Di Serta Tie

INTRODUCERE
Noiunea utilizat are semnificaia sa n orice demers cognitiv tiinific, demersul teoretic
de fundamentare a semnificaiei unui termen ine, nainte de toate, de ramura tiinei
specializate i nu de semantic, ca tiin general a semnificaiei cuvintelor. Desigur, ntre
semantic i tiinele specializate, ntre care i cele juridice, are loc un permanent schim de
informaii, de completare i e!plicare reciproc
"
.
De#a lungul deceniilor, n literatura juridic s#au utilizat mai multe e!presii pentru a evoca
actele juridice ale organelor administraiei pulice.
$iteratura din perioada interelic, de pild, face o distincie, mai nt%i, ntre actele puterii
e!ecutive n raporturile cu &arlamentul i actele fcute de puterea e!ecutiv, n raporturile cu
cetenii ori care au 'intervenit ntre diversele servicii pulice ale statului(. )poi, actele puterii
e!ecutive n raporturile sale cu cetenii erau divizate n dou categorii*
a+ actele de autoritate i + actele de gestiune.
)ctele de autoritate erau nelese ca fiind manifestri de voin fcute de un organ
administrativ competent, prin care se crea o situaie juridic general sau individual, guvernat
de norme de drept pulic, iar prin actul de gestiune se nelegea manifestarea de voin fcut de
un organ competent, ce 'tinde s creeze unui organism administrativ o situaie juridic cu
caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat, normele de drept pulic fiind e!plicate prin
ideea de dominaie i comandament. ,nteresant este faptul c n sfera actelor puterii e!ecutive
nu apare termenul de contract, dei actul administrativ de gestiune se aprecia c are, n realitate,
caracter de act civil
-
.
.%nd o autoritate pulic # precizeaz prof. &aul Negulescu # ncheie un contract de
v%nzare#cumprare cu un particular, privitor la un imoil, se creeaz o situaie juridic de
cumprtor i o alta de v%nztor, amele reglementate de dreptul privat. )ceste situaii juridice nu
pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimm%ntul amelor pri, prin acte
ilaterale. )ctul de v%nzare#cumprare este, deci, un act administrativ de gestiune.
/e constata, cu uurin, c noiunea de act administrativ era folosit ntr#un sens pur
formal, spre a evoca actele juridice ale autoritatilor administrative, nu si regimul juridic de putere.
0ntre actul administrativ i actul administrativ de gestiune nu e!ista o coresponden gen#
specie, su aspectul regimului juridic aplicail, primul era o specie a actelor de autoritate,
"
http*11222.apu.ro12p#content1uploads1-3""13-1.#)ctul#administrativ.pdf.
-
,idem.
4
secundul era o specie a actelor de drept privat. .u toate acestea, literatura i jurisdicia vremii au
avut serioase ezitri atunci c%nd s#a pus prolema naturii juridice a unor acte concrete 5de
e!emplu, actele de pensionare+, implicit a atacrii acestora 'n termenii i conform cu legea
contenciosului administrativ(. 6eza actelor administrative de autoritate i, respectiv, de gestiune
era larg rsp%ndit n literatura juridic european a perioadei interelice
4
. 7r s fie respins
definitiv n doctrina actual occidental, teza de mai sus este prezentat ca o posiil modalitate
de analiz a actului administrativ
8
.
$iteratura juridic de dup rzoi, oiectiv, n#a putut evita aceste controverse
terminologice, cu toate c, pe fond, datele prolemei deveniser altele. Dintre terminologiile
propuse
9
, dou formulri se detaeaz su aspectul rezonanei n legislaie, n practica judiciar i
n alte ramuri ale tiinei dreptului, anume* act administrativ si, respectiv, act de drept
administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ s#a propus de prof. 6udor Drganu, n ideea
evocrii mai clare a regimului elaorrii i, respectiv, al efectelor administraiei de stat, emise n
realizarea puterii de stat
:
. /#a urmrit a se releva, chiar prin denumire, c aceste acte sunt supuse
unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administraiei de stat.
)ceast terminologie a fost criticat de prof. ;omulus ,onescu, pe urmatoarele aspecte*
a+ utilizarea ei nseamn implicit o recunoatere c e!ist diferite categorii de acte
juridice determinate de ramura de drept care le#ar reglementa 'c ar e!ista astfel de e!emplu, pe
l%ng acte de drept administrativ i acte de drept constituional acte de drept financiar, acte de
drept penal etc(.
+ multe din 'aa#zisele acte de drept administrativ( 5de e!emplu, actele de stare civil,
uletinele de identitate, unele certificate etc.+ sunt reglementate nu numai de norme de drept
administrativ, ci i de alte categorii de norme juridice<
c+ denumirea este contrar celei de act administrativ, prevzut de unele acte normative,
inclusiv de .onstituie.
0n ceea ce ne privete, apreciem c aceast critic este e!agerat, terminologia propus i
promovat prin lucrrile sale de prof. 6udor Drganu a avut, fr ndoial, o importan deoseit
4
6. Drganu, Formele concrete de activitate ale organului statului, =ditura >tiinific, ?ucureti, "@:9, p. -48#-83.,.
/antai, Drept administrativ i tiina administraiei, voi. ,,, =ditura ;isoprint, .luj#Napoca, -338, p. -@.
8
9
.a de e!emplu* acte cu caracter administrativ, acte ale administraie* de stai sau acte de administraie, ;. ,onescu,
Drept administrativ, =ditura Didactic i &edagogic, ?ucureti, "@A3 p. -":.
:
&rimul autor care utilizeaz aceast terminologie este prof. T. Drganu, care intituleaz monografia din "@9@, n
mod sugestiv, ')ctele de drept administrativ(. n acelai sens, V. Rusii, &rincipalele trsturi juridice ale actelor de
drept administrativ, n ;.;.D., nr. 41"@:A, p. A8.
8
pe linia delimitrii sferei actelor de autoritate ale organelor administraiei de stat. Dincolo de
acest aspect, primul argument invocat de prof. ;. ,onescu nu ni se pare c rezist la o analiz
tiinific riguroas. Dialectica evoluiei dreptului presupune structurarea acestuia pe ramuri care
definesc specii ale unui gen de regim juridic, din cele tradiional acceptate.
De vreme ce o ramur de drept i#a demonstrat autonomia, art%nd n ce const oiectul
su specific de reglementare, este de la sine neles c acceptm i ideea unor acte juridice crora
li se aplic respectivul regim juridic, ceea ce nu e!clude ca actele respective s fie, ca gen, civile,
administrative etc. n orice caz, a contesta e!istena actelor de drept constituional ni se pare c
echivaleaz cu a contesta nsi e!istena acestei ramuri de drept< orice act al unui organ al
puterii legislative, de la hotr%rea sau moiunea cu caracter politic p%n la lege, este, n primul
r%nd, act de drept constituional
A
.
.el de#al doilea argument invocat de prof. ;. ,onescu ni se pare c poate fi invocat i
pentru critica terminologiei de act administrativ. /#ar putea spune c, at%ta timp c%t un act al unui
organ al administraiei de stat nu este reglementat numai de norme ale dreptului administrativ, 'ci
i de alte categorii de norme juridice(, el nu poate fi evocat, cel puin su aspectul regimului
juridic, prin referire doar la adjectivul administrativ.
.%t privete cel de#al treilea argument, va treui s reinem, far a suestima semnificaia
tiinific a terminologiei din legislaie i mai ales din legea fundamental, c legislaia noastr nu
a operat 5i nu opereaz+ cu o terminologie unic. )ctele administrative sau actele de drept
administrativ, cum dorim s ne e!primm, erau evocate 5inclusiv n .onstituii+ prin denumiri ca*
ordonane, hotr%ri, dispoziii, regulamente, ordine, instruciuni, circulare, precizri, condiii
fundamentale, statute, autorizaii, procese#verale, ncheieri, aprori etc
B
.
Nu mai puin adevrat, treuie s admitem, fa de stadiul actual al doctrinei, c nici
critica, pe care, n "@9@, prof. 6. Drganu o aducea denumirii de act administrativ, nu mai este
de actualitate.
Dup prerea noastr, se poate spune, la fel de ine, acte administrative, pun%ndu#se
accentul pe ideea activitii, n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia pulic, sau
acte de drept administrativ, suliniindu#se ideea regimului juridic aplicail. /e sunelege c
utilizarea unei terminologii sau alteia este la latitudinea legiuitorului, a doctrinarului, dar n
funcie de conte!tul de idei.
A
B
,idem.
9
/pre pild, ntr#o construcie logic ce urmrete a evoca actele unilaterale ale altor
organisme 5dec%t cele administrative+, n realizarea administraiei este de preferat utilizarea
terminologiei acte de drept administrativ, dei art. 9- din .onstituia ;om%niei repulicat
opereaz cu noiunea de act administrativ. Dimpotriv, atunci c%nd ne referim la actele de
autoritate tutelar ori de stare civil, este mai potrivit s le calificm acte administrative, eventual
cu precizarea c li se aplic un regim mi!t, de drept administrativ i de dreptul familiei.
0n alt ordine de idei, va treui s remarcm faptul c regimul juridic administrativ, aa
cum ni se prezint el la ora actual n ara noastr, cunoate o form tipic, ce presupune
contenciosul administrativ judiciar, potrivit dreptului comun # $egea nr. 9981-338 privind
contenciosul administrativ # i forme atipice, care ngduie controlul instanelor judectoreti, n
aza unor legi speciale 5de e!emplu, $egea nr. "B1"@@" repulicat n "@@B+. 6ocmai de aceea am
apreciat c se poate utiliza i terminologia de act administrativ tipic, respectiv de act
administrativ atipic.
)ctele administrative prin delegaie, care eman de la structuri nestatale ne apar ca o
categorie a actelor administrative tipice, dac sunt emise n realizarea unui serviciu pulic i dac
pot fi atacate n contenciosul administrativ.
)ceast distincie rm%ne, ns, relativ, deoarece fa de tradiie s#ar putea spune c
actele administrative tipice sunt actele organelor administraiei de stat, indiferent dac sunt sau nu
supuse controlului prevzut de $egea contenciosului administrativ, sau de alt lege.
0n timp, actele administrative e!ceptate chiar de .onstituie Cart. "-: alin. 5:+D
@
de la
controlul instanelor judectoreti le putem considera acte atipice, categorie care ar putea
cuprinde i actele administrative prin delegaie. &e de alt parte, .onstituia actual ngduie o
aciune n justiie mpotriva actelor administrative ale tuturor autoritilor pulice, ceea ce
nseamn c li se aplic regimul tipic.
&rin urmare, am ajunge la multitudinea de sensuri ale termenului de act administrativ,
relevate de prof. ). de $auadere 5cele trei sensuri* formal, material i funcional+, care urmresc
s evoce fie structura de la care eman voina, fie regimul juridic aplicail. De aceea, folosirea
cuv%ntului tipic treuie s fie nsoit de e!plicaii asupra sensului i a criteriului de referin.
Dac vrem s scoatem n eviden actele administrative ale organelor administraiei
pulice, organe competente ntr#o anumit materie administrativ, vom face referire la sensul
formal#material.
@
.onstituia ;om%niei, art. "-:.
:
Dac urmrim s evocm actele administrative su aspectul regimului juridic, cu
deoseire al controlului judectoresc, vom face vorire despre un sens funcional#juridic.
Dac dorim s evocm actele administrative n ansamlul lor, indiferent de structura
5statal sau privat+ de la care eman i indiferent de regimul juridic aplicail, vom face referire
la un al treilea sens, sensul structural#organizaional.
/e sunelege c sensul formal#material este un caz particular al celui structural#organi#
zaional. ;aportul dintre ele fiind de la parte la ntreg.
7a de stadiul actual al legislaiei pentru tiina dreptului administrativ, ca de altfel i
pentru practica administrativ sau judectoreasc, prezint interes noiunea de act administrativ n
sens formal#material, precum i noiunea de act administrativ n sens funcional#juridic.
6eoria actului administrativ are ca punct de plecare sensul formal#material, pe care l vom
avea n vedere n cele ce urmeaz.
)stfel, prin act administrativ nelegem acea form juridic principal a activitii organelor
administraiei pulice, care const ntr#o manifestare unilateral i e!pres de voin de a da natere, a
modifica sau a stinge drepturi i oligaii, n realizarea puterii pulice, su controlul principial de
legalitate al instanelor judectoreti
"3
.
.ondiiile de legalitate a actului administrativ pot fi aordate n primul r%nd din punct de vedere a
fazelor procesului administrativ 5emiterea, adoptarea i e!ecutarea actelor administrative+.
.ondiiile de legalitate pot fi aordate cu ocazia prezentrii cazurilor de nulitate a acestuia,
e!aminarea acestor condiiii nsemn%nd analizarea cauzelor nulitii.
Eneori, condiiile de legalitate a actului administrativ sunt analizate din perspectiva controlului
legalitii actului, a cilor de atac ce pot fi formulate mpotriva acestuia i a soluiilor date de instanele
judectoreti.
.u alte cuvinte, condiiile de valailitate nu sunt altceva dec%t aspectele unei singure condiii care
se gsete n oligaia ca actele autoritilor pulice s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n
vigoare la data adoptrii acestuia, iar elementul central al regimului juridic al actului l reprezint
legalitatea acestuia.
Capitolul 1
Actul administrativ
"3
Dac ar fi s dm o definiie general, n accepiunea structural#organizaional, vom reine c actul
administrativ este acea form juridic de realizare, ca activitate principal ori secundar, a faptului administrativ, de
ctre organe de stat sau, n aza legii, de organe nestatale, ce concretizeaz manifestarea unilateral de voin a
acestora, ntr#un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dup caz. Fezi, pentru alte moduri de definire a actului
administrativ, ;. ,onescu, op. cit., p. -"B#--".
A
1.1. Caracteristici
11
)ctul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i e!pres de voin a
autoritilor pulice, realizat n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii pulice
"-
.
