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Desafios da administrao
pblica brasileira: governana,
autonomia, neutralidade
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Maria das Graas Rua
1. Introduo
O objetivo deste texto contribuir para o debate do problema da
neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de deciso,
elemento fundamental do modelo de administrao pblica gerencial.
Este problema assume especial relevncia frente aos objetivos de
aumentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no
que diz respeito forma de administrao do chamado ncleo estratgico
responsvel pela definio das leis e polticas pblicas e das ativida-
des exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do poder de
legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos.
No ambiciono apresentar solues. Ao contrrio: pretendo somente
iniciar um levantamento das graves dificuldades que o problema impe.
Para isto, organizei a discusso em quatro sees. Na primeira, apresento
rapidamente os conceitos de governabilidade e governana, procurando
chamar a ateno para o fato de que a distino entre eles representa
apenas um recurso analtico e argumento que: a) a atividade poltica est
presente em ambos; e b) o modelo de administrao pblica burocrtica
exibe contradies no somente devido aos desafios colocados atividade
governamental pelas mudanas do mundo contemporneo, mas tambm
em razo das clivagens que estabelecem entre racionalidade instrumental
e neutralidade burocrtica, por um lado, e o exerccio da autoridade e da
deciso poltica, por outro.
Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber
entre poltica e administrao, polticos e burocratas, procuro caracterizar
a neutralidade burocrtica e mostrar que representa, na realidade, apenas
Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 3
Set-Dez 1997
Maria das
Graas
sociloga,
doutorada em
Cincia Pol-
tica pelo
IUPERJ e
professora do
Departamento
de Relaes
Internacionais
da UnB
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um dos elementos de uma construo tpico-ideal, cada vez mais distante
de qualquer correspondncia com o mundo real. E sustento que, ainda
que a neutralidade burocrtica fosse realmente possvel, cabe indagar
pelo menos sobre: a) como torn-la uma caracterstica efetiva e consoli-
dada do comportamento dos agentes da administrao pblica; e b) quais
as suas conseqncias sob a tica dos valores democrticos mais amplos.
Em seguida, comento rapidamente o processo de mudana do
modelo de administrao pblica; e apresento algumas das caractersticas
do chamado Modelo de Administrao Pblica Gerencial que, em lugar
da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes
burocrticos em especial a flexibilidade, a descentralizao e horizon-
talizao das estruturas e a participao dos atores sociais.
Por fim, apresento algumas consideraes finais, procurando mostrar
que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apre-
senta dificuldades e que a proposta da autonomia imersa ou autonomia
inserida exibe implicaes que merecem reflexo mais demorada.
2. Governabilidade, governana e
administrao pblica burocrtica
Dentre os muitos e complexos desafios da reforma do Estado, um
vem se destacando pela sua recente incluso no debate poltico e acad-
mico: a capacidade do sistema poltico de responder satisfatoriamente s
demandas da sociedade e de enfrentar os desafios da eficincia e eficcia
da ao pblica em contextos de complexidade e incerteza crescente.
Nesse sentido, dois diferentes conceitos tm ocupado o centro da discus-
so, cada um deles referindo-se a uma dimenso do problema.
A primeira refere-se s condies sistmicas do exerccio do poder,
e envolve as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as
relaes entre os poderes, o sistema partidrio, o sistema de interme-
diao de interesses e outras (DINIZ, 1996). Trata-se da dimenso da
governabilidade, cuja discusso remonta dcada de 60 (HUNTINGTON,
1968; 1975; HABERMAS ,1987; OCONNOR , 1973)
A outra diz respeito maneira pela qual o poder exercido na
administrao dos recursos econmicos e sociais, tendo em vista o desen-
volvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante
os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transaes dentro
e fora dos limites da esfera econmica (MELO, 1996). Trata-se da dimenso
da governana, cujo conceito de formulao bastante recente pode
ser resumido como o conjunto das condies financeiras e administrativas
de um governo para transformar em realidade as decises que toma
(BRESSER PEREIRA, 1997).
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Esta ltima dimenso mostra-se particularmente relevante no caso
brasileiro, quando se tem em mente as constataes recentes de que, em
lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapaci-
dade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa
forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se
a falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas
as medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formu-
ladas (DINIZ, 1996).
Neste sentido, vale assinalar que, ao contrrio do que eventual-
mente se supe, refletir sobre os dois conceitos e/ou optar por um deles
como elemento de recorte analtico no significa assumir a existncia de
qualquer disjuntiva entre uma dimenso propriamente poltica do processo
de governo (governabilidade) e uma outra, restrita s rotinas de
gerenciamento despolitizado (governana). Uma perspectiva desta natu-
reza exatamente o que pretendo questionar neste texto, uma vez que
sustento, primeiro, que administrao poltica; e segundo, por implicao,
a existncia de um vnculo indissolvel e de uma articulao dinmica
entre governabilidade e governana. Na realidade, a distino entre as
duas significa apenas um recurso de anlise.
