Controladoria-Geral da Unio

Revista da CGU

Braslia, DF Setembro/2009

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO CGU SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifcio Darcy Ribeiro 70070-905 - Braslia /DF cgu@cgu.gov.br Jorge Hage Sobrinho Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio Luiz Navarro de Britto Filho Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio Valdir Agapito Teixeira Secretrio Federal de Controle Interno Eliana Pinto Ouvidora-Geral da Unio Marcelo Neves da Rocha Corregedor-Geral da Unio Marcelo Stopanovski Ribeiro Secretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas A Revista da CGU editada pela Controladoria-Geral da Unio. Tiragem: 1.500 exemplares Periodicidade: semestral Distribuio gratuita Diagramao e arte: E Pissaia Editorao Eletrnica Ltda. permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. O contedo e as opinies dos artigos assinados so de responsabilidade exclusiva dos autores e no expressam, necessariamente, as opinies da Controladoria-Geral da Unio.

Revista da CGU / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio. - Ano IV, n. 6, Setembro/2009. Braslia: CGU, 2009. 134 p. Coletnea de artigos. 1. Preveno da corrupo. I. Controladoria-Geral da Unio. ISSN 1981- 674X CDD 352.17

S
Artigos
Adilmar Gregorini

umrio

Nota do editor...........................................................................5

Auditoria de deteco de fraude................................................8 Incidncia dos efeitos da suspenso temporria e da declarao de inidoneidade em licitaes pblicas............21
Alex Pereira Menezes

Brasil e Estados Unidos: o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal em perspectiva comparada.............32
Mrio Vincius Claussen Spinelli

Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico: limites e possibilidades de fomento ao controle social............................41
Antonio Ed Souza Santana

O direito de acesso informao como fundamento da transparncia..................................................59

Gisele de Melo Maeda Mendanha

Corrupo: teoria, evidncias empricas e sugestes de medidas para reduzir seus nveis no Brasil - uma anlise institucional........................................................71
Newton Paulo Bueno

Institucionalizao dos mecanismos anticorrupo: da retrica ao resultado...........................................................85

Romualdo Anselmo dos Santos

Legislao Atos normativos . ..................................................................112 Legislao em destaque. .........................................................114 Jurisprudncia Julgados recentes do TCU Acrdos . ..................................130 Julgados recentes de Tribunais . .............................................133

N
Caro leitor,

ota do editor

Esta sexta edio da Revista da CGU publica sete artigos inditos com o intuito de contribuir para a troca de experincias e solues que possam melhorar o desempenho das atividades de controle pblico. O leitor encontrar tanto anlises sobre polticas anticorrupo e posies doutrinrias, quanto estudos de carter mais tcnico. Entre os assuntos abordados nesta edio esto: o debate sobre a necessidade do auditor de aperfeioar as ferramentas para deteco de ilcitos, em decorrncia da contnua evoluo dos mtodos utilizados para a realizao das fraudes; a avaliao do potencial do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, da Controladoria-Geral da Unio, para criao das condies necessrias ao exerccio do controle social; e o estudo de evidncias empricas sobre o problema da corrupo no Brasil, com sugestes de medidas para reduzir seus nveis. Alm desses temas, o leitor convidado a refletir sobre as posies doutrinrias e as jurisprudncias da incidncia dos efeitos da suspenso temporria e da declarao de inidoneidade em licitaes pblicas. A necessidade de criao de polticas anticorrupo definidas por meio de medidas complexas, contnuas e de natureza diversificada (preventivas, repressivas, educacionais, legislativas, institucionais e processuais) outro assunto que poder ser apreciado pelo leitor. A sexta edio da Revista traz, ainda, artigos produzidos com base em informaes e dados obtidos em visita tcnica aos Estados Unidos, realizada pelos autores no mbito do Anti-Corruption Program for Brazilian Government Officials programa de capacitao organizado pela CGU, em parceria com
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o Institute of Brazilian Issues, da Universidade George Washington, em 2008. Um artigo traz uma anlise comparada do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal brasileiro e americano. O outro busca estabelecer uma relao entre a transparncia e o acesso a informaes pblicas, a partir de referncias aos cenrios americano e brasileiro. Alm dos artigos, o leitor pode ampliar e enriquecer seus conhecimentos com trs legislaes em destaque. A primeira a Resoluo da Comisso de tica Pblica n. 10, de 29 de setembro de 2008, que estabelece as normas de funcionamento e de rito processual para as Comisses de tica institudas pelo Decreto n. 1.171, de 22.06.1994, e disciplinadas pelo Decreto n. 6.029, de 01.02.2007. A segunda o Decreto n. 6.619, de 29 de outubro de 2008, que d nova redao a dispositivos do Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. A ltima a Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009, que acrescenta dispositivos Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Com a publicao de mais uma edio da Revista da CGU, esperamos que as experincias e as vises diversas apresentadas nos artigos publicados contribuam para o aperfeioamento das atividades de preveno e combate corrupo no Brasil. Boa leitura! Os editores

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rtigos

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Auditoria de deteco de fraude

Adilmar Gregorini, bacharel em Cincias Contbeis, AFC, Chefe da Controladoria Regional da Unio no Estado do Paran

1. Introduo O fenmeno da corrupo mundial. Na Amrica Latina e em especial no Brasil este tema bastante preocupante. Os corruptos se utilizam, cada vez mais, de mtodos sofisticados e de difcil deteco. Por isso, o controle dos gastos pblicos, especialmente a auditoria governamental deve buscar a especializao do auditor e ajustar-se s novas necessidades, desenvolvendo ferramentas mais eficientes de deteco e combate s fraudes, j que todos os casos de corrupo que envolvem recursos pblicos tm na sua origem uma fraude cometida, seja para desvi-los, seja para ocultar os desvios.

O fenmeno da corrupo mundial.

Em 1999, o professor e articulista Stephen Kanitz escreveu algo muito interessante:

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O Brasil no um pas intrinsecamente corrupto. No existe nos genes brasileiros nada que nos predisponha corrupo, algo herdado, por exemplo, de desterrados portugueses. A Austrlia, que foi colnia penal do imprio britnico, no possui ndices de corrupo superiores aos de outras naes, pelo contrrio. Ns brasileiros no somos nem mais nem menos corruptos que os japoneses, que a cada par de anos tm um ministro que renuncia diante de denncias de corrupo. Somos, sim, um pas onde a corrupo, pblica e privada, detectada somente quando chega a milhes de dlares e porque um irmo, um genro, um jornalista ou algum botou a boca no trombone, no por um processo sistemtico de auditoria. As naes com menor ndice de corrupo so as que tm o maior nmero de auditores e fiscais formados e treinados. A Dinamarca e a Holanda possuem 100 auditores por 100.000 habitantes.
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Nos pases efetivamente auditados, a corrupo detectada no nascedouro ou quando ainda pequena. O Brasil, pas com um dos mais elevados ndices de corrupo, segundo o World Economic Forum, tem somente oito auditores por 100.000 habitantes, 12.800 auditores no total. Se quisermos os mesmos nveis de lisura da Dinamarca e da Holanda precisaremos formar e treinar 160.000 auditores... Mesmo que possa no ser correto aplicar as propores numricas da maneira indicada neste artigo, fato que, substancialmente, as afirmaes do prof. Kanitz fazem sentido. De outro modo, alm de buscar um nmero maior de auditores, necessrio que eles estejam preparados e capacitados para atuar neste cenrio mutante, onde a cada dia surge um novo esquema de fraude. Destarte a dimenso que a corrupo tomou em nosso pas, a nossa literatura ainda muito limitada em relao auditoria de deteco de fraudes. O desafio para aqueles que militam na rea do controle dos gastos pblicos estudar, desenvolver e aplicar procedimentos de auditoria capazes de detectar com maior preciso os casos de fraudes cometidos contra a administrao pblica e, nesse contexto, que o presente artigo foca a auditoria de fraudes e sua aplicao na auditoria governamental. 2. Fraude A palavra fraude tem origem no latim fraus, fraudis (engano, m-f,
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logro). A fraude normalmente compreendida como o engano malicioso, o procedimento astucioso, intentado de m-f e destinado a encobrir a verdade ou a contornar um dever. O dolo, a fraude, a simulao fraudulenta representam a negao da boa-f, que deve regular a celebrao e a prtica de todos os atos e negcios jurdicos. A fraude tem como alicerce atos que causam prejuzos a outrem, de forma que sua prtica tem por finalidade o no cumprimento de deveres legais. O termo fraude, latu sensu, significa: qualquer ato ardiloso, enganoso, de m-f, com o intuito de lesar ou ludibriar outrem, ou de no cumprir determinado dever. (Dicionrio Houaiss) Em contabilidade, fraude pode ser definida como ato intencional de omisso ou manipulao de transaes, adulterao de documentos, registros e demonstraes contbeis, praticado por um ou mais indivduos da administrao da entidade ou por

O termo fraude, latu sensu, significa: qualquer ato ardiloso, enganoso, de m-f, com o intuito de lesar ou ludibriar outrem, ou de no cumprir determinado dever.
(Dicionrio Houaiss) 9

terceiros, com o intuito de obteno de vantagens injustas e/ou ilegais, podendo ser caracterizado por: (a) manipulao, falsificao ou alterao de registros ou documentos, de modo a modificar os registros de ativos, passivos e resultados; (b) apropriao indbita de ativos; (c) supresso ou omisso de transaes nos registros contbeis; (d) registro de transaes sem comprovao; e (e) aplicao de prticas contbeis indevidas. A diferena principal entre fraude e erro a inteno dolosa existente somente no primeiro. (NBC T 11 IT 03 Fraude e Erro) 3. Auditoria governamental x auditoria de fraudes O Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, aprovado pela Instruo Normativa n. 01/2001 da Secretaria Federal de Controle Interno SFCI, assim conceitua auditoria governamental: A auditoria o conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal. Trata-se de uma importante tcnica de controle do Estado na busca da melhor alocao de seus recursos, no s atuando para corrigir os desperdcios, a improbidade, a negligncia e a omisso e, principalmente, antecipandose a essas ocorrncias, buscando garantir os resultados pretendidos,

alm de destacar os impactos e benefcios sociais advindos. Adiante, o mesmo Manual classifica auditoria governamental nas seguintes modalidades: a) Auditoria Anual de Contas Essas auditorias visam subsidiar a emisso de opinio com vistas certificao da regularidade das contas dos gestores pblicos federais. As auditorias anuais de contas esto previstas no Art. 50 da Lei n. 8.443/1992 e resultam na elaborao de relatrio de auditoria que a base para a emisso do certificado de auditoria e parecer do Sistema de Controle Interno documentao integrante do processo de tomada ou prestao de contas previsto no mencionado normativo. A execuo das auditorias anuais de contas orientada, a cada exerccio, a partir de normativos especficos expedidos pelo TCU e pela SFC/CGU, com vistas ao trmite, composio e organizao dos processos de contas para o exerccio. Por ocasio das auditorias anuais de contas so consolidadas as verificaes relativas execuo de contratos, acordos, convnios ou ajustes, a probidade na aplicao do dinheiro pblico e na guarda ou administrao de valores e outros bens da Unio ou a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos: - exame das peas que instruem os processos de tomada ou prestao de contas;

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- exame da documentao comprobatria dos atos e fatos administrativos; - verificao da eficincia dos sistemas de controle administrativo e contbil; - verificao do cumprimento da legislao pertinente; e - avaliao dos resultados operacionais e da execuo dos programas de governo quanto sua economicidade, eficincia e eficcia. b) Acompanhamento da Gesto As auditorias de acompanhamento da gesto so realizadas ao longo dos processos de gesto, com o objetivo de verificar o desempenho dos gestores pblicos federais na gesto e execuo das aes de governo. Por serem concomitantes, possibilitam a evidenciao de economias e melhorias, e a preveno dos gargalos das unidades no desempenho de sua misso institucional. Estas auditorias so amplas e extensivas a todas as reas possveis de uma gesto. c) Operacional A auditoria de natureza operacional busca verificar as aes gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou partes dele, das unidades ou entidades da administrao pblica federal, programas de governo, projetos e atividades, com a finalidade de avaliar o alcance da eficincia, eficcia e economicidade do processo. A auditoria operacional procura auxiliar e assessorar a administrao, mediante aprimoramento dos processos de trabalho e dos controles,
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reforando a assuno de responsabilidade pelos gestores pblicos. Seu objetivo a melhoria das operaes, processos ou atividades que esto sendo examinados. d) Contbil A auditoria contbil compreende o exame dos registros e documentos e a coleta de informaes e confirmaes, mediante procedimentos especficos pertinentes ao controle do patrimnio de uma unidade, entidade ou projeto. Este tipo de auditoria tem por objetivo obter elementos comprobatrios suficientes que permitam opinar se os registros contbeis foram efetuados de acordo com os princpios fundamentais da contabilidade, e se as demonstraes deles originrias refletem, adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a situao econmico-financeira do patrimnio, os resultados do perodo administrativo examinado e as demais situaes nelas demonstradas. Objetiva, tambm, verificar a efetividade e a aplicao de recursos externos, oriundos de agentes financeiros e organismos internacionais, por unidades ou entidades pblicas executoras de projetos celebrados com aqueles organismos, com vistas a emitir opinio sobre a adequao e fidedignidade das demonstraes financeiras. e) Pessoal A auditoria de pessoal compreende o exame dos registros e documentos e a coleta de informaes e confirmaes, mediante procedi11

mentos especficos pertinentes gesto de pessoas. f) Especial A auditoria especial objetiva o exame de fatos ou situaes consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinria, sendo realizada para atender determinao expressa de autoridade competente (Presidncia da Repblica, Congresso Nacional, Ministrio Pblico) ou a denncias. Classificam-se, nesse tipo, os demais trabalhos de auditoria no inseridos em outras classes de atividades. Denota-se que a auditoria de preveno e deteco de fraudes exige um tratamento mais especfico e direcionado, deixando de ser concebida to somente dentro de cada um dos tipos de auditoria da rea pblica citados. Alguns mecanismos e ferramentas necessitam ser desenvolvidos e aperfeioados pela rea de auditoria para que esta possa ser mais efetiva no combate s fraudes e corrupo. Frequentemente, a auditoria de deteco de fraudes requer, para o aprofundamento e mesmo para a consolidao dos seus achados, a contribuio da ao policial e do Ministrio Pblico Federal, com seus instrumentos prprios de investigao. 4. Conhecendo o auditado Uma metodologia geral a ser seguida tem como ponto de partida o ambiente de controle, ou seja, o conhecimento da rea ou do ente auditado e do seu entorno, consequentemente, das polticas pblicas
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geridas, do seu oramento, do comportamento das despesas, especialmente a evoluo dos gastos de determinados programas; resultados alcanados, forma de nomeao dos gestores, se por critrios tcnicos ou polticos, possveis ligaes dos gestores com fornecedores. Desse processo deriva a necessidade de se estabelecer reas de risco, e para isso o auditor deve aplicar tcnicas que lhe permitam obter um conceito do sistema de controle interno e, por conseguinte, estabelecer as reas suscetveis ou vulnerveis da entidade que se convertem em sinais de alerta red flags (bandeiras vermelhas). Esses alertas orientaro a aplicao das tcnicas de auditoria e mtodos de avaliao que permitam obter evidncias comprobatrias e confiveis nas quais o auditor ir basear suas opinies e respectivas concluses (FLORES, 2004, p. 92). Assim, da mesma forma que os demais tipos de auditoria, a auditoria de fraudes segue as seguintes fases: a) conhecimento da entidade e seu entorno; b) estabelecimento das reas de risco; c) aplicao das tcnicas de auditoria; d) obteno de evidncia comprobatria e confivel; e e) comunicao dos resultados (achados) s instncias pertinentes. O que a difere das demais o foco ou objetivo da auditoria, e a adequao de algumas fases s suas peculiaridades. Como, por exemplo, quanto s tcnicas de auditoria gerarem evidncias de uma prtica fraudulenta, a sinalizao e mapeamento de reas de risco e de indcios
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ou casos de fraude (red flags), a necessidade de aplicao de medidas preventivas, em especial em reas de maior risco, e medidas para recuperao de perdas e para punio dos responsveis. A seguir so apresentados alguns exemplos de red flags. Fluxo decisrio - Concentrao de poderes em mos de poucos funcionrios. Aquisio de bens e materiais desnecessrios, excessivos ou extraordinrios. Aquisio crescente de bens ou servios de uma nica empresa. Conflito de interesses. Favorecimentos. Falta de controles internos. Falta de segregao adequada de funes. Falta de aprovaes e autorizaes para compras. Restrio da concorrncia. Pagamento por material e servios acima do preo de mercado. Transferncias a entidades sem fins lucrativos s vsperas de eleies, em especial, quando no planejado em cronograma de desembolso. Falta de aplicao de penalidades em situaes de descumprimentos contratuais, e/ou revelao de penalidades aplicadas sem sustentao ou com sustentao insuficiente. Exigncias da licitao (edital) aparentemente sem suporte tcnico ou legal. Na auditoria de fraudes deve-se adicionar na fase de conhecimento da entidade e seu ambiente, alm
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das avaliaes de controle interno e do conhecimento da organizao e suas atividades, j to discutidos e abordados pela literatura ao tratar de auditoria, fatores condicionantes de fraude j identificados, como por exemplo (FLORES, 2004, p. 94): Forma de nomeao dos seus dirigentes, se por fatores tcnicos ou polticos; Negociao dos contratos com o fim de fazer caixa para campanhas polticas; Negociao dos contratos com o fim de favorecer amigos, familiares ou conhecidos; Suborno para a obteno privilegiada de servios, licenas, entre outros; Fornecimento de informao privilegiada. No estabelecimento das reas de risco, cabe um mapeamento e gerenciamento do risco da organizao considerando: riscos de ambiente, que afetam a viabilidade da prestao de servios pblicos internos ou externos; riscos de processo, que afetam a execuo do modelo de controle estabelecido; e riscos de informao e da tomada de deciso, que tratam da relevncia e da confiabilidade das informaes que suportam o processo decisrio. A confeco e atualizao permanente de uma matriz de risco para a organizao, levando em conta os fatores mais relevantes no contexto de riscos, certamente ho de contribuir para uma anlise sistematizada e parametrizada das reas, entidades, programas ou atividades.
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Essa matriz de risco pode e deve orientar todos os trabalhos de auditoria, e a auditoria de fraudes deve utiliz-la para direcionar seus trabalhos, realizando os detalhamentos e aprofundamentos necessrios. Pode-se observar na auditoria de fraudes um avano em uma rea pouco explorada pela cincia contbil e controle interno: a rea comportamental. Nesse sentido, a auditoria de fraudes tem desenvolvido tcnicas utilizando-se das prticas forenses e de investigao, em especial, por meio de entrevistas e interrogatrios. Dycus (2001) dedica grande parte do seu trabalho em auditoria de fraudes questo das entrevistas e interrogatrios, abrangendo os mtodos de entrevistas, tticas, percepes e anlise de comportamento do suspeito. 5. Tcnicas e procedimentos de auditoria de fraude O auditor, na execuo de seus exames, deve lanar sempre um olhar crtico sobre as situaes analisadas ceticismo profissional. O auditor deve analisar o que constitui fraude e como esta seria cometida, tendo em vista a motivao para a fraude. Fazer perguntas do tipo: se eu quisesse cometer uma fraude, como faria, quais seriam as estratgias de ocultao, em outras palavras, o auditor deve raciocinar como o fraudador, criar as hipteses de fraude para definir procedimentos e testar cada uma das possibilidades de ocultao.
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Dycus (2001) destaca que para pegar um ladro... pense como um! exceo dos procedimentos prprios de investigao utilizados pela Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal, tais como interceptao telefnica, quebras de sigilo fiscal e bancrio, todas as demais tcnicas podem ser utilizadas na auditoria de deteco de fraudes. Queiroz (2004) elenca os seguintes procedimentos de auditoria de fraudes: entrevista, indagao ou inqurito; anlise documental; inspeo fsica; confirmao externa, circularizao ou diligncia e rastreamento. A seguir trataremos de cada um deles. 5.1 Entrevista, indagao ou inqurito Esse procedimento de auditoria consiste na utilizao de entrevistas, por meio de indagao oral ou escrita, e aplicao de questionrios junto ao pessoal da unidade/entidade auditada, para obteno de dados e informaes. ATTIE (1998, p.40) salienta que a entrevista como procedimento de auditoria pode ser utilizada por meio de declaraes formais, conversaes informais ou sem compromisso. O auditor deve ter sempre em mente que as respostas obtidas devem ser avaliadas e examinadas para comprovao das informaes. Na realidade, os procedimentos acabam interagindo entre si na medida em que um dado obtido atravs da entrevista dever ser confirmado por meio
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de anlise documental, de visita in loco, ou por outros meios. 5.2 Anlise documental o principal e mais importante dos procedimentos, e tem a ver com o exame dos atos formalizados, processos e documentos nos quais o auditor deve verificar no s a sua conformidade como a sua autenticidade, alm de suas caractersticas especficas, para neles identificar vcios, adulteraes, falsificaes, simulaes e at mesmo erros ortogrficos repetidos em documentos elaborados por pessoas/empresas diferentes. H um ditado que diz que o papel aceita tudo. Fraudes sofisticadas esto s vezes cobertas por elevado nmero de documentos falsos, procurando pela forma de encobrir o vazio da essncia. Portanto, o auditor deve ficar atento, pois um processo regularmente formalizado no significa que as coisas ocorreram exatamente daquela forma. preciso verificar o que h por trs do papel. 5.3 Confirmao externa, circularizao ou diligncia Trata-se da verificao, junto a fontes externas ao auditado, da fidedignidade das informaes obtidas internamente. Uma das tcnicas consiste na circularizao das informaes com a finalidade de obter confirmaes em fonte diversa da origem dos dados. A circularizao, na auditoria governamental e em especial na de deRevista da CGU

teco de fraudes, difere daquela feita pela auditoria privada, onde a regra que o auditado tenha conhecimento prvio das circularizaes e que estas sejam enviadas a terceiros, inclusive, com sua anuncia, enquanto na esfera pblica, dada a possibilidade de envolvimento direto do gestor no processo de execuo oramentria e financeira e, por via de consequncia, na prpria fraude, a regra que o auditor proceda circularizao sem qualquer ingerncia do gestor ou da unidade sob auditoria. Pode-se, por exemplo, realizar diligncias junto a: - bancos oficiais onde os gestores auditados movimentam os recursos pblicos, para conferir saldos, extratos, obter cpias de cheques, etc.; - rgos fazendrios para obteno do cadastro das empresas, de seus scios, informaes sobre as declaraes de informaes fiscais, consultas para autorizao de impresso de documentos fiscais, com vistas a identificar empresas fantasmas e notas fiscais frias ou clonadas; - Junta Comercial, com vistas a obter informaes sobre a composio societria das empresas; - visitas in loco para confirmar a existncia das empresas nos seus respectivos endereos. Pode-se, ainda, solicitar s empresas que informem se participaram de determinadas licitaes e se reconhecem como de sua autoria as assinaturas apostas nas atas das ses15

ses pblicas de abertura e julgamento das propostas, e, at mesmo, solicitar que apresentem a cpia (autenticada) de notas fiscais especficas, extradas da via fixa do talo, para confrontao com os documentos fiscais constantes dos processos. 5.4 Inspeo fsica o procedimento utilizado para confirmar a existncia fsica ou a qualidade de bens tangveis, bem como o estado do objeto ou da coisa construda, adquirida ou mantida pela administrao pblica, atestando a sua existncia no local indicado. A evidncia coletada sobre itens tangveis e pode valer-se de fotografias tiradas pelos auditores ou da inquirio de testemunhas. Uma obra ou servio pode ter tido comprovao documental fictcia de sua execuo, e o produto pode no ter sido adquirido, ou mesmo, adquirido em qualidade ou quantidade inferior ao comprovado documentalmente, mediante a apresentao de documentao fraudulenta. O exame fsico proporciona ao auditor a formao de opinio quanto existncia fsica dos objetos examinados e a fidedignidade de suas caractersticas. 5.5 Rastreamento Procedimento relativo investigao minuciosa, com o exame de documentos, setores, unidades, rgos e procedimentos interligados, visando dar segurana opinio do responsvel pela execuo do trabalho.
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O rastreamento pode ensejar um conjunto de procedimentos, tais como circularizaes, diligncias a outros rgos e entidades, cooperao entre rgo de investigao e controle, alm de consultas internet e outras fontes de banco de dados. 6. Estudos de caso: Sanguessuga, Metstase, Rapina A Controladoria-Geral da Unio j vem adotando nos seus trabalhos de auditorias investigativas, especialmente naquelas realizadas em conjunto com a Polcia Federal e com o Ministrio Pblico Federal, procedimentos cujos objetivos so identificar prticas corruptas e colher provas para responsabilizao/punio dos agentes envolvidos. Importantes trabalhos j foram desenvolvidos nessa linha de atuao, cabendo CGU desde a anlise da execuo das despesas pblicas, passando anlise e confrontao dos dilogos gravados pela Polcia Federal (aps o afastamento do sigilo telefnico autorizado pela justia), com achados das auditorias e mesmo com os documentos apreendidos, at a identificao de conexes societrias. Neste estudo focaremos as operaes Sanguessuga, Metstase e Rapina, os sinais de alerta e os procedimentos de auditoria utilizados. 6.1 Operao Sanguessuga Na Operao Sanguessuga, a CGU desarticulou uma organizao criminosa especializada na prtica de crimes contra a ordem tributria e fraudes em licitaes na rea da sa16

de que agia desde o ano de 2001. De acordo com o que se apurou nas investigaes, a quadrilha negociava com assessores de parlamentares a liberao de emendas individuais ao oramento para que fossem destinadas a municpios especficos. Com recursos garantidos, o grupo que tinha um importante membro ocupando cargo de assessoramento superior no Ministrio da Sade, em Braslia manipulava a licitao e fraudava a concorrncia valendo-se de empresas de fachada. Desta maneira, os objetos da licitao eram fornecidos a preos superfaturados, s vezes at 120% superiores aos valores de mercado. No entanto, o que chamou a ateno dos auditores e levou a Controladoria-Geral da Unio e a Polcia Federal a descortinar o esquema foi a presena das mesmas empresas nas ocorrncias de irregularidades na execuo dos convnios para aquisio de unidades mveis de sade, em trs municpios de Rondnia, fiscalizados em 2003 no mbito do Programa de Sorteio de Municpios. Os auditores perceberam semelhana nas irregularidades cometidas nos municpios e buscaram aprofundar, junto ao Ncleo do Ministrio da Sade naquele Estado, o exame de todos os convnios firmados pelos municpios rondonienses para aquisio de unidades mveis de sade. Na ocasio, foram analisados 65 convnios, dos quais 62 tiveram as licitaes adjudicadas a uma mesma empresa. Na anlise mais detalhada dos processos licitatrios, os auditoRevista da CGU

res depararam-se com as mais diversas irregularidades, tais como: prtica de direcionamento de licitao, superfaturamento, simulao de licitao, licitaes fraudulentas, falsificao de documentos, adulterao de documentos fiscais e aquisio de veculos em desacordo com planos de trabalhos aprovados. Os principais procedimentos utilizados foram: anlise documental e rastreamento. 6.2 Operao Metstase A Operao Metstase foi realizada com o objetivo de prender uma organizao criminosa especializada em fraudar licitaes da Fundao Nacional de Sade FUNASA, em Roraima. A investigao revelou que as fraudes ocorriam, principalmente, nas licitaes de servios de transporte em txi areo, contratao de obras de engenharia e aquisio de medicamentos. Estima-se em mais de R$ 34 milhes o prejuzo causado aos cofres pblicos. Entretanto, foi o exerccio de conhecimento da unidade que despertou para a possibilidade de estar havendo fraude na execuo de um contrato de servio de txi areo. Neste caso, os auditores estudaram a evoluo dos gastos e das aes realizadas e verificaram que, apesar do montante das despesas se multiplicarem a cada exerccio, as aes permaneceram em um mesmo patamar. A partir desta sinalizao foram aprofundados os exames e identificado um esquema de fraudes em licitaes nas reas de trans17

porte em txi areo, obras de engenharia e compra de medicamentos. Para comprovar a realizao dos vos, os auditores recorreram ao Destacamento de Controle do Espao Areo DTCEA e constataram que no havia nenhum registro da realizao de pelo menos um tero dos vos faturados. Nesse trabalho foram aplicados procedimentos de anlise documental, rastreamento, circularizao e inspeo fsica. 6.3 Operao Rapina Na Operao Rapina, deflagrada no Estado do Maranho, com o objetivo de desarticular uma quadrilha especializada em desviar verbas pblicas, as investigaes, iniciadas em janeiro de 2006 em conjunto com a Polcia Federal, revelaram que o grupo criminoso fraudava licitaes, utilizava notas fiscais falsas e empresas de fachada para obter vantagem nos processos licitatrios financiados pela Unio por meio de convnios e transferncias fundo a fundo. O grupo era formado por empresrios, prefeitos, secretrios municipais, membros das comisses de licitao e contadores. Segundo estimativa da Polcia Federal em 10 anos a organizao criminosa movimentou cerca de R$ 1 bilho em recursos federais, sendo esse montante em quase sua totalidade desviado com as fraudes. O esquema era articulado por prefeitos e tesoureiros que sacavam os recursos das contas pblicas sem observar os requisitos legais.
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Normalmente, prximo poca de prestao de contas do municpio para o Tribunal de Contas do Estado, o secretrio (Sade ou Educao) simulava pedido de licitao, que era rapidamente autorizado pelo prefeito, com parecer favorvel do assessor jurdico do municpio. Toda a documentao necessria era preparada em escritrios de contabilidade de So Luis e depois entregue aos municpios para assinaturas. Os secretrios atestavam o recebimento de produtos, servios e medies necessrias para o pagamento. Por fim, os processos de pagamento eram preparados para que os saques ocorridos inicialmente fossem justificados. Nessa operao foram largamente utilizadas as tcnicas de circularizao (confirmao externa), entrevista (na forma de indagaes escritas) e inspees fsicas de obras e servios. Foram ainda considerados na execuo dos trabalhos os resultados das pesquisas nos sistemas corporativos informatizados: SIAFI Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal; Rede INFOSEG do Ministrio da Justia; base de dados da Secretaria da Receita Federal (consulta CPF e CNPJ); base de dados das Secretarias de Fazenda de alguns estados com os quais a CGU mantm acordo de cooperao, onde foram realizadas consultas AIDF, DIEF, Cadastro e Histrico de Cadastro das empresas; base de dados das Juntas Comerciais de vrios estados, com consultas ao Cadastro, Composio Societria, Alteraes Cadastrais, Vinculaes de Empresas a Pessoas Determinadas; solicitao de extratos bancrios e cpias de cheques
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junto s instituies financeiras, confirmao de certides junto aos stios da CAIXA, INSS e SRF. Outra tcnica utilizada nas verificaes foi a comparao de dados e informaes correlao de informaes obtidas, sobretudo: a) entre assinaturas de propostas de preos, atas e recibos de pagamentos; b) entre peas assinadas por agentes pblicos no curso das licitaes e cheques assinados; c) entre cpias de cheques obtidas no Banco do Brasil e os dados de pagamento contidos nas Ordens de Pagamento e Notas de Empenhos de Despesas. 7. Concluso Como demonstrado, imprescindvel incorporar auditoria governamental a auditoria de fraudes. No exatamente em substituio aos meios usualmente adotados pela auditoria governamental, mas como ferramenta de vanguarda na deteco de desconformidades que acabam por desaguar em fraudes de grandes propores, sobretudo porque o aprimoramento das tcnicas condio sine qua non para a deteco de fraudes quando ainda em estgios embrionrios.

Para tanto, o auditor deve proverse de tcnicas e mecanismos mais eficazes de deteco e combate s fraudes, aplicando procedimentos com maior profundidade; valer-se de entrevistas e inquritos reduzidos a termo; lanar olhar crtico sobre os documentos analisados; utilizar a circularizao como forma de confirmao externa, especialmente quanto autenticidade de documentos; fazer visitas in loco para certificar-se da execuo de obras ou aquisio de materiais e equipamentos e at mesmo para confirmar a existncia ou no das empresas fornecedoras. Portanto, o problema no somente a falta de auditores, mas a especializao necessria aos auditores para identificar os esquemas fraudulentos. Em certo grau, necessria ainda uma mudana de postura dos auditores, no se limitando ao exame meramente formal, mas procurando conhecer a unidade/entidade auditada e seu entorno, com vistas a tentar entender o modus fasciendi das fraudes; ou seja, pensar nas hipteses de fraudes, como poderiam ser praticadas e quais seriam os mecanismos de ocultao e, a partir de ento, testar todas as possibilidades, com a utilizao de tcnicas e procedimentos na profundidade necessria.

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Referncias Bibliogrficas
KANITZ, Stephen - A Origem da Corrupo - Publicado na Revista Veja, edio 1600, ano 32, n. 22, de 2 de junho de 1999, pgina 21 LEO JNIOR, Tefilo Marcelo de Ara. Sano e Coao: A Organizao da Sano e o Papel do Estado . Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 58, ago. 2002. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3117>. Acesso em: 5 jan. 2009. NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE INTERPRETAO TCNICA NBC T 11 IT 03 FRAUDE E ERRO - Disponvel em: http:// www.portaldecontabilidade.com.br/nbc/ t1103.htm. Acessado em 03 jan,2009. Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo. Disponvel em: http:// www.cgu.gov.br/Legislacao/Arquivos/ InstrucoesNormativas/IN01_06abr2001. pdf. Acessado em 03 jan,2009. FLORES, Alan Errol Rozas. Auditora y Mecanismos Anticorrupcin (segunda parte). Quipukamayoc. Lima (Peru): UNMSM. Facultad de Ciencias Contables, pp. 91100,segundo semestre. 2004. Disponivel em: http://sisbib.unmsm.edu.pe/BibVirtual/ publicaciones/quipukamayoc/2004/segundo/Contenido.htm. Acesso em: 05 jan, 2009.

