Livro ConstituicaoBrasileira1988 Vol2-Libre

A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA:
RECUPERAO HISTRICA E DESAFIOS ATUAIS DAS POLTICAS PBLICAS NAS REAS REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL
Volume 2
ipea
Por um Brasil desenvolvido
anos
45
Organizadores JOS CELSO CARDOSO JR. PAULO R. FURTADO DE CASTRO DIANA MEIRELLES DA MOTTA
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Governo Federal Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger Secretaria de Assuntos Estratgicos
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann

Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa Estanislau Maria de Freitas Jnior Assessor-Chefe da Comunicao Institucional Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA:

RECUPERAO HISTRICA E DESAFIOS ATUAIS DAS POLTICAS PBLICAS NAS REAS REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL
Volume 2
ipea
Por um Brasil desenvolvido
anos
45
Organizadores JOS CELSO CARDOSO JR. PAULO R. FURTADO DE CASTRO DIANA MEIRELLES DA MOTTA
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Acompanhamento e Anlise de Polticas Pblicas Volume 1 A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas reas econmica e social, Jos Celso Cardoso Jr. (Organizador) Volume 2 A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental, Jos Celso Cardoso Jr., Paulo R. Furtado de Castro e Diana Meirelles da Motta (Organizadores) Equipe Tcnica Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Carlos Henrique Romo de Siqueira Jos Carlos dos Santos Maria Vilar Ramalho Ramos Equipe Dirur Projeto A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada Liana Carleial (Diretora) Bruno Cruz (Diretor Adjunto) Paulo R. Furtado de Castro (Coordenador) Diana Meirelles da Motta (Coordenadora) A Constituio brasileira de 1988 revisitada : recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental / organizadores: Jos Celso Cardoso Jr., Paulo R. Furtado de Castro, Diana Meirelles da Motta. Braslia : Ipea, 2009. v.2 (201 p.) : grfs., tabs. Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7811-022-2 1. Constituio (1988). 2. Polticas Pblicas. 3. Desenvolvimento Regional. 4. Poltica Urbana. 5. Federalismo. 6. Meio Ambiente. 7. Anlise Histrica. 8. Brasil. I. Cardoso Jnior, Jos Celso Pereira. II. Castro, Paulo Roberto Furtado de. III. Motta, Diana Meirelles da. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 342.81 As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO Diretoria Colegiada .............................................................................................................7 INTRODUO A CF/88: DESENVOLVIMENTO E POLTICAS URBANAS, DESIGUALDADES REGIONAIS, FEDERALISMO FISCAL E MEIO AMBIENTE Liana Carleial e Bruno Oliveira Cruz .....................................................................................9 PARTE I: CONTEXTO HISTRICO E SIGNIFICADO ATUAL DA CF/88...........................15 CAPTULO 1 PARA ALM DA AMBIGUIDADE: UMA REFLEXO HISTRICA SOBRE A CF/88 Plnio de Arruda Sampaio ..................................................................................................17 PARTE II: A CF/88 E A DINMICA REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL .....................33 CAPTULO 2 A CF/88 E AS DESIGUALDADES REGIONAIS Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira, Bruno Oliveira Cruz, Joo Carlos Magalhes, Csar Castro, Danielle Alencar Parente Torres e Isabel Mendes de Faria Marques ................35 CAPTULO 3 A CF/88 E O FEDERALISMO FISCAL Rogrio Boueri, Alexandre Manoel, Marcelo Abi-Ramia e Roberta Vieira .............................61 CAPTULO 4 A CF/88 E O DESENVOLVIMENTO URBANO Diana Meirelles da Motta, Srgio Ulisses Silva Jatob e Rmulo Ribeiro ..............................91 CAPTULO 5 A CF/88 E AS POLTICAS SETORIAIS URBANAS Maria da Piedade Morais, Pedro Humberto de Carvalho Jr., Paulo Augusto Rego, Rafael Pereira e Valdemar Araujo .....................................................................................117 CAPTULO 6 A CF/88 E O MEIO AMBIENTE Jos Aroudo Mota, Geraldo Sandoval Ges, Jefferson Lorencini Gazoni, Jos Maria Reganhan e Marcelo Teixeira da Silveira..........................................................159 PARTE III: A CF/88 VINTE ANOS DEPOIS: AVANOS E DESAFIOS ............................181 CAPTULO 7 A ORDEM ECONMICA NO ESPAO Gilberto Bercovici ............................................................................................................183
APRESENTAO
Na atual quadra histrica de desenvolvimento da sociedade brasileira, as desigualdades sociais e regionais, a pobreza extrema, a extravagante concentrao de fluxos de renda e estoques de riqueza, a insegurana no trabalho e nas ruas, as discriminaes de raa, gnero e idade, a baixa qualidade dos servios pblicos, entre outros problemas relevantes, so fenmenos analiticamente inteligveis, mas moralmente inaceitveis. Porquanto muito se tenha avanado na compreenso desses fenmenos, ainda no possvel vislumbrar uma concentrao de interesses que rompa rpida e estruturalmente com as mazelas que assolam o cotidiano dos brasileiros. Passados mais de vinte anos daquele que foi o lento, gradual e seguro processo de redemocratizao da sociedade brasileira, e exatos vinte anos da chamada Constituio Cidad, devemos dizer que inmeros avanos foram obtidos, mas, igualmente, reconhecer que imensos obstculos ainda precisam ser examinados e superados. Para tanto, um aspecto que precisa ser considerado com mais ateno, entre ns brasileiros, que os complexos embates que envolvem os processos decisrios em contextos democrticos refletem tanto o grau de amadurecimento das instituies e dos grupos de interesses organizados como a prpria herana social e os ambientes polticos e econmicos dentro dos quais eles atuam. Por isso, recursos de poder muito diferentes e assimtricos em posse dos diversos grupos sociais em movimento na conjuntura, e estratgias de ao coletivas nem sempre transparentes ou respeitosas das regras democrticas vigentes, estariam a desnudar um carter mais competitivo que cooperativo das posies polticas em disputa, no raras vezes dotadas de um vis perigosamente conflitivo. nesse contexto que foi colocado, para os pesquisadores do Ipea, o desafio deste projeto de reflexo sobre os vinte anos da Constituio Federal de 1988 (CF/88), buscando-se, sobretudo, realizar um trabalho de atualizao e de ressignificao histrica acerca dos avanos, limites e horizontes que se apresentam hoje para as polticas pblicas e para a construo de um projeto de desenvolvimento econmico e humano inclusivo no pas. Importante dizer que o esforo de reflexo aqui realizado visa institucionalizar e sistematizar, no Ipea, uma prtica de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das diversas polticas, programas e aes governamentais de mbito federal. Para tanto, alm do trabalho cotidiano de assessoramento tcnico praticado por boa parte de seus tcnicos junto a diversos parceiros em ministrios e outros rgos e instncias de governo, torna-se necessrio, tambm, desenvolver metodologias especficas e outras ferramentas de trabalho coletivo, visando promover, de modo permanente, essas atividades de acompanhamento e avaliao
das aes do governo federal em cada um dos campos de atuao e conhecimento das diretorias do Ipea. Assim, pretende-se obter, ao longo dos anos, capacitao tcnica e viso institucional abrangente e aprofundada acerca dos problemas nacionais e da capacidade das polticas pblicas de enfrent-los adequadamente. Esse objetivo, que o cerne da existncia e do funcionamento do Ipea, ganha um impulso decisivo com esta publicao, revelando capacidade tcnica e condies excepcionais para sua realizao. Boa leitura e reflexo a todos! Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
INTRODUO
A CF/88: DESENVOLVIMENTO E POLTICAS URBANAS, DESIGUALDADES REGIONAIS, FEDERALISMO FISCAL E MEIO AMBIENTE
Liana Carleial* Bruno Oliveira Cruz**
Este volume dedicado discusso dos principais avanos e desafios da Constituio de 1988 (CF/88) nas reas de desenvolvimento e polticas urbanas, desigualdades regionais, federalismo fiscal e meio ambiente. Estes temas atestam a grande preocupao dos constituintes em ampliar e consolidar os direitos sociais dos brasileiros na construo de uma cidadania mais justa e democrtica. Com efeito, os principais debates durante o processo constituinte foram centrados na garantia dos avanos democrticos e na retomada do desenvolvimento social e econmico do pas. natural que, aps um longo perodo de cerceamento das liberdades e prticas democrticas, a garantia dos direitos democrticos se tornasse uma das vertentes principais da nova Carta. Por sua vez, o crescimento econmico espetacular dos anos 1970 comeara a tropear; no incio dos anos 1980, instala-se a crise industrial, fragiliza-se o padro de financiamento estatal do desenvolvimento, produzindo-se taxas negativas de variao do Produto Interno Bruto (PIB). Em consequncia, os mercados de trabalho brasileiros, que haviam criado 25 milhes de ocupaes, entre 1950 e 1980, passaram a gerar desemprego e ampliao da estrutural informalidade. Este o contexto socioeconmico em que foi elaborada a nova Constituio. A Constituio de 1988 caracteriza-se por ser a primeira constituio brasileira que destina um captulo especfico para a poltica urbana, inovando o ordenamento jurdico e urbanstico, ao criar princpios e diretrizes fundamentais para o desenvolvimento urbano e a melhoria da gesto municipal. A identificao e o entendimento dos avanos, limites, desafios e horizontes das polticas pblicas de desenvolvimento urbano so tratadas na seo inicial deste trabalho.
* Diretora da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: liana.carleial@ipea.gov.br. ** Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: bruno.cruz@ipea.gov.br.
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A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada
Observe-se o intenso processo de urbanizao vivido pelo Brasil nas trs dcadas que antecedem Constituio, de modo que o novo texto no poderia ignorar a poltica de desenvolvimento urbano e seu quadro institucional e legal voltado para o planejamento e o ordenamento territorial. Por sua vez, o crescimento acelerado das cidades brasileiras, principalmente das mdias e grandes metrpoles, adicionou novos desafios tanto urbansticos, criando novas definies e usos da propriedade urbana, como na gesto municipal, adotando novos mecanismos de planejamento e ao governamental em termos municipais. Essas duas vertentes so abordadas nos perodos pr e ps-Constituio de 1988, com destaque para os novos dispositivos constitucionais de desenvolvimento urbano. Ao final, so apresentadas recomendaes para o aperfeioamento das polticas pblicas no mbito dos dispositivos constitucionais referentes ao desenvolvimento urbano. importante mencionar que o processo constituinte ampliou a politizao da questo urbana com o fortalecimento da organizao da sociedade em mbito nacional, por meio dos movimentos populares em defesa do direito habitao e das questes ambientais. Com efeito, a politizao da questo urbana, ampliada no processo constituinte, revela-se principalmente pela atuao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), com nfase no estmulo participao da sociedade na gesto municipal, na recuperao pelo poder pblico da valorizao imobiliria, na condio do plano diretor municipal como instrumento de reforma urbana e na preservao do meio ambiente. A seguir, discutem-se as polticas setoriais urbanas, como habitao, saneamento e transporte urbano, includas no conceito de direito moradia em sentido amplo e tidas pela Constituio de 1988 como servios pblicos de carter essencial. Esta seo aborda, assim, as polticas setoriais urbanas luz da Constituio de 1988, e de outros instrumentos legais de mbito nacional, sob uma perspectiva histrica, destacando os principais avanos e limites no alcance do direito moradia e no acesso aos servios pblicos de saneamento bsico e transporte urbano adequados. No Brasil, o texto constitucional de 1988 determina a prerrogativa para a incorporao de novos direitos que, at ento, no figuravam na Constituio brasileira, pelo 2o do Art. 5o. Por sua vez, a Emenda Constitucional no 45, de 2004, estabelece, em seu 3o, que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos aprovados na Cmara e no Senado, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, so equivalentes s emendas constitucionais. Portanto, pode-se afirmar que a Constituio brasileira consubstancia, no rol dos direitos sociais bsicos, aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo os relativos aos direitos humanos.
Recuperao Histrica e Desaos Atuais
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Observe-se que a Lei no 11.124, de 16 de julho de 2005, primeiro projeto de lei de iniciativa popular, apresentado ao Congresso Nacional em 19 de novembro de 1991, tambm foi um passo determinante para garantir o direito moradia e reduzir as desigualdades socioeconmicas. Esta lei cria o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) com o objetivo explcito de implementar polticas e programas de investimentos que promovam o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel para a populao de menor renda, acolhendo o princpio da moradia digna como um direito e um vetor de incluso social. A Constituio de 1988 foi tambm a primeira a contemplar explicitamente o termo saneamento em seu texto. Mas, excludo do rol de direitos sociais, o saneamento bsico foi incorporado na Constituio pelo inciso XX do Art. 21 como um dos elementos da infraestrutura urbana. Os servios de saneamento so concebidos como um elemento integrante da qualidade de vida urbana e, em decorrncia disso, um requisito importante para o bem-estar dos cidados e a garantia da dignidade da pessoa humana. A importncia de um espao urbano de qualidade como base de organizao da vida coletiva se expressa tambm no inciso IX do Art. 23, em que est definida como competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Para a consecuo destes objetivos, definiu-se que o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano. Outro tema importante discutido no processo constituinte diz respeito ao transporte urbano. H um avano histrico na definio da competncia sobre a legislao de trnsito e transporte urbano, pois at a Constituio de 19671969, por exemplo, as constituies nacionais no indicavam de forma explcita de quem era a competncia para legislar sobre trnsito e transporte municipal. Em geral, as quatro constituies republicanas anteriores atribuam como competncia privativa Unio legislar sobre trfego (envolvendo transportes por via frrea, via dgua, via area ou estradas de rodagem) interestadual ou internacional. Ao atribuir Unio a competncia privativa de legislar sobre trfego e trnsito nas vias terrestres, sem especificar sua dimenso poltico-territorial, o Art 8o (XVII) da Constituio de 1988 inclui de maneira implcita todo trnsito (de carter internacional, interestadual e municipal) sob o campo de normatizao da Unio. Ao reconhecer a importncia de uma poltica urbana articulada, a Constituio de 1988 prev a criao de diretrizes para o desenvolvimento urbano que incluam a questo dos transportes urbanos alm da habitao e do saneamento (Art. 21, XX) , e a criao de diretrizes prprias para uma poltica nacional de transporte, atribuindo competncia exclusiva Unio sobre a criao destas diretrizes (Art. 22, IX).
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Sob coordenao do Ministrio das Cidades, desde 2003, as diretrizes so traadas pela Conferncia Nacional das Cidades, pelo Conselho Nacional de Trnsito e pelo Conselho das Cidades. Note-se que a Constituio de 1988 atribuiu tambm ao Estado o papel de criar programas de preveno e atendimento especializado para os portadores de deficincia fsica, sensorial ou mental, mediante facilitao do acesso aos bens e servios coletivos, com a eliminao de preconceitos e obstculos arquitetnicos (Art. 227, 1o, II). Alm disso, h a exigncia de leis que disponham sobre a adaptao dos logradouros, dos edifcios de uso pblico e dos veculos de transporte coletivo atualmente existentes, a fim de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de deficincia (Art. 244 e Art. 227, 2o). A preocupao com a reduo das desigualdades sociais e regionais esteve presente em todo o debate constitucional. Com efeito, entre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (Art. 3o) consta: III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. As desigualdades regionais no Brasil ainda preocupam todos os que se defrontam com a questo, configurando indagaes e suposies acerca do comportamento da dinmica regional brasileira e do papel do Estado. Com a Constituio de 1988, coube Unio o papel de coordenadora da poltica de desenvolvimento regional, cujas aes devem ser integradas e compartilhadas com as unidades federadas. Assim, o captulo sobre o tema trata de identificar se existe coordenao nas polticas nacionais de desenvolvimento regional, at que ponto elas se configuram como tal e se so importantes e suficientes para a soluo do problema das desigualdades regionais. Refletindo ainda o desejo do constituinte, de ampliar as liberdades individuais e a restaurao da democracia, o texto constitucional acaba por identificar a descentralizao de recursos do governo central para os entes subfederados. Como uma inovao da Constituio, o municpio reconhecido pela Carta Magna, explicitamente, como um ente federado. Assim, o captulo sobre a questo federativa trata das transferncias e do novo desenho do federalismo fiscal ps-Constituio e as subsequentes alteraes na legislao, como a introduo da Lei de Responsabilidade Fiscal. Finalmente, e no menos importante, a Constituio, no que se refere questo ambiental, tambm inovadora, ao resgatar no apenas os instrumentos j presentes nas constituies anteriores, como tambm para servir de base para uma srie de regulaes, como a criao de reas de proteo, a regulao do uso de guas, entre outras.
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O livro, agora produzido, oriundo de um esforo coletivo da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur), respondendo a um projeto institucional do Ipea de anlise das polticas pblicas, tendo como norte a Constituio de 1988. Este volume compe a viso de diferentes reas da Dirur sobre a questo da atividade econmica no espao, em diferentes dimenses urbanas, regionais, federativas ou ambientais. O livro uma contribuio, luz da Constituio de 1988, para um melhor entendimento das polticas pblicas relacionadas aos temas aqui abordados bem como para o seu aperfeioamento. A Dirur agradece a todos os pesquisadores responsveis pela elaborao deste livro e, de modo especial, a Paulo Roberto Furtado e Diana Meirelles da Motta, pela dedicao organizao geral dos trabalhos. Agradecemos tambm ao professor Gilberto Bercovici (USP) por suas importantes contribuies ao trabalho da Dirur.
PARTE I CONTEXTO HISTRICO E SIGNIFICADO ATUAL DA CF/88
CAPTULO 1
PARA ALM DA AMBIGUIDADE: UMA REFLEXO HISTRICA SOBRE A CF/88

Plnio de Arruda Sampaio*
1 O QUADRO POLTICO ANTERIOR ASSEMBLEIA CONSTITUINTE DE 1987-1988
Todo processo constitucional sucede a um fato poltico de primeira grandeza: uma revoluo, um golpe de estado, uma alterao substancial na correlao de foras da sociedade. Desde os tempos de Joo Sem Terra, o contedo do texto constitucional depende da natureza e do resultado de um embate poltico anterior. este que define quem ganhar direitos e quem perder privilgios no texto constitucional a ser promulgado. Por isso, uma anlise da Constituio de 1988 precisa comear pelo exame do longo processo de devoluo do poder poltico aos civis, aps vinte anos de usurpao pela corporao militar. A restaurao do regime democrtico anterior ao golpe de 1964 teve incio na metade dos anos 1970, com a crise do sistema capitalista internacional, que alterou profundamente o panorama econmico e poltico mundial. Os militares perceberam, ento, a impossibilidade de manter o elevado ritmo de crescimento econmico que funcionava como o grande legitimador da sua ditadura. Essa constatao coincidiu com outra, igualmente preocupante: o risco que a corporao corria em razo da autonomia crescente da comunidade da informao corpo de oficiais que tinham carta branca para dizimar os grupos da luta armada. Os dois fatores somados deram origem a um plano de retirada para os quartis. Seu mentor, o General Golbery do Couto e Silva, talhou-o de modo a fazer da transio um processo lento, gradual e seguro. Os governos Geisel e Figueiredo (1974-1978 e 1979-1984) combateram em duas frentes para concretizar essa estratgia. Na frente interna, tiveram de enfrentar os colegas de farda, pois os integrantes da comunidade da informao resistiram ordem de retirada pacfica e buscaram reiteradamente formas de reverter o processo. O embate com os colegas de farda foi vencido pelo General Geisel, com a traumtica destituio, em 1975, do comandante do III Exrcito, sediado em So Paulo disputa que chegou a pr em cheque sua manuteno na chefia do governo.
* Foi Deputado Constituinte. Atualmente, Presidente da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra) e Diretor do jornal Correio da Cidadania.
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Mas nem assim a vitria foi completa; a comunidade da segurana era to poderosa que, mesmo aps a destituio do general dissidente, ainda armou duas outras agresses poltica de abertura: o atentado sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a bomba no Rio Centro. No mbito poltico, o grupo de Geisel teve de enfrentar com rigor as foras que pressionavam pela acelerao do processo de transio do poder em favor dos civis. Somente quando os principais lderes da campanha pela redemocratizao Ulysses Guimares, Franco Montoro e Tancredo Neves aceitaram a tese da transio lenta, gradual e segura, o governo reuniu condies de submeter os radicais da corporao militar e pautar a data da transio. A essncia desse acordo tacitamente celebrado dizia respeito amplitude do regime democrtico a ser implantado no pas depois da volta dos militares aos quartis. Em outras palavras: que margem de liberdade se outorgaria ao povo em um regime que substituiria o autoritarismo militar? O centro poltico aceitou a exigncia dos militares: a nova democracia seria entregue aos civis, mas deveria ser limitada, a fim de evitar qualquer risco de que o povo viesse a ameaar o poder da burguesia. Mas nem os militares nem os polticos do centro perceberam que seria impossvel abrir o sistema poltico sem que um terceiro personagem entrasse no processo de recomposio da ordem civil: as combativas organizaes populares. Nos anos 1980, essas organizaes, fruto da longa, penosa e perseverante resistncia de alguns setores da populao durante os Anos de Chumbo da ditadura, estavam fortalecidas e exigiam que a participao popular no processo de democratizao fosse bem mais ampla do que o centro e a direita estavam dispostos a aceitar. O ingresso desse novo ator na arena poltica criou um dilema para os promotores da estratgia: por um lado, a participao das organizaes populares na delicada negociao exigida para a recomposio da ordem civil constitua per se uma ameaa aos seus privilgios; mas, por outro, a presena de massas populares reclamando democracia nas ruas constitua um elemento indispensvel para que o grupo de Geisel pudesse dissuadir os radicais das foras armadas. A posio dos militares e da oposio de centro explica em boa medida o desenrolar do processo constituinte, mas no foi o fator mais importante desse processo. O que, de fato, determinou-o foi a crise de identidade que atingiu a burguesia brasileira nos anos 1980, em consequncia das mudanas ocorridas na economia mundial. A vitria do neoliberalismo em todo o Primeiro Mundo revelara burguesia brasileira que, na nova diviso internacional do trabalho, sua funo passava a ser meramente a de uma economia primrio-exportadora, tal como fora at 1930.
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Na nova ordem neoliberal, haviam se evaporado as condies que, no psSegunda Guerra Mundial, possibilitaram a construo de economias industriais e de estados nacionais nos pases da periferia do sistema. Para sustentar o modelo nacional-desenvolvimentista ainda vigente, a burguesia brasileira teria de fazer dois movimentos simultneos: romper os laos de dependncia que faziam dela um apndice do sistema capitalista internacional; e estabelecer um novo pacto com a massa trabalhadora, outorgando-lhe mais direitos e mais participao. Ora, o primeiro movimento implicava um confronto com o centro do sistema capitalista, o que contrariava a opo pela dependncia que a burguesia havia feito em 1954, ao se recusar a sustentar a poltica nacionalista de Vargas; o segundo movimento implicava corte de muitos de seus privilgios, alm de ameaar sua hegemonia no plano interno. Uma parte da burguesia imaginou poder sustentar o desafio de manter o modelo e deflagrou uma ofensiva, destinada a acelerar a passagem do poder aos civis com a eleio direta do presidente da Repblica, j em 1984, contrariando assim o cronograma dos militares. Esse movimento foi liderado pelo Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) uma frente poltica bastante heterognea, que congregava foras bem diferentes entre si. Em um arco ideolgico muito amplo, que reunia desde polticos tradicionais e conservadores at radicais do Movimento Revolucionrio 8 de Outubro (MR-8), predominavam as lideranas de cunho social-democrata. Para travar essa disputa, o MDB aliou-se com correntes socialistas, comunistas e com entidades populares, formando o que se poderia chamar de frente de centro-esquerda pelo restabelecimento da democracia. O embate entre esta frente e o governo militar tem sua origem em fatos polticos que precederam o processo constituinte: derrota da Arena (partido de apoio incondicional aos militares), nas eleies de 1974; demisso traumtica do comandante do III Exrcito, em 1976; fechamento do Congresso, em 1977; bombas na OAB e no Rio Centro, em 1980 e 1981; restabelecimento da eleio direta para governadores de estado, em 1982; presena avassaladora da massa popular na campanha pelas Diretas J, em 1983 e 1984; e a derrota da Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984. A presena das massas populares nos comcios pr-eleies diretas apontava para a radicalizao do processo de redemocratizao perspectiva que no interessava nem direita nem s foras de centro. Por isso, no momento crucial da campanha pelas Diretas, os principais polticos do centro abandonaram a esquerda, unindose aos militares e direita, criando, informalmente, uma nova frente: a frente de centro-direita que aceitava a eleio do presidente civil pelo Colgio Eleitoral, controlado pelos militares.
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Privadas do apoio dos governadores centristas, as organizaes populares no tiveram condies de manter a massa popular nas ruas. Faltou-lhes, alm disso, o apoio de uma organizao poltica suficientemente forte e lcida para radicalizar o processo. O Partido dos Trabalhadores (PT), embora fosse uma agremiao claramente contra a ordem estabelecida, estava ainda em formao e no tinha fora suficiente para liderar um processo de ruptura da ordem institucional. Desse modo, a campanha pelas eleies diretas terminou com a vitria de uma nova coligao: a coligao do centro com a direita, cujo objetivo era abrir o regime, com limitaes participao popular. Essa nova coligao sofreu percalos quando as principais lideranas da Arena recusaram-se a apoiar a candidatura presidencial do Deputado Paulo Maluf e aderiram ao movimento de oposio aos militares. Formou-se ento a chapa Tancredo Neves (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB)/Jos Sarney (ex-Arena), de feio mais centrista, porm, igualmente comprometida com a frmula da democracia restrita. O ziguezague da burguesia mostra que ela no contava com nenhum partido suficientemente forte para imprimir uma direo clara aos embates de recomposio do poder civil. No outro polo poltico, o movimento popular, embora aguerrido, tambm no tinha condies de radicalizar sua presso, de modo a promover uma ampla democracia. Essa correlao de foras, muito especial, explica o processo constituinte e a caracterstica principal da Constituio de 1988: a ambiguidade. Essa ambiguidade se traduz, por um lado, em reforar a ordem burguesa, na medida em que constitucionaliza o direito de propriedade, a livre iniciativa, a herana, a livre concorrncia institutos basilares do regime capitalista; e por outro, ao ordenar a essa burguesia que garanta a existncia de uma sociedade livre, justa e solidria, capaz de garantir a soberania nacional, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Trata-se, pois, de uma carta social-democrata com tonalidades nacionalistas.
2 A ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE 2.1 A instaurao da Assembleia Nacional Constituinte
No perodo imediatamente anterior instaurao da Assembleia Nacional Constituinte, o primeiro fato a se considerar o falecimento do Presidente Tancredo Neves antes da sua posse, o que levou Jos Sarney Presidncia da Repblica, fortalecendo assim a posio da direita no esquema de poder. Para a direita, o ideal era a convocao de uma assembleia constituinte de
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fachada, que funcionasse por um perodo breve, no Congresso Nacional, e cuja funo se limitasse a legitimar o poder civil mediante a eliminao dos artigos mais truculentos da legislao constitucional da ditadura. Desse modo, atingiase o objetivo de restaurar a ordem institucional tradicional, a qual sempre se caracterizou por formas de democracia restrita. Com esse propsito, Sarney nomeou uma comisso de juristas e de cidados de notrio saber, denominada Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, para redigir um anteprojeto de constituio, destinado a servir de texto-guia aos trabalhos da assembleia constituinte. O elitismo dessa abordagem da tarefa constituinte despertou os movimentos populares para um novo embate, travado em torno de duas propostas excludentes: Constituinte exclusiva ou Constituinte congressual. A Constituinte exclusiva propunha que a assembleia deveria ser um rgo soberano, acima de todos os poderes constitudos e com plenos poderes para alterar imediatamente, sem qualquer peia, o ordenamento jurdico da Nao. Por sua vez, para a Constituinte congressual, a assembleia seria apenas um apndice do Congresso Nacional, cuja maioria estava comprometida com a manuteno do establishment e com a no apurao dos crimes cometidos pela represso durante o perodo militar. Graas ao decidido apoio de muitas entidades de prestgio, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Ordem dos Advogados do Brasil, a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e centenas de organizaes e movimentos populares, montaram-se rapidamente inmeros foros de debate sobre questes constitucionais e fizeram-se vrios abaixo-assinados pela convocao de uma Assembleia Constituinte exclusiva. O relator da emenda convocatria da constituinte, Deputado Flavio Flores da Cunha Bierrenbach, do PMDB, recusou-se a votar pela Constituinte congressual, embora pressionado pelo Deputado Ulysses Guimares, ento Presidente da Cmara dos Deputados e lder da frente centrista. Tal fato criou uma crise na bancada peemedebista, crise esta que terminou com a destituio de Bierrenbach e a nomeao de um relator dcil ao desejo do Presidente da Cmara. O que realmente estava em jogo nessa disputa era o grau de autonomia da Assembleia Nacional Constituinte. Tratava-se de decidir se ela poderia aprovar leis ordinrias em desacordo com as normas constitucionais vigentes, ditadas pelos militares, ou se a aprovao de leis deveria continuar obedecendo a essas normas at que o novo texto constitucional fosse promulgado. O que a direita visava era dar tempo aos militares agora enquistados na Casa Militar do
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Presidente Sarney para apagar os fatos mais comprometedores cometidos durante o perodo autoritrio e, desse modo, preservar a corporao de uma interveno punitiva do poder civil. O PMDB apoiou majoritariamente a Constituinte congressual sob a justificativa de que a abertura ainda no estava consolidada e sua radicalizao poderia levar a novo golpe militar. Na verdade, o que a maioria do PMDB temia que uma assembleia plenamente soberana ensejasse a perda de controle do establishment burgus sobre a massa da populao.
2.2 O processo constituinte
A Assembleia Nacional Constituinte instalou-se em 1o de fevereiro de 1987 e o confronto sobre seus poderes ressurgiu imediatamente na comisso nomeada para redigir seu Regimento Interno. Os membros progressistas dessa comisso propuseram um artigo, segundo o qual a Assembleia se autoatribua o poder de editar, soberanamente, normas de vigncia imediata, sem obedincia s normas constitucionais outorgadas pelos governos militares. Era um estratagema para recolocar, ainda que sob outra forma, a mesma questo da autonomia da constituinte j decidida na legislatura anterior. A paixo que esse debate despertou provocou fissuras no bloco majoritrio e causou a paralisao dos trabalhos por mais de um ms. Novamente, parlamentares de centro e de direita uniram-se e conseguiram manter a vigncia das leis da ditadura durante o tempo de preparao do novo texto constitucional. A concentrao das atenes na disputa pela definio dos poderes da Constituinte desviou as atenes da direita, possibilitando a aprovao de um procedimento de elaborao do texto constitucional indito e altamente favorvel participao popular. Em vez de repetir os procedimentos das constituies de 1934 e 1946, em que os constituintes debruaram-se sobre textos adrede preparados, o Regimento determinou um procedimento dividido em trs etapas: 24 subcomisses redigiriam separadamente partes do futuro texto da constituio; oito comisses temticas preparariam anteprojetos dos captulos constitucionais, com base nos trabalhos das subcomisses; e uma comisso de sistematizao (com 93 membros) harmonizaria esses trabalhos e prepararia o texto a ser votado pelo Plenrio (integrado por 559 constituintes). A fim de colher elementos para suas propostas, as subcomisses deveriam realizar audincias pblicas, nas quais se ouviriam entidades da sociedade civil, assim como pessoas de notrio saber e experincia em relao ao tema de cada uma delas. Aprovou-se, ainda, uma norma que institua as
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emendas populares1 emendas apresentadas por entidades da sociedade civil e subscritas por um mnimo de 30 mil assinaturas. Essas emendas deveriam ser apreciadas pela Assembleia e poderiam ser defendidas em plenrio por oradores designados pelas prprias entidades proponentes. Ao aprovar essas normas, ningum, nem mesmo seus autores, imaginavam a exploso de participao popular que elas provocariam. Segundo estimativas dos rgos administrativos da Casa, milhares de integrantes de delegaes circulavam pelo edifcio da Assembleia a fim de levar suas propostas e reivindicaes aos constituintes. Esses grupos de presso cobriam todo o espectro social da Nao: desde discretos ministros do Supremo Tribunal Federal, diretores da Federao Brasileira de Bancos (Febraban) e das confederaes patronais (atuantes nos bastidores), at numerosas delegaes de trabalhadores, indgenas, ex-pracinhas, veteranos da Batalha da Borracha, jangadeiros, representantes da Pastoral da Criana uma multido ruidosa lotava os corredores, as salas das comisses e as galerias do Plenrio, criando um clima de excitao cvica que influenciou enormemente o contedo do texto. Nas ruas e praas das cidades brasileiras no era muito diferente: as 122 emendas populares apresentadas somaram 12 milhes de assinaturas, o que representava, na poca, cerca de 20% de eleitorado. Toda essa mobilizao foi organizada pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, um frum que envolvia centenas de organizaes e movimentos populares. Para defender emendas populares, o ndio e o conhecido antroplogo, o menino e o pedagogo, o admirado intelectual e a humilde irmzinha de caridade sucederem-se na tribuna da Comisso de Sistematizao, levando aos constituintes os reclamos do pas oculto a voz dos sem-voz. O Brasil inteiro falou aos constituintes. A partir da, tudo na Constituinte foi objeto de considerao, o que fez que o texto constitucional ficasse volumoso, para tristeza dos constitucionalistas mais puristas e gudio dos setores populares, que viam suas reivindicaes acolhidas na Carta Constitucional. A presena diuturna do povo nos gabinetes e corredores do Congresso foi suficiente para empurrar o centro poltico um pouco mais para a esquerda, colocar a direita poltica na defensiva e estimular a pequena bancada da esquerda a assumir a ofensiva nas subcomisses e comisses.
1. De acordo com o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, emenda um termo jurdico que, no sentido legislativo, signica proposta para alterar ou modicar o teor de um projeto de lei no todo ou em parte. Na Constituinte, o signicado do termo foi ampliado para abranger toda proposta de artigo a ser includo no texto da Constituio. com esse sentido ampliado que ele est empregado neste texto.
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A ttica parlamentar adotada pela esquerda demonstrou-se extremamente eficaz. Os constituintes do Partido dos Trabalhadores, do Partido Comunista do Brasil (PC do B), do Partido Comunista Brasileiro (PCB), do Partido Socialista Brasileiro (PSB) e do Partido Democrtico Trabalhista (PDT) somavam cerca de cinquenta votos. Uma vez estabelecido o consenso nesse foro, a respeito da aprovao ou rejeio de uma emenda, esses parlamentares, mediante uma articulao entre presso popular e negociao parlamentar, conseguiam ampliar o apoio at chegar maioria de votos. Aps transitar pelas subcomisses e comisses, o texto chegava finalmente ao Plenrio para votao. Era um momento crucial, que exigia prodgios de habilidade para saltar dos cento e tantos votos, com que contavam as emendas aprovadas nas etapas anteriores, para os 289 votos necessrios aprovao final. Era uma guerra, pois esses votos precisavam vir da tenso provocada pelo debate parlamentar no nimo daqueles constituintes que, preocupados com suas reeleies, temiam descontentar as galerias lotadas de representaes populares. Mas no convm exagerar as vitrias dos setores progressistas nas fases iniciais dos trabalhos. Nenhum dos textos sados das subcomisses e comisses contrariava os princpios bsicos da ordem burguesa, pois a esquerda no conseguiu espao sequer para discutir alternativas que tocassem no direito de propriedade e na livre iniciativa. Contudo, no cabe dvida de que os artigos constitucionais aprovados nessa primeira etapa sinalizavam na direo de um texto constitucional de vis nacionalista, distributivista e participativo. A explicao para esse resultado imprevisto que trs fatores se combinaram para que o texto constitucional promulgado em 1988 fosse ao mesmo tempo progressista e conservador: a perplexidade das lideranas burguesas, a inesperada participao popular e a competncia da diminuta bancada da esquerda. Na dcada de 1980, a burguesia brasileira, endividada tanto em dlares quanto em moeda interna, dividia-se entre setores que acreditavam no prosseguimento do projeto desenvolvimentista e setores cuja nica aspirao era subordinar o mais rapidamente possvel a economia nacional nova ordem neoliberal. Sem claras orientaes das suas lideranas e expostos a um desgaste enorme pelas organizaes populares Central nica dos Trabalhadores (CUT) frente , grande parte dos constituintes da direita deixou de comparecer s sesses da Assembleia, preferindo cuidar de suas bases eleitorais, tendo em vista a eleio municipal marcada para outubro de 1988. Esse comportamento deu extraordinria vantagem para a esquerda, pois, como o funcionamento das sesses dependia da presena de um nmero mnimo de constituintes em plenrio, a faculdade regimental que possibilitava a qualquer constituinte requerer verificao desse quorum tornou-se moeda de troca: ou se concedia alguma coisa esquerda para que esta se abstivesse de usar essa faculdade ou as sesses eram suspensas e no se avanava na redao do texto constitucional.
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Essa desarticulao da burguesia contrastava com a mobilizao popular. Naquela poca, o povo o mesmo que lotava o recinto da Assembleia tinha fora para colar enormes cartazes com as fotos dos constituintes que votavam contra as emendas populares apontando-os como traidores do povo, nas ruas e praas das cidades nas quais recebiam votos. Mas a ofensiva popular no resistiu muito tempo. Quando os textos produzidos nas comisses comearam a ser examinados pela Comisso de Sistematizao, os setores mais inteligentes do grande capital, temendo sofrer graves derrotas na votao em plenrio, resolveram virar o jogo. Para isso, promoveram a formao de um grande bloco de constituintes de direita denominado eufemisticamente de Centro. No h informao detalhada sobre os mtodos utilizados para formar este bloco, redigir suas propostas e forar seus integrantes a comparecer s sesses. Mas sabe-se que toda a estratgia do Centro foi urdida em reunies fechadas de lideranas empresariais com os constituintes da direita em um hotel de Braslia. O primeiro ataque desse novo bloco de constituintes dirigiu-se ao Regimento Interno, responsabilizado pelas vitrias da esquerda nas subcomisses e comisses. Em clima de grande tenso, os constituintes do Centro exigiram que Ulysses Guimares pusesse em votao uma proposta que invertia a regra at ento seguida para aprovao de emendas. De acordo com o texto proposto, em vez de o Centro necessitar maioria de votos para aprovar suas emendas, eram os progressistas que precisariam da maioria de votos para sustentar os textos vitoriosos nas subcomisses e comisses. Com isso, neutralizava-se a vantagem que a esquerda havia adquirido em decorrncia das ausncias dos constituintes da direita. A nova regra permitiu ao Centro formular uma ttica mortal para a esquerda: seus lderes emendaram os artigos aprovados anteriormente que eram considerados inaceitveis para a direita. No dia da votao concentravam os liderados em seus gabinetes, fazendo-os irromper em bloco no Plenrio, aps a abertura do processo de votao, quando j no havia mais debate e, consequentemente, o risco de desgaste poltico era menor. A manada entrava, votava sem discutir e voltava correndo para seus gabinetes ou para suas bases eleitorais. Ulysses Guimares tentou resistir a esse golpe, mas acabou cedendo. Apesar disso, o impacto da presena popular no recinto da Assembleia e nos debates do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte era to grande que a bancada da esquerda resistiu bravamente supremacia do Centro, impedindo um retrocesso total. Fruto das idas e vindas desse quadro poltico instvel e ambguo, o texto constitucional promulgado em 1988 institua um regime de democracia burguesa com dispositivos que representavam avanos importantes, especialmente no plano social.
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3 O TEXTO PROMULGADO DA CONSTITUIO
Em 5 de outubro de 1988, Ulysses Guimares promulgou festivamente o texto constitucional, o qual batizou de Constituio Cidad. A nova Carta comeou a vigorar em clima de entusiasmo, suscitando importantes reformas no arcabouo do Estado brasileiro. No campo do Poder Judicirio, exemplos disso foram: a rpida remodelao da estrutura do Ministrio Pblico, facultado pelo novo texto a intervir diretamente no processo constitucional, bem como a instaurar inqurito civil pblico na defesa de interesses difusos e coletivos dois importantes avanos democrticos cujos primeiros efeitos j comeam a se fazer sentir em nossa sociedade. A instituio dos Juizados Especiais e da Defensoria Pblica, bem como a ampliao dos sujeitos aptos a propor Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) constituem outros avanos importantes. Alm disso, tambm h de se mencionar os captulos dos Direitos Sociais; do Meio Ambiente; da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso; dos ndios. Todos eles consagram direitos que protegem os trabalhadores, as minorias, os aposentados, as pessoas que necessitam de servios pblicos de sade e educao. Entre os artigos que do proteo social s pessoas de baixa renda, h uma norma que concede aposentadoria no valor de um salrio mnimo ao homem ou mulher de mais de 60 anos que tiver trabalhado em regime de economia familiar ou sem carteira de trabalho. Atualmente, 11 milhes de pessoas recebem este benefcio e os recursos expendidos no seu pagamento representam 1% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Estudos do Ipea mostraram que o pagamento dessa aposentadoria, iniciada no governo Itamar Franco, foi o que impediu a ocorrncia de uma crise de fome aguda durante a seca que assolou o Nordeste brasileiro em 1994. Curiosamente, essa norma de to grande alcance no provocou reao da direita, tendo sido aprovada no bojo do captulo da seguridade social, praticamente sem discusso. A melhor explicao para este fato que as lideranas burguesas e o prprio Estado brasileiro no tinham a menor ideia a respeito do nmero de pessoas que vivem da economia de subsistncia no pas. O captulo da Ordem Econmica e Financeira armou o pas para continuar o processo de industrializao, sem o qual no possvel construir um Estado Nacional dotado de verdadeira autonomia. As normas relativas proteo do meio ambiente estabeleceram que o equilbrio ecolgico no poderia ser perturbado em nome de interesses econmicos. Nada disso alterava substancialmente a estrutura do Estado brasileiro, mas contribua para a construo de uma sociedade menos injusta e mais democrtica.
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4 O SISTEMTICO DESMANTELAMENTO DA CONSTITUIO DE 1988
Caso a burguesia se unificasse e aceitasse o papel subordinado que lhe reservava a nova ordem econmica internacional, dificilmente o texto aprovado em 1988 se manteria intacto. Isso porque tanto os preceitos da Carta que facultavam ao governo a tomada de medidas de proteo indstria nacional como os que davam garantias classe trabalhadora eram inadmissveis no contexto do neoliberalismo, posto que, neste tipo de poltica econmica, a lex mercatoria est acima das outras leis. O processo de unificao, iniciado por uma burguesia em pnico ante a ameaa da vitria de Luiz Incio Lula da Silva no segundo turno da eleio presidencial de 1989, sofreu logo um grande tropeo. Fernando Collor, um arrivista despreparado, no foi capaz de manter a governabilidade, fazendo que a burguesia perdesse a oportunidade de modificar o texto de 1988 na Reviso Constitucional de 1993, prevista no Artigo 3o das Disposies Transitrias da Constituio. Seguiu-se o interregno Itamar Franco, poltico de centro e com preocupao social. Durante seu governo, nenhuma das poucas reformas promulgadas mutilava a Carta de 1988. Somente em 1995, com a eleio de Fernando Henrique Cardoso, a burguesia conseguiu se unificar e reunir condies para iniciar a demolio sistemtica do edifcio constitucional tarefa ainda inconclusa, mas que o Presidente Lula tem se empenhado em completar. Em sua primeira entrevista coletiva como Presidente da Repblica, Fernando Henrique declarou: O meu governo vai virar definitivamente a pgina da Era Vargas frase emblemtica que sinalizava sua inteno de modificar a Carta de 1988. O primeiro alvo foi o captulo da Ordem Econmica. A alterao de cinco artigos deste captulo foi suficiente para desguarnecer o Estado brasileiro e torn-lo impotente para resistir s presses da nova ordem econmica internacional.2 Abriuse, assim, o caminho do retrocesso: transitar de uma economia de carter industrial para uma economia de carter predominantemente primrio-exportadora. Essa tendncia ganhou fora nos anos 1990, em funo das seguintes medidas: i) revogou-se o Artigo 171, desfazendo a distino entre empresa brasileira e empresa estrangeira; ii) modificou-se o item IX do pargrafo 1o do Artigo 170, a fim de possibilitar s empresas estrangeiras a explorao do nosso subsolo; iii) deu-se nova redao ao Artigo 178, com o objetivo de acabar com o monoplio da navegao de cabotagem; iv) alterou-se o item IX do Artigo 21, para encerrar o monoplio estatal das telecomunicaes; v) refez-se o pargrafo 1o do Artigo 177, para inserir uma cunha no monoplio estatal da explorao do petrleo; e vi) introduziu-se a palavra
2. Tecnicamente, o primeiro ataque ao texto constitucional de 1988 foi o expediente usado pelo Presidente Jos Sarney, imediatamente aps a promulgao da Carta, a m de burlar o esprito do inciso XXVI do Artigo 84, que faculta ao presidente da Repblica a edio de medidas provisrias com fora de lei. Mas essa burla foi ditada por motivos diversos daqueles que motivaram as emendas que mutilaram o texto constitucional nos anos seguintes.
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resseguros no item II do Artigo 192, a fim de abolir o controle do Estado brasileiro sobre o seguro social. Ou seja, procedeu-se uma blitzkrieg contra o Estado-Nao. Para o constitucionalista Paulo Bonavides, os verbos conjugados pelos reformadores foram: desnacionalizar, desestatizar, desconstitucionalizar, desregionalizar e desarmar (BONAVIDES, 1988). Tudo isso aconteceu entre 15 de agosto de 1995 e 21 de agosto de 1996, perodo no qual o PT, atordoado pela acachapante derrota de Lula nas eleies de 1994, comeava a mudar sua estratgia e a enveredar pela senda que o levou a se situar no campo da burguesia. Um a um, nesse breve tempo, os pilares do projeto de construo do EstadoNao brasileiro foram destrudos. Chegamos assim situao de hoje, em que, aps as reformas do Banco Central e da Previdncia Social, quase nada restou do que se havia conquistado. Pior: aquilo que restou est sob forte ataque, como, por exemplo, as tentativas de se reduzir as atribuies do Ministrio Pblico (que se revelaram armas poderosas na defesa dos interesses da sociedade contra a ganncia do capital e a prepotncia do poder), bem como as investidas para eliminar algumas das normas referentes aos direitos trabalhistas e reduzir ainda mais a aposentadoria dos trabalhadores. O texto atual o de uma Constituio mutilada.
5 PARA ALM DA AMBIGUIDADE
O breve resumo histrico das idas e vindas do processo de elaborao da Constituio Cidad impe a concluso de que o texto promulgado em 1o de outubro de 1988 foi fruto de uma iluso. Baseava-se no falso pressuposto de que a nova ordem econmica e poltica neoliberal, ento hegemnica em todo o mundo capitalista desenvolvido, ainda no havia fechado as portas para o prosseguimento de projetos de construo nacional nos pases de sua periferia. O entusiasmo com a participao popular e a surpresa com a debilidade da direita criaram essa conscincia equivocada, no s entre os social-democratas, mas tambm entre socialistas convictos. At mesmo Florestan Fernandes o constituinte de esquerda com maior cabedal terico, crtico acrrimo do mtodo de elaborao da Carta deixou-se entusiasmar. Em 1o de outubro de 1988, fazendo um apanhado geral do texto em vias de ser aprovado, ele escreveu no Jornal do Brasil:
Na prtica, se houver imaginao e coragem, e surgirem meios orgnicos de transformao da ordem existente, ser possvel combinar a liquidao do caos do passado recente e do presente, a construo de um Estado capitalista democrtico contrabalanado por um forte poder popular, a luta radical e proletria pelo socialismo (FERNANDES, 1989).
Contudo, apesar da iluso, a saga da constituinte no foi intil, porque, embora no tenha sido possvel sustentar o texto inicial, ainda subsistem dispositivos
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constitucionais que asseguram a vrios setores populares melhores condies de resistncia contra o avano do capitalismo neocolonial. No fossem esses dispositivos, o sofrimento da classe trabalhadora durante o perodo mais duro da desarticulao do Estado desenvolvimentista teria sido muito maior, como aconteceu na Argentina, pas que passou diretamente da ditadura para a democracia neoliberal. importante tomar conscincia dos motivos da implacvel demolio do texto promulgado em 1988 e da surpreendente integrao do PT ao establishment. Se nem nos pases ricos do hemisfrio norte a social-democracia teve condies de manter a hegemonia diante da onda neoliberal, muito menos haver condies para construir um regime social democrata em um pas subdesenvolvido, perifrico e dependente. Essa conscincia fundamenta a crtica s duas principais estratgias reformistas que a esquerda adotou desde os anos 1950 do sculo passado: a nacionaldemocrtica (at 1964) e a democrtica-popular (ps-1964). O equvoco destas estratgias consiste em admitir que existam, no seio do capitalismo brasileiro, setores progressistas, dispostos a participar da construo de um Estado nacional controlado pelas foras populares e empenhado em implantar a justia social. Os brasileiros precisam se convencer de que no h qualquer possibilidade de estabelecer um regime desse tipo sem romper com a dependncia externa da sua economia e sem promover uma drstica reduo das desigualdades sociais. No nada fcil formular uma estratgia para atingir o estgio em que tal revoluo se torne possvel, por causa da disperso da massa e de seu reduzido grau de conscincia a respeito tanto dos seus direitos como do potencial de sua ao coletiva. Pode-se mesmo supor que uma fora poltica que defenda uma estratgia de ruptura corra o risco de ficar, durante muito tempo, sem espao para participar da disputa poltica real. No entanto, a transformao da sociedade brasileira somente poder ser construda se essa fora poltica for capaz de realizar um movimento duplo mas no ambguo de conscientizao das massas: por um lado, atuar no limite das contradies da Carta burguesa, de modo a forar a prevalncia de seus princpios universalistas sobre as disposies que institucionalizam uma draconiana dominao de classe; por outro, difundir, por meio da militncia poltica e da criatividade intelectual, alternativas concretas para um novo Brasil justo, autnomo, livre das nefastas heranas do colonialismo. No que toca ao primeiro movimento, alguns artigos do texto de 1988 so instrumentos eficazes de luta. Por isso, urge defend-los com unhas e dentes, at que o povo consiga produzir um novo fato de primeira grandeza, para ser o antes definitrio dos privilgios que sero cortados e dos direitos que sero reconhecidos no texto de uma nova Constituio.
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REFERNCIAS
BONAVIDES, Paulo. A globalizao e a soberania. Aspectos constitucionais. In: FIOCCA, D.; GRAU, E. R. Debates sobre a Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. FERNANDES, Florestan. A Constituio inacabada. So Paulo: Estao Liberdade, 1989.
PARTE II A CF/88 E A DINMICA REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL
CAPTULO 2
A CF/88 E AS DESIGUALDADES REGIONAIS

Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira* Bruno Oliveira Cruz** Joo Carlos Magalhes*** Csar Castro**** Danielle Alencar Parente Torres***** Isabel Mendes de Faria Marques*****
1 INTRODUO
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil define, no Artigo 3o, que: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: [...] III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Ainda, no Artigo 170, ressalta-se que:
A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...] VII reduo das desigualdades regionais e sociais.
Uma breve observao do histrico das polticas de desenvolvimento regional mostra uma pesada atuao do Estado nesta questo. So exemplos: a construo de Braslia; os investimentos em infraestrutura rodoviria nas dcadas de 1960 e 1970; a criao de incentivos fiscais e de agncias de desenvolvimento Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa) e Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco).
* Coordenador de Estudos Regionais da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: carlos. wagner@ipea.gov.br. ** Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: bruno.cruz@ipea.gov.br. *** Tcnico da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: joao.magalhaes@ipea.gov.br. **** Gestor em Polticas Pblicas, cedido Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: cesar. castro@ipea.gov.br. ***** Bolsistas do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD/Dirur) do Ipea. E-mails: danielle. torres@ipea.gov.br e isabel.marques@ipea.gov.br.
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Braslia ocupou o papel de eixo de integrao nacional. Aliada a este projeto, a construo de troncos rodovirios (Belm-Braslia, Braslia-Belo Horizonte, Braslia-So Paulo, Braslia-Cuiab etc.) acelerou o processo de integrao nacional. Em relao s regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste, a criao de agncias de desenvolvimento regional e a constituio de fundos federais serviram de incentivos para a atrao e a formao de uma base industrial no Nordeste e no Norte do pas Zona Franca de Manaus. Os investimentos das empresas estatais em ao, petrleo, petroqumica, minrio etc., quando feitos fora dos centros mais dinmicos, tiveram efeito positivo sobre a reduo das desigualdades regionais Complexo Carajs, Polo Petroqumico de Camaari etc. (DINIZ, 2001). Contudo, o quadro das desigualdades regionais, como pode ser observado no grfico 1, mostra que o Produto Interno Bruto (PIB) per capita da regio mais desenvolvida, o Sudeste, era 2,8 vezes maior que o das regies Norte e Nordeste, em 2005. O PIB per capita para o Sudeste foi de R$ 9,75 mil, enquanto o Nordeste apresentou um nvel de R$ 3,46 mil. A regio Centro-Oeste, por outro lado, passa a ser a segunda regio em termos de PIB per capita, atingindo, em 2005, R$ 9,2 mil.1
GRFICO 1
Produto Interno Bruto per capita (2001-2005) Brasil, grandes regies (Em R$ mil de 2000)
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0 2001 2002 Centro-Oeste (CO) Norte (N) 2003 Nordeste (NE) 2004 Sudeste (SE) Sul (S) 2005
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) Ipeadata (valores deacionados pelo deator implcito do PIB).
1. Valores reais de 2000.
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Em que pese os diagnsticos sobre a possvel convergncia de renda e indicadores socioeconmicos,2 as desigualdades regionais no Brasil ainda preocupam todos os que se defrontam com a questo. Isso abre espao para uma srie de indagaes e suposies acerca do comportamento da dinmica regional brasileira e do papel do Estado. O aspecto federativo do Brasil, sendo um preceito constitucional, atribui autonomia aos entes federados (municpios, estados e Unio) ao mesmo tempo em que promove a distribuio das receitas fiscais entre eles como forma de tornar vivel o exerccio da competncia de cada ente. Com a Constituio de 1988, coube Unio o papel de coordenar a poltica de desenvolvimento regional, por meio de aes que devem ser integradas e compartilhadas com as unidades federadas. O que se busca aqui, portanto, identificar se existe coordenao nas polticas nacionais de desenvolvimento regional e at que ponto elas se configuram como tal, e se so importantes e suficientes para a soluo do problema das desigualdades regionais. Desta forma, neste captulo procuraremos descrever a evoluo das desigualdades regionais no Brasil nas ltimas dcadas; levantar as aes do governo federal consideradas como poltica regional explcita; levantar as aes do governo federal que tenham um rebatimento regional; e avaliar as propostas do governo federal apresentadas sociedade.
2 REGIO E DESIGUALDADES REGIONAIS NO BRASIL 2.1 O conceito de regio ao longo do tempo
Historicamente, a primeira aproximao do conceito de regionalizao foi apresentada no sculo XVIII, com o surgimento do Estado moderno, quando gegrafos consideraram as bases polticas como inadequadas para descrio do espao e buscaram reas mais naturais. A regio natural aquela em que [...] as condies naturais, especialmente as climticas, e dentro delas a variao de temperatura ao longo das estaes do ano, determinam o comportamento do homem interferindo na sua capacidade de progredir (CORRA, 1995, p. 9). Essa concepo baseia-se na ideia de que unidades espaciais podem ser reunidas em decorrncia de determinadas caractersticas uniformes geogrficas, econmicas ou sociais que levam designao de regies homogneas, determinadas em torno de fatores geogrficos (como a predominncia de determinados recursos naturais, topografia e clima), de estruturas econmicas (produo semelhante, padres homogneos de consumo, distribuio similar de fora de trabalho) ou incluir variveis como atitudes sociais uniformes, uma identidade regional ou concepo poltica semelhante.
2. Em Oliveira (2006), tem-se uma reviso da literatura sobre os estudos de convergncia no Brasil.
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Essa viso tradicional entende tambm a regio natural como parte da superfcie da terra, dimensionada segundo escalas territoriais diversificadas e caracterizadas pela uniformidade resultante da combinao ou integrao em reas dos elementos da natureza: o clima, a vegetao, o relevo, a geologia e outros adicionais que diferenciam ainda mais cada uma dessas partes (CORRA, 1995, p. 22-23). Aps a Segunda Guerra, sob a dinmica da nova fase de expanso capitalista, nova diviso social e territorial do trabalho posta em prtica, promovendo a dissoluo de regies anteriores guerra, e a ao humana constri novas formas espaciais: rodovias, represas etc. Neste cenrio, o papel ideolgico da Nova Geografia buscou justificar a expanso capitalista e valorizar as transformaes que afetaram gneros de vida e paisagens, por meio do discurso do desenvolvimento. A Nova Geografia considera a regio como um caso particular de classificao, a partir do emprego de tcnicas estatsticas, desenvolvendo o conceito de organizao espacial entendido como padro espacial resultante de decises locacionais. Este enfoque, largamente utilizado em planejamento regional, permite estabelecer regies homogneas e regies funcionais. A regio seria um subsistema do sistema nacional e desta interpretao que emerge a nomenclatura dos desequilbrios espaciais. Foi sob tal concepo que se desenvolveu a teoria dos polos de desenvolvimento, largamente utilizada por diferentes esferas de governo, em seus planos de ao. A contribuio de F. Perroux para a criao da regio econmica considera as digresses desta corrente, quando admite que o conceito econmico de espao possa ser encarado como contedo de um plano, como campo de foras e como conjunto homogneo, gerando trs tipos de regies econmicas: a regio plano, que um instrumento na mo de uma autoridade e resulta do arbtrio humano, uma vez que o espao submetido a uma deciso; a regio polarizada que resulta da interdependncia de vrias reas, sob influncia da irradiao comercial das aglomeraes urbanas; e a regio homognea, que corresponde ao espao contnuo em que cada uma das partes que a constituem apresentam caractersticas que as aproximam umas das outras (ANDRADE, 1987). Por outro lado, como a regio no pode ser considerada uma rea isolada, tambm sofre uma relao de dominao com as instncias superiores no plano financeiro e poltico, tendo em vista que, no plano administrativo, constitui-se um nvel intermedirio entre o poder central e os organismos locais. Ela o quadro territorial em que se aplicam as decises dos planos de ao. Nas dcadas de 1970 e 1980, estudiosos consideraram a necessidade de repensar o conceito de regio sob uma articulao dos modos de produo, por meio das conexes entre classes sociais e acumulao capitalista, por meio das relaes entre Estado e sociedade local ou, ento, introduzindo a dimenso poltica.
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Na dcada de 1990, sob a gide da internacionalizao do capital, da fragilizao dos Estados-Nacionais, dos fenmenos de globalizao e reestruturao produtiva, o conceito de regio adquiriu novos sentidos, segundo a concepo expressa na obra de Milton Santos, para reconceitualizar a noo de espao geogrfico, diante da instrumentalizao do mundo contemporneo. O trnsito pelos diferentes enfoques permite observar que a nova fase da geografia abandona a ideia de paisagem fixa e os fenmenos passam a ser estudados em funo das relaes social e historicamente construdas, mais analtica, a partir da superao das descries regionais e da reflexo sobre o objeto de estudo. Nessa perspectiva, ressalta-se a explicao de um determinado fenmeno a partir do ponto de vista da espacialidade, ou seja, a dimenso espacial da realidade social e o papel do espao na (re)produo da vida humana. A regio torna-se, ento, uma importante categoria para que se possa compreender uma realidade particular dentro de um panorama global, em que as caractersticas histricas, aspectos culturais e outras conexes faam a diferena e sejam captados na totalidade do processo. Para Milton Santos (1997, p. 48), num estudo regional se deve tentar detalhar sua composio enquanto organizao poltica, econmica e cultural, abordando-lhe os fatos concretos para reconhecer como a rea se insere na ordem internacional, levando em conta o preexistente e o novo para captar o elenco de causas e consequncias do fenmeno.
2.2 Regionalizao no Brasil
No Brasil, a partir da segunda metade do sculo XX, ocorreram grandes alteraes no padro regional brasileiro. De acordo com Diniz e Afonso (2006), os principais fatores que influenciaram as alteraes foram: a expanso e melhoria da infraestrutura (transportes, energia eltrica, telecomunicaes); a mudana da capital para Braslia; a busca de recursos naturais; a estratgia empresarial de alargamento do mercado; o acelerado processo de urbanizao; e a criao de sistemas de incentivos ao desenvolvimento regional. O resultado foi uma mudana no padro locacional das atividades econmicas; em todo o pas tem havido uma desconcentrao industrial em direo ao interior dos estados. Alm disso, h uma expanso das fronteiras agropecuria e mineral, e crescimento e desconcentrao dos servios. De acordo com Pacheco (1998), ainda que o Brasil continue fortemente concentrado no Sudeste e no Sul, o que se observa a formao de um grande nmero de reas produtivas em vrias partes do pas, em setores diversificados, caracterizando um Brasil ao mesmo tempo integrado e fragmentado. A essas novas tendncias produtivas se combinam novas dinmicas territoriais da populao e da formao da rede urbana e das metrpoles, indicando que est em curso uma ntida mudana no padro territorial do pas.
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Uma diferena bsica que h entre o territrio brasileiro no sculo XXI e o de dcadas atrs, quando foram estabelecidas as atuais regies do IBGE, em 1970, a densidade e a qualidade das redes tcnicas. Atualmente, o pas tem uma densidade de redes materiais, como rodovias, ferrovias, hidrovias, sistemas de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, gasodutos etc., em quantidades muito superiores s do passado e que esto em acelerado crescimento. Alm disso, hoje h algo indito em relao a 1970: as redes imateriais, isto , aquelas formadas pelos sistemas orbitais (satlites) e cabos de fibra tica, por onde flui uma quantidade expressiva de informaes (que podem ser dinheiro, ordens, comunicaes pessoais e empresariais etc.). Originalmente, a noo de regio concentrada foi criada por Milton Santos e Ana Clara Torres Ribeiro, em 1979, abrangendo o Estado do Rio de Janeiro, o sul do Esprito Santo, o sul de Minas Gerais, So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul e, mais tarde, partes do Mato Grosso do Sul. Esta rea concentrada est se expandindo em manchas, isto , verifica-se a mesma densidade de redes em outras reas do territrio brasileiro, mas no de modo contguo regio concentrada e, em grande medida, isso se deve forte expanso do agronegcio no territrio brasileiro. Tambm existem reas no Mato Grosso, em Gois, no sul do Maranho, no Piau e no oeste da Bahia, onde a tecnicizao do territrio se assemelha, guardadas as propores, regio concentrada. Em contraste com a regionalizao do IBGE, h a noo de regio concentrada. Ao contrrio da primeira, que j se formulou h quatro dcadas, a segunda dinmica, pois d conta do processo de expanso que vem transformando as realidades regionais aceleradamente, com o crescimento das redes materiais e imateriais, atraindo um grande volume de empresas nacionais e estrangeiras e fomentando um crescimento urbano significativo. Com base nisso, possvel debater sobre o aspecto dinmico do espao geogrfico e da regio. possvel refletir, portanto, sobre as diferenas entre a regionalizao (as cinco regies do IBGE) e a noo de regio como algo dinmico alm da regionalizao em cinco macrorregies, h outras, inclusive estabelecidas pelo IBGE. Mas o dado mais importante que, para compreender a regio hoje, preciso que se relacione uma dada rea territorial contgua com as redes que atravessam esta rea e geram fluxos, interconectando uma regio a muitas outras, no Brasil e no mundo inteiro; necessria, portanto, a criao de uma nova tipologia.
2.3 As desigualdades regionais
O que se pode dizer a respeito das economias regionais brasileiras? Embora no caiba aqui um detalhamento mais aprofundado,3 importante chamar ateno para trs aspectos. O primeiro se refere ao fato de que as regies brasileiras nas ltimas dcadas tm registrado um comportamento nas flutuaes econmicas que est muito prximo do
3. Entre os trabalhos sobre as regies brasileiras, ver Affonso e Silva (1995), alm dos trabalhos de Diniz (1995), Gomes e Vergolino (1995) e Cano (1995).
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movimento da totalidade de economia nacional. Assim, nas fases expansivas da economia nacional, todas as economias regionais, em geral, crescem; e nas fases recessivas dos ciclos da economia nacional, elas registram desacelerao.4 evidente que isto no ocorre com as economias regionais e estaduais registrando as mesmas taxas mdias de crescimento e, em decorrncia, o mesmo crescimento mdio da economia nacional. H diferenas entre as taxas, mas a configurao da evoluo geral das regies, dos estados e do pas, em seu conjunto, tem sido, nas ltimas dcadas, a mesma. O segundo aspecto est ligado ao fato de as taxas de crescimento das economias regionais serem diferentes, mas em contexto de um mesmo movimento, e terem dado lugar, em vrias fases do desenvolvimento brasileiro, maior concentrao ou desconcentrao espacial da atividade produtiva no pas. De fato, um balano da evoluo dos produtos internos regionais e estaduais sugerem, de 1950 para 1995, a ocorrncia de trs momentos muito caractersticos da evoluo regional brasileira. Da dcada de 1950 at a primeira metade dos anos 1970, as informaes sobre as regies mostram uma grande concentrao da atividade econmica no Sudeste, em particular no Estado de So Paulo. Este processo tem suas razes na industrializao substitutiva de importaes, induzida pelas condies especficas da regio que partiu na frente do processo e pelo setor pblico nacional, com seu projeto de modernizao econmica e diversificao produtiva, que privilegiou o Sudeste e o Estado de So Paulo.5 Um segundo momento, de desconcentrao, que favorece, sobretudo, as regies perifricas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ocorre da segunda metade dos anos 1970 para a primeira metade dos anos 1980, por meio de uma maior desacelerao das economias regionais mais industrializadas e do surgimento e maturao de complexos agroindustriais e industriais fora dos limites da regio Sudeste. A atuao governamental com incentivos fiscais e financeiros e investimentos das estatais foi imprescindvel na concretizao deste processo de desconcentrao. O terceiro momento, posterior a 1985, revela a persistncia da mesma participao das economias regionais, o que sugere uma fase na qual no se verifica nem a concentrao nem a desconcentrao da atividade produtiva no territrio nacional. O aprofundamento da crise econmica e, sobretudo, da crise fiscal e financeira do Estado, explicam, em grande parte, a ausncia de qualquer investimento que altere a participao econmica entre as regies. O terceiro aspecto a ser considerado que, nos anos 1990, assiste-se a grandes mudanas que esto associadas a dois planos de estabilizao (o Collor e o real), a abertura da economia e a intensificao das estratgias empresariais, no sentido de enfrentar a maior competio no mercado nacional e internacional, inclusive com relocalizao das plantas produtivas, mas que no permitem, ainda, que se tenha um cenrio definido a respeito das alteraes na distribuio espacial da atividade produtiva.
4. Esta questo foi discutida em Guimares Neto (1995). 5. Aqui, faz-se uma simplicao de processos bem mais complexos que ocorreram na economia brasileira no perodo em questo e que se associam a diferenas marcantes existentes nas regies exportadoras, nos sculos XIX e XX, e tambm a formas diferenciadas de atuao do Estado. Para um exame mais detalhado destas questes, ver, entre outros, os trabalhos de Furtado (1977) e Cano (1995).
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Recentemente, observando a taxa de crescimento real do PIB per capita, entre 2001 e 2005, nota-se que as regies menos desenvolvidas apresentaram um crescimento (Nordeste e Norte, com 3,8% e 3,9%, respectivamente) um pouco acima da mdia do Sudeste (3,5%), o que indicaria um leve grau de reduo das desigualdades no perodo. Contudo, deve-se destacar o excepcional crescimento observado na regio Centro-Oeste: no perodo entre 2001 e 2005, a taxa anual mdia de crescimento da renda per capita foi de 8,67%, o que a colocou como a regio com o segundo maior PIB per capita do Brasil em 2005, situando-a acima da regio Sul.
GRFICO 2
Taxa mdia de crescimento anual do PIB per capita (2001-2005) Brasil, por regies (Em %)
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Centro-Oeste (CO)
Fonte: IBGE/Ipeadata.
Norte (N)
Nordeste (NE)
Sudeste (SE)
Sul (S)
Em uma escala territorial menor que a da diviso de macrorregies, por exemplo, ao se compararem as unidades da Federao, pode-se constatar que o grau de desigualdades observado no pas ainda maior. O maior PIB per capita em 2005, o Distrito Federal, foi 9,8 vezes maior que o do Piau, que era a Unidade da Federao com o menor PIB per capita do pas naquele momento. importante observar, no entanto, que o Distrito Federal tem caractersticas distintas das outras unidades da Federao, que a tornam um caso de exceo. Seu PIB per capita 4,8 vezes maior que o do Estado de So Paulo, que a Unidade da Federao com o segundo maior PIB per capita. Na tabela 1, apresentado o comportamento do Valor da Transformao Industrial (VTI) entre 1970 e 2005 nas unidades da Federao brasileira e nas grandes regies. Pode-se observar a perda de participao do Estado de So Paulo, e em especial da Regio Metropolitana de So Paulo. H uma reduo na participao no VTI do Estado do Rio de Janeiro e um aumento na participao de Minas Gerais, Paran,
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Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Nos estados do Nordeste, observa-se um notvel crescimento da participao dos Estados da Bahia e do Cear. No que se refere participao das regies, o Nordeste passa de 5,7% do VTI, em 1970, para 9,2% em 2005. Contudo, a participao do emprego industrial no Nordeste foi 12,7%, mais elevada que a participao no VTI, em 2005, o que indicaria relativamente menor produtividade do trabalho nesta regio em comparao com o restante do pas.
TABELA 1
Valor da transformao e emprego industrial
Regies/estados Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo RMSP Interior de So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil VTI 1970 0,8 0,3 (...) 0,4 (...) 5,7 0,2 0,1 0,7 0,2 0,3 2,2 0,4 0,1 1,5 80,7 6,5 0,5 15,7 58,1 43,5 14,6 12 3,1 2,6 6,3 0,8 (...) 0,4 (...) 100 2005 4,8 0,3 3,0 1,3 0,1 9,2 0,5 0,2 1,3 0,3 0,5 1,4 0,5 0,4 4 61,8 9,5 1,9 6,4 44 22 22 20,5 6,5 5,5 8,5 3,7 0,5 1 1,9 0,4 100 Emprego industrial 1986 2005 2,6 3,7 0,2 0,4 0,1 1,3 1,6 1 1,4 0,1 0,2 10,7 12,7 0,4 0,4 0,3 0,3 1,7 3 0,7 0,9 0,6 0,9 3,4 2,7 1 1,5 0,5 0,5 2,3 2,5 75,3 53,2 8,2 10,2 1,3 1,6 10,2 5,5 45,5 35,9 28,4 11,5 17 24,4 19,4 25,6 4,6 8,1 5,6 8,1 9,3 9,4 2,1 4,8 0,4 0,8 0,4 1,2 1 2,4 0,3 0,4 100 100
Fonte: IBGE/Censo Industrial (1970). Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)/Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) (2005). IBGE/Sistema de Contas Regionais (2007). Apud Brasil (2008).
Quanto evoluo dos indicadores do setor agropecurio, nota-se um elevado aumento na participao do Norte no efetivo bovino chegando, em 2002, a 19,9% do total do Brasil. O valor da produo tambm apresenta um elevado crescimento no Centro-Oeste, passando de 7,5%, em 1970, para mais de 20,8% em 2006. No entanto, o pessoal ocupado no setor agropecurio, no Centro-Oeste, em 2006, mantm nveis
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muito prximos aos de 1970, passando de 5,3% para 6,1%. No entanto, o Nordeste reduz a participao relativa entre 1970 e 2005, no valor da produo agropecuria, de 18,3%, em 1970, para 14,3%. O pessoal ocupado, por outro lado, apresenta comportamento diverso, passando de 43% do total brasileiro, em 1970, para 45,9%, em 2006.
TABELA 2
Indicadores do setor agropecurio
Regies/estados Norte Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Brasil Valor prod. agropec. 1970 3,1 0,2 0,4 1 0,1 1,4 0,1 18,3 2,1 0,8 1,9 0,7 1,4 3,2 1,5 0,7 6,1 37,3 12 1,8 2,6 20,8 33,8 12,3 4,9 16,6 7,5 3,2 4,2 0,1 100 2005 7,1 1,6 0,5 0,9 0,2 2,4 0,1 1,4 14,3 2,6 0,8 1,6 0,7 0,7 1,6 0,8 0,4 5 29,7 12,4 2,4 0,9 14 28,2 10,9 7,5 9,8 20,8 3,7 10,3 6,4 0,4 100 Prod. gros 1968-1970 2004-2006 0,7 0,1 0,1 0,5 12,3 3,8 0,8 2,1 0,4 1 1,4 0,4 0,2 2,1 30,6 14,1 1,5 0,8 14,2 45,6 17,7 5,5 22,4 10,8 2,9 7,9 100 3,3 0,6 0,1 0,1 0,2 1,2 1,2 7,9 1,9 0,8 0,7 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 3,8 14,6 8,4 0,1 6,1 39,4 20,5 4,4 14,4 34,8 5,6 19,3 9,6 0,4 100 Efet. bovino 1970 2,2 0,1 0,3 0,3 1,3 0,1 17,6 1,9 1,5 2,2 0,8 1,1 1,5 0,6 0,8 7,2 34,2 19,3 1,8 1,5 11,6 24,1 6 2,5 15,7 22 12 9,9 100 2002 19,9 5,6 1,2 0,6 0,2 8,5 0,1 3,8 13,5 3,2 0,9 1,1 0,5 0,5 1 0,5 0,5 5,2 19 10,8 1 1 6,2 13,2 4,7 1,7 6,8 34,3 11,5 12,7 10 100 Pessoal ocupado 1970 5,3 0,4 1,6 3,1 0,1 43 6,7 3 5,8 1,8 3,3 6,4 2,4 1,5 12,1 22,5 11,3 1,7 1,5 8,1 23,8 11,3 4,3 8,2 5,3 2,1 3,1 100 2006 8,7 1,6 0,5 1,7 0,2 3,4 0,1 1,2 45,9 6,4 4,1 6,7 1,8 2,9 6,3 3,1 1,2 13,4 21,5 12,7 2,1 0,8 5,9 17,8 6,1 3,8 7,9 6,1 1,3 2,4 2,4 0,1 100
Fonte: IBGE/Censos Agropecurios (1970). Contas Regionais (2005). Pesquisa Agrcola Municipal, vrios anos. Pesquisa Pecuria Municipal (2006). Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD) (2006). Apud Brasil (2008).
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TABELA 3
Distribuio regional da populao e grau de urbanizao (Em 1.000 hab.)
Regies/estados Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Norte Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Nordeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sudeste Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Centro-Oeste Brasil 1950 Hab. 37 115 514 18 1.123 37 204 2.048 1.583 1.046 2.696 968 1.719 3.356 1.093 644 4.835 17.572 7.782 957 4.575 9.134 22.548 2.116 1.551 4.165 7.841 309 213 1.011 1.533 81.944 % 0,1 0,2 1 2,2 0,1 0,4 3,8 3 2 6,2 1,9 9,9 6,5 2,1 1,2 9,3 34,8 15 1,8 9 17,6 43,4 4,1 3 6 16,1 0,6 0,4 1,9 3 100 GU 37,4 18,5 26,8 28,3 34,6 37,1 12,9 28,6 17,3 16,3 25,2 26,2 26,7 34,4 26,2 31,8 25,9 26,4 29,8 20,8 72,6 52,6 47,5 25 23,2 34,1 28,5 36,7 30,2 21,7 25,8 36,2 Hab. 1.454 655 3.222 396 7.066 587 1.244 14.623 5.119 3.035 8.185 3.014 3.639 8.485 3.037 1.939 14.081 51.534 19.274 3.352 15.238 39.828 77.691 10.285 5.866 10.585 25.734 2.255 2.855 5.647 2.456 13.223 183.805 2007 (%) 0,8 0,4 1,8 0,2 3,8 0,3 0,7 8 3,3 1,7 4,5 1,6 2 4,5 1,7 1,1 7,7 28 10,5 1,8 8,3 21,7 42,3 5,6 3,2 5,8 14,5 1,2 1,6 3,1 1,3 7,2 100 GU 58,9 70,9 77,5 77,8 59,1 89,8 77,5 72,8 51,4 54,1 74 77 73,8 79,3 71,9 72,3 70,8 71,8 84,3 82,5 36,5 94,1 91,7 84,1 82,2 83,3 83,4 84,8 80,8 89,9 95,5 88,1 83,2
Fonte: IBGE: Centro Demogrco (1950) e Contagem da Populao (2007). Apud Brasil (2008).
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Alm dos problemas regionais que tm na sua origem as nuances e vicissitudes da dinmica interna da economia brasileira, h de se considerar tambm os impactos das mudanas ou da dinmica da economia mundial sobre a economia domstica. Estas interseces ou sobreposies de flutuaes econmicas tm-se intensificado recentemente. Nas ltimas duas dcadas, pde-se observar um avano significativo no processo de integrao econmica comercial e financeira, principalmente das naes capitalistas e de algumas economias at ento bastante autrquicas. Em parte, a tendncia de globalizao tem-se mantido devido a uma relativa estabilidade poltica entre Estados Unidos e antiga Unio Sovitica, desenvolvimento de tecnologias de comunicao e esgotamento do sistema produtivo inspirado nos modelos fordistas. Contudo, o adensamento dos mercados, via um aumento do grau de abertura econmica de um pas ou regio, tem inmeros efeitos sobre as economias da regio. Efeitos estes que tanto podem dinamizar a estrutura produtiva e promover o desenvolvimento equilibrado e competitivo como tambm podem ser fator de entrave. A fora de um mercado denso est na sua capacidade criar espao para a ampliao de diversidades produtivas, inovaes e acelerao do progresso tecnolgico, melhor diviso e maior mobilidade do trabalho e aumento de produtividade. Mas isso tambm pode significar aumento das disparidades entre as economias integradas a estes mercados, ocupao desordenada do solo, crescimento desordenado de cidades, ampliao alm do tamanho timo dos centros urbanos, congestionamentos fsicos e outros tipos de mazelas, como, por exemplo, favelizao, danos ambientais e surgimento de epidemias. A exposio da economia brasileira a um mercado externo competitivo pode ser fator de busca de melhor produtividade e sua reafirmao em mercados nos quais o pas tem vantagens comparativas, mas tambm pode desestruturar determinados setores produtivos e alterar a distribuio da renda de seus cidados, tanto em nvel pessoal quanto funcional. Certamente, em um contexto de mercado mais integrado, h regies que se ajustam com maior velocidade e conseguem extrair bons frutos do mercado globalizado. H tambm aqueles que, devido a seu baixo estoque de capital fsico e humano, falta de escala de produo, desorganizao institucional e mesmo por opo poltica, no conseguem se integrar ao mercado mundial e, por isso, ficam condenados a permanecer na cauda esquerda de uma distribuio de renda. Mas antecipar tais alteraes e identificar quais os perdedores e quais os ganhadores neste processo gera um grau muito alto de frustrao e certa sensao de incapacidade dos estudiosos e, por isso, se torna um desafio constante.
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3 ASPECTOS HISTRICOS DAS POLTICAS NACIONAIS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL6
As aes do governo federal, no sentido de criar rgos de desenvolvimento regional, tomaram forma inicialmente como uma resposta s preocupaes originadas com a Segunda Guerra Mundial e foram forjadas em um contexto cuja preocupao estava associada mais a questes de integrao do territrio do que explicitamente ao desenvolvimento regional por si. Antecedendo a criao da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF), de 1948, e a Superintendncia da Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), de 1953 rgos federais de atuao regional , cujo propsito era coordenar outros rgos do Estado que atuavam na regio, a borracha havia motivado as primeiras polticas pblicas. Mas estas polticas eram essencialmente de carter setorial. Complementando a preocupao do governo federal em estabelecer uma poltica regional, foram criadas a Comisso de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Codeco), em 1961, e a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Regio de Fronteira Sudoeste, em 1956.7 A falta de sucesso das polticas regionais desenvolvidas por esses rgos deveu-se a vrios fatores, entre os quais, a deficincia de regularidade no fluxo de recursos, os desvios de verba e, principalmente, a falta de planejamento e projetos. Com a Sudene, criada em 1959, o governo federal inaugurou a sua atuao no Nordeste, no sentido de promover uma unidade de ao da poltica regional. Uma diferena fundamental entre a Sudene e outros rgos federais de poltica regional est na base de sua concepo. O relatrio do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), que diagnosticou e apresentou a estrutura econmica do Nordeste, foi o documento que motivou e orientou a criao da Sudene. Esta base, derivada de um estudo minucioso da economia nordestina, proporcionou condies para que a Sudene sugerisse mudanas estruturais na economia, at ento jamais discutidas, como, por exemplo, a reforma agrria. Foi com o regime militar que a poltica nacional de desenvolvimento regional, protagonizada pela Sudene, se esvaziou. Em substituio, o governo militar recorreu mais uma vez a polticas que visassem integrao nacional, por meio da ampliao e desenvolvimento de uma infraestrutura econmica, sustentada na estratgia que se voltava para a garantia da segurana nacional. A Sudene passou ento a atuar como rgo coordenador das polticas de incentivos fiscais, propondo-se, principalmente, administrao da aplicao destes recursos por parte da iniciativa privada.
6. Texto elaborado com base em Bercovici (2003). 7. Nesse meio tempo, ainda foi criada a Fundao Brasil Central, tambm motivada por preocupaes estratgicas, tendo em vista o diagnstico que atribua ao Centro-Oeste caractersticas semelhantes quelas observadas na Amaznia, ou seja, a de vazio populacional. Ver, para mais informaes sobre o assunto, Bercovici (2003).
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Em relao Amaznia, a Sudam, criada em 1966, reforada pela Suframa, criada em 1967, tambm tinha como preocupao questes relacionadas integrao nacional. Acompanhando tais iniciativas, ainda em 1967, foram criadas a Sudeco e a Superintendncia do Desenvolvimento do Sul (Sudesul), que, embora parecesse uma ao do governo federal indicativa da retomada do planejamento regional, no se configurou como tal. Em especial, a Sudesul sofrera de falta de vigor pela quase inexistncia de apoio federal, j que este no percebia a questo do desenvolvimento da regio Sul como um problema regional; e, no caso da Sudeco, esta passou a atuar tambm como rgo que concedia auxlios fiscais e financeiros para empresas privadas (BERCOVICI, 2003). Por trs da concesso de incentivos fiscais estava a ideia que defendia a necessidade da industrializao das regies menos desenvolvidas, nos moldes da viso cepalina. Esta perspectiva tambm contemplava a questo da integrao nacional, pois, medida que o pas se industrializava, criava-se simultaneamente um mercado nacional articulado por meio do comrcio por vias internas; e diferentemente do modelo primrio-exportador, que tinha nas suas razes o isolamento regional, medida que as regies se orientavam para a produo de bens primrios para a exportao. Contudo, os incentivos fiscais, que seriam uma excepcionalidade, acabaram virando regra e configurando-se como um elemento de poltica regional. No texto da Constituio de 1988, Art. 151, inciso I, vedado Unio
[...] instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do Pas.
Na interpretao de Bercovici (2003, p. 131): Os incentivos fiscais so o instrumento preferencial para a promoo do desenvolvimento industrial em escala regional, e, por isso, so, expressamente, exceo ao princpio da uniformidade geogrfica dos tributos federais.
4 A POLTICA REGIONAL E A CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA
Indo um pouco alm na Constituio Federal, temos:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. 1o A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento [...].
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O governo federal, atuando em vrios nveis de escalas regionais, tem no Ministrio da Integrao Nacional (MI) o principal agente para a promoo da poltica regional. Assim, a atuao federal abraa as seguintes estratgias, conforme aponta o Artigo2odo Captulo I do Decreto no 6.047/2007.
I estimular e apoiar processos e oportunidades de desenvolvimento regional, em mltiplas escalas; e II articular aes que, no seu conjunto, promovam uma melhor distribuio da ao pblica e investimentos no Territrio Nacional, com foco particular nos territrios selecionados e de ao prioritria. Pargrafo nico. As estratgias da PNDR devem ser convergentes com os objetivos de incluso social, de produtividade, sustentabilidade ambiental e competitividade econmica.
Nesse contexto, em janeiro de 2007, por meio das Leis Complementares no 124 e no 125, foram criadas a Sudam e Sudene, vinculadas ao MI, cujas estruturas regimentais foram publicadas por meio dos Decretos no 6.218 e no 6.219, ambos de 4 de outubro de 2007. Alm de propor anteprojeto de lei que instituir os respectivos planos e programas regionais de desenvolvimento, as superintendncias atuaro na articulao com as instncias das trs esferas de governo e com organismos e instituies locais das regies Norte e Nordeste, respeitando-se os marcos legais em questes relacionadas ao desenvolvimento regional, visando contribuir com a reduo das desigualdades regionais. Aliados a essa poltica, existem alguns programas e planos,8 dentro e fora do Ministrio da Integrao Nacional, que reforam a atuao do governo federal no desenvolvimento e combate reduo das desigualdades regionais, que buscam oferecer um diagnstico dos principais problemas que afligem as regies do pas e identificar as tendncias econmicas, sociais, demogrficas e espaciais em curso, bem como seus efeitos sobre as regies. Estes tambm propem aes que buscam reduzir as desigualdades sociais e regionais, a partir, principalmente, da potencializao dos ativos endgenos e exgenos das reas afetadas; induo da atuao integrada do governo federal em novas escalas espaciais, preferencialmente em sub-regies; promoo da identificao de demandas e solues chamada problemtica regional, com a participao efetiva da sociedade civil que, para tanto, deve estar organizada e legitimamente representada; e busca da superao dos desequilbrios, com base no fomento a todas as regies que apresentem potencialidades e ativos de capital humano
8. Por exemplo: Plano Amaznia Sustentvel (PAS); Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE); Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido (PDSA); Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (Promeso); Plano de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Mesovales Jequitinhonha e Mucuri (Planomeso); Plano de Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Inuncia da Rodovia BR-163; Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel do Arquiplago de Maraj; e Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).
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e social, parcerias, capacidade de construrem planos e pactos, redes de cooperao entre agentes econmicos, cooperao entre instituies pblicas e privadas. Embora a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) tenha como principal foco o combate s desigualdades regionais brasileiras, em suas premissas so mantidos o respeito diversidade cultural e social das regies bem como os potenciais de desenvolvimento de cada uma delas, mas o carter nacional e interministerial das polticas que se busca destacar, pois abrange as regies menos desenvolvidas das grandes regies do Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Norte. O Ministrio da Integrao Nacional contou com um oramento total (LOA mais crditos) de R$ 10.838.557.940,00, dos quais R$ 9.796.248.386,00 foram executados. Algumas outras aes de destaque foram programas de capacitao e cooperao tcnica, como, por exemplo, o acordo de cooperao tcnica com a Diretoria Geral de Polticas Regionais da Comisso Europeia (Memorando de Entendimento de 29 de novembro de 2007, projeto ExpoRegies), que visa evidenciar o padro de ocupao territorial e atuao no mbito das regies, alm do incio da elaborao da proposta da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. No que se refere a programas especficos do MI, o Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais tem como objetivo incentivar as atividades sustentveis, principalmente por meio do fortalecimento da base produtiva. O principal foco incentivar a produo, com a participao da sociedade civil organizada. O programa teve um total orado de R$ 379.829.535,00, em 2007, dos quais foram empenhados R$ 218.145.808,00. Tendo como principal objetivo a ampliao dos recursos hdricos em regies carentes, o Programa de Integrao de Bacias Hidrogrficas contou com um oramento total de R$ 485.613.896,00, dos quais foram empenhados R$ 476.380.118,00. Entretanto, devido a questionamentos judiciais, a execuo fsica, ainda que tenha atingido 40% do cronograma previsto em 2007, foi prejudicada pela interposio de liminares. Os gerentes do projeto ainda realizaram diversas audincias pblicas para obter sugestes da sociedade civil, que foram incorporadas ao projeto original. Tambm fazem parte dos objetivos dos programas de desenvolvimento regional articular as aes de instituies federais, estaduais e locais na implementao das polticas de desenvolvimento regional e ordenamento territorial; integrar os recursos hdricos nas bacias com baixa disponibilidade de gua, aumentando a oferta de gua nessas bacias; aumentar a oferta de gua para o consumo humano e para a produo por meio da execuo de obras estruturantes (barragens, audes, canais, poos pblicos e adutoras); reduzir os danos e prejuzos provocados por desastres naturais e provocados pela ao humana; entre outras.
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5 O PROGRAMA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E ALGUMAS OUTRAS AES DO GOVERNO FEDERAL COM REBATIMENTO REGIONAL
Em anos recentes, novos programas de promoo do desenvolvimento regional foram idealizados por vrios ministrios e lanados pela Presidncia da Repblica. Neste sentido, entre os megaobjetivos do Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, destacase reduzir as desigualdades regionais. Foi neste contexto que o Ministrio da Integrao Nacional elaborou a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, que recebeu a chancela do governo federal por meio da Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, composta por representantes de 21 pastas, e do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica. A PNDR est voltada para a reduo das desigualdades regionais e tambm para a ativao das potencialidades de desenvolvimento das regies brasileiras, valorizando a diversidade regional do pas. No intuito de alcanar seus objetivos, a PNDR adota a caracterizao das realidades regionais, conforme mapa com as microrregies geogrficas brasileiras, definidas pelo IBGE. A poltica considera o cruzamento de duas variveis: 1) Rendimento domiciliar mdio por habitante, calculado a partir dos dados do Censo Demogrfico de 2000, elaborado pelo IBGE. 2) Variao dos Produtos Internos Brutos microrregionais entre 1990 e 1998, calculada com base nas estimativas dos PIBs municipais elaboradas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Para implementar esse programa, ser promovida uma articulao entre os ministrios setoriais e o Ministrio da Integrao Nacional, com o intuito de coordenar a conduo das polticas pblicas sobre responsabilidade de cada um dos ministrios setoriais que fazem parte do conjunto de aes do programa. Alm do Programa Nacional de Desenvolvimento Regional, o governo federal, por meio de vrios ministrios, comanda outros programas que tambm possuem impactos sobre a questo do desenvolvimento regional, seja social, econmico, ambiental, seja cultural. O Ministrio da Integrao Nacional responsvel por diversos programas de cunho regional, alm do PNDR. Neste sentido, no desempenho de suas atribuies, o MI desenvolve aes por meio de cinco grandes programas que exercem iniciativas voltadas para a reverso do quadro de desigualdade e de excluso das regies brasileiras e das populaes que nelas residem e trabalham: Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais, Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover), Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver), Programa Organizao Produtiva de Comunidades (Produzir) e Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF).
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Cada um desses programas aborda projetos de desenvolvimento especficos para diferentes regies. O Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, por exemplo, se destina ao desenvolvimento da extensa faixa de fronteira brasileira, regio esta que corresponde a aproximadamente 27% do territrio nacional (11 estados e 588 municpios) e rene aproximadamente 10 milhes de habitantes. Esta faixa configura-se como uma regio pouco desenvolvida economicamente; historicamente abandonada pelo Estado; com pouca coeso social; e marcada pela dificuldade de acesso a bens e servios pblicos, pela inobservncia da cidadania e por problemas peculiares s regies fronteirias. Isso determinou a diretriz especfica de desenvolvimento da regio na PNDR. O MI tambm promove programas de desenvolvimento para regies menos extensas, como, por exemplo, o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel do Arquiplago do Maraj. Alm do MI, outros ministrios so responsveis pela execuo de programas orientados para o desenvolvimento regional. Entre estes, apenas para citar alguns, os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Agricultura, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Turismo, de Minas e Energia, do Meio Ambiente, entre outros ministrios e rgos do governo federal. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) promove, por exemplo, o Programa Territrios da Cidadania, que um programa de desenvolvimento regional sustentvel e garantia de direitos sociais voltado s regies do pas que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econmico e universalizar os programas bsicos de cidadania. Este programa trabalha com base na integrao das aes do governo federal com os governos estaduais e municipais, em um plano desenvolvido em cada territrio, com a participao da sociedade civil. Em cada territrio, um Conselho Territorial composto pelas trs esferas governamentais e pela sociedade civil determinar um plano de desenvolvimento e uma agenda pactuada de aes. Outro programa do MDA, nesse caso, um dos mais conhecidos e com sensveis impactos sobre o desenvolvimento regional, o Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF). Este programa objetiva fortalecer e valorizar a agricultura familiar, o que depende de um conjunto de fatores econmicos, sociais, polticos e culturais que necessitam ser implementados de uma forma articulada por uma diversidade de atores e instrumentos. O MDA conduz tambm os seguintes programas, com acentuada matiz regional: 1) Programa de Aquisio de Alimentos: foi criado pelo Artigo 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de 2003, com a finalidade de incentivar a agricultura familiar, compreendendo aes vinculadas distribuio de produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e formao de estoques estratgicos;
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2) Programa de Turismo Rural na Agricultura Familiar; e 3) PRONAF Biodiesel. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), rgo vinculado ao MDA, promove alguns programas de fomento regional. Um destes programas o Terra Sol, lanado em 2004 pelo Incra, que busca criar meios para o desenvolvimento sustentvel e a qualificao da reforma agrria no Brasil ao apoiar organizaes de agricultores assentados. Entre suas metas esto o aumento da renda das famlias e a valorizao das especificidades regionais, respeitando as experincias, as potencialidades e a diversidade socioeconmica e cultural de cada localidade. Outro ministrio que trabalha muito a questo regional o Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Um dos programas mais ambiciosos do governo federal no desenvolvimento de uma regio brasileira o Plano Amaznia Sustentvel, coordenado pelo MMA. Esse plano est inserido no contexto de institucionalizao da PNDR e se destaca pela ampla repercusso obtida junto sociedade entre os planos estratgicos de desenvolvimento macrorregionais com elaborao coordenada pelo Ministrio da Integrao Nacional, e tambm como uma iniciativa fundamental para o desenvolvimento da Amaznia, pois contempla propostas e linhas de ao de carter estratgico, algumas das quais j refletidas nos programas federais e estaduais em curso. Inserido no PPA, o PAS aporta um conjunto de orientaes estratgicas para as polticas do governo federal, dos governos estaduais e municipais, sinalizando aos setores produtivos e sociedade em geral os caminhos exequveis para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia. Alm do PAS, o MMA tambm desenvolve programas para preservao ambiental do ecossistema de outras regies. Um desses programas destinado a criar novas unidades de conservao no cerrado, cuja meta alcanar 10% da rea total do bioma sob a forma de rea protegida. Outro programa do MMA destinado ao bioma cerrado o plano de fomento produo florestal sustentvel, que objetiva promover o desenvolvimento rural sustentvel do bioma, por meio da capacitao de tcnicos extensionistas e lideranas locais no manejo adequado dos recursos naturais e na assistncia tcnica aos agricultores familiares por intermdio da elaborao e acompanhamento de projetos de manejo de uso mltiplo, silvicultura e sistemas agroflorestais. No Nordeste brasileiro, o MMA promove o Programa de Revitalizao da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (PRSF), o qual representa um esforo comum de articulao e integrao a ser implementado entre os vrios rgos de governos em todas as esferas, em que se coloca o conhecimento da realidade e a participao dos mltiplos segmentos governamentais e da sociedade como instrumentos para a promoo da revitalizao e do desenvolvimento sustentvel na bacia do rio So Francisco.
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A lista de ministrios e rgos governamentais envolvidos com programas destinados ao desenvolvimento regional extensa e no caberia neste breve tpico enumerar todos os programas existentes. Apenas a ttulo de exemplo, podem-se citar os programas dos seguintes ministrios:
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa): um dos destaques do Mapa o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel, no qual as especificidades regionais so consideradas no estabelecimento de diretrizes, visando promoo da produo e uso do biodiesel no Brasil. Ministrio de Minas e Energia (MME): responsvel pelo programa Luz para Todos. O mapa da excluso eltrica no pas revela que as famlias sem acesso energia esto localizadas em sua maioria nas localidades de menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) principalmente nas regies Norte e Nordeste. Cerca de 90% destas famlias tm renda inferior a trs salrios mnimos e 80% esto no meio rural. Por isso, o objetivo do governo utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econmico destas comunidades, contribuindo para a reduo da pobreza e o aumento da renda familiar. A chegada da energia eltrica facilitar a integrao dos programas sociais do governo federal, alm do acesso a servios de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS): atualmente coordena o programa Bolsa Famlia, que um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 60,00). O MDS conduz tambm o programa Cisternas, cujo objetivo possibilitar populao do semirido o acesso a uma estrutura simples e eficiente de captao de gua (cisterna) da chuva e de aproveitamento sustentvel de recursos pluviais, bem como fomentar a formao e a capacitao para a convivncia sustentvel na regio. Estes dois programas tm tido impactos significativos em muitos municpios pobres das regies nordestinas do semirido e da zona da mata. Ministrio do Turismo (MT): promove o Programa de Desenvolvimento Regional do Turismo. Os programas regionais de desenvolvimento do turismo tm como objetivo a estruturao das reas tursticas de cada regio, de forma a beneficiar a populao residente pela dinamizao da atividade turstica. Este macroprograma divide-se em quatro programas menores que atendem a diferentes regies Prodetur Nordeste II, Prodetur Sul, Proecotur e Prodetur JK.
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6 DESCRIO E ANLISE DE IMPACTO DOS FUNDOS CONSTITUCIONAIS: FNE, FNO E FCO
Os recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste (FNE), Centro-Oeste (FCO) e Norte (FNO) so originados pela arrecadao do Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Da arrecadao total destes impostos, 1,8% destinado ao FNE e 0,6% para cada um dos outros dois fundos (FCO e FNO). Os recursos so transferidos pelo Tesouro Nacional, por meio do Ministrio da Integrao Nacional, aos bancos responsveis pelas operaes de emprstimos com vistas gerao de emprego e renda: Banco do Nordeste (BNB), responsvel pelo FNE; Banco da Amaznia (Basa), responsvel pelo FNO; e Banco do Brasil (BB), responsvel pelo FCO. Os fundos contam tambm com o retorno de suas operaes de emprstimos (amortizao = principal + juros) e os juros do Sistema Especializado de Liquidao e de Custdia (Selic) dos valores no emprestados. As transferncias do Tesouro para os fundos constitucionais determinam tambm o limite mximo de remunerao dos bancos operadores, visto que estes no podem receber mais do que 20% das transferncias anuais do Tesouro Nacional a ttulo de remunerao pela administrao dos fundos. Os bancos BNB, Basa e BB tm aplicado um baixo volume de recursos disponveis. Isso tem elevado o volume de recursos disponveis aplicao a um nvel bem acima das transferncias do Tesouro. No caso do BNB, que administra o FNE, a diferena tornou-se significante particularmente aps o ano 2002, pois foi concedido um baixo volume de emprstimos deste fundo no perodo de 1998 a 2002. H duas explicaes complementares para este fato: i) o volume de emprstimos do banco em relao a seu capital prprio cresceu muito, alcanando o limite estabelecido pelo Acordo da Basileia que o BNB passou a ter de observar a partir de 1998; e ii) o crescimento rpido dos emprstimos do FNE no perodo 1995-1998 ocorreu, simultaneamente, ao crescimento elevado da inadimplncia e, como 100% do risco do emprstimo era de responsabilidade do banco operador e no do fundo, o Banco do Nordeste se viu obrigado a manter um alto volume de proviso para devedores duvidosos e a reduzir sua capacidade de conceder novos emprstimos. Fez-se necessrio, ento, ao governo federal, capitalizar o Banco do Nordeste no ano de 2002, para possibilitar-lhe o aumento da concesso de emprstimos com recursos do FNE, a partir de 2003. Almeida, Silva e Resende (2006) mostram que, apesar de mais da metade (2.864) dos municpios do Brasil estar na rea de atuao de um dos trs fundos constitucionais de financiamento, os recursos dos fundos no se direcionam prioritariamente para os municpios de menor ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) ou de menor renda per capita. Como os emprstimos esto direcionados para as reas mais dinmicas de cada regio, eles podem estar contribuindo para a reduo das desigualdades interregionais custa do aumento
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das desigualdades intrarregionais. O trabalho no conseguiu identificar, para nenhum dos trs fundos, uma relao clara entre o saldo dos emprstimos per capita e o nvel de desenvolvimento dos estados mesurado pelo IDH-M ou PIB per capita , mas encontrou, para os fundos FNE e FNO, uma relao positiva entre o saldo dos emprstimos per capita e a taxa de inadimplncia. Cabe destacar que no era objetivo explcito dos fundos constitucionais de financiamento priorizar a liberao de recursos para as reas menos desenvolvidas das regies que formam sua rea de atuao. Apenas recentemente isso passou a ser uma preocupao na programao das aplicaes dos fundos, com a atual gesto do Ministrio da Integrao Nacional, que incorporou a ideia de que o combate s desigualdades regionais implica, tambm, o combate s desigualdades intrarregionais. Silva, Resende e Silveira Neto (2006) avaliam a eficcia da aplicao dos recursos do FNE e do FNO a partir de estimativas de propensity score das firmas beneficiadas e de um conjunto de firmas no beneficiadas. Com base nas aplicaes entre 1995 e 1998, do FNE, e entre 2000 e 2003, do FNO, apontaram um resultado positivo das aplicaes de recursos sobre a taxa de variao do nmero de empregados das firmas beneficiadas, mas nenhum impacto na taxa de variao do salrio mdio pago pelas firmas. Tambm mostraram que as aplicaes dos recursos do FNE revelaram-se relativamente mais eficazes que as do FNO. Isso pode ser explicado pela maior importncia relativa dos financiamentos em meados da dcada de 1990, devido a um possvel menor acesso a financiamentos alternativos pelas firmas no beneficiadas do Nordeste. Tambm foram realizadas estimativas para os subgrupos especficos: setor industrial, micro e pequenas firmas, e essas se revelaram ainda mais robustas, o que sugeriu consistncia nos resultados anteriores. No caso das firmas do setor industrial, no foi possvel apontar impacto positivo da aplicao dos recursos do FNE ou do FNO sobre a taxa de variao do nmero de empregados nem sobre a taxa de variao do salrio mdio pago pelas firmas beneficiadas. Entretanto, considerando-se apenas micro e pequenas firmas, foi possvel apontar um impacto positivo da aplicao dos recursos destes dois fundos na taxa de variao do nmero de empregados de maior magnitude que aquele j apontado quando todo o universo de firmas considerado. Carvalho, Lall e Timmins (2007) apresentaram evidncias de que os fundos constitucionais estimularam a entrada de novos estabelecimentos em regies menos desenvolvidas do pas particularmente no caso dos setores de maquinrio, equipamento de transporte, madeira e mveis, txteis e bebidas, e alimentao. Seus resultados tambm mostraram que um fator importante que reduziu o estmulo dos fundos constitucionais entrada de novos estabelecimentos foi a proximidade do estabelecimento aos estabelecimentos matrizes, condicionando-se ao estabelecimento pertencer a um conglomerado empresarial.
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Os autores enfatizam a necessidade da continuidade na prtica de avaliao da aplicao dos Fundos Constitucionais de Financiamento e da utilizao de diferentes metodologias, como pesquisas de campo, e sugerem duas importantes perguntas para avaliaes futuras: i) se os fundos constitucionais induziram novos estabelecimentos de fato nas regies menos desenvolvidas ou simplesmente realocaram as novas entradas do Sul e Sudeste para o Norte, Nordeste e CentroOeste; e ii) qual o efeito de produtividade nas empresas realocadas. Como vimos anteriormente, vrios trabalhos tm confirmado o papel dos fundos constitucionais na reduo das desigualdades regionais no Brasil e oferecido importantes sugestes para o aprimoramento na aplicao destes fundos. Entre suas principais concluses destacam-se o impacto positivo das aplicaes de recursos sobre a taxa de variao do nmero de empregados das firmas beneficiadas, em especial nas micro e pequenas firmas, e o estmulo entrada de novos estabelecimentos em regies menos desenvolvidas do pas. Tambm foi detectada uma relao positiva entre o saldo dos emprstimos per capita e a taxa de inadimplncia do FNE e FNO, e demonstrado que a possvel contribuio reduo das desigualdades interregionais veio custa do aumento das desigualdades intrarregionais. Por fim, importante ressaltar a necessidade de futuras avaliaes continuadas das aplicaes dos recursos dos fundos constitucionais.
7 CONCLUSO
Este texto fez uma descrio das principais medidas do estado brasileiro que redefinem o impacto do desenvolvimento econmico e social no territrio nacional. Descreveu-se, inicialmente, a importncia da construo de Braslia e de grandes eixos rodovirios interestaduais na integrao do territrio nacional e no desenvolvimento de regies distantes do litoral. Discorreu-se, tambm, sobre a utilizao de incentivos fiscais e financeiros, fundos federais e investimentos de empresas estatais para a desacelerao das economias regionais mais industrializadas e o surgimento e maturao de complexos agroindustriais e industriais fora dos limites da regio Sudeste, processo este que se acentuou entre a segunda metade dos anos 1970 e a primeira metade dos anos 1980. Outro fato importante foi a implementao da Constituio Federal de 1988, que instituiu como funo do Estado o planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, mediante a implementao e compatibilizao de planos nacionais e regionais de desenvolvimento. No Artigo 151, inciso I, desta Constituio, fica admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico, ambiental e cultural entre as diferentes regies do pas. Os incentivos fiscais tornam-se, neste momento, um dos principais instrumentos para a promoo do desenvolvimento industrial em escala regional.
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O governo federal assume, ento, o papel de coordenador das polticas de impacto regional que so institudas em vrias escalas regionais. Para explicar como este papel executado, o texto descreveu as principais polticas de desenvolvimento regional executadas atualmente e por quais rgos tais polticas so promovidas. Relacionaram-se os vrios programas e planos de impacto regional, que so promovidos por inmeros ministrios, alm de ter-se demonstrado o papel do Ministrio da Integrao Nacional como o principal agente coordenador e executor da Unio para a promoo da poltica regional. Foi tambm destacada a criao das novas Superintendncias de Desenvolvimento da Amaznia e do Nordeste, vinculadas ao MI, por meio das Leis Complementares no 124 e no 125, em janeiro de 2007; e a elaborao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. A descrio dos programas revela a compatibilizao de seus objetivos aos princpios da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, que busca: oferecer um diagnstico e aes de reduo das desigualdades regionais, com a participao da sociedade civil e de redes de cooperao entre agentes econmicos e entre instituies pblicas e privadas; potencializar ativos endgenos e exgenos de reas especficas; e induzir a atuao integrada do governo federal em novas escalas espaciais, como em sub-regies, com respeito diversidade cultural e social das regies. A ltima parte do texto apresentou uma resenha da literatura de avaliao de impacto da aplicao dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento FNE, FNO e FCO. Entre os impactos mencionados nesta resenha destacam-se: o aumento no emprego sem impacto no salrio mdio, em especial de micro e pequenas firmas que receberam recursos do FNE e FNO; o estmulo entrada de novos estabelecimentos em regies menos desenvolvidas do pas; a inexistncia de uma relao clara entre o saldo dos emprstimos per capita e o nvel de desenvolvimento dos estados mensurado pelo IDH-M ou PIB per capita; e o direcionamento dos emprstimos para reas mais dinmicas de cada regio, demonstrando a despreocupao com o problema das desigualdades intrarregionais, preocupao que passou a ser incorporada apenas recentemente na programao das aplicaes dos fundos.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 3
A CF/88 E O FEDERALISMO FISCAL

