BUGETUL FUNCIONAL (LINE ITEM BUDGET) I METODA BUGET BAZ ZERO (ZERO BASE BUDGETING ZBB)

Dan Tudor LAZR Adrian Mihai INCEU

A line-item budget lists, in vertical columns, each of the revenue sources and each of the types or classes of items will purchase during the fiscal year. The line-item budget, which is the most widely used of all budgeting systems, offers many advantages. It is comparatively easy to prepare and doesnt require sophisticated financial skills. Also, the line-item budget is straightforward, simple to administer and readily understood by everybody. Moreover, the simplicity of the system makes it easier to monitor revenues and expenditures, which is important in this era of shrinking resources. Zero-based budgeting is a system that requires all departments to defend their programs and justify their continuation each year. Instead of simply penciling in the amounts of the additional funds that are needed in each account, the department head must prepare a series of decision packages that describe and justify each of the departments programs in detail. For each program, the department must show: the various levels of service that could be provided with different levels of funding including zero funding; alternative courses of action; and the consequences of funding the service at different levels, or not funding it at all. The most positive feature of zero-based budgeting is that it requires a thorough evaluation of all programs on a continuing basis and encourages proper funding for priority programs at the expense of less useful programs. The major drawback to zero-based budgeting is that it is extremely time-consuming, costly and requires a level of staff expertise that is not often available in small cities. Bugetul Funcional este o ncercare de a grupa cheltuielile dup obiectivele largi ale funciilor guvernului, indiferent de unitatea organizaional sau obiectul cheltuielilor (cheltuieli operaionale, de personal, de capital, etc.). ntr-o astfel de metod de elaborare a bugetului, cei care iau deciziile ar cunoate aproximativ costurile unor asemenea funcii, cum ar fi sntatea, educaia etc., i, ar fi ntr-o poziie de a evalua prioritile n termeni foarte generali. Practic, astfel de bugete sunt orientate n procesul de elaborare, pe input-urile (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhic, inferioare, care sunt centralizate, iar la nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analizei de cost. Se observ, nc de la nceput, lipsa de interes asupra output-urilor (rezultatelor) i asupra viziunii strategice n procesul de elaborare a bugetului. Folosind aceast abordare, Biroul pentru Buget al Statelor Unite a dezvoltat un sistem informaional, n anii 1940, pentru a etala costurile guvernului pornind de la funciile importante pe care acesta le avea de exercitat. Satisfcut de rezultate, Congress-ul american a adoptat n 1948 o clasificare funcional mai cuprinztoare a cheltuielilor. ncepnd cu anii 50, guvernele statale din SUA, dar i din alte ri, au nceput s prezinte bugetul clasificnd cheltuielile pe funcii majore ale statului. Practica bugetar prin care Preedinii prezentau
Dan Tudor LAZR, lect.univ.dr., Departamentul de Administraie Public, Facultatea de tiine Politice i Administrative, Universitatea Babe-Bolyai Adrian Mihai INCEU, lect.univ., Catedra de Finane, Facultatea de tiine Economice, Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca Revista Transilvan de tiine Administrative, 2(11), 2004, pp. 86-91

