Pravne Teme

1
Pravne teme
2 Stevan Lilic
PRAVNE TEME
Copyright 2002
MAGNA AGENDA, Beograd
Sva prava su zasticena. Nijedan deo ove knjige ne moze biti koriscen bez
dozvole autora, u pisanoj Iormi, izuzev kracih citata (koji ne prelaze
1000 reci) za potrebe prikazivanja i proIesionalnog rada.
Priredio
Stevan Lilic
Lektor i korektor
Irena Popovic
Di:afn korica
Dusan Damjanovic
Tira:
1.500
Stampa
ISBN 86-83775-04-6
I:davac
MAGNA AGENDA, Beograd
3
Pravne teme
Priredio
Stevan Lilic
PRAVNE TEME
Beograd, 2002
4 Stevan Lilic
5
Pravne teme
S A D R Z A J
UVODNA NAPOMENA .................................................................................. 9
OPSTI OSVRT NA PRAVO I DRZAVU
A. DEFINICI1A PRAVA................................................................................. 17
Hans Kelzen (Hans Kelsen)
OPSTA TEORIJA PRAVA I DRZAVE ............................................................. 17
B. LEGALITET - LEGITIMITET ............................................................... 21
Vojislav Stanovcic
LEGALITET ..................................................................................................... 21
Milan Podunavac
LEGITIMITET .................................................................................................. 43
Milan Matic
LIBERALIZAM ................................................................................................ 63
C. 1AVNE SLUZBE......................................................................................... 91
Leon Digi (Leon Duguit),
PREOBRAZAJI JAVNOG PRAVA .................................................................. 91
6 Stevan Lilic
D. EVROPSKE PRAVNE TRADICI1E ........................................................ 99
Stevan Lilic
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA. ........................................................ 99
ISTORI1SKI OSVRT NA PRAVO I DRZAVU
A. RIMSKO PRAVO..................................................................................... 115
Obrad Stanojevic
ZNACAJ RIMSKOG PRAVA......................................................................... 115
B. TEMEL1I MODERNE DEMOKRATI1E.............................................. 127
VELIKA POVELJA SLOBODE (MAGNA CARTA LIBERTATUM) .......... 127
C. DUSANOVO ZAKONODAVSTVO........................................................ 135
Srdan Sarkic, Dragoljub Popovic
VELIKI PRAVNI SISTEMI I KODIEIKACIJE ............................................. 135
D. O IDE1I REPUBLIKE............................................................................. 141
Tomazo Kampanela (Tommaso Campanella)
GRAD SUNCA ............................................................................................... 141
SAVREMENO DRUSTVO, PRAVO I DRZAVA
A. SISTEMSKI PRISTUP - KIBERNETIKA ........................................... 159
S. Lilic, M. Markovic, P. Dimitrijevic
NAUKA O UPRAVLJANJU........................................................................... 159
B. PRAVNA DRZAVA ................................................................................... 175
Slobodan Jovanovic
PORATNA DRZAVA ...................................................................................... 175
C. NAUKA O DRZAVI I DRZAVNO1 UPRAVI ........................................ 185
Stojan Markovic
NAUKA O DRZAVI I DRZAVNOJ UPRAVI ................................................ 185
7
Pravne teme
D. PRIRODA DRZAVE ................................................................................ 203
Endrju Vinsent (Andrew Vincent)
PRIRODA DRZAVE. ...................................................................................... 203
E. DRZAVA MASE........................................................................................ 233
Stevan Lilic
SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVICA O TZV. DRZAVI MASE ...... 233
SAVREMENA UPRAVA I SUDSTVO
A. UPRAVNA DELATNOST........................................................................ 253
Stevan Lilic
LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA ................................................. 253
B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLUZBA............................. 269
Eugen Pusic
PROBLEMI UPRAVLJANJA......................................................................... 269
C. REFORMA UPRAVE .............................................................................. 343
Stevan Lilic
UPRAVNA REEORMA I POSTKOMUNISTICKA
TRANSEORMACIJA UPRAVE...................................................................... 343
D. NEZAVISNO SUDSTVO ......................................................................... 355
Zivojin Peric
O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI ...................................................................... 355
E. SUDSKE ODLUKE I PRAVO................................................................. 371
Stevan Lilic
SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA................................................. 371
SPISAK ODABRANE STRUCNE LITERATURE................................... 383
1. Domaci naucni i strucni radovi .................................................................. 383
2. Inostrani naucni i strucni radovi .................................................................. 383
8 Stevan Lilic
Strucni casopisi ............................................................................................... 384
4. Sluzbeni listovi ............................................................................................ 384
GLOSSARIUM.............................................................................................. 387
WEB PREZENTACI1E ZA PRAVNIKE.................................................... 395
1. Obrazovanje i istrazivanje u oblasti prava ................................................. 395
2. Web prezentacije institucija koje stvaraju i primenjuju pravo ................... 397
3. Web prezentacije institucija koje imaju izvor javnih podataka
iz oblasti prava........................................................................................... 398
9
Pravne teme
UVODNA NAPOMENA*
Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se
pocetkom 19. veka sa idejom da vladanfe lfudima treba da bude :amenfeno
upravlfanfem stvarima.
1
Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno
se uoblicava u solidaristickim koncepcijama socijal-Iunkcionalista pocetkom 20.
veka o drzavi kao vrsiocu socijalne Iunkcije, odnosno javnih sluzbi.
2
Prema ovom stanovistu, iz kojeg je proizasla i savremena koncepcija o
drzavnoj upravi kao instrumentu socijalne regulacije, drzava vise nije (i ne moze
biti) svedena na organizaciju sa tzv. monopolom fi:icke sile i prinude u rukama
vladafuce klase, kako se to donedavno i kod nas isticalo.
Koncept pravne drzave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na drzavu, poseban
znacaj principa vladavine prava je u tome sto obezbeduje legalitet (zakonitost)
odluka drzavnih organa. Bez principa vladavine prava nezamisliva je i svaka
savremena pravna drzava.
Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne drzave podrazumeva normativisticki
model uredenja drustvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim opstim
aktima (narocito uredbama vlade i upravnim propisima) deIinisu pravila drustvenog
ponasanja. Medutim, koncept pravne drzave u svom izvornom vidu, koji
podrazumeva da je neki postupak vlasti opravdan samim tim sto fe legalan, tf. u
skladu sa nekim propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti
po opste demokratske tekovine.
3
Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti
* Ovaj tekst predstavlja kompilaciju izlaganja u okviru Letnfe skole o moderni:acifi lokalne
:afednice u fugoistocnof Evropi (Palic) u organizaciji PALGO centra, a prireden je na osnovu
ranije objavljenih materijala.
1
Claude-Henri de Saint-Simon, Kateki:am industrifalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str.
206-231.
2
Uporedi: Stevan Lilic, Dejan Milenkovic, Javne slu:be u fugoslovenskom pravu, Pravni
Iakultet u Beogradu, 1999.
3
Uporedi: Temelfi moderne demokratife - I:bor deklaracifa i povelfa o lfudskim pravima
(1215-1989), Beograd, 1989. i dr.
10 Stevan Lilic
nacisticke i rasisticke rezime. Otuda ostvarivanje koncepta pravne drzave danas
ne moze predstavljati cilj, vec samo nuznu pretpostavku za vladavinu prava,
ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravicnosti.
4
Za razliku od ovog izvornog koncepta, savremene koncepcije pravne drzave
polaze od toga da je u vrsenju vlasti drzavi, osim legaliteta, neophodan i legitimitet,
tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom slucaju. Prema tome, neki
postupak (npr. donosenje zakona, uredbe vlade ili pojedinacne presude ili upravnog
akta) ne postaje legitiman samim tim sto ga je sprovela drzava ili neki njen organ,
vec se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu
opravdanosti njegove sadrzine.
Primera radi, u odnosu na upravu, to znaci da odluke uprave ne postaju
legitimne (opravdane) samim tim sto uprava donosi svoje akte i vrsi neke svoje
radnje na legalan, odnosno na zakonom propisan nacin. Potrebano je da ti akti i
radnje takode budu u skladu sa opstim principima pravde i pravicnosti koje prihvata
savremeni svet. Iz tih razloga, danas koncept legaliteta delovanja upravne vlasti
mora biti dopunjen i konceptom legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja.
Kako se istice: ,...legitimitet vlasti ne moze se vise traziti u njenom nastanku, vec
u njenom delanju.
5
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne drzave, prema kojem drzavna
vlast stice legitimitet samim svojim postojanjem,
6
odnosno prema kojem su drzavni
postupci legitimni (opravdani) samim tim sto su legalni (doneti po zakonskim
propisima), savremene koncepcije legitimiteta polaze od koncepta da postupci
drzave moraju steci i odgovarajuci legitimitet. Prema tome, neki postupak ne
postaje legitiman samim tim sto ga je preduzela drzava, vec se opravdanost svakog
postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadrzine (npr. da li neka odluka, osim
sto je zasnovana na zakonu, vreda dostojanstvo licnosti).
Podela vlasti je organizaciono nacelo na kome pocivaju savremeni pravni i
politicki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je Iormulisao
engleski politicki i pravni IilozoI Dzon Lok (John Locke, 16321704) u delu Dve
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 168990. godine,
7
a razradio
Irancuski politicki misililac Sarl Monteskje (Charles Montesquieu, 16891755) u
4
Uporedi: Milivoje Markovic, Pravna dr:ava, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler,
Pravna dr:ava - poreklo i buducnost fedne idefe, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevic (urednik),
Pravna dr:ava, Beograd, 1990 i dr.
5
Serge Alain MescheriakoII, The Jagaries of Administrative Legitimacv, International Re-
view oI Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.
6
Uporedi: Radomir D. Lukic, Teorifa dr:ave i prava, Beograd, 1956.
7
Uporedi: Dzon Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta Cavoski, Politicka
filo:ofifa D:ona Loka, EilizoIske studije, br. V, 1974, str. 107224.
11
Pravne teme
delu O duhu :akona (De lEsprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.
8
Prema
ovom stanovistu, kada isto lice (covek ili organ) ...sjedini u svojim rukama i
zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemoguca, posto u pravu niko ne moze
biti ogranicen svojom vlastitom voljom nego tudom.
9
U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgranicenja
izmedu izvrsne i upravne vlasti. Uopste uzev, pitanja u vezi sa problematikom izvrsne
vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.
10
Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvrsna vlast
(egzekutiva) grana drzavne vlasti kojoj je poverena funkcifa i:vrsavanfa :akona
donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Medutim, problem nastaje
zbog toga sto, logicki posmatrano, izvrsna Iunkcija (kao aktivnost izvrsenja zakona)
podrazumeva kako donosenfe pod:akonskih akata (npr. uredbe), tako i donosenfe
pofedinacnih akata. S obzirom na to da pojedinacni akti mogu biti sudski (presude)
i upravni (resenje), proizilazi da izvrsna Iunkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu
Iunkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgranicenja, koje sudsku i upravnu
Iunkciju razgranicava prema organima koji ih vrse. Drugim recima, sudsku Iunkciju
vrse sudovi, a upravnu organi uprave. Ono sto, medutim, ostafe nera:graniceno
jeste razlika izmedu izvrsne i upravne Iunkcije. Zapravo, prema ovom
tradicionalnom stanovistu, nije moguce utvrditi sustinsku razliku izmedu izvrsne
i upravne Iunkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipicna ilustracija ovog
pristupa je stanoviste cuvenog austrijskog pravnog teoreticara, tvorca tzv. ciste
teorije prava, Hansa Kelzena (18811973), koji istice da ...:akonodavstvo (ono
sto se u rimskom pravu :ove ,legis latio') predstavlfa stvaranfe :akona (leges).
Medutim, kada se govori o ,i:vrsenfu' mora se tacno :nati sta se i:vrsava, posto
opste pravne norme i:vrsava ne samo i:vrsna vlast, vec i sudska. Prema Kelzenu,
razlika se svodi na to sto se ...u fednom slucafu i:vrsenfe opstih pravnih normi
poverava sudovima, a u drugom, t:v. i:vrsnim, odnosno upravnim
(administrativnim) organima
11
.
Medutim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno istice
da se Iunkcije izvrsne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjednaciti, s obzirom
na to da se izvrsna vlast danas ne bavi samo izvrsavanjem zakona, nego i
formulisanfem politike,
12
odnosno donosenjem najvaznijih, tzv. strategijskih
8
Uporedi: Monteskje, O duhu :akona, Beograd, 1989; Radomir Lukic: Monteskfeova
politicka teorifa, Arhiv za pravne i drustvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119134. i dr.
9
Slobodan Jovanovic, Osnovi pravne teorife o dr:avi, Beograd, 1914, str. 191192.
10
Uporedi: Ratko Markovic, I:vrsna vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovic, Organi i:vrsne
vlasti, Uporedni politicki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295, i dr.
11
Hans Kelzen, Opsta teorifa prava i dr:ave, Beograd, 1951, str. 138.
12
Uporedi: Slobodan Jovanovic, Poratna dr:ava, Beograd, 1936. i dr.
12 Stevan Lilic
politickih odluka. To znaci da izvrsna vlast nije vise samo Iunkcija izvrsenja zakona,
vec i poseban centar politicke moci i odlucivanja.
13
Polazeci od ovih okolnosti,
izvrsnu i upravnu Iunkciju moguce je i sadrzinski razgraniciti, s obzirom na to da
izvrsna Iunkcija pre svega vise podrazumeva vodenfe politike (posebno izrazeno
u ovlascenju vlade da predlaze parlamentu zakone), dok upravna Iunkcija obuhvata
donosenje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno operativno i:vrsavanfe
konkretnih zadataka koji se pred drzavu postavljaju.
14
Teorijski pojam pravne drzave (Rechtasstaat), koji je nastao u Nemackoj u
drugoj polovini 19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije
koja pociva na premisama legalistickog pozitivizma i normativisticke dogmatike.
Tvorac ovog stanovista je poznati nemacki pravni mislilac Georg Jellinek (1851
1911).
15
Prema ovom stanovistu, postojanje pravne drzave podrazumeva i
postojanje tzv. drzavnog prava (Staatsrecht). U teorijskom smislu, ovaj pristup
pojam drzave svodi na tzv. drzavni aparat, odnosno na autoritativno izvrsavanje
zakona putem donosenja ,akata vlasti i vrsenjem radnji prinude, dok je ,istinsko
pravo samo ono pravo (tj. drzavno pravo) koje stvara drzava svojim pravnim
aktima (npr. zakonima). Iako su ove koncepcije igrale znacajnu ulogu u
ogranicavanju apsolutisticke samovolje srednjovekovnih vladara (cuvena je izreka
koja se pripisuje Irancuskom kralju Luju XIV: Letat cest moi ,Drzava to sam
ja.), one su vremenom postale prevazidene jer nisu, recimo, mogle da objasne
postojanja novih realnosti kao sto su medunarodno pravo (koje itekako postoji,
iako iza njega ne stoji neka ,medunarodna drzava).
Medutim, ovaj teorijski koncept drzave (u Nemackoj i drugim razvijenim
evropskim zemljama napusten kao prevaziden jos pre vise od pola veka) stavljen
u kontekst tzv. klasne sustine drzave i prava, narocito dolazi do izrazaja krajem
tridesetih, a puni zamah dobija tokom cetrdesetih i pedesetih godina ovoga veka u
Sovjetskom Savezu i drugim socijalistickim zemljama.
16
Prema ovom stanovistu,
koje je kod nas vise decenija zastupao akademik proIesor Radomir D. Lukic,
drzava se svodi na ...organi:acifu vladafuce klase :a :astitu klasnih interesa putem
monopola fi:icke sile... ,
17
dok se vrsenje uprave svodi, kako su to isticali sovjetski
13
Enciklopedija politicke kulture, I:vrsna vlast, Beograd, 1993, str. 451.
14
Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78.
15
Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.
16
Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, OxIord, 1982; J. Stalin, Foundations of
Leninism (1924), London, 1940.
17
Radomir Lukic, Teorifa dr:ave i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir
Lukic, Teorifa dr:ave i prava I, Beograd, 1956, str. 127: "Dr:ava fe organi:acifa s monopolom
fi:ickog nasilfa" i Radomir Lukic, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: ,Zato dr:avu mo:emo
nafkrace da definisemo kao organi:acifu kofa ima naffaci aparat :a fi:icku prinudu u datom drustvu,
ili krace, kao organi:acifu s monopolom :a fi:icku prinudu".
13
Pravne teme
autori ciji su se udzbenici i kod nas koristili, na ,...prikuplfanfe pore:a, politicku
represifu (progonstva i i:gnanstva, hapsenfa), upravlfanfe vofskom i organi:acifu
spifuna:e i kontraspifuna:e, :astitu drustvenog poretka i dr:avne be:bednosti i
sl.'
18
Od ovakvog teorijskog stanovista u odredivanju pojma pravne drzave kao
organizacije za vrsenje autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i
neki nasi savremeni autori. Tako, proI. Ratko Markovic istice da je: ,I:vrsna
vlast glavna poluga dr:avne vlasti (...) Nfeno politicko prvenstvo nad drugim
vlastima :asniva se ne samo na nfenim unutrasnfim svofstvima, cak ne ni prete:no
na ovim svofstvima, vec na cinfenici koncentracife klasnih interesa vladafuce klase
u drustvenom nosiocu i:vrsne vlasti. Otuda i:vrsna vlast slu:i kao mocno oru:fe
:a ocuvanfe klasnog poretka, :a ucvrscenfe vladavine vladafuce klase.'
19
Nas poznati pravnik i politicki mislilac Slobodan Jovanovic (18691958),
medutim, pokazao je jos pocetkom ovog veka da se drzava ne moze svesti na
organizaciju za primenu Iizicke sile i prinude. Tako, ...teorifa kofa dr:avu u:ima
kao silu, pola:i od toga da svaki ima onoliko prava koliko i sile. Umesto da resava
problem o opravdanfu dr:ave, ova ga teorifa prosto odrice, posto u:ima da upotrebi
sile ne treba nikakvog opravdanfa, ako fe samo upotreblfena sila dovolfno velika.
S fedne strane, dr:avi ne treba nikakvo pravo na upotrebu sile, posto fe dr:ava
faca od onih nad kofima vrsi prinudu. S druge strane, bas :ato sto fe faca, ona
ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svofe sile, dr:ava bi imala pravo
:apovedanfa svofim podanicima samo dotle, dokle bi bila u stanfu pokornost svofih
podanika, i be: ikakva prava, prostom silom i:nuditi. Teorifa o pravu faceg
nemocna fe da doka:e pretvaranfe sile u pravo, posto i po tof teorifi sila ne mo:e
imati trafnifeg defstva od onoga kofi bi i inace, lisena pravnog obele:fa, imala...
20
Nasuprot ,drzavnom i ,klasnom modelu drzave, konceptualni i realni
modeli koji danas preovladuju u razvijenim zemljama (posebno evropskim),
proizilaze iz koncepcije socijalne Iunkcije drzave i njene uloge u ostvarivanju
opste drustvene dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne Iunkcije, odnosno
drustvene uloge drzave, polazi od toga da se aktivnost dzave ne mo:e svesti
isklfucivo na vrsenfe dr:avne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vrsenja radnji
prinude prema svojim podanicima), vec da vrsenje drzavnih aktivnosti, pre svega,
podrazumeva vrsenje javnih sluzbi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbeduju
uslovi koji su neophodni gradanima za njihov svakodnevni zivot i rad i koje
doprinose opstem razvoju i napretku drustva kao celine.
18
A.I. Denisov, Osnovi marksisticko-lenfinisticke teorife dr:ave i prava, Arhiv za pravne i
drustvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
19
Ratko Markovic, I:vrsna vlast, Beograd, 1980, str. 233, 243.
20
Slobodan Jovanovic, Osnovi pravne teorife o dr:avi , Beograd, 1914, str. 2525.
14 Stevan Lilic
Prema ovom stanovistu, ciji je tvorac cuveni Irancuski pravni mislilac Leon
Digi (Leon Duguit, 18591928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog
drustvenog razvoja, javna (tj. drzavna) vlast transIormise se u javnu sluzbu, sa
zadatkom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak drustva u
oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene zastite, naucnih istrazivanja,
zastite prirode, privrednog razvoja i dr.
21
Polazeci od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno istice
da je savremeni koncept drzave koja pruza javne usluge proistekao iz shvatanja
drzave kao organizacije cija je socijalna Iunkcija vrsenje javnih sluzbi. Tako,
...savremeni ustavni sistemi pocivafu na konceptu dr:ave kao organi:acife kofa
pru:a favne usluge...
22
U tom smislu, i savremena drzava pociva na principu vladavine prava koji
podrazumeva konceptualnu integraciju tradicionalnog nacela zakonitosti pravne
drzave sa savremenim standardima ostvarivanja javnih sluzbi socijalne drzave.
decembar 2001. dr Stevan Lilic
Beograd
21
Uporedi: Leon Digi, Preobra:afi favnog prava (1913), Beograd, 1929.
22
David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York Basel, 1982, str. 34.
15
Pravne teme
OPSTI OSVRT NA PRAVO
I DRZAVU
16 Hans Kel:en
17
Opsta teorifa prava i dr:ave
A. DEFINICI1A PRA1A
Hans Kel:en
OPSTA TEORIJA PRAVA I DRZAVE*
1. NAUCNA I POLITICKA DEEINICIJA PRAVA
Svaki pokusaj da se deIinise jedan pojam mora uzeti za polaznu tacku obicno
znacenje reci koja oznacava pojam. U deIinisanju pojma prava moramo poci od
ispitivanja sledecih pitanja: Da li drustvene pojave koje se obicno zovu ,pravo
imaju neku zajednicku karakteristiku koja ih razlikuje od drugih drustvenih
pojava slicne vrste? I da li je ta karakteristika od takvog znacaja u drustvenom
zivotu ljudi da moze ciniti osnovu pojma koji bi sluzio za saznanje drustvenoga
zivota? Iz razloga ekonomije misljenja mora se poceti od najsire mogucne
upotrebe reci ,pravo. Mozda ne moze biti nadena nikakva karakteristika kakvu
trazimo. Mozda je stvarna upotreba reci tako neodredena da pojam koji se naziva
,pravo ne pokazuje nikakve zajednicke karakteristike od stvarne vrednosti.
Ali ako se takva karakteristika moze naci, onda imamo pravo da je unesemo u
deIiniciju.
To ne znaci da bi bilo nepravilno da se odredi uzi pojam prava koji nece
obuhvatiti sve pojave koje se obicno nazivaju ,pravo. Mi mozemo deIinisati
kako hocemo one termine koje zelimo da upotrebimo kao orude u svom
intelektualnom radu. Jedino je pitanje da li oni mogu da posluze teoretskom cilju
kome ih namenjujemo. Pojmu prava ciji se obim, uopste uzeto, poklapa sa obicnim
znacenjem ako su druge okolnosti iste ocigledno treba dati preimucstvo nad
pojmom koji se moze primeniti jedino na mnogo manji deo pojava. Navedimo
jedan primer. Cak i posle pojave boljsevizma, nacionalsocijalizma i Iasizma govori
se o ruskom, nemackom i italijanskom ,pravu. Nista nas ne sprecava, medutim,
* Hans Kelzen, Opsta teorifa prava i dr:ave, Arhiv za pravne i drustvene nauke, Beograd,
1951, str. 1821.
18 Hans Kel:en
da u svoju deIiniciju pravnoga poretka unesemo odredeni minimum licne slobode
i mogucnosti privatne svojine. Jedna posledica usvajanja takve deIinicije bila bi
da drustveni poredak koji vlada u Rusiji, Italiji i Nemackoj ne mozemo vise priznati
za pravni poredak, iako imaju vrlo znacajne zajednicke elemente sa drustvenim
poretkom demokratsko-kapitalistickih drzava.
Gorepomenuti pojam koji se stvarno javlja u skorasnjim delima o pravnoj
IilozoIiji takode pokazuje kako politicka naklonost moze uticati na deIiniciju
prava. Pojam prava je ovde tako odreden da odgovara jednom speciIicnom idealu
pravde, naime idealu demokratije i liberalizma. Sa gledista nauke koja ne postavlja
nikakve moralne ili politicke sudove o vrednosti demokratija i liberalizam su samo
dva moguca nacela drustvene organizacije, isto kao sto su to i autokratija i
socijalizam. Nema naucnog razloga da pojam prava bude tako odreden da iskljuci
ove poslednje. Pojam koji je upotrebljen u ovim istrazivanjima nema nikakvu
moralnu oznaku. On oznacava jednu speciIicnu tehniku drustvene organizacije.
Problem prava kao naucni problem jeste problem drustvene tehnike, a ne problem
morala. Postavka: ,Odredeni drustveni poredak ima karakter prava, jeste pravni
poredak ne sadrzi u sebi moralnu ocenu da je taj poredak dobar ili pravedan.
Postoje takvi pravni poreci koji su, sa jednog odredenog gledista, nepravedni.
Pravo i pravda su dva razlicita pojma. Pravo koje se razlikuje od pravde jeste
pozitivno pravo. Ovde je rec o pojmu pozitivnog prava; nauka pozitivnog prava
se mora jasno razlikovati od IilozoIije pravde.
2. POJAM PRAVA I IDEJA PRAVDE
Osloboditi pojam prava od ideje pravde tesko je zato sto se oba pojma stalno
mesaju u nenaucnom politickom misljenju, kao i u obicnom govoru, i sto to mesanje
odgovara ideoloskoj tendenciji da se pozitivno pravo prikaze kao pravedno. Ako
se pravo i pravda identiIikuju, ako se samo pravedan poredak nazove pravom,
drustveni poredak koji je predstavljen kao pravo je u isto vreme predstavljen
kao pravedan; a to znaci da je moralno opravdan. Tendencija da se identiIikuje
pravo i pravda jeste tendencija da se opravda dati drustveni poredak. To je politicka,
a ne naucna tendencija. S obzirom na tu tendenciju, napor da se pravo i pravda
posmatraju kao dva razlicita problema pada pod sumnju da istovremeno odbija i
zahtev da pozitivno pravo bude pravedno. Taj zahtev je ocevidan sam po sebi; ali
sta on stvarno znaci to je drugo pitanje. U svakom slucaju cista teorija prava se
ni na koji nacin ne protivi zahtevima za pravednim pravom ako izjavljuje da nije
nadlezna da odgovori na pitanje da li je dato pravo pravedno ili ne i na pitanje u
cemu se sastoji osnovni element pravde. Cista teorija prava kao nauke ne
moze da odgovori na to pitanje zato sto se na to pitanje uopste ne moze naucno
odgovoriti.
19
Sta u stvari znaci kad se kaze da je pravni poredak pravedan? To znaci da taj
poredak regulise ponasanje ljudi tako da tim regulisanjem budu zadovoljni svi ljudi,
sto ce reci tako da svi ljudi nalaze svoju srecu u njemu. Ljudi ne mogu naci srecu
kao izolovani pojedinci i zato je traze u drustvu. Pravda je drustvena sreca.
2.1. PRAVDA KAO SUBJEKTIVNI SUD VREDNOSTI
Ocevidno je da ne moze biti ,pravednog poretka, tj. poretka koji pruza
srecu svakom pojedincu, sve dotle dokle se pojam srece deIinise u njegovom
originalnom, uskom smislu individualne srece, koji znaci da je ljudska sreca ono
sto sam covek smatra takvim. Jer, onda je neizbezno da sreca jednog pojedinca
bude u isto vreme direktno suprotna sreci nekog drugog. Niti je onda moguc
pravedan poredak, cak i pod pretpostavkom da on ne pokusava da donese
individualnu srecu svakome, nego najvecu mogucnu srecu za najveci mogucni
broj pojedinaca. Sreca koju drustveni poredak hoce da osigura moze biti jedino
sreca u kolektivnom smislu, tj. zadovoljavanje izvesnih potreba za koje je drustvena
vlast, tj. onaj koji propisuje pravne norme, priznao da vrede da budu zadovoljene,
kao sto su potrebe za hranom, odelom i stanom. Ali, koje ljudske potrebe zasluzuju
da budu zadovoljene, a narocito kakav je pravi red njihovog razvrstavanja po
vrednosti? Na ova pitanja se ne moze odgovoriti posredstvom racionalnog saznanja.
Resenje ovih pitanja nalazi se u jednom sudu o vrednosti, determinisanom
emocionalnim Iaktorima, koji je, prema tome, subjektivan po svom karakteru i
koji vredi jedino za subjekta koji ga je doneo i zato je samo relativan. Ovaj sud ce
se razlikovati prema tome da li je na pitanje odgovorio neko ko ispoveda
hriscanstvo, koji smatra da je sreca duse posle smrti vaznija od zemaljskog blaga,
ili pak materijalist, koji ne veruje ni u kakav zivot posle smrti; isto tako ce se on
razlikovati prema tome da li je resenje dao neko ko licnu slobodu smatra za najvise
dobro (liberalizam), ili neko za koga drustvena sigurnost i jednakost svih ljudi
vrede vise nego sloboda (socijalizam).
Na pitanje da li duhovna ili materijalna dobra, da li sloboda ili jednakost
predstavljaju najvise vrednosti ne moze se racionalno odgovoriti. Medutim,
subjektivan, i prema tome relativan sud o vrednosti kojim se odgovara na ovo
pitanje obicno se predstavlja kao stav koji ima objektivnu i apsolutnu vrednost,
kao opstevazeca norma. Karakteristicno je za ljudsko stvorenje to sto oseca duboku
potrebu da opravda svoje ponasanje, izraz svojih osecanja, zelja i teznji, putem
Iunkcija svog intelekta, misljenja i saznanja. To je moguce, bar u nacelu, ukoliko
se zelje i teznje odnose na sredstva pomocu kojih se moze ostvariti ovaj ili onaj
cilj, zato sto je odnos izmedu sredstva i cilja odnos uzroka i posledice, a to se
moze odrediti na osnovu iskustva, tj. racionalno. Stvarno, cak ni to cesto nije
moguce s obzirom na sadasnje stanje nauke o drustvu, jer u mnogo slucajeva
20 Hans Kel:en
nemamo odgovarajuce iskustvo koje nam moze pomoci da odredimo kako se
izvesni drustveni ciljevi mogu najbolje ostvariti. Otuda se na ovo pitanje o
pogodnosti sredstava takode cesto odgovara pre subjektivnim sudovima o
vrednosti, nego objektivnim ulazenjem u vezu izmedu sredstava i cilja, tj. izmedu
uzroka i posledice, i otuda se, bar za trenutak, na pitanje o pravdi, cak i kad se ono
tako ogranici na pitanje pogodnosti sredstava za jedan opstepriznati cilj, ne moze
uopste racionalno odgovoriti. Spor izmedu liberalizma i socijalizma, na primer,
nije stvarno, velikim delom, spor o cilju drustva, nego pre spor o pravilnom putu
za ostvarenje cilja u pogledu koga se vecina ljudi slaze; i taj spor se ne moze
naucno resiti, bar ne danas.
Sud kojim se izjavljuje da je nesto pogodno sredstvo za neki pretpostavljeni
cilj nije pravi sud o vrednosti, to je kao sto je podvuceno sud o vezi izmedu
uzroka i posledice i, kao takav, sud o realnosti. Sud o vrednosti je stav kojim se
izjavljuje za nesto da je cilj, krajnji cilj, koji sam po sebi nije sredstvo za neki dalji
cilj. Takav sud je uvek determinisan emocionalnim Iaktorima.
Opravdanje emocionalne Iunkcije racionalnom Iunkcijom, pak, iskljuceno
je u nacelu ukoliko je rec o krajnjim ciljevima, koji sami po sebi nisu sredstva za
vise ciljeva.
Iako se postavka o takvim krajnjim ciljevima pojavljuje u obliku postulata
ili normi pravednosti, ove ipak pocivaju na cisto subjektivnim, i zato relativnim
sudovima o vrednosti. Razume se samo po sebi da postoji veliko mnostvo takvih
subjektivnih sudova o vrednosti, koji se veoma mnogo razlikuju jedni od drugih i
koji su medusobno nepomirljivi. To, svakako, ne znaci da svaki pojedinac ima
svoj sopstveni sistem vrednosti. U stvari, vrlo mnogi pojedinci se slazu u svojim
sudovima o vrednosti. Pozitivan sistem vrednosti nije proizvoljna tvorevina
izolovanog pojedinca, nego uvek rezultat uzajamnog uticaja koji pojedinci vrse
jedni na druge unutar date grupe, bila to porodica, pleme, klasa, kasta, proIesija.
Svaki sistem vrednosti, a narocito sistem morala i njegova centralna ideja pravde,
jeste drustvena pojava, proizvod drustva, i otuda razlicit prema prirodi drustva u
kome se pojavljuje. Cinjenica sto ima izvesnih vrednosti koje su opsteprimljene u
nekom drustvu ni malo ne protivreci subjektivnom i relativnom karakteru tih
sudova o vrednosti. Cinjenica sto se mnostvo pojedinaca slaze u svojim sudovima
o vrednosti nije dokaz da su ti sudovi tacni, isto onako kao sto cinjenica da mnogi
ljudi veruju, ili se uzima da veruju kako se Sunce okrece oko Zemlje, nije, odn.
nije bila nikakav dokaz za istinitost te ideje. Kriterijum pravde, kao i kriterijum
istine, ne zavisi od toga koliko ljudi donose odgovarajuci sud o realnosti ili sud o
vrednosti.
21
B. LECALI1E1 - LECI1IMI1E1
Jofislav Stanovcic
LEGALITET*
Legalitet u pravno-pozitivistickom i pravno-IilozoIskom smislu. O
legalitetu, legalnosti, zakonitosti, mozemo govoriti u uzem, pravno-pozitivistickom
i u sirem, pravno-IilozoIskom i politicko-IilozoIskom smislu. U prvom smislu,
legalitet se razmatra u okvirima jednog datog konkretnog sistema prava ili nacelno,
u okviru neke hijerarhije pravnih normi, a u drugom u kontekstu niza IilozoIskih,
etickih, politickih ucenja i drustvenih, politickih, ekonomskih i drugih cinjenica
koje uticu ili trpe uticaj ovakvih ili onakvih pravnih odredbi, odnosno propisa.
Tako zakonitost ili legalitet predstavlja i nacelo modernih pravnih sistema i jednu
od temeljnih ideja pravne i politicke IilozoIije.
U uzem pravno-pozitivistickom smislu nacelo legaliteta se ispoljava u dva
oblika: (1) kao zahtev/obaveza da pravni akti manje pravne snage budu u
saglasnosti sa pravnim aktima vise pravne snage (Iormalna zakonitost); i (2) kao
obaveza organa uprave, sudstva i drugih organa sa javnim ovlascenjima da rade u
skladu sa zakonima i drugim na zakonu zasnovanim opstim pravnim aktima
(materijalna zakonitost). Buduci da nacelo zakonitosti (legaliteta) zahteva da svaki
akt uprave i sudstva bude utemeljen na zakonu, to se izrazava i u tzv. vizi zakonskog
teksta, tj. u navodenju clanova zakona na kojima se zasniva jedan pravni akt (bilo
opsti akt nize pravne snage, bilo pojedinacni pravni akt). Ovo nacelo obezbeduje
pravnu sigurnost i izvesnost. U instrumente ostvarivanja zakonitosti spada i princip
nullum crimen, nulla poena sine lege, tj. da se kao krivicno delo moze smatrati
samo ono sto je unapred zakonom kao takvo odredeno i da se moze izreci samo
kazna koja je zakonom za takvo delo bila predvidena, u vreme kada je delo ucinjeno.
Ovaj princip je toliko vazan da se on sam nekada naziva ,nacelom legaliteta.
Princip da zakoni i drugi propisi, osim vrlo izuzetno, ne vaze retroaktivno, tj.
vremenski unazad, takode je bitan za nacelo zakonitosti. Njegovo ostvarivanje i
* Enciklopedifa politicke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.
22 Jofislav Stanovcic
zastita ne postizu se samim proglasavanjem. Da bi se postovanje nacela legaliteta
bolje postiglo, radi kontrole zakonitosti se ustanovljava dvostepenost ili
visestepenost postupka. U istu svrhu se uvodi i ustanova tzv. upravnog spora i
ustavnog sudstva. Prvi institut pruza mogucnost da se vode sudski sporovi povodom
pojedinacnih pravnih akata uprave, a drugi, da se protiv opstih akata upravnih i
zakonodavnih organa pokrene postupak ocenjivanja ustavnosti pred ustavnim
sudovima. Princip legaliteta u pravno-pozitivistickom smislu mora se uvrstiti u
minimum kriterijuma koje jedan pravni poredak treba da zadovolji. Od strane
vecine pravno-IilozoIskih skola to se tako i smatra, ali one od prava traze i vise
nego sto je puka uskladenost normi nize pravne snage sa onima vise pravne snage
i da se Iizicka (gradani) i pravna lica i drzavni organi pridrzavaju zakona.
Princip legalnosti u sirem smislu, kako se razmatra u pravnoj i politickoj
IilozoIiji, donekle je slican kategoriji legitimnosti i zahteva da pravni poredak
pociva na odredenim humanistickim etickim vrednostima i politickim principima
koje stiti i omogucuje da se ostvare priblizavajuci pravno i ,pravedno. Taj pristup
podrazumeva nacelo vladavine prava, vladavinu zakona, a ne licnosti ili tela, i u
ovom smislu shvacen princip legaliteta, tj. zakonitost i ustavnost, deluju kao Iaktor
ogranicavanja vlasti. To u sirem smislu podrazumeva ne samo regulisanje odnosa
izmedu vlasti i gradana i izmedu razlicitih organa vlasti utvrdivanjem njihovih
nadleznosti, tj. prava i obaveza, nego i postojanje institucionalnih, politickih,
socioloskih, ekonomskih, pa i etickih, obrazovnih i drugih pretpostavki da vlast
bude ogranicena, a pravo po svojoj sadrzini da bude sto racionalnije i zasnovano
na izvesnim univerzalnim principima (nekada su to bili principi koje je sadrzao
iusgentium, pa koncepcije prirodnog prava, bozanskog prava, a danas na koncepciji
univerzalnih ljudskih prava i pretpostavki za njihovo ostvarivanje). Ovi uslovi
obuhvataju mnostvo elemenata, od izvesnih metapravnih i etickih nacela do
institucionalnih garantija, kao sto su ,protivteza i ravnoteza (checks and bal-
ances) u organizaciji vlasti, nezavisno sudstvo i druge, i socijalno-ekonomskih i
politickih cinjenica koje karakterisu poliarhijska drustva. U ovom smislu shvacen,
ovaj princip u sustinskom smislu podrazumeva vezanost pravom svih, pa i najvisih
nosilaca vlasti i iskljucuje licnu vlast (kult licnosti) ili monopol vlasti raznih elita,
avangardi, voda, neIormalnih grupa i vanustavnih Iaktora drustvene moci. No,
legalizam u ovom smislu vise je jedan asimptotski ideal nego stvarnost. Jer politicka
moc iznalazi uvek nove oblike i mogucnosti da svoj uticaj ostvari, a univerzalne
pravne norme da mimoide. Gotovo svaki student prava cuje anegdotu u kojoj se
pravo Iigurativno prikazuje kao mreza u koju se hvataju male ribe, a koju lako
razdiru one velike i mocne. Iskustvo vecine ljudi makar delimicno potvrduje
umesnost ovog zapazanja i zato se anegdota prenosi s generacije na generaciju.
Inace, ona se vezuje za rad slavnog atinskog zakonodavca, u stvari ustavotvorca
23
Legalitet
Solona, kojeg su anticki mislioci ubrajali medu sedam mudraca. Dok je Solon
pisao ustav za Atinu, dosao je kod njega jedan mudri skitski poglavica, Anaharsid,
da nauci nesto sto bi moglo koristiti njegovim saplemenicama, koje su inace tadasnji
Grci smatrali varvarima. Kad je Anaharsid cuo da Solon namerava da pisanjem
zakona popravi atinske prilike, zacudio se da mudar covek misli da pomocu reci
moze popraviti stvari. I mi danas cesto sumnjamo i pitamo se da li se recima moze
popravljati nezadovoljavajuce stanje. Medutim, mnoga istorijska iskustva pokazuju
da moze, ako se nadu prave reci, prave koncepcije, odgovarajuce norme kojih bi
se svi pridrzavali. I u tome je znacaj legaliteta. To je upravo uspeo Solon i Atina
je, kao sto je poznato, pod okriljem njegovih zakona dozivela procvat. Njegovi
zakoni su bili, kako mi danas kazemo radikalna reIorma. Oni su za ono vreme
donosili naprednija i racionalnija resenja. Ali, pametnog Anaharsida ubili su
njegovi rodeni brat i saplemenici kad je pokusao da im prenese novine koje je od
Solona naucio.
Svaki student istocnjackih IilozoIija zna za jedan jos cuveniji pokusaj da se
nezadovoljavajuce drustveno stanje popravi ispravljenjem reci. To je bio
KonIucijev pokusaj tzv. rektiIikacije imena, tj. nastojanja da se stvarima daju
prava imena. Po KonIuciju, nije brat onaj ko je roden od istih roditelja, nego samo
onaj ko se ponasa kao sto brat treba da se ponasa. Nije otac ili suprug onaj kome
pravni sistem po nekim kriterijumima dodeli taj status ili naziv, nego samo onaj
ko ispunjava Iunkciju koju ta uloga u porodici i drustvu podrazumeva. Zakonitost
u pravu morala bi takode poceti uvodenjem pravih i preciznih pravnih termina,
kvaliIikacija, racionalnih kriterijuma i sirokih sloboda u granicama prava, a ne
samo kaznenih odredbi i sankcija. U mnogim zemljama, pravnici moraju pravu
vratiti i pravi jezik, izvrsiti rektiIikaciju pravnih pojmova i izbaciti nebulozne
sklopove reci iza kojih ne stoji niti kakva stvarnost niti kakva smislena i racionalna
pravna zapovest.
Istorijsko iskustvo, kao i savremena pravna i politicka nauka i praksa,
potvrduje jednu davnasnju ideju politicke i pravne IilozoIije. I pruzaju nam nove
argumente za zakljucak da postojanje pravnog akta koji se zove ,ustav i za koji
se tvrdi da je najvise pravne snage, ne garantuje da ce postojati ustavnost u pravno-
-IilozoIskom, politickom i socioloskom smislu. Isto tako, postojanje izvora prava
koji se zovu ,zakoni ne znaci da je uspostavljena zakonitost, cak i ako se ti
propisi sprovode u zivot. Mogucno je cak da bude i suprotno: sto je vise pravnih
propisa, da bude manje zakonitosti. Narocito kad su propisi izraz arbitarne volje
vlasti. Uz to, preterano veliki broj propisa povecava i neodredenost i potkopava
pravni sistem. I anticki i moderni politicki i pravni analiticari i mislioci znali su
da premnogo zakona steti. Tacit je u Analima pisao da sto je vise zakona to je veca
pokvarenost u drzavi. Jedan engleski pisac i lekar (Tomas Euler, Gnomologifa,
1732) pisao je da sto je vise zakona to je vise i prekrsilaca, a Monteskje da
,beskorisni zakoni slabe i one koji su nuzni. Aleksis de Tokvil je takode zapazio
u Americi da sto je manje zakona to ih ljudi vise postuju. Zakljucci za nas su vise
nego ocigledni.
Jacanje legaliteta u oba navedena smisla, pa i samo u onom uze pravnom
znacenju reci, predstavlja veliki napredak i rezultat je vekovnih borbi i teoreticara
i prakticara. Zato se svaki korak ili znacajniji slucaj uvodenja ili ucvrscivanja
nacela zakonitosti tretira kao doprinos civilizacijskim trendovima. U tom kontekstu
se cesto s pravom naglasava princip Dusanovog Zakonika koji nalaze sudijama
da u sudenju ne uvazavaju i ne primaju nikakva ,pisma careva koja obesnazuju
zakon carstva mi, sto znaci da cak i ako bi im sam car pismeno nalozio da neki
slucaj presude mimo zakona, oni su duzni da se na takvu carevu naredbu ne osvrcu,
nego da sude po zakonu.
Veliki doprinos koji je pravni pozitivizam dao razvitku pravne nauke i narocito
pravne teorije, logike i mogucnosti koriscenja kompjutera u resavanju pravnih
pitanja, nije dovoljan argument niti razlog u ime kojeg bi trebalo da se u analizi
prava ostane iskljucivo na terenu pravnog pozitivizma. Ceo instrumentarij od
posebne pravne logike do koriscenja kompjutera ostaje u onom podrucju gde je
pravo u instrumentalnoj ulozi, gde se ono stvara, procenjuje, tumaci i primenjuje
kao sredstvo. Nije legitimno odreci nekome pravo da postavlja pitanje u koje
svrhe jedno konkretno pravo sluzi, tj. ograniciti istrazivaca ili analiticara prava na
postavljanje i trazenje odgovora na pitanja ,kako, a ne i na pitanje ,zasto. Mogli
bismo da se slozimo da su i rdavi zakoni bolji od bezakonja, ali takvi zakoni ipak
ne mogu biti dovoljna legitimacija jedne vlade, rezima ili sistema. Iako se mnogi
kriticari pravnog pozitivizma inspirisu na izvorima prirodnog prava, ta inspiracija
nikako ne daje uvek jednoznacan odgovor.
Pojam ,legitimnost ima tesnu vezu sa legalitetom. Obe kategorije imaju
etimoloski koren u rimskom pravu. ,Legitiman je prvobitno bio sinonim za
zakonit(a), zasnovan(a) na pravu (,legitimno dete u smislu ,dete iz zakonitog
braka). Ali, pogresno je, kao sto se to ipak cini, nekriticki i linearno uzimati
legalnost kao oblik legitimnosti. U nasem veku je veoma izrazena ta tendencija da
se nesto sto se smatra legalnim, tj. u skladu sa izvesnim pravnim izvorom, bez
obzira na opste ciljeve i karakteristike tog pravnog sistema, proglasi i legitimnim.
Jedan od najvecih sociologa naseg veka Maks Veber (Weber, 18641920), u svojoj
shemi legitimnih oblika vlasti, kao jedan i u razvijenim drustvima najvazniji oblik
legitimne vlasti smatra ,zakonitu vlast, tj. vlast koja svoje pretenzije na
zapovedanje izvodi iz zasnovanosti te vlasti na zakonu. To moze znaciti da je
zakonit izbor, tj. da je izbor u skladu sa pravnim propisima, i da je nacin vrsenja
date vlasti zakonit, tj. u skladu sa zakonima. A pod zakonima se podrazumevaju
25
Legalitet
opsti pravni akti (propis) koje su donela zakonom predvidena tela i nazakonom
propisani nacin. Ako to uzmemo za polaziste, onda proizlazi da jedna vlada, koja
moze biti postupa i tiranski, sopstvenim odlukama u obliku zakona moze sebe i
svoj nacin vrsenja vlasti uciniti ,zakonitom, ergo ,legitimnom. Drugim recima,
gleda se na Iormalnu stranu donosenja zakona, a ne na njihovu sadrzinu.
Da li se zapovesti jedne politicke volje iza koje stoji dovoljna sila prinude
mogu tretirati kao zakoni, bez obzira na sadrzinu to je pitanje kojim su se mucili
i anticki i danasnji pravni i politicki IilozoIi. Pravni prakticari se u ovom pitanju
razmimoilaze sa pravnim IilozoIima.
Politicka volja - pravo - eticki principi. Pravo je od samih svojih pocetaka
visestruko protivrecno. Ono je, s jedne strane, izraz politicke volje, kako kod
velikih zakonodavaca na pocetku istorije pojedinih ljudskih civilizacija (recimo
Hamurabija, Solona i dr.) tako i u brojnim danasnjim politickim rezimima. Ali,
pravo je, s druge strane, i instrument racionalnog regulisanja odnosa i sukoba, i
nacin ogranicavanja politicke volje.
Ustavno pravo se radalo u procesu uspostavljanja ustavnosti kao oblika
ogranicavanja politicke samovolje, kao regulisanje vrsenja politicke vlasti i kao
skup individualnih prava i sloboda koji takode deluju kao Iaktor ogranicavanja
vlasti. Cilj u pravu je veoma vazna kategorija i njome su se bavili znacajni pravni
pisci, narocito pretece tzv. socioloske jurisprudencije (v. RudolI Ihering, Cilf u
pravu, t. III, Beograd, 189495). Cilj nije dovoljan da opravda, cak ni da objasni
jedno pravo. Ali, potpunije objasnjenje i utvrdivanje prirode jednog pravnog
sistema zahteva uzimanje u obzir i cilja. Tretirajuci pravo iskljucivo u Iunkciji
politickog sredstva i deIinisuci ga drzavnom prinudom koja se koristi radi njegove
primene kao bitno odredbom, pravni pozitivizam je iskljucio tzv. metapravne
osnove pravnog poretka, izbacio je svaki oslonac za kritiku prava, oslonac koji bi
se nasao izvan samog prava (u nekom sistemu vrednosti, politickoj ili pravnoj
IilozoIiji, teoriji prirodnog prava, etici i sl.). Sveo je kritiku prava samo na
kriterijume kao sto su saglasnost izmedu normi s obzirom na njihovo mesto u
hijerarhiji, eIikasnost, odnosno na ispitivanje uslova njegovog vazenja. To sve u
krajnjoj liniji moze biti samo maniIestacija prinude, sile, dovoljno mocne politicke
volje.
Cela istorija nas uci da je priroda politicke vlasti takva da po njoj imanentnim
zakonima tezi uvecavanju i koncentraciji, usavrsavanju instrumenta moci, sirenju
njenog uticaja i dominacije u pogledu broja ljudi i teritorija na koje se prostire. U
toj teznji jacanja i sirenja, a takva je i danasnja tendencija narastanja etatizma,
posebno autoritarnog etatizma, politicka moc, odnosno institucionalizovana
politicka vlast ispoljavala je stalnu teznju da pravo tretira kao puko sredstvo
izrazavanja i saopstavanja svoje volje. O tome svedoci i nekoliko opstepoznatih
deviza, tj. pravnih i politickih sentenci. Ulpijanova izreka ,Sto god se princepsu
svida, ima snagu zakona (Quidquid principi placuit legis haber vigorem, Ulpian,
Digesta, I, iv, 1) pregnantno izrazava tu situaciju. Ovaj cuveni pravnik je sa
zaljenjem konstatovao takvo stanje stvari jer je imao visoko misljenje o ulozi
prava, za koje je rekao da je to ,nauka i vestina o dobrom i pravicnom (Ius est
ars boni et aequi, Digesta, I, i, 1). Geslo Luja XIV ,Drzava to sam ja (EEtat,
cest moi) datira iz vremena kad se u Erancuskoj govorilo: Ako hoce kralj, hoce
i zakon. Od Trazimahovih stavova pripisanih mu u Platonovoj Dr:avi da ,pravicno
nije nista drugo nego ono sto koristi jacemu stalno je prisutna tema o sili, ne
samo kao o garantu ,vaznosti nego kao samom temelju ili sustinskoj crti ,prava.
U tako shvatanom pravu, iz njega su iskljucivani pravda i racionalnost kao
unutrasnja sadrzina i sustina. Kriticki odnos prema mogucim posledicama takvog
stanovista o sprezi prava i sile lepo ilustruju reci P.P. Njegosa: ,Kome zakon lezi
u topuzu, tragovi mu smrde necovjestvom. Ali, cak je i Seneka smatrao (ili samo
konstatovao) da je pravo u oruzju, odnosno da su u pravu uvek oni koji nose
oruzje (lus est in armis). I tako sve do Bizmarka, koji je takode smatrao da sila ide
ispred prava (Die Macht geht vor Recht) i Staljina, koji je u slicnom stilu kurzivom
isticao Lenjinov stav da je ,diktatura proletarijata zakonom neogranicena i na
nasilje oslonjena vladavina proletarijata (J. V. Staljin, Pitanfe lenfini:ma, Beograd,
Kultura, 1946). U prirucnicima o tehnici vladanja kao sto je Knfiga vladara oblasti
San od San Jana (Beograd, BIGZ, 1977) savetuje se vladaru da je pridrzavati se
zakona vaznije nego ceniti pravicnost. Sa ovakvim poimanjem ,pravde sigurno
nije bilo tesko dati i drugi savet diktiran kineskom varijantom ,drzavnog razloga;
,Kada je narod slab, drzava je snazna; kada je drzava snazna, narod je slab. Zato
drzava koja ide pravim putem treba da oslabi narod (isto, str. 153). Bezbroj je
primera i izreka koje pokazuju odnos vlasti i prava kao izraza njene arbitrernosti.
Ali isto tako od najstarijih zapisanih tragova o covekovim preokupacijama mozemo
pratiti njegove misaone konstrukcije i prakticne pothvate sracunate na to da se
prosire granice slobode. Protivrecenost izmedu nametnutog poretka i autenticne
ljudske slobode nije samo jedna od vecitih tema nego i razdelnica po kojoj gotovo
sve iole znacajnije mislioce mozemo podeliti na one koji su Iavorizovali jednu ili
drugu stranu ovog antinomicnog para kategorija i pojava.
Ideje o pravu koje bi bile utemeljene na pravicnosti i mudrosti (racionalnosti)
kao kruni svih vrlina, pojavile su se u pradavna vremena, a tragicne sudbine licnosti
kojima je to postao zivotni moto, kao i personiIikacije tih vrednosti u mitskim
junacima i govorima, bile su teme znacajnih dela anticke dramske umetnosti, isto
kao sto je razmatranje teorijskih problema vezanih za ovu problematiku drustvenih
pravila ponasanja jos kod starih Grka postalo okosnica njihovih socijalno-
-IilozoIskih razmisljanja i dijaloga. Sigurno nije slucajno da u Eshilovom Oko-
27
Legalitet
vanom Prometefu, Vlast i Sila, kao sluge Zevsove, idu zajedno. Njima Prometej,
prikovan na kavkaskoj steni, gde mu ptice kljuju utrobu, prkosno i prezrivo
dobacuje da ne bi menjao svoj polozaj za njihov. Kroz njegova usta dramski pisac
saopstava jos jednu veliku istinu. ,Kome je mlada vlast, kruta mu je cud.
Sukob izmedu politicke volje (koja, cim je neogranicena, prerasta u
samovolju), s jedne strane, i prava ili osecanja pravde, jedna je od karakteristika
istorije. Isto tako, s druge strane prava, sukob izmedu moralnih vrednosti i
obicaja, s jedne strane, i poretka koji pretenduje na vazenje u pravno-
pozitivistickom smislu, imao je i moze imati mnogobrojne varijante. Nekada je
to sukob ukorenjenih i razumom shvatljivih moralnih uverenja, duznosti i prava
sa novim pravnim naredbama, koje tek eventualno treba da steknu i moralni
autoritet, ukoliko to uspeju. Nekada je to otpor da se uobicajeni oblici i kriterijumi
ponasanja medu ljudima na brzinu zamene izmisljenim ili arbitrarno nametanim
propisima ili naprosto arbitrarnom ad hoc izdatom zapovescu. Ukratko: nekada
je to konzervativni otpor novome, a nekada covekova borba za moralnu
autonomiju.
Jedan od najslavnijih starih prikaza sukoba politicke volje ili na njoj zasnovane
pravne zapovesti sa moralnim i uobicajenim redom ljudskih stvari i poimanjem
duznosti i pravednosti, dat je u SoIoklovoj Antigoni. Antigonina braca Eteokle i
Polinik poginuli su u borbi u kojoj je jedan bio na strani drzavnog poretka, a drugi
se borio protiv njega. Zato tiranin Tebe Kreont nareduje da se jedan sahrani sa
drzavnim pocastima, a drugi da ostane nesahranjen. Onome ko bi ga sahranio
zapretio je smrtnom kaznom. Antigona postupa kao sestra koja prema oba brata
ima istu moralnu duznost (prirodno pravo i duznost) da obojicu sahrani, pa nastaje
sukob koji ima tragicne posledice ne samo po Antigonu nego i po Kreontovu
porodicu (jer je njegov sin zaljubljen u Antigonu). Hor na zavrsetku tragedije
upucuje reci prekora Kreontu, porucujuci mu da je razumnost prvi malj za kovanje
srece. Hegel je, pak, bio misljenja da su obe strane pogresile i obe su kaznjene:
Kreont nije smeo izdavati zapovesti koje su suprotne nepisanom bozanskom
zakonu, a Antigona nije smela prekrsiti pozitivnopravni zakon.
Ne samo veliki mislioci kao Platon i Aristotel nego i drzavnici, njihovi
savetnici, religijski reIormatori i drugi shvataju veliki znacaj prava kao
civilizacijskog dostignuca ili ,bozjeg dara kako su ga tretirali stari Egipcani,
Pisani zakoni su imali ogromnu civilizacijsku ulogu, jer su mogli obezbediti vecu
izvesnost i primenu istih pravila na sirim prostorima, nego sto su to mogli
nedovoljno univerzalni obicaji. Ali, i stari narodi i mislioci su se suocavali s
pitanjem da li je zlato sve sto sija i da li je pravo, odnosno legalitet sve sto se za
takvo oznaci ili prikazuje. Oblik pisanih zakona doprinosio je i sirenju ,pravne
svesti iako je zbog rasprostranjene nepismenosti davao svestenicima i cinovnicima
povlascen polozaj. Najvaznije pitanje od samih pocetaka pisanih zakonika do
danas ticalo se njihove sadrzine.
Zanimljiv je i poucan jedan razgovor o zakonima koji KsenoIont u
Uspomenama na Sokrata opisuje kao da su ga vodili Alkibijad i njegov staralac i
vrhovni drzavni rukovodilac Atine, Perikle. Alkibijad je trazio da mu, radi
upucivanja u drzavnicko umece, Perikle objasni ,Sta je zakon?. Perikle najpre
kaze da ,sve su zakoni sto narod u skupstini odluci da napise, kazujuci sta treba
ciniti i cega se treba kloniti. Alkibijad dodaje: ,Verovatno napise s uverenjem da
treba ciniti dobro, a ne zlo, sto Perikle potvrduje. Alkibijad pita dalje i zaostrava
problem: ,Ako se ne sastane narodna skupstina nego, kao sto je slucaj u
oligarhijama, samo nekolicina utvrdi sta treba ciniti, sta je to onda? Perikle
odgovara: ,Sve sto drzavna vlast resi da treba ciniti, pa napise, sve se to zove
zakon. Alkibijad nastavlja: ,Ako i tiranin ima drzavu u vlasti, pa nalaze sta gradani
treba da cine, da li je i to zakon? Perikle isto tako ide dalje u smeru u kojem
kasnije odgovore nude Luter i pravni pozitivisti: ,Pa i sto tiranin, dok ima vlast,
naredi da se napise, i to se zove zakon.
U ovom dijalogu preokret nastaje Alkibijadovim kritickim pitanjem: ,A sta
je onda nasilje i bezakonje, Perikle? Ne desava li se to onda kad jaci slabijega, ne
uveravanjem, nego primenom sile primora da cini sto se njemu svidi? Periklov
odgovor je sada drukciji nego malopre: ,Bar meni se cini: poricem da bi zakon
bilo ono sto tiranin napise bez odobrenja gradana. Na pitanje da li se to odnosi i
na nekolicinu, Perikle je sasvim odreden: ,Sve sto neko nekoga primora da cini, a
da ga nije uverio, pisao to ili ne pisao, sve mi se to cini da je pre nasilje nego
zakon. I, na kraju, Alkibijad postavlja pitanje: ,Dakle, i sto ceo narod kao sila
koja je jaca od onih koji su imucni pise bez njihove saglasnosti, i to ce pre biti
nasilje nego zakon? Perikle mora reci da i ceo narod moze doneti odluku koja
nije zakon nego nasilje (KsenoIont, Uspomene na Sokrata, Beograd, BIGZ, 1980,
knj. I, 2).
Od znacaja je nekoliko ideja koje u dijalogu dolaze do izrazaja. To je najpre
sukob Iormalne legalnosti koju u pocetku zastupa Perikle (suprotno njegovom
gledanju na karakter atinskih zakona koje je izneo u poznatom govoru na sahrani
poginulih Atinjana, a koji je Tukidid zabelezio u Peleponeskom ratu III, 3437) i,
modernijim recnikom na ubedenju i podrsci onih na ciju ce se zajednicu odnositi.
Moderna teorija legitimnosti dodala bi i racionalnost postupka onih koji predlazu
zakone kao uslov njihove legitimnosti, tj. trazila bi da zakoni budu racionalan
odgovor na datu situaciju. Drugi krupni problem, koji je implicitan u ovome
dijalogu, jeste onaj koji je vise puta raspravljan, od Aristotela do Dzona Stjuarta
Mila, a odnosi se na tzv. tiraniju vecine. Vecina sama po sebi ne cini da se njenom
podrskom zlo pretvori u dobro. U vezi sa problemom legitimizacije, Eranc Nojman
29
Legalitet
je primetio da glas vecine ne moze zlo uciniti dobrim, vec da zlo uz podrsku
vecine postaje samo veliko zlo (v. Eranz Neumann, Demokratska i autoritarna
dr:ava, Zagreb, Naprijed, 1974, str. 177). To znaci i da su pristanak, ucesce,
masovna podrska i drugi slicni izrazi prihvatanja i popularnosti samo neophodan,
ali ne i dovoljan uslov za legitimnost jedne vlasti i njenih zakona.
Platon je prvobitno nastojao da zasnuje idealnu zajednicu na principu
vladavine mudrosti kao najvise vrline, odnosno vladavinu IilozoIa-upravljaca,
smatrajuci da je tako istovremeno moguce izmiriti etiku i politiku. To je sadrzaj
njegove Dr:ave (Platon, Dr:ava, Beograd, Kultura, 1957). U Dr:avniku je takav
sistem jos uvek smatrao idealnim, ukoliko bi se uspelo pronaci mudrog drzavnika.
Takvog ne bi trebalo ogranicavati nikakvim zakonima, jer oni uvek znace prosek,
a natprosecne ljude ne bi trebalo sputavati osrednjoscu (v. Platon, Dr:avnik i Sedmo
pismo, Zagreb, Liber, 1977). To bi bilo kao kad bi vestoga lekara koji moze izvrsiti
jedno lecenje, ili komandanta broda koji ga moze izvesti iz oluje, naterali da ne
upotrebi svoje znanje ili vestinu nego da se ponasa po nekakvoj shemi prosecnog.
Ali, posto je zakljucio da su retki mudri i sposobni upravljaci, koje ne bi trebalo
ogranicavati nikakvim pravilima, i da bi mozda i takvi podlegli strastima. Platon
je u Dr:avniku izlozio ,drugo po redu najbolje uredenje, u kojem bi i obicni ljudi
mogli dobro upravljati. Cinili bi to na taj nacin sto bi u pravila (zakone) uneli ono
sto rade mudri drzavnici u drugim zemljama. Sticuci iskustva, Platon je morao da
sve vise napusta svoje ideale. Preokret do kojeg je doslo u njegovim shvatanjima
izrazen je u Zakonima. Platonovo razocarenje u politicare uvrstilo ga je medu
IilozoIske rodonacelnike jedne velike ideje, ideje o vladavini zakona (v. opsirnije
u nasem radu Pretece idefe o vladavini prava. Platon Aristotel Ciceron, Arhiv
:a pravne i drustvene nauke, 1986, 34). U svom nedovrsenom delu, Platon je na
sledeci nacin izlozio ideju vladavine zakona: ,One koji se obicno nazivaju
upravljacima, nazvao sam sada slugama zakona, ne iz zelje da gradim nove nazive,
nego zato sto sam uveren da od toga vise nego od icega drugoga zavisi i odrzavanje
i propast drzave (Ibid., IV, 6).
Aristotel se u Politici opredelio za vladavinu zakona iz istih razloga iz kojih
ju je i Platon pod stare dane prihvatio kao najbolji oblik uredenja za smrtne ljude
sa njima svojstvenim manama. Aristotel je smatrao da ,nije dobro da vrhovna
vlast uopste pripada coveku, a ne zakonu, zato sto je covekova dusa podlozna
strastima (Aristotel, Politika, Beograd, Kultura, 1960, III, iii, 3). On dalje pise:
,Zahtevati da vlada zakon znaci zahtevati da vlada bog i um, a zahtevati da vlada
covek znaci dopustiti i zivotinji da vlada, jer pozuda je nesto zivotinjsko, a strast
kvari i najbolje ljude kada su na vlasti... Oni koji traze pravdu traze sredinu, a
zakon je sredina (Politika, III, xi, 24 i 6). U vezi sa zakonom zapazio je prob-
lem koji je i danas aktuelan: kako obezbediti da zakoni budu dobri, odnosno kako
osigurati da oni koji ih donose budu zaista sposobni za to. Zakoni mogu biti i
rdavi, odnosno kako on kaze ,oligarhijski ili demokratski (podsetimo da je za
njega demokratija iskvareni oblik politeje, tj. uslovno receno slobodne republike
ali demokratija moze biti i podnosljiva ukoliko je usmerena i ako u njoj vladaju
zakoni, a ne puka trenutna volja vecine). Aristotel uvida da ako su zakoni rdavi,
onda se stavom o vladavini zakona nista ne resava. Ipak je njegov zakljucak da
,vrhovna vlast treba da pripada mudro sastavljenim zakonima, a nosioci vlasti,
bilo da ih ima jedan ili vise, treba da raspolazu tom vlascu samo utoliko ukoliko
zakoni nisu precizni, jer nije lako opstim odredbama obuhvatiti sve pojedinacne
slucajeve. Ali, jos uvek ne znamo kakvi treba da budu mudro sastavljeni zakoni i
taj stari problem i dalje ostaje problem (Ibid, III, vi, 13).
Hriscanska ucenja su veoma mnogo doprinela da biblijska ideja o bozanskoj
vladavini posredstvom zakona (zapovesti) postane jedan od temelja
zapadnoevropske civilizacije. No, borba za vladavinu zakona i demokratiju bila
je dugotrajna i pretezno laicko-politicka. U periodu nastajanja moderne teorije
demokratije i prvih demokratskih ustanova u novom veku, ozivele su i stare
rasprave o ,prirodnom i ,ljudskom ili pozitivnom pravu, o odnosu morala i
prava, prava i sile, o covekovim prirodnim pravima koja pozitivno pravo mora
postovati itd. Ideja o vladavini prava postala je osnovom moderne teorije ustavnosti
i pokreta koji su se borili za ostvarivanje te ideje, kao i instrumentom borbe protiv
kraljevog apsolutizma. Iako nije bio pripadnik te struje misli, Tomas Hobs (Hobes,
15881679) dao je veliki doprinos preciziranju pozitivistickog poimanja prava
kao izraza suverene vlasti i njegovim tragom su isli Dzon Ostin (Austin, 1790
1859) u XIX veku i pravni pozitivisti u XX.
Po Hobsovom znatno mladem savremeniku Dzonu Loku (Locke, 16321704)
vlada i vlast nisu sami sebi svrha, vec su u Iunkciji zastite covekovih prava i
stvaralackih potencijala cije praktikovanje ljudski razum prihvata i moze
argumentima opravdati. Prirodna prava koja pripadaju coveku samom cinjenicom
da je ljudsko bice, Lok je shvatao kao osnovu i svrhu radi koje se vlade
uspostavljaju. Pozitivni zakoni koji se donose moraju takode doprinositi toj svrsi
da bi vlada koja ih donosi mogla pretendovati na legitimnost. Za Loka kao
rodonacelnika moderne demokratske teorije, svaka vlast bi trebalo da bude
ogranicena time sto mora sluziti svrsi koju su joj umni ljudi namenili, pa tako
nikakvo telo, ni pojedinac ni skupstina, ne mogu imati neogranicenu vlast. A time
je i sadrzina zakona ogranicena, tj. ni zakonima se ne moze narediti sve sto bi
neka politicka volja htela, kao sto kasnije Ruso (Rousseau, 17121778) misli da
bi mogla ,opsta volja (volonte generale) apsolutnog narodnog suvereniteta. Lok
je tvorac koncepcije ogranicene vlade, vlade koja svoju legitimaciju dobija
pristankom onih kojima vlada. Zato i pozitivni zakoni koje ona donosi, moraju da
31
Legalitet
ispune odredene uslove da bi se mogli smatrati zakonima u pravom smislu. Lok
nabraja neke uslove: iako je zakonodavna vlast najvisa vlast u svakoj zemlji, ona
ipak ,nije niti moze da bude apsolutno arbitrarna nad zivotima i imovinom drugih
ljudi; ona, dalje, ,ne moze za sebe da prisvoji vlast upravljanja na osnovu
improvizovanih dekreta, vec je du:na da deli pravdu i da resava o pravima podanika
na osnovu obfavlfenih va:ecih :akona i preko po:natih ovlascenih sudifa, ovakva
vlast ,ne mo:e da prenese vlast donosenfa :akona' u neke druge ruke i ogranicena
je, jer su joj ,ovlascenja dali drustvo i bozji i prirodni zakon... da vlada na osnovu
obfavlfenih ustanovlfenih :akona, ne da budu nedosledni u pojedinacnim
slucajevima, vec da imaju jedno pravilo za bogatog i siromasnog, za miljenika na
dvoru i seljaka za polugom; i ,oni ne treba da udarafu pore:e na svojinu naroda
bez saglasnosti naroda (John Locke, Dve rasprave o vladi, Druga rasprava, gl.
XI, tc, 135142). Vise je nego ocigledno da su se britanski kolonisti u Severnoj
Americi mogli inspirisati Lokom za onu svoju devizu da nema oporezivanja bez
predstavnistva (No Taxation without Representation), upravo kao sto se ubrzo
zatim Lokom inspirisao i Tomas DzeIerson (JeIIerson, 17431826) u iznosenju
razloga za nezavisnost. Lokova koncepcija slobode je sloboda u granicama zakona.
Za njega, tamo gde prestaju zakoni, pocinje tiranija.
Za nas je danas problem isti kao sto je i bio za Aristotela koji su zakoni
mudri i prihvatljivi i kako obezbediti da ih donose oni koji su za to sposobni?
Problem neposlusnosti nepravednim zakonoma. Verovatno ni jedan
primer u kojem je pravda povredena u korist zakona nije privukao paznju mislilaca
i komentatora koliko ,slucaj Sokrata. Njega mozemo delimicno razumeti u
kontekstu antickog organicistickog poimanja zajednice kao celine u odnosu na
koju je individua podredeni deo, kao i poimanja jedinstva etike i politike, pa i
zakona kao izraza prednjih premisa. U okvirima ovih shvatanja bilo je i Sokratovo,
odnosno Platonovo, o poretku i zakonima kao uslovu zajednickog zivota i o
posledicama toga gledista po pojedinca. U Platonovom Kritonu izlozen je ceo
traktat u prilog postovanja zakona, cak i u slucaju kad se u ime toga postovanja
cini velika nepravda (Platon, Kriton, u Platon, Difalo:i, Beograd, Kultura, 1970).
Argumenti, koje ,Zakoni u svoju korist iznose u Kritonu u zamisljenom
Sokratovom dijalogu s njima, veoma su ubedljivi. Oni se pozivaju cak i na precutni
pristanak na posledice od strane onoga ko je od rodenja izvlacio prednosti zivota
u skladu sa zakonima. Ne mozemo dovoditi u pitanje moralnost Sokratovog
opredeljenja da ne iskoristi pruzenu mu priliku da pobegne. Njegovi razlozi su
ubedljivi, a makako ga je Platon dao, ceo dijalog je i dirljiv. Sokrat je morao
sopstvenim zivotom potvrditi svoje dotadasnje ucenje i prihvatiti smrt ili izbeci
kaznu i tako delom opovrci ono cemu je druge poucavao. Pretpostavljam da su se
u slicnim dilemama nalazili i mnogi komunisti koji su na montiranim procesima
pod komunistickim rezimima bili optuzivani za najgnusnije zlocine koje nisu ni
pomisljali da pocine. Mnogi od njih su verovatno smatrali da svojim zivotom
potvrduju ispravnost odluka njihove partije. Platonov prikaz i kasniji odjek
,Sokratovog slucaja donosi pouku vlastodrscima da nastoje pribliziti pravo i
pravdu, te da bi odmerenoscu trebalo da izbegnu nove slucajeve Sokrata. Malo je
verovatno da ce oni tu pouku nauciti, jer je vec Aristotel morao bezati iz Atine
,da se ova ne bi po drugi put ogresila o IilozoIiju. Njegovim putem moralo je
tokom istorije poci bezbroj drugih. Neki cinicniji mudraci su se svojim bekstvima
i hvalisali kao grcki pesnik Arhiloh ili Tomas Homs. Ali ,Sokratov slucaj u
Platonovoj obradi je u stvari rasprava u prilog pozitivnog prava. Iz danasnjeg
ugla posmatrano, Sokrat je morao da ne prihvati nepravednu kaznu zasnovanu na
istim takvim zakonoma.
Medutim, osnovna Platonova i Sokratova ideja je o pravdi kao osnovi
zajednice. Radi ostvarenja te osnove postavke drzava ima moralnu Iunkciju, a
da bi je uspesno ostvarivala Platon je teorijski konstruise kao totalitarnu.
Mozemo smatrati da bi neka drukcija polazna shvatanja nalagala Sokratu da
izabere otpor i izbegne udar zakona u ime vrednosti viseg reda, i da bi Platon
ceo slucaj drukcije tumacio. Takvu vrednost viseg reda predstavlja i jos
konkretnije covekovo pravo na slobodno izrazavanje argumentovanih stavova
o politickoj zajednici i angazovanje da nenasilnim nacinima ona postanu deo
misljenja i nacin delanja clanova te zajednice. Na takav stepen i oblik moralne
autonomije u odnosu na zajednicu kojoj se pripada, anticki Grci su retko bili
spremni. To su cinili samo legendarni heroji kao Prometej. Platonovo
opravdanje prioriteta koji zakoni imaju nad pravdom, a ona bi trebalo da bude
njihova sustina, uklapa se u njegove druge stavove zbog kojih je jedan Englez
nasega doba (R. Krosman) napisao da sto Platona vise cita to ga sve vise mrzi
(zbog njegovog totalitarizma), ili zbog kojih ga je Karl Poper svrstao medu
neprijatelje otvorenog drustva.
Pokusaji prisutni u nasem vremenu da se iz Cicerona izvede identicnost
legalnosti i legitimnosti na osnovu etimoloskog porekla drugog pojma iz prvog,
nisu osnovani. Jer, Ciceron je izlozio ideju prirodnog prava (ius naturale) kao
umne tvorevine viseg reda u odnosu na pozitivno pravo i uslovljavao je vazenje
pozitivnog prava njegovom saglasnoscu sa prirodnim, tj. sa nekim etickim
principima. Ciceron (De legibus, II, v, 13 vi, 1415) pise o mnostvu
nepodnosljivih i pogubnih zakona koji ne zasluzuju da se tako zovu vise nego
pravila neke bande razbojnika. Cak i kad bi zemlja (tj. narod) prihvatali takve
propise, pise Ciceron, to ih ne bi ucinilo zakonima. Ciceron je inace pravo visoko
cenio, smatrajuci da su ,pravo i ,zajednica interesa ono sto odreduje ,res pub-
lica.
33
Legalitet
Cak je i jedan britanski pisac neohegelijanac u XIX veku, a to je Tomas Hil
Grin (T. H. Green, 18361882), koji je Hegelovu politicku IilozoIiju sa drzavom
kao kljucnom kategorijom pokusao preneti na britanske prilike, zakljucio da
gradani imaju duznost iskazivanja neposlusnosti prema vlastima, ciji pisani ili
nepisani zakoni stete interesima politicke zajednice ili koji ne pruzaju
institucionalne mogucnosti niti legalne metode da se nepravicni zakoni ukinu (T.
H. Green, Lectures on Political Obligation, 187980).
Teorija ,cistog prava, ciji je inace glavni zagovornik pravnih liberalnih
pogleda Hans Kelzen (Kelsen, 18811973), i pravni pozitivizam koji ima armije
sledbenika, imaju tendenciju da legalnost protumace samo u uzem smislu, kao
saglasnost nizih pravnih normi sa visima u okviru jednog pravnog sistema, i da
tako usko shvacenu legalnost izjednace sa legitimnoscu. U prvom izdanju Opste
teorife (1925) Kelzen je zauzeo stanoviste da samovolja despota znaci samo pravnu
mogucnost da se u svako doba norme sa opstim ili posebnim vazenjem donesu,
izmene ili ukinu, i da je s gledista ciste pravne teorije nemoguce povuci razliku
izmedu demokratije i despotije, jer su i jedno i drugo procesi ljudskih ponasanja.
On je takode smatrao da se pravni poredak, a isto tako i drzava, od drugih pojava
razlikuju samo po speciIicnoj tehnici, cija je sustina ostvarenje zapovesti (norme)
primenom prinude, koja tako postaje bitan elemenat deIinicije prava. Kelzen je
neke svoje glavne ideje izlozio vec 1911, a osim nemackih pravnih teoreticara,
narocito neokantovca Stamlera (RudolI Stammler, Lehrbruch der Rechts
philosophie, trece izd. Berlin-Leipzig, 1928) i sociologa Iormalne skole, na Kelzena
su uticale pozitivisticke ideje Dzona Ostina koje u krajnjoj analizi vuku koren iz
ucenja Tomasa Hobsa (V. Hans Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre,
Tbingen, 1911; Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925; i Reine Rechtiehre, Wien-
Leipzig, 1934; kao Opsta teorifa prava i dr:ave, Beograd, 1951).
Leo Straus, istaknuti pisac u oblasti IilozoIije, politike i prava, koji je slicno
Kelzenu ispred nacizma morao pobeci u Ameriku, i cijih je nekoliko radova u nas
prevedeno, na pocetku jednog svog dela iznosi prekor naucnicima drustvenih
nauka. Taj prekor bi se mogao odnositi u istoj meri i na druge, tj. na tehnicke i
medicinske nauke, ali je taj pisac ipak pre svega imao u vidu pravnike. Jer na
istom mestu polemise s Hanson Kelzenom. Straus pise: ,Ono sto je Makijaveli
javno cinio, ucinice i nasa drustvena nauka; sem ako se, sam bi Bog znao zasto,
odluci za siroki liberalizam umesto za doslednost pruzice savet sa podjednakom
spremnoscu i tiranima i slobodnim ljudima.
Jedan drugi nemacki IilozoI prava, Gustav Radbruh (Radbruch) dugo vremena
je pripadao krugu pravnog pozitivizma, ali se drzao i prirodno-pravnog shvatanja
da je ,pravo stvarnost ciji je smisao da sluzi pravdi. Posle iskustva sa nacizmom,
kod njega je prevladao prirodno-pravni pristup. Tacnije receno, on je postao kritican
prema pravnom pozitivizmu i potrazio je metapravne temelje za procenu pravnih
i politickih rezima. ,Pravedno je za njega apsolutna vrednost koja se ne moze
izvesti iz neke druge vrednosti. Da li je neka norma pravna ili nije, za Radbruha
nije kriterijum to da li je obezbedena drzavnom prinudom, vec svrha koju ispunjava.
Za njega je pravo ,skup naloga za zajednicki zivot ljudi (Gustav Radbruh,
Filo:ofifa prava, 1932, Beograd, Nolit, 1980, paragraIi 4 i 7). S obzirom na pravnu
stvarnost, pisuci o neispravnom pravu, stvorio je pojmove ,zakonskog neprava i
,nadzakonskog prava. Pravo, po Radbruhu, moze pozitivno vaziti, ali da uprkos
tome bude neispravno. ,Za vazenje dokazivo neispravnog prava pise Radbruh
ne da se zamisliti nikakvo obrazlozenje za to da propisano pravo koje je van
sumnje spoznato kao nepravedno, sacuva svoje vazenje (Gustav Radbruch,
Aphorismen :u Recthsweisheit, Gttingen, 1963).
Sve je vise radova u oblasti politicke i pravne IilozoIije isticalo nadpravni,
ili metapravni karakter osnovnih principa u odnosu na koje su citavi pravni sistemi
instrumentalni. To sto su se pojedini pravnici-pozitivisti pozivali na vrednosnu
neutralnost da bi izbegli ideoloske implikacije po stvaranje, tumacenje i primenu
prava, pa i na konkretne odluke koje su morali donositi, nije se pokazalo uspesnim,
na primer u otporu nacionalsocijalizmu.
Radi obrade ovog pitanja iz vise razlicitih uglova, treba reci da je vreme
izmedu dva svetska rata pokazalo jos jednu dimenziju problematike legaliteta i
legitimiteta: da se u ime legaliteta moze braniti jedan relativno prihvatljivi sistem
politickih i drugih vrednosti, i da se u ime legitimiteta takav sistem moze rusiti, pa
u ime velikih ideala ili iluzija zameniti neuporedivo gorim. Tako je Oto Kirhajmer
1932. smatrao da ocuvanje sistema Vajmarske republike nalaze da se pitanje
legitimiteta razmatra u pravnim okvirima tog sistema, jer on daje velike sanse
(demokratija, podela vlasti, nezavisno sudstvo i slicno), dok se Karl Smit zalagao
za vanpravne uzurpatorske pothvate, a pravdao ih je time da su volja i interes
naroda iznad prava, da postoji stanje nuzde, visi interes itd., sto sve nema legalitet,
ali navodno ima potvrdu u visoj Iormi legitimiteta. Sve u svemu, ipak se pokazalo
da je pravni pozitivizam olaksao delovanje autoritarnih rezima. To se ispoljilo u
slucajevima nacionalsocijalistickog i staljinistickog rezima. Ovaj poslednji je u
drugoj polovini tridesetih godina Iavorizovao pravno-pozitivisticki pristup. Takav
je pristup dosao do izrazaja u radovima Visinskog i Judina kad kritikuju sovjetske
pravne teoreticare iz prvog perioda posle Oktobarske revolucije i iz perioda NEP-
a (Pasukanisa, Rajznera, Strucku, Krilenka i dr.) i kada o zakonitosti pisu
pozitivisticki pragmatisticki.
Uprkos tome, posle Drugog svetskog rata, mnogi pravnici su jednostrano
pribegavali pravnom pozitivizmu kao spasonosnom leku protiv ideoloske
zloupotrebe prava, pa je i jedna konIerencija evropskih pravnika odrzana u Beladu
35
Legalitet
(Beiaggio, Italija) 1961. zauzela stav u prilog pravnom pozitivizmu (v. Alexander
P. D. Entreves, Legalitv and Legitimacv, The Review oI Methaphisics, 1963).
Pouka koja se mora izvuci nije povlacenje u pozitivizam pod vidom ideoloske
neutralnosti, nego kriticka analiza pravnih i vanpravnih, pa i ideoloskih, stavova
i analiza cinjenica koje uticu na sadrzaj i karakter pravnih podataka, odnosno
politickih rezima i pojedinih ustanova i odluka.
O uticaju pravnog pozitivizma na prihvatanje drzavne volje kao najviseg
zakona, Radbruh kaze: ,Pravni pozitivizam koji se, manje ili vise, predaje na
svim katedrama navikao je pravnike na to da svaku drzavnu volju u Iormi zakona
priznaju kao pravo, 1948). Za Radbruha je misao prirodnog prava bila zabluda,
ali najplodnija zabluda koja se mogla zamisliti (Aphor., 1929). Shvatajuci da za
pravnika u praksi doista nema drugog prava osim ,propisanog pozitivnog prava,
on je takode tezio da drzavu obaveze ,nadpozitivnim, prirodnim pravom, istim
prirodnopravnim nacelom na kojem se jedino moze zasnivati vazenje samog
pozitivnog prava (Apohor., 1932). Kao kriticar pukog pravnog pozitivizma, u
svoje pravne aIorizme je zapisao: ,Svojim uverenjem da 'zakon je zakon',
pozitivizam je razoruzao nemacki pravnicki stalez protiv zakona sa samovoljom i
zlocinackom sadrzinom. Pri tom, pozitivizam uopste nije u stanju da vlastitom
snagom obrazlozi vazenje zakona (1946). Prema Radbruhu, kao i drugim
zastupnicima koncepcija koje uvazavaju metapravne kriterijume za procenjivanje
prava, vladavina prava obavezuje i zakonodavca, tj. i sam zakonodavac je vezan
pravom. I to je ideja cije korene mozemo naci jos kod Aristotela. Pravni pozitivizam
i pravni realizam su, nezavisno od namera autora, doveli do situacije da ,pravo
postane instrument puke moci ili gole sile.
Razlike se ispoljavaju u oblasti koja bi se mogla smatrati pravno-strucnom.
To se moze pokazati nekim razlikama izmedu tzv. kontinentalno-evropske skole
prava, koja svoje korene vuce iz rimskog prava, i tzv. anglosaksonske skole opsteg
prava (Common Law). Na primer, u starom Rimu, a u novije vreme na evropskom
kontinentu, narocito u Nemackoj (Veber, Kelzen), Erancuskoj (Orifu), u Italiji i
drugim zemljama legitimnost je pravno pozitivistickim interpretacijama svedena
na legalnost, odnosno iz legalnosti je izvodena legitimnost. S druge strane, u
zemljama sa anglosaksonskom tradicijom, gde se insistira na principu vladavine
prava (the rule of law), vazan i bitan element legitimnosti vlada jeste sistem
vrednosti, na kojima pociva pravni poredak i sistem vlasti, pa i odnos gradanina i
vlasti, a isto tako i procedure i postupci (the due process of law) u skladu sa
kojima se odlucuje o coveku i njegovim pravima: a onda i u politickom procesu
(izbor, odlucivanje, javnost, parlamentarizam, procedura donosenja zakona). Iza
ovih poznatih razlika stoje i razlicite politicke i pravne IilozoIije (,Iormule) ili
razlicite interpretacije istih ucenja.
U krajnjoj liniji, praksa daje za pravo pravnoj IilozoIiji da jedan sistem normi
koji pretenduje da se zove pravni ne sme potpuno da raskine sa kategorijom pravde,
koja logicki i istorijski opravdava pravni sistem, niti se moze legitimisati
arbitrarnim tumacenjem pravde kao volje jacega. Istorija, a narocito praksa
politickih rezima u XX veku je pokazala da celokupni pravni sistem jedne zemlje,
makar koliko unutar sebe bio neprotivrecan i eIikasno se primenjivao (a takav je
na primer bio i nacionalsocijalisticki rezim i ,pravni sistem), moze da nema ili
da mu civilizovane zemlje ne priznaju legitimnost.
Ogranicenost poimanja legaliteta u 1ugoslaviji. Sintagma ,ustavnost i
zakonitost cesto se upotrebljavala u Jugoslaviji posle 1951. i kasnije u nekim
drugim zemljama, koje su se tada smatrale socijalistickim. Kad je ovaj pojam
uveden u upotrebu, imao je vrlo ograniceno znacenje, ali ipak veliki prakticni
politicki znacaj. U Jugoslaviji je 1951. data jedna blaga i ogranicena kritika
ponasanja drzavnih organa zbog njihovog krsenja zakona i ,narusavanja
zakonitosti. Praksa je, naime, bila da drzavni organi u ostvarivanju politike otkupa,
nacionalizacije, progonjenja politickih protivnika i pri sprovodenju drugih mera
svesno krse na stetu gradana cak i onako nedemokratske zakonske odredbe, verujuci
da tako najbolje doprinose drzavi i njenim interesima. Visoki politicki Iorumi i
rukovodioci su znali da se to tako radi, i oni su se ocigledno s tim slagali, iako se
o tome nisu javno i neposredno izjasnjavali. Za krsenje ustava i zakona izgovor se
olako nalazio u pozivanju na ,revolucionarnu zakonitost. Velike prakticne teskoce
i opste karakteristike svakog posleratnog i poslerevolucionarnog stanja i
radikalizma, uticale su u istom pravcu. Na to je delovalo i ulaganje na praksu
sovjetskog uzorka koji ipak, na srecu, nije doslovno kopiran. To se moze pokazati
i na primeru jednog od osnovnih principa krivicnog prava, koji se i naziva
principom zakonitosti ili legaliteta (nullum crimen, nulla poenta sine lege).
Sovjetsko krivicno pravo je tek 1958. godine prihvatilo ovaj princip. U Jugoslaviji
se posle Drugog svetskog rata u uskim krugovima razmatralo da li prihvatiti ovaj
princip i na srecu je prevagnula pravna logika da se taj princip unese u nase
zakonodavstvo. No, praksa je, kao sto smo rekli, isla mimo i nasuprot tome principu,
a postojali su i mnogi drugi oblici i oblasti narusavanja zakonitosti. Mnoga resenja
u pravnom sistemu isla su na ruku takvoj praksi (kao na primer, nepostojanje u to
vreme tzv. upravnog spora, tj. mogucnosti da gradanin tuzi organ uprave i da sud
donosi konacnu odluku na osnovu zakona, prevelika diskreciona vlast organa
uprave, opsta dominacija izvrsnih organa vlasti nad predstavnickim odnosno
zakonodavnim, tj. prevlast birokratije, zakonska mogucnost da se u
administrativnom postupku, tj. bez sudske odluke ljudi kaznjavaju sa dve godine
zatvora uz mogucnost da se takva kazna i produzi, itd.). U Sovjetskom Savezu,
cak i dvadesetih godina kad se posle jednog perioda pravnog nihilizma pocelo sa
37
Legalitet
donosenjem pojedinih zakonika, jos uvek je dominirao Lenjinov stav da je diktatura
proletarijata zakonom neogranicena vladavina. Kao sto je poznato, na XX kongresu
KP SS 1956, Nikita Hruscov je izneo prvu, sa zvanicnog mesta u Sovjetskom
Savezu datu kritiku ponasanja Staljina i ,narusavanja socijalisticke zakonitosti u
vreme ,kulta licnosti. I to je dovelo do velikih i znacajnih promena i delimicnih
i tihih sudskih rehabilitacija koje su imale odjeka i izvan Sovjetskog Saveza.
Cinjenicu da ni u jednoj od zemalja u kojima su na vlasti bili komunisti nije
doslo do punog ostvarivanja pravno vazecih ustava i zakona ima nekoliko opstih
i jos vise speciIicnih i konkretnih uzroka zbog kojih se postepeno sirila pravna i
moralna anomija.
Na prvom mestu mora se reci da su tzv. socijalisticke zemlje tek pred svoj
kraj pocele da proklamuju da zele da se izgraduju kao drzave sa uspostavljenom
vladavinom prava. To znaci da su izmedu vlasti i prava prednost davali ovoj prvoj
i instrumentima kojima se moc drzi i ucvrscuje. Zato je i poimanje zakonitosti
bilo vrlo ograniceno: tumacilo se pre svega kao obaveza nizih organa i gradana da
se pridrzavaju zakona, a nije shvatano da su zakoni i ustav cinilac ogranicavanja
politicke vlasti. Da bi se ustavnost i zakonitost u ovom pravom smislu mogla
uvesti, neophodno bi bilo uvesti siru demokratiju i mogucnost gradana da na
izborima zaista biraju svoje predstavnike i vrsioce vlasti. Bez demokratske i
institucionalizovane politicke odgovornosti vrsilaca vlasti pred biracima, nema
mogucnosti da se ostvari ustavnost, pa ni zakonitost u punom smislu te reci.
Uostalom, cinjenice nam kazuju da su ti principi delimicno ostvareni samo u
zemljama koje su ostvarile visi stepen demokratije.
U bivsim socijalistickim zemljama se odlagalo resavanje jednog kljucnog
problema. To je bilo ogranicavanje ili ukidanje pravnih i politickih osnova za
ulogu jedne jedine ili dominantne partije kao nosioca monopola politicke vlasti.
Politicki Iorumi i rukovodioci takve partije su svojim odlukama (direktivama,
instrukcijama, pismima, govorima i sl.) mogli da promene nacin i stepen
primenjivanja ustava i zakona. Oni su to s vremena na vreme i cinili, a nezavisno
sudstvo je cak i kao ideja, a kamoli kao praksa, bilo nesto sto nije prihvaceno, bez
obzira na zakonske Iormulacije. Te Iormulacije su cesto pravnici prepisali iz tzv.
burzoaskih zakona, a rukovodioci prihvatili samo na recima, da ne bi dolazili u
sukob sa tekovinama demokratske teorije i civilizacije. Oni najvisi su se na svakom
nivou smatrali izuzetim od ,pravnih smicalica. To je predstavljalo los primer i
podsticaj za druge na nizim nivoima. Ovo je bio opsti uzrok neostvarivanju
ustavnosti i zakonitosti, a postojali su i mnogi drugi.
Cak i uvodenje izvesnih demokratskih ustava ne daje pune rezultate sve dok
se ne stvore i odgovarajuca politicka klima i odnosi, pa i odgovarajuca demokratska
politicka kultura. Politicka kultura koja pogoduje ostvarivanju vladavine prava
ne sme biti ni podanicka kakvu je drzavni socijalizam najradije negovao niti
parohijalna kakvu je nasledena tradicija ostavila, a socijalizam dalje razvijao u
vidu raznih lokalizama i partikularizama ciji je osnovni princip da narusi zakon u
svoju korist, a na racun i na stetu drugoga.
Ako su strukture sa monopolom moci prvi i osnovni medu nizom krupnih
uzroka slabog postovanja ustava i zakona, to se odrazilo i na njihov kvalitet, sto je
dalje oslabilo njihovo postovanje. Snizavanju kvaliteta zakona nije doliko doprinela
niska, nerazvijena i zanemarena pravna tehnika izrade propisa, mada je i to svakako
doprinosilo smanjivanju postovanja zakona, jer ono sto je nejasno ne moze izazvati
postovanje osim medu onima koji u nesto slepo veruju. Takozvani politicki
voluntarizam nije ni u cemu nasao toliko izraza koliko u pretpostavljanju da se
politickom voljom koja ce se izraziti u Iormi prava, moze sve. U tome, naravno,
grese oni koji u ispoljavanju svoga voluntarizma zloupotrebljavaju pravnu Iormu.
,Popij more, Ksante tako je rob i basnopisac Ezop doviknuo jednom antickom
tiraninu koji je mislio da je njegova volja iznad svega.
Kad jedna zemlja ima relativno znatne ljudske i materijalne potencijale, a
pravni sistem otezava ili onemogucava ili pogresno usmerava njihovo koriscenje,
pa to onda cini zivot svih gradana te zemlje siromasnijim nego sto bi mogao biti
pod drugacijim pravnim rezimom ne moze rezultirati nicim nego javnim ili
skrivenim, ali ne manje eIikasnim otporom tome pravnom rezimu. Za primer koji
to ilustruje mogu se pomenuti propisi o prinudnoj (u ono vreme bi se moralo reci
,dobrovoljnoj) kolektivizaciji. Ovaj primer uzimamo stoga sto su poznati
doktrinarni, politicki i ekonomski motivi, a isto tako i tokovi, posledice i porazni
rezultati. Iz toga je ipak izvlaceno vrlo ograniceno iskustvo. Ljudi su prirodom
programirani da nastoje ziveti bez obzira kakve im je okvire neka moc krojila.
Ako su okviri kruti i uski, ljudi ce ih na razlicite nacine razmeksavati i rastezati
dok se ne razlabave ili ne puknu. Tako je to bilo vise puta u proslosti. Tu ne
pomaze nivo pravne tehnike ili stilska doteranost propisa.
Koliko god element politicke volje u stvaranju prava bio vazan i nuzan, ne
sme se zapostaviti da je daleko bitniji onaj elemenat koji od prava cini element i
stub ljudskih civilizacija. A onda to postaje stepenom svoje racionalnosti i
regulisanju meduljudskih odnosa. Odnos prema pravu zavisice od toga koliko
ono omogucuje da se meduljudski odnosi i promet dobara, usluga, ideja, ljudi
moze slobodnije i pod covecnijim uslovima odvijati, a ne od kazni kojima se
pretilo. Pravo, da bi bilo racionalno, mora postati dovoljno sirok okvir za odvijanje
onoga sto se zove ,pravni promet a sto je samo izraz drugih oblika prometa, tj.
razmene medu ljudima. Od kvaliteta zakonitosti, tj. od toga koliko je ona instru-
ment koji olaksava ili pak otezava ovakav promet, zavisi u velikoj meri i koliko
ce se ostvarivati sadrzina datih zakona. Umesto da sve bude propisano zakonima,
39
Legalitet
vaznije je da pravni sistem bude racionalno ustrojen tako da ljudima omoguci
povoljnije okvire zivota. To nas vodi sledecem krupnom problemu: obimu pravnog
regulisanja.
Autoritarna vlast, koja zeli da se u sve mesa, pravi glomazan, rigidan i
sveobuhvatan pravni sistem koji u detalje regulise sve aspekte drustvenih i
meduljudskih odnosa. I to najcesce tzv. imperativnim normama, tj. propisima koji
se moraju primenjivati na strogo utvrdeni nacin, bez obzira sto bi mozda oni koji ce
svoje odnose regulisati hteli da se sporazumeju na drugaciji nacin ili drugacije o
samoj stvari. Pomenutom restriktivnom prirodom pravnog sistema u njemu se suzava
podrucje primene tzv. dispozitivnih ili bar tzv. alternativnih normi, pa konkretno i
klasicnih ugovora, jer vlast hoce svugde da pokaze svoje prisustvo i pravo mesanja.
Ovo, naravno, pogada privredne subjekte, ali, u krajnjoj liniji, najvise gradane.
Mnoge pomenute mane koje otezavaju da se ostvari princip zakonitosti
imaju koren u pogresnom shvatanju i verovanju da se pomocu prava moze postici
sve sto se zeli. Ne shvata se da pravo kao sredstvo ima svoje granice, da se ono
mora odnositi na ono sto je mogucno. Pravo se mora koristiti u skladu s njegovom
prevashodnom prirodom da omoguci ljudima mirno uzivanje onoga sto je moguce
pri datom stepenu razvijenosti njihovih znanja i tehnologija, i da ih zastiti od
grabezljivaca, siledzija i uzurpatora. Ovi poslednji najradije vole da prisvoje
drzavu, jer ona pruza vise mogucnosti za privilegije nego posedovanje bilo
kakvoga sredstva za proizvodnju. Tada i zakoni postanu ,privatni u onom smislu
u kojem to izrazava sama rec privilegifa (prvobitno u rimskom pravu privata
lex, privatni zakon, tj. zakon za pojedinca koji je izuzet od opstih normi). Lako
je zakljuciti i to da kada se broj privilegija poveca, onda takode pravo gubi
svoju opstu svrhu i zakonitost opada.
U nas se preveliki tzv. normativizam nije ogledao samo u preterano velikom
broju pravnih propisa koji su bili izraz pogresne orijentacije da se u socijalizmu sve
regulise od strane drzave, nego i u cestom menjanju propisa. I veliki broj i njihovo
cesto menjanje povecavaju ulogu i moc onih koji na njihovo donosenje i menjanje
najvise uticu, ali su drustvene posledice stetne. Reprodukovanje istih propisa od
Iederacije do radne organizacije povecavalo je njihov broj do besmislenog.
Priroda jugoslovenskog Iederalizma bila je jedan od uzroka cvetanja
nezakonitosti. Naime, donosenje zakona je bilo u rukama jednih, a njihovo
sprovodenje u rukama drugih, i to bez pravne i sistematske mogucnosti onih koji
donose ili upravnih i sudskih institucija na tome nivou da kontrolisu kako se zakoni
ostvaruju. Sudove i inspekcije birali su isti oni organi protiv cijih akata ovi cesto
moraju donositi odluke ili krsiti zakon u zelji da zastite lokalne mocnike.
Najznacajnija prepreka apsolutizmu vlasti i njenom drustveno-neodgovornom
ponasanju jeste korpus covekovih prava i sloboda i demokratija kojoj su gradanska
prava i slobode condition sine qua non. U cl. 16. cuvene Irancuske Deklaracije
prava coveka i gradanina zapisano je da nema ustav ona zemlja u kojoj nisu
garantovana gradanska prava i slobode i u kojoj nije izvrsena podela vlasti.
Ideja pravne drzave je ogranicenih dometa, jer ostaje na Iormalno shvacenom
principu legaliteta i u krajnjoj liniji podrazumeva veberovski shvacenu birokratiju
kao racionalni oblik drustvene organizacije sa cinovnickim stalezom. Pravi cilj
od Aristotela do danas je vladavina prava. No i ideja pravne drzave, u odnosu na
ono sto joj u praksi prethodi, jeste veliki civilizacijski domet. Ipak je u jednom
politickom dokumentu od pre pet godina ideja pomenuta u zagradama i u kontekstu
,kontrarevolucionarnih ideja koje su se javljale. Nezavisno sudstvo je u svakom
slucaju pretpostavka ostvarivanja ne samo pravne drzave ili vladavine prava nego
i modernog prava.
Ostvarivanje ljudskih prava i sloboda doprinelo bi i resavanju niza drustvenih
problema kojima je jedan od uzroka bio autoritarni i rigidni i neracionalni pravni
sistem i hipertroIirani normativizam, koji je gorki plod jedne pogresne pravne i
socijalno-politicke doktrine. Jedno od pogresnih nacela te doktrine je verovanje
da je za socijalizam, pa i za postsocijalisticko drustvo vazno da se sve pravno
regulise i da je slobodno samo ono sto je pravom izricito dozvoljeno i na nacin na
koji je dozvoljeno. Neki pozitivista bi i to obuhvatio pojmom ,legaliteta. Medutim,
napredovanju drustva i slobodi kao sustinskoj odredbi coveka odgovara sasvim
suprotni koncept: da se granice slobode odrede samo zastitom istih prava i sloboda
drugih i da se proglasi da je slobodno sve sto nije iz valjanih razloga izricito
zakonom zabranjeno.
Nacelno je pogresno shvatanje da se drustvo stiti time sto ce u eventualnom
sporu drzave i pojedinca pravnik, svejedno da li u Iunkciji nekog reIerenta,
pravobranioca, tuzioca, sudije, milicionera ili u drugim ulogama, smatrati da
njegov zadatak nije da postupa prema pravu (zakonu), nego da pravo pristrasno
primeni kako se njemu samome ili nekom politickom subjektu moze ciniti da je
,u korist drzave ili u nekom vec odavno, zbog zloupotreba ozloglasenom ,visem
interesu.
Moralna autonomija pravnika je pretpostavka za tzv. slobodno sudijsko
uverenje koje se ne odnosi samo na sudije. Mora pravnik biti spreman reci NE,
ako ga proIesionalno znanje i savest na to upucuju, pa i onda kad svi kazu DA ili
,aminuju. Zato je potrebna i individualna gradanska hrabrost i solidarna podrska
ljudi iste proIesije da bi se uspostavila legalnost. Takvi pojedinci u nedavnoj
proslosti su rdavo prolazili, kao sto pokazuju mnogi slucajevi sudenja sudijama i
advokatima, pa i jedan slucaj kuraznog ponasanja po vazecim pravnim i natpravnim
etickim principima, koji je u svoje vreme i opisan u knjizi Sudifa. Sve je to ucinjeno
u ime moralne autonomije i proIesionalnog morala.
41
Legalitet
Vlastima nije u interesu da onaj ko primenjuje tzv. pravo zapada u moralne
dileme oko osnovanosti, celishodnosti, drustvene opravdanosti i korisnosti,
humanisticnosti normi koje primenjuje. Ono sto se zelelo, postizalo se i
odgovarajucim obucavanjem koje se pretezno svodilo na saznavanje pravne
tehnike. Pojam pravde, racionalnosti covekove prirode i drugi slicni, spadaju u
discipline koje se uglavnom ne izucavaju ili se ne izucavaju dovoljno i sa svim
teorijskim i prakticnim implikacijama. Sistematicno se tezilo da se pravniku, kao
coveku, oduzme svaka teorijska osnova s koje bi mogao kriticki prosudivati sadrzaj
prava koje treba da primenjuje.
Literatura:
A. V. Dicey, Introduciton to the Studv of the Law of the Constitution, 1885.
C.J. Eriedrich, Constitutional Govemment and Democracv (1946); novije
izdanje Waltham-London, 1968.
J. Dordevic, Ustavno pravo, Beograd, 1972.
L. Basta, Politika u granicama prava, Ideje, Beograd, 1984.
Lj. Tadic, Metamorfo:e ,pravne dr:ave' i Pravna dr:ava, 1991.
M. Jovicic, Zakon i :akonitost. :ivot pravnih propisa, Beograd, Radnicka
stampa, 1977.
R. Dworkin, A Matter of Principle, Cambridge, Harvard University Press,
1985.
R. Dworkin, Taking Rights Seriouslv, Cambridge, Harvard University Press,
1977.
R. Lukic, Ustavnost i :akonitost, Beograd, 1966.
42 Milan Podunavac
43
Legitimitet
Milan Podunavac
LEGITIMITET*
Pojam - Legitimitet u najopstijem smislu oznacuje utemeljenje i delanje
politicke vlasti na principima koji su opsteprihvaceni u okviru jedne politicke
zajednice. Princip legitimiteta implicira da pripadnici jedne zajednice (politicke)
ne prihvataju poredak samo iz navike i obicaja, individualnog interesa ili straha
od represije, vec iz uverenja u njegovu valjanost i opravdanost. Otuda, ovo stanje
uvek pretpostavlja usaglasenost ,prirode politickog poretka i principa njegovog
utemeljenja sa ,nacinom misljenja jednoga naroda (Monteskje). Legitiman je
onaj poredak u kome postoji saglasje izmedu politicke Iormule kojom se pravda
vladarski titulus i nazora naroda (politicki subjektiviziranih pojedinaca) o prirodi
toga poretka. Legitiman poredak uvek stoji u odredenom odnosu sa principima
prava i pravicnosti i obuhvata stanje ,dobro uredenog poretka (Rols). Ovo stanje
suprotno je stanjima bezakonja, anarhije, nesigurnosti i samovolje. Stanje
neosiguranih sloboda i neuredenih prava nije ni legitimno ni politicko. Principi
legitimiteta uvek sadrze, otuda, i odredenu ,ideju zajednickog zivota u drzavi i
priblizavaju se samom pojmu politike. U ovome je i Aristotelova napomena da je
samo ,poredak vrline politicki poredak.
Problem legitimiteta sredisnji je problem politike IilozoIije, to je ,jedno od
najslozenijih IilozoIskih pitanja (D. Tasic, Opravdanfe dr:avne vlasti). Laski
(Lasky) takode je isticao da je legitimitet pitanje ,na koje ni jedna politicka
IilozoIija do sada nije odgovorila, a Berk (Burke) i Eerero (Eerrero) podjednako
su upozoravali da je ,opasno pitati se o temeljima drzave. Rusou (Rousseau)
pripada zasluga da je problem politickog legitimiteta oznacio kao ukupnost ,prvih
principa politike i odredio ga kao sredisnji problem politicke teorije. U raspravu
o osnovama drustvenog ugovora Ruso nas uvodi pitanjem o temeljima legitimiteta
politicke vlasti. ,Hocu da razmotrim da li u gradanskom drustvu moze postojati
44 Milan Podunavac
osnova za legitimnu i sigurnu vladavinu, kada se uzmu ljudi kakvi su, a zakoni
onakvi kakvi mogu da budu. Covek se rada slobodan a svuda je u okovima. Onaj
koji veruje da je gospodar drugih, uistinu je vise rob od njih. Kako je doslo do ove
promene? Ne znam. Sta je moze uciniti legitimnom? Verujem da mogu resiti to
pitanje (Z. Z. Ruso, Drustveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949, str. 9). Teznja
za legitimitetom univerzalno je svojstvo politickih poredaka, a potreba za
legitimizovanjem politicke vlasti tako je trajno ukorenjena u politickim drustvima,
da je u citavoj istoriji tesko naci politicki poredak koji nije imao autenticno
zasnovan poredak, ili bar pokusao da ga stekne. Citava politicka istorija je u biti
jedna stalna teznja i borba vladajucih elita za racionalizaciju sistema politicke
vladavine. Razlicite Iormule legitimizovanja politicke vlasti ne samo da su
centralna tema tehnologije zacudujuce istoznacne tehnike (instrumenta regni) vec
i instrumenti demokratske politicke misli, pokreta naroda i klasa u borbi protiv
politickih vlastodrzaca i politickih poredaka, koji krse najsire drustvene saglasnosti
i pristanke drustvenih grupa i pojedinaca, povezanih uvek sa jednim vidom zivota
(politickim etosom). Legitimitet, kako pise H. Heler (H. Heller, Staatslehre, 1934),
uvek sadrzi dva aspekta: (a) aspekt socijalnog legitimiziranja pravno utemeljene
vlasti i (b) idealno (normalno) utemeljenje drzave kroz zbiljski ustav. Ova dva
aspekta legitimiteta, po pravilu, ne moraju biti u saglasju. Otuda, potreba za
legitimitetom uslov je svake vladavine, a postojanje legitimiteta znak ,dobre
vladavine. Spinoza i Moteskje naglasavaju oba ova aspekta. Za Spinozu ,poslusnost
cini vladavinu (Obedientia facit imperatum). Za Monteskjea, pak, ,srecna je
drzava ako su joj gradani dobri podanici, vladavina i postoji zato da ,vodi podanike
ka najboljem cilju.
Pitanje o legitimitetu uvek je pitanje uverenja o dostojnosti politickih
institucija od strane onih nad kojima se vlada. U tom smislu legitimitet je u istoriji
politike uvek igrao dvostruku ulogu: s jedne strane, Iormule legitimizovanja
olaksavale su politicku vladavinu upravljackih grupa, izrazavajuci njihovu teznju
da svoju moc ne opravdaju prostom cinjenicom njene posesije, vec da nalaze
moralne i legalne osnove njenog posedovanja. S druge strane, kako je pokazao G.
Moska (Mosca, Ruling Class, 1939), Iormule legitimizovanja olaksavale su teret
politicke vlasti politickim podanicima, izrazavajuci jednu univerzalnu psiholosku
potrebu ljudi da Iormiraju sistem uverenja kako oni koji nad njima vladaju to ne
cine na osnovu posedovanja materijalnih i drugih prednosti i sile, vec na temelju
opstih i zajednickih principa i maksima, zajednickih za sve pripadnike drustva.
To upucuje na zakljucak da istorija politickih drustava i ne zna vladavinu koja do
kraja ,pokriva i zadobija potpuno podanistvo i politicku poslusnost za sva
vremena. Politicki upravljaci su iskusili da i stanja najvece poslusnosti nose u
sebi potencijalni revolt i bunu. Izmedu upravljaca i naroda uvek se uspostavlja
45
Legitimitet
jedan odnos latentnog straha i sumnji; koliko je strah inherentno svojstvo podanika,
toliko je on i pratilac politickih vlastodrzaca. Narod strahuje od vlasti, jer je ona
uvek i potencijalno (cak i kada je demokratska) oblik politicke opresije. Politicki
upravljaci i kada uzivaju u stanjima najpotpunije submisije podanika, potencijalno
strahuju od rastakanja ove lojalnosti i politickog revolta. U prirodi je principa
legitimiteta da se ,prevlada ovaj misteriozni i uzajamni strah i sumnje koje uvek
postoje izmedu onih koji politicki upravljaju i onih nad kojima se vlada. Principi
politickog legitimiteta olaksavaju tegobe vladavine i onima koji vladaju i onima
nad kojima se vlada. ,Ako su konsenzus i volja upravljaca i podanika iste, srecan
je i blagosloven njihov zivot (J. Althusius, Politica Methodica Digesta, London,
1964).
Mada politicka moc uvek u sebi sadrzi moment sile kao svoje unutrasnje
svojstvo, politicka istorija uci da sila nikad nije dovoljna da bi se zadobila
poslusnost onih nad kojima se vlada. Monteskje je briljantnim opisom despotije
pokazao da je strah princip onih vladavina koje su oslonjene na silu i samo njenim
dejstvom one tesko mogu da zadobiju politicku poslusnost. Otuda, arbitrarna i
nasilna despotija uvek je nelegitiman oblik vlasti. Principi legitimiteta su upravo
oni razlozi kojima se utvrduje i pravo da se vlada i duznost da se pokorava, a
saglasnosti i osobita Iorma ,osnovnog konsenzusa (E. Ereankel) izmedu onih
koji politicki vladaju i onih nad kojima se vlada. A Iormiranje uverenja i ,klime
(Monteskje) da su ovi principi pravicni i razumni, stvaranje uslova za njihovo
postovanje, cine odnos izmedu vladara i onih nad kojima se vlada meksim,
podnosljivim, sa vise uzajamnog respekta i sigurnosti. ,Narod mora da se srodi sa
principima legitimiteta (Taljeran). Trajnije saglasnosti, koje objasnjavaju zasto
su ,stare vladavine i najsigurnije (,najsigurniji je `stari` legitimitet E. J. Strahl),
vode narocitoj vrsti poverenja (onome sto je evropska politicka kultura izrazila
kao consensus fidelium, koje je u sebi sadrzavalo i pristanak i poverenje i korist),
sto kao unutrasnji agens istovremeno i ojacava i humanizuje osnovni politicki
odnos. Principi legitimiteta, otuda, ne olaksavaju samo tehnologiju politicke
vladavine; oni je demokratizuju i humanizuju.
Istorija politickih institucija pokazuje oba ova ,momenta legimiteta: potrebu
politickih vlastodrzaca da ustolicenu vlast ne pokazu u obliku otvorenog nasilja,
vec u obliku zapovesti prikazanih u njihovoj najtrajnijom Iormi, ,vlasti koja na
sebe stavlja masku zakona (Polen). Uputstvo Rusoa da ,najjaci nikad nije dovoljno
jak da bi uvek bio gospodarom osim ako svoju moc ne preobrati u pravo, a
pokornost u duznost izrazava se u jednoj trajnoj teznji politickih vladara da
dokazuju i ,predstavljaju istovetnost onoga sto ima sustinsku vrednost
(legitimnost) i onoga sto postoji kao cinjenica (posesija politicke moci). Ovu
iskonsku potrebu politickih vlastodrzaca prepoznajemo sa zapanjujucom
46 Milan Podunavac
istoznacnoscu u razlicitim politickim kulturama. Tako, legitimitet je za politicke
upravljace uvek centralno jezgro instrumenta regni. Napoleon, kome u istoriji
legitimiteta pripada posebno mesto, jer se moderna teorija i politicko znacenje
ovoga pojma i izostrilo u jednom politickom procesu i drami ,osporavanja
legitimiteta Napoleonove vladavine (Taljeran) u govoru pred Corps Legislatif 1814.
godine, poziva se na snagu svoga legitimacijskog titulusa, negirajuci to pravo
deputatima naroda. ,Da li ste vi predstavnici naroda? Ne. Ja sam cetiri puta pozivao
naciju i cetiri puta sam zadobijao glasove cetiri miliona ljudi. Ja imam titulus, a vi
nemate. vi ste samo deputati departmana Imperife' (Melvin Richter, Toward a
Concept of Pollitical Legitimacv, Political Theory, 1982). Ovu univerzalnu
politicku potrebu znali su koristiti i drugi politicki vladari mnogo pre Napoleona.
Rimski politicki pisac i istoricar Kasius Koceanus Dia (Casius Coceanus Dia)
navodi podatke o politickoj vladavini Malviusa Torkvatusa. Ovaj rimski vladar,
navodi Dia, zeleo je da se proglasi Romulom (kraljem) i poslao je glasnike da
osluskuju misljenje naroda. Dobio je inIormacije da narod sa zebnjom gleda na
njegove namere da se nazove kraljem i da ne zeli kralja za vladara, posto ne
podnosi kraljevski stil. Monteskje ovaj slucaj komentarise ovako: ,Rimljani nisu
hteli kralja, sto znaci da su sacuvali svoje politicke obicaje i ne zele da imitiraju
despotsku vladavinu aIrickih i azijskih nacija (The Spirit of Laws, Berkelev and
London, 1977). Hegel, pak, u Filo:ofifi istorife narocito istice jedan primer iz
kineske politicke kulture. U Kini su istoricari (zapisivaci dogadaja) spadali u najvise
drzavne cinovnike. Dva ministra su se, prema opisima kineskih politickih
institucija, stalno nalazila u carevoj okolini i imala su nalog da sve sto car govori,
cini i zapoveda, beleze na cedulje, koje su istoricari kasnije zapisivali. Ovakav
nacin pracenja istorijskih dogadaja davao je misljenju naroda i njegovoj politickoj
memoriji ogromnu snagu. Prema istorijskim izvorima, cak ni jedan od najmocnijih
kineskih vladara Si-Haong-Ti nije mogao da se odupre ovim uticajima. Progonio
je staru literaturu, teorijska nastojanja i istorijske knjige uopste. ,To je radio s
namerom da bi unistenjem secanja na predasnje dinastije ucvrstio svoju vlastitu
(Hegel, Filo:ofifa povifesti, Naprijed, Zagreb, 1966).
Principi legitimiteta temeljni su principi politickih konstitucija i kako je dobro
potvrdeno u istoriji politickih institucija ,poslednje pribeziste politicke vlasti
(Tokvil). Tokvil pokazuje u analizi rastakanja ,staroga rezima (The Old Regime
and French Revolution) da revolucija prvo zaseca u drustvene odnose i politicke
institucije, a ,posle promene zakona ona se nasilno obracunava sa starim politickim
obicajima. U analizi engleske burzoaske revolucije, utvrduje da su ,ucinjene
temeljne promene u politickoj konstataciji, cak je i monarhija bila oborena, ali
ona je tesko razarala dublje zakone, obicaje i konvencije nacije (A. de Tocqueville,
The Old Regime and French Revolution, New York, 1955, str. 201). Slicno
47
Legitimitet
stanoviste nalazimo i kod Berka, koji zapaza (u analizi Erancuske revolucije) da
je ,satanski element Erancuske revolucije razorio temeljne principe gradanske i
politicke jurisdikcije. Poznato je, isto tako, sa koliko je odusevljenja Nikolo
Makijaveli opisivao politicku vladavinu Nume Pompiliusa, kojeg je, uz Likurga i
Solona, smatrao jednim od naprednih zakonodavaca. Eunkcija velikih
zakonodavaca je da oblikovanjem gradanskog duha i gradanskih institucija
ojacavaju temelje drzave. Makijeveli ostavlja podatke o tome kako je to radio
Numa Pompilius: ,Numa, nalazeci da je narod divalj i razuzdan a zeleci da ojaca
gradansku poslusnost, okrenuo se religiji kao najpogodnijem instrumentu za
odrzavanje civilizovane drzave. Dobru religiju pratile su dobre institucije, dobre
insistucije pratila je dobra sreca. U tome su uzroci velicine republike (N.
Machiavelli, Discourses, Penguin Books, London, 1976).
Kao sto i politicka moc iskazuje svoju dualnu prirodu isticuci dva lica boga
Janusa, tako i principi legitimiteta nisu samo skup razlicitih politickih Iormula
koje olaksavaju tehnologiju politickog vladanja. Oni su, kako navodi G. Eerera,
izraz i ,misterioznog straha i ,misteriozne ljubavi koja vlada u odnosima
upravljaca i onih nad kojima se vlada. U predavanjima sto ih je drzao o principima
legitimiteta evropskih drzava, Gizo (Guizor) upucuje na ovu dualnu prirodu
legitimnosti. ,Sila je obojila rodenje svih vlasti u svetu, bez obzira na njihovu
prirodu. Medutim, ovaj je osnov politicke vlasti bio porican od onih koji su politicku
vlast drzali. Niko od njih nece reci da je prigrabio celokupnu politicku vlast. Sve
vladavine :nafu da sila nife titulus. Otuda, u periodima konIlikata i borbi,
pretendenti na politicku vlast mogu da cuju: Ja postojim pre tebe, moj osnov je
stariji, moja vlast se temelji na grubim osnovama, a ne na sili. Ja sam legitiman.
Prva je karakteristika politicke legitimacije da obesnazi silu i poveze je sa moralnim
idejama pravde, prava i razume (M. E. Guizot, General historv of Civili:ation in
Evrope, Edinburg, 1848, str. 60). U principima politickog legitimiteta uvek je
sadrzan element simbioze izmedu politickih vladara i podanika. Otuda, kako
navode Rasel (Rusell) i Zuvnel (Jouvenel) odgovor na kljucno pitanje politicke
metaIizike sta je esencija politicke moci, svodi se u krajnjoj liniji na pitanje
politicke lojalnosti. Onaj ko zna razloge podanistva, zna unutrasnju prirodu
politicke moci. Sastavni deo ove simbioze nije samo u otkrivanju unutrasnje
antologije politicke vlasti vec i u utvrdivanju njenih granica u odnosu na drustvo
i u utvrdivanju kriterijuma za odredivanje kvaliteta politicke vladavine. Otuda,
Monteskje utvrduje da je narod koji zivi pod dobrom vladavinom srecniji od onoga
koji takvu vladavinu nema, a Tokvil kvalitet politicke vladavine utemeljuje kao
uslov prava vlasti da se poziva na podanistvo onih nad kojima se vlada. ,Razmisljati
o pokoravanju vlasti kao per se znaku moralne erozije bio bi pogresan kriterijum.
Medutim, ma kako Eancuz bio servilan prema vlasti kralja u starom rezimu,
48 Milan Podunavac
postojala je jedna vrsta podloznistva, koju nikad sebi nije dopustio. On nikad nije
znao sto znaci pasti na kolena pred nelegitimnom i sumnjivom vladavinom, pred
vlascu koja je malo uvazavana (A. Tocqueville, The Old Regime, str. 168). Principi
pomocu kojih se vlast legitimizuje, humanizuju i omeksavaju politicku vlast
onoliko koliko se i od vladara i podanika prihvataju kao racionalni i pravicni.
Principi legitimiteta se od politickih podanika ne prihvataju uvek aktivno, cesto
pripadnici politicke zajednice nisu ni svesni njihovog dubljeg znacenja. Oni su
uvek utkani u osobiti vid ,kolektivne politicnosti jednog drustva (politicku
kulturu), izrazavajuci osobitu vrstu politicke obicajnosti, Iormu legaliteta koja je
duboko usadena u ,memoriju naroda, njegove politicke maksime i institucije,
katkad izrazavajuci vrstu rezignacije i pasivnog prihvatanja, stanje ,politicke
nuzde. Otuda, kako je naglasavao Hjum (Hume, On the First Principles of Gov-
ernment) ,principi vladavine uvek sadrze odredenu Iormu politickog racionaliteta,
bez obzira da li su utkani u mitske, kosmoloske, IilozoIske ili pravne Iormule
legitimiziranja. Primer izbora suverena na Tibetu, ma kako slucajan, haotican,
iracionalan i neobican, pokazuje upravo ovu univerzalnu politicku potrebu. Suveren
je, prema ovoj kosmologiji, u biti licnosti Bude, koji se posle smrti vladara
reinkarnira u licnosti tek rodenog deteta. Cim vladar umre, svestenici dobijaju
zadatak da odmah pronadu Budinu reinkarnaciju u tek rodenom detetu. Kad ga
nadu, svestenici pocinju sa narocitom Iormom ,politickog treninga sistematske
pripreme mladog suverena. Tako se izabrano dete proglasava suverenom i bogom
,posredujuci u sebi slozene odnose izmedu licnosti Bude, kosmoloskog poretka
i tibetanskog naroda. Sve ovo pokazuje da je pitanje snage i delotvornosti principa
legitimiteta uvek otvoreno i da snaga njihovog politickog racionaliteta uvek na
neki nacin korespondira sa politickim racionalitetom, ali da snaga politickog
racionaliteta nije nikada ove principe oslobodila od odredene tajnovitosti i
mitologizacije.
,Momenti legitimizovanja politicke vlasti. Politicki legitimitet, kako
pokazuje politicka istorija, nije jedno nepromenjivo stanje politickih odnosa,
institucija i svesti. U istoriji politickih borbi naroda i grupa, pojam i poziv na
stanje legitimiteta uvek je islo u paru sa pojmom ilegitimiteta (u:urpacife). U
nestabilnim politickim vremenima, pozivanje na legitimitet i nelegitimitet nije
nosilo samo elemente istorijske objektivizacije vec i poziv politickih aktera,
pretendenata i kontrapretendenata na politicku vlast, da je sistem koji se proglasava
legitimnim ili nelegitimnim ,rdav ili ,dobar. To je podstaklo JozeIa de Mestra
da ,monarhijski princip vladavine proglasi ,svetim principima vladavine, a
Edmunda Berka da principe koje je porodila Erancuska revolucija oznaci kao
,satenske principe. Ilegitimna vladavina moze se oznaciti kao antiteza legitimnoj
vladavini: to je vladavina u kojoj se vlast izrazava u skladu sa principima i pravilima
49
Legitimitet
koji su nametnuti silom i nisu prihvaceni od onih nad kojima se vlada. Nelegitimna
vladavina uvek sadrzi jos jedna element ona nije sposobna, niti pokazuje zelju
da respektuje principe legitimiteta pomocu kojih pretenduje da opravda svoju
moc. Ona je pracena, po pravilu, detronizacijom legitimiteta i grubim nasrtajima
na slobodu i autonomiju podanika. Zuvnel (Jouvenel) utvrduje (The Power) da
nelegitimna vladavina u nedostatku autoriteta pribegava zastrasivanju, ili, pak,
Iormama nasilne mitologizacije nametnutih politickih Iormula. Napoleonu, koji
nikada nije uspeo da konsoliduje svoju politicku vladavinu, Taljeran je to rekao
na sledeci nacin: ,Sa bajonetima mozes sve da ucinis osim jedne stvari: ne mozes
na njima da sedis.
Istorija politickih ideja i institucija pokazuje mnoge pokusaje da se opise i
odredi stanje politickog ilegitimiteta. Tacit u Analima, analizirajuci istoriju rimskog
principata, ilegitimitet vidi kao stanje politickog vakuuma. ,Petnaest godina, pise
Tacit, vladala je nesloga: nije bilo prava, nije bilo ni licnosti, ni morala. Grcka
politicka IilozoIija opredelila je ovo stanje pojmovima anomije i bleoneksije. To
su najgora stanja jedne politicke zajednice u kojima je rastocen politicki etos, sto
nalazimo u analizama Tukidida. Ova stanja nastaju osobito u onim vremenima u
kojima je zasnovana politicka konstitucija. Ciceron, a posle njega T. Akvinski i
SteIano Junius Brutus (pseudonim za nepoznatog autora spisa Jinditiae Contra
Tvrannos) izjednacavaju pojmove uzrpatorske i tiranske vladavine. U osnovi,
razlikuju se dva tipa nelegitimne vlasti. Prvi tip ilegitimne (tiranske) vladavine je
onaj kada vladar nema nikakav legitimacijski titulus (tvrannus absque titulo),
drugi, pak, onaj kad vladar svojim ponasanjem razara titulus kojim mu je vlast
utemeljena ( tvrannus exercitio). utvrdujuci razliku izmedu legitimne i nelegitimne
vlasti, kralja i tiranina, SteIano Junius Brutus pise: ,Kralj, kao sto smo rekli, onaj
je, koji je zadobio vlast bilo nasledem ili izborom i koji vlada i upravlja u skladu
sa zakonom. Tiranin, nasuprot kralju postoji kada se vlast prigrabi silom ili
prevarom, ili kada je nacin vladanja kralja, suprotan pravdi i pravicnosti i u neskladu
sa zakonima i ugovorom prema kome je dao svecanu obavezu. U jednoj licnosti
mogu se spojiti oba ova obelezja. Ovo stanoviste o razlici izmedu legitimnih i
nelegitimnih rezima obnovio je i J. Altuzius (Johannes Althusius) utvrdujuci da
je zadatak ,legitimnih magistrata da ,brinu o zdravlju i dobru politickog rezima
(curare salutem et bonum regni publicum). Nasuprot ,legitimnim magistratima
nelegitimni (tiranski) rezimi upotrebljavaju svoju vlast na stetu civilnog drustva i
deluju protiv osnovnih zakona zajednice (leges regni fundamentalis). Altuzius
ovaj pojam upotrebljava i u jednom uzem znacenju, praveci razliku izmedu
administratio tvrannica i fusta, legitima et salutaris administratio.
Stanjima politickog legitimiteta najblize je stanje kva:ilegitimiteta. Od svih
stanja politicke vladavine, ovo je najteze identiIikovati, jer je u prirodi kvazilegitimne
50 Milan Podunavac
vladavine da se predstavlja onim ,momentima koji su u nesaglasju sa njenom
prirodom. Takve tipove politicke vladavine vec je identiIikovao Aristotel. Jedan tip
kvazilegitimne vlasti Aristotel naziva pambasileia, utvrdujuci da je tu ,vlast jednog
suverena u svim pitanjima, ali sa istom vrstom moci koju pleme ili olis ima u javnim
pitanjima. Drugi tip drzave, koji Aristotel odreduje kao aisumnetiea odreden je u
sadrzinskom smislu, kao ,izborna Iorma tiranije. Ovaj tip legitimnosti je podrobno
analiziran u Jinditiae contra tvrannos. Tako autor ovoga traktata, koji je zasigurno
u temelju premodernog konstitucionalizma, kraljevstvo (monarhiju) koje tezi da
zadobije oblicje demokratije naziva politia.Tiraniju koja, pak, tezi da zadobije oblicje
demokratije, oznacuje kao ohlokratiju. ,Kraljevstvo takode lici konstitucionalnoj
demokratiji (politia) onda kada se u skupstinu odraslih salju najbolji ljudi da
raspravljaju i odlucuju o pitanjima zajednice. Tiranija, pak, lici iskvarenoj demokratiji
ili vladavini svetine (democratia seu ochlocratia) jer, ona, ne mogavsi da spreci
postojanje skupstine, cini svaki napor i upotrebljava sva sredstva i prevare, da bi
osigurala da najgori udu u nju. Tako tiranin :adobifa oblicfe kralfa, a tiranifa i:gled
kralfevstva (Jinditiae contra tvrannos, str. 187). Ovu je Iormu vladavine, analizirajuci
pritiske politickih vlastodrzaca (gradskih tirana) na oblike gradskih vlada i
obezvredivanje municipalnih sloboda, zapazio i Tokvil. Tokvil zapaza: ,Svaki stu-
dent istorije zna za jedan univerzalni Ienomen. Vladari koji su razarali covekovu
slobodu nastojali su da zadrze njene Iorme tako je bilo od Avgusta do nasih dana.
Oni su razvijali iluziju da mogu da kombinuju apsolutnu moc sa moralnim autoritetom
koji se zasniva na pristanku naroda. Gotovo svi su omanuli u ovim pokusajima i
nisu naucili da je nemoguce odrzati ovakav privid sve dotle dok nema nekakvog
realiteta iza toga (A. de Tocqueville, The Old Regime, str. 45).
Ako su Tokvil i J. Brutus dali naznake onoga tipa kvazilegitimne vladavine
koji nastoji da se predstavi onim sto on nije, austrijski drzavnik i politicki pisac
Meternih (Meternich), opisujuci politicku vladavinu ,Iilipizma, razlaze anatomiju
onog tipa vladavine cija je bitna odrednica da se opravdava konIliktnim i
protivrecnim principima politickog legitimiteta. Radi se o takvom tipu vladavine
koji pociva na principima koji su konIliktni i koji, uzeti za sebe, nisu dovoljan
osnov stabilne vlasti. ,Posto nastoje da se opravdaju konIliktnim principima
legitimizovanje od kojih ni jedan nije sam za sebe dovoljan, ovi rezimi zive pod
nerazresivim protivrecnostima; oni su u stalnoj opasnosti da se odvoje od
dominirajucih nazora svojih podanika: zbog toga se oni bore da poniste njihovu
stvarnu prirodu. Cele generacije mogu biti poslusne vladavini ove vrste, a da ne
posumnjaju u njenu stvarnu prirodu, verujuci da je ona drukcija od one kakva ona
jeste (G. Eerrero, The Principles of Power, G. P. Putnam Sons, N. York, 1942).
Tacit i Makijaveli su ove tipove vladavine dali u opisima ,prerusavanja
imperatorske vlasti u Rimu. Ova vlast sadrzavala je, kako pokazuje Makijaveli,
51
Legitimitet
dva ili vise principa politicke moci. Imperator je, kako pokazuju istorijska Iakta,
bio biran i potvrdivan od Senata, ali i vezan opstim duhom lex regia, koji u osnovi
cini jednu Iormu transIera moci naroda u ruke vladara. Ali, koliko god ova politicka
Iormula sadrzavala u sebi elemente legitimizma, istorija Rima uci, pogotovo na
primeru Konstantina, da ni najmocniji imperatori nisu mogli da nametnu i
stabilizuju legitimisticki princip vladavine i Iormiraju zasebne politicke dinastije.
O tome Makijaveli ostavlja jasne podatke. Svaki pokusaj zasnivanja dinastije,
zapaza Makijaveli, zavrsavao se bunama, politickim borbama, neredima i
gradanskim ratom. Imperijalna moc sadrzavala je u sebi znacajne elemente
republikanske tradicije, mada ova tradicija nikad nije bila do kraja prihvacena i
sakcionisana kao modiIikacija rimske konstitucije. Premda je delovala izvan
rimskog konstitucionalnog sistema, svoju je delotvornost iskazivala zahvaljujuci
eIikasnoj Iunkciji ujedinjavanja imperije i obezbedenja rimskih legija: njenoj moci
pridavalo se obelezje svetosti u svim rimskim provincijama. Podatak da je Julije
Cezar morao proglasavati bozansko poreklo da bi ojacao svoju vlast, upucuje na
obelezje ovog stanja. Druga bitna karakteristika koja ovoj vlasti daje obelezja
kvazilegitimiteta, ispoljava se u simbolima njenog izrazavanja. Imperatorska vlast
uvek se predstavljala imenima, cija su doslovna znacenja skrivala ,prve principe
vladavine. Tacitove analize jasno pokazuju da imperatorska vlast nije imala ,pravo
ime. Tradicionalni rimski pojam rex imao je visestruko znacenje, najmanje
vladarsko; pojam imperator manje je oznaka za politicku moc, vise jedno titularno
imenovanje vezano za vojnu organizaciju. I drugi imperatorski naslovi, kao sto su
augustus ili tebartos, u osnovi oznacavaju manje stanja politicke vladavine, a
vise karakteristicne ljudske osobine. Ovom tipu vladavine pripadaju i Meternihovi
opisi politicke vladavine Luja Eilipa. U studiji Konig der Fran:osen, Meternih
utvrduje da Luju Eilipu ,s jedne strane nedostaje autoritet narodnih izbora, a s
druge, on nije imao podrsku istorijskog zakona Republike, a nedostajala mu je
politicka moc Burbona. Njemu nedostaje podrska principa legitimiteta, vlast mu
nije utemeljena ni u naslednim pravima ni u nacionalnim izborima.
Politicki prelegitimitet oznacuje proces inauguracije novog tipa legitimiteta
kojim se raniji princip legitimizovanja politicke vlasti zamenjuje. Zasniva se na
razvalinama ,staroga rezima i pratilac je velikih socijalnih i politickih mena.
Predstavlja, kako je pisao Taljeran, najopasniju situaciju u kojoj se neki politicki
predak moze naci. To je ono stanje, zapaza Taljeran, u kome se narod privikava na
nove principe vladavine, ubedujuci se u njihovu pravicnost i racionalnost. ,U
stanju prelegitimiteta, vladavinska struktura mora respektovati ono sto ona sama
ne respektuje. Premda vlast, po pravilu, respektuje ove principe, veliki deo
populacije, katkad i vecina, ne prihvata ih i ostaje u stanju latentne poslusnosti. U
skladu sa ovim, u stanju prelegitimiteta, umesto da se vladavinski sistem opravdava
52 Milan Podunavac
principom legitimiteta, prelegitimitet oznacuje stanje u kojem vladavina pruza
podrsku novim principima, protiv otvorene ili skrivene opozicije prema njemu
(G. Eerrero, The Principles of Power, str. 140).
Odnos izmedu legitimiteta i legaliteta sredisnje je pitanje u razlaganju razlicitih
stanja legitimizovanja politicke vlasti. Neki su skloni (Aleksander P. d'Entreves,
Legalitv and Legitimacv) da ovaj problem obeleze kao ,kljucno polje u politickoj
teoriji. Sve velike politicke teorije bavile su se ovim pitanjem. Klasicna politicka
IilozoIija pokazuje da se pitanje o dostojnosti politickog poretka i pravu na politicko
vladanje zasniva na oba ova principa. Da bi politicka vlast bila pravicna i valjana,
ona mora biti podjednako i legitimna i legalna. Ova se konstrukcija prepoznaje vec
kod Cicerona, T. Akvinskog, a narocito kod pisaca u tradiciji prirodnopravne teorije.
Osnovno je polaziste da se zakonu koji je nepravican i koji negira pravdu osporava
karakter zakona, a po njemu stvorena stanja oznacavaju kao stanja anomije i
pleoneksije. U skladu sa ovakvom koncepcijom prava i pravicnosti klasicno politicka
IilozoIija i jurisprudencija deIinisu nelegitimnog vladara i tiranina kao nosioce
neispravnog titulusa, sa statustom ex defectu tituli. Ovo stanoviste o identitetu stanja
legaliteta i legitimiteta ostaje dominantno i u politickoj kulturi premoderne evropske
drzave. U ovoj tradiciji, u pojmu legitimiteta uvek se sazima ne samo veritas (vera,
poverenje, istina) vec i pristanak (consensus fidelium) i korisnost (probitas).
Jasnije razlikovanje ovih pojmova zapaza se u politickoj IilozoIiji i jurispru-
denciji XVIII i XIX veka, a narocito u okviru doktrine pravnog i politickog
pozitivizma, koja je dominirala u teoriji legitimiteta dvadesetih godina ovoga veka.
Tako se vec u Zedlerovom recniku (1737) pojam legitimnost koristi za nesto sto je
,utemeljeno na ustavu. Legalno je, pak, ono sto ustavu pripada. U teorijskom
smislu problem postaje centralno jezgro nemacke politicke IilozoIije i sazima se
u raspravi o odnosu principa legaliteta i moraliteta (Kant, Eihte, Hegel). Kant
jasno razdvaja ova dva pojma. U njegovoj interpretaciji ,jedno delanje pociva na
cistom legalitetu onda kada nema cistog moralnog motiva (rein sittliche Motive),
vec samo strah od stete ili kazne kojom preti zakon. Kant principu legaliteta
namenjuje vaznu ulogu u politickom poretku. Sloboda i legalitet stoje u uskoj
vezi. Otuda, Kant juristicki pojam slobode odreduje kao onu slobodu koja je
zasnovana i pociva samo na prostom izvanjskom delanju i zakonitosti (Gese-
t:masigkeit). Sadrzaj ove ,izvanjske slobode (ausseren Freiheit) Kant precizira
u pojmu prava oznacavajuci ga kao odnos u kome se volja jednog uporeduje sa
voljom drugoga, na osnovu opstih i slobodnih zakona. Otuda, izvanjska sloboda
pociva na uredivanju odnosa ljudi na osnovu principa legaliteta, a ne moraliteta.
Pojam ljudske slobode pocetna je tacka u razgranicavanju pojmova moraliteta i
legaliteta i u Eihteovoj (Fichte) politickoj IilozoIiji. Eihteovo polaziste je sledece:
u jednom poretku slobodno bice je moguce kada je sloboda pojedinca tako
53
Legitimitet
ogranicena na drugi moze pored njega postojati slobodno. Poput Kanta, Eihte
utvrduje da sloboda pociva na principu legaliteta, a ne moraliteta. ,Svako se oslanja
na legalitet drugoga, nezavisno od njegovog moraliteta. Otuda i poredak drzave
u odnosu je sa pravnoscu (Rechtlichkeit) izvanjskog delanja, a ne sa unutrasnjim
moralitetom. Zapaza se da Eihte pored termina ,legalitet upotrebljava u istom
znacenju i pojam ,lojalitet.
Hegel odnos izmedu ,legaliteta i ,moraliteta tematizuje promisljanjem
odnosa izmedu religioznog i pravnog drustva. Religiozno drustvo pociva na
unapredenju moraliteta, dok je objekt civilnog drustva sam ustav. Drzavno drustvo
(staatliche Gemeinschalt) pociva na principu legaliteta. Moralitet kao princip
pripada samo individui, on je samo sopstvo (Inerlichkeit). Legalitet, pak, spoljasnja
je Iorma slobode. Ovi su nalazi bliski Kantu i Eihteu. Ali, kod Hegela ova dva
principa nisu razdvojena, oni su sintetizovani u principu obicajnosti (Sittlichkeit).
Hegelova argumentacija je da pravno i moralno ne mogu egzistirati za sebe; ovi
principi moraju imati odredenu Iormu eticnosti za osnov. Bez ovog osnova pravu
nedostaje momenat subjektiviteta, a moral ostaje, sam za sebe, nedostaje mu mo-
ment stvarnosti. U periodu restauracije i jurisprudencije ova dva pojma se jasno
razlikuju. Bonal (Bonald) oznacuje pojmom legitimiteta sve ono sto je utemeljeno
u ljudskom delanju, ljudskoj volji i ljudskom umu. Nasuprot ovom principu,
legitimitet oznacuje metaIizicko utemeljenje poretka. Za Stala (E. J. Stahl) legalitet
je ,lutka ustava (Popan: der Ge:et:es). Nasuprot tome, princip legitimitet sadrzi
,ideju prava, koja je iznad gole ljudske volje i u saglasju je sa bozjim poretkom.
Legitiman je onaj poredak koji se zasniva na prirodnom i bozjem pravu. Stajn
(Lorenz v. Stein) upotrebljava pojam legitimiteta u znacenju ,starog legitimiteta
(monarhijski legitimitet). Nasuprot ovome pojmu, koristi se pojam liberalitet
(Liberalitat) kao termin kojim se oznacuje ,novi legitimitet.
Radikalno prevrednovanje u prosudivanju odnosa legitimiteta i legaliteta
donosi doktrina pravnog pozitivizma. Oslobadajuci se ,rimskih odora prirodno-
pravne teorije kao iluzije XVIII veka, ova teorija se razvila kao jedna varijanta
modernizovanog apsolutizma, supstituirajuci raspravu o osnovama i kvalitetu
politicke vladavine raspravom o Iormalnim uslovima njenog postojanja. ,Posto-
janje zakona je jedna stvar, njegova vrednost ili nevrednost druga (J. Austin).
Legalitet postaje moderni ekvivalent stanja legitimiteta sa naglasenom naznakom
izvodenja pojma legitimiteta iz Iormalnopravno shvacene kategorije pravnosti.
,Pod uticajem pozitivisticke koncepcije zakona, doktrina Rechtstaat postepeno i
neumitno se menjala. Ako zakon nije drugo nego Iormalna struktura moci, ova je
Iormalna struktura prisutna u svakoj drzavi, bez obzira na politicke, socijalne i
moralne ciljeve koji su inkorporirani u pravni sistem: svaka drzava je per
definitionem, Rechtstaat' (A. P. DÈnterves, Legalitv and Legitimacv, Yale, 1962).
54 Milan Podunavac
Dosledno izvedena, ova teorija ogranicava ,princip legitimiteta sa principom
eIikasnosti (H. Kelzen). Otuda i radikalno stanoviste ovog pravnog pisca da i
despotija pociva na principu legaliteta. ,Potpuno je besmislena tvrdnja da u
despotiji ne postoji nikakav pravni poredak, vec vlada samovolja despota (. jer)
ipak i despotski upravljana drzava predstavlja neki poredak ljudskog ponasanja.
Ovaj poredak je upravo pravni poredak. Poricati mu karakter prava samo je jedna
prirodnopravna naivnost i oholost. Ono sto se tumaci kao samovolja jeste samo
jedna pravna mogucnost autokrate da donese svaku odluku po sebi, da bezuslovno
odreduje delatnost podredenih organa i da u svako doba, jednom postavljene norme
sa opstim i posebnim vazenjem ukine ili izmeni. Takvo stanje je jedno pravno
stanje i kada ga on oseti stetnim. To sasvim jasno pokazuje poziv na diktaturu koji
nije redak u modernoj pravnoj drzavi (H. Kelzen, Allgemeine Staatlehre, Ber-
lin, 1925). D. Tasic, jedan od pionira pravne i politicke IilozoIije u nasoj politickoj
kulturi, temeljno je podvrgao ovo stanoviste kritici.
Geneza pojma i teorije. Pojam ,legitimitet izvodi se iz latinskih pojmova
legalis i legitimus. Grcka politicka IilozoIija ovaj pojam ne poznaje, mada bi se,
ako se legitimnost shvati u njenom blazem znacenju legalnosti, usaglasenosti sa
zakonima drzave, nasli elementi (,dobri i ,rdavi poredak) koji otkrivaju neke
odredbe legitimiteta. Ozbiljniji je razlog u grckom znacenju politike. Grci ne
poznaju politiku kao odnos izmedu ,vladara i ,podanika, vec ga izvode u
znacenju jednog horizontalnog odnosa, koji se koncentrise oko pojmova ,opsteg
dobra, ,gradanstva, ,gradanske slobode i ,zajednice. ,Prvog principa politike,
u Hegelovom znacenju ovog pojma, nema. Aristotelovo zapazanje o tome da je
,dokaz da je drzava dobro uredena to sto narod od svoje volje ostaje u tome
poretku, a nije ni pobuna dostojna pomena, moze da posluzi kao motiv, ali ne i
osnov za celovito razmatranje. Zbog toga se valja vratiti rimskoj retorici i jurispru-
denciji.
Termini legitimus i legalis u pojmovnom su odnosu sa terminom lex (zakon).
Pojam legalis koristi se da bi oznacio ono sto je ,zakonom uredeno, ,u skladu sa
zakonom, ,valjan zakon. U rimskoj retorici i jurisprudenciji, kako se vidi kod
Kvintilija (Quintilian, Institutio oratio) ovaj se pojam od I veka n. e. supstituise
pojmom legitimus. Legitimus postaje jedan od sredisnjih pojmova rimske politicke
IilozoIije i jurisprudencije. Termin legitimus (lege intimus) podrazumeva ono
sto je uradeno u skladu sa poretkom i njegovim pravilima. U Zakonu Dvanaest
tablica srecu se dva pojma: heres legitimus i legitima hereditas. Oba pojma izvorno
upucuju na uredivanje gradanskih odnosa. Terminom heres legitimus naziva se
onaj covek koji ne nasleduje imovinu testamentom, vec na neki drugi nacin, koji
je ureden i zasticen ovim zakonom. Otuda legitima hereditas jeste onaj qua ex
lege XII tabelarum detetur. Salust (Sallust), Livije (Livius) i Ciceron (Cicero)
55
Legitimitet
daju ovome pojmu politicko znacenje. Salust uvodi pojam imperium legitimum i
oznacava njime one koji pripadaju jednom rezimu (nomen imperi regium
habebant). Ovim izrazom Salust naziva i poredak koji je suprotan samovolji i
tiraniji. Time je unekoliko anticipirao Ciceronovo odredenje ovog pojma. Ciceron
upotrebljava sporadicno termine legitimum imperium i potestas legitima, da bi
oznacio zakonitost vlasti i moci magistrata. Pored ovog pojma, sa slicnom pravnom
i politickom sadrzinom koristi se i pojam fustus et legitima hostis, da bi se
razlikovali zarobljenici koji su pripadnici zemlje sa kojom Rim ima ugovor, od
pirata i razbojnika koji su ex parte exerciti. Ovo znacenje pojma legitimus i
legitimitas zadrzava se u srednjovekovnoj politickoj IilozoIiji i praksi. T. Akvinski
obnavlja Ciceronovu argumentaciju. On uvodi u raspravu termin fustitia legalis
da bi oznacio ono politicko stanje koje je usmereno ka opstem dobru i prozeto
mudrim delanjem. Ovom stanju suprotstavlja se stanje ,tiranske uzurpacije
(tvrannica usurpatiio). Na osnovu istog kriterijuma Akvinski cini razliku izmedu
lex legalis i lex tvrannica. Samo se pravednim zakonima valja pokoravati. ,Tiranski
zakon nije nikakav zakon, pa je otuda prirodno pravo podanika da se opiru
tiranskoj vlasti i tiranskim zakonima. Ovo je stanoviste posluzilo Akvinskom da
opravda i ubistvo tiranina (pravo tiranicida). Ove ideje sasvim prihvataju rani
konstitucionalisti XVI i XVII veka (Hotman, Beza) naglasavajuci razliku izmedu
legitimne i tiranske vladavine, a Lajbnic (Leibniz) i Altuzijus (Althusius) u osnovi
obnavljaju ideje T. Akvinskog o razlici izmedu legitimne pravde i tiranske
vladavine. Lajbnic (De iustitia) tako istice da iustitita legalis znaci mudro delanje
koje je usmereno ka opstem dobru zajednice. I Altuzijus izvodi pojam legitimne
vladavine iz ideje opsteg dobra. Legitimni magistrati su oni koji brinu o zdravlju
i dobru politicke zajednice (curare salutem et bonum regni politicum). Tiranski
rezimi, za razliku od njih, razaraju osnovne zakone zajednice.