Rogrio Boueri* Alexandre Manoel* Marcelo Abi-Ramia* Roberta Vieira*
1 EVOLUO DAS RECEITAS NA FEDERAO BRASILEIRA 1.1 Comportamento anterior Constituio Federal de 1988 (CF/88), principais tendncias das receitas federais, estaduais e municipais
Um novo sistema tributrio foi implantado entre 1964 e 1966, tendo como prioridade medidas que contribussem de imediato para a reabilitao das finanas federais e atendessem s demandas de alvio tributrio dos setores empresariais. A administrao fazendria federal foi reorganizada; o Imposto de Renda (IR) sofreu revises que resultaram em vigoroso crescimento de sua arrecadao; o imposto de consumo foi reformulado dando origem ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), com resultado semelhante. Alm de bem-sucedida quanto ao objetivo de reabilitar rapidamente as finanas federais, a receita do Tesouro Nacional, que atingira o mnimo de 8,6% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1962, recuperou-se e, em 1965, j chegava aos 12%. A reforma da dcada de 1960 tambm teve os mritos de eliminar os impostos cumulativos. A reforma de 1967 permitiu a implantao de um sistema tributrio com objetivos econmicos, mas que no considerou a equidade em nenhum dos seus fundamentos. A reforma previa que o processo de crescimento econmico seria orientado e controlado pelo governo federal, o que exigia a centralizao das decises econmicas. O controle de impostos que fossem utilizados como instrumentos de poltica econmica, bem como a forma de utilizao dos recursos tributrios, deveria estar concentrado na esfera federal. A autonomia fiscal dos estados e dos municpios foi reduzida para que no houvesse interferncia na definio e no controle do processo de crescimento. O poder concedido aos estados para legislar em matria relativa ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM) foi limitado, de modo que o imposto gerasse arrecadao sem que pudesse ser usado como instrumento de poltica.
* Tcnicos da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mails: rogerio.boueri@ipea.gov.br, alexandre-manoel.silva@ipea.gov.br, marcelo.caetano@ipea.gov.br e roberta.vieira@ipea.gov.br.
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O ICM, institudo a partir de uma emenda constitucional de 1966 e incorporado Constituio de 1967, foi criado com duas caractersticas bsicas: ser um imposto nacional com alquotas intra e interestaduais fixadas pelo Senado Federal e ser um imposto sobre produto com neutralidade fiscal. Na sua implementao, assumiu caractersticas e distores que o distanciaram de suas ideias originais. Primeiro, ao isentar os bens de capital, o ICM passou a ser um imposto sobre consumo. Em segundo, o princpio da origem e do destino passou a ter um tratamento ad hoc em relao s transaes internas interestaduais e de operaes com o comrcio exterior. Por ltimo, a base de incidncia passou a ser deteriorada, ao permitir a excluso de grande nmero de produtos e admitir excepcionalidades com carter regional. Apesar de no ter sido institudo integralmente de acordo com o plano inicial, o ICM foi e considerado um imposto moderno e no cumulativo. O Brasil foi o primeiro a adotar este tipo de tributao a caminho da modernizao tributria. A reforma previa que os estados e os municpios contassem com recursos suficientes para desempenhar suas funes sem atrapalhar o processo de crescimento, principalmente por meio da arrecadao do ICM e de um sistema de transferncias intergovernamentais, que garantiria as receitas para as unidades cuja capacidade tributria fosse precria. Os recursos transferidos foram, em parte, vinculados a gastos compatveis com os objetivos fixados pelo governo central. O Ato Complementar no 40/1968 reduziu, de 10 para 5%, os percentuais do produto da arrecadao do IR e do IPI destinados ao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Em contrapartida, criou o Fundo Especial (FE), cuja distribuio e utilizao dos recursos eram inteiramente decididas pelo poder central, destinando a ele 2% do produto da arrecadao do IR e do IPI. A carga tributria do pas conseguiu se sustentar acima de 25% do PIB at 1978, com a Unio arrecadando aproximadamente 3/4 do montante de recursos e dispondo, aps as transferncias para estados e municpios, de cerca de dois teros destes. Contudo, desde 1970 j era evidente para o governo que a concesso de incentivos fiscais corroa excessivamente a receita. O governo federal criou, em 1971, o Programa de Integrao Social (PIS), com o ressurgimento da cumulatividade na tributao. As ms caractersticas do sistema tributrio quanto equidade haviam se acentuado a ponto de exigir ajustes na legislao do IR, realizados em 1974, com o intuito de diminuir a regressividade da tributao.
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Os estados e os municpios comeavam a reagir ao baixo grau de autonomia, o que sustou o processo de crescente centralizao das decises a que haviam sido submetidos e gerou a Emenda Constitucional no 5/1975, que elevou os percentuais de destinao de recursos do FPE e do FPM a partir de 1976. Apesar de frequentes alteraes nas legislaes tributrias no perodo 19781983, a carga tributria manteve-se entre 24,5% e 27% do PIB. Embora a Emenda Constitucional no 17/1980 objetivasse o aumento da descentralizao de recursos para estados e municpios, o patamar de recursos disponibilizados para as transferncias intergovernamentais no sofreu grandes alteraes, permanecendo entre 8,5% e 9,5% das receitas tributrias da Unio. Nos grficos a seguir, podemos observar os nmeros relativos evoluo da carga tributria do pas, sua distribuio entre os nveis de governo e a disponibilidade de recursos aps as transferncias. Os dados utilizados foram retirados de Rezende (1987). No grfico 1, adotou-se uma classificao diferente da apresentada no trabalho original. A arrecadao da Unio compreende o Imposto de Renda, as contribuies ao Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas), as outras contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), o PIS/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), o IPI, os impostos nicos, o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), o Fundo de Investimento Social (Finsocial) e os impostos sobre comrcio exterior. A arrecadao dos estados corresponde ao ICM. A arrecadao municipal corresponde ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e ao Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). E a categoria outros tributos est apresentada da mesma forma que em Rezende (1987). Observa-se, no grfico 1, que, no geral, a carga tributria variou em torno de 25% do PIB na maior parte do perodo, chegando ao seu menor patamar no ano de 1984, com apenas 21,71% do PIB. Rezende (1987) coloca como fatores desta queda a reverso do ciclo econmico e a exacerbao do processo inflacionrio. Estimativas previam a retomada dos nveis de tributao vigentes da dcada de 1970 para o ano de 1985, por conta da adoo de medidas fiscais e da recuperao do crescimento econmico. Pelos motivos j relacionados, observamos que a arrecadao tributria dos estados apresentou uma queda muito forte entre os anos de 1976-1984, terminando em 1984 com uma tendncia muito forte de queda, chegando ao seu menor nvel do perodo com 4,61% do PIB. A arrecadao tributria municipal sofreu pouca oscilao no perodo, permanecendo, em 1984, prxima aos nveis do incio da dcada de 1970. A arrecadao tributria do municpio baixa quando comparada com a Unio e os estados. O nvel mdio de arrecadao municipal foi de 0,51% do PIB no perodo 1970-1984.
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GRFICO 1
Evoluo da carga tributria, segundo nveis de governo (1970-1984) (% em relao ao PIB)
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Arrecadao da Unio Outros tributos
Fonte: Rezende (1987).
Arrecadao estadual Carga tributria bruta global
Arrecadao municipal
Os grficos 2 e 3 apresentam, respectivamente, a arrecadao tributria e a disponibilidade de recursos, de acordo com os trs nveis de governo. No grfico 2, observa-se que a Unio, durante todo o perodo, possua uma mdia de 60% da carga tributria do pas, sendo os estados responsveis por, aproximadamente, 35%, e os municpios, 4,3%. No grfico 3, observa-se que, aps as transferncias intergovernamentais, os estados so transferidores de recursos, j que o montante de receita tributria menor do que a sua arrecadao prpria. Os recebedores de recursos so os municpios, ficando, em mdia, com 14,1% das receitas totais disponveis. Os estados, por um lado, apresentam queda na participao da receita disponvel, sendo o menor nvel do perodo o ano de 1983, com 31,4% de participao. A Unio, por outro lado, apresenta aumento por conta dos fatores j explicados acima, sendo o maior percentual de 54,4% no ano de 1983. Os municpios, por sua vez, apresentam uma srie com poucas oscilaes, sendo o menor valor para o ano de 1974, 13,1%.
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GRFICO 2
Participao na arrecadao tributria prpria, por nvel de governo (1970-1984)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
Unio
Estados
Municpios
GRFICO 3
Participao nos recursos disponveis por nvel de governo (1970-1984)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Unio Estados Municpios
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1.2 Principais modicaes introduzidas pela Carta de 1988. Novos tributos e nova dinmica de arrecadao nas diferentes esferas de governo
A partir de 1984, observa-se um forte processo de desconcentrao dos recursos. Em parte, como consequncia da Emenda Constitucional no 23/1983, que elevou os percentuais do FPE e do FPM para 12,5% e 13,5%, respectivamente, em 1984, e para 14% e 16%, de 1985 em diante, e fechou brechas legais que permitiram Unio reduzir as bases sobre as quais incidiam os percentuais destas e de outras participaes dos estados e dos municpios na receita tributria. As transferncias da Unio cresceram at atingir o mximo de 16% de sua receita tributria em 1988. A participao da Unio no total da receita tributria disponvel teve uma queda de quase dez pontos percentuais entre 1983 e 1988, enquanto sua participao na arrecadao dos trs nveis de governo caiu cerca de cinco pontos percentuais no mesmo perodo. A reforma constitucional de 1988 concretizou a necessidade de maior autonomia de estados e municpios. A mudana da Constituio proporcionou a estados e municpios aumento na participao da arrecadao tributria da Unio, por meio do aumento dos coeficientes de distribuio do FPE e do FPM. Tal fato acelerou o processo de reduo do esforo fiscal da maioria dos estados e incrementou as iniciativas na disputa fiscal entre estes para atrao de investimentos e gerao de empregos. O objetivo da Constituio, no que diz respeito s finanas pblicas, foi aumentar a autonomia fiscal de estados e municpios, desconcentrar os recursos tributrios disponveis e transferir responsabilidades de gastos da Unio para os governos subnacionais. Os percentuais do produto da arrecadao de IR e IPI destinados ao FPE e ao FPM foram, outra vez, progressivamente ampliados, chegando, a partir de 1993, a 21,5% e 22,5%, respectivamente. O montante transferido pelos estados para os municpios tambm cresceu consideravelmente, tanto pelo alargamento da base do principal imposto estadual como pelo aumento do percentual de sua arrecadao destinado aos municpios, de 20% para 25%. Criou-se tambm uma partilha de IPI, cabendo aos estados 10% da arrecadao do imposto, repartido em proporo exportao de produtos manufaturados. Deste montante, 25% so entregues pelos estados a seus respectivos municpios. O FE foi extinto, mas o seu montante (3% da arrecadao do IR e do IPI, em vez dos 2% que compunham o fundo) passou a ser destinado a programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio das instituies financeiras federais de carter regional. No decorrer do processo de descentralizao de encargos, criou-se um fundo alimentado com a arrecadao do Finsocial, com durao prevista de cinco anos
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e que seria gradativamente eliminado at a sua extino. O fundo seria utilizado com a finalidade de repassar recursos a estados e municpios, a fim de garantir a continuidade dos servios assumidos com a Constituio. O projeto da Comisso da Ordem Social, uma das oito comisses instaladas para se elaborar o texto da nova carta constitucional, previa, entre os instrumentos de financiamento da seguridade social, uma contribuio dos empregadores, assim como o Finsocial, incidente sobre o faturamento. Dada esta necessidade, o Finsocial foi mantido no oramento da seguridade social, porm seu nome foi alterado para Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e eliminado o fundo de descentralizao. A Lei Complementar no 70, de 30 de dezembro de 2001, regulamentou a Cofins, com a incidncia da contribuio sobre o faturamento mensal e alquota de 2%. A Constituio de 1988 eliminou a faculdade da Unio em conceder isenes de impostos estaduais e municipais. Tambm vedou a imposio de condies ou restries entrega e ao emprego de recursos distribudos aos entes estaduais e municipais. Aos estados, a nova Constituio proporcionou a autonomia de fixar a alquota do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Com isso, a guerra fiscal entre todos os estados expandiu-se de forma crescente. A guerra fiscal dava-se pela concesso generalizada de incentivos fiscais via ICMS, e seu acoplamento concesso de crditos subsidiados e vinculados ao recolhimento de ICMS. As alteraes no sistema tributrio tiveram o objetivo de buscar a descentralizao do sistema como um todo, proporcionando maior autonomia aos governos subnacionais. No caso do ICM, a sua base de incidncia foi ampliada com a incorporao dos impostos nicos preexistentes e dos tributos sobre servios, passando o imposto a se denominar ICMS. Ao Senado Federal foi conservada a atribuio de determinar o teto e o piso das alquotas interestaduais. A estrutura de alquotas imposta pela reforma constitucional de 1988 foi:
17% para transaes internas, no nvel de estado, para bens de consumo final. 12% para transaes interestaduais, excetuando-se as realizadas do Sul e Sudeste excluindo o Esprito Santo para o Norte, Nordeste, Centro-Oeste e Esprito Santo, as quais so tributadas com alquota de 7%. 13% nas transaes de exportaes. Alquota zero para as importaes de insumos agrcolas, tais como fertilizantes, inseticidas e sementes.
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bem verdade que os estados passaram a ter autonomia para fixar suas alquotas, mas a autonomia, em pouco tempo, deixou de existir na prtica, posto que elevaes esbarram no limite da capacidade contributiva da populao, redues vo de encontro s necessidades de despesa atuais da unidade e incentivos fiscais requerem aprovao unnime do Conselho de Poltica Fazendria, do qual participam todos os estados. O ICMS, embora tenha tido diversos problemas de implantao e gerado diversos problemas de conflitos nos moldes de sua regulamentao, tornou-se um dos mais importantes tributos do pas, cuja arrecadao se situa entre 8% e 9% do PIB, e a maior fonte de recursos dos governos estaduais. Comparando-se a CF/88 com a Constituio Federal de 1967 (CF/67), no que diz respeito aos tipos de tributos permitidos, no houve alterao considervel. Os tipos de tributos que podem ser institudos so: impostos, taxas e contribuio de melhorias. A instituio de tais tributos, segundo ambas as constituies, devero considerar a capacidade econmica do contribuinte. Os emprstimos compulsrios permanecem de competncia exclusiva da Unio, sendo a Constituio de 1988 explcita nos casos de aplicao do emprstimo. A Emenda Constitucional no 42/2003 apresentou a seguinte redao no Art. 146, III, d:
Cabe lei complementar definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuies previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que se refere o art. 239.
No que diz respeito ao tratamento diferenciado para as micro e pequenas empresas, a CF/88 foi inovadora em relao CF/67 e estabeleceu, no pargrafo nico do Art. 146, que lei complementar poder instituir um regime nico de arrecadao dos impostos e contribuies da Unio, dos estados e dos municpios. Algumas alteraes em relao competncia da Unio foram realizadas. Na CF/88, foi instituda a competncia para se estabelecer o imposto sobre grandes fortunas, porm, foram retirados os impostos sobre: servios de transporte e comunicaes; produo, importao, circulao, distribuio ou consumo de lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos; produo, importao, distribuio ou consumo de energia eltrica; extrao, circulao, distribuio ou consumo de minerais do pas. O Art. 149 da CF/88 estabeleceu como competncia exclusiva da Unio: as contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas. Tambm foi explcita ao isentar os
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produtos industrializados destinados ao exterior da incidncia do imposto sob a sua competncia, favorecendo o princpio da tributao no destino e estimulado o comrcio exterior favorvel ao pas. Os impostos de competncia estadual foram alterados. Segundo a CF/88, compete aos estados instituir:
Os impostos sobre transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos. Operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior. Propriedade de veculos automotores.
O imposto sobre bens e direitos na Constituio de 1967 dava competncia ao estados de instituir impostos sobre a transmisso, a qualquer ttulo. J a CF/88 permitiu apenas os impostos sobre causa mortis e doao. A segunda alterao, a mais importante delas, foi a ampliao da base do ICMS. Na Constituio de 1967 apenas faziam parte da competncia estadual os impostos sobre a circulao de mercadorias. A Constituio de 1988 ampliou a base estadual para abranger os servios de transporte, comunicao, combustveis lquidos e gasosos, energia eltrica e recursos minerais, que saram da competncia da Unio, conforme j exposto. Uma segunda e expressiva modificao dada pela Constituio de 1988 em relao ao ICMS foi o aumento da autonomia estadual. Anteriormente, cabia ao Senado Federal fixar alquotas das operaes internas, operaes interestaduais e para as operaes de exportaes ao estrangeiro. A CF/88, alm de vedar a incidncia do imposto de circulao de mercadorias sobre as exportaes, estabeleceu que as alquotas fossem definidas mediante deliberao dos estados.1 Os municpios, alm dos impostos sobre propriedade territorial e urbana e dos servios de qualquer natureza no compreendidos na competncia tributria dos estados, ganharam com a CF/88 mais uma competncia. O imposto sobre transmisso intervivos, a qualquer ttulo de bens imveis, passou a ser de competncia municipal. A CF/88, assim como nos impostos de competncia da Unio e dos estados, foi explcita na no incidncia do imposto sobre servios de competncia municipal quando destinado exportao.
1. Essa redao est no Art. 155, 4o, includo pela Emenda Constitucional no 33, de 2001.
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A repartio de tributos uma importante questo para entender a viso descentralizadora de recursos pretendia pela Constituio. Alm de aumentar consideravelmente os percentuais de partilha, ela vedou qualquer tipo de reteno das transferncias automticas dos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios. Retirou a necessidade de aprovao de programas para aplicao dos recursos como condio de entrega das cotas dos fundos, como era feito anteriormente pela Constituio de 1967.2 Outra importante modificao da Constituio de 1988 foi estabelecer as fontes de financiamento do que passou a ser chamado de Seguridade Social. 3 Previa que as contribuies sociais seriam institudas sobre: folha de salrios, faturamento e lucro dos empregadores, dos trabalhadores e demais segurados da previdncia social. Na prxima seo, observa-se que esta norma constitucional proporcionou o aumento da arrecadao da Unio e da sua receita disponvel com a criao de diversas contribuies e aumentos de alquotas.
1.3 Evoluo da tributao por esfera de governo no perodo ps-constitucional. Outros fatores que inuenciaram nas arrecadaes dos entes federativos
O perodo ps-constitucional marcado por diversas transformaes, tanto na criao de tributos quanto na constante alterao de alquotas. Enumerar todas as transformaes ocorridas na legislao brasileira referente ao sistema tributrio nacional tarefa extremamente complexa. Portanto, esta seo ir elencar os principais fatos que alteraram de maneira significativa a evoluo e a composio da carga tributria bruta global e por nveis de governo. A Unio, para enfrentar o seu desequilbrio fiscal e financeiro, adotou sucessivas medidas para compensar suas perdas, que pioraram a qualidade da tributao e dos servios prestados. Na rea tributria, ocorreu a criao de tributos e a elevao das alquotas dos j existentes, em particular daqueles no sujeitos partilha com estados e municpios. Podemos observar, no grfico 4, a seguir, que a carga tributria total, no perodo 1984-1996 apresentou tendncia de crescimento, sendo o perodo 19941996 marcado por um surto de crescimento da carga, influenciado pela estabilizao da economia.
2. Posteriormente, a Emenda Constitucional no 29, de 2000, incluiu limites mnimos de percentuais de aplicao em servios de sade. 3. A seguridade social definida no Art. 194 da CF/88 como: conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
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GRFICO 4
Evoluo da carga tributria bruta global (1980-1996)
35% 30% 25%
Participao no PIB
20% 15% 10% 5% 0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Carga tributria total
Fonte: Varsano (1998).
Mais importante do que observar a evoluo da carga tributria, verificar a composio da incidncia tributria. De acordo com a classificao adotada pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), as principais bases de incidncia so: comrcio exterior, bens e servios, renda, patrimnio e mo de obra. No grfico 4, verifica-se que a participao dos tributos sobre bens e servios , em mdia, 44,6% da arrecadao total. Nota-se, tambm, que esta participao maior nos anos 1990 do que nos anos 1980. Este crescimento explicado pelo aumento da arrecadao de impostos cumulativos, criados ou majorados, aps a nova Constituio. A Cofins, o PIS, o ISS e o Imposto Provisrio sobre a Movimentao Financeira (IPMF), criado em 1994, so tributos que contriburam para a deteriorao da qualidade da tributao sobre bens e servios. Os impostos sobre comrcio exterior so pequenos e representam, em mdia, 1,87% da arrecadao total. Nota-se uma baixa participao dos impostos sobre o patrimnio. A baixa incidncia, via IPTU, Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA) e Imposto Territorial Rural (ITR), atribuda s avaliaes antecipadas dos bens e subestimao da inflao na correo monetria incidente sobre os impostos. Em 1989, a participao dos impostos sobre a renda apresentou um salto, por consequncia da criao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), que fez aumentar a participao deste tipo de incidncia de 12,28%, em 1980, para 21,38%, em 1989.
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Os impostos incidentes sobre a mo de obra representam, em mdia, 28,18% da arrecadao total no perodo. A arrecadao ficou prxima aos 30% ao longo dos anos 1980 exceto em 1982 e 1988-1989. J na dcada de 1990, a participao na arrecadao mdia dos sete anos considerados foi menor (25,3%). A distribuio da carga tributria revela que sua arrecadao concentra-se em tributos sobre bens e servios. Estes, do ponto de vista econmico, so de pssima qualidade e prejudicam o desempenho do setor produtivo. Por outro lado, tributos sobre a renda e patrimnio so relativamente baixos. A combinao destas duas caractersticas do sistema tributrio nacional leva a problemas de equidade na tributao dos contribuintes, contrariando um dos princpios constitucionais da tributao: a capacidade contributiva. No grfico 5, apresenta-se a receita disponvel antes e aps a nova Constituio. Conforme j salientado, a Constituio de 1988 aumentou, consideravelmente, o montante de transferncias intergovernamentais. As transferncias da Unio, baseadas sobre o IPI e o IR, foram ampliadas e correspondiam, respectivamente, a 21,5% e 22,5%, para estados e municpios. O montante transferido dos estados para os municpios foi ampliado tanto pelo alargamento da base do ICMS quanto pelo percentual transferido, de 20% para 25%. Criou-se a participao de IPI, cabendo aos estados 10% da arrecadao do imposto, repartido em proporo s respectivas exportaes de produtos manufaturados.
GRFICO 5
Carga tributria por principais bases de incidncia (1980-1996)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Tributos sobre bens e servios Tributos sobre o comrcio exterior
Tributos sobre o patrimnio Tributos sobre a renda
Tributos sobre a mo-de-obra Outros
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A Unio perdeu recursos disponveis tanto por conta da eliminao de cinco impostos incorporados ao ICM quanto pelo aumento das transferncias. Alm disso, o processo de descentralizao trazido pela constituio no foi realizado de forma ordenada e gerou problemas de equilbrio financeiro Unio, que adotou sucessivas medidas de criao de tributos, piorando a qualidade da tributao e dos servios prestados. O grfico 6 mostra que os beneficirios lquidos das transferncias foram os municpios. Em 1996, os municpios possuam 16,7% dos recursos disponveis, praticamente o dobro do perodo anterior a 1988. Ressalta-se, porm, que os benefcios lquidos da reforma tributria de 1988 no se distriburam uniformemente. Os municpios de mdio e grande porte beneficiaram-se menos proporcionalmente do que os pequenos, por conta da manuteno dos critrios de rateio. Este processo desencadeou intensa criao de municpios no perodo ps-constitucional.
GRFICO 6
Participao dos trs nveis de governo na receita disponvel (1980-1996)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Unio
Estados
Municpios
1.4 Situao atual
A carga tributria bruta aumentou consideravelmente no perodo de 1995 a 2005, saindo de 26% do PIB para 33,8%.4 Com isso, acredita-se que o processo de ajuste fiscal brasileiro est excessivamente baseado no crescimento das receitas pblicas.
4. Nmeros disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) (BRASIL, 2007).
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Apesar do avano da teoria econmica em demonstrar que existe um valor mximo de tributao a ser suportado pelos contribuintes, este ainda desconhecido. Alm disso, o peso da carga tributria pode ter contribudo para o baixo crescimento econmico nos ltimos anos, considerando a relao taxa de crescimento do PIB e carga tributria bruta. No grfico 7, apresenta-se a evoluo da carga tributria bruta em relao ao PIB, durante o perodo de 1990 a 2006.5 A tendncia da evoluo da carga tributria de crescimento a partir de 1999, com uma forte queda em 2002 provavelmente, devido mudana de metodologia do PIB e recuperao crescente, at atingir 34% do PIB em 2006.
GRFICO 7
Evoluo da carga tributria bruta (1990-2006)
40% 35% 30%
Participao no PIB
25% 20% 15% 10% 5% 0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Carga tributria total
Fonte: Brasil (2001; 2002; 2007).
O crescimento da carga tributria ao longo dos anos 1990 foi baseado nas diversas modificaes da legislao tributria. Em 1999, aps a mudana do regime cambial, a recuperao da atividade econmica contribui para o aumento da arrecadao. Segundo a Secretaria da Receita Federal, o aumento da arrecadao em 2000 pode ser atribudo ao aumento da demanda interna, substituio de importaes e expanso da massa salarial.
5. A srie apresentada no grco foi retirada de trs publicaes, em anos diferentes, da Secretaria da Receita Federal (SRF). Cabe mencionar o alerta feito pela ltima publicao devido aos ajustes de clculo do IBGE, que tornou a srie de 2002-2006 no diretamente comparvel com os anos anteriores.
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De acordo com Santos, Ribeiro e Gobetti (2008), a elevao da carga tributria bruta apresenta dois momentos no perodo entre 1995 a 2007. O primeiro, compreendido entre 1998-2003, acusa que as causas do crescimento da receita se do por aumentos de alquotas, criao de tributos e maior participao das empresas estatais na tributao. O segundo, entre 2003-2007, indica que o aumento est baseado no aumento da lucratividade das empresas e da formalizao da economia, associados a um novo ciclo de crescimento econmico. O grfico 8 mostra a distribuio da arrecadao total, segundo os nveis de governo e as fontes de arrecadao estabelecidos pela Constituio. As contribuies sociais so responsveis por 23,7% da carga tributria, de forma bastante similar com os impostos da Unio (20,1%) e com o principal imposto do pas, o ICMS (20,1%). As contribuies, por no serem objeto de partilha com estados e municpios, e por serem de competncia exclusiva da Unio, segundo a Constituio de 1988, vem provocando debates sobre a efetividade do sistema tributrio nacional em consolidar a estrutura federativa e a autonomia dos gastos de estados e municpios. Apesar da recentralizao dos tributos, destaca-se que 31,5% da arrecadao total de origem estadual e municipal.
GRFICO 8
Distribuio da carga tributria, por fonte de arrecadao (2006) (Em % do total)
4,3 1,5 2 1,3 2,3 20,1
20,1
23,7 5,4 4,4 14,7 Impostos Unio Contribuies sociais Previdncia Social FGTS Demais (Unio) ICMS IPVA Demais (estados) ISS IPTU Demais (municpios)
Fonte: Afonso Meirelles e Castro (2007).
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Os grficos 9 e 10 apresentam, respectivamente, a distribuio da arrecadao e da receita disponvel,6 aps as transferncias intergovernamentais, no perodo 1990-2005.
GRFICO 9
Arrecadao tributria, por nvel de governo (1990-2005)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Unio
Fonte: Brasil (2001; 2002; 2007).
Estados
Municpios
Observa-se, no grfico 9, que a distribuio da arrecadao tributria, no perodo de 1990 a 2005, est fortemente concentrada na esfera federal, seguida dos estados e com uma pequena participao municipal. Em todo o perodo, a arrecadao da Unio correspondia a mais de 60% da carga tributria, indicando a forte tendncia centralizadora do poder de tributar e um sistema federativo baseado nas transferncias intergovernamentais. A anlise do grfico 10, por sua vez, permite verificar que os municpios so os ganhadores lquidos do arranjo federativo no que diz respeito s receitas. A Unio a principal transferidora de receitas, j que na mdia do perodo 10,70% da sua arrecadao repassada a estados e municpios.
6. A receita disponvel apresentada considera em seu cmputo apenas as transferncias constitucionais legais.
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GRFICO 10
Receita disponvel, por nvel de governo (1990-2005)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Unio
Fonte: Brasil (2001; 2002; 2007).
Estados
Municpios
2 A CONSTITUIO DE 1988 E A DIVISO DAS COMPETNCIAS FISCAIS ENTRE AS ESFERAS DE GOVERNO
O objetivo deste texto descrever como a Constituio Federal delega a competncia dos gastos pblicos e definio das polticas pblicas para Unio, estados e municpios. A depender da poltica pblica, as diretrizes constitucionais estabelecem sete graus diferenciados de normatizao. Na primeira categoria, h algumas reas, como previdncia social para servidores pblicos, em que as regras esto expostas de modo detalhado, o que reduz os graus de liberdade para algum estado ou municpio promover reforma profunda em seu regime prprio de previdncia. Na segunda categoria, como na rea educacional, h estabelecimento de limites mnimos de vinculao de receita para cada ente da Federao. Na terceira categoria, como a reforma agrria, determina-se a forma como se despendero os recursos. Uma quarta categoria, na qual se enquadra a segurana pblica, h apenas referncia qual modalidade de segurana competiria a cada ente, sem determinar limites de gastos e vinculao de receita. Na quinta categoria, como sade, determina-se a existncia de limites mnimos de vinculao de receita para aplicao na rea, porm, diferentemente da educao, tais limites no se definem no texto constitucional, mas h remisso lei complementar. Em uma sexta categoria, a Constituio faculta a alguns entes a criao de fundos especficos para a poltica pblica em questo, como o caso da assistncia social.
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Na stima e ltima categoria, como o desporto, define-se apenas que dever do Estado promover determinada poltica, mas no h qualquer referncia s repercusses fiscais em cada um dos entes da Federao. No fim desta seo, apresenta-se quadro resumo da diviso dessas competncias. Na sequncia, especificam-se as diversas polticas pblicas em que a Constituio determinou algum tipo de repercusso fiscal em pelo menos um ente da Federao, seja a Unio, os estados e o Distrito Federal, seja os municpios. Poucos so os itens de competncia exclusiva de somente um dos entes da Federao. Na pesquisa realizada no se encontrou item de competncia exclusiva dos estados. A Unio tem competncia exclusiva sobre reforma agrria, conforme o Artigo 184 da Constituio. A repercusso fiscal da desapropriao de terras para fins de reforma agrria seria a emisso de ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao de valor real, resgatvel no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso. O pargrafo 4o do Artigo 184 tambm estabelece que o oramento fixe anualmente o volume total de ttulos da dvida agrria, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrria no exerccio. Em relao poltica de desenvolvimento urbano, o Artigo 182 da Constituio delega sua execuo somente ao poder pblico municipal. A nica referncia a aspectos de despesa pblica contida na Constituio est nos pargrafos 3o e 4o do referido artigo. No pargrafo 3o, permite-se que as desapropriaes sejam feitas em dinheiro. Porm, no inciso III do pargrafo 4o, permite-se o pagamento da desapropriao mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Outra poltica em que a Constituio faz referncia somente a um ente da Federao o transporte coletivo. Em seu Artigo 30, inciso V, afirma-se que compete aos municpios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo. Este mesmo artigo, entretanto, no afirma que a competncia exclusiva do municpio, tampouco faz qualquer referncia a gastos ou arrecadao com a poltica de transporte pblico. Portanto, a Constituio no impe qualquer restrio fiscal a esta poltica. Em relao previdncia social, a Constituio a divide em dois grandes regimes. O primeiro seria o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que forneceria aos trabalhadores da iniciativa privada os benefcios de aposentadorias e penses. Este regime inteiramente administrado pela Unio, por meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Neste sentido, toda arrecadao e despesa do RGPS cabe aos cofres da Unio. O Artigo 201 da Constituio estabelece vrias das principais regras do RGPS.
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O segundo regime de previdncia seria o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) que lida com a previdncia de servidores pblicos, sejam eles federais, estaduais, municipais, sejam distritais. Muitas das principais caractersticas previdencirias, no que se refere a regras de acesso ao benefcio, sua frmula de clculo, mecanismos de indexao e alquotas de contribuio esto descritas no Artigo 40 da Constituio. Em relao a este quesito, a determinao constitucional hbrida. Por um lado, cada ente da Federao responsvel por sua prpria folha de pagamentos, seja de ativos, de inativos, seja de pensionistas.7 Em outras palavras, a Unio, por exemplo, no obrigada a cobrir a insuficincia de caixa de um estado. Por outro lado, o Artigo 40 estabelece regras to detalhadas, que a margem de manobra para um ente da Federao para alterar as regras previdencirias de seus servidores reduzida. Neste sentido, um ente da Federao impedido de efetuar reforma profunda do seu RPPS, dado que as principais regras esto estabelecidas na Constituio. Uma poltica de competncia simultnea para todos os entes da Federao a segurana pblica. Entretanto, a cada ente da Federao competem aes especficas da poltica de segurana. No Artigo 144 da Constituio, distribuemse competncias para os diversos entes no que tange segurana pblica, porm no h imposio de limites mximos ou mnimos de gastos, nem vinculao de receita para as polticas de segurana. As polcias federal, rodoviria federal e ferroviria federal so organizadas e mantidas pela Unio. As polcias militar e civil, assim como o corpo de bombeiro militar, subordinam-se aos estados. Por fim, facultado aos municpios constituir guardas municipais. No que se refere sade, as responsabilidades federativas esto estabelecidas no Artigo 198 da Constituio. No Artigo 198, afirma-se que o sistema de sade nico, o SUS, porm descentralizado, com direo nica em cada esfera de governo. O SUS financia-se com recursos do oramento da seguridade social da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes. O pargrafo 2o do Artigo 198 estabelece limites mnimos a serem aplicados anualmente em sade. As fontes de recursos para sade variam de acordo com o ente da Federao. A Constituio no estabelece os percentuais mnimos de cada fonte a serem aplicados com sade, mas, sim, delega lei complementar, reavaliada ao menos quinquenalmente, o estabelecimento dos limites percentuais. Tambm estabelece que parte dos recursos da Unio vinculados sade se destinar aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. Tambm parte dos recursos dos estados se destinar aos municpios. Contudo, os critrios de rateio so regulamentados por lei complementar que ser reavaliada pelo menos a cada cinco anos.
7. H excees a esta regra, em especial no tratamento de algumas categorias prossionais do Distrito Federal.
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As polticas de assistncia social, no que toca s competncias federativas, esto reguladas no Artigo 204 da Constituio. As fontes de financiamento advm do oramento da seguridade social. Apesar da descentralizao poltico-administrativa, cabe Unio ditar normas gerais, enquanto estados e municpios poderiam executar os programas. O Artigo 204, em seu pargrafo nico, faculta aos estados e ao Distrito Federal, mas no aos municpios, a vinculao de 0,5% de sua receita tributria lquida a programas de apoio incluso e promoo social. Os reflexos federativos da poltica educacional esto descritos nos Artigos 211 e 212. O primeiro fornece diretrizes sobre gastos, enquanto o segundo, sobre as fontes de recursos para financiar a educao. A atuao prioritria dos municpios, mas no exclusiva, sobre os ensinos fundamental e infantil. Por sua vez, a ao prioritria dos estados seria sobre os ensinos fundamental e mdio. A Unio teria papel no financiamento das instituies de federais de ensino e tambm no exerccio de funo redistributiva de recursos para educao entre os demais entes da Federao. A universalizao dos ensinos fundamental e mdio um norte estabelecido na Constituio. Em relao fonte de recursos, o Artigo 212 estabelece que a Unio aplique ao menos 18% da receita de impostos na educao, enquanto para estados e municpios o limite mnimo de 25%. Em relao poltica cultural, a Constituio, nos Artigos 215 e 216, delega ao poder e administrao pblica sua promoo e proteo. O nico aspecto fiscal apresentado na Constituio a permisso aos estados e ao Distrito Federal de vincular a fundo estadual de fomento cultura at 0,5% de sua receita tributria lquida. Abordagem semelhante d-se cincia e tecnologia. O Artigo 218 delega ao estado sua promoo e incentivo, sem referncia competncia especfica de cada ente. H somente um pargrafo com referncia explcita a consideraes fiscais. O quinto pargrafo permite aos estados e ao Distrito Federal a vinculao de parcela de sua receita oramentria a entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica. No se estabelecem limites mximos ou mnimos para estes fundos. O desporto, no Artigo 217 da Constituio, tambm tratado como dever do Estado, sem se especificar o que cabe a cada ente da Federao. O nico aspecto fiscal envolvido apresenta-se no inciso II do referido artigo, em que se afirma que dever do Estado a destinao de recursos pblicos para promoo do desporto educacional, sem imposio de limites ou vinculao de receitas. Situao similar ocorre com a poltica ambiental. O Artigo 225 da Constituio incumbe ao poder pblico a preservao e restaurao ambiental, mas nada define sobre as competncias federativas, limites de despesa e vinculao de receitas para poltica de meio ambiente. Por fim, no que diz respeito a polticas de habitao e saneamento, h citaes constitucionais no inciso IX do Artigo 23 em que se afirma que
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competncia comum a Unio, estados, Distrito Federal e municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico.
QUADRO 1
Competncias federativas das responsabilidades dos gastos pblicos
Unio Previdncia social para no servidores pblicos Previdncia para servidores pblicos Sade Assistncia Patrimnio e cultura Meio ambiente Habitao e saneamento Educao Cincia e tecnologia Desporto Poltica urbana Reforma agrria Transporte coletivo Segurana pblica Polcia Federal, Rodoviria Federal, Ferroviria Federal Polcia Civil, Polcia Militar e Corpo de Bombeiros Guarda Municipal Fonte: Constituio Federal de 1988. X X X Art. 144. Art. 144. Art. 144. X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Estados Municpios Fundamento Art. 22, inciso XXIII. Art. 201. Art. 40. Art. 23, II. Art. 24, XII. Art. 30, VII. Art. 195, pargrafo 10. Arts. 196, 197 e 198. Art. 23, II. Art. 195, pargrafo 10. Art. 204. Art. 23, IV e V. Art. 24, VII. Art. 30, IX. Arts. 215 e 216. Art. 23, VI, VII. Art. 24, VI. Art. 225. Art. 23, IX. Art. 23, V. Art. 24, IX. Art. 30, VI. Arts. 206, 208, 211 e 212. Art. 218. Art. 217. Art. 30, IV. Art. 30, VIII. Art. 182. Art. 184. Art. 30, V.
3 AS TRANSFERNCIAS COMO MECANISMO DE CONCILIAO ENTRE A COMPETNCIA DE ARRECADAO E A RESPONSABILIDADE ATUAL SOBRE OS GASTOS PBLICOS
No Brasil, onde vige o federalismo como princpio bsico de organizao poltica, quando se pretende remodelar o sistema tributrio, a exemplo da situao prevalente nas discusses que antecederam a promulgao da Carta Magna de 1988, a distribuio das competncias tributrias entre os vrios nveis de governo se constitui em um problema normativo importante. A questo fundamental a ser solucionada a escolha do critrio para esta distribuio.
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Segundo a teoria econmica da tributao tima, a distribuio das competncias deve ser feita de modo que o bem estar da sociedade seja maximizado. Assim, o arranjo institucional que permitiria cada membro da Federao escolher livremente seus tributos no seria a soluo adequada para a sociedade, porque daria margem a uma srie de efeitos negativos provenientes de tributos ineficientes, que redundaria em perda de bem-estar para a coletividade. De acordo com os princpios de eficincia supostos na teoria da tributao tima, McLure (1983), aps refinar os resultados de Musgrave (1959), elaborou um desenho de sistema tributrio para um pas organizado sob a forma de federao, cujas principais concluses sobre a distribuio das competncias tributrias so as seguintes: 1) Impostos sobre fatores de produo com grande mobilidade so mais adequados para o governo central, enquanto impostos sobre fatores sem mobilidade so apropriados para os governos locais. 2) Impostos cobrados com base no destino, tais como impostos de vendas a varejo e de valor adicionado do tipo consumo, so mais adequados para nveis subnacionais de governo, enquanto impostos cobrados com base na origem, tais como impostos de renda da pessoa jurdica, so apropriados para o governo central. 3) Impostos sobre recursos naturais, mesmo que cobrados na origem, devem ser de competncia federal. 4) A capacidade fiscal pode ter uma distribuio bastante desigual entre os governos subnacionais, havendo necessidade de mecanismos de equalizao horizontal, em geral implementado por meio do governo central. 5) A receita tributria de vrios governos subnacionais pode ser insuficiente para cobrir os seus gastos, enquanto o governo federal pode ser capaz de arrecadar mais do que precisa, havendo necessidade de um processo de transferncia de recursos vertical. Portanto, tanto pela anlise de Musgrave quanto pela anlise de McLure, a concluso a que se chega que, pelo lado do recolhimento de tributos, o mais economicamente adequado seria a centralizao salvo a existncia de externalidades que atuem em sentido contrrio. Dito de outro modo, a maior parte das receitas deve ser de responsabilidade do governo central. No obstante a centralizao constituir-se no padro recomendvel para as receitas, a importncia da descentralizao na execuo da despesa amplamente difundida entre os especialistas em finanas pblicas. O argumento para a descentralizao tem estreita vinculao com o trabalho de Tiebout (1956) e Oates (1972). Em linhas gerais, a descentralizao justificada pelo fato de captar com mais facilidade as preferncias dos cidados.
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Um governo central unitrio tende a fornecer programas pblicos uniformes por todo o pas. Acredita-se que governos locais so capazes de responder melhor s preferncias e s necessidades de seus residentes. De fato, as vantagens com a diminuio de informao assimtrica podem permitir aos governos locais fornecer servios pblicos a menor custo e em um melhor esquema de distribuio do que se estes fossem feitos pelos governos centrais. Segundo Musgrave e Samuelson (apud TIEBOUT, 1956), no possvel determinar uma soluo descentralizada eficiente, equivalente soluo de mercado do tipo first best, para a proviso de bens pblicos. O problema estaria no fato de os consumidores no revelarem suas verdadeiras preferncias por bens pblicos, diferentemente do que ocorre perante bens privados, posto que, neste ltimo caso, revelam suas preferncias no momento da compra. Entretanto, Tiebout lembra que a revelao de preferncias por bens pblicos pode ser possvel em nveis governamentais locais, embora no centrais. Ele argumenta que, embora no digam o quanto querem e o quanto esto dispostos a pagar por bens pblicos, os consumidores ao menos escolhem a localidade em que querem viver, podendo se mudar de uma para outra a qualquer tempo, de acordo com o que cada localidade tem a lhes oferecer. Os governos locais conseguem identificar os fluxos migratrios, de modo que possam calibrar a proviso de bens pblicos, conforme a atrao ou repulsa que suas jurisdies exeram nas pessoas. Decorre deste raciocnio a concluso favorvel a uma forma de governo mais descentralizada economicamente mais federativa e que imponha baixos custos migrao. Apesar de esmiuar crticas tanto s hipteses, considerando-as bastante restritivas, quanto concluso do modelo de Tiebout, Oates (1972) reconhece que cada servio deve ser ofertado pela esfera de governo que exera controle sobre a extenso dos seus benefcios em termos de rea geogrfica mnima, de modo a internalizar os benefcios e os custos de sua prestao. De acordo com este princpio, conhecido como princpio da subsidiariedade, na partilha intergovernamental das despesas pblicas, a maior parte caberia aos governos locais. Em consequncia do que se depreende dos pargrafos anteriores, pode-se afirmar que, de maneira geral, as receitas devem ser arrecadadas pelo governo central e as despesas devem ser efetuadas pelos governos locais, tornando-se bvia a necessidade de se instituir transferncias de recursos do nvel central para os nveis locais, o que conhecido na literatura como a consecuo de transferncias para suprir o desequilbrio vertical. Assim, do ponto de vista econmico, o resultado natural da equao resultante da diviso de responsabilidades versus concentrao na arrecadao dos
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tributos o desequilbrio de despesas e receitas entre as esferas de governo. Este desequilbrio pode ser corrigido por meio de um sistema de transferncias intergovernamentais, que exerce o papel conciliador entre a competncia de arrecadao e a responsabilidade sobre os gastos pblicos, de maneira a perquirir o atendimento das demandas da sociedade. importante destacar que a existncia de um sistema de transferncia de recursos entre esferas de governo ou em uma mesma esfera fundamental para que se atinjam os objetivos precpuos de coeso entre os entes da Federao, pois so as transferncias que permitem no apenas a correo entre o volume de arrecadao e de despesas, mas, tambm, a reduo das disparidades entre os governos subnacionais. Mencione-se que, alm das supostas transferncias intergovernamentais para suprir os desequilbrios verticais, a literatura sobre federalismo fiscal recomenda as transferncias para corrigir os desequilbrios horizontais. Em tese, esta correo subjetiva, pois parte do princpio que a funo de bem-estar social maximizada contm no apenas princpios de eficincia, mas tambm de equidade. Na correo dos desequilbrios horizontais, o tratamento diferente a entes diferentes deveria ser efetuado tendo em vista que, ao suprir a brecha vertical, a sociedade estaria apenas fechando uma equao contbil, esquecendo, todavia, que unidades da Federao mais ricas teriam mais condies e facilidades para elevar arrecadao prpria, aumentando, pois, a quantidade e at mesmo a qualidade dos servios prestados s suas respectivas populaes. Existe ainda a racionalidade econmica para efetuar transferncias como mecanismo de conciliao entre as competncias de arrecadar e gastar quando se tem o intuito de suprir problemas decorrentes de externalidades espaciais, haja vista que, do ponto de vista emprico, constata-se que alguns servios pblicos geram externalidades nas unidades jurisdicionais vizinhas. A ttulo de ilustrao, ver Resende e Da Silva (2007).
3.1 O sistema de transferncias intergovernamentais no Brasil no perodo pr-Constituio de 1988
Desde os primrdios de sua descoberta pelos portugueses, o Brasil constituiu-se em uma federao. A relao entre os governos gerais e as capitanias hereditrias um exemplo que denota o esquema federativo brasileiro j nas suas origens. Este carter federativo no decorreu de fatores religiosos, culturais ou tnicos, mas, sim, da vasta extenso territorial brasileira. vlido mencionar que, em sentido oposto a outras federaes que se formaram por agregao, como Canad, Estados Unidos e Austrlia, o governo central brasileiro nunca possuiu, at a Era Vargas, na dcada de 1930, uma expresso nacional.
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Um dos reflexos desta formao histrica que o Brasil um dos nicos pases cuja estrutura federativa apresenta trs nveis de governo formalmente institudo, conforme destacado por Souza (2005, p. 110):
Diferentemente de muitas federaes, a brasileira, assim como a belga, um sistema de trs nveis (triplo federalismo) porque incorporou os municpios, juntamente com os estados, como partes integrantes da federao, refletindo uma longa tradio de autonomia municipal e de escasso controle dos estados sobre as questes locais. Como se sabe, os trs nveis de governo tm seus prprios poderes legislativos e os nveis federal e estaduais tm seus prprios poderes judicirios. Os estados so representados no Senado Federal mas no no Executivo, embora informalmente se mantenha a tradio de assegurar a representao dos interesses de vrios estados no poder Executivo federal por meio da indicao para cargos, os quais combinam, em geral, filiao partidria com os interesses das lideranas estaduais que integram a coalizo de apoio ao poder Executivo federal.
A partir de 1930, o arranjo federativo passou de um padro autnomo para movimentos dos tipos sstoles e distoles, caracterizados pela centralizao em governos autoritrios, como os governos da Era Vargas e do regime militar no ps-1964, e pela descentralizao nos perodos de redemocratizao, como os ocorridos no interregno 1946-1963 e nos anos seguintes Constituio de 1988. A estrutura das relaes federativas resultante dessa evoluo do processo histrico d origem aos pactos federativos que regem de forma dinmica as relaes intergovernamentais. A expresso destas interrelaes refletida na Constituio e nas demais legislaes infraconstitucionais. No que diz respeito ao sistema de transferncias intergovernamentais no Brasil relativo ao perodo anterior Constituio de 1988, de particular importncia efetuar anlise mais detalhada do perodo ps-1964. Nessa poca, por meio da Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966, aprovou-se o Cdigo Tributrio Nacional (CTN) que vigora at hoje, mesmo depois de elaborada uma nova Carta Magna, em 1988. Portanto, quando se tem em mente o entendimento do sistema de transferncias intergovernamentais do perodo anterior Constituio de 1988, com vistas compreenso do presente federalismo fiscal brasileiro, deve-se ao menos descrever as principais medidas introduzidas nas relaes intergovernamentais decorrente do CTN, assim como as alteraes incorporadas a este, que, apesar de manter sua estrutura, promoveram substanciais mudanas em sua concepo original. Com efeito, o CTN trouxe uma srie de inovaes ao sistema federativo brasileiro. As suas principais caractersticas foram: 1) Criao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias, de competncia dos estados, e do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza, dos municpios, promovendo importante reforo na capacidade tributria prpria dos entes federados.
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2) Instituio dos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios, promovendo a partilha de recursos federais para unidades subnacionais com menor desenvolvimento econmico. 3) Criao de Fundos de Desenvolvimento Regional (FNE, FNO, FCO), visando financiar projetos de desenvolvimento em regies menos desenvolvidas do pas. 4) Partilha da receita estadual originria do ICM para os municpios. 5) Criao do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores, tambm partilhado com os municpios. Essas inovaes alteraram profundamente o perfil do federalismo at ento vigente no pas. A adoo do ICM, um imposto sobre o valor adicionado, em substituio ao antigo Imposto sobre Vendas e Consignaes, que incidia em cascata sobre o faturamento, foi pioneiro em nvel mundial. O FPE e o FPM, ambos formados pelo aporte de 10% das receitas do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, dois dos principais impostos de competncia federal, tinham objetivos distintos. O FPE, ao estabelecer como critrios de rateio o contingente populacional e o inverso da renda per capita estadual, visava atenuar os desequilbrios verticais. Por sua vez, o FPM, que se baseava apenas no critrio populacional, tinha como objetivo reduzir o fluxo migratrio por meio da promoo da equidade horizontal, distribuindo recursos para que os pequenos e mdios municpios, sem base econmica passvel de ser explorada em termos fiscais, pudessem prover servios pblicos com padro mnimo de qualidade. Logo aps a entrada em vigor do CTN, promove-se uma centralizao de recursos pblicos e de poder poltico no governo central sem precedentes na histria do Brasil. Esta centralizao se inicia com a edio do Ato Institucional no 5, de 1968. A forma utilizada para promover a centralizao foi a reduo das transferncias aos fundos de participao e uma forte ampliao das condicionalidades incidentes sobre essas transferncias. Do ponto de vista econmico, a centralizao garantia Unio um controle sobre os recursos pblicos, de modo a garantir a implantao do I e II Plano de Desenvolvimento Nacional. J nos fins da dcada de 1970, com o amadurecimento do processo de distenso poltica, ocorre um gradativo processo de descentralizao de recursos para as unidades subnacionais. Inicialmente, essa descentralizao ocorre por meio da eliminao da maioria das condicionalidades impingidas s transferncias. Depois, na dcada de 1980, essa descentralizao viabiliza-se por meio da progressiva ampliao dos percentuais de transferncias aos fundos de participao. De fato, sucessivas emendas constitucionais ampliaram progressivamente a base dos fundos de participao.
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3.2 Efeitos da Constituio de 1988 sobre o Sistema de Transferncias Intergovernamentais brasileiro
O peso poltico dos governadores a partir das eleies de 1982 e o sistema de alianas no Congresso apontavam a necessidade de reviso das atribuies e da distribuio dos recursos tributrios. Todavia, a reestruturao do pacto federativo, com a redistribuio da receita tributria e dos encargos entre as esferas de governo, envolvia ampla reviso das relaes intergovernamentais. Essa reviso ocorreu de forma mais intensa quando da elaborao da nova Constituio em 1988. As principais caractersticas introduzidas por essa Carta Magna do desenho federativo foram: 1) Ampliao dos coeficientes dos fundos de participao, atingindo 44% da receita do Imposto de Renda e IPI. 2) Incorporao dos impostos nicos ao ICM, gerando o ICMS, com enorme expanso da base tributria disponvel para os governos estaduais e, principalmente, incorporao da base com elevado potencial tributrio, tendo em vista os processos de privatizao que viriam a ocorrer alguns anos depois e que levariam enorme expanso de alguns destes servios. 3) Elevao formal dos municpios condio de entes federados com autonomia plena. 4) Eliminao de quase todas as possibilidades do governo federal interferir na administrao dos impostos estaduais e municipais, concedendo ampla autonomia aos gestores estaduais e municipais. 5) Determinao da obrigao de descentralizar o atendimento bsico de sade e a educao bsica, ampliando em muito as transferncias federais para financiamento de programas nacionais executados pelos governos locais, destacando-se o SUS e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Em virtude do contexto histrico, a reforma constitucional de 1988 transformou-se em palco para implantar ampla descentralizao de recursos s expensas do governo federal. Com efeito, considerando-se a situao que prevalecia anteriormente, as mudanas introduzidas na Carta Magna foram amplamente favorveis aos governos subnacionais. No obstante, sob o prisma do pacto federativo, a Carta Magna de 1988 era um tanto quanto contraditria, pois possibilitava a instituio de contribuies sociais pela Unio, nas quais no havia indicao de partilha com os governos regionais, o que implicava amplo potencial de uma nova centralizao fiscal, que em seguida foi efetivamente aproveitado pelo governo federal.
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Essa dita contradio no arranjo federativo decorreu dos interesses majoritrios dos constituintes na ampliao e institucionalizao das polticas sociais. Estes interesses foram decisivos para efetuar a criao do Oramento da Seguridade Social, que integrou as reas de sade, previdncia e assistncia social. De fato, a preocupao com a garantia de recursos para este oramento levou sugesto da criao das contribuies sociais, que s poderiam ser criadas pelo governo federal e teriam sua receita vinculada ao Oramento da Seguridade Social. vlido destacar que, no sentido da terminologia tributria, essas contribuies no eram tratadas como impostos, no sendo, pois, includas no captulo tributrio da Constituio e, principalmente, no sendo passveis de compartilhamento com os governos subnacionais. Seria, ento, mais uma inveno brasileira que adicionaria ao tradicional conceito de tributos (impostos, taxas e contribuies de melhoria) o conceito de contribuies sociais. Portanto, pode-se afirmar que os principais efeitos da Constituio de 1988 sobre o Sistema de Transferncia Intergovernamental brasileiro ocorreram com elevao do compartilhamento dos principais impostos federais (IPI e IR), com a descentralizao do atendimento bsico de sade e da educao bsica, aumentando muito o poder poltico dos prefeitos, bem como por meio da expanso das despesas na rea social, decorrentes da elevao das contribuies sociais, estendendo uma srie de direitos a toda a populao.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 4
A CF/88 E O DESENVOLVIMENTO URBANO

