LAdministraci tributria de Catalunya

Informe nmero 2
Barcelona,
20 de desembre de 2013

LAdministraci tributria de Catalunya

Informe nmero 2
Barcelona,
20 de desembre de 2013

Informe nmero 2

ndex
Presentaci Introducci
1.1. LAgncia Tributria de lEstat espanyol a Catalunya (AEAT)
1.1.1. Breu anlisi de levoluci de lAEAT 1.1.2. El desplegament de lAEAT a Catalunya

9 11
12
12 14

1.2. LAgncia Tributria de Catalunya 1.3. Els serveis de gesti i recaptaci de les Corporacions Locals

17 19

Primera part. LAdministraci tributria de lEstat propi: objectius i caracterstiques fonamentals Captol I: Estructura institucional
1. LAgncia Tributria de Catalunya
1.1. Models dorganitzaci de la gesti tributria
a) El model espanyol b) Models alternatius

21 21
23
23
24 27

1.2. Principis rectors de lAdministraci tributria de Catalunya

a) Transparncia i rendici de comptes b) Professionalitat c) Servei Pblic

28
29 29 30

d) Eficincia

32

2. Lorganitzaci de les funcions daplicaci dels tributs

2.1. Lorganitzaci dels serveis dassistncia al contribuent
a) La xarxa pblica doficines tributries b) Les xarxes complementries c) Els intermediaris fiscals

32
33
33 34 34

2.2. Lorganitzaci dels serveis de recaptaci dels deutes tributaris

a) La gesti dels ingressos tributaris b) La gesti dels impagaments: la recaptaci executiva

35
36 37

2.3. Lorganitzaci dels mitjans de control i de lluita contra el frau

a) El control del correcte compliment de les obligacions tributries b) El descobriment de les activitats econmiques no declarades c) La lluita contra la delinqncia econmica

38
39 40 41

3. Lestructura informtica
3.1. La base de dades i el cens de contribuents 3.2. El sistema informtic de gesti dels procediments daplicaci dels tributs 3.3. La Seu Electrnica 3.4. El Servei dinformtica tributria de Catalunya

41
42 42 43 43

4. Altres organismes de lAdministraci tributria de Catalunya

4.1. El Consell Fiscal de Catalunya 4.2. LInstitut dEstudis Tributaris de Catalunya 4.3. La Direcci General de Tributs 4.4. La Junta de Tributs de Catalunya

44
44 46 47 47

5. Les Duanes 6. Estimaci dels costos de funcionament

6.1. La dotaci de recursos humans 6.2. La inversi en tecnologies de gesti de la informaci

49 50
52 54

Captol II: Aspectes funcionals

1. El model de gesti de lAEAT: una visi crtica
1.1. La ineficincia del model de control tributari a posteriori 1.2. La manca de seguretat jurdica tributria 1.3. Lassistncia al contribuent

55
56
56 59 61

2. Objectius de la futura Administraci tributria de Catalunya

2.1. La millora del compliment voluntari i de lassistncia als contribuents 2.2. El control tributari fonamentat en la collaboraci i la prevenci

61
62 70

3. Algunes propostes per millorar leficincia fiscal

76

Captol III: Magnituds econmiques

1. El flux de la tresoreria tributria 2. Previsi dingressos del sistema tributari de Catalunya

82
82 84

Segona Part. Estratgies i mesures adreades a la creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi

86

Captol IV: Primera etapa: estratgies i mesures adreades a la preparaci de lAdministraci tributria de lEstat propi
Introducci 1. Estratgies i mesures bilaterals en un escenari de collaboraci amb lEstat espanyol
1.1. La Generalitat, autoritat fiscal de Catalunya
1.1.1. La cessi a la Generalitat de Catalunya dels impostos estatals 1.1.2. La constituci dun Consorci amb lAEAT 1.1.3. Laccs a la tresoreria tributria

87
87 89
90
91 92 93

1.2. La integraci de les estructures administratives de la gesti tributria 1.3. El trasps dels mitjans personals, materials i tecnolgics de lAdministraci tributria de lEstat espanyol a Catalunya
a) El trasps dels recursos humans b) El trasps de la xarxa doficines de lAEAT desplegades al territori catal c) El trasps de les dades dels contribuents catalans d) El trasps dels processos i procediments de lAEAT

94 95
95

95 96 96

1.4. La transferncia de les competncies normatives

96

2. Estratgies i mesures que pot adoptar unilateralment el Govern de la Generalitat i que es poden aplicar tant en un escenari de no collaboraci amb lEstat espanyol com, en alguns casos, en un escenari de collaboraci
2.1. La preparaci de lestructura institucional daplicaci dels tributs
2.1.1. El desenvolupament de lAgncia Tributria de Catalunya

97
97
98

a) La disponibilitat de recursos humans b) Lobtenci de les dades dels contribuents catalans c) El Servei dInformtica tributria de Catalunya

99 100 101

2.1.2. La constituci dun Consorci amb les Diputacions provincials de Catalunya

102

2.2. La creaci de la resta dorganismes de lestructura institucional 2.3. La preparaci del sistema tributari catal
a) La preparaci de lestructura fiscal b) La preparaci de la normativa daplicaci dels tributs c) La preparaci dels acords internacionals

103 104
104 105 106

2.4. La definici del model de gesti tributria

107

3. Mesures per donar servei als contribuents catalans que volen complir les seves obligacions tributries amb lEstat espanyol per mitj de lAgncia Tributria de Catalunya

108

Captol V: Segona etapa: Estrtegies i mesures adreades a la implementaci de lAdministraci tributria en el context de sobirania fiscal
1. La creaci del sistema tributari de Catalunya
1.1. La definici de lestructura fiscal de Catalunya. Possible aplicaci transitria de la normativa espanyola 1.2. La regulaci dels procediments daplicaci dels tributs 1.3. Laplicaci dels Tractats i Convenis internacionals amb contingut tributari

111
111
112 112 113

2. Estratgies per posar en funcionament lAdministraci tributria de Catalunya

2.1. La conscincia fiscal dels contribuents catalans

114
114

2.2. El desplegament de lAgncia Tributria de Catalunya

2.2.1. La incorporaci dels recursos humans 2.2.2. La gesti de la informaci dels contribuents catalans 2.2.3. La collaboraci amb els intermediaris fiscals

115
116 118 119

3. El control de la tresoreria tributria 4. La transici entre sistemes tributaris

4.1. La gesti de les obligacions tributries pendents 4.2. Lampliaci del perode de prescripci

119 120
120 121

5. La transici entre administracions fiscals

5.1. La subjecci a la jurisdicci fiscal catalana 5.2. Leliminaci de la doble imposici 5.3. La collaboraci amb lAdministraci tributria espanyola
a) Els intercanvis dinformaci tributria b) La collaboraci en la lluita contra el frau fiscal

122
122 124 127
127 128

Resum i conclusions

129

LAdministraci tributria de Catalunya

Presentaci
Aquest informe t per objecte principal lanlisi de les estratgies que podria seguir el Govern de la Generalitat de Catalunya per crear una Administraci tributria prpia que sigui capa de gestionar tots els impostos que paguen els contribuents catalans. Per aconseguir aquest objectiu en el decurs del procs de Transici Nacional, pensem que cal distingir clarament dues fases o etapes que condicionen de soca-rel el tipus de mesures que es poden adoptar. La primera s la que comprn des del moment present fins a la constituci del nou Estat i, amb ell, de la nova Administraci tributria catalana. La segona s la que comena a partir del moment en que la Generalitat de Catalunya exerceix la sobirania fiscal i disposa duna Hisenda prpia. Durant la primera etapa, la legislaci aplicable s lespanyola i, fins que no es doni pas a la segona fase, caldr respectar-la i, si escau, intentar modificar-la, per sempre dacord amb els procediments legals existents. En canvi, a la segona etapa, la legislaci que regular el deure dels catalans a contribuir en el sosteniment de les despeses pbliques ser la que aprovi el Parlament de Catalunya. Per tant, aconseguida la sobirania fiscal, lacci del Govern de la Generalitat shaur dorientar a desenvolupar i consolidar la nova Administraci tributria catalana dins dun sistema tributari propi, encara que les negociacions amb lEstat espanyol continun a fi dorganitzar una ordenada successi de jurisdiccions fiscals. A lhora de dissenyar les estratgies a seguir en cadascuna de les dues fases del procs, cal tenir presents diversos escenaris que, en hiptesi, es poden plantejar i que poden tenir una incidncia determinant en el sentit de les decisions poltiques que es prenguin. Concretament, pel que fa a la primera fase, no s el mateix un escenari de collaboraci amb

Pg 9

les autoritats fiscals espanyoles, que un escenari en el que lAdministraci tributria catalana es construeix sense aquest acord o, fins i tot, amb lhostilitat dels diferents poders pblics de lEstat espanyol. Pel que fa a la segona fase, els escenaris que cal tenir presents no depenen tant de la posici que pugui adoptar lEstat espanyol quant del factor temporal, doncs, per garantir la continutat dun servei pblic que no pot tenir soluci de continutat, cal identificar i distingir molt b les mesures que shauran de prendre en els primers moments de funcionament de la nova Administraci tributria de Catalunya i els que caldr aplicar a mig termini. Dacord amb aquests continguts, linforme sestructura en tres parts diferenciades. Comenarem amb una introducci, amb finalitat propedutica, en la que, a fi de contextualitzar lobjecte del nostre estudi, primer sanalitza levoluci i els trets fonamentals del model de gesti tributria que aplica lEstat espanyol i de lorganitzaci pblica a qui sencomana laplicaci dels tributs. Seguidament, es descriu quin s el desplegament de les tres Administracions tributries que en aquests moments actuen a Catalunya. Una vegada fixat el punt de partida, la primera part de linforme est destinada a definir com hauria de ser, des del punt de vista institucional i funcional, lorganitzaci pblica responsable dadministrar el sistema tributari catal. No es tracta destablir de manera exhaustiva les caracterstiques de tots i cadascun dels organismes a qui sencomanen les funcions daplicaci dels tributs i, menys encara, de determinar el sentit de la poltica fiscal del futur Govern de la Generalitat. El que es pretn nicament s identificar, en dos captols separats, les grans lnies que haurien de presidir lestabliment i consolidaci de lAdministraci tributria de lEstat propi. Identificats els objectius als quals shauran de dirigir els esforos, a la segona part de linforme entrem de ple en lanlisi de les estratgies i mesures que es podrien aplicar en cadascuna de les dues etapes del procs poltic que ha de portar a lEstat propi i tenint en compte els diversos escenaris en els que shauran dadoptar aquestes mesures.

Pg 10

Introducci
Entesa com lorganitzaci pblica responsable de gestionar un sistema fiscal, una Administraci tributria s sempre un reflex daquest sistema, i tamb del model de distribuci de les competncies normatives i de gesti entre els diferents nivells dhisen da pblica que puguin existir en un moment histric determinat. Per aquesta ra, pensem que s inevitable contextualitzar aquest informe partint duna visi evolutiva del model dAdministraci tributria de lEstat espanyol, que ens permeti comprendre algunes de les raons de la seva actual configuraci i, sobretot, proposar les solucions estratgiques que impulsin la reforma del desplegament institucional vigent, a fi de preparar-lo per a les futures necessitats de la hisenda prpia de Catalunya. Actualment, a Catalunya hi coexisteixen tres nivells dAdministraci tributria que es corresponen amb la distribuci territorial de les competncies fiscals a lEstat espanyol, que sn: LAgncia tributria de lEstat a Catalunya (dara endavant AEAT) LAgncia tributria de Catalunya (dara endavant ATC) I els serveis tributaris de les entitats locals, entre els que destaquen els organismes autnoms de recaptaci vinculats a les Diputacions provincials. Tots aquests ens pblics disposen duna estructura orgnica prpia, adaptada a les funcions que realitzen, on sintegren els recursos humans, materials i tecnolgics dels que cada Administraci fiscal disposa, i que, sense comptar els rgans de recaptaci i gesti dalguns Ajuntaments (p.e. Institut Municipal dHisenda de Barcelona), constitueixen el que podrem considerar el desplegament institucional de la hisenda pblica al territori de Catalunya.

Pg 11

1.1. LAgncia Tributria de lEstat espanyol a Catalunya (AEAT)

1.1.1. Breu anlisi de levoluci de lAEAT
El sistema tributari actualment vigent a lEstat espanyol arrenca lany 1978, juntament amb ladveniment de la democrcia. Per crear la nova estructura tributria espanyola, els impostos i taxes preconstitucionals se substitueixen progressivament per unes figures fiscals en consonncia amb les que sapliquen a la majoria de pasos avanats del mn. Per administrar la nova estructura tributria, en els primers anys encara sutilitza el model dAdministraci clssica de serveis administratius integrats al Ministerio de Economa per, a fi dincorporar noves metodologies de treball i de disposar duna major capacitat de decisi operativa, a finals de lany 1991, es crea lAgencia Estatal de Administracin Tributaria, com a organisme pblic amb autonomia funcional i financera adscrit a la Secretara de Estado de Hacienda1. LAEAT s un organisme relativament jove, tant pel que fa a ledat mitjana del seu personal, com pel que fa a la seva prpia experincia com a organitzaci pblica. Des del primer moment manifesta una clara vocaci per les noves tecnologies, i avui s pionera al mn en el desenvolupament de sistemes informtics aplicats a lobtenci dinformaci tributria. Per comprendre la situaci actual i, sobretot, per projectar el futur de lorganitzaci, podem diferenciar tres etapes evolutives. La primera es podria situar entre el anys 1992 i 2000, i es caracteritza per la preocupaci per definir lestructura institucional de la nova organitzaci i per aconseguir un desplegament que doni cobertura a tot el territori de lEstat. En aquests primers anys, lesfor de lAEAT es centra en disposar duna plantilla de personal altament qualificat, tot absorbint els cossos administratius de lanterior model i creant -ne de

El rgim jurdic de lAEAT s a larticle 103.1 Uno.1, de la Llei 31/1990, de 27 de desembre, i, segons el que disposa larticle 5.2 de la Llei General Tributria, s lorganisme que executa les competncies que integren la potestat daplicar els tributs i de sancionar les infraccions tributries.

Pg 12

nous. Tamb es consolida el desplegament territorial per mitj de les Delegaciones Especiales dmbit autonmic, de les Delegaciones Provinciales, i de les Administraciones dmbit local. Al mateix temps, es desenvolupen els serveis de gesti tributria i dassistncia al contribuent (programes dajuda, etc...), simplanta el NIF com a codi de referncia, sorganitzen els primers controls per encreuament de dades i sintegra la recaptaci executiva com a funci administrativa. Un dels aspectes ms rellevants daquesta etapa s la creaci del DIT (Departamento de Informtica Tributaria) que installa un dels supercomputadors ms potents de lEstat espanyol, que li permet iniciar un procs dobtenci massiva de dades per mitj de les declaracions informatives. Els primers productes informtics que elabora el DIT tenen per finalitat facilitar lanlisi tributari per collectius de risc dincompliment i proporcionar informaci integral dels contribuents afectats pels procediments de control tributari ( Base de Datos Nacional). El final daquesta etapa coincideix amb les eleccions generals de lany 2000, on es planteja obertament la possibilitat de descentralitzar lAEAT i transferir part de la gesti tributria a la Generalitat de Catalunya. La majoria absoluta que aconsegueix el Partit Popular atura la descentralitzaci i dna pas a la segona etapa, on destaca el procs de centralitzaci de la informaci estratgica com a element essencial de la gesti tributria. El constant desenvolupament dels sistemes informtics interns permeten que els rgans directius de lAEAT tinguin cada cop ms capacitat de planificaci i programaci de les actuacions dels rgans operatius desplegats en el territori (seguiment dobjectius lligats a la retribuci). A ms, es crea la Delegacin Central de Grandes Contribuyentes (DCGC) a fi dunificar el control tributari de les persones i, sobretot, de les empreses econmicament ms rellevants. El resultat s un control immediat i una presncia permanent dels serveis centrals (Departamentos) en la gesti diria de les diferents rees funcionals de lAEAT i, sobretot, lestabliment dun model radial de fluxos dinformaci que concentra el poder decisori a Madrid. La tercera etapa comena lany 2010, i t per objectiu principal lestabliment de lAdministraci tributria electrnica, tamb centralitzada.

Pg 13

La implantaci de lexpedient electrnic, la posada en funcionament de la Sede Electrnica com a plataforma dinterlocuci amb el contribuent, i la regulaci de la notificaci electrnica, sn els eixos del nou model que salbira, on lactual desplegament territorial poc a poc ser substitut per una gesti automatitzada dels procediments tributaris, on el factor principal ser la gesti de dades i el control de la plataforma informtica2. Podrem resumir aquest llarg procs de construcci de la infraestructura tributria de lEstat espanyol, com el de transformaci duna Administraci tradicional de base documental en una Administraci moderna de base digital, i ben aviat de funcionament completament electrnic. Quan conclogui aquesta etapa (encara oberta), el model centralitzat de gesti tributria automatitzada ser prcticament irreversible.

1.1.2. El desplegament de lAEAT a Catalunya

El desplegament de lAEAT a Catalunya sorganitza per mitj de dues estructures orgniques amb poder executiu: a) La Delegacin Especial; i b) La Delegacin Central de Grandes Contribuyentes (DCGC). La primera, que depn jerrquicament del Delegado Especial de Catalunya (nomenat pel Director de lAEAT), sencarrega de la gesti, inspecci i recaptaci dels impostos estatals meritats a Catalunya, de les duanes, i de la recaptaci executiva dels deutes pblics daltres entitats pbliques (entre elles la Generalitat de Catalunya) que li sigui encomanada per conveni3. Actualment, la Delegacin Especial de lAEAT a Catalunya disposa duna plantilla aproximada de 3.700 empleats pblics4 (que representen aproximadament un 14 per cent del total de la seva plantilla), distributs en tres nivells territorials i funcionals:

Com a mostra, podeu veure, entre molts altres: el RD 1363/2010, de 29 doctubre que regula els supsits de notificacions i comunicacions administratives obligatries per mitjans electrnics a lmbit de lAEAT, o la Resoluci de 16 de desembre de 2011, de la Direcci General de lAEAT, per la que sestableix el procediment per a efectuar lembargament de comptes a la vista oberts en entitats de crdit per mitjans electrnics.
3 4

El Conveni vigent amb la Generalitat de Catalunya s de 26 de setembre de 2006. La denominaci empleats pblics inclou funcionaris i no funcionaris.

Pg 14

Una xarxa de 29 Administracions (22 a la provncia de Barcelona, 2 a Lleida, 2 a Tarragona i 3 a Girona)5 que sencarrega de les tasques de gesti, recaptaci i assistncia al contribuent.

Les Dependncies Regionals de Gesti, Inspecci, Recaptaci i Informtica tributria, amb seu a Barcelona, que sn els centres directius de cadascuna de les funcions daplicaci dels tributs estatals.

I, finalment, la Dependncia Regional de Duanes i Impostos Especials, que gestiona lactivitat dels recintes duaners dels ports i aeroports de Catalunya, i de la frontera terrestre6.

Loficina catalana de la Delegacin Central de Grandes Contribuyentes, amb seu a Barcelona, que depn jerrquicament del Delegat Central ubicat a Madrid, tamb sencarrega de la gesti, recaptaci i inspecci dels impostos estatals per exclusivament respecte de contribuents que, pel seu volum de negoci (ms de 100 milions deuros de facturaci) o pel desplegament territorial de la seva activitat econmica en ms duna Comunitat Autnoma, li sn assignats expressament (aproximadament uns 3.000 contribuents de tot lEstat espanyol, una bona part dels quals es troba a Catalunya)7. Segons dades de lany 20128, el cens dobligats tributaris de lAEAT, el formen un total de 52.473.021 de contribuents, dels que 5.271.371 sn empresaris, professionals i altres retenidors i, daquests ms de 36.001 sn grans empreses. El volum agregat de les declaracions gestionades derivades dels impostos ms rellevants de lestructura tributria espanyola (IRPF, IS, IVA i IIEE) s de 43.839.352 de declaracions, de les que 19.552.674 sn declaracions dIRPF (10.758.622 presentades per Internet). El volum desborranys de dades fiscals enviats als contribuents espanyols se situa per sobre dels 23
5 6

Resoluci de 15 de febrer de 2013 de la presidncia de lAEAT.

Resoluci de la Presidncia de lAEAT de 5 de setembre de 2013 (BOE de 11 de setembre) per la que sestructuren els serveis de Duanes i Impostos Especials..
7

La Delegacin Central de Grandes Contribuyentes es va crear mitjanant lOrdre 3230/2005, de 13 doctubre, del Ministerio de Economa y Hacienda, i el seu rgim de funcionament i competncies ve desenvolupat a la Resoluci de la Presidncia de lAEAT de 26 de desembre de 2005, modificada posteriorment lany 2006 i lany 2007.
8

Memria AEAT 2012

Pg 15

milions. Segons la Direcci de lAEAT9 a Catalunya hi ha censats ms de 9 milions de contribuents entre persones fsiques i jurdiques, que representen un 16,51 per cent del total de contribuents de lEstat espanyol. A la campanya de lIRPF de lany 201110 es van emetre ms de 4 milions de sollicituds de dades fiscals amb dest a contribuents catalans, i ms de 2,5 milions desborranys de declaraci (el que representa un 17,25% del total espanyol). Les declaracions dIRPF tramitades per la Delegacin Especial de lAEAT a Catalunya van superar la xifra de 3,5 milions, de les que gaireb 2,5 milions van resultar a tornar (devolucions) per un import global de 1.891 milions deuros. Per completar el desplegament territorial de lAdministraci tributria de lEstat espanyol a Catalunya, a les estructures dedicades a la gesti del sistema fiscal, shan dafegir dos organismes ms que no disposen prpiament de funcions executives com sn: a) El Tribunal Econmic-Administratiu Regional de Catalunya (TEARC), amb seu a Barcelona, que depn jerrquicament del Tribunal Econmic-Administratiu Central (amb seu a Madrid), i que sencarrega de la revisi en via administrativa dels actes dictats pels diferents rgans de lAEAT a Catalunya, dels dictats per rgans de la Generalitat en matria de tributs cedits, i tamb per les Corporacions locals que afectin a la gesti del Cadastre11. b) I loficina de la Direccin General del Catastro, que centralitza i gestiona les dades corresponents a tots els immobles de Catalunya, i en fixa els valors que determinaran la base imposable de limpost municipal sobre bns immobles12.

Aix ho va manifestar la Sra. Beatriz Viana a la conferncia feta a Foment del Treball el dia 6 de novembre de 2012.
10 11

Respecte lany 2012 no disposem de les dades.

Segons la Memria del Tribunal Econmic-Administratiu Regional de Catalunya, des de lany 2005 li han entrat ms de 120.000 resolucions, de les que gaireb un 40 per cent han estat resoltes total o parcialment en favor dels contribuents. Actualment, compta amb una plantilla de 75 empleats pblics.
12

Actualment la Direccin General del Catastro compta a Catalunya amb una plantilla de 109 empleats pblics.

Pg 16

1.2. LAgncia Tributria de Catalunya

LAgncia Tributria de Catalunya, creada lany 200713 desprs de laprovaci de lEstatut dAutonomia de 2006, s una organitzaci amb poc poder fiscal i escassa presncia social. Actualment lATC disposa de 326 empleats pblics14, del quals aproximadament un 30 per cent sn tcnics superiors, un 11 per cent tcnics mitjans, i la resta s personal de suport. Pel que fa al personal, amb formaci tributria especfica, el cos Superio r dInspecci i Tcnica Tributria el formen 18 Inspectors i 35 Tcnics tributaris. Tamb disposa dun cos tcnic de valoraci tributria format per 5 empleats pblics. La principal font dingressos pblics que gestiona lATC sn els tributs cedits totalme nt per lEstat espanyol, sobretot lImpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurdics Documentats (ITPAJD). No obstant, de la gesti daquest impost sen encarreguen principalment les 53 oficines liquidadores que depenen dels Registres de la Propietat (49) i Mercantils (4)15, a qui es paga una comissi per la gesti que fan16. El personal no funcionari que es destina a tasques de gesti tributria es situa al voltant de les 350 persones17, de les que no arriben al 20 per cent les assimilades a un nivell de tcnic superior. Des de la perspectiva del seu desplegament territorial, actualment lATC, a banda dels rgans de direcci que integren els serveis centrals, disposa de quatre Delegacions territorials (Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona), sense xarxa doficines prpia a nivell local. El pressupost de funcionament de lATC per a lany 2012, sense comptar les comissions de gesti que es liquiden als Registradors de la propietat i a lAEAT, s de 25.595.829,83

13

Llei 7/2007, de 17 de juliol (DOGC de 23 de juliol) i Decret 279/2007 de 24 de desembre (DOGC de 28 de desembre).
14 15

Memria ATC 2012.

Lactual desplegament compren 23 oficines a la provncia de Barcelona, 12 a Girona, 9 a Lleida i 9 a Tarragona

16 17

Conveni de 30 doctubre de 2012. Informe de la Inspecci General del MHAPP sobre resultats de lATC de lexercici 2012.

Pg 17

euros18, dels quals ms de la meitat (14 milions deuros) es destinen a la remuneraci del personal, i noms 1,4 milions a la inversi en tecnologies informtiques19. Des de la perspectiva dels ingressos tributaris que gestiona, lany 2012 lATC va obtenir una recaptaci lquida de 1.890 milions deuros, dels quals: a) 640 milions aproximadament corresponent al impostos directes (impost sobre Successions i Donacions, i Impost sobre el Patrimoni); b) 7 milions a lImpost sobre Grans Establiments Comercials; c) 1.031 milions a lImpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurdics Documentats i operacions societries; d) I la resta provenen dels tributs sobre el joc i de la taxa de protecci civil20. Si prenem la mitjana de la recaptaci del perode (2006-2010), la xifra resultant dels ingressos gestionats per lATC seria duns 3.400 milions deuros, magnitud que significa un 5 per cent del total dels impostos (incloses les cotitzacions socials) que anualment es liquiden a Catalunya. Des de la perspectiva de la informaci que disposa, podrem dir que lATC no t un accs directe general i permanent a les dades fiscals dels ciutadans i de les empreses de Catalunya. Pot fer accessos limitats en casos determinats a la base de dades de lAEAT, o b pot demanar justificadament informaci fiscal a lAEAT quan la necessiti per a una gesti en concret. No obstant aix, lATC disposa dun sistema operatiu propi21, de les dades fiscals corresponents als impostos que gestiona, i dun portal electrnic (e-tributs) que proporcionen un bon servei als contribuents i que compleixen els requeriments essencials dels sistemes
18

Llei 1/2012, de 22 de febrer, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per lexercici 2012. No obstant, el pressupost definitiu com a conseqncia de les modificacions (augments, minoracions i generaci de crdits) va ser de 26.364.897,62 euros
19

El pressupost de lexercici 2010 va ser de 33,3 milions deuros, dels que 16 milions es van destinar a personal, 4 milions a inversions reals, i gaireb 9 milions al desenvolupament i millora del sistema informtic.
20 21

Memria ATC 2012

El desenvolupament del sistema de Gesti i Atenci Unificada dImpostos (GAUDI) es va iniciar amb la convocatria de concurs pblic al DOGC nm.3346, de 13 de mar de 2001, i fins ara la inversi acumulada es situa al voltant dels 27 milions deuros.

Pg 18

informtics moderns.

1.3. Els serveis de gesti i recaptaci de les Corporacions Locals

A diferncia de la Generalitat de Catalunya, les Corporacions Locals gaudeixen dautonomia plena en la gesti dels tributs locals. s a dir, fins al ms petit dels ajuntaments catalans pot decidir com organitza la recaptaci dels seus ingressos fiscals. Alguns ajuntaments, sobretot els ms grans, disposen de serveis propis de gesti tributria. Els mitjans i els ms petits encomanen, total o parcialment, la gesti tributria dels seus impostos a les Diputacions Provincials, que disposen duna xarxa doficines prpia 22 . Concretament, A Girona, 126 ajuntaments (57 per cent) han delegat alguna de les seves facultats recaptatries a la Diputaci, que els hi presta aquest servei mitjanant un organisme autnom que disposa duna oficina central i unes altres nou oficines a nivell local, on hi treballen 97 persones (31 sn funcionaris i 66 contractats en rgim laboral). El volum dingressos derivats de la gesti recaptatria (voluntria i executiva) que realitza es situa al voltant dels 53,6 milions euros anuals23. A Lleida, sn 229 (99 per cent) els ajuntaments que deleguen la recaptaci dalgun dels seus impostos, funci que sinstrumenta mitjanant un organisme autnom que disposa duna oficina central, i deu oficines desplegades pel territori, on hi treballen un total de 88 empleats pblics. El volum dingressos derivats de la gesti recaptatria (voluntria i executiva) que realitza es situa al voltant dels 107,3 milions euros anuals24.

22

Tamb hi ha alguns Ajuntaments (sobretot a Girona) que ho deleguen als Consells Comarcals. Particularment significatiu es el Servei de Recaptaci del Consell Comarcal del Baix Empord, on disposen de 22 persones afectes directament a les tasques de recaptaci voluntria i executiva.
23 24

Xarxa Local de Municipis Gironins (XALOC), Memria 2012 Organisme Autnom de Gesti i Recaptaci de Lleida (OARTL), Memria 2012

Pg 19

A Tarragona, 181 ajuntaments (98 per cent) utilitzen els serveis de recaptaci dun organisme autnom vinculat a la Diputaci, que disposa duna oficina central i unes altres 26 oficines amb presncia a totes les comarques tarragonines, on hi treballen un total de 206 empleats. El volum dingressos derivats de la gesti recaptatria (voluntria i executiva) que realitza se situa al voltant dels 314,1 milions deuros anuals25.

Finalment, a Barcelona, sn 303 (97 per cent) els ajuntaments que han delegat total o parcialment competncies recaptatries a la Diputaci, que disposa dun organisme autnom especialitzat en aquesta funci, integrat per una oficina central i unes altres 103 oficines desplegades per totes les comarques barcelonines, on hi treballen un total de 682 persones (631 funcionaris i 51 empleats amb contracte laboral). El volum dingressos derivats de la gesti recaptatria (voluntria i executiva) que realitza se situa al voltant dels 1.475,6 milions euros anuals26.

25 26

BASE- gesti dingressos, Memria 2012 Organisme de Gesti Tributria de la Diputaci de Barcelona (ORGT), Memria 2012

Pg 20

Primera part. LAdministraci tributria de lEstat propi: objectius i caracterstiques fonamentals

La primera part del nostre informe la dediquem a analitzar els objectius que, des de la perspectiva institucional i funcional, haurien de guiar el disseny de la futura Administraci tributria de Catalunya. Aquesta part sestructura en tres captols. El primer t per objectiu presentar una proposta destructura institucional que, dacord amb els principals models dorganitzaci de les funcions daplicaci dels tributs, permeti construir una Administraci tributria moderna i efica a qui encomanar la gesti del sistema tributari catal. El captol segon tracta dels aspectes funcionals. Tant important s encertar en lassignaci dels mitjans personals, materials i tecnolgics, com en la definici de les directrius a les que ha de respondre la seva actuaci respecte el conjunt dels contribuents. Per aix, examinem algunes de les propostes que la literatura acadmica i lexperincia internacional ofereixen per a dissenyar un sistema de gesti tributria equiparable al que funciona als pasos ms avanats del mn. I, finalment, el captol tercer t per finalitat presentar algunes de les magnituds econmiques de la futura Hisenda Pblica de Catalunya, a fi devidenciar tant els costos que significa construir una organitzaci com la que es descriu al captol primer, com els resultats que, en termes pressupostaris, suposa disposar dels ingressos pblics derivats de lesfor fiscal que fan els contribuents catalans.

Captol I: Estructura institucional

Amb carcter general, els elements estructurals dun sistema tributari sn tres:

Pg 21

a) Lestructura fiscal, definida com el conjunt dimpostos i taxes que sexigeixen als contribuents en un moment determinat. b) Lestructura jurdica, integrada duna banda, per les lleis i normes reguladores dels diferents impostos (dret tributari material o substantiu) i, duna altra, per una Llei General Tributria i els seus reglaments daplicaci, on es regulen els procediments administratius per a fer efectives les obligacions tributries dels contribuents (dret tributari formal). c) I lestructura institucional, formada pels diferents organismes que exerceixen la potestat tributria, i que integra els recursos personals i materials que el sector pblic destina a les tasques de liquidaci, comprovaci, recaptaci, revisi i sanci, que sn les funcions prpies de laplicaci dels tributs. Si com diu laforisme atribut a Einaudi 27 un sistema tributari val tant com lAdministraci responsable de la seva gesti, s indiscutible la importncia estratgica de disposar duna organitzaci pblica capacitada per a gestionar els recursos fiscals dels contribuents catalans. Per tant, atesa la situaci descrita a la Introducci, conv identificar amb la mxima precisi possible quins sn els aspectes en els que caldria incidir a fi que la futura Agncia Tributria de Catalunya estigui en condicions dassumir la gesti del sistema tributari catal dacord amb els principis deficincia, transparncia i servei pblic. Daltra banda, juntament amb lorganitzaci pblica responsable daplicar els impostos vigents a Catalunya, lestructura institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi ha de comptar amb altres organismes que sencarreguin de les funcions no executives. s a dir, per assolir leficincia del sistema tributari, tant important s maximitzar la recaptaci com garantir la seguretat jurdica dels contribuents, ja sigui facilitant la participaci de les organitzacions professionals en lelaboraci dels criteris interpretatius de la normativa aplicable, ja sigui organitzant un sistema de soluci de conflictes que eviti la litigiositat fins on sigui possible. De la mateixa manera, una Administraci tributria moderna ha de disposar dun centre especialitzat en la selecci i formaci continuada del seu personal, i tamb en lestudi i la recerca en matria de fiscalitat.

27

Luigi Einaudi (Cuneo 1874, Roma 1961) va ser un prestigis economista i poltic itali que va ocupar la Presidncia de la Repblica entre els anys 1948 a 1955.

Pg 22

1. LAgncia Tributria de Catalunya

LAgncia Tributria de Catalunya hauria de ser la pea principal de lestructura institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi. Es tracta de lorganitzaci pblica responsable de laplicaci del sistema tributari per mitj de lexercici de les potestats i funcions administratives de liquidaci, recaptaci i comprovaci de les obligacions tributries dels contribuents subjectes a la jurisdicci fiscal de la Generalitat de Catalunya, i, si escau, de sancionar les irregularitats que es produeixin. Per projectar les principals caracterstiques dun organisme tan complex, en primer lloc, presentarem resumidament quins sn els elements distintius dels diferents models dorganitzaci de la gesti tributria i, seguidament, ens ocuparem dels principis rectors als que hauria de respondre la futura Agncia Tributria de Catalunya. Un cop fixades les parets mestres de lens pblic a qui es confiar la gesti del sistema tributari catal, ser el moment daprofundir en lorganitzaci de cadascuna de les funcions daplicaci dels tributs, identificant les mancances del desplegament vigent i les possibles solucions operatives que permetin superar-les. I, finalment, amb lobjectiu de fer palesa la dimensi econmica i lesfor pressupostari que cal fer, incorporem una estimaci de quina hauria de ser la dotaci de personal necessria per a assumir la gesti integral del sistema tributari catal i de quins podrien ser els costos de posada en funcionament i posterior manteniment de lAgncia Tributria de lEstat propi.

1.1. Models dorganitzaci de la gesti tributria

Per organitzar una Administraci tributria hi ha tantes possibilitats com sistemes tributaris hi ha al mn. No obstant, des de la perspectiva que persegueix aquest informe, i malgrat les especificitats i singularitats dels models que sapliquen pels diferents territoris amb jurisdicci fiscal prpia, lexperincia internacional ens permet sintetitzar les principals caracterstiques dun model de gesti tributria dacord amb quatre parmetres. El primer s la relaci que sestableix entre lAdministraci tributria i els contribuents, i, en aquest sentit, podem distingir els models fonamentats en la confiana, dels models caracteritzats per la desconfiana. Els primers promouen la collaboraci i la transparncia,

Pg 23

els segons el control i la sanci. El segon parmetre t a veure amb el principi que justifica la imposici. Simplificant molt podrem dir que limpost histricament es justifica de dos maneres. Des de lantiguitat i fins la revoluci americana (1776) era el preu de la derrota militar. El poble conqueridor (o el rei) considera que t dret a obtenir part de la riquesa que produeix el poble conquerit (o el sbdit) i per tant li exigeix el pagament dun tribut sota lamenaa de cstig en cas de desobedincia. Per tant, limpost ents com un tribut es fonamenta en el principi dautoritat. A partir de la independncia americana (iniciada com a conseqncia duna revolta popular per raons tributries), les societats democrtiques justifiquen limpost com una contribu ci a linters general (hi ha qui parla del preu de la civilitzaci 28). En aquest cas, s la llei, com a expressi de la voluntat popular, la que legitima lexigncia (encara que sigui coactiva) del pagament dimpostos. Per tant, limpost ents com una contribuci es fonamenta en els principis de legalitat i, sobretot, de solidaritat. El tercer parmetre de classificaci dels models de gesti s el que determina com es reparteixen les tasques daplicaci del sistema tributari. Des daquesta perspectiva, podem distingir els sistemes tributaris en els que predomina lautoliquidaci, dels sistemes tributaris que en els que predomina la liquidaci administrativa de la quota a ingressar. I, finalment, el quart parmetre ens defineix com sorganitzen les funcions pbliques daplicaci del sistema tributari. Hi ha sistemes en els que una nica organitzaci concentra les potestats de liquidaci, recaptaci, comprovaci i inspecci de les obligacions tributries, aix com les de persecuci i sanci de les infraccions que es descobreixin, mentre que en daltres sistemes cadascuna daquestes funcions sencomanen a organismes especialitzats.

a) El model espanyol
El model dAdministraci fiscal que es va implantar a lEstat espanyol a partir de lany 1992, amb la creaci de lAEAT, s una conseqncia del model de gesti tributria fonamentat en el mtode de lautoliquidaci, que trasllada al contribuent la totalitat de les operacions necessries per a determinar la quantitat que ha dingressar al Tresor Pblic en concepte de
28

Taxes are what we pay for a civilized society . Aquesta frase dOliver Wendell Holmes (1841-1935) presideix lentrada de ledifici de lAgncia Tributria dels Estats Units dAmrica (IRS).

