financiare reprezint estimri aproximative, care au fost elaborate n faza de planificare a aciunilor, cnd aprecierea corect a volumului de finanare nu era posibil din motive justificate. n funcie de caz, atunci cnd realizarea unor msuri ce nu au acoperire financiar se impune ca fiind imperativ, urmeaz a fi iniiat identificarea surselor de finanare suplimentar, inclusiv prin apelarea la suportul partenerilor externi.

V.

Cadrul instituional pentru implementare, monitorizare i evaluare

Cadrul instituional pentru implementare, monitorizare i evaluare include instituiile responsabile de implementarea prezentei Strategii, procedurile i mecanismele de monitorizare, evaluare i periodicitatea raportrii. Instituiile implicate n procesul de implementare, monitorizare i evaluare snt: a) Parlamentul Republicii Moldova; b) Guvernul Republicii Moldova prin intermediul Comisiei paritare pentru descentralizare i Cancelariei de Stat; c) autoritile APC; d) autoritile APL; e) reprezentanii societii civile, ai mediului academic i tiinific, partenerii de dezvoltare. Parlamentul va examina cadrul legislativ n vigoare i va aproba actele legislative necesare n vederea implementrii procesului de descentralizare i de consolidare a autonomiei locale; va exercita controlul parlamentar asupra realizrii prezentei Strategii, respectrii i realizrii prevederilor legislaiei n vigoare privind procesul de descentralizare i de consolidare a autonomiei locale. Guvernul a constituit, sub prezidarea Primului-ministru, Comisia paritar pentru descentralizare, care este compus din reprezentani ai APC i APL de nivel nti i al doilea, reprezentantul unitii teritoriale autonome Gguzia, reprezentantul societii civile, desemnat de Consiliul Naional pentru Participare. Comisia paritar pentru descentralizare are misiunea de a monitoriza i de a promova procesul de descentralizare, n conformitate cu legislaia n vigoare. Pentru asigurarea pe termen lung a unui cadru instituional de dialog ntre APC i APL, societatea civil, mediul academic i tiinific, partenerii de dezvoltare, precum i fundamentarea ntr-o manier participativ i consensual a deciziilor
45

strategice privind continuarea procesului de descentralizare, Comisia paritar a creat Grupurile de lucru pentru descentralizare. Procesul de implementare, monitorizare i evaluare a prezentei Strategii va fi coordonat de ctre Comisia paritar, cu suportul tehnic al Cancelariei de Stat Direcia politici de descentralizare. Rolul Comisiei paritare este strategic, de coordonare general a procesului de implementare n conformitate cu prevederile legislaiei n vigoare privind realizarea, monitorizarea i evaluarea documentelor de politici. Cancelaria de Stat, prin intermediul Direciei politici de descentralizare, va monitoriza implementarea Strategiei i Planului de aciuni, conform obiectivelor, prioritilor i etapelor distincte ale procesului de descentralizare. Direcia politici de descentralizare din cadrul Cancelariei de Stat va activa n strns cooperare cu autoritile APC, care gestioneaz domenii pasibile descentralizrii, n special cu Ministerul Finanelor, cu autoritile APL i cu asociaiile lor reprezentative, cu reprezentanii societii civile, ai mediului tiinific i academic, ai sectorului privat, cu partenerii de dezvoltare etc. Cadrul instituional utilizat pentru procesul de implementare i monitorizare a Strategiei este constituit din Grupurile de lucru pentru descentralizare, care activeaz pe lng Comisia paritar i au avantajul structurii sale democratice i participative. Pentru realizarea misiunii sale, Direcia politici de descentralizare din cadrul Cancelariei de Stat va elabora, n termen util de la aprobarea prezentei Strategii, urmtoarele documente: a) metodologia i baza de date necesare pentru calcularea indicatorilor de rezultat i de progres ai Strategiei, formatul rapoartelor de lucru (pentru informare, monitorizare i evaluare); b) procedurile de lucru cu Ministerul Finanelor, ministerele i autoritile APC cu responsabiliti n implementarea Strategiei; c) programul de lucru anual privind procesul de implementare, monitorizare i evaluare a prezentei Strategii. Sarcinile Direciei politici de descentralizare din cadrul Cancelariei de Stat n procesul de implementare i monitorizare snt urmtoarele: a) supravegherea, conform responsabilitilor stabilite, a realizrii aciunilor coninute n Planul de aciuni privind implementarea Strategiei, prin
46

elaborarea unui sistem de atenionare prealabil timpurie a autoritilor centrale implicate, innd cont de aciunile preconizate i termenele stabilite; b) verificarea i avizarea strategiilor sectoriale de descentralizare i a legislaiei necesare implementrii acesteia, pentru a asigura concordana acestora cu prevederile prezentei Strategii; c) elaborarea rapoartelor de progres privind implementarea aciunilor incluse n Planul de aciuni. Rapoartele de progres vor fi elaborate n baza informaiilor (rapoartelor) colectate sistematic de Cancelaria de Stat, prin intermediul subdiviziunilor sale, de la instituiile responsabile de implementare. Rapoartele de progres vor fi prezentate Comisiei paritare i Guvernului; d) elaborarea anual, de ctre Direcia politici de descentralizare, a raportului consolidat privind dezvoltarea sistemului APL i evoluia procesului de descentralizare, pentru a fi prezentat Comisiei paritare, Guvernului i Parlamentului; e) revizuirea anual a Planului de aciuni privind implementarea Strategiei, n vederea ajustrii lui n funcie de progresul n realizarea aciunilor, rezultatelor obinute i schimbrilor de context. Procesul de actualizare a Planului de aciuni se va realiza n corelare cu etapele de implementare a Strategiei i prevederile legii bugetului, cu aprobarea de ctre Guvern a versiunii actualizate pentru anul viitor. Direcia politici de descentralizare va activa n strns colaborare cu subdiviziunile Cancelariei de Stat care exercit atribuii n domeniul APL i cu oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, care asigur controlul administrativ al actelor emise/adoptate de ctre autoritile APL. Avnd n vedere c, n cazul descentralizrii, Guvernul mparte, ntr-o anumit msur, sarcina administrrii treburilor publice cu colectivitile locale, sistemul descentralizat prevede nlocuirea puterii ierarhice, specifice centralizrii, cu controlul administrativ de legalitate i oportunitate, relevant n acest sens fiind activitatea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat. n cadrul autoritilor administraiei publice centrale, i al ministerelor n special, implementarea, monitorizarea i evaluarea realizrii Strategiei vor fi coordonate de ctre direciile de analiz, monitorizare i evaluare a politicilor sau de ctre alte subdiviziuni, desemnate responsabile prin ordinul conductorului autoritii respective. Autoritile APL, reprezentnd principalii beneficiari ai Strategiei, vor fi implicate n realizarea aciunilor i msurilor specifice i vor fi consultate la toate etapele procesului de elaborare, modificare i aprobare a documentelor de politici i actelor normative. Participarea reprezentanilor societii civile, ai mediului academic i tiinific, ai sectorului privat, ai partenerilor de dezvoltare n procesul de monitorizare i
47

evaluare a Strategiei va fi asigurat prin intermediul Grupurilor de lucru pentru descentralizare, al Consiliului Naional pentru Participare, al asociaiilor reprezentative constituite n condiiile legii, al altor structuri existente. n vederea unei monitorizri i evaluri ct mai transparente i participative a implementrii prezentei strategii, vor fi organizate dezbateri publice regulate, echilibrate din perspectiv de gen, cu participarea unor grupuri diverse de populaie, inclusiv grupurile vulnerabile. Evalurile intermediare i finale ale modului de implementare reprezint elemente importante pentru aplicarea eficient a politicilor publice, ndeosebi n cazul unui document deosebit de complex precum este prezenta Strategie. Astfel, pentru a asigura deplina obiectivitate a procesului de evaluare, realizarea acestuia poate fi ncredinat, dup caz, i unor instituii i experi independeni. n acest context, Cancelaria de Stat, cu eventualul suport al partenerilor de dezvoltare, poate contracta instituii independente pentru elaborarea rapoartelor de evaluare intermediar i de evaluare final n termen de 6 luni de la ncheierea perioadei de implementare a prezentei Strategii. Implementarea Strategiei Proiecte Pilot Dup aprobarea prezentei Strategii i a Planului de aciuni privind implementarea acesteia, Cancelaria de Stat, n comun cu autoritile APC care gestioneaz domenii pasibile descentralizrii va putea demara procese vaste de descentralizare, ct i iniia, n anumite domenii, implementri ale proiectelor-pilot. Comisia Paritar pentru descentralizare va examina iniiativele Cancelariei de Stat privind implementarea proiectelor-pilot n domeniile supuse descentralizrii i, dup informarea prealabil i consultarea autoritilor APL, va aproba lista UAT de ambele niveluri n care pot fi derulate proiectele respective. Comisia Paritar va selecta din lista propus UAT de nivelul nti i al doilea n care pot fi desfurate proiecte-pilot, naintnd lista final Cancelariei de Stat. Cancelaria de Stat, n colaborare cu autoritile APC care gestioneaz domenii supuse procesului de descentralizare, va elabora proiecte-pilot pentru a fi naintate autoritilor APL. Autoritile APL vor nainta autoritilor administraiei publice centrale, inclusiv Grupurilor de lucru pentru descentralizare, propuneri privind transferul de competene i resurse aferente de la autoritile APC ctre autoritile APL sau ctre sectorul privat.
48

