Monografia 12

MONOGRAFA 12
LAS NECESIDADES DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES DE lAS CARRETERAS ESPAOlAS

Miguel ngel del Val Mels
Este estudio ha sido promovido por la Asociacin Espaola de Fabricantes de Mezclas Asflticas (ASEFMA). El autor ha actuado con independencia del promotor, basndose nicamente en sus propios criterios y en las mejores informaciones de las que ha podido disponer.
Madrid, septiembre de 2010
SOBRE El AUTOR
iguel ngel del Val Mels es Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos por la Universidad Politcnica de Madrid (UPM). Desde 1981 ha desarrollado toda su actividad profesional en el mbito de las carreteras. Desde 1992 es Catedrtico de Caminos y Aeropuertos en la Escuela de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la UPM, puesto en el que sucedi a D. Enrique Balaguer Camphuis. Desde 2002 hasta 2009 fue Director del Departamento de Ingeniera Civil-Transportes de esta Universidad. Ha sido Director del Curso Internacional de Carreteras (1998-2003) y en la actualidad es Director y profesor del curso on line de Structuralia y la Fundacin Agustn de Betancourt sobre Gestin de rmes a largo plazo. Ha trabajado como consultor de empresas constructoras y de ingeniera, sociedades concesionarias de autopistas, asociaciones empresariales y administraciones pblicas: Ministerio de Fomento, Comunidad de Madrid, Junta de Castilla y Len, Generalitat Valenciana, Ayuntamiento de Madrid, Diputacin Foral de Vizcaya y Diputacin Provincial de Zamora.
Es miembro de la Asociacin Tcnica de Carreteras, en la que ha sido vocal de su Junta Directiva (20052008) y Presidente del Comit de Firmes Flexibles (1992-1995). En 1991 la Asociacin Espaola de la Carretera le concedi la Medalla de Honor (categora de plata). Es autor o coautor de 40 artculos tcnicos, 45 comunicaciones y ponencias en congresos, 15 libros o monografas, y 6 captulos de libros. En 1988 fue uno de los autores del Estudio sobre la conservacin de las redes de carreteras en Espaa promovido por Seopn, Aserpetrol, Asociacin Espaola de la Carretera y Asefma.
NDICE
pgina
pReseNtaciN 1 Las Redes de caRReteRas eN Espaa 2 SObRe la ObligatORiedad de la cONseRvaciN viaRia 3 CONseRvaciN Y eXplOtaciN 4 PlaNificaciN Y pROgRamaciN de la cONseR vaciN viaRia 5 EstRategias de cONseRvaciN 6 La cONseRvaciN de caRReteRas eN lOs plaNes de iNfRaestRuctuRas del tRaNspORte 7 La cONseRvaciN de caRReteRas eN lOs pResupuestOs de las admiNistRaciONes pblicas 8 El valOR patRimONial de las caRReteRas Y su empleO cOmO RefeReNcia paRa estimaR las Necesidades de cONseRvaciN 9 EstadO de cONseRvaciN de lOs fiRmes Y su iNflueNcia eN el tRaNspORte pOR caRReteRa Y eN la ciRculaciN viaRia 10 EstimaciN de las Necesidades mNimas de cONseRvaciN de lOs fiRmes eN base a estRategias RazONables de cONseRvaciN 11 DistRibuciN teRRitORial de las iNveRsiONes eN RehabilitaciN Y mejORa de fiRmes ResumeN Y cONclusiONes RefeReNcias
9 11 13 15 17 21 23 31 35 39 43 47 49 53
PRESENTACIN
ste estudio contiene distintos anlisis y reexiones sobre la conservacin de las carreteras en Espaa y, en particular, sobre la conservacin de sus rmes. Se redacta en un momento de fuertes ajustes presupuestarios, justicados sin duda por la imperiosa necesidad de disminuir el dcit pblico. Estos ajustes estn afectando intensamente a las inversiones pblicas en infraestructuras de transporte. Es cierto que en los aos pasados esas inversiones experimentaron crecimientos difciles de mantener, pero parece que no se tomara en consideracin que se trata de inversiones productivas con un fuerte impacto positivo en la creacin de empleo y en el incremento del Producto Interior Bruto. Mucho menos justicado es que los ajustes presupuestarios afecten tambin gravemente a la conservacin de las carreteras y especialmente a su elemento ms importante: los rmes. La situacin resulta paradjica si se tiene en cuenta que las inversiones necesarias representan slo una mnima parte del total de los presupuestos de las administraciones pblicas, y que esas inversiones son esenciales para mantener el valor patrimonial del dominio pblico viario y poder garantizar as que la circulacin por carretera se desarrolle en unas adecuadas condiciones de seguridad y de eciencia, algo que afecta de una u otra manera a todos los ciudadanos sin excepcin.
Con ser grave la situacin de la coyuntura actual, en este estudio se muestra cmo la insuciencia de las inversiones en la conservacin de los rmes tiene en Espaa un carcter estructural. Se trata de un aspecto que no ha sido convenientemente atendido en los sucesivos planes de infraestructuras del transporte, de forma que en las ltimas dcadas se ha ido arrastrando un dcit creciente en la conservacin de los rmes. Salvo en momentos muy concretos, no ha habido unas verdaderas polticas de conservacin viaria, a lo que se unen las deciencias en la gestin, incluyendo en sta aspectos, entre otros, relacionados con la ejecucin presupuestaria y con la organizacin administrativa. Las insucientes inversiones en la conservacin de los rmes han llevado a que actualmente el estado de los rmes de las carreteras espaolas sea objetivamente deciente con carcter general. Esta valoracin puede ser constatada por cualquier usuario que viaje por Espaa y, de forma ms llamativa, si lo hace adems por los pases europeos ms desarrollados. Lo ms preocupante es que si se sigue desatendiendo el problema la situacin se va a ir agravando con rapidez. Es responsabilidad de las administraciones pblicas, como titulares del dominio pblico viario y por estar obligadas constitucionalmente a la defensa de los intereses generales, corregir esta situacin con un esfuerzo inversor que, hay que subrayarlo, es proporcionalmente muy pequeo.
1 LAS REDES DE CARRETERAS EN ESPAA
egn datos del Instituto Nacional de Estadstica correspondientes a 2008 las longitudes de las redes de carreteras en Espaa, por titularidad y tipo de va, son las indicadas en la tabla 1. A esas longitudes habra que aadir unos 400.000 km de vas de titularidad municipal1 y unos 300.000 km de caminos no pavimentados (en muchos casos de uso restringido)2. En cuanto a cmo se clasican tanto las vas de gran capa cidad como el resto de las vas, en la tabla 2 se recogen los datos del INE correspondientes tambin a 2008. Los datos de las tablas 1 y 2 deben ser valorados considerando en primer lugar que la poblacin empadronada en Espaa a 1 de enero de 2009 ascenda a 46.745.807 habitantes y que la supercie del territorio espaol es de 505.987 km2. Tanto en relaTabla 1. Longitudes de las redes de carreteras en Espaa (2008) por titularidad y tipo de va. (Fuente: Instituto Nacional de Estadstica). Administracin titular Estado Comunidades autnomas Diputaciones y cabildos Total admin. pblicas Tipo de va Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Longitudes (km) 10.759 14.631 3.339 67.596 1.014 67.672 15.112 149.899 25.390 70.935 68.686
2
Tabla 2. Longitudes de las redes de carreteras en Espaa (2008) segn el tipo de va y sus caractersticas. (Fuente: Instituto Nacional de Estadstica). Tipo de va Carreteras de una nica calzada (149.899 km) segn anchura de calzada Vas de gran capacidad (15.112 km) Caractersticas Anchura inferior a 5 m Anchura entre 5 y 6,99 m Anchura de 7 m o ms Sin inventariar Carreteras de dos calzadas Autovas y autopistas libres Autopistas de peaje Longitudes (km) 29.652 61.228 58.835 184 1.606 10.509 2.997
cin con el nmero de habitantes como en relacin con la supercie, la longitud de las carreteras es an claramente inferior a la que tienen pases de nuestro entorno como Francia (en la Francia metropolitana hay unos 62 millones de habitantes en una supercie de 550.000 km2): segn datos de 2008 hay en este pas 16.554 km de vas de gran capacidad
1
En el anuario estadstico de 2008 del Ministerio de Fomen to se da la cifra de 489.968 km para el conjunto de las redes viarias municipales. Esta cifra, correspondiente a 1998, parece algo abultada porque es la suma de 128.180 km de vas urbanas municipales y de 361.517 km de vas interurbanas municipales, pero una parte de estos ltimos depende realmente de los correspondientes cabildos y diputaciones, en cuyas redes ya ha sido contabilizada. l anuario estadstico de 2008 del Ministerio de Fomento da E una cifra de 5.686 km, correspondientes al ao 1998, que integra solamente las vas dependientes del Ministerio de Defensa, las Confederaciones Hidrogrcas y los Puertos del Estado.
165.011
11
L AS REDES DE CARRETERAS EN E S PA A
(casi un 10 % ms que en Espaa), 380.600 km de carreteras de una nica calzada (ms de 2,5 veces la longitud existente en Espaa), 630.000 km de vas comunales y municipales (ms de 1,5 veces que en nuestro pas) y unos 600.000 km de caminos rurales no pavimentados (el doble que en Espaa). Aunque el presente estudio tenga un objetivo diferente, no parece que est de ms el subrayar que a la vista de estas cifras el esfuerzo futuro en el desarrollo de la infraestructura viaria para mejorar las condiciones de movilidad de los ciudadanos y de cohesin territorial en Espaa no se debe dirigir tanto a las vas de gran capacidad como a las carreteras de una nica calzada. Por otro lado, hay que considerar que las carreteras espaolas soportan un transporte cuyas principales cifras correspondientes a 2008 son las siguientes: M ercancas: 325.093 106 t-km (el 86 % del transporte interior de mercancas). Viajeros: 405.386 106 t-km (el 90 % del trans porte interior de personas). V ehculos: 30.969.224, segn la Direccin General de Trco del Ministerio del Interior, aunque probablemente en la realidad solamente estn en circulacin unos 28 millones, aproximadamente. La participacin de la carretera en el transporte interior, tanto de viajeros como de mercancas, es obviamente mayoritaria. En otros pases de nuestro entorno la situacin es similar. Por ejemplo, en Francia3, segn datos tambin de 2008, la carretera concentra el 87,3 % del transporte interior de personas y el 87 % del transporte interior de mercancas (de un total de 383.000 106 t-km). Sin embargo, mientras en Francia el ferrocarril ocupa el segundo lugar tanto en viajeros como en mercancas (con cuotas del 11,2 y del 11 %, respectivamente), el segundo lugar es ocupado en Espaa por el transporte areo en el caso de los viajeros y por el martimo en el caso de las mercancas.
3
En todo caso, lo que debe subrayarse es que el transporte interior de mercancas por carretera en Espaa alcanza el 85 % del que hay en Francia, pero sobre una red (vas de gran capacidad ms carreteras de calzada nica) cuya longitud total es tan slo el 42 %. Es decir, que la carga media que soportan las carreteras espaolas es del doble de la que soportan las francesas, lo cual se traduce en unas superiores necesidades de conservacin.
atos tomados de la memoria de 2010 de la Union des D Syndicats de lIndustrie Routire Franaise.
12
2 SOBRE lA OBlIGATORIEDAD DE lA CONSERVACIN VIARIA
egn el artculo 2 de la vigente Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio): Se consideran carreteras las vas de dominio y uso pblico proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulacin de vehculos automviles. La doctrina que establece el carcter demanial de los caminos se formula ya en la Edad Media (aparece en las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio), y sus races estn incluso en el Derecho Romano. La Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (Ley 33/2003, de 3 de noviembre) seala en su artculo 5.1 que: Son bienes y derechos de dominio pblico los que, siendo de titularidad pblica, se encuentren afectados al uso general o al servicio pblico, as como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carcter de demaniales. Por tanto, en el ordenamiento jurdico espaol actual las carreteras son bienes demaniales por una doble razn: porque son de titularidad pblica y estn afectadas al uso general, y porque, como se ha indicado, una ley especca les otorga expresamente ese carcter4.
4
En tanto bienes demaniales a las carreteras les son de aplicacin los principios enunciados en el artculo 6 de la Ley 33/2003: La gestin y administracin de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones pblicas se ajustarn a los siguientes principios: a) I nalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. b) A decuacin y suciencia de los bienes para servir al uso general o al servicio pblico a que estn destinados. c) Aplicacin efectiva al uso general o al servicio pblico, sin ms excepciones que las derivadas de razones de inters pblico debidamente justicadas. d) Dedicacin preferente al uso comn frente a su uso privativo. e) Ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen a las Administraciones pblicas, garantizando su conservacin e integridad. f) I denticacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.
i bien la Ley de Carreteras se reere en principio slo a las S de titularidad estatal, tiene carcter supletorio para las que tienen otras titularidades; adems las distintas leyes de carreteras de las comunidades autnomas se basan en idnticos principios, que emanan de la doctrina tradicional y, ms directamente, de la Constitucin (artculo 132).
13
SOBRE l A OB lIGATORIEDAD DE lA C O N S E R VA C I N V I A R I A
g) Cooperacin y colaboracin entre las Administraciones pblicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio pblico. Por tanto, como se deduce claramente del inciso e) del artculo reproducido, la conservacin viaria no es simplemente una potestad de las administraciones pblicas titulares de las carreteras, sino que es algo que deben garantizar ejerciendo diligentemente sus prerrogativas. En resumen, la conservacin viaria forma parte de las actividades que debe desarrollar ineludiblemente una administracin pblica titular de carreteras; como garante de los intereses generales, esa administracin tiene la responsabilidad indeclinable de ocuparse del patrimonio viario y, en denitiva, debe poner los medios para que los ciudadanos dispongan de unas infraestructuras que en todo momento permitan satisfacer su derecho a la movilidad y que garanticen la cohesin territorial.
14
CONSERVACIN Y EXPlOTACIN
n un sentido amplio cabe denominar explotacin a la fase en la que entra una infraestructura viaria una vez que ha concluido su ejecucin y se entrega para su uso pblico. En esta fase de explotacin se desarrollan dos tipos de actividades: unas dirigidas al servicio que se presta en la carretera (lo que se denomina explotacin en sentido estricto) y otras dirigidas a la propia infraestructura (lo que se denomina conservacin). Por ello, las actividades que se llevan a cabo tras la puesta en servicio de una carretera se suelen denominar globalmente como conservacin y explotacin (COEX, segn el acrnimo que utilizan muchas administraciones viarias espaolas). Mientras la explotacin en sentido estricto comprende actividades relacionadas con la vialidad (incluyendo la vialidad invernal), la informacin a los usuarios, y el uso y defensa de la carretera, la conservacin incluye actuaciones fsicas sobre la infraestructura cuyo objetivo es preservar el patrimonio viario y adaptar la va a las necesidades de la demanda. Estas actuaciones de conservacin pueden ser a su vez de tres tipos: de pequea entidad (actuaciones ordinarias, las cuales son ciertamente necesarias para la preservacin del patrimonio viario, pero que estn ms directamente relacionadas con la vialidad),
de rehabilitacin (denominadas a veces de reposicin y mejora; tambin se denominan, aunque de manera poco apropiada, actuaciones extraordinarias), de acondicionamiento (introduccin de modicaciones en la infraestructura para adaptar la va a las nuevas exigencias de la demanda). Aunque los anteriores conceptos estn claros en la teora de la ingeniera viaria, de la observacin de la prctica de las administraciones pblicas puede surgir en ocasiones alguna confusin. As, en Espaa est extendida desde la dcada de 1990 una manera de organizar y contratar las actividades de conservacin y explotacin bajo la denominacin de contratos de conservacin integral. Las actividades contempladas en estos contratos son bsicamente de explotacin en sentido estricto, aunque se incluyen tambin actividades de conservacin ordinaria (pero, en general, ms ligadas a la vialidad que a la preservacin del patrimonio viario); slo ocasionalmente se incluyen algunas actuaciones de reposicin y mejora, y nunca las de acondicionamiento. Por tanto, resultara quizs ms apropiado utilizar la denominacin de contratos de explotacin integral. Como es fcil de comprender, en la conservacin de las carreteras hay que ocuparse de todos los elementos que constituyen la infraestructura viaria: planta-
15
CONSER VACIN Y EXP lOTACI N