0n acest fel este accentuat at%t aspectul formal al actului, de a fi emis de autoriti pulice,
c%t i aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su, coninut din care treuie s rezulte
emiterea sa n temeiul puterii pulice cu care sunt nzestrate autoritile pulice.
Deoarece n principiu autoritile pulice dispun de putere pulic n raporturile cu
particularii, nu pot e!ista situaii n care persoane private, fr nici o atriuie de putere pulic,
s emit acte administrative< pe de alt parte ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor
pulice fcute n scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele
ntemeiate pe puterea pulic de care dispune autoritatea respectiv
"4
.
0n lipsa unui .od de procedur administrativ, definiia actului administrativ o gsim n
prezent n $egea nr.9981-338 a contenciosului administrativ* actul unilateral cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate pulic n vederea e!ecutrii ori a organizrii
e!ecutrii legii, d%nd natere, modific%nd sau sting%nd raporturi juridice
"8
.
)ctul administrativ este o manifestare unilateral de voin. &rin aceast caracteristic, el
se deoseete de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de regimul juridic de
drept pulic sau de regimul juridic privat.
)ctul administrativ concretizeaz voina autoritii pulice ca suiect de drept special,
nvestit cu putere pulic, i, n consecin, produce efecte juridice care vor fi guvernate de
regimul juridic de drept pulic.
)ctul administrativ este obligatoriu pentru toate suiectele de drept care intr su
incidena sa, pentru autoritatea pulic emitent sau inferioar, precum i pentru autoritatea
pulic superioar.
)ctul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi e!ecutat imediat dup
aducerea la cunotina persoanelor interesate, respectiv pulicarea sa, aadar din momentul din
care produce efecte juridice, fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt act n acest sens.
""
"-
). 6rilescu, Drept administrativ - tratat elementar, =ditura )$$ ?=.G, -33-, p."BA.
"4
http*11222.scrigroup.com1legislatie1administratie17H;I=#JE;,D,.=#D=#).6,F,6)6=#)-""@B.php.
"8
$egea nr. 9981-338, legea contenciosului administrativ.
B
Din aceast perspectiv, actele administrative se deoseesc de hotr%rile judectoreti,
care au nevoie de o procedur posterioar, de nvestire cu formul e!ecutorie, pentru a putea fi
puse n e!ecutare.
Din alt perspectiv, actul administrativ are for e!ecutorie i impune unilateral fr ca,
de regul, contestarea sa s ai efect suspensiv de e!ecutare. &rin e!cepie, unele legi pot
prevedea efectul suspensiv de e!ecutare al recursului administrativ sau al aciunii n contencios
administrativ, ns o astfel de soluie nu este mriat ca un principiu de drept administrativ n
sistemul nostru de drept
"9
.
7ora e!ecutorie nu treuie confundat cu e!ecutarea forat a actului administrativ, ce
poate aprea doar n anumite condiii, i anume c%nd legea o autorizeaz sau c%nd e!ist anumite
circumstane e!cepionale. 0n restul cazurilor, e!ecutarea silit sau forat se face numai cu
ajutorul justiiei.
)ctele administrative sunt emise pe baa legii, !n scopul executrii sau organirii
executrii legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare.
)a cum s#a artat n literatura de specialitate
":
, aceast trstur este consecina ierarhiei
n care se constituie normele juridice* n frunte se afl .onstituia 5legea fundamental a statului+,
urmeaz legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Kuvernului cu putere
de lege
"A
, alte acte normative ale Kuvernului, actele administrative normative ale altor autoriti
centrale, actele administrative individuale ale autoritilor centrale, actele normative ale
autoritilor locale, i, n final, actele administrative individuale ale acestora.
&iramida ierarhic a normelor juridice guverneaz eficiena i aplicailitatea actelor
administrative, astfel nc%t fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaz actelor
administrative cu for superioar, legilor i .onstituiei rii.
1.2. Clasificarea actelor administrative - criteriul material
Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi
"B
*
"9
D. .. Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, =ditura )$$ ?ecL, -33", p.""A.
":
;. N. &etrescu, Drept administrativ, )ccent, .luj Napoca, -338, p.-9:.
"A
0n sensul c ordonanele sunt acte comple!e, de drept administrativ i constituional, F.Fedina, ;.). $azr,
"ontrolul de constituionalitate al actelor administrative, n 'JuridicaM nr.B1-333, p.433.
"B
@
a Acte administrative normative
)ctul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, formulate n astract, i
sunt destinate unui numr nedeterminat de persoane.
/unt astfel de acte, spre e!emplu, hotr%rea de guvern prin care se stailesc anumite
preuri ma!imale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stailire a normelor
metodologice de depunere a formularelor tipizate n vederea calculrii impozitului, o hotr%re a
unui consiliu local de stailire a ta!elor locale, etc.
)ctele normative pot conine norme juridice imperative, prohiitive sau permisive.
! Acte administrative individuale.
)ctul administrativ individual este manifestarea de voin care produce efecte juridice cu
privire la persoane determinate, sau, ntr#o formul mai e!plicit, care 'creeaz, modific sau
desfiineaz drepturi i oligaii n eneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinateM.
$a r%ndul lor, actele individuale pot fi clasificate n
"@
*
acte creatoare de drepturi "i o!li#a$ii # acte prin care se stailesc drepturi sau
oligaii determinate pentru destinatarii lor.
)ceste acte pot fi emise n temeiul unei puteri pulice legate a autoritii pulice, n timp
ce altele sunt emise n temeiul unei puteri discreionare a autoritii pulice. Dac primele pot fi
controlate de ctre autoritile pulice superioare numai n ceea ce privete legalitatea lor, cele
din a doua categorie pot fi analizate i su aspectul oportunitii
-3
.
acte atri!utive de statut personal, prin care eneficiarilor li se recunoate o
activitate anterioar i li se confer un comple! de drepturi, n condiiile prevzute de
lege.
=miterea unui act atriutiv de statut personal nu asigur prin ea nsi legalitatea unei
activiti viitoare desfurate de, ci este necesar s intervin un alt act administrativ sau de alt
natur
-"
.
acte de constr%n#ere administrativ&, prin care se aplic o sanciune
administrativ
--
.
acte administrativ 'urisdic$ionale N categorie hirid de acte juridice, emise de
autoriti ale administraiei pulice, ns care au ca oiect soluionarea unor litigii i sunt
"@
;. N. &etrescu, Drept administrativ, )ccent, .luj Napoca, -338, p.-@-.
-3
,idem, p.-@4.
-"
6. Drganu, #ctele de drept administrativ, =ditura >tiinific, ?ucureti, "@9@, p. @3.
--
) se vedea reglementarea cadru n materie, Hrdonana Kuvernului nr.-1-33".
"3
emise dup o procedur ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar. 0n prezent,
procedurile administrativ jurisdicionale sunt facultative i gratuite 5art.-" alin.8 din
.onstituia revizuit n -334+, prin urmare petiionarul nu este oligat s recurg la ele, iar
dac a sesizat totui o jurisdicie administrativ el va putea s renune la aceast cale de
atac n vederea sesizrii instanei de contencios administrativ.
n ce ne privete, credem c putem identifica i o alt categorie de acte
administrative, i anume acte administrative prin care se (nc)eie contracte N sunt acele
manifestri de voin ale autoritilor pulice prin care acestea devin parte a unui contract
administrativ sau civil.
1.*. Clasificarea actelor administrative - criteriul or#anic
2*
.riteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative n funcie de
emitentul acestora, prin urmare avem*
a acte administrative emise de autorit&$ile administrative N Kuvernul, &reedintele
;epulicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeene, prefectul, primarul, etc.
&rin autoritate administrativ se nelege acea autoritate cuprins n puterea e!ecutiv a
statului, putere denumit generic 'administraia pulicM. &entru a nelege aceast sintagm,
precizm c autoritile administrative alctuiesc, alturi de autoritatea legislativ i autoritatea
judectoreasc, autoritile pulice ale statului, adic acele entiti nzestrate cu putere pulic.
&rin urmare, autoritile administrative constituie specia, iar autoritile pulice, genul
-8
.
! acte administrative emise de alte autorit&$i pu!lice, aparin%nd altor puteri n stat N
&arlamentul sau instanele judectoreti.
De regul, &arlamentul adopt legi, iar instanele judectoreti, hotr%ri judectoreti< cu
toate acestea, n unele cazuri, structurile amintite emit i acte administrative, n realizarea unor
sarcini specifice administraiei pulice, de gestionare a resurselor materiale i umane, activitate
necesar n vederea funcionrii adecvate a acestora. /untem, astfel, n prezena unui act
administrativ de numire n funcie atunci c%nd preedintele .amerei deputailor sau al /enatului
numete funcionarii din aparatul propriu al &arlamentului
-9
, sau c%nd &reedintele 6riunalului
sau .urii de apel, nsrcinat i cu atriuii administrative, numete n funcie Directorul e!ecutiv
i Directorul e!ecutiv adjunct al acestei instituii, care este funcionar pulic.
-4
-8
;. N. &etrescu, op.cit., p.-BA.
-9
6. Drganu, $ntroducere !n teoria i practica statului de drept, =ditura Dacia, .luj#Napoca, "@@-, p."84.
""
c acte administrative prin dele#a$ie, emise de persoane private, angajate, su control
statal, n activitatea de prestare a serviciilor pulice.
)stfel, statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile pulice
necesare satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera, su control strict, unor
persoane private, care s le gestioneze n interes pulic dar cu respectarea cerinelor de eficien
i eficacitate.
1.+. Condi$iile de vala!ilitate a actului administrativ
&entru a fi valail, un act administrativ treuie s ndeplineasc patru condiii*
Competen$a , actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele
competenei sale. .ompetena unei autoriti administrative este stailit prin lege, prin urmare ea
nu poate fi transmis unei alte autoriti pulice dec%t tot prin lege
-:
, ea este oligatorie N n
sensul c nu se poate renuna la e!ercitarea ei
-A
, i are caracter permanent, chiar dac titularii unor
funcii sunt alei pentru un mandat determinat
-B
. =!ist trei tipuri de competen*
a competen$a material& %ratione materiae&. .ompetena material se refer la domeniul
n care autoritatea pulic i e!ercit atriuiile conferite prin lege
-@
.
! competen$a temporal& %ratione temporis&. .ompetena temporal aparine autoritii
pulice care este investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaiune
material la momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat
43
.
&recizarea, dei la prima vedere pare mai dificil de neles, este necesar ntruc%t
autoritatea pulic s#ar putea s ai competena de a emite actul administrativ n cauz, dar nu la
momentul n care acesta este emis.
&rin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate nc neinvestit
legal cu atriuii de putere pulic n domeniul respectiv, sau, dimpotriv, tardiv, de o autoritate
ce nu mai are competena de a#l emite.
-:
;.N. &etrescu, op.cit., p.-@A.
-A
/pre e!emplu, prefectul nu poate refuza numirea n funcie a unei persoane care a c%tigat concursul pentru
ocuparea funciei pulice de secretar al comunei, i nici nu poate refuza constatarea dizolvrii de drept a consiliului
local, atunci c%nd condiiile legale sunt ndeplinite.
-B
.onsiliul local i primarul sunt autoriti administrative ce funcioneaz permanent, chiar dac titularii funciilor
de consilieri, respectiv persoana care a fost aleas primar se schim.
-@
43
I. $omard, Droit administratif- =ditions Dalloz, &aris, "@@@, p."B4.
"-
c competen$a teritorial& 5ratione loci+. .ompetena teritorial definete c%mpul
geografic al aciunii administrative al unei autoriti pulice* ansamlul teritoriului naional #
competen naional, sau numai teritoriul unei comune, ora sau jude N competen local
4"
.
)stfel, Kuvernul are competen naional, .osiliul judeean competen judeean iar
.onsiliul local competen local.
Dele#area competen$ei
Hiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti pulice
suordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate.
Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii pulice, ntre funcionarii pulici
4-
.
,mperativul concilierii necesitii de a respecta strict regulile de competen cu necesitatea
practic de a construi sisteme de gestionare efectiv a comple!ei prolematici cu care se
confrunt administraia pulic a dus la acceptarea n doctrin a unor reguli mai puin restrictive,
la formularea unui compromis
44
.
)stfel, o condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin 'lege. 0n al doilea
r%nd, actul administrativ de delegare treuie s precizeze e!act ntinderea delegrii, nefiind
admisiil delegarea tuturor atriuiilor autoritii pulice, i titularul delegrii. =!ist dou tipuri
de delegare*
a& delegarea de putere public %de atribuii&. )cest tip de delegare presupune ca
autoritatea delegant s renune temporar la atriuia de putere pulic ntr#un anumit domeniu,
prin urmare aceasta pierde posiilitatea de a decide n acel domeniu.
Delegarea de putere pulic vizeaz titularul unei funcii, nu o persoan determinat, prin
urmare delegarea rm%ne valail chiar dac titularul funciei pulice este schimat. =a treuie
realizat ntotdeauna n form scris
48
.
De asemenea, autoritatea pulic delegatar nu poate su#delega atriuiile de putere
pulic, ci doar dreptul de semntur.
/untem n prezena delegrii de atriuii n cazul viceprimarilor, crora le sunt delegate
oligatoriu unele atriuii prevzute de lege n sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de
primar
49
.
4"
4-
44
I. $omard, op.cit., p."B4.
48
,idem, p."@".
49
$egea nr. -"91-33", art. A3.
"4
b& delegarea de semntur # permite delegarea semnturii titularului unei funcii pulice
ctre un colaorator sau suordonat # nu se deleg atriuiile, ci doar semntura, prin urmare
titularul funciei pulice sau a demnitii pulice pstreaz competena i rspunderea n
domeniul vizat.
&rin delegarea semnturii se vizeaz o persoan determinat, n consecin pierderea
funciei pulice antreneaz ncetarea delegrii. $a fel se nt%mpl i n cazul n care delegantul i
pierde funcia. Delegatarul acioneaz n numele delegantului, prin urmare este interzis su#
delegarea semnturii.
.ro!leme actuale privind competen$a
&rincipala caren pe care o constatm la o trecere n revist a legislaiei rom%neti este
aceea cu privire la confuzia ntre noiunile de competen i atriuii.