Pg 24

tribut. Aquesta decisi del legislador tributari espanyol, recent inaugurada la democrcia, va significar un canvi qualitatiu respecte el model tradicional dAdministraci fiscal, fins aleshores fonamentat en lesquema clssic de declaraci del fet imposable pel contribuent, i posterior liquidaci administrativa de la quota que, sobretot pel que fa als impostos directes (IRPF i IS), encara funciona a molts pasos del nostre entorn com Frana, Alemanya, Blgica, Holanda, Sucia, ustria, Dinamarca, entre altres29. Traslladar al contribuent la responsabilitat de la liquidaci del deute tributari va permetre reduir significativament el volum dels recursos humans necessaris per a desenvolupar les tasques de gesti de lestructura fiscal recent implantada, ja que, enlloc de practicar un control a priori (en el moment en que el contribuent sadrea a lAdministraci per declarar el fet imposable), el model dautoliquidaci es caracteritza per disposar dun sistema de control a posteriori i, per tant, on la intervenci de lAdministraci fiscal es concentra a revisar, dins del termini de prescripci (actualment de quatre anys), la legalitat de les decisions tributries adoptades unilateralment pel conjunt de contribuents. Des de la perspectiva funcional podrem dir que el model espanyol s un model dorganitzaci concentrada i centralitzada que integra en un sl organisme les funcions de liquidaci, recaptaci, i comprovaci de les obligacions tributries, i tamb les de descobriment i sanci de les infraccions comeses pels contribuents. El sistema de control tributari que actualment practica lAEAT es fonamenta en dos pilars: a) En primer lloc, en el carcter reservat de la informaci tributria i, el que s ms important, en el monopoli de la seva explotaci30.

29

Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series (2008), 28 January 2009. Versi espaola publicada per lInstituto de Estudios Fiscales, sota el ttol La Administracin tributaria en los paises de la OCDE y en determinados paises no miembros: Informaci comparada (2 008), Madrid, 2009.
30

Segons el que disposa larticle 95.1 de la Llei General Tributria, llevat dels casos fixats a la prpia llei: Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administracin tributaria en el desempeo de sus funciones tienen carcter reservado y slo podrn ser utilizados para la efectiva aplicacin de los tributos o recursos cuya gestin tenga encomendada y para la imposicin de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros.

Pg 25

b) I, en segon lloc, en el rigor sancionador de lincompliment tributari descobert pels rgans de comprovaci i investigaci, ja sigui definint un catleg de sancions econmiques molt elevades 31 , ja sigui fixant una xifra a partir de la qual la infracci tributria adquireix rellevncia criminal i pot arribar a comportar penes privatives de llibertat32. La clau de volta del model dAdministraci tributria desenvolupat per lAEAT s la progressiva substituci del factor hum pel factor informaci. Tradicionalment, el control tributari a Espanya era una activitat intensiva en m dobra especialitzada (sobretot els cossos dInspectors tributaris), per des de la creaci del Departamento de Informtica Tributria (el DIT), el control del compliment passa a ser una activitat intensiva en recursos tecnolgics. Aix explica, entre daltres factors, que avui en dia la taxa de empleats pblics fiscals per habitant que hi ha a lEstat espanyol sigui de les ms baixes dEuropa, i que el cost de la recaptaci tributria sigui tamb un dels ms baixos dels pasos de lOCDE. No obstant aix, malgrat els amplis recursos tecnolgics i jurdics dels que disposa, malgrat labundant informaci que utilitza, i malgrat el monopoli de la repressi fiscal que exerceix, desprs de ms de vint anys de funcionament, lAEAT no ha evitat que lactivitat econmica no declarada a Espanya es mantingui invariablement situada en una franja que oscilla entre el 20 i el 25 per cent del PIB, segons les fonts que es consultin, algunes de les quals la situen per sobre del 30 per cent33. Aquest percentatge de frau supera en molt la mitjana europea estimada i evidencia que per lluitar contra lincompliment tributari no nhi ha prou amb mesures repressores, ni amb incrementar la plantilla dinspectors, sin que s del tot indispensable millorar la conscincia fiscal de la ciutadania; i, en aquest sentit, s evident que el model dAdministraci tributria implantat lany 1992 no ha assolit els objectius deficincia que li correspondrien, doncs la majoria de contribuents reconeixen que paguen els seus impostos per la por de ser

31 32 33

Articles 191 i segents de la Llei General Tributria. Article 305 del Codi Penal.

En aquest sentit resulta indicatiu el contingut del document: Problemas de la Agencia Tributaria en la lucha contra el fraude fiscal, de mar de 2013, de la Organizacin Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado. En la mateixa lnea, sexpressa el Sindicat de Tcnics de la Hisenda Pblica en el seu document (2011): Reducir el fraude fiscal i la economia sumergida: una medida vital e imprescindible para superar la crisis .

Pg 26

descoberts i sancionats34, quan als pasos ms avanats el principal factor que justifica el pagament dimpostos s el deure cvic de contribuir.

b) Models alternatius
Lalternativa al model espanyol, fonamentat en el control a posteriori i la repressi de la infracci descoberta per lAdministraci, s el model de cooperaci i prevenci del frau. Com veurem abastament en el captol segon, les Administracions fiscals dels pasos ms avanats del mn, ja han superat el model tradicional de control generalitzat i estan implantant un model de gesti tributria basat en la confiana en el conjunt dels contribuents i en la collaboraci amb els intermediaris fiscals, que els permet concentrar lacci administrativa en el control dels operadors econmics que deliberadament se situen al marge de la llei. El model catal de gesti tributria shauria de fonamentar en el carcter contributiu dels pagaments fiscals, de la mateixa manera que el model dAdministraci tributria shauria de fonamentar en la cooperaci entre el sector pblic i el sector privat. Dit duna altra manera, si desprs de ms de tres segles de pagar tributs a lEstat espanyol, els catalans i les catalanes perceben que lesfor econmic que fan reverteix directament en una millora de les condicions de vida de les persones que viuen i treballen a Catalunya, i que els recursos pblics sadministren de manera transparent i responsable, s possible que millori considerablement el percentatge de compliment voluntari, la qual cosa facilitaria moltssim la implementaci de lAdministraci tributria de lEstat propi35. No obstant aix, si es vol assolir un bon nivell deficincia recaptatria no nhi ha prou amb promoure un canvi en la cultura fiscal a la nostra societat. Tamb hem de promoure una transformaci en profunditat del model de gesti del sistema tributari. El repte al que ens enfrontem en aquests moments s el de substituir un model tradicional
34

En aquest sentit sn illustratius els resultats de lenquesta del Centro de Investigacions Sociolgicas (CIS) publicada sota el ttol Opinin pblica i poltica fiscal: modulo pymes i emprendedores/as, de juliol de 2012.
35

En aquest sentit, coincidim en el sentit de les propostes que figuren a linforme: Principles for a Modern and Efficient Tax System in a independent Scotland que el grup dexperts (Fiscal Commission Working Group) ha lliurat al Govern dEsccia a fi de preparar el seu propi sistema tributari.

Pg 27

que desconfia dels contribuents, per un model nou en el que predomini el carcter cooperatiu de les relacions entre els ciutadans i lAdministraci fiscal. Es tracta daprofundir en les directrius que, des de lany 2004, marca lOCDE i que daltres pasos (com Sucia o Dinamarca) ja apliquen des de fa anys amb un indiscutible xit, tant des de la perspectiva recaptatria com des de la perspectiva de lluita contra el frau36. Segons aquestes experincies, els dividends dassumir un model de collaboraci efica en la gesti del sistema tributari sn: a) Un increment de la recaptaci en perode voluntari; b) Una reducci dels costos de gesti; c) Una reducci dels costos de compliment; d) Una disminuci de la conflictivitat; e) I, finalment, una considerable millora de la imatge social de lAdministraci tributria. En altres paraules, una Agncia Tributria moderna no pot perseguir a tothom, noms a aquells individus que deliberadament se situn fora del sistema legal. s a dir, cal seleccionar b lmbit subjectiu de la lluita contra el f rau, a fi de concentrar els recursos en el descobriment de lactivitat econmica oculta o directament fraudulenta. Aquest s leix que seguirem quan tractem, tant del desplegament orgnic, com dels aspectes funcionals de la futura Administraci tributria de lEstat propi.

1.2. Principis rectors de lAdministraci tributria de Catalunya

Per esdevenir lautoritat pblica dun model de gesti tributria fonamentat en la confiana i la cooperaci amb el conjunt dels contribuents, lAdministraci tributria de Catalunya ha de respondre als principis de transparncia, professionalitat, servei pblic i eficincia.

36

Particularment interessant s el document estratgic aprovat lany 2005 per lAdministraci tributria de Sucia sota el ttol Right from de Start, on desenvolupa els criteris i directrius a seguir per transformar el seu model de gesti tributria.

Pg 28

a) Transparncia i rendici de comptes

Una Administraci tributria transparent exigeix proximitat entre el contribuent i lorganisme que gestiona els recursos pblics37. La vinculaci entre el centre gestor de la despesa pblica directa (sanitat, educaci, serveis socials, seguretat ciutadana, etc.) i el centre gestor de la recaptaci tributria facilita la percepci del ciutad del carcter contributiu del seu esfor fiscal. Aquesta corresponsabilitat de doble via, i la proximitat entre els qui paguen i els qui decideixen el dest dels diners pblics, s el factor principal per aconseguir millorar lndex de compliment voluntari i, al mateix temps, millorar leficcia de la despesa pblica en termes de benestar social. Daltra banda, una Administraci tributria transparent s aquella organitzaci que passa comptes de la seva gesti amb la societat (accountability). Per tant, no es tracta de presentar una memria on noms hi figurin les magnituds relatives als resultats de les actuacions de control (output), sin que cal introduir un parmetre objectiu que permeti comprovar que lacci de lAdministraci aconsegueix reduir efectivament el percentatge dineficincia en la recaptaci (tax gap)38 i incrementar la taxa de compliment voluntari.

b) Professionalitat
Una Administraci tributria professional hauria dimplantar un nou model dorganitzaci dels seus recursos humans. Lobjectiu s construir una organitzaci pblica segons criteris dexcellncia, formada per personal altament qualificat, motivat i conscient que sintegra en una instituci que ha de respondre davant la ciutadania. Per aix, lestructura de recursos humans de lAdministraci tributria catalana no cal que es fonamenti exclusivament en el tradicional mtode de selecci -per oposici- i de carrera professional -per antiguitat-, sin que podria introduir

37

Respecte a aquesta qesti ens remetem al contingut del document del CAREC de setembre de 2013: Recomanacions per a la millora de la transparncia a les institucions i a les empreses .
38

En el document: Tax Gap Map for Sweden: How was it created and How can it be used, (2008), lAdministraci tributria de Sucia va establir els criteris per a calcular la diferncia entre la recaptaci obtinguda i la recaptaci potencial del seu sistema econmic.

Pg 29

criteris de selecci, promoci, avaluaci del rendiment i retribuci segons els objectius assolits, equiparables als que avui sapliquen al sector privat. s a dir, malgrat que la principal font dels recursos humans de la nova Agncia Tributria de Catalunya continun sent empleats pblics especialitzats en les funcions daplicaci dels tributs (sobretot les que comportin lexercici de potestats sancionadores), no shauria de descartar la possibilitat dincorporar professionals amb experincia al sector privat, professors universitaris o daltres tcnics que puguin integrar una plantilla ms diversificada que actu amb criteris professionals de gesti, equiparables als de les organitzacions privades.

c) Servei Pblic
Una Administraci tributria orientada al servei pblic ha de reduir la conflictivitat amb els contribuents. Com veurem en el captol segon, els organismes internacionals recomanen considerar al contribuent com un client i, sobretot, simplificar les tasques que recauen sobre les empreses que, en un sistema de gesti fonamentat en lautoliquidaci i en els pagaments a compte (retencions), sn els operadors que veritablement sencarreguen de la recaptaci tributria, sovint amb un excs de crregues burocrtiques. Per tant, la prioritat de la futura Agncia Tributria de Catalunya hauria de ser la de facilitar el compliment de les obligacions tributries, tractant deliminar trmits i formalitats innecessries. Cal buscar solucions tcniques, i si conv proposar modificacions normatives per tal que les persones i, sobretot, les empreses puguin reduir els costos fiscals indirectes. Per aconseguir aquest propsit, es podria compartir la informaci i proporcionar al contribuent eines informtiques accessibles que els permetin disposar en tot moment de les dades fiscals prpies i, fins i tot, dels tercers amb qui es relaciona39. La realitat demostra que moltes de les irregularitats que motiven linici de procediments de comprovaci sn diferncies entre la informaci declarada pel contribuent i la informaci que

39

Com explica el CAREC en el seu darrer document sobre transparncia, a Noruega les dades fiscals dels ciutadans i les empreses sn pbliques.

Pg 30

els tercers han aportat a lAdministraci mitjanant les denominades declaracions informatives40. La depuraci daquestes irregularitats, no noms ocasiona costos interns (personal, mitjans informtics, temps, etc...), sin que, en la mesura que s la causa dun gran nombre de liquidacions administratives (les famoses paralleles), genera molta litigiositat. Per tant, una bona part dels recursos humans i materials que lAdministraci tributria destina a controlar el collectiu de contribuents que compleixen regularment amb els seus deures tributaris es podria estalviar mitjanant un sistema dautocontrol de les prpies irregularitats (autofiscalitzaci). Una Administraci tributria de servei pblic s la que collabora amb la xarxa de professionals de lassessorament fiscal. Els intermediaris fiscals (gestors, advocats, auditors, censors jurats, economistes, tcnics tributaris, titulats mercantils, graduats socials, etc...) poden contribuir decisivament a millorar el percentatge de compliment voluntari, de manera que els recursos (sempre escassos) de lAdministraci es podran destinar preferentment a la lluita contra leconomia submergida (no declarants) i a fer front al frau fiscal de major intensitat (delinqncia fiscal). Finalment, una Administraci tributria de servei pblic s la que proporciona seguretat jurdica al conjunt dels contribuents. Com veurem al captol segon, un factor decisiu per millorar la taxa de compliment voluntari s que el marc normatiu aplicable sigui conegut i ents pel conjunt de la societat, i que lAdministraci tributria faciliti mecanismes no litigiosos de soluci dels conflictes interpretatius.

40

Segons larticle 93.1 de la Llei General tributria: Las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, as como las entidades mencionadas en el apartado 4 del artculo 35 de esta ley, estarn obligadas a proporcionar a la Administracin tributaria toda clase de datos, informes, antecedentes y justificantes con trascendencia tributaria relacionados con el cumplimiento de sus propias obligaciones tributarias o deducidos de sus relaciones econmicas, profesionales o financieras con otras personas.

Pg 31

d) Eficincia
Una Administraci tributria s eficient quan fa ms amb menys. Juntament amb el servei als contribuents que collaboren en la gesti dels impostos, el principal objectiu de lAdministraci tributria ha de ser aconseguir uns alts nivells deficcia en la lluita contra el frau, a fi que la recaptaci efectivament obtinguda saproximi cada vegada ms a la que shauria dobtenir dacord amb les magnituds del sistema econmic. Per assolir aquesta fita, a banda de comptar amb els procediments de control tributari, una vegada ms, cal obtenir la participaci de tota la societat, doncs noms si tothom s conscient dels efectes negatius del frau fiscal es podran millorar significativament els percentatges de la recaptaci. Per aix, com explicarem al captol segon, pensem que hi ha molt marge de millora en la gesti del sistema tributari, la qual cosa constitueix un factor que hauria destimular els esforos encaminats a crear lAdministraci tributria de Catalunya.

2. Lorganitzaci de les funcions daplicaci dels tributs

Si partim de lestructura fiscal del sistema tributari espanyol, les funcions administratives prpies de laplicaci dels tributs, segons la normativa tributria vigent, sn bsicament quatre: a) La de liquidaci de les quotes a ingressar; b) La de comprovaci del compliment de les obligacions tributries; c) La de recaptaci dels deutes tributaris; d) I la de revisi dels actes administratius daplicaci dels tributs. Aquesta distribuci funcional s vlida i perfectament aplicable a lAdministraci tributria de lEstat propi. De totes maneres, per organitzar lexercici de les diferents funcions pbliques no es necessari que totes estiguin concentrades en un nic organisme, sempre que, en el

Pg 32

cas de desconcentrar alguna funci, existeixi una coordinaci institucional que eviti la prdua dinformaci.

2.1. Lorganitzaci dels serveis dassistncia al contribuent

En un sistema de gesti tributria fonamentat en lautoliquidaci, s el contribuent qui assumeix el pes de realitzar totes les tasques tcniques i jurdiques que requereix la determinaci del deute tributari. Aquesta crrega fiscal indirecta cada dia resulta ms feixuga, doncs la creixent complexitat de la normativa tributria i la seva constant modificaci, fa molt difcil preveure amb exactitud els efectes fiscals de les decisions econmiques i personals que prenen els ciutadans i les empreses. Per aquest motiu, si es vol assolir un alt percentatge de compliment voluntari, a banda de simplificar les normes fiscals, lAdministraci tributria ha de facilitar als contribuents les eines tecnolgiques i els serveis dassistncia i tutoria fiscal que els permetin atendre degudament les obligacions que la llei els imposa. Des daquesta perspectiva de servei pblic, s important destacar que, en aquests moments, a Catalunya ja existeixen diferents xarxes doficines capacitades per atendre el conjunt dels contribuents catalans. Tanmateix s que cadascuna delles sintegra en una estructura institucional diferenciada. Per tant, respecte aquesta funci essencial per a la gesti tributria, com explicarem a la segona part, shauria daprofundir en els mecanismes de coordinaci i cooperaci institucional que facilitin el veritable establiment del que es coneix com a finestreta nica.

a) La xarxa pblica doficines tributries

a) En aquests moments, la xarxa doficines pbliques capacitades per a prestar un servei dassistncia i atenci presencial als contribuents de Catalunya la formen: b) Les oficines de les administracions de lAEAT; c) Les oficines de lATC, principalment a nivell de delegacions provincials;

Pg 33

d) Les oficines de les diputacions provincials, sobretot les de la Diputaci de Barcelona i les oficines dels ajuntaments que mantenen uns serveis propis de gesti dels impostos locals. Des duna perspectiva estrictament logstica, aquest desplegament territorial seria suficient per realitzar les tasques de gesti que haur de fer la futura Administraci tributria catalana. Per aix, tal com veurem a la segona part de linforme, per poder disposar daquestes tres xarxes doficines datenci i assistncia al contribuent s necessari, duna banda que lEstat espanyol savingui a transferir a la Generalitat de Catalunya els seus mitjans materials i, de laltra, que sintegrin en una nica xarxa les oficines dels organismes de les diputacions provincials i de lAgncia tributria de Catalunya i, si escau, les oficines dels ajuntaments que mantenen uns serveis propis de gesti dels impostos locals41.

b) Les xarxes complementries

Juntament amb la xarxa doficines de les Administracions tributries, a Catalunya tamb hi trobem altres xarxes complementries que poden desenvolupar una tasca molt rellevant en la gesti dalguns dels principals impostos del sistema tributari. Concretament, en el desplegament de la futura Administraci tributria catalana cal comptar: Duna banda, amb les oficines dels Registres de la Propietat, que actualment complementen la xarxa de lAgncia Tributria de Catalunya en la gesti de lImpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes jurdics documentats, i de lImpost de Successions i Donacions; I, de laltra, amb les oficines de les Cambres Oficials de Comer, Indstria i Navegaci que, per la seva naturalesa institucional, i el seu coneixement del teixit empresarial del pas, podrien, per exemple, desenvolupar una funci molt rellevant en la gesti de lImpost de Societats.

c) Els intermediaris fiscals

Per molt complerts que siguin els serveis dassistncia de lAdministraci tributria, lexperincia demostra que sense la intervenci dels anomenats intermediaris fiscals avui
41

Per exemple, lInstitut Municipal dHisenda de lAjuntament de Barcelona

Pg 34

seria del tot impossible gestionar un sistema tributari tan complex com el que sha creat en els darrers trenta anys. Els intermediaris fiscals sn un factor important a lhora dorganitzar les relacions de lAdministraci tributria amb els contribuents, doncs sn ells els qui, sovint, els atenen en primera instncia i els aconsellen respecte quines sn les millors alternatives que els ofereix la normativa vigent. Sn els intermediaris fiscals els que millor coneixen la realitat de la situaci de cadascun dels seus clients i, sovint, els qui assumeixen les conseqncies jurdiques de les seves decisions. Per tant, a banda del desplegament institucional que requereix la creaci duna Administraci tributria, cal tenir molt present que leficcia de lacci dels organismes pblics responsables de laplicaci dels tributs en bona mesura dependr de la seva capacitat daconseguir la cooperaci i, fins i tot, la complicitat del sector privat. Si aix s aix, i malgrat no es tracti prpiament duna xarxa institucionalment vinculada a lAdministraci tributria de Catalunya, per millorar els resultats de la gesti tributria ordinria sense incrrer en uns costos dadministraci excessius, caldr comptar amb una interlocuci permanent amb el conjunt dels intermediaris fiscals, amb qui seria convenient establir mecanismes dintercanvi dinformaci i de conciliaci de criteris interpretatius, a fi de promoure el compliment voluntari de les obligacions tributries en benefici de tothom.

2.2. Lorganitzaci dels serveis de recaptaci dels deutes tributaris

Amb carcter general, podem definir la recaptaci dels deutes tributaris com la funci administrativa que permet canalitzar els recursos econmics del conjunt dels contribuents dun sistema tributari vers al Tresor Pblic, que no s altra cosa que la caixa comuna on es recullen els ingressos fiscals dels ciutadans i les empreses, i des don sordenen els pagaments per atendre la despesa pblica derivada de lexecuci del pressupost. Des duna perspectiva especfica, la recaptaci tributria tamb es pot definir com el procediment administratiu establert per aconseguir fer efectiu el compliment de les obligacions de pagament que recauen sobre el conjunt dels contribuents del sistema

Pg 35

tributari, i en aquest sentit, s habitual diferenciar el que es coneix com a recaptaci en perode voluntari, de la recaptaci executiva. La primera no s altra cosa que la organitzaci del flux financer derivat dels ingressos que els contribuents efectuen de manera voluntria. La segona s lacci administrativa a realitzar per aconseguir el pagament fors dels deutes que no han estat satisfets dins del termini fixat per la normativa vigent.

a) La gesti dels ingressos tributaris

En el model actual de gesti tributria en el que predomina lautoliquidaci no hi ha prpiament una gesti administrativa dels diners que els particulars i les empreses transfereixen a lEstat, doncs la funci de rebre els ingressos tributaris la realitzen les entitats de crdit, en la seva condici de collaboradors en la recaptaci42. La prctica totalitat dels pagaments tributaris estan domiciliats o b sefectuen a les oficines bancries, de manera que el flux dingressos originats pels diferents tributs (ja siguin de titularitat de lEstat, de la Generalitat o de les Corporacions locals), es concentra en el sistema financer. Per tant, les entitats de crdit de Catalunya sn les que veritablement gestionen els ingressos procedents dels impostos que paguen els catalans. Aquestes entitats peridicament transfereixen els diners corresponents als impostos de titularitat estatal a un compte que el Tesoro Pblico t obert al Banc dEspanya43. Daltra banda, des duna perspectiva estrictament econmica, els autntics recaptadors dels impostos sn els empresaris que, a ms dels seus propis tributs (IS o IRPF en el cas dels autnoms), sn els encarregats de practicar les retencions sobre les rendes del treball (IRPF), i de repercutir lIVA i els Impostos Especials de Fabricaci (IIEE), entre daltres. No obstant aix, des de la perspectiva administrativa, per gestionar els pagaments que fan els contribuents s necessari disposar duna xarxa doficines on es puguin resoldre les

42

Els ingressos tributaris en entitats collaboradores es regulen als articles 17 a 19 del RD 939/2005, de 29 de juliol, pel que saprova el Reglament General de Recaptaci (RGR).
43

Ordre EHA/2027/2007, de 28 de juny, BOE nm.163, de 9 de juliol de 2007. Segons el que disposa larticle 5, cada entitat collaboradora recollir els ingressos que rebi en un compte restringit dmbit nacional referenciat al Tesoro Pblico, diferenciat segons el tipus dingrs que shi efectu. Concretament, un compte que recull els ingressos derivats de les autoliquidacions ordinries, un per les autoliquidacions especials, i un tercer per les liquidacions practicades pels rgans de lAdministraci tributria. Posteriorment, remetr al compte del Tesoro Pblico al Banc dEspanya el saldo agregat que resulti dels diferents comptes restringits.

Pg 36

diferents incidncies que sovint es presenten en el moment defectuar lingrs dels deutes tributaris, sobretot pel que fa a les sollicituds dajornaments i/o fraccionaments, ingressos indeguts, o a les sollicituds de compensaci o de suspensi del perode de pagament. Aquesta funci es pot coordinar amb els serveis dassistncia i atenci que hem tractat a lapartat anterior.

b) La gesti dels impagaments: la recaptaci executiva

A diferncia de lanterior accepci, la recaptaci executiva s el procediment adm inistratiu establert per aconseguir cobrar els deutes tributaris liquidats i venuts que no han estat satisfets en el moment fixat per la normativa vigent. s a dir, es tracta del cobrament fors de deutes de naturalesa pblica i, per tant, davant la negativa o resistncia dun contribuent a pagar voluntriament el deute que li pertoca, requereix lexercici de potestats pbliques que permetin localitzar els bns i drets del deutor, embargar-los i, si escau, procedir a la seva venda en pblica subhasta. Per organitzar la gesti del cobrament dels deutes tributaris impagats cal disposar: a) Duna banda, de la informaci patrimonial dels contribuents catalans; b) I, de laltra, de lorganitzaci necessria per a gestionar un important volum

dexpedients en els que es donen una gran quantitat dincidncies que requereixen decisi de lautoritat pblica, i que sovint presenten una vessant litigiosa. Aquest s un punt crtic en el desplegament de lAdministraci catalana. Actualment, lAEAT s lorganitzaci pblica que disposa duna estructura de mitjans personals, materials i tecnolgics ms ben preparats per a la recuperaci dels deutes tributaris impagats, sobretot perqu gaudeix de la millor informaci respecte la titularitat de bns i drets susceptibles de ser embargats (comptes corrents, salaris, pensions, crdits, immobles, etc...). Tant s aix que lAgencia Tributria de Catalunya i el Servei Catal de Trnsit, entre daltes organismes pblics, li encarreguen per Conveni la recaptaci executiva dels seus propis deutes, a canvi del pagament duna comissi que, pel volum de deutes gestionats, suposa un cost anual

Pg 37

milionari44.

2.3. Lorganitzaci dels mitjans de control i de lluita contra el frau

A diferncia de les funcions dassistncia i de recaptaci executiva, la funci de control del compliment de les obligacions tributries s una activitat administrativa en la que, si b la gesti de la informaci constitueix un element estratgic de primer nivell, els resultats de la lluita contra el frau en bona mesura depenen de les prestacions tcniques i de lexperincia professional dels recursos humans destinats al descobriment de les persones fsiques i, sobretot, de les empreses que, duna manera ms sofisticada (elusi fiscal) o duna manera ms directa (evasi fiscal), opten per desatendre les seves responsabilitats com a contribuents. Des de la perspectiva organitzativa cal tenir en compte que les activitats de control fiscal admeten diferents nivells dintensitat, i que, per tant, hi ha diferncies significatives entre els requeriments tcnics que ha de reunir el personal destinat a una o altra funci. De la mateixa manera, la incidncia del factor tecnolgic s inversament proporcional al perfil del contribuent objecte de lactuaci de control, doncs no s el mateix verificar si una persona o una empresa han complert correctament amb les seves obligacions tributries, que descobrir activitats econmiques no declarades, o desarticular xarxes organitzades de delinqncia fiscal. Per aix, com tindrem ocasi de comentar al captol segon, les Administracions tributries ms avanades del mn occidental el que fan s organitzar els seus mitjans de control partint del que es coneix com a segmentaci dels contribuents, que no s altra cosa que adequar la intensitat de lacci pblica (i dels recursos humans i materials que shi destinen) al comportament previsible de les persones i empreses, segons quins siguin el seus antecedents fiscals, i en funci de la naturalesa de lactivitat econmica que desenvolupen.

44

Lany 2012 lATC va pagar a lAEAT 4,4 milions deuros en concepte de comissions per la gesti executiva. A aquesta quantitat cal afegir els 4,9 milions que, pel mateix concepte, ha satisfet el Servei Catal de Trnsit, que tamb li encarrega la recaptaci executiva de les multes que no es cobren en perode voluntari.

Pg 38

a) El control del correcte compliment de les obligacions tributries

El control administratiu del correcte compliment de les obligacions tributries s una activitat de verificaci i comprovaci a posteriori de les decisions que han pres els contribuents en el moment de fer efectives les seves obligacions fiscals. Per tant, ats el volum de les declaracions tributries que shan de comprovar cada any fiscal45, es tracta duna activat intensiva en ls de les tecnologies danlisi i encreuament de dades, de manera que les autoritats fiscals, prvia definici dels parmetres on es produeix ms risc dincompliment de la normativa tributria, puguin seleccionar adequadament els contribuents que seran objecte dun procediment de comprovaci per part dun funcionari o duna unitat especialitzada en tasques dauditoria fiscal. s a dir, els principals destinataris daquest control sn els contribuents coneguts per lAdministraci tributria i la finalitat del control s detectar i, en el seu cas corregir, les possibles infraccions comeses en el moment de decidir el contingut de les autoliquidacions que presenten. Els requeriments tcnics del personal destinat a desenvolupar aquesta funci en bona mesura depenen de la dimensi econmica i de la complexitat orgnica del contribuent objecte de la comprovaci, doncs no s el mateix verificar una autoliquidaci de lIRPF en la que noms hi figuren rendes del treball o del capital mobiliari, que comprovar lIS dun grup de societats amb filials a lestranger. Segons el model de control tributari de lEstat espanyol, lAEAT organitza aquesta funci diferenciant: a) Duna banda la comprovaci massiva (o extensiva), que realitzen els rgans de gesti tributria; b) I, de laltra, la comprovaci singular (o intensiva), que realitzen els rgans de la Inspecci dels tributs. La primera consisteix en detectar les possibles discrepncies entre el contingut de la declaraci del contribuent i de les dades que el propi contribuent o els tercers han de facilitar
45

Segons la Memria AEAT, lany 2011 es van gestionar: 19,3 milions de declaracions dIRPF, 1,4 milions de declaracions dIS, 3,3 milions de declaracions dIVA i 8,6 milions de declaracions dIIEE.

Pg 39

a lAdministraci tributria (declaracions informatives). La segona, a banda de detectar aquestes possibles asimetries, practica una autntica auditoria de la situaci fiscal del contribuent a la recerca de les irregularitats que sn causa duna tributaci inferior a la que es correspon a la seva capacitat contributiva. Aquest model dorganitzar el control del compliment s vlid, i respon a les diferents possibilitats de combinar els recursos humans i tecnolgics segons les caracterstiques del contribuent o dels objectius de lacci pblica. Per tant, des de la perspectiva de la futura Administraci tributria de Catalunya, caldr fer un esfor molt important per crear la infraestructura dobtenci i tractament de la informaci econmica dels contribuents catalans que permeti comprovar el flux dautoliquidacions que actualment gestiona lAEAT.

b) El descobriment de les activitats econmiques no declarades

A diferncia de lanterior, el descobriment dactivitats econmiques no declarades (economia submergida), s una funci que requereix ls de tcniques dinvestigaci i de seguiment de persones i capitals. En aquest cas, la informaci tamb resulta determinant per a identificar els sectors econmics on es produeix aquest fenomen, per sovint es tracta de dades exgenes, s a dir, procedents de fora del sistema de gesti tributria (moviments de divises, trfic duaner, pagaments amb bitllets dalta denominaci, denncies publiques, etc). La collaboraci de les autoritats fiscals internacionals i dels operadors econmics domstics (sobretot de les entitats financeres) sn aspectes essencials per a organitzar una investigaci tributria efica46, que detecti i regularitzi totes aquelles empreses que actuen al marge de la normativa fiscal i laboral vigent, i que amb la seva insolidaritat no noms eludeixen el deure de contribuir, sin que obtenen uns marges econmics superiors a la resta dempreses que assumeixen els costos fiscals de la seva activitat, la qual cosa constitueix un factor de competncia deslleial que perjudica leficincia del sector econmic on es produeix. Per altra banda, els requeriments tcnics i lexperincia professional del personal que sha de destinar a aquesta tasca constitueixen un factor determinant per aconseguir reduir el
46

Aix ho planteja lOCDE en el seu darrer informe (juliol 2013): Basel Erosion and Profit Shifting, on proposa un pla de mesures fins lany 2015 a fi de reduir lefecte de levasi fiscal a nivell internacional.

Pg 40

nivell de lactivitat econmica fora de control que endmicament presenta leconomia espanyola i, per extensi, malauradament, tamb la catalana.

c) La lluita contra la delinqncia econmica

En un mn globalitzat, on les tecnologies de la informaci permeten el flux internacional de capitals i la seva ubicaci a les jurisdiccions fiscals ms tolerants pel que fa al control del seu origen, converteix la lluita contra la delinqncia econmica en un repte per a qualsevol Estat que vulgui mantenir un sistema tributari obert a lintercanvi de bns i serveis i, alhora, restrictiu amb les activitats econmiques illcites. En aquest sentit, lEstat espanyol ha optat per un model hbrid on, a manca duna autntica policia fiscal, les tasques dinvestigaci i de repressi dels delictes econmics (delicte fiscal, contraban, blanqueig de capitals, entre altres), es distribueixen entre lAEAT (sobretot la inspecci dels tributs i el cos de vigilncia duanera), i els cossos i forces de seguretat de lEstat (policia i gurdia civil). Aquesta opci no necessriament ha de ser seguida per lAdministraci tributria catalana, doncs si b s cert que, en aquests moments, la Generalitat de Catalunya no disposa de suficients empleats pblics especialitzats en tasques dinvestigaci fiscal (inspectors i tcnics), s que disposa duna policia prpia a qui encomanar la funci de lluitar contra la delinqncia econmica.

3. Lestructura informtica
Al segle XXI la clau de la caixa s un codi informtic. Avui dia, el factor estratgic del poder fiscal s la informaci. Fins no fa gaire els recursos humans (inspectors dhisenda) i materials (desplegament territorial doficines) eren els factors determinants del resultat de les actuacions de control del compliment tributari. Avui dia, els mitjans informtics i electrnics de verificaci i certificaci permeten una gesti centralitzada de la informaci, i ben aviat permetran la comprovaci desvinculada de loficina administrativa. Per tant, les competncies bsiques del personal de lAgncia Tributria aniran evolucionant des dels coneixements jurdics i comptables als

Pg 41

coneixements denginyeria informtica i tractament de la informaci digitalitzada. Una estructura informtica capacitada per a gestionar tota la informaci tributria dels contribuents catalans hauria dintegrar quatre components, que sn: a) Una base de dades i un cens de contribuents. b) Un programa danlisi i tractament de la informaci amb gran capacitat de processament. c) Un dispositiu de tramitaci informatitzada dels procediments daplicaci dels tributs. d) I, finalment, un portal electrnic de relaci amb els contribuents.

3.1. La base de dades i el cens de contribuents

Una base de dades fiscals prpia s la principal mancana de lAdministraci tributria de Catalunya i el repte ms difcil daconseguir sense la collaboraci de lEstat espanyol. Els requeriments principals per a la construcci daquesta base de dades sn tres: a) Lobtenci de les dades fiscals dels contribuents catalans; b) El sistema demmagatzematge i destructuraci de la informaci; c) I finalment, la protecci de les dades per garantir-ne la confidencialitat.

3.2. El sistema informtic de gesti dels procediments daplicaci dels tributs

La segona pea de lestructura informtica s el sistema de tractament de la informaci tributria. Si b som conscients que s tracta duna qesti tcnica molt complexa, en el context daquest informe i dacord amb lexperincia de les organitzacions fiscals dels pasos del nostre entorn, es podria simplificar dient que qualsevol sistema informtic de gesti dels

Pg 42

procediments daplicaci dels tributs es composa de dos elements estructurals com sn: a) Duna banda, un programa danlisi que permet lencreuament massiu de les dades integrades a la base; b) I de laltra, un dispositiu que permeti tramitar de manera integrada tots els procediments administratius daplicaci dels tributs. En aquests moments, la Generalitat de Catalunya disposa dun sistema propi de tramitaci informatitzada dels procediments daplicaci dels tributs que gestiona (lanomenat GAUDI) que, amb les degudes millores i desenvolupament, es podria considerar la possibilitat daprofitar-lo quan lATC esdevingui la principal organitzaci tributria de Catalunya, tot i que tamb sha de valorar la convenincia o no dimplementar un sistema informtic alternatiu.

3.3. La Seu Electrnica

Des de la perspectiva del contribuent, el dispositiu principal de la gesti tributria moderna s el que es coneix com a Seu Electrnica, entesa com una plataforma informtica on es concentren tots els procediments i gestions de carcter tributari que faciliten la relaci no presencial entre lAdministraci tributria i el contribuent. Disposar dun nic portal a Internet per a accedir a qualsevol trmit o gesti de carcter fiscal facilita el compliment de les obligacions tributries dels contribuents, reduint

considerablement les actuacions que encara avui han de realitzar per mitj de compareixena personal a les diferents oficines administratives. Per tant, es tracta dun servei pblic que contribueix a reduir els costos de compliment de les obligacions fiscals (pressi fiscal indirecta), la qual cosa ha de constituir un objectiu prioritari de qualsevol Administraci tributria que tingui com a finalitat assolir un alt nivell deficincia en la gesti del sistema tributari.