DICUS, Dennis F. Auditing for Fraud. Pg 39 Disponvel em: http://www.acfe.com/documents/fellow/dycus.pdf. Acessado em 05 jan, 2009. QUEIROZ, Junio. Auditoria de Fraudes: Deteco e Apurao de Fraudes nos Convnios Federais. 2004. Pg 28. Disponvel em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/ portal/TCU/comunidades/biblioteca_tcu/ biblioteca_digital. Acessado em 05 jan, 2009. ATTIE, Willian. Auditoria: Conceitos e Aplicaes. 3. Ed. So Paulo: Atlas, 1998. CONTROLADORIA-Geral Da Unio: Fiscalizaes da CGU viabilizaram ao da PF na operao Sanguessuga. Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/Imprensa/ Noticias/2006/noticia03606.asp. Acessado em 04 jan, 2009. DEPARTAMENTO de Polcia Federal. Operao Metstase combate fraudes em licitaes na Funasa. Agncia de Notcias da Polcia Federal. 25/10/2007. Disponvel em: http://www.dpf.gov.br/web/main.htm#. Acessado em 04 jan, 2009. DEPARTAMENTO de Polcia Federal. Operao Rapina combate fraudes em licitaes no Maranho. Agncia de Notcias da Polcia Federal. 13/12/2007. Disponvel em: http://www.dpf.gov.br/ web/main.htm#. Acessado em 04 jan, 2009.

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Incidncia dos efeitos da suspenso temporria e da declarao de inidoneidade em licitaes pblicas

Alex Pereira Menezes, Graduado em Processamento de Dados e em Cincias Contbeis pela Universidade Tiradentes, Ps-Graduado em Estatstica pela Universidade Federal de Sergipe e Ps-Graduando em Auditoria Governamental e Contabilidade Pblica pela Faculdade de Administrao e Negcios de Sergipe. AFC da CGU/SE

1. Introduo A Lei n. 8.666/1993, instituidora das normas sobre licitaes e contratos da Administrao Pblica, autoriza a aplicao de sanes administrativas, no caso de inexecuo total ou parcial do contrato, desde que garantida a prvia defesa. Pode-se imputar: advertncia; multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato (sendo esta possvel em concomitncia s demais sanes); suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no superior a dois anos; e declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre
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que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps o prazo da sano de suspenso. A suspenso temporria e a declarao de inidoneidade podero ser impostas, tambm, s empresas e aos profissionais que, em razo dos contratos regidos pela Lei, sofreram condenao definitiva por praticarem, com meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos; tenham praticado atos ilcitos visando frustrar os objetivos da licitao; ou demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administrao em virtude de atos ilcitos praticados. Clama por pacificidade, outrossim, a discusso sobre o mbito de incidncia da suspenso temporria e da declarao de inidoneidade, subsistindo controvrsias doutrinria
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e jurisprudencial. A suspenso incide sobre a Administrao, enquanto que a inidoneidade (cuja competncia exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso) reflete na Administrao Pblica. No entanto, com frequncia, esses termos so usados como sinnimos, o que, indubitavelmente, oculta a diferena entre eles. 2. A Lei das Licitaes Para o legislador, os termos Administrao e Administrao Pblica possuem conotaes diferentes, consoante se depreende da leitura do art. 6. da Lei n. 8.666/93. O inciso XI do art. 6. conceitua Administrao Pblica como a administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurdica de direito privado sob controle do poder pblico e das fundaes por ele institudas ou mantidas, e o inciso seguinte define Administrao como rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente. Destarte, a expresso Administrao restringe-se ao rgo ou entidade que realiza a licitao ou que celebra o contrato, e Administrao Pblica corresponde ao universo dos rgos ou entidades integrantes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Em termos prticos, aquele que
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declarado inidneo no poder contratar com a administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, enquanto que ao suspenso temporariamente fica-se vedada a sua contratao pela entidade que imps esta sano, at que elididos os motivos determinantes. Convm registrar que a legislao federal das licitaes alarga os efeitos da declarao de inidoneidade aos Estados, Distrito Federal e Municpios por fora da competncia privativa da Unio, encartada no inciso XXVII, art. 22, da Constituio Federal, em legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III. Nesse esteio, torna-se obrigatrio assentar que, ao fazer aluso expresso Administrao Pblica, a Lei das Licitaes alcanar os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico, quando do exerccio de suas funes administrativas de licitar e contratar. No restando, portanto, qualquer violao independncia e separao dos poderes, haja vista a supracitada competncia constitucional privativa da Unio. 2.1 A Lei do Prego Em 17/07/2002, novamente se utilizando de sua competncia constitucional privativa, a Unio sancio22

nou a Lei n. 10.520, instituindo, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, a modalidade de licitao denominada Prego. Consoante preceitua o seu art. 7, quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentao falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execuo de seu objeto, no mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo inidneo ou cometer fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4 desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominaes legais. (grifos do autor) Ao empregar a conjuno alternativa ou no teor do art. 7 seccionando as esferas governamentais e, ainda, o SICAF dos demais sistemas de cadastramento de fornecedores , o legislador no trouxe a clareza necessria sua redao, permitindo inferir que a sano administrativa do impedimento de licitar e contratar dever incidir no mbito de apenas uma esfera governamental (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios). Com uma interpretao lgico-sistemtica, entende-se que a incidncia estar condicionada esfera a qual se submete a entidade sancionadora.
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Ora, se o infrator for descredenciado do SICAF ou nos sistemas semelhantes de cadastramento de fornecedores mantidos por Estados, Distrito Federal ou Municpios (inciso XIV do art. 4), os rgos pblicos que se utilizam do respectivo sistema (federais ou estaduais ou distritais ou municipais), notadamente, no permitiro a participao do descredenciado em seus certames licitatrios e impediro a sua contratao pelo Poder Pblico local. De outro modo ao disposto na Lei n. 8.666/93, a Lei do Prego remeteu a um mbito de incidncia distinto das expresses Administrao e Administrao Pblica, pois, para esta, o impedimento de licitar e contratar est adstrito a todo o aparato administrativo integrante de uma nica esfera governamental. Caso o legislador fizesse proveito da conjuno aditiva e ao invs da alternativa ou no corpo do art. 7 da Lei n. 10.520/02, no restariam dvidas de que se estaria referindo ao conceito fixado na Lei das Licitaes para Administrao Pblica. 3. Controvrsias No obstante a cristalina diferenciao legal, o operador do direito, em vista de controvrsias jurisprudencial e doutrinria, no dever sentir-se seguro em acatar, de maneira literal, os conceitos preconizados nos incisos XI e XII, art. 6, do Diploma Legal das Licitaes, quando da apreciao dos casos concre23

tos de imposio de sanes administrativas. Com efeito, Maral Justen Filho entende que a pretenso de diferenciar Administrao Pblica e Administrao irrelevante e juridicamente risvel.1 O autor esclarece: 14) A Suspenso Temporria e a Declarao de inidoneidade As sanes dos incs. III e IV so extremamente graves e pressupem a prtica de condutas igualmente srias. 14.1) Distino entre as figuras dos incs. III e IV [...] No haveria sentido em circunscrever os efeitos da suspenso de participao em licitao a apenas um rgo especfico. Se um determinado sujeito apresenta desvios de conduta que o inabilitam para contratar com a Administrao Pblica, os efeitos dessa ilicitude se estendem a qualquer rgo. Nenhum rgo da Administrao Pblica pode contratar com aquele que teve seu direito de licitar suspenso. A menos que lei posterior atribua contornos distintos figura do inc. III, essa a concluso que se extrai da atual disciplina legislativa.2 Com uma interpretao bastante inovadora, o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que a suspenso
1. JUSTEN FILHO. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 105. 2. Ibid., p. 605.

temporria pode restringir-se ao rgo que a decretou ou at mesmo a uma determinada licitao ou a um tipo de contrato, conforme a extenso da falta que a ensejou. 3 E continua lecionando: constituindo a declarao de inidoneidade uma restrio a direito, s opera efeitos relativamente Administrao que a impe. Assim, a sano aplicada pela Unio, pelo Estado ou pelo Municpio s impede as contrataes com rgos e entidades de cada um desses entes estatais, e, se declarada por reparties menores, s atua no seu mbito e no de seus rgos subalternos.4 Em posio diametralmente oposta, porm atento s definies insertas na Lei das Licitaes, Celso Rocha Furtado ensina que: suspenso temporria somente vlida e, portanto, somente impede a contratao da empresa ou profissional punido durante sua vigncia perante a unidade que aplicou a pena; a declarao de inidoneidade impede a contratao da empresa ou profissional punido, enquanto no reabilitados, em toda a Administrao Pblica federal, estadual e municipal, direta e indireta.5
3. MEIRELLES. Direito Administrativo Brasileiro, p. 245. 4. Ibid., p. 246. 5. FURTADO. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos, p. 451.

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Esse entendimento compartilhado pelo professor Floriano Azevedo Marques Neto: E aqui reside justamente o eixo do argumento: entendssemos ns que a suspenso e a inidoneidade, ambas, tm o mesmo mbito de conseqncias, e chegaramos ao absurdo de tornar as duas penalidades indiferenciadas. Sim, porque ambas possuem uma conseqncia comum: impedem que o apenado participe de licitao ou firme contrato administrativo. Se desconsiderarmos as diferenas de extenso que ora sustentamos, perderia o sentido existirem duas penalidades distintas. Afinal ambas teriam a mesma finalidade, a mesma conseqncia e o mesmo mbito de abrangncia. Estaramos diante de interpretao que leva ao absurdo.6 Por fim, abrilhantam as consideraes doutrinrias expendidas por Jess Torres Pereira Jnior: A diferena do regime legal regulador dos efeitos da suspenso e da declarao de inidoneidade reside no alcance de uma e de outra penalidade. Aplicada a primeira, fica a empresa punida impedida perante as licitaes e contrataes da Administrao; aplicada a segunda, a empresa sancionada resulta impedida perante as licitaes e contrataes
6. MARQUES NETO. Boletim de Licitaes e Contratos: Extenso das sanes administrativas de suspenso e declarao de inidoneidade, p. 130-134.

da Administrao Pblica. [...] Por conseguinte, sempre que artigo da Lei n. 8.666/93 referir-se a Administrao, f-lo- no sentido do art. 6, XII. E quando aludir a Administrao Pblica, emprega a acepo do art. 6, XI. Segundo o art. 87, III, a empresa suspensa do direito de licitar e de contratar com a Administrao est impedida de faz-lo to-somente perante o rgo, a entidade ou a unidade administrativa que aplicou a penalidade, posto que esta a definio que a lei adota. O mesmo art. 87, IV, probe a empresa declarada inidnea de licitar e de contratar com a Administrao Pblica, vale dizer, com todos os rgos e entidades da Administrao pblica brasileira, posto ser esta a definio inscrita no art. 6, XI. Tanto que o art. 97 tipifica como crime admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo, o que abrange todo o territrio nacional dada a competncia privativa da Unio para legislar sobre direito penal (CF/88, art. 22, I). E no h crime em admitir licitao ou contratar empresa suspensa. 7 Na jurisprudncia, menciona-se a adotada pelo Superior Tribunal de Justia STJ, consubstanciada nos julgamentos de sua 2 Turma dos Recursos Especiais sob n. 151.567RJ, em 25/02/2003, e n. 174.2747. PEREIRA JNIOR. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica. p. 798-799.

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SP, em 19/10/2004, cujas ementas dos Acrdos so descritas: MINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANA - LICITAO SUSPENSO TEMPORRIA DISTINO ENTRE ADMINISTRAO E ADMINISTRAO PBLICA INEXISTNCIA - IMPOSSIBILIDADE DE PARTICIPAO DE LICITAO PBLICA - LEGALIDADE - LEI 8.666/93, ART. 87, INC. III. - irrelevante a distino entre os termos Administrao Pblica e Administrao, por isso que ambas as figuras suspenso temporria de participar em licitao (inc. III) e declarao de inidoneidade (inc. IV) acarretam ao licitante a no-participao em licitaes e contrataes futuras. - A Administrao Pblica una, sendo descentralizadas as suas funes, para melhor atender ao bem comum. - A limitao dos efeitos da suspenso de participao de licitao no pode ficar restrita a um rgo do poder pblico, pois os efeitos do desvio de conduta que inabilita o sujeito para contratar com a Administrao se estendem a qualquer rgo da Administrao Pblica.8 DMINISTRATIVO - SUSPENSO DE PARTICIPAO EM LICITAES - MANDADO DE SEGURANA ENTES OU RGOS DIVERSOS EXTENSO DA PUNIO PARA TODA A ADMINISTRAO.
8. REsp 151567/RJ.

1. A punio prevista no inciso III do artigo 87 da Lei n. 8.666/93 no produz efeitos somente em relao ao rgo ou ente federado que determinou a punio, mas a toda a Administrao Pblica, pois, caso contrrio, permitir-se-ia que empresa suspensa contratasse novamente durante o perodo de suspenso, tirando desta a eficcia necessria. 2. Recurso especial provido.9 4. Princpio da Reserva Legal A estrutura do Estado Democrtico de Direito tem sua origem na Constituio Federal, norma fundamental para regulamentar as relaes sociais e embasar tambm as disposies de ordem penal. Nesse aspecto, a Carta Magna de 1988 protege as garantias fundamentais advindas com o Princpio da Reserva Legal em seu art. 5, inciso XXXIX (no haver crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal.), ao exigir contedo normativo especfico para determinadas matrias. Por conseguinte, em matria de natureza penal, exige-se do operador do direito a adoo da interpretao do comando normativo de forma mais restritiva, atendo-se ao Princpio da Reserva Legal. Como a penalidade da suspenso temporria representa uma ordem administrativa de cerceamento de direito (de licitar e de ser contratado), aplicada
9. REsp 174274/SP.

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em carter punitivo a uma inadimplncia, outro no poderia ser o entendimento seno o de que se trata de um comando penal em sentido lato. Nessa ncora, a Administrao deve ser vislumbrada como rgo ou entidade contratante que aplicou a penalidade suspensiva, sob pena de, em se ampliando esse conceito, criarse- hiptese sem previso legal. Por similaridade nos argumentos, cabe lembrar a magistral aula de Carlos Maximiliano: Interpreta-se a lei penal, como outra qualquer, segundo os vrios processos de Hermenutica. S compreende, porm, os casos que especifica. No se permite estend-la, por analogia ou paridade, para qualificar faltas reprimveis, ou lhes aplicar penas. [...] Estritamente se interpretam as disposies que restringem a liberdade humana, ou afetam a propriedade; conseqentemente, com igual reserva se aplicam os preceitos tendentes a agravar qualquer penalidade. [...] Parecem intuitivas as razes pelas quais se reclama exegese rigorosa, estrita, de disposies cominadoras de penas. As deficincias da lei civil so supridas pelo intrprete; no existem, ou, pelo menos, no persistem, lacunas no Direito Privado; encontram-se, entretanto, entre as normas imperativas ou proibitivas de Direito Pblico. No primeiro caso, est o juiz sempre obrigado a resolver a controvrsia, apesar do silncio ou da linguagem equvoca dos textos; no seRevista da CGU

gundo, no; por ser mais perigoso o arbtrio de castigar sem lei do que o mal resultante de absolver o mprobo no visado por um texto expresso. [...] Escritores de prestgio excluem a exegese extensiva das leis penais, por serem estas excepcionais, isto , derrogatrias do Direito comum.10 Caso objetivasse que a suspenso temporria da participao em processos licitatrios fosse estendida a toda a Administrao Pblica, em verdade, o legislador teria expressamente a ela se referido no texto legal. Ademais, se coincidisse o mbito das duas sanes, estas seriam idnticas, o que contraria a regra de hermenutica segundo a qual devem ser afastadas as interpretaes desarrazoadas. A Lei 8.666/93, ao estabelecer uma diferena em relao ao agente competente para aplicar a sano de declarao de inidoneidade, ocasiona que tal sano repercuta de forma mais ampla que a de suspenso temporria. 4.1 Efeitos ex-nunc O art. 78 da Lei n. 8.666/93 relaciona, de maneira exaustiva, os motivos determinantes para a resciso de contratos firmados pelo Poder Pblico. Em nenhum dos seus dezoito incisos, o artigo em tela aduz que a declarao de inidoneidade motiva a resciso unilateral dos demais contratos vigentes, avenados com
10. MAXIMILIANO. Hermenutica e Aplicao do Direito, p. 261-263.

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aqueles, posteriormente, declarados inidneos. Escorando-se, novamente, no Princpio da Reserva Legal, assenta-se que os efeitos da inidoneidade devem ser imputados a partir da data do ato declaratrio; ou seja, suas consequncias no retroagem aos contratos j celebrados ou em execuo, excetuando-se, obviamente, o contrato gerador da inidoneidade ou aquele resultante da licitao viciada por alguma infrao ocasionadora da declarao. Caso contrrio, a empresa, declarada inidnea, sairia impune das infraes cometidas na respectiva contratao. Este entendimento foi empregado pelo STJ, quando da apreciao, em 14/05/2008, do Mandado de Segurana n. 13.101-DF, cuja ementa do Acrdo segue adiante: ADMINISTRATIVO - LICITAO INIDONEIDADE DECRETADA PELA CONTROLADORIA GERAL DA UNIO - ATO IMPUGNADO VIA MANDADO DE SEGURANA. 1. Empresa que, em processo administrativo regular, teve decretada a sua inidoneidade para licitar e contratar com o Poder Pblico, com base em fatos concretos. 2. Constitucionalidade da sano aplicada com respaldo na Lei de Licitaes, Lei 8.666/93 (arts. 87 e 88). 3. Legalidade do ato administrativo sancionador que observou o devido processo legal, o contra-

ditrio e o princpio da proporcionalidade. 4. Inidoneidade que, como sano, s produz efeito para o futuro (efeito ex nunc), sem interferir nos contratos j existentes e em andamento. 5. Segurana denegada.11 Manifestao semelhante j havia sido proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1 Regio, no julgamento, em 12/08/1997, da Apelao em Mandado de Segurana n. 94.01.32238-4/DF, verbis: ADMINISTRATIVO - LICITAO - DECLARAO DE INIDONEIDADE - EFEITO SOBRE CONTRATO DECORRENTE DE PROCEDIMENTO LICITATRIO ANTERIOR IMPOSSIBILIDADE - APELAO DENEGADA. 1 - Inexistindo nas normas peculiares s licitaes a penalidade de sustao e resciso de contrato por declarao de inidoneidade em licitao posterior sua celebrao, ilegtimo o ato da Administrao que rescinde avena decorrente de procedimento licitatrio anterior e em regular execuo. (Lei n. 8.666/93, art. 78, I a XVII, e 79, I.). 2 - Apelao e Remessa Oficial denegadas. 3 - Sentena confirmada. 4 - Segurana denegada em parte.12

11. MS 13.101/DF. 12. AMS 94.01.32238-4/DF.

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Nesse diapaso, verifica-se que a atribuio da condio ex-nunc ao ato declaratrio de inidoneidade no significa dizer que os contratos firmados antes da data deste ato sejam imunes resciso ou suspenso em razo de vcios que lhes forem prprios. Os contratos j firmados quando da declarao de inidoneidade, que no foram objeto de anlise na aplicao da respectiva punio, permanecem em execuo, em virtude do direito adquirido pelo contratado, porm, por fora da verificao de motivos legais determinantes de sanes administrativas, no esto isentos de suspenso ou resciso. 5. Cadastro Geral Unificado A ausncia de uma ampla e irrestrita publicidade dos atos declaratrios de inidoneidade expedidos pelos rgos pblicos de todo o pas, certamente, neutraliza os seus efeitos em outras localidades. Atualmente, os editais licitatrios exigem dos licitantes a apresentao de declarao de que no foram sancionados com atos declaratrios de inidoneidade ou suspensivos, podendo, no caso de falsidade, responder penalmente os declarantes. Como o Poder Pblico no possui o hbito de proceder a averiguaes de rotina, por no dispor das informaes necessrias, na prtica, no h consequncia para aqueles que prestam declarao falsa. Como condio essencial para que os efeitos da inidoneidade se faam presentes uniformemente, torna-se necessria a implementao de um cadastro acessvel a todos sobre a situao de idoneidade dos fornecedores.
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Nessa diretriz, a ControladoriaGeral da Unio (rgo Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal) criou o Cadastro Nacional de Empresas Inidneas ou Suspensas - CEIS, disponvel desde 09/12/2008, no Portal da Transparncia (www.portaltransparencia.gov.br). Esse banco rene dados das instituies federais e de unidades da Federao que mantm cadastro prprio sobre fornecedores responsveis por irregularidades. Em decorrncia dessa notvel iniciativa, os rgos da administrao pblica direta e as entidades da administrao indireta, promotores de licitao, podero consultar, livremente, o novel banco de dados, no intuito de impedir a participao nos certames de empresas declaradas inidneas e, at mesmo, daquelas suspensas temporariamente, caso este seja o entendimento do rgo licitante, como assim denota ser a viso da Controladoria-Geral da Unio. Concomitantemente a esse avano, urge aperfeioar as normas gerais sobre licitaes e contratos no sentido de tornar obrigatrios o envio de todos os atos de declarao de inidoneidade e de suspenso imputados e a consulta ao referido cadastro, para fins de habilitao em certames licitatrios e para a contratao. Diante disso, reduzir-se- a possibilidade de atuao de empresas inidneas na Administrao Pblica, evitando que um fornecedor declarado inidneo em um determinado municpio ou Estado possa apresentar-se em licitaes em outros distritos.
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6. Consideraes finais As punies administrativas, incutidas na Lei das Licitaes, repercutem sobre o poder discricionrio do particular em participar de certames licitatrios e de ser contratado pelo Poder Pblico, preceitos inerentes ao Estado de Direito e aos ideais da ordem econmica. Como enfeixam natureza penal, mister a preservao dos princpios inerentes ao Estado Democrtico de Direito, impondo-se a prevalncia da teoria da interpretao restritiva.

enraizados na prpria Lei n. 8.666/93. Diante das argumentaes trazidas baila neste artigo, entende-se por possvel aferir que o contratado declarado inidneo assim o ser, com a indispensvel e geral divulgao, perante qualquer rgo pblico do pas, independentemente da esfera governamental. Enquanto que o suspenso em seu direito de licitar apenas o ser perante o rgo ou entidade sancionador. Finalmente, importante destacar a urgncia em normatizar o cadastro geral e unificado da situao de idoneidade de fornecedores, tornando, inclusive, obrigatrias a alimentao e a consulta ao banco de dados para fins de habilitao em processos licitatrios e para celebrao de contratos, impossibilitando a participao de empresas inidneas em licitaes pblicas ou que sejam contratadas pelos rgos pblicos espalhados pelo pas.

Data venia as opinies emanadas por conceituados mestres, careceriam de razoabilidade o fato de algum ser inidneo para o governo federal e no o ser para os governos estaduais, distritais ou municipais e vice-versa, como tambm a interpretao de maneira mais ampla do mbito de incidncia da punio de suspenso temporria no direito de participar de processos licitatrios, com visvel descarte dos conceitos

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Referncias Bibliogrficas
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Brasil e Estados Unidos: o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal em perspectiva comparada
Mrio Vincius Claussen Spinelli, mestre em Administrao Pblica, assessor Tcnico do Gabinete do Ministro do Controle e Transparncia, AFC da CGU

1. Introduo Na Administrao Pblica, a atividade de controle interno corresponde ao conjunto de aes, mtodos, procedimentos e rotinas que uma organizao exerce sobre seus prprios atos, a fim de garantir a integridade do patrimnio pblico e de examinar a compatibilidade entre as operaes desenvolvidas, os parmetros preestabelecidos e os princpios e objetivos pactuados. As atividades de controle devem, portanto, ser permanentemente exercidas em todos os nveis e por todos os rgos e entidades, podendo ser coordenadas por unidades ou setores especficos de controle interno, que tm a funo de prestar assessoria administrao superior da organizao responsvel pela ao governamental (SPINELLI, 2008). A estrutura administrativa responsvel pela execuo das atividades de controle interno , portanto, um dos instrumentos que possibiliRevista da CGU

tam, conforme a clssica conceituao de ODonnel (1998),1 o exerccio de accountability horizontal, por se configurar como uma instncia pertencente ao ambiente estatal com capacidade de monitorar e controlar seus prprios atos administrativos, bem como de responsabilizar os agentes pblicos que praticaram alguma irregularidade, quando for o caso. No h, contudo, um padro ou modelo universal de sistema de controle interno a ser seguido, e h inmeras distines nos formatos utilizados por cada nao para definir e estruturar as agncias responsveis por esse papel. Enquanto h pases que conferiram a atividade de con1. Segundo a distino proposta por ODonnel (1998) para as formas de accountability, enquanto a accountability vertical representaria a relao entre a populao e as autoridades pblicas e seria manifestada principalmente por meio das eleies, a accountability horizontal estaria relacionada com a existncia de agncias estatais que tm o poder de realizar aes de controle e fiscalizao, mecanismo que a literatura usualmente denomina checks and balances.

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trole interno a agncias anticorrupo, responsveis por desenvolver uma srie de aes nesse sentido, em outras situaes tais atividades so desempenhadas de forma dispersa, descentralizadas por cada rgo ou entidade, sem a existncia de um rgo central de coordenao. Salientase, porm, que tais distines no implicam, necessariamente, limitaes relativas aos resultados alcanados, pois, conforme salientado por Correa e Ribeiro (2008), no o formato que define a atuao das agncias responsveis pelo controle se um rgo especfico ou se uma agncia em um rgo com mandato relacionado , mas sim as atribuies e as competncias que a ela foram designadas, e, evidentemente, a sua atuao. Nesse sentido, o presente artigo tem por objetivo analisar o papel desempenhado pelos Offices of the Inspector General (OIGs), unidades responsveis pela atividade de controle interno no Poder Executivo Federal dos EUA, em perspectiva comparada, buscando subsdios para avaliar suas principais atribuies e as semelhanas e distines com o modelo brasileiro. Para tanto, inicialmente, traouse as principais caractersticas e objetivos dos OIGs, com base na legislao que instituiu tais instncias de controle. Posteriormente avaliou-se as principais atividades desenvolvidas pelo OIG do Departamento de Justia dos EUA e a sua infra-estrutura disponvel para desenvolver tais aes, buscando traar um paralelo com o sistema de controle interno do Poder Executivo Federal do Brasil.
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Nesse sentido, o presente artigo tem por objetivo analisar o papel desempenhado pelos Offices of the Inspector General (OIGs), unidades responsveis pela atividade de controle interno no Poder Executivo Federal dos EUA, em perspectiva comparada, buscando subsdios para avaliar suas principais atribuies e as semelhanas e distines com o modelo brasileiro.
2. O sistema de Controle Interno do Poder Executivo dos EUA caractersticas e atribuies A estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal dos Estados Unidos composta por unidades administrativas denominadas Offices of the Inspector General (OIGs), setores estruturados em cada um dos Departamentos de Estado e em agncias vinculadas ao governo federal norte-americano. Os OIGs foram legalmente institudos em 1978, pela Public Law n. 95.452 (Inspector General Act of 1978), em resposta a uma srie de escnda33

los ocorridos, principalmente na dcada anterior, e com o objetivo de se constiturem como unidades independentes, capazes de elaborar auditorias sobre programas de governo e outras aes de controle relacionadas gesto dos recursos pblicos e de promover a coordenao de polticas e atividades, com o fim de gerar economia, eficincia e eficcia nos atos praticados pela Administrao Pblica. Diante de tais atribuies, a legislao norte-americana permite que os OIGs desempenhem uma srie de prerrogativas, como ter acesso direto a todos os registos dos rgos ou entidades administrativas sob sua jurisdio e efetuar uma srie de procedimentos investigativos com o intuito de obter informaes relevantes para o controle dos gastos efetuados. Atualmente, h cerca de 65 OIGs institudos, sendo 15 pertencentes a Departamentos de Estado (Ministrios) e os demais a vrios outros rgos, entidades ou agncias vinculados ao governo federal, os quais empregam cerca de 11.600 profissionais e tm um oramento anual da ordem de 1,9 bilhes de dlares. Entre os OIGs em funcionamento, h alguns temporrios, criados para atuar em atividades especficas, como, por exemplo, no acompanhamento das despesas envolvidas no processo de reconstruo do Iraque. Vale ressaltar que os OIGs, mesmo sendo instncias de controle interno, devem manter uma permanente relao com o Poder Legislativo Federal norte-americano. Nesse senRevista da CGU

tido, so legalmente obrigados a manter o Congresso permanentemente informado sobre as aes que desenvolvem, razo pela qual devem encaminhar semestralmente relatrios sintticos das atividades realizadas (Semiannual Report to Congress). Busca-se, assim, que o Poder Legislativo tenha cincia das atividades de controle interno realizadas e possa ter mais subsdios para exercer o controle externo, atividade que realiza com apoio do U.S. Government Accountability Office (GAO), agncia independente ligada ao Congresso Norte-Americano, com atribuies similares, no caso brasileiro, s do Tribunal de Contas da Unio. Os relatrios semestrais encaminhados ao Congresso tambm devem ser disponibilizados, no prazo mximo de 60 dias a qualquer outro interessado, e seu contedo tm que incluir uma srie de informaes relacionadas gesto dos recursos pblicos, tais como: a) As principais irregularidades detectadas na gesto dos programas de governo e as respectivas recomendaes e orientaes feitas pelo OIG, a fim de sanar tais falhas; b) O acompanhamento da implementao das recomendaes efetuadas em relatrios anteriores; c) Resumos dos processos instaurados em funo das falhas detectadas e respectivas condenaes resultantes; d) Quadros estatsticos com a especificao dos valores totais analisados, os prejuzos em funo das irregularidades detectadas e os
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valores necessrios para implementar as recomendaes efetuadas; e) Resumos dos principais relatrios efetuados. Um aspecto positivo a ser destacado a transparncia de tais relatrios. Em vez de utilizarem uma linguagem tcnica e de difcil compreenso ao pblico em geral, os relatrios apresentam de forma sinttica, clara e bastante didtica as aes desempenhadas, descrevendo os principais pontos abordados pelas aes do controle interno. Isso revela uma preocupao positiva de se disponibilizar o resultado das aes de controle em linguagem acessvel ao cidado comum, o que favorece a sua participao no processo democrtico, pois, conforme salienta Sartori (2001), a maior parte da populao desconhece os problemas pblicos, e, diante desse quadro, um aumento de demo-cracia deveria ser acompanhado de um incremento do que ele chama de demo-sabedoria (SARTORI, 2001, p.110). Da mesma forma, percebe-se, tambm, a saudvel prtica de se buscar quantificar os resultados obtidos. Nesse sentido, praticamente todos os relatrios apresentam com detalhes dados que evidenciam a importncia das aes de controle executadas, enumerando, por exemplo, o montante dos prejuzos evitados e dos recursos recuperados ao Errio, e o nmero de procedimentos judiciais instaurados em funo das auditorias e investigaes efetuadas. Ressalta-se, nesse sentido, que a atuao dos OIGs, somente em
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2004, produziu os seguintes resultados2: - Economias potenciais da ordem de 18 bilhes de dlares; - Aproximadamente 6.500 acusaes com sucesso; - Desligamentos ou suspenses de mais de 5 mil pessoas ou empresas; - Cerca de 70 testemunhos perante o Congresso com relao a assuntos de interesse nacional. Em termos administrativos, os OIGs so dotados de certa autonomia, sendo aptos a gerenciar seu oramento, efetuar procedimentos de contratao e desenvolver suas prprias polticas de recursos humanos, inclusive no que concerne aos procedimentos de contratao de pessoal.3 Os OIGs so chefiados por Inspetores Gerais, nomeados pelo Presidente da Repblica, aps anuncia do Senado Federal, e devem ser profissionais de reconhecida integridade e com conhecimentos especficos em disciplinas como contabilidade, auditoria, anlise financeira, direito e administrao pblica. Os Inspetores Gerais esto ligados diretamente ao dirigente mximo do respectivo rgo ou entidade que, no entanto, no pode impedir a re2. Segundo dados consolidados pelo Presidents Council on Integrity and Efficiency (PCIE) e pelo Executive Council on Integrity and Efficiency (ECIE). 3. Assim como outros rgos do governo norteamericano, a contratao de pessoal (inclusive para as reas de auditoria e de investigao) no se d por meio de concurso pblico, mas por meio de um procedimento de avaliao de currculo e perfil similar ao sistema utilizado na iniciativa privada.

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alizao de auditorias ou investigaes consideradas necessrias e somente podem ser removidos por ato do prprio Presidente da Repblica, aps apresentao das devidas justificativas a ambas as Casas do Congresso. Ao contrrio do Brasil, at outubro de 2008, o modelo norte-americano no previa a existncia de um rgo central de controle interno do Poder Executivo Federal, com funes de supervisionamento e orientao normativa das demais unidades. Havia, apenas, duas instncias denominadas Presidents Council on Integrity and Efficiency (PCIE) e Executive Council on Integrity and Efficiency (ECIE), com funes de coordenao e divulgao dos esforos governamentais para promover integridade e eficincia, e para detectar e prevenir a corrupo. Com efeito, muito embora subordinados a uma mesma legislao, os OIGs tm atuado de forma independente e autnoma, o que dificulta a troca de informaes e provoca grandes distines entre os trabalhos realizados, inclusive no que concerne ao contedo dos Relatrios Semestrais enviados ao Congresso. Todavia, em 14 de outubro de 2008, foi aprovada a Lei n. 110-409 ( Inspector General Reform Act of 2008 ), normativo que criou uma instncia denominada Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency, que se assemelha a um rgo central de controle das aes dos Inspetores Gerais, porm com funes limitadas a questes como a consolidao de informaes e articulao de
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operaes conjuntas com o intuito de promover a economia e a eficincia nos programas federais em funo das aes realizadas pelos OIGs. 3. A atuao do oig do Departamento de Justia norte-americano Com o intuito de avaliar a capacidade operacional e a atuao resultante do modelo norte-americano, tomou-se como exemplo a atuao do OIG do Departamento de Justia, com base na sua configurao atual e nos resultados apresentados no ltimo relatrio semestral encaminhado ao Congresso. O OIG do Departamento de Justia norte-americano tem como principais funes efetuar o controle dos recursos pblicos e investigar a conduta dos funcionrios da pasta. Nesse sentido, cabe ao OIG do Departamento de Justia avaliar as aes desempenhadas pelos rgos e pelo pessoal da estrutura do Departamento de Justia, tais como o FBI (Federal Bureau ou Investigation), o BOP (Federal Bureau of Prisions), o OJP (Office of Justice Programs), o DEA (Drug Enforcement Administration), o USMS (U. S. Marshals Service) e o ATF (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives). Para cumprir tais atribuies, o OIG do Departamento de Justia, segundo o oramento norte-americano para 2008, conta com recursos anuais da ordem de 71 milhes de dla36

res e possui cerca de 420 funcionrios, incluindo-se auditores, analistas de programas de governo, investigadores criminais, advogados e pessoal de apoio, distribudos pelos seguintes setores: a) Diviso de Auditoria (com escritrios em sete grandes cidades americanas), responsvel pela elaborao de relatrios de auditorias financeiras e de desempenho das organizaes, programas e funes, e pelo monitoramento dos recursos aplicados no mbito do Departamento de Justia; b) Diviso de Investigao (com escritrios em 15 cidades), que examina supostas fraudes, subornos, abusos e violao de regras de integridade por servidores e contratados, bem como conduz aes administrativas, civis e penais, se for o caso. c) Diviso de Inspees e de Avaliao, a quem cabe verificar o resultado das polticas do Departamento de Justia, promovendo recomendaes com o intuito de agilizar operaes, reduzir regulamentaes des necessrias, melhorar o servio ao cidado e minimizar procedimentos ineficazes e ineficientes; d) Diviso de Superviso e Reviso, que investiga denncias envolvendo funcionrios de setores do Departamento de Justia, muitas vezes a pedido do ProcuradorGeral ou de membros do Congresso; e) Diviso de Planejamento e Gesto, que desempenha atividades administrativas, nas reas de planejamento, oramento, finanas,
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pessoal, contratos, sistemas informatizados e apoio em geral. De acordo com o ltimo relatrio semestral encaminhado ao Congresso, no perodo de 1. de outubro de 2007 a 31 de maro de 2008 (seis meses), o OIG do Departamento de Justia realizou basicamente aes de auditoria, de investigao e de correio,4 sem no entanto conter informaes sobre possveis atividades de avaliao de resultados dos programas de responsabilidade das unidades administrativas vinculadas ao Departamento de Justia, bem como de aes preventivas porventura realizadas. Segundo tais registros, o mencionado OIG emitiu 137 relatrios de auditoria, nos quais mais de 20 milhes de dlares foram questionados, e fez 322 recomendaes visando melhoria da gesto. No caso especfico da Diviso de Investigao, foram instaurados, nos ltimos seis meses, 180 novas investigaes, promovidas 53 acusaes criminais, efetuadas 56 prises e determinadas 64 demisses de funcionrios pblicos. Com relao aos resultados financeiros, apenas nesse perodo, foram recuperados recursos da ordem de 4,7 milhes de dlares, por meio de multas ou de ressarcimento aos cofres pblicos.