86

propunerile bugetare ntr-un cadru de funcii restrns, a durat nc un deceniu, pn la nceputul anilor 60, cnd necesitatea implementrii unor programe noi mult mai complexe, a fcut dezirabil mprirea funciilor statului pe subfuncii, pentru o analiz mai cuprinztoare a cheltuielilor guvernamentale. Astfel de exemplu funcia "resurse naturale i mediu" a fost divizat n cinci subfuncii: scderea i controlul polurii, resursele de ap, conservarea mediului nconjurtor, resursele de recreere i alte resurse. Fiecare subfuncie cuprindea, la rndul ei, mai multe programe. Subfuncia era o punte de legtur ntre funcia major i programele individuale1. Timp de aproape trei decenii, prezentarea funcional a bugetului a fost utilizat n special pentru a sublinia tendinele cheltuielilor i pentru a servi drept ghid al prioritilor administraiei. mpreun cu pasajul din Actul pentru Buget al Congresului din 1974, acesta a devenit un instrument de control. Actul cere Congresului s stabileasc, prin rezoluii, inte pentru cheltuieli i autoritatea bugetului, pentru fiecare dintre funciile majore. n prezentarea bugetului, preedintele trebuie, de asemenea, s in seama de aceasta. Guvernele statale din SUA au folosit abordri diferite n dezvoltarea clasificrii funcionale. n ciuda diferenelor n terminologie, categoriile sunt similare. Spre exemplu, statul New Jersey clasific veniturile i cheltuielile pe opt programe mari, care sunt nrudite cu funciile: sigurana public i justiia, sntate fizic i mental; educaie i dezvoltare intelectual i cultural; dezvoltare comunitar i managementul mediului nconjurtor; securitate, dezvoltare i planificare economic; transporturi; management i control guvernamental; servicii guvernamentale speciale. n cadrul fiecrei categorii, bugetul include o mprire pe programe, ceea ce nseamn subfuncii urmate de programe departamentale specifice. Ca variaii ale clasificrii funcionale, cteva state pun accent pe anumite teme pentru sublinierea prioritilor bugetului. Spre exemplu, Oregon a dezvoltat 270 subdiviziuni ale categoriilor mari, precum copiii i familii, educaia i pregtirea forei de munc, sntate i asigurri de sntate, comuniti fizice, comuniti sociale, conservarea mediului nconjurtor i eficiena guvernrii. Fiecare dintre subdiviziuni prevede scopuri cantitative pentru urmtoarele dou decade. Astfel, una dintre subdiviziuni, accesul la asigurrile de sntate are drept scop acordarea de asigurri de sntate locuitorilor statului Oregon, pn n 1995. Alta, cu privire la calitatea apelor curgtoare, va reduce miile de ruri care nu ndeplinesc standardele federale pentru calitatea apei, de la 1.100 n 1992 la 75 n 2000. Fiecare subdiviziune este legat de anumite programe finanate n cadrul ageniilor care opereaz n domeniu. O abordare asemntoare este n cazul statului Ohio, care a formulat ceea ce se numete "noul buget paradigm". Noua paradigm este n fapt "o nou cale de a furniza servicii publice orientate spre eficiena costurilor i sisteme de livrare bazate pe servicii ale comunitii"2. Una dintre paradigme (dintr-un total de opt) este "familia i copiii: intervenie i coordonare timpurie". Bugetul statului Ohio prevede fonduri pentru nou programe desemnate s ndeplineasc obiectivele paradigmei. Aproape toate rile lumii clasific cheltuielile publice la nivel funcional, adugnd clasificaia administrativ (instituii), cea pe obiecte ale cheltuielilor i respective, cea economic. Naiunile Unite au urgentat utilizarea clasificrii combinate - funcional i economic - a bugetului, pentru a pune n eviden costurile obiectivelor majore ale guvernrii i natura economic a acestor costuri (cheltuieli curente i de capital, dobnzi, etc.) n prezent, aceasta a devenit o practic universal, valabil i n Romnia, iar numrul de funcii variaz ntre 6 i aproximativ 20. Dnd o asemenea viziune global cheltuielilor, guvernele au atins ceea ce prea s fie un compromis agreabil, ntre bugetul tradiional, care se concentreaz pe partea de venituri, i viziunea modern, care se axeaz pe complexitatea domeniului cheltuielilor.