Boden (Jean Bodin, Six livres de la republique) analizira povezanost
legitimiteta i suvereniteta. Tri su kriterijuma legitimne vladavine kod Bodena:
sigurnost, poredak i sloboda. Od tri glavna tipa monarhije (tiranska, sizerenska,
kraljevska) samo je monarchie rovale legitimna. Bodenovu ideju da politicki
poredak mora biti u saglasnosti sa politickim etosom naroda, Monteskje oblikuje
u ideju da poredak mora biti u skladu sa ,nacinom zivota jednog naroda. Opste
Iormule legitimizovanja politickog poretka Monteskje sazima na pojmu ,prvih
principa politicke vladavine. Ovi principi otkrivaju prirodu poslusnosti
(obedientia). ,Ja sam postavio prve principe i nalazim da svi posebni slucajevi
njih slede, da je istorija njihova konzekvenca (.) Svaka nacija naci ce ovde
razresenje maksima na kojima je zasnovana (The Spirit of Law bv Montesquieu,
Berkley, L. A., London, 1977). Prvim principima politickih poredaka odgovaraju
razliciti tipovi poslusnosti. Tako u samom naslovu trece knjige nalazimo analizu
56 Milan Podunavac
razlike u poslusnosti u umerenoj i despotskoj vladavini. Centralno mesto
Monteskjeove teorije odnosi se na morIologiju legitimiteta. Monteskjevo je
polaziste sledece: ,Kao sto je vrlina nuzna u republici, cast u monarhiji, tako je
strah nuzan u despotskoj vladavini. Monteskje je narocito naklonjen repu-
blikanskoj vladavini, pa otuda siroki izvodi koji se odnose na vrlinu: ,Istinska
maksima poretka u republici je ljubav prema jednakosti i umerenosti, onim
vrlinama koje su prethodno utemeljene zakonima (The Spirit of Laws, str. 52)
Mada ne negira da i despotija ima svoj prvi princip, Monteskje joj osporava
postojanje politickog legitimiteta. Despotska vladavina zasniva se na jedinstvu
javne i privatne vlasti; despot je vlasnik i zemlje i podanika. Kad u Persiji, navodi
Monteskje, kralj kazni nekoga, nije zakonito ni ime mu pomenuti, a jos manje
moliti u njegovu korist.
U ranoj Iazi moderne politicke teorije doktrina o politickom legitimitetu krece
se izmedu ideje legitimi:ma (Taljeran, De Mestr), doktrine longus tempus (Eilmer,
Berk), ugovorene i konsenzualne teorije (doktrina prirodnog prava) i razlicitih
varijanti institucionalnog legitimiteta (E. J. Stal, O. v. Bizmark, Brokhauz). Prve
elemente ,demokratizacije pojma legitimiteta nalazimo u politickoj teoriji
prosvetiteljstva, posebno kod enciklopedista. Tako Helvecijus (Claude Adrien
Helvetius) u osnovi sledi Bodena i sazima pojmove legitimiteta i suvereniteta.
Legitimni vladar je onaj kome je vladavina utemeljena na slobodnom izboru naroda
i brizi za opste dobro. Slicno demokratsko stanoviste zastupa i Holban (Paul Henry
Thiry Baron d'Holbach) uspostavljajuci vrlo stroge kriterijume legitimne vladavine.
Legitimna je samo ona vladavina koja neguje slobodu drustva, brine o srecnom
zivotu nacije i u saglasnosti je sa njegovom voljom.
Kruna legitimisticke doktrine cini De Mestrovo (Joseph de Maistre) razma-
tranje o Bogu i drustvu, koje je u podnaslovu oznaceno kao esej o generativnim
principima politickih konstitucija i drugih ljudskih institucija. Legitimitet je
centralna kategorija drustva i politike. Osnovna je ideja De Mestra da mimo
prihvatanja religijski sankcionisanih tabua i opstepoznate moci legitimnog vladara,
bez osecanja svetosti i poniznosti pred principima legitimiteta, covek ne bi mogao
da kontrolise svoje negativne impulse. Iz ove opste ideje De Mestr izvodi tezu o
monarhiji kao najboljem politickom poretku, monarhu kao idealnom vladaru i
legitimistickom principu kao univerzalnom svojstvu politickih poredaka.
,Nasledna monarhija je najstabilnija, najpogodnija i najprirodnija vladavina za
coveka, dok je izborna monarhija, naprotiv, najgori oblik vladavine koji postoji
(.) Bog stvara kralja. To je politicki zakon sveta. On priprema kraljevsku rasu,
obrazujuci ga pod odorama, koje skrivaju njegovo kraljevsko oblicje. Na kraju,
kraljevi se pojavljuju okrunjeni slavom i cascu; oni zauzimaju svoja mesta i to se
moze smatrati najizrazitijim znakom njihovog legitimiteta (J. de Maistre, On
57
Legitimitet
God and Societv, Chichago, 1967, XIII). De Mestr je bio pod uticajem i poznavao
je ideje E. Berka (Burke). Narocito mu se kod ,sjajnog Berka dopadalo pove-
zivanje teorije o legitimitetu i kritika demokratije. Ali, Berkova osnovna ideja o
legitimitetu pripada drugom krugu ideja. Ona sadrzi stanoviste da se ,legitimna i
solidna vladavina utemeljuje na odredenom tipu politicke obicajnosti (prescrip-
tion) koja se oblikuje kao rezultat politicke memorije i politicke tradicije jednoga
drustva protkanih dugovecnim i ,starim politickim ustanovama. ,Obicajnost
(prescription) najsolidnija je od svih osnova (.) Ona je udruzena sa drugim
temeljem autoriteta, verovatnoscu (prescription). Bolja je prezumpcija nego izbor
nacije, mnogo bolja od aktualnog biranja. Nacija je ideja kontinuiteta. To nije
izbor u jednom danu i jedne skupine ljudi (.) to je svesni izbor vekova i
generacija (E. Bruke, Speech on Representation, 1789). Berk je za ovo stanoviste
vec imao osnova u Eilmerovoj teoriji legitimiteta, koja ovaj pojam izvodi iz dva
postulata: posesije politicke moci i protoka vremena.
Sistem IilozoIskih i politickih ideja, na kojima se zasniva legitimizovanje
vlasti u modernoj evropskoj drzavi, cvrsto je utkan u ideje i ideale prirodnog
prava. Prirodno pravo prihvata se kao ,zajednicka tradicija Evrope, kao ,ideje
koje su baza nase etike i IilozoIije (Troeltsch). Ove ideje, utemeljene na stoickoj
tradiciji Atine i rima, cine jednu od dve glavne struje na koje se razlaze klasicna
(aristotelovska) tradicija politickog misljenja. ,Prirodno pravo predstavlja jednu
od dve karakteristicne Iorme moderne politicke IilozoIije, drugu cini `politika` u
smislu Makijavelijevog `drzavnog razloga` (.) skola prirodnog prava zamenjuje
`najbolji rezim` pojmom `legitimne vladavine`. Klasicna politicka IilozoIija znala
je razliku izmedu najboljeg rezima i legitimnih rezima. U skladu sa tim ona je
razlikovala razlicite tipove legitimnih vladavina, sto znaci da legitimnost u osnovi
zavisi od datih uslova. Prirodno javno pravo, s druge strane, zaokupljeno je pitanjem
politickog poretka cija je aktualizacija moguca u svim okolnostima. Otuda, ona
pokusava da odredi poredak koji moze izdrzati test legitimiteta ili pravicnosti u
svim uslovima (L. Strauss, Natural Right and Historv, Chicago, 1953, str. 190).
Osnova ove doktrine zasniva se na IilozoIskoj koncepciji koja dignitet ljudskog
razuma, u Iormi u kojoj se javlja u svakoj individui, dize na rang osnovnog principa,
utvrdujuci ideju o citavoj prirodi i ljudskom univerzumu, inkarnaciji razuma
(bozanskog, prirodnog) koji kao unutrasnja snaga deluje u njemu i izrazava se u
pomeranjima (progresivnim) ljudske vrste. Iz osnovnog stava da je istinska priroda
coveka predodredena delovanjem razuma kao covekove ,unutrasnje prirode,
razvija se ideja o mogucnostima i sposobnostima coveka da kontrolise i humanizuje
svoju prirodu, sklonosti i interese. Na temelju ovih opstih IilozoIskih ideja o
,prirodi coveka izvodi se nekoliko osnovnih teza o osnovama politicke zajednice
i legitimnosti. Iz principa da se zahtevi koje individua cini i duznosti koje preuzima
58 Milan Podunavac
zasnivaju na razumu, koji je izraz prirodnog i bozanskog prava, izrazava se i ideja
o utemeljenju svih covekovih institucija, u krajnjoj liniji, u saglasju sa ovim
principima. Opsti IilozoIski stav ovih ideja nalazi se u panteizmu i natopljen je
verom u moc nepogresive pomisli, koja u sebi sadrzi ideju da je u pocetku istorije
covek ziveo u svetu slobode, jednakosti i bratstva. U prirodnom stanju coveka su
u borbi za ove vrednosti vodile sile samoodrzanja, neposrednih akata, pasija i
teznji. No, isti taj samorazum koji je izvor covekovog digniteta, slobode i
autonomije, suocen je sa konsekvencijama ovoga stanja i primoran da stvara
sredstva potrebna za njihovu kontrolu i ogranicavanje zakone, silu, autoritet,
svojinu, drzavu, vladare itd. Jednom dostignuto, ovo stanje postaje ideal i izrazava
se u polaznoj prirodnopravnoj ideji da racionalna organizacija svih ovih sredstava
mora biti kompatibilna sa prirodnim pravima, koja su i ,znak i potvrda njegovog
digniteta. Prirodno stanje (status naturalis) tajna je civilnog (politickog) drustva,
pisao je Ruso. U politickoj IilozoIiji, ovaj opsti stav cinio je osnovu za disoluciju
srednjovekovne teorije legitimiteta. ,Osnovna tacka spekulacije postaje
opstehumanisticka: drzava se poima kao individualna i samodovoljna drzava: a
ova individualna drzava razmatrana je kao zajednica individua, koja u skladu sa
diktatom prirodnog prava Iormira drustvo naoruzano suverenom vlascu (E.
Borkenau, Prela:ak sa feudalne na gradansku sliku sveta, Beograd, 101). Na ovoj
tacki prirodnopravna teorija rastace teokratsku, nekonIliktnu, harmonicnu ideju o
drzavi. ,Dva nuzna atributa su vec prisutna u prirodnopravnom sistemu koji
oblikuje teoriju drzave. Jedan je postojanje drustva (societas civilis), drugi je
postojanje suverene moci (mafestas, summa potestas, summum imperium,
supremitas itd.) koja osigurava postizavanje zajednickih ciljeva (O. Gierkse, Natu-
ral Law and the Theorv of Societv, Beacon Press, Boston, 1957, str. 40). Suverenitet,
kako ga poima prirodnopravna teorija, nije prosto sredstvo, partikulama Iorma ili
kvalitet politicke vlasti: suverenitet je sama politicka vlast. Jednom uspostavljen
u skladu sa diktatom prirodnog prava, suverenitet (potestas legibus soluta) postaje
superioran u odnosu na istorijski razvoj ovoga prava i otvorenim se postavlja
samo pitanje o titulusu suvereniteta. Zbog toga se u okviru prirodnopravne teorije
i moze, s jedne strane, utvrditi, kao konstanta, ideja o zasnivanju politicke zajednice
kroz demokratske Iormule ugovora i pristanka, ali, isto tako, i jako izrazeno razvode
oko pitanja: ko je nosilac suvereniteta i ukupnog prava na politicko vladanje. Ovo
pitanje u osnovi vodilo je disoluciji prirodnopravne teorije u dve razlicite skole:
prvu, koja je suprotnost izmedu vladara i naroda razresavala u korist politickih
upravljaca (,doktrina o suverenitetu vladara) i drugu, koja je ovu antinomiju
razresavala u korist demokratskih i ,plebejskih elemenata (,doktrina narodnog
suvereniteta). Mada obe, u krajnjoj instanci, tumace drustvo i drzavu kao derivatne
individualne volje, jedna je vodila apsolutistickim a druga konstitucionalistickim
59
Legitimitet
konsekvencama. Hobs (Hobbes) i Lok (Locke) dva su uzorna primera ovog
razresenja. U okviru Hobsove politicke teorije, prirodno stanje je jedno asocijalno
stanje u kome dominiraju rdavi i sebicni impulsi coveka, pa se i odnos izmedu
naroda i vladara uspostavlja kao pactum subiectionis. Ovaj ugovor utemeljuje
neogranicenu vlast upravljaca i lisava narod bilo kakvih konstitucionalnih limita.
Sociatas civilis utemeljen na sopstvenim principima nije nikad ni postojao. Narod
bez vladara je prosta mnozina (dissolute multitude) kojem nikakva prava ne mogu
biti poverena. Tek izborom vladara, narod preko drzave postaje organizovano
jedinstven. Sva javna prava apsorbovana su u rukama vladara koji je neogranicen.
Vladar je, pise Hobs, ,rezervoar svih prava kako individua, tako i tela koje individue
stvaraju. Vladar nema nikakvih obligacija prema podanicima: ,Monarh u
monarhiji, senat u aristokratiji, savet (consilium) u demokratiji, svi su oni omni
obligatione liberi liberi. oni nisu ograniceni bilo kakvim ugovorom koji se cini sa
individualnim subjektima, ili sa telima koja takvi subjekti sacinjavaju: oni nisu
vezani ni bilo kakvom zakletvom, ukoliko su je mozda dali. Oni ne mogu uciniti
bilo kakvu nepravdu svojim podanicima, bilo kao prema individuama ili, pak,
njihovim udruzenjima (Hobs, De Cive, 6. 20, c. 7).
Nasuprot Hobsovoj koncepciji, stoji druga struja (Lok, Kant) koja status
naturalis opredeljuje kao narocitu Iormu drustvenog stanja (socialitas), a politicku
zajednicu (civilis societas) kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno je
stanoviste ove struje da socialitas kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno
je stanoviste ove struje da socialitas kao status naturalis jeste stanje mira i da u
njemu dominiraju racionalni impulsi i dobre strane covekove prirode, pa zbog
toga i prelaz iz ovoga stanja u stanje politicke zajednice nije izraz prirodne potrebe,
vec racionalan izbor slobodnih ljudi. Prelaz ka gradanskom drustvu ne dogada se
kao radikalna negacija prirodnog stanja vec, pre svega, kao jedan oblik poopsta-
vanja i racionalizacije onih impulsa koji nisu svojstveni coveku i koje on u jednom
stanju kontrolisane slobode racionalizuje. Legitimizacija politicke vlasti izvodi
se na osnovu pristanka, koji moze biti izricito precutan.
U savremenoj politickoj teoriji, kako navodi V. Henis (W. Hennis) ,ma gde
da se javila kategorija legitimiteta, ona stoji u sIeri uticaja Maksa Vebera. Veberova
teorija prima se kao najzreliji i najutemeljeniji deo njegove univerzalne
interpretativne sociologije. Tipologija motivacija na poslusnost, stepen njene
validnosti, karakter staba uprave, tip poslusnosti (belief of legitimacv, Parsons),
to je osnovna skica tematike legitimiteta u Maksa Vebera. Opsti je problem kod
Vebera oznacen na sledeci nacin: ,Svaki sistem dominacije pokusava da utemelji
nazore o sopstvenom legitimitetu i da ih uskladi sa vrstom legitimacijskog zahteva.
Da bi drzava postojala, oni nad kojima se vlada moraju se pokoravati autoritetu
koji je istaknut od onih koji imaju moc (M. Veber, Privreda i drustvo, I, Beograd,
60 Milan Podunavac
1976, str. 76). Na osnovu istorijske gradacije osnovnih ,tipova poslusnosti, Veber
razlikuje tri osnovna tipa legitimiteta: tradicionalni, hari:matski i racionalni.
Tradicionalni tip legitimne vlasti izrazava se u verovanju u svetost oduvek
postojeceg poretka i najvise vlasti. Sadrzaj zapovesti odreduju tradicionalne norme.
Izuzev normi tradicije, volja vladara ogranicena je samo onim sto u konkretnom
slucaju namece osecaj pravicnosti. ,Tradicionalan karakter legitimiteta moze se
zasnivati na uobicajenom verovanju u svetost tradicija koje postoje odvajkada i
na verovanju u legitimnost osoba koje su na osnovu njih pozvane da uzivaju
autoritet (M. Veber, Privreda i drustvo, I, str. 169). Bitno svojstvo harizmatske
vlasti izrazava se u aIektivnoj vezanosti za licnost vode, njegova bozanska svojstva,
prorocku snagu, junastvo, duhovnu ili besednicku moc. Najizrazitiji tipovi ove
vlasti su vlast proroka, ratnih heroja i velikih demagoga. Ako se, pak, poslusnost
ne duguje licu koje samovlasno prisvaja pravo da nesto zahteva, vec ustanovljenim
pravilima koja jedino merodavno utvrduju kome se i koliko treba povinovati,
onda se ,racionalan karakter moze zasnivati na veri u legalnost zakonski
utemeljenih poredaka i prava osoba koje su na osnovu njih pozvane da vrse vlast
(M. Veber, Privreda i drustvo, I, str. 170).
Drugu uticajnu teoriju, vracajuci se elementima ,staroevropske perspektive,
razvio je J. Hebermas. Uz pretpostavke ,umne konstitucije drustva na temeljima
racionalnog (evropskog) uma Habermas razvija kategoriju legitimiteta (,umnog
konsenzusa) iz principa ,poopstivih interesa. ,Ukoliko norme izrazavaju
poopcive interese pocivat ce na umnome konsenzusu (ili bi pak iznasle takav
konsenzus kada bi mogle doci do prakticnog diskursa). Ako norme ne regulisu
poopcive interese, pocivat ce na prisili: tada govorimo o normativnoj moci (J.
Habermas, Problemi legitimacife u kasnom kapitali:mu, Zagreb, 1982, str. 136).
Ova teorija je u velikoj meri razvijena kao kritika Lumanove (N. Luhman, Legiti-
mation durch Jerfaren) sistemske koncepcije legitimiteta. Osnovne teze Lumana
koncentrisu se oko sledecih postavki: kompleksnost socijalnih sistema u
savremenim drustvima zahteva takav tip odlucivanja koji mora produkovati
odgovore na probleme i konIlikte koji se pojavljuju u pojedinim segmentima
drustva. Kompleksnost savremenih drustava i slozenost pitanja sa kojima se
vladavinska struktura suocava, zahteva radikalno prevrednovanje instrumenata
legitimizovanja vlasti i izrazava se u dominaciji saglasnosti koja se odnosi na
procedure (proceduralni legitimitet) nad opstijim drustvenim saglasnostima o
pitanjima koja se ticu osnovnih politickih vrednosti i principa. Osnovni tip politike
koji se konstituise u modernim drustvima je deci:ifski tip politike (politika shvacena
kao proces odlucivanja), a glavni cilj politickog procesa izrazava se u nuzdi da se
redukuju svi oni elementi koji bi mogli da oslabe kapacitet politickog sistema.
EIikasnost politickog odlucivanja zahteva da ono bude ocisceno od kolektivnih
61
Legitimitet
vrednosti i motivacija clanova politicke zajednice. Sastavni deo ove teze je i ideja
o ,subjektiviziranju politike i samodovoljnosti vladavine strukture da generira
sopstvene mehanizme autolegitimiteta. Politicki poredak se ne moze odrzati silom
ili dobrovoljnom submisijom u ime visih principa, vec jednom Iormom
administrativnog prilagodavanja personalnih struktura i socijalnih sistema na
politicko-administrativne aparate. Legitimitet je populacijska svest da se unutar
odredenih limita tolerancije prihvate odluke koje su kao takve nedeterminisane
po prirodi. Otuda, u kompleksnim drustvima, ,legitimizovanje politicke vlasti ne
moze biti ostavljeno pretpostavljenoj moralnosti. Moc institucionalizuje sopstvene
mehanizme legitimiteta. Ako u okviru politickog sistema postoje mogucnosti
(politicki kapacitet) da se pribave neophodna materijalna dobra, obezbedi
predominantan uticaj na politicku komunikaciju, da se povremeno obnavlja podrska
u sIeri kulturnog podsistema, stvoreni su uslovi da se zadovolje pretpostavke
proceduralne legitimnosti. Stanoviste da je proceduralni legitimitet kao skup
Iormalizovanih, univerzalnih i apstraktnih procedura i institucija, pomocu kojih
se artikulisu principi politicke :afednice kao ukupnost gradana (politicki
subjektiviziranih pojedinaca), prihvata se u savremenoj politickoj teoriji kao Iorma
minimalne legitimnosti i uslov minimalne demokratife. Legitimitet se sve vise
shvata kao jedan neprekidni proces. Da bi demokratska drzava mogla da cuva
sopstveni legitimitet, ona ga mora svakodnevno obnavljati kroz konsenzualno
razresavanje konIliktnih situacija (P. GraI Kielmanseg, Legitimitat als Analitische
Kategorie, Polit. Vjschr, 12, 1971).
Literatura:
C. J. Eriedrich, Man and His Govemment, Mc Graw-Hill, New York, 1963.
J. Habermas, Problemi legitimacife u kasnom kapitali:mu, Naprijed, Zagreb,
1982.
N. Luhman, Legitimation durch Jerfaren, Suhrkamp Verlag, ErankIurt, 1983.
R. v. Ebbighausen, Burgerlicher Staat und und Politische Legitimation,
Suhrkamp Verlag, ErankIurt, 1976.
62 Milan Podunavac
63
Legitimitet
Milan Matic
LIBERALIZAM*
Pojam i osnovna znacenja. - Politicka doktrina i praksa liberalizma obuhvata
siroka podrucja drustva, ekonomije i politike, razlicite i cesto protivrecne procese
i perspektive. Javljajuci se kao prva i najranija novovekovna ideologija kojom su
osporavana ustaljena i kanonizovana shvatanja o vladajucem drustvenom i
politickom poretku, liberalizam je doneo novu IilozoIiju i nove poglede na drustvo
i istoriju, pa i na samog coveka. U razdoblju duzem od tri stoleca, koje traje do
danas, liberalizam je postao kosmopolitska ideja, pa i ideal, koji svojom
otvorenoscu pokazuje neobicnu vitalnost i sposobnost da se uprkos epohalnim
promenama i izazovima obnavlja ne samo kao socijalna doktrina vec i kao
operativna politicka ideologija. O tome svedoci i najnovija Iaza obnavljanja
liberalnih koncepcija u razvijenim zapadnim i drugim zemljama, u vidu tzv.
neoliberalisticke orijentacije u politici i ekonomiji.
Uprkos misljenju da se libaralizam ,nije nikad do kraja artikulisao kao
koherentna socijalna doktrina (C. R. Mils), a mozda i bas zbog toga, on u svom
jezgru i svojim osnovnim vrednostima jos uvek ima veliki znacaj za razvoj
savremenog drustva, za napredovanje demokratije i demokratskih oblika u
njihovom dubljem i izvornom smislu. Ako su radikalni i ekstremni postulati
starog i tradicionalnog liberalizma vec odavno izmenjeni u dugom i bogatom
iskustvu razvijenih zapadnih zemalja, to ne znaci da su kljucni liberalni principi
prestali da deluju kao inspiracija i putokaz u nalazenju novih i savrsenijih modela
drustvene organizacije i drustvene prakse. Znacaj liberalizma kao otvorene i
prilagodljive doktrine traje i zbog mnogih negativnih istorijskih implikacija
dogmatskih, autoritarnih i uniIicirajucih doktrina i pokreta, sa raznim Iormama
regresivne politike koje na njihovoj osnovi nastaju. Totalitarizam, populizam i
64 Milan Matic
plebiscitarni cezarizam, autokratske doktature i nacionalizam (taj najzilaviji
destruktivni mit XX stoleca), koji imaju razlicite i duboke socijalne korene,
dovode do reaktualizacije liberalizma i obnovljenih liberalnih projekata
drustvenih reIormi na pragu treceg milenijuma. Potvrduje se stara teza (Torston
i Sejbin) da se liberalizmu, u raznim Iazama njegovog razvoja, okrecu i iz njega
idejno prihranjuju mnogi i veoma razliciti drustveni pokreti i ideologije, od
gradanskog pluralizma, Iabijanskog socijalizma, reIormisanog demokratskog
socijalizma do novog liberalizma. Vrlo cesto, isto tako, liberalnu retoriku usvajaju
i prakticno iskoriscavaju autokratski i totalitarni politicki pokreti, tako da ona
postaje cak i deo programskih deklaracija i dokumenata tih konzervativnih i
nazadnih struja, sluzeci kao dekorativni element koji prikriva politicke
manipulacije i uzurpacije vlasti. Zloupotreba liberalnog zargona i veliki uspon
laznog liberalizma u savremenoj politickoj praksi jos vise obavezuje politicku
teoriju na pazljivu rekonstrukciju izvornih i autenticnih vrednosti i znacenja
liberalizma, posebno u odnosu na otvorene i neophodne demokratske reIorme u
mnogim zemljama koje napustaju stare totalitarne rezime. Dosadasnji pokusaji
opseznijih demokratskih promena pokazali su da bez resenja i ideja nastalih u
okrilju liberalne politicke tradicije nijedan potpuniji program demokratskih
reIormi ne moze biti doveden do kraja.
U poznatoj Istorifi evropskog liberali:ma (Bari, 1925), Gvido de Rudero
(Guido de Ruggiero) pre svega konstatuje da u sirem znacenju liberalizam polazi
od postulata duhovne slobode coveka (covecanstva), po kojoj se ne samo odbacuju
deterministicka tumacenja ljudskog delovanja i ponasanja vec se, nasuprot njima,
postavlja slobodna ljudska licnost svesna svoje sposobnosti za nesputani razvoj i
samoizrazavanje. U tom smislu, liberalizam je jedna IilozoIija ili pogled na svet
koji se suprotstavlja pritiscima spoljnih autoriteta i neopravdanom spoljasnjem
uplitanju i manipulisanju licnom sferom coveka, bilo da se ova odnosi na religioznu,
moralnu, intelektualnu, socijalnu, ekonomsku ili politicku oblast licnog zivota.
Slicno ovome, Dejvid Held (Held) sustinsku crtu liberalizma vidi u onom
mentalnom stavu kojim se tezi ocuvanju vrednosti licne slobode (narocito slobode
izbora i odlucivanja), tolerancije i razuma, nasuprot tiraniji i apsolutistickom
sistemu (Models of Democracv, Polity Press, Cambridge, 1988, 41).
EilozoIski temelji klasicnog liberalizma postavljeni su u raspravama velikih
evropskih politickih mislilaca u razdoblju od XVI do XVIII veka. U panteonu
utemeljivaca liberalne doktrine izdvajaju se imena Hobsa (Hobbes), Loka (Locke),
Bentama (Bentham), Hjuma (Hume), Eenelona (Eenelon), Monteskjea
(Montesquieu), Voltera (Voltaire), Konstana (Constant), Tokvila (Tocqueville) i
Gizoa (Guizot), Kanta (Kant), Humbolta (Humboldt), Mila (Mill), Spensera (Spen-
cer) i mnogih drugih.
65
Liberali:am
Glavno duhovno izvoriste na kome su se napajali i nadahnjivali ovi liberalni
IilozoIi, bila je teorija o prirodnim pravima, a uz ovu i pokreti ReIormacije i
prosvetiteljstva, u cijem su okrilju razvijene i aIirmisane bitne istorijske
pretpostavke slobode u modernom, novovekovnom i univerzalnom smislu. Ono
sto je zajednicko svim tvorcima IilozoIije ranog liberalizma, bez obzira na velike
razlike u uslovima u kojima su ziveli i stvarali, jeste ono sto je ujedno i sredisnji
pojam celokupne liberalne idologije, a to je ideja o individualnoj slobodi kao
izvornom prirodnom pravu svake ljudske jedinke, uz koju ide i puna autonomija
licnosti prema svakom drugom coveku i vlasti. Kao sto je ideja fednakosti (u vezi
sa slobodom), sredisnji pojam demokratije, tako je i sloboda coveka (povezana sa
ravnopravnoscu), jezgro i osnovna polazna tacka svih varijanata liberalne
ideologije, bez obzira na njena ukrstanja i prozimanja sa drugim politickim idejama
i IilozoIijama. Sloboda je do te mere bitna za liberalnu doktrinu i praksu, da od
nje potice i sam naziv ove politicke IilozoIije (libertas - sloboda).
Ideja o coveku (pojedincu) kao rezidijumu i nosiocu slobode, autonomije,
odgovornosti i licnog poduhvata (samoostvarenja) u drustvu, obrazlagana je na
razlicite nacine u delima citave plejade mislilaca prosvetiteljske epohe, nalazeci
dalekosezne odjeke u mnogim kasnijim strujama IilozoIskog misljenja, pa i onima
koje su nasuprot liberalizmu i posednickom individualizmu, prihvatile ideju
popularne demokratije i kolektivizma. Postulati prirodnog prava, cije je davno
poreklo u stoickoj IilozoIiji, a mesto temeljite razrade u politickoj misli Dzona
Loka, dobili su status aksiomatskih nacela i obrazaca moderne demokratske misli.
Trijada kljucnih prirodnih prava: pravo na zivot, na slobodu i na svojinu (shvacenu
sire: kao svojstvenost, individuacija i privatnost), uz koje se ponekad dodaju i
druga prava, kao sto je pravo na ,trazenje srece (postulat americke revolucionarne
tradicije), jesu, po Loku, izvorna i neotudiva svojstva svake ljudske jedinke, pa
unekoliko cak i novorodenog deteta, kao potencijalnog nosioca svih atribucija
punopravne, zrele licnosti. Premda su u pitanju apstraktna i vecna, egzistencijalna
nacela ljudskog statusa u zajednici (,himericki idealiteti), odnosno ideoloski
konstrukti, ovako siroko zamisljena prirodna prava, od samog pocetka liberalne
tradicije, bila su veoma delotvoran opsti okvir politicke orijentacije, a zatim i
putokaz u stvaranju i kritici politickih institucija. Sirina prirodnopravnih postulata
omogucila je da se rani liberalizam, u razlicitim uslovima i situacijama, uspesno
suprotstavi kao ideologija oslobodenja raznim stegama staleskog drustva i rigidnim
kanonima obicaja i vladajuce crkve. Oslobodilacka misija liberalne politicke
IilozoIije bila je narocito podstaknuta sveopstim procesom sekulari:acife ideja i
institucija, razdeobom drustva na favnu i privatnu sferu i potiskivanjem religijskog
uverenja i opredeljenja u privatnu sIeru. U toj povezanosti sekularizacije i
emancipacije, treba videti prvo veliko otvaranje liberalizma ne samo u ekonomskoj
66 Milan Matic
nego i u duhovnoj oblasti zivota i ne samo u trzisnoj konkurenciji, vec i u
konkurenciji uopste. To je ujedno bilo i otvaranje prema svetu i buducnosti, koje
je omogucilo da se liberalizam, kao speciIicni i otvoreni nacin zivota i odnosa u
drustvu, osposobi za eIikasno prilagodavanje daljim epohalnim promenama, koji
ce od starog stvoriti novo i sasvim drukcije drustvo i jedan novi pogled na svet.
Tako se i prema H. Laskiju (Laski), liberalizam kao socijalna doktrina izrazava
u kljucnom stavu da se vrednost ljudskog ponasanja i svih drugih drustvenih ideja
i institucija meri, oprobava i procenjuje sa stanovista racionalne saglasnosti medu
ljudima. Ovde se saglasnost uzima ne samo kao akcesorijum vec kao bitno,
intrinsicno svojstvo slobode, kao na razumu utemeljena dobrovoljnost, koja je
nespojiva sa bilo kakvom prinudom i koja za cilj ima racionalno usaglasavanje i
suodnosenje slobodnih volja, slobodnih pojedinaca. Drugi pisci, medutim, izricito
insistiraju na slobodi kao vrednosti bitnoj za celokupnu IilozoIiju liberalizma, na
drustvu slobodnih individua i odnosima koji se izgraduju na njihovoj slobodi. U
tom smislu Lj. Tadic oznacuje liberalizam kao ,speciIicnu ideologiju slobode i
pravne jednakosti, ali samo kao akcesornog elementa slobode. Ovaj autor ukazuje
da je ideja IilozoIije sa liberalnom politickom IilozoIijom postala njen sredisnji
pojam tek kada se iz stanja ,slobode kao izuzetka od opsteg ropstva (Volter)
preslo u stanje u kome je sloboda, pa i jednakost (u politickom i pravnom, ali ne
i Iaktickom smislu, sto ostaje zadatak radikalne demokratije), postala vladajuci
princip i opste stanje (gradanskog) drustva. To stanje je nastupilo sa velikim
gradanskim revolucijama, odnosno smenjivanjem stare drzavne suverenosti i
apsolutizma principom narodne suverenosti (Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988,
str. 346).
Sledeci Laskijevu deIiniciju, Z. Puhovski liberalizam shvata kao ,politicku
IilozoIiju za koju je sloboda temeljni kriterijum vrednovanja svih drustvenih
ustanova. Bitno za slobodu je postojanje nezavisnosti pojedinaca od drzave i
obaveza coveka da cini samo ono za sta se dobrovoljno opredeli. Uloga drzave je
da stiti prava i slobode pojedinaca, a ne da propisuje. Covek je nosilac
samozakonodavstva, tj. sam propisuje i odabira ciljeve svog zivota, a nije duzan
da ih podredi drzavi ili bilo kojim spoljasnjim, drzavnim ili drugim ciljevima.
Logicna posledica ovakvog poimanja liberalizma je realizacija slobode i
dobrovoljnosti u nacelima dogovoranfa, ugovaranfa i usaglasavanfa (saglasnost).
U tim procesima ne moze biti uplitanja drzave, izuzev kao Iaktora opsteg ili
normativnog donosenja i garantovanja pravila ravnopravnosti ucesnika, odnosno
njihove zastite. Ovaj pisac dalje rasclanjuje pojam slobode u liberalnoj IilozoIiji
na pozitivnu i negativnu, navodeci kao dalje atribucije liberalizma jos i toleranciju,
konstitucionalizam (uz osiguranje prava manjine prema vecini), kao i speciIicno
liberalno shvatanje pravde (pravicnosti), kao pokusaj relativnog izmirenja nacela
67
Liberali:am
slobode sa zahtevima jednakosti. Ovaj autor istice i velike doprinose klasicne
liberalne politicke IilozoIije i prakse univerzalnim vrednostima demokratije, uprkos
velikim promenama i samog liberalizma, koji u svom modernom vidu
(neoliberalizam), prihvata i mnoge ideje kolektivistickih doktrina. Ti doprinosi
su vidljivi i u idejama i institucijama: slobodna trgovina, konstitucionalizam i
zastita ljudskih prava, demokratija, podela vlasti, Iederalizam i autonomija,
socijalna pravda, kao i velika uloga u nastojanjima da se ukaze na vrednost i
znacaj ocuvanja individualnih prava, politicke jednakosti i dostojanstva gradana,
uz postovanje prava drugih ljudi i zajednica, nacela tolerancije (Leksikon temelfnih
pofmova politike, Skolska knjiga, Zagreb, 1990).
Istorijska geneza liberalizma. - Liberalizam je u svom izvornom obliku
nastao u Engleskoj tokom XVII veka da bi se kasnije razvio u Erancuskoj i drugim
zemljama kontinentalne Evrope. U svim razvojnim Iazama, a njih je bilo vise: od
ranog i klasicnog, preko utilitarnog i kon:ervativnog, do neoliberali:ma,
liberalizam u sebi nosi snazan i dubok pecat istorijskih okolnosti i potreba na koje
je u eri velikih drustvenih promena, dugih dva stoleca, nailazio u razlicitim
evropskim zemljama. Racionalizam, prosvetiteljstvo i teorija o prirodnim pravima,
kao novi idejni temelji o drustvenom polozaju coveka, glavni su IilozoIski izvori
liberalizma, a istorijsko tle na kojima se pojavio vezano je za pojavu reIormacije.
U tom smislu treba razumeti Laskijevo opazanje da ,bez intelektualnog vrenja u
XVI veku, nije moguce razumeti pojavu liberalizma u Engleskoj XVII veka.
Otkrice i osvajanje velikih nepoznatih prostranstava sveta u XV i XVI veku,
kojima se najavljuju nove i neslucene mogucnosti razvoja i globalno otvaranje
svetskog privrednog i kulturnog horizonta, podstakli su nevideni polet naucne
misli i racionalistickih metoda u svim oblastima duha i proizvodnje. Prodor
racionalizma koincidira se opstim procesima sekularizacije u kojima ,vrednosti
vecnog duha smenjuju ideje zemaljskih sila, sto omogucuje ideju progresa i
odbacivanje Iatalistickih i konzervativnih shvatanja i posledica 'prvobitnog greha'
(Laski). Kopernikova otkrica dovela su do stvaranja nove slike sveta, iz koje su
uklonjene ranije teoloske predstave o svemiru. Razvoj eksperimentalnih i
matematickih metoda, neophodan za razvijanje zatvorenosti, obicajnih stega i
lokalizma u postojecem Ieudalnom poretku, za brzi ekonomski progres i prosperitet
i daleka prekomorska putovanja, radaju kriticku misao i sumnju u vladajuce verske
dogme, zahtevajuci da se svaka ideja i praksa iznova opravdaju pred kritickim
sudom razuma. Duh ispitivanja i proveravanja svega sto postoji, koji je nastao iz
velikih geograIskih i naucnih otkrica, doveo je u XVI veku do pada papstva, sto je
opet izazvalo novi polet racionalistickog duha, jer ako papstvo i katolicanstvo
nemaju vise opstu vaznost kao ranije, sta jos treba smatrati svetim i
neprikosnovenim. ReIormacija i erastifansko (po svajcarskom teologu Erastusu,
68 Milan Matic
koji je razvio doktrinu da crkva mora biti pod kontrolom drzave) ucenje razorili
su vekovnu vezu crkve i drzave u kojoj je crkva drzala kljucne poluge ideoloske
dominacije. Pojava alternativne religijske grupacije i mogucnost opcije crkve
oznacila je kraj ideoloskog monizma apriornog verovanja i pripadanja samo jednoj,
katolickoj hriscanskoj zajednici. U tim uslovima je i sama drzava morala biti
postavljena na nove osnove koje kao sublimaciju prirodnih i licnih prava coveka
obuhvata teorija i praksa konstitucionalizma, a koja je po sebi izraz dubokih
istorijskih potreba srednjih klasa i privatnog preduzetnistva u njegovom ekono-
mskom i politickom usponu.
Tokom XVII veka, Evropa je kao ujedinjena zajednica univerzalne crkve,
katolickog hriscanstva, smenjena policentricnom strukturom nezavisnih drzava,
od kojih vise ni jedna nije smatrala da je unapred i bez dobrovoljnih i narocitih
pogodaba, u obavezi prema bilo kojoj drugoj. Umesto verske zajednice nastupa
vreme ugovora i ugovorne saglasnosti slobodnih volja. Vreme krstaskih pohoda
nepovratno je prolazilo, ustupajuci mesto racionalizmu i liberalizmu, u cijem je
sredistu bio oslobodeni racionalisticki duh. Kao plod te klime javilo se i otvoreno
osporavanje monarhijskog principa i ukidanje moralnih (crkvenih) ogranicenja
preduzetnistva i sticanja, o cemu svedoci uspostavljanje republike u Holandiji
XVII veka. Nastaje novo drustveno stanje u kome kanone vere zamenjuje sekularna
ideologija individualizma, privatnog sticanja i autonomnog gradanskog drustva,
koje se oblikuje u liku novog ,bozanstva, nacife. Taj novi drustveni i zivotni
okvir, medutim, nije vise apsolutan, vec samo apstrakcija, i to kao ljudska tvorevina
u kojoj vaze potpuno nove vrednosti i oznake opste orijentacije, novi moral i
izmenjeni odnosi ravnopravnosti i konkurencije. U novoj Iormi globalnog drustva
nestaju stari srednjovekovni oblici organizma i korporativizma, a nacela
organizovanja dobijaju sasvim novu, ekonomsku i dobrovoljnu osnovu. Proces
sekularizacije postojecih ideja i vrednosti omogucuje da se iz politike ukloni
intransigentni verski i obicajni Iundamentalizam, a da se u politicki proces unesu
interesi kao razmenska ,politicka materija, kao stvar oko koje uvek moze biti
politickog sporazumevanja, kompromisa i slobodnih pogodbi. Razmenjivi (nego-
tiable) interesi dovode do dinamizacije politickog zivota na svim podrucjima, do
sirenja politickog prostora, uz uklanjanje politickih barijera i iracionalizma. Kao
i u trgovini, u politici se siri duh tolerancije i kompromisa, uz trazenje saglasnosti
za vaznije politicke odluke. Te promene, medutim, ne znace da je politicki
Iundamentalizam i iracionalizam zauvek uklonjen iz politike i politickih procesa,
jer verski i nacionalni identiteti i dalje predstavljaju cvrstu organsku granicu
politickih opcija (tzv. opsti interesi).
One, ipak, potvrduju, da je metod demokratske otvorenosti i racionalizma
postao jedno od vodecih nacela u evropskoj politickoj klimi od XVII veka nadalje.
69
Liberali:am
Mogucno je da je u tom razvitku liberalizam u izvesnoj meri zapostavio znacaj
organskog elementa u politickom ustrojstvu i drzavi, ali ostaje cinjenica da je
istorijski nastup liberalne doktrine podstakao Iormiranje drustva u kome je covek
ne samo slobodno birao versku zajednicu vec i postavio granice drzavnoj vlasti,
drustvo u ,kome covek pripada samo sebi, a njemu uz slobodu i sva odgovornost
za ostvarivanje sopstvenih i drustvenih ciljeva (Laski). Sloboda i slobodna ljudska
volja postali su glavno merilo drustvene i politicke orijentacije svakog pojedinca,
sto potvrduje i cuveni Lokov epigram o crkvi kao dobrovoljnom udruzenju u koje
ljudi stupaju po svojoj volji i izboru i koja upravo zato ne moze imati vise vlasti
nad vernicima od one koju joj oni sami prenesu i povere.
Istorijski nastanak liberalizma pracen je i transIormacijama postojecih
drzavnih oblika i ideja. H. Laski navodi da je reIormacija dovela do stvaranja
apsolutisticke drzave, a da je ova reakciju i protivotrov izazvala i ubrzala stvaranje
liberalizma i liberalne drzave.
Tacnije je, medutim, zapazanje Lj. Tadica, koji ne smatra da su apsolutisticka
drzava i nastupajuci liberalizam medusobno iskljucujuce suprotnosti. Naime, dok
je liberalizam u Evropi bio jos uvek slab, dok se nalazio in statu nascendi, njemu
je odgovarala i davala mu potporu jaka, apsolutisticka drzava. Upravo je takva
drzava pripremila ekonomske i druge uslove za kasnije ucvrscivanje liberalnih
institucija i odnosa, kao i za spotanu trzisnu dominaciju gradanske klase, zbog
kojih je despotska drzava postala nepotrebna i kad je doslo do stvaranja ogranicene
drzave ,nocnog cuvara, koja se stara samo o najopstijim interesima trzisnog
drustva. Pored toga, liberalizmu je Iaza apsolutisticke drzave bila potrebna i zbog
sirenja ekonomskog i politickog prostora na druge kontinente i svetska prostranstva,
sa opstom koncentracijom naraslih izvora ekonomske moci i privatne akumulacije
kapitala. Ovu drzavu, nastalu kompromisima Ieudalnih klasa i gradanstva, ova
druga klasa je najpre iskoristila za penetraciju prema svetskoj periIeriji, a potom
je u revolucijama temeljito razorila, stvorivsi u metropolama novi liberalni poredak.
Nepostojanost liberalnog politickog poretka ponovo ce se videti vec posle nekoliko
decenija, kada se gradanska klasa ponovno odvaja od klasicne koncepcije
,obuzdane drzave, uvodeci aktivnu i interventnu drzavu, i to pre svega pod
uticajem narastajucih zahteva radnistva. U tom razdoblju, liberalna drzava sve
vise izrazava interese uske i bogate burzoaske oligarhije, otkrivajuci konzervativnu
dimenziju liberalizma.
U pozadini istorijske geneze liberalizma ocrtavaju se i Iaze dalekoseznog
uticaja ekonomskih promena, koje u rasponu od dva stoleca odlucujuce deluju na
ucvrscivanje klasicnog ili radilanog liberalizma. Idealni tip ekonomske IilozoIije
liberalizma je ekonomija slobodne konkurencije i trgovine (free trade). Ali, do te
ekonomske doktrine koja smatra da je ,nevidljiva ruka trzista najsigurniji vodic
70 Milan Matic
do prirodnog poretka i sreca za drustvenu vecinu (pod uslovom radinosti,
preduzimljivosti i stedljivosti) i koja se najbolje obrazlaze u ekonomskoj IilozoIiji
A. Smita (Smith) i Dz. Bentama (Benttham), doslo se tek u duzem razdoblju
socijalnih i politickih rasprava i borbi. Nova ekonomska IilozoIija podstaknuta je
sirenjem ekonomskog prostora, unutrasnjim promenama u Ieudalizmu i
kolonijalnim osvajanjima. Prvi period liberalne ekonomije koji se razvio uporedo
sa raspadom stare Ieudalne strukture sa naturalnim privredivanjem i nerazvijenom
razmenom, poznat je po razdoblju i imenu merkantili:am. Merkantilisticka
ekonomija je glavni naglasak stavljala na Iavorizovanje izvoza nad uvozom,
akviziciju zlata i plemenitih metala, na prevagu preradivacke (izvozne) nad
bazicnom granom proizvodnje, kao i na sve druge vidove privredivanja kojima se
tezi prikupljanju snaga za sledecu, jos liberalniju Iazu ekonomske politike u
metropolama, pre svega u Engleskoj, Holandiji i Erancuskoj. Ova etapa pripremanja
za predstojeci trijumIalni skok liberalne gradanske klase nastavlja se razdobljem
u kojem se prakticno oprobavaju ekonomska nacela fi:iokratske skole (Kernej,
Tirgo, Kondorse). Po Iiziokratskoj doktrini, novoj ekonomiji potrebno je
maksimalno iskoriscavanje prirodnih resursa, dok nacelo slobodne trgovine treba
da omoguci maksimalizaciju proizvodnje. Ovim naglasavanjem znacaja trgovine
za povecanje proizvodnje, Iiziokratsko ucenje je zapravo kljucna prelazna Iaza ka
zaokruzenoj ekonomiji slobodne trzisne konkurencije i slobodne trgovine, kako
na unutrasnjem, tako, narocito, na spoljasnjem i svetskom planu.
Osnovna ekonomska orijentacija liberalne epohe, ekonomija slobodne
trgovine i neometane trzisne konkurencije sama po sebi ne znaci da se liberalizam
zalaze za punu slobodu svih ekonomskih procesa, a jos manje za razvijeniji sistem
socijalne pravde. Naprotiv, to je ekonomija koja velica potrosaca, a surovo
izrabljuje proizvodaca, jer, za razliku od ljubaznosti prema kupcima, ova ekonomija
zavodi surovu disciplinu unutar proizvodnih pogona na svim sektorima ekonomije.
To pokazuje da jos u eri slobodne trgovine, radna snaga, kao speciIicna roba sa
unutrasnjim svojstvom oplodnje i uvecanja vrednosti, postaje glavni izvor
bogacenja trgovacke oligarhije, jedina roba cija cena ostaje izvan merila trzisne
vrednosti u njenom punom obimu. Cena koju su mase radnika platile za politicku
i pravnu emancipaciju od Ieudalnog ropstva bilo je industrijsko ropstvo u
ekonomskoj organizaciji drustva. Kako je cena radne snage bila prikrivena
zakonima ponude i traznje, izgledalo je da je i ona pokrivena zakonima ekvivalentne
razmene, pa su opsti zakoni liberalne ekonomije i utilitarni interesi privatnog
preduzetnistva ugradeni u ekonomiju svih razvijenih zapadnih zemalja. Opsti
politicki korelat ovog ekonomskog sistema je vladavina prava i pravna dr:ava,
koja, po zakonima opstih i prosecnih interesa i ugovornih odnosa, osigurava
autonomno Iunkcionisanje trzisnog drustva i ekonomije. U njenim okvirima nema
71
Liberali:am
u javnom domenu mesta za nacela socijalne drzave, solidarnosti i distributivne
pravde, sto ce se daljim razvojem drustva pokazati kao jedna od ekstremnih crta
liberalizma uopste. Tek znatno kasnije, sa obnovom liberalnih postulata u
savremenom neoliberalizmu, prvobitna kruta i radikalna nacela liberalne ekonomije
morace da ustupe mesto elasticnijim i mesovitim koncepcijama drustvene
raspodele, u kojima se prihvataju nacela solidarnosti i uzajamnosti, bez kojih se
ne samo ne bi mogla zasnovati legitimnost drustvenih poredaka vec ni obezbediti
uspesno Iunkcionisanje ekonomskog sistema i promocija demokratskih drustvenih
vrednosti. U eri velikih populacionih, ekoloskih, urbanih, ekonomskih i drugih
novih civilizacijskih izazova, liberalna drzava i socijalna drzava postaju komple-
mentarne, a ne alternativne i medusobno iskljucujuce Iorme politickog organi-
zovanja drustva.
Sloboda kao vrhunska vrednost: dve liberalne tradicije. Za IilozoIiju
liberalizma izricito se vezuje ona dimenzija slobode koja je vezana za autonomiju,
privatnost i individualizam, dakle sloboda u negativnom smislu (sloboda ,od).
Tragovi razlikovanja ove dimenzije slobode od pozitivne slobode (slobode ,za
ili slobode ucestvovanja), vode do kasne antike, iako je u demokratijama grckog
polisa negativna sloboda bila gotovo nepriznata, ako i nepoznata. U starim
politickim zajednicama zavisnost pojedinca od celine (drustva) bila je do te mere
izrazena da je aktivna, pozitivna sloboda bila glavno merilo politicke zrelosti i
vrednosti coveka. Da bi se ova sloboda dopunila i slobodom neucestvovanfa,
autonomijom prihvatne sIere pojedinca, morao se preci dug istorijski put od starih
demokratija do liberalizma.
Poreklo slobode u negativnom znacenju vezano je za nastanak klasicne i
rane liberalne tradicije, odnosno za borbe i otpore novih drustvenih grupa i staleza
prema tadasnjim centrima svetovne i duhovne vlasti. Slobode i autonomije gradova,
sa preduzetnickim gradanstvom, osvajane ili ugovarane u borbama ili u trgovini
sa Ieudalcima i Ieudalnim vladarima, bile su prve teritorijalne zone slobode u
negativnom smislu. Opasani visokim odbrambenim bedemima, gradovi su postali
simboli ,slobode ogradenog poseda, sa posebnim pravima u odnosu na Ieudalnu
okolinu. To je izmenilo staro shvatanje da je :emlfa-sloboda (Land is freedom),
shvatanjem da ,gradski vazduh cini coveka slobodnim (Citv air makes man free).
Sloboda u smislu nezavisnosti i neometanja u korist pojedinaca i zajednica bila je
jedan od glavnih oslonaca i u politickoj IilozoIiji Tomasa Hobsa (Hobbes), koji je
inace bio veliki apologeta mocne drzave kao garanta sigurnosti usamljenih
pojedinaca, koji bi bez takve drzave bili ili izolovani i nemocni. Zadatak drzave je
upravo da zastiti tu privatnu sIeru i negativnu slobodu pojedinaca od raznih
uplitanja. Kasniji IilozoIi, poput Loka, pored zastitnicke uloge liberalne drzave,
razradivali su posebno pitanje granica uplitanja drzave u privatni domen, odnosno
72 Milan Matic
probleme ogranicavanja drzavne vlasti, kako bi se osigurala sloboda gradana u
liberalnom znacenju.
U razvitku evropskog liberalizma nastalo je teorijsko i istorijsko dvojstvo u
shvatanju slobode, njenim razlikovanjem na negativnu (engleska tradicija) i
po:itivnu slobodu (Irancuska tradicija). Toj razlici odgovaraju speciIicnosti
revolucionarnog prevrata dveju zemalja, pri cemu valja naglasiti: da je u Irancuskoj
gradanskoj revoluciji raskid sa ancien regimeom bio mnogo radikalniji nego u
Engleskoj, sto je dovelo da masovne participacije drustvenih slojeva u borbi za
slamanje starih odnosa, pa i do pojacanih zahteva za demokratskim, a ne samo
liberalnim promenama u drustvu, dakle i do aIirmacije slobode u aktivnom,
pozitivnom smislu. Razlike izmedu engleske i Irancuske gradanske revolucije su
u posebnostima istorijskog razvitka dveju zemalja i u rasporedu socijalnih snaga
koje su u njima ucestvovale. Jos od vremena tudinskih, normanskih osvajanja, u
sredistu oslobodilackih preokupacija bila je borba protiv strane kraljevske vlasti.
U toj borbi je doslo do ujedinjavanja domace engleske vlastele sa novim
gradanskim stalezom i narodom, a smisao borbe bio je osiguravanje nezavisnosti
tih drustvenih snaga prema dominantnom centru vlasti. Otuda se ovde najpre i
javlja razlikovanje javne i privante sIere (dominium politicum i dominium re-
gale), odnosno teznja da se svim sredstvima osigura svetost i neprikosnovenost
privatnog domena od uplitanja vlasti, pa je tako sloboda u negativnom smislu bila
glavna sadrzina citavog procesa politicke emancipacije. U predrevolucionarnoj
Erancuskoj, s druge strane, postojala je izrazita dominacija brojne aristokratije,
dok je kraljevska vlast bila znatno oslabljena, pa je cilj revolucije, u odnosu na
englesku, bio mnogo siri i radikalniji: ne samo svrgavanje krune vec i korenita
likvidacija omrazene aristokratije i njenih brojnih privilegija koje su gusile drustvo.
Otuda je i sam tok Erancuske revolucije bio usmeren protiv citave jedne drustvene
klase i njenog sistema, a tok borbi bio beskompromisan, radikalniji i suroviji
nego u engleskoj ,revoluciji bez krvi. U Erancuskoj, dakle, nema saveza gornjih
i donjih drustvenih staleza, vec se izmedu njih vodi medusobni socijalni rat do
istrebljenja, u kome se angazuju najsiri slojevi drustva. Shodno tome toku stvari,
i zahtevi potlacenih masa nisu bili samo zahtevi za oslobodenjem vec i za
socijalnom jednakoscu, sto je bila jedna od glavnih parola Erancuske revolucije.
Jednakost kao demokratska vrednost, doduse, ni ovde nije dobila realnu socijalnu
i ekonomsku osnovu, vec se svela samo na politicku i pravnu jednakost, ali je u
najmanju ruku dovela do tako siroke radikalizacije masa i naroda, da je smisao
slobode ovde bio u ucestvovanju, aktivnom delovanju u politickim procesima, a
ne samo u pasivnoj zastiti privatne sIere od nasrtaja vlasti. Mase su u Erancuskoj
drzavnu vlast posle revolucije osecale kao svofe delo, pa su zelele da je zadrze
kao sIeru svog daljeg aktivnog uticaja, a ne samo da je obuzdavaju i drze u
73
Liberali:am
granicama neophodnih zastitnih Iunkcija. Sve to je ostavilo dubok pecat i na
karakteristike Irancuskog liberalizma, koji je, u skladu sa sopstvenom tradicijom,
isticao slobodu u pozitivnom smislu, kao vrednost koja trazi stalne zrtve i
angazovanje naroda.
Dok su se engleski liberali bavili uglavnom pitanjima individualnih sloboda
i politickih institucija neophodnih za njihovu zastitu, preokupacija ranih Irancuskih
liberalnih mislilaca bila su pitanja dubljih socijalnih promena i odnosa u drustvu,
a tek na osnovu njih i novih politickih institucija. Ukratko, bila su to ne samo
pitanja liberalizma vec i liberalne demokratife. Grupa socijalnih i politickih
mislilaca, koja je sebe nazivala doktrinari (Doctrinaire) i kojoj su pripadali Gizo
(Guizot), gda De Stal (M
me
De Stael), Rojer-Kolar (Royer Collard), Konstan (Con-
stant) i kao najistaknutiji De Tokvil (De Tocqueville), istrazivala je uzroke nastanka
centralisticke drzave koja, po njima, nastaje kao neminovna posledica drustvene
atomizacije koju donosi liberalno gradanstvo, uz nejednaku raspodelu svojine i
obrazovanja i stihijsku socijalnu mobilnost. Njihovi nalazi doveli su ih do zakljucka
da je novom drustvu neophodna demokratska organizacija i drzava, razlicita od
one koja bi bila utemeljena na hijerarhijskom i aristokratskom principu, u koje su
mnogi tadasnji politicki IilozoIi, pa i engleski konzervativac Berk (E. Burke),
dosledno verovali (u to vreme engleski liberalizam ulazi u konzervativnu Iazu).
Tokvil je bio prvi moderni politicki mislilac koji je nastojao da pomiri socijalne
eIekte pozitivne i negativne slobode, odnosno krajnosti prekomerne koncentracije
i centralizacije vlasti, na jednoj, i ekstremne decentralizacije i disperzije vlasti, na
drugoj strani. On je smatrao da se u iskustvima americke demokratije i lokalne
samouprave kao protivteze jakom drzavnom centru (uz oslonac na obicaje), mogu
naci daleko bolja resenja za politicku i demokratsku ravnotezu nego u engleskoj
ili Irancuskoj politickoj tradiciji i iskustvu. U Americi je demokratski Iederalizam
uspeo zato sto u njoj nije bilo tradicije aristokratskog drustva koje bi valjalo
razgraditi radikalnom revolucijom. Zbog toga Tokvil misli da nova organizacija i
mehanika vlasti (podela vlasti Monteskjea), sama po sebi nije u stanju da osigura
demokratsko uredenje drustva, bez dodatnih uporista u drustvu samom
(samouprava, demokratska obicajnost itd.). Cak i ako se, po engleskom uzoru,
potisne prevaga uticaja aristokratije u legislativnoj vlasti, raste premoc izvrsne
vlasti u centru i njena predominacija nad drustvom, ukoliko u ovome nema
odgovarajuce protivteze.
Problem krajnje liberalnog shvatanja slobode, koji pretpostavlja ostro i
dosledno podvajanje javne i privatne sIere u drustvu, jeste u tome sto na taj nacin
zapostavlja i drugima prepusta pitanje karaktera i kvaliteta drzavne vlasti. J. Ber-
lin (Berlin) poznati savremeni liberalni pisac istice da zelja da se vlada sopstvenim
zivotnim uslovima, da se ucestvuje u procesima od kojih to zavisi, moze biti duboka
74 Milan Matic
kao i zelja za domenom slobodnog delovanja, a taj znacajni deo slobode nazivamo
,pozitivnom slobodom, zelja da se bude sopstveni gospodar i u drustvu,
neophodna je za pravo demokratsko uredenje, isto kao i ,negativna sloboda.
Poznati istoricar ideja L. Straus (Strauss) upozorava da u slucaju jednostranog
prihvatanja i Iavorizovanja samo posesivnog individualizma i negativne slobode
kao slobode ogradenog poseda, moze doci do toga da takvu slobodu na svoj nacin
i sopstvenim sredstvima obezbeduje cak i despotska vlada. Na toj osnovi je i Kant
velicao ulogu prosvecenih despota i konkretno Eridriha Pruskog, kao zasluznih
cuvara privatne slobode i nezavisnosti. Slicna shvatanja o ulozi jake drzave u
zastiti privatnog domena nalazimo i u raspravama Makijavelija i drugih renesansnih
pisaca. U tom smislu De Rudero u vec citiranoj Istorifi evropskog liberali:ma
kaze: ,Mi smo danas toliko navikli na ideju liberalne drzave, da ne uocavamo
njen paradoksalan karakter, koji je bio primetan njenim prvim, makar i neiskusnim
posmatracima. Drzava, organ prinude par excellence, postala je najvisi izraz
slobode.
Ono sto se, sa stanovista posledica, pokazuje kao bitna manjkavost jednostrane
socijalne realizacije slobode u negativnom smislu jeste sve vece narusavanje drugog
principa dobre vladavine, nacela fednakosti, sto ne moze ostati bez velikih
negativnih implikacija i po samu slobodu. Prepustanje privatne sIere spontanoj
igri i odnosima drustvenih snaga daje maha sirenju i produbljivanju socijalnih
nejednakosti, koje dovode do takvih razlika u uslovima realizacije slobode, da za
jedne ona postaje gotovo nedostupna, dok za druge ona gotovo da nema prepreka
i granica. Moze li biti ,male slobode u uslovima velike i gotovo opste neslobode
i lisavanja? To su pitanja koja otkrivaju sve vece udaljavanje prvobitno bliskih
ideja liberalizma, demokratije, pa i socijalizma. Sa nejednakostima koje izaziva
jednostrana istorijska primena negativne slobode kao ideala izvornog liberalizma,
ona se od znacajnog pojma demokratske transIormacije drustva sve vise pretvara
u apstrakciju i demokratski Iormalizam.
Sloboda, kao iskljucivo stanje i polozaj privatne sIere iz koje se razvija
nezavisna samorealizacija coveka kao odgovorne i samosvesne jedinke, otvara i
druga pitanja i dileme. Da li su redovi i tablice vrednosti pojedinaca u svim
slucajevima ili barem u proseku konvergentni i pomirljivi sa nuznim socijalnim
zahtevima i vrednostima, od kojih zavisi kolektivni opstanak i razvoj? Mogu li se
cak i manja uplitanja drustva u privatni domen smatrati narusavanjem slobode, ili
pak kao njen uslov? Tejlor (Taylor) navodi primer obelezavanja saobracaja
znacima, koji na prvi pogled ogranicava slobodu (saobracaja), ali u sustini znaci
povecanje te slobode i, posebno, sigurnosti (neophodne) saobracaja. Mala
ogranicenja privatne slobode koja ne smetaju bitno individuama (De minimis non
curat libertas), mogu znaciti veliko povecanje u zajednickim uslovima slobode i
75
Liberali:am
reda u drustvu. Ta vrsta pitanja i ogranicenja u drustvenom interesu, prema Tejloru,
svakako nemaju onaj znacaj koji moze imati, na primer, ogranicavanje ili zabrana
slobode veroispovedanja, koja u svakom slucaju duboko povreduje privatnu sIeru
svake ljudske jedinke (slobodu savesti). Slicno ovome: moze li se bez rezervi
prihvatiti optimisticko stanoviste rane liberalne IilozoIije o coveku kao do kraja
racionalnom bicu koje u svim okolnostima na najbolji nacin rasuduje o sopstvenim
interesima i orijentacijama: da li se, shodno tome, pojam slobode moze trajno i
bezuslovno temeljiti samo na unutrasnjim (subjektivnim) uverenjima i procenama
individue? Na kojoj granici dolazi do prerastanja privatnosti i posesivnog
individualizma u licni egoizam, a slobode samoodredenja u destruktivnu snagu
(cak i u pravo na samounistenje). Ako ,talenti sazrevaju u tisini (Gete), da li u
privatnosti sazrevaju i ljudi i kakvi im se horizonti slobode mogu ukazati iz uskih
vidika privatnosti?
Ako se shvatanju slobode u negativnom smislu mogu uputiti ovi i drugi
znacajni prigovori, moze li se a contrario zakljuciti da je autenticno shvatanje
slobode samo shvatanje slobode u pozitivnom smislu (slobode ucesca, slobode
,za, aktivne slobode)? Istorijska iskustva i teorijski nalazi uverljivo svedoce da
svodenje ljudske slobode samo na njenu pozitivnu, aktivnu i participativnu
dimenziju, otvara probleme i mogucnosti ugrozavanja demokratije u ne manjoj
meri u kojoj se to desava ako se sloboda svodi samo na ,slobodu ogradenog
poseda, na privatnu sIeru. Poznato je da protagonisti shvatanja slobode u
pozitivnom smislu, pre svega isticu da je sloboda izraz socijalnih uslova i
determinacija, da je ona mogucna samo kao deo ,opste volje i u Iunkciji ,opstih
interesa. Drugim recima, u poimanju slobode kao prevage kolektivnog nad licnim,
dolazi do brisanja beskrajnih posebnih i licnih razlicitosti, do nivelacija i spoljasnje
redukcije osobenosti na ,opstost ili ,prosek, sto po sebi ne moze biti nista drugo
do jedan vid ogranicavanja sustine slobode. Prenosenje tezista odgovornosti za
slobodu na drustvene uslove, objektivne cinioce, drzavu ili druge kolektivne
entitete, moze po sebi znaciti oslobadanje ljudi i coveka za licnu odgovornost,
kako za svoju tako i za kolektivnu sudbinu. Takvo shvatanje u isto vreme moze
biti put ka zatiranju individualne kreativnosti identiteta, njihovim utapanjem u
bezlicnu masu i kolektivitete. Zbog toga se otvara pitanje: da li je opravdano
interese posebnosti i pojedinaca podrediti i zrtvovati apstraktnim opstim ili
neodredenim zajednickim interesima i da li oni uopste mogu opstojati bez
posebnosti koje ih sacinjavaju? U tom smislu se moze osporavati i Rusoovo glediste
o tome da se ,covek moze prinuditi da bude slobodan. Upravo su opasnosti
gubljenja individualnosti u masovnoj demokratiji bile razlog da se poznati analiticar
problema slobode J. Berlin kriticki izrazi o Rusoovom shvatanju slobode. Po njemu,
Ruso je ,najekstremniji i najopasniji protivnik slobode u citavoj istoriji moderne
76 Milan Matic
misli (v. D'Entreves, The Nation of the State, OxIord at the Clarendon Press,
1967, str. 215). Zbog toga, prema D'Antrevu, prividno egalitaristicki inventar
masovnih demokratija moze se dovesti do sasvim suprotnih posledica od onih
deklarisanih: ,Plebisciti, reIerendumi, direktni apeli birackom telu, sluzili su i
sluze kao sto dobro znamo, da osiguraju pravna i ideoloska opravdanja za rezime
koji su pokazali da su daleko vise apsolutisticki, nego svi apsolutisticki rezimi u
proslosti (nav. delo, str. 216).
Iz ovih analiza proizlazi da jednostranosti i krajnosti, bilo u pozitivnom ili
negativnom poimanju slobode, ne mogu dati trajne i autenticne demokratske eIekte
u politickoj praksi. Sloboda u negativnom smislu ostaje jedan od kljucnih postulata
demokratije, ali uz njeno prihvatanje mora biti prisutna svest o stvarnim dometima
i granicama ostvarivanja te dimenzije slobode, koja ostavlja previse prostora
opasnostima privatizacije i drustvenih nejednakosti, a ne retko zamiranju cula za
javni domet i politicki zivot. S druge strane, pozitivna sloboda moze biti znak
predaje individualnosti i sopstvenog kritickog rasudivanja politickim grupama,
kolektivima, sa opasnostima zapadanja u zamke politickih manipulacija i masovnih
iluzija i obmana. Zbog toga se teorija i praksa demokratije, upravo na terenu dve
razlicite liberalne tradicije o slobodi, suocavaju sa potrebom nove i plodne sinteze
pozitivne i negativne dimenzije slobode u onim politickim oblicima koje su vec
stari politicki IilozoIi (Polibije, Ciceron, Boden, Makijaveli), nazivali mesovitim,
sistemima koji teze kombinovanoj i odmerenoj primeni razlicitih politickih
vrednosti, pa i razlicitih dimenzija slobode. Praksa demokratije u nekim
savremenim zemljama (npr. skandinavske zemlje) pokazuje da su one u svoje
drustvene i politicke sisteme unele elemente razlicitih demokratskih i liberalnih
tradicija, pa i onih koji se ticu pozitivne i negativne slobode, participacije i aktivne
uloge gradana i drzave, kao i brizljive zastite privatne sIere coveka i cuvanja
njegove individualnosti i odgovornosti za sebe i drustvenu zajednicu. Mesoviti
politicki sistemi znace slobodu izbora ,politicke Iormule shodno osobenostima
tradicije konkretnih zemalja i naroda, a ne Iiksiranje za unapred propisane seme i
spolja unete vrednosti. S pravom istice D'Antrev: ,Zasticenost individualnih prava
i jedne sIere slobodnog licnog razvitka ne samo da ogranicuje 'tiraniju brojeva'.
Ta zastita je pravi uslov dobrog Iunkcionisanja demokratije: bez negativne slobode,
dostiznost pozitivne slobode, realnog, a ne iluzornog samoupravljanja bila bi
usporena, ako ne i onemogucena... Uistinu, ako demokratija treba da Iunkcionise
na pravi nacin, moraju se ukloniti prepreke koje smetaju da ljudi slobodno misle
i procenjuju. Mora im se dati prilika da raspravljaju o svojim vodama pre nego sto
svojom saglasnoscu potvrde takozvane elite. Da bi toga bilo, mora se obezbediti
slobodno izrazavanje politickih snaga u drzavi. Nacelo jednakosti se mora istinski
postovati garantijama manjinama da mogu postati vecine. Iznad svega, odlukama
77
Liberali:am
vecine ne treba pridavati vise od pragmaticne vrednosti, pamteci pravilo da je
glave bolje brojati nego ih odsecati. I te odluke su ljudske i podlozne greskama.
One ne povlace duznost potcinjavanja kao da su bespogovorne i najvise istine...
Drzava jeste i moze postati izraz slobode samo pod uslovom da se postuju odredena
'pravila igre'. Negativna i pozitivna sloboda konstituise ova pravila i samo to i
nista drugo se ima u vidu kada se kaze da je svrha vlasti da osigura ljudsku slobodu
(A. P. D'Entreves, The Nation of the State, OxIord at the Clarendon Press, 1967,
str. 217220).
Ostale vrednosti i nacela liberalizma. (a) Autonomifa i princip gradanstva.
Liberalizam je doktrina koja od samog pocetka, pored uvazavanja prava vecine,
priznaje i politicku ulogu manfina, sto podrazumeva prihvatanje i toleranciju
relativne samostalnosti posebnih (speciIicnih) prava razlicitih grupa i kolektiviteta,
ali i autonomni status coveka (gradanina) u okviru njegove zasticene, privatne
sIere. Individualna autonomija je u sustini izdanak raznih kolektivnih autonomija
(teritorijalnih, Iunkcionalnih, a u ovima i personalnih), sto ce u toku istorijskog
razvitka izmeniti i same odnose zavisnosti unutar Ieudalnog drustva u drustvenu
strukturu ranog liberalizma, jer su i same gradanske revolucije zapravo bile zavrsni
cin u borbama za univerzalno prosirivanje autonomije, za njenu artikulaciju do
svakog clana drustva, pojedinog gradanina. Autonomija kao drustveni status ljudi
bitna je i prirodna pretpostavka gradanske ekonomije i drustva, koji pocivaju na
slobodnom izrazavanju volje i saglasnosti, kojih nema bez odgovarajuce, pravno
garantovane i politicki zasticene autonomije.
Autonomija nastaje iz postojanja napetosti izmedu jednog dominantnog centra
vlasti i neke podredene grupacije ili subjekta, sa ogranicavanjem sve vlasti ili
apsolutnog suvereniteta nekog sredista dominacije. Posle haoticnog perioda razvoja
u ranom srednjem veku, prvi takav centar dominacije stvoren je u vidu duhovne
prevlasti rimske crkve, posle cega nastaje period osporavanja njenog duhovnog
suvereniteta, najpre u korist evropskih vladara, a zatim u korist ,treceg staleza i
naroda, dakle u modernom smislu reci. Iako Ieudalno drustvo u nacelu preuzima
i priznaje autonomije, one su izvedene iz obicaja i oktroisane od crkve ili kraljeva,
pa prema tome nisu izvorno drustvene. Autonomije su postojale cak u antickim
carstvima (npr. rimski Iederati), ali kao jednostrane kreacije apsolutne vlasti i kao
poluge u politickim manipulacijama, podelama i tehnologiji politicke dominacije.
Za razliku od toga, smisao novovekovnih autonomija je radikalan i znatno siri, a
usto i izvorno drustveni u odnosu na postojecu vlast, jer tezi konstitucionalizmu i
ogranicavanju vlasti, a usko je vezan za sirenje politicke reprezentacije i licnih
prava ljudi (gradana). Najmarkantniji obrasci ovakvih, sekularizovanih autonomija
su razne asocijacije, gilde i citave slobodne zone u gradovima (Ilamanske komune),
gaskonjski gradovi, engleske i Ilamanske luke, koje stvaraju sistem slobodne
78 Milan Matic
trgovine i odgajaju generacije slobodnih gradana, nasuprot centrima vlasti u
renesansnim i postrenesansnim apsolutnim monarhijama.
Princip gradanstva koji u razvitku liberalne demokratije oznacuje jednu od
kljucnih transIormacija drustva svakako je jedna od najmocnijih pokretackih snaga
moderne politicke istorije. To je proces stalnog subjektiviranja (pravnog i
politickog) coveka i osnova njegovog novog licnog statusa i dostojanstva. Sve
organisticke i holisticke koncepcije (etnokratske, nacionalne, klasne, staleske i
sl.) polaze od nekih oblika zavisnosti i pripadanja pojedinca kolektivnim entitetima
i apstraktnim celinama. Gradanstvo, s druge, strane, ne uzima coveka sa spolja
dodeljenim ili prirodno nastalim atribucijama, vec coveka koji nastaje tek u procesu
samostvaranja, sopstvenog drustvenog napora u ekonomskoj, odnosno vrlina i
slobode u politickoj sIeri (ne covek u pukoj samoniklosti, vec covek u svojoj
,drugobitnosti Hegel). Pa iako je i sam pojam gradanina u izvesnom smislu
apstrakcija (jer apstrahuje od realnog drustvenog polozaja coveka), on je ipak
osnovica ujednacavanja i slobodnog suodnosenja ljudi unutar politicke zajednice,
otvaranje prostora za samostvaranje i licnu odgovornost, makar i u vidu sansi ili
prosecnih mogucnosti. Vodeno idejama prirodnog prava, gradanstvo je omogucilo
slobodu individualnog izbora, kao i procese uticaja na vlast i njenog ogranicavanja
iz relativno nezavisne drustvene pozicije, sve do mogucnosti osporavanja
legitimnosti politicke vlasti, povlacenjem obligacije i pristanka gradana na
postojece uslove ili metode vladavine, na mogucne arogancije i uzurpacije politicke
vlasti. Razumljivo je, stoga, sto su svi organisticki utemeljeni politicki rezimi
(totalitarni, etnokratski, klasni itd.), poturali drustvu hipostazirane opste interese,
umesto konkretnih interesa zivih ljudi i interesa slobodnih jedinki, gradana. Simbol
ovog antigradanstva u Iasizmu je Jolk predvoden Jodom, a u staljinizmu klasna
diktatura proletarijata, iza koje stoje Partifa i njen Predvodnik. Zbog toga se i
uzima da je nacelo gradanstva do danas ostalo glavno uporiste ljudske politicke
nezavisnosti, a gradanska kultura i hrabrost, snazni oslonac demokratski
organizovanog drustva distinktnih i samosvesnih pojedinaca. U svim tim
Iunkcijama i znacenjima, gradanstvo je jedna od najvecih tekovina liberalne epohe
i ishodiste, ali i organizovano kriticko motriste javne sIere u modernoj demokratskoj
drzavi.
(b) Tolerancifa. Tolerancija je duboko i neodvojivo utkana u sve bitne pos-
tulate liberalizma i u samu njegovu genezu, da se ne moze odvojiti od bilo kojeg
liberalnog nacela ili liberalne vrednosti. Postovanje prava manjina od vecine,
saglasnost i ugovorno (slobodno, dobrovoljno) izrazavanje volj i zasnivanje
uzajamnih prava i obaveza, reprezentacija i konstitucionalizam, pravna i politicka
jednakost ili bilo koje drugo nacelo, vec po svojoj imanentnoj logici i znacenjima
pretpostavljaju medusobnu trpeljivost, toleranciju. U istorijskom smislu, tolerancija
79
Liberali:am
se prihvata i ostvaruje uporedo sa otvaranjem i pluralizacijom drustvenog i
politickog prostora, kao uslov eIikasnog ekonomskog i drustvenog saobracaja,
razmene interesa i sveopste dinamizacije drustvenih procesa u kojima sudeluje
neograniceno mnostvo drustvenih subjekata, pa je prema tome zivotni credo citave
liberalne epohe. Liberalni razmenski postulati i operativna pravila univerzalnog
drustvenog prometa i suodnosenja (do ut des), principi razmenske ekvivalencije i
uopste ubrzani razvoj privrede i drustva kao slobodnog i demokratskog, a narocito
sloboda i zasticenost privatne sIere, ne bi se mogli ni zamisliti bez trpeljivosti,
sopstvene i ocekivane od svih drugih, pa i onih u javnoj sIeri, od drzave itd. U
tom smislu pojam i praksa tolerancije vec u svom zacetku podrazumevaju
odustajanje od Iiksiranih i intransigentnih, kanonickih postulata i vrednosti starog,
relativizaciju i promenu stare tablice drustvenih vrednosti.
Prvobitne ideje i postulati tolerancije u liberalnom smislu odnose se na
trpeljivost u verskoj sIeri (sloboda savesti). One nastaju u IilozoIskoj tradiciji
racionalizma i skepticizma, a kasnije i prosvetiteljstva i utilitarizma. Veliki
IilozoIski protagonisti i zacetnici ideje tolerancije kao sto su P. Bejl (Bayle), B. de
Spinoza (de Spinoza), Dz. Lok i Volter, bili su istorijski svedoci bespostednih
verskih mrznji, progona, prozelitizma i destruktivnih izliva verske netrpeljivosti
prema protestantima, Jevrejima, hugenotima i dr., poglavito od strane vladajuce
univerzalisticke Katolicke crkve, koja u osvit nove ere pokusava da cak i pomocu
inkvizicije i ,vartolomejskih noci ocuva svoju apsolutnu vlast u duhovnoj sIeri,
ali i katolike tamo gde je pobedila ideje reIormisane i nacionalne crkve. Suoceni
sa stanjem i prilikama, protivnim ne samo zahtevima progresa vec i elementarnim
zahtevima racionalizma i humanizma, rani liberalni mislioci su nastojali da ozive
i sistematskim argumentima obrazloze staru grcku i rimsku tradiciju verske
trpeljivosti, doduse vezanu za jos uvek zivu eru i prisustvo paganizma i politeizma
u antickom svetu. Ukazujuci da se verski dogmatizam, ortodoksija i iskljucivost
ne mogu pravdati ni izvornim ucenjem hriscanstva, P. Bejl istice da ne postoje
pouzdani kriterijumi po kojima bi se utvrdilo koje je od dva dijametralno suprotna
misljenja istinito, pa u tom smislu zakljucuje da coveku nije dato da dokuci
apsolutnu istinu, dok je sumnja uslov relativno istinitog znanja, zbog cega se
putem skepse dolazi do neophodnosti tolerancije drugih misljenja i ljudi. Lok i
Volter su isticali nespojivost verskog dogmatizma sa osnovnim postulatima slobode
i prirodnog prava, zalazuci se za slobodu verskih uverenja i dobrovoljnost crkve
kao udruzenja, dok je Spinoza dao snazne argumente o nespojivosti slobode misli
i savesti sa bilo kakvim oblicima prinude i iskljucivosti. Svi ovi mislioci zalagali
su se za smenu crkvenog, dogmatskog univerzalizma, opstom drustvenom
tolerancijom. Valja napomenuti da se Dz. Lok, autor Pisama o tolerancifi, prvi
direktno suocio sa unutrasnjim paradoksima tolerancije, pokusavajuci da postavi
80 Milan Matic
granice trpeljivosti (prema vernicima crkve koja dovodi do stavljanja pod zastitu
drugog vladara i prema ateistima, koji nisu vezani sporazumima, kao bitnim
sponama drustva). Tim granicama je Lok zapravo negirao svoje polazno stanoviste
o nepostojanju apsolutne istine i apsurdnosti nalaganja ljudima neceg sto nisu u
stanju da dosegnu, sto moze vaziti kako za vernike tako i za ateiste, za one prema
kojima treba ili one prema kojima ne treba da budemo trpeljivi.
U svojoj raspravi O slobodi Dz. S. Mil je razvio ideje najsire tolerancije i
otvorenog drustva u kome se (pa i u njegovim institucijama, parlamentu itd.) do
istine u relativnom smislu dolazi preko slobode misli i govora, u raspravama
zasnovanim na toleranciji. Ma koliko da je to veoma siroko shvatanje tolerancije,
razumljivo u vrednosnom kontekstu drustva slobodne trgovine i konkurencije,
posle epohe surovih verskih i socijalnih netrpeljivosti, ono dovodi do logickih i
prakticnih protivrecnosti i teskoca. Neograniceno prihvatanje ideje beskonacne
tolerancije po modelu ,debatnog kluba u krajnjoj liniji dovodi do ukidanja
tolerancije: ono na jednak nacin otvara vrata tolerantnima i netolerantnima i time
brise granice tolerancije cineci je neodredenom i lisenom eIekata. Ako neko
zloupotrebi neogranicenu slobodu misli i diskusije bez posledica, odnosno uz istu
toleranciju koja vazi i za uzdrzane i trpeljive, u cemu je onda razlika izmedu
trpeljivosti i netrpeljivosti? Ako se, pak, trpeljivost shvati kao reciprocan odnos
koji vazi samo za one koji su takode trpeljivi, onda je to odnos medu
istomisljenicima, pa ona time vise i nije trpeljivost prema drukcijem misljenju,
vec prosto saglasnost. Na treci paradoks tolerancije ukazao je H. Markuze
(Marcuse) svojim pojmom ,represivne tolerancije, koja odnose tolerancije
posmatra kao Ienomen globalne unutrasnje saglasnosti o trpeljivosti za one i medu
onima koji su unutar postojeceg establishmenta, sa njegovim represivnim
svojstvima u kojima je i sama unutrasnja trpeljivost zapravo oblik konIormizma i
represije svih prema svima, kroz apriorno prihvatanje i podrsku svemu postojecem.
Markuze smatra da se tom unapred zadatom tolerancijom koja prihvata i represivne
komponente postojeceg poretka, maniIestuje bitna manjkavost savremene
civilizacije, koja se sastoji u odsustvu i ukidanju negativne dimenzije odnosa prema
postojecem, bez koje nema ,negacije negacije, odnosno istinskog humanistickog
i demokratskog napretka. Trpeljivost uz suspenziju druge, negativne dimenzije
koja je ,netrpeljiva i nepomirljiva prema regresivnom, maniIestuje se i u vidu
egzistentne netrpeljivosti poretka prema marginalnim i novim grupama i
vrednostima, prema onima koji su izvan okvira datog poretka i izvan granica
socijalnih nosilaca tolerancije.
Rasprave i dileme oko tolerancije odavno su prekoracile religijsko podrucje,
prenoseci se na teren morala i politike. U raznim varijantama etickog relativizma
i moralnog pluralizma, doslo se do niza savremenih shvatanja i otkrica o uslovima
81
Liberali:am
i implikacijama principa tolerancije u drustvenim odnosima, posebno sa stanovista
slobode i demokratije, kao i sa stanovista ljudskog napretka, pri cemu se stare i
nove ideje tolerancije medusobno povezuju u nove sinteze, koje otkrivaju svu
dubinu i znacaj problematike trpeljivosti danas. Uopste se uzima da vazenje nacela
tolerancije ne moze biti opste u svim sIerama moraliteta i politike, pri cemu se
izuzima pre svega minimum moralnih i egzistencijalnih normi i uslova (u politici:
prirodnih prava i srodnih nacela), oko kojih se pitanje tolerancije ne moze ni
postavljati, jer su oni minimum uslova opstanka i drustvenih, odnosno politickih
,pravila igre. U tom su krugu i ideje L. Kolakovskog, koji uz ostru kritiku
dogmatizma tzv. doslednosti, koja cesto dovodi do Ianatizma, preporucuje
,nedoslednu nedoslednost, odnosno eticki relativizam u toleranciji, pri cemu se
izuzimaju elementarne situacije u kojima ne moze biti tolerancije (agresija,
mucenje, genocid i sl.), a u svemu ostalom vazi nacelo slobode moralnog izbora i
uverenja pojedinaca, koje niko ne moze naterati da budu dosledni u situacijama u
kojima doslednost postaje destruktivna ili apsurdna (,borba do kraja, ,nehumana
ili uvredljiva istinoljubivost i sl.).
Liberalne ideje tolerancije su istorijski znatno doprinele suzbijanju razlicitih
oblika dogmatizma, Ianatizma i iskljucivosti na razlicitim podrucjima zivota, pa i
u politici daleko nadmasujuci horizont manihejskih i binarnih opozicija
konzervativne politicke misli (,prijatelj-neprijatelj i sl.). Stavise, ideja tolerancije
je u okrilju liberalizma stekla status kulturne i civilizacijske ideje, koja izvan
horizonta stihije i konkurencije doprinosi normiranju i potpunijem etickom
utemeljenju politike putem unosenja ,pravila igre u politicki proces, cija su
okosnica upravo pravila tolerancije. U sirokom smislu, moze se reci da liberalima
pripadaju ljudi koji imaju socijalne i politicke ideale, ali ako njihova realizacija
dovodi do sukoba sa drugim ili do rdavih posledica, onda oni svojim idealima
postavljaju odredene granice. Taj princip voljnog samoogranicavanja je naizgled
mala, ali u stvari krupna razlika u odnosu na dogmatike i Ianatike koji to u principu
ne cine. Vitalnost liberalizma je u tome sto uva:ava ideale i nastojanja drugih, cak
i ako ih ne prihvata. U tom smislu se i savremena ideja tolerancije, koja je i dalje
otvorena za rasprave i preciziranja, iznova vraca svojim racionalistickim etickim
izvorima.
(c) Moralitet, pravednost, individuali:am. U Kantovoj IilozoIiji razvijaju
se, polazeci od ideja prosvetiteljstva, znacajni eticki postulati liberalizma. Poznato
je Kantovo stanoviste po kome je sustina moralnosti u tome da se druga osoba
uvek mora uzimati kao cilf, a ne kao sredstvo, iz cega se izvodi i njegov kategoricki
imperativ. Ovakvo eticko nacelo reaIirmise ljudsku individualnost, racionalnost i
humanizam kao bitne vrednosti drustva, a to znaci i negaciju premoci kolektivnih
sila i drzave nad covekom (Hobs, Hegel). Covek ne moze biti sredstvo vlade, a
82 Milan Matic
legitimna moze biti samo ona vlada koja priznaje i uzima coveka kao punovredno
bice i polaznu osnovu za svoju delatnost u vrsenju vlasti. Takva legitimnost je,
prema liberalnoj teoriji, predmet stalnog ispitivanja. Glavne liberalne institucije i
subjekti (javnost i javna upotreba uma, parlament itd.) nisu nista drugo do medijumi
stalnog preispitivanja i kritike rada vlade, instrumenti kontrole vlasti, odnosno
organizovana javna motrista sa kojih drustvo neprekidno utice na politicki proces
sa stanovista postovanja autonomne i zasticene sIere ljudskih prava i sloboda. Za
razliku od teorija Bodena i Hobsa koji su polazili od apsolutno obavezujucih
ugovornih veza vladara i podanika (teorijski konstrukt koji omogucuje premoc
drzave), u vreme i posle ReIormacije razvila se relativizirana varijanta politicke
obligacije, ciji je glavni koren u pristanku gradana, konsenzualna teorija. Po toj
varijanti, vlast nije sama sebi cilj, vec ona postoji radi ostvarivanja volje gradana.
Pristanak gradana na postojecu vladavinu uvek zavisi od toga da li vlast ostvaruje
interese gradana ili ne. U ovom drugom slucaju legitimno je pravo gradana da
povuku svoju politicku obligaciju prema vladi i da odrede nove uslove pristanka
drzeci se svojih prirodnih prava. Na taj nacin, autonomnost, suverenitet i politicki
subjektivitet gradana osnovica su novog polozaja i drustvenog dostojanstva coveka,
a ujedno i kljucni stubovi politickog poretka. Njihov krajnji garant moze biti i
neprikosnoveno pravo na pobunu protiv vlasti i uslova vladanja koji su protivni
pristanku i prirodnim pravima gradana, tako da je pravo na pobunu protiv
nelegitimne vlasti, u stvari, ,pravo svih prava.
U IilozoIiji ranog liberalizma, isto tako, dolazi do punog izrazaja stara ideja
komunitativne pravde, postulat, koji se sa nastankom i ucvrscivanjem gradanskog
drustva sve vise ostvaruje kao ideal ,slabe drzave i jakog drustva, dakle drzave
koja nece ostvarivati prinudu nad svojim gradanima, vec im pruzati zastitu i
omogucavati njihovu samostalnost u koriscenju prirodnih i drugih priznatih prava.
Kasniji drustveni razvoj ce sve vise isticati novi princip distributivne pravde, koji
ce pratiti politicki i drzavni intervencionizam i razliciti oblici posredovanja i
sporazumevanja medu velikim socijalnim grupacijama. To ne znaci da je rec o
iskljucujucim ili alternativnim, vec o komplementarnim principima pravicnosti.
Naime, izvorno liberalno nacelo da se niko ne sme povrediti (Neminem laedere),
u politickoj praksi liberalnih vlada i dalje ostaje kao neka vrsta protivteze
distributivne pravde i nacela da ,svakom pripada svoje (Suum quique tribuere).
To prakticno znaci da se ovi razliciti principi moraju miriti, a ne medusobno ukidati,
tako da pravicnija drustvena preraspodela ne mora znaciti da zbog toga bilo ko
mora biti unisten, a posebno da se zbog toga moraju zrtvovati izvorna nacela
liberalizma.
O uslovima slozenog modernog drustva, sa mnogim unutrasnjim
suprotnostima i meduzavisnostima, sve teze postaje realizovati klasicno liberalno
83
Liberali:am
nacelo o ,malo vlade. Kako uocava Dejvid Nikols (Nicholls), danas je tesko
ustanoviti koliko je vlade ,malo ili ,dovoljno, pogotovo u uslovima rastucih
zahteva i pritisaka iz drustva prema vladi. Nikols ukazuje da u tom smislu
liberalizam H. Spensera (Spencer) ili T. Grina (Green), koji su se cvrsto drzali
nacela o ,malo vlade, danas pripada idealistickim tradicijama liberalizma, koji
taj idealizam pokazuje i u pogledu verovanja u potpunu racionalnost coveka, odn.
,ljudske prirode. S druge strane istorijske rezerve liberalizma u danasnjim
uslovima nisu samo u obimu drzavnih intervencija ili politickog posredovanja
nego i u kvalitetu i metodama tog posredovanja. Drugim recima, problemi liberalnih
vrednosti u njihovom savremenom zivotnom ciklusu sve vise se postavljaju kao
problemi pluralizma i demokratije, a problemi demokratije i kao problemi ocuvanja
i reaIirmacije nekih znacajnih liberalnih vrednosti u ukupnoj politickoj konstituciji
drustva.
Jedna od najizrazitijih karakteristika izvornog ili ranog liberalizma bila je
vrednost individuali:ma (cesto nazvanog posrednicki individuali:am, i to u
dvostrukoj Iunkciji: s jedne strane emancipacife od staleske zavisnosti i
zatvorenosti, a s druge, slobodne tr:isne konkurencife nezavisnih individua,
posednika). Individualizam rane liberalne Iaze svodio je socijalne odnose na
moralne odnose individua, utemeljene na slobodi izbora i moralnoj autonomiji
licnosti. Drugu stranu ovako pojmljenog individualizma i licne slobode cini licna
odgovornost i inicijativa (preduzimljivost), koja se sa porastom licnih motivacija
pretvara u mocan produktivni potencijal privrednog i drustvenog razvoja, nasuprot
skucenim i zatvorenim strukturama Ieudalne reprodukcije. U tom je smislu
liberalizam IilozoIija koja se od svojih pocetaka usmerava protiv kolektivizma,
holizma i organskih teorija o drustvu i drustvenim odnosima. Medutim, IilozoIski
smisao individualizma i licne autonomije nije isti u svim strujama i epohama
liberalizma. Medu pretecama liberalizma i zagovornicim individualizma, kakav
je bio T. Hobs, vizija coveka i ,ljudske prirode pretezno je pesimisticka. Iako je
zagovarao individualizam, Hobs je u uslovima razornih sukoba unutar drustva,
kao prvu potrebu svakog pojedinca video potrebu za sigurnoscu, onom vrednoscu
koja se moze steci i ocuvati samo posredstvom mocne drzave, Levijatana. Bez
ove nema ni individualizma ni licne slobode.
Nasuprot Hobsu i, kasnije, Hegelu koji su velicali jaku drzavu i pravom
uredeno drustvo kao olicenje razuma, najveci broj liberalnih mislilaca smatra da
licna autonomija i sloboda izviru iz prirodnih prava i najbolje se cuvaju u uslovima
licne inicijative i drustvene samoregulacije. Rec je o otvorenoj drustvenoj sredini,
slobodnoj i nesputanoj klimi u kojoj svaka individua ima mogucnosti da se razvije
i dozri u onome sto je, inace, genericki svojstveno ,ljudskoj prirodi (razum,
teznja ka sreci, slobodi, dobrobiti i sl.), ali i u onome sto je individualno nepo-
84 Milan Matic
novljivo i svojstveno samo svakom pojedincu kao konkretnom bicu. Samo u
ambijentu drustvene i licne slobode, sloboda se razvija i prihvata zajedno sa
odgovornostima koje ona podrazumeva, raskidajuci sa zavisnostima i stegama
drugih, covek kao produktivna i nezavisna licnost zivotne probleme resava
samostalno i u ravnopravnoj saradnji, a ne na stetu drugih ili na njihov teret.
Medutim, kako to istice R. Penok (Pennock), Hobsov individualizam sam po sebi
nije dokaz da je on demokrata i zastupnik demokratskog drustva. Zbog toga se ni
individualizam ni kolektivizam a priori ne mogu smatrati kao dovoljan uslov, ali
ni kao nuzan antipod demokratije. Rec je o razlicitim koncepcijama i IilozoIijama
drustva i coveka, koje, uzete za sebe, mogu odvesti do ekstrema koji negiraju
demokratiju: dosledni kolektivizam lako se pretvara u populizam, demagogiju ili
totalitarizam, kao sto se, s druge strane, krajnji individualizam moze pretvoriti u
elitisticko, kastinsko i zatvoreno drustvo nejednakih, prema tome u drustveni oblik
koji nema niceg zajednickog sa demokratijom (kao drustvom jednakosti, ili barem
jednakih sansi). Razlika liberalizma i demokratije nije u nekoj suprotnosti i
nespojivosti individualizma i kolektivizma, vec u meri u kojoj se oni priznaju i
preuzimaju operativna nacela drustvenog uredenja. Granice jednog i drugog u
praksi nije jednostavno odrediti, a jos manje opravdati.
Liberalna drzava i liberalna demokratija. U odnosu na liberalnu
demokratiju koja je jedan dugotrajni i istorijski promenljiv politicki oblik, liberalna
drzava je uzi i instrumentalni oblik najvise drzavne organizacije, koji je samo deo
liberalne drustvene i politicke strukture u njenim epohalnim transIormacijama.
Liberalna drzava istorijski prethodi razvoju liberalne demokratije, obrazujuci njene
prve politicke oslonce, i to tako sto se ucvrstila pomocu, a delimicno nasuprot
apsolutistickoj monarhiji, koja je koncentracijom ekonomskih i politickih snaga,
kao i upravljacke sposobnosti zapravo posluzila kao prolog prodoru liberalne
drzave. Liberalna demokratija, kao kasnija tvorevina, nastaje iz modiIikacije
,cistih nacela liberalizma sa principima demokratije, posebno naglasenim u
tradiciji Irancuskog liberalizma, sto pokazuje da liberalizam u nekom potpunom
obliku istorijski ni u jednom razdoblju i ni u jednoj zemlji nije bio do kraja
realizovan.
Iako je, po klasicnoj teorijskog deIiniciji, liberalna drzava tip tzv. ,slabe
drzave (odnosno zastitnicke organizacije koja sluzi privatnim posednicima,
gradanima, ,nocni cuvar), bez vecih ingerencija u socijalnom domenu, uz pravna
ogranicenja i kontrolu, uocljive su znacajne promene u snazi i interventnim
aktivnostima ove drzave u pojedinim razdobljima epohe liberalizma. Uplitanje
ove drzave u drustvo na unutrasnjem planu jaca sa produbljivanjem klasnih
suprotnosti unutar gradanskog poretka i pojavom snaga koje politicki osporavaju
odnose unutar liberalnog drustva, pre svega odnose sve izrazenijih nejednakosti.
85
Liberali:am
S druge strane, vec od samih pocetaka postoji razlicito delovanje liberalne drzave
na spoljasnjem planu. Liberalna i tolerantna ,kod kuce, ova drzava je militantna,
despotska i neumoljiva na spoljasnjem planu, pre svega u kolonijama i na osvojenim
i zavisnim teritorijama, na cijoj se eksploataciji izgraduje liberalni ,mir u
sopstvenom domu.
Za razliku od raznih oblika personalizovane drzavne vlasti, autokratija i
decizionistickih, neogranicenih oblika drzavne intervencije i odlucivanja, liberalna
drzava je pravom ogranicena drzava (pravna drzava ili drzava zasnovana na
vladavini prava), dakle u isto vreme i neutralna dr:ava koja nepristrasnim
ponasanjem garantuje slobodu i pravnu jednakost trzisnih subjekata.
Konstitucionalizam kao sinteza i najvisi oblik garantije privatnog statusa gradana
u liberalizmu, obuhvata zakonima i drugim aktima vec priznata prava, a ustav kao
okvir ne moze se menjati bez posebnih garantija ne samo za vecinu vec i za manjine
i cije se tumacenje i primena zasticuju od za to posebnih organa, ustavnih sudova
ili drugih institucija. U politickoj istoriji, liberalna drzava je i prvi oblik dosledno
institucionali:ovane vlasti, vlasti ciji je odnos prema drustvu i gradanima unapred
propisan, ogranicen i kontrolisan, sto je ogroman napredak u razvoju demokratije
i politicke kulture u svetu. Medutim, ogranicenja i garantije ,objektivnog
odnosenja liberalne drzave nisu samo u eksplicitnim pisanim ili drugim normama
i konvencijama. One leze u samoj strukturi vlasti i institucija, pre svega u primeni
nacela podele vlasti, koje sacinjavaju branu prekomernoj koncentraciji politickih
ovlascenja u jednom organu ili grupi i koje omogucuju uzajamne ravnoteze i
kontrolne procese medu pojedinim granama vlasti. Ogranicenja drzavne vlasti u
odnosu na gradane znacajno su garantovana i institucijom opste politicke
repre:entacife, koja liberalnoj drzavi, kao sredisnja institucija u odvijanju
politickog procesa, daje Iormu parlamentarne demokratife.
Parlament je u liberalnoj drzavi nastao u procesu odvajanja javne i privatne
sIere, odnosno oblikovanja javne sIere u skladu sa potrebama i interesima privatne
sIere, koja je obuhvatala prosireni politicki prostor mnostva pravno i politicki
subjektiviranih pojedinaca, za koje je institucija parlamenta bila kljucno mesto
okupljanja, artikulacije i sinteze zajednickih i opstih potreba i interesa. Po Milovoj
deIiniciji, parlament je pre svega mesto slobodnih debata u kojoj se politika i
politicka istina teorijski traze, utvrduju i obelodanjuju. Medutim, ovde je u stvari
rec samo o ,prosecnim interesima posednickih klasa u njihovom posedu svojine,
pa i same drzave. Da je zaista tako, otkriva i klasicni Milov traktat o predstavnickof
vladi, u kome elementi prava na politicko predstavljanje (aktivno i pasivno) i
izbor, ostaju zavisni od posedovanja (imovnog cenzusa), obrazovanja (ignorance
as a bar to representation) i predstavljanje gradova (sa mnostvom radnika) na
principu uzorka (virtuelna reprezentacija). Inace, parlament kao institucija je u
86 Milan Matic
liberalnoj drzavi deo trijadicne politicke strukture nastale iz podvajanja javne i
privatne sIere: repre:entativne (parlamentarne) i medifacione strukture ili srednfeg
nivoa politicke organizacije koji je neophodan za povezivanje bazicne (gradanske)
sa sredisnjim (parlamentarnim) nivoom politicke strukture i koji se pre svega
sastoji od politickih partija (detektora i usmerivaca razlicitih interesa) i javnosti
(javnog mnenja, kao ,polja napetosti izmedu gradanskog drustva i drzave
Habermas). Kad je rec o pravima i slobodama gradana, njih izvorno cini krug
civilnih prava, koja zastitu dobijaju u sudskim ustanovama, zatim u politickim
pravima, koja se garantuju institucijom politickog predstavljanja (parlamentom) i
najzad krug socifalnih prava iza kojih stoji izvrsna ili drzavna vlast u uzem smislu
reci.
Liberalna drzava je politicka organizacija kojom pocinje modiIikacija
klasicnih koncepcija neogranicenog drzavnog suvereniteta, njenim zamenjivanjem
idejama narodne ili, preciznije, gradanske suverenosti, koji implicira na neko
najvise i apsolutno, hijerarhijski utemeljeno srediste svima i svemu nadredene
vlasti (,svaka apsolutna suverenost trazi svoga tiranina), vec ideju horizontalne,
ogranicene (u demokratskom smislu) i kontrolisane suverenosti u smislu sposobne
i eIikasne vlade koja uvek radi u granicama prava, odnosno ustava. To je nacelo
bitno i za savremenu koncepciju suverenosti, jer su sva savremena drustva slozena
u etnickom i drugom smislu, sastavljena od mnogih posebnih i speciIicnih grupa
i manjina koje valja ravnopravno stititi i podsticati. Otuda bi svako zasnivanje
drzave na apsolutnom suverenitetu, otvorilo vrata politickoj opresiji, koja je
nespojiva sa politickim etosom liberalizma. U tom smislu je liberalna drzava onaj
tip drzave koji tezi minimalnom uplitanju u privredu i drustvo, drzava koja deluje
na nacelu laisser faire laisser passer, dakle na ocekivanjima maksimalne
drustvene (trzisne) samoregulacije, ambijenta slobode.
Elementi ,mesovitog politickog oblika u liberalnoj demokratiji izrazeniji
su nego u drugim tipovima demokratije. Iako se ovaj tip demokratije pojavljuje u
mnogim savremenim klasiIikacijama, neki pisci smatraju, imajuci u vidu da je
liberalizam od samih pocetaka sumnjicav i selektivan prema demokratiji (kao
politickom sistemu socijalne jednakosti i participacije), a kasnije i u sve vecem
razilazenju sa uvecanim demokratskim zahtevima, da je izraz ,liberalna
demokratija svojevrsni contradictio in adiecto. Valja, medutim, imati u vidu
cinjenicu da u mesovitom sistemu liberalizma i demokratije (koji je kompromisan
i time u skladu sa liberalnom tradicijom) ima distinktnih crta, kao sto su
ogranicavanje nadmoci vecine pravima manjina, prihvatanje drustvenog i
politickog plurali:ma i kompeticije, pa i otvorenih pritisaka iz drustva prema
drzavi, individualna prava i, posebno odgovornosti itd. Pa cak ako se u svojoj
konzervativnoj Iazi koja pocinje sredinom XIX veka, liberalizam sve vise priblizuje
87
Liberali:am
modelu demokratskog elitizma, on ne samo po svojim kljucnim vrednostima vec
i po politickom metodu, ostaje unutar polja demokratskih procesa i oblika, i to
narocito kao stalni korektiv prema tendencijama kvarenfa i degradacije koji su
vidljivi u drugim, a narocito populistickim i demagoskim oblicima demokratije,
kao i prema ekscesima koje izaziva tzv. demokratska socifalna drzava. To
korektivno delovanje liberalnih elemenata demokratije posebno je vidljivo u
koncepcijama i praksi savremenog neoliberali:ma.
Neoliberalizam. Period posle Drugog svetskog rata doveo je u zapadnim
demokratskim zemljama do sirokog angazovanja najsirih slojeva u ratnim naporima
i kao rezultat tog ucesca u prvim posleratnim godinama rastu ekonomski zahtevi
za kompenzacijama i poboljsanjem socijalnog polozaja donjih i srednjih drustvenih
slojeva. To dovodi do promena u smeru aktivnosti drzave, koja je u ratnim
godinama i inace u svojim rukama nagomilala veliku ekonomsku, organizacijsku
i inIormaticku moc. Postepeno se ratna hiperaktivna drzava pretvara u socijalnu
drzavu, nastojeci da odgovori povecanim ekonomskim zahtevima iz drustva. To
prakticno znaci da se modiIikuju i tradicionalni liberalni ideali i vrednosti u
zemljama klasicnog liberalizma (Engleska, SAD, skandinavske zemlje) i da se u
drustveni poredak liberalizma postepeno ugraduju vrednosti socijalne demokratije,
pa i socijalizma. Tako je vremenom nastala ,drzava blagostanja, ,drustvo obilja
ili tzv. narodni kapital (Gelbrajt). Izdaci ove drzave su do pocetka sedamdesetih
godina ogromno narasli, a mogucnost da se koncepcija drzave blagostanja odrzi
tokom vise od dve posleratne decenije, stvorena je preko svetskog trzista i
izvlacenja superproIita iz manje razvijenih delova sveta (zakon nejednake razmene)
i njegove preraspodele na nize drustvene slojeve i siroku skalu socijalnih izdataka
u razvijenim metropolitenskim centrima na Zapadu. Kao sto je poznato, socijalna
drzava je razvila sistem socijalne politike u oblasti drustvenih sluzbi, javnih radova,
prekvaliIikacija i uopste odrzavanja standarda sirokih slojeva stanovnistva, dok
je razvoj svetske periIerije u toj Iazi bio prakticno veoma usporen.
U sledecoj Iazi, koja se jasno maniIestuje krajem sedamdesetih, nivo socijalnih
zahteva drustva prema drzavi toliko je narastao da se ovima sve teze moglo
udovoljavati, sto je dovodilo u krizu legitimacijske osnove socijalne drzave. U
meduvremenu, na svetskoj periIeriji su dovrseni procesi dekolonizacije i politickog
oslobadanja niza zavisnih zemalja, sto je unekoliko otezalo uvecanje dobiti u
nejednakoj razmeni koja je donela bogatstvo razvijenim zemljama svetskog cen-
tra. S druge strane, nastali su novi veliki centri moci u Evropi i Aziji (Nemacka,
Japan), sto je ozbiljno ugrozilo konkurentsku moc i vodecu ulogu zemalja klasicnog
liberalizma, ukljucujuci i SAD. U poznim osamdesetim, pored toga, osecaju se
jasni znaci duboke krize zemalja tzv. realsocijalizma, koje ocito i sve brzim tempom
gravitiraju ka ekonomskom, socijalnom i politickom krahu. Koncepcije socijalne
88 Milan Matic
drzave i socijalnog modela privrede i upravljanja sve vise postaju negativni obrasci
preuranjenih, neeIikasnih i utopijskih drustvenih poredaka sa ogranicenim
istorijskim trajanjem.
Sve ove okolnosti dovode do ozivljavanja liberalne IilozoIije privrede i
drustva na Zapadu, a povratak nekim bitnim liberalnim vrednostima i tekovinama
sve vise se prepoznaje kao neophodna pretpostavka za neoliberalnu reIormu
postojecih sistema socijalne drzave na Zapadu. Velika ocekivanja miliona ljudi
da ce im iskljucivo bogata drzava resavati licne i porodicne probleme kroz politiku
visokog opsteg i zajednickog standarda i drzavnog Iinansiranja socijalnih izdataka
i sigurnosti, dovela su do masovne demotivacije i smanjene odgovornosti za
sopstveni i licni napor u borbi za odrzavanje zivotnog standarda i povoljnog
socijalnog polozaja uopste. To stanje u odnosima drzave i drustva rezultiralo je u
drasticnoj redukciji reprodukcijske moci nekadasnjih ekonomskih velesila, od kojih
su neke gotovo sasvim izgubile svoju nekadasnju moc, a sa njom i svetski prestiz
i vodeci polozaj.
Rast protivrecnosti unutar socijalne drzave doveo je u osamdesetim godinama
na vlast snage neoliberalizma, koje su programski najavile reprivatizaciju sirokih
oblasti socijalizovane privrede i potrosnje, uz povratne povecane zahteve i ocekivanja
drzave od privatne i licne inicijative u privredi i drustvu uopste. Motivi trzisnog
drustva i kompeticije, iznova postaju pokretacka snaga u nizu zapadnih zemalja, a
nivo socijalnih izdataka i zastite sistematski se reducira na bitno manji nivo od
ranijeg. To su krupne promene u uslovima globalne drustvene reprodukcije koje su
u Engleskoj obelezene erom tzv. taceri:ma, a u SAD erom reganisticke ekonomije
(Raeganomics) u osamdesetim godinama naseg veka. Uporedo sa ovim dolazi i do
znacajnih pomeranja u kulturi, politici i drustvenim odnosima, u pravcu reaIirmacije
liberalnih vrednosti i ideala. Tako, na primer, za odnose neoliberalnih poredaka
prema drugim zemljama iznova vaze kriterijumi ,postovanje ljudskih sloboda i
prava, a sa progresivnom krizom socijalistickih sistema, ovima se postavljaju zahtevi
u pravcu neoliberalnih reIormi, sto vodi novom i dubokom pomeranju i
pregrupisavanju snaga u svetu. U toj situaciji, liberalizam iznova postaje neka vrsta
univerzalnog ideala, ili barem politickog postulata pod cijim se okriljem ostvaruju
novi oblici dominacije zemalja svetskog centra, prema zavisnim zemljama periIerije
i postkomunistickih rezima u Evropi. Ovaj proces otkriva poznu konzervativnu
prirodu i osvajacke pretenzije liberalizma na svetskom planu, jer se novi svetski
poredak vidi u obrascima univerzalizacije i globalizacije liberalnih vrednosti, koje
omogucuju otvorenu penetraciju i dominaciju razvijenih zemalja nad velikim
nerazvijenim podrucjima sveta. U svim tim promenama stvaraju se i nove strukture
i hijerarhije unutar svetskog centra, u kome nekadasnje porazene zemlje u Drugom
svetskom ratu imaju sve znacajniju, ako ne i vodecu ulogu.
89
Liberali:am
Kraj osamdesetih i pocetak devedesetih godina, medutim, otkriva i granice
neoliberalnih poredaka, sa sve primetnijim produbljivanjem unutrasnjih
nejednakosti unutar razvijenih zemalja, a jos vise u medunarodnim odnosima i na
svetskom planu. Degradacija donjih slojeva i svetske periIerije ne moze se tolerisati
do granica koje iznova ugrozvaju socijalni mir i privrednu eIikasnost. Time se
objasnjavaju i najnoviji procesi revalorizacije odredenih elemenata socijalne drzave
u strukturi neoliberalnih drzava na Zapadu, iako su ove nove socijalne reIorme
veoma usporene i povezane sa daljim brizljivim cuvanjem osnovnih vrednosti
liberalne privrede i liberalne demokratije. Obnavljanje nekih elemenata socijalne
drzave vidi se narocito u skandinavskim zemljama, ali i u SAD, jer se protivrecnosti
izazvane ostrim merama neoliberalne vladavine osecaju u gotovo svim razvijenim
zapadnim zemljama. Tako dolazimo do paradoksa da se neoliberalizam ucvrscuje
u ranijim socijalistickim zemljama, dok se u zemljama sa vekovnom liberalnom
tradicijom sadasnji liberalni ciklus u privredi i drustvu, iznova dovodi u ravnotezu
sa nekim tekovinama socijalne drzave. U svakom slucaju, poslednje godine XX
veka proticu u znaku stalnog smenjivanja ciklusa neoliberalnih i socijalnih reIormi
na Zapadu, a taj proces postepeno se prosiruje i na istocni deo sveta.
Literatura:
A. de Tokvil, O demokratifi u Americi, Izdavacka knjizarnica Z. Stojanovica,
Novi Sad, 1991.
Dz. Lok, Dve rasprave o vladi, Mladost, Beograd, 1978.
Dz. S. Mil, O slobodi, Libertas, Beograd, 1998.
H. Laski, Sloboda u modernof dr:avi, Radnicka stampa, Beograd, 1985.
Lj. Tadic, Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988.
N. Bobio, Buducnost demokratife, Libertas, Beograd, 1990.
90 Milan Matic
91
Liberali:am
C. 1A1NE SLIZBE
Leon Digi
PREOBRAZAJI JAVNOG PRAVA*
PREDGOVOR
U Digievom radu Les transformations du droit public izlozene su osnove
jednog novog shvatanja javnog prava, nazvanog realizmom u javnom pravu.
Kao u svim drugim, i u pravnim naukama postoje Iikcije, tj. protivrecnosti
sa stvarnoscu. One su cesto potrebne. Ali se u pravnim naukama one mogu naravno
smatrati dopustenim samo onda, ako su na zakonu zasnovane, ako su dakle pravne,
a ne prosto pravno teorijske fikcife.
Rimsko privatno pravo obilovalo je tim Iikcijama (npr. nasciturus pro iam
nato habetur), pa ih ima i u danasnjem privatnom pravu. Jedna od najvaznijih je
Iikcija pravno (ili ,moralno) lice.
Duguit zasniva svoje novo, realisticko shvatanje javnog prava na pobijanju
jedne javno-pravne Iikcije, Iikcije narodni suverenitet.
Prema tradicionalnom shvatanju sustinu drzave sacinjava (najvisa, suverena)
vlast zapovedanja (nametanja svoje volje drugima), tzv. javna vlast (autorite
publique, Herrschergewalt, imperium) ili suverenitet. Subjekt te vlasti je u
apsolutistickoj monarhiji vladalac, koji se na taj nacin pojavljuje kao drzava, kao
etatizirani nosilac suvereniteta (,drzava sam ja). U Irancuskoj republici subjekat
suvereniteta postaje narod, koji se tako pretvara u drzavu, u etatiziran narod, u
suvereno pravno lice. Zadrzavanje pojma suvereniteta u francuskof republici
Duguit objasnjava teznjom revolucionarnog prava da pomiri uvek zivu monarhijsku
tradiciju s principima tadasnje politicke IilozoIije.
Pojam narodni suverenitet pretpostavlja da postoji izmedu drzave i naroda
tacno odgovaranje jedno drugome (une correspodance exacte entre l Etat et la
* Biblioteka javnog prava, Geca Kon, Beograd, 1929. (urednik dr Mihailo Ilic, predgovor
dr Tome Zivanovica, preveo s Irancuskog Zivojin P. Ristic, doktorand prava).
92 Leon Digi
nation). Duguit navodi primere, iz kojih se vidi, da to cesto nije slucaj (1 drzave
s vise rivalnih naroda i uredenjem kao sto je bila Austro-Ugarska, 2 vrsenje
vlasti i nad licima, koja se nalaze na teritoriji, ali nisu gradani doticne drzave).
Prema tome je, zakljucuje on, narod kao subjekat suvereniteta, kao suvereno pravno
lice jedna Iikcija. Ova Iikcija, koju on smatra kao jedan mit, bila je izvesno vreme
korisna, ali to vise nije. Naprotiv ona je postala stetnom, jer prema sadasnjem
kulturnom razvicu nije u stanju da zastiti narod od onih koji stvarno vladaju. Zato
treba uzeti za osnovu savremenog javnog prava realnost, a to je cinjenica, da u
drzavi postoje samo oni koji vladaju (les gouvernants) i oni kojima se vlada (les
gouvernes).
No odbacujuci pojam narodni suverenitet Duguit odbacuje i sam pojam javna
vlast, suverenitet, i tim samim pojam subjektivno javno pravo. Pojam javna vlast
je, veli, u nesaglasnosti sa sadasnjim javnim Iunkcijama vladajucih, jer te Iunkcije
u savremenoj drzavi nisu samo Iunkcije zapovedanja, tj. Iunkcije odbrane,
unutarnje bezbednosti i pravde, vec i mnogobrojne prosvetne, ekonomske, socijalne
i uopste kulturne Iunkcije, gde ne moze biti reci o vrsenju nekog prava zapo-
vedanja. Na mesto tradicionalnog pojma javna vlast (autorite publique), suverenitet
i prema tome subjektivno pravo drzave, pravo zapovedanja stupio je u savremenoj
drzavi pojam ,javna sluzba (la notion de service public), prema tome pojam
,socijalna Iunkcija, duznost vladajucih (kao sto se, veli, ni privatno pravo ne
zasniva vise na subjektivnom pravu individue, vec na pojmu socijalne Iunkcije,
koja se namece svakoj individui). ,Organizacija javnih sluzbi i obezbedenje
njihovog redovnog i besprekidnog Iunkcionisanja je sada predmet javnog prava.
Javno pravo nije dakle vise ,skup pravila, koja vaze za jedno suvereno lice, tj. za
lice koje ima subjektivno pravo zapovedanja, odredujuci odnose ovog lica s
individuama i kolektivitetima, koji se nalaze na jednoj datoj teritoriji, odnose
izmedu lica neravnih, izmedu jednog suverena i njegovih podanika. ,Ono je
pravilo, koje namece vladajucim duznost da organizuju javne sluzbe, da kontrolisu
njihovo Iunkcionisanje, da izbegnu svaki prekid istih.
1
Ideja Iiktivnosti suvereniteta narodnog je i ranije uzgred bila isticana, kao
sto to primecuje sam Duguit. No naucna argumentacija, naglasavanje i razvijanje
te ideje (osobito konstrukcija pojma javna sluzba kao osnova javnog prava, mesto
pojma narodni suverenitet i u opste favna vlast, suverenitet) je njegovo delo, koje
ga predstavlja kao retkog originalnog, stvarajuceg mislioca u oblasti javnog prava.
Prema Duguitu to je ,objektivno javno pravo. Ali to pravo mora biti necije
delo, koji ce se ujedno starati o odrzanju njegovog autoriteta. Taj neko moze biti
1
Dosledno gornjem Duguit odbacuje deobu administrativnih akata (V. Zivanovic,
Administrativno pravo, u Narodnoj enciklopediji) u akte vlasti i akte vrsenja poslova (actes dautorite
et actes de gestion). Administrativni akti se karakterisu samo ,svojom namenom jednom cilju
javne sluzbe".
93
Preobra:afi favnog prava
Iizicko lice ili ceo narod kao pravno lice. I tu postoje dve mogucnosti: ili taj neko
svoju najvisu javnu vlast zadrzava i dalje, ili je potpuno prenosi na objektivni
pravni poredak, od njega stvoren, sto pretpostavlja i suvise jako razvijenu pravnu
svest u gradana. Nesto trece, ono sto Duguit tvrdi, tj. objektivno pravo bez suverena
uopste, ne moze se zamisliti.
Prevod Digievog rada Preobra:afi favnog prava je nesumnjivo dobit za nasu
pravnu knjizevnost. Iz njega ce nasi citaoci dobiti sasvim drugu sliku o osnovima
javnog, posebice drzavnog prava, no sto je slika, koju nam o ovim osnovima
pruza tradicionalna doktrina. Posle ovog prevoda bilo bi za nase citaoce od koristi
prevod nekog rada (Kelsenovog) o osnovima tzv. normativnog pravca u javnom
pravu.
2
Dr Toma ZIVANOVIC
UVOD
Zasto narocito izucavati preobrazaj javnog prava? Zar nije pravo, kao
uostalom i sve drustvene pojave u vecitom preobrazavanju? Zar svako naucno
izucavanje prava nema neizbezno za predmet razvitak pravnih ustanova? Zar
izucavati preobrazaj javnog prava ne znaci u stvari izucavati javno pravo?
Svakako. Ali posao koji preduzimamo, prema nasoj zamisli ima jedan
odredeniji predmet i uslovi pod kojima se danas razvija javno pravo, izgleda nam
da potpuno opravdavaju nas poduhvat. Kao sto ziva bica prolaze kroz izvesne
periode u kojima je organizam, i ako se i dalje upravlja po opstem zakonu svoga
zivota, podlozan dubokom i neprekidnom preobrazaju, isto tako u istoriji naroda
ima izvesnih perioda u kojima ideje i ustanove, pokoravajuci se opstem zakonu
svoga razvitka, trpe takode jedan narociti preobrazaj. Sve nam medutim pokazuje
da se danas nalazimo u jednom takvom momentu. Mi smo u jednom kriticnom
periodu, i ova rec uzeta iz medicinskog recnika, po nasem shvatanju nije nimalo
preterana. Hteli ne hteli, izgleda da sve pokazuje kako se osnovni pojmovi, koji
su jos doskora cinili osnovu pravnih ustanova, ruse da bi nacinili mesta drugima;
da se pravni sistem po kome su nasa moderna drustva do sada zivela raspada, i da
se jedan nov sistem izgraduje na sasvim drukcijim shvatanjima. Da li je to napredak
ili nazadak? To ne znamo. U drustvenim naukama slicna pitanja nemaju gotovo
nikakvog smisla. Ali ono sto je sigurno, to je da je sada drukcije stanje, mnogo
drukcije.
2
V. Zivojinovic, Pravne i pravno-teorifske funkcife, Arhiv za pravne i drustvene nauke,
str. 81.
94 Leon Digi
Pojava je opsta. Ona obuhvata sve pravne ustanove, kako one iz privatnog
prava: porodicu, ugovor, svojinu, tako isto i ustanove iz javnog prava. Ta se pojava
javlja u svima zemljama koje su dosle do izvesnog stepena civilizacije. Ali se u
Erancuskoj javlja sa narocitom jacinom. Ali se u Erancuskoj javlja sa narocitom
jacinom. Uostalom Erancuska uziva nezavidnu privilegiju da je uvek prethodnica
u opstoj evoluciji ustanova i ideja. Ona drugima krci puteve. I zato je sasvim u
redu da pre svega u Erancuskoj izucavamo tu duboku promenu, koja se desava u
javnom pravu.
Mi smo vec na drugom mestu opisali u glavnim crtama taj preobrazaj, ukoliko
se odnosi na privatno pravo.
3
Ovde cemo opsirnije izucavati tu promenu u javnom
pravu. Uostalom videce se da su oba ova preobrazaja slicna, paralelna, da su u
osnovi proizvod slicnih uzroka i da se prema tome mogu svesti na istu Iormulu:
realisticki i socijalisticki pravni sistem zamenjuje raniji pravni sistem, koji je bio
metaIizicki i individualisticki.
Sistem javnog prava pod kojim su ceo jedan vek ziveli svi obrazovani narodi,
pocivao je na nekoliko nacela koja su doskora mnogi postovali kao dogme i hteli
da ih nametnu svima, nacela za koja su pravnici tvrdili da kao konacne tekovine
pripadaju nauci. Uostalom, taj je sistem imao drugu proslost. Ali svoj potpun
izrazaj on je dobio sa Deklaracijom prava coveka i gradanina i ustavima i zakonima
revolucionarnog doba; a svoj prestiz i autoritet duguje odjeku koji su ta deklaracija
i ti ustavi imali u svetu. Ovi tekstovi vrlo su jasno Iormulisali pravila ovoga sistema.
Dve glavne ideje cinile su mu sustinu: ideja suverenosti drzave, ciji je pravi nosilac
narod shvacen kao drzava i ideja prirodnog prava pojedinca koje je neotudivo i
nezastarivo, a koje se protivstavlja suverenom pravu drzave.
Narod ima svoju licnost odvojenu od licnosti pojedinaca koji ga sacinjavaju.
Kao takav on ima volju koja je prirodno vise od pojedinacnih volja, posto je i
sama zajednica nad pojedincem. Ova nadmocnost jeste suverenost ili javna vlast.
Narod se organizuje, obrazuje vladu koja ga predstavlja, koja hoce za njega i koja
na taj nacin vrsi u njegovo ime suverenost, ciji stalni nosilac ostaje ipak sam
narod. Suvereni narod sa organizovanom vladom, nastanjen na jednom odredenom
zemljistu, to je drzava. Drzava, koja je u stvari samo organizovan narod, jeste
nosilac suverenosti, javne vlasti, koja za nju predstavlja jedno subjektivno pravo.
Na osnovu toga prava, ona zapoveda pojedincima. Naredbe koje ona izdaje samo
su vrsenje toga prava.
Pojedinci su u isti mah gradani i podanici: gradani, posto su sastavni deo
narodne zajednice kojoj pripada suverenost; podanici, posto su potcinjeni vladi
3
V. o njemu kratak kriticki pregled u nasim Les Problemes Fondamentaux du Droit Criminel
(Paris 1929, Rousseau et Cie) 10, 12.
4
Les transformation generales du droit prive, 1912.
95
koja u ime naroda vrsi suverenost. Javno pravo je skup pravila koja se primenjuju
na drzavnu organizaciju i na odnose drzave prema pojedincima. Ovi odnosi postoje
izmedu dva pravna subjekta koji nisu jednaki, izmedu jednog koji je visi i drugih
potcinjenih pravnih subjekata, izmedu pravne licnosti koja izdaje zapovesti i drugih,
koji se tim zapovestima moraju pokoravati. Vec po tome je ovaj sistem javnog
prava u sustini subjektivisticki, posto stvara subjektivno pravo zapovedanja, koje
pripada drzavi kao licnosti. Taj sistem ovome pravu drzave suprotstavlja
subjektivno pravo pojedinca, neotudivo i nezastarivo prirodno pravo koje mu
pripada kao coveku, pravo koje prethodi drzavi, i koje je cak vise od same drzave.
Drzava je stvorena da obezbedi coveku zastitu njegovih licnih prava. U drugom
clanu Deklaracije prava od 1789. g. receno je: ,Cilj je svake politicke zajednice
ocuvanje prirodnih i nezastarivih prava coveka. Tako prvo pravilo javnog prava
propisuje obavezu za drzavu da se organizuje na takav nacin, kako ce obezbediti
pod najboljim uslovima zastitu prirodnih prava pojedinaca.
Ovo priznanje licnih prava odreduje u isto vreme pravac i granice javne
delatnosti. Ono je samim tim izvor svih pravila, koja se ticu odnosa pojedinaca i
drzave. Drzava je obavezna da stiti licna prava. Ona ih moze ograniciti, ali samo
ukoliko je to ogranicenje prava svakoga potrebno da bi se obezbedila zastita prava
sviju. Drzava je obavezna da organizuje sredstva za odbranu politicke zajednice
protiv spoljasnjeg neprijatelja, posto je odrzanje ove zajednice potrebno radi
obezbedenja licnih prava. Drzava treba da organizuje vojnu silu da bi se obezbedila
sluzba narodne odbrane. Ona treba isto tako da organizuje javnu bezbednost unutra,
posto je ona po samoj deIiniciji drustvena zastita licnih prava; drzava treba da
ustanovi policiju.
Najzad, drzava je potcinjena objektivnom pravu zasnovanom na subjektivnom
pravu pojedinca. Ona je duzna da obezbedi zastitu licnih prava; otuda dve posledice.
Prvo, kad se sukobe prava drzave i prava pojedinca, o tome treba da resava sud koji
je ustanovila drzava pruzajuci sve moguce garantije nadleznosti i nepristrasnosti. I
drzava je duzna da se pokori odluci koju on donosi. Drugo, ako se pojavi spor
izmedu dva pojedinca, drzava opet treba da presudi ovaj spor posredstvom suda
koji pruza sve garantije nezavisnosti, sposobnosti i ona treba da nametne svima
postovanje ove odluke. Zbog toga drzava treba da ustanovi sluzbu pravosuda.
Suverena vlast koja je subjektivno pravo naroda organizvanog u drzavu,
ogranicenje ove vlasti prirodnim pravima pojedinaca, obaveza za drzavu da se
organizuje tako, da sto bolje zastiti licna prava, zabrana za drzavu da ogranici ova
prava preko onoga sto je potrebno da bi se zastitila prava sviju, obaveza za drzavu
da ustanovi i da omoguci vrsenje sluzbe narodne odbrane, sluzbe policije i sluzbe
prvosuda, to je u kratko ceo sistem javnog prava, koji je tvorevina druge istorijske
proslosti i savrseno tacno izrazen u zakonima Revolucije.
96 Leon Digi
To je subjektivisticki sistem, posto subjektivnom pravu drzave suprotstavlja
subjektivno pravo pojedinca i zasniva na ovome ogranicenje suverenosti i sve
duznosti koje se namecu drzavi. To je metaIizicki sistem, posto se zasniva uglavnom
na pojmu subjektivnog prava, koje je nesumnjivo metaIizicki pojam. To je najzad
imperijalisticki sistem, posto po njemu upravljaci vrse uvek vlast zapovedanja,
imperium naroda organizovanog kao drzava.
Eormulisuci taj sistem, ljudi Revolucije verovali su da objavljuju vecite
dogme, iz kojih ce zakonodavci i pravnici svih vremena i svih zemalja imati samo
da izvuku logicne posledice i da regulisu njihovu prakticnu primenu. Ali, jedva je
proteklo jedno stolece, a raspadanje toga sistema postalo je za svakoga ocigledno.
Dve ideje koje su mu sluzile kao podloga, suverenost drzave i prirodno pravo
pojedinca, iscezavaju. Opaza se da su i jedna i druga metaIizicki pojmovi, koji ne
mogu vise sluziti kao osnova pravnom sistemu drustva, koje je celo prozeto
pozitivizmom. Pre svega, primljeno je da se pravo na javnu vlast ne moze shvatiti
kao delegacija od strane bozanstva. Danas se uvida da se to pravo ne objasnjava
isto tako ni delegacijom od strane naroda, i da je narodna volja samo jedna Iikcija,
posto je ona stvarno, ma sta se cinilo, samo volja nekoliko pojedinaca. Opaza se
da i kada bi se postigla jednoglasnost, ipak bi to samo bila volja jednog skupa
pojedinaca, to jest pojedinacna volja koja ne bi imala nikakvog prava da se nametne
onome koji bi se bunio protiv nje. Razumelo se da je Drustveni ugovor Zan Zak
Rusoa, koji je odusevljavao vise pokolenja, u cije je ime izvrsena Revolucija,
iako sjajno stilizovan, samo niz soIizama. Doslo se do shvatanja da covek ne
moze imati prirodnih licnih prava, zato sto je po prirodi drustveno bice, da je
covek pojedinac samo obicna tvorevina duha, da pojam prava pretpostavlja
drustveni zivot i da ako covek ima kakvih prava, on ih moze dobiti samo od
drustvene sredine, a ne moze ih njoj nametnuti.
Najzad, u drugoj polovini XIX veka nastao je veliki ekonomski preobrazaj,
sa kojim se ne moze dovesti u sklad kruti i metaIizici pravni sistem koji je stvorila
Revolucija. Prema Iormuli ekonomista, u svima oblastima ljudske delatnosti
narodna privreda zamenjuje domacu privredu. To znaci da mala porodicna
zajednica ne moze vise obezbediti zadovoljenje ljudskih potreba, da jedino velike
zajednice, koje se prostiru po celoj drzavnoj teritoriji i koje zahtevaju sudelovanje
velikog broja pojedinaca, mogu zadovoljiti najnuznije potrebe. Osim toga, usled
naucnih otkrica i industrijskog napretka, odnosi izmedu ljudi postali su tako slozeni
i tako mnogobrojni, drustvena meduzavisnost postala je tako velika, da sama
cinjenica da neki od njih ne izvrse svoju duznost, ima uticaja na sve druge. Najzad,
ima mnogo potreba prvog reda, kao na pr. postanske veze, zeleznicki saobracaj,
osvetljenje, cije zadovoljenje obezbeduju vrlo mocna i vrlo slozena tela, takvih
potreba, da ako rad ovih tela zastane ma i jedan trenutak, nastupa duboki poremecaj,
koji dovodi u opasnosti i sam drustveni zivot.
97
Stoga se danas ne zahteva vise od upravljaca da obezbede samo sluzbu
narodne odbrane, policije i pravosuda, vec se trazi jos i da organizuju i omoguce
rad velikom broju industrijskih preduzeca, kao i da sprece prekidanje njihovog
rada ma i za jedan trenutak.
Ova opsta obaveza koju moderno doba namece upravljacima, u ocevidnoj je
protivrecnosti sa pojmom suverenosti. Sluzba narodne odbrane, policije i pravosuda
sasvim je bila u skladu sa njim. Ona je izgledala cak i kao njegov neposredni
izrazaj. Kad se tice industrijskih sluzbi, stvar stoji sasvim drukcije. Ono sto je
glavno, to nije vise pravo zapovedanja, vec obaveza da se prakticno radi. Ako se
i priznaje izvesna vlast upravljacima, to nije vise na osnovu jednog primarnog
prava na javnu vlast, vec zbog zadataka koji im se namecu. Prema tome ta vlast
postoji samo ukoliko oni vrse te zadatke. Ove delatnosti, cije je vrsenje obavezno
za upravljace; cine sam predmet javnih sluzbi.
Prema tome nacelo citavog sistema modernog javnog prava svodi se na ovo:
oni koji u stvari drze vlast nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, vec imaju
duznost da upotrebe svoju vlast na organizovanje javnih sluzbi i da obezbede i
kontrolisu njihov rad. Njihovi akti obavezni su i imaju pravnu vrednost samo
ukoliko teze tome cilju. Javno pravo nije vise skup pravila koja se primenjuju na
pravne subjekte razlicite vrste, od kojih je jedan visi a drugi su nizi, jedan koji
ima pravo da zapoveda, a drugi koji imaju duznost da mu se pokoravaju. Sve su
volje u stvari pojedinacne volje, sve su one jednake, nema hijerarhije volja. Sve
su volje jednake, ako se samo posmatra subjekt. Njihova vrednost moze biti
odredena samo prema cilju kome teze. Volja upravljaca nema nikakvu snagu kao
takva, ona ima vrednost i obavezuje samo ukoliko doprinosi organizaciji i vrsenju
kakve javne sluzbe.
Tako pojam javne sluzbe zamenjuje pojam suverenosti. Drzava nije vise
suverena vlast koja zapoveda; ona je grupa pojedinaca koji raspolazu silom i koji
su duzni ovu silu upotrebiti na stvaranje i upravljanje javnim sluzbama. Pojam
javne sluzbe postaje osnovni pojam savremenog javnog prava. Cinjenice ce to
pokazati.
D. E1ROPSKE PRA1NE 1RADICI1E
Stevan Lilic*
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA**
U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravicnosti neguje
se jos od antickih vremena. U savremenim uslovima, ovi veciti ljudski ideali i
velike tekovine evropske i svetske civilizacije dobijaju svoje izraze u nacelu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne drzave (Rechtsstaat) i nacelu
vladavine prava (Rule of Law).
Medutim, osim ,svetle tradicije, evropska pravna istorija belezi niz
dramaticnih i cesto tragicnih odstupanja od dosledne primene prava i postovanja
kulta pravde i pravicnosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perIidnim
manipulacijama (npr. navodno ,u ime boga ili ,u ime naroda), cinili brojni
zlocini i druga nedela od kojih se za najteza smatraju ona ciji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj
doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava.
Koliko je Lenjinov ,pravni princip nepridrzavanja sopstvenih zakona jos uvek
ziv i aktuelan u politickom zivotu jednog postkomunistickog drustva, posebno u
,pravnoj praksi socijalisticke vlasti u Srbiji, ilustruju, izmedu ostalog, pojedini
paradigmaticni primeri u vezi sa depolitizacijom univerziteta, protivustavnom
komulacijom partijskih i drzavnih Iunkcija, kao i sprovodenjem visestranackih izbora.
1. PRAVNA TRADICIJA (KULT PRAVDE I PRAVICNOSTI)
U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravicnosti neguje
se jos od antickih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Eorumu, rimski
* ProI. dr Stevan Lilic, Pravni Iakultet, Beograd.
** Stevan Lilic, Pravna i antipravna tradicifa, Arhiv za pravne nauke, br. 4/94, Beograd.
1
Uporedi: Dragomir Stojcevic, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris - Latinska pravna
pravila, i:reke i definicife sa prevodom i obfasnfenfem, trece dopunjeno izdanje, Savremena
100 Stevan Lilic
pravnici su pre vise od dve hiljade godina postavili neka najopstija pravna nacela
na primer lus ex uduria non oritur (pravo ne moze nastati iz zlodela)
1
, kako se
plemeniti i moralni ideali prava ne bi zloupotrebili od raznoraznih mocnika,
prevrtljivih demagoga i okrutnih tirana: ,Misao antickog doba, ma koliko davno
nastala, postaje sve bliza i savremenicima (.) Mnogo dokaza za to (.) pruzile
su pravne izreke drustva koje je stvorilo i do visokog stepena razvilo pravnu nauku
cija su brojna resenja zadrzala svoju aktuelnost sve do nasih dana u tolikoj meri
da ih je, u nizu slucajeva nakon bezuspesnog traganja za boljim solucijama, na
kraju trebalo ponovo prihvatiti.
2
S druge strane, da kult prava i pravicnosti
postoji i zivi u nasoj narodnoj tradiciji pokazuju i poslovice kao sto su ,Pravda je
spora ali dostizna, ili nije pravicno kazniti nekog ,ni krivog, ni duznog.
3
Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne moze svesti na puku
silu, tj. da nema prava bez pravde i pravicnosti, veliki su samim tim sto su od antickih
vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Iako vec vise od dve hiljade godina
opstaje i zivi maksima pripisana Ulpijanu (170223) Dura lex, sed lex (Zakon je
surov, ali je zakon) koja znaci da zakon takav kakav je obavezuje svakog, pa
prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv. Augustin (354430)
tvrdi: Iustitia remota, quid sent regna nisi magna latrocinia (Ako nestane pravde,
sta su drzave nego velika razbojnistva), dok Juergen Habermas (1922), jedan od
najpoznatijih savremenih pravnih IilozoIa, stoji na stanovistu da pravne norme vrede
zbog toga sto moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije,
,one ne bi obavezivale, vec bi samo prisiljavale na pokornost.
4
I najumniji srpski pravni i politicki mislilac Slobodan Jovanovic (18691958),
5
jos pocetkom ovog veka, raspravljajuci o ulozi sile u vezi sa pitanjem ,opravdanja
drzave istice: ,Teorija koja uzima drzavu kao silu (.) polazi od toga da svako ima
onoliko prava, koliko ima sile. i zakljucuje: ,. teorija o pravu jacega nemocna
je da dokaze pretvaranje sile u pravo, posto i po toj teoriji ne moze imati trajnijeg
dejstva od onoga koje bi inace, lisena pravnog obelezja, imala.
6
administracija, Beograd, 1980; Latinske poslovice, sentence, afori:mi (uredili Zoran Milosavljevic
i Mijo Colak), ZIZ, Beograd.
2
Ante Romac, Latinske pravne i:reke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor.
3
Uporedi: Vuk SteI. Karadzic, Srpske narodne pripovifetke, :agonetke i poslovice, Knjiga
druga Srpske narodne poslovice (i druge ra:licne kao one u obicafu u:ete rifeci), Srpska Kraljevska
drzavna stamparija, Beograd, 1900, str. 273.
4
Jurgen Habermas, Tehorie des Kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, ErankIurt
am Main, 1981, str. 72 (vidi - E. Pusic: Drustvena regulacifa, Globus, Zagreb, 1989, str. 88)
5
Uporedi: Stevan Vracar (urednik), Delo Slobodana Jovanovica u svom vremenu i danas,
Zbornik radova, Pravni Iakultet u Beogradu, Beograd, 1991.
6
Slobodan Jovanovic, Osnovi pravne teorife o dr:avi, drugo, preradeno i prosireno izdanje,
Ceca Kon, Beograd, 1914, str. 2526.
101
Pravna i antipravna tradicifa
U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravicnost, kao veciti ljudski ideali
i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u nacelu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne drzave (Rechtsstaat) i nacelu
vladavine prava (Rule of Law)
7
. Nasuprot nedemokratskim totalitarnim i
apsolutistickim drzavama u kojima zakone ne postuju ni oni koji su ih doneli, u
pravnoj drzavi u kojoj se postuje vladavina prava, svako ko prekrsi zakon ili drugi
pravni propis mora za to odgovarati. Kada se u pravnoj drzavi ucini kakvo nedelo,
nacelo zakonitosti nalaze da se za svaki konkretan slucaj mora nesumnjivo i
nedvosmisleno (pored ucinioca i ucinjenog dela) utvrditi da je ucinjena i povreda
nekog zakona. Nacelo zakonitosti, izrazeno, izmedu ostalog, i u Ulpijanovoj
maksimi ,Nullum crimen, nulla poene sine lege' (Ne postoji zlocin i nema kazne,
ukoliko nisu predvideni zakonom), podrazumeva da se kod utvrdivanja
odgovornosti i krivice ima uzeti pretpostavka da niko nije ni odgovoran ni kriv,
sve dok se u posebnom postupku i za svaki pojedinacni slucaj ne utvrdi konkretna
odgovornost i krivica. Istovremeno, nacelo zakonitosti podrazumeva da se
odgovarajuce sankcije imaju primeniti prema onom licu za koje je konkretno
utvrdeno da je odgovorno i krivo.
Sa prakticne strane, medutim, postavlja se pitanje kako onemoguciti nekoga
da nastavi sa vrsenjem nezakonitih radnji dok se i Iormalno ne utvrdi odgovornost
i krivica, odnosno dok se ne donese odluka koja se sankcija ima primeniti. I ovu
situaciju, na sebi svojstven nacin, resili su vispreni rimski pravnici. Tako, zarad
opsteg doba (pro bono publico) treba prema delinkventu primeniti detentio, tj.
staviti ga u pritvor, kako bi se sprecio da nastavi sa vrsenjem nezakonitih radnji.
Istovremeno, stavljanje delinkventa u pritvor (,hapsenje) ne prejudicira
deIinitivnu odluku suda ili drugog nadleznog organa o njegovoj odgovornosti i
krivici (,sudenje).
U pravnoj drzavi, ukoliko se ispune uslovi za primenu sankcija (ukljucujuci
i primenu detencije), ne samo da je pravo, vec je i osnovna duznost posebnih
drzavnih organa (posebno javnog tuzilastva i policije), da u opstem interesu, sprece
i onemoguce delinkvente da i dalje vrsljaju i nanose stetu do konacne odluke
sudova.
8
Tako, kada je rec o vrsiocima javnih Iunkcija, Ustav SAD, ukoliko se
7
Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (priredivaci), Pravna dr:ava - Poreklo i buducnost
fedne idefe, Zbornik radova, Pravni Iakultet u Beogradu, Beograd, 1991: Vladan Vasiljevic
(urednik), Pravna dr:ava, Zbornik radova, Institut za kriminoloska i socioloska istrazivanja,
Beograd, 1990; Vesna Dukic (urednik), Kri:a pravnog sistema, Zbornik radova, CMU, Beograd,
1989; Radomir D. Lukic, Ustavnost i :akonitost u Jugoslavifi, Institut politickih nauka Pravnog
Iakulteta u Beogradu, Beograd, 1966. i dr.
8
Odredba clan 1. Zakona o favnom tu:ilastvu (SgRS 43/91) predvida, recimo, da je javno
tuzilastvo samostalni drzavni organ koji radi "zastite ustavnosti i zakonitosti" goni ucinioce krivicnih
dela.
102 Stevan Lilic
pokrene postupak njihove odgovornosti (impeachment), osnosno ukoliko se, po
osnovu ,izdaje, primanje mita i drugih teskih krivicnih dela i prestupa utvrdi
njihova krivica (conviction).
9
Medutim, kako bi se sprecila eventualna zloupotreba ovlascenja, posebno za
primenu detencije od strane drzave i njenih organa, utvrdena su i odredena pravna
sredstva u cilju zastite samog delinkventa, od kojih je najpoznatije t:v. habeas
corpus, koji ,u stvari predstavlja citav sistem garantija licne slobode pred policijom
i sudom..
10
U tom smislu je i cuveni engleski pravnik i reIormista Jeremy
Bentham (17481832) upozoravao da detencija ne sme biti sama sebi svrha i da
se njenom primenom moraju ostvariti najmanje dva cilja: a) zastita drustva od
destruktivnog delovanja delinkventa, i b) pruzanje lekarske i druge pomoci
prestupniku radi njegovog licnog prevaspitavanja i ponovnog ukljucivanja u
drustvo (resocijalizacije).
11
2. ANTIPRAVNA TRADICIJA INKVIZICIJE
Pored ,svetle tradicije, istorija, nazalost, belezi niz dramaticnih i cesto
tragicnih odstupanja od dosledne primene prava i postovanja kulta pravde i
pravicnosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perIidnim
manipulacijama (npr. navodno ,u ime boga ili ,u ime naroda), cinili brojni
zlocini i druga nedela od kojih se za najteza smatraju ona ciji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Nazalost, u ovim mracnim rabotama nisu prednjacili samo
beskrupulozne ambicije pojedinih srednjovekovnih ,svetih otaca i ,dobrih
pastira, vec i monstruozne zamisli mnogih savremenih ,Iirera, ,generalnih
sekretara, ,voda naroda, ,voljenih predsednika i sl. Za mnoge vladare ove
vrste, ideali pravde i morala, norme zakona i principi ustava nisu bili od znacaja,
jer se ,zaboga, necemo valjda drzati zakona kao pijan plota.
Kako u jednoj studiji navodi poznati americki antropolog Marvin Harris,
rimski papa Aleksandar IV je sredinom XV veka i Iormalno odobrio osnivanje
U tom smislu, i odredba clana 7. Zakona o ministarstvima (SgRS 7/91) predvida da
Ministarstvo unutrasnjih poslova (policija), izmedu ostalog, obavlja poslove koji se odnose na
"sprecavanja i otkrivanje delatnosti usmerene na podrivanje i rusenje ustavom utvrdenog poretka
Republike Srbije", dok je odredbom clana 1. st. 2. Zakona o unutrasnfim poslovima (SgRS 44/91)
izricito propisano da "unutrasnje poslove drzavne uprave obavlja Ministarstvo unutrasnjih poslova".
9
Constitution of The United States of America, Revised and Annotated, Edward S. Corwin
(Editor), United States Governament Printing OIIice, Washington, D. C. 1953, Article Two, Sec-
tion Eour, str. 501.
10
Dusan Mrdenovic (priredivac), Temelfi moderne demokratife - I:bor deklaracifa i povelfa
o lfudskim pravima (1215-1989), IRO Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 75.
11
Uporedi: Lord Lloyd oI Hampstead, M. D. A. Ereeman, Llovds Introduction To Jurispru-
dence, EiIth Edition, Stevens, London, Carswell, Toronto, 1985, str. 246319.
103
jedne ,specijalne paravojne Iormacije Rimokatolicke crkve sa zadatkom da u
jednom posebnom postupku pronade, optuzi i osudi nevernike (jeretike).
12
Tako
je rodena ,inkvizicija koja je vremenom postala sinonim za najokrutnije torture
i masovno ubijanje nevinih i nemocnih ljudi ,u ime boga (a samo pominjanje
ove reci cak i danas ,ledi krv u zilama). Prema sopstvenim podacima, ,Sveta
majka kako su sami inkvizitori nazivali Crkvu je u toku svoja dva najaktivnija
veka ,spasla (tj. spalila ili na drugi nacin usmrtila) najmanje 500.000 ,jeretika,
nevernika, vestica i svakojakih bezboznika.
13
Osim ovog uzasa, ,Svetoj majci mora se pripisati i jedan zaista ,originalan
pravni izum koji je specijalno primenjivan u sprovodenju inkvizicionog postupka:
teret dokazivanja nije na onom ko optuzuje, vec na onom ko je optuzen. Drugim
recima, umesto nacela pretpostavljene nevinosti, inkvizicija je inaugurisala
suprotno nacelo, tj. nacelo pretpostavljene krivice, prema kojem se svako ima
smatrati krivim samim tim sto ga inkvizitori uzmu pod svoje. Posebna specijalnost
inkvizicije bio je tzv. lov na vestice koje su ,isterivane tako sto neka nesrecna
zrtva na mucilistu izgovorili bilo cije ime, pa to lice automatski postaje zrtva iz
koje treba ,isterati vesticu. Vrhunac (pravnog) cinizma inkvizicija dostize
tvrdnjom da ,iz principijelnih razloga svako ima i mogucnost da dokaze suprotno
(npr. da nije vestica ili sami davo), ali pod uslovom da prezivi mucenje i, naravno,
lomacu. Kako se u radovima RudolIa Sohma, nemackog istoricara crkve, istice:
,Na isti nacin kao sto ni svetovne institucije nisu mogle da se odupru crkvenoj,
tako se ni svetovno pravo nije moglo odupreti crkvenom. (.) Dok se ostvarivanje
svetovnog prava odvijalo, narocito u Nemackoj, prema zastarelim oblicima pro-
cedure, koja je u meduvremenu postojala sve vise Iormalna, bezivotna i uskogruda,
u sprovodenju crkvenog prava u sustini se pojavila neIormalna pravna
procedura..
14
3. ANTIPRAVNA TRADICIJA MARKSIZMA-LENJINIZMA
Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj
evropskoj tradiciji prava. U veoma soIisticiranoj oksIordskoj studiji o marksizmu
i pravu, Hugh Collins konstatuje da marksisti u osnovi negiraju postojanje jednog
posebnog Ienomena koji se moze nazvati ,pravo, s obzirom da marksizam pristupa
pravu samo marginalno, posmatrajuci ga kao jedno od mnogih politickih i
drustvenih sredstava koja se odnose na koriscenje vlasti u cilju regulisanja odnosa
12
Marvin Harris, Cows, Pigs, hars and hitches The Riddles of Culture, Vintage Books,
New York, 1978, str. 186.
13
Marvin Harris, op. cit., str. 178.
14
RudolI Sohm, Outlines of Church Historv, Beacon Hill, Boston, 1958 (prvo izdanje -
London, 1895), str. 124125.
