Barcelona,

Informe
nmero 1
La consulta sobre el futur
poltic de Catalunya
25 de juliol de 2013












































Barcelona,
Informe
nmero 1
La consulta sobre el futur
poltic de Catalunya
25 de juliol de 2013







ndex
1. Introducci 9
2. Anlisi del suport a la celebraci de la consulta 12
2.1. Introducci 12
2.2. El suport al dret a decidir: qu ens diuen les
enquestes 12
2.3. El suport al dret a decidir: qu ens diuen els resultats
electorals 15
2.3.1. Radiografia electoral del suport a la celebraci de la
consulta 16
2.3.2. Radiografia electoral dels contraris a la celebraci de la
consulta 21
2.3.3. Radiografia electoral: diferncia entre els partidaris i els
contraris a la celebraci de la consulta 25
2.4. El suport a la consulta a partir de la combinaci de les
enquestes i els resultats electorals 27
2.5. Conclusions 32
3. Arguments legitimadors de la celebraci de la
consulta 33
3.1. Legitimitat histrica 33
3.2. Arguments legitimadors en les democrcies liberals 39
3.2.1. La consulta respon a principis democrtics, representatius,
cvics i participatius 40
Barcelona,
25 de juliol 2013
Informe
nmero 1



3.2.2. La consulta respon a principis liberals: protegeix els drets
individuals i els drets collectius dels ciutadans 42
3.2.3. La consulta respon a principis igualitaris i inclusius 43
3.2.4. La consulta s possible dins de la legalitat actual 43
3.2.5. La consulta s congruent amb els principis del federalisme
plurinacional 43
3.2.6. La consulta s prpia duna concepci avanada i
cosmopolita de la democrcia 44
3.2.7. La consulta s funcional: permet sortir de latzucac poltic
actual 44
3.2.8. Les consultes ciutadanes constitueixen un procediment
habitual en lmbit internacional de les democrcies 45
3.2.9. La consulta s congruent amb la tradici histrica i la
cultura poltica catalana 46
3.2.10. La consulta dna visibilitat internacional a Catalunya i
lafirma com a subjecte poltic 46
4. Estratgies jurdiques per a la convocatria duna
consulta legal dacord amb el dret intern 47
4.1. Objectius a assolir i criteris per dissenyar lestratgia 48
4.2. Anlisi de les cinc vies legals des de la perspectiva
dels criteris que sacaben desmentar 50
4.2.1. Referndums autonmics de larticle 92 de la Constituci 50
4.2.2. La delegaci o transferncia de competncies de larticle
150.2 de la Constituci 52
4.2.3. Els referndums de la Llei catalana 4/2010 52
4.2.4. Les consultes populars de la proposici de llei que es
tramita en el Parlament 53
4.2.5. La reforma de la Constituci 54


4.3. Quants i quins dels procediments de consulta
analitzats caldria intentar aplicar? Per quin ordre? 56
4.4. Conclusions 57
5. La consulta en el marc del dret de la Uni Europea
i del dret internacional 58
5.1. Plantejament de la qesti 58
5.2. Hi ha en lordenament jurdic de la UE o en
linternacional procediments per convocar la consulta o
drets i principis aplicables a les vies legals internes o a les
vies alternatives? Referncia al principi democrtic, al dret
dautodeterminaci i al principi de protecci de les
minories 59
5.3. Sn drets justiciables? 63
5.4. Efectes jurdics dels drets i principis esmentats sobre
les vies legals de consulta i sobre les vies alternatives.
Referncia a la licitud internacional de les vies alternatives 66
6. Elements configuradors de la consulta i criteris
reguladors de les campanyes electorals 69
6.1. La pregunta 69
6.1.1. Claredat i neutralitat 70
6.1.2. Dues o ms alternatives 75
6.1.3. Referncia o no a la necessitat dimplementar els resultats
a travs de les vies legals 78
6.1.4. Conclusions 81
6.2. La data 82
6.2.1. Elements a ponderar a lhora de fixar la data 82


6.2.2. Aplicaci dels criteris analitzats al cas de la consulta 84
6.3. El cens. Problemes logstics relacionats amb la
realitzaci de la consulta 85
6.4. El qurum i les majories 92
6.4.1. Plantejament de la qesti 92
6.4.2. Conclusions 94
6.5. LAdministraci Electoral i la convenincia de crear la
Sindicatura Electoral de Catalunya 95
6.6. Lobservaci electoral internacional 103
6.7. La regulaci de la campanya institucional 103
6.8. La regulaci de la campanya informativa o de
propaganda 107
7. La implementaci dels resultats de la consulta
legal: conseqncies jurdiques de la victria del s i
del no 114
7.1. Les conseqncies duna consulta amb una pregunta
sobre la independncia de Catalunya 114
7.1.1. Hiptesi de victria del s 114
7.1.2. Hiptesi de victria del no 119
7.2. Les conseqncies duna consulta amb una pregunta
sobre la independncia de Catalunya amb clusula de
salvaguarda 121
7.2.1. Hiptesi de victria del s 121
7.2.2. Hiptesi de victria del no 123
7.3. Les conseqncies duna consulta amb pregunta
mltiple 123


7.4. Les conseqncies duna consulta amb una pregunta
per un Estat propi 125
7.5. Conclusions 126
8. Vies alternatives en cas de no poder-se fer la
consulta legal 128
8.1. Consultes mitjanant votaci per vies alternatives 128
8.2. Eleccions plebiscitries 129
8.3. Declaracions unilaterals d'independncia (DUI) 131
8.4. Mediaci internacional o de la UE 134
9. Instruments jurdics que pot utilitzar lEstat o
altres subjectes legitimats per oposar-se a les
activitats desenvolupades per la Generalitat per
convocar una consulta o per implementar els seus
resultats 135
9.1. Instruments front a les consultes populars no
referendries 135
9.2. Instruments front a les eleccions plebiscitries 138
9.3. Instruments front a les consultes mitjanant
procediments no previstos legalment 141
9.4. Instruments front la declaraci unilateral
dindependncia (DUI) 145
9.5. Altres actuacions possibles 147
10. Resum i conclusions 149


Annexos 177
ANNEX I: Model contextual, model individual i Bases de
dades utilitzades 177
ANNEX II: Mapes complementaris eleccions 2010. Mapes
sinttics dels resultats de les enquestes i dels resultats
eleccions 2012 181
ANNEX III: Referndums amb impacte
institucional/constitucional celebrats a 10 democrcies
(Alemanya, Blgica, Canad, Dinamarca, Frana, Irlanda,
Itlia, Regne Unit, Sucia i Sussa) (1995-maig 2013).
Nivells estatal i subestatal (Sussa: anlisi noms del nivell
estatal) 186
ANNEX IV: Llista de grfics i llista de mapes 195

Fj 9
La consulta sobre el futur poltic
de Catalunya
1. Introducci
El present informe analitza la situaci fctica i els elements jurdics, poltics i procedimentals
que incideixen en lorganitzaci dun referndum o consulta a travs de la qual els ciutadans
de Catalunya puguin decidir el seu futur poltic. El document sestructura en una srie de
seccions analtiques i unes conclusions finals.
En primer lloc, sestudia el suport que genera la celebraci de la consulta tant a partir de les
dades que ofereixen les enquestes com del suport electoral obtingut en les passades
eleccions al Parlament de Catalunya pels partits favorables i contraris a la convocatria.
Concretament, i sobre la base dels vots obtinguts per cada partit, sanalitza la distribuci
territorial, presentant una srie de mapes que permeten esbrinar com es distribueix el suport
a la consulta arreu dels municipis catalans. Finalment es combina la informaci de les
enquestes amb els resultats electorals, a travs duna estimaci estadstica, per tal de
conixer la magnitud del suport al dret a decidir i la seva distribuci territorial per municipis.
Lestudi mostra un ampli suport de la poblaci catalana a favor de la celebraci de la
consulta (epgraf 2).
En segon lloc, es mostren els principals arguments que legitimen la implementaci daquest
tipus de consulta, tant els de carcter histric com els que sn propis de les democrcies
liberals (carcter democrtic, representatiu, cvic i participatiu de la consulta; protecci
liberal dels drets individuals i collectius dels ciutadans; carcter igualitari i inclusiu;
congruncia amb els principis del federalisme plurinacional, concepci avanada i
cosmopolita de la democrcia; carcter pacfic i funcional per sortir de latzucac poltic actual;
congruncia amb la cultura poltica catalana; visibilitat internacional de Catalunya). Tamb
sinclou en lanlisi la perspectiva de les prctiques de democrcia directa que mostra la
poltica comparada actual (epgraf 3).

Fj I0
En tercer lloc, es mostren les estratgies jurdiques que la Generalitat hauria demprar per fer
efectiva una consulta legal a travs de les vies previstes en el dret intern. Concretament es
planteja la qesti de quants i quins dels procediments caldria intentar aplicar i per quin
ordre caldria fer-ho. El Govern de la Generalitat disposa ja dun informe extens, elaborat per
lInstitut dEstudis Autonmics (IEA), en el qual sidentifiquen, en el dret intern, fins a cinc
procediments a travs dels quals es podria convocar de manera legal una consulta per tal
que les ciutadanes i els ciutadans de Catalunya poguessin expressar la seva opini sobre
llur futur poltic collectiu
1
. El Consell Assessor per a la Transici Nacional fa seves les lnies
mestres daquest informe i, per tal devitar reiteracions, en aquest document nicament
sanalitzaran les qestions relatives a la consulta no examinades en linforme de lIEA
(epgraf 4).
En quart lloc, en previsi que lEstat soposi a la celebraci de la consulta per les vies del
dret intern, sanalitza si els drets internacional i europeu estableixen algun procediment legal
especfic per convocar la consulta o contenen algun dret o principi que es pugui allegar
davant dun tribunal de justcia o que estableixi alguna mena de situaci jurdica activa a
favor de la Generalitat o, finalment, si contenen algun dret o principi que permeti concloure
que la celebraci de la consulta per vies alternatives i la implementaci dels seus resultats,
inclosa la constituci dun Estat independent, no constitueix un illcit internacional amb les
conseqncies que deriven daquest fet (epgraf 5).
En cinqu lloc, linforme examina els diversos elements que configuren les consultes

1
Aquestes cinc vies sn els referndums regulats i convocats per lEstat de larticle 92 CE; la delegaci o
transferncia de competncies de larticle 150.2 CE; els referndums previstos en la Llei catalana 4/2010; les
consultes de la proposici de llei catalana de consultes populars no referendries que actualment sest tramitant
en el Parlament de Catalunya i, finalment, la reforma de la Constituci. Linforme de lIEA conclou que hi ha molt
bons arguments jurdics per defensar la legalitat daquestes vies, de manera que un hipottic refs per part de
lEstat a la convocatria duna consulta com la que es reivindica majoritriament a Catalunya caldria imputar-lo
ms a motius estrictament poltics a una manca de voluntat poltica que no pas a motius jurdics. Vgs. Tres
Informes de lInstitut dEstudis Autonmics sobre el pacte fiscal, les duplicitats i les consultes populars. Pgs. 395
a 448. Institut dEstudis Autonmics. Barcelona. 2013.
Linforme tamb es pot consultar a:
http://www14.gencat.cat/gov_publicacions/AppJava/publicacions.do?reqCode=detall&codPublicacio=971&paging
Page=1&



Fj II
populars aix com els criteris que han de regir tant la campanya institucional de la Generalitat
com la dels actors legitimats per a participar en la consulta. Concretament sanalitzen els
criteris que cal emprar a lhora de formular la pregunta des de la triple perspectiva de la
claredat i la neutralitat, de la formulaci duna o vries preguntes, i de la referncia o no a la
necessitat dimplementar els resultats de la consulta a travs de les vies legals vigents.
Tamb sestudien els criteris que haurien de tenir-se presents en la fixaci de la data de la
consulta, aix com la convenincia o no de fixar qurums mnims de participaci o majories
qualificades per considerar eficaos els resultats duna consulta. Finalment, en el cas de les
consultes no referendries, es consideren els problemes poltics i tcnics que suscita la
determinaci del cens dels cridats a votar, sobre tot en un escenari de no collaboraci de
lEstat o de determinats ens locals, i els problemes logstics i de mitjans materials per
celebrar la votaci. Es dedica una atenci especial a ladministraci electoral i, ms
concretament, a la possibilitat destablir una Sindicatura Electoral de Catalunya, aix com a la
regulaci de les campanyes institucional i informativa de la consulta (epgraf 6).
En sis lloc, es presenten les conseqncies jurdico-poltiques que es poden plantejar a
lhora dimplementar els resultats de la consulta, especialment en el cas duna resposta
favorable a la constituci dun Estat independent, i aix tant des del punt de vista de les
accions que hauria demprendre la Generalitat, com de les que correspondrien a lEstat. La
resposta a aquesta darrera qesti est en funci del grau de vinculatorietat jurdica i poltica
que satribueixi als resultats de la consulta. En qualsevol cas si lEstat soposs a
implementar els resultats o si prviament ja shagus oposat a la possibilitat de celebrar una
consulta legal, la Generalitat tindria oberta la possibilitat de cercar vies alternatives per
conixer la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya sobre el seu futur poltic
collectiu i per implementar-ne els resultats (epgraf 7).
En set lloc, linforme mostra diversos procediments o escenaris alternatius que podria
emprar la Generalitat per conixer el parer dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya sobre el
seu futur poltic collectiu o per expressar la seva voluntat de constituir-se en Estat
independent. Concretament es considera la possibilitat dimplementar consultes alegals
promogudes pels poders pblics o per organitzacions privades amb el suport indirecte dels
poders pblics; la convocatria deleccions plebiscitries; una declaraci unilateral
dindependncia, que es podria emprar desprs dunes eleccions plebiscitries o com una
presa de posici del Parlament a ratificar posteriorment a travs duna consulta; o una

Fj I2
mediaci europea o internacional (epgraf 8).
Finalment, en el darrer apartat sanalitzen els hipottics instruments jurdics que podria
intentar emprar lEstat per oposar-se a les actuacions desenvolupades per la Generalitat per
convocar una consulta o per implementar-ne els resultats (epgraf 9).
El document finalitza amb el resum i les conclusions principals de linforme (epgraf 10).
2. Anlisi del suport a la celebraci de la
consulta
2.1. Introducci
Aquest apartat analitza el suport fctic que genera la convocatria dun referndum o
consulta per decidir si Catalunya ha de convertir-se en un nou Estat. Sanalitzen les
enquestes que shan publicat fins al maig del 2013 i que han incls una pregunta sobre la
convocatria dun referndum. Tamb sanalitza el suport electoral que els partits favorables
i detractors a la convocatria dun referndum/consulta van obtenir en les eleccions al
Parlament de Catalunya. La distribuci territorial del suport/rebuig a la consulta es visualitza
a travs duna srie de mapes de base municipal. Finalment, es combina la informaci que
es desprn de les enquestes amb la dels resultats electorals, a travs duna estimaci
estadstica.
2.2. El suport al dret a decidir: qu ens diuen
les enquestes
Diversos indicadors i esdeveniments poltics mostren un canvi de perspectiva en lactitud de
bona part de la ciutadania de Catalunya desprs de la sentncia del Tribunal Constitucional
espanyol (2010) sobre lEstatut. s en aquest context que apareix duna manera inequvoca
la reclamaci dun referndum/consulta sobre el futur poltic de Catalunya. Des del gener de

Fj I3
lany 2012, diferents institucions, pbliques i privades, han portat a terme diverses enquestes
en les quals shi incloa una pregunta sobre el suport o el rebuig a la convocatria dun
referndum sobre leventual independncia de Catalunya. En total shan identificat set
enquestes. (Sinclou a lAnnex I el detall dels diferents sondeigs: dates del treball de camp,
mostra, organisme encarregat, mitj de comunicaci que la public i formulaci de la
pregunta).
El grfic 1 presenta els resultats obtinguts en les diferents enquestes. Com s habitual, les
enquestes inclouen sempre un marge de precisi. En aquest sentit, i per a cada una delles,
sha incls lestimaci concreta (representada per un punt) amb el seu respectiu marge
derror.







Fj I1
Grfic 1
Suport a la consulta sobre lEstat propi en les diferents
enquestes publicades
2

__________________________________________________________________________

_______________________________________________________________________


2
Els percentatges que aqu es donen difereixen lleugerament dels percentatges publicats pels diferents diaris i
institucions. El motiu s que sha procedit a normalitzar cada un dels resultats en base a la mostra de cada
enquesta. Shi inclouen els intervals de confiana respectius.

Fj I
De lanlisi del grfic se nextreuen les segents conclusions:
El suport a la consulta s majoritari a les set enquestes: aproximadament tres de
cada quatre ciutadans donen suport a qu se celebri.
Si es comparen les diferents enquestes, el suport ms baix s el registrat per
lenquesta de El Peridico (gener 2013) (68,9%) i el suport ms alt s a lenquesta
de La Vanguardia (setembre 2012) (83,9%).
Tanmateix, la pregunta que es planteja t una incidncia en el resultat: quan sha
preguntat simplement sobre si sest dacord que Catalunya pugui convocar un
referndum (enquestes de La Vanguardia), el percentatge registrat ha estat
considerablement elevat.
En termes generals el percentatge de persones que estan en contra de la
celebraci duna consulta se situa entre el 20 i el 28%. La ms baixa es va
registrar el setembre del 2012 a lenquesta publicada per La Vanguardia (14,9%) i
la ms alta a la publicada per El Peridico el gener del 2013 (un 27,5%).
El percentatge de catalans que sn indiferents respecte de la convocatria duna
consulta se situa en el 5%, aproximadament.
El percentatge de ciutadans favorables a la convocatria dun referndum ha
estat, entre gener del 2012 i gener del 2013 (primera i ltima enquesta publicada),
fora constant. Les diferncies entre enquestes no sn, en aquest sentit,
estadsticament significatives.
2.3. El suport al dret a decidir: qu ens diuen
els resultats electorals
En aquest apartat sexplora el suport a la celebraci dun referndum/consulta en base a la
informaci que ens donen els resultats electorals. Aqu latenci es focalitza en els vots que
van rebre els partits que sn favorables a la celebraci duna consulta, aix com els suports
electorals cap als partits que hi sn contraris.
Per tal descatir si els partits estan a favor o en contra de la celebraci duna consulta sha

Fj I0
procedit a analitzar els respectius programes electorals amb els quals els partits van
concrrer en les passades eleccions al Parlament de Catalunya (novembre 2012). En els
casos en qu el programa electoral no hi feia menci, ni en positiu ni en negatiu, no shan
incls en els clculs (aquest fet succeeix, especialment, amb partits extraparlamentaris).
Aix, la classificaci realitzada ha estat la segent:
a) Partits a favor de la celebraci duna consulta: CIU, ERC, (PSC)
3
, ICV, CUP i
Altres
4
.
b) Partits en contra de la celebraci duna consulta: (PSC), PP, Cs i Altres
5
.
2.3.1. Radiografia electoral del suport a la
celebraci de la consulta
Segons els vots obtinguts en les passades eleccions al Parlament de Catalunya:
Els partits partidaris de la celebraci de la consulta (PSC incls) van sumar
2.682.733 vots, els quals van representar un 73,99% del total dels vots emesos.
Els partits partidaris de la celebraci de la consulta (PSC excls) van sumar un
total de 2.159.196 vots, els quals van representar un 59.55% del total dels vots
emesos.
Tot seguit, es realitza el mateix procediment, illustrat territorialment per municipis, per
considerant el cens electoral. El percentatge de suport a partits a favor duna consulta es
calcula en base al cens electoral per dos motius: primer, perqu permet descomptar lefecte
de la participaci, la qual no s homognia arreu dels municipis catalans. Segon, perqu

3
En el cas del PSC, la seva posici en el programa electoral s la segent: Ens comprometem a promoure les
reformes necessries per tal que els ciutadans i les ciutadanes de Catalunya puguin exercir el seu dret a decidir a
travs dun referndum o consulta acordat en el marc de la legalitat. En tots els clculs que es realitzen en
aquest apartat, sha procedit a realitzar dos escenaris: en el primer escenari sinclou el PSC en el bloc
proconsulta. En el segon escenari sinclou el PSC en el bloc anticonsulta.
4
En la categoria dAltres daquest apartat, i segons els respectius programes electorals, shi inclouen els
segents partits extraparlamentaris: SI, Pirates i SiR.
5
En la categoria dAltres, daquest apartat , i segons els respectius programes electorals, shi inclouen els
segents partits extraparlamentaris: UPyD i PxC.

Fj I7
permet comparar entre eleccions (en aquest cas, amb les eleccions del 2010).
Els percentatges sobre el total del cens electoral, i com a conseqncia del fet
que la participaci ha augmentat arreu, el balan s sempre positiu entre les
eleccions del 2012 i del 2010.
Comptant els vots al PSC en el bloc partidari de la consulta, el 2010 hi va haver
un 45,22% del cens que va votar partits proconsulta. El 2012 el percentatge ha
estat del 51,03, significant un augment de 5,81 punts percentuals.
Daltra banda, si considerem els vots al PSC com a contraris a la consulta, el 2010
hi va haver un 34,31% del cens que va votar a partits proconsulta. El 2012 el
percentatge ha estat del 41,07%, un increment de 6,76 punts percentuals.
Incloent el PSC en lapartat dels favorables al dret de decidir, lany 2010 hi va
haver un total de 2.364.881 vots a favor duna consulta (75,97% sobre els vots
vlids). Els 2.682.733 vots del 2012 representen un increment de 317.852 vots,
per sobre el total de vots vlids aix suposa un decreixement de l1,98 punts
percentuals.
Si incloem els vots al PSC en el grup contrari a la consulta, lany 2010 hi va haver
1.794.476 vots proconsulta (57,65% dels vots vlids). Els 2.159.196 vots del 2012
representen un increment de 364.720 vots, i un increment percentual de l1,90%.
Si mapifiquem la variaci electoral dels partits partidaris de la consulta 2010-2012
(incloent els dos escenaris del PSC) veiem com aquesta ha augmentat a tot el
territori, amb unes poques excepcions (bsicament en indrets de la Vall dAran i
Terres de lEbre) (Mapes 1 i 2).


Mapa 1 Mapa 2


Fj I9
Els mapes 3 i 4 mostren el vot acumulat daquells partits favorables a la celebraci duna
consulta. En aquest cas, en tractar-se de lanlisi dun sol procs electoral, el percentatge
sha calculat en base al vot vlid total (s a dir, vot a partits poltics ms el vot en blanc). Per
tant, en els clculs no hi ha inclosos els vots nuls o els vots rebuts per formacions poltiques
que no feien explcit el seu suport (o rebuig) a la convocatria dun referndum
6
.
A la meitat nord del pas, aix com a lextrem sud-oest (interior), el vot acumulat
supera el 70% i, en molts casos, el 85%. El mnim de vot acumulat per als partits
favorables a la consulta s sempre superior al 55%. (Mapa 3, incloent-hi el PSC).
A tall de comparaci, en lAnnex II sinclouen els mateixos mapes per en base als
resultats de les eleccions de lany 2010. s a dir, shan sumat els vots que lany
2010 van rebre els partits que actualment estan a favor duna consulta (i daquells
que estan en contra) i shan representat per municipis.

6
Per aquest motiu, quan es comparen i se sumen els percentatges mxims obtinguts en els mapes a favor i en
contra, la suma no arriba al 100%.


Mapa 3 Mapa 4


Fj 2I
2.3.2. Radiografia electoral dels contraris a la
celebraci de la consulta
Segons els vots obtinguts en les passades eleccions al Parlament de Catalunya:
Els partits contraris a la celebraci de la consulta (sense el PSC) van sumar
820.027 vots, els quals van representar un 22,62% del total dels vots emesos.
Els partits contraris a la celebraci de la consulta (amb el PSC) van sumar
1.343.564 vots, els quals van representar un 37.06% del total dels vots emesos.
De nou, saplica el mateix procediment utilitzat anteriorment. Es consideren els vots rebuts
pels partits contraris a la consulta i sillustren territorialment per municipis (Mapes 5 i 6).
Sobserven els resultats segents:
Les dades indiquen que, com a conseqncia de laugment de la participaci, el
percentatge sobre el total del cens de vots a partits favorables a la consulta i a
partits contraris ha augmentat. Amb tot, lincrement dels partidaris de la consulta
en punts percentuals ha estat ms elevat en els dos escenaris considerats.
Si considerem els vots rebuts pel PSC com a favorables a la celebraci duna
consulta, el 2010 hi va haver un 10,91% del cens que va votar partits en contra de
la consulta. El 2012 el percentatge va ser del 15,60%, significant una augment de
4,69 punts percentuals.
Si, en canvi, considerem els vots rebuts pel PSC com a contraris a la consulta, els
vots daquest bloc lany 2010 van representar el 21,82% del total del cens, mentre
que el 2012 van ser del 25,56%. Aix suposa un increment del 3,74%.
El mapa segent ens mostra com en la gran majoria de municipis el percentatge
de vots a partits en contra de la consulta ha augmentat, amb excepcions a la
Catalunya Central, a linterior del Camp de Tarragona i a la Plana de Lleida.


Mapa 5 Mapa 6


Fj 23
Els mapes 7 i 8 mostren el vot acumulat daquells partits contraris a la celebraci duna
consulta. De nou, el percentatge sha calculat en base al vot vlid total (s a dir, vot a partits
poltics ms el vot en blanc).
Sense comptabilitzar el PSC, el suport mxim dels partits contraris a la celebraci
duna consulta se situa vora el 40% (sobre els vots vlids). Els municipis en els
quals el suport conjunt oscilla entre el 31 i el 40% subiquen, generalment, al
Barcelons, al Valls Oriental, al Baix Llobregat, al Garraf, al Tarragons i a la Vall
dAran.
Comptabilitzant tots els vots rebuts pel PSC en el bloc anticonsulta, el suport
mxim rebut s del 63%, per noms obtingut en alguns municipis de la zona
litoral central de Catalunya i a la Vall dAran.
A lAnnex II tamb shi han incls els mateixos mapes per en base als resultats
de les eleccions de lany 2010.



Mapa 7 Mapa 8


Fj 2
2.3.3. Radiografia electoral: diferncia entre els
partidaris i els contraris a la celebraci de la
consulta
Els Mapes 9 i 10 mostren la diferncia entre els vots rebuts pels partits partidaris a la
celebraci duna consulta i els vots als partits contraris a la mateixa. En els mapes els clculs
es realitzen en base al cens electoral. La referncia s, de nou, el cens electoral, aix es t
en compte el nombre global de ciutadans i no noms aquells que van votar en les eleccions
de lany 2012.
La diferncia entre els vots als partits favorables a la consulta i els partits opositors
s clarament positiva en els dos escenaris considerats.
En lescenari ms restrictiu, s a dir, si es consideren tots els vots al PSC com a
contraris a la consulta, la diferncia s negativa noms en alguns municipis,
concentrats a la Vall dAran, Terres de lEbre, al Baix Llobregat i al sud del Valls
Oriental i el Valls Occidental.
Si els clculs es realitzen sobre vots vlids (mapes no inclosos), no hi ha
diferncies substantives respecte a les conclusions anteriors. Sigui sobre vots
vlids o sobre cens electoral, en la majoria de comarques la diferncia entre
partits partidaris i detractors de la consulta s de ms de 50 punts percentuals.


Mapa 9 Mapa 10


Fj 27
2.4. El suport a la consulta a partir de la
combinaci de les enquestes i els resultats
electorals
En lapartat 2.2 sha analitzat el suport a la celebraci duna consulta a travs denquestes.
En lapartat 2.3 sha illustrat el suport territorial dels partits favorables i contraris a la
celebraci de la consulta en base als vots obtinguts en les eleccions de lany 2012. Ambdues
aproximacions, per, sn una radiografia parcial. Mentre que les enquestes indiquen una
voluntat expressiva, els resultats electorals no permeten dirimir si tots els votants duna
formaci concreta opinen el mateix. Per aquest motiu, la combinaci dambdues fonts permet
una imatge ms acurada i precisa de la realitat.
Conv indicar que, com es detalla al final daquest informe (Annex I), shan aplicat dos
models: un contextual i un altre individual (el qual permet definir les probabilitats que els
individus estiguin a favor o en contra duna consulta en base a diferents variables
sociodemogrfiques o poltiques). En essncia, el model classifica el percentatge de vots de
les eleccions de lany 2012 de cadascun dels partits en favorables o contraris a la celebraci
de la consulta. Per a calcular quin percentatge del total de vots de cada partit sadjudica a
favor o en contra de la consulta, sha estimat la probabilitat que cada individu t de triar una
daquestes opcions en base al seu comportament poltic, en quin municipi resideix i a un
seguit de variables sociodemogrfiques i actitudinals.
Aix doncs, sha procedit a mapificar el suport a la consulta arreu del territori catal, aix
com el rebuig i les postures indiferents. Aquests tres mapes es poden trobar a lAnnex II.
Tot seguit, per cada municipi sha procedit a calcular la relaci entre el percentatge de vots a
favor de la consulta i el percentatge de vots en contra. Aix, per exemple, si un municipi t un
65% de persones partidries de la consulta i un 25% de contrries (segons el model aqu
aplicat), la rtio de vots a favor versus vots en contra s de 2,6
7
. Aix significa que, en
aquest municipi hipottic, per cada persona contrria a la consulta nhi hauria 2,6 de
favorables.

7
0,65/0,25=2,6

Fj 2B
El mapa segent mostra aquesta rtio pels diferents municipis de Catalunya.
A tots els municipis catalans el percentatge de favorables a la celebraci duna
consulta s ms alt que el dels contraris.
En general, la diferncia s ms alta en els municipis interiors barcelonins,
tarragonins i gironins i en els municipis de Lleida. Per contra, s ms petita al
litoral catal, a Lleida ciutat (i rodalies), a les Terres de lEbre i a la Vall dAran.


Fj 29
Mapa 11: Rtio del suport versus oposici a la celebraci duna consulta per municipis
segons el model destimaci (en %)

Com es deia anteriorment, sha procedit tamb a realitzar una anlisi estadstica per saber el
perfil de persones que estan a favor o en contra de la celebraci duna consulta. La
informaci sha extret utilitzant les enquestes publicades fins al moment (de nou, la
referncia del mtode i de les enquestes es pot trobar a lAnnex I).
Segons els resultats, el tipus d'individu menys favorable a la realitzaci d'una consulta s
una dona de la demarcaci de Barcelona de ms de 60 anys, amb estudis primaris o sense

Fj 30
estudis, d'un municipi d'entre 10.000 i un mili d'habitants, nascuda fora de Catalunya i amb
els pares nascuts tamb fora de Catalunya.
En aquest perfil d'individu la probabilitat de donar suport a la realitzaci d'una consulta s
d'un 49%, mentre que la probabilitat d'estar-hi en contra s d'un 44% i la indiferncia vora el
7%. s a dir, la rtio a favor del suport i en contra s d'1,1 (1,1 individus que donen suport a
la consulta per cada individu que n's contrari), o un 10% ms.
El perfil d'individu ms favorable a la realitzaci d'una consulta s un home de la demarcaci
de Girona, de menys de 30 anys, amb estudis universitaris, d'un municipi de menys de
10.000 habitants, nascut a Catalunya i amb els dos pares tamb nascuts a Catalunya.
En aquest perfil d'individu el suport s'estima en ms del 80%, mentre que el refs s'estima
en poc menys del 10%.
El grfic 2 illustra aquests dos escenaris. En el quadrant superior es mostra la probabilitat
de votar a favor i en contra segons el perfil dindividu menys favorable a la consulta. En el
quadrant inferior es mostra la probabilitat de votar a favor i en contra segons el perfil
dindividu ms favorable a la consulta. Per a cada una de les opcions (vot a favor, en contra i
indiferncia) sinclou una estimaci precisa i els intervals de confiana.







Fj 3I
Grfic 2
Suport a la consulta sobre lEstat propi entre els individus
menys favorables a la consulta i els ms favorables
__________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________

Segons el model estadstic realitzat, el factor que ms explica la diferncia entre aquells que
donen suport a la realitzaci d'una consulta i els que no s el lloc de naixement. Els
ciutadans que han nascut a Catalunya tenen ms de dues vegades i mitja major probabilitat
de donar suport a una consulta que no pas d'estar-hi en contra.
El segon factor en importncia s el de l'origen dels pares, el qual multiplica la probabilitat en
ms d'una vegada i mitja de donar suport a la consulta en relaci a refusar-la (comparat amb
qui t el pare i mare nascuts a Catalunya).
El tercer factor s territorial, i t a veure amb la mida de municipi: viure en un municipi petit
multiplica per 1,5 la probabilitat de donar suport a la consulta.

Fj 32
La resta de factors tenen una fora molt menor, i amb les dades actuals s difcil distingir si
la relaci s prou forta com per a considerar-la fora del marge d'error estadstic. Tot i aix,
cal destacar que viure a la demarcaci de Girona i tenir estudis universitaris multiplica la
probabilitat per 1,4.
Havent descomptat tots aquests factors, l'edat o el sexe dels ciutadans no fan massa
diferncia.
2.5. Conclusions
Les principals conclusions extretes de les anlisis anteriors sn les segents:
Les dades indiquen que hi ha una gran majoria de ciutadans de Catalunya
favorables a la celebraci duna consulta sobre la independncia. Segons les
dades utilitzades, al voltant dun 75% dels catalans est a favor de convocar la
consulta, un 20% est en contra i a un 5% li s indiferent.
El suport a la celebraci duna consulta s alt o molt alt al quadrant nord de
Catalunya i s ms baix en la zona litoral central (on segueix sent, no obstant
aix, majoritari).
El perfil d'individu ms favorable a la realitzaci d'una consulta s un home de la
demarcaci de Girona, de menys de 30 anys, amb estudis universitaris, d'un
municipi de menys de 10.000 habitants, nascut a Catalunya i amb pare i mare
tamb nascuts a Catalunya.
En aquest perfil d'individu el suport s'estima en ms del 80%, mentre que el refs
s'estima en poc menys del 10%.
El rebuig a la celebraci duna consulta s baix arreu del territori catal. En la
prctica totalitat dels municipis, fins i tot en els ms poblats, lestimaci realitzada
indica que el suport a celebrar un referndum s majoritari.
El rebuig a la consulta s relativament ms alt al litoral, sobretot a alguns
municipis del Barcelons i el Baix Llobregat. Tamb s relativament alt al
Tarragons, en alguns municipis del Valls Oriental i del Valls Occidental, a les
Terres de lEbre i a la Vall dAran.

Fj 33
El tipus d'individu menys favorable a la realitzaci d'una consulta s una dona de
la demarcaci de Barcelona de ms de 60 anys, amb estudis primaris o sense
estudis, d'un municipi d'entre 10.000 i un mili d'habitants, nascuda fora de
Catalunya i amb els seus pares nascuts tamb fora de Catalunya.
En aquest perfil d'individu la probabilitat de donar suport a la realitzaci d'una
consulta s d'un 49%, mentre que la probabilitat d'estar-hi en contra s d'un 44% i
la indiferncia vora el 7%. Aix, fins i tot per al perfil menys favorable a la consulta
la diferncia entre ambdues opcions s favorable a la realitzaci de la consulta.
3. Arguments legitimadors de la
celebraci de la consulta
3.1. Legitimitat histrica
Els processos de legitimaci poltica en les democrcies liberals constitueixen fenmens
prctics que, en part, sempre fan referncia a realitats empriques concretes. En termes de
legitimitat, la histria importa. A continuaci es recullen unes breus referncies histriques
que personalitzen el cas de Catalunya com una de les collectivitats nacionals diferenciades
ms antigues dEuropa.
Catalunya va desplegar el seu ordenament jurdico-poltic a partir de lemancipaci de
limperi carolingi per part dels seus comtes (987). Les constitucions de Pau i Treva i els
Usatges van posar els fonaments de la constituci civil de Catalunya, ampliada i
perfeccionada en els segles segents. Les Corts de 1283 (anomenada la Cort general per
als catalans), un dels parlaments ms consolidats de lEuropa medieval, van
institucionalitzar el protagonisme de lassemblea estamental i la seva funci colegislativa
amb el rei. Aquestes Corts van consolidar la monarquia bo i establint una relaci de pacte
amb el rei, avanant-se en el temps a la concepci poltica desenvolupada posteriorment
pel liberalisme poltic fonamentada primigniament en el respecte del sobir a les lleis i del
pas al sobir. A ms, sestabl un sistema de relaci entre les diferents unitats del regne
tamb basat en un pacte de carcter territorial. El 1359 va ser creada la Diputaci del

Fj 31
General (del com) amb finalitats recaptadores, fins que va esdevenir el govern del pas i la
instituci que havia de fer respectar les lleis.
Daquesta manera es va desenvolupar la naci catalana, amb trets culturals i lingstics
comuns i vincles de solidaritat, aix com un Estat, consolidat amb lexpansi mediterrnia
dels segles XIII-XIV. El 1422 senllest la primera compilaci de les lleis que va reunir els
Usatges de Barcelona, les constitucions de Catalunya i els captols de cort vigents, i que
ms tard va donar lloc a la compilaci oficial de les Constitucions i altres drets de Catalunya
(1589).
A partir de la uni de les corones dArag i Castella el 1479 ambds blocs territorials
compartien monarca, si b cadascun disposava del seu propi ordenament jurdico-poltic
dins duna monarquia composta. La dinmica imperial de la monarquia hispnica gener una
tensi creixent amb Catalunya perqu la primera reclamava homes i recursos de cara a la
guerra sense el perms necessari, segons les Constitucions, de les institucions catalanes. El
pactisme serosion notablement. Desprs de ms duna dcada denfrontaments i del
qestionament, per part de la monarquia espanyola, del sistema de garanties jurdico-
poltiques de Catalunya, esclat la guerra dels Segadors (1640), tamb coneguda com la
Guerra de separaci de Catalunya. Liderada pel President de la Generalitat, Pau Claris,
Catalunya pass a constituir-se com a Repblica independent primer, i ms endavant ho fou
sota la protecci del rei de Frana (1641). Acabada la guerra amb victria castellana, Felip
IV respect el sistema institucional catal, si b impos control sobre els individus que
accedien a la Diputaci del General i al Consell de Cent barcelon, i eixampl la capacitat
fiscal de la monarquia a Catalunya. A ms, el 1659 va pactar lanomenat Tractat dels
Pirineus amb Frana, que va significar la prdua de part del territori de Catalunya amb la
cessi dels Comtats del Rossell i de la Cerdanya al rei francs. En aquell conflicte el
patriotisme catal sidentific amb les lleis del pas i senvigor el sentiment nacional.
El constitucionalisme primigeni de Catalunya responia a lobjectiu de posar lmit al poder del
rei i dorganitzar la res publica, assolint el seu mxim desenvolupament a les Corts de 1701-
1702 i de 1705-1706. En aquestes ltimes es van aprovar mesures que limitaven al mxim el
poder del rei i dels seus ministres amb lobjectiu de preservar el compliment de la llei. Ms
enll de sancionar els privilegis senyorials propis de la societat de lAntic Rgim, les Corts
catalanes, com el parlament angls desprs de lanomenada Revoluci Gloriosa (1689),
havien aconseguit limitar el poder del monarca en els mbits fiscal, militar i de garanties

Fj 3
jurdiques. Les Constitucions emparaven beneficis socials per a la majoria en els mbits de
la fiscalitat, de la guerra, de la justcia, de leconomia i de les garanties individuals. Just
abans de ser abolides les Constitucions van mostrar-se com una eina efica per adequar-se
a les demandes de la societat. Al seu torn, les institucions havien assolit una capacitat
poltica remarcable en el context del parlamentarisme europeu. Es tractava dun sistema
basat en la representaci poltica dels estaments i que permetia una notable representaci
de lhome com en els municipis.
Cap al 1700 Catalunya era a les portes dexperimentar un salt qualitatiu en la seva
consolidaci nacional. Comenava a dibuixar-se una economia especialitzada, orientada a la
producci i al comer que posava els fonaments del desenvolupament del segles segents,
acompanyada duna societat dinmica que tenia accs a la representaci poltica en les
institucions. Aquesta configuraci ajuda a entendre la seva aposta en la guerra de Successi
a la corona hispnica. Els dirigents catalans van veure en el conflicte internacional locasi
de fer avanar fermament el model constitucional, alhora que un projecte econmic
favorable al comer i a la producci autctona. A ms, davant del model absolutista francs,
el candidat austrac constitua una garantia ms slida per a les institucions catalanes.
Daqu, lalineament amb les potncies martimes (Anglaterra i les Provncies Unides) a favor
de lArxiduc Carles III, i en contra de Felip V. La guerra de Successi, per, acabaria sent
letal per a la sobirania catalana.
Amb els Tractats dUtrecht (1713), on es reconeixia Felip V com a rei dEspanya, i amb la
derrota final de Catalunya l11 de setembre de 1714, desprs de la retirada dAnglaterra i
dun assetjament durant mesos a la ciutat de Barcelona per part dunes tropes castellanes i
franceses molt superiors en nombre i potncia de foc, el rei de la dinastia borbnica apell
al justo derecho de conquista, fent desaparixer les institucions catalanes tot constituint
una Junta Superior de Gobierno del Principado de Catalua que va assumir el control del
pas. Era la fi de lEstat catal, i tamb de la monarquia composta. La destrucci dels drets
constitucionals catalans es fu efectiva amb el Decret de Nova Planta (1716), on quedava
totalment anorreat lordenament juridico-poltic de Catalunya. Una Nova Planta jerrquica,
uniformitzadora i militaritzada substitu el pactisme i el sistema de representaci poltica
vigent fins aleshores. El castell esdevenia lnica llengua de ladministraci.
Amb el Decret de Nova Planta, Felip V va trair larticle XIII del Tractat dUtrecht, que
reconeixia els drets catalans. Aquest article diu aix:

Fj 30
Vist que la reina de la Gran Bretanya no para dinstar amb summa eficcia perqu tots els
habitants del Principat de Catalunya, de qualsevol estat i condici que siguin, no sols
aconsegueixin loblit enter i perpetu de tot el que hagin executat durant la guerra i gaudeixin
de la possessi ntegra de totes les seves hisendes i honres, sin que tamb conservin
illesos i intactes els seus antics privilegis, el rei catlic, per atenci a sa majestat britnica,
no sols concedeix i confirma a qualsevol habitadors de Catalunya lamnistia desitjada
juntament amb la plena possessi de tots els seus bns i honres, sin que els dna i
concedeix tamb tots aquells privilegis que posseeixen i de qu gaudeixen, i que dara en
endavant puguin posseir i gaudir els habitadors de les dues castelles, que de tots els pobles
dEspanya sn els ms estimats del rei catlic.
La victria borbnica tamb va significar una gran repressi que culmin amb la construcci
de la Fortalesa de la Ciutadella, per la qual es va destruir una sisena part de la ciutat (barri
de la Ribera). Catalunya va patir amb la derrota en aquesta guerra el seu primer gran exili
poltic.
La Constituci de Cadis (1812) port certs graus de llibertat per va confirmar lEspanya
unitria, gens procliu a lacomodaci poltica del seu pluralisme intern. Al llarg del segle XIX
van ser breus els perodes de llibertat i nul el reconeixement del fet nacional catal. Desprs
de la mort de Ferran VII, que va reprimir els sectors liberals i els avalots que es produren a
Catalunya, es multipliquen les demandes catalanes favorables a un tracte diferenciat en
lmbit poltic, econmic i jurdic. Aquestes demandes que varen ser sovint ofegades
militarment mitjanant el bombardeig sistemtic de Barcelona (1841, 1843 i 1870), van
cristallitzar en diversos moviments poltics reivindicatius, primer a travs del juntisme
revolucionari de la dcada de 1830 i 1840 i en el carlisme, desprs mitjanant el
provincialisme moderat o el federalisme republic i, finalment, amb el catalanisme
autonomista de finals del segle XIX. La consolidaci de la industrialitzaci, amb una societat
civil activa, alhora que conflictiva, accentu el carcter diferencial dels catalans en el conjunt
dEspanya i referm una conscincia collectiva diferenciada de la resta de les societats del
seu entorn.
Especialment notable fou la lluita dels industrials i comerciants catalans per reduir la pressi
fiscal de lEstat, sobretot desprs de la prdua espanyola de Cuba. La protesta es va centrar
contra lImpost dutilitats del capital i del treball i el de cdules personals, amb uns tipus
ms alts a Barcelona que a Madrid. El 1899 una delegaci dempresaris va plantejar al

Fj 37
Govern espanyol la possibilitat destablir un concert econmic. Desprs de la negativa, la
Lliga de Defensa Industrial i Comercial catalana va planejar el moviment conegut com el
Tancament de Caixes, que plantejava el tancament dels establiments per tal de no pagar
els impostos. El Govern espanyol va equiparar el tancament a la sedici, va declarar lestat
de guerra, va empresonar els comerciants i clausur centenars de botigues.
El desig dautogovern assol la primera fita el 1914 amb la creaci de la Mancomunitat de
Catalunya, liderada per Prat de la Riba, al cap de dos segles de la prdua de lEstat propi.
Per la dictadura de Primo de Rivera, en els anys vint, pos fi a aquell govern incipient que
assol realitzacions importants malgrat la modstia poltica de les seves institucions i el seu
baix pressupost. La proclamaci de la Repblica (1931) va fer possible el restabliment de la
Generalitat (president: Francesc Maci, dEsquerra Republicana de Catalunya) i laprovaci
dun Estatut dAutonomia (1932) que va permetre desenvolupar determinades cotes
dautogovern. El sis doctubre de 1934, Llus Companys (ERC), nou President de la
Generalitat, va proclamar la Repblica Catalana en el marc de la Federaci de Repbliques
Ibriques. La reacci del govern central va provocar una repressi amb lempresonament de
tot el Govern de la Generalitat, els membres del Parlament i el Consistori de Barcelona.
Companys, lalcalde Pi i Sunyer i el president del Parlament Joan Casanovas van ser
empresonats amb la resta de diputats, consellers i regidors. En total foren empresonades al
voltant de 4.000 persones. LEstatut dAutonomia fou susps i es prohibiren diverses
publicacions. Tamb es varen dissoldre ms dun centenar dajuntaments on ERC hi
manava. Una bona part dels empresonats hi serien fins a la victria del Front Popular en les
eleccions del 1936.
Acabada la guerra civil (1939), una nova dictadura, la del general Franco, pos fi a
lautonomia i a les llibertats democrtiques i port a terme una repressi sistemtica contra
la cultura catalana. Tanmateix, la vitalitat de la societat civil i lesperit de resistncia
dalgunes elits culturals van garantir la supervivncia de la identitat collectiva nacional.
La lluita democrtica durant el franquisme a favor de les llibertats poltiques i del
reconeixement nacional de Catalunya va culminar amb la creaci de lAssemblea de
Catalunya (1973) que aplegava les forces poltiques de dreta i esquerra, les
organitzacions sindicals i moviments socials diversos, aconseguint una mplia mobilitzaci
popular, inclosa la de la immigraci dorigen espanyol desenvolupada principalment en els
anys 60 i 70, entorn de quatre punts: llibertats democrtiques, amnistia, estatut dautonomia i

Fj 3B
reconeixement del dret dautodeterminaci.
Guanyada la democrcia desprs de la mort del dictador (1975), la Constituci de 1978 va
obrir el cam a lanomenat Estat de les autonomies, tot incloent el concepte de
nacionalitats en el seu articulat. LEstatut dAutonomia de Catalunya del 1979 signific la
recuperaci de les institucions poltiques de la Generalitat, de la cooficialitat de la llengua
catalana, de cotes dautogovern i que es disposs del perode ms llarg dautonomia poltica
des del 1714. Tanmateix, donades les mancances poltiques i econmiques prctiques que
caracteritz el desenvolupament constitucional durant les tres dcades segents, sinici un
procs de reforma de lEstatut, el qual fou finalment aprovat per referndum dels ciutadans
lany 2006. Tanmateix, la sentncia del Tribunal Constitucional (TC) del 2010 sobre aquest
segon Estatut supos, a la prctica, la ruptura de lesperit de consens en qu es va
fonamentar la Constituci de 1978. Cal dir, per, que aquell fou un consens assolit en un
context poltic inestable en termes democrtics, i que el seu producte jurdic, la Constituci
(1978), pag el preu dun redactat molt ambigu en el tema territorial, susceptible de
desenvolupaments poltics molt diferents, fins i tot contradictoris. Ni el reconeixement de la
plurinacionalitat de la societat espanyola sabord en termes jurdics, ni el desenvolupament
dels autogoverns de Catalunya i Euskadi, autntics motius de lestabliment de lEstat de les
autonomies es regularen de manera tcnicament eficient i polticament congruent amb la
realitat fctica del pluralisme nacional de lEstat. A la prctica, les ambigitats constitucionals
shan desenvolupat posteriorment en favor dinterpretacions centralitzadores a travs de
diferents procediments (lleis de bases, lectura uniformista dels drets, unitat de mercat, etc.).
Finalment, la sentncia del TC espanyol sobre lEstatut de Catalunya (2010) signific una
autntica involuci de carcter centralista i nacionalista espanyola en lmbit de lautogovern
poltic, cultural, econmic, i del reconeixement de la personalitat nacional diferenciada de
Catalunya. La sentncia del TC del 2010 marca un abans i un desprs en les regles del joc
poltic de les relacions entre Catalunya i lEstat espanyol. Les massives manifestacions a
Barcelona de juliol del 2010 en contra de la sentncia del TC sobre lEstatut dAutonomia i
de l11 de setembre de 2012 reclamant un Estat independent per Catalunya, aix com la
presa de posici majoritria del Parlament de Catalunya en forma de declaracions de
Sobirania (2013) situen el catalanisme en un nou paradigma poltic i democrtic favorable a
la seva emancipaci poltica.
En resum, Catalunya ha mostrat a travs del temps una clara i contnua legitimitat histrica,

Fj 39
tant que societat nacional diferenciada, concretada en una reiterada voluntat de disposar
destructures poltiques que permetin el seu reconeixement i la seva projecci en lmbit
internacional des de la seva prpia personalitat collectiva. Durant segles, Catalunya
desenvolup el que es podria considerar un marc estatal propi, primer en el si de la
Monarquia confederal catalano-aragonesa i posteriorment sota la uni personal de la
Monarquia Hispnica. Les seves Constitucions, Govern i lleis prpies li foren arrabassades
per la fora de les armes, a principis del segle XVIII en el context duna guerra internacional
per la successi de la corona espanyola. Catalunya pass a formar part, de manera gens
consensual, de lEstat espanyol. Tanmateix, Catalunya ha aconseguit mantenir la seva
personalitat collectiva nacional i cultural en els darrers tres segles. En aquest perode, han
fracassat tots els intents darribar a acords amb lEstat espanyol en termes justos i estables
de reconeixement nacional i dacomodaci poltica, aix com els intents dobtenir un poder
poltic de qualitat i un finanament suficient en funci de la riquesa que el pas genera. Tal
com el seu Parlament ha expressat reiteradament en les darreres dcades, Catalunya
acumula una de les ms prolongades personalitats collectives de carcter nacional
dEuropa, que legitima, a travs de lexercici del dret dautodeterminaci, la consulta sobre la
constituci dun Estat independent que situ i projecti al pas en el concert dels estats del
mn si aix ho decideixen els seus ciutadans.
3.2. Arguments legitimadors en les
democrcies liberals
Els arguments que es presenten seguidament es basen en anlisis politolgiques sobre les
diverses dimensions de la legitimitat poltica de les consultes desenvolupades en les
democrcies liberals
8
. Aquestes dimensions han estat seleccionades, combinades i
prioritzades de diverses maneres per les diferents teories i corrents poltics contemporanis
quan tracten de legitimar les institucions, els processos consultius i les decisions de les

8
Els valors i perspectives de carcter legitimador de les democrcies liberals poden sintetitzar-se a partir de nou
pols legitimadors que inclouen uns valors i objectius especfics, triats com polticament prioritaris, i que els
diversos corrents i teories poltiques tracten darticular parcialment. Es tracta dels pols liberal, democrtic,
socioeconmic, nacional, cultural, federal o territorial, funcional, post-materialista i de la seguretat. Cap dels
corrents i de les teories poltiques, contempornies, incloses les ms complexes o sofisticades, sintetitzen ms
de quatre daquests pols legitimadors. Aquest punt est desenvolupat a F. Requejo, Multinational Federalism and
Value Pluralism, Routledge, London-New York 2005, cap. 1.