Diana Meirelles da Motta* Srgio Ulisses Silva Jatob** Rmulo Ribeiro**
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) foi a primeira constituio brasileira a destinar um captulo para a poltica urbana, inovando o ordenamento jurdico e urbanstico, ao criar princpios e diretrizes fundamentais para o desenvolvimento urbano e a melhoria da gesto municipal. A identificao e o entendimento dos avanos, limites, desafios e horizontes das polticas pblicas de desenvolvimento urbano so tratadas em duas vertentes, as quais vm influindo fortemente no seu desempenho nesses vinte anos de vigncia da Constituio brasileira. A primeira vertente a poltica de desenvolvimento urbano e o seu quadro institucional e legal voltado para o planejamento e o ordenamento territorial, e a segunda a propriedade urbana e sua vinculao ao plano diretor municipal. No mbito da poltica de desenvolvimento urbano, o quadro legal e institucional trata das atribuies da Unio, dos estados e dos municpios quanto s principais competncias materiais, legislativas e programticas. Quanto poltica de desenvolvimento urbano, so destacados os aspectos de gesto coordenao, cooperao, articulao e integrao com uma breve anlise do seu contedo. Na funo social da propriedade e no plano diretor municipal, a nfase no papel do plano diretor como instrumento responsvel pelo cumprimento da funo social da propriedade. Essas duas vertentes so abordadas nos perodos pr e ps-Constituio de 1988, com destaque nos novos dispositivos constitucionais de desenvolvimento urbano. Ao fim, so apresentadas recomendaes para o aperfeioamento das polticas pblicas no mbito dos dispositivos constitucionais referentes ao desenvolvimento urbano na Constituio de 1988.
* Tcnica da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: diana.motta@ipea.gov.br. ** Bolsistas do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD/Dirur) do Ipea. E-mails: sergio.jatoba@ ipea.gov.br e romulo.ribeiro@ipea.gov.br.
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2 O PERODO PR-CONSTITUIO DE 1988 2.1 Poltica de desenvolvimento urbano Quadro legal e institucional
A Emenda Constitucional de 19691 Constituio de 1967, que antecede a Constituio de 1988, limitava fortemente a atuao municipal no desenvolvimento urbano. A Repblica Federativa era formada pela unio indissolvel dos estados, do Distrito Federal e dos territrios (Art. 1o) e desconsiderava os municpios como entes federativos na Unio, de forma que cabia aos estados legislarem sobre os municpios. A autonomia dos municpios resumia-se sua prpria administrao, no que respeitava ao seu peculiar interesse, mas deveria, no entanto, submeter-se s determinaes dos estados. Na relao entre os entes federativos, Unio, estados e municpios, havia a possibilidade de celebrao de convnios para execuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais ou municipais ( 3o do Art. 13) (LOMAR, 2008). De acordo com o Art. 164, as regies metropolitanas eram estabelecidas pela Unio, por fora de lei complementar, e eram constitudas por municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, fizessem parte da mesma comunidade socioeconmica, para a realizao de servios comuns (LOMAR, 2008). O direito propriedade era assegurado pelo 2o do Art. 153, salvo nos casos de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, ressalvada a desapropriao de imvel rural, facultando-se ao expropriado aceitar pagamento em ttulo da dvida pblica, com clusula de exata correo monetria. Em caso de perigo pblico iminente, as autoridades competentes poderiam usar da propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior (LOMAR, 2008). Em mbito institucional, medidas expressivas de poltica urbana de iniciativa do governo federal comeam a se delinear a partir da dcada de 1960. A primeira foi a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), pela Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964, que tambm criou o Banco Nacional da Habitao (BNH). Este se consolidou como agente financeiro, coordenando a poltica de poupana e emprstimo, enquanto o Serfhau atuava como rgo de financiamento do desenvolvimento local e da promoo do planejamento urbano nos municpios (MOTTA; BATISTA, 1988). Nos anos 1960, as aes na rea do desenvolvimento urbano so voltadas ao mbito interno das cidades e vinculadas habitao. Nos anos 1970, o Ministrio
1. A Emenda Constitucional no 1, de 1969, pelas mudanas profundas que promoveu, considerada praticamente uma nova Constituio.
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do Planejamento assumiu a formulao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975-1979) formaliza as suas linhas gerais, destacando a importncia do desenvolvimento urbano para o desenvolvimento nacional, ao mesmo tempo em que estabelece programas urbanos integrados e articula prioridades locais e regionais. A poltica nacional de desenvolvimento urbano do II PND destaca a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU), criada em 1974, com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU), como o principal instrumento institucional da poltica de desenvolvimento urbano tratando especialmente da coordenao do planejamento de aes. O apoio tcnico e administrativo CNPU era prestado pela Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan/PR). O Serfhau foi extinto em 1975 e suas atribuies de financiamento foram transferidas para o BNH. De 1974 at 1979, a poltica de desenvolvimento urbano federal foi atribuda Seplan/PR. Segundo Souza (1992), a poltica urbana brasileira evoluiu de uma atuao setorial, baseada no desempenho do Banco Nacional da Habitao, que preconizava a organizao interna das cidades (desenvolvimento intraurbano) para a adoo de uma estratgia que objetivava, alm das melhorias setoriais, a reestruturao do sistema de planejamento urbano brasileiro, de modo a se obter a ordenao do territrio nacional (desenvolvimento interurbano). No perodo de 1964 a 1985, foram os resultados dos investimentos urbanos que resultaram em melhorias significativas nas cidades, at o momento em que a crise econmica comeou a reduzir fortemente a capacidade de investimento do setor pblico. Em 1979, a CNPU foi extinta e as atribuies relativas ao desenvolvimento urbano e regional exercidas pela Seplan/PR foram transferidas para o Ministrio do Interior (Minter), resultando na criao, naquele ministrio, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) que funcionou at 1990. O CNDU foi criado com a finalidade de propor a poltica nacional de desenvolvimento urbano e acompanhar a sua execuo de acordo com as prioridades da poltica nacional de desenvolvimento. A Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano (SDU), que funcionava como Secretaria Executiva, coordenava as aes e os programas urbanos estabelecidos pela poltica urbana do III PND e encaminhava proposies ao CNDU. A falta de poder sobre os rgos setoriais que tratavam de habitao, saneamento e transportes urbanos limitaram sua atuao como rgo proponente da poltica urbana nacional. No mbito da poltica de desenvolvimento urbano, o perodo 1985-1990, que coincidiu com o processo constituinte, foi caracterizado por sucessivas mudanas na rea de deciso e de poder institucional e por dificuldades no processo de coordenao e articulao na esfera federal e entre os trs nveis de governo.
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Neste perodo, foram criados quatro ministrios e realizadas sucessivas reformas ministeriais, comprometendo fortemente a formulao e as atividades de execuo, coordenao e articulao institucional das aes de desenvolvimento urbano. Conflitos e sobreposies de ordem institucional e tcnica prejudicaram fortemente a execuo de seus programas (MOTTA; BATISTA, 1988). A criao, em 1985, do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) constituiu um avano institucional ao reunir, alm do BNH e do CNDU, os rgos setoriais do desenvolvimento e a rea ambiental, mas o enfoque setorial prevaleceu. O BNH foi extinto em 1986 e suas atribuies foram transferidas para a Caixa Econmica Federal, vinculada ao Ministrio da Fazenda. O MDU foi transformado, em 1987, em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU). Este, por sua vez, deu origem, em setembro de 1988, ao Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social (MBES). Como consequncia destas sucessivas mudanas, as atividades de promoo do desenvolvimento urbano foram compartilhadas com o Minter, o MBES e o Ministrio dos Transportes. Nesse perodo, foram tomadas diversas iniciativas de formulao de uma poltica de desenvolvimento urbano que, no entanto, foram inviabilizadas pela instabilidade institucional e administrativa que marcou o perodo da Nova Repblica. Os anos 1980 constituem o perodo de transio para transformaes significativas na gesto urbana, que tiveram como origem o quadro regulatrio institudo pela Constituio de 1988. O debate de novos direitos e os mecanismos de negociao e representao tambm so aprofundados com a articulao e a unificao dos movimentos sociais e entidades. A partir de 1985, com a articulao dos movimentos populares e pastorais em torno do processo constituinte, criado o Movimento Nacional pela Constituinte, iniciando um processo de articulao nacional dos movimentos populares pela Constituinte e pela elaborao de emendas de iniciativa popular. O agravamento institucional na rea do desenvolvimento urbano em mbito federal tambm repercutiu nas condies de vida urbana.
2.2 As polticas federais de desenvolvimento urbano
As polticas federais de desenvolvimento urbano explcitas que antecederam a Constituio de 1988 foram formuladas e executadas pelo Poder Executivo da Unio. No Brasil, foram formuladas oficialmente duas polticas pblicas urbanas nacionais implantadas com instrumentos financeiros, legais, institucionais e programticos: II PND (1975- 1979) e III PND (1980-1985) (STEINBERGER; BRUNA, 2001). O II PND estabelece a primeira poltica urbana nacional, cujos objetivos incluem: i) promover a estruturao do sistema urbano com vistas a maior eficcia das funes exercidas pelas cidades e elevao dos padres de qualidade de vida
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mediante a implantao de regies metropolitanas e identificao das funes a serem cumpridas pelas metrpoles nacionais e regionais; e ii) definir polos secundrios as cidades mdias. A estratgia desta poltica constitua-se na desconcentrao, interiorizao e desconcentrao regional da regio Sudeste, ordenao do sistema urbano da regio Sul, dinamizao da base econmica das metrpoles regionais do Nordeste e promoo da urbanizao das reas de ocupao recente das regies Norte e Centro-Oeste. A poltica urbana do III PND destacava o papel da rede de cidades no desenvolvimento do pas, na estruturao do territrio nacional e na estruturao interna das cidades. A poltica de desenvolvimento urbano elaborada para o III PND foi a da Resoluo CNDU no 003/1979. Esta apresenta os objetivos da poltica intra e interurbana, destacando a melhor distribuio espacial da populao mediante: i) estruturao de um sistema de cidades, harmonizado com as diretrizes e prioridades setoriais e regionais de desenvolvimento, com nfase no Nordeste, no Norte e no Centro-Oeste; e ii) aumento da qualidade de vida urbana melhoria das condies habitacionais, do saneamento bsico e do transporte urbano. A estratgia era a interiorizao e a desconcentrao espacial e das atividades econmicas, construdas a partir de reas de descompresso, de expanso controlada, de dinamizao e de funes especiais. Esta poltica indicou dois programas estratgicos: o de regies metropolitanas e o de cidades de porte mdio. Essas polticas tratavam os programas urbanos de forma integrada. As aes interurbanas visavam fortalecer as cidades para expandir sua capacidade produtiva e o mercado da regio liderado por elas, mediante a localizao de equipamentos tercirios de alcance regional, com o objetivo de atrair capital para os centros selecionados. A atuao intraurbana era exercida de forma integrada, articulando e promovendo aes setoriais de transporte urbano, habitao e saneamento, especialmente em reas ocupadas por populao de baixa renda. Tambm estavam previstas a assistncia tcnica s prefeituras municipais para a melhoria da gesto urbana e territorial, incluindo a melhoria dos servios pblicos. Os projetos executivos dirigiam-se, especialmente, para emprego e renda (criao de postos de trabalho), e infraestrutura urbana e comunitria (saneamento, transporte, energia eltrica, habitao, lazer, educao, sade e outros), voltados para a populao com remunerao de at trs salrios mnimos e tambm para a administrao municipal. Neste setor, incluam-se estudos, projetos e aes de reforma e modernizao administrativa cadastros fiscais, tcnicos, plano diretor urbano, legislao urbanstica e capacitao de recursos humanos. A avaliao realizada pelo governo federal nos programas apontou para os impactos positivos dos investimentos nas reas pobres das cidades e em mbito institucional ao revelar solues inovadoras e introduzir uma abordagem integrada e abrangente dos temas urbanos e da cidade (MOTTA, 1997).
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A partir de 1985 foram elaboradas propostas subsidirias de poltica urbana no mbito federal, deixando de existir um discurso oficial de poltica urbana nacional que orientasse a ao do poder executivo no territrio e no espao urbano. Esta situao permanece aps o advento da Constituio Federal de 1988, mesmo com a Unio tendo atribuio para instituir diretrizes gerais de desenvolvimento urbano. Nos anos 1980, com a crise do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), ocorreu o esgotamento do modelo adotado para o setor habitacional que teve incio em 1964, com a drstica reduo dos recursos aplicados na rea de habitao2 e com a retrao da produo da construo civil, intensificando-se a produo informal de habitao. A extino do BNH, em 1986, e a crise econmica contriburam fortemente para a ampliao da informalidade urbana, com a proliferao de loteamentos clandestinos e a favelizao. No mercado de trabalho ocorreu a precarizao da mo de obra assalariada e das relaes trabalhistas.
2.3 A funo social da propriedade
A relativizao dos direitos privados, pela sua funo social, foi o principal ponto de avano na evoluo do Direito Moderno a partir de 1918. Neste sentido, o bem-estar coletivo deixa de ser responsabilidade exclusiva da sociedade e deve ser assumido tambm pelo indivduo. Os direitos individuais no mais so entendidos como pertencentes ao exclusivo interesse do indivduo, mas devem ser instrumento para a construo do interesse pblico. A relativizao da propriedade decorre deste princpio, deixando o direito de propriedade de ser atributo da personalidade do indivduo para ser compatibilizado com as finalidades sociais. O instituto jurdico da funo social da propriedade nasce da legitimao social deste entendimento jurdico e foi consagrado na Constituio de 1934, no Captulo II, Dos Direitos e das Garantias Individuais, Artigo 113, inciso XVII.
Art 113 A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: XVII garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indenizao. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem pblico o exija, ressalvado o direito indenizao ulterior.
2. Em 1987, os recursos foram reduzidos pela metade em comparao com o ano de 1980.
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Mesmo prevista no texto constitucional de 1946, a funo social da propriedade, notadamente na poltica urbana, no foi exercida de fato. O plano diretor, que a partir da Constituio de 1988 passa a exercer o papel de principal instrumento para o cumprimento da funo social da propriedade, no perodo prConstituio de 1988 no tinha este princpio como meta. A institucionalizao do planejamento urbano nas administraes municipais disseminou-se a partir da dcada de 1970, com a misso de promover o desenvolvimento integrado e o equilbrio das cidades, em um contexto de exploso do processo de urbanizao.
3 OS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS REFERENTES AO DESENVOLVIMENTO URBANO NA CONSTITUIO DE 1988 3.1 As competncias da Unio, dos estados e dos municpios
A Constituio de 1988 traz significativos avanos para o desenvolvimento urbano. No Ttulo I, entre os cinco objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (Art. 3o) destacam-se a garantia do desenvolvimento nacional e a erradicao da pobreza e marginalizao, e reduo das desigualdades sociais e regionais, princpios para os quais o desenvolvimento urbano de fundamental importncia. Quanto s competncias da Unio, h alteraes substanciais na Constituio de 1988. Na Constituio de 1969, cabia Unio estabelecer e executar planos nacionais de educao e sade e planos regionais de desenvolvimento. Na Constituio de 1988, de forma bem mais especfica, passa a caber Unio definir diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes; elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga dos direitos de seu uso; legislar privativamente sobre: direito civil, desapropriao, diretrizes da poltica nacional de transportes, trnsito e transporte; legislar sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, e legislar sobre diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento ( 1o do Art. 174). Essas diretrizes devem compatibilizar a poltica urbana com as polticas gerais e setoriais de desenvolvimento, nas quais se inclui a ordenao do territrio e o desenvolvimento regional. Alm disso, devem priorizar as reas de atuao do governo federal e controlar o uso dos fundos geridos de forma direta ou indireta pela Unio, como os recursos da Caixa Econmica Federal (CEF) e do Sistema Financeiro da Habitao (SFH). Desta forma, foram consideradas fundamentais para a integrao das aes urbanas com as polticas sociais de desenvolvimento regional, meio ambiente e crescimento econmico (SOUZA, 1992).
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Na Constituio de 1988 tambm passa a ser de competncia da Unio legislar, concorrentemente com os estados e o Distrito Federal, sobre direito urbanstico. A promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico vm a figurar entre as competncias comuns das trs esferas governamentais. O Art. 23 dispe em seu pargrafo nico que lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Um dos instrumentos fundamentais de cooperao para o desenvolvimento urbano foi estabelecido pelo Art. 241 da Emenda Constitucional (EC) no 19, de 4 de junho de 1998, que estabelece relaes entre os entes federativos. Este estabelece que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro, por meio de lei, os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Os principais instrumentos de desenvolvimento urbano indicados na Constituio de 1988 so a lei diretrizes gerais de desenvolvimento urbano, o plano diretor e o parcelamento compulsrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. O princpio da funo social da propriedade consagrado no texto constitucional no mbito do plano diretor, que tambm dever explicitar. 1) As funes sociais da cidade e o seu pleno desenvolvimento (Art. 182). Incluem-se, alm destas funes sociais, as condies para o desempenho das atividades econmicas de produo, comrcio e servio, das atividades sociais, culturais e de lazer para o exerccio da cidadania. Trata-se de esclarecer como as funes se configuram em uma determinada realidade socioeconmica, em territrio municipal e em um contexto regional. As funes sociais da cidade devem refletir seu desempenho em relao sua populao e ao seu papel quanto ao estado e regio em que est inserida. So considerados relevantes para esta caracterizao as condies fsicas e ambientais do territrio. 2) O nvel de bem-estar a ser garantido aos seus habitantes (Art. 182). A cidade deve proporcionar um ambiente ecologicamente sustentvel aos seus habitantes, cultural e historicamente protegido. A cidade deve proporcionar aos seus habitantes o acesso s condies satisfatrias de moradia, transporte urbano, saneamento, sade, educao, esporte, lazer, segurana, cultura, segurana e proteo. 3) Os objetivos e diretrizes da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (Art. 182, 1o). Na poltica de expanso urbana devem ser consideradas as caractersticas ambientais (AZEVEDO NETTO, 1999).
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O plano diretor dever tambm expressar as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, que serviro para aferir o cumprimento da funo social da propriedade urbana refere-se aos elementos estruturais de ordenao da cidade, segundo suas caractersticas e funes. O plano diretor tambm dever definir as reas em que ser exigido do proprietrio de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado o seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificao compulsrios, imposto progressivo ou desapropriao com ttulos da dvida pbica (Art. 182, 4o). O plano diretor complementado pelas leis de parcelamento, uso e ocupao do solo e pelos instrumentos oramentrios, e se insere em um processo permanente e contnuo. Planos setoriais tambm podem ser elaborados (AZEVEDO NETTO, 1999). Segundo Souza (1989), anteriormente Constituio de 1988, os institutos jurdicos do direito urbano eram pouco desenvolvidos no Brasil. A Constituio de 1988 deu Unio poderes para criar novos instrumentos jurdicos, viabilizando a execuo da poltica urbana pelos municpios, sobretudo os aspectos referentes poltica fundiria, destacando-se que de competncia da Unio legislar, privativamente, sobre desapropriao. Alguns dos novos instrumentos jurdicos criados esto dispostos no Art. 182 e so: o parcelamento ou edificao compulsrios; o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo; e a indenizao expropriatria paga com ttulos da dvida pblica e usucapio urbano. Unio, em comum com os estados e os municpios, coube tambm a proteo dos bens de valor histrico cultural e paisagstico e a proteo do meio ambiente. Entre as competncias dos estados federados (Art. 25) est a de instituir, mediante lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum ( 3o). Na Constituio de 1969, a competncia para estabelecer regies metropolitanas era privativa da Unio. Aos estados coube tambm a formulao de diretrizes para o desenvolvimento urbano estadual. Tambm coube a eles a preparao de investimentos para o desenvolvimento urbano, podendo tomar emprstimos externos para emprest-los aos municpios (SOUZA, 1989). A Constituio de 1988 ampliou consideravelmente as condies de autonomia jurdica, poltica e financeira dos municpios (SAULE JNIOR, 1999). Aos municpios couberam as competncias exclusivas de executar a poltica urbana, promover o ordenamento territorial por meio do planejamento e controle do uso do parcelamento e da ocupao do solo, elaborar o plano diretor e garantir a participao popular no planejamento municipal.
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Tambm coube ao municpio instituir e arrecadar tributos; criar, suprimir e organizar distritos; prestar servios pblicos de interesse local, includo o transporte coletivo; manter, com a cooperao tcnica e financeira dos estados, os servios de educao e sade; a eles tambm foram concedidos poderes para legislar sobre os assuntos de interesse local e suplementar legislao federal e estadual no que couber.
3.2 O captulo da poltica urbana
A Constituio de 1988 foi a primeira constituio brasileira a estabelecer um captulo especfico para a poltica urbana, nos Artigos 182 e 183. Este captulo consagra a promoo do desenvolvimento urbano como atividade tpica do poder pblico municipal, visando ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (Art. 182). O captulo da poltica urbana est inserido no Ttulo IV, Da Ordem Econmica. Bercovici (2005, p. 31), que analisou a Constituio de 1988 sob a perspectiva da constituio econmica, entende que as disposies constitucionais sobre poltica urbana configuram a projeo da ordem econmica e seus conflitos no espao. A inteno de descentralizar e melhorar a gesto urbana reflete-se no texto constitucional por meio das atribuies concedidas aos municpios para executar a poltica de desenvolvimento urbano. Os instrumentos bsicos para esta finalidade foram o plano diretor e dispositivos jurdicos, que visam institucionalizar a funo social da propriedade: i) o parcelamento ou edificao compulsrios; ii) o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo; iii) a indenizao expropriatria paga em ttulos da dvida pblica; e iv) o usucapio urbano. O Artigo 182 estabelece a obrigatoriedade de elaborao de plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, para cidades com mais de 20 mil habitantes, como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. O conceito definido pela Constituio o de um plano urbanstico e autoaplicvel, isto , que possui elementos que podem e devem ser obedecidos pelos cidados ou pela administrao, sem a necessidade de outras leis ou decretos. Outros exemplos de planos urbansticos e autoaplicveis, ou seja, diretamente oponveis aos particulares, so o plano regulador geral italiano, o plano geral de ordenao urbana espanhol, o plano de ocupao do solo francs e o plano diretor portugus. Estes planos so o instrumento bsico de urbanismo em seus respectivos pases e sua elaborao obrigatria para todos os governos locais (PINTO, 2001). A maior inovao do captulo da poltica urbana, contudo, foi com relao ao direito da propriedade urbana, que passa a ser condicionado pelo cumprimento da sua funo social, quando atendidas as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da
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lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena de aplicao, sucessivamente, dos instrumentos de parcelamento ou edificao compulsrios; da cobrana do imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo e da indenizao expropriatria paga com ttulos da dvida pblica e usucapio urbano. O Artigo 183 dispe sobre usucapio e estabelece que aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para a sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. As principais normas criadas foram o parcelamento e a edificao compulsrios, o imposto sobre propriedade predial e territorial urbano progressivo no tempo, a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica e o usucapio urbano. A estas ainda poderiam ser acrescidos outros instrumentos existentes, tais como o direito de superfcie, o direito de preempo, a requisio urbanstica, a transferncia do direito de construir e reurbanizao consorciada, de forma a auxiliar no desenvolvimento urbano em nvel municipal. O captulo da poltica urbana foi regulamentado pela Lei n o 10.257, de 10 de julho de 2001, que institui o Estatuto da Cidade. A Constituio de 1988, entre os seus vrios aspectos inovadores, tem como uma de suas principais caractersticas a descentralizao administrativa e financeira, alterando substancialmente a prtica da administrao pblica brasileira que, at ento, sempre fora centralizadora (SOUZA, 1989). A Constituio de 1988 altera consideravelmente este quadro, atribuindo mais autonomia aos municpios. No novo sistema no h mais hierarquia entre os entes federativos: a Unio passa a no ter poder jurdico nem de controle sobre os estados, o Distrito Federal e os municpios. Do mesmo modo, os estados deixam de ter poder jurdico sobre os municpios, salvo o de legislar e atuar nos termos da Constituio (LOMAR, 2008). A partir da Constituio de 1988, os municpios passam a integrar a Federao, condio antes somente conferida aos estados, e passam tambm a elaborar sua Lei Orgnica, que corresponde constituio municipal. Anteriormente, cada estado possua uma nica Lei Orgnica para todos os municpios (SOUZA, 1989). A Federao brasileira tem como caracterstica a definio das funes e dos deveres dos entes federados orientados para assegurar os direitos e garantais fundamentais das pessoas por meio das polticas pblicas. No mbito do desenvolvimento urbano, a Constituio de 1988 indica a formao de um sistema de normas de direito urbanstico, constitudo pelas normas constitucionais referentes
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poltica urbana, a lei federal de desenvolvimento urbano, as normas estabelecidas pelas constituies estaduais, pela lei estadual de poltica urbana e pela legislao urbanstica estadual e distrital e pelo conjunto de normas municipais referentes poltica urbana estabelecidas nas leis orgnicas dos municpios, no plano diretor e na legislao urbanstica municipal.
3.3 A funo social da propriedade e o plano diretor municipal
A propriedade, na forma em que foi concebida pelo Cdigo Civil brasileiro, desapareceu no sistema constitucional a partir da Constituio de 1988. A admisso da funo social da propriedade no texto constitucional provoca uma linha de ruptura. A CF/88 garante o direito de propriedade, mas s o garante se a propriedade cumprir a sua funo social, princpio autoaplicvel, previsto no Artigo 5o, incisos XXII e XXIII, e no Artigo 170, incisos I e III. Segundo Bercovici (2005, 147), houve uma mudana de mentalidade, deixando o direito de propriedade de ser absoluto. Segundo o autor, a funo social da propriedade no tem inspirao socialista, mas antes um conceito apropriado ao regime econmico capitalista, que legitima o lucro e a propriedade privada, desde que exercida dentro do interesse geral, estabelecidos em parmetros constitucionais. De acordo com a Constituio de 1988, a funo social da propriedade urbana dever ser exercida por meio do plano diretor municipal e seus instrumentos. O Artigo 182 define que o plano diretor o instrumento obrigatrio para o municpio executar sua poltica urbana e garantir que a propriedade urbana tenha funo social. Nele, devem ser identificadas as reas urbanas consideradas subutilizadas e no utilizadas, as quais ficaro sujeitas aplicao de instrumentos urbansticos que as faam cumprir sua funo social. Da mesma forma, o plano diretor requisito para o poder pblico municipal aplicar, de forma sucessiva, o parcelamento ou edificao compulsrios, a cobrana do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo e a desapropriao-sano.
4 O PERODO PS-CONSTITUIO DE 1988 4.1 O quadro legal e institucional
No fim dos anos 1980, as atividades do CNDU so extintas gradativamente, frente crise econmica que reduziu os investimentos federais na rea de desenvolvimento urbano. Em 1989, o MBES foi extinto, em uma tentativa de estabilizar a economia e reduzir a mquina administrativa federal, retornando os seus rgos para o Minter. O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) foi vinculado ao Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. Os rgos ligados s reas urbana, regional e de meio
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ambiente se encontravam reunidos em um mesmo ministrio; no entanto, isso no favoreceu uma articulao voltada para o fortalecimento da poltica de desenvolvimento urbano (SOUZA, 1992). Em 1990, foi novamente reestruturada a administrao federal, sendo extintos o Minter e vrios rgos vinculados a ele CNDU, Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC) e Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS). As funes do Minter deram origem Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) e Secretaria de Meio Ambiente (Sema), ambas ligadas Presidncia da Repblica e ao Ministrio de Assistncia Social (MAS). Este ltimo foi incumbido de atuar nas reas de assistncia social, defesa civil, desenvolvimento urbano saneamento bsico e habitao , fixao da populao, ocupao do territrio e migraes internas (SOUZA, 1992). Sua estrutura abrangeu o Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), a Secretaria Nacional de Promoo Social (SNPS), a Secretaria Especial de Defesa Civil (SEDC), a Coordenao Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia (Corde), a Secretaria Nacional de Habitao (SNH) e a Secretaria Nacional de Saneamento (SNS), alm de se vincularem a ele a Fundao Brasileira de Assistncia (LBA) e a Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia (CBIA). A elaborao das diretrizes da Poltica Nacional de Habitao foi atribuio da SNH, para analisar e coordenar os programas e projetos habitacionais, alm de avaliar seus resultados. De forma semelhante, as diretrizes para a Poltica Nacional de Saneamento ficaram a cargo da SNS, qual competia sua definio e seus instrumentos normativos. A Caixa Econmica Federal vinculada ao Ministrio de Economia, Fazenda e Planejamento, e o MAS o responsvel pela aplicao do FGTS em planos e programas estaduais e municipais de habitao e saneamento. Alm disso, o Conselho Curador do FGTS responsvel pela formulao de critrios para a aplicao dos recursos do Fundo (SOUZA, 1992). Ademais, a crise econmica e poltica neste perodo contribuiu, ainda mais, para desarticular os rgos de promoo do desenvolvimento em mbito federal. De forma distinta do que ocorria no Poder Executivo, no Congresso Nacional havia um ambiente de debate e proposio sobre as questes urbanas e os instrumentos urbansticos, com a tramitao de diversos projetos de lei destinados a estabelecer uma poltica urbana para o pas e a criar institutos jurdicos para o desenvolvimento urbano, visando regulamentar a Constituio de 1988 (SOUZA, 1992). O aperfeioamento da legislao urbanstica do Brasil contou com aes estratgicas e inovadoras do CNDU, que teve relevante papel ao propor estudos sobre direito urbanstico e elaborar o Projeto de Lei no 775, em 1983. Este projeto estabeleceu as diretrizes gerais e desenvolvimento urbano e delineou o arcabouo jurdico do desenvolvimento urbano, sendo a base para todos os demais projetos de lei que resultaram no Estatuto da Cidade lei federal de 2001.
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4.2 Poltica de desenvolvimento urbano Novos condicionantes
O fortalecimento dos municpios resultante da ampliao das condies de autonomia jurdica, poltica e financeira e os direitos e deveres institudos pela Constituio de 1988 contriburam, a partir dos anos 1990, para uma mudana no contedo e na esfera de gesto das polticas pblicas de desenvolvimento urbano em mbito institucional e legal (SAULE, 1999). Esta mudana ocorreu principalmente nos municpios, uma vez que a Unio restringiu a sua atuao s diretrizes gerais de desenvolvimento urbano, e ao municpio coube a execuo da poltica urbana, tendo na figura do plano diretor o seu principal instrumento. A Unio, os estados e os municpios passaram a compartilhar a promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, e a Unio e os estados passaram a legislar sobre direito urbanstico. O advento da Constituio de 1988 resulta no destaque das questes legais e dos instrumentos jurdicos da poltica urbana. Estes ganham importncia com o debate e a proposio de inmeros projetos de lei de desenvolvimento urbano, no Congresso Nacional, visando regulamentar os dispositivos constitucionais. Ampliou-se a politizao da questo urbana com o fortalecimento da organizao da sociedade em mbito nacional por meio dos movimentos populares em defesa do direito habitao e das questes ambientais. Todos estes fatores, incluindo as eleies municipais, realizadas em 1989 logo aps a promulgao da Carta Constitucional , e o processo de descentralizao favoreceram o surgimento de novas prticas de polticas pblicas e de gesto urbana no mbito municipal e federal, bem como de um novo contedo nas leis orgnicas e nos planos diretores municipais. Em mbito federal, ocorre o enfraquecimento institucional das questes relacionadas ao desenvolvimento urbano e o fortalecimento dos temas ambientais na agenda do desenvolvimento urbano e nas polticas pblicas federais. A politizao da questo urbana , ampliada no processo constituinte, revela-se principalmente pela atuao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). O movimento expressa ideias com nfase no estmulo participao da sociedade na gesto municipal, na recuperao pelo poder pblico da valorizao imobiliria, na condio do plano diretor municipal como instrumento de reforma urbana e na preservao do meio ambiente. Estas ideias foram concretizadas na proposta de Emenda Popular apresentada no processo constituinte pelo MNRU, pautado por trs princpios bsicos que influenciaram a agenda urbana a partir dos anos 1990: i) funo social da propriedade e da cidade; ii) direito cidadania; e iii) gesto democrtica da cidade.
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A descentralizao do processo decisrio e de repartio das receitas em favor dos municpios influiu fortemente na elaborao das polticas de desenvolvimento urbano. No sistema federativo da Constituio de 1988, institui-se o princpio da subsidiariedade, no qual compete Unio o interesse pblico que afeta a populao de dois ou mais estados, e o interesse nacional ou regional supraestadual; aos estados, o interesse pblico que afeta a populao de dois ou mais municpios: o interesse estadual ou intermunicipal inclusive o regional intermunicipal; e aos municpios, o interesse pblico local, que afeta a populao do respectivo territrio: urbano e rural. Desta forma, a hierarquia de interesses pblicos no poderia prejudicar a autonomia dos entes federativos de menor territrio (LOMAR, 2008). Os estados e os municpios passam a arrecadar tributos que antes eram de competncia da Unio e tiveram suas participaes ampliadas. As novas prticas de polticas pblicas de desenvolvimento urbano e de gesto no mbito municipal inauguram uma nova era nas polticas e na gesto urbana. Estas iniciativas foram resultado da descentralizao do processo decisrio para os municpios, refletindo-se na ampliao dos agentes sociais na gesto urbana municipal e no formato de projetos de desenvolvimento urbano integrado, incorporando diferentes setores da sociedade e componentes habitao, meio ambiente, gerao de emprego e renda, sade, e outros. As parcerias pblico-privadas e os consrcios intermunicipais vm a se constituir em elementos de fortalecimento dos projetos de desenvolvimento urbano nas cidades, ampliando os seus benefcios. A participao da comunidade nos projetos de desenvolvimento urbano constitui um componente de fortalecimento e de democratizao das polticas pblicas urbanas. O fortalecimento das questes ambientais ocorre na esfera institucional e legal, e no reconhecimento da questo ambiental-urbana. A Constituio de 1988 tambm destina um captulo especfico para o meio ambiente, e seus preceitos resultaram na efetivao da responsabilidade dos entes federados frente aos princpios da sustentabilidade, sendo estabelecido o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento Rio 92 e a participao ativa dos movimentos ambientalistas contriburam, ainda mais, para a insero ambiental nas polticas urbanas. Destaca-se o fortalecimento institucional da questo ambiental, iniciado em 1981, com a instituio da poltica nacional de meio ambiente, pela Lei no 6.938/1881, e a organizao do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), com o estabelecimento de seus instrumentos institucionais, operacionais, legais e normativos. Foram criadas instituies no mbito federal, e o estabelecimento da Agenda 21 com um captulo especfico sobre os assentamentos humanos reforou ainda mais a importncia do meio ambiente na agenda governamental e urbana.
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4.3 Plano diretor Instrumento bsico da poltica urbana
Aps doze anos da promulgao da Constituio Federal, ocorre a regulamentao dos Artigos 182 e 183 da CF por meio da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade. O captulo da poltica urbana da Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade estabelecem os objetivos e as diretrizes gerais da poltica urbana nas esferas federal, estadual e municipal. O Estatuto da Cidade trata tambm dos dispositivos e instrumentos jurdicos do desenvolvimento urbano, da obrigatoriedade e do contedo mnimo do plano diretor e dos instrumentos da gesto democrtica da cidade. Conforme o Estatuto da Cidade, para o estabelecimento das normas e instrumentos do plano diretor (Art. 39), o municpio deve observar os princpios constitucionais da poltica urbana e as diretrizes gerais desta poltica previstas em seu Artigo 2o. So as seguintes as diretrizes gerais da poltica urbana (Art. 2o):
Garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Gesto democrtica, por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao inadequada dos imveis urbanos; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas. Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao. Recuperao dos investimentos do poder pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos, regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.
Assim, constituem os princpios constitucionais fundamentais norteadores do plano diretor: a funo social da propriedade; o desenvolvimento sustentvel; as funes sociais da cidade; a igualdade e a justia social; e a participao popular.
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Para que a funo social da propriedade seja efetivamente cumprida, o Estatuto da Cidade aponta que, para a adequada ordenao e controle do uso do solo, devem ser evitadas (Artigo 2o, inciso VI): i) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; ii) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; iii) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana; iv) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente; v) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; vi) a deteriorao das reas urbanizadas; e vii) a poluio e a degradao ambiental. Tambm so definidos pelo plano diretor os critrios para a utilizao dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, como a outorga onerosa do direito de construir, as operaes urbanas consorciadas, o direito de preempo, a transferncia do direito de construir e as Zonas Especiais de Interesse Social. O plano diretor e os instrumentos urbansticos por ele definidos visam estabelecer um uso racional do solo urbano, disciplinando-o segundo o interesse coletivo e a garantia do bem-estar dos urbanitas. Regulando as funes urbanas, estabelecendo um zoneamento adequado, evitando a expanso desordenada do tecido urbano e proporcionando a ocupao das reas subutilizadas e no utilizadas, o plano diretor deve dar condies para um crescimento harmonioso da cidade, atendendo adequada localizao das zonas urbanas, demanda habitacional, otimizao dos transportes e da mobilidade urbana e aos requisitos de um meio ambiente saudvel. Para a aplicao e aprovao do plano diretor, so estabelecidos os seguintes requisitos (Art. 40):
1o O plano diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporarem as diretrizes e as prioridades nele contidas. 2o O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo. 3o A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
O Estatuto da Cidade dispe ainda sobre os mecanismos de participao popular no plano diretor e, conforme o 4o do Artigo 40, determina que, no processo de sua elaborao e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
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A obrigatoriedade de elaborao de planos diretores para municpios acima de 20 mil habitantes ou com caractersticas especficas, conforme presente no Estatuto da Cidade. Desta forma, 1.682 municpios devem elaborar e atualizar os seus planos diretores. a partir da segunda metade dos anos 1990 que os planos diretores passam a incorporar os instrumentos estabelecidos na Constituio de 1988.
4.4 Poltica de desenvolvimento urbano municipal
O Ministrio das Cidades com atribuies nas reas de habitao, saneamento, transportes urbanos e gesto urbana , criado em 2003, e o Conselho das Cidades, institudo em 2004, constituem, junto com a Caixa Econmica Federal, os principais instrumentos institucionais na rea do desenvolvimento urbano. Para a implementao dos planos diretores municipais, o Ministrio das Cidades executa o programa de fortalecimento da gesto municipal urbana. Este programa visa apoiar os estados e os municpios na modernizao do seu aparato institucional, na implementao dos instrumentos preconizados no Estatuto da Cidade, na elaborao de planos diretores e na capacitao de equipes tcnicas e atores sociais sobre legislao e gesto urbanstica e ambiental, com vistas ao aperfeioamento do planejamento e da gesto urbana. Com os novos preceitos constitucionais, as administraes municipais iniciam um processo de atuao nas polticas urbanas de parceria com os diversos setores da sociedade e a participao da comunidade na elaborao e execuo de projetos de desenvolvimento urbano e demais polticas pblicas. Outro instrumento que passou a influenciar tcnicos e administradores municipais na elaborao de polticas, planos e projetos a Agenda Habitat, resultado da Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), elaborada pelos governos dos pases-membros da Organizao das Naes Unidas (ONU) para a adoo de uma nova agenda de poltica urbana fundada em princpios de cidadania, participao e parcerias. Os governos dos pases tambm elaboram os planos de ao, que passaram a se constituir em compromisso e proposta da poltica urbana em mbito nacional. A Habitat II, realizada em 1996, adotou dois objetivos: moradia adequada para todos e desenvolvimento dos assentamentos humanos em um mundo em urbanizao. A Agenda Habitat, norteada pelos princpios de equidade, erradicao da pobreza, desenvolvimento sustentvel, qualidade de vida, fortalecimento da famlia, cidadania, participao, solidariedade e promoo da sade humana e ambiental, tambm estimula aes conjuntas de governos e sociedade por meio de cooperao e parcerias em todos os nveis, influenciando e convocando as diferentes esferas de governo dos pases a adotar uma nova
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agenda de poltica urbana. Estes princpios tambm contribuem para a formulao de prticas pelas administraes municipais, envolvendo a comunidade e os diversos setores da sociedade. As polticas de desenvolvimento urbano formuladas pelos municpios revelam a importncia das prticas municipais e sua abordagem na adoo de parceria e de cooperao com o estabelecimento de formas criativas de gesto local. Diversas iniciativas para a seleo de prticas inovadoras foram disseminadas no pas, promovidas por instituies governamentais e no governamentais, especialmente a partir dos anos 1990.3 As prticas selecionadas pelo governo brasileiro para o Relatrio Nacional da Conferncia Habitat II j revelavam esta abordagem na administrao municipal e em diferentes polticas pblicas. Novos arranjos na rea de consrcios e da articulao municipal so estabelecidos nos anos 1990, mediante aes envolvendo vrias prefeituras e representantes da sociedade civil, inclusive com a formalizao de convnios com os rgos estaduais. Foram firmados diversos consrcios nas reas de recursos hdricos nos Estados de So Paulo, Rio Grande do Sul, Esprito Santo e Cear, bem como consrcios intermunicipais de bacia, e os comits de bacia hidrogrfica. Foram institudos consrcios em sade para evitar a subutilizao de equipamentos e recursos humanos de cada municpio e melhorar o atendimento ao cidado e consrcios intermunicipais de cultura (Campinas/SP). Programas e projetos inovadores de desenvolvimento urbano e social so executados nas reas pobres das cidades. Por exemplo, o Projeto Ao Integrada nos Bolses de Pobreza Urbana (Ipatinga/MG, 1997), as Cooperativas de Catadores de Papel (So Paulo/SP, 1992), mediante parceria entre prefeitura e cooperados para resgatar a cidadania e reduzir gastos com resduos, e o Crdito Popular, no Estado do Rio Grande do Sul, em 1995. Projetos visando a integrao de reas urbanas informais das cidades favelas, loteamentos clandestinos e outras formas cidade formal, como o FavelaBairro (Rio de Janeiro/RJ, 1994), so disseminados, visando insero destas reas urbanas na cidade formal, mediante sua transformao em bairros populares. Programas de desenvolvimento urbano comunitrio como o T Rebocado (Salvador/BA, 1997), integrando melhoria habitacional, gerao de trabalho e renda, educao e cultura, um bom exemplo. Com a mesma abordagem, muitos projetos de melhorias habitacionais e de capacitao situadas em comunidades de baixa renda foram implementados no pas.
3. Foram selecionadas diversas prticas municipais para a Conferncia do Habitat II em 1996 (FERNANDES, 2003). O BNDES tambm apoiou a difuso de projetos municipais (PAULICS, 2000).
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No campo do planejamento e da gesto urbana, so estabelecidas iniciativas de aperfeioamento da legislao urbanstica de regularizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda, uso, ocupao e parcelamento do solo urbano e de elaborao de projetos habitacionais. Ressalta-se, por exemplo, o Projeto Condomnios Horizontais (So Paulo/SP, 1994) e o Mais Casas com Novas Leis (So Paulo/ SP, executado nos anos 1990), que tinham como finalidade ampliar o acesso da populao de baixa renda terra e diminuir os custos da habitao. As aes nos municpios foram ampliadas visando ao reconhecimento da diversidade de ocupaes existentes na cidade, permitindo integrar reas tradicionalmente marginalizadas e melhorar a qualidade de vida da populao mediante a instituio da Zona Especial de Interesse Social (Zeis). Este instrumento de planejamento e gesto urbana objetiva amparar legalmente a flexibilizao dos parmetros urbansticos quanto ao uso, ocupao e parcelamento do solo, para facilitar a urbanizao e a regularizao de favelas e assentamentos informais. A partir da ao pioneira em Recife/PE, em 1983, diversos municpios instituram este instrumento (Diadema/SP, 1993; Campinas/SP, 1996; Porto Alegre/RS, 1999; e Belo Horizonte/MG, nos anos 1990). So ainda difundidas aes de urbanizao de favelas integradas a aes de proteo ambiental de favelas nos municpios. Novos arranjos institucionais com a participao de diferentes segmentos da sociedade para a formulao e execuo de projetos na rea de habitao, saneamento e transportes urbanos so estabelecidos a partir dos anos 1990. Na rea do saneamento, so executados inmeros projetos para a coleta seletiva e reciclagem de lixo; em transporte urbano so estabelecidos planos municipais de transportes, incorporando o planejamento integrado entre transportes, trnsito e sistema virio, visando diminuir o tempo e os custos dos deslocamentos e melhorando a mobilidade urbana. Na rea de habitao, programas em parceria com a populao so adotados com arranjos alternativos, visando reduzir custos e ampliar o acesso habitao de baixa renda. No campo do desenvolvimento econmico, so promovidas medidas de apoio produo e ao fomento de empreendimentos produtivos, assim como a difuso do empreendedorismo para estimular a formulao de iniciativas autossustentveis. So tambm difundidos projetos visando atrao de empresas para o municpio. A partir de 1995, o desenvolvimento urbano na esfera federal revigorado pela criao da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEPURB), vinculada ao Ministrio do Planejamento, sendo sucedida pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (Sedu), vinculada Presidncia da Repblica. Em 2003, criado o Ministrio das Cidades e, em 2004, o Conselho das Cidades, ambos constituindo a atual base institucional do desenvolvimento urbano.
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Para o cumprimento dos dispositivos constitucionais e dos instrumentos do Estatuto da Cidade nos municpios, o governo federal atua na promoo da habitao, do saneamento e na melhoria do transporte urbano e est desenvolvendo aes para o fortalecimento da gesto municipal urbana. Tais aes dirigem-se a elaborao de planos diretores municipais; melhoria das condies habitacionais de assentamentos humanos precrios; reduo de riscos mediante urbanizao, e regularizao fundiria para integrar reas urbanas informais cidade formal; promoo da habitao social nas reas centrais das cidades, e outros. Na esfera federal, tambm foram tomadas medidas que fortalecem o planejamento e a gesto municipal, como, por exemplo, a Parceria Pblico-Privada (Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004) e a Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005).
5 DESAFIOS DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Quanto s aes que devem ser estabelecidas visando ao cumprimento dos preceitos constitucionais referentes ao desenvolvimento urbano, recomenda-se: 1) Harmonizao dos instrumentos legais, normativos e operacionais da poltica ambiental e dos instrumentos urbansticos, visando promoo de polticas pblicas de desenvolvimento urbano e melhoria das condies de vida nas cidades. 2) Considerao explcita nas polticas pblicas de desenvolvimento econmico e social das diretrizes da poltica urbana e de suas repercusses no processo de desenvolvimento do pas. 3) Necessidade de articulao e compatibilizao da poltica urbana com a poltica de desenvolvimento regional e de meio ambiente. 4) O apoio do governo federal aos estados federados visando ao fortalecimento das entidades metropolitanas para que cumpram o seu papel na rede urbana do pas e no enfrentamento das funes pblicas de interesse comum. 5) Regulamentao do 1o do Art. 23 da Constituio Federal de 1988, que trata das normas para a cooperao da Unio, dos estados e dos municpios. A elaborao e a execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano pressupem mecanismos de articulao e coordenao institucional com os estados e os municpios. A inexistncia de tais mecanismos inviabiliza seu exerccio de fazer da poltica urbana uma poltica de governo, a permear toda atuao governamental.
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6) Promoo do fortalecimento da rede urbana do pas mediante polticas e planos nacionais e regionais de ordenao do territrio, considerando as diferentes categorias e funcionalidades do sistema de cidades e articulados poltica urbana nacional. 7) Promoo de programas urbanos integrados em grande escala, includa a produo de forma progressiva do parcelamento do solo urbano e de lotes urbanizados, visando conteno da proliferao de estruturas informais de ocupao e de uso do solo urbano e a sustentabilidade ambiental. 8) Cumprimento, no mbito das polticas pblicas nacionais, estaduais e municipais de desenvolvimento urbano, das diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas na Lei no 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) especialmente quanto : a) simplificao da legislao de uso, parcelamento e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta de lotes e unidades habitacionais;
b) isonomia das condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativas ao processo de urbanizao, atendido o interesse social; e c) regularizao fundiria e urbanizao e de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas as condies socioeconmicas da populao e as normas ambientais.
9) Aperfeioar instrumentos de planejamento e gesto urbana mediante a simplificao de procedimentos tcnicos e burocrticos, visando agilizao de projetos habitacionais e melhoria das condies de habitao nas cidades. 10) Promover polticas pblicas robustas e inovadoras capazes de atender s necessidades habitacionais da populao e combater a proliferao da informalidade urbana favelas, loteamentos clandestinos, cortios, e outras formas. 11) Fortalecer o planejamento e a gesto urbana dos municpios mediante a capacitao tcnica e o aperfeioamento dos instrumentos de planejamento e a gesto do desenvolvimento urbano, visando a simplificao e a adequao destes instrumentos s condies econmicas e sociais da populao. 12) Inserir a produtividade urbana e a gerao de emprego e da renda na agenda das polticas pblicas de desenvolvimento urbano com vistas melhoria das condies de vida da populao e das cidades.
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13) Prever, como diretriz geral, a formulao de diretrizes intermunicipais de desenvolvimento urbano, aprovadas pelos municpios afetados e, aps, mediante lei estadual para regies metropolitanas e aglomeraes urbanas especficas. 14) Aperfeioar a legislao disciplinadora da contribuio de melhoria. 15) Aperfeioar o consrcio imobilirio, previsto no Art. 46 do Estatuto da Cidade, para permiti-lo, tambm, em operaes urbanas consorciadas e outras intervenes urbanas estratgicas. 16) Disciplinar a regularizao fundiria na legislao nacional para possibilitar a regularizao urbanstica, ambiental e fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda, superando especialmente os obstculos registrais. 17) Formular diretrizes intermunicipais de desenvolvimento urbano. 18) Promover uma ampla reforma legal e institucional, visando urbanizao inclusiva. A informalidade tem sido o grande desafio na gesto das cidades brasileiras. No emprego, a informalidade alcana cerca de 50%; nos pequenos e mdios negcios, alcana 55%; e, na ocupao do solo urbano, at 60%. A inadequao social e econmica da regulao urbana e a escassez de programas de acesso terra e habitao voltados para a populao de baixa renda 4 tm favorecido fortemente a formao de reas urbanas sem o direito de propriedade da terra e em desacordo com as normas urbansticas e edilcias, pois a oferta de habitao tem ocorrido, em grande parte, margem das fontes tradicionais de financiamento. A maioria da populao pobre tem tido acesso habitao por meio da autoconstruo, em reas urbanas informais, sem assistncia direta do setor pblico e sem a infraestrutura necessria. A favelizao permanece um desafio para a poltica urbana do pas. O dficit habitacional est aumentando no Brasil e concentra-se na populao com renda de at trs salrios mnimos (90,3%, em 2005). Se esta situao permanecer, o risco que o percentual de reas informais seja crescente nos prximos anos. Estudos mostram que um fator que agrava ainda mais esta situao que a informalidade urbana tambm reduz o incentivo do setor formal para investir em habitao.
4. A produo formal de habitao atende a uma pequena parcela da demanda da populao de baixa renda. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD, 2007) mostra que aumentou o nmero de pessoas que habitam nas favelas, sendo 54 milhes o nmero de pessoas vivendo em condies precrias no pas.
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O desenvolvimento urbano vem ocorrendo revelia dos padres urbansticos e edilcios. A magnitude da ilegalidade da ocupao do solo urbano nas aglomeraes urbanas e nas grandes cidades do pas no pode prescindir do estabelecimento de instrumental que vise apoiar a ao pblica neste setor. Isto significa dizer que, alm de se atuar sobre a oferta de habitaes, torna-se imprescindvel dotar o poder pblico de instrumentos que venham superar as dificuldades para a proviso de terra para habitao, servios pblicos e infraestrutura. Pode-se, portanto, identificar quatro questes estratgicas para as cidades brasileiras: 1) Melhorar as condies de vida da populao pobre combate pobreza e melhoria das condies de vida, visando ao acesso terra, habitao e infraestrutura. 2) Promover o desenvolvimento econmico e atrair investimentos para criar empregos. 3) Promover a eficincia da infraestrutura e servios, a melhoria dos equipamentos pblicos e comunitrios, promover aes e programas integrados de habitao, saneamento, transporte urbano, meio ambiente e de combate violncia urbana, para reduzir o Custo Brasil. 4) Adequar polticas de desenvolvimento urbano e seus instrumentos de planejamento e gesto (planos diretores, leis de parcelamento urbano, normas, procedimentos e outros) s condies sociais e econmicas da populao, para diminuir a informalidade da ocupao do solo urbano, refletir a realidade da dinmica urbana e a capacidade de pagamento dos cidados, superar deficincias legais, melhorar a capacitao tcnica e promover a eficincia e a agilidade na gesto urbana.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 5
A CF/88 E AS POLTICAS SETORIAIS URBANAS