Monitorizarea i evaluarea Strategiei Monitorizarea realizrii prezentei Strategii va ncepe odat cu lansarea acestei, n vederea identificrii n timp util a eventualelor incorectitudini i lacune n derularea aciunilor prevzute. Activitatea de monitorizare se va exercita n trei moduri: monitorizarea anual, ce presupune raportare detaliat pe perioada unui an, pentru aprecierea impactului care a fost determinat conform sarcinilor pe termen mediu; raportarea periodic a rezultatelor pe etape distincte; monitorizarea i raportarea final asupra realizrii obiectivelor Strategiei pe perioada integral. Rapoartele anuale, periodice i finale de monitorizare a implementrii Strategiei, privind dezvoltarea sistemului administraiei publice i evoluia procesului de descentralizare vor fi prezentate spre examinare i aprobare Comisiei Paritare pentru descentralizare, Guvernului i Parlamentului. Coordonarea integral a procesului de monitorizare i evaluare a rezultatelor implementrii Strategiei, recomandarea coreciiilor de rigoare vor fi efectuate de ctre Comisia Paritar pentru descentralizare. Cancelaria de Stat va ndeplini rolul de coordonator intersectorial al procesului de implementare i monitorizare a Strategiei. Monitorizarea se va realiza pe baza unui set de indicatori relevani, care s reflecte att realizrile directe, ct i rezultatele/impactul acestuia. Setul de indicatori va fi propus de Direcia politici de descentralizare, discutat cu toi factorii interesai i adoptat de ctre Comisia Paritar. Procesul de culegere de date se va face de ctre Direcia politici de descentralizare n cooperare cu Direcia administraie public local. ntruct prin monitorizare i evaluare se ofer informaii n vederea atingerii obiectivelor i obinerii rezultatelor n domeniile pasibile descentralizrii, conform reglementrilor n vigoare, n calitate de furnizori de date vor aprea urmtoarele instituii i organizaii: Biroul Naional de Statistic, Ministerul Economiei, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei, Ministerul Tehnologiilor Informaionale i Comunicaiilor, Ministerul Sntii, Ministerul Educaiei, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Mediului, Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale, Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare, Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor, Ministerul Culturii, Ministerul Tineretului i Sportului, autoritile APL etc. n procesul de monitorizare a rezultatelor enunate va fi utilizat un set de indicatori (prevzut n anexe) de evaluare a gradului de progres n realizarea sarcinilor de baz privind descentralizarea, consolidarea capacitilor autoritilor APL, gradul
49

de asigurare a calitii serviciilor publice prestate, aplicarea principiilor drepturilor omului i egalitii de gen, conceptului de vulnerabilitate. Planul de aciuni privind implementarea Strategiei va reprezenta unul dintre cele mai importante aspecte ale procesului de reform a APL, n el fiind incluse toate componentele, cu obiectivele specifice, aciunile preconizate, termenele de executare i responsabilii de realizare. Planul propus include aciuni a cror realizare cuprinde o perioad de pn la 4-5 ani i este flexibil, permind operarea de modificri n funcie de schimbarea circumstanelor i apariia unor eventuale probleme n procesul implementrii reformei. Sistemul general de monitorizare i evaluare va fi dezvoltat ntr-o manier consecvent, fiind aliniat procesului de raportare privind realizarea Strategiei naionale de dezvoltare i Programului de activitate al Guvernului. Pe msura evoluiei sistemului naional de monitorizare i evaluare, se vor dezvolta corespunztor i elementele de raportare ale prezentei Strategii.

50

IV. Planul de aciuni privind implementarea Strategiei Naionale de Descentralizare

Nr.

Aciuni

Termen de rezolvare

Instituia responsabil

Rezultat

Indicatori de progres

Costuri, surse, impact pe buget consolidat

Obiectiv Specific 1. Procesul de reform se va finaliza cu existena unui sistem de atribuire/transfer al competenelor ntre APC i APL de ambele niveluri caracterizat prin funcionalitate, claritate (roluri i funcii specifice definite, inclusiv mecanisme de exercitare), stabilitate, corelare cu resursele disponibile i cu capacitile administrative ale UAT, astfel nct serviciile publice s poat fi furnizate ntr-un mod nengrdit (acces mbuntit), eficien (costuri ct mai reduse), eficacitate (conform nevoilor i cerinelor beneficiarilor), asigurnd un nivel minim de calitate a prestaiei. 1.1. Elaborarea nomenclatorului competenelor proprii ale APL de nivelurile nti i al doilea Evaluarea necesarului/disponibilului de resurse financiare alocate furnizrii eficiente i eficace a competenelor transferate ctre APL evaluarea volumului de cheltuieli totale ale APL n funcie de competenele transferate. Revizuirea sistemului actual instituional/juridic de alocare a competenelor ctre administraia public local conform principiilor enunate, a setului de criterii elaborate de strategie i a nomenclatorului competenelor Etapa I Cancelaria de Stat Nomenclator adoptat prin HG Existena HG de adoptare a nomenclatorului Adoptare document printr-una din formele specifice legislaiei Republicii Moldova

1.2.

Etapa I

Ministerul Finanelor Cancelaria de Stat

Document de evaluare al Necesarului/Disponibilului de Resurse Financiare alocate furnizrii competenelor transferate APL discutat i adoptat de Guvern Studiu, Plan de Aciune adoptat de Guvern Cancelaria de Stat

1.3.

Etapa I elaborare studiu, adoptare plan de aciune Etapa II finalizare

Cancelaria de Stat

Adoptare studiu i plan de aciune de ctre Guvern printr-una din formele specifice legislaiei Republicii Moldova

51

proprii

implementare plan de aciune Etapa I adoptare propuneri de politic public Etapa II adoptarea legii furnizrii serviciilor publice Etapa II Ministerul Educaiei Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale, Ministerul Sntii Ministerul de Interne Cancelaria de Stat Cancelaria de Stat Propunere de politic public privind modelul de furnizare eficient a serviciilor publice, discutat i adoptat de Guvern Propunere de politic public privind legea serviciilor comunale, discutat i adoptat de guvern Adoptare propuneri de politici publice printruna din formele specifice legislaiei Republicii Moldova

1.4.

Crearea de instrumente instituionale, legale i financiare care s stimuleze furnizarea eficient a serviciilor specifice competenelor descentralizate (asociere, concesionare, contractare)

1.5.

Asigurarea de ctre Guvern a elaborrii strategiilor sectoriale de descentralizare, pe baza principiilor i criteriilor expuse n prezenta strategie

Strategii sectoriale de descentralizare, discutate i adoptate de guvern

Adoptare strategii sectoriale de descentralizare printruna din formele specifice legislaiei Republicii Moldova

1.6.

Consolidarea capacitii instituionale i profesionale la nivelul administraiei publice centrale n special la nivelul Cancelariei de Stat n ceea ce

Etapa I adoptare Etapa II

Cancelaria de Stat

Plan de aciune adoptat de Cancelaria de Stat Cancelaria de Stat

Adoptare plan de aciune de ctre Cancelaria de Stat Numr de funcionari

52

privete utilizarea principiilor i criteriilor specifice unei descentralizri eficiente i eficace, sensibile la dimensiunea de gen

implementare

publici din departamentele specializate ale Cancelariei de Stat care au absolvit programe specifice de training Evaluri externe

1.7

Fortificarea mecanismului instituional la nivel local, n vederea asigurrii implementrii principiului egalitii de gen n politicile de dezvoltare local

Etapa II

MMPFS, Ministerul Finanelor, Cancelaria de Stat

Plan de aciune adoptat de MMPFS

Adoptare propuneri de politici publice printruna din formele specifice legislaiei Republicii Moldova

Obiectiv Specific 2. Perfecionarea actualului sistem de finane publice locale, astfel nct s se asigure autonomia financiar a APL, cu meninerea disciplinei financiare, maximizarea eficienei i asigurarea echitii n alocarea resurselor. 2.1. Consolidarea bazei de venituri locale proprii i a autonomiei de decizie asupra lor Ministerul Finanelor / Cancelaria de Stat, reprezentani ai autoritilor publice locale Amendarea Codului Fiscal i a legislaiei relevante astfel nct ciclul bugetar s fie elaborat dup noile reguli Creterea proporiei veniturilor proprii n total buget local Evaluare, simulare, analiza impact economis, social, etc. 30.000 USD, asisten tehnic Neutru 2.1.2. Revizuirea regimului existent al veniturilor locale, pentru a reduce supra-reglementarea de la centru a Etapa I Ministerul Finanelor / reprezentani ai Acte normative elaborate cf exigenelor APL Identificarea surselor de venit supra-reglementate i propuneri de Evaluare comun cu 2.1.1.
53

2.1.1. Revizuirea sistemului existent de Etapa I taxe i impozite locale astfel nct sumele ncasate s urmeze funcia, pe niveluri (APC, APL de nivelul nti, APL de nivelul al doilea)

administrrii lor 2.1.3. Explorarea posibilitii de a introduce noi surse de venit local, prin taxe i impozite decise prin legislaie naional Etapa I

autoritilor publice locale Ministerul Finanelor / reprezentani ai autoritilor publice locale ntocmirea rapoartelor i studiilor de fezabilitate (simulri)

amendare a cadrului legislativ Cel puin 2-3 surse noi semnificative de venit identificate

Neutru Raport i studii de fezabilitate, simulare, analiza de impact social: 50.000 USD, asisten tehnic Cretere cu minim 5% bugete locale; mrire autonomie bugetar

2.1.4. Examinarea posibilitii de a acorda APL de nivelul nti i APL de nivelurilenti i al doilea libertatea de a introduce taxe i impozite locale noi, sau cote suplimentare la cele existente

Etapa II

Ministerul Finanelor / reprezentani ai autoritilor publice locale

ntocmirea rapoartelor i studiilor de fezabilitate (simulri)

Cel puin 2-3 surse de venit pe care crete libertatea de decizie local

Raport i studii comune cu 2.1.1. Cretere cu minim 3-4% bugete locale; mrire autonomie bugetar Studiu de impact, simulri, propuneri:
54

2.1.5. Revizuirea facilitilor fiscale care afecteaz volumul ncasrilor din taxele i impozite locale, n vederea

Etapa II

Ministerul Finanelor / Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i

ntocmirea studiilor de impact i propuneri de amendare a actelor normative

Numr de faciliti reduse prin acte normative; volum de ncasri crescute la

anulrii sau reducerii lor; Examinarea posibilitii de a investi beneficiarul venitului cu dreptul de a acorda direct faciliti. 2.2.

Familiei, reprezentani ai autoritilor publice locale

bugetele locale

30.000 USD, asisten tehnic Cretere cu minim 3-4% bugete locale

Reformarea sistemului de transferuri i impozite partajate, pe baze obiective i previzibile, cu separarea bugetelor APL de nivelul nti i APL de nivelul al doilea i care s garanteze asigurarea unui nivel minim de servicii; sistemul nu trebuie s descurajeze efortul fiscal propriu i utilizarea raional a resurselor Etapa II Ministerul Finanelor Reducerea dezechilibrelor orizontale la nivel de APL de nivelul nti i APL de nivelul al doilea din faza de colectare a impozitelor Raportul min/max al indicatorului (Vp + cot IS) / loc se reduce pe acelai nivel administrativ Studiu de fezabilitate, impact, simulri, propuneri: 50.000 USD, asisten tehnic Neutru

2.2.1. Revizuirea actualului sistem de colectare i alocare a impozitelor partajate.

2.2.2.