104 Stevan Lilic
u proizvodnji i zakljucuje: ,. Kada je rec o pravu, marksizam ne oseca obavezu
da se pridrzava sustine i smisla znacenja zakona..
15
Nije mnogo poznato (narocito kod nas) da je Vladimir Ilic Uljanov zvani
Lenfin (18701924) voda ruskih boljsevika, osnivac Komunisticke partije
Sovjetskog Saveza i predvodnik ,Oktobarskog prevrata 1917. godine brizljivo
proucavao ne samo razne inkvizicione metode, vec i radove Ignacija Loyole (1491
1556), glavnog ideologa Crkve u XVI veku i osnivaca jezuitskog reda (1540).
Tako: ,Odmah pada u oci da Lenjinov pledoaje za revolucionarnu organizaciju
upucuje na jednu znacajnu dodirnu tacku sa Lojolinom vizijom sveta. (.. je ..)
doktrina koja po mnogim svojim bitnim obelezjima sasvim sigurno spada u
jezuitsku politicko-IilozoIsku tradiciju.
16
Ovaj stav moze se potvrditi iz dva
nezavisna izvora. Sa jedne strane, o vojnoj organizaciji jezuita nemacki istoricar
crkve RudolI Sohm istice: ,Ideal Jezuitskog reda (Sociedad de Jesus, tj. Isusovog
drustva) je potpuna vojna potcinjenost, cak i u oblasti duhovnog zivota.
17
S druge
strane, o vojnoj organizaciji komunista, Slobodan Jovanovic istice: ,Svaki clan
komunisticke stranke podvrgava se narocitom nacinu zivota i rada. (.) clanovi
stranke moraju se bezuslovno pokoravati naredbama strankine uprave, moraju
primati svaki posao i uciniti svako delo koje im se naredi.
18
Kao sto se vidi, komunisticka doktrina i kompartijska ,tehnologija vlasti imaju
direktne izvore i uzore u jezuitskoj doktrini i inkvizicionim metodima srednjovekovne
crkve. Osim toga, veza ,jezuitizam komunizam moze se uociti i na osnovu pojedinih
karakteristicnih izraza (npr. ,lov na vestice, ,posipanje pepelom, ,satanizacija i
sl.), koji se cesto upotrebljavaju u tzv. partijskom zargonu.
19
I Milovan Dilas,
analizirajuci uzroke nastanka jedne ,nove klase u komunizmu, konstatuje da se ona
Iormira na osnovu ,. idejnog jedinstva i gvozdene discipline.
20
, sto tvrdi i J. V.
Staljin kada izlaze osnove lenjinizma, navodeci Lenjinove reci: ,. Komunisticka
partija moci ce da obavi svoju duznost samo ukoliko je organizovana na centralizovan
nacin i samo ukoliko vlada gvozdena disciplina slicna vojnoj..
21
15
Hugh Collins, Marxism and Law, OxIord University Press, OxIord - New York, 1982,
str. 13.
16
Nikola Milosevic, Marksi:am i fe:uiti:am, Be-Letra, Beograd, 1990, str. 7273, 169.
uporedi jos: Vladimir Premec, O marksistima i krscanima, Polemos, Banjaluka, 1988.
17
RudolI Sohm, Outlines of Church Historv, str. 181.
18
Slobodan Jovanovic: Poratna dr:ava, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 151.
19
Uporedi: Dobrica Cosic: Trilogifa Gresnik (1985), Otpadnik (1986), Jernik (1990), BIGZ,
Beograd.
20
Milovan Dilas, The New Class - An analvsis of The Communist Svstem, E. A. Praeger,
New York, 1957, str. 39.
21
J. Staljin, Foundations of Lenfinism (Lectures delivered at the Sverdlov Universitv in the
Beginning of April 1924), Lawrence and Wishart, London, 1941, str. 106.
105
Odredene dodirne tacke izmedu inkvizicije i boljsevizma postoje i u vezi s
pravom, posebno kada se ima u vidu okolnost da je, kao i inkvizicija, i boljsevizam
na svoj nacin ,obogatio pravnu nauku i praksu sa nekoliko svojih originalnih
izuma. Medu njima, krunu ove nove (revolucionarne socijalisticke) zakonitosti
predstavljao je ,princip prema kojem je zakon bio obavezan za sve, izuzev za
one koji su ga doneli. O Ienomenu nepostovanja zakona od strane ,revolucionarne
sovjetske vlasti, veoma dokumentovano govori i Kosta Cavoski, koji u svojoj
studiji o tzv. narodnim neprijateljima, izmedu ostalog, analizira kako je vrhovni
javni tuzilac nove sovjetske drzave (N. V. Kriljenko) ucinio ,trenutnu politicku
celishodnost vrhovnim prakticnim ciljem prava i pravosuda, odnosno kako je
Lenjin uoblicio ,pravni princip prema kojem boljsevici u sprovodenju linije svoje
partije, ne samo da ne treba, vec i ne mogu biti vezani zakonima (ukljucujuci i one
koje su sami doneli): ,Los je revolucionar upozorava Lenjin koji se u trenutku
ostre borbe zaustavlja pred neprikosnovenoscu zakona. (.) A u nacrtu odluke o
striktnom postovanfu :akona Lenjin je pisao da ,vanredne mere rata protiv
kontrarevolucije ne treba ogranicavati zakonima.
22
4. ANTIPRAVNA TRADICIJA U PRAKSI SOCIJALISTICKE
VLASTI U POSTKOMUNISTICKOJ SRBIJI
Eormalnopravno posmatrano, era postkomunizma u Srbiji nastaje donosenjem
Ustava Republike Srbife (SgRS 1/90) koji predvida: ,Republika Srbija je
demokratska drzava svih njenih gradana koji u njoj zive, zasnovana na slobodama
i pravima coveka i gradanina, na vladavini prava i socijalnoj pravdi (cl. 1), odnosno
,Svako je duzan da se pridrzava Ustava i zakona (cl. 53. st. 1).
Padom komunizma, medutim, ne znaci da je nestala i ,boljsevicka logika u
zemljama u kojima je donedavno vlast bila u rukama svemocnih kompartija. Koliko
je Lenjinov ,princip nepridrzavanja sopstvenih zakona jos uvek ziv i aktuelan u
politickom zivotu jednog postkomunistickog drustva posebno u ,pravnoj praksi
socijalisticke vlasti u Srbiji, odnosno Socijalisticke partije Srbije (SPS),
23
mogu,
izmedu ostalog, ilustrovati sledeci paradigmaticni primeri u vezi s depolitizacijom
univerziteta, protivustavnom kumulacijom partijskih i drzavnih Iunkcija, kao i
sprovodenjem visestranackih izbora.
a) Depoliti:acifa univer:iteta i t:v. Univer:itetski odbor SPS-a. U cilju
depolitizacije univerziteta u novonastalim uslovima visestranackog politickog
22
Kosta Cavoski, O neprifatelfu, Drugo izdanje, Prosveta, Beograd, 1989, str. 199.
23
Socijalisticka partija Srbije nastala je na tzv. Kongresu ujedinjenja 16. jula 1990. godine,
tako sto se deo jedne organizacije, tj. Savez komunista Srbije (SKS), ,ujedinio sa celinom ciji je
je deo, tj. Socijalistickim savezom radnog naroda Srbije (SSRNS).
106 Stevan Lilic
zivota u postkomunistickoj Srbiji, Zakonom o univer:itetu (SgRS 54/92) izricito
se propisuje da ,Na univerzitetu i njenim clanovima (tj. Iakultetima, naucnim
institutima i sl.), nije dozvoljeno politicko, stranacko i versko organizovanje i
delovanje. Ovakav stav o depolitizaciji univerziteta u skladu je sa Zakonom o
politickim organi:acifama (SgRS) 37/90) koji je propisao da se ,politicke
organizacije organizuju i deluju samo na teritorijalnom principu. To znaci da je
protivzakonito svako partijsko i stranacko delovanje i organizovanje na tzv.
Iunkcionalnom principu, tj. van organizacionih struktura samih politickih
organizacija.
Medutim, ne zeleci da priznaju da su se i vremena i zakoni promenili,
Socijalisticka partija Srbije i dalje, po svaku cenu, pokusava da svoje stranacke
interese stavi iznad strucnih i naucnih interesa univerziteta i Iakulteta u Srbiji.
Pod pritiskom svojih ,UK kadrova, Socijalisticka stranka, i pored izricite zakonske
zabrane (i to u zakonu koji je pre dve godine donela Skupstina Socijalisticke
Republike Srbije), osniva i t:v. Univer:itetski odbor SPS-a. Kako se navodi,
Univerzitetski odbor SPS-a obrazovan je radi ,Iunkcionalnog delovanja na
teritorijalnom principu. Naravno, odmah se moze uociti, Iunkcionalno delovanje
politickih stranaka u Srbiji je samo po sebi nezakonito. Osim toga, navedena
Iormulacija zapravo ne znaci nista, jer se po logici stvari teritorijalni i Iunkcionalni
princip medusobno iskljucuju. Iako protivzakonita i sadrzinski protivrecna,
povremena javna saopstenja ovog Odbora ipak nedvosmisleno potvrduju pravo
stanje stvari: radi se o protivzakonitom organizovanju i delovanju ovog odbora
SPS-a na univerzitetu. Ovu tvrdnju potkrepljuje i Iaksimil dokumenta (objavljen
u stampi) o naplati partijske clanarine SPS-a na podrucju Beograda, posto se u
ovom dokumentu, osim rubrika ,opstinski odbori (npr. za Vracar, Zemun, Palilulu
itd.), javlja i rubrika ,Univerzitetski odbor.
24
Kako se partijska clanarina pre
svega prikuplja u cilju Iinansiranja politickog i stranackog delovanja svojih clanova,
to se i clanarina tog odbora prikuplja u cilju politickog delovanja SPS-a na
univerzitetu.
Osim sto iskljucivo dozvoljava teritorijalni princip u organizovanju i
delovanju, Zakon o politickim organizacijama takode izricito propisuje da je ,Rad
politickih organizacija javan. To znaci da se u svako doba na uvid javnosti ima
staviti sastav svakog stranackog Ioruma, organa ili tela. Medutim, kako Iunkcioneri,
clanovi i aktivisti Univerzitetskog odbora SPS-a nisu poznati javnosti, to se i
24
,Drug Mileta Gajic, sekretar Izvrsnog odbora SPS Beograda, razaslao je predsednicima
opstinskih odbora SPS inIormaciju ù skladu sa opredeljenjem IO GO SPS Beograda o redovnom
pracenju i inIormisanju o prikupljanju sredstava po osnovu clanarine`. Kao sto vidimo, pod rednim
brojem 3. nalazi se Univerzitetski odbor koji je, sasvim u skladu sa opredeljenjima, uplatio za
mesec mart 7.000 dinara (Opredelfenfe, Srpska rec, br. 45, Beograd, 27. april 1992, str. 35).
107
njihova politicka i stranacka delatnost na univerzitetu odvija ,konspirativno, tj.
tajno. Tajno i polutajno delovanje (npr. partijskih celija ili masonskih loza) sa
stanovista pravne drzave i vladavine prava je ne samo protivzakonito, vec i
subverzivno (tj. podriva javnu bezbednost zemlje), jer sama cinjenica konspira-
tivnog delovanja raznih ,kriptoaktivista potvrduje da ocigledno postoji nesklad
izmedu proklamovanih (javnih) i stvarnih (tajnih) ciljeva neke organizacije.
Stvari, naravno, postaju mnogo jasnije kada se ima u vidu da je ministar
prosvete u socijalistickoj vladi Srbije (u cijoj je nadleznosti staranje o depolitizaciji
univerziteta), zapravo tzv. stari kadar iz vremena ,UK-a (tj. Univerzitetskog
komiteta Saveza komunista Srbije), koji se, izmedu ostalog u svojim ,strucnim
radovima zalaze za uvodenje ,komunizma kao Lenjinovog ideala u kadrovsku
politiku na univerzitetu. Tako, aktuelni SPS-ovski ministar prosvete pise:
,Lenjinovi stavovi o kadrovima nisu izgubili i ne gube svoju aktuelnost ni danas.
(.) Nase drustvo kao celina, kao drustvo koje izraduje svoje odnose na teorijskim
postavkama Marksa, Engelsa i Lenjina, mora nastojati da sto racionalnije angazuje
svoje strucne kadrove. (...) Oni ce doprinositi povecanju produktivnosti rada i
time opsti tok razvoja socijalistickog drustva usmeravati i priblizavati konacnom
cilju komunizmu.
25
Prema tome, zasto bi sadasnji ministar prosvete kao ,stari komunisticki kadar
osecao obavezu da u depolitizaciji univerziteta preduzme mere radi zabrane
protivzakonitog rada Univerzitetskog odbora SPS-a, kada je u ,pravnoj tradiciji
komunistickih i socijalistickih rezima da se zakoni postuju na ,neobavezan nacin.
Ipak, neke stvari (npr. uvodenje lenjinskog ideala u kadrovsku politiku univerziteta)
danas postaju pomalo i ,nezgodne, pogotovo u konteksu nekih novootkrivenih
podataka o Lenjinu do kojih se doslo otvaranjem specijalnih arhiva sovjetske tajne
policije (KGB) iz kojih se vidi da se, izmedu ostalog, Lenjinova ,kadrovska politika
sastojala i u direktivama tipa ,. treba pobiti sto vise seljaka, prostitutki i proIesora..
26
b) Protivustavna komulacifa dr:avnih i partifskih funkcifa. U pravnoj drzavi
zastita zakonitosti podrazumeva i zastitu od stranackog delovanja koje se narocito
maniIestuje u ,kumulaciji (spajanju) partijskih i drzavnih Iunkcija. Po logici
stvari, stvarne zakonitosti ne moze biti kada se u pojedinim licnostima steknu
uslovi za tzv. konIlikt interesa, tj. kada jedna licnost istovremeno treba da realizuje
dva medusobno suprotna interesa. Kako bi se sprecila ova vrsta politicke ,inIiltra-
cije u najvise drzavne organe, Ustav pod depolitizacijom drzave podrazumeva i
razdvajanje (dekumulaciju) partijskih od drzavnih Iunkcija.
25
Danilo Z. Markovic, Lenfin o kadrovima, Univerzitet danas (posveceno 50-godisnjici
Oktobarske revolucije), broj 9-10, Beograd, 1976, str. 5758.
26
Uporedi: David Remick, Invitation To a Beheading, The New York Review oI Books,
New York, November 5, 1992, str. 12.
108 Stevan Lilic
Ustav Srbije garantuje pravo politickog organizovanja svakom gradaninu
Republike Srbije (cl. 44), uz jedan bitan izuzetak: ,Predsednik Republike ne moze
obavljati drugu javnu Iunkciju ili proIesionalnu delatnost (cl. 86, str. 7). To znaci
da prema Ustavu Republike Srbije, svako moze postati predsednik Republike
(dakle, i predsednik neke stranke ukoliko se odrekne te Iunkcije), ali ne i obrnuto.
predsednik Republike, dok fe na tom polo:afu, ne mo:e postati predsednik politicke
stranke. Kako je predsednik Republike Srbije, suprotno izricito odredbi Ustava,
na Drugom kongresu Socijalisticke partije Srbije prihvatio Iunkciju predsednika
SPS-a, to se i predsednik Republike Srbije, pravno posmatrano, nasao u protivu-
stavnoj pravnoj situaciji. Odluka Glavnog odbora SPS-a prema kojoj ce ,duznost
predsednika stranke obavljati generalni sekretar SPS-a,
27
odnosno prema kojoj
je Iunkcija predsednika stranke preneta na drugog partijskog Iunkcionera stranke,
pravno ne znace nista, s obzirom da povereno ovlascenje moze u svako doba biti
povuceno (revoked).
Prihvatanjem Iunkcije predsednika SPS-a, predsednik Republike takode
neposredno krsi i ustavnu odredbu prema kojoj predsednik Republike predstavlja
Republiku Srbiju i izrazava njeno ,drzavno jedinstvo (cl. 9. st. 2 Ustava), jer,
pravno posmatrano, u situaciji kada je predsednik Republike istovremeno i predse-
dnik jedne stranke, ispada da i SPS, istovremeno sa predsednikom Republike,
takode izrazava ,drzavno jedinstvo Srbije. Osim toga, prihvatanjem Iunkcije
predsednika SPS-a, predsednik Republike je istovremeno pogazio i javno datu
ustavnu zakletvu da ce ,sve svoje snage posvetiti (.) postovanju i odbrani Ustava
i zakona. Sve ovo ,veoma je protivustavno, s obzirom da su u ovoj situaciji
stranacki interesi SPS-a i Iormalno izjednaceni sa Ustavom, utvrdenim interesima
Republike, a time zapravo i stavljeni iznad njih.
Konacno, Ustav propisuje da je za svoje postupke predsednik Republike
,odgovoran gradanima Srbije (cl. 88, st. 1), s tim sto se u stvarima politicke
prirode (npr. otvaranje zemlje prema svetu) predsednik Republike moze razresiti
odgovornosti prema gradanima ostavkom kao posebnom ,predsednickom
privilegijom (cl. 87, str. 2). Medutim, u situacijama usmerenim na ostvarivanje
sopstvenih (licnih i/ili stranackih), a na racun opstih interesa, privilegija mora
ustupiti mesto suprematiji i sirokoj primeni Ustava i zakona: ,Dura lex, sed lex'.
c) Decembarski i:bori 92. U sredinama koje su skoro pedeset godina bile
zatvorene u totalitarnom sistemu partijske drzave sprovodenje visestranackih izbora
27
,Polazeci od ustavnih ogranicenja da Predsedniku Republike Srbije ne moze istovremeno
`da obavlja drugu javnu ili proIesionalnu Iunkciju`, Kongres je odlucio da duznost Predsednika
Socijalisticke partije Srbije obavlja Generalni sekretar. Na prvoj konstitutivnoj sednici Glavnog
odbora za generalnog sekretara izabran je Milomir Minic, koji ce po odluci Kongresa, obavljati
duznost Presednika Socijalisticke partije Srbije` (Saopstenje sa Prve sednice novog Glavnog odbora
SPS-a, Politika, Beograd, 25. oktobar 1992, str. 7).
109
je uvek slozen i rizican poduhvat. Obilato koristeci tzv. vatikansko-kominternske
metode specijalnog rata (npr. ,satanizacija demokratske opozicije), kao i
operativne tehnike psiholoske propagande (npr. raspirivanje politicke i nacionalne
netrpeljivosti i sovinizma putem drzavne radio i TV mreze), sadasnja socijalisticka
vlast u Srbiji, od najvisih drzavnih Iunkcionera do mesnih odbora SPS-a, pokazuje
da, osim verbalno i pro forma, vrlo tesko sustinski i iskreno prihvata pravila koja
vaze za demokratski fair-plav u politickim komunikacijama i izbornim
nadmetanjima.
Tako je u vezi sa odrzavanjem prevremenih izbora za predsednika Republike
i narodne poslanike decembra 1992. godine, vladajuca stranka (SPS), uz pomoc
svoje ,glasacke masine u srpskom parlamentu imenovala Republicku izbornu
komisiju i za njenog predsednika odredila predsednika Vrhovnog suda Srbije. I
ovde stvari postaju potpuno jasne kad se ima u vidu da je Vrhovni sud zakonom
predviden kao druga instanca koja resava po zalbi na resenja Republicke izborne
komisije koja se donose povodom prigovora na zakonitost i pravilnost sprovodenja
izbora. Dakle, umesto principa objektivnosti, socijalisticka vlast u Srbiji stavljajuci
stranacke interese iznad opstih, opredelila se za tzv. konIuziju (tj. sticaj suprotnih
interesa u jednoj licnosti), po principu ,Kadija te tuzi, kadija ti sudi.
Prema Zakonu o i:boru narodnih poslanika (SgRK 79/92), Republicka
izborna komisija je ex officio, tj. po sluzbenoj duznosti, obavezna da se ,stara o
zakonitom sprovodenju izbora (cl. 39. tac. 1). Medutim, prema brojnim
prigovorima ucesnika u izborima, kao i javnim istupima pravnih strucnjaka, ova
Komisija je, umesto da doprinese zakonitom i pravilnom sprovodenju izbora,
svojim radom izgleda ucinila upravo suprotno. Izmedu ostalog, zabelezene su i
brojne druge nezakonitosti i nepravilnosti (npr. neuredni nepotpuni biracki spiskovi,
neblagovremeno utvrdeni zvanicni broj biraca, prekoracenje zakonskog roka za
objavljivanje rezultata izbora, onemogucavanje pristupa izbornom materijalu,
nepravilno uracunavanje nevazecih glasova pri raspodeli mandata i dr.).
Primera radi, evo kako je u toku decembarskih izbora Iunkcionisala ,zastita
zakonitosti i izbornog prava na relaciji Republicka izborna komisija, s jedne, i
Vrhovni sud Srbije, s druge strane (uz napomenu da je predsednik isto lice). Na
sam dan odrzavanja izbora, Republicka izborna komisija je uputila dopis-
instrukciju (02 broj 013542/92 od 20. XII 1992) opstinskim izbornim komisijama,
u kojem se, izmedu ostalog, kaze: ,Dopisom od 18. decembra 1992. godine,
obavestili smo vas da odmah po utvrdivanju rezultata izbora za predsednika
Republike, zapisnik opstinske izborne komisije sa tim rezultatima treba najhitnije,
teleIaksom da dostavite Republickoj izbornoj komisiji..
Kako je ovakav postupak Komisije, medutim, suprotan odredbama clanova
9093. Zakona koji ne predvida bilo kakvo angazovanje opstinskih izbornih
110 Stevan Lilic
komisija u vezi s izborima za narodne poslanike, odnosno za predsednika Republike
(za ciji se izbor analogno primenjuju odredbe Zakona o izboru poslanika), jedan
od ucesnika na izborima (Gradanski savez Srbije) uputio je tim povodom prigovor
Komisiji (koji je odbijen), odnosno zalbu Vrhovnom sudu Srbije. U zalbi Sudu,
izmedu ostalog, ukazano je i na sledece nezakonitosti i nepravilnosti u radu
Komisije: ,a) Opstinske izborne komisije nisu predvidene u proceduri izbora
predsednika Republike (vec samo za lokalne izbore prema Zakonu o teritorijalnoj
organizaciji i lokalnoj samoupravi, SgRS 47/91, 79/92); b) U opstinskim izbornim
komisijama nisu :astuplfeni predstavnici predlagaca za predsednicke izbore; c)
Donosenjem ovakve protivzakonite odluke o ukljucivanju opstinskih izbornih
komisija, tj. kao navodno `tehnicko uputstvo` birackim odborima, Republicka
izborna komisija prekoracila je ovlascenja koja su joj Zakonom utvrdena, s obzirom
da je Republicka izborna komisija (kao i izborne komisije izbornih jedinica)
iskljucivo nadlezna za sprovodenfe, a ne i :a propisivanfe i:bornog postupka.'
Vrhovni sud Srbije, medutim, odbio je ovu zalbu uz obrazlozenje: Ocenjujuci
navode zalbe, Sud nalazi da nema povrede postupka na koje zalilac ukazuje u
zalbi. Ovo s toga, sto ukljucivanje opstinskih komisija za sabiranje izbornih
rezultata nije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora. Pri tome, zalilac nije
pruzio dokaze iz kojih bi se osnovano moglo zakljuciti da je Uputstvo Republicke
izborne komisije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora.
28
Kao sto se
vidi, Sud nepostovanje zakonom propisane izborne procedure ne smatra bitnim
uslovom regularnosti izbora. Kako je to bilo moguce? Pa, relativno jednostavno
predsednik Republicke izborne komisije je istovremeno i predsednik Vrhovnog
suda Srbije, i obrnuto.
ZAKLJUCAK STA DA SE RADI?
Umesto zakljucka, dovoljno je napomenuti da su se u poslednje dve-tri godine
vremena toliko promenila, da se i mnoga nasa ubedenja i uverenja koja uzimamo
zdravo za gotovo, moraju napustiti. Tako je u uslovima postkomunizma i poznata
krilatica V. I. Lenjina ,sta da se radi?' izgubila od svoje nekadasnje aktuelnosti.
Dok se u ,revolucionarnim (npr. socijalistickim) rezimima ovo pitanje beskonacno
postavlja (jer izrazava vrhovni princip oportuniteta dnevne politike), u pravnoj
drzavi dilema ,sta da se radi?, nije od nekog narocitog znacaja. Ovo iz razloga
sto su u stabilnim i demokratskim drustvenim sistemima pravne situacije jasne i
nedvosmislene. U pravnoj drzavi se pod postovanjem ustava i zakona podrazumeva
upravo to: tj. postovanje ustava i zakona, tako da nema mesta primeni raznih
,novih pravnih principa kao sto su: ,kriv, dok se ne utvrdi suprotno, ili ,zakon
28
Presuda Vrhovnog suda Srbije, Uz. 145/92 od 25. decembra 1992. godine.
111
vazi za sve osim za vlast koja ga je donela. Prema tome, ukoliko u pravnoj drzavi
dode do povrede ustava ili zakona, nece se postaviti (lenjinovska) dilema ,sta da
se radi?, vec ce se samo primeniti ustav i zakon. Ukoliko se u vezi s primenom
zakona u pravnoj drzavi neko pitanje i postavi, to moze biti samo jedno: ,Sta se
ceka?
LEGAL AND ANTI-LEGAL TRADITION
S u m m a r y
Since the times oI Ancient Rome, the European legal tradition has established
some general legal and moral principles that have marked this tradition (e.g. law
cannot be born out oI lawlessness, innocent until proven guilty, etc.). Nevertheless,
European legal history has also witnessed anti-legal trends and movements, inter
alia the Inquistion in the Middle Ages, establishing the legal ,principle oI ,guilty
until proven innocent, as well as the Leninist legal ,principle that the revolution-
ary proletarian state is not bound by the laws it enacts. In the legal development oI
the post-communist Serbia, since the government is still under the control oI the ex-
communists (now the Socialist Party), many cases oI anti-legal practice by the ones
in charge oI keeping the law and order can be identiIied (e.g. the socialist Minister oI
education has taken action against his part`s illegal political cell operating in the
University; contrary to explicit provisions in the Constitution, Serbia`s President
Milosevic is also the chairman oI the Socialist Party; legal supervision oI the 1992
December elections was conducted by an Electoral Commission headed by the ChieI
Justice oI the Supreme Court oI Serbia, which at the same time had appellate juris-
diction over decisions oI that same Commission, etc.).
ISTORI1SKI OSVRT NA
PRAVO I DRZAVU
114 Obrad Stanofevic
115
Znacaf rimskog prava
A. RIMSKO PRA1O
Obrad Stanofevic*
ZNACAJ RIMSKOG PRAVA
**
UVOD
Iako je rimska drzava prestala da postoji pre vise od 1500 godina, na velikom
broju pravnih Iakulteta proucava se rimsko pravo kao poseban predmet. Zaista
izgleda cudno da mi danas, posle toliko vekova, proucavamo pravni poredak jedne
davno iscezle civilizacije u kojoj postoji najsurovija eksploatacija, gde covek moze
biti predmet necije svojine.
Prvi razlog je u znacaju istorije uopste. Kao sto studenti IilosoIije moraju
znati za Sokrata, Platona, Aristotela, studenti arhitekture o raznim stilovima, tako
i pravnici treba da poznaju ne samo pravo kakvo je danas vec i njegovu proslost.
U istoriji gotovo nista ne iscezava bez ostataka tako da su u danasnjem drustvu i
coveku prisutni i sedimenti davne proslosti. Santajana je rekao: ,Onaj ko se ne
seca proslosti, osuden je da je ponovo prozivi.
1
Rimsko pravo je deo nasleda iz antike, koje je bogato i raznovrsno, iako ima
misljenja daje ono danas nepotrebno. Rimska drzava je bila velika i dugovecna.
Na njenom primeru mozemo uociti kako nastaje jedan politicki i pravni poredak,
kojim se mehanizmima pravo prilagodava zivotu, kakav je odnos prava i privrede.
Drugi razlog je u znacaju koji rimsko pravo ima na ovom prostoru. Savremeni
pravni sistemi, ako izuzmemo one koji se temelje na Koranu (zemlje serijatskog
prava) i neke egzoticne (Kina, Japan), dele se na dve grupe: one koji su nastali na
tradicijama rimskog prava (zemlje ,civilnog prava) i koji su se razvili pod uticajem
engleskog precedentnog sistema (Common Law). Porodici ,civilnog prava
* ProI. dr Obrad Stanojevic, Pravni Iakultet, Beograd
** Obrad Stanojevic, Rimsko pravo, Beograd, Pravni Iakultet/Dosije, 2000.
1
George Santayana, The Life of Reason, t. I, gl. 12.
pripada citava kontinentalna Evropa. Zemlje istocne Evrope, posle neuspelih
eksperimenata, vracaju se ovom sistemu. Zajedno sa grckom IilosoIijom, rimsko
pravo predstavlja najvisi domet, najdragocenije iskustvo anticke civilizacije. Ono
je stvorilo jednu dobru pravnu tehniku i terminologiju, dalo resenja problema koji
se mogu pojaviti u svakom pravnom sistemu. Pravni instituti starog Rima, narocito
oni iz obligacionog i stvarnog prava, mnogo su uticali na resenja kojima se i
danas sluzimo. U vreme kada su poceli da se razvijaju gradovi i trgovina. Evropa
je u srednjem veku preuzela (,recipirala) rimsko pravo, a prve gradanske
kodiIikacije su potomci zbornika rimskog prava, sastavljenog za vlade Justinijana,
tzv. Corpus iuris civilis. Tako su do danasnjih dana sacuvani neki instituti rimskog
prava: podele stvari, zastita svojine, drzavina, sluzbenosti, klasiIikacije ugovora.
Iz ovoga proizilazi i treci razlog: rimsko pravo je uvod u savremeno gradansko
pravo. Ono nam omogucuje bolje shvatanje ustanova privatnog prava. Student
koji dobro nauci rimsko pravo, lako ce savladati stvarno, obligaciono i nasledno
pravo. Ono je velika skola pravne logike.
I na kraju: zahvaljujuci primeni rimskog prava u jednom kontinuitetu pocev
od srednjeg veka, zbog njegovog autoriteta i prestiza, latinski pravni termini i pravne
izreke i danas su u upotrebi. Rimski pravnici su umeli da sazeto i jasno izraze neka
osnovna nacela prava, iako su izbegavali deIinicije. Deo tih izreka nastao je u
srednjem veku, tumacenjem rimskih tekstova. Jedna nasa zbirka ima prako 6.500
ovakvih izreka.
2
Za neke pravne termine imamo svoj naziv i on se upotrebljava
uporedo sa latinskim: ugovor za contractus, pravno neosnovano obogacenje za
condictiones sine causa, drzavina za possessio. Ali nemamo svoje nazive za hipoteku,
svojinsku tuzbu, koju jos uvek zovemo rei vindicatio, za actio Publiciana ili Paulina.
Za rec publicus pronasli smo prevod (javni), ali za privatus nismo.
Jedna od prvih nauka koja je bila predmet univerzitetskih studija bilo je
rimsko pravo i prvi pravni Iakulteti su nastali u XI veku u Italiji. Zato je rimsko
pravo najstarija drustvena nauka i jedna od najstarijih uopste. Vecina ranijih
mislilaca o drustvu i ekonomiji, bili su po obrazovanju pravnici, a rimsko pravo je
bilo temelj univerzitetskih studija.
Neke pohvale rimskom pravu. Nemacki IilosoI i matematicar s kraja 17. i
pocetka 18. veka, Lajbnic je pisao: ,Posle knjiga o geometriji, ne postoji nista sto
bi se po snazi i suptilnosti moglo uporediti sa spisima rimskih pravnika, toliko u
njima ima (intelektualne) moci i dubine.
3
Za srednjovekovne komentatore rimsko
pravo je ,pisani razum (ratio scripta). Ziro smatra, sa puno razloga, da je ovaj
pravni sistem ,najvelicanstveniji proizvod rimske civilizacije,
4
a Sulc da je
2
Stojcevic i Romac, Dicta et regulae iuris, Beograd, 1982
3
Leibniz, Opera, IV, 3. str. 267.
4
Giruad, Histoire du droit romain, Paris, 1897, str. 177.
117
,najcistiji i najoriginalniji izraz rimskog genija.
5
Za Engelsa: ,.bez osnova
koje su postavili Rim i Grcka ne bi bilo ni savremene Evrope,
6
a da je rimsko
pravo ,najsavrsenije od svih poznatih prava koja se temelje na privatnoj svojini,
7
,.tako da sva kasnija zakonodavstva nisu mogla nista bitno da poboljsaju u
njemu.
8
1. UZROCI ,PRAVNICKE GENIJALNOSTI RIMLJANA
Otkuda to da bas Rimljani daju tako vredan i trajan doprinos istoriji prava?
Njihovo pravo, cak i u najranijim oblicima, pokazuje osobine koje imponuju.
Ni ,kraljevski zakoni ni Zakon 12 tablica ne primenjuju iracionalna dokazna
sredstva niti kazne sakacenja. Rimljani su dosta rano otkrili neke pravne institute
koje i vrlo civilizovani narodi starog veka tek naslucuju: sluzbenosti, svojinu (kao
pojam), drzavinu, krivicu, naknadu stete, testament.
1. bilo je pokusaja, narocito medu pristalicama istorijskopravne skole, da se
visok domet Rimljana u pravu i primenjenoj politici objasni nekim speciIicnim
svojstvima ovog naroda, osobinama njihovog ,nacionalnog duha, posebnom
obdarenoscu za pravo. Isticano je kako rimski daci u skolama uce napamet Zakon
12 tablica, dok grcka deca recituju Homera. Grci cene IilosoIiju, a s visine gledaju
na pravo, a s Rimljanima je obrnuto. To svakako ima veze s doprinosom Grka u
IilosoIiji i Rimljana u pravu. Neki su ukazivali na praktican i pragmatican duh
Rimljana, koji mnogo ne mari za teorije, apstrakcije i spekulacije, ali je veliki u
svemu sto je vezano za primenjenu nauku, za prakticne probleme drustva. U svemu
sto je proizvod apstraktnog misljenja Rimljani daleko zaostaju za Grcima. Ali su
Rimljani, pored tog dara za sve prakticno, imali jednu osobinu koja je Grcima
nedostajala umeli su da obuzdaju zavist i da odaju priznanje najboljima. Trifumf
je ne samo nacin odavanja priznanja zasluznim vojskovodama, vec i primena
vanrednog poznavanja masovne psihologije. A Grci su, sto je, izgleda, balkanski
Ienomen, proterivali svoje najuspesnije ljude iz ciste zavisti, pravdajuci to brigom
za demokratiju (ostraki:am). Ta zavist medu ljudima i polisima sprecila je Grke
da ostvare veci politicki uticaj i da se ujedine. Njih je tek Aleksandar, nakratko,
uspeo silom da objedini. A Rimljani su, uprkos sukobima izmedu plemana, medu
patricijima i plebejcima, ostvarili drzavu koja je obuhvatila ne samo Latine, vec
gotovo sve narode Mediterana. Ta ogromna i trajna drzava, osvojena oruzjem i
politickom lukavoscu, a odrzavana vestinom balansiranja i manipulisanja, bila je
5
Schulz, Historv of Roman Legal Science, OxIord, 1953, str. IV
6
Engels, Anti-Diring, Beograd, 1959, str. 199.
7
Engels, Isto, str. 115.
8
Engels, O propadanfu feudali:ma i nastafanfu bur:oa:ife, Beograd, 1951, str. 14.
ona podloga, onaj koren iz koga je izrastao najvelicanstveniji pravni sistem koji
je do tada istorija poznavala, sistem bez premca po svom uticaju na potonju pravnu
istoriju.
Rimljani su narod sa malo maste. Latinski jezik dosta dugo nije imao rec
masta. Kada je prevodio sa grckog, Ciceron je stvorio novu rec imaginatio
(sposobnost zamisljanja slika) da bi preveo grcki pojam phantasia. Njihova religija
je decacki naivna u poredenju sa velikim sistemima koje je dao Istok. Toliko je
mala njihova moc imaginacije da svojoj deci daju imena koja predstavljaju redne
brojeve: Quintus, Sextus, Septimius, Octavia. Ali su imali druge vrline: mudrost,
lukavost (tu losiju sestru mudrosti), upornost, dobro poznavanje ljudske prirode,
smisao za organizaciju i za oporu duhovnost. Zar bi na drugi nacin uspeli da
postanu gospodari tolikog prostora i narod koji ce dati lekcije iz prava svim
narodima sveta? Taj smisao za prakticno dao je pecat svim elementima njihove
civilizacije. Ako uporedimo egipatske piramide sa rimskim gradevinarskim
poduhvatima, kao sto su putevi, akvadukti, arene, javna kupatila, mozemo zakljuciti
da je piramida remek-delo naimarstva i masovne primene radne snage kojima su
sklone despotije, ali da nema neposrednu prakticnu primenu. To je vrsta monu-
mentalne arhitekture despotskih rezima koja ima za cilj da zastrasi podanike. A
sve, ili gotovo sve, sto su podigli Rimljani namenjeno je ljudima. Tako jedan
pisac, stojeci pred tek zavrsenim akvaduktom u Rimu, uzvikuje: ,Kako je lep! i
dodaje: ,I kako koristan! Sa mnostvom korisnih struktura koje su sagradene za
tako mnogo akvadukata, poredi, ako to zelis, nepotrebne piramide ili neke cuvene
ali nekorisne radove Grka.
9
O nekim osobinama ove civilizacije, govori i cinjenica da ona nije bila
prihvacena od starih kulturnih naroda Istoka. I pored vekovnog zivljenja u okvirima
Rimskog Carstva, oni su zadrzali svoje jezike i osnovna obelezja svojih kultura. Ali
su varvarski i poluvarvarski narodi, iako ,ognjem i macem pokoreni od Rimljana,
veoma brzo preuzeli jezik i nacin zivota svojih gospodara. Sa Grcima je obrnuto:
posle prodora Aleksandra Makedonskog na Istok, njihov uticaj na Egipcane, Jevreje,
Persijance snazno se ispoljio, i to ukrstanje Grka i Istoka dalo je helenizam. Ali
varvarske narode iz neposredne blizine samo je okrznuo onaj sveti kulturni plamen
koji je buktao medu Grcima. To nesto govori o elitistickom karakteru jedne i
populistickom karakteru druge civilizacije. Latinski jezik je prihvatio zapadni deo
Carstva, ali istocni narodi su ostali verni svojim jezicima ili su prihvatili grcki. To
ce kasnije biti jedan od razloga podele Rimske imperije i hriscanske crkve na dva
dela.
Svakako da, uopsteno govoreci, neke razlike izmedu Grka i Rimljana ili
Rimljana i Egipcana postoje. Ali je pogresno objasnjavati ove razlike predo-
9
Erontinus, De aqwuis urbis Romae, 1. 16. Erontin je u to vreme bio nadzornik vodovoda.
119
dredenim svojstvima, urodenom genijalnoscu za ovu ili onu delatnost. One imaju
koren u istorijskim okolnostima.
2. Drugi razlog je u velicini i trafanfu rimske drzave. ,Iz grmena velikoga
laIu izac trudno nije kaze Njegos. Grci imaju veliki broj malih drzava, sto je
omogucilo njihovim misliocima da dodu do nekih saznanja o postojanju razlika
ali i zajednickih elemenata medu pravnim sistemima. Ali je tek velika teritorija i
znatan broj stanovnika na njoj bio temelj na kojoj je ponikao pravni sistem koji se
izgradivao tokom trinaest vekova.
3. Bilo je drzava koje su bile velike i koje su dugo trajale (Kina, Egipat,
Japan), ali one pripadaju drugom tipu socijalne i ekonomske organizacije, tzv.
orijentalnim despotijama. Njihova osnovna karakteristika je staticna struktura i
ne mnogo razvijena robna razmena. Nasuprot tome, u rimskoj drzavi je postojalo
tr:iste za koje svet ranije nije znao.
Rimljani su prekoracili granicu koja deli predistoriju od istorije u pogodno
vreme i na pogodnom mestu. Vecina robovlasnickih drzava presla je svoj zenit.
Rimljani su uspeli da zavladaju sirokim podrucjem Sredozemlja, koje je od davnina
upuceno na trgovinu. Drzava je, delimicno iz vojnih razloga, sagradila mrezu
odlicnih puteva koji su povezivali sve znacajnije centre Carstva. Veliki gradovi,
bili su potrosacki centri. LatiIundije su proizvodile znatne viskove za trziste.
Bogatstvo vladajucih krugova i luksuzne potrebe, specijalizacija provincija u
proizvodnji sve je to podiglo promet robe i usluga na nevideni nivo. Resavajuci
probleme vezane za prodaju, kredit, pruzanje usluga, rimsko pravo je moralo da
pronalazi resenja koja ce imati trajnu vrednost i koja ce biti primenjiva svuda gde
postoji robnonovcana privreda.
4. Zahvaljujuci tako razvijenom prometu dobara i usluga, rimsko pravo je
razvilo odgovarajuce svojinske oblike i ugovore. Ono stvara pojam svojina, otkriva
sustinu ugovora (pravnik Pedije), dolazi ne samo do pojma krivice, vec i do tako
iznijansiranih stepena nehata da savremena prava gotovo nista nisu mogla da
dodaju.
Tokom svoje istorije rimska svojina je prosla kroz vise oblika. Ali je u prvom
redu i najduze to tipicna privatna svofina. Na temelju takvih svojinskih odnosa,
nastao je rimski pravni sistem, koji je mogao biti prihvacen i u kapitalizmu, ciji je
svojinski sistem blizak rimskom, pa i u socijalizmu, u meri u kojoj je postojala
robna privreda.
5. Rimsko drustvo je imalo slojevitu i dinamicnu strukturu. Sam rimski narod,
narocito u pocetku, razdirao je sukob izmedu raznih interesa, u prvom redu izmedu
patricija i plebejaca. Kasnije se u okvir drzave ukljucuju i Latini, tokom perioda
republike i Etrurci, Grci, Egipcani, Iliri, Kelti, Jevreji i mnogi drugi. U drzavi je
postojao veliki broj robova, koji su bili spremni na pobunu. Pored osnovnog sukoba
izmedu robovlasnika i robova, u rimskom drustvu postoje i antagonizmi izmedu
Rimljana i Latina, Italika i naroda u provincijama, staleza ekvestra i nobila, velepo-
sednika i bezemljasa. Resavajuci brojne drustvene konIlikte, Rimljani su razvili
mehanizme vlasti i pravnog poretka koji su odolevali svim ovim iskusenjima.
Tako od njih mnogi mogu da nauce kako se osvaja i zadrzava vlast uprkos brojnim
teskocama.
6. I pored velikog doprinosa samih Rimljana, pravo koje je nastalo u drzavi
koju su oni stvorili nije bilo samo rimsko. Rimska Imperija je bila ,milting pot i
razlicitih naroda i njihovih pravnih sistema sireg Sredozemlja.
Rimljani su imali sluha za dostignuca drugih civilizacija. Osvajajuci prostore
i pokoravajuci narode, oni su usvajali mnoge njihove tekovine. Tako je rimska
drzava u izvesnom smislu sinte:a celokupnog antickog iskustva u politici i pravu.
Nacelo opste havarije Rimljani su zvali lex Rhodia de iactu (zakon sa ostrva Rodosa
o izbacenim stvarima), sto je i priznanje da je pravilo preuzeto od Grka, a verovatno
ga ni Grci nisu izmislili, vec je to delo Eenicana. Neka pravila, vezana za urbanizam,
imaju dugu evoluciju, koja ide od Mesopotamije, preko Male Azije i Grcke do
Juzne Italije i samog Rima. Rimska drzava i pravo su rezultat jednog vekovnog
razvoja u kome ucestuju mnogi narodi starog veka. Sam Ciceron je priznavao da
su i IilosoIija i ostale njihove nauke poreklom iz Grcke samo sto je Grcima
dopusteno i nesto sto Rimljanima, kao gospodarima sveta, ne prilici.
10
A poznato
je da su novija istrazivanja otkrila mnogobrojne niti kojima je intelektualni zivot
Jelina povezan s drugim narodima, narocito s Egiptom i Mesopotamijom.
11
7. Jedan od razloga za veliki doprinos Rimljana u pravu jeste i vaznost prava,
veliki ugled pravne nauke u rimskom drustvu. Rimljani ne uvazavaju IilosoIiju, ali
su pravo, politika, vojne vestine i besednistvo bili na velikoj ceni. Koliko je njihov
svakodnevni zivot u nacin razmisljanja prozet pravom mogu da posluze i neki
lingvisticki podaci. cetvrti padez se zove aku:ativ, sto znaci ,za optuzivanje. Glagol
ado, agere znaci raditi, ali i tu:iti, voditi spor. Otuda je rec actio, pored uobicajenog
znacenja, upotrebljavana i za tuzbu. I sam kalendar je podreden sudu i politici, jer se
svi dani dele prema tome da li se mogu sazivati skupstine i voditi spor. Bez poznavanja
prava nije se mogao zamisliti kandidat za neki polozaj, cak je bila sramota za bilo
kog pripadnika vladajuceg staleza ako nije upoznat s gradanskim pravom.
12
8. Rimski zakoni su dobijali ime po predlagacu. Tako su clanovi Skupstine i
Senata imali mogucnost da svoje ime ovekovece ako uoce neku potrebu i predloze
10
Cicero, De finibus, 2.21.68.
11
D. I. Cibukidis, Drevna Grecia i Jostok, Moskva, 1981.
12
Kada je advokat RuI dosao kod znamenitog ucenog pravnika iz vremena Cicerona, Kvinta
Mucije Scevole, i kada nije razumeo objasnjenje koje mu je dvaput dao, Scevola je rekao: "Sramota
je za patricija i nobila, koji je jos i advokat na sudu, da ne poznaje pravo kojim se sluzi" (D. 1.2.2.43).
121
zakon koji ce je zadovoljiti. I to je imalo nekog uticaja, kao sto u Sovjetskom
Savezu nije bez znacaja cinjenica da su avioni dobijali ime po konstruktoru: Jak,
MiG, Ant. Tako je ova zemlja tokom trajanja komunizma, koji se ne moze pohvaliti
nekim trajnim vrednim otkricima u drugim oblastima, najvece uspehe ostvarila u
proizvodnji oruzja i aviona.
9. Jedan od razloga za velicinu rimskog prava treba traziti u strogom
postovanfu :akona i starih obicaja. Uostalom, tesko je zamisliti da ce narod koji
ne postuje svoje zakone ili ih svaki cas menja ostaviti traga u pravnoj istoriji. Za
njih je Zakon 12 tablica, nastao u 5. veku pre n.e., bio svetinja i nikada nije bio
Iormalno ukinut. A zivot se menjao. Tako je bilo i sa drugim zakonima iz vremena
republike. U toj potrebi da prilagode stare propise novim potrebama Rimljani su
izgradili veliku vestinu tumacenfa. Sirokim tumacenjem, Iikcijama, promenom
subjekata u tuzbi oni nadograduju pravni sistem. Primera radi jedna odredba
Zakona 12 tablica koja je imala za cilj da olaksa dokazivanje svojine, postepeno
je tako tumacena da je postala nacin za pribavljanje svojine (usucapio). Iskljucenje
iz porodice (emancipacija), koja u staro vreme znaci kaznu, vremenom postaje
nagrada za sposobne i omiljene sinove.
10. Pomenimo jos jedan razlog, koji nije najvazniji, ali je igrao neku ulogu.
Rimski pravnici nisu resavali samo prakticne probleme, koje im je zivot nametao.
Da bi ucenicima pokazali domasaj nekog pravila u prakticnoj primeni, oni su
izmisljali primere, kao sto nastavnik matematike ne resava samo stvarne probleme
merenja povrsine konkretnog zemljista, vec daje hipoteticne slucajeve. Zbog toga
je rimsko pravo razvijenije nego sto bi se ocekivalo, ono je u izvesnom smislu
nadraslo svoju stvarnu bazu, splet ekonomskih i drustvenih prilika u kojima je
nastalo. Kasnije, medutim, kada je posle srednjovekovne stagnacije nastalo novo
drustvo, koje se takode temelji na robnoj proizvodnji, ali na jednom visem nivou,
gradanski stalez je u rimskom pravu nasao resenja za probleme, koji su u vreme
Rimljana bili imaginarni, ali su tada postali stvarni.
2. DVOSTRUKI KARAKTER RIMSKOG PRAVA
Rimsko pravo je robovlasnicko, ali ima neke odlike i resenja koja imaju
univer:alni karakter, koja ga cine prihvatljivim i u srednjem veku i danas.
Na pocetku rimsko drustvo pokazuje vidljive tragove preobitne zajednice, a
pocev od principata javljaju se elementi Ieudalnih odnosa. Pa ipak, tokom dugih
vekova svog postojanja, to je tipicna robovlasnicka drzava.
Rimsko pravo, kao i literatura i moral pruzaju brojne dokaze o svom robovla-
snickom karakteru. Materijalna osnova rimske civilizacije je gotovo cela sagradena
robovskim radom, a njena kulturna nadgradnja iskljucivo radom slobodnih i to
pripadnika najvisih staleza. Dzordz Orvel kaze: ,Kad mislim na stari vek, obeshra-
bruje me da te stotine miliona robova, na cijim ledima je generacijama pocivala
civilizacija, nisu iza sebe ostavili bilo kakav zapis.
13
Rasprostranjeni i od IilosoIa prihvaceni obicaj antickog sveta da se deo
pobedenog naroda pretvori u robove, Rimljani su siroko koristili. Kada je osvojena
Sardinija toliko je zarobljenika doslo u ruke trgovaca robljem, da je nastala izreka
,jeItin kao Sardinac. Rob je deo imovine, stvar. Udzbenici zemljoradnje govore
o robu kao o ,orudu koje govori,
14
a zakon o naknadi stete, poznati lex Aquilia, u
istom poglavlju raspravlja o steti zbog ubijenog roba i naknadi za ,cetvoronoznu
zivotinju koja zivi u stadu, predvidajuci isto pravilo za odredivanje obestecenja.
Rimsko pravo ne priznaje robu svojstvo lica u pravu: servus nullum caput habet.
Prema jednoj senatskoj odluci (Senatus consultum Silanianum), ako se desi da
rob ubije gospodara, a to se desavalo, svi robovi koji se zateknu u zgradi osudivani
su na smrtnu kaznu. Primenom ovog pravila u jednom slucaju iz I veka n.e. ubijeno
je 400 robova, medu njima je bilo i zena i dece.
Zato sto je Iizicki rad prepusten robovima, drustvo prezire svaku proizvodnu
aktivnost, narocito za naknadu. Tek je krajnja beda primoravala sirotinju na najamni
rad. Anticka civilizacija koja je pokazala toliko inventivnosti u mnogim oblastima
i toliko ostroumlja u apstraktnom razmisljanju, bila je krajnje jalova kada je rec o
sredstvima za proizvodnju. Grci su otkrili praoblik parne masine (,Heronova
vrteska). Rimljani su razradili naprave za cirkuske igre kojima su mogli za kratko
vreme da pretvore gladijatorsko boriliste u bazen sa vodom na kome ce biti
prikazane pomorske bitke. Ali njima nije padalo na pamet da ove izume primene
za unapredenja proizvodnje. Njiva na kojoj kopa rob, zanatska radionica u kojoj
se znoje robovi, tu ,nema niceg dostojnog slobodnog coveka, kako kaze Ciceron
u svojim savetima o izboru zanimanja.
15
O svemu tome oni izbegavaju da misle i
najcesce i nadzor nad radom robova prepustaju oslobodenicima. Osnovna proiz-
vodna snaga od pocetka pa do kraja antickog sveta bile su misice ljudi i zivotinja.
Tek su vrlo kasno otkrili tako jednostavne izume kao sto su vodenica i vetrenjaca.
I nisu ih previse koristili.
I pravni rezim nosi tragove ovakvog odnosa prema proizvodnom radu. Ako
neko napise knjigu na tudem pergamentu ili naslika na tudem platnu, rimski
pravnici ne raspravljaju svojinu na knjizi i slici na temelju odnosa izmedu rada i
materijala, vec to smatraju slucajem u kome dolazi do mesanja dve stvari: mastila
13
George Orwell, Zasto pisem i drugi eseji, Roksandicev prevod, Zagreb, 1977, esej: Secanfe
na spanski gradanski rat.
14
Varro, De re rustica, 1.17.
15
Cicero, De officils, 1.42. Ciceron kaze: ,Nedostojna su slobodnog coveka i ponizavajuca
prljava sva zanimanja koja su skopcana za Iizicki rad za koji se placa nadnica. jer kod njih sama
nadnica prouzrokuje ropsko ponizavanje.
123
i papirusa, odnosno boje i platna. Rad je ovde van njihove optike. Mandat je
obuhvatao ne samo zastupanje u pravnim vec i u Iaktickim poslovima, sto danas
nije slucaj i sto je protivno prirodi ovog ugovora. Ali su Rimljani smatrali da je
ispod casti slobodnog coveka da radi za novcanu naknadu. Zato su neke oblike
placenog rada (advokatske usluge, lecenje lekara) vestacki ugurali u okvire man-
data, koji je u nacelu besplatan, iako se u praksi uzimala naknada. Jadino je sirotinja
zakljucivala najamni ugovor, jer za nju nije bilo izbora: kada je u pitanju opstanak,
ne vodi se racuna o casti.
Rimski kalendar poznaje dies fasti, u kojima se mogu obavljati pravni poslovi,
dies nec fasti, kada to nije dopusteno, i comitiales, predvidene za skupstine. Kako
vidimo, taj kalendar nema dana za rad. Da li to znaci da se nije radilo? Ne, taj
kalendar ima u vidu samo robovlasnike, koji ili idu na skupstine, ili obavljaju
pravne poslove ili praznuju. A kada je rec o robovima, savetuje se vlasnicima da
im ne treba ostavljati dane dokolice.
16
Nijedan grcki ili rimski mislilac nije se pobunio protiv ustanove ropstva.
Naprotiv, smatrali su je prirodnom pojavom, rasirenom i prihvacenom od svih
naroda. Tek su se u vreme krize sistema javili glasovi da je i rob covek, da je na
isti nacin roden i da isto dise kao i slobodan.
17
U svom udzbeniku prava Gaj, koji
je mozda poreklom oslobodenik, potpuno prihvata ropstvo (I vek n.e.) i kao tipicne
stvari navodi ,coveka, odnosno roba. Ali cetiri veka kasnije Justinijanove
Institucije smatraju ropstvo necim sto je ,protivno prirodi:
18
Medutim, na drugoj strani, rimsko pravo ima i neke vanklasne, univer:alno
prihvatlfive osobine. U celini gledano, u pravnom poretku nalazimo manje normi
koje imaju robovlasnicki karakter nego sto bismo ocekivali. Drzava obezbeduje
samo opste okvire sistema svojom vojskom i pravnim normama. Ona ne primenjuje
neposrednu prinudu prema robovima, osim ako ugroze poredak (ustanici). Ono
sto se desava robovima u svakodnevnom zivotu nalazi se izvan globalnog
vidokruga drustva, zatvoreno je u okvire porodice. Odnos prema robu manje je
regulisan pojedinacnim pravnim pravilima, a vise opstim pretpostavkama sistema.
Jedna od njih je da rob nije subjekt vec objekt, predmet svojine. Druga je patria
potestas. Porodicni staresina je imao gotovo despotsku vlast prema ukucanima, a
posebno prema robovima. I danas seljak moze da koristi rad stoke, da je tuce i
njom raspolaze, sto ukljucuje i pravo ,zivota i smrti. Ali je malo normi koje
odaju ovaj odnos, koje imaju izrazen ,volovlasnicki karakter.
Pored toga, kao i svako drugo pravo, rimski normativni sistem ne regulise
samo odnose izmedu klasa, vec i unutar njih. Ono odreduje prava i obaveze
16
Cato, De agricultura.
17
Seneca, Epistulae, Pisma Lucilifu, 4. 47. 1.
18
Inst., 1. 3. 2. Ipak se dodaje da je to ustanova ius gentiuma, tj. da postoji kod svih naroda.
ucesnika pravnog prometa, prodavca i kupca, zajmodavca i zajmoprimca, advokata
i klijenta, medusobne odnose ortaka. Sve su to subjekti koji pripadaju
robovlasnickoj klasi. Zato ta pravila najcesce imaju vanklasni, ,tehnicki karakter.
Otuda je bila moguca njihova primena i u Vizantiji, odakle su uticali na srednjo-
vekovno srpsko pravo, u Ieudalnoj Evropi i u gradanskom drustvu. Gradanski
zakonici evropskih zemalja imaju veliki broj instituta klasicnog, tj. rimskog priva-
tnog prava. Slicno je i sa nasim Zakonom o obligacionim odnosima kao i sa
zakonima koji regulisu svojinu i druga stvarna prava.
3. DA LI JE ,RIMSKO PRAVO ZAISTA RIMSKO?
Da li je pravo, kakvim ga prikazuju udzbenici, zaista rimsko, da li je u tom
obliku primenjivano u rimskoj drzavi? Ne mislimo pri tom na uobicajeni neistorijski
pristup, na nasu opterecenost savremenim kategorijama koje nas sprecavaju da
shvatimo sustinu ranijih civilizacija, da udemo u mehanizam misli i osecanja
nekadasnjih ljudi. Da budemo lekari koji ,za svoj puls misle daje pacijentov.
Takav rizik postoji kod svake istorije, narocito one koja se odnosi na davnu proslost.
Isto tako, postavljajuci ovo pitanje, nemamo na umu one pozajmice koje su
Rimljani preuzeli od drugih naroda. Ovde je rec o necem drugom.
Rimsko pravo je doslo do nas u jednom kontinuitetu primene i prerade, sa
brojnim naslagama, pocev od glosatora i postglosatora u Italiji iz vremena rane
renesanse, pa preko srednjovekovne recepcije i primene u gradanskom drustvu,
sve do novijih vremena. U Nemackoj je rimsko pravo bilo u upotrebi sve do 1900.
godine, kada je stupio na snagu Nemacki gradanski zakonik.
Srednjovekovni pravnici, sa svojim nacinom razmisljanja koji je bio opterecen
dogmatskom logikom, sa svojom teznjom ka sistematizaciji i uopstavanju, preradili
su pravni sistem Rimljana i dodali mu elemente koje on nije imao.
Rimsko pravo zna i za opsta, nacelna resenja, narocito u zakonima. Ali to je
samo manji deo njegovih normi. I naredbe magistrata, tzv. edikti, i resenja do
kojih je dolazila pravna nauka bavili su se slucajevima iz prakse. U tom pogledu
je ovo pravo blize tzv. precedentnom pravu, kakvo je anglosaksonsko, nego pravima
kontinentalnog tipa, koja resenja pojedinacnog slucaja zasnivaju na opstem
pravnom pravilu. Rimski pravnik Javolen otvoreno kaze da je deIinisanje u pravu
opasno (d.50. 17. 202). Vecinu tih deIinicija i opstih normi dali su ne Rimljani,
vec potonji tumaci njihovog prava.
Obicno se kaze da su Rimljani deIinisali svojinu kao potpunu vlast na stvari
(plena in re potestas). Nacini pribavljanja svojine dele se na originarne i derivativne,
nabrajaju se tuzbe koje su omogucile zakljucivanje pravnih poslova preko ukucana,
tzv. actiones adiecticiae qualitatis. Te deIinicije i klasiIikacije nisu rimske, njih
su iz tekstova izvukli srednjovekovni tumaci rimskog prava.
125
Danas je tesko odvojiti sta je izvorno rimsko, a sta plod tumacenja. A mozda
to strogo podvajanje nije ni potrebno. Iako ne daje stvarnu sliku, ono ima neke
prednosti, jer nam priblizava pravni poredak Rimljana. Takva vizija rimskog prava
kroz prizmu kategorija kojima se danas sluzimo, iako je u sustini neistorijska,
odgovara i potrebama da ovaj predmet posluzi kao neka vrsta uvoda u savremeno
privatno pravo.
126 Magna Carta Libertatum
127
Jelika povelfa slobode
B. 1EMEL1I MODERNE DEMOKRA1I1E
VELIKA POVELJA SLOBODE**
(MAGNA CARTA LIBERTATUM)
Magna Carta Libertatum Velika povelja sloboda, po pravilu se smatra za
prvi ustavni akt ne samo u Engleskoj, vec i u celome svetu, koji sve do naseg
vremena predstavlja kamen temeljac anglosaksonske demokratije. Doneta nevoljno
od strane engleskog kralja Jovana Bez Zemlje (John Lackland) juna 1215. godine
pod pritiskom engleskih Ieudalaca (barona), ova Povelja je postala i ostala simbol
ogranicenja vlasti i samovolje vladara promocu pravne norme, olicenje garancije
za prava i slobode ljudi, nacela zakonitosti i pravne sigurnosti.
Ceo svet, ukljucujuci i americku literaturu, pod pojmom Magna Carta, bez
rezerve najpre pomislja na cuveni dokument Jovana Bez Zemlje. No, u samoj
Engleskoj (narocito u XVII veku prilikom borbi protiv apsolutizma Stjuarta) taj
naziv se obicno pre svega primenjuje na povelju Henriha III iz 1225. g. Doduse,
njene najvaznije odredbe one koje su zadrzale vaznost do nasih dana i koje se u
ovoj zemlji jos uvek primenjuju kao deo pozitivnog prava (njih devet su sastavni
deo zvanicne zbirke zakona English Statute Book) veoma su slicne odgovarajucim
odredbama iz svog izvornika. U Engleskoj se, u stvari, pod nazivom Magna Carta
podrazumevaju, pored Jovanove, jos tri povelje koje su donete za vreme vladavine
njegovog maloletnog sina Henriha III (iz 1216, 1217. i, narocito, ona iz 1225.
godine). One nisu potpuno identicne sa Poveljom iz 1215. g., mada u osnovi
predstavljaju njenu potvrdu. Pa ipak, mit o Magna Carti se sa razlogom vezuje
bas za Povelju iz 1215. g., ne samo zbog vremenskog prioriteta, vec i zato sto je
najcesce bas ona ili njeni delovi (a ne Henrihova iz 1225. g.) tokom narednih
godina i vekova potvrdivana od raznih vladara vise od 50 puta.
* U: Temelfi moderne demokratife, i:bor deklaracifa i povelfa o lfudskim pravima (1215
1989), Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 4753.
Otkud ovaj dokument cak i svoj naziv, koji nije nastao odmah prilikom
donosenja (Jovan ga jednostavno naziva samo ,povelja npr. u cl. 1.61), duguje
jednoj docnijoj povelji Henriha III iz 1237. g., u kojoj kralj obecava da ce postovati
,Libertates Magnae Cartae'. Puni naziv Velika povelja sloboda je jos kasnijeg
datuma: pripisuje se Edvardu I, koji je cuvenom poveljom iz 1297. g. (tzv.
Inspeximus) potvrdio pomenutu povelju svog oca Henriha III iz 1225. g. i pritom
je nazvao Magna Carta de libertatibus Angliae.
Sam termin magna tada nije nosio odredeno vrednosno ili pravno-politicko
znacenje, vec je jednostavno obelezavao veliki, obiman statut (zakonski tekst koji
je izdao vladar), koji je trebalo razlikovati od veoma znacajne, vremenski bliske
Povelje o sumama (Charter of the Forest). Tek je XVII vek, sa ideoloskim
odusevljenjem Jovanovom poveljom iz 1215. g. i teorijskim rezonima skole
prirodnog prava, pridao ovom dokumentu i kvalitet ustavnog akta, ,najveceg,
najviseg po svom pravnom znacaju, kako se i danas na njega uglavnom gleda. U
vreme donosenja Velike povelje sloboda ovaj je dokument odrzavao posve druga-
cije ambicije njegovih tvoraca, koji po svemu sudeci nisu bili svesni dalekoseznog,
epohalnog znacaja svog dela. Ono je pre imalo prakticne nego teorijske ciljeve,
na sta ukazuje i istorijski kontekst u kome je Velika povelja sloboda nastala.
Predistorija ovog dokumenta seze cak do vremena osvajanja Engleske od
Normana 1066. g. u bici kod Hestingsa. Tada je Viljem Osvajac uspostavio veoma
snaznu centralnu kraljevsku vlast i potpunu zavisnost Ieudalaca, ustanovivsi da
neposredno njemu (odn. engleskom kralju) zakletvu vernosti moraju polagati ne
samo baroni (krupni Ieudalci), nego i njihovi vazali (riteri). Pobune krupnih
Ieudalaca su u pocetku uspesno suzbijane, ali je u njihovom nezadovoljstvu lezala
klica svih buducih sukobljavanja. Gasenjem dinastije Viljema Osvajaca 1135. g.
nastupio je dug period borbi oko prestola, koji je okoncan 1154. g. dolaskom na
vlast anzujskog groIa Henriha I Plantageneta, kome je pripadala skoro cela zapadna
polovina Erancuske (Anzu, Normandija, Akvitanija). Oslanjajuci se na ritere, zadao
je odlucujuci udarac krupnim Ieudalcima i sproveo, izmedu ostalog, reIormu vojske
(umesto vojne sluzbe uvedena je novcana obaveza Ieudalaca, od cega se Iormira
pouzdanija, najamnicka vojska) i reIormu sudova (koja pokusava da ojaca
kraljevski sud u odnosu na Ieudalne, a potom i u odnosu na crkvene sudove, kroz
tzv. Klaredonske odluke).
Nakon njegove tridesetsestogodisnje cvrste vladavine koja je pritiskala
Ieudalce, na prestolu ga nasleduju dva sina. Prvi je romanticni vitez lutalica Ricard
Lavljeg Srca (11891199), koji je gotovo sve vreme svog kraljevanja proveo van
Engleske u krstaskom pohodu i u ratovanju sa Erancuskom sto se, dakako, moralo
Iinansirati povecanim dazbinama. Kada je Ricard poginuo pri opsadi jednog zamka
u Erancuskoj, na presto stupa drugi Henrihov sin, Jovan Bez Zemlje (11991216).
129
On je od pocetka svoje vladavine bio prinuden da vodi ratove protiv Irancu-
skog kralja Eilipa I Avgusta, koji se namerio da osvaja plantagenetske posede u
Erancuskoj. Da bi dosao do sredstava za dalje vojevanje u kome je trpeo neuspehe
(narocito u bici kod Buvinea 1214. g.), Jovan je stalno povecavo poreze, oduzimao
gradovima razne privilegije, hapsio i novcano kaznjavao ritere i barone, a velika
ocekivanja je pokazivao i u odnosu na imanja i bogatstvo engleske crkve. To ga je
uvelo u sukob sa mocnim rimskim papom Inocentijem III, koji je iskljucio kralja
iz crkve i na njega bacio anatemu, pozvavsi Eilipa I Avgusta da preuzme engleski
presto. Bez podrske barona i ritera, Jovan Bez Zemlje pozuri da se pomiri sa
papom, te prizna sebe za papinog vazala i prihvati da mu placa godisnji danak
cime je, u sustini, Engleska izgubila svoj suverenitet.
Toliki neuspesi u spoljnoj politici i nezadovoljstvo okrutnom Jovanovom
vladavinom u zemlji dovelo je do snaznog otpora pre svega barona, ali i ritera i
gradanstva, te je kralj bio suocen sa Ieudalnom pobunom svih slojeva slobodnih
ljudi. U takvim okolnostima nije imao izbora: 15. juna 1215. g. prihvatio je sastanak
sa baronima na poljani Ranimid (Runnymede), na juznoj obali Temze, nedaleko
od zamka u Vindzoru. Posle cetiri dana zucnih rasprava, svojim velikim pecatom
je potvrdio da prihvata zahteve nezadovoljnih Ieudalaca, koji su Iormulisani u
Povelji.
Originalni tekst Velike povelje sloboda je napisan na pergamentu, na
latinskom, koji je bio oIicijelni jezik drzavnih dokumenata (engleskim se sluzilo
samo seljastvo, gradanstvo i deo ritera, dok su Ieudalci jos uvek govorili Irancuski,
te su se zakoni izdavali i na Irancuskom, sve do 1483. g). Povelja je sadrzala
kontinuirani sled misli, koje nisu bile podeljene na clanove, kako se danas svugde
prilikom prevodenja objavljuje. Podela na clanove je iz prakticnih razloga uvedena
u XVII veku, i to najpre za Henrihovu povelju iz 1225. g., da bi tek u XVIII veku
i Jovanova Magna Carta dobila numeraciju za pojedina poglavlja, kako bi se
lakse uporedivao njihov sadrzaj.
Velika povelja sloboda iz 1215. g. je prilikom donosenja bila prepisana u
vecem broju primeraka, sa ciljem da svaki okrug u Engleskoj raspolaze svojim
tekstom. Do nasih dana su prezivela cetiri rukopisa. Dva primerka se nalaze u
Britanskom muzeju u Londonu (Cotton Collection), a po jedan se sacuvao u
bibliotekama katedrala u Linkolnu i Salisburiju. Ni na jednom rukopisu se nije
sacuvao veliki kraljev pecat.
Oko pravne prirode Magna Carta Libertatum postoji dosta dvoumljenja.
Sporno je da li je u pitanju kraljeva darovnica ili sporazum, ugovor kralja i barona,
odn. je li to jednostran ili dvostran akt, javnopravni ili privatnopravni? Koplja se
lome i oko toga da li je to uopste ustavni akt ili je u pitanju neka vrsta kodiIikacije
obicajnog prava? Ne ulazeci blize u te dileme, valja podvuci cinjenicu da sadrzinski
ovaj dokument nije uneo mnogo novih bitnih elemenata u vec postojece odnose,
nego je uglavnom, kao i druge povelje, potvrdivao prava za koja su engleski plemici
smatrali da im pripadaju od ranije. Magna Carta svakako ne predstavlja pocetnu
tacku u regulisanju odnosa Ieudalaca i kralja. Ona vuce poreklo iz brojnih
prethodnika, posebno iz povelje koju je Henrih I izdao 1100. g. prilikom stupanja
na presto (Coronation Charter), sto je verovatno prvi pisani dokument u kome su
ozakonjeni stari obicaji.
Poveljom se kralj obavezao da ne zahteva od Ieudalaca veca placanja nego
sto je to obicajima ustaljeno, a ukoliko bi novac i preko toga bio potreban mogao
mu se odobriti samo uz saglasnost Opsteg saveta kraljevine (Commune concilium)
sabora svih barona; baroni, pak, od svojih vazala takode nece traziti placanja
koja nisu utvrdena obicajima. Cuvenim clanom 39. kralj se obavezao da ne hapsi
Ieudalce bez odluke suda, koji moraju sacinjavati ljudi njima ravni po statusu
(iudicium parium), a clanovima 20. i 21. da ih Iinansijski ne unistava prekomernim
novcanim kaznama, dok im clanovima 52, 53. i 55. garantuje sigurnost svojine.
Predvidena su neprikosnovena prava i povlastice engleske crkve, kao i nemesanje
kralja u crkvene izbore. Potvrdene su stare povlastice Londona i drugih gradova
(cl. 13), kao i pravo trgovaca da slobodno ulaze i izlaze iz Engleske i trguju bez
ogranicenja (nezakonitih carina), pa i nacelo reciprociteta u odnosu prema stranim
trgovcima (cl. 41). Slobodnim seljacima je obecano da nece biti optereceni nepo-
dnosljivim globama i nametima. U vise clanova pri kraju teksta se priznaju odredene
zloupotrebe kraljevih cinovnika i obecava njihovo otklanjanje, a poseban znacaj
ima odredba prema kojoj se sume i recne obale izuzimaju iz kraljeve vlasti. Uz
sve to, Povelja sadrzi i niz odredbi koje regulisu nasledne i svojinske odnose,
starateljstvo, zajam, sudski postupak, jedinstveni sistem mera itd.
Pored toga sto se dotice skoro svih kategorija stanovnistva, ona u rudime-
ntarnom obliku regulise i organizaciju vlasti, odn. organe koji su nadlezni da se
staraju o ostvarivanju zapisanih nacela. Uz kralja, predvideno je ne samo postojanje
nego i nadleznost Opsteg saveta kraljevine (Commune concilium). ovo telo se pre
svega bavi pitanjem Iinansija (utvrdivanje poreza), ali je ovlasceno i da sudi baronima,
da bira Vece 24 barona itd. Vece 25 barona u stvari sacinjavaju 24 barona i
gradonacelnik Londona. Ono, doduse, ne zaseda stalno i pre ima karakter sudskog
organa, ali Iakticki neprestano kontrolise kralja (cl. 61). Vece dvadesetpetorice je
prvi institucionalizovani oblik koji obezbeduje postovanje mira i sloboda iz Povelje
(forma securitatis ad observandum pacem et libertates). Ukoliko cetvorica od tih
barona ukazu na povredu i ona bude utvrdena, Magna Carta daje plemicima pravo
na pobunu protiv kralja i njegovo zbacivanje (ius resistendi).
Mada su baroni bili glavni inicijatori Velike povelje slobda i iz nje nesumnjivo
izvukli najvise koristi, ona ipak nalazi prostora za garantovanje odredenih prava
131
bezmalo svim drustvenim slojevima, posebno u oblasti sudskog postupka. Stoga
je donekle nepravedna uobicajena primedba ortodoksne marksisticke literature
da je Magna Carta doneta iz najuzih klasnih interesa. U tom kontekstu paznju
posebno privlaci siroka Iormulacija danas najpoznatijeg clana 39, koji (kao i cl.
34) govori o slobodnim ljudima uopste, a ne iskljucivo o baronima: ,Nullus liber
homo capiatur, velimprisonetur,.nisi per legale iudicium parium sourum vel per
legem terrae'. Ipak, nesumnjivo je da takva Iormulacija nije imala onako sirok
klasno-politicki domasaj kako bi to danas moglo izgledati i kakav joj se u docnijim
tumacenjima pridavao (te je doista dobila univerzalno znacenje, kakvo u momentu
nastanka nije imala). Osim toga, skoro je nesporno da je suzavanje nadleznosti
kraljevskih sudova u osnovi bio reakcionaran akt, tako da i cuveni engleski istoricar
Mejtland (Maitland) smatra da je Magna Carta Libertatum nosila u sebi i
konzervativnu crtu.
O znacaju koji je Velika povelja sloboda imala vec po donosenju, govori
okolnost da je posle samo dva meseca papa Inocentije III, doskorasnji Jovanov
neprijatelj, osetio potrebu da je Bulom od 24. avgusta 1215. g. stavi van snage,
osudivsi taj ,sramotni, ilegalni i nepravedni dokument. Naivno bi bilo objasnjavati
ovaj papin gest samo naraslim simpatijama prema Jovanu, zbog toga sto mu se
zakleo na vernost ili samo time da je papi bila potrebna sloga u hriscanskom svetu
radi pripreme novog krstaskog pohoda. Pre bi se reklo da je Inocentije III shvatio
moguce dalekosezne ravnovrsne posledice ovakvog dokumenta po Ieudalne
odnose, a posebno cinjenicu da Magna Carta Libertatum znaci narusavanje starog
rimskog principa o nevezanosti kralja pravnom normom i okretanje suprotnoj
ideji (princeps legibus solutus), sto bi se posredno moglo odraziti i na polozaj
samog pape. No, Veliku povelju sloboda nije uspela da potisne ni papska Bula.
Borba barona protiv kralja se nastavlja odmah posle smrti Jovana Bez Zemlje
1216. g. i vec prva povelja koju te godine izdaje njegov maloletni sin potvrduje
ocevu u najvecem delu. Ipak, ona nece zadovoljiti plemice i gradane, kao ni svih
pedesetak povelja koje su kasnije izdavali kraljevi od Henriha III do Henriha V,
jer ne sadrze sve one institucije i vrednosti koje predvida Magna Carta Libertatum
iz 1215. g.
Nepostovanje obaveza iz Velike povelje sloboda vec od Jovanovog naslednika
Henriha III radalo je nezadovoljstvo svih slobodnih ljudi. Stoga su se baroni,
pomognuti riterima i gradanima, opet digli na ustanak i udruzenim snagama razbili
kraljevu vojsku. Voda tog pokreta, plemic Simon de MonIor, sazvao je 1265. g.
na savetovanje ne samo krupne Ieudalce i crkvene velikodostojnike, kako je do
tada bio slucaj, vec i po dva ritera iz svake groIovije i po dva gradanina iz svakog
grada. Uzima se da je taj dogadaj oznacio nastanak prvog engleskog parlamenta.
On se kao institucija narodnog predstavnistva i neposredne demokratije, u sastavu
u kome ga je sazvao de MonIor, ucvrstio kao stalni organ vlasti koji ogranicava
kralja. Kraljevi su morali sami da sazivaju Parlament kako bi dobili odobrenje za
odredivanje poreza. Konacnu Iizionomiju Parlament dobija od XIV veka kada se
poceo i Iormalno deliti na Gornji dom Dom lordova (House of Lords) sastavljen
od barona i visokog svestenstva i Donji dom Dom komuna odn. Predstavnicki
dom (House of Commons), sa predstavnicima ritera i gradova. Stoga se s pravom
moze reci da je u krajnjoj liniji i nastanak Parlamenta jedna od posrednih posledica
koju je iznedrila Velika povelja sloboda.
Mada je Magna Carta Libertatum u osnovi tipican Ieudalni dokument o
pravima i obavezama vazala, koji nema neposredne veze sa modernim shvatanjem
demokratije i ljudskih prava i mada nije ni prva kraljevska povelja tog tipa niti je
sadrzala neka bitno nova prava, ona je ipak jedinstvena po svojoj istorijskoj ulozi.
Ne samo da je Velika povelja sloboda iz 1215. g. prva predvidela sredstva koja ce
garantovati postovanje ugrozenih privilegija i sloboda i stvorila svest da vlast
kralja nije neogranicena, nego se s razlogom bas na nju pozivalo kada je zapocela
borba za narodna prava pod dinastijom Stjuarta. Jer upravo je ona prva nagovestila
ideju konstitucionalizma, suprematije prava i pocela da krci put ka ustavnoj
monarhiji.
Doduse, danasnji citalac u njoj uglavnom nece naci siroko deIinisane teorijske
principe, kakve ocekuje od jedne politicke deklaracije, vec samo niz Ieudalnih
odredbi tehnickog karaktera, krajnje pragmaticne prirode. No, kroz tumacenja
odusevljenih pristalica ogranicene vlasti monarha u XVII veku (kakav je narocito
bio istaknuti sudija i poslanik ser Edvard Kouk), njoj se pridavala nova sadrzina i
u njoj se nalazio osnov za garantije licne slobode i svojine, porotno sudenje itd.
Mada je, dakle, prevashodno predstavljala prakticni dokument koji je resavao
trenutne politicke probleme uz pozivanje na vec postojece privilegije, njoj se ipak
ne moze poreci da je unela i poneku novinu. Ona je u sustini konstituisala (mada
ne i Iormulisala) pojedine pravne i politicke principe koji su inspirisali kasnija
pokoljenja i koji predstavljaju bastinu celokupnog covecanstva.
U anglosaksonskim zemljama Magna Carta Libertatum se smatra temeljnim
pravnim i politickim dokumentom, tako da se cak moze sresti misao da ,celokupna
ustavna istorija Engleske nije nista drugo do komentarisanje Velike povelje
sloboda (Stubbs). Ona dan-danas i Iormalno sacinjava engleski ustavni sistem, a
politicka i pravna misao SAD takode izvlaci korene svog ustrojstva iz Velike
povelje sloboda. Posto je krajem XVIII veka mimoisao talas donosenja ustava,
Engleska jos uvek nema ustav sadrzan u jednom pisanom dokumentu (sto naravno
ne znaci da ona uopste nema ustava ni ustavnosti). To uvecava i aktuelni znacaj
Velike povelje sloboda: mada poreklom cak iz 1215. g., dvanaest njenih clanova
(1, 9,13, 2023, 33, 3941, 47) jos uvek se uvrscuje u zvanicnu zbirku vazecih
133
propisa English Statute Book (doduse preko odredaba povelje Henriha III iz 1225.
g.). Stoga ona i danas predstavlja ustavni osnov za garantovanje slobode licnosti
(u pogledu zabrane nezakonitog hapsenja, prava na zakonito postupanje pri
utvrdivanju krivice, odn. prava i obaveza u odgovarajucem sudskom postupku
due process of law, cl. 3941, itd.).
Tako Magna Carta Libertiatum, zajedno sa jos nekim istorijskim dokume-
ntima i drugim izvorima, sacinjava deo modernog, tzv. ,istorijskog ustava
Engleske.
Literatura:
Stubbs, W., Constitutional Historv of England, OxIord 1887.
Stubbs, W., Select Charters and other Ilustrations of English Constitutional
historv from the earliest times to the reign of Edward the first, OxIord, 1913 (9th
ed.).
Mcllwain, C. H., Constitutionalism and the changing horld, Cambridge,
1939.
Howard, D., Magna Carta, Charlottesville VA, 1964.
Jennings, I., Magna Carta and its Influence in the horld Todav, London,
1965.
Kurtovic, S., Magna Carta i nfena ustavno-pravna anali:a, Zbornik Pravnog
Iakulteta u Zagrebu, 3/1972.
Holt, J. C., Magna Carta, Cambridge, 1976.
134 Srdan Sarkic, Dragolfub Popovic
135
Dusanovo :akonodavstvo
C. DISANO1O ZAKONODA1S11O
Srdan Sarkic
Dragolfub Popovic
DUSANOVO ZAKONODAVSTVO*
Veliki uticaj koji je vizantijsko pravo izvrsilo na pravne sisteme slovenskih
naroda najocigledniji je u zakonodavnom radu srpskog cara SteIana Dusana.
Uobicajeno je da se tom prilikom govori o Dusanovom :akoniku, mada je pravilnije
upotrebiti izraz Dusanovo zakonodavstvo ili Dusanova kodiIikacija, jer je sam
Dusanov :akonik samo treci deo jednog tripartitnog kodeksa srpsko-vizantijskog
(rimskog) prava. U sacuvanim rukopisima Zakonik se gotovo redovno srece zajedno
sa jos dve kompilacije grcko-rimskog (vizantijskog) prava: takozvanim Justinifa-
novim :akonom i Sintagmom Matije Vlastara.
Razlozi zbog kojih je Dusan pristupio izradi sopstvene kodiIikacije leze u
srednjovekovnom shvatanju da je zakonodavstvo jedna od osnovnih duznosti cara.
Samo car moze i ima pravo da donosi opsteobavezna pravna pravila sa vaznoscu
za celu drzavu (zakone). Nakon krunisanja za cara i proglasenja srpske drzave za
carstvo (1346) Dusan je shvatio sav znacaj toga cina i odmah pristupio izradi
sopstvene kodiIikacije, da bi njegova drzava postala carstvo, ne samo po imenu
vec i po sadrzini svojim pravnim uredenjem.
Ta careva namera vidljiva je iz jedne povelje iz 1346. godine kojom se
najavljuje zakonodavni rad i u kojoj se kaze da treba ,zakone postaviti kakve
treba imati. Zakoni na koje se ovde misli su grcko-rimski, odnosno vizantijski,
ali je te zakone bilo neophodno prilagoditi srpskom obicajnom pravu. Stoga su
srpski redaktori nacinili svojevrsni Codex Tripartinus, kodiIikujuci srpsko i
vizantijsko pravo: zborniku srpskog prava (Dusanov :akonik) dodata su i dva
* Dr Srdan Sarkic, dr Dragoljub Popovic, Jeliki pravni sistemi i kodifikacife, Draganic,
Beograd, 1996, str. 99102.
prevoda vizantijskih pravnih kompilacija (Justinifanov :akon i Sintagma Matije
Vlastara).
Sintagma Matije Vlastara, nomokanonska zbirka solunskog monaha, bila
je poznata u Srbiji u dve verzije prevoda: punoj i skracenoj. U rukopisima sa
Dusanovim :akonikom srece se samo skracena Sintagma u kojoj je ostalo 94
poglavlja od 303, koliko sadrzi pun tekst Sintagme.
Postoje dva osnovna razloga zbog kojih su srpski redaktori izvrsili ovako
radikalno skracivanje.
Prvi je cisto ideoloske prirode. Matija Vlastar zasniva svoju zbirku na tende-
ncioznim i nekritickim komentarima Teodora Valsamona u kojima se istice svemoc
vizantijskog cara i njegova hegemonija u citavom sistemu drzava, a negira autoke-
Ialnost srpske i bugarske crkve. Stoga su srpski redaktori, odmah nakon prevodenja
potpunog teksta Sintagme (1347. ili 1348) pristupili njegovom skracivanju,
izostavivsi sve odredbe koje govore o svetovnoj i duhovnoj dominaciji Carigrada.
Drugi razlog je cisto praktican: Sintagma je bila namenjena kao prirucnik
svetovnim sudovima. Stoga je vecina crkvenih odredaba izostavljena, a zadrzane
su samo svetovne, i to iz pravnih oblasti koje nisu bile regulisane Dusanovim
:akonikom.
Imajuci ove dve cinjenice u vidu, ostaje nejasno zbog cega su se srpski
redaktori odlucili da u Dusanov kodeks ukljuce Sintagmu Jlastara, a ne Eksavivlos
Konstantina Armenopulosa koji je neuporedivo bolji pravnik od Matije Vlastara
i njegova zbirka sadrzi iskljucivo svetovne odredbe bez ikakvih tendencioznih
komentara. I pored toga, u manastirskim arhivama nije sacuvan nijedan primerak
srpskog prevoda Eksavivlosa, te se sasvim osnovano moze zakljuciti da u Srbiji
nije ni prevoden. Da li je on ostao nepoznat srpskoj kodiIikatorskoj komisiji, ili
su postojali neki dublji, politicki razlozi, nemoguce je reci na osnovu sadasnjeg
stanja izvora.
Takozvani Justinifanov :akon (Blagovernago i hristolfubivago cara
Justinifana :akon) je kratka kompilacija od samo 33 clana koji regulisu agrarne
odnose. Vecina odredaba potice iz cuvenog Zemlforadnickog :akona objavljenog
krajem VII ili pocetkom VIII veka i koji je u potpunosti bio prevoden na stari
srpski jezik. Ostale odredbe preuzete su iz Jasilika, Prohirona i Ekloge. Ni ova
kompilacija ne postoji u grckim rukopisima i predstavlja originalnu tvorevinu
srpskih pravnika. Moguce je da je Justinifanov :akon bio u primeni u Srbiji i pre
Dusanove vladavine, ali je verovatnije da je usvojen na Saboru u Skoplju 1349,
zajedno sa prvim delom Zakonika.
Dusanov zakonik, treci i nesumnjivo najvazniji deo ovog tripartitnog
kodeksa, donet je na Saboru u Skoplju 21. maja 1349. godine u prisustvu samog
cara, patrijarha srpskog Joanikija i najvisih duhovnih i svetovnih velikodostojnika.
137
Osim sastava Sabora ne znamo nista o samoj proceduri donosenja, odnosno kako
je tekst zakona pripreman i ko je ucestvovao u njegovom sastavljanju.
Na Saboru u Skoplju je usvojeno 135 clanova (numeraciju navodim prema
do sad najboljem izdanju, koje je 1898. godine priredio Stojan Novakovic), a pet
godina kasnije (1354) na Saboru u Serezu tekst je dopunjen novim odredbama
koje po svojoj sadrzini podsecaju na Justinifanove Novele. Broj ovih novela nije
isti u svim rukopisima, ali prema Novakovicevoj numeraciji to su clanovi 136
201.
Mada se Dusanov :akonik smatra samostalnim delom srpskog zakonodavstva,
vizantijsko pravo je na njega izvrsilo jak uticaj. Danas je pouzdano utvrdeno da je
oko 60 clanova direktno preuzeto iz Jasilika. Pored toga, kao izvor su posluzile
do tada izdate povelje, ugovori sa Dubrovnikom i u najmanjoj meri pravni obicaji.
Odredbe Dusanovog :akonika nisu svrstane po nekom sistemu kakav postoji
u modernim kodiIikacijama. Izvesna pravilnost se moze uociti samo u prva 83
clana. Od toga, prvih 38 clanova je posveceno pravnom polozaju crkve. Clanovi
3963. regulisu prava i obaveze vlastele, dok je pravni polozaj sebara, zavisnog
stanovnistva, regulisan clanovima 6483. Sledeci clanovi izlazu, bez ikakvog
sistema, uglavnom odredbe iz oblasti krivicnog prava i sudskog postupka.
Dusanov :akonik nije sacuvan u originalu. Pretpostavlja se da je bio pisan u
obliku dugackog svitka sa visecim carskim zlatnim pecatom. U nedostatku originala
naucnici se sluze mnogobrojnim prepisima kojih je do danas pronadeno 25, a nije
iskljuceno da se taj broj poveca. Najstarijim prepisom smatra se takozvani Struski
rukopis koji je pronaso ruski slavista I. Grigorovic u manastiru svete Bogorodice
u Strugi. Potice iz 1395. godine i slabo je ocuvan. Sadrzi svega 102 clana bez
pocetka i kraja, nema nikakve numeracije clanova i ima mali broj naslova. Danas
se cuva u Ruskoj drzavnoj biblioteci u Moskvi. Grigorovic je pronasao u Svetoj
Gori jos jedan prepis Dusanovog :akonika koji je stoga nazvan Atonski. On potice
s pocetka XV veka (oko 1418) i sadrzi 182 clana, izlozena odredenim sistemom.
Cuva se takode u Drzavnoj biblioteci u Moskvi.
Za nauku je od posebnog znacaja Prizrenski rukopis sacuvan u porodici
svestenika Sime Popovica u Dvoranima kod Prizrena. Potice s kraja XV veka, a
sastoji se od 186 clanova, s tim sto se u poslednjem clanu tekst prekida. Prizrenski
rukopis je posluzio kao osnova za izdanje Stojana Novakovica. Rukopis je doziveo
pravu odiseju, da bi se 1973. konacno nasao u Narodnoj biblioteci Srbije u
Beogradu.
Od kasnijih prepisa narocito je znacajan Rakovacki, nastao krajem 1700.
godine u nekom od Iruskogorskih manastira. Ima 196 clanova, s tim sto se 15
ne nalazi ni u jednom drugom prepisu. Pored toga sadrzi i carevu povelju o
zakonodavnom radu. Izgleda da je prepisivac Rakovackog teksta imao pred
sobom vazan i star rukopis kao protograI. Danas se cuva u Narodnom muzeju u
Pragu.
Ostali rukopisi su sledeci: Studenicki, Hilandarski, Hodoski, Bistricki, Bara-
njski, Sisatovacki, Ravanicki, SoIijski, Bordoski, Tekelijin, Stratimirovicev,
Koviljski, Zagrebacki, Patrijarsijski, Karlovacki, Grbaljski, Vrsacki, Popinacki,
Jagicev, Bogisicev i Rudnicki ili Beogradski.
Zakonik sadrzi u manjoj meri odredbe iz crkvenog i gradanskog prava, a
znatno vise krivicno, drzavno i procesno pravo. Prva grupa clanova regulise polozaj
crkve, sa zeljom da se osigura cistota vere i utvrdi drustvena moc crkve. Svestenstvo
je izuzeto iz svetovne jurisdikcije, propisan je obavezan crkveni brak, i predvidene
kazne za suzbijanje jeresi i uticaja latinske crkve. Mada je Dusanovim :akonikom
crkva stekla veliki uticaj i moc, ona je, po Zakoniku, obavezna da se stara o
siromasima i sopstvenim meropsima. Crkveno pravo je, inace, bilo znatno vise
zastupljeno u Nomokanonu Svetog Save i Sintagmi. Dusanov :akonik ne ponavlja
odredbe iz ova dva izbora crkvenog prava, ali ih, kao dopuna, ponekad poostrava.
Prava i obaveze vlastele i sebara cine drugu skupinu clanova. Utvrden je i
uniIikovan pravni status svakog od staleza i obezbedene povlastice vlastele. Pri
tom su u novoosvojenim (vizantijskim) oblastima garantovane stare privilegije
grcke vlastele, da bi se obezbedio pravni kontinuitet. Institucija bastine, punog
prava svojine nad vlastelinstvom dominira, mada se spominje i pronija, koja u
Srbiji postoji od kraja XIII veka. Ipak, povlasceni polozaj vlastele nije dozvoljavao
samovolju. Clan 139. stiti merophe od samovolje i nasilja njihovih gospodara i
omogucava im da ih tuze, a vlastelinu, ako izgubi spor, zabranjuje da se sveti.
U krivicnom pravu Dusanov :akonik je prihvatio vizantijski princip
javnopravne kazne. Srpsko pravo XIII veka je smatralo da je krivicno delo privatna
stvar ostecenog, te da se regulise sporazumom, kroz primenu principa kompozicije.
Dusanov :akonik menja takvo shvatanje i delikt smatra povredom javnog poretka,
ali istovremeno i za ,sagresenje o moralni, bozanski zakon. U sistemu kazni
preuzete su stroge vizantijske sankcije: smrtna kazna spaljivanjem ili vesanjem,
telesne kazne sakacenja, batinanja i zigosanja, progonstvo i slicno. Ipak zadrzana
je i vrazda (novcana kazna za ubistvo), dok se novcane kazne izricu vlasteli za
delikte nad sebrima. Strogost vizantijskog krivicnog prava je ublazena postojanjem
prava azila u crkvi, na carevom i patrijarhovom dvoru.
Dusanov :akonik, u skladu sa Ieudalnom strukturom drustva, predvida
posebne sudove za svaku kategoriju stanovnistva. Staleski momenat se narocito
ogleda u postojanju porote (sakletvenika) koja se imenuje iz onog drustvenog
sloja kojem pripada okrivljeni (velika vlastela, srednji ljudi, sebrdije). Drzavni
sudovi sude za ograniceni broj predmeta, takozvane ,carske dugove.
Osnovni princip na kojem pociva Dusanov :akonik je zelja da se zakonom
139
regulise najveci broj drustvenih odnosa. Iako obicaj nije potpuno nestao kao pravni
izvor, prednost je data pisanom pravu (zakoniku). Zakonik je iznad cara; ako se
dogodi da neko carevo naredenje ,razara zakonik, sudije ne treba da ga uzmu u
obzir, vec da primene Zakonik (clan 171). Sudije treba da sude pravicno, po
Zakoniku, a ne iz straha od cara (clan 172).
Iako je Dusanov :akonik najvazniji spomenik srpskog srednjovekovnog prava,
on je istovremeno i najbolji dokaz stvarnog prihvatanja vizantijskog prava, tacnije
drzavno-pravne ideologije Istocnog rimskog carstva u Srbiji.
Kao car, SteIan Dusan je postao zakonodavac. Stekao je svojstvo koje
srednjovekovni monarsi nisu imali. Kao Justinijan, Vasilije I, Lav VI Mudri, on je
proglasio svoju kodiIikaciju, ne samo ugledajuci se na njihovu zakonodavnu
aktivnost, vec i direktno preuzimajuci sadrzinu odredaba rimskog (vizantijskog)
prava. Ipak, to prihvatanje nije bilo vestacko. Grcko-rimski zakoni su stupili na
snagu u Srbiji nakon izvesnog prilagodavanja, ostajuci ideoloski koren i pravni
model za kodiIikaciju koja je uvela jedinstveni pravni sistem za celu drzavnu
teritoriju. Koliko dugo i u kojoj meri se taj pravni sistem primenjivao, ostaje
otvoreno pitanje, jer nam nedostaju sudske presude kao relevantni izvor.
IZVORI
Najbolje izdanje Dusanovog :akonika je priredio Stojan Novakovic: Zakonik
Stefana Dusana, cara srpskog 1349. i 1354, Beograd 1898; Novakovic je nesto
kasnije objavio i tekst srpskog prevoda Matife Jlastara Sintagma, Beograd 1907;
Justinifanov :akon je objavio Aleksandar Solovjev u okviru svoje studije
Zakonodavstvo Stefana Dusana, cara Srba i Grka, Beograd 1928, str. 236240.
Vaznija literatura:
T. Taranovski, Istorifa srpskog prava u Nemanfickof dr:avi IIJ, Beograd,
193135.
A. Solovijev: Zakonik cara Stefana Dusana 1349. i 1354. godine, Beograd, 1980.
IZVORI
Najbolje izdanje Zemlforadnickog :akona je priredio W. Ashburner: The
Farmers Law, Journal of Hellenic Studies 30 (1910), str. 85108; hrvatskosrpski
prevod, zajedno sa propratnom studijom deo je L. Margetic: Zemlforadnicki :akon,
Zbornik Pravnog fakulteta Sveucilista u Rifeci 3 (1982), str. 85122.
Najnovije izdanje Ekloge sa nemackim prevodom donosi L. Burgmann:
Ecloga, das Geset:buch Leons III und Konstantinos J, ErankIurt am Main 1983;
Eklogu je preveo na hrvatskosrpski L. Margetic: Ekloga i: 726. godine i nfe:ina
va:nost :a nasu pravnu povifest, Zbornik Pravnog fakulteta Sveucilista u Rifeci 1
(1980), str. 5377.
Najobimniju zbirku izvora vizantijskog prava priredili su J. et P. Zepos: Ius
Graecoromanum IVIII, Atina 1931, reprint izdanja Aalen 1962. Moderno izdanje
Jasilika priredili su H. J. Scheltema et N. van der Wal: Basilicorum libri LX,
Groningen 19531987. Novele Lava JI le Sage, Paris 1944. Armenopulovo
sestoknfi:fe je objavio G. E. Heimbach: Constantini Harmenopuli Manuale le-
gum sive Hexabiblos cum appendicibus et Legibus agranis, Leipzig 1851, reprint
izdanja Aalen 1969.
Vaznija literatura:
J. A. B. Mortreuil, Histoire du droit Bv:antin et du droit Romain dans lempire
dOrient, depuis la mort de fustinen fusqua la prise de Constantionople en 1453,
I III, Paris 184346, reprint izdanje, Osnabruck, 1966.
K. E. Zacharia von Lingenthal, Geschichte des Griechisch-Rmischen Rechts,
Berlin, 1892, reprint izdanje, Aalen 1955.
P. Pieler: Bv:antinische Rechtsliteratur, objavljeno u: H. Hunger, Die
hochsprachliche profane Literatur der Bv:antiner, zweiter Band, Munchen, 1978,
str. 341480.
141
D. O IDE1I REPIBLIKE
Toma:o Kampanela
GRAD SUNCA ili O IDEJI REPUBLIKE*
PESNICKI DIJALOG
Sobesednici:
VELIKI HOSPITALAC
i
DENOVLJANIN, zapovednik broda, gost Hospitalac
Ka:uf mi, molim te, sta ti se sve dogodilo na tof plovidbi.
Denovljanin
Vec sam ti pricao kako sam proputovao ceo svet i najzad stigao na Taprobanu,
i kako sam bio primoran da se iskrcam i da se onde, bojeci se stanovnika, sklonim
u sumu; kako sam se na kraju izvukao iz nje i nasao se na jednoj velikoj ravnici
odmah ispod ekvatora.
Hospitalac
A sta ti se tamo desilo?
enovlfanin
Iznenada sam nabasao na veliku gomilu naoruzanih ljudi i zena, od kojih su
mnogi poznavali nas jezik, i oni me odmah odvedose u Grad Sunca.
enovlfanin
Na vrlo prostranoj ravnici uzdize se ogromno brdo na kome je i sagraden
veci deo grada, ali se mnogi njegovi delovi nalaze na sirokom prostoru van
* Tomazo Kampanela, Grad sunca, Beograd, 1953 (preveo Nikola Petrovic).
142 Toma:o Kampanela
podnozja toga brda, a ono je toliko veliko da precnik grada iznosi vise od dve
milje, tako da obim iznosi sedam milja; ali kako je zemljiste neravno, on zauzima
vise mesta no da je u ravnici.
Grad se deli na sedam ogromnih pojaseva ili krugova koji nose imena sedam
planeta, a iz jednog u drugi se dolazi preko cetiri kaldrmisana druma i kroz cetvora
vrata koja su okrenuta na cetiri strane sveta. I zaista je tako sagraden da bi onaj ko
osvoji prvi krug morao da ulozi dvostruk napor da bi osvojio drugi, a jos veci
napor da bi osvojio treci, te bi morao sve dalje da udvostrucava i snage i napore.
I stoga mora sedam puta da ga osvaja onaj koji zeli da ga podjarmi. Ali ja mislim
da se ni prvi pojas ne moze osvojiti tako je debeo, nasut zemljom, utvrden
bastionima, kulama, bombardama i rovovima.
Usao sam, dakle na Severnu kapiju (koja je okovana gvozdem i nacinjena tako
da se moze dizati i spustati i lako i dobro zatvarati, zahvaljujuci neobicno vestoj
izradi sipova koji se okrecu u svojim ulubljenjima na hrastovima dovratcima) i
ugledao ravnu povrsinu siroku sedamdeset koraka izmedu prvog i drugog bedema.
Odatle se mogu videti ogromni dvorci, svi povezani s bedemima drugoga pojasa
tako da bih mogao reci da je sve jedna gradevina. S polovine visine dvoraca dizu se
neprekidni lukovi oko citavog kruga, na kojima se nalaze hodnici za setnju, a koje
odozdo drze divni debeli stubovi sto opasuju arkade kao kod peristil ili manastirskih
tremova. Dole se ulazi u te zgrade nalaze samo na unutrasnjem zidu, u njegovom
ugnutom delu; u donje spratove se ulazi neposredno, a u gornje mermernim
stepenicama koje vode u slicne unutrasnje hodnike, a iz ovih u gornje odaje koje su
lepe i imaju prozore i na ugnutom i na izbocenom zidu. Stoga izboceni zid, tj.
spoljasnji, ima debljinu osam pedi, ugnuti tri a pregradni jednu ili jednu i po.
Odatle se izbija na drugu ravan, uzu od prve za skoro tri koraka, s koje se
vidi prvi zid drugoga kruga, ukrasen slicnim hodnicima gore i dole, a s unutrasnje
strane ide drugi zid koji opasuje dvorce s drugim balkonima i slicnim peristilima
koje se odozdo naslanjaju na stubove; a gore, gde su vrata koja vode u gornje
odaje, nalaze se izvanredne slike. I tako se odatle ide kroz slicne krugove i dvostruke
zidove u kojima se nalaze dvorci spolja ukraseni galerijama koje drze stubovi sve
do zavrsnog kruga, neprekidno preko ravni. Ali kad prodes kroz vrata, koja su
dvostruka, tj. na spoljasnjem i unutrasnjem zidu, penjes se stepenicama, ali su one
tako nacinjene da se penjanje skoro i ne oseca, jer se ide iskosice, a visina stepenika
je zbog pada jedva primetna.
Na vrhu brda nalazi se ravna prostranija terasa, nasred koje se dize hram
sagraden izvanrednom vestinom.
Hospitalac
Nastavi samo, nastavi; govori, tako ti zivota!
143
Grad sunca ili o idefi republike
enovlfanin
Hramu daje lepotu savrseno okrugao oblik. On nije opkoljen zidovima, a lezi
na debelim i srazmernim stubovima. Ogromna kupola, sagradena izvanrednom
vestinom, zavrsava se u sredini, ili u zenitu, malom visom kupolom s otvorom nad
samim oltarom. Taj jedinstveni oltar nalazi se u sredistu hrama i opasan je stubovima.
Hram zahvata prostor od trista pedeset koraka. Na kapitele stubova nastavljaju se
spolja lukovi, koji se dizu na nekih osam koraka i koje drzi drugi red stubova koji
leze na sirokom i cvrstom zidu visine tri koraka; izmedu ovoga i prvoga reda stubova
idu donje galerije poplocane divnim kamenjem; a na ugnutoj strani zida, ispresecanog
cestim i vrlo sirokim vratima, podignute su nepokretne klupe, pa i medu unutrasnjim
stubovima sto drze hram ima vrlo mnogo lepih pokretnih stolica. Na oltaru se vidi
samo jedan veliki globus, na kojem je naslikano celo nebo, i drugi globus, na kojem
je naslikana zemlja. Zatim se na svodu velike kupole vide naslikane sve nebeske
zvezde od prve do seste velicine, a pod svakom od njih izneti su u tri mala stiha ime
i sile kojima uticu na zemaljske stvari. Tamo su i polovi, i veci i manji krugovi koji
su u hramu predstavljeni upravno prema horizontu, ali ne u potpunosti, jer dole
nema zida; ali se, izgleda, mogu zavrsiti prema onim krugovima koji su predstavljeni
na globusima oltara. Pod hrama blista dragocenim kamenjem. Sedam zlatnih kandila
vise, goreci neugasnim plamenom, i nose imena sedam planeta. Malu kupolu nad
hramom okruzuju neke male i lepe celije, a iza otvorenog prolaza pod galerijama, ili
nad lukovima izmedu unutrasnjih i spoljasnjih stubova, nalazi se mnogo prostranih
i lepih celija u kojima zivi oko cetrdeset devet svestenika i isposnika. Nad manjom
kupolom uzdize se neki veoma pokretljiv vetrokaz koji oznacava pravac vetrova
kojih, po njihovom racunu, ima trideset sest. Oni znaju i kakvu godinu donose
pojedini vetrovi i kakve promene i na kopnu i na moru, ali samo u pogledu svoga
podneblja. Bas se tu pod vetrokazom cuva zlatnim slovima ispisana povelja.
Hospitalac
Molim te, plemeniti covece, objasni mi celokupni nacin njihove uprave. Jedva
cekam da to cujem.
enovlfanin
Vrhovni vladar medu njima je svestenik koji se njihovim jezikom zove Hoh
(Sunce), a nasim bi se reklo MetaIizicar. On je glava svih, i u telesnom i u
duhovnom pogledu, i u svim pitanjima i nesuglasicama donosi konacnu odluku.
Njemu pomazu tri savladara: P o n, S i n i M o r ili, nasim jezikom receno:
M o c, M u d r o s t i Lj u b a v.
U delokrugu Moci je ono sto se odnosi na rat i mir: vojna vestina, vrhovna
komanda u ratu; ali ipak nije iznad H o h a S u n c a. On licno upravlja vojnim
cinovnicima, vojnicima, vodi brigu o snabdevanju, utvrdivanju, opsadivanju,
ratnim masinama, radionicama i radnicima koji u njima rade.
U delokrug Mudrosti spadaju slobodne vestine, zanati i sve nauke i
odgovarajuci cinovnici i naucnici kao i skole za te nauke. Pod svojom vlascu ima
onoliko cinovnika koliko ima i nauk: postoji cinovnik koji se zove Astrolog, a i
KozmograI, Aritmeticar, Geometar, Istoricar, Pesnik, Logicar, Retor, Gramaticar,
Lekar, Eiziolog, Politicar, Moralist; imaju samo jednu knjigu koju zovu Mudrost
i u kojoj su sve nauke izlozene ukratko i sa zadivljujucom lakocom. Ova se knjiga
cita pred narodom prema obredu pitagorejaca. Ovde su, po naredenju Mudrosti,
ukraseni svi unutrasnji i spoljasnji zidovi celoga grada, i donji i gornji, najizvrsnijim
slikama i na njima su prikazane sve nauke u izvanrednoj skladnosti.
Na spoljasnjim zidovima hrama i na zavesama koje se spustaju kad svestenik
propoveda, da se ne bi njegov glas gubio medu slusaocima, naslikane su zvezde,
a kraj svake od njih su u tri mala stiha zabelezeni podaci o velicini, silama i
kretanjima.
Na unutrasnjem zidu prvoga kruga vide se nacrtane sve matematicke Iigure
u mnogo vecem broju nego sto su ih pronasli Arhimed i Euklid. Njihove velicine
su srazmerne sa zidovima i lepo oznacene, s kratkim objasnjenjem, samo u jednom
malom stihu ispod svake od njih; tu su i deIinicije i teoreme itd. Na spoljasnjoj
izbocini zida nalazi se velika slika citave zemlje, u celini; posle nje dolaze narocite
karte pojedinih provincija, gde se u kratkim opisima u prozi saznaje za obicaje i
zakone, zivot, poreklo i snagu njihovih stanovnika; iznad laIabega Grada Sunca
vide se i alIabeti kojima se sluze te provincije.
Na unutrasnjem zidu drugoga kruga, ili drugog niza zgrada, vide se naslikane
sve vrste kamenja, drago i obicno kamenje, i raznobojni minerali i metali, a
pridodati su i njihovi pravi komadi s tumacenjem u dva stiha ispod svakoga. Na
spoljasnjoj strani zida prikazana su sva mora, reke, jezera i izvori na citavom
svetu; isto tako i vina, ulja i sve tecnosti kao i njihovo poreklo, odlike i svojstva;
tu su i sudovi koji se cuvaju u dubinama zida, puni raznih tecnosti od sto do trista
godina, kojima se lece razne bolesti. Takode su protumaceni slikama i odgova-
rajucim stihovima i grad, sneg, grmljavina i ostale prirodne pojave. Oni (Solarci)
vladaju isto tako vestinom da u sobama stvaraju svakojake atmosIerske pojave, tj.
vetar, kisu, grmljavinu, dugu itd.
Na unutrasnjoj strani zida trecega kruga naslikane su sve vrste drveca i biljaka,
a neke od njih rastu u zemljanim sudovima na izbocinama iznad lukova spoljasnjeg
zida, s objasnjenjima gde su prvi put pronadene, kakve su njihove sile i svojstva i
u cemu potsecaju na nebeske stvari, na metale i delove covecjeg tela i na sta lice
u oblasti mora, kakva im je primena u medicini itd. Na spoljasnjoj strani prikazane
su sve vrste recnih, jezerskih i morskih riba, njihove navike i odlike, nacin razmno-
145
zavanja, zivota, gajenja i kakva je od njih korist u svetu i kod nas, a i njihove
slicnosti s nebeskim i zemaljskim stvarima koje su postale prirodno ili vestacki; i
bio sam prosto zapanjen kad sam video ribu episkopa, verigu, ribu-pancir, ekser,
zvezdu, muski ud, koje potpuno odgovaraju po svome izgledu stvarima sto postoje
kod nas. Mogu se videti i morski jezevi, puzevi, skoljke itd. I sve sto u morskom
svetu vredi da se upozna prikazano je tu u divnim slikama i natpisima.
Na unutrasnjoj strani cetvrtoga kruga vide se naslikane sve vrste ptica i njihova
svojstva, velicine, osobine, boje, nacin zivota itd.; a medu njima se nalazi
najistinskiji Eeniks. Na spoljasnjoj strani zida imas pred ocima sve vrste gmizavaca:
zmije, zmajeve, crve; i insekte kao sto su muve, komarci, obadi, bube itd. sa
njihovim osobinama, odlikama, otrovnoscu i upotrebom. A ima ih mnogo vise
nego sto bismo mi mogli i zamisliti.
Na unutrasnjoj strani zida petoga kruga nalazi se toliki broj savrsenih
zemaljskih zivotinja da se zaprepastis. Mi ne poznajemo ni hiljaditi njihov deo; a
kako ih je vrlo mnogo i ogromne su velicine, naslikane su i na spoljasnjoj strani
kruznoga zida. Ah, koliko samo vrsta konja! Kako su sve to divne slike i kako je
sve to pametno objasnjeno!
Na unutrasnjoj strani zida sestoga kruga prikazani su svi zanati sa svojim
alatima i njihova upotreba kod razlicitih naroda, a rasporedeni su prema svom
znacaju i snabdeveni objasnjenjima. Tu su prikazani i njihovi pronalazaci. Na
spoljasnjoj strani, pak, naslikani su svi pronalazaci nauka, naoruzanja i zako-
nodavci. Tamo sam video Mojsija, Ozirisa, Jupitera, Merkura, Lukurga, Pompilija,
Pitagoru, Zamolksisa, Solona, Harondu, Eoroneja i mnoge druge; imaju i sliku
Muhameda koga oni mrze kao neverovatno glupog i nistavnog zakonodavca. Ali
sam na najpocasnijem mestu spazio lik Isusa Hrista i dvanaest apostola koje oni
smatraju najdostojnijima i velicaju ih kao nadljude. Video sam Cezara, Aleksandra,
Pira, Hanibala i druge junake koji su se proslavili u ratu i miru, narocito Rimljane,
cije se slike nalaze na donjim galerijama. A kada sam sa zaprepascenjem zapitao
otkuda znaju nasu istoriju, objasnili su mi da oni vladaju znanjem svih jezika i da
zudno i stalno salju po celom svetu narocite ispitivace i poslanike radi upoznavanja
obicaja, snaga, nacina upravljanja i istorije pojedinih naroda i svega sto je kod
njih lepo i ruzno, da bi zatim o tome izvestili svoju drzavu, i u tome neobicno
uzivaju. Tamo sam saznao i to da su Kinezi pre nas pronasli bombarde i stamparstvo.
Za sve te slike postoje ucitelji, a deca se pre navrsene desete godine, obicno bez
po muke i kao igrajuci se upoznaju sa svima naukama prikazivanjem njihovog
razvoja.
Ljubav pre svega vodi brigu o radanju, da se muskarci i zene spajaju tako
kako bi se dobijalo sto bolje potomstvo. I oni nam se potsmevaju sto se tako
mnogo brinemo o popravljanju rase kod pasa i kod konja, a zapostavljamo porod
ljudski. U delokrug istog vladara spada i vaspitanje dece, medicina, prodavci
lekova, setva, zetva i prikupljanje plodova, zemljoradnja, stocarstvo, trpeza i
kuvanje i uopste sve sto se odnosi na hranu, odelo i polne odnose. U njegovoj
sluzbi se nalaze mnogi ucitelji i uciteljice koji su odredeni da obavljaju sve te
poslove.
A MetaIizicar vodi brigu o svemu tome pomocu pomenuta tri vladara i nista
se ne radi bez njegova znanja. Svi poslovi republike raspravljaju se medu ovom
cetvoricom, a misljenju MetaIizicara pridruzuju se jednodusno svi ostali.
Hospitalac
Ali pricaj mi, molim te, o njihovim duznostima, ustanovama, obavezama,
vaspitanju, nacinu zivota, da li je to republika, monarhija ili aristokratija.
enovlfanin
Taj narod je dosao onamo iz Indije, pobegavsi od pokolja Mongola koji su
mu opljackali zemlju i od razbojnika i nasilnika, pa je resio da vodi IilozoIski
nacin zivota u zajednici. Mada zajednica zena nije zavedena kod ostalih stanovnika
njihove oblasti, kod njih se primenjuje iz tog razloga sto je u njih sve zajednicko.
Raspodela svega je u rukama cinovnika. Ali su zvanja, pocasti i uzivanja opsta
svojina u tolikoj meri da niko ne moze nista prisvojiti za sebe.
Oni kazu da se celokupna svojina stvara i podrzava na taj nacin sto svako od
nas ima svoj sopstveni dom i sopstvenu zenu i decu. Otuda se i javlja samoljublje,
jer da bismo svoga sina podigli do bogatstva i polozaja i da bismo ga nacinili
naslednikom velikog imanja, svako od nas ili pocinje da pljacka drzavu, jer se
nicega ne boji kao bogat i znatan covek, ili postaje tvrdica, spletkari, biva i licemer
kad nema dovoljno snage, imetka, i kad nije uglednoga porekla. Ali kada se
oslobodimo samoljublja, ostaje nam samo ljubav prema zajednici.
Hospitalac
Pa onda niko nece hteti da radi, jer ce ocekivati da zivi od tudeg rada, u cemu
Aristotel i pobija Platona.
enovlfanin
Ja nisam bas vican raspravama, ali te utoliko pre uveravam da oni plamte
takvom ljubavlju prema domovini kakva se jedva moze i zamisliti; cak kudikamo
vise od Rimljana koji su, kao sto je poznato iz predanja, dobrovoljno umirali za
otadzbinu jer su ih znatno prevazisli u odricanju od svojine. Ja bar verujem da bi
i Iratri i monasi i nasi klerici, kad se ne bi podavali iskusenjima ljubavi prema
roditeljima i prijateljima i zelji da dostignu veca dostojanstva, bili kudikamo svetiji,
147
da bi bili manje vezani za svojinu i da bi disali vecom ljubavlju prema bliznjima,
kao sto su bili u vremena apostolska i kao sto ih je mnogo i danas.
Hospitalac
To, izgleda, govori sveti Avgustin, ali ja zakljucujem da prijateljstvo medu
ovom vrstom ljudi nema nikakve vrednosti, jer oni nemaju mogucnosti da jedan
drugom cine uzajamne usluge.
enovlfanin
Naprotiv, vrlo mnogo: valja imati na umu da oni medu sobom ne mogu primati
nikakvih poklona, jer stogod im je potrebno, to dobijaju od zajednice, i cinovnici
dobro paze da neko ne bi primio vise no sto zasluzuje; a nikome se nista ne odbija
sto mu je preko potrebno. Prijateljstvo se kod njih poznaje u ratu, u bolesti, u
sticanju nauke, gde se koriste uzajamnim pomaganjem i znanjem; pokatkad jedan
drugom odaju postovanje hvalom, stihovima, radom i onim sto je neophodno. Svi
vrsnjaci se medu sobom nazivaju bracom, a one koji imaju vise od dvadeset dve
godine nego oni sami nazivaju ocevima, a sinovima zovu one koji su mladi od
njih za najmanje dvadeset dve godine. I vlasti dobro paze da ne bi neko u bratstvu
ucinio drugom nepravdu.
Hospitalac
A kako to?
enovlfanin
Koliko mi imamo imena vrlina, toliko oni imaju cinovnika: ima jedan koji se
zove Velikodusnost, pa Hrabrost i Cednost i Darezljivost, Krivicna i Gradanska
pravda, i Usrdnost i Istina, Dobrocinstvo, Zahvalnost, Zivost, Vezbanje, Trezvenost
itd. Za takve duznosti biraju se oni za koje se vec od detinjstva u skolama unapred
vidi da najvise odgovaraju nekoj vrlini. I kako se medu njima ne mogu naci ni
razbojnistvo, ni ubistva iz zasede, ni nasilja, ni rodoskrvlje, ni blud, ni drugi zlocini
za koje se mi medusobno optuzujemo, oni se optuzuju za nezahvalnost, zlobu,
kad neko nekom odrekne casno zadovoljenje, za lenost, mrzovolju, gnev,
lakrdijanje, klevetanje i laz koju mrze vise od kuge. A krivcima se za kaznu
uskracuje zajednicka trpeza, opstenje sa zenama i drugi pocasni poslovi dogod
sudija ne uvidi da su se popravili.
Hospitalac
Reci mi na koji nacin biraju cinovnike?
enovlfanin
Ti to neces shvatiti kako treba pre nego sto se ne upoznas s nacinom njihova
zivota. Pre svega treba da znas da u njih muskarci i zene nose skoro isto odelo
prilagodeno za ratovanje, samo sto je u zena ogrtac ispod kolena, a u muskarca ne
dopire do kolena.
I svi se oni vaspitavaju zajednicki u svim vestinama. Posle prve i pre trece
godine deca se vezbaju da govore i uce azbuku setajuci se oko zidova; ona se dele
na cetiri odeljenja koja nadgledaju cetiri starca, njihovi vodi i ucitelji, najdostoja-
nstveniji medu svima. Oni ih posle izvesnog vremena vezbaju u gimnastici, trcanju,
bacanju diska i ostalim igrama, da bi im se podjednako razvijali svi delovi tela; ali
uvek idu bosa i gologlava do sedme godine. U isto vreme ih vode zanatlijama:
obucarima, pekarima, kovacima, stolarima, zivopiscima itd., da bi se utvrdile
sklonosti u svakoga. Posle sedme godine, kada predu osnovna znanja iz matematike
prema crtezima na zidovima, upucuju se na ucenje svih prirodnih nauka. Za svaki
predmet postoje po cetiri predavaca i u toku cetiri casa sva cetiri odeljenja ih
slusaju redom, jer dok jedni rade telesne vezbe ili obavljaju javne poslove i
duznosti, drugi se bave ucenjem. Zatim se svi oni posvecuju proucavanju
apstraktnijih nauka: matematike, medicine i drugih znanja, i neprestano i marljivo
vode prepirke i rasprave. Kasnije oni dobijaju duznosti u oblasti onih nauka ili
zanata u kojima su ponajvise uspeli itd. Svako se drzi svoga voda ili rukovodioca.
Oni odlaze u polja i na ispase da posmatraju i da se uce zemljoradnji i stocarstvu;
i smatraju znatnijim i dostojanstvenijim onoga koji je izucio vise vestina i koji
ume pametnije da ih primenjuje. Zbog toga se oni potsmevaju nama sto majstore
nazivamo prostacima, a smatramo plemenitima one koji ne poznaju nikakvu
vestinu, zive u besposlici i drze mnostvo slugu odredenih samo za njihov nerad i
raspusan zivot, te otuda, kao iz skole porok, i izlazi na propast drzave toliko
neradnika i zlocinaca.
Ostale cinovnike biraju ona cetiri vrhovna vladara H o h, P o n, S i n i
M o r i ucitelji odgovarajuce nauke, koji dobro znaju koji je najpogodniji za
vestinu ili vrlinu kojom treba da upravlja. I niko se ne pojavljuje sam, kao sto to
obicno biva, u svojstvu kandidata, vec ga u skupstini predlazu cinovnici i svaki
iznosi stogod zna u korist ili protiv onih koji treba da se biraju.
Ali ipak niko ne moze dostici dostojanstvo Sunca, sem onoga koji zna istoriju
svih naroda, obicaje, verske obrede, zakone, republike i monarhije, pronalazace
zakon i vestin i sastav i istoriju neba i zemlje. Isto tako se smatra da treba da
poznaju sve zanate, jer gotovo za dva dana mogu savladati jedan od njih, ma i ne
bili sasvim vesti u njemu, jer im primena i slike olaksavaju posao u tome. Isti je
slucaj s Iizickim, matematickim i astroloskim naukama. Nije tako vazno poznavati
jezike, jer oni imaju mnogo prevodilaca, a to su u njihovoj republici gramaticari.
149
Ali pre svega valja izuciti metaIiziku i teologiju; upoznati korene, temelje i dokaze
svih vestina i nauka; slicnosti i razlike u stvarima; nazalost, sudbinu i harmoniju
sveta; moc, mudrost i ljubav prema stvarima i bogu, stepena bic i njihove veze sa
nebeskim, zemaljskim i morskim stvarima i idejama u bogu, ukoliko to mogu
znati smrtni ljudi, a takode valja prouciti proroke i astrologiju. Prema tome, vec
izranije znaju ko ce biti Sunce; ali se ipak niko ne uzdize na takvo dostojanstvo
dok ne bude u trideset sestoj godini. Ova duznost traje dogod se ne nade covek
pametniji od prethodnika i sposobniji za upravljanje.
Hospitalac
Ali, zar iko moze da postigne toliku ucenost? Stavise, izgleda, da covek koji
se posvetio naukama nije ni kadar da upravlja.
enovlfanin
U tome sam im se i ja suprotstavljao, a oni su odgovorili: ,Da ce tako
obrazovan covek biti mudar u upravljanju mi svakako bolje znamo nego vi koji
na celo uprave stavljate ljude neznalice, smatrajuci ih pogodnima za to samo zbog
toga sto su rodeni u vladalackom domu ili ih je izabrala jaca stranka. A nase
Sunce, iako je potpuno nevesto u upravljanju, ipak nece biti nikad svirepo, ni
zlocinac, ni tiranin, bas zbog toga sto toliko zna. Ali, sem toga, treba da znate da
isti dokaz moze vredeti kod vas, jer vi smatrate da je najuceniji onaj covek koji
najbolje zna gramatiku ili logiku Aristotelovu, ili kojeg drugog pisca. Za takvu
vasu mudrost potrebno je samo ropsko pamcenje i napor, a covek od toga postaje
ucmao, jer ne proucava sam predmet, vec reci iz knjiga, i mrtvim znacima
osiromasuje duh, te zbog toga ne shvata cak ni na koji nacin bog upravlja bicima,
niti poznaje obicaje i navike u prirodi i kod pojedinih naroda. A to se ne moze
desiti nasem Suncu, jer niko ne moze potpuno nauciti tolike vestine i nauke ako
se ne istice izuzetnim sposobnostima za sve, pa dakle u najvisem stepenu i za
upravljanje. Nama isto tako nije nepoznato da covek koji se bavi jednom naukom
ne poznaje dobro ni nju ni ostale, a onaj koji vlada samo jednom naukom crpenom
iz knjiga neznalica je i ucmao covek. Ali se to ne desava duhovima visprenim i
oprobanim za svaku vrstu nauka i od prirode obdarenim za pronicanje u stvari,
kakvo treba da bude nase Sunce. Sem toga, kao sto vidis, u nasem gradu se znanja
sticu sa takvom lakocom da ucenici postizu ovde vise za jednu godinu nego kod
vas za deset ili petnaest godina. Proveri to, molim te, na nasoj deci!
Bio sam potpuno zaprepascen istinitoscu njihovih rasudivanja i provera-
vanjem njihove dece koja su dobro razumela moj maternji jezik. Jer svako troje
od njih mora da zna ili nas jezik ili arapski ili poljski ili neki od ostalih jezika, i ne
daje im se nikakav odmor sem onaj koji ih cini ucenijima. Zbog toga izlaze u
polje da se bave trcanjem, bacanjem strela i kopalja, da gadaju iz arkebuza, da
love divlje zveri, da raspoznaju bilje i kamenje itd., i da se uce zemljoradnji i
stocarstvu, cas jedna grupa, cas druga.
A trojica pomocnika Sunca treba da se razumevaju samo u onim naukama
koje se odnose na njihove oblasti upravljanja: dok se sa ostalim, obaveznim za
sve, upoznaju samo sumarno, a svoje znaju savrseno, naravno, utoliko bolje,
ukoliko se ko nekoj nauci vise posvetio. Tako Moc savrseno poznaje konjicke
vestine, ustrojstvo vojske, podizanje logora, pravljenje oruzja svake vrste, vojnih
masina, vojno lukavstvo i uopste sve vojne stvari. Ali, sem toga, ti vladari moraju
svakako biti IilozoIi, istoricari, politicari i Iizicari. Isto to vredi i za druga dva
trijumvira.
Hospitalac
Hteo bih sada da mi pricas i potanko objasnis o svim javnim ustanovama i
jasnije kazes koju rec o njihovom drustvenom vaspitanju.
enovlfanin
Jesam, ali kad si tako radoznao, reci cu jos koju. O svakoj meni i ustapu
posle prinosenja zrtve sazivaju Savet. U Savet dolaze svi od dvadeset godina
navise i od svih se trazi da ponaosob iznesu ono sto nedostaje gradu, zatim koji
cinovnici vrse svoju sluzbu valjano, a koji rdavo. Isto tako se svi upravljaci
skupljaju svakog osmog dana, to jest prvo Vrhovni Hoh (Sunce) i zajedno s njim
Moc, Mudrost i Ljubav, od kojih svako ima pod sobom tri cinovnika, tako da ih
ima svega trinaest. Oni vode odgovarajuce grane uprave: Moc posao oko vojske,
Mudrost oko nauke, Ljubav oko ishrane, odevanja, radanja i vaspitanja. Sastaju
se i zapovednici svih odreda, kako zenskih tako i muskih, koji su desetari,
polustotinasi i stotinasi, raspravljaju o stvarima koje se ticu drzave i biraju cinovnike
koji su ranije, u Velikom Savetu, bili samo naznaceni. Isto tako Sunce i trojica
vladara svakog dana odrzavaju savete o tekucim poslovima i proveravaju, potvrduju
i izvrsavaju ono sto je bilo odluceno na skupovima i predvidaju druge potrebne
stvari. Ne sluze se kockom, sem kad nikako ne mogu da se sloze kakvu odluku
valja doneti. Cinovnici se menjaju po volji naroda. Ali prva cetiri nikada, sem ako
posle zajednickog savetovanja sami ne ustupe dostojanstvo onom koga smatraju
mudrijim, bistrijim i cestitijim od sebe. Zaista su tako posteni i popustljivi da
dragovoljno ustupaju mesto onom koji je mudriji, i cak se od njega i uce ali se to
desava retko.
Glavne licnosti koje vode pojedine nauke potcinjene su vladaru Mudrosti,
sem MetaIizicara koji je sam Sunce koje upravlja svim naukama, kao arhitekt jer
je sramota da on ne zna ma sta sto mogu znati smrtni ljudi. Pod upravom Mudrosti
151
su, dakle, Gramaticar, Logicar, Eizicar, Lekar, Politicar, Moralist, Ekonomist,
Astrolog, Astronom, Geometar, KosmograI, Muzicar, Perspektivnost, Aritmeticar,
Pesnik, Retor, Slikar, Vajar. Pod upravom vladara Ljubavi su; Upravnik radanja,
Vaspitac, Lekar, Upravnik odece, Agronom, Stocar, Pastir, Glavni ukrotitelj
zivotinja, Glavni kuvar, Hranilac itd. Pod vlascu vladara Moci su: Strateg,
Zapovednik dvoboja, Majstor kovacke kovnice, Arhitekt, Zapovednik obavestajne
sluzbe, Zapovednik konjice, Zapovednik pesadije, Konjusar, Gladijator, Artilerac,
Prackas i Sudija. A svim ovim su potcinjeni narociti majstori.
Hospitalac
A sta je sa sudijama?
enovlfanin
O tome sam bas mislio da ti pricam. Pojedincima sudi prvi majstor njihove
struke, te su dakle, svi glavni majstori prve sudije i osuduju na izgnanstvo, sibanje,
ukor, na ostranjivanje od zajednicke trpeze, na zabranu posecivanja crkve i opstenja
sa zenama. A kad neko izvrsi nasilje, osuduje se na smrt, ili se izrice kazna oko
za oko, nos za nos, zub za zub itd., prema zakonu odmazde, ako je delo smisljeno
i ako je postojala namera. A ako je zlocin ucinjen u svadi i bez predumisljaja,
presuda se ublazava, ali to ne cini sudija vec trojica vladara koji se mogu obratiti
i Suncu, ali ne za pravdu vec za milost. A ono moze da mu oprosti. Zatvor nemaju,
sem jedne kule za zatvaranje pobunjenih neprijatelja itd. Ne pise se protokol o
sudskom sporu koji obicno nazivamo procesom, vec se pred sudijom i pred
vladarem Moci izlaze optuzba, privode svedoci i krivac daje svoju odbranu. Sudija
ga smesta oslobada ili osuduje. A ako se zali kojem vladaru, oslobada ga ili osuduje
sutradan. Treceg dana ga ili pustaju, jer mu je Sunce oprostilo ili presuda dobija
zakonsku snagu i krivac se miri s tuziocem, i svedocima, kao lekarima svoje bolesti,
uz grljenje, ljubljenje itd.
Smrtna kazna se izvrsava samo rukama naroda ili kamenovanjem, ali tako
da osudenog najpre tuku tuzilac i svedoci, jer dzelat i liktor nemaju, da se drzava
ne bi okaljala. Drugima se opet daje da izaberu smrt, i oni stavljaju oko sebe
vrecice s barutom, podmetnu vatru i izgore, dok kraj njih stoje ljudi koji ih potsticu
da umru cestito. Svi gradani zajedno placu i mole se bogu da se njegov gnev stisa,
zaleci sto su dospeli dotle da moraju otseci istrunuli ud drzave. Razlozima ubeduju
krivca, nagovarajuci ga sve dotle dok i sam ne zazeli da primi smrtnu presudu, jer
drukcije ne moze biti kaznjen. A ako je ucinjen zlocin protiv slobode drzave,
protiv boga ili protiv najvisih vlasti, onda se kazna vrsi odmah, bez milosti. Takvi
se zlocinci kaznjavaju samo smrcu. A na smrt osudeni mora po savesti pred
narodom da objasni razloge zbog kojih ne bi trebalo da umre i prestupne drugih,
koji bi i sami morali da umru, i krivice cinovnik iznoseci dokaze da oni zasluzuju
jos goru kaznu, ako je u to uveren. A ako pobedi razlozima, posalju ga u izgnanstvo,
a grad ciste od greha molitvama, bogosluzenjima i kajanjima. Ali ipak ne muce
one koje je krivac spomenuo, no uticu na njih.
Gresi ucinjeni iz slabosti i neznanja kaznjavaju se samo ukorom i primo-
ravanjem na uzdrzljivost ili na izucavanje onih nauka ili vestina o koje se neko
ogresio.
Medu sobom se ophode kao da su udovi jednog istog tela.
Hteo bih sada da znas ovo: ako se neko ko je izvrsio prestup prijavio
svojevoljno ne docekavsi optuzbe, optuzujuci sebe i kajuci se dok jos nije optuzen,
onda se oslobada kazne za prikrivanje zlocina i ova se menja u neku drugu kaznu.
Budno motre da ne bi ko oklevetao koga. A ako je to ipak uradio, mora da
iskusi kaznu po zakonu odmazde. I posto uvek idu i rade u odredima, potrebno je
pet svedoka da se utvrdi ko je prestupnik; inace ga oslobadaju pod zakletvom i s
opomenom. A ako bude optuzen drugi ili treci put, uz dva ili tri svedoka, povlaci
dvostruku kaznu.
Njihovi zakoni su malobrojni, kratki i jasni, napisani svi na bakarnoj tabli
koja visi na crkvenim vratima, odnosno na stubovima. I zaista se na pojedinim
stubovima mogu videti ispisane deIinicije stvari metaIizickim i vrlo sazetim stilom,
i to: sta je bog, sta andeo, svet, zvezda, covek, sudbina, vrlina itd. I sve je to
receno vrlo ostroumno. Tamo su date deIinicije svih vrlina. Sudije imaju za pojedine
vrline sedista ili sudnice, i to svaki pod onim stubom na kojem se nalazi deIinicija
one vrline ciji je on sudija. I kada sudi, on tu seda, govoreci: Sine, ogresio si se
protiv ove svete deIinicije (dobrocinstva, velikodusnosti itd.). Citaj! I posto pretrese
krivicu, izrice mu kaznu za delo koje je ucinio, tj. za zlocin malodusnosti, oholosti,
nezahvalnosti, nerad itd. A presude su pouzdan i istinski lek i deluju vise kao
prijatnost nego kao kazna.
KAMPANELIN ZIVOT
Tomazo Kampaneli rodio se 5. septembra 1568. u gradu Stilo u Juznoj Italiji
(Kalabrija), koja je od XV veka stenjala pod teskim jarmom Italije.
Vec u detinjstvu Kampanela se istakao retkom, preranom zreloscu: u trinaestoj
godini zivota mogao je da drzi improvizovan govor, bilo u prozi bilo u stihovima,
na ma koju zadatu temu, a sa ovim u srednjem veku mnogo cenjenim i mnogo
negovanim govornickim darom on je spojio strasnu ljubav za izucavanje IilozoIije.
Vec tada se on udubljuje u citanje Summa svetog Tome Akvinskog, sto ce kasnije
postati odlucujuce za njegov poziv. Njegov otac mu je izabrao sudijsko zvanje i
poslao ga u Napulj da bi tamo, kod jednog od njegovih striceva koji je bio proIesor
prava, studirao pravne nauke; ali mladi Tomazo, koji je u manastiru u Stilou slusao
153
predavanja jednog kaludera iz IilozoIije, usao je u Kozenci, u petnaestoj godini
zivota, u duhovni red dominikanaca, koji su vec bili proslavili Albertus Magnus,
Toma Akvinski i Savonarola, i iz kojeg su poticali najborbeniji i najnezavisniji
kaluderi.
Blagodareci svojoj sposobnosti da ovlada svim naukama i svom velikom
govornickom daru, Kampanela se brzo istakao medu kaluderima i svojim uciteljima
koji su se trudili da razviju njegovu bistrinu i da ga pridobiju za sebe. Manastiri su
jos uvek, kao i u srednjem veku, bili pribezista duhova zeljnih ucenja, i za njih je
bio ponos da u svojoj sredini imaju naucnike, IilozoIe i govornike: dominikanski
red je bio jedan od najslavnijih po broju slavnih ljudi koji su iz njega proizisli. Ali
je krajem XVI veka red jezuita osnovan 1537. od Ignacija Lojole sa zadatkom
da se bori protiv jeretika i da brani autoritet pape poceo da baca u zasenak ostala
duhovnicka bratstva. Dominikanci su nastojali da ponovo vrate svoj stari ugled
boreci se protiv ovog preteceg suparnistva, cvrsto drzeci Kampanelu i pomazuci
njegovu zudnju za znanjem, u nadi da ce u njemu dobiti borca ciji ce talenti
pripomoci da se ponovo osvezi sjaj njihovog drustva.
Kampanela ce vrlo brzo imati priliku da se istakne. Ljubomornom savesnoscu
manastiri su odrzavali i podrzavali omiljene skolasticke diskusije, izazivajuci se
medusobno na govornicke turnire da bi u prisustvu publike branili svoje raznovrsne
teoloske i IilozoIske postavke. ProIesor IilozoIije u San Dordiju, pozvan od Iranje-
vaca u Kozencu da bi u javnoj diskusiji zastupao misljenje svoga reda, oboleo je
u trenutku polaska i za svog zastupnika odredio svoga daka Kampanelu. Kada je
ovaj stigao na zakazanu skupstinu, njegova mladost je izazvala prilicno nera-
spolozenje, posto se mislilo da je uceni proIesor samo iz omalovazavanja poslao
umesto sebe ovog golobradog diskutanta. Ali po svrsenom govoru, neraspolozenje
se pretvorilo u divljenje. On je tako sjajno i sa takvom ostroumnoscu izveo svoj
zadatak, da su ga sami Iranjevci morali proglasiti za pobednika. Niceron kaze da
su sami Iranjevci rekli: ,U njemu ponovo ozivljava Telezijev
1
genije.
Kampanela se odusevljavao za ove govornicke bitke; deset godina on je
putovao po Italiji, iz grada u grad, da bi diskutovao o teoloskim i IilozoIskim
pitanjima koja su zanimala duhove njegova doba; svuda je postizavao sjajne,
zanosne uspehe koji su, medutim, izazivali zavist i mrznju drugih duhovnickih
redova, narocito drustva jezuita. Njima je on direktno objavio rat i trazio njihovo
istrebljenje, jer oni ,IalsiIikuju cisto ucenje jevandelja, da bi ga ucinili orudem
despotije knezeva. Medutim, svojim zestokim napadima protiv Aristotela, ciji je
ugled u naucnim skolama jedva bio manji od ugleda Biblije, on je izazvao opste
nezadovoljstvo; bilo mu je tek nesto preko dvadeset godina kada je objavio svoju
1
Telezije, roden 1508. u Kozenci, italijanski IilozoI prirode. U nastavku govorice se o
njemu jos opsirnije.
prvu knjigu
2
protiv IilozoIa iz Stagire i njegovog branioca Marta. Jako je uvredio
svoje protivnike, omalovazavajuci misljenja njihovih ucitelja, i ranijih IilozoIa.
Tako su jezuiti iskoristili ogorcenje koje je izazivao gde god bi se pojavio, optuzili
ga za jeres i carobnjastvo i uspeli da mu papa spreci govornicku karijeru; i on
dobi naredenje da se vrati u manastir u Stilou, posto je, prema pisanju Danonija, u
Rimu izazvao srdzbu i stvorio pometnju. Poslusao je i pokusao da se u svojoj
povucenosti utesi naucnim studijama i poezijom; poceo je da pise tragediju koja
je tretirala smrt Marije Stjuart. I on bi, kao i Dordano Bruno koji je, kao i on, bio
dominikanac, pobegao iz manastira ,tog teskobnog i sumornog zatvora, gde me
je zabluda tako dugo drzala u svojim okovima kao sto je govorio ovaj neobuzdani
apostol nove misli da nije nasao polje na kome je i u samoci mogao da zadovolji
svoju zarku energiju.
3
Sada dolazimo do najvaznijeg dogadaja iz Kampanelina zivota, o cemu,
medutim, imamo samo neodredene nagovestaje; u svojim mnogobrojnim spisima
on o tome cuti, a po zavrsetku svog dvadesetsedmogodisnjeg robovanja ni svojim
prijateljima, izgleda, nije hteo o tome mnogo da govori. Preko toga prelazi i Niceron
koji ga je upoznao u Parizu i koji mu je u svojim Memoarima :a secanfe na
istorifu slavnih lfudi posvetio jednu biograIsku noticu. A Nodo, s kojim je
Kampanela bio usko povezan, sasvim proizvoljno kaze u svojim Politickim
ra:matranfima o dr:avnim udarima, da je on pokusao da se proglasi za kralja
Kalabrije. Pijetro Danoni je jedini koji u svojoj Gradanskof istorifi Napulfskog
kralfevstva (Napulj, 1723) sa sigurnoscu govori o zaveri koju je Kampanela skovao
sa ciljem oslobodenja Kalabrije od spanskog jarma; isti pisac tvrdi da je iznesene
pojedinosti uzeo iz akata njegovog procesa, koja su u meduvremenu izgubljena.
On kaze: ,Nije trebalo mnogo pa da Kampanela izvrsi prevrat u Kalabriji,
sireci tamo nove ideje i stvarajuci republikanske oslobodilacke planove. Otisao je
tako daleko da je hteo da reIormise drzave, da stvori nove zakone, nove sisteme
za vladanje drustvom. Bez sumnje da se u Kampaneli vec tada zacela misao o
2
Philosophia sensibus demonstrata, Napulj 1590.
3
Da bi se razumelo kako se jedan slobodan duh kao sto je bio Kampanelin osecao prigusen
u manastiru, mora se citati ironicni sonet Dordana Bruna ,U slavu gluposti". On glasi:
,O sveta i blazena gluposti, sveto neznanje i sveta ludosti, blagoslovena poboznosti sto si
sama vise zadovoljila duse no sto bi to bila mogla sva istrazivanja razuma!
Ni uporno nocno bdenje, ni naporan rad, ni IilozoIska razmatranja ne mogu dospeti u ono
nebo gde si ti podigla svoje prebivaliste.
O vi umovi koji istrazujete, sta vam koristi sto izucavate prirodu i sto ispitujete jesu li
zvezde stvorene od vatre, zemlje ili vode:
Sveta i blazena glupost prezire sve ovo, jer sklopljenih ruku i na kolenima ona ocekuje
svoje spasenje samo od boga.
Nista je ne zalosti, nista je ne zanima, sem brige za vecni pokoj koji ce nam bog posle smrti
milostivo podariti.
155
njegovom Gradu Sunca (Civitas Solis), koju ce tek kasnije razraditi i napisati;
poput mnogih jeretika srednjeg veka, koji su svoje reIorme religije dopunjavali
komunistickim preobrazajem drustva, on je nastojao da njegov politicki ustanak
bude istovremeno i socijalna revolucija.
Kampanela, verujuci u astrologiju isto kao i najistaknutiji i najpozitivniji duhovi
njegova doba medu njima pape Pavle V i Urban VIII, Riselje i sm Bekon procitao
je u zvezdama znamenja koja su proricala revolucije na zemlji, a narocito u Napuljskoj
kraljevini i u Kalabriji. Kaludere svog manastira pridobio je za svoju veru i ubedio ih
da je potrebno da se ova prilika iskoristi za zbacivanje spanskog jarma i za uspostavljanje
umesto monarhije teokratske republike, iz koje bi jezuiti morali biti iskljuceni ili, u
slucaju nuzde, i istrebljeni. On je obznanio da ga je bog izabrao za takav jedan pothvat;
prema Nadoovim podacima tvrdio je, isto kao i Eranja, da ga adaptiraju, posto su ga
dva meseca proveravali, od toga jedan mesec na poljskom imanju, a drugi u gradu.
sve narode sveta da zajednicki rade na svemu onome sto sluzi materijalnom, duhovnom
i moralnom razvitku ljudi, kako bi ,ponovo otpocelo zlatno doba.
KOMENTAR UZ GRAD SUNCA
1
Jeliki hospitalac. Duhovni red hospitalaca ili jovanovaca (Milites hospitalis
S. Johannis Hierosalymitani) osnovan je u XII veku u Jerusalimu radi ukazivanja
pomoci bolesnima i siromasnima. Clanovi reda bili su organizovani kao vitezovi,
svestenici i braca; na celu je stajao Veliki Majstor reda. Sediste reda bilo je prvo u
Jerusalimu, pa na Rodosu, zatim na Malti; posle engleskog osvajanja Malte red
samo vegetira. ,Veliki hospitalac latinskog teksta Kampanelina svakako nije
sam Veliki Majstor, vec jedan vitez upravnik prihvatilista u koje svracaju
morepolovci iz dalekih zemalja; u tekstu svuda skraceno hospitalac. Sabesednik
mu je moreplovac rodom iz Denove (u tekstu prosto Denovljanin).
2
Taprobana anticki naziv (grcki i latinski prema staroasirskom Tampraparni)
za najvece ostrvo u Indijskom okeanu, Cejlon; to proizlazi iz opisa ostrva kod
najznacajnijih antickih geograIa (Ptolomeja, Strabona, Mele). U XVI veku, medutim,
tim imenom se oznacavala Sumatra, pa verovatno na nju pomislja i Kampanela. I
anticki izvor Kampanelin, Jambulova utopija Grad Sunca, iz koje su nam sacuvani
izvodi kod Diodora, govori o ,Suncevom Ostrvu u najblizoj blizini ekvatora (otuda
i naziv grada kod Kampanele). Polozaj ovog ostrva u neposrednoj blizini ekvatora
u Jambulovoj utopiji potekao je od nekih pogresnih indikacija na antickim
geograIskim kartama; istu pogresku ponovio je i Kampanela, po svom antickom
uzoru, a i po renesansnim kartama. Pominje se i u Morovoj Utopifi.
3
Sedam planeta prema Ptolomejevu sistemu kojeg se drze srednjovekovni
pisci: Sunce, Mesec, Merkur, Venera, Mars, Jupiter i Saturn.
SAVREMENO DRUSTVO,
PRAVO I DRZAVA
158 S. Lilic, M. Markovic, P. Dimitrifevic
159
Nauka o upravlfanfu
A. SIS1EMSKI PRIS1IP - KIBERNE1IKA
Stevan Lilic, Milan I. Markovic,
Predrag Dimitrifevic*
NAUKA O UPRAVLJANJU
SA ELEMENTIMA PRAVNE INEORMATIKE
SISTEMSKI PRISTUP
1. KIBERNETIKA OPSTA NAUKA O UPRAVLJANJU
Kljucnu ulogu u konstituisanju kibernetike kao naucne discipline imao je
americki matematicar i Iizicar Norbert Viner (Norbert Wiener, 18941964), ,otac
kibernetike. Kibernetika ne samo da je nesto ,novo u svakodnevnom recniku
savremenog coveka, vec je i ogromna inovacija u naucnoj i metodoloskoj misli.
Zbog toga, nije redak slucaj da se pretpostavlja da je rec o jednom jasnom i preci-
znom pojmu, narocito ako se pode od njegove ,neopterecenosti raznim istorijskim
sadrzajima. Ipak, iako relativno od skora u stalnoj upotebi, izraz ,kibernetika je
u pogledu svoje sadrzine jedna od najdinamicnijih kategorija savremene nauke.
Sadrzinskoj i terminoloskoj nepreciznosti ovog pojma doprinosi, pre svega,
strahovit naucni i tehnoloski razvoj, koji do juce ,naucnoIantasticna znanja cini
beznadezno zastarelim. ,Ukoliko neka nova naucna disciplina ima znacaja, teziste
interesovanja za nju mora i trebalo bi da se menja tokom godina. Kada sam napisao
`Kibernetiku`, glavne prepreke na koje sam nailazio sastojale su se u tome sto su
pojmovi statisticke inIormacije i teorije upravljanja bili novina, i verovatno
predstavljali sok za ustaljeni nacin misljenja tog vremena. Medutim, to su sada
toliko poznati instrumenti strucnjaka iz oblasti komunikacija i automatskog
* ProI. dr Stevan Lilic, Pravni Iakultet u Beogradu; doc. dr Milan I. Markovic, Pravni
Iakultet u Podgorici; doc. dr Predrag Dimitrijevic, Pravni Iakultet u Nisu, Nauka o upravlfanfu,
Savremena administracija, Beograd, 2001.
upravljanja, da je glavna opasnost koje se moram cuvati, mogucnost da knjiga
izgleda dosadna i obicna.
1
Prema svojim prvobitnim shvatanjima, iznetim u cuvenoj knjizi Kibernetika (za
koju Viner sam kaze da je jedna knjiga ,manje-vise tehnickog karaktera), Viner
odreduje kibernetiku kao ,naucnu disciplinu koja se bavi opstim principima procesa
upravljanja kod zivih bica i strojeva. Evo kako sam Viner opisuje ,radanje nove
nauke: ,I tako, jos pre cetiri godine (odnosno 1947. godine), grupa naucnika okupljena
oko A. Rozenbluta (A. Rosenbluth, meksicki Iiziolog) i mene, vec je shvatila zajednicke
osnove niza problema vezanih za komunikaciju, upravljanje i statisticku mehaniku,
kako kod masina, tako i u zivom tkivu. S druge strane, rad nam je bitno bio otezan
usled okolnosti sto nije postojala jedinstvena literatura, niti zajednicka terminologija,
pa cak ni neki opsti naziv za oblast koju smo proucavali. Nakon dugih razmatranja,
zakljucili smo da je postojeca terminologija, na ovaj ili onaj nacin opterecena, i da
nam ne bi pomogla u daljem razvoju ove oblasti: i, kao sto se to naucnicima cesto
desava, bili smo prisiljeni da posebno Iormulisemo neke izraze neo-grckog tipa, kako
bi se popunile postojece praznine. Odlucili smo se da celu jednu oblast teorije
upravljanja i komunikacije kako kod strojeva, tako i kod zivih bica nazovemo
Kibernetika, pa smo tu rec stvorili od grcke reci `kibernetes`, odnosno kormilar. Prilikom
odabiranja ovog izraza, takode smo zeleli da odamo priznanje Maksvelu (C. Max-
well), kao autoru prvog clanka o mehanizmima povratne sprege, objavljenom 1868,
koji je upotrebio izraz `governor` (odnosno upravljac), i koji predstavlja latinsku verziju
`kibernetes`. Osim toga, hteli smo da skrenemo paznju da su uredaji za kormilarenje,
zaista i prvi i najrazvijeniji mehanizmi povratne sprege.