ciones y otros elementos del entorno en la zona de dominio pblico, instalaciones (de iluminacin, de comunicaciones, etc.), sealizacin y balizamiento, dispositivos de contencin de vehculos, puentes y otras estructuras, tneles, obras de tierra, sistemas de desage y drenaje, y rmes y pavimentos. Sin embargo, la trascendencia y la perentoriedad de la conservacin no es la misma en todos los casos, tanto por cmo estn diseados los distintos elementos como por el papel que desempean en el funcionamiento de la infraestructura; as mismo, la entidad de las inversiones necesarias y las dicultades tecnolgicas son diferentes en unos casos que en otros. Los puentes y los tneles son elementos singulares que suponen una mnima parte de la longitud de las carreteras y que se disean para vidas tiles dilatadas (100 aos), por lo que las necesidades globales de inversiones de rehabilitacin en estos elementos son relativamente limitadas, a la par que las actuaciones no requieren una frecuencia demasiado elevada. Esto no es bice, por supuesto, para que sea preciso planicar campaas relativamente frecuentes de inspeccin y para reconocer que existe un elevado dcit acumulado en materia de rehabilitacin. Los elementos del entorno y las instalaciones (incluidas las de los tneles) requieren, por el contrario, unas actuaciones frecuentes, aunque de relativo bajo coste. Adems, no son elementos estrictamente imprescindibles, aunque naturalmente deban ser objeto de la mayor atencin posible en las redes viarias de cualquier pas desarrollado. Por otro lado, salvo que haya defectos de construccin, las atenciones requeridas por las obras de tierra son pequeas, siempre que se mantenga en un nivel sucientemente elevado la capacidad estructural de los rmes que, en denitiva, tienen entre sus misiones la de proteger a aqullas. Los sistemas de desage y drenaje por su parte requieren bsicamente limpieza, a n de preservar su funcionalidad a lo largo del tiempo. Finalmente, la sealizacin y el balizamiento, los dispositivos de contencin de vehculos y los rmes y pavimentos, por la limitada vida til para la que
se disean, por las acciones a las que se ven sometidos estos elementos y nalmente por el hecho de ser elementos imprescindibles requieren grandes esfuerzos en materia de conservacin y, especialmente, de rehabilitacin. En particular, las mayores atenciones hay que prestrselas a los rmes y pavimentos, pues no slo estn sometidos a las acciones climticas (como tambin lo estn las seales, las balizas y los dispositivos de contencin), sino tambin a las acciones directas y continuadas del trco (no nicamente ocasionales, como en el caso de los dispositivos de contencin de vehculos).
16
4 PlANIFICACIN Y PROGRAMACIN DE lA CONSERVACIN VIARIA
ara poder llevar a cabo en una red viaria una conservacin eciente es preciso en primer lugar que haya al respecto unas directrices polticas bien estructuradas. Es decir, debe haber una poltica de conservacin, que asuma en este punto las inquietudes de la ciudadana, aunque estas inquietudes estn insucientemente expresadas o ni siquiera hayan sido expresadas. Lo ms habitual es, sin embargo, que la preocupacin de los responsables polticos por el estado de las carreteras en servicio sea algo marginal dentro de la poltica de infraestructuras de transporte. En este sentido, debe quedar claro que una verdadera poltica de conservacin no puede reducirse a una mera declaracin de intenciones. Una verdadera poltica de conservacin supone una voluntad y un compromiso expresos, que se deben plasmar no slo en la planicacin viaria, sino en la propia organizacin de las administraciones pblicas correspondientes, en la gestin de la conservacin y, en ltima instancia, en la poltica presupuestaria. Es decir, se podr decir que hay una poltica de conservacin slo si se satisfacen todas y cada una de las siguientes cuatro condiciones: Se cuenta con una estructura operativa especcamente dedicada a la conservacin. Es importante que esta estructura est desligada de otras actividades como pueden ser las de proyecto o
las de construccin, pues en caso contrario a stas se les acaba dando una mayor importancia, en detrimento de las de conservacin. Tambin sera importante que, aun manteniendo la unidad de los objetivos generales, la estructura dedicada a la conservacin estuviese claramente separada de la dedicada a la explotacin en sentido estricto, pues estas ltimas actividades son en general ms absorbentes e inevitablemente la conservacin se resiente. Se han dotado unos medios humanos y materiales sucientemente amplios, destinados de manera permanente y exclusiva a las actividades de conservacin. Las actividades de conservacin requieren un personal especcamente adscrito a ellas y especializado para las diversas tareas y en los distintos niveles de responsabilidad. As mismo, hay que disponer de maquinaria, materiales, depsitos y talleres, centros de control de las actividades, etc. Aun sin ser necesarios tantos requerimientos como exigen las actividades de explotacin propiamente dicha, las de conservacin precisan tambin de una coordinacin basada en un adecuado sistema de comunicaciones. Se han movilizado unos recursos econmicos y nancieros destinados de manera estable a la conservacin, conocidos con antelacin y garan-
17
Pl ANIFICACIN Y PROGRAMAC I N D E l A C O N S E R VA C I N V I A R I A
tizados por largos perodos de tiempo. Debe considerarse que ms grave que el hecho de que los fondos sean escasos es que no haya garantas a medio plazo sobre su disponibilidad real, pues eso impide la planicacin de las actividades. Desafortunadamente, la mayora de las administraciones pblicas en pocas de recesin o de ajuste tienden a destinar los escasos fondos disponibles a la construccin de nuevas vas antes que a la conservacin de las existentes, lo que no deja de ser paradjico. Se promueve permanentemente el desarrollo de una tecnologa especca. La complejidad de los procesos y actividades de conservacin requiere disponer de esa tecnologa para garantizar los objetivos con un aprovechamiento ptimo de los recursos. Se est haciendo referencia por un lado a la ingeniera especializada en estos temas, y por otro a la gestin, tanto tcnica como econmica. En el caso espaol se puede armar que la poltica de conservacin del Estado es maniestamente mejorable y que los recursos econmicos estn apreciablemente por detrs de las necesidades, como se analizar ms adelante en este documento. En cuanto a las comunidades autnomas sus polticas son variables, aunque en general dejan bastante que desear (con alguna excepcin, como la de Navarra). Finalmente, las polticas de las administraciones locales prcticamente no existen, aunque estn las seeras excepciones de las tres diputaciones forales del Pas Vasco. En cuanto a las redes que estn concesionadas (autopistas de peaje, autopistas y autovas con peaje sombra), la poltica de conservacin est exageradamente supeditada a la poltica nanciera de las distintas sociedades concesionarias, sin que se pueda augurar que la implantacin de control de resultados mediante indicadores de calidad vaya a cambiar realmente la situacin actual5. Como se ha apuntado, las polticas de conservacin deben definir, entre otras cosas, cules son las formas en las que se obtienen con carcter general los recursos nancieros para poder cumplir los objetivos que se hayan planteado en ellas. Aunque la tendencia en las dos ltimas d-
cadas pareca apuntar a una creciente captacin de recursos en el sector privado, la actual situacin de recesin econmica est inuyendo sin duda en esa tendencia, dada la falta de lneas de nanciacin. La poltica de conservacin se debe concretar en la elaboracin de un plan que cubra la totalidad de la red de la que es titular la administracin correspondiente. Dicho plan debe abarcar adems un horizonte temporal sucientemente amplio (deseablemente, del orden de diez aos). Para elaborar el plan es preciso que se establezcan los objetivos que se quieren alcanzar con las acciones a emprender. Estos objetivos deben ser concretos y operacionales, y deben expresarse de forma cuantitativa para que pueda analizarse su grado de cumplimiento a lo largo del perodo de vigencia del plan y tras su nalizacin. As, por ejemplo, pueden jarse como objetivos la disminucin del coste del transporte (coste de circulacin de los vehculos y coste del tiempo de viajeros), la mejora de la seguridad (disminucin del nmero de accidentes), el control de los efectos sobre el ambiente (disminucin del nivel de ruido o de la emisin de ciertos gases a la atmsfera), etc. Las etapas esenciales del proceso de elaboracin de un plan son las siguientes: A nlisis de la situacin actual, inventariando los medios disponibles y determinando la utilizacin que se hace de ellos, as como el rendimiento obtenido.
n los ltimos diez aos se ha ido implantando paulatinaE mente en algunas administraciones viarias espaolas el empleo de indicadores en la conservacin, es decir, de calicaciones de distintos aspectos del servicio que se presta o relacionados con el estado de los elementos de la infraestructura. Sin embargo, dicho empleo se ha reducido en la mayor parte de los casos a ser un instrumento para valorar los resultados conseguidos por los adjudicatarios de concesiones viales en rgimen de peaje en la sombra con el nico objetivo de bonicar o penalizar el pago de los correspondientes cnones. Independientemente de que la gestin viaria se lleve a cabo de una u otra forma y de cul sea el modelo de nanciacin, el empleo de indicadores, y sobre todo el conocimiento de su evolucin en el tiempo, son esenciales para la planicacin de la conservacin y la elaboracin de estrategias que garanticen una asignacin ptima de los recursos disponibles.
18
PlANIFICACIN Y PROG R A M A C I N D E l A C O N S E R VA C I N V I A R I A
Anlisis de la situacin futura, desarrollando los mtodos, las tcnicas y los modelos que permitan estudiar el funcionamiento futuro y prever la respuesta a las posibles actuaciones para alcanzar el objetivo propuesto. D eterminacin de opciones posibles para alcanzar los objetivos establecidos, analizando los resultados obtenidos al aplicar los modelos y mtodos desarrollados en la etapa anterior, evaluando los resultados previsibles de cada una de estas opciones. S eleccin de la opcin ms conveniente, con indicacin de los recursos que precisa su aplicacin y las etapas de las que ha de constar. Por tanto, tras la elaboracin de estas cuatro etapas ser preciso llevar a cabo la programacin (articulada normalmente en varios programas), la preparacin y la puesta en prctica de las actuaciones seleccionadas, as como poner a punto un sistema de control y de seguimiento de los resultados conseguidos con las acciones emprendidas, introduciendo las eventuales modicaciones que se consideren precisas. En la programacin de las actuaciones debe establecerse cundo han de iniciarse las distintas acciones y cmo han de desarrollarse. Conjuntamente, han de establecerse unos presupuestos de gastos necesarios para llevarlas a cabo, incluyendo tambin un calendario del desarrollo de estos gastos en el tiempo, para cumplir los objetivos establecidos. Finalmente, es preciso redactar para cada actuacin concreta el correspondiente proyecto.
19
ESTRATEGIAS DE CONSERVACIN
n el marco de la gestin de la conservacin, se denomina estrategia de conservacin a cada una de las posibles combinaciones de actuaciones (tanto de conservacin ordinaria como de rehabilitacin) que sea factible realizar a lo largo del tiempo en aras del cumplimiento de los objetivos planteados en la correspondiente poltica de conservacin. Como es fcil de comprender todo programa de conservacin lleva implcita una determinada estrategia. Cada una de las posibles estrategias tendr un determinado coste y producir unos ciertos efectos sobre la va, y sobre su previsible evolucin a partir del momento de cada actuacin. Por ello, los sistemas de gestin deben, entre otras cosas, ser capaces de llevar a cabo un anlisis comparativo (tcnico y econmico) entre las diversas estrategias que se pudieran considerar, siempre que todas ellas estn dirigidas en similar medida a la consecucin de los objetivos de la poltica de conservacin. En todo caso, para cada posible estrategia ser preciso valorar el grado de cumplimiento de esos objetivos. Cualquier posible estrategia de conservacin se sita entre dos estrategias extremas: L a estrategia con un carcter bsicamente preventivo, consistente en actuaciones de coste limitado y relativamente poco separadas en el
tiempo, de manera que los indicadores de estado desciendan relativamente poco (no se sobrepasan en ningn caso los correspondientes umbrales de alarma). Las curvas de los correspondientes modelos de evolucin tienen forma de sierra (Fig. 1). La estrategia con un carcter fundamentalmente curativo, consistente en actuaciones de mayor coste importante y ms separadas en el tiempo, de manera que los indicadores de estado llegan a caer apreciablemente. Las curvas de los correspondientes modelos de evolucin son un encadenamiento de curvas completas (Fig. 2). En la prctica, esas dos estrategias extremas a las que se acaba de aludir se traducen, respectivamente, en las siguientes opciones para los rmes de las carreteras: Aplicacin cada pocos aos (normalmente entre 3 y 6, segn la intensidad del trco pesado y las condiciones climticas) de una renovacin supercial (segn el tipo de va: riego con gravilla, lechada bituminosa, microaglomerado, u hormign asfltico en un espesor de 3-5 cm), combinada con un sellado permanente de grietas y la inmediata reparacin de otros deterioros localizados que pudieran aparecer.
21
ESTRATEGIAS DE CONSER VACI N