A governana compreende duas importantes capacidades: a finan-
ceira e a administrativa. A primeira refere-se disponibilidade de
recursos para realizar investimentos, assegurar a continuidade das pol-
ticas em andamento e introduzir novas polticas pblicas. A segunda diz
respeito disponibilidade de quadros executivos, ao estilo de gesto e
aos limites impostos ao administrativa. Neste sentido, Bresser Pereira
(1997) assinala que, se nos anos 80 as tentativas de solucionar a crise
do Estado privilegiavam as polticas de ajuste fiscal, nos anos 90 os
esforos nesse sentido no bastam: necessrio que se combinem
consistentemente com a busca da maximizao da capacidade gerencial
do Estado.
De acordo com o mesmo autor, este ltimo problema resulta de
uma contradio intrnseca ao modelo de administrao pblica vigente
no mundo ocidental moderno desde o sculo XIX: o modelo de adminis-
trao burocrtica:
...a administrao pblica burocrtica, que Weber descreveu
como uma forma de dominao racional-legal, trazia embutida uma
contradio intrnseca. A administrao burocrtica racional, nos
termos da racionalidade instrumental, medida em que adota os
meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. ,
por outro lado, legal, medida em que define rigidamente os objetivos
e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena trans-
formao tecnolgica e social, impossvel para o administrador ser
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racional sem poder adotar decises, sem usar de seu julgamento
discricionrio, seguindo cegamente os procedimentos previstos em
lei. (BRESSER PEREIRA, 1997:41).
Talvez caiba acrescentar que enquanto a adoo dos meios mais
adequados para atingir os fins visados supe escolher entre alterna-
tivas previamente estabelecidas e delimitadas pela autoridade legal, a
definio dos objetivos e os meios para atingi-los na lei remete ao
mundo da poltica, esfera na qual as prprias alternativas so construdas
e as decises so tomadas em resposta a interesses, necessidades e de-
mandas freqentemente conflituosos.
Neste sentido, ao enfatizar a racionalidade enquanto ao instru-
mental de adequao entre meios e fins, o modelo de administrao buro-
crtica como mecanismo de dominao racional-legal implica uma
dicotomia entre administrao e poltica que , ela prpria, contraditria.
Essas consideraes remetem a uma das mais instigantes questes
acerca da poltica administrativa e da reforma do Estado: o significado, a
desejabilidade e os limites da neutralidade burocrtica nas democracias
contemporneas.
3. Um (entre vrios) paradoxos do
governo no estado democrtico
Entre os diversos atores que transitam na esfera pblica, dois assu-
mem papis especialmente relevantes e, de certa maneira, mais visveis:
os polticos e os burocratas.
2
Idealmente, os polticos tm como misso promover o interesse
pblico, isto , o bem comum, contribuindo para o desenvolvimento da
sociedade e o bem-estar geral. Para isto, so investidos de autoridade
decisria e supe-se que venham a exerc-la conforme padres univer-
salistas. A realidade, entretanto, bem distinta: o que leva os indivduos
ao exerccio da atividade poltica freqentemente o desejo do poder,
da glria e da riqueza e a capacidade de usar a autoridade para benefi-
ciar interesses particulares, de grupos especficos, mesmo quando no
se trata de vantagens estrita ou diretamente pessoais. Este um dos
paradoxos do governo.
Esta tenso entre o ideal e o mundo real da poltica, entre o bem
pblico e o interesse particular, tem sido objeto da reflexo poltica e do
esforo de construo de mecanismos institucionais que configuram o
que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a
separao e independncia dos poderes, o mandato representativo limitado,
as eleies livres e regulares, e outras.
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Embora a discusso desse problema, no que diz respeito aos polticos,
remonte ao sculo XVII, preocupaes correspondentes aos burocratas
so muito mais recentes, apesar das apreenses manifestadas por autores
como Stuart Mill, j no sculo XIX.
Isto se deve, em parte, ao fato de que a moderna burocracia
muito mais recente do que a moderna classe poltica, j que o modelo de
administrao pblica burocrtica, hoje generalizado nas sociedades oci-
dentais, s veio substituir o modelo de administrao pblica patrimonialista
no sculo XIX. Por outro lado, deve-se tambm ao fato de que o modelo
de administrao pblica burocrtica surge, tendo a neutralidade como
um dos seus princpios.
De fato, em Burocracia, Max Weber (1979) indica ser caracters-
tica do processo de burocratizao e da burocracia o cumprimento obje-
tivo das tarefas, significando isso, primordialmente, um cumprimento de
tarefas a partir do conhecimento tcnico especializado e segundo regras
calculveis e sem relao com pessoas. Este o princpio do sine ira
et studio: um comportamento de tal forma neutro que exclui dos negcios
oficiais o amor, o dio, as preferncias, todos os elementos pessoais, irracio-
nais e emocionais, que fogem ao clculo.
Nas sociedades contemporneas, Weber constata ser essa a natu-
reza especfica da burocracia, louvada como sua virtude especial. E quanto
mais complexa e especializada se torna a cultura moderna, tanto mais
requer o perito despersonalizado e rigorosamente objetivo, em lugar do
mestre das velhas estruturas sociais, que era movido pela simpatia e pelas
preferncias pessoais, pela graa e gratido (1979: 250-251).