4. importante ressaltar que a ao correicional do OIG do Departamento de Justia norte-americano abrange todos servidores do prprio departamento, exceo dos Promotores e dos agentes ligados a eles, que esto vinculados a um setor especfico denominado Office of Professional Responsability OPR.

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4. Perspectiva americana x brasileira A estrutura do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal dos Estados Unidos prev a existncia de unidades administrativas denominadas Offices of the Inspector General (OIGs) nos Departamentos de Estado em outras agncias do governo, as quais tm como funes primordiais efetuar auditorias e investigaes com o objetivo de detectar fraudes e promover economia, efetividade e eficincia nas aes praticadas, bem como manter o Congresso norte-americano informado sobre a regularidade das aes desempenhadas. Observa-se, pois, que tal configurao se assemelha a um modelo no mais existente no Brasil, o qual tambm previa a existncia de representaes estruturadas em todos os Ministrios, setores denominados de Controles Internos Setoriais (Cisets).5 Ao contrrio do modelo atual brasileiro, no h nos Estados Unidos a figura de um rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, com funes de orientao normativa e coordenao das atividades desenvolvidas.6 Com relao natureza das atividades desenvolvidas, os OIGs realizam basicamente aes de controle
5. Por fora do art. 8., II, do Decreto n. 3.591/00, os Cisets, atualmente, esto presentes apenas na Casa Civil, na Advocacia-Geral da Unio, no Ministrio das Relaes Exteriores e no Ministrio da Defesa. 6. No Brasil, o rgo Central do Sistema de Controle Interno a Controladoria-Geral da Unio.

da gesto dos gastos pblicos e de correio, no desempenhando funes de preveno da corrupo. Essas atividades, no caso dos Estados Unidos so realizadas de forma dispersa por vrios rgos ou entidades, a exemplo das atribuies do Office of Government Ethics OGE, agncia do Poder Executivo Federal, com atribuies de desenvolver polticas de promoo da tica e de preveno do conflito de interesses no mbito do servio pblico (CORREA E RIBEIRO, 2008). Outro aspecto relevante a ser destacado o fato de que, no modelo americano, h um peridico repasse de informaes do Controle Interno ao Congresso, por meio do envio dos Relatrios Semestrais de Atividades. No Brasil, essa relao, embora similar, no se d de forma to direta, salvo em demandas especficas, na medida em que os relatrios e pareceres decorrentes das auditorias anuais efetuadas pelo Controle Interno nos rgos e entidades federais no so enviados diretamente ao Parlamento, mas sim ao Tribunal de Contas da Unio, rgo responsvel por auxili-lo no exerccio do controle externo. Nesse sentido, um aspecto positivo a ser destacado no modelo norte-americano a transparncia do modelo utilizado nesses Relatrios, bem como a prtica de se buscar quantificar os resultados obtidos, descrevendo o nmero de aes judiciais implementadas e as economias proporcionadas pela ao do controle interno. As anlises efetuadas evidenciam, pois, que h distines relevantes
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nos modelos de controle interno adotados pelo Poder Executivo Federal do Brasil e dos EUA. Salientase, nesse sentido, no obstante as limitaes metodolgicas j mencionadas, que o modelo americano, embora com maior potencial de recursos financeiros e humanos, vem se ressentindo da falta de um rgo central de coordenao das atividades, capaz de promover maior articulao entre as unidades responsveis pelo controle interno. Alm disso, pode-se notar que o fato de as atividades de preveno estarem dispersas por vrias unidades administrativas impede que haja uma contnua troca de informaes sobre os pontos crticos que necessitam ser observados em funo das constataes obtidas nas aes de cunho repressivo. 5. Concluso Alm de tais aspectos, em que pesem as limitaes metodolgicas para efeitos de comparao (haja vista as distintas condies socioeconmicas, geogrficas e institucionais de cada pas), h, ainda, distines estruturais que merecem ser destaca-

das. Enquanto o controle interno do Poder Executivo Federal norte-americano dispe de cerca de 11.700 funcionrios, a CGU conta com cerca de 2.400 servidores ativos, muito embora tenha que se destacar que, no caso brasileiro, ainda tenham que ser includos nesse total outros agentes do controle interno federal, a exemplo daqueles que desempenham tais atividades nas Assessorias Especiais de cada Ministrio e dos componentes das Auditorias Internas das entidades da Administrao Indireta. No obstante as diferenas observadas entre o modelo brasileiro e o norte-americano, pode-se observar que, em ambos os casos, ficou evidenciada a tendncia de uma estruturao cada vez maior dos sistemas de controle interno do Poder Executivo Federal. Percebe-se, pois, que tanto l como aqui h um mesmo entendimento sobre a importncia de fortalecimento do controle interno como medida essencial para a manuteno da ordem democrtica, garantindo que a aplicao dos recursos arrecadados pelo Estado seja efetuada de modo a atender ao interesse pblico.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:
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Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico: limites e possibilidades de fomento ao controle social
Antonio Ed Souza Santana , mestrando em Administrao do NPGA da Escola de Administrao da UFBA, AFC, chefe de diviso e coordenador do Ncleo de Aes de Preveno da Corrupo da CGU/BA

Resumo A descentralizao da execuo das polticas pblicas no Brasil no trouxe os avanos qualitativos esperados. Em que pese a criao de espaos de participao da sociedade na gesto e na fiscalizao dos recursos pblicos, no houve um efetivo processo de democratizao das aes governamentais. Diante desse quadro, a Controladoria-Geral da Unio, que tem entre as suas competncias o combate e a preveno da corrupo, desenvolveu o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico. Nesse contexto, analisou-se o Programa, buscando avaliar o seu potencial democratizante, seus limites e possibilidades no que tange criao das condies necessrias ao exerccio do controle social. Fez-se em seguida uma reflexo acerca da aplicao dos modelos do elitismo e pluralismo na anlise da realidade estudada. Ficou demonstrado ser vivel o esforo de democratizao das polticas pblicas objetivado pelo
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Programa, em que pesem as diversas limitaes para o exerccio do controle social. Apontou-se, ainda, a necessidade de novos estudos para a mensurao dos resultados do programa, que dependero da sua capacidade de formar e se incorporar a uma grande rede de iniciativas que tenham em sua essncia a promoo da democratizao socioeconmica, poltica e cultural da sociedade brasileira. 1. Introduo As polticas pblicas no Brasil, em especial as sociais, voltadas promoo da educao, sade e assistncia social, por vrias razes, no tm conseguido alcanar os resultados esperados ao longo dos anos. Os motivos que levam a essa situao vo desde o desvio dos recursos que deveriam financiar essas polticas at a ineficincia na sua formulao e execuo, atingindo os trs nveis da federao Unio, Estados e Municpios.
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Por muito tempo se creditou a ineficincia das polticas pblicas no Brasil excessiva centralizao da sua formulao e execuo no governo federal. Isto porque durante o regime militar, instaurado a partir do golpe de 1964, em que pese a manuteno da organizao federativa, o governo federal limitou a autonomia poltica e administrativa dos governos estaduais e municipais. Assim, o pas passou a conviver com um cenrio de baixa autonomia poltica e administrativa dos governos locais. De forma geral, havia um consenso quanto aos efeitos que essa centralizao havia produzido na ao governamental, conforme expresso no pensamento de Arretche (2002, p. 26): Avaliao unnime de que a excessiva centralizao decisria do regime militar havia produzido ineficincia, corrupo e ausncia de participao no processo decisrio conduziu a um grande consenso [...] em torno das virtudes da descentralizao. Esta ltima esperava-se produziria eficincia, participao, transparncia, accountability, entre outras virtudes esperadas da gesto pblica. Durante a dcada de 1980, o Brasil foi redemocratizado e a Constituio Federal de 1988 recuperou as bases federativas, devolvendo aos governos estaduais e municipais a autonomia poltica suprimida pelo regime militar. Conquistas importantes foram obtidas nessa po-

ca, como a universalizao dos servios de sade, educao e assistncia social, que, na dcada seguinte, passaram por um profundo processo de descentralizao. A Unio, a partir de ento, delegou paulatinamente para estados e municpios a responsabilidade pela gesto daquelas polticas sociais, com a transferncia dos recursos necessrios ao seu financiamento. Importante citar que esse processo de descentralizao das polticas pblicas se deu em um contexto de grande reivindicao dos movimentos sociais. Segundo Tatagiba (2002, p. 47): A dcada de 90 se caracterizou por um movimento muito intenso de atores e foras sociais envolvidos com a inveno partilhada de novos formatos e desenhos de polticas. O agravamento dos problemas sociais e a crise que tem caracterizado o setor pblico ao lado de uma demanda cada vez mais crescente dos setores sociais pelo controle do estado e suas polticas tm levado ao questionamento tanto do padro centralizador, autoritrio e excludente que vem marcando a relao entre as agncias estatais e os beneficirios das polticas pblicas (enfatizando a necessidade de democratizao do processo), quanto ao questionamento da capacidade do Estado de responder s demandas sociais (enfatizando a questo da eficcia dos resultados).

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Esse processo de descentralizao veio acompanhado da criao de instncias e espaos de participao da sociedade na formulao, fiscalizao e controle da execuo das polticas pblicas, previstos j na Constituio Federal de 1988 como no caso das polticas de sade e na legislao infraconstitucional, com destaque especial para o papel dos Conselhos Municipais e Estaduais. Esperava-se que a proximidade da formulao e execuo das polticas do seu pblico beneficirio, somada abertura de canais para sua participao na gesto e controle, traria, inexoravelmente, a necessria melhoria do atendimento das demandas sociais pelo Estado brasileiro. Ocorre que, na prtica, esse processo no trouxe os avanos qualitativos esperados na execuo das polticas pblicas, seja porque grande parte dos recursos que deveriam financiar essas polticas continuou sendo desviado, seja porque no foram superados os obstculos da ineficincia na gesto pblica. A partir de experincias como a implantao do Programa de Fiscalizao de Municpios a partir de Sorteios Pblicos, iniciado em 2003 pela Controladoria-Geral da Unio, rgo do governo federal, foram constatadas inmeras irregularidades nos programas federais executados de forma descentralizada por estados e municpios. Essas irregularidades limitavam, e ainda limitam, substancialmente a capacidade das polticas pblicas,
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A partir de experincias como a implantao do Programa de Fiscalizao de Municpios a partir de Sorteios Pblicos, iniciado em 2003 pela Controladoria-Geral da Unio, rgo do governo federal, foram constatadas inmeras irregularidades nos programas federais executados de forma descentralizada por estados e municpios.
sobretudo as sociais, de melhoria da qualidade de vida da populao brasileira em geral e dos mais pobres em particular. Entre essas irregularidades, podemos destacar: fraudes nas contrataes; desvio de recursos; inadequao de obras e servios de engenharia relacionados construo e reforma de escolas, postos de sade, hospitais, etc.; superfaturamento nas aquisies de remdios e gneros alimentcios destinados merenda escolar; ausncia de funcionamento dos conselhos municipais e estaduais de polticas pblicas.1 Da anlise dos resultados do Programa de Fiscalizao por
1. Para consultar as irregularidades detectadas pela CGU nas fiscalizaes realizadas, acessar a pgina www.cgu.gov.br/AreaAuditoriaFiscalizacao/ ExecucaoProgramasGoverno/Sorteios/Index.asp.

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Sorteios, que tinha como um dos objetivos coletar dados que indicassem tendncias a respeito da execuo dos programas de governo, pde-se constatar que muitas polticas no estavam produzindo os efeitos esperados. Entre as razes estavam questes ligadas malversao de recursos pblicos mas tambm questes ligadas falta de informao e preparo dos servidores municipais responsveis pela execuo dos programas. Diante desse quadro, a partir de setembro de 2003 a ControladoriaGeral da Unio, entre as suas aes de preveno da corrupo, iniciou o Projeto de Mobilizao e Capacitao de Agentes Pblicos, Conselheiros Municipais e Lideranas Locais. Era uma iniciativa que visava orientar os agentes pblicos municipais sobre prticas de transparncia na gesto, a responsabilizao e a correta aplicao dos recursos pblicos, bem como contribuir para o desenvolvimento e o estmulo do controle social. Esse projeto foi institucionalizado em 2004 com a sua transformao no Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, sendo que at dezembro de 2008 j foram realizados 124 eventos de educao presencial, com a participao de 1.011 municpios de todo o pas, tendo sido mobilizados e capacitados 5.153 conselheiros municipais, 5.300 agentes pblicos municipais e 5.857 lideranas locais.2
2. No site da CGU, www.cgu.gov.br/olhovivo, pode-se obter maiores detalhes sobre o Programa.

Nesse contexto, este artigo tem o objetivo de analisar o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, buscando avaliar o seu potencial democratizante, seus limites e possibilidades no que tange criao das condies favorveis ao exerccio do controle social, visto este ltimo como imprescindvel para a melhoria da qualidade e eficincia da execuo das polticas pblicas. o que ratifica o pensamento de Silva (2002, p. 134): urgente a necessidade de medidas mais eficazes de Reforma da Administrao para se atender aos interesses da sociedade e permitir maior participao nos processos de execuo do gasto pblico [...] a soluo reside na construo de um controle baseado no desenvolvimento social apoiado na educao e no trabalho. Procurou-se estudar os modelos tericos consagrados na literatura cientfica sobre a anlise de polticas pblicas, bem como os trabalhos acadmicos empricos realizados sobre controle social, participao e cidadania para fundamentar a anlise e as concluses. Esta tem sido uma preocupao recorrente entre os pesquisadores, como bem pontuado por Reis (2003, p. 12): [...] o cientista social que se dedica poltica pblica precisa ter clareza tanto em relao perspectiva terica em que est inserido seu trabalho, quanto em relao s discusses que confrontam essa perspectiva com outras, alternativas a ela.

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Com os objetivos acima apontados, este trabalho foi divido em duas sees, sendo a primeira dedicada a uma apresentao detalhada do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, seu histrico e sua evoluo. Nessa seo, ser dado um destaque especial ao papel preponderante que tiveram o desenho institucional formado a partir do encontro entre a CGU e uma organizao nogovernamental e o processo poltico na formulao do projeto que deu origem ao programa. Na segunda seo, dedicou-se um espao para reflexo acerca da aplicao dos modelos do elitismo e pluralismo na anlise de polticas pblicas, no qual sero apresentadas as idias centrais que fundamentam esses modelos e, a partir da anlise das aes do programa, feitas consideraes sobre a perspectiva que melhor se aplica para explicao da realidade em estudo. Pretende-se, desse modo, construir premissas que permitam a formao de concluses acerca do potencial democratizante dessa iniciativa, seus limites e possibilidades no que se refere ao alcance do seu objetivo maior de contribuir para a criao do ambiente favorvel ao exerccio do controle social e promoo da transparncia e eficincia da gesto pblica. 2. O desenho institucional, o processo poltico e a formatao do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico Em atendimento aos preceitos tericos sobre anlise de polticas pblicas, antes de descrever propriaRevista da CGU

mente o contedo concreto de determinada poltica, faz-se necessrio o exame do papel das instituies e do processo poltico envolvidos na formulao e implementao dessa policy, como ensinado por Frey (2000). Seguindo essa orientao tericometodolgica, indispensvel que se faa uma breve apresentao das organizaes responsveis pela formulao do Programa, seguida de algumas consideraes relevantes para explicar o arranjo institucional e os processos polticos que resultaram no contedo do programa que ser apresentado nessa seo. Isto com o objetivo de superar, por um lado, os limites dos fatores institucionais e, por outro, os limites do fator estilo de comportamento poltico, condicionado pela cultura poltico-administrativa predominante dos atores e instituies, para a compreenso da dinmica complexa da formulao e implementao dessa poltica pblica. importante ressaltar que: Essa diferenciao terica de aspectos peculiares da poltica fornece categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao de projetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. (FREY, 2000, p.217) 2.1 O desenho institucional A Controladoria-Geral da Unio (CGU) um rgo ministerial que foi
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criado em 2001, no governo do expresidente Fernando Henrique Cardoso. Inicialmente, teve o nome de Corregedoria-Geral da Unio, com a sua competncia restrita s atividades de correio, entendidas como as aes que visam apurao e responsabilizao administrativa dos servidores pblicos federais que derem causa, direta ou indiretamente, a desvio de recursos pblicos e/ou pratiquem ilcitos administrativos. J, no ltimo ano do governo de Fernando Henrique Cardoso, em 2002, passou a reunir tambm as funes de auditoria e controle interno, com a transferncia da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), do Ministrio da Fazenda, para a sua estrutura. No incio do governo Lula, em 2003, foi editada a Medida Provisria n. 103, de 01/01/2003, posteriormente convertida na Lei n. 10.683/2003, que transformou a ento Corregedoria-Geral da Unio na Controladoria-Geral da Unio, e estabeleceu no art. 17 que: Controladoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno e auditoria pblica e s atividades de ouvidoria-geral. A CGU passou, ento, a exercer as funes de rgo central dos sisteRevista da CGU

mas de controle interno, correio e ouvidoria no mbito do Poder Executivo Federal. Com essa nova configurao, as funes exercidas anteriormente de forma dispersa passaram a contar com maior possibilidade de planejamento e coordenao sob o comando e a autonomia de uma autoridade que se reportava diretamente ao Presidente da Repblica e se ocupava, exclusivamente, do exerccio dessa misso, com a designao de Ministro de Estado do Controle e da Transparncia. Ainda no primeiro ano dessa nova configurao, foi implantado o Programa de Fiscalizao de Municpios a partir de Sorteios Pblicos, com os objetivos de garantir a observncia do princpio constitucional da impessoalidade; conscientizar e estimular a sociedade para o controle dos gastos pblicos; inibir e dissuadir a corrupo; e coletar dados que indiquem tendncias a respeito da execuo dos programas de governo. J, como resultado das fiscalizaes realizadas nos primeiros municpios sorteados, pde-se constatar irregularidades as mais variadas na execuo dos programas federais com recursos repassados aos municpios brasileiros, bem como o funcionamento precrio dos conselhos municipais de polticas pblicas, criados para participar da gesto e da fiscalizao desses programas. A partir dessas constataes, a cpula da CGU decidiu que era necessrio desenvolver aes de fo46

mento ao controle social e capacitao de agentes pblicos municipais como uma contribuio para a modificao desse quadro. Ocorre que historicamente a Secretaria-Federal de Controle Interno (SFC) e seus servidores, em que pese a sua existncia desde 1994, no tinham know-how para formatao e execuo dessas aes. Anteriormente, haviam sido realizadas aes de capacitao estritamente tcnicas, focadas nos agentes pblicos federais, alm de reunies tcnicas com os conselhos municipais responsveis pelo acompanhamento de polticas pblicas especficas. Havia, ento, o reconhecimento de que a CGU no dispunha da capacidade institucional necessria para o desenvolvimento das aes, ao passo em que havia a vontade poltica determinante para o enfrentamento da realidade diagnosticada a partir das fiscalizaes realizadas. Foi ento que a CGU identificou uma organizao no-governamental, a Avante Educao e Mobilizao Social,3 com experincia na capacitao e mobilizao de conselheiros e lideranas municipais, com a qual foram celebrados convnios a partir de 2003, que tinham como objetos a realizao de um vdeo educativo e uma cartilha de orientao aos cidados; a formatao de aes de fomento ao controle social e capacitao de agentes pblicos municipais; a execuo de projetos-piloto
3. Para maiores informaes sobre a ONG, consultar a pgina www.avante.org.br.

com o objetivo de aplicar e testar a metodologia desenvolvida; e a realizao de aes de capacitao interna para disseminar a experincia entre os servidores da CGU, com a transferncia do know-how para a institucionalizao e continuidade das aes pela Controladoria. 2.2 O processo poltico A deciso poltica de incluir na agenda de aes da CGU o enfrentamento do problema da ausncia das condies necessrias ao exerccio do controle social por parte da sociedade civil, deve ser creditada ao exMinistro Waldir Pires pessoa que tem a sua histria de vida marcada pela militncia em movimentos sociais de luta pela democratizao do pas.4 Naquele momento, havia o reconhecimento de que os movimentos sociais reivindicaram e conseguiram materializar a criao de espaos pblicos de participao da sociedade na gesto e na fiscalizao dos recursos pblicos, como os conselhos municipais e estaduais de polticas pblicas. Ocorre que essas regras, na prtica, no significaram um efetivo processo de democratizao das polticas. Essa realidade foi, inclusive, diagnosticada por diversos autores, como Tatagiba (2002, p. 55): Apesar de a prpria existncia dos conselhos j indicar uma importante vitria na luta pela de4. Para ter acesso biografia de Waldir Pires, consultar pt.wikipedia.org/wiki/Waldir_Pires.

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mocratizao dos processos de deciso, os estudos demonstram que tem sido muito difcil reverter, na dinmica concreta de funcionamento dos conselhos, a centralidade e o protagonismo do Estado na definio das polticas e das prioridades sociais. Cabe, ainda, uma referncia ao pensamento de Coutinho (2005, p. 14): [...] no basta estatuir regras do jogo. Temos aqui, certamente, uma condio necessria, mas que est longe de ser suficiente, para que exista efetivamente uma democracia. Para isso, preciso, por um lado, que tais regras sejam efetivamente democrticas, ou seja, que contemplem a presena no s de formas de representao, mas tambm de institutos de democracia direta, participativa; e, por outro, que existam tambm as condies jurdicas e econmicosociais para que tais regras sejam efetivamente cumpridas. A concepo das aes a serem desenvolvidas inclua claramente a noo de que era necessrio buscar a sensibilizao, mobilizao e conscientizao poltica dos diversos segmentos da sociedade, bem como a sua capacitao tcnica para tornar vivel o exerccio do controle social sobre as polticas pblicas. Este seria um primeiro passo para tornar possvel a obteno de melhores resultados na execuo das polticas que visam, justamente, criar as condies econmico-sociais imprescindveis para um efetivo exerccio da cidadania.
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Inicialmente, houve resistncias internas e externas que precisaram ser vencidas. No havia consenso dentro da organizao acerca da insero dessa linha de ao na misso institucional do rgo. Ademais, foram enfrentadas presses externas como as advindas de setores conservadores do Congresso Nacional, que defendiam que, como rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal, a CGU deveria se preocupar com o que acontecia dentro dos rgos federais e no com o que acontecia nos municpios brasileiros.5 Acerca da discusso sobre o papel da CGU nesse processo, vale aqui lembrar que autores consagrados assinalam que modelar e delinear a vida social e poltica tambm tarefa de um governo democrtico. (FREY, 2000, p. 234). Na medida em que as aes iam sendo disseminadas dentro da organizao, as resistncias internas foram sendo superadas e os servidores gradativamente aderiram proposta concebida. Como fator crucial para essa adeso, poder-se-ia incluir o carter democratizante da iniciativa, na medida em que conclamava a sociedade a participar da fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos, ao tempo em que buscava criar as con-

5. Faz-se, aqui, referncia a pronunciamento feito pelo Senador Cesar Borges, em 11/12/2003, no qual criticou o que chamou de uso da Controladoria-Geral da Unio para fins polticos. Consulta feita ao stio do Senado em 08/07/2008, em http://www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/Detalhes.asp?d=342628.

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dies materiais necessrias para tal exerccio. Os servidores conheciam a realidade dos municpios brasileiros a partir das fiscalizaes que realizavam e foram se convencendo de que a organizao, que tinha como misso a defesa do patrimnio pblico, precisava fazer mais do que simplesmente constatar reiteradas vezes que os recursos estavam sendo desviados e/ou as polticas pblicas no estavam produzindo os fins desejados. Afinal, sabia-se que, depois de consumada a m aplicao dos recursos, os esforos no sentido da reparao dos prejuzos eram, e ainda so, costumeiramente infrutferos. As aes de fomento ao controle social e capacitao de agentes pblicos municipais, da forma como foram concebidas, buscavam na sua essncia criar as condies necessrias ao efetivo exerccio da cidadania; esse apelo, irresistvel aos olhos de um corpo de servidores concursados, efetivos, a servio do Estado brasileiro, foi decisivo para a superao das resistncias internas e externas. 2.3 A formatao, o contedo e a metodologia do programa No acordo estabelecido com a ONG para a concepo das aes, ficou definido que haveria um total compartilhamento de decises quanto aos pressupostos terico-metodolgicos que fundamentariam as aes a serem realizadas, o formato dessas aes, a definio dos contedos programticos e tudo o mais que fosse necessrio desenvolver. Havia, do lado da CGU, o reconhecimento de que a ONG era detentora
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do know-how dos processos de mobilizao e capacitao sociopoltica dos segmentos sociais e, do outro lado, o reconhecimento pela ONG de que a CGU detinha os conhecimentos tcnicos necessrios formao do pblico-alvo em relao aos procedimentos tcnico-administrativos fundamentais para embasar a participao na gesto e fiscalizao das polticas pblicas. Foi concedida autonomia quela organizao para o desenvolvimento dos objetos dos convnios, ficando clara a necessidade de participao efetiva de servidores da CGU em todas as etapas do trabalho, e que era condio indispensvel a disseminao dos conhecimentos produzidos e a transferncia do know-how para a futura continuidade das aes pelo rgo governamental. importante destacar que o trabalho partiu do diagnstico anteriormente realizado pela CGU em decorrncia das fiscalizaes realizadas nos diversos municpios do pas, que subsidiou e norteou todas as etapas de desenvolvimento do programa. Poder-se-ia caracterizar a relao estabelecida entre a CGU e a ONG como o tipo de encontro participativo, pelo fato de esta participar de maneira efetiva da elaborao e execuo do projeto com autonomia, contando com a atuao da CGU em todas as etapas do trabalho, sendo que havia uma convergncia de princpios entre as duas instituies.6
6. Para uma anlise sobre as formas de encontro entre Organizaes No-Governamentais e o Estado, ver Teixeira (2002).

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 importante destacar que o trabalho partiu do diagnstico anteriormente realizado pela CGU em decorrncia das fiscalizaes realizadas nos diversos municpios do pas, que subsidiou e norteou todas as etapas de desenvolvimento do programa.
Inicialmente, definiu-se qual seria o pblico-alvo das aes, partindo-se da concepo de que o que se perseguia era a possibilidade de atuao efetiva da sociedade civil na definio, junto com o Poder Pblico, de onde e como os recursos pblicos poderiam ser melhor aplicados, alm do acompanhamento e fiscalizao dessa aplicao. Assim, era necessrio incluir nas aes tanto os conselheiros e lideranas da sociedade civil organizada dos municpios, quanto os servidores pblicos municipais. Nesse cenrio, a experincia acumulada pela Organizao NoGovernamental em processos de mobilizao e capacitao sociopoltica de conselheiros e lideranas municipais foi decisiva para a concepo dos pressupostos terico-metodolgicos do projeto. Estes foram fundamentados no construtivismo e na educao continuada, consagrados pelos especialistas em educao, peRevista da CGU

los resultados alcanados, especialmente, em processos de educao de jovens e adultos.7 Ficou estabelecido, assim, que os contedos programticos a serem trabalhados nas aes seriam aplicados com metodologias participativas, voltadas ao levantamento de problemas da vida cotidiana dos participantes no exerccio dos papis de conselheiros, lideranas e servidores municipais, bem como construo coletiva de alternativas de solues, a partir da conjugao das experincias dos participantes e dos auditores da CGU. Era necessrio trabalhar, alm da formao tcnica, a sensibilizao e conscientizao poltica dos participantes, razo pela qual ficou definido que seriam abordados temas como Estado e Administrao Pblica; o Papel do Servidor Pblico; Transparncia; Controle Institucio nal e Controle Social do Poder Pblico; Democracia; Cidadania; Desenvolvimento Local Sustentvel; entre outros contedos mais conceituais. Para a escolha dos contedos tcnicos, foi feito um levantamento das principais falhas e irregularidades detectadas nas fiscalizaes realizadas pela CGU. A partir dessa anlise, foram definidos os contedos bsicos necessrios ao conhecimento das regras de funcionamento da administrao pblica, imprescindveis para a deteco dessas
7. Rosa (1994) e Christov (2004) expem os princpios do Construtivismo e da Educao Continuada.

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falhas e irregularidades, bem como para minimizar a sua ocorrncia. Decidiu-se ento incluir os seguintes contedos: licitaes e contratos; prestaes de contas de convnios e programas federais; controles de estoque e movimentao de remdios, gneros alimentcios, combustveis e materiais de expediente; controle patrimonial dos bens e equipamentos permanentes; noes de planejamento e oramento; execuo oramentria e financeira; entre outros que foram se incorporando com o desenvolvimento do programa. Em atendimento aos pressupostos terico-metodolgicos supracitados, optou-se pela utilizao de tcnicas como a anlise de estudos de caso prticos; dramatizao; anlise de campo de foras; slip-technique ou levantamento de questes; construo coletiva de conceitos; brainstorm; apresentao e discusso de vdeos; exposies de contedos tcnicos, e outras tcnicas adequadas metodologia, que buscava privilegiar a participao e o aproveitamento das experincias dos participantes e auditores da CGU, orientando os trabalhos para a ao prtica cotidiana dos envolvidos. A formatao final do programa inclua a participao de aproximadamente 10 municpios em cada evento, tendo como meta alcanar 60 servidores municipais, 60 conselheiros e 30 lideranas, com a seguinte proposta: 3 dias de atividades com os servidores municipais; 2 dias de atividades com os conselheiros municipais representantes dos diver-

sos segmentos da sociedade civil organizada; e uma solenidade destinada s lideranas municipais da sociedade civil que no estivessem representadas nos conselhos, com a presena de representantes de diversas organizaes governamentais e no-governamentais ligadas ao tema, como juzes, promotores de justia, procuradores da repblica, prefeitos, vereadores, auditores dos tribunais de contas da Unio, estados e municpios, entre outros. Foram realizados, ento, eventospiloto em todas as regies do pas, para aplicao e avaliao da metodologia, seguidos de um evento nacional de consolidao dessas experincias. A etapa seguinte foi a disseminao interna e o treinamento dos servidores da CGU para realizao das aes, que foram institucionalizadas em 2004 com a transformao do projeto de mobilizao e capacitao de conselheiros, lideranas e agentes municipais no Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico. A partir de ento, as aes do Programa passaram a se inserir nas metas institucionais a serem executadas pelas unidades estaduais da CGU e foram desenvolvidas outras aes na linha da preveno da corrupo como o Portal da Transparncia e o Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal, tendo sido criada uma unidade especfica dentro da estrutura da CGU para comandar esse esforo institucional a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI).

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Desde 2004, o Programa se desenvolveu, passando a incluir, alm das aes de educao presencial, aes de educao a distncia, distribuio de livros e materiais didticos, e passou pela ampliao do pblico-alvo com o estabelecimento de parcerias com outros rgos governamentais e no-governamentais que desenvolvem iniciativas na mesma direo, como o Tribunal de Contas da Unio, com o Programa Dilogo Pblico; a Secretaria da Receita Federal e Secretarias Estaduais de Fazenda e Educao, com o Programa Nacional de Educao Fiscal; a ONG Amigos Associados de Ribeiro Bonito (AMARRIBO); a Associao dos Advogados dos Trabalhadores Rurais (AATR), com a Campanha Quem No Deve No Teme; o Instituto Direito e Cidadania (IDC), com aes do balco de direitos e cidadania; entre outras parcerias.8 Em 2007, foi criado o concurso de desenho e redao para alunos do ensino fundamental sobre o tema: Como a Sociedade pode ajudar no combate a corrupo?, com o objetivo de incluir essa discusso na formao dos alunos do ensino fundamental e sensibilizar a comunidade escolar sobre a importncia da participao da sociedade na gesto pblica. Em funo dos resultados obtidos, em 2008 o Concurso de
8. Para maiores detalhes sobre essas iniciativas, consultar as seguintes pginas: http://portal2.tcu. gov.br/portal/page/portal/TCU/dialogo_publico; http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/index.htm http://www.amarribo.org.br/mambo/; http://www.controlepopular.org.br/ e; http://www.oquevocetemavercomacorrupcao. com/.