1 2

Prelucrat dup Axelrod, Donald, Budgeting for Modern Government, St. Martin Press, New York, 1995, p.275-276 Bland, Robert L, Rubin Irene S. , Budgeting A guide for local Governments, ICMA, Wshington D.C., 1997, p.125

87

Tabel 1. Model de Structur cheltuielilor conform clasificaiei funcionale

Cod 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 Denumire Aprarea Naional Relaii Internaionale tiine Generale, Spaiu i Tehnologie Energie Resurse naionale i mediu Agricultur Comer i credite pentru locuine Transporturi Dezvoltare comunitar si regional Educaie, pregtire, angajri i servicii Sntate Asisten medical Securitate material Asisten social Servicii i beneficii pentru veterani Justiia Guvernmntul general Asisten fiscal Dobnda Alocaii Echilibrarea veniturilor nedistribuite Cheltuieli de personal XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX Cheltuieli materiale XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX Cheltuieli de capital XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX XXXX

Critica modelului. Bazndu-se pe alocarea creditelor bugetare n funcie de anumite categorii specifice de cheltuieli, metoda Bugetului funcional (line-item budget) pierde din vedere eficiena i eficacitatea politicii bugetare. Practic, Bugetarea funcional se axeaz pe o analiz de cost (cantitativ) a funciilor (scopurilor) de atins i, mai puin, pe o analiz calitativ a rezultatelor (obiectivelor) realizate prin exercitarea acestor funcii. Mai nti, managerul (director, ef de serviciu, ef de departament) analizeaz bugetul i identific, conform clasificaiei funcionale a bugetului, categoriile de cheltuieli specifice departamentului acestuia. Apoi, drept punct de referin, preia cifrele bugetare corespunztoare anului bugetar ncheiat anterior i, va decide, ce sume va solicita pentru fiecare categorie de cheltuieli. Dup cum se vede, faptul c managerii nu particip n procesul de stabilire a obiectivelor, precum i a metodelor de ndeplinire a acestora, i determin s nu fac schimbri bugetare majore, doar n cazuri excepionale (crize economice, calamiti naturale, etc.). Aceasta, deoarece, este bine cunoscut practica birocrailor de rezisten la schimbare datorit a doi factori: comoditatea i sigurana. Dup cum spune i un celebru proverb american: Cel mai sigur port este cel care exist i funcioneaz. Deoarece elaborarea bugetului dup metoda line-item budget, practic, minimizeaz rolul funcionarilor superiori ca i ageni de schimbare ai bugetului, precum i de iniiatori de politici publice, majoritatea specialitilor sunt de prere c aceasta st la baza colii incrementaliste format n anii 50 n SUA. Reprezentanii acestui curent erau de prere c datorit diversitii problemelor cu care se confrunt sectorul public, a complexitii relaiilor existente ntre instituiile acestuia, pe plan interior i, cu sectorul privat, pe plan exterior politica bugetar ar trebui s se rezume la ajustri de form a programelor existente i, nicidecum s apeleze la schimbri de fond, prin implementarea unor proiecte majore n vederea atingerii unor anumite obiective strategice. Desigur, abordarea incrementalist a fost aspru criticat la vremea respectiv i nu ne vom opri n lucrarea de fa s-i combatem neajunsurile sau defectele. Acestea au fost evideniate, pe parcursul timpului, de realitatea bugetar, de problemele cu care s-au confruntat, att guvernele locale din SUA i alte ri (Canada, Australia, Marea Britanie, Frana, etc.), ct i cele centrale. Ce trebuie totui remarcat