2
S obzirom na izuzetan razvoj ove discipline, svega par gorina kasnije, Viner
svoju koncepciju kibernetike, kao osnove za proucavanje procesa upravljanja
slozenim bioloskim i mehanickim sistemima, prosiruje i na ,drustvo, odnosno
na socijalne sisteme. Ove postavke Viner iznosi u svojoj drugoj cuvenoj knjizi
Kibernetika i drustvo, koja nije vise bila ,tehnickog karaktera, vec je predstavljala
jednu IilozoIsko-metodolosku osnovu razvoja naucne misli i savremenog pogleda
na svet.
3
,Teza je ove knjige da se drustvo moze razumeti samo putem proucavanja
1
Norbert Wiener, Cvbernetics Or Control and Communication in the Animal and the Machine,
The MIT Press, Cambridge, MA, 1948 (Second Edition, 1961); Introduction, str. vii. Ova knjiga izdata je
i kod nas pod naslovom Kibernetika ili upravlfanfe kod :ivih bica i masina, Beograd, 1972. Usled svoje
velike popularnosti, ova je knjiga vremenom pocela da se oznacava jednostavno kao Kibernetika.
2
Norbert Wiener, Cvbernetics. Or Control and Communication in The Animal and The
Machine, Cambridge, 1948, str. 13-14.
3
Norbert Wiener, The Human Use of Human Beings. Cvbernetics and Societv, New York, 1954. I
ova je knjiga prevedena kod nas, s tim sto je kao naslov uzet podnaslov originala, a kao podnaslov naslov,
odnosno Kibernetika i drustvo. lfudska upotreba lfudskih bica (Beograd, 1964), buduci da je u vreme
prevodenja kod nas, ova knjiga vec bila u svetu poznata po svom podnaslovu Kibernetika i drustvo.
161
Nauka o upravlfanfu
poruka i sredstava komunikacija kojim raspolaze, i da ce u buducnosti razvoj
poruka i sredstava komunikacija, poruka izmedu coveka i masine, masina i coveka,
kao i izmedu masine i masine, neizbezno igrati sve znacajniju ulogu. Stanje u
kome saopstavam naredbu nekoj masini ne razlikuje se bitno od stanja u kome
naredbu saopstavam nekoj osobi. (...) Stoga teorija upravljanja (...), bilo da se
odnosi na ljude, zivotinje ili masine, predstavlja samo jedan segment teorije
komunikacija.
4
Sadrzinsko odredivanje pojma ,kibernetika obuhvata veoma sirok dijapazon
najrazlicitijih koncepcija i znacenja: od nove naucne metodologije do sinonima
za vestacke ljude. Sa svoje strane, ova situacija ima niz konceptualnih i metodo-
loskih posledica, koje se, izmedu ostalog, reIlektuju na sadrzinu i granice kiberne-
tike kao naucne discipline. ,Nesporazum u odredivanju kibernetike, medutim,
ne proizilazi iz odredivanja kibernetike kao discipline ,opsteg karaktera naprotiv.
Iako u nacelu nije sporno da je kibernetika disciplina opsteg karaktera koja se
bavi ,procesom upravljanja u slozenim sistemima (mehanickim, bioloskim,
odnosno socijalnim), ,nesporazumi i nepreciznosti nastaju prilikom utvrdivanja
konkretne prirode samih slozenih sistema. Razlicitost u pristupu sadrzini
kibernetike predstavlja ,opterecenje koje proistice iz tradicionalnog shvatanja
da se oblast naucne spoznaje u krajnjoj instanci ,mora diIerencirati na ,prirodne,
odnosno ,drustvene nauke. Upravo su ovakva (prevazidena) ,dualisticka
stanovista uticala na to da se kibernetika pocela rastezati na sve moguce i nemoguce
nacine od discipline koja jednom zauvek treba da resi sva neresena pitanja nauke
(,sveti spas) do discipline koja ima opskurne i antihumane ciljeve (,roboti
dolaze!). Ipak, imajuci u vidu da se kibernetikom bave naucnici i strucnjaci veoma
razlicitih konceptualnih i proIesionalnih proIila, iz pojedinih deIinicija ipak izbija
,sustina stvari, odnosno da je rec o opstem Ienomenu ,upravljanja, odnosno o
,komunikaciji i kontroli. Uostalom, evo i sazetog selektivnog pregleda pojedinih
stanovista.
Prema shvatanju engleskog Iizicara V. Rosa Esbija (W. Ross Ashby), koji u
osnovi polazi sa manje-vise istog stanovista kao i Viner, kibernetika se odreduje
kao ,teorija masina, odnosno ,automata (kako ih Esbi naziva). Medutim, treba
odmah napomenuti da Esbi pod izazom ,masina (,automati) podrazumeva pojam
koji je po svojoj sadrzini veoma blizak pojmu ,sistem i da, iako Iizicar,
upotrebljava izraze i termilogiju koji pre odgovaraju psihologiji nego Iizici (npr.
,ponasanje sistema i sl.). Ovo, izmedu ostalog, ukazuje i na bitne integracione
karakteristike koje kibernetika donosi. Tako se kibernetika prvenstveno bavi
,ponasanjem (ne ,strukturom), sto, sa metodoloske tacke posmatrano, ukazuje
na okolnost da su strukturalni elementi sistema u relativnoj zavisnosti od
4
Norbert Viner, Kibernetika i drustvo, Beograd, 1964, str 3031.
Iunkcionalnih. ,Teorija masina koja se ne bavi objektima vec nacinom i Iormom
ponasanja, ukoliko se ponavljaju, ukoliko su deterministicka, i ukoliko mogu da
se reprodukuju...,
5
Prema pojedinim koncepcijama (npr. A. Moles), kibernetika ima za predmet
,organizme, mada u sustini shvacene kao ,slozeni sistemi: ,Kibernetika je
deIinisana kao nauka o organizmima, ne uzimajuci u obzir Iizicku prirodu organa
koji ga cine (...) ona trazi zajednicko u raznim nacinima udruzivanja poznatih
elemenata bez obzira da li su ti organi mehanicki delovi, elektronski elementi, ili
bioloski organi u klasicnom smislu reci.
6
Pristup kibernetici kao nauci o ,pretvaranju inIormacija, ima i tzv.
,inIormaticki pristup kibernetici (koji, recimo, zastupa J. Bober), koji polazi od
postavke da je kibernetika u stvari ,inIormatika, odnosno disciplina koja se bavi
,obradom inIormacija. Ovde nije tesko uociti da, iako u sustini polazi od prvobitne
Vinerove postavke kibernetike, konstatacija zavrsava prakticno izjednacavanjem
kibernetike sa jednom sasvim razlicitom disciplinom inIormatikom. Naravno
da su kibernetika i inIormatika bliske discipline (kao, recimo, matematika i Iizika),
ali to ipak ne znaci da ih je moguce izjednaciti. ,(Kibernetika je) nauka o
upravljanju i vezi (...). Lako se mozemo uveriti da upravljanje i veza nisu zapravo
nista drugo nego prenos, obrada, cuvanje i koriscenje inIormacija....
7
Tzv. samoregulativni (samoupravni) pristup kibernetici, i ujedno jedno
karakteristicno britansko shvatanje (E. H. George), polazi od Vinerovog stanovista,
ali ,kompletira koncepciju slozenosti sistema, uvodeci pojmove ,samoregulacije
i ,adaptacije. ,Kibernetika je nauka o upravljanju i komunikaciji sa posebnim
osvrtom na samoupravne i adaptivne sisteme (...) ona ne povlaci apsolutnu razliku
izmedu zive i nezive prirode ili sistema koje je covek stvorio, s obzirom da svaki
od njih moze biti samoupravni i adaptivan u svom ponasanju....
8
Jedno, donedavno tipicno i veoma rasprostranjeno stanoviste, koje se danas,
medutim, ubrzano napusta, polazi od tzv. ,robotickog pristupa kibernetici, prema
kojem je kibernetika ,nauka o robotima, jer, kako isticu predstavnici ovog
shvatanja (npr. G.A. Boulanger, predsednik Medunarodnog udruzenja za kibe-
rnetiku): ,Nauka o robotima: (...) ipak je to sazeta i zapanjujuca deIinicija kibe-
rnetike, nauke koja gradi te neobicne strojeve, obdarene uslovnim reIleksima i
sposobnoscu ucenja, ukratko, strojeve koji oponasaju zivot....
9
5
W. Ross Ashby, An Introduction To Cvbernetics, London, 1956, stav 1/2.
6
Abraham Moles, Obfekt, metoda i aksiomatika kibernetike, Zbornik radova I:a:ov
kibernetici, Zagreb, 1971, str. 47.
7
Juraj Bober, Strof-covfek-Drustvo (Kibernetika), Zagreb, 1970, str. 35.
8
E. H. George, Cvbernetics, London, 1971, str. 3.
9
Rajko Tomovic, Gene:a kibernetike, Beograd, 1966, str. 8.
163
Nauka o upravlfanfu
Zanimljivo je interesovanje i neposredno angazovanje pojedinih nasih nau-
cnika u konceptualnom odredivanju kibernetike. Tako, polazeci od zapazanja da
se rec kibernetika danas koristi u vise znacenja, proIesor Rajko Tomovic konstatuje:
,Jedna grupa naucnika pojam kibernetike vezuje prvenstveno za interdisciplinarna
istrazivanja procesa upravljanja i prenosa signala u tehnickim i bioloskim sistemima
(...), pri cemu se termin kibernetika ne koristi toliko kao naziv jedne posebne
naucne discipline, koliko kao tendencija evolucije automatike u pravcu primene
na podrucju biologije. Druga struja u savremenoj nauci daje reci kibernetika vrlo
siroko znacenje (...) i polazi od cinjenice da su problemi medusobnog uticaja
objekta regulacije i regulatora (upravljaca) opsti, te da u svakoj upravljackoj
situaciji, bez obzira na njenu konkretnu prirodu, postoje zajednicke zakonitosti.
(...) Ovako posmatrana, kibernetika se javlja kao opsta teorija o upravljanju (...) i
za razliku od empirijskog i intuitivnog prilazenja problemu upravljanja, kibernetika
prilazi ovom pitanju iskljucivo matematicki. Kibernetski prilaz upravljackom
sistemu jeste njegova transIormacija u apstraktni model, koji se zatim ispituje
matematicki, najcesce na elektronskim racunarima.
10
Interesantno je, a ujedno i paradoksalno, da kibernetika za koju neupuceni
vezuju zastrasujuce vizije tehnicke dehumanizacije coveka, zapravo nema nikakve
veze sa tim naprotiv. Poreklo termina ,kibernetika vezuje se za ,drustvene i
,humanisticke nauke, a ne za ,tehnicke, kako se to uobicajeno misli.
O kibernetici, u stvari, prvi govori najveci od svih mislilaca nase civilizacije
Platon (428347), u svojim Difalo:ima, posebno u Dr:avi i Gorgifi.
11
Tako,
raspravljajuci o ,vestini upravljanja, Platon upotrebljava izraz ,kibernetes, koji
u svom bukvalnom smislu oznacava ,kormilara broda, a u svom prenosnom
smislu oznacava ,upravljaca, onog koji vlada vestinom upravljanja provincijom.
Polazeci od toga, sama vestina upravljanja oznacava se kao ,kormilarenje,
odnosno kao kibernetika, u smislu kako je Viner koristi. Za razliku od naseg jezika,
gde prenosno znacenje reci ,kibernetes, u smislu ,upravljaca, odnosno
,kormilara, nije tako jednostavno utvrditi, u nekim stranim jezicima, smisao je
veoma precizan. Tako, na primer, u engleskom jeziku rec ,governor (u smislu
,guvernera, recimo jedne drzave clanice SAD) upravo ima znacenje ,upravljaca
provincijom u Platonovom smislu reci.
12
Za Platona je ,kormilar covek vestine
i vrline.
13
,Pa ipak je ova krmarska vestina (odnosno kibernetika) povucena i
10
Isto.
11
Platon, Gorgifa, Beograd, 1968, str. 73193.
12
Interesantno je i iskustvo nedavne proslosti Kine prema tadasnjim zvanicnim kineskim
prevodima na engleski, vrhovni voda tzv. Kulturne revolucije, bio je oznacen kao Veliki kormilar
(odnosno The Great Heldsman) naroda.
13
Ovaj IilozoI-krmaros je prava Platonova Iigura i izvanredno je opisan Platon, Gorgifa,
Beograd, 1968, napomena priredivaca br. 63, str. 209.
skromna, i ne razmece se i ne hvali da vrsi ko zna kakav posao. (...) A covek koji
je majstor u toj vestini i koji je taj posao obavio, sici ce na zemlju i setace se pored
mora i svoje lade sasvim skromno. Ja mislim da covek razmislja i da verovatno
sam u sebi nagada kome od putnika je koristio, a kome naskodio time sto mu nije
dao da se udavi u moru, jer zna da ni u dusi, a ni telom, ni za dlaku nisu bolji kad
ih je iskrcao, no sto su bili prilikom ukrcavanja. (...) I zbog toga krmaros obicno
nije uobrazen zbog svoje vestine, mada nas je spasao.
14
Od vremena Platona pa do kraja srednjeg, odnosno pocetka novog veka,
nema tragova da je rec kibernetika koriscena u Platonovom smislu. Termin
,kibernetika kao takav, odnosno u smislu ,vestine upravljanja (drustvenim i
drzavnim poslovima), prvi put je upotrebljen sredinom proslog veka u eri punog
zamaha industrijske revolucije. U Erancuskoj, jednoj od vodecih zemalja novog
industrijskog razvoja, cuveni matematicar, Iizicar i mislilac A. M. Amper (Andre-
Marie Ampere, 17751836), objavljuje 1843. godine delo Esefi filo:ofife nauke
15
u kome, izmedu ostalog, daje sistematizaciju svih do tada poznatih ljudskih znanja
i svakoj oblasti odreduje ,odgovarajucu naucnu disciplinu. Kao jednu novu
drustvenu disciplinu, koju treba ubuduce razvijati, a koja treba da se bavi ,vodenjem
drzavnih poslova i poboljsanjem stanja drustva, Amper navodi kibernetiku.
,Kibernetika. Odnos naroda prema narodu koji proucavaju dve prethodne nauke
samo su mali deo onog cime se vlast mora baviti: ona treba da poklanja neprestanu
paznju ocuvanju drustvenog poretka, izvrsavanju zakona, pravilnom razrezivanju
poreza, izboru ljudi koje postavlja na pojedine duznosti, kao i svega onog sto
treba da doprinese poboljsanju stanja drustva. Ona treba neprestano da trazi razna
sredstva koja su najpogodnija za postizanje cilja; samo na temelju pazljivog
proucavanja i uporedivanja svega sto se odnosi na narod, ona ce biti sposobna da
vlada u skladu sa svojom ulogom, obicajima, instrumentima stvaranja i razvijanja
organizacije, kao i zakonima koji predstavljaju opsta pravila ponasanja, i koje
valja primenjivati u svakom posebnom slucaju. Prema tome, posle svih nauka
koje se bave razlicitim predmetima, treba uvrstiti i ovu o kojoj je sada rec i koju
nazivam kibernetika (od reci kvbernetike, koja je u pocetku bila koriscena u uzem
smislu i oznacavala vestinu upravljanja brodom, i koja je jos i kod samih Grka
bila koriscena i u sirem kontekstu, kao vestina upravljanja drustvom uopste.
16
14
Platon, Gorgifa, Beograd, 1968, str. 172-173; Uporedi: Paul-Henri Steinauer,
Linformatique et lapplication du droit, le role du furiste dans lelaboration dun programme
dapplication du droit par ordinateur, Eribourg, 1975, str. 19.
15
Andre-Marie Ampere, Essai sur la philosophie des sciences ou exposition analvtique
dune classification naturelle des toutes les connaissances lumaines, Seconde partie, Paris, 1843,
str. 140-141. (prema: Juraj Bober, Strof-covfek-Drustvo, Zagreb, 1970, str. 25).
16
Mirko Markovic, Prila: kibernetici, Beograd, 1972, str. 17; Juraj Bober, Strof-covfek-
Drustvo, Zagreb, 1970, str. 24-25.
165
Nauka o upravlfanfu
Sredinom dvadesetog veka, medutim (kako sam kaze ,ne znajuci da je vec
bio u upotrebi), Viner ,otkriva termin ,kibernetika. ,Uporno sam se strudio,
ali sam vec od prvih koraka bio zabrinut da knjizi dam takav naziv koji bi izrazavao
sam predmet o kojem sam pisao. Prvo sam pokusao da pronadem neku grcku rec
koja ima smisao ,prenosnika saopstenja, ali sam znao za rec ,angelos. Na
engleskom jeziku angelos znaci andeo, odnosno bozji izaslanik. Prema tome, rec
angelos je vec bila zauzeta i u mom slucaju mogla je samo da iskrivi smisao
knjige. Onda sam poceo da trazim potrebnu mi rec medu izrazima koji imaju veze
sa upravljanjem ili regulacijom. Jedino sto sam bio u stanju da pronadem bila je
rec kvbernetes, koja znaci kormilar (krmaros), navigator. Posto ce se rec koju
sam odabrao upotrebljavati na engleskom dao sam prednost engleskom izgovoru
pred grckim.
17
Tako sam natrapao na naziv Kibernetika. Kasnije sam saznao, da
je pocetkom XIX veka tu rec u Erancuskoj koristio Iizicar Amper, istina u
socioloskom smislu, ali onda ja to nisam znao (...)
18
Imajuci sve ovo u vidu, moze se reci da se kibernetika moze ponositi necim
cime se malo koja disciplina moze ponositi kibernetika je ,istovremeno i
najstarija, ali i ,najmlada naucna disciplina. Eakticki prisutna u samom vrhu
civilizacijske misli od antike pa do moderne epohe (od Platona preko Ampera do
Vinera), kibernetika pruza nevideni intelektualni i drustveni izazov. Iz osnovnih
Vinerovih postavki proizilaze i osnovne karakteristike kibernetike kao opste
metodoloske osnove proucavanfa fenomena upravlfanfa kod slo:enih sistema,
nezavisno od toga da li je njihova konkretna priroda bioloska, mehanicka ili
socijalna. Kibernetika je, dakle, orijentisana ka iznalazenju onog sto je zajednicko
slozenim sistemima i procesima upravljanja u njima. Osim Vinera jedan broj drugih
naucnika i strucnjaka iz veoma raznovrsnih oblasti (npr. biologije, psihologije,
matematike, Iizike i drugih disciplina) imace, u periodu za vreme i neposredno
posle Drugog svetskog rata, neposredan i bitan uticaj na nastanak i razvoj
,Iizionomije kibernetike. Ovo se narocito odnosi na koncipiranje i postavljanje
temelja teorije inIormacija, teorije sistema i teorije upravljanja, sto ce u svojoj
sintezi deIinitivno uobliciti kibernetiku. Kako istice Viner: ,Svrha je kibernetike
da razvije jedinstveni pojmovi aparat i odgovarajucu tehniku kako bi se problem
upravljanja i komunikacija mogao obuhvatiti jednim opstim pristupom, kao i da
pronade odgovarajuce koncepte i metode kako bi se posebne karakteristike mogle
podvesti pod odredene zajednicke pojmove.
19
17
Nota bene: na engleskom se rec kibernetika pise cvbernetics, odnosno izgovara
,sajbernetiks.
18
Norbert Wiener, I Am a Mathematician, Cambridge, Mass, 1956. (prema: Mirko Markovic,
Prila: kibernetici, Beograd, 1972, str. 18).
19
Norbert Viner, Kibernetika i drustvo, Beograd, 1964, str. 31.
Prema tome, iz metodolosko-operativnih i prakticnih razloga, i uz sve
nedostatke generalizacije, mogu se Iormulisati osnovne ,karakteristike kibernetike
kao naucne discipline: a) kibernetika ima imanentno metodoloska svojstva (,svrha
je kibernetike da razvije jedinstveni pojmovni aparat i odgovarajucu tehniku (...),
kao i da pronade odgovarajuce koncepte i metode...); b) kibernetika je orijentisana
ka integraciji posebnih elemenata u opste principe (,kako bi se posebne
karakteristike mogle podvesti pod zajednicke pojmove...) i c) kibernetika je opsta
disciplina ciji je predmet proces upravljanja i komunikacije u slozenim sistemima.
Koji god prilaz kibernetici odabrali (kao najprimereniji sopstvenoj meri i
uverenju), jedno je bez sumnje sigurno: ,Kibernetika predstavlja trecu revoluciju
koja se odvija na intelektualnom podrucju: kibernetika je bitno drugaciji nacin
misljenja.
20
2. OPSTA TEORIJA SISTEMA
Savremeni recnik obiluje tzv. metapojmovima, koji, iako od ranije u upotrebi,
u savremenim uslovima dobijaju nova ,visa i kompleksnija znacenja. Tipicni
takvi pojmovi su ,sistem, ,inIormacija, ,komunikacija i ,upravljanje. Ovi
pojmovi, posebno ,sistem i ,inIormacija, bitno su izmenili svoju tradicionalnu
Iizionomiju, i tako se ,restrukturirani primenjuju u najrazlicitijim strucnim
podrucjima, oblastima i naucnim disciplinama. Tako su se ovi tradicionalni izrazi,
sada kao ,metapojmovi, prakticno prosirili na sva podrucja, ukljucujuci i oblast
drustvenih nauka, ekonomije, drzave i uprave. Na pojam i koncepciju sistema,
kao ,celinu sastavljenu od delova nailazi se kako u antickim vremenima, tako i
tokom celokupnog razvoja naucne i IilozoIske evropske misli sve do danasnjih
dana. Tako, recimo Aristotel
21
razmatra ,logicki sistem; Rene Dekart (Rene
Decartes)
22
matematicki (,koordinacioni) sistem; Georg Vilhem Eridrih Hegel
(Georg Wilhem Eridrich Hegel)
23
,IilozoIski sistem; Zan-Zak Ruso (Jean-Jacques
Rousseau)
24
,sistem drustvenog ugovora; Dzon Mejnard Kejns (John Maynard
Keynes)
25
,sistem industrijskog kapitalizma; Hans Kelzen (Hans Kelsen)
26
20
Leon Delpach, Norbert Jiner Stvoritelf Kibernetike, Zbornik radova I:a:ovi kibernetike
I, Zagreb, 1971, str. 43.
21
Aristotel, Organon, Kultura, Beograd, 1970.
22
Rene Descartes, Rasprava o metodi, Beograd-Zagreb, 1951; Descartes, Discours de la
Methode I, Paris, 1921.
23
Georg Wilhem Eriedrich Hegel, Fenomenologiha duha, Beograd, 1974.
24
Jean-Jacques Rousseau, Drustveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949.
25
John Maynard Keynes, Opsta teorifa :aposlenosti, kamate i novca, Beograd, 1956.
26
Hans Kelzen, Theorie Pure de Droit, Paris, 1962.
167
Nauka o upravlfanfu
,normativisticki sistem prava itd. U tom smislu, i danas se, recimo, govori o tzv.
velikim, pravnim
27
, upravnim
28
ili ekonomskim sistemima
29
,Pojam sistema bio je poznat IilozoIima, naucnicima koji su radili u razlicitim
oblastima nauke, jos odavno, ali potreba Iormulisanja i izucavanja principa
sistemnosti nije postojala u tako jasnoj neophodnoj Iormi u kakvoj ona sada postoji.
Naviknuvsi se da se u svakodnevnom zivotu sluze relativno ogranicenim sistemima,
ljudi, medu njima i naucnici, dugo vremena nisu poznavali univerzalni karakter
principa sistemnosti. Tek je u XX veku njegov znacaj postao savrseno ocigledan.
Ovo se desilo blagodareci, pre svega, gigantskim uspesima koji su omogucili
sistemski prilaz u oblasti kibernetike, u teoriji upravljanja i savremenoj tehnici.
30
Kao preteca opste teorije sistema, koja ce vremenom postati integralni deo
kibernetike, cetrdesetih godina ovog veka americki psiholog A. Endzal (A. Angyal)
istupa sa tezom da je u proucavanju slozenih sistema, narocito zivih organizama,
neophodno pronaci ,nove metodoloske pristupe, s obzirom na to da su postojece
koncepcije prevazidene i kao takve ,neupotrebljive. Nove postavke i ideje koje
prvi put iznosi u radu Osnove nauke o licnosti (1941), Endzal razraduje, posebno
sa metodoloskog stanovista. U kasnijim radovima, Endzal ukazuje na nedostatke
kategorije ,odnos kao metodoloskog instrumenta, buduci da se pomocu odnosa
ne moze iskazati sva slozenost situacije licnost-okru:enfe, i istovremeno istice
potrebu pronalazenja adekvatnog metodoloskog instrumenta koji bi bio u stanju
da pojavu predstavi u svojoj kompleksnosti i dinamici. Endzal predlaze da taj
,novi metodoloski instrument za izucavanje slozenih pojava (kao sto je, recimo,
psiholoski aspekt odnosa licnosti pojedinaca prema svom socijalnom okruzenju)
bude kategorija sistem. Evo kako sam Endzal postavlja ovo epohalno metodolosko
otkrice: ,Problem integracije pojedinacnih procesa u organizam kao celinu je
najvazniji, ali istovremeno i najslozeniji problem nauke o licnosti. Teskoce ne
leze samo u nedostatku upotrebljivih podataka, vec u jos vecoj meri u neadekva-
tnosti naseg logickog aparata. Ne samo sto se ovaj nedostatak oseca kod prouca-
vanja licnosti, vec se oseca i kod proucavanja svake celine uopste. (...) Nase naucno
razmisljanje sastoji se prvenstveno od logickih manipulacija odnosa. Medutim,
na okolnost da se struktura neke celine ne moze odrediti odnosima ukazuju mnogi
autori. Polazeci od premise da veze u okviru neke celine ne mogu biti svedene na
27
Rene David, Les Grandes Svstems du Droit Contemporaines, 9eme ed., Paris, 1988;
Viktor Knapp, Jeliki pravni sistemi, Strani pravni zivot, Beograd, br. 75-76, 1972, str. 3u25; Eranz-
Joseph Peine, Das Recht als Svstem, Berlin, 1983.
28
Eugen Pusic, Upravni sistemi I & II, Zagreb, 1985.
29
Radmila Stojanovic, Jeliki ekonomski sistemi, peto izdanje, Beograd, 1979.
30
A. I. Rakitov, Anatomia naucnogo sa:nania, Moskva, 1969, str. 93. (Prema: Radmila
Stojanovic, Jeliki ekonomski sistemi, Beograd, 1979, str. 9).
odnose, neki pisci smatraju da celina kao takva uopste nije podobna za logicku
manipulaciju. Mi, medutim, stojimo na stanovistu da je struktura celine, ipak
podobna za logicko ispitivanje, i mada se to mozda ne moze iskazati pomocu
,odnosa, mozda bi se moglo izraziti nekom drugom adekvatnom logickom
jedinicom koja bi predstavljala jednu sasvim drugaciju logicku vrstu. Pokusacemo
da pokazemo da postoji logicka jedinica koja je podobna za izucavanje celine, i
predlazemo da se nazove ,sistem. (...) Elementi sistema (...) ne postaju sastavni
delovi sistema na osnovu njihovih imanentnih svojstava, vec na osnovu distribucije
ili rasporeda u okviru sistema. Objekat ne ucestvuje u sistemu posredstvom nekog
svog inherentnog svojstva, vec prema pozicionoj vrednosti koju ima za sistem.
(Tako, na primer) nevazno je za neki linearni sistem da li ga cine tackice, krstici
ili kruzici, ukoliko raspored pozicionih vrednosti ostane isti. (U tom smislu) idealno
bi bilo razviti logiku sistema do te mere preciznosti, koja bi bila osnova za egzaktnu
matematicku Iormulaciju veza u okviru celine.
31
Ono sto je predlozio Endzal, odnosno ,razviti logiku sistema, uradio je
engleski biolog Ludvig Ion BertalanIi (Ludwig von BertalanIIy), koji pocetkom
pedesetih godina postavlja tzv. ,teoriju otvorenih sistema (u Iizici i biologiji), s
tim sto je u kasnijim radovima ovaj koncept metodoloski razradio i postavio osnove
opste teorife sistema (odnosno General System Theory, ili skraceno GST),
32
kao ,novog metodoloskog pristupa jedinstvu nauke. Eon BertalanIi polazi od
stava da razliciti elementi savremene nauke stalno nastoje da se razvijaju tesno
povezani slicnim, kako kaze, ,paralelnim idejama. Ovo omogucava Iormiranje i
razvijanje opstih principa koji bi se odnosili na sve sisteme. Polazeci od toga, Eon
BertalanIi klasiIikuje sisteme na tzv. otvorene i na tzv. zatvorene sisteme, polazeci
od komunikacije sistema sa svojim okruzenjem. Pored toga, Eon BertalanIi uvodi
i koncept tzv. dinamicke interakcije sistema sa okruzenjem. U tom smislu, otvoreni
su oni sistemi koji sa svojim okruzenjem razmenjuju materiju (npr. hrana), energiju
(npr. Iotosinteza), odnosno inIormacije (npr. cuju, vide i sl.), dok su zatvoreni oni
sistemi koji sa svojim okruzenjem ne ostvaruju komunikaciju. Pada odmah u oci
da tzv. zatvoreni sistemi, u stvari, i ,ne postoje, odnosno ukoliko i postoje ne
moze se za njih saznati, buduci da ne ostvaruju nikakav kontakt sa svojom
okolinom. To je i osnovni razlog sto je prvobitna Eon BertalanIijeva postavka
ubrzo napustena (cak i od njega samog) i sto je umesto izraza ,zatvoren sistem
uveden termin ,relativno izolovan sistem. Ipak, eIekti ove ,genijalne greske
bili su, moze se slobodno reci, sa stanovista metodologije naucnog istrazivanja
31
A. Angyal, A Logic of Svstems, Svstem Thinking (ed. E. E. Emery), London, 1976, str. 17.
32
Ludwig von BertalanIIy, General Svstem Theorv Foundation, Development, Applica-
tion, Peguin Books, 1971; Ludwig von BertalanIIy, Theorie General des Svstemes, Paris, 1973;
Ludwig von BertalanIIy, Allgemeine Svstemtheorie, 1977, str. 259262.
169
Nauka o upravlfanfu
,revolucionarni. ,Savremenu nauku karakterise sveopsta specijalizacija, proi-
stekla iz ogromne kolicine podataka, slozenosti tehnika i teorijskih struktura na
svakom podrucju. Sa svoje strane, ovo je dovelo do raspada nauke kao integri-
sane celine: naucnici koji se bave Iizikom, biologijom, psihologijom i drustvenim
naukama, takoreci su zacaureni u sopstveni posebni svet, i veoma je tesko voditi
medusobni razgovor (...).
33
Ipak, postoje modeli, nacela i zakoni koji su primenjivi
na sisteme uopste, ili pak njihove podgrupe, nezavisno od njihove speciIicne vrste,
prirode njihovih sastavnih elemenata, kao i odnosa snaga izmedu njih. Stoga je
opravdano postaviti teoriju, ne manje-vise posebnih sistema, vec opstih principa
koji mogu biti primenjeni na sistem uopste. Na ovaj nacin dolazimo do obrazovanja
jedne nove discipline, nazvane opsta teorifa sistema. Njenu osnovu cini
Iormulisanje i izvodenje onih principa koji vaze za sistem uopste.
34
Radovi Eon
BertalanIija ce presudno uticati na to da teorija sistema, posebno u oblasti Iizike i
biologije, postane osnova za konstruisanje jedne ,opste teorije sistema,
35
odnosno
opste metodologije proucavanja slozenih dinamicnih sistema, koja ce se vremenom,
posto obuhvati i ,socijalne sisteme, uobliciti u tzv. sistemski pristup. ,BertalanIi
smatra da postoje bitni elementi koji su zajednicki svim podrucjima realnosti,
koji karakterisu i atomsku strukturu, kibernetsku masinu, bioloski organizam i
ljudsko drustvo. Taj paralelizam nam pruza mogucnost da Iormulisemo i razvijemo
principe koji vaze za sve sisteme. Opsta teorija sistema nam daje siroki makro-
pogled sa cijeg stanovista mozemo da razmatramo sve sisteme. Eon BertalanIi
sistem deIinise kao `kompleksnost elemenata koji se nalaze u interakciji` (...).
Tako Iormirana celina ima karakter otvorenog sistema koji je izlozen uticaju
spoljasnjeg okruzenja. Sistem se nalazi u stalnoj dinamickoj interaciji da bi se
prilagodio okruzenju i osigurao vlastiti opstanak. (...) Iako ovo izgledaju banalni
iskazi, teorija sistema oznacila je veliku promenu optike i intelektualne perspektive
iz koje se posmatra realnost.
36
Pojam ,entropije preuzet je iz (tzv. drugog zakona) termodinamike, ali u
kontekstu teorije sistema, entropija postaje opsta metodoloska kategorija koja
oznacava tzv. meru ,haosa, odnosno dezintegracije jednog sistema. Entropijom
33
Ludwig von BertalanIIy, General Svstem Theorv, Human Behavior and International
Politics Contributions from Socio-Psvchological Sciences (Editor J. David Singer), Chicago,
1965, str. 2021.
34
Ludwig von BertalanIIy, General Svstem Theorv, Human Begavior and International
Politics Contributions from Socio-Psvchological Sciences (Editor J. David Singer), Chicago,
1965, str. 2122.
35
Onesin Cvitan, O pofmu opce teorife sistema, Zbornik radova Pravnog Iakulteta u Splitu,
Split, br. XVII, 1980, str. 149155.
36
Miroslav Pecujlic, Metodologifa drustvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje,
Beograd, 1982, str. 4546.
se oznacava stepen tzv. rusilackog dejstva okruzenja na sistem, odnosno mera i
stepen ,raspada sistema usled dejstva energetskih, materijalnih i inIormatickih
tokova iz okruzenja. Sistem se ,raspada ukoliko su mu komunikacioni kanali
,zakrceni, odnosno ukoliko ne moze uspostaviti i uskladivati inIormacione i
druge tokove, kako izmedu svojih delova (elemenata), tako i sa svojim okru-
zenjem.
37
Kao posledica ovih stanja, sistem sa visokim stepenom inIormacione
prohodnosti u komunikaciji se ,razvija i prosperira, dok sistem koji nije u stanju
da se odupre uticaju entropije ,vene i raspada se, odnosno prelazi iz stanja
organizovanosti u stanje dezintegracije. Preko opste teorije sistema, pojam entropije
uveden je i u oblast drustvene teorije.
Dinamicnost i adaptacija sistema u odnosu na svoje okruzenje, nasuprot
staticnosti i nepromenjivosti, postaju osnov posmatranja slozenih Ienomena.
Dinamicka ravnoteza elemenata unutar sistema, kao i samog sistema i njegovog
okruzenja, javlja se kao bitno svojstvo sistema. Odrzavanje ili pak promene u
sistemu mogu se ostvariti razlicitim putevima koji nisu strogo mehanicki odredeni.
Tradicionalna, i u nekim sredinama jos uvek dominantna istrazivacka orijentacija
drustvenih nauka bila je prevashodno analiticke prirode. Analiticka orijentacija,
u svom ekstremnom obliku, olicena je u tzv. naucnom pozitivizmu (a u oblasti
prava tzv. pravnom pozitivizmu i normativizmu). Savremeni pristupi traze odlucan
raskid sa ovim shvatanjima. ,Opsta teorija sistema (...) predstavlja reakciju na
stav da sve sto nauka treba da radi jeste da otkriva najsitnije sadrzaje elemenata
neke pojave (...), taj proces sintetizacije daje novu alternativu u kojoj se centar
interesa pomera od saznanja dobijenih putem uobicajenih analiza, ka kvalitetu
koji sistem kao celina poseduje i koji se ne moze razviti i locirati u pojedine
delove malo ovde, malo onde (...).
38
Postavljanje konceptualne razlike izmedu otvorenih i zatvorenih sistema u
okviru opste teorije sistema bilo je znacajno iz metodoloskih razloga posebno
zbog toga sto su (u istrazivanjima koja su prethodila Eon BertalanIijevim) u
prirodnim, a narocito u drustvenim naukama, dominirala izucavanja sa stanovista
zatvorenih sistema, dok su pristupi sa stanovista otvorenih sistema bili retkost.
Tradicionalna drustvena teorija je podrazumevala da su organizacije, institucije,
grupe ukljucujuci i kategorije drzave i prava zatvoreni sistemi. Savremena
naucna saznanja govore upravo suprotno: institucije, organizacije (npr. drzava i
pravo) neophodno je proucavati kao ,otvorene sisteme, kao sisteme koji aktivno
i dinamicki komuniciraju sa svojim drustvenim i ostalim (politickim, ekonomskim,
moralnim, ideoloskim i drugim) okruzenjem. Dva su osnovna koncepta opste teorije
37
Napominjeno da nasuprot entropiji (kao meri haosa), stoji inIormacija kao mera
organizovanosti, u smislu uspesnog suprotstavljanja sistema dejstvu okruzenja.
38
A. Eddington, The Nature od The Phvsical horld, Ann Arbour, 1958, str. 103104.
171
Nauka o upravlfanfu
sistema koju je postavio BertalanIi, i koja predstavljaju Iundamentalni doprinos
savremenoj naucnoj misli. ,Prvi se sastoji u tome (sto) razliciti elementi moderne
nauke stalno nastoje da se razvijaju povezani paralelnim idejama. Taj paralelizam
pruza mogucnost Iormulisanja i razvijanja principa koji vaze za sve sisteme. Drugi
veliki doprinos sastoji se u razlikovanju i odredenju zatvorenih i otvorenih sistema.
Na prvi pogled, za one koji proucavaju drustvene Ienomene, razlika izmedu
otvorenog i zatvorenog sistema se postavlja kao akademska, moze se cak reci i
nevazna. Medutim, ta razlika je sustinska razlika u pristupu, nacinu i rezultatima
proucavanja drustvenih Ienomena. Do sada je u metodologiji i nacinu gledanja na
drustvene Ienomene, uglavnom bio dominantan pristup zatvorenog sistema.
Opsta teorija sistema znacajna je pre svega zbog toga sto je sistemskim
pristupom promenjen cilj samih naucnih istrazivanja. Karakteristicna za nauku,
posebno za oblast drustvenih nauka, doskora je bila njena prevashodno analiticka i
empirijska orijenatacija, usmerena ka pronalazenju cinjenica i izvodenju
eksperimenata. Naravno, ovo je bilo veoma korisno, posebno u smislu razvijanja
znanja i upoznavanja sa detaljima speciIicnih i ogranicenih domena (npr. pojedinih
pravnih propisa sl.). Medutim, u uslovima neprekidnog narastanja slozenosti,
analiticki i empirijski pristupi su ,otkazivali, uz karakteristicnu situaciju da opsti
koncepti i teorijski modeli ne odgovaraju stvarnosti (na primer, tzv. ,raskorak prava
i stvarnosti). Empirijski pristup koji karakterise ranija istrazivanja svodio se na to
da se pojave proucavaju tako sto se rastavljaju na posebne, medusobno odvojene
delove (Iaktore). Osnovni motiv ovakvog pristupa bio je iznalazenje ,speciIicnih
obelezja (tzv. differencia specifica), odnosno najmanjih elemenata, kao i otkrivanje
pojedinacnih uzroka. na taj se nacin Iizicka priroda i stvarnost oko nas razbijala na
,masu atoma, zivi organizam na celije, ponasanje na reIlekse, percepcija u senzacije,
pravo u norme itd. Opsta teorija sistema i sitemski pristup, medutim, upravo
predstavljaju nepovratni rakid sa ,starim i ovestalim i teznju ka ,novom i smelom.
Opsta sistemska teorija i metod znace, dakle, istrazivanje celine sto se ne
tako davno smatralo metaIizickim pojmom koji je izvan granica nauke. (...) Znacenje
ponesto ,misticne teze da je celina ,veca od zbira njenih delova, sastoji se prosto
u tome da pojave nisu objasnjive ukoliko se posmatraju kao karakteristike izolovanih
delova.
39
,Da bismo razumeli delove, moramo prouciti celinu: sirovi empirizam
bledi pred novom svetloscu sistemskog pristupa koji silovito prodire u sve nauke.
Svet se nasao u novoj situaciji i mora misliti na nov nacin. Mozda to odgovara i
dubokoj ljudskoj teznji da zivot oseca i dozivljava u celosti kao celinu.
40
39
40
3. TEORIJA UPRAVLJANJA
Polazeci od stava da je kibernetika opsta disciplina koja se bavi ,procesom
komunikacije i kontrole u slozenim dinamickim sistemima, prirodno je da je
,Ienomen upravljanja jedna od njenih osnovnih kategorija. Kao sto je slucaj i sa
drugim ,metapojmovima, kibernetika je pojmu ,upravljanje dala novu sadrzinu,
tako da, u najsirem smislu posmatrano, predstavlja cirkulaciju, odnosno obradu
inIormacija. U upravljanju shvacenom kao komunikacioni proces inIormacija igra
presudnu ulogu. Kibernetika je sadrzinski ,oplemenila upravljanje po vise osnova,
a u tom kontekstu od posebnog je znacaja rad Kibernetika i upravlfanfe britanskog
naucnika StaIorda Bira (StaIIord Beer):
41
,Pre kibernetike, vecina naucnih istrazivanja
u vezi upravljanja koncentrisala se uglavnom na jednostavne sisteme u izolovanim
uslovima.
42
Upravljanje drustvenim poslovima tradicionalno se shvatalo kao vestina,
odnosno iskustvo, intuicija, pa cak i lukavstvo. Nasuprot tome, kibernetika prilazi
upravljanju prvenstveno sa aspekta uloge inIormacija u procesu, postavljajuci
tako ,Iunkciju upravljanja u kontekst ,regulacije sistema. Polazeci od toga,
izvodi se opsti stav da se svaki sistem sastoji od upravljackog podsistema, sa
jedne, i upravljanog podsistema, sa druge strane, kao i stav da se i inIormacije,
koje cine ,supstrat upravljanja, sastoje od dve vrste: direktnih inIormacija, koje
teku od upravljackog podsistema ka upravljanom podsistemu, i povratnih
inIormacija, koje teku od upravljanog podsistema ka upravljackom podsistemu.
U ovakvim uslovima, presudan je znacaj ,povratne veze u procesu upravljanja,
cime se zatvara komunikacioni tok u sistemu. ,Najsazetije receno, upravljanje u
kibernetskom tumacenju je proces prevodenja sistema iz jednog stanja u drugo,
novo stanje. Sam taj proces se sastoji u smanjenju neodredenosti kod ponasanja
(kretanja) sistema. (...) U najopstijem smislu upravljanje mozemo deIinisati kao
proces regulisanja (sredivanja i uredivanja) objekta, odnosno kao proces koji
omogucuje bitisanje i razvoj i pored stalnih izmena uslova okoline, i pored njenih
izmenjenih uticaja. Okolina neprekidno i na razne nacine vrsi sve nove i nove
uticaje koji su usmereni na povecanje dezorganizacije, na njegovo rastakanje i
napokon na unistenje kvalitativne celovitosti njegovog `ja`. (...) Antientropski
karakter procesa upravljanja jeste opsta pojava koju je otkrila kibernetika. (...)
Kibernetika je otkrila opste jedinstvo procesa upravljanja, koje se sastoji u tome,
sto se ovi procesi, bez obzira gde se zbivaju, karakterisu tacnom kolicinskom
merom, odnosno smanjenjem entropije.
41
StaIIord Beer, Cvbernetics and Management, English University Press, London, 1959.
42
StaIIord Beer, Decision and Control The Meaning of Operational Research and Man-
agement Cvbernetics, London-New York-Sydney-Toronto (5th printing), 1966, str. 255.
173
Nauka o upravlfanfu
Odrzavanje dinamicke ravnoteze sistema komplikuje se time sto takvi sistemi
Iunkcionisu u uslovima stalnih unutrasnjih i spoljnih izmena. A to znaci, da je
zadatak upravljanja u tome da obezbeduje blagovremeno i eIikasno preuredenje
strukture sistema, shodno izmenjenim uslovima. (...) Takvi sistemi imaju ulaze iz
okoline i izlaze u okolinu, i zatvoreni su u smislu cirkulacije inIormacija, dok su
otvoreni u smislu cirkulacije materije i energije.
43
U vezi sa upravljanjem drustvenim sistemima, najznacajnija okolnost je
priprema, donosenje i izvrsavanje ,odluka. Pravni sistem, primer je par excel-
lence za ovu konstataciju. Upravljati drustvenim sistemom moguce je samo na
osnovu pravovremene i kvalitetne odluke. Donosenje odluke zahteva ispunjenje
niza pretpostavki, izmedu ostalih i postojanje pravovremenih, relevantnih i
kvalitetnih inIormacija, odnosno podataka. Pripremanje odluke obicno je povezano
sa vise znacajnih Iaktora, pre svega: a) odredivanjem i postavljanjem cilja; b)
razradom najbolje strategije njegovog ostvarenja; c) utvrdivanjem minimalnih,
maksimalnih i optimalnih varijanti ostvarivanja odluke; d) selekcijom ljudi za
ostvarivanje pojedinih Iaza u procesu; e) obezbedivanjem materijalnih i drugih
sredstava; I) uspostavljanjem odgovarajuceg sistema ,odnosa i veza izmedu ljudi
i sredstava radi ostvarivanja cilja itd. Pripremanje i donosenje odluka zahteva
odredena znanja i iskustva. Razrada i priprema odluke treba da ima naucnu podlogu
od organizatora se zahtevaju odredena znanja, a po mogucnosti i iskustvo. Pod
opstim okriljem kibernetike razvio se znatan broj naucnih metoda i tehnika
donosenja odluka, izmedu ostalih: sistemska analiza (systems analysis), operaciona
istrazivanja (operational research), teorija igara (games theory), mrezno planiranje
(network planning), metod ,crne kutije (black-box method), matematicko
modeliranje i drugi. Doneti odluku (pismeno ili usmeno) znaci konacno Iormulisati
cilj upravljanja. Sazeto receno: ,Racionalno upravljanje drustvom zavisi od
kvaliteta i kolicine inIormacija.
45
,Upravljanje je stabilizirajuci inIormacioni proces slozenih sistema. Tokom
veceg dela svoje istorije, civilizovani covek smatrao je upravljanje (vladanje) kao
pravno pitanje: izdavanje zapovesti, vrsenje nadzora i, pre svega, donosenje i
sprovodenje zakona. (...) Sa ove tacke gledista, medutim, jasno je da se zapovesti,
drzavni nadzor i zakoni mogu najbolje shvatiti kao regulacioni mehanizmi
samoupravljackog sistema.
46
43
Rajko Tomovic, Radivoj Petrovic, Moderni pogledi na upravlfanfe sistemima, Beograd,
1970, str. 70.
44
Mirko Markovic, Prila: kibernetici, Beograd, 1972, str. 3338.
45
Miroslav Pecujlic, Kibernetika-Drustvena moc-covek, Socijalizam, Beograd, br. 10, 1970,
str. 1241 (12361255).
46
StaIIord Beer, Decision and Control The Meaning of Operational Research and Man-
agement Cvbernetics, London-New York-Sidney-Toronto (5th printing), 1966, str. 461.
Moze se takode reci da se kibernetika bavi i ,optimalnim upravljanjem u
slozenim sistemima. U tom smislu, kibernetika razaraduje metode i sredstva
upravljanja kako bi se ciljevi postigli sa najmanjim utroskom materijalnih sredstava,
rada i vremena.
Upravljanje u kibernetskom smislu ne moze se shvatiti bez razumevanja
koncepta feed-back, odnosno povratne veze (odnosno, prema ranijoj terminologiji,
,povratne sprege). Zbog toga je kibernetski koncept upravljanja neposredno vezan
za koncept povratne veze, odnosno za povratnu inIormaciju koja od upravljanog
podsistema ,kruzi ka regulatoru. Tako, inIormacije koje nose upravljacke poruke
mogu se nazvati inIormacijama direktne veze, dok se inIormacije koje upravljacki
podsistem prima od objekta upravljanja (o tome kako su prethodne poruke
ostvarene, kao i o stanju i uticaju okoline), mogu nazvati povratne inIormacije.
Jos bolje je ovaj stav Iormulisao sam Viner. ,Ponavljam, povratna veza je metod
upravljanja nekim sistemom koristeci se rezultatima njegovog ranijeg delovanja.
47
47
Norbert Viner, Kibernetika i drustvo, Beograd, 1964, str. 82. ,Ako se ovi rezultati
upotrebljavaju samo kao numericki podaci za kritikovanje sistema i za njegovu regulaciju, onda
imamo jednostavnu povratnu vezu, odnosno onu koju primenjuju inzenjeri u automatici. Ako su,
medutim, inIormacije koje se vracaju iz obavljene radnje, sposobne da izmene opsti nacin i stil
delovanja, onda imamo proces koji se moze nazvati ucenjem (str. 83).
175
Nauka o upravlfanfu
B. PRA1NA DRZA1A
Slobodan Jovanovic
PORATNA DRZAVA
OPSTI POGLED
1. PRAVNA DRZAVA I PORATNE USTANOVE
U poratnoj Evropi svugde vise ili manje prodiru ustanove koje ne odgovaraju
nacelima stare pravne drzave. U pravnoj drzavi, gradanin je bio slobodan u tome
smislu sto je njegova sloboda bila ogranicena samo zakonom, i sto je zakonodavna
vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmocnost zakonodavne vlasti dosla
je pod pitanje. U Engleskoj i Erancuskoj parlament je zadrzao staresinstvo nad
vladom, ali izdavanje zakona preslo je dobrim delom iz nadleznosti parlamenta u
nadleznost vlade, koja je dobila pravo da u vidu uredaba izdaje zakone. U Italiji i
Nemackoj parlament je stavljen u podreden polozaj prema vladi: tu je mesto
zakonodavne vlasti izvrsna vlast postala vrhovni organ drzave. U Rusiji zbrisana
je razlika izmedu zakonodavne i izvrsne vlasti: sovjeti su nadlezni i za zakonodavne
i za izvrsne akte. Ovim pojacavanjem izvrsne vlasti koje se opaza od Engleske pa
do Rusije, omogucava se brze, usredsredenije, metodicnije vodenje drzavnih
poslova ali u isto vreme umanjuje se pravna bezbednost gradana. Pojacanje
izvrsne vlasti, to je ustvari njeno oslobadanje zakonskih ogranicenja dakle,
slabljenje snage zakona, koji je izvor pravne bezbednosti gradana. Ako bi tehnicki
razlozi govorili za pojacavanje izvrsne vlasti, pravni bi razlozi govorili protiv:
prema tome sto karakterise poratno doba, to je u vidu pojacavanja izvrsne vlasti
preteznost tehnike nad pravom.
Od Irancuske revolucije pa do svetskog rata vladalo je nepoverenje prema
drzavnoj vlasti zbog njenog suzavanja licne slobode i zbog nesavrsenosti njenog
* Slobodan Jovanovic, Poratna dr:ava, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 165185.
176 Slobodan Jovanovic
cinovnickog aparata. Jedan od glavnih razloga koji se u to doba navodio protiv
socijalizma, bio je taj, da bi socijalisticka drzava jos vise suzila licnu slobodu, i
jos vise natovarila na cinovnistvo zadatke koji ga premasaju. Privredni zivot i
duhovni zivot obelezavani su kao oblasti u koje drzava treba da se sto manje
mesa. Slobodna utakmica i u oblasti proizvodnje ekonomskih dobara i u oblasti
stvaranja moralnih vrednosti, bila je jedna vrsta dogme.
Posle svetskoga rata udarilo se drugim putem. Sada se od drzave trazi da
silom vlasti, po jednom vise ili manje racionalnom planu, uredi i privredni i duhovni
zivot. Umesto slobodne misli i slobode diskusije drzavna ideologija, dosledno
izvedena, sprecava i slobodu veroispovresti, i slobodu nauke, i slobodu stampe. U
Italiji, Nemackoj, Rusiji drzavna nadleznost prosirena je u toj meri da obuhvata
gotovo ceo drustveni zivot; s tim u vezi licna sloboda obescenjena je zbog ogromno
razgranate i ogromno pretovarene drzavne masinerije. Ni u Erancuskoj ni u
Engleskoj drzavna nadleznost nije na isti nacin rasirena, ali i u tim zemljama
drzavni nadzor privrednog zivota mnogo je veci nego sto je bio pre rata. Duhovni
zivot ostao je i dalje slobodan.
U Italiji, Nemackoj, Rusiji novo drzavno uredenje bilo je posledica jednog
ideoloskog pokreta, koji je, zapocet od jedne manjine, zahvatio postepeno masu.
Taj ideoloski pokret imao bi slicnosti s verskim pokretima: ista nestrpljivost prema
suprotnim gledistima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih
obreda i svecanosti koji se zavrsavaju kolektivnim zanosom i ushicenjem. Ceo taj
ideoloski pokret rukovoden je jednom drzavnom strankom, koja je sve druge
stranke ugusila. Ni u Engleskoj ni u Erancuskoj slicni pokreti nisu imali uspeha,
ali i tu se posredstvom stranackih koalicija pokusavalo stvaranje jedne velike
stranke koja bi za neko vreme imala monopol vlasti. Po tome bi izgledalo da se
posle rata, stvaranjem stranackih blokova i kartela ili stvaranjem jedne drzavne
stranke, stranacka utakmica jako suzava ili sasvim onemogucava. Stranacki zivot
nije vise slobodan, nego regulisan.
Poratna drzava, koliko od nje zavisi, brise ili umanjuje razlike pravne,
ekonomske, kulturne. U Rusiji se unistavaju klase. U Nemackoj se progone oni
koji nisu ciste nemacke krvi. U Italiji se izraduje obrazac dobrog gradanina kome
svi treba da se saobraze. Vise ili manje u svima zemljama umanjuju se pravne
razlike izmedu coveka i zene, imovinske razlike izmedu bogatasa i siromaha,
kulturne razlike izmedu varosana i seljaka; cak pomocu narodnog prosvecivanja
umanjuju se razlike izmedu obrazovanih i neobrazovanih. I tamo, dakle, gde nije
pobedio komunizam ili Iasizam, drzava vrsi izjednacivanje svojih gradana.
Demokratija je bila unela u svoj program i slobodu i jednakost. U Italiji,
Nemackoj, Rusiji sloboda je zrtvovana jednakosti. Pojedinac slobodan i sposoban
za samoupravljanje vazi kao drustveno manje koristan nego pojedinac organizovan
177
Poratna dr:ava
i sposoban za drustveni rad. Sledstveno, ideja prava preobrazava se od individualne
u socijalnu. Pravo se vise izjednacuje s drustvenom grupom i njenom organi-
zacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz grupu, kao njen clan,
pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne zastite nego uzet sam za
sebe. Drzava se ne deIinise vise kao skup pojedinaca; u njen sastav, kao subjekti
javnog prava, prodiru razne grupe grupe ekonomskog i proIesionalnog karaktera
kao korporacije i sindikati u Italiji grupe klasnog karaktera kao sovjeti u Rusiji
grupe politickog karaktera kao drzavne stranke u Italiji, Rusiji i Nemackoj.
Dokle vrednost pojedinaca pada, vrednost drzave raste. Uspeh drzave postao
je preci od svega; ona se ne da sputavati u svome radu apstraktnim idejama pravde
i slobode; staro nacelo drzavnog razloga doslo je ponovo u vaznost, samo je nesto
drukcije Iormulisano: ,Celina je glavnija od delova. Dokle se drzava shvatala
samo kao vlast, ona ni iz daleka nije bila tako mocna kao sada kada se shvata kao
nosilac drustvene ideje; u ime ,drustvenosti ona sme sve. Njena uprava prelazi s
narodnih predstavnika na strucne cinovnike. Vlada narodnih predstavnika bila je
opravdana onda kada se u drzavi gledala vlast, koja moze biti opasna za narodnu
slobodu, i na koju narod valja stalno da motri preko svojih ljudi. Ali danas kada se
drzava zamislja kao jedno drustveno preduzece, njoj su potrebni strucnjaci koji
razumeju posao i tim strucnjacima narodni ljudi treba sto manje da smetaju.
Drzava se sada vodi kao banka ili kao Iabrika poslovno i strucnjacki. Sa gledista
predratne demokratije ovakav nacin drzavne uprave bio bi za osudu kao birokratski
despotizam; po novim pojmovima, on je za pohvalu kao racionalizacija drzavne
tehnike.
Nove ustanove nagovestavaju jednu drzavu u kojoj bi bilo manje slobode i
prava, ali vise autoriteta i organizacije; jednu drzavu koja bi imala vise plana i
savrseniju tehniku, ali koja bi bas stoga bila prinudena da vrsi izjednacivanje
pojedinaca.
2 EASIZAM I KOMUNIZAM
Cesto se cuje da je doba pravne drzave, odnosno demokratije proslo i da je
samo pitanje, da li ce preovladati Iasisticko ili komunisticko shvatanje drzave.
Razlike izmedu ta dva shvatanja jesu ove.
Easizam zadrzava klasne razlike koje komunizam unistava. Demokratija je
ostavljala sredstva proizvodnje u privatnoj svojini kapitalisticke klase, ali je opstim
pravom glasa omogucila radnickoj klasi da dobije pretezni uticaj na parlament.
Demokratija se nadala da ce se izmedu kapitalisticke klase, koja je imala
ekonomsku nadmocnost bez politicke, i radnicke klase, koja je imala politicku
nadmocnost bez ekonomske, postici neka vrsta ravnoteze koja ce obezbedivati
drustveni mir. Easizam spori da se demokratskim metodama postigao drustveni
mir. Parlamenti iz opsteg prava glasa, u svojim pokusajima regulisanja ekonomskih
odnosa, stavljaju se suvise na stranu radnistva. Time izazivaju nezadovoljstvo i
otpor kapitalista, u isto vreme kad u radnistvu bude sve vece zelje i sve bezobzirnije
zahteve. Drustvenog mira nema, dakle i ne samo to, nego se neprestanim
popustanjem radnistvu postepeno dezorganizuje ceo kapitalisticki sistem. Po
misljenju Iasista, drzava ne sme biti zastitnik nijedne klase, cak ni one najslabije:
inace iz saucesca prema jednoj klasi upropastice narodnu privredu. Drzavno
mesanje u ekonomske odnose korisno je samo onda ako drzava ima autoriteta i
snage da se klasama nametne za sudiju, koji njihov slepi egoizam suzbija u ime
jednog nepristrasnog i objektivnog gledista. U demokratiji, drzava nema prema
klasama dovoljno autoriteta, jer zavisi od birackog tela, sto ce reci, od niznih
klasa, koje u tom telu imaju vecinu. Easisti traze stoga takvu drzavnu organizaciju
u kojoj ce drzava crpsti svoj autoritet iz sebe same, i moci da govori cak i brojno
najjacoj klasi kao njen zapovednik, a ne kao njen poslusnik.
Komunisti optuzuju Iasiste da su, pod izgovorom neutralisanja drzavne vlasti,
nacinili drzavu poslednjom odbranom burzoazije. Uplasena uspesima radnicke
stranke u parlamentima opsteg prava glasa, burzoazija je u Iasistickim drzavama
unistila parlamentarni rezim i zavela diktaturu. Diktatura ima da presece dalje
razvijanje radnickog zakonodavstva i da uzme u zastitu interese kapitalizma, koji
je zapao u krizu. Po misljenju komunista, drzava ne moze biti nepristrasni sudija
u borbi klasa: drustveni mir ne treba stoga ocekivati od drzavne nepristrasnosti,
nego od ukidanja klasa.
I Iasizam i komunizam praktikuju diktaturu. Komunizam oznacava svoju
diktaturu kao privremenu meru, koja ce trajati samo dokle se ne izvrsi prelaz iz
klasnog drustva u besklasno. Easizam je stalno vezan za diktaturu ili tacnije receno
za autoritarnu vladu. Njegove su osnovne postavke: (1) da se klase kao nuznosti
drustvenog razvitka ne mogu ukinuti i (2) da klase, ako se ostave bez drzavnog
nadzora, razoravaju svojom iskljucivoscu i svojim sukobima drzavno jedinstvo.
Iz ovih postavki izvodi se zakljucak da je neophodno potrebna jaka vlast koja ce
drzati klase u stezi.
Komunizam prikazuje sebe sama kao jednu Iazu u razvitku demokratije:
prelaz iz politicke demokratije u socijalnu. Easizam, naprotiv, prekida s
demokrtijom, bar s ovakvom kakva danas postoji u predstavnicko parlamentarnoj
Iormi: nasuprot idejama licne slobode i narodne vlade Iasizam ozivljava ideje
autoriteta vlasti i drzavnog apsolutizma. U svojoj prognozi buducih preobrazavanja
drzave, komunisti su pod uticajem primera Irancuske revolucije. Kao sto je tada
burzoazija osvojila drzavnu vlast, tako ce i sledeca revolucija biti klasna, zame-
njujuci vladu burzoazije diktaturom proletariata. Easisti ne primaju diktaturu
proletarijata. Ukidanje klasa koje bi se njome imalo izvrsiti, bilo bi, po njihovom
179
Poratna dr:ava
misljenju, vracanje unazad. Klasne razlike su obelezje razvijenije i slozenije
drustvene sredine, kao sto je jednakost obelezje prostije i primitivnije drustvene
sredine. Zato ne treba govoriti o ukidanju klasnih razlika, nego samo o njihovom
ublazavanju, kako se klasni sukobi ne bi toliko zaostrili da zagroze drzavnom
jedinstvu. Ublazavanje klasnih razlika da se izvesti samo putem integriranja klasa
u drzavu; ukoliko se klase budu vecma osecale kao delovi drzavne celine, utoliko
ce biti jedna prema drugoj trpeljivije, i u isto vreme raspolozenije da jedna s
drugom saraduju. Ako komunisti stoje pod uticajem primera Irancuske revolucije,
Iasisti stoje pod uticajem primera apsolutne monarhije, koja je stvorila drzavu
vecih razmera i jace usredsredenosti nego sto je bila drzava srednjeg veka. Kao
sto je apsolutna monarhija uspela da nametne drzavnu ideju pokrajinama i
stalezima, tako bi Iasisticki rezim hteo da je nametne klasama.
Iako su razlike izmedu Iasizma i komunizma ne samo znatne nego bitne,
ipak su oba ta sistema podjednako upravljena protiv sredobeznih teznji klasa.
Easisti veruju da bi drzava, samim tim sto je veca drustvena grupa nego klase,
imala snage da nadvlada klase: treba joj samo dati takvu organizaciju da nosioci
njene vlasti budu oslobodeni zavisnosti kako od visih tako i od nizih klasa.
Komunisti naprotiv drze da su klase jaca drustvena snaga od drzave; drzava ih ne
moze nikada nadvladati i to sto nazivamo drzavnim jedinstvom moze biti spaseno
samo tako, ako ona klasa koja je najjaca, a to je proletarijat, unisti sve druge
klase. Spor Iasista i komunista dovodi nas opet na stari teorijski spor o odnosu
izmedu drzave i drugih drustvenih grupa i o tome da li je drzava samo jedna
organizacija koja neminovno sluzi najjacoj drustvenoj grupi, ili, naprotiv,
predstavlja samostalnu drustvenu snagu.
3. DRZAVA MASE
Bila uredena demokratski ili Iasisticki ili komunisticki, savremena drzava
ostaje drzava mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred Iasizam i pred
komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugoga samo time
sto iste probleme na razlicite nacine resavaju.
Sta znaci drzava mase? Jos otkako se izaslo iz srednjeg veka, drzava se stalno
razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledista velika
drzava ima vise izgleda na uspeh nego mala drzava: otuda kod drzave teznja za
sirenjem u prostoru: ta je teznja stvorila ove velike teritorijalne drzave koje
nazivamo velikim silama. Od Irancuske revolucije, drzava raste ne samo spolja, u
sirinu, nego, ako tako mozemo reci, i iznutra, u dubinu. Do Irancuske revolucije,
drzava je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim
poslovima. Drzava se koristila tim slojevima vojno i Iinansiski, ali u naknadu
zato nije im davala politickih prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s
Irancuskom revolucijom. Dotle pasivni delovi drzave, oni postaju njeni aktivni
delovi. S ulaskom donjih slojeva u drzavnu organizaciju nastaje drzava mase.
Drzava mase postavlja u prvom redu ovaj problem. Kako da se te velike
mase koje je drzava obuhvatila, odrze u vezi i jedinstvu? To je pre svega tehnicki
problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobracajna sredstva
pretpostavlja savrseniji cinovnicki aparat pretpostavlja slozeniju drzavnu
organizaciju razbijanjem velikih masa na manje grupe koje je lakse organizovati
(Iederalizam, decentralizacija, Iasisticki sindikati i korporacije). Ali pored ovog
tehnickog problema postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase
nadahnu jedinstvom svesti. Drzava nije samo poslovna, nego i duhovna celina.
Jos Irancuski IilosoI M a l b r a n s (Malebranche) u XVII veku razlikovao je
dve vrste drustva: drustva trgovacka (bolje reci: privredna) i drustva verska (bolje
reci: privredna) i drustva verska (bolje reci: moralna). Trgovacka se osnivaju na
podeli rada i na raznostrukosti; imaju za cilj zadovoljavanje materialnih potreba,
teze jednoj organizaciji specializovanoj i mehanizovanoj, koja na sto savrseniji
nacin obezbeduje odrzavanje i razvijanje zivota. Verska drustva ne osnivaju se na
raznostrukosti, nego na zajednici: u tim drustvima ljudi se ne razlikuju po poslu
koji rade i po mestu koje zauzimaju u procesu proizvodnje: oni gledaju jedni u
drugima samo ,bliznje.
Ovoj Malbransovoj razlici izmedu trgovackih i verskih drustava odgovara
razlika koju je nemacki sociolog T e n i e s (Tnnies) povukao izmedu ,drustva
i ,zajednice. U drustvu, ljudi stoje jedni prema drugima kao odvojene, jedna
drugoj tude licnosti, koje imaju izmedu sebe samo poslovne odnose, po nacelu do
ut des. Tu se pita samo jedno: sta i koliko moze ko da ucini; intimna licna svojstva
ne uzimaju se u obzir; sve je racun nepristrasan, istina, ali i bezdusan. U zajednici
(porodica je njen najbolji primer) ljudi cine jednu celinu; koliko ce ko kome uciniti,
ne odreduje se strogo racunski, nego po meri uzajamnih simpatija: subjektivno
merilo, a ne objektivno. Drustvo je nesto apstraktno-mehanicko, a zajednica nesto
konkretno-organsko.
Kao i Tenies, tako je i Spenser razlikovao dve vrste grupa: grupe osnovane
na pravdi ili razumu i grupe osnovane na simpatiji ili milosrdu.
Drzava bi trebala da bude u isto vreme i ,drustvo i ,zajednica. S jedne
strane, kao vojska, kao sud, kao cinovnistvo, drzava je organizovana na sasvim
objektivnoj osnovi: tu nema sentimentalnosti, nego stroga disciplina, stroga
primena zakona, stroga poslovnost. To je ona strana drzave koja lici na drustvo.
Ali ima druga jedna strana koja lici na zajednicu. To su izvesna osecanja solidarnosti
koja njene clanove spajaju ne samo interesima, nego i simpatijama, kao da bi svi
cinili jednu veliku porodicu. Kada se govori o drzavi ko o procesu integracije (v.
str. 448), misli se izmedu ostaloga i na ove moralne veze koje clanovima iste
181
Poratna dr:ava
drzave daju izgled jednog duhovnog bratstva. Ukoliko drzava postaje drzava mase,
sve je teze odrzati medu njenim clanovima ovu prisnu osecajnost kojom se odlikuje
jedna ,zajednica. Ona se sve vise svodi na spoljasnju organizaciju zajednickog
zivota sto ce reci, sve je manje zajednica, a sve vise drustvo.
Demokratija je mislila da je pitanje moralnog jedinstva drzave resila mnogo
uspesnije nego raniji rezim. (1) Ona je dala narodnu vladu, koja nije predstavljala
pojedine klase i staleze, nego je predstavljala narod kao jednu celinu (,narodna
suverenost). (2) Ona je dala slobodu stampe. Ne samo da su sva misljenja ma
koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vrsilo izjednacavanje
misljenja, i stvaralo ,javno mnenje. (3) Demokratija se dopunjavala jos
nacionalizmom, koji je medu velikim kolektivnim osecanjima bio jedno od
najdubljih.
Opsta volja, javna svest, ,sveta ljubav otadzbine zar sve to nije bilo
dovoljno da ocuva drzavi karakter ,zajednice?
Easisti ne veruju u uspesnost ovih demokratskih metoda. Pod vladom narodne
volje otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka, koji neki put i politicki i privredni
zivot drzave dovodi do paralize. Sloboda stampe, pozvana da izjednacuje misljenja,
neki put samo ih jos vise jedno drugome suprocava. Nacionalizam tek u vreme
rata budi se s punom snagom; u doba mira, on se uspavljuje; gradani tada jace
osecaju svoju stranku i svoju klasu, nego svoju naciju. Demokratija, koja se nadala
da ce zbratimiti sve gradane kao clanove istog suverenog naroda i iste etnicke
zajednice demokratija se u praksi izmetnula u rezim nesloge i razdora. To je
stalni gradanski rat koji se ne vodi oruzjem nego glasackim ceduljama i
novinarskim clancima.
Posto je osudio demokratske metode, Iasizam je trazio nove nacine za
stvaranje moralnog jedinstva drzave. On je zadrzao dve demokratske ustanove:
stranku i stampu, ali te stare ustanove upotrebio je na nov nacin. Ukinuo je utakmicu
stranaka i novina. Ustanovio je samo jednu stranku, i upotrebu stampe za ciljeve
politicke propagande dopustio samo toj stranci. Demokratija je polazila od
pretpostavke, da se izjednaceno javno mnenje stvara pre a posle putem slobodne
prepirke. Easizam polazi od pretpostavke da se kod velikih masa jedinstvo uverenja
stvara sasvim suprotnim nacinom, a to je ukidanjem slobodne prepirke. Ako se
iskljuce sve druge propagande osim jedne jedine, onda se neprestanim
ponavljanjem istih Iormula koje niko ne sme pretresati ni osporavati, proizvodi
neocekivano brzo i potpuno izjednacenost misljenja. To ce biti takav Ianatizam
kakav po jacini nece ustupati ni verskom Ianatizmu. Demokratske metode dobre
su za budenje svesti kod pojedinaca, ali nisu dobre za stvaranje kolektivne svesti
kod mase. Stvaranje ove poslednje jeste jedna vrsta psihoze u kojoj se licna svest
ne budi, nego uspavljuje, i u kojoj samostalnost i kriticnost misljenja nije mogucna.
Ukratko, demokrati su verovali u mogucnost prosvecivanja naroda; Iasisti su nasli
vestinu hipnotisanja naroda.
Easisticke metode usvaja i nacionalsocializam, ali on ih upotrebljuje za
stvaranje jedne psihoze koja nije istovetna sa Iasistickom psihozom. Easizam bi
hteo da izazove onakav zanos za drzavom i onakvo uzivljavanje u drzavu kako je
bilo svojstveno gradanima antickih republika, koji su svoju licnu srecu gledali u
slavi svog grada. Nacionalsocializam bi hteo da izazove onakva osecanja rasnog
ponosa i viteske cesti, ratnog bratinstva i vernosti prema vodu kakvim su se
odlikovala ratnicka plemena ranog srednjeg veka. Ali i Iasizam i nacionalsocializam
slazu se u tome da drzavnu organizaciju treba ucvrstiti psihozama mase koje bi se
pravile vestackim nacinom, po jednom planu ozgo.
I komunizam se sluzi Iasistickim metodama, ali on se ne zadovoljava kao
Iasizam moralnim izjednacivanjem. On tezi jos i materialnom izjednacivanju. Po
komunistickoj doktrini, bez materijalnog izjednacivanja nema ni moralnog. Dokle
izmedu ljudi postoje klasne razlike, njihovo moralno izjednacavanje ostace prazna
rec: ekonomske suprotnosti nagrizaju i rastvaraju i najcvrsce moralne zajednice.
Ukinite klase, prenesite sredstva proizvodnje u drustvenu svojinu, stavite ljude
pod iste ekonomske uslove, posle te materijalne jednakosti mora doci i moralna.
Kad svi budemo proleteri, svi cemo imati istu proletersku svest.
I demokratija i Iasizam i komunizam jesu napori da se drzavama velikih
masa da potrebno moralno jedinstvo, da im se, dopunjujuci drustvenu tehniku
drustvenom svescu, sacuva pored karaktera drustva i karakter zajednice
1
Demo-
kratija tezi moralnom izjednacavanju putem slobodne prepirke; Iasizam i
komunizam teze moralnom izjednacivanju putem Ianatizovanja mase koje vrsi
drzavna vlast; komunizam sluzi se takode Ianatizovanjem mase, ali osim toga,
1
Za Iasizam bi se moglo reci da u svom shvatanju drzave suvise pojacava karakter zajednice,
dokle komunizam suvise pojacava karakter drustva. Po Iasistickom shvatanju, moralno jedinstvo
drzave treba postici ma po koju cenu, ma i posredstvom psihoze mase, koja predstavlja psihicka
stanja nizeg stupnja. Ne uzima se u obzir da psihoza mase moze postati smetnja za onaj pravni i
ekonomski racionalizam koji je neophodno potreban savremenoj drzavi. Pretpostavlja se da se
kolektiviziranjem svesti moze uspeti da drustvene klase, ostajuci i dalje diIerencirane, budu ipak
isceljene od klasne iskljucivosti i sebicnosti. Sto je glavno, veruje se da moralno jedinstvo drzave
nikad ne moze biti suvise potpuno, i da stoga treba sprecavati svaku opoziciju i kritiku. Sve su to
preteranosti shvatanja drzave kao moralnog jedinstva.
Komunizam, obrnuto, preteruje sa shvatanjem drzave kao poslovnog jedinstva. Po tome
shvatanju drzavu treba urediti kao zadrugu proizvodaca koji su clanovi vezani izmedu sebe
prvenstveno podelom rada. Sam Iakt njihove meduzavinosti kao poslenika istog preduzeca izazvace
u njima potrebna osecanja solidarnosti i pretvorice njihovu vezu od poslovne u moralnu. Moralno
jedinstvo bice neizbezna posledica racionalno uredenog drustvenog rada. Komunizam toliko
preteruje s idejom drzava-drustvo da ideja drzava-zajednica gubi samostalan znacaj i postaje reIleks
ideje drzava-drustvo.
183
Poratna dr:ava
tezi moralnom izjednacivanju jos i putem materijalnog izjednacivanja. Ma koliko
se te metode izmedu sebe razlikovale, sve su nadahnute istim uverenjem, da se
drzava mase ne moze upravljati bez izjednacenog, nivelisanog, standardizovanog
pojedinca.
Demokratija je zelela da moralno jedinstvo drzave obezbedi bez zrtvovanja
moralne slobode pojedinca: zato je i pokusavala da zajednicku svest proizvede
putem slobodne prepirke. Njoj se zameralo da je na taj nacin toliko probudila
pojedinacnu svest, kao i posebne stranacke i klasne svesti da je vise otezala, nego
olaksala stvaranje jedne opste svesti. Easizmu i komunizmu zamera se obrnuto,
da do opste svesti dolaze ugusivanjem licnih svesti. Radi moralnog jedinstva drzave
unistava se moralna samostalnost pojedinca. Da li skup moralno nesamostalnih i
stoga moralno nerazvijenih pojedinaca moze ciniti moralnu zajednicu u pravom
smislu reci?
Ako se moralno jedinstvo drzave moze postici samo psihozom mase, onda
je jedna elita neophodno potrebna. Njen bi zadatak bio da psihozu mase po
izvesnom planu izaziva i rukovodi. Na kakav je nacin pitanje elite reseno u
Iasistickoj i komunistickoj drzavi? Sasvim drukcije nego u demokratskoj drzavi.
U demokratiji, gde je dopustena slobodna utakmica stranaka, stranka koja
dobije na izborima vecinu, stice time i pravo na vladu. Drzavno vodstvo odreduje
se, dakle, slobodnim drustvenim odabiranjem. To je elita koju drustvo proizvodi
samo iz sebe.
U Iasistickoj i komunistickoj drzavi postoji jedna drzavna stranka s
monopolom stranacke organizacije i s iskljucivim pravom na vladu. Ta stranka
stvara elitu u zatvorenom krugu i po narocitom sistemu. Ona je podvrgava jednoj
askezi i disciplini koja opominje na manastir i kasarnu: to nije vise slobodno
drustveno, nego vestacko drzavno stvaranje elite.
Demokratija ne podnosi suvise veliko rastojanje izmedu vladajuce elite i
narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno intelektualni nivo gradana
uzdize se, a nivo vlasnika spusta. Nivo gradana uzdize se obaveznoscu osnovne
nastave, a nivo vlasnika spusta opstim glasanjem; i obaveznost osnovne nastave i
opste glasanje jesu osnovne ustanove demokratije.
U Iasistickoj i komunistickoj drzavi rastojanje izmedu vladajuce elite i
narodne mase znatno je vece. ,Vod je nacinjen polubogom a drzavna stranka
svojim politickim povlasticama, svojom posebnom disciplinom i posebnim
zakonom casti, izdvaja se iz narodne mase kao neka aristokratija.
U demokratiji, elita ne stoji vrlo visoko, ali je drustvo proizvodi samo iz
sebe. U Iasistickoj i komunistickoj drzavi ona stoji mnogo vise, ali umesto da je
drustvo proizvodi samo iz sebe, ona mu se namece kao stran element, odgojen
pod izuzetnim prilikama. Cime to valja objasnjavati? Da li time sto se od Iasisticke
i komunisticke elite trazi takav idealisticki polet i takve organizatorske sposobnosti
kakve premestaju demokratsku elitu? Ili to treba objasnjavati time sto psihoza
mase Iasistickog i komunistickog drustva osposobljava ljude za pasivnu poslusnost
prema eliti, ali ne i za aktivno ucesce u njenom stvaranju?
Zasada je besumnje jos rano donositi konacni sud o evoluciji drzave mase.
Zasada padaju u oci dve stvari. (1) Proces drustvenog nivelisanja, zapocet s
demokratijom, produzuje se, i to s pojacavanjem. (2) Stvaranje elite pokusava se
na vecma vestacki nacin, i na vecem rastojanju od narodne mase nego u demokratiji.
185
Poratna dr:ava
C. NAIKA O DRZA1I I DRZA1NO1 IPRA1I
Stofan Markovic*
NAUKA O DRZAVI I DRZAVNOJ UPRAVI
**
Ma da danasnja pravna znanost u opste stoji na dosta visokom stupnju svojega
razvitka, opet nam izgleda, kao da pojedini naucari i radnici na polju ove znanosti
nisu jos sa svim na cistini niti odnosno pojma, prirode i znacaja ove znanosti, niti
odnosno predmeta ili materijala, koji ova znanost ima, da obuhvati, kao ni odnosno
same raspodele ovog materijala na pojedine grupe ili grane, na koje se on po
svojoj prirodi, a prema unutarnjoj vezi odnosno razlicnosti ima i mora da svede;
oni nisu saglasni dalje ni u samom odredivanju pojma i razlikovanju i grupiranju
prava, koje ima da sredi i utvrdi razne i mnogovrsne odnosaje u drzavi i drustvu,
te da tako pojedine vrste ili kategorije ovoga prava dobiju onaj znacaj i mesto u
velikom i prostranom okviru pravne znanosti, koji im po samoj prirodi ovih
odnosaja u drzavi i drustvu pripadaju, kao sto najzad pisci ovi nisu na cisto ni u
pitanju o tome, kakav znacaj imaju i u kakvim odnosajima pojedine vrste ili
kategorije ove znanosti stoje i treba da stoje kako jedne na spram drugih, tako i na
spram ostalih grana ljudske znanosti i u ovome pogledu postoje nesuglasnosti,
protivnosti i prepirke narocito izmedu predstavnika pojedinih prirodnih,
matematicnih, istorijskih i u opste empirijskih grana ljudske znanosti s jedne, i
predstavnika pojedinih grana ili grupa drzavne i drustvene znanosti s druge strane.
Tako predstavnici prvih grupa znanosti tvrde da sadrzinu ove znanosti stavljaju
stvari i pojave materijalne i apodikticne prirode i da su prema tome istine i zakoni
ove znanosti u ovome redu stvari i pojava sumnjivi, nestalni i promenljivi, i da
kao takvi imaju znacaj subjektivnih misljenja i verovanja.
* Stojan Markovic, proIesor Velike skole.
** Stojan Markovic, Administracifa Kralfevine Srbife sa narocitim pogledom na nauku o
dr:avi i dr:avnof upravi, knjiga I, Opsti deo, Kraljevska srpska drzavna stamparija, Beograd,
1893.
186 Stofan Markovic
Iz ove i ovakve ocene i kvaliIikovanja pojedinih oblasti ljudske znanosti
nastala je poznata podela ove znanosti na dve glavne grupe ili kategorije, od kojih
se u jednu uvrscuju sve prirodne, matematicne i empirijske ili istorijske nauke,
kojima se pridaje znacaj i naziv egzaktnih, stvarnih ili realnoIilosoIskih nauka, a
u drugu sve ostale nauke i discipline, medu koje dolaze i sve privatno i javno-
pravne, drzavne, drzavno-politicke i u opste drustvene nauke i discipline, kojima
se pridaje znacaj i naziv idealnih, duhovnih i apstraktno-IilosoIskih ili
transecendentnih nauka i disciplina i kojima se kao takvima odrice znacaj i vrednost
pravih nauka.
Medu tim je ova i ovakva podela i ocena znacaja ovih grana ili kategorija
ljudske znanosti neumestna i neosnovana. Pojedine grupe ljudske znanosti ili su
nauke ili nisu nauke.
Za pravne, drzavne i drustvene nauke mogu istina da vaze i da se primenjuju
druge metode i druga pravila pri samome naucnom trazenju i ispitivanju istina i
zakona, ali im to ne oduzima znacaj i vrednost nauka, kao sto se samo sa toga
razloga ne moze poricati i oduzimati znacaj stvarnosti ni istinama i zakonima, do
kojih se dolazi na osnovu ovih drugih metoda i pravila, koji mozda u prirodnim,
matematicnim i u opste empirijskim naukama nisu podesni i potrebni, ma da su i
u ovim naukama pronadeni zakoni i istine kad kad zasnovani na hipotezama i ma
da se i do razaznanja ovih zakona i istina dolazi sredstvom istih metoda razmatranja
i logickih zakljucaka, kao i drzavnim i drustvenim naukama. Po ovome mada u
trazenju i pronalazenju istina i zakona u drzavnom i drustvenom redu stvari i
pojava, igra veliku ulogu pronalazacka individualna moc samoga istrazioca, ma
da u ovome redu stvari i pojava ovi zakoni i istine nisu svakad i za svakoga tako
uocljivi, kao sto je to po pravilu slucaj u prirodnom, matematicnom i u opste
emipirijskom redu stvari i pojava, ali su ipak jednom pronadeni i kao sto treba
uoceni, protumaceni i Iizioloskom i psiholoskom prirodom i otuda poticucim
potrebama coveka, drzave i drustva, overeni zakoni i istine stalni po sebi
nepromenljivi i nesumnjivi u ljudskom, drzavnom i drustvenom redu stvari i pojava,
kao sto su stalni, nepromenljivi i nesumnjivi zakoni i istine, koji su pronadeni u
prirodnom, matematicnom i u opste empirijskom redu stvari i pojava, ili u tako
zvanim egzaktnim naukama i disciplinma, u kojima ima takode kad kad postavka,
koje su se pri dubljem razmatranju ovih stvari i pojava pokazale kao neosnovane
i pogresne.
Astronomija, potpomognuta matematikom i Iizikom, pronalazi i otkriva istine
i zakone o uzajamnom polozaju vaseljenskih tela, o njihovom relativnom odstojanju
i kretanju i time sve vise i dublje saznaje i shvata vaseljenu u njezinoj beskrajnosti;
geologija i geognozija, potpomognute Iizikom i hemijom, sracunavaju ogromne
relativne vekove nase zemlje, otkrivaju u njezinoj utrobi duboko zakopane tajne
187
Nauka o dr:avi i dr:avnof upravi
prirode i traze i ispituju prauzrok, nacin, mesto i vreme postanju sveta, coveka i
njegovih raznih Iela; pa kao god sto ove nauke na jedan ili drugi nacin istrazuju,
otkrivaju i ispituju istine i zakone, koji su skriveni u misticno-etarskoj prirodi
vaseljene i po kojima se zakonima ova vaseljena u prirodno nuznoj ravnotezi i
skladnosti stalno i vecito odrzava i krece, tako isto i pravne, drzavne i drustvene
nauke i discipline istrazuju, otkrivaju, ispituju i sreduju istine i zakone, koji su
skriveni u misticno-apstraktnoj prirodi coveka, drzave i drustvene bure mogu ovu
ravnotezu i skladnost momentalno da zadrze i pometu, ali se ipak ovi zakoni i
istine u ljudskom, drzavnom i drustvenom redu stvari i pojava, javljaju kao stalne
osnovice relativnom, ali pravilnom i harmonijskom polozaju i kretanju pojedinih
delova covecanske vaseljene onako isto, kao sto se zakoni i istine u prirodnom,
matematicnom i u opste empirijskom redu stvari i pojava javljaju kao stalne
osnovice relativnom, pravilnom i harmonijskom polozaju i kretanju prirodne
vaseljene; nacelo narodnosti onako je isto stalan i nesumnjiv prirodni zakon o
privlacnoj sili nase zemlje.
Napredak i razvoj pravne, drzavne i drustvene znanosti stoji na protiv u
nerazdvojnoj vezi sa napretkom i razvojem pojedinih grana prirodne i prirodno-
matematicne znanosti; napredak i razvoj prvih grupa znanosti zavisi u mnogim
odnosajima od napretka i razvoja ove druge prirodne i prirodno-matematicne
znanosti, ciji ogroman napredak, koji je do danas ucinjen, izaziva i pokrece sve
veci napredak i razvoj na polju pojedinih grana privatno-pravne, drzavne i
drustvene znanosti. Tako i narocito na pojedinim prirodnim naukama zasnovana
nauka o coveku, njegovim osobinama i njegovoj dvojakoj prirodi, ukazuje sve
vise, ocitije i jasnije na potrebe coveka u drzavi i drustvu i na pravi znacaj i
prava i duznosti koje covek ima i treba da ima u drzavi i drustvu kao i na sve
nove i nove duznosti i prava drzave prema coveku i pojedinim socijalnim
grupama u drzavi u pogledu na podmirivanje pojedinacnih i drustvenih potreba,
koje cine misiju drzave; od razvitka nauke o coveku zavisi i sa njim uporedno
ide i razvitak privatno i javno-pravnih, drzavnih i drustvenih nauka i disciplina;
u koliko su po ovome tacnija i sredenija znanja o Iizioloskoj i psiholoskoj prirodi
i iz te prirode poticucim potrebama coveka, u toliko ce biti tacnija i sredenija
znanja o pravima, polozaju i znacaju coveka, drzave i drustva i o uzajamnim
pravima, koja ove odnosaje sreduju i utvrduju u cilju, da se ove covekove potrebe
u drzavi i drustvu sto potpunije podmire; sredivanje i utvrdivanje ovih odnosaja
coveka i pojedinih drustvenih grupa li zajednica u drzavi u drustvu, sastavlja
predmet pojedinih grana privatno i javno-pravnih i drzavnih i drustvenih nauka
i disciplina, medu kojima vrlo vazno mesto zauzima nauka o dr:avi i dr:avnom
pravu u nafsirem smislu.
188 Stofan Markovic
Nauka ova o drzavi i drzavnom pravu u opste, ili u najsirem znacenju,
obuhvata, razraduje i sreduje sva ona znanja, koja se ticu drzave, njezinog stroja
i individualno-licnoga zivota i sastojka ovoga zivota, njezinih zadataka i odnosaja,
koji otuda nastaju, kao i prava, koja ove odnosaje sreduju i utvrduju. Po ovome
svekolika znanja o drzavi, njezinome stroju, zivotu i kretanju, odnosno radu na
izvodenju njezinih zadataka, imaju dve glavne strane, od kojih jednu obuhvataju
znanja, koja se ticu pojma, prirode, stroja i poziva drzave, kao i sviju onih uslova
i cinjenice, po kojima nam se drzava spoljno javlja kao samostrojno, organsko
bice sa osobenim prirodnim ili Iiziolosko-psiholoskim i licnim zivotom, i ova se
znanja po ovome odnose na individualno-licnu stranu drzave i njezina zivota;
druga strana ovih znanja o drzavi i njezinome zivotu i kretanju, tice se pre svega
odnosaja, koji nastaju iz ove individualno-licne strane drzave i njezinih zadataka,
a za tim prava, koja ove odnosaje sreduju i utvrduju; prva znanja sastavljaju
predmetnu, a druga pravnu stranu nauke o drzavi i njezinome zivotu i kretanju u
opste.
Tako posebice po prvoj predmetnoj strani znanja o drzavi, drzavna nauka
obuhvata, razraduje i sreduje znanja o prirodnim i licnim cinjenicama, iz kojih je
drzava, kao organsko-licno bice sastavljena i po kojima se cinjenicama drzava
javlja kao licna individua, koja je sposobna za samoopredeljivost i po tome s
jedne strane za stvaranje i izjavu svoje volje, a s druge strane za radnju ili
poslovanje, koje je za primenu ove volje na spoljni svet potrebno i u ovome pogledu
i cilju drzavna nauka obuhvata, razraduje i sreduje pre svega znanja o prirodnom
i licnom stroju drzave, a ne ime o drzavnoj oblasti i narodu, kao prirodnim
sastojcima bica i zivota drzave; dalje znanja o vladavinskom obliku drzave, o
drzavnom vladarstvu (imperium) odnosno o drzavnoj vlasti i njezinim ciniocima
i u ovome pogledu drzavna nauka obuhvata, razraduje i sreduje znanja o stroju,
polozaju i zadacima svoju onih drzavnih organa i organizama, koji ulaze u sastav
drzavne vlasti i koji kao takvi cine licnu stranu drzave i njezinoga zivota; medu
ove organe i organizme dolaze: drzavno poglavarstvo, drzavno zakonodavstvo i
izvrsna odnosno upravna drzavna vlast sa svima svojim organima i organizmima,
u kojima je predstavljena licna sposobnost drzave za vrsenje drzavne radnje i u
ovome poslednjem pogledu drzavna nauka obuhvata, rzaraduje i sreduje znanja o
svima onim uslovima, koji su potrebni za samo posredno ili neposredno vrsenje
ove drzavne radnje i to kako u pogledu na same vrsioce ili subjekte, tako i u
pogledu na same predmete ove radnje, a ove predmete sastavljaju mnogi i razno-
vrsni zadaci, koje drzava ima da vrsi i zbog kojih ona i postoji. Po drugoj pravnoj
strani znanja o drzavi, drzavna nauka obuhvata, razraduje i sreduje mnoge i
raznovrsne odnosaje, koji poticu iz same individualno-licne prirode drzave s jedne,
i njezinih zadataka s druge strane i koji odnosaji postoje izmedu drzave, pojedinaca
189
i pojedinih grupa i uopste raznih zajednica, koje cine socijalnu sadrzinu drzave,
dalje izmedu raznih drzavnih organa i organizama, koji ulaze u sastav drzavne
vlasti i najzad izmedu drzave i drugih stranih drzava i naroda; sredivanje i
utvrdivanje ovih odnosaja dolazi pod obim drzavnog prava u najsirem smislu.
Znanja, koja se ticu drzavne radnje narocito po njezinoj sadrzini, tako su
prostrana i raznovrsna, da se ona, pored toga, sto se u opstim potezima izlazu u
nauci o drzavi i drzavnom pravu u opste, obraduju i zasebno ili odelito i u koliko
se ova znanja obraduju ovako odelito i u sistematskoj vezi, celini u redu, dakle u
obliku osobene nauke i u svima pojedinostima drzavne radnje, u toliko je otuda
postala i otpocela da se osobeno obraduje narocita zasebna nauka o dr:avnof
upravi i dr:avnom administrativnom pravu.
Nauka ova javlja se po ovome kao nauka o drzavnoj radnji i ulazi u sastav
nauke o drzavi i drzavnom pravu u opste; ona pribira, sreduje i izlaze sva ona
znanja, na kojima se ova drzavna radnja osniva i to kako u pogledu na organe i
organizme, koji su pozvani, da ovu radnju vrse, tako i u pogledu na predmete, na
koje se ova radnja odnosi.
Medu tim pojedini radnici na polju ove nauke nisu jos sasvim saglasni, niti
na cisto ni u pogledu na sam nacin ili sistem obradivanja ove nauke, niti u tome,
sta sve dolazi i po prirodi stvari treba da dode pod obim ove nauke, a sta opet pod
obim drugih slicnih nauka i disciplina, koje po predmetima, sto ih obraduju, sa
ovom naukom stoje u blizoj ili daljoj vezi ili se javljaju kao takticka osnova nauci
o drzavnoj upravi, kao sto su drzavna politika, politicno-ekonomne nauke, nauka
o policiji, pojedine grane socijalnih nauka i t. d. Odnosaji, u kojima nauka o
drzavnoj upravi, po svojoj sadrzini i obliku razrade, stoji i treba da stoji na spram
nauke o drzavi u opste, kao i na spram ostalih srodnih joj nauka, nisu jos potpuno
utvrdeni ni izvedeni niti u knjizevnosti, niti na katedrama ovih nauka.
Iz ove neodredenosti i nesredenosti nauke o drzavi i drzavnoj upravi i o
drzavnom i administrativnome pravu nastaju mnoge zbrke i zabune u savladivanju,
sredivanju i u razradi mnogovrsnog i ogromnog materijala, koji dolazi i treba da
dode pod obim ove nauke. Ove zbrke i zabune postoje i danas; one nastaju pre
svega otuda, sto se predmeti, koji dolaze pod obim nauke o drzavnoj upravi i
administrativnom pravu razraduju i odelito i u isto vreme u nauci o drzavi i
drzavnom pravu u opste. Ovo je slucaj narocito u nemackoj knjizevnosti i na
nemackim katedrama javno-pravne znanosti, gde i danas postoji zastarela i
neopravdana podela nauke o drzavi ili drzavnom pravu na dva dela, od kojih prvi
obuhvata i razraduje znanja o ustavu i ustavnome drzavnom pravu, a drugi opet
znanja o upravi i administrativnome pravu,
1
ma da i jedna i druga znanja imaju
1
,VerIassungs- und Verwaltungslehre, ili ,VerIassungs- und Verwaltungsrecht.
190 Stofan Markovic
svojega osnova u odredbama drzavnog ustava i da se prema tome i znanja o
drzavnoj upravi i administrativnome pravu javljaju kao znanja o ustavu i ustavnom
drzavnom pravu, da se dakle administrativna strana znanja ne moze tako deliti, da
se ona protiv stavlja ustavnoj strani znanja o drzavi i drzavnom pravu uopste. Da
bi ovu nepravilnost u obradivanju i podeli ove nauke izbegli, pojedini su nemacki
pisci pod ustavnim drzavnim pravom podrazumevali ustavna prava gradana, sto
je takode neopravdano, posto sva ova prava ne dolaze strogo pod obim drzavnog
prava u pravom njegovom znacenju, kao sto cemo to odmah pokazati.
Ove zbrke i zabune u obradivanju znanja, koja dolaze pod obim nauke o
drzavnoj upravi i administrativnome pravu, ogledaju se dalje i u tome, sto se
kod mnogih pisaca i naucara na polju administrativno-pravne znanosti jos i danas
cela nauka o drzavnoj upravi obraduje u obliku i pod imenom administrativnoga
prava, ili nauke o administrativnom pravu, kao sto se i cela nauka o drzavi u
opste obraduje u obliku i pod imenom drzavnoga prava ili nauke o drzavnom
pravu. Medutim je i ovo i ovako obradivanje sa svim pogresno i prirodi stvari
protivno. Administrativno je pravo, po ovoj prirodi stvari, samo jedna i to ona
strana znanja o drzavi, koja se odnosi na prava, koja sreduju odnosaje, sto nastaju
iz drzavne radnje; administrativno kao i drzavno pravo u opste, po samome
svojem pojmu i prirodi, ne obuhvata i ne iscrpljuje sva znanja, koja se ticu
drzave i drzavne radnje; ono ne obuhvata celu nauku o drzavi i drzavnoj upravi,
koja ima da obuhvati i razradi s jedne strane znanja i nacela, koja se odnose,
tako da kazemo, na samu teknicnu, a s druge opet strane znanja, nacela i zakonske
i naredbene opredeljaje, koji se odnose na pravnu stranu drzave i drzavne radnje.
Ovo i ovako naucno obradivanje drzavne i drzavno-pravne znanosti pogresno
je onako isto, kao sto bi bilo pogresno, kad bi na pr. nauka o coveku, njegovoj
prirodi i sposobnostima bila obradivana jedino i iskljucivo u obliku nauke o
pravima coveka; kao sto nauka o coveku ne spada samo i iskljucivo pod obim
prava ili nauke o pravu coveka, tako isto i nauka o drzavi odnosno drzavnoj
upravi ne spada samo i iskljucivo pod obim prava ili nauke o pravu drzave.
Medu tim je ovo i ovako obradivanje administrativne znanosti nastalo otuda,
sto se u osnovnim ili obicnim drzavnim zakonima izlazu odredbe i o jednoj i o
drugoj strani drzave i drzavne radnje. Obradivanje cele administrativne znanosti
u obliku administrativnoga prava postoji narocito u Irancuskoj knjizevnosti,
gde se i danas ovo pravo protiv stavlja javnome pravu,
2
sto je takode pogresno,
posto i drzavno i administrativno pravo dolazi pod obim ili u vrstu javnoga
prava.
2
,Droit public et administratiI.
191
Znanja, koja se ticu drzavne radnje, otpocela su tek u novije doba da se
obraduju zasebno i u obliku nauke o drzavnoj upravi. Ovo zasebno obradivanje
ovih znanja u sistematicnom redu, vezi i celini, dakle u obliku nauke i u svima
pojedinostima drzavne radnje, otpoceto je narocito u nemackoj knjizevnosti i nalazi
se tek u prvom pocetku svojega razvitka tako, da je nasa nauka nova i jos potpuno
neobradena.
Prvi znacajan korak u ovome i u ovakvom obradivanju ove nauke ucinio je
cuveni nemacki naucar Dr. Lorenc Stafn, proIesor beckoga sveucilista svojim
ogromnim, ali jos nedovrsenim, teskim i glomaznim radom na polju ove nauke,
3
koju je on sveo na dva glavna dela: opsti i osobeni, od kojih jedan obuhvata i
detaljno i opsirno razraduje nauku o izvrsnoj vlasti, a drugi nauku o predmetima
drzavne radnje i ovaj drugi deo obuhvata i razraduje samo one predmete drzavne
radnje, koji dolaze pod obim tako-zvane unutarnje drzavne uprave, koja, po ovome
piscu, sastavlja nauku o drzavnoj upravi u pravom ili svojstvenom znacenju, dok
druge grane drzavne radnje ili uprave treba, po misljenju ovoga pisca, da obrazuju
predmet odelitih i narocitih drzavno-pravnih nauka i disciplina. Medu tim izgleda,
kao da je pisac ovaj ovo svoje misljenje napustio time, sto je u svojem udzbeniku
4
izlozio i u nacelu razradio ne samo predmete, koji se odnose na unutarnju, vec i
predmete, koji se odnose i na sve ostale grane drzavne radnje ili uprave tako, da je
osobeni deo u ovome udzbeniku sveden na pet glavnih grana ili oblasti upravno-
drzavne znanosti: na spoljnu, vojnu, Iinansijsku, sudsku i unutrasnju drzavnu
upravu i drzavnu znanost. Ovaj je pisac bio prvi, koji je svojim naucnim radovima
na polju ove znanosti ukazao na prvi znacaj ove nauke, kod kojega se opaza ta
znacajna teznja, da pokaze i dokaze vezu, u kojoj ova nauka stoji i treba da stoji sa
drugim granama ljudske znanosti i to ne samo po svima pravnim, drzavnim
drustvenim i drzavno-politickim vec i po samim prirodnim i matematickim
naukama i disciplinama; ovaj je pisac izneo i pokazao, da se nauka o drzavi, a
narocito o drzavnoj upravi, pri razradi i izlaganju svojega materijala mora da
naslanja ne samo na sve ostale pravne, drzavne drustvene i istorijske nauke i
discipline, kao sto su narodna ekonomija, drzavna Iinansija, statistika, socijologija,
pedagogika, higijena, medecina, nauka o pravima: gradanskom, krivicnom,
trgovackom, menicnom i t. d., vec se ona mora u ovome da naslanja i na same
pojedine grane prirodnih nauka i disciplina kao sto su: geograIija narocito uporedna,
etnograIija, astronomija, geologija i geognozija, botanika, pa cak i sama
matematika, koju ovaj pisac smatra kao osobenu vrstu drzavne nauke zato sto je
ona drzavi u mnogim obzirima preko potrebna i nuzna. Na ovaj je nacin pisac
ovaj pokazao, da su pravne, drzavne, istorijske i drustvene nauke i discipline
3
Die Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart.
4
Handbuch der Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart. 1888.
192 Stofan Markovic
vezane jedna za drugu s jedne, i za prirodno-matematicne nauke i discipline s
druge strane i da napredak i razvoj jednih uslovljava napredak i razvoj drugih
nauka i disciplina, kao sto smo i mi to ranije naglasili.
Na ovome osnovu pisac ovaj u svojoj na pred pomenutoj rucnoj knjizi o
drzavnoj upravi predlaze veoma znacajne reIorme u uredenju pravnih Iakulteta
odnosno politickog obrazovanja omladine i predavanja pravnih, drzavnih i
drustvenih nauka na velikim skolama ili universitetima. Medutim pisac ovaj pridaje
nesrazmerno veliki znacaj politicko-ekonomnim naukama, u kojima on, kao
proIesor i pisac zauzima takode odlicno mesto, ali tako, da u njegovim spisima
preovladuje tako-zvani evdemonisticni pravac.
Ovaj je pisac ovim nacinom ukazao na pravu, sigurnu i pouzdanu osnovu i
postavku za dalji razvoj nauke o drzavnoj upravi, kao jedne izmedu najvaznijih,
najznacajnijih i u isto doba najtezih i najprostranijih grana drzavnih i drustvenih
nauka, kao nauke, koja je od dubokog i merodavnog prakticnog i stvarnog znacenja
za politicki zivot naroda u svima njegovim granama i pojavama, kao nauke, kojoj
je zadatak, da rascisti i uravna zemljiste za primenu istina i zakona, koje otkriva
nauka o drzavi i drustvu u opste da upozna buduce politicare, drzavnike i narodne
predstavnike sa prakticnom stranom drzavne ideje i drzavne i drustvene misije i
da tako suzbije nastrane i nesredene politicke Iraze demagoga i stranaka i njihove
krive i neznalacke pojmove i nazore o pravim zadacima drzava i drustva i najzad
kao nauke, koja nam izlaze i prikazuje s jedne strane ona nacela i zakone, na
kojima se radnja drzave osniva, a s druge opet strane ukazuje na puteve, nacine,
sredstva i uslove, po kojima se prema datim prilikama i stanju stvari, ovi zakoni i
nacela imaju izvoditi i primenjivati, te da se tako mogu sto potpunije, sigurnije,
lakse i brze izvesti i podmiriti sve one potrebe drzavnog i drustvenog zivota, koje
cine predmet radnje drzave i njezine uprave i ova druga strana znanja o drzavnoj
radnji sastavlja predmete tako-zvane administrativne politike, koja se smatra kao
primenjeni deo ili prakticna strana znanja o drzavnoj upravi. Nauka ova spada po
ovome u vrstu drzavnih i drustvenih nauka, i kao takva od vrlo velike je prakticne
vrednosti za opstanak i razvitak drzavnog i drustvenog zivota i njegovoga kretanja,
i u ovim pravcima ona, kao i nauka o drzavi u opste, obuhvata, razraduje i sreduje
dvojaka znanja o drzavnoj radnji; jedna se znanja ticu prirodne ili tehnicne strane
ove radnje, kao i odnosaja, koji iz ove radnje nastaju, a druga se opet znanja ticu
prava, koje ove odnosaje sreduje i ova druga znanja dolaze pod obim
administrativnog drzavnog prava i kao god sto drzavno pravo u opste ili u osnovu
sastavlja pravnu stranu nauke o drzavi u opste ili u osnovu, tako isto i ovo
administrativno pravo sastavlja pravnu stranu nauke o drzavnoj upravi, kao
primenjenog ili prakticnog dela nauke o drzavi u opste ili u osnovu.
193
I drzavno pravo u opste i administrativno drzavno pravo posebice pretpo-
stavljaju pre svega odredene odnosaje, koje ovo pravo obuhvata i sreduje i ovi
odnosaji cine predmetnu sadrzinu ovoga prava, a za tim odredena lica, kao subjekte
ili nosioce ovih prava i ova lica sastavljaju pojedini drzavni organi i organizmi,
koji ova prava za drzavu i u njezino ime imaju i vrse. Drzava je Iingirana licnost
(Iictio juris), po ovome se oba ova prava drzave javljaju u samoj stvari kao prava
njezinih organa i organizama, koji cine ovu licnost drzave i od kojih su jedni
pozvani, da drzavu, kao organsko licno bice, spoljno ili vidljivo zastupaju ili
predstavljaju i ovi organi ili organizmi cine dr:avno poglavarstvo; drugi su opet
organi i organizmi pozvani da stvaraju i izjavljuju volju drzave kao licnosti, koja
je sposobna za samoopredeljivost i ovi organi i organizmi cine dr:avno
:akonodavstvo; treci su najzad organi i organizmi pozvani, da izmedu drzave i
datih prilika i potreba drzavnog i drustvenog zivota posreduju, kako u stvaranju i
izjavi, tako i u primeni ove volje na date prilike i potrebe ovoga zivota i ovi organi
i organizmi cine tako-zvanu i:vrsnu ili eg:ekutivnu vlast, odnosno vladu i drzavnu
zvanicnu i slobodnu upravu ili samoupravu.
Smer je u drzavnom i administrativnom pravu, da sredi i utvrdi odnosaje,
koji nastaju iz sklopa, polozaja i zadataka, koje ovi organi ili organizmi u licnom
zivotu drzave imaju i vrse i to u cilju, da se dovedu u potrebnu harmoniju interesi
i potrebe celine sa interesima i potrebama pojedinaca i pojedinih socijalnih grupa
i krugova.
Na ovome osnovu i drzavno i administrativno pravo spadaju u vrstu ili
kategoriju tako-zvanog javnog prava, kojem se opet protiv stavlja privatno pravo;
ali medutim o samome pojmu, znacaju i sadrzini ili razlikovanju javnog i privatnog
prava, postoje medu pravnicima razlicni pogledi, zbrke, nesuglasice i neodre-
denosti.
Tako su jos Rimljani svako pravo u tako-zvanom objektivnom znacenju
(norma agendi) delili na privatno i javno pravo (jus privatum et publicum). Pod
privatnim pravom oni su podrazumevali pravo, koje se tice interesa pojedinaca i
po tome pravo, sa kojim su pojedinci mogli po volji i iskljucivo ili neograniceno
da raspolazu (jus quod ad singulorum utilitatem spectat), a pod javnim pravom
oni su podrazumevali pravo, koje se tice iskljucivo javnoga interesa celine i po
tome pravo, sa kojim pojedinci nisu mogli po volji i iskljucivo ili neograniceno
da raspolazu (jus publicum est quod rei publicae statum spectat). O samome
drzavnom pravu u njegovome danasnjem znacenju nema u rimskom pravu nikakve
napomene.
Ova i ovaka podela prava ne odgovara prirodi i sadrzini prava. Ona je
nepotpuna i neiscrpna s jedne strane u tome, sto se u ovoj podeli ne pominje
drzavno pravo, a s druge opet strane u tome, sto se u ovoj podeli ne zna i ne
194 Stofan Markovic
moze znati, sta dolazi i treba da dode pod obim privatnoga, a sta opet pod
obim javnog prava i koji su to interesi, sa kojima pojedinci mogu i treba da
mogu po volji i neograniceno da raspolazu, a koji su opet to interesi, sa kojima
oni to ne mogu ili ne treba da cine. Po ovoj se podeli ne zna i ne moze da
odredi granica, gde pocinje ili nastaje privatno, a gde opet javno pravo. Ova
je granica relativna. Pravo je sredstvo za podmirenje mnogovrsnih zivotnih
zajednickih potreba ljudskih, koje drzava ima da potpomaze, pravo po ovome
dobija prakticne vrednosti i znacaja tek u drzavi i drustvu. Otuda je drzava
pozvana i duzna, da u opstem interesu ova prava sredi, utvrdi i stiti. Kod
nekih od ovih prava drzava se ogranicava na to, da ova prava u obliku raznih
zakona kodiIikuje, sredi, potvrdi i obznani, ostavljajuci pojedincima na volju,
da se ovim pravima koriste, ili ne koriste, da ih se po svojem nahodenju odreku,
pa cak da ih svojom voljom ili ugovorom i zamenu; drzava daje ovim pravima
svoju sudsku ili policijsko-administrtivnu zastitu samo u slucaju spora ili samo
onda i u toliko, kad i u koliko zainteresovani to zatraze i ova prava dolaze pod
obim privatnog ili gradanskog prava. Kod drugih opet prava drzava se, s
obzirom na vaznost interesa, kojega se ova prava ticu, ne zadovoljava time,
da ih u obliku zakona i zakonika konstatuje, vec ih u isto vreme uzima pod
svoju narocitu, neposrednu zastitu i to svojom vlastitom inicijativom, bez icijeg
trazenja ili nezavisno od volje onih, koji bi ovu zastitu trazili tako, da drzava
u pogledu na ova prava ogranicava ili i sasvim iskljucuje slobodnu volju
pojedinaca; drzava daje svoju narocitu zastitu ovim pravima radi opstega ili
javnog interesa, koji ona ima da cuva i po ovome osnovu, prava ova dolaze
pod obim favnoga prava, od kojega opet valja razlikovati drzavno pravo u
uzem smislu.
Prema ovome se deoba prava na privatno i javno osniva na manjem ili vecem
interesu, kojega se pravo tice i na nacinu i obimu zastite, koju drzava prema ovome
interesu nalazi, da prema datim prilikama, jednome ili drugome pravu treba dati,
pa da ovaj interes ne bude onazaden ili ostecen.
Za ovu podelu i razlikovanje prava nije po ovome merodavno to, da li pravo
obuhvata i sreduje odnosaje izmedu samih pojedinaca; ili izmedu drzave i
pojedinaca; za ovu je podelu merodavno to, da li su od manjeg ili veceg znacaja i
vaznosti interesi, kojih se pravo tice. I privatno i javno pravo tice se interesa
celine, ali ne u podjednakoj meri.
Na ovome osnovu ima izvesnih prava, koja istina sreduju odnosaje izmedu
samih pojedinaca i po tome se uvrscuju u red privatnoga prava, ali kojima drzava
daje vecu zastitu i po tome znacaj i vaznost javnog prava, sa kojima pojedinci ne
mogu po volji i neograniceno da raspolazu, kao sto i obratno medu odredbama i
normama javnoga prava ima i takvih, kojima drzava ne daje zastitu i znacaj javnih
195
prava, sa kojima dakle pojedinci mogu po volji i neograniceno da raspolazu i koja
s toga dolaze pod obim privatnoga prava, ma da su uvrscena u red javnoga prava.
Na ovome osnovu i prema ovome i ovakvom razlikovanju prava na privatno
i javno, ove dve vrste prava stoje u uzajamnoj vezi i cesto jedna u drugu ulaze.
Tako u pojedinim granama privatnog prava, kao sto su pravo gradansko, trgovacko,
menicno, stecajno i t. d. ima manje ili vise odredaba, koje ulaze u vrstu jednoga
prava i sastavljaju javno-pravnu stranu privatnog prava, gde n. pr. dolaze izvesne
odredbe o braku, porodici, nasledu, svojini, eksproprijaciji, starateljstvu,
trgovackim drustvima i t. d. i u ovome smislu ima Savinfi pravo, kad tvrdi, da i
privatno pravo pripada delimice javnom zivotu. Isto tako obratno, u pojedinim
granama javnoga prava ima manje ili vise odredaba, koje dolaze u vrstu privatnog
prava i po tome sastavljaju privatno-pravnu stranu javnoga prava, kao sto su n. pr.
u kaznenom pravu krivice, koje se izvidaju i sude samo po tuzbi povredenoga ili
ostecenoga tako, da drzava ovde daje pravnu zastitu samo po tuzbi i prema trazenju
pojedinaca.
Pomenuta podela prava u rimskom pravu nepotpuna je dalje i u tome, sto se
u njoj ne cini nikakva razlika izmedu javnoga i drzavnog prava, a ova se razlika
mora da cini prema samoj prirodi i razlici odnosaja i interesa, koje javno pravo u
opste obuhvata, sreduje i stiti, ma da je po samoj prirodi stvari tesko, da se ova
razlika u svima pojedinostima mnogovrsnih prilika i odnosaja narodnog i drzavnog
zivota u samoj stvari potpuno i tacno uoci, izvede i sredi.
Ovu su razliku izmedu javnog prava u opste i drzavnog prava posebice ili u
njegovom uzem smislu i znacenju pravnici uocili i otpoceli da cine tek u novije
doba, dok su stariji pravnici, narocito civiliste, drzeci se slepo rimskoga prava,
mesali i identiIikovali jedno pravo sa drugim, kao sto se to jos i danas cini u
Irancuskoj drzavno-pravnoj knjizevnosti, po kojoj je javno pravo istovetno sa
drzavnim pravom.
Po ovoj se razlici iz javnog prava u opste izdvaju sve one odredbe i prava
koje se izblize i neposredno ticu samo i iskljucivo zivotnih interesa drzave u protiv
polozaju na spram onih prava i odredaba, koje se izblize i neposredno ticu samo i
iskljucivo zivotnih interesa naroda i pojedinih socijalnih grupa i krugova u narodu
i ove ovako izdvojene odredbe sastavljaju tada drzavno pravo, koje se po ovome
javlja kao osobena vrsta ili kategorija javnog prava, u koje pojedini pisci uvrscuju
pre svega javno-pravne odredbe, pravila ili norme, koje drzava stvara, postavlja i
narocito stiti neposredno i iskljucivo radi sebe same, u svojem vlastitom interesu,
radi odrzanja svojega vlastitog bica i svoje moci i vlasti ili vladarstva (jus quod ad
imperium spectat). U ovo se pravo uvrscuju neodredeno sva ona prava, koja se
javljaju kao prava drzavne vlasti i onih organa i organizama, koji ovu vlast
sastavljaju, kao i sva ona prava duznosti i javni pozivi gradana, sto iz ovih prava
196 Stofan Markovic
drzavne vlasti poticu i medu kojim pravima najvaznije mesto zauzimaju tako-
zvana ustavna politicka prava i slobode, po kojima gradani imaju ustavnog ucesca
u vrsenju zakonodavne i samoupravno-izvrsne vlasti i drugih poslova javne prirode.
Ovo izdvajanje i razlikovanje drzavnog prava od javnog prava ima i svoje
prakticne vrednosti i ova se prakticna vrednost ogleda u tome, sto za odredbe,
koje dolaze pod obim javnoga prava u ovome smislu i znacenju vazi ustavno
nacelo pravne jednakosti pred zakonom (clan 7. ustava), dok ovo nacelo ne vazi i
po prirodi stvari ne moze da vazi za odredbe i norme, koje dolaze pod obim
drzavnoga prava u pomenutom znacenju, ma da se u danasnje doba slobode i
kulture, narocito u modernim republikama: Irancuskoj i saveznih severo-americkih
drzava ide i tezi tome, da se ovo nacelo pravne jednakosti izvede i ostvari i u
oblasti drzavnog prava u ovome smislu; za potpuno ostvarenje ove teznje treba
medutim, po prirodi stvari i ljudi, da prohuje darvinovi milijuni godina, te da ljudi
mogu doci do takvoga idejalnog savrsenstva, koje ovu pravnu jednakost u
drzavnom pravu uslovljava; u ovome se smislu razlikuju politicko-drzavna prava
od ostalih javnih ustavnih licnih prava i sloboda gradana.
5
Tako su n. p. pravo aktivnog i pasivnog izbora za narodno predstavnistvo i
za pojedine oblike slobodne uprave i samouprave, pravo ucesca u pravljenju
zakona, vrsenje drzavnog znanja i drugih javnih poziva i t. d. ustavno-politicka
prava, za vrsenje kojih postoje narociti izuzetni uslovi, kao sto su: pol, starost,
placanje vece poreze, naucna sprema i t. d. tako, da za ova prava ne vazi nacelo
pravne jednakosti, dok n. pr. licna sloboda, nepovredljivost stana, sloboda savesti,
pravo domovinsko i t. d. po svima, pa i po nasem ustavu (cl. 14) spadaju u vrstu
javnih gradanskih ustavnih, ali ne i politickih prava i po tome za ova prava vazi
nacelo potpune pravne jednakosti; prava, koja spadaju u vrstu javnih ustavnih,
nepolitickih drzavljanskih prava i sloboda, bezuslovna su; ona nisu uslovljena ni
polom, ni drustvenim polozajem, ni godinama starosti, ni cenzusom niti ikakvim
drugim drustvenim ili drzavnim obzirima, razlozima i interesima; ona pripadaju
svima drzavljanima bez razlike, kako onima u bogatim dvorovima, tako i onima u
bednim kolebama; povreda ovih i ovima slicnih ustavnih i drzavljanskih prava i
sloboda, ne moze se nigde pravdati aksijomom: salus publica suprema lex esto!
Drzavno i administrativno pravo razlikuju se na unutrasnje i na spoljno ili
medunarodno pravo, od kojega se opet izdvaja tako-zvano privatno medunarodno
pravo, dok krivicno pravo sa krivicnim i delimice gradanskim sudskim postupkom,
sastavljaju sredinu izmedu javnog i drzavnog prava u pomenutom smislu i znacenju.
Naucna razrada drzavnog i administrativnog prava moze se odnositi i odnosi
se kod pojedinih pisaca ili na posebno polozno pravo, koje vazi za jednu ili drugu
odredenu drzavu, ili na opste pravo, koje vazi ili treba da vazi za sve civilizovane
5
Das sterreichische Staatsrecht von Dr. Ludwig Gumplowitz, Wien 1891.
197
drzave i koje se po tome javlja kao opste idejalno ili IilosoIsko pravo, ili se najzad
razrada ova moze odnositi u isto vreme i na jedno i na drugo pravo; prvo pravo
obuhvata i razraduje nauka o postojecim ili poloznom drzavnom i administrativnom
pravu jedne ili druge drzave, a drugo pravo obuhvata i razreduje IilosoIija prava,
koja putem apstrakcije istrazuje, otkriva i sistematski razraduje opsta nacela i
zakone o pravu po sebi ili po samoj ideji, izvedenoj iz pojma, prirode i poziva
drzave. Medutim istorijska skola ne priznaje bice ovome idejalnom ili IilosoIskom
pravu ili pravu po sebi apriori: ova skola priznaje bice samo onome pravu, koje
je putem istorijskog razvoja drzavnog zivota i pravne svesti postalo opstim ili
istorijsko-racijonalnim pravom dokazujuci, da polozno ili pisano pravo izvire iz
obicajnoga prava, a ovo je pravo opet izraz onoga prava, koje je postalo iz razvoja
naravstvenih ideja u narodu ili iz narodne naravstvenosti.
Polozno ili postojece pravo udeseno je na spram narocitih datih prilika,
odnosaja ili suvremenih potreba drzave i njezinoga zivota; ono prema tim prilikama,
odnosajima i potrebama sadrzi u sebi cesto i takve odredbe, koje odstupaju od
opstega prava ili su mu sta vise kad kad i suprotne. Ovo je pravo s toga u pojedinim
drzavama razlicito i promenljivo, dok se opste, putem apstrakcije ili narodne
naravstvenosti do nase svesti dovedeno pravo, javlja kao podjednako, stalno i
nepromenljivo kao pravo, koje vazi ili treba da vazi za sve drzave, za sva vremena
i za sve prilike, odnosaje i potrebe drzavnog i narodnog zivota.
Naucna razrada i jednoga i drugoga prava ujedno i uporedno, ima i moze da
ima prakticne vrednosti i koristi u toliko, u koliko se pri ovoj i ovakvoj razradi
jedno pravo s drugim uporeduje u nameri, da se pokaze i prikaze: da li, u koliko i
zasto odredbe i norme za jednu ili drugu drzavu vazeceg prava odstupaju od opsteg
IilosoIski izvedenog ili istorijski razvijenog prava i da li je, u koliko je i cime je
ovo odstupanje opravdano ili ne. Neosporna je u ostalome istina, da se sa razvitkom
civilizacije i kulture, razvija i pravna svest kod pojedinih naroda, a sa postupnim
razvitkom ove svesti, sve se vise i vise potiru i gube nejednakosti i razlike u
pojedinim poloznim pravilima u opste, i u drzavnom i administrativnom pravu
posebice i na ovaj se nacin sve vise ostvarava prirodna tendencija opsteg prava,
da postane opste-vazecim ili poloznim pravom.
Sa odelitom razradom nauke o drzavnoj upravi u svima pojedinostima drzavne
radnje, ide uporedno i odelita razrada administrativnog prava u svima pojedinostima
odnosaja, koji iz ove radnje nastaju i koje odnosaje ovo pravo sreduje, i posto ovu
drzavnu radnju predstavljaju i vrse organi i organizmi, koji po stroju drzave ulaze
u sastav izvrsne ili egzekutivne vlasti, to se i ovo pravo javlja kao pravo ove
vlasti, koja ga za drzavu i u njezino ime i vrsi, kao sto smo to ranije vec naglasili.
Administrativno pravo ulazi po ovome u sastav nauke o drzavnoj upravi, kao
pravna strana ili pravni momenat drzavne radnje onako isto, kao sto u sastav
198 Stofan Markovic
nauke o drzavi u opste ulazi i drzavno pravo kao pravna strana ili pravni momenat
drzavne volje i radnje u opste. Ono po ovome obuhvata i razraduje skup pravnih
znanja: nacela, istina i zakonskih i naredbenih opredeljaja, koji sreduju odnosaje,
sto nastaju iz drzavne radnje u svima pojavama drzavnog i narodnog zivota i
njegovih zadataka. Smer je ovome pravu, da omoguci, olaksa i osigura podmirenje
svekolikih potreba ovoga zivota izjednacujuci prava i interese celine na spram
prava i interesa pojedinaca i pojedinih drustvenih grupa i zajednica u svima
slucajevima, u kojima ova prava i interesi, povodom i usled ove drzavne radnje,
dolaze u dodir ili sukob.
Administrativno pravo drzave obuhvata po ovome sva prava i duznosti ili
granice izvrsnih, odnosno upravnih drzavnih organa i organizama u njihovoj radnji
i odnosajima, koji iz ove radnje nastaju. Ovi odnosaji, koje administrativno pravo
sreduje, postoje pre svega izmedu samih ovih organa i organizama medu sobom,
a za tim izmedu njih i trecih lica i ovi su odnosaji trojaki: jedni postoje izmedu
onih drzavnih organa i organizama, koji, prema stroju drzave ili drzavne vlasti,
imaju uticaja na drzavnu radnju kao najvise naredbene ili nadzorne vlasti, gde
dolaze drzavno poglavarstvo, narodno predstavnistvo i vlada, drugi su opet
odnosaji, koji postoje izmedu onih organa i organizama, visih i nizih, u kojima su
predstavljene: glavna ili sredisna, posredna ili srednja i mestna drzavna i to kako
zvanicna, tako i slobodna, odnosno opstinska, sreska i okruzna uprava i samou-
prava, dalje upravne druzine i druga samoupravna tela, koja postoje radi vrsenja
pojedinih zadataka, koji dolaze pod obim drzavne uprave u opste; ovi odnosaji
postoje najzad izmedu ovih organa i organizama drzavne, kako zvanicne, tako i
slobodne uprave s jedne i pojedinaca ili pojedinih drustvenih grupa i stranih drzava
s druge strane i to u toliko, u koliko ovi organi i organizmi pri svojoj upravnoj
radnji dolaze u dodir sa pojedincima i pojedinim drustvenim grupama i krugovima
i njihovim licnim, imovnim, drzavljanskim ustavnim i politickim pravima,
slobodama i interesima. Cilj je administrativnom pravu u opste, da se izvede i
osigura harmonija ili skladnost, koja treba da postoji izmedu volje i radnje sviju
drzavnih organa i organizama medu sobom u opste i na spram pojedinaca i
pojedinih drustvenih grupa i krugova posebice.
Drzavna, kao i svaka radnja u opste, pretpostavlja po samoj prirodi stvari pre
svega organe ili organizme, koji ovu radnju rukovode i vrse, a to su izvrsni i
upravni drzavni organi ili organizmi, a za tim predmete, na koje se ova radnja
odnosi, a to su zadaci drzave ili drzavne vlasti. Po ovome i nauka o drzavnoj
upravi obuhvata, razraduje i prikazuje s jedne strane znanja o sklopu, prirodi,
polozaju, nadleznosti i pravima i duznostima izvrsnih, odnosno upravnih organa i
organizama, a s druge opet strane nauka ova obuhvata razreduje i prikazuje sva
ona znanja, koja se odnose na same predmete drzavne radnje, kao sto smo to
ranije pomenuli.
199
Otuda se nauka o drzavnoj upravi svodi po samoj prirodi stvari na dva glavna
dela ili dve glavne strane znanja. Jedna strana obuhvata znanja o upravnim vlastima
i njihovoj nadleznosti, i ova se strana znanja svodi na dva odseka, od kojih jedan
obuhvata znanja o upravnim organima i organizmima ili vlastima zvanicne, a
drugi znanja o upravnim organima i organizmima slobodne drzavne uprave. Druga
strana nauke o drzavnoj upravi obuhvata znanja o pojedinim drzavnim zadacima,
na vrsenje kojih je drzavna uprava pozvana i ova se strana nauka o drzavnoj upravi
svodi prema glavnim kategorijama ovih drzavnih zadataka, na pet odseka: na
Iinansijsku, spoljnu, vojnu, sudsku i unutarnju upravu. Tako:
1. Drzavi su pre svega potrebna novcana sredstva i materijalna dobra, te da
moze, kao samostrojno bice da opstane i da vrsi mnogovrsne zadatke, radi kojih
ona i postoji; drzava je po ovome pozvana i ovlascena, da ova dobra od svojih
clanova neposredno i posredno uzima trosi i odrzava; drzava se u ovome pogledu
javlja kao privredno-pravna licnost sa osobenim privrednim zivotom, po kojem je
sposobna za imovna prava i moze da stoji u raznim privatno-pravnim odnosajima
i saobracajima, za koje u glavnome vrede odredbe opsteg gradanskog prava, i
ovaj privredno-pravni zivot drzave ogleda se u tekovini, potrosnji i odrzanju ili
reprodukciji dobara.
Odrzanje i unapredenje ovoga privrednog zivota drzave sastavlja predmet
Iinansijskog poziva drzave i njezine uprave.
Znanja, koja se odnose na ovaj poziv drzave, obuhvata i razraduje s jedne
strane nauka o drzavnoj privredi, koja se zove finansifa, a s druge opet strane
nauka o dr:avnof finansifskof upravi; prva se znanja javljaju kao strucna ili tehnicka
i obuhvataju skup nacela, zakona i pravila, na kojima ovaj privredni zivot drzave
valja da je zasnovan, a druga se znanja javljaju kao upravna drzavno-Iinansijska
znanja, po kojima drzava, na osnovu nacela i zakona nauke o Iinansiji, ovim svojim
zivotom rukuje i koja znanja dolaze s toga pod obim znanja o Iinansijskoj drzavnoj
upravi i upravnoj Iinansijskoj politici. Pravnu stranu znanja, koja dolaze pod obim
Iinansijske nauke o drzavi i drzavnoj upravi, obuhvata Iinansijsko drzavno
administrativno pravo, koje se kao polozivo pravo, osniva na Iinansijskim drzavnim
zakonima ili na zakonitim naredbama.
2. U danasnjem naprednom i razgranatom zivotu pojedinih drzava i naroda,
ima mnogo i takvih interesa i potreba, koje se javljaju kao opste ili zajednicke
potrebe i interesi vise drzava i naroda i koje kao takve mogu i treba da se ostvare
i izvedu samo zajednickom radnjom dveju ili vise drzava. Ove potrebe i interesi
sastavljaju tada predmet zajednickih medunarodnih zadataka, koji podjednako
vezuju i na zajednicku radnju obvezuju sve drzave, koje pripadaju medunarodnoj
zajednici i teze ostvarenju interesa opste-covecanske civilizacije i kulture tako,
da u pogledu na ove interese, sve ove drzave jedne od drugih zavise, da jedne od
200 Stofan Markovic
drugih moraju da traze pomoci i prijateljskih usluga i da jedne o drugima moraju
da vode ozbiljna racuna, ali da u isto doba svaka od ovih drzava zadrzava u osnovu
svoju samostalnost, nezavisnost i samoopredeljivost. Ove zajednicke potrebe i
interesi izazivaju preku nuzdu narocitih medunarodnih saobracaja i odnosaja, u
kojima drzave moraju da stoje, te da tako mogu zajednickom medunarodnom
snagom i sredstvima i po tome sto savrsenije i sigurnije da ostvare, ocuvaju i
unaprede one zajednicke, opste-covecanske potrebe i interese, koje pojedine drzave,
svaka za sebe, ne bi mogle ili ne bi htele da ostvare. Na ovaj se nacin ove opste ili
zajednicke potrebe i interesi vise drzava dovode u potrebnu skladnost sa zasebnim,
individualnim potrebama i interesima svake od pojedinih drzava, koje dolaze u
sastav ovih medunarodnih saobracaja i odnosaja i koje zajedno uzete sastavljaju
medunarodnu zajednicu ovih opstih potreba i interesa; na ovaj se nacin osamljen
zivot pojedinih samostalnih i nezavisnih drzava dopunjuje i grana osobenim
medunarodnim zivotom, kojim civilizovane drzave zive i van svojih teritorijalnih
granica, van svoje drzavne oblasti.
Zasnivanje, odrzavanje i unapredivanje ovih i ovakih medunarodnih
saobracaja, odnosaja, veza, zajednica, potreba i interesa s jedne, i odrzavanje i
cuvanje individualnog integriteta i licne samostalnosti i samoopredeljivosti drzavne
s druge strane, sastavljaju predmet spoljnih ili medunarodnih drevnih zadataka.
Znanja, koja se odnose na vrsenje ovih spoljnih ili medunarodnih zadataka
drzave ili su teknicko-strucna ili drzavno-pravna. Prva znanja dolaze pod obim
spolfne dr:avne politike i diplomatske vestine, a druga znanja dolaze pod obim
nauke o spolfnim :adacima dr:ave i spolfnof dr:avnof upravi. Pravno-teknicnu
stranu ovih znanja obuhvata i razraduje medunarodno pravo, koje se razlikuje na
opste i posebno; prvo obuhvata pravo, koje precutno priznaju sve suvremene
civilizovane drzave za svoje medunarodne odnosaje, dok se posebno pravo osniva
na narocitim medunarodnim ugovorima; i jedno i drugo pravo sreduje odnosaje
izmedu drzava ili za vreme mira ili za vreme rata. Medunarodno pravo sastavlja
po ovome deo spoljnog drzavnog administrativnog prava. Sa ovim spoljnim
drzavnim zadatkom stoji u vezi organizovana Iizicka drzavna snaga, koja je
predstavljena u vofsci u toliko, u koliko drzava mora u slucaju nuzde oruzanom
rukom da brani svoju samostalnost, samoopredeljivost i prava, kako svoja, tako i
svojih drzavljana. Po ovome
3. Svaka je drzava bez razlike pozvana, da se pobrine o obrazovanju,
naoruzanju, snabdevanju obucavanju vojske, kao i o svima onim uslovima,
sredstvima i ustanovama, po kojima ce vojska moci, u datim momentima, potpuno
i pouzdano odgovoriti svojem svetom zadatku i tako po potrebi ocuvati, odrzati i
uzdici moc, velicinu, slavu i sjaj drzave i naroda.
Poziv ovaj drzave sastavlja predmet njezinih vojnih zadataka.
201
Znanja, koja se odnose na vrsenje ovih vojnih drzavnih zadataka spadaju u
vrstu ili vojno-strucnih, ili drzavno-pravnih znanja. Prva se znanja odnose na cisto
tehnicku stranu vojske i njezinog ustrojstva i delanja i ova znanja sastavljaju
predmete pojedinih cisto vojnih nauka, disciplina i vojnih i ratnih vestina. Druga
se znanja odnose na onu stranu vojske, po kojoj se ova javlja kao ona vazna
osnovica u licnom bicu i zivotu drzave, kojoj je zadatak da objektivno predstavlja
organizovanu Iizicnu snagu drzave, kao samostrojnog individualnog bica, koje
vojska u slucaju potrebe i opasnosti ima da cuva i sa zrtvom zivota brani. Vojska
se po ovome javlja kao imanentna pojava samoga pojma i prirode drzave, kao
Iingirane licnosti i u koliko po ovome vojska ulazi u sastav licnog bica i zivota
drzave, u toliko i znanja o vojsci dolaze pod obim nauke o vofnim :adacima dr:ave
i vofnof dr:avnof upravi. Pravnu stranu ovih znanja obuhvata dr:avno i
administrativno vofno pravo, koje ulazi u sastav nauke o drzavi u koliko sreduje
odnosaje, koji nastaju iz same prirode poziva vojska na spram drzave. Od ovoga
drzavnog i administrativnog vojnog prava, razlikuje se u nauci vofno-sudsko i
vofno-disciplinsko pravo, koje se javlja kao narocito pravo kojem je cilj, da se
izvede bezuslovna vojnicka poslusnost i koje pravo stoji po ovome vise u vezi sa
takticnim zadatkom vojske i kao takvo sastavlja teknicko-pravnu stranu vojne
znanosti.
Polozne odredbe, koje se odnose na vojsku u opste sastavljaju po nasem
ustavu predmete odluka drzavnog zakonodavstva s jedne, i uredba kralja, kao
drzavnog poglavara i vrhovnog zapovednika nad vojskom s druge strane.
202 Stofan Markovic
203
D. PRIRODA DRZA1E
Endrfu Jinsent
PRIRODA DRZAVE
*
,Istorija procesa nastanka moderne drzave je, razume se, i istorija morala.
Mekintajer, U potra:i :a vrlinom. studifa i: teorife morala
UVOD
Sta je drzava? To je jedno od najjednostavnijih pitanja koja se mogu postaviti
u politici, ali i pitanja na koja je najteze dati odgovor. Centralna teza ove knhjige
jeste ta da razumevanje drzave ima kljucni znacaj za poimanje politicke misli i
prakse XIX i XX veka. Cak i u tradicijama cije je reagovanje na drzavu bilo u
najvecoj meri kriticko, kao sto su marksizam i anarhizam, ima razmisljanja o
sustinskom znacaju drzave. Uprkos tome, mogli bismo reci da teoreticari politike,
cesto bas oni koji svet sagledavaju iz marksisticke perspektive, sada ponovo polako
otkrivaju drzavu. To uopste ne znaci da smo mi ikada izgubili koncept drzave,
nego da je taj koncept, iz mnogih razloga, izisao iz upotrebe u engleskom govornom
podrucju tokom XX veka. Neobicna je podudarnost da se to dogodilo upravo u
vreme kada je doslo do izuzetnog povecanja prakticne uloge i Iunkcije drzave.
Zeleo bih da naglasim da odsustvo diskusije o drzavi nije bilo karakteristicno za
Erancusku, Nemacku i Italiju. Samo je u Britaniji i u Americi akademska klima u
ovom stolecu bila neprijemciva za opstu diskusiju o drzavi. Razlozi za to su
veoma slozeni, a mnogi medu njima su istorijski. Tako su, na primer, neki od
najtemeljnijih teorijskih radova nastali u Nemackoj, u XIX veku. Cak je i jedan
od najzescih kriticara drzave, Karl Marks, radio u okviru parametara nemackih
preokupacija. Postojala je nejasna povezanost izmedu nemackih i evropskih
* I:a:ovi modernof upravi i upravlfanfu (hrestomatija), priredili Mijat Damjanovic i
Snezana Dordevic, tekst prevela Ljiljana Milkic-Nedeljkovic, Timit, Beograd, 1995, str. 295326.
204 Endrfu Jinsent
interesa u drzavi i uspona nacionalizma i medunarodne agresije u ovom veku.
Hegel (1770-1831) se cesto proglasava jednim od kljucnih nezadovoljnika u toj
oblasti. Njega ponekad prikazuju kao arogantnog megalomana koji svetu nudi
IilozoIiju kulminacije, cemu je tezila svaka ranija misao. Sve protivrecnosti su
razresene u pruskoj drzavi. Tako je u meduratnim godinama americki IilozoI Dzon
Djui (John Dewey) izrazio osecanja mnogih svojih savremenika kada je napisao
da se ,onog trenutka kada izgovorimo rec dr:ava pojavi mnostvo intelektualnih
aveti koje nam zamagljuju viziju (1927, str. 8-9). Sudbina ideje drzave u ovom
veku bila je takva da je ona bila ili prenaglasavana i posvecena, ili potpuno pogresno
shvacena. Tesko je naci uravnotezenu procenu.
U Britaniji i Americi su veoma duboko ukorenjeni razlozi sumnjicavosti
prema drzavi. U izvesnom smislu, nijedno od tih dvaju drustava nema snaznu
drzavnu tradiciju Postoji veoma mali stepen samosvesti o vlastitoj drzavnoj
tradiciji. To se izrazava na svim nivoima drustva, od vladinih ministara, drzavnih
sluzbenika i pravnika, do obicnih gradana. Osim toga, akademska preokupacija
istoricara, IilozoIa i sociologa uglavnom se svodila na empirijsko procenjivanje
drzave kao, na primer, Iaze u sirem razvoju drustava. Dominacija lingvisticke i
analiticke IilozoIije takode je uzrokovala nepoverenje prema opseznim
metaIizickim ili juristickim teorijama. Od 1940. godine, IilozoIi politike su svoju
paznju, u najvecoj mogucoj meri, posvecivali preciznijim, uzim pitanjima, kao
sto je analiza prava ili obaveza. Generalno je izbegavana normativna politicka
teorija. Zadatak politicke IilozoIije nije bio ogranicen na analizu dela pisaca
klasika Hobsa, Loka, Rusoa i Hegela (Hobbes, Locke, Rousseau). Klasicna
politicka IilozoIija imala je jasno postavljen normativni zadatak. Ona je promisljala
praksu koju cine gradanstvo, porodica i oblici ustava, obicno u okviru sireg
razmatranja drzave, njene prirode i svrhe. Vecina teorija drzave moze se naci u
klasicnoj tradiciji politicke IilozoIije.
Postoje razlozi zbog kojih je vazno oprezno razmisljati o drzavi. Na veoma
prakticnom nivou, sada je tesko zamisliti zivot bez drzave. Prvo, drzavnost nije
samo mnostvo institucija, vec i skup stavova, prakse i kodeksa ponasanja, ukratko
civilitet koji se, potpuno opravdano, povezuje sa civilizacijom. Sigurno je da
ima ,onih koji sumnjaju u drzavu i koji to cine sa razlicitih ideoloskih pozicija,
pokusavajuci da Iormulisu ideje o drustvima bez drzave; medutim, na neposre-
dnijem nivou, drzava suptilno prozima najveci deo naseg zivota, koji pocinje i
zavrsava se unutar drzave. Prema tome, drzava je u isti mah i slozeni IilozoIski
pojam, ali i svakodnevna realnost koju ne mozemo ignorisati. Pre nego sto se
upustimo u spekulacije o svome odnosu prema drzavi, moramo znati nesto o teoriji
drzave.
205
Priroda dr:ave
Drugo, drzava nije neutralna institucija koju mozemo ignorisati, niti je plod
puke slucajnosti. Postoje uobicajene odlike drzave, koje je ona polako, tokom
vremena, sticala. Medutim, najveci deo oblika i strukture drzave moze se potpuno
shvatiti tek ako se spoznaju sve politicke i pravne teorije koje oni otelotvoruju.
Ponekad je pokusaj da se shvate strukture koje su vec Iormirane teoretisanje ex
post facto, ipak, u nekim drugim situacijama, upravo je sama teorija omogucila
razvoj konkretnih institucija. Buduci da ideje drzave cesto odreduju i oblik drzave
i nas stav prema njoj, kljucni znacaj ima to da izvesno poimanje osnovnih teorija
drzave bude deo svakog politickog obrazovanja.
Trece, cesto se stvara prilicno velika pojmovna zagonetka oko same ideje drzave,
posebno u odnosu na druge pojmove kao sto su drustvo, zajednica, nacija, vlada,
kruna, suverenitet itd. Ti pojmovi se cesto brkaju sa predstavom o drzavi, sto je cesto
rezultat nepaznje prema razlicitim upotrebama tih pojmova u razlicitim teorijskim
kontekstima. Upoznavanje sa sledom izlaganja argumenata u raznim teorijama u znatnoj
meri ce osvetliti ta pitanja i pomoci nam da sagledamo neke probleme.
Konacno, jedan od paradoksalnih aspekata novijih politickih teorija jeste
misljenje da je drzava premisa na kojoj one pocivaju. Razmisljanje o pojmovima
kao sto su zakon, prava i obaveze podrazumeva postojanje izvesnog oblika drzave;
ti pojmovi su ugradeni u drzavu. Zato izgleda da je, pre nego sto pristupimo
proucavanju tih pojmova, od sustinskog znacaja da se upoznamo sa nekim teorijama
drzave. Medutim, osim kritickih studija, ciji su autori bili politicki sociolozi i
marksisti, malo je radova koji su se bavili drzavom.
Kada se bavimo proucavanjem drzave, moramo biti svesni da je to
najproblematicniji pojam u politici, sto je poznato svakom ko se podrobnije bavio
proucavanjem drzave. Razlog tome nije samo u njenoj istoriji koja obiluje velikim
zaokretima, niti u njenom centralnom znacaju za nase danasnje politicke prilike,
nego jos vise u njenoj ambivalentnosti izvesnosti i neizvesnosti u isti mah. Ona
pokazuje tendenciju da sa zabrinjavajucom lakocom ,ulazi u mnoge koncepcije
i vidove prakse i ,izlazi iz njih. Drzava se ne razotkriva na prvi pogled. Uprkos
svojoj prividnoj cvrstini (pokusajte samo da ne platite porez ili da izidete iz zemlje
bez pasosa) ona izmice svakoj jednostavnoj identiIikaciji kao ideja ili skup
pojmova, vrednosti i ideja o socijalnoj egzistenciji.
Nase oklevanje da se bavimo drzavom uzrokovano je slozenoscu najveceg
broja teorija drzave, sto je samo jedan od Iaktora odvracanja. Postoje dva nacina
na koja se mozemo uhvatiti u kostac sa problemom. Prvo, tako sto cemo ograniciti
polje proucavanja i usredsrediti se na najpoznatije cinioce. Priznajem da ce se
tako izgubiti najveci deo bogatstva detaljnog razmisljanja o drzavi onako kakvo
cemo, na primer, sresti u ne tako davno objavljenoj knjizi Keneta Dajsona (Ken-
neth Dyson, 1980), ali cemo citaocima pruziti sansu da se zainteresuju za temu i
206 Endrfu Jinsent
da se, ako zele, temeljnije bave njome. Ova knjiga ce biti posvecena razjasnjavanju
porekla pojma i istorije ideje drzave, razmatranju njene veze sa srodnim
pojmovima, sagledavanju alternativnih pristupa drzavi i teorijskih problema koji
su u vezi sa drzavom, kao i razmatranju jednog broja kljucnih teorija drzave, koje
se zavrsava pitanjem da li nam je teorija drzave uopste potrebna.
Drugi nacin na koji mozemo pristupiti slozenosti drzave jeste taj sto cemo
pokazati razvojnu meduzavisnost i model odnosa medu nekim teorijama. Tako
se, recimo, ustavna teorija drzave razvijala na osnovu apsolutizma. Klasna teorija
razvijena je u XIX veku, a njena podloga su bile ustavne i eticke teorije.
Meduodnosi i kriticki kontrasti olaksace neupucenom citaocu da shvati stvari.
Vazno je, medutim, naglasiti ogranicenja ove knjige. Ona nema drugih
pretenzija osim da iznese opsti pregled kljucnih teorija drzave. U njoj ce biti samo
ukazano na teorijske repere. To uglavnom podrazumeva sazimanje, pojedno-
stavljivanje i odslikavanje u sirokim potezima. Knjiga je pokusaj da se onima koji
zele da izucavaju politiku pruzi uvod u teoriju drzave i nista vise.
1. DA LI SE POLITIKA SVODI NA DRZAVU?
,Politicka nauka u pravom smislu jeste nauka koja se bavi drzavom.
Bluncli, Teorifa dr:ave
Prvi redovi obimnog Blunclijevog dela o drzavi ukazuju na IilozoIski problem
koji nalazimo jos u Aristotelovoj Politici. Rec politika proistice iz grcke reci polis
koja u osnovi oznacava grad; za Aristotela, zadatak politicke nauke je ispitivanje
polisa, pa je, samim tim, bilo potpuno razumno shvatiti politiku kao oblast koja se
bavi izucavanjem grada. Ako se politika svodi na drzavu, i ako prihvatimo da je
grcki polis drzava u modernom smislu, naici cemo na velike teskoce ako budemo
pokusali da pisemo o drzavi, a da pritom izbegnemo pisanje istorije politicke misli
od Grka do nasih dana. Upravo to cemo pokusati u ovom radu.
Blunclijevo videnje politike se odrazava i u relativno skoro objavljenim
tekstovima iz politicke teorije; D. D. RaIael (Raphael) komentarise da je ,politicko
sve ono sto se odnosi na drzavu (1970, p. 27), dok N. P. Beri (Barry) kaze da se
,istorija politicke teorije uglavnom bavila drzavom (1981, p. 46). Mnogi bi mogli
dodati termin nacija terminu drzava, tako da bismo mogli zakljuciti kako politika
postoji samo u nacionalnim drzavama. Medunarodna politika postoji izmedu
nacionalnih drzava. Svi problemi politike, ukljucujuci pravdu, slobodu i prava, u
vezi su sa drzavom, na kraju krajeva.
Neki kriticari ne bi bili zadovoljni takvim videnjem. Postoje razlozi zbog
kojih bi se moglo prigovoriti stapanju politike sa drzavom. Ako se politika deIinise
207
Priroda dr:ave
kao ,aktivnost organizovanja opstih odnosa i uspostavljanja pravila za odrzavanje
tih odnosa unutar grupe ljudi koji su se na okupu nasli slucajno ili po izboru
(1956, str. 2) onda to obuhvata aktivnosti porodica, plemena, klanova, klubova i
sindikata, kao i svaku demokratiju ili autokratiju velikih razmera. Veoma je tesko
reci, bez daljeg objasnjenja, na koji je nacin sve to povezano sa drzavom. Ukratko,
politika se moze smatrati sirom od drzave. U sustini, pojam politike moze biti i
jeste bio deIinisan na mnoge nacine koji se ne podudaraju sa drzavom. Ako jos
malo razradimo tezu, videcemo da mogi antropolozi i sociolozi tvrde kako postoji
bogat spektar preddrzavnih ili bezdrzavnih drustava. Vecina naucnika se danas
slaze sa tim da je drzava relativno skorasnja pojava sa stanovista duge istorije
postojanja drustva. Ako su ta drustva bila podvrgnuta vlasti i ako su u njima
vladala neka pravila, mogucno je tvrditi da je u njima postojala politika, ali ne i
drzava.
