CIUDADANIA E INCLUSIN SOCIAL FRENTE A LAS

INSEGURIDADES CONTEMPORNEAS. LA SIGNIFICACIN DEL

EMPLEO
J oan Subirats, Eva Alfama, Anna Obradors
Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas
Universidad Autnoma de Barcelona


1. Introduccin

Desde el punto de vista que aqu nos interesa, la historia del siglo XX, puede
interpretarse (especialmente en Europa) como la resultante de la tensin entre las
lgicas del capitalismo por un lado (que con la generalizacin del trabajo
asalariado, introduce una profunda fractura social) y las lgicas democrticas por
el otro (que extiende el estatuto de ciudadana y posibilita un proceso no
desdeable de homogeneizacin social). Las aportaciones de T.H. Marshall son
sin duda claves al respecto. Marshall identificaba ciudadana con tres
componentes principales: los derechos civiles, polticos y sociales. Las polticas
de Beveridge, en el Reino Unido, expresan en la prctica esos conceptos. Es
evidente, no obstante, que las contradicciones derivadas de las distintas lgicas
del mercado y de la democracia, siguieron mantenindose. En cualquier caso, en
este proceso histrico encontramos presentes cuatro grandes factores que
identifican al modelo de integracin social que se construy: los derechos
polticos (la participacin social en el proceso de toma de decisiones) y los
derechos econmicos y sociales (la articulacin de mecanismos de defensa del
trabajador, junto con procesos de redistribucin social), pivotando todo ello sobre
una base de lazos sociales (principalmente a travs de la institucin familiar y los
lazos comunitarios basados en la vecindad, la etnia, la religin u otros
elementos). Es preciso recordar aqu que el modelo tradicional de familia
heterosexual asentada en una clara divisin del trabajo, ha sido otra de las bases
para el desarrollo de ese modelo.
En los ltimos aos, se han ido poniendo de manifiesto los lmites de este modelo
de integracin social, con procesos de mundializacin econmica que han puesto
1
mucho ms de relieve las tendencias exclusgenas del capitalismo. Las
transformaciones en las esferas econmica y social y la aparicin de nuevos
riesgos sociales, han debilitado la capacidad protectora del empleo y la estructura
familiar, los dos grandes pilares sobre los que se sustentaban las polticas
sociales y de integracin. Es en ese contexto en el que se apunta hacia una
progresiva dualizacin de la sociedad en dos grupos de poblacin, uno integrado
y otro cada vez ms alejado del empleo y la participacin social.

2 El concepto de exclusin social
La progresiva utilizacin del trmino exclusin en sustitucin del de pobreza por
parte de la Comisin Europea se produjo a partir de los aos ochenta debido a la
extensin de cierto consenso en cuanto a la necesidad de superar una visin
excesivamente economicista del concepto de pobreza. Sin embargo, este cambio
de terminologa en el mbito de la poltica europea no parece ser slo una
cuestin de modas terminolgicas, sino que responde a un proceso de
transformacin de la propia sociedad. La extensin del trmino exclusin en
Europa responde, precisamente, a la existencia de un elevado nivel de consenso
terico sobre la necesidad de utilizar una concepcin que incluya la naturaleza
dinmica, multidimensional y heterognea del fenmeno. Por otro lado, de una
concepcin esttica, que entenda la pobreza como situacin de bajos ingresos
en un momento determinado del tiempo, se pasa a una concepcin que entiende
la exclusin como un proceso. De la concepcin dual que entenda la pobreza
como una situacin que afectaba a un colectivo diferenciado de la sociedad
mayoritaria, se pasa a la diferenciacin de una heterogeneidad de espacios
situados en el continuo entre integracin y exclusin. La exclusin social se
entiende pues como un proceso de alejamiento progresivo de una situacin de
integracin social en el que pueden distinguirse diversos estadios en funcin de la
intensidad: desde la precariedad o vulnerabilidad ms leve hasta las situaciones
de exclusin ms graves.