0n redactarea art. A alin. 5-+ din $egea nr. -"91-33"
4:
, se constat o lips de claritate,
fc%ndu#se trimitere la stailirea de Ocompetene i atriuiiM, situaie ce reliefeaz nenelegerea
sferei de cuprindere a competenei.
0n art. @ alin. 5"+ din $egea nr. 9-1-334
4A
se suliniaz ns c adoptarea deciziilor
administrative ine de competena e!clusiv a autoritilor pulice.
Dei competena are un caracter legal, este concret determinat, are un caracter
oligatoriu i continuu, adeseori se constat c n literatura de specialitate se apreciaz, totui, c
la regula potrivit creia o autoritate administrativ nu poate s#i transfere OcompeteneleM i nu
poate s#i delege OatriuiileM ce i#au fost conferite, e!ist cel puin trei e!cepii, reflectate n
posiiliti de adaptare n practic a activitilor administrative* Orepartizrile de atriuii,
delegarea de atriuii i nlocuirea unor funcionari sau c este posiil Osuplinirea n e!ercitarea
competeneiM care const n nlocuirea titularului acesteia cu alt persoan pe timpul c%t acesta nu
o poate e!ercita, i care este o suplinire de drept, legea prevz%nd o asemenea posiilitate.
Din cauza unor carene n redactarea te!telor diverselor acte normative se ajunge astfel ca
nu numai n literartura de specialitate s fie controverse, dar ceea ce este ngrijortor este faptul
c instanele de judecat sunt puse n situaia de a judeca n aceste condiii.
;ecent, conform art. 43 din $egea nr. 44@1-338
4B
, $egea cadru privind descentralizarea,
Oorice transfer de competene intre stat i autoritile locale este nsoit de asigurarea resurselor
echivalente celor destinate anterior e!ercitrii acestor competeneM, iar conform art. - din lege,
4:
&ulicat n I. Hf., &. ,, nr. -381-4.38.-33".
4A
&ulicat n I. Hf., & ,, nr. A314.3-.-334.
4B
&ulicat n I.Hf., &. ,, nr. ::B1-:.3A.-338.
"8
descentralizarea reprezint Oprocesul transferului de autoritate i responsailitate administrativ i
financiar de la nivel central la nivel localM.
6otodat conform art. : alin. 5-+ din lege, n e!ercitarea dreptului la e!periment
autoritile administraiei pulice locale pot organiza pe durat determinat centre N pilot pentru
implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea Oanumitor competeneM de la nivel central
la nivel local, nainte de generalizarea acestora la nivel naional prin legea descentralizrii privind
responsailitile locale.
/orma "i procedura - s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de
lege
4@
.
&rocedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile
administraiei pulice atunci c%nd emit acte administrative sau eliereaz diferite certificate,
avize, aprori, etc, n asena unui litigiu
83
.
=!ist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ N avizul, acordul,
propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului N cvorum,
majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea, i forme procedurale posterioare emiterii
actului N comunicarea, pulicarea, aproarea i confirmarea
8"
.
&rin aceste forme procedurale, autoritile administraiei pulice i asociaz alte autoriti
pulice la decizie, n vederea fundamentrii ei din punct de vedere legal i al criteriului
oportunitii.
0n planul contenciosului administrativ, importana distinciei ntre actele administrative i
formele procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ const n aceea c
doar actul administrativ, adic actul final, poate fi contestat direct pe calea unei aciuni directe n
contencios administrativ, nu i avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprorile, etc. )tunci
c%nd analizeaz legalitatea actului administrativ ns, instana de contencios administrativ se va
pronuna i asupra formelor procedurale, ntruc%t, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ
este rezultatul evident al ilegalitii unei forme procedurale care a stat la aza emiterii lui
8-
.
4@
83
I. $omard, op.cit., p."BA.
8"
8-
"9
.rocedura avi0ului conform N este o procedur de e!cepie
84
, aplicail doar c%nd legea
o prevede e!pres.
)stfel, legea poate cere unei autoriti pulice s emit un act administrativ numai dup
consultarea prealail a unei alte autoriti pulice, iar actul administrativ emis treuie s fie n
conformitate cu avizul astfel oinut.
0n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu
respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu#l mai emite.
En e!emplu n acest sens ni#l ofer art. A al Potr%rii Kuvernului nr.A891-334 privind
organizarea i funcionarea )utoritii Naionale de .ontrol
88
* Oregulamentele de organizare i
funcionare a autoritilor de control aflate n suordinea sau n coordonarea ministrului delegat
pentru coordonarea autoritilor de control se apro n condiiile legii, numai cu aviul conform
al acestuiaM.
/ormalit&$i procedurale concomitente emiterii actelor administrative
=miterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre
persoana competent din cadrul autoritii emitente, uneori contrasemnarea de ctre o alt
persoan, n cazul unor acte motivarea lor- iar n cazul actelor administrative emise de autoriti
colegiale, e!istena cvorumului i a majoritii prevzute de lege.
Capitolul 2
.rincipiul le#alit&$ii "i statul de drept
84
I. $omard, op.cit.,p."@3.
88
&ulicat n OIonitorul Hficial al ;om%nieiM, partea ,, nr. 8@: din @ iulie -334.
":
2.1. 1tatul de drept "i statul le#al
;om%nia proclam n art. " alin. 54+ at%t din .onstituia din "@@", c%t i din .onstituia
repulicat c este un stat de drept, opt%nd pentru sintagma stat de drept, iar nu pentru aceea de
stat legal, consider%ndu#se c statul legal este doar unul din nivelurile statului de drept, iar
legicentrismul su nu#i confer suficiente garanii fa de aritrar, legislativul rm%nd
incontrolail
89
.
0n doctrin s#a e!primat i opinia potrivit creia statul legal poate fi unul despotic sau
totalitar, cu condiia ca politica promovat de asemenea regimuri constituionale s fie consacrate
legal, spre deoseire de statul de drept care e!clude posiilitatea unor asemenea regimuri politice.
0ncerc%ndu#se o definire a statului de drept, n doctrin s#a susinut c datorit
comple!itii semnificatiilor i implicaiilor sale, acesta nu se las constr%ns ntr#o definiie rigid
i e!haustiv
8:
.
&e de alt parte, s#a susinut c cea mai scurt definiie pare a fi i cea mai clar
8A
, potrivit
creia statul de drept este statul a crui activitate este determinat i limitat prin drept.
De altfel, n structura i sensul sintagmei Ostat de dreptM sunt implicate dou aspecte ale
juridicului N normativitatea i ideologia N primul evoc%nd ideea de dispoziie, iar cel de#al doilea
invoc%nd ideea de legitimitate.
/upunerea statului, respectiv a administratiei, n faa legii, presupune n primul r%nd
gsirea i aplicarea celor mai adecvate strategii pentru a trece de la nivelul conceptual la cel
funcional al statului de drept, deci o reorganizare at%t n sfera puterii, c%t i n cea a dreptului.
/istemul legislativ treuie s determine, pe de o parte, condiiile i limitele funcionrii puterii,
iar, pe de alt parte, posiilitile de control i chiar de sancionare a acesteia n situaiile de
nerespectare a supremaiei legii.
&reocuparea major a noilor democraii este tocmai aceea de a depi faza nelegerii
statului la nivel pur formal i de a#i da coninut prin crearea unei legislaii adecvate e!igenelor
acestuia, pun%ndu#se accent pe controlul conformitii statului cu legea, control e!ercitat de o
autoritate judectoreasc independent i imparial.
2.2. .rincipiul le#alit&$ii (n Constitu$iile Rom%niei
Hiceiurile, cutumele i tradiiile referitoare la procesul de guvernare dup perioada ce a
urmat ntemeierii statelor feudale rom%neti, precum i de dezvoltarea constituional ulterioar
89
) se vedea* ,. Deleanu, I. =nache, /tatul de drept n Dreptul nr. A1"@@4, p. "3.
8:
,. Deleanu, I. =nache, &remisele i mecanismele statului de drept, n Dreptul nr. "-1"@@4, p. 44.
8A
D. I. Fesma, .onceptul statului de drept, )nalele Eniversitii ;om%no N Kermane, /iiu, nr. "1-33-, p. "9@.
"A
n opinia istoricilor neamului, relev cu prisosin racordarea la valorile constituionale ale
=uropei, tez susinut cu numeroase argumente juridice i de autorii contemporani de drept
constituional
8B
.
0n acest sens, anterior aplicrii ;egulamentelor organice n Qara ;om%neasc n "B4" i n
Ioldova n "B4-, pot fi identificate documente constituionale ce dovedesc e!istena
preocuprilor pentru elaorarea unor prevederi utile pentru domnie dar i pentru O a alinia
poporulM. .onstituia &rincipelui .onstantin Iavrocordat din A feruarie "B8"
8@
n vigoare n
cele dou ri rom%neti statueaz c noilii treuie Os lucreze mpreun pentru a susine i
respecta ei nii aceste prevederiM, printre care i reglementrile Odictate de dreapta administrare
a provinciei i pentru utilitate pulicM ocup un loc important.
0n .onstituia .rvunarilor din "4 septemrie "B-- se prevede, plec%nd de la activitatea
comun Domnului cu sfatul otesc n desv%rirea pravilei, c acesteia treuie s i se supun
Otoat otea noroduluiM, Onsui Domnul i sfatul otescM, Opravila fiind tot temeiul n care st
stavila ntregii sloozenii, hotarul puterii celor care mplinesc treile otetiM 5punt ", 8, B, A4#
A9+.
&rimele ncercri de instituire a regimului parlamentar modern, cele dou ;egulamente
Hrganice, prin art. 8@#9-, respectiv art. 99, ilustreaz, de asemenea, e!istena respectului fa de
actele i hotr%rile OHtetii Hicinuite )dunri i a DomnuluiM.
6otodat principiul egalitii n faa legii este prevzut n proiectul de .onstituie elaorat
de ,on .%mpineanu
93
din "A noiemrie "B4B.
0n proiectul de .onstituie pentru Ioldova elaorat de Iihail Goglniceanu n anul
"B8B
9"
, n capitolul ,F 5Despre /fatul Iinitrilor+ se prevede c /fatul Oface reglementele de
administraie pulic, dup legile nfiinateM 5art. 98 alin. 5-++.
Necesiatea adoptrii unei .onstituii i a unor legi azate pe principii democratice este
invocat n O&unturile naiunii rom%ne transilvaneM votate n )dunarea Naional de la ?laj n "9#
"A mai "B8B 5pct. "9+.
/upremaia .onstituiei i egalitatea naintea legii sunt prevzute at%t n .ostituiunea
&rincipatelor Enite ale ;om%niei 5art. 9, art. 43+, c%t i n &roiectul de .onstituie ntocmit de
.onsiliul de /tat n anul "B:: 5art. B i art. -:+.
8B
.. ,onescu, Dezvoltarea constituional a ;om%niei. )cte i documente "A8"#"@@", =ditura $umina $e!,
?ucureti, "@@B, p. :.
8@
,dem, p. 48.
93
,dem, p. "-A.
9"
.. ,onescu, op. cit., p. "88.
"B
.onstituia din " iulie "B:: consacr regimul parlamentar modern i instituie primatul
legii, puterile statului fiind prevzute n .onstituie 5art. 4"#4A+, precum i limitele fiecreia
dintre acestea, regele nsui neav%nd alte puteri Odec%t acele date lui prin .onstituiuneM 5art. @:+.
.onstituia din "@-4 a consacrat cu i mai mult for primatul legii, at%t n 6itlul ,,,
ODespre puterile statuluiM 5art.44#8" i .ap.,#,F+, c%t i prin dispoziiile constituionale
referitoare la drepturile ;om%nilor 56itlul ,,+, finane 5art. 9 i : 6itlul ,F+, puterea armat 56itlul F+.
&otrivit art. @" din legea fundamental, Oregele nu are alte puteri dec%t cele date lui prin
.onstituiuneM, iar egalitatea rom%nilor naintea legii este un postulat constituional.
Karaniile constituionale sunt date de competena puterii judectoreti de a Ojudeca
asupra inconstituionaltii legilorM 5art. "34+ i de a Ojudeca dac actul administrativ de autoritate
sau actul de gestiune fcut cu nclcarea legilor i a regulamentelor este ilegalM sau dac persoana
a fost vtmat n drepturile sale prin Orea voin a autoritior de a rezolva cererea privitoare la
un dreptM 5art. "3A+.
;emarcm, doar formal, c n art. "A alin. 5-+ .onstituia ;epulicii &opulare ;om%ne
prevedea c Orespectarea i aplicarea ntocmai a .onstituiei i a legilor rii este de datoria
principal a fiecrei instituii de stat i a fiecrui cetean, ele fiind oligatorii pe ntreg teritoriul
;epuliciiM, te!tul respectiv fiind ns parial golit de sustan n primul r%nd din cauza lipsei
garaniilor constituionale pentru respectarea acestora.
Elterior, n .onstituia ;epulicii /ocialiste ;om%nia din "@:9, acest te!t a fost
reformulat, n sensul c Ofiecare cetean este dator s respecte .onstituia i legileM 5art. 4@+.
,ntroducerea art. 49 potrivit cruia Ocel vtmat ntr#un drept al su printr#un act ilegal al
unui organ de stat poate cere organelor competente n condiiile prevzute de lege anularea
actului i repararea pagueiM nu a fost de natur a oferi garaniile sperate de ceteni ntruc%t
Oprin legeM te!tul respectiv a fost afectat n aplicarea sa prin restriciile legii 5e vora despre
$egea nr. "1"@:A+.