Sledeci razlog zbog koga se ne moze prihvatiti stapanje politike i drzave
jeste da grupe, udruzenja i zajednice mogu unutar sebe voditi slozeni zivot, koji
ne mora imati nikakve veze sa drzavom. Sigurno je da se moze reci kako politika
postoji unutar grupa i izmedu grupa. Kriticari bi ovde mogli primetiti da se drzavi
prenaglaseno pripisuje centralna uloga. Ne mogu se svi problemi grupnog ili cak
pojedinacnog zivota, slobode ili pravde, jednostavno prebaciti na drzavu. Ako bi
se politika ogranicila na drzavu, time bismo omedili realnost politike. S tim u vezi
bi se mnogi mogli pozvati na oslobadanje politike od drzave. To glediste je
delimicno Iormulisano u klasicnoj liberalnoj distinkciji izmedu politicke i socijalne
sIere ili izmedu javnog i privatnog. U skladu sa tom argumentacijom ono sto se
zbiva u porodici ili privredi treba oznaciti kao privatno, dakle nesto sto je
automatski izvan domasaja drzave.
Neke navedene teze su, bez sumnje, srodne. Istorijski gledano, politika ima
siri opseg od drzave. Ipak, u savremenom smislu, tesko je sagledati politiku mimo
drzave ili mimo teznje ka drzavnosti. Politika je sada prirodena drzavi. To, medutim,
ne ogranicava politiku na odredeni entitet. Jasno, drzava nije stvar. U ovoj knjizi
ispituju se razne teorije drzave, a ne teorija drzave, jedna i jedina. Raznovrsnost
teorija drzave znacajan je cinilac za IilozoIsko vrednovanje drzave i za razne
vrednosti koje joj se pripisuju. Drzava je kompleks ideja i vrednosti, od kojih
neke imaju svoje institucionalno ostvarenje. Te ideje su veoma guste po teksturi i
imaju razlicita tumacenja. Pokusati spoznati te ideje zapravo znaci shvatiti najveci
deo evropskog politickog iskustva u protekla cetiri veka. Politika, dakle, sazima u
celinu sve bogatstvo i raznovrsnost teorije drzave. Ne postoji znacenje u kome je
politika ogranicena ako se stopi sa drzavom. EilozoIski etatizam je usko povezan
sa razmisljanjem o prirodi i ciljevima socijalne egzistencije.
208 Endrfu Jinsent
2. DRZAVE, DRZAVA I IDEJA DRZAVE
,Prvo sto treba reci o modernof dr:avi jeste da ona ne postoji, niti je ikada postojala.
Ono sto je istorijski postojalo jeste veliki broj modernih drzava, sa veoma razlicitim
ustavima.
Lubas (Lubasz), Ra:vof moderne dr:ave
Cinjenica da govorimo o teorijama drzave cesto deluje zbunjujuce. Drzava
podrazumeva nesto sto je konzistentno, uvek isto, sto se moze identiIikovati u
raznim teroijama. U toj konzistentnosti ima izvesne istine, ali njoj moramo veoma
oprezno pristupati. Postoje tri vrste primedaba na upotrebu termina ,drzava u
jednini empirijske, istorijske i konceptualne.
Prva primedba se oslanja na zdrav razum i posmatranje. U svetu oko nas
postoje drzave razlicitih struktura, sa razlicitim politickim institucijama, kulturama
i vrednostima, a ne drzava, jedna i jedina. Empirijsko posmatranje stvarnih drzava
mora nas navesti na zakljucak da nijedan konkretan model nije karakteristican za
sve drzave. Najvise sto se moze reci jeste da ima izvesne slicnosti. Razlicita
istorijska iskustva dovela su do razlicitih percepcija i prakse. Vazan protivargument
jeste da su neke slicnosti izuzetno snazne recimo, svaka drzava ima, u sustini,
svoju teritoriju, pravni sistem, pravosude i monopol na upotrebu sile. Postoji,
medutim, jos jedna primedba koju treba razmotriti. Kriticari upotrebe termina
,drzava u jednini cesto su stavljali primedbe na nesto sto se unekoliko razlikuje
na ono sto bih nazvao ,idejom drzave. Na meti kritike nisu Iormalne odlike
koje su medu sobom slicne, nego ideja da postoji normativna teorija drzave, koja
otelotvoruje vrednosti, ideje i pojam zajednickog dobra Dajson (Dyson, 1980,
str. 23). To je drzava politickog IilozoIa. ,Ideji drzave pripisuje se isuvise
jedinicni i sakrosanktni status, kao da je ona nekakav model koji treba imitirati.
Kako je to Iormulisao jedna kriticar, ,izolacija drzave koju su zamislili IilozoIi
uzrokovala je to da opis drzave bude sve vise neprimenljiv na bilo koji jedinicni
realni primerak (Delisle Burns, 191516, str. 294). Takva vrsta kritike, zabelezena
1915. godine, kada je hegelijanska teorija drzave bila na vrhuncu, a Bernar Bosanke
(Bernard Bosanquet) jos uvek neprikosnovena velicina, danas verovatno vise nije
tako primerena. Danas ne postoji nijedna dominantna IilozoIska teorija.
Druga primedba odnosi se na pitanje kontinuiteta drzave u istoriji. Kada govorimo
o drzavi, izlazemo se velikom iskusenju da zapadnemo u razvojnu ili evolucionisticku
terminologiju. Medutim, bilo bi sasvim nepouzdano ako bismo automatski pretpostavili
da se moderna drzava razvila iz grckog polisa ili i: apsolutisticke dr:ave kakva fe
postofala u XJI veku. Bilo bi pogresno i ako bismo pretpostavili da evropska dr:ava
treba da poslu:i kao model :a :emlfe u ra:vofu, mada fe ta pretpostavka u bitnof meri
uticala i na unutrasnfu i na spolfnu politiku tih :emalfa.
209
Priroda dr:ave
Jedan od glavnih problema sa kojima se suocavamo kada se bavimo
misliocima kao sto su Hobs ili Boden (Bodin) jeste da utvrdimo da li je neistoricno
govoriti o nfihovim teorijama drzave. Postoje dva razloga za to: prvo, stvarni
pojam drzave nije postojao kao opsti politicki pojam u tadasnjem politickom
recniku i, drugo, njihove teorije i autorske intencije veoma su cvrsto povezane sa
istorijskim kontekstom u kome su nastale. To su pitanja koja se pojavljuju u
diskusijama o istorijskoj cistoti ili necistoti, tekstualizmu ili kontekstualizmu,
narocito zahvaljujuci metodoloskim radovima takvih autora kao sto je K. Skiner,
(Q. Skinner) videti u: David Boucher, 1985. Iznenadujuce je da Skiner, u svom
obimnom istorijskom delu, nudi razvojnu perspektivu drzave, sto se ne bi moglo
ocekivati na temelju njegovih metodoloskih radova.
1
Kada pokusavamo da iznesemo opsti pogled na drzavu, neminovno se
suocavamo sa pitanjima poput sledecih: da li Boden i Hegel, razmatrajuci drzavu,
govore o jednom istom entitetu? Da li se kritickim istrazivanjem teorije drzave
rasprava produbljuje na racun istorijske cistote i preciznosti? Cini se, medutim,
da ne bi bilo pametno da negiramo da tradicija drzave potice jos od XVI veka.
Karakter drzave entiteta koji se u Evropi brzo razvijao tokom protekla cetiri
stoleca neprestano je izlagan pomnom proucavanju i stalno je bio predmet
diskusija. Oko njene sustine i prirode uporno su vodeni i jos uvek se vode sporovi,
delom i zbog toga sto ona odrazava tako Iundamentalne vrednosti. Bodenova i
Hegelova teorija se moraju sagledavati u kontekstu vremena u kome su nastale,
ali one ipak pokrecu pitanja koja su bila i ostala deo tradicije diskursa kojoj i mi
sami jos uvek pripadamo. Postoje izvesni jasno uocljivi obrasci misli i jezika koji
se uvek iznova pojavljuju u vezi sa idejom drzave. To je delimicno izazvano i
cinjenicom da su teoreticari skloni da se pozivaju na ranije iznete poglede. Dok su
se, na primer, teoreticari iz XVI veka pozivali na Aristotela, Stari i Novi zavet i
gradansko i kanonsko pravo, teoreticari XIX i XX veka se pozivaju na Hobsa,
Loka i Rusoa, ali i na Aristotela. U ovom slucaju nema neibeznog osecanja napretka
kakvo postoji u vigovskoj teoriji istorije (videti u: ButterIield, 1950); pre bi se
moglo reci da postoji zajednicki spektar problema i reIerentnih obrazaca (videti
u: Tierney, 1982, str. 1045).
Treca primedba se odnosi na upotrebu pojma drzava. Kada govorimo o tome
da drzava obavlja odredene Iunkcije, pribegavamo personiIikaciji. Pripisujemo
joj status ekvivalentan jedinstvenoj licnosti tretiramo je kao subjekat koji nesto
1
Skiner primecuje sledece: ,Nadam se da cu ukazati na ponesto od procesa na cijem temelju
je Iormirana savremena koncepcija drzave... Nastojacu da pokazem da su glavni elementi
karakteristicno moderne koncepcije drzave postepeno stvarani (1978, sv. 1, str. IX). To podrazmeva
da je drzava sporo evoluirala, odnosno da se sporo razvijala.
210 Endrfu Jinsent
cini. Drzavi se pripisuju konkretne pravne akcije, kao da je posebni entitet. Kada
kazemo: ,Drzava je ubila osobu x ili ,Jedna drzava pregovara sa drugom, mogli
bismo podleci iskusenju da konstatujemo da su to ,sistematski obmanjujuci iskazi,
kako je to Iormulisao Gilbert Rajl (Ryle). Objasnjenje za personiIikaciju drzave
jeste u cinjenici da pojedinci koji obavljaju odredene drzavne Iunkcije ne deluju
(ili, barem, ne bi trebalo da deluju) u licnom svojstvu, niti je rec o njihovim licnim
Iunkcijama, ali ipak deluju u ime drzave. Zato i postoji Iraza ,sluzbenik drzave
ili, sto je mnogo uobicajenije, ,drzavni sluzbenik. S obzirom na Iunkcije koje
drzava obavlja, smatra se da ima nadlicni kvalitet. Realnost u osnovi svega toga
jeste pravni karakter javne vlasti. Pojedinac deluje u ime drzave. Pogresno je
gledati na drzavu kao na lice koje opstaje po sopstvenom pravu. To je pravni
misticizam. Drzava nema urodenu sustinu, ona je sredstvo koje se moze upotrebiti
u odgovarajucim kontekstima. Zato nema nikakve svrhe tragati za znacenjem reci
izolovano od tih konteksta. Sama rec se upotrebljava u mnogim razlicitim konte-
kstima. EilozoI prava AlI Ros (Ross) razvio je tokom sezdesetih godina sledecu
argumentaciju: ,Pitanje sta oznacava drzava` kao aktivni subjekat nema nikakvog
znacenja. Taj termin ne moze biti deIinisan metodom supstitucije, vec samo tako
sto ce se poimenicno navesti uslovi pod kojima se iskazi koji se odnose na drzavu`
kao aktivni subjekat mogu smatrati istinitim (1961, str. 123). Znacenje reci drzava
,svodi se upravo na te uslove koje treba ispuniti... da bi se iskaz mogao smatrati
istinitim (124). Nad ovom Rosovom analizom nadvija se Erezeova senka; rec je
o cuvenom Erezeovom nacelu ,nikada nemoj pokusavati da znacenje reci utvrdis
izolovano, vec samo u kontekstu citavog iskaza (1950). Jedinice znacenja su
recenice u kojima se pojavljuje pojam drzave, dok sama rec nije jedinica znacenja.
U sustini, Ros u nastavku svoje analize ostaje na Erezeovom tragu, tvrdeci da se
gramaticki oblik recenica u kojima se pojavljuje rec ,drzava razlikuje od njihovog
logickog oblika. Sa gramatickog stanovista, nema nikakve razlike izmedu recenica
Drzava je ubila gdu Marel i Dzon je sagradio kucu, buduci da obe imaju jasan
subjekat. Sa pravnog stanovista, medutim, drzava je veoma razlicit tip subjekta.
Rosova analiza bi mogla biti savrseno prihvatljiva za mnoge britanske i
americke pravnike, ali njen autor pokusava da istrazi pitanje licnosti drzave koja
se razvila u drugacijoj IilozoIskoj tradiciji. U narednim poglavljima cemo ponovo
razmatrati teoriju licnosti drzave. Ipak, ni izdaleka nije sasvim jasno da li Ros
zaista daje odgovor na probleme koje pokusava da razresi teorija licnosti. Pravno
gledano, kako drzava moze delovati ili biti odgovorna za nesto ako nema neku
vrstu statusa licnosti ili subjekta? Nema svrhe govoriti o razlicitim tipovima iskaza
mora postojati kontinuitet i konzistentnost izmedu svih akcija drzave, inace ona
ne bi ni bila organizovana kao drzava.
211
Priroda dr:ave
Na osnovu empirijskih, istorijskih i konceptualnih primedbi mozemo da
uocimo zbog cega mnogi nerado koriste imenicu ,drzava u jednini. Da bi se
izbegli terminoloski problemi, mi cemo u ovoj knjizi pretpostaviti da postoji
zajednicki entitet, koji teoreticari imaju na umu, iako se njihovi pogledi cesto
razlikuju. Zato postoje ,teorije drzave.
3. DRUSTVA BEZ DRZAVE I TRADICIJA DRZAVE
Osnovni predmet proucavanja ove studije jeste drzava. Jasnoce radi, mora-
cemo da ispitamo i kategoriju drustava bez drzave. Ovo nije prilika da ulazimo u
opseznu antropolosku diskusiju o takvim drustvima, ali je vazno naglasiti da je
centralni predmet ove knjige sama drzava relativno skorasnja pojava, koja
datira iz XVI veka. Ne postoji ni grcka ni srednjovekovna drzava, barem ne onako
kako je mi danas shvatamo: to su pogresno upotrebljeni nazivi. Osim kada je rec
o neizbeznoj konvencionalnoj upotrebi, drzava nije isto sto i vladajuci savet
plemena ili imperija. Zato ima mnogo toga sto treba uvrstiti u rubriku ,drustava
bez drzave.
Postoje cetiri osnovne kategorije ,drustava bez drzave. Prva medu njima
obuhvata opseznu antropolosku literaturu o ,primitivnim zajednicama. Antro-
polozi i sociolozi su cesto skloni da drzavu smatraju vidom drustvene organizacije
koji se moze naci u izvesnim drustvima (videti u: Krader 1968, str. VII). Smatra
se da su drustva bez drzave organizovana na osnovu kategorija kao sto su klan,
krvne ili Iamilijarne veze, prosirena porodica ili, jednostavno, uzajamna pomoc.
Evans-Pritchard studije o Nueru (1940) tipicne su za analizu drustava bez celnika
(drustava bez jasno uocljivog vode ili vladaoca). Te grupe ponekad imaju oblike
upavljanja i utvrdena pravila, ali se to ne bi moglo oznaciti kao drzava.
Druga kategorija obuhvata razvijene politicke organizacije koje vremenski
prethode drzavi grcki polis, imperije i srednjovekovne politicke organizacije.
Neke karakteristike tih oblika umnogome nalikuju drzavi, ali je vecina komentatora
opravdano oklevala da ih nazove drzavom. U ovom poglavlju cemo podrobnije
razmotriti tu kategoriju.
Sledeca kategorija je mnogo vise spekulativna i utopijska. Ona obuhvata
,bezdrzavne vizije izvesnih ideologija iz XIX u XX veka anarhizam,
libertarianizam i komunizam. Idealizacija zivota zajednice koja opstaje potpuno
slobodno, uz cesto velicanje ,primitivnih oblika zajednice, sagledava se kao
sustinski ,bezdrzavna. Drzava se cesto tretira kao osnovni uzrok ljudskih nedaca
(videti u: Kropotkin, 1903).
Poslednja kategorija obuhvata moderna drustva koja nemaju tradiciju
drzavnosti. To su drustva kojima ,nedostaje istorijska i pravna tradicija drzave
kao institucije koja `deluje` u ime javne vlasti... kao i tradicija kontinuirane
212 Endrfu Jinsent
intelektualne zaokupljenosti idejom drzave (Dyson, 1980, str. VIII). Postoje dve
primarne determinante za odsustvo drzavotvorne tradicije: institucionalne strukture
i pravne i ideoloske tradicije. Kada je o prvoj determinanti rec, Sjedinjene Americke
Drzave, sa svojom Iederalnom strukturom, ne neguju ,osecaj centralne drzave.
Eederalizam podstice centriIugalne sile, posebne pravne strukture i opste
nepoverenje prema centralizmu. Drzava je, u svom istorijskom razvoju, oduvek
bila centripetalna sila; tacka ravnoteze je u centru i kada drzava tolerise, pa cak i
podstice izvesnu lokalnu autonomiju. Sve je izrazenija i dvosmislenost kada je
rec o Evropskoj zajednici. Bice Iascinantno posmatrati kako ce, u narednih nekoliko
decenija, snazna drzavna tradicija u Evropi reagovati na ideju Iederalizma. Vec
danas smo svedoci nekih implicitnih napetosti. Druga kljucna determinanta jeste
pravnicka i ideoloska tradicija. U Velikoj Britaniji se moze zapaziti poseban slucaj
pravnicke tradicije. Stanoviste obicajnog prava jos iz srednjeg veka i opste odsustvo
distinkcije izmedu javnog i privatnog prava istorijski su tezili umanjivanju znacaja
i Iunkcije drzave (nasuprot tradiciji rimskog prava u Evropi). Smatralo se da zakoni
ne proisticu u velikoj meri iz drzave, nego iz navika i obicaja citavih generacija
ljudi. Obicaji su stvorili osnovu jednakosti i pravicnosti. Takve stavove su
artikulisali sudije kao sto su Brekton i Kouk (Bracton, Coke). Pravo je bilo
nezavisno, a uloga parlamenta deklarativna, a ne kreativna. Postoji, medutim, i
mogucnost da se znacaj te teze predimenzionise. Britanija i SAD imaju izvestan
,osecaj drzave. Postoji veoma jasno poimanje teritorijalnog integriteta,
suvereniteta, gradanstva, vladavine zakona itd. Stvarna moc drzave u praksi ostaje
nedirnuta. Medutim, o tome se ne razmislja. Drzava se ne smatra javnom vlascu
koja dela (videti u: Dyson, 1980, str. 20, opaska 2). Ta ideja se obicno tretira uz
izvesnu dozu nelagodnosti.
4. PRETECE DRZAVE
Postojala je i postoji snazna sklonost da se grcki polis odredi kao najraniji
oblik drzave u Evropi. Sigurno je da je to bio jedinstveni oblik politicke organizacije
koji ima neke zajednicke karakteristike sa modernom drzavom. Ipak, mnoge
karakteristike su samo ,ucitavanje sadasnjosti u proslost.
Poreklo i razvoj grada-drzave datiraju iz vremena izmedu 800. do 500. godine
p.n.e. Grad-drzava se razvio iz porodicnih i plemenskih jedinica, koje su se
udruzivale u utvrdenim naseljima. Oblik i velicina polisa obicno su bili
determinisani geograIskim uslovima. U poredenju sa modernim drzavama, vecina
ih je bila veoma mala. Grad je u svoju strukturu ukljucivao porodice i klanove.
Klan, obicno sa porodicom kao nosiocem verskog kulta na celu, bio je rezultat
mnogih drugih ispunjenih uslova. Prema strukturi, klanu je bilo blisko bratstvo,
koje se nije svodilo samo na krvne veze ili veze proistekle iz pobratimstva, vec ih
213
Priroda dr:ave
je u znatnoj meri premasivalo. Na takav oblik veza uticao je raniji oblik grupisanja
heterifa koji je doslovno oznacavao udruzenja vojnika smestenih u isti sator.
Bratstvo i heterifa su cesto integrisani u pleme (phvle) i, konacno, u klanove.
Slozena mreza rodbinskih, Iamilijarnih i drugih veza Iormirala je citavu mrezu
odnosa unutar grada/drzave. Prvobitni gradovi-drzave imali su sopstvene verske
kultove. Zajednicki verski centar, uz vojnu sluzbu u falangi, bio je vezivo za
drustvene odnose. Vecina komentatora uocava postepeno napredovanje od
primitivnije, migracijske plemenske jedinice etnosa u zapadnoj Grckoj, ka trajno
nastanjenoj zajednici, utemeljenoj na odredenoj teritoriji i gotovo redovno
grupisanoj oko grada sa tvrdavom. To je bio polis (Ehrenburg, 1960).
Veliko je iskusenje upotrebljavati savremenu terminologiju prilikom
razmatranja grckog grada/drzave, jer je, na primer, grcka rec za grad i drzavu
istovetna polis. Grcki termin politeia odnosio se i na ideju gradanstva i na
ustrojstvo grada i na celokupnu strukturu zajednice. Slicni problemi iskrsavaju i
upotrebom drugih grckih termina kao sto je koinonia, sto se cesto prevodi kao
zajednica. Einli primecuje da koinonia ,ima mnostvo znacenja, ukljucujuci, na
primer, i poslovno partnerstvo, ali moramo razmisljati i o zajednici koja je veoma
povezana. Takva je rana hriscanska zajednica, u kojoj se veze nisu uspostavljale
samo a temelju bliskosti i zajednickog nacina zivota, vec i na temelju svesti o
zajednickoj sudbini, zajednickoj veri (Einley, 1973, str. 29). Zato moramo posvetiti
paznju terminologiji.
Postoje Iormalne slicnosti izmedu grckog polisa i moderne drzave; recimo,
imaju deIinitivnu teritoriju, konkretno stanovnistvo, ideju gradanstva i predstavu
o vladavini zakona. Ipak, bilo bi pogresno ako bismo smatrali da je grcki grad
potpuno analogan modernoj drzavi. I Platon i Aristotel su iznosili argumente u
korist ogranicenja velicine grada-drzave. Platon u Zakonima pominje brojku od
5.040 gradana (videti u: Platon, izdanje 1970, str. 249). Grcki gradovi su se mnogo
oslanjali na robove, posebno u poljoprivredi. I polovinu stanovnistva cinili su
robovi, dakle, ne gradani. Za Aristotela i Platona, cilj polisa je bio da razvije i
obezbedi ,dobar zivot svojim gradanima. Politicka nauka, nauka o polisu, bila je
usmerena ka razvoju vrlina i srece. Smatralo se da polis obuhvata celokupan zivot
svojih gradana veru, kulturu, politiku i licne aktivnosti, koje su se medusobno
prozimale u njegovim okvirima. Svestenicki poziv je potpuno mogao da se opise
kao politicko zanimanje (videti u: Bultimann, 1956, str. 129). Bio je to totalno
integrisani zivot, kome su se umnogome divile kasnije generacije naucnika i
mislilaca. Dobrobit pojedinca bila je neotudivo povezana sa dobrobiti drustva.
Etika je bila integralni deo politike. Jos je jedna vazna dimenzija polisa koja se
tesko moze uporediti sa modernom drzavom nisu priznavani ni ,drustvo, ni
individualizam. Izvan polisa nista nije postojalo ni podrucje privatnosti, licnih
214 Endrfu Jinsent
prava ili sloboda. Pojedinci su imali odredena prava samo kao gradani, a izmedu
javnog i privatnog prava nije bilo nikakve distinkcije. Pravo (nomos) je bilo
integralni deo religije, moralnosti i ustrojstva. Grad je bio primaran u odnosu na
svakog pojedinca. Covek je imao prirodnu potrebu za polisom. On je postojao
unutar polisa kao sto celija ili organ postoje u organizmu. Kako je tvrdio R. G.
Malgan (Mulgan), Aristotel ,posmatra polis kao bioloski organizam i pokusava
da otkrije njegovu prirodu tako sto ce ispitati obrazac njegovog rasta i razvoja
(1977, str. 20).
Javnu vlast, posebno u Atini, sprovodile su velike narodne skupstine. Eunkcije
vlasti nisu bile razdvojene nije se, recimo, razlikovala zakonodavna od izvrsne
vlasti. Sve je to obavljala jedna, zajednicka vlast. Osnovni zakon nije bio pravnicki
entitet, vec je to pre bio nacin na koji je grad ziveo, koji se odlikovao moralnim i
pravnim poretkom (videti u: Barker, 1979, str. 67). To nije modernije poimanje
konstitucionalne teorije koje tezi da razluci pravne od etickih aspekata. Aristotel
eksplicitno povezuje konstitucije sa drustvenim vrednostima. Postoje institu-
cionalni aspekti Aristotelovog ucenja; on razmatra razne Iunkcije vlasti, ali kod
njega ne postoji predstava o razdvojenosti zakonodavne i izvrsne sIere. Prema
Malganu, Aristotel ne posmatra zakonodavstvo kao ,posebno vazan deo
svakodnevne delatnosti vlasti i ne bi se slozio sa konstitucionalistickom teorijom
po kojoj je zakonodavstvo najvazniji metod deklarisanja javne politike (1977,
str. 38). Zato je, u celini, opravdano podozrenje prema svakom pokusaju
izjednacavanja grckog polisa sa modernom drzavom.
Mnogi analiticari ce se sloziti sa tim da je zaista potrebno mnogo maste da bi
se polis izjednacio sa pravom drzavom, ali misljenja nisu istovetna kada je rec o
srednjovekovnoj politickoj organizaciji. Prema jednoj, prakticno neosporenoj tezi,
u poznom srednjem veku, oko 1500. godine, postojao je oblik prepoznatljive
drzave. Stvarna polemika se, medutim, vodi oko toga kako cemo datirati njenu
pojavu. Naucnici iznose razlicite procene od 900. do 1600. godine. Isto je tako
tesko utvrditi da li je rec drzava postojala i pre institucionalne maniIestacije tog
pojma ili se pojavila istovremeno sa njom. Ne ulazeci u sve podrobnosti te debate,
koja zahteva ogromnu erudiciju, samo cemo ukazati na to da se njeni ucesnici
mogu podeliti na dve, veoma siroke, kategorije: u prvoj su oni koji smatraju da za
sve vreme srednjeg veka nije postojao nikakav oblik drzave, a u drugoj oni koji
smatraju da je izvestan oblik drzave ipak postojao u tom periodu.
Mnogi istaknuti autori negiraju da je u srednjem veku postojala svemocna
drzava. Ulman (Ullman), na primer, tvrdi da pojam drzave nije bio poznat u
srednjovekovnom periodu, pre XIII veka. To je bilo nesto sasvim daleko
srednjovekovnom umu (1975, str. 137). U izvesnom smislu, stav je osnazen i
cinjenicom da rec drzava nije postojala u politickom govoru pre 1500. godine,
215
Priroda dr:ave
tako da se cini neprimerenim govoriti o drzavi u svetu u kome ona kao pojam nife
postofala (videti u: Cheyette, 1978, str. 1). Etimologijom reci cemo se pozabaviti
u sledecem odeljku, mada je potpuno jasno da to nepostojanje nije odvratilo
pristalice teze o postojanju srednjovekovne drzave (nemackog istoricara H. Mitajsa
H. Mitteis, na primer) da tvrde kako je drzava postojala nekoliko stoleca pre
nego sto je svesno Iormulisana kao ideja (Mitteis, 1975).
Postoje Iaktori koji podrivaju pouzdanost ideje o postojanju srednjovekovne
drzave. Prvenstveno, Ieudalni sistem je tezio da izazove Iragmentaciju politicke
organizacije. U sustini, to je bila slozena i prilicno labava struktura ugovornih ili
drugih uzajamnih obaveza, koje su postojale unutar jedne slozene socijalne
hijerarhije. Ugovori su bili simbiotski ukljucujuci i one sa monarhom. Monarh
nije bio ni u kakvom specijalnom niti suverenom polozaju; on je bio samo jedan
deo zajednice u koji su drugi imali poverenja. Samim tim, on se zakonima
podvrgavao, a nije ih odredivao. U takvom sistemu, koji je negovao ono sto je
Ulman nazivao masovnom subegzistencijom ,bezbrojnih udruzenja (videti u:
Ullman, 1975), unitarni suveren nije mogao da postoji. Mnoge znacajnije grupe
mnogobrojni stalezi, kler, gilde i plemstvo stvarali su vlastite sisteme pravila i
sudova; najpoznatiji primer za to je crkveno kanonsko pravo. Ono se smatra
obicajnim pravom koje prethodi postojanju monarha. U ranom srednjem veku,
monarh je uglavnom dozivljavan kao ,izabrani Iunkcioner, ciji polozaj nije nuzno
morao biti nasledan. Veca tela, kao sto su plemstvo ili crkva, sazivali su, osim
toga, i svoje predstavnicke organe da bi savetovali monarha. Pre nego sto se drzava
razvila, to se cinilo ,na svim nivoima politickog zivota, od sela do knezeva koji
su birali imperatora (videti u: Tilley, 1975, str. 22). Te Ieudalne skupstine ,utapale
su se u parlamente ili staleske skupstine, ciji je zadatak bio da odbrane ili odrze
privilegije i povlastice odredenih delova stanovnistva. U srednjovekovnom drustvu
pojedine grupe, koje su se medusobno preklapale, imale su sukobljene interese i
skupove pravila. Zbog toga nije mogucno govoriti o distinkciji izmedu drzave i
drustva, kao sto to nije mogucno ni kada je rec o grckom polisu, mada iz drugih
razloga. Drustvo i drzava, kao kategorije, nisu postojali u praksi.
Osim toga, veoma je tesko identiIikovati i jasno deIinisanu teritorijalnu
jedinicu sa konzistentnim i lojalnim stanovnistvom. Jedina lojalnost koja je
transcendirala lokalne grupne povezanosti bila je lojalnost crkvi. Svi gradani su
ziveli u Respublica Christiana, sva vlast je bila od Boga. U krajnjoj instanci,
crkva i kler, kao duhovno telo, bili su iznad civilnih vlasti; na Iormiranje te ideje,
bez sumnje, uticala je i njihova dominantnost u pogledu obrazovanja i ucenosti.
Drustvo je, po svom znacaju, palo na nizi nivo. Najvazniji je bio licni spas. Crkva
nije bila samo visa i vaznija od civilnih vlasti, vec ih je, u izvesnoj meri, i
inkorporirala. Papa je dozivljavan kao vladar duhovnog i svetovnog carstva, vladar
216 Endrfu Jinsent
jednog univerzalnog drustva. Sveto Rimsko carstvo bilo je univerzalno drustvo,
kojim je upravljao jedan vladar i koje je transcendiralo sve manje politicke jedinice,
mada je njegov uticaj na te manje jedinice bio zanemarljiv. Teorijski gledano, ako
su se sporili imperator i papa ili dvojica vladara, spor se odvijao u okviru iste
jedinice. Bilo je sustinski znacajno da se takva vizija rasprsi da bi se mogle razviti
nezavisne politicke jedinice. Isto tako, s obzirom na ogromnu, slozenu, hijerarhijsku
strukturu medusobno povezanih grupa, odsustvo jasno odredenog suverena,
predominaciju obicajnog prava, cinjenicu da stanovnistvo nije bilo jasno deIinisano
i da su pravne, verske i eticke koncepcije crkve i imperije bile sveobuhvatne,
tesko je i zamisliti da je drzava mogla da postoji u to vreme.
I pored svega, ima istoricara koji su impresionirani tvrdnjom da je u ranom
srednjovekovlju postojala drzava u nekom obliku. Istoricar Gejns Post (Gaines Post),
na primer, smatra da su istrazivaci istorije politicke misli isuvise zaokupljeni
pluralnom, celijskom strukturom srednjovekovnog drustva. Rimsko i kanonsko pravo
uspostavili su ideje o nekoj vrsti transcendentalnog javnog blagostanja. Prihvatanje
monarhije kao oblika vladavine u izvesnom smislu je svedocilo o traganju za jednim
oblikom centralne vlasti. Za Gejnsa Posta, raison detre kraljeva bilo je ocuvanje
javnog blagostanja. Srednjovekovna drzava mozda nije bila centralizovana koliko
je moderna drzava, ali su se pravnici ,priblizavali identiIikaciji drzave (republike ili
kraljevstva) sa vrhovnom vlascu ciji je nosilac princ (1964, str. 365). Javno pravo
i koncepcije javnog blagostanja transIormisali su se sa papstva ili imperije na Ieudalne
monarhije. Otud Post zakljucuje da su ,nezavisne suverene drzave pocele da se
pojavljuju u XII i XIII veku (1964, str. 496). Oko 1300. godine stvorena je drzava
u liku imperije, preko teorija rimskog prava i korporativne teorije. Neobicno je
samo to sto Post misli i da je u srednjovekovnoj drzavi u XIII veku postojao
nacionalizam, jer je taj zakljucak zaista previse nategnut.
Ipak, cak i ako se ne bismo obazirali ni na jedan prethodno izneti argument,
srednjovekovna upotreba reci drzava (Status) bitno se razlikuje od moderne
upotrebe, odnosno znacenja te reci (videti u: Skinner, 1978, sveska 2, str. 352).
Poimanje ,javnog blagostanja takode ne mora nuzno biti nista drugo nego
parcijalni aspekt drzave iz XVI veka. Ocigledno je da na sopstvenu stetu
prenebregavamo pravi istorijat reci drzava.
5. ETIMOLOGIJA RECI DRZAVA
Rec drzava potice od latinske reci stare (stajati), odnosno jos odredenije, od
reci status, sto oznacava stanje ili polozaj. I dalje upotrebljavamo rec status otprilike
u znacenju kakvo su mu davali stari Latini. To je termin kojim se koristimo da
bismo oznacili nesto sto je vec utvrdeno, priznato kao Iiksno ili trajno u odredenom
polozaju, kao sto je znacenje sa kojim se srecemo u izvedenicama statican ili
217
Priroda dr:ave
stabilan. U razvoju pojma od toga da oznacava nesto na sasvim licnom nivou do
toga da svojim znacenjem obuhvata institucije ili politicku vlast moze se uociti
suptilan i Iascinantan tok.
Bilo je potpuno legitimno koristiti se terminom status da bi se oznacilo stanje
ili polozaj kraljevine ili vladara, bilo da je rec o papi ili imperatoru, na isti nacin
na koji bismo mogli govoriti o stanju ili polozaju bilo kog coveka ili bilo koje
stvari na svetu. Tako, recimo, kazemo da se neki predmet ,nalazi u stanju inercije.
Kada rec status upotrebljavamo misleci na vladare, tada se podrazumeva ne samo
pridevski, vec i imenicki smisao. Njihov status je stabilan, utvrden Iiksan. Upravo
su u tom smislu rimski pisci, kao Ciceron i Ulpian, kao i pisci ranog
srednjovekovlja, koristili taj termin u Irazama status civitatis ili status regni.
Kompleks ideja koje se podrazumevaju pod recju status je takav da se one mogu
primeniti na nesto sto je samo po sebi stabilno ili poseduje odredena svojstva ili
stvari neophodne za postizanje stabilnosti. Veza sa stabilnoscu je izuzetno vazna,
koliko god da suptilno deluje: iz te teze sledi da se, buduci da je za stabilnost
potrebno da postoji red, a stabilnost je neophodna za blagostanje celine, uspostavlja
cvrsta veza izmedu statusa (stabilnosti) i javnog blagostanja. To je imalo ogroman
znacaj u XVI veku i posle njega.
Drugi snop znacenja pojma status odnosi se na to da ,stanje uvek postoji u
odnosu na nesto. Drugacije receno, moramo se upitati koji su kriterijumi kojima se
odreduje nekakvo stanje ili status. Veoma okvirni kriterijumi u periodu srednjeg
veka bili su imovina, porodica i pol, klasa ili polozaj i zanimanje kojim se neko
bavio. Imovina, posebno kada je rec o svojini nad zemljistem, bila je najbitnija
determinanta statusa i ,staleza. Posedovanje imovine u srednjem veku podra-
zumevalo je i neizbezne obaveze i duznosti, ali je pruzalo i odredena prava. Tesno
povezani sa imovinom bili su i nasledni Iaktor i srodstvo. Porodicno poreklo coveka
moglo je biti kljucni Iaktor za odredivanje njegovog drustvenog statusa. Konacno,
zanimanje i proIesija i sami su mogli biti precizna determinanta necijeg statusa. Rec
estat u staroIrancuskom i rec etat u savremenom Irancuskom jeziku (za razliku od
Etat sa velikim pocetnim slovom, kako je tu rec koristio Luj XIV) podrazumevaju
proIesiju, poziv i polozaj u zivotu. U Irancuskom, zapravo, ne postoji jasna distinkcija
izmedu termina stalez i drzava, sto vazi i za spanski termin estado. To je bio slucaj
i u Engleskoj. Dajson (Dayson) smatra da je ,u engleskom jeziku rec drzava (state)
izvedena iz reci stalez (estate) (1980, poglavlje 1), dok Ernest Barker veruje da
,reci state (drzava) i estate (stalez), cije je etimolosko poreklo isto, lako uviru jedna
u drugu (1967, str. 91). Prvobitno su, zato, razlicite grupe imale status ili stalez.
Otuda potice i ideja o ,stalezima (estates) kraljevstva. Ta teza lezi u osnovi Eigisovog
(Eiggis) komentara da ,postoji etat koji pripada kralju; postoji, medutim, i Etat de
la Republique, a u isto vreme cak i svaki pravnik u pariskom Parlamentu ima svoj
218 Endrfu Jinsent
etat (1956, str. 10). Status ili polozaj bio je u vezi sa nekim konkretnim odlikama.
Covekov status bio je i njegov stalez. To se odlicno vidi u nemackoj reci za stalez
Stand, odnosno Stande u mnozini, sto se razlikuje od Staat (drzava).
Vazna implikacija svega toga jeste veza izmedu zemljisne svojine, imovine,
porodicnog porekla, ranga itd., i vlasti i upravljanja. Generalno, najvisi stalez
cinila je vladajuca grupa, porodica ili monarh. Najvisi status (ili stalez) imao je
potencijalno najvisu vlast ili ovlascenja i cesto se nasledem produzavao. On je
sebi mogao priustiti da druge impresionira, ponasajuci se dostofanstveno (prim.
prev. u originalu statelv, sto je rec istog korena kao i reci koje oznacavaju stalez,
odnosno drzavu estate, state). Zato je bilo potpuno mogucno reci da je monarh
najvisi stalez. Isto tako, ako bismo se vratili na znacenje koje smo ranije razmotrili,
mogli bismo reci da monarh otelotvoruje i stabilnost i red, pa samim tim, implicitno,
i javno blagostanje.
Upravo taj kompleks ideja razvio se u srednjovekovnom periodu. Status je
oznacavao neciji polozaj u drustvu, kao i sve duznosti i privilegije koje su iz tog
polozaja neposredno proisticale. Status je podrazumevao i odredeni rang, vlast i
polozaj. Bio je, takode, povezan sa imovinom, posebno kada je rec o zemljisnom
posedu, a o njemu bi cesto svedocili odredeni simboli, grb i slicno, sto je ukazivalo
na necije dostojanstvo (videti u: Dowdall, 1923; Dyson, 1980, str. 258).
I dalje nije razjasnjeno koji deo svega navedenog ima nesto zajednicko sa
modernom idejom drzave. Jedni, kao Gejns Post, tvrde da je u XII veku postojala
nacionalna drzava, dok drugi tvrde da od Cicerona do Grociusa nije postojao ni
jedan jedini slucaj da je ,rec status, kad stoji potpuno izolovano, bez ikakvih
drugih odrednica upotrebljena tako da oznacava drzavu (Dowdall, 1923, str. 100).
Daudolova ocena deluje pouzdanije nego Postova. Srednjovekovna upotreba reci
status, stalez ili drzava podrazumeva stanje ili polozaj vladara, kralja ili kneza.
Sve te upotrebe su potkrepljene i citavim spektrom znacenja koja su ovde
razmotrena. Ta linija argumentacije potpuno je u skladu sa stavom, koji je danas
veoma uobicajen, da je rec drzava prvi put upotrebljena mnogo kasnije u renesansi.
Ipak, taj argument ne negira vaznu cinjenicu da su mnoga tradicionalna znacenja
reci status i stalez preneta u teoriju i praksu moderne drzave.
Tradicionalno misljenje koje, recimo, predstavljaju Eridrih Majneke i Ernst
Kasirer (Eriedrich Meinecke, Ernst Kassirer) jeste da prvu modernu upotrebu reci
drzava (lo stato) nalazimo kod Makijavelija (Machiavelli), u znacenju javne vlasti
koja deluje odvojeno i od vladaoca i od onih nad kojima on vlada i ona je centralno
mesto institucionalizovane vlasti. Kasirer, na primer, primecuje da je Makijavelijvo
odusevljenje Cezarom Bordzijom ,shvatljivo samo ako imamo na umu da
Makijavelija nije odusevljavao sam Bordzija, nego struktura nove dr:ave koju je
Bordzija stvorio. Makijaveli je bio prvi mislilac koji je potpuno shvatio sta je
219
Priroda dr:ave
znacila nova struktura. On je misaono predvideo celokupan kurs buduceg politickog
zivota u Evropi (Kasirer, 1946, str. 134).
Ovo stanoviste je poslednjih godina kritikovano. Prvi sveobuhvatan izazov
uputio mu je Dz. H. Hekster (J.H. Hexter), koji je veoma pomno pobrojao i
odgonetnuo svih 115 upotreba izraza lo stato u italijanskom tekstu Jladaoca.
Prema njegovom misljenju, ako brizljivo proucimo sve slucajeve upotrebe,
moracemo da zakljucimo da Makijaveli nije koristio izraz lo stato u njegovom
savremenom pravnickom znacenju. U Makijavelijevom delu, lo stato se sasvim
precizno odnosi na srednjovekovni pojam ,stanja ili ,polozaja, kao i termin
status regni. U Jladaocu izraz lo stato gotovo nikada nije upotrebljen kao aktivni
subjekt; od ukupno 115 puta, koliko je lo stato upotrebljen, 110 puta je to ucinjeno
u pasivnoj konstrukciji. Cini se da je Makijaveli mnogo vise zainteresovan za
vladarsku velicinu ili polozaj samog vladaoca. Dosad smo bili skloni da
Makijavelijevom ucenju pripisujemo savremena znacenja, potpuno previdajuci
nacin na koji on upotrebljava odredene izraze (videti u: Hexter, 1973; Dyson,
1980, str. 27). Modernu ideju drzave su, posle Makijavelija, razradili naslednici
italijanskih humanista u Erancuskoj. Skiner (Skinner) sledi Heksterovu procenu i
ukazuje na Irancuske mislioce iz XVI veka, kao sto su Di Ajen, Bide i Boden (Du
Haillan, Bude i Bodin), kao tvorce moderne ideje drzave (videti u: Skinner, 1978,
sveska 2, str. 3545; Church, 1972; Dyson, 1980, str. 28). Medutim, Makijavelijev
uticaj se prvenstveno ogledao u tome sto je stimulisao potonje mislioce i politicare,
na primer Riseljea (Richelieu), da razmotre prirodu drzave. On mozda nije shvatao
prirodu moderne drzave, ali su njegovi briljantni radovi, koje je odlikovala izuzetna
mastovitost, pomogli razvoju ideja kod kasnijih mislilaca. Ova knjiga sledi
zakljucke Hekstera, Skinera, Dajsona i Cerca o tome da je rec drzava (u modernom
znacenju) prvi put upotrebljena u XVI veku. Od tog doba pomenuti izraz se cesce
koristi u evropskim jezicima, mada u Engleskoj, u glavnim tokovima politicke
misli, i dalje preovladavaju izrazi kao sto su ,komonvelt ili ,kraljevstvo.
6. EORMALNE ODLIKE MODERNE EVROPSKE DRZAVE
U ovom odeljku cemo naznaciti Iormalne, uocljive odlike drzave. Mnoge od
takvih apstraktnih odlika lako se mogu ,udenuti u normativne procene koje
postavlja bilo koja odredena teorija drzave. Moja teza se svodi na to da su Iormalne
karakteristike osnov na kome se razvija teorijsko promisljanje drzave. U izvesnom
smislu, nisu sustina drzave. Najbitnija odlika jeste ideja o drzavi kao kontinuiranoj
javnoj vlasti, koja je istovremeno iznad vladara i iznad njegovih podanika.
Prvenstveno, drzava postoji na geograIski odredenoj teritoriji na kojoj ima
jurisdikciju. Unutar te teritorije postoje stanovnici, od kojih ce mnogi biti svrstani
u kategoriju gradana koji ce uzivati konkretna prava i slobode na datoj teritoriji.
220 Endrfu Jinsent
Razume se, teritorija nije potpuno pouzdano niti deIinitivno merilo, buduci da se
drzave cesto nece slagati oko medusobnih granica i pretendovace na kvazijuris-
dikcijske interese izvan svojih granica.
Drzava ce na datoj teritoriji proklamovati hegemoniju i dominaciju nad svim
drugim asocijacijama, organizacijama ili grupama unutar teritorije. Moto ,ne smes
stupati ni u kakvu drugu asocijaciju osim mene konvencionalni je pristup odno-
sima grupa/drzava. Medutim, premoc je pravna temelji se na pravilima koja
uzivaju izvestan stepen univerzalne priznatosti unutar teritorije. Drugacije receno,
pravila nisu samo kapric vladara. Tako je iskljuciva vlast u odredivanju prava i
duznosti unutar teritorijalnih granica takva i de facto i de fure. Ta ideja se suocava
sa mnostvom problema. Otkako je doslo do uspona medunarodnih pravnih,
politickih, ekonomskih, vojnih i kulturnih organizacija na primer, otkako postoje
medunarodno pravo i medunarodni sudovi, Ujedinjene nacije, EEZ, GATT, NATO
i Varsavski ugovor, multinacionalne kompanije i druge tesko je govoriti o
dominaciji drzave, cak i unutar njene vlastite teritorije. Uprkos tome, jos uvek
postoji Iormalno priznanje da drzave imaju pravno prvenstvo na svojim teritorijama
i da su nezavisne u odnosu na spoljne sile.
U poredenju sa grupama unutar drzave, tacno je da drzava ima maksimalnu
kontrolu nad resursima i oruzanim silama. Istovremeno, to nije samo sistem vlasti.
Delovanje sila kojima drzava raspolaze regulisano je pravilima, a ona mogu biti i
prekrsena. Medutim, monopol na silu je povezan sa konkretnim ciljevima
odrzavanjem reda na unutrasnjem planu i odbranom u odnosu na spolja. Vazna je
i ideja legitimnosti, buduci da stanovnistvo obicno smatra da se drzavna primena
sile bitno razlikuje od bilo koje druge primene sile. Drzava ima vlast i autoritet da
sprovodi akcije. Njen monopol se Iormalno priznaje kao neophodan i de fure.
Drzava kao vrhovna vlast pretenduje na to da bude iskljucivi imperium unutar
jedne teritorije. Ona je suverena. To je izuzetno problematicna koncepcija, kojom
cemo se baviti sve do kraja ove knjige. Na veoma pojednostavljenom nivou, to
oznacava dve stvari: prvo, drzava unutar date teritorije nema rivala ona je
predominantna; drugo, spolja gledano, drzava je suverena ako je druge drzave
priznaju kao zasebnu jedinicu. Na kraju se to cesto svede na nejasnu i donekle
nekoherentnu predstavu o teritorijalnom integritetu.
Drzava je izvor zakona ili je samom svojom prirodom povezana sa
postojanjem zakona.
3
Poreklo zakona je u drzavi. Najekstremnija verzija takvog
2
Mitajz (1975) govori o 900-tim godinama, Post (1964) o 1100-tim, Strejer (1970) o periodu
od 1100. do 1600. godine, Skiner (1978) i Tili (1975) o 1500-tim godinama.
3
Teza ce biti detaljnije razradena i prosirena u narednim poglavljima, posebno u drugom
poglavlju. Osnovna teza glasi da celokupno pravo proistice iz same drzave, pa zato priroda prava
mora biti u neposrednoj vezi sa samom prirodom drzave. Toj ideji se cesto suprotstavlja teza o
prirodnom pravu, prema kojoj je pravo poniklo u nekoj sIeri izvan sIere drzave.
221
Priroda dr:ave
tumacenja jeste skola pravnog pozitivizma. Drzava je priznata kao jedini izvor
obavezujucih pravila. Kada je o ovoj ideji rec, postoje izvesni problemi, delimicno
zbog toga sto je sada opstepriznato da postoje izvesne druge tradicije, kao sto su
prirodno i obicajno pravo, u kojima se drzava ne identiIikuje kao izvor zakona.
Prirodno pravo tvrdi da i drzava podle:e pravu i zakonima, odnosno da zakon
prethodi drzavi. Medutim, cak i unutar pravnog pozitivizma postoji izvesno
priznanje razlicitih tipova pravne vladavine, a neke od njih drzava ne moze tako
lako da menja. Treba ukazati i na ideje H.L.A. Herta (Hart) o sekundarnim pravnim
odredbama (Hart, 1961).
Drzava nastoji da ima sire ili sveobuhvatnije ciljeve od vecine asocijacija i
grupa. Njen osnovni cilj, u tradicionalnoj terminologiji, jeste da podstice
,komonvelt ili zajednicko dobro mada su to termini koji su u podjednakoj meri
otvoreni za najrazlicitija tumacenja. Stavise, dok se priroda vecine grupa odlikuje
dobrovoljnoscu, drzava svoje siroke ciljeve ostvaruje tako sto polaze pravo na
izricanje obaveze. Niko ne moze izabrati da ne postuje saobracajne znake. Ipak,
moze se sumnjati i u dobrovoljni i ograniceni karakter izvesnih grupa. Niko ne
moze izabrati da li ce pripadati nekoj porodici ili nece. Mnoge grupe imaju slozena
pravila kojih se treba pridrzavati i, ukoliko ih se neko ne pridrzava, bice kaznjen.
Ako covek pripada katolickoj crkvi ili maIiji, kazna moze biti uistinu Iatalna. U
celini, tacno je da drzave obicno imaju sire i sveobuhvatnije ciljeve.
Stvarno kljucna Iormalna odlika drzave, koja je najizvesnija i ima najduzi
kontinuitet u svakoj drzavi, jeste da je drzava kontinuirana javna vlast. Ona se
Iormalno razlikuje i od vladaoca i od njegovih podanika. Njene akcije imaju pravni
autoritet i razlikuju se od namera pojedinacnih aktera ili grupacija. Tako drzava,
kao javna vlast, otelotvoruje Iunkcije i uloge koje nose autoritet drzave. Buduci
da to, kako izgleda, drzavi daje i dodatnu autonomiju, osim one koju uzivaju
pojedinacni gradani, mnogi teoreticari su drzavi pripisivali svojstva licnosti. Ako
prihvati tu tezu, coveku je lako da kaze kako ,drzava deluje; tu ideju cemo detaljno
razmatrati u narednim poglavljima i videcemo da je mnogo drugih teorija
zasnovano na njoj. Ipak, mnogi smatraju da je ta ideja, najblaze receno, neobicna
ili neshvatljiva. Glavno pitanje kojim se ova knjiga bavi glasi: sta je to kontinuirana
javna vlast? Eormalno gledano, mogli bismo je identiIikovati kao kljucnu odliku;
medutim, sustinski odgovor na to pitanje vodi nas direktno do teorija drzave.
Mnoga poglavlja u ovoj knjizi zapravo su odgovor na to centralno pitanje.
Drugacije receno, postoji izvestan broj razlicitih objasnjenja prirode javne vlasti
a upravo ona i cine razlicite teorije drzave.
Postoje i neke druge, na izgled Iormalne odlike drzave koje u ovom odeljku
necemo razmatrati, jer su ili izrazito diskutabilne ili duboko dvosmislene kao,
na primer, da su sve drzave nacije, centri lojalnosti i patriotizma, da su drzave
222 Endrfu Jinsent
organizmi ili da je drzava, kako je to tvrdio nemacki teoreticar Blunci (Bluntschli),
muski organizam. Ako se covek upusti u pomno iscitavanje raznorodne i cesto
perverzne literature o drzavi u XIX i XX veku, videce da nema kraja spisku svih
neobicnih stvari koje moze naci medu svojstvima za koja se tvrdi da su bitne
odlike drzave.
7. DRZAVA I DRUGI KOLEKTIVITETI
Pojam drzave se danas cesto upotrebljava kao sinonim nekih drugih pojmova,
ili se taj pojam upotrebljava u sprezi sa odredenim brojem drugih pojmova. U
ovom odeljku cemo razmotriti pojmove drustva, zajednice, nacije i vlade. U
obicnom, svakodnevnom govoru, veoma je tesko izbeci da, misleci na drzavu,
govorimo o drustvima, nacijama ili vladama. Nema niceg imanentno loseg u tome,
ali bi bilo mudro da budemo svesni razlicitih upotreba tih pojmova.
8. DRUSTVO I DRZAVA
Pomalo zbunjuje to sto se pojmovi drzava i drustvo cesto upotrebljavaju kao
sinonimi, buduci da distinkcija izmedu njih ima prvenstveni znacaj u liberalnoj
politickoj misli. To se, medutim, moze objasniti i u drugacijem kontekstu. Sa
usponom sociologije kao metoda proucavanja posredstvom pisaca kao sto su
Marks, Dirkem, Digi i Mekajver (Marx, Durkheim, Duguit, MacIver) na drzavu
se u sve vecoj meri gleda kao na podsistem drustva. Studije su se usredsredivale
na drustvo kao samodovoljan entitet, sveobuhvatnu mrezu odnosa sa unutrasnjim
strukturama. Drzava je objasnjavana u odnosu na drustvo, a ne odvojeno i
izolovano. Ipak, ako pazljivo sagledamo pojam drustva, videcemo da se taj pojam
moze upotrebiti na nekoliko razlicitih nacina i da je mogucno identiIikovati svaki
smisao u kome se on upotrebljava; ponekad se jedan smisao podudara ili preklapa
sa znacenjem drzave, dok se neki drugi bitno razlikuje.
U grckoj politickoj misli nije postojao pojam drustvo. Tacno je da je Aristotel
govorio kako polis nastaje iz porodice (karakteristicne, ,na drustvo orijentisane
grupe), ali ipak nije priznavao postojanje razlicitih sIera aktivnosti. Polis je bio
verska, eticka, komunalna, rodbinska i vojna grupacija ciji su koreni pocivali u
ljudskoj drustvenosti. Rec drusvo prvi put se pojavljuje u rimskom pravu, u poznoj
republici i prvom carstvu, u terminu societas.
4
Societas je bilo partnerstvo ili,
preciznije, konsenzualni ugovor izmedu slobodnih ljudi ili gradana koji su bili
sposobni da tuze i da budu tuzeni. Bio je to odnos koji je pocivao na slobodnoj
4
U sustini, izgleda da termin societas proistice iz jednog znatno starijeg nacela, ercto non
cito, koje verovatno potice iz ranog rimskog, a mozda cak iz etrurskog prava. Ideja apstraktnijeg
konsenzualnog ugovora javila se znatno kasnije.
223
Priroda dr:ave
volji, na reciprocnom sporazumu ili ugovoru postignutom radi preduzimanja
zajednicke, obostrano korisne akcije. Sporazum je podrazumevao da obe strane,
na osnovu njega, postanu socii partneri. Bio je to odnos koji se mogao prekinuti
voljom partnera. Nasuprot tom obliku, zakon je predvidao i drugaciji vid Iormiranja
grupe: universitas. Universitas, odnosno u mnozini universitates, bile su grupe
koje su jedinstvo i status dobile po zakonu, od vise vlasti. Te grupe se nisu mogle
raspustiti voljom svojih pripadnika. I societas i universitas su bili vidovi
udruzivanja. Konkretnije receno, i jedno i drugo su bili pravni pojmovi.
Societas je, medutim, izraz koji je docnije, u srednjem veku, koriscen da bi
se njime opisale politicke organizacije. Izraz je bio pogodan da se njime opise
celokupna politicka grupacija kao mnostvo sporazuma i ugovora. To je posebno
odgovaralo Ieudalnoj strukturi. Na jednoj strani su postojale grupe, kao sto su
gilde, crkveni sabori i univerziteti, koji su opisivani kao universitas, mada je
verovatno da je u to vreme bila prihvacena teza rimskog prava prema kojoj je
njima jedinstvo dato ,odozgo, pa je svaka od tih grupa mogla biti lako raspustena
odlukom visih vlasti. Societas je izraz kojim su se koristili i hriscanski pisci i
IilozoIi-stoici, da bi opisali odnose koji prevazilaze civitas, u smislu univerzalnog
drustva. Medutim, IilozoI politike Majkl Ouksot (Michael Oakeshott) odnedavno
ponovo primenjuje izraz societas na celokupnu politicku organizaciju, kako bi
opisao poseban tip moderne evropske drzave asocijaciju gradana koja izrazava
gradanski privatizam (Oakeshott, 1975).
U XVIII veku koriscena je jedna, unekoliko drugacija, ali sa prethodnom
usko povezana ideja drustva. Drustvo je, naime, tumaceno kao nesto sto cine
pojedinci koji medu sobom sklapaju ugovor. Nisu postojale medugrupe, vec se
smatralo da je drustvo skup potpuno individualnih pojedinaca, koje se razlikuje
od onoga sto bi se moglo nazvati drzavom. Ta je ideja snazno povezana sa
klasicnom liberalnom tradicijom XIX veka. Najekstremniji njen vid mozemo naci
u radovima savremenog americkog autora Mareja Rotbarda (Murray Rothbard)
koji se, sa ekstremno individualistickih pozicija, cak podsmeva terminu ,drustvo,
smatrajuci da je on, u velikoj meri, kolektivna Iikcija. Za Rotbarda postoje samo
pojedinci i nista drugo (Rothbard, 1978, str. 39). Suptilna, ali vazna varijanta te
ideje jeste teza da drustvo ne cine pojedinci, nego grupe. Prema tom tumacenju,
drustvo je kolektivitet grupa, sto mozemo naci u delima Ota Ion Girkea, E.V.
Mejtlanda, Dz.N. Eigisa i mladog H.Dz. Laskog (Otto von Gierke, E.W. Maitland,
J.N. Eiggis, H.J. Laski). Izvesne varijante te ideje javljaju se u sindikalizmu i
cehovskom socijalizmu (gildsocijalizmu).
Poslednji smisao koji se pridaje terminu drustvo jeste da se on tumaci kao
sinonim za pojam zajednice. Razlog za takvo shvatanje, kojim cemo se baviti u
narednom odeljku knjige, nalazimo u teoriji grupe iz XIX veka, kao i u cinjenici
224 Endrfu Jinsent
da su oba pojma dvosmislena. Drustvo je shvaceno kao zajednica koja pociva na
istovetnom sistemu vrednosti, zajednickom svim njenim pripadnicima. To je,
razume se, u drasticnom sukobu sa individualistickom tezom o drustvu koje pociva
iskljucivo na ugovornim odnosima izmedu pojedinaca.
U celini, drustvo se shvata na jedan od sledecih nacina: (1) ono sto karakterise
svaku socijalnu jedinicu, od porodice do internacionalnog drustva; (2) u smislu
rimskog prava, kao legalisticki nacin za karakterisanje izvesnih grupa; (3) poseban
tip gradanske drzave; (4) skup ugovorom povezanih pojedinaca, bez ikakve
zavisnosti od drzave; (5) skup grupa, kao u pluralistickoj tradiciji; (6) sinonim za
zajednicu.
5
Na osnovu razlicitih tumacenja, mozemo da zakljucimo da se drustvo ili
preklapa sa drzavom ili se razlikuje od nje. U mnogim aspektima, drzava i drustvo
su tesno povezani medu sobom. DeIinicija svakog od njih ponaosob i njihovog
medusobnog odnosa menja se unutar opste teorije u kojoj su drzava i drustvo
razmatrani. Na primer, ako se na drzavu gleda kao na suvereni korporativni entitet,
moze se reci da ona stvara sve podgrupe ili asocijacije. U tom smislu, drustvo je,
ukljucujuci i sve takozvane prirodne grupe kao sto je porodica, izdanak drzave.
Ono nema nikakav nezavisni zivot. S druge strane, ako suverenitet pociva na
kolektivitetu pojedinaca ili grupa koji cine drzavu zarad izvesnih ogranicenih
ciljeva, onda se celokupna argumentacija okrece naglavce drustvo postaje
nezavisni entitet. U tom smislu veoma je tesko odvojiti normativnu od deskriptivne
upotrebe pojma. Znacaj koji se drustvu i drzavi pripisuje u razlicitim istorijskim
etapama odrazava oscilacije ili promene u modelu angazovanja izmedu javnih i
privatnih dobara ili kolektivnih i individualnih ciljeva, sto su poslednjih godina
sugerisali A. Hirsman (Hirschman, 1982), sa ekonomskog stanovista, ili V.H.
GrinliI (W.H. GreenleaI, 1983, sveska 2), sa ideoloskog stanovista.
9. ZAJEDNICA I DRZAVA
Zajednica trpi zbog dvosmislenosti drustva, posebno kada se termin
,zajednica koristi kao sinonim za drustvo. Drustvo se moze okarakterisati time
sto u njemu postoje izvesni zajednicki ciljevi ili osecanja. S druge strane, zajednica
moze poprimiti u vecoj meri ugovorne odlike gradanskog drustva u izrazima kao
sto su ,zajednica drzava ili ,politicka zajednica.
Vecina autora smatra da diskusija o zajednici vodi poreklo s kraja XVIII
veka u Nemackoj. Zajednica je tada bila protivstavljana teoriji ugovora i
individualizmu prosvetiteljstva. Ona je izrazavala novi tip legitimnosti za koji se
5
Zapravo bi se moglo tvrditi da rano povezivanje societas sa porodicnom svojinom ukazuje
na bliskost sa idejom zajednice i zajednistva.
225
Priroda dr:ave
smatralo da je za ljude prirodniji. Podrazumevala je zajednistvo, licnu bliskost i
pripadnistvo celini, moralno opredeljenje i socijalnu povezanost. U zajednici,
gradani nalaze svoj identitet i svrhu. Kako je tvrdio Nizbet (Nisbet), zajednica je
,Iuzija tradicije i opredeljenja, osecanja pripadnosti i sopstvene volje (1970, str.
48). Od XVIII veka do nasih dana, mnoge mislioce proganja distinkcija izmedu
prirodne, harmonicne zajednice i nametnutog, vestackog i ,remetilackog poretka.
Vizija tradicionalistickog drustva Berka (Burke) utemeljenog na prirodnoj
hijerarhiji u kontrastu je sa neukorenjenim, demokratski ujednacenim drustvom,
koje remeti samo razuzdani individualizam, kao u revolucionarnoj Erancuskoj. I
Hegel je suprotstavljao eticku zajednicu neukorenjenom gradanskom drustvu.
Girke (Gierke) je pozdravljao komunalno zajednistvo kojim se odlikuje
Genossenshaft, nasuprot razjedinjenosti kojom se odlikuje Herrschaft. U Britaniji
su Koldridz, Dizraeli i, docnije, T. S. Eliot (Coleridge, Disraeli) jedva prikrivali
gnusanje nad komercijalnim, individualistickim drustvom, koje se suprotstavilo
njihovoj tradicionalnoj pastoralnoj viziji jedne nacije; ta pozna nostalgija za
srednjovekovljem odrazena je i u delima Vilijema Morisa (William Morris),
cehovskih socijalista, pa cak i Taunija (Tawney, 1921), u njegovoj distinkciji
izmedu ,drustva koje stice (,akvizitivnog) i ,Iunkcionalnog drustva.
Najpoznatiji izraz tog tipa distinkcije nalazimo u knjizi Zafednica i udru:enfe
(1955) nemackog sociologa E. Tenisa (E. Tnnies). Autor, pod uticajem Girkeove
ideje o Genossenschaft-u, nesumnjivo oseca nostalgiju za zajednicom kao boljim
nacinom zivota, mada, sto je vazno, upotrebljava termine ,zajednica i ,udruzenje
kao kategorije u nauci o drustvu. On nije pisao eticki traktat o zajednici.
Jednostavno receno, Gemeinschaft (zajednica) podrazumeva neposredan
odnos koji se temelji na porodici, rodbinskim vezama, susedstvu i prijateljstvu.
Gesselschaft se moze prevesti kao drustvo, mada je uobicajenije da se prevodi
kao asocijacija. Ono podrazumeva Iormalniji, u vecoj meri legalisticki i deperso-
nalizovani odnos, koji je, prema svom karakteru, individualisticki i ugovorni, sto
se odlicno uklapa u rimsko tumacenje termina societas. Za Tenisa, Gesselschaft
nije moralno nepozeljan, jer je baza za razvoj savremenog zivota i industrije.
Najveci deo nauke i umetnosti razvija se u kontekstu ,udruzenja. Gesselschaft
otelotvoruje kriticku racionalnu inteligenciju, ciji je proizvod i Tenisova knjiga.
Ipak, razvoj Gesselschaft-a, koji oznacava napredak drzave, birokratizaciju i
racionalnu civilizaciju sto ce docnije prosiriti Maks Veber (Max Weber) bice
jedan od uzroka propasti zajednice. Zato u Tenisovoj studiji postoji izvesni sumorni
smisao. Drzave ce pokusavati da vestacki uspostave osecanja pripadnosti zajednici
putem socijalnog staranja, blagostanja i osiguranja, ali je svaki takav pokusaj
osuden na neuspeh. Za razliku od Marksa, Tenis je smatrao da su kapitalizam i
sve vrednosti koje on ohrabruje bili prouzrokovani gubitkom zajednice, a ne da je
226 Endrfu Jinsent
gubitak zajednice prouzrokovan kapitalizmom. On se takode nije slagao sa
Marksom i Girkeom u njihovom optimistickom uverenju da ce zajednica u
buducnosti moci da bude uspostavljena. Zato se, prema Tenisu, zajednica razlikuje
i od drzave i od drustvenih odnosa.
Kada je rec o zajednici, evropska misao je podeljena. Autori kao sto je Dirkem
tumace ,drustvo sa stanovista ideja zajednistva. Drustvo nije bilo konstelacija
privatnih ugovornih interesa, nego korporativna celina sa kolektivnom svescu.
Ljudsko bice se moglo upoznati samo kao maniIestacija zajednice. Podela rada u
modernom drustvu ima Iunkciju socijalne integracije (vidi u: Durkheim, 1967).
Naglasene vrednosti zivota u zajednici u skorije vreme su pomnije istrazivane u
radovima teoreticara kao sto su A. Maslou, H. Markuze i E. Erom (A. Maslow, H.
Marcuse, E. Eromm). Liberalna individualisticka tradicija od Loka i Bentama
(Locke, Bentham) sve do Hajeka (Hayek) naglasavala je ideju drustva kao skupa
i zato je uvek bila duboko kriticki nastrojena prema kolektivizmu. To je posebno
izrazeno u periodu posle nacizma. Mislioci kao sto je RalI DarendorI (DahrendorI)
smatrali su da su kolektivisticke ideje potencijalno duboko neliberalne,
reakcionarne i uznemirujuce (videti u: Plant, 1974, str. 334).
Na prvi pogled, zajednica podrazumeva izvesno osecanje pripadnosti,
lokalnosti, zajednicki sistem vrednosti, verovanja ili svrhe. To bi nas moglo navesti
na zakljucak da se zajednica suprotstavlja drzavi ili da se jasno razlikuje od nje.
Bila bi to, medutim, samo poluistina. Mnogo zavisi od toga na koju se teoriju
drzave pozivamo. Ako drzavu posmatramo samo kao birokratski i administrativni
poredak ili institucionalno telo, onda bismo mogli reci da ona nije isto sto i
zajednica. S druge strane, ako smatramo da je drzava u vecoj meri totalan poredak,
da obuhvata sve socijalne odnose i otelotvoruje zajednicke eticke ideale, onda bi
se moglo reci da ona, zapravo, obuhvata zajednicu. Zato znacenje reci zajednica,
kao i reci drzava, neposredno zavisi od teorijskih okvira u kojima promisljamo
drzavu.
10. NACIJA I DRZAVA
Termin nacionalna drzava postao je opste mesto u politickim diskusijama u
XX veku. Postoji oko 150 entiteta koji sebe nazivaju nacionalnim drzavama;
postoje, medutim, i Ujedinjene nacije, transnacionalne i multinacionalne grupe,
zakoni o nacionalnosti itd. U sustini, termin nacija je postao drugo ime za drzavu.
Ali, sta je onda nacionalizam i iz cega on proistice?
Nacionalizam je relativno nova pojava, koja potice s kraja XVIII i pocetka
XIX veka. Proistekao je iz vise izvora. Ideje o narodnom suverenitetu, po kojima
je ,citav narod suveren, kako je to izrazeno u Rusoovoj opstoj volji, cine pomalo
227
Priroda dr:ave
zbrkanu osnovu mnogih demokratskih revolucija u XVIII i XIX veku, pocev od
Erancuske revolucije. Erancuski revolucionari su bili prvi koji su govorili o
,nacionalnoj skupstini, onoj skupstini koja je 1789. godine proglasila da
,suverenost ... pripada citavom narodu. Apsolutisticka monarhija je pripremila
tle za to, buduci da je uvela utvrdene granice, centralizovanu vlast i birokratiju,
uniIormni jezik i, samim tim, smanjila heterogenost i lokalizam koji su bili
karakteristicni za Ieudalizam. Raspad Ieudalizma i lokalizma takode je bio
neophodan za razvoj nacionalistickih ideja. Zato se apsolutizam ponekad smatra
kolevkom nacionalizma. Irski nacionalizam potice iz 1815. godine i bio je
stimulisan Irancuskim idejama. Uskoro je tim putem krenula i vecina evropskih
zemalja. U Erancuskoj se Napoleon proglasio razlicitim od svih drugih diktatora.
On je bio prvi ,narodni diktator, sto su Benzamen Konstan i drugi liberali
kritikovali (videti u: Dodge, 1980, str. 245).
Drugi vazan izvor nacionalistickih ideja bila je reakcija na prosvetiteljstvo i
kosmopolitizam, koju je mogucno naci u nemackoj romanticarskoj i istoricistickoj
tradiciji. Mislioci kao sto su Herder, Eihte (Eichte) i mladi Hegel govorili su o
,narodnom duhu (Jolksgeist), koristeci se pritom organicistickom terminologijom.
Eormulisane su i rane teorije rasne tipologije i lingvistickog i kulturnog identiteta,
koje su odbacivale univerzalizam. Kako je govorio Herder, ,divljak koji voli sebe,
svoju zenu i svoje dete... i trudi se za dobro svoga plemena i svoje licno dobro...
prema mom misljenju je istinitiji od ljudskog duha, gradanina sveta, koji, izgarajuci
od ljubavi za sve ostale duhove, voli iluziju. Divljak u svojoj kolibi ima mesta za
svakog stranca... U prezasicenom srcu jalovog kosmopolite nema mesta ni za
koga (citirano u: Dunn, 1979, str. 77). Takve ideje su u XIX veku razvijali
teoreticari rasa kao sto je Gobino (Gobineau). Nema sumnje u to da su mnogi
politicari u tim idejama videli korisno sredstvo koje bi se moglo kombinovati sa
juridickim teorijama drzave. To je njihovim akcijama davalo dodatnu svrhu i sjaj.
Razvoj moci i resursa drzav u industrijalizaciji u XIX veku samo je povecao
koriscenje nacionalizma kao sredstva za ujedinjavanje. Socijalisticki pokreti i
radnicka klasa uklopili su se u taj model. Neki politikolozi povezuju nacionalizam
sa tezom o modernizaciji. Nacionalizam se tumaci kao jedan od nacina za
odrzavanje kohezije i identiteta u periodu modernizacije i strukturalnih poremecaja.
Nacionalizam obicno Iunkcionise u trima oblastima, sa razlicitim naglascima.
On objasnjava zajednicko poreklo odredene grupe, ponekad i u vezi sa nekim
odredenim mestom; on grupi pruza osecanje identiteta i daje legitimitet onima
koji u njoj vladaju; on takode obicno nudi izvesne ideale. Delujuci u tim oblastima
on manipulise mitom, simbolima, osecanjima, cesto se koristeci religijom,
kulturom, tradicijom, istorijom i jezikom. Krajem XIX i u XX veku u igru su
ubacene i neke kvazinaucne sociobioloske teorije. Tako nacionalizam nije samo
228 Endrfu Jinsent
snazna naklonost prema vlastitoj kulturi, jeziku ili okolini. On je mnogo snazniji
i manje shvatljiv od patriotizma, lojalnosti ili ljubavi prema svome rodu. Zato je
nacionalizam, za svoje pristalice, objasnjenje prirodne osnove drzave i njenih
granica. Nacionalizam pruza uvid u uverenja i sudbinu naroda. Prema misljenju
istrazivaca drustvenih nauka i istoricara, nacionalizam Iunkcionise tako sto iznutra
ujedinjuje grupu, podsticuci osecanje homogenosti. Nacionalizam moze prevazici
klasne podele i pomoci da se mobilise stanovnistvo, posebno u kriznim vremenima.
S obzirom na gubitak tradicionalnijih uverenja, do koga dolazi zbog napretka
sekularizacije i pismenosti, nacionalizam takode moze pomoci da se odrze cvrste
spone u drustvu (videti u: Gellner, 1983).
Treba ukazati i na jednu opstu tezu da nacionalizam moze sluziti mnogim
razlicitim gospodarima. Mada je prvobitno, pocetkom tridesetih godina proslog
veka, bio povezan sa liberalnijim i vise demokratskim pokretima, on moze biti i
reakcionaran, negativan i regresivan. Nekadasnji nemacki kancelar, princ Eon
Bilov (Von Bulow) ovako je to Iormulisao: ,Liberali su bili oni koji su prvi izrazili
ideju nemackog jedinstva i prosirili je medu ljudima... Taj cilj nije mogao biti
ostvaren sprovodenjem kursa koji su oni odredili; tada je u igru morala da stupi
konzervativna politika, da bi, kako je to Bizmark primetio, sredstvima
konzervativne akcije bila ostvarena jedna autenticna ideja (navedeno u: Jay, 1984,
str. 196). Nacionalizam je postao sredstvo svih mocnih drzava u XX veku, bez
obzira na njihovu politicku obojenost.
Postoje brojne i razlicite klasiIikacije nacionalizma. Najjednostavnija
razlikuje etnicki i kulturni nacionalizam XIX veka, koji su bili liberalni po svojim
maniIestacijama, na jednoj strani, i posleratne antikolonijalne nacionalizme, koji
su bili ograniceniji po svom delokrugu i mnogo manje prosveceni, na drugoj strani.
Njima se mogu dodati separatisticki ili unitaristicki nacionalizmi unutar evropskih
drustava. U poslednje dve decenije istaknute su, medutim, mnoge usavrsenije
tipologije (videti u: Orridge, 1981).
Ipak, kakav je odnos nacionalizma prema drzavi? Na prakticnom nivou bilo
bi veoma tesko negirati uticaj nacionalizma na drzavu. Tokom postepene uniIikacije
i razvitka drzava, nacionalizam je za vlade bio sredstvo od kljucnog znacaja. On
je pomogao da se mobilise stanovnistvo, pruzajuci izuzetno eIikasno racionalno
objasnjenje za geopoliticke pretenzije. Pruzio je i razloge za prevazilazenje
unutrasnjih podela u drzavi, sto je proces koji se odvijao od XVI veka. Nacio-
nalizam je zadovoljio opsti zahtev za uniIormnoscu u administraciji, oporezivanju
i politickoj centralizaciji. Na teorijskom planu, medutim, odnos prema nacio-
nalizmu je bio drugaciji. Uprkos svim nacionalistickim mitovima, drzava vremenski
prethodi postojanju nacionalizma i on ne bi imao mnogo smisla cak ni kod
poslednjih monarha-apsolutista. Lokalizam je jos uvek bio veoma aktivan i
229
Priroda dr:ave
rasprostranjen, cak i u vreme Luja XIV, najveceg apsolutiste medu monarsima.
Ocigledno je da drzave mogu postojati bez nacionalizma, ali ne i nacionalizam
bez drzava. Stavise, dok drzave realno postoje i za njihovo postojanje ima pravnog
objasnjenja, nacije nisu nista drugo do varke emocija. Ne postoji nikakva adekvatna
teorija nacionalizma, mada je mogucno da postoje adekvatne teorije o tome sta
nacionalizam cini. Nacionalizam je, sam po sebi, teorijski nekoherentan, mada je
u prakticnom smislu eIikasan. Drzave se ne podudaraju sa nacijama; u sustini, u
vecini drzava zivi visenacionalno stanovnistvo. Dok je pripadnost drzavi stvar
zakona, dotle je pripadnost naciji svojevrstan amalgam mesta rodenja, srodstva,
kulture, tradicije itd.
Uprkos tome sto je termin nacija u opstoj upotrebi, posebno u kontekstu
,nacionalne drzave, i uprkos cinjenici da je nacionalizam na prakticnom nivou
bio tesno povezan sa drzavom tokom XIX i XX veka, za njega ipak ne postoji
nikakva teorijska garancija. Drzava jeste diskultabilan pojam, ali taj pojam ima
odredeni intelektualni sadrzaj. U poredenju sa njim, pojam nacionalizma je
pojednostavljen i nedovrsen. Zato je podudarnot tih dvaju pojmova samo kapric
istorije, i bilo bi pravo olaksanje da tu podudarnost jednom zauvek odbacimo.
11. VLADA, ADMINISTRACIJA I DRZAVA
Termin ,vlada jeste jedan od sinomima za ,drzavu koji je najvece iskusenje,
iako je on mnogo stariji od termina ,drzava ili ,administracija. Izraz ,vlada je
u srednjem veku koriscen da bi se njime oznacilo vladanje ili upravljanje.
Etimoloski, rec potice od latinskog gubernatio ili gubernator. U engleski jezik
termin ,vlada (government prim. prev.) usao je, kako se cini, preko
staroIrancuskog gouvernment, oko 1500. godine.
Termin ,vlada se upotrebljava viseznacno. Prvo, on oznacava osobu ili osobe
koje zaista ,upravljaju u odredenom vremenu, dakle, ekvivalent za one koji
vladaju i proglasavaju zakone. U tom smislu, u Engleskoj bi se taj izraz odnosio
sasvim konkretno na monarha, a mozda i na parlament. To je veoma siroko znacenje
ovog izraza. Drugo, kada su, relativno kasno, prihvacene odvojene sIere vlasti,
rec ,vlada se odnosila na osobu ili osobe u izvrsnoj vlasti, za razliku od onih u
zakonodavnoj vlasti. I danas je sacuvano takvo znacenje, s tim sto je ono unekoliko
usavrseno i iznijansirano, tako da je sve usredsredeno na ,biroe. Vladu, zapravo,
ne cine toliko ljudi, koliko biroi ili nadlestva odgovorna za dosledno sprovodenje
usvojenih zakona. Postoji jos jedno znacenje, tj. kontekst u kome rec ,vlada
moze biti shvacena: vlada kao telo koje odreduje politiku, a istovremeno proglasava
i sprovodi zakone. U Britaniji se to znacenje odnosilo uglavnom na parlament
koji, kako se svojevremeno izrazio Dzon Stjuart Mil (John Stuart Mill), nije nista
drugo nego ,predstavnicka vlada. Danas je to znacenje suzeno obuhvata samo
230 Endrfu Jinsent
manju grupu clanova parlamenta, vladu, najuzi sastav vlade, a mozda cak samo
predsednika vlade. U tom znacenju, vlada ili premijer su zapravo ,monarhija u
sluzbi, koja se koristi savetima drzavnih sluzbenika (videti u: Dyson, 1980, str.
210). Ako bismo jos nijansirali to znacenje, zakljucili bismo da vlada oznacava
totalnost kontinuiranosti institucionalnog mehanizma, inkorporirajuci sva razlicita
nadlestva ili uloge. Vazno je naglasiti da nijedno tumacenje reci ,vlada nije nuzno
povezano sa drzavom.
U Erancuskoj i Nemackoj termini gouvernement i Regierung bili su i ostali
znatno uzi po mogucnostima upotrebe od engleskog termina government. U
Erancuskoj je izraz umnogome ogranicen na izvrsni sektor, kao sto je gouvernement
presidentiel (predsednicka vlada) u Petoj republici, cija se ovlascenja bitno razlikuju
od ovlascenja skupstine. Tako je vlada ogranicena, zahvaljujuci razdvajanju tri
sektora vlasti. U Nemackoj se znacenje Regierung-a, osim sto se odvajkada
povezuje sa recju ,vladar, odnosi na aspekt izvrsne vlasti koji se mnogo ne
razlikuje od administracije (videti u: Willoughby, 1896, odeljak 2; Dyson, 1980,
str. 209-11). U Britaniji se stvari nisu tako razvijale, tako da je termin ,vlada
dobio siru konotaciju. U toj zemlji nije narocito rasprostranjeno tumacenje da je
drzava javna vlast koja deluje sa vladom i povezana je sa njom u sirem okviru.
Opste je prihvaceno znacenje prema kome vlada nestaje, gubi se u drzavi. Govori
se i o neobicnim ,zamenama za drzavu, kao sto je Kruna, koja je toliko nejasna
da je niko sasvim ne razume.
Postoji jos jedan pojam koji bi trebalo jasno razdvojiti i od vlade i od drzave
to je administracija. Uprkos tome sto se termin ,administracija koristi u znacenju
reci ,vlada, kada se, na primer, kaze ,nova ili stara administracija, medu njima
postoji jasna razlika. Ta razlika je prvobitno nastala u doba apsolutisticke monarhije,
koja je raskinula stare vazalske odnose i uvela sluzbenike, sluge Krune, ciji je
opstanak direktno zavisio od toga kako obavljaju poverenu sluzbu. Monarsi-
apsolutisti zahtevali su od sluzbenika da obavljaju sve sto je potrebno za
svakodnevno odrzavanje poretka u zemlji. Proces je ubrzavan monarhovim
zahtvom da se uvedu u vecoj meri centralizovani zakoni i porezi kako bi se
obezbedila sredstva za vodenje dinastickih ratova. Za eIikasno ubiranje poreza
bili su neophodni administratori. Prema tome, administracija se moze deIinisati
kao ,ukupan zbir ljudi ili tela angazovanih, po nalogu vlade, na obavljanju redovnih
i obicnih javnih sluzbi (Barker, 1944, str. 3). Za svako pravo i duznost postoji i
odredena sluzba. Na taj nacin, rec ,administracija je po znacenju bliza uzoj
konotaciji reci ,vlada, u smislu izvrsioca odredene politike. U praksi, medutim,
administracija moze imati dinamicniju ulogu u Iormulisanju politike, ali to nije
njen lajtmotiv.
231
Priroda dr:ave
Postavlja se jos jedno, zavrsno pitanje: zbog cega tako veliki broj ljudi
identiIikuje drzavu i vladu, i to na nacin koji je jedan autor nedavno opisao kao
,krajnje povrsan i neuredan (Siedentrop, 1983, str. 54). Medutim, neki analiticari
su krenuli upravo takvim, povrsnim i neurednim putem. Dz.D.H. Koul (G.H. Cole)
je govorio o drzavi kao o ,nacionalnom vladinom mehanizmu (1920, str. 86); H.
Laski je zakljucio da realisticka analiza drzave ukazuje na to da je ,drzavna akcija,
u sustini, akcija koju sprovodi vlada (1919, str. 30); nedavno je Dz. S. Ris (J. C.
Rees) sugerisao da je u obicnom govoru, a ponekad i u politickoj teoriji, ,rec
dr:ava zapravo oznacavala vladu kao institucifu' (1969, str. 216). Slicnu
argumentaciju cemo naci u delima mnogih pisaca koji po opredeljenju pripadaju
anarhizmu, libertarianizmu ili komunizmu. Neki razlozi ove sinonimnosti deluju
opravdano. Distinkcija izmedu pomenutih dvaju izraza uglavnom je teorijska, a
ne prakticna, ocenjuje Laski (Laski, 1935, str. 25). Vecina gradana ne misli da
deluje drzava, vec ,neki ljudi iz vlade. Drzava je apstrakcija koja mnogima
,izmice u saznajnom pogledu. Tako ce, recimo, anarhisti tvrditi da misticnost
drzave samo prikriva ljude koji su clanovi vlade i predstavlja njihov stit. Drugi
vazan razlog sinonimnosti jeste taj sto su se u apsolutistickim monarhijama
suvereni, kao vrhovna vlast, svesno identiIikovali sa drzavom. Jedini izlaz iz tog
corsokaka bio je da se napravi distinkcija izmedu slu:be i licnosti suverena, odnosno
izmedu prirodne i vestacke licnosti. To je cesto izazavano u tvrdnji da ,kralj ima
dva tela (videti u: Kantorowicz, 1957).
Uprkos svim argumentima, postoje dobri razlozi za dalje insistiranje na
distinkciji izmedu tih dvaju pojmova. Istorijski i antropoloski, potpuno je jasno
da su i pojam i praksa vlade postojali znatno pre drzave. Vlada moze postojati bez
drzave, i takvih slucajeva ima. U jednom smislu, na drzavu se moze gledati kao
na vrstu u rodu koji predstavlja vlada. Tako postoje nedrzavni oblici vlade. U
pravnom pogledu, u vecini teorija drzave ona se tumaci kao javna vlast koja
obuhvata vladu, obezbedujuci joj dostojanstvo. Vlada je nosilac kontinuiranog
autoriteta drzave, koji je i iznad vladaoca i iznad njegovih podanika, i obezbeduje
kontinuitet i koherentnost politicke organizacije. Postoji vazna vrednost distinkcije
izmedu vlade i drzave: ona omogucuje da se nastavi sa strukturalnim promenama
u vladama, pa i sa njihovim smenjivanjem, a da se pritom zadrze legitimnost i
kontinuitet socijalnog poretka. Kada bi se vlade potpuno identiIikovale sa drzavom,
svaka smena vlade bi neminovno dovodila do krize same drzave. To je jos jedan
od razloga zbog kojih moramo biti veoma oprezni kako drzavi ne bismo pripisali
svu prakticnu delatnost vlade.
6
Postoji i druga strana Bodenovog ucenja, koja je izazvala veliku naucnu debatu; on je,
naime, postavio ustavna ogranicenja suverenu. O tome ce biti vise reci u drugom poglavlju.
232 Endrfu Jinsent
233
Priroda dr:ave
E. DRZA1A MASE
Stevan Lilic
SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVICA
O TZV. DRZAVI MASE
*
,Opsti je utisak da je staro dotrajalo, i da se pravi nesto novo.
Slobodan Jovanovic
UVOD
Nakon pola veka, naucna misao i delo Slobodana Jovanovica, posebno iz dva
razloga politickog i strucnog, ponovo privlace paznju opste i strucne javnosti. Iz
politickih razloga, delo Slobodana Jovanovica ponovo je u centru paznje usled
visegodisnjeg stavljanja njegovih radova ,van prometa od strane oIicijalne cenzure;
iz strucnih razloga, usled aktuelnosti brojnih pravno-socioloskih i drugih studija o
principima i institucijama pravne teorije i politicke sociologije. Danas kada su radovi
Slobodana Jovanovica skinuti sa ,crne liste drzavnih cenzora i partijskih Ioruma, i
kada su sabrana dela, ovog sigurno najznacajnijeg srpskog pravnika i sociologa
svog vremena, dostupna siroj intelektualnoj javnosti, studija o tzv. poratnoj drzavi
postaje zanimljiva ne samo kao prvorazredni istrazivacki i metodoloski projekt, vec
i kao veoma ,upotrebljiva institucija trzisne privrede, visestranackog parlamentarnog
pluralizma, slobode stampe i politickog organizovanja.
Model drzave koju oznacava kao ,drzavu mase, Slobodan Jovanovic
prezentira u delu pod nazivom Poratna dr:ava
1
(izdanje Geca Kon. a.d., Beograd,
* Dr Stevan Lilic, Delo Slobodana Jovanovica u svom vremenu i danas, Pravni Iakultet,
Beograd, 1991, str. 217234.
1
Poratna dr:ava, osim Uvoda (str. VVI), sadrzi sest glava; I. Engleska (Britanska imperija,
Velika Britanija, str. 125); II. Erancuka (Poratni parlamentarizam, Ustavna kriza, str. 2746); III.
Italija (Politicke ustanove, Ekonomske ustanove, Ideologija, Zakljucak, str. 4792); IV. Nemacka
(Zemlje, Carevina, Privredno uredenje, Novi nacionalizam, Nova drzavnopravna teorija, str. 93
128); V. Rusija (Savez Sovjetskih Republika, Sovjetsko uredenje, Komunisticka privreda,
234 Stevan Lilic
1936)
2
. S obzirom na karakter ovog rada koji je, sa polavekovne ,istorijske dis-
tance, posvecen analizi shvatanja Slobodana Jovanovica o ,poratnoj drzavi,
osnovni predmet rasprave bice sam konceptualni model ,drzave mase, ali i
konkretni modaliteti ovog koncepta, koje Slobodan Jovanovic klasiIikuje kao a)
demokratija, b) Iasizam, v) nacional-socijalizam i g) komunizam. Istovremeno,
uzimajuci kao reIerentne modele pojedine modalitete ,drzave mase, dace se,
poredenja radi, i osvrt na aktuelna stanovista nasih renomiranih pravnika (posebno
konstitucionalista) i drugih autora, kao i na njihove dileme u vezi sa tzv. post-
socijalistickom (odnosno postkomunistickom) rekonstrukcijom politickih i
ekonomskih institucija, odnosno novog drzavnog i ustavnog sistema. U tom
kontekstu, dace se i osvrt na (jos uvek otvorenu) ustavnu debatu u Srbiji (1988
1991), kao i na novodoneti Ustav Republike Srbije (1990). Konsekventno, polazeci
od tipologije drzave mase Slobodana Jovanovica, sa jedne strane, i najnovijeg
ustavnog uredenja Srbije, sa druge, pokusacemo da izvedemo zakljucak o karakteru
danasnjeg ustavnog ustrojstva Srbije.
Motive za studiju o ,poratnoj drzavi, kao i osnovne karakteristike posebnog
tipa drzavne organizacije, koju eIektno naziva ,drzavu mase, Slobodan Jovanovic
nalazi u novoj realnosti Evrope nakon Prvog svetskog rata: ,U poratnoj Evropi svugde,
vise ili manje, prodiru ustanove koje ne odgovaraju nacelima stare pravne drzave
(str. 165). Osim sa istorijskog i komparativnog, studija o poratnim drzavama Evrope,
posebno je zanimljiva i sa metodoloskog stanovista. Ovo iz razloga, sto rasprava o
tzv. poratnoj drzavi mase, ne samo sto ukazuje, vec i nedvosmisleno potvrduje sve
odlucniju orijentaciju Slobodana Jovanovica na ,savremene naucne metode u analizi
pravnih i drugih drustvenih Ienomena. ,To novo jos nije dovrseno, i zato u opisivanju
tog novog mora se upotrebiti drugi nacin nego onaj koji je uobicajen pri opisivanju
predratne tzv. pravne drzave. (str. V). Rec je o koriscenju kompleksnog empiricnog
metoda, zapravo kompleksne kombinacije sociolosko-politikolosko-psiholoskog i
pravnog metoda, kao i primene metoda ,case study (tj. analiza slucaja) u razmatranju
novog slozenog Ienomene poratne drzave. Kako je ,predratna (tj. pravna) drzava,
ustupila mesto slozenoj ,poratnoj drzavi (tj. drzavi mase), to je i umesto klasicnog
pravno-dogmatskog metoda u proucavanju ,predratne drzave, bio nuzan i ,drugi
nacin u opisivanju (proucavanju) poratne drzave.
Posle svetskog rata, i u pojmovima i u ustanovama drzavnog prava izvrsile
su se velike promene. Neke drzave dozivele su revolucije, i iz te revolucije rodila
su se nova uredenja s novim ideologijama. Druge drzave ostale su verne starim
Komunisticka stranka, Komunisticka ideologija, Zakljucak, str. 129163); VI. Opsti pogledi (Pravna
drzava i poratne ustanove, Iasizam i komunizam, Drzava mase, str. 165185).
2
Nota bene: Radi racionalizacije, svi citati iz dela Poratna dr:ava, bice obelezeni samo sa
brojem stranice u zagradi odmah nakon kraja citiranog teksta. Za sve ostale citate i reIerence, bice
koriscen uobicajeni nacin navodenja.
235
Shvatanfa S. Jovanovica o t:v. dr:avi mase
ustanovama, ali su na njih nametnule ustave koji poticu iz sasvim drugacijeg
shvatanja drzave i njenih zadataka. Opsti je utisak da je staro dotrajalo, i da se
pravi nesto novo. (...) Za ovaj drzavni tip jos nije sigurno da li ce to biti samo
jedan tip ili njih vise, jer njegovo stvaranje jos traje i zato je jos rano vezivati
njegove ustanove i nacela u jednu logicnu celinu. Umesto jedne teorije nove drzave
mi cemo pokusati da istaknemo nove crte ustavnog prava svih drzava ciji nam
primer izgleda najkarakteristicniji za poratnu politicku evoluciju (str. VVI).
Kao osnovni tip poratne drzave, Slobodan Jovanovic navodi ,drzavu mase i
njene modalitete: a) demokratiju (tj. demokratsku drzavu); b) Iasizam (tj. Iasisticku
drzavu); v) nacional-socijalizam (tj. nacisticku drzavu) i g) komunizam (tj.
komunisticku drzavu), a za konkretne primere proucavanje uzima vodece evropske
drzave tridesetih godina ovog veka: Englesku, Erancusku, Italiju, Nemacku i Rusiju.
Polazni stav, a ujedno i opsti zakljucak studije je, da bez obzira na konkretno uredenje,
poratne drzave Evrope imaju karakteristike tzv. drzave mase.
,Bilo da je uredena demokratski ili Iasisticki ili komunisticki, savremena
drzava ostaje drzava mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred Iasizam i pred
komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugog samo po tome
sto iste probleme na razlicite nacine resavaju (str. 175).
1. PRAVNA DRZAVA
Svoje prvobitno shvatanje drzave, Slobodan Jovanovic Iormulise prema
klasicnom konceptu pravne drzave. Za izraz i koncept pravne drzave, moze se
reci da su intelektualni proizvod nemacke liberalno usmerene pravne nauke, ciji
se koreni naziru kod Thomasiusa i Kanta, da bi svoju konacnu teorijsku artikulaciju
dobili u radovima nemackih pravnika iz druge polovine proslog veka, posebno u
delima Von Mohla, Gneista, Gerbera, Labanda i Jellineka
3
.
,U evoluciji ideje o pravnoj drzavi mozemo razlikovati dve Iaze koje
predstavljaju inherentne karakteristike ne samo njenog nastajanja u konkretnim
drustveno-politickim uslovima, vec i univerzalne tendencije razvoja ove ideje:
Iaza liberalnog, `borbenog`, emancipatorskog karaktera, i Iaza òdbrambenog`,
konzervirajuceg koncepta pravne drzave
4
.
Prema shvatanju Slobodana Jovanovica: ,Pravne drzave ima cim je upravna
vlast dovedena u granice zakona, bez obzira na obim njene misije.
5
Sa metodo-
3
Uporedi Ljubomir Tadic, Metomorfo:e ,Pravne dr:ave', Zbornik radova, Pravna dr:ava,
Institut za kriminoloska i socioloska istrazivanja, Beograd, 1991, str. 5.
4
Vlado Kambodaki, Pristup problemu uspostavlfanfa pravne dr:ave, Zbornik radova, Pravna
dr:ava, Institut za kriminoloska i socioloska istrazivanja, Beograd, 1991, str. 15.
5
Slobodan Jovanovic, Jlada Milana Obrenovica, Knjiga I (18681878), Geca Kon, Beograd,
1926, str. 15.
236 Stevan Lilic
loskog stanovista, za model pravne drzave, Slobodan Jovanovic istice da je: ,Pravna
drzava bila dovrsen tip, njeno logicno jedinstvo bilo je postalo tako jasno da se o
njoj moglo govoriti kao o jednom apstraktnom obrazcu, nezavisno od drzava koje
su svoje ustave tom obrazcu saobrazavale (str. V).
,Njegovo (tj. Slobodana Jovanovica S.L.) shvatanje pravne drzave je
modernije i demokratskije od prvobitnog tzv. liberalnog shvatanja pravne drzave.
Po tom starom shvatanju, pravna drzava je u stvari ustavna monarhija koja u sebi
nije sadrzavala kulturnu misiju, vec iskljucivo pravnu misiju drzave i svodila se
na staranje o pravnoj bezbednosti podanika. (...) Jovanovicevo je shvatanje pravne
drzave saobrazno kulturnoj misiji drzave, i u tome je novina njegovog shvatanja
pravne drzave. (...) Drzava moze siriti krug svojih poslova koliko hoce, ali pod
uslovom da svoj rad uvek saobrazi izvesnim unapred postavljenim zakonskim
pravilima. (...) Ovakva pravna drzava saobrazena je kulturnoj misiji drzave, jer se
odredenjem pravne drzave na Iormalan nacin, tj. podvodenjem uprave pod zakon,
ne odreduje obim sirenja drzavne intrvencije u drustvu.
6
Svoje shvatanje pravne drzave, Slobodan Jovanovic u osnovi izvodi iz
tradicionalog koncepta suverenosti. Moze se reci da se pitanjem suverenosti kao
,pravnoj neogranicenosti drzavne vlasti, Slobodan Jovanovic bavi ,od samog
pocetka, tj. jos od vremena kada je, 1897. godine, odrzao Uvodno predavanje iz
Drzavnog prava
7
, mada vec tada postavlja i pitanje njenog ogranicenja.
8
U svojim
kasnijim radovima, Slobodan Jovanovic, osim pravnog, sve vise aplicira i druge
naucne metode u izucavanju drzavnog i pravnog Ienomena, ,oplemenjujuci tako
prvobitni model pravne drzave, modelom tzv. socijalne pravne drzave.
9
Orijentacija
6
Svetislav Jaric, Shvatanfa Slobodana Jovanovica o osnovnim dr:avno-pravnim institucifama
u istorifsko-politickim radovima, magistarski rad, Pravni Iakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd,
1988, str. 35.
7
,Gospodo, Nijedno pitanje u nauci o drzavi nije, moze biti, u toj meri sporno, kao pitanje
o suverenosti, pitanje o prirodi drzavne vlasti, o njenim granicama, o njenoj osnovi. (...) U XVIII
veku, suverenost se uzima s jednog novog gledista. Problem pred kojim se tada nalazila politicka
IilozoIija, to je naci suverenoj vlasti pravnu osnovu. Drzava se poziva da objasni odakle izvodi
svoje pravo prinudivanja nad pojedincima. (...) Drzalo se da drzava pravo svoje vlasti ne moze
izvoditi ni iz cega drugog, vec iz onog akta kojim je ustanovljena. (...) Suverenu vlast, Gospodo,
Boden deIinise kao najvisu vlast u drzavi. Iz toga sto je najvisa, on izvodi da ona mora biti jos i
trajna, vlastita i zakonima nevezana. (...) Na taj nacin suverena vlast iskljucuje mogucnost svake
pravne granice. Ipak za to, od Renesanse jos, njoj se ne prestaje iznalaziti ogranicenja svake vrste
(Slobodan Jovanovic, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Drzavnog prava, Branic list za pravne
i drustvene nauke, Beograd, br. 7, 1897, str. 7071).
8
Savremena shvatanja o suverenosti, medutim, polaze od stanovista da se: ,Legitimitet
vlasti ne moze vise traziti u njenom nastanku, vec u njenom delanju (Serge Alain MescheriakoI,
The Jagaries of Administrativne Legitimacv, IRAS, Vol. 56, No. 2, str. 309).
9
,Kao sto je liberalna ,pravna drzava odgovarala starom obliku ,gradanskog drustva,
socijalna drzava (odnosno socijalna pravna drzava) treba da odgovara izazovima masovnog
237
na sociolosku metodologiju
10
, dovesce Slobodana Jovanovica vremenom do
prihvatanja, i sto je jos znacajnije, do neposredne i veoma uspesne primene
socioloskog (i drugih empirickih) metoda u proucavanju pojedinih drustvenih
Ienomena (npr. pluralizam). Kako i sam navodi: ,Glavni znacaj politicke
sociologije lezao bi u tome (...) sto iza pravnih promena otkriva socijalne uzroke,
koji se cisto pravim nacinom, bez pomoci sociologije, ne bi mogle objasniti.
11
,Jezgra je pluralizma u ovome. Drzava nije jedina drustvena grupa, nego
samo jedna od mnogih drustvenih grupa. (...) Prinudnost je jedna od glavnih odlika
drzavne organizacije, ali nije jedina. (...) Drzava ne znaci samo prinudu, nego
znaci i objektivnost. (Prema idealistickoj doktrini) drzava je dobila izgled ciste
ideje, cija veza sa drustvenom stvarnoscu nije bila sasvim jasna. Pluralisti imaju
zaslugu da su bacili vise svetlosti na drustvenu stvarnost nego njihovi protivnici.
Oni koji budu hteli braniti drzavu od pluralistickih interesa, morace isto tako kao
i pluralisti da se stave na zemljiste drustvene stvarnosti. Drugim recima morace
da uzmu drzavu ne vise kao cistu ideju, nego kao drustvenu snagu.
12
2. DRZAVA MASE
Vremena su se promenila. Kao posledica (izmedu ostalog i) Svetskog rata,
Slobodan Jovanovic konstatuje, da u drzave poratne Evrope prodiru ustanove
koje ne poznaje predratna pravna drzava. Za razliku od novih drzava u poratnoj
Evropi, Slobodan Jovanovic istice da je: ,U pravnoj drzavi, gradanin bio slobodan
industrijskog drustva. (...) Socijalna pravna drzava predstavlja reIormatorski poduhvat u svrhu
predohrane od moguceg revolucionarnog ishoda. Njena je osnova strategija uzajamno ogranicavanje
drzave drustvom, i drustva drzavom (Ljubomir Tadic, Metamorfo:e ,Pravne dr:ave', str. 11
12).
10
,Ta nova i savrsenija teorija o drzavi koju je Digi Iormulisao u svojim mnogobrojnim
radovima (...) je jasna i prosta, sto se tice njene logicne postavke. Drzava je socijalno telo koje se
razdvaja u vladajuce i podanike; prvi imaju za sebe ili od sebe vecu silu, sto je razumljivo. Ali
vlast vladajucih, to jest jacih, nije neogranicena. Oni imaju drustveni zadatak da doprinose svojim
aktima ostvarivanju drustvene solidarnosti (Jovan Dordevic, Digifeva opsta teorifa o dr:avi,
Arhiv za pravne i drustvene nauke, Beograd, br. 34, 1934, str. 7778).
11
Slobodan Jovanovic, Primeri politicke socifologife. Engleska, Francuska, Nemacka, Geca
Kon a.d., Beograd, 1940, str. 3. ,Izmedu drzave i drustva, i pored njihove razlicitosti, postoji
meduzavisnost i upravo zbog te meduzavisnosti i mogucno je proucavati drzavu sa socijalnog
stanovista. (...) Ovakvom jednom pokusaju ù primerima` moze se zameriti da je suvise konkretan
i da ne pruza dovoljno mogucnosti za visa teorijska razmatranja. Ipak ovakav pokusaj moze biti
koristan i opstoj teoriji, jer se na konkretnim primerima (tj. case study-S. L.) najbolje vidi koliko
je drustvena stvarnost slozena, i kako je nacin koji opsta teorija nalazi za njegovo objasnjavanje,
cesto u svojoj jednostranosti i suvise nedovoljan. (Primeri politicke sociologife, str. 45).
12
Slobodan Jovanovic, Plurali:am, Arhiv za pravne i drustvene nauke, Beograd, br. 4, 1931,
str. 265, 270271.
238 Stevan Lilic
u tome smislu sto je njegova sloboda bila ogranicena samo zakonom, i sto je
zakonodavna vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmoc zakonodavne
vlasti dosla je pod pitanje (str. 165). I u demokratskim zemljama (npr. Englska i
Erancuska), u kojima je i nakon rata parlament, kao organ zakonodavne vlasti
zadrzao prevlast nad vladom kao organom izvrsne vlasti, ,... izdavanje zakona
preslo je dobrim delom iz nadleznosti parlamenta u nadleznost vlade, koja je dobila
pravo, da u vidu uredaba izdaje zakone (str. 165). Slicne, samo jos izrazitije
tendencije prevlasti izvrsne nad zakonodavnom vlascu, pokazuju Italija, Nemacka
i Rusija. U ovim zemljama parlament je stavljen u podreden polozaj u odnosu na
vladu, tako da je vlada, kao organ izvrsne vlasti, postala vrhovni organ drzave,
umesto da to bude parlament kao organ zakonodavne vlasti. I u Rusiji, uvodenjem
revolucionarnog jedinstva vlasti, brise se razlika izmedu zakonodavne i izvrsne
vlasti.
Kao opsti zakljucak, Slobodan Jovanovic konstatuje da su potrebe za
eIikasnijim vodenjem drzavnih poslova u vodecim zemljama poratne Evrope, i
pored razlicitih socijalnih i politickih sistema, imale za posledicu povecani uticaj
izvrsne, uz istovremeno slabljenje oslobadanja od zakonskih ogranicenja,
odnosno slabljenje dejstva zakona kao izvora pravne sigurnosti gradana. U
poratnoj Evropi, nove institucije prodiru u kljucne oblasti ekonomskog i
politickog zivota, pretvarajuci pravnu drzavu u ,drzavu mase. Tako, u oblasti
ekonomije planska privreda zamenjuje slobodno trziste, a u politickom zivotu,
slobodu misli i slobodu diskusije zamenjuje drzavna ideologija. Ne samo sto u
(Iasistickoj) Italiji, (nacional-socijalistickoj) Nemackoj i (boljsevickoj) Rusiji,
drzavna intervencija obuhvata gotovo ceo drustveni zivot, vec je i u Engleskoj
i Erancuskoj drzavna intervencija, posebno u privredi, mnogo veca nego sto je
ranije bila (str. 167).
,Privredni zivot i duhovni zivot obelezavani su kao oblasti u koje drzava
treba da se sto manje mesa. (...) Posle svetskog rata, medutim, udarilo se drugim
putem. Sada se od drzave trazi da silom vlasti, po jednom vise ili manje racionalnom
planu, uredi i privredni i duhovni zivot. (...) Dokle vrednost pojedinaca pada,
vrednost drzave raste. Uspeh drzave postao je preci od svega: ona se ne da sputavati
u svom radu apstraktnim idejama pravde i slobode: staro nacelo drzavnog razloga
doslo je ponovo u vaznost, samo je nesto drugacije Iormulisano: ,Celina je glavnija
od delova (str. 166169).
Osnovno obelezje poratne drzave, Slobodan Jovanovic vidi u ulozi drzave u
svesnom i racionalnom brisanju i/ili umanjivanju pravnih, ekonomskih i kulturnih
razlika njenih gradana, tj. u stvaranju tzv. jedinstva: ,Poratna drzava, koliko od
nje zavisi, brise ili umanjuje razlike pravne, ekonomske, kulturne. U Rusiji se
unistavaju klase. U Nemackoj se progone oni koji nisu ciste nemacke krvi. U
239
Italiji se izraduje obrazac dobrog gradanina kome svi treba da se saobraze. Vise ili
manje u svim zemljama umanjuju s pravne razlike izmedu coveka i zene, imovinske
razlike izmedu bogatasa i siromaha, kulturne razlike izmedu varosana i seljaka,
cak i pomocu narodnog prosvecivanja umanjuju se razlike izmedu obrazovanih i
neobrazovanih. I tamo dakle, gde nije pobedio komunizam ili Iasizam, drzava
vrsi izjednacavanje svojih gradana. (...) Demokratija je unela u svoj program i
slobodu i jednakost, (medutim) sloboda je zrtvovana jednakosti. Pojedinac,
slobodan i sposoban za samoupravljanje vazi kao drustveno manje koristan nego
pojedinac organizovan i sposoban za drustveni rad. Sledstveno, ideja prava
preobrazava se od individualne u socijalnu. Pravo se vise izjednacuje sa drustvenom
grupom i njenom organizacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz
grupu kao njen clan, pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne
zastite, nego uzet sam za sebe. Drzava se ne deIinise kao skup pojedinaca, u njen
sastav, kao subjekt javnog prava, prodiru razne grupe grupe ekonomskog i
proIesionalnog karaktera, kao korporacije i sindikati u Italiji, grupe klasnog
karaktera kao sovjeti u Rusiji, grupe politickog karaktera kao drzavne stranke u
Italiji, Rusiji i Nemackoj (str. 168169). Polazeci od ovih stavova, Slobodan
Jovanovic uobicava svoj model ,drzave mase.
,Sto znaci drzava mase? Jos otkako se izaslo iz srednjeg veka, drzava se
stalno razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledista,
velika drzava ima vise izgleda na uspeh nego mala; otuda kod drzave teznja za
sirenjem u prostoru: ta je teznja stvorila ove velike teritorijalne drzave koje
nazivamo velikim silama. Od Irancuske revolucije drzava raste ne samo spolja, u
sirinu, nego, ako tako mozemo reci, i iznutra, u dubinu. Do Irancuske revolucije
drzava je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim
poslovima. Drzava se koristila tim slojevima vojno i Iinansijski, ali u naknadu za
to nije ni davala politicka prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s Irancuskom
revolucijom. Dotle pasivni delovi drzave oni postaju njeni aktivni delovi. S ulaskom
donjih slojeva u drzavnu organizaciju, nastaje drzava mase.
Drzava mase predstavlja, u prvom redu, ovaj problem. Kako da se te velike
mase koje je drzava obuhvatila odrze u vezi i jedinstvu? To je, pre svega, tehnicki
problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobracajna sredstva,
pretpostavlja savrseniji cinovnicki aparat, pretpostavlja slozeniju drzavnu
organizaciju, razbijanje velikih masa na manje grupe, koje je lakse organizovati
(Iederalizam, decentralizacija, Iasisticki sindikati i korporacije). Ali pored ovog
tehnickog problema, postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase
nadahnu jedinstvom svesti. Drzava nije samo poslovna, nego i duhovna zajednica
(str. 175176).
240 Stevan Lilic
3. DEMOKRATSKA DRZAVA (DEMOKRATIJA)
Demokratska drzava, odnosno demokratija, prema shvatanju Slobodana
Jovanovica, jedan je od modaliteta drzave mase. Osnovno obelezje demokratske
drzave je da pitanje duhovnog (moralnog) jedinstva drzave resava demokratskim
institucijama, tj. politickim strankama (,narodna suverenost) i slobodom stampe
(,javna prepirka), kao i negovanjem osecanja patriotizma (,nacionalizam).
,Demokratija je, medutim, mislila da je pitanje moralnog jedinstva drzave
resila mnogo uspesnije nego raniji rezimi. Ona je dala narodnu vladu, koja nije
predstavljala pojedine klase i staleze, nego je predstavljala narod kao jednu celinu
(,narodna suverenost). Ona je dala slobodu stampe. Ne samo da su sva misljenja
ma koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vrsilo izjednacavanje
misljenja jos i nacionalizmom, koji je medu velikim kolektivnim osecanjima bio
jedno od najdubljih. (str. 178179)
Medutim, i demokratija je imala svojih nedostataka. Upravo su ovi nedostaci
demokratske drzave otvorili put trazenju alternativnih resenja, od kojih su posebno
agresivne bile autoritativne ideologije Iasizma, nacional-socijalizma i komunizma.
U Italiji, Nemackoj i Rusiji, porato drzavno uredenje javlja se kao posledica
ideoloskih pokreta, koji su, zapoceti od manjine, postepeno zahvatali vecinu.
,Ideoloski pokret imao bi slicnosti s verskim pokretima: ista netrpeljivost prema
suprotnim gledistima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih
odreda i svecanosti koje zavrsavaju kolektivnim zanosom i ushicenjem (str. 167).
,Pod vladom narodne volje, otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka,
koji neki put i politicki i privredni zivot drzave dovodi do paralize. Sloboda stampe,
pozvana da izjednacuje misljenja, neki put samo ih jos vise jedno drugom
suprocava. Nacionalizam tek u vreme rata budi se s punom snagom, u doba mira,
on se uspavljuje (...) demokratija se u praksi izmetnula u rezim nesloge i razdora.
To je stalni gradanski rat koji se ne vodi oruzjem nego glasackim ceduljama i
novinarskim clancima (str. 179).
4. EASISTICKA DRZAVA (EASIZAM)
Trazeci nacina za ostvarivanje moralnog jedinstva drzave, Iasisticka ideologija
je dve velike tekovine demokratije: politicke stranke i slobodnu stampu, upotrebila
na nov nacin. Dok je stvaranje javnog mnjenja u demokratiji artikulisano
slobodnom ,prepirkom (politicki pluralizam), Iasisticka ideologija dolazi od
pretpostavke da se ,kod velikih masa, jedinstvo uverenja stvara sasvi suprotnim
nacinom, a to je ukidanjem slobodne prepirke (str. 180). Dok su demokratske
metode dobre za budenje svesti kod pojedinaca, one nisu dobre za stvaranje
kolektivne svesti kod mase. U Iasistickom sistemu, stvaranje kolektivne svesti
241
kod mase predstavlja jednu vrstu psihoze, u kojoj se licna svest uspavljuje umesto
da se budi: ,Demokrati su verovali u mogucnost prosvecivanja naroda; Iasisti su
nasli vestinu hipnotisanja naroda (str. 180).
Praveci jasnu razliku izmedu ,Iasizma i ,nacional-socijalizma, Slobodan
Jovanovic konstatuje da Iasisticke metode usvaja i nacional-socijalizam koji ih
koristi za generisanje jedne psihoze koja je slicna, ali ne i istovetna sa psihozom
Iasizma. ,Organizacija vlasti izvedena je u nacional-socijalistickoj drzavi sasvim
drugacije nego u pravnoj drzavi. Umesto nacela podele vlasti, usvojeno je nacelo
ujedinjavanja vlasti. (...) Izmedu Iasizma i nacional-socijalizma glavna je razlika
u ovome. Easizam preuznosi drzavnu ideju, a nacional-socijalizam nacionalnu.
(...) Nacional-socijalizam stavlja iznad drzave narod. Ako u drzavi ne bude jednog
naroda s probudenom svescu o svom jedinstvu, drzavna organizacija nece imati
pogonsku snagu. (...) Easizam i nacional-socijalizam pretpostavljaju jednog vodu
odbarenog harizmom: uz tog vodu, jos i jedan narod s kulturno-istorijskom
misijom: pored bogom danog vode, jos i bogom dan narod. (...) Nacional-
socijalizam je sav prozet nacionalistickim romantizmom, koji veruje u nepogresivu
intuiciju jednog cistokrvnog i duhovno ujedinjenog naroda (str. 104, 115116).
,Easizam bi hteo da izazove onakav zanos za drzavu i onakvo uzivljavanje u
drzavu kako je bilo svojstveno gradanima antickih republika, koji su svoju licnu
srecu gledali i u slavi svog grada. Nacional-socijalizam bi hteo da izazove onakva
osecanja rasnog ponosa i viteske casti, ratnog bratinstva i vernosti prema vodi kakvim
su se odlikovala ratnicka plemena ranog srednjeg veka. Ali i Iasizam i nacional-
socijalizam slazu se u tome da drzavnu organizaciju treba ucvrstiti psihozama mase
koje bi se pravile vestackim nacinom, po jednom planu ozgo (str. 180181).
Za ideologiju nacional-socijalizma, najznacajnija kategorija je ,narod. ,Po
nacionalistickom shvatanju, narod nije prvenstveno ni politicka ni kulturna
zajednica, nego prirodna zajednica zajednica krvi i zemljista (tzv. Blut und Boden
S. L.)
13
, tj. zajednica ljudi istog porekla koji su na istom prostoru stvorili, na
osnovu zajednickog jezika, zajednicku kulturu. (...) Jedinstvo znaci ujedinjavanje
svih narodnih snaga u istom pravcu, kao na primer za vreme rata, kada ceo narod
stoji prema spoljasnjem neprijatelju kao jedan covek. (...) Za gradanina nema
svetije duznosti od vernosti i pokornosti vodi. (...) Vrhovni vod stranke je u isto
vreme i drzavni poglavar. Zahvaljujuci tom dvojstvu, on je postao nesto vise i od
obicnog vode stranke, i od obicnog drzavnog poglavara (str. 111114).
13
Ilustracije radi, evo jednog suprotnog gledista po tom pitanju u vezi sa aktuelnim politickim
dogadajima u nasoj zemlji: ,Ljude tesnje ujedinjuje prosperitet i demokratske slobode, nego krv i
telo. ,Gde ti je dobro, tamo ti je otadzbina, kazu Latini. Ocigledno je, dakle, da je ultimativni
zahtev za okupljanje svih Srba u jednoj nacionalnoj drzavi lazni ideal, zamenjena teza, podmetnuta
iluzija sa ciljem da odlozi i zamagli drugi humaniji zahtev, a to je: svi Srbi u demokratskoj drzavi
(Mirko Tepavac, Demokratifa ili haos, Republika, Beograd, br. 16, 1991, str. 3).
242 Stevan Lilic
5. KOMUNISTICKA DRZAVA (KOMUNIZAM)
Kao i demokratija, i Iasizam i komunizam, kao modeliteti poratne drzave,
predstavljaju drzave velikih masa u okviru kojih je potrebno obezbediti moralno
jedinstvo stvaranjem odgovarajuce drustvene svesti. U Tonniesovom smislu, ovi
sistemi teze da osim karaktera ,drustva sacuvaju i karakter ,zajednice. Za
komunizam Slobodan Jovanovic konstatuje da ,... prikazuje sebe sama kao jednu
Iazu u razvitku demokratije: prelaz iz politicke demokratije u socijalnu (str. 173).
Medutim, za razliku od demokratije, u kojoj podela vlasti, i posebno razdvajanje
zakonodavne od upravne vlasti, predstavlja garant slobode i zakonitosti, u
sovjetskoj (komunistickoj) drzavi, svi sovjeti, od najnizih do najvisih, podjednako
su nadlezni kako za donosenje, tako i za izvrsenje zakona (odnosno odgovarajucih
podzakonskih akata). Sa druge strane, za razliku od Iasizma (i nacional-socija-
lizma), komunizam osim moralnog izjednacavanja tezi i materijalnom izjednaca-
vanju mase. U tom smislu, Slobodan Jovanovic istice da se u sovjetskoj drzavi:
,Jamstvo protiv zloupotreba vlasti ne trazi u njenoj podeli, nego u njenoj jerarhiji:
nizi sovjeti nadzirani su od visih sovjeta, koji imaju prava da njihove akte poniste.
(...) Sjedinjavajuci zakonodavne i uprave Iunkcije kod istih organa, sovjetski sistem
stvorio je jaku vlast, a ipak nije umanjio njenu odgovornost, jer je pomocu
visestepene organizacije nacinio nize organe odgovornima pred visim organima
(str. 138-139). Medutim, za razliku od podele vlasti (po Iunkcijama) u demokratiji,
u komunistickom drzavnom uredenju ta podela izvrsena je po osnovu hijerarhijske
potcinjenosti nizih stepena visim (str. 139).
Osnovni princip uredenja komunisticke drzave pociva na konceptu da je
,politika sredstvo za preduzimanje privrednih aktivnosti. Stoga je i sovjetska
drzava uredena tako da bi se na najbolji nacin ostvarilo prevodenje privrede iz
kapitalistickog u komunisticki nacin proizvodnje. Sovjetska drzava (tj. komu-
nisticko uredenje) najbolje se razume ,u vezi s komunistickom privredom (str.
145), u okviru koje se industrijska proizvodnja odvija prvenstveno u drzavnim
Iabrikama, dok se poljoprivredna proizvodnja odvija o okviru tzv. kolhoza,
pomocu kojih se: ,... celo selo pretvara u jedinstveno gazdinstvo, koje drzava
snabdeva potrebnim masinama (str. 147). Kako istice Slobodan Jovanovic: ,(U
komunizmu) svoje potrebe ljudi najuspesnije zadovoljavaju udruzenim radom...
(str. 156).
S tim u vezi (u svojoj raspravi o Kelzenovoj kritici marksizma), Slobodan
Jovanovic istice: ,U socijalizmu se suprocavaju dve suprotne teznje. Kao sto su
se u demokratiji suprocavale teznje za slobodom i teznja za jednakoscu, tako se u
socijalizmu suprocavaju teznja za jednakoscu i teznja za planskim uredenjem
drustvene privrede. (...) Planska privreda, naprotiv, trazi jaku vlast, trazi suvise
243
mocne vlasnike prema suvise pasivnim podanicima, poostrava, dakle, razliku
izmedu onih koji zapovedaju i onih koji slusaju.
14
,Markstisticko shvatanje drzave jeste opste poznato. Drzava nije nista rugo
nego organizovano gospodarstvo najjace klase; prema tome, u socijalistickom
drustvu, koje nece znati za klasne razlike, drzavna vlast nece biti potrebna. (...
Medutim, ...) Kelsen drzi da bi u socijalistickom drustvu vlast bila mnogo potre-
bnija, nego sto to marksisti pretpostavljaju, i to iz dva razloga: (1) Nije dosta
ukinuti klase koje postoje, treba posle toga stalno sprecavati da se na mesto starih
klasa ne stvore nove. Zbog prirodne nejednakosti ljudi, klasne razlike, ako se ne
budu silom sprecavale, stvarace se same od sebe. Iz tog razloga, drzavna vlast ce
biti potrebna i u socijalistickom drustvu. (2) Bez drzavne vlasti, nece se moci
organizovati planska privreda, koja je bitna odlika socijalistickog drustva, i koja
pretpostavlja za sve ekonomske poslove jedan sredisni ured sa sirokim pravom
zapovedanja.
15
Kao opsti zakljucak a osnovu komparativne analize ,nedmokratskih
modaliteta poratne drzave mase, Slobodan Jovanovic zakljucuje da: ,Kao Iasizam
i nacional-socijalizam, tako i komunizam ima svoju centralnu ideju koju je sklon
da suvise naglasi, i s kojom je sklon da pretera. Centralna ideja Iasizma jeste
drzava, nacional-socijalizma narod, a komunizma zajednicka privreda (str. 161).
,Demokratija tezi moralnom izjednacavanju putem slobodne prepirke;
Iasizam i komunizam teze moralnom izjednacavanju putem Ianatizovanja masa
koje vrsi drzavna vlast; komunizam se takode sluzi Ianatizovanjem masa, ali osim
toga tezi moralnom izjednacavanju putem materijalnog izjednacavanja. Ma koliko
se te metode medu sobom razlikovale sve su nadahnute istim uverenjem, da se
drzava mase ne moze upravljati bez izjednacenog, nivelisanog, standardizovanog
pojedinca. (...)
Demokratija je zelela da moralno jedinstvo drzave obezbedi bez zrtvovanja
moralne slobode pojedinca: zato je i pokusavala da zajednicku svest proizvede
putem slobodne prepirke: (...) demokratija ne podnosi suvise veliko rastojanje
izmedu vladajuce elite i narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno
intelektualni nivo gradana uzdize se, a nivo vlasnika slusta. Nivo gradana uzdize
se obaveznoscu osnovne nastave, a nivo vlasnika spusta opstim glasanjem. (...) U
Iasistickoj i komunistickoj drzavi rastojanje izmedu vladajuce elite i narodne mase
znatno je vece. `Vod` je nacinjen polubogom, a drzavna stranka svojim politickim
povlasticama, i svojom posebnom disciplinom, i posebnim zakonom casti, izdvaja
se iz narodne mase kao neka aristokratija (str. 181184).
14
Slobodan Jovanovic, Kelsenova kritika marksi:ma, Arhiv za pravne i drustvene nauke,
Beograd, br. 12, 1934, str. 7.
15
Slobodan Jovanovic, Kelsenova kritika marksi:ma.
244 Stevan Lilic
6. CASE STUDY: USTAV REPUBLIKE SRBIJE I USTAVNA
DEBATA
Ustav Republike Srbije (1990) donet je u uslovima visestranackog politickog
pluralizma. Donosenju novog Ustava Srbije, prethodila je veoma burna politicka
i strucna ustavna debata, koja je nastavljena i nakon njegovog proglasenja. Moze
se reci da je ustavna debata u Srbiji zapoceta u okviru generalne jugoslovenske
rasprave o promenama ustava, koju je iniciralo Predsednistvo Jugoslavije 1987.
godine. Ova debata, nakon brojnih rasprava o amandmanima na Ustav
Socijalisticke Republike Srbije iz 1974. godine, suzila se, od sredine 1990. godine,
na debatu o novom Ustavu Srbije.
16
Za ovu priliku, u vezi sa obradom Ustava Republike Srbije, veoma je korisna
edicija ,Ustav Republike Srbije sa prilozima
17
, posebno iz razloga sto, s obzirom na
,polusluzbeni karakter ove edicije (izdavac je Sluzbeni glasnik Republike Srbije),
napomene priredivaca (pod naslovom ,O principima Ustava Republike Srbije), mogu
posluziti kao osnov za identiIikaciju i analizu glavnih motiva i obrazlozenja kojima se
rukovodio ustavopisac (Ustavna komisija Skupstine SRS), odnosno ustavnotvorac
(tj. Skupstina Socijalisticke Republike Srbije) prilikom izrade i usvajanja teksta novog
Ustava. Priredivaci ovog ustavnog teksta, izmedu ostalog, posebno isticu da je
koncepcija novog ustavnog uredenja sadrzana u Ustavu Republike Srbije zasnovana
(u odnosu na dosadasnje ustavno uredenje), na nizu sasvim novih principa: obim i
sadrzina ustava; suverenost gradana, eIektivne garancije sloboda i prava;
18
podela
16
U jednoj raspravi o Predlogu Predsednistva SR Srbije za donosenje novog Ustava SR
Srbije, izmedu ostalog, ukazano je na ,... nepotrebne ideoloske Iormulacije, kao sto su one o
apriorno odredenom karakteru drustvenog uredenja i politickog sistema, kao i na ,... proceduru,
u kojoj bi Ustav Srbije bio donet od strane demokratski izabrane visestranacke ustavotvorne
skupstine, cime bi se obezbedio ne samo legalitt i legitimitet, vec i ustavni kontinuitet Srbije
(Olivera Vucic, Svetislava Bulajic, Beleska o Raspravi na Pravnom fakultetu o Predlogu :a
donosenfe novog Ustava SR Srbife, Anali Pravnog Iakulteta u Beogradu, Beograd, br. 4, 1990, str.
525).
17
Vladan Kutlesic, Beograd Milosavljevic (priredivaci), Ustav Republike Srbife, recenzent
proI. dr Ratko Markovic, IRO Sluzbeni glasnik Republike Srbije, Beograd, 1990.
18
Slobode i prava gradana, u samom su Iokusu ustavne debate. Uspostavljanje pravne drzave
i vladavine prava predstavlja bitan preduslov uvodenja pluralistickih i demokratskih institucija:
,Osnovni cinilac koji je tokom proteklih cetrdeset i pet godina osujecivao uspostavljanje vladavine
prava, koja se uglavnom, mada ne sasvim, poistovecuje sa pravnom drzavom, bila je tzv. partijska
drzava. To je, pre svega, bila posledica nesklonosti vladajucih komunista da konstitucionalizuju i
ogranice javnu vlast kojom raspolazu, i da je stave pod trajnu i delotvornu kontrolu onih u cije ime
vladaju i slobodne javnosti. Rec je o tzv. revolucionarnom makijevelizmu, koji se rukovodi nacelom
koje je svojevremeno proglasio ZozeI Euse: Sve je dopusteno onome koji radi u duhu revolucije.
(Kosta Cavoski, Partifska dr:ava kao poricanfe vladavine prava, Zbornik radova, Pravna dr:ava,
Institut za kriminoloska i socioloska istrazivanja, Beograd, 1991, str. 113).
245
vlasti;
19
novo teritorijalno uredenje itd.). ,Takav pristup proizveo je kao svoju posledicu,
da je broj i velicina ustavnih odredbi, u odnosu na Ustav SR Srbije od 1974. godine,
smanjen za vise od cetiri puta. Istovremeno s tim, i u stvari kao njegova posledica,
kvalitativni obim obuhvatanja drustvenih odnosa u ustavnom aktu je takav, da
predstavlja tzv. standardnu sadrzinu ustava, odnosno obuhvacena su samo ona pitanja
koja uobicajeno predstavljaju `materia constitutiones` (...). Tako odredena sadrzina i
obim ustavnog teksta zahtevali su da se ustavno-pravna regulativa drustvenih odnosa
izvrsi klasicnim, poznatim i proverenim ustavno-pravnim instrumentima, a da se
napuste instituti i kategorije nastali u periodu neuspesne ustavno-pravne izgradnje
`sui generis` pravnog, ekonomskog i politickog sistema udruzeni rad, slobodna
razmena rada, drustveno-politicke zajednice, delegatski i skupstinski sistem, drustveno-
-politicke organizacije itd.
20
,Jedna od najvecih novina u novom ustavnom uredenju Srbije je uvodenje
principa podele vlasti u organizaciji drzavne vlasti, cime se napusta do sada
neuspesno primenjen princip skupstinskog sistema tzv. jedinstvo vlasti. (...)
Resenje sadrzano u novom ustavnom uredenju Srbije, u sustini je, parlamentaran
sistem s izvesnim ugradenim elementima predsednickog sistema. (...) Organizacija
drzavne vlasti zasniva se dakle na biceIalnoj izvrsnoj vlasti podeli izvrsne vlasti
na njen inokosni deo seI drzave, i kolegijalni deo vlada, dok se ustavotvorna
i zakonodavna vlast nalazi u rukama Narodne skupstine.
Za ustavnu debatu u Srbiji narocito su ilustrativna stanovista koja iznose
konstitucionalisti i drugi renomirani pravni strucnjaci. Jedan broj ovih eksperata
bio je neposredno angazovan na izradi teksta Ustava u Komisiji za ustavna pitanja
Skupstine Socijalisticke Republike Srbije.
21
Tako, prema jednom shvatanju, Ustav Srbije je ,ustav naroda, za koji su:
,... Zahvaljujuci promenjenom odnosu politickih snaga (...) politicki i naucni
radnici, svaki delujuci u svojoj oblasti od momenta kada je Predlog za promenu
Ustava Srbije Iomalno podnet, pripremili teren za rec naroda u ustavnim prome-
nama. (...) Ima li idealnijeg vrsenja ustavotvorne vlasti u demokratiji od njenog
spontanog preuzimanja u ruke naroda? (...) Danas je cela Srbija jedan konvent,
jedna spontano sazvana i stalno zasedajuca ustavotvorna skupstina (...) Tu vise
19
Ustavotvorna i zakonodavna vlast pripada Narodnoj skupstini, Republiku Srbiju predstavlja
i njeno drzavno jedinstvo izrazava Predsednik Republike. Izvrsna vlast pripada Vladi. Sudska
vlast pripada sudovima. Zastita ustavnosti i zakonitosti u skladu sa Ustavom, pripada Ustavnom
sudu (cl. 9. Ustava Republike Srbije).
20
Vlada Kutlesic, Bogoljub Milosavljevic (priredivaci), Ustav Republike Srbife, str. 107
109.
21
Vlada Kutlesic, Bogoljub Milosavljevic (priredivaci), Ustav Republike Srbife, str. 114
115, 116.
246 Stevan Lilic
nema organa ustavotvorne vlasti ta vlast je narod neposredno. (...) Postavlja se
pitanje sta ce biti ako se promene Ustava u Srbiji ne mogu izvesti po ustavotvornom
postupku predvidenim njenim Ustavom? (...) Ukoliko se ta dilema postavi, treba
proceniti cemu dati prednost postovanju ustava ili opstanku drzave. U takvoj
situaciji smatramo nikako ne bi trebalo dozvoliti da trijumIuje pravo, pa makar da
propadne drzava. (...) Pa se otuda ne moze ocekivati da se nacelo zakonitosti
onako strogo postuje kada je u pitanju ustav, kao kada je u pitanju zakon.
22
Medutim, prema drugom stanovistu: ,... Hendikep novog Ustava Srbije (1990),
pre svega je u tome, sto ga je donela jednostranacka skupstina izabrana na
jednostranackim izborima. (...) Novi Ustav Republike Srbije je nesumnjivo izraz
teznja da se prihvate oblici moderne demokratije, ali i da se ne izgubi vlast. Upravo
to i cini da je Ustav Srbije u svojoj sustini u mnogo cemu jedan protivrecan tekst. Ta
protivrecnost ogleda se u tome sto su u njemu nasla mesto resenja svojstvena
demokratskim ustavima, ali i resenja koja su nedemokratska; resenja koja su izraz
raskida sa prosloscu (...), ali i resenja koja cine kompromise, pa i ustupak
prevazidenim opredeljenjima nekadasnjeg vladajuceg establismenta. (...) Ustav
Republike Srbije, vraca se ideji o podeli vlasti, ali se pri tome ne opredeljuje za
sistem koji bi doveo do istinske ravnoteze zakonodavne i izvrsne vlasti. (...) Ustav
Srbije, medutim, uspostavlja jedan neobicni sistem podele vlasti koji otvoreno
obezbeduju prevagu izvrsne vlasti u licu Predsednika Republike. (...) Ustav Republike
Srbije nije i ne moze da bude osnov za demokratizaciju Srbije, niti otvara put procesu
prave demokratizacije. (...) Sve sto je izneto o karakteru i sadrzini ovog Ustava
ukazuje na neophodnost njegovog radikalnog menjanja, tacnije receno ukidanja i
donosenja novog ustava, razume se od Skupstine koja ce imati legitimitet.
23
Osim navedenih, u ustavnoj debati izrazena su i druga autoritativna misljenja
i otvorena razna zanimljiva pitanja. Tako je na strucnim raspravama u vezi sa
pripremama za donosenje novog ustava, ukazano i na okolnost da: ,Moderno
demokratsko drustvo cine ne samo pojedinci, nego i razne socijalne zajednice.
Stoga, Ustavom treba priznati demokratske slobode i prava kako pojedincu, tako
i socijalnim zajednicama, bez obzira da li su ove socijalne zajednice odredene
nacionalnim religijskim ili drugim kriterijumima.
24
Sa druge stane, povodom
odredaba Ustava koje se odnose na svojinu (cl. 56),
25
istice se da: ,Mnogim svojim
22
Ratko Markovic, Ustav naroda, Pravni zivot, Beograd, br. 9, 1988, str. 11791180, 1186.
23
Pavle Nikolic, Ustav Republike Srbife od 1990. godine i problemi demokrati:acife, Pravni
zivot, Beograd, br. 12, 1991, str. 9296.
24
Budimir Kosutic: Principi demokrati:acife i Ustav SFRJ od 1974. godine, u Zborniku
Koncepcifa novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni Iakultet u Beogradu, 1989, str. 222.
25
,Jamci se drustvena, drzava, privatna i zadruzna i drugi oblici svojine. Svi oblici svojine
imaju jednaku pravnu zastitu.
247
ustanovama, Ustav Republike Srbije distancirao se u odnosu na prethodni Ustav.
Dovoljno je reci da ovaj Ustav u svojim odredbama ne pominje socijalizam kao
drusveno uredenje, niti ga pominje u samom nazivu Republike. (...) Ali, upravo tu
nastaje jedna konIuzija ili svesno izazivana zabluda. Taj isti Ustav ne spominje
socijalizam i socijalisticko samoupravno drustvo, a zajemcuje drustvenu svojinu
koja jedino moze opstati u kontekstu takvog drustva. S obzirom da je ovaj Ustav
donesen u uslovima jednopartijskog sistema, potrebno je pogledati odredbe
Programa Socijalisticke partije Srbije koje se odnose na drustvenu svojinu. (...)
Moze se konstatovati da se drzava predvida kao vlasnik drustvene svojine i to
uglavnom kao nosilac imperijuma, sto znaci da se u Srbiji zadrzava nadmoc drzave
i politike nad privredom.
26
Z A K LJ U C A K
Ukoliko bi se pokusale utvrditi ,paralele izmedu modela drzave mase kojeg
u svojoj studiji Poratna dr:ava iznosi Slobodan Jovanovic, sa jedne, i karakteristika
novog drzavnog i ustavnog uredenja Republike Srbije, sa druge strane, kao opsti
zakljucak moglo bi se konstatovati da aktuelni, ,post-socijalisticki model Srbije
pokazuje osnovne karakteristike jedne savremene i slozene ,drzave mase.
Medutim, ono sto bi moglo da predstavlja ,diIIerentia speciIica Srbije u odnosu
na model koji je pre pola veka konstruisao Slobodan Jovanovic, odnosilo bi se na
okolnost da je konkretno drzavno uredenje Srbije (prema Ustavu Republike Srbije
od 1990) tesko u celosti uvrstiti u neki konkretan modalitet modela koji je u studiji
Poratna dr:ava prezentiran. Pre bi se moglo reci da drzavno i ustavno uredenje
Srbije pokazuje istovremenu kombinaciju vise karakteristika pojedinih reIerentnih
modela koje je Slobodan Jovanovic prezentirao.
Analizom novog Ustava Srbije, kao i uvidom u shvatanja i gledista izrazena
u ustavnoj debati (,javnoj prepirci), moze se reci da aktuelno ustavno uredenje
Srbije pokazuje odredena obelezja modaliteta koji Slobodan Jovanovic naziva
,demokratija. Ovo proizilazi iz okolnosti da je novim Ustavom Srbije izricito
uvedena podela vlasti (cl. 9) i proklamovana sloboda stampe i drugih vidova javnog
inIormisanja (cl. 46), odnosno sloboda politickog, sindikalnog i drugog
organizovanja i delovanja (cl. 44). Medutim, kako se u politickim i strucnim
raspravama istice, podela vlasti izvrsena je na nacin na koji izvrsna vlast ima
znatnu prevagu nad zakonodavnom (posebno u mogucim uslovima vanrednog
stanja), te se moze reci da konkretni model po ovoj karakteristici pokazuje
odstupanja od navedenog opsteg modela.
26
Slobodan Perovic, Povratak privrede tr:istu i vlasnistvu, Pravni zivot, Beograd, br. 12,
1991, str. 209211.
248 Stevan Lilic
Paralelno sa karakteristikama koje aktuelno drzavno i ustavno uredenje Srbije
priblizavaju modalitetu ,demokratija, prisutna su i obelezja koja sadasnjem
uredenju daju obelezje modaliteta ,komunizam. S tim u vezi, u javnim politickim
i strucnim raspravama, istice se da je ustavnim resenjima u odnosu na ekonomsko
uredenje, de facto obezbedena prevlast tzv. socijalisticke drustvene svojine, cime
je ujedno zadrzana i prevlast politike nad privredom. Osim toga, moze se reci da
su i pojedine karakteristike ostalih modaliteta modela ,poratne drzave mase
Slobodan Jovanovic na odredeni nacin prisutne.
Iz tih razloga, pri utvrdivanju paralela po pitanju opsteg modela tzv. drzave
mase, odnosno njenih modaliteta i aktuelnog drzavnog i ustavnog uredenja Srbije,
moglo bi se, kao tentativni zakljucak, ponuditi konstatacija, da rezultati case studv,
pokazuju karakteristike svih modaliteta opsteg modela ,drzave mase. Preciznije,
ova konstatacija bi se mogla Iormulisati interogativno: ka kojem modalitetu modela
drzave mase, nas konkretan slucaj pokazuje ,tendencijsku orijentaciju? Na prvi
pogled moze se steci utisak da ovakav zakjucak otvara vise dilema nego sto daje
odgovora. Medutim, kako se i mi danas u neku ruku nalazimo u ,poratnoj situaciji,
uvereni smo da je upravo u postavljanju ove dileme, moguce pronaci konstruktivnu
reIerentnu paralelu izmedu metodoloski i tipoloski inspirativne studije Slobodana
Jovanovica o modalitetima ,poratne drzave mase, sa jedne, i nase realnosti, sa
druge strane.
Referentna literatura:
Svetislav Jeric, Shvatanfa Slobodana Jovanovica o osnovnim dr:avno-
pravnim institucifama u istorifsko-politickim radovima, magistarski rad, Pravni
Iakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1988.
Slobodan Jovanovic, Kelsenova kritika marksi:ma, Arhiv za pravne i
drustvene nauke, Beograd, br. 12, 1934.
Slobodan Jovanovic, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Drzavnog prava,
Branic, Beograd, br. 7, 1897.
Slobodan Jovanovic, Plurali:am, Arhiv za pravne i drustvene nauke, Beograd,
br. 4, 1931. str. 265, 270271.
Slobodan Jovanovic, Poratna dr:ava, Geca Kon, a.d., Beograd, 1936.
Slobodan Jovanovic, Primeri politicke sociologife. Engleska, Francuska,
Nemacka, Geca Kon a.d., Beograd, 1940.
Slobodan Jovanovic, Jlada Milana Obrenovica, Knjiga I (18681878), Geca
Kon, a.d., Beograd, 1926.
Jovan Dordevic, Digifeva opsta teorifa o dr:avi, Arhiv za pravne i drustvene
nauke, Beograd, br. 34, 1934.
249
Vladan Kutlesic, Bogoljub Milosavljevic (priredivaci), Ustav Republike
Srbife, recenzent proI. dr Ratko Markovic, IRO Sluzbeni glasnik Republike Srbije,
Beograd, 1990.
Ratko Markovic, Ustav naroda, Pravni zivot, Beograd, br. 9, 1988.
Serge Alain Mesceriaktor, The Jagaries of Administative legitimacv, IRAS,
Vol 56, No. 2, 1990.
Pavle Nikolic, Ustav Republike Srbife od 1990. godine i problemi demokra-
ti:acife, Pravni zivot, Beograd, br. 12, 1991.
Slobodan Perovic, Povratak privrede tr:istu i vlasnistvu, Pravni zivot,
Beograd, br. 12, 1991.
Olivera Vucic, Svetislava Bulajic, Beleska o Raspravi na Pravnom fakultetu
o Predlogu :a donosenfe novog Ustava SR Srbife, Anali Pravnog Iakulteta u
Beogradu, Beograd, br. 4, 1990.
Zbornik radova: Pravna dr:ava, Institut za kriminoloska i socioloska
istrazivanja, Beograd, 1991.
Zbornik radova: Koncepcifa novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni Iakultet
u Beogradu, Beograd, 1989.
SAVREMENA UPRAVA I
SUDSTVO
252 Stevan Lilic
253
A. IPRA1NA DELA1NOS1
Stevan Lilic
LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA
*
1. UPRAVA I PODELA VLASTI
Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se
pocetkom 19. veka sa idejom da ,vladanje ljudima treba da bude zamenjeno
upravljanjem stvarima,
1
Idefa da upravlfanfe treba da :ameni vladanfe, posebno
se uoblicava u solidaristickim koncepcifama socifal-funkcionalista pocetkom 20.
veka o upravi kao vrsiocu upravne delatnosti i favnih slu:bi. Prema ovom
stanovistu, i: kofeg fe proi:asla i savremena koncepcifa o upravi kao instrumentu
socifalne regulacife, uprava vise nife (i ne mo:e biti) deo dr:ave kao organi:acife
sa t:v. monopolom fi:icke sile i prinude u rukama vladafuce klase, kako se to
donedavno i kod nas isticalo.
Podela vlasti je organizaciono nacelo na kome pocivaju savremeni pravni i
politicki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je Iormulisao
engleski politicki i pravni IilozoI Dzon Lok (John Locke, 16321704) u delu Dve
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 168990. godine,
2
a razradio
Irancuski politicki mislilac Sarl Monteskje (Charles Montesquieu, 16891755) u
delu O duhu :akona (De lEsprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.
3
Prema
ovom stanovistu, kada isto lice (covek ili organ): .. sjedini u svojim rukama i
* Stevan Lilic, Pravo u tran:icifi. Srbifa-Slovacka, Beograd, 1999, str. 5772.
1
Claude-Henri de Saint-Simon, Kateki:am industrifalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str.
206-231.
2
Uporedi: Dzon Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta Cavoski, Politicka
filo:ofifa D:ona Loka, EilozoIske studije, br. V, 1974, str. 107-224.
3
Uporedi: Monteskje, O duhu :akona, Beograd, 1989; Radomir Lukic, Monteskfeova
politicka teorifa, Arhiv za pravne i drustvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119-134. i dr.
254 Stevan Lilic
zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemoguca, posto u pravu niko ne moze
biti ogranicen svojom vlastitom voljom nego tudom.
4
U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgra-
nicenja izmedu izvrsne i upravne vlasti. Uopste uzev, pitanja u vezi sa proble-
matikom izvrsne vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.
5
Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvrsna vlast
(egzekutiva) grana drzavne vlasti kojoj je poverena funkcifa i:vrsavanfa :akona
donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Medutim, problem nastaje
zbog toga sto, logicki posmatrano, izvrsna Iunkcija (kao aktivnost izvrsenja zakona)
podrazumeva kako donosenfe pod:akonskih akata (npr. uredbe), tako i donosenfe
pofedinacnih akata. S obzirom da pojedinacni akti mogu biti sudski (presude) i
upravni (resenje), proizilazi da izvrsna Iunkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu
Iunkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgranicenja, koje sudsku i upravnu
Iunkciju razgranicava prema organima koji ih vrse. Drugim recima, sudsku Iunkciju
vrse sudovi,
6
a upravnu organi uprave. Ono sto, medutim, ostafe nera:graniceno
jeste razlika izmedu izvrsne i upravne Iunkcije. Zapravo, prema ovom
tradicionalnom stanovistu, nije moguce utvrditi sustinsku razliku izmedu izvrsne
i upravne Iunkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipicna ilustracija ovog
pristupa je stanovista cuvenog austrijskog pravnog teoreticara, tvorca tzv. ciste
teorije prava, Hansa Kelzena (18811973), koji istice da ...:akonodavstvo (ono
sto se u rimskom pravu ove ,legis latio') predstavlfa stvaranfe :akona (leges).
Medutim, kada se govori o ,i:vrsenfu' mora se tacno :nati sta se i:vrsava, posto
opste pravne norme i:vrsava ne samo i:vrsna vlast, vec i sudska. Razlika je samo
u tome sto se ...u fednom slucafu i:vrsenfe opstih pravnih normi poverava
sudovima, a u drugom, t:v. i:vrsnim, odnosno upravnim (administrativnim)
organima...
7
Medutim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno istice
da se Iunkcije izvrsne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjednaciti, s obzirom
da se izvrsna vlast danas ne bavi samo izvrsavanjem zakona, nego i formulisanfem
politike,
8
odnosno donosenjem najvaznijih, tzv. strategijskih politickih odluka.
To znaci da izvrsna vlast nije vise samo Iunkcija izvrsenja zakona, vec i poseban
centar politicke moci i odlucivanja.
9
Slicno stanoviste imaju i nasi autori koji
4
Slobodan Jovanovic, Osnovi pravne teorife o dr:avi, Beograd, 1914, str. 191-192.
5
Uporedi: Ratko Markovic, I:vrsna vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovic, Organi i:vrsne
vlasti, Uporedni politicki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295. i dr.
6
Uporedi: Martin Shapiro, Courts A Comparative Political Analvsis, Chicago, 1981.
7
Hans Kelzen, Opsta teorifa prava i dr:ave, Beograd, 1951, str. 138.
8
Uporedi: Slobodan Jovanovic, Poratna dr:ava, Beograd, 1936, i dr.
9
Enciklopedija politicke kulture, I:vrsna vlast, Beograd, 1993, str. 451.
255
Legitimitet upravnog delovanfa
polaze od tzv. klasne sustine dr:ave i prava pri odredivanju teorijskog pojma
izvrsne vlasti koji isticu da je: ,Izvrsna vlast glavna poluga drzavne vlasti (...)
Njeno politicko prvenstvo nad drugim vlastima zasniva se ne samo na njenim
unutrasnjim svojstvima, cak ne ni pretezno na ovim svojstvima, vec na cinjenici
koncentracije klasnih interesa vladajuce klase u drustvenom nosiocu izvrsne vlasti.
Otuda izvrsna vlast sluzi kao mocno oruzje za ocuvanje klasnog poretka, za
ucvrscenje vladavine vladajuce klase.
10
Polazeci od ovih okolnosti, izvrsnu i upravnu Iunkciju moguce je i sadrzinski
razgraniciti, s obzirom da izvrsna Iunkcija sve vise podrazumeva vodenfe politike
(posebno izrazeno u ovlascenju vlade da predlaze parlamentu zakone), dok upravna
Iunkcija obuhvata donosenje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno
operativno i:vrsavanfe konkretnih zadataka koji se pred drzavu postavljaju.
11
2. DRZAVNA UPRAVA
Teorijski pojam drzavne uprave, koji je nastao u Nemackoj u drugoj polovini
19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama
legalistickog pozitivizma i normativisticke dogmatike. Ovaj pristup pojmu uprave
u teorijskom smislu konstruise tzv. Iunkciju drzavne uprave koja se svodi na
autoritativno izvrsavanje zakona putem donosenja ,upravnih akata kao pojedinacnih
akata vlasti i vrsenjem ,upravnih radnji kao materijalnih radnji prinude. Tvorac
ovog stanovista je poznati nemacki pravni mislilac Georg Jelinek (18511911).
12
Teorijski koncept drzavne uprave (u Nemackoj i drugim razvijenim evropskim
zemljama napusten je kao prevaziden jos pre vise od pola veka) stavljen u kontekst
tzv. klasne sustine drzave i prava, medutim, narocito dolazi do izrazaja krajem
tridesetih, a puni zamah dobija tokom cetrdesetih i pedesetih godina ovog veka u
Sovjetskom Savezu i drugim socijalistickim zemljama.