Desenho e Redao foi ampliado, com a realizao de um concurso nacional para os alunos do ensino fundamental e mdio das redes pblicas municipal e estadual, alm da rede privada, em parceria com a campanha O que voc tem a ver com a corrupo?9 3. Elitismo X pluralismo: qual o modelo mais adequado para anlise da viabilidade do projeto poltico subjacente ao Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico? Entre os diversos modelos tericos construdos na tentativa de explicar como as polticas pblicas so criadas e quais os fatores determinantes para sua configurao, o pluralismo e o elitismo merecem destaque pelo carter antagnico das suas respostas. Bobbio, Matteucci e Pasquino (1986, p. 385) definem o elitismo como: (...) a teoria segundo a qual, em toda a sociedade, existe, sempre e apenas, uma minoria que, por vrias formas, detentora do poder, em contraposio a uma maioria que dele est privada. Ainda, segundo esses autores, a teoria das elites nasce em um contexto de grande preocupao das classes dirigentes dos pases onde os conflitos sociais eram ou estavam para se tornar intensos e surgiu
9. Para acessar o regulamento do concurso, consultar a pgina http://www.portalzinho.cgu.gov.br/.

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com uma fortssima carga polmica antidemocrtica e anti-socialista. Os pensadores dessa corrente abrigavam uma concepo imutvel da sociedade e ctica em relao aos benefcios da democracia, segundo a qual as massas ou so os novos brbaros ou so apenas um exrcito de manobra da nova classe poltica em ascenso. J, o pluralismo definido por Schimitter (1974, p. 96) como um sistema de representao de interesses no qual as unidades integrantes so organizadas com base em um nmero no especificado de mltiplas, voluntrias, competitivas e no hierarquizadas categorias, ordenadas e autodeterminadas pelo tipo ou escopo de interesses. Ainda, segundo o autor, essas unidades no so especialmente licenciadas, reconhecidas, subsidiadas, criadas ou controladas por seleo de lideranas ou articulao de interesses pelo Estado e no exercem um monoplio de representao das respectivas categorias. De acordo com Coimbra (1987, p. 97): A prpria palavra pluralismo sugere uma das principais caractersticas da perspectiva: a concepo da poltica como uma arena onde uma pluralidade de atores, movida por uma multiplicidade de causas, se encontra para transacionar. Segundo Presthus (1971, p. 331), o pluralismo um sistema sociopoltico no qual o poder do Estado
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compartilhado com um vasto nmero de grupos privados, organizaes interessadas e indivduos representados por essas organizaes. Ainda em Presthus, encontra-se a definio do elitismo como a anttese do pluralismo, como um sistema no qual o poder desproporcional repousa nas mos de uma minoria da comunidade.10 Como uma contribuio para se testar a aplicabilidade do modelo do pluralismo, Presthus (1971) sugere algumas condies necessrias que precisam estar estabelecidas e sob as quais podem ser criados e interpretados resultados cientficos, a saber: competio por poder e influncia entre diversos indivduos, grupos e elites; oportunidades de acesso ao sistema poltico por indivduos e organizaes diversas; participao direta e ativa dos indivduos nos diversos tipos de organizaes; eleies como um instrumento vivel de participao das massas nas decises polticas, incluindo aquelas relativas a questes especficas; existncia de um consenso sobre o que pode ser chamado de crena democrtica. importante citar que, para alguns autores, basta haver competio entre elites participantes das decises comunitrias para haver adequao da noo de pluralismo, concepo essa rejeitada por Presthus. Da anlise das condies necessrias para validar a perspectiva do pluralismo, pode-se concluir que h predominncia do elitismo, como um padro de processo decisrio ca10. Presthus explica que, tecnicamente, a anttese de pluralismo o monismo, que concebe que s o Estado detm o poder soberano que subordina todas as associaes que o constituem.

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racterizado por uma participao limitada das massas nas questes comunitrias e sua dominao por pequenos grupos, o que ainda a regra nos municpios brasileiros. O grande mrito do pensamento de Presthus indicar que reconhecer a predominncia natural do elitismo no importa em rejeitar as premissas pluralistas. Ele indica as condies que precisam ser avaliadas para se verificar qual modelo se adapta melhor realidade estudada. Cabe aqui uma referncia ao pensamento de Reis (2003, p. 144): Reconhecer a importncia das elites tambm no significa negar a importncia dos demais atores sociais. O comportamento das elites , em grande parte, reativo s presses e aes vindas de baixo. Como quer que seja, a maneira como as elites reagem, suas aes e inaes so aspectos centrais quando se quer entender a dinmica das desigualdades e/ou identificar maneiras de combater a pobreza e reduzir as desigualdades. Quando se fala em democratizao, como um processo de ampliao das condies que levam a uma democracia substantiva, h uma noo intrnseca de reconhecimento do papel preponderante das elites, ao mesmo tempo em que se reconhece a viabilidade de se trazer para arena poltica os outros grupos sociais excludos, que compem a pluralidade natural da sociedade. o que ratifica o pensamento de Pinho (2004, p.
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31), em sua pesquisa sobre inovao na gesto municipal no Brasil: Inovao na esfera municipal no Brasil no mais do que romper com um estado de coisas que representa interesses de uma minoria, e as experincias prticas tem mostrado que este processo j se instalou e tende a se propagar no Brasil. Diversos outros autores compartilham dessa viso, como podemos depreender das afirmaes de Avritzer (2007, p. 43): Em todos os casos, as cidades que se tornam mais participativas acentuam essas caractersticas na medida em que a criao de novas instituies participativas impacta a administrao pblica e a capacidade financeira dessas cidades, e cria espao para um processo mais acelerado de acesso a bens pblicos. Outros estudos de caso apontam na mesma direo, como concluiu Dagnino (2002, p. 295), em sua anlise sobre sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: H uma significativa unanimidade nos relatos das experincias estudadas em relao ao reconhecimento do seu impacto positivo sobre o processo de construo de uma cultura mais democrtica na sociedade brasileira. A anlise da realidade e das diversas pesquisas j realizadas permite
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apontar que possvel criar as condies materiais para o efetivo exerccio do controle social, condies estas necessrias validao da perspectiva do pluralismo, em que pesem as diversas limitaes, entre as quais podem-se destacar: o domnio dos conselhos pelo Poder Executivo; a impunidade, a morosidade da justia e o no-andamento das denncias; e a necessidade de maior capacitao dos conselheiros. este o grande desafio com o qual se depara o Brasil. o contexto do qual emergiu o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico e uma variedade de iniciativas de fomento ao controle social e ao exerccio da cidadania. 4. Concluso H uma premissa por trs da concepo do Programa, como demonstrado: o caminho para a efetiva democratizao econmico-social est entrelaado com a democratizao poltica. A reduo das desigualdades objetivada pelas polticas sociais s ser conquistada com uma maior participao dos beneficirios dessas polticas na sua gesto e fiscalizao. Como acreditam muitos tericos, a arena poltica pode contar com uma composio mais pluralista que inclua, alm das elites, diversos outros segmentos da sociedade civil organizada, inclusive daqueles que compem a parcela menos favorecida da populao. A partir da anlise da realidade e da leitura de diversos trabalhos produzidos sobre o tema, pde-se identificar limites e possibilidades de atuRevista da CGU

ao no fomento ao controle social. Por um lado, necessrio um grande esforo institucional, que depende de uma rede de organizaes governamentais e no-governamentais, que precisam multiplicar suas iniciativas no sentido de mobilizar, sensibilizar e capacitar tcnica e politicamente os diversos representantes da sociedade civil organizada dos municpios brasileiros, com destaque especial para aqueles menores e mais pobres. Por outro lado, uma busca por iniciativas nessa direo revela que j h um processo de formao dessa rede. Como exemplo, pode-se citar as aes: da Campanha Quem No Deve No Teme; da rede de ONGs AMARRIBO, que se ocupa da fiscalizao da aplicao de recursos pblicos em diversos municpios do pas e do apoio para criao e suporte de outras ONGs; da campanha adote um municpio, do Instituto de Fiscalizao e Controle (IFC), em con-

Como acreditam muitos tericos, a arena poltica pode contar com uma composio mais pluralista que inclua, alm das elites, diversos outros segmentos da sociedade civil organizada, inclusive daqueles que compem a parcela menos favorecida da populao.
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junto com a associao AUDITAR dos servidores do Tribunal de Contas da Unio; do Programa Nacional de Educao Fiscal, que rene a Secretaria da Receita Federal, as Secretarias Estaduais de Fazenda e Educao e, mais recentemente, a prpria CGU; da ONG FASE, de capacitao de conselheiros em diversas regies do pas; do Programa Dilogo Pblico, do TCU; da Campanha O que voc tem a ver com a corrupo, que conta com o apoio dos Ministrios Pblicos Estaduais, entre outras instituies como a prpria CGU; e vrias outras iniciativas que esto se somando e se integrando cada vez mais. Esse processo se contrape a posicionamentos clssicos liberais defendidos por pensadores elitistas, que relativizam a possibilidade de participao dos segmentos sociais excludos na arena poltica. Convm trazer aqui uma das expresses dessa linha de pensamento, citada por Coutinho (2005, p. 4), numa referncia a Gaetano Mosca: A poltica feita sempre por elites, por minorias, pelo que chama de classes dirigentes. Assim, a idia democrtica de uma soberania popular no passaria para ele de uma frmula poltica; ou seja, traduzindo em linguagem marxista, soberania popular seria apenas uma ideologia que a elite dirigente usa para se legitimar, dizendo agir em nome do povo. Ao contrrio desse posicionamento, este artigo indica que o programa est no caminho certo em
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que pesem os limites naturais impostos a esse esforo de democratizao. Em dois ou trs dias, que so dedicados a cada pblico-alvo, como explicitado na seo que tratou da formatao do Programa, no se pode esperar que os participantes assimilem os conhecimentos tcnicos e polticos necessrios sua completa qualificao. No se pode esperar a superao imediata das limitaes histricas impostas pela cultura secular da no-participao promovida pelo Estado brasileiro. Entretanto, pode-se acreditar em mudanas. Est em curso o processo de aprendizagem coletiva necessrio para a efetiva democratizao. O sucesso, as possibilidades e o alcance dos resultados do programa dependem de sua capacidade de seguir a direo j incorporada com o desenvolvimento das aes de educao presencial, de estabelecer parcerias, formar e se incorporar a uma grande rede de iniciativas locais, regionais e nacionais que tenham em sua essncia a promoo da democratizao social, econmica, poltica e cultural da sociedade brasileira. importante ainda apontar a necessidade do desenvolvimento de uma metodologia de avaliao dos resultados que esto sendo produzidos efetivamente pelo programa, para subsidiar a implementao de novas aes e corrigir eventuais falhas. Desde as primeiras aes realizadas em 2003, no foram desenvolvidos trabalhos de avaliao que medissem os impactos do programa junto ao pblico-alvo. O que vem
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sendo feito at ento, sempre ao final de cada ao realizada, apenas a aplicao de um questionrio de avaliao da qualidade do evento, estritamente sob os aspectos da adequao dos contedos trabalhados, desempenho dos expositores, infraestrutura e recursos instrucionais, enfim, questes mais ligadas realizao da ao de mobilizao e capacitao em si. Mas no foram produzidos estudos e/ou pesquisas com o objetivo de avaliar se o programa vem atingindo os objetivos a que se prope. Alis, esta uma deficincia comumente encontrada na administrao pblica brasileira. H pouca tradio de avaliao dos resultados das polticas pblicas implementadas. Inclusive, existem poucos estudos acadmicos produzidos sobre o
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O direito de acesso informao como fundamento da transparncia

Gisele de Melo Maeda Mendanha, jornalista, chefe da Assessoria de Comunicao Social da CGU

Resumo O artigo busca estabelecer uma relao entre a transparncia de governo e o direito de acesso a informaes pblicas, a partir de referncias aos cenrios americano e brasileiro. Nos Estados Unidos, a regulamentao do acesso informao j est consolidada desde os anos de 1970. No entanto, apenas o marco regulatrio no se mostrou suficiente para evitar problemas de conduta tica ou de corrupo no governo. Observou-se, ainda, num passado recente, o avano no nvel de secretismo no governo federal americano, o que dificulta o acesso s informaes pblicas por parte dos cidados. No Brasil, apesar de esse direito estar previsto na Constituio Federal, no h regulamentao por lei. 1. Introduo Mudana. Essa a palavra de ordem e provavelmente a que melhor expresse a atmosfera que se passou a respirar nos Estados Unidos da
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Amrica (EUA) aps o processo eleitoral de 2008. Ainda sob a euforia vivida pela eleio histrica de Barack Obama para a presidncia americana, surgiram imediatamente questes prementes para que o novo governo dos EUA pudesse mostrar aos seus que possvel mudar. Como que numa interpretao moderna do mote inicial da Constituio dos Estados Unidos We, the people (Ns, o povo) , a campanha de Obama soube traduzir bem o sentimento dos americanos, ao formular a idia de que, numa interpretao livre, sim, ns, o povo, podemos!. E o que desejam poder os americanos, levados massivamente s urnas sob o embalo do slogan que orientou a campanha de Obama (Yes, we can)? A resposta mais bvia pode ser obtida a partir da prpria campanha, que forneceu um segundo slogan aos milhares de descontentes com os rumos tomados pelo pas nos ltimos anos: Change, we can believe in (Mudana, ns podemos acreditar). A grande mensagem pretendida pelo marketing de
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Obama poderia ser assim traduzida: Sim, ns o povo americano podemos acreditar na mudana que Obama trar aos EUA. E que mudana seria essa? Qual a relao desse clamor com a transparncia, inspirao inicial deste artigo? A resposta simples: nos ltimos oito anos, acusam crticos do governo de George W. Bush, os Estados Unidos chegaram a um ndice insustentvel de secretismo e falta de transparncia. Nesse sentido que se pretende alinhavar algumas ideias evocadas pelo lema de campanha do agora presidente Barack Obama, trazendo-as para o campo da integridade pblica e da participao do povo nas decises governamentais. A mudana esperada e desejada nesta rea , sem dvida, a retomada de um padro satisfatrio de transparncia e de abertura do governo sociedade, sobretudo por meio da retomada plena dos pressupostos estabelecidos pelo Freedom of Information Act (FoIA), ou Lei de Liberdade de Informao, e por outras bases legais j consolidadas nos EUA, mas enfraquecidas durante os ltimos oito anos. Longe de pretender fazer uma anlise minuciosa das implicaes polticas e econmicas do mandato Bush e da vitria de Barack Obama, o que se pretende aqui lanar algumas possibilidades de reflexo sobre a transparncia na esfera governamental, tomando por base o princpio do direito ao acesso informao, a partir de referncias aos cenrios americano e brasileiro.
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2. Regulamentao x promoo da transparncia A experincia norte-americana mostra que, mesmo quando j alcanado um nvel muito bom em termos de regulamentao, a incidncia de problemas relacionados corrupo no mbito governamental ainda pode ser alta. Segundo Donald F. Kettl, diretor do Instituto Fels de Governo, na Universidade da Pensilvnia, os americanos, h muito tempo, combatem a corrupo usando dois mtodos muito diferentes. O primeiro com razes mais profundas a regulamentao. Diante de um ato considerado insensato ou imoral pelos cidados ou pelos titulares de cargos eletivos, a tendncia sempre foi elaborar uma norma contra essa prtica. Isso levou proliferao de regras, s vezes com todo um aparato regulatrio que evoluiu para evitar a recorrncia de um nico problema.

A experincia norteamericana mostra que, mesmo quando j alcanado um nvel muito bom em termos de regulamentao, a incidncia de problemas relacionados corrupo no mbito governamental ainda pode ser alta.
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No entanto, esse rol de normas criadas para evitar os desvios ticos no trato da coisa pblica no se mostrou suficiente. Com o caso Watergate, em 1972, que acabou por levar o presidente Richard Nixon renncia, comearam a ser discutidas sadas para o enfrentamento desse tipo de problema, sobretudo do abuso de poder poltico e de conflitos de interesses. O parlamento americano viveu tempos de profunda preocupao com o assunto, o que o levou a aprovar diversos programas que visavam promoo da transparncia e abertura do governo participao da sociedade. J naquela poca, tanto o governo quanto o parlamento comearam a ter clareza sobre uma verdade que s h menos tempo, nos pases emergentes, incluindo o Brasil, passou a ser compreendida: no se combate a corrupo apenas com normas ou leis, por mais bem-concebidas que possam parecer. No se garante que agentes pblicos atuem com tica, sem usar de seus cargos para obter benefcios prprios ou que no recebam subornos, apenas porque uma lei assim o determina. Fosse assim, no conviveramos diuturnamente com casos de esquemas para burlar os processos de compras; as fraudes previdencirias ou os trficos de influncias para obter determinado benefcio. Tanto no Brasil quanto em qualquer lugar do mundo, pacfico o entendimento de que o problema da corrupo nunca ser extirpado, mas pode ser largamente reduzido com polticas de promoo da tica, da integridade e da transparncia. Conforme
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afirma F. Kettl: como sugere o mtodo americano da dcada de 70, possvel reduzir a corrupo abrindo as portas do governo, colocando-o em foco e dando poder aos investigadores para fiscaliz-lo de perto, com o intuito de eliminar gastos desnecessrios, fraudes e abusos de poder. 3. O governo sob a luz do sol Louis Brandeis (1856-1941), juiz da Suprema Corte Americana entre o final do sculo XIX e o incio do XX, tornou famosa a cincia popular que credita luz do sol propriedades curativas e antisspticas. Segundo ele, a luz do sol o melhor desinfetante. No toa, portanto, que a expresso tenha sido utilizada para fazer referncia a uma srie de leis americanas que estabelecem regras sobre o acesso informao ou a registros mantidos pelo governo: as Sunshine Laws, ou Leis da Luz do Sol. Na tentativa de aplicar a estratgia de colocar o governo em foco, ampliando a transparncia sobre os atos administrativos e sobre o comportamento dos atores polticos, o ento presidente americano Lindon Johnson transformou em lei, em 1966, o que antes era apenas um estatuto: o Freedom of Information Act (FoIA). Jane E. Kirtley, diretora do Silha Center for the Study of Media Ethics and Law da Universidade de Minnesota, explica que o FoIA cria um direito presumido de acesso a documentos existentes (em papel ou em formato eletrnico) mantidos pelas agncias federais, departamentos, comisses regulatrias e empre61

sas de controle estatal. Isso inclui os Departamentos de Estado, Defesa, Justia e Energia, bem como o Federal Bureau of Investigation (FBI), o Servio Postal dos Estados Unidos e muitos outros. O grande diferencial dessa lei est no fato de utilizar o conceito de transparncia em um sentido amplo, que tem consequncias para todo o governo federal. Essencialmente, a lei estabelece o direito de propriedade do povo sobre os documentos produzidos pelo governo. E, sendo assim, o direito de acesso a eles. Qualquer pessoa pode solicitar informaes aos rgos de governo, mesmo aquelas que no tm cidadania americana ou no sejam residentes nos Estados Unidos. F. Kettl explica que a lei inverte o tradicional nus da prova, passando da suposio de que os documentos eram confidenciais at que os cidados conseguissem estabelecer fundamentos para ter acesso a eles para a suposio de que os documentos so pblicos at que o governo estabelea uma base (como segurana nacional e privacidade pessoal) para mant-los em sigilo. O aspecto que talvez seja mais importante, ainda segundo F. Kettl, que o FoIA elaborou uma premissa em torno da qual foram feitas reformas posteriormente: que os cidados tinham o direito de conhecer seu governo e de saber o que estava sendo feito. Apesar de o FoIA estar restrito esfera federal, todos os 50 estados americanos e o Distrito de Colmbia tm suas prprias verses da lei.
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Em 1974, outra lei foi aprovada para dar ainda mais garantias aos cidados. A Lei de Privacidade definiu o direito dos cidados de obter informaes produzidas a respeito deles pelo governo. Com a nova lei, os cidados passaram a poder solicitar cpias desses registros e, caso entendam necessrio, at contestar o teor das informaes contidas neles. Alm disso, a possibilidade de informaes pessoais sobre determinados cidados serem divulgadas pelo governo passou a ser restrita. Para F. Kettl, juntas, o FoIA e a Lei de Privacidade no somente estabeleceram a base legal para a poltica de transparncia do governo, mas tambm exigiram que as agncias governamentais redigissem diretrizes claras sobre como essas leis poderiam ser implementadas, para que a prpria poltica de transparncia fosse tambm transparente. No arco que compreende as Sunshine Laws americanas, cabe ainda ressaltar o Government in the Sunshine Act, lei de 1976 que determina ao governo abrir observao pblica reunies realizadas por certas agncias governamentais. Evidentemente, para todas as leis anteriormente citadas esto previstas certas excees, nas quais so definidas as hipteses em que o Estado pode negar o fornecimento de determinadas informaes. No entanto, cabe ao governo comprovar que o assunto deve ser considerado sigiloso. Esse conjunto de leis tem garantido sociedade americana, j h vrios anos, tomar conhecimento
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das mais variadas aes e atividades do governo, o que amplia enormemente as possibilidades de mobilizao e de controle social. Portanto, a liberdade de acesso informao deve ser compreendida em sentido amplo, como direito fundamental de toda pessoa e, mais especificamente, de todo cidado. esse acesso que permite aos indivduos ou aos grupos sociais organizados proteger seus direitos. Segundo David Banisar, da organizao Privacy International, a liberdade de acesso informao um importante guardio contra abusos, desgoverno e corrupo. Ela pode tambm beneficiar os prprios governos abertura e transparncia no processo decisrio podem aumentar a confiana dos cidados nas aes governamentais (traduo da autora). Felizmente, a importncia da compreenso do tema nessa perspectiva ampliada comea a ser reconhecida na legislao internacional. Diversos tratados, acordos ou compromissos internacionais ou regionais tm obrigado ou, no mnimo, encorajado a adoo de leis com essa finalidade pelos governos. O crescimento desse tipo de instrumento tem sido mais forte exatamente no que se refere ao combate corrupo, j que a maioria dos tratados com essa finalidade exige dos signatrios a adoo de leis sobre a liberdade de informao, como o caso da Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo. Alm disso, so numerosos os fruns e iniciativas de organizaes internacionais ou regionais que promovem discusses sobre o assunto e defendem a ampliao da transpaRevista da CGU

rncia governamental por meio da definio de leis para garantir o acesso informao pblica. 4. O retrocesso de Bush Apesar de o marco regulatrio relacionado transparncia e ao direito de acesso informao j ser satisfatoriamente bem-definido nos Estados Unidos, cresceu nos ltimos anos o clamor por maior abertura do governo, por meio de uma poltica clara e incisiva de promoo da transparncia e reverso do quadro de secretismo. Inevitavelmente, surge uma pergunta: por qu? A resposta pode ser elaborada a partir de diferentes documentos produzidos por grupos organizados envolvidos na causa do right to know (direito de saber). Durante os oito anos em que passou no poder, perodo encerrado em 19 de janeiro de 2009, o presidente George W. Bush desenvolveu uma poltica geral de restrio do acesso informao. Pesquisa de opinio realizada no incio do ano de 2008 pela Scripps Howard News Service e pela Universidade de Ohio mostrou um crescimento significativo no nmero de americanos adultos que consideram o governo federal como muito ou em parte secretivo, saindo de 62% entre os entrevistados em 2006 para 74% em 2008. A pesquisa tambm evidenciou que, para cerca de 90% dos entrevistados, a deciso do voto dependeria de conhecer as posies dos candidatos presidncia e ao congresso em relao abertura do governo.
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A pesquisa foi realizada com 1.012 adultos, por telefone, entre os dias 10 e 28 de fevereiro de 2008, para a Sunshine Week 2008 (Semana da Luz do Sol), uma iniciativa no-partidria nacional por um governo aberto, liderada pela American Society of Newspaper Editors (Sociedade Americana de Editores de Jornais), cujo objetivo encorajar as discusses sobre a importncia da abertura de governo e da liberdade de informao. Se os resultados dessa pesquisa so comparados aos de anos anteriores, nota-se que o nvel de percepo sobre o quanto o governo federal americano atua com secretismo cresceu significativamente. Uma das perguntas pedia aos entrevistados que quantificassem o nvel de abertura e transparncia do governo federal. O quadro abaixo mostra, comparativamente, como as respostas evoluram de 2006 a 2008. Pergunta: quando falamos sobre o governo federal sediado em Washington, D.C., ele : muito aberto, um pouco aberto, um pouco secretivo ou muito secretivo?
Respostas Muito aberto Um pouco aberto Um pouco secretivo Muito secretivo No sabe/ outros 2006 2007 2008 5% 7% 4% 28% 40% 22% 5% 18% 32% 37% 6% 16% 30% 44% 6%

A percepo revelada na pesquisa reforada pelo documento divulgado por um grupo de mais de 60 instituies americanas, coordenadas pela OMB Watch, em que se l: O crescimento do secretismo no governo teve profundos e negativos impactos nos Estados Unidos. Isso deixou o pas menos seguro, abala o prprio governo e contribui para um nvel baixo de confiana no Poder Executivo quase recorde. O crescimento do secretismo alcanou nveis insustentveis. Ns estamos rapidamente passando de uma sociedade baseada no direito de saber da populao para uma fundada na necessidade de saber, onde o governo determina a necessidade (traduo da autora). A OMB Watch uma organizao sem fins lucrativos, voltada ao monitoramento governamental e dedicada a promover a responsabilizao dos agentes pblicos e a participao dos cidados nas decises polticas. No comeo de 2007, ela deu incio ao projeto Direito de saber no sculo 21, no qual trabalharam instituies e profissionais das mais variadas reas e orientaes polticas, durante 18 meses, para analisar a realidade americana e produzir um relatrio com recomendaes que, acreditam, devem ser colocadas em prtica desde o primeiro dia de mandato do novo presidente. O relatrio foi divulgado em 12 de novembro de 2008 e abrange informaes sobre os problemas relacionados transparncia no governo e as oportunidades para combatlos; anlise do grupo sobre a impor-

FONTE: Pesquisa Sunshine Week 2008. Disponvel em <http://www.sunshineweek.org/sunshineweek/secrecypoll08>. Acesso em 02/11/2008.

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tncia de se promover uma reforma na maneira como o governo americano funciona; alm de recomendaes especficas para os primeiros 100 dias de mandato e para que o novo presidente pudesse criar um ambiente de transparncia. Afirma o relatrio: ns entendemos que o crescimento do secretismo no o resultado de uma nica mudana poltica ou ao governamental; ao contrrio, isso resultado de uma combinao de polticas, atitudes e prticas que tm tornado o acesso pblico mais difcil. No suficiente que os polticos falem sobre extinguir o secretismo excessivo; agora o tempo de agir de uma forma abrangente para mudar a cultura e as prticas governamentais (traduo da autora). Mas o que, afinal, alegam os crticos para acusar a gesto Bush de ter aprofundado as razes de uma cultura de secretismo? Um dado real a mudana de postura verificada no governo aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001. A OMB Watch sustenta que a administrao federal passou a utilizar, desde ento, o terrorismo e as ameaas segurana nacional como justificativas para, desnecessariamente, reter informaes, manipular informaes que so divulgadas, retirar informaes anteriormente disponveis em websites, limitar reunies abertas, etc. Alm disso, segundo a OMB Watch, o governo Bush criou um problema com o excesso de classificao de informaes e com a reclassificao de documentos anteriormente tornados pblicos.
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Segundo dados do Secrecy Report Card 2008 Indicators of Secrecy in the Federal Government, produzido pela organizao OpenTheGovernment.org, em 2007 foram registrados quase 22 milhes de requisies de informaes amparadas pelo FoIA, o que representa um crescimento de cerca de 2% em relao a 2006. Apesar disso, sustenta o relatrio, a administrao de George W. Bush continuou a restringir o acesso s informaes sobre as polticas de governo e, mais grave, a suprimir as discusses sobre essas polticas e suas fontes. No mesmo ano, para cada US$ 1 gasto na atividade de desclassificao de documentos (para torn-lo pblico), outros US$ 195 foram utilizados para criar ou manter o sigilo de documentos. Por outro lado, afirma a OpenTheGovernment, menos pginas foram desclassificadas em 2007 se comparadas com 2006. Ao contrrio do que se pode imaginar, os jornalistas no so os que mais solicitam informaes junto aos rgos governamentais americanos. Esse dado desmonta facilmente o argumento pretendido pelos defensores do estado de sigilo das informaes, de que a necessidade de definio de regras claras para garantir a transparncia do Estado gerada mais pela voracidade da imprensa que pela real demanda da sociedade. Outra iniciativa semelhante tambm denuncia o crescimento do secretismo no governo, sugerindo, inclusive, que esse tipo de comportamento passou a ser obser65

vado tambm nos estados americanos, que de alguma forma se espelham no governo federal. A Sunshine in Government Iniciative (SGI) uma coalizo de nove organizaes de mdia que acreditam em um governo aberto, da qual fazem parte a American Society of Newspaper Editors, The Associated Press, Association of Alternative Newsweeklies, National Association of Broadcasters, National Newspaper Association, Newspaper Association of America, Radio-Television News Directors Association, Reporters Committee for Freedom of the Press, and Society of Professional Journalists. A exemplo do que fez a OMB Watch, a SGI tambm divulgou em novembro de 2008 um documento no qual expressa a preocupao com o crescimento do secretismo nos Estados Unidos, e lista quatro recomendaes para que a gesto Obama possa fortalecer a abertura. As vrias iniciativas citadas, conduzidas por instituies ou grupos organizados representantes dos mais diferentes setores da sociedade americana, demonstram que a preocupao com o assunto no isolada. Mais que fazer uma lista de casos de problemas identificados em funo da postura poltica adotada, os estudos produzidos contextualizam o cenrio poltico vivido atualmente nos Estados Unidos, mormente no mbito do Executivo Federal, e fazem recomendaes precisas sobre aes a serem adotadas pelo presidente Barack Obama.