3.4. El Servei dinformtica tributria de Catalunya

El Servei dinformtica tributria de Catalunya hauria de ser el centre tecnolgic encarregat de crear, mantenir i explotar la base de dades fiscals, el cens de contribuents catalans i el

Pg 43

portal electrnic de relaci amb els ciutadans. Aquest organisme esdev un dels instruments clau per lxit del desplegament operatiu de la nova Administraci tributria catalana, doncs sense un nucli de personal informtic especialitzat en la gesti del sistema tributari que organitzi els canals de recollida de la informaci amb transcendncia fiscal que es genera a Catalunya (i a fora de Catalunya), no es podran desenvolupar les funcions de control de compliment que hem descrit als apartats anteriors.

4. Altres organismes de lAdministraci tributria de Catalunya

El desplegament orgnic de lAdministraci tributria de lEstat propi es completa amb la creaci dels organismes que, sense exercir potestats i funcions daplicaci dels tributs, permeten donar resposta a les diferents circumstncies i incidncies que es produeixen en les relacions entre contribuents i Administraci i, sobre tot, articular els mecanismes de participaci de la societat civil en la gesti del sistema tributari. Des daquesta perspectiva, els organismes que pensem que, juntament amb lAgncia Tributria de Catalunya, haurien dintegrar lestructura institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi sn: a) El Consell Fiscal de Catalunya b) LInstitut dEstudis Tributaris de Catalunya c) La Direcci General de Tributs d) I la Junta de Tributs de Catalunya

4.1. El Consell Fiscal de Catalunya

A lapartat primer ja hem vist com, en un model de gesti tributria fonamentat en lautoliquidaci, la figura de lintermediari fiscal, ents com el professional que assessora, prepara i sovint executa les obligacions tributries dels contribuents, constitueix un element

Pg 44

estructural del sistema tributari. Per aix, ms enll del que actualment es coneix com a collaboraci social en la gesti tributria 47 , pensem que caldria disposar dun organisme que facilits la interlocuci permanent entre lAdministraci tributria i les diferents organitzacions que representen els collectius en els que sagrupen aquests professionals, a fi destablir procediments de cooperaci efectiva, de convenir criteris comuns dinterpretaci de la normativa tributria i, sobretot, de reduir la conflictivitat en les relacions entre Administraci i contribuent, millorant la confiana recproca i la seguretat jurdica en benefici de leficcia del sistema. El Consell Fiscal de Catalunya es podria convertir en lorganisme de trobada, debat i cerca de consens interpretatiu entre lAdministraci tributria i el sector privat. Dotat de la capacitat de fer propostes de modificaci normativa, de consulta en assumptes despecial significaci o transcendncia social i, fins i tot, de planificaci de la lluita contra el frau, aportaria una dimensi multilateral i transparent a les decisions destratgia fiscal a mig i llarg termini, amb lobjectiu daugmentar el nivell de conscincia fiscal de la societat catalana i de millorar la imatge social de lAdministraci tributria. Entre daltres funcions a determinar pel Govern, el Consell Fiscal de Catalunya: a) Podria participar en el nomenament del Defensor (Sndic) del contribuent; b) Podria ser escoltat en el procs de nomenament dels responsables dels principals organismes tributaris; c) Podria participar en la determinaci dels principals continguts dels Plans de Control presentats per lAgncia Tributria; d) I, a petici de qualsevol dels seus membres, podria dictaminar sobre les respostes a les consultes vinculants efectuades pels contribuents, sempre que es tracts de supsits dmbit general o despecial transcendncia per a la gesti tributria.

47

Segons el que disposa larticle 92 de la Llei General Tributria: 1.Los interesados podrn colaborar en la aplicacin de los tributos en los trminos y condiciones que reglamentariamente se determinen. 2. En particular, dicha colaboracin podr instrumentarse a travs de acuerdos de la Administracin tributaria con otras Administraciones pblicas, con entidades privadas o con instituciones u organizaciones representativas de sectores o intereses sociales, laborales, empresariales o profesionales.

Pg 45

4.2. LInstitut dEstudis Tributaris de Catalunya

Totes les Administracions tributries han de destinar recursos econmics a la formaci tcnica i a lactualitzaci dels coneixements del personal assignat a les funcions daplicaci dels tributs. Aix mateix, totes elles organitzen processos de selecci dels seus efectius, on predomina la realitzaci de proves daccs i de cursos de capacitaci a fi de garantir un coneixement adient de la normativa i de les prctiques caracterstiques de la gesti tributria. La dispersi actual dels centres de formaci determina que no hi hagi un nivell tcnic uniforme i que els coneixements del personal estiguin massa especialitzats en la figura tributria que gestiona lAdministraci que els incorpora a la seva plantilla. Aix dificulta moltssim la coordinaci entre els diferents nivells dAdministraci tributria i restringeix considerablement les possibilitats de mobilitat dels recursos humans segons siguin les necessitats de cada moment o la prpia evoluci del sistema tributari. LInstitut dEstudis Tributaris de Catalunya seria lorganisme responsable de la formaci tcnica especialitzada (voluntria i obligatria) del personal (funcionari o no) que forma part dels rgans de gesti tributria en qualsevol dels diferents nivells administratius. Daltra banda, lInstitut tamb es podria encarregar de gestionar tots els processos de

selecci de personal (funcionari o no) i dorganitzar els cursos dactualitzaci tributria. Daquesta manera, es garantiria un nivell formatiu similar a tots els organismes de gesti tributria de Catalunya, i de mica en mica saconseguiria la convergncia dels diferents collectius de empleats pblics que actualment es dediquen a tasques daplicaci dels tributs. Finalment, lInstitut podria convertir-se en el punt de trobada i debat entre les Administracions tributries i els centres de coneixement i recerca jurdica i econmica de Catalunya, promovent la realitzaci destudis en matria fiscal, publicant les estadstiques de resultats i dobjectius, establint programes de collaboraci amb les Administracions dalt res pasos i, el que s ms important, generant la intelligncia que permeti la millora constant del sistema tributari de Catalunya.

Pg 46

4.3. La Direcci General de Tributs

Com veurem ms endavant, un aspecte que cal millorar per aconseguir reduir lactual nivell de conflictivitat fiscal i, al mateix temps, potenciar la imatge social de lAdministraci tributria de Catalunya, s el de la seguretat jurdica tributria. Per millorar el prestigi i lobservana dels criteris interpretatius i, daquesta manera, evitar el conflicte amb el contribuent, cal establir un entorn institucional en el que les organitzacions professionals o de contribuents puguin expressar el seu parer, i que sigui degudament incorporat a la interpretaci de la normativa tributria. Daquesta manera, si un deter minat criteri s acceptat per ambdues parts ser ms mplia la seva repercussi i, sobretot, ser ms ben assumit pels seus destinataris. La soluci a aquest dficit de seguretat jurdica es podria trobar combinant les funcions prpies de la Direcci General de Tributs de Catalunya 48 i les del Consell Fiscal de Catalunya, del que hem parlat a lapartat anterior. El primer ha de ser lorganisme que proporcioni els criteris interpretatius de la normativa tributria als rgans executius encarregats de laplicaci dels tributs, a fi daconseguir una uniformitat en el tractament jurdic de les diferents qestions que plantegin els contribuents catalans. El segon, hauria de ser lorganisme en el que un determinat criteri administratiu es pugui consolidar com a prctica acceptada tant per lAdministraci com per les organitzacions que representen els diferents collectius de professionals de lassessorament fiscal. Daquesta manera, si saconsegueix un ampli consens respecte les qestions tcniques de major transcendncia social o econmica, no caldr recrrer a la modificaci sistemtica de la normativa tributria que provoca una gran incertesa en el moment de determinar la norma vigent i aplicable en cada cas.

4.4. La Junta de Tributs de Catalunya

La revisi dels actes jurdics dictats per lAdministraci tributria constitueix una garantia per al contribuent, que disposa duna via per a oposar-se a les decisions de les autoritats fiscals
48

Actualment, la plantilla de la Direcci General de Tributs de la Generalitat de Catalunya la formen un total de 37 empleats pblics, 20 dels quals sn Tcnics Superiors dAdministraci General.

Pg 47

si considera que no sajusten al que disposa la normativa vigent. La Junta de Tributs de Catalunya (JTC) hauria dagrupar en una nica instncia tots els procediments de revisi en via administrativa dels actes de contingut tributari dictats pels diferents rgans i organismes que configuren lAdministraci tributria de Catalunya. Disposar duna via senzilla i efica per resoldre els conflictes que es puguin plantejar entre Administraci i contribuent constitueix una pea clau per a reduir la litigiositat tributria i per afavorir el compliment voluntari de les obligacions fiscals. Per aix, unificar el servei de revisi no jurisdiccional de la legalitat dels actes daplicaci dels tributs, a ms de reduir costos i racionalitzar els mitjans materials i personals destinats a aquesta funci, milloraria leficcia del control extern i aportaria un major grau dobjectivitat i prestigi social a les resolucions de lorganisme responsable de fiscalitzar lactuaci de les Administracions tributries de Catalunya. De totes maneres, com explicarem detalladament ms endavant, no nhi ha prou amb mesures de carcter institucional, doncs per millorar leficcia de la fiscalitzaci no jurisdiccional de lactuaci dels responsables de la gesti tributria, cal millorar el prestigi social dels rgans que tenen encomanada la funci revisora. Si com passa avui en dia amb els Tribunals Econmic-Administratius de lEstat espanyol (i tamb amb la Junta de Finances de la Generalitat), la totalitat dels seus membres sn empleats pblics, i la majoria provenen de la prpia Administraci tributria autora dels actes que han de revisar, s inevitable que aquesta instncia revisora no sigui percebuda com una autntica via de soluci de discrepncies amb els particulars, sin com una crrega burocrtica prvia a laccs al control judicial, la qual cosa repercuteix en una innecessria prolongaci del conflicte, que genera costos (en temps i en diners) que es podrien evitar si la decisi de lrgan revisor estigus revestida de lautoritat que dna la independncia de criteri i la solvncia tcnica contrastada. Per tant, a fi dincrementar el prestigi de la revisi en la via administrativa (que s ms econmica i accessible pel conjunt dels ciutadans que la via judicial), s indispensable aprofundir en el carcter arbitral dels rgans encarregats de fiscalitzar jurdicament els actes

Pg 48

de lAdministraci tributria49. Per aix, amb la perspectiva que dna loportunitat de definir lestructura institucional del sistema tributari catal, caldria valorar la possibilitat que els membres (vocals) de la Junta de Tributs de Catalunya tinguessin orgens professionals diversos. s a dir, es tractaria de crear un organisme obert i independent, laccs al qual noms depengus dels mrits professionals o acadmics dels candidats, de manera que, juntament amb empleats pblics dacreditada experincia i formaci jurdica, integrs experts en fiscalitat que hagin desenvolupat la seva carrera professional en el sector privat, i professors universitaris de reconeguda solvncia en lestudi del dret tributari. Aquesta alternativa, a ms de potenciar lacceptaci social de les resolucions de la Junta de Tributs de Catalunya, tamb suposa una soluci al dficit de recursos humans que en aquests moments limita el desplegament de lAdministraci tributria de Catalunya, doncs permet incorporar professionals externs i personal universitari a lestructura encarregada de gestionar el sistema tributari catal.

5. Les Duanes
Per concloure la nostra anlisi de les principals caracterstiques que hauria de tenir lestructura institucional de la futura Administraci tributria de Catalunya, considerem necessari dedicar un apartat especfic a les duanes, doncs es tracta duna estructura de gesti que, a banda de la seva funci de recaptar els tributs que recauen sobre la importaci (i, ocasionalment, sobre lexportaci), permet desenvolupar una poltica comercial prpia i representa un factor estratgic per a generar negoci i activitat productiva. Els impostos que recauen sobre el trfic exterior no sn de titularitat estatal sin que es tracta de recursos propis de la Uni Europea, que s qui sencarrega de la seva regulaci

49

Un bon recull dexperincies internacionals en matria de soluci de conflictes entre lAdministraci tributria i el contribuent el podeu veure al treball dIsabel Espejo i Victor Thuronyi Resolving tax disputes, publicat pel Fons Monetari Internacional (FMI), el mes de maig de 2012.

Pg 49

jurdica, sent la Comissi Europea la destinatria de la recaptaci obtinguda50. No obstant, les Administracions tributries dels Estats membres sn les que desenvolupen les funcions administratives de liquidaci, recaptaci i comprovaci de les operacions que es produeixen en els seu territori, a canvi duna comissi de gesti. Els dos factors indispensables per a organitzar la gesti duanera sn, duna banda, els empleats pblics responsables de tramitar les declaracions dimportaci i dexportaci i, duna altra, el sistema informtic que recull les dades del trfic internacional de mercaderies. En ambds casos, la Generalitat de Catalunya haur destar en condicions de mobilitzar tant els recursos humans com tecnolgics necessaris per assegurar un trnsit flut i segur per les duanes de Catalunya, doncs una economia oberta i dinmica com la catalana no es pot permetre cap disfunci en lentrada i, sobretot, en la sortida de mercaderies i productes amb destinaci als mercats exteriors.

6. Estimaci dels costos de funcionament

Un cop presentada una proposta destructura institucional per a lAdministraci tributria de lEstat propi, i abans de donar pas al segon captol on ens ocuparem dels seus criteris de funcionament, pensem que pot resultar dutilitat al Govern de la Generalitat de Catalunya disposar duna estimaci de quins podrien ser els costos de funcionament daquesta estructura, sobretot pel que fa a lAgncia Tributria. Una manera destimar les necessitats pressupostries de la futura Agncia Tributria de Catalunya s establir quin percentatge representa el desplegament actual de lAEAT a Catalunya respecte el total de lEstat espanyol. Segons fonts de la prpia AEAT 51 , la recaptaci tributria corresponent a contribuents domiciliats a Catalunya (inclosos els grans contribuents) representa el 19,8 per cent del total

50

Reglament (CEE) nm. 2913/92 del Consell, de 12 doctubre de 1992, pel que saprova el Codi duaner comunitari. Reglament (CEE) nm. 2454/93 de la Comissi de 2 de juliol de 1993, pel que es fixen determinades disposicions daplicaci del Reglament (CEE) 2913/92.
51

Aix ho va manifestar la Directora de lAEAT a la conferncia feta a Foment del Treball el dia 6 de novembre de 2012.

Pg 50

de la recaptaci obtinguda a nivell de lEstat espanyol52. Aquesta dada, malgrat no pugui ser plenament verificable amb la informaci de la que disposem en aquests moments, s que ens sembla representativa i probablement saproximi molt al pes fiscal de Catalunya respecte la resta de lEstat espanyol. Dacord amb les dades publicades de lany 2012, el pressupost de funcionament de lAEAT va ser de 1.300 milions deuros aproximadament53. Aleshores, si per a estimar els costos de manteniment de la futura estructura tributria catalana, sobre aquesta magnitud apliquem una taxa del 20 per cent, resulta que el pressupost a destinar pel futur desplegament de lAdministraci tributria catalana se situaria entre els 260 i els 280 milions deuros, noms per a gestionar els impostos de titularitat estatal. A aquesta quantitat caldria afegir el pressupost actual de funcionament de lATC i, per ser coherents amb lestimaci dels ingressos potencials que farem al captol tercer, tamb caldria incloure els costos derivats de la gesti de les cotitzacions a la Seguretat Social. Una altra manera de calcular els costos de manteniment de lestructura tributria de Catalunya s determinar el cost que suposa recaptar cent euros dingressos fiscals. Partint daquest parmetre, i considerant que la mitjana dels pasos de lOCDE s de 1,21 euros de cost per a cada cent euros dingrs, podrem estimar que els costos dadministraci del sistema tributari de Catalunya per una recaptaci potencial de 70.000 milions deuros (incloses les cotitzacions socials) en uns 750 milions deuros. De totes maneres, hi ha sistemes fiscals (p.e. Sucia) que tenen un cost dAdministraci al voltant del 0,60 per cent, la qual cosa ens situaria en un horitz deficcia en laprofitament dels recursos que reduiria els costos de funcionament fins als 400 milions deuros anuals, que s la xifra a la que ens haurem daproximar. Partint daquesta previsi de pressupost, els dos principals components en els que cal

52

Segons els informes mensuals i anuals de Recaptaci publicats per lAEAT, lany 2012, la recaptaci imputable a la Delegaci Especial de Catalunya va ser de 33.509,497 milions euros, dels que 14.297,923 corresponen a lIRPF, 4.408,408 corresponen a lIS, 11.914,545 corresponen a lIVA, i 1.112, 257 corresponen als Impostos Especials. La resta correspon a altres figures fiscals de menor impacte recaptatori.
53

Lany 2011 el pressupost de lAEAT va ser de 1.400 milions deuros, la qual cosa determina que, en termes relatius, el cost es calcula en 0,86 euros per cada cent euros de recaptaci.

Pg 51

invertir intensivament sn: a) Duna banda, els recursos humans especialitzats en tasques de gesti fiscal; b) I, de laltra, els mitjans tecnolgics per obtenir, emmagatzemar, protegir, i explotar les dades dels contribuents catalans.

6.1. La dotaci de recursos humans

Si a la plantilla dempleats pblics de lAEAT a Catalunya shi afegeixen els empleats de lATC, ms el personal de les Oficines Liquidadores, i el personal dels quatre organismes autnoms de les diputacions provincials, resulta que a Catalunya, sense comptar els empleats pblics dels organismes de la Seguretat Social i els dels ajuntaments que disposen de serveis propis de gesti tributria, els recursos humans destinats a la gesti dels sistema tributari superen lleugerament les 5.000 persones. Segons la Comissi Europea 54 , al menys hi hauria dhaver uns 1.000 empleats pblics dedicats a la gesti tributria per cada mili dhabitants, la qual cosa, a Catalunya ens donaria un horitz de plantilla ptima de 7.000 a 8.000 persones. Per tant, un dels principals problemes que haur dafrontar la Generalitat de Catalunya si vol disposar duna Administraci tributria eficient s, en primer lloc, integrar i racionalitzar uns efectius personals dispersos, amb nivells de formaci diferenciada i que presenten uns perfils professionals molt heterogenis, i, en segon lloc, completar la seva plantilla amb personal especialitzat en la direcci de les tasques daplicaci dels tributs que avui gestiona lAEAT. Prenent com a referncia les xifres anteriors, la suficincia de la plantilla duna Administraci tributria moderna no noms es pot valorar en termes absoluts o quantitatius, sin que, per la naturalesa de les funcions que ha de realitzar, resulta particularment important la qualificaci tcnica i professional dels seus recursos humans. Per aix, encara que noms sigui per visualitzar quin s lobjectiu que shauria dassolir a

54

Improving tax governance in EU Member States: Criteria for successful policies. European Comission 2012.

Pg 52

mig i llarg termini (en contrast amb la situaci actual), i extrapolant algunes de les magnituds de lAEAT, tot seguit passem a fer una projecci de la distribuci funcional dels efectius personals de lAdministraci tributria de lEstat propi, dacord amb les segents previsions: Per assumir la direcci de les tasques de comprovaci, inspecci i auditoria fiscal, el Cos Superior dInspecci i Tcnica Tributria de lATC, en la seva escala dInspecci, hauria de comptar amb uns efectius de 200 a 300 inspectors. Per desenvolupar les tasques daplicaci del sistema tributari, sobretot la gesti, recaptaci i comprovaci massiva de declarants, cal disposar dun Cos de Gesti Tributria que hauria de comptar amb uns 1.000 o 1.200 empleats pblics, doncs la relaci ptima s de 5 tcnics per cada Inspector. Per dirigir la gesti i ladministraci dels recursos humans i econmics de lATC i de la resta dorganismes que configuren lestructura institucional que descrivim en aquest captol, caldria disposar duns 100 a 200 Tcnics Superiors de la Generalitat de Catalunya. Per desenvolupar les funcions de lluita contra la delinqncia fiscal i control de les duanes, pensem que es necessitaran entre 300 i 500 mossos desquadra, amb titulaci superior i que hagin estat degudament formats en aquesta mena dactivitats. Per dotar la resta dorganismes que configuren lAdministraci tributria de lEstat propi, estimem que caldrien entre 200 i 300 empleats de nivell formatiu superior (llicenciats, doctorats, professors universitaris, enginyers, arquitectes, qumics, entre altres). I, finalment, per organitzar un Servei dInformtica propi, capa de gestionar el dispositiu de tractament automatitzat de les dades fiscals que hem definit a lapartat anterior, caldria disposar duns 200 a 300 efectius, entre enginyers, tcnics informtics i personal de suport, als quals shaur de formar en els procediments de gesti tributria. La resta defectius personals fins a completar la plantilla ptima ser personal de suport dels diferents nivells i escales de lAdministraci pblica, ja siguin tcnics mitjans, agents o personal administratiu. En qualsevol cas, tots ells hauran de ser formats adequadament en

Pg 53

les especialitats prpies de les funcions daplicaci tributria que sels encomani.

6.2. La inversi en tecnologies de gesti de la informaci

Pel que fa a la inversi en mitjans informtics, la majoria destudis realitzats a nivell internacional 55 recullen com a bona prctica que el cost associat a la recaptaci dels principals impostos per part dels organismes tributaris hauria de representar una despesa entre el 0,15% i el 0,25% del seu PIB, acceptant desviaments a la baixa en cas de pressi fiscal molt baixa o, a lala, en cas dinversions en TIC i implantaci de noves lleis. Per altra banda, en un rgim de normalitat dinversions, el pressupost TIC duna Administraci tributria responsable de la gesti dun sistema fiscal modern, hauria de situar-se lleugerament per sobre del 15% del total de la despesa de funcionament operatiu dels organismes pblics a qui sencomana laplicaci del diferents tributs. En el cas de Catalunya, suposat un PIB entre els 200.000 i els 220.000 milions deuros anuals i un cost de funcionament de lAgncia Tributria de Catalunya entre 350 i 500 milions deuros, si se segueixen les recomanacions dels estudis esmentats, el pressupost TIC de lAdministraci tributria de Catalunya se situaria entre els 50 i els 80 milions deuros anuals. No obstant, cal reconixer que cap estudi dels que hem pogut consultar analitza en profunditat les inversions inicials necessries per a la creaci dun organisme tributari, que s precisament la situaci en la que es pot trobar la Generalitat de Catalunya, si es veu

55

Tax Administration 2013. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2013); The Road to Improved Compliance. A McKinsey benchmarking study of tax administration 2008-2009. (2009); Paying taxes 2013. Finding of the World Bank and IFCs Doing Business 2013 Report. PwC (2013); EU Project on Baseline Measurement and Reduction of Administrative Costs . CapGemini, Deloitte i Ramboll management. (2010); Investigation of the effective factors in the efficiency of tax System. Journal of Accounting and Taxation Vol. 2(3), pp. 42-45, October 2010; Evaluation of the effectiveness of the tax collection - the case of the czech central and local governments. Faculty of Management, University of Economics Prague, Czech Republic; Study on the feasibility of alternative methods for improving and simplifying the collection of VAT through the means of modern technologies and/or financial intermediries, PwC. (2010); Forum on Tax Administration. Tax Administration Guidance & Information Series. March 2011; The Journey towards the Tax Office of the Future. A thought leadership paper. CapGemini. 2011; An action plan to strengthen the fight against tax fraud and tax evasion. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM(2012) 722 final. 2012.

Pg 54

obligada a iniciar un procs de creaci unilateral de la seva estructura informtica sense comptar amb la collaboraci de lEstat espanyol. Per tant, en aquests moments, es fa molt difcil pressupostar amb exactitud els costos TIC de posada en marxa de lestructura organitzativa i de gesti que hem descrit en aquest informe. De totes maneres, a fi de proporcionar una referncia de limpacte quantitatiu de la creaci de lestructura informtica que hem definit a lapartat anterior (base de dades, progr ama danlisi i el sistema de gesti), i dacord amb els rtios internacionals en pressupost TIC de les grans organitzacions 56 , en els primers cinc anys de funcionament de lATC, podrem estimar que la inversi addicional es situaria al voltant dels 100 milions deuros, tant pel que fa a ladquisici dequips informtics (hardware), com a la compra de llicncies (software), i tamb al disseny del sistema i a la formaci del personal tcnic responsable de la seva implantaci i manteniment.

Captol II: Aspectes funcionals

Un cop presentada la nostra proposta destructura institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi, a continuaci analitzarem alguns dels principals aspectes funcionals que hauria de tenir en consideraci la futura Agncia tributria de Catalunya. El contingut daquest captol, en bona mesura est fonamentat en linforme del Consell Assessor per a la Reactivaci Econmica i el Creixement (CAREC), que porta per ttol Levasi fiscal i leconomia submergida: anlisi i recomanacions per a la seva reducci i aflorament57, al qual hem afegit les darreres experincies, solucions i iniciatives adoptades per molts dels pasos del nostre entorn. A lhora de fer el disseny funcional de lAdministraci tributria de Catalunya, pensem que s molt convenient fer una breu referncia a la cultura i metodologia de treball de lAEAT, que com ja hem vist al principi de linforme, s lens pblic que t les competncies principals en

56

Massachusetts Institute of Technology (MIT) Sloan Business School of Management. Transforming Organizations trough IT.
57

El CAREC lliur linforme al Govern el 26 de juliol de 2013. Podeu consultar-lo complert a: www.gencat.cat

Pg 55

matria de gesti, inspecci i recaptaci tributria a lEstat espanyol, doncs cal tenir molt presents els punts forts i les mancances daquesta singular organitzaci tributria per tal devitar reproduir algunes de les ineficincies que lafecten. Tal com veurem a continuaci, hi ha molts aspectes en la manera de treballar de lAEAT que no shaurien dincorporar a la futura Agncia Tributria de Catalunya, sense abans fer-ne una revisi crtica. Aquest exercici resultar particularment important si el procs de creaci de la Hisenda prpia de Catalunya es fa duna manera collaborativa amb lEstat espanyol, doncs els evidents avantatges duna subrogaci entre Administracions fiscals amaguen no pocs desavantatges respecte la continutat dunes prctiques que cal canviar radicalment si es vol assumir una gesti tributria eficient.

1. El model de gesti de lAEAT: una visi crtica

Per tal de dur a terme la valoraci crtica del model de gesti que actualment aplica lAEAT, s necessari examinar els seus posicionaments estratgics en els diferents mbits en els que es projecta lactuaci de qualsevol Agncia tributria moderna, que sn: a) El control tributari i la lluita contra el frau fiscal. b) La consecuci dun adequat nivell de seguretat jurdica tributria pels ciutadans i les empreses. c) I lassistncia al contribuent en el compliment voluntari de les seves obligacions tributries.

1.1. La ineficincia del model de control tributari a posteriori

Lobjectiu principal de les Administracions tributries de qualsevol Estat democrtic s impulsar i vetllar pel compliment voluntari de les obligacions fiscals, aplicant tamb poltiques orientades al descobriment i regularitzaci dels incompliments daquells que eludeixen el deure general de contribuir.

Pg 56

En un entorn de crisi econmica i devidents dificultats pressupostries, un bon funcionament del sistema tributari, amb una aportaci justa i adequada dels ciutadans i les empreses al necessari esfor collectiu, s quelcom absolutament indispensable per mantenir lEstat del benestar. Aconseguir augmentar els ingressos tributaris mitjanant un millor compliment de les obligacions fiscals s clarament preferible a fer-ho a travs dun augment dels tipus impositius. En el primer cas, seixamplen les bases imposables, en el segon sincrementa la pressi fiscal sobre els que ja paguen. En la complexa situaci econmica actual, cal ser molt curosos amb tots aquells aspectes i circumstncies que puguin posar en perill la cohesi social. El frau fiscal s un factor de distorsi daquesta cohesi social. La constataci de qu hi ha ciutadans que compleixen amb les seves obligacions fiscals i daltres que no, atempta contra la necessria equitat horitzontal del sistema de repartiment de les crregues tributries, ats que la insolidaritat fiscal provoca una redistribuci perniciosa dels costos des daquells ciutadans que respecten les regles de la convivncia cap a aquells altres que no les respecten i sen beneficien. Cal recordar que la lluita contra el frau fiscal sha situat com un element central i estratgic en lagenda dels principals organismes i instncies internacionals (UE i OCDE fonamentalment). Les darreres dades publicades per EUROSTAT58 sobre la recaptaci fiscal dels Estats de la UE-27 i lEurozona en relaci amb el PIB (46% la mitjana de lEurozona vs. 36% a Espanya) sn molt illustratives del recorregut que, en termes deficincia en la gesti, aflorament de bases imposables i construcci de la necessria moral fiscal, es pot aconseguir sense recrrer a una major imposici sobre les bases imposables ja identificades i conegudes per lAdministraci. Aquest diferencial entre la recaptaci possible i la recaptaci efectivament obtinguda (tax gap) s un clar indicador de la importncia de construir un sistema de gesti del sistema tributari amb marcades diferncies en relaci al que en els darrers anys ha desenvolupat lEstat espanyol per mitj de lAEAT. Per tant, no hi ha dubte respecte a lexistncia dun evident marge de millora tant pel que fa a la reducci del nivell deconomia submergida com tamb en la lluita contra levasi fiscal en el seu conjunt, que suposa millorar els percentatges de recaptaci dels contribuents que ja estan en el sistema.

58

Provision of deficit and debt data for 2012 - first notification. Abril 2013

Pg 57

En aquest sentit, conv recordar que lAEAT va ser una organitzaci pionera en laplicaci de les eines de tractament de la informaci en lmbit de la gesti dels tributs, tant pel que fa a lassistncia als contribuents com en relaci amb la lluita contra el frau fiscal. Per aquest encert histric, que conv mantenir per part de lAgncia tributria de Catalunya, podria haver condicionat dalguna manera la seva posterior actuaci. s a dir, en aquests moments, tothom reconeix que lAEAT presenta uns bons resultats en tot all que fa referncia al control tributari de les persones i empreses que estan censades, i en relaci amb la informaci a la que es pot accedir per mitj de la collaboraci de tercers (declaracions informatives). Els encreuaments massius de dades permeten desenvolupar un efica control dels contribuents (persones i empreses) que presenten declaracions tributries i obtenen rendiments subjectes a retenci, o a algun altre tipus dobligaci informativa a crrec dun tercer. Per el problema s tot all que queda fora del sistema informtic. Les dades sobre recaptaci i pressi fiscal, aix com el nivell deconomia submergida a lEstat espanyol ens indiquen clarament quina s la magnitud i intensitat del frau. De fet, la reeixida informatitzaci i explotaci de les dades relatives a les bases imposables identificades per part de lAEAT, fins i tot podria haver indut a una falta dempenta o motivaci en la tasca orientada a fer aflorar a aquelles activitats que no es declaren. En aquesta lnia argumental, una dada que volem deixar apuntada s la que ens aporta el document de la Comissi europea, Improving tax governance in EU Member States: Criteria for successful policies, on entre daltres qestions, shi destaca que el nombre d'empleats en les administracions tributries d'Itlia, Espanya i Estnia s especialment redut en termes relatius. s a dir, que podria haver-hi un problema de dotaci de recursos humans, no tant en la vessant de la formaci tcnica, com en l'aspecte quantitatiu dels equips disponibles. Daltra banda, pel que fa a moral fiscal individual i collectiva dels contribuents espanyols, la voluntat de complir amb les obligacions tributries s una actitud que es forma molt lentament, i cal recordar que fins a finals dels anys 70, principis dels 80 del segle passat, a

Pg 58

Espanya no existia un sistema tributari que es pogus considerar modern59, la qual cosa pot haver incidit en el desenvolupament tard de la cultura del compliment.

1.2. La manca de seguretat jurdica tributria

Juntament amb la maximitzaci de la recaptaci derivada del compliment voluntari, les autoritats tributries han dorientar els seus esforos al descobriment i regularitzaci dels incompliments de la normativa fiscal. Tot i ser evident el que sacaba de dir, no s menys ampli el consens que hi ha al voltant de la necessitat que aquesta tasca de fiscalitzaci sha de fer respectant escrupolosament el principi de seguretat jurdica dels contribuents. Aixecar la bandera de la lluita contra el frau fiscal no hauria de permetre generar situacions dincertesa pels particulars, ni dabs dautoritat. Per aix, el respecte a la seguretat jurdica ha de ser un eix fonamental de lactuaci de la futura Administraci tributria de Catalunya. En general, en una societat democrtica, la inseguretat jurdica s molt negativa des del punt de vista de lequilibri de les relacions entre lAdministraci pblica i els ciutadans. Per a ms, en lmbit especfic de la legalitat tributria, pot arribar a afectar a la capacitat que un determinat pas o territori pugui tenir per atraure les inversions internacionals. s a dir, atesa la forta competncia que hi ha entre els Estats (fins i tot dins de la Uni Europea) per captar inversions i capitals, la seguretat jurdica tributria es converteix en un factor clau per a la competitivitat d'un pas. No obstant aix, mesurar el nivell de seguretat jurdica en lmbit tributari s una tasca molt difcil. Per, tot i aquesta dif icultat, a lEstat espanyol sn moltes les persones, entitats i associacions que, en els darrers anys, manifesten una valoraci negativa respecte al grau

59

En aquest sentit hem de dir que no hem trobat cap informe o un apartat de la Memria de l'AEAT que reculli dades sobre resultats de comprovacions aleatries realitzades a persones o empreses les rendes de les quals no estiguin subjectes a informaci creuada, amb lobjectiu dintentar avaluar dalguna manera la moral fiscal a Espanya.

Pg 59

de confiana que els mereix els criteris que segueix lAEAT en la seva actuaci60. Amb independncia d'aquestes opinions, el cert s que avui dia es donen determinades actituds i comportaments de lAdministraci tributria espanyola que ens indicarien que el respecte al principi de seguretat jurdica est lluny de ser lptim. Concretament, un dels fets que ms ens crida latenci dels experts s produeix quan la Direccin General de Tributos (centre directiu del Ministeri dHisenda i Administracions Pbliques que t atribuda la capacitat d'interpretar les normes tributries amb carcter vinculant) canvia de criteri, i lAEAT sovint laplica amb carcter retroactiu, produint -se una vulneraci del principi de confiana legtima dels contribuents que van prendre una decisi dacord amb lanterior interpretaci. Daltra banda, tamb s font dinseguretat jurdica la prctica de lAEAT dincomplir, quan li conv, no noms algunes resolucions de lesmentada Direccin sin, fins i tot, els seus propis pronunciaments anteriors. A ms de les situacions de discrecionalitat administrativa descrites a lapartat anter ior, hi ha una circumstncia objectiva que, segons lopini dels experts, constitueix un veritable obstacle per a la seguretat jurdica tributria a lEstat espanyol. Ens referim al procediment de consulta que, en principi, permet aconseguir un pronunciament tcnic de lAdministraci tributria en relaci a una situaci particular, que facilita la pressa de decisions sense risc dincrrer en una irregularitat. Aquest procediment consisteix en plantejar formalment el dubte tcnic a la Direccin General de Tributos, i la llei preveu que aquestes consultes es contestin en un termini mxim de 6 mesos61. El problema s que, en ms ocasions de les que serien desitjables, aquest termini no es respecta i, de vegades, hi ha consultes que es contesten molt ms tard i daltres que, fins i tot, es queden sense resposta. En aquests casos, posat que els terminis que els particulars o les empreses tenen per a prendre les seves decisions econmiques sovint no sn tant llargs, en operacions de gran complexitat jurdica es genera una situaci dinseguretat que perjudica les possibilitats datraure inversions i alimenta la futura conflictivitat entre lAdministraci tributria i els contribuents.

60

En aquest sentit resulta illustratiu el contingut del document de la Asociacin Espaola de Asesores Fiscales (AEDAF), de juny de 2013, que porta per ttol: Malos tiempos para la seguridad jurdica de los contribuyentes.
61

Art. 89 de la Llei General Tributria.

Pg 60

Per tot aix, entenem que la seguretat jurdica s un mbit on els instruments normatius i la metodologia de treball de la futura Agncia Tributria de Catalunya hauria dexperimentar un canvi radical en relaci al que es fa avui en dia per part de lAdministraci de lEstat. Ms endavant veurem com es pot aconseguir aquesta millora.

1.3. Lassistncia al contribuent

En general, els serveis dassistncia al contribuent que proporciona lAEAT sn fora bons. Per tant, la valoraci daquest mbit dactuaci de lAdministraci tributria de lEstat espanyol ha de ser necessriament positiva. Aleshores, encara que sempre hi ha aspectes que cal fer evolucionar per prestar un servei pblic de qualitat, lexperincia de lAEAT pot ser perfectament aprofitada per la futura Agncia Tributria de Catalunya a fi dorganitzar els seus propis procediments de relaci amb els contribuents.

2. Objectius de la futura Administraci tributria de Catalunya

Un cop exposades breument algunes de les mancances que les experts detecten a les prctiques fiscals actuals, a continuaci ens proposem fer una aproximaci a aquells aspectes del funcionament de la futura Administraci tributria de Catalunya que considerem que resulten indispensables si es vol presentar un model de gesti diferenciat de les metodologies de treball que aplica lAEAT. Per aix, seguint lestructura expositiva de lapartat anterior, primer tractarem de la necessitat daconseguir un bon nivell de compliment voluntari, seguidament farem referncia a com caldria organitzar els procediments de control si es vol assolir un alt nivell deficcia en la utilitzaci dels recursos disponibles, i, per acabar, farem referncia a una qesti fonamental en les relacions entre lAdministraci tributria i els contribuents com s la necessitat de garantir un bon nivell de seguretat jurdica.