88

este faptul c trecerea de la incrementalism la decrementalism a fost datorat urmtoarelor considerente care sunt succesive3. creterea cererii de noi servicii publice, pe fondul diversificrii nevoilor individului i a evoluiei economiei, a necesitat o restructurare continu a componentelor clasificaiei funcionale. cele prezentate anterior au determinat i o cretere a nivelului cheltuielilor, mai accentuat, dect cel a veniturilor, drept urmare a sporit rolul managerilor de a gsi soluii de finanare alternative sau mai economicoase. necesitatea de a monitoriza, previziona creterea sau descreterea nivelului veniturilor, respectiv a cheltuielilor, era imposibil datorit inflexibilitii factorilor de decizie inferiori, precum i a fondurilor necesare unui asemenea proces. Ceea ce este foarte interesant de precizat este faptul c orict am insista asupra criticilor metodei line-item budget, trebuie s nu uitm, totui, rezistena acesteia la nenumratele intenii de reformare a acesteia. Continuitatea modelului a fost susinut de urmtorii factori: metoda putea fi aplicat unui spectru larg al serviciilor, ageniilor guvernamentale, att centrale, ct i locale din SUA. modelul necesit o contribuie simbolic, de ajustare a cifrelor bugetare anterioare, din partea managerilor. membrii alei ai organelor legislative se simeau mai confortabili s discute despre probleme, mai generale, cum ar fi politica fiscal, dect s analizeze n detaliu fiecare categorie de cheltuial bugetar. poate cel mai important factor, metoda funcional optimizeaz funcia de control a bugetului (cel mai aspru criticat n cazul metodelor moderne), prin faptul c nu d puteri discreionare managerilor de a aloca resursele (spre exemplu mai muli bani pentru cheltuieli de capital, n detrimentul cheltuielilor de personal) i, creeaz cadrul formal pentru implementarea unei contabiliti de gestiune a banului public. Modelul canadian al bugetului funcional a fost dezvoltat n 1979 dup civa ani de experimentare a diferite variante de reforme bugetare i a fost modificat n 1986 sub forma "bugetului plic", pentru a adapta bugetul la schimbrile conjuncturale. Parte a sistemului de luare a deciziilor denumit Politica i Sistemul de Management al Cheltuielilor (PEMS), bugetul plic este un buget funcional. Toate programele guvernamentale sunt ncredinate uneia pn la zece funcii sau mai bine spus, unui plic de cheltuieli. Fiecare plic are un plafon de cheltuieli aprobat de executiv i, care nu poate fi modificat, fr consimmntul acestuia. Pentru a primi fonduri adiionale, ministerele au latitudinea de a tia din programele existente, inclusiv unele programe greu de controlat i aplicat, dar, din nou cu aprobarea cabinetului. Bugetul plic se ntocmete pe o perioad de cinci ani, anual actualizndu-se cifrele bugetare pe formatul stabilit iniial, iar o dat la cinci ani se revizuiete bugetul per ansamblu. Aadar, Bugetul funcional a reprezentat prima evoluie major de la bugetul tradiional bazat pe categorii de cheltuieli i uniti organizaionale (instituii). Concentrndu-se pe costurile obiectivelor majore ale guvernrii, el facilita dezbaterile asupra prioritilor bugetare. De asemenea, a servit drept punte spre bugetul pe programe i a condus la o nou metod ierarhic de clasificare i analizare a costurilor: pe funcii, subfuncii, programe, subprograme i activiti. Metoda Buget Baz Zero (Zero Base Budgeting ZBB). Bazele acestei metode au fost formulate i dezvoltate de Verne Lewis n 1952, cnd a fcut pentru prima dat referiri la analiza marginal a formulrii deciziilor privind alocarea resurselor4. Aceast tehnic care este specific finanelor firmei, la fel ca analiza cost - avantaje a fost preluat de Jimmy Carter pe vremea cnd era guvernator al statului Georgia i aplicat sectorului public. Apoi, dup ce a fost ales preedinte al SUA, l-a extins la nivel federal. Datorit complexitii abordrii analitice, precum i a procesul laborios de documentare necesar
3 4

Gianakis, Gerasimos A., McCue, Clfford P., Local Governent Budgeting A managerial approach, Praeger Publishers, Westport, 1999, p.22 A se vedea Giakanis, Gerasimos A. Local Government Budgeting, Praeger Publishers, Westport, 1999, p. 27