As concluses do relatrio produzido pela OMB Watch sintetizam bem o panorama desenhado pelas demais instituies. Os problemas relacionados restrio da transparncia na administrao pblica foram divididos em trs grandes categorias: os de natureza cultural, na qual o secretismo opo preferida pelas agncias federais; os de natureza poltica, que encorajam a reteno de informaes e no se adaptam a um ambiente de abertura; e os de natureza operacional, que dizem respeito falta de infraestrutura para atender as demandas de um governo aberto e transparente. Como forma de enfrentar essa realidade, segundo o relatrio, foram identificados vrios princpios que devem guiar a viso poltica presidencial, entre os quais: Um pblico informado essencial para a democracia e pode ajudar a criar um governo mais eficiente e responsvel; O governo deve se comprometer com a transparncia como um princpio, submetendo-se no meramente letra da lei, mas ao esprito de transparncia; A informao colocada disposio do pblico deve ser definida o mais abertamente possvel, incluindo mltiplos formatos, tais como comunicaes eletrnicas, udio, fotografias e vdeo; Excees para a reteno devem ser to poucas e especficas quanto possvel e o nus da prova deve ser do governo quando essas excees forem utilizadas;

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 O acesso aos registros ou reunies no deve requerer que as pessoas forneam nome, endereo ou objetivo da pesquisa, exceto em situaes muito especficas; A informao deve ser colocada disposio tempestivamente e deve ser precisa, completa e autntica; Tecnologias interativas podem melhorar o acesso e o uso da informao e, ao mesmo tempo, diminuir os custos no longo prazo (traduo da autora). 5. O direito informao no Brasil certo que os Estados Unidos da Amrica no so os pioneiros em matria de regulamentao da liberdade de acesso informao. No entanto, o FoIA americano talvez o mais conhecido instrumento com esse propsito e o que tem servido como referncia e inspirao para os diversos pases que passaram a se preocupar com o tema mais recentemente. No Brasil, o acesso informao um direito constitucional garantido pela Carta Magna de 1988. Assim est claramente expresso no Artigo 5, inciso 33: Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (...). Esse dispositivo, entretanto, carece de regulamentao por lei. Um cidado que pretenda requerer a um rgo pblico certas informaes que lhe interessam no ter orientaRevista da CGU

es precisas sobre como faz-lo e, mais grave, nem a garantia de que conseguir obt-las. Alm disso, no bastasse a falta de regulamentao do preceito constitucional, outros normativos do Executivo Federal restringem o acesso s informaes governamentais ao prever diversos graus de sigilo e a possibilidade de renovao de prazos indefinidamente. Segundo o Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas, como no h disciplina legal sobre esse direito, o brasileiro tem de recorrer a leis que possam abrir caminho para o acesso a informaes pblicas. Encaixam-se nessa categoria a ao civil pblica (cuja disciplina consta da Lei 7.347/85), a ao popular (Lei 4.717/65) e o mandado de segurana (Lei 1.533/51). So caminhos possveis, embora demorados e quase inacessveis para um cidado comum. Alm disso, afirma o frum, a Lei 8.159/91 estabeleceu as diretrizes da poltica nacional de arquivos pblicos e privados. Assegurou a todos o direito de acesso pleno a quaisquer documentos pblicos, mas no disse como se daria tal acesso. Muito menos estabeleceu prazos para que os agentes do Estado forneam informaes quando solicitados. Em 2007, a Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo fez uma pesquisa com 125 instituies estaduais nas trs esferas de poder: Legislativo, Executivo e Judicirio. O levantamento teve a inteno de aferir o grau de transparncia dessas instituies ao serem solicitadas a
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fornecer informaes, em princpio, pblicas. Foram consultados governos estaduais, assembleias legislativas, tribunais de justia, secretarias de justia e secretarias de segurana pblica. Os dados solicitados referiam-se a valores de dirias em viagens oficiais ou sobre a estrutura prisional, como nmero de vagas em cadeias e quantitativo de detentos por tipo de regime prisional. Do total de instituies consultadas, apenas 4% responderam integralmente ao pedido; 21% responderam parcialmente; e 75% simplesmente no responderam. Nesse ltimo grupo, 52% das instituies no forneceram nenhuma justificativa para a omisso no atendimento e outros 6% alegaram no poder fornecer as informaes por questes estratgicas. Alguns passos importantes tm sido dados para mudar essa realidade. Em 30 de setembro de 2003, durante o Seminrio Internacional sobre Direito de Acesso a Informaes Pblicas, em Braslia, foi criado um frum para promover discusses sobre o assunto e desenvolver uma campanha a favor da regulamentao federal para a matria. O Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas foi lanado oficialmente em 25 de novembro de 2004, em Braslia, e um dos principais responsveis pelo movimento pr-lei, reunindo entidades como a Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), a Associao Brasileira de Organizaes NoGovernamentais (Abong), a Associao dos Juzes Federais
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(Ajufe), a Associao Nacional dos Jornais (ANJ), a Associao Nacional dos Procuradores da Repblica (ANPR), a Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), o Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) e a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Esse quadro pode estar perto de uma mudana significativa. Em maio de 2009, o Executivo Federal enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei de Acesso Informao. A proposta teve incio ainda em 2005, no mbito do Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, vinculado Controladoria-Geral da Unio (CGU), por iniciativa da Transparncia Brasil ento representada no Conselho por Claudio Abramo. Em 2006, o Projeto foi enviado pela CGU Casa Civil, que coordenou o processo de discusso da proposta no seio do Executivo. Ao participar da cerimnia de envio ao Congresso da proposta de Lei de Acesso Informao, o ministrochefe da CGU, Jorge Hage, afirmou que o governo resgata hoje uma dvida de mais de 20 anos do Pas para com seu povo e, ao mesmo tempo, cumpre compromissos assumidos perante a comunidade internacional, j que o Brasil signatrio de convenes e tratados que prevem o direito a esse acesso. Segundo ele, o governo federal j avanou bastante em matria de oferta espontnea de informao o Portal da Transparncia e outros stios abertos do governo j coloca68

ram o Brasil como o oitavo pas mais transparente do mundo, num ranking de 85 pases pesquisados pelo IBP, de Washington. No entanto, analisou o ministro, faltava-nos ainda uma lei que regulasse o acesso a documentos especificamente buscados por um cidado em particular, uma lei que definisse regras claras e procedimentos prticos para isso. 6. Concluso Transparncia e abertura de governo so, sem dvida, pilares essenciais construo de qualquer sociedade democrtica. No h, entretanto, possibilidade real de se firmarem sem que seja garantido ao cidado o acesso informao pblica e o amplo conhecimento de tudo o que o Estado faz ou produz no exerccio de sua funo. A informao um elemento essencial para a conduo de polticas pblicas eficientes e para a garantia da satisfao dos cidados. Quanto mais e melhores informaes tem uma sociedade, mais atuante e eficaz pode ser sua participao no processo decisrio dos governos. Por isso, o acesso informao deve ser entendido como premissa bsica de uma administrao transparente. O que se percebe ao analisar o assunto que o conceito de liberdade de informao tem evoludo com o passar do tempo, deixando de ser simplesmente a condenao moral do secretismo para ser um instrumento de maior eficincia administrativa e de desenvolvimento econmico e tecnolgico (BLANTON, 2002).
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Tanto no Brasil como nos Estados Unidos ainda h muito a ser feito para que o Estado garanta esse direito aos cidados e, fundamentalmente, desenvolva as condies operacionais para o exerccio pleno desse direito. possvel depreender dessa constatao que no basta a definio legal ou normativa para que a transparncia governamental acontea, pois muitos problemas relacionados a ela tm como raiz elementos culturais. O presidente Barack Obama demonstrou que acredita nesses mesmos princpios e que deseja mantlos em sua administrao, visto que j no seu primeiro dia de trabalho expediu a todos os dirigentes de rgos e agncias do Executivo Federal um memorando sobre transparncia e abertura de governo, em que faz recomendaes para que o governo federal americano se torne mais transparente, mais participativo e mais colaborativo. E afirma: Minha administrao est comprometida em criar um nvel sem precedentes de abertura no Governo. No Brasil, muito j tem sido feito em matria de transparncia e de franqueamento de informaes de interesse pblico aos cidados, por meio de diferentes instrumentos, sobretudo na internet. No entanto, o tratamento dado ao tema ainda est muito vinculado apenas ao aspecto da definio de prazos e de categorias de sigilo. preciso reconhecer nessa tarefa uma necessidade, sobretudo para responder s presses frequentes pela abertura dos arquivos da ditadura, mas h muitas outras
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questes importantes relacionadas ao assunto que no podem ficar relegadas a segundo plano. Uma regulamentao satisfatria deve englobar tambm a definio de procedimentos claros para a obteno das informaes relacionadas s atividades desenvolvidas pelos rgos pblicos, incluindo licitaes e gastos realizados, e para o arquivamento de documentos; de uma logstica para oferecer os documentos ao cidado; das possibilidades de exceReferncias Bibliogrficas
A Transparncia Que S Existe no Discurso. Revista poca. 21 mai. 2007, p. 18. Disponvel em <http://www.informacaopublica.org.br/ files/poca-reportagem-21mai2007.pdf>. Acesso em 02/11/2008. Banisar, David. Freedom of Information Around the World 2006. Disponvel em <http:// www.freedominfo.org/documents/global_survey2006.pdf>. Acesso em 01/12/2008.

o. Alm disso, necessrio instituir uma autoridade governamental para o assunto, para mediar os conflitos entre os requisitantes de informaes e as agncias pblicas e para zelar pelo equilbrio entre o direito de acesso informao e outros direitos estabelecidos. O Projeto de Lei recentemente enviado ao Congresso pretende solucionar uma srie dessas questes. necessrio agora que o Legislativo se empenhe para fazer valer, de fato, esse direito a todos os brasileiros.
Kettl, Donald F. Corrupo em Foco: Leis Sunshine e Liberdade de Informao. eJournal USA. Volume 11, Nmero12. Disponvel em <http:// www.america.gov/media/pdf/ejs/1206_pg. pdf#popup >. Acesso em 02/12/2008. Kirtley, Jane E. Freedom of Information Act: A Sua Chave para Abrir o Governo. Disponvel em <http://embaixadaamericana.org.br/index.php?action=materia&id=858&submenu =saopaulo.php&itemmenu=166>. Acesso em 29/11/2008. Open Government Initiative. Transparency and Open Government. Disponvel em <http:// www.whitehouse.gov/open/>. Acesso em 15/05/2009. OpenTheGovernment.org. Secrecy Report Card 2008. Disponvel em <http://www.openthegovernment.org/otg/SecrecyReportCard08.pdf>. Acesso em 02/11/2008. Right to Know Community. Moving Toward a 21st Century Right-to-Know Agenda. Nov. 2008. Disponvel em <http://www.ombwatch.org/21strtkrecs.pdf>, p. 14. Acesso em 02/11/2008. Sander, Letcia. Texto de acesso informao mantm brecha para sigilo. Folha de So Paulo, p. A6, 01 dez. 2008.

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Sunshine in Government Initiative. Media Coalition Recommendations for Action by the Obama Administration to Strengthen Transparency and Integrity in Government.

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Corrupo: teoria, evidncias empricas e sugestes de medidas para reduzir seus nveis no Brasil - uma anlise institucional
Newton Paulo Bueno, doutor em Economia, professor Associado do Departamento de Economia, Universidade Federal de Viosa

Resumo Encontra-se hoje bem estabelecido na literatura que a qualidade das instituies de um pas um dos principais determinantes de seu grau de desenvolvimento econmico. Para que o desenvolvimento econmico sustentado ocorra, entretanto, preciso que as instituies que garantem a aplicao das leis e contratos funcionem adequadamente; em particular, preciso que os nveis de corrupo no enforcement das leis no sejam elevados. O objetivo deste artigo oferecer alguma evidncia emprica sobre o problema da corrupo no Brasil, identificar suas principais causas e sugerir algumas medidas que possam contribuir para reduzir seus nveis. Usando o paradigma de anlise neo-institucionalista, partiu-se da premissa de que o fato de uma lei ser aplicada com eficincia depende crucialmente dos
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incentivos a que os funcionrios das agncias encarregadas de aplic-la esto submetidos. Explorando as consequncias lgicas dessa premissa, concluiu-se que, como sugerido pela literatura emprica internacional, existe um espao significativo para a reduo nos nveis de corrupo, adotando-se medidas relativamente simples para garantir a aplicao de leis j existentes, o que geraria benefcios imediatos para a maior parte da populao brasileira. 1. Introduo Encontra-se hoje bem estabelecido na literatura que a qualidade das instituies de um pas um dos principais determinantes de seu grau de desenvolvimento econmico. Instituies, segundo a clssica definio de Douglass North (1990:3), so as regras do jogo social criadas
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pelos indivduos para organizar as interaes pessoais em sociedades. Elas consistem em restries informais ao comportamento individual, dadas pelo costume e pela tradio, e restries comportamentais formais, como constituies e leis. Em conjunto com as restries tradicionais dadas pela teoria econmica, as instituies definem o espao de escolha individual, determinando os custos de transao e de produo e, consequentemente, a lucratividade e a viabilidade de engajar-se nas diferentes atividades econmicas (produtivas e no-produtivas). As instituies assim fornecem a estrutura de incentivos de uma economia, moldando o sentido da evoluo econmica em direo ao crescimento, estagnao ou declnio (North, 1991, p. 97). Entre as instituies mais decisivas para o desenvolvimento econmico esto as leis que regulam o direito de propriedade e as que impedem a predao econmica por parte dos governantes, visto que estas determinam, em ltima instncia, a estabilidade das demais instituies e no podem ser substitudas por solues coaseanas, isto por acordos informais ou formais privados entre indivduos (ACEMOGLU e JOHNSON, 2005). Desse modo, influenciam os investimentos em capital fsico e humano e no desenvolvimento de novas tecnologias, implicando que, embora fatores culturais e geogrficos possam tambm ter importncia, as instituies sejam a principal fonte de diferenas de desenvolvimento econmico entre pases. Mas, como tambm registrado nessa literatura, no basta que a leRevista da CGU

gislao que define a estrutura de direitos de propriedade e outras leis seja adequada. Para que o desenvolvimento econmico sustentado ocorra preciso que as instituies que garantem sua aplicao, por exemplo que garantem a execuo de contratos, funcionem adequadamente (NORTH, 2005, cap. 12); em particular, preciso que os nveis de corrupo no enforcement das leis no sejam elevados (MAURO, 1995). Uma das razes pelas quais as instituies no so sempre aplicadas de forma eficiente a escassez de meios para faz-lo em pases menos desenvolvidos, por exemplo a falta de recursos para sustentar um poder judicirio de qualidade e uma polcia eficiente para investigar e prevenir crimes. Diversos estudos, entretanto, tm indicado que a causa mais importante para a ineficincia do aparato de enforcement a corrupo dos agentes que teriam a funo de garantir a aplicao das leis, o que explica a pouca evidncia emprica de que a destinao de mais recursos para essas instituies pudesse melhorar a qualidade de sua atuao (SVENSSON, 2005). Hay e Shleifer (1998) relatam o ilustrativo exemplo a respeito de que na Rssia as tropas de elite vendem ao crime organizado as armas mais sofisticadas adquiridas pelo governo para combater esses mesmos criminosos. Embora este se trate evidentemente de um caso extremo, no parece to absurdo fazer paralelos com situaes que ocorrem corriqueiramente no Brasil, como, por exemplo, a lenincia com a comercializao ilegal de armas com traficantes de drogas e de itens da merenda escolar ou de remdios dis72

tribudos pelo Estado aos mais carentes. O objetivo deste artigo avaliar em que medida esses paralelos so de fato justificados, oferecendo alguma evidncia emprica sobre o problema da corrupo no Brasil, identificando suas principais causas e apontando algumas medidas que possam contribuir para reduzir seus nveis. Para isso, tomarei como base alguns dos mais recentes estudos sobre o tema, que tendem a considerar a corrupo no como um problema moral, mas como produto de uma matriz de incentivos inadequada. A premissa que norteia este trabalho em outras palavras, parafraseando a clebre frase de Douglass North, a de que em um pas onde a matriz institucional favorece a corrupo, prosperaro atividades ligadas a ela. Assim, sendo a corrupo um crime produzido pelo clculo e no pela emoo, temos de procurar suas causas e possveis solues na natureza de nossas instituies. Grosso modo, pode-se dizer que as contribuies recentes sobre o tema desdobram-se em duas direes fundamentais. Uma primeira vertente de trabalhos procura identificar os determinantes mais gerais da corrupo, com base em evidncia emprica coletada; uma questo tpica explorada por essa literatura , por exemplo, a tentativa de identificar os fatores macroinstitucionais ou sistmicos que tornam as sociedades mais vulnerveis corrupo. Uma segunda vertente procura identificar as deficincias
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microinstitucionais, ou de estruturas de governana, que tornam as sociedades mais propensas a exibir corrupo. As concluses dos trabalhos inseridos na primeira corrente tendem a gerar proposies de combate corrupo que requerem alteraes abrangentes no ambiente institucional, como por exemplo reformas do Estado. J, os trabalhos includos na segunda corrente tendem a enfatizar solues mais pontuais, que envolvem mudanas de natureza microinstitucional, as quais, por essa razo, so em princpio mais fceis de implementar. Dada a natureza da contribuio que pretendemos dar neste trabalho, enfatizaremos a contribuio desta ltima corrente. O trabalho est estruturado da seguinte forma. Na segunda seo, apresento os conceitos e definies essenciais para compreender a discusso geral, explicando de que maneira as diferentes prticas de corrupo podem afetar as sociedades, bem como alguns poucos fatos gerais apenas para situar a questo, enfatizando alguns dados mais recentes sobre o Brasil. Na terceira seo, sintetizo os principais resultados obtidos pelos estudos empricos mais relevantes, explicitando o grau de robustez estatstica desses resultados. Na quarta seo, discuto como esses resultados podem gerar insights para a poltica de combate corrupo no Brasil, a partir da avaliao de quais dos resultados empricos identificados em nvel internacional so ou podem ser aplicveis para o Brasil. Na quinta seo, concluo o trabalho.
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2. Conceitos e fatos A definio mais operacional de corrupo a utilizada pelo Banco Mundial. Por esta definio, corrupo consiste no abuso de poder pblico para benefcio privado (TANZI, 1998). Isto no significa que no exista corrupo que no envolva o setor pblico, mas que ela se encontra em geral conectada com as atividades do Estado. Entre as esferas da atividade governamental que so terreno mais frtil para a corrupo, encontram-se as atividades associadas regulao e concesso de autorizaes para o engajamento em negcios, concesso de documentos como passaportes, atividades relacionadas arrecadao e fiscalizao de impostos e as atividades relacionadas a controle de preos e fornecimento de bens subsidiados a populaes de baixa renda. Embora a corrupo sempre estivesse presente nessas reas em quase todos os pases do mundo, a literatura, para no dizer os prprios governos, tendia no passado a adotar uma viso relativamente complacente em relao ao problema. Esta postura apoiava-se na tese de que, muitas vezes, a corrupo seria uma forma de contornar entraves burocrticos que, em estados autoritrios, causariam mais danos atividade econmica se no houvesse meios de contorn-los (LEFF, 1964). Mas essa viso encontra-se completamente superada. consenso atualmente que a corrupo reduz a eficincia econmica e o bem-estar dos cidados atravs de vrios canais. Os principais so: a reduo da capaciRevista da CGU

dade governamental de implementar controles e regulamentaes para corrigir falhas de mercado; a distoro da matriz de incentivos, induzindo a alocao de recursos para atividades no-produtivas; a elevao do grau de pobreza acima dos nveis que ele poderia estar, na medida em que reduz a renda potencial dos mais pobres, e finalmente, e em certa medida, a reduo da legitimidade da economia de mercado e da prpria democracia. O Brasil atualmente encontra-se numa posio incmoda em termos de diversos indicadores de corrupo mundialmente considerados. Um dos mais conhecidos, o indicador da agncia Transparency International, nos coloca em 72o lugar em um bloco composto por China, ndia e Mxico. O que significa que, apesar de ter havido uma ligeira melhora em relao situao de dez anos atrs, estamos ainda abaixo do patamar que a agncia considera como indicador de que a corrupo deixa de ser um problema (o valor 5 para o ndice reflete este patamar) os pases mais bem situados, Finlndia e Nova Zelndia, por exemplo, apresentam um indicador de 9.4 em uma escala de 0 a 10. Esses resultados ratificam as estimativas de Mauro (1995) realizadas para a dcada de 1980. O ndice de eficincia burocrtica calculado nesse trabalho, que inclui, alm da percepo de corrupo pelos agentes econmicos, informaes sobre a eficincia do sistema judicirio e da burocracia governamental, nos classificava em um grupo de pases com
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alto grau de corrupo. Usando essas informaes, apenas para ter uma idia geral do efeito da corrupo sobre nossa economia, podemos inferir que se o Brasil conseguisse alcanar o nvel de eficincia burocrtica do Uruguai, por exemplo, nossa taxa de investimento em relao ao PIB seria cerca de 5% maior e a taxa anual de crescimento do PIB, aproximadamente 0,5% maior. O que tem a literatura recente a dizer sobre as causas da corrupo, que parece afetar de modo semelhante pases em graus semelhantes de desenvolvimento econmico? 3. Causas comuns da corrupo Podem-se dividir as causas da corrupo em dois tipos principais: aquelas que derivam do ambiente institucional global do pas, como as estudadas por Douglass North, que denominamos de causas sistmicas, e as que derivam do fato de que estruturas de governana especficas sinalizam incentivos inadequados para as partes envolvidas em transaes, como as inspiradas nos trabalhos seminais de Oliver Williamson e Ronald Coase. 3.1 Causas sistmicas As causas associadas ao meioambiente institucional geral dos pases, que podem ser consideradas consensuais ou quase consensuais na literatura (e por isso sem que precisemos destacar referncias especficas) so:
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a) baixo nvel de desenvolvimento econmico, embora o sentido de causao possa ocorrer na direo inversa, isto , maior crescimento econmico gerando menos corrupo; b) fraqueza de instituies legais e financeiras independentes por exemplo, o judicirio, a polcia e auditores financeiros capazes de fiscalizar o setor pblico; c) maior dotao de recursos naturais, o que abre maiores possibilidades de predao governamental; d) menor abertura ao exterior, medida pelo indicador Importaes sobre PIB; e) menor adeso democracia, incluindo menores graus de liberdade de imprensa, embora paream estar presentes no linearidades importantes nessa relao. Pases com sistemas medianamente democrticos podem, por exemplo, apresentar piores indicadores de corrupo do que ditaduras declaradas; sendo que a democracia passa a ser um fator realmente decisivo para reduzir a corrupo apenas acima de um certo patamar. Outros trabalhos tm apontado causas no to solidamente assentadas em evidncia economtrica ou ainda no suficientemente replicadas por outros estudos, por exemplo: a) elevada participao do Estado na economia, porque aumentam as oportunidades de corrupo para os agentes do Estado (LaPalombara 1994);
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b) adoo de polticas industriais ativas (Ades e di Tella, 1997); c) predominncia do protestantismo sobre outras religies (Paldam, 2001); d) colonizao por pases ibricos (Acemoglu et al., 2005); e) desigualdade econmica (Jongsung e Khagram, 2005); f) diferencial de gnero, sendo as mulheres em mdia menos corruptas do que os homens (Swamy et al., 1999). Todas essas causas apontam para a necessidade de mudanas sistmicas do meio-ambiente institucional, por exemplo, uma reforma geral do Estado, como sugerido por Tanzi (1998) ou reorientaes gerais da poltica econmica, o que em geral envolve mudanas abrangentes no aparato institucional das sociedades (para no falar de mudanas culturais, impossveis de serem alcanadas em prazo minimamente razovel, como as sugeridas pelos estudos do segundo grupo acima). Ser possvel identificar pontos de alavancagem, em que mudanas factveis de serem implementadas sejam capazes de levar a redues significativas da cor-

rupo em pases como o Brasil? Este ponto crucial desenvolvido a seguir. 3.2 Causas relacionadas a estruturas de governana inadequadas O problema da corrupo pode ser modelado como um problema tpico que ocorre em estruturas de governana denominadas PrincipalAgente. Em termos simples, o problema surge porque funcionrios governamentais, que deveriam garantir a aplicao de leis e regulamentos no interesse da sociedade, deixam de faz-lo para perseguir sua prpria agenda de interesses. O problema pode ser modelado como um jogo sequencial de durao finita (figura 1). A sociedade, atravs do governo em exerccio, deve decidir se cria uma nova agncia para controlar, digamos, a extrao de um recurso natural. Se a agncia no criada, firmas privadas multinacionais extrairo todo o recurso, e a sociedade no se beneficiar dessa atividade. Os payoffs da sociedade e da agncia (que

Figura 1 - O problema da corrupo como uma situao principal-agente

Atua honestamente Cria Sociedade No Cria (0,0)

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(15,15)

Agncia Deixa corromper (5,20)

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no foi criada) sero nesse caso de zero. Se, por outro lado, a agncia criada, ela pode se corromper o que a levar a atuar com baixo nvel de eficincia e altos nveis de corrupo, favorecendo os interesses das firmas em detrimento dos da sociedade. A situao ideal do ponto de vista social seria de que a agncia atuasse honestamente, no aceitando propinas oferecidas pelas firmas; nesse caso, o pay-off da sociedade seria de 15 e o da agncia tambm de 15 (os nmeros especficos no so importantes, servindo apenas para diferenciar as opes estratgicas de cada agente). Mas isso no provvel de acontecer. Uma vez que a sociedade aceite criar a agncia, a deciso de como atuar passa para as mos da agncia (na suposio de que o principal no detm a informao ou os meios para controlar eficientemente o agente e, por isso, em primeiro lugar, criou a agncia). Passando a ao s mos da agncia, esta agir em seu prprio interesse, que corresponde situao em que ela se deixa corromper. Ainda assim, entretanto, valer pena para a sociedade criar a agncia (e o agente est consciente deste fato), pois esta inibir em alguma medida a ao predatria das firmas, nem que seja apenas para tornar o pagamento de propina vantajoso para as firmas. Os pay-offs da sociedade e da agncia sero ento de 5 e 20, respectivamente. Note-se que essa soluo para a interao estratgica entre principal e agente inferior em termos sociais situao em que a agncia age honestamente, pois o pay-off conjunto inferior. Um resultado fundamental
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da teoria da ao coletiva que isto, entretanto, no relevante para a soluo do jogo acima: a agncia seguir sua prpria agenda e o governo no ter outra alternativa a no ser aceitar, olhando para o lado, este comportamento (porque a alternativa seria no ganhar nada, ou ganhar cinco unidades). Quando colocado dessa forma, isto , como uma situao do tipo Principal-Agente, identificamos imediatamente o que est errado e inferimos intuitivamente o que deve ser feito para corrigir o problema. A corrupo ocorre porque os agentes so estimulados a fazer isso; assim, para induzir os agentes a se comportarem honestamente basta mudar a estrutura de incentivos a que eles esto submetidos. Mas o problema, infelizmente, bem mais complexo do que parece primeira vista. Examinemos algumas possibilidades. a) poderamos, em primeiro lugar, estabelecer incentivos para os agentes se comportarem honestamente; isto poderia ser feito de duas maneiras: estabelecendo uma penalidade para os agentes que forem apanhados aceitando propinas, ou implementando maiores salrios para que os agentes tivessem menos incentivos para se comportar desonestamente. Na primeira alternativa, seria estabelecida uma punio monetria para esses agentes, e, no segundo, um aumento salarial (figura 2). Se ou > 5, seria interessante para o agente se comportar de ma77

Figura 2 - O problema da corrupo como uma situao principal-agente com penalidades e incentivos

Atua honestamente Cria Sociedade No Cria (0,0) Agncia Deixa corromper

(15,15)

(5,20)

neira honesta as evidncias empricas disponveis at o momento, entretanto, no nos levam a ser otimistas em relao a qualquer das duas alternativas. Mokherjee e Png (1995), por exemplo, mostram que para valores razoveis da penalidade por corrupo, o efeito dessa estratgia seria aumentar o valor da propina exigido pelo agente e no torn-lo menos propenso corrupo. Isto poderia levar as empresas a reduzir suas prticas ilegais, devido ao maior custo para pagar o agente. Neste caso, embora o grau de corrupo aumentasse, haveria uma reduo da atividade indesejada digamos, a gerao de poluio por empresas mineradoras. No mdio prazo, entretanto, o alto custo das propinas poderia induzir as firmas a fecharem as portas, deixando o pas, no caso de se tratar de uma empresa estrangeira, levando a uma situao em que nem a sociedade e, claro, nem a agncia so beneficiadas. O efeito dos aumentos salariais seria semelhante ao do aumento da penalidade, ou seja, os agentes exigiriam maiores propinas. Em alguns casos,
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como em Singapura, detectou-se uma relao positiva entre melhores salrios de funcionrios pblicos e menos corrupo, mas o fato de que existe corrupo significativa em pases onde os salrios dos funcionrios so muitas vezes maiores do que em outros, onde a corrupo no substancialmente maior, sugere que a correlao positiva entre melhores salrios dos funcionrios pblicos e menores nveis de corrupo da mquina pblica no suficientemente robusta para fundamentar a poltica pblica. Uma alternativa para essas estratgias, segundo os autores, seria a de estabelecer uma multa diretamente sobre as empresas que tentam corromper funcionrios pblicos, focando a prtica de punio no corruptor, mas ainda no h suficiente evidncia para delinear polticas baseadas nessa possibilidade. b) uma segunda linha de ataque corrupo poderia ser diminuir o poder de barganha em estabelecer o valor das propinas dos funcionrios pblicos atravs da criao de concorrncia entre agentes, o que poderia tornar o pay-off da atuao desonesta por
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parte da agncia (figura 2) inferior ao da atuao honesta. Isto poderia ser feito, por exemplo, em agncias pblicas destinadas concesso de documentos como passaportes, em que os cidados poderiam se dirigir a agncias (independentes) em outros estados, ou a outras reparties dentro da mesma agncia, para a obteno do documento.1 No h, entretanto, evidncia emprica convincente sobre a possibilidade de essa estratgia realmente funcionar. Alm disso, como assinalado por Svenson (2005), esse mecanismo s funcionar na prtica se cada agncia puder produzir individualmente o documento em tela; caso diversas agncias e funcionrios precisem participar da gerao do documento, o que mais provvel para a maioria dos documentos, nveis extremamente altos de propinas podem ocorrer. c) uma forma alternativa de reduzir o poder de barganha dos funcionrios no estabelecimento de propinas seria estabelecer, como sugerido por Rose-Ackerman (1994), agncias com jurisdies superpostas fazendo com que o corruptor potencial tenha de persuadir a todos os funcionrios envolvidos para conseguir a vantagem indevida. O problema dessa estratgia que a adoo des-

sa estrutura de governana poderia levar empreendimentos legtimos ao problema do mltiplo veto. Tal problema ocorre quando funcionrios em diferentes nveis atrasam deliberadamente o andamento de uma demanda para atrair maiores propinas. Bardhan (1997) registra o interessante fato de que h uma distino terminolgica em russo entre mzdoimstvo, aceitar uma remunerao pelo que voc teria de fazer de qualquer maneira, e likhoimstvo, aceitar uma remunerao pelo que voc no deveria estar fazendo. Em vez de realizar rapidamente suas tarefas, funcionrios corruptos na Rssia e na ndia, seguindo essa lgica, historicamente causam atrasos administrativos para conseguir propinas. d) outra linha de ataque seria fortalecer as instituies responsveis pelo enforcement das leis e regulamentos anticorrupo. A premissa implcita desta estratgia a de que uma aplicao e fiscalizao mais rigorosas tornariam o pay-off da atuao desonesta inferior ao da atuao honesta para o agente. O ponto fraco neste argumento que o sucesso dessa estratgia depende da existncia de um aparato macroinstitucional, um poder judicirio e instituies de fiscalizao incorruptveis e eficientes, o que em geral no verdadeiro em pases menos desenvolvidos. No de surpreender, portanto, que exista pouca evidncia emprica de que destinar mais recursos para as institui79

1. Isto no significa que estejamos insinuando que a Polcia Federal, responsvel pela emisso de passaportes no Brasil, esteja se corrompendo nessa atividade, ou que de resto qualquer outra agncia brasileira que possa ser identificada com as atividades listadas o esteja. Este trabalho no tem o objetivo de identificar empiricamente corrupo na burocracia pblica brasileira.

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es existentes de enforcement das leis anticorrupo reduza de fato a corrupo (SVENSON, 2005).

e) uma estratgia alternativa para aumentar o grau de accountability do setor pblico seria aumentar o grau de transparncia das atividades. Isto poderia ser alcanado combinando duas medidas bsicas: simplificando os detalhes burocrticos e a documentao requerida e facilitando o acesso informao de modo a permitir o acompanhamento do andamento de processos e requerimentos pelos interessados. Um exemplo: a nenhum pesquisador experiente ocorre atualmente incluir informaes falsas sobre publicaes em seus Currculos Lattes, pois a fraude seria imediatamente detectada pelos pares, uma vez que a informao est disponvel na base de dados do CNPQ. Assim, uma vez definidos critrios objetivos e quantificveis para concesses de financiamentos e bolsas, foi possvel simplificar consideravelmente e tornar mais objetivo o processo. Para procedimentos mais complicados, que envolvem regulamentaes complexas e terminologia no acessvel s partes diretamente interessadas, uma alternativa que tem funcionado contratar agncias privadas para fiscalizar o processo. Yang (2005), por exemplo, mostra que um nmero crescente de pases em desenvolvimento tem contratado firmas internacionais para conduzir inspees pr-embarque de importaes. O resultado tem sido altamente favorvel, produRevista da CGU

zindo um aumento das importaes (em relao situao prinspeo) e uma reduo das medidas de falsas declaraes nas alfndegas. 4. Discusso A corrupo um fenmeno obviamente derivado de mltiplas causas, mas importante tentar identificar a importncia relativa dessas causas e em que medida podemos atuar sobre elas. Em primeiro lugar, claro que fatores culturais so importantes. Trabalhos seminais dos novos economistas institucionais tm detectado que nossa herana ibrica tem a ver com a maior influncia das relaes pessoais nas transaes econmicas. Mas esses fatores so formados ao longo da histria e encontram-se enraizados em nossa cultura e entrelaados com nossas instituies mais fundamentais, sendo assim difceis de mudar a curto prazo (BUENO, 2004). Exortar pessoas a se comportarem de forma mais honesta ou mais patritica em seu trabalho, por exemplo, dificilmente pode ter um efeito significativo sobre os nveis de corrupo, pelo simples fato de que em sociedades como a nossa, em todas as esferas da vida, as relaes pessoais (e, portanto, o favoritismo) so mais importantes do que regras objetivas e impessoais de comportamento. A inadequao da legislao, em segundo lugar, pode ser de fato um fator gerador de incentivos para a corrupo. Mas, antes de pensar em
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instituir novas normas gerais, como leis e regulamentos que punam mais rigorosamente essa prtica, devemos nos perguntar se o problema de fato com a legislao ou com a aplicao dessas leis. Por exemplo, pode acontecer que as leis sejam suficientes no papel, mas no sejam efetivamente aplicadas. interessante a esse respeito que no haja nem em portugus nem em espanhol uma boa traduo para enforcement, o que sugere que os pases de colonizao ibrica tenhamos algum problema bsico em garantir a aplicao de leis. Mas o ponto que dificilmente podemos esperar que simples mudanas na legislao possam ser suficientes para enfrentar mais produtivamente a corrupo e o crime em geral. Parece ento desejvel tentar identificar trs tipos de variveis: a) as que intuitivamente podem ter efeito sobre a corrupo, mas sobre cujo efeito no temos evidncia emprica suficiente; b) as que comprovadamente afetam o grau de corrupo em um pas, mas que so difceis de alterar sem profundas alteraes em nossa matriz institucional; e c) as que a literatura tem identificado como importantes em afetar o grau de corrupo e sobre as quais podemos ter algum sucesso em atuar. No primeiro grupo, encontram-se variveis como o tamanho do Estado, o grau de interveno do Estado sobre a economia, o nvel de salrios do funcionalismo pblico e a qualidade da legislao anticorrupo. No segundo grupo, destacam-se a qualidade de instituies como o poRevista da CGU

der judicirio e do aparato de fiscalizao estatal, o grau de democratizao do pas, o grau de abertura da economia e a dimenso da dotao de recursos naturais. No grupo mais decisivo para a viabilidade da implantao de polticas anticorrupo, finalmente, destacam-se as seguintes variveis: a) Grau de burocratizao das atividades. O elevado grau de burocratizao em determinados setores da administrao pblica favorece a proliferao de meios para contornar as barreiras para realizar atividades legais e simultaneamente abre espao para atividades ilegais, devido s difi culdades de monitor-las eficientemente e de forma transparente em razo das complexidades administrativas. Segundo o ltimo relatrio Doing Business do Banco Mundial, por exemplo, o Brasil continua sendo um lugar difcil para fazer negcios, encontrando-se na 125a posio entre 181 economias. O ranking mede a dificuldade de se obter documentos como registro de propriedade e documentao para abrir e fechar uma empresa. Para abrir um negcio, por exemplo, so necessrios 18 documentos e 152 dias (na Blgica, para efeito de comparao, necessita-se apenas de trs documentos e quatro dias). Para regularizar contas com o fisco os nmeros so ainda mais desanimadores: necessitam-se em mdia 2.600 horas, muito frente do segundo colocado, Camares, onde esse tempo de 1.400 horas. Nessas condies,
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natural que prosperem todo o tipo de artifcio para apressar ou impedir o atraso de concesso de licenas de importao e de outros documentos. A reduo de etapas burocrticas deve ser ento colocada como uma meta em qualquer esfera de atuao do governo, principalmente em atividades como a concesso de licenas e autorizaes, e a concesso de documentos como passaportes; b) Grau de interao direta entre funcionrios pblicos e usurios dos servios. Nas atividades onde no for possvel reduzir o nvel de etapas burocrticas, deve-se reduzir ao mnimo a interao direta entre interessados e funcionrios pblicos, substituindo sempre que possvel entrevistas e audincias por processos informatizados e transparentes; como no exemplo dado para concesso de bolsas e financiamentos de pesquisas; c) Qualidade do aparato de fiscalizao. No caso de no ser factvel uma melhora substancial do aparato de fiscalizao, a nfase deve ser deslocada dos corruptores passivos para os ativos, estabelecendo penalidades substanciais e crveis para os ltimos, embora sem evidentemente adotar uma postura leniente em relao a funcionrios pblicos corruptos; d) Grau de independncia dos organismos de fiscalizao. Visto ser muitas vezes difcil estabelecer mecanismos independentes de fiscalizao de atividades no seio do prprio governo, parece justificvel em alguns casos delegar a fiscalizao das atividades de certas agncias mais expostas corRevista da CGU

rupo, como a de alfndega, a firmas privadas independentes, ao menos em termos de double checking. Uma prtica que pode melhorar o grau de accountability das agncias pblicas a democratizao das informaes sobre processos em andamento, via internet, por exemplo. 5. Concluso Embora a literatura terica sobre a corrupo e seus efeitos sobre a sociedade tenha crescido substancialmente nos ltimos anos, a evidncia emprica sobre a eficcia de medidas anticorrupo ainda insuficiente. Uma das principais razes para essa deficincia talvez seja a de que como a corrupo tem causas na estrutura institucional mais profunda das sociedades, e esta difere de sociedade para sociedade, o que funciona em um pas pode muito bem ser totalmente incuo em outro. Uma lei que proba o fumo em reparties pblicas, por exemplo, ser provavelmente obedecida mais rigorosamente em um pas como os Estados Unidos, onde se considera que os cidados esto sujeitos s mesmas leis e punies, do que no Brasil, onde funcionrios de alto escalo, por exemplo, podem se sentir autorizados a fumar em suas prprias salas. Ainda assim, muitas medidas que se consideravam como de difcil implementao no Brasil, como a chamada lei seca, acabam funcionando melhor do que o previsto. Convencionou-se que isto ocorre
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porque simplesmente h leis que pegam e leis que no pegam, o que seria uma evidncia a favor da hiptese de que a efetividade de leis dependeria em grande parte das instituies mais profundas de nossa sociedade, as quais no podem ser mudadas do dia para a noite. Neste artigo, procurei ir um pouco alm dessa concluso tautolgica, mostrando que, alm desses condicionantes mais essenciais, o fato de uma lei pegar ou no depende da eficcia com que as leis so aplicadas e que essa eficcia depende crucialmente dos incentivos a que os funcionrios das agncias encarregadas de aplic-las esto submetidos. No caso da lei seca, uma srie de condies que discutimos no texto esto presentes: o critrio para se detectar se o indivduo est incapacitado para dirigir simples e claro; existe um instrumento objetivo para avaliar se o indivduo est incapacitado (o cha-

mado bafmetro); os agentes de fiscalizao fazem o teste em pblico, de modo que difcil aceitar propinas para liberar o motorista embriagado; e, finalmente, os agentes so, seno motivados, pelo menos rigorosamente monitorados (pela opinio pblica) para aplicar a lei. No h como, evidentemente, saber se essa experincia continuar a ser bem-sucedida no futuro, mas independentemente disso ela j mostrou que polticas bem-desenhadas podem ser implementadas com baixos nveis de corrupo mesmo em um pas como nosso, onde esse problema to disseminado. Minha intuio de que, assim como no caso da lei seca, podemos fazer muito com medidas relativamente simples, para garantir a aplicao de leis j existentes, o que geraria benefcios imediatos para a maior parte da populao brasileira.