Maria da Piedade Morais* Pedro Humberto de Carvalho Jr.* Paulo Augusto Rego** Rafael Pereira** Valdemar Araujo**
1 INTRODUO
Frente ao perfil poltico das Constituies Federais (CF) anteriores, orientadas preponderantemente por valores liberais (CF de 1891), corporativistas (CF de 1934), desenvolvimentistas (CF de 1946) ou autoritrios (CF de 1937 e de 1967) acerca das funes do Estado nacional, a Constituio de 1988 (CF/88) considerada por muitos como a Constituio Cidad, devido aos avanos significativos no que se refere aos direitos sociais. No Art. 6o do Captulo III, dedicado aos direitos sociais, est explicitado que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Trata-se de uma ampla gama de direitos que envolvem no apenas as polticas sociais, em seu sentido mais restrito, mas tambm grande parte das denominadas polticas urbanas, como habitao, saneamento e transporte urbano, includas no conceito de direito moradia em sentido amplo e/ou tidos pela Constituio de 1988 como servios pblicos de carter essencial. A garantia dessa ampla gama de direitos em um contexto de descentralizao, associada ao cumprimento da funo social das cidades e da garantia do bem-estar de seus habitantes (Art. 182), incluindo o acesso aos equipamentos urbanos fundamentais, moradia, ao saneamento, mobilidade urbana e limpeza pblica, enfatiza a necessidade de uma poltica de tributao prpria por parte do ente municipal, efetiva, no apenas para arrecadar recursos, mas tambm como instrumento de poltica urbana.
* Tcnicos da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mails: mariadapiedade.morais@ipea.gov.br e pedro.carvalho@ipea.gov.br. ** Bolsistas do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD/Dirur) do Ipea. E-mails: paulo.rego@ipea. gov.br, rafael.pereira@ipea.gov.br e valdemar.araujo@ipea.gov.br.
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O presente captulo aborda as polticas setoriais urbanas luz da Constituio de 1988, e de outros instrumentos legais de mbito nacional, sob uma perspectiva histrica, destacando os principais avanos e limites no alcance do direito moradia e no acesso aos servios pblicos de saneamento bsico e transporte urbano adequados. Apresenta, ainda, a evoluo da legislao sobre tributos urbanos no Brasil desde a Constituio de 1891 at o perodo recente.
2 MORADIA
O direito moradia foi citado inicialmente na Declarao Universal dos Direitos Humanos, aprovada em 1948, pela Assembleia Geral das Naes Unidas, tendo o Brasil como um dos seus signatrios, a qual afirmava que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, moradia, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis (Art. 25, 1o). O principal instrumento legal internacional que trata do direito moradia, ratificado pelo Brasil e por mais 138 pases, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos e Sociais e Culturais (PIDESC), adotado pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1966. Pelo Artigo 11, 1o, os Estados-Parte deste pacto reconhecem o direito de toda pessoa moradia adequada e comprometem-se a tomar medidas apropriadas para assegurar a consecuo deste direito. Alm do PIDESC, o Brasil tambm ratificou a Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (1965), a Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979), a Conveno sobre os Direitos das Crianas (1989) e a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados (1951), todas reafirmando a condenao de qualquer tipo de discriminao de gnero, raa, idade e nvel socioeconmico relativos ao direito moradia adequada. Os pactos e as convenes internacionais ratificadas pelo Brasil tm fora de lei e, deste modo, criam uma obrigao por parte do Estado brasileiro de fazer cumprir este direito para todos os cidados do pas. Ainda no cenrio internacional, a Declarao de Vancouver, adotada na Primeira Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos, realizada no Canad, em 1976, reafirmou, em seu 8o, o direito universal moradia adequada, destacando a importncia da eliminao da segregao social e racial, mediante a criao de comunidades mais bem equilibradas, em que se combinem diferentes grupos sociais. A Segunda Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada em Istambul, na Turquia, em 1996, aprovou a Agenda Habitat, tambm adotada pelo Brasil, que tem
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como principais objetivos a moradia adequada para todos e o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos em um mundo em urbanizao. A Declarao de Istambul reafirmou o direito moradia na Seo III, item 8, que reitera o comprometimento da comunidade internacional com a realizao completa e progressiva do direito moradia adequada. Para este fim, os Estados-Parte deveriam tomar providncias para garantir a segurana legal da posse, a proteo contra a discriminao e a igualdade de acesso moradia adequada e financeiramente vivel para todos.
2.1 O direito moradia na Constituio de 1988 e legislaes posteriores
No Brasil, o texto constitucional de 1988 determina a prerrogativa para a incorporao de novos direitos que, at ento, no figuravam na Constituio Federal brasileira, pelo 2o do Art. 5o, ao estabelecer que os direitos expressos na Constituio no excluem outros decorrentes dos princpios por eles adotados, ou dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte. Ainda neste artigo, a Emenda Constitucional no 45, de 2004, estabelece, no 3o, que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos aprovados na Cmara e no Senado, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, so equivalentes s emendas constitucionais. Portanto, pode-se afirmar que a Constituio brasileira consubstancia no rol dos direitos sociais bsicos aqueles enunciados nos tratados internacionais, incluindo os relativos aos direitos humanos. O PIDESC foi aprovado pelo Congresso Nacional (Decreto Legislativo no 226, de 1991) e pela Presidncia da Repblica (Decreto no 591, de 1992), reforando o compromisso brasileiro com o cumprimento do contedo proposto pelo pacto, o que qualifica a proteo conferida a estes direitos pela Constituio Federal de 1988, alm de estabelecer a obrigatoriedade do monitoramento de sua implementao por meio de relatrios peridicos a serem enviados ao Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da Organizao das Naes Unidas. Influenciado pelos resultados das conferncias do Habitat e pelo movimento nacional pela reforma urbana, o direito moradia foi explicitamente incorporado Constituio Federal por meio da Emenda Constitucional no 26, de 10 de fevereiro de 2000, que alterou a redao do Artigo 6o do Ttulo II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, para incluir o direito moradia entre os direitos sociais da populao brasileira. Os direitos fundamentais so os direitos humanos positivados na Constituio vigente e acarretam deveres por parte do Estado no sentido de respeitar, proteger e garantir estes direitos. O direito moradia elemento importante para o alcance da dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, e enquadra-se na categoria dos direitos econmicos, sociais e culturais, direitos
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de segunda gerao que impem ao Estado uma prestao positiva ao indivduo.1 A incluso do direito moradia entre os direitos sociais previstos na Constituio de 1988 obriga o Estado brasileiro a um papel socialmente ativo, implementando polticas pblicas para conferir efetividade a este direito. Sendo assim, o texto constitucional reconhece explicitamente o dever do Estado, ao estabelecer na Constituio de 1988 que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios promover programas de construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (Art. 23, 9o). O direito moradia tambm faz parte das necessidades bsicas dos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, que devem ser atendidas pelo salrio mnimo (Artigo 7o, seo IV). Os Artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, que tratam da poltica urbana, declaram que a poltica de desenvolvimento urbano visa ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bem-estar dos cidados, e condicionam a garantia dos direitos de propriedade ao cumprimento de sua funo social. O princpio da funo social da propriedade j vem sendo tratado desde a Constituio de 1934, quando se inseriu na esfera constitucional a restrio do direito de propriedade pelo interesse social da coletividade. As constituies que se seguiram consolidaram a funo social como princpio bsico da propriedade urbana e rural, dando-lhe um atributo coletivo, e no apenas individual (MASCARENHAS, 2005). Contudo, diferentemente das Constituies anteriores, a Constituio de 1988 estabelece explicitamente no Artigo 182, 2o, as condies para o exerccio da funo social da propriedade nas cidades, ao afirmar que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias de ordenao da cidade expressas no plano diretor.2 A regulamentao dos captulos de poltica urbana pela Lei no 10.257, de 2001, intitulada Estatuto da Cidade, estabeleceu os princpios e diretrizes para o ordenamento territorial e urbanstico, calcado no princpio da funo social e ambiental da propriedade e na garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
1. Alguns doutrinadores reconhecem a existncia de geraes sucessivas de direitos humanos, ligadas proteo de diferentes interesses e necessidades da humanidade. A classicao mais comumente utilizada a noo de trs geraes de direitos humanos, elaborada pelo jurista francs Karel Vasak, inspirada nos trs temas da Revoluo Francesa: liberdade, igualdade e fraternidade. A primeira gerao de direitos humanos (liberdade) refere-se aos direitos civis e polticos e relaciona-se com a proteo vida e liberdade, que surgiram principalmente com a Revoluo Francesa. A segunda gerao de direitos humanos so os chamados direitos a prestaes sociais (igualdade), que englobam os direitos econmicos, sociais e culturais, como os direitos moradia, educao, ao trabalho, previdncia social etc., derivados das lutas das classes trabalhadoras a partir da Revoluo Industrial. J a terceira gerao de direitos humanos diz respeito proteo de direitos de grupos e direitos difusos (fraternidade), como o direito das crianas, indgenas, meio ambiente etc. Alguns autores j discutem a existem de uma quarta gerao de direitos humanos, relacionada com o direito informao, por exemplo. 2. O plano diretor uma lei ordinria municipal que xa a poltica de desenvolvimento e expanso urbanos, obrigatrio para municpios com mais de 20 mil habitantes, integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e de especial interesse turstico (Art. 182, 1o).
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para as presentes e futuras geraes (Artigo 2o). Neste sentido, o Estatuto da Cidade amplia o conceito de direito moradia expresso na Constituio de 1988 para direito cidade, tratando tambm como direitos as demais polticas setoriais urbanas, como saneamento e transporte urbano. O Estatuto da Cidade define os instrumentos que o poder pblico pode utilizar para garantir o cumprimento da funo social da propriedade3 e a gesto democrtica e participativa da cidade.4 No amplo leque de instrumentos para garantir o direito moradia, presentes no Estatuto da Cidade, destacam-se aqueles que tratam da segurana da posse (usucapio urbano, concesso do direito real de uso e Zonas Especiais de Interesse Social Zeis5), considerada pelo UN-Habitat como prerrogativa bsica contra despejos forados.6 Em 2005, o Conselho das Cidades aprovou a Resoluo no 31, que prope o estabelecimento de um processo de discusso entre os rgos do Poder Judicirio, instituies como o Ministrio Pblico e o Conselho das Cidades para tratar da atuao do Judicirio em conflitos relativos aos deslocamentos e despejos forados de grande impacto social. Outro instrumento para garantir a segurana da posse e a qualidade dos assentamentos informais est presente na Lei no 9.785, de 1999, que prev a possibilidade de o poder pblico assumir a regularizao fundiria de loteamentos irregulares e clandestinos sem a observncia dos procedimentos urbansticos e administrativos previstos na Lei no 6.766, de 1979, conhecida como Lei de Parcelamento de Solo Urbano. Com isso, garantida, alm da segurana da posse por meio da regularizao fundiria, a ao do poder pblico na oferta de servios urbanos e equipamentos comunitrios. O princpio da no discriminao entre os gneros, no que se refere segurana da posse, est contemplado no Artigo 183, 1o, da Constituio e no Artigo 1o, pargrafo nico, da Medida Provisria no 2.220, de 2001, que estabelecem que o ttulo de domnio, a concesso de uso e a concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida, de forma gratuita, ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. Neste quesito, destaca-se tambm a Portaria no 11/1998, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que estabelece, entre suas prioridades, a mulher chefe de famlia como pblico-alvo dos programas habitacionais com recursos da Unio.
3. Plano diretor participativo, parcelamento e edicao compulsrios, imposto territorial progressivo no tempo, desapropriao com ttulos da dvida pblica, direito de preempo, outorga onerosa do direito de construir (solo criado). 4. Conselhos de poltica urbana, audincias e conferncias pblicas, oramento participativo, iniciativa popular de projetos de lei e estudos de impacto de vizinhana. 5. As Zeis permitiram a exibilizao dos parmetros urbansticos e das normas tcnicas de prestadores de servios pblicos de infraestrutura em assentamentos populares, amparando legalmente as iniciativas locais de urbanizao e regularizao fundiria, facultando a melhoria das condies de moradia e minimizando as realocaes das unidades habitacionais existentes. 6. A Campanha do UN-Habitat pela segurana da posse tem como objetivo principal garantir o direito moradia, particularmente para os pobres e os sem-teto.
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No que diz respeito questo indgena, o Artigo 231 da Constituio Federal de 1988 criou uma situao especial para os territrios ocupados por povos indgenas, garantindo-lhes o direito terra, ao transformar as terras indgenas em propriedade pblica estatal do governo federal, mas de posse privada e coletiva, no identificvel individualmente. Quanto ao grau de alcance do direito moradia adequada da populao quilombola, a Constituio Federal de 1988 reconhece o direito das comunidades remanescentes de quilombos propriedade definitiva das terras por elas ocupadas (Art. 68, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT) e impe ao Estado brasileiro o dever de proteger as manifestaes das culturas afro-brasileiras, definindo o modo de vida dos quilombos como patrimnio cultural brasileiro (Art. 215). Em 2002, o novo Cdigo Civil brasileiro, aprovado pela Lei no 10.406/2006, no Artigo 1.288, 3o e 4o, entende textualmente que a propriedade urbana um direito amplo, mas no absoluto, que deve ser exercido em consonncia com as finalidades econmicas, sociais e ambientais, possibilitando, desta forma, a regularizao dominial em reas de interesse social. Outros esforos do governo federal com vistas a garantir o direito moradia adequada, principalmente no que se refere segurana de posse, concentram-se no novo modelo de regulao urbana desenhado pelo Projeto de Lei no 3.057/2000, que dispe sobre o parcelamento do solo e a regularizao fundiria em reas urbanas, denominada Lei de Responsabilidade Territorial. Ainda no tema da segurana da posse, a Lei no 10.741, de 2003, conhecida como Estatuto do Idoso, estabelece em seu Captulo IX, Arts. 37 e 38, o direito moradia e a prioridade da titularidade da moradia aos idosos nos programas habitacionais. A Lei no 11.124, de 16 de julho de 2005, primeiro projeto de lei de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional, em 19 de novembro de 1991, tambm foi um passo determinante para garantir o direito moradia e reduzir as desigualdades socioeconmicas. Esta lei cria o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) com o objetivo explcito de implementar polticas e programas de investimentos que promovam o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel para a populao de menor renda (Art. 2o, I e II), acolhendo o princpio da moradia digna como um direito e um vetor de incluso social (Art. 4o, I, b). Com relao ao mercado rentista, o direito moradia adequada assegurado pela Lei no 8.245, de 1993, que garante em seu Artigo 2o, pargrafo nico, a titularidade de direitos como locatrios de imveis urbanos, o que, por sua vez, obriga o locador a respeitar a exigncia legal dos moradores, de melhorias das condies habitacionais do imvel alugado. Outra medida importante para assegurar o direito moradia para a populao de baixa renda foi a promulgao da Lei no 11.888/2008, que assegura o direito das famlias com renda at trs salrios mnimos mensais assistncia tcnica pblica e gratuita para o projeto e a construo de habitao de interesse social. De acordo com esta lei, os servios de assistncia tcnica devem priorizar as iniciativas implantadas na forma de mutiro e em Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis).
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A seguir, so avaliados em que medida os avanos na legislao de direito moradia no pas, ocorridos a partir da Constituio de 1988, traduziram-se em avanos concretos nas condies de habitao e acesso a servios urbanos da populao brasileira, com base na evoluo de um conjunto selecionado de indicadores urbanos e habitacionais.
2.2 Monitorando o direito moradia nas cidades brasileiras
A noo do que vem a constituir uma moradia adequada o ponto de partida para a construo de indicadores que permitam o monitoramento do direito moradia no pas. O Comit das Naes Unidas sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais no General Comment n. 4 on the Right to Adequate Housing, adotado em 1991, identificou sete componentes bsicos para que uma moradia possa ser considerada minimamente adequada: 1) Segurana nos direitos de propriedade, que garanta a proteo contra os despejos forados. 2) Disponibilidade de servios, equipamentos e infraestrutura, tais como gua, esgoto, coleta de resduos slidos, energia para coco, iluminao, entre outros. 3) Disponibilidade a preos acessveis, para que o preo da moradia seja compatvel com o nvel de renda da populao e no comprometa a satisfao de outras necessidades bsicas das famlias. 4) Habitabilidade, no sentido de fornecer aos seus moradores espao adequado, protegendo-os de fatores climticos e garantindo sua segurana fsica. 5) Acessibilidade a todos os grupos sociais, levando em conta as necessidades habitacionais especficas de idosos, crianas, deficientes fsicos, moradores de rua, populao de baixa renda etc. 6) Localizao que possibilite o acesso a emprego, servios de sade e outros equipamentos sociais. 7) Adequao cultural, de modo a permitir a expresso das identidades culturais. Essa definio de moradia adequada semelhante adotada pelo Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos, no pargrafo 60 da Agenda Habitat, adotada em Istambul:
Moradia adequada significa mais do que ter um teto sobre a cabea. Significa tambm privacidade adequada; espao adequado; acessibilidade fsica; segurana adequada; segurana da posse; estabilidade e durabilidade estrutural; iluminao, calefao e ventilao adequadas; infraestrutura bsica adequada, tal como servios de abastecimento de gua, esgoto e coleta de lixo, qualidade ambiental e fatores relacionadas sade apropriados; e localizao adequada no que diz respeito ao local de trabalho e aos equipamentos urbanos: os quais devem estar disponveis a um custo razovel [...] Fatores relacionados ao gnero e idade [...] devem ser considerados.
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Mais recentemente, o Programa das Naes Unidas para o Direito Moradia tambm estabeleceu um conjunto de quinze indicadores para monitorar o direito moradia, divididos em nove elementos bsicos: habitabilidade, acessibilidade a servios, capacidade de pagamento, segurana da posse, populao semteto, populao em favelas, despejos forados, marco legal e marco da poltica institucional (UN-HABITAT; OHCHR, 2003). Para o monitoramento do alcance do direito moradia nas cidades brasileiras, alm da reviso da legislao aqui apresentada, utilizou-se uma srie de quinze indicadores quantitativos calculados para a populao residente em reas urbanas. Procurou-se compatibilizar as recomendaes metodolgicas contidas nas diretrizes das Naes Unidas com a disponibilidade de informaes sobre moradia existentes na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e outras bases de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), adaptando os indicadores recomendados realidade socioeconmica do Brasil. Para verificar a conformidade com os princpios de igualdade de oportunidades e de no discriminao no acesso moradia adequada para todos, apresentamse os indicadores com os recortes de gnero, raa, faixa etria e nvel de renda. O horizonte temporal analisado engloba o perodo 1992-2007. Como proxy para a populao sem-teto, utilizaram-se as pessoas residentes em domiclios urbanos improvisados.7 As pessoas residentes em setores especiais de aglomerados subnormais8 foram usadas como proxy para favelas, e os residentes em domiclios urbanos do tipo cmodo9 como proxy para cortios. A populao com insegurana da posse foi estimada com base no nmero de moradores urbanos com irregularidade fundiria.10 A acessibilidade econmica da moradia foi medida pela proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com nus excessivo com aluguel, isto , aquelas pessoas que comprometem mais de 30% da renda domiciliar com o pagamento do aluguel. Para a anlise da dimenso de habitabilidade, utilizou-se a proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com: i) adensamento excessivo (mais de trs pessoas por dormitrio); ii) paredes e tetos feitos de materiais durveis;11
7. Domiclios improvisados so domiclios localizados em unidades sem dependncia, destinada exclusivamente moradia, tais como: loja, sala comercial, prdio em construo, embarcao, carroa, vago, tenda, barraca, gruta etc., que estivessem servindo de moradia. 8. O IBGE dene aglomerado subnormal como um conjunto favelas e assemelhados constitudo por unidades habitacionais barracos, casas etc. , ocupando, ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia pblica ou particular , dispostas, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais; tambm designado como assentamento informal favelas, mocambos, alagados etc. 9. Os domiclios particulares permanentes do tipo cmodo so domiclios que ocupam um ou mais cmodos de uma casa de cmodos, cortio, cabea-de-porco etc. 10. Possuem irregularidade fundiria os moradores de domiclios prprios em terreno de terceiros ou pessoas com outra condio de moradia. 11. Para as paredes, so considerados materiais durveis a alvenaria e a madeira aparelhada. Para o teto, os materiais considerados com durabilidade adequada so: laje de concreto, telha e madeira aparelhada.
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e iii) banheiro de uso exclusivo do domiclio. Para medir o acesso aos servios, equipamentos e infraestrutura urbana, foram considerados indicadores relativos proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos que: i) usam predominantemente gs ou luz eltrica no fogo; ii) possuem iluminao eltrica etc.; e iii) tm acesso a cada um dos servios de saneamento bsico isoladamente, bem como acesso simultneo a gua canalizada de rede geral, esgoto de rede geral ou fossa sptica e coleta direta ou indireta de lixo, que considerado o padro de saneamento bsico adequado para as reas urbanas. Por ltimo, construiu-se um indicador para medir a proporo de pessoas residentes em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas, retirando-se da populao total os residentes em domiclios classificados como precrios pelos critrios do UN-Habitat (2003).12 A anlise dos indicadores mostra que houve uma sensvel melhoria nas condies de moradia da populao brasileira residente em reas urbanas entre 1992 e 2007, pois treze dos quinze indicadores utilizados apresentaram performance positiva. Os indicadores de saneamento bsico apresentaram os melhores desempenhos, seja quando se analisam os servios de gua, esgoto e lixo separadamente, seja quando se referem ao acesso simultneo aos trs tipos de servios de saneamento, passando de 58,6%, em 1992, para 75,8% da populao em 2007. O percentual de pessoas residentes em domiclios urbanos adensados tambm sofreu uma reduo de 11,1%, em 1992, para 7,8%, em 2007. Alguns indicadores apresentam percentuais de cobertura bastante elevados, como o caso da proporo da populao com acesso a banheiro de uso exclusivo, paredes e tetos durveis, coleta de lixo, energia eltrica e gs ou eletricidade para coco, com nveis de adequao superiores a 97%. Um ponto negativo a observar que a moradia ficou menos acessvel em relao renda da populao, causando um aumento na proporo da populao urbana que sofre de nus excessivo com aluguel, de 1,7%, em 1992, para 3,4 %, em 2007, onerando, sobretudo, a populao de baixa renda residente nas principais regies metropolitanas. No que diz respeito aos indicadores de informalidade habitacional, verificou-se que, no perodo analisado, ocorreu uma queda de 462 mil no nmero de pessoas residentes em cortios, e de quase um milho no nmero de pessoas com irregularidade fundiria. Contudo, no foi possvel deter o crescimento do nmero de moradores de rua e da populao favelada, que apresentou um aumento de 157 mil e de mais de 2 milhes de pessoas em termos absolutos, respectivamente. A proliferao de favelas e outros assentamentos informais, que correspondem a cerca de 4,4% da populao urbana e esto concentrados principalmente nas metrpoles e nos municpios de grande porte, acarreta graves consequncias econmicas, sociais e ambientais para as cidades brasileiras.
12. Domiclios urbanos particulares permanentes que apresentam pelo menos uma das seguintes inadequaes: ausncia de gua por rede geral canalizada para o domiclio; ausncia de esgoto por rede geral ou fossa sptica; ausncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio; teto e paredes no durveis; adensamento excessivo; no conformidade com os padres construtivos (aglomerado subnormal); e irregularidade fundiria.
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GRFICO 1
Moradores em assentamentos informais urbanos, por tipo de informalidade (19922007) Brasil (Em mil)
9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 870 408 113 270 Favelas 1992 2007 Assentamentos irregulares 4.914 6.979 8.278 7.356
Cortios
Sem-teto
Fonte: Ipea/Dirur a partir de microdados da PNAD/IBGE, 1992 e 2007.
No geral, verificamos que ocorreram avanos significativos no alcance do direito moradia para o conjunto da populao brasileira no perodo posterior Constituio de 1988, pois a proporo da populao residente em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas aumentou quase quinze pontos percentuais: de 50,7%, em 1992, para 65,5%, em 2007. Outro ponto positivo a enfatizar diz respeito diminuio das desigualdades entre brancos e negros no acesso moradia adequada. O hiato entre brancos e negros caiu mais de nove pontos percentuais no perodo em anlise, embora as desigualdades entre estes dois grupos ainda permanea bastante elevada. Esta melhoria nas condies de moradia no pas reflete os esforos empreendidos pelos trs nveis de governo, por meio de programas habitacionais e legislaes especficas. De acordo com dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) do IBGE, em 2002, mais de 81,3% dos municpios possuam programas ou aes habitacionais: 34,3% oferta de lotes, 19,8% urbanizao de assentamentos, 16,2% regularizao fundiria, 43,5% oferta de materiais de construo e 66,5% construo de unidades habitacionais. So especialmente importantes para a consecuo do direito moradia adequada para todos as aes de habitao, saneamento, urbanizao e regularizao fundiria em quilombos, reas indgenas, reservas extrativistas, assentamentos da reforma agrria e assentamentos urbanos informais.13 Somam-se a estas aes a Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo (PDP),14 o Ciclo de Conferncias das
13. Para mais detalhes sobre o Programa de Regularizao Fundiria brasileiro, ver Brasil (2005b). 14. Segundo dados da Secretaria de Programas Urbanos, aproximadamente 88% dos municpios obrigados a elaborar o Plano Diretor Participativo estavam em processo de concluso ou em andamento ao m de 2006.
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Cidades15 e a criao do Conselho das Cidades,16 entre outras iniciativas importantes capitaneadas pelo Ministrio das Cidades, criado em janeiro de 2003. Entretanto, apesar dos avanos obtidos, o grau de alcance do direito moradia no Brasil ainda bastante desigual entre os diferentes grupos socioeconmicos. A populao negra (pretos e pardos), os pobres (renda domiciliar per capita at meio salrio mnimo), as crianas (populao at 12 anos de idade) e os moradores de assentamentos informais apresentam piores condies de moradia do que a mdia da populao brasileira. Mesmo com a queda verificada na desigualdade entre brancos e negros entre 1992 e 2007, no que diz respeito ao acesso moradia adequada, conforme se pode verificar no grfico 2, as desigualdades raciais ainda superam os 18 pontos percentuais, pois, enquanto o grau de adequao das condies de moradia entre a populao branca de 74,1%, entre os pretos e pardos somente 56%.
GRFICO 2
Proporo de moradores em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas, segundo cor ou raa (1992-2007)
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 Brancos Pretos e pardos 2004 2005 2006 2007 Brasil urbano 62,2 50,7 34,8 74,1 65,5 56
Fonte: Ipea/Dirur a partir de microdados da PNAD, 1992 e 2007.
Entre a populao pobre, que ganha at meio salrio mnimo per capita, o grau de adequao habitacional de apenas 25,5%, ao passo que 88,5% da populao que ganha mais de cinco salrios mnimos per capita vivem em domiclios com condies de moradia adequadas (ver grfico 3).
15. As Conferncias Nacionais das Cidades, realizadas em 2003, 2005 e 2007, para denir diretrizes e objetivos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e das polticas setoriais de habitao, saneamento e transporte urbano foram precedidas por Conferncias Estaduais realizadas em todas as unidades da Federao brasileira. 16. O UN-Habitat elegeu a Conferncia Nacional das Cidades e o Conselho das Cidades como vencedoras do prmio UN-Habitat Scroll of Honour Award 2006. Este prmio, criado em 1989, reconhece contribuies notveis para assegurar o direito moradia adequada e melhorar a qualidade de vida nos assentamentos humanos em todo o mundo.
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GRFICO 3
Proporo de moradores em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas, segundo faixa de renda domiciliar per capita (1992-2007)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 At 1/2 SM Entre 1/2 e 3 SM Entre 3 e 5 SM Acima de 5 SM 25,5 58,4 42,7 88,6 84,9 88,5 86,8 71
As crianas de at 12 anos tambm apresentam nveis de adequao das condies de moradia inferiores aos das demais faixas etrias (41,7%), como demonstra claramente o grfico 4. Por sua vez, no foram observadas diferenas significativas entre as condies de moradia de homens e mulheres, o que mereceria uma anlise mais aprofundada para tentar detectar a existncia de desigualdades de gnero no acesso moradia adequada. A maior vulnerabilidade no acesso moradia adequada ocorre no entre as mulheres genericamente, mas entre as mulheres negras.
GRFICO 4
Proporo de moradores em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas, segundo faixa etria (1992-2007)
80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 75,2 69,8 65,2 60,6 55,7
60,8 57,5 50,4 47,9 41,7
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
At 12 anos Entre 30 e 64 anos
Entre 12 e 17 anos Acima de 64 anos
Entre 18 e 29 anos
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Mesmo com o direito moradia presente entre os deveres do Estado constantes da Constituio Federal de 1988 e de outros normativos legais brasileiros, ainda existe no pas uma vasta gama de necessidades habitacionais no satisfeitas, que configuram violaes do direito moradia, afetando, sobretudo, as camadas mais pobres da populao e os residentes em assentamentos humanos precrios. Nas reas urbanas, ainda h 54,6 milhes de brasileiros que convivem com pelo menos um tipo de inadequao habitacional, como se pode ver no grfico 5.
GRFICO 5
Populao em domiclios particulares permanentes urbanos com condies de moradia inadequadas, por tipo de inadequao (2007) (Em mil)
Parede no-durvel Teto no-durvel Banheiro coletivo Favelas Irregularidade fundiria Adensamento gua inadequada Esgoto inadequado Moradia inadequada 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 1.778 2.128 3.896 6.979 7.356 12.316 13.787 30.101 54.606
Fonte: Ipea/Dirur a partir de microdados da PNAD/IBGE 1992 e 2007.
No obstante, o governo brasileiro tem dado importantes passos para o alcance do direito moradia no Brasil. Na esfera internacional, o Brasil ratificou os principais pactos, convenes e declaraes da ONU que incluem o direito moradia como uma parte indissocivel para o alcance dos direitos humanos. No mbito legislativo nacional, destaca-se a incluso do direito moradia entre os direitos sociais mnimos da populao pela Emenda Constitucional no 26, de 10 de fevereiro de 2000, e a homologao do Estatuto da Cidade, que introduziu diversos instrumentos para garantir o cumprimento da funo social da propriedade e para a regularizao fundiria de assentamentos informais e a gesto democrtica e participativa da cidade. Os avanos na legislao e os esforos de investimento realizados pelos trs nveis de governo nas reas de habitao e saneamento ocasionaram a implementao gradual e progressiva do direito moradia no Brasil, com a proporo de pessoas residindo em domiclios urbanos com condies de moradia adequadas aumentando de 50,7%, em 1992, para 65,5%, em 2007. Contudo, apesar dos resultados positivos alcanados, o direito moradia ainda no est assegurado a todos os
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cidados brasileiros, pois mais de um tero da populao do pas apresenta condies de moradia precrias. Os princpios da igualdade e da no discriminao no direito moradia tambm ainda no foram alcanados, pois as desigualdades no acesso moradia adequada entre os grupos raciais e os estratos socioeconmicos ainda so bastante elevadas, com os problemas habitacionais recaindo, sobretudo, sobre a populao negra e pobre, residente em assentamentos informais, que apresenta baixa capacidade de pagamento pela moradia e possui menor acesso a servios urbanos. A persistncia de um nmero elevado de necessidades habitacionais insatisfeitas nos grupos de renda mais baixos exigir um aumento substancial dos investimentos por parte dos trs nveis de governo, notadamente nos setores de habitao de interesse social, urbanizao de assentamentos precrios, regularizao fundiria e melhoria dos servios de saneamento bsico, sobretudo coleta e tratamento de esgotamento sanitrio, se quisermos universalizar o direito moradia adequada para todos os cidados brasileiros.
3 SANEAMENTO BSICO
A Constituio de 1988 foi a primeira a contemplar explicitamente o termo saneamento em seu texto, visto que nas constituies anteriores as referncias eram indiretas, vinculadas aos princpios do higienismo social, em seu sentido ideolgico mais amplo, ou por meio de referncias s aes estritamente orientadas para o combate s epidemias. Na Constituio de 1934, j em um contexto poltico de construo de um Estado nacional centralizado e interventor, era de responsabilidade comum da Unio, dos estados e dos municpios adotarem medidas legislativas e administrativas tendentes a restringir a morbidade infantil e a cuidar da higiene social, de forma a impedir a propagao das doenas transmissveis (Art. 138), embora coubesse privativamente Unio legislar sobre guas. Esta competncia recebeu um tratamento jurdico setorial prprio com o Decreto no 24.643/1934, o Cdigo de guas, que, embora formulado em um contexto poltico orientado para a gesto estratgica dos bens naturais do pas, no deixou de contemplar os contedos operacionais referentes ao princpio de servios adequados, como qualidade, quantidade, extenso e economia nas operaes. Esta foi a grande herana deixada pelo cdigo para os servios pblicos de saneamento bsico no pas. Esse preceito foi mantido na Constituio autoritria de 1937, em que tambm foi definido que caberia privativamente Unio legislar sobre as polticas de sade e utilizao das guas. Pelo Artigo 18, foi reservado um papel complementar para que os estados pudessem legislar sobre a higiene popular, de forma a suprir as lacunas da legislao federal. Ressalte-se que a ideia de higiene popular era uma herana do higienismo social como um conjunto de pressupostos ideolgicos vinculados ao biologismo social e que envolvia padres de interveno no espao urbano orientados para aes de remoo e desmonte de reas insalubres nas cidades.
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De forma surpreendente, a Constituio democrtica de 1946 tambm no faz qualquer referncia ao saneamento bsico, mantendo o princpio da Constituio de 1934 de que caberia Unio legislar sobre as polticas de sade e de guas (Art. 5o), embora aos municpios tenha sido reservada competncia para organizar os servios pblicos locais (Art. 28), circunscrio onde, de uma forma geral, passou-se a inserir os servios de saneamento bsico. Esta tradio interpretativa praticamente nasce e se consolida juridicamente durante a Repblica de 1946, quando os servios de gua e esgotos eram operados pelos municpios com o apoio e a superviso do Ministrio da Sade. Esse tambm foi o tratamento contemplado na Constituio de 1967, em que se definiu que caberia aos municpios organizar os servios pblicos locais (Art. 16), mas sem qualquer referncia explcita aos servios de saneamento bsico. Essa ausncia explcita do saneamento bsico nas Constituies brasileiras revela a peculiaridade poltico-institucional da construo do setor de saneamento no Brasil. Apesar dos vnculos entre a qualidade das guas no meio urbano e as epidemias terem adquirido fora com o higienismo social, na segunda metade do sculo XIX, o saneamento esteve ausente como poltica pblica especfica dotada de estrutura e princpios prprios, posto que era tratado como um subproduto setorial de polticas mais amplas, em geral como componente das polticas de sade pblica orientadas para o combate s epidemias e salubridade ambiental. Por outro lado, o fato de o insumo bsico do saneamento ter sido incorporado pela legislao por meio do Cdigo de guas, de 1934, revela uma das caractersticas jurdico-administrativas de sua trajetria como poltica pblica: o fato de o setor ter sido historicamente regulamentado e estruturado por regulamentaes setoriais especficas. Primeiro, por um cdigo orientado para o tratamento da gua como bem estratgico e insumo econmico. Em uma segunda etapa, por estruturas e normas integrantes da poltica de sade. E, durante o regime militar, por um conjunto de estruturas e regulamentaes criadas para servir de suporte poltica de desenvolvimento urbano, coordenada pelo sistema Banco Nacional da Habitao (BNH) Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau)/Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Vejamos a seguir como a Constituio trata particularmente o setor de saneamento.
3.1 O saneamento na Constituio de 1988 e seus desdobramentos normativos
Seguindo a tradio constitucional, a forma de delimitar os direitos sociais na Constituio de 1988 deixou de lado os servios de saneamento bsico, revelando uma percepo restrita dos constituintes acerca dos contedos sociais dos servios de saneamento, inserido genericamente no tema da habitao e, com isso, negando o carter especfico da poltica de saneamento como um setor institucionalmente j constitudo e fundamental para a ampliao do prprio conceito de cidadania predominante na Constituio, posto como direitos que tambm necessitam ser corporificados pelo acesso aos servios pblicos.
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Excludo do rol de direitos sociais, o saneamento bsico foi incorporado pela CF pelo inciso XX do Art. 21 como um dos elementos da infraestrutura urbana. Neste, explicita-se que compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Desta forma, os servios de saneamento so concebidos como um elemento integrante da qualidade de vida urbana e, em decorrncia disso, um requisito importante para o bem-estar dos cidados e a garantia da dignidade da pessoa humana. Tambm no inciso IV do Art. 200 h uma incipiente convergncia mas de carter administrativo entre saneamento e direitos sociais. Nele se define que ao Sistema nico de Sade (SUS) compete, alm de outras atribuies, participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico. Alm de representar uma herana histrica, a associao entre sade e saneamento fundamenta-se na percepo j disseminada entre os agentes destes setores de que as aes de saneamento so capazes de gerar externalidades positivas para a sade pblica.17 Contudo, essa forma de inserir o saneamento na CF de 1988 no o incorpora como componente direto da cidadania, esta entendida como agregado de diretos universais que no comportam mediaes da estratificao social ou fatores relativos qualidade de vida das cidades. Neste sentido, a particular importncia que a qualidade de vida urbana assume na Constituio de 1988 tambm expressa uma concepo condicional da cidadania como conjunto de direitos que se cristaliza em servios concretos. Acesso a servios de um lado e Estado prestacional do outro so os dois polos deste campo conceitual em que o saneamento foi localizado. A importncia de um espao urbano de qualidade como base de organizao da vida coletiva se expressa tambm no inciso IX do Art. 23, em que est definido que competncia comum das trs esferas do governo a promoo de programas habitacionais e de saneamento bsico. Em certa medida, ocorre uma tnue convergncia conceitual entre direitos sociais e qualidade de vida urbana por meio do Art. 182, em que se explicita que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Para a consecuo destes objetivos, definiu-se que o plano diretor ( 1o) o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano. Torna-se evidente que a opo dos constituintes foi confiar a um instrumento urbanstico de mbito local a funo de regular as relaes das comunidades com seu espao. Desta forma, na matriz constitucional, o saneamento bsico ficou vinculado ao ordenamento da cidade e aos modelos de servios pblicos, e no aos
17. De acordo com a Organizao Mundial da Sade (OMS), a ausncia de gua potvel e de tratamento de esgotos responsvel direta e indiretamente por cerca de 80% das doenas e 65% das internaes hospitalares do pas.
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contedos diretos da cidadania; fato que apenas seria parcialmente revertido com a aprovao do atual marco legal do saneamento bsico, a Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Como servio pblico, a titularidade sempre do poder pblico, que assume a responsabilidade de prestar os servios a todos de forma indistinta, independentemente da capacidade de os cidados assumirem o nus dos servios. Mas esse requisito poltico, inserido em uma definio jurdico-administrativa de servios pblico, frgil, pois no imprime aos operadores de saneamento a obrigatoriedade de prestarem os servios sob quaisquer condies. Na prtica, os servios domiciliares de abastecimento de gua so passveis de corte na ausncia de pagamento pelo usurio. Reside na manuteno do saneamento como um servio pblico de carter econmico e remunerado, e na excessiva autonomia conferida s concessionrias dos servios orientadas principalmente por razes de rentabilidade , um dos principais motivos da poltica de saneamento apresentar um perfil socialmente regressivo. A autonomia das empresas concessionrias impe custos de transao ao processo decisrio da poltica, retarda definies alocativas no processo de contratao dos recursos e distorce o perfil socioespacial dos investimentos, que tendem a ser direcionados para localidades e faixas de renda mais rentveis. E, ao fim e ao cabo, tanto a forma de estruturao institucional do setor quanto a legislao setorial que orienta as aes dos agentes da poltica apresentam os limites consecuo das diretrizes tico-polticas contidas na matriz constitucional referentes qualidade e ao grau de cobertura dos servios pblicos. Dados da PNAD referentes aos domiclios rurais e urbanos que tinham acesso aos servios de abastecimento de gua por rede geral demonstram que, de 1993 a 2007, o percentual de domiclios que tinham acesso a este servio passa de 75% para 83,3%. Neste mesmo perodo, os servios domiciliares de esgotamento sanitrio por rede coletora passaram de 38,9% para 51,3% dos domiclios, mas, destes, menos de 30% so tratados. Como se pode perceber, apesar do marco jurdico-poltico institudo em 1988, os servios pblicos de saneamento bsico apresentaram uma lenta evoluo ao longo de doze anos e, quase vinte anos aps a Constituio de 1988, eles continuam precrios, principalmente a coleta e o tratamento de esgotos, mesmo para os padres da Amrica Latina. Alm disso, a ampliao da cobertura relativa ainda esconde o aspecto mais grave do setor: a persistncia do dficit absoluto dos servios. Ainda de acordo com a PNAD, em 1995, o dficit absoluto domiciliar em abastecimento de gua por rede geral no pas era de 9,2 milhes de domiclios, crescendo para 9,4 milhes em 2007. Neste mesmo perodo, o dficit dos servios domiciliares de esgotamento sanitrio por rede geral teve um acrscimo de aproximadamente 4,8 milhes de domiclios, atingindo 27,4 milhes de unidades. Isto indica que o crescimento do dficit absoluto do esgotamento sanitrio continua sendo o grande problema do saneamento (PNADs de 1993 a 2007).
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GRFICO 6
Evoluo do nmero de domiclios e do dcit absoluto de gua e esgoto, por rede geral (1993-2007) Brasil (Em milhes)
60 50 40 30 22,6 20 10 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 Anos 2002 2003 2004 2005 2006 2007 9,2 9,4 37,0 27,4 56,3
Evoluo dos domiclios Dficit absoluto de esgotamento sanitrio por rede coletora Dficit absoluto de abastecimento de gua por rede geral
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE, 1993-2007.
Alm dos fatores relacionados autonomia dos operadores e ao carter mercantil dos servios sob condies sociais profundamente assimtricas, o setor de saneamento, como outras polticas setoriais, na prtica, regulamentado por um cipoal jurdico normativo leis que orientam as intervenes ambientais e a prestao dos servios, regras de licitao, portarias ministeriais sobre a qualidade dos servios, normas internas das companhias, critrios que orientam as aplicaes dos fundos e programas que se sobrepe s diretrizes da Constituio na definio dos padres sociais de atendimento. Ressalte-se, porm, que muitas dessas regulamentaes agregaram contedos positivos s diretrizes constitucionais. A Emenda Constitucional no 19/1998 consolidou o princpio da eficincia administrativa como princpio nuclear geral includo no caput do Art. 37 da Constituio. Por outro lado, o caput do Art. 175 da Constituio, que trata dos servios pblicos, explicita textualmente que Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso [...], a prestao de servios pblicos. Com isso, a Constituio atribui ao Estado a titularidade dos servios pblicos, e, da perspectiva constitucional, no existem servios pblicos quando a Constituio no titulariza uma dada atividade in concreto no Estado (RODRIGUES, 2007, p. 2.184). Note-se que o Art. 175 faz uma clara distino entre a titularidade dos servios e o modo de operao destes, que podem ser delegados sob regime de concesso ou permisso.
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Foi justamente para regulamentar o Art. 175 da Constituio e detalhar as relaes entre os entes estatais como titulares dos servios pblicos e os concessionrios pblicos ou privados que foi formalizada a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro 1995, a Lei Geral dos Servios Pblicos. Em seu Art. 6o, 1o, esta lei resgatou e consolidou como princpio nuclear dos servios pblicos a ideia de servio adequado, conceito que envolve uma srie de contedos normativos que tm o objetivo de padronizar a prestao dos servios e orientam as regras e princpios vigentes nos contratos de concesso: Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade [...] e modicidade nas tarifas. Por estes termos, h de fato uma referncia jurdico-normativa clara que deve orientar os padres de prestao dos servios e os contratos estabelecidos entre concessionrios e titulares. Um dos subprodutos indiretos do rigor conceitual da nova lei foi reduzir o mpeto das propostas de privatizaes que emergiam durante os anos 1990, visto que parte concedente cabe a definio das regras para a poltica tarifria e os padres dos servios. No exemplo do saneamento, a tradio atribui aos municpios a titularidade dos servios, embora existam controvrsias. Esta incerteza acerca da titularidade e suas implicaes para a poltica tarifria foi um dos fatores que inibiram os investimentos privados interessados no setor. Acerca desse tema, Rodrigues (2007) considera que a crena predominante de que os servios de saneamento so de titularidade municipal deriva de uma interpretao histrica da Constituio, que reconhece como servios pblicos de interesse local uma srie de atividades municipais concretas, tais como os servios de gua e esgoto. Como argumento contra essa forma de se interpretar o Art. 30, inciso V, da CF, o autor observa que no se pode definir de forma apriorstica a insero poltico-administrativa de um servio pblico fora do tempo e do espao. Contudo, h de se observar que, no exemplo da Constituio brasileira, existem vrias referncias a servios concretos que explicitamente so atribudos a um ou mais entes da Federao. Estes so os exemplos do Art. 21, incisos X, XI, XII, XV e XXIII, referentes aos servios prestados pela Unio, e do Art. 25, 2o, referente aos servios de gs canalizado como tpicos dos estados-membros. Neste sentido, como a CF relaciona os servios e o seu local poltico-administrativo, esta se torna a forma objetiva de se definir servio pblico e qual o ente federado que detm a titularidade. Com isso, uma das consequncias mais significativas que, ao ente federativo detentor da titularidade de um servio, atribuda uma srie de competncias legislativas e administrativas, criando um quadro bastante diferenciado sobre o perfil dos servios pblicos brasileiros.
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Saliente-se que os conflitos em torno da titularidade dos servios de saneamento j vm de longa data. A Constituio, em seu Art. 30, define que os servios de interesse local so de competncia municipal. Mas deriva principalmente de uma tradio anterior consolidao do fenmeno metropolitano e dos aglomerados urbanos atribuir ao saneamento o carter de servio de interesse local. Nestas reas, regra geral, os sistemas de saneamento so integrados, no circunscritos fronteira de apenas um municpio. A questo metropolitana inclusive foi uma das motivaes dos debates acerca da titularidade dos servios de saneamento que ocorreram durante a dcada de 1990. Em 1993, foi apresentado, por estmulo dos movimentos vinculados reforma urbana, o Projeto de Lei Complementar 199/1993. Este institua o Sistema Nacional de Saneamento contemplando o Plano Nacional de Saneamento, um Conselho Nacional com funes deliberativas e consultivas, uma Secretaria Executiva e um Fundo Nacional de Saneamento. O governo federal vetou o projeto integralmente em janeiro de 1995, sob o argumento de que o saneamento era uma atribuio local, cabendo Unio apenas estabelecer diretrizes gerais. Essa incerteza constitucional acerca da titularidade dos servios veio agravar o quadro de asfixia financeira do setor, que se instaurou a partir de meados dos anos 1990, quando a Lei de Responsabilidade Fiscal e os acordos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), aps 1999, impuseram srios limites ao processo de endividamento de estados e municpios. A indefinio quanto titularidade dos servios gerou um quadro de incerteza jurdica que inibiu investimentos em um momento em que maioria dos contratos do Plano Nacional de Saneamento (Planasa) j estava se esgotando e as concessionrias no tinham certeza sobre as possibilidades de renovao das concesses. Este quadro de incerteza encontra respaldo nas possibilidades abertas pela interpretao do inciso XI do Art. 23 da Constituio, em que est definido que so comuns as competncias da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para promover programas de construo de moradias e melhoria das condies de saneamento bsico, embora a organizao e a prestao dos servios pblicos de interesse local caibam aos municpios (Art. 30, inciso V). Por outro lado, o 3o do Art. 25 da CF faculta aos estados institurem, por meio de lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Com isso, ampliam-se as divergncias acerca da titularidade dos sistemas integrados de saneamento bsico nestas reas.18
18. Existem algumas Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) aguardando julgamento contra a iniciativa de alguns estados Bahia e Rio de Janeiro de institurem regies metropolitanas e aglomeraes urbanas com o objetivo de incorporarem a organizao dos servios pblicos sob a titularidade dos municpios.
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3.2 A Lei do Saneamento Bsico Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007
A indefinio acerca da titularidade tambm no se resolveu com a Lei do Saneamento (Lei no 11.445/2007), visto que seus formuladores preferiram contornar o problema da titularidade e remeter a soluo para o STF, sob o argumento de que uma lei ordinria no poderia interpretar a Constituio. Apesar desta lacuna, o novo cdigo incorporou uma srie de princpios inovadores na poltica nacional de saneamento bsico e criou parmetros para que futuras agncias possam exercer a regulao do setor. Originalmente, o Projeto de Lei (PL) no 5.296/2005 contemplava princpios e diretrizes mais amplos para o setor, entre os quais a definio de servios de interesse local, parmetros para os procedimentos de concesso, a ampliao do conceito de saneamento bsico para o de saneamento ambiental, a criao do Sistema Nacional de Saneamento com um Conselho Nacional, as regras para fornecer transparncia aos mecanismos de subsdio cruzado e a criao dos conselhos municipais de saneamento como mecanismo deliberativo de controle social. No caso da titularidade, o PL definiu que nos casos dos servios de interesse exclusivamente local, como a distribuio de gua e a coleta e tratamento de esgotos, a titularidade seria do municpio, mas, quando se tratasse de captao, aduo e tratamento de gua, esgotos e resduos slidos, que beneficiassem mais de um municpio, incluindo macrodrenagem, a titularidade seria do conjunto de municpios beneficirio destes servios. A proposta do PL para os municpios que no operassem seus sistemas era a de que as concesses teriam que ser licitadas, e nos contratos de concesso deveriam ser contemplados os critrios para a montagem da estrutura tarifria, a reviso e/ou formulao dos planos de investimentos, a explicitao das metas de universalizao e das regras que orientam os subsdios cruzados. Neste sentido, o instrumento do contrato, ampliado em seus contedos normativos, tornou-se o instrumento bsico que dever nortear as relaes entre o poder concedente e os concessionrio, uma mudana substantiva em relao aos contratos vigentes durante o Planasa, em que quase nada era especificado na delegao e o concessionrio era praticamente desobrigado de prestar contas ao poder concedente. O PL previa ainda a existncia de agncias reguladoras autnomas para regular as concesses, e atualmente as primeiras agncias j se encontram em fase de estruturao. Por ocasio da aprovao final do PL como a Lei no 11.445/2007, uma primeira mudana ocorreu em relao sua abrangncia setorial, que teve seu escopo de saneamento ambiental reduzido para saneamento bsico, j que ela no incorpora os recursos hdricos em seu sentido mais amplo, mas apenas como insumos utilizados pelos servios de saneamento. Tambm os conselhos municipais foram retirados como instncia de controle social que
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deveriam ser institudos pelos municpios, deixando esta iniciativa como uma livre opo das municipalidades. o que se pode deduzir do inciso IV do Art. 3o, em que se define que o controle social o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. Tambm no Art. 9o e no seu inciso V explicita-se que o titular dos servios formular a sua respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo estabelecer mecanismos de controle social, mas sem especificar se esse seria um conselho municipal. O controle social volta a aparecer no inciso V do Art. 11, em que se explicita que uma das condies da validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico so os mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios. Ressalte-se que a questo do controle social por rgos colegiados estaduais ou municipais foi um dos principais motivos dos conflitos existentes entre os movimentos sociais e as companhias estaduais de saneamento bsico, gerando as modificaes incorporadas na lei. No caput do Art. 47, referente ao papel dos colegiados, explicita-se que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, assegurada a representao dos titulares, dos rgos governamentais relacionados ao saneamento bsico, dos prestadores de servios, dos usurios e das entidades tcnicas e organizaes da sociedade civil relacionadas ao setor. No 1o deste mesmo artigo, a soluo conciliatria torna-se mais explcita, ao se definir que as funes e competncias dos rgos colegiados podero ser exercidas por rgos colegiados j existentes. Apesar desse recuo, o conjunto de princpios que regem a prestao dos servios de saneamento revela que a Lei no 11.445/2007 contemplou contedos operacionais e polticos bastante amplos, tais como: a universalizao do acesso; a integralidade dos servios; adequao dos servios sade pblica e proteo do meio ambiente; a adoo de mtodos e tcnicas que considerem as peculiaridades locais e regionais; a necessidade de articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional de habitao, de combate pobreza, de proteo ambiental e de sade; a garantia da eficincia e da sustentabilidade econmica; a utilizao de tecnologias apropriadas e adaptadas capacidade de pagamento dos usurios; a transparncia das aes; o controle social; a segurana, qualidade e regularidade dos servios; e a integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos.
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Alm desses princpios, o planejamento em todas as etapas dos servios foi elevado categoria de princpio fundamental da poltica nacional de saneamento bsico e uma das condies de validade dos contratos, incluindo a formulao dos planos de saneamento bsico pelos respectivos titulares.19 Junto com o planejamento, as regras vigentes em relao aos mecanismos de regulao econmica dos servios propiciaram poltica de saneamento as condies formais para que esta possa operar referenciada em padres de maior eficincia e transparncia social, em que pese o problema dos subsdios cruzados ter ficado diludo nas normas gerais da regulao, quando mereceria um captulo parte, tendo em vista que esta a base sobre a qual tradicionalmente tm operado as companhias estaduais de saneamento. Sobre esse aspecto, foi prevista a criao de entidades reguladoras no mbito dos estados, podendo os titulares delegarem a uma agncia estadual ou regional as funes de regulao dos servios. Os requisitos definidos para o processo de regulao so amplos, com a agncia obrigando-se a editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de prestao dos servios (Art. 23), abrangendo: os padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; os requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; as metas progressivas de expanso e da qualidade dos servios; o regime e a estrutura dos nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso; o monitoramento dos custos; a avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; os mecanismos dos subsdios tarifrios e no tarifrios; os padres de atendimento ao pblico e os mecanismos de participao e informao; as medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento; e a obrigao dos operadores de comunicarem aos usurios as providncias adotadas em virtude de queixas ou de reclamaes relativas aos servios. Por estes critrios percebe-se que o conceito de regulao presente na Lei no 11.445/2007 envolve uma ampla gama de questes que afetam a vida dos usurios e as condies operacionais dos concessionrios, contemplando regras para a interpretao e a fixao de critrios para a execuo dos contratos e servios e para a administrao de subsdios.
19. Entre os requisitos de validao dos contratos (Art. 11) esto: a existncia de plano de saneamento bsico e de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-nanceira da prestao universal e integral dos servios, de acordo com o respectivo plano de saneamento bsico; a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de scalizao; a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso; a adequao dos planos de investimentos e dos projetos ao respectivo plano de saneamento bsico; nos casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa, a autorizao para a contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendida e a incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de ecincia e de uso racional da gua, da energia e de outros recursos naturais; a denio das condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-nanceiro da prestao dos servios em regime de ecincia, incluindo o sistema de cobrana, a composio de taxas e tarifas, a sistemtica de reajustes e de revises de taxas e tarifas, e a poltica de subsdios; os mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e scalizao dos servios; a explicitao das hipteses de interveno e de retomada dos servios; e a proibio de clusulas que prejudiquem as atividades de regulao e de scalizao ou o acesso s informaes sobre os servios contratados.
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A trajetria histrica da poltica de saneamento deixa claro que o alcance poltico-normativo de uma Constituio em relao s formas de estruturao organizacional e dos modelos operacionais das polticas setoriais apresenta limites claros. Estes limites derivam tanto da capacidade dos grandes programas e das polticas governamentais de reorientarem os padres de atuao e os princpios efetivos que norteiam uma poltica especfica quanto da existncia de uma mirade de cdigos, leis e regulamentaes intraconstitucionais que delimitam a atuao do setor pblico em suas diversas reas de interveno. Por outro lado, as prprias leis que regulamentam as polticas setoriais nem sempre traduzem com fidelidade os princpios polticos contidos na Constituio de 1988. Alm da escala tratada por estas leis, que envolve um grau de detalhamento que torna difcil a expresso direta dos princpios constitucionais, isso ocorre tambm em funo do processo poltico que delimita a formulao de um marco jurdico setorial, processo em que agem atores com interesses conflitantes. Este foi o exemplo dos princpios constitucionais relativos ao controle e participao social, uma das caractersticas basilares da Constituio, mas parcialmente contornados pela Lei no 11.445, de 2007. Quanto universalizao dos servios, h de se observar que o saneamento foi inserido mais como um requisito para a melhoria da qualidade de vida urbana que como um direito individual. Isso dificulta a reivindicao individual de diretos sociais e inclusive tem inibido um potencial processo de judicializao do saneamento, como vem ocorrendo com a poltica de sade. Por tudo isso, deve-se considerar a possibilidade de que, se a Constituio de 1988 forneceu os pilares polticos e ticos para que as polticas pblicas possam ser orientadas por critrios socialmente menos regressivos, a dinmica efetiva das polticas pblicas e suas alternativas sociais devem ser entendidas a partir do processo poltico geral que incide sobre elas e das formas de estruturao dos sistemas setoriais integrantes do Estado.
4 TRANSPORTE URBANO
A Constituio Federal de 1988 consolidou um conjunto de alteraes na poltica de transportes urbanos que j vinha se configurando historicamente nas polticas pblicas nacionais de forma geral e, em particular, no campo dos transportes urbanos. Somado a isso, a nova Constituio ainda abriu espao para uma srie de modificaes no setor que vm se consolidando tanto pela institucionalizao de um amplo corpo normativo sobre o tema quanto por uma mudana de mentalidade acerca do papel da mobilidade urbana no desenvolvimento das cidades. No que diz respeito quelas tendncias que historicamente j vinham se configurando, por exemplo, nota-se que a cada nova constituio federal se
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conquistou um avano em especificar de forma cada vez mais clara quais papis cabiam aos diferentes entes da Federao, no que tange competncia sobre a legislao de trnsito e transporte urbano. At a Constituio de 1967, por exemplo, as constituies nacionais no indicavam de forma explcita de quem era a competncia para legislar sobre trnsito e transporte no mbito municipal. Em geral, as quatro constituies republicanas anteriores (de 1891, 1934, 1937 e 1946) atribuam como competncia privativa da Unio legislar sobre trfego interestadual ou internacional envolvendo transportes por via frrea, via dgua, via area ou estradas de rodagem. A Lei no 3.651/1941, que revogou o primeiro Cdigo Nacional de Trnsito, tambm de 1941, observava expressamente que cabia aos estados a atribuio de regulamentar o trnsito de veculos automotores de forma complementar s leis nacionais. O trnsito e o transporte municipal, contudo, no eram apontados explicitamente como objeto de normatizao de nenhum ente federativo.20 A promulgao do Cdigo Nacional de Trnsito de 1966 (Lei no 5.108) abre ento espao para que a Constituio de 1967 eleve ao nvel constitucional a atribuio da competncia legislativa sobre trnsito e transporte municipal. Ao atribuir Unio a competncia privativa de legislar sobre trfego e trnsito nas vias terrestres, sem especificar sua dimenso poltico-territorial, o Art. 8o (XVII) desta Constituio inclui de maneira implcita todo trnsito sob o campo de normatizao da Unio, incluindo a tanto aquele de mbito internacional e interestadual quanto municipal. A Constituio de 1988 reproduz este dispositivo em seu Art. 22 (XI), mantendo ainda a possibilidade de que os demais entes da Federao venham a criar leis ou normas complementares quela norma federal. Sob o escopo dessas competncias normativas, contudo, no estava includo de forma explcita o papel do planejamento dos sistemas de transporte, que s iria tomar corpo legal a partir de 1973, com o Plano Nacional de Viao (Lei no 5.917/1973), e receberia mais ateno a partir da Constituio Federal de 1988.
4.1 Transporte urbano e mobilidade urbana na Constituio e em outras legislaes
Ao reconhecer a importncia de uma poltica urbana articulada, a CF/88 prev a criao de diretrizes para o desenvolvimento urbano que incluam a questo dos transportes urbanos, alm da habitao e do saneamento (Art. 21, XX), e a criao de diretrizes prprias para uma poltica nacional de transporte, atribuindo competncia exclusiva Unio sobre a criao destas diretrizes (Art. 22, IX). Sob coordenao do Ministrio
20. Cabe lembrar que foi apenas na Constituio Federal de 1988 que o municpio passou a ser considerado ente da Federao.
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das Cidades, desde 2003, tais diretrizes so traadas pela Conferncia Nacional das Cidades, pelo Conselho Nacional de Trnsito e pelo Conselho das Cidades.21 Alm dessas diretrizes para o desenvolvimento urbano e de seus sistemas de transportes, a Constituio de 1988 trouxe importante inovao, ao reconhecer o planejamento urbano como elemento fundamental para o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade. Neste sentido, a Constituio instituiu como instrumento por excelncia do planejamento urbano o plano diretor (Art. 182, 1o), cujo contedo deve abordar minimamente o planejamento do transporte municipal.22 Neste mesmo sentido, a Lei no 10.257, de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, avanou ao instituir como obrigatria, para os municpios com mais de 500 mil habitantes, a elaborao de um plano de transporte urbano integrado, compatvel com seu respectivo plano diretor. Aqui caberia destacar ainda a importncia do Estatuto da Cidade, que regulamenta as diretrizes e os instrumentos da poltica urbana, tema ao qual, pela primeira vez, uma Constituio Federal destina um captulo. Particularmente, cabe ressaltar que a Lei no 10.257/2001 apresenta importante mudana de mentalidade acerca do transporte e da mobilidade urbana, ao reconhecer como diretriz geral da poltica urbana, por exemplo, que o direito ao transporte se constitui como componente do direito a cidades sustentveis (Art. 2o, I). Entre outras diretrizes para a poltica urbana, a lei aponta a adequao da oferta de transporte aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais (Art. 2o, V) e, ainda, uma ordenao e controle do uso do solo que evite um desequilbrio no sistema urbano de circulao causado pela instalao de empreendimentos ou que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente (Art. 2o, VI, d). No que se refere competncia sobre a prestao dos servios de transporte urbano, por sua vez, ocorreram importantes alteraes nas constituies republicanas. Ao longo das constituies federais, fica ntido o avano gradual na atribuio da titularidade sobre os servios de transporte municipal. Desde a primeira constituio republicana em 1891, todas as constituies brasileiras j garantiam o reconhecimento da autonomia dos municpios
21. Em setembro de 2004, a reunio do Conselho das Cidades aprovou trinta diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana Sustentvel, entre as quais se podem destacar: a priorizao de modos de transporte coletivo e no poluentes; promoo e incentivo mobilidade e acessibilidade de pedestres, ciclistas, pessoas portadoras de necessidades especiais e idosos; promoo e incentivo utilizao de combustveis alternativos e menos poluentes, barateamento das tarifas, controle social, combate a segregao e integrao da poltica nacional de mobilidade sustentvel s demais polticas setoriais urbanas bem como elaborao de planos de transporte urbano integrado, entre outras. 22. Estabelecido pela Resoluo no 34/2005 do Ministrio das Cidades (Art. 1o e Art. 2o, II), o contedo mnimo do plano diretor deve assegurar o cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir a acessibilidade e a mobilidade sustentvel de todos os cidados por meio do desenho dos espaos pblicos e do sistema virio bsico.
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em tudo quanto respeitasse ao seu interesse local, envolvendo a seja a organizao dos servios de sua competncia (CF/1934, Art. 13, II), seja a organizao dos servios pblicos de carter local.23 Contudo, somente a partir do Cdigo Nacional de Trnsito (CNT) de 1966 (Art. 44, c) o municpio passa a ser a entidade legtima para autorizar, permitir ou conceder linhas locais para o servio de transporte coletivo.24 Essa clareza acerca da responsabilidade pela prestao do servio de transporte municipal foi elevada ao nvel constitucional com a Constituio de 1988, quando se explicita na letra do seu Art. 30, V, que os municpios possuem a competncia de organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial. Ainda no que diz respeito prestao do servio de transporte urbano, a Constituio de 1988 apresenta outras duas importantes alteraes. A primeira delas possui como pano de fundo uma importante mudana, que se observa ao longo do sculo XX, em que o Estado passou de uma atuao preponderante indutora do desenvolvimento como prestador de servios e com ativa participao na economia para assumir um papel mais focado na promoo do desenvolvimento assumindo funes de articulador e regulador dos agentes econmicos. Entre tantas implicaes econmicas e jurdicas decorrentes dessa transformao na perspectiva de atuao estatal, destaca-se aqui a mudana do papel do Estado na prestao dos servios pblicos de uma forma geral. No que tange ao transporte urbano, mais especificamente, a Constituio de 1988 prev explicitamente que este servio, alm ser prestado por via direta (em que o prprio municpio o prestador do servio), tambm poder ser prestado por via indireta, em que o municpio outorga a responsabilidade do servio a um ente privado sob o regime de concesso ou permisso, mas sempre mediante realizao de licitao. No que se refere s normas de prestao dos servios pblicos, de forma geral, e dos servios de transporte urbano, em particular, soma-se a essa mudana a promulgao da Lei no 8.987, de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, regulando o Artigo 175 da Constituio Federal. Alm de normatizar questes bsicas para os contratos das concesses como o prazo de validade dos contratos, a estipulao de critrios econmicos para se identificar o vencedor da licitao, a poltica tarifria etc. , esta lei tende:
23. Segundo a letra da Constituio de 1937 (Art. 26, c), da Constituio de 1946 (Art. 28, II, b) e da Constituio de 1967 (Art. 16, II, b). 24. At ento, o Cdigo Nacional de Trnsito de 1941 armava em seu Art. 65, pargrafo nico, que cabia aos estados regular a competncia para a outorga de concesso da licena dos transportes coletivos em todas as estradas que no de jurisdio federal.
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i) a estimular o aumento da qualidade do servio, ao estabelecer em lei as condies de adequao ao pleno atendimento dos usurios;25 e ii) a incentivar a competitividade, ao eliminar os direitos de exclusividade na explorao dos servios. Uma segunda importante alterao que a Constituio Cidad trouxe para a questo da titularidade dos servios de transporte urbano diz respeito a um amadurecimento jurdico acerca da figura dos consrcios pblicos, que caminha no sentido de mitigar os conflitos administrativos e at mesmo aumentar a eficincia daqueles servios que possuem bases territoriais interdependentes e de interesse comum. No esforo de equacionar este impasse, as Constituies Federais de 1937 (Art. 29) e de 1967 (Art. 16, 4o) j previam a possibilidade de que a explorao de servios pblicos de interesse comum poderia se realizar conjuntamente pelos municpios envolvidos. A prpria criao das regies metropolitanas, na dcada de 1970, prevista pelo Art. 157 ( 10) da CF de 1967, visava originalmente realizao conjunta daqueles servios de interesse comum. O fato de as regies metropolitanas no constiturem uma personalidade jurdica capaz de articular e intermediar os servios pblicos e os interesses comuns dos municpios associados, contudo, sempre se colocou como empecilho concretizao deste nvel de cooperao. Somente a partir da Emenda Constitucional no 19, de 1998, a Constituio Federal vigente avana, em seu Art. 241, ao apontar a figura do consrcio pblico como o instrumento adequado para este fim, que viria a ser regulamentado pela Lei Complementar no 11.107, de 2005. Uma experincia nacional desse tipo de arranjo institucional no setor de transporte de passageiros acaba de se iniciar em setembro de 2008, em Pernambuco, onde a gesto do Sistema de Transporte Pblico de Passageiros da Regio Metropolitana de Recife (RMR) foi transferida de uma empresa estadual26 para um consrcio27 pblico composto pelo Estado de Pernambuco e pelos quatorze municpios da RMR. Outra importante mudana, essa inquestionavelmente favorvel ao desenvolvimento do setor de transportes, deu-se pela Emenda Constitucional no 33, de 2001, que criou na Constituio Federal de 1988 uma fonte vinculada para seu financiamento incluindo tanto o transporte urbano quanto interestadual. A partir de ento, os recursos arrecadados pela cobrana da Cide28 ficam vinculados a trs possibilidades de gasto, entre elas: o pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo; e o financiamento de programas de infraestrutura de transportes (Art. 177, 4o, II).
25. Por meio da satisfao das condies de regularidade, continuidade, ecincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas (Lei no 8.987/1995). 26. Empresa Metropolitana de Transporte Urbano de Recife (Emtu), que gerenciava o servio desde 1979. 27. Consrcio de Transporte da Regio Metropolitana do Recife (CTM), tambm denominado Grande Recife. 28. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel.
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Apesar da vitria de se criar constitucionalmente um fundo com fins de financiamento do setor, a questo da escassez de recursos para polticas de transporte urbano e, em especial, para financiamento da poltica municipal de transportes, est longe de ser equacionada. O prprio Ministrio das Cidades e o Ministrio da Fazenda reconhecem que apenas cerca de 7% dos recursos totais da Cide so distribudos entre os mais de cinco mil municpios brasileiros, contudo sem uma vinculao especfica ao transporte coletivo. (EM Interministerial no 7/2006). Alm desses avanos que trouxe em relao s constituies anteriores, a Constituio de 1988 logrou importantes conquistas no que diz respeito ao reconhecimento do direito mobilidade como elemento fundamental para realizao dos demais direitos sociais e do direito cidade. No que tange aos direitos sociais dos trabalhadores urbanos e rurais, por exemplo, a CF/88 lhes garante o acesso a um salrio mnimo capaz de atender s suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia, incluindo a a necessidade de moradia e transporte (Art. 7o, IV). Segundo Gomide (2003), contudo, os dados da PNAD apontavam que em 2001 as pessoas das famlias de renda familiar abaixo de trs salrios mnimos recebiam proporcionalmente menos auxlio para transporte inclusive o Vale-Transporte , se comparadas s demais faixas de renda (ver grfico 7), apontando que o Vale-Transporte no estaria sendo efetivo em garantir a conduo dos trabalhadores de baixa renda em seus deslocamentos para o trabalho.
GRFICO 7
Distribuio percentual das pessoas que recebem auxlio para transporte vis--vis a distribuio percentual das pessoas em todas as posies de ocupao, por faixa de renda domiciliar (2001) Brasil Metropolitano (Em salrios mnimos)
25 20
Porcentagem
15 10 5 0 0 a 1 SM 1 a 2 SM 2 a 3 SM 3 a 5 SM 5 a 8 SM 8 a 12 SM 12 a 20 SM > 20 SM Faixa de renda Beneficiados