E em A poltica como vocao (1979), Max Weber estabelece
precisamente a diferena entre polticos e burocratas ao constatar que:
Tomar uma posio, ser apaixonado ira et studium o
elemento do poltico e, acima de tudo, o elemento do lder poltico.
Sua conduta est sujeita a um princpio de responsabilidade (...)
pessoal exclusiva pelo que ele faz (...) (1979: 116-117).
J os burocratas se distinguem pela atribuio de executar conscien-
ciosamente as determinaes dos polticos, como se resultassem de suas
prprias convices, ainda que lhes paream erradas; o compromisso de
evitar envolvimento com partidos ou lderes polticos, de modo a consti-
tuir-se em instrumentos de qualquer governo legtimo; o dever de atuar
como conselheiros desinteressados e imparciais na execuo das decises
governamentais. De acordo com Weber, o princpio de responsabilidade
que rege a ao do servidor pblico exatamente o oposto daquele que
caracteriza o poltico:
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Sine ira et studio sem ressentimento nem preconceito
ele administrar seu cargo. Da no fazer precisamente o que o
poltico, o lder bem como seu squito, tem sempre e necessaria-
mente de fazer, ou seja, lutar (...). Sem essa disciplina moral e essa
omisso voluntria, no sentido mais elevado, todo o aparato cairia
aos pedaos. (1979: 116-117)
Nesses termos, segundo Caiden (1996), o conceito de neutralidade
aparentemente muito simples, baseando-se nos princpios de:
a) separao entre as carreiras polticas e administrativas e
b) de despolitizao do servio pblico.
Os polticos formulam os fins, decidem e ordenam; os burocratas
se encarregam da proviso dos meios e executam as decises de acordo
com as ordens recebidas. Os polticos conquistam seus cargos mediante
a competio na arena poltica, com base na sua competncia poltica,
sendo julgados pelos seus pares e pelo eleitorado.
Os burocratas so selecionados mediante sua competncia tcnica
em arena de competio administrativa, sendo julgados pelos seus pares
e pelos seus superiores polticos. Os burocratas no se envolvem em
atividades poltico-partidrias, nem expressam publicamente suas opinies
acerca da atividade poltica ou governamental.
Portanto, administrao e poltica so esferas distintas e separadas
a partir da proibio legal de acmulo ou superposio de funes. A
atividade burocrtica deve ser regida pelos critrios da expertise, confia-
bilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade,
entre outros.
A esta altura, cabem diversas indagaes. O que que autoriza
supor que o comportamento burocrtico exiba tais caractersticas? Por
que estariam os burocratas infensos ao paradoxo do governo acima mencio-
nado? Seria a neutralidade burocrtica apenas uma construo hipottica,
um recurso conceitual? Ou seria efetivamente constatvel no mundo das
realidades efetivas? Aparentemente to desejvel, quais seriam as con-
seqncias no antevistas da neutralidade burocrtica?
Em primeiro lugar, nada autoriza supor que haja uma natureza
prpria dos agentes burocrticos, capaz de torn-los distintos dos outros
homens e de impedir que sejam maximizadores e ambicionem a glria, a
riqueza e o poder. Assim sendo, os administradores pblicos estariam
submetidos ao paradoxo do governo, acima mencionado, da mesma ma-
neira que os polticos.
Na realidade, o prprio modelo de administrao burocrtica, com
a sua nfase nos controles, processos e rituais surgiu, em grande parte,
como tentativa de resolver tal paradoxo, medida que se destinava a
cercear a corrupo, o nepotismo e o clientelismo tpicos da administrao
pblica patrimonialista.
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Entretanto, apesar do inegvel avano que representou neste sentido,
ainda assim, os controles burocrticos tm se mostrado formalsticos e
insuficientes diante das grandes tentaes que um poder cada vez mais
slido e abrangente coloca aos que exercem os cargos administrativos.
De fato, no mundo contemporneo, o poder administrativo capaz
de sustentar ou de destruir instituies. Numa sociedade cada vez mais
avanada tecnologicamente, onde a informao representa um recurso de
poder inestimvel, e onde os meios de execuo das decises so cada vez
mais complexos, o destino dos lderes polticos encontra-se intimamente
dependente do desempenho dos quadros administrativos. Na realidade, o
equilbrio de poder vem se alterando consistentemente em benefcio dos
administradores e em detrimento dos polticos (CAIDEN, 1996: 30).
Contudo, enquanto os polticos so regulamente submetidos ava-
liao eleitoral, a burocracia, por definio, no apenas politicamente
irresponsvel, como tambm deve ser protegida das turbulncias do jogo
poltico, mantendo-se estvel e segura em suas posies atravs de suces-
sivas mudanas de governo j que os quadros administrativos so
elementos constitutivos do Estado e no do governo.