Fj 10
democrcies contempornies. Aquest apartat, per tant, no s una guia de campanya de
poltica prctica, sin un recull dels principals marcs argumentals on situar els missatges
concrets dirigits a les diverses audincies per a la celebraci duna consulta a Catalunya
sobre la constituci dun Estat independent.
3.2.1. La consulta respon a principis democrtics,
representatius, cvics i participatius
Les fronteres estatals no han estat habitualment establertes a travs de processos
democrtics o de consens, sin a travs daccions com annexions territorials violentes,
guerres, etc., molt allunyades dels valors i prctiques liberal-democrtiques. Malgrat que la
democrcia no s un principi o valor absolut en les democrcies liberals actuals, sin que
conviu amb altres valors com el constitucionalisme o el reconeixement de la protecci de
les minories, especialment en contextos plurinacionals del que es tracta s destablir quines
regulacions de drets, procediments i institucions permeten establir un reconeixement i una
acomodaci poltica justa i estable del pluralisme nacional intern de lEstat
9
.


9
Una tipologia analtica actualment ben establerta divideix les teories de la secessions legtimes en dos grups
bsics. Les Remedial Right Theories vinculen la legitimitat de la independncia (secessi) a lexistncia duna
causa justa. s a dir, sn teories que entenen la secessi com un remei legtim davant dinjustcies concretes.
La secessi no s vista aqu com un dret de determinats collectius, sin com un remei legtim quan es donen
prctiques tals com una conquesta militar, una annexi territorial per la fora, la vulneraci de drets bsics per
part de lEstat, prctiques de genocidi, una permanent discriminaci negativa en termes de redistribuci o de
desenvolupament socioeconmic, lincompliment de drets collectius o dacords per part de lEstat, etc. Daltra
banda, les Primary Right Theories entenen la independncia com un dret primigeni de collectius que reuneixen
determinades caracterstiques o condicions, amb independncia del tracte que rebin de lEstat on estan inserits.
Es tractaria dun dret inalienable en una democrcia liberal avanada. Aquestes teories es subdivideixen
normalment en teories de carcter adscriptiu (bsicament de carcter nacional) i teories de carcter associatiu
(plebiscitries o democrtiques) basades en el dret individual dassociaci, en principi sense referncia a
components nacionals. Aix, el dret a lautodeterminaci clssic pertany a les teories de carcter adscriptiu-
nacional, mentre que el dret a decidir reuneix elements daquestes ltimes i de les teories plebiscitries en tant
que dret i, en alguns casos, elements addicionals de les teories de la causa justa que legitimen el seu exercici.
Totes aquestes concepcions presenten punts forts i dbils, i sn rellevants ms unes o altres depenent del cas
empric que sanalitzi. Per, en qualsevol cas, el que avui sembla ja indefensable sn les concepcions del
liberalisme i del constitucionalisme tradicionals que neguen en tots els casos la possibilitat de secessi en una
democrcia. Aquestes sn actualment concepcions obsoletes de la democrcia liberal en un mn creixentment
globalitzat i ms atent a la protecci del pluralisme nacional i cultural dels ciutadans implicats.


Fj 1I
La consulta representa una resposta democrtica a una demanda reiteradament plantejada
per un sector creixent de la societat catalana i dels seus representants poltics que ha acabat
esdevenint clarament majoritria: poder expressar-se democrticament sobre el futur poltic
del pas. En aquest sentit, cal recordar que les grans mobilitzacions pel dret a decidir
comencen amb la manifestaci del 18 de febrer de 2006 (en un context, cal subratllar, de
creixement econmic i expansi de la despesa social) convocada per la Plataforma pel Dret
de Decidir (PDD), amb la participaci de centenars de milers de persones; seguida per una
segona manifestaci, fins i tot amb ms participaci i amb suport de la majoria dels partits
poltics, convocada per la mateixa PDD i en defensa del dret a decidir sobre les
infraestructures; la celebraci arreu del pas de consultes populars sobre la independncia
entre 2009 i 2011 organitzades des de la societat civil; i finalment, les dues grans
manifestacions organitzades tamb des de la societat civil, la de juliol del 2010, organitzada
per mnium Cultural en reacci a la sentncia del Tribunal Constitucional sobre l'Estatut que
laminava bona part del seu contingut, i la manifestaci de setembre del 2012, organitzada
per lAssemblea Nacional Catalana sota un lema explcitament sobiranista. Totes aquestes
mobilitzacions, que han comptat amb la participaci de centenars de milers de persones,
han tingut com a element com la defensa del dret a decidir el seu futur poltic per part dels
ciutadans de Catalunya. Aquesta constant mobilitzaci popular ha estat un dels factors clau
que ha dut a la formaci de l'actual majoria ciutadana i parlamentria favorable a la
celebraci de la consulta sobre lEstat propi.
Sotmetre una decisi poltica daquesta transcendncia a votaci popular no s, per tant, cap
caprici duna minoria de la poblaci o de la classe poltica, sin el resultat tant d'una
mobilitzaci popular continuada com del mandat democrtic donat per la ciutadania a les
darreres eleccions catalanes (novembre 2012). Els programes de la majoria de partits en
aquestes eleccions que obtingueren 107 de 135 diputats al Parlament de Catalunya
contenien el comproms de la convocatria d'una consulta sobre el futur poltic de Catalunya.
Un comproms que es tradueix en la responsabilitat d'aquests partits parlamentaris i del
Govern que en sort escollit per fer efectiva la consulta ciutadana que ha ocupat la centralitat
del debat pblic en els darrers anys i en les passades eleccions parlamentries. En un
moment en qu la democrcia liberal pateix una certa crisi de legitimitat, deguda en bona
mesura a l'allunyament entre ciutadania i poltica, el fet de demanar a la ciutadania la seva
opini sobre temes cabdals mitjanant consultes democrtiques constitueix un instrument al
servei del foment de la participaci i de les virtuts cviques. El que fa la consulta s posar en

Fj 12
mans de la ciutadania la decisi o, si ms no, la capacitat d'expressar de manera autnoma
la seva voluntat sobre un tema que actualment s motiu dun debat profund i transversal
arreu de la societat catalana: l'eventual independncia de Catalunya.
3.2.2. La consulta respon a principis liberals:
protegeix els drets individuals i els drets collectius
dels ciutadans
Les institucions i les poltiques de reconeixement i dacomodaci poltica del pluralisme
nacional, aix com el respecte i protecci dels drets collectius de les nacions minoritries
constitueixen una de les principals fonts de legitimaci actual de les democrcies
plurinacionals
10
. Catalunya constitueix una naci permanentment minoritria i minoritzada en
el si de lEstat espanyol des de fa segles. Les demandes i els intents destructurar
polticament lEstat en termes plurinacionals i a travs dun ampli autogovern no han estat
mai acceptats. En els escassos perodes de la histria contempornia espanyola en qu
shan plantejat debats sobre larticulaci constitucional de lEstat en termes democrtics, des
de Catalunya sempre sha defensat el reconeixement de la seva realitat nacional
diferenciada i una acomodaci poltica a travs de formes dautogovern territorial que mai
han resolt la tensi de fons del carcter plurinacional de lEstat. LEstat espanyol ha mostrat
un crnic rebuig a establir procediments constitucionals efectius de protecci de les minories
nacionals que conviuen en el seu interior. La consulta constitueix un eina per tal que els
ciutadans de Catalunya puguin exercir els seus drets individuals i collectius que els permetin
expressar la seva voluntat sobre el seu futur poltic, aix com per protegir els drets, valors i
interessos dels ciutadans daquesta realitat nacional diferenciada davant de les decisions
poltiques, econmiques, lingstiques i culturals, sovint arbitrries, de les quals ha estat i s
objecte per part del poder central i de les institucions de lEstat.


10
La complexitat normativa de les democrcies actuals, especialment en relaci a la funci nacionalitzadora que
realitzen tots els estats, inclosos els democrtics, inclou tant un pluralisme de valors, interessos i identitats, com
un pluralisme de perspectives teriques i analtiques. A linterior del liberalisme democrtic aquest doble
pluralisme se sintetitza en les perspectives dels anomenats liberalisme 1 i liberalisme 2 (C. Taylor, M. Walzer). La
segona perspectiva critica, entre altres, les interpretacions de lindividualisme, la igualtat, la ciutadania,
luniversalisme, lestatalisme i la tensi irresolta entre demos i demoi inherent a les democrcies plurinacionals
associades al liberalisme tradicional per estar esbiaixades a favor dels grups nacionals majoritaris

Fj 13
3.2.3. La consulta respon a principis igualitaris i
inclusius
Tota la ciutadania de Catalunya estar cridada a participar en la consulta amb
independncia de quin sigui el seu lloc de naixement, el seu sexe, la seva religi o el seu
grup tnic. La consulta possibilitar que el futur de Catalunya sigui decidit pel conjunt de la
ciutadania de Catalunya. Tota la ciutadania ser cridada, no noms a votar sobre el seu futur
poltic, sin tamb a participar del debat previ on podr informar-se sobre les possibles
conseqncies de l'eventual constituci de Catalunya en un Estat independent i aportar les
seves opinions i suggeriments.
3.2.4. La consulta s possible dins de la legalitat
actual
Tal com es formula en linforme elaborat per lInstitut dEstudis Autonmics a qu es fa
referncia en lepgraf 4 daquest document, hi ha diverses vies per tal de que la consulta
pugui ser organitzada dacord amb diversos marcs legals actuals. Remetem a linforme
esmentat per a largumentaci sobre aquest punt.
3.2.5. La consulta s congruent amb els principis
del federalisme plurinacional
Els principis del federalisme plurinacional inclouen que les unitats constituents nacionals dels
diferents tipus dacords federals, incloses les federacions, duna banda, tinguin
constitucionalment reconeguts i protegits els seus drets collectius a travs duna srie
dinstitucions i procediments (ampli autogovern inclosa lesfera internacional, suficincia
financera, drets de vet, poltiques opting in i opting out, etc), i daltra banda, puguin expressar
i, en el seu cas, modificar el seu status poltic a travs del marc constitucional en qu estan
incloses. En aquest sentit, el federalisme s un dels quatre principis invocats pel Tribunal
Suprem canadenc juntament amb la democrcia, el constitucionalisme i la protecci a les
minories en la seva coneguda Opini sobre el cas duna possible secessi del Quebec
(Secession Reference, 1998). Ms en general, un fonament normatiu del federalisme

Fj 11
plurinacional s la idea dun pacte voluntari entre diferents entitats nacionals. Catalunya no
ha tingut mai loportunitat en tot el perode contemporani dexpressar lliurement la seva
voluntat de seguir formant part o no de lEstat espanyol, i no disposa de cap dels
procediments associats al federalisme plurinacional.
3.2.6. La consulta s prpia duna concepci
avanada i cosmopolita de la democrcia
Els valors, drets, institucions i procediments de carcter legitimador a les democrcies
liberals han evolucionat al llarg del temps. En diferents etapes sintroduren, primer,
referncies de carcter representatiu, posteriorment es proced a una extensi progressiva
del sufragi i ms tard sincorporaren drets socials i serveis de benestar a les bases de
legitimaci de les democrcies. Actualment, el respecte i reconeixement, aix com les
frmules dacomodaci poltica del pluralisme nacional i cultural formen tamb part de la
legitimaci de les democrcies
11
. En aquest sentit, lacceptaci del dret a decidir representa
una frmula ja reconeguda en algunes democrcies que aprofundeix les bases de la
legitimaci de les democrcies liberals plurinacionals. La celebraci duna consulta sobre
lEstat propi s quelcom que forma part duna concepci de la democrcia a lalada dels
nostres temps. Lluny de ser un exercici de replegament sobre la prpia identitat collectiva,
fer una consulta daquestes caracterstiques esdev un exercici congruent amb els valors del
cosmopolitisme, que relativitza les fronteres i les concep en un sentit fonamentalment
instrumental. Una consulta democrtica amb vocaci de ser percebuda i explicada a
lexterior apropa els ciutadans de Catalunya a la comunitat internacional ms enll de les
relacions entre entitats estatals, tal com esdev en els casos dEsccia i Quebec.
3.2.7. La consulta s funcional: permet sortir de
latzucac poltic actual
La histria de les disputes territorials al mn s plena denfrontaments i resolucions molt
costoses pel benestar de les persones afectades. s propi de les democrcies del segle XXI
trobar procediments adients per solucionar aquests tipus de situacions fctiques. En el cas

11
Nacions Unides, Human Development Report, 2004.

Fj 1
espanyol, lEstat autonmic no ha resolt el problema duna acomodaci solvent i estable de
Catalunya dins lEstat, un tema irresolt en tot el perode contemporani. El darrer episodi ha
estat el fracs de la reforma de lEstatut dAutonomia. Malgrat que fou aprovat pel 89% dels
diputats catalans, va experimentar modificacions importants en la seva tramitaci a les Corts,
i posteriorment, tot i haver estat referendat per la ciutadania catalana, fou interpretat des
duna perspectiva centralitzadora i de nacionalisme homogenetzador per part del Tribunal
Constitucional espanyol. Aquesta situaci ha desembocat a la prctica en un atzucac poltic,
en un carrer sense sortida institucional. La consulta a la ciutadania de Catalunya sobre el
seu futur poltic constitueix un procediment funcional, eficient i pacfic per resoldre aquesta
qesti. Una consulta amb una pregunta clara i una negociaci prevista de bona fe tal
com sha fet darrerament entre el Regne Unit i Esccia o com est prevista entre Canad i
Quebec, permetria no noms determinar la voluntat dels afectats, sin tamb donar pas a
un nou escenari poltic i constitucional, sigui quin sigui el resultat de la consulta,
desbloquejant la situaci poltica prvia.
3.2.8. Les consultes ciutadanes constitueixen un
procediment habitual en lmbit internacional de
les democrcies
L'exercici del dret a decidir per a discernir sobre decisions d'especial transcendncia i que
comporten un impacte institucional/constitucional s habitual en les democrcies liberals del
nostre entorn, tant a nivell estatal com subestatal. Concretament, si ens centrem en el grup
d'estats format per Alemanya, Blgica, Canad, Dinamarca, Frana, Irlanda, Itlia, Regne
Unit, Sussa i Sucia, des del 1995 s'han organitzat 99 referndums d'impacte
institucional/constitucional, dels quals 45 han implicat una reforma del disseny institucional
de lEstat o una cessi de sobirania
12
. La temtica d'aquestes consultes inclou des de la
cessi de sobirania a la Uni Europea, a la modificaci de lestatus constitucional d'una
naci o regi dins d'un Estat (Vegis taula annex IV). Si ens centrem, en els referndums
d'independncia celebrats des del 1990, aquests s'han realitzat a Quebec, Bsnia i
Hercegovina, Eslovnia, Estnia, Letnia, Litunia, Macednia, Montenegro, i Ucrana. El

12
Actualitzaci de dades (maig 2013) a partir de lestudi de J. Lpez-F. Requejo, Anlisis de experiencias de
democracia directa en el mbito internacional (1995-2007), IVAP, 2008. En aquesta actualitzaci shan excls
casos allunyats de lentorn occidental (tals com Timor Oriental o Sudan del Sur). Vgs. Annex IV

Fj 10
2014 (18 de setembre) est previst el referndum escocs.
Els principis del dret a decidir que el Tribunal Internacional de Justcia va establir en el seu
Dictamen de juliol de 2010 troben en el cas de Catalunya una aplicaci adient, prcticament
exemplar: a Catalunya no hi ha una situaci de violncia; tot el procs cap a la consulta
sobre l'Estat propi s'est desenvolupant amb pulcritud democrtica; i les vies negociadores
amb l'Estat s'han esgotat en tots els fronts possibles fracs de la reforma de l'Estatut,
negativa a lestabliment d'un pacte fiscal.
3.2.9. La consulta s congruent amb la tradici
histrica i la cultura poltica catalana
La tradici poltica de Catalunya ha estat molt predominantment de carcter dialogant i
pactista, fruit de l'equilibri histric en qu es fonamenten les seves institucions des de
l'origen, quan sestabl un repartiment del poder entre el monarca i la societat. A diferncia
d'altres tradicions, el poder reial a Catalunya mai va ser illimitat o absolut, sin que es
fonament en la necessitat dun acord constant per governar entre el monarca i els
representants de la societat. Aquesta tradici poltica prpia va permetre el
desenvolupament d'un corpus legal, fonamentat en constitucions pactades, que els analistes
han considerat una expressi de garanties protoliberals. Unes caracterstiques que varen ser
anullades pels decrets de Nova Planta (1716) posteriors a la Guerra de Successi a la
corona espanyola. Actualment, l'exercici del dret a decidir i la seva concreci en forma de
consulta a la ciutadania resulta congruent amb la histria poltica de Catalunya anterior als
esmentats decrets.
3.2.10. La consulta dna visibilitat internacional a
Catalunya i lafirma com a subjecte poltic
Un plebiscit sobre la independncia, deixant de banda el seu resultat, situa Catalunya davant
els actors internacionals com un subjecte poltic amb capacitat per prendre decisions prpies
i diferenciades. El procs de la consulta, per tant, independentment del seu resultat, t per
Catalunya una externalitat positiva en termes de poltica exterior. A ms, davant una
negativa per part del govern central de l'Estat a una soluci pactada a la qesti de

Fj 17
l'acomodaci o encaix poltic de Catalunya, aquest contencis queda visualitzat a nivell
internacional. L'organitzaci d'una consulta, amb tot el que implica a nivell organitzatiu i
social, s una molt bona oportunitat per a donar a conixer les demandes de Catalunya i les
respostes que ha anat rebent per part de l'Estat espanyol al llarg de la histria i en el perode
recent. Empnyer vers la celebraci de la consulta significa treballar per presentar el nostre
pas al mn, amb les seves demandes de reconeixement nacional i dacomodaci poltica
dins lesfera internacional dels estats i, al capdavall, li dna lestatus de subjecte poltic
diferenciat.
4. Estratgies jurdiques per a la
convocatria duna consulta legal
dacord amb el dret intern
Com sha dit a la Introducci, el Govern de la Generalitat disposa ja dun informe extens,
elaborat per lInstitut dEstudis Autonmics, en el qual sidentifiquen, en el dret intern, fins a
cinc procediments a travs dels quals es podria convocar de manera legal una consulta per
tal que els ciutadans i les ciutadanes de Catalunya poguessin expressar la seva voluntat
sobre llur futur poltic collectiu.
A partir de les exigncies interpretatives que deriven de laplicaci conjunta dels principis
dEstat de Dret i de democrcia consagrats a la Constituci i als drets internacional i de la
Uni Europea (UE), en el referit informe sanalitza la viabilitat jurdica daquestes cinc
alternatives i es conclou que hi ha molt bons arguments jurdics per defensar la legalitat
daquestes vies, de manera que un hipottic refs per part de lEstat a la convocatria duna
consulta com la que es reivindica majoritriament a Catalunya caldria imputar-lo ms a
motius estrictament poltics a una manca de voluntat poltica que no pas a motius
jurdics.
Aquestes cinc vies legals sn:
els referndums regulats i convocats per lEstat de larticle 92 CE
la delegaci o transferncia de competncies de larticle 150.2 CE

Fj 1B
els referndums previstos en la Llei catalana 4/2010
les consultes de la proposici de llei catalana de consultes populars no
referendries que actualment sest tramitant en el Parlament de Catalunya
i, finalment, la reforma de la Constituci.
El Consell Assessor per a la Transici Nacional fa seves les lnies mestres daquest informe
i, per tal devitar reiteracions, en aquest document nicament sanalitzaran les qestions
relatives a la consulta no examinades en linforme de lIEA.
4.1. Objectius a assolir i criteris per dissenyar
lestratgia
A lhora de decidir quines i quantes vies legals de consulta cal emprar i per quin ordre cal
fer-ho, sha de tenir present que lobjectiu primer i fonamental de la Generalitat hauria de ser
el daconseguir que efectivament es pogus convocar una consulta i, subsidiriament, si aix
no fos possible, que queds pals, de la manera ms clara possible, que lEstat s qui es
nega a permetre-la i que ho fa per motius poltics, no jurdics. Aquest doble objectiu s
important tant de cara als ciutadans i ciutadanes de Catalunya com de cara a la comunitat
internacional.
En segon lloc cal que quedi pals, davant tamb dels ciutadans i de la comunitat
internacional, la voluntat de la Generalitat de respectar les regles de lEstat de Dret i darribar
a acords amb lEstat, sense, per, que el procs de consulta sallargui ms del que sigui
estrictament imprescindible.
Finalment, un darrer objectiu s que les vies legals emprades siguin les que permetin un
major protagonisme de la Generalitat i dels actors socials i poltics catalans i una menor
implicaci de lEstat per tal de no forar-lo a realitzar actuacions que li puguin representar
un cost poltic innecessari.
Per assolir el primer objectiu doble abans esmentat el criteri fonamental a tenir en compte s
el de promoure laplicaci de les vies legals que suscitin menys problemes de
constitucionalitat.

Fj 19
El segon objectiu requereix que, en el cas que sesgotin sense xit les vies de negociaci
discreta que es puguin articular, es proposi a lEstat de manera pblica i solemne i amb el
major suport social possible les vies legals que es creguin ms oportunes en nombre
suficientment ampli com perqu quedi palesa la voluntat de la Generalitat darribar a un
acord amb lEstat, per al mateix temps suficientment limitat com perqu el procs no
sallargui excessivament. En suma, caldria trobar un punt dequilibri entre, duna banda, el
nombre dintents necessaris per palesar de manera incontrovertible la voluntat de la
Generalitat darribar a un acord i, daltra banda, la necessitat que els ciutadans de Catalunya
no tinguin la sensaci duna prdua de temps innecessria o dallargament artificis del
procs.
Finalment, per garantir el mxim protagonisme de la Generalitat cal privilegiar les vies legals
que li assegurin una major llibertat a lhora de convocar-la i una major incidncia en la fixaci
dels elements configuradors de les consultes la pregunta, la data, etc.. Des daquesta
perspectiva tamb cal ponderar el fet que hi ha vies dissenyades i aprovades per la prpia
Generalitat, mentre que daltres corresponen exclusivament a lEstat. Pel que fa al
protagonisme dels actors socials i poltics catalans, cal avaluar les vies legals aplicables des
de la perspectiva de lexistncia o no de canals jurdicament formalitzats per tal que puguin
participar en la convocatria de la consulta (per exemple, lexistncia o no de mecanismes
jurdics per instar la convocatria), malgrat que no sha de descartar la possibilitat dusar, en
les vies que no preveuen explcitament aquest mecanismes de participaci, daltres
instruments per manifestar el suport popular com ara el dret de petici o mocions de suport a
la consulta dajuntaments i altres entitats locals.
En definitiva, les variables principals que cal tenir presents a lhora descollir les vies a
utilitzar, la seva prelaci i el seu nombre sn: lentitat dels problemes de constitucionalitat
que poden suscitar; el lapse de temps que pot requerir la seva aplicaci; el grau de
protagonisme jurdic atribut a lEstat, a la Generalitat i als actors socials i poltics catalans i
la capacitat per traslladar a la comunitat internacional la voluntat, expressada en diverses
resolucions pel Parlament de Catalunya, de fer aquest procs, fins on sigui possible, dins del
marc legal vigent i cercant lacord amb lEstat.
En el proper apartat analitzarem les cinc vies legals esmentades suara des de la perspectiva
de les sis variables que sacaben dassenyalar.

Fj 0
4.2. Anlisi de les cinc vies legals des de la
perspectiva dels criteris que sacaben
desmentar
4.2.1. Referndums autonmics de larticle 92 de
la Constituci
Si saccepts, com creiem que cal acceptar, la tesi que els referndums dmbit territorial
autonmic estan implcitament reconeguts en aquest article constitucional, lEstat podria
convocar-los tot fixant la pregunta o les preguntes i el procediment per celebrar-los.
Tanmateix, en els reials decrets de convocatria es podria preveure alguna mena de
participaci de la Generalitat. La Generalitat podria instar aquesta convocatria a lEstat i
de fet hauria de fer-ho, malgrat que a lordenament no est expressament prevista
aquesta possibilitat. La convocatria i la celebraci del referndum es podrien produir amb
fora celeritat. De fet, en principi seria un dels procediments que menys temps consumiria.
A ms, aquesta s una de les opcions que, en principi, plantejaria menys objeccions de
constitucionalitat, tal i com sargumenta en linforme de lIEA abans esmentat. Aix no
obstant exigiria a lEstat una implicaci molt notable, ja que li correspondria realitzar la
convocatria. Correlativament, el protagonisme de la Generalitat seria redut malgrat que,
com queda dit, lEstat podria ampliar-lo parcialment mitjanant el decret de convocatria. La
participaci dels ciutadans en aquesta fase de convocatria tamb seria jurdicament molt
poc rellevant ja que no es produiria a travs de processos jurdicament formalitzats.
Si, malgrat el que ha sostingut una part rellevant de la doctrina iuspublicista, els referndums
dmbit autonmic no es consideressin implcits en lart. 92 CE, caldria, o b que el
Parlament de Catalunya insts al Govern de lEstat o a les Corts Generals la reforma de la
Llei Orgnica reguladora de les diverses modalitats de referndum (LORMR) per tal
dincloure en aquesta llei aquesta modalitat de referndum o b acceptar la convocatria
dun referndum adreada a tots els ciutadans de lEstat.
La primera daquestes dues opcions s, juntament amb la via de la reforma constitucional, la
que menys objeccions de constitucionalitat pot suscitar. A ms, en la LORMR es podria

Fj I
preveure una participaci ms intensa de les comunitats autnomes en la convocatria i en
la regulaci de la tramitaci daquestes consultes autonmiques, malgrat que, mentre no es
reformi lart. 149.1.32 de la Constituci, lautoritzaci daquests referndums continuaria
corresponent a lEstat. La participaci dels ciutadans de Catalunya en la convocatria seria
jurdicament poc rellevant. El principal problema daquest procediment rauria en el fet que
podria comportar un notable alentiment del procs de consulta, llevat que polticament es
pogus garantir una tramitaci de la reforma tan rpida com la que es va produir en algunes
reformes anteriors de la LORMR per exemple, la de 1981, que es va enllestir en menys de
tres mesos. En tot cas, si transcorregut un temps prudencial la tramitaci no avancs, la
Generalitat podria considerar que la via ha quedat tancada i podria iniciar, si fos el cas, la
tramitaci duna segona via alternativa.
Lopci de celebrar el referndum a tot el territori estatal t inconvenients molt importants
malgrat que certament permetria conixer de manera fefaent quina s la voluntat dels
ciutadans i ciutadanes de Catalunya respecte de llur futur poltic collectiu; a banda que, des
duna altra ptica, el fet que tots els ciutadans espanyols siguin cridats a votar podria
estimular laugment de la participaci i radicalitzar el sentit del vot dels catalans. T, per,
linconvenient fonamental que pot propiciar la idea que la decisi final sobre el futur poltic de
Catalunya no correspon en darrer terme als catalans sin al conjunt dels ciutadans
espanyols, s a dir, pot donar a entendre que el subjecte poltic legitimat per adoptar
aquesta decisi s el conjunt del poble espanyol i sobre aquesta base i aplicant a aquest
subjecte el principi democrtic lEstat podria pretendre donar al resultat obtingut en el conjunt
del seu territori un carcter polticament i fins i tot jurdicament vinculant.
s clar que, a la prctica, si els resultats de Catalunya fossin clarament diferents als de la
resta de lEstat, tan internament com internacionalment es faria palesa lexistncia del greu
problema dencaix de Catalunya dins lEstat espanyol i tamb s clar que des de Catalunya
s podrien fer valer molt bons arguments jurdics i poltics, basats en regles i principis tant de
dret internacional com de dret intern per defensar que lEstat hauria de respectar la voluntat
majoritria del poble de Catalunya expressada de forma democrtica i pacfica. Amb tot, s
cert que en aquest cas, en aplicar aquest referndum a tot lEstat el debat de fons sobre el
subjecte poltic legitimat per adoptar la decisi sobre el futur de Catalunya es plantejaria de
manera oberta i indefugible i sembla clar que s millor evitar-lo.


Fj 2
En un altre ordre de consideracions, el procediment de larticle 92 CE podria aplicar-se amb
celeritat i no plantejaria problemes jurdics rellevants. Aix no obstant, obligaria lEstat a tenir
una molt notable implicaci i per contra disminuiria el protagonisme de la Generalitat i el del
suport jurdicament formalitzat dels ciutadans de Catalunya en la fase de convocatria.
4.2.2. La delegaci o transferncia de
competncies de larticle 150.2 de la Constituci
La via de la delegaci o transferncia de la competncia estatal per a convocar un
referndum com el que es proposa majoritriament a Catalunya t lavantatge de la seva
simplicitat, claredat i possible rapidesa. s a ms, salvades totes les diferncies, el
procediment emprat pel Regne Unit en el cas del referndum escocs i gaudeix per tant de
lhomologaci internacional derivada daquest precedent illustre en termes democrtics.
Exigeix de lEstat una intervenci fora intensa, per, com a contrapunt, assegura al mateix
temps un notable protagonisme de la Generalitat. Aquest procediment no planteja ms
problemes jurdics que els que poden suscitar els de larticle 92 CE, malgrat que, des duna
perspectiva prctica, cal admetre que pot tenir efectes negatius el fet que des de Catalunya
shagi intentat la seva aplicaci en quatre ocasions i sempre hagi estat denegada per les
Corts Generals. Aix no obstant, com sexposa amb deteniment a linforme de lIEA citat amb
anterioritat, les raons addudes per les Corts per refusar les propostes van ser o
prcticament inexistents, per tautolgiques, o duna debilitat tal que la reiteraci de la petici
podria resultar perfectament justificable. De fet, en aquest mateix sentit cal tenir present que
les sollicituds de delegaci precedents llevat dun nic cas van tenir un suport poltic molt
minoritari. En definitiva, seria fcil donar a la petici una solemnitat i un suport institucional i
popular molt ms amplis i, per tant, ms eficaos.
4.2.3. Els referndums de la Llei catalana 4/2010
Com ja hem avanat, aquesta s una de les vies que pot oferir a lEstat ms oportunitats per
allegar, amb ms o menys fonament, problemes de constitucionalitat. De fet ja ho ha fet aix
en impugnar-la davant del Tribunal Constitucional, amb largument que la regulaci dels
referndums est reservada constitucionalment a lEstat. Si el seu objectiu s el demprar el

Fj 3
Dret com a instrument per frenar la consulta, enlloc dutilitzar-lo com a mecanisme per
canalitzar jurdicament la reivindicaci de la majoria dels catalans, lEstat pot intentar
argumentar que un referndum com el que es proposa desborda lmbit de competncies de
la Generalitat i que cal convocar tots els ciutadans espanyols i fer-ho al final dun procs de
reforma constitucional. En linforme de lIEA saporten contra-arguments per rebatre
aquestes allegacions, especialment que el terme competncies es refereix no noms a la
llista del Ttol IV de lEstatut sin tamb al conjunt de facultats de la Generalitat, per no es
pot oblidar que lEstat ja ha recorregut la llei i que el recurs est pendent de sentncia
malgrat que el Tribunal ha aixecat amb cauteles preventives la seva suspensi.
Laplicaci prctica daquest procediment obligaria lEstat a realitzar una activitat prou
significativa com s la de donar lautoritzaci de la convocatria del referndum per part de
la Generalitat.
En canvi, com a elements positius caldria destacar la rapidesa amb qu es podria aplicar
malgrat que lEstat podria dilatar el temps per prendre la seva decisi. Tamb es pot valorar
positivament el protagonisme de la Generalitat en tot el procs a lEstat noms li
correspondria lautoritzaci i, sobretot, laspecte ms rellevant s el protagonisme que
podria assolir el conjunt de la societat catalana en la fase inicial ja que aquest procs podria
ser instat de manera simultnia, segons preveu la llei, pels ciutadans, els ens locals, el
Govern i el Parlament de Catalunya.
4.2.4. Les consultes populars de la proposici de
llei que es tramita en el Parlament
Si lEstat opts polticament per lestratgia demprar el Dret per canalitzar jurdicament la
reivindicaci majoritria a Catalunya en lloc demprar-lo per intentar frenar-la, aquest
procediment tindria lavantatge, des de la perspectiva estatal, que no caldria que adopts
una actitud activa de convocar, delegar o autoritzar la consulta, sin que bastaria que no
impugns la llei ni, posteriorment, la convocatria de la consulta efectuada per la Generalitat
en aplicaci del referit text legal.
Des de la perspectiva dels problemes de constitucionalitat que pot suscitar aquesta via cal
advertir que la nova proposici de llei soluciona un dels dos problemes que solia imputar-se

Fj 1
a aquests tipus de consultes ja que les cenyeix expressament les consultes dins lmbit de
les competncies de la Generalitat. Aix vol dir que lEstat, si tingus voluntat poltica de
canalitzar la consulta per aquesta via, des de la perspectiva de la constitucionalitat de la
futura llei, nicament hauria dacceptar que els criteris emprats per caracteritzar les
consultes populars i diferenciar-les dels referndums cens, instruments i organismes per
garantir i controlar la seguretat i transparncia de les votacions i, especialment, les
diferncies pel que fa als cridats a votar sn suficientment significatives com per acceptar
que no es tracta de referndums encoberts. I pel que fa a lacte de convocatria duna
consulta com la que es pretn, a lempara de la nova llei, exigiria de lEstat lesfor
interpretatiu dacceptar un concepte ampli de competncia capa dincloure no noms les
competncies contingudes en el llistat de competncies del ttol IV de lEstatut sin tamb
les activitats o facultats que pot realitzar de manera jurdicament legtima la Generalitat.
Sn nombrosos els casos en els quals lEstat ha fet, en aquesta mateixa matria, esforos
interpretatius molt superiors. En definitiva, els hipottics problemes dinconstitucionalitat sn
tamb aqu salvables si lEstat t voluntat poltica per fer-ho, malgrat que objectivament
aquests problemes poden oferir a lEstat una possibilitat de negar aquesta via allegant
motius de constitucionalitat una mica ms fonamentats que els que es poden adduir
respecte de vies com la del art. 150.2 CE i, sobretot, la de larticle 92 CE.
Tanmateix, com a contrapunt, caldr tenir en compte que aquesta via t importants
avantatges: el protagonisme correspon en exclusiva a la Generalitat ja que lEstat no interv
en cap de les seves fases. Pot ser dexecuci molt rpida. Pot tenir un ampli suport popular i
institucional, formalitzat jurdicament, ja que la proposici de llei preveu la possibilitat que
demanin la consulta, simultniament, els ciutadans i el President del Govern de la
Generalitat.
4.2.5. La reforma de la Constituci
Si lEstat refusa, allegant motius dinconstitucionalitat, les propostes de la Generalitat,
aquesta t encara la possibilitat dinstar una reforma de la Constituci que, per definici
13


13
Com s sabut, a la Constituci espanyola no hi ha clusules dintangibilitat que impedeixin la reforma de
determinats articles i la doctrina majoritria, a ms de la del Tribunal Constitucional, sost que tampoc no hi ha
clusules dintangibilitat implcites.

Fj
en cap cas podr ser refusada per aquests mateixos motius, de manera que un hipottic
refs de la proposta de reforma respondria a motius exclusivament poltics i aix es
constataria de manera incontrovertible. Aquest s un avantatge cabdal daquest
procediment.
T per linconvenient que, segons com es plantegi, pot portar a un procs llarg i complex i
en el qual les forces poltiques catalanes estarien sempre en minoria. Cal distingir, no
obstant, dos supsits diferents: si lnic objectiu perseguit s el de la incorporaci a la
Constituci del referndum dmbit territorial autonmic, amb la possibilitat que siguin les
comunitats autnomes les que el regulin en els aspectes que no requereixin llei orgnica i
que autoritzin la convocatria daquests referndums, bastaria una reforma no agreujada (la
de larticle 167 CE) de larticle 92 i, si escau, del 149.1.32 CE. Aquesta tramitaci, si hi
hagus voluntat poltica per part dels dos grans partits dmbit estatal, podria ser tan gil
com la que lestiu de 2011 va permetre la reforma de larticle 135 de la Constituci, malgrat
que cal acceptar que, com a mnim jurdicament, un cop iniciat el procs de reforma la
capacitat dincidncia directa de la Generalitat en el procs s certament molt limitada. Per
contra, cal advertir que si lEstat soposa a la reforma per motius poltics, aquesta oposici
amb tota seguretat es manifestar ja en el moment en el qual el Parlament proposi al Govern
de lEstat ladopci del corresponent projecte de llei o en el de la presa en consideraci de la
proposici de llei per part del Congrs si opta el Parlament per trametre-li directament un text
articulat (art. 87.2 CE). En definitiva, el perill de retard que podria comportar aquesta via a la
prctica s molt relatiu.
Si el qu es pretn incorporar a la Constituci s preveure la possibilitat que les CCAA
convoquin referndums sobre qestions que, segons quin sigui el resultat de la consulta,
puguin exigir una reforma constitucional, la qesti s ms complicada ja que, llevat de fer
enginyeria constitucional
14
, caldria emprar el mecanisme agreujat de reforma (article 168
CE), molt llarg i complicat. Tanmateix, tamb en aquest cas, les probabilitats de refs de la
iniciativa per part de lEstat sn molt altes i, com en el cas anterior, aquest fet es posaria de
manifest amb notable celeritat.


14
Com, per exemple, la propugnada per un sector minoritari de la doctrina que sost que a travs del
procediment de larticle 167 CE es pot modificar el procediment agreujat previst a lart. 168 CE.

Fj 0
4.3. Quants i quins dels procediments de
consulta analitzats caldria intentar aplicar?
Per quin ordre?
La resposta a la primera daquestes tres preguntes hauria destar guiada per dos dels
objectius abans exposats: la necessitat de deixar constncia de la voluntat de la Generalitat
darribar a un acord amb lEstat i la de no allargar aquesta fase del procs ms enll del
necessari per assolir el primer objectiu.
Des daquesta perspectiva, caldria pensar en la possibilitat demprar ms dun procediment
per, en canvi, s clar que no caldria intentar-los tots. Daltra banda, tampoc shauria de
descartar la possibilitat de proposar-los de manera simultnia o parcialment simultnia, s a
dir, b instar dues o ms vies al mateix temps o b fer-ho successivament per sense
esperar la finalitzaci completa dun procediment per iniciar-ne un altre si la Generalitat
observa que un procediment sallarga artificiosament o excessivament.
Pel que fa a la qesti de quins procediments caldria proposar, cal emprar en primer lloc el
criteri dinstar les vies que, en principi, puguin oferir ms garanties de constitucionalitat.
Des daquesta perspectiva, segons sha argumentat anteriorment, els procediments que
menys objeccions poden suscitar sn el de larticle 92 CE especialment si sinterposa la
reforma de la LORMR, aix com el de la via de lart. 150.2 CE i, per descomptat la reforma
constitucional que, com queda dit, quasi per definici no pot ser inconstitucional. En canvi
plantegen ms problemes les consultes referendries de la Llei catalana 4/2010 i les no
referendries de la proposici de llei que sest tramitant en el Parlament de Catalunya.
Aix no obstant, el criteri de la menor objecci dinconstitucionalitat sha de completar
necessriament amb el del mxim protagonisme de la Generalitat i dels ciutadans de
Catalunya en la convocatria de la consulta, aix com amb el criteri de la major celeritat
possible. I aquests objectius sassoleixen millor a travs de les lleis catalanes la 4/2010 i
la proposici de llei actualment en trmit al Parlament que no pas de les vies dels arts. 92,
150.2 CE o la de la reforma constitucional.
Ats el que sacaba de dir, per fer compatibles les diverses alternatives, una possible soluci
consistiria en emprar un dels dos procediments previstos en la legislaci catalana, que

Fj 7
garantirien celeritat i protagonisme de la Generalitat i dels ciutadans, i un dels procediments
previstos en la CE com el de lart. 92 CE que, en suscitar menys problemes de
constitucionalitat, faria ms visible el carcter poltic dun hipottic refs per part de lEstat.
En tot cas, si es volgus assolir definitivament aquest objectiu es podria proposar la reforma
de larticle 92 de la Constituci que previsiblement podria tenir una resposta inicial rpida i
clara.
Lordre de prelaci entre els diversos procediments podria ser el que sacaba desmentar. En
efecte, des del punt de vista de la lgica jurdica, sembla que primer caldria intentar aplicar
les vies catalanes i si lEstat les veta allegant manca de competncia de la Generalitat,
proposar que sigui ell el qui convoqui el referndum de lart. 92 o, si es prefereix, que delegui
la convocatria a travs de lart. 150.2 CE. El procs invers no tindria massa sentit ja que si
lEstat afirma que no t competncia per convocar o delegar la convocatria de la consulta
sense reforma prvia de la Constituci sembla que, lgicament, la Generalitat encara la
tindria menys per fer-ho ni que fos des de la legislaci catalana. Des de la perspectiva de la
lgica poltica o institucional tamb sembla clar que cal intentar aplicar primer els instruments
legals establerts per la prpia Generalitat i recrrer als de lEstat en el cas que aquest veti
les vies catalanes.
Tanmateix, s ben cert que no es pot descartar dentrada laparici de circumstncies
poltiques sobrevingudes com, per exemple, un acord amb lEstat que facin aconsellable
alterar lordre lgic abans esmentat i, en conseqncia, que posin de manifest la
convenincia demprar primer la via dels articles 92 o 150.2 CE.
4.4. Conclusions
En definitiva, llevat de circumstncies sobrevingudes, sembla que caldria intentar aplicar en
primer lloc b la llei catalana 4/2010 o b, alternativament, la de la futura llei catalana de
consultes no referendries i, en segon lloc, tamb alternativament, b la de larticle 92 CE o
la del 150.2 CE. Si polticament es volgus deixar patent de manera incontrovertible la
motivaci exclusivament poltica dun hipottic refs estatal a la convocatria de la consulta,
desprs dels dos intents abans esmentats, es podria instar la reforma de larticle 92 amb la
finalitat dincorporar-hi els referndums dabast territorial autonmic.

Fj B
5. La consulta en el marc del dret de la
Uni Europea i del dret internacional
5.1. Plantejament de la qesti
En el debat sobre la consulta es planteja sovint la qesti de si, en el cas que lEstat
impedeixi la utilitzaci de les vies legals existents en lordenament jurdic intern, hi ha en el
dret de la Uni Europea (UE) i/o el dret internacional procediments legals per convocar una
consulta com la que es reclama majoritriament a Catalunya. Igualment es planteja si hi ha
drets i principis aplicables al cas i quins efectes poden tenir sobre la celebraci de la
consulta legal i la implementaci dels seus resultats, aix com sobre les vies alternatives
que la Generalitat pogus emprar en el supsit de bloqueig de les vies legals per part de
lEstat.
Aquestes sn les dues qestions que analitzarem breument en aquest epgraf, ats que els
informes daquest Consell Assessor sobre les relacions amb la Uni Europea i amb la
comunitat internacional socuparan de forma extensa de moltes de les qestions aqu
plantejades. Concretament, en aquest epgraf, pel que fa als drets i principis europeus i
internacionals, intentarem identificar-los, veurem si es tracta de drets i principis justiciables
s a dir, si el seu compliment es pot exigir davant dun tribunal de justcia i, finalment,
analitzarem els efectes jurdics que poden produir en els dos mbits esmentats: en la
celebraci de les consultes legals i en la implementaci dels seus resultats i en les vies
alternatives com les eleccions plebiscitries, les declaracions unilaterals dindependncia
(DUI) o les consultes alegals o no oficials que, en hiptesi, es podrien intentar realitzar en
cas de bloqueig de les vies legals
15
.


15
En lepgraf 8 daquest informe sanalitzen les caracterstiques, els procediments i estratgies daplicaci i els
pros i contres daquestes vies alternatives.