Etapa II Revizuirea sistemului de partajare a veniturilor fiscale din impozitul pe venit n vederea stabilirii n legislaie a unor cote fixe pentru APC, APL de nivelul nti i al doilea.

Ministerul Finanelor, reprezentani ai autoritilor publice locale

Reducerea dezechilibrelor verticale la nivel de APL de nivelul nti i APL de nivelul al doilea din faza de colectare a impozitului

Indicele de autonomie local (Vp + cot IS) / total buget crete

Studiu de impact comun cu 2.2.1, asisten tehnic Neutru

2.2.3. Proiectarea i implementarea unui sistem de echilibrare stabil (volum, formul), cu destinaie general, separat de transferurile condiionate,

Etapa II

Ministerul Finanelor, reprezentani ai autoritilor publice

Mrirea obiectivitii i predictibilitii transferurilor de echilibrare

Formul adoptat i aplicat sistematic, inclusiv n relaia cu APL de nivelul nti

Simulri, raport, propuneri: 80.000 USD, asisten tehnic

55

care s ncurajeze efortul fiscal propriu

locale

Neutru pe termen scurt Cretere cu minim 5% bugete locale pe termen lung; mrire autonomie bugetar

2.2.4. Separarea transferurilor de echilibrare pentru APL de nivelul nti, APL de nivelul al doilea (alocare direct pe nivele)

Etapa II

Ministerul Finanelor, reprezentani ai autoritilor publice locale

Mrirea obiectivitii i predictibilitii transferurilor de echilibrare

Alocare direct a transferurilor de echilibrare ctre APL de nivelul nti

Simulri, raport, propuneri comune cu 2.2.3, asisten tehnic Neutru

2.2.5. Proiectarea i implementarea unui sistem de transferuri condiionate pentru principalele funcii sociale delegate i partajate (educaie, asistena social, etc), care s asigure un nivel minim i echitabil al prestaiilor

Etapa II

Ministerul Finanelor, Ministerul Educaiei, Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei, reprezentani ai autoritilor publice locale Ministerul Finanelor, ministere sectoriale,

Mrirea obiectivitii i predictibilitii finanrii funciilor delegate / partajate; stimulente pentru raionalizarea sistemelor

Alocare direct a transferurilor condiionate prin mecanisme per capita

Simulri, raport, propuneri: 80.000 USD, asisten tehnic Neutru

2.2.6. Proiectarea i implementarea unui sistem de granturi pentru investiii, pe baze competitive, inclusiv un

Etapa II

Mrirea obiectivitii i predictibilitii granturilor pentru investiii; sporirea

Mecanism de competiie de proiecte funcional, cu consiliu de jurizare

Simulri, raport, propuneri comune cu

56

mecanism care s ncurajeze cofinanarea local

reprezentani ai autoritilor publice locale Etapa II Ministerul Finanelor, Cancelaria de Stat, reprezentani ai autoritilor publice locale Ministerul Finanelor

resurselor locale proprii investite

independent; grad crescut de co-finanare din surse proprii a investiiilor Numr de acorduri de cooperare nou ncheiate; (posibil: numr de fuziuni de municipaliti inndu-se cont de principiul autonoiei locale) Facilitarea accesului APL la piaa de capital

2.2.5, asisten tehnic Neutru Simulri, raport, propuneri comune cu 2.2.5, asisten tehnic Neutru Studiu

2.2.7. Crearea mecanismelor financiare pentru ncurajarea cooperrii intermunicipale i consolidrii teritoriale

Mrirea eficienei furnizrii serviciilor sociale

2.2.8

Perfecionarea mecanismului de angajare a mprumuturilor de ctre APL

Etapa II

Propuneri de modificare (mbuntire) a cadrului legal, Mecanism perfecionat

2.3. 2.3.1

Consolidarea managementului financiar la nivel APL, cu garantarea disciplinei financiare, creterea transparenei i participrii publice Mrirea autonomiei locale de ambele niveluri n proiectarea i executarea bugetelor, prin revizuirea procedurilor bugetare, n cadrul legii. Etapa I Ministerul Finanelor, reprezentani ai autoritilor publice locale Cancelaria de Stat, reprezentani ai autoritilor publice locale Identificarea procedurilor (n acte normative) care reduc n mod nerezonabil autonomia local de management bugetar Evaluare finalizat, amendamente propuse Analiz, raport, propuneri: 25.000 USD, asisten tehnic Neutru Permanentizarea Comisiei paritare ca instrument de dialog Guvern-APL, sau constituirea unu Grup permanent pe finane locale (Comisie Fiscal Interguvernamental) Principalele legi cu impact local discutate consultativ n Comisia Paritar, pe ntreg parcursul anului calendaristic Neutru Neutru

2.3.2. Asigurarea unei platforme permanente de comunicare i negociere ntre APC, APL de nivelul nti, APL de nivelul al doilea n planificarea strategic i probleme financiare curente, inclusiv

Etapa I + Etapa II

57

problemelor sensibile la gen 2.3.3. Consolidarea managementului financiar n APL, inclusiv introducerea bugetelor de performan i a bugetrii multianuale, cu creterea transparenei i participrii publice Etapa I + Etapa II Ministerul Finanelor, Cancelaria de Stat, reprezentani ai autoritilor publice locale Raportare public detaliat i transparent a execuiilor bugetare; Mrirea capacitii de analiz avansat pe bugete locale n instituiile Guvernului; Introducerea de bugete de performan-pilot Format de publicare online a execuiilor bugetare Set de referine pe venituri i cheltuieli locale implementat Elaborare i publicare model buget de performan; training pentru implementare cu un grup de APL pilot Studiu de impact, raport, propuneri: 50.000 USD, asisten tehnic Neutru

Obiectiv Specific 3. Finalizarea procesului de delimitare a proprietii de stat de cea a unitilor administrativ teritoriale, a bunurilor din domeniul public i din domeniul privat (inclusiv ale ntreprinderilor municipale/raionale) i asigurarea mecanismelor de gestionare deplin, eficien, efectiv i responsabil a patrimoniului 3.1. Elaborarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a UAT Etapa I. Cancelaria de Stat, autoritile publice centrale de specialitate Etapa I. 2011 Cancelaria de Stat, autoritile publice centrale de specialitate Instrumente juridice de delimitare a proprietii elaborate i aprobate Ponderea n %, a proprietii de stat i a UAT delimitat

3.1.1. Elaborarea i aprobarea instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a UAT

3.1.2. Elaborarea i aprobarea instrumentelor juridice de delimitare a bunurilor din domeniul public i din domeniul privat ale statului i a UAT

Instrumente juridice de delimitare a bunurilor pe domeniul public/privat elaborate i aprobate

Ponderea n %, a bunurilor pe domeniul public/privat ale statului i a UAT delimitat

58

3.2.

Inventarierea i evidena proprietii publice a UAT Etapa I i II. Agenia Relaii Funciare i Cadastru, APL de ambele niveluri, Ministerul Economiei Agenia Relaii Funciare i Cadastru, APL de ambele niveluri, Ministerul Economiei, Ministerul Finanelor UAT, Agenia Relaii Funciare i Cadastru i instituiile subordonate, structuri private Ministerul Economiei, Ministerul Finanelor, Agenia Relaii Financiare i Cadastru, APL de ambele niveluri, alte Nr. de bunuri identificate; Nr. de acte de constatare i stabilire a hotarelor; Nr. deciziilor Consiliilor locale de stabilire a apartenenei bunurilor pe domenii Nr. de bunuri evaluate; Nr. de rapoarte de evaluare Ponderea %, a bunurilor evaluate Studiu costurilor evalurii, 50000 USD, asisten tehnic. Neutru

3.2.1. Identificarea i delimitarea bunurilor proprietii publice a statului i a UAT

3.2.2. Evaluarea proprietii publice a statutului i a UAT

Etapa I i II.

3.2.3. Elaborarea documentaiei cadastrale

Etapa I i II.

Nr. de dosare cadastrale perfectate

Ponderea %, a proprietii cu documente cadastrale perfectate

Rezultatele studiului de evaluare care va estima costurile. Major 20000 USD. Neutru

3.2.4. Elaborarea standardelor de eviden a proprietii publice a UAT

Etapa I. 2011

Standarde de eviden elaborate i aprobate;

Ponderea, % a bunurilor imobile luate la eviden

59

structuri specializate 3.3. Finalizarea procesului de delimitare a proprietii de stat i a UAT Etapa I i II. APL de ambele niveluri, Agenia Relaii Financiare i Cadastru, Agenia Proprietii Publice, Ministerele i instituiile responsabile Agenia Proprietii Publice Nr. actelor de nregistrare a proprietii perfectate Ponderea, % a bunurilor imobile nregistrate

3.3.1. nregistrarea bunurilor proprietii publice a statutului i a UAT

3.3.2. Completarea bazei de date a registrului bunurilor imobile

Etapa I i II.

Baz de date complet

Baz de date accesibil pentru factorii de decizie interesai

3.4.

Reglementarea regimului juridic i delimitarea patrimoniului de stat i UAT (public/privat); Etapa I i II. Ministerele de resort i instituiile sectoriale responsabile, APL Nr. actelor de stabilire a regimului juridic perfectate Ponderea, % a bunurilor imobile din domeniul privat cu regim juridic stabilit Costuri estimate conform rezultatelor evidenei patrimoniului existent

3.4.1. Stabilirea regimului juridic al bunurilor din domeniul public

3.4.2. Stabilirea regimului juridic al bunurilor din domeniul privat

Etapa I i II.

Ministerele de resort i instituiile sectoriale responsabile, APL

Nr. actelor de stabilire a regimului juridic perfectate

Ponderea, % a bunurilor imobile din domeniul public cu regim juridic stabilit

60

3.5.

Dezvoltarea capacitilor APL de administrare a patrimoniului Etapa I i II. Ministerele de resort i instituiile sectoriale responsabile, APL Curs elaborat, inclusiv pentru nvmnt la distan Nr. de beneficiari ai cursurilor

3.5.1. Elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind administrarea eficient a patrimoniului 3.6.

Elaborarea i implementarea sistemului de monitorizare i evaluare utilizrii eficiente a patrimoniului Etapa I. Ministerele de resort i instituiile sectoriale responsabile, APL Ministerele de resort i instituiile sectoriale responsabile, APL Mecanism de monitorizare i evaluare elaborat Gradul de aplicabilitate a mecanismelor de monitorizare i evaluare elaborate Creterea eficienei utilizrii patrimoniului local

3.6.1. Elaborarea i aprobarea mecanismului de monitorizare i evaluare 3.6.2. Aplicarea mecanismelor de monitorizare i evaluare elaborate

Etapa I i II.