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Institucionalizao dos mecanismos anticorrupo: da retrica ao resultado

Romualdo Anselmo dos Santos, Doutorando em Poltica, Universidade de Sheffield, Reino Unido, Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia, AFC da CGU-BA

Resumo A finalidade deste trabalho discutir a institucionalizao dos mecanismos anticorrupo no Brasil a partir da anlise do problema e com fundamento em dois casos distintos de agncias anticorrupo: a Comisso Independente Contra a Corrupo de Hong Kong ICAC, e a Direo para Crimes Econmicos e de Corrupo DCEC, de Botsuana. O ICAC e o DCEC foram analisados neste artigo e suas caractersticas de independncia, especializao, assim como a confiana que possuem entre a sociedade so fatores primordiais para o seu sucesso. Com base nesses exemplos verificou-se a situao brasileira com a presena de trs instituies distintas e que possuem aes anticorrupo. So elas a Controladoria-Geral da Unio, a Polcia Federal e a Procuradoria-Geral da Unio. A sugesto de que se faz necessria uma reviso das aes desses rgos de modo a institucionalizar o combate corrupo no pas. Considerando como institucionalizaRevista da CGU

o a ao de governo, organizada, com vistas identificar um problema como tal e apresentar solues especializadas para ele, caractersticas que se confundem com a prpria idia de poltica pblica, ela, a institucionalizao dos mecanismos anticorrupo no Brasil, no tarefa fcil e est compatvel com a dificuldade que tratar e combater o fenmeno. 1. Introduo Corrupo lugar comum no Brasil, seu combate institucionalizado, no. Partindo dessa premissa este trabalho objetiva discutir a institucionalizao dos mecanismos anticorrupo no Brasil a partir da anlise do histrico do problema no pas, as aes ou inaes governamentais diante do problema e com fundamento em dois casos distintos de agncias anticorrupo: a Comisso Independente Contra a Corrupo de Hong Kong e a Direo para Crimes Econmicos e de Corrupo DCEC, de Botsuana.
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O trabalho est assim dividido. O primeiro captulo abrange os conceitos de corrupo, j o segundo captulo reserva-se anlise de aes institucionais contra a corrupo com o exame de dois exemplos emblemticos de agncias anticorrupo. O terceiro captulo trata das sugestes e lies aprendidas com os exemplos e pontua alternativas para a institucionalizao da anticorrupo no Brasil. 2. Corrupo: fato recorrente Corrupo no privilgio de nao em particular, tampouco reconhece limites de qualquer natureza, sejam eles geogrficos ou morais. O problema est onde existe a oportunidade para tanto, onde as condies assim o permitem, da a caracterstica de recorrente. A distino aqui existe apenas para caracterizar as formas predominantes em que a corrupo se apresenta nos diferentes locais em que se revela. Distintas tambm so as percepes a seu respeito. Tal qual uma escultura no centro de um salo, a corrupo pode ser vista por diferentes perspectivas, dependendo de onde parta e a quem pertena o olhar do examinador. s vezes com maior criticidade, outras com elevada condescendncia, outras tantas com tamanha indiferena que pode parecer lugar comum. Entretanto, independentemente das localizaes e percepes, a corrupo um problema concreto, muito embora boa parte das iniciativas para medi-la concentre-se no campo abstrato. Como mensurao abstrata entenda-se toda aquela que se vale
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apenas de pre-concepes regionais, tais como as que dominaram os estudos nessa rea at meados dos anos 80, que partiam do pressuposto de que corrupo era um problema de pases no desenvolvidos ou daqueles localizados nos trpicos. Abstraes parte, a concretude da corrupo pode ser traduzida em nmeros bem robustos. De acordo com o Banco Mundial, apenas em propinas e subornos a corrupo movimenta em torno de US$1 trilho1 por ano em todo o mundo. Consoante a Controladoria-Geral da Unio CGU, em anlise fundamentada em processos investigativos conduzidos pelo rgo, os prejuzos fomentados pela corrupo no Brasil entre 2001 e 2008 somam mais de R$ 3 bilhes. Outros nmeros bilionrios so apresentados pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo Fiesp, cujos estudos apontam para uma perda anual para a economia brasileira de cerca de US$6.5 bilhes em funo da corrupo (FIESP-DECOMTEC, 2006). Da a relevncia e ao mesmo tempo a dificuldade em lidar com esse big business. O impacto e frieza dos nmeros no deixam espao para vacilaes quanto ao reconhecimento da veracidade do problema. Entretanto, uma anlise mais detalhada dos estudos referidos aponta para ideias distintas quanto ao que na realidade
1. Dados econmicos de 2001-2002 a partir de uma estimativa da economia global da ordem de US$30 trilhes, no inclui desvio de dinheiro e patrimnio pblicos. http://web.worldbank.org/ WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,content.html

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pode ser definido como corrupo. Definir corrupo essencial para entender o problema e, como consequncia, crucial tambm o para organizar qualquer estratgia que vise ao seu combate. Em linha com esse entendimento, neste artigo, o termo definio ser utilizado de forma abrangente, ou seja, servir para identificar conceitos, caractersticas e formas da corrupo, enfatizando sempre que possvel e necessrio o contexto brasileiro. Neste captulo introdutrio ser dispensada ateno a questes histrico-conceituais da corrupo, suas caratersticas em solo brasileiro e medidas de combate ao problema observadas no pas. 2.1 Definio do problema A ideia geral conceitual da corrupo, particularmente para as instituies governamentais de controle, o mal uso da funo e do patrimnio pblicos em proveito privado e de encontro s leis e normas. primeira vista, a definio aparenta simplicidade; entretanto, os questionamentos avanam medida que se busca entender o alcance de termos tais como mal uso, funo pblica e proveito privado. Johnston (2005) considera esses termos controversos por essncia. J, Friedrich (1972) argumenta que a corrupo possui uma vastido de diferentes significados e conotaes, porm o cerne da definio passa pelo entendimento de que corrupo um tipo de comportamento que desvia da norma prevalente em um dado contexto. Esse argumento, corroborado por Della Porta e Vannucci (1997) e Gardiner (2002),
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ao estabelecer os termos norma prevalente e dado contexto, sugere que a corrupo diferente para diferentes conjunturas de tempo e lugar, da o risco e a dificuldade em se tentar generalizar conceitos e atos no mbito do tema corrupo. A literatura sobre corrupo usualmente utiliza a frmula C = M + D A2 para identificar o problema, sendo M o monoplio do poder (por agentes pblicos e ou instituies); D o livre arbtrio (capacidade de atuar sem o devido controle externo); e A a accountability (dever de prestar contas) (DELLASOPPA, 2005). A notao matemtica vale apenas como referncia, uma vez que impossvel traduzi-la em nmeros, porm bastante significativa para caracterizar o problema de forma simplificada e orientar medidas anticorrupo. Dellasoppa (2005) acrescenta que a frmula pode ser melhorada quando se adiciona o fator impunidade, posto que a impunidade incrementa os efeitos negativos do monoplio e do livre arbtrio, assim a notao ficaria C = (M + D) * I A. Rundquist, Strom e Peters (1977), em tentativa para agrupar as definies de corrupo, apontaram que no existia na literatura consenso a respeito do padro apropriado que determinasse que tipo de ato poderia ser considerado corrupto. Para os autores, a categorizao do problema poderia ser organizada da seguinte forma: atos polticos que violam o interesse pblico para ganhos
2. Do original em ingls Corruption = Monopoly + Discretion Accountability.

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ou benefcios privados; processos que subvertem as normas do ordenamento legal; e atos que violam as normas e regras institucionais para ganho privado. Com base no mesmo raciocnio, Lancaster e Montinola (1997) e Mark Philp (2002), com pequenas diferenas entre si, resumem os conceitos comumente aplicados em: definies centradas no interesse pblico; definies centradas nas normas; definies centradas no ofcio pblico; definies de mercado (LANCASTER e MONTINOLA, 1997); definies patrimonialistas e na perspectiva da relao principal-agente (LANCASTER e MONTINOLA, 1997). Essas definies esto relacionadas com desvios, sejam eles desvios do interesse pblico, das normas e deveres pblicos, ou da confiana depositada. Resumidamente, desvio do interesse pblico o comportamento inconsistente com a busca do bem comum personificado nas normas organizacionais do Estado e (ou) da ideologia legitimada. O desvio das normas o comportamento que viola e mina as normas de um sistema ou ordenamento pblico que considerado indispensvel para a manuteno da democracia. O desvio da confiana depositada, por seu turno, a perverso da relao principalagente, acontecendo quando o agente renega os seus acordos com o principal em favor dos seus prprios interesses. s vezes concepes das cincias naturais so usadas para caracterizar o problema ao consider-lo uma patologia (FRIEDRICH 1972) e, como tal, o nvel de sofrimento do paciente/hospedeiro vai depender do remRevista da CGU

dio ou tratamento prescrito. Nessa mesma linha, mesmo que no original, porm ilustrativo, foi o comentrio do ex-Ministro da ControladoriaGeral da Unio - CGU, Waldir Pires, para quem corrupo uma doena e, como tal, por melhores que sejam as medidas para trat-la, no existem formas de garantir que no volte a ocorrer, tampouco se pode determinar com preciso onde e quando ser essa nova ocorrncia.3 Ilustraes parte, corrupo cada vez mais associada poltica e polticos, burocracia e burocratas e s relaes entre eles e o setor privado. possvel inclusive acrescentar que h prticas das quais apenas agentes privados esto envolvidos que so atos corruptos na essncia, mas que no representam o foco dos organismos anticorrupo em geral, pois no envolvem agentes ou dinheiro pblico. A diversidade de significados evidenciada nas palavras de Nye (1967), que aponta que a definio de corrupo representa srios problemas se for considerada de uma forma geral, isso porque ela cobre uma vasta gama de comportamentos que vo desde a desonestidade at a eroso ideolgica e, sendo assim, a corrupo seria mais relevante para uma avaliao moral do que para anlise poltica (NYE 1967). Entretanto, o mesmo scholar apresenta sua definio de corrupo:

3. Esse comentrio foi feito pelo ento ministro da Controladoria-Geral da Unio - CGU em dois momentos distintos: durante o IV Frum Global de Combate Corrupo, em 2005, e em reunio com servidores da CGU em 2006.

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[B]ehaviour which deviates from the formal duties of a public role because of private-regarding (personal, close family, private clique) pecuniary or status gains; or violates rules against the exercise of certain types of privateregarding influence (NYE, 1967, p. 419). Em linha com esse pensamento esto Klitgaard (1987), cuja definio invoca a relao principalagente,4 mas considera que a quebra na relao motivada por propinas; e Doig e Theobald (1999), que indicam que a corrupo um abuso ilegtimo e ilegal da autoridade pblica para ganhos privados. Provocativa a definio de Johnston, expandindo-se quela apresentada por Nye, considerando corrupo o abuso da funo ou dos recursos pblicos para benefcio privado, enfatizando que os significados de abuso, pblico, privado e at mesmo benefcio so matrias no-consensuais em muitas sociedades, com variado grau de ambiguidade em boa parte delas (JOHNSTON 2005, p. 12). Sarah Bracking (2007) enumera nada menos que nove tipos de corrupo, desde o que ela considera corrupo burocrtica ou administrativa at o tipo captura do Estado (State capture), caracterizado por pagamentos privados a servidores pblicos de forma a afetar leis, normas, decretos e regulamentos, causando a captura

de recursos e reas de jurisdio dos servidores corrompidos. Warren (2004) sugere uma moderna concepo do problema, agregando elementos da teoria democrtica. Ele argumenta que as ideias de incluso e excluso, as quais so essenciais para o estudo da democracia, esto relacionadas corrupo, e dessa maneira a corrupo a ausncia de, ou deficincia na democracia. Outra forma de definir corrupo foi proposta por Redlawsk e McCann (2005) a partir de entrevistas com eleitores norte-americanos. Esses autores, argumentando que o termo corrupo fundamentalmente ambguo, classificaram o problema em duas dimenses baseadas na percepo de eleitores: corruption-as-lawbreaking (ato ilegal) e corruption-as-favouritism (ato de favorecimento). A primeira dimenso comumente usada e similar definio baseada na norma; a segunda dimenso subjetiva e depende da percepo individual do problema. Redlawsk e McCann, em sua pesquisa, permitiram que os prprios eleitores decidissem sobre o que eles percebiam como corrupo. Nesse caso, no apenas atitudes ilegais foram consideradas corrupo, e as percepes variaram de acordo com a classe social, o nvel de educao e a raa do respondente. Em mais uma oportunidade, os autores reafirmam que no apenas a localidade significativa na avaliao do que representa corrupo, mas que tambm a qualidade do indivduo que a avalia influencia o resultado. Esse tipo de compartimentalizao das definies tem um carter
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4. A relao principal-agente refere-se a um acordo entre duas partes em que o agente (servidor, repartio pblica) consente em atender s orientaes do principal (autoridade, governo). Para detalhes ver Przeworski (1996) e Power (1997).

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didtico e til para situar o problema e facilitar a aplicao de mtodos de mensurao da corrupo, uma vez que neste particular o subjetivismo frequentemente encontrado. Por outro lado, essa organizao tem servido para fomentar as crticas entre os apoiadores de cada grupo de definies. A maioria das crticas resume-se ao modo como cada grupo conceitua seus prprios termos. Por exemplo, os crticos da definio centrada no interesse pblico argumentam que a carncia de especificao do que seja interesse pblico enfraquece a definio; os crticos da definio centrada no ofcio pblico ou legalista consideram-na extremamente restritiva, uma vez que a lei ou norma no consegue abranger todos as possibilidades de ocorrncia do problema. Este autor particularmente discorda de interminveis estratificaes do fenmeno; porm, considerando as definies comentadas acima, argumenta que possvel notar que o tema est razoavelmente coberto pelas definies associadas ao interesse pblico, ao ofcio pblico e definio baseada na norma. Dessa maneira, neste artigo, utilizando sugestes de Manion (2004), com adaptaes prprias, o termo corrupo ser considerado como o abuso da funo pblica (cargo, mandato, funo) em benefcio privado (pecunirio ou no) e em desacordo a leis e normas. De acordo com Dellasoppa (2005), a natureza da corrupo no Brasil pode ser considerada endmica, estreitamente associada ao sistema poltico e a relaes clientelistas
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(poltica pork-barrel), permeia toda a sociedade em diferentes nveis institucionais e extremamente difcil de ser combatida. Dessa forma, a impunidade o fim geralmente esperado para a maioria dos casos de corrupo, at mesmo para os mais notveis. Fleischer (1997), por sua vez, destaca duas dimenses da corrupo poltica no Brasil, as quais perduram desde os tempos de colnia, quais sejam: a manipulao das decises polticas em favor de ganhos econmicos privados; e a apropriao ilegal e desvio de recursos pblicos por polticos e (ou) seus designados (pessoas ou instituies) para seu prprio uso ou para o financiamento de campanhas. As concluses de Dellasoppa e Fleischer resumem bem a idia (interna e externa) que se tem do problema no pas, mas podem servir de guia para as diversas estratgias disponveis para o combate ao fenmeno. A corrupo brasileira, em resumo, no possui tanta originalidade quanto se poderia imaginar quando comparada a outros exemplos do fenmeno ao redor do mundo. Isso porque o abuso do pblico para benefcio privado e de encontro lei no faz distino de tempo e lugar. O problema aqui talvez fosse melhor identificado, como a prpria anlise demonstra, a partir no da prtica do ato corrupto em si, mas da forma como os diversos governos e a sociedade tm lidado (ou deixado de lidar) com ele ao longo do tempo. O argumento decorrente dessa constatao de que a anlise do problema mais completa e eficiente quando se associa a sua ocorrncia com
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os mecanismos existentes para o seu combate. O argumento se sustenta porque a corrupo deixou de ser um problema provinciano, localizado, para tomar contornos complexos de atuao organizada e em rede, de forma a se contrapor ao movimento crescente de experincias anticorrupo. Assim, a corrupo o que os mecanismos de preveno e combate permitem que seja. 3. O combate institucionalizado: exemplos mundiais A forma de tratar o problema diz muito a respeito dos resultados a que um determinado pas quer chegar com o combate corrupo. Para aquelas iniciativas que hoje podem ser consideradas positivas no trato do problema, o arranjo institucional permanente e especfico representa um aspecto determinante na obteno dos resultados. Vale ressaltar que pouco ou de nada adiantar o estabelecimento organizacional se ele no for acompanhado de reformas profundas na legislao, que garantam a sua atuao com independncia, confiram legitimidade aos seus atos e garantam, de forma exemplar, a intolerncia e a punio dos atos corruptos. Por arranjo institucional entendase um conjunto de estruturas formais e informais que vo desde a organizao ou agncia, suas normas, leis, pessoal e cdigos, at as relaes e interesses dos atores que a compem ou a influenciam. Esse conceito derivado do institucionalismo histrico,
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que considera as instituies uma varivel independente no processo de articulao de interesses individuais e coletivos. Os histrico-institucionalistas vo alm ao afirmar que a configurao institucional molda os resultados polticos ao facilitar a organizao de certos grupos, ao mesmo tempo em que desarticula outros (SKOCPOL 1992; THELEN 2002). A permanncia institucional, por sua vez, de forma alguma deve ser entendida como estagnao de forma e procedimentos. Antes, representa garantia de evoluo na forma de agir e certeza de adaptao aos contextos que se modificam ao longo do tempo. E em se tratando de instituio de combate corrupo, mais oportuno se torna o fator permanncia, uma vez que o problema, tal qual um camaleo, assume diferentes padronagens dependendo do ambiente em que esteja inserido. Advogar a permanncia da estrutura institucional anticorrupo tambm ir ao encontro dos ensinamentos de Carl Friedrich, para quem corrupo pode ser reduzida, mas nunca eliminada, e querer faz-la desaparecer com medidas ad hoc e autocrticas, alm de ser um projeto utpico pode reverter a ordem poltica e favorecer o fortalecimento da prpria corrupo (Friedrich 1972). No tocante especificidade, o que se traduz a necessria especializao da instituio anticorrupo, com a profissionalizao dos seus agentes e procedimentos, o que revela a virtude do desenvolvimento de uma identidade e independncia prprias.
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3.1 Instituies e Institucionalizao O arranjo institucional ser neste artigo condensado na caracterizao de institucionalizao. Institucionalizao, na observao de McGuire (2004), o desenvolvimento de um sistema regularizado de elaborao de polticas pblicas, a consolidao de uma parte efetiva de governo por meio de procedimentos e normas que permitem o exerccio de poderes com uma identidade ou misso. A oportunidade do argumento de McGuire, ao vincular institucionalizao com polticas pblicas e associar o processo de exerccio de poder com uma identidade e misso, chave para entender aspectos importantes da abordagem pretendida nesta pesquisa. A institucionalizao dos mecanismos anticorrupo, portanto, antes de ser considerada pretensiosa, deve ser assumida como necessria para sustentar o discurso de combate ao problema. O processo de institucionalizao complexo por natureza e no se pode sugeri-lo apenas na forma de um item de programa de governo. Por envolver poltica pblica, institucionalizar processo de tomada de deciso, com reconhecimento de um dado problema como tal e a apresentao de solues. A deciso envolve tambm a tarefa de identificar qual a melhor maneira de levar as diferentes solues ao encontro dos problemas; aqui entra a organizao formal como facilitadora desse processo. Esse fluxo que associa problema-soluo-aplicao produz aquilo que a literatura destaca como
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aprendizado no processo de elaborao de polticas pblicas (PARSONS, 1995; SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993), posto que as solues apresentadas sero de alguma forma testadas e seus efeitos na conduo dos problemas sero verificados, resultando em uma retroalimentao que funcionar como base para a manuteno, modificao, aperfeioamento ou descarte daquela soluo previamente selecionada. Situando dessa forma a relevncia da institucionalizao, cabe estabelecer doravante qual tipo de arcabouo institucional anticorrupo melhor se adapta ao contexto brasileiro. O contexto aqui ser considerado em termos de sistema legal, organizao da burocracia (Administrao Pblica) e competncias das instituies existentes, que direta ou indiretamente esto encarregadas de prevenir e (ou) combater a corrupo no pas. A sugesto a ser apresentada tem por base o estudo comparativo de dois casos distintos de organizao institucional anticorrupo, os quais so considerados exemplos positivos nos meios acadmicos e profissionais que tratam do tema (JOHNSTON, 1999; OKEEFE, 2002; TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2003; HEILBRUNN, 2004; UNDP, 2005; GBADAMOSI, 2006; OECD, 2007). Os casos em comento so a Comisso Independente Contra a Corrupo de Hong Kong (Hong Kong Independent Commission Against Corruption ICAC Hong Kong) e a Direo para Crimes Econmicos e de Corrupo de Botsuana (Directorate on Corruption and Economic Crime DCEC Botsuana).
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Advogar a institucionalizao dos mecanismos anticorrupo apoiar o uso racional e concentrado de esforos. A disperso das atividades de fiscalizao, e aplicao coercitiva da lei em entidades distintas, sem uma devida coordenao, abre espaos para que a corrupo concorra em ateno e recursos com outros crimes. Exemplo disso o observado no Ministrio Pblico Federal - MPF, instituio responsvel pela aplicao coercitiva da lei, cujo leque de atribuies to variado quanto o o interesse pblico.5 As experincias da ICAC Hong Kong, da DCEC Botsuana, CPIB Cingapura e da ICAC do Estado australiano de Nova Gales do Sul, tm demonstrado a efetividade de uma instituio nica anticorrupo na implementao de polticas e leis anticorrupo e a necessria separao destas instituies da polcia, particularmente quando a polcia considerada corrupta (UNDP, 2005). Quando a corrupo endmica, reformas pontuais se mostram improdutivas; solues parciais podem ser positivas em pases com fortes tradies de governos menos corruptos; porm, nos demais pases necessrio implantar reformas fundamentais, uma vez que podem estar presos numa armadilha onde a corrupo se autoalimenta produzindo mais corrupo (UNDP, 1997). Manter a institucionalizao no sentido amplo do termo concorre para evitar o fracasso no ciclo de vida da nova agncia anticorrupo ACC, o qual ilustrado por Doig, Watt e Williams (2005) da seguinte forma, com adaptaes:
5. Com relao s atribuies do Ministrio Pblico, consultar o artigo 129 da Constituio Federal e a Lei Complementar n.o 75/1993.

Desiluso dos interessados (financiadores, sociedade) Alta expectativa inicial

Cortes de recursos da ACC e comprometimento do seu desenvolvimento organizacional

ACC incapaz de atender expectativas norealistas Ciclo de uma Agncia Anticorrupo Adaptado de Doig, Watt e Williams (2005).

O ciclo ainda demonstra um gradativo deslocamento da anticorrupo, deixando ela de ser alta prioridade; e o comprometimento poltico fica restrito exposio de crimes de corrupo praticados por antecessores. Quando um novo governo assume, o ciclo recomea e com ele novas esperanas, novos financiamentos externos, etc. (DOIG, WATT e WILLIAMS, 2005). 3.2 Formas e tipos de arcabouos anticorrupo O reconhecimento dos malefcios da corrupo; as recomendaes de mandamentos internacionais, tais como as emanadas pela Conveno
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das Naes Unidas contra a Corrupo; as pr-condies impostas por organismos financiadores multilaterais, a exemplo do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento, para aprovao de projetos e liberao de recursos; e os requisitos para ascenso a membro de Comunidades de Estados, como o caso da Unio Europia, so todos fortes motivos para uma onda mundial de criao e desenvolvimento de especializadas instituies anticorrupo, iniciada nos anos 90. Mesmo considerando a grande variao em forma, tamanho e vinculao que essas instituies hoje apresentam, os exemplos existentes so derivados de dois casos emblemticos de arcabouo institucional anticorrupo: o Bureau de Investigaes de Prticas Corruptas (Corrupt Practices Investigation Bureau CPIB), de Cingapura, criado em 1952; e a Comisso Independente Contra a Corrupo (Independent Comission Against Corruption ICAC), de Hong Kong, estabelecida em 1974. Baseada nesses dois benchmarks e nas suas derivaes, e levando em considerao suas principais funes, a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE, em extenso e oportuno relatrio, sugere o agrupamento das instituies anticorrupo em trs modelos, a saber: agncias multipropsitos; instituies de aplicao coercitiva da lei; e instituies de preveno, coordenao e desenvolvimento de polticas (OECD, 2007). As primeiras baseiam-se nos pilares da represso e preveno da
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corrupo (monitoramento, investigao); as seguintes na investigao e na linha processual (procuradorias e agncias de investigao judiciria); e as ltimas na pesquisa, anlise e elaborao de polticas, ou seja, de natureza cientfica e de assessoramento sobre o tema (SOUSA, 2008). Heilbrunn (2004) apresenta outra forma de agrupar as iniciativas anticorrupo, levando em conta alm da funo da instituio a sua vinculao administrativa. A proposta de Heilbrunn sugere os seguintes modelos: modelo universal; modelo investigativo vinculados ao Executivo; modelo parlamentar vinculado ao Legislativo; e o modelo multiagncia sem vinculao especfica. O modelo universal possui as funes investigativa, preventiva e comunicativa e tipificado pela ICAC Hong Kong; o modelo investigativo caracterizado apenas pela funo investigativa desempenhada por uma pequena comisso e tipificado pelo CPIB de Cingapura; o modelo parlamentar possui concentrao na funo preventiva e tipificado pela ICAC NSW; e o modelo multiagncia possui funes variadas posto que congrega um conjunto de organismos independentes e distintos ente si, mas que atuam mediante uma cooperao, exemplo tipificado pelo Escritrio de tica Governamental dos Estados Unidos (The United States Office of Government Ethics OGE), cuja ao preventiva complementa as aes de investigao e coero legal do Ministrio da Justia norte-americano. O trabalho de Heilbrunn aponta os exemplos acima, notadamente os casos de Hong Kong e Cingapura,
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como modelos de sucesso, porm o acadmico revela que as tentativas de duplicao desses modelos por outros pases, em sua maioria, falharam em obter o mesmo desempenho. O argumento de Heilbrunn para o sucesso das iniciativas dos pases asiticos, e daqueles outros poucos entre os tantos que as seguiram, que as instituies anticorrupo so efetivas quando nascem a partir de um consenso nacional e quando existe uma ampla coalizo domstica a apoiar as necessrias reformas, tais como nas reas de compras governamentais, gesto financeira, auditoria interna e externa e conflito de interesses (Heilbrunn, 2004: 2). A grande coalizo nacional sugerida por Heilbrunn pode ser observada mais recentemente na Repblica da Coria (Coria do Sul) com o seu K-PACT (Korean Pact on AntiCorruption and Transparency 2005), sistema anticorrupo por meio de uma ampla aliana de esforos que envolve todos os setores da sociedade (governo, partidos polticos, ONGs, grandes empresas) para o reconhecimento dos valores ticos, dos malefcios da corrupo e para o comprometimento de todos em no tolerar ou fomentar a corrupo. Outras instituies so mencionadas por ambos os trabalhos, porm, para efeitos deste artigo, sero analisados apenas os dois casos anteriormente destacados, quais sejam: ICAC Hong Kong e DCEC Botsuana. A escolha dos dois casos leva em considerao a forma de atuao e as vinculaes administrativas que se assemelham com a iniciativa brasileira (CGU); ou seja, so organismos
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que optaram pelo trip investigaopreveno-educao e esto vinculados ao Poder Executivo. Seguindo as classificaes comentadas, so instituies multipropsitos ou do modelo universal. So organismos com histrico anterior ao congnere brasileiro (ICAC criado em 1974, e o DCEC em 1994) e j foram objeto de anlises acadmicas as quais fornecem elementos importantes para subsidiar o presente artigo. O caso ICAC Hong Kong considerado pela importncia da iniciativa, uma vez que representa um exemplo emblemtico de instituio anticorrupo. Vale a pena lembrar que tanto Hong Kong quanto Botsuana so classificados no ndice de Percepo da Corrupo CPI 2008, 6 da Transparncia Internacional, em posies mais vantajosas que a brasileira Hong Kong na 12a (escore 8.1) e Botsuana na 36a (escore 5.8) posio. O Brasil est na 80a posio, com escore de 3.5. importante destacar desde j o reconhecimento das diferenas existentes entre os pases em anlise, seus contextos e particularidades polticas e sociais. Portanto, ressalvada a limitao, no se pretende aqui examinar a estrutura das instituies em profundidade, iniciativa que j foi muito bem executada pelas referncias que se seguem, e sim identificar elementos
6. O CPI da Transparncia Internacional motivo de crticas por conta da metodologia utilizada pela organizao, baseada na percepo subjetiva do problema. Nesse sentido, o ndice tanto pode revelar maior publicidade de casos de corrupo quanto a falta deles. Em todo o caso, deve ser considerado como uma referncia para que os pases individualmente o confirmem ou o contestem com suas prprias avaliaes.