Nessas condies, como impedir que os agentes administrativos
da mesma forma como ocorre com os polticos usem seus recursos
de poder e sua autoridade em favor de interesses particulares e em detri-
mento do bem pblico?
Este ponto mostra-se to mais importante quando se tem em mente
que, no mundo real da poltica o prprio processo de representao de
interesses no se limita s lideranas polticas e aos polticos autorizados
pelo voto. Todavia, existem srias restries ao processo burocrtico de
representao de interesses, pois, conforme coloca Reis:
(...) discrimina contra interesses no organizados; tende a se
limitar ao mbito de setores funcionais particulares, (...) mostran-
do-se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um ine-
vitvel conservadorismo, (...) porque a agregao de interesses
lograda cristaliza a correlao de foras existente. (1989: 103).
Para solucionar o problema, tm sido propostos arranjos como a
rotatividade dos cargos, com perodos de curta durao, de modo a evitar
a personalizao do poder; mecanismos de avaliao interna; comisses
externas de avaliao e fiscalizao; descentralizao das decises e
aes; estabelecimento de instituies rivais que venham a competir pelo
poder e cooperar quanto aos fins; processos de treinamento, que incluam
a disseminao de normas de comportamento compatveis com o interesse
pblico; e a criao de mecanismos que tornem a burocracia dotada de
responsiveness frente sociedade, sujeita ao controle social.
O problema tem sido como operacionalizar tais arranjos de maneira
eficaz: no existe, para o controle da burocracia, uma engenharia poltica
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generalizadamente adotada, como aquela estabelecida com relao aos
polticos nas democracias liberais.
Assim, o princpio da neutralidade burocrtica parece representar
apenas um elemento da construo tpico-ideal weberiana, muito distante
do que se constata no mundo emprico.
De fato, estudos recentes tm mostrado que, diversamente do
que pretendia a separao analtica entre poltica e administrao, fica
claro que os agentes administrativos no so neutros, mas sim dotados
de interesses prprios, que tentam maximizar. Agem como atores pol-
ticos, mostrando-se capazes de mobilizar recursos polticos, como in-
formao e apoio de grupos de interesse da sociedade. Alm disso,
possuem capacidade para desenvolver concepes prprias sobre as
polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico,
independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica.
Finalmente, so capazes no apenas de competir com os polticos, mas
de efetivamente entrar em conflito com eles, visando no somente deci-
ses favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas
at mesmo disputando o controle do processo poltico (RUA, 1992; RUA
e AGUIAR, 1995).
Esses diversos aspectos do comportamento da burocracia tm se
manifestado com regularidade em governos de diversos pases demo-
crticos, no sendo possvel descartar sua importncia sob o argumento
de que representam distores caractersticas dos regimes autoritrios
ou das democracias ainda no consolidadas. Essas regularidades cha-
mam a ateno de Peters, que introduz a hiptese do governo burocr-
tico, compreendida em termos da possibilidade de os agentes burocr-
ticos assumirem o controle do processo governamental, restando aos
polticos apenas funes de legitimao das decises burocrticas
(PETERS, 1981).
Desta forma, chega-se ltima deste primeiro conjunto de
questes: seria a neutralidade burocrtica um valor absoluto, desejvel
em si mesmo? Ou implicaria conseqncias que imporiam a discusso
acerca da sua desejabilidade ou convenincia? Esta discusso parece
conduzir a um dilema.
Sem qualquer sombra de dvida, os valores implcitos no princpio
da neutralidade burocrtica so, considerados abstratamente sob a
perspectiva tica, extremamente desejveis. Sob a tica dos valores demo-
crticos, de todos os matizes, no h como negar a importncia do combate
ao favoritismo, patronagem, venalidade, discriminao, em favor do
profissionalismo, do mrito e da imparcialidade. So esses valores que
orientam padres de conduta destinados a assegurar a previsibilidade essen-
cial realizao dos fins individuais e coletivos sob o imprio da lei
(calculabilidade a partir de normas universais estveis).
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Entretanto, a experincia histrica tem mostrado que a contrapartida
da neutralidade burocrtica pode ser a irresponsabilidade poltica e a
ausncia de compromisso com valores democrticos. De fato, uma
burocracia despolitizada, que se conduz como simples instrumento de exe-
cuo das ordens dos seus superiores, tanto pode servir democracia,
como pode ser importante recurso para a implantao de regimes ditato-
riais e tirnicos, como mostram, entre outras, as experincias ainda re-
centes do nazismo e das ditaduras latino-americanas.
4. A mudana do modelo de administrao pblica
Na primeira metade da dcada de 70 iniciou-se uma grande crise
econmica de escala mundial, cujo marco inicial mais visvel foram as
duas grandes crises do petrleo (1973 e 1979). At ento, o mundo
capitalista vivia num perodo de altas taxas de desenvolvimento econ-
mico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover
o crescimento econmico e o bem-estar social. No incio dos anos 80,
encerra-se esta fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda
Guerra e inicia-se uma prolongada recesso, cujos efeitos so uma acen-
tuada crise fiscal, acompanhada de uma crise do modo de interveno
do Estado e de uma crise de governabilidade.