Rehabilitacin estructural cada bastantes aos (nor malmente entre 12 y 16, segn la intensidad del trco pesado y las condiciones climticas) mediante recrecimiento, fresado y reposicin (ms recrecimiento), o reciclado (ms recrecimiento), combinada con la reparacin de slo los deterioros localizados de mayor entidad que pudieran aparecer (grandes blandones, baches importantes, ). Las administraciones que no tienen implantado un verdadero sistema de gestin (la inmensa mayora de las espaolas) tienden a utilizar estrategias de conservacin que no responden realmente a ninguna programacin y que estn ms prximas al segundo extremo de los citados. Hay as un aparente ahorro de costes de conservacin6, pero trasladando importantes costes a los usuarios, en la medida en que un peor estado del rme supone un aumento notable de los costes de operacin, adems de un empeoramiento de las condiciones de seguridad de la circulacin7.
Fig. 1. Esquema de modelo de evolucin correspondiente a una estrategia bsicamente preventiva.
Fig. 2. Esquema de modelo de evolucin correspondiente a una estrategia fundamentalmente curativa.
Un anlisis econmico global demostrara que en la mayo ra de los casos no es as. e tratara realmente de una especie de impuesto encubierto, S con una evidente afeccin negativa en la eciencia del sistema.
22
6 LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE
ras la implantacin en Espaa del actual rgimen democrtico el primer plan de infraestructuras de Transporte que se desarrolla es el Plan General de Carreteras 1984-1991, cuyo cierre se produjo de manera efectiva en 1994. El plan const de cuatro programas: autovas, acondicionamientos, reposicin y conservacin, y actuaciones en medio urbano y de acceso a puertos y aeropuertos de inters general. Las inversiones previstas inicialmente se recogen en la tabla 3.
Tabla 3. Inversiones previstas inicialmente en el Plan General de Carreteras 1984-1991. (Fuente: Plan General de Carreteras. Balance, Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente, 1994). Programas Autovas Acondicionamientos de trazado Acondicionamientos Acondicionamientos locales Variantes de poblacin Mejora y pavimentacin de 8.320 km Reposicin y conservacin Conservacin ordinaria Mejora de la seguridad vial Sealizacin Medio urbano TOTAL Subprogramas Millones de euros de 1983 1.983,34 901,52 90,15 450,76 420,71 300,51 72,12 48,08 540,91 4.808,10 % 41,2 18,8 1,9 9,4 8,8 6,2 1,5 1,0 11,2 100
Como es de general conocimiento y se puede observar en la tabla 3, casi la mitad del esfuerzo inversor del Plan General de Carreteras se pretenda destinar a las autovas, cuya implantacin se bas fundamentalmente, salvo en su fase nal, en la duplicacin de las calzadas de las carreteras nacionales que soportaban los mayores trcos. Por otro lado, dentro del programa de reposicin y conservacin slo el 50 % se destinaba a los rmes, con una previsin inicial de las inversiones de 50.566 euros del ao 1983 por kilmetro (una media anual de 6.321 euros por kilmetro durante los ocho aos inicialmente previstos de ejecucin del Plan). Esta previsin era ya escasa de entrada y adems su ejecucin se fue retrasando apreciablemente, por lo que en 1988 se consideraba que la situacin de los rmes en la red del Estado era preocupante, aunque ms an en la mayor parte de las redes locales y de las comunidades autnomas. Por ello, en dicho ao cuatro asociaciones relacionadas con el sector (Seopn, Aserpetrol, Asociacin Espaola de la Carretera y Asefma) promovieron un estudio titulado Estudio sobre la conservacin de las redes de carreteras en Espaa. Al cierre del Plan la situacin qued, lgicamente, algo diferente de la prevista inicialmente. El programa de autovas haba supuesto el 46 % de las inversiones y el de actuaciones en medio urbano un poco menos del 23 %. En cuanto a las mejoras de plata-
23
LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

forma y rme dentro del programa de reposicin y conservacin las inversiones se haban incrementado en tan slo un 11,5 % de la previsin inicial. Esto supone una media anual de 5.126 euros por kilmetro durante los once aos de ejecucin real del Plan, lo que se tradujo en que la situacin de los rmes de la red del Estado al cierre del Plan segua siendo claramente decitaria. Por ello Seopn y la Asociacin de Operadores de Productos Petrolferos promovieron en 1995 un nuevo estudio titulado Las necesidades de conservacin y su evaluacin en las carreteras de Espaa, con unos objetivos similares a los de siete aos antes. En el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 (PDI) uno de los ocho objetivos formulados en el mbito de la carretera era dar preferencia a las actuaciones de conservacin de la red y optimizacin de su explotacin, manteniendo el patrimonio viario y mejorando las condiciones de seguridad de la circulacin. Como se ve se mezclaban aspectos relativos a la explotacin con el mantenimiento del patrimonio viario, sin hacer mencin en ningn caso al dcit que se haba acumulado en los aos anteriores. Con un poco ms de precisin, al establecerse dentro del PDI el Programa de conservacin y explotacin de carreteras8 se formularon seis subprogramas: mantenimiento, rehabilitacin y reposicin, mejora, vialidad, gestin de las zonas de uso y defensa, y seguridad vial. El objetivo del Programa era evitar la descapitalizacin de un patrimonio viario cada vez ms cualicado y mejorar las condiciones de seguridad de la circulacin, lo que constituye un objetivo prioritario y permanente de la poltica de transporte. Pero slo los tres primeros subprogramas tienen una mayor o menor relacin con los rmes, y para ellos se sealaron los siguientes objetivos especcos y tipos de actuaciones: Mantenimiento Objetivos: Asegurar el servicio en las condicio nes de diseo. Actuaciones: Operaciones de conservacin ordi naria (bacheos, limpieza de cunetas y de obras de fbrica).
Rehabilitacin y reposicin Objetivos: Mantener las condiciones estructu rales y funcionales de la carretera. Actuaciones: Refuerzos de rme, reposicin de la sealizacin y del balizamiento, obras de fbrica. Mejoras Objetivos: Mejorar las condiciones de los ele mentos funcionales y estructurales. A ctuaciones: Iluminacin, enlaces e intersecciones, accesos y vas de servicio, acondicionamiento de travesas, vas lentas, mejora del rme. En relacin con las inversiones que se prevean en el PDI, al citado Programa se le asignaba un total de 10.217 millones de euros de 1992, lo que signicaba una media de 681 millones de euros al ao (aunque se indica expresamente que el reparto anual sera creciente). En el documento de sntesis del PDI no se detalla el reparto entre los distintos subprogramas. Suponiendo que, de manera anloga a lo establecido en el Plan General de Carreteras, a la rehabilitacin y reposicin de los rmes les correspondiese la mitad del total asignado al programa9, eso signicara una media anual de 340,5 millones de euros de 1992 al ao, que repartidos en un total de 33.110 km de calzada (cifra que da el propio PDI) hubieran supuesto tan slo 10.284 euros de 1992 por kilmetro al ao, es decir, el doble de lo que se invirti por este mismo concepto en el Plan General de Carreteras10.
n el PDI los otros dos programas relacionados con las E carreteras eran el de vas de gran capacidad y el de acondicionamientos. os 5.108,5 millones de euros que supondran las inversioL nes dedicadas a los rmes a lo largo del perodo de aplicacin del PDI hubieran signicado solamente el 8,2 % de las inversiones totales previstas (que incluan las correspondientes a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, transporte combinado y actuaciones ambientales). s cierto que en 1993 el estado de los rmes en la red estaE tal de carreteras era mejor en general que el que haba en 1984 pero, por el contrario, el trco pesado se haba incrementado espectacularmente a lo largo de esos aos.
10
24

El cambio del signo poltico del Gobierno tras las elecciones generales de 1996 supuso una quiebra de la voluntad planicadora de los gobiernos anteriores y el PDI qued anulado en la prctica. El nuevo Ministerio de Fomento concentr sus esfuerzos en la legislatura 1996-2000 en la ordenacin del mercado de las telecomunicaciones, cuyas competencias tena entonces asignadas, no llevndose a cabo ningn nuevo esfuerzo reseable en materia de carreteras en general y de sus rmes en particular11. Al comienzo de la legislatura 2000-2004 se produce en cambio un nuevo impulso en el desarrollo viario. Sin embargo, la accin planicadora se circunscribe a un denominado Plan de Infraestructuras de Transporte 2000-2007 cuya formalizacin se puede encontrar nicamente en la declaracin leda por el Ministro de Fomento, el 15 de junio de 2000, en su comparecencia ante la Comisin de Infraestructuras del Congreso de los Diputados. En esta declaracin no hay ninguna mencin a la conservacin de las carreteras. Al comienzo de la legislatura 2004-2008, la nueva Ministra de Fomento enfatiz en su toma de posesin que una de sus prioridades iba a ser la conservacin de las carreteras, lo cual supona una novedad extraordinaria. Estas intenciones se traduciran en los aos siguientes (2005 a 2008) en un apreciable aumento de las inversiones dedicadas a la conservacin en la red estatal de carreteras, aunque una vez ms por debajo de las necesidades reales, sobre todo en lo que a los rmes se reere, y supeditndolas en todo caso a la planicacin general plasmada en el Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) 2005-2020. En consonancia con lo indicado por la Ministra, uno de los objetivos generales del PEIT es mejorar la eciencia del sistema para lo cual se impulsar una poltica de conservacin y mantenimiento del patrimonio de infraestructuras12. Ms detalladamente se establecen en el PEIT los siguientes objetivos particulares para la conservacin de infraestructuras: Elaboracin y actualizacin de modelos piloto de conservacin como referencia y ayuda a la gestin de la conservacin del conjunto del sistema (2008). Dotacin presupuestaria progresivamente creciente
hasta situarse en el entorno del 2% del valor patrimonial de las infraestructuras. Implantacin de sistemas de auditora externa y comparacin intermodal (2008)13. En el apartado del PEIT dedicado a las directrices especcas para el desarrollo de las polticas sectoriales, se formulan dieciocho directrices para las carreteras (con horizonte en el ao 2012), de las cuales una sola se reere a la conservacin: Actualizacin de las condiciones de la red existente hasta conseguir los parmetros adecuados, incluyendo la reposicin de los elementos que componen la infraestructura. Para ello se prev aumentar la dotacin presupuestaria hasta un 2% del valor patrimonial as como la utilizacin de otros sistemas de nanciacin previstos en nuestro sistema de contratacin. Asimismo, se desarrollarn sistemas de gestin que permitan el seguimiento continuo del nivel de estado de los elementos de la carretera, la programacin de las actuaciones y la evaluacin de la eciencia del gasto. Adicionalmente, el Ministerio de Fomento podr encargar la realizacin de auditoras externas para su evaluacin independiente. Mayor concrecin se encuentra en el apartado 6.3.2.4 del PEIT que, bajo el epgrafe de Seguridad, conservacin y explotacin, incluye la tabla 4. En relacin con el programa en el que se incluyen las actuaciones sobre los rmes, el PEIT seala lo siguiente: El Programa de Reposicin y Mejora tiene como objetivo llevar a su situacin inicial las caractersticas de los elementos de la carretera que han agotado su vida til o estn prximos a ello. El
11
e continu con la construccin de algunas autovas S planicadas y proyectadas en el perodo anterior, aunque en determinados casos (autova del Cantbrico) con muy notables retrasos sobre la programacin previamente establecida. tese, sin embargo, que no se hace referencia explciN ta a las carreteras. uriosamente, para el segundo de los objetivos no se inC dica ningn horizonte temporal.
12
13
25

PEIT
Plan Sectorial deber analizar y revisar los sistemas de identicacin y programacin de las actuaciones en funcin de la necesidad de mejora de las caractersticas estructurales y funcionales 2005 - los Captulo 06y de 15/11/05 11:33 Pgina 83 de mismos los indicadores ms adecuados, a partir de la experiencia de la Direccin General de Carreteras. Las actuaciones en este programa incluyen:
las actuaciones de obras de paso programadas, tanto de refuerzo estructural o mejora funcional de las mismas, como las actuaciones de mejora de la durabilidad;
las actuaciones de obras de tierra y sostenimiento, incluyendo la rehabilitacin y mejora de taludes de desmonte y terrapln, de los elementos de contencin de los mismos (escollePLAN ESTRATGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE PEIT ras, muros, ) y las actuaciones de mejora del la realizacin de las actuaciones de rehabilitacin de rmes necesarias en cerca de 20.000 drenaje asociadas a su estabilidad; constituirse en una herramienta que contribuya de manera significativa al desarrollo local km de la Red, as como la realizacin de una de la zona en la que se inserta, se favorecer la concertacin el actualizacin resto de Administracampaa de actuaciones preventivas en el res actuacionescon para y sustitucin de ciones competentes en estas actuaciones. to de la misma, a lo largo de los ocho aos la sealizacin vertical degradada por el paso 6.3.2.4. Seguridad, que engloba el Plan; conservacin y explotacin del tiempo.
Dentro de este epgrafe se consideran cinco programas de actuacin. Dichos programas, a su vez, incluyen distintos tipos de subprogramas que pueden verse de manera resumida Tabla 4. Programas de conservacin y explotacin de carreteras contemplados en el PEIT. en el cuadro siguiente. (Fuente: Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020, Ministerio de Fomento).
PROGRAMAS DE CONSERVACIN Y EXPLOTACIN DE CARRETERAS PROGRAMA ACTUACIONES
MANTENIMIENTO Y VIALIDAD
Mantenimiento: Conservacin integral Mantenimiento: Gestin directa Mantenimiento de la vialidad Sealizacin horizontal Otras Firmes Obras de paso Sealizacin vertical Obras de tierra y sostenimiento Tratamiento de tramos de concentracin de accidentes (TCA) Preventivas Auditorias de seguridad vial Informacin y control Uso y defensa Control y reordenacin de accesos reas de servicio reas de descanso Estaciones de pesaje Sealizacin turstica Implantacin de ITS Actuaciones complementarias y medioambientales Control de la explotacin de Autopistas de peaje Tneles Otros Mejora de la seguridad vial, reposicin de firme y equipamiento
REPOSICIN Y MEJORA
SEGURIDAD VIAL
EXPLOTACIN
83
ADECUACIN DE AUTOVAS DE PRIMERA GENERACIN
26
Las actuaciones del Programa de Conservacin y Vialidad, se ejecutan actualmente en toda la red de Autovas y Autopistas libres de peaje y en buena parte del total de carreteras convencionales a travs de Contratos de Conservacin Integral. El Plan Sectorial deber proceder a la revisin de los indicadores de estado de los elementos y del nivel de calidad