Pg 61

2.1. La millora del compliment voluntari i de lassistncia als contribuents

LAdministraci tributria de Catalunya, com la de qualsevol altre pas democrtic avanat, ha dintentar aconseguir el ms alt nivell de compliment voluntari possible per part dels seus contribuents. Conv ajudar als ciutadans i les empreses a tenir el desig de fer les coses correctament pel que fa al deure de contribuir al sosteniment de les despeses pbliques. Per aconseguir aquest objectiu, s indispensable impulsar un canvi des del model tradicional de control pur i de sanci exemplaritzant, cap a un nou model de cooperaci i obertura mtua, tot recordant que, per molt alt que sigui el nivell de moral fiscal dun pas, s absolutament imprescindible disposar dun sistema de control tributari efica. Dissenyar un model de compliment voluntari s una tasca que presenta una elevada complexitat, doncs avui les Administracions tributries han de gestionar les conseqncies fiscals d'un creixement constant del comer internacional, dels canvis en els patrons d'ocupaci i la demografia, de la mobilitat internacional del capital i del treball, de les innovacions en les estructures de negoci i productes financers, dels canvis accelerats de les tecnologies i les tcniques d'intercanvi d'informaci i, fins i tot, de les directrius mediambientals o energtiques. s a dir, en un entorn econmic tant canviant i competitiu com lactual, la feina de les autoritats tributries s'ha tornat molt ms crtica, doncs lassignaci efica dels recursos disponibles no sempre aconsegueix incidir en una millora significativa de la recaptaci. La Guia de Gesti del Risc de Compliment de la Comissi Europea (2010) defineix aquesta funci fonamental pel desenvolupament dun sistema tributari de la segent manera: "s un procs sistemtic en el qual una Administraci tributria pren decisions fonamentades sobre quines intervencions podrien utilitzar per estimular eficament el compliment i evitar l'incompliment, basades en el coneixement del comportament dels contribuents i en relaci amb la capacitat disponible". Plantejat el repte de la nova Administraci tributria de Catalunya, lexperincia internacional demostra que una adequada gesti del risc requereix distingir, amb la mxima precisi possible, els comportaments que representen un alt risc dincompliment, dels que

Pg 62

representen un risc baix o insignificant, de manera que les estratgies de gesti han dafavorir el tracte que reben els contribuents que estan disposats a collaborar amb les autoritats fiscals i que sn capaos de complir amb els seus deures. s a dir, els ciutadans i empreses que presentin un elevat perfil dincompliment haurien de ser objecte dun major control per part de lAdministraci tributria, mentre que els contribuents que es comportin de manera transparent haurien de rebre suport tcnic i veure reduts els seus costos de compliment. La diversitat de situacions subjectives que es produeixen en el moment de valorar el risc associat a les obligacions tributries, i les mesures que cal adoptar respecte de cadascuna delles es veu clarament reflectida en el que es coneix com a Pirmide del compliment:

Font: European Comission, 2010

Les Administracions tributries ms modernes pel que fa al disseny i aplicaci de poltiques de compliance han evolucionat des dun model tradicional, que descansava fonamentalment en el control tributari ex post, cap a una estratificaci de situacions i de contribuents en funci del seu perfil de risc tributari. Aquesta transformaci es podria definir com la de la recerca de la cooperaci amb el contribuent sempre que sigui possible, deixant la prctica de la repressi (enforcement) noms respecte daquelles situacions extremes que ho facin necessari. Davant lescassa receptivitat de lAEAT respecte aquesta mena de prctiques, lopci estratgica de la futura Administraci tributria de Catalunya hauria de ser desenvolupar tot un seguit de poltiques de cooperaci i transparncia que incentivin aquest compliment

Pg 63

voluntari i que ajudin a fer crixer la moral fiscal dels contribuents catalans. Si ens aturem breument en el tractament cientfic sobre la qesti de la moral fiscal i les seves causes, veurem que la majoria de les investigacions sobre el compliment de les obligacions tributries han estat sempre ms centrades en determinar les raons per les quals determinats contribuents no compleixen adequadament amb les seves obligacions fiscals, que no pas en establir les motivacions daquells altres contribuents que paguen correctament els seus impostos. Aquest enfocament clssic de la qesti, si b no s sorprenent donada lamenaa que levasi fiscal suposa per les hisendes pbliques i la incidncia que aix t en els objectius destabilitat pressupostria i cohesi social, no permet adoptar estratg ies diferents a les de la repressi de la infracci descoberta desprs de produir-se lincompliment del deure de contribuir. Ara b, en els darrers anys, als pasos ms avanats hi ha un creixent inters en tenir un coneixement ms profund respecte quines sn les motivacions que tenen els contribuents que compleixen correctament amb les indicacions de les normes fiscals vigents. El conjunt de motivacions internes que porten a complir adequadament amb les obligacions tributries es coneix com a tax morality (Kornhauser, 2007). Diferents experts han estudiat aquesta qesti, per les conclusions a les que han arribat sn diverses i, de vegades, contradictries entre elles. A tall dexemple podem citar a Strmpel (1969), que va considerar que la moral tributria es veu afectada per la manera en que els contribuents sn tractats per les autoritats fiscals. Per la seva part, Lewis (1979) va concloure que la moral dels contribuents depn del pas que es tracti, i que es veu influda per diferents factors com la demografia i, sobretot, per la quantitat de diners que han de pagar a la Hisenda Pblica (quan ms elevat es limport de la quota, menys tendncia al compliment voluntari). En canvi, Cox (1984), a partir dinformaci proporcionada per lInternal Revenue Service (lAgncia Tributria dels Estats Units, IRS) no va poder provar la relaci entre tipus de gravamen i nivell de compliment voluntari. Torgler i Murphy (2004) han definit la moral fiscal com la motivaci intrnseca per pagar els propis impostos. Torgler (2007) considera que hi ha tres factors clau per comprendre les decisions fiscals de les persones:

Pg 64

a) Un s el sentiment respecte les conseqncies de no complir les normes. Els principis morals i el sentiment de culpabilitat davant de la infracci (possible influncia de les creences religioses), condicionen la major o menor inclinaci a incomplir les obligacions tributries. b) Laltre s la percepci que els contribuents puguin tenir respecte la justcia i equitat del sistema tributari. c) I, finalment, el tercer s la confiana en lAdministraci tributria i en el conjunt de les institucions governamentals. En aquest sentit, s interessant lestudi de Margaret McKerchar, Kim Bloomquist i Jeff Pope (publicat a Austrlia per elaborat amb dades obtingudes als Estats Units) 62, on es planteja la segent pregunta: la moral fiscal ajuda a explicar els inesperats, per elevats, nivells de compliment fiscal apreciats per lIRS en les seves inspeccions aleatries? Lestudi conclou que donada la dificultat per entendre els components de la moral fiscal, les autoritats tributries han de centrar els seus esforos en posar en prctica estratgies per maximitzar la recaptaci i disminuir les possibilitats devadir el pagament dimpostos, tot incidint en el paper dels intermediaris (assessors fiscals, advocats, bancs, etc.) per la seva considerable capacitat dinfluncia en les decisions dels contribuents. Daltra banda, juntament amb la moral fiscal, hi ha daltres factors que tamb juguen un paper important en el compliment voluntari de les obligacions fiscals. Segons una recent enquesta de lIRS (2012), les raons per les que es paguen els impostos sn les segents: Un 79 per cent dels enquestats van contestar que la seva integritat personal era una causa molt important, i un 10 per cent addicional va indicar que es tracta dun factor de certa influncia en la seva conducta fiscal. Un 65 per cent va citar com a factor dinfluncia en el compliment voluntari la informaci donada per tercers a lAdministraci tributria. Un 59 per cent va dir que un factor rellevant s la por a una inspecci.

62

Treball publicat al Journal of Tax Research, School of Taxation and Business Law (Atax), Australian School of Business The University of New South Wales.

Pg 65

I, finalment, un 42 per cent van dir que una ra s la convicci que els vens declaraven i pagaven honestament.

Des de la perspectiva de les raons de lincompliment de les obligacions t ributries, segons linforme The Shadow Economy in Europe, 2011, using electronic payment systems to combat the shadow economy 63 , leconomia submergida es conseqncia, entre daltres, de les segents causes: La possibilitat dobtenir un estalvi pel fet de no pagar impostos. Lestudi, considera que hi ha una forta relaci causal entre els tipus de gravamen dun pas i la dimensi de leconomia submergida. La manca de sentiment de culpabilitat. Aquesta actitud s prevalent en llocs en els qu la percepci de la qualitat de les institucions governamentals i dels beneficis socials s baixa. Els beneficis de leconomia submergida i de levasi fiscal sn immediats, mentre que els beneficis socials normalment sn indirectes, collectius o diferits. I, finalment, la facilitat per defraudar i el baix risc de detecci per part de les autoritats tributries. Quan ms reduda s leficincia dels mtodes de control tributaris i ms redudes les sancions, ms persones podran considerar si el risc de defraudar val la pena. Com es pot veure, en els diferents estudis sobre la matria es parla de causes del frau fiscal i de leconomia submergida molt similars, tot i que de vegades la ponderaci daquestes circumstncies s ben diferent. Sigui com sigui, prcticament tothom coincideix a destacar que, per millorar el compliment voluntari i la moral fiscal duna societat, cal desenvolupar un ampli programa que incentivi aquesta actitud en el conjunt dels contribuents. Per aconseguir aquest objectiu, conv seguir els consells dels diferents organismes internacionals, que proposen un conjunt de lnies de treball i/o accions que haurien de ser aplicades per la Generalitat de Catalunya, ja sigui per mitj de lacci legislativa del Parlament (doncs hi ha recomanacions que fan referncia al sistema normatiu tributari), ja sigui pels organismes responsables de la gesti del sistema

63

Estudi elaborat pel professor Schneider i la consultora AT Kearney per VISA.

Pg 66

tributari. Concretament, les principals recomanacions sn les segents: Considerar als contribuents com a clients. LAdministraci tributria hauria de canviar des duna aproximaci al contribuent basada en el control cap a una aproximaci basada en el servei, tot distingint entre aquells contribuents cooperadors i els que tenen un perfil definit de risc. Establir un sistema normatiu simple i estable per afavorir el compliment voluntari i per millorar la lluita contra el frau fiscal. Cal fer una tasca activa deducaci i dassistncia que ajudi als contribuents i als seus assessors a entendre les obligacions que estiguin vigents. Mantenir i millorar la prctica denviar esborranys de declaracions que continguin la informaci a disposici de lAdministraci, utilitzant intensivament els mitjans electrnics per a processar i creuar les dades, i tamb per a relacionar-se amb els contribuents. Desenvolupar campanyes de conscienciaci social respecte a la importncia de pagar impostos i de les conseqncies negatives que no fer-ho produeix a la resta de ciutadans64. Podria ser interessant incloure aquesta matria en els llibres de text per als ms joves. Els costos de complir (pressi fiscal indirecta) no haurien de ser elevats. Es tracta de minimitzar, en termes de temps i de diners, totes les despeses en que particulars i empreses incorren per poder presentar declaracions tributries completes i correctes. Un indicador per mesurar aquest tipus de cost per a petites i mitjanes empreses s el que es coneix com a paying taxes indicator. s una magnitud que mesura el temps de preparar i pagar limpost de societats, la imposici sobre el consum, les retencions sobre el treball i les cotitzacions a la Seguretat Social. La mitjana a Europa s de 189 hores per

64

A Dinamarca, el govern va impulsar una campanya de marketing per conscienciar als ciutadans dels costos de leconomia submergida (What if everyone worked undeclared?). A Portugal es va fer la campanya Demana el teu rebut. A Itlia, lany 2011, es va fer una campanya per posar de manifest la importncia del compliment tributari per al conjunt de la societat: If everyone pays their tax, tax repays everyone.

Pg 67

any. Caldria fixar-se un objectiu per sota daquesta mitjana i que la seva mesura fos pblica i transparent. Cal respectar el principi de seguretat jurdica tributria (taxpayers also have a right to a high degree of predictability as to the tax consequences of their actions). I, finalment, per un adequat funcionament del sistema tributari i per afavorir el compliment voluntari, s essencial disposar dun eficient sistema de justcia per resoldre els conflictes entre particulars i administraci. En aquest sentit, s convenient recordar la jurisprudncia del Tribunal Europeu de Drets Humans sobre larticle 6 del Conveni Europeu de Drets Humans, en el sentit de considerar contraris al dret a un judici just (fair trial) els processos judicials amb una durada superior als 5 anys. Avui en dia, a lEstat espanyol alguns litigis tributaris poden arribar a durar ms de 15 anys. s una situaci altament preocupant i que de cap manera shauria de reproduir. s absolutament necessari que Catalunya disposi dun sistema de justcia que respecti aquests terminis. Certament, el disseny del futur sistema judicial de Catalunya queda fora de labast daquest informe, per, atesa la seva significaci en lmbit de la fiscalitat, voldrem aprofitar locasi per fer una breu reflexi que serveixi dindicador per als responsables daquesta altra estructura dEstat. Amb carcter general, quan es produeix un desacord entre els particulars i lAdministraci tributria, existeixen diferents possibilitats de configurar la jurisdicci revisora dels actes administratius tributaris: Una s que siguin els tribunals ordinaris, sense cap especialitzaci per ra de la matria, els que revisin aquest actes administratius quan els particulars afectats presentin el corresponent recurs. Una altra s que hi hagi una jurisdicci especialitzada en conixer aquests assumptes, dins de lestructura normal dels Tribunals de Justcia. I, finalment, una tercera s que hi hagi jutges especialment preparats per conixer dels conflictes daplicaci de la normativa tributria.

Pg 68

Entre les diferents opcions dorganitzar el control jurisdiccional de lAdministraci tributria, la que desaconsellem seguir s la que avui saplica a lEstat espanyol on els judicis tributaris sn coneguts: o b per la jurisdicci contenciosa-administrativa o, quan les quotes presumptament defraudades superen el lmit quantitatiu establert al Codi Penal (120.000 euros), pels jutjats de lordre penal. A parer dalguns experts, el que caldria plantejar s la convenincia de crear una jurisdicci fiscal diferenciada de la contenciosa-administrativa i de la penal, dotada de jutges formats especficament en fiscalitat, que controlin tant els actes de lAdministraci com les infraccions dels contribuents. Un altre aspecte que pensem que convindria millorar s lactual situaci de revisi interna de les possibles discrepncies entre els particulars i lAdministraci tributria. El sistema vigent a lAEAT no garanteix ladequada imparcialitat en la resoluci daquests desacords, doncs quan hi ha una disconformitat entre lactuari i el particular objecte dun procediment de comprovaci, qui resol s el superior jerrquic de lequip o unitat que ha proposat la regularitzaci. A la futura Agncia Tributria de Catalunya es podria estudiar la possibilitat de crear una oficina interna de resoluci de discrepncies que, per la seva ubicaci dins lestructura administrativa i pel perfil del personal que la integri, gaudeixi dindependncia en relaci als actuaris, equips o unitats que hagin fet les corresponents inspeccions o auditories. Experincies com les dAlemanya o els Estats Units en aquest camp poden ser un bon precedent. Si aquestes oficines internes es configuressin de manera adequada, potser no seria necessari replicar la via econmica-administrativa vigent avui a lEstat espanyol, que suposa un important endarreriment en el temps de resoluci (una mitjana de 3 o 4 anys), i demora laccs a la justcia per part dels particulars i empreses disconformes amb el resultat duna inspecci o comprovaci tributria. Laltra alternativa que proposen alguns experts, si es vol mantenir un sistema de fiscalitzaci externa de lactivitat de lAdministraci tributria, s transformar els actuals tribunals econmics-administratius, en organismes darbitratge independent entre lAdministraci i el contribuent, en la lnia del que hem explicat a la primera part de linforme al tractar de la Junta de Tributs de Catalunya.

Pg 69

2.2. El control tributari fonamentat en la collaboraci i la prevenci

Un incentiu important per aconseguir un bon nivell de compliment voluntari s que els ciutadans i les empreses tinguin la percepci fonamentada que el control tributari i la lluita contra el frau fiscal s eficient. s a dir, cal evitar que hi hagi sensaci dimpunitat fiscal. Per aix, disposar dun bon sistema dinformaci i de control tributari s una lnia de treball necessria per millorar la moral fiscal de la societat. Si aix s aix, la futura Administraci tributria de Catalunya haur destar adequadament dimensionada per fer front a les diverses modalitats de frau fiscal. En el document ja citat de la Comissi Europea (posici no oficial) Improving tax governance in EU Member States: Criteria for successful policies es considera que, tot i que no hi ha una relaci clara entre el nombre defectius i el nivell deconomia submergida, els Estats membres amb menys de 1.000 empleats pblics per mili dhabitants shaurien de plantejar si els seria til augmentar el nombre de professionals dedicats al control tributari65. Laplicaci de la rtio exposada pot indicar que la dotaci de personal (uns 5.000 empleats pblics aproximadament) del conjunt de les Administracions tributries (excloses les locals) que avui en dia desenvolupen les funcions de control a Catalunya podria ser insuficient. En aquest sentit, cal tenir present que la futura Agncia Tributria de Catalunya shauria dencarregar de la gesti i el control de tots els tributs del sistema, incloent les duanes, els impostos especials i, fins i tot, les cotitzacions a la Seguretat Social66. Per aix, tal com ja hem indicat a lapartat anterior, a banda daugmentar els efectius, encara resulta ms aconsellable organitzar els recursos humans i materials disponibles fent una adequada segmentaci de contribuents, en funci dels perfils de risc que ofereixin, tot distingint entre cooperadors (co-players) i no cooperadors (opponents). Aquesta prctica est demostrant la seva eficincia en molts Estats de lmbit lOCDE, doncs permet concentrar recursos i esforos en aquells mbits de major risc, en la lnia abans indicada al parlar dels programes de compliment voluntari.
65

En el mateix document es considera que el personal de lAdministraci tributria sembla quantitativament baix . a Itlia, Espanya i Estnia, estats tots ells amb un elevat nivell deconomia submergida
66

LAEAT no gestiona les cotitzacions socials.

Pg 70

El mtode de la segmentaci de contribuents saplica amb xit a diferents pasos com Austrlia, Canad, Pasos Baixos, i recentment a Itlia, on es pren com a base duna adequada i eficient planificaci de les activitats inspectores. Per segmentar els contribuents dacord amb els seus perfils de risc conv determinar els parmetres corresponents de la pirmide de compliment voluntari que abans hem reprodut, tenint en compte que, en relaci amb els contribuents cooperadors (base de la pirmide), cal potenciar la tasca dassistncia i informaci, mentre que pel que fa als opponents (part alta de la pirmide), el que es recomana s accentuar les inspeccions parcials o generals o, fins i tot, la investigaci criminal. El perfil de risc es defineix per mltiples factors67, entre els quals podem distingir: el fet que les rendes i magnituds fiscals estiguin cobertes o no per obligacions dinformaci a crrec de tercers o subjectes a retenci, la pertinena a determinats sectors econmics, la dimensi del negoci o activitat econmica, la tipologia dels impostos afectats, i el propis antecedents del contribuent. En aquest sentit, sha de reconixer que lAEAT ja discrimina en certa manera als contribuents per perfils de risc. De fet, aquesta metodologia s el fonament de la creaci de diferents unitats operatives i del contingut del pla anual de control tributari. Per aquesta prctica no ha donat lloc a una reorganitzaci profunda de lAEAT com sha fet a daltres pasos del nostre entorn, i com pensem que shauria de configurar la futura Administraci tributria catalana. Per poder distingir entre contribuents cooperadors (co-players) i no cooperadors (opponents), s necessari que els criteris jurdics i interpretatius de la normativa tributria que apliquen els contribuents cooperadors siguin clars i que sexpliquin als professionals i a la societat en general 68 . Per aconseguir aquest efecte convindria que, en el futur, lAdministraci tributria catalana publiqus resolucions interpretatives en relaci amb les qestions que habitualment afecten a les empreses i als particulars. Aquests resolucions haurien de ser prou mplies i detallades, elaborades i publicades a iniciativa de la prpia

67

A Dinamarca, per exemple, tots els contribuents es consideren cooperadors, a no ser que dels seus propis antecedents en resulti una altra conclusi.
68

Aquestes resolucions interpretatives no exclourien la possibilitat de lAdministraci daplicar, de manera fonamentada, clusules dabs del dret (simulaci, etc.) per part dels contribuents.

Pg 71

Administraci (sense esperar a una consulta formalment presentada) i estar permanentment actualitzades. Per poder incorporar supsits conflictius o generadors de dubtes dinterpretaci, s important constituir grups de treball entre lAgncia Tributria de Catalunya i els principals operadors del sistema tributari (grans empreses, collegis professionals, associacions dassessors fiscals, Cambres de Comer i daltres intermediaris fiscals). Aix suposaria un gran pas endavant, tant pel que fa a la seguretat jurdica tributria, com pel que fa a la reassignaci de recursos per lluitar contra el frau fiscal. Cal enterrar definitivament la dinmica de desconfiana que existeix entre Administraci i contribuent, doncs molts ciutadans i empreses estarien disposats a actuar com a co-players per tal dobtenir un adequat nivell de previsibilitat i de garanties jurdiques. Des duna perspectiva operativa, sn diverses les experincies en altres Estats de lmbit de lOCDE que poden servir de model per lAgncia tributria catalana. Potser la ms avanada avui en dia s la dAustrlia. LAustralian Taxation Office (ATO) ha desenvolupat un model de gesti i control tributari per les grans empreses (Co-operative compliance en terminologia OCDE) que intenta evolucionar des de les tradicionals inspeccions tributries ex post cap a una gesti dels riscos fiscals en temps real, redirigint els recursos humans i materials cap als contribuents de ms alt perfil de risc. El servei ms destacat dins daquesta poltica de cooperaci s lAcord Anual de Compliment (Annual Compliance Arrangement-ACA). Es tracta dun acord voluntari entre lATO i les grans empreses en relaci a un o ms tributs, que requereix complir dos requisits: Duna banda, les empreses que entrin a formar part daquest acord han de disposar de sistemes de govern corporatiu. I, de laltra, aquestes empreses han devidenciar la voluntat de treballar de manera oberta i transparent amb lAdministraci tributria, comunicant-li els seus riscos fiscals en temps real. La subscripci dun Acord Anual de Compliment proporciona una rpida resoluci dels dubtes tcnics, un canal directe per resoldre incidents administratius i, sobretot, la garantia que les declaracions que es presentin subjectes a aquest acord no seran inspeccionades en un futur, malgrat quedi oberta la possibilitat de discrepncia interpretativa entre lATO i les

Pg 72

empreses. El model australi probablement sigui el ms evolucionat pel que fa a aquesta manera de treballar. Per hi ha moltes altres experincies internacionals de cooperaci entre les Administracions fiscals i els contribuents, entre les que podem destacar les dustria, Canad, Dinamarca, Pasos Baixos, Singapur, Sud-frica, el Regne Unit i els Estats Units. Algunes de les principals mesures daquests sistemes de Co-operative compliance sn perfectament aplicables a la futura Administraci tributria de Catalunya. Concretament, en podrem destacar les segents caracterstiques: Tenen com a fonament la dita Transparency in exchange for certainty. Formen part duna poltica fiscal que busca incentivar i millorar el compliment voluntari de qualsevol contribuent. Demanen un canvi cultural, tant per part dels contribuents com per part de lAdministraci. Requereixen establir un nivell elevat de govern corporatiu a les empreses que hi participin. Resulta daplicaci noms als contribuents ms grans i de major complexitat tcnica69. s un sistema en el que normalment shi accedeix de manera voluntria, sempre i quan es reuneixin els requisits objectius per poder fer-ho70. Resulta habitual que abans diniciar un daquests programes sintenti arribar a una soluci dels conflictes tributaris que estiguin oberts entre el contribuent que es tracti i la corresponent Administraci tributria. Aquests programes de Co-operative compliance no tenen carcter multilateral71.

69

Per exemple, a Austrlia el sistema est previst que sacabi estenent a aquelles empreses que disposen dun comit de supervisi intern i que tenen un volum de vendes superior a 9 milions deuros. Canad sest plantejant aplicar un model daquest perfil a les empreses o grups dempreses amb volum superior a 250 milions de dlars canadencs. A Sussa saplica a tots els grans grups empresarials.
70

Hi ha alguna excepci, com Sucia, on laccs s per invitaci, o un determinat programa daquest perfil a Itlia que t carcter obligatori.

Pg 73

Per desenvolupar aquests tipus de serveis de Co-operative compliance lAgncia tributria de Catalunya haur daplicar tcniques de governana interna. Aix es necessari per evitar una prdua dimparcialitat en la relaci amb aquest tipus de contribuents, donada la relaci habitual que sestableix entre ells i lAdministraci. s el que sanomena risc de proximitat o dafecci (risk of attachment). Algunes mesures recomanades pels organismes internacionals sn: la rotaci dels equips dempleats pblics, el control dels dossiers per part dempleats pblics que no hagin participat en les negociacions (control de qualitat i dobjectivitat), la separaci de funcions (diferents equips per diferents tributs que afecten a un mateix contribuent), i laixecament dacta detallada de cada reuni. En aquest sentit, els expert destaquen que s molt important garantir que laplicaci dun sistema de Co-operative compliance no suposi una infracci del principi digualtat davant la llei en perjudici dels contribuents que no poden entrar en el sistema. Per aix, les conclusions exposades en el document Co-operative Compliance: a Framework (from enhanced relationship to co-operative compliance) permeten afirmar que aquests programes no suposen una infracci de lesmentat principi, doncs la seva existncia es justifica per la gran complexitat tcnica que afecta a aquest tipus de contribuents i perqu lnic que es busca s que es pagui la xifra correcta i deguda dimpostos, no concedir un benefici fiscal. Per aix, es recomana que lAdministraci tributria publiqui, sense identificar al contribuent afectat, les decisions a les que sarribi en relaci a qestions tcnicament complexes que puguin afectar a altres persones o empreses, amb lobjectiu de donar la mxima transparncia a les interpretacions adoptades. Laplicaci dun programa de Co-operative compliance dna com a resultat una millora en el percentatge de pagament en perode voluntari per part dels grans contribuents (empreses multinacionals, entitats financeres, etc...), doncs desincentiva lelusi fiscal, de manera que el resultat de les comprovacions administratives ser sensiblement ms baix. Per tant, leficcia de sistema tributari, i la recaptaci en el seu conjunt, hi sortiran guanyant, sempre i quan aquest canvi organitzatiu i relacional es faci eficientment.
71

En general no afecten a ms dun Estat, amb una nica excepci que afecta a una cooperaci entre el Regne Unit i els Pasos Baixos.

Pg 74

Un efecte indirecte que tamb es busca amb aquesta tasca destratificaci de contribuents s que els contribuents cooperadors de lAdministraci fiscal participin, directament o indirecta, en lobjectiu de lluitar contra leconomia submergida. s a dir, les persones i empreses que acceptin aquest comproms poden collaborar amb les autoritats tributries posant en com amb elles el coneixement que puguin tenir dagents econmics que actuen aprofitant-se dun estalvi illegal dimpostos per maximitzar els seus marges operatius. s evident que moltes vegades sn les empreses que estan dins del sistema i que paguen els seus impostos les que poden saber, per exemple, quins operadors dels seus sectors dactivitat estan deixant de pagar de manera sistemtica lIVA (vendes no declarades) o determinats impostos especials. Cal dir, per, que una reflexi daquest tipus no suposa una defensa de la delaci fiscal com a mitj per lluitar contra el frau. El que es suggereix, s una evoluci en el sentit que sest produint en alguns pasos ms avanats del mn, en la lnia que qui accepti expressament complir unes regles relacionals amb lAdministraci tributria no ser objecte datenci permanent i, al mateix temps, podria ajudar a identificar als qui organitzen la seva activitat econmica en un context de frau fiscal, la qual cosa, no noms t un impacte negatiu en la recaptaci, sin sobretot en les regles de la legtima competncia en la producci i distribuci de bns i serveis. En definitiva, els organismes internacionals recomanen construir un sistema de gesti tributria que, seguint lexemple de lAdministraci australiana (probablement la ms avanada del mn en aquests moments), aposti per les poltiques de collaboraci amb els contribuents i per la transparncia en els resultats. Per tant, si es vol seguir aquest model dxit conv tenir present tres aspectes fonamentals: a) En primer lloc, s indispensable que lAgncia Tributria de Catalunya aprovi anualment el Pla de control tributari en el que, a ms dels aspectes habituals, hi figuri la notificaci individualitzada als contribuents de risc amb lobjectiu dincentivar un millor compliment voluntari. Aquest pla de control ha de ser objecte de difusi pblica, no noms publicat als diaris oficials. b) En segon lloc, caldr potenciar i actualitzar la informaci proporcionada per tercers i utilitzar-la adequadament en el desenvolupament del control tributari. Amb les garanties obligades es podria pensar en la possibilitat de compartir aquesta

Pg 75

informaci amb aquells contribuents que sajustin a les bones prctiques fiscals. c) I, finalment, es recomana una decidida aproximaci als intermediaris fiscals, a les entitats financeres i a daltres agents econmics, a fi de fer palesa la dimensi estratgica de la seva funci en leficincia del sistema tributari.

3. Algunes propostes per millorar leficincia fiscal

Tal com hem indicat al comenament, el disseny del sistema tributari aplicable a Catalunya en el moment en que assoleixi la sobirania fiscal no forma part dels objectius daquest document. No obstant, s que podria resultar dutilitat concretar algunes de les previsions normatives que, per contrast amb la legislaci espanyola vigent, permetrien organitzar un nou model de gesti en el que sincentivi el compliment voluntari i es recondueixi la lluita contra el frau fiscal. Des daquesta perspectiva, pensem que s aconsellable incorporar al sistema tributari catal les recomanacions que resulten del recents treballs fets per la Uni Europea i, sobretot per lOCDE, en relaci a la planificaci fiscal agressiva (agressive tax planning-ATP)72. La planificaci fiscal agressiva es defineix com laplicaci o gaudi per part dels contribuents davantatges fiscals (tax savings) resultants doperacions, negocis, estructures o esquemes complexos, en ocasions artificials, laplicaci dels quals no sajusta ni s consistent amb la finalitat de la norma tributria aplicada (tax shelter). Com a resultat pot donar lloc a la no tributaci (stateless income, doble no imposici) o a la producci dun arbitratge fiscal en relaci a altres Estats membres de la UE o pasos tercers. Caldr doncs que les autoritats fiscals catalanes estiguin molt atentes al conjunt dels treballs desenvolupats per la UE, lOCDE i per els diferents grups dEstats mitjanant acords

72

El Pla dAcci contra el frau i levasi fiscal, elaborat per la Comissi de la Uni Europea (que es va fer pblic el 6 de desembre de 2012) incorpora dues recomanacions. La primera delles fa referncia, precisament, a la planificaci fiscal agressiva. Laltra fa referncia a les bones p rctiques fiscals, i est dedicada a promoure ladopci de mesures orientades a fomentar laplicaci, per part de pasos tercers, de normes mnimes de bona governana tributria.

Pg 76

bilaterals. Els fils conductors daquests treballs sn, de manera resumida: a) La potenciaci dels intercanvis dinformaci tributria entre Estats73. b) La pressi sobre els territoris de baixa tributaci (paradisos fiscals). c) I leliminaci o reducci del secret bancari. Pel que fa a la lluita contra leconomia submergida, destacar que en lltima dcada shan impulsat ms de 150 mesures normatives aplicades per diferents Estats amb lobjectiu de fer aflorar les activitats econmiques no declarades74, 120 de les quals shan implementat a Europa75. Concretament, podem destacar les segents: Establir un rgim sancionador que castigui de manera contundent aquells casos docultaci que sn tpics de leconomia submergida76. Limitar el pagament en efectiu. En aquest sentit, alguns informes assenyalen que hi ha una forta correlaci entre el nivell dutilitzaci de mitjans de pagament electrnics i el deconomia submergida77. Per tant, es podrien reduir els imports mxims habilitats per pagar en efectiu respecte del vigent a lEstat espanyol (2.500 euros), aix com fer campanyes de difusi i promoci de ls de mitjans de pagaments electrnics.

73

Cal destacar la signatura dels recents acords internacionals que possibilit en un sistema dintercanvi dinformaci tributria que afecta a diferents Estats (Estats Units, Espanya, Regne Unit, Alemanya, Itlia i Frana) que es coneix com a FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act). Aquest sistema, basat en la signatura dacords bilaterals, suposa que les entitats financeres han de comunicar de manera automtica a les seves autoritats fiscals informaci referent a contribuents de laltre Estat signatari.
74 75

The Shadow Economy in Europe, 2011

Per consultar el llistat complet de mesures, veure Eurofound, 2009. Mesures to tackle undeclared work in the European Union. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.
76

A ms de les sancions monetries, les accessries o, si escau, penals, podem destacar leficcia daltres adoptades als pasos del nostre entorn com, per exemple, el Decreto Bersani aprovat a Itlia lany 2006. Aquest decret permet al govern tancar temporalment una empresa o comer que faci venda al pblic si deixava demetre el corresponent rebut tres vegades en cinc anys. De la mateixa manera es pot paralitzar i tancar una obra si es detecten determinades irregularitats en la contractaci i daltres mesures aprovades lany 2009, respecte leficcia de les quals el govern itali considera que es va produir un augment de recaptaci de 9.100 milions deuros.
77

El professor Schneider considera que un augment del 10 per cent en el pagament realitzat per mitjans electrnics pot portar a una disminuci de leconomia submergida en un 5 per cent. En aquesta mateixa lnia trobem el suggeriment de fer pagar els impostos que recauen sobre una venda, i que no ha pagat el venedor, al comprador, sempre i quan no hagi pagat utilitzant mitjans electrnics (criminalizing the purchaser).

Pg 77

En lmbit especfic de lIVA existeix la possibilitat, ja utilitzada per alguns Estats membres de la UE, daplicar mpliament la regla dinversi del subjecte passiu 78, que consisteix en qu en determinats sectors econmics on el frau en lIVA resulta habitual, a diferncia de la regla general, el subjecte passiu passa a ser ladquirent i no qui entrega el b o presta el servei. Una lnea de reforma de les prctiques fiscals que pot resultar molt interessant s la que proposa el grup de treball en lmbit de lOCDE sobre supressi electrnica de vendes 79 programes dissenyats especficament per a locultaci automtica dun determinat percentatge de les vendes, en el document que recull diferents iniciatives per a reduir o eliminar aquesta tipologia de frau fiscal que sha detectat que es produeix a gran escala en molts Estats en el sector de vendes al detall. En linforme elaborat per lOCDE es detallen un seguit de directrius per lluitar contra aquesta forma devasi fiscal i es reflecteixen diferents iniciatives de les Administracions fiscals del Quebec i dels Pasos Baixos. Per, entre totes elles, destacarem la decisi de Sucia que, des de lany 2010, obliga a fer servir mquines registradores en negocis que s n intensius en diner en efectiu80. Una altra iniciativa s la possibilitat de demanar un certificat de good tax compliance a qualsevol empresa que vulgui optar a un contracte amb una Administraci Pblica, a partir de determinats imports. El Regne Unit est desenvolupant una iniciativa legal en aquesta lnia, ajustada a la Directiva 2004/18/EC de Contractaci Pblica. Est previst que afecti

78

El subjecte passiu en l'Impost sobre el Valor Afegit s, amb carcter general, l'empresari o professional que realitza l'entrega de bns o la prestaci de serveis. Per en determinats casos, la normativa que regula aquest impost estableix que el subjecte passiu ser, no qui fa l'entrega o prestaci de servei, sin el destinatari d'aquestes operacions. Sempre i quan aquest ltim actu com empresari o professional. La inversi del subjecte passiu s'aplica quan qui realitza el fet imposable s una persona o entitat no establerta en el territori d'aplicaci de l'impost o en determinats tipus d'operacions en que el nivell de frau s elevat i es considera ms adient que qui faci l'ingrs de la quota sigui el destinatari de l'operaci (inversi del subjecte passiu) i no el provedor que la realitza.
79

Electronic Sales Supression: A Threat to Tax Revenues, OCDE, 2013. El grup de treball, coordinat per Noruega, estava integrat per Blgica, Canad, Frana, Alemanya, Grcia, Irlanda, Pasos Baixos, Portugal, Sucia, Turquia, Regne Unit i els Estats Units. Aquest software pot estar installat en el propi sistema informtic (Phantomware) o tractar-se de programes externs incorporats a claus USB, per exemple (Zappers).
80

Amb algunes excepcions: negocis de volum de vendes molt redut, mercats a laire lliure, grans companyies amb bons control interns, etc.

Pg 78

tamb als subcontractistes que executin una part important del corresponent contracte81. No hi ha dubte que, ms enll de lactual certificat destar al corrent de pagament, aquesta mesura pot tenir un elevat impacte en lactitud de les empreses envers el risc fiscal que es pot assumir, doncs les conseqncies de patir regularitzacions (i sancions) per part de lAdministraci tributria es projectarien sobre les possibilitats de negoci amb les altres Administracions pbliques. No obstant, una mesura daquest estil, que s previsible que ben aviat sigui acollida per altres Estats membres de la UE, obliga a les autoritats tributries a ser extremadament objectives i rigoroses en les tasques de control i a respectar plenament el principi de seguretat jurdica. En aquest sentit, segons els experts, una iniciativa daquestes caracterstiques noms es podria aplicar a Catalunya un cop sigui madur el nou rgim de compliment voluntari i, en particular, lexistncia de les resolucions ( guidelines) interpretatives a les que ja ens hem referit, i a un sistema de consultes que permeti consolidar un escenari de seguretat jurdica tributria. Una altra iniciativa, que no shauria dexcloure, s la difusi pblica dels noms de les persones o empreses que hagin coms les modalitats ms greus de frau fiscal (delictes contra la Hisenda Pblica), tot respectant sempre la presumpci dinnocncia. s el que es coneix com poltica de name and shame, i que practiquen diverses Administracions fiscals del nostre entorn (p.e. Regne Unit). Tamb es podria considerar la possibilitat dintroduir deduccions fiscals per a certes activitats orientades a facilitar laflorament deconomia submergida, com ha fet, per exemple, Portugal, atorgant una deducci en lIRPF per despeses en determinats sectors, sempre que es demani factura. Per la seva part, Blgica, Sucia, Dinamarca i Alemanya, han introdut deduccions o subsidis per als compradors de serveis domstics que aix ho declarin (neteja, obres i reparacions, babysitting, etc.). No obstant, cal estudiar b les conseqncies dintroduir aquesta mena de beneficis fiscals, doncs, malgrat puguin ser efectives a mig i llarg termini, tenen un elevat cost en termes de recaptaci a curt termini. Per aix, en el seu moment, caldr valorar adequadament la seva implementaci en funci de les necessitats

81

En principi, lhistorial fiscal de les companyies es referir als ltims 10 anys. I es preveu la inclusi en els contractes amb les administracions de clusules que obliguin a mantenir la bona conducta fiscal mentre estigui vigent el contracte.