13
Prema ovom stanovistu,
koje kod nas vec vise decenija uporno zastupa akademik proIesor Radomir D.
Lukic, drzava se svodi na ,... organi:acifu vladafuce klase :a :astitu klasnih
interesa putem monopola fi:icke sile...',
14
dok se vrsenje uprave svodi, kako su to
10
Ratko Markovic, I:vrsna vlast, Beograd, 1980. str. 233, 243.
11
Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78, i dr.
12
Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.
13
Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, OxIord, 1982; J. Stalin, Foundations of Leninism
(1924), London, 1940.
14
Radomir Lukic, Teorifa dr:ave i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir
Lukic, Teorifa dr:ave i prava I, Beograd, 1956, str. 127: ,Drzava je organizacija s monopolom
Iizickog nasilja i Radomir Lukic, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: 'Zato drzavu mozemo
najkrace da deIinisemo kao organizaciju koja ima najjaci aparat za Iizicku prinudu u datom drustvu,
ili krace, kao organizaciju s monopolom na Iizicku prinudu.
256 Stevan Lilic
isticali sovjetski autori ciji su se udzbenici i kod nas koristili, na ,...prikuplfanfe
pore:a, politicku represifu (progonstva i i:gnanstva, hapsenfa), upravlfanfe
vofskom i organi:acifu spifuna:e i kontraspifuna:e, :astitu drustvenog poretka i
dr:avne be:bednosti tsl.'
15
Od teorijskog stanovista u odredivanju pojma uprave
kao vrsenja autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i pojedini nasi
autori upravnog prava, posebno Pavle Dimitrijevic i Ratko Markovic,
16
Zoran
Tomic
17
i drugi.
18
Slobodan Jovanovic (18691958), medutim, pokazao je jos pocetkom ovog
veka da se drzava ne moze svesti na organizaciju za primenu Iizicke sile i prinude.
Tako, ... teorija koja drzavu uzima kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko
prava koliko i sile. Umesto da resava problem o opravdanju drzave, ova ga teorija
prosto odrice, posto uzima da upotebi sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je
samo upotrebljena sila dovoljno velika. S jedne strane, drzavi ne treba nikakvo
pravo na upotrebu sile, posto je drzava jaca od onih nad kojim vrsi prinudu. S
druge strane, bas zato sto je jaca, ona ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje
sile, drzava bi imala pravo zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi
bila u stanju da pokornost svojih podanika, i bez ikakva prava, prostom silom
iznudi. Teorija o pravu jaceg nemocna je da dokaze pretvaranje sile u pravo, posto
i po toj teoriji sila ne moze imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i inace, lisena
pravnog obelezja, imala...
19
Koncept pravne drzave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (Rule of Law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije.
20
U odnosu na upravu, poseban
znacaj pravne drzave je u tome sto obezbeduje legalitet (zakonitost) upravnih
odluka. Bez pravne drzave nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem.
Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne drzave podrazumeva normativisticki
model uredenja drustvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, olicenim
u zakonima i drugim opstim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i
pravilnicima), propisuju pravila drustvenog ponasanja. Na osnovu opstih pravnih
normi, donose se pojedinacne pravne norme olicene u pojedinacnim pravnim
aktima (npr. presudama sudova i resenjima organa uprave), koje neposredno uticu
na ponasanje ljudi.
15
A.I. Denisov, Osnovi marksisticko-lenfinisticke teorife dr:ave i prava, Arhiv za pravne i
drustvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
16
Pavle Dimitrijevic, Ratko Markovic, Upravno pravo I, Beograd, 1986.
17
Zoran Tomic, Upravno pravo, Beograd, 1991.
18
Uporedi: Dragan Milkov, Upravno pravo (upravna delatnost), Beograd, 1988; Nevenka
Bacanin, Teorifa upravnog prava, Beograd, 1994, i dr.
19
Slobodan Jovanovic, Osnovi pravne teorife o dr:avi, Beograd, 1914, str. 25-25.
20
Uporedi: Lord Lloyd oI Hampstead, M.D.A. Ereedman, Llovds Introduction to Jurispru-
dence, London, 1985.
257
Medutim, koncept pravne drzave u svom izvornom vidu, koji podrazumeva
da je neki postupak vlasti opravdan samim tim sto fe legalan, tf. u skladu sa nekim
propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po opste
demokratske tekovine.
21
Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti nacisticke i
rasisticke rezime. Ostvarivanje koncepta pravne drzave danas ne moze predstavljati
cilj, vec samo nuznu pretpostavku prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti,
pravde i pravicnosti.
22
Za razliku od ovog prvobitnog koncepta pravne drzave,
savremene koncepcije polaze od toga da je u vrsenju vlasti drzavi, osim legaliteta,
neophodan i legitimitet, tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom
slucaju. Prema tome, neki postupak (npr. donosenje zakona, uredbe ili pojedinacnog
akta) ne postaje legitiman samim tim sto ga je sprovela drzava ili neki njen organ,
vec se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu
opravdanosti njegove sadrzine.
U odnosu na upravu, to znaci da i delatnost uprave ne postaje legitimna
(opravdana) samim tim sto je uprava vrsi na legalan nacin. Iz tih razloga, danas se
smatra da koncept legaliteta upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu
legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja. Kako se istice, legitimitet vlasti
ne moze se vise traziti u njenom nastanku, vec u njenom delanju. Ovaj obrnuti red
posmatranja ne samo da stavlja pod veliku sumnju tradicionalna pravna stanovista
po pitanju odnosa prava i uprave, vec u znacajnoj meri menja opsi pogled na
upravu. U tom smislu: ,... Uprava prestafe biti samo sluskinfa unapred
postavlfenog pravnog poretka i postafe pokretac drustvenih tokova, u okviru kofih
:au:ima :nacafno, ako ne i naf:nacafnife mesto...
2 3
3. UPRAVA KAO JAVNA SLUZBA
Nasuprot ,drzavnom i ,klasnom modelu uprave, modeli uprave koji danas
preovladuju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije
socijalne Iunkcije drzave i uprave i njihove uloge u ostvarivanju opste drustvene
dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne Iunkcije, odnosno drustvene uloge
uprave, polazi od toga da se vrsenje upravnih aktivnosti drzave ne mo:e svesti
isklfucivo na vrsenfe dr:avne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vrsenja radnji
prinude prema svojim podanicima), vec da vrsenje upravnih aktivnosti, pre svega,
21
Uporedi: Temelfi moderne demokratife I:bor deklaracifa i povelfa o lfudskim pravima
(1215-1989), Beograd, 1989, i dr.
22
Uporedi: Milivoje Markovic, Pravna dr:ava, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler,
Pravna dr:ava poreklo i buducnost fedne idefe, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevic (urednik),
Pravna dr:ava, Beograd, 1990. i dr.
23
Serge Alain MescheriakoII, The Jagaries of Administrative Legitimacv, International
Review oI Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.
258 Stevan Lilic
podrazumeva vrsenje javnih sluzbi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbeduju
uslovi koji su neophodni gradanima za njihov svakodnevni zivot i rad i koje
doprinose opstem razvoju i napretku drustva kao celine.
Prema ovom stanovistu, ciji je tvorac cuveni Irancuski pravni mislilac Leon
Digi (18591928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog drustvenog
razvoja, drzavna javna vlast se transIormise u javnu sluzbu, sa zadatkom da
obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak drustva u oblasti
obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene zastite, naucnih istrazivanja, zastite
prirode, privrednog razvoja i dr.
24
Polazeci od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno istice
da je savremeni koncept uprave koja pruza javne usluge proistekao iz shvatanja
drzave kao organizacije cija je socijalna Iunkcija vrsenje javnih sluzbi. Tako, ,...
savremeni ustavni i upravni sistemi pocivanfu na konceptu dr:ave kao organi:acife
kofa pru:a favne usluge...'
25
Od ovog teorijskog stanovista u odredivanju pojma
uprave polaze i nasi poznati autori koji se bave upravnim pravom, posebno Lazo
Kostic,
26
Mihailo Ilic (19191944),
27
Nikola Stjepanovic (19071987),
28
Dragas
Denkovic,
29
Slavoljub Popovic
3 0
i drugi.
31
Za razliku od pravno-politickih koncepcija, socio-tehnoloske konocepcije o
upravi vezuju teorijski pojam uprave za tzv. organi:ovani lfudski rad. Prema ovom
stanovistu, upravna delatnost nije delatnost kojom se iskljucivo bavi drzava (vlast),
24
Uporedi: Leon Digi, Preobra:afi favnog prava (1913), Beograd, 1929.
25
David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York Basel, 1982, str. 3-4.
26
Lazo M. Kostic, Administrativno pravo Kralfevine Jugoslavife I-III, Beograd, 1933-36.
27
Uporedi: Mihailo Ilic, Administrativno pravo teorifski deo, Beograd, 1928.
28
Uporedi: Nikola Stjepanovic, Osnovi administratvnog prava, Subotica, 1940; Upravno
pravo FNRJ, Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1964; Upravno pravo SFRJ I-II,
Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978; N. Stjepanovic, S. Lilic, Upravno pravo,
Beograd, 1991; S. Lilic, Upravno pravo, Beograd, 1998.
29
Dragas Denkovic, Upravno pravo kao naucna disciplina, Anali Pravnog Iakulteta u
Beogradu, br. I, 1969; Preobra:af predmeta upravnog prava..., Zbornik za drustvene nauke, Matica
srpska, br. 67, Novi Sad, 1979.
30
Uporedi: Slavoljub Popovic, Upravno pravo opsti deo, Beograd. 1989. i dr.
31
Nata bene. I u ovom radu polazi se od teorijske koncepcije socijalne Iunkcije drzave i
savremenog modela uprave kao sistema ljudske saradnje, a ne od drzavno-pravnog modela uprave
kao instrumenta za vrsenje upravne vlasti ili aparata sa monopolom prinude za ostvarenje klasne
dominacije. Sa druge strane, konkretne institucije naseg pozitivnog upravnog prava (npr. upravno-
pravni odnos, upravni akt, upravni postupak, upravni nadzor i sl.), bice izlozene onako kako su u
zakonima i drugim propisima date de lege lata. S tim u vezi, treba imati u vidu stanje u nasem
upravnom zakonodavstvu, tj. da mnoge institucije naseg vazeceg upravnog prava jos uvek pocivaju
na konceptu poslova uprave i upravne delatnosti kao oblika vrsenja upravne Iunkcije, a ne na
savremenim teorijskim konceptima (uprave kao javne sluzbe).
259
vec je ona svojstvena svakom obliku organizovanog rada. U tom smislu, i upravne
aktivnosti koje obavlja drzava, odnosno drzavna uprava, podlezu istim principima
jedne posebne tehnologife radnog procesa koja se oznacava kao upravlfanfe.
Istorijski posmatrano, socio-politicke teorije vode poreklo od tzv. upravne
pragmatike, kao skupa brojnih upravnih tehnika, iskustava i metoda pragmatskog
i aplikativnog karaktera.
Kameralisti, rani srednjoevropski predstavnici pravca upravne tehnike, kori-
stili su i razvijali tehnike i metode tzv. cistog upravnog iskustva u vodenju drzavnih,
odnosno policijskih poslova, kako su se tada nazivali poslovi uprave. U kasnom
srednjem veku, posebno u Erancuskoj, Nemackoj i Austriji, izraz policifa imao je
i sire znacenje i oznacavao je upravu u celini.
32
Zato treba biti obazriv i radove iz
tog vremena koja nose naziv policijske nauke treba shvatiti kao dela koja se odnose
na upravu, a ne na policiju u danasnjem smislu reci.
33
Kameralisti verno i bez
kritike beleze sve poslove koje kao kraljevski ili carski cinovnici obavljaju (prema
nacelu da je podjednako znacajan svaki zadatak na kome se radi) i na osnovu
uopstavanja tih iskustava stvaraju citave sisteme sa preskripcifama (receptima)
za ,dobro upravljanje. Svoje stavove izlazu u praktimumima i udzbenicima za
nove generacije lojalnih vladarevih cinovnika i, izmedu ostalog, preporucuju da
se snage gradana moraju u odnosu na snage vladara nalaziti uvek u takvom odnosu
,... da snaga gradana u svakom slucafu bude manfa od mere prinudnih snaga
dr:ave...'
3 4
Nove koncepcije, tehnike i metode upravljanja javljaju se, medutim, narocito
pocetkom i sredinom 20. veka, kao odgovori na probleme upravljanja vezane za
kompleksne industrifske i ekonomske sisteme. Osim politicara i pravnika,
problemima uprave pocinju se baviti i ekonomisti, tehnicari i inzenjeri. Istice se
da u velikim i slozenim tehnoloskim sistemima (npr. u industrijskim zavodima)
svaka radna operacija ima svoj tehnicki optimum, tj. jednu teorijski odredivu tacku
u kojoj je odnos izmedu ulozenih sredstava, vremena, rada i drugih Iaktora, sa
jedne, i najveceg eIekta, odnosno rezultata, sa druge strane, najpovoljniji. Na tim
osnovama nastale su i koncepcije o tzv. naucnoj organizaciji rada koje problematiku
32
Starogrcka rec polis, koja je oznacavala tadasnji grad-dr:avu (Atinu, Spartu i dr.), zadrzala
se i do danasnjeg dana u gotovo svim jezicima sveta, mada u jednom znatno uzem smislu. Tako
polis, odnosno policifa, danas, po pravilu, oznacava jedan specijalizovani, ,lako naoruzani
podsistem uprave ciji je zadatak odrzavanje svakodnevnog ,javnog reda i mira.
33
Uporedi: Nicolas de la Mare, Trait de la police, 1705; Gotlieb von Justi, Grundgeset:e
der Poli:eiwissenshaft, 1765; Joseph von SonnenIels, Grandgeset:e der Poli:ei, Handlung und
Finan:wissenshaft, 1770-1776, itd. (Eugen Pusic, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 257;
Slavoljub Popovic, Upravno pravo, Beograd, 1989, str. 120-121. i dr.).
34
Joseph von SonnenIeis, Grundset:e der Poli:ei, Handlung und Fina:wissenschaft, Band
I, Wien, 1796, str. 42; Eugen Pusic, Problemi upravlfanfa, Zagreb, 1971, str. 13.
260 Stevan Lilic
upravljanja vide prevashodno kao pitanja organi:acife, odnosno selekcije
optimalnih tehnika i metoda organizovanja.
35
Prvobitne koncepcije aucne organizacije rada, medutim, bivaju izlozene
argumentovanof kritici suvise apstraktne i nedovoljno realne, s obzirom da,
insistirajuci samo na pitanjima organizacije, ne uocavaju, niti uvazavaju dva veoma
bitna realna elementa, tj. lfude sa svojim slozenim psihickim strukturama, sa jedne,
i drustvo kao socijalno okruzenje organizacije, sa druge strane.
36
Psiholoska kritika
naucne organizacije rada istice da se kod upravljanja organizacijom mora uzeti u
obzir i ,psiholoska realnost, tj. motivi, reagovanja i ponasanja pojedinaca koji u
radnom procesu ostvaruju tzv. drustvene uloge i stupaju u meduljudske odnose.
37
Sa druge strane, socioloska kritika istice da se kod upravljanja organizacijom
mora uzeti u obzir i socijalna realnost, tj. uticaj, ogranicenja i stimulacije koje
deluju na organizaciju i dolaze iz njenog drustvenog okruzenja.
38
Socio-tehnoloske koncepcije odreduju teorijski pojam uprave kao
kontinuiranu delatnost koja obuhvata posebne Iunkcije planiranfa, usmeravanfa,
kontrolisanfa, ocenfivanfa i ponovnog usmeravanfa. U nastojanju da se poveca
stepen racionalizacije, eIikasnosti i ekonomicnosti uprave, sacinjena je i jedna
posebna ,lista upravnih poslova koji su tipicni za svaki oblik upravljanja, bilo da
se obavlja u privrednim korporacijama ili u okviru drzave. Ta lista upravnih
aktivnosti sumirana je u poznatoj (engleskoj) skracenici POSDCORB koja
obuhvata: planiranje, organizovanje, selekciju kadrova, usmeravanje, koordinaciju,
izvestavanje i Iinansiranje.
39
Rezultati savremenog socio-tehnoloskog pristupa
problemima upravljanja pokazali su da se i u okviru drzave upravne aktivnosti ne
mogu vise posmatrati iskljucivo kao jedna Iunkcija vrsenja drzavne vlasti, vec
kao kompleks aktivnosti koje sluze ostvarivanju postavljenog cilja. Zbog toga se
35
Uporedi: Erederick Taylor, Principles of Scientific Management (1911), New York, 1967;
Henri Eayol, Administration Industrialle et General Prevovance, Organisation, Commandement,
Coordination, Controle (1916), Paris, 1941; Pavle Dimitrijevic, Organi:acifa i metodi rada favne
uprave, Beograd, 1959. i dr.
36
Uporedi: Don Martindale, Institutions, Organi:ations and Mass Societv, Boston, 1966;
Mijat Damjanovic, Organi:acifa i upravlfanfe, Beograd, 1982. i dr.
37
Uporedi: Elton Mayo, The Human Problem of An Industrial Civili:ation, New York,
1933; Robert Merton, Bureaueratic Structure and Personalitv, 1940; Chris Argyris, Personalitv
and Organi:ation, New York, 1957. i dr.
38
Uporedi: Philip Seiznick, Foundations of the Theorv of Organi:ation, 1948; Talcot Par-
sons, Structure and Process in Modern Societies, Glencoe, 1960; Michel Crozier, Le Phenomenene
Bureaucratique, Paris, 1963; Herbert Simon, On The Concept of Organi:action Goal, American
Science Quaterly, June 1964; Ered Emery, Eric Trist, The Causal Texture of Organi:ational Envi-
ronments, Human Relations, no. 1, 1965. i dr.
39
Uporedi: Luther Gulick, Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New
York, 1937.
261
i drzavna uprava mora posmatrati u jednom sirem drustvenom kontekstu, a ne
iskljucivo u kontekstu vrsenja vlasti. Polazeci od toga, i tzv. upravna Iunkcija
drzave, shvacena kao posebna Iunkcija vlasti, mora se redeIinisati u smislu da
predstavlja samo jednu od brojnih Iunkcija upravljanja koje ostvaruje drzava.
40
Teorija i praksa upravljanja u organizacijama uopste, a u okviru uprave
posebno, u poslednjih dvadesetak godina dobijaju posebnu dinamiku zbog novog
razvoja standarda upravne eIikasnosti
41
i tehnologije upravljanja.
42
Kompleksne
tehnike i metode upravljanja danas su narocito razvijene, posto su svoju prvobitnu
pragmatsku orijentaciju oplemenile ne samo elementima psiholoskih i socioloskih
istrazivanja, vec i metodologijom opste teorije sistema, sa jedne, i najsavremenijom
inIormatickom tehnologijom, sa druge strane.
43
Savremene socio-tehnoloske koncepcije u odredivanju teorijskog pojma
uprave polaze, dakle, od stanovista da se upravne aktivnosti u okviru drzave ne
mogu svesti samo na jednu od Iunkcija drzavne vlasti, vec da se one moraju
posmatrati sa stanovista vrsenja brojnih i slozenih Iunkcija upravljanja.
4. UPRAVA KAO SISTEM ZA SOCIJALNU REGULACIJU
Tradicionalne pravno-politicke, kao i savremene socio-tehnoloske koncepcije
odredivanja pojma uprave imaju jedan inherentni (,urodeni) nedostatak. Naime,
i jedna i druga koncepcija metodoloski su nemocne da svojim teorijskim videnjem
sadrzine pojma uprave izraze celovitost uprave kao slozene drustvene pojave koja
se, izmedu ostalog, maniIestuje u raznim politickim (,vlast), pravnim (,Iunkcije),
psiholoskim (,ljudi), socijalnim (,organizacija), tehnoloskim (,radni proces)
i drugim elementima.
Zbog toga su se nastojanja u odredivanju modernog teorijskog pojma uprave
okrenula najnovijim metodoloskim i naucno-istrazivackim dostignucima olicenim
u opstoj teoriji sistema. Kao rezultat toga, stvorene su teorijske i metodoloske
pretpostavke na osnovu kojih je moguce odrediti jedan moderan teorijski pojam
40
Uporedi: Herbert Simon, The New Science of Management, New York, 1960; Eugen
Pusic, Uprava (1961), Zagreb, 9. izd. 1989; Dragoljub Kavran, Nauka o upravlfanfu, Beograd,
1991. i dr.
41
Uporedi: James March, Herbert Simon, Organi:ations, New York, 1958; Dwight Waldo,
The Enterprise of Public Administration, Novato, 1980. i dr.
42
Uporedi: James Emery, Organi:ational Planning and Control Svstems Theorv and Tech-
nologv, New York, 1969.
43
Uporedi: A. Melezinek, A. Kornhauser, L. sturn, Technick und Informationsgesellshuft,
Alsbach, 1987; Klaus Grimmer, The Use Of Information Technologv In Qualitative Administra-
tion hork Organi:ational, Economic and Service-Related Aspects, European Center Eor Re-
search and Documentation In Social Sciences, Vienna, 1987. i dr.
262 Stevan Lilic
uprave polazeci od premise da je uprava slozeni upravni sistem za socijalnu
(drustvenu) regulaciju.
Za razliku od tradicionalnih i novijih pravno-politickih i socio-tehnoloskih
koncepcija uprave, moderni teorifski pofam uprave polazi od uprave kao jednog
slozenog upravnog sistema ljudske saradnje za socijalnu regulaciju.
Moderni teorijski pristup pri odredivanju pojma uprave polazi od stanovista
da uprava predstavlja jedan slozen i dinamicki sistem, odnosno preciznije, upravni
sistem. Izraz sistem u najopstijem smislu moze se deIinisati kao celina sastavljena
iz delova, sa jedne strane, i kao celina koja se razlikuje od svoje okoline, sa druge.
U tom smislu, ,... upravni sistemi su sistemi lfudske saradnfe, a sistemi lfudske
saradnfe vrsta sistema...'
44
Pod sistemom ljudske saradnje podrazumevaju se ra:ni oblici ponasanfa
lfudi radi uspostavlfanfa nfihovih medusobnih odnosa u procesu rada sa cilfem
ostvarivanfa nekog efekta (npr. proizvodnja, kulturni razvoj, zastita prirode i dr.).
Buduci da su oblici ponasanja ljudi motivisani zeljom (ili nuzdom) da se uspostavi
saradnja sa drugim ljudima, iz toga proizilazi da je ponasanje jednog coveka uvek
orijentisano ka odgovarajucem ponasanju drugog.
45
Koncept socijalne regulacije proizilazi iz okolnosti da ljudi u drustvu ostvaruju
svoje interese kako u odnosima medusobne saradnje, tako i u medusobnim sukobima.
Medusobna konkurencija pojedinaca i drustvenih grupa za relativno oskudna
materijalna i drustvena dobra ispoljava se bilo kao dominacifa (kada se interesi
jednih ostvaruju na racun drugih), bilo kao kompromis (kada se interesi ostvaruju
samo jednim delom i nikada u potpunosti). U tom smislu, koncept socijalne regulacije
polazi od stanovista da upravni sistem, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj
neutralisanje kontingentnosti,
46
tj. negativnih efekata nei:vesnosti koji proizilaze iz
moguceg nelegitimnog ponasanja drugih ljudi u drustvenoj interakciji.
47
Moderni koncept uprave kao sistema za socijalnu regulaciju polazi od
rezultata do kojih je dosla opsta teorija sistema
48
i od tzv. sistemskog pristupa u
odredivanju slozenih prirodnih, i posebno, drustenih pojava.
49
44
Eugen Pusic, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 9, 11.
45
Ibid., str. 33.
46
Uporedi: Eugen Pusic, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985; Herbert Werlin, Contingencv Theorv.
The hrong Door, International Review oI Administrative Sciences, vol. 55, no. 1, 1989. i dr.
47
Eugen Pusic, Drustvena regulacifa, Zagreb, 1989, str. 339-340.
48
Uporedi: A. Angyl, A Logic of Svstems (1941), E. Emery (Editor), Svstems Thinking,
Harmondsworth, 1969; Ludvig von BertalanIIy, General Svstems Theorv, D. Singer (Editor), Human
Behaviour and International Politics, Chicago, 1965; John Dorsey, A Communication Model for
Administration, American Science Quaterly, Decembar 1957; StaIord Beer, Decision and Control
The Meaning of Operational Research and Management Cvbernetics, New York, 1959. i dr.
49
Uporedi: Niklas Luhmann, Teorifa sistema, svrhovitost i racionalnost (1961), Zagreb, 1981.
263
Karakteristicna za nauku, posebno za oblast drustvenih nauka, bila je njena
prevashodno pozitivisticka orijentacija usmerena ka utvrdivanju cinjenica i
odredivanju elemenata koji jednu pojavu razlikuju od druge (differentia specifica).
Iako je ovim pristupom svojevremeno dat veliki doprinos razvoju znanja o detaljima
u okviru speciIicnih i ogranicenih podrucja (npr. broj, vrsta i znacenje pravnih
normi u okviru jednog zakona), u uslovima neprekidnog narastanja opste drustvene
slozenosti, pozitivisticki pristup sve je vise ,otkazivao, uz karakteristicnu
konstataciju da dolazi do ociglednog raskoraka izmedu teorijskih koncepcija
modela, sa jedne, i drustvene realnosti, sa druge strane. U oblasti prava, kao tipican
primer nemoci pravnog pozitivizma da se uhvati u kostac sa drustvenim realnostima
navodi se tzv. raskorak prava i stvarnosti, metaIoricno izrazen kao ,pobuna Iakta
protiv prava.
50
Tradicionalni pozitivisticki pristup pociva na konceptu da celinu koja se
proucava treba rastaviti na tzv. sastavne delove, jer se polazilo od toga da je celina
fednaka mehanickom :biru svofih delova (npr. da pravo predstavlja ,skup pravnih
normi i sl.). Sistemski pristup, medutim, polazi od toga da celina nastaje samo
kao interakcija delova celine medu sobom i da celina ima vrednost kofa fe viseg
reda u odnosu na vrednost zbira njenih delova (npr. pravni sistem je vrednost
viseg reda od prostog zbira pravnih normi sadrzanih u zakonima i drugim pravnim
aktima). Zbog toga celina ima karakter sistema u kojem postoji medusobno dejstvo
njegovih delova i koji je izlozen uticajima svog okruzenja. Sistem je, dakle, u
stalnoj dinamickoj interakciji sa svojim okruzenjem kako bi se prilagodio i osigurao
svoj opstanak. U metodoloskom smislu, ,... teorifa sistema o:nacila fe veliku
promenu optike, intelektualne prerspektive i: kofe se posmatra realnost...
51
U tom kontekstu, sistemski pristup je odlucufuca teorifska pretpostavka za
savremeno proucavanje kompleksnih socijalnih sistema, posebno uprave, jer su
karakteristike kompleksnih sistema drugacije od onih koje vaze za jednostavne
celine.
52
Sistemi visokog stepena slozenosti i sa velikim brojem medusobnih veza
svoju stabilnost postizu stvaranjem posebnih, tzv. modularnih podsistema unutar
sebe, koji omogucavaju prilagodavanje sistema na promene u okolini i u njemu
samom. U suprotnom, dolazi do stagnacife, pa cak i kolapsa sistema.
53
Prekretnica u metodologiji proucavanja uprave, kao i tehnologiji
upravljanja, nastupa sredinom, a narocito se razvija u drugoj polovini 20. veka,
50
Uporedi: Slobodan Perovic, Kri:a pravnog sistema, Pravni zivot, br. 11, 1987.
51
Miroslav Pecujlic, Metodologifa drustvenih nauka, Beograd, 1982, str. 45-46.
52
Uporedi: Rajko Tomovic, Radivoj Petovic, Moderni pogledi na upravlfanfe sistemima,
Beograd, 1970.
53
Lovro sturm, Znacenfe sistemskog upavlfanfa :a favnu upravu, Zbornik Pravnog Iakulteta
u Zagrebu, br. 3-4, 1987, str. 429.
264 Stevan Lilic
pojavom kibernetske modelistike zasnovane na egzaktnim matematickim
modelima upravljanja i organizovanja slozenih regulacionih procesa primenom
informaticke tehnologife.
54
U transdisciplinarnim metodoloskim i tehnoloskim
okvirima kibernetike kao opste nauke o upavljanju, ciji je predmet komunikacifa
i kontrola u slo:enim dinamickim sistemima,
55
nastaje i razvija se citav spektar
regulacionih koncepcija, upravljackih tehnika i novih tehnologija, kao sto su
sistemska analiza, linearno i dinamicko programiranje, operaciona istrazivanja,
projekt menadzment, poslovna logistika, teorija igara, tzv. cost-benefit analiza,
Iormulacija strategije, automatska obrada podataka itd.
56
Kibernetska modelistika
prilazi upravi prvenstveno sa aspekta uloge inIormacija u procesu ostvarenja
upravnih aktivnosti, postavljajuci tako funkcifu upravlfanfa u kontekst regulacife
sistema.
57
Najopstije posmatrano, kibernetski model polazi od toga da se svaki
sistem sastoji od dva podsistema: a) onog koji upravlja (upravljacki sistem) i b)
onog kojim se upravlja. InIormacije cine supstrat (sustinu) upravljanja i mogu
biti: direktne (koje teku od upravljackog podsistema ka sistemu kojim se upravlja)
i povratne (koje teku od podsistema kojim se upravlja ka upravljackom
podsistemu). Povratne inIormacije, odnosno povratna veza (tzv. feed-back), kao
oblik regulacije, odnosno kontrole aktivnosti sistema, koriste rezultate ostvarenih
aktivnosti sistema radi korigovanja njegovih buducih aktivnosti, i tako :atvarafu
tzv. komunikacioni krug.
Za odredivanje teorijskog pojma uprave sa stanovista kibernetske modelistike,
posebno je znacajan tzv. kibernetski model uprave, koji je sacinio Irancuski
strucnjak za upravu Lisjen Mel (Lucien Mehl). Prema ovom modelu, uprava je
Ienomen koji se javlja kod slozenih sistema u okviru ljudske zajednice. Prema
Melu, organizacije, kao kompleksni i dinamicki socijalni sistemi sa Iinalitetom,
predstavljaju slozene drustvene celine koje se obrazuju radi postizanja nekog cilja
(tzv. finalitet).
58
U okviru jedne organizacije (npr. drzave), aktivnosti ljudi mogu
54
Uporedi: Lee Loevinger, Jurimetics The Next Step Forwaral, Minnesota Law Review;
no. 5, 1949; Stevan Lilic, Kibernetika modelistika i odredivanfe upravne funkcife, Pravni zivot, br.
11, 1985.
55
Uporedi: Norbert Wiener, Cvbernetics. Or Control and Communication in The Animal
and The Machine (1948), Cambridge, 1968.
56
Uporedi: William House, The Impact of Information Technologv on Management Opera-
tions, Prinston, 1971.
57
Uporedi: Ross Ashby, Self-Regulation and Requisite Jarietv (1956), E. Emery (Editor),
Svstems Thinking, Harmondsworth, 1969; Ross Ashby, An Introduction to Cvbernetics, London,
1956, i dr.
58
Uporedi: Lucien Mehl, Za kibernetsku teorifu upravnog delovanfa, (E. Pusic, Problemi
upravlfanfa, Zageb, 1971, str. 115-174); Lucien Mehl, La cvbernetique et ladministration, La
Revue Administrative, Paris, no. XII, 1959, str. 542-567. i dr.
265
se posmatrati bilo kao regulatorske (upravlfacke) aktivnost, bilo kao eIektorske
(reali:atorske) aktivnosti. Regulatorske aktivnosti dalje mogu biti selektorske
aktivnosti (aktivnosti odredivanfa cilfa) i transduktorske aktivnosti (aktivnosti
sprovodenfa cilfa u i:vrsenfe). Osim toga, postoje i kontrolne aktivnosti (aktivnosti
kontrole reali:acife ostalih aktivnosti) u vidu Ieed-back aktivnosti. Polazeci sa
stanovista kibernetske modelistike, sadrzina teorijskog pojma uprave moze se
odrediti kao vrsenje transduktorskih aktivnosti, tj. kao skup aktivnosti kojima se
ciljevi neposredno sprovode u materijalnu realizaciju (eIekat). Poseban doprinos
kibernetske modelistike u odredivanju teorijskog pojma uprave ogleda se u
sadrzinskom odredivanju upravnih aktivnosti kao aktivnosti ,transduktorskog
karaktera kojima se opsti ciljevi sistema sprovode u neposredno izvrsenje. U
tom smislu, donosenje upravnih akata od strane organa uprave i drugih ovlascenih
subjekata bila bi tipicna transduktorska aktivnost kojom se opsti cilj (utvrden u
zakonu) sprovodi u realizaciju radi postizanja odgovarajuceg eIekta (ponasanje ljudi).
5. SOCIJALNA REGULACIJA
Opsti privredni i drustveni razvoj,
59
uz veliki obim drzavne intervencije i
normativnu regulativu, ukazuju na okolnost da se socijalna regulacija u vodenju
javnih poslova ne moze vise posmatrati kao marginalna aktivnost u odnosu na
osnovne drustvene procese. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava i sama sada
postaje osnovni drustveni proces i cini bitnu pretpostavku ekonomske eIikasnosti,
kulturnog razvoja i opsteg drustvenog napretka u uslovima razvijenog industrijskog
i urbanizovanog drustva.
60
Krajem 19. i pocetkom 20. veka uprava se javlja kao inicijator i koordinator
drustveno neophodnih i korisnih poslova (u zdravstvu, prosveti, saobracaju,
komunikacijama, komunalnim sluzbama i sl.), a atributi vlasti, iako nisu sasvim
nestali, vise ne predstavljaju osnovnu sadrzinu upravne aktivnosti drzave. Eunkcije
uprave ne samo da postaju sve brojnije, vec i sve slozenije i teze. Jedva da postoji
neki posao u radu drzavne uprave ili u proizvodnji koji je nekada bio jednostavan,
da sada nije postao izuzetno slozen. Kao klasican primer uspesne intervencije
drzave u procese socijalne regulacije navodi se korist, ekonomicnost i uspesnost
drzavne postanske sluzbe SAD krajem proslog veka.
61
Ove okolnosti ukazuju i na
to da problemi upravljanja u privredi i javnim sluzbama postaju sve slozeniji i
59
Uporedi: John Naisbitt, Megatrendovi Deset novih smferova ra:vofa kofi mifenfafu nas
:ivot, Zagreb, 1985.
60
Uporedi: Eugen Pusic, Drustvena regulacifa, Zagreb, 1989.
61
Uporedi: Woodrow Wilson, The Studv of Public Administration (1887), Washington D.C.,
1955.
266 Stevan Lilic
brojniji, kao i da opsti principi i tehnologija upravljanja drzavom i privredom
medusobno sve vise konvergiraju.
62
U 20. veku javljaju se i prve kompleksne analize u savremenom industrijskom
drustvu koje kombinuju politicko i tehnolosko stanoviste, i koje kao sredisnje
pitanje postavljaju odnos uprave i politicke vlasti. Polazeci od sadrzinskog jedinstva
tehnologije obavljanja upravnih aktivnosti kao brojnih i slozenih Iunkcija
upravljanja, kako u ,javnom (drzavnom), tako i u ,privatnom (poslovnom)
sektoru, umesto dotadasnjeg teorijskog pojma dr:avno-pravne uprave, nastaje tzv.
ciljno-racionalni (:weckrational) koncept moderne upravne organizacije.
63
Ovaj
model naglasava dvostruku ulogu uprave: sa jedne strane, uprava se moze
posmatrati kao instrument za vrsenje politicke vlasti (,uprava kao vlast), a sa
druge, kao organizacija za vrsenje javnih sluzbi (,uprava kao sluzba).
Rezultati ovih proucavanja, posebno tzv. velikih upravnih sistema (npr.
zdravstvene sluzbe, drzavne uprave, industrijske korporacije, saobracajne mreze,
urbani konglomerati i sl.), pokazuju da se u slozenim savremenim uslovima zivota
upravljanje ne moze odvijati proizvoljno, vec prema odredenim pravilima. U tom
smislu, upravnu delatnost, kao strucnu, racionalnu i kontinuiranu delatnost, mogu
obavljati samo proIesionalni i depolitizovani upravni sluzbenici. Sa druge strane,
kako postavljanje politickih ciljeva nije stvar strucnosti vec politike, upravni
sluzbenici ne treba da se bave politikom, jer je to posao politicara.
U ovakvim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu Iunkciju ne kao in-
strument vlasti, vec prvenstveno kao regulator drustvenih procesa. U slozenim i
dinamicnim uslovima savremenog zivota, upravo je uprava ta organizacija koja
raspolaze velikim strucnim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima
za eIikasnu socijalnu regulaciju. Istovremeno, sa porastom uloge uprave kao
instrumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vrsioca politicke vlasti i prinude.
Koncept uprave kao sistema socijalne regulacije podrazumeva, dakle, da se
aktivnostima uprave u regulaciji drustvenih procesa ne pristupa kao vladanju
ljudima, vec kao procesu legitimnog uticaja na ponasanje ljudi prema unapred
postavljenim standardima. Kao sto je istaknuto, koncept uprave kao sistema za
socijalnu regulaciju polazi od stanovista da uprava, kao sistem ljudske saradnje,
ima za cilj neutralisanje negativnih eIekata neizvesnosti (kontingentnosti) koja
proizilazi iz moguceg nelegitimnog ponasanja drugih ljudi u drustvenoj interakciji,
a ne iz uspostavljanja dominacije drzave nad ljudima primenom autoritativnih
sredstava i metoda vlasti.
62
Uporedi: The Administrative Implications of Regional Economic Integration. The Case
of the European Commanitv, ISAA, Bruxelles, 1990; Stevan Lilic, Pola:ne osnove tehnoloske
transformacife upravnog sistema, Pravni zivot, br. 1-2, 1991. i dr.
63
Uporedi: Maks Veber, Privreda i drustvo (1921), Beograd, 1976.
267
Polazeci od iznetog, moze se reci da je osnovna socijalna Iunkcija i drustvena
uloga uprave, odnosno drzave u tome da svojim aktivnostima ostvari opste
blagostanje drustva (welfare). Drugim recima, opste ciljeve drustva drzava realizuje
ostvarivanjem opstih, odnosno javnih interesa (bono publico) kao onih interesa
koji stoje iznad pojedinacnih (licnih ili grupnih) interesa. Uostalom, upravo se
prema ovom merilu mogu jasno razlikovati demokratske od autoritativnih drzava,
posebno ranije socijalisticke od savremenih socijalnih drzava. Tako, dok se u
socijalistickim drzavama opsti ciljevi drustva prvenstveno realizuju autoritativnim
putem i vrsenjem vlasti (npr. kako je to tvrdio A.I. Denisov), dotle se u socijalnim
drzavama javni interesi prvenstveno realizuju neautorativnim putem i obavljanjem
javnih sluzbi (npr. kako to tvrdi Leon Digi).
6. LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA
U poslednjih dvadesetak godina, dinamika razvoja uprave i upravnog prava u
razvijenim zemljama ukazuje na rasprostranjen proces administrativne deregulacije,
ali i na proces stvaranja novih administrativnih institucija, posebno u medunarodnim
i regionalnim okvirima. U Evropi, ovi procesi imaju dva osnovna toka.
Sa jedne strane, u okvirima integracionih procesa zapadne Evrope, olicenim,
pre svega, u pravu i institucijama Evropske unije (Evropske zajednice), posebno
je aktuelno pitanje ,implementacije prava Zajednice od strane drzava clanica, u
smislu da: ,... implementacija prava Zajednice ne moze biti posmatrano kao
automatski` ili statican` proces primene imperativnih pravnih akata Zajednice;
naprotiv, to je proces uzajamnog uticaja izmedu Zajednice i drzava clanica. (...)
Uprave drzava clanica su nacionalne uprave, oblikovane tradicijom i iskustvom u
nacionalnom konktekstu. Otuda je i za primenu jednog akta Zajednice od posebnog
znacaja i uporedivanje odgovarajucih nacionalnih uprava.
64
Sa druge strane, u bivsim socijalistickim zemljama srednje i istocne Evrope,
nestaju citavi arsenali propisa o ,posebnim uslovima i upravnim merama iz
perioda administrativne hiperregulacije drusvenih odnosa, a u okviru njih i razna
administrativna ogranicenja, pre svega u oblasti slobode kretanja, svojine i javnog
zivota. Kako se istice: ,... izazovi sa kojima su suocene javne uprave u srednjoj i
istocnoj Evropi, pre svega, podrazumevaju redeIinisanje njihove uloge u drustvu.
(...) Sledstveno tome, uspesi reIorme javne uprave u najvecoj meri zavise od
politickog, pravnog, drustvenog i privrednog razvoja.
65
64
Heinrich SiedentopI, Jaques Ziller, Making European Policies hork. The Implementa-
tion of Communitv, Legislation in the Member States, London, 1988, str. 1, 7.
65
Joachim Jens-Hesse (Editor), Administrative Transformation in Central and Eastern Eu-
rope. Towards Public Sector Reforms in Post-Communist Societies, OxIord, 1993, str. VI.
268 Stevan Lilic
Kao opsta prethodna napomena, moze se reci da se upravno pravo Evropske
unije razvija i kroz proces uskladivanja (harmonisation) upravnog prava pojedinih
drzava clanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske
unije primenjuje u Erancuskoj, gde Drzavni savet i danas nastavlja sa tradicijom
da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: ,... Duboke
promene u upravnom pravu Francuske posledica su odredene politike
internacionali:acife i decentrali:acife u medunarodnopravnom sistemu. Tu se istice
da fe Dr:avni savet vise godina, citavim ni:om svofih odluka fasno u sudskof
praksi prihvatio superiorost medunarodnog prava, i posebno superiornost prava
Evropske :afednice prema nacionalnim pravu Francuske. U tom smislu, Dr:avni
savet fe svofom odlukom prihvatio da opsta nacela francuskog prava mogu biti
i:vedena i: medunarodnih konvencifa kao, na primer, u materifi prava i:beglica,
da su direktive Evropske :afednice obave:ne :a dr:ave clanice Zafednice, da se
francuski :akoni, cak i oni doneti kasnife, kofi nisu saglasni sa medunarodnim
ugovorima, ne mogu primenfivati saglasno clanu 55. Ustava Francuske Republike,
da fe sudifa ovlascen da sam tumaci medunarodne konvencife, ne pitafuci
Ministarstvo inostranih poslova, kao i da francuski :akonodavac mora postovati
pravo i:vedeno i: prava Evropske :afednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva
Zafednice.'
66
U odnosu na aktuelno stanje naseg znanja i prakse u vezi sa upravnim pravom,
uocava se velika potreba upoznavanja i prilagodavanja nase upravne nauke i naseg
upravnog zakonodavstva, pre svega u smislu napustanja prevazidenih koncepcija
o upravi kao instrumentu politicke vlasti, sa jedne strane, ali i u smislu ,hvatanja
koraka sa savremenim tokovima upravnog prava, sa druge strane. Ovo se narocito
odnosi na najnovije procese u okviru uporednog i medunarodnog upravnog prava,
a posebno sa onim procesima sa kojima se tradicija upravnog prava suocava u
zemljama Evropske unije, jer je: ,... saradnfa i:medu dr:ava, privreda i drustava
u okviru :apadne Evrope daleko preva:isla tradicionalne modele odnosa i:medu
nacionalnih dr:ava'.
67
66
Dragas Denkovic, Guv Braibant, Le droit administratif franais, Anali Pravnog Iakulteta
u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452.
67
William Wallace (Editor), The Dvnamics of European Integration, London, 1990, str. 21.
269
B. IPRA1A KAO 1LAS1 I IPRA1A KAO SLIZBA
Eugen Pusic
PROBLEMI UPRAVLJANJA*
Nije namjena ovog uvoda da bude historijat uprave ili upravne teorije.
Akceleracija drustvenog razvoja je takva, da vecina onoga sto je receno prije
cetrdeset godina o upravi djeluje danas kao seljacka kola na gradskim ulicama. A
ono sto se govori danas bit ce, vjerojatno, jednako neaktuelno za dvadeset godina.
Vrijeme nije za smirene historijske analize, za stalozenu retrospektivu. Rankeov
izazov da utvrdimo ,kako je zapravo bilo, ne moze zasada odvratiti paznju od
Iascinantnih mogucnosti, ,kako ce mozda biti.
Pa ipak, usmjerenost paznje na aktuelne zadatke i prema buducnosti ne treba
potencirati do te mjere da se potpuno izgubi dimenzija vremena. Vrijeme se proteze
iz proslosti u buducnost, i tesko da ima neka metoda utvrdivanja smjera buduceg
razvoja koja se ne bi, bar u osnovnim crtama, sluzila ekstapolacijom proslosti.
Kao kompromis izmedu ova dva protuslovna razmisljanja, pojavljuje se ideja
o ,perspektivnom skracenju vremena. Rezime razvoja je to sumarniji sto smo
dalje od sadasnjice, a s vecom blizinom razabire se sve vise detalja.
1. OPCI PREGLED RAZVOJA
U dvostrukosti smisla izraza ,uprava i ,upravljanje sadrzana je, u neku
ruku simbolicki, i sva problematika pojave. U dubini historije odvaja se negdje
politicko upravljanje teritorijalnom zajednicom od upravljanja pojedinca svojom
kucom i zemljom. U procesu teritorijalizacije kako ga opisuje Engels javna
vlast uspostavlja monopol Iizicke sile nad podrucjem i nad ljudima koji na njemu
stanuju. Razmjerno nediIerencirani odnosi gentilnog drustva ustupaju mjesto
podvajanju na dvije oblasti upravljanja: upravljanje drzavom na temelju politicke
vlasti i upravljanje imovinom na temelju privatnog vlasnistva. U gradovima-
drzavama robovlasnicke epohe, a narocito u rimskim kodiIikacijama, podjela na
res publica i res privata dobiva za ono vrijeme najpotpuniji izraz.
* Eugen Pustic, Problemi upravlfanfa (uvodna studija), Naprijed, Zagreb, 1971, str. 9112.
270 Eugen Pusic
S propascu robovlasnickih sistema antike i nastavkom Ieudalne politicke
rascjepkanosti drzavni i privatni poslovi stapaju se opet u novovrsno jedinstvo.
Upravljanje Ieudalnog vlastelina svojim posjedom znaci razumno rasporedivanje
ljudi i sredstava radi postizavanja ekonomskih rezultata, i ujedno vrsenje vlasti na
tom podrucju, izvrsavanje takvih ovlasti koje bismo bez oklijevanja oznacili
politickima. U kasnijem razvoju jos se i kod monarha prosvijecenog apsolutizma
zadrzava patrimonijalna orijentacija za koju izmedu ekonomskog upravljanja
zemljom kao kraljevom imovinom i politickog upravljanja drzavom ne postoji
bitna razlika.
Medutim, postupnim kasnijim odvajanjem politickog pojma upravljanja od
ekonomskog nastala je odmah jos jedna nova podvojenost. U politickom upra-
vljanju izdvaja se donosenje glavnih odluka i zacrtavanje osnovnih smjernica od
svakodnevnog ostvarivanja tih odluka i svrha u okviru postavljenih smjernica. U
politickom smislu uprava postaje egzekutiva, izvrsavanje, i pocinje se principijelno
razlikovati od zakonodavstva i vladanja, nacelnog vodenja drzavne politike. Van
drzavne uprave ova se diIerencijacija pojavljuje tek mnogo kasnije, kad je velika
organizacija u privredi i van nje stala traziti u biti istu podjelu rada kao, ranije,
velika drzavna organizacija. U tom razvoju nastaju oni odnosi koji se onda u
prvoj polovici XX stoljeca cesto prihvacaju nekriticki kao vjecni i jedino moguci.
Politicko upravljanje u drzavi razlikuje se principijelno od ekonomskog kako
ga mozemo zvati radi jednostavnosti u velikoj organizaciji s podrucja privrede
i drugih drustvenih djelatnosti van drzavne domene. A unutar svake od ovih dviju
oblasti odvaja se opet vrhovno odlucivanje u parlamentima, vladama, skupstinama
dionicara, upravnim vijecima sveucilista i bolnica, od uprave u smislu svako-
dnevnih poslova prakticnog tehnickog ostvarivanja postavljenih ciljeva u drzavi,
u tvornici, u ustanovi.
Tehnoloske i drustvene promjene u XX stoljecu, pojava vrlo velikih organi-
zacionih sistema, sirenje utjecaja drzave na sve veci broj djelatnosti u drustvu i
poceci prevladavanja tog utjecaja, sve veca tehnicka specijalizacija u radu i ujedno
sve jasnija svijest ljudi o interesima i sukobima interesa koji u drustvu postoje,
sve odlucnija akcija na ostvarenju tih interesa u okviru racionalnije i potpunije
kontrole drustvenih procesa, sve ozbiljnija kritika institucije politicke vlasti dovode
do ponovnog priblizavanja odvojenih elemenata ,uprave i ,upravljanja. Sve je
teze razumjeti sto se dogada u upravljanju drustvenim poslovima, ako odvojimo,
nekom nuzno proizvoljnom crtom, donosenje odluka od njihovog izvrsavanja.
Isto tako ima sve manje razloga da razlikujemo nastanak i djelovanje interesa,
njihov sukob i pomirivanje, od tehnickih procesa u ostvarivanju interesa, u okviru
bilo koje organizacije. Spirala se krece prema tacki na kojoj se vec ranije nalazila,
samo je sada razvojni proces dosegao opet visi nivo.
271
Problemi upravlfanfa
Temelj je citavog ovog kretanja objektivni razvoj drustvenih odnosa. Ali
jednako je znacajan, za nase razmatranje, odraz tog kretanja u svijesti ljudi. U
pocetku, svijesti o pojavi uprave i upravljanja uopce nema. Ljudi dozivljavaju i
odnose kooperacije i odnose vlasti kao sto dozivljavaju isprva sve dijelove svoje
prirodne i drustvene okoline. S vrlo jakim emotivnim angaziranjem, tako reci
iznutra, kao sudionici, akteri ili objekti, a ne mogu jos citavu pojavu sagledati
izvana, kao racionalni promatraci. Kad je razina ljudske svijesti po prvi put dosegla
tu visinu, prvi je korak deskripcija, opisivanje institucije vlasti, struktura upra-
vljanja, odnosa na zajednickom radu. Na puko opisivanje nadovezuje se onda,
kao slijedeci korak, instrumentalno stanoviste. Uprava i upravljanje treba da
posluze odredenim svrhama, koje se mijenjaju vec prema podrucju i prema ljestvici
prihvacenih vrijednosti, odrzavanju postojeceg politickog uredenja,
discipliniranom izvrsavanju volje politickih odnosno odlucujucih tijela, sto ekono-
micnijem i eIikasnijem obavljanju odredenih poslova i osnovno je pitanje, kako
ce oni tim svrhama posluziti sto bolje. Tek postupno, i poslije svih ovih nuznih
pripremnih Iaza, probija se analiticka metoda, polazeci od pitanja kako se stvari
zapravo odvijaju i koje zakonitosti vladaju pojavama uprave i upravljanja, koji se
problemi pojavljuju nezavisno od onog sto bi ljudi htjeli odnosno od zadataka
koje su upravnim organizacijama namijenili.
Najzanimljivija je za nas, svakako, ova najnovija etapa. Koje je rezultate
dao analiticki pristup upravi? Iz cega je proisteklo i kako se odrazilo ponovno
priblizavanje drzavnog i nedrzavnog upravljanja, konvergencija politickog
odlucivanja i tehnickog izvrsavanja? Koji su drustveni korijeni, a koje posljedice
za drustvo novog stila u obavljanju drustvenih poslova?
Polazimo od podijeljenosti. Drzavna uprava razlikuje se od privatne. A
uprava, kao tehnicko izvrsavanje, i na drzavnom i na privatnom sektoru nije isto
sto i donosenje politickih odluka, izbor izmedu glavnih interesnih alternativa.
Ovu podijeljenost slijedi i klasiIikacija odgovarajucih disciplina. ,Visa sIera odlu-
civanja je, tradicionalno, predmet politicke znanosti ako se radi o odlukama
,politicke klase u drzavnim poslovima, a ekonomije ako su u pitanju interesne
odluke privatnih vlasnika privrednih poduzeca. Drzavnom upravom bavi se znanost
,javne uprave, ili znanost upravnog prava, a upravljanjem u privrednim
poduzecima opet posebna disciplina, koja se u raznim zemljama krsti raznim
imenima, kao, na primjer, ,poslovna administracija ili ,znanost o ekonomiji
pogona. U razvojnom lancu koji cemo pratiti sva se ova cetiri niza sve vise
ispreplecu. I premda odgovarajuce znanstvene specijalnosti nisu izgubile svoj
posebni identitet, a nema ni razloga da ga izgube, jer za svaku ima sve vise posebnog
posla sto dublje analiziraju strukturu svojih predmeta, to ipak biva sve jasnije, da
napredovanja moze biti samo kroz sintezu rezultata na svim podrucjima.
272 Eugen Pusic
Specijalizacija ne protivurjeci integraciji, vec je nadopunjuje i zajedno s njom
stvara onu napetost koja je potrebna da se odrzi struktura drustvenog ,polja.
2. UPRAVA KAO ISKLJUCIVI INSTRUMENT POLITICKE VLASTI
Politicka vlast apsolutne monarhije u posljednjem razdoblju evropskog
Ieudalizma nastala je postupno, u borbi s jakom Ieudalnom konkurencijom.
Tragove te borbe ona nosi na sebi, u ideologiji i praksi, do samog svog nestanka u
slomu Ieudalnog uredenja. Bodin i Hobbes i drugi teoreticari monarhijskog
suvereniteta vec samim svojim pretjerivanjem pokazuju nesigurnost koja je mucila
njihove gospodare. Na idejnom planu monarhovoj se vlasti suprotstavljaju
religiozne granice i tradicije slobode i jednakopravnosti velmoza, crkve, slobodnih
gradova. A u prakticnoj politici smetaju ih i ogranicavaju institucije izbornosti
monarha, stvarna tehnicka i brojcana jednakost suparnika, pravo vazala na ustanak
i osobito nacelno dvostrani karakter evropskog lenskog odnosa, koji je i suverena
obvezivao na lojalnost prema svojim plemickim podanicima. U tim uvjetima vodio
je monarh kao ,otac svojih naroda neprestani rat sa svojom ,djecom i glavna
mu je mudrost bila u tom ratu koncentrirati premocne snage u odlucnome momentu
na pravome mjestu. Evo kako o tome pise jedan od majstora ove dvorske strategije:
,Pojedine snage gradana moraju se s opcim snagama nalaziti uvijek u takvom
odnosu, da je mjera snaga otpora gradana u svakom slucaju manja od mjere
prinudnih snaga drzave.
1
U toj situaciji izgraduje se, kao glavno orude apsolutisticke monarhije,
drzavna uprava u suvremenom smislu rijeci. Koje je moglo biti politicko znacenje
te pojave, a koje njezine drustvene posljedice?
Pojava moderne uprave, krajem XVII stoljeca, kao instrumenta politicke
drzavne vlasti pridonijela je, medu ostalim, dozrijevanju svijesti ljudi o vlastitom
polozaju na jednom sektoru drustvenog polja, u drustveno-politickim odnosima.
Piramida vlasti bila je do tada uglavnom jedinstvena. Njezin politicki, odlucujuci
dio razlikovao se od upravnog, izvrsujuceg vise ad hoc kao razliciti stupnjevi u
biti iste hijerarhije; uprava nije imala samostalne institucionalne egzistencije,
njezino odvajanje nije bilo uvjetovano samim sistemom; dijelovi su zapravo bili
dijelovi pro indiviso. Tek gradansko demokratske revolucije XVIII i XIX stoljeca
znacile su u tome znacajnu promjenu. Upravu kao politicki instrument s posebnim
organizacionim i drustvenim identitetom razvile su, u Evropi, istina, uglavnom
vec kasno-Ieudalne apsolutisticke monarhije. Ali tek su gradanske revolucije
suprotstavile monarhovoj upravi zakonodavna tijela kao izraz dominantnog
1
Joseph vo SonnenIels, Grundst:e der Poli:ei, Handlung und Finan:, Wien, 1796, knjiga
I, str. 42.
273
politickog utjecaja nove klase, i na taj nacin tom posebnom identitetu uprave i
njegovim ociglednim politickim implikacijama dale, putem kontrasta, punu
vidljivost.
Sve je to potpuno jasno, kao obicno, tek u retrospektivi. Kod suvremenika
koji su dozivljavali pocetke ovog raslojavanja probijala se svijest o tome da je u
strukturama vlasti doslo do bitnih novosti, tek postupno, pa i onda kad ih je taj
razvoj stavljao pred neposredne politicko-organizacione zadatke koje su morali
rjesavati bez odlaganja.
U klasicnim Iormulacijama doktrine diobe vlasti suprotstavlja se zakono-
davnoj u prvom redu izvrsna vlast, kao sublimirana uspomena na monarhovu
samovlast iz doba apsolutizma, a ne uprava. Locke i tu apstraktnu izvrsnu vlast
podreduje zakonodavnoj, a upravu proglasava posvema za quantite negligeable:
,Izvrsna vlast, ma kome povjerena osim osobi koja sudjeluje i u zakono-
davstvu, ocigledno je podredena i odgovorna zakonodavnoj vlasti koja moze da
je promijeni i ukloni kako joj se svidi... O drugim ministarskim i podredenim
vlastima u drzavi ne trebamo govoriti. One se mnoze do takve beskonacne
raznolikosti u razlicitim obicajima i ustavima pojedinih drzava, da ih je nemoguce
sve posebno opisivati. Samo toliko im mozemo posvetiti paznje a to je dovoljno
za nasu svrhu da kazemo da nijedna od njih nema nikakvih vlasti osim onih koje
su izricitom odredbom i povjeravanjem na njih prenesene, i sve su one odgovorne
nekoj drugoj vlasti u drzavi.
2
Ovo je politicka pozicija gradanske klase u razdoblju dolaska gradanstva na
politicku vlast. U to doba gradanska klasa vidi u zakonodavnim skupstinama
mogucnost svog autenticnog predstavnistva, a upravu smatra, i to s pravom,
politicki sumnjivim instrumentom Ieudalne monarhije. Vrlo brzo, naravno, to se
stanoviste mijenja. Po dolasku na vlast nova klasa otkriva politicku neophodnost
izvrsno-upravnog aparata i pod uvjetima novog drustveno-politickog uredenja.
Uprava postaje sve vise ravnopravni partner u diobi vlasti.
U doba zrelosti gradanskog drustva ravnopravnost zakonodavstva i uprave
dobiva svoj najtipicniji izraz u obnovljenim organskim teorijama. Tako kaze Stein:
,Nema sumnje, da ovi elementi (scil. drzave) moraju postojati u bicu osobe
kao takve, jer drzavu smatramo savrsenim oblikom osobe makar i u nastajanju
i bitne znacajke osobnosti postoje i u drzavi, samo u razvijenijem obliku.
3
Stein smatra da osoba ima dvije bitne karakteristike: ,samoodredenje (die
Selbstbestimmung), kojemu je organ zakonodavstvo, i ,cin (die That) pomocu
2
John Locke, The Second Treatise of Government (1690), cit. po izd. 1952, The Liberal
Arts Press, New York, str. 86, t. 152.
3
Dr Lorenz Stein, Die Jerwaltungslehre Erster Theil, Die Lehre von der voll:iehenden
Gewalt, Stuttgart, 1865, str. 4.
274 Eugen Pusic
kojeg se samoodredenje ostvaruje u vanjskom svijetu, a koji je zadatak uprave.
,Uprava u sirem smislu kaze Stein je apstraktni cin drzave,
4
a dijeli se na
vladanje (Regierung) i upravu u uzem smislu.
Suprotno politicko stanoviste, a bazirano, u biti, na istom shvacanju nevazne
uloge uprave kao sto je bilo Lockeovo, Iormulirao je Saint-Simon. U svojoj cuvenoj
paraboli on usporeduje posljedice za drustvo koje bi izazvao gubitak najsposobnijih
umnih i Iizickih proizvodaca s posljedicama do kojih bi doveo nestanak najvaznijih
upravljaca u Erancuskoj:
,Zamislimo, da Erancuska iznenada izgubi svojih pedeset najboljih Iizicara,
pedeset najboljih kemicara, pedeset najboljih matematicara, pedeset najboljih
pjesnika, pedeset najboljih kipara, pedeset najboljih glazbenika i pedeset najboljih
knjizevnika.
Zamislimo, da je izgubila i pedeset svojih najboljih mehanicara, isto toliko
najistaknutijih gradanskih i vojnih graditelja, artiljerijskih strucnjaka, arhitekata,
pedeset najboljih lijecnika, kirurga, pedeset najboljih apotekara, najboljih pomo-
raca, pedeset najboljih urara.
Pretpostavimo, osim toga, da Erancuska izgubi istog dana svojih pedeset
prvih bankara, dvije stotine najboljih trgovaca, sest stotina najboljih ratara, pedeset
prvih vlasnika talionica itd...
Zamislimo sad jos, da nasa zemlja izgubi tog dana jos i svojih pedeset najboljih
tesara, pedeset najboljih stolara, pedeset najboljih kovaca, pedeset najboljih bravara
itd...
Predocimo sebi, dakle, da Erancuska jednog dana izgubi tri tisuce najboljih
ucenjaka, umjetnika, proizvodaca i privrednika.
Kako su svi ti Erancuzi najglavniji proizvodaci nase zemlje, oni, koji daju
najvaznije proizvode, oni koji upravljaju radovima najkorisnijim za nas narod i
tako ga cine plodnim u znanosti, umjetnosti, proizvodnji i privredi, bas su ti ljudi
cvijet Irancuskog drustva. Od svih Erancuza oni su svojoj zemlji najkorisniji, oni
Erancusku cine slavnom, oni najsnaznije ubrzavaju nenu civilizaciju i procvat.
Nas bi narod onog casa, kad bi ih izgubio, postao tijelom bez duse, odmah bi
zaostao za narodima, s kojima se danas natjece, a ostao bi iza drugih sve dotle,
dok ne bi nadoknadio taj gubitak; dok mu ponovo ne bi narasla glava. Erancuska
bi trebala najmanje citavo jedno pokoljenje da popravi tu nesrecu, jer su ljudi koji
se isticu radom od pozitivne koristi, pravi izuzetak, izuzecima napose tog roda
priroda bas ne obiluje.
Prijedimo sada na drugu pretpostavku. Pretpostavimo, da je Erancuska
zadrzala sve genijalne ljude sto ih ima u znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji,
ali joj se desila nesreca, pa je istoga dana izgubila gospodina kraljeva brata
4
Stein, op. cit., str. 17.
275
monsignora vojvodu Orleanskog, monsignora vojvodu Burbonskog, gospodu
vojvotkinju od Angoulema, gospodu vojvotkinju od Berryja, gospodu vojvotkinju
Orleansku, vojvotkinju Burbonsku i gospodicu Conde.
Zamislimo, da je Erancuska izgubila isti cas sve krunske velmoze, sve drzavne
ministre (s lisnicom ili bez nje), sve drzavne savjetnike, sve predsjednike drzavnog
savjeta, sve svoje marsale, nadbiskupe, biskupe, generalne vikare i kanonike, sve
preIekte i potpreIekte, sve ministarske cinovnike i sve suce, a povrh toga jos i
deset tisuca posjednika, najbogatiih medu njima, koji uzivaju plemicke povlastice.
Ta bi nezgoda sigurno rastuzila Erancuze, jer su dobra srca, pa ne bi mogli
ravnodusno promatrati kako iznenada nestaje toliko njihovih zemljaka. Taj,
medutim, gubitak trideset tisuca osoba, za koje se misli da su najvaznije u drzavi,
ne bi Erancuzima nanio nikakve boli, osim sto bi mozda dirnuo u njihov osjecaj,
jer posljedica toga ne bi bilo nikakvo politicko zlo za drzavu. Nikakva zla ne bi
bilo u prvom redu zbog toga, jer bi se vrlo lako popunila mjesta koja su ostala
prazna. Ima velik broj Erancuza koji bi jednako dobro znali vrsiti duznosti kraljeva
brata kao i Monsieur. Ima ih mnogo koji su sposobni da zauzmu mjesto princa bas
kao i monsignor vojvoda od Berryja, monsignor vojvoda od Angoulema, monsi-
gnor vojvoda Burbonski. Mnoge bi Erancuskinje bile isto tako dobre princeze
kao gospoda vojvotkinja od Angoulema, gospoda vojvotkinja od Berryja, gospoda
Orleanska, Burbonska i gospodica Conde.
Predsoblja na dvoru puna su dvorjanika spremnih da zauzmu mjesta krunskih
velmoza. U vojsci ima mnogo oIicira koji su isto tako dobre vojskovode kao i
nasi sadasnji marsali. Koliko ima cinovnika po poduzecima koji vrijede bas toliko,
koliko i nasi drzavni ministri! Koliko ima upravnih cinovnika sposobnih da vode
poslove departmana bolje od preIekata koji su sada u sluzbi. Koliko ima odvjetnika
koji su isto tako dobri pravnici kao i nasi suci! Koliko li je zupnika koji su isto
toliko sposobni kao i nasi kardinali, nasi nadbiskupi, generalni vikari i nasi
kanonici! sto se tice onih deset tisuca posjednika s plemickim povlasticama, njihovi
ce nasljednici i bez segrtovanja znati da u svojim salonima docekuju goste, bas
kao sto su to znali oni od kojih su te salone naslijedili.
Erancuska moze samo onda napredovati, ako napreduju nauke, umjetnosti,
privreda i proizvodnja. I eto, ni princevi, ni krunske velmoze, ni biskupi, ni marsali
Erancuske, ni preIekti, ni dokoni posjednici ne rade za napredak znanosti,
umjetnosti, privrede i proizvodnje. Svemu tome ne mogu nikako pomoci, nego
samo skoditi, jer se upinju da vlast teorija, do kojih se doslo naslucivanjem produze
nad pozitivnim znanjem. Oni moraju skoditi procvatu naroda, jer ucenjacima,
umjetnicima, proizvodacima i privrednicima oduzimaju onaj stupanj postovanja
koji im po pravu pripada. Oni skode razvoju naroda jer trose svoja novcana sredstva
na nacin koji izravno ne koristi znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji. Oni
276 Eugen Pusic
tome skode, jer godisnje od poreza, sto ga je narod platio, oduzimlju nekih tri do
cetiri stotine milijuna, primajuci place, mirovine, nagrade, odstete itd. za rad, koji
narodu nista ne koristi.
Te nase pretpostavke osvjetljuju najvazniju cinjenicu sadasnje politike i tu
cinjenicu one tako postavljaju, da je jedinim pogledom oka mozemo obuhvatiti u
citavoj njenoj velicini. Te nase pretpostavke dokazuju neizravno, ali jasno, kako
je nas drustveni poredak jos jako nesavrsen; kako ljudi jos uvijek podnose da se
nad njima vlada silom i lukavstinom, i kako je ljudski rod politicki jos uvijek
zaglibljen u nemoralu. Zaglibljen je zbog toga, jer su ucenjaci, umjetnici, proizvo-
daci i privrednici ti jedini ljudi ciji je rad od pozitivne koristi za drustvo (koje za
njih nista ne trosi) u podloznom polozaju prema princevima i ostalim ljudima
koji vladaju dugotrajnom vjezbom, a inace su, jedan manje, drugi vise, nesposobni.
Drustvo se politicki zaglibilo u nemoral, jer oni, koji dijele casti i ostale
narodne nagrade zahvaljuju svoju vlast samo slucaju rodenja, laskanju, spletkama
i drugim malo casnim poslovima. Zaglibilo se, jer oni, koji su duzni da upravljaju
javnim poslovima, dijele svake godine medu sobom polovinu poreza, a ni trecinu
od onih daca, kojih se osobno ne domognu, ne upotrebljavaju na korist naroda
kojim upravljaju.
Te pretpostavke nam pokazuju da je sadasnje drustvo zapravo svijet postavljen
na glavu.
5
Ovdje je zapravo gradanski ekonomski ,laisser Iaire samo radikaliziran i
doveden do krajnje konzekvence. Rezultat je negiranje citave organizacije vlasti
i uprave samog gradanskog drustva i prva vizija ,kibernetske utopije,
6
drustva u
kojem koordinacija slijedi logiku pojedinih Iunkcija, drustva u kojem je vlast
izgubila svoj raison detre:
,U drustvu koje je organizirano s pozitivnom svrhom da radi na podizanju
svog blagostanja putem nauke, umjetnosti, obrta i vjestina, najvazniju odluku, to
jest koja odreduje smjer u kojem drustvo treba da se krece, ne donose vise ljudi
kojima su povjerene drzavne Iunkcije. Ovu odluku donosi samo drustvo. Pored
toga, cilj i svrha takve organizacije tako je jasna i odredena, da nema vise mjesta
za proizvoljnost ljudi, pa ni za proizvoljnost zakona (...) U takvom poretku gradani
kojima su povjerene razne drustvene Iunkcije, cak i najvise, vrse, s izvjesnog
gledista, ipak samo podredene uloge, jer njihova je Iunkcija, ma kako bila vazna,
5
Henri de Saint-Simon, LOrganisateur, Vol. IV, str. 17-26. (cit. po Izbor djela Saint Simona
i Eourriera Kultura, str. 56-61). Cini se da je Saint-Simon u nabrajanju Irancuskih upravljaca
mimoisao kralja samo iz obzirnosti prema krivicnom zakonu. On je zbog ovog teksta zaista i bio
optuzen, ali ga je sud oslobodio.
6
Theo Pirker, Jon der Herrschaft ber Menschen :ur Jerwaltung der Dinge, Archives
europeennes de sociologie, No. 1, 1964, str. 65-82.
277
jedino u tome da se krecu u pravcu koji nisu sami izabrali (...). Djelatnost vladanja
svedena je tada na nista, ili gotovo na nista, ukoliko znaci djelatnost zapo-
vijedanja.
7
Pod takvim uvjetima ,na mjesto vladanja osobama dolazi upravljanje
stvarima.
8
3. MARX I ENGELS O UPRAVI
U historijatu ideja o upravi i upravljanju Marx i Engels nadovezuju se na
tradiciju pisaca utopijskog socijalizma, ali metoda kojom obraduju taj kao i druge
probleme kojima se bave, kvalitativno je nova. S utopistima ih povezuje gledanje
na upravu kao iskljucivo politicki instrument drzave koji sluzi ugnjetavanju.
9
A
razlikuje ih analiticka metoda kojom Marx i Engels nastoje, u okviru svoje opce
teorije razvoja drustva, protumaciti uvjete nastanka i vjerojatnog prestanka drzave
i drzavne uprave.
10
Drzava nastaje na odredenom nivou razvoja proizvodnih snaga, povodom
nastanka privatnog vlasnistva, raslojavanja drustva na klase, kao institucija pomocu
koje vladajuca klasa, kao institucija pomocu koje vladajuca klasa drzi eksploatiranu
u trajnoj pokornosti. Glavna obiljezja drzave su teritorijalna podjela, javna vlast i
porezi. ,Ta javna vlast postoji u svakoj drzavi, ona se sastoji ne samo od naoruzanih
ljudi vec i od materijalnih dodataka, tamnica i prinudnih ustanova svih vrsta, o
kojima gentilno uredenje nije nista znalo... ona jaca u razmjeru sa zaostravanjem
klasnih suprotnosti u okviru drzave i s povecanjem teritorija i broja stanovnika
7
Saint-Simon, LOrganisateur, vol. IV, str. 17-26, izd. 1819, cit. po Georgesu Gurvitchu,
Les fondateurs franais de la sociologie contemporaine, Saint-Simon et P. J. Proudhon, Les Cours
de Sorbone, Paris 1955.
8
H. de Saint-Simon, Catechisme des Industriels, izd. 1823-24, cit. po Gurvitchu, op. cit.,
str. 29.
9
Marx se, u analizi kapitalisticke proizvodnje, bavi razvojem i ulogom kooperacije, koju
deIinira kao ,oblik rada mnogo njih, koji u istom procesu proizvodnje, ili u razlicnim ali povezanim
procesima proizvodnje rade naporedo i zajedno po jednom planu (Kapital, I. sv. Kultura, 1947
str. 273), te istice da i onda kad nacin rada ostane isti 'upotreba veceg broja radnika ima za
posljedicu revoluciju u materijalnim uslovima procesa rada (ibid., str. 272). Dok se njegova
ekonomska, politicka i drustvena teorija osniva na ovoj cinjenici, Marx se ne zadrzava na njezinim
vjerojatnim upravnim posljedicama.
10
Teorijska analiza nastanka i prestanka drzave sadrzana je, prije svega, u Engelsovom
Anti-Dhringu (Herrn Eugen Dhrings Umwl:ung der hissenschaft, 1878) i njegovom Porifeklu
porodice, privatnog vlasnistva i dr:ave (1884). Politicki nacelni stavovi u odnosu na drzavu izrazeni
su vec u Marxovim ranim radovima, u Bifedi filo:ofife i u Komunistickom manifestu (oba spisa iz
1847), a na ulogu uprave u drzavi osvrce se Marx nesto detaljnije jedino u Gradanskom ratu u
Francuskof (1871).
278 Eugen Pusic
drzava koje se medusobno granice.
11
Medutim, drustvo buducnosti moci ce
podmirivati materijalne potrebe svih svojih clanova uslijed znatnog povecanja
proizvodnosti. Zasnovano na ostvarenoj radikalnoj revoluciji koja ukida otudenje,
ono ce biti drustvo bez klasa, pa nece trebati ni drzave kao oruda za politicko
ugnjetavanje. Na prijelazu iz kapitalizma u socijalizam drzava ispunjava svoj
posljednji zadatak kao orude revolucionarnog proletarijata. ,Prvi akt u kojem
drzava nastupa kao predstavnik citavog drustva uzimanje u posjed sredstava za
proizvodnju u ime drustva ujedno je i njezin posljednji samostalni akt kao drzave.
Intervencija drzavne vlasti u drustvene odnose postaje suvisna na jednom podrucju
za drugim, pa tada i sama od sebe prestaje. Namjesto vladanja ljudima dolazi
upravljanje stvarima i vodenje proizvodnih procesa. Drzava se ne ùkida`, ona
òdumire` .
12
Bit klasne drzave kapitalizma gledaju Marx i Engels u diktaturi gradanske
klase koja se ostvaruje preko drzavnog ugnjetackog aparata, u prvom redu preko
uprave (birokracije), kako je Marx naziva vec u svojoj Kritici Hegelove filo:ofife
dr:avnog prava i opet u Osamnaestom Brumaireu Louisa Bonapartea. Prva
iskustva Pariske komune utvrduju Marxa u uvjerenju, da u proleterskoj revoluciji
treba ,ne da se kao dosad birokratsko-vojni stroj prenese iz jednih ruku u druge,
vec da se razbije.
13
Sto to konkretno znaci, protumacio je Marx na osnovu
iskustava Pariske komune. Glavna mjera u kojoj Marx vidi put prirodne i bezbolne
likvidacije birokratskog aparata je deproIesionalizacija upravnih Iunkcija. Ukidanje
stajace vojske, oduzimanje politickih Iunkcija policiji, a zatim uvodenje izbornosti
i opozivnosti svih javnih sluzbenika, te odredba da se javna sluzba bilo kakvog
karaktera moze platiti maksimalno prosjecnom nadnicom kvaliIiciranog radnika.
Opce vodstvo upravnog aparata, poslovi vlade, preslo bi na predstavnicke skupstine
koje se pretvaraju u ,radno tijelo, izvrsno i zakonodavno u isto vrijeme.
14
Ovako
organizirane lokalne zajednice povezivale bi se medusobno putem okruznih
skupstina i nacionalne skupstine, sastavljene iz predstavnika koji su svakodobno
opozivi i vezani na instrukcije svojih biraca. U takvom uredenju vidi Marx
,konacno otkriveni politicki oblik u kojem se moze izvrsiti ekonomsko oslobodenje
rada.
15
11
Eriedrich Engels, Porifeklo porodice, privatnog vlasnistva i dr:ave, Kultura, 1950, str.
174.
12
Eriedrich Engels, Herrn Eugen Dhrings Umwl:ung der hissenschaft, 6. izd., Stuttgart,
1907, str. 302. Cit. prema izd. Naprijed, str. 295.
13
Karl Marx, Gradanski rat u Francuskof, Kultura, 1947, str. 58.
14
Karl Marx, Der Brgekrieg in Frankreich, u knjizi Karl Marx und Eriedrich Engels:
Ausgewhlte Schriften, Band I, DIETZ, Veriag, Berlin, 1960, str. 491.
15
Navedeno dfelo, nap. prijevod, Kultura, 1947, str. 61.
279
Utjecaj Saint-Simonove misli na marksisticku koncepciju drzave i uprave
nije samo u tome sto je Engels preuzeo krilaticu o zamjenjivanju vladanja ljudima
upravljanjem stvarima. Ova se povezanost ocituje i u shvacanju drzave i uprave,
iskljucivo kao aparata politicke vlasti vladajuce, parazitske klase i, dosljedno,
njihovo negiranje u cjelosti, razbijanje tog aparata u revoluciji. Zatim, pretpostavka
o jednostavnosti upravnih Iunkcija koje se mogu, ukoliko su uopce potrebne,
obavljati usput, pored proizvodnog rada i drugih drustveno potrebnih i kreativnih
djelatnosti. Te, konacno, uvjerenje da takve Iunkcije ne traze nikakvu posebnu
strucnost pa da stoga i ne treba da predstavljaju posebnu proIesiju. U tim pogledima
kako Saint-Simona tako Marxa i Engelsa izrazava se stvarnost njihova vremena.
4. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLUZBA WILSON I
LENJIN
Vremena se, medutim, mijenjaju. Razvoj industrijskog drustva stvara
modernu veliku upravu na dvije linije. Koncentracijom u privatno-vlasnickoj
privredi, nastajanjem korporacije, dionicarskog drustva i drugih oblika povezivanja,
sve elasticnijih u odnosu na zahtjeve sve vece ekspanzije i rasta privrednih
organizacija. A s druge strane, nastajanjem jedne nove drzavne uprave koja vise
nije samo angazirana u vlasti, vec preuzima na sebe zadatke izgradnje i odrzavanja
,inIrastrukture nastajuceg industrijaliziranog i urbaniziranog drustva.
Tim se razvojem mijenjaju u dva pravca zajednicke pretpostavke na kojima
su izgradena, politicki divergentna, stanovista Lockea i socijalista. Drzavna uprava
nije vise iskljucivo instrument vlasti: ona, pored toga, postaje nosilac drustveno
neophodnih poslova, poslova bez kojih suvremeno drustvo ne bi moglo uopce
postojati i djelovati. Za vrsenje ovih poslova autoritativne vlasti koje drzavna
uprava ima kao olicenje drzavnog monopola Iizicke sile predstavljaju katkada
koristan dodatak i pomagalo, ali nisu vise bit same Iunkcije. Djelatnost drzavne
uprave centralne i lokalne u prosvjeti, zdravstvu i socijalnim sluzbama, u
saobracaju i komunikacijama, u komunalnim sluzbama, u raznim inIormacionim
djelatnostima, direktno angaziranje drzave u privrednim pothvatima, i uopce sve
veci broj poslova na sve vecem broju podrucja, sve se to bitno razlikuje od klasicnih
resora vojske i vanjskih poslova, policije i poreza, vladanja i sudenja. Ove nove
Iunkcije drzavne uprave ne bi vise mogle nestati poput Saint-Simonove ,elite
upravljackih danguba a da to nitko ne primijeti. Uprava kao vlast nije, naravno,
prestala pojavom uprave kao sluzbe. Naprotiv, prva se sluzi drugom i dobiva time
novu dimenziju utjecaja na drustvo. Citav odnos ljudi u drustvu prema drzavnoj
upravi postaje time slozeniji i ambivalentan.
S druge strane, oligopolno i monopolno povezivanje u privredi, zajedno s
drzavnom regulativnom i usmjeravajucom intervencijom, demonstrira da poslovi
280 Eugen Pusic
upravljanja nisu neki dodatak koji se obavlja usput, pored same proizvodne i
druge osnovne privredne djelatnosti. U privredi koja raste po opsegu organizacija,
koja se sve vise specijalizira i u sve vecoj medusobnoj zavisnosti ispreplece, upra-
vljanje od pojedine radne jedinice do opcedrustvenog planiranja postaje
neophodni uvjet Iunkcioniranja i prvi preduvjet uspjeha.
Prva politicka reagiranja na ovu novu situaciju nastoje da razviju tradicionalna
shvacanja i da ih prilagode novim potrebama. Kao nastavljac tradicija Lockea
interesantan je i karakteristican Woodrow Wilson, koji se bavio politickim
znanostima prije nego sto je postao politicar i ratni predsjednik SAD:
,Ima jedva i jedan posao drzavne uprave pise Wilson jos 1887. koji je
nekad bio jednostavan, a da danas nije slozen... i u isto vrijeme kad Iunkcije
upravljanja postaju svakim danom sve slozenije i teze, postaju nerazmjerno brojnije.
Uprava svagdje ulazi u nove pothvate. Korisnost, jeItinoca i uspjesnost drzavne
postanske sluzbe, na primjer, upucuje na doskorasnje uspostavljanje drzavne
kontrole nad telegraIskim sistemom. Pa ako nasa drzava i ne pode putem evropskih
drzava, koje kupuju i same izgraduju telegraIske i zeljeznicke linije, nema sumnje
da ce ona na neki nacin morati zagospodariti nad gospodujucim privatnim
kompanijama.
16
U toj situaciji Jacksonova koncepcija bezupravne demokracije, gdje svi
sluzbenici ,rotiraju kad god se promijeni stranka na vlasti, nije vise primjenjiva.
,Tehnicki skolovani upravni sluzbenici postat ce uskoro neophodni.
17
I zaista,
svega cetiri godine prije ovog Wilsonovog spisa prvi put je bitnije ogranicen 'spoils-
system', sistem plijena, u okviru kojeg je stranka koja je pobijedila na izborima
zaposjela sva mjesta u drzavnoj upravi, od sekretara saveznih departmana do
postara, svojim politickim pristasama i izbornim kortesima.
Ipak, Wilson jos ne vidi pune implikacije nadolazeceg etatizma. Njegova je
prva pomisao, kako usavrsiti jedan od osnovnih mehanizama americkog politickog
i ustavnog uredenja, diobu vlasti. ,Ako proucavanje upravljanja moze osigurati
najbolje principe na kojima bi trebalo temeljiti ovu diobu, ucinit ce neprocjenjivu
uslugu ustavnoj nauci. Uvjeren sam da Montesquieu nije u toj stvari rekao zadnju
rijec.
18
Wilson narocito naglasava neke Iaktore koji bi diobi vlasti dali novu
snagu za nove prilike. On razmislja kako ,osigurati u upravi odnose jasne
odgovornosti koja ce upravu uciniti dostojnom povjerenja.
19
Mozda bi se to dalo
postici pojacanim utjecajem javnog misljenja na upravu, ali se pri tome valja
16
Woodrow Wilson, The Studv of Public Administration, izd. 1887, cit. po izd. 1955, Public
AIIairs Press, Washington D. C., str. 6.
17
Wilson, op. cit., str. 18.
18
Wilson, op. cit., str. 16.
19
Wilson, ibid., str. 16.
281
cuvati pretjeravanja, jer neprestano upletanje javnog misljenja u poslove
svakodnevnog upravljanja moze ici na stetu eIikasnosti uprave. ,Problem je kako
uciniti javno misljenje eIikasnim, a da ne bude na smetnju.
20
Mozda je
najzanimljivija Wilsonova ideja o prosirenju unutar-sistemske ravnoteze od
Iunkcija centralne drzavne vlasti na nove dimenzije:
,Nasa je duznost da ozivotvorimo sto je moguce bolje Iederalnu organizaciju,
sisteme unutar sistema: da opcina, grad, pojedina drzava i Iederacija zive slicnom
snagom i da budu podjednako zdravi, time da svatko bude bezuvjetno vlastiti
gospodar a svi ipak medusobno povezani u suradnji, spajajuci neovisnost sa
spremnoscu da jedni drugima pomognu.
21
Najinteresantnija pojava iz druge linije, koja vodi od Saint-Simona preko
Marxa i Engelsa, svakako je Lenjin. Lenjin je zatekao carsku Rusiju, otprilike
100 godina zaostalu iza Njemacke, i stoga slicniju po svojim politickim strukturama
njemackim prilikama koje su gledali Hegel i Marx (propadanja Ieudalnog
apsolutizma) nego razvijenoj kapitalistickoj drzavi. Prema tome je i njegovo
reagiranje na ,prepotentno, neodgovorno, potkupljivo, divlje, neznalacko i
parazitsko rusko cinovnistvo
22
od pocetka naglaseno negativno i antagonisticko.
U svojoj analizi ove pojave Lenjin polazi od Marxa. Birokracija mu je cisto
,burzujska ustanova,
23
proletarijatu neprijateljska drustvena snaga,
2 4
koju samo
proletarijat moze onemoguciti razbijanjem burzoaskog stroja i ,posvemasnjom
demokratizacijom birokracije (ukidanjem prerogativa, uvodenjem izbornosti svih
cinovnika, potpunim ukidanjem cenzusa, neposrednom odgovornoscu cinovnika
narodu).
25
Premda, prema tome, Lenjin od ocetka nije nastojao da upotebljava izraz
,birokracija u vrijednosno neutralnom smislu, ipak je vec razmjerno rano poceo
analiticki razlikovati razne stupnjeve negativnosti i razne aspekte ,birokratizma.
,Birokratizam, uzet opcenito, moze znaciti kancelaristinu, zatezanje, papirnatost,
dopisivanje. Takav je birokratizam los... Birokratizam moze znaciti narusavanje
zakonitih i... `prirodnih` prava svake opozicije, borbu s manjinom nepravilnim
sredstvima. Takav je birokratizam moguc... ali u njemu nema nicega nacelnog.
20
Wilson: op. cit., str. 18.
21
Wilson: op. cit., str. 23.
22
Zadaci ruskih social-demokratov (napisano 1897), u V. I. Lenjin: Socinfenifa (IV rusko
izd., Moskva, T. II, 1946. str. 313) (nas prijevod: V. I. Lenjin, I:abrana dela, Kultura, Beograd,
1960, Tom III, str. 144).
23
Ekonomiceskofe soder:anife narodnicestva i kritika fevo v knfige g. Struve (napisano
1895), u op. cit. T. I. str. 400, nas prijevod: Tom I, str. 398.
24
Kapitali:m i parlament (1912), op. cit., T. XVIII, str. 112.
25
Zadaci ruskih social-demokratov, str. 312-313, nas prijevod: Tom III, str. 144.
282 Eugen Pusic
Treba se boriti protiv njega, boriti se izradom ustavnih garancija prava manjine...
No osim ovih znacenja birokratizma, antiautonomizma i dr. moguce je i njihovo
razumijevanje u stvarnom, nacelnom smislu, ne kao odvojenih nepravilnosti,
krajnosti i sl., vec kao opcih principa citave organizacije.
26
U predvecerje oktobarske revolucije i ruska je uprava promijenila strukturu
i karakter. Boljsevici su razradili plan oruzanog ustanka baziran na pretpostavci,
da osvajanjem kljucnih tacaka upravne mreze u glavnim gradovima dobivaju
kontrolu nad citavom zemljom. A to je pretpostavka po kojoj se oktobarska i
tehnicki razlikuje od, primjerice, Irancuske revolucije 130 godina ranije, kad takva,
bar relativno jedinstveno koordinirana mreza upravnih sluzbi, nije postojala.
Lenjin, razmisljajuci o ulozi upravog aparata poslije revolucije, uocava tu
promjenu i njezine implikacije. Uprava vise nije iskljucivo stroj vladanja i
ugnjetavanja. U njoj ima sluzbi i djelatnosti koje ce morati da se nastave u gotovo
nepromijenjenom obliku. U njoj rade ,agronomi, ,veterinari, ,postari,
,zeljeznicari i drugi tehnicari, koje Lenjin izrijekom spominje, a koje ce radnicka
drzava trebati bas tako kao sto ih je trebala kapitalisticka. Kao sto je trideset
godina ranije Wilsona impresionirala posta eIikasnom organizacijom, jeItinocom
i korisnoscu, slican sud o njoj donosi Lenjin:
,Jedan ostroumni njemacki socijal-demokrat sedamdesetih godina proslog
stoljeca nazvao je postu obrascem socijalistickog gospodarstva. Danas je posta
gospodarstvo koje je organizirano na nacelu drzavno-kapitalistickog monopola.
Imperijalizam postepeno pretvara sve trustove u organizacije slicnog tipa. Nad
`prostim` trudbenicima koji su preoptereceni radom i gladni stoji ovdje ista ta
burzoaska birokracija. Ali mehanizam drustvenog gospodarenja ovdje je vec
pripremljen. Treba svrgnuti kapitaliste, slomiti zeljeznom rukom naoruzanih
radnika otpor ovih eksploatatora, razbiti birokratski stroj suvremene drzave, i pred
nama je, osloboden od parazita, tehnicki visoko opremljen mehanizam koji u
potpunosti mogu staviti u pogon sami ujedinjeni radnici, uzimajuci u sluzbu
tehnicare, kontrolore, knjigovode, placajuci svaciji rad, kao i rad svih uopce
`drzavnih` cinovnika, radnickom nadnicom.
27
U toj analizi zbijeno je u malo rijeci mnogo elemenata nove situacije u odnosu
na upravu. Drzavna uprava postala je nosilac drustveno-potrebnih djelatnosti;
drzavna uprava i velika privatno-kapitalisticka uprava priblizavaju se medusobno
po organizacionim problemima koje namecu; u velikim se organizacijama radi
dvovrsna djelatnost, obavljanje samog strucnog zadatka organizacije (,doljnji sloj)
i upravljanje radom drugih ljudi (,gornji sloj); ,gornji sloj upravnih organizacija
26
S bolfnof golovi na :dorovufu (1905), op. cit. T. VIII, str. 278-279.
27
Vladimir Iljic Lenjin: Gosudarstvo i rfevolfucifa, Socinfenifa, Tom 25, str. 398. (Nas
prijevod: Tom XI, str. 219).
283
doseze u sIeru politike i, prema tome, nosi klasnopoliticko obiljezje vladajuce
politicke grupe. I kao sto Wilson na novu upravu nastoji primijeniti stare recepte,
diobu vlasti, tako i Lenjin nastoji prolematici moderne uprave u proleterskoj
revoluciji prilagoditi radikalnu negativisticku tadiciju Saint-Simona, Marxa i
Engelsa. Stari stroj treba razbiti. Ali taj ,stroj vise ne ukljucuje svu drzavnu
upravu, ,Tehnicki aparat javnih sluzbi nije zahvacen ovim razbijanjem. On dobiva
samo novog poslodavca u liku nove politicki odlucujuc grupe, ,naoruzanih
radnika. Koordinacija prilicno razgranatog sistema javnih sluzbi, medutim,
ostavljena je u biti sensimonovskim metodama:
,Kapitalisticka je kultura sagradila krupnu proizvodnju, tvornice, zeljeznice,
postu, teleIone i dr., a na tome je temelju ogromna vecina Iunkcija stare `drzavne
vlasti` postala tako jednostavnom i moze se svesti na takve najjednostavnije
operacije registracije, zapisivanja, provjeravanja, da ce ove Iunkcije postati
pristupacne svima pismenim ljudima, da ce se ove Iunkcije u potpunosti moci
vrsiti za obicnu radnicku nadnicu, da je moguce (i da treba) oduzeti ovim
Iunkcijama svaku sjenu bilo cega privilegiranog, `nacelnikovskog`.
Takav pocetak, a na bazi krupne proizvodnje, dovest ce sam po sebi do
postepenog òdumiranja` svakog cinovnistva, k postepenoj izgradnji takvog
poretka... kad ce sve jednostavnije Iunkcije nadzora i racunovodstva ispunjavati
svi po redu, kad ce, zatim, te Iunkcije postati navikom i, konacno, otpasti kao
posebne Iunkcije posebnog sloja ljudi.
28
Shvacanje o jednostavnosti zadataka upravljanja potjece od Saint-Simona.
Saint-Simon je imao pred ocima prve pocetke industrijskog razvoja s razmjerno
malim Iamilijarnim Iirmama u prvom zamahu liberalnog kapitalizma, i usporedivao
ih s parazitskom, prezivjelom i anahronistickom drzavnom upravom burbonske
Restauracije, koja je, osim toga, u ocima Erancuza nosila na sebi biljeg poraza u
opreci sa slavnim danima Napoleonova carstva. Ta je uprava, zaista, i manje
radikalnim misliocima nego sto je bio Saint-Simon morala izgledati zalosna i
nepotrebna, zapreka onome sto se cinilo kao jedina nada Erancuske, brza
industrijska i privredna izgradnja. Marx i Engels preuzimaju te stavove, jer takoder
vide u drzavnoj upravi parazitsku birokraciju koja sluzi odrzavanju bankrotirane
politicke vlasti, od Kritike Hegelovog dr:avnog prava do Osamnaestog Brumairea
Louisa Bonapartea i Gradanskog rata u Francuskof i povezuju ovu ocjenu sa
svojom globalnom teorijom drustva, ugraduju je u osnove marksisticke doktrine.
Odatle je preuzima Lenjin. Ali ona u njegovom sistemu predstavlja element koji
se ne moze potpuno i prirodno uklopiti u cjelinu.
28
Lenjin, op. cit., str. 392 (nas prijevod: Tom XI, str. 214 i 218).
284 Eugen Pusic
Ako drzavna uprava kao instrument politicke vlasti sluzi iskljucivo odrzavanju
klasne strukture drustva i odnosa eksploatacije, onda iz pretpostavke o nestanku
klasa i eksploatacije slijedi logicki nuzno zakljucak o nepotrebnosti i drzave i
uprave. Kod Engelsa je, dakle, teza o odumiranju drzave neizbjeziva kao konze-
kvenca njegovih premisa, a shvacanje o iskljucivo politickoj ulozi drzave
razumljivo kao odraz stanja koje je jos trajalo za njegova zivota. Lenjin, medutim,
uocava bitno novi i drugaciji karakter ,tehnickog aparata javnih sluzbi. Ako taj
aparat ostaje prakticki nepromijenjen i u socijalizmu, gdje mozemo vrlo lako
predvidjeti cak i njegovo sirenje uslijed nacionalizacije sredstava za proizvodnju
i pojacane uloge drzave u privrednoj izgradnji, industrijalizaciji i revolucionarnom
drustvenom preobrazaju onda pitanje koordinacije tog aparata, njegovog
usmjeravanja, pitanje drustvenog planiranja njegovog rada, problem njegovog
tehnickog i politickog kontroliranja, ostaje na dnevnom redu i predstavlja krupan
opce-drustveni zadatak.
Kako se koordinacija novog ,tehnickog aparata javnih sluzbi uopce postizavala
u to doba? Mozda je zaista glavna metoda za povezivanje te nove mreze javnih
sluzbi bila stara, tradicijom posvecena i u tisucgodisnjoj praksi prokusana metoda
,vladanja nad ljudima. ,Organi politicke vlasti utvrdivali su okvire i ciljeve rada
,organa uprave, odmjeravali im sredstva, postavljali i smjenjivali rukovodioce,
Iormirali i rasIormirali same organizacije. A unutar upravnog aparata odrzavao se
princip vladanja nad ljudima u hijerarhijskoj nadredenosti i podredenosti, u pravu
naredivanja ,visih, u duznosti slusanja ,nizih, u odgovornosti i u sankcijama. Pa
ako i stvarnost nije uvijek u potpunosti odgovarala ovim shemama konstitucionalne
i administrativne doktrine, nema sumnje da se zadatak osiguranja cjeline i integriranje
u drustvo novih, po svojoj Iunkcionalnoj prirodi neautoritativnih upravnih sluzbi,
vrsio i vrsi metodama vlasti, vladanjem nad ljudima.
Ove su metode tehnicki neadekvatne i ljudski neprihvatljive u socijalistickom
drustvu. Nema sumnje. Ali time zadatak povezivanja citavog upravnog sistema
niposto ne prestaje. ,Upravljanje stvarima i rukovodenje sistema niposto ne
prestaje. ,Upravljnje stvarima i rukovodenje procesima proizvodnje predstavlja
drustveni posao koji je znatno tezi, u tehnickom pogledu, i neusporedivo slozeniji
od vladanja ljudima. Gdje je nekad bilo dovoljno osigurati naprosto takvu
koncentraciju Iizicke sile kojoj u danoj zajednici nije bilo konkurencije, pa onda
sve interesne sukobe rjesavati dominacijom jedne grupe, a o pitanjima drustvene
ekonomicnosti bilo koje drzavne djelatnosti uopce ne razbijati glavu sada se sve
jasnije postavlja dvostruki problem: osigurati tehnicku i drustvenu optimalnost
upravnog sistema i podjednako omoguciti kontinuirano drustveno i pojedinacno
najpovoljnije rjesavanje interesnih konIlikata koje djelovanje tog sistema nepre-
stano izaziva. Vrlo je vjerojatno da ce taj proces s vremenom postati savrseniji,
285
predvidanja pouzdanija, uskladivanja prihvatljivija, odnosi humaniji, ravnopravniji,
slobodniji ali je vrlo malo vjerojatno da ce posao sam postati jednostavniji.
Smjela analiza iz Dr:ave i revolucife nije zavrsetak Lenjihovih iskustava s
,birokracijom. Posto je burzoaski drzavni stroj u revoluciji razbijen ,u
paramparcad,
29
Lenjin mora svega cetiri mjeseca kasnije (ozujak-travanj 1918)
konstatirati da dolazi do ,birokratske degeneracije sovjetske vlasti.
30
,Sovjeti,
koji su po svom programu organi upravljanja trudbenika, u stvari se pojavljuju
kao organi upravljanja za trudbenike putem najnaprednijeg sloja proletarijata, ali
ne putem trudbenickih masa.
31
Na VIII kongresu RKP(b) u ozujku 1919. Lenjin dolazi do gotovo
rezigniranog zakljucka, da ,mi ne mozemo zivjeti bez toga aparata.
32
I sva njegova
kasnija nastojanja da analizira izvore i otkrije sredstva protiv birokratske pocasti
u sovjetskoj drzavi nisu vise dosegla sistematicnost njegovih izvoda u Dr:avi i
revolucifi. S jedne strane, ,boriti se s birokratizmom do kraja, do pune pobjede
nad njim, moguce je samo tada, kad svo stanovnistvo bude sudjelovalo u
upravljanju.
33
Ali druge, prakticne potrebe traze striktniju organizaciju, te Lenjin
vidi ,jedini lijek protiv birokratizma u ,individualnoj odgovornosti i provjeravanju
stvarnog rada.
34
Izvor birokratizma mu je jednom staro cinovnistvo koje se
zadrzalo u sovjetskim ustanovama,
35
drugi put nizak kulturni nivo i vojno-politicki
stil u radu,
36
rezultat gradanskog rata,
37
pa onda opet rascjepkanost seljastva i
poljoprivredne proizvodnje.
3 8
Katkada vidi birokratizam u nesposobnosti i
nediscipliniranosti sitnih cinovnika, te pise detaljna pravila o uredenju ureda i na
cinu kancelarijskog rada.
39
Ali drugi put ukazuje na birokratizam i u ,vrhovima,
29
Gosudarstvo i rfevolfucifa, str. 444, 457 (Nas prijvod: Tom XI, str. 263 i 269-70).
30
Ocerfednife :adaci sovfetskof vlasti (1918), op. cit. T. XXVII, str. 244 (Nas prijevod:
Tom 12, str. 217-219).
31
JIII sfe:d RKP(b), reIerat o partijskom programu (1919) op. cit. T. XXIX, str. 161 (Nas
prijevod: Tom 13, str. 96).
32
Ibid., str. 160 (Nas prijevod: Tom 13, str. 95-96).
33
Ibid., str. 161 (Nas prijevod: Tom 13, str. 96).
34
Profekt dirktivi nascot raboti STO i SNK, a tak:e malogo SNK (1922), op. cit. T. XXXV.
str. 464.
35
Doklad na obscem sobranifi komunistov Zamoskovorfecfa (1920), op. cit. T. XXXI, str.
406. (Nas prijevod: Tom 14, str. 91).
36
Nase vnesnefe i vnutrenefe polo:enife i :adaci partifi (1920), ibid. str. 393 (Nas prijevod:
Tom 14, str. 108).
37
O prodovolfstvenom nalogfe (1921), op. cit. T. XXXII, str. 330 (Nas prijevod: Tom 14,
str. 299).
38
X sfe:d RKP(b) (1921), op. cit. ibid. str. 182 (Nas prijevod: Tom 14, str. 238).
39
Nabrosok pravil ob upravlfenifi sovfetskimi ucre:denifami (1918), op. cit., T. XXVIII.
286 Eugen Pusic
i ,u zagradi budi receno, birokracija postoji kod nas ne samo u sovjetskim
ustanovama, vec i u partijskim.
40
U svom radu O prodovolfstvenom nalogfe, kojim
uvodi i tumaci novu ekonomsku politiku, Lenjin kaze: ,Razmjena, to je sloboda
trgovine, to je kapitalizam. On je koristan u toj mjeri u kojoj nam pomaze da se
borimo s rascjepkanoscu sitnog proizvodaca, a do izvjesne mjere i s
birokratizmom.
41
Ni jedna mu mjera nije bila previse radikalna, da se izade na
kraj s jednom pojavom koju je smatrao direktno oprecnom socijalizmu.
Lenjinove pretpostavke o pojednostavljenju poslova upravljanja nisu nasle
potvrdu u razvoju prve socijalisticke drzave. Ali ono sto je svakako bilo mnogo
ozbiljnije, to je da metode upravljanja u Sovjetskom Savezu pod uvjetima
ekonomske i kulturne nerazvijenosti za njegova zivota nisu postale ni bitno
manje prinudne ni tehnicki mnogo eIikasnije.
5. MAX WEBER O UPRAVI
I Wilson i Lenjin uocavaju bitne promejene do kojih je u modernoj drzavnoj
upravi dovelo dvojstvo njezine uloge: instrumenta vlasti i nosioca sluzbe. Ali to
ih dvojstvo obojicu interesira prvenstveno sa stanovista politicke akcije. Pridonosi
li nova situacija mogucnosti politicke kontrole uprave ili ne? I kako treba
izmijenjenim prilikama prilagoditi tradicionalna shvacanja?
U isti mah, medutim, diIerencijacija i porast drustvene uloge uprave dovode
do prve kompleksne analize pojave uprave i upravljanja kako u politickom tako u
tehnickom pogledu. Ta je analiza vezana za ime Maxa Webera.
U svojoj najdetaljnijoj razradi ,birokracije, u 6. poglavlju treceg dijela
hirtschaft und Geselschaft Weberu je polazna tacka bas onaj problem koji je
ovdje u centru paznje, problem odnosa uprave i politicke vlasti. Medutim,
analizirajuci taj problem Weber nastoji da ocrta ujedno sto potpuniju sliku moderne
uprave, i da njezinu ulogu u drustvu i u politickim odnosima dovede sistematski u
vezu s karakteristikama njezine Iunkcije i strukture i polozajem ljudi u upravnim
organizacijama. U tome je njegov doprinos nov i prelazi ono sto je do tada o toj
problematici receno.
1. Prije svega, a to je za njegovu koncepciju moderne uprave najodlucnije,
on vidi i naglasava njezinu dvostruku Iunkciju, s jedne strane kao instrument za
vrsenje i odrzavanje vlasti, a s druge kao sistem organizacija za vrsenje javne
sluzbe, obavljanja djelatnosti koje su korisne u opcem interesu. Najjasnije uocava
Weber taj presudni dualizam moderne uprave koji sto godina ranije uopce nije
postojao kao problem tamo gdje ga nalazi bas u stadiju nastajanja. Jos 1905. u
40
O RABKRIN-e (1923), op. cit., T. XXXIII, str. 452.
41
O prodovolfstvenom nalogfe, str. 342. (Nas prijevod: Tom 14, str. 312).
287
svom prvom clanku povodom revolucije u Rusiji razlikuje Weber upravu-sluzbu
u zemstvima, koja obuhvaca skolstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, gradnju cesta,
poljoprivrednu nastavu i drugo, od uprave-vlasti centralnih organa koju on u
ruskom slucaju ocjenjuje negativno kao ,parazita koji sluzi samo odrzavanju
postojece politicke raspodjele vlasti, gotovo bez ikakvih stvarnih interesa, osim
mozda u Iinancijskom pogledu.
42
Druga osnovna Iunkcionalna karakteristika, kojom Weber ide daleko ispred
svojih suvremenika, jest bitno jedinstvo upravne Iunkcije na svim podrucjima, a
posebno u tzv. javnoj i privatnoj sIeri, drzavne uprave s jedne a kapitalisticke
privredne uprave u poduzecu s druge strane. ,Taj poredak tj. birokratski
primjenjiv je u nacelu jednako u privrednim, karitativnim ili drugim organizacijama
koje idu za bilo kojim privatnim idealnim ili materijalnim ciljevima, kao i u
politickim i hijerokratskim organizacijama zajednica, sto se moze i historijski
dokazati (s manjim ili vecim odstupanjima od cistog tipa).
43
U ovom okviru vidi Weber slijedece osnovne znacajke uprave kao Iunkcije:
Upravljanje se ne vrsi proizvoljno, vec po ,opcim vise-manje iscrpnim
pravilima, kojima se mogu nauciti.
44
Upravljanje se odvija u propisanim Iormama. Taj Iormalizam znaci naprosto
put najmanjeg otpora u nastojanju, da se iskljuci proizvoljnost iz upravljanja i
osigura zastita bilo kojih postojecih ,zivotnih sansi (Lebenschancen), u smislu
subjektivnih, u prvom redu imovinskih, prava.
45
Upravljanje postaje neosobno, i u toj se neosobnosti ispreplecu pozitivne i
negativne osobine, Iunkcije i disIunkcije moderne uprave u jednu cjelinu.
Upravljanje se odvija sine ira et studio, bez mrznje i bez strasti, pa stoga i bez
ljubavi i odusevljenja, pod pritiskom priprostih pojmova o duznosti; idealni
sluzbenik vrsi svoju sluzbu ,bez obzira na osobu, Iormalno jednako ,sa sve, tj.
za sve interesente u istom stvarnom polozaju.
46
Upravljanje se osniva na spisima (aktima).
47
Postoji tendencija prema tajnosti znanja koje je potrebno za upravljanje.
Na tajnosti pociva, jednim dijelom, moc moderne uprave.
48
S druge strane,
42
Max Weber, Gesammelte politische Schriften, J. C. Mohr Paul Siebeck, Tbingen,
1958, str. 31-32.
43
Max Weber, hirtschaft und Gesellschaft, u 'Grundriss der Socialkonomik, III Abteilung,
J. C. Mohr, Tbingen, 1921, str. 127.
44
Ibid., str. 651.
45
Ibid., str. 130.
46
Ibid., str. 129.
47
Ibid., str. 651.
48
Ibid., str. 671. i od istog autora: Gesammelte politische Schriften, str. 64.
288 Eugen Pusic
medutim, pojavljuje se opasnost, da ,uprava koja je zatvorila sva vrata i sama
tapka u mraku.
Upravljanje dobiva sve veci kontinuitet,
49
i time podlogu za cvrsce
,agregatno stanje, za upravnu strukturu.
2. U strukturnom pogledu podloga je upravljanja, za Webera, organizacija,
ali organizacija u kojoj tipicna opreka diobe rada i povezivanja djelatnosti u
izvrsenju pojedinacnih zadataka dobiva vecu cvrstinu i nove speciIicne osobine
Podjela rada izvrsena je na relativno stabilni sistem nadleznosti (Kompe-
ten:en). Time je uveden paralelizam, karakteristican za pojam nadleznosti, izmedu
prava i duznosti. Nadleznost znaci s jedne strane sluzbeniku duznost, a s druge
skup ovlasti zapovijedanja (Befehlsgewalten), koje su potrebne radi izvrsenja
duznosti. Te su ovlasti pravilima podijeljene i tim istim pravilima ogranicene.
Duznosti se odnose samo na sluzbenu sIeru i ne zadiru u licnu slobodu onih koji
ih vrse.
50
Time djelatnost uprave postaje Gesellschaftshandeln (u stvari organizirana
djelatnost) i tako znatno eIikasnija od ranije puke ,zajednicke djelatnosti
(Gemeinschaftshandeln).
51
Weber ovdje primjenjuje ponatu Tnniesovu dvopo-
djelu, da bi razlikovao predvidivost i pouzdanost u djelovanju upravne organizacije
od spontane ili kvazi spontane masovne akcije i od ogranicenog dometa male
grupe ciji clanovi moraju biti u neprestanom licnom kontaktu.
Takva struktura obiljezava organizaciju kao ,nadlestvo u javnoj upravi ili
,pogon u privredi, dok tipicne organizacione jedinice u tim organizacijama,
Iormirane oko manipulacije spisima, Weber naziva ,biroom ili ,kontorom (u
privredi).
52
U nadlestvu, odnosno u pogonu tipicna organizaciona hijerarhija postaje
hijerarhija sluzbi, tj. cvrsca i neosobna podredenost i nadredenost samih radnih
mjesta, koja pruza mogucnost instancione kontrole i u korist onih kojima se putem
upravnih organizacija vlada.
53
U strukturi moderne uprave vidi Weber tendenciju prema monokraticnosti,
prema odlucivanju pojedinaca u vodecim ulogama na raznim nivoima.
Kolegijalnost kao oblik odlucivanja predstavlja mu iznimku i sama je po sebi
manje eIikasna.
53
3. Narocito plasticno ocrtava Weber polozaj ljudi u modernoj upravi,
karakteristike upravnih sluzbenika:
49
Ibid., str. 650.
50
Ibid., str. 651. i 129.
51
Ibid., str. 669.
52
Ibid., str. 651.
53
Ibid., str. 650.
289
U modernoj upravi prevladava proIesionalizam, kako u tom smislu da je
sluzba sluzbenika glavno zanimanje, tako i u onom da se za nju trazi posebno
strucna sprema, skolovanje, ,kvaliIikacija.
54
Sluzba postaje poziv (Beruf), u
principu dozivotna djelatnost sluzbenika,
55
i time implicira odnos ,vjernosti.
U specijaliziranom znanju sadrzana je potrebna snaga, sto Weber uvijek opet
naglasava,
56
i u tome je moderni sluzbenik nadmocan svakome osim privatnom
kapitalistickom poduzetniku.
57
Weber razlikuje strucno znanje steceno izobrazbom
(Fachwissen) od sluzbene inIormiranosti koja izvire iz same upravne Iunkcije
(Dienstwissen). I ovdje, medutim, ostaje kod Webera stalno budna svijest o
istodobnoj prisutnosti prednosti i nedostataka u upravi. Svjedodzba o polozenim
ispitima sluzi cinovnicima cesto naprosto kao ,ulaznica u carstvo sluzbenih
beneIicija (der Amtspfrnden).
58
Sluzbenik je licno slobodan, ali je odvojen od materijalnih sredstava
upravljanja, koja se nalaze pod kontrolom ,politickih gospodara. Stoga se u sluzbu
stupa ugovorom, a ne postoji, kao u nekim ranijim Iormacijama, pravo ,vlasnistva
na sluzbu.
59
S druge strane, sluzbenika veze sluzbena disciplina, koju Weber deIinira
kao ,sansu da se odredeni krug ljudi, na osnovu uvjezbanog stava, pokori primljenoj
zapovijedi smjesta automatski i shematski, ili, politicki jos znacajnije, kao
,konzekventno racionalizirano, tj. planski uvjezbano, precizno izvrsenje dobivene
zapovijedi, kojom se odrice bezuvjetno svake vlastite kritike.
60
U takvoj krutoj
disciplini vidi Weber drugu stranu odredene drustvene samosvijesti cinovnistva.
61
Sluzbenik je imenovan, a ne izabran. Izbor je Weberu inkompatibilan s
,pravnim karakterom sluzbenika u ,cistom tipu birokratske uprave.
62
Sluzbenik moderne uprave prima placu u novcu. I ovdje Weber iznimke
smatra naprosto udaljavanjem od cistog tipa.
63
54
Ibid., str. 650.
54
Ibid., str. 650651.
55
Ibid., str. 654.
56
Ibid., str. 128. i od istog autora: Parlament und Regierung, str. 28.
57
Ibid., str. 129.
58
Max Weber, Parlament und Regierung, str. 5758; So:iologie-heltgeschichtliche Analvsen-
Politik, str. 331.
59
Max Weber, hirtschaft und Gesellschaft, str. 126127.
60
Ibid., str. 28. i 642.
61
Ibid., str. 657.
62
Ibid., str. 126127. i 653.
63
Ibid., str. 126127. i 654.
290 Eugen Pusic
Sluzbeniku je osigurano regulirano napredovanje u okviru hijerarhije sluzbi,
koje se s obzirom na specijalni dozivotni karakter pretvara u ,karijeru (Lauf-
bahn).
64
Polozaj sluzbenika predmet je posebnog pozitivnog drustvenog vrednovanja
koje je najjace tamo gdje postoji najveca potreba za strucno skolovanim
cinovnistvom, jaka i ,nepropusna socijalna diIerencijacija i tamo gdje sluzbenici
potjecu pretezno iz visih drustvenih slojeva.
65
4. Nema sumnje, da je drustvena uloga uprave, a posebno njezin odnos prema
politickoj vlasti, za Webera centralno pitanje citave problematike ,birokracije.
Najveci dio VI poglavlja posvecen je drustvenim pretpostavkama i drustvenim
posljedicama razvoja i postojanja moderne uprave. Pri tome su pretpostavke i
posljedice cesto izmijesane (sto nije rezultat Weberove nesistematicnosti i
nedovrsenosti tog dijela njegovog opusa, vec naprosto vjerna slika stvarnosti):
porast upravnih organizacija i zadataka uprave i mijenjanje tih zadataka u
kvalitativnom pogledu,
66
porast kolicine drustvenih materijalnih sredstava i ljudi koji se mogu odvojiti
od drugih drustvenih namjena,
67
prevladavanje novcane privrede.
68
S modernom su upravom, nadalje, u medusobnom Iunkcionalnom odnosu
uvjeti koji mogu biti i posljedice:
vec spomenuta koncentracija sredstava upravljanja u rukama politickih
,gospodara;
nivelacija socijalnih razlika, koju uprava trazi a ujedno je i stvara svojim
nastojanjem da osigura sto siru bazu za potencijalnu regrutaciju svojih sluzbenika;
izvjesna plutokratizacija uprave, s obzirom na selektivni Iaktor skupog
prethodnog skolovanja.
69
Osnovna unutarnja karakteristika koja je presudna za drustveno-politicki
znacaj uprave jesu njezine tehnicke prednosti pred svakom alternativnom metodom
upravljanja. ,Preciznost, brzina, odredenost, poznavanje materijala u spisima,
kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost, striktno podredivanje, usteda na trvenjima,
64
Ibid., str. 126-127. i 655.
65
Ibid., str. 652.
66
Ibid., str. 658-659.
67
Ibid., str. 660. Weber ovdje govori o ,konzumptivno raspolozivim sredstvima i time,
implicite, ukazuje na interesantnu hipotezu, da bi ekonomski Iaktor mogao djelovati usporavajuce
na razvoj uprave, u zemljama gdje su sredstva, pored potrosnje, namijenjena u prvom redu
privrednim investicijama, primjerice radi industrijalizacije.
68
Ibid., str. 655.
69
Ibid., str. 129-130. i 669.
291
na stvarnim i licnim troskovima povecavaju se do optimuma kod strogo birokratske,
a narocito kod monokratske uprave putem skolovanih cinovnika pojedinaca,
nasuprot svim kolegijalnim, pocasnim i neproIesionalnim oblicima upravljanja.
70
Vlast i uprava povezani su po samoj svojoj deIiniciji. ,Sva se vlast ocituje i
Iunkcionira kao uprava. Svaka uprava treba na neki nacin vlast, jer uvijek treba
da za njezino vodenje netko ima u rukama nekakve ovlasti zapovijedanja.
71
Ipak,
u tom jedinstvu vlasti i uprave Weber razlikuje vlastodrsce (,jednog ili vise voda
koji ne izvodi vlast zapovijedanja koju vrse ili prisvajaju od drugih voda zvat
cemo gospodarima) njihov aparat (,a ljude koji im se na navedeni nacin stavljaju
specijalno na raspolozenje zvat cemo njihovim aparatom).
72
Moderna je uprava
neobicno eIikasno sredstvo vladanja, a ujedno raspolaze potencijalnom ,vrlo
velikom, pod normalnim uvjetima premocnom vlastitom moci.
73
Kao svoj politicki stav i sud o vrijednosti Weber zastupa odlucno stanoviste
da uprava i upravni sluzbenici ne treba da sudjeluju u politici deIiniranoj kao
,teznja prema udjelu u vlasti ili prema utjecaju na raspodjelu vlasti, bilo medu
drzavama bilo unutar drzave medu grupama ljudi koje ona obuhvaca. Upravni
sluzbenik treba da stoji ,iznad stranaka, a to znaci u stvari izvan borbe za vlast u
svoje ime. A ,borba za vlast i za vlastitu odgovornost za svoju politiku, koja
proistice iz vlasti, to je zivotni element kako politicara tako poduzetnika. Upravni
je sluzbenik premocan po svom strucnom znanju. ,Ali postavljanje politickih
ciljeva nije stvar strucnosti i politiku ne treba da odreduje strucni sluzbenik kao
takav. Mnoge nedace suvremene njemacke politike tumaci Weber ,vlascu
upravnih cinovnika koji su ,potpuno zakazali, kad su se nasli pred politickim
pitanjima.
74
Ipak, birokracija sve vise, i neposredno i posredno, prodire u politiku, postaje
grupa ,za sebe, svjesna svog identiteta, svojih interesa i institucionalnih ciljeva.
Weber ukazuje na sire drustvene opasnosti ovog prodiranja birokracije u
politiku i povecanja njezina drustvenog utjecaja. Vec u doba starog Rima pojava
70
Ibid., str. 660-661.
71
Ibid., str. 607. Vlast katkada znaci za Webera bas ,udio u upravljanju pa i u tako
prozaicnom obliku kao sto je ,utjecaj na popunjavanje sluzbi (Parlament und Regierung, str. 43).
72
73
Ibid., str. 671. Shvacanje o pojmovnom jedinstvu vlastite moci uprave i njezine
instrumentalne eIikasnosti tako je izrazeno kod Webera, da se tvrdnje s tim u vezi katkada cine
kontradiktornima. ,U modernoj drzavi kaze Weber na str. 13-14. Parlament und Regierung
nalazi se stvarna vlast... nuzno i neopozivo u rukama cinovnistva. Dok se na str. 16. tvrdi da je
raspolaganje sredstvima upravljanja u rukama one sile koju ,birokratski aparat izravno slusa i
kome je na raspolaganju.
74
Max Weber, Politik als Beruf u Gesammelte politische Schriften, str. 494; Parlament und
Regierung, str. 34, 60. i 56.
292 Eugen Pusic
,birokracije umrtvljuje ekonomsku i politicku inicijativu.
75
Birokratizacija
politickih partija smanjuje vazno svojstvo elasticnosti kod njih i time ogranicava
mogucnost politickog manevra, sprecavajuci, na primjer, Iuziju politickih partija.
76
Bas birokracija, a ne demokracija, kao sto se to cesto tvrdi, pridonosi ,atomizaciji
drustva, te se u krajnjim slucajevima, kao na primjer u carskoj Rusiji pocetkom
XX stoljeca, moze govoriti o ,ratu birokracije protiv drustva. Weber citira
primjedbu jednog americkog radnika, da su mozda ,bolji cinovnici na koje mi
pljujemo, nego vrsi (evropski) koji pljuju na vas.
77
Najvazniji je novi politicki
element epohe birokracije znacajno povecanje stabilnosti vlasti oslonjene na
modernu upravu. Ta je vlast pod normalnim okolnostima gotovo neoboriva
tradicionalnim sredstvima. Odatle i pojava, da se nekadanji stil revolucija sve
vise zamjenjuje tehnikom drzavnog udara.
78
S Weberom pocinje suvremena, analiticka Iaza u promatranju i istrazivanju
uprave.
6. KLASICNA SKOLA UPRAVNE TEHNIKE
Sinteza nije opreka diIerencijaciji, vec obicno polazna tacka novog i jos
detaljnijeg usmjeravanja u specijalnim pravcima. Veliki dio suvremene upravne
znanosti nadovezuje na Webera. Ali autori koji ga spominju ne pripadaju istom
smjeru. Jedni ispituju ulogu upravnog sistema kao cjeline u drustvu, a posebno u
politickim odnosima. Drugi se, naprotiv, bave unutarnjom strukturom upravnih
organizacija i njihovim Iunkcioniranjem sa stanovista sto potpunijeg i sto
ekonomicnijeg postizavanja onih vanjskih ciljeva zbog kojih je pojedina orga-
nizacija stvorena. I ma kolika bila u pocetku subjektivna apoliticnost ove druge
grupe, ma koliko prevladavala kod nje iskljucivo tehnicka i instrumentalna
orijentacija u odnosu na upravu, kroz historijat proucavanja uprave posljednjih
trideset godina provlaci se kao crvena nit tendencija priblizavanja tehnickih i
politickih gledista. Analiticka metoda ne moze a da ne ispituje karakter ciljeva i
intresa kojima uprava sluzi, ako zeli dati potpuniji i opcenitiji odgovor na pitanja
njezine uspjesnosti kao oruda ili oruzja. A raspravljanje o politickoj ulozi uprava
i upravljanja mora ostati na nivou opcenite spekulacije, pa i puke beletistike kao
sto postojeca literatura stvarno pokazuje ako nije uspjelo analiticki prodrijeti u
strukture i modalitete Iunkcioniranja upravnih organizacija. Politicko je znacenje
75
Max Weber, So:iologie-heltgeschichtliche Analvsen-Politik, str. 56.
76
Max Weber, Parlament und Regierung, str. 24.
77
Max Weber, So:iologie-heltgeschichtliche Analvsen-Politik, str. 393; Gesammelte
politische Schriften, str. 79. i 579.
78
293
uprave u prvom redu bas u njezinom tehnickom potencijalu. Da bismo mogli
pratiti ovu konvergenciju, presudnu za procavanje problema upravljanja danas i u
doglednoj buducnosti, moramo pogledom obuhvatiti, bar ukratko, oba razvojna
toka. Do sada smo razmatrali gotovo iskljucivo politicki tok. Da vidimo sada iz
kakvih je izvora poteklo i kako se razvilo tehnicko misljenje o upravi i upravljanju.
Vec smo navikli na to da sve znanosti pocinju sa starim Grcima. Historicari
upravo, medutim, mogu bez mnogo muke pronaci i starije primjere gdje su se
ljudi, u nastojanju da zajednicki obave neke poslove, susretali s problemima
centralizacije i decentralizacije, delegacije, izbora podesnih kadrova, komunikacije
i mnogim drugim pitanjima ,moderne upravne tehnike. Tako Mojsije, prema
Bibliji, prima savjet da citav narod podijeli na jedinice po tisucu, pa stotitu, pa
pedeset i deset ljudi, da svakoj od tih jedinica stavi na celo ,brze, bogobojazne i
pouzdane vode koji ce odlucivati u ,malim stvarima, a velike iznositi pred njega
i o svemu ga izvjestavati.
79
Sistematsko bavljenje tehnikom izvrsavanja upravnih poslova pojavljuje se,
gotovo istodobno s razmatranjem politickih implikacija, onda kad i velika
proIesionalna drzavna uprava sama, u XVII i XVIII stoljecu, u vezi s birokracijom
monarhijskog apsolutizma. Kameralisti, kako su se ti rani upravni tehnicari zvali,
narocito u srednjoj Evropi, bili su, tako reci, teoreticari cistog iskustva. Sve sto su
vidjeli, biljezili su vjerno i primali bez kritike, drzeci se one Hegelove, da je sve
sto postoji samim time i razumno. I tako su, polazeci od moralno-politickih zasada
vladareve slave i samovlasti vidjeli smo primjer ove orijentacije kod SonneIelsa
8 0
i destilirajuci u svoje principe kvintesenciju onoga sto su carski i kraljevski
cinovnici stvarno radili, izgradivali postupno citave sisteme i pisali udzbenike na
temelju kojih se vladajuca praksa, bez daljnjih pitanja, reproducirala u novim
generacijama ,vladarevih slugu.
Novi zamah upravne tehnike, pocetkom XX stoljeca, vezan je za ,upravnu
eksploziju u privredi. U to doba obiteljska Iirma, kao da tada vladajuci oblik
privrednog poduzeca, deIinitivno ustupa mjesto korporaciji, dionickom drustvu,
koncernu i drugim Iormama neosobne velike organizacije. Nije, stoga, slucajno
da oba glavna klasicna autora upravno-tehnickog smjera, Erederick W. Taylor i
Henri Eayol, dolaze iz privrede, da nastoje generalizirati svoja vlastita opazanja
i prakticna iskustva u organizaciji poslova u tvornici i vodenju privrednog
poduzeca, te da i po svom obrazovanju ne pripadaju pravnim ili politickim
strukama, tradicionalnom maticnom tlu za upravne znanosti, vec da su tehnicari,
inzenjeri.
80
79
Cit. prema H. A. Brasz, A. Kleijn i J. in`t Veld, Inleiding tot de Bestuurswetenschap,
Vuga-Boekerij, Arnhem, 1962, str. 23.
80
Str. 13.
294 Eugen Pusic
Mozda nam bas ova posljednja okolnost moze pomoci da bolje shvatimo
kako njihove prednosti tako i nuznu ogranicenost njihova pristupa. Svaki posao,
pojedinacni ili grupni, za njih znaci tehnicki proces koji je po samoj svojoj naravi
podvrgnut pravilima tehnicke racionalnosti, te ima stoga i svoj tehnicki optimum,
to jest onu teoretski odredivu tacku u kojoj je omjer izmedu uloga sredstava,
vremena, radne snage itd. i postignutih rezultata najpovoljniji. Misao o ,jednom
jedinom najboljem putu za obavljanje svakog zamislivog posla vjerojatno je
najosnovnija i najkarakteristicnija od svih Taylorovih ideja.
81
Ali iskljuciva i
dominantna orijentacija na praksu ujedno je i glavni razlog relativne teoretske
jalovosti ovih pocetnih napora. U dilemi izmedu dugotrajnog, mukotrpnog i cesto
naizgled prakticki nekorisnog empirijskog istrazivanja, i brzih generalizacija koje
su cesto teoretski naivne ali su zato prakticki odmah primjenjive i upotrebive,
upravni su se tehnicari odlucili za ovaj drugi put. Ovaj je izbor jasno uvjetovan
sredinom u kojoj su radili, a opravdava ga i cinjenica da je empirijsko socijalno
istrazivanje bilo u to doba jos u toj mjeri nerazvijeno,
82
da se gotovo i nije mogla
vidjeti neka veza izmedu njega i bilo kakve prakticne svrhe. Bilo tome kako mu
drago, iz ovakve je situacije proizasla jedna preskriptivna upravna disciplina koja
je, s jedne strane, nastojala utvrditi ona pitanja koja se javljaju kao genericka kod
svakog upravljanja, a s druge, Iormulirati odredeni broj maksima, pravila ili
preporuka o tome kako treba postupati u tim pitanjima pa da se ostvari tehnicki
optimum u svakoj kolektivnoj djelatnosti.
Kao primjer najbolje ce nam posluziti djelo Eayola, s obzirom na to da se
Taylor bavi isprva posve tehnickim mjerenjem vremena i pokreta kod manuelnog
rada, pa je ova cisto kvantitativna orijentacija prisutna donekle i u njegovim
kasnijim opcim razmisljanjima. Eayol, naprotiv, od pocetka razmatra kvalitativni
problem vodenja u velikim organizacijama, te je u tom smislu blizi kasnijoj
prosirenoj primjeni upravno-tehnickih nacela van privrede. U svom glavnom djelu,
Administration industrielle et generale, izdanom 1916. godine,
83
Eayol daje uzorak
mnogih buducih rasprava o istom predmetu. Nabrajaju se i opisuju ,elementi
administracije, to jest genericki problemi i podrucja paznje koji se pojavljuju u
svim organizacijama bez obzira koji im je vanjski cilj, i utvrduju ,principi
administracije, to jest opcenite upute kako treba postupati ako zelimo da
organizacija dobro Iunkcionira. Elementi svakog upravljanja, prema Eayolu, su
81
Glavno djelo ovog autora, posveceno opcim problemima upravljanja na nivou organizacije
kao cjeline je: The Principles of Scientific Management, New York, 1911.
82
Renate Mayntz, The Studv of Organi:ations A Trend Report and Bibliographv, Current
Sociology, No. 3-1964, str. 95-96.
83
Ovdje se citira prema prijevodu Dimitrijevica: Administracifa i organi:acifa industriskih
i drugih tehnickih predu:eca, Beograd, 1920.
295
predvidanje, organizacija, zapovijedanje, koordinacija i kontrola.
84
Pod nazivom
,principa administracije Eayol raspravlja o nizu momenata kod kojih jace nagla-
sava vrijednosnu ocjenu, naime svoje uvjerenje da te znacajke pridonose uspjehu
samo djelatnosti. To su podjela rada, autoritet, disciplina, jedinstvo zapovijedanja,
jedinstvo u upravljanju, potcinjavanje pojedinacnih interesa opcim, sistem
nagradivanja, centralizacija, hijerarhija, naredba i red, pravednost, stabilnost oso-
blja, inicijativa, osiguranje jedinstva osoblja.
85
Vec sami nazivi ovih ,principa
jasno pokazuju kakav model upravljanja Eayol ima pred ocima. Patrijarhalno-
autoritativne metode preuzete su ovdje iz starog Irancuskog obiteljskog poduzeca
s vlasnikom pojedincem, generalizirane i uzdignute na rang opcih nacela
upravljanja. Interesantna je paralela s organskom teorijom drzave kako smo je,
primjernice, susreli kod L. von Steina.
86
I Eayol temelji neke svoje principe na
organskim analogijama. ,Kao sto je podela rada, isto je tako i centralizacija stvar
cisto prirodna; ona se u prirodi sastoji u tome, sto se u celom organizmu zivo-
tinjskom ili socijalnom utisci susticu ka mozgu ili direkciji, i da iz mozga ili
direkcije izlaze naredenja, koja stavljaju u pokret i sve delove organizma.
87
Da ovakvi ,principi predstavljaju vise generalizacije vlastitih predrasuda
nego sistematizirane rezultate iskustva, vidimo i po tome sto se oni razlikuju i kod
navedenih ,klasika. Taylor, koji ni sam nije pristasa nekog narocitog demo-
kratizma u upravljanju, dovodi u sumnju princip ,jedinstva komande u organizaciji
i smatra da napredovanje diobe rada u poduzecu zahtijeva i specijalizaciju u
rukovodenju, te da bi svaki pojedini radnik trebao primati istodobno upute i nalaziti
se pod nadzorom veceg broja specijaliziranih seIova (za materijal, za tempo rada,
za strojeve, za disciplinu itd.).
88
To je vjerojatno i razlog da u kasnijim Iormulacijama klasicne skole
prevladava obradivanja elemenata, generickih problema upravljanja, dok se
,principi, ako se i spominju, tretiraju mnogo opreznije, isticuci stalno rezervu
,ceteris paribus, to jest da konkretna primjena ovih uputa mora nuzno biti
prilagodena posebnim uvjetima svake situacije i da one ne pruzaju nikakvu
automatsku garanciju uspjesnosti. Najpoznatija je, s tim u vezi, lista elemenata za
koju je Luther Gulick izmislio kraticu POSDCORB sastavljenu iz prvih slova, na
engleskom, rijeci ,planiranje, ,organiziranje, ,popunjavanje osobljem,
,usmjeravanje, ,koordiniranje, ,izvjestavanje, ,budzetiranje.
89
Nema sumnje
84
Eayol, op. cit., str. 67.
85
86
Str. 15.
87
88
Taylor, op. cit., 123.
89
Luther Gulick i Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New York, 1937.
296 Eugen Pusic
da je na svim tim podrucjima upravna tehnika dala dragocjenih rezultata u
racionalizaciji, povecanju eIikasnosti i ekonomicnosti, u boljem obavljanju svih
tih tipicnih upravnih poslova svagdje gdje se oni vrse, u drzavnoj upravi jednako
kao u privredi. U tom obliku ona se i prosirila po citavom svijetu, bez obzira na
drustveno-ekonomsko uredenje pojedine zemlje. Ova racionalna jezgra klasicne
skole upravne tehnike u njezinom naglasku na genericne elemente upravljanja
dolazi jos do izrazaja, primjerice, u jednoj publikaciji Ujedinjenih naroda iz 1951.
godine, u kojoj se obraduju problemi pruzanja tehnicke pomoci zemljama u razvoju
u vezi s organizacijom uprave: ,Pothvati tehnicke pomoci koje je poduzela OUN
pokazuju stalno da prakticki pri svakom pokusaju rjesavanja tehnickih i
ekonomskih problema postoji stanovit broj temeljnih preduvjeta upravne prirode:
preduvjeti organizacije, osoblja, budzeta, planiranja i postupaka.
90
I zaista, nema
sumnje da se svako upravljanje bilo gdje mora suociti s tim problemima i mora
naci neka rjesenja za njih. Svako teoretiziranje o upravi mora se konacno vratiti
na ovu polaznu tacku.
Ali ne radi se samo o postavljanju pravih pitanja, ma koliko taj pocetak bio
vazan. S vremenom htjeli bismo doznati i odgovore na njih. A u tom je pogledu
klasicni pristup ostao vise-manje sterilan. Razlog toj sterilnosti treba traziti u prvom
redu u tome, da klasicari nisu nikad smatrali potrebnim sistematsko provjeravanje
svojih maksima. Oni su se zadovoljavali, u teznji da ne ,izgube vezu s praksom,
s poluistinama, s jednostavnim pravilima zanata koja su vazila, naravno, samo
rebus sic stantibus, a nisu bili pogodna metoda da se bolje razumije upravljanje
kao drustveni proces. U tom pogledu djeluje upravo prorocki rezolucija Ruske
komunisticke partije na XII kongresu, 1923. godine: ,U izucavanju i utvrdivanju
principa znanstvene organizacije rada i upravljanja, koji ne smiju biti samo
ekonomski, neophodno je najtjesnje povezivanje stvarnog prakticnog provjeravanja
i znanstveno generalizirajuceg zakljucka; prakticka Iorma tog proucavanja treba
da bude sistematsko pracenje pojava na podrucju upravljackog rada koje se stalno
ponavljaju i koje su tipicne; postavljanje eksperimenta s unaprijed tacno odredenim
ciljevima i, u prvom redu, motrenje onih dijelova aparata koje je narocito potrebno
proucavati kako bi se pronasla najbolja sredstva za otklanjanje njihovih
nedostataka.
91
Kritika klasicne skole sa stanovista dublje i znanstvenije analize
odnosa ljudi na radu bila je neminovna.
Ta je kritika postala moguca i nuzna u isti mah uslijed znacajnih promjena
tehnolosko-ekonomske baze upravljanja tokom druge trecine dvadesetog stoljeca.
90
Standards and Technigues of Public Administration (ST-TAA) M-I. New York, Organizacija
ujedinjenih naroda, 1951, str. 4.
91
Cit. po A. J. Berg, Kibernetika i obscestvenvfe nauki, u ,Stroiteljstvo kommunizma i
obscestvenyje nauki, Akademija nauk SSSR, Moskva, 1963, str. 55.
297
Ubrzani porast produktivnosti i eksplozivni razvoj tehnologije pracen je ne samo
ubrzanjem procesa diIerencijacije u drustvenoj diobi rada vec i ocrtavanjem
mogucnosti promjene u osnovnoj Iormi tog procesa. Uslijed razvoja teorije i
praktickih metoda za regulaciju velikih sistema postaje zamislivo, da se sve rutinske
operacije u ljudskom radu prenesu na strojeve. Time bi ,mrvljenje rada, na koje
se tuzi Eriedmann,
92
dioba rada razbijanjem jedinstvenog radnog procesa na sve
manje, sve jednostavnije i ujedno sve besmislenije radne operacije moglo naci
svoj prirodni kraj i ustupiti mjesto diobi rada putem specijalizacije znanja, tj.
suzavanja podrucja interesa, a da se ne dira u cjelovitost i smisao kompleksnih
radnih procesa. Akceleracija opceg tempa drustvenih promjena odrazava se i na
upravnim sistemima. Sve je teze na te sisteme gledati iskljucivo staticki, sve vecu
prakticku vaznost dobiva pitanje, kako odrzati osnovni kontinuitet Iunkcije u sve
,nemirnijoj drustvenoj okolini. Unutarnji sastav upravnih sistema mijenja se time
sto se sve vise sire po broju i rastu, po vaznosti organizacije tipa poduzeca ili
ustanove, relativno samostalne jedinice u kojima je sva djelatnost upravljena na
jedan ili nekoliko ali tehnicki istovrsnih ciljeva. Ovaj tip organizacije prodire i u
one sisteme upravljanja koji okupljaju tehnicki heterogene poslove u jednu cjelinu
odredenu zajednickim podrucjem djelovanja i tradicionalno baziranu na monopolu
politicke vlasti, dakle u politicko-teritorijalne jedinice drzavne uprave. Time se u
sistem drzavnog upravljanja unosi jedan sistemski strani element, organizacije
koje svoju vanjsku svrhu i svoju unutarnju koheziju ne temelje na autoritativnim
sredstvima vlasti vec na povezujucem karakteru tehnicki jedinstvenog a drustveno
priznato korisnog cilja. Sve gusca mreza komunikacija i sve veca Irekvencija
interakcije u citavom svijetu rusi pregrade lokalne i nacionalne uskogrudnosti i
onemogucuje sve pretenzije na autarkiju u ekonomskom, drustvenom ili idejnom
pogledu, ali ujedno aktualizira moguce izvore sukoba i postavlja sudbonosne al-
ternative, s obzirom na snagu sredstava razaranja.
93
Vrlo naglo povecanje
stanovnistva Zemlje i eksplozivni porast gradova zacrtavaju vjerojatno najvaznije
promjene i najosjetljivije probleme covjecanstva na dulji rok. A porast mogucnosti
i znacenja znanosti u rjesavanju tih problema nagovjestava mogucu promjenu
akcenta u odnosu na ljudski rad.
Sve ove promjene dovode do paralelne reorijentacije u teoretskom misljenju
na svim podrucjima, pa i na podrucju upravnih znanosti. Klasicna teorija uprave
bila je koncentrirala paznju na organizaciju kao odredenu strukturu stoga je
92
Georges Eriedmann, Le travail en miettes, Galimard, Paris, 1956. Vidi nas prijevod: izd.
Naprijed, Zagreb, 1959.
93
Vrlo je znacajno u tom pogledu, da D. Waldo, govoreci o Iaktorima koji utjecu na sredinu
u kojoj radi uprava, nabraja na drugom mjestu ,povecanje znacenja vojske. Dwight Waldo: The
Administrative State Revisited, Public Administration Review, No. 1-1965, str. 530.
298 Eugen Pusic
ponegdje dobila i naziv ,znanost o organizaciji i tako stvoreni pojam onda
reiIicirala. U tom svom organizacionom esencijalizmu klasicna je teorija zaboravila
da se radi samo o djelatnosti i o odnosima medu ljudima u toku djelatnosti.
,Planirani poredak koji proizlazi iz te djelatnosti ubrzo se pretvorio u ,drustvenu
jedinicu obiljezenu takvim poretkom.
94
Ideja organizacije postala je stvar, i u
klasicnim deIinicijama se, s logickog stanovista, sukcesivni koraci reiIikacije pre-
tvaraju u simultane znacajke ljudi, materijalnih sredstava, strukturnih odnosa,
pravnih ovlastenja itd.
Klasicna je teorija Iascinirana organizacijom, pretvara je u predmet i gleda u
njoj glavni i gotovo iskljucivi predmet svojih napora. Od toga polazi i kritika
klasicne teorije. Kritika ukazuje prvenstveno na to, da su postavke i preporuke
klasicne teorije nerealne, jer ona ne uzima dovoljno u obzir realnosti reagiranja i
ponasanja pojedinaca koji organizaciju sacinjavaju. Na ovu psiholosku nadovezuje
se socioloska kritika koja predbacuje klasicnoj teoriji da zaboravlja drustvenu
okolinu u kojoj organizacija postoji i djeluje. Konacno, ojacana psiholoskim i
socioloskim argumentima, kritika konIrontira klasicnu teoriju na njezinom vla-
stitom terenu i nastoji dokazati da su klasicne maksime sumnjive vrijednosti za
sam prakticki rad u organizacijama. Time se onda otvara pitanje zamjenjivanja tih
maksima boljima. Razvojna je spirala dosegla isto mjesto na visem planu.
7. PSIHOLOSKA KRITIKA KLASICNE SKOLE
Psiholoske pretpostavke klasicne teorije zaista su naivne. Koncentrirana na
organizacionu strukturu, ta teorija operira s vrlo pojednostavnjenim modelom
pojedinca. Neke vrste homo oeconomico-administrativus koji reagira uglavnom
automatski na sistem nagrada i kazni, a u prvom redu na materijalne stimulanse
koje mu organizacija pruza. Neosnovanost ovakve simpliIikacije ubrzo je dokazana.
Kritika, i sama vec klasicna, psiholoskih pretpostavki tajlorizma koju je izvrsila
harvardska skola pod vodstvom Eltona Mayoa, temeljila se na prvim pokusajima
empirijskog i, donekle, eksperimentalnog proucavanja ljudi na radu.
95
Pokazalo
se, da materijalni stimulansi ne djeluju uvijek, da ne djeluju pouzdano, da ne
djeluju sami, da ne djeluju na prvome mjestu, vec da jednako ili cak prvenstveno
utjecu na drzanje i radni eIekt zadovoljstvo pojedinca, njegova lojalnost prema
grupi i drugi elementi koji za klasicnu teoriju uprave predstavljaju popratne
okolnosti i imponderabilia.
94
Renate Mayntz: op. cit., str. 95.
95
Eritz J. Roethlisberger i William J. Dickinson, Management and the horker, Cambridge,
Harvard University Press, 1943.
299
U stvari, to je kritika klasicne teorije koja ostaje jos potpuno unutar okvira te
teorije. Klasicna teorija grijesi, jer uzima u obzir samo neke Iaktore koji, istina,
djeluju na motivaciju ljudskog elementa u organizaciji, ali samo u odredenim
situacijama i uz stanovite uvjete. Na motivaciju, medutim, djeluju i neki drugi
Iaktori, koje treba takoder uzeti u obzir, da bi se potpunije postigao cilj organizacije,
povecana eIikasnost i produktivnost. S ovog novog, sireg stanovista mogu se svi
motivi svrstati u nekoliko grupa, od kojih je motivacija materijalnim stimulansima
samo jedna mogucnost.
96
I u pogledu svoje vlastite znanstvene svrhe ovi prvi
kriticari klasicne teorije uprave predstavljaju zapravo njezin sastavni dio. Kao sto
je klasicna teorija nastala neposredno i kratkim putem iz prakse i odmah se vratila
u praksu, tako i njezini kriticari razvijaju svoje misli, a pri tome gledaju stalno na
mogucu aplikaciju. Glavna im je paznja usmjerena na to, kako sto brze i sto
neposrednije primijeniti u prakticnom upravljanju nove spoznaje do kojih su dosli.
Njihovi naucni stavovi postaju polazna tacka za ,novi stil u upravljanju koji je
postao poznat i popularan u Sjevernoj Americi a zatim postupno i u zemljama
zapadne Evrope oko polovice ovog stoljeca pod imenom ,ljudskih odnosa (hu-
man relations). Usprkos svom humanistickom nazivu, taj se stil ne razlikuje bitno
od tajlorizma. Starim metodama dodano je naprosto jedno novo ,orude,
manipuliranje ljudskom psihom, stvaranje odredene atmosIere. Treba radniku dati
osjecaj vece slobode, vece autonomije u poslu, vece sigurnosti, vece mogucnosti
solidarnog povezivanja u okviru radne jedinice. Taj se osjecaj mora, bar u izvjesnoj
mjeri, proizvesti umjetnim sredstvima, jer privatno vlasnistvo proizvodnih
sredstava i heteronomno raspolaganje viskom vrijednosti ne dopusta da se spoznaje
psihologa i sociologa rada primijene u stvarno promijenjenim odnosima medu
ljudima na zajednickom poslu.
Usprkos ovoj osnovnoj kontradikciji, medutim, izmedu u biti humane
koncepcije na kojoj se temelji pokret ,ljudskih odnosa i ogranicenih mogucnosti
ostvarenja tih temelja u odredenom drustveno-ekonomskom uredenju, ne treba
zaboraviti ili umanjiti dvije njegove posljedice. U okviru kapitalizma primjena je
psiholoskih spoznaja, istina, ogranicena; ali unutar tih granica ,ljudski odnosi su
zaista pridonijeli ljudskijim odnosima u poduzecima i ustanovama. Argument da
humanost povecava proIit a to i jest ono na cemu se, barem implicitno, osniva
uspjeh Mayove skole i njezina popularnost u kapitalistickoj industriji nije mozda
moralno najprivlaciviji, ali je sigurno mnogo uvjerljiviji za industrijalce nego sto
bi bio sam eticki apel covjecnosti. I drugo, bez obzira na cesto preuranjenu primjenu
96
P. B. Clark i J. Q. Wilson, Incentive Svstems. A Theorv of Organi:ation, Administrative
Science Quarterly, No. 2-1961, str. 129-166. Na primjer, kazu, da su tri osnovna nacina stimuliranja
ljudi na rad: materijalni cilj, svrha organizacije, i solidarnost ljudi na zajednickom radu; te prema
tome klasiIiciraju i organizacije u tri tipa.
300 Eugen Pusic
i na simpliIikaciju osnovnih postavki koja bas zbog primjene postaje neophodna,
istrazivanje motivacije ljudi na radu znacilo je znacajan korak dalje i u znanstvenom
pogledu. U tom pogledu znacilo je djelo Mayoa i njegovih suradnika samo prvi
korak koji je logicki vodio do daljnjeg napredovanja.
Drugi korak predstavlja uvidanje dvojakog djelovanja samih osnovnih
strukturnih znacajki upravne organizacije. Prvobitna kritika ukazivala je na
nepotpunost klasicne teorije, ali nije dovodila u pitanje one elemente iz kojih se
sastoji organizacija: speciIicni oblik diobe rada odozgo prema dolje i hijerarhiju
kao princip povezivanja podijeljenih radnih operacija prema zajednickom cilju.
Kritika tih elemenata pocela je relativno neprimjetno. Popularnost Maxa Webera
u Sjedinjenim Drzavama, koja je pocela rasti negdje tridesetih godina da bi dosegla
kulminaciju oko 1950, izazvala je prirodno i kriticku reakciju kod niza
samostalnijih americkih sociologa i psihologa. Za kritiku Weberovih postavki o
upravi narocito je znacajna ideja Roberta Mertona
97
o disIunkcijama racionalnog
upravljanja. Ono sto Weber smatra osnovnim tekovinama svog ,birokratsko-
monokratskog tipa uprave, bazom njegove eIikasnosti i prednoscu pred svim
ostalim poznatim metodama upravljanja vezanost za pravila i utvrdene Iorme
postupanja, neosobnost, pismenost, tajnost, utvrdenu nadleznost, hijerarhicnost,
monokratski karakter, cvrstu disciplinu bas su to ujedno, kaze Merton, i glavni
izvori slabosti tog sistema. U slozenim spletovima odnosa, naime, odredeni ele-
ment moze biti Iunkcionalan s odredenog stanovista, znaci moze ispunjavati
Iunkciju koja je potrebna za odrzanje i djelovanje sistema kao cjeline, a da u isti
mah bude neIunkcionalan ili cak disIunkcionalan s nekog drugog stanovista, to
jest da s tog drugog stanovista dovodi do posljedica koje u krajnjoj liniji negativno
djeluju na odrzanje i Iunkcioniranje sistema kojem sluzi. U tom smislu, izvodi
dalje Merton, Weberove karakteristike ,birokratsko-monokratske uprave
povecavaju, istina, akcioni radijus i eIikasnost upravnih organizacija, ali ujedno
djeluju i disIunkcionalno, dakle stetno na mogucnosti i uvjete postizavanja ciljeva
tih istih upravnih organizacija. Korisna i u velikom pogonu upravo neophodna
standardizacija postupanja, odredivanje jednakog postupka u svim slicnim
slucajevima, moze pod izvjesnim okolnostima i s nekog drugog stanovista ispasti
kao nepotrebni birokratski Iormalizam koji trati vrijeme i svoje i tude i samo
otezava da se postigne ono za cim se ide. Neosobnost u odnosu prema interesentima
s kojima upravna organizacija dolazi u kontakt, dakle pozitivni princip da se s
jednakim postupa jednako, po opcim pravilima i bez obzira na osobu, moze znaciti
u isti mah i bezdusnost cinovnika koji iza spisa ne vidi covjeka. Odredena
nadleznost, propisani djelokrug upravne organizacije koji predstavlja branu protiv
97
Robert K. Merton, Bureaucratic Structure and Personalitv, Social Eorces, god. 1940, str.