Alm disso, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira
acentuada desde a Segunda Guerra a globalizao e as grandes trans-
formaes tecnolgicas, especialmente nas reas de microeletrnica e
telecomunicaes assume uma dinmica mais acelerada a partir do
fim da dcada de 80. Com a queda do Muro de Berlim, em 1989, e com a
dissoluo da Unio Sovitica em 1991-1992 acabam-se as principais
distines polticas e econmicas entre o mundo ocidental, democrtico e
capitalista e o mundo oriental, autoritrio e socialista.
Nesse novo ambiente, aumenta a interdependncia das naes, os
Estados nacionais passam a dispor de menor capacidade regulatria, tor-
nam-se mais vulnerveis s foras transnacionais (desde as corporaes
at os investidores individuais, desde os empreendimentos legtimos at o
crime organizado), perdem boa parte do seu controle sobre os fluxos finan-
ceiros e comerciais e sobre a tarefa de decidir autonomamente as suas
polticas macroeconmicas.
Embora a crise econmica e a crise fiscal pudessem ser contornadas
com a redefinio do papel do Estado na economia e com o corte de
polticas sociais, o mesmo no se aplicava crise de governabilidade e
aos desafios da globalizao. Na verdade, no apenas o Estado passou a
contar com menos recursos, mas tambm passou a dispor de menos poder
efetivo. Logo, a soluo no poderia se limitar esfera econmica, mas
deveria se estender ao modelo poltico-administrativo.
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De fato, solues econmicas no seriam suficientes para superar
a inflexibilidade da burocracia: seu conservadorismo, sua relutncia em
se afastar dos precedentes, sua adeso letra estrita da lei, seu comporta-
mento refratrio inovao e sua generalizada conformidade aos padres
grupais. As mudanas em andamento impunham a presena de quadros
criativos, flexveis e capazes de inovar, competitivos e comprometidos em
melhorar o seu desempenho, orientados para a sociedade em lugar de
auto-referidos, dotados da motivao resultante da capacidade de acreditar
no que estivessem realizando.
nesse contexto que se iniciam as medidas de modernizao do
setor pblico que, por longos e diversos processos de ensaio e erro, acaba-
ram resultando no modelo que se convencionou chamar de administrao
pblica gerencial.
No final da dcada de 70 e incio de 80 constatava-se a existncia,
nos pases anglo-saxnicos, de uma opinio pblica desfavorvel burocra-
cia pblica e ao mesmo tempo uma inclinao em valorizar o modelo de
gesto adotado pelo setor privado. Com a eleio do governo conservador
na Gr-Bretanha e republicano nos EUA, iniciou-se a implantao, no
setor pblico, de formas de gesto importadas diretamente do setor privado,
nas quais a nfase recaa sobre o objetivo de cortar custos e aumentar a
produtividade, e onde era possvel observar a ausncia da percepo das
diferenas entre a atividade privada e a atividade pblica (ABRUCIO, 1996).
Basicamente, apesar dos diversos arranjos adotados em diferentes
momentos e em experincias diversas, o modelo gerencial puro, importado
diretamente do setor privado, exibia as seguintes caractersticas:
a) uma lgica de completa separao entre a esfera da poltica e a
esfera da administrao;
b) uma concepo estritamente econmica, baseada na avaliao
tcnica de custo/benefcio;
c) um princpio central: a eficincia, compreendida como eficincia
operacional, que implica o aumento da conscincia dos custos e requer
uma rgida especificao de objetivos e controles;
d) objetivo de produtividade e dinmica da competio maneira
da concorrncia no mercado; e
e) pblico-alvo concebido como o conjunto dos consumidores, na
sua condio de contribuintes.
Pode-se discutir vrios ngulos de cada uma dessas caractersticas.
Entretanto, a fim de no alongar excessivamente o debate, basta apontar
que alguns dos seus problemas decorrem, basicamente, do fato de que o
modelo gerencial puro totalmente apoltico e por isso mostra-se ina-
dequado administrao pblica.
Vale observar que a sua lgica de absoluta separao entre poltica e
administrao, curiosamente, a mesma que orienta o modelo de
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RSP
administrao burocrtica, mas tambm a mesma que orienta todas
as concepes que, por assim dizer, se baseiam na mstica do mercado.
Para estas, poltica e mercado devem ser no apenas esferas separadas,
mas completamente estanques e o mercado funcionaria to melhor
quanto menor fosse a ingerncia da poltica. Esta viso totalmente ing-
nua e equivocada j foi suficientemente discutida e criticada por diversas
vertentes do pensamento poltico. Aqui basta lembrar de que a poltica
surge sempre que h conflito de interesses materiais ou ideais e tal
conflito potencialmente se manifesta sempre que h mais de um indiv-
duo desenvolvendo uma atividade qualquer ou simplesmente existindo
(SCHMITTER, 1974).