Como hemos dicho, la nocin de exclusin social va ms all de la carencia
material, puesto que incorpora al anlisis de la desigualdad en la distribucin de
los recursos socialmente valorados otros aspectos como la discriminacin, la
2
estigmatizacin, el rechazo social o la debilidad en las redes interpersonales que
contribuyen, refuerzan o alimentan las dinmicas de expulsin o obstaculizacin
del acceso a determinados espacios, derechos o relaciones sociales que son el
nico medio para alcanzar ciertos recursos (Martnez, 1999). As, el gnero, la
edad, la procedencia u orgenes culturales o el estado de salud pueden ser
factores que determinen la situacin de exclusin o inclusin social de una
persona o colectivo, junto con la posicin econmica y en el mercado laboral, el
nivel educativo y el capital cultural acumulado, las caractersticas de la vivienda y
del territorio en que sta se halle, entre otros muchos elementos (EDIS, 1998,
Renes, 2000; Subirats, 2004).

El concepto de exclusin social as definido puede aplicarse, como hace Pedro
J os Cabrera (2000), a los sectores ms marginados de la sociedad, los ms
pobres y con estilos de vida ms alejados las formas dominantes las personas
sin hogar- pero tambin como hacen otros autores sobre una parte muy
significativa de la poblacin que, a causa de las transformaciones estructurales
que se han producido en el campo econmico, en los patrones
sociodemogrficos y en las polticas de bienestar, se hallan en una situacin de
vulnerabilidad social o precariedad, ya sea por un proceso de expulsin o por la
obstaculizacin del acceso a determinados recursos. (Moreno 2001; Subirats
2004).

De hecho, los obstculos, precariedades y exclusiones tienden a acumular-se en
ciertos segmentos de poblacin situados en las posiciones menos ventajosas de
la estructura social: los ms pobres, las mujeres, los jvenes, los ancianos, los
enfermos o minusvlidos, los inmigrantes, las minoras tnicas, etc. El deterioro
de las condiciones de vida de dichos colectivos conlleva una gran dificultad para
que puedan actuar y se consideren a s mismos como una parte activa de su
comunidad y de la sociedad en general y que, por tanto, puedan desarrollarse
como tales (Tezanos, 2002; Subirats, 2004).




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3. Inclusin social?

Tal y como han sido presentados, los conceptos de inclusin y exclusin social
estn ntimamente relacionados. Para distinguirlos, se podra decir que cada uno
de ellos constituye un polo del mismo eje en el que se pueden definir una
multiplicidad de situaciones en funcin del grado de exclusin o inclusin; es
decir, de la intensidad de la exclusin: el grado de vulnerabilidad o precariedad
social. Por otra parte, los procesos de exclusin e inclusin tambin se pueden
entender a partir de las oportunidades de movilidad ascendente o descendente
que determinados grupos sociales o personas tienen en este eje. As, las
estrategias que se desarrollan para hacer frente a las situaciones de precariedad,
igual que las tendientes a mantener determinadas posiciones de inclusin, deben
ser tambin materia de estudio para lograr una mejor comprensin de la dinmica
de dichos fenmenos. En este punto, vamos a desarrollar los contenidos de los
mbitos fundamentales de la inclusin social, los tres elementos a partir de cuya
articulacin se define un mayor o menor grado de inclusin social en un individuo,
un grupo social o, incluso, un territorio, representados en la siguiente figura:
Grfico 1: Los espacios de la inclusin social














Fuente: Subirats, J ., 2004:15

Espacio de la produccin mercantil, del
mercado de trabajo y del consumo
(Presencia y tipo de participacin en la
produccin, en la creacin de valor y en el
consumo)


Espacio de la ciudadana
(Participacin poltica y acceso
a los derechos sociales y de
ciudadana: reconocimiento y
atencin de la diferencia)

Espacio relacional y de los
vnculos sociales
(Participacin y vnculos en redes
sociales de reciprocidad)
INCLUSIN
SOCIAL
4
La inclusin social de cualquier persona, colectivo o territorio pasara pues, en
primer lugar, por el acceso garantizado a la ciudadana y a los derechos
econmicos, polticos y sociales correspondientes a la misma, as como las
posibilidades de participacin efectiva en la esfera poltica. Este acceso es
especialmente problemtico para algunos colectivos, como la poblacin
extranjera, sobre la que no solamente pesa la barrera a la participacin
econmica regular en el mercado formal (que depende directamente de la
tenencia de permisos de residencia y trabajo), sino tambin la negacin del pleno
derecho al sufragio activo y pasivo. Sin embargo, y al margen de este caso ms
extremo, existen un sinfn de grupos y colectivos sociales que no tienen
reconocidos sus derechos sociales o que, an tenindolos, los recursos a los que
stos les permiten acceder resultan inadecuados a sus caractersticas u opciones
personales. Nos referimos, por ejemplo, al caso de las personas con
discapacidades, con enfermedades mentales, u otros casos; puesto que el
acceso a las polticas sociales tambin forma parte de dicha accin del estado de
reconocimiento de los derechos de proteccin social de la ciudadana en caso de
necesidad.