Nr. rapoartelor de monitorizare

3.7.

Elaborarea mecanismelor de cooperare (public-privat, public-public, public-public-privat) pentru gestionarea eficient a patrimoniului. Etapa I. 2011 Ministerele de resort i instituiile sectoriale responsabile, APL Mecanisme de cooperare aprobate Nr. de parteneriate constituite Volumul finanrilor n cadrul proiectelor PPP, PPPP

3.7.1. Elaborarea i aprobarea mecanismului de de cooperare PP, PPP

Obiectiv Specific 4. Crearea i implementarea mecanismelor de asigurare a unei dezvoltri economice locale durabile; modernizarea organizrii i managementului serviciilor publice locale, pentru ca acestea s dispun de capaciti pentru sprijinirea programelor integrate de investiii i pentru ameliorarea condiiilor dezvoltrii economice locale. 4.1. Perfecionarea cadrului legal privind abilitarea APL cu capaciti i instrumente de impulsionare a procesului de dezvoltare economic local Etapa I. Cancelaria de Stat, Ministerul Nr. de prevederi ale actelor legislative i normative Nr. de instrumente disponibile i aplicabile
61

4.1.1. Modificarea cadrului legislativ i

normativ

Economiei, Ministerul Finanelor, Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale, Agenia Relaii Funciare i Cadastru Etapa II. Cancelaria de Stat, Ministerul Economiei, Ministerul Finanelor, Agenia Relaii Funciare i Cadastru

modificate

pentru impulsionarea procesului de dezvoltare

4.1.2. Elaborarea i aprobarea mecanismelor de aplicare a prevederilor cadrului legal

Nr. de acte normative cu mecanisme de aplicare aprobate; Nr. de instituii implicate n elaborarea mecanismelor de aplicare

Dinamic pozitiv a indicatorilor de dezvoltare economic local

4.2.

Crearea i dezvoltarea capacitilor instituionale de atragere a resurselor financiare pentru implementarea, monitorizare i evaluarea PUG-lor i strategiilor Etapa I i II. Cancelaria de Stat, Grupul independent de experi, Academia de Administrare Public pe lng Preedintele republicii Moldova Cancelaria de Stat, Grupul independent Curs elaborat, inclusiv pentru nvmnt la distan Nr. de beneficiari ai cursurilor

4.2.1. Elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind implementarea, monitorizare i evaluarea PUG-lor i strategiilor de dezvoltare local

4.2.2. Identificarea i implementarea mecanismelor de consultan n

Etapa I i II.

Mecanism de acordare a serviciilor de consultan

Volumul investiiilor atrase pentru

62

domeniul elaborrii, implementrii, monitorizrii i evalurii PUG-lor i strategiilor de dezvoltare

de experi, Academia de Administrare Public pe lng Preedintele republicii Moldova

Nr. de beneficiari de consultan; Nr. documente expertizate

implementarea PUG-lor i a strategiilor de dezvoltare

4.3.

Elaborarea/actualizarea planurilor urbanistice generale i a strategiilor de dezvoltare regional/local Etapa I. Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale, , Grup independent de experi Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale, , Academia de tiine a Moldovei Ministerul Construciilor i Dezvoltrii Regionale,, ADR, CDR APL de ambele niveluri Metodologie elaborat i aprobat Ponderea % a localitilor care dispun de PUG elaborate conform noii metodologii Planul Naional de Amenajare a Teritoriului finalizat i aprobat 50000 asisten extern. Neutru

4.3.1. Elaborarea i aprobarea unei Metodologii unice privind proiectarea, actualizarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea PUG-lor i strategiilor de dezvoltare 4.3.2. Finalizarea i aprobarea Planului naional de amenajare a teritoriului

Etapa I.

Planul Naional de Amenajare a Teritoriului finalizat

4.3.3. Elaborarea, actualizarea Planurilor regionale de amenajare a teritoriului

Etapa I i II.

Nr. de Planuri Regionale de Amenajare a Teritoriului elaborate/actualizate

5 Planuri Regionale de Amenajare a Teritoriului elaborate/actualizate

4.3.4. Elaborarea, actualizarea Planurilor locale de amenajare a teritoriului

Etapa I i II.

Nr. de Planuri locale de Amenajare a Teritoriului elaborate/actualizate

100% UAT cu PLAT elaborate

63

4.3.5. Crearea bazei de date unice (GIS) naionale

Etapa I i II.

GIS naional elaborat Agenia Relaii Financiare i Cadastru, Ministerul Tehnologiilor Informaionale i Comunicaiilor, APC, APL

Nr. de utilizatori ai bazei de date

Obiectiv Specific 5. Creterea capacitii administrative a UAT, reducerea fragmentrii i raionalizarea structurilor administrativ-teritoriale, ceea ce va favoriza autonomia local, furnizarea eficient a serviciilor publice, cu respectarea cerinelor i necesitilor beneficiarilor, n condiii de funcionare democratic i autonom a autoritilor locale alese 5.1. ntocmirea unui studiu privind modalitile cele mai eficiente de cretere substanial a capacitii administrative a UAT-urilor n conformitate cu criteriile i principiile cuprinse n prezenta Strategie, care s prezinte modele alternative de raionalizare i reducere a fragmentrii administrativ-teritorial (consolidare teritorial i administrativ sau stimularea cooperrii intermunicipale). ntocmirea unei propuneri de politic public (PPP) pe baza studiului realizat anterior, care s detalieze un numr limitat de alternative de cretere a capacitii administrative i care s fie supus deciziei Guvernului Etapa I Cancelaria de Stat n parteneriat cu UNDP/PCDLI i organizaiile reprezentative ale administraiei publice locale (CALM i altele) Studiu care va prezenta alternative i modele de organizare administrativ teritorial Studiu aprobat/asumat de ctre Cancelaria de Stat Studiu, inclusiv impact financiar. 100,000 USD, donatori internaionali (UNDP) Neutru

5.2.

Etapa I

Cancelaria de Stat n parteneriat cu organizaiile reprezentative ale administraiei publice locale (CALM i altele)

Propunere de politic public care va prezenta alternativele efective de reform administrativ teritorial Plan de aciuni

Adoptare PPP i plan de aciuni de ctre Guvern

64

5.3.

Consultarea larg cu factorii interesai (reprezentanii autoritilor publice locale i societii civile).

Etapa I/II

Cancelaria de Stat n parteneriat cu organizaiile reprezentative ale administraiei publice locale (CALM i altele), partide politice, ONG-uri Cancelaria de Stat

mbuntirea planului de aciuni

Adoptare plan de aciuni final

5.4.

Implementarea plan de aciuni elaborarea i adoptarea legislaiei specifice

Etapa I/II

Elaborare de propuneri legislative pe baza PPP i a planului de aciuni

Adoptare propuneri legislative n Guvern i Parlament

In functie de optiunea aleasa. Va fi determinat in urma studiului.

Obiectiv Specific 6. Dezvoltarea unui sistem instituional i juridic de management al resurselor umane la nivelul APL, astfel nct s se asigure autoritatea deplin a autoritilor APL alese asupra executivului lor, recrutarea transparent i nondiscriminatorie a funcionarilor, motivarea real, stabilitatea n funcie, reducerea influenei politice asupra acestora, care s contribuie direct la mbuntirea competenelor personale i profesionale ale angajailor din APL. 6.1. Perfecionarea sistemului de instruire care s asigure creterea capacitii profesionale a resursei umane, att pentru aleii locali ct i pentru funcionarii publici locali, n special n domeniile: planificare strategic participativ; management de proiect; management financiarbugetar modern; organizarea i asigurarea serviciilor comunale i Etapa I i Etapa II Cancelaria de Stat mpreuna cu Academia de Administraie Public, n cooperare cu Asociaiile Autoritilor Locale (CALM, etc) Strategie de mbuntire a sistemului de instruire; Noi programe de instruire

65

sectoriale, IT, limbi strine. 6.2. Asigurarea autonomiei locale att n ce privete structura instituional ct i politica de personal, neadmiterea imixtiunii autoritilor centrale n structura executiv local sau raional. Dezvoltarea cadrului i practicilorprivind managementul resurselor umane care s asigure accesul liber i nediscriminatoriu prin concurs transparent, motivarea, stimulare, stabilitatea n funcie i posibilitile de avansare n carier pentru funcionarii publici, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen Dezvoltarea n APL a unor mecanisme care s asigure managementul resurselor umane pe baz de performan, inclusiv prin prisma dimensiunii de gen Etapa I Cancelaria de Stat, Ministere Studiu. Normative i instruciuni modificate Propuneri legislative Etapa I Cancelaria de Stat n parteneriat i organizaiile reprezentative ale administraiei locale (CALM i altele) Studiu care va prezenta alternative Elaborare de propuneri legislative pornind de la recomandrile studiului Adoptare propuneri legislative de ctre Guvern/Parlament Studiu, evaluare de impact 50,000 USD Adoptarea propunerilor de modificare a cadrului legislativ i normativ de ctre Guvern/Parlament Studiu, evaluare de impact 50,000 USD

6.3.

6.4.

Etapa I

Cancelaria de Stat n parteneriat cu organizaiile reprezentative ale administraiei locale (CALM i altele) i cu Academia de Administraie Public

Studiu care va prezenta alternative Elaborarea unei propuneri de modificare a cadrului legislativ.

Adoptarea propunerii de modificare a cadrului legislativ de ctre Guvern/Parlament

Obiectiv Specific 7. Crearea unui sistem instituional i juridic care va asigura autonomia funcional deplin a APL i care va oferi instrumente eficace de responsabilizare a APL n faa populaiei, de facilitare a participrii lor, de lupt mpotriva corupiei, de garantare a echitii i de combatere a discriminrii.
66

7.1.

mbuntirea sistemului de alegeri la nivelul administraiei publice locale, astfel nct s creasc semnificativ reprezentativitatea, responsabilitatea i competena aleilor locali. Scderea barierelor de orice fel la candidaturile independente; Reducerea numrului de consilieri locali att la nivelul I al administraiei publice locale, ct i la nivelul II; Identificarea unor modaliti de responsabilizare a aleilor locali n vederea ntririi legturii cu alegtorii/cetenii, eficientizarea consiliilor locale i scderea costurilor lor de funcionare Identificarea unor modaliti de mbuntire a reprezentrii minoritilor i grupurilor vulnerabile n funciile locale alese

Etapa I

Cancelaria de Stat n parteneriat cu UNDP/JLDP, partidele politice i organizaiile reprezentative ale administraiei locale (CALM i altele)

Studiu care va prezenta alternative, lund n considerare experiena internaional Elaborare propuneri legislative pornind de la recomandrile studiului

Adoptare propuneri legislative de ctre Guvern/Parlament

7.2.