Pg 79

de mantenir una adequada estabilitat pressupostria. Una mesura que podria donar bons resultats consistiria en involucrar aquests en la persecuci de les activitats deslleials dels defraudadors fiscals que actuen en el corresponents sector econmic. Fins i tot es podria pensar, com sha dit abans, en compartir, amb totes les garanties jurdiques del cas, la informaci fiscal amb els contribuents que collaborin amb lAdministraci tributria. Avui dia el flux dinformaci s tan gran que la seva explotaci en forma de monopoli produeix una manifesta ineficincia per infrautilitzaci. El carcter limitat dels recursos humans i materials de lAEAT fan que avui no saprofiti plenament el cabal de dades que es reben contnuament en compliment de les declaracions informatives. Tant s aix, que el carcter reservat de la informaci fiscal, per via de fet, sestn fins i tot a les prpies dades doncs el contribuent no hi pot accedir amb normalitat 82 . Aix s del tot absurd, ja que provoca irregularitats involuntries o inconscients que, ats limmens volum de contribuents, obliguen a fer una gran tasca de control que requereix molts recursos humans i materials. Si els contribuents (persones i empreses) poguessin accedir en tot moment i sense restriccions a les seves dades fiscals, podrien verificar la seva situaci amb carcter preventiu i corregir les possibles discrepncies. La prova emprica que compartir informaci es profits per ambdues parts s lxit de lesborrany dautoliquidaci de lIRPF, i per tant, a lhora dorganitzar el model de control tributari, enlloc de reforar nicament els instruments administratius de control a posteriori (inspecci), lAdministraci tributria de Catalunya faria b facilitant les eines informtiques necessries a fi que siguin els mateixos contribuents els que facin lautocontrol de la seva situaci tributria. s a dir, una bona part dels recursos humans i materials que lAdministraci tributria de lEstat espanyol destina a controlar el collectiu de contribuents declarants- es podria estalviar mitjanant un sistema dautocontrol de les prpies irregularitats (auto fiscalitzaci), en el qual la xarxa dintermediaris fiscals (gestors, advocats, auditors, censors, economistes, tcnics tributaris, titulats mercantils, graduats socials, etc ...), amb una dilatada experincia

82

Segons el que disposa larticle 95 de la Llei General Tributria el carcter reservat de les dades fiscals afecta a la comunicaci a tercers, per lAEAT no ha implementat cap canal per a que els contribuents i, sobretot, les empreses puguin conixer la informaci que, respecte a ells mateixos, els tercers han facilitat a lAdministraci en compliment del que disposa larticle 93 de la mateixa Llei.

Pg 80

de servei i una bona formaci tcnica, podria contribuir a millorar el percentatge de compliment voluntari sense necessitat dun control intensiu a posteriori. Daquesta manera, si lAdministraci tributria de Catalunya s capa de posar en funcionament un dispositiu que permeti als contribuents (persones i empreses) laccs a les seves prpies dades fiscals, els recursos humans (inspectors) i els mitjans materials dels que disposa es podran destinar preferentment a la lluita contra leconomia submergida (no declarants) i a fer front al frau fiscal de major intensitat (delinqncia tributria). Daltra banda, a fi de facilitar lactuaci dels intermediaris fiscals que desitgen collaborar amb lAdministraci tributria, caldria plantejar la possibilitat dintroduir un supsit dexempci de la responsabilitat infractora en aquells casos en els que el contribuent hagi comptat amb lassessorament dun professional sotms a control deontolgic, sempre i quan la causa de la discrepncia amb lAdministraci sigui per la interpretaci de la normativa aplicable. Finalment, per fer front a la planificaci fiscal agressiva, una de les iniciatives que es podria adoptar s incorporar a la legislaci tributria catalana les normes que permetin regularitzar aquelles situacions en les que els contribuents hagin incorregut en abs del dret al seu favor. Ens estem referint a la possibilitat que lAdministraci tributria pugui considerar que determinats actes o negocis jurdics shan realitzat en frau de llei o de manera simulada, total o parcialment. Es tracta del reflex normatiu del principi de prevalena del fons sobre la forma, laplicaci del qual hauria destar guarnida de les degudes garanties procedimentals pels contribuents. En definitiva, la intenci daquest segon captol, ms enll de donar solucions de tcnica fiscal (que deixem en mans dels experts corresponents), s la de visualitzar que hi ha altres maneres de gestionar un sistema tributari, i que moltes de les experincies que funcionen als pasos del nostre entorn sn perfectament aplicables a Catalunya83. s a dir, si la nostra aspiraci collectiva s disposar de les estructures que defineixen un Estat, hem de ser capaos dorganitzar la gesti tributria seguint els criteris deficincia, transparncia i cooperaci que funcionen a daltres pasos europeus amb un teixit social i empresarial semblant al de casa nostra (p.e. Sucia, ustria, Dinamarca, Holanda,...), en comptes de

83

Aquest s tamb el plantejament de Modest Ginjoan, Xavier Quadras i Miquel Puig, autors de Com ustria o Dinamarca: La Catalunya possible, Barcelona, 2013

Pg 81

conformar-nos amb reproduir a escala catalana el model dAdministraci tributria de lEstat espanyol.

Captol III: Magnituds econmiques

De la mateixa manera que, en tractar de lestructura institucional, hem considerat convenient aportar una estimaci dels possibles costos de funcionament de la futura Agncia Tributria de Catalunya, per concloure aquesta primera part, pensem que pot resultar illustratiu aportar una estimaci dels resultats que, en termes dingressos pblics, proporcionaria el sistema tributari de Catalunya, doncs ens permetr visualitzar no noms quina seria la capacitat financera de lEstat propi (de la que ja tractarem en un informe especfic), sin els indiscutibles avantatges que, des de la perspectiva pressupostria, representa esdevenir lautoritat fiscal daquest sistema. De totes maneres volem deixar constncia que aquest captol no t la pretensi de ser un estudi econmic exhaustiu dels resultats de laplicaci del sistema tributari de lEstat espanyol a Catalunya. Per tant, les magnituds que hem calculat sn estimacions basades sobretot en les dades publicades per lAEAT i lATC 84 , que hem intentat extrapolar amb lobjectiu de presentar una aproximaci a la dimensi econmica de la gesti tributria de Catalunya. Naturalment, aquesta finalitat illustrativa requereix introduir factors valoratius que possiblement distorsionin dalguna manera lexactitud dunes dades a les que, per raons obvies, no hi tenim accs. No obstant, en el nostre informe sobre la Hisenda Pblica aportarem ms informaci respecte el rendiment estimat del sistema tributari de Catalunya.

1. El flux de la tresoreria tributria

La recaptaci tributria bruta obtinguda per lAEAT a lany 2012 va ser de 212.741 milions
84

Hem pres les dades que consten a les Memries AEAT dels anys 2011 i 2012, i les que figuren a la Memria de lATC corresponent a lany 2012, aix com tamb a linforme de la Inspecci General del MHAAPP respecte als resultats de lATC corresponent a lany 2012.

Pg 82

deuros. Lany 2007, que s un exercici situat en el moment ms lgid del cicle econmic i abans de linici de la crisi, la xifra obtinguda va ser de 250.000 milions deuros aproximadament. Aquesta magnitud representa la suma dels ingressos efectivament realitzats a les entitats collaboradores en la gesti tributria (sobretot entitats de crdit) dins lany natural, amb independncia de lorigen de lobligaci tributria que justifica el pagament i de lexercici pressupostari al que correspongui imputar-los. s a dir, es tracta de la tresoreria fiscal i per tant, dels ingressos dorigen tributari registrats segons el criteri de caixa, el dest dels quals s el compte corrent obert pel Tesoro Pblico al Banc dEspanya. Malauradament, en la documentaci oficial de lAEAT que hem consultat no hi figura quina part daquests ingressos han estat fets en entitats collaboradores ubicades en territori catal, ni tampoc si el corrent financer t el seu origen en el pagament dimpostos per part de contribuents catalans. No obstant, segons fons de la prpia AEAT 85 , la recaptaci tributria corresponent a contribuents domiciliats a Catalunya (inclosos els grans contribuents) representa el 19,8 per cent del total de la recaptaci obtinguda a nivell de lEstat espanyol. Aquesta dada, malgrat no pugui ser plenament verificable amb la informaci de la que disposem en aquests moments, s que ens sembla representativa i probablement saproximi molt al pes fiscal de Catalunya respecte la resta de lEstat espanyol. Per aix, si apliqussim una taxa del 20 per cent per a calcular la tresoreria tributria derivada dels impostos de titularitat estatal (recaptaci bruta) generada a Catalunya, obtindrem que el flux financer que es podria arribar a produir es situaria entre els 40.000 i els 50.000 milions deuros, sense comptar els ingressos derivats dels tributs no estatals, ni de les cotitzacions a la Seguretat Social.

85

Aix ho va manifestar la Directora de lAEAT a la conferncia feta al Foment del Treball el dia 6 de novembre de 2012.

Pg 83

2. Previsi dingressos del sistema tributari de Catalunya

Per a estimar la previsi dingressos del sistema tributari de Catalunya ho podem fer de dues maneres. La primera s utilitzar indicadors macroeconmics que ens permetin calcular quina s la capacitat contributiva del sistema social i econmic de Catalunya. La segona s projectar el sumatori dels resultats obtinguts per cadascuna de les Administracions tributries (o similars) desplegades al territori catal. Si partim que la xifra del Producte Interior Brut (PIB) de Catalunya se situa al voltant dels 200.000 milions deuros anuals86, podrem estimar els resultats de laplicaci del sistema tributari en funci de la taxa de pressi fiscal que considerssim com a referncia del nostre clcul. Aix doncs, aplicant la mitjana de pressi fiscal de lEstat espanyol durant els ltims cinc anys (34 per cent)87, obtindrem que els ingressos a recaptar, per a tots els conceptes tributaris (incloses les cotitzacions a la Seguretat Social) se situarien al voltant dels 70.000 milions deuros anuals. Si enlloc de la taxa espanyola, apliqussim la taxa de pressi fiscal mitjana de la Uni Europea (40 per cent)88, obtindrem una estimaci dingressos de la Generalitat de Catalunya al voltant de 80.000 milions deuros. Si apliqussim la taxa de pressi fiscal dels pasos europeus que ms recapten (entre el 45 per cent de Frana o el 50 per cent de Sucia)89, obtindrem que el sostre de la recaptaci fiscal a Catalunya estaria situat al voltant dels 100.000 mil milions deuros anuals. Probablement, la capacitat tributria del conjunt dels contribuents catalans es pot estimar entre 70.000 i 100.000 milions deuros anuals i, per tant, en un escenari de plena sobirania fiscal, sn les magnituds a considerar per a determinar el grau deficincia de la gesti que pugui fer lAdministraci tributria de Catalunya.
86

Segons dades de lIDESCAT, el PIB de Catalunya lany 2007 va ser de 208.201 milions deuros, lany 2008 de 212.894 milions deuros, lany 2009 de 204.226 milions deuros, lany 2010 de 205.315 milions deuros, lany 2011 de 208.948 milions deuros, i lany 2012 de 207.762 milions deuros.
87 88 89

EUROSTAT, 2012 EUROSTAT, 2012. EUROSTAT, 2012.

Pg 84

La segona metodologia per a calcular el rendiment potencial del sistema tributari catal s projectar vers al futur les dades obtingudes fins ara pels diferents organismes que gestionen les principals figures del sistema tributari espanyol a Catalunya. En aquest cas, la mitjana de la recaptaci obtinguda a Catalunya durant els darrers cinc anys, incloses les cotitzacions a la Seguretat Social i excloses les taxes, preus pblics i altres ingressos de les empreses pbliques, dna una xifra aproximada de 67.500 milions deuros90, el que ens situaria en una pressi fiscal entre el 32 i el 35 per cent, que com ja hem vist s la que es correspon amb la taxa espanyola. Per tant, sense perjudici dels estudis ms profunds que, des daqu animen a realitzar, podrem estimar que, a curt termini, els ingressos a gestionar per lAdministraci fiscal de Catalunya, a partir del moment en que sencarregui de la totalitat de les figures del sistema tributari, se situarien al voltant dels 70.000 milions deuros anuals, xifra que noms cal comparar amb els ingressos dorigen tributari del Pressupost de la Generalitat de Catalunya per a lany 201291 per advertir la diferncia de comptar o no amb una Hisenda prpia.

90

Daquesta xifra, 28.850 milions deuros correspondrien a ingressos originats pels tributs actualment gesti onats per lAEAT i 24.500 milions deuros a les cotitzacions a la Seguretat Social. Els ingressos provinents de les duanes es calculen en uns 1.961 milions deuros, i els derivats de la gesti dels impostos locals en uns 2.975 milions deuros. La resta, 3.400 milions deuros s el que actualment gestiona la Generalitat de Catalunya.
91

Segons els resultats definitius del model de finanament aplicable a la Generalitat de Catalunya per lany 2011, determinats en termes reals i homogenis, i sense comptar les transferncies derivades de laplicaci del Fons de Garantia dels Serveis Pblics Fonamentals, del Fons de Suficincia Global i del Fons de Competitivitat, els ingressos corresponents als impostos de titularitat estatal (cedits i no cedits) recaptats a Catalunya sn 17.013 milions deuros, que representen un 8,6 per cent respecte el PIB catal. Daquesta magnitud, 2.246 milions deuros corresponen als impostos de lEstat cedits totalment a la Generalitat de Catalunya, 7.748 milions deuros del tram autonmic de lIRPF, 4.815 milions deuros a la participaci en lIVA, i 2.204 milions deuros a la participaci en els Impostos Especials. A aquesta xifra caldria afegir el resultat de laplicaci dels impostos propis de la Generalitat de Catalunya i altres ingressos fiscals de menor impacte pressupostari.

Pg 85

Segona Part. Estratgies i mesures adreades a la creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi
La segona part de linforme la dediquem ntegrament a analitzar les estratgies que caldria seguir i de les mesures que es podrien adoptar per tal dassolir els objectius que hem exposat a la primera part. Aleshores, i dacord amb la metodologia seguida en el nostre primer informe, organitzem les possibles actuacions a emprendre pel Govern de la Generalitat de Catalunya en dues fases temporals, que tractem en dos captols diferenciats. La primera fase s la que parteix del moment actual i es prolonga fins al dia en que Catalunya assoleixi la plena sobirania fiscal. En aquesta fase, la duraci de la qual depn de levoluci de les circumstncies poltiques, la celebraci de la consulta o dalgun altre procediment en que es pugui conixer la voluntat dels catalans, amb un pronunciament del poble de Catalunya favorable a la independncia, representar un moment decisiu en el procs de construcci de lestructura institucional i funcional de la futura Administraci tributria del nou Estat catal, ja que acabar de legitimar democrticament les estratgies i mesures que les institucions de la Generalitat adoptin amb aquesta finalitat. Aix no vol dir que, prviament, les institucions de la Generalitat, si aquest s el seu capteniment poltic, no puguin prendre, amb les degudes proporcions, mesures tendents a enfortir les competncies i els recursos de lAgncia Tributria de Catalunya que podrien ser vlides, no noms per a un escenari poltic dindependncia, sin tamb per qualsevol altre que pugui comportar un increment de lautogovern de Catalunya. En qualsevol cas, en aquesta fase, lactuaci del Govern de la Generalitat sha de desenvolupar necessriament en el marc de la legislaci espanyola, doncs encara no s possible disposar duna legalitat tributria catalana que permeti construir un sistema tributari propi. Per aix, dediquem el captol quart a analitzar amb deteniment les actuacions i estratgies que pot desenvolupar el Govern de la Generalitat de Catalunya amb lobjectiu danar preparant lestructura institucional que necessitar tenir a punt en el moment en que esdevingui lautoritat del sistema tributari catal. La segona fase s la que comena a partir del moment en que lnica legislaci tributria

Pg 86

aplicable al territori catal ser la que aprovi el Parlament de Catalunya, de manera que cal preveure quines haurien de ser les primeres mesures a adoptar per a posar en funcionament lAdministraci tributria de Catalunya i facilitar la substituci duna jurisdicci fiscal per una altra. Per tant, la perspectiva del captol cinqu s radicalment diferent a la del captol quart, doncs, en aquesta segona fase, les decisions de la Generalitat de Catalunya ja no estaran subjectes al constrenyiment de la legislaci espanyola, ni a la necessitat de ser acordades, negociades o tolerades per lEstat espanyol.

Captol IV: Primera etapa: estratgies i mesures adreades a la preparaci de lAdministraci tributria de lEstat propi
Introducci
La situaci actual de la Generalitat de Catalunya respecte de cadascun dels elements estructurals del sistema tributari que hem definit a la primera part es pot resumir de la segent manera: Pel que fa a lestructura fiscal, llevat dels tributs propis (q ue no sn rellevants en termes dingrs pressupostari), el Parlament de Catalunya no disposa de la capacitat de modificar la legislaci tributria espanyola, ms enll de lexercici de les competncies normatives que se li reconeixen en matria de tributs cedits. Per tant, la Generalitat no pot desenvolupar una poltica fiscal prpia o diferenciada de la resta de lEstat espanyol. Pel que fa a lestructura jurdica, el Parlament de Catalunya tampoc t competncies per aprovar una Llei General Tributria prpia, ni per modificar cap dels procediments de liquidaci, comprovaci, inspecci, recaptaci i revisi vigents. Per tant, la Generalitat est sotmesa al sistema normatiu de lEstat espanyol, sense possibilitat de desplegar un model alternatiu de gesti tributria.

Pg 87

I respecte a lestructura institucional, la Generalitat, en aquests moments, no disposa duna organitzaci dotada dels mitjans materials i personals necessaris per assumir la gesti de la totalitat de les obligacions tributries dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya, ni duna base de dades prpia que reculli el cens del contribuents catalans. Aquest fet converteix lAgncia Tributria de Catalunya en una organitzaci depenent de la informaci que li proporciona lAEAT, i li impedeix assumir el control de la fiscalitat a Catalunya.

Per superar aquest status quo s indispensable que la Generalitat disposi de lestructura orgnica i de les potestats tributries que li permetin esdevenir la principal autoritat fiscal a Catalunya i, al nostre entendre, hi ha dues maneres no excloents daconseguir aquest objectiu. Una s negociar amb lEstat espanyol la delegaci de les competncies (normatives i de gesti), el trasps dels recursos humans i materials de lAEAT a lATC, i la cessi de les dades dels contribuents catalans. Laltra s iniciar, de manera simultnia i unilateral, la construcci de lestructura institucional definida a la primera part amb els recursos a labast del Govern de la Generalitat de Catalunya. En aquest captol analitzarem, en primer lloc, les iniciatives poltiques que requereixen la collaboraci de lEstat espanyol, i desprs les mesures que unilateralment pot adoptar el Govern de la Generalitat a fi de preparar el futur sistema tributari de Catalunya. Unes i altres sn compatibles entre si, de manera que en un escenari de collaboraci, lactuaci poltica es projectar en dos nivells diferenciats per complementaris: lmbit intern o domstic, i lmbit de la negociaci amb les autoritats espanyoles. En canvi, en un escenari de no collaboraci, o fins i tot dhostilitat poltica, les niques mesures que es poden anar adoptant sn les de carcter unilateral, sempre tenint present, per, que qualsevol iniciativa que sadopti haur de ser compatible amb la legalitat espanyola vigent. Finalment, i malgrat es tracti duna qesti que es podria considerar collateral respecte de lobjecte principal daquest informe, entenem que cal un posicionament respecte la situaci que es pot produir si, seguint una prctica ja iniciada, una part significativa dels contribuents catalans expressen la seva voluntat de fer efectiu el pagament dels impostos estatals a lAgncia Tributria de Catalunya.

Pg 88

1. Estratgies i mesures bilaterals en un escenari de collaboraci amb lEstat espanyol

Els avantatges daconseguir la collaboraci institucional de lEstat espanyol en el procs de construcci de lAdministraci tributria de Catalunya serien els segents: No hi hauria risc dalteraci o discontinutat en el desenvolupament de la funci pblica tributria, tant pel que fa a lassistncia als contribuents, com a la realitzaci de les tasques de control tributari. Els costos de contractaci i formaci de personal es reduirien, i els terminis en qu shauria de produir la incorporaci dels efectius serien ms flexibles i graduals. Es podria disposar immediatament de la dotaci de mitjans materials, informtics i xarxa doficines que lAEAT actualment t desplegades a Catalunya. I, sobretot, es tindria accs a les dades dels contribuents catalans, evitant un dels principals problemes logstics de lescenari de no collaboraci. No obstant aix, un possible inconvenient que caldria preveure en cas que sarribs a produir un trasps en bloc dels recursos humans de lAdministraci tributria de lEstat espanyol a la Generalitat, s la dificultat dorientar lactuaci de la futura Agncia Tributria de Catalunya dacord amb les directrius funcionals i el nou model de gesti que hem descrit a la primera part, i que, com ja hem vist, no sajusten a la prctica actual de lAEAT. En qualsevol cas, atesa la complexitat jurdica i lenvergadura logstica daquest procs de transici consensuada a la Hisenda prpia, que caldria executar sense generar majors costos indirectes ni reduir el nivell de servei pblic que reben els contribuents catalans, entenem que, davant duna eventual predisposici de lEstat espanyol a negociar, s necessari definir un full de ruta en el qual sidentifiquin clarament, i amb precisi seqencial, les diferents estratgies que caldria desplegar fins aconseguir que la Generalitat fos la instituci que efectivament decids els objectius i els continguts de la gesti tributria a Catalunya i, sobretot, el dest pressupostari dels impostos que paguen els contribuents catalans. En un context poltic en el que les dues parts de la negociaci (sobretot lEstat espanyol) es

Pg 89

comprometessin a culminar una transici fiscal dins dun perode raonable de temps (que nosaltres situarem en un mxim de dos anys), el factor principal a considerar s la continutat en les relacions jurdiques i tributries, de manera que es pogus conduir un procs en el que de mica en mica una Administraci (la catalana) passs a exercir les funcions de laltra (lespanyola), sense que el contribuent percebs cap mena de modificaci en les prctiques fiscals vigents, ms enll de la substituci dels organismes responsables de dirigir la gesti del sistema tributari. Per aconseguir aquest objectiu, pensem que caldria organitzar aquesta collaboraci des de tres vessants diferents. La primera, de carcter eminentment institucional, tindria per objectiu principal incorporar a la Generalitat de Catalunya en el circuit de presa de decisions en matria tributria, a fi dassumir, el ms aviat possible, el paper de directora del conj unt dorganitzacions tributries que actuen a Catalunya. La segona, de carcter eminentment logstic, tindria com a objectiu principal la integraci efectiva dels diferents mitjans personals, materials i tecnolgics que es troben desplegats pel territori catal, amb la finalitat de constituir una Administraci tributria nica sota el comandament de la Generalitat de Catalunya. Finalment, la tercera, de carcter eminentment legislatiu, culminaria el procs de creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi amb latribuci a la Generalitat de Catalunya de les competncies normatives necessries per a desenvolupar una poltica fiscal diferenciada de la de lEstat espanyol.

1.1. La Generalitat, autoritat fiscal de Catalunya

Lobjectiu principal de la primera etapa del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi s disposar duna organitzaci pblica capacitada per assumir la gesti de tots els impostos que paguen els contribuents catalans. Amb aquesta finalitat, conv que la Generalitat de Catalunya vagi atribuint competncies i reforant els mitjans personals, econmics i tecnolgics de lAgncia Tributria de Catalunya a fi que estigui preparada per desenvolupar les funcions daplicaci dels tributs dacord amb els criteris i objectius exposats a la primera part. En un escenari de collaboraci amb lEstat espanyol, per aconseguir que lATC esdevingui

Pg 90

la principal autoritat del sistema tributari de Catalunya cal transferir-li les competncies daplicaci dels impostos de titularitat estatal i els corresponents mitjans personals, econmics i tecnolgics, a fi que, el ms aviat possible, assumeixi les funcions que actualment desenvolupa lAEAT. Per tant, les mesures a adoptar conjuntament amb lEstat tindran per finalitat principal organitzar el trasps dels mitjans personals, materials i tecnolgics actualment t desplegats a Catalunya. No obstant, si lEstat refuss fer les transferncies esmentades a lATC directament per adopts una actitud de collaboraci o en funci de quines siguin les necessitats logstiques i els terminis que es poguessin establir per a realitzar aquest trasps, amb carcter instrumental i provisional, es podria constituir el Consorci Tributari previst a lEstatut dAutonomia de 2006 a fi de coordinar la transici entre ambdues Administracions, dacord amb el principi de continutat en les relacions amb els contribuents. En qualsevol cas, independentment de quina sigui la via escollida per a organitzar la substituci de lATC en les funcions daplicaci dels tributs que actualment desenvolupa lAEAT, des del primer moment, caldr facilitar a la Generalitat de Catalunya laccs a la tresoreria tributria, a fi que pugui atendre amb normalitat els seus pagaments sense necessitat desperar la transferncia de recursos per part de lEstat espanyol.

1.1.1. La cessi a la Generalitat de Catalunya dels impostos estatals

En el context poltic i jurdic actual, el principal instrument legislatiu per atribuir a la Generalitat de Catalunya la condici dautoritat fiscal s la cessi de les competncies daplicaci dels principals impostos de titularitat estatal que sn: lImpost sobre la Renda de les Persones Fsiques (IRPF), lImpost de Societats (IS), lImpost sobre el Valor Afegit (IVA) , i els Impostos Especials de fabricaci (IIEE). En un escenari de collaboraci amb lEstat espanyol, el procs de substituci de lautoritat responsable de la gesti dels sistema tributari a Catalunya ha de ser gradual i, per tant, la cessi de les competncies de gesti de cadascuna daquestes figures admet una planificaci que shauria de coordinar amb el desenvolupament de les estructures orgniques indispensables per assumir les tasques administratives que genera la recaptaci dels impostos que paguen els contribuents catalans.

Pg 91

En qualsevol cas, i des del primer moment, lEstat espanyol hauria de cedir a la Generalitat de Catalunya la gesti de lIRPF (seguit dels Impostos Especials sobre el tabac, lalcohol, i els hidrocarburs) doncs, al marge de la seva indiscutible potncia recaptadora (sobretot pel que fa a la liquiditat derivada del flux de retencions a compte), lIRPF s un dels principals instruments de la poltica fiscal i limpost que ms percep la ciutadania. Un cop assumida la gesti de lIRPF i dels impostos especials, el procs de trasps de les competncies administratives daplicaci dels tributs culmina amb la cessi a la Generalitat de Catalunya de la gesti de lIVA i de lIS. Daquesta manera, mentre el Parlament de Catalunya no aprovi la legislaci tributria catalana, lATC esdevindr lAdministraci pblica responsable daplicar el sistema tributari espanyol a Catalunya, assumint totes les funcions de liquidaci, comprovaci, inspecci, recaptaci de les obligacions dels contribuents catalans, aix com la potestat sancionadora de les infraccions que es descobreixin.

1.1.2. La constituci dun Consorci amb lAEAT

Com sha dit anteriorment, de manera subsidiria i provisional a la transferncia directa de competncies i mitjans a lATC, en el marc dun procs de collaboraci institucional, el Consorci previst en larticle 204.2 de lEstatut dAutonomia vigent 92 podria proporcionar la cobertura legal necessria per a coordinar les actuacions orientades a facilitar que una Administraci tributria de matriu catalana pugui gestionar els impostos que actualment sn de titularitat estatal, ja que es tracta duna figura lexistncia de la qual ha estat aprovada per les forces poltiques del Parlament de Catalunya i tamb pel Congrs dels Diputats93. De totes maneres, constituir un Consorci entre lATC i lAEAT no s una finalitat en si mateixa, sin en tot cas una alternativa instrumental i daplicaci subsidiria que cal tenir en consideraci segons quina sigui la postura que pugui adoptar lEstat espanyol en el decurs de les eventuals negociacions obertes amb la Generalitat de Catalunya. s a dir, dacord amb la legislaci vigent, la posici del Consorci amb lAEAT en el decurs del

92

Segons larticle 204.2 EAC: Per a desplegar el que determina el pargraf anterior, sha de constituir, en el termini de dos anys, un consorci, o un ens equivalent, amb participaci paritria de lAgencia Estatal dAdministraci Tributria i de lAgencia Tributria de Catalunya. El Consorci es pot transformar en lAdmin istraci tributria a Catalunya.
93

Llei orgnica 6/2006, de 19 de juliol (BOE de 20 de juliol)

Pg 92

procs de creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi hauria de ser merament instrumental i de carcter provisional. La seva nica funci seria la de proporcionar un marc institucional de coordinaci administrativa per a facilitar la continutat de les relacions tributries, i mantenir la qualitat del servei pblic que reben els contribuents catalans. Daquesta manera, a mesura que la Generalitat de Catalunya obtingui de lEstat espanyol el trasps de les competncies normatives i de gesti del sistema tributari, noms caldria anar traspassant els mitjans personals, materials i tecnolgics duna estructura administrativa (lestatal) a una altra (la catalana) com si fossin vasos comunicants fins a invertir el pes relatiu de lAEAT a Catalunya en favor de lAgncia Tributria de Catalunya.

1.1.3. Laccs a la tresoreria tributria

Juntament amb les mesures de carcter institucional i competencial assenyalades als apartats anteriors, el que cal resoldre sense ms demora sn els greus problemes de liquiditat que avui pateix la Generalitat de Catalunya. Per invertir una situaci en la que la Generalitat contnuament es veu obligada a demanar que li siguin retornats en forma de transferncia (bestreta) una part dels impostos que paguen els contribuents catalans, noms caldria que les entitats bancries que operen a Catalunya (autntiques receptores dels pagaments que fan els empresaris i els particulars) dipositessin els diners rebuts a les oficines (centrals o sucursals) ubicades a territori catal en un compte restringit diferenciat segons el lloc dorigen de lingrs94, i que el saldo recollit es transfers posteriorment a un compte a disposici de la Generalitat de Catalunya 95. Per aconseguir aix, respectant la legislaci vigent, el Tesoro Pblico podria delegar al a

94

Dalguna manera es tractaria de recuperar i adaptar el model vigent fins lany 1995, en el qual els comptes restringits on es feien els ingressos tributaris tenien un desglossament provincial. Va ser la Ordre Ministerial de 15 de juny de 1995 la que va modificar aquesta estructura i va establir el compte nic a nivell de tot lEstat espanyol. Des de la perspectiva operativa, i dacord amb el que disposa larticle 4 de la Orden EHA/2027/2007, de 28 de juny, nhi hauria prou amb introduir els dgits dorigen territorial al Nmero de Referencia Completo (codi NRC) que es genera en cadascun els ingressos tributaris que es fan en una entitat collaboradora en la gesti recaptatria.
95

Aquesta magnitud, si b no reflecteix el total dels impostos que paguen els contribuents catalans (doncs no recull els ingressos fets per aquelles entitats que tenen la seu social fora del territori catal), proporcionaria una font de liquiditat molt superior a les actuals bestretes previstes en el model de finanament, a banda duna informaci de la que en aquests moments la Generalitat no disposa.

Pg 93

lInstitut Catal de Finances les funcions de gesti de la tresoreria tributria derivada dels impostos estatals ingressats a Catalunya, o designar una entitat de crdit en la que centralitzar els pagaments tributaris, naturalment respectant la legalitat vigent.

1.2. La integraci de les estructures administratives de la gesti tributria

Un cop la Generalitat de Catalunya hagi assolit la condici dautoritat fiscal del sistema tributari catal, s el moment dintegrar el funcionament de les diferents oficines pbliques i rgans de gesti tributria en una mateixa xarxa i en un mateix entorn virtual. Per aconseguir aquest objectiu caldria adoptar, entre daltres, les segents mesures: a) Coordinar la xarxa doficines de lATC, de lAEAT i dels organismes autnoms de recaptaci de les Diputacions provincials. b) Integrar les Dependncies regionals de Gesti, Inspecci i Recaptaci de lAEAT i les rees dAplicaci dels Tributs i de Recaptaci de lATC, de manera que la planificaci i el control dels objectius estratgics es faci de manera unificada per a tots els impostos que sexigeixen als contribuents catalans. c) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti de les Duanes: port, aeroport i frontera terrestre. d) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti del Cadastre immobiliari e) Integrar els sistemes informtics de cada nivell dAdministraci a fi que puguin compartir les dades fiscals i els diferents programes de gesti i aplicaci dels tributs. Ultimada la integraci administrativa ja es podr considerar organitzada lAdministraci tributria de Catalunya, doncs la Generalitat exercir la direcci executiva sobre el conjunt dorganismes pblics que sencarreguen de gestionar els impostos que paguen els catalans. De totes maneres, malgrat significar un aven considerable respecte de la situaci actual, encara no es pot parlar veritablement duna Hisenda Prpia entesa com estructura dEstat, doncs manca un element fonamental com s la sobirania fiscal.

Pg 94

1.3. El trasps dels mitjans personals, materials i tecnolgics de lAdministraci tributria de lEstat espanyol a Catalunya
Les competncies daplicaci dels tributs estatals que ara sexerceixen per part de lAdministraci tributria de lEstat espanyol a Catalunya i que, en cas dentesa, passarien a ser assumides com a prpies per la Generalitat, haurien danar acompanyades del trasps dels recursos humans, materials i tecnolgics dels que actualment disposa lAEAT a Catalunya.

a) El trasps dels recursos humans

Dacord amb les dades que hem donat a la Introducci, el volum de personal a traspassar a la Generalitat de Catalunya afectaria als segents collectius professionals: Als empleats de la Delegaci Especial de lAEAT a Catalunya. Al personal encarregat de la gesti del Cadastre. Al personal del Tribunal Econmic-Administratiu de Catalunya. I al personal de loficina de la Delegaci Central de Grans Contribuents a Catalunya. Malgrat no podem descartar que lAdministraci espanyola ofereixi als empleats pblics que treballen a Catalunya la possibilitat de demanar el trasllat, si aquesta operaci de transferncia de recursos humans es fes per la totalitat dels efectius actualment ubicats a Catalunya, des de la perspectiva logstica, significaria organitzar un trasps dempleats pblics que es situaria al voltant de les 5.000 persones.

b) El trasps de la xarxa doficines de lAEAT desplegades al territori catal

Per assimilar el personal que sincorpori a lAdministraci tributria de Catalunya, i desenvolupar les funcions tributries sense soluci de continutat, s indispensable acordar el trasps de les oficines de lAEAT desplegades al territori catal.

Pg 95

Daltra banda, en el cas que la superfcie de lactual ATC fos insuficient per acollir la totalitat dels efectius que es requereixen, caldr buscar la ubicaci dels serveis centrals i disposar dels espais necessaris per allotjar el Cadastre i, en el seu cas, el Tribunal EconmicAdministratiu Regional o rgan equivalent.

c) El trasps de les dades dels contribuents catalans

En un context de collaboraci amb lEstat espanyol, el trasps de les dades dels contribuents catalans s un aspecte clau per a dur a terme una adequada gesti tributria des del primer moment, entre altres raons, i dacord amb el que veurem ms endavant, per que sevitaria haver de realitzar un seguit de requeriments als contribuents per demanar les declaracions tributries ja presentades a lEstat espanyol i la resta de declaracions informatives.

d) El trasps dels processos i procediments de lAEAT

Per aprofitar els dispositius de gesti de la informaci fiscal, podria ser aconsellable el trasps de la metodologia procedimental associada a la gesti dels impostos de titularitat estatal, a la gesti de les duanes, al cadastre i, en el seu cas, a la via econmicaadministrativa. Per tant, es podria valorar la possibilitat dobtenir una reproducci dels sistemes de tractament de la informaci de lAEAT per poder-los integrar en el sistema informtic de lATC. En qualsevol cas, caldr preservar la connectivitat entre les bases de dades (la catalana i la espanyola) a fi que el procs de creaci de lAdministraci tributria de Catalunya no signifiqui un pas enrere en la lluita contra el frau fiscal per manca dinformaci.

1.4. La transferncia de les competncies normatives

Simultniament al desenvolupament duna organitzaci administrativa capacitada per a substituir a lAEAT a Catalunya, el principal objectiu de la Generalitat s disposar dun poder tributari propi, una sobirania fiscal que permeti dissenyar la poltica econmica que Catalunya necessita per afrontar els reptes de la societat globalitzada del segle XXI.

Pg 96

Per aconseguir aquest objectiu caldr que la Generalitat i lEstat espanyol acordin la cessi de la capacitat normativa plena sobre tots els tributs exigibles a Catalunya. Quan aquest programa de subrogaci institucional i normativa shagus acomplert, Catalunya disposaria, per primera vegada, duna estructura administrativa equiparable a les Administracions tributries modernes, preparada per assumir els reptes del segle XXI, i dun sistema tributari propi que li permetria prendre decisions respecte les obligacions tributries que han dassumir els contribuents catalans.

2. Estratgies i mesures que pot adoptar unilateralment el Govern de la Generalitat i que es poden aplicar tant en un escenari de no collaboraci amb lEstat espanyol com, en alguns casos, en un escenari de collaboraci
La manca dentesa amb les autoritats espanyoles no impedeix que les institucions de la Generalitat de Catalunya no puguin adoptar unilateralment mesures adreades a preparar lescenari de sobirania fiscal que explicarem en el captol segent. En aquest sentit, amb la modulaci indicada en la introducci al present captol, el procs de creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi pot ser iniciat de manera immediata utilitzant qualsevol instrument que, respectant les normes vigents, permeti avanar en el disseny institucional i funcional que hem presentat a la primera part de linforme, tant si lEstat espanyol collabora com si no. De fet, com hem avanat, algunes daquestes mesures unilaterals poden aplicar-se igualment en un escenari de collaboraci amb lEstat com a complementaries de les mesures adoptades bilateralment.