Fj 9
5.2. Hi ha en lordenament jurdic de la UE o
en linternacional procediments per convocar
la consulta o drets i principis aplicables a les
vies legals internes o a les vies alternatives?
Referncia al principi democrtic, al dret
dautodeterminaci i al principi de protecci de
les minories
La resposta a la primera qesti s negativa. En coherncia lgica amb la seva naturalesa i
la seva finalitat, ni el dret de la UE ni el dret internacional contenen cap disposici que
contempli un procediment al qual es pugui acollir la Generalitat per convocar una consulta
com la que es reclama majoritriament a Catalunya. Tant per al dret internacional com per al
dret de la UE, tal cosa es considera una qesti que en essncia cal dirimir internament,
dins cada Estat.
Tanmateix, en aquests dos ordenaments jurdics existeixen drets i principis que poden
reforar la legalitat i la legitimitat de convocar una consulta legal o daplicar vies alternatives.
s el cas del principi democrtic, del dret a lautodeterminaci dels pobles i, tot i que en un
altre nivell, del principi de protecci de les minories. Aquests tres drets o principis tenen un
abast diferent en el dret de la UE i en el dret internacional, per aix, malgrat que els
analitzarem en parallel, ho farem de manera diferenciada.
El principi democrtic, i els drets que formen part del seu mbit de protecci, tenen una
gran importncia en lmbit del dret de la UE. En efecte, com s conegut, en les diverses
reformes dels tractats constitutius, la UE ha anat reforant progressivament els seus principis
i valors comuns i el seu comproms amb el respecte als drets humans i llibertats
fonamentals, amb una fita molt important: des de lentrada en vigor del Tractat de Lisboa
(2009), la Carta de Drets Fonamentals de la UE (CDFUE) t plens efectes jurdics a nivell del
dret originari. En aquest sentit, en el prembul del Tractat de la UE (TUE) i de la CDFUE, la
UE confirma la seva adhesi als principis de llibertat, democrcia i respecte als drets
humans i a les llibertats fonamentals, aix com al respecte a lEstat de Dret. A ms, als
articles 1 i 10 del TUE, sincorpora el principi que la construcci europea es fonamenta en

Fj 00
una uni en la que les decisions seran adoptades de la forma ms oberta i prxima als
ciutadans que sigui possible. Aix mateix, a larticle 2 del TUE es defineixen i incorporen per
primera vegada els valors que uneixen els membres de la UE. Aquests valors comuns en els
quals es fonamenta la UE i els seus Estats membres sn el respecte de la dignitat humana,
la llibertat, la democrcia, la igualtat, lEstat de Dret i els drets humans, inclosos els drets de
les persones pertanyents a minories. Igualment, larticle 11 TUE preveu que les institucions
han de permetre als ciutadans i a les associacions representatives, la possibilitat dexpressar
i intercanviar pblicament les seves opinions en tots els mbits dactuaci de la Uni. Els
articles esmentats i daltres connexos que podrien afegir-se sn, sens dubte, aplicables
en la forma que anirem precisant a la consulta i a les vies alternatives aqu analitzades en
la mesura en qu sinscriuen en les bases dels principis i valors democrtics propis de la
Uni i dels seus Estats membres. El principi democrtic s un valor com que estructura tot
lordenament jurdic i tots els compromisos poltics, que legitima per tant el dret dels
ciutadans a participar en les decisions poltiques que els afecten.
El principi democrtic tamb est incorporat en diversos i rellevants instruments de dret
internacional com ara la Declaraci Universal de Drets Humans de 10 de desembre de
1948, que estableix que la voluntat del poble s la base de lautoritat del poder pblic, art.
21.3 i t transcendncia en la prctica internacional, malgrat que no assoleix el mateix
abast i incisivitat que en lmbit europeu.
El dret a lautodeterminaci t en canvi ms relleu en lmbit de dret internacional que no
pas en el de la UE. Daquest principi solen distingir-se dos continguts o dos vessants: un
dintern, fa referncia al dret de determinades comunitats poltiques a autogovernar-se en el
si dun Estat; laltre, dextern, que inclou el dret a separar-se daquest Estat en determinats
supsits. Doncs b, el dret internacional reconeix aquest doble contingut del dret
dautodeterminaci com un principi general i estructural del seu ordenament, expressat en
nombrosos instruments i tractats internacionals
16
, aix com en resolucions dorganitzacions
internacionals, en pronunciaments de la Cort Internacional de Justcia (TIJ) i en la prctica
concreta dels Estats. En lmbit del dret de la UE aquest principi no est proclamat
expressament de manera que tan sols podria considerar-se parcialment incls de manera

16
Com, per exemple, la Carta de les Nacions Unides -que el formula com a principi als articles 1.2 i 55-, el Pacte
Internacional de Drets Civils i Poltics -art. 1.1 i el Pacte Internacional de Drets Econmics, Socials i Culturals -
art. 1.1-.

Fj 0I
implcita, en el principi democrtic.
En relaci a la titularitat del dret a lautodeterminaci en lordenament internacional sobserva
una evoluci rellevant. El principi de lliure determinaci dels pobles es va reconixer
originriament, sense cap dubte, en dos supsits: el dels pobles sotmesos a domini colonial,
i per extensi, els sotmesos a dominaci estrangera; i el dels pobles oprimits. Tanmateix, al
llarg de les darreres dcades, es pot constatar una certa evoluci daquest dret cap a nous
estndards dacord amb el context i el marc poltic de cada situaci, la qual cosa ha perms
que existeixin algunes posicions doctrinals que, amb fonament, defensen noves possibilitats
encara no cristallitzades en el dret positiu. Un dels exemples s el pronunciament del TS
canadenc a propsit de la situaci del Quebec
17
, amb moltes semblances amb el cas de
Catalunya. El TS canadenc alludeix en el seu dictamen als pobles als quals sels impedeix
exercir de forma explcita i til el seu dret dautodeterminaci a linterior de lEstat del qual
formen part (dret dautodeterminaci intern). En aquest cas, hom podria fer una interpretaci
evolutiva de lexcepci al principi de no ingerncia recollit a la resoluci 2625 de lAssemblea
General de les Nacions Unides, en els supsits dels pobles oprimits dins un Estat democrtic
i desenvolupat. Per tant, tot seguint la lnia del TS canadenc, hom podria sostenir que un
poble que pretengui exercir un dret dautodeterminaci extern (dret de secessi) mitjanant
aquest supsit, pot fer-ho si demostra fefaentment a la Comunitat internacional que
persegueix una causa legtima, si aconsegueix convncer al mxim nombre possible destats
de lexistncia dinjustcies concretes i substancials i, finalment, si mostra clarament que ha
utilitzat, sense xit, tots els mitjans al seu abast per intentar resoldre prviament els
conflictes amb lEstat matriu.
En tot cas, la Cort Internacional de Justcia va establir en el cas del Shara Occidental
(1975) que, amb independncia de la via escollida, lelement fonamental de lexercici
daquest dret s la consulta a la poblaci. Independncia, lliure associaci, integraci, fins i
tot una autonomia dins un Estat descentralitzat, sn formes dexercici del dret, sempre que la
primera delles sigui una de les opcions en la consulta popular, que haur de dur-se a terme
mitjanant sufragi universal.
Finalment, el principi de protecci de les minories, incloses les minories nacionals, es

17
Dictamen TS de Canad de 20 dagost de 1998 (parf.134)

Fj 02
recull profusament tant en el dret de la UE com en el dret internacional
18
. El seu abast de
protecci s diferent, ats que s cert que la protecci europea i internacional dels drets de
les minories t com a component essencial la lluita contra la discriminaci en relaci a la
protecci de drets lingstics, culturals i religiosos de determinades minories, socials i
culturals, que habiten el territori dels estats. Tanmateix, aquest principi, que t una llarga i
complexa tradici tant pel que fa a la forma en qu sha incorporat en diversos instruments
internacionals i europeus com tamb en la seva aplicaci efectiva a travs duna prctica
internacional fluctuant i casustica, ha recuperat un major vigor
19
den de principis dels
anys 90 del segle passat, tot aprofitant que subsisteixen certs problemes dindefinici arran
del seu concepte i del seu contingut
20
.
Aix doncs, al nostre parer no es pot descartar dentrada la possibilitat dallegar aquest
principi en relaci a la consulta i a les vies alternatives, amb les limitacions que es veuran
immediatament, tot aprofitant el fet que sacaba desmentar que a la prctica els instruments
normatius internacionals (especialment en lmbit objecte daquest informe), sense que
shagi alterat el tenor literal dels seus preceptes, han estat interpretats i aplicats molt sovint

18
Entre daltres, pel que fa al dret internacional, el Conveni-marc per a la protecci de les Minories Nacionals, fet
a Estrasburg l1 de febrer de 1995 -Instrument de ratificaci publicat al BOE nm.20, de 23 de gener de 1998 i la
Declaraci de lAssemblea General de les Nacions Unides sobre els drets de les persones pertanyents a minories
nacionals o tniques, religioses i lingstiques -aprovada per Resoluci 47/135, de 18 de desembre de 1992-. En
un mbit ms general i transversal, es pot fer esment de la Carta de Pars per a una nova Europa de 1990, que
afirma que la identitat de les minories nacionals ha de ser protegida, que shan de crear les condicions per
promoure aquesta identitat i que les qestions relacionades amb les minories nacionals noms es poden resoldre
satisfactriament en un marc poltic democrtic. Tamb la Declaraci i Programa dAcci de Viena, adoptada per
la Conferncia Mundial de Drets Humans de 25 de juny de 1993, reafirma lobligaci dels estats de vetllar perqu
les persones pertanyents a minories puguin exercir plenament i eficament tots els drets humans i les llibertats
fonamentals sense cap tipus de discriminaci i en condicions de total igualtat davant de la llei.
19
Com s conegut, deixant a banda precedents remots, els antecedents immediats del principi de protecci de
les minories nacionals es troben en el perode immediatament posterior a la I Guerra mundial, en el context de la
Societat de Nacions i de les teories wilsonianes. Desprs de la II Gran Guerra el principi es materialitza en drets
essencialment individuals i, com a mnim pel que fa a les minories nacionals, perd gran part de la seva fora, que
tanmateix recupera als anys 90 del segle XX amb el final de la guerra freda.
20
La inexistncia duna definici internacionalment acordada del concepte de minoria nacional lha posat en
relleu per exemple un informe de lany 2010 de lOficina de lAlt Comissionat de les Nacions Unides per als Drets
Humans o un altre informe del Consell dEuropa explicatiu del Conveni marc per a la protecci de les minories
nacionals. Tampoc hi ha acord sobre els drets o les facultats que inclou el principi de protecci i el dret genric a
la no discriminaci, ms especficament sobre la inclusi del dret a determinar el futur poltic de la minoria
nacional. Tanmateix, com ja sha dit, es pot constatar que, a partir de la dcada dels 90 del segle passat diferents
actors internacionals -singularment, estats i organitzacions internacionals posen mfasi en la condici de
minoria nacional duna collectivitat territorial com a factor que, en la seva mxima expressi, contribueix a
justificar que sacabi configurant com un nou Estat.

Fj 03
pels estats i les organitzacions internacionals de manera flexible i canviant, amb un notable
pragmatisme, en funci de les diverses circumstncies histriques i de les caracterstiques
especfiques de cada cas.
Aix no obstant, per cloure aquest raonament, cal advertir que, malgrat que a lhora de
justificar la consulta i les vies alternatives la Generalitat podria allegar, amb els lmits i els
requisits que analitzarem immediatament, els drets i principis europeus i internacionals que
sacaben desmentar, en lactualitat el principi democrtic s, sens dubte, el que pot tenir una
major virtualitat prctica.
Tanmateix, a lhora de precisar labast i els efectes jurdics duna hipottica allegaci
daquests drets i principis, la primera qesti que cal analitzar s la de si sn autntics drets
en el sentit de poder-los fer valdre davant institucions judicials internacionals o europees per
tal que puguin declarar, si fos el cas, lexistncia dobligacions jurdiques que vinculin lEstat
espanyol o altres estats o les organitzacions internacionals.
5.3. Sn drets justiciables?
La resposta a la pregunta ha de ser negativa, tot i els matisos que introduirem en els propers
pargrafs. En primer lloc, perqu els tres drets i principis esmentats estan recollits en els
instruments legals i en la jurisprudncia ms com a valors i principis que no pas com a drets
en sentit estricte i, en segon lloc, perqu ni en lmbit europeu ni en linternacional es
preveuen procediments que permetin canalitzar hipottiques demandes basades en aquests
principis i dirigides a exigir la convocatria de consultes legals o per justificar ls de vies
alternatives. Dentrada, la Generalitat trobaria problemes de legitimaci per plantejar
demandes judicials. A ms, cal tenir present que els procediments utilitzables sn quasi
exclusivament no jurisdiccionals.
Concretament, si examinem el marc normatiu regulador de la Cort Internacional de Justcia
(Estatut i Reglament) podrem comprovar que ni les institucions de la Generalitat de
Catalunya ni els ciutadans catalans gaudeixen de legitimaci per iniciar un procs davant la
Cort, adreat a plantejar la vulneraci dun dret vinculat a la voluntat de les institucions
catalanes de consultar els ciutadans sobre llur futur poltic collectiu. La situaci s semblant
respecte del Tribunal Europeu de Drets Humans i del Tribunal de Justcia de la UE.

Fj 01
Hom pot sostenir raonablement, per, que, tant en lmbit del dret internacional com en el de
la UE, aquests drets i principis podrien donar suport a accions de la Generalitat en defensa
de la celebraci de la consulta i de la implementaci dels seus resultats. Es tracta, per,
daccions que no van adreades a veritables tribunals de justcia ni tenen el relleu prctic de
les reivindicacions de drets justiciables malgrat que poden tenir efectes poltics gens
menyspreables.
Aix, per exemple, en lmbit de la UE i en relaci amb el principi democrtic, per intentar
laplicaci daquest valor proclamat a lart. 2 del TUE, no existeix cap procediment davant el
Tribunal de Justcia de la UE que pugui imposar una obligaci concreta a lEstat espanyol en
relaci a les qestions que sacaben desmentar. La nica via, no jurisdiccional, que
eventualment podria emprar la Generalitat s la de buscar aliats per poder recrrer al
procediment previst a lart. 7 del TUE
21
, tot allegant el risc de violaci greu per part
dEspanya daquest valor fonamental i dels drets fonamentals europeus correlatius.
Tanmateix, cal tenir present que linici daquest procediment correspon a un ter dels estats
membres, al Parlament Europeu o a la Comissi
22
i, desprs dun llarg procediment, la
constataci expressa de lexistncia efectiva duna violaci li correspon adoptar-la per
unanimitat al Consell Europeu, amb laprovaci prvia del Parlament europeu; posteriorment,
seria el Consell qui, per majoria qualificada, podria sancionar lEstat i decidir que se
suspenguin certs drets. Per tant, si considerem aquesta regulaci procedimental concreta i
tamb la regulaci substantiva, hom pot sostenir que s molt difcil que prosperi una
iniciativa de la Generalitat en aquest sentit, malgrat que la sola proposta diniciar aquesta via
de ben segur tindria importants efectes poltics (visibilitat i discussi a nivell europeu) en fer
pblic i manifest el conflicte existent.
En lmbit internacional i en relaci al dret a lautodeterminaci i, mutatis mutandis el
principi de protecci de les minories, la qesti es pot plantejar en termes una mica
diferents. Concretament, es podria valorar la convenincia dutilitzar les vies, no
jurisdiccionals, que preveuen els Protocols Facultatius del Pacte Internacional de Drets Civils

21
Aquest procediment, com queda dit, no s jurisdiccional sin poltic i preveu el pronunciament de les
institucions europees en cas de violacions greus dels valors de larticle 2 TUE.
22
En aquest moment el Consell shauria de pronunciar per majoria de 4/5 parts dels seus membres, prvia
aprovaci del Parlament Europeu, per tal de constatar lexistncia dun risc clar de violaci greu daquest principi
per part dun Estat membre.

Fj 0
i Poltics
23
i del Pacte Internacional de Drets Econmics, Socials i Culturals
24
, ats que
ambds recullen el dret dels pobles a la lliure determinaci. Aquests Protocols preveuen que
el Comit de Drets Humans i el Comit de Drets Econmics, Socials i Culturals podran rebre
comunicacions de persones o grups de persones que es trobin sota la jurisdicci dun Estat
part i que alleguin ser vctimes duna violaci per aquest Estat de qualsevol dels drets
recollits en els esmentats pactes. En cas que les comunicacions siguin admeses a trmit,
sinicia un procediment contradictori amb lEstat, que culmina amb lemissi dun dictamen
amb un seguit de recomanacions (Pacte Internacional de Drets Econmics, Socials i
Culturals) o amb la formulaci dobservacions (Pacte Internacional de Drets Civils i Poltics),
que es fan arribar a les parts interessades (Estat i persones o grups comunicants). Tot i que
les opinions que puguin formular els dos Comits no sn vinculants per a lEstat que les rep,
que noms est obligat a prendre-les en deguda consideraci i a informar al Comit de les
mesures que hagi adoptat al respecte (Pacte Internacional de Drets Econmics, Socials i
Culturals), cal fer notar que es tracta duna via que, ben gestionada, podria permetre
visualitzar a nivell internacional la voluntat de les institucions catalanes i dels ciutadans de
Catalunya de poder decidir lliurement el seu futur poltic collectiu. Sha de dir, per, que per
a emprar-la shan dhaver esgotat prviament tots els recursos interns. A ms cal recordar
que les queixes sn de carcter individual i a propsit de violacions de lEstat i encara no
existeixen precedents en el nostre pas.
Cal constatar, per, que dir que els tres drets o principis analitzats no sn drets
veritablement justiciables no equival en absolut a afirmar que no puguin tenir efectes jurdics
en relaci a les vies legals de consulta i a les vies alternatives. Aix s el que analitzarem en
el proper pargraf.


23
Instrument dadhesi de 17 de gener de 1985, dEspanya, al Protocol Facultatiu del Pacte Internacional de
drets Civils i Poltics (BOE nm. 79, de 2 dabril de 1985).
24
Instrument de ratificaci del Protocol Facultatiu del Pacte Internacional de Drets Econmics, Socials i Culturals
(BOE nm. 48, de 25.02.2013).

Fj 00
5.4. Efectes jurdics dels drets i principis
esmentats sobre les vies legals de consulta i
sobre les vies alternatives. Referncia a la
licitud internacional de les vies alternatives
Els Tractats europeus no preveuen que la UE, sobre la base dels drets i principis suara
analitzats, pugui imposar a cap Estat lobligaci jurdica daplicar les vies legals de consulta
existents en lordenament intern dels estats ni dimplementar els resultats obtinguts, en el
cas dhaver-se celebrat. Aix es considera un mbit de competncia interna dels estats i,
seguint la mateixa lgica, la UE tampoc no pot obligar a acceptar la utilitzaci de vies
alternatives per part duna determinada comunitat establerta en el territori dun Estat
membre. El mateix es pot dir respecte del dret internacional.
Tanmateix, pel que fa a la celebraci duna consulta legal, s del tot evident, que, com sha
apuntat abans i com es raona amb deteniment en linforme de lInstitut dEstudis Autonmics
anteriorment citat, aquests tres principis europeus i internacionals, que la Constituci
espanyola integra en el dret intern, tenen, especialment en aquest cas el principi democrtic,
un efecte jurdic molt rellevant; sobretot, en la mesura en qu sha daplicar, conjuntament
amb el valor de lEstat de Dret, com a criteri interpretatiu ineludible a lhora dinterpretar i
aplicar els articles de la Constituci Espanyola i de les lleis internes que regulen els
referndums i les consultes a travs de les quals els ciutadans i les ciutadanes poden
participar directament en la presa de decisions poltiques. Altrament dit, els principis del dret
europeu i del dret internacional, especialment en aquest supsit el principi democrtic,
incorporats al dret intern per larticle 10 de la CE, obliguen els poders pblics de lEstat
espanyol a interpretar els preceptes que regulen els referndums i les consultes populars de
manera que, respectant els principis i les regles que regeixen lEstat de Dret, saconsegueixi
la mxima expansi dels drets de participaci poltica dels ciutadans, inclosos els drets de
participaci poltica directa.
En relaci amb la implementaci dels resultats de les consultes legals, aquests principis, i
especialment el democrtic, tamb tenen un efecte transcendental ja que, com veurem ms
detingudament en lepgraf 7 daquest informe, poden contribuir a matisar el carcter
merament consultiu que la Constituci atribueix a aquesta mena de referndums i

Fj 07
consultes. En aquest sentit, cal tornar a recordar el Dictamen del Tribunal Suprem de
Canad que dedueix del principi democrtic, en el qual es basa la Constituci canadenca,
lobligaci de la Federaci i de les Provncies de negociar amb Quebec la seva separaci en
el supsit que aquest fos el resultat dun referndum sobre el futur poltic daquest provncia.
En el mateix sentit es pronuncia lAcord signat a Edimburg el 15 doctubre de 2012 entre el
Regne Unit i Esccia, malgrat que de manera pragmtica evita parlar de vinculatorietat
jurdica o poltica dels resultats del referndum, per estableix clarament la obligaci dels
dos Governs de treballar plegats, constructivament, per fer efectius els resultats.
Per aquests principis tamb poden tenir incidncia en relaci a laplicaci de vies
alternatives i en la implementaci dels seus resultats. Aix, per exemple, com veurem en
lepgraf 8, el principi democrtic juga un paper decisiu a lhora de legitimar jurdicament les
eleccions plebiscitries i, ms concretament, a lhora doposar-se a qualsevol intent de
prohibir-les allegant que constitueixen un frau a les finalitats que han de complir les
eleccions.
En qualsevol cas, a banda daquests efectes jurdics directes, aquests principis, i
especialment el principi democrtic, poden produir tamb daltres efectes gens
menyspreables com ara el de contribuir a legitimar polticament la utilitzaci de vies
alternatives a les consultes legals, inclosa la DUI, i la implementaci dels efectes, inclosa la
independncia. Poden contribuir-hi, essencialment, coadjuvant al fet que la utilitzaci
daquestes vies i la implementaci daquests resultats no es puguin considerar illcits
internacionals. Aix equival a dir, duna banda, que la Generalitat pot legtimament, des de la
perspectiva internacional, sollicitar el reconeixement com a nou Estat dacord amb regles i
principis que regeixen el dret internacional
25
i, daltra banda, que els estats i les
organitzacions internacionals poden, si aquesta s la seva decisi poltica, reconixer les
consultes i els seus resultats sense incrrer en un illcit internacional.
Un raonament similar es podria aplicar al cas del dret de la UE i, en especial, a la referncia
continguda a larticle 4.2 del TUE que estableix que la Uni respectar les funcions
essencials de lEstat, especialment les que tenen per objecte garantir la seva integritat

25
s significativa la Declaraci dels Dotze (Consell de la Comunitat Europea), de 16 de desembre de 1991,
sobre les lnies directrius referides al reconeixement de nous estats a Europa de lEst i Uni Sovitica, que
fonamenta aquest reconeixement en el fet que els nous estats es constitueixin sobre una base democrtica,
acceptin les obligacions internacionals i es comprometin de bona fe en un procs pacfic i negociat.

Fj 0B
territorial, mantenir lordre pblic i salvaguardar la seguretat nacional, que no es pot
interpretar com un vet de la UE a la possibilitat de segregaci interna dins dels respectius
estats, mentre en tot el procs es respectin les normes imperatives de dret internacional
pblic.
En relaci a aquestes qestions s sens dubte molt rellevant lOpini consultiva emesa per
la Cort Internacional de Justcia, de 22 de juliol de 2010, sobre la conformitat amb el dret
internacional de la declaraci unilateral dindependncia relativa a Kosovo, en qu la Cort
Internacional de Justcia afirma que el dret internacional general no prohibeix les
declaracions unilaterals dindependncia.
No s aquest, per, el lloc per fer una exposici exhaustiva del dret i de la prctica
internacionals recents en torn daquesta qesti, nhi ha prou amb assenyalar que avui est
arrelant la tesi que, en virtut sobretot del principi democrtic, tota comunitat poltica que
tingui una poblaci, un territori i un poder pblic propi que sexerceixi efectivament sobre
aquesta poblaci i en aquest territori, si manifesta la seva voluntat dautodeterminar-se,
inclosa la voluntat de secessi, sempre que ho faci democrticament i pacficament i
respectant els drets dels ciutadans i especialment els de les minories, pot fer-ho sense que
aix suposi cometre una infracci internacional i, en conseqncia, sense que la invocaci
del principi dintegritat territorial de lEstat matriu, recollit en el dret internacional
26
, ni la
supremacia de la Constituci puguin servir com a arguments per titllar dillcits internacionals
les declaracions unilaterals dindependncia que respectin els requisits abans esmentats.
Observis, per tant, que els tres principis europeus i internacionals analitzats juguen en
aquest cas com a legitimadors de laplicaci daquestes vies alternatives i com a requisits
dobligat compliment per obtenir aquesta legitimaci.
En qualsevol cas, ats que Catalunya t el seu territori, la seva poblaci i el seu poder
pblic, i en la mesura en qu aquest poder sigui efectiu i el procs de separaci shagi fet
respectant els requisits internacionalment exigits carcter pacfic, democrtic, etc. hi ha
bons arguments jurdics per defensar que les vies alternatives i els seus resultats no podrien
ser titllats dillcits internacionals i que la comunitat internacional podria reconixer aquests
resultats, inclosa la independncia, malgrat que aquesta s una condici jurdica necessria

26
LOpini consultiva sobre la conformitat amb el dret internacional de la declaraci dindependncia relativa a
Kosovo assenyala que el principi dintegritat territorial es circumscriu a lmbit de les relacions entre estats.

Fj 09
pel reconeixement per no s una condici suficient ja que, com es ben sabut, la qesti del
reconeixement dels estats s una qesti essencialment poltica que es veu facilitada per la
legitimitat del procs i que el Consell Assessor per a la Transici Nacional analitzar
especialment en linforme sobre les relacions amb la comunitat internacional.
6. Elements configuradors de la consulta
i criteris reguladors de les campanyes
electorals
6.1. La pregunta
La formulaci de la pregunta s, sens dubte, una de les qestions ms complexes i
delicades de tota consulta popular. En el cas que aqu ens ocupa hi ha tres aspectes
fonamentals, que cal aplicar de manera cumulativa: en primer lloc, les exigncies de claredat
i neutralitat, incorporades tant en el dret i la prctica internacionals com en el dret intern
27
; en
segon lloc, la qesti de si la pregunta ha doferir al votant dues o ms alternatives i,
finalment, si cal explicitar o no en la pregunta que a lhora dimplementar els resultats de la
consulta se seguiran les vies legals vigents. Tanmateix, en prendre la decisi poltica sobre

27
Aix, per exemple, el Codi de Bones Prctiques sobre Referndums adoptat per la Comissi de Vencia
(Consell dEuropa) fa referncia als requisits de claredat i de neutralitat, tot establint que la qesti subjecta a
votaci ha de ser clara, no ha dinduir a error i no ha de suggerir cap tipus de resposta. Vegeu la regla 3 i el punt
15 del memorndum explicatiu daquesta regla.
En lmbit intern, tant la Llei 4/2010, del 17 de mar, de consultes populars per via de referndum, com la
proposici de llei de consultes no referendries, que es tramita al Parlament de Catalunya (BOPC nm. 50, de
27.03.2013), exigeixen que la pregunta es formuli de manera clara, succinta i inequvoca (art. 7.a de la Llei
4/2010 i 8 de la proposici de llei).
Sobre aquestes qestions resulta molt illustratiu linforme ems per The Electoral Commission a instncies del
Govern Escocs el Gener de 2013 sota el ttol Referendum on independence for Scotland. Advice of the
Electoral Commission on the proposed referendum question.
http://www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0007/153691/Referendum-on-independence-for-
Scotland-our-advice-on-referendum-question.pdf


Fj 70
la formulaci de la pregunta, a ms daquests elements, caldr tenir en compte el context
poltic en el que es pren la decisi.
Abans danalitzar aquestes tres qestions cal fer avinent que lesclariment daquests
interrogants correspon a lens competent per convocar el referndum o la consulta. Per aix,
si el referndum es convoqus per la via de lart. 92 CE, la fixaci de la pregunta
correspondria a lEstat, malgrat que en el decret de convocatria podria preveure
mecanismes de participaci de la Generalitat en la formulaci de la pregunta. Si semprs la
via de la delegaci o transferncia de larticle 150.2 CE, en la llei orgnica de delegaci
lEstat podria reservar-se la fixaci de la pregunta o b cercar frmules compartides o,
simplement, delegar-la a la Generalitat, com sha fet en el cas escocs. En els supsits de
les lleis catalanes de consultes referendries i no referendries la decisi correspondria a
la Generalitat malgrat que en el primer cas caldria lautoritzaci de lEstat.
6.1.1. Claredat i neutralitat
Com sacaba de dir, segons exigncies derivades tant del dret i la prctica internacionals
com del dret intern, les preguntes que es formulen en una consulta popular han de complir,
en primer lloc, el requisit de la claredat, ents en un doble sentit: duna banda, cal que el seu
significat sigui fcil dentendre per part dels votants i cal tamb que la seva redacci no
indueixi a error, que vagi to the point com diu linforme citat abans de lElectoral
Commission, i que no sigui ambigua quant al significat del vot de manera que el seu resultat
sigui el mxim unvoc possible.
El segon requisit s el de la neutralitat: la pregunta no ha dincentivar o afavorir cap de les
alternatives proposades, s a dir, no pot induir al votant a votar a favor duna de les
respostes possibles
28
ni pot contenir termes que puguin tenir connotacions negatives
respecte dalguna de les opcions.
Per tal de facilitar la redacci de la pregunta a la llum daquesta doble exigncia pot ser til
llistar un nombre significatiu de les preguntes que shan formulat des de 1980 fins a
lactualitat en referndums dindependncia (taula 1).

28
Vegeu Informe de lElectoral Commission, pg. 1

Fj 7I
Taula 1
La formulaci de les preguntes en els referndums
dindependncia, 1980-2014
Procs Pregunta
Quebec, 1980
El govern del Quebec ha fet conixer la
seva proposta darribar, amb la resta del
Canad, a una nova entesa fundada en el
principi de la igualtat entre els pobles;
aquesta entesa permetria al Quebec
dadquirir el poder exclusiu de fer les seves
lleis, de percebre els seus impostos i
destablir les seves relacions exteriors, all
que s la sobirania, i, al mateix temps, de
mantenir amb el Canad una associaci
econmica comportant ls duna mateixa
moneda; cap canvi destatut poltic resultant
daquestes negociacions no ser realitzat
sense lacord de la poblaci a travs dun
altre referndum: en conseqncia,
atorgueu al govern del Quebec el mandat
de negociar lentesa proposada entre el
Quebec i el Canad?
Eslovnia, 1990
La Repblica dEslovnia hauria
desdevenir un estat independent i sobir?
Gergia, 1991
Dna suport a la restauraci de la
independncia de Gergia dacord amb
lActa de Declaraci de la Independncia
de Gergia de 26 de maig de 1918?
Crocia, 1991
Dues butlletes, una de color blau per a la
independncia i una de color vermell per a
seguir dins Iugoslvia com a estat federal.
Estnia, 1991
Voleu la restauraci de la sobirania de
lEstat i la independncia de la Repblica
dEstnia?
Letnia, 1991
Recolzeu lestatalitat democrtica i
independent de la Repblica de Letnia?
Litunia, 1991
Sou favorable a la idea que lEstat litu
hauria de ser una repblica democrtica
independent?

Fj 72
Ucrana, 1991
Recolzeu la declaraci dindependncia
ucranesa?
Eritrea, 1993
Desitja que Eritrea sigui un pas
independent i sobir?
Quebec, 1995
Esteu dacord que el Quebec hauria
desdevenir sobir desprs dhaver fet una
oferta formal al Canad per una nova
associaci econmica i poltica dins els
termes de la llei respectant el futur del
Quebec i de lacord signat el 12 de juny de
1995?
Timor Oriental, 1999
Accepta vost lautonomia especial
proposada per a Timor Oriental dins de
lEstat Unitari de la Repblica dIndonsia?
ACCEPTO, o Rebutja vost lautonomia
especial proposada per a Timor Oriental,
comportant la separaci de Timor Oriental
dIndonsia? REBUTJO
Montenegro, 2006
Voleu que la Repblica de Montenegro
sigui un estat independent amb ple
reconeixement legal i internacional?
Sudan del Sud, 2011
Butlleta amb dues opcions unitat i
secessi.
Puerto Rico, 2012
Primera pregunta: Est dacord amb
mantenir la condici poltica territorial
actual? S/NO
Segona pregunta:
Estatitat/Independncia/Estat Lliure
Associat Sobir.
Esccia, 2014
Esccia hauria de ser un pas
independent?
Font: Elaboraci prpia a partir de Ridao, Joan, Podem ser independents? Els nous Estats del
segle XXI, RBA, 2012, i de dades a la xarxa.
Tal i com es desprn de la taula 1, les preguntes realitzades han estat per regla general molt
curoses pel que fa a la seva neutralitat, si b en el cas dels dos referndums del Quebec la
nostra opini s que sn els exemples segurament menys reeixits en termes de neutralitat.
Tampoc ho sn en termes de claredat, malgrat que aquesta deficincia la comparteixen amb
altres casos com els de Gergia, Letnia, Litunia, Timor oriental, Montenegro i Puerto Rico.

Fj 73
En tot cas, la taula 2 mostra una avaluaci de les preguntes analitzades a la llum dels dos
criteris inicialment esmentats.
Taula 2
Avaluaci de les preguntes dels referndums dindependncia
(1980-2014) des de la perspectiva de la claredat i de la
neutralitat
Procs Claredat Neutralitat
Quebec, 1980

Eslovnia, 1990

Gergia, 1991

Crocia, 1991

Estnia, 1991

Letnia, 1991

Litunia, 1991

Ucrana, 1991

Eritrea, 1993

Quebec, 1995

Timor Oriental, 1999

Montenegro, 2006

Sudan del Sud, 2011


Fj 71
Puerto Rico, 2012

Esccia, 2014

Font: Elaboraci prpia.
En efecte, lavaluaci de les preguntes emprades ens porta a destacar sis processos com a
referents potencials pel cas catal des de la perspectiva de la claredat i la neutralitat. Tots
ells compleixen aquests requisits si b hi ha diferncies semntiques entre les diferents
preguntes (Taula 3).
Taula 3
Preguntes model des de la perspectiva de la claredat i la
neutralitat
Procs Pregunta
Eslovnia, 1990
La Repblica dEslovnia hauria desdevenir un estat
independent i sobir?
Estnia, 1991
Voleu la restauraci de la sobirania de lEstat i la
independncia de la Repblica dEstnia?
Ucrana, 1991
Recolzeu la declaraci dindependncia ucranesa?
Eritrea, 1993
Desitja que Eritrea sigui un pas independent i sobir?
Sudan del Sud, 2011
Butlleta amb dues opcions unitat i secessi.
Esccia, 2014
Esccia hauria de ser un pas independent?
Font: Elaboraci prpia a partir de Ridao, Joan, Podem ser independents? Els nous Estats
del segle XXI, RBA, 2012, i de dades a la xarxa.
Tot i que, com queda dit, aquestes sis frmules compleixen els requisits de claredat i

Fj 7
neutralitat, possiblement la que semprar en el referndum escocs de lany 2014 s la de
ms fcil comprensi per part dels votants, la menys ambigua quant al significat del vot i la
que menys influeix en la orientaci del vot.
6.1.2. Dues o ms alternatives
Tal i com sha anat configurant el dret a decidir lliurement el futur de lautogovern de
Catalunya en el debat poltic i, especialment, en les resolucions del Parlament, lobjecte de la
consulta s el de conixer la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya sobre el que
sha denominat llur futur poltic collectiu.
Doncs b, per conixer aquesta voluntat la pregunta es pot formular de dues maneres
diferents: o b preguntar als votants per la seva preferncia entre les mltiples formes
dautogovern existents o, com a mnim, entre les mltiples formes dautogovern defensades
pels partits rellevants o, ms concretament, pels partits amb representaci al Parlament de
Catalunya; o b, preguntar sobre la voluntat o no de convertir Catalunya en un Estat
independent tot considerant que, anant to the point, aquesta s la qesti que de fet ha
centrat el debat poltic, electoral i parlamentari des que a principis de lany 2010 el Parlament
va comenar a reiterar el dret del poble de Catalunya a decidir lliurement el seu futur i a
propugnar la constituci dun Estat propi.
Plantejada aix la qesti, cal analitzar els avantatges i els inconvenients daquests dos
models, previstos ambds a la legislaci vigent
29
. El model de la multiplicitat dalternatives t
lavantatge de conixer amb ms precisi les preferncies poltiques dels votants, per en
canvi la pregunta i la implementaci dels seus resultats s ms complexa i menys clara.
Dentrada, en aquest escenari hipottic, la pregunta hauria dincorporar com a mnim quatre
alternatives, a tenor de les posicions expressades pels principals partits amb representaci
parlamentria: manteniment de lstatu quo, Estat federat, Estat confederat i Estat
independent. A ms, als problemes intrnsecs de la pluralitat dopcions, cal afegir que en
aquest cas la major part de les alternatives tenen un contingut que admet concrecions

29
Lart. 7 de la Llei catalana 4/2010 fa referncia noms a la pregunta, per admet que els votants escullin
entre diferents opcions o entre el s i el no. Lart. 8 de la proposici de llei de consultes no referendries fa
referncia a la possibilitat de consultar sobre diferents propostes alternatives, malgrat que segons la mateixa llei
es tracta duna possibilitat excepcional, i la Llei orgnica de referndums a la pregunta o preguntas.

Fj 70
prctiques molt diferenciades i per tant tenen un contingut ms difcil didentificar per part
dels votants: aix succeeix amb la nua referncia a lEstat federat o al confederat, per
tamb fins i tot en relaci al manteniment de lstatu quo ja que els defensors daquesta
alternativa solen propugnar canvis o millores per exemple, en lmbit del finanament
que tamb obren un ampli espai dimprecisi. Per augmentar la concreci daquestes
alternatives caldria que en la campanya electoral sexplicitessin els seus trets fonamentals;
tot i aix cal advertir que els votants tindrien dificultats per conixer cabdalment el contingut
final daquestes alternatives, ja que la seva configuraci no dependria exclusivament del
futur govern catal sin que la seva concreci requeriria lacord del futur Estat federal o de
resta dels estats confederats o, en el cas del manteniment del statu quo amb millores, de la
decisi de lEstat unitari espanyol
30
.
Tamb planteja problemes la implementaci prctica dels resultats ja que el previsible
fraccionament dopcions resultants faria ms difcil que sen poguessin treure conclusions
operatives. El resultat final de la consulta saproximaria al dun sondeig dopini, certament
molt qualificat i del qual no es podrien menysprear els possibles efectes des del punt de vista
poltic.
El model de dues alternatives i, ms concretament, el referit a la constituci o no dun Estat
independent, t lavantatge de la major claredat de la pregunta i de la facilitat didentificar el
resultat del vot i les actuacions que haurien de realitzar la Generalitat per implementar-lo. s
cert que, com veurem en lepgraf 7 daquest informe, si el resultat fos favorable a la
independncia i el procs es pogus fer per la via legal, la Generalitat hauria de negociar
amb lEstat els termes de la separaci i aix introdueix un cert grau dincertesa en la
concreci del resultat final
31
. Tanmateix el grau dindeterminaci es pot considerar inferior al
dels conceptes de federalisme o confederaci ja que no afecta les caracterstiques
estructurals de lorganitzaci poltica, sin nicament la concreci delements que no alteren
el contingut essencial de la independncia estatal.
Linconvenient daquesta alternativa rau en el fet que no permet que tots els votants

30
En aquest sentit es pot recordar que el Codi de Bones Prctiques sobre Referndums de la Comissi de
Vencia, en el seu Memorndum explicatiu, indica que no sha de plantejar una pregunta oberta que necessiti
duna resposta ms detallada
31
LElectoral Commission analitza aquest fet a la pg. 6 del seu informe.

Fj 77
expressin la seva primera preferncia sobre el model dautogovern i, a ms, que el vot
negatiu dels partidaris dopcions no independentistes per contraris a lstatu quo es confon
amb el dels partidaris daquest manteniment. Una pregunta que, sense estar centrada en
lEstat independent, permetria conixer quants ciutadans estan a favor dun canvi rellevant
de lstatu quo, podria consistir en emprar la locuci dEstat propi en lloc dEstat
independent, ja que lambigitat o polismia daquesta expressi permetria incloure en el
seu si tant un Estat independent, com un Estat membre duna federaci o duna
confederaci. Tanmateix, aquesta mateixa ambigitat faria menys clara la pregunta i la
identificaci i implementaci dels resultats.
En principi s possible estructurar la pregunta de la consulta de manera que els votants trin
entre diverses possibilitats i alhora es generi un nic resultat poltic. La primera alternativa
consistiria a fer un sistema de preguntes successives o en forma darbre: als votants sels
demanaria triar entre un Estat independent o no i, a continuaci i sota el supsit duna
victria del no, entre les altres alternatives (Estat federat, Estat confederat, statu quo).
Aquesta consulta es podria fer en dues voltes (i dies separats) o dins de la mateixa consulta.
En aquest darrer cas, els votants respondrien a la segona pregunta sense conixer el
resultat de la primera.
32
En tot cas, aquesta primera alternativa no resol els problemes
plantejats a lhora de fer una pregunta que permet lelecci directa de quatre opcions: si hi
hagus una majoria favorable a la independncia el seu significat seria, efectivament, fcil
didentificar i implementar; tanmateix, si aquella majoria no es produs, el resultat de la
segona pregunta continuaria sent poc clar i de gesti poltica incerta (per les raons ja
examinades abans). Una segona alternativa consistiria a demanar els ciutadans que
ordenessin les seves preferncies (entre les quatre opcions esmentades) i a utilitzar algun
sistema de transferncia de vots fins a assolir una opci guanyadora. Per exemple, en un
sistema de vot alternatiu, cada votant ordenaria les opcions de millor a pitjor. Si una opci
obtingus ms de la meitat de primeres preferncies passaria a ser declarada com a
guanyadora. Si cap tingus ms de la meitat, els vots a favor de lopci amb menys primeres
preferncies quedarien eliminats i les seves segones preferncies passarien a repartir-se
entre les tres opcions encara existents. El procs es repetiria fins a obtenir un guanyador.

32
Cal no confondre aquesta soluci amb una consulta (semblant a la del referndum celebrat a Puerto Rico el
novembre de 2012 i reprodut a la taula 1) on la primera pregunta demanaria lopini favorable o contrria del
votant en relaci a la conversi de Catalunya en Estat independent i la segona pregunta oferiria als votants
contraris a la independncia lopci de votar entre federaci, confederaci o statu quo. Aquesta estructura,
formalment darbre, s idntica a lopci doferir dentrada a tots els ciutadans quatre opcions.

Fj 7B
Aquest sistema de consulta permetria expressar al votant la seva posici respecte a totes les
opcions poltiques i generaria una soluci poltica concreta. Tanmateix, com s conegut a la
teoria de lelecci social, el mecanisme de transferncia escollit pot alterar el resultat final. A
ms aquest sistema introdueix una extraordinria complexitat per al votant mig. Finalment, si
lopci guanyadora no s la independncia continuarem sense conixer quin tipus de marc
alternatiu prefereix el votant atesa la manca de concreci de termes com federalisme. No
sorprn, per aix mateix, que aquesta alternativa no shagi fet servir prcticament mai en
referndums.
En suma, des de la perspectiva de la claredat de la pregunta i de la facilitat per implementar
els resultats de la consulta sembla clar que la frmula ms garantista s la de la pregunta
directa sobre el vot favorable o no al fet que Catalunya esdevingui un Estat independent. Les
preguntes amb alternatives mltiples o sobre la convenincia que Catalunya tingui un Estat
propi plantegen problemes de claredat i dimplementaci dels resultats.
6.1.3. Referncia o no a la necessitat
dimplementar els resultats a travs de les vies
legals
s clar que la independncia de Catalunya o qualsevol altra canvi radical del model
dorganitzaci territorial del poder no t encaix en la Constituci espanyola i, en
conseqncia, des de la perspectiva jurdica, per tal que es pugui produir dins de
lordenament constitucional vigent cal que prviament es reformi la Constituci. Dit des duna
altra perspectiva, si la implementaci del resultat de la consulta legal i, ms concretament,
la constituci de Catalunya com Estat independent es vol realitzar dacord amb la legalitat
vigent, com ha declarat reiteradament el Parlament, cal reformar la Constituci abans de
proclamar la independncia de Catalunya.
Doncs b, en relaci a la pregunta de la consulta aquesta premissa suscita linterrogant de si
cal fer-hi constar de manera expressa aquesta circumstncia, tot afegint a la pregunta sobre
si Catalunya ha desdevenir un Estat independent o un Estat federat o confederat un incs
que aix ho reconegui en el qual sespecifiqui que esdevindr un Estat independent o federat
o confederat mitjanant la corresponent reforma de la Constituci o, ms genricament,
dacord amb els procediments legals pertinents o formulant la pregunta com un mandat

Fj 79
dirigit al Parlament de Catalunya per tal que inici el procs per tal que Catalunya esdevingui
un Estat independent.
A favor de la resposta negativa a aquesta alternativa es poden adduir dos arguments de pes.
En primer lloc, la regla general, reiterada pel Tribunal Constitucional en nombroses
sentncies, malgrat que en un altre context, segons la qual cal pressuposar sempre que
lactuaci dels poders pblics es produeix i es pretn produir en el futur dins de la legalitat
vigent i, en conseqncia, no cal afegir en cadascuna de les seves actuacions all que el
Tribunal qualifica com clusules de salvaguarda de les normes constitucionals i legals
vigents. En segon lloc, a favor daquesta alternativa milita tamb la simplicitat i claredat de la
pregunta: no es barreja lobjecte material de la pregunta la qesti de fons: lobjectiu que
vol assolir la persona que vota, amb linstrument o el procediment formal a travs del qual
caldria fer efectiu el resultat de la pregunta.
En efecte, lalternativa dincorporar a la pregunta clusules de salvaguarda de la legalitat o
de formular-la com un mandat dirigit al Parlament de Catalunya, introdueix incertesa en la
pregunta i confusi en els votants i aix s aix no solament pel fet esmentat de barrejar
lobjecte primari de la pregunta amb el procediment per implementar-ne els resultats, sin
tamb perqu hi ha un important grau dincertesa sobre els mitjans legals que caldr aplicar
per donar compliment al mandat fins i tot en el cas de fer allusi a la reforma de la
Constituci per, sobretot, perqu no deixa clar qu succeiria si lEstat soposs a fer les
reformes legals o constitucionals necessries per tal que Catalunya esdevingui un Estat
independent, en el supsit que aquest sigui el resultat de la consulta. Com a conseqncia
daquesta incertesa i com a mostra de la confusi que aquestes frmules poden crear en els
electors basti assenyalar que es podria donar el cas que persones favorables a que
Catalunya es converteixi en un Estat independent votessin en contra daquesta opci per ser
contrries a introduir clusules de salvaguarda o mandats al Parlament en estimar que
aquestes frmules reconeixen a lEstat una facultat de bloqueig a lhora dimplementar el
resultat de la consulta.
Aix no obstant, lalternativa dincorporar clusules de salvaguarda i, especialment, la
formulaci de la pregunta com un mandat al Parlament garanteixen millor la constitucionalitat
de la pregunta i deixen constncia explcita, davant dels ciutadans de Catalunya i de la
comunitat internacional, de la voluntat de la Generalitat de realitzar aquest procs, fins all
on sigui possible, respectant la legalitat vigent i cercant lacord amb lEstat. La

Fj B0
transcendncia no solament jurdica sin tamb poltica daquest fet no es pot menystenir.
s ms, incloure clusules de salvaguarda o formular la pregunta com a mandat contribueix
a fer pals que si lEstat soposa a la celebraci de la consulta malgrat constar en la
pregunta que la implementaci del seu resultat es produir per les vies legals, aquest refs
no es basa en motius jurdics, sin essencialment en motius poltics: en la decisi dimpedir
la expressi lliure i democrtica de la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya.
En qualsevol cas, cal tenir present que, sexpliciti o no a la pregunta, la implementaci dels
resultats shaur de produir, fins on sigui possible, dacord amb lEstat i seguint les vies
legals existents. De la mateixa manera que, sexpliciti o no a la pregunta, un hipottic
bloqueig per part de lEstat a la implementaci dels resultats no equivaldria al bloqueig
definitiu del procs i a la invalidaci dels resultats de la consulta: equivaldria nicament a la
constataci pblica i fefaent que el procs no es pot concloure per les vies legals i per tant,
com tamb sanalitzar en lepgraf 8 de linforme, quedarien legtimament obertes, des de la
perspectiva poltica, les vies alternatives.
Aquestes consideracions, que podrien propiciar ladopci dalternatives garantistes de la
constitucionalitat de la pregunta, cobren transcendncia especial a la llum duna dada que no
es pot negligir analitzada in extenso en linforme abans esmentat de lInstitut dEstudis
Autonmics-: la sentncia 103/2008 del Tribunal Constitucional sobre el denominat Pla
Ibarretxe que de manera indirecta basa la declaraci dinconstitucionalitat de la consulta,
entre daltres raons, en el fet que en la pregunta que es pretenia sotmetre a consulta no
quedava clar que la implementaci del seu resultat es produiria a travs del procediment de
reforma de la Constituci.
En definitiva, pel que fa a aquesta tercera variable es pot concloure que les alternatives que
ofereixen ms garanties de viabilitat constitucional sn les que incorporen a la pregunta
clusules de salvaguarda de la legalitat i, sobretot, les que es formulen com a mandats
dirigits al Parlament per iniciar el procs per fer efectiva la independncia, en el cas que
aquest sigui el resultat de la consulta, malgrat que aquestes opcions plategen ms seriosos
problemes pel que fa a la claredat de la pregunta i a la implementaci dels resultats i poden
introduir ms confusi en els votants.
En tot cas, si sopta per lalternativa dincloure una clusula de salvaguarda de la
constitucionalitat cal tenir present que la frmula que menys problemes podria causar s la

Fj BI
de la clusula dacord amb les vies legals pertinents aquesta clusula shauria
dincorporar en tot cas separada de lobjecte de la pregunta per una coma. Fins i tot en
aquest cas, es podria entendre que aquesta clusula podria generar confusi entre lobjecte
primari de la pregunta (la voluntat o no que Catalunya esdevingui un Estat independent) i el
procediment per implementar-ne els resultats. Per aix, una soluci que preservaria
lexplicitaci de la voluntat de la Generalitat dutilitzar les vies legals existents passaria per
incloure aquella clusula, no en la pregunta prpiament dita, sin en un prembul. En
aquesta formulaci, la pregunta tindria la segent estructura: En el marc dels procediments
legals existents, la Generalitat de Catalunya convoca als ciutadans i ciutadanes de
Catalunya a votar la segent pregunta: ...
6.1.4. Conclusions
Des de la perspectiva de la claredat i de la facilitat per implementar els resultats la frmula
ms apropiada s la de la pregunta directa sobre el vot favorable o no que Catalunya
esdevingui un Estat independent.
Si el Govern o el Parlament, ponderant altres elements, decidissin emprar una pregunta
mltiple, la frmula ms adequada, entre les alternatives possibles, s aquella que permet
oferir als ciutadans triar diverses opcions i alhora generar una opci guanyadora, com
sanalitza detingudament en el cos de linforme.
En relaci a la necessitat dincorporar clusules de salvaguarda de la constitucionalitat o
mandats dirigits al Parlament amb aquesta finalitat, cal tenir present que aquesta
incorporaci no s estrictament necessria des de la perspectiva jurdica i pot suposar una
prdua de claredat; tanmateix, les circumstncies presents poden aconsellar que la pregunta
es formuli de la manera que ms garanteixi la seva constitucionalitat. En aquest cas, la
frmula que menys problemes podria causar s de la clusula dacord amb les vies legals
pertinents formulada en un prembul.