195206.
301
proizvoljnog i samovoljnog postupanja, koji daje prava ali ujedno deIinira i
duznosti, utvrduje odgovornosti, moze se pretvoriti u zid iza kojeg se sakriva
nerad, sredstvo za prebacivanje poslova u krugu, ili opet podloga birokratskog
organizacionog imperijalizma.
Ovu misao o negativnim posljedicama samih ,prednosti upravne organizacije
prihvatili su onda drugi i potanje je razvili na temelju empirijskog istrazivanja
ponasanja ljudi u organizacijama. Jedan od najpoznatijih je C. Argyris
98
koji svoju
kritiku usmjerava bas na glavne znacajke organizacije, na hijerarhiju i specijalizaciju,
te na neke posljedice hijerarhijskog nacina nadziranja i povezivanja, kao sto je
ogranicavanje tzv. raspona kontrole (broj neposredno podredenih jednog
pretpostavljenog). Specijalizirani posao koji zapada pojedinca u velikoj organizaciji
i previse je uzak a da bi covjek u njemu mogao razviti sve svoje sposobnosti i naci
ono zadovoljstvo koje jedino daje poleta radniku i osigurava kvalitet radnog rezultata.
Hijerarhija znaci zapovijedanje i slusanje, nadredenost i podredenost. I ma koliko je
nastojali humanizirati ,ljudskim odnosima, hijerarhija po svojoj prirodi cini ljude
ovisnima, pasivizira ih, nagraduje oprezno oklijevanje i urednu prosjecnost, a
kaznjava smjeli i stvaralacki korak u neizvjesno, u buduce, u novo. A ogranicenje
broja podredenih ima bas tu svrhu da pretpostavljenome omoguci sto pomniji nadzor
nad svakim od njih, i tako jos vise pridonosi njihovoj ovisnosti i pasivizaciji.
Medutim, Argyris ide dalje od Mertona i nastoji pokazati na koji nacin ove pojedinosti
djeluju kroz svijest pojedinca na njihovo ponasanje i time na stanje u organizaciji.
Kod pojedinaca stvara se osjecaj nezadovoljstva i oni reagiraju na razne nacine, od
kojih svaki znaci zapravo stetu za organizaciju. Bilo da pojedinac reagira na pritisak
hijerarhije tako da se nastoji karijeristicki sto brze po njoj uspeti, bilo da ode u
protivnu krajnost i naprosto napusti organizaciju, bio njegov odgovor apaticnost ili
agresija, sanjarska izolacija ili klikastvo, posljedice za organizaciju bit ce negativne.
Vecina tih reakcija znaci popustanje povezanosti i discipline, i vodstvo organizacije
odgovorit ce na njih, po pravilu, poostrenjem nadzora, dakle pojacanjem bas onih
mjera koje su u prvom redu i izazvale reagiranje pojedinaca.
Isto ili slicno stanoviste kao Argyris zastupa sve veci broj autora. Presthus
vidi kako se svi ljudi, pod utjecajem klime velikih organizacija, raslojavaju u tri
glavna tipa: ,one koji se krecu na vise, dakle karijeriste, ,one kojima je svejedno,
dakle apaticne, i ,ambivalentne, to jest one koji se kolebaju izmedu dva prethodna
nacina reagiranja.
99
Narocito i sve vise dolazi pod udar kritike nacelo hijerarhije.
98
Chris Argyris, The Individual and Organi:ation, Some Problems of Mutual Adfustment,
Administrative Science Quarteriy, No. 1/1957, str. 1-24, i Personalitv and Organi:ation, Harper,
New York, 1957. Svoje pesimisticke zakljucke u odnosu na organizaciju uopce ublazio je Argyris
donekle u novijem djelu na istu temu: Integrating the Individual and the Organi:ation, John Wiley
and Sons, New York, 1964.
99
Robert V. Presthus, The Organi:ational Societv, KnopI, New York, 1962, passim.
302 Eugen Pusic
Thompson ukazuje na to, da dva osnovna nacela organizacije, hijerarhija i specija-
lizacija, protivurjece jedno drugome, a to se negativno odrazava na licnost ljudi u
organizaciji i stvara patoloske birokratske pojave.
100
Opcenito sve se vise prihvaca
zakljucak da hijerarhija, istina, vrsi Iunkciju olaksanja koordinacije i povezivanja
svih radnih doprinosa prema jedinstvenom cilju, ali po cijenu stvaranja vrlo jakih
osjecajnih napetosti i interesnih sukoba. Isplati li se platiti ovu cijenu? Ima li
drugih mogucnosti?
Odgovori na ova pitanja danas su jos prilicno neodredeni. Ipak, neki poceci
postoje, i znacajno je da svi upucuju preko granica svijesti pojedinca i psiholoskih
gledista od kojih je posao ovaj prvi smjer kritike klasicne teorije uprave.
Prvu tacku povezivanja izmedu pojedinca i drustva predstavlja pojam uloge.
Pomocu tog pojma mozemo drustveno ponasanje covjeka analizirati i nevjerojatnu
slozenost cjelokupne ljudske akcije podijeliti u razmjerno samostalne manje cjeline.
Svakoj od njih daje cjelovitost speciIicni sistem drustvenih pravila i vise-manje
odredena grupa ljudi za koje pojedinac zna da na osnovu vazecih pravila ocekuje
od njega odredeno ponasanje. I obicno, on se prema tim ocekivanjima i ponasa,
jer i sam ocekuje isto od drugih. Na toj uzajamnosti ocekivanja i uskladivanja
vlastitog ponasanja s ocekivanjima drugih pociva drustvena ravnoteza, iz nje
proizlazi predvidivost drustvene okoline za svakoga od nas. Primijenjen na upravnu
organizaciju, pojam uloge nam tumaci ujedno relativnu samostalnost, zaokruzenost
i predvidivost ponasanja covjeka u njegovoj upravnoj Iunkciji, a s druge strane
ovisnost tog ponasanja o drugim, ,vanjskim utjecajima. U organizacionoj ulozi
seIa odsjeka, na primjer, ili direktora pogona, covjek radi, u velikom broju
slucajeva, uglavnom ono sto zna da se od njega ocekuje. Pravila pravna, moralna,
konvencionalna i druga na kojima se temelje ta ocekivanja poznata su, a isto je
tako prilicno jasno obiljezena ona grupa ljudi, njegovih suradnika, seIova,
podredenih, vanjskih interesenata, politickih Iunkcionera kojima, ma i
podsvjesno, priznaje pravo da o njegovom ponasanju imaju neko misljenje. Ovo
se misljenje bitnih grupa s kojima pojedinac tokom svog zivota i djelovanja dolazi
u kontakt kao i za covjeka neobicno vazno vlastito misjenje o samome sebi koje
se temelji na tom generaliziranom misljenju drugih, priznaje u suvremenoj nauci
sve vise kao ona ,moneta koja u drustvenom prometu znaci vise i primjenjuje se
opcenitije od svih drugih oblika sankcija, pozitivnih i negativnih. A odstupanja
od ponasanja u skladu s ocekivanjima na temelju odredene organizacione uloge
mogu se i sama velikim dijelom svesti na interIerenciju drugih ocekivanja koja
izviru iz drugih uloga istog covjeka. Jer on nije samo seI odsjeka ili direktor
pogona, vec je i otac obitelji, clan politicke stranke, kulturnog kluba, sportskog
drustva, prolaznik na ulici, putnik u vlaku, pacijent u bolnici, nosilac niza vise ili
manje stalnih odnosno privremenih drustvenih uloga. Pojam uloge nam pomaze
303
da shvatimo bolje i potpunije i Iunkcioniranje organizacije i smetnje u njezinom
radu. Teorija uloge polazi od pojedinca, ali pojedinacno tumaci opcim, ne ostaje
skucena granicama iskljucivo psiholoskog objasnjavanja. I konacno, od uloge
nema kratkog puta u aplikaciju, u kratkovidnu i povrsnu tehniku koja cesto nastoji
ostvariti neprihvatljive ciljeve neprikladnim sredstvima. Mozda bas to govori
najvise u prilog teoretskog dometa tog pojma.
Drugi, paralelni put koji isto tako polazi od pojedinca a prelazi granice poje-
dinacnog vodi preko proucavanja malih grupa ljudi na zajednickom radu. To je
proucavanje pocelo u psiholoskom laboratoriju. Maloj skupini ispitanika postavljen
je zadatak koji treba da obave zajednicki, ali im nije receno na koji nacin da se
povezu, te je onda mjerena brzina i kvalitet rjesenja u odnosu na metodu
povezivanja koju je grupa odabrala.
101
Pokazalo se, da je uspjesniji kontakt preko
jednog centralnog clana koji prikuplja i raspodjeljuje obavjestenja kod onih
zadataka gdje uspjeh ovisi u prvom redu o koordinaciji, a da je, obratno, povoljnije
za rezultat ostaviti sto potpuniju slobodu i ravnopravnost u kontaktima, kad se
radi o pitanju na koje postoji jedan najbolji odgovor, pa treba u sto vecoj mjeri
potaknuti domisljatost svakog pojedinog clana grupe.
102
Daljnja intenzivna
proucavanja malih grupa dovela su do spoznaje, da se medu clanovima grupe na
zadatku obicno razvijaju ne jedna, vec dvije vodece uloge. Jedna je od njih uloga
,strucnog vodstva. Pojedini se clan istice cestim iznosenjem ideja, davanjem
prijedloga za rjesenje zadatka, a ostali clanovi pocinju da prihvacaju njegove
intervencije kao korisne i da se privikavaju na njegov ,autoritet kad se radi o
tome kako da se obavi posao. Drugi neki clan grupe, medutim, javlja se najcese
onda kad u diskusiji dode do nesporazuma, do napetosti, do situacije koja ugrozava
jedinstvo i slozni zajednicki rad. On miri, stisava, pronalazi kompromise, istice
ono u cemu se svi slazu; a drugi vide korisnost njegove Iunkcije za cjelinu i primaju
ga kao glavnog ,arbitratora. Istrazivanja pokazuju da se ove dvije uloge vrlo
rijetko stjecu u istoj osobi i da, stoga, zajednicki rad u maloj grupi zahtijeva po
pravilu u najmanju ruku dvostruko vodstvo: ,strucno i ,emotivno.
103
Svi ovi
rezultati kako u pogledu ostvarenja potrebnih radnih kontakata u grupi, tako u
odnosu na kristalizaciju vodecih uloga upucuju na to da se kod tzv. vodstva radi
100
Victor A. Thompson, Modern Organi:ation, KnopI, New York, 1961, passim.
101
Alex Bavelas, Communication Patterns in Task-Oriented Groups, u knjizi Daniel Lerner
i Harold D. Lasswell, The Policv Sciences, StanIord University Press, StanIord, CaliI., 1951, str.
193-202.
102
Peter M. Blau i W. Richard Scott, Formal Organi:ations, A Comparative Approach,
Chandler, San Erancisco, 1962, str. 125/6.
103
Robert E. Bales, Interaction Process Analvsis, Addison-Wesley, Cambridge, Mass.,
1950.
304 Eugen Pusic
o nekim odredenim Iunkcijama koje su potrebne u kolektivnom radu. Konce-
ntracija tih Iunkcija u jednoj osobi i njihovo obavljanje primjenom sredstava
hijerarhijske vlasti je moguca, ali razmjerno primitivna metoda. Tim vise sto se i
u pogledu cistog prinudnog odrzavanja kohezije, grupa, i presija prema konIo-
rmizmu koja se unutar grupe stvara, pokazuje cesto kao jednako ili bolje sredstvo
od hijerarhije.
104
Novi vidici u pogledu mehanizma rada u grupama bili su i previse
intresantni a da se praksa odrekne njihove brze primjene. I stoga se, drugacije
nego kod pojma uloge, javljaju novi proroci tehnike upravljanja veoma tipicni
za odredene situacije i shvacanja koji, poput Likerta, proglasavaju radnu grupu
novom metodom koordinacije ljudi na poslu, uspjesnijom i produktivnijom od
tradicionalnog hijerarhijskog rukovodenja.
105
Treci smjer razvoja takoder polazi od pojedinca, u njegovom svojstvu
strucnjaka, specijalista, i dolazi do pojma proIesije. Kriticka preispitivanja postavki
klasicne skole upravljanja pokazala su, medu ostalim, i njihovu ogranicenost u
pogledu vrsta organizacija na koje se mogu primijeniti. Te su postavke nastale, i
donekle se potvrdile, na tipu masovne industrijske organizacije u kojima proces
diobe rada znaci postupno pretvaranje radnih operacija u sve lakse i jednostavnije
zahvate, da bi na dnu hijerarhijske piramide ostali jos samo mehanicki pokreti uz
tekucu vrpcu. Cim ovaj tip zamijenimo drugim, koji neki nazivaju proIesionalnim
modelom, situacija se iz temelja mijenja. Strucnjaci, specijalisti, mogu i zele biti
gospodari svog vlastitog posla, te primjena klasicnih nacela jedinstva komande,
intenzivne kontrole i ovisnosti od hijerarhije izaziva samo sukobe.
106
Strucnost se
ne slaze s vlasti. Pored toga, strucnjaci imaju i drugo zariste svoje lojalnosti i
drugi izvor normi ponasanja, van organizacije u kojoj rade, a to je struka, proIesija
kojoj pripadaju. I tako se postepeno u organizacijama, uslijed procesa drustvene
diobe rada i sve vece specijalizacije, stvaraju dvije grupe clanova. Jedni, malih
kvaliIikacija i niske razine strucnosti, ovisniji su od hijerarhije u neposrednom
vrsenju svog posla a od organizacije u pogledu svog zaposlenja. Njihov je interes
usredotocen na sredinu u kojoj rade i njihova lojalnost pripada toj sredini koja je
za njih jedini ocigledni izvor, ma i skromne, zarade i jedina podloga, ma i
ogranicene, sigurnosti. Drugi, visoko-strucni pripadnici specijaliziranih proIesija
znatno su samostalniji u svom radu od hijerarhije i neovisniji u svojoj materijalnoj
egzistenciji od svog clanstva u konkretnoj organizaciji nego sto je prva grupa.
Njihova je lojalnost u najmanju ruku podijeljena, izmedu organizacije i proIesije,
104
Michel Crozier, Les relations de pouvoir dans un svsteme dorganisation bureaucratique,
Sociologie du Travail, No. 1/1960, str. 6175.
105
Rensis Likert, New Patterns of Management, McGraw-Hill, New York, 1961, osobito
str. 102117.
106
Renate Mayntz, op. cit., str. 9899.
305
njihov je interes u prvom redu usmjeren na strucni razvoj i napredovanje u okviru
proIesije. Prvu grupu cesto nazivaju ,lokalcima, a drugu ,kozmopolitima.
107
8. SOCIOLOSKA KRITIKA KLASICNE SKOLE
Interes za odnose izmedu upravnih organizacija i drustva postoji na nekim
podrucjima vec odavna. Karakteristicna tradicija kontinentalne Evrope u bavljenju
upravnom problematikom nastala je oko pitanja politicke kontrole gradanskog
drustva, putem predstavnickih skupstina i normativnih sistema, nad drzavnom
upravom koju je to drustvo primilo u naslijede od Ieudalnog monarhijskog
apsolutizma. Ipak, politicka teorija gledala je na upravu, tako reci, izvana, proma-
trala je kao cjelinu sa stiliziranim crtama i deduktivno pretpostavljenim obiljezjima.
Tome je pridonijela i pravna teorija koja je, i nehotice, proturala svoje propise
pod opise stvarnog ponasanja ljudi u upravi i dovela do toga da mnogi ljudi, koji
bi iz vlastitog iskustva trebali da budu bolje obavijesteni, pravne preskripcije
shvacaju kao realisticke deskripcije odvijanja upravnih procesa.
Drugi izvor teoretskog interesa za odnos uprave i njezine drustvene okoline
mnogo je novijeg datuma. Upravljanje privrednim poduzecima nije moglo stati
,na vratima tvornice u doba velikih ekonomskih kriza i ubrzanja procesa
mijenjanja kapitalistickog ekonomskog i drustvenog uredenja. Pitanje odrzanja
poduzeca u sve nemirnijoj okolini postaje u toj mjeri presudno da, pored
ekonomista, privlaci interes i teoreticara upravljanja. Iz ova dva korijena raste
socioloska teorija upravne organizacije.
Socioloska teorija uprave polazi od trostruke kritike pretpostavki klasicne
skole. Klasicna skola gleda upravnu organizaciju kao racionalni instrument za
postizavanje odredenih ciljeva i obicno joj ni ne pada na pamet da u njoj trazi ista
pored te instrumentalnosti. Socioloska kritika nije trebala uloziti velike napore da
dokaze da upravna organizacija ima i druge aspekte. Zacudo i ovdje je ostrica
kritike cesto uperena protiv Webera, jer je on, toboze, inzistirao na racionalnosti
svog ideal-tipa ,birokratsko-monokratske uprave. Nasuprot tome kriticari isticu,
da u upravi pored racionalnih ima i iracionalnih elemenata.
108
Bez obzira na to, da
je Weber pojam racionalnosti deIinirao vrlo siroko, kao racionalnost u svrsi i
racionalnost u neposrednom ostvarenju vrijednosti, njegova misao o opcoj
racionalizaciji drustvenih odnosa, a u taj okvir ide i racionalnost uprave, upucuje
u pravcu racionalisticke ideje prosvjetiteljske IilozoIije o sve vecoj razumnosti
107
Alvin W. Gouldner, Cosmpolitans and Locals. Toward an Analvsis of Latent Social
Roles, Administrative Science Quarteriy, god. 195758, str. 281-306. i 441480.
108
Philip Seiznick, Foundations of the Theorv of Organi:ation, American Sociological
Review, god. 1948, str. 2535.
306 Eugen Pusic
svijeta. Naprotiv, u shvacanjima klasicne skole uprave i nije u pitanju racionalnost
u tom smislu, vec instrumentalnost, naivno gledanje za koje je upravna organizacija
instrument za postizavanje odredenih unaprijed postavljenih svrha i nista drugo.
Prava kritika ove pretpostavke pocinje s uvidanjem, da je organizacija grupa ljudi
koji, kao i svi ljudi, imaju svoje interese i ciljeve, da ljudi u grupi djeluju jedan na
drugoga, prilagodavaju se jedan drugome i situaciji oko njih, jednom rijeci da
upravna organizacija nije puko orude za ostvarivanje ciljeva koje joj je netko
izvana postavio, vec da je i socijalni sistem s teznjama, osjecajima i namjerama, s
posve licnim orijentacijama ljudi koji ga sacinjavaju. U tom sistemu racionalizacija
poslova znaci njihovu standardizaciju, povecanje predvidivosti. Nastojanje za
racionalizacijom moze proisticati iz same tehnologije odredenog upravnog posla
koja trazi standardne elemente da bi se uopce mogla primijeniti, kao sto se to vidi
u procesu mehanizacije i kasnije automatizacije u upravi. S druge strane,
standardizacija moze biti i oruzje u unutarnjim interesnim konIliktima u organi-
zaciji, u konkurenciji oko presudnog utjecaja. Predvidivost znaci skucenost,
smanjenje prostora za manevriranje. Stoga se bitka za racionalizaciju vodi i u
tome smislu, da svatko nastoji racionalizirati posao drugoga, i time smanjiti njegovu
sIeru slobodnog djelovanja, a zadrzati sto vecu vlastitu slobodu akcije. Crozier,
koji se narocito bavio istrazivanjem uloge vlasti u obracunima unutar sistema,
smatra da se velik dio onoga sto se zbiva u organizaciji moze shvatiti kao borba
grupa koje nastoje, zbog svojih interesa, nametnuti racionalizaciju koja nema
osnova u tehnologiji s grupama koje se opiru, isto tako iz interesnih razloga,
racionalizaciji koja je tehnicki opravdana.
109
Danas je ideja o upravnoj organizaciji
kao o socijalnom sistemu prihvacena u toj mjeri, da se ne treba bojati toliko
teoretskog povratka na staro, na iskljucivo instrumentalno gledanje klasicne teorije,
nego vise se cuvati upadanja u protivnu krajnost. Nema sumnje da je organizacija
socijalni sistem, ali ona je ujedno i izraz volje da se ostvari ili kontinuirano ostvaruje
odredena svrha. Zaboraviti ovu dvostrukost znaci ili zaostati na razini tehnicizma
ili opet izgubiti se u kompleksnosti odnosa i cesto od atipicnog i izuzetnog ne
vidjeti tipicno, vise-manje normalno Iunkcioniranje organizacije po predvidenom
planu i postojecim propisima.
Druga polazna tacka je kritika staticnosti u shvacanju organizacije i
ahistoricnosti u proucavanju uprave, a ova staticnost i ahistoricnost nije samo
znacajka klasicne skole vec i velikog dijela modernijih radova. Statican je
tradicionalni pravni pristup drzavnoj upravi, jer je po pravilu ogranicen na pravni
sistem jedne odredene drzave. Ahistorijska je metoda upravne tehnike vezana na
pragmatsko proucavanje onoga sto sada postoji i Iunkcionira. Historijske i
109
Michel Crozier, Le phenomcne bureaucratique, Editions du Seuil, Paris, 1963, str. 374.
307
komparativne studije upravnih sistema, istina, postoje, ali se upravna teorija, uz
rijetke izuzetke, ne osvrce na njih, te se ovi putovi koji su dugo tekli paralelno
pocinju tek u novije doba priblizavati i spajati. Jedna je od znacajnih iznimki
Weber kome se zaista ne moze predbaciti pomanjkanje smisla za historiju i za
komparativno proucavanje. Bar u toj tacki ne mogu kriticari poceti time da se
ocesu o Webera. Prekretnica je nastupila onda, kad su teoreticari upravno-tehnickog
smjera shvatili da njihov ideal eIikasnosti i ekonomicnosti nije nuzno opcenit i
vjecan u prostoru i vremenu, a autori upravno-pravne orijentacije uvidjeli da su
instituti odredenog sistema samo jedan od mogucih odgovora na genericka pitanja
koja se postavljaju u svakom sistemu upravljanja. Dubin, na primjer, primijenjeni
industrijski sociolog, u drugom izdanju svog standardnog zbirnog djela o ,ljudskim
odnosima u upravljanju, dolazi do zakljucka da je vrijednost trajanja organizacije,
njezinog odrzavanja u vremenu, veca i vaznija od toga da se postigne odredeni
uspjeh u danom momentu.
110
A kad se radi o trajanju prirodno je upitati za svojstva
i postupke onih organizacija koje su nadzivjele vijekove. Ili proucavati paralelno
upravne organizacije na razlicitim stupnjevima ekonomskog i drustvenog razvoja,
te tako vremensku dimenziju pretvoriti, u neku ruku, u prostornu. I jedan i drugi
smjer imaju danas sve veci broj pristasa. La Palombara, primjerice, utvrduje cetiri
kriterija za odredivanje stupnja razvoja drustva i uprave: stupanj strukturne
diIerencijacije, velicin, stupanj orijentacije na uspjeh kod clanova zajednice i
stupanj sekularizacije u drustvu kao cjelini.
111
Riggs istrazuje odnose izmedu
stupnja razvoja upravnog aparata i razvijenosti odnosno smjera razvoja politickih
institucija u odredenom drustvu.
112
J. Thompson i njegovi suradnici promatraju
identicne upravne situacije u razlicitim sredinama od kojih svaka ima svoju
speciIicnu tradiciju (na primjer, na engleskom i na americkom brodu!) i nastoje
odvojiti zajednicke elemente od posebnih koji su uvjetovani osobinama sredine.
113
Ipak, gledano u cjelini, jos i danas pretezu komparativne i historijske studije koje
se bave politickom problematikom upravnih sistema, u prvom redu problemom
politicke kontrole drustva nad drzavnim upravnim aparatom. U svoj toj literaturi
ima podosta nekritickog opisivanja, povrsnog izdvajanja uprave iz cjeline
110
Robert Dubin, Industrv and Social Jalues, u knjizi Human Relations in Administration,
2. izd., Prentice Hall, Englewood CliIIs, 1961, str. 458462.
111
Joseph La Palombara, Bureaucracv and Political Development. Notes, Queries and Di-
lemmas, u knjizi J. La Palombara ed., Bureaucracv and Political Development, Princeton, 1963,
str. 3461.
112
Ered W. Riggs, Bureaucracv and Political Development. A Paradoxical Jiew, u nav.
knjizi J. La Palombare, str. 120167.
113
James D. Thompson et al., Comparative Studies in Administration, University oI Pittsburg
Press, Pittsburg, 1959.
308 Eugen Pusic
drustvenog konteksta, podmetanja vlastitih vrijednosti i nazora drugim ljudima i
vremenima. Pa ipak, nesumnjiva je tekovina danasnjeg interesa za povijesno i
usporedno promatranje, da ubuduce vjerojatno vise nece biti moguce pretendirati
na ozbiljnost u upravnim znanostima a izostaviti historijsku dimenziju ili ograniciti
se samo na jednu zemlju.
Konacno, treca vrsta ograda, koje je srusilo vrijeme i time otvorilo
socioloskom proucavanju sire polje rada, bile su barijere izmedu raznih podrucja
upravljanja. Osnovnu kritiku ove podjele izvrsio je sam drustveni razvoj. Kao sto
kaze Crozier, ,elite drzavne uprave i poslovne elite priblizavaju se u priznavanju
suvremene racionalnosti i mogu raspravljati bez represije s jedne, a apatije i
potajnog otpora s druge strane.
114
Drzavna uprava i upravljanje privrednim
poduzecima priblizavaju se, medutim, i ispreplecu ne samo po metodama. Velika
privredna korporacija postaje po nacinu upravljanja, po problemima i poteskocama
s kojima se moraju boriti upravljaci, po psihologiji svojih kadrova sve slicnija
drzavnoj ustanovi, pa i nadlestvu. Dok sveopca etatizacija, sa i bez podrzavljenja
pojedinih privrednih grana pa i cijele privrede, uvlaci privredno poduzece u
gravitaciono podrucje politike i drzave, dotle proces Iunkcionalizacije zahvaca
drzavni upravni aparat i pretvara teritorijalne sisteme vlasti i uprave sve vise u
Iederacije resora, nadlestava, ustanova i drugih relativno samostalnih organizacija
koje se susrecu s pitanjima karakteristicnima za upravljanje privrednim
poduzecima. Opca teorija organizacije podjednako je primjenjiva na sve oblike.
115
Standardne rasprave o upravi sve vise sadrze, obicno na pocetku, klasiIikaciju
upravnih organizacija. Tipicno je, na primjer, svrstavanje organizacija po Iunkci-
onalnom podrucju: ekonomske, politicke, religiozne, odgojne.
116
Hughes Iormira
pet grupa prema nacinu udruzivanja i nekim organizacionim znacajkama:
dobrovoljna udruzenja jednakih, vojni model, model socijalne ustanove, model
korporacije i model porodicnog poduzeca.
117
Veci dio teritorijalne drzavne uprave
spadao bi, prema ovoj Hughesovoj klasiIikaciji, ocigledno, u vojni model, ali
neke javne sluzbe odgovaraju i njegovom opisu modela socijalne ustanove. Th-
ompson i Tuden razlikuju cetiri katgorije upravnih organizacija, prema nacinu na
koji se u njima donose odluke. Taj nacin ovisi, prema njima, o dva Iaktora: postoji
li suglasnost sudionika u pogledu ciljeva i, drugo, slazu li se oni u odnosu na
sredstva pomocu kojih bi se postavljeni ciljevi mogli ostvariti. Ako postoji slaganje
114
Michel Crozier, Le phenomene bureaucratique, str. 379.
115
Dwight Waldo (cit. clanak) smatra jednim od glavnih rezultata organizacione teorije i
karakteristikom danasnjeg stanja u upravnim znanostima konvergenciju izmedu drzavne i privredne
uprave (str. 25).
116
Blau i Scott, op. cit., str. 40.
117
Everett C. Hughes, cit. po Blau i Scott, op. cit., str. 41.
309
u oba Iaktora, organizacija je ,komputaciona, to jest prilagodena racionalnoj
primjeni racionalnih pravila. Postoji li slaganje o ciljevima, ali neslaganje o
sredstvima, odgovarat ce najbolja tzv. ,prosudivacka organizacija s kolegijalnim
rukovodstvom, gdje ce vise ljudi jednakog polozaja i prava biti lakse u stanju da
u ravnopravnoj diskusiji odluce o tehnickom pitanju sredstava. Ako je neslaganje,
naprotiv, o ciljevima za kojima valja ici, dok sredstva nisu sporna, organizaciona
struktura mora biti postavljena tako, da olaksa postizavanje kompromisa. I konacno,
ako se sudionici ne slazu ni o ciljevima ni o sredstvima, preostaje samo tzv.
,inspiracioni oblik organizacije, kad zapravo prestaje organiziranost u tehnickom
smislu i do jaceg izrazaja dolaze karizmatski pojedinci i pokreti.
118
Blau i Scott
dijele organizacije po kriteriju cui bono na: organizacije uzajamne koristi
upravljene na ostvarenje interesa svojih clanova, poslovne organizacije koje
sluze vlasnicima, sluzbe koje imaju svoj krug korisnika, organizacije opceg interesa
koje obuhvacaju sve stanovnike odredenog podrucja.
119
Eisenstadtova
klasiIikacija upravnih organizacija po ciljevima na ekonomske, drustveno-
politicke i kulturne nije toliko interesantna zbog originalnosti koliko po razra-
denim speciIicnim znacajkama koje autor pripisuje svakoj od svojih vrsta. Kod
ekonomskih organizacija privrednih poduzeca postoji jaka diIerencijacija medu
organizacionim ulogama, razvijena specijalizacija, dioba rada po Iunkcijama,
centralizirano donosenje odluke i jak vanjski utjecaj. Drustveno-politicke drzava
obiljezene su slabijom diIerencijacijom uloga, slabom specijalizacijojom, diobom
po teritoriju, mijesanjem raznih metoda odlucivanja i jakim vanjskim utjecajem.
Kod kulturnih skole, bolnice itd. zabiljezena je takoder slabija diIerencijacija
medu ulogama, slabija specijalizacija, dioba cas po Iunkciji cas opet po teritoriju,
donosenje odluke je pretezno kolektivno i vanjski je utjecaj slabiji. Pored toga,
Eisenstadt predlaze kao kriterij za klasiIikaciju organizacija jos centralnost,
odnosno marginalnost ciljeva organizacije, njezinu ovisnost o vanjskim izvorima,
o centrima vlasti, odnosno o korisnicima njezinih usluga.
120
Ova trostruka akcija kritike kritika iskljucivo instrumentalnog tumacenja
organizacije, kritika staticnosti i ahistoricnosti i kritika rascjepkanosti u prou-
cavanju organizacija odijeljenim tretiranjem pojedinih vrsta rascistila je teren
za izgradnju generalnih socioloskih teorija i modela organizacije. Svim je ovim
teorijama zajednicko da obraduju primarno i gotovo iskljucivo odnos upravnih
118
James D. Thompson i Arthur Tuden, Strategies, Structures and Processes of Organi:a-
tional Decision, u knjizi, J. D. Thompson et al., Comparative Studies in Administration, str. 195
216.
119
Blau i Scott, op. cit., str. 4245.
120
S. N. Eisenstadt, Bureaucracv and Bureaucrati:ation, A Trend Report and Bibliographv,
Current Sociology, No. 2/1958, str. 99129.
310 Eugen Pusic
organizacija i njihove drustvene okoline, sire drustvene zajednice. Jedna od
najpoznatijih, teorija organizacije T. Parsonsa, polazi od cetiri osnovna cilja svakog
drustvenog sistema: prilagoditi se stvarnosti svoje okoline, postici, odnosno
postizavati odredene ciljeve, povezati sve svoje dijelove u jednu cjelinu (Parsons
govori o ,integraciji), osigurati kontinuitet odredenih odnosa u akciji i struktura
tokom vremena (Parsons to zove ,latencijom). Organizacije Parsons smatra
dijelom drustvenog institucionalnog mehanizma za ostvarenje odredenih
drustvenih ciljeva, ali i sama organizacija, kao subsistem, mora osigurati nesmetano
odvijanje nabrojene cetiri Iunkcije. U organizaciji razlikuju se tri sloja, najnizi
tehnicki, visi upravljacki i najvisi tzv. institucionalni. Dok pitanja prilagodavanja
okolini i postizavanja ciljeva spadaju u prvom redu na tehnicki sloj, integracija je
stvar upravljackog sloja, dok se najvisi nivo, institucionalni, bavi osiguranjem
kontinuiteta.
121
J. Thompson i McEwen vide cetiri osnovne mogucnosti odnosa
organizacije i njezine okoline: odnosi konkurencije, pregovaranja, kooptacije i
koalicije.
122
Emery i Trist razlikuju cetiri moguca stanja okoline u kojoj organizacija
postoji i djeluje: mirna okolina u kojoj su moguci ciljevi organizacije i opasnosti
koje joj prijete rasporedeni jednakomjerno, ,slucajno, te organizacija reagira
taktikom, to jest pronalazi odgovore na probleme kad se oni pojave; slozeniji je
slucaj okoline koja je jos uvijek mirna, ali ciljevi i opasnosti nisu slucajno
rasporedeni vec su grupirani, povezani jedni s drugima u skupine, tako da nije
dovoljan takticki odgovor na konkretni problem, vec se trazi i strategija koja ce
osigurati odrzanje organizacije na dulji rok, dakle predvidjeti u opcim crtama
kretanje ,grupirane okoline; jos se vise trazi od organizacije u okolini koja je
,uznemirna i ,reaktivna, to jest u kojoj odredeni protivnici ili konkurenti ne
samo idu za istim ciljevima nego nastoje ujedno i eliminirati i onesposobiti
organizaciju koja je s njima u konkurenciji, pa ona treba, pored opce strategije i
posebne taktike, da jos misli na oIenzivne i deIenzivne operacije u cilju
neutralizacije protivnickih akcija; konacno, cetvrti tip autori nazivaju ,turbulentnim
poljem, kad nemir i dinamika ne dolaze samo od akcija suparnickih organizacija,
vec ih stvara sama okolina, tako da organizacija mora ovo povecanje ,znacajne
neizvjesnosti naprosto uracunati kod predvidanja svojih zivotnih sansi.
123
121
Talcott Persons, Suggestions for a Sociological Approach to the Theorv of Organi:ation,
Administrative Science Quarteriy, god. 1956. str. 63-85. i 225-239. V. takoder T. Parsons, Struc-
ture and Process in Modern Societics, Glencoe, Ill. Eree Press, 1960.
122
James D. Thomspon i William J. McEwen, Organi:ational Goals and Environment,
Goal Setting as an Interaction Process, American Sociological Review, god. 1958, str. 23-31.
123
E. E. Emery i E. L. Trist, La trame causale de Penvironnement des organisations,
Sociologie du travail, No. 4/1964, str. 342-345.
311
Socioloski pristup upravi pokazao se neobicno plodnim i korisnim u prevla-
davanju jednostranosti klasicne teorije i u ispravljanju njezinog sljepila za probleme
organizacije u okolini. U tom pogledu je znanstveni razvoj samo odraz stvarnih
promjena. Sve veca stvarna kontrola ljudi nad drustvenim makro-mehanizmima,
rezultat kako porasta onih politickih snaga kojima je takva kontrola u interesu
tako stalnog napredovanja u tehnici planiranja i regulacije velikih sistema, nuzno
je upravila paznju i koncentrirala interes na pitanja sireg drustvenog polja u kojem
operiraju upravne organizacije. U tom smislu su tekovine socioloskog pravca
vjerojatno trajne. Tretiranje upravne organizacije kao zatvorenog sistema za koji
postoje samo unutarnji problemi rasporeda posla, odrzavanja kohezije, osiguranja
komunikacija, optimalne eIikasnosti i ekonomicnosti, ne moze vise pretendirati
na naziv teorije. Dinamicnost, historicnost, interakcija organizacije s okolinom
nuzni su sastavni dijelovi svakog teoretskog modela uprave. Ali ako su nuzni,
nisu dovoljni. Nakon ovog socioloskog prosirenja horizonta, ostali su ipak jos i
stari problemi rasporeda posla i odrzanja kohezije, eIikasnosti i ekonomicnosti.
Ako smo naucili u meduvremenu da gledamo sire, svagdasnjica trazi svoje i
zahtijeva da se nove spoznaje primijene i da se njihova vrijednost ocijeni u primjeni
na stare svakodnevne probleme prakticnog rada u organizacijama i sa
organizacijama. Trajno ojacana tekovinama psiholoske i socioloske kritike klasicne
skole, upravna se teorija ipak ponovno vraca svojim izvornim upravnim pitanjima.
9. NEOPRESKRIPTIVNI SMJER
U stvari, odredeni smjer upravne teorije nije nikad ni napustio praksu, vec je
nekako putem, u neprestanom pragmatickom nastojanju da pronade bolje metode
upravnog djelovanja i pogodnije organizacione strukture, uspio prihvatiti i ugraditi
u svoj instrumentarij nove elemente koje su stvarala psiholoska i socioloska
istrazivanja. Stoga i nije uvijek lako razlikovati ovaj smjer od psiholoskog i
socioloskog pristupa. Bitno mu je ipak obiljezje zaokupljenost prakticnim ciljem
upavljanja, postizavanjem one vanjske svrhe zbog koje je upravna organizacija
stvorena, pa mozemo, za razliku od psiholoskog i socioloskog pravca, govoriti o
teleoloskoj orijentaciji. I na tom je podrucju klasicna teorija, koja je takoder
tehnicka i instrumentalna, dozivjela kritiku. Prakticni obziri eIikasnog i ekono-
micnog upravnog poslovanja u sve su vecoj mjeri trazili elasticnost, prilagodljivost
upravne organizacije, i poricali, odnosno relativizirali razmjerno krute ,principe
dobrog upravljanja koje je bila postavila klasicna skola. Cini se vjerojatnim da ti
zahtjevi povecanja elasticnosti proizlaze iz samog objektivnog razvoja uprave i
upravnih organizacija, jer kako inace shvatiti istodobno njihovo pojavljivanje pod
posve razlicitim okolnostima. Dok s jedne strane, na primjer, Simon, u svom prvom
312 Eugen Pusic
znacajnijem djelu, preispituje korisnost klasicnih nacela upravljanja i proglasava
ih poslovicama koje daju protivurjecne savjete,
124
s druge strane Staljin, koji bas
nije bio pristasa labave organizacije, konstatira da je decentralizacija ipak
neophodna, da bi se uopste moglo upravljati.
125
Dok Thompson preporuca
opcenitije elasticniju atmosIeru za upravne organizacije i sisteme u zemljama u
razvoju,
126
Crozier tvrdi da bas na najrazvijenijem nivou samo veca elasticnost
strukturnih oblika moze omoguciti da se izdrzi razvoj prema sve vecoj standa-
rdizaciji i racionalizaciji.
127
Glavna je zapreka povecanju elasticnosti, ocigledno, hijerarhija, odnosi
nadredenosti i podredenosti, ustanovljeni, samom strukturom organizacije, jednom
zauvijek i neovisno od konkretnog zadatka. Hijerarhija, stoga, dolazi u pitanje i
za one autore koji ne prelaze granice tehnicko-teleoloskog gledanja, bez obzira na
to polaze li sa stanovista pravne tehnike ili upravljacke svrsishodnosti. Prosirenje
operativne uloge drzave ne dovodi u pitanje pravnu drzavu, izvodi Bachelet, ali
svakako negira i rusi hijerarhiju.
128
Golombiewski analizira u cemu se stvarno
sastoji vlast, odnosno autoritet u organizaciji i dokazuje da postoje razliciti izvori
ili, kako on kaze, ,naslage hijerarhijskih ovlasti: sluzbeni polozaj pretpo-
stavljenog, njegova Iunkcija koordinatora, licni prestiz koji uziva. Ove se ,naslage
mogu poklapati, ali i ne moraju.
129
Opcenito sve vise prevladava misljenje, da je
vodenje u upravnim organizacijama Iunkcija koju opravdava logika odredenih
situacija, a ne ,vlast nad ljudima.
130
Takvom shvacanju narocito je pridonio razvoj
neosobnih metoda kontrole, kao sto je tekuca vrpca u industrijskim organizacijama
ili statisticka evidencija radnog uspjeha kod nemanuelnih djelatnosti. Pod ovim
se uvjetima rukovodilac pojavljuje ne kao onaj koji zapovijeda i trazi, vec vise
kao savjetnik i pomagac kojemu se pojedini clan radnog kolektiva obraca s
problemima u svom radu.
131
124
Herbert Simon, The Proverbs of Administration, Public Administration Review, br. 1/
1946, str. 53-67.
125
J. V. Staljin, Joprosi lenfini:ma, OGIZ, Moskva, 1945, str. 348.
126
Victor A. Thompson, Administrative Obfectives for Development Administration, Ad-
ministrative Science Quarteriy, June 1964, str. 91-108.
127
128
Vittorio Bachelet, Ladeguamento dellapparato di governo alle esigen:e di una politica
di sviluppo, II Politico, Dicembre, 1961, str. 686-707.
129
Robert T. Golombiewski, Authoritv as a Problem in Overlavs. A Concept for Action and
Analvsis, Administrative Science Quarterly, June 1964, str. 23-49.
130
Sistematski historijski pregled razvoja prema Iunkcionalnom shvacanju uloge vodenja u
organizaciji nalazimo kod H. Hartmanna, Funktionale Autoritt, Eerdinand Enke Verlag, Stuttgart,
1964.
131
Blau i Seott, op. cit., str. 176. i sl.
313
Odlucna prekretnica u gledanju na djelatnost upravljanja nastupila je s
pojavljivanjem vrlo znacajnih novosti na polju tehnike predvidanja i organiziranja.
Primjena matematskih metoda u drustvenim znanostima dala je najvidljivije i
najopipljivije rezultate bas kod upravljanja. Linearno i dinamicko programiranje,
kombinatoricka matematika u sluzbi operacionog istrazivanja i novi putovi u
proracunavanju troskova i koristi od neke upravne sluzbe; usavrsavanje tehnike
Iinanciranja i Iinancijskog planiranja, precizniji instrumenti detaljnog vremenskog
i strukturnog planiranja rada,
132
i narocito matematska teorija samo-reguliranih
sistema, koju je njezin glavni osnivac Norbert Wiener nazvao kibernetikom, stvorili
su tehnolosku podlogu za prijelaz od ,vladanja ljudima na upravljanje stvarima.
U Programu KPSS, primljenom na XXII kongresu 1962. godine, kaze se:
,Primijenit ce se u sirokim razmjerima kibernetika, elektronski racunski i
upravljacki sistemi u proizvodnim procesima industrije, gradevinarstva i transporta,
u znanstvenom istrazivanju, u planskim i projektantsko-konstruktorskim racunima,
na podrucju knjigovodstva i upravljanja.
133
Pod tim utjecajima upravna teorija
razvija komunikacioni model upravne organizacije, model uprave kao mreze
komunikacija koja sama sobom upravlja, samu sebe ispravlja i mijenja.
134
U trazenju prijelaza na elasticnije Iunkcionalne odnose u upravljanju,
pragmaticari jednako kao i psiholozi, ali s drugog stanovista susrecu se s
pitanjem odnosa specijalizacije i koordinacije. Sve veca specijalizacija trazi sve
vise koordinacije, sve vise onih poslova koji neposredno ne pridonose izvrsavanju
vanjskog zadatka organizacije i koji okupiraju sve veci dio radnog vremena svih
ucesnika. Opterecena sve masivnijom nadgradnjom povezivanja, naredivanja,
nadziranja i preispitivanja, velika suvremena organizacija se krece sve sporije u
postizavanju ciljeva zbog kojih je stvorena. Pored i preko nastojanja da se lijece
simptomi ovog stanja kao sto je orijentacija na ,niske strukture u upravnim
organizacijama s malim brojem vertikalnih stupnjeva a sve sirim horizontalnim
rasponom pojavljuje se trazenje nacelnih alternativa.
Suvremena upravna teorija tehnicko-teleoloskog smjera, ili bar znatan dio
njezinih predstavnika, primjenjuju metode analize koje zapravo rastvaraju klasicni
pojam organizacije kao relativno permanentne strukture. Organizacija se vise ne
shvaca kao objektivna realnost nezavisna od Iunkcije koju vrsi, vec naprosto kao
kratica, kao skraceni izraz za skup odnosa medu ljudima na radu. U prvom redu,
132
Herbert A. Simon, Administrative Decision-Making, Public Administration Review, No.
1/1965, str. 31-37.
133
Cit. po A. I. Berg, Kibernetika i obscestvennvfe nauki, u knjizi Stroitelfstvo kommuni:ma
i obscestvennvfe nauki, Akademija nauk SSSR, Moskva, 1962, str. 56.
134
John T. Dorsey Jr., A Communication Model for Administration, Administrative Science
Quarterly, December, 1957, str. 307-324.
314 Eugen Pusic
skup odnosa koji nastaju u procesu odlucivanja. Simon i njegovi suradnici narocito
su zasluzni za izgradnju teorije racionalnog izbora, koja nastoji protumaciti kako se
donose odluke u povezanim grupama ljudi na relativno trajnom zadatku. Ova teorija
predstavlja znacajan napredak prema ranijim simplicistickim predozbama o nacinu
izbora ciljeva i sredstava medu ljudima, ne samo u okviru klasicne skole vec i na
podrucju ekonomskih i politickih disciplina. Ciljevi organizirane grupe ljudi
predstavljaju slozeni amalgam pojedinacnih ciljeva i teznji neodredenog niza
sudionika u koje valja ubrojiti, pored proIesionalnih clanova upravne organizacije,
i niz drugih Iaktora, kao sto su nosioci politicke vlasti, korisnici, vanjski suradnici.
Ti se ciljevi mijenjaju prema vanjskoj situaciji, prema aktivnijem nastupanju, odnosno
pasivizaciji pojedinih sudionika, s pojavom novih sudionika ili s otpadanjem
postojecih. Ciljevi se ostvaruju u okviru sistema postojecih pravila o upotrebi
sredstava, o nacinu postupanja, o mjerilima rezultata koji zadovoljava. Bez takvih
pravila bila bi uopce nemoguca trajna djelatnost sa stabilnim odnosima. Ali ta pravila
znace ujedno i granicu do koje takav slozeni pothvat moze biti potpuno razuman i
svrsishodan. Pod presijom vremena, koja uvijek postoji u kontinuiranom djelovanju,
odluke se donose pod uvjetima neizvjesnosti. Nema vremena do kraja ispitati sve
premise na kojima odluka pociva i sve posljedice razlicitih tokova akcija izmedu
kojih u konkretnom slucaju mozemo izabrati. Stoga se moramo zadovoljiti pribliznim
rjesenjima, onime sto omogucuje da se citav pothvat nastavi, a da nemamo
mogucnosti pronalaziti ono rjesenje koje bi teoretski bilo optimalno. Pravilima
utvrdeni nacin postupanja mijenja se samo onda, kad se u radu pojavi nepredvideni
problem koji je dovoljno ozbiljan da bi mogao poremetiti citav tok djelatnosti. Ali i
u takvom se slucaju primjenjuju najprije postojeca pravila za trazenje novih rjesenja,
a zatim mozda jos i pravila za trazenje novih pravila.
135
Narocito je zanimljiv napredak koji je postignut u okviru teorije odlucivanja
a odnosi se na sistematsko zahvacanje interesa i interesnih situacija u vezi s
organiziranim pothvatom. Klasicna je skola polazila od pretpostavke da je
relevantan samo ,sluzbeni cilj koji je upravnoj organizaciji postavljen, zadatak
zbog kojeg je stvorena. Kasnija kritika, narocito socioloski pravac, ukazao je na
neopravdanost ove pretpostavke i doveo do toga da organizaciju danas shvacamo
kao socijalni sistem, grupu ljudi s odredenim interesima medu kojima postoje
sistematski odnosi. Teorija odlucivanja, medutim, nastojala je ovu spoznaju
iskoristiti opet u pragmaticke svrhe, radi boljeg razumijevanja, a time i potpunije
kontrole, procesa koji se odvijaju u zajednickom radu ljudi. Stvoren je pojam
,koalicije interesenata, pretpostavljenog, i ponajvise presutnog, sporazuma medu
sudionicima upravne djelatnosti o tome na koji nacin i u kojoj mjeri zajednicka
135
James G. March i Herbert A. Simon, Organi:ations, Wiley, New York, 1958.
315
akcija treba da zadovolji odredene interese svakog pojedinog od njih. U toj
,koaliciji vanjski je cilj organizacije samo jedan od interesa koji se bas i ostvaruje
toliko, i samo utoliko, ukoliko predstavlja zaista interes nekog pravog clana
koalicije, to jest sudionika koji je u stanju nametnuti cjelokupnom ,savezu i
svoje posebne interese.
136
Stabilnost organizacije postizava se ,unutarnjim
organizacionim rezervama, to jest onim viskom koji sudionici primaju preko
minimuma koji bi bio dovoljan da osigura njihovo sudjelovanje. Ovaj se visak
moze smanjiti u momentima krize, a povecati u slucaju neocekivanog priliva
sredstava, a da se na samom kontinuitetu koalicije nista ne mijenja.
137
Daljnji se utjecaj socioloskog pravca na upravnu tehniku ocituje u sve vecoj
paznji koja se posvecuje problemima promjene, mijenjanja i obnavljanja
organizacije. Nedostatak duha inovacije smatra se glavnim razlogom privrednog
i tehnickog zaostajanja u drustvu uopce.
138
Mijenjanje je preduvjet trajanja
organizacije, pa i to govori u prilog pronalazenja i usavrsavanja mehanizama za
samo-regulaciju koji bi mogli Iunkcionirati i bez intervencije vodstva.
139
Ovakve
mehanizme pruza u prvom redu kibernetika i pojam ultrastabilnosti koji je nastao
u okviru te teorije, to jest sposobnost da organizirani upravni pothvat sacuva svoju
istovjetnost i pored stalnih promjena i prilagodavanja novim vanjskim situacijama
kroz koje prolazi.
140
I rezultati psiholoskih istrazivanja nastoje se primijeniti u
svrhu olaksavanja inovacije, kao kad Blau dolazi do zakljucka, da upravne
organizacije nisu od prirode konzervativne, vec da njihova spremnost na promjene
ovisi o stupnju osjecaja sigurnosti njihovih clanova: sto je veca sigurnost, to je
veca spremnost da se podnesu promjene.
141
Ipak, najznacajniji zakljucak neo-tehnickog smjera u stvari je politicke naravi.
Sloboda i zadovoljstvo radnika, Iaktor na kojem su toliko inzistirali psiholozi,
nisu se bitno povecali primjenom modernih tehnickih metoda, pa ni uvodenjem
automatizacije u sve veci broj radnih procesa.
142
I prema tome, sve su vise tezine
i utjecaja dobivali oni glasovi koji su govorili o bitnim ogranicenjima mogucnosti
poboljsanja radne atmosIere, a da se radnicima ne dade veci stvarni udjel u
136
Herbert A. Simon, On the Concept of Organi:ation Goal, Administrative Science Quar-
terly, June 1964, str. 1-22.
137
Richard M. Cyert i James G. March, A Behavioral Theorv of the Firm, Prentice Hall,
Englewood CliII, 1963, str. 36-38.
138
139
S. Beer, Love and the Computer, Metra, No. 1/1964, str. 47-58.
140
M. L. Cadwallader, The Cvbernetic Analvsis of Change in Complex Social Organi:a-
tions, American Journal oI Sociology, No. 2/1959, str. 154-157.
141
Peter M. Blau, The Dvnamics of Bureaucracv, University oI Chicago Press, 1955.
142
Blau i Scott, op. cit., str. 180, i sl.
316 Eugen Pusic
odlucivanju o njihovom radu. I premda su prvi glasovi u tom koru pripadali
industrijskim sociolozima,
143
psiholozima i teoreticarima politickih znanosti, danas
je participacija postala geslo upravne tehnike. Nova organizacija trazi otvorenost
i stvaralacku participaciju.
144
Psiholoski pritisak, koji na pojedinca vrsi hijerarhija
i specijalizacija, dade se izbjeci prosirenjem organizacionih uloga preko onih
granica koje bi zahtijevalo samo strogo ograniceno izvrsenje zadatka.
145
S toga
stanovista upravo je stetna pretpostavka klasicne skole o tome da postoji ,jedan
najbolji put za vrsenje svakog upravnog posla, jer ona po pravilu sadrzi daljnju
prezumpciju, da vodstvo organizacije poznaje taj najbolji put. Takva predrasuda
onemogucava bas participaciju i eksperiment koji jedino vode do uspjeha.
146
U
sklopu teorije odlucivanja participacija se shvaca kao jednakost u neizvjesnosti i
u mogucnosti kontroliranja izvora neizvjesnosti. U okviru drustvenih struktura
koje baziraju na vlasti privatno-vlasnickoj ili drzavnoj participacija se moze
poceti ostvarivati djelomicnim sudjelovanjem clanova organizacije u odlukama,
s tim da odlucujucoj grupi ostaje prepusteno da ocijeni u kojima. Svakako visi
stupanj razvoja predstavlja tendencija prema proIesionalizaciji odnosno prema
podizanju strucnog nivoa ljudi u upravnim organizacijama. Strucnjak, specijalist
postaje u sve vecoj mjeri gospodar svog posla, stoga se opire hijerarhiji kako su
to ispravno uocili teoreticari uprave psiholoskog smjera i u stvari cini hijerarhiju
nepotrebnom. Prekretnicu u tom pogledu predstavlja prijelaz na generalizirani
sistem samoupravljanja. Prekretnicu zbog toga, jer takav sistem pretpostavlja
radikalnu izmjenu drustvene strukture, napustanje kako privatno vlasnickih tako
etatistickih oblika vlasti nad ljudima i izgradnju bitno novog sistema drustvenih
institucija. Medu te institucije spada i nova metoda upravljanja. Generalizirano
drustveno samoupravljanje ne znaci naprosto prosireno sudjelovanje svih i svakog
u svim mogucim procesima odlucivanja. To je jasna pouka naseg jugoslavenskog
iskustva, a o slicnim iskustvima govore i drugi premda imaju pred ocima znatno
manje opcenite i manje intenzivne Iorme sudjelovanja.
147
Koliko danas mozemo
predvidjeti, metoda generaliziranog samoupravljanja je nacin upravljanja
buducnosti gdje nacelna jednakost doprinosa u tehnickom smislu svakog sudionika
zajednickog pothvata odgovara jednakopravnosti sviju u interesnom pogledu.
143
Narocito Georges Eriedmann u posljednjem poglavlju svog nav. djela, pod naslovom La
technique donne conge a lhomme. O le reloger, izrazio je prvi odlucno uvjerenje da samo
participacija radnika moze uciniti ljudski izdrzljivim uvjete rada u suvremenoj industriji.
144
145
Chris Argyris, op. cit., str. 237.
146
147
Tako se, primjerice, Blau i Scott (op. cit., str. 193) pitaju u kojoj je mjeri moguce
sudjelovanje radnika u odlukama opceg upravljanja s obzirom na tehnicku slozenost problema o
kojima se radi.
317
10. SUVREMENA POLITICKA PROBLEMATIKA UPRAVE
Razvoj misljenja o upravnoj organizaciji kao o instrumentu za ostvarivanje
unaprijed jasno postavljenih vanjskih ciljeva, dakle u stvari tehnicko misljenje o
upravi, dovelo je, kako smo vidjeli, do nesumnjivo politickih rezultata i zakljucaka.
Kako stoji, medutim, s makroperspektivom? Kojim se putem kretalo politicko
misljenje o upravi?
Kad prelazimo na taj drugi krak razvoja, za koji smo u pocetku ustvrdili da
je konvergentan, susrecemo se neminovno s pitanjem koje nas mora pomalo i
iznenaditi: postoji li uopce politicka teorija uprave? Ili, mozda tacnije, mogu li se
sve one brojne historijske generalizacije, IilozoIske spekulacije, ideoloske
proklamacije koje se na tom terenu pojavljuju zaista kao gljive poslije kise ne
znamo uvijek unaprijed jesu li jestive ili otrovne moze li se, dakle, sva ta
intelektualna proizvodnja smatrati teorijom u onom strogom smislu koji se sve
neprijepornije aIirmira i u drustvenim znanostima? Ljudi koji se sami krecu tim
podrucjem cesto izrazavaju sumnje u pogledu znanstvenog kvaliteta politicke
teorije uprave. ,Promatraca uglavnom impresionira kaze KauIman oskudica
nekonvencionalnih novih ideja, a ne problem izbora izmedu njih. Cak i napredne
metode istrazivanja i analize, vezane gledistima i pretpostavkama iz ranijih
vremena, malo pridonose nasem znanju i spoznaji.
148
Politicka se teorija uprave
usporeduje s disciplinama koje se bave strukturom i Iunkcijom samih upravnih
organizacija da je nazovemo mikroproblematikom i usporedba ne ispada
narocito povoljna za politicku teoriju. ,Kad se analiza prosiruje na politicku okolinu
upravnog sistema, politicka se teorija pokazuje neadekvatnom.
149
Takvo stanje iznenaduje tim vise, sto ulogu upravnih organizacija u politici
nije nova pojava. Kad, primjerice, Crozier nabraja organizacije koje su, po
njegovom misljenju, najznacajniji primjerci organizacione vrste: katolicku crkvu,
rimsku armiju, pruski generalstab, americku korporaciju,
150
vidimo da su tri
primjera izrazito politicka, a i cetvrti, americka privredna korporacija, sve vise
dobiva politicki karakter i utjecaj na politicka zbivanja. Ne moramo biti narocito
domisljati, pa da Crozierovoj listi dodamo bar jos kadrovsku komunisticku partiju
lenjinskog tipa, koja je od svih organizacija izvrsila vjerojatno najpresudniji utjecaj
na politiku. I ne samo da organizacije u politici nisu od jucer. Nakon Webera se
zaista vise ne moze smatrati otvorenim pitanje, je li politicka teorija uprave moguca.
148
Herbert KauIman, Organi:ation Theorv and Political Theorv, The American Political
Selence Review No. 1/1964, str. 11.
149
Carl Beck, Bureaucracv and Political Development in Eastrn Europe, u J. La Palombara,
op. cit., str. 299.
150
Crozier, op. cit., str. 348.
318 Eugen Pusic
Malo je neobicno samo to, da i danas, sto godina nakon Weberova rodenja i o
cetrdesetpetogodisnjici njegove smrti, politicka teorija uprave nije dalje napre-
dovala nego sto jest u odnosu na njegove pojmove i hipoteze. Ali da vidimo, kako
stoji stvar s tim napredovanjem.
1. Problem birokracije
Produbljivanje ekonomskih kriza, zaostravanje klasne borbe na svim
Irontovima, izbijanje velikih medunarodnih sukoba imperijalistickog razdoblja
obiljezuju prvu trecinu dvadesetog stoljeca i najavljuju opcu krizu vladajuceg
drustveno-ekonomskog uredenja. Prvi pokusaj alternativnog drustvenog poretka,
drzavni socijalizam u Sovjetskom Savezu, i sam prolazi kroz duboke politicke
krize. Easisticke diktature na evropskom kontinentu dovode do drugog svjetskog
rata. Poraz reakcionarnih snaga u ratu rezultira neposredno u stvaranju niza novih
socijalistickih drzava u Evropi i Aziji, a drustvene promjene koje su u toku i koje
je rat samo ubrzao uzrokuju raspadanje velikih kolonijalnih sistema, revolucionarno
oslobadanje kolonijalnih naroda i njihovu orijentaciju na ubrzani ekonomski i
drustveni razvoj zaostalih podrucja.
Jedna od znacajki cjelokupnog ovog razvoja je presudno povecanje uloge
drzave u drustvu, a uprave u drzavi. Kao sto se reakcija i kontrarevolucija oslanja
sve vise na prinudni aparat drzavne uprave, policiju i vojsku, a sve manje na
parlamentarne i druge politicke mehanizme, te na tradicionalnu pravnu i eticku
armaturu legitimiteta postojeceg poretka, tako i revolucija nuzno sve vise naglasava
sistematsku primenu sile u postizavanju svojih ciljeva i nastoji se pripremiti na
konacni obracun stvaranjem zatvorenih i strogo discipliniranih organizacija
vojnoga tipa. Trocki i drugi razraduju metode oruzanog ustanka na temelju
predodzbe o kljucnoj vaznosti centara drzavnog upravljanja u revoluciji i tako
stvaraju zapravo novu tehniku osvajanja vlasti koja se kasnije koristi i lijevo i
desno, bez obzira na progresivnost ili reakcionarnost impliciranih ideoloskih
stavova. Jos je i danas tesko ocijeniti svu tezinu cinjenice, da je prva socijalisticka
revolucija na svijetu izbila u relativno industrijski nerazvijenoj zemlji, gdje su
drzavna organizacija i drzavni upravni sistem bili zapravo jedino sredstvo
koncentracije snaga, jedini okvir u kojem se moglo i zamisliti ostvarenje golemih
zadataka privredne izgradnje i drustvenog preobrazaja. A industrija, koja je tek
nastajala, nije jos bila u stanju da stvori protutezu punini drzavne vlasti u
Iunkcionalnoj i nuznoj samostalnosti pojedinih privrednih poduzeca. Materijalni
uspjeh sovjetske industrijske i drzavne izgradnje, pod veoma teskim uvjetima,
morao je impresionirati narode drugih nerazvijenih zemalja koje su se oslobadale
kolonijalnog jarma i stupale na put ubrzanog razvoja. Jaka koncentracija vlasti u
rukama drzavnog aparata postala je pravilo i sve se vise pretvara, ma kakav joj
319
bio ideoloski predznak, u normalnu metodu pomocu koje se nastoji ubrzati
drustveni razvoj. S druge strane, industrijski razvijene zemlje zapadne Evrope i
Sjeverne Amerike prolaze paralelni proces etatizacije koji je izraz koncentracije
kapitala i nastojanja da se drzavnom intervencijom izbjegnu ekonomske krize,
tendencije da se sve veci dio nacionalnog dohotka upotrijebi za pripremanje ratova,
i naglog porasta potraznje za javnim sluzbama uslijed napredovanja urbanizacije
i drustvene diobe rada uopce.
151
Jouvenelova nada, da ce ratovi i strahovlade stimulirati politicke znanosti,
kao sto su pomrcine i kometi dali poticaja astronomiji a ekonomske krize
ekonomiji,
152
nije se u prvi mah ostvarila. Odnos prema drzavnoj vlasti oslonjenoj
na upravni aparat u pocetku je to pozitivniji, sto su subjektivne namjere vlastodrzaca
u njihovim vlastitim ocima progresivnije. Primjer za takvu pozitivnu orijentaciju
prema vlasti i upravi pruza Staljin.
Staljinu je bio karakteristicni humani akcent marksizma u biti stran, pa je
stoga i na probleme upravljanja gledao posve drugim ocima nego Lenjin. Ono
protiv cega se Lenjin borio u sovjetskoj upravi i sto je dopustao mozda jedino kao
privremeno nuzno zlo, naime vladanje nad ljudima u cilju upravljanja, to je za
Staljina bila jedina prirodna metoda kojom se dade ostvariti taj cilj. Staljin se
oslanja u prvom redu na svijest i volju ljudi, partijskog aparata, na njihovu zeljeznu
disciplinu obuhvacenu u jednu monolitnu hijerarhijsku piramidu s njim na celu.
153
Markisticku analizu objektivne situacije zamjenjuje neograniceni voluntarizam,
gdje ne postoje nemogucnosti, pod uvjetom da se u akciju pode dovoljnom
dosljednoscu, energijom i bezobzirnoscu.
154
Problem kontrole drustva nad upravom
uopce se ne pojavljuje u toj perspektivi, vec se pretvara u svoju suprotnost, u
pitanje kontrole drzavnog i partijskog aparata nad drustvom.
Iz ovakvih objektivnih situacija i subjektivnih stavova nikao je najznacajniji
i, vjerojatno, ,najoriginalniji politicki problem dvadesetog stoljeca, problem
151
Od tri glavna problema koje Crozier spominje u odnosu javne uprave i njezine drustvene
okoline u Erancuskoj, dva se odnose na ,usmjeravanje sistema u cjelini i na ,sve vece zahtjeve
gradana za javnom sluzbom (Crozier, op. cit., str. 383 i sl.)
152
Bertrand de Jouvenel, Le Pouvoir Histoire naturelle de sa croissance (cit. prema
engleskom prijevodu izd. Hutchinson, London, 1948, str. 28).
153
Govoreci, primjerice, o ,obezlicki nestanku licne odgovornosti u radu Staljin vidi
svu odgovornost za takvu pojavu, ocigledno kompleksnu i izazvanu nizom i objektivnih uzroka,
jedino u djelovanju svog aparata. ,Ne, drugovi, obezlicka sama nece nikada nestati. Nju mozemo
i moramo unistiti jedino mi sami, jer mi smo na vlasti i mi svi zajedno odgovaramo za sve, pa
prema tome i za obezlicku (J. Staljin, op. cit., 339).
154
,Neki misle da je dovoljno razraditi pravilnu liniju partije, proglasiti je tako da je svi
cuju, izloziti je u obliku opcih teza i rezolucija i jednoglasno je izglasati, pa da pobjeda dode sama
od sebe, tako rekuc vlastitim tokom. To je, naravno, krivo... Pobjeda nikad ne dolazi sama, treba
je obicno dovlaciti (Staljin, op. cit., str. 476).
320 Eugen Pusic
birokracije. O birokraciji napisane su citave biblioteke. Kratak je sadrzaj svih tih
spisa da su njihovi pisci uglavnom protiv birokracije. Ali ova paljba po birokraciji
vise je ugrijala atmosIeru nego sto je osvijetlila situaciju. Jos uvijek se moze
postaviti pitanje, sto je birokracija, i na to pitanje dobiti razlicite i neodredene
odgovore bez obzira na mnogoznacnost samog termina u raznim jezicima. Samo
zbog lakseg pregleda mozemo razna misljenja o tome sto je birokracija podijeliti
u dvije velike grupe, a da odmah racunamo s time da smo u obje grupe svrstali
zajedno autore koji bi se vjerojatno iznenadili kako su se nasli u istom taboru.
Jedno je stanoviste, da politicka ,birokracija predstavlja ,povampirenje
uprave, grupe proIesionalnih sluzbenika velikog organizacionog sistema, narocito
drzavne uprave, promjenu njezine prvotne svrhe, odnosno ,patolosku autonomiju
cilja,
155
,prosirenje moci preko pocetne svrhe,
156
degeneraciju njezinih normalnih
veberovskih karakteristika,
157
obratnu stranu njezinih prednosti, disIunkciju njenih
Iunkcija. Klasikom ovog smjera moze se smatrati Gaetano Mosca koji je jos krajem
XIX stoljeca nastojao analizirati vladajuce klase u raznim drustvenim zajednicama
sa stanovista koje drustvene snage predstavljaju. Na listi tih snaga zauzimaju
znacajno mjesto vojna i civilna drzavna uprava, koje time postaju ako i ne sami u
cijelosti vladajuca klasa a ono moguca drustveno-politicka podloga vladanja.
158
U velikoj upravnoj organizaciji dolazi do pojave premjestanja ciljeva, tj. izvorne
vanjske ciljeve zbog kojih je organizacija stvorena i koji predstavljaju njezino
drustveno opravdanje, potiskuju institucionalni ciljevi, to jest interesi opstanka,
sigurnosti i prosirenja same organizacije. sto je organizacija veca, to je ta pojava
izrazenija, da bi na nivou drzave dobila sudbonosno politicko znacenje.
Institucionalni ciljevi drzave, a u tome je drzavna uprava njezin glavni prorok,
dominiraju nad pojedinacnim ili grupnim interesima drzavljana.
159
Taj je eIekt
olaksan pojavom neke vrsti psiholoske indukcije. Privrzenost i lojalnost velikoj
155
Alain Touraine, Travail et organisations, Archives rutopeennes de sociologie, No. 1/
1962, str. 7.
156
Eisenstadt, Bureaucracv, Bureaucrati:ation and Debureauerati:ation, Administrative
Science Quarteriy, No. 3/1959, str. 303.
157
Eisenstadt, Bureaucracv and Bureaucrati:ation (1958), str. 101102. Katkada jedno
rjesenje kao i od njega oprecno vode do negativnih posljedica. Tako nepoliticnost uprave moze
rezultirati time, da ona postane instrument svakome tko se domogne vlasti, ali politizacija moze
opet rezultirati u saboterskom odnosu upravnog aparata prema mjerama predstavnickih tijela koje
se ne slazu s politickim principima koje zastupa uprava.
158
Gaetano Mosca, The Ruling Class (engleski prijevod), McGraw-Hill, New York, 1939.
159
,Kad bi svrha drzave bila bogatstvo, zdravlje, pamet ili sreca njihovih gradana, ne bi bilo
inkompatibilnosti medu njima. Kako se, medutim, ovi ciljevi, pojedinacno i zajednicki, smatraju
manje vaznima nego moc drzave, to se ciljevi raznih drzava sukobljavaju i ne mogu se postici
spajanjem (Bernard Russell, Power, A New Social Analvsis, London, 1938, str. 179180).
321
organizaciji moze se prosiriti sredstvima propagande, interesnom vezanoscu i
samom velicinom vlasti od organizacione elite, na vecinu clanova, pa i na
neclanove, do te mjere da su oni spremni na najvece zrtve za svrhe koje nemaju
veze s bilo kakvim njihovim interesima. Eisenstadt, koji se u novije doba bavi
vjerojatno najvise birokracijom u smislu iskrivljavanja normalne orijentacije uprave
na vrsenje sluzbe, tumaci birokratizaciju kao neku vrst degeneracije upravnih
organizacija prekomjernim pojacanjem njihovih normalnih svojstava. Takvo
tumacenje ima, navodno, dvije strane. Ako potenciranje uobicajenih znacajki
moderne uprave, na primjer, uslijed povecanja organizacije, moze dovesti do
politicke ,birokracije, onda treba dopustiti i mogucnost ,debirokratizacije, tj.
razvoja u kojem pojedine standardne karakteristike postaju slabije umjesto jace
izrazene.
160
Ovime je onda stvoren most prema drugoj skupini misljenja.
Druga varijanta pridaje upravi i njezinim znacajkama principijelno manju
vaznost u politickoj areni. Pisci ove druge grupe polaze od autonomije podrucja
politike i nastoje rastumaciti neke negativno ocijenjene pojave, narocito smanjenje
cirkulacije u politickim elitama, Iaktorima koji su inherentni samom politickom
sistemu ili koji proizlaze iz njegove drustvene okoline. ,Birokracija dovodi u
politickim tijelima i organizacijama do pojava koje su slicne izvjesnim znacajkama
proIesionalnog upravnog aparata. Tradicija ovog shvacanja polazi od Michelsove
analize tendencije prema oligarhickim partijama, kod koje je postojanje i sirenje
proIesionalnog partijskog cinovnistva jedan od uvjetujucih Iaktora, ali niposto
jedini izvor tendencije.
161
Moderne pojave koje su ocijenjene kao ,birokratske u
socijalistickom tipu etatizma bas su i proizasle iz ,birokratizacije partijsko-
politickog aparata,
162
tako da se moze vise govoriti o prodiranju ,politicara u
upravu nego o preuzimanju vlasti od strane proIesionalnog upravnog aparata.
Ako je za prvu grupu birokracija degeneracija uprave, za drugu je degeneracija
politike. ,Od proleterske drzave s birokratskim deIormacijama kako je Lenjin
deIinirao politicki oblik nase drzave razvijamo se u birokratsku drzavu s
proleterskim komunistickim ostacima.
163
Od te dvije osnovne polazne tacke ovise i konkretni momenti koje pojedini
pisci naglasavaju kao uzroke politicke ,birokracije. Ukazuje se na relativnu
160
,Debirokratizaciju deIinira Eisenstadt kao ,minimizaciju ili smanjivanje birokratske
uloge i neosobnosti organizacije, maksimizaciju sudjelovanja clanova (scil. vanjskih) kao rezultat
utjecaja nebirokratskih uloga i grupa (op. cit., str. 105).
161
Robert Michels, Political Parties A Sociologicla Studv of Oligarchical Tendencies of
Modern Democracv (engl. prijevod: The Eree Press, Glencoe, III. 1915, str. 198).
162
Leon Trotsky, Ecrits 1928-1940, tome I, Librairie Marcel Riviere et Cie, Paris, 1955, str.
3536.
163
Kristijan Rakovski, cit. po Pierre Naville, Critique de le Bureaucratie, Cahiers
internationaux de sociologie, Vol. XV, 1935, str. 100.
322 Eugen Pusic
samostalnost upravnog sistema, neophodnu iz tehnickih razloga, koja moze postati
izvor ,odmetanja uprave od politicke kontrole. Osobito regulativne i arbitrazne
ovlasti upravnih nadlestava vec same po sebi predstavljaju neke vrsti vlasti u
njihovim rukama.
164
Isto vrijedi za vlastodrzacke implikacije hijerarhije.
165
Upravni
rukovodioci opceg tipa po samoj svojoj Iunkciji teze da prisvoje odredene
koordinativne i kontrolne Iunkcije koje bi normalno trebalo da pripadaju politickim
centrima i tako djeluju na slabljenje tih centara.
166
Tendencija prema ,oligarhiji
vidi se i u samom aparatu proIesionalne uprave, te apatija koja uslijed toga
prevladava u nizim slojevima hijerarhije predstavlja posebni uzrok ,birokracije.
167
Eisenstadt postulira tri glavna tipa odnosa izmedu upravnog sistema i njegove
drustveno-politicke okoline: stanje ravnoteze u kojem upravni sistem ostaje u
instrumentalnoj ulozi i pod kontrolom politickih vlastodrzaca odnosno drugih
interesenata (vlasnici i dr.); birokratizaciju, tj. povecanje podrucja utjecaja u drustvu
i ,politicke tezine samog upravnog sistema; i debirokratizaciju, kad grupe
interesenata sticu sve veci utjecaj u upravnom sistemu, rastvaraju njegovu
speciIicnu strukturu i negiraju njegove karakteristike u teznji za ostvarenjem svojih
posebnih grupnih interesa. Prevladavanje stanja ravnoteze ovisi o uvjetima u
drustvenoj okolini uprave: opce prihvacanje univerzalistickih stavova (u Parso-
nsovom smislu), siroka raspodijeljenost politicke i materijalne moci i sredstava u
svim sIerama, konkurencija medu drustvenim centrima utjecaja, postojanje
organiziranih politickih grupa, pravilno Iunkcioniranje metoda politicke kontrole.
168
Drustvene uzroke isticu i oni pisci koji pojavu politicke ,birokracije gledaju
prvenstveno kao deIormaciju samih organiziranih snaga, njihovo otudenje od veze
s masama i ne kontrolirano vrsenje vlasti u teznji za ostvarenjem svojih posebnih
interesa. Ekonomski Iaktor, na primjer siromastvo Rusije i usitnjenost seljacke
proizvodnje, na koje je ukazao vec Lenjin, istice i Trocki.
169
Nacionalizacija i
kolektivizacija sredstava za proizvodnju predstavlja ekonomsku bazu politicke
,birokracije.
170
Odredena vrst velikih ekonomsko-upravnih zadataka, na primjer
164
Eisenstadt, op. cit., str. 101102.
165
,U hijerarhiji kaze Naville demokracija nalazi svoju prvu negativnu granicu, op.
cit., str. 109.
166
Eritz Morstein-Marx, u J. La Palombara ed., op. cit., str. 21.
167
William Delany, The Development and Decline of Patrimonial and Bureaucratic Admin-
istration, Administrative Science Quarterly, 1962, str. 478.
168
Eisenstadt, Bureaucracv, Bureaucrati:ation and Debureaucrati:ation, str. 315316.
169
Trocki, op. cit., str. 60-61. Trocki, medutim, dodaje, da u situaciji kad je siromastvo
jedne zemlje vrlo veliko, kao sto je bilo u pocetku sovjetske vlasti, privilegirana birokracija jos ne
nastaje, jer jos nema materijalne podloge ni za njene privilegije (op. cit., str. 111).
170
Rakovski, cit. kod Naville, op. cit., str. 101.
323
regulacija rijeka i drugi vodoprivredni radovi, stvara povoljnu klimu za despotske
rezime ,birokratskog tipa.
171
Ugrozenost politicki vladajuce grupe, njezina borba
da potisne silom svoje politicke protivnike,
172
moze dovesti do ,policiIikacije
drzave i do politicke ,birokracije.
173
Daljnja mogucnost identiIikacije ,birokratskih politickih rezima je utvrdi-
vanje karakteristika opceg stanja u drustvu koje takav rezim stvara, njegovih simp-
toma, posljedica i popratnih pojava. Touraine govori o alijenaciji koju deIinira
kao ,svaki oblik gubitka kontrole nad proizvodnjom koji je pretrpio trudbenik, i
razlikuje ,tehnicisticku, ,birokratsku i ,politicku alijenaciju, prema tome da li
je do gubitka kontrole proizvodaca nad proizvodom doslo uslijed tehnicizma
organizatora, uslijed birokratskog mijesanja uprave ili uslijed politickih samo-
drzaca.
174
Kao o simptomu ,birokracije vlasti govori se i o kultu licnosti, kao
pretjeranom isticanju i javnom hvaljenju pojedinog ili pojedinih vodecih politickih
Iunkcionera.
175
,Birokraciju privrede vide neki u nepovoljnom omjeru upravnih
sluzbenika prema radnicima u proizvodnji, odnosno u velikom broju strucnjaka
van proizvodnje.
176
Birokracija ima tendenciju da konIlikte u drustvu, koji se ne
mogu ukloniti, apsorbira.
177
,Birokraciju karakterizira politicki pragmatizam; ona
bez velikog oklijevanja odstupa od politickih principa, ako to moze posluziti
njezinim prakticnim ciljevima.
178
Na najvece su poteskoce naisli, i dali dosta mrsave rezultate, pokusaji da se
,birokracija utvrdi kao bar relativno odredeni i stalni krug ljudi, ,birokrata.
Empirijska istrazivanja pokazala su se kao nekonkluzivna. Kad god se zahvatila
grupa vodecih Iunkcionera u upravi, nailazi se na elemente kohezije, ali i na razlike.
U gradanskim drzavama visoki Iunkcioneri potjecu vecinom iz krugova burzoazije,
171
Karl WittIogel, Oriental Despotism, cit. kod Delany, op. cit., 486.
172
Eisenstadt, op. cit., str. 316.
173
Trocki, op. cit., str. 106.
174
Touraine, op cit., str. 3 i 15.
175
Stanislav Stojanovic, Savremena sovfetska shvatanfa o birokratifi (Nasa Stvarnost, br. 7-
8/1962, str. 103). Kult licnosti donekle podsjeca na Weberov pojam ,birokratizacije karizme,
Iascinacija historijskom licnoscu koja se izgubila u politickoj svakidasnjici, pretvorila u rutinu i
ceremonijal Iunkcionalno namijenjen odrzavanju vlasti. Bas kult licnosti je, opcenito govoreci, u
suprotnosti s jednom od osnovnih karakteristika ,birokracije u smislu proIesionalne uprave, s
neosobnoscu u radu.
176
Stojanovic, op. cit., str. 101.
177
Naville, op. cit., str. 114. Uprava reproducira drustvene konIlikte, ali u znatno oslabljenom
i ,amortiziranom obliku, kao napetosti medu raznim birokratskim grupama.
178
Trocki, op. cit., str. 93, izrazava misljenje, da ,birokracija socijalistickog tipa namjerno
regrutira upravne Iunkcionere iz pripadnika ekspropriranih klasa, a ne iz revolucionera, da bi
dobila poslusnije izvrsioce svoje volje.
324 Eugen Pusic
naginju konzervativizmu u pogledu upravnih struktura, ali i novatorstvu u
metodama za vrsenje upravnih Iunkcija. S druge strane, nije se mogla konstatirati
neka odredena zajednicka doktrina, a sto je najvaznije, utjecaj te grupe na politicke
odluke nije se pokazao kao narocito znacajan. Ili se bar ne moze govoriti o
kolektivnom utjecaju, vec je taj vezan uz pojedince.
179
Trocki, u nastojanju da
dade statisticki pregled ,birokracije u SSSR-u tridesetih godina obuhvatio je sve
clanove partijskog i drzavnog aparata, uprave poduzeca i kolhoza i dosao do
zakljucka da ta grupa obuhvaca 1015 cjelokupnog stanovnistva.
180
La Palombara
razlikuje dva smisla izraza, odnosno dva kruga ,birokrata: jedan siri koji obuhvaca
,sve javne sluzbenike, i drugi uzi koji sacinjavaju ,javni sluzbenici na relativno
visokom nivou u hijerarhiji.
181
Najcesce, medutim, govori se o krugu osoba koje
sacinjavaju ,birokraciju jos neodredenije. Gotovo bi se u toj neodredenosti katkada
mogla nazrijeti namjera, da se rastezljivost pojma ,birokrata zeli sacuvati iz
politickog oportuniteta.
Sveobuhvatnost i neizbjezivost vlasti velikih organizacionih sistema, u prvom
redu drzavne uprave, predstavlja za suvremenog covjeka dozivljaj takve traumatske
snage, da razmjerno vrlo veliki dio literature, strucne i ostale reagira na nj kao na
elementarnu snagu s kojom treba racunati, ali ne mozemo ni pomisliti da joj se
suprotstavimo. Nekada se ukazivalo samo na Iatalno djelovanje vlasti na karakter
pojedinaca kao njezinog nosioca.
182
Danas mnogi ne vide izlaza za drustvo kao
cjelinu.
183
Birokratski pesimizam poprima katkad grandiozne oblike, kao kod
Burnhama,
184
drugi put je vise orijentiran na svakidasnjicu, kao Whyteov opis
,organizacionog covjeka.
185
Ni kapitalizmu ni socijalizmu ne pripada buducnost
kaze Burnham, nadovezujuci na slicne ranije izvode drugih, a narocito Bruna
Rizzija
186
vec upravljacima, birokratima, menedzerima koji posredstvom
drzavnog vlasnistva zadobivaju kontrolu nad sredstvima za proizvodnju, dok dioba
179
Bernard Gournay, Les Grands Fonctionnaires, Revue franoise de science politique, No.
2/1964, str. 215242; Jean-Eranois Kesler: Les anciens eleves de lEcole nationale
dadministration, Revue Iranaise de science politique, No. 2/1964, str. 243267.
180
Trocki, op. cit., str. 132.
181
J. La Palombara, op. cit., str. 6-7.
182
Kao u poznatoj recenici Lorda Actona: ,Vlast tezi da pokvari, a apsolutna vlast da kvari
apsolutno. Veliki su ljudi gotovo uvijek zli ljudi... cit. po Herbert Read: Anarchv and Order,
Essav in Politics, Eaber and Eaber, London, 1954, str. 21.
183
Sloboda i sigurnost su opreke; tko trazi jedno odrice se drugog. Nakana pretvoriti vlast iz
gospodara u slugu drustva nije uspjela (B. de Jouvenel, op. cit., str. 288).
184
James Burnham, The Managerial Revolution or hhat is Happening in The horld Now,
Putman, London, 1942.
185
William H. Whyte Jr., The Organi:ation Man, Doubleday, New York, 1957.
186
Daniel Bell, The Strange Tale of Bruno R., The New Leader, 28. IX 1959.
325
rada putem standardizacije i tekuce vrpce snizava nivo strucnosti, a time i
mogucnost eIikasne drustvene akcije za vlastiti racun, radnicke klase. Primjenjujuci
svoju analizu na rezultate do kojih su dosli Berle i Means u odnosu na americki
tip dionicarskog drustva,
187
Burnham vidi cetiri glavne uloge u odvijanju modernog
proizvodnog procesa: menedzeri, komercijalno-Iinancijski rukovodioci, Iinancijski
kapitalisti i dionicari, te konstatira da su za tehnicko usmjeravanje i neophodnu
koordinaciju proizvodnog procesa potrebni samo menedzeri i, jednim dijelom,
komercijalno Iinancijski rukovodioci ukoliko su upravljaci, dok su ostale uloge
Iunkcionalno suvisne, te ce stoga s vremenom otpasti.
188
Whyte opisuje konIormizam, uniIormiranje nacina zivota i misljenja kod
clanova hijerarhije velikih americkih korporacija koje zajedno s citavom svojom
porodicom postaju ,ljudi kompanije i gube, neizbjezno, svaku individualnost,
nezavisnost i licnu notu u bilo cemu. Birokratski rezimi su predmet historijskih
interpretacija proslosti, na primjer WittIogel,
189
ili jezivih literarnih vizija
buducnosti, od kojih je najpoznatija, vjerojatno, Orwellova knjiga 1984.
190
WittIogel brani tezu, da je prirodna potreba organiziranja velikih javnih radova, u
prvom redu radova u vezi s regulacijom rijeka i obranom od voda, bila tokom
povijesti neizbjezni izvor despotskih oblika vladanja. Orwell nastoji potencirati
one znacajke koje smatra karakteristicnima za totalitarne rezime XX stoljeca i
nacrtati vladavinu u kojoj bi organizirano birokratsko nasilje deIinitivno zdrobilo
ljudsku licnost. U krajnjem slucaju, proces birokratizacije i neizbjeznog rasta
birokratskog aparata postaje predmet humora, kao kod Parkinsona, koji tvrdi da
je pronasao matematsku Iormulu za predvidanja godisnjeg porasta uprave. Ta se
Iormula osniva na teznji svakog upravnog Iunkcionera da poveca vlastitu vaznost
povecanjem broja podredenih sluzbenika, i na pretpostavci: sto vise sluzbenika to
vise posla, jer u upravi ljudi stvaraju posao jedan drugome. Autor ilustrira svoj
,zakon primjerima britanskog Admiraliteta i Ministarstva kolonija, u kojima broj
sluzbenika raste u obratnom razmjeru s brojem ratnih brodova, odnosno kolonija.
191
Mozda je najznacajnije za ,boju epohe, da Parkinsonovu studiju, kad je prvi put
izasla kao clanak, veliki dio kritike uopce nije shvatio kao salu.
187
A. A. Berle i G. C. Means, The Modern Corporation and Private Propertv, Mac Millan,
New York, 1933.
188
Burnham, op. cit., str. 82 i sl.
189
Karl WittIogel, Oriental Despotism, New Haven, 1967.
190
George Orwell, 1984, Harcourt, Brace & Co., London, 1949.
191
C. Northcote Parkinson, Parkinsons Law and Other Studies in Administration, Houghton
MiIIlin, Boston, 1957.
326 Eugen Pusic
2. Problem nedrzavne uprave
Medutim, i pored svoje spektakularnosti, birokratski Iatalizam ostaje marginalna
pojava u drustvenim znanostima. On izaziva i emotivno protivljenje, kao lazno-pateticna
kapitulacija pred ozbiljnim i aktuelnim drustvenim problemom,
192
i znanstvenu kritiku.
Jednako kao mnoge druge teorije katastroIe a bas na podrucju uprave ima ih dovoljno
mnogo birokratski pesimizam grijesi prenaglasavanjem samo jedne strane pojave.
Sve veci utjecaj uprave u drustvu pracen je promjenama u samoj strukturi upravnih
sistema, odnosno u odnosu drustvo-uprava, promjenama koje donekle neutraliziraju
opci drustveni polozaj uprave i koje stvaraju opcenito novu situaciju na koje stare
sheme interesa i nekadasnji osjecajni uvjetni reIleksi vise ne pristaju.
Samo je pitanje postavio jos Hume:
,Nista ne iznenaduje u vecoj mjeri one koji promatraju ljudske prilike ocima
IilozoIa nego lakoca kojom manjina vlada nad vecinom i, prema tome, pokornost
kojom ljudi podreduju svoje vlastite osjecaje i strasti osjecajima i strastima onih
koji nad njima vladaju. Kad ispitamo kako se ovo cudo zbiva, naci cemo da je
premocna snaga uvijek na strani onih nad kojima se vlada i da vladajuci nemaju
nista sto bi ih podrzavalo osim mnijenja. Sva vlast se stoga temelji na mnijenju, i
to se pravilo odnosi na najdespotskije i najvojnije vladavine bas kao i na
najslobodnije i najnarodskije. Egipatski sultan i rimski car mogu goniti svoje
bespomocne podanike kao tupu stoku protivno njihovim osjecajima i sklonostima.
Ali u najmanju ruku moraju da vode svoje mameluke i pretorijanske bande kao
ljude, posredstvom njihovog mnijenja.
193
U ovoj Humeovoj klasicnoj analizi sadrzane su, u embrionalnom obliku,
obje komponente odnosa ljudi prema drustvenoj instituciji vlasti: situaciona i
psiholoska. Sama vlast smatra se kao sastavni dio okoline, prirodni element
drustvene situacije ljudi, koje je uvijek bilo i uvijek ce je biti. Djelovanje vlasti
pociva, s jedne strane, na velikoj koncentraciji Iizicke sile koja dopusta da se
znacajni dijelovi stanovnistva ,gone kao tupa stoka, a s druge na ,mnijenju
podanika ili pripadnika aparata koji u postojecim odnosima vladanja i pokoravanja
vide neki svoj interes ili te odnose, iz ma kojih drugih razloga, pozitivno ocjenjuju.
Vidjeli smo prvotnu reakciju politicke teorije na realnost vlasti: bilo nastojanje da
se vlast ucini podnosljivijom, da se humanizira, bilo prijedlozi da se citava
institucija ukine, da se vlast negira. Ove dvije linije nastavljaju se do danas.
Medutim, promijenjeni drustveni uvjeti dovode do novih ideja i u pogledu vlasti.
192
V. npr. Alwin W. Gouldner, Metaphvsical Pathos and the Theorv of Bureaucracv, The
American Political Science Review, No. 2/1955, str. 496507.
193
David Hume, Of the First Principles of Government, 1742. (cit. po izd. The Liberal Arts
Press, New York, 1953, str. 24).
327
Nastojanja humanizacije i ogranicavanja vlasti zahvacaju oba Humeova
Iaktora. Koncentracija sile pokusava se smanjiti diobom drzavnih Iunkcija na razne,
medusobno relativno nezavisne nosioce, a djelovanje ,mnijenja gleda se prosiriti
na same vlastodrsce i njegovo djelovanje okrenuti tako da aparat vlasti vidi svoj
interes
194
u zastiti prava podanika, odnosno da tu zastitu prihvaca kao vlastitu
drustveno-moralnu vrijednost.
S porastom broja, snage i upliva upravnih organizacija u suvremenom
etatizmu, tradicionalne ideje o diobi vlasti i uspostavljanju ravnoteze izmedu
zakonodavstva, sudstva i uprave ocigledno vise nisu dovoljne. Onaj dio politicke
teorije koji se i danas krece utrtim misaonim stazama klasika gradanske demo-
kracije, nastoji da povede racuna o izmijenjenoj situaciji na razne nacine. Horizo-
ntalnoj dimenziji diobe vlasti u centru dodaje se nova, vertikalna dimenzija diobe
izmedu centra i teritorijalnih potcentara. Lokalna samouprava se shvaca kao
sredstvo sistematskog ogranicavanja politicke vlasti. Obje dimenzije se dovode
medusobno u vezu, tako da radikalnija dioba u jednom pravcu zahtijeva vecu
koncentraciju u drugom i obratno.
195
Medutim, citav okvir teritorijalnih sistema
drzavnog upravljanja pokazuje se doskora kao preuzak. Od diobe vlasti u drzavi
prelazi se na diobu utjecaja u drustvu. Nedrzavne, drustvene organizacije,
,dobrovoljna udruzenja, preporucuju neki kao speciIicni lijek protiv ekspanzije
i centralnog djelovanja drzavne birokracije koja ,tezi tome da politiku zamijeni
upravom.
196
I vide u tim organiziranim skupinama gradana direktne moderne
nasljednike Montesquieuovih ,posrednickih tijela, izmedu centra vlasti i mase
podanika.
197
Jos korak dalje idu ona shvacanja po kojima vise i ne postoji, odnosno
ne treba da postoji jedan centar drustveno-politickog utjecaja, nego vise koji
medusobno ostvaruju dinamicku ravnotezu sprecavajuci da bilo tko u zajednici
zadobije totalnu vlast. Neki pisci vide bas u takvoj organizaciji ,vlasti na ustuk
(countervailing power) razvojnu perspektivu suvremenog americkog kapi-
talizma.
198
Drugi razmisljaju, skromnije, o protutezi koju slobodna drustvena
mikroorganizacija moze pruziti makro-sistemu drzavne birokracije.
199
U krajnjoj
194
Ako vladaru treba vjerovati, ono ne zbog toga sto je ,dobar, vec, jer je u suprotnosti s
njegovim interesom da bude ,zao (Russell, op. cit., str. 367).
195
Arthur Maass et al., Area and Power, A Theorv of Local Government, Eree Press, Glencoe,
1959.
196
William Kornhauser, The Politics of Mass Societv, Routledge and Kegan Paul, London,
1960, str. 233234.
197
Jouvenel, op. cit., str. 317, govori o ,posrednickim snagama.
198
John K. Galbraith, American Capitalism, The Concept of Countervailing Power, River-
side, Cambridge, 1956.
199
Crozier, op. cit., str. 348, govori o medusobnom utjecaju Irancuske porodice i Irancuske
drzavne uprave.
328 Eugen Pusic
konzekvenci, radikalizacija ideja diobe vlasti, koja od vlasti prelazi na utjecaj i
podrucje svojih operacija prosiruje od drzave na citavo drustvo, vodi prema
oblicima eIektivnog politickog pluralizma, gdje se mozemo zapitati, radi li se
uopce jos o politickoj vlasti u onom smislu u kojem je ta institucija nadzivjela
tisucljeca i trajala kroz sve drustveno-ekonomske Iormacije klasnog drustva.
Drugi smjer tradicionalnih nastojanja da se vlast humanizira upravljen je na
drugu Humeovu varijablu tog drustvenog odnosa, naime na psiholoske dispozicije
ljudi. Prije svega, kondicioniranost ljudi da se pokoravaju vlasti ima vec sama po
sebi dvije strane. Priznavanje vlasti kao legitimne od strane onih prema kojima se
vrsi sadrzi u sebi motivaciju na slusanje, ali u isti mah oduzima vlastodrscima
motivaciju da pokornost iznude silom i na taj nacin humanizira citav odnos. Makar
i u tom karikiranom obliku, spoznaja nuznosti rezultira u nekom povecanju
slobode.
200
,Vlast koja je na neki nacin spoznata kao legitimna naziva se
autoritetom i u njoj se gleda nacelno nova, humanija institucija od politicke vlasti
shvacene kao monopol prinude.
201
Medutim, kondicioniranje kao metoda, to jest
stvaranje odredenih stavova i predispozicija ponasanja, moze se primijeniti ne
samo na podanike nego i na vlastodrsce, ili bar na personalni sastav upravnog
aparata vlasti. U tom dugorocnom odgojnom djelovanju velikih razmjera vide
mnogi glavni put ,krocenja vlasti, njezinog mirenja s humanim vrijednostima
demokratskog drustva.
U sirem okviru ideje kondicioniranja, trajnog djelovanja na stavove i mnijenja
ljudi, narocito je interesantna primjena pravila kao sredstva kontrole uprave.
Pravila, u prvom redu pravna, upotrebljavaju se izvorno kao metoda pretvaranja
interesnih odluka politickih vlastodrzaca u tehnicke odluke upravnih sluzbenika.
cinovnike uprave uce strogom pridrzavanju naloga pretpostavljenih Iunkcionera i
bezuvjetnom postovanju naredaba vlasti, kako bi se osigurala sto potpunija
transmisija volje politickog centra na svaki slucaj svakodnevnog upravljanja. S
promjenom drustveno-politickog uredenja mijenja se i akcent ove discipline. Na
mjesto reglemana dolazi zakon, a zakonitost u radu uprave dobiva novi politicki
smisao pridrzavanja granica svoje nadleznosti, nezadiranja u pravilima ogradenu
i zasticenu ,privatnu sIeru, u prostor kojim pojedinac moze da se slobodno krece
u ostvarivanju svojih interesa. Kad se drzavna uprava pojavi u toj sIeri, na primjer
na podrucju privrede, ona je u nacelu izjednacena s podanicima, to jest podvrgnuta
istim pravilima kao svaki drugi akter. Kondicioniranje upravnih kadrova, kroz
studij i praksu, na postivanje zakonitosti postaje sredstvo zastite gradana od uprave,
200
,Drustvo treba da nastoji oblikovati strukturu karaktera svojih clanova na taj nacin da
oni hoce da rade ono sto moraju da rade kraj postojecih okolnosti. (Robert Presthus, The Organi-
:ational Societv. An Analvsis and a Theorv, KnopI, New York, 1962, str. 121).
201
John Day, Authoritv, Political Studies, OxIord, No. 3 Oct. 1963, str. 258.
329
pored toga sto ostaje sredstvo vezanja uprave za vlast. U najnovijem razvoju,
konacno, opet se mijenja teziste u reguliranju upravne djelatnosti pravom, pravila
dobivaju jos jednu novu dimenziju. U drzavi, koja u sve vecoj mjeri pruza usluge
gradanima i obavlja drustveno potrebne sluzbe, osnovni zahtjev gradana cesto
nije u tome da budu zasticeni od zadiranja uprave u njihove privatne poslove, vec
obratno, da ne budu prikraceni u razdiobi onih usluga koje uprava pruza.
202
Pravna
pravila u toj svojoj trecoj Iunkciji reguliraju uvjete pod kojima pojedinci sudjeluju
u beneIicijama ,drzavne dobrobiti, u socijalnim davanjima i sluzbama i
kondicioniraju sluzbenike da svoj posao gledaju kao servisnu tehnicku djelatnost,
a ne kao vrsenje drzavnog suvereniteta. I posve tehnicka Iunkcija prava u odnosu
na upravu ima sve brojnije i znacajnije politicke aspekte. Ali presudno ostaje
pitanje mogucnosti da se pravnim ili drugim pravilima regulira sama politicka
instrumentalnost uprave, da se kondicionira politicko ponasanje i suzbije opasnost
birokratske vlasti. Svaki sistem pravila sam po sebi veze u izvjesnoj mjeri svakog
na koga se odnosi, pa i onog koji je donio pravila. To je konzekvenca vec same
logicke strukture normativnog sistema.
203
Stoga tvrdnja da je pravo ,naprosto
izraz Iaktickog odnosa vlasti ne sadrzi svu istinu. Postojanje sistema pravila
ogranicava proizvoljno postupanje vlastodrzaca, i sve su despocije modernih
vremena morale da krse pravila koja su same donijele da bi mogle zaista bezobzirno
provoditi svoju volju. U isti mah, svaka relativno staticka struktura, pa tako i
pravni sistem, sadrzi u sebi opasnost gubitka elasticnosti, operativne prilagodljivosti
koja sve vise postaje preduvjet drustveno optimalnog Iunkcioniranja moderne
uprave kao nosioca pozitivne djelatnosti javne sluzbe. U tome je ujedno i granica
korisnosti pravnih pravila u suzbijanju birokratske opasnosti. Sistem pravila sadrzi
u sebi, istina, takve mogucnosti kako djelovanjem same logike sistema tako
odgajanjem i samih vlastodrzaca na postivanje odredenih vrijednosti ali
neophodna sloboda u vodenju politike ne dopusta previse detaljno normiranje i
posve striktno vezanje uprave, u blizini politickog nivoa, pravom.
Druga linija misljenja o vlasti, koja negira instituciju vlasti kao takvu, zadrzala
se kroz sve vrijeme jedino u marksistickoj politickoj teoriji, a i tu je dozivljavala
razne preokrete i kretala se putem koji nije bio nimalo ravan.
Ideje Marxa i Engelsa o ulozi drzave u revoluciji i o socijalistickoj politickoj
organizaciji bile su dovoljno opcenite a da ne bi u kasnijem razvoju mogle dobiti
raznoliku interpretaciju, vec prema tome sto je, prema misljenju pojedinih marksi-
stickih teoreticara i politicara, zahtijevala praksa klasne borbe, proleterske
revolucije ili izgradnje socijalistickog uredenja.
202
Ernst Kern, Zur heutigen Grundlagenproblematik des Jerwaltungsrechts, Archiv Ir
Rechts- und Sozialphiloosphie, No. 4, 1957, str. 505-518.
203
P. Winch, The Idea of a Social Science, Routledge & Kegan Paul Humanities Press,
London, 1958, str. 24. i sl.
330 Eugen Pusic
Jos su se Marx i Engels borili protiv pragmatizma njemackih socijal-
demokratskih politicara koji nisu bili u stanju raskrstiti s drzavom kako u svom
misljenju tako i u nacrtima partijskih programa koje su sastavljali. Taj se
pragmatizam javlja ponovno, i u radikalnijem obliku, s osnivanjem prve socija-
listicke drzave, Sovjetskog Saveza. Zahtjevi realne politike cesto su dovodili i
dovode do raskoraka izmedu politicke teorije i prakse. Na dulji rok, medutim,
odrazava se ova stalna potreba kompromisa i na samu teoriju.
Sovjetska teorija drzave, i pored deIormacija koje je u odnosu na marksizam
izvrsila staljinska era, pokazuje ipak izvjesni kontinuitet. Drzava je oruzje
proletarijata u revoluciji i njegovo orude u socijalistickoj izgradnji, ali bez obzira
na to i na vremensku neodredenost prelaznog razdoblja, njezina je uloga ipak
privremena. Ni Staljin nije poricao da ce drzava odumrijeti, ma kako maglovita
bila buducnost u kojoj je predvidao taj dogadaj. Novija sovjetska teorija sto je
psiholoski posve razumljivo tezi tome da prenaglasi razliku izmedu Staljinove
koncepcije i novijih ucenja. Osnovno jedinstvo sluzbenih sovjetskih shvacanja o
razvoju drzave kroz citavo vrijeme ocituje se u speciIicnoj predodzbi o nestajanju
drzave u procesu njezinog stapanja s drustvom. Svakako je simptomaticno da je u
okviru marksisticke dijalektike moglo nastati shvacanje o mirnoj postepenosti
ovog pretapanja drzave u drustvenu cjelinu, a da se ni u jednom momentu ne
pojavljuje misao o borbi, sukobu, revolucionarnom skoku.
Kraj ove osnovne karakteristike, ispadaju razlike, koje svakako postoje izmedu
Staljinovih ideja o tom pitanju i novijih teorija, kao manje presudne. Staljinova
krilatica o odumiranju drzave putem njezinog jacanja moze se, doduse, u svjetlu
staljinisticke prakse, tumaciti kao karikatura marksistickog stanovista. Ali na planu
teorije nista nam ne daje pravo da je razumijemo drugacije nego u smislu postepenog
prodiranja drzave u sve pore drustva kao identiIikaciju koja znaci ujedno apoteozu
drzave i brisanje granica izmedu nje i drustva. A, konacno, i na planu prakse, sirenje
masovnih organizacija i organiziranje direktnih akcija gradana u ,masovnoj kontroli
upravnih organizacija u vrijeme Staljina,
204
direktno prethodi sirim i sistematskijim
mjerama te vrste u slobodnijoj i otvorenijoj post-staljinskoj atmosIeri.
Teorija opcenarodne drzave u SSSR-u danas shvaca opcenarodnu drzavu
kao daljnji razvojni stupanj diktature proletarijata. Novi stupanj razlikuje se od
ranijeg po klasnoj strukturi na kojoj pociva, po ciljevima i po metodama, ali te
razlike ne treba preuvelicavati.
205
Prema sluzbenoj sovjetskoj Iormulaciji, opcena-
204
I. N. Ananov, Ulucsit rabota organov gosudarstvenogo kontrolfa v oblasti soverse-
nstvovanifa sovfetskogo gosudarstvenogo aparata, Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 2/1956,
str. 27-35, i V. V. Suckov, Ucastie mass v borbe CKK-RKI :a soversenstvovanife gosaparata,
Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 7/1956, str. 25-37.
205
G. I. Petrov, K voprosu ob opredfelfenifi obscenarodnogo gosudarstva, Sovjetskoje
gosudarstvo i pravo, No. 3/1965, str. 14-21. Hruscov naglasava da ,od trenutka svoje pojave, diktatura
331
rodna drzava predstavlja razvijanje socijalisticke drzavnosti ,u komunisticko
drustveno samoupravljanje. Taj se prijelaz moze prakticki ostvariti na dva glavna
nacina: demokratizacijom drzavnog aparata i prenosenjem drzavnih Iunkcija na
drustvene organizacije. U svakom slucaju, ove su promjene potpuno kompatibilne
s jacanjem drzave. Drzava biva jaca, ali ne kroz porast svog aparata i prinudne
vlasti, vec kroz sve jace oslanjanje na sve sire krugove stanovnistva.
206
Sovjetski
teoreticari predvidaju, u stvari, postupni proces deproIesionalizacije drzavne
uprave, gdje s jedne strane gradani kao suradnici drzavnih upravnih organa rade
dobrovoljno i privremeno i na zadacima posve ,drzavnog karaktera (npr. u
odrzavanju javnog reda i mira), a s druge, drzave prenosi na drustvene organizacije,
na udruzenja i drustva gradana, pojedine kompetencije, to jest kako same poslove
koje je do tada obavljala drzavna uprava, tako i ovlasti koje je drzava imala, i
morala imati, da bi mogla te svoje zadatke vrsiti. Neke ovako prenijete Iunkcije
gube, po misljenju sovjetskih autora, drzavni karakter, ali vecina ih zadrzava
drzavno-prinudnu ulogu, i drustvene organizacije kad ih vrse mogu primjenjivati
prinudne mjere (npr. sindikalni inspektori u kontroli zastitnih mjera na radu). S
vremenom predvida se stapanje drzavnih i drustvenih organizacija u jedan sistem
komunistickog samoupravljanja.
207
Van sovjetske sluzbene sIere nastavila je marksisticka teorija s razvijanjem
ideje o napustanju drzavnosti i odumiranju drzave pod uvjetima socijalizma.
Narocito su, nakon prvog svjetskog rata, pridonijeli tom razvoju Roza Luxem-
burg i Antonio Gramsci.
Nakon drugog svjetskog rata, medutim, slicne su se ideje pocele pojavljivati
i siriti i izvan kruga marksisticke misli. Tome je pridonio, objektivno, znatan porast
proizvodnih snaga, koji je otvorio perspektivu na mogucnost kontinuiranog
zadovoljavanja materijalnih potreba sve veceg broja ljudi u ekonomski razvijenim
zemljama. Time je ubrzan proces, opisivan od mnogih autora i nazivan raznim
imenima, od ,povecanja srednje klase do ,nestanka klasa
208
i ,prerastanja socija-
proletarijata nosi u sebi karakteristike sveopce socijalisticke demokracije... koje, uporedo s razvojem
socijalizma, postaju vidljive, a poslije potpune pobjede socijalizma, one postaju dominantne (O
programme KPSS, Pravda od 19. X 1961. cit. prema Dr Jakov Radisic, Nafnovifa shvatanfa sovfetske
teorife o socifalistickof dr:avi, Strani pravni zivot, br. 42/1964, str. 20.
206
J. Radisic, op. cit., str. 21-22.
207
V. S. Manjkovskij, Povisenife rolfi obscestvennvh organi:acif v recenifi gosudarstvenvh
voprosov, Voprosy IilosoIiji, No. 4/1961, str. 3946. D. I. cesnokov: Ot gosudarstvennosti k
obscestvennomu samoupravlfenifu, Moskva, 1960, str. 17. (cit. po Radisicu, op. cit., str. 2122).
208
P. Drucker, na primjer, dolazi do zakljucka, da nova srednja klasa strucnih radnika i
namjestenika i nije vise ,srednja, jer se sve manje moze govoriti o drugim klasama usred kojih bi
ona bila srednja (Peter E. Drucker, The Landmarks of Tomorrow, Heineman, London, 1959, str.
7475).
332 Eugen Pusic
lizma u svjetski pokret. U vezi s time pocinje se sve jasnije uvidati tradicionalni
karakter drzavne vlasti kao instrumenta interesne dominacije, kojim se klasni
interesni sukobi u drustvu rjesavaju postojano u interesu vladajuce klase ili grupe.
Uslijed promjena u klasnoj strukturi razvijenih zemalja taj speciIicni zadatak drzave
postaje manje iskljuciv, a u prvi plan dolaze sve vise novi poslovi drustvenih
sluzbi u kojima drzava i ne nastupa vise primarno kao nosilac monopola Iizicke
prinude.
U isti mah jasnije se uocava opasnost od ,premjestanja ciljeva u sklopu bas
najvecih i najmocnijih sistema teritorijalnog drzavnog upravljanja. Sekundarni
institucionalni ciljevi odrzanja, osiguranja i prosirenja drzava kao sistema
prevladavaju nad pocetnim iskaznim ciljevima dobrobiti svih stanovnika, pa u
krajnjem slucaju cak i nad uzim klasnim interesima vladajucih klasa. Ovi
sekundarni ,visi drzavni interesi su inkompatibilni medu raznim drzavama i
dovode ih, stoga, nuzno u medusobni sukob. Odatle i upozorenje da je ,glavna
aktivnost drzave pripremanje na ubojstvo velikih razmjera.
209
Destruktivnost
sredstava modernog ratovanja daje ovom upozorenju prilicnu tezinu.
Rezultat je takvog stanja da se na instituciju drzave pocinje opcenito gledati
kriticnije i da se misao o njezinoj zamjeni nekim pogodnijim i manje opasnim
strukturama ne cini vise tako utopijskom kao ranije. Medutim, osnovno prakticno
pitanje koje se time pojavljuje, pitanje alternativnog nacina makro-regulacije,
rjesavanja tehnickih problema medusobnih odnosa i veza medu raznim djelatno-
stima i procesima u drustvu, i politicko pitanje rjesavanja interesnih divergencija
i sukoba medu razlicitim drustvenim grupama, jedva da je i naceto u suvremenoj
teoriji i praksi upravljanja. Neobicno aktuelno postalo je staro upozorenje
Tocquevilleovo, da ,umijece udruzivanja treba da raste i poboljsava se u tom
razmjeru u kojem se povecava jednakost drustvenih uvjeta ljudi.
210
Teorijske i prakticke pokusaje koji se cine u pravcu pronalazenja alternativa
drzavnom upravljanju na njegovom vlastitom podrucju mozemo podijeliti u tri
grupe.
Prvu bismo mogli nazvati metodom rezultante snaga. Osnovna je ideja, da
neke posebne svjesne regulacije opcih drustvenih procesa, koja bi se osnivala na
speciIicnoj proIesionalnoj djelatnosti specijaliziranih organizacija i organizacionih
sistema, treba mnogo manje nego sto se to obicno misli. Ukoliko danas postoje,
narocito u obliku drzave, mogli bi se zamijeniti stvaranjem odredene situacione
ravnoteze i polja u Iizikalnom smislu u kojima vlastite snage i ponasanje aktera
dovode do odredenih predvidivih rezultata. Ukazuje se na institucije kao sto je
trziste, pritisak javnog misljenja, standardi i nepisana pravila struka i zanimanja,
209
B. Russel, op. cit., str. 220.
210
Cit. po Kornhauser, op. cit., str. 6.
333
proIesionalna etika, pa sve do opadanja nataliteta s visim ekonomskim i kulturnim
standardom, da bi se pokazalo kako se ova ,metoda u stvari vec primjenjuje.
Njezino prosirenje ocigledno je u vezi s ostvarenjem odredenih drustvenih pro-
mjena, u prvom redu s napustanjem privatnog vlasnistva kao glavne institucije
vlasti u pojedinacnim ljudskim odnosima, a i s prethodnim znacajnim ograni-
cavanjem drzavne vlasti po djelokrugu i po ovlastima upotrebe prinude. S druge
strane, upozorava se na to da dosadanja iskustva s nekim mehanizmima drustvene
samoregulacije niposto nisu toliko pozitivna, da bi se oni bez znacajnih izmjena
mogli primijeniti u novome drustvu.
211
Drugi, razmisljajuci o drustvu bez drzave vide izlaz u prosirenju podrucja
tehnicke racionalnosti. Polazna je pretpostavka ovih ideja da je znacajan dio sukoba
u danasnjem drustvu izazvan subjektivnim, krivim tumacenjima Iaktickih situacija
i njihovih implikacija za interese aktera. Kad bi se povecala transparentnost slozenih
spletova drustvenih odnosa i interesentima svakodnevno stavljala na raspolaganje
dovoljna kolicina relevantnih inIormacija, veliki dio danasnjih sukoba rijesio bi
se racionalnim kompromisom. Stoga bi djelatnost arbitriranja i presudivanja u
sukobima interesa, koju neki smatraju glavnom Iunkcijom drzave, mogla dobrim
dijelom otpasti. Primjeri na koje ukazuje ova grupa odgovaraju tipu plana ili tipu
regulacije prometa. Svaki plan ekonomski, urbanisticki ili drugi premjesta
vrlo veliki broj eventualnih buducih sukoba na vremenski raniji moment, kad jos
nisu nastali niti izazvali motivaciono vrlo jake popratne aIekte, i koncentrira ih na
nivou gdje ce racionalni argumenti lakse pretegnuti. U planiranju prevladava
razmatranje u velikim potezima, pa ce se i oni sudionici u planskom procesu koji
mozda vide negativne posljedice pojedinih planskih rjesenja za svoje posebne
interese, tesko oteti racionalnosti planskog gledanja u cjelini. Plan, dakle, postizava
povecanje racionalnosti koncentracijom neke problematike i njezinom
transpozicijom na ranije vrijeme i na opcenitiji, apstraktniji nivo.
Rjesenja tipa ,regulacija prometa, naprotiv, namece racionalnost nepo-
srednom konkretnom demonstracijom. Pokoravanje ljudi u prometu signalnim
prometnim znakovima i svjetlima u velikom broju slucajeva postizava se ocigle-
dnoscu rizika koji je sadrzan u drugacijem ponasanju. Racionalni predvidivi sistem
odvijanja prometa prema signalima u stvari je jedino prihvatljivo rjesenje, a sve
su alternative nesumnjivo manje vrijedne, i subjektivno, za preteznu vecinu
interesenata. Slicno djelovanje uvjerljivosti neposredno dozivljenih, a racionalno
unaprijed reguliranih situacija moze se pretpostaviti i na drugim podrucjima.
211
Tako Russell upozorava, da institucija konkurencije, bitna za odnose trzista u svakom
obliku, daje vrlo nehumane rezultate, ako se ne osigura ,prvo, da oni koji ne uspiju ne trpe nijednu
teskocu, koja se dade izbjeci, drugo, da uspjeh bude, koliko je moguce, nagrada za neku stvarnu
zaslugu, a ne za podilazenje ili lukavstvo (Russell, op. cit., str. 226-227).
334 Eugen Pusic
U institucionalnom pogledu glavna bi predvidiva posljedica prosirenja
podrucja tehnicke racionalnosti bilo priblizavanje podrucja uprave i podrucja
politike, isprepletanje obaju procesa. Kao sto je planiranje vec danas mjesavina
tehnickih i politickih elemenata, tako bi u buduce sve veci broj tehnickih Iaktora
morao uci u politicko odlucivanje, odnosno u rad politickih tijela. Obratno, i u
djelovanju izvrsnih, upravnih organizacija radi se o interesima, o njihovoj zastiti
i ostvarivanju. Tako da mozemo vise govoriti o tehnicki-interesnom kontinuumu
nego o dvije odijeljene domene. Protiv tvrdnje da takav razvoj sadrzi u sebi opasnost
tehnokratizma, moze se iznijeti da prosirivanjem tehnicke racionalnosti vlast bas
postaje suvisna, svaka ,kratija prestaje, te da stoga tehnokracija uopce predstavlja
protujrcje u izrazu.
Medutim, ni najgorljiviji zagovornici tehnicke racionalnosti u upravljanju
ne tvrde da njome nestaju svi sukobi i brisu se sve interesne divergencije. Na
tome i inzistira treca grupa, koja glavnu alternativu drzavnom upravljanju vidi u
sistematskom sudjelovanju interesenata kod donosenja odluka koje se ticu njihovih
interesa. Kao sto moderna teorija upravljanja u pojedinoj organizaciji postavlja
zahtjev participacije svih clanova organizacije u upravljanju, tako i jedna grana
suvremene politicke teorije gleda u sve sirem sudjelovanju gradana u upravljanju
drustvenim poslovima uopce metodu regulacije i koordinacije koja bi drzavu ucinila
izlisnom. Vrlo cesto, medutim, ovakve teorije ne pitaju koji drustveni uvjeti moraju
biti ostvareni pa da bi se moglo realno misliti na siroko sudjelovanje interesenata
u odlucivanju. I ostaju duzni odgovor na pitanje kako uciniti ovo sudjelovanje
dovoljno selektivnim, da bi svi sudjelovali u svima za njih bitnim odlukama, i
samo u njima.
11. SAMOUPRAVLJANJE U JUGOSLAVIJI
Sistem samoupravljanja koji se razvija u Jugoslaviji predstavlja poglavlje za
sebe u suvremenoj politickoj praksi i teoriji. Jugoslovensko samoupravljanje prelazi
okvire djelatnosti upravljanja, ma kako siroko shvacenog premda je, mozda,
pojmovno poteklo od njega, kao sto pokazuje termin. Radi se o temeljnom
preobrazaju same drustvene strukture, o dijelu jednog novog procesa koji,
vjerojatno, zahvaca citav svijet, a koji je u jugoslavenskom slucaju dobio neke
speciIicne karakteristike i dosegao razmjerno visoki stupanj ,samosvijesti. Mi
smo, Jugosloveni, tom procesu najblizi, pa mozda i preblizi, a da bi o njemu
mogli dati analiticki sud. Kao sto je upozoravao Lenjin, na kraju Dr:ave i revolucife,
ugodnije je i korisnije prozivljavati revolucionarno iskustvo nego o njem pisati.
Ali je isto tako sigurno, da ce mirnija i uravnotezenija biti ocjena onih koji nece,
poput nas, biti licno angazirani u svim pocetnim problemima i djetinjim bolestima
335
jednog novog drustva niti osjecajno vezani za uspjeh ove ili one konkretne mjere.
Dovoljno je usporediti dokumente posljednja tri kongresa Saveza komunista
Jugoslavije (1952, 1958, 1964), pa da se vidi prakticna dinamicnost i teorijska
nedorecenost naseg samoupravljanja. Shvacanja se razvijaju, uocavaju se
implikacije koje ranije nisu bile uocene, neki se u pocetku oprezni stavovi
radikaliziraju, u drugom slucaju objektivni razlozi konkretnog momenta namecu
suzdrzanije Iormulacije. Prije svega, citavo je misljenje o samoupravljanju duboko
prozeto ideoloskom voljom i nastojanjem. Mnoge teoretske postavke trazimo i
nalazimo u politickim dokumentima, kao sto je program Saveza komunista ili
Ustav od 1963, osobito njegov uvodni dio. Ono sto je za sada najvaznije u
jugoslavenskom iskustvu je masovna prakticna primjena novih ideja, novih
institucija i, u krajnjoj liniji, novih odnosa medu ljudima. A sistematska znanstvena
teorija socijalistickog drustvenog samoupravljanja tek je u prvim pocecima.
Samoupravljanje je u prvom redu izraz proizvodnih, drustveno-ekonomskih
odnosa medu ljudima.
212
U tom smislu samoupravljanje je alternativa vlasnickom
i vlastodrzackom uredenju antagonistickih drustava. Ono je odnos medu ljudima
u proizvodnji materijalnih dobara i svih drugih drustvenih vrijednosti koje se ne
bazira na vlasnistvu sredstava za proizvodnju, ni pojedinacnom i drzavnom, vec
nastaje u procesu zajednickog zivota i rada i osniva se na radnom doprinosu svakog
pojedinca u stvaranju drustvenih vrijednosti. Kao svaki generalizirani drustveni
odnos, i odnos samoupravljanja pokazuje tendenciju da se ,reproducira, to jest
da konkretne transakcije medu ljudima u okviru tog odnosa dovede do drugih
slicnih transakcija i opetovano ponasanje po istom obrascu stvara trajna rezidua,
stabilnije strukture. Postupno nastaje citava normativna i institucionalna armatura
koja je u nasim predodzbama povezana s pojmom sistema. U tom smislu govorimo
o sistemu drustvenog samoupravljanja. Ova inherentnost tendencije prema
,reprodukciji sistema, medutim, ne znaci da se radi o procesu koji je automatski
u tom smislu, da bi se odvijao bez, odnosno mimo svijesti aktera, ljudi koji u
njemu sudjeluju. Vjerojatno u vecoj mjeri nego ikad ranije procesi samoupravljanja
ovise o svijesti i pretpostavljaju transparentnost socijalnih situacija.
213
Po svom karakteru novog drustvenog odnosa razlikuje se samoupravljanje
od postojecih oblika participacije, sudjelovanja interesenata u upravljanju koji
postoje drugdje u svijetu.
214
Te druge Iorme, bar za sada, ne mijenjaju bitno
212
,Samoupravljanje nije samo demokratska politicka Iorma vec je, pre svega, politicki
izraz socijalistickih proizvodnih, odnosno drustveno ekonomskih odnosa (E. Kardelj, Razgovor
sa clanovima redakcije ,Samoupravljanja, Vjesnik od 4. III 1965, str. 2).
213
Milos Nikolic, Samoupravlfanfe i naucna misao, Socijalizam, 1964, str. 1542.
214
,Mi tezimo za tim da otvorimo put takvoj logici koja ce na bazi drustvene svojine sredstava
za proizvodnju, to jest na jednom visem stepenu istorijskog razvitka, ponovo spajati radnog
336 Eugen Pusic
vlasnicke i vlastodrzacke institucije o kojima je drustvo tako dugo ovisilo.
Jugoslovenski sistem samoupravljanja, naprotiv, zamisljen je i usmjeren svjesno
na ukidanje odnosa vlasti i vlasnistva. Na dezalijenaciju u sIeri sredstava za rad.
215
Na njegovo mjesto teba da dode slobodna raspodjela medu udruzenim proizvo-
dacima bazirana na kriteriju radnog doprinosa u svim sIerama ljudske djelatnosti
u drustvu.
216
Na drustvenom odnosu samoupravljanja izraduje se novi sistem institucija
za upravljanje drustvenim poslovima. Osnovna strukturna zamisao tog sistema je
neposredno odlucivanje svih ljudi koji sudjeluju, ma na koji nacin, u stvaranju
drustvenih vrijednosti.
217
Sve institucije predstavnickog odlucivanja u radnim
organizacijama, teritorijalnim zajednicama i drugim oblicima udruzivanja nastoje
se vezati sto cvrsce za neposredne nosioce ekonomskih, politickih i drugih interesa
i ciniti sto ovisnijima od njihovog direktnog odlucivanja. Ova orijentacija zahtijeva
potpunu izmjenu perspektive na drustvenu organizaciju. Polazna tacka nije vise
neki vrhovni, opci cilj i pretpostavljeni interes kojemu je nosilac odgovarajuca
centralna struktura odlucivanja i koji se onda ,dijeli na sekundarne ciljeve i
postupno prenosi putem raznih ,transmisija u izvrsavanje. Nova je polazna tacka
svaki pojedinac u procesu drustvenog rada i zivota i njegov stvarni dozivljeni i
maniIestirani interes.
218
Pojedinac se udruzuje, neophodnoscu radnih i drustvenih
procesa, s drugim pojedincima u radne grupe i ekipe, te postupno u sve slozenije
i sire Iorme povezanosti do najopcenitijih, globalnih. Ali pojedinac ostaje polazna
baza i posljednji razlog svih tih oblika. ,Transmisije djeluju u obratnom pravcu
nego ranije. One treba da vezu opcenitije strukture za elementarne, da selektivno
propustaju za predstavnicko odlucivanje samo ona pitanja koja se ne mogu rijesiti
covjeka sa uslovima, sredstvima i plodovima njegovog rada, i na taj nacin sam takav drustveno-
ekonomski odnos i polozaj covjeka pretvarati u glavnu pokretacku snagu drustvenog napretka
(E. Kardelj, ReIerat na VIII kongresu SKJ Vjesnik, 8. XII 1964, str. 7).
215
Program Save:a komunista Jugoslavife (VII kongres Saveza komunista Jugoslavije
Kultura, Beograd, 1958, str. 315316).
216
,Princip raspodjele prema radu treba da bude u samom sistemu dosledno primenjen u
svim odnosima medu ljudima, jer se upravo u tom principu na sadasnjem stepenu razvitka
produktivnosti rada maniIestuju sustina drustvene svojine i socijalistickog ekonomskog polozaja
radnog coveka (E. Kardelj, ReIerat na VIII kongresu, op. cit.).
217
,A polazna tacka i sredstvo ostvarivanja takve orijentacije treba da bude napor da radni
covek, njegov kolektiv i njegovo radno udruzenje ili drustvena sluzba ciji je sastavni deo budu u
najvecoj mogucoj meri u polozaju da mogu uticati na uslove svoga rada, pocevsi od elementarnih
odluka u neposrednom procesu rada, preko sistema prosirene reprodukcije, do drustvenog plana
(Kardelj, ibid.).
218
,Drustveno-ekonomski sistem socijalisticke demokracije moze stvarati i razvijati samo
aktivan materijalno i moralno zainteresiran pojedinac i gradanin (Program SKJ, op. cit., str. 353).
337
neposrednim nacinom, da u svakom momentu nastoje osigurati maksimum
preglednosti pojedine drustvene situacije, sa stanovista neposrednih interesenata.
Iz te perspektive gubi smisao citav niz razlikovanja koja su u dosadanjim
sistemima izgledala Iundamentalna. To je, u prvom redu, razgranicenje izmedu
ekonomske i politicke sIere.
219
Politicke su odluke odluke o interesima ljudi i
donose se svagdje gdje su ti interesi u pitanju, u privrednim poduzecima, u drugim
radnim organizacijama, u drusveno-politickim zajednicama, u drugim udruzenjima.
Donose ih interesenti neposredno, odnosno donose se pod maksimalnom mogucom
direktnom kontrolom i utjecajem neposrednih interesenata. Politika kao autonomna
drustvena sIera u kojoj bi se stvarala i dijelila vlast kao posebna drustvena vrijednost
u sistemu samoupravljaja ne samo da nema razloga da postoji, nego kad postoji i
dok postoji, ona je direktno suprotna samoupravljanju.
Isto tako se principijelno stapaju razne kategorije rada, ostvarujuci na visem
nivou marksisticko predvidanje o jedinstvu Iizickog i umnog rada. Ukoliko je neki
rad u procesu samoupravljanja prihvacen kao drustveno potreban, ljudi koji u njemu
sudjeluju moraju bii u ravnopravnom polozaju sa svim ostalima, te nema mjesta
diskriminaciji medu njima kako na temelju tipa radnih operacija koje vrse, tako ni s
obzirom na prirodu produkta. Razlike izmedu odlucivanja i izvsavanja odluka takoder
dovode do drugih institucionalnih konzekvenca nego ranije. U neposrednom
samoupravljanju izvrsavanje je usko isprepleteno sa samim donosenjem odluka,
time sto u njemu sudjeluju isti ljudi, time sto proces izvrsavanja zahtijeva opet
daljnji niz sekundarnih ali neobicno vaznih odluka, uslijed toga sto su interesni
momenti sve uze povezani s tehnickima u sve vecem broju procesa kako neposredne
proizvodne djelatnosti pojedinaca i grupa, tako drustvene makro-regulacije.
Mehanizmi makro-regulacije postoje, i moraju da postoje, i u sistemu samo-
upravljanja. Ali polazna tacka za konstrukciju takvih mehanizama i za kontrolu
nad njima jesu pojedinci, njihovi interesi i oblici njihovog udruzivanja. Koordi-
nacija i regulacija slozenih radnih i interesnih procesa u drustvu moze se postici
sistematskim kontaktima u samoj akciji ili prethodnim planiranjem odvijanja
djelatnosti. Oni mogu da se temelje na odnosima koji se razvijaju tokom Iunkcije
i koji s dovrsenjem pojedinog posla prestaju, a mogu bazirati i na relativno stalnijim
strukturama koje traju dulje vrijeme i predstavljaju neke vrsti kalupa u koje se
Iunkcija uklapa.
220
219
M. Nikolic, op. cit., str. 1542 i sl. Milentije Popovic: ,Unutrasnja raspodela dohotka,
koju slobodno i samostalno obavljaju radni ljudi, jeste neposredan politicki akt, u kome izmedu
ekonomike i politike dolazi do identiteta (Idefna kretanfa u uslovima borbe :a neposrednu
demokratifu, Socijalizam, br. 7-8/1964., str. 889 i sl.).
220
,Socijalisticko drustveno samoupravljanje ne sastoji se samo od samostalnih odluka radnih
kolektiva. Sastavni deo samoupravljanja su takode: drustveno usmeravanje privrede putem plana
338 Eugen Pusic
Institucionalna gradevina drustvenog samoupravljanja u Jugoslaviji vrlo je
bogata raznim novim oblicima, od savjeta u jedinicama radnih organizacija do
specijalnih vijeca savezne narodne skupstine. Ali jos jednako mnogo u njoj ima
elemenata preuzetih iz starog drustva, u prvom redu velik dio kompleksa institucija
politicke vlasti koji obuhvacamo pojmom drzave. Danasnja Iorma samoupravljanja
u Jugoslaviji shvaca se i teoretski kao prelazna, i najaktuelniji problem citavog
sistema i jest problem prijelaza. Koje nove institucije razviti a da ih ne razvijemo
prerano, tako da njihov eventualni neuspjeh ne zakoci progresivna kretanja? Koje
stare institucije da ostavimo, jer su jos potrebne za obavljanje svakodnevnih
zadataka upravljanja u drustvu a da nam ti oblici ne zaguse nove odnose i otezaju
razvojni put kojim zelimo ici?
Neophodni temelj sistema drustvenog samoupravljanja kao nove drustveno-
ekonomske Iormacije jest odredeni visoki nivo razvoja proizvodnih snaga.
221
Na
nizem nivou razvoja proizvodnosti i tehnologije samoupravljanju smetaju i
iskrivljuju ga mnogobrojni Iaktori koji se u prvom redu svode na relativnu
oskudnost materijalne baze drustva i na konIlikte interesa koji su u takvoj situaciji
neizbjezni. Odatle opasnost birokratskih ili tehnokratskih deIormacija koje se,
kao svaka ,kratija, sastoje u upotrebi vlasti u svrhu interesne dominacije, radi
rjesavanja sukoba oko oskudnih sredstava u korist ove ili one grupe. Samo
postojanje interesnih sukoba glavni je razlog zadrzavanja institucija politicke
drzavne vlasti i opcenito ambivalentnog odnosa prema drzavi na ideoloskom planu.
Samoupravljanje rezultira, s jedne strane, u neposrednom i momentanom smanjenju
i drugih odluka, razni vidovi drustvene kontrole, sredstva drustvene intervencije, mreza drustvenih
organa i organizacija koje deluju u radnim kolektivima i saraduju s njima u njihovom radu, njihovo
poslovno i strucno udruzivanje, itd. (Kardelj, Razgovor s redakcijom ,Samoupravljanje, op.
cit.).
,Vertikalno povezivanje osnovnih institucija drustvenog samoupravljanja stvaranjem visih
oblika (komore, privredna udruzenja, razni oblici proizvodnih i poslovnih zajednica i kooperacija,
visi zavodi socijalnog osiguranja i slicno) predstavlja demokratski oblik ujedinjavanja onih strucnih,
tehnickih i koordinativnih Iunkcija kojima moderno drustvo treba da upravlja centralizirano (Pro-
gram SKJ, op. cit., str. 344).
,Sustina planiranja... ocigledno se sastoji pre svega u jednom naucno-istrazivackom naporu,
u naucnoj analizi objektivnih kretanja i zakonitosti. Na osnovu analize treba izvuci odredene
zakljucke za takvo regulisanje matrijalnih odnosa u privrednom razvoju i takvih medusobnih
obaveza medu udruzenim radnim ljudima u obezbedivanju neophodnih materijalnih proporcija
koji ce osigurati najpovoljnije uslove za rad svih njih, a samim tim i najvece moguce rezultate
njihovog zajednickog rada i njihovog napora na daljem razvijanju produktivnosti toga rada
(Kardelj, ReIerat na VIII kongresu, op. cit., str. 8).
221
,Socijalisticki odnosi zavise prije svega od materijalne baze drustva (Program SKJ, op.
cit., str. 220).
,... Ja mislim da je upravo visoka ekonomska razvijenost najpovoljniji uslov za puniju
aIirmaciju samoupravljanja (Kardelj, Razgovor s redakcijom ,Samoupravljanja op. cit.).
339
i ogranicavanju drzavne prinude, u suzbijanju prirodne agesivnosti vlasti,
222
ali ne
moze, s druge strane, odmah izmijeniti cinjenicu prelaznog razdoblja, da je drzava
,neophodan opci oblik vlasti radnicke klase i radnog naroda u Jugoslaviji.
223
Iz situacije relativne nerazvijenosti proizlazi citav niz praktickih poteskoca.
Ona, u prvom redu, usporava izgradnju institucija drustvenog samoupravljanja
224
i IalsiIicira kriterij pomocu kojeg bismo pojedini oblik mogli ocijeniti u njegovom
praktickom Iunkcioniranju.
Teoretski, sistem drustvenog samoupravljanja ne samo da je u skladu s
uocenim tendencijama globalnog razvoja ljudskog rada, organizacija i drustva.
Taj sistem, kako se izgraduje u Jugoslaviji, predstavlja doprinos takvom razvoju i
obogacuje na jednom presudnom sektoru znanje ljudi o samima sebi i o drustvenoj
egzistenciji covjeka. S druge strane, borba za samoupravljanje pod uvjetima
danasnje razvijenosti Jugoslavije sukobljava se s posebnim preprekama i proble-
mima koji otezavaju konkluzivnu analizu praktickih iskustava i dostignuca.
ZAKLJUCAK
Skraceni razvojni prikaz, iako ponekad nasilno deIormira ideograIsku
jedinstvenost historijskog dogadaja, ima dobru stranu da olaksava uocavanje nekih
osnovnih tendencija.
1.
U drustvenom zivotu ljudi politicko se upravljanje zajednickim poslovima
na odredenom stupnju razvoja odvojilo od ekonomskog upravljanja sa stanovista
pojedinacnih interesa. U politickom upravljanju diIerenciralo se zatim donosenje
politickih odluka od njihovog izvrsavanja, legislativa od egzekutive. Unutar izvrsne
grane pocelo je s vremenom preciznije razlikovanje na opce izvrsavanje ili poslove
vlade i na upravu kao na konkretnu djelatnost u ostvarenju drzavnog suvereniteta.
Kao posebna grana odvojilo se sudstvo. Ali uprava nije ostala samo izvrsavanje
vladajuce politicke volje i Iizicka podloga politicke vlasti. Postupno ona postaje
nosilac citavog niza drustveno potrebnih djelatnosti i tako se unutar uprave
diIerenciraju dva aspekta, uprava kao vlast i uprava kao sluzba.
222
,Potrebno je razvijati one oblike socijalistickih proizvodnih i ekonomskih odnosa uopste
koji ce, u krajnjoj liniji, zahtevati sve manje prinudnih mera za svoje odrzanje, i koji ce omoguciti
da se na njihovoj osnovi razvijaju sve demokratskiji i sve humaniji odnosi medu ljudima (Kardelj,
ReIerat na VIII kongresu op. cit.).
223
Program SKJ (op. cit., str. 296).
224
To vrijedi u prvom redu za izgradnju institucija kroz koje bi trebalo da se izrazi osnovni
proizvodni odnos slobodne raspodjele medu udruzenim proizvodacima, tzv. raspodjele prema radu
(Usp. M. Nikolic, op. cit., str. 1539/40).
340 Eugen Pusic
Paralelno s ovim procesom diIerencijacije same drustvene pojave uprave,
diIerencira se sve vise i svijest, misljenje ljudi o toj pojavi. Na upravu, kao instru-
ment vlasti, reagiraju ljudi uglavnom na dva nacina, nastojanjem da vlast uprave
ogranice ili teznjom da citavu instituciju drzavne uprave ukinu i zamijene
drugacijim institucionalnim uredenjem.
Ogranicavanje politickog utjecaja uprave nastoji se postici raznim mehani-
zmima ,teze i protuteze, zatim psiholoskim kondicioniranjem politicara i aparata,
odnosno odgajanjem velikih razmjera, vezivanjem uprave u sklopu normativnih
sistema, i institucijama politicke kontrole gradana nad upravom. U pogledu
konkretnog procesa prestanka uprave kao vlasti predvida se njezino pretapanje u
drustvo putem ulazenja neproIesionalaca u upravni aparat i prenosenja drzavnih
upravnih zadataka na nedrzavne organizacije, a alternative danasnjoj ulozi drzave
u regulaciji drustvenih procesa vide se u metodi ,rezultante snaga, u prosirenju
podrucja tehnicke racionalnosti i u sudjelovanju sirokih krugova interesenata u
interesnom aspektu upravljanja.
S pojavljivanjem dvojstva uprave kao vlasti i uprave kao sluzbe, odvaja se
politicka teorija uprave od upravno-tehnicke orijentacije na povecanje servisne
eIikasnosti upravnog sistema. S tim u vezi je i razlika izmedu znanosti upravnog
prava i disciplina koje se bave preskriptivno upravnim organizacijama i njihovim
Iunkcioniranjem. Pravni propisi u upravi izvorno predstavljaju politicku zastitu
gradana od presezanja uprave u njihovu sIeru, sistem politickog ogranicavanja
uprave. S vremenom, medutim, pored te prve Iunkcije pojavljuje se druga. Pravni
propisi postaju sredstvo regulacije sve slozenijih odnosa koji nastaju u vrsenju
upravnih sluzbi medu gradanima kao korisnicima tih sluzbi i izmedu gradana i
upravnih ustanova koje sluzbe vrse. Pored politicke, pravni propisi dobivaju i
servisnu Iunkciju, te time ulaze u domenu Iunkcionalne eIikasnosti.
Tehnicke discipline orijentirane od pocetka na usavrsavanje upravnih
organizacija i njihovog djelovanja s vremenom usmjeravaju svoju paznju
selektivnije, bilo na psiholoske zakonitosti ljudi koji u upravi rade ili dolaze s
njom u kontakt, bilo na opce pravilnosti u drustvenoj okolini uprave, bilo, konacno,
na sam cilj zbog kojeg je pojedina organizacija stvorena i koji treba da ostvari. Ali
u tom prosirenju svoje orijentacije ove izvorno posve tehnicke discipline susrecu
se s politickom ulogom i politickim potencijalom uprave koji vise ne mogu
mimoici, ako zele svoj prvotni zadatak obaviti kako treba. Stoga i na ovoj strani
nastaje sekundarna diIerencijacija na tehnicki i politicki aspekt znanosti o
organizaciji i o Iunkcioniranju uprave.
341
2.
Suvremeni razvoj i same uprave i upravnih znanosti karakteriziran je najdublje
procesom integracije. Integracija ne znaci niti napustanje mnostva izdiIerenciranih
oblika uprave kao pojave, niti se moze sastojati u vracanju na jedinstvenost u
odnosu na discipline koje proucavaju upravu. Integracija nije nikad, pa ni ovdje,
vracanje na staro. Ona je, u prvom redu, spoznaja o mnogostrukosti i o razlozima
za nju, a zatim uklapanje bas onih elemenata koji se manje razvijenom promatranju
cine nepomirljivo proturjecnima u sire cjeline.
Buduci razvoj i uprave i upravnih znanosti morat ce polaziti od Iundame-
ntalnog dvojstva tehnicke problematike upravljanja i ostvarivanja upravnih ciljeva
s jedne strane, i interesnog karaktera citave ove djelatnosti s druge. Uprava obavlja
odredene poslove koji su neophodni za egzistenciju drustvene zajednice i dok
obavlja te poslove sudjeluje sve vecim dijelom u trosenju i u stvaranju drustvenih
sredstava i vrijednosti, direktno i indirektno. Da bi se ti poslovi obavljali na
drustveno najekonomicniji nacin, to postaje sve vazniji opcedrustveni zahtjev i
briga. U isti mah, medutim, u tom se poslu radi o ostvarivanju, o zastiti, o
unapredenju ili o ostecenju konkretnih interesa vrlo velikog broja ljudi, gradana
prema kojima uprava nastupa kao aparat vlasti, gradana kao korisnika upravnih
sluzbi ili kao politickih kontrolora uprave, ljudi koji sudjeluju u politickom
odlucivanju, radnih kolektiva upravnih organizacija, brojnih drugih pojedinaca i
grupa koji od rada uprave ocekuje neku posebnu korist za sebe ili u njem vide
odredenu speciIicnu opasnost u odnosu na pojedine svoje interese. Niti moze
prakticno upravljanje biti drustveno svrsishodno, niti teoretsko misljenje o upravi
analiticki dovoljno prodorno, ako ne uzme u obzir jedinstvo ovih dvaju aspekata.
Pa i onda kad, zbog vece djelotvornosti, usmjerimo rad ili promatranje vise na
jedan od njih, ne smijemo ni na cas zaboraviti da se radi samo o jednoj od dvije
strane jedne jedine medalje.
Prema tome, ljudi koji se pojavljuju kao korisnici upravne djelatnosti, kao
clanovi ili kao suradnici upravnih organizacija, mogu se nalaziti u ulozi interesenata,
bilo da neka upravna djelatnost ostvaruje, odnosno zasticuje njihove interese kao
svoj primarni cilj, bilo da njihovi interesi nastaju sekundarno, kao ,nusprodukt
samog postojanja i rada upravne organizacije. Ili ti isti ljudi mogu biti nosioci uloge
,zastupnika, to jest onih koji svojim radom ostvaruju ili zasticuju interese drugih
ljudi. Veci dio ljudske problematike uprave proizlazi iz isprepletanja, suprotstavljanja,
promjena i sukoba u odnosu uloga interesenata i zastupnika.
Odlucivanje i izvrsavanje kao i nosioci tih djelatnosti, ,gospodari i ,aparat
kako ih je nazivao Lenjin, suprotstavljaju se u drustvu baziranom na vlasti. Same
se Iunkcije, medutim, ocigledno ispreplecu i nadopunjuju na takav nacin, da ih je
342 Eugen Pusic
teoretski nemoguce pouzdano dijeliti. A i prakticki prestaje ova potreba odvajanja
onog casa kad vlast nije vise nuzna misaona i stvarna pretpostavka upravljanja.
Politika i upravno izvrsavanje postaju dva pola jedinstvenog procesa upravljanja
drustvenim poslovima.
Isto tako, cini se, suprotstavlja se teznja prema demokratizaciji odnosa u
upravljanju i cesto primijecena tendencija prema monokratizmu, odnosno oligarhiji
u organizacijama u tradicionalnoj sredini klasnog drustva. U okviru novih
drustvenih odnosa opca participacija interesenata i determiniranost tehnickih
procesa i opet su samo dva komplementarna zahtjeva istog drustvenog optimuma.
Na tehnickoj strani, aktuelna suprotnost izmedu sve vece specijalizacije unutar
upravnih organizacija i sve teze i skuplje koordinacije rada u njima, rjesava se
uspostavljanjem slobodnijih odnosa na radu gdje rutinske poslove preuzimaju
automatski sistemi strojeva, a u ljudskoj suradnji prevladava stil radnih ekipa
specijalista, grupa sastavljenih od jednakopravnih clanova. Suprotnost izmedu
specijalizacije i koordinacije se niposto ne ukida, vec naprotiv postaje motiv za
pronalazenje novih okvira za kooperaciju, pogodnijih od danasnje organizacije.
Ovi bi novi okviri trebali ujedno bolje da odgovore oprecnim zahtjevima
stabilnosti i adaptabilnosti, kontinuiteta i elasticiteta, koji predstavljaju osnovne
suprotnosti u odnosu na bilo koju drustvenu instituciju. Kao sto je organizacija
nekada predstavljala znacajan skok u sposobnosti stvaralacke sinteze ovih dvaju
strukturnih uvjeta, tako ce i nove Iorme ljudske kooperacije morati ostvariti
odgovarajuci kvalitativni napredak. Vec danas je ubrzanje drustvenog razvoja
postavilo na dnevni red problem inovacije u organizacijama i organizacionim
sistemima. Lakse obnavljanje uz istodobno povecanje sigurnosti i cuvanje onog
sto je novo stvoreno moguce je postici samo svjesnim integriranjem sila koje su
dugo izgledale suprotne.
Ovaj globalni i radikalni proces integracije koji se nadovezuje na predasnju
diIerencijaciju, tece paralelno s njome i nadopunjuje je, obuhvaca sve Iorme
upravljanja bez razlike. Ne samo politika i ekonomika, nego i politika i tehnika,
pravo i organizacija, pojedina sadrzajna podrucja upravljanja kao i odvojene disci-
pline koje se bave upravom konvergiraju prema jednom centru. I opet, to ne znaci
da gube svoju operativnu samostalnost, svoj posebni interes i predmet. Bas obratno.
S postizavanjem, opcenito i zajednicki, vece teoretske dubine, svaka se pojedina
disciplina obogacuje, otvaraju joj se nove perspektive i prosiruje podrucje djelatnosti.
A sam jedinstveni proces upravljanja drustvenim poslovima morat ce razviti za
nase tradicionalne a i danasnje pojmove upravo nevjerojatnu sarolikost oblika i
metoda, da bi mogao zadovoljiti sve slozenije zahtjeve drustva slobodnih ljudi.
Dovrseno 1. rufna 1967.
343
C. REFORMA IPRA1E
Stevan Lilic
UPRAVNA REEORMA I POSTKOMUNISTICKA
TRANSEORMACIJA UPRAVE
(SA POSEBNIM OSVRTOM NA JUGOSLAVIJU)*
1.
U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i znacaju upravne
reIorme, posebno u uslovima tzv. postkomunisticke tranzicije, odnosno transIo-
rmacije upravnog sistema od ,aparata vlasti u ,organizaciju za socijalnu
regulaciju.
1
Moze se reci da je sve prisutnija tendencija napustanja apstraktnog normativi-
stickog pristupa upravi kao ,skupu organa koji vrse upravnu vlast, i sve veca
orijentacija ka jednom pragmaticnom pristupu koji polazi od empiricki poverljivog
principa da je ,dobra ona uprava koja se pokaze kao ,uspesna. U tom smislu,
uspesna je ona uprava koja na najeIikasniji, najekonomicniji i najracionalniji nacin
ostvari svoje ciljeve, vodeci pri tome stogo racuna da je osnovni cilj upravnog
delovanja ostvarivanje i zastita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i povecanje
opste dobrobiti drustva kao celine, sa druge strane. Kako se istice: ,Pravna drzava
je projekat za nacionalne strategije razvoja cija nam priprema predstoji. (...) Pravna
drzava nije danas moguca bez racionalne, visokoproIesionalizovane, brze i jeItine
javne uprave.
2
U uslovima postkomunisticke tranzicije, znacaj savremene reIorme upravnih
sistema, izmedu ostalog, ogleda se u ostvarivanju sledecih pretpostavki:
* Zbornik radova: Aktuelna pitanfa fugoslovenskog :akonodavstva, Savetovanje pravnika,
BudvaBeograd, 1999, str. 6174.
1
Uporediti: Stevan Lilic, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998, str. 122-124.
2
Dragoljub Kavran, Pravna dr:ava i reforma favne uprave, Pravni zivot, br. 9, 1996, str.
607-608.
344 Stevan Lilic
Uspostavljanje ,Iair odnosa izmedu uprave i gradana. Ovo podrazumeva
pravo gradana da se u svakom slucaju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili
interes mogu obratiti ne samo organu uprave, vec i sudu opste nadleznosti ili
nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu.
Uvodenje transparentnosti i tacnosti u upravnu proceduru, sto podrazumeva
da se u svakom trenutku moze tacno utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu odluku,
kao i da se svaka upravna odluka mora bazirati na tacno utvrdenim cinjenicama.
EIikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata
ekonomicnost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlucivanju. EIikasnost
podrazumeva poseban odnos izmedu ,ulozenog i ostvarenog u smislu da, sa
jedne strane, vodi racuna o zahtevima ekonomicnosti a, sa druge, o politickim
imperativima postovanja ljudskih prava u ostvarenju legitimnih socijalnih ciljeva.
3
Legitimitet upravnog delovanja, sto podrazumeva da se uprava ne moze
pozivati na to da je njeno postupanje ,zakonito, tj. pokriveno Iormalnim zako-
nskim i drugim propisima, vec da se u svakom trenutku moze postaviti pitanje
opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.
4
Pragmatski pristup savremenoj upravi obuhvata i brojna pitanja upravne
reIorme. U tom smislu, jedan od najvaznijih zadataka je kako pristupiti upravnoj
reIormi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama. Kako se istice, na
negativan nacin, upravna reIorma bi se mogla deIinisati kao ,vestacko uvodenje
upravnih promena nasuprot otporu.
5
Strategije upravne reIorme razlikuju se od
zemlje do zemlje. Medutim, cetiri glavne grupe obelezja oznacavaju strategije
koje su se javile u toku poslednje dekade.
6
Prva grupa mogla bi se oznaciti nazivom institucionalno-legalisticke
strategife. Bitno obelezje ovih strategija je da odluke kojima se sa vrha kontrolise
drzavna organizacija i odlucuje o tipu, dometu i sadrzaju reIorme donose tvorci
politike u parlamentu i u vladi (kabinetu). U Erancuskoj su gotovo sve upravne
reIorme koje su vrsene posle 1981. godine, sprovedene ili na osnovu zakona (Zakon
o nacionalizaciji, Zakon o javnim sluzbenicima, Zakon o demokratizaciji javnog
sektora, Zakon o decentralizaciji) ili dekreta (akata ministarstava), koje je
predlagalo ministarstvo nadlezno za upravnu reIormu Ministarstvo za upravnu
reIormu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reIormu uprave, od jula
1984. godine.
7
3
Uporedi: G. Downs, P. Larkey, The Search for Government Efficiencv, New York, 1986.
4
Uporedi: J. Knott, G. Miller, Reforming Bureaucracv, The Politics of Institutional Choice,
Englewood CliIs, 1987.
5
Uporedi: G. Caiden, Administrative Reform, Albine Publications, 1969.
6
Dragoljub Kavran, The Civil Service Review Commission Report, Harare (Zimbabwe), 1989.
7
Uporedi: Gerard Timsit, Administration et letats, Paris, 1987.
345
Upravna reforma i postkomunisticka transformacifa uprave
Druga grupa strategije mogla bi se oznaciti nazivom eksperimentalno-
profektivne strategife. Ova grupa strategija razvija model reIorme i eksperimentalno
ga primenjuje u nekim delovima npr. u Erancuskoj u departmanima, u Nemackoj
u provincijama, pre postizanja saglasnosti o tom modelu ili pre donosenja odluke
da se ovaj model primeni na celoj teritoriji zemlje (npr. cuvena reIorma ,uprava
na usluzi, tzv. administration a votre service u Erancuskoj).
Treca grupa, kompen:atorno-participativne strategife, usmerena je ili na
decentralizaciju, prosirenje javnog sektora kroz nacionalizaciju ili na pojedno-
stavljenje birokratskog postupka, povecanje ucesca gradana u vise razlicitih oblika
itd.
Centralno pitanje cetvrte grupe je strategija upravne reIorme, tj. organi:a-
cionih strategifa, organizaciona struktura ministarstava i organa uprave, povecana
koordinacija izmedu organa, cime se izbegava paralelizam i preklapanje, poboljsana
organizaciona Ileksibilnost sa ciljem prilagodavanja ubrzanim promenama u
politickom okruzenju, uslovima trzista ili drustva. Ove strategije ispituju metode
i tehnike upravljanja javnim sektorom, donosenja odluka, postupke i alternativne
pristupe u rukovodenju, kvantitativne metode, uvodenje inIormacione tehnologije,
uvodenje ili ozivljavanje upravljackih koncepata kao sto su ,upravljanje putem
ciljeva (tzv. MBO, tj. management bv obfectives), ,upravljanje putem rezultata
(management bv results, ,nulto budzetiranje tj. :ero base budgeting) itd. Sva
navedena pitanja su usmerena na porast produktivnosti i na povecanje rezultata
pojedinaca i organa, na nivou vlade ili na nivou pojedinih sektora.
Upravne reIorme mogu sadrzati samo neke ili sve elemente ovih strategija.
Medutim, sto je reIorma obuhvatnija njeno sprovodenje izaziva veci otpor, a cesce
su i greske i naknadne krize zbog neispunjenih ocekivanja u pogledu promena.
Mada je zahtev za upravnom reIormom u ma kom obliku prisutan u politickom
okruzenju gotovo svake zemlje, pojam upravne reIorme u tzv. ,postsocijalistickim
zemljama prelaznog perioda sasvim je razlicit od pojma upravne reIorme u
razvijenim drustvima. Upravna reIorma mora biti vrednosno orijentisana i mora
uzivati jaku podrsku politicke vlasti. U tom kontekstu, reIorma uprave je istovre-
meno i pretpostavka za odgovarajucu ekonomsku reIormu.
Da bi se shvatile osnovne ideje i da bi one mogle da se primene, neophodno
je da se iz osnova promeni predstava o ulozi drzavne organizacije u vecini post-
socijalistickih zemalja u prelaznom periodu, u skladu sa njenim kulturnim, ekono-
mskim i tehnoloskim okruzenjem i prevladavajucim politickim trendovima. Koji
modalitet upravne reIorme najvise odgovara uslovima tranzicije, tj. nakon prvog
(i drugog) kruga visepartijskih izbora i prelaska sa centralno-planske na trzisnu
privredu i ,otvoreno civilno drustvo, zavisi od mnogih okolnosti. Ukoliko
postsocijalisticke zemlje u prelaznom periodu ne prihvate potpunu promenu u
346 Stevan Lilic
drzavnoj strukturi i sistemu vlasti i ne preispitaju svoje Iunkcije i nacin delovanja,
odnosno ukoliko ne podignu nivo proIesionalnih i upravljackih sposobnosti, kroz
razraden sistem obrazovanja, vaspitanja i strategiju razvoja upravljanja, upravna
(i ekonomska) reIorma bice vrlo tesko ostvariva. Kako se istice, prelazak na trzisnu
privredu daleko manje omogucava prevlast birokratije, odugovlacenja, sporosti i
elemente birokratske kontrole nad ekonomijom nego sto je to jos uvek uobicajeno
u mnogim postsocijalistickim zemljama u prelaznom periodu.
8
Niz indikatora (neeIikasnost u radu, politicko naslede, enormni troskovi,
nezadovoljavajuca strucnost, nizak tehnoloski nivo, itd.) nedvosmisleno ukazuje
na okolnost da su sazreli uslovi za razmatranje pitanja u vezi sa osnovnim
orijentacijama i pravcima savremene upravne reIorme i u nasoj zemlji. Polazeci
od iznetog, kao i sa stanovista savremene strucne metodologije projektovanja
sistema, kao prioritetni zadatak upravne reIorme treba oznaciti izradu projekta
transIormacije upravnog sistema, kao strucni i naucni odgovor prevazilazenju
(naseg) postojeceg modela drzavne uprave. Ovakvom projektu treba, pre svega,
prici sa stanovista ,uprave kao slozenog sistema za drustvenu regulaciju, i u
tom smislu konstruktivnom aktiviranju odgovarajucih kadrovskih, tehnoloskih
i organizacionih Iaktora u koordinaciji i realizaciji ovakvog izazovnog podu-
hvata.
9
2.
Podrska opstoj demokratskoj reIormskoj orijentaciji istovremeno znaci i
pravovremeno ukazivanje na neka od kljucnih pitanja u vezi sa pripremom i
realizacijom reIorme upravnog sistema. Uz nuzno otklanjanje nekih prethodnih
,politickih pretpostavki (usvajanje ustavnih i zakonskih okvira, okoncanje
sprovodenja visestranackih parlamentarnih izbora; postizanje dogovora o nacelima
buduceg uredenja zemlje i dr.), moze se reci da je ,kucnuo cas, da se u interesu
realizacije ,pluralisticko-trzisno opcije, pristupi pripremi i realizaciji reIorme
upravnog sistema, i to na savremenim Iunkcionalnim i organizacionim osnovama.
Integracioni tokovi u razvijenom svetu, posebno u Evropi, ne samo sto
uzrokuju potrebu prilagodavanja naseg upravnog zakonodavstva ovim promenama,
vec i nasu upravnu i pravnu nauku i upravne strucnjake stavljaju pred probu
spremnosti, sposobnosti i umesnosti za ,upotrebljive naucne rasprave i objektivne
analize u vezi sa pitanjima reIorme organizacije i rada uprave.
8
Dragoljub Kavran, Elements for Administrative for Administrative Reform and Reorgani-
:ation, Ulaanbaatar (Mongolia), 1990, str. 1-3.
9
Uporedi: Stevan Lilic, Pola:ne osnove strukturalne transformacife upravnog sistema,
Pravni zivot, Beograd, br. 1-2, 1991.
347
U ovom kontekstu, dva su kljucna pitanja upravne reIorme: jedno je konce-
ptualnog karaktera i odnosi se na tzv. drzavnu upravu, dok je drugo operativnog
karaktera i tice se koncipiranja i sprovodenja upravne reIorme koja bi bila ,u
Iunkciji stabilizacije i razvoja trzisnog privrednog sistema, odnosno visestra-
nackog demokratskog pluralizma, kao i osvarivanja i zastite ljudskih prava, jer
savremena uprava predstavlja veoma kompleksno podrucje drustvenog razvoja.
10
Za jedan broj zemalja kontinentalne Evrope, pa i za nasu, karakteristicno je
da se pitanjima reIorme uprave tradicionalno pristupalo sa tzv. normativnog
stanovista, tj. iskljucivo sa stanovista normativne regulacije (,ono sto treba da
bude), organizacije i Iunkcije uprave. Iz ovih razloga, kod nas se mnoga teorijska
i konceptualna pitanja upravne nauke (science administrative), cesto raspravljaju
u okviru upravnog prava (droit administrative). U uslovima visoko razvijene
tehnoloske civilizacije mnoge naucne discipline, posebno one srodne, sve vise
medusobno konvergiraju, cime se ujedno ostvaruje i njihovo metodolosko i
konceptualno ,oplemenjavanje (enhancement). Kako na ove procese nisu imune
ni pravne nauke, to ni upravno pravo, da bi i u danasnjim uslovima bilo delotvorno
i ,upotrebljivo ne moze mimoici nuznost svog ,oplemenjavanja uporedo sa
ostalim disciplinama koje se bave upravom.
11
Ovo iz razloga sto savremena pravna
nauka argumentovano ukazuje na ozbiljne nedostatke tradicionalnog norma-
tivistickog pristupa, na osnovu kojeg se uprava svodi samo na ,pravnu pojavu.
Kako se u teoriji istice, normativisticki (kao pravno-dogmatski, odnosno Iormalno-
logicki) pristup, nastao je prvenstveno iz ,praktickih razloga, tj. radi sto
preciznijeg odredivanja ponasanja ljudi. Konsekventno, ovaj prilaz proucavanju
uprave ujedno otkriva i ,... svu ogranicenost ovog metoda kako za potpuno
saznavanje prava, tako i za proucavanje upravnog prava.
12
Sa stanovista
savremene, tzv. postlegalisticke pravne teorije i doktrine, ovaj se pristup smatra
jednostranim. Pravna je predrasuda, kaze jedan od najeminentnijih savremenih
pravnih IilozoIa, Jirgen Habermas, da se pravo moze neposredno prevesti u
organizaciju drustvenog zivota ljudi: ,Pravne norme vrede zbog toga sto moralno
obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije, one ne bi obavezivale,
vec prisilfavale (podvukao S.L.) na pokornost.
13
10
Uporedi: Eugen Pusic, Upravni sistemi I & II, GZH, Zagreb, 1985.
11
Uporedi: Stevan Lilic, Pravna informatika Uvod u primenu informatike u pravu, sa
posebnim osvrtom na upravno pravo, Zavod za udzbenike i nastavna sredstva, Beograd, 1991.
12
Pavle Dimitrijevic, Ratko Markovic, Upravno pravo I, Sluzbeni list, Beograd, 1986,
str. 317.
13
Jrgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, ErankIurt
am Main, 1981, str. 72 (navedeno prema E. Pusic, Drustvena regulacifa, Globus, Zagreb, 1989,
str. 88).
348 Stevan Lilic
Sa naucnog i strucnog stanovista, uprava se ne moze iskljucivo svesti na
pravni Ienomen, posto je uprava slozena pojava koju, pored pravnog, karakterise
i niz drugih elemenata, kao sto su recimo Iunkcionalni, organizacioni, tehnoloski,
psiholoski, eticki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odredene koncepcije
(npr. o ,upravi kao drzavnoj vlasti) mogu zastupati i braniti i iz odredenih
,prakticno-politickih razloga i motiva.
3.
Polazeci od navedenih premisa, svaka savremeno orijentisana strukturalna
transIormacija i reIorma upravnog sistema mora se opredeliti u odnosu na sledeca
pitanja: kakav model upravnog sistema odabrati; koji su osnovi legimiteta i
legaliteta upravnog delovanja; kako utvrditi stepen eIikasnosti upravnog sistema;
sta se podrazumeva pod tehnoloskom transIormacijom upravnog sistema i da li se
ostvaruje eIikasna kontrola upravnog sistema.
Iskustva i dostignuca razvijenih zemalja nedvosmisleno pokazuju da se
savremenim upravnim sistemom ne moze smatrati model uprave koji je koncipiran
kao aparat vlasti, niti da se savremeni upravni sistem moze projektovati kao
normativno-pravni model autoritativnih administrativnih struktura i procedura.
Istovremeno, iskustva postsocijalistickih zemalja suocenih sa razvojnim teskocama
takode nedvosmisleno pokazuju da su autoritativni administrativni modeli iscrpli
svoje organizacione, Iunkcionalne, tehnoloske i Iinansijske mogucnosti, cime
postaju prakticno neupotrebljivi za savremene potrebe. Na ove okolnosti narocito
ukazuje dinamika razvoja upave u evropskim zemljama u poslednjih dvadesetak
godina. Posebno ilustrativna je aktuelna situacija u postsocijalistickim zemljama
centralne i istocne Evrope, u kojima, na ocigled celog sveta, nestaju citava podrucja
pod posebnim administrativnim rezimima regulacije (npr. administrativna
ogranicenja slobode kretanja, nastanjivanja i prelaska granice; carinske, monetarne
i trgovinske restrikcije itd.).
Za razliku od prevazidenih modela uprave kao aparata vlasti, savremeni
upravni sistemi, kao kompleksni sistem ljudske saradnje, ne mogu se koncipirati
(niti se njima moze delotvorno upravljati) samo na osnovu pozitivistickog pristupa
i normativisticke dogmatike. Ovo iz razloga sto su upravni sistemi realni i otvoreni
dinamicki sistemi, a ne zatvorene i apstraktne misaono-logicke pravne konstrukcije.
Tzv. drzavno-pravni pristup, koji upravu vidi kao deo drzavnog aparata sa
osnovnim zadatkom da vrsi ,upravnu vlast, nastao je u Nemackoj u drugoj
polovini proslog veka, da bi prakticno vec posle Prvog svetskog rata bio napusten.
Ovaj pristup upravi, medutim, stavljen u kontekst tzv. klasne sustine drzave i
prava, narocito dolazi do izrazaja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih, a puni
349
zamah dobija tokom cetrdesetih i pedesetih godina ovog veka. Istovremeno, model
uprave kao aparata vlasti (kasnije nazvan model ,drzavne uprave), biva prihvacen
i u drugim socijalistickim zemljama, ukljucujuci i nasu. Ilustracije radi, evo kako
se uprava odreduje u vodecem sovjetskom udzbeniku tog vremena (koji je
svojevremeno koriscen i kod nas): ,Uprava je (...) maniIestacija vlasti koja u sebe
ukljucuje prikupljanje poreza, politicku represiju (progonstva i izgnanstva, hapsenja
i sl.), upravljanje vojskom, organizaciju spijunaze i kontraspijunaze...
14
Zanimljiva
je okolnost da se i nakon pola veka, ovakav pristup (tj. da je upravna Iunkcija
maniIestacija politicke vlasti) jos uvek danas srece kod nas, iako se ova koncepcija
vec prakticno bila napustena i u samom Sovjetskom Savezu neposredno pre
njegovog raspada: ,Prema tome, nisu svi odnosi u oblasti javne uprave konstruisani
po modelu vlasti i subordinacije.
15
Modeli uprave koji danas preovladuju u razvijenim zemljama (posebno
evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne Iunkcije uprave i njene delatnosti.
1 6
Prema ovom pristupu, u uslovima razvijenog materijalnog i kulturnog drustvenog
razvoja, drzava i drzavna vlast se transIormisu od aparata vlasti i prinude, u
organizaciju sa socijalnom Iunkcijom pruzanja javnih usluga gradanima i
obavljanja javnih sluzbi (obrazovanje, socijalna politika, zdravstvena zastita,
naucna istrazivanja, zastita prirode, privredni razvoj itd.).
17
U vrsenju socijalne
Iunkcije dolazi do tzv. preobrazaja javne vlasti u javnu sluzbu, odnosno do
preobrazaja uprave iz modela ,drzavne, u model ,javne uprave. Polazeci od
ovog, u teoriji i praksi razvijenih zemalja, posebno se istice da se: ,Savremena
uprava mora razumeti kao posledica koncepta drzave koja pruza javne usluge
(cime se) javne sluzbe i javna uprava poistovecuju. (...) Prema tome, savremeni
ustavni (i upravni dodao S.L.) sistemi pretezno pocivaju na konceptu drzave
kao organizacije koja pruza javne usluge.
18
TransIormacija sistema drzavne uprave u sistem javne uprave koja pruza
javne usluge i obavlja javne sluzbe, podrazumeva i njenu depolitizaciju, tj. uvodenje
standarda u kadrovskoj selekciji upravnih radnika koji ce se, umesto na kriteriju-
mima politicke podobnosti (pripadnost politickoj grupaciji), zasnivati na principima
strucnosti i proIesionalne etike. Savremena uprava mora biti ekspertno orijentisana,
a ne aparat za realizaciju politickih smernica aktuelne vlasti.
14
A.I. Denisov, Osnovi marksisticko-lenfinisticke teorife dr:ave i prava, Arhiv, Beograd,
1949, str. 165.
15
Akademija nauka SSSR, Institut za drzavu i pravo (kolektiv autora), Introduccion al
Derecho Sovietico (na spanskom), Moskva, 1988, str. 127.
16
Uporedi: Leon Digi, Preobra:af favnog prava, Beograd, 1929.
17
Uporedi: Stevan Lilic, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998.
18
Uporedi: David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York-Basel, 1982,
str. 3-4.
350 Stevan Lilic
Iskustva i dostignuca razvijenih zemalja sa parlamentarom demokratijom i
trzisnom privredom potvrduju da se savremeni upravni sistemi ne mogu svesti na
skup normi (tj. na zakone i propise) koji regulise upravu, pogotovu ne na skup
normi koji regulise drzavnu upravu. Ovo iz razloga sto su upravni sistemi slozeni
i dinamicki drustveni sistemi, koji pored pravnog, karakterisu brojni Iunkcionalni,
organizacioni, tehnoloski, psiholoski, eticki i drugi elementi. Otuda proizilazi da
svaki savremeni projekt strukturalne transIormacije uprave, pa i nase, mora poci
od modela usluzno orijentisane javne uprave (service oriented public administra-
tion) kao svoje konceptualne osnove.
4.
Koncept pravne drzave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na upravu, poseban
znacaj pravne drzave je u tome sto obezbeduje legalitet (zakonitost) upravnih
odluka. Bez pravne drzave nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. Kao
tvorevina 19. veka, koncept pravne drzave podrazumeva normativisticki model
uredenja drustvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim opstim aktima
(narocito upravnim propisima) prpisuju pravila drustvenog ponasanja. Medutim,
koncept pravne drzave u svom izvornom vidu (tj. da je neki postupak opravdan
samim tim sto je u skladu sa nekim propisom) danas ne bi mogao biti ostvaren bez
velike opasnosti po opste demokratske tekovine (dovoljno je samo spomenuti
nacisticke i rasisticke rezime). Iz tih razloga, pravna drzava danas ne moze
predstavljati cilj, vec samo nuznu pretpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje
ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravicnosti.
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne drzave, prema kojem drzavna
vlast stice legitimitet samim svojim postojanjem,
19
odnosno prema kojem su drzavni
postupci legitimni (opravdani) samim tim sto su legalni (doneti po propisu),
savremene koncepcije legimiteta polaze od koncepta da postupci drzave i delovanje
uprave mogu steci svoj legitimitet samo odgovarajucim delanjem. Prema tome,
neki postupak ne postaje legitiman samim tim sto ga je preduzela drzava, odnosno
uprava, vec se opravdanost svakog postupka mora ceniti i po osnovu njegove
sadrzine (npr. da li vreda dostojanstvo licnosti).
Kako delatnost uprave ne postaje legitimna samim svojim vrsenjem, to i
koncept upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu opravdanosti upravnog
delovanja. Ovakav pristup oznacava i savremenu orijentaciju u odredivanju uloge
javne uprave, cime upravno delovanje prestaje biti samo pravna maniIestacija
drzavne vlasti i postaje aktivni pokretac brojnih drustvenih tokova. U nasim
19
Uporedi: Radomir D. Lukic, Teorifa dr:ave i prava, Beograd, 1956.
351
uslovima, transIormacija uprave od aparata vlasti u pruzaoca javnih usluga,
oznacila bi i ostvarenje socijalne (otvorene), umesto tzv. klasne (zatvorene) Iunkcije
upravnog sistema.
Upravni sistemi u razvijenim zemljama, kao aktivni ucesnici u drustvenim
tokovima, predstavljaju jednu od osnovnih poluga materijalnog i duhovnog razvoja
savremenog drustva. Ovo namece potrebu odredivanja standarda na osnovu kojih
se mogu planirati, implementirati i kontrolisati stvarni eIekti njihovog rada. Zbog
toga se pri koncipiranju savremenih upravnih sistema osim legitimiteta (opra-
vdanosti) upravnog delovanja i legaliteta (zakonitosti) upravnih odluka, mora voditi
racuna i o eIikasnosti rada javne uprave. Poznato je da tzv. drzavna uprava nikada
nije bila posebno eIikasna: uostalom to se od nje nije ni trazilo. Sa aspekta vrsenja
vlasti, od uprave se trazilo da bude onoliko eIikasna, koliko je to bilo neophodno
da se ,ne izgubi vlast. U krajnjoj liniji to se moralo ostvariti po bilo koju cenu,
pa se tesko moglo govoriti o eIikasnosti u smislu optimalnog odnosa izmedu
ulozenih sredstava i ostvarenog cilja.
Kao posledica brojnih aktivnosti koje realizuju, savremeni upravni sistemi,
medutim, pod pritiskom su enormnih troskova. Nedostatak Iinansijskih sredstava
i povecana potraznja njihovih usluga, suocavaju upravne sisteme sa velikim
teskocama. U ovakvim uslovima, zahtevi za racionalnim i ekonomicnim
koriscenjem resursa, posebno sa razvojem ekoloske svesti, postaje prioritet od
najveceg znacaja. Za razliku od privrede, javna uprava ne moze da ,prodaje
usluge koje pruza. Zbog toga savremena uprava mora, uz povecanje eIikasnosti
svog rada, istovremeno da smanjuje svoje troskove. To se postize uvodenjem nove
tehnologije i racionalnom organizacijom rada, kojom se poboljsavaju organizacioni
i Iunkcionalni uslovi ostvarivanja upravnih zadataka. Na ovaj nacin, u obavljanju
svojih aktivnosti, savremeni upravni sistemi nacelno konvergiraju standardima
Iukcionisanja ekonomskih sistema.
Razvijena drustva se opredeljuju za takve modele upravnog sistema koji
odgovaraju njihovim potrebama. Ovo iz razloga sto zadrzavanje modela krutih
hijerarhijskih odnosa i cinovnickog mentaliteta zaposlenih u upravi negativno
utice ne samo na aktivnosti ekonomskog sistema, vec i na opstu dinamiku naucno-
tehnoloskog razvoja. Kao posledica toga, kategorije kao sto su ,dergulacija i
,privatizacija nisu vise iskljucivo rezervisane za ekonomiju, vec se sve cesce
koriste kao opsti pojmovi kojima se obelezava siroko podrucje upravnih reIormi,
cija je svrha da se upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trzisne logike.
,U najsirem smislu, privatizacija (odnosno deregulacija), najcesce se koristi kao
opsti pojam kojim se obelezava siroki spektar reIormskih poduhvata, cija je svrha
da upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini trzisnog mehanizma. (...) To su
352 Stevan Lilic
visedimenzionalni i slozeni Ienomeni koji su tesno povezani sa ostalim novim
koncepcijama u javnoj upravi.
20
Orijentacija u radu javne uprave, usmerena ka olaksavanju rada privrede,
mora postati osnovna programska orijentacija u naporima na transIormaciji
postojeceg modela upravnog sistema kod nas: ,Drustvo se mora opredeliti za
takav model uprave koji ce u sadasnjem trenutku odgovarati njegovim potrebama,
jer bi dalje zadrzavanje krutih hijerarhijskih odnosa, pothranjivanje tendencija
Iunkcionerske uprave, uz ostatke cinovnickog mentaliteta zaposlenih u upravi,
onesposobilo akcije u ekonomsko-privrednom sistemu i organizaciji naucno-
tehnoloskog razvoja u dostizanju ritma razvoja u svetu koji nas okruzuje. Ova
,ekonomska orijentacija i racionalizacija rada uprave, usmerena ka olaksavanju
rada privrednih subjekata, treba da dobije ubedljivi i nesporni prioritet u radu na
transIormaciji drzavne uprave.
21
Tehnologija i inIormatika nezadrzivo prodiru i u upravne sisteme i bitno
uticu na strukturalne transIormacije i reIorme uprave.
22
Prikupljanje, obrada i
koriscenje podataka oduvek su igrali znacajnu ulogu u vodenju drustvenih poslova.
U savremenim uslovima moze se reci da je upravo obrada podataka i inIormacija
osnovna Iunkcija savremene drzave, te je i inIormaticka aktivnost upravnih i drugih
podsistema drzave bitna pretpostavka zakonitom, eIikasnom i ekonomicnom
ostvarivanju uloge drzave i upravnog sistema. Ovu tvrdnju lako dokazuju mnogi
primeri iz najrazlicitijih oblasti javnog zivota od popisa stanovnistva do vodenja
najraznovrsnijih sluzbenih i drugih evidencija (maticne knjige, prebivaliste i
boraviste, licno ime, itd.).
InIormaticka tehnologija moze se koristiti prakticno u svim oblastima upravne
aktivnosti: od projektovanja unutrasnje organizacione strukture upravnih
organizacija, do vodenja inIormaciono-dokumentacionih i upravljackih sistema
na nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije, saobracaj, komunalni poslovi
itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo upravnih poslova rutinske i
repetitivne prirode, sto omogucava njihovu standardizaciju i automatizaciju kako
u prikupljanju i obradi podataka za donosenje i realizaciju upravnih odluka i
vodenja upravnog postupka, tako i u oblasti kompjuterske obrade teksta i opste
inIormatizacije kancelarijskog poslovanja.
20
Hendrik J. de Ru, Progress, Benefits and Costs of Administrative Privati:ation, Interna-
tional Revue oI Administrative Sciences, Vol. 56, No. 1, 1990, str. 8, 11.
21
Strucni savet za oblast drzavne uprave, InIormacije, Savezni zavod za unapredenje uprave,
br. 30, 1987, str. 3031.
22
Uporedi: Jean-Paul Baquiast, Nouvelles Technologies et Reforme Aministrative, Revue
Eranais dÀdministration Publique, No. 37, 1986.
353
Najnovija dostignuca na podrucju tehnoloske modernizacije javne uprave
pojedinih zemalja (Norveske, SAD, Erancuske i dr.), polaze od primene
soIisticirane tehnologije za ostvarivanje upravnih ciljeva, kao sto su tzv. inteligentni
inIormacioni sistemi, odnosno ekspertni sistemi.
23
Svetska iskustva govore o
potrebi inoviranja duha postojece upravne strukture, kako bi se ukljucila u
savremene tokove: ,Javnoj upravi je potrebna socijalna inovacija kako bi se
adaptirala za transIormaciju u inIormacijskom drustvu. Savremena tehnologija,
pored tehnickih, ocigledno obuhvata i druga pitanja. Ona zahteva ìnIormacijsko
orijentisani` pristup javnoj upravi. (Zbog toga) uvodenje i razvijanje inIomaticke
tehnologije u upravi trazi resenja koja ce obuhvatiti uzajamno prilagodavanje kako
same tehnologije, tako i javne uprave.
24
S obzirom da nasa zemlja u znatnoj meri
kasni u svom opstem tehnoloskom razvoju, pa i na podrucju inIormatizacije uprave,
tehnoloska transIormacija nase uprave javlja se kao prioritet od najveceg znacaja.
5.
O potrebi transIormacije ,sistema drzavne uprave u ,upravni sistem na
principima visoke tehnoloske eIikasnosti; o postovanju principa ,pravne drzave
kao prethodne pretpostavke opste demokratizacije i ostvarivanja ,vladavine prava;
o nuznosti ostvarivanja nacela ustavnosti i zakonitosti; o postovanju proIesionalne
i licne etike upravnih radnika; o inIormatizaciji i tehnoloskoj inovaciji uprave; o
slobodama i pravima gradana u upravnim (i drugim oblastima), u razvijenom
svetu je veoma mnogo napisano i ostvareno. Zbog toga, treba posebno istaci da je
vreme istrazivanja vezanih za prevazidene hijerarhijsko-normativisticke konce-
ptualne modele uprave (kao sto su, na primer, rasprave na temu: ,odnosi izvrsne
i upravne vlasti; ,Iunkcije drzavne uprave, ,upravna kontrola uprave i slicno
kao aktuelne upravne problematike sa kraja proslog i pocetka ovog veka), odavno
u razvijenom svetu proslo.
Prvi korak u resavanju slozenih pitanja upravne reIorme je ,utvrdivanje
pravog stanja stvari. Problem treba postaviti tako da ,misao prethodi akciji a
ne obrnuto, pa da se resenja traze ex post facto, sto je od posebnog znacaja za
istrazivanje uprave i upravnih Ienomena, posebno sa stanovista preobrazaja
kompleksne celine drzavne i javne uprave od ,aparata prinude u ,usluzno
orijentisani upravni sistem.
Da bi se utvrdile ,relevantne cinjenice, treba pitanjima upravne reIorme
pristupiti sa stanovista savremene strucne metodologije projektovanja sistema.
23
Uporedi: Jon Bing, Developing Knowledge Based Legal Svstems for Public Administra-
tion, Law/Technology, Vol. 20, No. 1, 1987.
24
Heinrich Reinemann, Training The Public Service For Information Management, Brus-
sels, 1987, str. 19.
354 Stevan Lilic
Da bi se uhvatio korak sa svetom i sa savremenim upravnim procesima, treba se
orijentisati na izradu (i to prema najstrozijim standardima sistemske analize) -
projekta upravne reIome u uslovima: a) trzisne privrede, b) visestranackog
pluralizma i c) tehnoloske inovacije. Iskustva pokazuju da su takvi projekti vitalni
preduslov za ukljucivanje u savremene svetske tokove.
Polazeci od iznetog, kao i sa stanovista savremene strucne metodologije
projektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reIorme treba oznaciti izradu
projekta transIormacije upravnog sistema, kao strucni i naucni odgovor preva-
zilazenja naseg postojeceg modela ,drzavne uprave. Ovakvom projektu treba,
pre svega, prici sa stanovista ,uprave kao slozenog sistema, i u tom smislu
mobilisati sve kadrovske, tehnoloske i organizacione Iaktore u koordinaciji i
realizaciji ovakvog izazovnog poduhvata.
355
D. NEZA1ISNO SIDS11O
Zivofin M. Peric*
O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI**
Gospodo,
Kao temu za pristupno predavanje ja sam uzeo jedno pitanje iz organizacije
sudova, koje, po svojoj vaznosti, a mislim i po interesantnosti, zasluzuje da mu se
ova pocast ucini, to je pitanje o sudskoj nezavisnosti.
1.
Pitanje o nezavisnosti sudskoj jeste, moze se reci, jedno od onih pitanja javnoga
prava o kome se vise ne diskutuje, bar u koliko ono ima za predmet samo usvojenje
toga nacela. Primedbu ovu treba uciniti s toga, sto u pogledu sredstava koja se mogu
smatrati kao najpodesnija da nezavisnost sudova ujemce, ne vlada uvek potpuna
saglasnost ni izmedu pravnih pisaca na izmedu pojedinih zakonodavstva.
Nije tesko objasniti zasto su svi obrazovani narodi prihvatili nacelo sudske
nezavisnosti kao jednu neophodnu ustanovu. Drustvena uredenja ne bi odgovorila
svome zadatku, ako bi se ogranicila na to: da odrede prava pojedinaca u njihovim
uzajamnim odnosima i da regulisu njihov polozaj naspram drzave, a ne bi, u isti
mah, i predvidela slucaj da prava pojedinaca budu ugrozena ili pogazena.
Mogucnost, pak, tih slucajeva izazvala je potrebu da se ustanovi vlast s iskljucivim
zadatkom da okoncava sukobe izmedu privatnih potrazivanja kada sami pojedinci
ne bi bili u stanju da ih, bez prizivanja vlasti, u sklad dovedu.
1
Ta vlast, koja se
naziva sudskom, ima da primenjuje zakon onakav kakav je, pa i onda kada bi
primena njegova bila nepravicna. Ona je duzna primeniti zakon bez obzira na
* Zivojin M. Peric, vanredni proIesor Velike skole.
** Zivojin M. Peric, Pristupno predavanfe i: teorife gradanskog sudskog postupka (15.
oktobra 1898), Branic, Beograd, 1899.
1
Beaussire, Les principes du droit, p. 190.
356 Zivofin M. Peric
prilike i vreme u kome ona vrsi taj posao, apstrahujuci potpuno zainteresovane
licnosti.
2
Sud mora biti neumitna logika cija su pravila ispisana u pozitivnim
zakonima.
3
A da bi sudska vlast mogla izvrsiti svoj zadatak, ona treba da je u
polozaju u kome ce smeti, bez plasnje i bez opasnosti, slobodno zakone primeniti
i pred nju izneseni spor resiti onako kako to pravda zahteva. Pa kako je u interesu
i pojedinaca i drustva da prava ne ostanu samo u teoriskom stanju, vec da ona
imaju i svoga prakticnoga smisla, a kako se ovo nacelo kao veoma korisno i bez
koga nikakvo drzavno uredenje ne bi moglo dati zeljenih rezultata. ,U svojoj
nezavisnosti, veli Garsonnet, sudija se oseca dovoljno hrabar da se odupre i
molbama i pretnjama, ma otkud one poticale; da kazni svakog krivca, ma kako
visok bio polozaj njegov i da ne slusa nikada drugoga glasa, sem glasa svoje
savesti.
4
,Nezavisnost sudska je, veli jedan drugi pisac, nuzno jemstvo pravde i
cuvar slobode; bez nje nema ni slobode za licnosti ni sigurnosti za materijalne
interese.
5
Ne samo da je nazavisnost sudska neophodna, nego je jos pored toga sama
zavisnost sudova koja joj se na suprot stavlja nepotrebna. Duznost sudije i
duznost administrativnoga cinovnika bitno se medu sobom razlikuju. Sudija
primenjuje zakon samo u prilici spora; izvan toga slucaja on ne dejstvuje; dok
administrativni cinovnik primenjuje zakone svoga podrucja vlastitom inicijativom.
Administrativni cinovnici su potcinjeni organi centralne uprave koja diriguje
celokupno kretanje drzave. Oni se, dakle, u primeni zakona javljaju kao izvrsioci
onih pogleda i nazora koje ta uprava ima o drzavnim poslovima, i njihova je
duznost da rade u duhu pravca koji upravna vlast tim poslovima zeli dati. Kad je
administrativna vlast takve prirode, onda je razumljivo da njeni organi ne mogu
biti u nezavisnom polozaju naspram centralne uprave; inace bi se ova, u upravljanju
drzavnim mehanizmom, svaki cas sudarala sa samovoljom nizih cinovnika ili sa
njihovim specijalnim pogledima o pojedinim javnim poslovima, a to bi, na svaki
nacin, bilo od osetne stete po pravilan razvoj drzavnog zivota. ,Razlozi, kao sto
kaze Vivien, koji govore u korist sudske nepokretnosti jaki su i desizivni. Ali, kod
drugih sluzbi ona bi bila bez cilja, a cesto i opasna. Drzava ne treba sebe da
2
Vivien, Etudes administratives, p. 17.
3
Jules Simon, La liberte politique, p. 179.
4
Garsonnet, Precis de procedure civile. ,Gradani moraju racunati na nezavisnost i
bespristrasnost sudija, kad su nepokretnoscu i stalnoscu u svojim zvanjima postavljeni u mogucnost
da se odupru svima navaljivanjima i uticajima kako parnicara tako i visih upravnih vlasti, i pretnjama
njihovim, da ce biti premesteni ili uklonjeni, ako odlukama svojim ne zadovolje zeljeni ishod
gradanskog ili krivicnog spora (A. Dordevic, Teorifa gradanskog sudskog postupka, str. 48. i 49).
5 Dubarle, Code d organisation fudiciaire allemand, introduction, p. LXV. Gneist veli:
,Bez nje (nezavisnosti) svi sudski zakoni su bez vrednosti. (Sednica nemackog parlamenta od
18. novembra 1876) ,Kad ne bi bilo sudova, ne bismo imali nikakve koristi od zakona, posto bi
oni svaki cas mogli pogazeni biti (Baudry-Lacantinerie, Precis de droi sivil t. I. P. 44).
357
O sudskof ne:avisnosti
ogranicava, ako to ne zapovedaju neodoljive konsideracije. Istina, pravo
beuslovnog otpustanja cinovnika moze biti vrseno pristrasno i nerazmisljeno; ali
izmedu interesa cinovnika koji bi bio predmet kakve nepravicne mere i interesa
javne sluzbe ne treba se kolebati. Nuzna sloboda upravne vlasti ne moze da se
izmiri sa jednim rezimom koji joj ne bi davao dovoljno autoriteta nad organima
koji je pomazu.
6
Sasvim je drukcija duznost sudije. On ima da primeni zakon na
konkretne slucajeve, ima samo da u zakonu nade paragraIe koji ih regulisu.
7
Pri
takom stanju stvari ne vidi se u cemu bi nezavisnost sudska mogla da oteza rad
upravne vlasti i, sledstveno, ne pojima se potreba da se i sudovi stave toj vlasti u
sluzbu, a da i ne uzimamo u racun koliko bi takav sistem bio opasan po prava
pojedinaca. Licno nezainteresovane, spremne u pitanjima svoje struke, sudije ce i
hteti i umeti sporove raspravljati onako kako to zakon i pravicnost zahtevaju, a
svako mesanje upravne vlasti u sudske poslove moglo bi samo odvesti ka
nepravilnim i nezakonitim odlukama i izazvati kod pojedinaca sumnju u
nepristrasnost sudija i time njihov autoritet pokolebati.
2.
Primedbe koje bi se mogle uputiti na adresu sudske nezavisnosti na svaki
nacin imaju neke tezine, ali ipak nisu ni izdaleka tako jake da bi nas mogle razuveriti
o neophodnosti ove ustanove. Sto bi se dalo, u ovom redu misli, navesti, to je da
se sistemom nezavisnosti sudskoj vlasti stvara u drzavi izuzetan polozaj.
Nezavisnost, kako je ona danas uradena u zemljama sa ustavima iskreno
demokratskim, lici mnogo na neodgovornost. Medutim, to je jedan opste usvojen
princip da svaka vlast koja primenjuje zakon mora nositi odgovornost za svoj rad.
Tako, ako administrativni cinovnik, u vrsenju svoje duznosti, ucini kakvo kaznjivo
delo ili necije pravo povredi, on ce u prvom slucaju odgovarati po odredbama
krivicnoga zakona, a u drugom bice obavezan dati naknadu ostecenom pojedincu.
Ovo nisu jedini slucaji u kojima odgovornost administrativnoga cinovnika moze
biti angazovana. Moguce je da cinovnik povredi zakon, pa da opet u njegovoj
radnji nema elemenata ni za krivicno delo ni za gradansku obavezu. To je onda,
kada rdavo zakon primeni, bilo sto ga nije dobro razumeo, bilo hotimicno, ali ne
steteci nicije pravo. U ovom slucaju, cinovnik je odgovoran za rdavu primenu
zakona svojoj pretpostavljenoj vlasti, koja ga moze, za kaznu, podvrci discipli-
narnim merama.
8
I ne samo da su nizi administrativni cinovnici odgovorni za
6
Vivien, op. cit., p. 262 et 263.
7
Baudry-Lacantinerie, op. cit., t. I. p. 45.
8
Princip odgovornosti cinovnicke i pravo ostecenog pojedinca na tuzbu u ovom slucaju
jeste ustavni princip. V. cl. 105. nasega Ustava, i cl. 66. i 67. Zak. o cinov. grad. reda. V. kod
svoja zvanicna dela, vec i najvisi, ministri. Hoticna ili nehoticna povreda zakona
od njihove strane, njihova rdava uprava drzavnim poslovima na prvom mestu
moze da izazove, u zemljama gde parlament vrsi nadzor nad njihovim radom,
njihov silazak sa uprave usled nepoverenja koje bi im parlament izjavio. Za tim,
ministri mogu da odgovaraju i krivicno, i takvi slucaji predvideni su u zakonima
o ministarskoj odgovornosti.
9
Pa i sama zakonodavna vlast nije zaklonjena od
odgovornosti, ako ne od onakve kakvu mogu na sebe navuci administrativni organi,
a ono bar od moralne, pred biracima. Jedan parlamenat koji bi se pokazao slab
cuvar ustavnih nacela ili koji bi svoju duznost na stetu drzave vrsio, bio bi kaznjen
gubitkom poverenja birackoga tela.
Kad, sa ovoga gledista, uporedimo polozaj upravne i zakonodavne vlasti sa
polozajem sudske, onda izlazi da je ova narocito povlascena. Apstrahujuci
pretpostavku da je sudija, prilikom vrsenja svoje duznosti, ucinio neko delo po
krivicnom zakonu kaznjivo ili necije pravo ostetio,
10
moze se kazati da je sudska
vlast neodgovorna, kad se tice same primene i razumevanja zakona. Istina, ona je
ustavom pozvana da sudi strogo po zakonu.
11
Ako je zakon nejasan ili nepotpun,
ona je duzna starati se da ga protumaci i popuni saobrazno volji zakonodavca.
Ali, to su sve pravila bez sankcije. Sta mozemo da radimo, ako sudska vlast
namerno, ili iz nebrezljivosti, zakon drugojace primenjuje nego sto on glasi, a
svoj postupak pravda time, da ona tako zakon razume? Kad bi sudovi bili zavisni,
upravna vlast bi imala mogucnosti da tome nepostovanju zakona stane na put,
promenom sudija ili kaznom. Ali, kad su sudovi nezavisni, takva sredstva upravnoj
vlasti nedostaju. Ona nema prava da im cini primedbe odnosno njihovoga
razumevanja i tumacenja zakona. Opsta sednica Kasacionoga Suda nalazi se, u
ovom pogledu, u polozaju suverene vlasti. Njene odluke, obavezne za nizi sud,
isto onako kao i zakon, ne podleze nicijem nadzoru. Kasacioni Sud moze, pod
izgovorom da tako zakon razume, uzdici se iznad ovoga pa cak i iznad samoga
ustava, i time suverenost zakonodavne vlasti suziti, da ne kazemo sasvim je
unistiti.
12
Istina, tesko ce se ostvariti pretpostavka da se sudska vlast stavi u
Ilagrantnu protivrecnost sa zakonom; ali dovoljno je da je njoj za to stvorena
Dareste, Les constitutions modernes, cl. 24. belgiskoga ustava (t. I., p. 60); cl 4. bavarskoga (I.,
198); cl. 97. pruskoga (I., 176); cl. 42. sakskonskoga ustava (I., 207.,) i t. d.
9
V. Constant, Cours de politique constitutionnelle p. 406.
10
Premda i u ovom slucaju postoje za sudije narocito privilegije, kao sto je n. pr. ona, da
sudija ne moze biti ni krivicno ni gradanski, za dela ucinjena u zvanicnoj duznosti, tuzen bez
odobrenja Kasacionoga Suda (cl. 27. i ost. zak. o sudijama).
11
Baudry-Lacantinerie, op. cit., t. I, p. 44.
12
,Suverenost se moze deIinisati kao pravo donosenja zakona, veli Tocqueville, u svom
znamenitom delu La democralie en Amerique, t. I. p. 205. Na svaki nacin ovde se pretpostavlja da
359
mogucnost, pa da treba, moze biti, odbaciti jednu ustanovu koja vodi takvim
resultatima. Osim toga, kako se moze desiti i desava se da je u kakvom sporu i
politika zainteresovana, moguce je da Kasacioni Sud, pod uticajem javnoga mnjenja
ili drugih okolnosti, zaboravi na svoj polozaj pa da zadovolji, u mesto zakona i
pravde, izvesne politicke teznje. I naposletku, izvan slucaja ovoga, tako da se
izrazimo, kolektivnog nepostovanja zakona od strane sudskoga tela, moze se
pretpostaviti slucaj i pojedinacnoga gazenja zakona, zbog materijalne koristi ili
zbog licnih obzira. Nije moguce da sudija sudi pristrasno, pa da se on opet ne
moze redovnim putem kazniti. Medutim je, uzmimo, poznata stvar da je sudija
takav. Jedna revokacija ovde bi bila spasonosna, ali se njoj protivi nezavisnost
sudska, koja se tako pojavljuje kao stit pristrasnosti i prestupa!
Kad se ove zamerke na sudsku nezavisnost posmatraju za sebe, bez uporedenja
sa opasnostima koje opet neminovno prate sistem zavisnosti sudova, one mogu
zar i imati izvesne vrednosti. Ali, te zamerke ne mogu da se odrze kad se imaju na
umu koristi koje nam pruza sudska nezavisnost; pa i same pristalice prevage
administrativne vlasti nad sudskom ne idu dotle da ogranice slobodu sudova. U
pravnoj nauci, nacela nemaju onaj znacaj koji imaju u egzaktnim naukama: ona
nisu izraz apsolutne istine, vec, tako da kazemo, relativne. U egzaktnim naukama,
izvesno nacelo nikad nije u prirodi demantovano, dok u pravnoj nauci primena
nacela moze da, u nekim izuzetnim slucajima, odvede sasvim nepravicnim
resultatima, ocigledni dokaz nesigurnosti samoga nacela. Da navedemo jedan
primer: drzavina pretpostavlja svojinu, i onaj koji polaze pravo na stvar koja se
nalazi u tudim rukama duzan je dokazati to pravo. Medutim, ta pretpostavka
zakonska cesto je puta neistinita, jer se desava da onaj koji izvestan predmet ima
u svom pritezanju nije njegov sopstvenik. Sto je zakonodavca rukovodilo u
usvojenju ove pretpostavke, to je taj nepobitan Iakat da ce ona u vecini slucajeva
biti izraz istine i da ce tek izuzetno biti u protivnosti sa pravim stanjem stvari.
Nacela u pravnoj nauci jesu, dakle, pravila, izvedena iz vecine posmatranih Iakata,
tako da se izuzetna Iakta, koja mogu predstavljati znatnu manjinu, zanemaruju.
Sama priroda pravne nauke primorava zakonodavca da se zadovolji sa principima
koji ce biti izraz onoga sto vecinom biva. Lex statuit de eo quod plerumque fit,
kao sto su govorili jos stari Rimljani. Kad vec u pravilima mora biti izvesne kolicine
neistine, onda je ostalo zakonodavcu da, u oskudici cega boljeg, pride pravilu
koje relativno najmanje neistine sadrzi.
Primenjujuci ovo rezonovanje na pitanje koje nas ovde zanima, nije nam
tesko ubediti se da je sistem nezavisnosti daleko bolji od sistema zavisnosti. Zlo
koje od njega mozemo pretrpeti mnogo je manje od dobra kome nas on vodi;
su zakoni obavezni i da moraju biti primenjeni; bez toga pravo donosenja zakona ne bi bilo znak
suverenosti.
rdave posledice koje iz njega proisteci mogu nesravnjivo su manje od rdavih
posledica protivnoga sistema. Sa zavisnoscu sudova neminovno dolazimo do
samovolje i nepravde; njene dobre strane toliko bi nas stale da bi bila besmislica
tako ih skupo placati. Ne samo sto bi pojedinci bili u svojim pravima ugrozeni
zbog pristrasnosti sa kojom bi upravna vlast vrsila nadzor nad radnjom sudova,
vec bi oni bili cesto izlozeni nepravdi i zbog same suvisne revnosti ili zbog oskudice
u spremi same te vlasti, cak i da pretpostavimo da resorni ministar ima tvrdu volju
da svoje pravo nadzora nad sudovima vrsi najnepristrasnije, jedino u interesu
zakona, ostavljajuci na stranu sve druge obzire. Koliko li tek opasnosti sadrzi u
sebi zavisnost sudska, kad se upravna vlast u tom svom nadzoru sudova rukovodi
interesima politike ili licnim obzirima! Kakvim institucijama i intrigama nisu
izlozene sudije od strane pojedinaca, koji u zavisnosti njihovoj nalaze sredstva za
postignuce svojih ciljeva! Retko bismo zabelezili primere takvih sudija koje bi
imale dovoljno smelosti da protivstanu svima pretnjama, pa da samo slusaju zakon
i svoju savest. ,Za vreme skoro cele Revolucije, veli Benjamin Constant, hrabrost
najsmelijih ratnika jedva da je bila dovoljna sudijama. Hrabrost koja coveku u
borbi daje snage da pogleda smrti u oci laksa je nego javna ispovest jednog
nezavisnog misljenja, pred pretnjama vlasnika ili demagoga.
13
Kao sto vidimo, posledice zavisnoga polozaja sudije toliko su stetne po
njegovu slobodu, da drugog razloga ne treba za odbacivanje takvoga sistema.
Ovome valja jos dodati da i sami argumenti, izneseni u prilog sudske zavisnosti,
nisu mnogo ubedljivi. Sistem ovaj proistice iz bojazni: da sudovi ne zloupotrebe
svoju prerogativnu nezavisnosti, na stetu pravilne primene zakona. Ta bojazan je
skoro himericna. Korporativno zapostavljanje volje zakonodavceve od strane
sudskoga tela retko ce se ostvariti. Zasto bi sudije, jedan od najobrazovanijih
redova u drzavi, tezile za gazenjem zakona, kad i one same, kao clanovi drustva,
imaju interesa da se zakoni, koji su doneseni za opste dobro, tacno izvrsuju? U
ostalom, bas neka se katkad i desi da sudsko telo, pod presijom javnoga mnjenja
ili politike, zaboravi na svoju duznost, to ce biti takva retkost, da bi bilo nepojmljivo
lisiti zbog toga gradane svakodnevne blagodeti sudske nezavisnosti. Zamerka,
pak, izvedena iz podmitljivosti sudija nije takode mnogo zamasna. Nema sumnje
da ce u drzavi u kojoj su sudije spremni i obrazovani ljudi slucaji potplacivanja
biti veoma izuzetni. Treba pretpostaviti pokvarenu dusu kod sudije pa da se on,
pored svega svog obrazovanja, pored stalnosti svoga polozaja i pored dovoljne
plate, odluci da primi mito. Takve sudije bice uvek retkost. A osim toga, ko nam
jemci da bas zavisnost sudije ne bi imala protivno dejstvo, da sudija ne bi bio
naveden da, primanjem mita, osigura sebe materijalno za slucaj gubitka mesta?
Suvisna izlozenost administrativnih cinovnika da svoja zvanja izgube nije bez
13
V. Constant, op. cit., p. 154 et 155.
361
uticaja po njihovu casnost, sto nas utvrduje da bi, u slicnim prilikama, a zbog
istoga razloga, moze biti i sudije posle istim putem.
3.
Nije dovoljno obeleziti sIere u kojima se zakonodavna, upravna i sudska
vlast mogu kretati i iz kojih one ne mogu, bez povrede tude nadleznosti, izlaziti,
vec je jos nuzno obezbediti organima pojedinih vlasti nezavisan polozaj jednim
od drugih. U ovom obziru, sudska vlast je odvojena i od upravne i od zakonodavne,
bilo da se ona smatra kao treca, zasebna, vlast u drzavi, bilo kao jedna grana
izvrsne vlasti.
14
Vec samim tim, sto zakonodavna i upravna vlast ne mogu vrsiti
sudske poslove, ucinjeno je mnogo za osiguranje nasih prava. Ali, sama podela
izmedu sudske i ostalih vlasti ne bi bila za taj cilj dovoljna niti bi ona bila potpuna,
ako, u isto vreme, organi sudske vlasti ne bi bili jos i nezavisni od organa drugih
dveju vlasti. Da bi se ovo bolje razumelo, uzmimo za primer odnos upravne i
zakonodavne vlasti. Upravna vlast ne moze da vrsi poslove koji su ustavom
stavljeni u atribucije zakonodavne vlasti, i to je pravilo sankcionisano zakonom o
ministarskoj odgovornosti i krivicnim zakonom. Zakonodavna vlast, takode, nema
prava da vrsi poslove upravne vlasti. Ali, i pored svega toga, zakonodavna i upravna
vlast nisu, u svome Iunkcionisanju, sasvim jedna od druge nezavisne, i na taj
nacin sama podela izmedu njih nije potpuna. One, i pri najboljim ustavima, mogu
da predu granice svoje nadleznosti, ne nisteci, u pravom smislu te reci, nacelo
podele vlasti. Upravo, to je jedna ozbiljna zamerka koja se cini parlamentarnom
sistemu, sto on ne osigurava potpunu samostalnost vlasti u njihovom radu, vec im
daje maha da, ne vredajuci neposredno ustavne propise, uticu na poslove iz tude
nadleznosti i time indirektno vrse te iste poslove.
Sto se do danas nije postiglo u odnosima zakonodavne i upravne vlasti,
postiglo se bar u jakim razmerama, u odnosima ove poslednje sa sudskom vlascu.
Posmatrajuci ovo pitanje sa gledista polozaja sudova naspram upravne vlasti,
sudska vlast moze biti odvojena od upravne, pa opet pojedinci da ne budu za
svoja prava sigurni, a to je onda, ako sudovi nisu stavljeni van uticaja upravne
vlasti. Jer, ovoj samo nacelo podele vlasti nece nista smetati da kod sudova
izdejstvuje odluke kakve zelela bude i da na taj nacin to nacelo obide i posredno
14
Odnosno pitanja da li je sudska vlast jedan deo izvrsne vlasti, ili je zasebna vlast u drzavi,
autori nisu saglasni. Kao Montesquieu (da je sudska vlast treca vlast): Berryer, Commentaire sur
la Charte, De Vareilles-Sommieres, Les principes fondamentaux du droit, Benjamin Constant;
Batbie, Introduction au droit public et administratif; Esmein, Elements de droit constitutionnel.
Contra: Pradier-Eodere, Principes generaux de droit, de politique et de legislation, Ducrocq, Cours
de droit administratif, Garsonnet, op. cit.
vrsi sudske poslove. Nece smetati s toga sto ona nece uzeti da sama sporove
raspravlja i da tako, za neposredno gazenje nacela podele vlasti, sebe izlozi
zakonskoj odgovornosti, vec ce, ostavljajuci sudovima njihovu nadleznost
neokrnjenu, staviti u pokret jedno od onih sredstava koja joj na raspolozenju stoje
da na sudsku vlast ucini potreban uticaj. Iz ovoga svega izlazi, dakle, da samo
tada, ako je podela izmedu ovih vlasti potkrpljena sudskom nezavisnoscu, mozemo
biti sigurni da cemo kod sudova naci zastitu za nasa prava.
15
Sadasnji Ustav nas dao je sudskoj vlasti polozaj na kom joj se nema sta zavideti.
On je, u cl. 110., zabranio upravnoj vlasti da se u sudske poslove mesa, a da bi kao
zadovoljio i nacelo sudske nezavisnosti, stavio je u cl. 109. ovu odredbu: ,Pri izricanju
pravde sudovi su nezavisni i ne stoje ni pod kakvom vlascu osim zakona. Izgleda,
da je za osiguranje slobode sudova ucinjeno sve sto je trebalo. U samoj stvari, daleko
je od toga da nam je, Ustavom, ta sloboda obezbedena. Nezavisnost sudova ne
sastoji se samo u tome sto ce se reci da su oni nezavisni, ako se uz to ne propisu i
mere koje ce toj nezavisnosti dati prakticnog smisla. Medutim, u Ustavu nema
apsolutno nikakvih naredenja u tom cilju, sto znaci da je on ostavio potpuno na
volju obicnoj zakonodavnoj vlasti da polozaj sudova detaljnije regulise. Zakonodavna
vlast u tom poslu nije nicim ogranicena. Odredba cl. 109. da su sudovi nezavisni
ogranicava je samo u toliko, sto ona ne bi mogla, na primer, doneti zakon u kome bi
stajalo da ce sudovi zavisiti od upravne vlasti onako isto kao i administrativni organi.
Ali, ta odredba nista joj ne smeta da sudskoj vlasti stvori takav polozaj zbog koga ce
ona biti u Iaktickoj zavisnosti od upravne vlasti; da ovoj d mogucnosti da, u kojoj
god meri hoce, vrsi uticaj na sudove. Raspolazuci pravom da sudije razmesta, otpusta
i stavlja u pensiju, onako isto kao i administrativne cinovnike, upravna vlast moci
ce da utice na slobodu sudskoga resavanja.
Ustav je trebao da precizira mere kojima se nezavisnost sudova garantuje, a
ne da im sudbinu ostavlja zakonodavnoj vlasti koja je, kao sto to istorija i
svakodnevni primeri obilato dokazuju, podlozna cestoj zastranjenosti i cije odluke
ne retko nose pecat trenutnog raspolozenja i pristrasnosti.
16
Razlozi zbog kojih su
izvesna osnovna nacela otrgnuta iz ruku obicne zakonodavne vlasti i unesena u
osnovni zakon, ustav, isticu se sa ne manjom jacinom i u korist oglasavanja, kao
ustavnih principa, izvesnih mera pomocu kojih se daje sudska nezavisnost
obezbediti. Takvu pogresku nije bio ucinio Ustav od 1888. god. On se nije
zadovoljio da kaze da su sudovi nezavisni, vec je nepokretnost sudija i izborni
sistem za izvesna sudiska zvanja oglasio kao ustavne principe i time ogranicio, u
opstu korist, moc zakonodavne vlasti.
15
Pradier-Eodere, Principes de droit, de legislation et de politique, p. 226.
16
Beaussire, op. cit., p. 117: ,Strasti naroda mogu biti tako isto iskljucive i slepe kao i strasti
pojedinaca.
363
Na slobodu sudije utice to: da li je on pokretan ili nepokretan, nacin na koji
se vrsi nadzor nad njihovim privatnim i zvanicnim zivotom i sistem po kome se
sudija za dela ucinjena u zvanicnoj duznosti predaje sudu. Mi cemo sada govoriti
samo o sudskoj nepokretnosti, ostavljajuci da o ostalim pitanjima tretiramo u jednoj
od iducih lekcija.
4.
Sudiska stalnost (inamovibilitet) jeste najenergicnije sredstvo kojim se daje
zagarantovati nezavisnost sudova. Ti izrazi znace: da sudije ne moze biti lisen
svoga polozaja voljom upravne vlasti, vec jedino na osnovu presude redovnih
sudova ili disciplinarne presude Kasacionoga Suda.
Lako je objasniti zasto sudska nepokretnost ima toliko vaznosti sa gledista
nezavisnosti sudova. I nauka i zakonodavstvo treba da traze od svakog predstavnika
vlasti da ga u vrsenju njegove duznosti rukovode jedino zakon i savesnost, a da
nikako ne sme da u kakvim materijalnim racunima nalazi pobuda za svoje postupke.
Ovo, rekosmo, treba da traze i nauka i zakonodavstvo, ako ne zele da budu u
protivnosti sa principima morala. Ipak, sa podsticanjem drzavnih organa da se, u
svojim poslovima, odrze na moralnoj visini ne sme se ici u krajnost. Ovo bi se
desilo u prilikama, kada bi bilo opasno, po prava pojedinaca, cinovnicima staviti
u alternativu: ili da bude savestan pa da izgubi svoj polozaj ili da ovaj ocuva po
cenu svoje savesnosti. Takvih dilema zakonodavac treba da sacuva cinovnika i on
ga, u tim prilikama, mora staviti u polozaj u kome ce slobodno moci poslusati
glas svoje savesti. Jer, ma koliko da je potrebno da se drzavni organi ne rukovode
sebicnim interesima, opet se sa tim ne moze ici dotle da se od jednog cinovnika
zahteva da, za opstu stvar, zrtvuje i sebe i svoje. To bi bila jedna vrsta samopre-
gorenja koje, ako bismo zakonom nametnuli cinovnicima, mogli bismo rizikovati
da ih nigde, pod takvim uslovima, ne nademo. Za to zakon treba, pored sve svoje
teznje za moralisanjem cinovnika, da ovima, u granicama mogucnosti, stvori
polozaj u kome nece biti toliko izlozeni uticajima sa strane.
Ove opservacije narocito dobijaju vaznosti, kad je rec o sudskoj vlasti. Samo
onda kad je sudija siguran da ga ne mogu postici, odnosno njegovoga polozaja,
nikakve neprilike za slucaj da se njegova odluka ne bude dopala upravnoj vlasti ili
javnom mnjenju, mozemo imati vere u njegovu nepristrasnost. Ali, ako su sudije u
polozaju u kome i ostali cinovnici, ako one mogu jedino po zelji upravne vlasti biti
svrgnute sa svoga mesta, onda mozemo slobodno reci da ce terazije pravde biti u
veoma nesigurnim rukama.
17
Ne samo da bi u tom slucaju polozaj sudije bio otezan
17
,Nije dovoljno, u jednoj slobodnoj zemlji, da sudije budu nezavisne u pogledu publike, u
pogledu mnjenja koje u datom momentu vlada, i uticaja partiskoga; vec one treba da su nezavisne
sto bi upravna vlast, zloupotrebljujuci svoju nadmocnost nad sudovima, uticala na
njihov rad, vec jos i time sto bi i samo javno mnjenje, ili oni koji stvaraju javno
mnjenje imali maha da posredno na sudove dejstvuju. Otuda, kao posledica,
prinudenost u kojoj se sudija nalazi da, pri primeni zakona, cesto vodi racuna i o
zeljama samih pojedinaca. Medutim, kad je sudija na svom mestu stalan, kad ministar
nema mogucnosti da ga sluzbe lisi, ma pod kakvom presijom on sam bio od strane
svojih politickih prijatelja ili javnoga mnjenja, sudija ne oseca potrebu da razbira
sta ce o njegovim odlukama misliti vlast, zainteresovani pojedinci ili javno mnjenje.
18
Nije samo otpustanje koje cini sudiju zavisnim. I samo pensionisanje ima
isti znacaj. Mi mislimo ovde na stavljanje u pensiju pre vremena navrsenih godina
sluzbe. Pensionisanje u pogledu one razlike izmedu pensije i plate ravno je
otpustanju. Otuda, izlozenost sudije da bude stavljen u pensiju ne moze da bude
bez uticaja na njegovu slobodu, a i da ne pomisljamo da u tom slucaju sudija gubi,
sem jednoga dela svojih prihoda, i sam polozaj koji mu je davao ugleda i vlasti.
Zato, u drzavama gde je uvedena sudiska stalnost, sudija ne moze biti, bez svoga
pristanka, stavljen u pensiju, sem slucaja navrsenih godina sluzbe.
Na posletku, stalnost sudiska obuhvata i pravo sudije da ne bude premesten
u drugi sud bez svoga pristanka. Sudije ne bi bile nepokretne, kad bi mogle biti
protiv svoje volje premestene. U izvesnim prilikama za sudiju premestaj je to isto
sto i gubitak mesta. Mnogobrojne okolnosti mogu sudiju staviti u nemogucnost
da napusti mesto u kome je do tada bio, pa cak i onda, kada bi novi polozaj bio
bolji od staroga. ,Treba priznati da udaljavanje sudije iz mesta u kome je, na
primer, roden, na koje se navikao, u kome se nalaze njegovi materijalni interesi,
njegova porodica i prijatelji ima cesto isti znacaj koji i otpustanje i moze ga
indirektno primorati da d ostavku.
19
,Premestaj je kazna, veli Dubarle;
inamovibilitet treba da garantuje ne samo polozaj vec i rezidenciju.
20
Sudija nije
samo cinovnik; on je pre svega jedno privatno lice. Razne veze mogu da ga vezuju
za jedno mesto: njegovi materijalni interesi, odnosi porodicni i drugarski. Sve te
veze mogu da postanu skoro neophodan uslov njegovoga redovnog zivota. Preseci
ih, to znaci uneti u taj zivot zabunu, sto nikako ne moze biti indiIerentno za sudiju
koji je predmet takvih mera.
21
i naspram upravne vlasti: one ne treba nista od nje da traze ili da ocekuju (Due de Broglie, Jues
sur le gouvernement de la France).
18
Kao sto kaze Dubarle, ,Nepokretnost je jedina garancija nezavisnosti sudija; ukinuti nju,
to znaci ostaviti ove, nemocne i bez odbrane, raznolikim uticajima vlasti bez skupula i osvetama
nezadovoljnih carinicara (Op. cit., p. LXV).
19
Garsonnet, op. cit. p. 107.
20
Dubarle, op. cit. p. LXV.
21
De Vaulabelle nepokretnost ne smatra kao ustanovu koja je dala povoljnih resultata. U
svome delu Histoire des deux Restaurations (t. VI. p. 167 et 168) izrazava se, povodom toga,
365
Nepokretnost sudiska nije protivna demokratskim nacelima, ma da je u
Erancuskoj posle Eebruarske Revolucije privremena vlada ukinula sudiski
inamovibilitet, nalazeci da se on ne slaze sa republikanskim rezimom.
22
Eakat je,
pak, da sudiska nepokretnost nije demokraciji svagda u volji. Sudovi su cuvari
zakona dakle onoga stanja koje postoji: oni su konservativni,
23
dok je demokracija
olicena protivnost konservatizma. Nestrpljiva u svojoj teznji za nepretkom, ona
bi rada da u nekoliko skokova postigne resultate za koje se trazi vremena i rada. U
toj svojoj teznji, ona cesto malo vodi racuna o pravima pojedinaca, ako ova koce
njene namere, a narocito je ona gotova da ova gazi kad se povede za prevratnim
strastima. Sudska vlast istice se tada kao branilac ugrozenih prava, kao smetnja
takvim teznjama, i s tog ona cesto navlaci na sebe antipatije suvise bujnih ili
zainteresovanih politicara. I tako vidimo da i u republici sudiski inamovibilitet
ima neocenjive koristi, cak mozda vece nego i u monarhijama. ,Kad ugnjetavanje
dolazi od strane jednoga coveka, onda svi ustaju protiv njega. U republici, gde se
vecina koja dobije vlast smatra kao predstavnik volje narodne, pojedinci nisu
toliko skloni da protestuju protiv gonjenja koja bi vlast vrsila: oni svaki cas slusaju
da sve sto se radi radi se u ime njihovo; dobijaju svesti o svojoj suverenosti i
zloupotrebljuju svoju moc.
24
Da vidimo sada, posto smo objasnili u cemu se sastoji sudiska stalnost,
kakvoga je on karaktera ili, bolje, kakav joj karakter treba priznati.
Inamovibilitet, bez koga je nezavisnost sudova samo prazna rec, treba da
ima karakter ustavnoga nacela. Kazati u ustavu da su sudovi nezavisni, a ne oglasiti
kao ustavni princip sredstvo u kojem je nezavisnost najenergicnije olicena, to
znaci ostaviti sudbinu sudova na milost i nemilost nestalnim zakonodavnim telima.
Kad inamovibilitet nije ustavni princip, njega parlament moze usvojiti, a moze ga
i odbaciti. Kao god sto bi bilo opasno ostale principe koji su u ustave naprednih
zemalja usli naciniti predmetom resavanja parlamenta, tako bi isto bilo opasno
ovako: ,Inamovibilitet sudski samo je jedna prazna rec i on ni malo ne osigurava nezavisnost
sudije. I zaista, inamovibilitet ne iskljucuje kod sudije ni ambiciju, ni volju za intrigom, ni zelju ili
potrebu za vecom platom; ona je tako mala garancija nezavisnosti da su se sudovi, kako pre
Revolucije tako i pod svima rezimima koji su po tom dosli, uvek pokazivali najpokorniji i najodaniji
politickoj vlasti (B. Pradier-Eodere, op. cit., p. 229). Bas i da umemo da je zaista sudska vlast bila
tako servilna, opet to nije dokaz da nepokretnost nema vrednosti. Naprotiv, dokaz je njene koristi.
Jer, koliko bi se tek sudije pokazivale usluzne, da nisu nepokretne. Za koja De Vaulabelle nalazi i
kod inamovibiliteta bila bi, sumnje nema, poostrena kod ovoga ne bi bilo.
22
Dekret privremene vlade, od 17. aprila 1848, glasi: ,Privremena vlada odlucuje: `Princip
sudiskoga inamovibiliteta koji se ne slaze sa republikanskim rezimom, prestao je vaziti sa ustavom
od 1830.`
23
Jules Simon, op. cit., p. 179.
24
Georges Picot, Les magistrats et la democratie (Recue des deux Mondes, 13 mars 1884).
kad bi od njega zavisilo, da li ce sudije biti nepokretne ili ne. Parlament je, pre
svega, jedna masa, i one pobude koje pokrecu ove, pokrecu cesto i njih. A mi
znamo da hladno i objektivno razmisljanje nije uvek odlika masa. Pa i onda, kada
parlament u svoja resavanja ne unosi osecaj mesto razuma, moze on udariti stetnim
pravcem. Vecina u parlamentu ne rukovodi se svagda interesima drzave, vec
interesima stranke kojoj pripada. Ova posmatranja su dovoljna da nas ubede o
potrebi da se od stalnosti sudiske nacini ustavni princip. Sta vise, mi mislimo da
necemo preterati, ako nepokretnost smatramo kao jednu dobit nauke i iskustava i
ako je, kao takvu, uzdignemo na visinu jednog moralno-politickog principa koji
ne treba zapostaviti ni pri samim promenama ustava. Jer, odsustvo inamovibiliteta
ne moze da ostane bez stetnih posledica, pa ma kako kratko vreme inamovibilitet
bio suspendovan. Perspektiva ukidanja, ma i privremenog, sudiske nepokretnosti
nije bez uticaja na nezavisnost sudije. Ustav nas od 1888. nije hteo da ovo ima na
umu. On je zatekao sudije sa njihovom prerogativom stalnosti, zajemcenom im
zakonom od 1881. god., sto mu nije smetalo da stavi na raspolozenje sve
predsednike sudova i sudije visih sudova. Istina, kao razlog prelaznih naredenja
Iormulisanih u tac. VI. bila je istaknuta potreba sudske reorganizacije, ali, kao sto
cemo odmah videti, ni takav razlog ne sme ni za trenutak nistiti sudsku nezavisnost.
Necemo, mozda, pogresiti, ako kazemo da se iza ovoga javno iskazanoga razloga
krio jedan drugi, a to je zelja da se i sudovi u izvesnom duhu kompletiraju.
U vecini obrazovanih drzava, inamovibilitet sudija jeste ustavni princip; n.
pr. u Belgiji, Holandiji, Pruskoj, Danskoj, Austriji.
25
U Erancuskoj, nepokretnost
nije ustavni princip, i tamo obicna zakonodavna vlast ima pravo da je ukine,
suspenduje ili ogranici. Ipak Erancuzi su, i pokraj svih svojih cestih revolucija, do
godine 1883. skrupulozno postovali stalnost Ustava od 1869. Nepokretnost sudiska
uvedena je zakonom od 1881., pod Pirocancevom vladom. Ustav od 1888.
obuhvatio ju je sa ostalim osnovnim nacelima. Po danasnjem, pak, Ustavu
nepokretnost je opet izgubila ustavni karakter, a kako jos nije ni u jedan zakon
unesena, to su danas sudije pokretne, onako isto kao i ostali cinovnici.
Ta ogromna vaznost sudiske nepokretnosti, potreba da nju, u jednoj drzavi,
nademo u svakom datom momentu stvara teskocu, kad je u pitanju reorganizacija
sudova. S jedne strane, nepokretnost sudiska ne moze biti smetnja napretku u
sudstvu, a s druge strane, kako sudske reIorme mogu da imaju za cilj ukidanje
izvesnih sudova ili sudskih polozaja, to one posredno vode toj posledici da se
neke sudije lise svojih mesta, drugim recima da se sudiski inamovibilitet u izvesnoj
meri narusi. U tome je ona malo cas naglasena teskoca. Ako ustav nije predvideo
i uredio, bar u glavnim potezima, slucajeve reIorme sudske struke i ograniceni, i
25
B. za polozaj sudija u stranim zemljama: Demombynes, Les constitutions europeennes i
Dareate, Les constitutions modernes.
367
u ovom obziru, zakonodavnu vlast, ova moze, ne dolazeci u direktnu opeku sa
ustavnim naredenjima o sudiskoj nepokretnosti, delimicno i privremeno unistiti
sudsku stalnost, pod izgovorom reorganizacije, a u samoj stvari da sudski per-
sonal izmeni. S toga i pitanje o reIormama sudova ne treba da bude u ustavu
prenebregnuto.
26
Kao najpodesnije sredstvo kojim bi se mogli, sa dosta uspeha,
preduprediti politicki planovi parlamenta bilo bi ovo pravilo: da sudija cije bi
mesto bilo, usled reIorme, ukinuto zadrzi svoju potpunu platu i dalje, ma da su
njegove Iunkcije prestale. Na taj nacin, eventualnost privremenoga suspendovanja
nepokretnosti nece imati toliko dejstva na sudije, kada su oni sigurni da u svakom
slucaju ne mogu bar izgubiti ni najmanji deo od svoje plate.
27
Erancuski zakonodavac, koji je dotle pokazivao primerno postovanje naspram
sudskoga inamovibiliteta, godine 1883. popustio je u tome. Pod izgovorom da se
svede broj sudija, vlada je predlozila i Komore su votirale zakon od 30. avgusta
1883. kojim je ukinuto 614 sudiskih mesta. Neka nam je dozvoljeno da o postanku
i izvrsenju ovoga zakona kazemo koju rec vise. Iz ovoga primera najbolje cemo
uvideti kakvi su eksperimenti moguci u jednom zakonodavstvu kod koga
nepokretnost sudiska nije ustavno nacelo.
28
Zakon od 1883. bio je, sumnje nema, politicki zakon. Medu tadasnjim
sudijama bilo ih je dosta koji nisu bili pristalice republikanskoga rezima i koji su
zalili za monarhijom. Ali, ovi obziri politickoga reda nisu imali nikakva uticaja
na njih kao sudije: oni su svoju duznost vrsili kako su im to zakoni nalagali. Ipak,
republikanska vlada nije im nikako htela oprostiti njihova politicka ubedenja.
Sukobi koji su iskrsli izmedu sudske i administrativne vlasti, povodom zabrane
izvesnih verskih udruzenja, zategli su jos vise odnose izmedu republikanaca i
sudova.
29
Komora je pokazala karakteristicnu predusretljivost politickom planu
vlade. Po projektu koji je ona bila usvojila ministar pravde raspolagao je sa 2447
sudiskih mesta koja je imao pravo popuniti novim kandidatima.
30
U Senatu, predlog
26
Garsonnet, op. cit., p. 105.
27
,Po nemackom zakoniku o ustrojstvu sudova, u slucaju opste reorganizacije, sudije koje
ne bi u sluzni ostale zadrzavaju svoj cin i svoju platu. To je jedno apsolutno potrebno pravilo,
rekao je u Palamentu Dr. von amsberg, direktor ministarstva pravde (Dubarle op. et. XLVI).
28
Podatke na istoriju ovoga zakona uzeli smo iz interesantne studije: Les magistrals et la
democratie par Georges Picot.
29
Sukob je bio iskrsao povodom pitanja: da li verska udruzenja podlezu prethodnom odobrenju
administrativne vlasti, ili ona dolaze u red ovih udruzenja za cije postojanje nije potrebno nikakvo
odobrenje. V. o tome, LaIerriere, Traite de la furidiction administrative, t. I p. 482 et suiv.
30
Razume se da projekat u Komori nije prosao bez zive debate; i medu samim republikancima
bio ih je koji su podigli svoj glas protiv politicke namere Eerry-voga kabineta. Goblet je rekao, da
priznaje da ima sudija koji nisu republikanci, ali da njihovu konversiju treba ocekivati od slobodnoga
ubedenja koje vreme donosi, a ne od politike koja se sastoji u tome sto ce nad njihovim glavama
votiran od Komore pretrpeo je, narocito zauzivanjem Jules Simon-a, znatne izmene.
Senat je ovlastio vladu da ukine samo 614 mesta, pa, dakle, da toliki broj sudija
udalji iz sudova. Cl. 11, u kome je stajala ta odredba, izrecno je zabranio vladi da
moze udaljiti vise sudija nego sto ima ukinutih mesta. Ove izmene nisu bile ni
malo po volji vladi koja je svojim projektom htela da postigne dvogubi cilj: prvo,
da iz sudstva udalji za njenu politiku nezgodne elemente, a za tim, da tamo uvede
svoje sticenike koje je htela time nagraditi za izborne i druge usluge. Onaj prvi
cilj mogao se postici bar u razmeri onih 614 ukinutih mesta, ali ovaj drugi bio je
sasvim osujecen. Medutim vlada je morala iznaci ma kakav nacin da zadovolji
bar najnestrpljivije apetite. Kako je imala prava da od celokupnoga broja sudija
ukloni njih 614, to se ona nadala da ce mnogi od onih koji su se smatrali kao
najizlozeniji traziti ili premestaj u drugu struku, pensiju ili ce poslati svoje ostvake
da bi izbegli revokaciju. Na taj nacin bi ministarstvu, osim onih 614 ukinutih
mesta, ostao jos neki izvestan broj mesta za popunjenje. Ali se previzije ministarstva
nisu ispunile. Vrlo je mali broj bio onih sudija koje su posle tim putem. Gotovo su
sve sa rezignacijom ocekivale nezasluzenu kaznu. Tada je ministar pravde pribegao
jednom drugom veoma zanimljivom sredstvu. Izvestan broj sudskih mesta bio je
ostao nepopunjen jos od vremena DuIaureovoga ministarstva, 1877. DuIaure je i
sam hteo da smanji broj sudija, ali on nije udario putem kojim je pet godina docnije
posao kabinet Eerryev. Njegov sistem nije ni malo krnjio nacelo sudiskoga
inamovibiliteta, a medu tim vodio je, istina lagano ali bez potresa, sudstvo ka
kotrebnim reIormama. Kako je koje sudisko mesto ostajalo prazno, usled smrti,
pensionisanja, ostavke ili prelaska u drugu sluzbu, DuIaure ga nije ni popunjavao,
ako se to bilo desilo u onim sudovima ciji je broj sudija on bio nameran smanjiti.
Na taj nacin je on za kratko vreme bio ukinuo nekoliko sudskih mesta, i ona su
bila prestala Iigurisati u budzetu. Ovo je bilo dobro doslo ministru pravde 1883.
On je prazna mesta razdao svojim partizanima, ma da su ona Iakticki bila ukinuta,
pozurivsi da taj posao vrsi pre publikacije zakona o reIormi; jer posle nje to vec
ne bi bio mogao uciniti, posto je zakon onim sudijama koje bi, usled ukidanja
njihovih polozaja, ostale bez sluzbe, izrecno davao prvenstvo na sudiska mesta
koja bi se posle publikacije zakona imala popuniti. U aktu postavljanja novih
sudija stajalo je na primer ovo: taj i taj naimenovan je za sudiju na mesto toga i
toga sudije koji je preminuo. Za publiku kojoj nisu bile poznate pojedinosti ovih
kombinacija stvar je izgledala veoma prosta i obicna: na mesto preminuloga sudije
dosao je drugi. Medu tim, ministar pravde to nije mogao ciniti jer su ta mesta, kao
sto malo cas rekosmo, bila ukinuta; narocito tadasnji ministar koji je imao da
izvede sudsku reIormu nije smeo to ciniti i time nistiti vec gotove resultate, dobijene
lebdeti, u vidu pretnje, eventualna revokacija. A Ribot je doviknuo ministru pravde: ,Ima nesto
sto vecina nema prava da ucini, a to je: da nasrne na pravosude!
369
u istom pravcu razumnim sistemom DauIaure-ovim. Ovakav ekspedijan pomogao
je Eerry-evoj vladi da neke svoje prijatelje dovede na sudiske polozaje i da ih po
tom avansuje. Na taj nacin je vlada, i ako ne u onoj meri u kojoj je to zelela,
postigla i onaj drugi cilj koji je pred ocima imala, kada je parlamentu projekat
ovoga zakona podnela.
Primer ovaj iz Irancuskoga zakonodavstva najrecitije dokazuje koliko je u
rukama politickim zastranjenog parlamenta opasno pravo da sudove moze
preustrojavati po svojoj volji. Za nezavisnost sudsku velika je, dakle, dobit, ako
je, i u pitanjima sudske reIorme, moc parlamenta ustavom ogranicena. Kod nas,
pri sadasnjem zakonodavstvu, kad su sudije pokretne, nemamo se bojati da ce ko
pribegavati slicnim merama, u nameri da izmeni sudski kadar. Kakve bi potrebe
imao ministar pravde da se takvim sredstvom sluzi, kad on raspolaze, naspram
sudija, skoro neogranicenim pravom revokacije koje mu dopusta da, i bez svake
reIorme, ucini promene u sastavu sudova?
Da rezimiramo i zakljucimo: bez nepokretnosti, iskrene i na ovako sirokoj
osnovi zagarantovane, nema sudske nezavisnosti. Bez sudske nezavisnosti nema
pravde u sudovima. A drzava kod cijih sudova nismo sigurni da nademo pravdu
ne moze, Gospodo, pretendovati na mesto medu naprednim i srecnim drzavama.
31
31
Jules Simon (op. cit., p. 187) vrlo lepo veli: ,Nije istina da jedan sud moze ciniti usluge,
sudeci protivno pravdi; jer je ta korupcija sudija unistenje zakona, a zakoni su jedina trajna sila
politickih rezima.
371
E. SIDSKE ODLIKE I PRA1O
Stevan Lilic
SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA
(SA POSEBNIM OSVRTOM NA STVARANJE UPRAVNOG PRAVA
EVROPSKE UNIJE)
*
1.
U vezi sa stvaranjem prava uopste, u teoriji uporednog prava istice se da
,...izvori prava ne znace nista drugo do stvaranje prava, s tim sto su vrste izvora
prava identicni sa oblicima (Iormama) stvaranja prava.
1
Kako se u nasoj teoriji istice: ...stvaranje prava je, pored ostvarivanja prava, dio
pravnog procesa i ostvaruje se kroz apstrakno-regulativnu Iunkciju prava, odnosno
pravnog sistema. Odnos opste pravne norme i stvarnosti rjesava se kroz stvaranje
prava. Pravo je apstraktno, hipoteticno, simpliIicirano i staticno, a drustvo konkretno,
Iakticko, kompelsno i dinamicko. Ova antinomija ne moze s eizjeci, pa zakonodavac
mora da ulozi mnogo truda da bi stvorio realno pravo, ono pravo za ciju je primjenu
drustvo prohodno.
2
U tom smislu, ,...izucvanje pravne poruke, odnosno njene sadrzine,
ostvalja prazninu i spoznaji prava. Kakvo ce biti pravo, odnosno pravna poruka, i
kako ce se ostvarivati u mnogome zvisi od toga, kako su i na koji nacin stvoreni.
3
* Zbornik: Stvaranfe prava, Treci skup Jugoslovenskog udruzenja za teoriju, IilozoIiju i
sociologiju prava, MilocerBeograd, 2000, str. 7788.
1
Erwin Melichar, Irme Szabo, Introduction, Zbornik radova: The Sources of Law A Com-
parative Empirical Studv, Budapest, 1982, str. 11.
2
Uporedi: Slobodan Blagojevic, Apstraktno-regulativna funkcifa prava (Stvaranfe prava kao
dio pravnog procesa), Zbornik radova: Stvaranfe prava (Treci skup JUTESP, Milocer, septembar
1999), Jugoslovensko udruzenje za teoriju, IilozoIiju i sociologiju prava, 1999, str. 31-32.
3
Slobodan Blagojevic, Apstraktno-regulativna funkcifa prava (Stvaranfe prava kao dio
pravnog procesa), Zbornik radova: Stvaranfe prava (Treci skup JUTESP, Milocer, sepmtembar
1999), Jugoslovensko udruzenje za teoriju, IilozoIiju i sociologiju prava, 1999, str. 20.
372 Stevan Lilic
U vezi sa stvaranjem prava, vecina nasih autora polazi od shvatanja da je
stvaranje prava tzv. normativna delatnost. Tako, normativna delatnost je, najopstije
receno, stvaranje prava donosenjem opstih pravnih akata, dok se ova delatnost
moze blize odrediti kao skup postupaka, pravila i materijalnih radnji cije je rezultat
stvaranje pravnih propisa. Pravno normiranje se, otuda, moze deIinisati kao opste-
teorijska i pozitivno-pravna disciplina koja se bavi proucavanjem stvaranja prava.
4
Sa druge strane, stvaranje prava, odnosno, legislativna delatnost, predstavlja jednu
od osnovnih drzavnih aktivnosti i glavni nacin nastanka pravne regulative u
savremenim drustvima.
5
U tom kontekstu, stvaranje prava ostvaruje se
odgovarajucim normativnim tehnikama.
6
Tako, stvaranje prava zahteva koriscenje
odgovarajucih saznajnih i tehnickih pravnih metoda. Da bi poredak postojao i da
bi Iunkcionisao, potrebno je da prethodno bude stvoren. To se upravo cini
delatnoscu stvaranja prava. Tek kada je pravo stvoreno, ono moze da se tumaci i
primenjuje, tj. da vazi i bude eIikasno. To u istoj meri vazi i za vec stvoreni poredak
u kome se stalno desavaju promene.
7
2.
Kod nas se smatra da sudska praksa nije izvor prava u smislu da se presude
vrhovnog suda i odluke ustavnog suda moraju uzimati kao obavezna pravna pravila.
Za razliku od toga u zemljama common law-a (npr. Velika Britanija, SAD i dr.),
odluke najvisih sudova, posebno tzv. precedenti, izjednacene su u pogledu pravne
snage sa zakonom, i kao takve su obavezne. Drugim recima, u tim sistemima, kao
izvor prava ne smatraju se samo zakon i drugi opsti akti, vec i pojedinacni sudski
akti od precedentnog znacaja.
8
Ipak, moze se reci da se i kod nas sudske odluke,
odnosno presude mogu u izvesnom smislu javiti kao ,izvor koji stvara pravo. To
ce biti slucaj kada su pojedine sudske odluke, na osnovu izricnog zakonskog
propisa, obavezne u konkretnom slucaju (npr. odluke sudova o sukobu nadleznosti
4
Uporedi: Dragan Bataveljic, Stvaranfe prava davanfe pravnog oblika drustvenof
stvarnosti, Zbornik radova: Stvaranfe prava (Treci skup JUESP, Milocer, septembar, 1999),
Jugoslovensko udruzenje za teoriju, IilozoIiju i sociologiju prava, 1999, str. 113.
5
Uporedi: Eva Maksimovic, Opsti principi stvaranfa prava, Zbornik radova: Stvaranfe
prava (Treci skup JUTESP, Milocer, septembar, 1999), Jugoslovensko udruzenje za teoriju, IilozoIiju
i sociologiju prava, 1999, str. 127.
6
Uporedi: Zoran Jelic, Osnovni normativne tehnike, Ekonomika, Beograd, 1986.
7
Uporedi: Dragan Mitrovic, Tehnika stvaranfa prava, Zbornik radova: Stvaranfe prava
(Treci skup JUTESP, Milocer, septembar, 1999), Jugoslovensko udruzenje za teoriju, IilozoIiju i
sociologiju prava, 1999, str. 55.
8
Uporedi, Stevan Lilic, Petar Kunic, Predrag Dimitrijevic, Milan Markovic, Upravno pravo,
Savremena administracija, Beograd, 1999, str. 84-175.
373
Sudske odluke i stvaranfe prava
izmedu organa pravosuda i organa uprave). Osim sudskih presuda, resenja i odluka,
sudovi, na posebnim opstim sednicama (svih odeljenja istog suda), ili zajednickim
sednicama (dva ili vise sudova) mogu zauzimati i tzv. nacelne stavove i nacelna
pravna misljenja. U tom smislu, pravna shvatanja Saveznog suda i republickih
vrhovnih sudova i drugih visih (npr. privrednih) sudova de facto se javljaju kao
neka vrsta opstih pravnih akata tih sudova. Kako ona Iormalno nisu obavezna,
ona i nisu izvor prava. Zbog toga se moze reci da, iako sudske presude i praksa
sudova u nasem pravnom sistemu nisu Iormalni izvor prava, one se u stvarnosti
javljaju kao znacajan cinilac koji utice na rad sudova i drugih (npr. upravnih)
organa i donosenje njihovih odluka.
Medutim, osim shvatanja koje stvaranje prava svode samo na normativnu
delatnost u uzem smislu, postoje i shvatanja koja u proces stvaranja prava ukljucuju
i sudske odluke. Kako se u pojedinim radovima istice: Retka su pitanja u pravnoj
nauci koja su izazvala toliko interesovanja, nesporazuma i kontroverznih misljenja
kao sto je to pitanje sudskog stvaranja prava. Postojanju suprotnih misljenja
doprineo je puno i zakonodavac, ostavljajuci cesto praksi da utvrdi da li se, pod
kojim uslovima i na koji nacin javljaju opste pravne norme sudskog porekla. U
pravnoj teoriji postoje oprecna misljenja o mogucnosti stvaranja prava sudskim
presudama. U pravnoj teoriji dugo je suvereno vladao princip da sudija ne stvara
pravo, vec da ga samo primenjuje (ius dicere et non ius dare). Sudija, naime,
nalazi gotovo pravo, koje samo treba da aplicira na konkretan slucaj.
9
Uvidajuci nemogucnost potpunog normativno-pravnog regulisanja
drustvenog zivota i nuzno postojanje praznina u pravnom poretku, nova doktrina
je priznala sudiji slobodu stvaranja pravnih normi. Ipak, opseg te slobode se dosta
razlicito odreduje. Neka gledista insistiraju na slobodi sudije samo u slucajevima
zastarelosti zakona, odnosno postojanja praznina u njemu, dok druga isticu
apsolutnu slobodu sudije i nemogucnost postojanja opsteobaveznih, unapred
predvidenih pravnih pravila.
10
Smatra se da je ovaj pristup, tj. teorija o pravno-
stvaralackoj Iunkciji sudije dovedena ad apsurdum u americkoj realistickoj skoli
i IilozoIiji pravnog egzistencijalizma.
11
Kako se istice, dok pokret za slobodnim
istrazivanjem prava, radikalno revolucionaran u shvatanju sudske Iunkcije, ovu
posmatra, u nacelu, kao drzavnu delatnost primene pravnih normi, realisti i pravni
egzistencijalisti kategoricki odbacuju mogucnost postojanja prava izvan sudskih
9
Uporedi: Budimir Kosutic, Sudska presuda kao i:vor prava (doktorska disertacija),
Univerzitet u Beogradu, Beograd, 1973, str. 9.
10
Budimir Kosutic, Sudska presuda kao i:vor prava, str. 12-13.
11
Ivo Krbek, Pravni eg:istencifali:am, Zbornik pravnog Iakulteta u Zagrebu, br. 34, 1958,
str. 252 (navedeno prema: Budimir Kosutic, Sudska presuda kao i:vor prava, str. 17).
374 Stevan Lilic
odluka.
12
U rom smislu, ovaj koncept polazi od stava da se prosecno ljudsko bice
interesuje samo za ono sto se desava u sudovima, jer odluke sudova direktno
uticu na zivot i imovinu ljudi, tako da je ,pravo na nebu i izvan ljudskog iskustva
bezvredno za prolaznog coveka. Za prosecne ljude pravo je ono sto su sudovi
odlucili, ili sta ce odluciti, a ne neodredene ,ciste generalizacije.
13
Sa druge strane,
u modernoj pravnoj doktrini zastupljena su i gledista o normativnom autoritetu
sudske prakse. Cak i autori koji odbacuju mogucnost stvaranja opstih pravnih
pravila konstantnom sudskom praksom, sudskoj praksi priznaju persuasivni
autoritet i uticaj na stvaranje obicajnog prava, kao pravo koje imperativno veze
sudiju. Priznanje sudske prakse za izvor prava ne znaci, medutim, istovetnost
videnja njene prirode, osnova obaveznosti i pravne snage. Naime, sudska praksa
se posmatra u doktrini kao posebna vrsta obicajnog prava, kao identicna obicajnom
pravu ili kao Iormalni izvor sui generis.
14
U nasoj teoriji preovladava misljenje da sudska praksa, a pogotovo sudske
odluke precedentnog karaktera ne mogu biti izvori prava, pa samim tim da se
njima i ne stvara pravo. Kako se istice, sud je podvrgnut zakonu i drugim izvorima
prava i sam ne moze da stvara pravo. Prema tome, sudska praksa se moze stvoriti
samo u primeni zakona i drugih izvora prava koji su obavezni za sud, ali ona sama
ne moze neku normu koja nije pravna (tj. nije sadrzana u pomenutim izvorima
prava) uciniti pravnom. Sama sudska praksa, pak, nije izvor prava, jer nije obavezna
za sudove. Medutim, u tom pogledu ima izuzetaka, bar u izvesnom smislu. Naime,
postavlja se pitanje pravnih praznina i njihovog popunjavanja. Ako sud (ili drugi
nadlezni organ) nade da postoji pravna praznina (tj. slucaj koji nije regulisan opstom
pravnom normom, a drustveni, klasni, interesi traze da bude pravno regulisan),
onda on mora da je popuni sam, svojom normom. Medutim, u vezi s tim se postavlja
i pitanje sudskog precedenta. Naime, da li je takva norma (pojedinacna) kojom je
popunjena pravna praznina obavezna i za iduce takve slucajeve, tj. da li se ona
moze pretvoriti u opstu normu, odnosno cedent.
15
U tom kontekstu, posebno se
istice da u nasem pravnom sistemu, prema njegovom celokupnom duhu, to nije
moguce. Praznine se mogu popunjavati, ali ne moze biti sudskog (ni drugog)
precedenta. To bi znacilo da sudska praksa, cim se stvori (a kad bi se smatralo da
je ona stvorena, propisao bi, naravno, onaj koji bi propisao da je ona izvor prava)
postaje izvor prava, tj. postaje obavezna za sudove, sto bi znacilo da se vise ne
moze menjati (za razliku od zakona i drugih izvora prava koji se mogu menjati).
12
Budimir Kosutic, isto, str. 17.
13
Isto, str. 18.
14
Isto, str. 22.
15
Uporedi: Radomir D. Lukic, I:vori prava, Zbornik radova: I:vori prava u samoupravnom
socifalistickom drustvu, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 12-13.
375
Drugim recima, ona bi u tom pogledu bila istovetna sa sudskim precedentom.
Stoga se cini da se ovo misljenje ne moze prihvatiti, tj. da ni sudski precedent, ni
sudska praksa, ne bi trebalo da postanu izvori prava u nas.
16
Ipak, i kod nas su se javljala (doduse veoma retka) shvatanja da i sudska
odluka moze biti izvor prava, odnosno da je i sud ,legitimni proizvodac, odnosno
stvaralac prava. Tako, pojedini autori isticu da su ,pravi izvor (vrela) u Iormalno-
tehnickom smislu oni oblici ,u kojima se pravo javlja u objektivnom smislu, a to
je pravna norma.
17
Shodno ovom shvatanju pojma i elemenata prava, u Iormalne
izvore prava, dakle, ne treba ubrajati samo opste pravne norme (odnosno akte),
vec i pojedinacne ukljucujuci i sudske pdluke.
18
Uporedno posmatrano, i u evropskoj pravnoj tradiciji (ne uzimajuci ovom
prilikom u obzir pravne sisteme koji pocivaju na tradiciji engleskog common law),
sudska odluka nije iskljucena kao izvor kojim se stvara pravo. Tako se, recimo, u
Nemackoj odredene pravne odluke, posebno odluke Saveznog ustavnog suda i
odredene odluke upravnih sudova, mogu smatrati izvorima prava. Tako se istice:
,U ovim slucajevima nema sumnje da presude u smislu svoje sadrzine predstavljaju
izvor prava. Njihov znacaj prevazilazi pojedinacan slucaj i oni imaju opstu
obavezujucu snagu slicnu zakonu. One se i objavljuju kao zakoni.
19
Uloga sudske
odluke u stvaranju prava jos je jace izrazena u pravu nordijskih zemalja. Tako se
istice da je Norveskoj: ,Osnovna Iunkcija suda da resi konkretne sporove u skladu
sa vazecim pravom. (...) Cinjenica da sudovi cesto moraju da konkretizuju ili
dopunjuju zakonske odredbe, ne znaci nuzno da oni stvaraju pravo. Samo ukoliko
opsti pravni principi ukazuju da je moguce doneti precedentnu odluku, moze se
reci da sudije stvaraju pravo. Takva je situacija u Norveskoj. Iako ne postoje pisane
odredbe da se ima postupiti po precedentu, uspostavljeno je nacelo da se ranije
sudske odluke koje su relevantne za odredeni slucaj imaju primeniti. (...) Precedenti
su dakle, znacajni elementi izvora prava.
20
Koliko je znacajna uloga sudije (i njegove odluke za buduce postupanje,
dakle precedenta) vrlo ilustrativno pokazuje i jedan sudski slucaj iz drevne Kine
16
17
Ivo Krbek, Prilog teorifi o pofmu prava, Zagreb. 1952 (navedeno prema: Radomir D.
Lukic, I:vori prava, Zbornik radova: I:vori prava u samoupravnom socifalistickom drustvu, Institut
za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 8-9).
18
19
Uporedi: D. Merten, Sources of Law in the Federal Republic of Germanv, Zbornik radova:
The Sources of Law A Comparative Empirical Studv, Budapest, 1982, str. 82.
20
Uporedi: M. Aarbakke, J. Helgesen, Sources of Law in Norwav, Zbornik radova: The
Sources of Law A Comparative Empirical Studv, Budapest, 1982, str. 210-211.
376 Stevan Lilic
nazvan ,Sablja koja govori.
21
Radnja ove krakte (i poucne parabole) odvija se u
doba bivse dinastije Han (koja je vladala Kinom izmedu 206. godine pre nase ere
i 25. godine nase ere). Prema ovoj prici, jedan bogati covek iz sreza Pei posedovao
je imovinu od preko 200.000 talira srebra. Njegova zena je umrla i osim cerke
koja nije bila pouzdana, i sina od tri godine, nije imao druge rodbine. Jednog dana
bogatas se ozbiljno razboleo i poceo da je razmislja da posle njegove smrti moze
doci do sukoba izmedu cerke i sina oko nasledene imovine, tako da njegov sin
moze ostati bez sredstava za zivot. On je sazvao staresine i pokazao im svoj testa-
ment sve je ostavio cerki, osim sablje, s tim da kada sin napuni 15 godina, ona
mu mora predati sablju. Kada je sin napunio 15 godina, cerka je odbila da bratu da
sablju. Posto sestra nije ispunila uslov iz testamenta, sin se obratio sreskom sudu.
U to vreme nacelnik sreza (i sudija) bio je veliki majstor He Vu. On je prvo saslusao
navode tuzioca, a zatim cerku i njenog muza. Takode je brizljivo proucio testa-
ment. Zakljucio je da ,cerka ima zlu narav, a zet je lakomislen i pohlepan covek,
a svom saradniku je rekao: ,Otac je pretpostavio da ce sestra izigrati brata, a cak
i da je svoj imetak ostavio maloletnom sinu, decak ne bi mogao da se o njemu
stara kako treba i da ga ocuva. Zato se opredelio da svoj imetak poveri cerki iako
je u stvari zeleo da ona bude samo privremeni staralac njegove imovine. Sablja
predstavlja jasnu poruku u ovom slucaju. Otac je odredio da sin dobije sablju
kada napuni 15 godina, dakle kada bude bio u stanju da samostalno odlucuje.
Osnovano je predvideo da ce njegova cerka i zet odbiti da predaju sablju sinu.
Imajuci to u vidu, otac je posao od toga da ce, kada jednog dana slucaj bude iznet
pred nadlezne sudske vlasti, svestan sudija razumeti njegove namere i da ce doneti
pravicnu odluku. Jer, kako moze neko lakomislen i obican, kao sto su to bili njegova
cerka i zet, razumeti njegovu ozbiljnu zabrinutost i dalekosezna razmisljanja. Na
osnovu odluke suda, imovina i posed oduzeti su cerki i predati sinu. ,Ova
nedostojna cerka i zao zet uzivali su u blagodetima nasleda vise od 10 godina. To
je vise nego sto zasluzuju. U zakljucku i pouci ove price istice se da je: ,Ova
presuda izazvala postovanje svih koji su o njoj raspravljali.
3.
Sve dileme i kontradikcije vezane za teorijske i prakticne aspekte upravnog
prava, posebno u vezi sa uoblicavanjem uporednog i medunarodnog upravnog
prava,
22
ispoljavaju se i u vezi sa uoblicavanjem upravnog prava Evropske unije.
23
21
The Eloquent Sword, u: 100 Judicial cases from Ancient China (priredio K. L. Kiu),
Beijing, 1998, str. 35.
22
Uporedi: Stevan Lilic, Medunarodno upravno pravo, Zbornik radova: Srbifa hvatanfe
koraka (Prilozi projektu: Konstituisanfe Srbife kao pravne dr:ave), Pravni Iakultet, Beograd, 1997,
str. 6983.
23
Uporedi: Carlos Molina del Pozo, Derecho admionistrativo v derecho communitario
Las Fuentes, Madrid, 1988.
377
Zato se moze reci da je upravno pravo Evropske unije oblast i disciplina koja se
nalazi u Iazi ,utvrdivanfe svog identiteta'.
24
U tom smislu (slicno kao sto je to bio
slucaj i sa Drzavnim savetom u Erancuskoj i sa administrativnim tribunalima u
Britaniji i SAD), vaznu ulogu u Iormiranju upravnog prava Evropske unije ima i
Evropski sud pravde. Upravno pravo Evropske unije ne Iormira se doktrinarnim ili
legislativnim putem, vec, pre svega, upravnom (i drugom) praksom njenog Suda.
Dakle, u procesu postepenog oblikovanja Iizionomije upravnog prava Evropske
unije najznacajnija, ako ne i glavna uloga pripada Evropskom sudu pravde.
Kao opsta prethodna napomena, moze se reci da se upravno pravo Evropske
unije razvija i kroz proces uskladivanja (harmoni:ation) upravnog prava pojedinih
drzava clanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske
unije primenjuje u Erancuskoj, gde Drzavni savet i danas nastavlja sa tradicijoma
da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: ,...Duboke
promene u upravnom pravu Erancuske posledica su odredene politike
internacionalizacije i decentralizacije u medunarodnopravnom sistemu. Tu se istice
da je Drzavni savet vise godina, citavim nizom svojih odluka javno u sudskoj
praksi prihvatio superioritet medunarodnog prava, i posebno superiornost prava
Evropske zajednice prema nacionalnom pravu Erancuske. U tom smislu, Drzavni
savet je svojom odlukom prihvatio da opsta nacela Irancuskog prava mogu biti
izvedena iz medunarodnih konvencija kao, na primer, u materiji prava izbeglica;
da su direktive Evropske zajednice obavezne za drzave clanice Zajednice; da se
Irancuski zakoni, cak i oni doneti kasnije, koji nisu saglasni sa medunarodnim
ugovorima, ne mogu primenjivati saglasno clanu 55. Ustava Erancuske Republike;
da je sudija ovlascen da sam tumaci medunarodne konvencije, ne pitajuci
Ministarstvo inostranih poslova, kao i da Irancuski zakonodavac mora postovati
pravo izvedeno iz prava Evropske zajednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva
Zajednice.
25
U odnosu na ulogu Evropskog suda pravde u oblikovanju Iizionomije
(upravnog) prava Evropske unije, konstatuje se da je: ,...nadleznost suda
istovremeno i kompleksna i raznovrsna. Cini se da su tri najznacajnije oblasti
njegove nadleznosti: 1) postupci protiv drzava clanica; 2) postupci protiv institucija
Zajednice i 3) odluke o prethodnim pitanjima (preliminarv rulings).
26
Kako se
istice: ,...na neki nacin, moze se reci da Evropski sud pravde ima ulogu `sudske
devojke za sve poslove` (fudical maid of all work): on je istovremeno i neka vrsta
24
Uporedi: Stevan Lilic, Upravno pravo Evropske unife, Zbornik radova Pravo Evropske
unife, Udruzenje za Pravo Evropske unije, Sluzbeni glasnik, Beograd, 1996, str. 189-206.
25
Dragas Denkovic, Guv Braibant, Le droit administratif franais, Anali Pravnog Iakulteta
u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452.
26
E. C. S. Wade, A. W. Bradley, Constitutional and Administrative Law, London-New
York, 1985, str. 131.
378 Stevan Lilic
upravnog suda (administrative court) kome mogu da se obrate nezadovoljni
sluzbenici Zajednice, ali je isto tako na raspolaganju pojedincima ukoliko smatraju
da im je povredeno pravo aktima Zajednice. On takode igra i ulogu ustavnog suda
(constitutional court) koji se bavi pitanjima kontrole zakonitosti (fudical review),
kao i medunarodnog suda (international court) kada tumaci odredbe ugovora.
Konacno, on igra i ulogu drugostepenog suda (appellate court), kada su u pitanju
tzv. odluke po prethodnim pitanjima (preliminarv rulings), tj. ukoliko je domacim
sudovima potrebne odredena vrsta tumacenja.
27
Tako, u sluzbenickim sporovima Sud ima ulogu upravnog suda (admi-
nistrativnog tribunala) u svim slucajevima u kojima neki sluzbenik Zajednice
pokrece postupak protiv Zajednice. Od ukupno 8.293 predmeta koje je Sud od
ovog osnivanja (1953) do 31. decembra 1993. godine raspravio: ,...daleko najveci
broj predmeta odnosi se na prituzbe sluzbenika pojedinih institucija EZ u stvarima
kao sto su zasnivanje radnog odnosa, plate, unapredenja, disciplinski postupci i
sl., a sto bi u nacionalnim okvirima potpadalo pod sluzbenicke sporove.
28
Prema
statistickim podacima za period od 1953. godine do 1993. godine, broj sluzbenickih
sporova pred Sudom pravde iznosio je 5.147.
29
Upravno-sudski karakter nadleznosti Evropskog suda pravde dolazi do
izrazaja i u ,sporovima o zakonitosti (fudical review) akata Zajednice. Nadleznost
Suda predvidena je i u slucajevima u kojima se osporava ,zakonitost akata Saveta
ministra ili Komisije. Ovaj postupak moze pokrenuti drzava clanica, Savet ministra
ili Komisija, a pod odredenim uslovima i pojedinci i pravna lica. Za razliku od
drzava, pojedinci pred Sudom ne mogu osporavati opste akte Zajednice, sem u
slucaju kada je opsti akt osnova za donosenje pojedinacne odluke koja se
neposredno odnosi na pojedinca ili pravno lice. U takvim situacijama, pojedinacni
akt (odluka) moze biti stavljen van snage ukoliko se utvrdi da je opsti akt (npr.
regulativa) ,nezakonit (vidi odluke Suda: Plaumann v. Commission, 1964;
Compagnie Frannais Commerciale etc. v. Commission, 1970; Bock v. Commis-
sion i dr.). ,Sledstveno tome, u slucajevima u kojima takve odluke imaju za
posledicu donosenje nekog upravnog (administrativnog) akta, odnosno ukoliko
upravni akt nije donet, a morao je biti donet (necinjenje), imamo situaciju koja u
svemu ima upravni karakter. Donet, u tim slucajevima, pokretanje postupka ima
za cilj ponistenje akta (annulment) ili, pak zahtev da Savet ili Komisija donese
takav akt jer je to propustila da ucini (failed to take action).
30
27
N. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-
Rome, 1991, str. 250-251.
28
Dick Leonard, Guide To The European Union, London, 1994, str. 60.
29
30
H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-
Rome, 1991, str. 253.
379
Medutim, moguce su i situacije u kojima se pred Sudom pokrece postupak
protiv neke drzave clanice od strane neke druge drzave clanice ili Komisije.
Slucajevi da jedna drzava clanica pokrene postupak protiv druge drzave clanice
Zajednice su veoma retki (vidi npr. slucaj France v. UK, 1980), pre svega iz razloga,
sto se drzave clanice oslanjaju na Komisiju da preuzme odgovarajuce korake
ukoliko za to ima potrebe. Sa druge strane, u slucaju kada Komisija pokrece
postupak protiv neke drzave clanice, obicno prethodi neka vrsta ,postupka
uskladivanja, pak tek ukoliko to ne uspe, Komisija ce se obratiti Sudu (vidi, npr.
slucaj Commission v. Italv, 1966). Do sada, najveci broj ovakvih slucajeva odnosi
se na Italiju: u periodu od 1954. do 1993. godine protiv nje je pokrenuto 286
postupaka pred Sudom, dok je sa svoje strane Italija pokrenula 50 postupaka.
,Kao sto podaci pokazuju, Italija se najcesce javlja pred Sudom u svojstvu tuzioca,
ali jos cesce u svojstvu tuzenog. Italijanski parlament je notoran po svojoj sporosti
u donosenju zakona, a vecina ovih sporova odnosi se na propustanje da se primene
direktive koje je usvojio Savet ministara u roku koji je bio predviden.
31
Medutim,
iako imaju i neke elemente upravnih situacija (npr. tzv. spora o zakonitosti), s
obzirom na predmet (npr. donosenje odgovarajucih zakona radi izvrsenja direktiva
Saveta) za ove slucajeve pre se moze reci da ulaze u domen ustavnog, a ne
administrativnog prava.
32
I oblast zastite ljudskih prava u odredenoj meri potpada pod upravnu
jurisdikciju Suda pravde. Teorijski posmatrano, oblast zastita ljudskih prava u
okviru Evropske unije odnosi se na povredu ovih prava od strane same Unije
(Zajednice), s tim sto se ne iskljucuju ni situacije pokretanja postupka pred Sudom
pravde kada su ova prava povredena od strane drzava clanica. U praksi, medutim,
sudsku zastitu u slucaju povrede ljudskih prava najcesce pruzaju sudovi drzava
clanica, ali i poseban i relativno slozen mehanizam koji je predviden u kontekstu
Evropskog saveta, odnosno Evropske konvencije o zastiti ljudskih prava i osnovnih
sloboda (1950).
33
Ovom Konvencijom obrazovana je Evropska komisija za ljudska
prava i Evropski sud za ljudska prava (sa sedistem u Strasburu). Kako sve drzave
clanice Evropske unije priznaju nadleznost Evropskog suda za ljudska prava, to
se i postupci u vezi sa zastitom ovih prava, pre svega pokrecu pred ovim sudom,
a ne pred Sudom pravde.
34
Ova situacija proistice iz speciIicnih odnosa izmedu
31
32
Uporedi: H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-
London-Rome, 1991, str. 253.
33
Uporedi: Rosalyn Higgins, The Euroean Union, London, 1994, str. 62.
34
Uporedi: Dick Lenard, Guide To THe European Union, London, 1994, str. 63; H. B.
Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-Rome, 1991,
str. 255257.
380 Stevan Lilic
Evropske konvencije o zastiti ljudskih prava, sa jedne strane, i Evropske zajednice,
sa druge. Tako, ,...Rimski ugovor o stvaranju Evropske ekonomske zajednice
(1957) ne sadrzi izricite odredbe od zastiti ljudskih prava. (...) Medutim, prema
clanu 164. Rimskog ugovora, Evropski sud pravde duzan je da se stara o postovanju
prava prilikom tuamacenja i primene ovog Ugovora. U svojim odlukama, ovaj
Sud je stao na stanoviste da postovanje ljudskih prava cini sastavni deo zajednicke
pravne tradicije drzava clanica EEZ.
35
(...) Za ubuduce, bilo bi pozeljno da se ova
dva sistema vise priblize jedan drugom....
Uloga Suda u stvaranju (upravnog) prava Evropske unije moze se videti na
sledecem primeru. Kao sto je poznato, drzavljanstvo (iako ima i nekih drugih,
recimo medunarodnopravnih aspekata) je tipicna administrativna materija koja
spada u resor tzv. unutrasnjih poslova jedne drzave. Prema odredbama Mastrihtskog
ugovora (cl. 8-8e), medutim, ustanovlajava se i drzavlajanstvo Evropske unije
koje pociva i proistice iz drzavljanstva drzave clanice. To znaci da je za sticanje
drzavljanstva Unije u nacelu nuzno (i dovoljno) ispuniti uslove koje predvida
odgovarajuca drzava clanica. Medutim, kako se istice, tesko da se ove odredbe
Mastrihtskog ugovora mogu tumaciti u smislu ogranicavanja slobode odlucivanja
nacionalne drzave u vezi sa sticanjem sopstvenog drzavljanstva. Da li to znaci da
dobijanjem drzavljanstava clanice lice, ipso fact, stice i drzavljanstvo Evropske
unije. Sa druge strane, da li je za sticanje drzavljanstva Unije potrebno izvrsiti jos
neku posebnu administrativnu radnju (npr. podnosenje zahteva ili molbe) za prijem
u drzavljanstvo Unije. Osim toga, postavljaju se i druga znacajna pitanja. Recimo:
koji je organ nadlezan u toj stvari, da li organ nacionalne drzave ili neki organ
Unije; kako se dokazuje drzavljanstvo Unije, da li nekom posebnom (,evropskom)
ispravom, ili je dovoljna isprava drzave clanice.
36
Kako ova i druga, naizgled
tehnicko-administrativna pitanja, nisu dobila odgovor u samim odredbama
Ugovora, sva je verovatnoca da ce u blizoj buducnosti, upravo Evropski sud pravde
biti onaj Iaktor Evropske unije koji ce imati odlucujucu ulogu u Iormiranju
osnovnih institucija upravnog prava Evropske unije.
Iako od sekundarnog znacaja, treba reci da u radu Evropskog suda pravde
dolaze i do izrazaja administrativne situacije vezane za tzv. sudsku upravu. Naime,
Sud pravde ima posebno ovlasceno sluzbeno lice (registar) koje je odgovorno za
vodenje administrativnih poslova Suda. Osim toga, Sud raspolaze i jednim brojem
strucnih saradnika pravnika (legal assistants), kao i bibliotekom i prevodilacnom
sluzbom. Sud sam utvrduje svoja unutrasnja pravila rada koja su u velikoj meri
35
Vidi slucajeve: International Handesgesellschaft, 1972; Nold v. EC Commission, 1974;
Rutili v. French Miniser of Interior, 1976. i dr.
36
Uporedi: Vesna Knezevic-Predic, Dr:avlfanstvo Evropske unife, Medunarodni problemi,
Beograd, br. 4, 1994, str. 621633.
381
slicna sa tradicijom i praksom Irancuskog Drzavnog saveta: cak je i Irancuski
jezik u najcescoj upotrebi u Sudu (iako se moze koristiti jezik svake drzave clanice,
osim irskog).
37
Iz svega izlozenog, moze se konstatovati da je upravno pravo Evropske unije
nova i relativno neizdiIerencirana administrativna diciplina cije je sadrzinsko
uoblicavanje i sistematizacija u toku. Teorijski posmatrano, Iizionomija upravnog
prava Evropske unije oblikuje se u okvirima uporednog upravnog prava, odnosno
medunarodnog upravnog prava. S obzirom na znacajne tradicionalne razlike
koncepcija upravnog prava pojedinih sadasnjih drzava clanica Evropske unije
(npr. Erancuske, Nemacke i Velike Britanije), upravno pravo Evropske unije
suocava se sa svim onim teskocama sa kojima se suocavaju i druge pravne oblasti
drzava clanica u opstem procesu ,harmonizacije njihovih pravnih poredaka sa
pravnim sistemom ,evropskog prava. Osim toga, upravno pravo Evropske unije,
posebno u odnosu na pitanja u vezi sa zastitom ljudskih prava, moze se razlikovati
od slicnih (upravnih) institucija Saveta Evrope. Usled ovih okolnosti, u oblikovanju
Iizionomije i institucija upravnog prava Evropske unije posebnu ulogu ima
Evropski sud pravde koji se svojim odlukama o sadrzinskim i prethodnim pitanjima
(uz mnogo slicnosti sa ulogom koju je svojevremeno imao Drzavni savet u
Erancuskoj u stvaranju Irancuskog upravnog prava), izmedu ostalog, proIilise
kao administrativni tribunal, tj. upravni sud Unije. Vreme ce pokazati, a indicije u
tom pravcu su veoma jake, koliko ce ovaj Sud biti ,tvorac upravnog prava
Evropske unije.
4.
Umesto zakljucka, u prilog shvatanju da je sudska odluka de facto i u nasem
pravnom sistemu relevantan i legitiman osnov stvaranja (,izvor) prava navodimo
jednu ilustrativnu odluku Vrhovnog suda Srbije. Naime, presudom Vrhovnog suda
Srbije
38
(1998) mesto stanovanfa izbeglog lica na kojem se izbeglo lice nastanilo
i prijavilo navedeno u izbeglickoj legitimaciji, upodobice se pofmu prebivalista
(u smislu clana 34. stav 3, tacka 2. Pravilnika o registracifi motornih i priklfucnih
vo:ila).
39
U obrazlozenju ove presude, izmedu ostalog, navodi se i sledece: ,Osporenim
resenjem odbijena je zalba tuzioca izjavljena protiv resenja Sekretarijata unutrasnjih
37
H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-London-
Rome, 1991, str. 251.
38
Uporedi: Presuda Jrhovnog suda Srbife, U. brof 5393-96 od 15. oktobra 1998. godine,
Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije, br. 3, Beograd, 1998, str. 68-69.
39
Pravilnik o registracifi motornih i priklfucnih vo:ila (Sluzbeni list SERJ, br. 74/89).
382 Stevan Lilic
poslova Beograd, Uprava za bezbednost saobracaja. Odeljenje za vozila i vozace
od 14. 6. 1996. godine, a kojim resenjem je odbijen zahtev tuzioca za registraciju
motornog vozila marke `zastava`. Tuzilac je osporio zakonitost resenja tuzenog
organa zbog pogresno i nepotpuno utvrdenog cinjenicnog stanja, bitne povrede
odredaba postupka i pogresne primene materijalnog prava. Istakao je da je do 4.
8. 1995. godine ziveo na teritoriji opstine Benkovac, kada je zbog izvodenja oruzane
hrvatske akcije Òluja` morao da napusti to podrucje, a da je njegov sin povlaceci
se sa borbenih linija preuzeo vozilo, u kojem se tada nalazila potvrda o tehnickoj
ispravnosti, i dovezao ga. Naveo je da su mu sva dokumenta koja se odnose na
vlasnistvo vozila ostala u kuci i da zbog toga nije u mogucnosti da ih dostavi, ali
da je umesto toga dostavio uz zahtev za registraciju potvrdu o tehnickoj ispravnosti
vozila i izjave svedoka. Smatra da je tuzeni organ pogresno zakljucio da se
navedenim dokazima ne moze dokazivati poreklo, odnosno vlasnistvo vozila, jer
je trebao da ceni osnovanost tih podataka. Predlozio je da sud tuzbu uvazi i osporeno
resenje ponisti. Tuzeni organ smatra da je tuzba neosnovana jer tuzilac ne ispunjava
uslove za registraciju motornog vozila predvidene clanom 6. stav 1. citiranog
Pravilnika. Pri tom tuzeni organ ne istice pitanje prebivalista iz clana 34. stav 3.
tacka 2. citiranog Pravilnika kao sporno pitanje.
Kako se ovo pitanje moze pojaviti kao sporno, naime da li lice koje je
proterano iz Hrvatske i nastanilo se u Republici Srbiji na osnovu i:beglicke
legitimacife izdate od strane nadleznog organa Crvenog krsta uopste moze podneti
zahtev za registraciju svog motornog vozila u vezi clana 34. stav 3 tacka 2. citiranog
Pravilnika, mislfenfa smo da se mesto stanovanfa i:beglog lica kofe fe kao takvo
navedeno u i:beglickof legitimacifi nadle:nog organa Crvenog krsta mo:e
upodobiti pofmu prebivalista u smislu odredaba clana 34. stav 3. tacka 2. citiranog
Pravilnika.
Ovo stoga sto je notorna cinfenica da su izbeglice sa teritorije Srpske Krajine
u Hrvatskoj nasilno proterane sa teritorije i odreden deo se nastanio u Republici
Srbiji. Takvo nastanjivanje za izbeglicu znaci njegovo opredeljenje da stalno
prebiva tamo gde se nastanio, odnosno u Republici Srbiji, ako se u njoj na taj
nacin nastanio sve do eventualnog preseljenja u neku drugu republiku ili zemlju.
I svaka druga promena adrese u okviru Republike Srbife bi bila upodoblfena
pofmu prebivalista u navedenom smislu. Zato se ne moze smatrati da je prebivaliste
izbeglice izbegle sa teritorije Srpske Krajine u Hrvatskoj u Republiku Srbiju i
dalje u Srpskoj Krajini u Hrvatskoj, vec je takva izbeglica zasnovala svoje
prebivaliste u Republici Srbiji, sve dok eventualno to prebivaliste ne promeni
iseljenjem iz Republike Srbije.
383
SPISAK ODABRANE STRUCNE LITERATURE
1. DOMACI NAUCNI I STRUCNI RADOVI
BASTA, Danilo, MILER, Diter, Pravna dr:ava Poreklo i buducnost fedne
idefe, Beograd, 1991.
DAMJANOVIC, Mijat, DORDEVIC Snezana, I:a:ov modernof upravi i
upravlfanfu (hrestomatija), Beograd, 1995.
DENISOV, A.I., Osnovi marksisticko-lenfinisticke teorife dr:ave i prava, Arhiv
za pravne i drustvene nauke, Beograd, 1949.
DIGI, Leon, Preobra:afi favnog prava (1913), Beograd, 1929.
DORDEVIC, Jovan, Ustavno pravo, Beograd, 1978.
ERIDRIH, Karl Joakim, Konstitucionali:am (ogranicavanfe i kontrola vlasti),
Podgorica, 1996.
GURVIC, Zorz, Sociologifa prava, Podgorica, 1997.
KELZEN, Hans, Opsta teorifa prava i dr:ave, Beograd, 1956.
KRBEK, Ivo, Pravo fugoslavenske favne uprave (I, II, III), Zagreb, 196062.
JOVANOVIC, Slobodan, Osnovi pravne teorife o dr:avi, Beograd, 1914.
LUHMANN, Niklas, Teorifa sistema, svrhovitost i racionalnost (1961), Zagreb,
1981.
LUKIC, Radomir, Uvod u pravo, Beograd, 1993.
MITROVIC, Dobrosav, RACIC, Obrad, Pravo Evropske unife, Zbornik radova,
Beograd, 1996.
MONTESKJE, Sarl, O duhu :akona, Beograd, 1989.
PAUND, Rosko, Uvod u filo:ofifu prava, CID, Podgorica, 1996.
PUSIC, Eugen, Drustvena regulacifa, Zagreb, 1989.
TASIC, Dorde, Odgovornost dr:ave, Beograd, 1921.
VASILIJEVIC, Vladan (urednik), Pravna dr:ava, Beograd, 1990.
384 Spisak literature
VEBER, Maks, Privreda i drustvo (1921), Beograd, 1976.
ZBORNIK RADOVA, Kri:a pravnog sistema, CMU, Beograd, 1990.
ZBORNIK RADOVA, Aktuelna pitanfa fugoslovenskog sudskog, radnog i
upravnog :akonodavstva eIikasnost donosenja i izvrsenja sudskih odluka u
gradanskim i privrednim sporovima, trziste radne snage i pravo na rad,
Jugoslovensko upravno zakonodavstvo i savremene tendencije u uporednom pravu,
(Budva), Udruzenje pravnika Jugoslavije, Beograd, 1998.
2. INOSTRANI NAUCNI I STRUCNI RADOVI
ANGYL, A., A Logic of Svstems (1941), EMERY, E. (ed), Svstems Thinking,
Harmonds-worth, 1969.
BEER, StaIord, Decision and Control The Meaning of Operational Research
and Management Cvbernetics, New York, 1959.
BEDDARD, R, Human Rights and Europe, Cambridge, 1993.
BERTALANEEY, von Ludvig, General Svstems Theorv, SINGER, D. (ed), Hu-
man Behavior and International Politics, Chicago, 1965.
BING, Jon, Handbook of Legal Information Retrieval, Amsterdam-New York-
OxIord, 1984.
BLANKENAGEL, Alexander, GALLIGAN, Denis, LILIC, Stevan, LEVISON,
SanIord, SAJO, Andras, Law, Public Administration and Social Change, CEU
Summer University, Budapest, 1997.
GALLIGAN, D. J. (Editor), A Reader in Administrative Law, OxIord, 1996.
GELLHORN, Walter, Ombudsmen And Others Citi:ens Protectors In Nine
Countries, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1967.
SARTOR, Giovani, Artificial Intelligence and Law, Oslo, 1993.
SHAPIRO, Martin, Courts A Compartative Political Analvsis, Chicago, 1981.
SIMON, Herbert, The New Science of Management, New York, 1960.
WALDO, Dwight, The Administrative State. Centrali:ation vs. Decentrali:a-
tion, New York, 1948.
WIENER, Norbert, Cvbernetics. or Control and Communication in the Animal
and the Machine (1948), Cambridge, 1968.
3. STRUCNI CASOPISI
ANALI PRAJNOG FAKULTETA U BEOGRADU, dvomesecni casopis za pravne
i drustvene nauke, Pravni Iakultet, Beograd.
ARHIJ ZA PRAJNE I DRUSTJENE NAUKE, Udruzenje pravnika Jugoslavije,
Beograd.
BRANIC, Advokatska komora Srbije, Beograd.
385
Pravne teme
IUS FORUM, Udruzenje za pravnu inIormatiku Crne Gore, Podgorica.
JUGOSLOJENSKA REJIJA ZA KRIMINOLOGIJU I KRIJICNO PRAJO, Institut
za kriminoloska i socioloska istrazivanja, Beograd.
JUGOSLOJENSKA REJIJA ZA MEUNARODNO PRAJO, Jugoslovensko
udruzenje za medunarodno pravo, Beograd.
KOMPJUTERI I PRAJO, jugoslovenski casopis za pravnu inIormatiku,
Jugoslovensko drustvo za pravnu inIormatiku, Beograd.
LOKALNA SAMOUPRAJA, casopis za teoriju i praksu lokalne samouprave,
Balkanski centar za izucavanje lokalne samouprave, Nis.
LJUDSKA PRAJA HUMAN RIGHTS, Jugoslovenski casopis za pravna i
drustvena pitanja ljudskih prava, Jugoslovenski komitet pravnika za ljudska prava,
Beograd.
PRAJNI ZBORNIK, casopis za pravnu teoriju i praksu, Udruzenje pravnika Crne
Gore, Podgorica.
PRAJNI ZIJOT, casopis za pravnu teoriju i praksu, Udruzenje pravnika Srbije,
Beograd.
PRAJO TEORIJA I PRAKSA, Pravo, Novi Sad.
PRIJREDA I PRAJO, Udruzenje pravnika u privredi SRJ, Beograd.
REJIJA ZA EJROPSKO PRAJO, Udruzenje za pravo Evropske unije, Beograd.
4. SLUZBENI LISTOVI
Slu:beni list Save:ne Republike Jugoslavife (Beograd).
Slu:beni glasnik Republike Srbife (Beograd).
Slu:beni list Republike Crne Gore (Podgorica).
Slu:beni list Autonomne Pokrafine Jofvodine (Novi Sad).
Slu:beni list grada Beograda (Beograd).
386 Spisak literature
387
Pravne teme
GLOSSARIUM
*
AMNESTI1A akt kojim se neodredenom broju lica daje oslobodenje od
gonjenja, potpuno ili delimicno oslobodenje od izvrsenja kazne, zamenjuje izrecena
kazna blazom, ili se ukidaju pravne posledice osude, najcesce posle oruzanih
sukoba gradanski ratovi i slicno
AUTORSKO PRAVO skup pravnih normi kojima se regulisu prava i
obaveze autora knjizevnih, naucnih i umetnickih dela.
BIRACKO PRAVO pravo punoletnih gradana da biraju i budu birani na
izborima za opstinske, gradske, republicke i savezne odbornike i poslanike.
CORPIS DELIC1I termin koji oznacava predmet koji sluzi kao dokaz o
izvrsenom krivicnom delu; najcesce je to predmet kojim je ucinjeno krivicno delo.
CUTAN1E UPRAVE posebna institucija upravnog prava. Ako nadlezni
organ ne donese resenje povodom zahteva stranke u propisanom roku stranka
moze smatrati da je njen zahtev odbijen, sto otvara mogucnost ulaganja zalbe
odnosno tuzbe.
DE FAC1O (lat.) de Iakto pravno relevantna cinjenica koja postoji ne na
osnovu pravnog propisa, vec na osnovu Iaktickog stanja.
DE IIRE (lat.) de jure saglasno sa pravom.
* U saradnji sa Ivanom Pajic, Biblioteka Pravnog Iakulteta u Beogradu.
388 Glossarium
DEKLARACI1A (povelja) u ustavnom pravu oznacava povelju o pravima
coveka i gradanina. Npr. Magna Carta Libertatum Velika povelja sloboda.
DEKRET pravni akt koji moze biti razlicite prirode.
DELIKT protivpravno ponasanje pravnog subjekta (namerno cinjenje stete
drugom licu) koje za sobom povlaci i odgovarajucu pravnu odgovornost.
(gradansku, krivicnu, prekrsajnu i sl.).
DUBIOZA izraz koji opisuje neizvesnu, sumnjivu ili nepouzdanu situaciju
vezanu za neki posao ili poslovanje neke Iirme.
DUSANOV ZAKONIK donet 1349. a dopunjen 1354. godine za vreme
vladavine cara SteIana Dusana.
EDI (Electronic Data Interchange) elektronska razmena podataka.
EGZODUS masovno iseljavanje stanovnistva izazvano raznim pritiscima,
ucenama i slicno.
EKSPATRI1ACI1A nastaje kad se neko lice iseli iz svoje drzave u drugu
i prekine pravni odnos sa drzavom iz koje je otislo.
EMBARGO (zabrana) prvenstveno se odnosi na zabranu trgovine sa nekom
zemljom a u cilju vrsenja represalija prema toj drzavi.
ENKLAVA je teritorija jedne drzave a nalazi se na teritoriji druge drzave.
EX LECE (lat.) iz zakona, na osnovu zakona odnos koji nastaje
neposredno na osnovu zakona.
FEDERALIZAM oblik drzavnog uredenja u kome se drzava sastoji od
drzava clanica koje imaju poseban polozaj i prava.
FIZICKO LICE je covek kao subjekt prava, odnosno nosilac prava i
obaveza.
FIDICIA potice iz rimskog prava prenos svojine nad necim ili nekim sa
obavezom onog kome je preneta da je, po isteku ugovora, vrati ili postupi sa njom
po nalogu onoga od koga mu je preneta.
389
Pravne teme
GENERALNA SKUPSTINA OUN jedan od glavnih organa OUN s nizom
prava i Iunkcija.
GENOCID sistematsko istrebljivanje odredene grupe, naroda, etnicke ili
verske vrste.
GRADANSKO DRUSTVO civilno drustvo osnovne karakteristike ovog
drustva su: individualna sloboda, opsta konkurencija, vladavina privatne svojine
i garantovanje politickih i drugih sloboda i prava gradana.
GRADANSKO PRAVO predstavlja skup pravnih grana koje regulisu
imovinske i neimovinske odnose. Tu spadaju: stvarno pravo, obligaciono pravo,
statusno pravo, nasledno pravo i licno pravo.
IMOVINSKO PRAVO grana prava kojom se regulisu imovinski pravni
odnosi.
IMPICMENT poseban postupak pokretanja odgovornosti predsednika
SAD.
IMUNITET povlastica da se nad pojedincem ne primenjuju pojedini pravni
propisi. Tako npr. poslanik ne moze odgovarati za krivicna i prekrsajna dela dok
mu traje mandat.
INDICI1A predstavlja pomocni predmet dokazivanja npr. cinjenica da
je okrivljeni bio prisutan na mestu izvrsenja dela u kriticno vreme.
INTELEKTUALNA SVO1INA zajednicki naziv za autorsko pravo i
industrijsku svojinu.
ISPRAVA sertiIikat pismeni dokaz kojim se potvrduje neki ljudski ili
drustveni identitet, a koji je izdalo za to ovlasceno lice (Iizicko ili pravno).
IZUZECE (sudije, sluzbenog lica itd.) ako postoji sumnja u objektivnost
sudije koji vodi neki spor, tada se trazi njegovo izuzece tj. uklanjanje od rada u
postupku.
IZVORI PRAVA a) drustveni uzrok koji izaziva nastajanje prava kao
drustvene pojave; b) opsti pravni akt (sadrzi opstu pravnu normu) na osnovu koga
se stvaraju pojedinacne pravne norme.
390 Glossarium
1AVNA UPRAVA drzavna i nedrzavna uprava koju vrse organi drzavne
uprave (savezni, republicki) i drugi drzavni organi (izvrsni organi), kao i
organizacije kojima je povereno vrsenje javnih ovlascenja.
KONVENCI1A dogovor, pogodba, sporazum. U medunarodnom pravu
oznacava ugovor koji je zakljucen izmedu dve ili vise drzava.
KRIMINALITET podrazumeva pojavu u drustvu koja se ispoljava
cinjenjem drustvenoopasnih dela koja su zakonom oznacena kao krivicna dela.
KRIVICNO DELO drustvenoopasno delo koje je zakonom oznaceno kao
krivicno delo i podrazumeva kako cinjenje tako i necinjenje (propustanje da se
nesto ucini).
KRIVICNO PRAVO grana prava koja obuhvata opste pravne norme koje
odreduju krivicna dela i kazne protiv ucinilaca krivicnih dela.
KVORUM minimalan broj prisutnih clanova (obicno polovina 1) nekog
udruzenja, skupa ili drugog kolegijalnog tela, potreban da bi to telo moglo da radi
i donosi odluke.
LEGALITET (zakonitost) podrazumeva obavezu da pravni akti manje
pravne snage budu uskladeni sa aktima vise pravne snage, kao i obavezu svih
organa sa javnim ovlascenjima da rade u skladu sa zakonima i drugim, na zakonu
zasnovanim, opstim pravnim aktima.
LEGAT odredena korist koju zavestalac testamentom, iz svoje zaostavstine,
ostavlja nekom licu. To moze biti licna biblioteka, zbirka retkih predmeta, gradevina
i sl.
LEGITIMITET utemeljenje i delanje politicke vlasti na principima koji
su opste prihvaceni u okviru jedne politicke zajednice ciji pripadnici prihvataju
poredak iz uverenja u njegovu valjanost i opravdanost.
LICNA PRAVA su prava svakog pojedinca: pravo na zivot, Iizicki i psihicki
integritet, zdravlje, dostojanstvo, ugled, cast, pravo na ime, izbor zanimanja,
veroispovest itd.
391
Pravne teme
LUSTRACI1A svecano ciscenje od grehova, ciscenje zrtvom, posveta.
MACNA CAR1A LIBER1A1IM (Velika povelja sloboda) deklaracija o
pravima doneta 1215. god. u Engleskoj.
MEDUNARODNI SUD PRAVDE osnovan od Drustva naroda u Hagu i
vezan za OUN. Pred ovim sudom spor mogu voditi samo drzave.
NADLEZNOST podrazumeva delokrug jednog drzavnog organa a cini ga
skup poslova poverenih tom organu.
NAKNADA STETE obaveza onoga ko je prouzrokovao stetu da plati
odredenu sumu po osnovu stete.
NEHAT psihicki odnos ucinioca prema krivicnom delu koji je lisen voljnog
elementa.
NEPOTIZAM pomaganje, sticenje srodnika; postavljanje srodnika u
sluzbu i davanje privilegija srodnicima, sto predstavlja zloupotrebu sopstvenog
polozaja u korist srodnika.
NISTAVOST sankcija koja se primenjuje protiv pravnih poslova kojima
se povreduju propisi i ona dovodi do ukidanja pravnog posla, a time i do ponistaja
svih pravnih posledica.
NORMATIVNI AKT opsti pravni akt na osnovu koga se stvaraju
pojedinacne pravne norme.
NUZNA ODBRANA odbrana koja je neophodno potrebna da se od sebe
ili od drugog odbije istovremeni neskrivljeni napad, a delo pocinjeno u nuznoj
odbrani ne podleze sankcijama.
OBLIGACIONO PRAVO skup pravnih normi koje regulisu obligacione
odnose izmedu poverioca i duznika.
OMBUDSMAN narodni advokat Iunkcioner koga bira parlament da
vrsi nadzor nad radom organa uprave i javnih sluzbi.
OPSTE DOBRO Bono publico javno dobro dobra koja zbog svojih
prirodnih svojstava ili posebne namene sluze svim gradanima.
392 Glossarium
OPSTI AKTI pravni akti koji sadrze opstu pravnu normu, a to su: ustav,
zakon, uredba, odluka, naredba, uputstvo, pravilnik i dr.).
PARNICA posebna vrsta sudskog postuka (tzv. gradanska parnica) u kojoj
tuzilac od tuzenog zahteva naknadu stete, povracaj stvari, odredeno cinjenje i sl.,
najcesce zbog neispunjenja obaveza preuzetih na osnovu nekog ugovora.
PARNICNI POSTUPAK ili gradanski sudski postupak postupak u
kojem se odlucuje o naknadi stete ili drugom tuzbenom zahtevu. Kod nas je
regulisan Zakonom o parnicnom postupku (1977).
PRAVNA NORMA pravilo ponasanja koje je propisano zakonom, drugim
propisom (uredba, pravilnik) ili nekim pojedinacnim pravnim aktom (ugovorom,
resenjem, presudom i dr.). Neke pravne norme mogu se izvrsiti prinudnim putem
(npr. presude u krivicnim stvarima).
PRAVNE RADN1E sve voljne ljudske radnje koje proizvode pravno
dejstvo, pozitivne i negativne, dozvoljene i nedozvoljene (delikt).
PRAVNI POREDAK deo drustvenog poretka koji je regulisan pravom i
podlozan je promenama.
PRAVNI SUB1EKT subjekt koji je nosilac prava i obaveza u pravnom
odnosu i to mogu biti Iizicka lica i pravna lica.
PRAVNO LICE organizovani kolektiv ljudi kome je pravnim poretkom
priznata sposobnost da bude nosilac prava i obaveza.
PRAVO skup drustvenih normi koje primenjuje drzava, a to su prvenstveno
sankcije.
PREKRSA1 povreda javnog poretka delikt manjeg znacaja za koji kazne
izricu organi uprave.
PRESUDA naziv odluke koju donosi sud.
SUKOB NADLEZNOSTI sukob izmedu dva organa: a) kada se oba organa
proglase nadleznim za resavanje iste stvari i b) kada se oba organa proglase
nenadleznim. Resavanje sukoba nadleznosti regulise se ustavom ili zakonom.
393
Pravne teme
SERI1ATSKO PRAVO muslimansko versko pravo koje na osnovu propisa
vere regulise odnose u islamskoj zajednici.
UPRAVNI POSTUPAK postupak donosenja upravnih akata (resenja). U
nasem pravu regulisan je Zakonom o opstem upravnom postupku (1997).
UPRAVNO PRAVO grana pravnog sistema koja obuhvata: organizaciju
javne uprave; delatnost, Iunkcionisanje javne uprave; kontrolu nad radom javne
uprave; upravnopravni polozaj sredstava kojima javna uprava raspolaze.
USTAV najvisi pravni akt jedne drzave, donosi ga ustavotvorna skupstina
i njime se utvrduje drustveno-ekonomsko uredenje jedne zemlje i organizacija
vrhovne drzavne vlasti.
USTAVNO PRAVO grana pravnog sistema koja obuhvata ustavne propise,
tj. skup propisa o organizaciji drzavne vlasti, pravima gradana i organizacija, o
osnovama drustveno-ekonomskog sistema itd.
VANPARNICNI POSTUPAK posebna vrsta gradanskog sudskog postupka
u kojem se ne odlucuje o sporu izmedu tuzioca i tuzenog, vec se odlucuje o drugim
delima koja su predvidena zakonom (npr. o utvrdivanju ocinstva, poslovnoj
sposobnosti i sl.). Kod nas je regulisan Zakonom o vanparnicnom postupku (1982).
VANREDNI PRAVNI LEKOVI pravna sredstva (lekovi) kojima se
pobijaju pravosnazne odluke donete u sudskom (krivicnom, gradanskom, odnosno
upravno-sudskom), ili nekom drugom (npr. upravnom, vanparnicnom) postupku.
1E1O (lat.) zabranjujem: pravo zabrane koje jedan organ ima na akte
drugog i pravo poglavara drzave (monarha ili predsednika republike) da odbaci
ili izazove ponovno pretresanje zakona tj. zakonskog predloga.
ZASTARELOST protekom zakonom utvrdenog vremena, u kome je
ovlasceno lice moglo traziti ispunjenje obaveze, prestaje pravo da se trazi ispunjenje
obaveze.
Izvori:
S. Popovic, J. Savinsek, Ekonomsko-pravni recnik, Beograd, BMG, 2000.
Enciklopedifa politicke kulture (glavni redaktor Milan Matic), Beograd, Savremena
administracija, 1993.
394 Glossarium
Pravna enciklopedifa I-II (glavni redaktor Borislav T. Blagojevic), Beograd,
Savremena administracija, 1985.
Recnik pravnih reci i i:ra:a (priredili: R.Bogdanovic, N.Najdanovic), Beograd,
Izdanje priredivaca, 1994.
395
Pravne teme
WEB PREZENTACIJE ZA PRAVNIKE
*
1. OBRAZOVANJE I ISTRAZIVANJE U OBLASTI PRAVA
Instituti
Norveski istrazivacki centar za kompjutere i pravo
http://www.jus.uio.no/iri/lit/
Elektronska trgovina, intelektualna svojina, zastita podataka, pravni inIormacioni
sistemi, pravo telekomunikacija, pravni casopisi, seminari itd.
Centar za pravo i kompjutere u Cikagu
http://www.kentlaw.edu/clc/
Pravni propisi, sudski slucajevi, casopis, pravni linkovi itd.
Centar za kompjutere i pravo Sarbrucken
http://www.jura.uni-sb.de/english/
Nemacko pravo, rimsko pravo, sudski slucajevi, publikacije itd.
Eakulteti i skole
UCLA School oI Law
http://www.law.ucla.edu
Programi, biblioteka, linkovi iz oblasti prava itd.
396 heb pre:entacife
Pravni Iakultet u Podgorici
http://www.lawIaculty.cjb.net
Pravni Iakultet u Beogradu
http://www.ius.bg.ac.yu
Eletcher School oI Law and Diplomacy Massachusetts USA
http://www.tuIts.edu/Iletcher/
Programi studija, biblioteka, kalendar dogadaja itd.
Udruzenja
Udruzenje za pravnu inIormatiku Crne Gore
http://www.lawinIormatics.cjb.net
Udruzenje za pravnu inIormatiku Crne Gore izdaje casopis IUS EORUM,
organizuje okrugle stolove o pitanjima iz oblasti pravne inIormatike, kao i
specijalisticke kurseve inIormaticke obuke za pravnike.
Jugoslovensko drustvo za pravnu inIormatiku
http://www.computersandlaw.cjb.net
Jugoslovensko drustvo za pravnu inIormatiku izdaje casopis ,Kompjuteri i pravo,
organizuje okrugle stolove o pitanjima iz oblasti pravne inIormatike, kao i
specijalisticke kurseve Internet za pravnike
The European Law Students Association Germany
http://www.uni-bayreuth.de/students/elsa-home-english.html
Advokatska komora Crne Gore
http://www.advokatska.komora.cg.yu
Advokatska komora Crne Gore na svojoj Internet prezentaciji nudi istorijat, imenik
advokata, akte komore, zakone itd.
Advokatska komora Beograda
http://www.advokatska-komora.co.yu
Advokatska komora Srbije i Beograda, imenik advokata Beograda, redovne
inIormacije: zakoni, novosti, Iorumi, oglasi...
Eorum pravne inIormatike u Liverpulu
http://www.csc.liv.ac.uk/clial
397
Pravne teme
Svetska organizacija za intelektualnu svojinu
http://www.wipo.org
2. WEB PREZENTACIJE INSTITUCIJA KOJE STVARAJU I
PRIMENJUJU PRAVO
Medunarodne organizacije
United Nations
http://www.un.org
European Union
http://europe.eu.int
Electronic Erontier Eoundation
http://www.eII.org
Ministarstva pravde
Ministarstvo pravde SAD
http://www.usdoj.gov
Ministarstvo pravde Rusije
http://dbserver.scli.ru
Ministarstvo pravde Australije
http://www.justice.wa.gov.au/content.htm
Ministarstvo pravde Novog Zelanda
http://www.justice.govt.nz
Ministarstvo pravde Erancuske
http://test.justice.gouv.Ir/anglais/aministe.htm
Parlamenti
Parlament Crne Gore
http://www.skupstina.cg.yu
Parlament SRJ
http:.//www.gov.yu
Advokatske kancelarije
Advokatska kancelarija Antona Markica
http://www.advanton.cg.yu/main.html
Advokat Mirko Petricevic
http://www.bonina07.cg.yu/central.htm
Advokatska kancelarija Vujacic
http://www.lawoIIice-vujacic.com/Irmain.htm
Tomic & Associates
http:www.geocities.com/WallStreet/Eloor/2273
Advokatska kancelarija specijalizovana za poslovno pravo i strana ulaganja
Zakoni i propisi
ElitsoIt
http://www.elitsoIt.co.yu
Eirma iz Vojvodine (Orom) koja se bavi izradom pravnog soItvera i na svojoj
Internet prezentaciji daje pun tekst Ustava SRJ i Ustava RS i pun tekst nekoliko
zakonskih propisa (Zakon o spoljnotrgovinskom poslovanju, Zakon o radnim
odnosima, Carinski zakon, itd.).
Intermex
http://www.intermex.co.yu
Pravni inIormator, soItver, publikacije itd.
3. WEB PREZENTACIJE INSTITUCIJA KOJE IMAJU IZVOR
JAVNIH PODATAKA IZ OBLASTI PRAVA
Biblioteke i arhivi
Biblioteka Pravnog Iakulteta u Podgorici
http://www.montlawlibrary.cjb.net
399
Pravne teme
Pravna biblioteka Pravnog Iakulteta Univerziteta Indijana
http://www.law.indiana.edu/v-lib/
University oI Manchester
http://copac.ac.uk/copac
Izdavaci i izdanja iz oblasti prava
Sluzbeni list Crne Gore
http://www.sllrcg.cg.yu/GLAVNAS.htm
Casopis Emory International Law Review
http://www.law.emory.edu/
ELIT SOET Dobrodosli u svet pravnog soItvera!
http://www.elitsoIt.co.yu
DEMO VERZIJA programa za pracenje propisa PROPISI v3.0, precisceni tekstovi
Ustava SRJ i RS, Carinskog zakona, Zakona o spoljnotrgovinskom poslovanju,
Zakona o radnim odnosima.
Internet pretrazivaci
Eindlaw
http://www.Iindlaw.com
Ogroman broj inIormacija namenjenih pravnicima, pravni Iakulteti, udruzenja,
advokati, pravni propisi, sudski slucajevi itd.
Hieros Gamos
http://www.hg.org
Pravni Iakulteti, pravne Iirme, izdavaci pravne literature, publikacije, pravne
biblioteke, seminari itd.
InIormations Law Web
http://www.seamless.com/rcl/
Popis ljudi, mesta i stvari gde mozete da se obratite za pomoc u vezi vasih prava.
UK Legal Resource Page
http://www.uklegal.com
Pravo Ujedinjenog kraljevstva, udruzenja pravnika. pravni eksperti. pravni
izdavaci.
Yahoo
http://www.yahoo.com
Opsti pretrazivac sa nizom inIormacija iz oblasti prava: pravni Iakulteti, udruzenja,
advokati, sudski slucajevi, zakonski propisi.
Altavisata
http://www.altavista.com
Opsti pretrazivac preko koga se mogu pronaci gotovo sve inIormacije zanimljive
pravnicima. Potrebno je znanje o nacinu pretrazivanja, odnosno nacinu postavljanja
upita.
CIP - Katalogizacija u publikaciji
Narodna biblioteka Srbije, Beograd
340.12(082.2)
PRAVNE teme / priredio Stevan Lilic. -
Beograd : Magna agenda, 2002 (Beograd :
Cigoja stampa). - 395 str. ; 24 cm
Tiraz 1 500. - Str. 7-12: Uvodna napomena /
Stevan Lilic. - Glossarium: str. 381-388. -
Web prezentacija za pravnike: str. 389-394.
- BibliograIija: str. 377-379. - Napomene i
bibliograIske reIerence uz tekst.
ISBN 86-83775-04-6
a) Teorija dràve i prava - Hrestomatija
COBISS-ID 97456908
401
Pravne teme

Pravne Teme

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Pravne Teme

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1

You might also like