Clarificarea regimului controlului de legalitate i a sistemului de audit, cu respectarea strict a autonomiei locale. Lrgirea participrii ceteneti, inclusiv prin prisma echilibrului de Etapa I/II Cancelaria de Stat n parteneriat cu Elaborarea studiului Adoptare propuneri legislative de ctre
67

7.3.

gen i extinderea/generalizarea metodelor de consultare n vederea consolidrii democratice la nivelul administraiei publice locale

organizaiile reprezentative ale administraiei publice locale (CALM i altele), partide politice, ONG-uri

Elaborare propuneri legislative

Guvern/Parlament

68

Glosar de termeni n prezentul document de politici sunt utilizate urmtoarele noiuni i abrevieri, dup cum urmeaz: colectivitate local - totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorial. administraie public local (APL) - totalitatea autoritilor publice locale constituite, n condiiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei uniti administrativ-teritoriale. autoriti ale APL de nivelul nti (municipaliti) - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul satului (comunei), oraului (municipiului) pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor colectivitilor locale. autoriti ale APL de nivelul al doilea - autoriti publice, luate n ansamblu, care snt constituite i activeaz pe teritoriul raionului, municipiului Chiinu, unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor i soluionarea problemelor populaiei unitii administrativ-teritoriale respective. administraie public central (APC) - Organele centrale de specialitate ale administraiei publice. autonomie decizional - dreptul autoritilor publice locale de a adopta liber decizii, n condiiile legii, fr intervenii din partea altor autoriti publice, n scopul realizrii intereselor sale. autonomie organizaional - dreptul autoritilor publice locale de a aproba, n condiiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalitile de funcionare a acestora, statele i organigrama lor, precum i de a institui persoane juridice de drept public de interes local. autonomie financiar i bugetar - dreptul autoritilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente i de a le utiliza liber, n condiiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale. competene - ansamblul de drepturi i obligaii ale autoritilor publice locale n domeniile de activitate care le snt stabilite. competen exclusiv - competena, de care APL sunt responsabile n conformitate cu legea i pentru care APL dein libertatea decizional cu condiia respectrii normelor i normativelor stabilite prin lege. competen partajat - competena exercitat n comun cu alt nivel al APL sau cu APC, atunci cnd responsabilitile (inclusiv financiare) ale prilor sunt clar stabilite prin lege. competen delegat - competena, ndeplinit de APL n numele APC, n baza de lege sau contract, cu respectarea condiiilor naintate de APC.
69

partener public persoan juridic de drept public sau asociaie a acestei persoane care stabilete un raport de parteneriat public-privat. partener privat persoan juridic de drept privat sau persoan fizic i/sau asociaie a acestora, care a devenit, n condiiile legii, parte ntr-un parteneriat public-privat. parteneriat public-privat contract de lung durat, ncheiat ntre partenerul public i partenerul privat pentru desfurarea activitilor de interes public, fondat pe capacitile fiecrui partener de a repartiza corespunztor resursele, riscurile i beneficiile. interes public orice beneficiu ale crui form i valoare se determin prin decizie a partenerului public, obinut n folosul partenerului public, al persoanelor care locuiesc i/sau activeaz pe teritoriul Republicii Moldova. proprietate public - totalitate a bunurilor domeniului public i a bunurilor domeniului privat ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale, inclusiv ale unitii teritoriale autonome Gguzia. administrare a proprietii publice - activitate ce ine de exercitarea i modificarea dreptului de proprietate al statului i/sau al unitilor administrativteritoriale. Disparitate/dispariti - lips de echivalen, de legtur ntre elemente, nepotrivire. descentralizare transferul definitiv de autoritate din punct de vedere al elaborrii deciziilor, al managementului financiar i general ctre autoritile APL autonome alese. n domeniul n care se transfer competenele, statul intervine doar prin reglementri cu caracter general. desconcentrare reprezint procesul prin care se transfer responsabiliti de la nivelul aparatului central al Guvernului ctre serviciile teritoriale, desconcentrate la nivelul al doilea a APL, conduse de reprezentanii acestora, care se supun autoritilor APC. delegare mputernicirea autoritilor publice locale de a administra anumite funcii care n mod oficial aparin statului. n acest caz APL se supun controlului administrativ de ctre APC care trebuie s asigure i resursele financiare.

70

Anexa nr. 1 la Strategia Naional de Descentralizare

Setul de criterii pentru diferenierea responsabilitilor proprii de celelalte tipuri de responsabiliti

Setul de criterii pentru diferenierea responsabilitilor proprii de celelalte tipuri de responsabiliti trebuie s rspund la trei ntrebri eseniale: a) Cum pot fi difereniate competenele care pot fi descentralizate (descentralizabile) de cele care nu pot fi descentralizate (ne-descentralizabile)?; b) Care sunt diferenele funcionale ntre competene descentralizate i cele desconcentrate?; c) Care sunt diferenele func ionale i cum putem clasifica competenele descentralizate, astfel nct exercitarea lor s fie eficient i n conformitate cu necesitile i preferinele beneficiarilor? Referitor la prima problem trebuie tiut c pot fi descentralizate (dar nu toate) numai acele competene ale administra iei publice care se refer la furnizarea de servicii publice, nu i competenele care se refer la redistribuirea venitului (diferite forme de asisten social materializat n prestaii n bani) sau care se refer la stabilitatea economic i financiar a statului. Din categoria de competene descentralizabile fac parte o mulime de responsabiliti eterogene i avnd caracteristici diferite. Pentru a putea separa aproximativ pe cele care pot fi descentralizate de celelalte, putem folosi setul de criterii urmtor: 1) Exist nevoi i/sau preferine locale n ceea ce privete cantitatea, calitatea, accesul la un anumit serviciu public, specifice unei anumite comuniti ? (DA serviciul poate fi descentralizat/NU serviciul nu poate fi descentralizat); 2) Existena standardelor de calitate na ionale i uniforme este esenial furnizrii serviciului public? (NU serviciul poate fi descentralizat/Da serviciul nu poate fi descentralizat); 3) Serviciul public este simplu/omogen, neexistnd diferene semnificative n furnizarea lui n zone/comuniti diferite? (NU serviciul poate fi descentralizat/DA serviciul nu poate fi descentralizat);
71

4) Furnizarea serviciului public produce efecte pozitive la nivel naional sau local ? (Efecte pozitive locale serviciul poate fi descentralizat/Efecte pozitive naionale serviciul nu poate fi descentralizat); 5) Care este aria geografic a beneficiarilor serviciului public (sau n raport de unitatea de furnizare a acestuia de exemplu o grdinia sau o coala primar/gimnazial sau un liceu)? (Local/regional serviciul public poate fii descentralizat/Exclusiv naional serviciul nu poate fii descentralizat) 6) Pot formele de responsabilizare politic i participare ceteneasc la nivel local s amelioreze furnizarea serviciilor publice respective? (DA poate fi descentralizat; NU nu poate fi descentralizat) 7) Poate exista capacitate de a administra eficient la nivel local serviciile publice respective? (DA poate fi descentralizat; NU nu poate fi descentralizat / sau transfer gradual) Referitor la a doua problem, aspectul esenial este diferenierea dintre competenele descentralizate, delegate i desconcentrate. Competenele descentralizate - reprezint responsabiliti care sunt transferate administra iei publice locale, unor autoriti care sunt alese, autonome i au legitimitate democratic pentru a furniza servicii publice conform nevoilor i preferinelor specifice/locale ale beneficiarilor ntr-un cadru reglementat de ctre administra ia public central. n aceast situaie APL se bucur de autonomie n managementul i furnizarea acestor competene APC nu mai poate folosi instrumente directe de management i decizie, ci numai instrumente indirecte: elaborarea de politici publice specifice, standarde de calitate obligatorii, oferirea de stimulente i penaliti (n special financiare), monitorizare, control, aplicarea legii i evaluare. Competenele desconcentrate - sunt servicii furnizate de structurile administrative ale APC (ministerelor) localizate n teritoriu. Din punct de vedere funcional i ierarhic ele sunt sub autoritatea i controlul direct al administra iei publice centrale de fapt sunt verigi ale APC n teritoriu. Instituiile desconcentrate ale APC pot fie oferi servicii publice beneficiarilor, fie s exercite rolul de monitorizare, control, aplicare a legii pentru anumite servicii descentralizate sau pentru alte activiti (protejarea mediului nconjurtor de exemplu). n aceast situaie APC folosete instrumente directe de management i control.