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Assim, na segunda metade da dcada de 80, importantes mudanas
comearam a ser introduzidas, a partir da percepo das diferenas entre
a gesto do setor privado e do setor pblico. As duas principais transforma-
es foram:
a) a priorizao dos conceitos de flexibilidade, planejamento
estratgico e qualidade, alternando a dinmica interna das organizaes
pblicas; e
b) a orientao dos servios pblicos para as demandas e anseios
dos cidados, sem abandonar o conceito empresarial da busca da eficincia
(ABRUCIO, 1996).
Na tentativa de encontrar uma soluo que compatibilizasse as
vantagens da administrao gerencial com as caractersticas prprias do
setor pblico, diversas propostas surgiram, dando origem a diferentes
modelos. No cabe aqui discuti-los. Vale apenas mencionar caractersticas
centrais de alguns deles que, reunidas, compem o que hoje se entende
como modelo de administrao pblica gerencial e que tm orientado os
esforos em direo reforma administrativa no Brasil:
a) O foco o cidado, e as atividades se orientam para a busca de
resultados.
b) O princpio da eficincia econmica cede espao ao princpio da
flexibilidade.
c) nfase na criatividade e busca da qualidade;
d) Descentralizao, horizontalizao das estruturas e organizao
em redes.
e) Valorizao do servidor, multiespecialidade e competio admi-
nistrada.
f) Participao dos agentes sociais e controle dos resultados.
Diversos destes aspectos contemplam (ou podem contemplar) a
dimenso poltica da administrao pblica. o caso princpio da
flexibilidade, que implica a tentativa de superar a rigidez burocrtica e a
orientao primria de maximizao custo/benefcio e de admitir a
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interao com o ambiente social. O mesmo pode ser dito da descentra-
lizao e da horizontalizao das estruturas, que implicam autonomia de
gesto e tendem a romper com o princpio da hierarquia e com a tica
da obedincia situados na base da neutralidade e despolitizao da
burocracia. Por fim, o caso, especialmente, da participao dos agentes
sociais, que implicam as noes de gesto participativa e se baseiam
nos conceitos de transparncia, accountability, participao poltica,
eqidade e justia.
5. Consideraes finais: os dilemas da
autonomia burocrtica
Nesse sentido, um conceito fundamental e freqentemente pouco
explicitado o de autonomia. Em acepo ampla, pode ser entendido
como a capacidade de um ator ou agncia de formular preferncias e
executar decises, sem sofrer constrangimentos decorrentes de relaes
de subordinao. Vale assinalar que, conforme coloca Bresser Pereira
(1997:43), o conceito de autonomia da burocracia pblica no deve
ser confundido com o de insulamento burocrtico, ou seja, o isola-
mento das agncias estatais em relao s influncias polticas,
proposto como recurso de separao entre a poltica e a administrao e
de despolitizao da burocracia, de maneira a proteg-la do populismo
econmico e do clientelismo.
Mais precisamente, o conceito de autonomia da burocracia pblica
pode ser operacionalizado como a capacidade de ocupar posies centrais
no governo; de formular preferncias polticas; de ajustar os objetivos
aos procedimentos j estabelecidos; a disponibilidade de qualificaes
para comando ou gerenciamento das atividades; e a capacidade de con-
trolar a implementao das decises pblicas (ROSE:1974; PETERS: 1987).
Estas capacidades podem se consolidar mediante o arranjo denomi-
nado autonomia imersa ou autonomia inserida proposto por Peter
Evans (1995:248), segundo o qual, para que as agncias governamentais
ganhem eficcia e sejam capazes de realizar transformaes, devem estar
imersas em uma densa rede de relaes sociais que as vinculam aos seus
aliados na sociedade a partir de objetivos de mudana. Para o autor esta
seria a forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venha
a se tornar governo, em substituio aos polticos.
Esta concepo apresenta diversos problemas. Em primeiro lugar,
conquanto a idia de autonomia governamental no oferea dificuldades
do ponto de vista conceitual, o mesmo no acontece com autonomia
imersa ou autonomia inserida. Conforme colocam Tavares de Almeida
e Moya (1997:121):
145
RSP
No fica claro o que seja autonomia inserida e no que ela se
distinguiria das condies normais de operao dos governos nas
democracias antigas e estveis. A menos que se imagine que o
governo no seno o comit executivo dos interesses predomi-
nantes na sociedade, alguma capacidade de iniciativa autnoma e
alguma sustentao poltico-parlamentar so traos tpicos de todo
governo democrtico que no esteja beira do colapso.
Eu acrescentaria que no apenas a sustentao poltico-parlamentar
tpica desse tipo e condio de governo, como tambm o so os vnculos
com as diversas coalizes de interesses que se constituem como atores
polticos em sociedades minimamente inclusivas.
Entretanto, quanto ao conceito de autonomia de Peters, acrescen-
ta-se o arranjo de Peter Evans, tem-se o que o primeiro destes autores
indica serem os pr-requisitos para um governo burocrtico. Este o
dilema da autonomia burocrtica: para atender aos imperativos da
governana numa ordem em transformao, necessrio autonomia. Mas
a autonomia do mesmo modo que a neutralidade, embora por vias
transversas no assegura democracia, nem mesmo a autonomia imersa
ou inserida, ao contrrio do que pretende Peter Evans.