2.1. La preparaci de lestructura institucional daplicaci dels tributs

Dacord amb el que hem explicat a la primera part de linforme, la complexitat dels sistemes tributaris moderns requereix disposar dun conjunt dorganismes pblics capacitats per a

Pg 97

donar resposta a les diferents vessants de la gesti tributria. Per aix, amb la perspectiva de la futura sobirania fiscal, la Generalitat de Catalunya hauria de comenar a construir la seva prpia estructura institucional daplicaci dels tributs. En aquest sentit, hi ha dos aspectes respecte els que, dacord amb el diagnstic que hem fet a la primera part, caldria dedicar els principals esforos organitzatius i els recursos econmics disponibles en aquesta primera fase del procs. Ens referim, duna banda al desenvolupament orgnic i funcional de lAgncia Tributria de Catalunya i, de laltra, a la creaci dun cens de contribuents i duna base de dades que permeti una gesti eficient de les obligacions fiscals dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya. Per aconseguir el primer objectiu, a banda de planificar les necessitats de recursos humans i tecnolgics necessaris per assumir la gesti de tots els impostos que es meritin a Catalunya, es podria utilitzar el marc jurdic del Conveni subscrit entre la Generalitat de Catalunya i les Diputacions provincials a fi dintegrar les diferents xarxes doficines desplegades pel territori catal. Per aconseguir el segon objectiu s indispensable crear el Servei dInformtica Tributaria de Catalunya.

2.1.1. El desenvolupament de lAgncia Tributria de Catalunya

Mentre la legalitat tributria aplicable sigui la de lEstat espanyol cal avanar feina. LAgncia Tributria de Catalunya hauria de fer els preparatius necessaris a fi que, arribat el moment, estigui en condicions de posar en funcionament els elements principals duna Administraci tributria moderna, capacitada per a gestionar lesfor fiscal dels contribuents catalans i per integrar-se a la xarxa dAdministracions fiscals de la Uni Europea i dels pasos de lOCDE. Encara que la finalitat daquest informe no sigui la de detallar exhaustivament totes i cadascuna de les actuacions que cal fer per a posar en funcionament una estructura tan complexa com s una Agncia Tributria, s que pensem que, dacord amb el diagnstic que hem fet a la primera part, podem assenyalar alguns dels aspectes en els que es podria incidir a fi de tenir a punt les eines jurdiques i logstiques necessries per a assumir la direcci del sistema tributari catal.

Pg 98

a) La disponibilitat de recursos humans

Un dels principals preparatius que cal fer per poder assumir la gesti del futur sistema tributari de Catalunya s avaluar les necessitats de personal especialitzat en les tasques i procediments daplicaci dels tributs. Si b s cert que lAgncia Tributria de Catalunya va crear lany 2007 el Cos dInspecci i Tcnica tributria, format per dues escales (la dinspectors de tributs i la de tcnics tributaris), a hores dara no disposa de suficients recursos humans especialitzats en la comprovaci dels impostos de titularitat estatal. Per tant, una de les prioritats de la primera fase, ha de ser la dincorporar les persones responsables de dirigir el desplegament institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi, i de formar els empleats pblics a qui sencomanar la comprovaci i la investigaci de la situaci tributria dels contribuents catalans. Aquest s un dels aspectes ms crtics en el procs de creaci de lAdministraci tributria de Catalunya, doncs la societat catalana ha de percebre que, a banda dafavorir el compliment voluntari de les obligacions fiscals, la Generalitat disposa de mitjans humans, materials i tecnolgics suficients i degudament preparats per a fer front als comportaments insolidaris que erosionen la confiana en leficcia de lacci pblica. A curt termini, per aconseguir disposar dels professionals experts en la lluita contra el frau que la Generalitat necessita, hi ha diferents alternatives. La primera s incorporar els inspectors i els tcnics tributaris que actualment formen part de la plantilla de lAEAT a Catalunya. La segona s la selecci, formaci i incorporaci efectiva a lATC de personal funcionari en servei a la Generalitat de Catalunya i tamb de les administracions locals catalanes que manifestin inters en integrar-se a lAdministraci tributria catalana, i demostrin condicions suficients per assumir les tasques prpies del control del compliment. I, finalment, tamb caldria contemplar la possibilitat dincorporar professionals que hagin adquirit experincia en el sector privat (assessors fiscals, gestors tributaris, empleats de banca, agents de duanes, entre altres), i que desitgin prestar els seus serveis a lAdministraci tributria de Catalunya. Les tres opcions sn compatibles, i cal dissenyar un pla de contingncia a fi de preveure quina seria la resposta daquests collectius de professionals davant loferta de la Generalitat de Catalunya.

Pg 99

Concretament, i dacord amb el que hem indicat a la primera part, pensem que per millorar el dficit de personal de lAgncia Tributria de Catalunya, tant en termes quantitatius com en termes qualitatius, la planificaci dels recursos humans hauria de contemplar alguna o algunes de les segents mesures: a) Iniciar els processos de selecci que permetin incrementar el nombre dels efectius del cos dInspecci i Tcnica tributria. b) Crear i dotar degudament defectius un cos tcnic de Gestors Tributaris de la Generalitat de Catalunya. c) Promoure lespecialitzaci duna part dels nous empleats pblics de

lAdministraci tributria de Catalunya en la gesti duanera. d) Promoure la creaci duna unitat dinformtics tributaris que puguin dirigir el desenvolupament del sistema dinformaci i gesti de les dades dels contribuents catalans. e) I, finalment, promoure la creaci duna unitat dins dels Mossos dEsquadra, especialitzada en la lluita contra la delinqncia econmica i particularment contra el frau fiscal.

b) Lobtenci de les dades dels contribuents catalans

Entrats al segle XXI, el poder fiscal ja no es fonamenta exclusivament en el control del territori, sin en lexplotaci i la gesti de les dades personals i, sobretot, econmiques de la poblaci. Per tant, lobjectiu estratgic de la Generalitat de Catalunya ha de ser laccs a aquesta informaci, doncs sense ella no s possible articular una poltica tributria prpia. A la primera part hem definit quines haurien de ser les principals caracterstiques de lestructura informtica de lAdministraci tributria de lEstat propi. Doncs b, entre totes les peces del sistema de gesti i tractament de la informaci fiscal, la ms important i la que requereix una feina prolongada de preparaci s la delaboraci del cens de contribuents de Catalunya i la de creaci duna base de dades fiscals. Sense disposar duna base de dades preparada per rebre limmens flux dinformaci derivat de la gesti dels diferents impostos que paguen els contribuents catalans, no ser possible assumir la condici dautoritat fiscal del futur sistema tributari de Catalunya. En aquest cas,

Pg 100

el temps s un factor essencial, doncs la creaci dels programes de tractament de dades i altres dispositius de gesti de la informaci requereixen un llarg perode per a lestudi, disseny, preparaci, i prova dels equipaments i procediments operatius, abans de la seva definitiva implantaci. Per tal dobtenir les dades dels contribuents catalans hi ha diferents estratgies. Una s demanar la informaci a lAEAT, ja sigui per mitj de la seva integraci al Consorci Tributari de Catalunya, ja sigui com a resultat del procs de distribuci dactius i passius posterior a la constituci de lEstat propi, al que tamb dedicarem un informe especfic. Laltre via s demanar-la directament als propis contribuents que en sn els legtims titulars. En qualsevol cas, i malgrat les evidents dificultats logstiques derivades de la manca de collaboraci de lAEAT, la prioritat de la Generalitat de Catalunya ha de ser la de preparar el seu propi cens de contribuents i, per aix, si lEstat espanyol no li cedeix la informaci que necessita, pot aprofitar la que es troba dispersa a les diferents bases de dades a les quals pot accedir sense autoritzaci explcita, i completar-la amb una campanya social dirigida a que siguin els propis ciutadans i empreses de Catalunya els qui voluntriament facilitin a la Generalitat una cpia de les declaracions que presentin a lAEAT. Leficcia prctica daquesta ltima mesura dependr naturalment del grau de collaboraci que aquells estiguin disposats a prestar.

c) El Servei dInformtica tributria de Catalunya

Per dirigir, impulsar i preparar el dispositiu informtic de la futura Administraci tributria de Catalunya s fonamental crear el Servei dInformtica de Catalunya, dotant-lo de recursos humans i econmics suficients per a planificar i posar en prctica els canals dobtenci dinformaci i els programes dexplotaci i tractament de les dades fiscals dels contribuents catalans. Per tant, dacord amb les estimacions de personal i dinversions que cal fer per posar en marxa un dispositiu informtic com el que necessitar la futura Agncia Tributria de Catalunya, en aquesta primera etapa del procs, conv comenar a planificar i definir els requeriments tcnics daquest sistema i, sobretot, seleccionar i formar a les persones que, des del primer moment, han dassumir-ne la direcci tcnica.

Pg 101

Noms si es disposa dun nucli de persones ben formades tant en les tecnologies de la informaci com en les caracterstiques prpies dels procediments administratius daplicaci dels tributs, amb suficient autonomia de decisi i capacitat dactuaci, ser possible construir un sistema informtic integral que estigui a disposici dels diferents organismes de lestructura institucional de lAdministraci tributria de Catalunya en el moment en que sassoleixi la sobirania fiscal.

2.1.2. La constituci dun Consorci amb les Diputacions provincials de Catalunya

Malgrat que, com sha dit, la Generalitat hauria danar reforant lATC, es pot pensar en la prestaci consorciada de determinats serveis amb les Diputacions provincials. De fet, el text del Conveni Marc signat el dia 19 de setembre de 2012 entre el Govern de la Generalitat i les quatre Diputacions provincials de Catalunya recull la voluntat de constituir un Consorci que permeti aprofundir en els mecanismes de cooperaci en la gesti tributria amb lobjectiu de donar un servei integral als contribuents de Catalunya, unificant les xarxes doficines de lAgncia tributria de Catalunya i dels quatre organismes autnoms a qui sencomana la recaptaci dels impostos de les Corporacions Locals96. La figura del Consorci fiscal entre les Administracions pbliques catalanes podria resultar dutilitat per integrar les capacitats operatives i els instruments i programes operatius dels organismes no estatals que exerceixen funcions tributries a Catalunya, de manera que, respectant lestructura orgnica, les competncies i les funcions de cadascun dells, es puguin coordinar estratgies comunes, definir uns objectius compartits, racionalitzar els costos de gesti i, el que s ms important, maximitzar el rendiment dels recursos humans, materials i tecnolgics a fi de prestar un millor servei al contribuent i daugmentar leficincia en la recaptaci dels impostos que gestionen. En un primer moment, la prestaci consorciada de determinats serveis podria facilitar el primer desenvolupament orgnic de la futura Administraci tributria de Catalunya, sobretot
96

Segons la motivaci del Conveni Marc signat pel Conseller dEconomia i Coneixement i els Presidents de les Diputacions Provincials de Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona: [...] s per aix que la collaboraci que saprova en aquest conveni t com a objectiu crear una finestreta nica per als ciutadans per a tots els tributs administrats a Catalunya i homogenetzar i millorar de manera progressiva els procediments daplicaci i procediments tributaris, de tal manera que pugui fer les seves gestions tributries en tota la xarxa territorial que els ens signants tenen. Tot aix sota els principis deficincia, eficcia i economia que es pretn en la signatura.

Pg 102

en tot all que fa referncia a la xarxa dassistncia als contribuents catalans amb lefectiva implantaci de la finestreta nica. De fet, lefectiu desplegament del que es coneix com a finestreta nica, ja sigui en la seva dimensi presencial a les oficines dels diferents organismes que sintegrin al Consorci, ja sigui en la seva dimensi virtual, utilitzant una plataforma informtica comuna, no noms facilitar la relaci amb els contribuents catalans i simplificar les seves gestions, sin que a ms a ms, permetr fer palesa lexistncia duna organitzaci tributria de matriu catalana preparada per assumir la gesti dun sistema tributari complex i, daquesta manera, evidenciar la determinaci del Govern de la Generalitat de Catalunya a construir lAdministraci tributria de lEstat propi. En un primer moment, tamb es podria encarregar a les diputacions, de manera transitria i mitjanant un conveni amb la Generalitat, la recaptaci executiva dels tributs daquesta darrera (ara en mans de lAEAT), utilitzant de forma integrada els sistemes informtics existents.

2.2. La creaci de la resta dorganismes de lestructura institucional

Malgrat que no es tracti dorganismes indispensables per a gestionar el sistema tributari, la primera etapa del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi es pot aprofitar per preparar lestructura institucional que hem desenvolupat a la primera part i constituir el Consell Fiscal de Catalunya, la Junta de Tributs de Catalunya i dEstudis Tributaris de Catalunya. Daquesta manera, a mesura que savanci en el desplegament de la futura Agncia Tributria de Catalunya, sestar en disposici doferir un model de relaci amb els contribuents catalans que sajusti al que hem presentat al Captol segon i, a ms a ms, el conjunt de la societat catalana podr participar, des de linici, en la definici de les caracterstiques principals dels organismes que gestionaran el sistema tributari catal. Daltra banda, i dacord amb el que hem vist a la primera part, una de les peces de lestructura institucional que caldria tenir a punt per a assumir la gesti de la totalitat dels lInstitut

Pg 103

impostos que paguen els contribuents catalans seria el Banc Central de Catalunya, doncs es tracta de la entitat pblica de crdit que permetria centralitzar la tresoreria tributria i, per tant, facilitar la continutat en el flux financer entre el sector pblic i el sector privat. Per aix, sens perjudici dall que es pugui analitzar en futurs informes, caldria iniciar els preparatius que permetin impulsar la creaci duna entitat de crdit de carcter pblic que pugui assumir la condici dautoritat del sistema financer de Catalunya i centralitzar els ingressos pblics procedents de laplicaci del sistema tributari catal.

2.3. La preparaci del sistema tributari catal

Un altre aspecte en el que es pot avanar molt s en la preparaci del contingut de les primeres lleis que el Parlament de Catalunya haur daprovar en el moment en que saconsegueixi la sobirania fiscal. Partint del sistema de fonts del Dret vigent, i sense aprofundir en totes i cadascuna de les diferents lleis i disposicions de rang inferior que integren un sistema tributari, podem identificar dos nivells de regulaci en els que pensem que caldria planificar la futura acci legislativa en matria tributria. A nivell intern, s important disposar duna proposta de lestructura fiscal que shaur daplicar a Catalunya a fi dobtenir els recursos econmics necessaris per finanar el sistema institucional i lEstat del benestar. Al mateix temps, tamb conv definir quins seran els principis bsics de les relacions entre lAdministraci tributria i els contribuents catalans. Daltra banda, ats que la fiscalitat s un fenomen que es projecta ms enll del territori daplicaci de la norma, es recomanable preparar la relaci de Tractats i Convenis internacionals amb clusules tributries als que Catalunya haur dadherir-se (o negociar) en el moment en que esdevingui una jurisdicci fiscal diferenciada de lespanyola.

a) La preparaci de lestructura fiscal

Partint de la consolidaci a Catalunya de lestructura fiscal desenvolupada per lEstat espanyol en els darrers trenta anys, seria convenient elaborar una proposta de reforma fiscal que tingui en compte les especificitats del model social i econmic de Catalunya.

Pg 104

s a dir, mentre no sobtinguin les competncies legislatives necessries per a aprovar les lleis que han de regular els impostos propis de Catalunya, es pot avanar molt en el disseny de quina ha de ser la combinaci dimpostos que millor sadapti a les capacitats contributives dels conjunt de contribuents de Catalunya. Per aix, en aquesta fase del procs podria ser convenient crear una comissi dexperts que estudin la combinaci dimpostos i taxes que millor sajusta a les caracterstiques del teixit econmic i social de Catalunya, a fi de disposar duna referncia clara en el moment de crear el sistema tributari catal.

b) La preparaci de la normativa daplicaci dels tributs

Juntament amb la definici de lestructura fiscal, el sistema tributari de Catalunya necessita disposar dun marc legislatiu on es regulin les relacions entre els contribuents i lAdministraci tributria, i es defineixin els procediments administratius daplicaci dels tributs. A la tradici jurdica de lEstat espanyol aquesta funci correspon principalment a la Ley General Tributaria97 i als diferents reglaments que regulen els procediments administratius de gesti, liquidaci, comprovaci, inspecci 98 , recaptaci 99 , sancionador 100 i revisor 101 ; complementada per les disposicions del Cdigo Penal en matria de delictes contra la Hisenda Pblica 102 , i a la Ley de Represin del Contrabando, respecte els delictes relacionats amb el trfic internacional de mercaderies103. Aquesta estructura normativa, si b resulta perfectament adaptable al futur sistema tributari catal, hauria dincorporar els plantejaments del nou model de gesti tributria que es vol
97 98 99

Llei 58/2003, de 17 de desembre. RD 1065/2007, de 27 de juliol. RD 939/2005, de 29 de juliol. RD 2063/2004, de 15 doctubre. RD 520/2005, de 13 de maig.

100 101 102

Article 305 de la Llei orgnica 10/1995, de 23 de novembre, modificat per la Llei orgnica 5/2010, de 22 de gener, i per la Llei orgnica 7/2012, de 27 de desembre.
103

Llei orgnica 12/1995, de 12 de desembre, modificada per la Llei orgnica 6/2010, de 22 de gener.

Pg 105

oferir al conjunt dels contribuents catalans per diferenciar-lo del model que practica lEstat espanyol per mitj de lAEAT. Per aix, i per les mateixes raons exposades al tractar de lestructura fiscal, en aquests moments de trnsit, en el que la Generalitat no disposa de poder legislatiu propi en matria tributria, caldria presentar a la societat catalana el comproms del Govern de la Generalitat de Catalunya en el disseny dun nou marc de relacions entre els contribuents i lAdministraci tributria que superi i millori el rgim jurdic que avui els imposa lEstat espanyol. Aleshores, a fi de disposar de les bases de lordenament jurdic tributari el ms aviat possible, pensem que es podrien iniciar els treballs de redacci de la futura Llei General Tributria de Catalunya, de lEstatut del Contribuent catal, i tamb de tipificaci de les infraccions i les sancions (econmiques o penals) a imposar a aquells que deliberadament eludeixin la seva responsabilitat com a contribuents. Daquesta manera la societat catalana podr percebre, no noms la determinaci poltica davanar en la construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi, sin tamb quins seran els seus drets i deures com a contribuents de Catalunya.

c) La preparaci dels acords internacionals

Per completar la nostra aproximaci a lestructura jurdica de lAdministraci tributria de Catalunya, s imprescindible la referncia a la normativa tributria dorigen internacional. Per la seva condici de membre de la Uni Europea, lEstat espanyol ha assumit el contingut tributari dels diferents Tractats constitutius, aix com tota la normativa de desenvolupament (Reglaments i Directives) dictada per les institucions comunitries. Daltra banda, a fi de facilitar el flux internacional de bns i serveis, lEstat espanyol tamb ha signat una gran quantitat de convenis bilaterals o multilaterals per evitar la doble imposici internacional, i tamb en matria dassistncia mtua i dintercanvi dinformaci104. Tot aquest desplegament dacords de Dret Internacional Pblic s indispensable per a
104

Particularment importants en aquest aspecte sn els anomenats acords FATCA (Foreing Account Tax Compliance Act) que consisteixen en acords bilaterals promoguts pels Estats Units a fi dobtenir de les entitats financeres informaci de manera automtica referent a dades de contribuents dels Estats signataris. Fins ara, si han adherit pasos com Regne Unit, Alemanya, Itlia, Frana i tamb lEstat espanyol .

Pg 106

organitzar lactivitat econmica de les empreses catalanes a lexterior i, per tant, cal que la Generalitat de Catalunya aprofiti la primera fase del procs per elaborar una relaci de Tractats i Convenis als que haur dadherir-se (o negociar) a fi de normalitzar les relacions fiscals amb la resta de pasos del nostre entorn. Daquesta manera, en el moment en qu disposi de sobirania fiscal, lAdministraci tributria Catalunya es podr incorporar immediatament a la xarxa mundial dAdministracions fiscals. De totes maneres, la realitzaci daquesta tasca, tal com veurem en els informes que dedicarem a les relacions amb la Uni Europea i amb la comunitat internacional, en bona mesura, dependr de si es reconeix a Catalunya un status proper al dEstat successor de lEstat espanyol predecessor i, molt especialment, del procs dintegraci a la UE.

2.4. La definici del model de gesti tributria

En la lnia dels aspectes funcionals de la futura Agncia Tributria de Catalunya desenvolupats a la primera part de linforme, seria convenient que en aquesta primera fase del procs es defins el model de gesti tributria que saplicar a Catalunya en el moment en que la Generalitat esdevingui lautoritat fiscal. Les referncies internacionals sn prou abundants per a proposar un model de relaci entre lAdministraci tributria i els contribuents, alternatiu al que avui aplica lAEAT. A la primera part hem pogut constatar que hi ha un marge de millora molt important en termes def icincia en la recaptaci, de manera que, si saconsegueix incrementar el percentatge de compliment voluntari, es simplificar moltssim la tasca de lAgncia tributria de Catalunya. Per aix, cal confiar en el conjunt dels contribuents catalans doncs, com veurem a continuaci, el resultat final del procs de construcci de la Hisenda Prpia en bona mesura dependr del comproms de les persones i les empreses que viuen i treballen a Catalunya.

Pg 107

3. Mesures per donar servei als contribuents catalans que volen complir les seves obligacions tributries amb lEstat espanyol per mitj de lAgncia Tributria de Catalunya
Per concloure aquest captol cal analitzar les estratgies que podria adoptar el Govern de la Generalitat davant el desig expressat i en alguns casos ja materialitzat- per molts ciutadans i ciutadanes de Catalunya (i moltes Corporacions Locals) de fer efectiu el compliment de les seves obligacions tributries amb lEstat espanyol per mitj de lAgncia Tributria de Catalunya. Davant daquest fenomen, sembla clar dentrada que la Generalitat hauria de prestar el servei de gesti que li demana una part de la ciutadania i de les entitats pbliques i privades de Catalunya, facilitant-los-hi la possibilitat de decidir lliurement davant de quina Administraci prefereixen fer els trmits per a la liquidaci i pagament dels impostos de titularitat estatal. Naturalment, aquest servei pblic sha de prestar respectant escrupolosament la normativa tributria vigent a lEstat espanyol a fi i efecte que q uedi plenament garantit que lAdministraci tributria titular de limpost (particularment lAEAT) veur acomplertes en temps i forma les obligacions tributries dels contribuents catalans, sense que aix comporti cap mena dinfracci o retard en el pagament i, al mateix temps, garantint als contribuents que hagin escollit aquesta via que la seva opci no tindr conseqncies adverses de tipus sancionador per part de lEstat espanyol. Si els ingressos a lAdministraci tributria estatal es produeixen dins del termini normativament establert no shauria de produir cap conseqncia patrimonial negativa pel contribuent que actua per mitj de lATC, doncs, dacord amb el que disposa larticle 191.1 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributria (LGT), no sembla que en aquests casos existeixi un base legal slida per obrir un expedient sancionador per infracci tributria o per delicte fiscal malgrat que en un escenari dhostilitats obertes amb lEstat espanyol no es pugui descartar un intent demprar aquestes vies. No obstant aix, si lingrs dun impost estatal per mitj de lATC es produs fora de termini, i

Pg 108

sempre que el contribuent hagi presentat la corresponent autoliquidaci en temps i forma, dacord amb el que disposa larticle 161.1 LGT, lAEAT podria exigir el pagament del recrrec de constrenyiment establert a larticle 28 LGT. Per tant, abans doferir aquest servei als contribuents catalans, lATC hauria de disposar de laparell logstic que garanteixi que podr gestionar amb celeritat un important volum de pagaments amb destinaci a lAEAT. Si es volgus formalitzar un acord entre lEstat espanyol i la Generalitat de Catalunya, el marc legal vigent ofereix diferents vies per a donar soluci al problema que planteja la recepci en els comptes de la Generalitat de Catalunya dels ingressos corresponents als impostos de titularitat estatal i, eventualment, la possible presentaci en les oficines de lATC de les declaracions tributries de les que deriven els esmentats ingressos sense que aix suposi cap incompliment de les normes fiscals espanyoles. La prestaci daquest servei es podria formalitzar a travs de diversos instruments. Per exemple, del previst a larticle 204.2 de lEstatut dAutonomia de Catalunya de 2006, segons el qual la gesti, la recaptaci, la liquidaci i la inspecci dels impostos de titularitat estatal es poden delegar a la Generalitat i que, entre lAgncia tributria de Catalunya i lAEAT, es pot establir un marc de collaboraci especialment quan ho exigeixi la naturalesa del tribut. El mateix article, en el seu apartat 2, estableix que les dues Administracions tributries han destablir els mecanismes necessaris per a permetre la presentaci i la recepci a les oficines respectives de les declaracions i la resta de documentaci amb transcendncia tributria que hagin de produir efectes davant laltra administraci, amb vista a facilitar el compliment de les obligacions tributries dels contribuents. La previsi de larticle 204.2 de lEstatut dAutonomia ha estat objecte de desenvolupament per mitj del Conveni de collaboraci subscrit entre lAEAT i lATC per a la implantaci de la finestreta nica tributria i la realitzaci de determinats trmits en matria tributria, de 17 de desembre de 2009. Si b s cert que aquest Conveni no contempla especficament el supsit que ens ocupa, s que resulta significatiu el que disposa el punt 1.4, segons el qual el seu mbit objectiu es podr anar ampliant a altres impostos del sistema fiscal a banda de lIRPF i de lImpost de Patrimoni. Per tant, es podria instar a lAEAT a fer una interpretaci del text del Conveni en el sentit dadmetre la presentaci de qualsevol altra declaraci tributria i, particularment, les

Pg 109

corresponents a la gesti del lIVA i les retencions a compte de lIRPF105. Daltra banda, segons el que disposa el punt 1.7 del Conveni: En la mesura que sigui possible, i en aplicaci del que disposen la Llei 11/2007, de 22 de juny, daccs electrnic dels ciutadans als serveis pblics, i el seu desplegament reglamentari, els trmits i procediments contemplats en el conveni sefectuaran per mitjans electrnics. En aquesta previsi normativa pensem que hi tindria cabuda qualsevol forma de presentaci de les declaracions tributries i, per tant, tamb la telemtica. Cal tenir en compte que la declaraci de retencions i ingressos a compte (model 111), i tamb les autoliquidacions dIVA (model 303) i les declaracions resum anual (models 390 i 190) en determinats cassos han de presentar-se obligatriament per Internet106. En qualsevol cas, per poder gestionar la recepci per lATC dels ingressos i dels pagaments destinats a lAEAT, caldr preveure i facilitar als ciutadans i entitats pbliques i privades de Catalunya la informaci necessria que permeti automatitzar el procediment de recaptaci de manera que es redueixi al mnim possible els temps de transferncia de les dades entre ambdues Administracions. De la mateixa manera, respecte el flux de tresoreria, seria aconsellable separar els pagaments que es reben amb destinaci al Tesoro Pblico de la resta de pagaments que, per diversos conceptes, pugui rebre la Generalitat de Catalunya, a fi de poder determinar quin s el cabal dingressos que els contribuents catalans dirigeixen a lAEAT per mitja dels serveis de lATC. Finalment, ats el volum de treball administratiu que podria representar assumir la condici dintermediari en el pagament dels tributs de titularitat estatal, i a fi devitar el collapse en cas es produeixi un augment significatiu en el nombre de ciutadans i entitats que volen realitzar el pagament a travs de lATC, s absolutament indispensable que es disposi dels mitjans personals, materials i, sobretot, tecnolgics necessaris per a gestionar amb diligncia el servei que ofereix als contribuents catalans, doncs cal garantir que els ingressos que es rebin es podran transferir a lAEAT en temps i forma.

105

Aquesta revisi hauria de ser acordada per les parts signants abans de l1 de febrer de 20 14, segons el que disposa el punt vuit del Conveni.
106

Tamb han de presentar-se obligatriament per Internet les autoliquidacions en que sopta per realitzar lingrs via domiciliaci bancria.

Pg 110

Captol V: Segona etapa: Estrtegies i mesures adreades a la implementaci de lAdministraci tributria en el context de sobirania fiscal
La darrera fase del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi s la que es desenvolupa en un context de sobirania fiscal. Per aix, en aquest captol, primer tractarem de les mesures que pensem que caldria adoptar a fi de crear lestructura jurdica del sistema tributari catal. Seguidament ens ocuparem de les estratgies per a posar en funcionament lAdministraci tributria de Catalunya segons els criteris i principis que hem desenvolupat a la primera part; i conclourem el captol i, amb ell, linforme, analitzant algunes de les mesures normatives que shaurien dadoptar per facilitar la transici entre la legalitat espanyola i la catalana.

1. La creaci del sistema tributari de Catalunya

Des del moment en que Catalunya disposi dun Estat propi, el Parlament catal haur daprovar les normes tributries, tant substantives com processals, que proporcionin la corresponent empara legal per exigir el pagament dels impostos als contribuents catalans. Per aix, dacord amb el que hem indicat al captol anterior, resultar fonamental disposar dels textos legals que shauran de presentar a la deliberaci i votaci dels diputats i diputades que representin el poble de Catalunya a fi de crear lestructura jurdica del sistema tributari catal.

Pg 111

1.1. La definici de lestructura fiscal de Catalunya. Possible aplicaci transitria de la normativa espanyola
La definici de lestructura fiscal del sistema tributari catal requerir disposar dels estudis necessaris que determinin quina s la pressi fiscal ajustada a les caracterstiques del sistema econmic catal i a les necessitats financeres del nou Estat, i tamb quin ha de ser el pes relatiu de cada figura impositiva en el conjunt de la recaptaci tributria. Per tant, si a la primera fase sha fet la tasca preparatria que hem proposat al captol anterior, a partir del moment en que la Generalitat de Catalunya disposi de potestat legislativa prpia, noms caldr anar aprovant cadascuna de les lleis reguladores dels impostos exigibles al territori catal. No obstant, ats que, com hem dit, el flux financer no es pot aturar, en els primers moments de funcionament del sistema tributari catal, caldr garantir el manteniment de les prctiques tributaries consolidades abans dassolir la sobirania fiscal i assegurar que la substituci de lautoritat fiscal espanyola per lautoritat catalana es produir sense soluci de continutat. Per aix, amb carcter provisional i transitori, seria recomanable que el Parlament de Catalunya declars aplicables al territori catal la majoria de normes que configuren lordenament jurdic tributari actualment vigent.

1.2. La regulaci dels procediments daplicaci dels tributs

Per poder aplicar els impostos i taxes que configuren lestructura fiscal del sistema t ributari catal, ser necessari que el Parlament de Catalunya aprovi una Llei General Tributria, i que el Govern de la Generalitat aprovi els reglaments executius que regulin els procediments administratius de liquidaci, recaptaci, comprovaci i inspecci, aix com tamb el rgim sancionador tributari i el procediment de revisi dels actes administratius dictats per lAdministraci tributria. Daltra banda, tamb caldr que una llei catalana reguli el rgim jurdic dels delictes contra la

Pg 112

Hisenda Pblica, i les caracterstiques, naturalesa i procediment dactuaci de la jurisdicci a qui sencomanar tant el control dels actes de lAdministraci tributria, com el coneixement de les conseqncies penals de lincompliment de les obligacions tributries. Si a la primera fase del procs sha avanat en lestudi i definici de lordenament jurdic de lEstat propi, sobretot pel que fa a la legalitat tributria, el sistema tributari catal podr entrar en funcionament des del primer moment, sense perjudici del perode transitori i del rgim que es pugui aprovar per facilitar la transici entre jurisdiccions fiscals del que parlarem ms endavant. De totes maneres, per les mateixes raons exposades a lapartat anterior, si la legislaci processal aplicable per organitzar laplicaci del sistema tributari catal no est llesta en el moment de la constituci del nou Estat, caldr fixar el contingut de la legislaci catalana mitjanant una remissi general i provisional a la normativa espanyola vigent en aquest moment.

1.3. Laplicaci dels Tractats i Convenis internacionals amb contingut tributari

Finalment, entre les mesures que shauran dadoptar en els primers moments de sobirania fiscal hi figuren totes aquelles que han de permetre integrar el sistema tributari catal en el context internacional, facilitant la participaci de lAgncia Tributria de Catalunya a la xarxa dAdministracions fiscals dels pasos del nostre entorn. Per aconseguir aquest objectiu, el Parlament de Catalunya haur daprovar els Tractats internacionals de contingut tributari, i el Govern de la Generalitat signar (o negociar) els Convenis de doble imposici i assistncia mtua que a la primera fase shauran identificat. Lenvergadura daquesta tasca no s gens menyspreable i, a ms, presenta una restricci temporal molt significativa, doncs conv que el sistema tributari catal no quedi allat de la resta de sistemes tributaris. Per aix, leficcia amb la que saconsegueixi laccs al circuit internacional en bona mesura dependr de la feina feta a la primera fase. Com sha dit abans, la magnitud i rapidesa daquesta tasca dependr en gran mesura del procs dintegraci del nou Estat a la UE i del tipus destatus que la comunitat internacional i

Pg 113

la prpia UE reconeguin a Catalunya com Estat successor o no de lEstat espanyol precedent.

2. Estratgies per posar en funcionament lAdministraci tributria de Catalunya

Des de la perspectiva de lexercici del Poder executiu, a partir del moment en que Catalunya disposi dEstat propi, caldr posar definitivament en funcionament lAdministraci tributria que, a grans trets, hem dissenyat a la primera part de linforme. No obstant, cal preveure que, en els primers moments dexercici de la sobirania fiscal, la Generalitat de Catalunya encara no hagi pogut completar el desenvolupament de lestructura institucional que necessita, ni probablement disposi de tots els recursos humans, materials i tecnolgics que faran falta per assumir la totalitat de les funcions daplicaci del sistema tributari. Per aix, a continuaci passem a exposar quins sn, al nostre parer, els aspectes principals en els que caldr prioritzar lactuaci del Govern de la Generalitat a fi de superar les dificultats daquests primers moments i consolidar lAdministraci tributria de Catalunya.

2.1. La conscincia fiscal dels contribuents catalans

Com deia un eslgan publicitari dels anys vuitanta: Hisenda som tots. Si llegim aquest missatge en clau catalana, ens podrem preguntar (i de fet sn molts els que avui es fan aquesta pregunta) qu passaria si, desprs de tres-cents anys de submissi fiscal a lEstat espanyol, els catalans pagussim els nostres impostos a lAdministraci tributria de Catalunya i constatssim que els recursos fiscals que genera el nostre sistema econmic repercuteixen directament en una millora de les condicions de vida dels ciutadans i ciutadanes que vivim a Catalunya. Davant daquest fet totalment inslit en la nostra histria recent, s raonable pensar que, si el Govern de la Generalitat compta amb la collaboraci de la societat catalana, t loportunitat de millorar els resultats de la gesti fiscal que fins ara ha fet lEstat espanyol a

Pg 114

Catalunya, sempre que sigui capa de guanyar-se la confiana dels contribuents i de cooperar amb els professionals de lassessorament tributari. Dit duna altra manera, si augmenta la conscincia fiscal del contribuents catalans i es tradueix en una millora en el percentatge de compliment voluntari de les seves obligacions tributries, a banda de veure significativament millorada la tresoreria de la Generalitat de Catalunya, se simplificar moltssim la construcci de lestructura administrativa responsable de laplicaci del sistema tributari, doncs no s el mateix organitzar la gesti des duna perspectiva de control i de desconfiana generalitzada, que fer-ho en un entorn de confiana i cooperaci amb la societat civil. Daltra banda, a partir del moment en qu el Parlament de Catalunya aprovi les normes jurdiques que conformen el sistema tributari catal, laplicaci efectiva daquests sistema dependr de la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya dacatar i complir la normativa catalana. Per aix, la posici que adoptin els empresaris catalans ser la que, en el primer moment, determinar la viabilitat del procs de construcci unilateral de lAdministraci tributria de lEstat propi doncs, com ja hem vist a la primera part, les empreses sn els autntics recaptadors dels impostos que paguen els contribuents catalans i, per tant, qui de deb pot decidir el dest del flux financer (la tresoreria) que permeti mantenir en funcionament laparell institucional de la Generalitat de Catalunya. Dit duna altra manera, la conscincia fiscal dels catalans constitueix lactiu principal per lxit duna hipottica ruptura amb la legalitat fiscal espanyola, ats que, en els primers moments dentrada en vigor de la legislaci tributria catalana, la Generalitat de Catalunya difcilment disposar de tots els recursos humans, materials, jurdics i tecnolgics necessaris per a exercir una fora institucional suficient per fer front a lincompliment de les obligacions tributries que les lleis del Parlament de Catalunya puguin establir.