Debe subrayarse que en el texto reproducido se formula una posicin estratgica de gran trascendencia al indicarse que el objetivo del programa de reposicin y mejora es llevar a su situacin inicial las caractersticas de los elementos de la carretera que han agotado su vida til o estn prximos a ello. Es decir, de los dos modelos extremos de estrategias de conservacin que se han presentado en el apartado anterior de este estudio, el PEIT se decanta expresamente por la fundamentalmente curativa, aunque se puede pensar que se hace con la intencin de intentar superar el dcit acumulado de conservacin de los rmes; sin embargo, la programacin subsiguiente no est en la lnea de esa posible intencin. El PEIT dedica su ltimo captulo al marco econmico y nanciero; a este respecto el primer objetivo que establece es el siguiente: Mantener un adecuado ritmo inversor, donde sean tenidos en cuenta en todo momento tanto los equilibrios bsicos de la economa espaola (incluyendo las nanzas pblicas), como su competitividad futura y la relacin entre las necesidades de inversin en innovacin y las de capital jo. Estudios recientes muestran al respecto que la productividad marginal acumulada del capital pblico es casi de 1,5, es decir, que un aumento de un euro en el capital pblico se traduce en el largo plazo en un incremento en el PIB de casi 1,5 euros. Pero junto a esta muestra de realismo, el objetivo establecido a continuacin es, por el contrario, el reejo de un cierto idealismo que impregna todo el Plan:
seis formulados por el PEIT en relacin con el marco econmico y nanciero: Por otra parte, los escenarios de nanciacin de infraestructuras debern tener en cuenta las necesidades crecientes de gastos en conservacin, muy relegados en los ltimos aos, y que sin embargo son fundamentales en un pas que ya est alcanzando un elevado nivel en la dotacin de infraestructuras. Esta mayor dotacin de recursos destinados a dichas partidas deber llevar, especialmente en lo que se reere a la red de carreteras, a una reorganizacin del modelo de gestin de las infraestructuras. La creacin de la Agencia Estatal de Carreteras tendr, entre otros cometidos, atender a la conservacin de la red viaria15. En denitiva, el PEIT estima que para el perodo 2005-2020 sern las que guran en la tabla 5. Como se puede observar en ella, las actuaciones ferroviarias (incluyendo las del mbito urbano y metropolitano) suponen el 48,70 % del total, mientras que las actuaciones en carreteras (incorporando las urbanas y metropolitanas, pero descontando el 0,24 % destinado a los servicios de transporte por carretera) alcanzan tan slo el 26,63 %. La conservacin y explotacin de carreteras supone, por su parte, 9,07 % del total, que es una proporcin slo ligeramente superior a la que se prevea en el PDI.
14
s inevitable subrayar que el PEIT no demuestra, probaE blemente porque es indemostrable, que el ferrocarril sirva para garantizar la sostenibilidad del sistema de transporte ni la atencin a una creciente demanda de movilidad (salvo en grandes zonas metropolitanas, donde en todo caso se debe proveer una adecuada integracin de todos los modos de transporte). e debe dejar claro que la eventual existencia de una S Agencia Estatal de Carreteras, cuya creacin ha sido permanentemente pospuesta en Espaa desde 1994, no tiene nada que ver con la de una sociedad mercantil estatal como SEITT (Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A.), creada al amparo del artculo 166.2 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Su objetivo es la promocin y desarrollo de infraestructuras del transporte terrestre en todo el territorio nacional y para todos los modos de transporte terrestres, disponiendo as el Estado de un instrumento para la nanciacin presupuestaria mediante inversin indirecta o para la nanciacin extrapresupuestaria, tal como establece el propio PEIT.
15
Concentrar los esfuerzos en aquellos modos de transporte, como el ferrocarril, cuyo desarrollo permitir hacer compatibles los objetivos de atender la creciente demanda de movilidad y el desarrollo sostenible del transporte, garantizando adems un elevado nivel de calidad y seguridad en el transporte.14 En todo caso, en el mbito del presente estudio el objetivo que debe resaltarse es el quinto de los
27

PEIT 2005 Captulo 08y de 15/11/05 Pgina 167 ba-para el PDI manera 12:33 anloga a lo que
Volviendo a suponer, como se ha hecho ms arriadelante se ver que sta es una suposicin exase geradamente optimista), se estara hablando de estableca en el Plan General de Carreteras, que a una inversin para el total del perodo de 11.290 la rehabilitacin y reposicin de los rmes les comillones de euros. Es decir, de las propias previrresponda la mitad del total asignado al programa siones del PEIT se deducira que en su perodo de de conservacin y explotacin de carreteras (ms vigencia se podran invertir para la rehabilitacin y PLAN ESTRATGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y TRANSPORTE PEIT
Tabla 5. Estimacin de las actuaciones del PEIT para el perodo 2005-2020. (Fuente: Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020, Ministerio de Fomento).
TABLA 5. Estimacin econmica de las actuaciones del PEIT, 2005-2020

ACTUACIONES IMPORTE (Millones de Euros)
% DEL TOTAL
Transporte por ferrocarril, excepto actuaciones urbanas Altas prestaciones Mantenimiento y mejora de red convencional Supresin y mejora de pasos a nivel Material mvil Transporte por carretera, excepto actuaciones urbanas Vas de gran capacidad Acondicionamiento y mejora Conservacin y explotacin Servicios de transporte por carretera Transporte areo rea de movimiento de aeronaves rea de terminales Seguridad y Navegacin Area Intermodalidad, Medio Ambiente y otros Mantenimiento y conservacin Transporte martimo y puertos Infraestructura e instalaciones portuarias Salvamento, seguridad y medio ambiente marino Transporte intermodal de mercancas y viajeros (1) Apoyo a red de nodos y plataformas intermodales Accesos terrestres a puertos Programa fomento de intermodalidad de mercancas Programa fomento de intermodalidad de viajeros Transporte urbano y metropolitano Actuaciones en carreteras Integracin urbana del ferrocarril Cercanas ferroviarias, incluso material mvil Apoyo al transporte pblico e intercambiadores (2) Investigacin, desarrollo e innovacin Programa de I+D+i en el transporte Acciones piloto de innovacin en el transporte Programa de fomento de la innovacin en el transporte TOTAL ACTUACIONES PREVISTAS PEIT
108.760 83.450 18.000 3.560 3.750 62.785 32.105 7.500 22.580 600 15.700 2.150 5.760 3.224 3.387 1.179 23.460 22.480 980 3.620 1.200 1.220 400 800 32.527 4.077 2.400 10.050 16.000 2.040 1.610 230 200 248.892
43,70 33,53 7,23 1,43 1,51 25,23 12,90 3,01 9,07 0,24 6,31 0,86 2,31 1,30 1,36 0,47 9,43 9,03 0,39 1,45 0,48 0,49 0,16 0,32 13,07 1,64 0,96 4,04 6,43 0,82 0,65 0,09 0,08 100,00
167
Notas: (1) Apoyo a red de intercambiadores de viajeros, incluido en actuaciones urbanas. (2) Incluye subvenciones del Ministerio de Hacienda a infraestructuras y servicios.
28
La financiacin presupuestaria seguir siendo la mayor fuente de financiacin de las infraestructuras de transporte, del orden del 60% de las inversiones en el horizonte del Plan (Tabla 6). Estos recursos se canalizan tanto a travs de los Centros Directivos del Ministerio de Fomento como del ente pblico Administrador de Infraestructura Ferro-

reposicin de rmes una media anual de 705,62 millones de euros16. Esta cantidad, repartida en los actuales 36.149 km de calzada de la red estatal (tabla 1), supone 19.520 euros por kilmetro, cifra que prcticamente duplicara (en moneda corriente) la que se prevea en el PDI. Se ha visto en este apartado cmo en los procesos de planicacin de infraestructuras del transporte que ha habido en Espaa en las ltimas dcadas se han estimado las necesidades de inversin en materia de conservacin y explotacin de las carreteras, aunque dejando para la posterior programacin qu proporcin de esas inversiones habran de dedicarse especcamente a la rehabilitacin y mejora de los rmes (lo que normalmente tampoco luego se ha concretado sucientemente). En el caso de la red estatal de carreteras (y otro tanto podra decirse de la prctica totalidad de las comunidades autnomas y de las administraciones locales) esas estimaciones no han tenido nunca realmente en cuenta el dcit acumulado en materia de actuaciones en los rmes. Sin embargo, lo ms grave es que en la ejecucin de los correspondientes planes no habido tampoco garantas de que se materializasen las inversiones previstas o previsibles con la adecuada regularidad. Sirvan como ejemplo las cifras
globales de las adjudicaciones que han sido llevadas a cabo en los ltimos aos por la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento en materia de actuaciones para la rehabilitacin de rmes (proyectos de clave 32) (tabla 6) y comprense17 con los ms arriba referidos 705,62 millones de euros que se deduciran de las estimaciones contenidas en el PEIT (o, lo que viene a ser lo mismo, con los 714,75 que como media anual se estimaban en el Plan COEX para el cuatrienio 2005-2008).
16
sta cifra de 705,62 millones de euros coincide prcticaE mente con lo que prevea el Plan COEX de la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento para el cuatrienio 2005-2008. En este Plan la estimacin para rehabilitacin y mejora de rmes en ese perodo era de 2.859 millones de euros, es decir, una media anual de 714,75 millones de euros. Esta previsin representaba poco ms del 37 % de la cantidad total estimada para conservacin y explotacin. l monto de las adjudicaciones en un ao no coincide E con el de las inversiones reales en ese ao, de entrada porque existe un desfase temporal debido a las anualidades contempladas en cada contrato; sin embargo, hay que tener en cuenta que en este tipo de contratos el precio nal es muy parecido al presupuesto de adjudicacin, dado que no son signicativos los importes de las modicaciones de contrato. Dado que en un perodo de varios aos la suma de las adjudicaciones es similar a la de las inversiones reales en esos aos, puede considerarse que la comparacin propuesta es una aproximacin sucientemente buena.
17
Tabla 6. Cifras globales de las licitaciones y de las adjudicaciones (*) de la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento en materia de proyectos de clave 32 en cada uno de los aos del quinquenio 2005-2009. (Fuente: Boletn Ocial del Estado y Plataforma de Contratacin del Estado). Ao 2005 2006 2007 2008 2009 Importe de las licitaciones en cada ao () 240.188.026,35 322.916.573,86 571.979.741,12 559.622.124,11 23.614.754,37 Importe de las adjudicaciones en cada ao () (**) 103.106.231,92 307.559.742,20 355.101.221,97 329.721.868,61 251.631.093,94 Baja media de las adjudicaciones de cada ao (%) (***) 23,88 24,22 24,78 9,79 (****) 24,62
(*) Las licitaciones de cada ao se han considerado por la fecha de la publicacin de su anuncio en el BOE. Las adjudicaciones de cada ao se han considerado por la fecha de la resolucin del rgano de contratacin.
entre una licitacin y la correspondiente adjudicacin se sita como media en torno a los seis meses. (***) La baja media en cada ao es el cociente entre el importe global de las adjudicaciones del ao y la suma de los presupuestos de licitacin correspondientes. (****) En 2008 estuvieron en vigor los procedimientos de subasta restringida.
(**) Debe tenerse en cuenta que una parte apreciable de las actuaciones adjudicadas en un ao proceden de licitaciones del ao anterior: el tiempo que transcurre
29
7 LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS
l anlisis detallado de cmo se contempla la conservacin de las carreteras en las diferentes administraciones viarias espaolas excede el marco de este estudio. Se ha considerado que puede ser suciente, de cara a los objetivos planteados, el analizar como referencia los Presupuestos Generales del Estado. Debe tenerse en cuenta que las consignaciones presupuestarias para la conservacin de carreteras en las administraciones autonmicas y locales son, salvo excepciones, ms restrictivas an que en la administracin estatal, tanto en trminos absolutos como relativos. En los Presupuestos Generales del Estado se incluyen dos programas directamente relacionados con las carreteras en la Seccin 17 (Ministerio de Fomento): el 453 B (Creacin de infraestructura de carreteras) y el 453C (Conservacin y explotacin de carreteras). En la memoria de este ltimo programa incluida en los Presupuestos Generales del Estado aprobados para el ao 2010 se recogen los siguientes objetivos, tomados del denominado Plan COEX de la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento: 1. Proporcionar a los usuarios un nivel de servicio adecuado, de forma que la circulacin se desarrolle en condiciones de seguridad, comodidad y uidez.
2. Contribuir al objetivo europeo comunitario de reducir la accidentalidad mortal existente en el ao 2002 a la mitad en el ao 2010. 3. Conseguir una homogeneidad de parmetros en la red de itinerarios de alta capacidad adaptando a la normativa vigente aquellos tramos que la cumplan. 4. C onservar adecuadamente el patrimonio viario, manteniendo los elementos de la carretera en condiciones de funcionalidad. Se propone que la inversin en conservacin de carreteras alcance el 2% del valor patrimonial de la red. 5. Establecer un sistema de gestin de la informacin que permita conocer en todo momento el estado de los diferentes elementos de la carretera. 6. Mejorar los sistemas de gestin del uso y defensa de las carreteras del Estado y del dominio pblico viario, para poder preservarlos mejor de las incidencias externas. 7. Modernizar y mejorar la eciencia de la gestin con el objeto de optimizar los recursos disponibles.
31
LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS

8. Llevar a cabo todas las actuaciones que se precisen para conseguir los objetivos anteriores al menor coste global posible, incluyendo en el mismo tanto la accidentalidad como el medio ambiente. Los objetivos 1, 2 y 6 se reeren exclusivamente a la explotacin en sentido estricto, mientras que los objetivos 5, 7 y 8 son objetivos de gestin. Solamente los objetivos 3 y 4 estn ligados la conservacin de la infraestructura, aunque ms adelante se analizar la relacin realmente existente. Tambin tomada del citado Plan COEX se incluye en la memoria del Programa 453C que se est comentando una tabla con una serie de programas y subprogramas, que se supone que son la base para la organizacin de las actividades de conservacin y explotacin en la red estatal de carreteras. Estos programas son ocho18: mantenimiento y vialidad, reposicin y mejora, seguridad vial, explotacin, adecuacin de autovas de primera generacin, cesin de travesas a los ayuntamientos, acondicionamiento de travesas no susceptibles de cesin, y calidad ambiental. De estos programas slo el de reposicin y mejora est relacionado directamente con la conservacin (aunque no su subprograma denominado de mejoras funcionales locales), aunque tambin lo estn en alguna medida el de mantenimiento y vialidad, el de adecuacin de autovas de primera generacin, y el acondicionamiento de travesas no susceptibles de cesin. En concreto, el programa denominado de mantenimiento y vialidad comprende dos subprogramas exclusivos de explotacin (ayuda a la vialidad y aparcamientos de emergencia) y otros dos que slo en una parte tienen que ver con la conservacin (mantenimiento ordinario y sealizacin horizontal): literalmente se indica que el subprograma de mantenimiento ordinario incluye adems las obras necesarias en los centros de operaciones e instalaciones para vialidad invernal para garantizar el servicio. En denitiva, en el Ministerio de Fomento (y algo similar ocurre en las restantes administraciones) la manera de estructurar los presupuestos asignados a las actividades de conservacin y explotacin presenta, desde un punto de vista conceptual, diferencias apreciables con la doctrina referente a la explotacin de carreteras que se ha expuesto en un apartado anterior de este estudio.
En cuanto a los crditos asignados en los Presupuestos Generales del Estado aprobados para el ao 2010, la cantidad prevista para el programa 453C es de 1.319.178.000,71 euros; descontando las cantidades correspondientes al captulo 1 (Gastos de personal) y al captulo 2 (Gastos corrientes en bienes y servicios), quedan para el captulo 6 (Inversiones reales) 1.257.771.000,83 euros. Es evidente, por lo expuesto ms arriba que slo una parte de esta ltima cantidad puede considerarse de verdad inversin real en el sentido econmico del trmino, es decir, formacin bruta de capital19. Por otro lado, slo una parte del monto total de las inversiones reales se destinara a reposicin y mejora de los rmes, pero esa parte no est precisada en los Presupuestos aprobados20; en base a la experiencia de los ltimos aos no es posible hacer ninguna previsin o hiptesis al respecto, por lo que suponer que alcanzara el 50 % de la inversin real consignada, como se ha hecho en anteriores apartados de este estudio, no deja de ser un ejercicio de voluntarismo (y, probablemente, de optimismo). Para tener una visin ms amplia de lo que representan en los Presupuestos Generales del Estado las inversiones reales en conservacin y explotacin de carreteras se incluyen en la tabla 7 los datos correspondientes a los diferentes ejercicios presupuestarios entre 2005 y 2010. Como es fcil deducir de la tabla 7, durante el trienio 2005-2007 se produjo una mejora en materia de conservacin y explotacin (y muy especialmente en lo que a rehabilitacin de rmes se reere), tanto en trminos absolutos como en relacin con el gasto global del Estado. En cambio, hay un estancamiento en 2008 y un evidente declive en 2009, que en materia de rmes es an ms acusado para 2010.
18
oinciden bsicamente con los contemplados en el PEIT (taC bla 4), aunque en el Plan no guran los dos ltimos, como tampoco hay una coincidencia total en los subprogramas. n este sentido puede incluso resultar paradjico que los E aludidos contratos de conservacin integral, que son contratos de servicios de acuerdo con lo establecido en la Ley de Contratos del Sector Pblico (Ley 30/2007, de 30 de octubre), se incluyan presupuestariamente dentro del captulo de las inversiones reales. n la memoria del Programa 453C de los Presupuestos GeE nerales del Estado de 2010 slo se detallan las asignaciones correspondiente a dos de los ocho programas incluidos dentro de la conservacin y explotacin de carreteras: seguridad vial (324.935,79 euros) y acondicionamiento de autovas de primera generacin (84,24 millones de euros).
19
20
32
LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS

Tabla 7. Cantidades asignadas a inversiones reales en el Programa 453C (Conservacin y explotacin de carreteras) de los Presupuestos Generales del Estado. (Fuente: Secretara General de Presupuestos y Gastos del Ministerio de Economa y Hacienda, y elaboracin propia). 2005 Presupuesto total de gastos (M) Inversiones reales en el Programa 453C (M) (*) Conservacin / gasto total (%) (****) Licitaciones de proyectos clave 32 en el ao (M) (**) Adjudicaciones de proyectos clave 32 en el ao (M) (**) Rehabilitac. rmes / conservac. (%) (****) Rehabilitacin rmes / gasto total (%) 249.537,83 695,54 (642,92) 0,28 240,19 103,11 15 0,04 2006 269.831,75 897,72 (846,10) 0,33 322,92 307,56 34 0,11 2007 291.191,17 1.079,30 (982,89) 0,37 571,98 355,10 33 0,12 2008 314.322,27 1.153,00 (1.111,36) 0,37 559,62 329,72 29 0,10 2009 350.213,28 1.257,77 (1.330,25) 0,36 23,61 251,63 20 0,07 2010 350.695,87 1.257,77 0,36 No disponible (***) No disponible (***) -----
(*) Se dan entre parntesis las obligaciones reconocidas al cierre del ejercicio, segn datos del Ministerio de Fomento. La diferencia positiva de 2009 se debe a las asignaciones del Plan E (Plan Espaol para el Estmulo de la Economa y el Empleo). (**) Vase la tabla 6.
(***) En los ocho primeros meses del ao la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento no ha licitado ninguna actuacin correspondiente a proyectos de clave 32 ni hay tampoco ninguna adjudicacin pendiente. (****) El porcentaje est calculado considerando las cantidades consignadas en el Programa 453C, no las correspondientes a las obligaciones reconocidas al nal de cada ejercicio.
33
8 El VAlOR PATRIMONIAl DE lAS CARRETERAS Y SU EMPlEO COMO REFERENCIA PARA ESTIMAR lAS NECESIDADES DE CONSERVACIN
menudo las necesidades de conservacin de una red viaria se estiman en funcin del valor patrimonial de las vas que integran esa red. Como se ha visto ms arriba, el propio PEIT establece entre sus objetivos generales, aunque sin jar un ao horizonte para su cumplimiento, el de alcanzar una dotacin presupuestaria progresivamente creciente hasta situarse en el entorno del 2% del valor patrimonial de las infraestructuras. Y tambin se ha recogido ms arriba cmo en la memoria del Programa 453C de los Presupuestos Generales del Estado aprobados para 2010 se seala como objetivo (ms bien como propuesta) que la inversin en conservacin de carreteras alcance el 2% del valor patrimonial de la red. Esta forma de expresar las necesidades de conservacin de una red de carreteras, por otra parte muy extendida, procede de las condiciones que el Banco Mundial impone desde hace aos a los pases en desarrollo para garantizar que las infraestructuras para cuya implantacin se otorgan prstamos no van a sufrir a continuacin un proceso de descapitalizacin por falta de conservacin. Ms recientemente, organismos multilaterales como la OCDE han asumido tambin este mismo criterio para evaluar las necesidades de conservacin. Sin embargo, ya desde hace aos la proporcin que se maneja no es el 2 % anual, sino el 3 % o
el 3,5 %, en la medida en que en las partidas de conservacin se incluyen, como se hace en Espaa, actividades que son de explotacin en sentido estricto y otras que, aun siendo de conservacin, estn dirigidas no tanto a la preservacin del valor patrimonial como a la vialidad. Aunque ms adelante se muestran las limitaciones de establecer las necesidades anuales de conservacin como una proporcin del valor patrimonial, es preciso abordar este concepto, y tratar de estimar cul podra ser su monto en el caso de las carreteras espaolas. Tngase en cuenta que en su calidad de bienes demaniales las carreteras forman parte, en un sentido amplio (el contemplado por la Ley 33/2003), del Patrimonio de las Administraciones Pblicas, y en todo caso de la riqueza de la nacin; por tanto, tiene todo el sentido, e incluso constituye una necesidad, el determinar su valor en trminos monetarios. Como cualquier activo, su valor podra ser determinado con diferentes criterios. Sin embargo, dada su inalienabilidad, carecera de sentido el establecer el valor mediante un hipottico precio de mercado. En cambio, dado que se trata de bienes inmuebles, s podra hacerse referencia a su valor catastral; pero slo algunas vas concesionadas no estaran exentas del Impuesto de Bienes Inmuebles
35
El VAlOR PATRIMONIAl DE lAS CARRETERAS Y SU EMPlEO COMO REFERENCIA PARA ESTIMAR lAS NECESIDADES DE CONSERVACIN
(IBI) y, por tanto, slo para ellas se determinara el valor catastral. En ltima instancia, el valor real de una carretera habra que jarlo en base a los benecios que genera en los ciudadanos que directa o indirectamente se aprovechan de su existencia, pero es evidente que esa determinacin es una tarea difcilmente abordable. Habitualmente, las administraciones viarias establecen el valor patrimonial de las redes de las que son titulares igualndolo al valor de reposicin, es decir, a la inversin que habra que hacer en el momento de la estimacin para construir toda la red en su estado inicial. No deja de ser un valor terico, que adems no coincide con el valor patrimonial real, puesto que todas las carreteras que integran la red se encuentran en un estado de deterioro mayor o menor que hace que su valor se haya depreciado con respecto al que tenan al construirse. Dicho de otro modo, en un sentido riguroso el valor patrimonial real sera en cada momento el valor residual, es decir, el de reposiTabla 8. Valor patrimonial por su coste de reposicin de las redes de carreteras en Espaa (2005) segn titularidad y tipo de va. (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007). Administracin titular Estado Comunidades autnomas Diputaciones y cabildos Total admin. pblicas Tipo de va Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Millones de euros 53.465 16.537 13.155 63.620 4.279 19.819 70.899 99.976 70.002 76.775 24.098 170.875
cin menos el valor de las actuaciones que habra que llevar a cabo para colocar las carreteras en su situacin inicial. Por tanto, parece claro que si se estimaran las necesidades anuales de conservacin como una proporcin de un valor depreciado nunca se alcanzara un estado satisfactorio en la infraestructura. En denitiva, aunque el valor de reposicin no represente el valor del capital existente en un momento dado es aqul y no ste el que hay que utilizar como base de clculo. Para tener una aproximacin al valor patrimonial de las distintas redes viarias espaolas puede servir de referencia el estudio llevado a cabo por PriceWaterhouseCoopers en 2007 para la Asociacin de Empresas de Conservacin y Explotacin de Infraestructuras (ACEX). En este estudio se estableci dicho valor patrimonial, en funcin del coste de reposicin, para el ao 2005, siguiendo la metodologa puesta a punto por Jos Manuel Vassallo en su tesis doctoral. Los valores recogidos en este estudio se resumen en las tablas 8 y 9.
Tabla 10. Estimacin de necesidades anuales de conservacin y explotacin (3 % del coste de reposicin) de las redes de carreteras en Espaa segn titularidad y tipo de va (referencia 2005). (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007, y elaboracin propia). Administracin titular Estado Comunidades autnomas Diputaciones y cabildos Total admin. pblicas Tipo de va Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Millones de euros 1.603,96 496,12 394,66 1.908,60 128,38 594,58 2.127,00 2.999,30 2.100,08 2.303,26 722,96 5.126,30
Tabla 9. Valor patrimonial por su coste de reposicin de las redes de carreteras en Espaa (2005) segn el tipo de va y sus caractersticas. (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007). Tipo de va Carreteras de una nica calzada segn anchura de calzada Vas de gran capacidad TOTAL Caractersticas Anchura inferior a 5 m Anchura entre 5 y 6,99 m Anchura de 7 m o ms Carreteras de dos calzadas Autovas y autopistas libres Autopistas de peaje Millones de euros 6.019 37.008 56.949 6.855 45.365 18.679 170.875
Tabla 11. Estimacin de necesidades anuales de conservacin y explotacin (3 % del coste de reposicin) de las redes de carreteras en Espaa segn el tipo de va y sus caractersticas (referencia 2005). (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007, y elaboracin propia). Tipo de va Carreteras de una nica calzada segn anchura de calzada Vas de gran capacidad TOTAL Caractersticas Anchura inferior a 5 m Anchura entre 5 y 6,99 m Anchura de 7 m o ms Carreteras de dos calzadas Autovas y autopistas libres Autopistas de peaje Millones de euros 180,58 1.110,24 1.708,48 205,66 1.360,96 560,38 5.126,30
36
Si a los valores de las tablas 8 y 9 se les aplicaran los porcentajes aludidos se tendra obviamente una primera estimacin de cules deberan ser los gastos anuales en conservacin, sin que quedaran incluidos en ellos, lgicamente, los que seran necesarios para compensar el dcit acumulado (tablas 10 y 11). En el caso del Estado, y probablemente algo similar se obtendra en la mayora de las restantes administra ciones, las consignaciones presupuestarias aprobadas para 2010 (tabla 7) en materia de conservacin y explotacin suponen slo el 60 % de las que seran necesarias segn la estimacin recogida en la tabla 10 (en 2005 apenas alcanzaron el 33 %). Otra posible conclusin de las tablas 10 y 11 es que si se crease, como algunos propugnan, un fondo especial para la conservacin y explotacin de las carreteras, los 5.126,30 millones de euros necesarios anualmente para todas las redes viarias, cualquiera que fuese su titularidad, signicaran slo el 1,46 % del presupuesto total de gastos consignado en los Presupuestos Generales del Estado aprobados para 2010. Si en vez de hacer la
Tabla 12. Estimacin de necesidades anuales en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes (1,5 % del coste de reposicin) de las redes de carreteras en Espaa segn titularidad y tipo de va (referencia 2005). (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007, y elaboracin propia). Administracin titular Estado Comunidades autnomas Diputaciones y cabildos Total admin. pblicas Tipo de va Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Millones de euros 801,98 248,06 197,33 954,30 64,19 297,29 1.063,50 1.499,65 1.050,04 1.151,63 361,48 2.563,15
comparacin con las cuentas pblicas se toma como referencia la contabilidad nacional, esos 5.126,30 millones de euros suponen slo el 0,47 % del Producto Interior Bruto (PIB) del ao 2008 a precios de mercado (que, segn las cifras ociales del Instituto Nacional de Estadstica, ascendi a 1.088.502 millones de euros). A los efectos de los objetivos de este estudio, y antes de abordar en el siguiente apartado una estimacin ms tcnica de las necesidades mnimas de conservacin de los rmes, puede resultar de inters referir los valores contenidos en las tablas 10 y 11 no a todas las operaciones de conservacin y explotacin sino exclusivamente a la rehabilitacin y mejora de los rmes. Se adoptarn dos hiptesis cuyos resultados se recogen en las tablas 12 a 15: que lo dedicado a los rmes sea el 50 % del conjunto de las actividades de conservacin y explotacin, es decir, el 1,5 % del coste de reposicin de las carreteras, en lnea con las hiptesis adoptadas en apartados anteriores;
Tabla 14. Estimacin de necesidades anuales en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes (1 % del coste de reposicin) de las redes de carreteras en Espaa segn titularidad y tipo de va (referencia 2005). (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007, y elaboracin propia). Administracin titular Estado Comunidades autnomas Diputaciones y cabildos Total admin. pblicas Tipo de va Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Gran capacidad Resto de vas Millones de euros 534,65 165,37 131,55 636,20 42,79 198,19 708,99 999,76 700,02 767,75 240,98 1.708,75
Tabla 13. Estimacin de necesidades anuales en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes (1,5 % del coste de reposicin) de las redes de carre teras en Espaa segn el tipo de va y sus caractersticas (referencia 2005). (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007, y elaboracin propia). Tipo de va Carreteras de una nica calzada segn anchura de calzada Vas de gran capacidad TOTAL Caractersticas Anchura inferior a 5 m Anchura entre 5 y 6,99 m Anchura de 7 m o ms Carreteras de dos calzadas Autovas y autopistas libres Autopistas de peaje Millones de euros 90,29 555,12 854,24 102,83 680,48 280,19 2.563,15
Tabla 15. Estimacin de necesidades anuales en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes (1 % del coste de reposicin) de las redes de carre teras en Espaa segn el tipo de va y sus caractersticas (referencia 2005). (Fuente: PriceWaterhouseCoopers ACEX, 2007, y elaboracin propia). Tipo de va Carreteras de una nica calzada segn anchura de calzada Vas de gran capacidad TOTAL Caractersticas Anchura inferior a 5 m Anchura entre 5 y 6,99 m Anchura de 7 m o ms Carreteras de dos calzadas Autovas y autopistas libres Autopistas de peaje Millones de euros 60,19 370,08 569,49 68,55 453,65 186,79 1.708,75
37
que lo dedicado a los rmes sea el 33 % del conjunto de las actividades de conservacin y explotacin, es decir, el 1 % del coste de reposicin de las carreteras, como lo fue en el caso de la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento en el mejor de los ltimos aos (2007). En el caso del Estado, las adjudicaciones en materia de rehabilitacin y mejora de rmes supusieron en el mejor de los ltimos aos (2007) slo el 34 % de las que seran necesarias segn la estimacin recogida en la tabla 12 y slo el 51 % segn la estimacin de la tabla 14 (apenas el 10 % y el 15 %, respectivamente, en el ao 2005). Por tanto, habra que triplicar, o al menos duplicar, la cantidad anual que para rehabilitacin y mejora de rmes se destin en el mejor de los ltimos aos. Otra conclusin de las tablas 12 a 15 es que si se crease un fondo destinado exclusivamente a la rehabilitacin y mejora de los rmes, los 2.563,15 millones de euros o los 1.708,75 millones de euros, segn la hiptesis adoptada, necesarios anualmente para la rehabilitacin y mejora de los rmes de todas las carreteras espaolas signicaran slo el 0,73 % o el 0,49 %, respectivamente, del presupuesto total de gastos consignado en los Presupuestos Generales del Estado aprobados para 2010. Si en vez de hacer la comparacin con las cuentas pblicas se toma como referencia la contabilidad nacional, esos 2.563,15 millones de euros o los 1.708,75 millones de euros suponen slo el 0,24 % o el 0,16 %, respectivamente, del PIB del ao 2008 a precios de mercado.
38
9 ESTADO DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES Y SU INFlUENCIA EN El TRANSPORTE POR CARRETERA Y EN lA CIRCUlACIN VIARIA
as necesidades de conservacin de un rme de carretera slo se pueden llegar a conocer con total precisin en un momento dado mediante un anlisis en el que se hagan intervenir factores tales como su composicin, las caractersticas de sus materiales, el historial de actuaciones a las que se ha sometido el rme, el trco pesado acumulado desde la puesta en servicio, las previsiones de trco futuro, las caractersticas climticas de la zona, la situacin en la que se encuentran los sistemas de desage y drenaje y el estado actual del rme, valorado ste mediante una adecuada combinacin de los resultados de una inspeccin visual de detalle21 y una auscultacin tanto de las caractersticas estructurales del rme como de las caractersticas superciales del pavimento. ste anlisis es el que habra que llevar a cabo en todo caso cuando se procede a proyectar una actuacin. Sin embargo, como es fcilmente entendible, en el proceso de gestin de una red no es necesaria, ni sera posible, una evaluacin tan precisa como la que se requiere al proyectar una actuacin concreta. Adems, si dicho proceso de gestin se basa en un sistema de gestin de rmes (Pavement Management System, PMS) una parte de las informaciones aludidas constar en la correspondiente base de datos del sistema, que por supuesto tiene que estar permanentemente actualizada. Por otro lado, no se trata slo de poder evaluar las necesidades presen-
tes, sino que se requiere conocer cmo esas necesidades evolucionarn en el futuro22, a n de poder planicar convenientemente la conservacin en base a la elaboracin de estrategias con las que se garantice un aprovechamiento ptimo de los recursos. Distintos estudios, a los que se ha aludido en apartados anteriores, y que estn referenciados al nal de este documento, han ido mostrando en las ltimas dcadas cmo de manera prcticamente permanente los rmes de las redes de carreteras espaolas presentaban en general una situacin poco satisfactoria, con necesidades de actuacin que se iban acumulando a lo largo de los aos y, por tanto, con una prdida continua de su valor patrimonial real. Expresando
21
n los ltimos aos se observa una tendencia en alE gunas administraciones viarias espaolas a prescindir de las inspecciones visuales con el argumento, sin duda equivocado, de que el empleo de las auscultaciones con equipos especializados basta para conocer con precisin el estado del rme. A este respecto debe tenerse en cuenta que la identicacin de los deterioros observados en una inspeccin visual es imprescindible para una correcta interpretacin de los resultados de las auscultaciones. ara ello es imprescindible contar con modelos de evoluP cin de los distintos indicadores de estado de los rmes, tanto de las caractersticas estructurales como de las caractersticas superciales. Adems, en cada uno de esos modelos de evolucin se han debido de establecer umbrales del indicador que marquen la conveniencia, la necesidad o la perentoriedad de una actuacin.
22
39
ESTADO DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES Y SU INFlUENCIA EN El TRANSPORTE POR CARRETERA Y EN lA CIRCUlACIN VIARIA
Tabla 16. Resumen de los resultados de las inspecciones visuales de los pavimentos de las carreteras espaolas llevadas a cabo por la AEC en 2003 y en 2005. (Fuente: Asociacin Espaola de la Carretera, 2006). Estado bueno o muy bueno (%) Ao Red de carreteras del Estado Redes de CC.AA. 2005 33 45 2003 59 57 Estado aceptable (%) 2005 32 23 2003 19 16 Estado deciente o muy Estimacin de inversin deciente (%) necesaria (millones de euros) 2005 35 32 2003 22 27 2005 1.187 2.509 2003 1.100 2.260
esto de otro modo, se podra decir que en Espaa se ha ido en materia de conservacin de los rmes de carretera permanentemente a remolque de las circunstancias, sin que en ningn momento se planicase convenientemente esa conservacin ni se dispusiesen los fondos presupuestarios sucientes. En 1985 la Asociacin Espaola de la Carretera (AEC) comenz sus campaas bienales de inspeccin visual para, basndose en tcnicas de muestreo, conocer el estado general en el que se encontraban los pavimentos de las distintas redes de carreteras espaolas; poco despus las campaas se extendieron a la sealizacin, tanto vertical como horizontal, y ya en la dcada siguiente a las barreras metlicas y a los balizamientos. El objetivo de estas campaas era tener una visin global del estado de las carreteras espaolas (por administracin titular y por provincias), analizar su evolucin en el tiempo y cmo esa evolucin se correlacionaba con las inversiones realizadas y, nalmente, poder estimar cules eran las necesidades de conservacin no cubiertas en los distintos elementos inspeccionados. Aunque la metodologa empleada tena algunos puntos dbiles, las campaas se revelaron a lo largo de los aos como una herramienta de gran utilidad para conocer el estado real de las carreteras espaolas y concienciar a las diferentes administraciones responsables de los esfuerzos que deban abordar. Sin embargo, la campaa de 2005 fue la ltima que se llev a cabo23. La causa de esta suspensin fue las presiones que ejercieron algunas administraciones que, supuestamente, no consideraban pertinente que se hiciera pblico el deciente estado en el que se encontraban sus carreteras. El resultado de las inspecciones de los pavimentos no dejaba ciertamente lugar a dudas: su estado no solamente no era satisfactorio en general, sino que se haba producido un apreciable empeoramiento en el
bienio 2003-2005, con lo que resultaban an mayores las inversiones de choque que se hubieran necesitado para lograr una correcta adecuacin del estado de los pavimentos (tabla 16). Por otro lado, cabra suponer que las administraciones titulares de las distintas redes tendran un conocimiento ms actualizado y preciso sobre el estado de los rmes en sus propias carreteras. Esto no es siempre as, ni en lo que se reere a la actualizacin ni en cuanto a la precisin, sobre todo en el mbito de las administraciones locales. La Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento en concreto s realiza permanentemente campaas peridicas para auscultar las caractersticas superciales de los pavimentos (regularidad supercial y resistencia al deslizamiento) y determinadas caractersticas estructurales del rme (medida de deexiones). No realiza en cambio inspecciones visuales sistemticas, aunque s lleva a cabo algunas inspecciones automticas con equipos de alto rendimiento, dirigidas sobre todo a localizar y evaluar los agrietamientos. Sin embargo, los resultados de estas campaas no son pblicos ni consta el tipo de anlisis que se pueda realizar con ellos de cara a la planicacin global de la rehabilitacin y mejora de los rmes24.
23
n la campaa de 2005 se inspeccionaron 3.500 tramos de E 100 m cada uno, empleando para ello a veinte evaluadores; el nivel de conanza del anlisis muestral fue del 95,5 %, con unos mrgenes de error del 2,6 % en la red estatal y del 2,3 % en las redes de las comunidades autnomas. esulta muy revelador de esta falta de transparencia el hecho R de que cuando en 2007 se licitaron los diez grandes concursos de concesin para el acondicionamiento de las denominadas autovas de primera generacin no se pusieron a disposicin de los ofertantes, junto a los correspondientes anteproyectos, los resultados de estas campaas. La Asociacin de Empresas de Conservacin y Explotacin de Infraestructuras (ACEX) llev entonces a cabo por su cuenta una campaa cuyos resultados puso a disposicin de sus empresas asociadas integrantes de los distintos grupos ofertantes.
24
40
En cualquier caso, los distintos estudios y anlisis llevados a cabo parecen bsicamente coincidir en que, como ya se ha sealado, el estado general de los rmes de las redes viarias espaolas no es bueno. Adems, como ya se ha apuntado, de que este estado deciente sea indicativo de la descapitalizacin creciente que estn experimentando las carreteras espaolas, ese estado tiene una inuencia negativa en aspectos concretos relacionados con el transporte por carretera y con la circulacin: seguridad vial, costes del transporte, medio ambiente, comodidad de los usuarios y uidez del trco. Como es bien sabido, lo que provoca la mayor parte de los accidentes de trco es el inadecuado comportamiento de los conductores: velocidad excesiva, ingesta de alcohol, distracciones, no respetar la sealizacin, etc. Pero, al menos en determinados casos, el estado de la infraestructura puede ser coadyuvante en el accidente o puede contribuir a las dicultades del conductor al intentar una recuperacin de la situacin. En particular, la caracterstica ms importante a este respecto es la resistencia del pavimento al deslizamiento, que se ha constatado que inuye en algunos accidentes, aunque hoy por hoy no est demostrada una correlacin estadsticamente signicativa entre una insuciente resistencia al deslizamiento y el nmero de accidentes que se pueden producir en un tramo dado. Por otro lado, la regularidad supercial del pavimento, que tiene una evidente inuencia en la comodidad de los usuarios, sobre todo cuando las longitudes de onda de las irregularidades son relativamente cortas, tambin tiene una cierta inuencia en la seguridad vial. Las longitudes de onda ms largas (de decenas de metros) pueden provocar un cansancio aadido e incluso somnolencia, mientras que menores longitudes de onda pueden contribuir a una prdida de control del vehculo en determinadas condiciones de circulacin. El estado de los pavimentos inuye en los costes del transporte, puesto que este estado inuye en el consumo de combustible y en la duracin de los neumticos y de los distintos elementos mecnicos de los vehculos. Ya a principios de la dcada de 1980 se cuanticaron esas inuencias en trminos
de consumo de energa; hoy da es fcil traducir esos consumos adicionales de energa en aumento de emisiones de CO2. Por ejemplo, en un estudio de 1980 del Instituto de Estudios de Transportes y Comunicaciones se sealaba que regularidades superciales moderadamente decientes podan signicar aumentos del consumo de combustible del 12 % en vehculos pesados y del 34 % en vehculos ligeros (por tanto, cabe esperar correlativos aumentos en las emisiones de gases de efecto invernadero). La inuencia de la irregularidad en el consumo se debe por un lado a las prdidas de energa en los sistemas de suspensin y en los neumticos, motivadas por las aceleraciones verticales, y por otro a un aumento de la resistencia aerodinmica al incrementarse la supercie til de avance debido a los movimientos verticales. En este sentido llama la atencin el tratamiento que se da a este asunto en la Estrategia Espaola de Movilidad Sostenible, elaborada en 2009 por el Ministerio de Fomento y por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino: despus de sealar el consumo de energa y la emisin de gases de efecto invernadero entre los principales impactos de las actividades de transporte25, en la formulacin de medidas en reas prioritarias de actuacin en relacin con el territorio, la planicacin del transporte y sus infraestructuras, bajo el epgrafe Optimizar la utilizacin de las infraestructuras existentes se indica exclusivamente lo siguiente: Reforzar la inversin en el mantenimiento de las infraestructuras existentes, mejorando las vas actuales y el ferrocarril convencional, aumentando a su vez la seguridad (sic). Por otro lado, en relacin con la mejora de la seguridad vial se reproduce uno de los objetivos del PEIT: Incrementar los recursos dedicados a
25
n el documento se subraya que el transporte por carreE tera absorbe casi el 80 % del total de energa del sector y que la carretera causa el 89,2 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, pero sin correlacionar estos valores con las cuotas de participacin que tiene este modo de transporte. S se indica en cambio que en el perodo 19902005 el consumo de energa en la carretera se increment con una tasa anual media del 3,9 %, mientras que el consumo en el ferrocarril se increment con una tasa del 5,4 %. En cuanto a las emisiones se incurre en un error muy habitual: cuanticar slo las emisiones directas, sin tener en cuenta las que se producen en la generacin de la energa que consume el ferrocarril.
41
la conservacin de la red de carreteras, en base a las disponibilidades presupuestarias de cada ejercicio, con el objetivo de alcanzar una dotacin anual del 2% del valor patrimonial de la red. En lo que se reere a la inuencia en las averas de los elementos mecnicos de los vehculos y en la vida de los neumticos sirva simplemente como referencia lo que sealaban distintos estudios redactados en la dcada de 1980: un estado deciente del pavimento puede suponer incrementos de los costes de mantenimiento de los vehculos del 129 % en el caso de los pesados y del 185 % en el caso de los ligeros, as como una disminucin de la vida de los neumticos del 10 % en el caso de los pesados y del 66 % en el caso de los ligeros. En cuanto a la inuencia del estado del pavimento en la comodidad de los usuarios es obvia la incidencia negativa que tienen deterioros localizados como baches, escalonamientos, resaltos, ondulaciones, etc. Pero tambin las irregularidades de ciertas longitudes de onda pueden causar alteraciones en los conductores y pasajeros de los vehculos, llegando a provocar en los conductores profesionales incluso lesiones vertebrales. Ms all de esto est tambin comprobado cmo los ciudadanos valoran positivamente de una manera consciente o inconsciente el que el pavimento se encuentre en buen estado, con un buen contraste de las marcas viales, y esto tiene una inuencia en cmo se desarrolla la circulacin. Finalmente, en lo que se reere a la posible inuencia del estado del pavimento en la uidez del trco no debe olvidarse que la capacidad y el nivel de servicio de una va dependen conceptualmente, entre otros factores, de las condiciones de la va. El Highway Capacity Manual 2000 en su captulo 2, dedicado precisamente al anlisis conceptual de la capacidad y del nivel de servicio de una carretera, al denir los factores intervinientes empieza sealando: Base conditions assume weather, good pavement conditions, users familiar with the facility, and no impediments to trafc ow [] In most capacity analyses, prevailing conditions differ from the base conditions, and computations of capacity, service ow rate, and level of service must include adjustments[] .
42
10 ESTIMACIN DE lAS NECESIDADES MNIMAS DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES EN BASE A ESTRATEGIAS RAZONABlES DE CONSERVACIN
omo ya se ha indicado ms arriba, para poder estimar tcnicamente las necesidades de conservacin de una red se requiere conocer el grado de deterioro en todos sus tramos y haber determinado la estrategia ptima de conservacin, es decir, las actuaciones de conservacin cuya combinacin produce los mejores resultados con el menor coste posible. Si se obviase el conocimiento del grado actual de deterioro, las necesidades de conservacin que se valoraran no incluiran las que habra que llevar a cabo para superar el dcit acumulado. Aqu se va a asumir que esas inversiones de choque para superar el dcit pueden ser estimadas con suciente aproximacin a partir de las contenidas en la tabla 16, con un incremento medio anual acumulativo igual al que, segn las estimaciones de la AEC, se produjo entre 2003 y 2005: 3,88 % en la red de carreteras del Estado y 5,36 % en las redes de las comunidades autnomas26. Por tanto, las inversiones necesarias para
Tabla 17. Estimacin de las inversiones en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes que sera necesario realizar concentradamente en 2010 para superar el dcit acumulado. (Fuente: Elaboracin propia). Estimacin de inversin necesaria (millones de euros)
compensar el grado actual de deterioro (2010) seran las que se recogen en la tabla 17. Es fcil de comprender que, de entrada por razones puramente organizativas, resulta imposible llevar a cabo todas las actuaciones necesarias en un nico ao. Puede considerarse razonable ejecutarlas a lo largo de cinco aos. De esa manera, asumiendo una hiptesis simplicadora, en 2010 sera necesario aplicar la quinta parte de las inversiones estimadas en la tabla 17, en 2011 las mismas cantidades pero incrementadas en los referidos porcentajes del 3,88 % o del 5,36 %, segn la red, y as sucesivamente27. Los resultados de estas estimaciones se recogen en la tabla 18. En cuanto a las estrategias de actuacin que cabe considerar tienen que ser diferentes segn el tipo de carretera de la que se trate (tabla 2), la intensi-
26
o se dispone de estimaciones sucientemente precisas N ni actualizadas sobre el dcit acumulado en materia de rehabilitacin y mejora de rmes en las redes dependientes de las diputaciones provinciales y los cabildos, pero a partir de distintos anlisis que se hicieron al nal de la dcada de 1990 cabe armar que dicho dcit estara probablemente en torno a los 780 millones de euros. or supuesto, esos incrementos en los aos posteriores a P 2010 seran realmente muy superiores si no se llevan a cabo las actuaciones anuales correspondientes a las estrategias de actuacin que se hayan establecido.
27
Red de carreteras del Estado Redes de CC.AA.
1.436 3.257
43
ESTIMACIN DE lAS NECESIDADES MNIMAS DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES EN BASE A ESTRATEGIAS RAZONABlES DE CONSERVACIN
Tabla 18. Estimacin de las inversiones anuales en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes que sera necesario realizar en el quinquenio 2010-2014 para superar el dcit acumulado. (Fuente: Elaboracin propia). Estimacin de inversin necesaria (millones de euros) Ao Red de carreteras del Estado Redes de CC.AA. 2010 287,2 651,4 2011 298,3 686,3 2012 309,9 723,1 2013 321,9 761,9 2014 334,4 802,7 TOTAL (en moneda corriente) 1.551,7 3.625,4
dad de trco que soporte (especialmente el trco pesado) y las condiciones climticas. Obviando estos dos ltimos condicionantes28 a n de simplicar el anlisis, pueden establecerse unas estrategias29 con las actuaciones mnimas que habra que llevar a cabo a partir de la construccin de la carretera o desde el momento en que el rme se ha restituido a un estado que se pueda considerar similar al de una obra nueva (ao 0). Se adopta un perodo de anlisis de 50 aos y, en primera aproximacin, se consideran nicamente tcnicas tradicionales de rehabilitacin. Las estrategias que aqu se consideran son las siguientes: Carreteras de una nica calzada (149.899 km): Anchura inferior a 5 m (29.652 km): Extensin en los aos 8, 24 y 40 de un riego con gravilla bicapa (doble tratamiento supercial). En los aos 16, 32 y 48 la aplicacin del riego con gravilla ira precedida por una escaricacin de la supercie y una extensin de zahorra articial en un espesor de 15 cm. Anchura entre 5 y 6,99 m (61.228 km): Extensin en los aos 8, 24 y 40 de una nueva capa de rodadura de mezcla bituminosa en caliente convencional (tipo AC surf) en un espesor de 4 cm. En los aos 16, 32 y 48 la extensin de la capa de rodadura ira precedida de un fresado en un espesor de 4 cm y de la extensin, tambin en 4 cm de espesor de una capa intermedia de mezcla bituminosa en caliente convencional (tipo AC bin).
Anchura de 7 m o ms (58.835 km): Extensin en los aos 8, 24 y 40 de una nueva capa de rodadura de mezcla bituminosa en caliente convencional (tipo AC surf) en un espesor de 6 cm. En los aos 16, 32 y 48 la extensin de la capa de rodadura ira precedida de un fresado en un espesor de 6 cm y de la extensin, tambin en 6 cm de espesor, de una capa intermedia de mezcla bituminosa en caliente convencional (tipo AC bin). Otras vas sin inventariar (184 km): Extensin en los aos 8, 24 y 40 de un riego con gravilla bicapa (doble tratamiento supercial). En los aos 16, 32 y 48 la aplicacin del riego con gravilla ira precedida por una escaricacin de la supercie y una extensin de zahorra articial en un espesor de 15 cm. Vas de gran capacidad (15.112 km): Extensin en los aos 8, 24 y 40 de una nueva capa de rodadura de mezcla bituminosa en caliente del tipo microaglomerado de granulometra discontinua (tipo BBTM B) en un espesor de 3 cm. En los aos 16, 32 y 48 la extensin de la capa de rodadura ira precedida de un fresado en un espesor de 6 cm y de la extensin, tambin en 6 cm de espesor, de una capa intermedia de mezcla bituminosa en caliente convencional (tipo AC bin). Para el clculo de los costes de estas estrategias se adoptan las siguientes hiptesis complementarias (que, probablemente, queden en conjunto por debajo de la realidad): Anchura media de las carreteras de menos de 5 m de anchura: 4,0 m Anchura media de las carreteras con una anchura entre 5 y 6,99 m: 6,0 m
28
unque de una u otra forma el tipo de carretera y la inA tensidad de trco estn correlacionados. stas estrategias no incluiran las imprescindibles actuacioE nes de conservacin ordinaria.
29
44
Anchura media de las carreteras con una anchura de 7 m o ms: 7,2 m Anchura media de las vas sin inventariar: 3,8 m Vas de gran capacidad con tres carriles por calzada: 1.511,2 km con una anchura media de cada calzada de 10,5 m Vas de gran capacidad con dos carriles por calzada: 13.600,8 km con una anchura media de cada calzada de 7 m No se considera la posible rehabilitacin de los arcenes En cuanto a los costes de ejecucin se adoptan los valores medios incluidos en la tabla 19. Los costes de ejecucin material (en los que se incluyen en su caso los costes de los eventuales riegos de imprimacin y de adherencia) se incrementan en un 17 % de gastos generales y en un 6 % de benecio industrial, aplicando nalmente un IVA del 18 %. Se dan directamente los costes por metro cuadrado que se necesitan para la estimacin subsiguiente de las inversiones necesarias. No se diferencian los precios nales segn el tipo de obra, algo que s suele ocurrir. Finalmente, se consideran incluidos los precios de ligantes y conglomerantes, para los que se han supuesto los siguientes valores: Betn asfltico: 376,33 /t Betn asfltico modicado: 470,55 /t Cemento para fller de aportacin: 88,36 /t Emulsin de rotura rpida para riego de adherencia: 400 /t Emulsin para riego de imprimacin: 450 /t E mulsin de rotura rpida para riego de con gravilla: 450 /t En la tabla 20 se resumen nalmente las estimaciones de las inversiones para la rehabilitacin de
los rmes que corresponderan a las estrategias consideradas para cada tipo de va. Como se puede observar, la cantidad de 1.288,89 millones de euros estimada en dicha tabla como media anual de las inversiones mnimas necesarias para la rehabilitacin de rmes en las redes viarias espaolas, una vez que se hubieran enjugado los dcits acumulados, es sensiblemente inferior a los 1.708,75 millones de euros estimados (tablas 14 y 15) sobre la base del 1 % del coste de reposicin de las redes. Concretamente, representa el 75,43 %. Aun as, si se aplica este porcentaje al coste de reposicin de las carreteras del Estado, se obtendran unas necesidades anuales de 528,02 millones de euros, extraordinariamente por encima de lo que la Direccin General de Carreteras del Ministerio de Fomento ha sido capaz de invertir en el mejor ao (tabla 6); para las redes de las comunidades autnomas se necesitaran anualmente 579,11 millones y, nalmente, 181,76 millones para las dependientes de diputaciones provinciales y cabildos.
Tabla 19. Costes de ejecucin de las actuaciones de conservacin contempladas en las estrategias propuestas para la rehabilitacin de los rmes. (Fuente: Elaboracin propia). Actuacin Riego con gravilla bicapa Escaricacin de superfi cie con riego con gravilla Zahorra articial en 15 cm de espesor Mezcla AC surf en 4 cm de espesor Fresado de mezcla en un espesor de 4 cm Mezcla AC bin en 4 cm de espesor Mezcla AC surf en 6 cm de espesor Fresado de mezcla en un espesor de 6 cm Mezcla AC bin en 6 cm de espesor Mezcla BBTM B en 3 cm de espesor Coste de ejecucin Coste nal sin Coste nal con material (/m2) IVA (/m2) IVA (/m2) 2,30 0,50 2,45 4,42 0,80 3,80 6,53 1,20 5,59 3,72 2,83 0,62 3,01 5,44 0,98 4,67 8,03 1,48 6,88 4,58 3,34 0,73 3,56 6,42 1,16 5,52 9,48 1,74 8,11 5,40
45
46
Inversiones estimadas en un perodo de 50 aos (millones de euros) Superf. (m2) Ao 8 Ao 16 Ao 24 Ao 32 Ao 40 Ao 48 SUMA Media anual 78,07 107,38 25.770,00 24,24 515,40 0,48 Media anual total (*) 103,83 143,17 687,20 0,64 118.608.000 367.368.000 423.612.000 736.000 2,46 5,62 2,46 5,62 2,46 5,62 401,58 8.188, 42 401,58 8.188, 42 401,58 8.188,42 235,85 1.553,76 235,85 1.553,76 235,85 1.553,76 5.368,83 396,15 904,98 396,15 904,98 396,15 904,98 3.903,39 190.411.200 1.028,22 3.164,63 1.028,22 3.164,63 1.028,22 3.164,63 12.577,95 251,56 335,41 31.735.200 171,37 527,44 171,37 527,44 171,37 527,44 698,81 13,98 18,64 LAS NECESIDADES DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES DE lAS CARRETERAS ESPAOlAS TOTAL 966,87 1.288,89
Tabla 20. Inversiones estimadas en rehabilitacin de rmes para un perodo de 50 aos correspondientes a las estrategias de conservacin consideradas en cada tipo de va. (Fuente: Elaboracin propia).
Tipo de va
Longitud (km)
Anchura media (m)
Anchura inferior a 5 m
29.652
Anchura entre 5 y 6,99 m
61.228
Anchura de 7 m o ms
58.835
7,2
Sin inventariar
184
Vas de gran capacidad con dos carriles por calzada
13.600,8
14
Vas de gran capacidad con
tres carriles por calzada
1.511,2
21
(*) S e puede estimar que en un proyecto de rehabilitacin de rmes el 75 % del presupuesto corresponde al suministro, fabricacin y puesta en obra de materiales de construccin de rmes, junto a otras operaciones directamente ligadas a esos procesos, como pueden ser el escaricado y el fresado. Por tanto, para hallar el total de las inversiones habra que multiplicar por 1,33 las cantidades obtenidas a partir de los valores de la tabla 19.
11 DISTRIBUCIN TERRITORIAl DE lAS INVERSIONES EN REHABIlITACIN Y MEJORA DE FIRMES
n los apartados anteriores se han presentado unas estimaciones sobre las inversiones de choque necesarias para superar el dcit de conservacin de los rmes en las distintas redes viarias espaolas, que cabe cifrar, si se repartiesen en cinco aos, en 1.552 millones de euros para la red estatal, en 3.625 millones para las redes dependientes de las comunidades autnomas y en unos 850 millones para las dependientes de diputaciones provinciales y cabildos. Por otro lado, se ha estimado que, suponiendo superados esos dcits, lo que es necesario invertir cada ao en la rehabilitacin de rmes alcanza un total de unos 1.709 millones de euros (700, 768 y 241 millones, respectivamente, para cada uno de los tres niveles indicados de la administracin pblica); esa inversin no debera bajar en ningn caso, segn se deduce al plantear unas estrategias razonables de conservacin, de 1.289 millones de euros anuales (528 millones de euros en la red estatal, 579 millones en las redes de las comunidades autnomas y 182 millones para las dependientes de diputaciones provinciales y cabildos). Por supuesto, hay que subrayar una vez ms que esas cantidades son adicionales a las necesarias para la explotacin, para la conservacin ordinaria y para la rehabilitacin de otros elementos de la carretera. Sin embargo, no se trata slo de invertir unas cantidades globales determinadas, sino tambin de aplicar las inversiones de manera que se opti-
micen los resultados obtenidos, sobre todo en el sentido de que las diferencias en el estado de los rmes entre unas zonas y otras del territorio sean las mnimas posibles. Para ello es imprescindible, en el caso del Estado y de las comunidades autnomas pluriprovinciales, llevar a cabo un anlisis sobre el reparto que se debe hacer entre las distintas provincias; y en el caso de las comunidades autnomas uniprovinciales, las diputaciones y los cabildos, llevar a cabo un anlisis similar sobre el correspondiente reparto entre los distintos sectores que se pudieran establecer en las respectivas redes. Estos repartos no deberan ser en ningn caso el resultado del clientelismo poltico, sino los que se dedujesen en cada momento de manera objetiva de un empleo correcto de los sistemas de gestin de rmes que deberan tener implantados todas las administraciones. Para que las diferencias territoriales fueran mnimas en las redes de los distintos niveles, no slo en el estatal, se deberan arbitrar desde el Ministerio de Poltica Territorial los correspondientes procedimientos, entre los que cabe incluir, en primer lugar, convenios del tipo de los existentes actualmente entre el Estado y los gobiernos de Canarias y las Islas Baleares, aunque su nalidad presente no sea la misma. Como se ha apuntado en anteriores apartados, no se debera excluir
47
DISTRIBUCIN TERRITORIAl DE lAS INVERSIONES EN REHABIlITACIN Y MEJORA DE FIRMES