En segundo lugar, la inclusin social de toda persona o grupo social pasara por
la conexin y solidez de las redes de reciprocidad social, ya sean stas de
carcter afectivo, familiar, vecinal, comunitario u de otro tipo. Las redes sociales y
familiares son un elemento constituyente de las dinmicas de inclusin y
exclusin social. As, resulta importante sealar el hecho de que no slo la falta
de conexin con estas redes puede determinar en gran medida la exclusin o la
inclusin social de una persona o colectivo, sino que tambin las caractersticas
especficas y los sistemas de valores y de sentidos que stas tengan son
extremadamente relevantes. An as, la existencia de redes de solidaridad es un
elemento clave en las estrategias que los grupos y las personas tienen a su
alcance para paliar o dar solucin a determinadas situaciones de caresta o de
precariedad, y su inexistencia o su conflictividad puede agravar la gravedad de la
situacin y/o cronificarla. Este elemento es especialmente importante en los
regmenes de bienestar mediterrneos como el espaol, donde la cobertura del
sistema de proteccin social pblico es notablemente dbil, por lo que las redes
5
familiares y sociales juegan un papel fundamental en la redistribucin de recursos
y en la contencin de la exclusin y la pobreza grave (Moreno, 2001).

Finalmente, el espacio de la produccin econmica y muy especialmente del
mercado de trabajo, es el otro gran pilar que sustenta la inclusin social. El
empleo es la va principal de obtencin de ingresos para la mayor parte de la
poblacin, la base con la que se calcula el grado de cobertura social de la
poblacin inactiva y tambin una de las principales vas de produccin de sentido
e identidad para los sujetos. Por lo tanto, el grado y el tipo de participacin en
ste determinan de una forma muy clara y directa las condiciones objetivas de
exclusin e inclusin social.

En el contexto actual existen mltiples segmentos de la poblacin, cada vez ms
numerosos, que o bien quedan al margen del mercado de trabajo o bien tienen
una dbil insercin en l. Nos encontramos en un proceso de dualizacin del
mercado laboral, en el cual se consolida por un lado la disminucin del mercado
laboral primario, constituido por los puestos de trabajo relativamente estables y
protegidos; y por el otro el crecimiento desorbitado del mercado laboral
secundario, que se caracteriza por una creciente precariedad, una alta rotacin y
la prdida progresiva de derechos y coberturas sociales, y que est ocupado
principalmente por jvenes de baja y media cualificacin, mujeres, inmigrantes
extranjeros y trabajadores adultos precarizados (Renes, 2000). A todo ello hay
que aadir el tambin creciente nmero de trabajadores que trabajan como falsos
autnomos o en empleos informales, irregulares o directamente ilegales.

stos, a la postre, obtienen menores ingresos, menor estabilidad y una cobertura
ms dbil o inexistente por parte del sistema de pensiones y de proteccin social,
por lo que requieren de manera muy significativa del apoyo de la familia u otras
redes sociales. As, por ejemplo, las personas con enfermedades o
discapacidades que impiden o dificultan enormemente su insercin laboral, u
otros colectivos con baja cualificacin, falta de experiencia, o que trabajan en
sectores informales (como el trabajo domstico) quedan a merced del sistema de
proteccin social no contributivo, la ltima malla de seguridad pblica, que junto
al soporte familiar y social que puedan obtener, se convertir en el nico modo de
6
mantenerse en el espacio de la precariedad sin caer en la exclusin social
(Moreno, 2001).