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ilustrativos e essenciais para a comparao. Da mesma maneira, no se quer aqui buscar uma receita de bolo a ser aplicada automaticamente em solo brasileiro, mesmo porque, como bem observam Klitgaard (1987) e Heilbrunn (2004), essa transmisso automtica serve mais para a retrica que para resultados efetivos. 3.3 Caso 1 ICAC Hong Kong A Comisso Independente Contra a Corrupo7 de Hong Kong foi estabelecida em fevereiro de 1974, em resposta a uma verdadeira comoo nacional por conta de um escndalo de corrupo envolvendo importante autoridade policial, episdio que ficou conhecido como o Caso Godber.8 O caso Godber no foi o nico evento de ato corrupto que a ex-colnia britnica encarou, pelo contrrio, a experincia anterior era de corrupo generalizada, sobretudo na polcia (ICAC 2004). A organizao da corrupo em Hong Kong estava sindicalizada, ou seja, estruturada na forma de grupos de agentes pblicos (ou seus indicados) envolvidos na co7. Para um detalhamento da estrutura da ICAC ver http://www.icac.org.hk/en/home/index.html e OECD (2007). 8. Peter Godber era o superintendente-chefe da polcia de Hong Kong e se tornou foco de uma investigao de suborno, em 1973, pelo ento Escritrio Contra a Corrupo. Godber, utilizando seus conhecimentos policiais, fugiu de Hong Kong para a Inglaterra sem nenhuma sano, fato que resultou em um grande desapontamento e clamor nacionais, inclusive com manifestaes estudantis e passeatas. Em decorrncia, o governador de Hong Kong estabelceu a ICAC, em 1974, para investigar o caso e rever a poltica anticorrupo da colnia. O organismo obteve xito ao conseguir a extradio de Godber, julg-lo, conden-lo e prend-lo por prtica de corrupao (JOHNSTON, 1999: 221).

leta (extorso) e distribuio de dinheiro (KLITGAARD, 1987). A situao era de tamanha magnitude na polcia que o responsvel pela elaborao de relatrio para subsidiar as aes no caso Godber assim registrou as opes (jargo) dentro da corporao policial: (i) Pegue o nibus (Get on the bus) se voc est disposto a aceitar a corrupo; (ii) Corra ao lado do nibus (Run alongside the bus) se voc no est disposto a aceitar corrupo, mas no vai interferir; (iii) Nunca fique na frente do nibus (Never stand in front of the bus) se voc tentar denunciar atos de corrupo o nibus poder derrubar voc, machucando-o, matando-o ou arruinando o seu negcio. De alguma maneira ns o pegaremos (KLITIGAARD, 1987: 106-107). Em decorrncia do impacto do Relatrio, o governador apresentou ao Conselho Legislativo da colnia a proposta para criao da ICAC, com o forte argumento de que a sociedade teria maior confiana em uma instituio totalmente independente e separada de qualquer departamento, inclusive e, principalmente, da polcia. Outra caracterstica desde o incio ressaltada era a de que a ICAC deveria ter fortes poderes investigativos e trabalhar tambm com a preveno. A nova agncia no poderia ficar confinada a identificar e punir os atos de corrupo, ao bastante inovadora para a poca, considerando a caracterstica de uma instituio anticorrupo. A dificuldade inicial ao estabelecer uma instituio como a ICAC foi a de recursos humanos, uma vez que poucos se voluntariaram a trabalhar num organismo cuja
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ao fatalmente comprometeria a reputao dos investigados. Dessa maneira, os primeiros servidores da ICAC foram recrutados da polcia britnica; completavam o quadro jovens recm-formados das universidades de Hong Kong e outros servidores pblicos locais atrados pela remunerao acima da mdia. Entretanto, a seleo e avaliao dos servidores eram bastante rigorosas, tambm o eram as recompensas e as punies. O funcionamento da ICAC era completamente diferenciado dos demais organismos pblicos e seus amplos poderes legais permitiam instituio deter suspeitos de corrupo (nos setores pblico e privado), realizar buscas e apreenses sem mandados (em casos excepcionais), requerer informaes de qualquer pessoa, emitir determinaes para bloquear bens e propriedades, e confiscar documentos de viagem (passaporte) para evitar a fuga de Hong Kong. Ressalte-se que caberia ao Procurador-Geral e no ICAC a deciso sobre que casos deveriam sofrer processos judiciais. Para evitar que os superpoderes fossem mal entendidos pela populao e garantir o check-and-balance, a ICAC estabeleceu desde o incio comits consultivos de cidados, com a presena inclusive de crticos da iniciativa. Entre as funes dos comits estavam o assessoramento poltica geral anticorrupo; a anlise das prticas, procedimentos e operaes da ICAC; a superviso dos relatrios e aes de preveno da corrupo; o assessoramento em campanhas publicitrias de cunho moral e educacional; e o recebimenRevista da CGU

to de queixas e denncias contra as aes, prticas e procedimentos da ICAC e dos seus servidores, com a recomendao de punies adequadas, mudanas de procedimentos, etc. A concepo inicial para a consecuo de sua misso institucional levou a ICAC a ser organizada em trs departamentos: operaes - para a investigao, deteno e suporte para processar indivduos envolvidos em corrupo; preveno da corrupo - com a finalidade de avaliar os riscos de corrupo das organizaes pblicas; e relaes com a comunidade para angariar apoio, obter informaes e mudar a atitude da sociedade diante da corrupo. Nas palavras de Klitigaard (1987), essa configurao serviria aos propsitos de aumentar os riscos de o corrupto ser punido, reestruturar a administrao pblica para reduzir as oportunidades de corrupo e mudar o modo como a populao encarava a corrupo. Aps um ano de funcionamento a ICAC havia recebido 6.368 denncias de corrupo e investigado 2.466. O nmero de casos trazidos para julgamento cresceu de 108 em 1974 para 218 em 1975. Em trs anos de operaes, vrios agentes pblicos, entre eles 260 policiais, foram processados e presos por corrupo e o esquema sindicalizado havia acabado (UNDP, 2005). As investigaes da ICAC tambm envolviam o setor privado e, por conta disso, em 1982, mais de um tero dos relatrios do rgo se referiam a atos de corrupo naquele setor. Em 1981, cerca de 500 estudos sobre
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polticas pblicas e prticas governamentais haviam sido elaborados, com um importante ingrediente de follow-up das recomendaes propostas. Seminrios sobre preveno da corrupo haviam sido atendidos por mais de 10 mil servidores, o mesmo nmero de denncias foram recebidas e mais de 19 mil eventos especiais haviam sido realizados, tais como seminrios, exibies, concursos e programas de televiso. O sucesso da ICAC se refletiu no seu oramento, o qual em oito anos de operaes foi elevado em 700% (de US$2 milhes em 1974 para US$14 milhes em 1982). Hoje esses valores so ainda maiores, atingindo a invejvel soma de US$85 milhes por ano (OECD, 2007). A estrutura atual da ICAC no sofreu alteraes significativas com relao forma de atuao, portanto o trip estratgico de aplicao coercitiva da lei, preveno e educao se mantm. Cerca de 1.200 profissionais atuam no rgo e recebem permanente e sofisticado treinamento (OECD, 2007). Nas comemoraes dos seus trinta anos de operaes, cujo slogan foi Combatendo a Corrupo sem Medo ou Favor (Fighting Corruption without Fear or Favour), a instituio lembrou a dificuldade em se combater a corrupo e ressaltou a abordagem de suas aes baseada na comunidade para propagar a causa anticorrupo e embutir na sociedade a cultura da probidade (ICAC, 2004). Em decorrncia dessa filosofia, o nvel de confiana na instituio alto (98% dos respondentes em uma pesquisa realizada pela Transparncia
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Internacional, em 2005) entre a populao (UNDP, 2005), e em 73% das denncias o denunciante se identifica9 (ICAC, 2008b). Segundo o Relatrio Anual de 2007 do Departamento de Operaes, 66% das denncias de corrupo recebidas se referiam ao setor privado, nmero que representava um incremento de 17% em comparao com o ano anterior, indicando o aumento da intolerncia corrupo e incremento da confiana do pblico na ICAC (OECD, 2007 e ICAC, 2008). Essa ltima figura mostra uma reduo das denncias/ casos de corrupo no setor pblico em comparao com o ano anterior da ordem de 5% (de 39% em 2006 para 34% dos casos em 2007), revelando a mudana da caracterstica do problema, uma vez que, em 1974, 80% das denncias se referiam ao setor pblico (UNDP, 2005). A promessa da ICAC garantir que a corrupo no compense, dessa forma 85% dos casos tratados pela instituio em 2007 culminaram em condenao (ICAC, 2008). Consoante o documento do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, as principais razes para o sucesso da ICAC so sua independncia; a autoridade conferida ao comissrio da instituio para gerir o staff de forma diferenciada; a existncia de uma apropriada legislao contra a corrupo; a publicidade nos processos envolvendo cor9. Em Hong Kong a ICAC investiga todas as denncias recebidas, independentemente de serem elas annimas ou no.

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rupo; a abordagem holstica do problema por meio do trip investigao, preveno e educao; e o apoio popular (UNDP, 2005). Em suma, ganhar a confiana e a cooperao do pblico na luta contra a corrupo tem sido de fundamental importncia para transformar, mesmo que lenta e dolorosamente, a atitude da sociedade de uma tolerncia resignada para uma extrema intolerncia com relao corrupo. 3.4 Caso 2 DCEC Botsuana O mrito de ser Botsuana o pas menos corrupto da frica e melhor posicionado que muitos outros ao redor do mundo levando em considerao os ndices de percepo da corrupo da Transparncia Internacional pode ser concedido em parte aos esforos da Direo para Crimes Econmicos e de Corrupo DCEC. A instituio foi estabelecida em 1994 nos mesmos moldes da ICAC Hong Kong e com o mesmo trip de atuao: investigao, educao e preveno (GBADAMOSI, 2006). No obstante o reconhecimento de hoje em dia, nos seus primeiros anos a DCEC era vista como um cachorro sem dentes pela sociedade de Botsuana, uma vez que se mostrava incapaz de alcanar e investigar os grandes criminosos corruptos, outras vezes era tida como uma cortina de fumaa para manter a sociedade feliz enquanto os corruptos fugiam (MMEGI/ THE REPORTER, 2008). De acordo com Frimpong (2001), a criao da DCEC foi motivada por escndalos envolvendo ministros e
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altos funcionrios do governo, revelados por Comisses Presidenciais de Investigao no incio da dcada de 1990. Os casos eram referentes distribuio de terras, construo de moradias e fornecimento de livros e material didtico para escolas pblicas. A exemplo de muitas de suas congneres, a comoo nacional e a percepo de uma falsa idia de que a corrupo era um problema dos outros, desencadearam a DCEC que foi estabelecida por lei especfica de combate corrupo e localizada na estrutura da Presidncia, com atribuies de relativa autonomia e reportando-se diretamente ao Presidente. Tal qual a co-irm brasileira, os servidores da DCEC so funcionrios pblicos regulares e sem poderes especiais, seu diretor reporta-se e nomeado diretamente pelo Presidente da Repblica e no possui mandato ou garantias de permanncia na funo, porm no h at o momento alegaes de abusos ou interferncias no trabalho da instituio (UNDP, 2005; FRIMPONG, 2001). Organizadas em sete subunidades (processual, investigao, inteligncia, preveno da corrupo, educao pblica, recursos humanos e treinamento e gesto de sistemas), as funes da DCEC so marcadamente investigativas, com destaque para crimes de lavagem de dinheiro e acesso a informaes de inteligncia financeira; acrescente-se tambm a atuao no exame de prticas e procedimentos dos organismos pblicos para subsidiar a avaliao e assessoramento na rea de riscos de corrupo. importante notar que por atribuio legal, a DCEC pode investigar qualquer pessoa que man99

tenha um padro de vida no correspondente aos seus ganhos ou que possua bens e propriedades incompatveis com os rendimentos. Um indivduo pode ser considerado culpado por crime de corrupo caso no comprove a origem do patrimnio (UNDP, 2005). Em termos de preveno e educao, a DCEC orgulha-se de constantemente manter a sociedade e visitantes alertas de que a corrupo no pas no tolerada e um mal a ser evitado. Exemplos disso so as campanhas publicitrias dando conta de que Botsuana tem tolerncia zero contra a corrupo (Botswana has ZERO tolerance for corruption) e que ser HIV positivo no uma vergonha, vergonhoso ser corrupto (Being HIV Positive is not a Shame being Corrupt is) (GBADAMOSI, 2006). Em Botsuana, o Procurador-Geral detm a competncia para decidir sobre a conduo de processos criminais relacionados corrupo, porm o prprio Procurador-Geral pode delegar DCEC essa competncia e isso tem ocorrido com frequncia, tendo em vista o grande nmero de casos, a estreita relao entre as instituies e a capacidade de a DCEC realizar com efetividade a tarefa (UNDP, 2005; GBADAMOSI, 2006). Na realidade, Relatrio Anual da instituio informa que o percentual de condenao nos casos processados pela DCEC era de 82% no ano de 2003 (GBADAMOSI, 2006). O sistema de integridade de Botsuana ainda composto pelo Auditor-Geral e pelo Ouvidor-Geral (Umbudsman), os quais trabalham em harmonia
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com a DCEC. A principal diferena entre as instituies pontuada na pessoa do Auditor-Geral que, apesar de ser indicado pelo Presidente, no pode ser por ele destitudo da funo, fato que somente ocorre quando o Auditor-Geral atinge a idade de 60 anos. Essa garantia e essa independncia tm se mostrado positiva em Botsuana, uma vez que o AuditorGeral tem sido bastante efetivo na exposio de casos de corrupo e de mal uso dos recursos pblicos (FRIMPONG, 2001; UNDP, 2005). Consoante os estudos realizados por Frimpong (2001) e Gbadamosi (2006), os casos de grande corrupo que eram verificados no incio dos anos 90 tm desaparecido ou diminudo significativamente em Botsuana. A sistematizao comum desses casos, com o advento da DCEC, deixou de existir, porm ainda so frequentes casos menores, envolvendo servidores de nvel jnior. Outro resultado positivo da ao da DCEC provm de sua campanha de educao sobre o problema, com reflexos inclusive em ocupantes de cargos e funes relevantes na sociedade ao se referirem com maior cautela a supostos casos de corrupo onde poucas ou nenhuma prova fornecida (FRIMPONG, 2001). Desde a sua criao, o nmero de denncias de casos de corrupo cresceram de 254 em 1994 para 1.775 casos em 2003, com expressiva reduo das denncias annimas. Em 2003, 28% das denncias recebidas foram investigadas internamente pelo rgo e as demais encaminhadas a outros rgos da rede de integridade (GBADAMOSI, 2006).

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A DCEC distingue-se de outras instituies similares, sobretudo daquelas congneres africanas, no apenas pelo seu oramento de US$2.4 milhes (UNDP, 2005), mas porque no se limitou a replicar o modelo da ICAC Hong Kong, e sim construir tambm uma interao com as demais instituies de integridade do pas. Alm disso, sua independncia legalmente estatuda e os programas sobre os custos da corrupo que envolvem os setores pblicos e privados tm contribudo para esse feito. 4. Institucionalizar os mecanismos anticorrupo no brasil Em linha com o desenvolvimento deste artigo, institucionalizar as aes anticorrupo reconhecer a gravidade do problema e torn-lo um elemento constante na agenda governamental. estabelecer formas permanentes, porm aperfeioveis, de ao que visem ao seu tratamento. Mais ainda, vincular a anticorrupo como elemento de poltica pblica ou, melhor, consider-la uma prpria poltica pblica. Esse caminho conduz consolidao de uma parte concreta da estrutura governamental: a agncia anticorrupo. Os exemplos de Hong Kong e da surpresa Botsuana, guardadas as suas particularidades, provam que a consolidao institucional e a consertao nacional diante de um problema histrico, com razes profundas, no processo simples, antes custoso e lento. Os exemplos mostram, por outro lado, que o sucesso relativo
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das iniciativas est fortemente vinculado institucionalizao das aes anticorrupo. No Brasil, esse objetivo ainda no foi alcanado. Considerando os conceitos de processos organizacionais sugeridos por Cruz (2002), os quais conduzem a anlise de processo para um conjunto de atividades que trabalham, criam e transformam inputs, produzindo resultados com qualidade a ser entregues a clientes internos e externos, ainda h atividades que precisam ser trabalhadas para que o resultado com qualidade seja apresentado na rea de combate corrupo, principalmente considerando o cliente interno, ou seja, a sociedade. A institucionalizao o caminho e isso o que se ver a seguir. 4.1 Lies mundiais: aprendizado pelos exemplos O estabelecimento das instituies anticorrupo de Hong Kong e de Botsuana possui a mesma referncia, ou seja, a presso da sociedade motivada por eventos particulares, que por conta da propicialidade do momento histrico desencadeia no governo a necessidade de apresentar uma resposta. Isso fica evidente porque a corrupo sempre esteve presente em ambos os locais (explcita ou implicitamente), tolerada ou no. A institucionalizao, portanto, se deu por motivao externa e no exclusivamente por deciso pessoal intragoverno. Foi, em ambos os casos, tambm uma deciso poltica, posto que envolveu demanda social, estrutura de governo e negociao legislativa. O aspecto

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legal foi determinante para a efetividade dos exemplos nesse particular o suporte legal, do Estado de Direito, culminou na elaborao de lei especfica anticorrupo. Ao lado do estabelecimento das organizaes, foram desenvolvidos arcabouos legais que permitiram tanto a consolidao das agncias, quanto a legitimao das suas aes, com traduo direta para o significado de institucionalizao. Os exemplos mostram que os governos no se limitaram a adaptar as instituies ao sistema legal vigente, mas foram alm, ao movimentar tambm o sistema legal para que este, por sua vez, se adequasse, mesmo que parcialmente, s necessidades da nova estrutura. Esse movimento foi feito, ao que tudo indica, sem que fossem alteradas e comprometidas as garantias fundamentais do cidado daqueles pases. O fato evidncia de que houve um mnimo de integrao e entendimento entre as diferentes correntes polticas locais. No final das contas, contrrios aos movimentos ficaram apenas aqueles que tinham tudo a perder com as novas estruturas: os corruptos. A exclusividade das aes das agncias estudadas, e o funcionamento a partir do famoso trip investigao-preveno-educao, demonstram a necessidade de se tratar a corrupo de forma especializada e abrangente. O fenmeno, como bem lembrado na primeira parte deste artigo, vai se adaptando ao longo do tempo e do lugar, e caso no haja especializao para acompanhar essa mutao a contaminaRevista da CGU

o do paciente torna-se generalizada. Pensar na atuao abrangente da ao anticorrupo integrar a ao sistmica do combate com a forma sistmica que a corrupo se apresenta hoje. Se h um reforo apenas na investigao, resolve-se o problema de ontem; se h um reforo apenas na preveno, resolve-se o problema de amanh; se h um reforo apenas na educao resolve-se o problema de hoje. Por outro lado, se h uma conjugao de esforos no trip, se a corrupo tratada de forma abrangente, resolve-se o problema no apenas de ontem, hoje e amanh, mas tambm o problema de sempre. A consolidao da instituio asitica e da congnere africana, traduzida no apoio que recebem da sociedade na forma da confiana nelas depositada, serve para evidenciar a relevncia de se contar com a populao. E isso no se consegue apenas com boa estrutura e publicidade das aes, antes se conquista por meio de interao e envolvimento rgocidado. o nvel desse envolvimento que vai demonstrar para ambos os lados que o problema da corrupo de todos. A contaminao aqui positiva. Quem vive em uma democracia sabe o quanto o apoio popular disputado. Uma vez conquistado, todos vo querer estar do mesmo lado, considerando sempre a questo positiva desse movimento. A confiana popular rende dividendos institucionais. Em Botsuana a reputao da DCEC tem contribudo para a ampliao de suas atribuies para a investigao de crimes de lavagem de dinheiro e cada vez mais requi-

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sitada pela Procuradoria-Geral a atuar na rea processual. A pioneira ICAC Hong Kong, por sua vez, parte integrante do cotidiano local, situao que nem mesmo o retorno da ex-colnia britnica ao domnio chins conseguiu abalar. Com um leque de atuao bastante abrangente e uma reputao nacional e internacional, a ICAC faz por merecer o seu contingente de mais de 1.200 servidores e o seu invejvel oramento de US$85 milhes. Autonomia para agir caracterstica dos exemplos sob exame, estranho seria se no o fosse, uma vez que a condio essencial para o desenvolvimento institucional ao manter a unidade estvel quando das turbulncias eventuais a que qualquer Estado est sujeito. Autonomia para aperfeioar seu prprio projeto anticorrupo, autonomia para investigar, reportar e divulgar sem restries (ressalvadas as de segurana e de garantias individuais), autonomia para agir com autoridade em matria de sua competncia. Tudo isso se resume na autonomia de ser condutor e responsvel pela prpria poltica pblica anticorrupo. Autonomia em matria de organizao governamental sempre relativa, muitos diriam, uma vez que o indivduo, que quem na essncia executa as aes institucionais, tem seus prprios interesses. Os exemplos acabam por contribuir tambm nesse particular, com a ausncia de interferncias nas atuaes dos dois organismos e a presena de mecanismos de garantias, ou check and balances, os quais so
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bem salientes no caso da ICAC e os seus comits de cidados que acompanham as aes e as decises da instituio em todas as reas de atuao. Em decorrncia, maior interao sociedade-instituio, ampliao do comprometimento dos indivduos da instituio com os valores do rgo, colocando-os acima dos seus prprios, resultando em um rgo com os dois ps no cho. Em resumo, o estabelecimento da autonomia com a liderana no desenvolvimento da prpria poltica pblica, a garantia da participao da sociedade como ator proativo e a internalizao dos valores institucionais acima dos individuais so caractersticas atribudas a, e conquistadas com maior solidez por instituies de Estado e no de Governo. E instituies de Estado provaram ser a ICAC e a DCEC. 4.2 Modelo de Arranjo Institucional Anticorrupo para o Brasil O arranjo institucional anticorrupo no Brasil, da forma como observado hoje, apresenta uma condio particular quando comparado com os exemplos discutidos anteriormente. As funes do trip esto distribudas entre trs instituies distintas: Polcia Federal PF, Procuradoria-Geral da Repblica PGR e Controladoria-Geral da Unio CGU. O quadro 1 detalha essa distribuio por instituio e por prioridade. primeira vista, a anlise que se faz do quadro que as instituies componentes da rede de integridade

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Quadro 1: Ordem de prioridade das aes Funo Investigao Preveno Educao (Processual) Aplicao coercitiva da lei Ordem de prioridade conforme atribuio legal PF CGU / PGR CGU PGR PF CGU PGR PF PGR PF

brasileira atuam de forma conjunta, tendo em vista os conceitos de amplitude e tratamento holstico do problema corrupo. Entretanto, a realidade que cada instituio regida por um ordenamento prprio, mesmo considerando a atuao anticorrupo, e apesar de haver cooperao entre elas, que resulta em muitas aes conjuntas e troca de informaes e inteligncia, o peso que o problema tem em cada instituio diferenciado. Nenhuma das instituies vive exclusivamente do combate corrupo de forma ampla. A Polcia Federal encara outros tipos de crimes, controla as fronteiras, etc.; a Procuradoria-Geral da Repblica, como observado em passagem anterior, defende a vastido que o bem comum; e a Controladoria-Geral da Unio alm da ao anticorrupo tem as obrigaes constitucionais de rgo do Controle Interno Federal e apreciador das contas e da gesto das unidades governamentais federais. O surgimento dos rgos, em princpio, no teve motivao no clamor pblico ou no consenso nacional. Ressalva se faa CGU, que surgiu, ao que tudo indica, por presses
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apenas polticas no Congresso Nacional por conta de denncias de irregularidades na suposta compra de votos durante o processo de aprovao da Emenda da Reeleio, no primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso. O contexto da poca e a quase tmida reao da sociedade no ajudam a concluir sobre isso, mas no se pode descartar a sugesto. Mesmo assim, no h comparaes com os exemplos analisados. A CGU foi estabelecida com a competncia especfica de agncia anticorrupo, mas a salutar incorporao da Secretaria Federal de Controle Interno levou para a nova instituio as tarefas de controle interno, as quais concorrem com a sua misso originria. O tpico caso aqui a adaptao da instituio ao arcabouo legal existente. Alguns arranjos organizacionais, como a criao da Secretaria de Preveno e Combate Corrupo, e a ampliao de funes (ouvidoria) levaram a CGU a assumir cada vez mais as funes de agncia anticorrupo. Na realidade, o combate corrupo passou a ser a identidade do rgo e como ele reconhecido no meio da sociedade. Isso por dois motivos principais, pela identificao

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de uma lacuna nessa rea na administrao pblica brasileira e por movimentos globais anticorrupo, tais como a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo. Os mandamentos dos rgos do sistema de integridade so importantes, mas a disperso das aes impede aquilo que ficou patente no sucesso dos exemplos estudados, ou seja, a especializao. No se pretende extinguir rgos, pelo contrrio, a ideia especializ-los, ou criar neles (entre eles) a ideia de atuao coordenada. Uma interveno institucional anticorrupo concentraria definitivamente em um nico rgo as funes do trip, deixando para a PGR a tarefa processual, mas com um departamento exclusivo para os casos de corrupo. A prioridade na investigao de casos de corrupo no mais ficaria com a PF, no caso a nova agncia assumiria esse papel. O arranjo aqui seria legal e organizacional. Isso uma parte do processo, tendo em vista que o suporte poltico e popular para isso ter que ser discutido amplamente. A ideia do pacto entre os setores da sociedade para o fortalecimento de uma instituio um caminho nesse sentido. Ainda

considerando as instituies do sistema de integridade brasileiro, com a reviso dos papis de cada uma, o quadro anterior ficaria assim organizado (quadro 2). A institucionalizao proposta na forma de especializao dos rgos traria benefcios para as instituies e para o prprio combate corrupo. A CGU passaria a ser de fato e de direito o principal organismo anticorrupo, uma vez que so essas as suas funes principais, englobando na plenitude as funes do trip. A PGR manteria sua funo processual, com o fortalecimento da rea contra a corrupo, sugere-se at a criao de uma subunidade especializada em lugar dos procuradores da rea de improbidade. A PF manteria suas competncias policiais, com os poderes de priso, e trabalharia tambm em unidades especializadas anticorrupo. 4.3 Expectativas a partir da Institucionalizao O que se prope aqui a interao entre instituies j existentes e devidamente estabelecidas que possuem a anticorrupo como misso

Quadro 2 - Ordem de prioridade das aes revisada Funo Investigao Preveno Educao (Processual) Aplicao coercitiva da lei CGU CGU CGU PGR PF Ordem de prioridade conforme atribuio legal PF

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principal ou acessria. Essa distino de principal e acessria vlida apenas para caracterizar o que a prpria instituio definiu como misso, muito embora nesse campo o que prevalecer em verdade ser o tipo de atividade realizada. O rearranjo institucional o primeiro passo para mudanas mais profundas e necessrias com vistas a combater o problema de forma efetiva e com o objetivo de atender, doravante, as lies observadas nos exemplos estudados. A propositura tambm est em linha com os pressupostos da Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, em cujo prembulo estatui o convencimento dos Estados Partes signatrios, em especial: (i) de que a corrupo deixou de ser um problema local e seu combate requer cooperao; (ii) de que a eficcia na preveno e o combate corrupo requer enfoque amplo e multidisciplinar; (iii) de que o fortalecimento institucional fundamental nessa tarefa; e (iv) de que a preveno e o combate corrupo so responsabilidades de todos, incluindo pessoas e grupos que no pertencem ao setor pblico, como a sociedade civil, as organizaes no-governamentais e as organizaes comunitrias. Aguiar (2005) corrobora esse entendimento da necessidade de funcionamento em rede dos rgos de preveno e combate corrupo, para quem somente a existncia de um sistema orgnico, no modelo de rede, possibilitar a maximizao das potencialidades dos rgos envolvidos (AGUIAR, 2005: 23).
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5. Concluso A corrupo fenmeno mundial, de mltiplas facetas e variados conceitos que se moldam ao tempo e ao lugar. No Brasil, a corrupo encontrou ambiente propcio para se desenvolver, e suas caractersticas atuais e aquelas observadas ao longo da histria so reflexos da prpria forma como os vrios governos e a sociedade tm encarado o problema. De uma apatia histrica para o incio de aes proativas, motivadas por fatores internos e externos, o Estado brasileiro nos ltimos anos passou a dedicar maior ateno ao problema. A mudana de viso do Estado brasileiro vai ao encontro de outras iniciativas mundiais que identificaram na organizao de uma instituio especfica uma alternativa para o combate da corrupo. A partir dos exemplos emblemticos da Comisso Independente Anticorrupo de Hong Kong ICAC e do Bureau de Investigaes de Prticas Corruptas de Cingapura - CPIB, muitos pases desenvolveram suas prprias agncias as quais so hoje classificadas de acordo com as funes e as vinculaes administrativas. O exemplo do ICAC mundialmente reconhecido e a partir dele foi tambm desenvolvida a Direo para Crimes Econmicos e de Corrupo DCEC, de Botsuana, outro exemplo considerado benchmark no desenvolvimento de instituies anticorrupo. O ICAC e o DCEC foram analisados neste artigo e suas caractersticas de independncia, especializao, assim como a confiana que pos-

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suem entre a sociedade so fatores primordiais para o seu sucesso. Com base nesses exemplos, verificou-se a situao brasileira com a presena de trs instituies distintas e que possuem aes anticorrupo. So elas a Controladoria-Geral da Unio, a Polcia Federal e a Procuradoria-Geral da Unio. A sugesto de que se faz necessria uma reviso das aes desses rgos de modo a institucionalizar o combate corrupo no pas.

Considerando institucionalizao como a ao de governo, organizada, com vistas a identificar um problema como tal e apresentar solues especializadas para ele, caracterstica que se confunde com a prpria ideia de poltica pblica, ela, a institucionalizao dos mecanismos anticorrupo no Brasil, no tarefa fcil e est compatvel com a dificuldade que tratar e combater o fenmeno.

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egislao

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Atos Normativos
Decretos 6.619, de 29.10.2008 (DOU de 30.10.2008) D nova redao a dispositivos do Decreto n. 6.170, de 25.07.2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. 6.692, de 12.12.2008 (DOU de 15.12.2008) D nova redao aos arts. 9, 10, 13 e 19 do Decreto n. 3.591, de 06.09.2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e acresce pargrafo ao art. 8 do Decreto n. 5.480, de 30.06.2005, que dispe sobre o Sistema de Correio do Poder Executivo Federal. Portarias Portaria Interministerial MP, MF e CGU n. 342, de 05.11.2008 (DOU de 6.11.2008) Altera a Portaria Interministerial MP, MF e CGU n. 127, de 29.05.2008, que estabelece normas para as transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Portaria MP n. 364, de 02.12.2008 (DOU de 03.12.2008) Define as unidades administrativas responsveis pelos programas e aes do Plano Plurianual 20082011, na forma dos anexos, tendo em vista o Decreto n. 6.601, de 10.10.2008, que dispe sobre a gesRevista da CGU

to do Plano Plurianual 2008-2011 e de seus programas. Portaria CGU n. 1988, de 20.11.2008 (DOU de 24.11.2008) Institui a Comisso de tica da Controladoria-Geral da Unio (CGU). Portaria SE-CGU n. 2.238, de 19.12.2008 (DOU de 22.12.2008) Aprova, na forma dos Anexos I a V da Portaria, Norma de Execuo destinada a orientar tecnicamente os rgos e entidades sujeitos ao Controle Interno do Poder Executivo Federal sobre a elaborao do relatrio de gesto e a organizao e formalizao do processo anual de contas ordinrias, relativos ao exerccio de 2008, a serem apresentados ao Tribunal de Contas da Unio. Portaria/SLTI-MP n. 10, de 22.12.2008 (DOU de 23.12.2008) Atualiza os valores limites para contratao e repactuao de servios de limpeza e conservao, em substituio aos valores limites publicados pela Portaria n. 4, de31.08.2006, para as Unidades Federativas que menciona. Portaria Interministerial MP, MF e CGU n. 404, de 23.12.2008 (DOU de 24.12.2008) Altera a alnea b, inc. I, e a alnea b, inc. IV, do art. 2 da Portaria Interministerial/MP, MF e CGU n. 127, de 29.05.2008, que estabelece normas para as transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse.

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Portaria/TCU n. 96, de 26.01.2009 (DOU de 28.01.2009) Atualiza para R$ 34.825,94, relativamente ao exerccio de 2009, o valor mximo da multa a que se refere o art. 58, caput, da Lei n. 8.443, de 16.07.1992, e revoga a Portaria/TCU n. 17, de 21.01.2008. Instrues Normativas Instruo Normativa/CGU n. 04, de 17.02.2009 (DOU de 18.02.2009,) Dispe sobre o Termo Circunstanciado Administrativo (TCA) a ser utilizado,

na apurao, em caso de extravio ou dano a bem pblico, que implicar em prejuzo de pequeno valor. Resolues Resoluo da Comisso de tica Pblica n. 10, de 29.09.2008 (DOU de 10.10.2008) Estabelece as normas de funcionamento e de rito processual para as Comisses de tica institudas pelo Decreto n. 1.171, de 22.06.1994, e disciplinadas pelo Decreto n. 6.029, de 01.02.2007.