tampoco una eventual creacin de fondos especcos de nanciacin, sobre todo de apoyo a las inversiones de las administraciones locales; el aprovechamiento de estos fondos requerira en cualquier caso imponer unas condiciones exigentes (entre otras, el empleo de sistemas de gestin de rmes) que garantizasen el rigor en la aplicacin de las cantidades recibidas. Finalmente, sera muy conveniente la creacin de un Consejo Interterritorial en materia de infraestructuras de transporte, o especcamente en materia de carreteras, anlogo al que existe, por ejemplo, para el Sistema Nacional de Salud.
48
RESUMEN Y CONClUSIONES
as inversiones necesarias para la conservacin de los rmes de las carreteras representan slo una mnima parte del total de los presupuestos de las administraciones pblicas, pero esas inversiones son esenciales para mantener el valor patrimonial del dominio pblico viario y poder garantizar as que la circulacin por carretera se desarrolle en unas adecuadas condiciones de seguridad y de eciencia, algo que afecta de una u otra manera a todos los ciudadanos sin excepcin. Tanto en relacin con el nmero de habitantes como en relacin con la supercie, la longitud de las carreteras espaolas es an claramente inferior a la que tienen pases de nuestro entorno. De esa comparacin se puede deducir tambin que el esfuerzo futuro en el desarrollo de la infraestructura viaria para mejorar las condiciones de movilidad de los ciudadanos y de cohesin territorial en Espaa no se debera dirigir tanto a las vas de gran capacidad como a las carreteras de una nica calzada. Igual que en otros pases de nuestro entorno, las carreteras soportan en Espaa cerca del 90 % del transporte interior, tanto de viajeros como de mercancas. En lo que a las mercancas se reere, las carreteras espaolas soportan una carga media que es el doble de la que soportan por ejemplo las fran-
cesas, lo que se traduce en unas superiores necesidades de conservacin. En el ordenamiento jurdico espaol las carreteras son bienes demaniales por una doble razn: porque son de titularidad pblica y estn afectadas al uso general, y porque una ley especca les otorga expresamente ese carcter (la Ley de Carreteras estatal y, en el mbito de las comunidades autnomas, sus respetivas leyes de carreteras). Por ello, y como se expresa en la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblica, la conservacin viaria no es simplemente una potestad de las administraciones pblicas titulares de las carreteras, sino que es algo que deben garantizar ejerciendo diligentemente sus prerrogativas. Aunque los conceptos estn claros en la teora de la ingeniera viaria, en la prctica de las administraciones pblicas, especialmente en la elaboracin de los presupuestos, se observa una cierta confusin entre las actividades de explotacin en sentido estricto y las actividades que son propiamente de conservacin. En este sentido, los denominados contratos de conservacin integral deberan denominarse con mayor propiedad contratos de explotacin integral. Los mayores esfuerzos en materia de conservacin de carreteras hay que dirigirlos a los rmes y
49
RESUMEN Y CONC lUSIONES