En relacin con la integracin social y la produccin de sentido que proporciona la
participacin en el mercado de trabajo, cabe destacar otra cuestin, de difcil
tratamiento analtico y poca presencia en la literatura (excepto casos muy
concretos, vase, especialmente Carrasco, -Ed.-, 1999, 2001). Nos referimos al
trabajo domstico y/o reproductivo no remunerado. Si bien este tipo de trabajo,
desarrollado bsicamente por las mujeres, no genera ingresos ni permite la
subsistencia econmica si no est inserto en una estructura de redistribucin
familiar u de otro tipo, para muchas mujeres constituye, a la vez, una va de
insercin social en el sentido que les proporciona, al menos, un reconocimiento
social y un sentido de identidad vinculado al imaginario social tradicional sobre la
divisin sexual del trabajo. Sin embargo, no podemos olvidar que se tratara, en
cualquier caso, de un modelo de insercin social tremendamente dbil, vulnerable
y dependiente, en tanto que se vehicula a travs de un tipo de trabajo que no
est ni remunerado ni valorado a nivel social. Para ejemplificar esta
argumentacin, mostramos el grfico con el que Colectivo Io (2003)
representaba los sistemas de insercin sociolaboral de las personas con
discapacidad en Espaa.

Grfico 2: Sistemas de insercin social

Fuente: Colectivo IOE (2003): 96.

TRABAJO
DOMSTICO
TRABAJO
REMUNERADO
PENSIONES Y
PRESTACIONES
SOCIALES
Empleo protegido
Empleo estable
Contributivas
No contributivas y
otras prestaciones
Empleo inestable
7
As, en trminos generales, las carencias, ausencias o la posicin que cada
persona o grupo tenga en cada uno de estos tres espacios de la inclusin (o en
ms de uno a la vez), conllevan el desarrollo de procesos de precarizacin o
vulnerabilidad que pueden conducir hacia la exclusin social. Al contrario,
quienes tengan mayores oportunidades de participar con unos determinados
niveles de calidad en estas tres esferas, sern los colectivos con mayores cotas
de inclusin.

La presencia y la posicin de los distintos segmentos de poblacin en cada una
de estas dimensiones determinarn, de entrada, su nivel y tipo de inclusin social
y, con ello, sus principales riesgos de exclusin. As, por ejemplo, la posicin
desaventajada que en trminos generales padecen las mujeres en el mercado de
trabajo, las hace ms vulnerables a procesos de exclusin vinculados con la falta
de participacin o las condiciones de precariedad bajo las que se desarrollan en
el campo de lo laboral.

Por otra parte, colectivos como el de la poblacin inmigrada, se hallen o no
regularizados e independientemente de que participen en el mercado de trabajo,
se encuentran amenazados en trminos de inclusin social por el escaso
reconocimiento existente de sus derechos polticos como ciudadanos.
Finalmente, el aislamiento social que pueden padecer muchas personas ancianas
sin redes familiares o, determinados casos como la monomarentalidad, encarnan
posiciones muy frgiles, incapaces de amortiguar mediante las redes de apoyo la
presencia de otros factores de exclusin o desigualdades.

An as, destacamos que no es solamente la existencia de un cierto tipo de
participacin la que indica una situacin de exclusin o inclusin social, sino que
tambin es determinante la estabilidad de esta participacin. Por eso, el anlisis
de las variaciones ocurridas en este esquema a lo largo del tiempo y la
interpretacin de sus causas nos acercan sobremanera a la explicacin de los
procesos de exclusin o inclusin social de un agente particular.


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4. Fundamentos para una poltica pblica inclusiva