89

n fundamentarea bugetului, n scurt timp de la introducerea acestei metode s-a renunat la implementarea ei. Totui, ulterior, pe fondul lipsei acute de resurse necesare pentru a acoperi cereri de noi servicii publice, a teoriei raritii resurselor, metoda a strnit din nou interesul specialitilor care au formulat aa numita metod buget int baz (target - base budgeting). Metoda ZBB este un model, care vine s ncurajeze curentul decrementalist (non incrementalist), prezentat anterior, se concentreaz asupra procesului de realocare a resurselor, meninndu-se o abordare de la baz, spre vrf (jos n sus) n procesul de fundamentare a bugetului. Aceast metod se difereniaz de cele prezentate mai sus, prin faptul c acord importan major implicrii managerilor (serviciu, departament), n procesul de luare a deciziei bugetare. Modelul ZBB, alturi de metoda Bugetului pe Performane, pe care o vom dezbate mai trziu, se bazeaz pe capacitatea de expertiz a managerilor de ai planifica politica bugetar, de a alege dintre soluiile alternative de dezvoltare, precum i pe modul de alocare a resurselor. Rolul primordial al acestora este prezentat i de iniiatorul metodei Verne Lewis, care afirma c: o analiz marginal de alocare a resurselor nu poate funciona coerent dac veriga de baz a acesteia (unitatea decizional) nu este optimizat. ZBB este o metod de elaborare a bugetului, ncerca s prentmpine creterea nivelului cheltuielilor de la un an la altul. Acest lucru se realiza printr-o reexaminare periodic (anual) a cheltuielilor pe baza analizei marginale a acestora fcut, ncepnd de la cea mai mic unitate decizional (birou), ierarhic, pn la cea mai nalt. Se presupune c fiecare pornete de la premisa c nu are nici un buget la dispoziie pentru anul curent i se elaboreaz soluiile alternative pentru fiecare program de finanat. Se stabilesc care programe trebuie finanate (se mai numete i pachet decizional), se ierarhizeaz i sunt trimise unitii decizionale superioare. Aceasta la rndul ei, i formuleaz soluiile alternative prin agregarea pachetelor decizionale primite de la subordonaii lor i pe baza aceluiai proces ca cel prezentat anterior se stabilesc propriile programe de finanat (pachet decizional) i le trimite unitii decizionale superioare. Totalitatea pachetelor decizionale se reflect n bugetul previzionat al statului, respectiv al comunitii locale. n continuare, se determin nivelul angajamentului bugetar (limita de resurse disponibil aferent cheltuielilor) i se ierarhizeaz pachetele decizionale, n funcie de prioritile generale ale guvernului (local sau central) dup cum urmeaz: ordonatorul superior preia cifrele bugetare corespondente cheltuielilor acestei unitii decizionale inferioare pe anul anterior i analizeaz pentru fiecare program, n parte, utilitatea i eficacitatea acestuia. n cazul n care, se observ c randamentul unui program este foarte sczut, atunci ne aflm la nivelul 0, ceea ce nseamn o anulare a alocaie bugetare pentru respectivul pachet decizional. Dac randamentul programului este relativ mic, n comparaie sumele cheltuite ne situm n dreptul nivelului redus, ceea ce nseamn continuarea finanrii, dar cu resurse inferioare. Ne aflm n nivelul normal (randamentul ateptat), atunci cnd alocaiile rmn aceleai. i, nu n ultimul rnd, nivelul crescut, cnd se mrete finanarea pentru pachetul decizional respectiv. Acelai proces se va desfura i la nivelul ierarhic inferior, pn la baz, alegndu-se care pachete decizionale se vor finana din resursele existente. O metod asemntoare ZBB este buget int baz, care cere managerilor s-i evalueze pachetele decizionale pornind de la premisa c alocaiile bugetare viitoare vor fi reduse la 70 sau 80% din alocaiile curente. Aceast stare de fapt determin managerii, pe de-o parte s alctuiasc pachete decizionale, care vor complet diferite de cele anterioare pentru a nltura situaiile n care li se ntrerupe sau reduce finanarea i, pe de alt parte, i va stimula s gseasc surse alternative de finanare i s mreasc indicele de colectare a impozitelor i taxelor. Avantajul acestor metode este faptul c la procesul de elaborare a bugetului particip toate nivelurile de decizie, ceea ce nseamn o mai bun comunicare ntre ordonatorii de credite superiori i cei inferiori, o mai bun evaluare a nevoilor fiecrei uniti organizaionale, precum i o acuratee a informaiilor n fundamentarea programelor. Pe de alt parte, aceast metod stimuleaz concurena n interiorul organizaiei (ntre birouri, departamente, servicii, etc.) de a elabora pachete decizionale coerente, bine fundamentate, n vederea obinerii alocaiei bugetare. n acelai timp, ncurajeaz aceste uniti decizionale s fie eficiente, dac doresc s-i suplimenteze resursele. Metoda, prezint totui i o serie de dezavantaje: n aplicarea metodei, nu s-a inut seama de factorul politic, care, dup cum se tie, are rolul determinant n alocarea fondurilor, ceea ce s-a transpus ntr-o denaturare a ierarhiei pachetelor decizionale, datorit intereselor i influenelor forurilor decizionale superioare. n procesul de elaborare a bugetului, dup cum s-a artat anterior, informaia circul de la baz spre vrf, n procesul de fundamentare a bugetului, i de la vrf spre baz, n implementarea 90