Fj B2
6.2. La data
6.2.1. Elements a ponderar a lhora de fixar la data
A lhora de prendre la decisi poltica de fixar la data de la consulta cal tenir presents quatre
elements fonamentals. Primer, lexistncia de perodes temporals en els quals la celebraci
de referndums est legalment vetada, aix com la convenincia devitar la convocatria en
dies feiners; segon, la neutralitat poltica de la data escollida, que exigeix la comunitat
internacional; tercer, la necessitat de no retardar la consulta ms enll del necessari i donar
compliment a la regla general continguda en lacord dels dos partits majoritaris al Parlament
de convocar la consulta abans de finals de lany 2014 llevat la concurrncia de
circumstncies excepcionals apreciada de com acord-; i, finalment, la necessitat de
disposar del temps suficient per fer front amb garanties als problemes organitzatius derivats
de la consulta i per a la preparaci curosa de les campanyes electorals de les institucions
promotores i dels altres subjectes legitimats. A aquests quatre elements genrics cal afegir
en el cas aqu analitzat un darrer condicionament conjuntural per que pot ser rellevant: el
fet que el 18 de setembre del 2014 se celebra a Esccia el referndum dindependncia els
resultats del qual podrien tenir, durant un perode de temps, una incidncia en la participaci
i el sentit del vot dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya.
Abans, per, dentrar a analitzar aquests quatre elements, cal recordar que, com sha
exposat en referncia a la pregunta, el grau de protagonisme de la Generalitat en la fixaci
de la data depn de la via legal emprada per a realitzar la consulta: si la via fos la de lart. 92
CE, la determinaci de la data correspondria a lEstat, malgrat que en el decret de
convocatria podria preveure mecanismes de participaci de la Generalitat. Si semprs la
via de la delegaci o transferncia de lart. 150.2 CE, en la llei orgnica de delegaci lEstat
podria cercar frmules compartides per fixar la data. En els supsits de les lleis catalanes
de consultes referendries i no referendries la decisi correspondria a la Generalitat
malgrat que en el primer cas caldria lautoritzaci de lEstat.
En relaci als perodes temporals en els quals legalment no s perms convocar un
referndum, cal recordar, en primer lloc, lart. 4.2 de la Llei orgnica de regulaci de les
modalitats de referndum (LORMR) que preveu que no es poden celebrar en el perode
comprs entre els 90 dies anteriors i els 90 posteriors a la realitzaci deleccions

Fj B3
parlamentries o locals generals o quan estigui convocat un altre referndum. En el context
daquest precepte la referncia a les eleccions parlamentries semblaria que inclou les
eleccions a les Corts Generals i al Parlament europeu.
La Llei catalana 4/2010 en el seu art. 44.4 tamb fa esment del perode temporal esmentat
per laplica nicament a les eleccions al Parlament de Catalunya i al Congrs dels Diputats.
s possible que la manca de referncia a les eleccions europees es degui a qu aquesta llei
que, com sabem, est recorreguda davant de Tribunal Constitucional consideri que la
manca de referncia explcita a les eleccions europees permet una interpretaci restrictiva
de lart. 4.2 de la LORMR o be que estimi que la reserva de llei orgnica no abasta aquesta
qesti. En qualsevol cas, sense entrar en aquest debat jurdic, als efectes prctics, cal
reconixer que s improbable que lEstat, que s qui ha dautoritzar el referndum de la llei
4/2010, permeti que la seva celebraci coincideixi amb unes eleccions europees.
Finalment, la proposici de llei de consultes no referendries dmbit autonmic no preveu
cap lmit temporal a lestil del contingut en la LORMR; no ho fa possiblement perqu
considera que es tracta duna limitaci que afecta els referndums per no a les consultes
no referendries.
En definitiva, pel que fa a les tres vies referendries, a la prctica els perodes lliures dels
lmits derivats de la convocatria deleccions europees, espanyoles o locals sn:
1. Des de la data davui fins al 22 de febrer de 2014, ats que el perode entre el 23
de febrer i el 23 dagost seria inhbil atesa la celebraci deleccions al Parlament
Europeu el proper 25 de maig de 2014.
2. Des del 24 dagost de 2014 fins al 21 de febrer de 2015, ats que el perode entre
el 22 de febrer i el 22 dagost de 2015 s inhbil atesa la celebraci deleccions
municipals el proper 24 de maig de 2015.
3. A partir del 14 de febrer de 2016, en el supsit que el perode entre el 17 dagost
de 2015 i el 10 de febrer de 2016 seria inhbil en el cas que les eleccions a les
Corts Generals se celebressin com a molt tard el 15 de novembre de 2015.
A banda daquests perodes, com queda dit, a lhora de determinar la data de la consulta cal
tenir presents els problemes econmico-laborals que pot plantejar la celebraci de la
consulta els dies feiners.

Fj B1
La neutralitat de les autoritats que convoquen un referndum o una consulta, que sol sser
exigida per la comunitat internacional, tamb afecta a la decisi sobre la data de la consulta.
Aix es recull, per exemple, en les recomanacions o indicacions formulades per la Comissi
de Vencia
33
. Entre aquestes recomanacions hi ha la de no fer coincidir la consulta amb un
dia que tingui un fort component simblico-poltic ja que podria influir tant en la participaci
com en el sentit del vot. La Generalitat haur de valorar com afecta aquesta recomanaci a
la possibilitat, sovint esmentada per diversos actors poltics, de fer coincidir la consulta amb
un 11 de setembre, Diada Nacional de Catalunya.
Els problemes organitzatius i logstics per a poder realitzar la consulta, que analitzarem ms
endavant, sn un condicionant fctic poders a lhora de determinar la data, especialment si
aquesta celebraci no compta amb la collaboraci de lEstat. No es pot oblidar que,
depenent de la via escollida per a realitzar la consulta, caldr constituir organismes ad hoc i
disposar de mitjans materials dels quals avui no disposa la Generalitat. El mateix es pot dir
en relaci a la necessitat de realitzar les campanyes electorals amb leficcia i el rigor que
exigeix una consulta tan transcendent com la que s objecte de la nostra anlisi.
Tanmateix, com a contrapunt del que sacaba de dir, cal tenir present la convenincia de no
endarrerir en excs la convocatria de la consulta per la primera de les vies escollides ats,
entre altres raons, la possibilitat ja analitzada dintentar aplicar altres camins legals que en
hiptesi podrien obrir laplicaci de vies alternatives com la celebraci deleccions
plebiscitries a les quals farem referncia a lepgraf 8 daquest informe.
A partir daquests criteris i del derivat de la celebraci del referndum escocs el 18 de
setembre de 2014, correspon a la Generalitat fixar o participar o influir en la seva fixaci de
la data per a la celebraci de la consulta.
6.2.2. Aplicaci dels criteris analitzats al cas de la
consulta
Des de la perspectiva de la relaci entre la mxima rapidesa i la viabilitat fctica, el perode
ms idoni per celebrar la consulta sinicia a partir del comenament del segon semestre de

33
European Commission for Democracy Throught Law (Venice Commission) Code of Good Practice on
Referendums (2006).

Fj B
lany 2014.
Tanmateix, des de la perspectiva de lexclusi dels perodes electorals, les exigncies de
neutralitat, els problemes derivats dels dies feiners i els hipottics efectes dels resultats del
referndum escocs, cal tenir present que dins daquest perode inicial cal excloure el lapse
de temps que va des del principi de semestre l1 de juny fins el 23 dagost, ats que es
tracta dun perode afectat per la realitzaci de les eleccions europees. Aquest lmit podria no
aplicar-se a les consultes no referendries i, molt ms improbablement a la prctica, a les
referendries de la llei 4/2010. Del perode que va des del 24 dagost fins al final del
semestre, en principi caldria excloure l11 de setembre, pels problemes de neutralitat
esmentats. A ms, els possibles efectes sobre lelectorat catal derivats del referndum
escocs fan poc aconsellable la celebraci de la consulta a partir del dia 19 de setembre i
fins al moment en el qual es pugui considerar que aquests efectes shan esvat, fet que
possiblement es podria anar produint a finals del semestre o a principis de lany 2015.
En el supsit que la via escollida per realitzar la consulta sigui la de les consultes no
referendries, el perode propici aniria de l1 de juny de 2014 fins el 18 de setembre, amb les
exclusions esmentades de l11 de setembre i els dies feiners i amb la possibilitat de
reobertura al mes de desembre.
6.3. El cens. Problemes logstics relacionats
amb la realitzaci de la consulta
Conixer qui pot i qui no pot emetre el vot en un procs electoral esdev un element clau
que cal delimitar de manera difana. En el cas catal que ens ocupa hem de considerar les
variants del cens dacord amb les hipottiques caracterstiques del futur referndum,
consulta o procs electoral.
Hi ha quatre escenaris on la problemtica potencial s gaireb inexistent. Aix tant en el cas
de la celebraci dunes eleccions de carcter plebiscitari com en el cas que el procs es
convoqui a partir del que sestableix en la Llei 4/2010, de consultes populars per via de
referndum, o a lempara dels arts. 92 o 150.2 de la CE, atesa la necessria autoritzaci,
convocatria o delegaci del referndum per part de lexecutiu espanyol, la problemtica
vinculada al cens i a la resta delements de la logstica electoral s prcticament

Fj B0
inexistent. La realitzaci del referndum de manera legal (amb la pertinent autoritzaci)
suposaria que la Oficina del Censo Electoral trametria a lrea de Processos Electorals i
Consultes Populars de la Conselleria de Governaci i Relacions Institucionals (APECP) o a
la futura Sindicatura Electoral de Catalunya (SEC) la versi actualitzada del cens electoral
dacord amb el que sestableix a larticle 4 de lesmentada Llei en referncia al cos electoral,
que estaria format per les persones que tenen dret de vot en les eleccions al Parlament de
Catalunya ats lmbit de la consulta per via de referndum.
Aix, la Taula 4 ens mostra les dades relatives al cens electoral de les passades eleccions
catalanes del 25 de novembre de 2012, base sobre la qual realitzar les projeccions sobre el
total delectors de la Consulta.
Taula 4
Cens electoral de les eleccions catalanes de 25 de novembre
de 2012
Eleccions
Parlament 2012
Electors residents
a Catalunya
Electors residents a
lestranger
TOTAL
Barcelona 3.921.353 120.459 4.041.812
Girona 490.291 11.791 502.082
Lleida 300.528 12.649 313.177
Tarragona 545.080 11.618 556.698
TOTAL 5.257.252 156.517 5.413.769
Font: Oficina del Censo Electoral Instituto Nacional de Estadstica
Lescenari creix en complexitat en el cas que la consulta shagus de convocar dacord amb
la previsi legislativa de la futura llei de consultes no referendries, en tramitaci actualment
al Parlament de Catalunya. En aquest cas lart. 5 defineix les persones legitimades per a
votar: les persones que no estan privades dels drets poltics, ms grans de setze anys, i que
tenen la condici poltica de catalans, dacord amb lEstatut dautonomia de Catalunya, o sn
ciutadans o ciutadanes dels estats membres de la Uni Europea altres que lEstat espanyol

Fj B7
o ciutadans o ciutadanes dIslndia, Liechtenstein, Noruega o Sussa, i estan degudament
inscrites com a domiciliades en el padr dalgun municipi de Catalunya. s a dir, a banda de
la modificaci rellevant de ledat mnima per a lexercici del sufragi, aquesta proposta
eixampla tamb el cos electoral tot incorporant els residents nacionals dels pasos de la Uni
Europea aix com els nacionals dIslndia, Liechtenstein, Noruega i Sussa
34
.
Com es pot comprovar, el cos electoral previst en lactual redactat de la proposici de llei de
consultes no referendries s molt semblant al de les eleccions locals
35
o europees
36
llevat
de la incorporaci dels majors de 16 anys i divergeix, per tant, del cos electoral de les
eleccions al Parlament de Catalunya. De fet, sinspira en la regulaci de la Llei catalana
1/2006, de la iniciativa legislativa popular (ILP). Doncs b, malgrat que la incorporaci de
ciutadans daltres estats residents a Catalunya pot contribuir a diferenciar el cos electoral de
les consultes no referendries i el dels referndums, el fet cert s que lobjecte de la consulta
sobre el futur poltic de Catalunya no t a veure amb lobjecte dunes eleccions municipals o
europees sin amb unes eleccions generals, en aquest cas dmbit autonmic, o amb
referndums daprovaci o de reforma de constitucions i estatuts dautonomia. Doncs b, en
aquests supsits la tradici constitucional encara no modificada s la de reconixer el dret
de vot noms als ciutadans nacionals i no als estrangers. Es simptomtic respecte a aix
que larticle 13.2 CE reconegui el dret de vot als estrangers noms per a les eleccions
municipals i el dret de la UE estableixi el dret de vot dels ciutadans de la UE en el cas de les
eleccions municipals i les europees. En ambdues normatives res no es diu de les eleccions

34
Val a dir que lesmentada llei en tramitaci no fa cap tipus de menci als catalans inscrits en el CERA (Censo
de Espaoles Residentes Ausentes) aix com sembla desprendres de la redacci de lesmentat article 5 que
tampoc els catalans que resideixen a la resta del territori espanyol no podrien emetre el seu vot en una consulta
convocada dacord amb aquest marc legal. Val a dir tamb que la llei no fa referncia a la gesti del vot per
correu, essent aix un element altament problemtic i que, en tot cas, podria en ambds casos justificar lopci pel
vot electrnic remot, al qu farem referncia immediatament, aix com per la creaci dun registre ad-hoc per
aquests electors. Aquesta situaci ja sha posat tamb de manifest per part dels mateixos catalans residents a
lexterior, que mitjanant la Federaci Internacional dEntitats Catalanes (FIEC), van adrear una carta als
diputats del Parlament de Catalunya on proposaven esmenes al redactat de lesmentada llei per tal dinclourels
en la redacci de lart. 5 aix com afegir un nou apartat a lart. 14 per tal de reforar procedimentalment la seva
participaci en les consultes objecte de la llei.
35
Malgrat que, a diferncia de les eleccions locals, en la proposici no sinclouen els ciutadans de pasos que
tenen clusules de reciprocitat amb lEstat espanyol (Equador, Nova Zelanda, Colmbia, Xile, Per, Paraguai,
Bolvia i Cabo Verde) i en canvi inclou els estats signataris de lAcord de Schengen que no tenen acords de
reciprocitat amb lEstat espanyol (Islndia, Liechtenstein i Sussa).
36
Els cridats a votar segons la proposici difereixen de les eleccions europees en incloure Islndia,
Liechtenstein, Sussa i Noruega.

Fj BB
generals, estatals o regionals, ni tampoc dels referndums. Lassimilaci amb la regulaci de
la ILP no sembla, doncs, pertinent atesa la diferent naturalesa duna ILP i duna consulta
referendria sobre la independncia.
Taula 5
Estimaci de nous electors en una consulta no referendria
dacord amb lampliaci de la franja dedat
Padr continu a
1/1/12
Ciutadans entre 13
i 17 anys
Espanyols Estrangers
Barcelona 245.469 206.966 38.503
Girona 36.353 27.451 8.902
Lleida 19.590 15.553 4.037
Tarragona 38.117 29.799 8.318
TOTAL 339.529 279.769 59.760
Font: Instituto Nacional de Estadstica-SIIS (Sistema Integrat dInformaci de Salut), CatSalut, a
31/12/2012
Pel que fa a la primera variable (electors a partir dels 16 anys), a partir de les dades del
padr continu del Instituto Nacional de Estadstica (INE), la taula 5 ens informa de
lexistncia al principat de gaireb 340 mil persones que a data d1 de gener de 2012 tenien
entre 13 i 17 anys
37
. Aix suposa haver dafegir al cens electoral de referncia
aproximadament 180 mil ciutadans, aix com un percentatge no determinat dels prop de 60
mil estrangers empadronats a Catalunya. En aquest punt lestimaci del total del cens
electoral se situa en valors propers als 6 milions delectors (5.973.000).
Si es mantingus el redactat actual de la proposici de llei, a aquests electors nous per ra
de la seva edat caldria afegir tamb els ciutadans europeus aix com els nacionals dIslndia,

37
Sha realitzat la consulta del padr continu fixant com a edat de referncia els ciutadans dentre 13 i 17 anys,
ats que els primers tindran 16 anys en lescenari hipottic de la consulta durant lany 2014.

Fj B9
Liechtenstein, Noruega i Sussa. Una aproximaci al nombre de potencials votants residents
a Catalunya (Taula 6, elaborada a partir de dades de lany 2011) ens mostra que caldria
incorporar prop de 290 mil electors nous, situant-nos aix per sobre dels sis milions
(6.263.000). En destaquen, per volum de residents, els nacionals romanesos, italians,
francesos, portuguesos, polonesos i alemanys.
Si aquestes estimacions sn correctes, un escenari de consulta no referendria o un
escenari deleccions plebiscitries on el govern de lestat no acceds a facilitar la versi
actualitzada del cens electoral provocaria la necessitat urgent que lAPECP o la SEC
haguessin dactualitzar les dades ms recents de qu es disposa i que sn les ja
esmentades de les passades eleccions catalanes. Per tal de fer possible aquesta
actualitzaci en un entorn de manca de collaboraci, recordem-ho caldria disposar del
suport dels tcnics de lInstitut dEstadstica de Catalunya (IDESCAT) i la collaboraci dels
Ajuntaments.
Taula 6
Estimaci de nous electors en una consulta no referendria
dacord amb lampliaci del cos electoral als ciutadans
europeus majors de 16 anys
Padr continu a
1/1/12
15 a 29 30 a 44 45 a 64 65 i ms Total
Alemanya 3.139 6.870 5.649 3.155 20.330
ustria 337 606 347 100 1.467
Blgica 681 1.566 1.312 862 4.730
Bulgria 2.772 4.916 2.889 183 12.009
Dinamarca 223 428 250 136 1.135
Eslovquia 521 1.025 213 16 1.897
Finlndia 227 311 143 35 760

Fj 90
Frana 5.960 11.237 6.643 3.322 29.993
Grcia 304 556 159 32 1.087
Hongria 360 649 136 13 1.271
Irlanda 311 813 404 67 1.748
Itlia 10.490 21.134 8.497 2.373 46.900
Letnia 195 254 86 7 614
Litunia 773 951 379 27 2.412
Pasos Baixos 1.228 3.059 2.677 969 8.732
Polnia 3.730 5.026 2.212 89 12.424
Portugal 3.743 5.805 2.962 366 14.170
Regne Unit 2.652 6.038 6.135 2.345 18.911
Repblica Txeca 535 983 178 18 1.814
Romania 30.048 39.713 13.450 653 98.459
Sucia 1.115 969 434 151 2.821
Resta de pasos UE 216 331 88 37 731
Noruega 148 216 121 43 570
Sussa 344 608 775 1.025 2.856
TOTAL 70.052 114.064 56.139 16.024 287.841
Font: Elaboraci prpia a partir de dades de lIDESCAT per a lany 2011

Aquesta tasca dactualitzaci hauria de permetre no noms dactualitzar els valors globals
del cens electoral de novembre de 2012 sin molt especialment sser capaos amb la

Fj 9I
collaboraci del personal de lAPECP i/o la futura SEC de realitzar la correcta assignaci
daquests nous electors a les seccions censals corresponents. Per altra banda, podria
valorar-se com a pertinent lestabliment dun registre electoral voluntari adreat als catalans
que resideixen a lestranger. Aquest registre hauria de permetre corregir les mancances
detectades en lactual registre estatal del cens CERA.
Sha dassenyalar que, a banda de la dificultat que suposa haver dactualitzar el cens
electoral en lescenari de manca de collaboraci per part de lexecutiu espanyol, shi ha
dafegir les dificultats de tipus logstic vinculades a la realitzaci del procs electoral. s a dir,
sha constatat amb lactual responsable de lAPECP que noms es disposa dunes 300 urnes
electorals, destinades a prstec a associacions, collectius professionals, partits poltics...
ats que tot el conjunt delements de logstica electoral (urnes, cabines de votaci, panells
de senyalitzaci dels collegis electorals, etc...) sn propietat de lexecutiu central i es troben
en dipsit als diferents ajuntaments catalans. En un escenari de no suport de la consulta cal
considerar que alguns ajuntaments i personal daquests serien reticents a oferir
qualsevulla cooperaci per a lestabliment dels collegis electorals, sia habilitant els espais
habituals de votaci o sia posant a disposici de lautoritat electoral catalana les urnes i
altres elements logstics. s, per tant, urgent que, en previsi dun escenari com el descrit,
ladministraci catalana comenci a dissenyar un programa dabastament de material
electoral, prenent com a referncia les necessitats logstiques habituals en consultes locals o
autonmiques.
Per altra banda, cal no oblidar que ms de 150 mil catalans es troben residint a lestranger i
per als quals la manca de collaboraci per part de les autoritats espanyoles els suposaria
prcticament veure negat el seu dret de vot. No noms per la nulla cooperaci de les
legacions diplomtiques espanyoles al mn tal i com en bona mesura es va confirmar a les
passades eleccions de novembre de 2012 sin tamb pel possible boicot que podria
realitzar-se mitjanant la negativa de Correos a prestar els seus serveis. Prenent, doncs, en
consideraci tant les dificultats derivades del servei exterior espanyol, com de la potencial
actitud hostil per part de Correos aix com tamb una previsible manca de collaboraci per
part dalguns ajuntaments catalans, pren fora la proposta dincorporar tamb un sistema de
votaci electrnica remota.
El canal de votaci postal tradicional sha demostrat poc efica per a canalitzar les
demandes participatives dels catalans residents a lestranger. Les solucions tecnolgiques

Fj 92
actuals per realitzar el vot electrnic remot en qu una companyia catalana s
capdavantera mundial sn tant o ms segures que ls dels procediments postals
tradicionals. De fet, en un entorn no controlat com s el propi del vot remot sigui postal o
electrnic lelector en bona mesura realitza un acte de fe en la integritat del procs electoral
i dels mecanismes de salvaguarda. En tot cas es podria sostenir que les solucions
tecnolgiques existents garanteixen una certa auditoria individual del vot ems que no
garanteix el vot postal. Tanmateix, a lhora dadoptar una decisi al respecte caldr tenir en
compte possibles crtiques de manca de seguretat dun vot remot electrnic fonamentades
o no que podria contaminar la valoraci de tota la votaci.
6.4. El qurum i les majories
6.4.1. Plantejament de la qesti
Una de les qestions que es planteja en relaci a una consulta que pot alterar de manera
substantiva lstatu quo s la de la majoria necessria per considerar que triomfa lopci
presentada.
Cal dir dentrada que aquesta eventual exigncia duna majoria especial es planteja noms
respecte de lopci que altera lstatu quo (en general, lopci pel s), amb la qual cosa es
produeix una certa asimetria entre les alternatives en joc. Podria donar-se en efecte la
paradoxa que triomfs lopci pel canvi, per no amb la majoria suficient preestablerta per
considerar que jurdicament ha resultat vencedora, i per tant sacabaria imposant lopci
conservadora malgrat haver obtingut menys vots.
En ocasions, en efecte, es demana la concurrncia de requisits addicionals per considerar
que triomfa, en termes jurdics, lopci que es proposa (el s), en forma de majories
reforades i/o de participaci (que de fet, sn majories respecte del cens electoral), atesa la
transcendncia de la decisi que sadopta, perqu suposa una alteraci substancial de
lstatu quo, difcilment reversible. En aquest sentit, lexigncia de majories reforades, tant
sobre els vots emesos como sobre el cens, estaria en correspondncia amb les exigncies
de majories parlamentries tamb reforades per adoptar determinats actes despecial
rellevncia constitucional (reforma de la Constituci) o fins i tot legal i poltica (com les lleis

Fj 93
orgniques o la moci de censura, respectivament, entre daltres, en lordenament
espanyol). Sha dindicar tamb, per, que aquests requisits de majories reforades tenen
carcter excepcional. En un sistema democrtic, la regla general de decisi s la majoria
simple.
No hi ha dubte que quan ms gran sigui la majoria a favor duna opci, ms legitimitat li
proporciona. Per lexigncia de requisits especials de majoria en una consulta popular (tant
sobre els vots emesos com sobre el cens) presenta alguns problemes des del punt de vista
democrtic, perqu pot donar lloc que simposi lopci minoritria sobre la majoritria. El que
en el pla parlamentari pot resultar justificat, encara que excepcionalment (especial consens
per prendre determinades decisions) resulta de ms difcil justificaci quan qui sha
dexpressar s directament la poblaci, que no s cridada per elaborar una proposta o una
decisi, sin que normalment es pronunciar sobre una alternativa dual (s/no) sobre una
proposta predeterminada.
Aix fa que, en general, la regla en les consultes populars sigui la de la majoria simple dels
vots emesos. Aix s tamb en el cas espanyol, on noms en el referndum diniciativa
autonmica sestableix una regla excepcional de majoria absoluta sobre els electors de la
provncia (art. 8.2 LODMR), regla per que va provocar problemes en la primera aplicaci
que va tenir i que va ser modificada per ajustar-la al resultat que shavia produt a la
realitat
38
. En efecte, tots els altres referndums que preveu lordenament espanyol segueixen
la regla de la majoria simple (majoria de vots favorables sobre els desfavorables a la
proposta presentada, sense requisits de participaci). Aix, els referndums de reforma
constitucional, els referndums daprovaci i de modificaci destatuts dautonomia i el
referndum consultiu de lart. 92 CE. Sha de notar que en els dos primers casos es tracta de
decisions de transcendncia constitucional, i en el tercer, de decisions despecial
transcendncia poltica. Tampoc el referndum daprovaci de la Constituci espanyola de
1978 (celebrat dacord amb la Llei 1/1977, de 4 de gener, per la reforma poltica, art. 3.3) va
estar sotms a lexigncia de cap majoria o qurum de participaci especials.

38
Regla que, no obstant, es va modificar al cap de pocs mesos de ser aprovada la LODMR per resoldre el cas
dAlmeria en el referndum diniciativa autonmica dAndalusia, de manera que sentenia ratificada la iniciativa si
shavia obtingut la majoria absoluta de vots i la majoria absoluta del cens en tot el territori, com era, efectivament,
el cas que shavia produt a Andalusia.


Fj 91
En el panorama comparat, i especficament en lmbit dels referndums de secessi, hi ha
alguns casos en que sexigeix una majoria especial. Aix, en el referndum de Montenegro
de 2006, la Uni Europea va demanar un 50 % de participaci i un 55 % de vots favorables
per reconixer la independncia de Montenegro. Aquesta posici de la UE, que va ser
acceptada per les parts implicades, sexplica per les condicions particulars del cas de la
Federaci de Srbia i Montenegro, en el context del conflicte dels Balcans.
El cas del Canad resulta ms complex i s un bon exemple de com aquesta qesti pot
esdevenir enormement problemtica. Fins al 1998 la majoria exigida a lopci guanyadora
era la majoria simple. El Dictamen del Tribunal Suprem del Canad sobre la secessi del
Quebec (1998) va establir, en efecte, que en cas duna majoria clara respecte duna
pregunta clara sobre la secessi duna provncia, la Federaci hauria de negociar amb
aquesta. La Llei (federal) de la claredat (2000) va recollir lexigncia daquesta majoria
clara, per no va definir-la en termes concrets, sin que va remetre a la Cambra dels
Comuns la decisi per apreciar si es donava. Aquesta facultat atorgada al Parlament federal
no va ser per reconeguda pel Quebec, que en la seva prpia llei de claredat va disposar
que Aucun autre parlement ou gouvernement ne peut rduire les pouvoirs, l'autorit, la
souverainet et la lgitimit de l'Assemble nationale ni contraindre la volont dmocratique
du peuple qubcois disposer lui-mme de son avenir (art. 13). En cas de futurs
referndums, el conflicte est servit.
Cal destacar que en el cas del referndum dEsccia a celebrar lany 2014, ni la legislaci
britnica sobre partits, eleccions i referndums que saplicar com a marc legal general ni el
projecte de llei del referndum que sest tramitant al Parlament escocs (projecte de 21 de
mar de 2013) no preveuen cap majoria ni qurum especials.
6.4.2. Conclusions
De les consideracions anteriors es desprn la conclusi que la regla de majoria normalment
aplicable a les consultes populars s la de la majoria simple dels vots emesos, que aquesta
regla es correspon amb les exigncies del principi democrtic i que lestabliment de majories
especials o reforades suposa una excepci notable i, a ms, pot derivar en situacions
complexes i problemtiques, de compatibilitat difcil amb el principi democrtic.

Fj 9
Per aquests motius, resulta recomanable que la regla que sestableixi per la consulta a
Catalunya sigui la de la majoria simple dels vots emesos.
No obstant aix, i pel cas que es vulgui assegurar especialment la legitimitat poltica del
resultat, es podria considerar exigir un qurum de participaci. El llindar daquest qurum
hauria de determinar-se, en el seu cas, a partir duna valoraci poltica. A efectes merament
indicatius, aquesta participaci mnima podria fixar-se en la majoria del cens electoral (50 %
+ 1 vot).
En tot cas, cal subratllar que el Codi de bones prctiques en matria de referndums
redactat per la Comissi de Vencia i adoptat pel Consell dEuropa recomana no estipular ni
un qurum de participaci mnima ni un qurum daprovaci
39
. En el primer cas, perqu aix
suposaria identificar els votants que sabstenen amb aquells que voten en contra, amb la
qual cosa es podria, fins i tot, estimular, de forma indirecta, labstencionisme, ja que per a un
votant contrari a la proposta de la consulta pot arribar a ser ms til abstenir-se que votar
en contra.
En el segon cas, perqu exigir un qurum daprovaci reforat pot provocar una situaci
poltica molt complexa en cas que els votants de lopci majoritriament votada veiessin com
triomfa lopci minoritriament votada, pel fet que els primers no haguessin assolit la majoria
reforada.
6.5. LAdministraci Electoral i la convenincia
de crear la Sindicatura Electoral de Catalunya
Com s sabut Catalunya no t llei electoral prpia i aquest fet comporta, entre daltres coses,
que el pas no disposi duna Administraci Electoral especfica, s a dir, duna Junta
Electoral de Comunitat Autnoma, o duna Sindicatura Electoral de Catalunya si sadopts
una denominaci que entronca ms amb la tradici jurdica catalana. No s aqu el lloc per a
la discussi dels motius que fan que Catalunya no disposi encara, desprs de ms de 30
anys dautogovern, duna llei electoral prpia. Som coneixedors que hi ha una ponncia
conjunta sobre la llei electoral de Catalunya en seu parlamentria per que, en tot cas,

39
Es cont en la regla 7 i els punts 50, 51 i 52 del memorndum explicatiu daquesta regla.

Fj 90
sembla raonable pensar que no finalitzar els seus treballs en un termini temporal breu. Tot i
aquesta situaci, s innegable que lanlisi dels diferents aspectes procedimentals que aqu
realitzem sobre la possible convocatria dun referndum o una consulta al poble de
Catalunya porten implcita la necessitat de reflexionar sobre lorganisme que haur de vetllar
per lorganitzaci logstica del procs aix com actuar com a garant dels principis electorals
democrtics.
En el vessant logstic actualment els processos electorals a Catalunya sorganitzen a partir
duna petita unitat administrativa de la Conselleria de Governaci i Relacions Institucionals,
lrea de Processos Electorals i consultes populars (APECP). En dependncia jerrquica de
la Secretaria General de la Conselleria, la titular de lAPECP rep la denominaci de
Coordinadora Electoral, i el personal administratiu permanent al seu servei es limita a dos
funcionaris de carcter tcnico-administratiu. Les funcions que t com a prpies sn: a)
Coordinar i executar les activitats administratives necessries per dur a terme els processos
electorals i les consultes populars. b) Prestar el suport organitzatiu als processos electorals i
consultes populars. c) Elaborar l'avantprojecte dels pressupostos electorals i de consultes
populars que corresponguin a la Generalitat, la seva execuci i gesti, i la liquidaci
corresponent. d) Coordinar, organitzar, programar i supervisar totes les despeses electorals i
consultes populars. e) Elaborar estudis, informes i estadstiques en matria electoral i
consultes populars. f) Portar a terme la coordinaci tcnica interdepartamental en qualsevol
procs electoral i consulta popular que correspongui realitzar, coordinar o organitzar a la
Generalitat de Catalunya. g) Donar suport a la Secretaria General en l'exercici de les seves
funcions que no corresponguin a altres rgans d'aquesta unitat directiva. h) Qualsevol altra
funci de naturalesa anloga que li sigui encomanada. (Decret 184/2013, de 25 de juny, de
reestructuraci del Departament de Governaci i Relacions Institucionals DOGC nm.
6405). En aquest apartat logstic cal tenir tamb en compte les competncies del Ministeri de
lInterior, especialment en els processos electorals dmbit general espanyol i en els
referndums convocats per lEstat, i que sn assumides per la Direcci General de Poltica
Interior, de conformitat amb larticle 9 del Reial Decret 400/2012, de 17 de febrer i
instrumentades en bona part amb la intervenci de les Delegacions del Govern de lEstat a
les Comunitats autnomes (Reial Decret 605/1999, de 16 dabril de regulaci
complementria dels processos electorals).
Pel que fa a les funcions de vigilncia del compliment de la normativa electoral i de garantia

Fj 97
dun procediment electoral transparent i democrtic, que sn les prpies de lAdministraci
Electoral a Espanya, labsncia a Catalunya duna Junta Electoral de la Comunitat
Autnoma, obliga, en relaci a la realitzaci dun referndum o duna consulta sobre la
independncia de Catalunya, a considerar diversos escenaris.
Si el referndum fos convocat per lEstat, a partir de larticle 92 CE i de la LORMR, els
rgans competents de lAdministraci Electoral, de conformitat amb la ja citada LORMR
(arts. 12, 13, 17 i 18, entre altres,) i la LOREG, serien la Junta Electoral Central, les Juntes
Electorals Provincials i les Juntes Electorals de Zona. En aquest supsit, lexistncia duna
Sindicatura Electoral de Catalunya no canviaria, en principi, la competncia de la Junta
Electoral Central. Aix ho sembla indicar la pauta seguida en ocasi del referndum per a
laprovaci del nou Estatut dAndalusia el 2007 en el qual la Junta Electoral dAndalusia no
va tenir cap intervenci tal com ho illustra la Resoluci de 8 de mar de 2007 de la Junta
Electoral Central de declaraci oficial dels resultats del referndum. En aquest escenari,
dexistir la Sindicatura Electoral de Catalunya, caldria que una modificaci de la LORMR o
les disposicions normatives especfiques estatals de la convocatria del referndum
establissin expressament la intervenci de lrgan de lAdministraci Electoral catalana per
tal que aquest pogus actuar com a tal en el desenvolupament del referndum.
Si la convocatria del referndum la ports a terme el Govern de la Generalitat en el marc de
la Llei catalana 4/2010, la llei suara esmentada (art. 46.2) es refereix a la junta electoral
competent quan regula les funcions institucionals superiors de garantia jurdica i operativa
per a la realitzaci de la consulta referendria. Aquesta junta electoral competent podria ser
la Sindicatura Electoral de Catalunya si quan es crea aquest rgan, la corresponent llei
reguladora li atribus les funcions establertes a larticle 46.2 de la llei 4/2010. Latribuci de
funcions a les Juntes Electorals de les Comunitats autnomes que vagin ms enll dels
processos electorals deleccions autonmiques no est prohibit per la LOREG mentre no
incideixi en el terreny de les eleccions generals, locals o europees. En aquest sentit, es
poden trobar dos grans supsits en el dret autonmic comparat: lassignaci a les Juntes
Electorals de Comunitat Autnoma de vetllar per la regularitat de la recollida de signatures
quan es posa en marxa una iniciativa legislativa popular (entre altres, art. 9 de la Llei
dAndalusia 5/1988 i art. 13 de la Llei de Catalunya 1/2006); i latribuci a les Juntes
Electorals de Comunitat Autnoma de les funcions de la Junta Electoral Central en el cas de
referndums municipals (art. 12 de la Llei dAndalusia 2/2001 i art. 161 del Decret legislatiu

Fj 9B
2/2003 de Catalunya). No sembla, doncs, que hi hagi obstacles jurdics per tal que la
Sindicatura Electoral de Catalunya pugui actuar com a rgan de lAdministraci Electoral en
les consultes referendries convocades pel Govern de la Generalitat en el marc de la Llei
4/2010. Evidentment, si no es crea la Sindicatura Electoral de Catalunya, lAdministraci
Electoral de la consulta seran la Junta Electoral Central, les Juntes Electorals Provincials i la
Juntes Electorals de Zona tal com es desprn de larticle 46 de la Llei 4/2010.
Si la consulta fos convocada pel President de la Generalitat en el marc de la proposici de
llei, actualment en trmit al Parlament de Catalunya, sobre consultes populars no
referendries, la proposta normativa esmentada estableix dos rgans especfics del que es
podria designar com una Administraci electoral ad hoc: la Comissi de Seguiment i la
Comissi de Control. Segons larticle 2 de la proposici de llei la Comissi de Seguiment s
lrgan responsable de vetllar en primera instncia pel correcte desenvolupament del procs
de consulta, dacord amb els principis de claredat, transparncia i eficcia i la Comissi de
Control s lrgan responsable de supervisar lactuaci de la Comissi de Seguiment i
tamb lactuaci de lrgan convocant. La Comissi de Seguiment seria designada pel
President de la Generalitat i estaria integrada per membres de lAdministraci i
dorganitzacions socials (art. 10), mentre que la Comissi de Control seria integrada per sis
juristes de prestigi designats per meitats pel President de la Generalitat i pel Parlament de
Catalunya (art. 13). No s aquest el lloc adequat per entrar en lanlisi concreta i detallada
del sistema de garanties establert per la proposici de llei de consultes no referendries.
Tanmateix, es poden fer dues breus consideracions. Duna banda, cal recordar que, sens
perjudici de la convenincia de perfilar millor durant el trmit parlamentari la proposta
normativa actual, lestabliment dun sistema especfic de garanties per a les consultes no
referendries s una exigncia per a la seva viabilitat jurdica a partir dels criteris de distinci
entre referndums i consultes no referendries establerts per la STC 103/2008 (FJ 2). Daltra
banda, la necessitat de regular per a les consultes no referendries un sistema de garanties
substancialment diferent del dels referndums no s obstacle per atribuir la supervisi en
darrera instncia del procs a la Sindicatura Electoral de Catalunya. Raons de simplicitat
administrativa i de respectabilitat institucional podrien aconsellar adoptar aquesta mesura. Si
aquesta fos lopci adoptada, caldria que la proposici de llei en trmit al Parlament assigni a
la Sindicatura Electoral de Catalunya les funcions de la Comissi de Control amb la cautela,
si escau, duna frmula institucional transitria, si la llei saprova abans que la llei de creaci
de la Sindicatura Electoral. Com ja sha indicat anteriorment, hi ha precedents en el dret

Fj 99
autonmic datribuci a les Juntes Electorals de Comunitat Autnoma de funcions de
supervisi de procediments diferents deleccions i referndums (per exemple, en lmbit de la
iniciativa legislativa popular) i, per tant, la soluci plantejada no suscita objeccions jurdiques.
Arribats aqu, si tenim en compte la crrega simblica, jurdica, social i poltica de la futura
consulta, s clarament desitjable de dotar-se el ms aviat millor i com a soluci de mnims
duna autoritat electoral prpia, que en lInforme de la Comissi dels Experts es denominava
com a Sindicatura Electoral de Catalunya
40
. Dit en altres paraules, si el Parlament no pot
aprovar a curt termini la llei electoral seria convenient que es plantegs laprovaci, abans de
la convocatria de la consulta sobre la independncia de Catalunya, duna llei reguladora de
la composici i les funcions de la Sindicatura Electoral de Catalunya.
Les autoritats electorals sn a fi de comptes institucions que es creen amb el propsit
especfic i la responsabilitat legal dadministrar els elements essencials per a la realitzaci de
processos electorals en sentit ampli: des deleccions tradicionals fins als instruments bsics
de democrcia directa com referndums, iniciatives ciutadanes o revocacions de mandat si
aquests formen part del mandat legal. Lelement clau aqu s la consideraci del procs
electoral com un cicle, on no noms s rellevant el moment de lelecci sin que cal
diferenciar ntidament entre les fases preelectoral, electoral i postelectoral, cadascuna delles
amb elements que poden esdevenir crtics per a lxit daquests processos. Un dels
exemples que poden emprar-se com a referncia s la Direction Gnerale des Elections du
Qubec (DGEQ), malgrat que caldria adaptar-lo a les circumstncies especfiques catalanes
que estan inserides en una cultura poltica parcialment diferent.
El model de la DGEQ s una clara aposta per un organisme electoral independent, neutral,
imparcial i no partidista que realitza mltiples funcions que a lEstat Espanyol desenvolupen
tant les Administracions Governamentals (Ministeri de lInterior, Conselleries Autonmiques)
com els rgans de lAdministraci Electoral (les diverses Juntes Electorals) i que no sempre
gaudeixen de la neutralitat i objectivitat que seria desitjable. Pel que fa a les seves funcions
principals, nagrupa diverses: organitzaci i logstica de les eleccions, registre dels partits
poltics, actualitzaci de la legislaci electoral, competncia dinformar als ciutadans tant de
la convocatria dunes eleccions com els passos i requeriments necessaris per exercir el dret

40
Vegeu AA.VV.: Participaci, representaci, transparncia. Informe per a la Llei Electoral de Catalunya.
Barcelona, Departament de Governaci i Administracions Pbliques, 2007. Pgines 117-129.

Fj I00
a vot, aix com la convocatria de les eleccions. En aquest sentit, a ms de les funcions de
tipus domstic, cal prendre en consideraci que una de les tasques que tamb
desenvolupen les autoritats electorals s la gesti dels programes vinculats a lobservaci i a
lassessoria electoral internacional. La vinculaci de la futura SEC amb els organismes
dassessoria i observaci electoral internacional com sn els casos de les unitats
especialitzades dins la UE, la OSCE, el Consell dEuropa, o organismes com el Centre
Carter, IFES o IDEA internacional esdev una activitat a establir i potenciar.
Daltra banda, una revisi de la situaci actual en lmbit autonmic espanyol ens mostra
que si b shan desenvolupat normativament les previsions contingudes en la LOREG al
respecte, aix no ha donat com a resultat que les diferents CCAA hagin innovat gaire per
no dir gens ni en el sistema electoral ni en les autoritats electorals autonmiques.
Taula 7
Composici i competncies de les Juntes Electorals de les
CCAA
Comunitat Composici Competncies
Andalusia
4 Magistrats del TSJC per
sorteig
3 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Arag
4 Magistrats del TSJ per sorteig
3 Juristes a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Astries Remissi a la LOREG
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Proclamar electes
Balears
3 magistrats del TSJ per sorteig
2 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions

Fj I0I
Canries
4 magistrats del TSJ per sorteig
3 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Cantbria
3 Magistrats del TSJ per sorteig
2 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Proclamar electes
Castella la Manxa
4 Magistrats del TSJ per sorteig
3 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Expedir credencials
Castella i Lle
4 Magistrats del TSJ per sorteig
3 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Expedir credencials
Extremadura
4 Magistrats del TSJ
3 Experts

Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Expedir credencials
Galcia
President del TSJ
4 Magistrats del TSJ per sorteig
3 Professors a proposta
conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
La Rioja
President del TSJ per sorteig
2 Magistrats del TSJ per sorteig
2 Experts a proposta conjunta

Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Aprovar models dactes
Madrid Junta Provincial Junta Provincial
Mrcia
President del TSJ
3 Magistrats del TSJ per sorteig
3 Professors de Dret de la
Universitat de Mrcia, a
proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Navarra Remissi a la LOREG
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions

Fj I02
Pas Basc
President del TSJ
5 Magistrats del TSJ per sorteig
5 Experts a proposta conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Garantir exercici de llibertats
Valncia
President del TSJ
3 Magistrats del TSJ per sorteig
5 Professors de dret universitats
valencianes, a proposta
conjunta
Resoldre recursos
Disciplina de gestors
Castigar infraccions
Determinar barrera del 5%
Garantir espais gratuts
Garantir exercici de llibertats
Font: AA.DD., 2007: 127-128
Si sanalitzen en profunditat les diverses lleis electorals autonmiques es constata que ms
enll de diferncies formals en la seva extensi (sic) el cert s que la caracterstica comuna
s la senzillesa i la manca dinnovaci en la regulaci de les respectives autoritats
electorals
41
. En destaca laccentuat biaix judicial, ats que en totes les JEA a excepci del
Pas Valenci la seva composici est dominada per magistrats dels respectius Tribunals
Superiors de Justcia de les CCAA per sobre dels membres especialistes en matria
electoral (Taula7).
En tot cas, aquesta alternativa sobre la SEC se situa en la formulada en lesmentat Informe
dels experts quant al seu carcter drgan permanent de la SEC i a la seva composici
integrada per dos jutges o magistrats designats per sorteig per lautoritat judicial i cinc
experts en temes electorals de reconegut prestigi designats pel Parlament per una majoria
de tres cinquenes parts. Pel que fa a les competncies de la SEC, el ja citat Informe dels
experts subratllava els avantatges de la innovaci radical que suposaria establir a
Catalunya un organisme electoral independent a partir, per exemple, del model del Quebec
anteriorment descrit, ja que suposaria una garantia afegida dimparcialitat al
desenvolupament de tots els processos electorals. Tanmateix, tamb alertava de les
incerteses de la possible implantaci a Catalunya precisament pel canvi profund que
suposaria en un marc institucional vigent des de fa anys en la matria i que en relaci al
funcionament de lesfera governamental no ha suscitat crtiques. En aquest sentit linforme
apuntava que el manteniment a Catalunya de dos rgans separats (lAPECP i la SEC)
permetria emfasitzar satisfactriament objectius diferents per a cada un: leficcia en lrgan

41
Una excellent anlisi sobre la temtica s la realitzada per Joan Oliver Araujo: Los sistemas electorales
autonmicos. Barcelona, Institut dEstudis Autonmics, 2011.