.onstituia ;om%niei adoptat de )dunarea .onstituant la -" noiemrie "@@" i aproat
prin referendum naional la B decemrie "@@" a consacrat natura statului rom%n Ostat de drept,
democratic i socialM 5art. " alin. 54++ i garantarea valorilor supreme, egalitatea n faa legii i a
autoritilor pulice 5art. ":+, accesul lier la justiie 5art. -"+, dreptul persoanei vtmate de o
autoritate pulic 5art. 8B+, oligativitatea respectrii .onstituiei, a supremaiei sale i a legilor
5art. 9"+, instituia )vocatul &oporului 5art. 99#9A+, autoritile pulice i limitele puterii acestora
56itlul ,,,+, nfiinarea i funcionarea .urii .onstituionale 5art. "83+ i controlul constituional
5art. "88, "89+, ierarhia i fora juridic actelor normative 5art. A-, art. "3A+, precum i controlul
"@
de legalitate e!ercitat de prefect i limitele acestuia asupra actelor administrative ale consiliului
judeean, al celui local sau al primarului, pe care le consider ilegale 5art. "--+.
/copul esenial al $egii de revizuire a .onstituiei a fost, potrivit autorilor unor lucrri
recente n materie
9-
, instituirea temeiurilor constituionale pentru integrarea rii noastre n
comunitatea euro N atlantic, adic Eniunea =uropean i &actul )tlanticului de Nord,
optimizarea corespunztoare a sistemului decizional n cadrul regimului politic, perfecionarea
democraiei constituionale prin proclamarea unor drepturi fundamentale i, ndeosei, prin
ntrirea mijloacelor constituionale de protecie a drepturilor i liertilor cetenilor.
$egea de revizuire a completat te!tul constituional al art. " cu dou principiii
fundamentale* separaia i colaorarea puterilor n stat, precum i supremaia .onstituiei i
oligativitatea legilor 5alin. 58+ i 59++.
.onsacrarea e!pres a separaiei puterilor n stat va avea o influen pozitiv cel puin n
c%teva direcii, i anume* pe de o parte, se vor limita unele practici potrivit crora puterea
e!ecutiv are posiilitatea de a controla dispoziiile instanelor judectoreti sau de a refuza
punerea n e!ecutare a hotr%rilor instanelor de contencios administrativ.
;eferitor la principiul supremaiei .onstituiei i al oligativitii legii, constatm c n
.onstituia din "@@" oligativitatea respectrii .onstituiei, a supremaiei sale i a legilor era
prevzut, dar n cadrul .ap. ,,, 5din 6itlul ,, la art. 9"+ intitulat O0ndatoriri fundamentale ale
cetenilorM.
/pre deoseire de vechea soluie, arogat de altfel 5prin adoptarea noii formule+, te!tul
.onstituiei revizuite consacr poziia supraordonat a acesteia ca un principiu general, plasarea
sa n v%rful piramidei normativitii juridice Ogener%nd supralegalitatea constituionalM
94
.
/#a formulat i opinia potrivit creia Osupremaia .onstituieiM evoc de fapt principiul
constituionalitii av%nd implicaii deoseite at%t pe plan national, c%t i pe plan internaional
2.*. .rincipiul le#alit&$ii - Considera$ii #enerale
,ndiferent c ne gsim n prezena unor aordri tradiionale sau contemporane, strine
sau rom%neti, ale statului de drept, principiul legalitii administraiei se contureaz ca o
caracteristic esenial a acestuia cu valoare de constant, evident, cu diferenele datorate locului
pe care l ocup puterea e!ecutiv n .onstituia statelor.
&rincipiul legalittii fiind prin e!celen un adevrat postulat constituional, Ose regsete
la nivelul tuturor ramurilor juridice n cadrul crora acioneaz prin modaliti specifice
9-
I. .onstantinescu, ,. Iuraru, ). ,orgovan, Reviuirea "onstituiei rom'ne. (xplicaii i comentarii, =d. ;osetti,
?ucureti, -334.
94
I. .onstantinescu, ,. Iuraru, a. ,orgovan, op. cit., p. A.
-3
determinate de particularitile respectivelor raporturiM
98
cu precdere ns n dreptul
constituional
99
.
0n sistemul constituional actual rom%nesc, principiul legalitii este unul din principiile
fundamentale ale administraiei pulice
9:
, astfel cum rezult din .onstituia din "@@", at%t din
litera c%t i din spiriritul acesteia.
&rin revizuirea .onstituiei a fost consolidat principiul legalitii n accepiunea sa larg
care domin teoria actelor administrative i semnific n fond, supunerea administratiei
constituiei i legii, n aceeai manier n care li se impune indivizilor, i reprezint garania
cetenilor mpotriva aritrariului, incoerenei i ineficacitii aciunii autoritii.
Noiunea de lege semnific un ansamlu ierarhizat de norme comple!e, at%t e!terioare
administraiei, c%t i cele adoptate de ea nsi, respectiv acte juridice cu putere normativ ale
&arlamentului i acte juridice de e!ecutare, nelese ca acte juridice de realizare sau de aplicare i
care sunt suordonate actelor juridice cu putere normativ superioar i fr de care nu pot
e!ista
9A
.
,erarhia actelor juridice normative este stailit n primul r%nd de .onstituie, iar n al
doilea r%nd pe aza criteriului autoritilor pulice de la care provin, de la locul acestora n
ierarhia stailit tot prin .onstituie.
En alt criteriu important utilizat pentru stailirea ierarhiei actelor juridice normative,
implicit a sistemului de acte juridice prin care acioneaz autoritile pulice, cristalizat n
doctrina juridic l constituie fora juridic a actului normativ manifestat pe dou coordonate i
determinat de situarea pe un anumit nivel ierarhic, de la superior la inferior, at%t din punct de
vedere material i procedural, c%t i al formei i tipului de pulicitate.
7ora juridic superioar a actelor administartive, ntr#o alt opinie
9B
, este deplin ntr#un
sistem ierarhic, indiferent de nivelul acestuia, central sau local, implic%nd dou consecine
importante, i anume* actele cu for juridic inferioar treuie s se conformeze actelor cu for
juridic superioar< actele inferioare pot fi anulate, modificate sau suspendate prin actele cu for
juridic superioar, fr a se putea emite, de regul, acte n domeniul de competen al organului
ierarhic inferior .
98
6. Drganu, )upremaia legii !n dreptul R)R, =d. Dacia, .luj N Napoca, "@B-.
99
6. Drganu, Drept constituional, =d. Didactic i &edagogic, ?ucureti, "@A-, p. -A9#-A:.
9:
). ,orgovan, Tratat de drept administrativ, vol. ,, ed. a ,,#a, =d. )ll ?ecL, ?ucureti, -33", p. -@-.
9A
I. .. =remia, $erar*ia actelor +uridice cu putere normativ !n sistemul de drept din Rom'nia, n ;D& nr. -1-33",
p. A".
9B
). 6rilescu, ,nele consideraii referitoare la raporturile dintre autoritile publice i actele acestora, n
ODreptulM nr. "3#""1"@@9, p. 89.
-"
0ntr#un sistem al administraiei pulice n care nu e!ist raporturi de suordonare, fora
juridic superioar a actelor administrative impune doar conformitatea cu acestea a actelor
administrative cu for juridic inferioar, nu i anularea, modificarea sau desfiinarea acestora
din urm.
2.+. I0voarele le#alit&$ii
,zvoarele legalitii sunt numeroase, diversificate i ierarhizate, iar ceea ce definete
controlul legalitii inplic confruntarea actului administrativ cu mai multe norme de referin,
superioare lui. &ilonul legalitii l reprezint .onstituia fiecrui stat de drept.
0n 7rana, unde principiul legalitii este cvasi sinonim cu statul de drept
9@
, sursele
legalitii sunt n general e!aminate n aza distinciei ntre regulile scrise e!terioare
administraie, regulile impuse de judectori, i regulile instituite chiar de administratie. Eneori i
doctrina este considerat surs a legalitii. Karania legalitii activitii administraiei pulice
este dat de activitatea jurisdiciei administrative av%nd n v%rf .onsiliul de /tat care a jucat un
rol decisiv n limitarea puterilor e!ecutivului, mai ales prin utilizarea mijlocului procedural al
recursului pentru e!ces de putere.
>i n Kermania, administraia este oligat s acioneze cu oiectivitate i cu respectarea
legii. &rimatul acesteia este instituit de .onstituie i celelalte legi. /urse secundare ale legalitii
treuie de asemenea s fie n acord cu autoritatea statutar.
0n Iarea ?ritanie, ca n toate statele memre ale Eniunii =uropene, suordonarea
administariei legii este un principiu constitutiv al statului de drept.
)dministraia treuie s se comporte ca orice particular, iar aciunea sa este supus
controlului instanelor judectoreti ordinare.
.hiar dac nu ne aflm n prezena unei .onstituii scrise, legile e!istente i principiile
Ojustiiei naturaleM impun administraiei o anumit conduit. $egalitatea acesteia este garantat
parial prin mijloacele doctrinei Oultra viresM potrivit creia dac e!ecutivul acioneaz n afara
sferei n care este autorizat s o fac, aciunea sa este un auz de putere i de aceeea ilegal,
auzul put%nd fi procedural, formal i chiar sustanial.
0n /tatele Enite ale )mericii, .onstituia i legea federal )dministrative &rocedure
5)&)+ se aplic tuturor autoritilor administraiei, activitatea acestora fiind ns cenzurat de
instanele ordinare.
9@
). de $auadere, J. .. Fenezia, op. cit., p. 9@4.
--
H prim dificultate n aplicarea legii este diversitatea foarte mare a autoritilor
administratiei, n principal agenii federale aflate su influena &reedintelui i a .ongresului.
Eneori, chiar .ongresul adopt te!te de lege prin care un anumit tip de decizie administativ va fi
sau nu supus controlului judectoresc.
;espectarea legii este neleas ca respectare a garaniilor legale i a procedurilor prin care
se protejeaz drepturile cetenilor, noiunea de lege incluz%nd i legea fundamental.
/tatele Enite ale )mericii rm%ne o ar de common la2, dar e!igena controlului
constituionalitii legilor intensific aplicarea principiului legalitii.
0n dreptul comunitar Orule of la2M nu poate fi definit clar printr#o definiie standard
:3
, ci
doar printr#o analiz comparativ cu nelesul care se d principiului legalitii n Iarea ?ritanie,
7rana, Kermania, esenial fiind ns c multiplele faete rezultate din analiz reliefeaz de fapt o
constant comun care se e!prim prin dorina societii de a se reduce nedreptatea.
)stfel, art. ,#- din &roiectul 6ratatului de instituire a unei .onstituii pentru =uropa
inventariaz valorile Eniunii printre care i cele privind justiia, nediscriminarea, egalitatea,
respectarea demnitii umane i a drepturilor omului.
Doctrina rom%neasc actual
:"
, av%nd n vedere evoluia cadrului constituional i
legislativ, precum i doctrina tradiional recunosc n unanimitate ca surse ale legalitii aciunii
administariei, respectiv ale actului administrativ, .onstituia, legile i ordonanele i actele
organelor administraiei pulice care sunt superioare organului administrativ emitent.
&otrivit art. " alin. 59+ din .onstituia repulicat, respectarea acesteia, a suprematiei sale
i a legilor este oligatorie, iar n conformitate cu art. ": alin. 5-+ din .onstituie, te!t e!istent i
n .onstituia din "@@" i n cea repulicat, ONimeni nu este mai presus de legeM.
Capitolul *
Condi$iile de le#alitate a actelor administrative

*.1. 2e#alitatea - actul administrativ s& fie conform cu Constitu$iale#ile "i actele
normative (n vi#oare
&rincipiul legalitii domin ntreaga teorie a actelor administrative, i nseamn c
activitatea administraiei pulice este supus regulilor de drept. &rin supunerea activitii
:3
I. $. 7ernandez =stean, T*e Rule of -a. in t*e (uropean "onstitution, Glu2er $a2 ,nternational, $ondra, "@@@,
p. -"3.
:"
). ,orgovan, op. cit., p. 43"< ;. N. &etrescu, Drept administrativ, =d. .ordial $e!, .luj Napoca, -33", p. -8A#-8@.
-4
administrative dreptului, legii, se dorete instituirea unor garanii pentru ceteni n faa
aritrariului, incorenei sau ineficacitii acestei activiti
:-
.
Noiunea de 'legeM treuie neleas n accepiunea ei larg, de 'loc legalM, care
cuprinde, n afar de legile propriu zise adoptate de &arlament, ansamlul ierarhizat al regulilor
juridice edictate fie din e!teriorul administraiei pulice, fie de ctre administraia pulic*
ordonanele guvernamentale, ce au putere de lege, dar i hotr%rile guvernamentale, ordinele
ministeriale, hotr%rile consiliilor locale sau judeene, etc N cu alte cuvinte, toate actele
administrative normative i individuale.
=ste vora de celera /iramid a lui 0elsen descris n 1Teoria pur a dreptului2, care
e!prim idea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea i legalitatea. 0n fruntea
piramidei se gsete te!tul sacru al .onstituiei, urmat de tratate internaionale, te!te legislative
sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. &rincipiul ierarhizrii
acestor acte este acela c regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior treuie
respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aa cum vorm arta n continuare.
*.2. 1ursele le#alit&$ii (n dreptul rom%n # Constitu$ia Rom%niei
;evizuit n -334, .onstituia din "@@" conine azele juridice ale dreptului administrativ
i ale activitii administraiei pulice, reglement%nd domeniile rezervate legii
:4
, i prin aceasta,
indirect, domeniile rezervate spre reglementare primar administraiei pulice< autonomia
colectivitilor locale
:8
, etc.
&roleme practice apar n primul r%nd n situaia aa numitei 'legi#ecranM* un act
administrativ emis n temeiul unei legi neconstituionale este la r%ndul su neconstituional, ns
judectorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind mpiedicat de legea#
ecran ce se interpune ntre actul administrativ i .onstituie< prin urmare, instana nu va putea
anula un act administrativ pe acest motiv, ci va treui s ridice e!cepia de neconstituionalitate a
legii invocate ca temei al actului administrativ, i numai dup declararea ei ca i neconstituional
de ctre .urtea .onstituional, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca ilegal.
0n al doilea r%nd, e!ist situaii c%nd instanele judectoreti interpreteaz diferit un te!t
constituional, situaie nc nerezolvat i care are doar o soluie* recunoaterea pe cale legal a
jurisprudenei 0naltei .uri de Justiie i .asaie ca izvor de drept.