72

Competenele delegate - sunt asemntoare celor desconcentrate cu 2 deosebiri importante: nu se pot referi la activiti de monitorizare, control sau aplicare a legii deci furnizeaz numai servicii ctre beneficiari; din motive obiective nu pot fi furnizate de structurile APC n teritoriu i atunci APL acioneaz ca agent (fr autonomie). Diferenele principale dintre cele trei tipuri de competene
Administratia Publica Central

Administraia Public Local

Competene desconcentrate

Competene delegate

Competene descentralizatee e

Un element este foarte important n decizia de a furniza o competen (i serviciile publice care-i sunt asociate) ntr-un mod sau altul: beneficiarul, cu nevoile i preferinele sale, trebuie s stea n centrul sistemului orientarea ctre client. Din perspectiva beneficiarului este mai puin important care nivel administrativ i furnizeaz serviciile publice, cel mai important este ca acestea s fie accesibile, de bun calitate i s l coste ct mai puin. Noile tehnologii au schimbat dramatic modul de furnizare al serviciilor publice, astfel nct pot fi imaginate noi combinaii i aranjamente ntre desconcentrare, delegare i descentralizare. Toate acestea ns trebuie subordonate exclusiv nevoilor i preferinelor beneficiarului. A treia problem este extrem de important: cum putem clasifica competenele descentralizate/delegate (deci cele furnizate de APL) astfel nct s evideniem diferenele func ionale dintre ele roluri i func ii diferite ndeplinite de APC i de cea local. n principiu putem pleca de la un numr de criterii care acoper integral modul de exercitare a competenelor i care ofer i o descriere a diferitelor func ii specifice din cadrul acesteia: Cine elaboreaz politicile publice specifice competenei Cum se implementeaz politicile publice
73

 Cine rspunde direct de exercitarea competenei Cine rspunde de managementul furnizrii serviciilor specifice competenei Cine produce serviciile specifice competenei Cine i cum finaneaz competena: cheltuielile operaionale/cheltuielile de capital Cine deine patrimoniu necesar exercitrii competenei Cine i cum asigur monitorizarea/controlul/aplicarea legii Pornind de la criteriile de mai sus, din perspectiva APL avem urmtoarele tipuri de competene: A) Administraia public local se bucur de un nivel de autonomie ridicat competene proprii ceea ce presupune: 1) Exercit un rol principal n elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenei respective 2) Rspunde de exercitarea competenei; 3) Rspunde de managementul furnizrii competenei; 4) Poate produce serviciile specifice competenei sau poate delega (contracta) aceast funcie ctre un operator extern (public, privat sau ONG); 5) Finanarea competenei se face din veniturile generale (ne-condiionate asupra crora APL are deplin autonomie de decizie privind modul de utilizare) astfel nct autoritatea local (primar i consiliul local sau preedinte i consiliul raional) poate stabili alocri financiare proprii potrivit prioritilor sale; 6) Exercit un rol principal n monitorizarea i controlul furnizrii serviciilor specifice competenei respective. B) Administra ia public local se bucur de un nivel de autonomie limitat competene intermediare/partajate/limitate ceea ce presupune: 1) Exercit un rol secundar n elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenei respective 2) Rspunde de exercitarea unor pri (componente) clar delimitate din cadrul competenei;
74

3) Rspunde numai de managementul furnizrii prilor (componentelor) competenei care i-au fost transferate; 4) Poate produce serviciile specifice prilor competenei care i-au fost transferate sau le poate delega (contracta) ctre un operator extern (public, privat sau ONG); 5) Finanarea competenei se face de regul din veniturile condiionate (asupra crora APL are autonomie limitat de decizie privind modul de utilizare) astfel nct autoritatea local (primar i consiliul local sau preedinte i consiliul raional) poate stabili alocri financiare proprii potrivit prioritilor sale numai n cadrul competenei respective ntre diversele pri (componente) de care rspunde; 6) Exercit un rol secundar n monitorizarea i controlul furnizrii serviciilor specifice competenei respective. C) Administraia public local nu se bucur de nici un fel de autonomie competene delegate ceea ce presupune: 1) Nu exercit nici un rol n elaborarea/fundamentarea politicilor publice (decizii strategice) specifice competenei respective 2) Nu rspunde de exercitarea competenei; 3) Rspunde strict de managementul furnizrii serviciilor specifice competenei; 4) Nu poate delega producia serviciilor specifice competenei; 5) Finanarea competenei se face din veniturile condiionate ( asupra crora APL are o autonomie limitat de decizie privind modul de utilizare) astfel nct autoritatea local (primar i consiliul local sau preedinte i consiliul raional) nu poate stabili alocri financiare proprii potrivit prioritilor sale; 6) Nu exercit un rol n monitorizarea i controlul furnizrii serviciilor specifice competenei respective. Trebuie fcute anumite precizri: competenele care de regul sunt proprii administra iei publice locale se refer n general la servicii legate de proprietatea/locuina (inclusiv calitatea locuirii) beneficiarilor serviciile comunale (apa i canalizare, transport public, colectarea gunoiului, furnizare de cldur i ap cald, parcuri i zone verzi, ntreinerea strzilor, iluminat public i altele) sau conexe acestora: dezvoltare i planificare urban i teritorial, dezvoltare economic local.
75

Cele mai dificil de caracterizat i analizat sunt competenele din categoria B ele prezint anumite particulariti foarte importante pentru modul n care pot fi descentralizate: pot fi cu uurin mprite n componente/pri distincte din punctul de vedere al exercitrii lor astfel nct pot fi alocate unor nivele administrative diferite, administrate autonom i finanate separat; sunt competene de importana na ional produc efecte pozitive tuturor locuitorilor unei ri/ntregii societi; exist preferine i nevoi locale specifice n furnizarea serviciilor specifice acestor competene, iar acestea sunt clar exprimate de beneficiari; componentele competenelor sunt descentralizate pe nivele de administraie central i local ca funcii obligatorii. De asemenea aceste criterii ofer o clasificare general, care trebuie analizat cu foarte mare atenie n cazul descentralizrii fiecrei competene n parte deci ofer o clasificare de principiu care trebuie la fiecare utilizare detaliat i particularizat n funcie de situa ia concret din Republica Moldova i de contextul n care se poate face descentralizarea. Se recomand Cancelariei de Stat s materializeze acest set de criterii ntr-un document sau ca parte a unui act legislativ (de exemplu o lege cadru a descentralizrii), care s cuprind i alte principii i criterii vizate de aceast strategie i care s reprezinte un ghid pentru modul n care acest proces trebuie s se deruleze din punct de vedere tehnic. Susinnd ideea de creare a unui nomenclator al competenelor proprii APL de nivelurile nti i al doilea pe baza criteriilor descrise i a principiilor enumerate n capitolul 2 al Strategiei, este nevoie de a realiza un nomenclator complet al competenelor proprii n Republica Moldova. Acesta va sta la baza evalurii nevoilor financiare pentru exercitarea lor i va ordona i structura actual a legisla iei. Pentru a realiza nomenclatorul competenelor proprii va fi nevoie s se analizeze n detaliu actuala legislaie, practicile specifice unor ri de dimensiunea Republicii Moldova din regiunea Central i Est European, precum i practicile internaionale relevante n domeniu prevederile specifice ale Chartei Europene a Autonomiei Locale.

76

n principiu nomenclatorul va trebui s cuprind urmtoarele tipuri mari de competene proprii, care ns vor fi detaliate potrivit practicii curente din Republica Moldova: a) serviciile comunale; b) planificare urban i teritorial c) dezvoltare economic local; d) utiliti publice - nclzire central; e) altele servicii publice care se preteaz descentralizrii n condiiile specifice ale Moldovei. Pentru asigurarea executrii nomenclatorului menionat, se impune revizuirea sistemului actual instituional/juridic de alocare a competenelor ctre administra ia public local conform principiilor enunate, a setului de criterii i a nomenclatorului competenelor proprii. Aceast aciune este deosebit de complex i presupune analiza i revizuirea unui volum semnificativ de acte normative. n primul rnd se propune stabilirea ntr-o singur lege a competenelor proprii ale administra iei publice locale (coninute de nomenclator) i eliminate toate prevederile confuze i contradictorii din acest domeniu din actuala legislaie. n al doilea rnd vor trebui analizate acele competene de tip intermediar/partajat/limitat sau de tip delegat conform criteriilor enunate care sunt deja descentralizate administra iei publice locale, dac situaia actual i transferul corespunde principiilor i criteriilor din Strategia naional de descentralizare. Legislaia va trebui modificat n consecin. Este de preferat s existe o singur lege care s conin toate competenele proprii, intermediare/partajate/limitate i delegate transferate administraiei locale, chiar dac ea va mai fi modificat n timp. Este de evitat transferarea competenelor prin legi cu alt obiect de reglementare, ca o prevedere auxiliar.

77

Anexa nr. 2 la Strategia Naional de Descentralizare

Concept privind abordarea politicilor de descentralizare prin prisma Drepturilor Omului n Republica Moldova, procesul de descentralizare se desfoar pe baza celor mai bune practici interna ionale, precum i pe baza documentelor ONU/PNUD pentru a contribui la sporirea participrii publice, n special a grupurilor vulnerabile, eliminarea discriminrii reale, creterea implicrii femeilor n viaa politic, social i economic toate acestea reunite ntr-o metodologie numit Abordarea pe Baza Drepturilor Omului (ABDO)10. ABDO este o metod de abordare de integrare a coninutului tratatelor internaionale cu privire la drepturile omului n activiti de dezvoltare, cu scopul de a asigura rezultatele pozitive n promovarea drepturilor omului n practic. Conceptul a fost elaborat de ctre specialiti n baza experienei de dezvoltare la nivel global.11 Strategia de descentralizare include patru principii bazate pe drepturile omului: participare, non-discriminare, transparen i responsabilitate. Ca urmare, procesul descentralizrii n Republica Moldova urmrete, alturi de alte obiective, i promovarea drepturilor omului pentru indivizi i comuniti, incluziunea social a grupurilor vulnerabile sau marginalizate i asigurarea, n cadrul procesului de dezvoltare, a anselor egale i demnitii pentru toi. Abilitarea n domeniul Drepturilor Omului Procesul de descentralizare n Republica Moldova urmrete i obiectivul de a asigura ca oamenii s posede libertatea, capacitatea i resursele necesare pentru a schimba propriile viei, comunitile n care locuiesc i pentru a influena propriile lor destine. n toate procesele, n timp ce reforma de descentralizare ia amploare, eforturile se vor concentra, printre altele i asupra incluziunii persoanelor sau grupurilor vulnerabile i marginalizate, pentru a asigura capacitatea lor real i deplin de a influena deciziile autoritilor locale, regionale i naionale i participarea n elaborarea i implementarea politicilor.