Si seguimos la propuesta de Garca Roca (en Vidal Fernndez, 2006) podemos
identificar diferentes representaciones conceptuales o metforas que subyacen a
las formas de entender la exclusin social y que se corresponden con las
diferentes prcticas inclusivas que en consecuencia se desarrollan. En primer
lugar, destacamos la ya mencionada metfora espacial, en la cual la sociedad se
concibe como un espacio ordenado con un centro y una periferia. La clave del
fenmeno de la exclusin, en consecuencia, es el quedar fuera y al margen, y
esto en nuestra sociedad viene determinado por el acceso a la produccin y al
consumo. Bajo esta ptica la intervencin social se concreta en dar apoyo a
quines estn fuera en su proceso de incorporacin, fundamentalmente por la va
del empleo. En segundo lugar, encontramos la metfora de la desviacin,
fundada en las analogas mdicas y organicistas, donde la integracin acaba
identificndose con la normalidad; y la exclusin, con las desviaciones o
patologas sociales o personales. Esta concepcin en cierto sentido presupone
que en ciertos sujetos se da una cierta predisposicin a la exclusin. La pobreza
y la inmigracin, por ejemplo, seran circunstancias propicias a la emergencia de
la desviacin. Las prcticas inclusivas, pues, se basan en el modelo teraputico y
la perspectiva correccional, buscando la normalizacin. las principales
limitaciones de este punto de vista son la objetivacin que generan de los
excluidos, as como la dificultad por entender los sentidos que se despliegan
desde el interior de estas situaciones y para reconocer el protagonismo de stos
en su proceso de transformacin personal y colectiva. En tercer lugar,
encontramos la metfora de la vulnerabilidad, que se centra en la dimensin de
prdida de los vnculos y redes sociales presente en la exclusin. Frente a esta
situacin, las prcticas de inclusin de este modelo pivotan sobre la creacin de
resilencia en base a la reconstruccin de los lazos y la organizacin colectiva. Las
experiencias de desarrollo comunitario a nivel localseran un buen ejemplo de
polticas de este tipo, que se basan en el aprendizaje fruto de la reflexin
constante sobre la praxis, y en la definicin de estrategias conjuntas, en las que
las comunidades y colectivos son a la vez sujetos y objetos de su proceso de
9
inclusin. Finalmente, la ltima metfora se basa en la experiencia del naufragio.
En ella se sita en el centro de la exclusin la vivencia subjetiva de impotencia y
falta de horizontes. Remitirnos a la precariedad y falta de autonoma econmica
de los jvenes, las enfermedades mentales o la dependencia de los ancianos nos
puede servir para ejemplificar este concepto. Como polticas inclusivas para
afrontarlo Garca Roca menciona las prcticas de acompaamiento que se
sustentan en la empata, la confianza y el apoyo en el proceso de
empoderamiento del sujeto. De esta manera, las cuatro aproximaciones parciales
permiten acercarse a la experiencia y a la realidad de la exclusin social desde
diferentes ngulos.

La actual situacin de complejidad y creciente vulnerabilidad requiere que las
polticas pblicas articulen mecanismos de respuesta de carcter comunitario que
recojan los aportes de todas estas estrategias y tradiciones de intervencin para
poder construir autonoma, retejer relaciones y recrear personas. Creemos que el
factor esencial de la lucha contra la exclusin hoy da pasa por la reconquista de
los propios destinos vitales por parte de las personas o colectivos afectados por
esas dinmicas o procesos de exclusin social. Por tanto, no se trata de hacer un
camino en solitario hacia una hipottica inclusin social. No se trata slo de estar
con los otros, se trata de estar entre los otros. Devolver a cada quin el control de
su propia vida, significa devolverle sus responsabilidades, y ya que entendemos
las relaciones vitales como relaciones sociales de cooperacin y conflicto, esa
nueva asuncin de responsabilidades no se plantea slo como un sentirse
responsable de uno mismo, sino sentirse responsable con y entre los otros.

Entendemos por tanto la inclusin como un proceso de construccin colectiva no
exenta de riesgos. En ese proceso los poderes pblicos deben actuar quizs no
tanto como gerentes sino especialmente como garantes, contribuyendo en lo
posible en la bsqueda de autonoma, y no construyendo dependencias. Si el
objetivo es construir un verdadero rgimen de inclusin, ello quiere decir que
debemos fomentar la participacin de la sociedad, desde posiciones pblicas y
privadas, para conseguir un entorno de cohesin social y de bienestar social de
todos sus miembros. Ello exige activar la colaboracin, generar incentivos,
construir consenso y, al mismo tiempo, aceptar los riesgos. Para todo ello, las
10
personas y los colectivos han de tener la oportunidad de participar desde el
principio en el diseo y puesta en prctica de las medidas de inclusin que les
afecten. Si no les queda otra alternativa -no pueden salir individualmente- han
de poder participar -hacerse or ante los dems-. Asimismo, la cambiante
geografa de la pobreza y la exclusin demanda a las polticas inclusivas la
capacidad de afrontar los nuevos retos que las transformaciones sociales
realizando planteamientos innovadores. Es decir, proponiendo acciones,
procedimientos y enfoques nuevos basados en el aprendizaje de la praxis y en el
dilogo y la cooperacin.