Fonte: PNAD/IBGE (2001) apud Gomide (2003).
Distribuio
146
Acerca da responsabilidade pblica para com a educao, a Constituio de 1988 reconhece o dever do Estado em garantir atendimento ao educando no ensino fundamental com programas suplementares que incluem, alm de material didticoescolar, alimentao e assistncia sade, o servio de transporte (Art. 208, VII). Por fim, outro ganho importante advindo da CF/88 foi a conquista dos movimentos sociais em defesa das pessoas idosas e das pessoas com deficincia fsica ou com dificuldade de locomoo. No Captulo VII, Da Famlia, Da Criana, Do Adolescente e Do Idoso, o texto constitucional atribui ao Estado a responsabilidade, compartilhada com a famlia e a sociedade, de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida (Art. 230). Ainda neste artigo, em seu segundo pargrafo, o dispositivo constitucional garante a gratuidade dos transportes coletivos urbanos aos maiores de 65 anos, ampliando assim a garantia do direito mobilidade urbana. A Constituio de 1988 tambm atribuiu ao poder pblico o papel de criar programas de preveno e atendimento especializado para os portadores de deficincia fsica, sensorial ou mental, mediante facilitao do acesso aos bens e servios coletivos, com a eliminao de preconceitos e obstculos arquitetnicos (Art. 227, 1o, II). Alm disso, a CF/88 cria a exigncia de leis que disponham sobre a adaptao dos logradouros, dos edifcios de uso pblico e dos veculos de transporte coletivo atualmente existentes, a fim de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de deficincia (Art. 244 e Art. 227, 2o). Em termos especficos, nota-se que estes passos dados pela Constituio serviram de importante amparo para o conjunto de leis e decretos que mais tarde avanariam sobre a promoo da acessibilidade das pessoas idosas e pessoas portadoras de deficincia ou com mobilidade reduzida.29 Concomitantemente a todas as mudanas advindas com a Constituio de 1988, importante destacar o processo de democratizao da poltica de transportes urbanos em si como um dos mais importantes avanos do setor. Acompanhando o processo de democratizao da gesto governamental e do ciclo de polticas pblicas, de uma forma geral, a poltica de transportes urbanos vem se democratizando por diferentes vias, seja pela participao popular na elaborao dos planos diretores e de transportes municipais, seja pela criao de conselhos de transporte em nvel municipal ou pela prpria criao do Conselho das Cidades em nvel federal. Como fruto positivo que se colhe desse processo, cabe destacar o Projeto de Lei n 1.687, encaminhado em 2007 pela Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional. Coordenado pelo Conselho das Cidades, o projeto prope instituir as
o
29. Como o Estatuto das Pessoas com Decincia (Decreto no 3.298/1999), o Decreto no 1.948/1996, que regulamenta a poltica nacional do idoso, a Lei de Acessibilidade (Lei no 10.048/2000) e o Decreto-Lei no 5.296/2004 estabelecem normas gerais e critrios bsicos para a promoo da acessibilidade das pessoas idosas e portadoras de decincia ou com mobilidade reduzida.
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diretrizes da poltica de mobilidade urbana e resultado de extenso debate entre diversos atores e grupos de interesse da sociedade entre 2004 e 2006.30 Ainda com todo o avano de conquistas nas Constituies Federais e no corpo normativo brasileiro, quando se analisa o atual panorama da mobilidade nas cidades brasileiras, nota-se que ainda h muitos desafios nos prximos anos. Semanalmente ganham destaque nos noticirios os sucessivos recordes de congestionamento em algumas metrpoles nacionais, e as cidades mdias j do indcios de dificuldades em seus sistemas de transporte. Como aponta pesquisa da parceria Ipea e Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), os congestionamentos das dez maiores cidades brasileiras envolvendo consumo de combustvel, poluio, investimentos adicionais no sistema virio e excesso de tempo custavam um montante de R$ 474,1 milhes por ano em 1998. Deste total, R$ 346 milhes o custo apenas dos congestionamentos de So Paulo e R$ 72,7 milhes, do Rio de Janeiro. Segundo a pesquisa, as dez cidades pesquisadas desperdiaram aproximadamente 259 milhes de litros de combustvel e 506,1 milhes de pessoas/hora nos congestionamentos. Mais recentemente, os dados da PNAD apontaram que, em 2006, um milho de brasileiros gastava mais de quatro horas dirias no percurso de ida e volta de casa at o trabalho. Destes, pouco mais da metade viviam nas dez maiores regies metropolitanas do pas. Paradoxalmente, oportuno ressaltar que, segundo dados da ANTP, o ndice de Mobilidade (IM)31 no Brasil cresceu de 1,53, em 2003, para 1,58, em 2007, observando-se neste perodo uma estagnao no ndice entre as viagens realizadas no sistema de transporte coletivo e aumento do ndice entre as viagens de transporte individual motorizado e no motorizado (viagens a p ou de bicicleta, por exemplo). Nesta mesma tendncia, o grfico 8, apresenta como o volume de usurios do transporte coletivo tem cado consideravelmente nos ltimos anos.
TABELA 1
ndice de mobilidade, segundo sistema de transporte (2003-2007) Brasil
Sistema Transporte coletivo motorizado Transporte individual motorizado No motorizado Total IM 2003 0,46 0,44 0,63 1,53 Fonte: ANTP/Sistema de Informaes da Mobilidade Urbana. IM 2004 0,44 0,44 0,63 1,51 IM 2005 0,45 0,45 0,64 1,54 IM 2006 0,45 0,46 0,64 1,55 IM 2007 0,46 0,47 0,64 1,58
30. Aps a discusso, em diversas reunies com entidades representativas do setor e da sociedade, o anteprojeto foi submetido apreciao pblica pela realizao de onze seminrios regionais em carter de audincia pblica , submetido a emendas e sugestes da sociedade e de organizaes pblicas e privadas, submetido consulta pblica simplicada, sendo, por m, aprovado pelo Conselho das Cidades (GOMIDE, 2008). 31. Nmero de viagens, em mdia, que cada habitante realiza por dia.
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GRFICO 8
Passageiros transportados por ms nas capitais brasileiras,32 por nibus urbanos (Em milhes)
500 450 400 350 300 250 1994 Abril Outubro 456,5 428,9 1995 476,7 470,7 1996 460,9 458,1 1997 460,5 442,6 1998 421,5 412,3 1999 368,4 367,2 2000 354,2 343,4 2001 352,9 321,9 2002 355,5 348,3 2003 325,8 291,1 2004 309,3 303
Fonte: Anurio Ncleo de Transportes Urbanos (NTU) (2004-2005, p. 5), apud Stivali e Gomide (2007).
No enfrentamento de tantos desafios, cabe destacar que a luta pela reforma urbana na constituinte notadamente imprimiu Constituio de 1988 e ao corpo normativo que a seguiu uma nova forma de pensar o papel da mobilidade no planejamento e no desenvolvimento urbano sustentvel. As inovaes na forma de gesto e nas abordagens dos programas governamentais, ao longo das ltimas duas dcadas, apontam que houve uma mudana de mentalidade que incorporou uma concepo de acessibilidade e mobilidade urbana como condio bsica para a concretizao dos direitos sociais e para a incluso social. Alm disso, a prpria mudana no sentido de democratizao da gesto governamental e do ciclo de polticas pblicas, da qual a Constituio de 1988 um marco, vm conferindo s polticas de transporte urbano uma nova dinmica mais participativa e cooperativa. Sem dvida, ao partirem deste marco legal e terico, as polticas pblicas de enfrentamento dos desafios do transporte urbano seguem seu percurso de forma mais segura em direo a melhores respostas para as questes de mobilidade sustentvel das cidades brasileiras.
5 TRIBUTOS URBANOS
Desde a Constituio brasileira de 1891, previa-se como competncia exclusiva dos estados decretar impostos sobre imveis rurais e urbanos e sobre a transmisso da propriedade (Art. 9o), aparecendo pela primeira vez inseridas constitucionalmente as diretrizes em matria tributria. A Constituio de 1934 tambm previa cobrana do Imposto sobre Propriedade Rural pelos Estados (Art. 8o) e a instituio do Imposto de Propriedade Urbana (Art. 13). J a de 1937, em seu artigo 23, tambm estabelecia a cobrana do imposto sobre propriedade rural, transmisso de propriedade e
32. Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Goinia.
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heranas pelos estados, mas o Artigo 28 passou a derrogar aos municpios a competncia para instituio do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). A Constituio Federal de 1946 no alterou as diretrizes tributrias urbanas estabelecidas na constituio anterior, mas o seu Artigo 30 pela primeira vez abordava a Contribuio de Melhoria sobre valorizao imobiliria em consequncia de obras pblicas, no podendo ser exigida em limites superiores despesa realizada, nem valorizao gerada. A Constituio Federal de 1967, assim como as demais, tambm contava com as normas gerais da tributao, estabelecendo, em seu Artigo 24, a cobrana de IPTU por parte dos municpios e prevendo que lei complementar federal estabeleceria as normas gerais da legislao tributria no Brasil. Com isso, a Lei no 5.172, de 1966 Cdigo Tributrio Nacional (CTN) foi recepcionada como tal e at o momento ainda regula o sistema tributrio do pas, apesar de ter sido alvo de grandes alteraes desde a sua implantao. A Contribuio de Melhoria, na prtica, raramente foi realizada, pois o Cdigo Tributrio Nacional prev, em seu Artigo 82, exigncias administrativas de grande complexidade tcnica, como a estimao da valorizao imobiliria previamente iniciao da obra e a possibilidade de impugnao judicial do custo e dos coeficientes de valorizao. Apesar da possibilidade de impugnao do valor da obra pblica ser um objeto de controle democrtico por parte da populao vis--vis os grandes valores negociados com as empreiteiras, na verdade o tributo acabou tendo um alto custo tcnico, poltico e jurdico e acabou inviabilizado. Esta matria ainda foi regulamentada pelo Decreto-Lei no 195, de 1967, o que dificultou ainda mais a aplicao da contribuio, pois limitou as obras pblicas com potencial valorizao imobiliria e a necessidade de publicao de um edital descritivo do projeto. O decreto tambm relata vrios fatores que poderiam ser contestados pelos proprietrios de imveis, em especial o clculo dos ndices de valorizao atribudos aps estudos tcnicos. O valor da parcela anual do imposto no poderia tambm ser superior a 3% do valor venal do imvel. Em virtude das elevadssimas valorizaes imobilirias que obras de infraestrutura podem ocasionar, todos estes critrios no tornaram efetiva a aplicao da Contribuio de Melhoria. A tabela 2 mostra que, de 1997 a 2006, em mdia um quarto dos municpios brasileiros arrecadou o tributo, sendo em grande parte valores simblicos. Com relao ao IPTU, o Artigo 32 do CTN passou a regular mais detalhadamente sua cobrana e aplicao, estipulando os critrios de zona urbana para fins tributrios,33 base de clculo, sujeito passivo, imunidades, entre outros atributos.
33. Propriedade urbana seria aquela que contar com pelo menos dois dos cinco servios ou melhorias pblicas explicitados naquela legislao, quais sejam: calamento com canalizao de guas pluviais, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, iluminao pblica e escola primria ou posto de sade a pelo menos trs quilmetros do imvel. Este fato ainda apresenta controvrsias, pois o Supremo Tribunal Federal (STF), a partir de 1996, comeou a alternar entendimentos, hora declarando que terrenos em zona urbana destinados a atividades agrcolas ou extrativistas no seriam considerados passveis de IPTU (Acrdo RE 100.427/DF, de 1996, e Acrdo RE 738.628/SP), ora declarando o contrrio (Recurso Especial 169.924/RS).
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TABELA 2
Presena de arrecadao e arrecadao real per capita de tributos municipais (1997-2006) Brasil (Em R$ de 2007)
IPTU Ano % Arrec. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 89,1 91,4 92,3 91,6 95 96,4 97 97,6 96,4 96,4 Mediana per capita 3,37 4,53 4,46 3,22 3,63 4,05 4,21 6,31 5,28 4,56 % Arrec. 94,8 97,8 98,1 97,7 99,4 99,5 99,8 99,8 99,8 100 ISS Mediana per capita 2,46 4,06 4,08 4,53 5,69 7,13 6,84 9,66 10,72 13,64 % Arrec. 90,6 95,5 95,2 93,3 95,3 95,6 95,9 97,2 96,3 96 ITBI Mediana per capita 2,37 3,17 3,36 2,84 3,18 3,06 3,47 4,57 4,16 3,82 Contribuio de melhoria % Arrec. 24,9 26,2 26,3 23,3 22,1 22,7 23,6 27,8 24 Taxa de prestao de servios % Arrec. 83,8 87,9 87,6 83,8 85,8 86,3 86,6 86,5 87 82,2 Mediana per capita 1,53 2,72 2,68 1,68 1,79 1,9 2,02 1,75 1,47 1,36
Fonte: Secretaria de Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Ipea/Dirur.
5.1 Os tributos urbanos na Constituio Federal de 1988
A Constituio Federal de 1988 expressou de forma clara a criao de um Estado de Bem-Estar Social que requer uma forte participao do Estado como agente para reduzir a pobreza, a desigualdade social e prover os mais diversos direitos sociais. Obviamente, esta ampla gama de direitos tem de ser financiada por impostos, exigindo uma carga tributria significativa. Isso torna obrigatria a progressividade na arrecadao, porque, em um pas com elevado Produto Interno Bruto (PIB), mas com elevada pobreza e grande desigualdade social, impensvel uma alta arrecadao tributria que no seja de fato progressiva. A preocupao da Constituio de 1988 com um sistema tributrio progressivo foi expressa em vrias partes, como no Art. 153, ao afirmar que o Imposto de Renda e o Imposto Territorial Rural devem ser progressivos; o Artigo 156, que afirma que o IPTU poder ser progressivo, em razo do valor do imvel e da funo social da propriedade, ou seletivo, de acordo com a localizao, tamanho ou uso do imvel.34 J o Artigo 182 afirma que o IPTU tambm poder ser progressivo no tempo para promover o adequado aproveitamento da propriedade inserida no plano diretor municipal. O Artigo 182 da Constituio Federal foi regulamentado pelo Artigo 7o da Lei no 10.257/2001, estabelecendo o aumento anual das alquotas
34. Este artigo foi alterado pela Emenda Constitucional no 29/2000, pois o texto original somente previa que o IPTU poderia ser progressivo para garantir a funo social da propriedade, o que era entendido pela STF como diferenciao das alquotas apenas entre imveis edicados e terrenos vagos.
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do IPTU at o limite de 15% para imveis que no atendessem s diretrizes do plano diretor municipal relativas ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrias do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. Este fato muito importante, pois o uso da tributao para satisfazer a funo social da propriedade no oneraria as frgeis finanas municipais com desapropriaes mediante indenizao, fato que tinha ocorrido no caso das desapropriaes para Reforma Agrria na dcada de 1990. A aplicao de alquotas diferenciadas do IPTU como instrumento de poltica urbana e progressividade tributria tinha sido amplamente contestada junto ao Supremo Tribunal Federal, que, de acordo com vrios recursos extraordinrios, vinha declarando inconstitucional a aplicao de alquotas progressivas em funo do valor do imvel e, com isso, vrias leis municipais foram anuladas. Esta situao perdurou at 2000, ano em que foi promulgada a Emenda Constitucional no 29, permitindo expressamente que o IPTU poderia ter alquotas progressivas em razo do valor do imvel ou alquotas variveis conforme tamanho, localizao ou uso do imvel. Com isso, a atual estrutura tributria no Brasil passava a contar, de fato, com dois impostos efetivamente progressivos, o Imposto de Renda e o IPTU de alguns municpios. No tocante ao uso desses instrumentos recm-permitidos constitucionalmente pelos municpios, eles esto sendo aplicados lentamente. Segundo estudo de Carvalho (2008), em uma amostra de 365 cidades brasileiras de grande e mdio porte, 34,5% destes municpios adotavam algum critrio de variao de suas alquotas de IPTU, de forma a tornar a carga tributria mais progressiva, e 12,6% adotavam o instrumento de IPTU Progressivo no Tempo. O Imposto de Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) um imposto municipal incidente sobre as transaes imobilirias, abrangendo tanto imveis urbanos quanto rurais. No h limite mximo de sua alquota, como o caso do Imposto sobre Heranas e Doaes, mas, segundo o atual entendimento do STF, ele no pode ter alquotas progressivas. Sua arrecadao bastante dependente do dinamismo do mercado imobilirio formal do municpio e ele um bom instrumento para o municpio estimar os valores venais dos imveis para incidncia do IPTU. J para o Imposto sobre Heranas e Doaes de competncia estadual, a Constituio Federal deixou ao Senado Federal a competncia para instituir a alquota mxima, o que foi feito com a Resoluo no 9, de 1992, estipulando o valor mximo em 8%. Sem dvida, um patamar muito baixo se comparado a outros pases e inclusive a alguns pases latinoamericanos. At que o Senado Federal publique outra resoluo, o uso da taxao de heranas para reduzir a concentrao de renda por meio de geraes estar muito limitado.
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A Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica, assim como o IPTU, com alquotas progressivas, tambm teve de ser permitido por emenda constitucional, pois o Supremo Tribunal Federal vinha declarando a inconstitucionalidade de leis municipais que institussem tal tributo. Este fato era bastante grave, porque muitos municpios brasileiros se viam obrigados a realizar elevada despesa em relao ao seu oramento com iluminao pblica. No obstante, a realidade que grande parte do gasto com iluminao pblica costuma beneficiar sobretudo as reas centrais e mais densas das cidades, onde se localizam os imveis mais valorizados e grande parte dos imveis comerciais. Alm disso, a inadimplncia de muitos municpios ocasionava um srio problema para o processo de privatizao das distribuidoras de energia eltrica pelo governo federal. Com isso, em dezembro de 2002, foi introduzida a Emenda Constitucional no 39, que acresceu ao texto constitucional o Artigo 149-A, permitindo aos municpios a aplicao do tributo, facultando inclusive a cobrana do tributo na conta de energia eltrica. O fato de poder se cobrar o tributo na conta de energia eltrica reduz consideravelmente a inadimplncia e permite maior segurana para a concessionria de energia. Com base nas informaes da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, o nmero de municpios que declararam cobrar Contribuio para Custeio de Iluminao Pblica subiu de 49%, em 2002, para 67%, em 2005, tendendo o tributo a se universalizar, mesmo em cidades menores35 e em regies mais pobres. Esses dados municipais do IBGE tambm revelam a tendncia de universalizao das leis oramentrias e da instituio dos seus impostos, seguindo as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal. J a adequao aos mecanismos do Estatuto da Cidade ainda anda a passos lentos, pois apenas um quarto dos municpios com populao entre 20 e 100 mil habitantes tinham plano diretor, embora cerca de 80% deles declarassem estar em fase de elaborao.36 Existem elevadas discrepncias regionais, pois se observa que, em Minas Gerais e nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, somente cerca de 10% possuem plano diretor. Os programas de regularizao fundiria tambm vm sendo usados timidamente, estando presentes em apenas 9,3% dos municpios em 2006. Em cidades maiores, este indicador de 47,1%, revelando que o porte da cidade tem se mostrado importante para superar as barreiras tcnicas, administrativas, jurdicas e polticas deste instrumento.
35. Paradoxalmente, o Estado de So Paulo tem o menor indicador, entre as regies e estados analisados. Este fato deve-se principalmente cidade de So Paulo ter institudo a contribuio com grande polmica em 2002, gerando grande presso poltica nas cidades menores contra a implantao do tributo. 36. O Artigo 50 do Estatuto da Cidade previu inicialmente para 2006 prorrogado para 2008 pela Lei no 11.673 o prazo mximo para os municpios enquadrados nos critrios da lei (populao acima de 20 mil habitantes, integrantes de regio metropolitana, entre outros) para elaborarem seus planos diretores, caso no o tenham. O Artigo 52 estabelece como punio para o no cumprimento deste prazo o crime de improbidade administrativa pelo prefeito.
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Os dados da arrecadao municipal tambm so uma importante fonte de informao para se analisar as finanas municipais. Segundo a tabela 2, o nmero de municpios que arrecadavam IPTU subiu de 89%, em 1997, para 96%, em 2006 o mesmo ocorrendo com os demais impostos e taxas. De fato, os municpios brasileiros, altamente dependentes das transferncias da Unio, tiveram se enquadrar s exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal e instituir seus tributos. Porm, a arrecadao tem sido muito abaixo do potencial. Como mostra a tabela 2, a mediana das arrecadaes per capita do IPTU subiu em termos reais de apenas R$ 3,37, em 1997, para R$ 4,56, em 2006, mesmo com todos os mecanismos legais que passaram a ser inseridos e que foram abordados neste trabalho. Entre os principais fatores para o problema, em primeiro lugar, destaca-se que esses impostos necessitam de alto investimento e capital humano para serem efetivados, pois precisam de cadastros de imveis atualizados e sistemas de avaliao imobiliria em massa. Em segundo lugar, alta a inadimplncia do contribuinte, e esses municpios no apresentam uma procuradoria jurdica efetiva para a cobrana dos crditos. Alm disso, a legislao tributria local costuma oferecer ampla gama de isenes e uma poltica de anistia contnua. Em terceiro lugar, grande a dependncia dos municpios mdios e pequenos das transferncias da Unio e dos estados, de tal forma que os esforos em incrementar a arrecadao prpria teriam poucos impactos da Receita Corrente Lquida. E, em ltimo lugar, alta a presso poltica exercida pelos proprietrios de imveis locais em cidades mdias e pequenas contra uma tributao efetiva da propriedade geralmente tambm detentores do poder poltico.37 A baixa arrecadao de IPTU paradoxalmente tambm realidade em cidades maiores. A mediana da arrecadao per capita de IPTU em cidades acima de 200 mil habitantes tambm tem permanecido estvel em termos reais, de R$ 39,64, em 1997, para R$ 37,40, em 2006. Com relao s taxas municipais de coleta de lixo e de limpeza pblica, pelos dados da arrecadao, observa-se que a mediana dos valores per capita tem se mantido estvel em termos reais desde 1997, atingindo valores entre R$ 1,30 a R$ 2,00, de acordo com a tabela 2 inclusive com tendncia de queda, a partir de 2005. Isto revela um grande potencial para melhorar as condies de limpeza e iluminao urbanas por meio da cobrana de taxas, mesmo que possa haver subsdios cruzados de regies da cidade que tm estes servios prestados eficientemente, com regies da periferia ainda carentes de tais servios.
37. interessante ressaltar dois exemplos. Em 2001 houve forte presso poltica, por parte dos proprietrios de imveis mais valorizados, quando a cidade de So Paulo adotou o IPTU com alquotas progressivas e instituiu algumas taxas urbanas permitidas constitucionalmente. Em 2008, a cidade do Rio de Janeiro tambm foi alvo de protestos e aes judiciais, quando o municpio tentou rever sua poltica de isenes (no efetivada). Os moradores de zonas valorizadas tambm tentaram impugnar o lanamento do imposto devido desvalorizao imobiliria sofrida com o crescimento de favelas nas zonas mais nobres da cidade. Esses dois exemplos aconteceram nas duas maiores cidades do pas onde a presso poltica contra o ente municipal tende a ser menor, ilustrando a gravidade do problema.
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Analisando a evoluo dos tributos urbanos no Brasil, tem-se que eles estiveram presentes desde a Constituio de 1891, mas, somente com a Constituio de 1988, eles se tornaram tambm um instrumento de poltica extrafiscal. Mesmo aps a promulgao da CF/88, diversos ajustes infraconstitucionais e permisses legais em mbito federal tiveram de ser institudos para enfrentar os questionamentos jurdicos e tambm para regulamentar estes instrumentos. De fato, isto representou um grande avano, pois, anteriormente, o nico instrumento tributrio extrafiscal por parte dos municpios era a Contribuio de Melhoria, inserida na Constituio de 1937, mas pouco utilizada. Os grandes obstculos jurdicos para o uso instrumentos de poltica urbana gradualmente esto sendo suprimidos, a partir de 2000, e os municpios timidamente comeam a aplic-los. bem verdade que o uso destes instrumentos requer altas economias de escala, superao de presses polticas e elevada sofisticao tcnica, o que no a realidade da maioria dos municpios brasileiros. A existncia de mais instrumentos de punio legais no plano federal tem se mostrado efetiva, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, que obrigou os municpios a aumentarem sua arrecadao prpria e institurem os impostos de sua competncia, como contrapartida do recebimento dos recursos de transferncias legais. Os Tribunais de Contas Estaduais deveriam fiscalizar com maior xito a aplicao da Contribuio de Melhoria, a cobrana do IPTU inclusive a presena de uma planta de valores realista e de um cadastro imobilirio abrangente , alm de avaliar as polticas de isenes e redues de tributos e a atuao Procuradoria Fazendria Municipal para a cobrana dos crditos tributrios. Apesar dos esforos que a Constituio e a legislao federal tm dado para permitir e incentivar a aplicao dos impostos e instrumentos urbanos, ainda h de se pensar em uma forma mais adequada de melhorar seus indicadores e torn-los mais efetivos. H vrios instrumentos fiscais, como a Contribuio de Melhoria, a taxa de iluminao e coleta de lixo e limpeza pblica, o IPTU Seletivo ou Progressivo no Tempo que poderiam em muito melhorar a qualidade de vida das cidades sem presso sobre os cofres pblicos. Alm disso, a melhoria de vida das cidades e uma melhor readequao esttica e urbana geram valorizao imobiliria, em um crculo virtuoso entre tributao e infraestrutura urbana. Estes instrumentos tambm servem para reduzir as desigualdades urbanas e o preo da terra, pois se pode fazer subsdio cruzado no uso das taxas de limpeza, iluminao pblica e coleta de lixo, cujos recursos devem ser destinados a esse fim. O presente trabalho mostra que se deve tentar difundir tais informaes e incentivar os municpios brasileiros a tornar estas possibilidades legais em realidade.
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CAPTULO 6
A CF/88 E O MEIO AMBIENTE