Fj I03
destinat a la gesti dels elements logstics del procs electoral (lAPECP) i la imparcialitat en
el dedicat a la vigilncia del compliment de la normativa electoral (la SEC). Aquesta sembla
lopci ms adequada en el benents que les competncies de la SEC podrien anar ms
enll del que es com en les regulacions autonmiques, en particular a propsit de la
celebraci de referndums i de consultes no referendries.
6.6. Lobservaci electoral internacional
La gesti de programes internacionals dobservaci i assessoria electoral ha esdevingut una
prctica habitual dels organismes i autoritats electorals. En el cas catal la necessitat o la
convenincia que lautoritat electoral catalana o la futura SEC estableixi un programa
dobservaci electoral internacional de la consulta no tindria massa sentit ats que en els
escenaris catal i espanyol els processos electorals shan vingut desenvolupant amb
absoluta normalitat des de la recuperaci de la democrcia. Aquests tipus de missions
dobservaci electoral internacional es despleguen essencialment en escenaris caracteritzats
per una dbil democratitzaci o en societats en procs de consolidaci democrtica, durant
un perode de temps que comprn tot el cicle electoral.
En canvi, s aconsellable que la futura SEC estableixi vincles amb els organismes
dassessoria i observaci electoral internacional com sn els casos de les unitats
especialitzades dins la UE, la OSCE, el Consell dEuropa, o organismes com el Centre
Carter, IFES o IDEA internacional. En aquest sentit s tamb altament recomanable que no
es deixi de banda la promoci de lintercanvi de coneixements i bones prctiques electorals
mitjanant, entre daltres, la figura dels visitants internacionals. Aix, s habitual que durant
un procs electoral com el de la consulta es portin a terme visites institucionals dequips
tcnics dassessoria i estudi daquestes institucions i organitzacions per tal de seguir el
desenvolupament del procs i, en el seu cas, emetre recomanacions dirigides a la millora de
la gesti dels processos electorals.
6.7. La regulaci de la campanya institucional
El tractament de lactuaci de les institucions en la campanya dun referndum o consulta

Fj I01
exigeix analitzar separadament dues qestions. Duna banda, all que la legalitat vigent
denomina campanya institucional, lobjecte de la qual s que els convocants donin a
conixer als ciutadans els elements tcnics essencials del referndum o consulta (la data, el
text de la pregunta i els procediments per votar) i, si escau, fomentin la participaci. De
laltra, la denominada legalment, amb una notable dosi dambigitat com veurem, campanya
informativa o, en daltres casos, de propaganda que t per finalitat permetre a les institucions
convocants del referndum o consulta, i tamb a altres institucions i a actors poltics i
socials, explicar lobjecte de la convocatria i la seva posici sobre la pregunta plantejada a
la ciutadania. En aquest apartat es tractar nicament de la campanya institucional en sentit
estricte i en lapartat segent sabordar lassumpte de la campanya informativa de les
institucions convocants conjuntament amb la daltres poders pblics i actors poltics i socials.
Lexposici examinar de manera diferenciada la campanya institucional atenent a si el
referndum o consulta s convocat per lEstat segons la LORMR, o per la Generalitat segons
la llei 4/2010 o la futura llei de consultes populars no referendries.
Si el referndum s convocat per lEstat en el marc de larticle 92 CE i de la LORMR
semblaria que els parmetres legals de la campanya institucional haurien de trobar-se en
lesmentada llei orgnica. La realitat no s aquesta sin que hom pot constatar que la
LORMR no diu absolutament res sobre la campanya institucional dels referndums.
nicament larticle 3.2 de la llei orgnica estableix que sha de donar publicitat al decret de
convocatria del referndum mitjanant les publicacions oficials i anuncis de les diverses
administracions i la reproducci en diaris, rdio i televisi. Aquesta manca de regulaci
especfica i la remissi que larticle 11 de la LORMR fa al rgim electoral general quant al
procediment del referndum, cal entendre que el rgim jurdic de la campanya institucional
ve determinat per la LOREG i per les Instruccions i Acords de la Junta Electoral Central. En
aquest sentit el precepte clau de la LOREG s larticle 50.1.
Daquest article es desprenen tres elements fonamentals de la campanya institucional: qui
en pot fer; on es pot desplegar; i quin abast pot tenir. Els dos primers elements no mereixen
especials comentaris: la campanya institucional la poden desenvolupar noms les
institucions convocants del procs electoral i sha de realitzar en els espais gratuts dels
mitjans de comunicaci social de titularitat pblica de lmbit territorial corresponent al procs
electoral. El tercer element, en canvi, ha suscitat controvrsia tant en pla doctrinal com
poltic. El motiu s que larticle 50.1 de la LOREG acull un concepte molt restrictiu de

Fj I0
campanya institucional. Aix, en termes literals, la campanya institucional sha de destinar a
informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votacin, el procedimiento para votar y los
requisitos y trmites del voto por correo, sin influir, en ningn caso, en la orientacin del voto
de los electores. En aquesta regulaci es pot observar que no hi apareix un dels
components possibles de la campanya institucional, com ho s el de promoure o estimular la
participaci en un procs electoral. Contrasta aquesta regulaci vigent de la LOREG amb
lanterior a 1994 en la qual figurava que un dels objectius de la campanya institucional era
incentivar la participacin en las elecciones.
A la vista daquesta evoluci normativa, sembla clar, doncs, que la voluntat del legislador s
la dexcloure de la campanya institucional els missatges destinats a fomentar la participaci
electoral. A confirmar-ho han vingut les decisions que sobre aquesta qesti ha adoptat la
Junta Electoral Central. Aquestes resolucions de la Junta Electoral Central no noms han
reafirmat amb carcter general labast restrictiu de la campanya institucional amb expressa
exclusi de la incentivaci de la participaci, sin que a ms algunes han ests de manera
explcita aquesta projecci limitada de la campanya institucional als procediments de
referndum de convocatria estatal o autonmica fets en el marc de la LORMR. Entre les
primeres es troben lAcord de 13 de maig de 1999 en el qual safirma que les campanyes
institucionals no pueden incentivar el voto puesto que la abstencin es una opcin del
elector tan legtima como el ejercicio efectivo del derecho de sufragio i la Instrucci 2/2011
on sindica que entre el objeto posible de esas campaas institucionales no se encuentra el
fomento de la participacin de los electores en la votacin, por lo que debe entenderse que
no est permitida una campaa con esa finalidad. Per la seva banda, entre les resolucions
de la Junta Electoral Central que estenen laplicaci daquesta normativa i daquesta doctrina
als procediments de referndum es poden esmentar els Acords de 25 de gener de 2005 i de
24 de maig de 2006. En aquest darrer, relatiu al referndum de lEstatut catal de 2006, es
declara que el artculo 50.1 de la LOREG es de aplicacin directa a la campaa institucional
en el presente proceso de referndum, por lo que dicha campaa habr de limitarse
exclusivamente a facilitar informacin a los ciudadanos sobre la fecha de votacin, el
procedimiento para votar y los requisitos y trmites del voto por correo. En definitiva, mentre
es mantinguin vigents larticle 50.1 de la LOREG i els criteris de la seva aplicaci establerts
per la Junta Electoral Central, si lEstat s qui convoca el referndum noms ell pot fer
campanya institucional i aquesta sha de circumscriure a la informaci purament tcnica
sense tractar dincentivar la participaci.

Fj I00
Si el referndum s convocat per la Generalitat en el marc de la Llei catalana 4/2010 el
rgim jurdic de la campanya institucional presenta algunes particularitats. Tanmateix, ja es
pot avanar que, si no es produeixen alguns canvis ms substantius en la normativa estatal,
la promoci de la participaci continuar quedant fora dels objectius de la campanya
institucional. Seguint un ordre cronolgic les particularitats normatives en la matria sn les
segents: en primer lloc, larticle 43.3 de lEstatut de 2006 que estableix un principi rector
adreat als poders pblics de Catalunya segons el qual les campanyes institucionals en els
processos electorals han de tenir com a finalitat la de promoure la participaci ciutadana;
en segon lloc, larticle 49 de la llei 4/2010 que regula la campanya institucional de les
consultes referendries a Catalunya en uns termes molt similars als de larticle 50.1 de la
LOREG, s a dir, sense esment del foment de la participaci ciutadana; finalment, la
disposici addicional primera (apartat 2) de la LOREG que imposa laplicaci de larticle 50.1
de la LOREG als processos electorals autonmics. A aquestes dades normatives cal afegir-
hi lAcord de la Junta Electoral Central de 31 doctubre de 2012 segons el qual la manera
com la Generalitat ha de fer les campanyes institucionals de foment de la participaci en
desplegament de larticle 43.3 EAC s paradoxalment mitjanant laplicaci de larticle 50.1
de la LOREG que precisament no diu res sobre la incentivaci de la participaci. Quina s la
conclusi que es pot extreure dels antecedents que sacaben dexposar? Partint del fet que
larticle 43.3 EAC s un principi rector, present en la norma institucional bsica de Catalunya
i no afectat per la STC 31/2010, es pot defensar que el seu contingut normatiu simposa a la
Generalitat com a poder pblic de Catalunya per damunt daltres previsions normatives com
les establertes per la disposici addicional primera i larticle 50.1 de la LOREG. Ara b, com
assenyala larticle 39.3 del mateix Estatut, lexigibilitat dels principis rectors depn de la seva
concreci normativa instrumentada per les lleis i altres disposicions que els desenvolupen.
En el cas que ens ocupa aquesta legislaci de desplegament pot ser feta per la Generalitat
de Catalunya. Aix ho sembla admetre fins i tot lAcord de la Junta Electoral Central de 31
doctubre de 2012 quan dna a entendre que laplicaci de larticle 50.1 de la LOREG s un
rgim jurdic transitori per manca de llei electoral a Catalunya.
El problema en el supsit de les consultes referendries convocades per la Generalitat s
que hi ha normativa reguladora catalana, larticle 49 de la Llei 4/2010, i que no inclou el
foment de la participaci quan estableix el rgim jurdic de les campanyes institucionals. Les
possibles solucions al problema podrien venir per tres vies, sempre prenent com a fonament
larticle 43.3 EAC i respectant el criteri que la campanya institucional no pot influir en

Fj I07
lorientaci del vot dels electors. La primera seria incloure el foment de la participaci en la
regulaci de la campanya institucional en un Decret de la Generalitat de normes
complementries per a la realitzaci del referndum, possibilitat que jurdicament vindria
facilitada a ms pel fet que larticle 49 de la Llei 4/2010 no exclou expressament la
incentivaci de la participaci. La segona seria la modificaci de larticle 49 de la Llei 4/2012
per incorporar-hi la menci al foment de la participaci com a objectiu de les campanyes
institucionals. La tercera seria, si satengus el suggeriment contingut en un altre apartat
daquest Informe de crear a curt termini la Sindicatura Electoral de Catalunya com a rgan
dadministraci electoral competent en les consultes referendries convocades per la
Generalitat, atribuir a lesmentada instituci la funci de fer o de supervisar la campanya
institucional amb inclusi del foment de la participaci.
Si la consulta s convocada per la Generalitat en el marc de la proposici de llei de
consultes populars no referendries, actualment en trmit al Parlament de Catalunya, la
regulaci de la campanya institucional que pugui desplegar lAdministraci autonmica
correspon a la futura llei catalana ja que en aquest cas no es tracta dun procediment que
hagi de tenir en compte les prescripcions de la LOREG o de la LORMR. En aquest sentit les
potencialitats derivades del principi rector de larticle 43.3 EAC, pel que fa al foment de la
participaci ciutadana en una consulta, podrien ser mpliament desenvolupades, respectant
sempre el lmit de no influir en lorientaci del vot dels electors. Tanmateix es constata que a
hores dara la proposici de llei de consultes populars no referendries no inclou cap menci
a la campanya institucional. Es fa esment noms de manera breu a la campanya informativa
(art. 9) que, com ja sha assenyalat anteriorment, s quelcom diferent de la campanya
institucional. Es suggereix, per tant, que la futura llei de consultes populars no referendries
incorpori la regulaci de la campanya institucional amb expressa referncia al foment de la
participaci com un dels seus objectius.
6.8. La regulaci de la campanya informativa
o de propaganda
Com ja sha avanat en lapartat anterior, la campanya informativa o de propaganda en un
referndum o en una consulta t com a finalitat que les institucions convocants, altres poders
pblics i actors poltics i socials puguin informar i exposar la seva posici sobre lobjecte de

Fj I0B
la convocatria, s a dir, sobre el contingut de la pregunta. Lexposici que segueix
examinar en primer lloc la campanya informativa dels poders pblics, siguin convocants o
no del referndum o consulta, i a continuaci la daltres actors poltics i socials. Abans, per,
cal subratllar un element com a totes les regulacions considerades en aquest Informe: el
Decret de convocatria del referndum o consulta ha destablir el temps de durada de la
campanya informativa. En aquest punt la LORMR (art. 15.1) i la llei catalana 4/2010 (art.
47.2) indiquen que la campanya informativa no pot ser inferior a deu dies ni superior a vint i
que ha de finalitzar a les zero hores del dia anterior a la celebraci del referndum. Per la
seva banda, la proposici de llei de consultes populars no referendries (art. 9) incorpora la
possibilitat duna durada ms mplia ja que assenyala que la campanya informativa no pot
ser inferior a quinze dies ni superior a un mes.
Pel que fa a la campanya informativa dels poders pblics en relaci amb lobjecte dun
referndum convocat segons les disposicions de la LORMR, es pot observar que en
lesmentada llei no hi ha cap precepte que reguli aquesta qesti. En conseqncia, es pot
entendre en principi que no hi ha cap prohibici que impedeixi a una instituci informar i
exposar la seva posici sobre el contingut de la pregunta del referndum. La Junta Electoral
Central ha subratllat clarament la distinci entre la campanya institucional i la campanya
informativa sobre lobjecte del referndum que poden fer totes les institucions i ha sotms
aquesta darrera a unes condicions i lmits. En aquest sentit la Instrucci de 31 de gener de
2005, dictada a propsit de la campanya sobre el referndum del Tractat relatiu a la
Constituci Europea, estableix el segent: (...) los poderes pblicos, sean de naturaleza
estatal, autonmica o local, pueden realizar una campaa de informacin sobre el citado
Tratado siempre que sta se limite a informar, con objetividad y pleno respeto al principio de
neutralidad poltica, sobre el contenido de aquel, eliminando toda clase de juicios de valor o
lemas (...).
En la mateixa lnia es troben altres decisions de la Junta Electoral Central, adoptades en
ocasi del referndum sobre lEstatut dAutonomia de Catalunya de 2006, en les quals es
pot constatar que, si b sarriba a admetre que els poders pblics puguin aprovar resolucions
per fixar el seu criteri sobre el referndum (Acord de 1 de juny de 2006), es continua insistint
en el fet que en els actes institucionals no shan dincloure valoracions sobre lobjecte de la
consulta per tal de preservar la neutralitat poltica de les institucions (Acord de 15 de juny de
2006). Sobre aquesta posici de la Junta Electoral Central en relaci amb la campanya

Fj I09
informativa dels poders pblics en un referndum convocat segons la LORMR es poden fer
tres consideracions. En primer lloc, cal valorar positivament la distinci entre campanya
institucional i campanya informativa i, per tant, ladmissibilitat que totes les institucions, amb
independncia que siguin o no convocants del referndum, puguin informar als ciutadans
sobre lobjecte de la consulta. En segon lloc, s evident que no sempre ser fcil el
compliment del requisit dinformar objectivament sense induir dalguna manera el sentit del
vot dels electors. En tercer lloc, pot ser oport posar en relleu que el criteri de la Junta
Electoral Central en aquest punt s ms estricte que el del Codi de Bona Conducta en
matria referendria aprovat lany 2007 per la Comissi de Vencia del Consell dEuropa
(apartat I.3.1 i nota explicativa, apartat I.13). En aquest document es pot llegir que (...)
contrriament al cas de les eleccions, no simposa prohibir completament la intervenci de
les autoritats en favor o en contra dun projecte sotms a referndum (....), per b que les
autoritats (nacionals, regionals i locals) no han dinfluir en el resultat de lescrutini mitjanant
una propaganda excessiva i unilateral(...) i que (...) s legtim que els diferents rgans de
lEstat exposin en el debat el seu punt de vista favorable o contrari al text sotms al vot. En
definitiva, el Consell dEuropa admet que els poders pblics prenguin partit en la campanya
informativa dun referndum sense abusar de la seva posici i amb el comproms de garantir
que els electors rebin al mateix temps una informaci de la resta de punts de vista. Amb aix
el Consell dEuropa marca, a criteri del present informe, una possible i desitjable lnia de
modificaci normativa de la LORMR o devoluci de la doctrina de la Junta Electoral Central.
La Llei catalana 4/2010 tampoc no regula la campanya informativa dels poders pblics en el
cas dels referndums convocats en el marc de les seves disposicions. Podria semblar el
contrari quan larticle 47.1 estableix el segent: La campanya informativa t per finalitat que
els promotors de la consulta popular per via de referndum i els partits poltics expliquin llur
posici amb relaci a la consulta popular. En aquest sentit, si segons la llei 4/2010 (arts. 13,
15 i 21) una consulta popular referendria de lmbit de Catalunya ha de ser aprovada pel
Parlament a iniciativa del Govern, o duna cinquena part dels membres del Parlament o de
dos grups parlamentaris de la Cambra, o dun 10% dels municipis de Catalunya que
representin com a mnim 500.000 habitants, o duna iniciativa popular avalada per almenys
el 3% de la poblaci, hom podria entendre que qualsevol de les institucions o subjectes
suara esmentats sn promotors als efectes de larticle 47.1 de la llei citada. Ara b, si es
posa en relaci aquest darrer precepte amb els articles 48.1, 48.5 i la disposici addicional
cinquena tamb de la Llei 4/2010, llavors sha dinterpretar que el terme promotors de

Fj II0
larticle 47.1 noms fa referncia a les comissions promotores dels referndums diniciativa
popular. Atesa, doncs, la manca de regulaci de la campanya informativa dels poders
pblics a la Llei 4/2010 i atesa igualment la naturalesa referendria de les consultes populars
regides per aquesta llei amb la conseqent aplicaci de les decisions de la Junta Electoral
Central en aquest supsit, es pot afirmar que els poders pblics de Catalunya poden
desplegar una campanya informativa sobre lobjecte del referndum amb objectivitat i
neutralitat i tractant devitar judicis de valor. bviament les consideracions fetes anteriorment
sobre aquests criteris sn tamb vlides aqu, especialment la possible inspiraci en el ja
citat Codi del Consell dEuropa per modificar la Llei 4/2010 amb la finalitat dacollir una
regulaci que, amb respecte al principi digualtat darmes, permeti als poders pblics fixar
clarament la seva posici poltica al voltant del referndum.
Quant a la proposici de llei de consultes populars no referendries, tampoc no es troba en
el text cap esment a la campanya informativa dels poders pblics. Simplement sassenyala
(art. 9) que el decret de convocatria ha de contenir les caracterstiques de la campanya
informativa. Ats que aquest tipus de consultes no sn de naturalesa referendria, el
legislador catal, sigui en la redacci definitiva de la llei sigui en la normativa
complementria de desplegament, no est obligat a seguir els criteris anteriorment exposats
de la Junta Electoral Central i podria incorporar els principis, tamb referenciats ms amunt,
del Codi del Consell dEuropa.
Passant ja a la campanya informativa dels actors poltics i socials en un referndum
convocat segons la LORMR, es pot constatar que la llei orgnica esmentada i la LOREG
atorguen de forma expressa un protagonisme gaireb exclusiu als grups poltics amb
representaci parlamentria com a subjectes poltics de la campanya informativa. En aquest
sentit larticle 11.2 de la LORMR, desprs de fer una remissi mplia al rgim electoral
general pel que fa a la regulaci del procediment de referndum, estableix el segent: Las
facultades atribuidas en dicho rgimen a los partidos, coaliciones y agrupaciones de
electores se entendern referidas a los Grupos polticos con representacin parlamentaria ,
o a los que hubieran obtenido, al menos, un 3% de los sufragios vlidamente emitidos en el
mbito al que se refiera la consulta, en la ltimas elecciones generales celebradas para el
Congreso de los Diputados. Per la seva banda, larticle 14 de la LORMR concreta, en un
aspecte de gran rellevncia poltica i social, que noms els grups amb representaci a les
Corts Generals tenen dret a utilitzar els espais gratuts que els mitjans de difusi de titularitat

Fj III
pblica han de posar a disposici de la realitzaci de la campanya de propaganda. El mateix
article 14 i la normativa reglamentria de desplegament per a cada convocatria de
referndum (per exemple, Decret estatal 7/2005, o Decret de la Generalitat 171/2006)
especifiquen els criteris dassignaci dels espais gratuts en funci de la representaci
obtinguda a les Corts Generals i tamb al Parlament autonmic en el cas duna consulta
dmbit territorial de Comunitat Autnoma. Criteris que han estat interpretats de manera
estricte pel Tribunal Constitucional en la STC 63/1987 segons la qual la condici de grup
poltic amb representaci parlamentria sobt nicament mitjanant el sufragi popular i no la
poden invocar aquelles forces poltiques amb presncia a les cambres derivada de la
escissi dun partit parlamentari i sense haver rebut el suport directe de les urnes.
Significa tot aix que altres formacions poltiques i altres organitzacions socials queden
excloses de la campanya informativa dun referndum? Pel que fa als grups poltics sense
representaci parlamentria, els decrets anteriorment citats, igualment com lAcord de la
Junta Electoral Central de 19 de gener de 2005, permeten que qualsevol formaci, sense
necessitat de comptar amb representaci parlamentria, pugui fer campanya de propaganda
en un referndum i pugui utilitzar els llocs reservats pels ajuntaments a aquest efecte de
conformitat amb els criteris fixats per les Juntes Electorals de Zona. Ara b, tota la
campanya informativa lhan de fer amb els seus propis mitjans i no tenen dret als espais
gratuts en el mitjans de difusi pblics. Quant a les organitzacions socials al marge dels
partits poltics, la LORMR en fa cap menci i, per tant, no disposen de cap especfic
reconeixement legal per intervenir en la campanya informativa dun referndum. Aquest
silenci legal s quelcom a lamentar ja que s precisament en les campanyes de propaganda
dels referndums on un determinat tipus dorganitzacions socials poden tenir un
protagonisme poltic destacat. Cal recordar, sense sortir dels referndums celebrats a nivell
de tot Espanya, el paper jugat per entitats com La Plataforma Cvica para la salida de la
OTAN i La Coordinadora Estatal de Organizaciones Pacifistas, lany 1986, i com La
Plataforma por el NO a la Constitucin, lany 2005. Les decisions de la Junta Electoral
Central tampoc no han contribut a millorar la posici daquestes organitzacions socials ja
que shan limitat a confirmar inicialment que carecen legalmente de derecho a la obtencin
de medios pblicos de campaa electoral (Acord de 20 de febrer de 1986), degut al fet de
no estar entre les incloses a larticle 11.2 de la LORMR, i a acceptar implcitament ms tard
que puguin utilitzar llocs pblics segons el que disposin les Juntes Electorals de Zona (Acord
de 31 de gener de 2005). Aquest marc jurdic determina que la participaci daquestes

Fj II2
organitzacions socials en la campanya dun referndum es pugui portar a terme pels seus
propis mitjans i a lempara nicament de la previsi de larticle 50.5 de la LOREG, s a dir,
en els termes de lexercici de la llibertat dexpressi establerta a larticle 20 de la Constituci,
supsit que, tanmateix, lAcord de la Junta Electoral Central de 16 de febrer de 2005 sembla
excloure en contradicci amb que apuntava el seu Acord de 31 de gener de 2005.
Contrasta aquest quadre normatiu espanyol, en el qual satribueix a les formacions poltiques
parlamentries un protagonisme marcadament preponderant, amb la consideraci que tenen
els altres grups poltics i les organitzacions socials com a subjectes poltics de la campanya
informativa dun referndum en altres contextos normatius. Aix, es pot observar que el ja
citat Codi de Bona Conducta en matria referendria del Consell dEuropa, sens perjudici de
reconixer el paper dels partits poltics en la campanya informativa i la possibilitat de tenir en
compte els resultats electorals en el moment de modular la seva intervenci, posa laccent
en el criteri de garantir un equilibri entre partidaris i adversaris del projecte sotms a la
consulta dels ciutadans en les diverses manifestacions de la campanya informativa (en
particular, en els espais dels mitjans de comunicaci pblics). Conv fer notar que quan el
Codi del Consell dEuropa parla de partidaris i adversaris no es refereix exclusivament als
partits poltics sin que hi inclou persones individuals i altres subjectes. En aquesta mateixa
lnia es poden citar dos exemples de regulaci normativa vigent dels subjectes cridats a
participar en la campanya informativa dun referndum: el Reglament de lAGCOM (Autoritat
Italiana per les Garanties a les Comunicacions) de labril del 2011 destinat als referndums
italians daquell any; la Scottish Independence Bill de 2013 destinada al referndum
dEsccia del 2014. En ambds casos es pot comprovar que, sens perjudici de les
diferncies en elements de la regulaci concreta, els subjectes poltics (art.2 del Reglament
itali) o participants (Part 2, Schedule 4 de la Scottish Bill) en la campanya informativa dels
referndums estan configurats duna manera notablement mplia i oberta. En el cas itali
sn: comit promotor; forces poltiques; i comits i associacions amb inters especfic en la
consulta. En el cas escocs sn: partits; persones individuals; i entitats socials de diferent
naturalesa. A partir daquests antecedents es poden trobar fonts dinspiraci per a la
modificaci de la normativa espanyola i per a levoluci dels criteris de la Junta Electoral
Central.
La campanya informativa dels referndums a la Llei catalana 4/2010, com ja sha avanant
anteriorment, cont algun element nou, per no sallunya gaire dels parmetres de la

Fj II3
regulaci establerta a la LORMR i a la LOREG. De fet, lnic aspecte nou s el que figura als
articles 47, 48 i disposici addicional cinquena, s a dir, la consideraci de la comissi
promotora dun referndum diniciativa popular com a subjecte poltic de la campanya
informativa i, com a tal, titular del dret a utilitzar espais gratuts en els mitjans de comunicaci
de titularitat pblica en els termes indicats en la citada disposici addicional cinquena. Per a
la resta, la regulaci, de forma expressa o per remissi explcita a la LOREG, mant els
criteris principals de la normativa espanyola entre els quals cal destacar el segent: noms
els grups poltics amb representaci parlamentria al Parlament de Catalunya tenen dret a
utilitzar els espais gratuts en els mitjans de comunicaci de titularitat pblica. A la vista
daquest marc normatiu, una nova configuraci i una possible ampliaci dels subjectes de la
campanya informativa, que implicaria a les forces poltiques no parlamentries i a les
organitzacions socials, queda com un repte per a una eventual modificaci de la Llei 4/2010
en la lnia dels criteris del Codi del Consell dEuropa i de les regulacions daltres pasos
anteriorment referenciades.
Diferent s el tractament que es dna als subjectes de la campanya informativa en la
proposici de llei de consultes no referendries actualment en trmit al Parlament de
Catalunya. En aquest sentit larticle 10.3 estableix el segent: En el moment de la
convocatria sha dobrir un termini, no superior a 30 dies, en qu les organitzacions socials
o professionals interessades han de manifestar la voluntat de formar part del procs de
consulta. La proposici de llei defineix el perfil daquestes organitzacions socials i concreta
alguna de les seves funcions com la de formar part de la Comissi de Seguiment de la
consulta (art. 10.2). Sens perjudici que la redacci definitiva de la llei determini amb ms
precisi la participaci daquestes organitzacions socials en la campanya informativa i tamb
la daltres subjectes poltics com els partits (especialment en la utilitzaci despais gratuts en
els mitjans pblics de comunicaci), cal valorar positivament que lordenament catal es
plantegi el tractament jurdic de la campanya informativa duna consulta no referendria amb
un reconeixement explcit al fet que en aquest tipus de processos democrtics els partits no
poden ser lnic subjecte poltic sin que, precisament per les caracterstiques especials de
les consultes i dels referndums, altres entitats i plataformes cviques hi han de tenir tamb
un protagonisme rellevant.

Fj II1
7. La implementaci dels resultats de la
consulta legal: conseqncies jurdiques
de la victria del s i del no
Les conseqncies jurdiques que es puguin derivar del resultat de la consulta depenen
dentrada, bviament, de la qesti que hagi estat sotmesa a consulta. En la mesura que,
com sha exposat en lapartat 4.1, la pregunta que es formuli a la consulta admet tericament
diverses possibilitats, les conseqncies que puguin tenir els seus resultats es tracten a
continuaci en funci daquestes opcions, que bsicament sn tres: pregunta directa sobre
la independncia; pregunta en termes diniciar el procs legal per permetre la independncia
i pregunta mltiple, amb diverses alternatives. Igualment, en la mesura que sha alludit
tamb a la possibilitat de formular una pregunta que versi sobre la creaci dun estat propi,
es tractaran aqu tamb les conseqncies que es derivarien duna pregunta formulada en
aquests termes.
7.1. Les conseqncies duna consulta amb
una pregunta sobre la independncia de
Catalunya
7.1.1. Hiptesi de victria del s
En cas de victria de lopci s a una pregunta directa sobre la independncia de
Catalunya, la primera qesti que es planteja quant a les seves conseqncies s
lobligatorietat o vinculaci del resultat, ats que la consulta, tant si es produeix per la via de
lart. 92 CE o assimilades (convocatria directa per part de lEstat, convocatria per la
Generalitat per delegaci o transferncia de lEstat o per via de la Llei catalana de
referndum), com si es produeix per la via duna llei catalana de consultes no referendries,
t carcter consultiu.
Aquest carcter consultiu est expressament reconegut a les lleis que regulen les diverses

Fj II
modalitats de consulta per via de referndum (art. 92 CE; art. 12 Llei catalana 4/2010) o per
via no referendria (molt probablement, en la futura llei catalana
42
,) que es poden utilitzar en
principi per celebrar la consulta a Catalunya. A partir daquesta naturalesa consultiva, i
segons la interpretaci doctrinal clssica, els poders pblics no estarien obligats, en puritat,
a actuar o a orientar les seves decisions en la matria concernida per la consulta segons el
seu resultat. Qesti diferent, sapunta tamb des daquesta interpretaci clssica, s que
polticament resulti molt difcil apartar-se del resultat expressat en la consulta popular. Per
el preu daquest apartament es mesuraria en termes poltics i no pas jurdics: aix s, es
podrien generar responsabilitats poltiques (bsicament electorals o en termes de dimissi)
per actuar en sentit no conforme al resultat de la consulta, per aquestes actuacions o
decisions contrries no podrien ser invalidades per un tribunal per aquest motiu (a diferncia
del que succeiria en el cas dels referndums vinculants, com sn per exemple els de reforma
constitucional o estatutria).
Aquesta interpretaci, no obstant, s qestionable. Sense necessitat danalitzar in extenso
els arguments que es poden adduir per posar-la en dubte i fins i tot contradir-la, sha de
remarcar que, en cas de consulta popular sobre una decisi determinada, el principi
democrtic en qu es basa el funcionament de lEstat i legitima les seves institucions i les
decisions que prenen, condueix necessriament a reconixer que la voluntat popular
expressada directament sobre una determinada qesti ha de prevaldre sobre el criteri que
puguin tenir els rgans representatius i ha dorientar la seva actuaci en aquesta qesti. En
efecte, quan es produeix lexpressi directa de la voluntat popular en un sistema de govern
representatiu, la primera t preferncia sobre la que autnomament puguin formar els
rgans de govern, perqu aquests reben la seva legitimitat precisament de la representaci
de la poblaci. La decisi popular directa ha de prevaldre sobre la de les institucions
poltiques, perqu la primera s ms propera a la font de la sobirania que la segona. Laltra
opci (que prevalgui la decisi dels representants sobre lexpressada directament pels
representats) resulta inacceptable des del punt de vista del principi democrtic, fins i tot en el
marc dun sistema de democrcia representativa. Precisament el carcter excepcional que t
en aquest sistema el pronunciament popular directe refora la primacia que se li ha de

42
La llei de consultes no referendries sest tramitant al Parlament de Catalunya, i per tant no es pot afirmar
definitivament la naturalesa que satorgar finalment a aquestes consultes, per previsiblement sels reconeixer
tamb un carcter consultiu.


Fj II0
reconixer respecte de lactuaci, ordinria, de les institucions representatives.
Aquesta s una de les idees bsiques que jau en el Dictamen del Tribunal Suprem de
Canada de 1998, quan sost que una majoria clara a favor de la secessi del Quebec,
malgrat que la Constituci no ho preveu ni reconeix el dret de secessi, obligaria a la
Federaci i a les altres provncies a tenir en compte aquesta voluntat i a negociar amb el
Quebec, perqu aquesta opci gaudiria duna legitimitat democrtica que la Federaci hauria
de reconixer i de respectar.
Es pot sostenir, per tant, que, malgrat el carcter formalment consultiu de la consulta, una
victria del s a la pregunta directa sobre la independncia de Catalunya o la constituci
dun Estat propi generaria deures o conseqncies jurdiques en relaci als poders pblics i
els obligaria a actuar en correspondncia.
Sha de distingir a partir daqu, entre les conseqncies per a la Generalitat i per a lEstat.
La Generalitat, duna banda (Parlament i Govern), estaria obligada a plantejar a lEstat el
projecte de secessi. El resultat favorable a la independncia no produiria automticament
aquest efecte, sin que suposaria linici dun procs que hauria de conduir cap aquest
resultat.
En aquest sentit, la Generalitat disposaria de dues grans opcions per plantejar la qesti a
lEstat: presentar una iniciativa de reforma constitucional, per la via de lart. 168 CE, fent s
de la capacitat que li reconeix la mateixa Constituci (art. 166 CE en relaci a lart. 87.2 CE);
o b plantejar una negociaci directa amb lEstat, al marge, almenys en aquesta fase, del
procediment de reforma constitucional, en considerar que sest de fet davant dun moment
constituent nou. En el primer cas, la demanda dindependncia es canalitzaria a travs del
procediment legal previst, en termes duna revisi constitucional, que seguiria els trmits
previstos a lart. 168 CE (i, en correspondncia, als art. 146 i 147 del Reglament del Congrs
dels Diputats i art. 158 i 159 del Reglament del Senat). Aquesta s, sens dubte, la virtut
principal daquesta via: el respecte escrupols a la legalitat vigent. La contrapartida daquest
avantatge s que en aquest procediment lEstat gaudeix duna capacitat de decisi al llarg
del procs que pot conduir, ja en un primer moment, a la negativa a tractar la iniciativa de la
Generalitat (debat en el Ple del Congrs dels Diputats i en el Senat per aprovar el principi de
reforma, per 2/3 parts dels membres de les Cambres) i, desprs, en cas de prosperar la
iniciativa en aquest primer moment, a decidir el contingut final de la proposta (aprovaci

Fj II7
parlamentria de la revisi constitucional, per 2/3 parts de les noves cambres elegides) i,
finalment, a ratificar-la perqu entri en vigor (referndum a tot lEstat). En aquests tres
moments, lEstat, a travs de diverses instncies, pot negar-se a tramitar la demanda
formulada per la Generalitat, pot configurar unilateralment el contingut de la reforma i pot
negar-se a ratificar el resultat de la reforma constitucional aprovada en seu parlamentria.
Davant daquesta possible situaci de bloqueig estatal, es podria actuar en els mateixos
termes que en cas de negativa de lEstat a la negociaci, que sexamina desprs.
Com a segona possibilitat, la demanda per fer efectiu el resultat de la consulta es plantejaria
a lEstat al marge dels procediments legals previstos en lactualitat. Aquesta opci podria
venir motivada pel fet de creure que la via de la revisi constitucional no s adequada per
aquesta demanda i que, en realitat, sest davant dun procs constituent nou, que no pot
quedar constret per les previsions constitucionals actuals, que no estan pensades per
aquesta situaci. Aquesta via a-legal presenta precisament linconvenient de situar-se al
marge de la legalitat, que pot incidir en el grau dacceptaci i de legitimitat amb qu es
percebi el procs, tant a linterior com en lescena internacional. Sha de dir per que un
procediment extra legem no implica necessriament que sigui contra legem. En aquest cas,
la negociaci entre lEstat i la Generalitat podria vehicular-se a travs dun procs de nou
format, no previst avui a lordenament espanyol, en correspondncia al fet que no est
prevista tampoc la possibilitat de secessi, sense perjudici que el seu resultat final fos
sotms als requeriments que exigeix la legalitat, interna i/o internacional
43
. En aquest cas,
lEstat disposa tamb duna capacitat de bloqueig, que no cal que sexpressi a travs dactes
especfics o en moments processals concrets, i que, a ms, es podria basar en el fet de que
la demanda formulada per la Generalitat no segueix els trmits legals pertinents.
En els dos casos, la Generalitat hauria diniciar el procs i plantejar, per una via o laltra, la
demanda de negociacions a lEstat per arribar a la independncia, que en cas de fracs
podria obrir vies unilaterals com la DUI.
Des del punt de vista de lEstat, i una vegada plantejat el projecte per la Generalitat, lEstat
estaria obligat a obrir el procs corresponent a la via iniciada per Catalunya: la revisi

43
Una revisi constitucional (on el problema podria raure en el referndum final, obligatori i vinculant, que
shauria de celebrar en tot lmbit de lEstat) i el reconeixement internacional per al naixement del nou estat.


Fj IIB
constitucional o b la negociaci directa amb la Generalitat. En el primer cas, aquesta
obertura s automtica, i el Congrs dels Diputats hauria de tractar la qesti en una sessi
plenria i decidir si aprova (per 2/3) el principi de revisi. Si laprova, el trasllada al Senat,
que ha de fer el mateix, i si tamb resulta aprovat, es dissolen les Corts, se celebren noves
eleccions i les noves cambres debaten i aproven (per 2/3) la revisi constitucional, que sha
de sotmetre finalment a referndum a tot lEstat. Linici del procs s automtic, per lEstat
el pot aturar ja en la seva fase inicial, per la via de no aprovar en el plenari de les cambres el
principi de revisi. Si aix succes, o b si es produeix un bloqueig o una negativa estatal a
continuar-lo i arribar a una soluci satisfactria dacord amb el resultat de la consulta,
sestaria davant lescenari de negativa estatal, que es tracta a continuaci.
En el segon cas, aix s, la demanda de negociacions directes de la Generalitat a lEstat per
implementar el resultat de la consulta, i pel cas que, com s probable, no estigui preestablert
abans el procs que haurien de seguir, hauria de ser objecte a la seva vegada duna
negociaci entre les dues parts, per determinar el moment en qu shan diniciar, el seu
calendari, el seu format i procediment i lagenda dels temes a tractar. Aquesta negociaci
per estructurar el procs de negociaci per aplicar el resultat de la consulta pot ser ms o
menys difcil en funci del grau dacord de lEstat en la celebraci de la consulta, per s
imprescindible per donar forma al procs.
En cas que lEstat no accepti iniciar aquest procs negociador, per negar valor vinculant a la
consulta, per no reconixer el seu resultat, per considerar que ha de seguir un procediment
legal diferent o per qestions directament de fons, el problema que es planteja s de
naturalesa essencialment poltica, i no jurdica, i shauria de resoldre per tant a travs de
mitjans poltics, i no jurdics, encara que no sha de descartar la possibilitat dacudir a
instncies jurisdiccionals, si escau, de carcter internacional. Entre els mitjans poltics pot
tenir un pes important el recurs a la mediaci internacional, de tal manera que alguns estats
i/o alguns organismes internacionals o supranacionals siguin cridats a actuar prop de lEstat
(i de la Generalitat) per facilitar tant lobertura del procs de negociaci com el seu
desenvolupament, davant les dificultats que es puguin produir, sense excloure com a darrera
soluci vies unilaterals com la DUI.
Aquesta mateixa soluci, en termes generals, s la que es podria aplicar en cas de bloqueig
o negativa de lEstat a avanar en el procs de revisi constitucional i arribar a una soluci
satisfactria dacord amb el resultat de la consulta, si s`ha seguit aquesta via. No resultaria

Fj II9
acceptable que el resultat de la consulta es considers acomplert amb el mer inici del
procediment de revisi constitucional, que pot quedar interromput quasi dentrada amb el
rebuig del Congrs dels Diputats o del Senat, en el debat inicial. Tant en aquest supsit com
en els altres dins daquest procediment en els quals lEstat pot negar-se a arribar a una
soluci satisfactria dacord amb el resultat de la consulta, pactada amb la Generalitat,
sestaria de fet davant duna negativa estatal a negociar, que generaria un problema poltic
equivalent al que es produeix tamb en laltra via possible, i al qual shauria daplicar el
mateix tipus de solucions, inclosa en ltima instncia la DUI.
Juntament amb linici del procs negociador amb lEstat, per una via o laltra, i a banda de
les gestions especfiques que shaguessin de realitzar per aconseguir una mediaci
internacional que, si fos necessari, el facilits, la victria del s hauria de comportar una
srie dactuacions de la Generalitat en lmbit internacional, destinades a aconseguir el
reconeixement del resultat de la consulta, lacceptaci i la presncia en la comunitat
internacional i el suport al procs de negociaci amb lEstat, que amb tota probabilitat, i fins i
tot en el cas que sobrs amb un bon clima, presentaria problemes que possiblement noms
es podrien desencallar amb una intervenci de tercers. Les accions de la Generalitat en
aquest sentit i les possibles actuacions dels actors internacionals seran tractades en els
informes relatius a les relacions amb la comunitat internacional (informe n. 3) i a la
internacionalitzaci del procs (informe n. 19).
Daltra banda, caldria tamb una actuaci de la Generalitat respecte de les institucions de la
Uni Europea, per determinar quina s la posici de la Uni davant la independncia de
Catalunya i per facilitar ladmissi com a nou soci comunitari o, en el seu cas, determinar
lestatus de Catalunya respecte de la Uni. Ats que la posici de la Uni es forma a partir
del dileg entre les seves institucions, caldria emprendre accions especfiques i
probablement diferenciades respecte del Parlament, de la Comissi i del Consell (estats
membres i Presidncia). I aix abans fins i tot de la celebraci de la consulta, amb la finalitat
que aquesta es pugui celebrar coneixent la posici de la Uni. Aquestes qestions seran
tractades en linforme relatiu a les relacions amb la Uni Europea (informe n. 2).
7.1.2. Hiptesi de victria del no
En cas de victria de lopci no a una pregunta directa sobre la independncia de

Fj I20
Catalunya, la conseqncia directa i immediata s la de descartar aquesta alternativa i, per
tant, el rebuig que es plantegi cap iniciativa en aquest sentit per part de la Generalitat.
Aquest resultat, per, no es pot interpretar com una opci a favor del manteniment de lstatu
quo, encara que aquest s lefecte immediat que es produeix, i, naturalment, tampoc es pot
entendre en el sentit que queden excloses per al futur modificacions o reformes del model
actual, que no pot quedar petrificat.
Aquest resultat de la consulta no pot impedir, doncs, el plantejament de nous projectes de
reforma, llevat del que ha estat rebutjat en la prpia consulta. Per fins i tot aquesta opci
rebutjada no pot quedar proscrita a perpetutat, sin exclosa noms durant un temps
raonable. En efecte, no es pot impedir que en el futur es pugui tornar a plantejar la mateixa
qesti, per no seria raonable fer-ho fins que hagi passat un cert temps. La nica referncia
disponible en el panorama comparat recent s la del Quebec, on el segon referndum va
tenir lloc 15 anys desprs del primer.
Per valorar aquest temps raonable shan de tenir en compte al menys dos factors: el
resultat de la consulta (de tal manera que com ms ajustat hagi estat el resultat, ms
possibilitats t de repetir-se la consulta en un futur relativament proper) i les majories o
qurums que, en el seu cas, shagin exigit (de manera que si sha produt una victria del
s, insuficient per segons les regles de majoria i/o qurum establertes, ms possibilitats i
legitimitat t la seva repetici en un futur proper).
Res impedeix, en canvi, que es plantegin, per via de consulta o a travs daltres
procediments, altres projectes de reforma, amb un contingut diferent del que hagi estat
rebutjat en la consulta. El sentit daquests altres projectes de reforma, aix com les vies per
plantejar-los, s naturalment una qesti poltica, que shauria de valorar pels partits i per les
institucions a partir del context existent i les diverses demandes en presncia. Seria
aconsellable que les forces poltiques partidries de la independncia disposessin
daquestes propostes alternatives per al cas que fracasss la proposta principal sotmesa a
consulta, per evitar en la mesura del possible el desconcert que es podria produir desprs de
la consulta amb aquest resultat. Naturalment, aix no implica haver de fer pbliques amb
antelaci aquestes propostes alternatives o lestratgia per a la gesti dun eventual resultat
advers.

Fj I2I
Finalment, cal dir que, en cas duna victria del no en la consulta, probablement es
plantejarien conseqncies de carcter poltic, tant per al Govern com per a les forces
impulsores de lopci que hagi estat perdedora, la magnitud i el sentit de les quals
dependrien en gran part dels resultats concrets de la consulta. Es fcil dimaginar que
aquestes conseqncies poltiques es plantejarien tant per part de les forces poltiques que
haguessin obtingut la victria a la consulta com tamb, internament i a instncia prpia, per
part de les forces que haguessin perdut.
7.2. Les conseqncies duna consulta amb
una pregunta sobre la independncia de
Catalunya amb clusula de salvaguarda
7.2.1. Hiptesi de victria del s
En cas dun resultat de la consulta favorable a una pregunta sobre la independncia de
Catalunya formulada amb clusules de salvaguarda de la legalitat, o en termes diniciar el
procs legal per assolir un Estat independent, la conseqncia immediata seria lobligaci
del Parlament de Catalunya de presentar una iniciativa de revisi constitucional per constituir
un Estat independent.
A partir daqu, s daplicaci el que ja sha dit en lapartat anterior, respecte dun resultat
favorable a una pregunta de carcter directe sobre la independncia, per al cas que se
segueixi la primera de les vies indicades (la revisi constitucional). Lnica diferncia
consisteix que aqu alg podria considerar que el resultat de la consulta queda acomplert
amb la simple presentaci de la iniciativa per revisar la Constituci i el consegent inici
formal del procs, encara que aquest queds barrat immediatament desprs, amb el rebuig
del Congrs i/o del Senat per aprovar el principi de revisi.
Aquesta interpretaci formalista, per, no pot sostenir-se seriosament. En efecte, no deixaria
de constituir un frau, i ser vist aix a linterior i a lescena internacional, que un pronunciament
majoritari de la poblaci de Catalunya a favor de la independncia en una consulta que a
ms ha estat molt difcil de realitzar, es ventili amb una simple negativa dentrada per part de

Fj I22
lEstat, que tanqui definitivament la qesti. s evident que, per sobre de la concreta
formulaci de la pregunta, la consulta es planteja essencialment sobre la independncia de
Catalunya. Aquesta s la qesti substantiva que es debat, que prima clarament sobre els
aspectes procedimentals. Fins i tot en el cas hipottic duna pregunta complexa i confusa, s
molt probable que les opcions pel s i pel no sacabessin identificant amb posicions
favorables o contrries a la independncia, de tal manera que al final el vot, en realitat, es
donaria entre dues alternatives simples i clares. En el cas duna pregunta en termes dinici
del procs, que no s ni complexa ni confusa, aquesta identificaci s ms que probable i
lexpressi de la voluntat popular que derivs de la consulta tindria tamb un sentit molt clar,
centrat en el fet substantiu de la independncia. La pressi daquest resultat es faria sentir,
sens dubte, en tot el procediment, que no es podria ventilar amb una simple negativa de
lEstat a la iniciativa de la reforma. Si aquest fos el cas, la situaci shauria de tractar com en
lescenari del rebuig a obrir la negociaci, i shi haurien daplicar els remeis adients, de
carcter essencialment poltic i amb un fort component internacional.
Aix mateix es pot sostenir si el bloqueig apareix en fases posteriors del procediment de
revisi. Que sinici el procediment no suposa necessriament que aquest acabi en un
resultat que satisfaci lEstat i la Generalitat, congruent amb la voluntat expressada en la
consulta. Si resulta impossible arribar a un acord satisfactori dins del procediment de revisi
constitucional, aquest intent es consideraria fracassat i es podria obrir, en el seu cas, una
negociaci directa, entenent que sest davant dun moment constituent nou. s en realitat la
mateixa situaci que es donaria en laltre supsit que sha examinat en lapartat anterior,
amb les mateixes dificultats i problemes, per havent realitzat un intent previ dimplementar
el resultat de la consulta per via de reforma constitucional.
Per aquest motiu, i tamb per fer front a les dificultats i bloquejos que previsiblement farien
aparici en el procs de revisi constitucional, caldria que la Generalitat inicis tamb les
actuacions de carcter internacional i davant de la Uni Europea i els seus estats membres
que shan indicat en lapartat anterior.
Amb aquestes consideracions, sha de concloure que no existeixen diferncies essencials
entre les conseqncies que es deriven del s en una consulta amb una pregunta directa
sobre la independncia i en una altra pregunta formulada amb clusules de salvaguarda de
la legalitat o en termes dinici del procs per assolir aquest mateix objectiu.

Fj I23
7.2.2. Hiptesi de victria del no
En cas duna victria del no en una consulta amb una pregunta formulada en termes dinici
del procs que condueixi a la independncia, la conseqncia immediata i directa s que la
Generalitat no podria presentar la iniciativa de reforma constitucional al Congrs dels
Diputats.
En aquest cas ens remetem a les consideracions que shan fet en la hiptesi del no
respecte duna pregunta directa sobre la independncia, ats que no hi ha diferncies entre
els dos supsits.
7.3. Les conseqncies duna consulta amb
pregunta mltiple
En la hiptesi duna consulta amb pregunta mltiple la primera qesti que sorgeix, en un
cas com el present, s la de determinar quina s lopci que resulta guanyadora, si cap
delles obt la majoria absoluta dels vots emesos. Aix es aix perqu, en el nostre cas, i tal
com sha explicat en lapartat anterior, les opcions que es presentarien no sn simtriques i
homognies, de tal manera que la combinaci dels resultats a favor de cada una delles pot
no reflectir una voluntat popular clara en torn de les decisions bsiques sobre la configuraci
del model poltic que es propugna per al futur.
En efecte, si les quatre opcions a consultar fossin: (i) manteniment de lstatu quo, (ii) Estat
federat, (iii) Estat confederat i (iv) independncia, apareixen al menys dos tipus de
problemes. En primer lloc, hi ha alternatives que admeten concrecions diverses
(especialment, Estat federat i Estat confederat). Fins i tot lopci pel manteniment de lstatu
quo no es podria entendre com una impossibilitat de procedir a certes reformes o canvis en
lEstat autonmic actual. Aix fa que la victria dalguna daquestes opcions tingui desprs
una concreci molt difcil en propostes posteriors. Per evitar aquest problema, cada una
daquestes grans opcions hauria danar acompanyada dun programa mnim que concrets
al menys les lnies mestres de les reformes a emprendre, la qual cosa fa la consulta
enormement complexa, com ja sha dit.