pavimentos por ser elementos imprescindibles de aqullas, por la limitada vida til para la que se disean y por estar sometidos tanto a las acciones climticas como a las acciones directas y continuadas del trco. Para poder llevar a cabo en una red viaria una conservacin eciente es preciso contar con una verdadera poltica de conservacin, lo que supone una voluntad y un compromiso expresos de los responsables polticos, que se deben plasmar no slo en la planicacin viaria, sino en la propia organizacin de las administraciones pblicas correspondientes, en la gestin de la conservacin y, en ltima instancia, en la poltica presupuestaria. Las administraciones que no tienen implantado un verdadero sistema de gestin (la inmensa mayora de las espaolas) tienden a utilizar estrategias de conservacin que no responden realmente a ninguna programacin, pero que estn ms prximas al extremo de las estrategias exclusivamente curativas, basadas en actuaciones de rehabilitacin estructural muy distanciadas en el tiempo. Hay as un aparente ahorro de costes de conservacin, pero trasladando de manera encubierta importantes costes a los usuarios, en la medida en que un peor estado del rme supone un aumento notable de los costes de operacin, adems de un empeoramiento de las condiciones de seguridad de la circulacin. La mayora de los planes de infraestructuras del transporte que se han redactado en Espaa incluyen entre sus objetivos la preservacin del patrimonio viario, pero la atencin que de verdad se presta a este objetivo en la subsiguiente programacin es pequea, tanto en trminos absolutos como relativos, y siempre por debajo de las necesidades reales. En concreto, el PEIT 2005-2020 prev que las inversiones ferroviarias supongan el 48,70 % del total, mientras que las previsiones para la conservacin y explotacin de carreteras alcanzan slo el 9,07 %; de esta proporcin, nicamente el 37 %, segn el Plan COEX del Ministerio de Fomento para el cuatrienio 2005-2008, se destinara a la rehabilitacin y mejora de rmes (si bien luego no se ha llegado ni a la mitad de las cantidades previstas).
En los Presupuestos Generales del Estado las denominadas inversiones reales consignadas en el Programa 453C (Conservacin y explotacin de carreteras) nunca han superado el 0,37 % del presupuesto total de gastos. Ms en concreto, los importes anuales de las adjudicaciones de actuaciones de rehabilitacin y mejora de rmes nunca han superado el 0,12 % del presupuesto total de gastos, proporcin que se alcanz nicamente en 2007. En este ao dichas adjudicaciones llegaron al mximo absoluto de 355,10 millones de euros, cifra que representa slo el 33 % de la consignacin total para inversiones reales en conservacin y explotacin, y apenas la mitad de lo que se estableca en la planicacin del propio Ministerio de Fomento. El valor patrimonial de las redes de carreteras en Espaa puede estimarse en algo ms de 170.000 millones de euros (70.000 millones las de titularidad estatal). Aplicando el criterio actual de que el esfuerzo inversor en conservacin debera alcanzar anualmente el 3 % del valor patrimonial, eso supondra 5.126 millones de euros al ao (2.100 millones en la red estatal). Si se considera que al menos una tercera parte de lo dedicado a conservacin (por tanto, tan slo el 1 % del valor patrimonial) se debe emplear expresamente en la rehabilitacin y mejora de rmes, se estara hablando de 1.709 millones de euros al ao (700 millones en la red estatal). Estos 1.709 millones de euros anuales representan slo el 0,49 % del presupuesto total de gastos consignado en los Presupuestos Generales del Estado aprobados para 2010 y el 0,16 % del PIB del ao 2008 a precios de mercado. Y frente a los 700 millones que habra que invertir cada ao en la red estatal, lo que invirti realmente el Ministerio de Fomento en rehabilitacin y mejora de rmes fue el 51 % en el mejor de los ltimos aos (2007) y slo el 15 % en 2005. A partir de estudios de la Asociacin Espaola de la Carretera se puede estimar que el dcit acumulado en 2010 en materia de rehabilitacin y mejora de los rmes alcanza los 1.436 millones de euros en la red de carreteras del Estado, los 3.257 millones en las redes de las comunidades autnomas y en torno a los 780 millones en las dependientes de
50
R E S U M E N Y C O N Cl U S I O N E S
las diputaciones provinciales y los cabildos. Segn esta misma Asociacin, ya en 2005 el 35 % de la supercie pavimentada en la red estatal de carreteras presentaba un estado deciente o muy deciente (el 32 % en el conjunto de las redes de las comunidades autnomas). ste no es sino el resultado de que en Espaa en materia de conservacin de los rmes de carretera se haya ido permanentemente a remolque de las circunstancias, sin que en ningn momento se planicase convenientemente esa conservacin ni se dispusiesen los fondos presupuestarios sucientes. Adems de que el deciente estado de una buena parte de las carreteras espaolas sea indicativo de su creciente descapitalizacin, ese estado tiene una inuencia negativa en aspectos concretos relacionados con el transporte por carretera y con la circulacin viaria: seguridad vial, costes del transporte, medio ambiente, comodidad de los usuarios y uidez del trco. Aunque, como es bien sabido, lo que provoca la mayor parte de los accidentes de trco es el inadecuado comportamiento de los conductores (velocidad excesiva, ingesta de alcohol, distracciones, no respetar la sealizacin, etc.), al menos en determinados casos el estado de la infraestructura puede ser coadyuvante en el accidente o puede contribuir a las dicultades del conductor al intentar una recuperacin de la situacin. Ya a principios de la dcada de 1980 se cuanticaron las inuencias del estado del pavimento en los costes de transporte en trminos de consumo de energa: regularidades superciales moderadamente decientes pueden signicar aumentos del consumo de combustible del 12 % en vehculos pesados y del 34 % en vehculos ligeros. Hoy da es fcil traducir esos consumos adicionales de energa en aumento de emisiones de gases de efecto invernadero. Por otro lado, un estado deciente del pavimento puede suponer incrementos de los costes de mantenimiento de los vehculos del 129 % en el caso de los pesados y del 185 % en el caso de los ligeros, as como una disminucin de la vida de los neumticos del 10 % en el caso de los pesados y del 66 % en el caso de los ligeros.
Planteando unas posibles estrategias razonables de rehabilitacin de los rmes para los distintos tipos de carreteras de las redes viarias espaolas, se ha estimado que la cantidad mnima que se necesitara es en total de 1.288,89 millones de euros al ao (528,02 millones de euros para la red estatal, 579,11 millones paras redes de las comunidades autnomas y 181,76 para las de las diputaciones y los cabildos), siempre que previamente se hubieran enjugado los dcits acumulados. Estas cifras estn sensiblemente por debajo de las estimadas sobre la base del 1 % del coste de reposicin de las redes. Aun as, son muy superiores a las que se han invertido realmente en los ltimos aos. Las inversiones se deben aplicar de manera que se optimicen los resultados obtenidos, sobre todo en el sentido de que las diferencias en el estado de los rmes entre unas zonas y otras del territorio sean las mnimas posibles. Para ello es imprescindible provincializarlas y sectorizarlas en las distintas redes, con repartos que fuesen los que se dedujesen en cada momento del empleo de los sistemas de gestin de rmes que deberan tener implantados todas las administraciones. Para que las diferencias territoriales fueran mnimas en las redes de los distintos niveles, no slo en el estatal, se deberan arbitrar desde el Ministerio de Poltica Territorial los correspondientes procedimientos: convenios entre administraciones pblicas, eventual creacin de fondos especcos de nanciacin, sobre todo de apoyo a las inversiones de las administraciones locales, y creacin de un Consejo Interterritorial en materia de carreteras, anlogo al que existe, por ejemplo, para el Sistema Nacional de Salud.
51
REFERENCIAS
LeGislaciN Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico. Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (incluyendo todas sus modicaciones).
Propiedad privada y dominio pblico en materia viaria (Alfredo Dagnino Guerra, Revista de Administracin pblica, n 141, 1996).
Estadsticas Instituto Nacional de Estadstica (http://www.ine.es). Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home). European Road Statistics 2005, 2007, 2008 y 2009 (European Road Federation). Anuario estadstico 2008 del Ministerio de Fomento.
EcoNoma Y pResupuestos Memorias del Programa 453C (Conservacin y explotacin de carreteras) de la Seccin 17 (Ministerio de Fomento) de los Presupuestos Generales del Estado para los aos 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010. Ley de Presupuestos Generales del Estado para los aos 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010.
PlaNificaciN Estrategia espaola de movilidad sostenible (Ministerio de Fomento y Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2009). Comentarios de la Asociacin Espaola de la Carretera para el desarrollo de los planes sectoriales del Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte (AEC, 2006).
DoctRiNa JuRdica Carreteras y autopistas: visin jurisprudencial (Mara Burzaco Samper y Jos Mara Abad Liceras, Editorial Dykinson, 2007).
53
REFERENCIAS
Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (Ministerio de Fomento, 2005). Plan General de Carreteras. Balance (Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Medio Ambiente, 1994). Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 (Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, 1993).
DocumeNtos GeNeRales sobRe iNfRaestRuctuRas viaRias Las infraestructuras del transporte y la calidad de vida (Sandro Rocci et al., 2007). La carretera en la sociedad del siglo XXI. Respuestas a nuevos retos (Asociacin Espaola de la Carretera, 2006).
Estudios sobRe coNseRvaciN viaRia L a route la croise des chemins. Ltat de la route 2010 (Union des Syndicats de lIndustrie Routire Franaise, 2010). Libro Verde de la conservacin de infraestructuras en Espaa (Acex, 2009). Documento base del estado del arte de la conservacin de infraestructuras en Espaa (Acex y PriceWaterhouseCoopers, 2007). Resultados de las inspecciones visuales 2005 (Asociacin Espaola de la Carretera, 2006). La participacin privada en la gestin y nanciacin de la conservacin de carreteras (Jos Manuel Vassallo, 2001). Sistema de gestin de las actividades de conservacin ordinaria y ayuda a la vialidad (GSM) (Ministerio de Fomento, 1996). Las necesidades de conservacin y su evaluacin en las carreteras de Espaa (E. Balaguer, V. Snchez Blanco y G. Navacerrada, Seopn-AOP, 1995). Estudio sobre la conservacin de las redes de carreteras en Espaa (J.F. Vigueras, R. Izquierdo, A. Ruiz, V. Snchez Blanco y M.A. del Val, SeopnAserpetrol-AEC-Asefma, 1988). Inuencia del estado de la carretera en el coste del transporte (Senda-3 para el Instituto de Estudios de Transportes y Comunicaciones, 1983).
54
NOTAS
55
NOTAS
56