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Legislao em Destaque
Resoluo da Comisso de tica Pblica n. 10, de 29 de setembro de 2008 Estabelece as normas de funcionamento e de rito processual para as Comisses de tica institudas pelo Decreto n. 1.171, de 22.06.1994, e disciplinadas pelo Decreto n. 6.029, de 01.02.2007 A COMISSO DE TICA PBLICA, no uso de suas atribuies conferidas pelo art. 1 do Decreto de 26 de maio de 1999 e pelos arts. 1, inciso III, e 4, inciso IV, do Decreto n. 6.029, de 1 de fevereiro de 2007, nos termos dos Decretos nos 1.171, de 22 de junho de 1994, Decreto n. 4.553, de 27 de dezembro de 2002 e tendo em vista a Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, RESOLVE Art. 1 Ficam aprovadas, na forma desta Resoluo, as normas de funcionamento e de rito processual, delimitando competncias, atribuies, procedimentos e outras providncias no mbito das Comisses de tica institudas pelo Decreto n. 1.171, de 22 de junho de 1994, com as alteraes estabelecidas pelo Decreto n. 6.029, de 1 de fevereiro de 2007. CAPTULO I DAS COMPETNCIAS E ATRIBUIES Art. 2 Compete s Comisses de tica:
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I - atuar como instncia consultiva do dirigente mximo e dos respectivos servidores de rgo ou de entidade federal; II - aplicar o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n. 1.171, de 1994, devendo: a) submeter Comisso de tica Pblica - CEP propostas de aperfeioamento do Cdigo de tica Profissional; b) apurar, de ofcio ou mediante denncia, fato ou conduta em desacordo com as normas ticas pertinentes; c) recomendar, acompanhar e avaliar o desenvolvimento de aes objetivando a disseminao, capacitao e treinamento sobre as normas de tica e disciplina; III - representar o rgo ou a entidade na Rede de tica do Poder Executivo Federal a que se refere o art. 9 do Decreto n. 6.029, de 2007; IV - supervisionar a observncia do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e comunicar CEP situaes que possam configurar descumprimento de suas normas; V - aplicar o cdigo de tica ou de conduta prprio, se couber; VI - orientar e aconselhar sobre a conduta tica do servidor, inclusive no relacionamento com o cidado e no resguardo do patrimnio pblico; VII - responder consultas que lhes forem dirigidas; VIII - receber denncias e representaes contra servidores por suposto

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descumprimento s normas ticas, procedendo apurao; IX - instaurar processo para apurao de fato ou conduta que possa configurar descumprimento ao padro tico recomendado aos agentes pblicos; X - convocar servidor e convidar outras pessoas a prestar informao; XI - requisitar s partes, aos agentes pblicos e aos rgos e entidades federais informaes e documentos necessrios instruo de expedientes; XII - requerer informaes e documentos necessrios instruo de expedientes a agentes pblicos e a rgos e entidades de outros entes da federao ou de outros Poderes da Repblica; XIII - realizar diligncias e solicitar pareceres de especialistas; XIV - esclarecer e julgar comportamentos com indcios de desvios ticos; XV - aplicar a penalidade de censura tica ao servidor e encaminhar cpia do ato unidade de gesto de pessoal, podendo tambm: a) sugerir ao dirigente mximo a exonerao de ocupante de cargo ou funo de confiana; b) sugerir ao dirigente mximo o retorno do servidor ao rgo ou entidade de origem; c) sugerir ao dirigente mximo a remessa de expediente ao setor competente para exame de eventuais transgresses de naturezas diversas; d) adotar outras medidas para evitar ou sanar desvios ticos, lavrando, se for o caso, o Acordo de Conduta Pessoal e Profissional - ACPP; XVI - arquivar os processos ou remet-los ao rgo competente quando, respectivamente, no seja comprovado o desvio tico ou configurada
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infrao cuja apurao seja da competncia de rgo distinto; XVII - notificar as partes sobre suas decises; XVIII - submeter ao dirigente mximo do rgo ou entidade sugestes de aprimoramento ao cdigo de conduta tica da instituio; XIX - dirimir dvidas a respeito da interpretao das normas de conduta tica e deliberar sobre os casos omissos, observando as normas e orientaes da CEP; XX - elaborar e propor alteraes ao cdigo de tica ou de conduta prprio e ao regimento interno da respectiva Comisso de tica; XXI - dar ampla divulgao ao regramento tico; XXII - dar publicidade de seus atos, observada a restrio do art. 14 desta Resoluo; XXIII - requisitar agente pblico para prestar servios transitrios tcnicos ou administrativos Comisso de tica, mediante prvia autorizao do dirigente mximo do rgo ou entidade; XXIV - elaborar e executar o plano de trabalho de gesto da tica; e XXV - indicar por meio de ato interno, representantes locais da Comisso de tica, que sero designados pelos dirigentes mximos dos rgos ou entidades, para contribuir nos trabalhos de educao e de comunicao. CAPTULO II DA COMPOSIO Art. 3 A Comisso de tica do rgo ou entidade ser composta por trs membros titulares e respectivos suplentes, servidores pblicos ocupantes de cargo efetivo ou emprego do

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seu quadro permanente, designados por ato do dirigente mximo do correspondente rgo ou entidade. 1 No havendo servidores pblicos no rgo ou na entidade em nmero suficiente para instituir a Comisso de tica, podero ser escolhidos servidores pblicos ocupantes de cargo efetivo ou emprego do quadro permanente da Administrao Pblica. 2 A atuao na Comisso de tica considerada prestao de relevante servio pblico e no enseja qualquer remunerao, devendo ser registrada nos assentamentos funcionais do servidor. 3 O dirigente mximo de rgo ou entidade no poder ser membro da Comisso de tica. 4 O Presidente da Comisso ser substitudo pelo membro mais antigo, em caso de impedimento ou vacncia. 5 No caso de vacncia, o cargo de Presidente da Comisso ser preenchido mediante nova escolha efetuada pelos seus membros. 6 Na ausncia de membro titular, o respectivo suplente deve imediatamente assumir suas atribuies. 7 Cessar a investidura de membros das Comisses de tica com a extino do mandato, a renncia ou por desvio disciplinar ou tico reconhecido pela Comisso de tica Pblica. Art. 4 A Comisso de tica contar com uma Secretaria-Executiva, que ter como finalidade contribuir para a elaborao e o cumprimento do plano de trabalho da gesto da tica e prover apoio tcnico e material necessrio ao cumprimento das atribuies.
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1 O encargo de secretrio-executivo recair em detentor de cargo efetivo ou emprego permanente na administrao pblica, indicado pelos membros da Comisso de tica e designado pelo dirigente mximo do rgo ou da entidade. 2 Fica vedado ao SecretrioExecutivo ser membro da Comisso de tica. 3 A Comisso de tica poder designar representantes locais que auxiliaro nos trabalhos de educao e de comunicao. 4 Outros servidores do rgo ou da entidade podero ser requisitados, em carter transitrio, para realizao de atividades administrativas junto Secretaria-Executiva. CAPTULO III DO FUNCIONAMENTO Art. 5 As deliberaes da Comisso de tica sero tomadas por votos da maioria de seus membros. Art. 6 As Comisses de tica se reuniro ordinariamente pelo menos uma vez por ms e, em carter extraordinrio por iniciativa do Presidente, dos seus membros ou do SecretrioExecutivo. Art. 7 A pauta das reunies da Comisso de tica ser composta a partir de sugestes do presidente, dos membros ou do Secretrio-Executivo, sendo admitida a incluso de novos assuntos no incio da reunio. CAPTULO IV DAS ATRIBUIES Art. 8 Compete ao presidente da Comisso de tica:

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I - convocar e presidir as reunies; II - determinar a instaurao de processos para a apurao de prtica contrria ao cdigo de tica ou de conduta do rgo ou entidade, bem como as diligncias e convocaes; III - designar relator para os processos; IV - orientar os trabalhos da Comisso de tica, ordenar os debates e concluir as deliberaes; V - tomar os votos, proferindo voto de qualidade, e proclamar os resultados; e VI - delegar competncias para tarefas especficas aos demais integrantes da Comisso de tica. Pargrafo nico. O voto de qualidade de que trata o inciso V somente ser adotado em caso de desempate. Art. 9 Compete aos membros da Comisso de tica: I - examinar matrias, emitindo parecer e voto; II - pedir vista de matria em deliberao; III - fazer relatrios; e IV - solicitar informaes a respeito de matrias sob exame da Comisso de tica. Art. 10. Compete ao SecretrioExecutivo: I - organizar a agenda e a pauta das reunies; II - proceder ao registro das reunies e elaborao de suas atas; III - instruir as matrias submetidas deliberao da Comisso de tica; IV - desenvolver ou supervisionar a elaborao de estudos e subsdios ao processo de tomada de deciso da Comisso de tica; V - coordenar o trabalho da Secretaria-Executiva, bem como dos representantes locais;
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VI - fornecer apoio tcnico e administrativo Comisso de tica; VII - executar e dar publicidade aos atos de competncia da SecretariaExecutiva; VIII - coordenar o desenvolvimento de aes objetivando a disseminao, capacitao e treinamento sobre tica no rgo ou entidade; e IX - executar outras atividades determinadas pela Comisso de tica. 1 Compete aos demais integrantes da Secretaria-Executiva fornecer o suporte administrativo necessrio ao desenvolvimento ou exerccio de suas funes. 2 Aos representantes locais compete contribuir com as atividades de educao e de comunicao. CAPTULO V DOS MANDATOS Art. 11. Os membros da Comisso de tica cumpriro mandatos, no coincidentes, de trs anos, permitida uma nica reconduo. 1 Os mandatos dos primeiros membros e dos respectivos suplentes sero de um, dois e trs anos, estabelecidos em portaria designatria. 2 Poder ser reconduzido uma nica vez ao cargo de membro da Comisso de tica o servidor pblico que for designado para cumprir o mandato complementar, caso o mesmo tenha se iniciado antes do transcurso da metade do perodo estabelecido no mandato originrio. 3 Na hiptese de o mandato complementar ser exercido aps o transcurso da metade do perodo estabelecido no mandato originrio, o membro da Comisso de tica que o exercer poder ser conduzido ime-

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diatamente ao posterior mandato regular de 3 (trs) anos, permitindolhe uma nica reconduo ao mandado regular. CAPTULO VI DAS NORMAS GERAIS DO PROCEDIMENTO Art. 12. As fases processuais no mbito das Comisses de tica sero as seguintes: I - Procedimento Preliminar, compreendendo: a) juzo de admissibilidade; b) instaurao; c) provas documentais e, excepcionalmente, manifestao do investigado e realizao de diligncias urgentes e necessrias; d) relatrio; e) proposta de ACPP; f) deciso preliminar determinando o arquivamento ou a converso em Processo de Apurao tica; II - Processo de Apurao tica, subdividindo-se em: a) instaurao; b) instruo complementar, compreendendo: 1. a realizao de diligncias; 2. a manifestao do investigado; e 3. a produo de provas; c) relatrio; e d) deliberao e deciso, que declarar improcedncia, conter sano, recomendao a ser aplicada ou proposta de ACPP. Art. 13. A apurao de infrao tica ser formalizada por procedimento preliminar, que dever observar as regras de autuao, compreendendo numerao, rubrica da paginao,
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juntada de documentos em ordem cronolgica e demais atos de expediente administrativo. Art. 14. At a concluso final, todos os expedientes de apurao de infrao tica tero a chancela de reservado, nos termos do Decreto n. 4.553, de 27 de dezembro 2002, aps, estaro acessveis aos interessados conforme disposto na Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Art. 15. Ao denunciado assegurado o direito de conhecer o teor da acusao e ter vista dos autos no recinto da Comisso de tica, bem como de obter cpias de documentos. Pargrafo nico. As cpias devero ser solicitadas formalmente Comisso de tica. Art. 16. As Comisses de tica, sempre que constatarem a possvel ocorrncia de ilcitos penais, civis, de improbidade administrativa ou de infrao disciplinar, encaminhar cpia dos autos s autoridades competentes para apurao de tais fatos, sem prejuzo da adoo das demais medidas de sua competncia. Art. 17. A deciso final sobre investigao de conduta tica que resultar em sano, em recomendao ou em Acordo de Conduta Pessoal e Profissional ser resumida e publicada em ementa, com a omisso dos nomes dos envolvidos e de quaisquer outros dados que permitam a identificao. Pargrafo nico. A deciso final contendo nome e identificao do agen-

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te pblico dever ser remetida Comisso de tica Pblica para formao de banco de dados de sanes, para fins de consulta pelos rgos ou entidades da administrao pblica federal, em casos de nomeao para cargo em comisso ou de alta relevncia pblica. Art. 18. Os setores competentes do rgo ou entidade daro tratamento prioritrio s solicitaes de documentos e informaes necessrias instruo dos procedimentos de investigao instaurados pela Comisso de tica, conforme determina o Decreto n. 6.029, de 2007. 1 A inobservncia da prioridade determinada neste artigo implicar a responsabilidade de quem lhe der causa. 2 No mbito do rgo ou da entidade e em relao aos respectivos agentes pblicos a Comisso de tica ter acesso a todos os documentos necessrios aos trabalhos, dando tratamento especfico queles protegidos por sigilo legal. CAPTULO VII DO RITO PROCESSUAL Art. 19. Qualquer cidado, agente pblico, pessoa jurdica de direito privado, associao ou entidade de classe poder provocar a atuao da Comisso de tica, visando a apurao de transgresso tica imputada ao agente pblico ou ocorrida em setores competentes do rgo ou entidade federal. Pargrafo nico. Entende-se por agente pblico todo aquele que por fora de lei, contrato ou qualquer
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ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria, excepcional ou eventual, ainda que sem retribuio financeira, a rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal direta e indireta. Art. 20. O Procedimento Preliminar para apurao de conduta que, em tese, configure infrao ao padro tico ser instaurado pela Comisso de tica, de ofcio ou mediante representao ou denncia formulada por quaisquer das pessoas mencionadas no caput do art. 19. 1 A instaurao, de ofcio, de expediente de investigao deve ser fundamentada pelos integrantes da Comisso de tica e apoiada em notcia pblica de conduta ou em indcios capazes de lhe dar sustentao. 2 Se houver indcios de que a conduta configure, a um s tempo, falta tica e infrao de outra natureza, inclusive disciplinar, a cpia dos autos dever ser encaminhada imediatamente ao rgo competente. 3 Na hiptese prevista no 2, o denunciado dever ser notificado sobre a remessa do expediente ao rgo competente. 4 Havendo dvida quanto ao enquadramento da conduta, se desvio tico, infrao disciplinar, ato de improbidade, crime de responsabilidade ou infrao de natureza diversa, a Comisso de tica, em carter excepcional, poder solicitar parecer reservado junto unidade responsvel pelo assessoramento jurdico do rgo ou da entidade. Art. 21. A representao, a denncia ou qualquer outra demanda deve conter os seguintes requisitos:

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I - descrio da conduta; II - indicao da autoria, caso seja possvel; e III - apresentao dos elementos de prova ou indicao de onde podem ser encontrados. Pargrafo nico. Quando o autor da demanda no se identificar, a Comisso de tica poder acolher os fatos narrados para fins de instaurao, de ofcio, de procedimento investigatrio, desde que contenha indcios suficientes da ocorrncia da infrao ou, em caso contrrio, determinar o arquivamento sumrio. Art. 22. A representao, denncia ou qualquer outra demanda ser dirigida Comisso de tica, podendo ser protocolada diretamente na sede da Comisso ou encaminhadas pela via postal, correio eletrnico ou fax. 1 A Comisso de tica expedir comunicao oficial divulgando os endereos fsico e eletrnico para atendimento e apresentao de demandas. 2 Caso a pessoa interessada em denunciar ou representar comparea perante a Comisso de tica, esta poder reduzir a termo as declaraes e colher a assinatura do denunciante, bem como receber eventuais provas. 3 Ser assegurada ao denunciante a comprovao do recebimento da denncia ou representao por ele encaminhada. Art. 23. Oferecida a representao ou denncia, a Comisso de tica deliberar sobre sua admissibilidade, verificando o cumprimento dos requisitos previstos nos incisos do art. 21.
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1 A Comisso de tica poder determinar a colheita de informaes complementares ou de outros elementos de prova que julgar necessrios. 2 A Comisso de tica, mediante deciso fundamentada, arquivar representao ou denncia manifestamente improcedente, cientificando o denunciante. 3 facultado ao denunciado a interposio de pedido de reconsiderao dirigido prpria Comisso de tica, no prazo de dez dias, contados da cincia da deciso, com a competente fundamentao. 4 A juzo da Comisso de tica e mediante consentimento do denunciado, poder ser lavrado Acordo de Conduta Pessoal e Profissional. 5 Lavrado o Acordo de Conduta Pessoal e Profissional, o Procedimento Preliminar ser sobrestado, por at dois anos, a critrio da Comisso de tica, conforme o caso. 6 Se, at o final do prazo de sobrestamento, o Acordo de Conduta Pessoal e Profissional for cumprido, ser determinado o arquivamento do feito. 7 Se o Acordo de Conduta Pessoal e Profissional for descumprido, a Comisso de tica dar seguimento ao feito, convertendo o Procedimento Preliminar em Processo de Apurao tica. 8 No ser objeto de Acordo de Conduta Pessoal e Profissional o descumprimento ao disposto no inciso XV do Anexo ao Decreto n. 1.171, de 1994. Art. 24. Ao final do Procedimento Preliminar, ser proferida deciso pela Comisso de tica do rgo ou

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entidade determinando o arquivamento ou sua converso em Processo de Apurao tica. Art. 25. Instaurado o Processo de Apurao tica, a Comisso de tica notificar o investigado para, no prazo de dez dias, apresentar defesa prvia, por escrito, listando eventuais testemunhas, at o nmero de quatro, e apresentando ou indicando as provas que pretende produzir. Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo poder ser prorrogado por igual perodo, a juzo da Comisso de tica, mediante requerimento justificado do investigado. Art. 26. O pedido de inquirio de testemunhas dever ser justificado. 1 Ser indeferido o pedido de inquirio, quando: I - formulado em desacordo com este artigo; II - o fato j estiver suficientemente provado por documento ou confisso do investigado ou quaisquer outros meios de prova compatveis com o rito descrito nesta Resoluo; ou III - o fato no possa ser provado por testemunha. 2 As testemunhas podero ser substitudas desde que o investigado formalize pedido Comisso de tica em tempo hbil e em momento anterior audincia de inquirio. Art. 27. O pedido de prova pericial dever ser justificado, sendo lcito Comisso de tica indeferi-lo nas seguintes hipteses: I - a comprovao do fato no depender de conhecimento especial de perito; ou
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II - revelar-se meramente protelatrio ou de nenhum interesse para o esclarecimento do fato. Art. 28. Na hiptese de o investigado no requerer a produo de outras provas, alm dos documentos apresentados com a defesa prvia, a Comisso de tica, salvo se entender necessria a inquirio de testemunhas, a realizao de diligncias ou de exame pericial, elaborar o relatrio. Pargrafo nico. Na hiptese de o investigado, comprovadamente notificado ou citado por edital pblico, no se apresentar, nem enviar procurador legalmente constitudo para exercer o direito ao contraditrio e ampla defesa, a Comisso de tica designar um defensor dativo preferencialmente escolhido dentre os servidores do quadro permanente para acompanhar o processo, sendolhe vedada conduta contrria aos interesses do investigado. Art. 29. Concluda a instruo processual e elaborado o relatrio, o investigado ser notificado para apresentar as alegaes finais no prazo de dez dias. Art. 30. Apresentadas ou no as alegaes finais, a Comisso de tica proferir deciso. 1 Se a concluso for pela culpabilidade do investigado, a Comisso de tica poder aplicar a penalidade de censura tica prevista no Decreto n. 1.171, de 1994, e, cumulativamente, fazer recomendaes, bem como lavrar o Acordo de Conduta Pessoal e Profissional, sem prejuzo de outras medidas a seu cargo.

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 2 Caso o Acordo de Conduta Pessoal e Profissional seja descumprido, a Comisso de tica dar seguimento ao Processo de Apurao tica. 3 facultada ao investigado pedir a reconsiderao acompanhada de fundamentao prpria Comisso de tica, no prazo de dez dias, contado da cincia da respectiva deciso. Art. 31. Cpia da deciso definitiva que resultar em penalidade a detentor de cargo efetivo ou de emprego permanente na Administrao Pblica, bem como a ocupante de cargo em comisso ou funo de confiana, ser encaminhada unidade de gesto de pessoal, para constar dos assentamentos do agente pblico, para fins exclusivamente ticos. 1 O registro referido neste artigo ser cancelado aps o decurso do prazo de trs anos de efetivo exerccio, contados da data em que a deciso se tornou definitiva, desde que o servidor, nesse perodo, no tenha praticado nova infrao tica. 2 Em se tratando de prestador de servios sem vnculo direto ou formal com o rgo ou entidade, a cpia da deciso definitiva dever ser remetida ao dirigente mximo, a quem competir a adoo das providncias cabveis. 3 Em relao aos agentes pblicos listados no 2, a Comisso de tica expedir deciso definitiva elencando as condutas infracionais, eximindo-se de aplicar ou de propor penalidades, recomendaes ou Acordo de Conduta Pessoal e Profissional. CAPTULO VIII DOS DEVERES E RESPONSABILIDADES DOS INTEGRANTES DA COMISSO

Art. 32. So princpios fundamentais no trabalho desenvolvido pelos membros da Comisso de tica: I - preservar a honra e a imagem da pessoa investigada; II - proteger a identidade do denunciante; III - atuar de forma independente e imparcial; IV - comparecer s reunies da Comisso de tica, justificando ao presidente da Comisso, por escrito, eventuais ausncias e afastamentos; V - em eventual ausncia ou afastamento, instruir o substituto sobre os trabalhos em curso; VI - declarar aos demais membros o impedimento ou a suspeio nos trabalhos da Comisso de tica; e VII - eximir-se de atuar em procedimento no qual tenha sido identificado seu impedimento ou suspeio. Art. 33. D-se o impedimento do membro da Comisso de tica quando: I - tenha interesse direto ou indireto no feito; II - tenha participado ou venha a participar, em outro processo administrativo ou judicial, como perito, testemunha ou representante legal do denunciante, denunciado ou investigado, ou de seus respectivos cnjuges, companheiros ou parentes at o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o denunciante, denunciado ou investigado, ou com os respectivos cnjuges, companheiros ou parentes at o terceiro grau; ou IV - for seu cnjuge, companheiro ou parente at o terceiro grau o denunciante, denunciado ou investigado.

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Art. 34. Ocorre a suspeio do membro quando: I - for amigo ntimo ou notrio desafeto do denunciante, denunciado ou investigado, ou de seus respectivos cnjuges, companheiros ou parentes at o terceiro grau; ou II - for credor ou devedor do denunciante, denunciado ou investigado, ou de seus respectivos cnjuges, companheiros ou parentes at o terceiro grau. CAPTULO IX DISPOSIES FINAIS Art. 35. As situaes omissas sero resolvidas por deliberao da Comisso de tica, de acordo com o previsto no Cdigo de tica prprio, no Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, no Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, bem como em outros atos normativos pertinentes.

Art. 36. O Regimento Interno de cada Comisso de tica poder estabelecer normas complementares a esta Resoluo. Art. 37. Fica estabelecido o prazo de seis meses para que as Comisses de tica dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal possam se adequar ao disposto nesta Resoluo. Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo poder ser prorrogado, mediante envio de justificativas, nos trinta dias que antecedem o termo final, para apreciao e autorizao da Comisso de tica Pblica. Art. 38. Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. JOS PAULO SEPLVEDA PERTENCE Presidente da Comisso de tica Pblica

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Decreto n. 6.619, De 29 de outubro de 2008. D nova redao a dispositivos do Decreto n. 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituio, e tendo em vista o disposto no art. 116 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, DECRETA: Art. 1o Os arts. 1o, 2o, 10 e 13 do Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 1o ......................................... 1o ............................................... III - termo de cooperao - instrumento por meio do qual ajustada a transferncia de crdito de rgo da administrao pblica federal direta, autarquia, fundao pblica, ou empresa estatal dependente, para outro rgo ou entidade federal da mesma natureza; ...................................................... VII - contratado - rgo ou entidade da administrao pblica direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administrao federal pactua a execuo de contrato de repasse; ............................................. (NR)

Art. 2o ......................................... II - com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente poltico de Poder ou do Ministrio Pblico, dirigente de rgo ou entidade da administrao pblica de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o segundo grau; e ............................................. (NR) Art. 10. ......................................... 3o ....................................... II - pagamentos realizados mediante crdito na conta bancria de titularidade dos fornecedores e prestadores de servios, facultada a dispensa deste procedimento, por ato da autoridade mxima do concedente ou contratante, devendo o convenente ou contratado identificar o destinatrio da despesa, por meio do registro dos dados no SICONV; e ............................................. (NR) Art. 13. A celebrao, a liberao de recursos, o acompanhamento da execuo e a prestao de contas de convnios, contratos de repasse e termos de parceria sero registrados no SICONV, que ser aberto ao pblico, via rede mundial de computadores - Internet, por meio de pgina especfica denominada Portal dos Convnios. ............................................. (NR) Art. 2o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.

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Art. 3o Fica revogado o art. 5o do Decreto no 825, de 28 de maio de 1993. Braslia, 29 de outubro de 2008; 187o da Independncia e 120o da Repblica.

LUIZ INCIO LULA DA SILVA Guido Mantega Paulo Bernardo Silva Este texto no substitui o publicado no DOU de 30.10.2008

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LEI COMPLEMENTAR N. 131, DE 27 DE MAIO DE 2009 Acrescenta dispositivos Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. (NR)

Art. 2o A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C:
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios. Art. 73-A. Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento das prescries estabelecidas nesta Lei Complementar. Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A:

Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 48. .................................... Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e

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I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo sero contados a partir da data de publicao da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo. Art. 73-C. O no atendimento, at o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinaes contidas nos incisos II e

III do pargrafo nico do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no inciso I do 3o do art. 23.

Art. 3o Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao. Braslia, 27 de maio de 2009; 188o da Independncia e 121 o da Repblica. LUIZ INCIO LULA DA SILVA Tarso Genro Guido Mantega Paulo Bernardo Silva Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto Filho Este texto no substitui o publicado no DOU de 28.5.2009

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urisprudncia

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Julgados recentes do TCU - Acrdos

Registro de preos Determinao a uma entidade federal para que se abstenha de celebrar contratos com base em Ata de Registro de Preos sem verificar a adequao dos preos propostos aos patamares praticados no mercado poca da efetiva contratao. TC017.022/2007-0, Acrdo n. 3.325/2008-1 Cmara, item 1.5.1.5. (DOU de 17.10.2008). Registro de preos Determinao a uma unidade federal para que faa constar nos processos de contratao em que seja aderido Ata de Registro de Preos documentao que demonstre a vantagem da adeso, conforme dispe art. 8 do Decreto n. 3.931/2001. TC-012.201/2006-0, Acrdo n. 128/2009-2 Cmara, item 1.5.16, DOU de 06.02.2009. Convnios O TCU alertou a uma entidade federal para o fato de que a inrcia da Administrao na anlise da prestao de contas de recursos repassados no mbito de convnios e na instaurao da Tomada de Contas Especial, quando for o caso, passvel de responsabilizao solidria pelos dbitos que vierem a ser identificados TC-010.493/2004-8, Acrdo n. 5.053/2008-2 Cmara, item 1.10, DOU de 21.11.2008. Sonegao de informaes ao Controle Interno O TCU determinou a uma unidade federal que, quando da realizao das auditorias feitas pelo Controle Interno, cumpra o disposto no art. 26 da Lei n. 10.180/2001, prestando todas as informaes e fornecendo as documentaes necessrias, sob pena de o agente pblico faltoso ser responsabilizado administrativa, civil e penalmente. TC 022.136/2007-2, Acrdo n. 4.871/2008-1 Cmara, item 1.5.1, DOU de 28.11.2008. Dirias e passagens Determinao a um Ministrio para que analise as viagens realizadas por servidores, em finais de semana, de forma reiterada, para a cidade de origem ou para destinos recorrentes, custeadas pelo Gabinete do Ministro da Sade, quanto comprovao do interesse pblico destas e, quando o interesse pblico no estiver documentalmente confirmado, que sejam adotadas medidas que visem reposio ao errio dos

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valores apurados e encaminhe ao Tribunal de Contas da Unio o resultado da apurao no prazo de 60 dias. TC-014.210/2007-7, Acrdo n. 4.655/2008-1 Cmara, item 1.5.1.4, DOU de 28.11.2008. Pagamento antecipado Determinao a uma entidade federal para que atente para o correto recebimento dos bens e servios, abstendo-se de prever ou efetuar pagamentos antecipados, somente o fazendo quando: a) haja interesse pblico devidamente registrado; b) existam garantias suficientes para assegurar o ressarcimento em caso de inadimplncia; c) haja previso no ato convocatrio, nos termos do art. 73 da Lei n. 8.666/1993, e para o cumprimento dos artigos 62 e 63 da Lei n. 4.320/1964 e 38 do Decreto n. 93.872/1986 TC-001.241/2006-8, Acrdo n. 2.803/2008-Plenrio, item1.6.1, DOU de 09.12.2008. Deslocamentos O TCU determinou a uma entidade federal que aprimore os procedimentos de prestao de contas de dirias e passagens, com verificao das datas em que efetivamente ocorreram as viagens e nos casos em que for constatada alterao de retorno para data posterior aprovada, faa constar as justificativas ou efetue o desconto da remunerao dos dias de afastamento ao servio, em cumRevista da CGU

primento ao disposto na Lei n. 8.112/1990, art. 44, inc. I, c/c o caput do art. 58. TC-015.303/2005-6, Acrdo n. 2.869/2008-Plenrio, item 9.9.2, DOU de 09.12.2008. Execuo contratual O TCU determinou a uma entidade federal que: a) exija os devidos esclarecimentos de empresas terceirizadas quanto divergncia de valores salariais entre as planilhas apresentadas pelas empresas nas propostas que resultaram em contratos e os constantes das folhas de pagamentos, durante a execuo dos mencionados contratos, para adoo de medidas corretivas previstas nos prprios contratos e na Lei n. 8.666/1993; b) adote rotina de verificao mensal dos salrios pagos aos servidores terceirizados de forma a garantir a compatibilidade desses valores com o definido no termo contratual, assim como os respectivos encargos sociais, e na ocorrncia de divergncias adote as providncias previstas nos arts. 67 a 71 da Lei n 8.666/1993 e arts. 31 a 34 da IN/ SLTI-MP n. 02/2008; c) exija, quando da quitao da nota fiscal ou fatura, em relao a empresas terceirizadas, cpia autenticada e quitada da guia de recolhimento dos encargos sociais incidentes sobre a remunerao dos segurados, relativas ao ms de competncia imediatamente anterior e respectiva folha de pagamento da empresa contratada,

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com fundamento no 2 do art. 71 da Lei n8.666/1993, c/c o Enunciado/TST n 331, item IV e IN/SLTI-MP n. 02, de 30.04.2008. TC-007.911/2008-0, Acrdo n. 5.618/2008-2 Cmara, itens 1.7.9 a 1.7.11, DOU de 08.12.2008. Contrataes O TCU Determinou a um convenente que se abstenha de permitir a participao, nas aquisies de bens e contrataes de servios financiadas com recursos federais, de pessoas jurdicas integrantes de um mesmo grupo empresarial, vez que deixam de ser observados os princpios da legalidade e da moralidade, bem como o art. 23, 3, da Lei n. 8.666/1993. TC-029.570/2006-0, Acrdo n. 44/2009-1 Cmara, item 1.6.3, DOU de 30.01.2009. Capacitao Recomendao a uma Agncia Reguladora para que considere, como critrio de participao em cursos de idiomas contratados ou no caso de concesso de qualquer outro incentivo participao em cursos desta natureza, o cumprimento das obrigaes por parte dos servidores nos cursos que tenham freqentado anteriormente com recursos da Agncia, fazendo constar no respectivo processo a metodologia utilizada para a seleo. TC-014.913/2007-7, Acrdo n. 88/2009-1 Cmara, item 1.5.2, DOU de 30.01.2009.

Pareceres jurdicos O TCU determinou a um rgo federal que, em caso de no atendimento s recomendaes da Consultoria Jurdica do rgo, emitidas em parecer de que trata o pargrafo nico do art. 38 da Lei n. 8.666/1993, insira nos processos de contratao documento contendo as justificativas para o descumprimento dessas recomendaes. TC012.201/2006-0, Acrdo n. 128/2009-2 Cmara, item1.5.15, DOU de 06.02.2009. Licitaes O TCU determinou a um municpio para que, em licitaes com fonte de recursos federais, atente para a correta interpretao do TCU quanto aplicabilidade do inc. III, art. 87 da Lei n. 8.666/1993, haja vista que a suspenso temporria para participar em licitaes ou contratar com a administrao (inc. III) dever ficar adstrita to-somente ao rgo, entidade ou unidade administrativa que a aplicou, no podendo-lhe ser aplicado o mesmo tratamento da declarao de inidoneidade (inc. IV), sano que veda a participao em licitaes e contrataes com toda a Administrao Pblica, conforme Deciso n. 52/99-Plenrio, Deciso n. 302/2001-Plenrio e Acrdo n. 1.533/2006-Plenrio. TC 022.676/2007-5, Acrdo n. 538/2009-1 Cmara, item 1.6.1, DOU de 20.02.2009.

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Julgados recentes de tribunais Acrdos

Supremo Tribunal Federal (STF) COMPETNCIA. Foro especial, ou prerrogativa de foro. Perda superveniente. Ao de improbidade administrativa. Mandato eletivo. Exprefeito municipal. Cessao da investidura no curso do processo. Fato ocorrido durante a gesto. Inconstitucionalidade dos 1 e 2 do art. 84 do CPP, introduzidos pela Lei n. 10.628/2002. ADIs n. 2.797 e n. 2.860. Precedentes. A cessao do mandato eletivo, no curso do processo de ao de improbidade administrativa, implica perda automtica da chamada prerrogativa de foro e deslocamento da causa ao juzo de primeiro grau, ainda que o fato que deu causa demanda haja ocorrido durante o exerccio da funo pblica. Rcl-AgR3021 / SP - SO PAULO AG REG. NA RECLAMAO. Relator: Min. CEZAR PELUSO. Julgado em 03/12/2008. Superior Tribunal da Justia (STJ) ADMINISTRATIVO - AUSNCIA DE PRESTAO DE CONTAS SOBRE CONVNIO FIRMADO COM O MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE INCLUSO DO NOME DO MUNICPIO
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NO SIAFI - IMPOSSIBILIDADE NO CASO CONCRETO. MUNICPIO NO SIAFI - IMPOSSIBILIDADE NO CASO CONCRETO. 1. A Primeira Seo do STJ pacificou o entendimento de que, tomadas todas as providncias objetivando o ressarcimento ao errio pelo sucessor do chefe do executivo que deixou de prestar as contas na poca prpria, na forma do art. 5, 2 e 3, da Instruo Normativa n. 01/STN97, deve ser afastada a inadimplncia do Municpio, com o objetivo de no causar maiores prejuzos coletividade. Precedentes. 2. Recurso especial no provido. REsp 870733 / DF RECURSO ESPECIAL 2006/0161917-2. Relatora: Ministra ELIANA CALMON. Julgado em 16/09/2008 PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSO DE LIMINAR. A norma do art. 20, pargrafo nico, da Lei n. 8.429, de 1992, que prev o afastamento cautelar do agente pblico durante a apurao dos atos de improbidade administrativa, s pode ser aplicada em situao excepcional, quando, mediante fatos incontroversos, existir prova suficiente de que es-

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teja dificultando a instruo cessual. Agravo regimental provido. AgRg na SLS 867 A G R AV O R E G I M E N TA L

prono / CE NA

SUSPENSO DE LIMINAR E DE SENTENA 2008/0093527-6 Relator: Ministro ARI PARGENDLER. Julgado em 05/11/2008.

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Regras para submisso de artigos Revista da CGU

A CGU aceita contribuies de pesquisadores, estudantes, profissionais ligados rea de controle e interessados em temas ligados corrupo. Os artigos so publicados aps anlise e seleo. O objetivo garantir a qualidade do contedo informativo, de forma a tornar a Revista da CGU um instrumento til e orientador para todos aqueles comprometidos com a boa gesto de recursos pblicos. Os artigos sero analisados quanto ao contedo; compatibilidade com a linha editorial; aos objetivos da Revista e forma de apresentao (qualidade e objetividade). Somente sero aceitos artigos inditos e em portugus brasileiro. Os trabalhos devero ser elaborados contendo: Ttulo Nome completo do autor Titulao e cargo que ocupa atualmente (mximo 180 caracteres) Endereo completo, telefone, e-mail Resumo de no mximo 15 linhas e indicao de trs palavras-chave Texto Bibliografia O formato dos textos deve seguir as seguintes orientaes: 1) Organizao dos textos Os textos, incluindo as referncias, devem ser digitados em fonte Times New Roman, tamanho 12, com espaamento simples entre as linhas. A primeira linha dos pargrafos deve ser sem recuo e dever haver um espao de uma linha entre um pargrafo e outro. Os ttulos e subttulos devem estar em negrito. O texto dever ter entre 7 mil e 35 mil caracteres, o que corresponde a, aproximadamente, 3 a 15 pginas editadas da revista. Pede-se aos autores que evitem notas de rodap. Caso necessrio, elas no devem ultrapassar 210 caracteres. O formato do papel deve ser A4 (21 x 29,7 cm ), com margens esquerda e direita de 3,0 cm e superior e inferior de 2,5 cm . As pginas devem ser numeradas consecutivamente. A folha inicial deve conter o ttulo do artigo, nome completo, titulao acadmica, vinculao departamental e institucional, e-mail, telefone e endereo completo do autor. 2) Referncias bibliogrficas As referncias devem, preferencialmente, restringir-se s citaes no texto, sendo numeradas consecutivamente pela ordem de apario no texto, no final do artigo. 3) Envio O texto deve ser enviado para o e-mail revista@cgu.gov.br, em editor de texto, em qualquer verso atualmente em uso. 4) Quadros e imagens Cada quadro (tabela) deve ser feito em folha separada e no pode ser apresentado sob forma de imagem. Sua numerao, seqencial, deve obedecer ordem da primeira citao do texto, com breve ttulo. Cada coluna deve ter um ttulo curto e abreviado. As notas explicativas e as abreviaturas no-padronizadas utilizadas devem ser colocadas detalhadas em rodap. Para assinalar as notas de rodap, usar asteriscos, por esta ordem: *, **, *** etc. As imagens devem ser digitalizadas com resoluo de 300 DPIs ou superior, e no mesmo tamanho a ser utilizado na publicao. 5) Seleo e publicao O exame e a seleo do material a ser publicado na Revista CGU sero definidos de acordo com a compatibilidade em relao linha editorial definida pelos editores, o enriquecimento do estudo a respeito de temas de trabalho e a qualidade e objetividade do texto produzido. A aprovao e posterior publicao dos trabalhos no daro aos autores direito de receber qualquer retribuio financeira, ficando resguardados os direitos autorais sob a forma da lei. Os textos aprovados, no que concerne ao seu contedo, no sero alterados pelos editores da Revista, uma vez que os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de inteira responsabilidade de seus autores. Caso necessrio, ser realizada reviso ortogrfica e gramatical nos artigos.