Alm disso, o conceito de autonomia imersa ou inserida tem
subjacente o suposto de um conjunto de atores sociais forte e
generalizadamente atuantes em busca de resultados da ao pblica que
satisfaam seus interesses e demandas. Ou seja, no basta constituir buro-
cracias autnomas: necessrio ter atores sociais envolvidos e mobilizados
em torno da consecuo de metas pblicas.
Pelo menos desde Schumpeter (1978) e, mais tarde, de Olson (1971;
1982), so conhecidas as dificuldades para que isso ocorra. Enquanto o
primeiro enfatiza o problema da racionalidade poltica do cidado mdio,
o segundo no deixa dvidas quanto s dificuldades da ao coletiva
os elevados custos de organizao e coordenao vis--vis, o carter
indivisvel e no excludente dos bens pblicos nem quanto s nefastas
conseqncias da hipertrofia dos pequenos grupos (OLSON, 1982 ).
Na verdade, possvel sugerir que a resposta (mas no a soluo)
ao problema de Olson encontra-se em Michels: a proviso de bens pblicos
para os grandes grupos inclusive o controle social s ocorre efeti-
vamente mediante a ao do empresrio poltico figura no necessaria-
mente restrita aos polticos dotados de mandato eletivo. Em que medida
isto seria diferente dos modelos tradicionais de atuao dos agentes
pblicos, no somente os polticos, mas tambm os burocratas?
Ademais, supondo que sejam resolvidos os desafios da ao cole-
tiva e haja organizao dos atores sociais, coloca-se ainda, conforme mostra
Michels (1982), o problema da oligarquizao das organizaes
146
RSP
democrticas (no apenas partidos polticos, mas tambm associaes,
sindicatos, conselhos comunitrios e setoriais, etc): em que medida as
entidades organizadas da sociedade civil so, de fato, representantes dos
cidados enquanto usurios dos bens pblicos?
Se a proposta da autonomia imersa se destina a resolver o problema
da vinculao entre a administrao pblica e a sociedade de maneira a
obter agilidade e eficcia, sem perda do controle democrtico, uma questo
central a ser enfrentada a de como tornar generalizada e efetiva a
participao dos atores sociais.
Desta forma, a autonomia imersa pode levar a uma situao de
fortalecimento dos laos dos agentes/agncias burocrticas com clientelas
especficas, impondo dificuldades construo de consensos e estabele-
cendo novos padres de favorecimento poltico, em lugar da universalizao
das relaes de cidadania. Por outro lado, pode representar um novo
patamar no fortalecimento dos atores burocrticos, em prejuzo dos pol-
ticos, quando possvel pensar que a competio entre os dois tipos de
atores e no a assimetria e subordinao entre eles que favorece a
democracia (REIS, 1989).
Assim, conforme procuro chamar a ateno em um outro artigo
(RUA, 1997), Max Weber ensina que o grande drama da dominao moder-
na situa-se no campo das relaes entre os dominadores: os polticos e a
burocracia. Particular destaque teria, na dinmica dessas relaes, a dis-
tino entre as ticas e os tipos de racionalidade caractersticos de cada
um desses atores. Enquanto a burocracia seria orientada pela tica da
obedincia e pela racionalidade formal, sendo a competncia tcnica e o
mrito as fontes da legitimidade burocrtica, os polticos teriam como
traos predominantes a tica da responsabilidade e a racionalidade subs-
tantiva, fundamentos da legitimidade poltica.
O efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria consi-
derado o inexorvel processo de complexificao e burocratizao da
sociedade moderna e dadas as caractersticas de cada um dos agentes do
jogo poltico e os seus recursos de poder, como impedir que a burocracia
venha a usurpar o poder e como assegurar que permanea, sendo apenas
um elo de ligao entre dominadores e dominados? Para Weber, a incapa-
cidade de solucionar este problema estaria na base do declnio dos grandes
imprios da histria (WEBER: 1993). Isto, certamente, no pode ser
esquecido quando do debate da autonomia burocrtica, especialmente da
autonomia imersa.
Finalmente, se este debate sugere que o exerccio da autonomia buro-
crtica implica a rejeio do princpio da neutralidade, deve ficar claro que
isto significa descartar ambas as suas facetas: no somente a indiferena
descompromissada, mas tambm o universalismo. Quais as conseqncias
disso sobre a governabilidade e a governana democrticas?
147
RSP
Quanto mais presentes se tornarem esses dilemas, maior ser a
relevncia da discusso acerca das relaes entre governana, neutrali-
dade burocrtica e autonomia para a reforma do Estado e da administrao
pblica, onde o que est em jogo, em ltima instncia, a democracia
enquanto valor maior.
148
RSP
Notas
1
Agradeo a Evelyn Levy por ter me chamado a ateno para a relevncia desta temtica
no mbito da reforma administrativa brasileira. Este artigo representa uma verso mais
elaborada de um outro que apresentei na Semana Max Weber, UnB, setembro de 1997.