2.2. El desplegament de lAgncia Tributria de Catalunya

Plantejat lescenari dels primers moments de funcionament de lAdministraci tributria de lEstat propi, des de la perspectiva organitzativa, s previsible que no es puguin complir totes i cadascuna de les mesures desenvolupades a la primera part de linforme, sin que caldr

Pg 115

de prioritzar quines sn les funcions a les que shaur de destinar el gruix dels recursos humans, materials i tecnolgics dels quals disposi la Generalitat de Catalunya. En aquest sentit, lenvergadura de les accions a emprendre pel Govern de la Generalitat en bona mesura dependran de la feina feta a la primera fase del procs i, particularment, del grau devoluci orgnica i funcional que shagi aconseguit per part de lAgncia Tributria de Catalunya. Daltra banda, si en el moment dassolir la sobirania fiscal el Consorci amb les Diputacions provincials s una realitat, lATC podr utilitzar una xarxa doficines desplegada per tot el territori catal per prestar els serveis dassistncia i atenci presencial als contribuents i tamb per exercir la funci de recaptaci, tant respecte dels deutes en perode voluntari com dels deutes en perode executiu. Naturalment, de manera progressiva i sostinguda, caldr anar millorant el desplegament territorial i els serveis datenci per via telemtica per, si ms no, en un primer moment, es podr donar resposta a la voluntat de tots aquells ciutadans de desitgin complir amb la legalitat fiscal catalana. Per tant, si sha fet b la feina de preparaci de lAdministraci tributria de lEstat propi, en el moment en que la Generalitat esdevingui lautoritat fiscal de Catalunya noms mancar organitzar les funcions de control tributari a posteriori (comprovaci i inspecci), respecte de les quals el factor temporal ja no exigeix la immediatesa prpia de la gesti ordinria, ats que, en un model de gesti fonamentat en lautoliquidaci, la fiscalitzaci administrativa de lactuaci del contribuent es produeix molt de temps desprs (actualment el lmit s de quatre anys) de la presentaci (o no) de la corresponent declaraci. Aix vol dir que, a la segona fase, hi haur temps suficient per acabar dincorporar i formar el personal necessari (inspectors i tcnics) a qui sencomanar revisar la legalitat de les autoliquidacions presentades pels contribuents catalans i, sobretot, per localitzar, descobrir i, si escau, sancionar a tots aquells altres contribuents que han intentat eludir el seu deure de contribuir.

2.2.1. La incorporaci dels recursos humans

En aquesta segona etapa, sobretot si a la primera fase del procs lEstat espanyol no ha collaborat amb la Generalitat de Catalunya, lAgncia Tributria catalana haur daccelerar

Pg 116

el seu desplegament tant funcional com territorial i, per aix, resulta indispensable disposar defectius suficients per cobrir les diferents necessitats de lestructura institucional que hem descrit a la primera part de linforme. La font principal de recursos humans sn les Administracions tributries que actuen al territori catal, i molt especialment lAEAT. Per tant, caldr oferir als empleats pblics de lEstat espanyol la possibilitat dincorporar-se a lAdministraci tributria de Catalunya prcticament sense soluci de continutat. No obstant, i atesa lactual precarietat de recursos humans especialitzats en les tasques daplicaci dels tributs, per completar la plantilla de lAgncia Tributria i dels altres organismes de lAdministraci tributria de Catalunya, caldria continuar contemplant la possibilitat dincorporar professionals del sector privat que ja disposin dels coneixements i de lexperincia necessria per a exercir les funcions de gesti, liquidaci, comprovaci, inspecci i recaptaci dels impostos que integrin el sistema tributari de Catalunya. Aquesta possibilitat resulta particularment oportuna pel que fa a la gesti de les duanes, doncs es tracta dun dels punts ms crtics en el desplegament de lAdministraci tributria de Catalunya, ja que, a hores dara, la Generalitat no disposa de personal especialitzat en els protocols de control duaner, ni del sistema informtic indispensable per a la gesti del flux internacional de mercaderies. Per tant, en el pitjor dels escenaris possibles, cal estar preparats per fer front a un eventual bloqueig per part de les autoritats espanyoles en els primers moments del desplegament de lAdministraci tributria de Catalunya. Per aix, en cas que no es puguin incorporar massivament els empleats pblics que presten els seus serveis a lAEAT, caldr oferir unes bones condicions daccs a duana catalana a tots aquells professionals que actualment es dediquen a la intermediaci duanera. s a dir, lespecificitat del trfic internacional de mercaderies requereix disposar de personal familiaritzat amb la normativa i amb les prctiques administratives caracterstiques de les duanes europees. Per tant, a banda que amb el temps lAgncia Tributria de Catalunya pugui arribar a formar un cos dempleats pblics responsables de dirigir lorganitzaci duanera, en els primers moments, el gruix dels recursos humans disponibles probablement els trobi al sector privat. Pel que fa al sistema informtic, s prioritari desenvolupar el programari necessari per

Pg 117

atendre les obligacions de gesti econmica, i destadstica doperacions que imposa la Uni Europea. En aquest cas, resulta realment complex dissenyar un sistema de tractament de la informaci sense disposar del flux de dades que constantment arriben a les duanes de Catalunya sota control de lAEAT. Per aix, en previsi que no sobtingui la collaboraci de lEstat espanyol, la Generalitat hauria dadrear-se a daltres Estats membres de la Uni Europea per que li facilitin els tcnics que, en cas de necessitat, podrien posar en funcionament el dispositiu informtic i formar al personal procedent del sector privat. Daltra banda, com ja hem comentat al captol anterior, tamb seria convenient disposar defectius del cos de Mossos dEsquadra que, arribat el moment, estiguin en condicions dassumir la seguretat dels recintes duaners i de perseguir el contraban de mercaderies. De la mateixa manera, ats que els productes procedents dels mercats exteriors han de ser sotmesos a controls tcnics de qualitat, sanitat i seguretat, caldr disposar duna xarxa de laboratoris danlisi que, a manca de personal funcionari experimentat en aquesta mena de tasques, puguin donar una resposta rpida i eficient a les necessitats del despatx duaner.

2.2.2. La gesti de la informaci dels contribuents catalans

El procs de reclutament massiu dels efectius personals que lAgncia Tributria de Catalunya necessitar per assumir la gesti del tots els impostos del sistema tributari, haur danar acompanyat duna inversi econmica important per disposar, el ms aviat possible, de les infraestructures de tractament de la informaci i, sobretot, dun cens de contribuents que permeti organitzar un sistema de gesti tributria modern, eficient, efica i transparent. En aquest sentit, i dacord amb el que hem dit al captol anterior, la capacitat de resposta de lAdministraci tributria de Catalunya en bona mesura dependr de la feina de preparaci feta a la primera fase del procs, doncs lenvergadura del sistema informtic que es necessita per a gestionar un sistema tributari com el que shaur dimplantar a Catalunya, requereix una planificaci molt acurada que no es podr fer de manera improvisada a partir del moment en qu sassoleixi la sobirania fiscal. Probablement aquesta sigui la principal prioritat que shauria de marcar el Govern de la Generalitat.

Pg 118

2.2.3. La collaboraci amb els intermediaris fiscals

Per concloure la nostra anlisi sobre el desplegament de lAdministraci catalana en els primers moments de sobirania fiscal, considerem particularment oportuna la referncia al paper que poden jugar els intermediaris fiscals. Com ja hem explicat a la primera part, la gesti dun sistema tributari fonamentat en lautoliquidaci no seria possible sense la intervenci dels professionals que ajuden als contribuents a complir amb les seves obligacions tributries. Doncs b, si aix s aix en un sistema tributari com lespanyol en funcionament des de fa ms de trenta anys, encara resultar ms determinant per la posada en marxa dun sistema tributari de nova planta com a resultat del procs de construcci de la Hisenda prpia de Catalunya i de la implementaci, presumiblement unilateral, de lestructura institucional que lha de gestionar. Aleshores, la Generalitat de Catalunya faria b en tenir preparats els instruments de cooperaci amb la xarxa dintermediaris fiscals que operen a Catalunya a fi que, arribat el moment, puguin assumir moltes de les tasques de control dels contribuents censats que avui dia desenvolupa lAdministraci tributria de lEstat espanyol. Daquesta manera, a la xarxa doficines pbliques shi podr afegir lextens desplegament doficines privades, i els efectius de lATC es podran destinar a les tasques de lluita contra el frau fiscal.

3. El control de la tresoreria tributria

El Banc Central de Catalunya esdev des de la perspectiva financera una pea clau en el desplegament institucional de lEstat propi ja que, a banda de centralitzar el flux de la tresoreria tributria en collaboraci amb les entitats de crdit que operin a Catalunya, podria emetre deute pblic destinat a cobrir temporalment el diferencial de recaptaci que sobtindria en condicions normals. En aquest sentit, i a banda de la possible emissi demprstits (bons) destinats als mercats exteriors de capital, shauria dexplorar la viabilitat duna emissi de bons bescanviables per impostos pendents de meritar destinada al mercat catal, amb lobjectiu danticipar els recursos fiscals dels ciutadans compromesos amb lEstat propi i, daquesta manera, donar temps al Govern de la Generalitat per organitzar lestructura administrativa necessria per a

Pg 119

fer complir les lleis catalanes al conjunt de contribuents residents a Catalunya.

4. La transici entre sistemes tributaris

Continuant amb lanlisi dels diferents escenaris que previsiblement es produiran a partir del moment en que Catalunya assoleixi la sobirania fiscal, cal fer una referncia a la situaci que es donar respecte les relacions que shagin establert entre lAdministraci tributria espanyola i els contribuents catalans en els perodes impositius immediatament anteriors al naixement de la jurisdicci fiscal catalana. En aquest sentit, i a banda de les mesures prpies de la gesti de cadascun dels impostos que seran daplicaci com a conseqncia de les lleis tributries que aprovi el Parlament de Catalunya, en les primers moments de funcionament de lAdministraci tributria de Catalunya, caldr preveure alguns dels aspectes que permetin garantir la continutat entre els sistemes tributaris espanyol i catal. Concretament, shauria destudiar la convenincia dadoptar alguna o algunes de les segents mesures: a) Declarar laplicaci transitria de la normativa fiscal espanyola vigent. b) Assumir la gesti de les obligacions tributries pendents. c) Establir transitriament un perode de prescripci ms llarg. d) I, finalment, regular la concurrncia de jurisdiccions fiscals.

4.1. La gesti de les obligacions tributries pendents

En el moment en que la Generalitat de Catalunya accedeixi a la sobirania fiscal, lEstat espanyol perdr la potestat dexigir als ciutadans de Catalunya el compliment de les obligacions tributries meritades en els perodes impositius anteriors al naixement de la jurisdicci fiscal catalana. En aquest cas, si la sobirania fiscal fos el resultat duna negociaci amb lEstat espanyol, lATC quedaria subrogada en la posici jurdica de lAEAT i, per tant, estaria en disposici

Pg 120

dassumir el control i leventual regularitzaci dels incompliments tributaris produts abans desdevenir lautoritat fiscal. Naturalment, la valoraci econmica daquesta novaci subjectiva en la condici de creditor tributari es faria en el context de la negociaci de la transferncia dactius i passius de la que tractarem en un informe especfic. Si laccs a la sobirania fiscal no s el resultat dun acord amb lEstat espanyol sin la conseqncia duna actuaci unilateral de la Generalitat de Catalunya, es podria produir una extinci sobrevinguda de les obligacions tributries pendents de pagament respecte les quals la Generalitat no en tenia la condici de titular (subjecte actiu) en el moment del seu naixement, ni lEstat espanyol la condici dautoritat fiscal un cop perduda la seva jurisdicci sobre els contribuents catalans. No obstant aix, considerant que en el marc jurdic de la Uni Europea es preveu lassistncia mtua en la recaptaci dels deutes tributaris 107 , lAgncia Tributria de Catalunya podria encarregar-se de la gesti recaptatria dels deutes tributaris dels contribuents catalans amb lEstat espanyol, de la mateixa manera que lAEAT es podria encarregar de la gesti recaptatria dels deutes tributaris amb la Generalitat de Catalunya dels ciutadans residents a lEstat espanyol.

4.2. Lampliaci del perode de prescripci

Seguint amb lexercici de projecci de la situaci que es produir a partir del moment en qu es disposi de sobirania fiscal, pensem que s important donar temps a lAdministraci catalana per a que culmini el desplegament orgnic que li permeti assumir el control del compliment de les obligacions tributries dels contribuents catalans. Per aix, ats que en els primers moments de desacoblament respecte al sistema fiscal espanyol difcilment lAgncia tributria de Catalunya estar en condicions dexercir un control integral i efica del compliment de les obligacions fiscals, seria aconsellable que provisionalment la normativa catalana establs un perode de prescripci superior al previst a la normativa espanyola (4 anys), doncs daquesta manera es donar un missatge molt clar als contribuents, en el sentit que aquells que saprofitin de la inicial debilitat de la Generalitat

107

Directiva 2010/24/UE

Pg 121

de Catalunya no aconseguiran evitar ser detectats en el moment en que shagi ultimat el desplegament dels sistemes de descobriment del frau fiscal.

5. La transici entre administracions fiscals

Per concloure el nostre informe, i situats al final del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi, una de les qestions que cal resoldre s determinar a quina Administraci tributria hauran dingressar els impostos aquells contribuents que obtinguin rendes o realitzin operacions econmiques tant en territori catal com en territori espanyol. s a dir, es tracta destablir els lmits de la futura jurisdicci fiscal de la Generalitat de Catalunya amb lobjectiu devitar que la concurrncia de legalitats tributries provoquin: o b una desimposici (si cap legislaci subjecta un determinat fet imposable al pagament de limpost) o, el que s pitjor, una sobreimposici, si ambdues jurisdiccions (la catalana i lespanyola) consideren que tenen dret a gravar una determinada renda o operaci.

5.1. La subjecci a la jurisdicci fiscal catalana

Des duna perspectiva de tcnica tributria, i pel que fa als impostos directes (IRPF, IS, IPPF i ISD), els criteris de subjecci a una determinada jurisdicci fiscal, solen distingir lobligaci personal i lobligaci real de contribuir. Els contribuents per obligaci personal davant de lAdministraci tributria dun Estat sn aquells que tenen una vinculaci estable (normalment la seva residncia o domicili fiscal) en el territori daquest Estat108. En aquests casos, tributen a lEstat de residncia per tota la seva renda mundial. En canvi, els contribuents subjectes a una jurisdicci fiscal per obligaci real sn aquells que obtenen rendes en determinat Estat (Estat de la font), sotmeses a tributaci dacord amb la normativa interna daquesta jurisdicci per que sn residents en un altre Estat. Per tant, en aquests casos, dos jurisdiccions fiscals es consideren legitimades per gravar una determinada renda o patrimoni: lEstat on resideix el contribuent, i lEstat on sha produt el
108

Tot i que el vincle que normalment determina la obligaci personal de contribuir s el de la residncia habitual, hi ha Estats que fan servir algun altre criteri. El cas ms conegut s el dels Estats Units, on el criteri s el de gaudir de la ciutadania americana.

Pg 122

fet imposable. Partint de la normativa espanyola vigent, el problema pel que fa a lIRPF consisteix, no noms en la determinaci de la jurisdicci fiscal a la que haur de tributar una determinada persona fsica 109 , sin a decidir a quina Administraci tributria shan dingressar les retencions a compte sobre els rendiments del treball personal (salaris, pensions i altres retribucions) o sobre altres rendiments subjectes a retenci (interessos, dividends, arrendaments, etc...). Altres situacions a resoldre es produiran, per exemple, en lImpost sobre Societats o lIVA, en el cas daquelles empreses que realitzen operacions tant en territori catal com en territori espanyol. Pensem en el cas duna empresa la seu de la qual est situada a fora del territori catal, per que t treballadors en una sucursal situada a Catalunya. El que est fent avui en dia aquesta empresa s liquidar les retencions practicades a tots els seus treballadors (sigui quina sigui la sucursal on treballen) a la Delegaci de lAEAT corresponent al seu domicili fiscal, o b, si t la condici fiscal de gran contribuent, les ingressa a la Delegacin Central de Grandes Contribuyentes, amb seu a Madrid. En ambds casos, qui satribueix lingrs s una Delegaci de lAEAT situada fora del territori catal, quan els treballadors que han suportat la retenci sobre el seu salari, en el moment en que la Generalitat assoleixi la sobirania fiscal plena, esdevindran contribuents per obligaci personal davant la futura jurisdicci fiscal catalana i, per tant, al presentar la seva declaraci de lIRPF, tindran dret a descomptar de la quota a ingressar a lATC en concepte dIRPF, la retenci que els han practicat les empreses que han fet lingrs a lAEAT. Aquesta situaci s i ser habitual en els dos sentits, doncs tamb hi ha empreses amb seu a Catalunya que disposen de sucursals o establiments permanents fora del territori catal. Per aix, en el moment de definir un escenari de plena sobirania fiscal catalana cal preveure com se solucionaran aquestes situacions de concurrncia entre la jurisdicci fiscal catalana i la jurisdicci fiscal espanyola.

109

Lloc de residncia, amb les precisions contingudes a larticle 8 de la Llei 35/2006.

Pg 123

5.2. Leliminaci de la doble imposici

Els models i protocols dactuaci que es podrien utilitzar per articular les relacions entre lATC i lAEAT un cop assolida la sobirania fiscal de la Generalitat de Catalunya sn dos: a) Duna banda, el model de repartiment que avui saplica en el marc del sistema de Concert o Conveni econmic entre les Diputacions forals del Pas Basc i Navarra; b) I, duna altra, el model de conveni de lOCDE. Els criteris i punts de connexi que desenvolupa el model de distribuci de contribuents i doperacions subjectes a la jurisdicci de lEstat o de les Diputacions forals es troben recollits a Llei 12/2002, de 23 de maig110. Des de la perspectiva de la futura Administraci tributria de Catalunya, tal com ens la plantegem en els apartats anteriors, pensem que aquest model de relaci amb la jurisdicci fiscal espanyola, si b pot aportar elements de consens i, sobretot, experincies en laplicaci dels criteris de repartiment de contribuents i bases imposables, no hauria de ser daplicaci al cas de Catalunya. En primer lloc, per raons poltiques, doncs el repartiment de competncies tributries entre lEstat espanyol i les Diputacions Forals Basques i Navarra, aix com el seu propi model relacional, est basat en una sobirania fiscal originaria de lEstat espanyol 111 i no en una situaci de jurisdicci fiscal plena com la que Catalunya aspira
110

A tall dexemple, i en relaci a lImpost sobre Societats, la competncia de lEstat espanyol i les Diputacions Forals per exigir lIS es determina en funci del volum doperacions del contribuent en lexercici anterior i el seu domicili fiscal. Aleshores, si el volum doperacions no ha excedit de 7 milions deuros, sha de tributar a ladministraci (estatal o foral) on estigui situat el seu domicili fiscal. Si ha excedit de 7 milions deuros es produeixen els segents casos: Els contribuents que noms facin operacions en un territori, tributen a lAdministraci daquest territori. Si fan operacions en diferents territoris, tributen conjuntament davant les hisendes afectades en proporci al volum doperacions realitzat en cada territori al llarg de lexercici. Les empreses que no realitzin entregues de bns o prestacions de serveis, tal i com es defineix a la llei de lIVA, tributen a ladministraci del territori on estigui el seu domicili fisc al.

Pel que fa a les entitats no residents a territori espanyol, si no tenen establiment permanent, lexacci correspon a ladministraci del territori en que sentenguin obtingudes les rendes, mentre que si tenen establiment permanent, sapliquen les mateixes regles que per lobligaci personal de contribuir. Lexacci del Gravamen Especial sobre Bns Immobles correspon a lAdministraci del territori on estigui situat limmoble.
111

Article 133.1 de la Constituci espanyola.

Pg 124

assolir. A la mateixa conclusi arribarem per raons estrictament tcniques. El model de repartiment de competncies contingut en el Concert econmic basc t pocs parallelismes en dret comparat. Aix fa que tota la base tcnica i interpretativa sigui incomparablement ms reduda que la que es tpica de les relacions fiscals internacionals, a la que ens referirem a continuaci. Amb carcter general, linstrument que les jurisdiccions fiscals internacionals utilitzen per evitar supsits de sobretributaci o de desimposici sn els convenis bilaterals o multilaterals per evitar la doble imposici basats en el model de lOCDE. De totes maneres, en zones geogrfiques de forta uni econmica i fiscal poden existir instruments normatius especfics. El cas ms evident s el de la normativa de contingut tributari de la Uni Europea 112 . Lobjectiu daquestes normes supera al de la necessitat devitar dobles tributacions o desimposicions. El que es busca s harmonitzar la normativa tributria dels Estats membres per una ra deficincia econmica general, tot intentant evitar els ajuts dEstat a les prpies empreses que poden alterar el funcionament del mercat nic i la lliure competncia. El sistema de regulaci de la jurisdicci fiscal fonamentat en la doctrina de lOCDE i en el seu model de Conveni per evitar la doble imposici, s la manera habitual i contrastada destablir els lmits de les sobiranies fiscals. Es tracta dun cos doctrinal profundament arrelat i que evoluciona constantment per fer front a les noves realitats socials i econmiques que es van produint en un mn en constant evoluci. Aleshores, malgrat que aquest informe no tingui per objectiu desenvolupar amb detall aquesta matria (prou complexa i dun alt component tcnic), s que considerem necessari

112

Entre daltres, Directiva 2009/133/CE de 19 doctubre de 2009, relativa al rgim fiscal com aplicable a les fusions, escissions, escissions parcials, aportaci dactius i bescanvis daccions realitzats entre societats de diferents Estats membres i al trasllat del domicili social duna SE o duna SCE dun Estat membre a un altre; Directiva 2011/96/UE del Consell, de 30 de novembre de 2011, relativa al rgim fiscal aplicable a les societats matrius i filials de diferents Estats membres; Directiva 2003/49/CEE del Consell, de 3 de juny de 2003, relativa al rgim fiscal com aplicable al pagament dinteressos i cnons efectuats entre societats associades de diferents Estats membres; Directiva 2003/48/CE del Consell de 3 de juny de 2003, en matria de fiscalitat dels rendiments de lestalvi en forma de pagament dinteressos; Directiva 2008/7/CE del Consell, de 12 de febrer de 2008, relativa als impostos indirectes que graven la concentraci de capitals; Directiva 2006/112/CE del Consell, de 28 de novembre de 2006, relativa al sistema com de limpost sobre el valor afegit; Directiva 2008/118/CE del Consell, de 16 de desembre de 2008, relativa al rgim general dels impostos especials; Directiva 2011/16/UE del Consell, de 15 de febrer de 2011, relativa a la cooperaci administrativa en lmbit de la fiscalitat.

Pg 125

indicar que ser indispensable aprovar una llei catalana sobre la renda dels no residents, on es determinin amb precisi els punts de connexi que justifiquin que una renda percebuda per una persona fsica o jurdica no resident al territori catal quedi sotmesa a la legislaci fiscal de Catalunya i, per tant, es pugui exigir el pagament de limpost corresponent, i a linrevs. En aquest sentit, tot recordant el problema exposat a linici daquest apartat en relaci al cas de lempresa amb la seu fiscal a fora del territori catal per amb treballadors residents a Catalunya, quedaria determinat que tant si aquesta entitat actus a Catalunya amb establiment permanent 113 o sense, hauria de practicar retenci sobre les retribucions satisfetes als seus empleats a Catalunya, ingressant aquest import a lAgncia Tributria de Catalunya. En definitiva, a lapartat anterior, i amb lobjectiu devitar canvis de context normatiu que poguessin afegir dubtes o complexitats en un moment en que caldr evitar aquests tipus de situacions, hem recomanat que el futur sistema tributari catal fos molt similar, si ms no en els primers anys, al vigent a lEstat espanyol en el moment en que Catalunya assums la seva sobirania fiscal. Per en el cas de la normativa sobre tributaci de no residents entenem necessari introduir una excepci a aquesta continutat amb la normativa de lEstat espanyol. El motiu s que resulta altament previsible que quan Catalunya disposi dun Estat propi hagi de negociar la signatura de tots els Convenis per evitar la doble imposici que avui ha subscrit lEstat espanyol, a ms de tots aquells altres que es puguin subscriure en el futur. En aquest context, laplicaci dun rgim fiscal ms dur per les inversions estrangeres provinents de pasos que avui en dia tenen un conveni signat amb lEstat espanyol, mentre
113

Larticle 13.1.a) del Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de Marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, estableix que sentendr que una persona fsica o entitat opera mitjanant establiment permanent a territori espanyol quan per qualsevol ttol disposi en aquest territori, de manera continuada o habitual, dinstallacions o llocs de treball de qualsevol tipus, en els que realitzi la totalitat o part de la seva activitat, o actu en ell a travs dun agent autoritzat per contractar, en nom i per compte del contribuent, que exerceixi de manera habitual aquests poders. En particular, sentendr que constitueixen un establiment permanent les seus de direcci, les sucursals, les fbriques, els tallers, els magatzems, les tendes o altres establiments, les mines, els pous de petroli o de gas, les pedreres, les explotacions agrcoles, forestals o pecuries o qualsevol altre lloc dexploraci o dextracci de recursos naturals, i les obres de construcci, installaci o muntatge la durada de les quals superi els sis mesos.

Pg 126

es renegocien els nous convenis amb Catalunya, podria generar un efecte molt negatiu pel manteniment daquestes inversions i per a latracci de nous capitals. Per aix, considerem prioritari que la llei catalana de limpost sobre la renda de no residents (IRNR) estigui en vigor des del primer moment, i que introdueixi un rgim fiscal que sigui igual que el ms favorable dels continguts en els convenis de doble imposici subscrits fins al moment per lEstat espanyol, amb lexcepci de les rendes percebudes per persones fsiques o jurdiques residents en territoris de baixa tributaci i/o que no intercanvin informaci tributria (els colloquialment coneguts com a paradisos fiscals) respecte als quals shan de seguir en tot moment les prctiques que aconsella la OCDE.

5.3. La collaboraci amb lAdministraci tributria espanyola

Una vegada shagi completat el procs dimplantaci del sistema tributari catal, lAdministraci tributria de Catalunya quedar integrada en la xarxa internacional dAdministracions fiscals amb les que haur de collaborar. Aquesta collaboraci administrativa, indispensable per el desenvolupament de les funcions daplicaci dels tributs en un mn globalitzat, resultar particularment necessria respecte lAdministraci tributria de lEstat espanyol.

a) Els intercanvis dinformaci tributria

La separaci de les bases de dades tributries catalana i espanyola no ha de donar lloc a un escenari de foscor informativa entre organitzacions pbliques, que pugi perjudicar una eficient lluita contra el frau fiscal. Si aix succes, podria suposar un element negatiu, tant a nivell internacional com envers la prpia societat catalana, i sobretot per la futura ATC, que veuria restringida la seva capacitat operativa. Per evitar aquest escenari caldria dissenyar i pactar amb lEstat espanyol un protocol dintercanvi dinformaci tributria que no perjudiqus el desenvolupament mutu dels procediments dinspecci, gesti i recaptaci tributria, de manera que la velocitat de resposta entre Administracions hauria de ser similar al que ara es produeix entre Delegacions de lAEAT.

Pg 127

Amb carcter addicional a lintercanvi dinformaci previ requeriment, caldria regular els supsits dintercanvi automtic i intercanvi espontani dinformaci, tot seguint la terminologia de la Directiva 2011/16/UE del Consell, de 15 de febrer de 2011, relativa a la cooperaci administrativa en lmbit de la fiscalitat.

b) La collaboraci en la lluita contra el frau fiscal

Juntament amb els protocols dintercanvi dinformaci tributria, seria convenient que entre lATC i lAEAT es desenvolups un programa dactuacions coordinades en la lluita contra el frau fiscal, de manera que la residncia del contribuent no constitueixi un factor que pugui dificultar el descobriment de les conductes contraries a la legislaci tributria espanyola o catalana.

Pg 128

Resum i conclusions

1. Principis rectors de la futura Administraci tributria de Catalunya

1.1. La primera conclusi del nostre informe s que no s possible esdevenir un Estat sense disposar de la capacitat de gestionar els impostos que paguen els ciutadans. El Govern de la Generalitat ha de poder decidir el model de gesti tributria i fixar el sentit de la poltica fiscal que ms li conv a Catalunya. 1.2. A diferncia del model espanyol, el model catal de gesti tributria hauria de fomentar la cooperaci entre el sector pblic i el sector privat per afavorir el compliment voluntari de les obligacions fiscals dels contribuents catalans. 1.3. Per esdevenir lautoritat pblica dun model de gesti tributria fonamentat en la confiana i la cooperaci amb el conjunt dels contribuents, lAdministraci tributria de Catalunya ha de respondre als principis de transparncia, professionalitat, vocaci de servei pblic i eficincia. 1.4. Una Administraci tributria transparent s aquella organitzaci que passa comptes de la seva gesti amb la societat. Per avaluar els resultats de laplicaci del sistema tributari no nhi ha prou amb presentar una memria explicativa de les actuacions realitzades, sin que cal introduir un parmetre objectiu que permeti comprovar i mesurar si lacci de lAdministraci ha aconseguit incrementar la taxa de compliment voluntari. 1.5. Una Administraci tributria professional ha de disposar duna plantilla dempleats pblics especialitzats en les tasques prpies de laplicaci dels tributs, complementada amb experts en fiscalitat que hagin acumulat experincia en el sector privat, en la recerca o en la docncia universitria. 1.6. Una Administraci tributria orientada al servei pblic ha de procurar reduir la conflictivitat amb els contribuents, proporcionar seguretat jurdica i cooperar amb els

Pg 129

intermediaris fiscals. 1.7. Una Administraci tributria eficient s la que aconsegueix una alta taxa de compliment voluntari i assoleix uns bons nivells deficcia en la lluita contra el frau. 1.8. Els organismes internacionals recomanen considerar al contribuent com un client i, sobretot, simplificar les tasques que recauen sobre les empreses que, en un sistema de gesti fonamentat en lautoliquidaci i en els pagaments a compte (retencions), sn els operadors que veritablement sencarreguen de la recaptaci tributria, sovint amb un excs de crregues burocrtiques.

2. Caracterstiques orgniques de la futura Administraci tributria de lEstat propi

2.1. LAgncia Tributria de Catalunya ha de ser la pea principal de lestructura institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi. Es tracta de lorganitzaci pblica responsable de laplicaci del sistema tributari per mitj de lexercici de les potestats i funcions administratives de liquidaci, recaptaci i comprovaci de les obligacions tributries dels contribuents subjectes a la jurisdicci fiscal de la Generalitat de Catalunya, i, si escau, de sancionar les irregularitats que es produeixin. 2.2. Els organismes pblics que, juntament amb lAgncia Tributria de Catalunya, haurien de conformar lestructura institucional de lAdministraci tributria de lEstat propi sn: el Consell Fiscal de Catalunya, lInstitut dEstudis Tributaris de Catalunya, la Direcci General de Tributs i la Junta de Tributs de Catalunya. 2.3. El Consell Fiscal de Catalunya s lorganisme que hauria de facilitar una interlocuci permanent entre les Administracions tributries i les organitzacions que representen els diferents collectius en els que sagrupen els professionals de lassessorament fiscal, a fi destablir procediments de cooperaci efectiva, de convenir criteris comuns dinterpretaci de la normativa tributria i, sobretot, de reduir la conflictivitat en les relacions entre Administraci i contribuent, millorant la confiana recproca i la seguretat jurdica en benefici de leficcia del sistema.

Pg 130

2.4. LInstitut dEstudis Tributaris de Catalunya seria lorganisme responsable de la formaci tcnica del personal que forma part dels rgans de gesti tributria. Tamb es podria encarregar de gestionar els processos de selecci de personal, dorganitzar els cursos dactualitzaci tributria i de promoure la realitzaci destudis en matria fiscal, publicant les estadstiques de resultats i dobjectius. 2.5. La Direcci General de Tributs ha de ser lorganisme que proporcioni els criteris interpretatius de la normativa tributria als rgans executius encarregats de laplicaci dels tributs, a fi daconseguir una uniformitat en el tractament jurdic de les diferents qestions que plantegin els contribuents catalans. 2.6. La Junta de Tributs de Catalunya hauria dagrupar en una nica instncia tots els procediments de revisi en via administrativa dels actes de contingut tributari dictats pels diferents rgans i organismes que configuren lAdministraci tributria de Catalunya. 2.7. A fi dincrementar el prestigi de la revisi en la via administrativa (que s ms econmica i accessible pel conjunt dels ciutadans que la via judicial), s indispensable aprofundir en el carcter arbitral dels rgans encarregats de fiscalitzar jurdicament els actes de lAdministraci tributria. 2.8. Disposar duna duana eficient i ben organitzada constitueix un factor de dinamitzaci de leconomia dun territori. Caldria trobar lequilibri entre la intensitat del control i la celeritat en la gesti dels procediments duaners, no fos cas que un excs de supervisi demors indegudament lentrada o la sortida de mercaderies amb els conseqents costos per les empreses importadores o exportadores de Catalunya. 2.9. Els dos factors indispensables per a organitzar la gesti duanera sn, duna banda, els empleats pblics responsables de tramitar les declaracions dimportaci i dexportaci i, duna altra, el sistema informtic que reculli les dades del trfic internacional de mercaderies. En ambds casos, la Generalitat de Catalunya haur destar en condicions de mobilitzar tant els recursos humans com tecnolgics necessaris per assegurar un trnsit flut i segur per les duanes de Catalunya, doncs una economia oberta i dinmica com la catalana no es pot permetre cap disfunci en lentrada i, sobretot, en la sortida de mercaderies i productes amb destinaci als mercats exteriors.

Pg 131

3. Objectius i caracterstiques de la futura organitzaci de les funcions daplicaci dels tributs

3.1. En un sistema de gesti tributria fonamentat en lautoliquidaci, s el contribuent qui assumeix el pes de realitzar totes les tasques tcniques i jurdiques que requereix la determinaci del deute tributari. 3.2. Si es vol assolir un alt percentatge de compliment voluntari, a banda de simplificar les normes fiscals, lAdministraci tributria ha de facilitar als contribuents les eines tecnolgiques i els serveis dassistncia i tutoria fiscal que els permetin atendre degudament les obligacions que la llei els imposa. 3.3. A Catalunya ja existeixen diferents xarxes doficines capacitades per atendre el conjunt dels contribuents catalans, malgrat que cadascuna delles sintegra en una estructura institucional diferenciada. La xarxa doficines pbliques capacitades per a prestar un servei dassistncia i atenci als contribuents de Catalunya la formen: a) Les oficines de les Diputacions provincials, sobretot les de la Diputaci de Barcelona; b) Les oficines de lAgncia Tributria de Catalunya (ATC), principalment a nivell de delegacions provincials; c) Les oficines de les administracions de lAgencia Estatal de Administracin Tributaria (AEAT); d) I les oficines dels Ajuntaments que mantenen uns serveis propis de gesti dels impostos locals. 3.4. Juntament amb les oficines pbliques, en el desplegament de la futura Administraci tributria catalana cal comptar: a) Amb les oficines dels Registres de la Propietat, que actualment sencarreguen de la gesti de lImpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes jurdics documentats i de lImpost de Successions i Donacions; b) I amb les oficines de les Cambres Oficials de Comer, Industria i Navegaci que podrien desenvolupar una funci molt rellevant en la gesti de lImpost de Societats. 3.5. Com veurem amb ms detall a la conclusi 7.10, en el model futur dAdministraci tributria de Catalunya caldr integrar la xarxa doficines de lATC i de lAEAT, i coordinar -la amb la resta de xarxes doficines pbliques (sobretot les de les Diputacions provincials), tot respectant lexercici de les competncies i funcions de cadascuna delles.

Pg 132

3.6. Per millorar els resultats de la gesti tributria ordinria sense incrrer en uns costos dadministraci excessius, caldr comptar amb la cooperaci del conjunt dels intermediaris fiscals, amb qui seria convenient establir mecanismes permanents dintercanvi dinformaci i de conciliaci de criteris interpretatius, a fi de promoure el compliment voluntari de les obligacions tributries. 3.7. En el model actual de gesti tributria en el que predomina lautoliquidaci no hi ha prpiament una gesti administrativa dels diners que els particulars i les empreses transfereixen a lEstat, doncs la funci de rebre els ingressos tributaris la realitzen les entitats de crdit, en la seva condici de collaboradores en la recaptaci tributria. 3.8. Des duna perspectiva estrictament econmica, els autntics recaptadors dels impostos sn els empresaris que, a ms dels seus propis tributs, sn els encarregats de practicar les retencions sobre les rendes del treball, i de repercutir lIVA i els Impostos Especials de fabricaci (IIEE), entre daltres. 3.9. Des de la perspectiva financera, per organitzar la recaptaci en perode voluntari dels pagaments que fan els contribuents catalans, a mig termini, sembla indispensable reconduir el flux de la tresoreria tributria al Banc Central de Catalunya. Mentrestant, aquesta funci es podria organitzar per mitj de les diferents entitats privades de crdit que operin a Catalunya en tant que collaboradores en la recaptaci dels impostos de la Generalitat. 3.10. Des de la perspectiva administrativa, per organitzar els serveis de recaptaci s necessari disposar duna xarxa doficines on es puguin resoldre les diferents incidncies que sovint es presenten en el moment defectuar el pagament dels deutes tributaris, sobretot pel que fa a les sollicituds dajornaments i/o fraccionaments, ingressos indeguts, o a les sollicituds de compensaci o de suspensi del perode de pagament. 3.11. Per organitzar la gesti del cobrament dels deutes tributaris impagats cal disposar de la informaci patrimonial dels contribuents catalans i de lorganitzaci necessria per a gestionar un important volum dexpedients en els que es donen una gran quantitat dincidncies que requereixen decisi de lautoritat pblica, i que sovint presenten una vessant litigiosa. 3.12. Els mitjans personals, materials i tecnolgics existents avui a Catalunya, sobretot integrats als organismes autnoms de les Diputacions provincials, podrien ser suficients per

Pg 133

assumir la gesti de la recaptaci executiva dels deutes tributaris dels contribuents catalans. 3.13. El control administratiu del correcte compliment de les obligacions tributries s una activitat de verificaci i comprovaci a posteriori de les decisions que han pres els contribuents en el moment de fer efectives les seves obligacions fiscals. Per tant, ats el volum de les declaracions tributries que shan de comprovar cada any fiscal, es tracta duna activat intensiva en ls de les tecnologies danlisi i encreuament de dades. 3.14. Segons el model de control tributari de lEstat espanyol, lAEAT organitza aquesta funci diferenciant: a) Duna banda la comprovaci massiva (o extensiva), que realitzen els rgans de gesti tributria; b) I, de laltra, la comprovaci singular (o intensiva), que realitzen els rgans de la Inspecci dels tributs. Aquest model dorganitzar el control del compliment s vlid, i respon a les diferents possibilitats de combinar els recursos humans i tecnolgics segons les caracterstiques del contribuent o dels objectius de lacci pblica. 3.15. El descobriment dactivitats econmiques no declarades (economia submergida), s una funci que requereix ls de tcniques dinvestigaci i de seguiment de persones i capitals. 3.16. Aconseguir la collaboraci de les autoritats fiscals internacionals i dels operadors econmics domstics (sobretot de les entitats financeres) sn aspectes essencials per a organitzar una investigaci tributria efica. 3.17. Per organitzar un dispositiu efica de lluita contra la delinqncia fiscal, a banda dincorporar empleats pblics experts en la lluita contra el frau, la Generalitat de Catalunya podria crear una unitat de policia fiscal dins del cos de Mossos dEsquadra.