Abordarea integratoare a egalitii de gender i abilitrile femeilor sunt analizate ntr-o anex separat. The Human Rights Based Approach to Development Cooperation Towards a Common Understanding Among UN Agencies: http://www.undg.org/archive_docs/6959the_Human_Rights_Based_Approach_to_Development_Cooperation_Towards_a_Common_Understanding_among _UN.pdf
11

10

78

Participare Participarea este att un mijloc ct i un scop n sine, i reprezint un element foarte important n realizarea drepturilor omului n orice ar, asigurnd ca indivizii s fie capabili s-i influeneze propriile lor situaii i ca valorile democratice s fie garantate. Descentralizarea n Republica Moldova se realizeaz i prin diferite mijloace de asigurare a participrii publicului (cetenilor), inclusiv sondaje, consultri cu societatea civil sau grupurile interesate i prin angajamentul permanent al autoritilor centrale i locale de a comunica regulat cu publicul larg. Non-discriminare Non-discriminarea este unul din elementele cheie ale sistemului drepturilor omului. Este unicul drept care se regsete n toate tratatele importante cu privire la drepturile omului. Non-discriminarea necesit att egalitatea formal ceea ce nseamn c nici o persoan nu este tratat diferit de o alt persoan din motive arbitrare, ct i aciuni care ar asigura c nu exist nici o discriminare indirect sau neintenionat. Descentralizarea include toate aceste cerine legale, asigurnd c aceasta se implementeaz pe baz echitabil i crend o serie de posibilitii pentru a examina diferite cadre de politici cu scopul de a asigura c toate aceste oportuniti sunt oferite n mod echitabil tuturor persoanelor i grupurilor n Moldova. Suport pentru grupurile vulnerabile i marginalizate Dup cum s-a menionat anterior, n conformitate cu principiul fundamental al egalitii i non-discriminrii, n cadrul procesului de descentralizare sunt ntreprinse, n cazul n care este necesar, msuri speciale pentru a asigura incluziunea persoanelor i grupurilor vulnerabile i marginalizate. Descentralizarea este o oportunitate pentru Republica Moldova n ceea ce privete succesul pe termen lung al politicilor de incluziune social a grupurilor vulnerabile. Transparen Transparena este o cerin legal conform legislaiei Republicii Moldova i este cheia unei guvernri democratice. Descentralizarea urmrete consolidarea proceselor de informare asupra deciziilor politice, publicarea alocrilor bugetare i a cheltuielilor efectuate, informarea larg a publicului cu privire la programele specifice la care poate avea acces (n special n domeniul social i al incluziunii), cu privire la accesul la informaii, sau la modul de depunere a reclamaiilor, sesizrilor i cererilor cetenilor. Responsabilizare
79

Procesul de descentralizare are scopul de a consolida responsabilizarea, att la nivelul autoritilor publice alese, la nivelul func ionarilor publici, ct i la nivel individual. Reforma consolideaz capacitile de luare a deciziilor ale autoritilor locale, sporind responsabilitatea democratic i individual. Reforma vizeaz, de asemenea, sporirea mijloacelor democratice la dispoziia publicului de a contesta deciziile, de a solicita asisten, i de a revendica drepturile fundamentale la toate nivelurile. Monitorizare i evaluare Guvernul va monitoriza progresele n procesul implementrii procesului de descentralizare i va face publice, n mod regulat, rapoartele i informaiile cu privire la evoluiile din cadrul reformei, modul n care aceste evoluii influeneaz vieile oamenilor din Republica Moldova. Rezultatele ateptate de la aplicarea ABDO n descentralizare i administraia public local Scopul aplicrii ABDO este de a realiza o structur guvernamental mai eficient, democratic, n conformitate cu valorile europene i integrarea n Uniunea European, dup cum se menioneaz n Strategia Naional de Dezvoltare pe anii 2008-201112. Exist un numr de rezultate concrete care se ateapt n urma aplicrii ABDO n procesul de descentralizare i de guvernare local: Consolidarea statului de drept n Republica Moldova; Creterea eficienei i a accesului n furnizarea serviciilor publice pentru toi cetenii, i mai ales pentru grupurile vulnerabile; Reducerea corupiei; Statul, autoritile locale, n totalitatea aciunilor sale, vor deveni mai transparente i mai responsabile, i vor fi capabile s asigure nondiscriminarea i participarea larg a publicului; Procesele de dezvoltare economic vor contribui la creterea incluziunii sociale; autoritile locale vor avea i implementa politici active i eficace de reducere a excluziunii sociale; Creterea capacitii efective a grupurilor vulnerabile de a-i promova deschis interesele i de a avea acces deplin la serviciile publice furnizate de administra ia public local; Creterea participrii publice a persoanelor din grupurile vulnerabile;

12

Legea nr. 295 din 21.12.2007 pentru aprobarea Strategiei naionale de dezvoltare pe anii 2008-2011

80

 Creterea cunotinelor publicului larg referitoare la sistemul democratic, n special din partea persoanelor din grupurile vulnerabile; Mass-media i societatea civil vor deveni mai puternice n solicitarea de informaii publice i oferirea acesteia cetenilor, de asemenea, mai puternice n monitorizarea i evaluarea implementrii deciziilor politice; Publicul va fi mai capabil de a utiliza informaia i de a responsabiliza pe cei care iau decizii.

81

Anexa nr. 3 la Strategia Naional de Descentralizare

Concept privind abordarea politicilor de descentralizare prin prisma Egalitii de Gen Declaraia Mileniului i Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (ODM) propuse de comunitatea internaional oblig rile membre s asigure promovarea egalitii de gen i a drepturilor femeilor, drept modaliti eficiente de a combate srcia, foamea i maladiile, precum i de a stimula dezvoltarea care s fie cu adevrat durabil (Naiunile Unite, 2000). Cadrul legal i cel de reglementare, care formeaz bazele politicilor publice i a aciunilor n domeniul egalitii de gen din Republica Moldova, se bazeaz pe instrumente internaionale cum ar fi: Declaraia Universal a Drepturilor Omului (1948), Convenia asupra drepturilor politice ale femeii (1952), Convenia Internaional cu privire la drepturile economice, sociale i culturale (1966), Convenia asupra eliminrii tuturor formelor de discriminare fa de femei (1979), Platforma i Planul de Aciuni de la Beijing (1995), Declaraia Mileniului (2000), etc. Orientarea Republicii Moldova spre integrarea n Uniunea European condiioneaz aderarea la instrumentele corespunztoare din domeniu: Foaia de Parcurs a UE pentru egalitate ntre femei i brbai (2006-2010), Convenia pentru aprarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale omului, Carta European Social revizuit (1996), Declaraia privind egalitatea dintre femei i brbai drept criteriu fundamental pentru democraie, adoptat la a IV Conferin Ministerial European privind Egalitatea dintre Femei i Brbai (Istanbul, 13-14 noiembrie 1997), Declaraia i Planul de Aciuni adoptate la cel de-al III Summit al efilor de Stat i Guverne ale statelor-membre ale Consiliului Europei (Varovia, 16-17 mai 2005). Deseori exist nclcri directe i indirecte ale drepturilor femeii care sunt cuprinse n legi, politici publice i decizii bugetare, etc. Descentralizarea n Republica Moldova poate fi un mijloc eficient pentru a corecta aceste fenomene prin consolidarea democraiei i mbuntirea accesului i calitii serviciilor publice furnizate de autoritile locale, care s fie mai eficiente i mai adaptate nevoilor specifice ale beneficiarilor (brbai i femei), precum i a celor din grupurile vulnerabile i dezavantajate. Recunoscnd egalitatea ntre femei i brbai drept o pre-condiie pentru democraie i dezvoltare, i promovnd descentralizarea drept un obiectiv prioritar, Guvernul Moldovei a decis ca promovarea egalitii de gen s fie un element important n cadrul procesului de descentralizare, confirmnd c democraia, buna guvernare, egalitatea ntre femei i brbai, precum i respectarea drepturilor omului sunt printre cele mai importante rezultate ce trebuie obinute ca urmare a acestei reforme.
82

n cadrul acestor eforturi, cele dou abordri complementare i anume integrarea dimensiunii de gen i promovarea drepturilor i femeilor, a capacitii lor reale i efective de a influena i schimba lucrurile potrivit nevoilor i intereselor lor specifice, sunt luate n consideraie pentru a crete eficacitatea procesului de descentralizare. Aceste dou abordri sunt reprezentate pe scurt mai jos. Integrarea dimensiunii de gen Integrarea dimensiunii de gen este acceptat pe plan global drept o strategie pentru a integra preocuprile i experienele femeilor i cele ale brbailor drept o dimensiune specific n elaborarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor i programelor n toate sferele societale, economice i politice, astfel nct i femeile i brbaii s beneficieze n mod egal de rezultatele acestora, iar inegalitatea s nu se mai perpetueze13. n contextul descentralizrii, integrarea dimensiunii de gen implic asigurarea ca perspectivele de gen i atenia pentru obiectivul egalitii femeilor i brbailor s fie unul din pilonii activitilor elaborarea strategiei, dezvoltarea capacitilor Guvernului, APL-urilor i comunitilor, cercetarea, dialogul, legislaia, alocarea resurselor, ct i planificarea, implementarea i monitorizarea. Un instrument important pentru integrarea dimensiunii de gen n procesul descentralizrii, care poate asigura o planificare de politici i alocare de resurse, ct i accesul i prestarea de servicii sensibile la dimensiunea de gen, este analiza din perspectiva de gen (analiza gender). Diverse comuniti i grupuri de femei i brbai din Moldova au necesiti diferite (n baza rolurilor i responsabilitilor lor diferite n societate) i acces inegal la oportuniti i resurse, inclusiv la capacit i i mijloace prin care ar putea s susin financiar diverse servicii locale. Analiza gender ajut la examinarea diferenelor n vieile femeilor i brbailor, inclusiv acele diferene care duc spre inegaliti economice i sociale pentru femei, pentru a aplica rezultatele acestei analize la elaborarea de politici locale, sectoriale i naionale i n prestarea serviciilor publice, astfel nct s se realizeze schimbri pozitive pentru femeile care sunt supuse diferitelor forme de discriminare. Astfel, aplicarea analizei de gen la etapele cele mai timpurii, ct i pe tot parcursul ntregului proces de descentralizare va mbunti planificarea i implementarea de politici publice sensibile la dimensiunea de gen i promovarea egalitii ntre femei i brbai. Un alt instrument important pentru promovarea politicilor publice sensibile la dimensiunea de gen este bugetarea sensibil la dimensiunea de gen (GRB), care reprezint o form de planificare, programare i alocare bugetar n aa mod nct s contribuie la promovarea egalitii de gen i realizarea drepturilor femeilor. O astfel de planificare bugetar duce la identificarea i promovarea interveniilor
13