Jos Aroudo Mota* Geraldo Sandoval Ges** Jefferson Lorencini Gazoni*** Jos Maria Reganhan*** Marcelo Teixeira da Silveira***
1 INTRODUO
No constitucionalismo brasileiro, a Constituio de 1988 (CF/88) inovadora no aspecto da abrangncia da questo ambiental. Temas relacionados ao meio ambiente foram objeto do poder constituinte originrio em todas as constituies da Repblica; somente a Constituio de 1824 no faz aluso a este tema, porm deixando ao legislador infraconstitucional o ordenamento jurdico de assuntos relacionados ao meio ambiente por meio do instituto das Posturas Municipais. O direito constitucional comparado vertical ensina que a Constituio de 1891 foi a primeira constituio a trazer para o topo do ordenamento jurdico os temas ambientais. A primeira carta republicana, em seu Artigo 24, destinava Unio a competncia legislativa material sobre minas e terras. O Artigo 5o, inciso XIX, alnea i, da Constituio promulgada em 1934 dispunha que caberia Unio legislar sobre bens de domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, gua, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao. J a Constituio promulgada em 1937, atribua Unio, no Artigo 16, inciso XIV, a competncia privativa sobre os bens de domnio federal, minas, metalurgia, energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao. Para muitos constitucionalistas, a Constituio de 1946 insere como norma constitucional a proteo ao meio ambiente natural. Segundo Jos Afonso da Silva (2006), esta Carta, ao determinar, em seu Artigo 5o, inciso XV, alnea i, que competia Unio legislar sobre riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, florestas, caa e pesca, permitiu a elaborao de leis como o Cdigo Florestal, o Cdigo de guas e o Cdigo de Pesca.
* Tcnico da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: jose.mota@ipea.gov.br. ** Gestor em Poltcias Pblicas, cedido Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: geraldo.goes@ipea.gov.br. *** Bolsistas do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD/Dirur) do Ipea. E-mails : jefferson.gazoni@ipea.gov.br, jose.reganhan@ipea.gov.br e marcelo.silveira@ipea.gov.br.
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De acordo com Paulo de Bessa Antunes (2008), a Constituio Federal de 1967 estabeleceu, em seu Artigo 8o, inciso XII, como competncia da Unio organizar a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; explorar diretamente ou mediante concesso os servios e instalaes de energia eltrica de qualquer origem ou natureza; legislar sobre direito agrrio; elaborar normas gerais de segurana e proteo da sade; e legislar sobre guas e energia eltrica. Como visto, temas relacionados ao meio ambiente no so de todo aliengenas ao ordenamento jurdico brasileiro. A grande inovao jurdica ser a dimenso com que a questo ambiental tratada na Carta Magna de 1988, que ir recepcionar vrios institutos e procedimentos das diversas convenes mundiais ambientais ocorridas antes da Assembleia Nacional Constituinte.
2 O MEIO AMBIENTE E AS COMPETNCIAS DOS ENTES FEDERADOS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Esta seo objetiva analisar a repartio das competncias constitucionais em matria ambiental, no texto da Constituio Federal de 1988. Para tanto, est organizada como se segue: i) definies conceituais e classificatrias das competncias; ii) descrio de regras gerais relativas ao meio ambiente; iii) descrio das competncias ambientais; iv) aspectos conflitivos relacionados repartio das referidas competncias; e v) situao dos projetos de lei complementares na Cmara dos Deputados. O contexto mais geral em que se insere o meio ambiente, ao se analisar as competncias dos entes federados (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), so os chamados princpios constitucionais fundamentais, expressos nos Artigos 1o e 2o e no Artigo 3o, incisos II e III (garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais) da nova Carta Magna.1 Mesmo que haja o destaque dado pelo Captulo VI, Do Meio Ambiente, Artigo 225, a dimenso ambiental na CF/88 est subordinada aos princpios constitucionais fundamentais, principalmente ao que prega o Artigo 3o, que para entender melhor, quer dizer, que o meio ambiente um insumo estrito do desenvolvimento (econmico) nacional e do desenvolvimento (econmico) regional. Antes de analisar a atribuio que a CF/88 define para as competncias para todos os entes federados, entende-se aqui como competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade, rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades para realizar suas funes (SILVA apud MORAES, 2003, p. 287).
1. Para uma discusso informada, ver Bercovici (2003, p. 291-295).
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O princpio que orienta a distribuio das competncias em um Estado Federal a predominncia de interesse: Unio (geral), estados (regional), municpios (local) e Distrito Federal (regional + local). Os juristas, em sua atividade de desenvolver taxonomias para competncias, diferenciam-se. Aqui ser usada a classificao de competncias apresentada por Moraes (2003, p. 288, 293), que as separa em competncias administrativas e competncias legislativas. Em relao ao meio ambiente, alm das competncias atribudas a cada ente federado, a CF/88 reserva regras gerais, distribudas ao longo de seu texto, em relao: 1) funo social da empresa rural, Artigo 186, inciso II (a funo social cumprida quando a empresa rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente). 2) Ao meio ambiente de trabalho, Artigo 200, inciso VIII (ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos da lei: colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho). 3) Ao meio ambiente cultural, Artigo 216, inciso V (constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico). 4) Ao meio ambiente natural, Artigo 225, caput (todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes). Alm das regras mais gerais, a CF/88 prev uma regra de garantia de proteo ao meio ambiente, dado pelo Artigo 5o, inciso LXXIII (grifo nosso):
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos ternos seguintes: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que se vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
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A repartio das competncias administrativas na CF/88, em relao ao meio ambiente, realizada em dois tipos: competncias administrativas exclusivas e competncias administrativas comuns. As competncias administrativas exclusivas da Unio referem-se ao Artigo 21, incisos IX (elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social); XII (explorar, diretamente ou mediante concesso ou permisso: os servios e instalaes de energia eltrica e aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os estados onde se situam os potenciais hidroenergticos); XVIII (planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e inundaes); XIX (instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seus usos); XX (instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos). As competncias administrativas exclusivas dos estados so relacionadas ao Artigo 25, 1o (so reservadas aos estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio), que incidem tambm na rea ambiental. J em relao aos municpios, a possibilidade ao administrativa exclusiva em termos ambientais dada pelo Artigo 30, inciso VIII (compete ao municpio: promover, no que lhe couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano). As competncias administrativas comuns cumulativas ou paraleladas da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios so definidas pelo Artigo 23, incisos III, VI e VII ( competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora). J as competncias legislativas em matria ambiental na CF/88 dividem-se em: privativa, de delegao de competncia e concorrente. As competncias legislativas privativas da Unio esto definidas no Artigo 22, incisos IV, XII XIV, XXVI: Compete privativamente Unio legislar sobre: guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; populaes indgenas; atividades nucleares de qualquer natureza. A competncia legislativa de delegao da Unio aos estados refere-se ao Artigo 22, pargrafo nico (leis complementares fixaro normas para a cooperao
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entre Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e o bem-estar em mbito nacional).2 As competncias legislativas concorrentes da Unio, dos estados e do Distrito Federal so descritas no Artigo 24, incisos VI, VII, VIII:
Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo ao meio ambiente e controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico e paisagstico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico e paisagstico).3
Quanto aos problemas e conflitos j observados, na anlise da relao entre as competncias dos entes federados e entre a CF/88 e a legislao infraconstitucional, pelos estudiosos da matria, estes podem ser observados em Arajo (2005), Capelli (2002) e Marques (2006). Capelli (2002), ao fazer uma anlise crtica do Sistema Nacional de Meio Ambiente apresenta: i) problemas e conflitos relacionados s competncias administrativas comuns entre os entes federados; ii) conflitos administrativos na implementao da fiscalizao e aplicao da legislao de crimes ambientais entre Unio e estados; iii) crticas remetidas pelo meio jurdico ambiental funo legislativa do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama); e iv) conflito no processo de licenciamento ambiental entre Unio e estados, ocorrido no Estado do Rio Grande do Sul. Para se entender mais claramente, alguns exemplos so necessrios. No item i, o conflito foi gerado pela Emenda Constitucional no 53, de 2006, que introduz em um pargrafo nico, no Artigo 23, a definio da necessidade de leis complementares regulamentarem a cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios na execuo da poltica ambiental (princpio do federalismo cooperativo). No item ii, o exemplo mais emblemtico o conflito recente ocorrido em janeiro 2001, em que a Petrobras foi responsvel pelo derramamento de milhes de litros de petrleo na Baa de Guanabara, e posteriormente, em julho do mesmo ano, um novo derramamento da Refinaria de Araucria no rio Barigui, afluente do rio Iguau, que nasce em Curitiba e passa por vrias partes da Regio Metropolitana de Curitiba.
2. Desde a incluso deste pargrafo no Artigo 23, pela Emenda Constitucional no 53, de 2006, no se promulgou uma lei complementar que regulamentasse a cooperao entre tais entes federados. Mesmo no sendo consenso entre os juristas, tal carncia gera uma ausncia de cooperao, ou uma duplicao de aes que, no limite extremo, geram problemas e conitos judiciais entre os citados entes federados. Uma anlise dos problemas e conitos existentes na anlise das competncias ambientais entre os entes federados no mbito da CF/88 e na relao entre a normatividade da Carta Magna e a legislao infraconstitucional ser exposta a seguir. 3. Conforme seu pargrafo 1o: observe-se que, em termos de legislao concorrente, a competncia da Unio dar-se- estabelecendo normas gerais. Mesmo assim o seu segundo pargrafo adverte que, mesmo a Unio promulgando leis gerais, os estados exercero competncia legislativa suplementar. Por seu turno, o terceiro pargrafo dene que, mesmo inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercero a competncia legislativa plena.
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O conflito existente que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) multou a Petrobras pelo acidente ambiental no Rio de Janeiro em R$ 50 mil e o Instituto Ambiental do Paran (IAP) multou-a novamente no mesmo valor. Tal incidncia gerou um processo de judicializao,4 isto , uma contenda judicial entre a Unio (Ibama) e o Estado do Paran (IAP), que ainda se estende no Poder Judicirio. As crticas remetidas funo normativa do Conama, item iii, fundamentam-se no aspecto que o citado rgo do Poder Executivo federal, segundo os juristas, atua inconstitucionalmente ao legislar. J o caso do conflito entre o Rio Grande do Sul e a Unio, refere-se ao fato de o Ibama negar-se a aceitar que parte das medidas compensatrias devidas ao licenciamento da hidreltrica de It se revertessem para unidades de conservao estaduais sob o argumento que o licenciamento era federal. Marques (2006), ao analisar os impasses na integrao e descentralizao da poltica nacional de meio ambiente, cita: i) a ausncia da lei complementar para o Artigo 23 da CF/88 (j citado na nota 2); ii) a crise de confianas e desconfiana quanto ausncia da presena do Estado em regies como a Amaznia, a qual referenciada como uma das causas no avano do arco do desflorestamento; iii) o comprometimento do poder poltico, derivado do envolvimento poltico dos gestores ambientais locais com a elite, comprometendo a lisura do licenciamento, a fiscalizao e o monitoramento ambiental; iv) a dependncia financeira do licenciamento ambiental, em que os gestores ambientais se tornam dependentes dos recursos arrecadados no licenciamento das atividades poluidoras, dos esforos de fiscalizao e da compensao ambiental, passaram a ser utilizados na manuteno da estrutura administrativa; e v) a perda do poder institucional e afirmao de interesses regionais, dado que os administradores pblicos temem que a descentralizao resulte na reduo da capacidade de influir nas decises, levando a um esvaziamento poltico e tcnico do rgo ambiental. Por seu turno, Arajo (2005), em sua anlise sobre a distribuio de competncias governamentais em relao ao meio ambiente, relaciona os seguintes aspectos: i) ocorrncia de problemas de judiciliazao relativo fiscalizao ambiental resultantes das propostas de Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) 2.422 e 2.451-5, apresentadas ao Supremo Tribunal Federal (STF), pela Confederao Nacional da Indstria e pela Confederao Nacional do Transporte, ambas questionando a Lei no 10.165, de 27 de dezembro de 2000, que instituiu a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental; ii) o problema institucional do Conama, por sua atuao e insero no Poder Executivo serem consideradas como falhas administrativas de governo; iii) conflitos institucionais entre Ibama, rgo Estadual de Meio Ambiente (Oema) e rgo Municipal de Meio Ambiente (Omma),
4. Uma explicao mais geral sobre a tendncia de judicializao nos Estados Federados modernos pode ser encontrado em Carvalho, 2007, p. 161-179.
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principalmente no que se refere centralizao excessiva na esfera federal da aplicao da Lei de Proteo Fauna (Lei no 5.197, de 1967); e iv) falta de capilaridade do prprio Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) e deficincias de articulao intraorganizacional do Ibama, por trazer conflitos internos da atribuies herdadas no seu nascedouro por exemplo, Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e Superintendncia da Borracha (Sudhevea) e que influenciam at recentemente. Uma das formas de se resolver parte dos problemas e conflitos de competncias entre entes federados em matria legislativa de poltica ambiental a regulamentao ao Artigo 23 da CF/88. Sobre tal regulamentao, podem-se listar projetos de lei complementar (PLPs) que esto na Cmara dos Deputados esperando serem votados: i) PLP no 12/2003, do Deputado Jos Sarney Filho; ii) PLP no 388/2007, do Ministrio do Meio Ambiente; iii) revisados pelo PLP no 127/2007 e pelo substitutivo do Deputado Nilson Pinto, de 29 de dezembro de 2007, que se arvora no direito de ter racionalizado e melhorado todos os anteriores.
3 O PRINCPIO DA PRECAUO COMO UM DEVER DO ESTADO NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Encontramo-nos em um perodo de reviso das prticas humanas frente aos grandes desafios ambientais contemporneos. neste meio que se inserem as discusses sobre o direito ambiental, definido como [...] o sistema de normas e princpios que regem as relaes dos seres humanos com os elementos que compem o ambiente natural (LEUZINGUER; CUREAU, 2008, p. 1). Esse sistema composto por normas e princpios (MILAR, 1998). Entre os vrios princpios do direito ambiental, o princpio da precauo ocupa atualmente um lugar de destaque nas discusses internacionais sobre a proteo do meio ambiente e vem sendo invocado com frequncia em relao a questes de sade humana e segurana alimentar (CASAGRANDE, 2002). O termo precauo tem sua origem no termo em latim praecavere, que significa literalmente tomar cuidado antes. O princpio da precauo considera a necessidade de se agir com cuidado quando h dvidas ou incertezas sobre o dano que pode ser promovido por uma atividade. Ou seja, a fundamentada suposio de que uma determinada atividade humana possa causar dano ambiental exige providncia no sentido de evit-lo ou minimiz-lo. Esta insuficincia de conhecimento sobre o fenmeno um dos motivos fundamentais para a inverso do nus da prova (MARCHESAN; STEIGLEDER; CAPPELLI, 2007), quando ao empreendedor cabe comprovar que sua atividade no significativamente poluidora.
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O princpio da precauo surgiu, segundo Peel (2005) e ORiordan (1992), na dcada de 1970, no campo do direito alemo do meio ambiente, e logo se estendeu ao direito internacional quando, em 1972, foi contemplado na Conferncia de Estocolmo para o Meio Ambiente, sendo inserido como o Princpio 20 da Declarao de Estocolmo. O princpio da precauo foi abordado durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), em 1992, includo na Declarao sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro,5 e est baseado em uma tica nas relaes do homem com o ambiente. Textos como estes (declaraes, cdigos de conduta etc.) representam um instrumento precursor da adoo de regras jurdicas obrigatrias, pois podem, com o tempo, influenciar ou se transformar em regras para os Estados. Buscando determinar os contornos do princpio da precauo, no ordenamento jurdico brasileiro, e suas formas de concretizao, Silva (2004) solicitou ateno na distino de tica da precauo e princpio da precauo. Segundo a autora, a tica da precauo pode ser definida como uma moral universal que objetiva realizar um novo equilbrio entre o homem e a terra: desenvolvimento sustentvel (p. 84). De outro modo, o princpio da precauo expressa a vontade estatal na conduo de polticas relacionadas proteo contra riscos e gesto de recursos ambientais. Tanto o princpio como a tica da precauo podem ser concretizados por meio de procedimentos de precauo que implementaro tcnicas de precauo, organizando as relaes entre a administrao e os atores da sociedade civil. Um exemplo citado pela autora a da exigncia de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para atividades potencialmente causadoras de significativa degradao do meio ambiente. No existe hierarquia evidenciada entre os diversos direitos assegurados pela norma constitucional. Todavia, considera-se que, do ponto de vista constitucional, os princpios do direito ambiental so princpios setoriais, ou seja, pertencem ao mesmo ramo do direito. Sendo assim, devem ser submetidos aos princpios constitucionais fundamentais. A CF/88, em seu Artigo 1o, inciso III, elegeu a dignidade da pessoa humana como um dos princpios fundamentais da Repblica. Assim, pode-se entender que o constituinte originrio colocou o homem como o centro das atenes constitucionais e que a proteo ambiental s faz sentido quando em funo de promover a dignidade humana.
5. Com m de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientca absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental (Princpio 15).
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Mirra (2001, p. 102), abordando a aplicao judicial do princpio da precauo, afirmou que esta requer uma nova postura, visto que h necessidade de decidirem com base em probabilidades na noo de probabilidade includa a ideia de risco srio e fundamentado para impedir, fazer cessar ou reparar degradaes ambientais, abandonando-se o ideal de certeza na apurao da lesividade apontada. Neste contexto, pode-se afirmar que o princpio da precauo consiste na rejeio da orientao e da viso empresarial e poltica que por muito tempo prevaleceram. Como se pode observar, o princpio da precauo define uma nova dimenso da gesto do meio ambiente, na busca de desenvolvimento sustentvel e da minimizao dos riscos. Em poucas palavras, o no respeito ou no afastamento do perigo que um conjunto de atividades possa vir a causar, tanto para as geraes presentes quanto as futuras, comprometendo o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, constitui um descumprimento do mandamento constitucional.
4 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988, O PRINCPIO DO POLUIDOR-PAGADOR E A REPARAO DE DANOS AMBIENTAIS
O princpio do poluidor-pagador baseado na lei ambiental em que o poluidor deve pagar pelo dano causado ao ambiente natural. Este princpio considerado mundialmente como um costume regional por causa do forte apoio que recebeu da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e da Comunidade Europeia. Entretanto, a lei ambiental internacional menciona pouco sobre este princpio; sabido apenas que o poluidor deve pagar integralmente o custo da reparao do dano ambiental causado pela poluio por ele gerada. Segundo De Lucia (2007), o objetivo imediato do princpio do poluidorpagador interiorizar as externalidades ambientais das atividades econmicas, de modo que os preos dos produtos e servios reflitam inteiramente os custos de produo. Bugge (1996) identificou quatro verses do princpio do poluidor-pagador: economicamente, deve promover a eficincia; legalmente, deve promover justia; promove a harmonizao de polticas ambientais internacionais e define como alocar custos em um Estado. Hoje, o princpio do poluidor-pagador largamente reconhecido nas leis ambientais internacionais e fundamental nas formulaes de polticas ambientais da OCDE e da Comunidade Europeia. A primeira meno internacional do princpio do poluidor-pagador se deve ao Conselho da OCDE aos pases membros, considerando-o aos aspectos econmicos internacionais das polticas ambientais em meados da dcada de 1970. Este princpio deve ser calculado a partir dos custos da preveno da poluio e de medidas de controle para incentivar o uso racional dos recursos ambientais escassos e evitar distores no comrcio internacional e nos investimentos.
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Segundo esse princpio, o poluidor deve arcar com as despesas de estudos de impacto ambiental e aes decididas por autoridades pblicas, a fim de que se assegure sempre o nvel aceitvel de poluio. A OCDE enfatiza a necessidade da retirada dos subsdios que impediriam poluidores de arcar com os custos da poluio que causaram, incitando, ento, que aqueles custos sejam interiorizados nos preos dos produtos e servios. Isso referido normalmente como o princpio do poluidor-pagador fraco. No entanto, o princpio do poluidor-pagador evoluiu para o que chamado de princpio do poluidor-pagador prolongado. Em 1989, a OCDE incluiu nos custos do princpio do poluidor-pagador a poluio acidental. Nos tpicos de riscos acidentais da poluio, o princpio implica que o operador de uma instalao perigosa deva arcar com os custos de medidas razoveis, a fim de impedir e controlar a poluio acidental da instalao. Este princpio foi reafirmado na declarao de 1992 na conferncia do Rio e mencionado, tambm, na Agenda 21 e na cimeira da Rio + 10, em Johanesburgo. O princpio do poluidor-pagador hoje um dos princpios fundamentais da poltica ambiental da Comunidade Europeia. O tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre o ttulo XIX Environment, estabelece no Artigo 174.2 que as polticas da comunidade europeia sobre o meio ambiente devam ser baseadas no princpio da precauo e nos princpios que a ao preventiva deve ser tomada, que o dano ao meio ambiente tem como prioridade ser retificado na fonte e que o poluidor deve pagar pela poluio causada. O princpio do poluidor-pagador reconhecido extensamente como um princpio geral de lei ambiental internacional e mencionado explicitamente ou referido implicitamente em inmeros acordos ambientais multilaterais (DE LUCIA, 2007). Ainda segundo De Lucia (2007), o princpio do poluidor-pagador executado normalmente por duas aproximaes diferentes de poltica: Comandoe-Controle e Market-based. As aproximaes de Comando-e-Controle incluem padres de desempenho e da tecnologia. Os instrumentos de Market-based incluem impostos da poluio, licenas negociveis da poluio e rotulagem ambiental, sendo a eliminao dos subsdios uma parte importante da aplicao do princpio do poluidor-pagador. Internacionalmente, o Protocolo de Kyoto um exemplo de aplicao do princpio do poluidor-pagador, entre os agentes que tm obrigaes de reduzir suas emisses de gases de efeito estufa; estes devem arcar com os custos de reduzir tais emisses poluentes.
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Segundo Benjamin (1992), por trs do princpio do poluidor-pagador est pergunta: quem paga pelos danos ambientais? O Estado e, a partir dele, todos os contribuintes ou o prprio poluidor? O objetivo maior fazer que os agentes que originaram as externalidades assumam os custos impostos a outros agentes, produtores e/ou consumidores. Se for certo que o princpio poluidor-pagador encontra seus fundamentos primordiais na teoria econmica, por meio do direito ambiental que passa a integrar a ordem jurdica e se torna exigvel de todos. O princpio do poluidor-pagador no se enquadra simplesmente na equao de quem polui tem de pagar. Nele se inclui todos os custos da proteo ambiental, antes e depois da instalao de qualquer tipo de projeto. No Brasil, ainda persiste o descaso das relaes entre o homem e os recursos naturais, e a Constituio Federal presume os recursos da natureza como bem de uso comum do povo; sendo assim, s podemos entender o princpio do poluidor-pagador como significando a internalizao total dos custos causados pela poluio. Conforme o Ministro do Superior Tribunal de Justia, Antnio Benjamin (1992), na jurisprudncia brasileira tem-se previso expressa do princpio do poluidor-pagador. Todavia, falta, no plano da implementao e tambm no legal, um tratamento adequado implantao do princpio. A Constituio Federal de 1988 tambm trata deste princpio, mas sem a amplitude que o tema merece e atualmente possui. Limita-se a impor ao poluidor o dever de reparar os danos causados, sendo esta apenas uma parte daquilo que hoje se entende pelo princpio do poluidor-pagador. O Artigo 225, 2o, da Constituio Federal afirma que Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. O mesmo artigo, 3o, ainda afirma que As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Portanto, a Constituio Federal de 1988 j impe o dever ao poluidor de arcar com os custos da reparao do dano ambiental causado por ele. Dez anos aps a implantao da nova Constituio, entra em vigor a Lei no 9.065/1998, tambm chamada de Lei de Crimes Ambientais. Esta lei dispe de medidas administrativas e penais resultantes das condutas e atividades danosas aos recursos naturais. A lei ainda define poluidor como a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
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5 A EFETIVIDADE DA POLTICA AMBIENTAL APS A CONSTITUIO DE 1988
A Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 225, contemplou a dimenso ambiental no atual ordenamento jurdico brasileiro. O citado artigo possui seis pargrafos, sendo o primeiro constitudo de sete incisos. A efetividade da norma, isto , sua capacidade de alterar o estado das coisas obtida por meio de polticas pblicas implementadas pelo Poder Executivo que sejam efetivas, no sentido de que os resultados almejados foram atingidos pela ao governamental. A busca da efetividade deu-se por meio de algumas medidas: 1) Efetividade normativa, com a regulamentao do Artigo 225, por meio de vrios dispositivos infraconstitucionais, como a Lei no 9.433/1997, que instituiu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e a Lei no 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). 2) Efetividade oramentria, por meio de crditos e dotaes oramentrias na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), na Lei Oramentria Anual (LOA) e nos programas do Plano Plurianual (PPA) que forneam previsibilidade e aporte financeiros para as aes ambientais. 3) Efetividade institucional, por meio da articulao de rgos executivos e deliberativos da administrao pblica federal e outros entes federativos, com o objetivo de evitar conflitos positivos ou negativos de competncias administrativas e legislativas. 4) Efetividade tcnica dos agentes pblicos ou privados envolvidos no processo. 5) Efetividade na capacidade de financiamento das polticas pblicas ambientais. 6) Efetividade dos mecanismos de comando e controle, pelo exerccio do poder de polcia. 7) Efetividade de conscientizao, por meio da educao ambiental. A seguir, apresentamos a anlise de algumas polticas ambientais brasileiras sob a gide da Constituio Federal de 1988.
6 OS AVANOS NA CRIAO DE REAS PROTEGIDAS NO BRASIL A PARTIR DE 1988
Os espaos territoriais especialmente protegidos representam um dos primeiros esforos da humanidade para assegurar a proteo dos recursos naturais dos quais nossa sobrevivncia e bem-estar no podem prescindir (MILLER, 1997). Recentemente, esta preocupao se ampliou significativamente, devido, principalmente, a mostras de escassez de diversos recursos e ao alerta gerado por uma grande diversidade de pesquisas, que apontam para a influncia das prticas humanas no
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ambiente de maneira prejudicial qualidade de vida das populaes, ameaando a disponibilidade de recursos para as geraes futuras. Este ambiente propiciou a implementao de diversas medidas de proteo, entre elas a ampliao da criao de espaos protegidos para este fim. Um dos instrumentos legais que a administrao pblica possui para defender, proteger e preservar o meio ambiente a criao dos espaos territoriais protegidos, previstos no Artigo 225, 1o, III, da Constituio Federal de 1988, que afirma que atribuio do poder pblico definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos. Hoje, os conceitos definem trs tipos gerais de espaos protegidos: espaos territoriais especialmente protegidos, reas protegidas e unidades de conservao. Um territrio torna-se uma unidade de conservao quando assim declarado expressamente por ato do poder pblico, cujo domnio pode ser pblico ou privado, podendo ter ou no proteo integral de seus recursos naturais, e, dependendo do tipo, ser compatvel com a presena de populaes tradicionais no seu interior. Entende-se por Espao Territorial Especialmente Protegido (ETEP) a maior unidade de espaos sob proteo, o que inclui, entre outras, as faixas costeiras e as reas de fronteira. Insere-se neste grupo a rea Protegida (AP), entendida como rea terrestre e/ou marinha especialmente dedicada proteo e manuteno da diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados atravs de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos (IUCN, 1993). Atualmente, esto previstas na legislao diversos tipos de reas protegidas, entre eles, os constantes no Sistema Nacional de Unidades de Conservao. As unidades de conservao so abordadas pela Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o SNUC como espaos territoriais (incluindo seus recursos ambientais e as guas jurisdicionais) com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudos pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e com limites definidos, sob regimes especiais de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (Artigo 2o, I). O SNUC tem como objetivos (Artigo 3o): 1) Contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos genticos no territrio nacional e nas guas jurisdicionais. 2) Proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e nacional. 3) Contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais.
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4) Promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais. 5) Promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da natureza no processo de desenvolvimento. 6) Proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notvel beleza cnica. 7) Proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica, geomorfolgica, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e cultural. 8) Proteger e recuperar recursos hdricos. 9) Recuperar ou restaurar ecossistemas degradados. 10) Proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento ambiental. 11) Valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica. 12) Favorecer condies e promover a educao e interpretao ambiental, a recreao em contrato com a natureza e o turismo ecolgico. 13) Proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura, promovendo-as social e economicamente. De acordo com o Artigo 6o, o SNUC gerido pelos seguintes rgos, com as respectivas atribuies: rgo consultivo e deliberativo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, com as atribuies de acompanhar a implementao do sistema; rgo central, o Ministrio do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o sistema; e rgos executores, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis e os rgos estaduais e municipais, com a funo de implantar o SNUC, subsidiar as propostas de criao e administrar as unidades de conservao federais, estaduais e municipais nas respectivas esferas de atuao. E, em seu pargrafo nico, ainda afirma que podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critrio do Conama, unidades de conservao (UCs) estaduais e municipais que, concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de manejo que no possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma das categorias previstas nesta lei e cujas caractersticas permitam, em relao a estas, uma clara distino. As unidades de conservao so divididas em duas categorias: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel. As diferenas bsicas so que as Unidades de Proteo Integral buscam a preservao da natureza, permitindo somente o uso indireto de seus recursos naturais, ou seja, no aceita consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais, enquanto as Unidades de Uso
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Sustentvel procuram combinar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parte de seus recursos, podendo envolver a coleta para comercializao ou no e uso de seus recursos (Artigo 7o). So consideradas categorias de Unidades de Uso Sustentvel ( Artigo 14): rea de proteo ambiental, rea de relevante interesse ecolgico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentvel e reserva particular do patrimnio natural. Na categoria de Unidades de Proteo Integral (Artigo 8o), encontram-se: estao ecolgica, monumento natural, reserva biolgica, refgio da vida silvestre e parque nacional. As primeiras UCs nacionais foram criadas amparadas pelo Decreto no 23.793, de 23 de janeiro de 1934 (Cdigo Florestal de 1934), e, posteriormente, pela Lei no 4.771, de 15 de agosto de 1965 (Cdigo Florestal de 1965), que vigorou sobre os parques at 2000. Os critrios que prevaleceram para a criao de parques de 1937 a 1979 foram acesso fcil, beleza cnica e usos pblicos prvios das reas selecionadas (DRUMMOND, 1998). Somente a partir de 1979 o princpio orientador se alterou, interiorizando-se para reas mais remotas do Brasil. A figura 1 mostra a evoluo no nmero de UCs e a correspondente rea sob proteo do SNUC. Questionando a eficcia do SNUC, Horowitz (2003, p. 146) afirmou que estender aes conservacionistas para alm dos limites territoriais decretados e acompanhar a evoluo do conceito e da importncia das reas protegidas no mundo, representam apreo s unidades de conservao. Das proposies, a mais significativa para a poltica de unidades de conservao, segundo a autora, refere-se descentralizao do seu manejo e do seu gerenciamento. Deve-se atentar que as reas protegidas no so ilhas (IUCN, 1993), mesmo que muitos ainda as considerem e atuem sobre elas como tal, so partes de um sistema complexo de relaes sociais, ecolgicas, culturais e econmicas. Apesar disso, o que se evidencia que, por razes de interesse comum, nos espaos protegidos e em suas reas de influncia, ocorrem diversas transformaes sociais (antrpicas) que, na maior parte das vezes, entram em conflito com os objetivos das prprias reas protegidas. Sobre este aspecto, Milano afirmou que
[...] em geral, existe forte inter-relao entre unidades de conservao e espaos circunvizinhos (muitas vezes conflituosa) e que, por isso, seja praticamente impossvel fazer um planejamento que no considere essas relaes, especialmente em termos de benefcios socioeconmicos, como uma forma de viabilizar as prprias unidades de conservao. Deve-se considerar que a questo de acesso e uso dos recursos funo da categoria de manejo da unidade que, por sua vez, deve ter sido estabelecida em funo da natureza local (MILANO, 1997, p. 160).
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FIGURA 1
Evoluo no nmero de UCs e suas reas territoriais (1930-2005) (Em milhes)
60 rea (hectare)
40
20
1930
1940
1950 rea
1960 Anos
1970
1980
1990
2000 a 2005
rea acumulada
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente.
O autor concluiu que de relevante importncia que o processo de planejamento considere de forma adequada todos os fatores intrnsecos unidade e seu entorno, contextualizando-se com o prprio planejamento da regio em termos de programas e projetos pblicos e privados (MILANO, 1997, p. 161). Sobre este aspecto, Sachs (2002, p. 68) comentou que
[...] a multiplicao de reservas sem os meios necessrios para a sua proteco efetiva uma poltica autoderrotada. As pessoas retiradas das reservas ou impedidas de nelas entrarem para coletar os produtos florestais de que sempre dependeram consideram isso uma violao do seu direito vida. Reagem invadindo essas reservas, que, de certo modo, tornam-se, em todos os sentidos, reas de livre acesso, resnullis presa fcil da pilhagem.
Assim, o olhar dos planejadores e gestores ambientais deve se atentar para as reas de amortecimento e de influncia, ou seja, o territrio que envolve a unidade de conservao e com o qual estabelecem-se relaes muitas vezes conflituosas. Para a compreenso dos possveis efeitos do turismo sobre os parques e suas reas de influncia, importante compreender o processo de transformaes decorrentes deste fenmeno sobre as reas. Apesar da aparente evoluo no plano institucional, legal e de polticas pblicas, o que resultou indiretamente na multiplicao e expanso das reas protegidas pelo territrio nacional, so indefinies que impedem o seu efetivo funcionamento
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(MEDEIROS et al., 2004). A carncia de recursos humanos e financeiros ainda constitui um problema no modelo brasileiro, que imps percalos efetividade de muitas unidades de conservao. Alm disso, a inexistncia de uma estratgia de integrao da unidade de conservao dinmica local e s questes globais, o uso e acesso biodiversidade e sua explorao, por meio da biotecnologia ou usos industriais diversos e outras deficincias, tem impedido seu funcionamento. O problema mais grave e mais disseminado do sistema de UCs federais a falta de regularizao fundiria: 207 (89,6%) das 231 UCs federais que exigem dominialidade pblica padecem de irregularidades fundirias. Apenas 66 (23,82%) das 277 UCs federais excluindo-se as Reservas Particulares do Patriminio Natural (RPPNs) contam com plano de manejo em aplicao. Sessenta e sete (42,9%) de 156 UCs federais para as quais existem dados so consideradas pelo Ibama como carentes de infraestrutura adequada (DRUMMOND et al. 2006). De outra maneira, significativos resultados podem ser observados, tais como: i) o incremento do processo participativo na criao e gesto das unidades de conservao; ii) a definio de novas categorias de manejo mais flexveis diante das demandas sociais; iii) o desenvolvimento de modelos inovadores de gesto e parceria; e iv) a articulao progressiva de polticas pblicas, manifesta nas noes de transversalidade e internalizao da poltica ambiental pelos demais ministrios. Embora bastante admissveis, esses esforos se mostraram incipientes e seu sucesso dependente de quatro fatores: i) carncia de conhecimento sobre o estado da conservao da natureza nestas terras; ii) carncia de conhecimento mais aprofundado das atividades e dos objetivos dos seus ocupantes e de suas relaes com outros grupos da sociedade; iii) avaliao pouco aprofundada das possibilidades de manejo e conservao dos recursos naturais associados; e iv) baixa disposio de se realizar investimentos adequados.
7 CONCLUSO
Apesar dos avanos verificados a partir da promulgao da Constituio de 1988, existem muitos desafios para o efetivo cumprimento dos dispositivos integrantes do Artigo 225. Por exemplo, o SNUC no contempla algumas categorias, como parques lineares, reas de fronteira, jardins zoolgicos e botnicos. Alm disso, a carncia de recursos financeiros, humanos e de conhecimentos tem dificultado a efetiva gesto das unidades de conservao do Brasil.
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PARTE III A CF/88 VINTE ANOS DEPOIS: AVANOS E DESAFIOS
CAPTULO 7
A ORDEM ECONMICA NO ESPAO