:-
;.). $azr, Relaia legalitate-oportunitate !n statul de drept, n '.urierul judiciarM nr.@1-334, p."38.
:4
.onstituia ;om%niei, art. A4.
:8
,idem, art."-3 alin.".
-8
0n fine, necesit c%teva precizri prolematica valorii juridice a drepturilor i oligaiilor
cuprinse n .onstituie* pot constitui ele temei pentru o cerere adresat administraiei pulice, i,
mai departe, implic aceast cerere o oligaie de rspunsR
;spunsul ia n considerare dou ipoteze* c%nd domeniul respectiv este reglementat prin
legi sau alte acte normative, sau c%nd domeniul este reglementat doar prin dispoziiile cu caracter
general ale .onstituiei. .onsiderm c statuarea unor drepturi pe cale constituional impune
oligaii legiuitorului, de a le circumstania prin legi, dar i administraiei pulice, care, chiar n
lipsa unui te!t legal altul dec%t cel constituional, treuie s le respecte. = adevrat, ns, c n
lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraiei sunt mai variate i
mai eficiente. &rin urmare, oligaia de respectare e!ist, dar nu are eficien n practic dec%t
dac este dezvoltat prin reguli instituite prin lege.
Tratatele interna$ionale
34
6ratatele internaionale au fost considerate, mult vreme, ca aparin%nd 'legalitii
internaionaleM, i nu 'legalitii interneM, deoarece olig statele fa de alte state, i nu fa de
proprii resortisani
::
. Hdat ns cu semnarea .onveniei =uropene a Drepturilor Hmului i mai
ales cu constituirea Eniunii =uropene, situaia s#a schimat radical.
)stfel, unul dintre motivele revizuirii din -334 a fost i acela al adaptrii .onstituiei rii
noastre la cerinele Eniunii =uropene, n aa fel nc%t de la data aderrii dreptul comunitar s
poat fi aplicat cu prioritate fa de dreptul intern, naional N condiie esenial de funcionare a
acestei organizaii europene supranaionale
:A
.
6ratatele internaionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare .onstituiei, ele nu vor
fi ratificate de &arlament dac vin n contradicie cu .onstituia. /ingura soluie pentru asigurarea
ratificrii tratatului internaional n acest caz este revizuirea .onstituiei
:B
.
)v%nd n vedere aceste considerente, legislaia rom%n prevede oligaia ca proiectul de
act normative s fie corelat cu reglementrile comunitare i cu tratatele internaionale la care
;om%nia este parte.
6ratatele interaionale privind drepturile omului, ratificate de ;om%nia au o poziie
specific n ansamlul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecina
fiind c, n caz de contradicie cu aceste legi, prevaleaz tratatul internaional..
:9
::
J. I. Deviller, "ours de droit administratif, Iontchrestien, &aris, p.-84.
:A
.onstituia ;om%niei, art."8B .
:B
)rt."" alin.4 din .onstituia ;om%niei.
-9
2e#ea "i ordonan$a #uvernamental&
35
/istemul de drept rom%n cunoate dou tipuri de legi* legi organice i legi ordinare,
fiecare cu domeniul su de reglementare, precizat de .onstituie n art. A4< de asemenea,
.onstituia recunoate ordonanelor guvernamentale emise n aza unei legi de ailitare, puterea
de a modifica sau aroga legile ordinare, iar celor emise n situaii de urgen, puterea de a
modifica sau aroga orice categorie de legi.
Hrdonanele simple i ordonanele de urgen sunt supuse unei proceduri posterioare de
aproare de ctre &arlament, prin urmare ele pot fi aproate sau respinse. .ontrolul ordonanelor
poate fi realizat numai pe calea e!cepiei de neconstituionalitate, iar n urma declarrii lor ca
neconstituionale, se pot cere despguiri n faa instanei de contencios administrativ
A3
.
)ctele administrative adoptate n temeiul ordonanelor pe timpul c%t acestea sunt n
vigoare rm%n ns valaile, chiar dac ordonanele au fost respinse de &arlament
A"
. Hrdonanele
guvernamentale pot fi at%t normative, c%t i individuale.
Actele administrative normative ale autorit&$ilor centrale
)ctele emise de autoritile centrale treuie s se conformeze .onstituiei, legilor,
ordonanelor guvernamentale. .hiar i Kuvernul treuie s respecte n hotr%rile sale normele
cuprinse n propriile ordonane, deoarece au for juridic superioar
A-
.
0n acest sens, legea prevede c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte
asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei pulice
centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe aza i n
e!ecutarea legilor, a hotr%rilor i a ordonanelor Kuvernului, treuie s se limiteze strict la cadrul
stailit de actele pe aza i n e!ecutarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s
contravin prevederilor acestora. 0n preamulul acestor acte se indic e!pres actul normativ
superior pe care se ntemeiaz
A4
.
Dac un act administrativ cu e!ecutare succesiv n timp a fost emis cu respectarea legii
ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, i apoi aceast lege este arogat de o alta,
:@
A3
,idem, art. "-:.
A"
) se vedea n acest sens, cu referire la Hrdonana Kuvernului nr.--1"@@A, .urtea /uprem de Justiie, secia de
contencios administrativ, decizia nr.-A-1-33-, n '.urierul judiciarM nr."1-334, p.@:.
A-
A4
)rt.A4 i art.A8 din $egea nr.-81-333 5r
-
+.
-:
cu care actul administrativ este n contradicie, acesta devine ilegal i se nate oligaia autoritii
emitente de a#l revoca, precum i dreptul persoanelor interesate de a#l contesta n justiie.
=!cepie face situaia n care chiar noua lege prelungete validitatea actelor
administrative nscute su imperiul legii vechi.
Actele administrative normative ale autorit&$ilor locale
)ici treuie s facem distincie ntre autoritile locale suordonate unor autoriti
centrale, pe de o parte, ale cror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autoritile centrale
n domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de autoritatea central creia i sunt
suordonate, i autoritile locale autonome pe de alt parte, ale cror acte se vor conforma doar
actelor emise de autoriti centrale cu atriuii n acelai domeniu de activitate< cu alte cuvinte, la
aceste din urm autoriti, autonome, suordonarea este strict fa de actul administrativ cu for
superioar, fr a fi i o suordonare instituional, fa de autoritatea care a adoptat acel act
A8
.
$egislaia rom%n este foarte clar atunci c%nd precizeaz c proiectul de act normativ
treuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se
afl n cone!iune, i c proiectul de act normativ, ntocmit pe aza unui act de nivel superior, nu
poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni principiilor i
dispoziiilor acestuia
A9
.
.ircumstaniind aceast regul la actele normative ale autoritilor locale, legea cadru
arat c la elaorarea proiectelor de hotr%ri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul
lor de acte suordinate legii, hotr%rilor i ordonanelor Kuvernului i altor acte de nivel superior,
iar reglementrile cuprinse n hotr%rile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i
cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi
din acte normative de nivel superior
A:
.
Acte administrative #enerale 6 acte administrative speciale sau dero#atorii
77
)ctele administrative generale reglementeaz un anumit domeniu ca act#cadru, adic
prevd aspectele eseniale i de principiu ale organizrii activitii din acel domeniu sau ale
organizrii i funcionrii unei instituii de drept.
A8
A9
,idem, art."- .
A:
)rt.AB din $egea nr.-81-333 5r
-
+.
AA
-A
0n opoziie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare general avem actul normativ ce
cuprinde reglementri speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. )stfel, o
reglementare din aceeai materie i de acelai nivel poate fi cuprins ntr#un alt act normativ, dac
are caracter special fa de actul ce cuprinde reglementarea general n materie.
.aracterul special al unei reglementri se determin n funcie de oiectul acesteia,
circumstaniat la anumite categorii de situaii, i de specificul soluiilor legislative pe care le
instituie
AB
. )stfel, termenul de contestare a unui act administrativ n contencios administrativ este
de : luni de la efectuarea recursului administrativ prealail, i este cuprins ntr#o reglementare cu
caracter general, $egea nr.9981-338< prin legi speciale sunt prevzute ns alte termene de
contestare i alte momente de ncepere a calculului acestor termene.
;eglementarea este derogatorie dac soluiile legislative referitoare la o situaie anume
determinat cuprind norme diferite n raport cu reglementarea#cadru n materie, aceasta din urm
pstr%ndu#i caracterul su general oligatoriu pentru toate celelalte cazuri.
Actele administrative individuale ale autorit&$ilor centrale "i locale
)ici, principiul care guverneaz este acela al superioritii actelor normative asupra
actelor individuale< prin urmare, actele individuale ale autoritilor centrale, respectiv locale se
vor conforma ntotdeauna actelor normative ale acestora, aadar actele individuale ale
autoritilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autoritilor locale
A@
, i, evident, nici
invers.
8urispruden$a
9:
Potr%rea judectoresc poate oliga autoritatea pulic la emiterea unui act administrativ
conform cu dispoziiile ei, sau, dimpotriv, olig la ainerea de a emite un alt act cu acelai
coninut ca al actului anulat.
0nainte de e!istena unui litigiu, interpretarea prin decizie n interesul legii a 0naltei .uri
de Justiie i .asaie a unei proleme de drept constituie o oligaie pentru autoritile pulice de
a ine seama de sensul dat dispoziiei legale la emiterea actelor administrative.
AB
)rt."4 din $egea nr.-81-333 5r
-
+.
A@
J. I.Deviller, op.cit., p.-:B, i jurisprudena francez confruntat cu rezolvarea acestei dileme NDecizia Fille de
.lamart, "@4".
B3
-B
0n alte cazuri, ns, jurisprudena nu joac un rol la fel de important* impunerea unei
anumite conduite autoritii pulice prin hotr%re judectoresc nu este aplicail i la alte cazuri
similare n mod automat, ci doar n urma unui proces.
En pas mare nainte n acest domeniu s#a fcut recent prin introducerea prevederii
conform creia hotr%rea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi pulicat, la
cererea reclamantului sau instanei de e!ecutare, n OIonitorul Hficial al ;om%nieiM, partea ,, sau
n Ionitoarele judeene, la fel cum a fost pulicat i actul normativ atacat 5art.-4 din $egea
nr.9981-338+. .onsiderm ns c oligaia de pulicare treuia impus, nu lsat la aprecierea
instanei sau a reclamantului, sau, mai simplu, pulicarea s fie fcut din oficiu de ctre
Ionitorul oficial, pe aza comunicrii hotr%rii de ctre instan.
Doctrina
91
,nterpretrile date de doctrin sunt importante pentru acele cazuri, din pcate foarte
numeroase, c%nd legiuitorul folosete o anumit noiune fr a e!plica ce desemneaz acea
noiune. =ste cazul, spre e!emplu, a noiunii de aviz, folosit deseori cu sensul de acord, i care
determin interpretri diferite n practica administrativ.
*.*. Conformitatea actului administrativ e;pres sau asimilat cu norma 'uridic&
cuprins& (n <le#e= presupune verificarea a trei aspecte
B-
*
a+ conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaia
juridic n prezena creia actul administrativ treuie s fie emis. /untem n prezena unui act
emis n temeiul competenei legate, nu a unei puteri discreionare.
0n cazul n care condiiile cerute de norma juridic e!ist, iar actul treuie s fie emis n
prezena acestor condiii, refuzul e!plicit sau implicit al autoritii competente de a emite actul,
respectiv inaciunea acesteia atunci c%nd actul treuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv
fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal. =ste cazul, spre e!emplu, al
refuzului prefectului de a lua act de dizolvarea de drept a consiliului local
B4
.
Dac actul administrativ este emis dei nu sunt ntrunite condiiile legale, el este de
asemenea ilegal N de pild, ntocmirea unui proces veral de contravenie dei nu s#a sv%rit o
contravenie
B8
.
B"
B-
6. Drganu, #ctele de drept administrativ, =ditura >tiinific, ?ucureti, "@9@, p. "88.
B4
)rt.9B alin.- din $egea nr.-"91-33".
B8
-@
+ conformitatea actului administrativ cu dispoziia normei juridice N cum ar fi aplicarea
unei sanciuni atunci c%nd legea prevede mai nt%i atenionarea celui sancionat n vederea
remedierii ilegalitii. )stfel, conform Hrdonanei Kuvernului nr. -A1-334 privind procedura
aprorii tacite, anularea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti
poate fi decis numai n anumite cazuri precis determinate, dup ce s#a stailit c ilegalitatea
afecteaz interesul pulic i c ea nu mai poate fi remediat. &rin urmare, anularea actului
naintea stailirii corecte a acestor aspecte constituie o nerespectare a dispoziiei legale.
c+ aplicarea unei alte sanciuni dec%t cea prevzut de lege pentru situaia juridic
e!istent constituie tot o ilegalitate. /pre e!emplu, sv%rirea unei aateri disciplinare grave
urmat de declanarea cercetrii administrative pentru un funcionar pulic poate atrage
suspendarea acestuia din funcie pe durata cercetrii, i numai ulterior alte sanciuni. )plicarea
sanciunii trecerii ntr#o funcie inferioar este, prin urmare, ilegal at%ta vreme c%t se desfoar
cercetarea administrativ
B9
.
*.+. Interpretarea normelor 'uridice superioare (n vederea emiterii actelor
administrative le#ale
93
)utoritatea pulic emitent a unui act administrativ este cea care apreciaz, prima,
conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. 0n prezena unei norme
incoerente sau ce poate fi interpretat diferit, precum i n situaia c%nd are de#a face cu concepte
nedeterminate, autoritatea pulic emitent a actului este pus ntr#o situaie dificil, aceea de a
risca anularea actului i plata unor despguiri n urma interpretrii cu un credin date normei
legale. )ceasta deoarece instana de judecat sau autoritatea de control ar putea opta pentru o alt
interpretare.