Fj I21
I en segon lloc, certes combinacions de vots a favor de les diverses opcions poden fer
inviable polticament el resultat de la consulta. Pensem, per exemple, en una hiptesi en la
que guanya en nombre de vots lopci statu quo, per la suma de les altres tres s superior.
Aquest resultat (i qualsevol altre en el que la suma de vots de les opcions no guanyadores
sigui superior a la de la guanyadora final) t una gesti impossible i faria completament intil,
i fins i tot pertorbadora, la consulta. Altres combinacions de resultats poden tamb dificultar
enormement una expressi clara de la voluntat popular, fent fracassar lobjectiu essencial de
la consulta, que s permetre que el poble de Catalunya decideixi sobre el seu futur poltic.
Aquestes dificultats noms es podrien obviar si una de les opcions assols una majoria
absoluta dels vots emesos. Que es produeixi aquest fet, per, s impossible de predir, duna
banda, i, duna altra, no s convenient exigir jurdicament que es produeixi aquesta majoria
per considerar que una opci ha estat guanyadora, com sha dit en lapartat 4.4.
En qualsevol cas, la victria dalguna de les opcions que no fos la independncia o el
manteniment de lstatu quo (aix s, les opcions a favor de lEstat federat o de lEstat
confederat) suposaria expressar el suport popular a linici dun procs de reformes
(probablement de carcter constitucional, segons labast de les propostes inicials en qu es
concrets cada una), el resultat del qual es determinaria precisament a travs daquest
procs, bsicament a travs de la negociaci entre els diversos partits poltics en el doble
mbit estatal i catal, i que probablement hauria de ser sotms a referndum amb
posterioritat (si la reforma suposs una modificaci de lEstatut dAutonomia de Catalunya i/o
de la Constituci). Si el resultat de la consulta fos a favor de la independncia (amb les
dificultats per considerar quan es produeix una victria duna opci , que es un problema
com a totes les alternatives, com ja sha dit), les conseqncies serien les que shan
examinat, en la hiptesi duna pregunta sobre noms dues opcions.
La manera devitar, almenys relativament, els problemes que presenta la consulta amb
pregunta mltiple mantenint per la possibilitat de diverses opcions, s utilitzant un sistema
com el del vot alternatiu que permeti lagregaci de les preferncies dels votants en els
termes examinats a lapartat 4.1.3. En aquest supsit, si triomfava el s a la independncia
estarem en lescenari que sexamina en lapartat precedent. Si triomfava qualsevol altra
opci, estarem davant de lescenari que sha indicat per al cas de la pregunta mltiple,
caracteritzat per la dificultat dinterpretar i aplicar, en el seu cas, el resultat produt. A ms,
aquestes opcions afecten la voluntat poltica no tan sols dels catalans, sin tamb del tots

Fj I2
els ciutadans espanyols als quals no shauria consultat encara sobre el seu acord o no amb
aquella opci guanyadora.
7.4. Les conseqncies duna consulta amb
una pregunta per un Estat propi
El que sha dit fins ara resulta aplicable a lopci de la constituci de Catalunya en un Estat
independent. Cal considerar ara la hiptesi que la consulta contingui una pregunta, tamb
directa, sobre la constituci de Catalunya en Estat propi. Entre les dues opcions hi ha
matisos importants, que poden incidir en les conseqncies que es derivin duna hipottica
victria del s a una o altra daquestes alternatives.
En efecte, si la pregunta fos directament sobre la independncia, lexpressi de la voluntat
popular en cas de victria daquesta opci seria clara i no oferiria cap dubte, en el sentit de
demanar un Estat independent. Si la pregunta es formuls en termes de constituci dun
Estat propi, la victria del s implicaria la demanda dun canvi profund en lstatu quo actual
de Catalunya (comunitat autnoma dins de lEstat autonmic actual, dissenyat per la CE 78 i
lEAC 06), per deixaria la porta oberta a alternatives diferents: Estat independent, Estat
confederat amb Espanya, i fins i tot Estat federat dins duna federaci espanyola. Shan de
fer aqu dues observacions: duna banda, i en tot cas, el pronunciament majoritari a favor
dun Estat propi implicaria una demanda de canvi profund respecte del model actual i
lexigncia dinici dun procs de negociaci amb lEstat, per desembocar en algun dels tres
escenaris esmentats. No tindria sentit ni seria acceptable un simple canvi nominal (per
exemple, de comunitat autnoma a Estat; o la denominaci formal de lestructura
territorial constitucional actual com Estat federal), que seria percebut, amb ra, com un
frau. Caldrien, per tant, reformes profundes respecte del model actual, que augmentessin de
manera significativa, en qualitat i en quantitat, lautogovern de Catalunya i les seves
estructures dEstat. En aquest procs de negociaci serien aplicables les mateixes
consideracions que shan fet ms amunt sobre lopci de lEstat independent, encara que en
aquest cas la dimensi internacional podria quedar reduda de manera significativa o fins i
tot desaparixer.
Daltra banda, i malgrat que els tres escenaris indicats (Estat independent, Estat confederat i

Fj I20
Estat federat) podrien considerar-se possibles i congruents amb un resultat de la consulta
favorable a la creaci dun Estat propi, sha de posar en relleu que, en la cultura poltica
espanyola i catalana, el terme Estat propi sentn ms en termes dEstat independent que
dEstat federat o fins i tot que dEstat confederat, de tal manera que si finalment la soluci
fos alguna daquestes dues darreres, almenys un sector dels votants del s a lEstat propi
es podrien sentir defraudats o no reconeguts finalment en lopci per la qual van votar. Per
implementar qualsevol daquestes dues solucions, no obstant, es requeriria un referndum
de revisi constitucional (ats que laplicaci daquests models suposa una modificaci
constitucional profunda, molt probablement per la via de la revisi de lart. 168 CE) com a
punt final del procs, i en aquest referndum tots els votants podrien tornar a expressar la
seva posici.
7.5. Conclusions
Les conseqncies de la consulta depenen dentrada de la pregunta que es presenti als
electors.
La victria del s en una consulta amb una pregunta directa sobre la independncia de
Catalunya, malgrat que els referndums i les consultes sn jurdicament consultius, genera
no solament conseqncies poltiques innegables, sin tamb deures o conseqncies
jurdiques en relaci als poders pblics implicats. Pel que fa a la Generalitat, estaria obligada
a plantejar a lEstat el projecte de secessi. Ho podria fer presentant una iniciativa de
reforma constitucional o b plantejant una negociaci directa amb lEstat al marge del
procediment de reforma constitucional. La primera alternativa t lavantatge poltic i jurdic
propi del respecte escrupols a la legalitat vigent; t linconvenient que lEstat pot bloquejar
el procs, fet que obligaria a acudir a solucions poltiques, inclosa la mediaci internacional, i
donaria pas a la possibilitat demprar vies alternatives, com la DUI. Si la Generalitat estima
que la via de la reforma constitucional no s adequada i que en realitat sest davant dun
procs constituent nou, podria instar la negociaci amb lEstat a travs dun procs de nou
format. Tanmateix, es planteja tamb en aquest cas si la formalitzaci del resultat daquest
procs sha de fer o es pot fer per la via legal existent (reforma de la Constituci). En cas
doptar per formalitzar-lo mitjanant una reforma constitucional, el problema rau en el
referndum final, obligatori i vinculant, que shauria de celebrar en tot lmbit de lEstat.

Fj I27
En tot cas, la Generalitat hauria de promoure tamb una srie dactuacions en lmbit
internacional i de la Uni Europea, destinades a aconseguir el suport al procs negociador
amb lEstat, inclosa la disposici a una possible mediaci, lacceptaci i la presncia en la
comunitat internacional, i ladmissi de Catalunya com a nou soci de la Uni Europea o, en
el seu cas, a determinar lestatus de Catalunya fins la seva adhesi.
LEstat espanyol, per la seva banda, en cas de victria del s hauria dacceptar obrir el
procs negociador. En cas de negativa, o de rebuig inicial o de bloqueig si sutilitza la via de
la reforma constitucional, el problema que es planteja s de naturalesa essencialment
poltica i shauria de resoldre a travs de mitjans poltics, inclosa la mediaci internacional.
La victria del no en aquest mateix tipus de consulta no es pot interpretar com una simple
opci pel manteniment de lstatu quo, que no pot quedar petrificat. Aquest resultat no podria
impedir el plantejament de nous projectes de reforma i, fins i tot, desprs dun temps
raonable, nous projectes de consulta sobre la creaci dun Estat independent.
En una consulta amb una pregunta formulada amb clusules de salvaguarda de la legalitat o
com un mandat dirigit al Parlament de Catalunya per iniciar el procs per constituir
Catalunya com un Estat independent, la conseqncia immediata de la victria del s seria
lobligaci del Parlament de presentar una iniciativa de revisi constitucional per assolir
aquest objectiu. A partir daqu seria daplicaci el que sha dit respecte de la pregunta
directa, en lescenari de la negociaci segons la via legal existent. La diferncia rau en el fet
que alg pot considerar que el resultat de la consulta queda acomplert amb la simple
presentaci de la iniciativa per revisar la Constituci, que podria ser rebutjada dinici pel
Congrs i/o el Senat. Aquesta interpretaci formalista no pot sostenir-se seriosament i seria
percebuda com un frau, a linterior i a lescena internacional. En cas de negativa de lEstat a
iniciar el procs de negociaci o de bloqueig posterior al llarg daquest procs, estarem
davant el mateix escenari de bloqueig que sha tractat respecte de la pregunta directa i
serien daplicaci les mateixes solucions.
En tot cas, cal assenyalar que per sobre de la concreta formulaci de la pregunta, la
consulta es plantejaria essencialment sobre la independncia de Catalunya, donant primacia
clarament a la qesti substantiva sobre la procedimental. Si results impossible arribar a un
acord satisfactori dins del procediment de revisi constitucional, aquest intent es consideraria
fracassat i es podria obrir, en el seu cas, una negociaci directa, entenent que sest davant

Fj I2B
dun moment constituent nou. s en realitat la mateixa situaci que es donaria en el cas de
la pregunta directa, amb les mateixes dificultats i problemes, per havent realitzat un intent
previ dimplementar el resultat de la consulta per via de reforma constitucional.
En una consulta amb respostes mltiples, els resultats, llevat que es produeixi una majoria
absoluta a favor dalguna de les opcions, poden ser de molt difcil interpretaci i la seva
implementaci, en conseqncia, pot resultar molt problemtica.
Si la pregunta es refers a la creaci dun estat propi i en aquesta locuci es consideressin
incloses frmules federals o confederals, la implementaci del s exigiria una reforma de la
Constituci, molt probablement per la via agreujada de reforma i, per tant, amb un nou
referndum en el qual els votants podrien tornar a votar.
8. Vies alternatives en cas de no poder-
se fer la consulta legal
8.1. Consultes mitjanant votaci per vies
alternatives
LInforme sobre la consulta, elaborat per lInstitut dEstudis Autonmics el mar del 2013,
assenyala que una negativa de lEstat a convocar una consulta, a autoritzar-la o a permetre
que es realitzi obriria a la Generalitat la possibilitat demprar, legtimament des duna
perspectiva poltica, vies alternatives de convocatria de consultes, a travs de consultes no
oficials o eleccions plebiscitries, que podrien ser implementades mitjanant declaracions
unilaterals del Parlament.
Des de la Generalitat i amb el suport de la majoria dajuntaments de Catalunya es podria
organitzar una consulta al marge de les disposicions legals de lEstat i de les de la
Generalitat (si aquestes darreres han estat suspeses pel Tribunal Constitucional a instncies
del govern central). Es tractaria daplicar la legalitat catalana malgrat la seva suspensi.
Una possible alternativa consistiria en qu lorganitzaci de la consulta correspongus

Fj I29
exclusivament a entitats de la societat civil, malgrat comptar amb el suport indirecte de la
Generalitat i dels ajuntaments.
Els inconvenients daquests escenaris sn clars: confrontaci frontal amb lEstat si sempra
la primera de les vies esmentades, fcil campanya de desprestigi des dels actors i
institucions contraris a la consulta per la seva inutilitat (presentada com a illegal i
anticonstitucional), previsible escassa o insuficient participaci, deslegitimaci dels resultats
tamb en lesfera internacional, problemes logstics dorganitzaci, etc.
Els inconvenients esmentats desaconsellen aquest escenari alternatiu.
8.2. Eleccions plebiscitries
Cal comenar per precisar que el concepte deleccions plebiscitries s de carcter poltic i
no jurdic. Dit en altres paraules, la naturalesa plebiscitria dunes eleccions no ve
determinada per lordenament jurdic sin per les circumstncies poltiques i per la posici
dels actors, especialment les institucions i els partits, que intervenen en el desenvolupament
dels comicis. En aquest sentit unes eleccions plebiscitries serien aquelles que en termes
poltics tindrien com a objectiu essencial conixer lopini de lelectorat al voltant duna
determinada proposta poltica de gran transcendncia general. En lactual context poltic de
Catalunya unes eleccions podrien tenir carcter plebiscitari si un cop convocades les
eleccions pel President de la Generalitat els partits les afrontaven en els seus programes i
en la campanya electoral amb lobjectiu poltic fonamental dobtenir de lelectorat un
pronunciament clar sobre la independncia de Catalunya.
En efecte, si es constata de manera incontrovertible la impossibilitat de fer el referndum o la
consulta sobre la independncia de Catalunya per les vies legals anteriorment exposades
com a conseqncia del reiterat capteniment contrari de les institucions de lEstat, la via
alternativa de les eleccions plebiscitries es revela com la ms adient per poder conixer la
posici dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya sobre el seu futur poltic collectiu. A aquest
propsit es poden invocar arguments de legalitat, deficcia i de respecte al principi
democrtic.
Comenant per les raons de legalitat, no hi cap mena de dubte que el President de la

Fj I30
Generalitat, de conformitat amb larticle 75 de lEstatut, t la facultat de convocar eleccions
en el moment que ho estimi oport sota la seva exclusiva responsabilitat i amb els nics
requeriments duna deliberaci prvia del Govern i de no fer-ho si hi ha en trmit una moci
de censura al Parlament i si no ha transcorregut un any des de la darrera dissoluci
anticipada de la cambra. Ms enll dels que sacaben dindicar, no hi ha, per tant, lmits a la
potestat de convocar eleccions per part del President de la Generalitat i aquest pot exercir-la
lliurament en termes poltics, fins i tot amb la intenci que els comicis assoleixin un carcter
plebiscitari. En qualsevol cas, el decret de convocatria hauria de ser idntic al de les
anteriors eleccions ordinries, ja que en termes jurdics noms hi han eleccions ordinries, i
en aquest sentit shauria de limitar substancialment a establir la dissoluci del Parlament i la
data dels comicis (entre 40 i 60 dies a partir de la convocatria) i a fer constar la deliberaci
prvia del Govern. Pel seu carcter legal aquesta via alternativa ofereix, en comparaci amb
la via de les consultes a-legals o no oficials, els avantatges de ser respectuosa amb la
legalitat, com exigeix la Resoluci 5/X del Parlament, i de garantir-ne la viabilitat prctica, la
participaci de tots els ciutadans sense dificultats tcniques de cap tipus i la impossibilitat de
la deslegitimaci dels resultats.
La via alternativa de les eleccions plebiscitries sembla tamb potencialment ms efica que
la via de la mediaci internacional com a instrument per sortir de latzucac provocat per la
negativa de lEstat a fer possible la realitzaci duna consulta sobiranista a Catalunya. En
canvi, la celebraci dunes eleccions plebiscitries permetria amb immediatesa, simplicitat i
rapidesa conixer la voluntat del poble de Catalunya sobre el seu futur poltic collectiu.
Finalment, el respecte al principi democrtic aconsella igualment atorgar la prioritat a les
eleccions plebiscitries com a via alternativa davant la impossibilitat de fer un referndum o
una consulta. En aquest cas, la preferncia per la via de les eleccions plebiscitries es
contraposa a la via del recurs directe i immediat a una Declaraci Unilateral dIndependncia
(DUI) feta pel Parlament de Catalunya elegit el 25 de novembre de 2012. Respecte a aix,
cal observar dentrada que lInforme de lIEA sobre la consulta en cap moment considera la
DUI del Parlament com una via alternativa a les eleccions plebiscitries. Ans el contrari,
lInforme esmentat estima que la DUI del Parlament ha de ser, si escau, linstrument que,
amb posterioritat a les eleccions plebiscitries, formalitzi o implementi la voluntat popular
derivada dels resultats electorals.
Tanmateix, en el debat poltic i meditic sha situat en ocasions la DUI del Parlament com a

Fj I3I
possible primera alternativa davant la inviabilitat de convocar un referndum o una consulta
i, per tant, s pertinent tractar aqu aquesta qesti. Doncs b, no sembla que el Parlament
actual, elegit, el 25 de novembre de 2012, tingui en principi, i sens perjudici del que sapunta
al final de lapartat 8.3, la legitimitat democrtica per adoptar una decisi de la
transcendncia duna DUI, entesa com a primera via alternativa davant la impossibilitat de
celebrar un referndum o una consulta. La ra s clara: les eleccions del 25 de novembre de
2012 no van ser unes eleccions plebiscitries en els termes definits anteriorment. En efecte,
malgrat que un dels eixos principals de la campanya electoral fos el debat sobre el futur
poltic collectiu de Catalunya, lobjectiu poltic fonamental dels comicis no va ser demanar
als ciutadans un pronunciament clar sobre la independncia de Catalunya. A ms, les
propostes de futur en lanomenat eix nacional de la campanya expressaven una diversa
pluralitat dopcions entre els partits favorables dalguna manera a lexercici del dret a decidir
de Catalunya i anaven des de lindependentisme inequvoc a la reivindicaci de lEstat propi
amb un perfil conceptual menys precs passant per la reforma constitucional en sentit federal
amb matisos diversos. En definitiva, encara que es pugui afirmar que al Parlament hi ha
actualment una majoria clara a favor de lexercici del dret a decidir de Catalunya (107
diputats, comptant CiU, ERC, PSC, ICV i la CUP) i una majoria absoluta sobiranista (74
diputats, comptant CiU, ERC i la CUP), els antecedents exposats de les eleccions del 25 de
novembre no permeten sostenir que els electors van donar un mandat a la Cambra per fer
una Declaraci Unilateral dIndependncia. s simptomtic en aquest sentit que la
Declaraci 5/X del Parlament no prejutja el resultat final de lexercici del dret a decidir, sin
que aquest ser el que determini lexpressi de la voluntat popular en un marc amb
garantia de la pluralitat i el respecte de totes les opcions. Aquest marc seria el de la
celebraci dunes eleccions plebiscitries i per aquest motiu aquesta via alternativa s, per
respecte al principi democrtic, el pas previ necessari per a la DUI del Parlament.
8.3. Declaracions unilaterals d'independncia
(DUI)
Tal com sacaba dexposar, i a reserva del qu desprs es dir, una DUI del Parlament de
Catalunya t, a criteri daquest Consell, un carcter instrumental com a culminaci de la via
alternativa oberta mitjanant la celebraci dunes eleccions plebiscitries el resultat de les

Fj I32
quals fos majoritriament favorable a les forces poltiques partidries de la independncia de
Catalunya. Establert aquest element i afirmada la legitimitat democrtica del Parlament de
Catalunya per aprovar una DUI desprs dunes eleccions plebiscitries, celebrades com a
alternativa a la impossibilitat de fer un referndum o una consulta i en un marc de plena
llibertat per a defensar qualsevol opci, pertoca analitzar lencaix jurdic daquesta figura.
Abans, per, cal fer una breu referncia a linstrument parlamentari i al procediment per
aprovar la DUI al Parlament de Catalunya. Els instruments podrien ser dos: la proposta de
resoluci presentada conjuntament per tots els grups parlamentaris favorables a la DUI (arts.
145 i 146 del Reglament); el projecte de llei presentat pel Govern o la proposici de llei
presentada conjuntament per tots els grups parlamentaris favorables a la DUI (arts. 100 i
segents del Reglament). El contingut de la DUI no ha de ser massa llarg en la seva part
dispositiva ja que bsicament sha de limitar a reflectir la voluntat de constituir Catalunya
com a Estat independent, tenint en compte, a ms, que la DUI haur danar acompanyada el
mateix dia o en els dies immediatament posteriors de diverses decisions parlamentries
relatives al marc jurdic de la transici (Constituci provisional, successi de normes, entre
daltres). Lavantatge de la proposta de resoluci s la seva rpida tramitaci en una sola
sessi plenria en la qual en poc ms duna hora podrien intervenir el Govern i tots els grups
parlamentaris per fixar la seva posici sobre la DUI. Linconvenient de la proposta de
resoluci s que dna com a resultat una resoluci que no t en puritat efectes jurdics ats
que saprova en exercici de la funci dimpuls parlamentari. Per aquest motiu, sembla
aconsellable optar per tramitar la DUI com una iniciativa legislativa ja que aix li atorgaria la
rellevncia formal i normativa (aprovaci com a llei) que es revela necessria per un acte tan
transcendent com una declaraci dindependncia. La tramitaci com a projecte de llei
permetria utilitzar el procediment ms rpid de la lectura nica en el Ple (art. 126 del
Reglament) per reservaria la iniciativa noms al Govern i llavors els altres grups
parlamentaris favorables a la DUI perdrien protagonisme en la presentaci de la proposta.
En canvi, la tramitaci com a proposici de llei faria possible una presentaci conjunta de la
DUI per part de tots els grups parlamentaris que hi sn favorables. El procediment podria ser
una mica ms llarg ja que la lectura nica molt previsiblement no seria factible, en exigir el
Reglament la unanimitat dels grups parlamentaris, per s podria seguir la tramitaci
durgncia (art. 96 del Reglament) i en una setmana o poc ms es podria aprovar la DUI. Cal
plantejar-se, finalment, la qesti de la majoria necessria per aprovar la DUI. Si es tramita
com a proposta de resoluci es podria aprovar per majoria simple ja que el Reglament no

Fj I33
preveu en aquest cas majories especials. Si es segus el procediment legislatiu, es tractaria,
per raons bvies, dun tipus de llei no especficament previst reglamentriament i caldria que
la Mesa determins prviament (art. 29.3.a del Reglament) el tipus de majoria que, atenent
als criteris exposats anteriorment a propsit del referndum o la consulta, podria ser el de la
majoria simple o el de la majoria absoluta.
Passant ja a la problemtica de lencaix jurdic, no calen gaires esforos per posar en relleu
el fet que una DUI del Parlament no sajusta a les disposicions de lordenament
constitucional espanyol. En diversos apartats daquest Informe ja sha manifestat que la CE,
a partir fonamentalment dels articles 1 i 2, no reconeix altre subjecte sobir que el poble
espanyol i, per tant, una DUI amb vocaci normativa implica lexistncia del poble de
Catalunya com a subjecte tamb sobir i aix situa la DUI completament fora del marc
constitucional espanyol.
Pel que fa a lempara o a la compatibilitat de la DUI amb el dret internacional o amb el dret
europeu tamb sha posat de manifest en aquest Informe que no es poden trobar ni en el
dret internacional ni en el dret europeu expresses previsions que habilitin normativament
laprovaci duna DUI pel Parlament de Catalunya. Tanmateix, la Cort Internacional de
Justcia (Resoluci Consultiva de 22 de juliol de 2010 a propsit de la DUI del Parlament de
Kosovo de 2008) va establir especialment en els punts 79, 81 i 84 de lesmentada
Resoluci una doctrina de gran inters pel cas de Catalunya que podria ajudar al
reconeixement internacional de la DUI del Parlament. En sntesi, la Resoluci de la Cort
Internacional de Justcia cont una afirmaci fonamental: les DUI no estan prohibides pel
Dret Internacional si no comporten cap infracci greu del Dret Internacional general, en
particular de les normes de carcter imperatiu (ius cogens), com seria el cas, per exemple,
de ls illcit de la fora.
En definitiva, les DUI no sn contrries al dret internacional si sn el resultat dun
pronunciament democrtic portat a terme en un context pacfic, s a dir, sense intervenci de
la fora o la violncia. Certament el context poltic i institucional (intervenci de les Nacions
Unides) que va permetre la DUI de Kosovo no sn comparables a les de la Catalunya actual,
per els principis derivats de la Resoluci de la Cort Internacional de Justcia tenen una
potencialitat que va ms enll del cas concret en el marc del qual van sorgir. Per aquest
motiu poden ser un referent a tenir en compte i a invocar per Catalunya a la recerca del
necessari reconeixement internacional posterior a la DUI.

Fj I31
Com a corollari o consideraci final daquest apartat dedicat a la DUI, pot ser oport apuntar
que, coherentment amb la configuraci de la DUI entesa com a implementaci dunes
eleccions plebiscitries, els dos nics supsits admissibles en termes de legitimitat
democrtica duna DUI no subsegent a unes eleccions plebiscitries serien, en primer lloc,
que aquest tipus deleccions plebiscitries no es poguessin celebrar. En efecte, si lEstat fes
s dels instruments jurdics per impedir unes eleccions plebiscitries, llavors el Parlament de
Catalunya, elegit el 25 de novembre de 2012, es podria plantejar una DUI com a soluci
alternativa. Es difcil predir que aquest escenari es pugui produir (els arguments de lEstat
semblen febles, segons sexposa en un altre apartat daquest mateix Informe) i quin pot ser
el desenvolupament temporal i material dels procediments eventualment activats per lEstat,
per la DUI del Parlament no hauria de ser mai una reacci precipitada i hauria de
contemplar un possible escenari de ratificaci posterior per part dels ciutadans de Catalunya.
En qualsevol cas els elements anteriorment exposats relatius al procediment i a lencaix
jurdic de la DUI sn tamb aplicables en aquest supsit. El segon supsit el constitueixen
les hipottiques actituds de bloqueig de lEstat a lhora dimplementar els resultats duna
consulta legal que shan analitzat a lepgraf 7 daquest informe.
8.4. Mediaci internacional o de la UE
Arribats a una situaci de bloqueig prctic un cop esgotades les vies legals internes, hi hauria
la possibilitat de promoure una mediaci o, si escau, un arbitratge duna instituci o
organitzaci internacional com les Nacions Unides o de la UE. Les dues parts haurien
dadmetre el procediment a partir de regles pactades i la legitimitat del resultat final del procs.
Aquest podria ser un cam de desbloqueig de la situaci que podria incloure la celebraci
duna consulta, ja sigui a linici del procs o al final per ratificar o no la soluci proposada.
Aquesta opci t lavantatge de la internacionalitzaci de la reivindicaci poltica que est
subjacent a la proposta de consulta. Tanmateix, a banda de la dificultat que lEstat accepti
una mediaci o un arbitratge daquest tipus i de la complexitat de tot el procs, aquesta
proposta t linconvenient fonamental de la seva previsible excessiva durada, atesa
lexperincia en altres processos daquesta mena. En linforme daquest Consell Assessor
sobre les relacions de Catalunya amb la comunitat internacional sanalitzar amb deteniment
la qesti de la mediaci internacional que aqu queda tan sols apuntada.

Fj I3
9. Instruments jurdics que pot utilitzar
lEstat o altres subjectes legitimats
per oposar-se a les activitats
desenvolupades per la Generalitat per
convocar una consulta o per
implementar els seus resultats
En relaci amb quatre de les vies legals analitzades en aquest informe (referndum de lart.
92 CE, consulta referendria de la Llei del Parlament de Catalunya 4/2010, delegaci o
transferncia de facultats de larticle 150.2 CE i reforma constitucional), loposici de lEstat
es pot manifestar, com ja sha assenyalat, negant-se a convocar o a regular i convocar en
el cas dels referndums de lart. 92 CE; o impugnant la llei, com ja ha fet i negant
lautoritzaci, en el cas dels referndums de la llei catalana 4/2010; denegant la petici de
delegaci o transferncia (art. 150.2 CE) o no admetent a trmit la petici de reforma
constitucional o oposant-shi al llarg de la seva tramitaci.
En conseqncia, en aquest darrer epgraf de linforme ens limitarem a analitzar les
possibles reaccions jurdiques de lEstat en relaci a les consultes populars no referendries
que es poguessin convocar a lempara de la llei que ara es tramita al Parlament i en relaci a
les vies alternatives abans analitzades: eleccions plebiscitries, consultes populars no
previstes legalment (pbliques i privades) i declaraci unilateral dindependncia subsegent
o anterior a les referides eleccions i consultes.
9.1. Instruments front a les consultes populars
no referendries
A lhora de precisar i valorar les possibles reaccions de lEstat en relaci a les consultes no
referendries cal distingir entre la norma que regular les consultes populars no
referendries i les actuacions daplicaci daquesta norma (s a dir, el decret o la resoluci
de regulaci i convocatria duna consulta).

Fj I30
La futura llei podria ser objecte dun recurs dinconstitucionalitat presentat pel President del
Govern de lEstat que podria fer s de la facultat prevista a larticle 161.2 CE, la qual cosa
conduiria a la suspensi automtica de la llei, suspensi que hauria de ser confirmada o
aixecada pel Tribunal Constitucional en el termini mxim de cinc mesos.
Cal tenir present que, tot i que el President del Govern espanyol no interposs recurs
dinconstitucionalitat, seria possible que ho fessin altres subjectes legitimats a lefecte (50
diputats, 50 senadors o el Defensor del Poble). En aquest cas, per, no es donarien els
efectes suspensius automtics de la Llei, ja que la facultat de larticle 161.2 CE noms est
atribuda al Govern de lEstat.
Pel que fa al rgim dimpugnabilitat dels actes de desenvolupament i daplicaci de la llei de
consultes no referendries, relacionades ms concretament amb la regulaci i convocatria
duna consulta concreta, en principi, les jurisdiccions davant de les quals podrien iniciar-se
accions sn dues: la constitucional i la contenciosa-administrativa.
Partint de la premissa que la regulaci i convocatria de la consulta es faria a travs de
disposicions i actes sense rang o fora de llei, dues sn les vies que podria utilitzar lEstat
davant del Tribunal Constitucional, en funci de com interprets lobjecte de la vulneraci, ja
que aquesta podria referir-se b a determinats valors o principis constitucionals com ara el
que proclama que la sobirania nacional resideix en el poble espanyol o b als articles que
estableixen el rgim de distribuci de competncies.
En la primera de les hiptesis, la via que podria utilitzar lEstat seria la prevista en larticle
161.2 CE (desenvolupada pel Ttol V de la Llei Orgnica del Tribunal Constitucional) que
permet que el Govern de lEstat impugni qualsevol decisi sense rang o fora de llei
(disposici reglamentria, acte, resoluci...) que pugui adoptar qualsevol instituci de la
Generalitat de Catalunya (President, Govern, Parlament...) que considers que vulnera
lordre constitucional per motius no competencials
44
. Aquesta via comporta la suspensi
automtica de lactuaci autonmica, durant la tramitaci del procs constitucional, que ha
de ser aixecada o confirmada en el termini mxim de cinc mesos.

44
En algun supsit el Tribunal Constitucional ha adms que, a travs de la via de larticle 161.2 CE, poden
articular-se denncies dinvasi competencial (STC 184/1996, de 14 de novembre).


Fj I37
En la segona de les hiptesis, el Govern de lEstat podria interposar un conflicte positiu de
competncia (articles 62 a 67 LOTC), amb largument que noms a ell li correspondria
regular i convocar una consulta lobjecte de la qual fos conixer la voluntat dels ciutadans
sobre el nivell dautogovern que desitgen. En aquest cas, lEstat tamb podria sollicitar la
suspensi de la disposici o de lacte autonmic (art. 64.2 LOTC en relaci amb lart. 161.2
CE) durant la tramitaci del procs constitucional, en els termes anteriorment apuntats.
La segona de les vies jurisdiccionals s la contenciosa-administrativa que saplicaria a les
actuacions dutes a terme per rgans de la Generalitat, subjectes al Dret administratiu i
relacionades amb la regulaci i convocatria de la consulta.
Aquesta impugnaci podria ser feta tant per lAdministraci de lEstat, com per qualsevol
persona o entitat que allegus ser titular dun dret o inters legtim afectat per lactuaci de
la Generalitat. De fet, donat lobjecte de les actuacions que podria impulsar la Generalitat
(relacionades amb el futur poltic collectiu dels ciutadans de Catalunya), es pot presumir que
el ventall de possibles subjecte legitimats per accedir a la via contenciosa-administrativa
seria fora ample (associacions, partits poltics, persones a ttol individual...).
La interposici del recurs contencis-administratiu no suspendria necessriament
lexecutivitat de lacte impugnat, durant la tramitaci del procs, per lentitat o persona que
hagus interposat el recurs podria sollicitar la suspensi quan lexecuci de lacte o
laplicaci de la disposici pogus fer perdre al recurs la seva finalitat legtima.
El potencial abast de la utilitzaci daquesta via contenciosa-administrativa dependr, per,
de com es configurin les actuacions vinculades a la celebraci de la consulta, especialment
des de la perspectiva del subjecte o instituci competent per aprovar-les o impulsar-les. Aix,
a tall dexemple, es pot presumir que si satorga un paper rellevant al President de la
Generalitat, al Govern o a rgans de ladministraci autonmica en la celebraci de la
consulta, la via contenciosa-administrativa tindr, potencialment, un abast impugnatori
notable, per la subjecci daquells subjectes i institucions al dret administratiu en les seves
actuacions.
En canvi, si fos el Parlament la instituci que dugus a terme les actuacions necessries per
aprovar i impulsar la consulta, la via contenciosa-administrativa perdria fora en la mesura
que el Parlament no actua sotms al dret administratiu, en exercici de les funcions que li

Fj I3B
corresponen com a ens de representaci popular.
Una de les principals diferncies entre una i altra via dimpugnaci la constitucional i la
contenciosa-administrativa la trobem en el fet que la primera delles genera la suspensi
automtica de lactuaci autonmica, mentre que en la segona de les vies no opera aquest
automatisme, tot i que es tracta duna mesura que tamb es pot adoptar. Daltra banda, no
es pot afirmar amb tota seguretat quina de les dues vies resoldria amb ms celeritat la
qesti plantejada, ja que si b s cert que el Tribunal Constitucional pateix un retard crnic
en la resoluci dels processos constitucionals de carcter competencial, no es pot oblidar
que, quan ho ha considerat oport, ha resolt amb extraordinria rapidesa determinades
controvrsies, com ara, precisament, la convocatria duna consulta popular al Pas Basc
aprovada per la Llei del Parlament Basc 9/2008, de 27 de juny, i declarada inconstitucional i
nulla per la STC 103/2008, d11 de setembre. En darrer lloc, cal apuntar que la via
contenciosa-administrativa suposaria lobertura potencial de diferents instncies processals
(Tribunal Superior de Justcia de Catalunya, Tribunal Suprem i Tribunal Constitucional),
mentre que la via constitucional sesgotaria en un sol estadi i, sobretot, cal tenir molt present
que els legitimats per recrrer en la via contenciosa-administrativa sn molt ms nombrosos
i incerts que els que ho poden fer per la via constitucional.
9.2. Instruments front a les eleccions
plebiscitries
Pel que fa a les eleccions plebiscitries s clar, en principi, que el decret de convocatria no
explicitaria el carcter plebiscitari de les eleccions. Aquest fet es faria pals en els
programes electorals dalguns partits, coalicions o agrupacions electorals que manifestarien
que el seu objectiu nic o, com a mnim, prioritari seria el dassolir la independncia de
Catalunya mitjanant, per exemple, una DUI per part del Parlament resultant de les
eleccions. Com a indicis daquest carcter plebiscitari podrien adduir-se, si fos el cas,
declaracions de membres del Govern o de representants de partits poltics o acords adoptats
en seu parlamentria, entre daltres.
Doncs b, una hipottica impugnaci contra unes eleccions plebiscitries noms podria
dirigir-se contra lacte de convocatria i no pel seu contingut en principi innocu sin com a

Fj I39
conseqncia dels programes electorals presentats per algunes de les candidatures o per
declaracions i acords de membres del Govern o del Parlament. Les vies processals per
impugnar la convocatria serien b la del recurs contencis-administratiu b la impugnaci
davant del Tribunal Constitucional prevista a lart. 161.2 CE. Els tribunals haurien danullar
la convocatria deleccions no pel contingut explcit del Decret de convocatria sin com a
conseqncia duns actes aliens a la convocatria, posteriors o coetanis.
Els arguments que suposadament semprarien seria el suposat frau de llei derivat del fet
que una part dels partits que tenien una mplia representaci en el Parlament dissolt enlloc
doferir als electors alternatives de govern sobre totes les qestions que afecten a la
comunitat poltica es limitarien a una nica qesti sense pronunciar-se sobre la resta i aix
vulneraria el dret dels ciutadans a participar en els assumptes pblics; el presumpte carcter
inconstitucional de lobjecte plebiscitari en la mesura que es podria entendre que
pressuposava la sobirania del poble catal per decidir (amb vulneraci de lart. 1.2 CE) o que
atemptava potencialment contra la unitat dEspanya (art. 2 CE). s clara la debilitat
daquests arguments, sobretot si es t present que loferta electoral dels partits, coalicions i
agrupacions electorals constitueix un dels punts culminants de la democrcia en el qual la
llibertat ha de ser garantida per tots els poders pblics (art.23.2 CE) amb ms cura que en
qualsevol altra moment de la vida democrtica dun pas.
Si lEstat renuncis a impugnar les eleccions plebiscitries davant dels tribunals, en hiptesi
extrema encara li quedaria la de lart. 155 CE. Recordem que aquest precepte estableix que
si una comunitat autnoma no compleix les obligacions que la Constituci o altres lleis li
imposaven, o actuava de forma que atempts greument contra l'inters general d'Espanya,
el Govern espanyol, previ requeriment desats fet al President de la comunitat autnoma,
amb l'aprovaci per majoria absoluta del Senat, pot adoptar les mesures necessries per tal
d'obligar-la al compliment fors de les dites obligacions o per tal de protegir l'inters general
esmentat.
La manera en la que la Constituci preveu els supsits que poden donar lloc a laplicaci de
lart. 155 CE s tan indeterminada que resulta molt difcil precisar a priori quines actuacions
concretes resten fora de la seva possible aplicaci. O, dit duna altra manera, la capacitat de
lEstat per incloure els ms diversos supsits s jurdicament molt difcil de limitar: no
existeixen criteris jurdics que donin seguretat a lhora denjudiciar si una determinada
activitat, en aquest cas unes eleccions plebiscitries, poden justificar laplicaci daquest

Fj I10
article, que pot tenir efectes devastadors sobre lautonomia de la comunitat autnoma
afectada.
No obstant aix, s que sembla que podria acceptar-se pacficament que aquesta via
coactiva constitueix un mecanisme de defensa constitucional del qual el Govern de lEstat
noms en pot fer s de manera absolutament excepcional en la mesura que afectaria el dret
a lautonomia poltica duna comunitat, reconegut constitucionalment (art. 2 CE). Per tant,
noms podria ser utilitzada com a darrer recurs, en cas que no tinguessin xit altres vies
menys costoses com ara el procediment de larticle 161.2 CE o el recurs contencis-
administratiu.
La Constituci tampoc no estableix quines sn les mesures que pot adoptar el Govern de
lEstat dacord amb larticle 155 CE, per la qual cosa torna a obrir-se el terreny interpretatiu.
Doctrinalment es considera que les mesures s'haurien d'ajustar, en tot cas, als principis de
necessitat, proporcionalitat, adequaci al cas concret i lesi menor dels drets autonmics, ja
que sestaria afectant el rgim dautogovern poltic duna comunitat territorial emparat per la
Constituci i aprovat per llei orgnica de les Corts Generals. s per aix que la doctrina
majoritria sost que larticle 155 CE no pot donar lloc a la suspensi de lautonomia i
menys a la dissoluci de la comunitat autnoma, sin que, en tot cas, podria operar a travs
de la substituci dels rgans poltics de la comunitat autnoma per rgans estatals. No
obstant aix, la indefinici del precepte constitucional no permet excloure la seva aplicaci
per suspendre lautonomia o per dur a terme actuacions que, de facto, la deixarien
prcticament sense contingut, com ara la dissoluci del Parlament autonmic.
Del procediment per a laplicaci de lart. 155 CE que se segueix davant del Senat (article
189 del seu Reglament) en destacarem que es preveu un trmit daudincia al president
autonmic i la possibilitat que el Senat estableixi condicionaments o modificacions en relaci
amb les mesures projectades pel Govern de lEstat.
No sn previstos tampoc ni a la prpia Constituci ni a cap altra norma els instruments a
disposici de la comunitat autnoma afectada per oposar-se a les mesures que,
hipotticament, se li haguessin aplicat. En conseqncia, aquesta noms disposaria dels
mecanismes previstos amb carcter general per lordenament jurdic per reaccionar contra
les actuacions de lEstat com ara la formulaci dun recurs dinconstitucionalitat o la
interposici dun conflicte de competncia, si b caldria conixer el carcter de les mesures

Fj I1I
que adopts lEstat per poder determinar, amb exactitud, laplicabilitat dels mecanismes
esmentats.
9.3. Instruments front a les consultes
mitjanant procediments no previstos
legalment
Aquesta mena de consultes que no es realitzen aplicant la normativa reguladora del rgim
de consultes o referndums, en hiptesi podrien ser impulsades directament pels poders
pblics o b per institucions o persones privades.
En cas que aquestes consultes informals fossin impulsades pels poders pblics, s de
presumir que la seva regulaci i convocatria shauria dinstrumentar a travs dactes
adoptats per ells mateixos i les vies o mecanismes que podria utilitzar lEstat podrien ser, en
hiptesi: lexercici daccions en la via contenciosa-administrativa, la impugnaci davant del
Tribunal Constitucional per la via de larticle 161.2 CE, laplicaci, certament forada de
larticle 155 CE i, finalment, lexercici daccions penals, que podrien ser instades no noms
per lEstat, sin tamb per particulars a travs de la presentaci de querelles o denncies,
possibilitat aquesta que no es pot menystenir.
Les tres primeres vies ja han estat anteriorment comentades. Cal analitzar ara el recurs al
dret penal. Es tracta danalitzar si existeixen tipus penals en els quals es pogus arribar a
interpretar que shi podrien inserir les actuacions de les institucions de la Generalitat que
impulsessin una consulta que no sempars de forma directa en el rgim normatiu regulador
de les consultes.
Un primer element a tenir en compte ens el dna la prpia evoluci normativa del Codi
Penal. En efecte, recordem que mitjanant la Llei Orgnica 20/2003, de 23 de desembre, es
va modificar el Codi Penal, per tipificar com a delicte la convocatria de consultes populars
per via de referndum per part duna autoritat o funcionari pblic que no tingus
competncies o atribucions per fer-ho (articles 506 bis, 521 bis i 576 bis). Per tant, aquesta
modificaci posteriorment derogada per la Llei Orgnica 2/2005, de 22 de juny, posava de
manifest que les Corts Generals van considerar que la resta de tipus delictius del Codi Penal

Fj I12
no incloen com a conducta punible lactuaci esmentada; altrament, no hagus tingut sentit
introduir aquesta reforma
45
.
Com sha indicat, actualment no existeix la tipificaci esmentada la qual cosa apuntaria, en
principi, que la resta de tipus delictius no recullen de forma expressa una actuaci com
aquella que estava anteriorment vigent convocatria duna consulta popular sense tenir
atribucions de tal manera que una hipottica pretensi daplicar el dret penal noms podr
fonamentar-se en aquells preceptes que es pogus interpretar que tipifiquen com a delicte
determinats aspectes formals vinculats a la celebraci de la consulta. En concret, hom
podria estimar que la persona o instituci que la convoca est manifestament mancada de
competncia; aix podria conduir a considerar aplicable els preceptes penals que tipifiquen
com a delicte, amb carcter general, determinades actuacions de les autoritats o funcionaris
pblics que, presumptament, no sajusten a la legalitat
46
. Tres sn els tipus delictius que es
podrien arribar a considerar aplicables: la usurpaci datribucions, la prevaricaci i la
desobedincia.
Pel que fa al primer dels tipus delictius la usurpaci datribucions, hem danar al Captol III
del Ttol XXI (Delictes contra la Constituci) que regula els delictes contra les institucions
de lEstat i la divisi de poders; en concret, la secci segona daquest captol regula la
usurpaci datribucions, entre les quals sinsereix lactuaci duna autoritat o funcionari
pblic, que, mancat datribucions, dicts una disposici general o suspengus la seva
execuci; en aquest cas, seria castigat amb la pena de pres dun a tres anys, multa de sis a
dotze mesos i inhabilitaci especial per a ocupaci o crrec pblic per temps de sis a dotze
anys (art. 506 del Codi Penal). Aquest tipus delictiu noms es podria considerar aplicable en
cas que la convocatria de la consulta sinstruments, encara que fos amb carcter parcial o
complementari, a travs de laprovaci duna disposici de carcter general.
El segon dels delictes el constitueix la prevaricaci, regulada al Captol I (De la prevaricaci

45
Sha presentat en el Congrs dels Diputats una proposici de llei orgnica per reformar el Codi Penal per
recuperar el delicte de convocatria illegal deleccions o de consultes populars per via de referndum (Butllet
Oficial de les Corts Generals Congrs dels Diputats. Srie B. Nm. 95-1, de 15 doctubre de 2012).
46
Cal fer una precisi prvia: lanlisi que sefectuar tot seguit apunta els tipus delictius que podrien arribar a
considerar-se aplicables, per certament aquesta anlisi troba la seva principal dificultat en el fet que, duna
banda, cal formular hiptesis respecte de quines serien les actuacions que durien a terme les institucions de la
Generalitat de Catalunya, i de laltra, que no existeixen precedents que puguin aportar llum sobre laplicaci dels
tipus delictius que a continuaci analitzarem.