Monografia 12

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Monografia 12

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

MONOGRAFA 12

LAS NECESIDADES DE CONSERVACIN DE lOS FIRMES DE lAS CARRETERAS ESPAOlAS

1  LAS REDES DE CARRETERAS EN ESPAA

2  SOBRE lA OBlIGATORIEDAD DE lA CONSERVACIN VIARIA

CONSER VACIN Y EXP lOTACI N

4  PlANIFICACIN Y PROGRAMACIN DE lA CONSERVACIN VIARIA

ESTRATEGIAS DE CONSER VACI N

Fig. 1. Esquema de modelo de evolucin correspondiente a una estrategia bsicamente preventiva.

Fig. 2. Esquema de modelo de evolucin correspondiente a una estrategia fundamentalmente curativa.

6  LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

ADECUACIN DE AUTOVAS DE PRIMERA GENERACIN

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

TABLA 5. Estimacin econmica de las actuaciones del PEIT, 2005-2020

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

7  LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS

LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS

Red de carreteras del Estado Redes de CC.AA.

Anchura media (m)

Anchura entre 5 y 6,99 m

Vas de gran capacidad con dos carriles por calzada

Vas de gran capacidad con

tres carriles por calzada

11  DISTRIBUCIN TERRITORIAl DE lAS INVERSIONES EN REHABIlITACIN Y MEJORA DE FIRMES

DISTRIBUCIN TERRITORIAl DE lAS INVERSIONES EN REHABIlITACIN Y MEJORA DE FIRMES

RESUMEN Y CONC lUSIONES

You might also like

1 LAS REDES DE CARRETERAS EN ESPAA

2 SOBRE lA OBlIGATORIEDAD DE lA CONSERVACIN VIARIA

4 PlANIFICACIN Y PROGRAMACIN DE lA CONSERVACIN VIARIA

6 LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PlANES DE INFRAESTRUCTURAS DEl TRANSPORTE

7 LA CONSERVACIN DE CARRETERAS EN lOS PRESUPUESTOS DE lAS ADMINISTRACIONES PBlICAS

11 DISTRIBUCIN TERRITORIAl DE lAS INVERSIONES EN REHABIlITACIN Y MEJORA DE FIRMES