&e de alt parte, $egea nr.-81-333 prevede c interveniile legislative pentru clarificarea
sensului unor norme legale se realizeaz printr#un act normativ interpretativ de acelai nivel cu
actul vizat, prin dispoziii interpretative cuprinse ntr#un nou act normativ sau prin modificarea
dispoziiei al crei sens treuie clarificat.
.e se nt%mpl ns ntre momentul n care actul treuie interpretat de ctre alte autoriti
pulice i momentul emiterii actului interpretativ de ctre autoritatea competent R /unt valaile
interpretrile date de autoritile care emit acte administrative cu respectarea actului n cauz R
B9
$egea nr."BB1"@@@ privind /tatutul funcionarilor pulici.
B:
43
;spunsul este evident pozitiv, i are la az cerina eficienei i eficacitii activitii
administrative.
$egea nr.-81-333 vine s confirme i ea aceast soluie, stipul%nd c Ointerpretarea legal
intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, aritrale
sau administrative, adoptate p%n la acea dat, cu respectarea drepturilor c%tigateM
BA
.
,nterpretarea cu un credin a unei norme legale sau de nivel inferior treuie luat n
considerare de instana de judecat sesizat cu judecarea unei aciuni av%nd ca oiect o astfel de
interpretare, judectorul urm%nd a confirma sau infirma interpretarea, ns numai cu efecte
pentru viitor, prin urmare cu respectarea drepturilor c%tigate.
.%t despre persoanele fizice sau juridice inute s aplice acte administrative
BB
, deoarece
ele nu sunt enumerate de $egea nr. -81-333 printre entitile ce pot face interpretarea legii,
interpretarea lor nu este valail dec%t dac este confirmat, n scris de ctre o autoritate pulic
din domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitent.
*.4. Oportunitatea - actul s& fie conform cu interesul pu!lic urm&rit de le#e
95
Hligaia de legalitate presupune un raport de conformitate ntre normele juridice, de ne#
contrarietate ntre acestea.
0n unele situaii ns, legea las posiilitatea ca normele juridice inferioare s fie
considerate legale chiar dac ele sunt compatiile cu dispoziiile sale.
Dac n cele mai multe cazuri, autoritatea pulic are o competen legat, nu poate
aprecia necesitatea emiterii sau circumstanele concrete de emitere ale actului administrativ,
uneori, n realizarea interesului pulic, administraia capt o anumit liertate de apreciere,
numit putere discreionar sau dreptul de apreciere a oportunitii.
&uterea discreionar
@3
d dreptul autoritii pulice de a alege ntre dou sau mai multe
soluii posiile cu ocazia e!ecutrii i organizrii e!ecutrii legii, toate soluiile fiind legale
@"
.
)utoritatea pulic va putea astfel aprecia momentul i condiiile concrete de emitere a actului
administrativ, asigur%nd adaptarea normelor juridice la necesitile n continu transformare a
societii
@-
.
BA
)rt.:A alin.- din $egea nr.-81-333.
BB
)celeai raiuni se aplic i n cazul interpretrii legilor, singura interpretare legal n lipsa unei alte legi fiind
aceea a autoritilor administrative.
B@
@3
D. )postol 6ofan, /uterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, =ditura )ll ?ecL, "@@@.
@"
I. $omard, op.cit., p.:8.
@-
;. N. &etrescu, op.cit., p.4"A.
4"
&rin urmare, atunci c%nd te!tul legal este precis, autoritatea pulic nu poate avea o
atitudine lier, nu poate decide nici asupra necesitii emiterii deciziei, nici asupra momentului
de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia treuie emis.
&e de alt parte, puterea discreionar, atunci c%nd e!ist, poate avea mai multe grade*
astfel, atunci c%nd legea instituie o oligaie de rezultat, ls%nd administraiei alegerea
momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a coninutului acesteia,
puterea discreionar este mai redus dec%t atunci c%nd legea las n ntregime la latitudinea
autoritii pulice emiterea deciziei 5de e!emplu, decizia prefectului de a ataca un act al
primarului n contencios administrativ, schimarea denumirii unei strzi, etc.+.
Nu treuie confundat ns puterea discreionar cu puterea aritrar* posiilitatea de
opiune a autoritii pulice este recunoscut doar pentru soluii legale, prin urmare administraia
va treui s respecte totui anumite reguli N de form, de competen, concordana cu legea, etc.
*.3. Rela$ia le#alitate , oportunitate
&rincipiul legalitii nu poate fi perceput ca asolut dec%t la nivel de principii, de esen,
cci la nivelul aplicrii sale se impune n mod necesar o aordare caracterizat n primul r%nd
prin fle!iilitate.
) ne limita la enunarea principiului legalitii doar n sensul c acesta evoc supunerea
strict administraiei legii, respectiv Olocului normativM ierarhizat potrivit .onstituiei i n
raport cu fora juridic a a normelor ce#l compun, ar constitui nu numai o aordare care prin
primitivismul su s#ar caracteriza prin limite rigide, dar nici nu ar putea e!prima caracteristica
real, fle!iil a activitii administrative care se manifest ntr#o marj de liertate i care a
impus distincia ntre competena legat i puterea discreionar, care deriv din relaia legalitate
N oportunitate.
Dei legalitatea i oportunitatea nu se e!clud i nu se susumeaz reciproc, interferena
dintre acestea duce ns la asigurarea celor mai une condiii de emitere i de realizare a unui act
valail, adecvat situaiei date.
&entru a evita confundarea oportunitii cu auzul, se resimte necesitatea unei
redimensionri conceptuale,astfel nc%t s se disting noiunea de putere discreionar ataat de
legalitate. =!ist situaii c%nd nt%lnim competena aprecierii ataate de legalitate, c%nd
oportunitatea intersecteaz n mod necesar legalitatea. )tunci c%nd alegerea decizional se nscrie
ntr#un evantai al valenelor graduale legale, distincte n raport cu varietatea elementelor concrete
4-
care pot contura o anumit stare de fapt, competena de apreciere devine str%ns legat de
legalitate, situaie pe care, su aspect conceptual, o denumesc legalitate a oportunitii.
Capitolul +
Intrarea (n vi#oare a actelor administrative
+.1. No$iune
5*
,ntrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea
produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i oligaii pentru suiectele de drept vizate prin
acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deoseit de important n dreptul
administrativ.
@4
44
6eoretic, simpla e!isten a unui act administrativ poate face loc e!ecutrii sau contestrii
lui 5pe cale administrativ sau1i jurisdicional+, fr s fie necesar notificarea 5comunicarea+,
respectiv pulicarea sa.
Hpozailitatea actului, ns, funcioneaz numai atunci c%nd sunt realizate anumite
formaliti de pulicitate. Din acest moment se socotete c intr n vigoare actul administrativ.
7r formalitile legale, destinatarul sau eneficiarul actului nu se poate prevala de acesta n faa
altor persoane fizice sau juridice.
+.2. Comunicarea- pu!licarea "i aducerea la cuno"tin$& pu!lic&
5+
0n principiu, actele normative intr n vigoare de la momentul pulicrii sau aducerii la
cunotin pulic, iar actele individuale din momentul comunicrii lor persoanelor interesate.
En alt principiu care guverneaz regimul juridic al actelor administrative i este legat de
momentul intrrii n vigoare a acestora este principiul neretroactivitii actelor administrative
normative, n sensul c acestea nu pot avea ca oiect de reglementare situaii juridice nscute i
ncheiate anterior intrrii lor n vigoare.
&e cale de consecin, actele administrative normative vor reglementa situaii juridice ce
e!ist la momentul intrrii n vigoare, ns numai pentru viitor, precum i situaii juridice nscute
ulterior intrrii lor n vigoare.
)cest principiu este confirmat i de legea noastr fundamental, care n art. "9 alin. -
arat c 'legea dispune numai pentru viitorM. Dei te!tual se face referire doar la lege, principiul
este aplicail din identitate de raiune i actelor administrative normative. &rin urmare, prin acte
normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, deoarece ar fi asurd s i se pretind unui
suiect de drept s respecte anumite dispoziii reglementare i s rspund pentru o conduit ce a
avut#o anterior intrrii n vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz aceast conduit.
Nu este retroactiv decizia de modificare a funcionrii unui serviciu pulic n timpul
gestionrii lui
@9
.
&rin e!cepie de la regula conform creia actele administrative produc efecte din
momentul pulicrii, aducerii la cunotin pulic sau comunicrii, unele acte produc efecte
ulterior acestei date. &entru aceasta este nevoie ca o dispoziie a actului s staileasc o alt dat
@8
@9
I. $omard, op.cit., "@8.
48
de intrare n vigoare, ulterioar momentului pulicrii1comunicrii, sau ca o lege s reglementeze
acest aspect pentru o categorie mai mare de acte
@:
.
Din pcate, actelor administrative normative ce se pulic n OIonitorul Hficial al
;om%nieiM, partea ,, nu li se aplic regula instituit de .onstituie pentru legi 5n sensul restr%ns
de aceast dat, de acte legislative ale &arlamentului+, adic intrarea n vigoare la 4 zile de la
pulicare
@A
.
De asemenea, i principiul neretroactivitii actelor administrative comport excepii*
actele de anulare sau de revocare ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din
momentul n care a fost emis primul act< de asemenea, actele prin care se soluioneaz recursurile
administrativ jurisdicionale au efect retroactiv
@B
.
.%t despre actele interpretative, care aduc precizri unor acte anterioare sau legi 5cum ar fi
normele metodologice+ considerm c ele nu produc efecte retroactive, din momentul adoptrii
legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul pulicrii sau comunicrii lor, n
acest sens av%nd ca argument dispoziiile $egii nr. -81-333, unde se precizeaz c Ointerpretarea
legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare,
aritrale sau administrative, adoptate p%n la acea dat, cu respectarea drepturilor c%tigateM
@@
.
&%n la acest moment, al interveniei actului interpretativ, actul normativ sau legea treuie
aplicate, urm%nd ca fiecare suiect de drept s le interpreteze cu un credin i n considerarea
scopului pentru care au fost adoptate.
&recizarea i are sensul ei, deoarece n practic deseori legile sau actele normative nu
sunt aplicate p%n c%nd apar normele metodologice de aplicare, conduit ilegal ntruc%t nu este
oligatoriu ca o lege s fie urmat de norme de aplicare< chiar dac n cuprinsul ei se precizeaz
oligaia e!ecutivului de a elaora norme de aplicare, acest lucru nu constituie temei pentru
neaplicarea legii aa cum a fost pulicat.
+.*. >ncetarea efectelor 'uridice ale actelor administrative
1::
a Anularea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti pulice prin care se
defiineaz efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alt autoritate pulic.
@:
De pild, actele normative prin care se stailesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 43 de
zile de la data pulicrii Nart. 8 din Hrdonana Kuvernului nr.-1-33".
@A
)rt.AB din .onstituia revizuit n -334. ).;. $azr, Reforma +ustiiei i contenciosul administrativ, n '.urierul
judiciarM nr.91-334, p."8, care propune modificarea corespunztoare a $egii nr.-81-333 n vederea consacrrii
aceleiai soluii.
@B
;. N. &etrescu, op.cit., p.4"B.
@@
)rt.:A alin.- din $egea nr.-81-333.
"33
49
Ne aflm n prezena anulrii atunci c%nd sanciunea intervine din e!teriorul autoritii
pulice, propria desfiinare a actului administrativ de ctre autoritatea pulic emitent fiind
numit revocare.
De asemenea, o alt diferen ntre revocare i anulare este temeiul acestora, revocarea
put%nd avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe c%nd anularea este
sanciunea ilegalitii actului administrativ. Doar atunci c%nd legea prevede e!pres sau implicit
posiilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte
a legalitii i este sancionat cu anularea.
)nularea este o form specific de desfiinare a actelor administrative, ea fiind
inaplicail celorlalte forme de activitate administrativ, faptul administrativ i operaiunea
administrativ
"3"
. /tarea anterioar unui fapt aministrativ sau a unei operaiuni administrative
poate fi renviat tot prin fapte i operaiuni administrative.
)nularea poate fi dispus de autoritatea pulic superioar, de autoritatea pulic
nsrcinat cu anumite atriuii de control specializat, sau de instana de judecat.
H caracteristic esenial a actului nul este aceea c el treuie respectat p%n n momentul
anulrii sale, deoarece prezint o aparen de legalitate. .onform doctrinei, ilegalitatea
sancionat cu nulitatea poate fi de mai multe feluri
"3-
*
ilegalitate rezult%nd din nerespectarea unei cerine legale de form, stailite n vederea
asigurrii operativitii activitii administrative N ce atrage nulitatea relativ a actului
administrativ, adic acea nulitate care se constat la sesizarea unor persoane interesate i poate fi
acoperit prin confirmare.
ilegalitate rezult%nd din nerespectarea unor condiii de form stailite de lege n vederea
asigurrii legalitii i oportunitii actului administrativ 5de e!emplu, lipsa avizului sau
acordului+, sau din nerespectarea unor condiii de fond cerute de lege< aceast ilegalitate
determin nulitatea asolut a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatat de oricine i
chiar din oficiu de instana de judecat, i care, n principiu, nu poate fi acoperit prin confirmare.
&ractic, aa cum s#a remarcat, distincia dintre nulitatea relativ i cea asolut este prea
puin interesant n dreptul administrativ* instana de contencios administrativ poate fi sesizat n
acelai termen pentru amele nuliti, unele nuliti asolute pot fi confirmate la fel ca cele
"3"
6. Drganu, )ctele de drept administrativ, op.cit., p."8@.
"3-
6. Drganu, 3ulitile actelor administrative individuale, n '/tudia NapocensiaM, "@A8, p.99.
4:
relative, sesizarea din oficiu a autoritii pulice cu atriuia de anulare este posiil i n cazul
nulitii relative, etc
"34
.
Efectele anul&rii actului administrativ sunt at%t pentru viitor c%t i pentru trecut, adic din
momentul emiterii actului administrativ
"38
.
=vident c drepturile c%tigate cu un credin prin actul administrativ treuie respectate,
iar efectele sale ce s#au epuizat nu mai pot fi anulate.