Gilberto Bercovici*
1 A CONSTITUIO DE 1988 E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Com a redemocratizao, houve a expectativa de que a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) recuperaria a importncia e o papel de renovao do federalismo brasileiro que perdeu aps o golpe militar de 1964.1 No entanto, as crises econmica e fiscal e a incluso dos rgos federais de desenvolvimento regional na barganha poltica para obteno de apoio no Congresso Nacional frustraram a tentativa de restaurao do planejamento regional nos moldes pr-1964. A Constituio de 1988 tentou recuperar o planejamento regional e a preocupao com o desenvolvimento nacional equilibrado, incluindo, ao lado da superao do subdesenvolvimento (Artigo 3o, II), a reduo das desigualdades regionais e sociais como um objetivo da Repblica e um princpio da ordem econmica constitucional (Artigos 3o, III, e 170, VII). No entanto, a poltica prevista no texto constitucional no teve xito, graas falta de regulamentao e crise econmica. Nos ltimos anos, os rgos federais de desenvolvimento regional mantiveram-se esquecidos e, aos poucos, foram sendo extintos: a Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Centro-Oeste (Sudeco) e a Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Sul (Sudesul), com a Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990, e a Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e a Sudene, com a Medida Provisria no 2.145, de 2 de maio de 2001. A mudana no padro do desenvolvimento desejado pelas polticas pblicas federais recentes no deixava lugar para a produo econmica subsidiada das regies menos desenvolvidas.2
* Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Direito do Estado e LivreDocente em Direito Econmico pela USP. 1. Houve, na poca da redemocratizao, a mobilizao do Movimento Muda Nordeste, no sentido de restaurar o planejamento regional com a participao de amplos setores da sociedade. No entanto, este movimento limitou-se a denir uma nova proposta de desenvolvimento em um documento intitulado I Plano de Desenvolvimento Regional, sem pensar na sua implementao, que no ocorreu. Ver Guimares Neto (1999). 2. Ver Cano (1998), Arajo (1995; 2000) e Guimares Neto (1999).
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Todos os rgos de desenvolvimento regional brasileiro foram autarquias federais: a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA) antecessora da Sudam , a Sudene,3 a Sudesul, a Sudam, a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa) e a Sudeco. Portanto, todos faziam parte da administrao indireta da Unio. A questo era a da possibilidade ou no da coordenao de polticas estaduais e municipais ser realizada por autarquias federais (SOUZA, 1996, p. 190-193, 199). A proposta original da Sudene tentou solucionar este problema com o Conselho Deliberativo, em que os estados participavam da formulao e deliberao das polticas de desenvolvimento regional, iniciativa frustrada com a centralizao promovida pela ditadura militar (BERCOVICI, 2003, p. 106-110, 114-124). Outra caracterstica do modelo das autarquias federais de desenvolvimento regional era sua grande autonomia administrativa, vista muitas vezes como um direito subjetivo frente ao Estado (BALBINO, 1962, p. 367). Esta autonomia era garantida, de certa forma, pela sua vinculao direta Presidncia da Repblica, sem subordinao a qualquer rgo ministerial. Entretanto, a partir de 1964, todos os rgos federais de desenvolvimento regional perderam, formalmente, sua natureza de instituies administrativamente autnomas, ligadas diretamente ao presidente da Repblica. Com a Lei no 4.344, de 21 de junho de 1964, foram incorporados ao Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos Regionais, rebatizado de Ministrio do Interior em 1967. Desde ento, as autarquias federais de desenvolvimento regional esto subordinadas a algum rgo com status de ministrio, cujas denominaes variam conforme as sucessivas reformas ministeriais: Ministrio do Interior, Secretaria de Desenvolvimento Regional, Ministrio da Integrao Regional, Ministrio da Integrao Nacional etc. A Medida Provisria no 2.145, de 2 de maio de 2001, estendeu a agencificao para os rgos federais de desenvolvimento regional. Esta medida provisria foi, posteriormente, dividida em duas, de redao praticamente idntica, reeditadas continuamente, com sua numerao alterada: a extino da Sudam foi mantida pela Medida Provisria no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001, ltima e definitiva verso, nos termos da Emenda Constitucional no 32, de 11 de setembro de 2001. J as modificaes relativas Sudene foram reiteradas pela Medida Provisria no 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, verso final, tambm de acordo com a Emenda Constitucional no 32/2001.4
3. A natureza jurdica de autarquia da Sudene suscitou dvidas no perodo seguinte ao de sua criao. Chegou a ser solicitado um parecer do ento Consultor-Geral da Repblica, Antnio Balbino, para que se conrmasse a natureza jurdica da Sudene como autarquia federal. Ver Balbino (1962, p. 365-368) e Venncio Filho (1968, p. 365-366). 4. A Emenda Constitucional no 32, de 11 de setembro de 2001, teve por objetivo a limitao da edio de medidas provisrias por parte do presidente da Repblica. No entanto, em seu Artigo 2o, esta emenda constitucional determinou que as medidas provisrias editadas em data anterior sua publicao (ou seja, 11 de setembro de 2001) continuam em vigor at que sejam revogadas explicitamente por medida provisria posterior ou at que o Congresso Nacional delibere denitivamente sobre seu contedo, aprovando-as ou rejeitando-as. Desta maneira, as Medidas Provisrias no 2.156-5 e no 2.157-5, ambas de 24 de agosto de 2001, que extinguiram a Sudene e a Sudam, foram a verso ltima e denitiva, no sendo mais necessria sua reedio para continuarem em vigor. As duas medidas provisrias estavam, portanto, em uma espcie de limbo legislativo, em vigor e gerando efeitos at que sejam revogadas por medida provisria posterior ou at a deliberao denitiva do Congresso Nacional sobre seus dispositivos, aprovando-os e convertendo as medidas provisrias em lei, ou rejeitando-os, o que s ocorreu em 3 de janeiro de 2007.
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A Sudam e a Sudene, autarquias federais, foram extintas (Artigo 21 de ambas as Medidas Provisrias no 2.156-5 e 2.157-5) e substitudas pela Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA) e pela Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene), respectivamente. Ambas as agncias continuaram ligadas ao Ministrio da Integrao Nacional, fato que, tendo em vista o que, historicamente, se passou com a Sudene no ps-1964, limita sua autonomia. A criao da ADA e da Adene, ainda, repete o mesmo erro cometido na dcada de 1960: a instituio de rgos administrativos idnticos para promover o desenvolvimento de regies totalmente distintas. Ambas as agncias possuem natureza autrquica. No entanto, ao contrrio da justificativa de criao das demais agncias, os dirigentes da ADA e da Adene no tinham mandato fixado em lei. A ADA e a Adene, na realidade, eram agncias executivas, pois sua administrao estava vinculada a um plano estratgico de reestruturao e celebrao de um contrato de gesto com o Ministrio da Integrao Nacional. O objetivo do contrato de gesto estabelecer parmetros e indicadores objetivos para a avaliao da atuao administrativa e do desempenho das agncias. O seu descumprimento poderia acarretar, inclusive, a exonerao do diretor-geral (Artigos 19 e 20 das duas medidas provisrias). A figura do contrato de gesto foi introduzida pela reforma administrativa do Presidente Fernando Henrique Cardoso (Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998), ao acrescentar o pargrafo 8o ao Artigo 37 da Constituio de 1988.5 A ideia bsica a concesso de maior autonomia aos rgos da administrao indireta, desde que se submetam ao cumprimento das metas fixadas no contrato de gesto. Contrato que, alm de tudo, no um verdadeiro contrato, pois no pode haver interesses opostos entre a administrao direta e a administrao indireta do Estado (MELLO, 2006, p. 207-218; DI PIETRO, 2007, p. 312-314). As alteraes efetivas nos rgos de desenvolvimento regional deram-se com a criao de dois fundos de natureza contbil, o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia e o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (Artigo 3o das medidas provisrias), que deveriam ser geridos pelas agncias de desenvolvimento regional. O objetivo de ambos os fundos era assegurar recursos para a realizao de investimentos, recursos estes provenientes, essencialmente, de dotaes oramentrias do Tesouro Nacional. Deste modo, sem qualquer vinculao constitucional de receitas, a certeza e a garantia do recebimento destes recursos no existe, podendo ocorrer o mesmo que vitimou a SPVEA: o desvio ou a no entrega dos recursos previstos na lei oramentria. E, se houvesse a vinculao constitucional, os dois fundos no representariam nada mais do que a repetio dos Fundos Constitucionais do Norte
5. Artigo 37, 8o, da Constituio de 1988: 8o A autonomia gerencial, oramentria e nanceira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser rmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a xao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal.
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e do Nordeste, previstos no Artigo 159, I, c, da Constituio, limitados ao financiamento do setor produtivo, ou seja, a subsidiar, mais uma vez, a iniciativa privada. Com esta limitao, os fundos regionais serviam aos interesses da iniciativa privada, mas no aos do poder pblico, esquecendo-se de que os grandes investimentos necessrios especialmente em relao Amaznia so os investimentos em infraestrutura, em sua maior parte, realizados pelo Estado. Mas a principal novidade dos fundos criados pelas Medidas Provisrias n 2.156-5 e 2.157-5 era o fato de ser previsto que, alm do Banco da Amaznia S.A. (Basa) e do Banco do Nordeste do Brasil Econmico e Social (BNB), os agentes operadores dos fundos seriam instituies financeiras federais, a serem definidas em ato do Poder Executivo leia-se Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) , cuja competncia seria fiscalizar a regularidade dos projetos e propor a liberao de recursos financeiros para os projetos autorizados pelas agncias de desenvolvimento regional. Ou seja, o efetivo administrador dos fundos de desenvolvimento regional criados no era nenhum dos bancos regionais (Basa ou BNB) ou nenhuma das agncias (ADA ou Adene), mas o BNDES. As agncias de desenvolvimento regional eram meras estruturas intermedirias, encarregadas apenas do estabelecimento de diretrizes e prioridades para a nova poltica federal de desenvolvimento regional, limitada, como se pode perceber, aprovao de financiamentos do BNDES para investimentos na regio.
o
A criao das agncias de desenvolvimento regional no trouxe, pelo visto, nenhuma mudana. Pelo contrrio, a ADA e a Adene podem ser consideradas como o coroamento das polticas levadas a cabo desde 1964: simbolizaram o fim do planejamento regional, substitudo pelo subsdio a investimentos privados por meio de incentivos fiscais ou financiamentos oficiais , sem qualquer preocupao com as melhorias das condies socioeconmicas da populao. Em resumo, mudaram os nomes, mas a falta de uma poltica coordenada de desenvolvimento regional permaneceu, bem como as causas sociais do aumento e da manuteno das desigualdades regionais no Brasil. Ao extinguir a Sudam e a Sudene, o governo federal as substituiu pelas agncias de desenvolvimento regional. Mais uma vez, perdeu-se a oportunidade de cumprir o previsto no Artigo 43 da Constituio de 1988,6 com a criao das
6. Artigo 43 da Constituio de 1988: Art. 43 Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. 1o Lei complementar dispor sobre: I as condies para integrao de regies em desenvolvimento; II a composio dos organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes. 2o Os incentivos regionais compreendero, alm de outros, na forma da lei: I a igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preos de responsabilidade do Poder Pblico; II juros favorecidos para nanciamento de atividades prioritrias; III isenes, redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos por pessoas fsicas ou jurdicas; IV prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas de gua represadas ou represveis nas regies de baixa renda, sujeitas a secas peridicas. 3o Nas reas a que se refere o 2o, IV, a Unio incentivar a recuperao de terras ridas e cooperar com os pequenos e mdios proprietrios rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de gua e de pequena irrigao.
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regies, cujo objetivo promover o desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais. Ao introduzir a regio, a Constituio de 1988 o fez como forma de organizao administrativa, no poltica. A finalidade das regies previstas no Artigo 43 a administrao dos interesses pblicos federais naquela determinada rea. Suas atividades so meramente administrativas, ou seja, limitam-se gesto de servios e interesses pblicos federais. A ideia do Artigo 43 da Constituio foi a criao de rgos administrativos federais com ao e objeto territorialmente delimitados, mantendo a concepo tradicional dos rgos regionais de desenvolvimento (BONAVIDES, 1998, p. 323-326; 1996, p. 339, 342-346, 474-476). Em outra ocasio, fui crtico da soluo do Artigo 43 da Constituio de 1988 (BERCOVICI, 2001, p. 87-88; BERCOVICI, 2003, p. 233-236.) Hoje, no entanto, estou revendo estas crticas, entendendo mais positivamente as possibilidades deste artigo, especialmente no tocante determinao constitucional de articulao dos rgos federais no seu mbito de atuao. Tendo em vista as possibilidades do texto constitucional, o governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva, ao, acertadamente, propor a recriao da Sudene e da Sudam, com a extino da Adene e da ADA, o fez a partir de um projeto de lei complementar, nos termos do Artigo 43 da Constituio, e no por medida provisria, como desejavam alguns setores do governo. Estes projetos foram aprovados pelo Congresso Nacional e sancionados pelo presidente da Repblica, tornando-se a Lei Complementar no 124, que institui a nova Sudam, e a Lei Complementar no 125, que institui a nova Sudene, ambas promulgadas em 3 de janeiro de 2007.7 O Artigo 43 determina expressamente como competncia dos organismos regionais a articulao e coordenao dos rgos federais no seu mbito de atuao. Ao recriar a Sudene e a Sudam com base neste dispositivo, o objetivo garantir a coordenao dos demais rgos federais pelas autarquias de desenvolvimento regional. A limitao da nova Sudene e da nova Sudam encontra-se na sua forma autrquica, vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional (Artigo 1o de ambas as leis complementares),8 o que no pode comprometer a autonomia dos rgos de desenvolvimento regional, dada a competncia constitucional expressa do Artigo 43. Infelizmente, apesar do avano da recriao da Sudene e da Sudam, a possibilidade de um efetivo desenvolvimento equilibrado, com o combate s desigualdades regionais, interrompida com o regime militar, ainda continua praticamente inviabilizada. Falta, ainda, uma poltica nacional de desenvolvimento regional no Brasil.9
7. A lei complementar que institui a nova Sudeco foi aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro de 2008 e est aguardando a sano presidencial no momento de elaborao deste texto. A Adene foi extinta formalmente pelo Decreto no 6.198, de 28 de agosto de 2007, e a ADA, pelo Decreto no 6.199, da mesma data. 8. Para uma alternativa de cunho federal para a questo regional, inspirada nos trabalhos de Celso Furtado e de Paulo Bonavides, ver Gilberto Bercovici (2003, p. 239-251). 9. A denominada Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, aprovada por meio do Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, ainda no disse a que veio.
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Historicamente, as polticas de desenvolvimento regional no Brasil sempre foram limitadas s regies-problema. A proposta de uma poltica nacional de desenvolvimento regional diz respeito a todo o pas, levando-se em conta que todas as regies brasileiras possuem reas e setores socialmente atrasados e com dificuldades de integrao no sistema econmico nacional. As reas miserveis e atrasadas do Sul, do Sudeste e do Centro-Oeste devem ter a mesma prioridade que o Norte e o Nordeste para o desenvolvimento nacional (GUIMARES NETO, 1997, p. 84-85). Este o grande desafio da poltica nacional de desenvolvimento regional, o de evitar que se privilegie uma regio como prioridade mxima, relegando-se as outras para segundo plano (BOISIER, 1979, p. 137). A melhor maneira de evitar o privilgio de uma nica regio em detrimento das outras em um Estado federal, como o brasileiro, conceber o planejamento regional como um processo que deve ser negociado entre a Unio e os entes federados (ibid., p. 140-144,151-168), tendo em vista tambm a compatibilizao do planejamento regional com o planejamento nacional (Artigo 174, 1o, da Constituio). Os problemas regionais no podem ser tratados separadamente do contexto nacional, o que no significa desconhecer a especificidade regional, mas, sim, que esta especificidade regional deve ser entendida em sua insero no todo nacional (CARVALHO, 1979, p. 3435; CANO, 1994, p. 317, 320; HOLTHUS, 1996, p. 33-34). Desta maneira, a poltica nacional de desenvolvimento regional no pode tratar a questo regional de forma genrica, mas deve respeitar as especificidades de cada regio, contemplando de maneira detalhada a heterogeneidade nacional. E o fundamento desta poltica nacional de desenvolvimento regional o da igualao das condies sociais de vida, com a igualdade de todos os brasileiros perante a prestao dos servios pblicos essenciais (ARAJO, 2000, p. 134-136; BERCOVICI, 2003, p. 239-244). A proposta de uma poltica nacional de desenvolvimento regional exige, portanto, uma presena ativa e coordenadora do Estado nacional (no apenas o governo federal), portanto, desapareceu das consideraes governamentais com o noeliberalismo (ARAJO, 1999, p. 115 e 129). A opo do Brasil no se integrar na globalizao ou se isolar de modo autrquico. A questo fundamental se a integrao dar-se- a partir dos objetivos nacionais ou se levar o pas fragmentao. Diante dos desafios e ameaas trazidos pela globalizao, o esforo de coordenao, articulao e cooperao de todos os nveis de governo do Brasil para o desenvolvimento e a superao das desigualdades regionais to ou mais importante do que o ocorrido na dcada de 1950 (ARAJO, 1995, p. 479-480, 482, 486; 2000, p. 164; GUIMARES NETO, 1997, p. 89-90).
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2 A POLTICA URBANA
A Constituio de 1988 prev, ainda, um captulo referente poltica urbana (Artigos 182 e 183), buscando institucionalizar o acelerado processo de desenvolvimento urbano no pas, cuja principal consequncia o fato de a imensa maioria da populao brasileira ter se tornado urbana em menos de trinta anos.10 Entre as principais inovaes trazidas para a poltica urbana na Constituio esto a gesto democrtica da cidade,11 a concepo de um direito cidade e das funes sociais da cidade,12 alm da identificao do contedo da funo social da propriedade com o plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbana.13 Em relao ao planejamento urbano, uma instituio pouco aproveitada nos ltimos anos a regio metropolitana, prevista no Artigo 25, 3o, da Constituio de 1988,14 que, segundo Eros Grau, uma regio de servios, ou seja, uma rea de prestao de determinados servios pblicos, de interesse comum de vrios municpios, devendo, por isso, ser prestados sob uma administrao de carter intermunicipal.15 O carter constitucional da regio metropolitana, de acordo com Alar Caff Alves, funcional, tendo em vista a organizao, planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum. A propsito, a titularidade destes servios pblicos comuns no pode ser atribuda, de maneira exclusiva, a nenhum dos entes federados envolvidos, mas a ambos, o que exige a cooperao entre estados e municpios, que pode ser melhor promovida com a regio metropolitana (ALVES, 1998, p. 27, 35-48). No tocante ao planejamento, caracterstica importante da regio metropolitana: a ao planejadora est ligada realizao dos servios pblicos de interesse comum. O planejamento metropolitano, isto , a elaborao de um plano urbanstico para a prestao dos servios comuns, segundo Eros Grau, voltado, essencialmente, para a ordenao urbana.16
10. Em sentido contrrio, Jos Eli da Veiga sustenta que a maior parte dos municpios brasileiros (cerca de 80%), onde vivem 30% da populao, so essencialmente rurais, apesar de denominados ocialmente como cidades. Ver Veiga, 2003, p. 31-66. Sobre o debate em torno da questo urbana na Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, ver Saule Jnior (1997, p. 25-42). 11. Sobre a gesto democrtica da cidade, ver as consideraes de Bucci (2003, p. 322-327). Para um exemplo concreto das diculdades colocadas pelos detentores do poder econmico privado gesto democrtica da cidade, ver Bercovici (2005, p. 208-221). 12. Ver Saule Jnior (2007, p. 47-64). 13. Cf. Fernandes (1998, p. 218-221). Para a crtica vinculao da funo social da propriedade ao contedo do plano diretor, que teria sido um expediente para protelar a concretizao da funo social da propriedade urbana, ver Maricato (2000, p. 174-175). Curiosamente, ainda segundo Ermnia Maricato, foi durante o perodo de auge do planejamento urbano no Brasil que as cidades mais cresceram de forma desordenada, revelando o desencontro entre o discurso do planejamento urbano e a real produo do espao urbano. Cf. Maricato, ibid., p. 136-144. 14. Artigo 25, 3o, da Constituio de 1988: Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Sobre a denio de regio metropolitana e sua concepo constitucional, ver especialmente Alves (1998, p. 14-22). 15. Ver Grau (1983, p. 41-46). Sobre a importncia dos servios urbanos, ver Silva (2004, p. 263-309). 16. Cf. Grau (1983, p. 44-46). Para a histria do planejamento urbano no Brasil, ver, ainda, Villaa (1999, p. 171-241).
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A evoluo da legislao urbana reflete as contradies e tenses nas relaes entre Estado, proprietrios, construtores e populao, desempenhando uma funo importante na ordenao das cidades e na estruturao do espao urbano, devendo receber destaque o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001), que regulamenta os Artigos 182 e 183 da Constituio. Apesar dos avanos legislativos, como o reconhecimento do direito regularizao fundiria (Artigo 2o, XIV, do Estatuto da Cidade), assim como do direito fundamental habitao (Artigo 6o da Constituio), a doutrina brasileira do direito urbanstico caracteriza-se, em sua maior parte, pelo formalismo, no tendo se dado conta da real dimenso das relaes urbanas e da dinmica poltico-econmica do processo de urbanizao. Alm disso, os autores costumam se preocupar exclusivamente com a cidade oficial, ignorando a cidade ilegal, em que vive a maior parte da populao. Como bem afirmam Ermnia Maricato e Edsio Fernandes, legalidade e ilegalidade so duas faces do mesmo processo de produo do espao urbano, afinal, a ilegalidade funcional para a cidade legal.17 O tema central da poltica urbana a questo fundiria e imobiliria, a disputa pela apropriao das rendas imobilirias, ou seja, o conflito em torno da propriedade. Segundo Ermnia Maricato, a invaso de terras urbanas caracterstica do processo brasileiro de urbanizao, segregador e excludente na ocupao do solo. A ilegalidade tolerada, deste modo, como uma vlvula de escape para um mercado fundirio especulativo (FERNANDES, 1998, p. 213-214; 2008, p. 45-48; MARICATO, 2000, p. 152-162, 184-185; 2002, p. 81-94.). A alternativa a este processo, inclusive constitucionalmente prevista, o reconhecimento do conflito urbano, com a construo de um espao de participao social para dar visibilidade aos conflitos sociais, buscando meios democrticos para solucion-los (MARICATO, 2000, p. 180-181; 2002, p. 71-74).
3 A REFORMA AGRRIA
Finalmente, em termos espaciais, a ordem econmica constitucional busca ordenar a poltica agrcola (Artigo 187) e a poltica fundiria e de reforma agrria (Artigos 184 a 186 e 188 a 191).18 A narrativa liberal da modernizao agrria, segundo Juarez Rocha Guimares, caracteriza-se pela defesa implacvel da propriedade, a organizao da produo para a maximizao de lucros e a insero direta da agricultura brasileira no mercado mundial. Deste modo, esvazia-se o desenvolvimento agrrio, cada vez mais mercantilizado e voltado gerao de divisas com a exportao de commodities. Este foi o percurso seguido no ps-1964, que tornou
17. Cf. Fernandes (1998, p. 3-11; 2008, p. 52-59) e Maricato (2000, p. 147-152, 162-165). Sobre a questo da habitao social, ver, especialmente, Maricato, 2002, p. 118-119, 125-151. 18. Os dispositivos sobre a reforma agrria foram os que geraram, talvez, a maior disputa ideolgica durante a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. Para um testemunho e anlise desta disputa, ver Silva (1989).
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o campo complementar modernizao urbana, dando origem ao agronegcio (agribusiness). A modernizao das relaes produtivas no campo, com a empresarializao e o agronegcio, no entanto, no alterou o sistema de concentrao fundiria. Embora elogiado por representar um setor em que o pas tem liderana no mercado internacional, a lgica do agronegcio a mesma lgica de concentrao, explorao e excluso que caracteriza o modelo agrrio brasileiro.19 A demanda por terra no Brasil, embora os nmeros variem de 1,5 milho (dados da pesquisa Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO)/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)) a 3,5 milhes (dados da pesquisa Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)/Ipea) de famlias, representa uma necessidade muito superior capacidade do Estado de responder adequadamente, o que representa a origem de muitos dos conflitos pela terra no pas. Estes conflitos, no entanto, aps a Constituio de 1988, tambm se acirraram em virtude do fortalecimento dos movimentos sociais de trabalhadores sem terra e pequenos produtores, que constantemente pressionam o poder pblico para a realizao da reforma agrria. neste sentido que Antnio Mrcio Buainain afirma que, no Brasil, a reforma agrria se realiza mediante o conflito.20 Ao se estruturar desta forma reativa, a reforma agrria no Brasil acabou por se tornar uma poltica ordinria, cclica, rotineira, tendo retirado o seu carter extraordinrio, de necessidade de adoo de solues mais duradouras,21 como determina o texto constitucional. De acordo com a Constituio de 1988, a reforma agrria atinge os imveis rurais que no cumprem com a sua funo social. A propriedade rural deve cumprir sua funo social mediante o atendimento, simultneo, dos requisitos explicitados no Artigo 186 da Constituio: i) aproveitamento racional e adequado; ii) utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; iii) observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e iv) explorao que favorea o bem-estar dos proprietrio e dos trabalhadores. Estes requisitos devem ser atendidos simultaneamente. O cumprimento de um ou alguns dos requisitos no basta para considerar o cumprimento da funo social da propriedade rural. O Artigo 186 da Constituio de 1988 especificou, assim, o sentido constitucionalmente conferido ao princpio da funo social da propriedade, j previsto nos Artigos 5o, XXIII, e 170, III, dotando-o de contedo positivo mais preciso (TEPEDINO, 1997, p. 314; GRAU, 2000, p. 198-200; FACHIN, 2000, p. 284; TEPEDINO; SCHREIBER, 2000, p. 50-51; ROCHA, 2003, p. 584-585, 590).
19. Ver Guimares (2008, p. 276-279), Bauianain (2008, p. 17-20) e Fernandes (2008a, p. 210-212). Sobre a poltica agrria do regime militar, ver, por todos, Gonalves Neto (1997). 20. Ver Buainain (2008, p. 41-61). Para uma anlise sobre a conitualidade e a questo agrria, ver Fernandes (2008, p. 175-182). 21. Cf. Martins (2004, p. 127-131).
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A utilizao adequada dos recursos naturais, a preservao do meio ambiente e a observncia da legislao trabalhista so, portanto, requisitos essenciais para o cumprimento da funo social da propriedade. Nem poderia ser diferente, pois a valorizao do trabalho humano fundamento da ordem econmica constitucional (Artigo 170, caput) e a defesa do meio ambiente tambm princpio desta mesma ordem econmica (Artigo 170, VI). A Constituio nada mais faz no Artigo 186 que projetar espacialmente os fundamentos e os princpios da ordem econmica na regulao da propriedade rural. Desse modo, a funo social da propriedade rural est vinculada tutela do meio ambiente, prevista tambm no Artigo 225 da Constituio. Caso a propriedade seja explorada em detrimento da preservao do meio ambiente, estar sendo utilizada em prejuzo de toda a sociedade, o que constitucionalmente inadmissvel.22 No tocante ao respeito legislao trabalhista, devemos ressaltar a importncia da valorizao do trabalho humano, corolrio da dignidade da pessoa humana, como fundamento da ordem econmica constitucional (Artigo 170, caput) e do valor social do trabalho como fundamento da Repblica (Artigo 1o, IV)23. A Repblica Federativa do Brasil est fundada, entre outros, na dignidade da pessoa humana e no valor social do trabalho. A proteo constitucional da propriedade s pode se realizar como respeitadora e garantidora destes fundamentos. Propriedade na qual no se respeita a legislao trabalhista, ou na qual se atenta, na explorao da mo de obra, contra a dignidade da pessoa humana, como no caso da propriedade rural em que se emprega o inadmissvel trabalho escravo, no tem proteo constitucional, pois no cumpre com sua funo social. A observncia dos requisitos do Artigo 186 da Constituio, portanto, essencial para que a propriedade rural cumpra sua funo social e que tenha direito proteo constitucional. Estes requisitos, como prescreve o prprio texto constitucional, devem ser observados simultaneamente, no parcialmente, para configurar a realizao do preceito constitucional da funo social da propriedade rural. Deste modo, o imvel rural que desrespeita a legislao ambiental e trabalhista, de acordo com o disposto no Artigo 186, II, III e IV da Constituio de 1988, no cumpre sua funo social, sendo passvel de desapropriao para fins de reforma agrria, nos termos do Artigo 184. Em relao propriedade produtiva, prevista no Artigo 185, II,24 da Constituio, a discusso mais complexa. Jos Afonso da Silva, por exemplo, entende que a Constituio garante um tratamento especial para a propriedade produtiva, estabelecendo uma proibio absoluta de desapropriao para fins de
22. Ver Rocha (2003, p. 589). Sobre a proteo do meio ambiente como um dever fundamental, ver Canotilho (2003, p. 104 e 107). 23. Ver Grau (1997, p. 198-200) e Rocha (2003, p. 589-590). 24. Artigo 185 da Constituio de 1988: So insuscetveis de desapropriao para ns de reforma agrria: I a pequena e mdia propriedade rural, assim denida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II a propriedade produtiva. Pargrafo nico A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e xar normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua funo social.
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reforma agrria.25 Discordamos deste posicionamento, afinal o prprio conceito de propriedade produtiva da Constituio de 1988 no puramente econmico. A produtividade protegida pelo texto constitucional no apenas a produtividade econmica, mas esta no que significa de socialmente til, no que contribui para a coletividade, em suma, no que efetivamente cumpre de sua funo social. Analisando o texto constitucional anterior, Celso Antnio Bandeira de Mello j destacava que a funo social da propriedade no comporta apenas contedo econmico, associado exclusivamente produtividade, mas tem seu contedo vinculado a objetivos de justia social, buscando uma maior igualdade material e a ampliao das oportunidades para todos (BANDEIRA DE MELLO, 1987, p. 43-45). Se a Carta de 1969 tinha esta interpretao, com muito mais razo deve-se entender o aproveitamento racional e adequado, previsto no Artigo 186, I, da Constituio de 1988, como produtividade e utilidade social (ROCHA, 2003, p. 585-589). A funo social da propriedade, cujo contedo essencial est determinado pelo Artigo 186, deve ser observada por todos os tipos de propriedade de bens de produo26 garantidos pela Constituio de 1988. No h propriedade, como bem de produo, que escape ao pressuposto da funo social (TEPEDINO, 1989, p. 76; FACHIN, 2000, p. 284-287), nem mesmo a propriedade produtiva do Artigo 185, II. Afinal, a prpria Constituio de 1988 determina que a propriedade produtiva deva cumprir sua funo social, ao determinar a funo social da propriedade como um dos princpios da ordem econmica (Artigo 170, III) e, ao prever, no pargrafo nico do mesmo Artigo 185, que a lei dever fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos funo social da propriedade produtiva. E estas normas no podem, de forma nenhuma, contrariar o disposto no Artigo 186 da mesma Constituio. No basta, portanto, que a terra seja produtiva para ser garantida constitucionalmente. A propriedade, mesmo produtiva, tem de cumprir sua funo social. A propriedade rural est garantida constitucionalmente contra a desapropriao para fins de reforma agrria se for produtiva e cumprir sua funo social. A produtividade apenas um dos requisitos da garantia constitucional da propriedade (TEPEDINO; SCHREIBER, 2000, p. 51-53; ROCHA, 2003, p. 580-581, 583-584). A propriedade produtiva insuscetvel de desapropriao por cumprir as exigncias constitucionais, ou seja, desde que cumpra sua funo social.27
25. Ver Silva (2000, p. 794). Esta argumentao reproduzida literalmente no comentrio Constituio publicado por este autor. Ver Silva (2005, p. 747). 26. Para a distino entre bens de consumo e bens de produo, ver Comparato (1986, p. 72-73 e 75-76). 27. Destaco, neste sentido, a seguinte armao de Gustavo Tepedino (1997, p. 316): A produtividade, para impedir a desapropriao, deve ser associada realizao de sua funo social. O conceito de produtividade vem denido pela Constituio de maneira essencialmente solidarista, vinculado aos pressupostos para a tutela da propriedade. Dito diversamente, a propriedade, para ser imune desapropriao, no basta ser produtiva no sentido econmico do termo, mas deve tambm realizar sua funo social. Utilizada para ns especulativos, mesmo se produtora de alguma riqueza, no atender sua funo social se no respeitar as situaes jurdicas existenciais e sociais nas quais se insere. Em consequncia, no ser merecedora de tutela jurdica, devendo ser desapropriada, pelo Estado, por se apresentar como um obstculo ao alcance dos fundamentos e objetivos constitucionalmente estabelecidos da Repblica. Ver tambm Tepedino (1989, p. 76) e Tepedino; Schreiber (2000, p. 52-53).
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No Brasil, a reforma agrria impossvel de ser realizada sem o pagamento de indenizao aos proprietrios. A preocupao principal do Estado, ento, a necessidade de adquirir a maior quantidade de terras possvel pelo menor preo e em condies as menos desvantajosas possveis, buscando a formao de um estoque de terras. Alm disso, o Estado deve buscar meios alternativos, previstos constitucionalmente, para a obteno de terras para a reforma agrria (MARTINS, 2004, p. 125-126), como a aquisio por meio da utilizao do Imposto Territorial Rural (Artigos 153, VI, e 153, 4o) ou a expropriao de terras em virtude do combate produo e trfico de entorpecentes (Artigo 243), alm da, ainda bloqueada no Congresso Nacional, proposta de emenda constitucional que permitiria a expropriao das terras em que houvesse explorao do trabalho escravo. muito comum o questionamento sobre a viabilidade econmica da reforma agrria. A este respeito, Jos Eli da Veiga destaca dois efeitos gerados pela reforma agrria: o efeito produtivo e o efeito distributivo. Por mais economicamente invivel que possa se tornar uma poltica de reforma agrria, impossvel refutar o efeito redistribuidor da transferncia de propriedade (VEIGA, 2007, p. 214-217), o que torna a reforma agrria uma das principais polticas de distribuio de renda de que dispe o Estado brasileiro sob a Constituio de 1988. Alm disso, a reforma agrria significa tambm a expanso da cidadania para o campo.28 No bastassem os efeitos de ampliao da cidadania e de redistribuio de renda, a reforma agrria significa, ainda, segundo Jos de Souza Martins, a recuperao do controle sobre o territrio por parte do Estado, com a restrio ao direito de domnio da propriedade. Este processo lento de recuperao do poder estatal sobre o territrio se iniciou com a Revoluo de 1930 (Cdigo de guas e Cdigo de Minas, nacionalizao do subsolo, primeira previso constitucional da funo social da propriedade). Com a Constituio de 1988, o mbito de controle territorial da Unio se ampliou tambm para as terras indgenas (Artigo 231), terras tradicionalmente ocupadas por descendentes de quilombolas (Artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e terras utilizadas pela produo e trfico de drogas (Artigo 243). A reforma agrria est situada neste processo de retomada do domnio territorial por parte do Estado nacional, um componente da consolidao da soberania nacional, alm de estar inserida na questo social. A reforma agrria demonstra a precedncia do Estado sobre a propriedade, retirando os direitos territoriais do particular e os entregando coletividade. A funo social da propriedade, assim, tambm significa uma funo poltica da propriedade.29
28. Ver Avritzer (2008, p. 150-163). Sobre a necessidade da reforma agrria para o fortalecimento da democracia na Amrica Latina, ver Janvry (1990, p. 255-268). 29. Ver Martins (2004, p. 122-124). Sobre a necessidade de um discurso agrrio alternativo, desenvolvimentista, que busque a democratizao da propriedade, conforme previsto no texto constitucional de 1988, ver Guimares (2008, p. 280-285).
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4 CONSIDERAES FINAIS
A Constituio de 1988 incorpora em seu texto o conflito, muitas vezes ignorado pela doutrina jurdica. Esta incorporao do conflito ao texto constitucional, chamando formalmente ateno para essas questes e determinando a necessidade de se encontrarem solues, particularmente sensvel e perceptvel no captulo da Ordem Econmica. No por acaso que neste captulo se travaram os grandes embates polticos e ideolgicos nas discusses da Assembleia Nacional Constituinte. Tambm no por outro motivo este captulo foi o mais desfigurado pelo intenso processo de reformas constitucionais neoliberais levado a cabo desde o governo de Fernando Henrique Cardoso. Ser justamente na ordem econmica da Constituio que os seus crticos encontraro as contradies e os chamados compromissos dilatrios, alm das clebres normas programticas, que so o sinnimo de normas que no tm qualquer valor concreto. Ou seja, toda norma incmoda passa a ser classificada como programtica, bloqueando, na prtica, a efetividade da Constituio e, especialmente, da constituio econmica e dos direitos sociais (BERCOVICI, 2005a, p. 37-43). As tentativas de mudana no papel do Estado, levadas a cabo pelos governos conservadores eleitos a partir de 1989, muitas vezes optaram pelo caminho das reformas constitucionais, com o intuito deliberado de blindar as alteraes, impedindo uma mudana de poltica. Isso quando as ditas reformas simplesmente no ocorreram margem, ou at contrariamente, do disposto no texto constitucional, como no caso do Plano Nacional de Desestatizao (Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormente substituda pela Lei no 10.482, de 9 de setembro de 1997), ou das leis que criaram as agncias reguladoras.30 A chamada Reforma do Estado da dcada de 1990 no reformou o Estado. Afinal, as agncias foram simplesmente acrescidas estrutura administrativa brasileira, no modificando a administrao pblica, ainda configurada pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, apenas deram uma aura de modernidade ao tradicional patrimonialismo que caracteriza o Estado brasileiro. A reforma regulatria consiste em uma nova forma de captura do fundo pblico, ou seja, a nova regulao nada mais do que um novo patrimonialismo,31 com o agravante de, com o desmonte e privatizao do Estado, o direito administrativo e o direito econmico, antes instrumentos essenciais da atuao estatal, terem sido reduzidos chamada regulao, quase um direito civil ou comercial.
30. Em relao ao aparente paradoxo independent agencies are not independent, ver Sunstein (1999, p. 285-286, 293-294). Para outras crticas ao modelo de agncias implementado no Brasil, ver Grau (2002, p. 25-28). 31. Ver Massonetto (2003, p. 125-136).
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Outra questo essencial o fracasso da constituio financeira de 1988 em dar suporte para a implementao da constituio econmica.32 Um dos motivos disto a separao que a doutrina constitucional ps-1988 promoveu entre a constituio financeira e a constituio econmica, como se uma no tivesse nenhuma relao com a outra e como se ambas no fizessem parte da mesma Constituio de 1988. A constituio financeira passou a ser interpretada e aplicada como se fosse neutra, meramente processual,33 com diretrizes e lgica prprias, separada totalmente da ordem econmica e social, esterilizando, assim, a capacidade de interveno do Estado na economia. Separada da constituio financeira, a constituio econmica de 1988 foi transformada em mera norma programtica.34 O desafio da reestruturao do Estado no Brasil envolve, assim, uma reflexo sobre os instrumentos jurdicos, fiscais, financeiros e administrativos necessrios ou disposio do Estado para a retomada do projeto nacional de superao do subdesenvolvimento. Ou seja, uma tarefa preponderantemente do direito econmico, com sua caracterstica, denominada por Norbert Reich, da dupla instrumentalidade (doppelte Instrumentalitt des Wirtschaftsrechts):35 ao mesmo tempo em que oferece instrumentos para a organizao do processo econmico capitalista de mercado, o direito econmico pode ser utilizado pelo Estado como um instrumento de influncia, manipulao e transformao da economia, vinculado a objetivos sociais ou coletivos.36
32. Ver, para uma anlise mais aprofundada, Bercovici e Massonetto (2004, p. 79-89). 33. Nesse sentido, ver Torres (2000, p. 2-3, 5-6, 25-28, 54-58). O prprio equilbrio oramentrio, embora no esteja previsto expressamente no texto constitucional de 1988, foi alado a princpio estruturante da constituio nanceira. Cf. Torres (2000, p. 278-290). 34. A expresso norma programtica aqui utilizada propositadamente no sentido difundido por Jos Afonso da Silva, como a norma que depende de regulamentao posterior, portanto, no passvel de ser imediatamente concretizada. Cf. Silva (1998, p. 135-164). 35. Ver Reich (1977, p. 64-66). 36. Sobre este papel de superao do subdesenvolvimento do direito econmico em pases como o Brasil, ver Bercovici (2009, p. 502-517).
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REFERNCIAS
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Coordenao Iranilde Rego Reviso e Editorao Njobs Comunicao Cida Taboza (revisora) Andrey Tomimatsu (diagramador) Fotos iStockphoto (miolo parte I) Gustavo Granata (miolo partes II e III) Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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1 O QUADRO POLTICO ANTERIOR ASSEMBLEIA CONSTITUINTE DE 1987-1988

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PARTE II A CF/88 E A DINMICA REGIONAL, URBANA E AMBIENTAL

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1. Valores reais de 2000.

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6 DESCRIO E ANLISE DE IMPACTO DOS FUNDOS CONSTITUCIONAIS: FNE, FNO E FCO

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A CF/88 E O FEDERALISMO FISCAL

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