Fj I13
dels funcionaris pblics i altres comportaments injustos) del Ttol XIX que regula els Delictes
contra lAdministraci pblica. En concret, larticle 404 del Codi Penal estableix que a
lautoritat o funcionari pblic que, sabent la seva injustcia, dicts una resoluci arbitrria en
un assumpte administratiu, se la castigar amb la pena dinhabilitaci especial per a
ocupaci o crrec pblic per temps de set a deu anys. Aquest tipus delictiu es podria
considerar aplicable en cas que hom arguments que una resoluci adoptada en relaci
amb el procs de celebraci de la consulta tenia un contingut arbitrari pel suposat fet que
es dictava al marge de la llei amb ple coneixement de la persona o funcionari que lhagus
dictada. En qualsevol cas, semblaria que lestricte acte de convocatria duna consulta no
constitueix un assumpte administratiu, sin que constitueix un acte poltic o de govern que
no pot subsumir-se en el tipus penal de la prevaricaci.
El tercer dels delictes s el de desobedincia que est regulat al Captol III (De la
desobedincia i denegaci dauxili) del Ttol XIX anteriorment indicat. En tal sentit, larticle
410.1 estableix que les autoritats o funcionaris pblics que es neguessin obertament a donar
el degut compliment a resolucions judicials, decisions o ordres de lautoritat superior,
dictades dintre de lmbit de la seva respectiva competncia i revestides de les formalitats
legals, incorrer en la pena de multa de tres a dotze mesos i inhabilitaci especial per a
ocupaci o crrec pblic per temps de sis mesos a dos anys.
Com es desprn del contingut daquest article 410.1, per aplicar el tipus delictiu seria
necessria la concurrncia, alternativa, dalgun dels dos pressupsits previs que preveu
lesmentat precepte. En primer lloc, podria ser-ho lexistncia duna resoluci judicial prvia
com ara, una mesura cautelar adoptada en un procs contencis administratiu o, fins i tot,
en un procs constitucional que insts a no celebrar una consulta la convocatria de la qual
hagus estat impugnada-.
El segon dels pressupsits previs, necessaris per a lexistncia del delicte, el constitueix
lexistncia duna decisi o ordre duna autoritat superior, que fos desobeda; aquest supsit
sembla, a priori, de difcil aplicaci en la mesura que les relacions entre Administracions, en
lEstat autonmic, no es regeixen pel principi de jerarquia al qual sembla apuntar la
referncia a una autoritat superior, sin pel de competncia, per la qual cosa una hipottica
resoluci dun organisme de lEstat com ara, a tall dhiptesi, la Junta Electoral Central
que insts la Generalitat a no dur a terme determinades actuacions en relaci amb la
consulta no podria constituir-se, en principi, en pressupsit previ per la configuraci del tipus

Fj I11
delictiu. No es pot descartar, per, que es pogus arribar a forar la interpretaci daquest
article per tal dencabir-hi les actuacions que pogus impulsar la Generalitat.
Pel que fa a la participaci dels particulars en aquestes consultes impulsades pels poders
pblics en els actes de propaganda electoral, en les meses, en les instncies de control de
les votacions, etc. el dret penal no tipifica de manera expressa cap daquestes conductes i
tan sols es podrien plantejar problemes de desobedincia si algun tribunal hagus dictat
alguna resoluci prohibint explcitament les consultes.
En cas que les consultes informals fossin impulsades per entitats privades, les vies de
resposta de lEstat serien ms limitades ja que, en principi, lEstat no podria recrrer ni a
lexercici daccions contencioses-administratives ni a la via del Tribunal Constitucional, car
les consultes informals no vindrien impulsades per actuacions de poders pblics. Tampoc en
aquest cas el dret penal tipifica de forma expressa la realitzaci duna consulta ciutadana
promoguda per particulars, o dit duna altra manera, la participaci de particulars en
aquestes consultes no presenta una rellevncia penal.
El que s que podria fer lEstat s impugnar per la via contenciosa-administrativa o per la via
constitucional, segons sescaigus, les actuacions dels poders pblics locals o autonmics
que donessin suport a aquestes iniciatives privades. De fet, cal recordar que aquesta va ser
la postura adoptada per lEstat que, davant de les consultes sobre la independncia de
Catalunya celebrades entre els anys 2009 i 2011, va recrrer a la via contenciosa-
administrativa per impugnar el suport material i logstic donat per diversos ajuntaments a la
celebraci daquestes consultes. Tampoc no es pot descartar que, fins i tot, es pogus
arribar a perseguir en la via penal aquesta actuaci de suport de les administracions, sota
largument que constitueix un delicte de prevaricaci (art. 404 del Codi Penal), que suposa
una malversaci de cabals pblics (art. 433 del Codi Penal) o, fins i tot, que constitueix un
delicte de revelaci de secrets en cas que es facilitessin dades relatives a les persones que
podrien participar en la consulta (art. 198 del Codi Penal).
Per finalitzar aquest apartat, cal apuntar que, en principi, la celebraci dunes consultes
mitjanant procediments no previstos legalment no podria servir dargument per justificar
laplicaci de dos mecanismes exorbitants de defensa constitucional: la declaraci dels estats
dexcepci i setge. En el segent apartat analitzarem quines sn les actuacions que, en
algunes interpretacions, podrien arribar a justificar la utilitzaci daquests dos mecanismes.

Fj I1
9.4. Instruments front la declaraci unilateral
dindependncia (DUI)
En cas que les institucions catalanes duguessin a terme una DUI, lEstat podria recrrer en
hiptesi als segents mecanismes de resposta: la via de larticle 161.2 CE; el recurs al
mecanisme excepcional previst en larticle 155 de la Constituci; lexercici daccions penals
analitzades en fer referncia a les consultes informals i la declaraci dels estats dexcepci o
setge.
Les vies dels articles 161.2 i 155 CE ja han estat analitzades. En canvi, cal completar lestudi
de les vies penals; en tal sentit, sha de tenir en compte que hom podria considerar
aplicables determinats tipus penals, no ja per raons formals la incompetncia de lautoritat
que adopta la declaraci, sin per motius materials, sota largument que lobjecte de la
DUI la constituci dun Estat catal independent constitueix una actuaci contrria a
lordenament vigent que est tipificada en el Ttol XXI del Codi Penal que regula els Delictes
contra la Constituci i ms concretament , en el Captol I, que preveu el delicte de rebelli
que satribueix, entre daltres, a aquells que salcessin violentament i pblicament, per
declarar la independncia duna part del territori nacional (art. 472.5 del Codi Penal).
Tanmateix, tal com est configurat el tipus delictiu, si lactuaci unilateral de les institucions
de la Generalitat de Catalunya no ans acompanyada de cap tipus de violncia, no es
donarien, en principi, les condicions necessries per aplicar el precepte esmentat que
exigeix que la declaraci dindependncia respongui a un alament violent i pblic, a no ser
que sinterpreti el terme violncia en el sentit amplssim contingut en el Diccionari de la Reial
Acadmia espanyola, en referir-se a tot all que sexecuta contra el procedir regular o fora
de ra o de justcia
47
.
En un estadi inferior, cal fer referncia al Captol I (La Sedici) del Ttol XXII (Delictes
contra lordre pblic); en concret, larticle 544 del Codi Penal estableix que sn reus de
sedici els qui, sense estar compresos en el delicte de rebelli, salcin pblicament i

47
El Codi Penal tamb tipifica lactuaci dels funcionaris que exercissin les seves funcions sota lautoritat dels
alats, tot establint que els funcionaris que continuessin exercint els seus crrecs sota el comandament dels
alats incorreran en la pena dinhabilitaci especial per a ocupaci o crrec pblic de 6 a 12 anys (art. 483 del
Codi Penal).

Fj I10
tumulturiament per impedir, per la fora o fora de les vies legals, laplicaci de les lleis a
qualsevol autoritat, corporaci oficial o funcionari pblic, el legtim exercici de les seves
funcions o el compliment dels seus acords, o de les resolucions administratives o judicials
48
.
Aquest tipus delictiu, per, seria tamb de difcil aplicaci, ja que si b, duna banda, la
implementaci duna declaraci unilateral en favor dun rgim dautogovern caracteritzat per
una nota de sobirania podria comportar la inaplicaci de lleis o podria tamb suposar
lincompliment de determinats acords o de resolucions administratives o judicials, no sembla,
en canvi, que hi fos present almenys de forma necessria el requisit de procedir
tumulturiament, si entenem per tumult la confusi, aldarull o lenrenou produt per una
gentada.
En qualsevol cas, es tracta duns tipus penals laplicabilitat dels quals depn
dinterpretacions forades i extensives ja que els preceptes esmentats no inclouen de forma
expressa les actuacions en qu, a priori, consistiria la DUI, la qual, a ms, com es comenta
en lepgraf 5 del present informe, no constituiria un illcit de dret internacional.
Passem a analitzar les vies consistents en la declaraci dels estats dexcepci i setge,
regulats a la Llei Orgnica 4/1981, d1 de juny, dels estats dalarma, excepci i setge. Lestat
dexcepci est previst per als supsits en qu el lliure exercici dels drets i llibertats dels
ciutadans, el normal funcionament de les institucions democrtiques, el dels serveis pblics
essencials per a la comunitat, o qualsevol altre aspecte de l'ordre pblic, resultin tan
greument alterats que l'exercici de les potestats ordinries fos insuficient per restablir-ho i
mantenir-ho. s discutible, malgrat que no impensable, que una DUI pogus constituir un
supsit de fet que justifiqus la declaraci dun estat dexcepci, a no ser que es forcs la
interpretaci dels efectes que comporta una DUI tot considerant que sestava alterant
greument el normal funcionament de les institucions democrtiques.
Lestat de setge est previst per al cas que es produeixi o amenaci produir-se una
insurrecci o acte de fora contra la sobirania o independncia dEspanya, la seva integritat
territorial o lordenament constitucional que no pugui resoldres per altres mitjans. En aquest
cas, per, la seva aplicaci es fonamentaria en una interpretaci mplia i forada del

48
En aquest cas, s tamb daplicaci la previsi de lart. 483 del Codi Penal, transcrita en la nota anterior (art.
549 del Codi Penal).


Fj I17
contingut del precepte regulador, ja que una DUI no constitueix ni una insurrecci ni un acte
de fora, sin que es tracta duna actuaci vinculada de forma estreta al principi democrtic
en la mesura que hauria de culminar o precedir a un procs profundament democrtic de
consulta als ciutadans de Catalunya i a ms sempre sha interpretat que les amenaces que
poden donar lloc a un estat de setge sn amenaces exteriors.
9.5. Altres actuacions possibles
Per acabar, cal fer esment al Projecte de llei de transparncia, accs a la informaci pblica i
bon govern (Butllet Oficial de les Corts Generals-Congrs dels Diputats, Srie A, Nm. 19-1
de 7 de setembre de 2012), que regula un rgim sancionador que s daplicaci a totes les
Administracions pbliques.
Algunes de les infraccions disciplinries que shi regulen sn susceptibles de ser
interpretades en el sentit que shi podrien incloure actuacions de les institucions de la
Generalitat de Catalunya tendents a la celebraci unilateral de la consulta; en concret, dues
de carcter molt greu: lincompliment del deure de respecte a la Constituci i als Estatuts
dAutonomia (article 26.1.a) i ladopci dacords manifestament illegals que causin perjudici
greu a lAdministraci o als ciutadans (article 26.1.c), i una de carcter greu: ladopci
dacords manifestament illegals que causin perjudici a lAdministraci o als ciutadans, i no
constitueixin infracci molt greu (article 26.2.c). Ara b, cal tenir en compte que la instrucci
del corresponent expedient sancionador i la seva resoluci satribueix als rgans que
determinin les comunitats autnomes, amb la qual cosa es pot presumiblement descartar
leventual aplicaci daquests tipus infractors.
En canvi, hi ha un seguit dinfraccions molt greus en matria de gesti econmico-
pressupostria (article 25, apartats f a o) que lEstat podria tractar daplicar per tal de justificar
lobertura dun expedient sancionador la incoaci, instrucci i resoluci del qual correspondrien
a lAdministraci de lEstat (Ministeri dEconomia i Hisenda) que podria acabar conduint a la
destituci, en el seu crrec pblic, de la persona al servei de lAdministraci autonmica que
hagus coms la infracci, i tamb a la seva inhabilitaci per ocupar, durant un perode dentre
5 i 10 anys, cap dels crrecs inclosos en larticle 22 de la llei (alts crrecs i assimilats, dacord
amb la normativa autonmica), segons que estableix larticle 27.2, apartats b i d. Tanmateix,

Fj I1B
els tipus infractors que poden donar lloc a lobertura dun expedient sancionador es vinculen a
incompliments de la normativa destabilitat pressupostria (Llei Orgnica 2/2012, de 27 dabril,
dEstabilitat Pressupostria i Estabilitat Financera)
49
, per la qual cosa, en principi, no shi
podrien inserir les actuacions que pogus arribar a promoure la Generalitat en ordre a la
realitzaci de la consulta ni tampoc altres iniciatives de carcter unilateral que pogus adoptar.
No obstant aix, no es pot descartar que lEstat pogus forar laplicaci daquest procediment
sancionador com a resposta indirecta a aquelles actuacions de la Generalitat.
En qualsevol cas, s oport apuntar que el projecte de llei es troba encara en fase de
tramitaci parlamentria i shan presentat esmenes importants que afecten el contingut dels
preceptes sancionadors aqu analitzats, per la qual cosa per treure conclusions caldr esperar
els termes definitius en qu ser aprovat com a llei.

49
Article 25. Infraccions en matria de gesti econmic-pressupostria.
Constitueixen infraccions molt greus: (...)
f) L'incompliment deliberat de les obligacions establertes en els articles 12.5 i 32 de la Llei Orgnica 2/2012, de
27 d'abril, d'Estabilitat Pressupostria i Sostenibilitat Financera.
g) La realitzaci d'operacions de crdit i emissions de deutes que contravinguin el que es disposa en la Llei
Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
h) La no adopci de les mesures necessries per evitar el risc d'incompliment previstes en l'article 19 de la Llei
Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
i) La subscripci d'un conveni de collaboraci o concessi d'una subvenci a una Administraci Pblica que no
compti amb l'informe favorable del Ministeri d'Hisenda i Administracions Pbliques previst en l'article 20.3 de la de
la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
j) La no formulaci del pla econmic financer exigit per l'article 21 de la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
k) La no presentaci del pla de reequilibri exigit en l'article 22 de la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril o la falta
d'engegada en termini.
l) L'incompliment deliberat i injustificat de les obligacions de subministrament d'informaci o de justificaci de
desviacions en el compliment de mesures i plans previstos en la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
m) L'incompliment deliberat de les mesures de correcci previstes en els plans economicofinancers i de
reequilibri previstos en l'article 21 i 22 de la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
n) La no adopci de l'acord de no disponibilitat o la no constituci del dipsit previst en l'article 25 de la Llei
Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
) La no atenci al requeriment del Govern previst en l'article 26 de la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.
o) L'incompliment de les mesures necessries per garantir l'execuci forosa de les mesures adoptades pel
Govern previstes en l'article 26 de la Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril.

Fj I19
10. Resum i conclusions
1. Introducci
2. Anlisi del suport a la celebraci de la
consulta
Les dades indiquen que hi ha una gran majoria de ciutadans de Catalunya favorables a la
celebraci duna consulta sobre el futur poltic de Catalunya. Al voltant dun 75% dels
catalans est a favor de convocar la consulta, un 20% est en contra i a un 5% li s
indiferent. El rebuig a la celebraci duna consulta s baix arreu del territori catal. En la
prctica totalitat dels municipis, fins i tot en els ms poblats, lestimaci realitzada indica que
el suport a celebrar una consulta s majoritari. Aquest suport s alt o molt alt al quadrant
nord de Catalunya i s no tan alt a la zona litoral central (on segueix sent, no obstant aix,
majoritari).
3. Arguments legitimadors de la celebraci de
la consulta
3.1. Legitimitat histrica. Lexistncia de Catalunya com a una realitat nacional
diferenciada a travs dels segles li dna un alt perfil legitimador en termes histrics en
relaci amb altres casos de la poltica comparada. El fet dhaver disposat durant segles
dinstitucions estatals prpies, dhaver-li estat suprimides militarment, aix com la seva
reiterada voluntat de ser reconeguda en la seva especificitat nacional i de disposar dun
ampli autogovern objectius mai assolits de manera justa i eficient en les seves
relacions amb lEstat espanyol durant els darrers tres segles constitueixen una
important via de legitimaci tamb en lesfera internacional.
3.2. La consulta respon a principis democrtics, representatius, cvics i
participatius. La consulta constitueix una prctica cvica i participativa que correspon a

Fj I0
una democrcia avanada en la mesura que dna als ciutadans del demos nacional de
Catalunya la clau de decisi sobre el seu futur poltic collectiu. La consulta representa
una resposta democrtica a una demanda reiteradament plantejada per un sector
creixent de la societat catalana i dels seus representants poltics.
3.3. La consulta respon a principis liberals: protegeix els drets individuals i
collectius dels ciutadans. La consulta constitueix una eina per tal que els ciutadans
de Catalunya puguin expressar com volen protegir i exercir els seus drets individuals i
collectius davant les decisions poltiques, econmiques, lingstiques i culturals, sovint
arbitrries, de les quals ha estat i s objecte per part del poder central i de les
institucions de lEstat.
3.4. La consulta respon a principis igualitaris i inclusius. Tota la ciutadania de
Catalunya estar cridada a participar en la consulta, amb independncia de quin sigui el
seu lloc de naixement, el seu sexe, la seva religi o el seu grup tnic. Tota la ciutadania
ser tamb cridada a participar en el debat previ on podr informar-se sobre les
possibles conseqncies de les alternatives plantejades inclosa l'eventual constituci de
Catalunya en un estat independent i aportar-hi les seves opinions i suggeriments.
3.5. La consulta s possible dins de la legalitat actual. Hi ha molts bons arguments
jurdics per defensar que en lordenament jurdic vigent hi ha cinc procediments a travs
dels quals es podria convocar de manera legal una consulta per tal que els ciutadans i
les ciutadanes de Catalunya poguessin expressar la seva voluntat poltica sobre el futur
de Catalunya.
3.6. La consulta s congruent amb els principis del federalisme plurinacional. Un
principi del federalisme plurinacional s el pacte voluntari entre diferents entitats
nacionals. Un pacte renovable en funci de les majories democrtiques daquestes
entitats. En aquest sentit, el federalisme s un dels quatre principis invocats pel Tribunal
Suprem canadenc juntament amb la democrcia, el constitucionalisme i la protecci a
les minories en la seva coneguda Opini (dictamen) sobre el cas duna possible
secessi del Quebec (Secession Reference, 1998).
3.7. La consulta s prpia duna concepci avanada i cosmopolita de la
democrcia. La consulta esdev un exercici congruent amb els valors del

Fj II
cosmopolitisme, que relativitza les fronteres, especialment quan han estat imposades per
la fora.
3.8. La consulta s funcional: permet sortir de latzucac poltic actual. Una consulta
amb una pregunta clara i una negociaci prevista de bona fe tal com sha fet
darrerament entre el Regne Unit i Esccia o com est legalment prevista a Canad,
permetria no noms determinar la voluntat dels afectats, sin tamb donar pas a un nou
escenari poltic i constitucional, sigui quin sigui el resultat de la consulta, desbloquejant la
situaci poltica actual.
3.9. Les consultes ciutadanes constitueixen un procediment habitual en lmbit
internacional de les democrcies. Des del 1990, shan celebrat referndums de
sobirania o independncia a Quebec, Bsnia i Hercegovina, Eslovnia, Estnia, Letnia,
Litunia, Macednia, Montenegro, i Ucrana. El 2014 (18 de setembre) est previst el
referndum escocs. La consulta directa a la poblaci afectada s doncs un procediment
democrtic mpliament adms per resoldre aquest tipus de situacions, que permet fer-ho
dacord amb els parmetres internacionals dabsncia de violncia i pulcritud
democrtica.
3.10. La consulta s congruent amb la tradici histrica i la cultura poltica
catalana. Histricament, Catalunya va desenvolupar un corpus legal, fonamentat en
Constitucions pactades de carcter protoliberal. Aquelles Constitucions varen ser
anullades pels decrets de Nova Planta (1716). Actualment, l'exercici del dret a decidir
resulta congruent amb la histria poltica de Catalunya anterior als decrets esmentats.
3.11. La consulta dna visibilitat internacional a Catalunya i lafirma com a subjecte
poltic. La consulta situa Catalunya davant dels actors internacionals com un subjecte
poltic amb voluntat i capacitat de prendre decisions prpies i diferenciades. El seu
contencis amb lEstat queda visualitzat.
4. Estratgies jurdiques per a la convocatria
duna consulta legal dacord amb el dret intern
4.1. Objectius estratgics. A lhora de decidir quines i quantes vies legals de consulta

Fj I2
cal emprar i per quin ordre cal fer-ho, shan de tenir presents els segents objectius
fonamentals: aconseguir que es convoqui una consulta legal i, en el cas que lEstat shi
oposi, que quedi clar que el refs no respon a motius jurdics sin poltics. Daltra banda
cal que quedi palesa, davant dels ciutadans de Catalunya i de la comunitat internacional,
la voluntat de la Generalitat darribar a un acord amb lEstat, tot proposant tantes vies
legals de consulta com sigui necessari, per evitant que el nombre de propostes
provoqui en els ciutadans de Catalunya la sensaci de prdua de temps innecessria o
dallargament artificis del procs. Finalment cal que les vies legals emprades siguin les
que permetin un major protagonisme de la Generalitat i dels actors socials i poltics
catalans i una menor implicaci de lEstat per tal de no forar-lo a realitzar actuacions
que li puguin representar un cost poltic innecessari.
4.2. Criteris a tenir en compte per assolir els objectius fixats. A lhora de precisar les
vies a aplicar sha danalitzar: lentitat dels problemes de constitucionalitat que poden
suscitar; el lapse de temps que pot requerir la seva aplicaci; el grau de protagonisme
jurdic atribut a lEstat, a la Generalitat i als actors socials i poltics catalans i la capacitat
per traslladar a la comunitat internacional la voluntat, expressada en diverses resolucions
pel Parlament de Catalunya, de fer aquest procs, fins on sigui possible, dins del marc
legal vigent i cercant lacord amb lEstat.
4.3. Les vies legals que ofereixen ms garanties de constitucionalitat. De les cinc
vies que poden emprar-se (les dels arts. 92 i 150.2 CE, la de la llei catalana 4/2010 de
consultes per via de referndum, la de la proposici de llei de consultes populars no
referendries i la de la reforma de la Constituci) les que presenten un encaix ms clar
en la Constituci sn: la de larticle 92 CE especialment si sinterposa la reforma de la
LORMR, aix com la via de lart. 150.2 CE i, per descomptat, la reforma constitucional
que quasi per definici no pot ser inconstitucional. En canvi poden plantejar ms
problemes les consultes referendries de la Llei catalana 4/2010 i les no referendries de
la proposici de llei que sest tramitant en el Parlament de Catalunya.
4.4. Les vies legals que donen un major protagonisme a la Generalitat i als
ciutadans de Catalunya i ms celeritat al procs. Si es t en compte el criteri del
mxim protagonisme de la Generalitat i dels ciutadans de Catalunya en la convocatria
de la consulta i en el seu desenvolupament, aix com amb el criteri de la major celeritat
possible, aquests dos objectius sassoleixen millor a travs de les lleis catalanes la

Fj I3
4/2010 i la proposici de llei actualment en trmit al Parlament que no pas de les vies
dels arts. 92, 150.2 CE o la de la reforma constitucional. Aix no obstant, no sha de
descartar que ls de les altres vies sacompanyi tamb duna expressi de suport
popular, b directe (per exemple, a travs de lexercici del dret de petici), b a travs
dels ajuntaments i altres entitats locals (mocions de suport a la consulta).
4.5. Quantes vies cal intentar emprar? Des daquesta perspectiva cal pensar en la
possibilitat demprar ms dun procediment per, en canvi, s clar que no cal intentar-los
tots. Daltra banda, tampoc sha de descartar la possibilitat de proposar-los de manera
simultnia o parcialment simultnia, s a dir, b instar dues o ms vies al mateix temps o
b fer-ho successivament per sense esperar la finalitzaci completa dun procediment
per iniciar-ne un altre si la Generalitat observa que un procediment sallarga
artificiosament o excessivament.
4.6. Conclusi des de la perspectiva conjunta de les garanties constitucionals, el
protagonisme de la Generalitat i els ciutadans de Catalunya i la celeritat. Des
daquesta triple perspectiva, una possible soluci consistiria en emprar un dels dos
procediments previstos en la legislaci catalana, que garantirien celeritat i
protagonisme de la Generalitat i dels ciutadans, i un dels procediments previstos en la
CE com el de lart. 92 CE que, en disposar dun encaix constitucional ms clar, faria ms
visible el carcter poltic dun hipottic refs per part de lEstat. En tot cas, si es volgus
assolir definitivament aquest objectiu es podria proposar la reforma de larticle 92 de la
Constituci que previsiblement podria tenir una resposta inicial rpida i clara.
4.7. Ordre de prelaci entre les diverses vies. Pel que fa a lordre de prelaci entre les
diverses vies sembla clar que tant la lgica jurdica com la poltica o institucional
aconsellen emprar primer les vies catalanes i desprs les estatals. Tanmateix, s ben
cert que no es pot descartar dentrada laparici de circumstncies poltiques
sobrevingudes com per exemple un acord amb lEstat que facin aconsellable alterar
lordre lgic abans esmentat i, en conseqncia, que mostrin la convenincia demprar
primer la via dels articles 92 o 150.2 CE.
4.8. Conclusions. Llevat de circumstncies sobrevingudes, sembla que caldria intentar
aplicar, en primer lloc, b la Llei catalana 4/2010 o b, alternativament, la de la futura llei
catalana de consultes no referendries i, en segon lloc, tamb alternativament, b la de

Fj I1
larticle 92 CE o la del 150.2 CE. Si polticament es volgus deixar patent de manera
incontrovertible la motivaci exclusivament poltica dun hipottic refs estatal a la
convocatria de la consulta, desprs dels dos intents abans esmentats, es podria instar
la reforma de larticle 92 amb la finalitat dincorporar-hi els referndums dabast territorial
autonmic.
5. La consulta en el marc del dret de la Uni
Europea i del dret internacional
5.1. Procediments jurdics per convocar la consulta. Ni el dret de la UE ni el dret
internacional contenen cap disposici que contempli un procediment al qual es pugui
acollir la Generalitat per convocar una consulta com la que es reclama majoritriament a
Catalunya. Tant per al dret internacional com per al dret de la UE, tal cosa es considera
una qesti que en essncia cal dirimir internament, dins de cada Estat.
5.2. Drets i principis del dret de la UE o del dret internacional aplicables a la
consulta, a la implementaci dels seus resultats i a laplicaci de les vies
alternatives. Sn justiciables? Quins efectes jurdics tenen sobre les vies legals
de consulta i les vies alternatives? Referncia a la licitud internacional de les vies
alternatives. En aquests dos ordenaments jurdics existeixen drets i principis que poden
reforar la legalitat i la legitimitat de convocar una consulta legal o daplicar vies
alternatives. s el cas del principi democrtic, del dret a lautodeterminaci dels pobles i,
tot i que en un altre nivell, del principi de protecci de les minories nacionals.
Tanmateix, cap daquest tres drets i principis sn justiciables, en sentit de poder-se fer
valdre davant institucions judicials internacionals o europees per tal de declarar, si fos el
cas, lexistncia dobligacions jurdiques vinculants per a lEstat espanyol o altres estats o
organitzacions internacionals. Les raons sn diverses. Primer, perqu els tres drets i
principis esmentats estan recollits en els instruments legals i en la jurisprudncia ms
com a valors i principis que no pas com a drets en sentit estricte. En segon lloc, perqu
ni en lmbit europeu ni en linternacional es preveuen procediments que permetin
canalitzar hipottiques demandes basades en aquests principis, dirigides a exigir la
convocatria de consultes legals o per justificar ls de vies alternatives. Addicionalment,

Fj I
cal dir que la Generalitat trobaria problemes de legitimaci per plantejar demandes
judicials i, finalment, que els procediments utilitzables sn quasi exclusivament no
jurisdiccionals.
Aix no obstant, que no siguin justiciables no significa que no puguin produir efectes
jurdics. Concretament, pel que fa a la celebraci duna consulta legal, resulta del tot
evident, que aquests principis tenen, especialment el principi democrtic, un efecte
jurdic rellevant com a criteri interpretatiu ineludible a lhora dinterpretar i aplicar els
articles de la Constituci Espanyola i de les lleis internes que regulen els referndums i
les consultes a travs de les quals els ciutadans i les ciutadanes poden participar
directament en la presa de decisions poltiques. Altrament dit, els principis del dret
europeu i del dret internacional, especialment el principi democrtic, integrats a
lordenament intern per larticle 10 de la CE, obliguen els poders pblics de lEstat
espanyol a interpretar els preceptes que regulen els referndums i les consultes
populars de la manera que, tot respectant els principis i les regles que regeixen lEstat
de Dret i atenent al principi democrtic, saconsegueixi la mxima expansi dels drets de
participaci poltica dels ciutadans, inclosos els drets de participaci poltica directa.
En relaci amb la implementaci dels resultats de les consultes legals, aquests principis,
i especialment el democrtic, tamb poden tenir un efecte molt important per matisar el
carcter merament consultiu que la Constituci atribueix a aquesta mena de
referndums i consultes. En aquest sentit, cal recordar el Dictamen del Tribunal Suprem
de Canad que dedueix del principi democrtic, en el qual es basa la Constituci
canadenca, lobligaci de la Federaci i de les Provncies de negociar amb el Quebec la
seva separaci en el supsit que aquest fos el resultat dun referndum sobre el futur
poltic daquest provncia.
Aquests principis tamb poden tenir incidncia en relaci a laplicaci de vies
alternatives i en la implementaci dels seus resultats. Aix, per exemple, el principi
democrtic juga un paper decisiu a lhora de legitimar jurdicament les eleccions
plebiscitries i, ms concretament, a lhora doposar-se a qualsevol intent de prohibir-les
allegant que constitueixen un frau a les finalitats que han de complir les eleccions.
En qualsevol cas, a banda daquests efectes jurdics directes, aquests principis, i
especialment el principi democrtic, poden produir tamb daltres efectes gens

Fj I0
menyspreables com ara el de contribuir a legitimar polticament la utilitzaci de vies
alternatives a les consultes legals, inclosa la declaraci unilateral dindependncia (DUI),
i la implementaci dels efectes, inclosa la independncia. Poden contribuir-hi,
essencialment, tot coadjuvant al fet que la utilitzaci daquestes vies i la implementaci
daquests resultats no es puguin considerar illcits internacionals. Aix equival a dir, per
una banda, que la Generalitat pot sollicitar el reconeixement com a nou Estat dacord
amb les regles i principis que regeixen el dret internacional i, daltra banda, que els
estats i les organitzacions internacionals poden, si aquesta s la seva decisi poltica,
reconixer les consultes i els seus resultats sense incrrer en un illcit internacional.
6. Elements configuradors de la consulta i
criteris reguladors de les campanyes
electorals
6.1. La pregunta
6.1.1. Elements a considerar a lhora de formular la pregunta. A lhora de formular
la pregunta cal tenir presents els elements segents: les exigncies, internes i
internacionals, de claredat i neutralitat; la qesti de si la pregunta ha doferir al
votant dues o ms alternatives i, finalment, si cal explicitar o no en la pregunta que a
lhora dimplementar els resultats de la consulta se seguiran les vies legals vigents.
Tanmateix, en prendre la decisi poltica sobre la formulaci de la pregunta, a ms
daquests elements, caldr tenir en compte el context poltic en el que es pren la
decisi.
6.1.2. Requisits de claredat i neutralitat. El requisit de claredat t un doble
contingut: exigeix que el significat de la pregunta sigui fcil dentendre per part dels
votants i que la seva redacci no indueixi a error, que vagi to the point, i que no
sigui ambigua quant al significat del vot de manera que el seu resultat sigui el mxim
unvoc possible.
El requisit de neutralitat es concreta en lexigncia de no incentivar o afavorir cap de
les alternatives proposades, s a dir, de no induir al votant a votar a favor duna de

Fj I7
les respostes possibles.
6.1.3. Una pregunta amb dues o ms alternatives. Avantatges i inconvenients.
Ats el debat poltic plantejat avui a Catalunya, a lhora de precisar les alternatives
que hauria de contenir la pregunta hi ha dues solucions possibles: plantejar la
disjuntiva entre les opinions favorables i les contrries que Catalunya esdevingui un
Estat independent o b oferir al votant quatre possibles alternatives: manteniment de
lstatu quo, lEstat federat, lEstat confederat o lEstat independent. La primera
alternativa t lavantatge de la claredat de la pregunta, de la facilitat didentificaci del
resultat del vot i de les actuacions que cal emprendre per tal dimplementar els
resultats de la consulta. La segona permet conixer ms fidelment les preferncies
dels votants pel que fa al model dorganitzaci poltica de Catalunya, per planteja
ms problemes des del punt de vista de la claredat de la pregunta, la identificaci del
significat precs de les respostes i la implementaci dels resultats.
Si les circumstncies poltiques fan aconsellable aquesta segona alternativa, per
evitar la fragmentaci del vot en quatre opcions es podria substituir les referncies a
lEstat federat, lEstat confederat o lEstat independent, per la locuci Estat propi
que engloba les tres. Tanmateix, s obvi que aquesta s una expressi notablement
ambigua pel que fa al significat i difcil dimplementar pel que fa als seus resultats.
Una alternativa s la de formular preguntes successives o en forma darbre tot
oferint al votant un primera opci entre Estat independent o no i, com a segona opci,
la possibilitat descollir entre statu quo, Estat federat o Estat confederat (aquesta
segona opci noms seria tinguda en compte si el resultat majoritari a la primera
pregunta fos no). Finalment tamb es podria optar, amb avantatge per la claredat i
la facilitat dimplementar els resultats, per oferir als ciutadans la possibilitat descollir
entre les quatre opcions esmentades utilitzant un sistema, com el del vot alternatiu,
que permeti la agregaci de les preferncies dels votants per obtenir una opci
guanyadora.
6.1.4. Incorporaci o no a la pregunta de frmules destinades a posar de
manifest que el procs es far, fins on sigui possible, dins de la legalitat vigent.
En el cos de linforme sanalitza, en primer lloc, la frmula de la pregunta amb un
mandat dirigit al Parlament de Catalunya per tal que inici el procs per tal que
Catalunya esdevingui un Estat independent o federat o confederat, segons sigui el

Fj IB
resultat de la consulta. En segon lloc, sestudien les clusules de salvaguarda
constitucional prpiament dites en dues variants. La primera consisteix en afegir a la
pregunta prpiament dita, i separat per una coma, el segent incs final: dacord amb
les vies legals pertinents. La segona variant inclou la clusula de salvaguarda en un
prembul que podria tenir el segent tenor: en el marc dels procediments legals
pertinents la Generalitat de Catalunya convoca als ciutadans i ciutadanes de
Catalunya a votar la segent pregunta.
En contra daquestes tres alternatives militen dos arguments rellevants: En primer
lloc, la regla general, reiterada pel Tribunal Constitucional en nombroses sentncies,
segons la qual cal pressuposar sempre que lactuaci dels poders pblics es
produeix i es pretn produir en el futur dins de la legalitat vigent i, en conseqncia,
no cal afegir en cadascuna de les seves actuacions all que el Tribunal qualifica com
clusules de salvaguarda de les normes constitucionals i legals vigents. En segon
lloc, els greus problemes de manca de simplicitat i claredat daquestes frmules i les
confusions que poden produir en els votants, com a conseqncia de la barreja que
introdueixen entre lobjecte material de la pregunta lobjectiu que vol assolir la
persona que vota, i linstrument o el procediment formal a travs del qual caldria fer
efectiu el resultat de la pregunta i la incertesa sobre les conseqncies dun possible
bloqueig per part de lEstat a lhora dimplementar els resultats a travs dels
procediments legals pertinents. Aquests problemes sn especialment rellevants en el
supsit del mandat al Parlament, de fet es podria donar el cas que votessin en contra
duna determinada alternativa persones favorables a aquesta opci per contrries a
introduir aquestes clusules o mandats al legislador en estimar que aquestes
frmules reconeixen a lEstat una facultat de bloqueig a lhora dimplementar el
resultat de la consulta.
Tanmateix, com a contrapunt, s cert que lalternativa dincorporar clusules de
salvaguarda i, especialment, la formulaci de la pregunta com un mandat al
Parlament, garanteixen millor la constitucionalitat de la pregunta i deixen constncia
explcita, davant dels ciutadans de Catalunya i de la comunitat internacional, de la
voluntat de la Generalitat de realitzar aquest procs, fins all on sigui possible,
respectant la legalitat vigent i cercant lacord amb lEstat; a ms de fer pals que si
lEstat soposa a la celebraci de la consulta malgrat constar en la pregunta que la

Fj I9
implementaci del seu resultat es produir per les vies legals, aquest refs no es
basa en motius jurdics, sin essencialment en motius poltics: en la decisi dimpedir
la expressi lliure i democrtica de la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de
Catalunya.
Certament aquestes consideracions, que podrien propiciar ladopci les alternatives
garantistes de la constitucionalitat de la pregunta, cobren transcendncia especial a
la llum duna dada que no es pot negligir: la sentncia 103/2008 del Tribunal
Constitucional sobre el denominat Pla Ibarretxe que de manera indirecta basa la
declaraci dinconstitucionalitat de la consulta, entre daltres raons, en el fet que en la
pregunta que es pretenia sotmetre a consulta no quedava clar que la implementaci
del seu resultat es produiria a travs del procediment de reforma de la Constituci. Si
sopta per incorporar una clusula de salvaguarda, lalternativa ms recomanable s
la dincorporar-la en un prembul.
6.1.5. Conclusions. Des de la perspectiva de la claredat i de la facilitat per
implementar els resultats la frmula ms apropiada s la de la pregunta directa sobre
el vot favorable o no que Catalunya esdevingui un Estat independent.
Si el Govern o el Parlament, ponderant altres elements, decidissin emprar una
pregunta mltiple, la frmula ms adequada, entre les alternatives possibles, s
aquella que permet oferir als ciutadans triar diverses opcions i alhora generar una
opci guanyadora, com sanalitza detingudament en el cos de linforme.
En relaci a la necessitat dincorporar clusules de salvaguarda de la
constitucionalitat o mandats dirigits al Parlament amb aquesta finalitat, cal tenir
present que aquesta incorporaci no s estrictament necessria des de la
perspectiva jurdica i pot suposar una prdua de claredat; tanmateix, les
circumstncies presents poden aconsellar que la pregunta es formuli de la manera
que ms garanteixi la seva constitucionalitat. En aquest cas, la frmula que menys
problemes podria causar, des de la perspectiva de la confusi entre la pregunta
prpiament dita i el procediment per implementar els seus resultats, s de la clusula
dacord amb les vies legals pertinents formulada en un prembul.


Fj I00
6.2. La data
6.2.1. Elements a tenir en compte a lhora de precisar la data. A lhora de prendre
la decisi poltica de fixar la data de la consulta cal tenir presents quatre elements
fonamentals. Primer, lexistncia de perodes temporals en els quals la celebraci de
referndums est legalment vetada com a conseqncia de la celebraci deleccions
europees, estatals o locals, aix com la convenincia devitar la convocatria en dies
feiners; segon, la neutralitat poltica de la data escollida, que exigeix la comunitat
internacional, que aconsella no celebrar la consulta en dates que tinguin un fort
component simblico-poltic com podria ser l11 de setembre; tercer, la necessitat de
no retardar la consulta ms enll del necessari i dintentar complir lacord dels dos
partits majoritaris al Parlament de convocar la consulta abans de finals de lany 2014
llevat la concurrncia de circumstncies excepcionals apreciada de com acord-; i,
finalment, la necessitat de disposar del temps suficient per fer front amb garanties als
problemes organitzatius derivats de la consulta i per a la preparaci curosa de les
campanyes electorals de les institucions promotores i dels altres subjectes legitimats.
A aquests quatre elements genrics cal afegir en el cas aqu analitzat un darrer
condicionament conjuntural per que pot ser rellevant: el fet que el 18 de setembre
del 2014 se celebra a Esccia el referndum dindependncia els resultats del qual
podrien tenir, durant un perode de temps, una incidncia en la participaci i el sentit
del vot dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya.
6.2.2. Aplicaci dels criteris analitzats al cas de la consulta. Des de la
perspectiva de la relaci entre la mxima rapidesa i la viabilitat fctica el perode ms
idoni per celebrar la consulta sinicia a partir del comenament del segon semestre de
lany 2014.
Tanmateix, des de la perspectiva de lexclusi dels perodes electorals, les exigncies
de neutralitat, els problemes derivats dels dies feiners i els hipottics efectes dels
resultats del referndum escocs, cal tenir present que dins daquest perode inicial
cal excloure el lapse de temps que va des del principi de semestre entenent l1 de
juny fins el 23 dagost, ats que es tracta dun perode afectat per la realitzaci de
les eleccions europees. Aquest lmit podria no aplicar-se a les consultes no
referendries i, molt ms improbablement a la prctica, a les referendries de la llei
4/2010. Del perode que va des del 24 dagost fins al final del semestre, en principi

Fj I0I
caldria excloure l11 de setembre, pels problemes de neutralitat esmentats. A ms,
els possibles efectes sobre lelectorat catal derivats del referndum escocs fan poc
aconsellable la celebraci de la consulta a partir del dia 19 de setembre i fins al
moment en el qual es pugui considerar que aquests efectes shan esvat, fet que
possiblement es podria anar produint a finals del semestre o a principis de lany 2015.
En el supsit que la via escollida per realitzar la consulta sigui la de les consultes no
referendries el perode propici aniria de l1 de juny de 2014 fins el 18 de setembre,
amb les exclusions esmentades de l11 de setembre i els dies feiners i amb la
possibilitat de reobertura al mes de desembre.
6.3. El cens i els problemes logstics
6.3.1. Utilitzaci del cens estatal. Noms en el cas de les consultes no
referendries previstes en la proposici de llei actualment en trmit parlamentari es
planteja el problema de quines persones sn les cridades a emetre el vot en una
consulta i com es confegeix el cens per poder exercir el vot. En els altres casos
sempraria el cens estatal ats que s lEstat qui convoca o autoritza o delega la
convocatria i els legitimats per votar serien els ciutadans i les ciutadanes de
Catalunya majors de 18 anys.
6.3.2. Persones legitimades per votar en les consultes no referendries. En la
redacci actual de la proposici de llei les persones legitimades per votar sn
prcticament les mateixes que en les eleccions locals o europees llevat,
essencialment de la incorporaci rellevant dels majors de 16 anys. Aquest cos
electoral divergeix, per tant, del que participa en les eleccions al Parlament de
Catalunya. Malgrat que la incorporaci de ciutadans o ciutadanes daltres Estats
residents a Catalunya pot contribuir a diferenciar les consultes dels referndums,
possiblement convindria modificar el redactat actual de la proposici de llei ja que
sembla clar que lobjecte de la consulta sobre el futur poltic de Catalunya est ms
estretament relacionat amb lobjecte de les eleccions al Parlament que no pas amb el
de les eleccions locals o europees. Si sintrodus un canvi en aquest sentit, els cridats
a votar serien els ciutadans i les ciutadanes de Catalunya majors de 16 anys. Caldria,
a ms, incloure en el cens de manera eficient els ciutadans catalans residents a
lestranger.

Fj I02
6.3.3. Estratgia per confegir el cens a les consultes no referendries. A lhora
de confegir el cens per aquesta consulta caldria que lrea de Processos Electorals i
Consultes Populars (APECP) de la Conselleria de Governaci i Relacions
Institucionals (o la futura Sindicatura Electoral de Catalunya) actualitzs les dades
censals de les darreres eleccions catalanes amb el suport dels tcnics de lInstitut
dEstadstica de Catalunya (IDESCAT) i la collaboraci dels Ajuntaments.
6.3.4. Problemes logstics en el cas de les consultes no referendries. En
previsi duna hipottica manca de collaboraci de lEstat i dalguns ajuntaments i
ats que la Generalitat no disposa de material electoral suficient convindria que
ladministraci de la Generalitat dissenys un programa dabastament daquest
material, prenent com a referncia les necessitats logstiques habituals en consultes
locals o autonmiques.
6.3.5. Votaci dels catalans i catalanes residents a lestranger. El vot electrnic
remot. En previsi duna hipottica manca de collaboraci de les autoritats estatals,
cal tenir present que hi ha ms de 150 mil catalans residents a lestranger que
podrien tenir problemes per exercir el vot. Les solucions tecnolgiques actuals per
realitzar el vot electrnic remot en les que una companyia catalana ns
capdavantera mundial sn tant o ms segures que ls dels procediments postals
tradicionals. De fet, en un entorn no controlat com s el propi del vot remot sigui
postal o electrnic lelector en bona mesura realitza un acte de fe en la integritat del
procs electoral i dels mecanismes de salvaguarda. En tot cas es podria sostenir que
les solucions tecnolgiques existents garanteixen una certa auditoria individual del
vot ems que no garanteix el vot postal. Tanmateix, a lhora dadoptar una decisi al
respecte caldr tenir en compte possibles crtiques de manca de seguretat dun vot
remot electrnic fonamentades o no que podria contaminar la valoraci de tota la
votaci.
6.4. El qurum i les majories
6.4.1. Cal establir un qurum mnim de participaci i una majoria reforada
daprovaci?. Malgrat que una de les qestions que sol plantejar-se en relaci a una
consulta que pot alterar de manera substantiva lstatu quo duna comunitat poltica s
la de si cal exigir un qurum mnim de participaci i una majoria reforada favorable a

Fj I03
lalteraci de lstatu quo, lestudi comparat demostra que la regla absolutament
general i acceptada com a bona prctica pel Consell dEuropa s la de la no
exigncia de qurum de participaci i la majoria simple dels vots emesos. Aquestes
regles es corresponen amb les exigncies del principi democrtic i asseguren
claredat en la interpretaci i implementaci dels resultats. Exigir, en canvi, majories
especials o reforades suposa una excepci notable del principi democrtic i, a ms,
pot derivar en situacions complexes i problemtiques.
6.4.2. Conclusions. Per aquests motius, resulta recomanable que la regla que
sestableixi per la consulta a Catalunya sigui la de la majoria simple dels vots emesos
i no es requereixin mnims de participaci. No obstant aix, i per el cas que es vulgui
assegurar especialment la legitimitat poltica del resultat, es podria considerar exigir
un qurum de participaci. El llindar daquest qurum hauria de determinar-se, en el
seu cas, a partir duna valoraci poltica. Tanmateix sembla recomanable que
aquesta participaci mnima sigui la majoria del cens electoral (50 % + 1 vot).
En tot cas, cal subratllar que el Codi de bones prctiques en matria de referndums
redactat per la Comissi de Vencia i adoptat pel Consell dEuropa recomana no
estipular ni un qurum de participaci mnima ni un qurum daprovaci.
6.5. LAdministraci electoral i la convenincia de crear la Sindicatura Electoral de
Catalunya
6.5.1. Mancana duna Administraci Electoral catalana especfica. Com s
sabut Catalunya no t llei electoral prpia i aquest fet comporta, entre daltres coses,
que el pas no disposi duna Administraci Electoral especfica, s a dir, duna Junta
Electoral de Comunitat Autnoma, o duna Sindicatura Electoral de Catalunya si
sadopts una denominaci que entronca ms amb la tradici jurdica catalana.
6.5.2. Administraci electoral en els referndums convocats per lEstat. Si el
referndum fos convocat per lEstat, a partir de larticle 92 CE i de la Llei Orgnica
reguladora de les modalitats de referndum (LORMR), els rgans competents de
lAdministraci Electoral serien la Junta Electoral Central, les Juntes Electorals
Provincials i les Juntes Electorals de Zona. En aquest supsit, lexistncia duna
Sindicatura Electoral de Catalunya no canviaria, en principi, la competncia de la

Fj I01
Junta Electoral Central, llevat que es modifiqus la LORMR o que les disposicions
normatives especfiques estatals de la convocatria del referndum establissin
expressament la intervenci de lrgan de lAdministraci Electoral catalana per tal
que aquest pogus actuar com a tal en el desenvolupament del referndum.
6.5.3. Administraci electoral en els referndums de la Llei catalana 4/2010. Si la
convocatria del referndum la ports a terme el Govern de la Generalitat en el marc
de la Llei catalana 4/2010, la llei suara esmentada (art. 46.2) es refereix a la junta
electoral competent quan regula les funcions institucionals superiors de garantia
jurdica i operativa per a la realitzaci de la consulta referendria. Aquesta junta
electoral competent podria ser la Sindicatura Electoral de Catalunya si quan aquest
rgan es crea la corresponent llei reguladora li atribueix les funcions establertes a
larticle 46.2 de la Llei 4/2010. Si no es crea la Sindicatura Electoral de Catalunya,
lAdministraci Electoral de la consulta seran la Junta Electoral Central, les Juntes
Electorals Provincials i la Juntes Electorals de Zona.
6.5.4. Administraci electoral en les consultes de la proposici de llei catalana
de consultes no referendries. Si la convocatria de la consulta es bass en la
proposici de llei de consultes no referendries seria convenient que les funcions de
la Comissi de Control que shi preveu sassignessin a la Sindicatura Electoral de
Catalunya amb la cautela destablir una frmula transitria si la llei de consultes
saprovs abans de la creaci de la Sindicatura Electoral.
6.5.5. La Sindicatura Electoral de Catalunya. Si es t en compte la crrega
simblica, jurdica, social i poltica de la futura consulta, sembla clarament desitjable
dotar-se el ms aviat millor duna autoritat electoral prpia, que es podria denominar
Sindicatura Electoral (de Catalunya), que es podria inspirar en el model de la
Direction Gnerale des Elections du Qubec (DGEQ), malgrat que caldria adaptar-lo
a les circumstncies especfiques catalanes que estan inserides en una cultura
poltica parcialment diferent.
6.6. La regulaci de la campanya institucional
6.6.1. Contingut de la campanya institucional. La campanya institucional t com a
objecte que els convocants de la consulta donin a conixer als ciutadans els