&e de alt parte, anularea actului administrativ atrage dup sine oligaia de revocare sau
de anulare i a actelor susecvente acestuia. &rin urmare, dac instana, autoritatea superioar sau
de control nu dispun prin acelai act de anulare i desfiinarea actelor administrative susecvente,
revine autoritii pulice emitente oligaia de revocare a actului administrativ susecvent lovit
de nulitate.
! Ine;isten$a
1:4
En act administrativ este ine!istent atunci c%nd el nu prezint nici mcar aparena de
legalitate, deoarece nclcarea legii este at%t de evident, nc%t oricine o poate sesiza
"3:
.
&rin urmare, spre deoseire de actul nul, care poate fi pus n e!ecutare p%n la momentul
constatrii nulitii, actul ine!istent nu treuie e!ecutat, iar ine!istena lui poate fi constatat de
orice suiect de drept, nu numai de instana de judecat. For fi competente s constate, prin
urmare, ine!istena unui act administrativ, at%t autoritatea ierarhic superioar, c%t i alte autoriti
pulice, instana de judecat i chiar persoanele fizice i juridice.
0n cazul n care se refuz e!ecutarea unui act ine!istent i persoana respectiv este
sancionat, contestarea sanciunii implic ridicarea e!cepiei de ine!isten a actului ce se
pretinde a fi fost respectat.
/unt ine!istente, spre e!emplu, decretele prezideniale sau hotr%rile de Kuvern
nepulicate n Ionitorul oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei
interesate.
"34
6. Drganu, #ctele de drept administrativ, op.cit., p.":3.
"38
0n doctrin se arat c anularea pe motiv de inoportunitate are efecte doar pentru viitor N 6. Drganu, #ctele de
drept administrativ, op.cit., p.-8B.
"39
"3:
..tin K. ;arincescu, "ontenciosul administrativ rom'n, =d. OEniversalaM )lcalaS T .o., ?ucureti, "@4:, p.483.
4A
/anciunea ine!istenei poate fi prevzut e!pres n lege
"3A
sau poate reiei din anumite
formaliti procedurale eseniale, stailite prin lege, i a cror nerespectare mpiedic producerea
efectelor juridice ale actului administrativ 5pulicarea, comunicarea, semnarea+.
c Revocarea
1:9
actului administrativ este manifestarea de voin prin care autoritatea
emitent a actului determin ncetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu nclcarea
legii. ;evocarea este numit i retractare sau retragere.
;evocarea are efect retroactiv i este corespondentul anulrii, doar c aparine chiar
autoritii care a emis actul. &rin efectul retroactiv se deoseete fundamental de arogare, care
produce efecte doar pentru viitor.
&entru a nelege deplin regimul juridic al revocrii, treuie precizate c%teva aspecte*
;evocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii este n
principiu interzis, aici gsindu#i aplicailitate regula drepturilor c%tigate, necesar pentru
asigurarea unei minime securiti juridice< prin e!cepie, revocarea poate interveni la cererea
eneficiarului, pentru a fi nlocuit actul cu o decizie mai favorail anterioar, i numai n cazul
n care nu se prejudiciaz nici un ter, sau atunci c%nd legea o autorizeaz n mod e!pres.
;evocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri de ilegalitate,
nu i de inoportunitate. &ot fi astfel de acte, spre e!emplu, actele defavoraile unor persoane, dar
favoraile altora.
/unt deplin revocaile actele care nu creeaz drepturi, cum ar fi unele acte normative,
indiferent dac sunt ilegale sau inoportune.
Consecin$ele revoc&rii
;evocarea unui act duce la repunerea n funcie a actului anterior ce avea ca oiect
aceleai situaii juridice, dac un astfel de act e!ist
"3@
< dac se atac n justiie actul de revocare,
situaiile juridice n cauz vor fi guvernate tot de actul anterior sau de actul revocat< n cazul
anulrii actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind productor de fecte juridice fr
ntrerupere, cu alte cuvinte i pentru perioada c%t a fost revocat.
Natura 'uridic& a revoc&rii
11:
"3A
art."33 i art."3B din .onstituie.
"3B
"3@
,idem.
""3
4B
;evocarea este un principiu de drept administrativ aplicail actelor administrative i
regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrin
"""
i jurispruden
""-
, ns neconsacrat nc
printr#un te!t legal. .a propunere de lege ferenda, ne alturm autorilor care propun consacrarea
lui e!pres ntr#un .od de procedur administrativ
""4
.
E;cep$ia de la principiul revoca!ilit&$ii actelor administrative individuale
11+
/unt e!ceptate de la principiul revocailitii actelor administrative individuale, adic sunt
irevocaile, actele administrativ-+urisdicionale i actele care au intrat !n circuitul civil i au
produs efecte +uridice.
=le redevin ns revocaile dac au fost oinute prin fraud de ctre eneficiari
""9
, cu alte
cuvinte dac ilegalitatea lor deriv din conduita culpail a eneficiarului, i nu a administraiei.
=!plicaia acestei soluii de sorginte doctrinar st n faptul c irevocailitatea vine s protejeze
anumite situaii juridice oinute cu un credin prin act, ori aceast protecie nu suzist atunci
c%nd actul este oinut prin fraudarea legii.
)ctele administrativ jurisdicionale mprumut de la hotr%rile judectoreti cu care se
aseamn caracterul irevocail, n sensul c autoritatea emitent nu mai poate reveni asupra
soluiei date prin actul administrativ jurisdicional, acesta din urm put%nd fi anulat doar de o
autoritate superioar sau de instana de judecat
"":
.
)stfel, .odul de procedur fiscal, principalul act normativ ce consacr recursul
administrativ jurisdicional, arat c decizia sau dispoziia de soluionare a contestaiei este
definitiv n sistemul cilor administrative de atac, i poate fi atacat n faa instanei de
contencios administrativ 5art."A@ i art."BA+< dei nu se interzice e!pres revocarea deciziei,
analiz%nd spiritul reglementrii rezult c singura modalitate de desfiinare este aciunea n
instan.
Hservm, ns, c nu toate reglementrile actuale respect aceast regul de principiu.
"""
;. N. &etrescu, Revocarea i suspendarea 4 modaliti de !ncetare a efectelor +uridice ale actelor administrative,
n 'Dinamica relaiilor sociale reglementate de lege oglindit n teoria i practica dreptuluiM, .luj Napoca, "@B@#
"@@3, p."AA.
""-
.urtea /uprem de Justiie, /eciile Enite, decizia nr. ,,, din -" septemrie "@@B, .urtea /uprem de Justiie,
secia de contencios administrativ, decizia nr. :" din "- ianuarie -333, n O?uletinul Jurisprudenei 0naltei .uri de
.asaie i JustiieM, .D, =ditura )ll ?ecL.
""4
). ,orgovan, Tratat de drept administrativ, vol. ,,, ediia a ,,,#a, =ditura )$$ ?=.G, -33-, p.AB.
""8
""9
;.N. &etrescu, op.cit., p.4-A.
"":
.urtea /uprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.-:B"1-33", n '&andectele rom%neM
nr.91-33-, p.9-.
4@
.%t despre actele intrate n circuitul civil i care au produs efecte juridice, irevocailitatea
lor reiese indirect din art." alin.: din $egea nr. 9981-338, care arat c autoritatea pulic
emitent a unui act ilegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n
care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice.
=ste vora de o reluare a unei opinii mai vechi
""A
, conform creia sunt irevocaile i actele
administrative pe aza crora au luat natere raporturi contractuale, civile sau de munc.
=!plicaia acestei e!cepii st n natura juridic a contractului civil sau de munc, n faptul c
acestea iau natere printr#un acord de voine ntre pri, mprejurare ce are ca i consecin
interdicia de a rezilia sau desfiina contractul prin voina unei singure pri contractante. /ingura
cale de reziliere sau rezoluiune a contractului rm%ne instana de judecat.
Iai nuanat, n jurisprudena anterioar anului -338
""B
regsim ideea conform creia, n
vederea realizrii unei stailiti a raporturilor juridice, principiul irevocailitii actelor
administrative puse n e!ecutare sau a celor care au produs efecte n alte domenii, este un
principiu de aplicailitate general. &rin consacrarea acestui principiu se limiteaz posiilitatea
organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le#a emis, put%ndu#se revoca, fie pentru
ilegalitate, fie pentru inoportunitate, numai p%n n momentul n care actele administrative i#au
produs efectele prin e!ecutare sau prin intrarea lor n circuitul altor raporturi juridice.
&entru ipoteza n care actul administrativ a fost emis prin nclcarea unei norme de drept
imperative sau prohiitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu
de voin, eroare, violen, iar organul administrativ constat aceast situaie dup ce actul i#a
produs efectele, prin e!ecutare ori prin trecerea lui n sfera altor ramuri de drept, produc%nd alte
efecte juridice, calea legal de desfiinare a actului administrativ ilegal nu mai poate fi revocarea
actului, ci constatarea nulitii ori anularea lui de ctre instana judectoreasc, la cererea
organului administrativ.
0n ce ne privete, am considerat, alturi de ali autori
""@
, care, ulterior, s#au rzg%ndit
datorit specificului dreptului administrativ, soluia poate fi discutat i nuanat, aceast ramur
de drept fiind dominat de preeminena interesului pulic asupra celui privat, or revocarea unui
act administrativ ilegal este justificat de interesul pulic. ,legalitatea care viciaz actul
administrativ nu poate fi ns dec%t una de fond, care s aduc n mod evident atingere interesului
general.
""A
6. Drganu, #ctele de drept administrativ, op.cit., p.4"A.
""B
.urtea /uprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. ""4 din "4 feruarie "@@9, n O?uletinul
Jurisprudenei 0naltei .uri de .asaie i JustiieM, .D, =ditura )ll ?ecL.
""@
). ,orgovan, op.cit., vol. ,,, -33-, p.BA.
83
&e de alt parte, nu vedem de ce este posiil anularea actului respectiv ntemeiat pe
raiuni de interes pulic, la cererea autoritii pulice emitente, dar nu ar fi permis revocarea lui
de ctre aceast autoritate, tiut fiind faptul c revocarea este, n esen, tot o decizie de anulare,
aflat la dispoziia autoritii emitente a actului.
0n aceste condiii, se pune chiar prolema e!istenei revocrii ca instituie juridic.
.ontraponderea deciziei de revocare o constituie naterea dreptului celor care au ncheiat
contractul civil de a fi despguii, dac au fost de un credin la ncheierea lui, precum i de a
ataca n contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitii lui.
0n concluzie, nu suntem de acord cu aceast soluie legislativ din dou motive*
a+ momentul 'intrrii n circuitul civilM este greu de precizat i de stailit, la fel cel al
'producerii efectelor juridiceM, put%ndu#se considera, spre e!emplu, c din momentul comunicrii
actul nate drepturi i oligaii, deci produce efecte juridice, prin urmare el nu mai poate fi
revocat nicic%nd.
+ nu vedem de ce se poate anula un act administrativ pe motiv de ilegalitate, de ctre o
alt autoritate pulic sau de instana de judecat, dar autoritatea emitent nu#i poate revoca
propriul act ilegal. 0n urma revocrii, tot ceea ce reclamantul mai treuie s solicite instanei sunt
despguirile, deoarece actul a fost constatat ca ilegal chiar de emitent, i nu mai treuie dovedit
i acest aspect.
6reuie s amintim aici i irevocailitatea parial a actelor administrative creatoare de
drepturi, care, aa cum am mai artat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu i de
inoportunitate.
Opinii doctrinare "i 'urispruden$iale cu privire la irevoca!ilitatea altor
cate#orii de acte administrative
12:
H alt categorie de acte irevocaile identificat de doctrin este categoria actelor care au
dat natere unui drept suiectiv, garantat de lege cu irevocailitatea actului de az N spre
e!emplu, actele atriutive de statut personal cum ar fi diplomele.
"-3
8"
/e arat c revocarea unei diplome este inutil odat ce persoana respectiv poate face
oric%nd dovada c a urmat forma de nvm%nt i c ndeplinete condiiile cerute de lege pentru
elierarea diplomei, solicit%nd o nou diplom
"-"
.
.redem, ns, c e!emplul de mai sus este unul de revocare ilegal a unui act
administrativ, odat ce persoana n cauz ntrunete condiiile elierrii diplomei, i c diplomele
emise cu nclcarea legii pot fi retrase oric%nd.
)ctele administrative realizate 5epuizate+ material este o alt categorie de acte discutate
de doctrin ca fiind irevocaile. )ici intr actele administrative ce se e!ecut prin prestaii
determinate ca numr, nu i cele care se e!ecut prin prestaii nedeterminate.
0n acest caz, considerm c revocarea este posiil, aa cum este posiil i anularea, ns
numai pe motiv de ilegalitate. ;evocarea are ca i efecte practice naterea dreptului de a solicita
despguiri, fie autoritii pulice, fie instanei de judecat, culpa fiind deja dovedit prin
revocare.
0n doctrin se mai face distincie ntre autorizaiile impuse de lege, ce treuie emise n
prezena condiiilor legale, i, prin urmare, 'revocarea lor este inutilM, respectiv autorizaiile
liere 5a cror emitere i meninere rm%ne la aprecierea emitentului+, care pot fi revocate, tiut
fiind precaritatea lor. 0n ce ne privete, considerm, n primul r%nd, c n prezent autorizaiile
liere sunt pe cale de dispariie< astfel, chiar i autorizaiile de comer sau de e!ercitare a unei
activiti, folosite ca e!emplu pentru a susine opinia de mai sus, treuie emise dac sunt ntrunite
condiiile legale, ele nu rm%n la aprecierea autoritii pulice emitente.
0n al doilea r%nd, i autorizaiile liere pot fi retrase, dac sunt ilegale, fiind inutil
retragerea lor doar atunci c%nd sunt legale, or am precizat mai sus c actele creatoare de drepturi
nu pot fi revocate dec%t pe motiv de ilegalitate.
0n concluzia celor discutate mai sus, credem c toate aceste e!emple sunt situaii n care
revocarea este inutil din perspectiva autoritii pulice, dei ele rm%n utile din perspectiva
particularilor, crora le#ar fi n acest fel mai uor s demonstreze ilegalitatea unei decizii
administrative i s oin despguiri.