deciziei bugetare. Acest lucru complic foarte mult elaborarea bugetului, datorit numrului imens de informaii cuprinse n miile de programe propuse, iar prelucrarea acestora este, uneori, practic, imposibil. ierarhizarea pachetelor decizionale, fcndu-se, mai ales, pe baza criteriului de eficien, nu a inut seama de diferenele ntre atribuiile unitilor decizionale. Spre exemplu, un spital nu va fi neaprat, mai eficient, dect altul, dac vindec mai muli bolnavi. Depinde foarte mult, de bolile de care au suferit acetia. Acelai lucru putem s spunem i despre unitile de nvmnt, unde rolul proeminent l deine valoarea elevilor, care, practic, face diferena ntre aceste instituii. nu n ultimul rnd, unul dintre cele mai importante dezavantaje este factorul timp. Pentru un volum att de mare de informaii i datorit numeroaselor nivele de prelucrare a acestora e necesar o perioad destul de mare pn la luarea deciziei bugetare.

Din punct de vedere conceptual metoda ZBB este poate cel mai important model de elaborarea bugetului, din perspectiva n care, este singura metod care stimuleaz instituiile publice s fie eficiente (s nu risipeasc banul) public, dar i eficace (s rspund nevoilor ceteanului). Insuccesul ei, dup cum am prezentat a fost datorat att complexitii fenomenului i al factorului timp, ct i a grabei cu care a fost introdus i implementat. Aadar, ZBB a fost i rmne, una dintre cele mai controversate metode, datorit specificului ei, mult difereniat de toate celelalte metode, att n ceea ce privete etapa de planificare (fundamentarea pachetelor decizionale), ct i n cea de bugetare (alegerea pachetelor decizionale i implementarea acestora). Bibliografie: Axelrod, Donald, Budgeting for Modern Government, St. Martin Press, New York, 1995, Bland, Robert L, Rubin Irene S., Budgeting A guide for local Governments, ICMA, Washington D.C., 1997, p.125 3. Dan Tudor Lazr, Inceu Adrian Mihai, Managementul financiar al comunitilor locale, Ed. Gewalt, Cluj, 2000 4. Fisher, Ronald C., State and Local Pubic Finance, Scott, Foreman and Company, Glenview, 1988, p.439 5. Gianakis, Gerasimos A., McCue, Clfford P., Local Governent Budgeting A managerial approach, Praeger Publishers, Westport, 1999, p.22 6. Inceu Adrian Mihai, Dan Tudor Lazr, Elemente de finane publice, Ed. Presa Universitar Clujean, Cluj-Napoca, 2000 7. Lee Robert D Jr., "Dezvoltri n Bugetul Statal; Tendinele a Dou Decenii", Revista de Administraie Public (mai/iunie 1991) 8. Schick Allen, Capacity to Budget, The Urban Institute Press, Washington D.C., 1990 9. Vcrel Iulian, etc., Finane publice, ed. III-a, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001 10. Wildavsky, Aaron The Politics of the Budgetary Process 3rd ed., Little, Brown and Company, Boston, 1979, p.137 1. 2.

91