Fj I0
elements tcnics essencials del referndum o consulta (la data, el text de la pregunta
i els procediments per votar) i, si escau, fomentin la participaci.
6.6.2. La campanya institucional en els referndums convocats per lEstat. Si el
referndum s convocat per lEstat en el marc de larticle 92 CE, de la LORMR i de la
LOREG, mentre es mantingui el redactat actual de lart. 50.1 daquesta darrera llei i
els criteris de la seva aplicaci establerts per la Junta Electoral Central, noms lEstat
pot fer campanya institucional i aquesta sha de circumscriure a la informaci
purament tcnica sense tractar dincentivar la participaci. Tanmateix lEstat podria
delegar o transferir a la Generalitat la campanya institucional mitjanant laplicaci de
larticle 150.2 CE.
6.6.3. La campanya institucional en els referndums de la Llei 4/2010. Si el
referndum s convocat per la Generalitat en el marc de la Llei catalana 4/2010 i no
es produeixen alguns canvis en la normativa catalana la promoci de la participaci
continuar quedant fora dels objectius de la campanya institucional. Els canvis en la
normativa catalana podrien venir per tres vies, sempre prenent com a fonament
larticle 43.3 EAC (principi rector de foment de la participaci electoral mitjanant les
campanyes institucionals dels poders pblics) i respectant el criteri que la campanya
institucional no pot influir en lorientaci del vot dels electors. La primera seria incloure
el foment de la participaci en la regulaci de la campanya institucional en un Decret
de la Generalitat de normes complementries per a la realitzaci del referndum,
possibilitat que jurdicament vindria facilitada a ms pel fet que larticle 49 de la Llei
4/2010 no exclou expressament la incentivaci de la participaci. La segona seria la
modificaci de larticle 49 de la Llei 4/2010 per incorporar-hi la menci al foment de la
participaci com a objectiu de les campanyes institucionals. La tercera seria crear a
curt termini la Sindicatura Electoral de Catalunya com a rgan dadministraci
electoral competent en les consultes referendries convocades per la Generalitat, i
atribuir a lesmentada instituci la funci de fer o de supervisar la campanya
institucional amb inclusi del foment de la participaci.
6.6.4. La campanya institucional en les consultes de la proposici de llei de
consultes no referendries. Si la consulta s convocada per la Generalitat en el
marc de la proposici de llei de consultes populars no referendries, actualment en
trmit al Parlament de Catalunya, la regulaci de la campanya institucional que pugui

Fj I00
desplegar lAdministraci autonmica correspon a la futura llei catalana ja que en
aquest cas no es tracta dun procediment que hagi de tenir en compte les
prescripcions de la LOREG o de la LORMR. En aquest sentit les potencialitats
derivades del principi rector de larticle 43.3 EAC, pel que fa al foment de la
participaci ciutadana en una consulta, podrien ser mpliament desenvolupades,
respectant sempre el lmit de no influir en lorientaci del vot dels electors. Es
suggereix, doncs, que la futura llei de consultes populars no referendries incorpori la
regulaci de la campanya institucional amb expressa referncia al foment de la
participaci com un dels seus objectius.
6.7. La regulaci de la campanya informativa o de propaganda
6.7.1. Contingut de la campanya informativa o de propaganda. La campanya
informativa o de propaganda en un referndum o en una consulta t com a finalitat
que les institucions convocants, altres poders pblics i actors poltics i socials puguin
informar i exposar la seva posici sobre lobjecte de la convocatria, s a dir, sobre
all que es pregunta.
6.7.2. La campanya informativa dels poders pblics en els referndums
convocats per lEstat. Si la convocatria la fa lEstat les decisions de la Junta
Electoral Central estableixen que poden informar sobre el contingut de lobjecte del
referndum per no incloure valoracions sobre aquest objecte per tal de preservar la
neutralitat poltica de totes les institucions tant les convocants com la resta.
Aquesta posici contrasta amb la que es mant en el Codi de bones prctiques en
matria de referndums de la Comissi de Vencia que admet que els poders pblics
prenguin partit en la campanya informativa dun referndum sense abusar de la seva
posici i amb el comproms de garantir que els electors rebin al mateix temps una
informaci de la resta de punts de vista. Amb aix el Consell dEuropa marca, a criteri
del present informe, una possible i desitjable lnia de modificaci normativa de la
LORMR o devoluci de la doctrina de la Junta Electoral Central.
6.7.3. La campanya informativa dels poders pblics en la Llei 4/2010. La Llei
catalana 4/2010 no regula la campanya informativa dels poders pblics en el cas dels
referndums convocats en el marc de les seves disposicions. Atesa aquesta
mancana i atesa igualment la naturalesa referendria de les consultes populars

Fj I07
regides per aquesta llei amb la conseqent aplicaci de les decisions de la Junta
Electoral Central a aquest supsit, es pot afirmar que els poders pblics de Catalunya
poden desplegar una campanya informativa sobre lobjecte del referndum amb
objectivitat i neutralitat i tractant devitar judicis de valor.
6.7.4. La campanya dels poders pblics en les consultes populars no
referendries. Quant a la proposici de llei de consultes populars no referendries,
tampoc no es troba en el text cap esment a la campanya informativa dels poders
pblics. Ats que aquest tipus de consultes no sn de naturalesa referendria, el
legislador catal, sigui en la redacci definitiva de la llei sigui en la normativa
complementria de desplegament, no est obligat a seguir els criteris anteriorment
exposats de la Junta Electoral Central i podria incorporar els principis, tamb
referenciats ms amunt, del Codi de la Comissi de Vencia.
6.7.5. La campanya informativa dels actors poltics i socials. En relaci a la
campanya informativa dels actors poltics i socials, si la convocatria la fa lEstat, en
aplicaci de la LORMR i la LOREG, els partits poltics amb representaci
parlamentria tindran un paper protagonista en contrast amb altres partits i actors
poltics i socials i en contrast tamb amb les previsions del Codi de bones prctiques
en matria de referndums de la Comissi de Vencia i altres experincies
comparades. Aquesta s tamb la situaci prevista en la Llei catalana 4/2010 amb
lnica excepci de la consideraci de la comissi promotora dun referndum
diniciativa popular com a subjecte poltic de la campanya informativa. En canvi en el
text de la proposici de llei elaborat per la ponncia conjunta del Parlament sobre
consultes populars no referendries sobre la possibilitat que organitzacions socials o
professionals formin part del procs de consulta.
7. La implementaci dels resultats de la
consulta legal: conseqncies jurdiques de la
victria del s i del no
7.1. La victria del s en una consulta amb una pregunta directa sobre la
independncia. Conseqncies per a la Generalitat. En una consulta amb una

Fj I0B
pregunta directa sobre la independncia, la victria del s, malgrat que els referndums
i les consultes sn jurdicament consultius, genera, no solament conseqncies
poltiques innegables, sin tamb deures o conseqncies jurdiques en relaci als
poders pblics implicats. Concretament, pel que fa a la Generalitat estaria obligada a
plantejar a lEstat el projecte de secessi. Ho podria fer presentant una iniciativa de
reforma constitucional o b plantejant una negociaci directa amb lEstat al marge del
procediment de reforma constitucional. La primera alternativa t lavantatge poltic i
jurdic propi del respecte escrupols a la legalitat vigent; t linconvenient que lEstat pot
bloquejar el procs, fet que obligaria a acudir a solucions poltiques, inclosa, si escau, la
mediaci internacional, i donaria pas a la possibilitat demprar vies alternatives, com la
DUI. Si la Generalitat estima que la via de la reforma constitucional no s adequada i que
en realitat sest davant dun procs constituent nou, podria instar la negociaci amb
lEstat a travs dun procs de nou format. Tanmateix, es planteja tamb en aquest cas si
la formalitzaci del resultat daquest procs sha de fer o es pot fer per la via legal
existent (reforma de la Constituci). En cas doptar per formalitzar-lo mitjanant una
reforma constitucional, el problema rau en el referndum final, obligatori i vinculant, que
shauria de celebrar en tot lmbit de lEstat.
En tot cas, juntament amb linici del procs negociador amb lEstat, la Generalitat
hauria de promoure una srie dactuacions en lmbit internacional i de la Uni
Europea, destinades a aconseguir el suport al procs negociador amb lEstat, inclosa
la disposici a una possible mediaci, lacceptaci i la presncia en la comunitat
internacional, i ladmissi de Catalunya com a nou soci de la Uni Europea o, en el
seu cas, a determinar lestatus de Catalunya fins la seva adhesi.
7.2. La victria del s en una consulta amb una pregunta directa sobre la
independncia. Conseqncies per a lEstat. Des del punt de vista de lEstat, una
vegada plantejat el projecte per la Generalitat, estaria obligat a obrir el procs
corresponent a la via iniciada per Catalunya: la revisi constitucional o b la negociaci
directa amb la Generalitat, tot establint en aquest cas un procediment que avui no
existeix.
En cas que lEstat no accepti iniciar aquest procs negociador o bloquegi la reforma
constitucional, per negar valor vinculant a la consulta, per no reconixer el seu
resultat, per considerar que ha de seguir un procediment legal diferent o per qestions

Fj I09
directament de fons, el problema que es planteja s de naturalesa essencialment
poltica, i no jurdica, i shauria de resoldre per tant a travs de mitjans poltics, i no
jurdics, encara que no sha de descartar la possibilitat dacudir a instncies
jurisdiccionals, si escau, de carcter internacional. Entre els mitjans poltics pot tenir
un pes important el recurs a la mediaci internacional, de tal manera que alguns
estats i/o alguns organismes internacionals o supranacionals siguin cridats a actuar
prop de lEstat (i de la Generalitat) per facilitar tant lobertura del procs de negociaci
com el seu desenvolupament, davant les dificultats que es puguin produir, sense
excloure com a darrera soluci vies unilaterals com la DUI.
Si la pregunta es refers a la creaci dun Estat propi i en aquesta locuci es
consideressin incloses frmules federals o confederals, la implementaci del s
exigiria una reforma de la Constituci, molt probablement per la via agreujada de
reforma i, per tant, amb un nou referndum en el qual els votants podrien tornar a
votar.
7.3. Conseqncies de la victria del no en una consulta amb una pregunta
directa sobre la independncia. En cas de victria del no, a banda de les
conseqncies de carcter poltic, cal tenir present que aquest resultat no es pot
interpretar com una opci a favor del manteniment de lstatus quo, encara que aquest s
lefecte immediat que es produeix, i, naturalment, tampoc es pot entendre en el sentit que
queden excloses per al futur modificacions o reformes del model actual, que no pot
quedar petrificat. Aquest resultat de la consulta no pot impedir, doncs, el plantejament de
nous projectes de reforma i, fins i tot, passat un temps raonable, en els termes
expressats en el cos de linforme, nous projectes de consulta sobre la creaci dun estat
independent.
7.4. Conseqncies de la victria del s o del no en una consulta amb una
pregunta formulada amb clusules de salvaguarda de la legalitat o com a mandat
dirigit al Parlament de Catalunya. En aquests casos la conseqncia immediata seria
lobligaci del Parlament de Catalunya de presentar una iniciativa de revisi
constitucional per constituir un estat independent. A partir daqu seria daplicaci el que
sha dit respecte de la pregunta directa, en lescenari de la negociaci segons la via legal
existent. La diferncia est en el fet que alg podria considerar que el resultat de la
consulta queda acomplert amb la simple presentaci de la iniciativa per revisar la

Fj I70
Constituci, que podria ser rebutjada dinici pel Congrs i/o el Senat. Aquesta
interpretaci formalista no pot sostenir-se seriosament i seria percebuda com un frau, a
linterior i a lescena internacional. En cas de negativa de lEstat a iniciar el procs de
negociaci o de bloqueig posterior al llarg daquest procs, estarem davant el mateix
escenari de bloqueig que sha tractat respecte de la pregunta directa i serien daplicaci
les mateixes solucions.
En tot cas, cal assenyalar que per sobre de la concreta formulaci de la pregunta, la
consulta es plantejaria essencialment sobre la independncia de Catalunya, donant
primacia clarament a la qesti substantiva sobre la procedimental. Si results
impossible arribar a un acord satisfactori dins del procediment de revisi
constitucional, aquest intent es consideraria fracassat i es podria obrir, en el seu cas,
una negociaci directa, entenent que sest davant dun moment constituent nou. s
en realitat la mateixa situaci que es donaria en el cas de la pregunta directa, amb les
mateixes dificultats i problemes, per havent realitzat un intent previ dimplementar el
resultat de la consulta per via de reforma constitucional.
7.5. Conseqncies de la victria del s o del no en una consulta amb pregunta
mltiple. Les conseqncies duna consulta amb preguntes mltiples estan
condicionades pels problemes, abans referits, de concreci del significat de les
alternatives i dimplementaci dels resultats.
8. Vies alternatives en cas de no poder-se fer
la consulta legal
8.1. Les consultes mitjanant votaci organitzades al marge de les disposicions
legals per la Generalitat amb el suport dels ajuntaments o per organitzacions
privades amb el suport indirecte de la Generalitat i dels ajuntaments. Aquests dos
tipus de consulta podrien permetre conixer la voluntat dels ciutadans i les ciutadanes de
Catalunya sobre llur futur poltic collectiu, per presenten inconvenients clars com ara la
confrontaci frontal amb lEstat si sempra la primera de les vies esmentades, una fcil
campanya de desprestigi des dels actors i institucions contraris a la consulta per la seva
inutilitat (presentada com illegal i anticonstitucional), una previsible escassa o

Fj I7I
insuficient participaci, una possible deslegitimaci dels resultats tamb en lesfera
internacional, problemes logstics dorganitzaci, etc. Aquests inconvenients semblen
desaconsellar la implementaci daquest escenari alternatiu.
8.2. Eleccions plebiscitries. Si es constata de manera incontrovertible la impossibilitat
de fer el referndum o la consulta sobre la independncia de Catalunya per les vies
legals anteriorment exposades com a conseqncia del reiterat capteniment contrari de
les institucions de lEstat, la via alternativa de les eleccions plebiscitries es revela com
la ms adient per poder conixer la posici del poble catal sobre el seu futur poltic
collectiu. Aquest tipus delecci es caracteritza pel fet que, un cop convocades unes
eleccions pel President de la Generalitat, alguns partits poltics decideixen oferir als
electors en els seus programes i campanyes electorals com a objectiu nic o primordial
la consecuci de la independncia de Catalunya, que es podria concretar en una
declaraci unilateral dindependncia (DUI) adoptada pel Parlament que surti de les
eleccions. En suport de la legitimitat poltica de les eleccions plebiscitries es poden
invocar els arguments de legalitat, deficcia i de respecte al principi democrtic que
shan exposat en el cos daquest informe.
8.3. Declaracions Unilaterals dindependncia. En hiptesi les DUI es poden produir
com a conseqncia o culminaci dunes eleccions plebiscitries, amb lobjectiu
dimplementar els seus resultats o b amb carcter previ a aquestes eleccions i sens
perjudici que pugui ser ratificada a posteriori mitjanant un referndum o una consulta
popular. Les DUI no sajusten a les disposicions de lordenament constitucional vigent,
malgrat que des de la perspectiva del dret i la prctica internacionals no constitueixen
illcits internacionals. Amb tot, la legitimitat poltica de les DUI posteriors a unes
eleccions plebiscitries es basa en la legitimitat democrtica del nou Parlament sorgit
daquestes eleccions, celebrades com a alternativa a la impossibilitat de fer un
referndum o una consulta i en un marc de plena llibertat per a defensar qualsevol opci.
En el cas de les DUI que no sn culminaci dunes eleccions plebiscitries, es poden
considerar polticament legtimes si sn conseqncia del fet dhaver emprat lEstat
instruments jurdics per impedir unes eleccions plebiscitries o dhaver adoptat actituds
de bloqueig a lhora dimplementar els resultats duna consulta legal.
8.4. Procediments parlamentaris per realitzar una DUI. Des del punt de vista
procedimental es podrien emprar dos instruments per aprovar una DUI: la proposta de

Fj I72
resoluci presentada conjuntament per tots els grups parlamentaris favorables a la DUI o
el projecte de llei presentat pel Govern o la proposici de llei presentada conjuntament per
tots els grups parlamentaris favorables a la DUI. Lavantatge de la proposta de resoluci s
la seva rpida tramitaci en una sola sessi plenria en la qual en poc ms duna hora
podrien intervenir el Govern i tots els grups parlamentaris per fixar la seva posici sobre la
DUI. Linconvenient de la proposta de resoluci s que dna com a resultat una resoluci
que no t en puritat efectes jurdics ats que saprova en exercici de la funci dimpuls
parlamentari. Per aquest motiu, sembla aconsellable optar per tramitar la DUI com una
iniciativa legislativa ja que aix li atorgaria la rellevncia formal i normativa (aprovaci com
a llei) que es revela necessria per un acte tan transcendent com una declaraci
dindependncia. La tramitaci com a projecte de llei permetria utilitzar el trmit ms rpid
de la lectura nica en el Ple, per aquest procediment t linconvenient de reservar la
iniciativa noms al Govern i exigir una unanimitat que difcilment sassoliria. En canvi, la
tramitaci com a proposici de llei pel procediment durgncia faria possible una
presentaci conjunta de la DUI i una tramitaci tamb notablement rpida per part de tots
els grups parlamentaris que li sn favorables. Cal plantejar-se, finalment, la qesti de la
majoria necessria per aprovar la DUI. Si es tramita com a proposta de resoluci es podria
aprovar per majoria simple ja que el Reglament no preveu en aquest cas majories
especials. Si es segus el procediment legislatiu, es tractaria, per raons bvies, dun tipus
de llei no especficament previst reglamentriament i caldria que la Mesa determins
prviament el tipus de majoria que, atenent als criteris exposats anteriorment a propsit del
referndum o la consulta, podria ser el de la majoria simple o el de la majoria absoluta.
8.5. Procediments de mediaci. Arribats a una situaci de bloqueig prctic un cop
esgotades les vies legals internes hi hauria la possibilitat de promoure una mediaci o, si
escau, un arbitratge duna instituci o organitzaci internacional com les Nacions Unides o
europea com la UE. Les dues parts haurien dadmetre el procediment a partir de regles
pactades i la legitimitat del resultat final del procs. Aquest podria ser un cam de
desbloqueig de la situaci que podria incloure la celebraci duna consulta, ja sigui a linici
del procs o al final per ratificar o no la soluci proposada. T lavantatge de la
internacionalitzaci de la reivindicaci poltica que est subjacent a la proposta de consulta.
Tanmateix, a banda de la dificultat que lEstat accepti una mediaci daquest tipus i de la
complexitat de tot el procs, aquesta proposta t linconvenient fonamental de la seva
previsible excessiva durada, atesa lexperincia en altres processos daquesta mena.

Fj I73
9. Instruments jurdics que pot utilitzar lEstat
o altres subjectes legitimats per oposar-se
a les activitats desenvolupades per la
Generalitat per convocar la consulta o per
implementar els seus resultats
9.1. Instruments que pot utilitzar lEstat respecte de les vies legals que requereixen
la seva convocatria, delegaci o autoritzaci. Respecte de quatre de les vies legals
analitzades, loposici de lEstat es pot manifestar mitjanant lexercici de les funcions
que t atribudes en cadascuna delles; en concret: negant-se a convocar o a regular i
convocar en el cas dels referndums de lart. 92 CE; impugnant la llei com ja ha fet i
negant lautoritzaci, en el cas dels referndums de la Llei catalana 4/2010; denegant la
petici de delegaci o transferncia de lart. 150.2 CE o no admetent a trmit la petici de
reforma constitucional o oposant-shi al llarg de la seva tramitaci.
En la resta de vies que shan analitzat al llarg de linforme (consultes no referendries,
eleccions plebiscitries, consultes informals i DUI) lEstat no hi t atribuda cap funci
de regulaci, autoritzaci o aprovaci per la qual cosa les possibles reaccions de
lEstat shauran de fonamentar en els instruments jurdics que, amb carcter general,
lordenament jurdic posa a la seva disposici.
9.2. Instruments que es podrien intentar utilitzar en relaci a la futura llei de
consultes no referendries i les consultes convocades a la seva empara. La futura
llei de consultes no referendries podria ser objecte dun recurs dinconstitucionalitat
presentat pel President del Govern de lEstat que podria fer s de la facultat prevista a
larticle 161.2 CE suspensi de la llei per un perode mnim de cinc mesos, o per altres
subjectes legitimats (50 diputats, 50 senadors o Defensor del Poble).
Els actes de desenvolupament i daplicaci de la llei de consultes no referendries,
relacionats amb la regulaci i convocatria duna consulta, podrien ser impugnats
davant de les jurisdiccions constitucional (per part de lEstat a travs del procediment
de lart. 161.2 CE o del conflicte de competncies, que comportarien la suspensi de
lacte impugnat per un perode mnim de cinc mesos) i contenciosa-administrativa (en

Fj I71
aquest cas, la legitimaci correspon al Govern de lEstat, i tamb a qualsevol persona
o entitat que allegus ser titular dun dret o inters legtim afectat per lactuaci de la
Generalitat).
9.3. Instruments que es podrien intentar utilitzar davant dunes eleccions
plebiscitries. Davant dunes eleccions plebiscitries, lEstat noms podria dirigir-se
contra lacte de convocatria, per no pel seu contingut que no explicitaria el carcter
plebiscitari que noms li poden donar a posteriori els partits poltics sin com a
conseqncia dels programes electorals presentats per algunes de les candidatures o
per declaracions i acords de membres del Govern o del Parlament. Les vies processals
que es podrien utilitzar per impugnar la convocatria serien la del recurs contencis-
administratiu i la impugnaci davant del Tribunal Constitucional prevista a lart. 161.2 CE,
si b els arguments que es podrien adduir per fonamentar les impugnacions sn
notablement febles, i ms tenint en compte que la llibertat a lhora de concretar el
contingut dels programes electorals s la caracterstica ms fonamental de les eleccions
democrtiques.
Si lEstat renuncis a impugnar les eleccions plebiscitries davant dels tribunals, en
hiptesi encara li quedaria com a darrer recurs per tractar-se dun mecanisme
absolutament excepcional la via de lart. 155 CE que permet al Govern de lEstat
adoptar les mesures necessries en cas que una comunitat autnoma no compls les
obligacions que la Constituci o altres lleis li imposaven, o actus de forma que
atempts greument contra l'inters general d'Espanya. Tamb en aquest cas, els
arguments que podria adduir lEstat presenten una notable feblesa, per la vaguetat
de la regulaci de lart. 155 CE, tant pel que fa als supsits que justifiquen la seva
aplicaci com respecte de les mesures que es poden adoptar, contribueix a posar en
mans de lEstat un instrument amb un abast impugnatori imprecs i, per aix mateix,
amb uns potencials efectes lesius per a lautonomia catalana.
9.4. Instruments que es podrien intentar utilitzar davant de la convocatria de
consultes informals o alegals. Pel que fa a les consultes dutes a terme mitjanant
procediments no previstos legalment (consultes informals o alegals), si fossin impulsades
pels poders pblics, els mecanismes que podria utilitzar lEstat podrien ser les vies ja
comentades de lexercici daccions en la jurisdicci contenciosa-administrativa, la
impugnaci davant del Tribunal Constitucional per la via de larticle 161.2 CE i laplicaci,

Fj I7
certament forada, de larticle 155 CE. Cal afegir lexercici daccions penals, que podrien
ser instades no noms per lEstat, sin tamb per particulars a travs de la presentaci
de querelles o denncies.
Respecte de les accions penals, es pot afirmar que no est tipificat com a delicte
convocar una consulta popular mitjanant procediments no previstos legalment, de tal
manera que una hipottica pretensi daplicar el dret penal noms podr fonamentar-se
en aquells preceptes penals que tipifiquen, amb carcter general, determinades
actuacions de les autoritats pbliques vulneradores de lordenament jurdic. En concret,
tres sn els tipus delictius que, en hiptesi, alg podria arribar a considerar aplicables: la
usurpaci datribucions, la prevaricaci i la desobedincia. No obstant aix, lanlisi dels
diferents tipus penals posa de manifest que difcilment shi poden encabir els actes
relatius a la consulta, si b no es pot descartar que es pogus arribar a forar la
interpretaci dels corresponents preceptes per inserir-hi les actuacions que pogus
impulsar la Generalitat.
Pel que fa a la participaci dels particulars en aquestes consultes impulsades pels
poders pblics en els actes de propaganda electoral, en les meses, en les instncies de
control de les votacions, etc. el dret penal no tipifica de manera expressa cap
daquestes conductes i tan sols es podrien plantejar problemes de desobedincia si
algun tribunal hagus dictat alguna resoluci prohibint explcitament les consultes.
En cas que les consultes informals fossin impulsades per entitats privades, les vies de
resposta de lEstat serien ms limitades ja que lEstat no podria recrrer ni a lexercici
daccions contencioses-administratives ni a la via del Tribunal Constitucional. Tampoc en
aquest cas el dret penal tipifica de forma expressa la realitzaci duna consulta ciutadana
promoguda per particulars. El que s que podria fer lEstat s impugnar per la via
contenciosa-administrativa o per la via constitucional les actuacions dels poders pblics
locals o autonmics que donessin suport a aquestes iniciatives privades. Tampoc no es
pot descartar que es poguessin arribar a perseguir en la via penal aquestes actuacions
de suport de les administracions, per tamb en aquest cas es tractaria duna
interpretaci forada i extensiva de la normativa penal.
9.5. Instruments que es podrien intentar utilitzar davant duna declaraci unilateral
dindependncia. En cas que les institucions catalanes duguessin a terme una DUI,

Fj I70
lEstat podria recrrer a la via de larticle 161.2 CE; al mecanisme excepcional de larticle
155 CE; a lexercici de les accions penals analitzades en fer referncia a les consultes
informals i a la declaraci dels estats dexcepci o setge.
Pel que fa a la via penal, no es pot descartar que lEstat pogus considerar aplicables, a
banda dels tipus penals anteriorment esmentats, el delicte de rebelli o el de sedici,
per lexamen dels corresponents preceptes del Codi Penal reflecteix que es tracta duns
tipus penals laplicabilitat dels quals depn dinterpretacions extremadament forades i
extensives ja que no inclouen de forma expressa les actuacions en qu, a priori,
consistiria la DUI, la qual, a ms, no constituiria un illcit de dret internacional.
El darrer dels mecanismes el constitueix la declaraci de lestat dexcepci aplicable en
cas que el lliure exercici dels drets i llibertats dels ciutadans, el normal funcionament de
les institucions democrtiques, el dels serveis pblics essencials per a la comunitat, o
qualsevol altre aspecte de l'ordre pblic, resultin greument alterats i de lestat de setge
previst per al cas que es produeixi o amenaci produir-se una insurrecci o acte de fora
contra la sobirania o independncia dEspanya, la seva integritat territorial o lordenament
constitucional que no pugui resoldres per altres mitjans. Sembla que una DUI, tal i com
aqu es planteja no pot constituir un supsit de fet que justifiqus la declaraci de lestat
de setge, entre daltres raons perqu sempre sha interpretat que les amenaces que
poden donar lloc a laplicaci daquesta figura sn amenaces exteriors. Tamb s molt
discutible, malgrat que no sigui impensable, que una DUI pogus constituir un supsit de
fet que justifiqus la declaraci dun estat dexcepci, a no ser que es forcs la
interpretaci dels efectes que comporta una DUI tot considerant que sestava alterant
greument el normal funcionament de les institucions democrtiques.
9.6. Altres instruments que es podrien intentar utilitzar. En darrer lloc, cal apuntar
que no es pot descartar que, tant davant de les vies legals com enfront de la resta
dactuacions, lEstat pogus utilitzar, de forma esbiaixada, altres instruments coercitius
que lordenament jurdic posa al seu abast, especialment en lmbit del control de
lestabilitat econmica-pressupostria (Llei Orgnica dEstabilitat Pressupostria i futura
llei de transparncia, accs a la informaci pblica i bon govern).


Fj I77
Annexos
ANNEX I: Model contextual, model individual i
Bases de dades utilitzades
Fitxa del Model estadstic realitzat en lapartat 2.4 (anlisi combinada de les enquestes i dels
resultats electorals): model multinomial logstic amb els indecisos com a categoria de
referncia. Les covariables canvien en cada cas, i la mostra tamb. En concret, shan
realitzat dos models:
Model contextual: els factors sn el record de vot a les darreres eleccions, l'mbit
del pla territorial de Catalunya i la mida del municipi. La mostra s de 800
persones segons l'enquesta del CEO (CEO-703, octubre 2012).
Model individual: els factors sn els que hi ha al grfic que es mostra a
continuaci. La mostra s de 4.000 persones segons les enquestes de les que es
disposa de microdades individuals: El Peridico (3), Ara i CEO, cadascuna amb
una mostra de 800 persones. Les dades han estat agrupades (pooled).
L'estimaci dels valors perduts es fa segons els percentatges observats a la
mostra.
En ambds casos l'estimaci del model es fa a travs de tcniques
Bayesianes i MCMC (mtodes Monte Carlo i Cadenes de Markov), amb tractament de valors
perduts. Estimaci realitzada amb JAGS i el tractament de les dades amb el paquet
estadstic dR. Variable a explicar: suport a la realitzaci de la consulta, en 3 respostes
(Abstenci, no i s). Variables explicatives: simpatia de partit, mida de municipi i mbit
territorial del pla (agrupat a partir de la comarca)



Fj I7B
Grfic 3
Factors explicatius del suport a la consulta (indecisos
categoria referncia)
__________________________________________________________________________


__________________________________________________________________________











Fj I79
Taula 8
Bases de dades utilitzades
Institut o encarregat de la
realitzaci de lenquesta
Referncia Dates del treball
de camp
Tamany de la
mostra
Centre dEstudis dOpini CEO, 703 27/09/2012
01/10/2012
800
GAPS ARA, octubre 2012 25/10/2012
26/10/2012
800
Gabinet dEstudis Socials i
dOpini Pblica
El Peridico, gener
2012
16/01/2012
19/01/2012
800
Gabinet dEstudis Socials i
dOpini Pblica
El Peridico,
setembre 2012
26/09/2012
27/09/2012
800
Gabinet dEstudis Socials i
dOpini Pblica
El Peridico, gener
2013
14/01/2013
16/01/2013
800
Feedback La Vanguardia,
setembre 2012
21/09/2012
27/09/2012
1200
Feedback La Vanguardia,
octubre 2012
08/10/2012
11/10/2012
1000

Preguntes utilitzades en les enquestes:
CEO 703: Vost est a favor o en contra que es convoqui un referndum perqu el poble
de Catalunya decideixi si vol o no que Catalunya esdevingui un nou Estat d'Europa? Hi estic
a favor; Hi estic en contra; No ho sap; No contesta.
GAPS, octubre 2012: Vost est dacord o en desacord que en la propera legislatura se
celebri un referndum perqu el poble de Catalunya decideixi si vol o no que Catalunya
esdevingui un nou Estat dEuropa? Dacord; En desacord; Indiferent; Ns/Nc.

Fj IB0
GESOP, gener 2012: Li semblaria b que el govern espanyol dons suport a la celebraci
d'un referndum sobre la independncia de Catalunya com ha fet el govern britnic? S; No;
No ho sap/No contesta
GESOP, setembre 2012: Vost estaria d'acord que en la propera legislatura se celebrs una
consulta sobre l'autodeterminaci de Catalunya, encara que no es tingui l'autoritzaci de
l'Estat? S; No; No ho sap/No contesta
GESOP, gener 2013: Tamb inclou una consulta el 2014 per decidir si Catalunya ha de ser
un Estat d'Europa, vost est ms aviat d'acord o ms aviat en desacord amb la celebraci
d'aquesta consulta l'any 2014? Ms aviat dacord; Ms aviat en desacord; Indiferent/Li s
igual; No ho sap/No contesta
Feedback, setembre 2012: Vost est a favor o en contra que es convoqui un referndum
perqu el poble de Catalunya decideixi si vol o no que Catalunya esdevingui un nou Estat
d'Europa? S; No; Ns/Nc
Feedback, octubre 2012: Vost est dacord o en desacord que en la propera legislatura se
celebri un referndum perqu el poble de Catalunya decideixi si vol o no que Catalunya
esdevingui un nou Estat dEuropa? S; No; Ns/Nc

Fj IBI
ANNEX II: Mapes complementaris eleccions
2010. Mapes sinttics dels resultats de les
enquestes i dels resultats eleccions 2012
Tot seguit sinclouen diferents mapes complementaris mencionats en alguna part daquest
apartat. En primer lloc, es mostra una anlisi de robustesa basada en els resultats electorals
al Parlament de Catalunya del 2010, els quals venen a ratificar les anlisis incloses en el text
basades en les eleccions del 2012 (per tal de simplificar aquest Annex i en no ser un factor
decisiu en el resultat, noms es mostren els resultats considerant el PSC en la versi de
partit favorable a la consulta (Mapes 13 i 14). En segon lloc, es mostren els mapes dels
ciutadans favorables, contraris i indiferents a la consulta basats en els resultats de les
enquestes i dels resultats electorals (Mapes 14, 15 i 16).


Mapa 12 Mapa 13


Fj IB3
Mapa14: Estimaci del suport a la celebraci duna consulta per municipis (2012)







Fj IB1
Mapa15: Estimaci dels contraris a la celebraci duna consulta per municipis (2012)







Fj IB
Mapa 16: Estimaci de la indiferncia respecte la celebraci duna consulta per municipis
(2012)


Fj IB0
ANNEX III: Referndums amb impacte
institucional/constitucional celebrats a 10
democrcies (Alemanya, Blgica, Canad,
Dinamarca, Frana, Irlanda, Itlia, Regne Unit,
Sucia i Sussa) (1995-maig 2013). Nivells
estatal i subestatal (Sussa: anlisi noms del
nivell estatal)
Taula 9
Resum general (1995-2013)
Tema consulta Estatal Subestatal Total
Tipus
1. Reforma estructura institucional D1
F5
I7, I8
IT1, IT2, IT3
S7, S8
A1, A2
C1
F1
R1
14
2. Sobirania/cessi de poders /UE D2, D3, D4
F2
I1, I2, I3, I4, I5, I6,
I9
SE1
C2
F3, F4, F6, F7
R2, R3, R4,
R5, R6, R7, R8
31

Fj IB7
3. Ampliaci/reducci drets (inclou
immigraci)
i1, i2, i3, i4, i5, i6,
i7,
it1, it5, it9, it10
s4, s5, s6, s7, s8,
s9, s10, s11, s12,
s13, s14, s15, s16,
s17, s20, s21, s22,
s23
a3, a8
c2
32
4. Reforma sistema electoral it2, it3, it4, it6, it8,
it11
r1
c1
r2
9
5. Desenvolupament democrcia
directa i participaci
it7
s1, s2, s3, s18, s19
a1, a2, a6, a7

10
6. Reforma lmits territorials s24 a4, a5 3
99
(45+54)

Resum 45 casos de consultes sobre reformes que impliquen
una reforma del disseny institucional o una cessi de sobirania
(1995-2013)

(A1) Land: BAVIERA (Alemanya). 08/02/1998. Revisi de la Constituci: un pas
sense Senat.
(A2) Land: BAVIERA (Alemanya). 08/02/1998. Revisi de la Constituci: Govern
i Parlament.

Fj IBB
(C1) Territori: NUNAVUT (Canad). 26/05/1997. Paritat en la representaci de
lassemblea Inuit.
(C2) Provncia: QUBEC (Canad). 30/10/1995. Sobirania.
(D1) DINAMARCA. 07/06/2009. Successi ambisexual al tron.
(D2) DINAMARCA. 25/11/2008. Referndum sobre l'ampliaci de l'autogovern a
Grenlndia (sobirania plena).
(D3) DINAMARCA. 28/09/2000. Sobre la incorporaci al sistema de moneda nica
europea (UE).
(D4) DINAMARCA. 28/05/1998. Sobre el Tractat dAmsterdam (UE).
(F1) Regi: ALSCIA (Frana). 07/04/2013. Unitat de gesti per a la regi.
(F2) FRANA. 29/05/2005. Constituci Europea.
(F3) Territoris dultramar: GUADALUPE I MARTINICA (Frana). 07/12/2003.
Evoluci de lstatus de Guadalupe i Martinica, i creaci duna assemblea nica
(F4) Regi: CRSEGA (Frana). 06/07/2003. Modificaci de lstatus de lilla
(F5) FRANA. 24/09/2000. Reducci mandat presidencial de 7 a 5 anys.
(F6) Territori dultramar: ILLA DE MAYOTTE (Frana). 02/07/2000. Acords de
Pars
(F7) Territori dultramar: NOVA CALEDNIA (Frana). 08/11/1998. Tractat de
Noumea.
(I1) IRLANDA. 31/05/2012. Tractat per lEstabilitat, la Coordinaci i la Governana
en la Uni Econmica Monetria.
(I2) IRLANDA. 02/10/2009.Ratificaci del Tractat de Lisboa.
(I3) IRLANDA. 12/06/2008. Ratificaci del Tractat de Lisboa.
(I4) IRLANDA. 19/10/2002. Ampliaci Uni Europea, Tractat de Nia.
(I5) IRLANDA. 07/06/2001. Ratificaci del Tractat de Nia.
(I6) IRLANDA. 07/06/2001. Adhesi Cort Penal Internacional.
(I7) IRLANDA. 11/06/1999. Reconeixement de les autoritat locals.

Fj IB9
(I8) IRLANDA I IRLANDA DEL NORD. 22/05/1998. Autoritats irlandeses sobre tot
el territori de lIlla / Acords de Pau Ulster.
(I9) IRLANDA. 22/05/1998. Ratificaci Tractat dAmsterdam.
(IT1) ITLIA. 25/06/2006. Referndum constitucional: 55 articles.
(IT2) ITLIA. 07/10/2001. Esmena del Ttol V de la Constituci (2a part). Reforma
regional.
(IT3) ITLIA. 15/06/1997. Eliminaci del Ministeri dAgricultura.
(R1) Nacionalitat: GALLES (Regne Unit). 03/03/2011. Poders extensos per a
lAssemblea Regional
(R2) Regi: NORDEST DANGLATERRA (Regne Unit). 04/11/2004. Autoritat
regional nica.
(R3) Excolnia: GIBRALTAR (Regne Unit). 07/11/2002. Sobirania compartida.
(R4) Excolnia: ILLA DASCENSI (Regne Unit). 23/08/2002. Autonomia local.
(R5) Nacionalitat: IRLANDA DEL NORD (Regne Unit). 22/05/1998. Acord de
Belfast (Acord del Divendres Sant), tamb referendat en la Repblica dIrlanda per
reforma constitucional.
(R6) Nacionalitat: GALLES (Regne Unit). 18/09/1997. Instauraci duna
Assemblea prpia.
(R7) Nacionalitat: ESCCIA (Regne Unit). 11/09/1997. Instauraci dun
Parlament propi.
(R8) Excolnia: BERMUDA (Regne Unit). 16/08/1995. Sobirania.
(SE1) SUCIA. 14/09/2003. Adopci moneda nica europea.
(S1) SUSSA. 08/02/2009. Decret federal del 13 de juny de 2008 que aprova la
renovaci de lacord entre Sussa i la Comunitat Europea i els seus estats
membres en matria de lliure circulaci de persones, i laprovaci i aplicaci del
Protocol dampliar lacord sobre la lliure circulaci de Bulgria i Romania
(S2) SUSSA. 28/11/2004. Decret federal del 3 doctubre sobre la revisi de la
composici financera i la distribuci impositiva entre la Confederaci i els cantons

Fj I90
(S3) SUSSA. 09/02/2003. Llei federal sobre lajust de les contribucions cantonals
als costos hospitalaris
(S4) SUSSA. 03/03/2002. Iniciativa ciutadana Sussa suneix a les Nacions
Unides.
(S5) SUSSA. 04/03/2001. Iniciativa ciutadana S a Europa.
(S6) SUSSA. 21/05/2000. Decret federal sobre laprovaci dels acords sectorials
sobre Sussa i la Comunitat Europea i/o els seus estats membres, o Euratom.
(S7) SUSSA. 18/04/1999. Decret federal sobre una nova Constituci federal.
(S8) SUSSA. 07/02/1999. Decret federal sobre la modificaci de les condicions
delegibilitat per al Consell Nacional
(S9) SUSSA. 08/06/1997. Iniciativa ciutadana Referndum pblic sobre les
negociacions daccs a la Uni Europea.

Resum 54 casos de consultes sobre reformes que no
impliquen una reforma del disseny institucional o una cessi
de sobirania (1995-2013)

(a1) Land: HAMBURG (Alemanya). 27/09/1998. A) Democrcia directa en els
districtes
(a2) Land: HAMBURG (Alemanya). 27/09/1998. B) Revisi del sistema de
democrcia directa
(a3) Land: BAVIERA (Alemanya). 08/02/1998. Revisi constitucional: drets
fonamentals i objectius de la Constituci
(a4) Land: BERLN (Alemanya). 05/05/1996. Fusi Berln i Brandemburg
(a5) Land: BRANDEMBURG (Alemanya). 05/05/1996
(a6) Land: BERLN (Alemanya). 22/10/1995. Reforma Constituci
(a7) Land: BAVIERA (Alemanya). 01/10/1995. Ms democrcia a Baviera:
Decisions Populars a nivell local

Fj I9I
(a8) Land: HESSE (Alemanya). 19/02/1995. Article 75 Constituci: dret a ser
escollit a ledat de 18 anys.
(c1) Provncia: Columbia Britnica (Canad). 17/05/2005. Sistema electoral
(c2) Provncia: Columbia Britnica (Canad). 15/05/2002. 8 qestions sobre els
aborgens
(i1) IRLANDA. 10/11/2012. Els Drets de lInfant.
(i2) IRLANDA. 27/10/2011. Poders per a les comissions parlamentries.
(i3) IRLANDA. 11/06/2004. Ciutadania irlandesa
(i4) IRLANDA. 06/03/2002. Protecci de la vida humana de lembars.
(i5) IRLANDA. 07/06/2001. Abolici Pena de Mort
(i6) IRLANDA. 28/11/1996. Dificultar la llibertat sota fiana dels criminals
sospitosos de ser perillosos.
(i7) IRLANDA. 24/11/1995. Lleis del divorci.
(it1) ITLIA. 13/06/2011. Abolici de lobligaci dels titulars superior de lestat
daparixer davant dun tribunal.
(it2) ITLIA. 22/06/2009. Abolici de les llistes combinades per a les eleccions de
la Casa de Representants.
(it3) ITLIA. 22/06/2009. Abolici de les llistes combinades per a les eleccions del
Senat.
(it4) ITLIA. 22/06/2009. Abolici de la candidatura mltiple per a les eleccions de
la Casa dels Representants.
(it5) ITLIA. 13/06/2005. Disposicions referides a la finalitat de la investigaci,
analogia entre els drets de la persona i el fetus.
(it6) ITLIA. 21/05/2000. Eliminar la quarta part dels escons en el Parlament
atributs al mtode proporcional.
(it7) ITLIA. 21/05/2000. Abolici del reemborsament del referndum i del cost de
la campanya electoral.

Fj I92
(it8) ITLIA. 18/04/1999. Abrogaci de la quarta part del Parlament escollida per
mtode proporcional.
(it9) ITLIA. 15/06/1997. Eliminar el dret a traspassar la propietat privada caant.
(it10) ITLIA. 11/06/1995. Residncia cautelar. Abolici de la facultat del fiscal
nacional antimafia dobligar a un presumpte mafis a residir lluny del seu lloc
dorigen.
(it11) ITLIA. 11/06/1995. Llei electoral municipal. El seu objectiu s eliminar el
sistema a doble volta per a lelecci directa dels alcaldes de les ciutats amb ms
de 15.000 habitants.
(r1) REGNE UNIT. 05/05/2011. Utilitzaci del vot alternatiu en el sistema
electoral.
(r2) Excolnia: Illes Malvines (Regne Unit). 11/12/2001. Canvi dels districtes
electorals.
(s1) SUSSA. 27/09/2009. Decret federal del 19 de desembre de 2008 de
labandonament de la introducci de la iniciativa ciutadana general.
(s2) SUSSA. 01/06/2008. Iniciativa ciutadana Per naturalitzacions
democrtiques.
(s3) SUSSA. 01/06/2008. Iniciativa ciutadana: Sobirania popular enlloc de la
propaganda del govern.
(s4) SUSSA. 24/09/2006. Decret Federal de 16 de desembre de 2005 sobre una
revisi dels articles que es refereixen a leducaci en la constituci federal.
(s5) SUSSA. 24/09/2006 Esmena del 16 de desembre de 2005 sobre la llei dasil.
(s6) SUSSA. 26/09/2004. Decret Federal del 3 doctubre de 2003 sobre
ladquisici de drets de ciutadania per a estrangers de tercera generaci.
(s7) SUSSA. 26/09/2004. Decret Federal del 3 doctubre sobre la conducta
correcta per a la naturalitzaci i sobre naturalitzaci ms fcil per a joves
estrangers de segona generaci.

Fj I93
(s8) SUSSA. 08/02/2004. Iniciativa Popular Detenci de cadena perptua per a
autors de delictes sexuals o crims violents que es consideren altament perillosos i
intractables.
(s9) SUSSA. 18/05/2003. Iniciativa ciutadana: Iguals drets per als incapacitats.
(s10) SUSSA. 18/05/2003. Iniciativa ciutadana: La salut ha de ser assequible
(Iniciativa de Salut).
(s11) SUSSA. 18/05/2003. La Llei Federal sobre protecci civil.
(s12) SUSSA. 18/05/2003. Esmena a la llei federal sobre lexrcit i ladministraci
militar.
(s13) SUSSA. 09/02/2003. Decret Federal sobre esmena als drets dels ciutadans.
(s14) SUSSA. 24/11/02. Iniciativa ciutadana: en contra de labs dels drets
dasil.
(s15) SUSSA. 02/06/2002. Esmena al codi penal sus (finalitzaci de lembars)
(s16) SUSSA. 24/09/2000. Iniciativa ciutadana en favor de la regulaci de la
immigraci.
(s17) SUSSA. 24/09/2000. Iniciativa ciutadana: Ms drets per a la gent per la via
del referndum amb contraproposta.
(s18) SUSSA. 12/03/2000. Iniciativa ciutadana: Per accelerar la democrcia
directa (temps destinat a tractar les iniciatives dels ciutadans en forma de
proposta detallada).
(s19) SUSSA. 12/03/2000. Iniciativa ciutadana: per una representaci justa de
les dones en les autoritat federals (iniciativa del 3 de mar).
(s20) SUSSA. 13/06/1999. Llei dAsil
(s21) SUSSA. 13/06/1999. Decret Federal sobre les mesures urgents en relaci
amb lasil i estrangers.
(s22) SUSSA. 07/02/1999. Iniciativa ciutadana: habitatge de propietat per a
tothom

Fj I91
(s23) SUSSA. 01/12/1996. Decret Federal sobre la iniciativa ciutadana: en contra
de la immigraci illegal.
(s24) SUSSA. 10/03/1996. Decret Federal sobre el trasllat de la comunitat de
Bernese de Vellerat al cant de Jura.



Fj I9
ANNEX IV: Llista de grfics i llista de mapes
Grfic 1: Suport a la consulta sobre lEstat propi en les diferents enquestes
publicades 14
Grfic 2: Suport a la consulta sobre lEstat propi entre els individus menys
favorables a la consulta i els ms favorables 31
Grfic 3: Factors explicatius del suport a la consulta 178

Mapa 1: Variaci 2010-2012 del suport electoral a partits a favor duna consulta
(CiU+ERC+PSC+ICV+CUP+Extraparlamentaris) 18
Mapa 2: Variaci 2010-2012 del suport electoral a partits a favor duna consulta
(CiU+ERC+ICV+CUP+Extraparlamentaris) 18
Mapa 3: Suport electoral a partits a favor duna consulta
(CiU+ERC+PSC+ICV+CUP+Extraparlamentaris) Eleccions al Parlament
de Catalunya 2012 20
Mapa 4: Suport electoral a partits a favor duna consulta
(CiU+ERC+ICV+CUP+Extraparlamentaris) Eleccions al Parlament
de Catalunya 2012 200
Mapa 5: Variaci 2010-2012 del suport electoral a partits en contra duna consulta
(PP+Cs+Extraparlamentaris) 222
Mapa 6: Variaci 2010-2012 del suport electoral a partits en contra duna consulta
(PSC+PP+Cs+Extraparlamentaris) 222
Mapa 7: Suport electoral a partits en contra duna consulta (PP+Cs+Extraparlamentaris)
Eleccions al Parlament de Catalunya 2012 24
Mapa 8: Suport electoral a partits en contra duna consulta
(PSC+PP+Cs+Extraparlamentaris) Eleccions al Parlament de Catalunya 2012 24
Mapa 9: Diferncia (en punts percentuals) entre partits partidaris de la consulta i partits
opositors a la consulta. Escenari: PSC a favor de la consulta Eleccions al Parlament de
Catalunya 2012 26

Fj I90
Mapa 10: Diferncia (en punts percentuals) entre partits partidaris de la consulta i partits
opositors a la consulta. Escenari: PSC en contra de la consulta Eleccions al Parlament
de Catalunya 2012 26
Mapa 11: Rtio del suport versus oposici a la celebraci duna consulta per municipis
segons el model destimaci (en %) 29
Mapa 12: Eleccions al Parlament de Catalunya 2010. Suport electoral a partits a
favor duna consulta el 2012 (CiU+ERC+PSC+ICV+Extraparlamentaris) 182
Mapa 13: Eleccions al Parlament de Catalunya 2010. Suport electoral a partits en contra
duna consulta el 2012 (PP+Cs+Extraparlamentaris) 182
Mapa 14: Estimaci del suport a la celebraci duna consulta per municipis (2012) 183
Mapa 15: Estimaci dels contraris a la celebraci duna consulta per municipis (2012) 184
Mapa 16: Estimaci de la indiferncia respecte la celebraci duna consulta per municipis
(2012) 185

___________________

Aquest informe sobre La consulta sobre el futur poltic de Catalunya ha estat elaborat
pel Consell Assessor de la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

Fj I97
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari