Ringkasan

Telaahan Sistem Terpadu Penanggulangan Bencana di Indonesia

(Kebijakan, Strategi, dan Operasi)
bstrak
Pola penanggulangan bencana mendapatkan dimensi baru dengan
dikeluarkannya Undang-Undang No. 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan
Bencana yang diikuti beberapa aturan pelaksana terkait. Untuk mendukung
pengembangan sistem penanggulangan bencana yang mencakup kebijakan
strategi dan operasi secara nasional mencakup pemerintah pusat dan daerah maka
dipandang perlu dimulai dengan mengetahui sejauh mana penerapan peraturan
yang terkait dengan penanggulangan bencana di daerah.
!elaahan ini betujuan untuk melakukan re"ie# terhadap sistem penanggulangan
bencana di $ndonesia dengan menhasilkan rekomendasi kebijakan strategi dalam
kegiatan penanggulangan bencana. %etodologi yang dilakukan dalam telaahan ini
adalah studi literatur dan sur"ey lapangan. &ecara umum dapat disimpulkan bah#a
sistem penanggulangan bencana yang saat ini dikembangkan baik di tingkat
nasional maupun daerah sedang berada pada tahap transisi antara sistem yang
selama ini berjalan dengan sistem baru seperti yang diamanatkan oleh UU No. 24
tahun 2007. UU ini menjadi 'milestone( perubahan pendekatan penanggulangan
bencana.
!" #atar Belakang
)angkaian bencana yang dialami $ndonesia khususnya pada tahun 2004 dan
200* telah mengembangkan kesadaran mengenai kera#anan dan kerentanan
masyarakat. &ikap reakti+ dan pola penanggulangan bencana yang dilakukan
dirasakan tidak lagi memadai. ,irasakan kebutuhan untuk mengembangkan sikap
baru yang lebih proakti+ menyeluruh dan mendasar dalam menyikapi bencana.
Pola penanggulangan bencana mendapatkan dimensi baru dengan
dikeluarkannya Undang-Undang No. 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan
Bencana yang diikuti beberapa aturan pelaksana terkait yaitu Peraturan Presiden
No. 0- tahun 200- tentang Badan Nasional Penanggulangan Bencana Peraturan
Pemerintah .PP/ No. 20 tahun 200- tentang Penyelenggaraan Penanggulangan
Bencana PP No. 22 tahun 200- tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan
Bencana dan PP No. 21 tahun 200- tentang Peran &erta 2embaga $nternasional
dan 2embaga 3sing non Pemerintah ,alam Penanggulangan Bencana. ,imensi
baru dari rangkaian peraturan terkait dengan bencana tersebut adalah4
.0/ Penanggulangan bencana sebagai sebuah upaya menyeluruh dan proakti+
dimulai dari pengurangan risiko bencana tanggap darurat dan rehabilitasi
dan rekonstruksi.
.2/ Penanggulangan bencana sebagai upaya yang dilakukan bersama oleh para
pemangku kepentingan dengan peran dan +ungsi yang saling melengkapi.
0
.1/ Penanggulangan bencana sebagai bagian dari proses pembangunan
sehingga me#ujudkan ketahanan (resilience) terhadap bencana.
Berbagai kebijakan tersebut telah ditindaklanjuti dengan pendirian Badan
Nasional Penanggulangan Bencana .BNPB/ dan masih akan dilengkapi dengan
berbagai peraturan pelaksanaan. &ementara proses pengembangan kebijakan
sedang berlangsung proses lain yang tidak kalah penting adalah memastikan
bah#a pro"insi dan kabupaten5kota mulai mengembangkan kebijakan strategi dan
operasi penanggulangan bencana sesuai dengan arah pengembangan kebijakan di
tingkat nasional.
Upaya penanggulangan bencana di daerah perlu dimulai dengan adanya
kebijakan daerah yang bertujuan menanggulangi bencana sesuai dengan peraturan
yang ada. &trategi yang ditetapkan daerah dalam menanggulangi bencana perlu
disesuaikan dengan kondisi daerah. 6perasi penanggulangan bencana perlu
dipastikan e+ekti+ e+isien dan berkelanjutan.
Untuk mendukung pengembangan sistem penanggulangan bencana yang
mencakup kebijakan strategi dan operasi secara nasional mencakup pemerintah
pusat dan daerah maka dipandang perlu dimulai dengan mengetahui sejauh mana
penerapan peraturan yang terkait dengan penanggulangan bencana di daerah. 3tas
dasar inilah kegiatan kajian dilaksanakan.
$" Tujuan
!ujuan dilakukannya !elahaan ini adalah4
a. %elakukan review terhadap sistem nasional penanggulangan bencana.
b. %elakukan review kerentanan dan dampak bencana di daerah.
c. %enelaah e+ekti"itas kegiatan penanggulangan bencana tingkat nasional dan
daerah.
d. %emberikan masukan5rekomendasi kebijakan strategi dan kegiatan
penanggulangan bencana.
3dapun keluaran telahaan adalah sebagai berikut4
a. !ersusunnya dokumen kajian kebijakan untuk penanggulangan bencana.
b. !ersusunnya rekomendasi kebijakan untuk peningkatan sistem penanggulangan
bencana.
,alam pelaksanaan !elahaan, maka ruang lingkup kegiatan dan hasil pelaksanaan
pekerjaan terbatas pada 4
a. %engkaji berbagai metodologi yang digunakan berbagai pihak dalam
penanggulangan bencana.
b. %elakukan sur"ei terhadap e+ekti+itas pelaksanaan masing-masing sistem.
c. %enyusun rekomendasi terkait dengan sistem penanggulangan bencana.
d. %enyusun laporan pelaksanaan kajian.
e. %enyampaikan hasil kajian melalui seminar5workshop ke berbagai pemangku
kepentingan .stakeholders) terkait.
2
Perumusan $nstrumen
&ur"ey .7uisioner
8a#ancara dan
Pengumpulan ,ata
&ekunder/.
Penentuan &ampel
!elahaan .$ndikator
Pemilihan &ampel dan
Pemilihan &ampel/
Penyusunan 9ad#al
&ur"ey.
$denti+ikasi 7ebijakan
strategi dan operasional
7ementerian
2embaga
Pemerintah ,aerah
$denti+ikasi e+ekti+itas
$mplementasi kebijakan
penanggulangan
bencana pada4
7ementerian
2embaga
Pemerintah daerah
%asyarakat
Perusahaan
Pemetaan sistem
strategi dan
operasional
penanggulangan
bencana tingkat
nasional dan
daerah
:+ekti+itas
%ekanisme
$denti+ikasi ;aktor-
+aktor
pendukung dan
penghambat
implementasi
kebijakan
penanggulangan
bencnana..
Perumusan
7esimpulan
dan
rekomendasi
&emin
ar
!ahap a#al .desk study/
!ahap &ur"ei 2apangan
!ahap 3nalisa &tudi
:mpiris
!ahap &intesa dan
Perumusan
2aporan 3#al
!elahaan !eoritis dan
7ebijakan
7onsep penanggulangan
bencana .
!elahaan kebijakan dan
aturan Pemerintah
tentang
penanggulangan
bencana.
Perda tentang
penanggulangan
bencana.
2aporan 3ntara
2aporan 3khir
'Policy Paper( .2aporan
7ebijakan/
Sistem ,
strategi dan
operasional
Penanggulan
gan Bencana
tingkat
%asional
Sistem ,
strategi dan
operasional
Penanggulan
gan Bencana
&aerah
(Pro'insi(Kab)
)" *etodologi
)"!Kerangka nalisis
!ahapan pelaksanaan kajian ini tergambar pada bagan berikut4
)"$*etode Pelaksanaan Kajian
Berdasarkan tujuan telahaan dan dengan mempertimbangkan keterbatasan data
dan sumber data yang ada maka metode yang digunakan adalah metode
penelitian kualitati+. <al ini sangat sesuai dengan tujuan telahaan yang mencoba
menangkap berbagai kebijakan .dari strategi hingga operasional/
penanggulangan bencana lalu menganalisa dan memberikan rekomendasi
perbaikan kebijakan baik kebijakan nasional maupun kebijakan tingkat daerah.
)")&ata
1
,ata yang digunakan dalam kajian ini adalah dokumen-dokumen perencanaan
baik nasional maupun daerah data-data bencana serta dokumen-dokumen
terkait lainnya dengan teknik utama pengumpulan data adalah sebagai berikut 4
!" Pengumpulan dokumen
,okumen yang dikumplkan akan digunakan selain sebagai dasar dan alat
penyusun bahan #a#ancara dan juga sekaligus pendukung hasil #a#ancara
yang dilakukan terhadap target kelompok atau orang tertentu
$" +a,ancara mendalam (in-depth interview)
8a#ancara digunakan sebagai teknik pengumpulan data dilakukan untuk
mengetahui lebih dalam lagi tentang topik telahaan
)" &iskusi terbatas
,iskusi terbatas dilakukan untuk memperoleh in+ormasi dan membahas secara
bersama-sama berbagai masukan terkait dengan topik telahaan dalam
kelompok kecil dan terbatas.
-" .asil Kajian dan nalisis
-"!Penanggulangan Bencana %asional
B376)N3& PB telah mengumpulkan dan mempublikasikan data bencana
domestik baik bencana alam maupun bukan alam. Berdasarkan publikasi
pertama dengan judul =,ata Bencana $ndonesia !ahun 2002-200* .,ata
Bencana $ndonesia tahun 2002-200*/= terdapat lebih dari 2.000 bencana di
$ndonesia pada tahun antara tahun 2002 dan 200* dengan 741 banjir .1*>
dari jumlah total/ ?0* kekeringan .2-> dari jumlah total/ 222 longsor .l0>
dari jumlah total/ dan 207 kebakaran .@@> dari jumlah total/. 9umlah korban
yang sangat besar dalam tahun-tahun tersebut yakni sejumlah 0?*.@4*
korban ji#a .@7 > dari jumlah total/ dari gempa bumi dan tsunami diikuti
jumlah 2.221 .2@ > dari jumlah total/ disebabkan kon+lik sosia$. ,i sisi lain
banjir membuat sebagian orang kehilangan rumah mereka yang
menyebabkan jumlah korban yang mengungsi sebanyak 2.??*.?@7 ji#a .?*>
dari jumlah total/. Buku ini menghitung kejadian sebagai bencana ketika
berdampak pada kematian dan kerugian material.
7ecenderungan bencana dalam jangka panjang di $ndonesia diperiksa
menggunakan :%-,3! Basis ,ata Bencana $nternasional .The International
Emergency Disasters Database/. Basis data berisikan data bencana besar di
dunia yang diklasi+ikasikan menjadi berbagai jenis bencana alam seperti
gempa bumi banjir longsor .longsor/ badai ombak5gelombang .tsunami/
dan gunung berapi serta bencana epidemik.
&epanjang tahun 2004-2007 $ndonesia dilanda paling sedikit tujuh bencana
besar yang menimbulkan kerugian yang sangat besar seperti terlihat dalam
table berikut4
4
&a/tar Kejadian Bencana Besar Sepanjang $00- 1$002
-"$34#5SI SIST3* P3%%665#%6% B3%7% TI%6KT
%SIO%#
&istem penanggulangan bencana di $ndonesia didasarkan pada kelembagaan
yang ditetapkan oleh pemerintah. Pada #aktu yang lalu penanggulangan
bencana dilaksanakan oleh satuan kerja-satuan kerja yang terkait. ,alam
kondisi tertentu seperti bencana dalam skala besar pada umumnya pimpinan
pemerintah pusat5daerah mengambil inisiati+ dan kepemimpinan untuk
mengkoordinasikan berbagai satuan kerja yang terkait.
,engan dikeluarkannya UU No. 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan
Bencana maka terjadi berbagai perubahan yang cukup signi+ikan terhadap
upaya penganggulangan bencana di $ndonesia baik dari tingkat nasional
hingga daerah yang secara umum peraturan ini telah mampu memberi
keamanan bagi masyarakat dan #ilayah $ndonesia dengan cara
penanggulangan bencana dalam hal karakeristik +rekuensi dan pemahaman
terhadap kera#anan dan risiko bencana.
&ejak tahun 2000 Pemerintah $ndonesia telah memiliki kelembagaan
penanggulangan bencana seperti tertuang dalam 7eputusan Presiden
Nomor 1 !ahun 2000 tentang Badan 7oordinasi Nasional Penanggulangan
Bencana dan Penanganan Pengungsi sebagaimana telah diubah dengan
*
%o %ama Bencana Kerugian 3konomi (5S8 mil'ar)
2angsun
g
!idak
2angsun
g
!otal
! !sunami 3ceh A Nias 2?
,esember 2004
2.@2 0.*1 4.4*
$ ;lu BurungB .2004 -200*/ 0.? - 0.?
) 2etusan %erapi-3pril 200?@ - - 20000 orang
mengungsi
- Cempa Dogyakarta -27 %ei
200?
2.* 0.7 1.0
9 2umpur Panas &idoarjo
la#a !imur -2@ %ei 200?
0.2 0.- 1
: !sunami di selatan la#a 07
9uli 200?
0.010 0.0?1 0.0@4
2 Banjir 9abodetabek hingga
;ebruari 2007
0.7 - 0.7
TOT# (5S8 mil;ar) 02
)"! persen dari P&B Indonesia ($002)
!9"< persen dari total PB% $002
.000.4 triliun
rupiah/
7eputusan Presiden Nomor 000 !ahun 2000. )angkaian bencana yang
dialami $ndonesia khususnya sejak tsunami 3ceh tahun 2004 telah
mendorong pemerintah memperbaiki peraturan yang ada melalui PP No. -1
tahun 200* tentang Badan 7oordinasi Nasional Penanganan Bencana
.Bakornas-PB/. )angkaian bencana yang terus terjadi mendorong berbagai
pihak termasuk ,P) untuk lebih jauh mengembangkan kelembagaan
penanggulangan bencana dengan mengeluarkan UU No. 24 tahun 2007
tentang Penanggulangan Bencana. ,i dalam UU tersebut diamanatkan untuk
dibentuk badan baru yaitu Badan Nasional Penanggulangan Bencana
.BNPB/ menggantikan Badan 7oordinasi Nasional Penanganan Bencana
.Bakornas-PB/ dan Badan Penanggulangan Bencana ,aerah .BPB,/
menggantikan &atkorlak dan &atlak di daerah.
&istem pendanaan penanggulangan bencana dalam mekanisme Bakornas
PB dilaksanakan melalui anggaran masing-masing departemen5satuan kerja
pemerintah. 3pabila dalam pelaksanaan terdapat kekurangan maka
pemerintah melalui ketua Bakornas PB dapat melakukan alih anggaran dan
mobilisasi dana. Pada mekanisme tersebut peranan masyarakat dan
lembaga donor tidak terintegrasi dengan memadai. ,engan adanya
perubahan sistem khususnya melalui BNPB dan BPB, maka alokasi dana
untuk penanggulangan bencana baik itu di tahap mitigasi hingga rehabilitasi
dan rekonstruksi tetap memiliki alokasi yang cukup melalui BNPB maupun
BPB,. &ementara aturan tentang dana cadangan juga sudah diatur oleh UU
namun belum memiliki aturan main yang jelas. Pemerintah perlu merumuskan
aturan main ini dengan segera untuk menghindari kemungkinan
penyalahgunaan dan juga menyusun mekanisme pencairan terutama untuk
dana cadangan tingkat daerah.
Namun demikian besar alokasi anggaran untuk bencana masih akan menjadi
tanda tanya di kemudian hari mengingat alokasi ini diserahkan kepada
kemampuan keuangan daerah sehingga besar kemungkinan daerah ra#an
bencana namun kemampuan keuangan lemah tetap akan mengalokasikan
dana untuk penanggulangan bencana seadanya sehingga akan
menimbulkan potensi bencana yang lebih besar lagi. Untuk itu pemerintah
perlu mengambil kebijakan tertentu untuk #ilayah dengan P3, yang kecil
namun memiliki potensi bencana yang cukup besar.
?
&ecara lebih rinci perubahan yang terjadi dalam sistem penanggulangan
bencana di $ndonesia setelah keluarnya UU No. 24 tahun 2007 tertera dalam
tabel berikut ini4
-")I*P#3*3%TSI K3BI=K% P3%%665#%6% B3%7%
%SIO%#
7
SIST3* #* SIST3* BR5
,asar <ukum Bersi+at sektoral Berlaku umum dan mengikat seluruh
departemen masyarakat dan lembaga
non pemerintah
Paradigma !anggap darurat %itigasi tanggap darurat rehabilitasi dan
rekonstruksi
2embaga Bakornas PB &atkorlak
dan &atlak
BNPB BPB, P)6P$N&$ BPB,
7ab57ota
Peran %asyarakat !erbatas %elibatkan masyarakat secara akti+
Pembagian
!anggung 9a#ab
&ebagian besar
pemerintah pusat
!anggung ja#ab pemerintah pusat
propinsi dan kabupaten
Perencanaan
Pembangunan
Belum menjadi bagian
aspek perencanaan
pembangunan
)encana 3ksi Nasional Pengurangan
)esiko Bencana .)3N P)B/
)encana Penanggulangan
Bencana .)PB/
)encana 3ksi ,aerah
Pengurangan )esiko Bencana
.)3, P)B/
Pendekatan %itigasi 7erentanan 3nalilsa resiko .menggabungkan
antara kerentanan dan kapasitas/
;orum kerjasama
antar pemangku
kepentingan
Belum ada National Platform .akan/
Provincial Platform .akan/
3lokasi 3nggaran !anggung ja#ab
pemerintah pusat
!ergantung pada tingkatan bencana
Pedoman
Penanggulangan
Bencana
!erpecah dan bersi+at
sektoral
%engacu pada pedoman yang dibuat
oleh BNPB dan BPB,
7eterkaitan ,engan
!ata )uang
Belum menjadi aspek 3spek bencana harus diperhitungkan
dalam penyusunan tata ruang
,ari hasil e"aluasi yang dilakukan terhadap implementasi sistem
penanggulangan bencana pada tingkat nasional masih banyak ditemukan
berbagai isu dan permasalahan yang cukup penting dan membutuhkan
penanganan segera seperti tertera dalam uraian berikut ini4
-")"! K3BI=K%
-")"!"! &e/inisi dan Status Bencana
,alam UU No. 24 !ahun 2007 belum terdapat aturan yang jelas tentang
penetapan ukuran kejadian yang dapat dikategorikan bencana pada
kejadian dan kerugian seperti apa suatu kejadian dikatakan sebagai
bencana. ,isamping itu juga belum terdapat aturan yang jelas tentang
penetapan status .nasional pro"insi dan kabupaten5kota/ bencana serta
siapakah yang ber#enang dan dapat melakukan penetapan status
bencana. $ni akan berdampak pada sistem penganggaran serta
pendanaan kegiatan penanggulangan bencana serta sumber dari dana
penanggulangan apakah yang berasal dari 3PB, 7abupaten5kota
pro"insi atau 3PBN.
-")"!"$ Kelengkapan Perangkat turan Pelaksana
%asih banyak aturan pelaksana penjabaran dari UU No. 2452007 yang
belum dibuat sehingga menghambat implementasi berbagai sistem
Penanggulangan Bencana yang diatur dalam Undang-undang. ,isamping
itu masih terdapat berbagai aturan yang saling tumpang tindih dengan
aturan yang sudah ada misalnya dengan aturan tata ruang aturan
pengelolaan #ilayah pesisir dan pulau-pulau kecil peraturan yang terkait
dengan keuangan dan lain-lain. %asalah lainnya yang juga cukup penting
dalam upaya mengarusutamakan penanggulangan bencana ke dalam
sistem perencanaan pembangunan adalah belum adanya integrasi
kebijakan penanggulangan bencana dengan kebijakan lainnya seperti
kebijakan untuk masalah kemiskinan otonomi daerah dan pengelolaan
sumber daya alam.
-")"!") Kelembagaan
,isamping isu tersebut di atas masih terdapat beberapa isu kelembagaan yang
harus segera diselesaikan dan cenderung menghambat proses implementasi sistem
penanggulangan bencana karena beberapa pertimbangan berikut4
,engan status lembaga setingkat menteri .BNPB/ banyak instansi 752 yang
meragukan pelaksanaan tata komando ketika terjadi bencana dapat terlaksana
secara e+ekti+ di lapangan.
Proses seleksi anggota Unsur Pengarah diperkirakan akan akan memakan
#aktu lama belum lagi masalah kualitas &,% yang terbatas sistem
penggajian yang belum jelas dan ke#enangan dalam menginter"ensi
kebijakan Unsur Pelaksana serta peran unsur pengarah dengan lembaga
teknis lainnya yang berada di luar BNPB.
;ungsi 'Pelaksana( dari BNPB punya kecendrungan untuk berbenturan dengan
+ungsi departemen-departemen teknis lainnya yang terkait dengan
penanggulangan bencana.
;ungsi koordinasi antara BNPB dan BPB, akan cendrung sulit dilaksanakan
secara e+ekti+ karena BPB, sebagai perangkat daerah akan tunduk kepada
7epala ,aerah dan 3nggaran ,aerahnya masing-masing.
-")"$ STRT36I &% OP3RSI
-
Beragam masalah yang ditemukan pada sektor strategi dan operasi
penanggulangan bencana untuk tingkat nasional adalah sebagai berikut 4
2emahnya legalitas $mplementasi )3N-P)B agar dilaksanakan secara
konsisten oleh ,epartemen !eknis erkait.
Belum ada mekanisme untuk mengintegrasikan )3N-P)B ke dalam dokumen
)P9%N sehingga belum dijadikan acuan dalam menyusun program dan
kegiatan terkait dengan kebencanaan.
Belum ada relasi .mandat/ yang jelas antara )3N-P)B dengan )3,-P)B.
%asih banyak pedoman teknis .termasuk Protap-Protap/ tersebar di berbagai
departemen .sektor/ yang belum memiliki kesamaan standarisasi.
-"-34#5SI SIST3* &% I*P#3*3%TSI P3%%665#%6%
B3%7% &3R.
3pa yang terjadi pada tingkat nasional tentu saja akan mempengaruhi proses
implementasi kebijakan tingkat daerah. ,ari hasil e"aluasi yang dilakukan maka
terdapat berbagai temuan sebagai berikut4
-"-"! T3*5% .SI# S5R43> &I &3R.
,ari tujuh pro"insi yang telah dikunjungi kebijakan yang dikembangkan oleh ketujuh
propinsi tersebut memiliki karakteristik yang unik seperti dapat dipaparkan dalam
matrik berikut4
-"-"!"! Kebijakan dan Peraturan
!emuan di lapang memperlihatkan bah#a secara umum di daerah terdapat dua
kondisi dalam penyusunan kebijakan penanggulangan bencana .)encana
Penanggulangan Bencana5)PB dan )encana 3ksi ,aerah5)3,/ yaitu4
0. ,aerah yang belum memiliki kebijakan PB.
2. ,aerah yang sudah memiliki kebijakan. ,aerah ini dapat dikelompokkan lagi
menjadi daerah yang kebijakannya sesuai dengan UU No. 2452007 dan
daerah yang kebijakan disusun sendiri sesuai dengan kebutuhan lokal.
,aerah yang belum memiliki kebijakan PB pada umumnya mengemukakan
beberapa penjelasan seperti berikut4
Belum ada sosialisasi yang menyeluruh pada &7P, yang terkait.
7etidakjelasan siapa yang harus memulai.
%asih adanya tumpang tindih dengan peraturan-peraturan lain yang terkait.
7etidakjelasan aspek keuangan yang akan muncul bila kebijakan dikeluarkan.
Urgensi dan prioritas daerah yang berbeda sehingga kebijakan PB yang
khusus dirasakan belum mendesak.
7esulitan komunikasi dengan lembaga pengambil kebijakan .,P),/ untuk
mengalokasikan dana guna membiayai program pengembangan kebijakan
PB.
,aerah-daerah yang sudah memiliki kebijakan PB pada umumnya ditandai oleh dua
hal yaitu4
!erjadinya bencana alam yang besar.
$nisiasi akti+ dari pelaku lembaga non pemerintah yaitu lembaga internasional
.UN,P 9$E3 C!F/ maupun lembaga nasional .akademisi 2&% P%$
perusahaan/.
@
Celombang kesadaran perlunya kebijakan PB mengemuka terutama setelah
terjadinya bencana tsunami di 3ceh tahun 2004 diikuti berbagai bencana lain.
Proses perumusan kebijakan PB pada daerah-daerah bencana pada umumnya
merupakan bagian dari proses penanganan bencana yang terjadi. <al ini
menyebabkan berbagai kebijakan PB di daerah disusun sebelum UU No. 2452007
dikeluarkan. &ebagai akibatnya berbagai kebijakan PB di daerah memiliki +ormat dan
isi yang berbeda dengan yang dimaksudkan dalam UU No. 2452007.
-"-"!"$ Strategi dan Operasi
&trategi dan operasi Penanggulangan Bencana .PB/ yang pada saat ini
dilaksanakan di daerah pada umumnya masih menggunakan mekanisme yang saat
ini ada yaitu &atkorlak dan &atlak. %ekanisme ini masih dipakai karena beberapa
alasan4
9enis dan tingkat bencana masih dapat ditangani oleh mekanisme yang ada.
%ekanisme yang ada masih dapat dioptimalkan dengan beberapa penyesuaian
seperti alokasi dana yang memadai.
Belum adanya in+ormasi mengenai arah PB ke depan.
Belum adanya kelembagaan dan mekanisme baru yang jelas.
Upaya pengembangan strategi dan operasi PB di daerah dilakukan dengan
melakukan optimalisasi mekanisme dan +ungsi yang ada. Beberapa daerah
berpandangan lebih e+ekti+ untuk mengoptimalkan mekanisme yang ada dan
mendorong &7P, menjalankan tupoksinya secara optimal. 3gar hal ini dapat
berjalan pada umumnya menuntut beberapa hal seperti keterlibatan kepala daerah
yang tinggi penunjukan pimpinan satkorlak5satlak serta dinas yang tepat alokasi
anggaran yang memadai.
-"9IS5 &% *S#. SIST3* PB &I TI%6KT P3*3RI%T. &3R.
,i satu sisi kebijakan sistem penanggulangan bencana di daerah telah mampu
menghasilkan berbagai dampak positi+ seperti berikut ini4
!erbentuknya sistem dan tangggung ja#ab baru bagi daerah dalam urusan
Penanggulangan Bencana dengan mulai disusunnya sejumlah rencana dan
peraturan terkait dengan penanggulangan bencana tingkat daerah.
Pemerintah ,aerah mulai 'melek( tentang Pengurangan )isiko Bencana .P)B/
terutama dari sisi mitigasi.
Pemerintah ,aerah mulai mem+okuskan diri untuk membentuk lembaga baru
yang memiliki tanggung ja#ab khusus di bidang kebencanaan.
3da ,aerah-,aerah yang sangat maju dalam urusan penanggulangan bencana
adapula ,aerah-,aerah yang belum menyadari pentingnya sistem
penanggulangan daerah bagi #ilayahnya.
Namun di sisi lain masih terdapat berbagai permasalahan yang membutuhkan
pemecahan seperti berikut ini4
-"9"! Kebijakan dan Peraturan
00
7etiadaan de+inisi yang jelas tentang penetapan ukuran kejadian yang dapat
dikategorikan bencana akan mempengaruhi arah kebijakan Pemerintah ,aerah
dalam urusan Penanggulangan Bencana termasuk penganggaran.
Belum ada aturan yang jelas tentang penetapan status bencana .nasional
pro"insi dan kabupaten5kota/ juga mempengaruhi Pemerintah ,aerah dalam
pengelolaan sumber pendanaan penanggulangan bencana terutama yang
berasal dari 3PB, dan ,37.
Belum ada aturan yang jelas tentang ke#enangan siapakah yang dapat
melakukan penetapan status bencana.
-"9"$ Kelengkapan turan Pelaksana
7arena masih banyak aturan pelaksana yang bersi+at teknis dan operasional
yang belum dibuat di tingkat pusat .nasional/ sehingga menimbulkan
kebingungan Pemerintah ,aerah dalam mengimplementasikan berbagai aturan
pelaksana penanggulangan bencana.
%asih banyak aturan yang saling tumpang tindih dengan aturan yang sudah
ada terutama aturan setingkat perda.
Belum adanya integrasi kebijakan penanggulangan bencana dengan kebijakan
lainnya khususnya sesuai dengan karateristik daerahnya masing- masing
seperti masalah kemiskinan kebakaran <utan dan pengelolaan sumber daya
alam.
7urangnya sosialisasi tentang kebijakan Penanggulangan Bencana.
-":P3*B3%T5K% K3#3*B6% &I &3R.
,alam UU No. 24 tahun 2007 dinyatakan bah#a untuk daerah akan dibentuk Badan
Penanggulangan Bencana ,aerah .BPB,/ untuk menggantikan +ungsi &atkorlak
dan &atlak. <al ini menghasilkan perbedaan yang cukup signi+ikan seperti yang
dijelaskan di ba#ah ini4
*atrik Perbandingan Kelembagaan Satkorlak1Satlak ? BPB&
spek Satkorlak1Satlak BPB&
&tatus Bukan merupakan &7P,
&atkorlak .pro"insi/
&atlak .kabupaten5kota/
%erupakan &7P,
BPB, .pro"insi/
BPB, .kabupaten5kota/
8e#enang
pembentukan
Cubernur .pro"insi/
Bupati58alikota
.kabupaten5kota/
Pemerintah ,aerah
bersama dengan ,P),
Pimpinan di
daerah
Cubernur .propinsi/
Bupati58alikota
.kabupaten5kota/
7epala Badan
,alam kaitan dengan pembentukan BPB, seperti yang diamanatkan oleh UU No.
24 tahun 2007 pemerintah daerah mengemukakan beberapa hal yang menjadi
+aktor penghambat antara lain yaitu4
00
Pada beberapa daerah Pemerintah ,aerah telah mengambil inisiati+ untuk
mengajukan usulan pembentukan BPB, namun dalam proses pengambilan
putusan bersama dengan ,P), usulan tersebut tidak menjadi prioritas.
Beberapa pengambil kebijakan di daerah tidak merasakan adanya kebutuhan
pengembangan kelembagaan penanggulangan bencana baik karena dianggap
bencana besar belum terjadi maupun bila bencana besar sudah terjadi tidak
akan terjadi lagi dalam jangka #aktu dekat.
,engan status lembaga setingkat dinas di daerah .BPB,/ banyak dinas
yang meragukan pelaksanaan tata komando ketika terjadi bencana dapat
terlaksana secara e+ekti+ di lapangan apalagi jabatan 'kepala BPB,( dirangkap
oleh &ekda yang beban kerjanya sendiri sudah cukup banyak.
!idak semua daerah bersedia membentuk BPB, dimana '&ekdanya(
merangkap jabatan .benturan eselonisasi/.
Proses seleksi anggota 5nsur Pengarah untuk BPB& pro'insi dan
kabupaten(kota juga memakan #aktu lebih lama karena kualitas &,% yang
sangat terbatas terutama di tingkat kabupaten serta sistem penggajian yang
belum jelas dan ke#enangan dalam menginter"ensi kebijakan Unsur Pelaksana
.dan kaitan lembaga teknis lain/ yang belum terdeskripsi.
@ungsi APelaksanaB dari BPB& punya kecendrungan untuk berbenturan
dengan +ungsi dinas-dinas teknis lainnya yang terlait dengan bencana
@ungsi koordinasi antara BPB& Pro'insi dan BPB& Kabupaten(Kota akan
cendrung sulit dilaksanakan secara e+ekti+ karena BPB, sebagai perangkat
,aerah akan tunduk kepada 7epala ,aerah dan 3nggaran ,aerahnya masing-
masing
-"2STRT36I &% OP3RSI PB &I &3R.
%asih banyak bias yang dilakukan Pemerintah ,aerah dalam menerjemahkan
legalitas $mplementasi dokumen )PB maupun )3,-P)B .
Belum ada mekanisme untuk mengintegrasikan )3,-P)B ke dalam
dokumen )P9%, sehingga belum dijadikan acuan dalam menyusun program
dan kegiatan terkait dengan kebencanaan.
Belum ada panduan yang jelas untuk menyusun dokumen )PB maupun )3,-
P)B sehingga terdapat "ariasi dalam pemahaman dan penyusunannya.
%asih banyak pedoman teknis .termasuk Protap-Protap/ tersebar di berbagai
departemen dan sektor yang belum memiliki kesamaan stadarisasi.
9enis dan tingkat bencana masih ditangani oleh mekanisme yang lama
.ketanggap daruratan saja/.
3lokasi anggaran untuk penanggulangan bencana masih memakai
mekanisme lama yaitu diambil dari 'dana tak tersangka( yang birokrasinya
tidak mudah dan makan #aktu.
7eterlambatan bantuan dan timbulnya bias dalam jumlah korban dan kerugian
masih mendominasi dalam persoalan tanggap darurat yang dilakukan
Pemerintah ,aerah.
9" Kesimpulan dan Rekomendasi
02
9"!Kesimpulan
&ecara umum dapat disimpulkan bah#a sistem penanggulangan bencana yang saat
ini dikembangkan baik di tingkat nasional maupun daerah sedang berada pada
tahap transisi antara sistem yang selama ini berjalan dengan sistem baru seperti
yang diamanatkan oleh UU No. 24 tahun 2007. UU ini menjadi 'milestone(
perubahan pendekatan penanggulangan bencana. !iga hal yang secara khusus
dirombak oleh UU No. 24 tahun 2007 adalah4
0. #egalitas pa;ung hukum. Upaya penanggulangan bencana memiliki payung
hukum yang memperkuat dan melindungi berbagai inisiati+ yang terkait. Pada
#aktu sebelumnya penanggulangan bencana adalah sebuah inisiati+ dan
program namun pada saat ini telah menjadi ke#ajiban legal.
2. Perubahan paradigma(mindset. Penanggulangan bencana bukan lagi
sebuah tindakan reakti+ dan terpisah dari inisiati+ pembangunan. Pembangunan
bencana pada saat ini perlu dilihat sebagai sebuah pendekatan menyeluruh
yang terintegrasi dalam proses pembangunan.
1. Pengembangan kelembagaan. 2embaga dan sistem penanggulangan
bencana melalui UU No. 24 tahun 2007 telah mendapatkan posisi yang lebih
kuat sehingga diharapkan dapat ber+ungsi lebih e+ekti+ dalam melaksanakan
berbagai tahap penanggulangan bencana. Paparan tata lembaga
penanggulangan bencana seperti yang tercantum dalam undang-undang
tersebut perlu dielaborasi lebih lanjut dengan memisahkan dua +ungsi yaitu
disaster council dan disaster agency. Disaster council lebih berperan dalam
pengembangan legal and regulatory framework serta mengembangkan
enabling environment bagi stakeholders untuk berpartisipasi sementara
disaster agency adalah lembaga pelaksana penanggulangan bencana yang
memiliki otoritas penuh dan menjalankan +ungsi komando.
&istem penanggulangan bencana seperti yang dimaksud UU No. 24 tahun 2007
tentang Penanggulangan Bencana yang kemudian diikuti dengan keluarnya
berbagai aturan pelaksana di satu sisi mampu meletakkan satu sistem
penanggulangan bencana baik untuk skala nasional maupun daerah. Namun di sisi
lain banyak isu dan kendala yang ditemukan dalam proses pelaksanaan sistem
penanggulangan bencana terutama untuk Pemerintah ,aerah. ,ari hasil sur"ei dan
e"aluasi yang dilakukan terhadap implementasi sistem penanggulangan bencana
terdapat sejumlah isu yang menonjol dan harus segera di atasi untuk menjamin
berjalannya sistem penanggulangan bencana dengan baik.
9"!"! *asalah Kelembagaan
%asalah yang paling menonjol dan banyak menimbulkan kebingungan di tingkat
daerah dalam membangun sistem penanggulangan bencana di #ilayah masing-
masing adalah masalah kelembagaan.
9"!"!"! Bentuk, Tugas dan @ungsi #embaga BPB&
<al-hal yang mendasari daerah untuk mengembangkan sistem Penanggulangan
Bencana dapat disimpulkan sebagai berikut.
:kspose daerah terhadap bencana. ,aerah yang terekspos bencana .skala
besar/ akan cenderung lebih proakti+ untuk mengembangkan sistem baru
daripada daerah yang kurang tereskpos.
7eberadaan lembaga promotor. 7eberadaan lembaga promotor secara nyata
mendorong daerah untuk mengembangkan sistem baru.
01
Pengalaman penanggulangan bencana. ,aerah yang memiliki pengalaman
positi+ dalam menanggulangi bencana akan cenderung mengoptimalkan
sistem yang ada. &ementara daerah yang tidak memiliki pengalaman positi+
akan cenderung merubah sistem yang telah ada.
,engan memahami sebab-sebab daerah mengembangkan sistem PB maka
dapat disusun langkah-langkah untuk mendorong daerah mengembangkan
sistem PB dalam bentuk insenti+ maupun disinsenti+.
9"!"!"$ 5nsur Pengarah
,i dalam UU No. 24 tahun 2007 dinyatakan bah#a BPB, terdiri dari dua unsur
yaitu unsur pengarah dan unsur pelaksana. Unsur pengarah sendiri terdiri dari
pemerintah terkait dan kalangan pro+esional. 7ondisi merupakan sesuatu yang
unik dalam sistem Pemerintah ,aerah karena tidak ada &7P, yang memiliki
unsur pengarah umumnya penyusunan kebijakan dan pertanggungja#aban
kegiatan dilakukan langsung kepada 7epala ,aerah melalui &ekda. Namun
BPB, memiliki unsur pengarah yang di+ungsikan sebagai penga#as dan
e"aluator. !ugas ini tentu saja akan berbenturan dengan tugas Bappeda dan
alur laporan pertanggungja#aban kepada 7epala ,aerah.
&elain masalah #e#enang dan tanggung ja#ab unsur pengarah yang berasal
dari kalangan pro+esional juga menimbulkan kesulitan tersendiri karena
pembayaran gaji selama mengemban tugas dan tanggung ja#ab sebagai bagian
dari unsur pengarah tidak disertai dengan sistem pembayaran dan aturan
kepega#aian yang jelas sehingga sampai saat ini pemerintah daerah
cenderung untuk menunggu pembentukan unsur pengarah ini.
%asalah lain yang juga ditemukan dalam proses implementasi unsur pengarah
ini adalah proses perekrutan dengan melalui proses fit and proper test di ,P),
.Pro"insi dan 7abupaten57ota/. !entu saja ini menjadi polemik sendiri karena
meskipun unsur pengarah bukan &7P, tetapi berada di ba#ah komando
7epala BPB, dan biasanya untuk tingkat daerah proses pemilihan personal
yang terlibat di dalam sistem pemerintah umumnya menjadi #e#enang kepala
daerah sehingga jika proses ini melibatkan ,P), maka diperkirakan proses
akan berjalan lambat berbiaya tinggi serta rentan terhadap unsur politik uang.
9"!"!") Keterbatasan Sumber &a;a *anusia (S&*)
%eskipun bencana sudah sering terjadi di $ndonesia namun tidak banyak &,%
yang memiliki kemampuan di bidang kebencanaan. 7eterbatasan &,% ini tentu
saja menimbulkan masalah tersendiri terutama jika dikaitkan dengan upaya
pembentukan BPB, di seluruh #ilayah $ndonesia. Berdasarkan Permendagri
No. 4- tahun 200- tentang &6!7 .&atuan 6rganisasi !ata 7erja/ BPB, yang
menyatakan pro"insi #ajib membentuk BPB, sementara untuk tingkat
kabupaten5kota juga #ajib membentuk BPB, .klasi+ikasi 3 atau B/ maka bisa
dibayangkan berapa banyak &,% yang memiliki keahlian di bidang
kebencanaan yang dibutuhkan oleh Pemerintah ,aerah. 9ika seumpama
seluruh pro"insi membentuk BPB, maka minimal &,% bidang kebencanaan
04
yang dibutuhkan sebanyak 020 orang untuk le"el pelaksana harian dan kepala
bidang. Belum lagi untuk le"el sta+ lainnya. 9ika separuh 7abupaten57ota
membentuk BPB, maka bisa dibayangkan berapa banyak kebutuhan akan
tenaga &,% di bidang kebencanaan. !ampaknya tugas pemerintah untuk
meningkatkan kapasitas di bidang kebencanaan masih sangat berat dan
panjang.
9"!"!"- nggaran BPB&
Pembentukan sebuah &7P, tentu saja memiliki konsekuensi terhadap alokasi
anggaran bagi &7P, yang baru dibentuk demikian juga dengan BPB,.
,iperkirakan anggaran yang harus dialokasikan kepada BPB, akan sangat
besar jika ditinjau dari sisi tugas pokok dan +ungsi yang diembannya serta dari
sisi jumlah &,% yang ada di dalamnya. 3nggaran ini akan semakin besar
mengingat adanya unsur pengarah dari kalangan pro+esional serta proses
rekrutmennya yang melibatkan ,P),.
9"!"$ *asalah &e/enisi dan Status Bencana
%asalah selanjutnya yang juga harus diselesaikan dengan segera adalah terkait
dengan de+inisi teknis operasional bencana serta status bencana. <ingga sekarang
belum ada kesepakatan yang jelas dan terukur tentang apa yang disebut dengan
bencana. ,i samping itu juga belum ada kategori tentang status bencana apakah
termasuk bencana lokal pro"insi atau nasional. Penetapan kategori status ini
penting karena akan terkait erat dengan sumber daya yang akan digunakan dalam
mengatasi kejadian bencana apakah hanya berasal dari 3PB, atau 3PBN atau
dengan tambahan bantuan luar. ,isamping itu de+enisi bencana yang operasional
akan dapat digunakan oleh aparat pemerintah dalam menggunakan angggaran
termasuk dalam kategori dana cadangan. 9ika ukuran bencana tidak jelas maka
dikha#atirkan pemerintah akan mengeluarkan dana secara se#enang-#enang atau
sebaliknya apabila bencana tidak dianggap sebagai bencana maka anggaran tidak
dikeluarkan sehingga dikha#atirkan jumlah korban akan meningkat.

9"!") *asalah Kerjasama ntar &aerah dalam Penanggulangan Bencana
Bencana alam yang terjadi di suatu daerah seringkali sumber ancamannya berasal
dari gangguan ekosistem dimana sumber gangguannya dapat berasal dari daerah
dengan #ilayah administrasi yang berbeda. <ingga saat ini sistem perencanaan dan
penganggaran yang ada termasuk yang diatur di dalam UU No. 2452007 juga belum
menjelaskan dan mengatur kemungkinan dan mekanisme kerjasama dalam
penanggulangan bencana antar daerah.
:" Rekomendasi
,alam melaksanakan ketiga prinsip penanggulangan bencana sesuai dengan UU
No. 24 tahun 2007 .cepat dan tepatG prioritasG dan koordinasi dan keterpaduan/
kelembagaan penanggulangan bencana harus dapat bertindak lintas sektor dan
0*
lintas #ilayah serta memiliki rantai komando yang jelas dan e+ekti+. ,alam kaitan
kemampuan bertindak lintas sektor pada saat ini beberapa departemen teknis di
tingkat pusat dan beberapa &7P, di daerah telah menjalankan +ungsi
penanggulangan bencana. ;ungsi koordinasi telah dijalankan oleh unsur pimpinan
nasional dan pimpinan daerah. 7eberadaan BNPB dam BPB, secara langsung
maupun tidak langsung akan mempengaruhi pola kerja dan koordinasi yang telah
berjalan. 7arena itu pendirian BNPB dan BPB, perlu dikelola secara bijaksana dan
bertahap serta dilengkapi berbagai peraturan yang mendukung kemampuan
bertindak lintas sektor.
Bencana yang terjadi dampak dan penyebabnya pada umumnya lintas #ilayah.
Pada sisi lain BPB, dibentuk oleh pemerintah daerah bersama dengan ,P), dan
dibiayai oleh anggaran daerah. !erkait dengan kebijakan ini beberapa hal yang
perlu dicermati4
%ekanisme kerja sama antar #ilayah untuk menanggulangi bencana perlu
dikembangkan. ,ua inisiati+ yang dapat dijadikan rujukan adalah pengelolaan
daerah aliran sungai .,3&/ di N!! dan '+orum %erapi di 9a#a !engah dan ,$D.
7ondisi kera#anan bencana tidak berbanding lurus dengan potensi daerah
sehingga pada beberapa daerah miskin justru tingkat kera#anan tinggi sementara
pada daerah yang secara ekonomi lebih baik tingkat kera#anan lebih rendah.
Pola penetapan anggaran untuk bencana dengan demikian perlu disesuaikan
dengan tingkat kera#anan.
)antai komando yang jelas dan e+ekti+ khususnya dalam +ungsi pelaksanaan
menuntut BNPB dan BPB, memiliki hubungan kelembagaan yang bersi+at
komando. Proses pembentukan dan anggaran BPB, oleh pemerintah daerah dan
,P), serta pengisian sta+ oleh pemerintah daerah berpotensi mengurangi tingkat
e+ekti"itas pelaksanaan rantai komando dalam penanggulangan bencana.
0?