Todo ello sin olvidar el hecho de que la exclusin social es un fenmeno
estructural, es decir, se halla enraizado en las formas de organizacin econmica,
poltica y cultural vigentes, por lo que la accin inclusiva de las polticas pblicas
no puede orientarse exclusivamente hacia la asistencia o solucin de las
consecuencias de la exclusin social, sino que debe garantizar el abordaje de sus
causas: actuar sobre los factores mismos de exclusin. La orientacin estratgica
de las polticas para la inclusin social supone tambin la integracin de la
perspectiva de gnero, as como incorporar las diferencias y desigualdades
existentes por edades, procedencias, etnias, y opciones religiosas, sexuales o de
otra ndole. La integracin de la consideracin de las relaciones de poder y
desigualdad en la poltica y la articulacin de medidas destinadas a debilitar estas
relaciones y empoderar a los grupos y personas afectadas por stas. Pese a la
necesidad de las medidas sectoriales, la tendencia debera ser hacia el diseo de
actuaciones que tomen en cuenta al mximo nmero de mbitos que forman
parte de la vida de las personas y condicionan su trayectoria de exclusin as
como sus dificultades de inclusin: la formacin y la capacitacin laboral y/o
social, el tratamiento sociosanitario, la estabilidad residencial, etc. Pero, la propia
estructura segmentada y jerrquica de la administracin lo dificulta

Con fines comparativos, en la tabla siguiente se enlistan los principios
orientadores de las polticas pblicas tradicionales y aquellos criterios de
innovacin (retos) que se entienden necesarios para avanzar hacia una
concepcin, desarrollo y operacin de polticas pblicas con mayor capacidad de
abordar las problemticas actuales.
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Tabla : Propuesta de criterios de orientacin en las polticas de inclusin

POLTICAS PBLICAS TRADICIONALES


CRITERIOS DE INNOVACIN PARA LAS
POLTICAS PBLICAS

Enfoque esttico

Focalizacin en el conjunto de individuos en
situacin de precariedad
Enfoque dinmico

Focalizacin en los procesos de entrada y
salida relacionados con la precariedad
Perspectiva individualista

Focalizacin estricta al individuo y al hogar
Perspectiva comunitaria

nfasis en las dimensiones comunitaria y
territorial de la exclusin
Polticas homogeneizadoras

Respuestas para cubrir necesidades que se
consideran homogneas e indiferenciadas
Polticas sensibles a la diversidad

Respuestas adaptadas a situaciones
territorialmente y socialmente homogneas
Asistencialismo

Polticas destinadas a paliar los efectos de la
precariedad
Promocin de la autonoma

Polticas destinadas a promover el desarrollo
autnomo, evitando la dependencia con las
administraciones
Centradas en los elementos de renta

Enfocamiento sobre la pobreza monetaria
Enfoque multidimensional

Consideracin de todos los factores
generadores de exclusin
Enfoque reactivo

Oferta de servicios como reaccin a las
problemticas concurrentes
Enfoque proactivo (estratgico)

Polticas anticipatorios y orientadas a la
transformacin estratgica del entorno
Enfoque orientado a las consecuencias

Atencin centrada en atender los efectos de
la problemtica
Enfoque orientado a las causas

Atencin a las causas o factores generadores
de la exclusin social
Centralizacin de las polticas en mbitos
de gobierno supra-local

Predominio de los niveles central y regional
en la formulacin de las polticas y
residualidad local
Descentralizacin y fortalecimiento
politico local

Fortalecimiento, en general, de los agentes
ms prximos al territorio. Gobiernos locales
fortalecidos, con capacidad de liderazgo
poltico de redes de gobierno multi-nivel.
Especializacin y segmentacin de
responsabilidades pblicas

Fragmentacin de responsabilidades entre
administraciones y entre departamentos
Transversalidad y coordinacin multinivel

Coordinacin entre distintos niveles
administrativos y entre departamentos
Fuerte divisin entre lo pblico y lo
privado

Monopolio de la formulacin de polticas por
parte de las instituciones pblicas; escasa
cooperacin pblico-privado
Corresponsabilidad y participacin

Espacios de participacin y negociacin
compartida entre administraciones, agentes
privados y tejido asociativo
Fuente: Elaboracin propia.

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