2
Considero polticos aqueles cujas carreiras se baseiam no exerccio do mandato poltico.
E burocratas, em geral, aqueles cujas carreiras esto orientadas para o exerccio de ativi-
dades administrativas, com base no conhecimento tcnico especializado. Nesse sentido,
existem diversos outros atores pblicos, como os magistrados e os militares, por exem-
plo, cujos papis e lgica de comportamento exibem efetivas distines com relao aos
polticos e aos burocratas propriamente ditos.
3
Pessoalmente, considero a definio do conceito de poltica proposto por Schmitter
demasiado amplo e, portanto, pouco operacional. Em outros textos tenho sugerido
que a poltica consiste no conjunto de instituies e processos destinados soluo
pacfica dos conflitos em torno de bens pblicos. Acrescento que mesmo esta defini-
o que proponho, questionada por todos aqueles que compartilham os pressupos-
tos da escola realista das relaes internacionais, para a qual a soluo pacfica dos
conflitos exclui a guerra, que considerada a continuao da poltica por outros
meios.
149
RSP
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151
RSP
Resumo
Resumen
Abstract
Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade
Maria das Graas Rua
O objetivo deste texto iniciar um levantamento da dificuldades impostas reforma
administrativa a partir da considerao do problema da neutralidade da burocracia versus
o requisito da autonomia de deciso, elemento fundamental do Modelo de Administrao
Pblica Gerencial. Tal problema assume especial relevncia frente aos objetivos de au-
mentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito forma de adminis-
trao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticas
pblicas e das atividades exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do
poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Para
isso, a discusso est organizada em quatro sees. Na primeira, so rapidamente apre-
sentados os conceitos de governabilidade e governana, com nfase no fato de que a
distino entre eles representa apenas um recurso analtico.
Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber entre poltica e
administrao, polticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrtica e
mostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construo tpico-
ideal, cada vez mais distante de qualquer correspondncia com o mundo real.
Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudana do modelo de adminis-
trao pblica; e so apresentadas algumas das caractersticas do chamado Modelo de
Administrao Pblica Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de
autonomia por parte dos agentes burocrticos.
Por fim, so tecidas algumas consideraes, procurando mostrar que, da mesma
maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apresenta dificuldades e que a pro-
posta da autonomia imersa ou autonomia inserida exibe implicaes que merecem
reflexo mais demorada.
Desafos de la administracin pblica brasilea: gobernacin, autonoma,
neutralidad
Maria das Graas Rua
El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a la
reforma administrativa a partir de la consideracin del problema de la neutralidad de la
burocracia versus el requisito de la autonoma de decisin, elemento fundamental del Mo-
delo de Administracin Pblica Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante los
objetivos de aumentar la gobernacin del Estado, y constituye uno de los retos centrales del
Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere a
la forma de administracin del llamado ncleo estratgico - responsable de la definicin de
las leyes y polticas pblicas - y de las actividades exclusivas del Estado- caracterizadas
por el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendo
recursos. Para ello, la discusin est organizada en cuatro secciones. En la primera se
presentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernacin, con nfasis en el
hecho de que la distincin entre ellos representa solamente un recurso analtico.
En la segunda seccin, a partir de las distinciones clsicas de Max Weber entre poltica
y administracin, polticos y burcratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrtica
y mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construccin
tpica-ideal, cada vez ms distante de cualquier correspondencia con el mundo real.
Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 3
Set-Dez 1997
Maria das
Graas
sociloga,
doutorada em
Cincia Pol-
tica pelo
IUPERJ e
professora do
Departamento
de Relaes
Internacionais
da UnB
152
RSP
En seguida, se comenta rpidamente el proceso de cambio del modelo de administracin
pblica, y se presentan algunas de las caractersticas del llamado Modelo de Administracin
Pblica Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonoma
por parte de los agentes burocrticos.
Por ltimo, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la misma
forma que la neutralidad, la autonoma burocrtica presenta dificultades, y que la propuesta
de la autonoma inmersa o autonoma insertada exhibe implicaciones que merecen
una reflexin ms detenida.
Challenges facing the brazilian public administration: governance, autonomy
and neutrality
Maria das Graas Rua
The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrative
reform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to the
requirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model of
Public Administration. This problems becomes particularly relevant given the objective
to increase State governance and constitutes one of the major challenges in the Sate
Reform Master Plan, particularly with regard to the so called strategic core, which is
responsible for establishing laws and public policies as well as those activities exclusive
to the State, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect,
regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In the
first, the concepts of governability and governance are briefly introduced, with special
emphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysis
purpose.
In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politics
and administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauratic
neutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typically
ideal construction, increasingly distant from the real world.
The article then briefly discusses the change process in the model of public
administration and some of the characteristics of the so called Managerial Model of
Public Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree of
autonomy on the part of bureaucracy agents.
In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality,
bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an embedded
autonomy or inserted autonomy has implications that require a more careful study.