4. Lestructura informtica de la futura Administraci tributria de Catalunya

4.1. Al segle XXI el factor estratgic del poder fiscal s la informaci. Per aquest motiu, lAdministraci tributria de Catalunya hauria de disposar dels instruments tecnolgics necessaris per a desenvolupar una gesti electrnica dels procediments daplicaci dels tributs.

Pg 134

4.2. Un sistema informtic capacitat per a gestionar tota la informaci tributria dels contribuents catalans hauria dintegrar quatre components: a) Una base de dades i un cens de contribuents, b) Un programa danlisi i tractament de la informaci amb gran capacitat de processament; c) Un dispositiu de tramitaci integrada dels procediments daplicaci dels tributs; d) I, finalment, un portal electrnic de relaci amb els contribuents. 4.3. Una base de dades fiscals prpia s la principal mancana de lAdministraci tributria de Catalunya i el repte ms difcil daconseguir sense la collaboraci de lEstat espanyol. Els requeriments principals per a la construcci daquesta base de dades sn tres: a) Lobtenci de les dades fiscals dels contribuents catalans; b) El sistema demmagatzematge i destructuraci de la informaci; c) i finalment, la protecci de les dades que garanteixi la confidencialitat. 4.4. Sigui quina sigui lopci tecnolgica que sesculli cal preveure que el sistema informtic evolucionar, tant pel que fa al volum de dades i dusuaris, com pel que fa als programes de gesti, de manera que cal aprofitar loportunitat per incorporar a Catalunya les solucions ms avanades i flexibles del moment, que permetin lactualitzaci constant dels sistemes a fi de maximitzar el rendiment de la informaci que es gestiona. 4.5. Hom podria considerar la possibilitat daprofitar com a dispositiu hbil per tramitar els diferents procediments daplicaci dels tributs el sistema informtic del que lATC disposa actualment (GAUDI), degudament evolucionat i millorat. Tanmateix, cal valorar, en qualsevol cas, la convenincia dimplementar un sistema informtic alternatiu. 4.6. Des de la perspectiva del contribuent, el dispositiu principal de la gesti tributria moderna s el que es coneix com a Seu Electrnica, entesa com una plataforma informtica on es concentren tots els procediments i gestions de carcter tributari que faciliten la relaci no presencial entre lAdministraci tributria i el contribuent. 4.7. El Servei dInformtica tributria de Catalunya ha de ser el centre tecnolgic encarregat de crear, mantenir i explotar la base de dades fiscals, el cens de contribuents catalans i el portal electrnic de relaci amb els ciutadans. Sense un nucli de personal informtic especialitzat en la gesti del sistema tributari que organitzi els canals de recollida de la informaci amb transcendncia fiscal que es genera a Catalunya (i a fora de Catalunya), no es podran desenvolupar les funcions de control de compliment de les obligacions tributries

Pg 135

dels contribuents catalans.

5. Estimaci dels costos de funcionament de la futura Administraci tributria de Catalunya

5.1. Dacord amb el cost mitj de la recaptaci tributria als pasos de lOCDE, per una recaptaci potencial de 70.000 milions deuros (incloses les cotitzacions socials), podrem estimar els costos totals dadministraci del sistema tributari de Catalunya en uns 750 milions deuros. No obstant, lobjectiu de la futura Agncia T ributria de Catalunya hauria de ser assolir els ndexs deficincia que li permetessin desenvolupar les seves funcions pbliques dacord amb un pressupost de despesa al voltant dels 400 milions deuros. 5.2. Si, per a estimar els costos de manteniment de la futura estructura tributria catalana, apliquem una taxa del 20 per cent respecte els costos de gesti de lAEAT, resulta que el pressupost a destinar pel futur desplegament de lAdministraci tributria catalana es situaria entre els 260 i els 280 milions deuros, noms per a gestionar els impostos de titularitat estatal. A aquesta quantitat caldria afegir el pressupost actual de funcionament de lATC i els costos derivats de la gesti de les cotitzacions a la Seguretat Social. 5.3. Si a la plantilla dempleats pblics de lAEAT a Catalunya shi afegeixen els empleats de lATC, ms el personal de les Oficines Liquidadores, i el personal dels quatre organismes autnoms de les Diputacions provincials, resulta que a Catalunya, sense comptar els empleats pblics dels organismes de la Seguretat Social i els dels ajuntaments que disposen de serveis propis de gesti tributria, els recursos humans destinats a la gesti dels sistema tributari superen lleugerament les 5.000 persones. 5.4. Segons la Comissi Europea, pel cap baix hi hauria dhaver uns 1.000 empleats pblics dedicats a la gesti tributria per cada mili dhabitants, la qual cosa, a Catalunya ens donaria un horitz de plantilla ptima de 7.000 a 8.000 empleats pblics. 5.5. Per assumir la direcci de les tasques de comprovaci, inspecci i auditoria fiscal, el Cos Superior dInspecci i Tcnica Tributria de lATC, en la seva escala dInspecci, hauria de comptar amb uns efectius dentre 200 i 300 inspectors.

Pg 136

5.6. Per desenvolupar les tasques daplicaci del sistema tributari, sobretot la gesti, recaptaci i comprovaci massiva de declarants, caldria disposar dun Cos de Gesti Tributria que hauria de comptar amb uns 1.000 o 1.200 empleats pblics, doncs la relaci ptima s de 5 tcnics per cada Inspector. 5.7. Per dirigir la gesti i ladministraci dels recursos humans i econmics de lATC i de la resta dorganismes que configuren lestructura institucional que descrivim en aquest captol, caldria disposar duns 100 a 200 tcnics superiors de la Generalitat de Catalunya. 5.8. Per desenvolupar les funcions de lluita contra la delinqncia fiscal i control de les duanes, pensem que es necessitarien entre 300 i 500 mossos desquadra, amb titulaci superior i que hagin estat degudament formats en aquesta mena dactivitats. 5.9. Per dotar la resta dorganismes que configuren lAdministraci tributria de lEstat propi, estimen que caldrien entre 200 i 300 empleats de nivell formatiu superior (llicenciats, doctors, professors universitaris, enginyers, arquitectes, qumics, entre altres). 5.10. I, finalment, per organitzar un Servei dInformtica propi, capa de gestionar el dispositiu de tractament automatitzat de les dades fiscals que hem definit a lapartat anterior, caldria disposar dentre 200 i 300 efectius, entre enginyers, tcnics informtics i personal de suport, als que shauria de formar en els procediments de gesti tributria. 5.11. El pressupost TIC duna Administraci tributria responsable de la gesti dun sistema fiscal modern, hauria de situar-se lleugerament per sobre del 15% del total de la despesa de funcionament operatiu dels organismes pblics a qui sencomana laplicaci del diferents tributs. 5.12. Partint dun PIB entre els 200.000 i els 220.000 milions deuros anuals i un cost de funcionament de lAgncia tributria de Catalunya entre 350 i 500 milions deuros, el pressupost TIC de lAdministraci Tributria de Catalunya se situaria aproximadament entre els 50 i els 80 milions deuros anuals. 5.13. Malgrat que cap estudi dels que hem pogut consultar analitza en profunditat les inversions necessries per a la creaci dun organisme tributari de nova planta, dacord amb els rtios internacionals en pressupost TIC de les grans organitzacions, podrem estimar que el pressupost inicial es situaria al voltant dels 100 milions deuros, tant pel que fa a

Pg 137

ladquisici dequips informtics (hardware), com a la compra de llicncies (software), i tamb al disseny del sistema i a la formaci del personal tcnic responsable de la seva implantaci i manteniment.

6. Estimaci del rendiment econmic del sistema tributari catal

6.1. Si per a calcular la tresoreria derivada dels impostos de titularitat estatal generada a Catalunya apliqussim una taxa del 20 per cent sobre la recaptaci bruta total obtinguda per la lAEAT, obtindrem que el flux financer del que podria disposar la Generalitat de Catalunya es situaria entre els 40.000 i els 50.000 milions deuros anuals. A aquesta quantitat shauria dafegir la recaptaci lquida obtinguda per lATC i, en el seu cas, la derivada de la gesti de les cotitzacions a la Seguretat Social. 6.2. Si partim que la xifra del Producte Interior Brut (PIB) de Catalunya se situa al voltant dels 200.000 milions deuros anuals, aplicant la mitjana de pressi fiscal de lEstat espanyol durant els ltims cinc anys, obtindrem que els ingressos a recaptar, per tots els conceptes tributaris (incloses les cotitzacions a la Seguretat Social), es situarien al voltant dels 70.000 milions deuros anuals. 6.3. Si, enlloc de la taxa espanyola, apliqussim la taxa de pressi fiscal mitjana de la Uni Europea, obtindrem una estimaci dingressos de la Generalitat de Catalunya al voltant de 80.000 milions deuros. 6.4. Finalment, si apliqussim la taxa de pressi fiscal dels pasos europeus que ms recapten obtindrem que el sostre de la recaptaci fiscal a Catalunya estaria situat al voltant dels 100.000 mil milions deuros anuals.

7. Caracterstiques del futur model de gesti tributria a Catalunya

7.1. Lobjectiu principal de les Administracions tributries de qualsevol Estat democrtic s impulsar i vetllar pel compliment voluntari de les obligacions fiscals, sense descuidar les poltiques orientades al descobriment i regularitzaci dels incompliments daquells que eludeixen el deure general de contribuir.

Pg 138

7.2. Les Administracions fiscals dels pasos ms avanats del mn, ja han superat el model tradicional de control generalitzat, i estan implantant un model de gesti tributria basat en la confiana en el conjunt dels contribuents que els permet concentrar lacci administrativa en el control dels operadors econmics que deliberadament es situen al marge de la llei. 7.3. Per aconseguir aquest objectiu, s indispensable impulsar un canvi des del model tradicional de control pur i de sanci exemplaritzant, cap a un nou model de cooperaci amb els contribuents i els intermediaris fiscals. 7.4. Per poder distingir entre contribuents cooperadors i no cooperadors s necessari que els criteris jurdics i interpretatius de la normativa tributria que apliquen els contribuents cooperadors siguin clars i que sexpliquin als professionals i a la societat en general. Per aconseguir aquest efecte convindria que, en el futur, lAdministraci tributria catalana publiqus resolucions interpretatives en relaci amb les qestions que habitualment afecten a les empreses i als particulars. Aquests resolucions haurien de ser prou mplies i detallades, elaborades i publicades a iniciativa de la prpia Administraci i estar permanentment actualitzades. 7.5. Els dividends dassumir un model de collaboraci en la gesti del sistema tributari sn: a) un increment de la recaptaci en perode voluntari; b) una reducci dels costos de gesti; c) una reducci dels costos de compliment; d) una disminuci de la conflictivitat; d) i, finalment, una considerable millora de la imatge social de lAdministraci tributria. 7.6. Un incentiu important per aconseguir un bon nivell de compliment voluntari s que els ciutadans i les empreses tinguin la percepci fonamentada que el control tributari i la lluita contra el frau fiscal s eficient. s a dir, cal evitar que hi hagi sensaci dimpunitat fiscal. Per aix, disposar dun bon sistema dinformaci i de control tributari s una lnia de treball necessria per millorar la moral fiscal de la societat. 7.7. Les dades sobre la recaptaci fiscal a lEstat espanyol en relaci amb el PIB sn molt illustratives del recorregut que, en termes deficincia en la gesti, aflorament de bases imposables i construcci de la necessria moral fiscal, es pot aconseguir sense recrrer a una major imposici sobre les bases imposables ja identificades i conegudes per lAdministraci. 7.8. El diferencial entre la recaptaci possible i la recaptaci efectivament obtinguda ( tax

Pg 139

gap) s un clar indicador de la importncia de construir un sistema de gesti del sistema tributari amb marcades diferncies en relaci al que en els darrers anys ha desenvolupat lEstat espanyol per mitj de lAEAT. Per tant, hi ha marge de millora, tant pel que fa a la reducci del nivell deconomia submergida, com tamb pel que fa a la lluita contra levasi fiscal. 7.9. El respecte a la seguretat jurdica ha de ser un dels eixos fonamentals de lactuaci de la futura Administraci tributria catalana. La fiabilitat del sistema fiscal s un factor determinant de la capacitat dun pas o territori per atraure inversions internacionals. Per tant, la seguretat jurdica tributria s un element clau per a la competitivitat econmica de Catalunya. 7.10. Una mesura que previsiblement donaria bons resultats seria compartir la informaci fiscal amb els contribuents que collaborin amb lAdministraci tributria. Si les persones i les empreses poguessin accedir en tot moment i sense restriccions a les seves dades fiscals, podrien corregir les possibles discrepncies (autofiscalitzaci), alliberant els recursos humans i materials de lAdministraci dedicats a aquesta tasca, que es podrien assignar a la lluita contra el frau i la delinqncia fiscal. 7.11. La realitat demostra que moltes de les irregularitats que motiven linici de procediments de comprovaci tributria sn diferncies entre la informaci declarada pel contribuent i la informaci que els tercers han aportat a lAdministraci mitjanant les denominades declaracions informatives. La depuraci daquestes irregularitats, no noms ocasiona costos interns (personal, mitjans informtics, temps, etc...), sin que, en la mesura que s la causa dun gran nombre de liquidacions administratives (les famoses paralleles), genera molta litigiositat. Per tant, una bona part dels recursos humans i materials que lAdministraci tributria destina a controlar el collectiu de contribuents que compleixen regularment amb els seus deures tributaris es podria estalviar mitjanant un sistema dautocontrol de les prpies irregularitats. 7.12. Lexperincia internacional demostra que una adequada gesti del risc de frau requereix segmentar els contribuents distingint amb la mxima precisi possible els que representen un alt risc dincompliment, dels que representen un risc baix o insignificant. Els ciutadans i empreses que presentin un perfil dincompliment haurien de ser objecte dun major control per part de lAdministraci tributria, mentre que els contribuents que es

Pg 140

comportin de manera transparent haurien de rebre suport i veure reduts els seus costos de compliment. 7.13. A fi de facilitar lactuaci dels professionals que desitgen collaborar amb lAdministraci tributria, caldria plantejar la possibilitat dintroduir un supsit dexempci de la responsabilitat infractora en aquells casos en els que el contribuent hagi comptat amb lassessorament dun intermediari fiscal sotms a control deontolgic, sempre i quan la causa de la discrepncia amb lAdministraci es basi en la interpretaci de la normativa aplicable.

8. Primera etapa: estratgies i mesures adreades a la preparaci de lAdministraci tributria de lEstat propi
8.1. La primera fase o etapa del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi s una fase de preparaci, que comprn des del moment present fins a la constituci del nou Estat. En aquesta fase, la duraci de la qual depn de levoluci de les circumstncies poltiques, la celebraci de la consulta o dalgun altre procediment en que es pugui conixer la voluntat dels catalans, amb un pronunciament del poble de Catalunya favorable a la independncia, representar un moment decisiu en el procs de construcci de lestructura institucional i funcional de la futura Administraci tributria del nou Estat catal, ja que acabar de legitimar democrticament les estratgies i mesures que les institucions de la Generalitat adoptin amb aquesta finalitat. Aix no vol dir que, prviament, les institucions de la Generalitat, si aquest es el seu capteniment poltic, no puguin prendre, amb les degudes proporcions, mesures tendents a enfortir les competncies i els recursos de lAgncia Tributria de Catalunya que podrien ser vlides, no noms per a un escenari poltic dindependncia, sin tamb per qualsevol altre que pugui comportar un increment de lautogovern de Catalunya. Aquesta primera etapa es desenvolupar sota la legalitat fiscal espanyola. Per a preparar lAdministraci tributria de lEstat propi hi ha dos aspectes respecte als que caldria dedicar els principals esforos organitzatius i els recursos econmics disponibles a la primera fase del procs. Un s el desenvolupament orgnic i funcional de lAGT i, laltre, s la creaci dun cens de contribuents i duna base de dades que permeti una gesti eficient de les

Pg 141

obligacions fiscals dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya. 8.2. Les estratgies i mesures que pot adoptar el Govern de la Generalitat de Catalunya en aquesta primera fase dependran del grau de collaboraci que sobtingui de lEstat espanyol. 8.3. En un escenari de collaboraci institucional es podran adoptar mesures de carcter bilateral, juntament amb daltres de carcter unilateral. Les primeres sn aquelles que requereixen lexercici de funcions i competncies de titularitat estatal. Les segones sn aquelles que pot adoptar la Generalitat per anar preparant lestructura de la seva prpia Administraci tributaria. 8.4. En un escenari de manca de collaboraci institucional o, fins i tot, doposici per part dels diferents Poders de lEstat espanyol, les niques mesures que es podran adoptar pel Govern de la Generalitat de Catalunya per preparar la futura implementaci de lAdministraci tributria de lEstat propi sn les de carcter unilateral, i sempre que respectin la legalitat vigent. 8.5. Els principals avantatges daconseguir la collaboraci de lEstat espanyol en el procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi serien: a) No hi hauria risc dalteraci o discontinutat en el desenvolupament de la funci pblica tributria; b) Els costos de contractaci i formaci de personal es reduirien; c) Es podria disposar immediatament de la dotaci de mitjans materials, informtics i xarxa doficines que actualment lAEAT t desplegades a Catalunya; d) I, sobretot, es tindria accs a les dades dels contribuents catalans. 8.6. En un context poltic en el que les dues parts de la negociaci (sobretot lEstat espanyol) es comprometessin a culminar una transici fiscal dins dun perode raonable de temps (que nosaltres situarem en un mxim de dos anys), el factor principal a considerar s la continutat en les relacions jurdic-tributries, de manera que es pugui conduir un procs en el que de mica en mica una Administraci (la catalana) passi a exercir les funcions de laltra (lespanyola), sense que el contribuent percebi cap mena de modificaci en les prctiques fiscals vigents, ms enll de la substituci dels organismes responsables de dirigir la gesti del sistema tributari. 8.7. En la fase prvia a la constituci de lEstat propi, i en un escenari de collaboraci amb lEstat espanyol, el principal instrument legislatiu per atribuir a la Generalitat la condici

Pg 142

dautoritat fiscal respecte als impostos de titularitat estatal que es meriten a Catalunya seria la cessi o delegaci de les competncies normatives i daplicaci dels sistema tributari vigent. 8.8. Lobjectiu principal de la primera etapa del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi s disposar duna organitzaci pblica capacitada per assumir la gesti de tots els impostos que paguen els contribuents catalans. Amb aquesta finalitat, conv que la Generalitat de Catalunya vagi atribuint competncies i reforant els mitjans personals, econmics i tecnolgics de lATC a fi que estigui preparada per desenvolupar les funcions daplicaci dels tributs dacord amb els criteris i objectius exposats a la primera part. En un escenari de collaboraci amb lEstat espanyol, per aconseguir que lATC esdevingui la principal autoritat del sistema tributari de Catalunya cal transferir-li les competncies daplicaci dels impostos de titularitat estatal i els corresponents mitjans personals, econmics i tecnolgics, a fi que, el ms aviat possible, assumeixi les funcions que actualment desenvolupa lAEAT. Per tant, les mesures a adoptar conjuntament amb lEstat tindran per finalitat principal organitzar el trasps dels mitjans personals, materials i tecnolgics actualment t desplegats a Catalunya. 8.9. No obstant, si lEstat refuss fer les transferncies esmentades a lATC directament per adopts una actitud de collaboraci o en funci de quines siguin les necessitats logstiques i els terminis que es poguessin establir per a realitzar aquest trasps, amb carcter instrumental i provisional, es podria constituir el Consorci Tributari previst a lEstatut dAutonomia de 2006 a fi de coordinar la transici entre ambdues Administracions, dacord amb el principi de continutat en les relacions amb els contribuents. En qualsevol cas, independentment de quina sigui la via escollida per a organitzar la substituci de lATC en les funcions daplicaci dels tributs que actualment desenvolupa lAEAT, des del primer moment, caldr facilitar a la Generalitat de Catalunya laccs a la tresoreria tributria, a fi que pugui atendre amb normalitat els seus pagaments sense necessitat desperar la transferncia de recursos per part de lEstat espanyol. 8.10. Un cop la Generalitat de Catalunya hagi assolit la condici dautoritat fiscal del sistema tributari catal, seria el moment dintegrar el funcionament de les diferents oficines pbliques i rgans de gesti tributria en una mateixa xarxa i en un mateix entorn virtual. Per

Pg 143

aconseguir aquest objectiu caldria adoptar, entre daltres, les segents mesures: a) Coordinar la xarxa doficines de lATC, de lAEAT i dels Organismes Autnoms de recaptaci de les Diputacions provincials. b) Integrar les Dependncies regionals de Gesti, Inspecci i Recaptaci de lAEAT i les rees dAplicaci dels tributs i de Recaptaci de lATC. c) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti de les Duanes: Port, aeroport i frontera terrestre. d) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti del Cadastre Immobiliari. e) Integrar els sistemes informtics de cada nivell dAdministraci a fi que puguin compartir les dades fiscals i els diferents programes de gesti i aplicaci dels tributs. 8.11. En aquesta fase prvia a la constituci de lEstat propi i en un escenari de collaboraci, per facilitar laccs de la Generalitat de Catalunya a la tresoreria tributria que avui generen els impostos de titularitat estatal que paguen els contribuents catalans, caldria que, prvies les modificacions legals pertinents, les entitats bancries que operen al territori catal dipositessin els diners que reben a les seves oficines en concepte de pagaments dimpostos estatals en un compte restringit diferenciat segons el lloc dorigen de lingrs, i que el saldo recollit es transfers a un compte a disposici de la Generalitat de Catalunya. 8.12. Una pea important en el desplegament institucional de lEstat propi que cal anar preparant a la primera fase del procs s el Banc Central de Catalunya ja que, a banda de poder centralitzar el flux de la tresoreria tributria dels contribuents catalans, podria emetre Deute Pblic destinat a cobrir temporalment el diferencial de recaptaci que sobtindr ia en condicions normals. 8.13. Durant la primera fase del procs de creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi, lobjectiu estratgic prioritari del Govern de la Generalitat de Catalunya hauria de ser laccs a la informaci dels contribuents catalans, a fi de disposar de la base de dades que necessitar per assumir la gesti del sistema tributari a implementar en el moment en que sassoleixi la sobirania fiscal. 8.14. La prioritat de la Generalitat de Catalunya ha de ser la de preparar el seu propi cens de

Pg 144

contribuents i, per aix, si lEstat espanyol no li cedeix la informaci que necessita, pot aprofitar la que es troba dispersa a les diferents bases de dades a les que pot accedir sense autoritzaci explcita, i completar-la amb una campanya social dirigida a que siguin els propis ciutadans i empreses de Catalunya els qui voluntriament facilitin a la Generalitat una cpia de les declaracions que presentin a lAEAT, tot i que leficcia daquesta mesura dependr naturalment del grau de collaboraci que aquells estiguin disposats a prestar. 8.15. Per dirigir, impulsar i preparar el dispositiu informtic de la futura Administraci tributria de Catalunya s fonamental crear el Servei dInformtica de Catalunya, dotant-lo de recursos humans i econmics suficients per a planificar i posar en prctica els canals dobtenci dinformaci i els programes dexplotaci i tractament de les dades fiscals dels contribuents catalans. Per tant, dacord amb les estimacions de personal i dinversions que cal fer per a posar en marxa un dispositiu informtic com el que la futura Agncia tributria de Catalunya necessitar, durant la primera etapa del procs, conv planificar i definir els requeriments tcnics daquest sistema i, sobretot, seleccionar i formar a les persones que, des del primer moment, han dassumir-ne la direcci tcnica. 8.16. Malgrat que, com sha dit, la Generalitat hauria danar reforant lATC, es pot pensar en la prestaci consorciada de determinats serveis amb les Diputacions provincials. De fet, el text del Conveni Marc signat el dia 19 de setembre de 2012 entre el Govern de la Generalitat i les quatre Diputacions provincials de Catalunya recull la voluntat de constituir un Consorci que permeti aprofundir en els mecanismes de cooperaci en la gesti tributria amb lobjectiu de donar un servei integral als contribuents de Catalunya, unificant les xarxes doficines de lATC i dels quatre Organismes Autnoms a qui sencomana la recaptaci dels impostos de les Corporacions Locals114. La figura del Consorci fiscal entre les Administracions pbliques catalanes podria resultar dutilitat per integrar les capacitats operatives dels organismes no estatals que exerceixen funcions tributries a Catalunya, de manera que, respectant lestructura orgnica, les competncies i les funcions de cadascun dells, es puguin coordinar estratgies comunes, definir uns objectius compartits, racionalitzar els costos de gesti i, el que s ms important,
114

Segons la motivaci del Conveni Marc signat pel Conseller dEconomia i Coneixement i els Presidents de les Diputacions Provincials de Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona:[...] s per aix que la collaboraci que saprova en aquest conveni t com a objectiu crear una finestreta nica per als ciutadans per a tots els tributs administrats a Catalunya i homogenetzar i millorar de manera progressiva els procediments daplicaci i procediments tributaris, de tal manera que pugui fer les seves gestions tributries en tota la xarxa territorial que els ens signants tenen. Tot aix sota els principis deficincia, eficcia i economia que es pretn en la signatura.

Pg 145

maximitzar el rendiment dels recursos humans, materials i tecnolgics a fi de prestar un millor servei al contribuent i daugmentar leficincia en la recaptaci dels impostos que gestionen. 8.17. En un primer moment, la prestaci consorciada de determinats serveis podria facilitar el primer desenvolupament orgnic de la futura Administraci tributria de Catalunya, sobretot en tot all que fa referncia a la xarxa dassistncia als contribuents catalans (amb lefectiva implantaci de la finestreta nica). De fet, lefectiu desplegament del que es coneix com a finestreta nica, ja sigui en la seva dimensi presencial a les oficines dels diferents organismes que sintegrin al Consorci, ja sigui en la seva dimensi virtual, utilitzant una plataforma informtica comuna, no noms facilitar la relaci amb els contribuents catalans i simplificar les seves gestions, sin que a ms a ms, permetr fer palesa lexistncia duna organitzaci tributria de matriu catalana preparada per assumir la gesti dun sistema tributari complex i, daquesta manera, evidenciar la determinaci del Govern de la Generalitat de Catalunya a construir lAdministraci tributria de lEstat propi. En un primer moment, tamb es podria encarregar a les diputacions, de manera transitria i mitjanant un conveni amb la Generalitat, la recaptaci executiva dels tributs daquesta darrera (ara en mans de lAEAT), utilitzant de forma integrada els sistemes informtics existents. 8.18. Per aconseguir disposar dels professionals experts en la lluita contra el frau que necessitar la futura Agncia Tributria de Catalunya, hi ha diferents alternatives. La primera s incorporar els inspectors dHisenda i els tcnics tributaris que actualment formen part de la plantilla de lAEAT a Catalunya. La segona s la selecci i formaci del personal al servei a la Generalitat de Catalunya o de les Administracions locals catalanes que manifestin inters en integrar-se a la futura Administraci tributria, i demostrin condicions suficients per assumir les tasques prpies del control del compliment. Per aix, a la primera fase, conv constituir els cossos de funcionaris (sobretot el de gesti) que permetin organitzar les persones que progressivament es vagin incorporant a la Generalitat de Catalunya per a desenvolupar les tasques de control del compliment de les obligacions fiscals dels contribuents catalans.

Pg 146

I, finalment, tamb caldria contemplar la possibilitat dincorporar professionals que hagin adquirit experincia en el sector privat (assessors fiscals, gestors tributaris, empleats de banca, agents de duanes, etc...), i que desitgin prestar els seus serveis a lAdministraci tributria de Catalunya. 8.19. Per organitzar la lluita contra la delinqncia fiscal organitzada es podria oferir als membres del cos de Mossos dEsquadra, que tinguessin la formaci acadmica adequada, la possibilitat de formar-se com a policia fiscal i dedicar-se al control de les duanes, al desmantellament de les trames de frau fiscal, a la prevenci del blanqueig de capitals, i a la investigaci daltres delictes de contingut patrimonial (fraus de subvencions, corrupci, etc...). 8.20. Per preparar lordenament jurdic que regular el sistema tributari de Catalunya, a la primera fase, seria convenient: a) elaborar una proposta de reforma fiscal que tingui en compte les especificitats del model social i econmic de Catalunya; b) identificar quins podrien ser els preceptes claus de cadascuna de les normes fiscals espanyoles actualment vigents que shaurien de modificar des del comenament, a fi de facilitar la transici entre el sistema tributari espanyol i el sistema tributari catal; c) i preparar la relaci de Tractats i Convenis internacionals als que, tan aviat com sigui possible, la Generalitat de Catalunya haur dadherir-se a fi de normalitzar les relacions fiscals amb la resta de pasos del nostre entorn. 8.21. La Generalitat de Catalunya hauria de prestar el servei de gesti dels pagaments tributaris amb dest a lAEAT que li demana una part de la ciutadania i de les entitats pbliques i privades de Catalunya, respectant escrupolosament la normativa tributria vigent a lEstat espanyol a fi que aquesta decisi no comporti per als contribuents catalans cap mena dinfracci o retard en el compliment de les seves obligacions tributries.

9. Segona etapa: estratgies i mesures adreades a la implementaci de lAdministraci tributria en el context de sobirania fiscal
9.1. La segona fase del procs de creaci de lAdministraci tributria de lEstat propi s la que comena a partir del moment en que la Generalitat de Catalunya assoleixi la sobirania

Pg 147

fiscal. Per tant, es desenvolupar dacord amb la normativa que aprovi el Parlament de Catalunya. 9.2. La voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya constitueix lactiu principal per lxit del procs poltic de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi. 9.3. A partir del moment que el Parlament de Catalunya aprovi les normes jurdiques que conformen el sistema tributari catal, la seva efectivitat dependr essencialment de la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya dacatar i complir la normativa catalana. 9.4. En els primers moments, un factor determinant de la viabilitat del procs de construcci unilateral de lAdministraci tributria de lEstat Propi ser la posici que adoptin els empresaris catalans, doncs les empreses sn els autntics recaptadors dels impostos que paguen els contribuents catalans i, per tant, qui de deb pot decidir el dest del flux financer (la tresoreria) que permeti mantenir en funcionament laparell institucional de la Generalitat de Catalunya. 9.5. Ats que, en els primers moments dentrada en vigor de la legislaci tributria catalana, la Generalitat de Catalunya difcilment disposar de tots els recursos humans, materials, jurdics i tecnolgics necessaris per a exercir una fora institucional suficient per fer front a lincompliment de les obligacions tributries que les lleis que el Parlament de Catalunya puguin establir, la conscincia fiscal dels contribuents catalans s el factor clau i estratgic per lxit duna hipottica ruptura amb la legalitat fiscal espaola. 9.6. Si la conscincia fiscal dels contribuents catalans es tradueix en una significativa millora en el percentatge de compliment voluntari de les obligacions tributries respecte el que a hores dara obt lEstat espanyol a Catalunya, es simplificar moltssim la construcci de lestructura administrativa responsable de laplicaci del sistema tributari catal, doncs no s el mateix organitzar la gesti tributria des duna perspectiva de control i de desconfiana generalitzada, que fer-ho en un entorn de confiana i cooperaci amb la societat civil. 9.7. En els primers moments de funcionament de lAdministraci tributria de lEstat propi, a fi de garantir que el flux tributari no saturi i que les obligacions fiscals dels contribuents catalans es compleixin amb total normalitat, cal preveure la possibilitat de declarar transitriament aplicables una bona part de les lleis tributries i dels reglaments vigents abans dassolir la sobirania fiscal.

Pg 148

9.8. Des la perspectiva institucional, el sentit de les accions a emprendre pel Govern de la Generalitat de Catalunya a la segona fase del procs de construcci de lAdministraci tributria de lEstat propi, en bona mesura dependr de la feina feta a la primera fase del procs i, particularment, del grau desenvolupament orgnic i funcional que hagi assolit lAgncia Tributria de Catalunya. 9.9. Si en el moment dassolir la sobirania fiscal el Consorci fiscal amb les diputacions provincials de Catalunya s una realitat, lAgncia Tributria de Catalunya podr ampliar la seva xarxa doficines per prestar un servei dassistncia i atenci presencial als contribuents que comprengui tot el territori catal, i al mateix temps, desenvolupar en tota la seva extensi la funci de recaptaci dels deutes tributaris. 9.10. Pel que fa a lorganitzaci de les funcions de control tributari, ats que el factor temporal ja no exigeix la immediatesa prpia de la gesti ordinria, hi haur temps suficient per incorporar i formar el personal necessari (inspectors i tcnics) a qui sencomanar revisar la legalitat de les autoliquidacions presentades pels contribuents catalans i, sobretot, per localitzar, descobrir i, si escau, sancionar a tots aquells contribuents que han intentat eludir el seu deure de contribuir. 9.11. Davant la previsible insuficincia d'empleats pblics especialitzats en les tasques daplicaci dels tributs, per completar la plantilla de lATC i dels altres organismes de lAdministraci tributria de Catalunya, caldria contemplar la possibilitat dincorporar professionals del sector privat que ja disposin dels coneixements i de lexperincia necessria per a exercir les funcions de gesti, liquidaci, comprovaci, inspecci i recaptaci dels impostos que integrin el sistema tributari de Catalunya. 9.12. En les primers moments de funcionament del sistema tributari catal cal garantir la continutat en les relacions jurdiques establertes en els perodes impositius immediatament anteriors a la sobirania fiscal de Catalunya. Per aix, seria convenient: a) assumir la gesti de les obligacions tributries pendents; b) establir transitriament un perode de prescripci ms llarg; c) i regular la concurrncia de jurisdiccions fiscals. 9.13. Es prioritari disposar de personal especialitzat en la gesti de les duanes i desenvolupar el programari necessari per atendre les obligacions de gesti econmica, i destadstica que demana la Uni Europea. Per aix, en previsi que no sobtingui la

Pg 149

collaboraci de lEstat espanyol, la Generalitat de Catalunya hauria dadrear-se a altres Estats (particularment als membres de la Uni Europea) per que li facilitin els tcnics que, en cas de necessitat, podrien posar en funcionament el dispositiu de gesti del trnsit internacional de mercaderies. 9.14. Seria convenient disposar defectius del cos de Mossos dEsquadra que, arribat el moment, estiguin en condicions dassumir la seguretat dels recintes duaners i de perseguir el contraban de mercaderies. De la mateixa manera, ats que els productes procedents dels mercats exteriors han de ser sotmesos a controls tcnics de qualitat, sanitat i seguretat, caldr disposar duna xarxa de laboratoris danlisi que, a manca de personal funcionari experimentat en aquesta mena de tasques, puguin donar una resposta rpida i eficient a les necessitats del despatx duaner. 9.15. En els primers moments de funcionament de lAdministraci tributria de Catalunya, caldr preveure alguns dels aspectes que permetin garantir la continutat entre els sistemes tributaris espanyol i catal. Concretament, shauria destudiar la convenincia dadoptar alguna o algunes de les segents mesures: a) Declarar laplicaci transitria de la normativa fiscal espanyola vigent. b) Assumir la gesti de les obligacions tributries pendents. c) Establir transitriament un perode de prescripci ms llarg. d) I, finalment, regular la concurrncia de jurisdiccions fiscals. 9.16. Per facilitar la transici entre la jurisdicci fiscal espanyola i la catalana, dacord amb els procediments habituals de la comunitat internacional, s necessari que el Parlament de Catalunya aprovi un llei de lImpost sobre la Renda de no Residents (IRNR), on es determinin amb precisi els punts de connexi que justifiquin que una renda percebuda per una persona fsica o jurdica no resident al territori catal quedi sotmesa a la legislaci fiscal de Catalunya i, per tant, es pugui exigir el pagament de limpost corresponent, i a linrevs. 9.17. La normativa catalana sobre la tributaci de no residents ha de preveure un rgim fiscal que sigui igual que el ms favorable dels continguts en els convenis de doble imposici subscrits fins al moment per lEstat espanyol, amb lexcepci de les rendes percebudes per persones fsiques o jurdiques residents en territoris de baixa tributaci i/o que no

Pg 150

intercanvin informaci tributria (els colloquialment coneguts com a paradisos fiscals) respecte als quals shan de seguir en tot moment les prctiques que aconsella lOCDE. 9.18. Una vegada shagi completat el procs dimplantaci del sistema tributari catal, lAdministraci tributria de Catalunya quedar integrada en la xarxa internacional dAdministracions fiscals amb les que haur de collaborar. Aquesta collaboraci administrativa, indispensable per el desenvolupament de les funcions daplicaci dels tributs en un mn globalitzat, resultar particularment necessria respecte lAdministraci tributria de lEstat espanyol.

___________________

Aquest informe sobre LAdministraci tributria de Catalunya ha estat elaborat pel Consell Assessor de la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer President

Nria Bosch i Roca Vicepresidenta

Enoch Albert i Rovira

Germ Bel i Queralt

Carles Boix i Serra

Salvador Cards i Ros

Pg 151

ngel Castieira i Fernndez

Francina Esteve i Garca

Joan Font i Fabreg

Rafael Grasa i Hernndez

Pilar Rahola i Martnez

Josep Maria Reniu i Vilamala

Ferran Requejo i Coll

Joan Vintr i Castells

Vctor Cullell i Comellas Secretari

Pg 152