Concluziile aprobate ale Consiliului Social i Economic al ONU pentru 1997

83

necesare pentru drepturile femeilor i a egalitii dintre femei i brbai14. n contextul descentralizrii n Republica Moldova, aplicarea planificrii bugetare sensibile la dimensiunea de gen se refer la analiza impactului veniturilor i cheltuielilor reale ale autoritilor publice asupra femeilor i fetelor n comparaie cu brbaii i bieii. O astfel de planificare bugetar nu necesit bugete separate pentru femei i nici nu-i propune drept scop s sporeasc cheltuielile pentru programele specifice femeilor. Mai degrab, planificarea bugetar sensibil la dimensiunea de gen ajut autoritile publice centrale i locale s decid cum politicile publice trebuie s fie ajustate i unde trebuie s fie realocate resursele pentru a reduce inegalitile de gen. Statisticile dezagregate dup gen reprezint cheia pentru planificarea bugetar sensibil la dimensiunea de gen i ca urmare se impune o mbuntirea a colectrii i analizei datelor la nivel local. Extinderea mputernicirilor (women empowerment) Se refer la obinerea de ctre femei a controlului asupra propriilor lor viei. Aceast abordare implic activiti de sporire a contientizrii, de dezvoltare a auto-ncrederii, creterea oportunitilor, accesul sporit i controlul asupra resurselor i aciunilor menite s transforme structurile i instituiile care consolideaz i perpetueaz discriminarea i inegalitatea de gen15. Aplicarea acestei abordri n contextul descentralizrii implic nite aciuni bine orientate care i propun drept scop s sporeasc reprezentarea femeilor n administra iile publice locale inclusiv, dar nelimitndu-se la astfel de aciuni afirmative cum sunt cotele16 i impactul sporit al acestora asupra procesului decizional local, astfel oferind posibilitatea femeilor, rezideni locali, s se implice n planificarea i realizarea participativ a bugetului, ncurajnd oficialii alei s fie receptivi la preocuprile grupurilor dezavantajate de femei. Rezultatele scontate din aplicarea integrrii dimensiunii de gen i a drepturilor femeii (extinderea mputernicirilor) n descentralizare i administraia public local Scopul aplicrii dimensiunii de gen i abordrii pe baza drepturilor femeilor n procesul de descentralizare este de a asigura o dezvoltare democratic care s fie sensibil n mod egal la nevoile i interesele femeilor i brbailor n conformitate cu angajamentele n cadrul ONU i cu valorile europene. Rezultatele scontate sunt urmtoarele: - Participarea instituionalizat, transparent i responsabil a grupurilor de femei, a persoanelor specializate n domeniul dimensiunii de gen, ONGUNIFEM Bugetarea sensibil la dimensiunea de gen, site web: http://www.gender-budgets.org/ 2010 Oficiul pentru Consultantul Special cu privire la problemele de gen i avansarea femeilor, ONU (CH rev. August 2001). 16 Articolul 4, alineatul 1, al Conveniei cu privire la eliminarea tuturor formelor de discriminare mpotriva femeilor, cu privire la msurile speciale temporare ratificate de Republica Moldova la 1 iulie 1994.
15 14

84

urilor i femeilor supuse discriminrii la planificarea de politici i bugetar, monitorizarea strategiilor locale i sectoriale; - Receptivitatea sporit a strategiilor i bugetelor locale la nevoile i interesele femeilor, n general, i la cele ale femeilor dezavantajate n special, mai ales celor supuse unor forme multiple de discriminare; - Eficiena sporit a politicilor i a administraiei publice locale bazate pe statistici mbuntite despre rezidenii locali, dezagregate dup sex, vrst, dezabilitate i alte criterii; - Creterea capacitii efective a femeilor n general i a celor supuse discriminrii n special, de a participa la procesul de luare a deciziilor i de promovare a nevoilor i intereselor specifice; accesul mbuntit la servicii publice; - Angajamentul sporit i capacitile mbuntite ale Guvernului, ale APLurilor de a realiza i implementa politici sensibile la dimensiunea de gen, pentru a reduce orice form de discriminare de gen; - Corelarea Strategiei Naionale de Descentralizare i a strategiilor sectoriale cu Programul naional de asigurare a egalitii de gen pe anii 2010 2015 i cu legislaia naional cu privire la egalitatea de gen; - Capaciti sporite ale grupurilor de femei, a persoanelor specializate n domeniul dimensiunii de gen de a participa la realizarea procesului de descentralizare.

85

Anexa nr. 4 la Strategia Naional de Descentralizare

Concept privind vulnerabilitatea Diverse abordri utilizeaz modaliti diferite pentru a caracteriza i a denumi grupurile vulnerabile, grupurile excluse i grupurile discriminate. Vulnerabilitatea nu este un concept universal acceptat. Conceptul dat coreleaz cu noiunea excluziunii sociale, srciei, discriminrii i marginalizrii. Excluziunea social reprezint rezultatul interaciunii unor factori determinani. Excluziunea social reprezint efectul unui ir de probleme interconectate care sunt determinate la rndul lor de unele cauze fundamentale sau de interaciunea unor anumii factori. Corelarea factorilor determinani este asociat i se manifest de-a lungul unor linii i caracteristici specifice care constituie caracteristicile vulnerabilitii. n baza argumentelor prezentate abordarea trebuie s se bazeze pe o atitudine pragmatic n ceea ce privete situaia grupurilor reale care se confrunt cu excluziunea, discriminarea i marginalizarea. Cine sunt grupurile vulnerabile? n Moldova, grupurile vulnerabile au fost identificate n conformitate cu: 1) venitul, 2) vrsta, 3) dezabilitatea, 4) limba/etnia, 5) religia, 6) regiunile rurale, 7) genul, 8) ocupaia. Datele empirice i cercetrile demonstreaz disponibilitatea datelor, precum i a multiplelor surse de informaie, inclusiv sursele neguvernamentale de informaie. Clasificarea grupurilor vulnerabile conform probelor generate n baza criteriilor relevante include urmtoarele: 1. Srcia: a) persoanele n etate, b) gospodriile mari, c) copiii; 2. Vrsta (subiect de excluziune de la participare, stigmatizare, omaj): a) persoanele n etate, b) tinerii; 3. Dezabilitate (subiect de excluziune, stigmatizare, participare inadecvat): a) persoane cu dezabiliti mentale, b) copiii cu dezabiliti, c) vrstnicii cu dezabiliti; 4.Limba/etnia (acces inadecvat la educaie, stigmatizare): a) romii, b) bulgarii, c) ucrainenii, d) gguzii, e) moldovenii din Transnistria; 5. Religia (dificulti la nregistrare, serviciile religioase, stigmatizare): a) musulmanii, b) cretinii ne-ortodoci, c) evreii.

86

6. Regiunile rurale (acces inadecvat la infrastructur, rat nalt de omaj): a) copiii de vrsta educaional, b) partea activ a populaiei. 7. Genul (stigmatizare, omaj, nivelul de plat): a) femei, b) LGBTI, c) victimele traficului, violenei n familie. 8. Ocupaia (accesul inadecvat la pia): a) antreprenorii agricoli. Concluzii i recomandri ale organelor specializate ONU, CE i ODIHR/OSCE cu privire la subiectul dat. - Mecanisme slabe de sprijin instituional. Funcionare inadecvat, incapacitatea de a rspunde i astfel imposibilitatea de a crea oportuniti pentru cei care sunt n situaie de risc de a fi exclui socialmente. - Cadru legal discriminatoriu sau implementarea inadecvat a acestuia. Legislaia imperfect poate s amplifice excluziunea grupurilor sociale. Uneori, legislaia poate fi adecvat, poate s prevad msuri de protecie pentru grupurile dezavantajate, ns capacitile reduse pentru aplicarea acesteia o fac inutila. Practicile discriminatorii care rezult din favorizarea unor anumite persoane. Preconcepiile i discriminarea care rezult din privilegiile sociale i politice pot fi conduse i ele la excluziunea social. De exemplu, oferirea de preferine unor anumite grupuri i discriminarea n baz de etnie i gen pot produce excluziunea social a anumitor categorii de persoane pe piaa muncii, etc. n cazuri extreme, ostilitatea direct i violena mpotriva unor anumite grupuri poate genera excluziune social. - Bariere politice i instituionale. Instituiile publice pot contribui la excluziunea social prin lipsa de nelegere a dinamicii vulnerabilitii, srciei i excluziunii sau prin monitorizarea formal. Procesul decizional poate fi ineficient pentru a proteja grupurile excluse, mai cu seam din cauza lipsei de implicare i insuficienei de resurse. - Valorile sociale i practicile culturale discriminatorii. Excluziunea social poate persista i la nivel cultural i tradiional. n aceast ordine de idei, excluziunea cultural reprezint acces difereniat al grupurilor sociale la beneficiile bunstrii materiale i sociale, atunci cnd cauzele nu sunt structurale. Recomandri generice n contextul descentralizrii pentru grupurile vulnerabile 1) Responsabilizare/transparen: procesul de elaborare a politicilor guvernamentale i deciziilor autoritilor regionale ar trebui s cuprind componenta analizei impactului asupra grupurilor vulnerabile (sau mai generic analiza impactului asupra drepturilor omului), deciziile autoritilor centrale care afecteaz comunitile locale sunt supuse analizei impactului asupra vulnerabilitii; 2) Responsabilizare/transparen: deciziile autoritilor locale sunt supuse publicrii i sunt fcute disponibile pentru revizuirea prilor interesate i a grupurilor
87

vulnerabile, inclusiv planificarea i re-planificarea hotarelor teritoriale care in de utilizarea i exploatarea mijloacelor i resurselor; 3) Descentralizarea unui anumit procent al coninutului curriculum-ului educaional (i lingvistic), curriculum-ului local (pn la 30%), la nivelul deciziei autoritilor publice locale i raionale n contextul finanrii unitare i integrate a sistemului colar preuniversitar; 4) Acces lrgit pentru autoritile publice locale la granturile i subveniile guvernului pentru crearea centrelor comunitare locale care s serveasc necesitilor grupurilor vulnerabile; 5) Posibilitatea autoritilor publice locale de nivelul nti de a nfiina centre ale medicilor de familie i puncte medicale finanate total sau parial din fondurile Companiei Naionale de Asigurri n Medicin (CNAM); 6) n cadrul formulrii, implementrii, monitorizrii i evalurii politicilor de descentralizare urmeaz a fi aplicate datele mbuntite dezagregate dup parametri/dimensiuni multiple de vulnerabilitate: teritoriu, etnie, vrst, sex, dezabiliti i altele. Datele n privina diferitor grupuri vulnerabile pot fi colectate prin statistici oficiale, diferite tipuri de surse administrative, inclusiv Registrul Gospodriilor (Biroul Naional de Statistic), indicatorii socioeconomici de condiii de trai ale comunitilor i SADI (Ministerul Economiei), bazele de date privind asistena social i dezabiliti (Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei), precum i prin cercetri calitative i cercetri cantitative intra-comunitare selective, n special prin utilizarea Sondajului Bugetelor Gospodriilor, Studiului Pieei Forei de Munc, etc. Capacitatea Biroului Naional de Statistic, ministerelor relevante i APL urmeaz a fi dezvoltat n modul corespunztor.

88