.rincipiul revoca!ilit&$ii a!solute a actelor normative
122
"-"
;. N. &etrescu, op.cit., p.4-B.
"--
8-
)ctele normative sunt ntotdeauna revocaile, deoarece aplicarea lor nu se mrginete la
una sau mai multe situaii, determinate ca numr, ci se aplic de c%te ori o anumit situaie
juridic se ncadreaz n prevederile sale, nelimitat n timp.
De aceea, raiunile pentru care au fost instituite de ctre doctrin e!cepiile de la
principiul revocailitii nu suzist n cazul actelor normative.
d 1uspendarea
12*
este o modalitate de ncetare temporar a efectelor juridice ale actului
administrativ, atunci c%nd e!ist duii n privina legalitii sau oportunitii acelui act
"-8
.
/pre deoseire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor
administrative, suspendarea este o e!cepie a acestuia
"-9
.
/uspendarea poate fi dispus de autoritatea care poate dispune i revocarea actului
administrativ, de autoritatea superioar acesteia, ns numai c%nd legea prevede e!pres aceast
putere, de instana de judecat, sau se poate produce de drept. =ste evident c autoritatea
emitent, ndrituit s#i revoce propriul act administrativ, poate s#l i suspende, av%nd duii fie
privind ilegalitatea actului, fie privind oportunitatea acestuia
"-:
.
)utoritile ierarhic superioare sau autoritile de control specializat pot suspenda actele
administrative ale autoritilor inferioare dac e!ist duii privind legalitatea sau oportunitatea
acestora, atunci c%nd legea prevede aceast msur. )stfel, printre sanciunile contravenionale
complementare prevzute de Hrdonana Kuvernului nr.-1-33" se afl i suspendarea avizului,
acordului sau autorizaiei de e!ercitare a unei activiti
"-A
.
,nstana de contencios administrativ sau alte instane judectoreti competente n aza
unor legi speciale pot suspenda actul administrativ n temeiul $egii contenciosului administrativ
sau a unor alte legi, speciale, dac actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea
contenciosului administrativ.
Dac legea prevede e!pres, actul administrativ este suspendat de drept odat cu efectuarea
unor acte procesuale sau de alt natur juridic.
/uspendarea actului nceteaz fie odat cu anularea sau revocarea lui, fie odat cu
dispariia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la dispariia duiilor privind legalitatea sau
"-4
"-8
pentru opinia conform creia suspendarea este un caz de e!cepie # ). ,orgovan, op.cit., vol. ,,, -33-, p.""-.
"-9
F. Fedina, "onsideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, n '.urierul judiciarM nr.41-334, p."4:.
"-:
F. Fedina, art. cit., p."4A.
"-A
)rt.9 alin.4 din Hrdonana Kuvernului nr.-1-33".
84
oportunitatea lui. Dac actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea
nceteaz la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare.
;egulile e!puse mai sus sunt de sorginte doctrinar, legislaia rom%n fiind preocupat
doar de actele normative, stipul%nd c acestea pot fi suspendate printr#un act normativ de acelai
nivel sau de nivel superior, care prevede n mod e!pres data la care se produce suspendarea,
precum i durata ei determinat. $a e!pirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziia
afectat de suspendare reintra de drept n vigoare sau este modificat, arogat. &relungirea
suspendrii ori modificarea sau arogarea actului normativ ori a dispoziiei suspendate poate face
oiectul unui act normativ sau al unei dispoziii e!prese, cu aplicare de la data e!pirrii
suspendrii.
e ?odificarea
129
Iodificarea unui act administrativ const n schimarea e!pres a te!tului unora sau mai
multor articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr#o nou formulare
"-@
.
Iodificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la ncetarea efectelor juridice a
dispoziiilor modificate, cu ncepere de la pulicarea1comunicarea noului act administrativ, astfel
cum a fost modificat, sau a actului de modificare.
Iodificarea nu treuie confundat cu completarea actului, care este o form de
modificare, ns fr efecte asupra dispoziiilor cuprinse n act, i, prin urmare, fr a produce
ncetarea unor efecte juridice ale actului administrativ.
Iodificarea unui act administrativ este util numai atunci c%nd sunt afectate mai puin de
jumtate din prevederile actului vizat prin modificare, n caz contrar fiind preferail soluia
arogrii actului i emiterea unuia nou.
f A!ro#area
1*:
)rogarea este, n esen, o revocare1anulare a unui act administrativ, cu efect numai
pentru viitor, i poate afecta at%t actele normative, c%t i actele individuale.
"-B
"-@
Noiunea modificrii o gsim n $egea nr.-81-333 cu referire la actul normativ, dar ea i pstreaz coninutul i n
ceea ce privete actele individuale.
"43
88
.ompetena de arogare aparine autoritii emitente sau celei ierarhic superioare, precum
i autoritii care, dei nu este ierarhic superioar, este situat la un nivel superior din punct de
vedere al activitii de legiferare i normativ.
A!ro#area actelor administrative normative
$egea nr. -81-333 privind normele de tehnic legislativ pentru elaorarea actelor
normative, 5r
-+
consacr regula conform creia prevederile cuprinse ntr#un act administrativ
normativ, contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior, treuie
arogate
1*1
.
)rogarea poate fi total sau parial
567
.
)rogrile pariale sunt asimilate modificrilor, actul administrativ arogat parial
rm%n%nd n vigoare prin dispoziiile sale nearogate. 0n cazul unor arogri pariale intervenite
succesiv, ultima arogare se va referi la ntregul act administrativ, nu numai la te!tele rmase n
vigoare.
)rogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv. Nu este
admis ca prin arogarea unui act de arogare anterior s se repun n vigoare actul normativ
iniial.
Dac o norm de nivel inferior, cu acelai oiect, nu a fost arogat e!pres de actul
normativ de nivel superior, aceast oligaie i revine autoritii care a emis prima actul.
)rogarea poate fi, de asemenea, expres sau implicit.
a abrogarea expres. $egea nr. -81-333 prevede c arogarea poate fi dispus, de regul,
printr#o dispoziie distinct n finalul unui act normativ care reglementeaz o anumit
prolematic, dac aceasta afecteaz dispoziii normative anterioare, cone!e cu ultima
reglementare.
0n cadrul operaiunilor de sistematizare i unificare a legislaiei se pot elaora i adopta
acte normative de arogare distincte, av%nd ca oiect e!clusiv arogarea mai multor acte
normative.
! abrogarea implicit. 0n cazuri deoseite, n care la elaorarea i adoptarea unei
reglementri nu a fost posiil identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma c
acestea au fcut oiectul modificrii, completrii ori arogrii lor implicite.
"4"
art.:3 i art.:" din $egea nr.-81-333 .
"4-
89
;egula generalia specialibus non derogant # prin e!cepie de la regula instituit,
evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute n cazul actelor normative speciale ale
cror dispoziii nu pot fi socotite modificate, completate sau arogate nici prin reglementarea
general a materiei, dec%t dac acest lucru este e!primat e!pres.
A!ro#area actelor administrative individuale
1**
.onsiderm c instituia arogrii se aplic, n mod corespunztor, i actelor
administrative individuale cu e!ecutare continu n timp, chiar dac ea nu este reglementat.
)stfel, autorizaiile de funcionare sau de e!ercitare a unei activiti pot fi arogate pe motiv de
inoportunitate, cu respectarea drepturilor c%tigate de eneficiari i a perioadei de valailitate a
autorizaiei.
>i arogarea actelor individuale poate fi total, parial, e!pres sau implicit< astfel,
acordarea autorizaiei de e!ercitare a unei activiti ntr#un anumit spaiu altei persoane dec%t
eneficiara anterioarei autorizaii semnific implicit arogarea acesteia din urm, iar OanulareaM
avizului sau autorizaiei de e!ercitare a unei activiti, n urma sv%ririi unei contravenii, este de
fapt o arogare a actului administrativ individual, intervenit pentru cauze posterioare emiterii
acestuia i av%nd efecte doar pentru viitor
"48
.
De asemenea, credem c este aplicail regula conform creia arogarea unui act este
definitiv, nu renvie actul anterior.
# >ncetarea efectelor actelor administrative prin interven$ia unor fapte
administrative
1*4
Dac mai sus am prezentat modalitile de ncetare a efectelor juridice ale actelor
administrative prin intervenia unor alte acte administrative, treuie precizat c e!ist i anumite
fapte administrative care au acelai efect.
"44
"48
H. &odaru, "omentariu la 8rdonana 9uvernului nr.7:7;;5, n '&andectele rom%neM nr. "1-33-, p.-B9.
"49
8:
0n principiu, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale,
deoarece e!ecutarea lor se face prin prestaii repetate< prin e!cepie, actele administrative
normative temporare i nceteaz efectele juridice prin mplinirea termenului
"4:
.
0n acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar treuie s
intervin nainte de e!pirarea termenului i s indice, c%nd este cazul, noul termen
"4A
.
)ctele administrative individuale sunt, pe de alt parte, afectate de fapte materiale cum ar
fi decesul suiectului de drept eneficiar al actului administrativ respectiv dizolvarea persoanei
juridice.
&rescripia e!ecutrii actului determin ncetarea efectelor juridice ale acestuia, cum este
spre e!emplu cazul procesului veral de sancionare contravenional, care se prescrie n termen
de o lun de la aplicarea sanciunii dac nu a fost comunicat contravenientului
"4B
.
7aptul care determin ntotdeauna ncetarea efectelor actului administrativ individual este
e!ecutarea acestuia.
Conclu0ii
)utoritile pulice treuie s asigure ordinea, imparialitate i securitate juridic prin
actele lor administrative ca principala form juridic a activitii acestora.
"4:
;.N. &etrescu, op.cit., p.448.
"4A
)rt.:8 alin.4 din $egea nr.-81-333.
"4B
)rt."8 din Hrdonana Kuvernului nr. -1-33".
8A
6eoreticienii dreptului administrativ, fie din perspectiva unei viziuni sincronice sau
diacronice, analizeaz tipurile condiiilor de legalitate, fiind cu toii de acord cu necesitatea
legalitii actului administrativ, legalitatea fiind elementul central al regimului juridic al actelor
administrative.
&rincipiul legalitii e!prim ansamlul comple! al normelor constituionale, legislative,
chiar i jurisprudeniale, sau convenii internaionale n cadrul creia funcioneaz e!igena
conformitii normei inferioare cu cea superioar ei, iar condiiile de legalitate sunt numeroase i
variate, fiind prevzute e!pres pentru actul administrativ sau pentru categoria din care acesta face
parte.
$egalitatea poate fi vzut ca element central al regimului juridic al actului administrativ,
orice alt opiune ar ngrdi posiilitatea de a gsi o soluie satisfctoare juridic i eficace tehnic
unor proleme actuale, cum ar fi* raportul dintre principiul legalitii i dinamica normativ,
raportul dintre e!tinderea restriciei legale i performana pulic.
De asemenea, oportunitatea actului administrativ nu mai poate fi privit n afara legalitii
actului administrativ, aceasta constituind o dimensiune a legalitii.
0n concluzie, n categoria condiiilor generale de legalitate a actelor administrative treuie
avute in vedere urmtoarele* actul administrativ treuie s fie emis cu respectarea supremaiei
.onstituiei< actul administrativ treuie s fie emis n conformitate cu litera i spiritul legilor< n
condiiile in care e!ist neconcordane ntre tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale
omului la care ;om%nia este parte i legile interne, actul administrativ ar treui s fie emis n
aza reglementrilor internationale care au prioritate, n afara cazului n care n .onstituie sau
legile interne se gsesc dispoziii mai favoraile< actul administrativ s fie emis de organul
administrativ doar n limitele competenei sale i n forma i cu procedura prevzut de lege.
$u%nd n calcul oportunitatea actului administrativ, acesta ar treui s fie conform
interesului pulic ocrotit de lege, s fie necesar ntr#o societate democratic, s fie proporional cu
situaia care a determinat emiterea lui i s nu fie discriminatoriu.
@i!lio#rafie
". I. .onstantinescu, ,. Iuraru, ). ,orgovan, Reviuirea "onstituiei rom'ne. (xplicaii i
comentarii, =d. ;osetti, ?ucureti, -334
8B
-. ,. Deleanu, I. =nache, /remisele i mecanismele statului de drept, n ODreptulM nr. "-1"@@4
4. ,. Deleanu, I. =nache, )tatul de drept, n ODreptulM nr. A1"@@4
8. J. I. Deviller, "ours de droit administratif, Iontchrestien, &aris
9. J. I. Deviller, op.cit. i 'jurisprudena francez confruntat cu rezolvarea acestei dileme N
Decizia Fille de .lamartM, "@4"
:. 6. Drganu, #ctele de drept administrativ, =ditura >tiinific, ?ucureti, "@9@
A. 6. Drganu, Drept constituional, =ditura Didactic i &edagogic, ?ucureti, "@A-
B. 6. Drganu, Formele concrete de activitate ale organului statului, =ditura >tiinific,
?ucureti, "@:9
@. 6. Drganu, $ntroducere !n teoria i practica statului de drept, =ditura Dacia, .luj#Napoca,
"@@-
"3. 6. Drganu, 3ulitile actelor administrative individuale, n '/tudia NapocensiaM, "@A8
"". 6. Drganu, )upremaia legii !n dreptul R)R, =ditura Dacia, .luj N Napoca, "@B-
"-. D. .. Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, =ditura )$$ ?ecL, -33"
"4. I. .. =remia, $erar*ia actelor +uridice cu putere normativ !n sistemul de drept din
Rom'nia, n O;D&M nr. -1-33"
"8. I. $. 7ernandez =stean, T*e Rule of -a. in t*e (uropean "onstitution, Glu2er $a2
,nternational, $ondra, "@@@
"9. .. ,onescu, Devoltarea constituional a Rom'niei. #cte i documente 5<=5-5>>5, =ditura
$umina $e!, ?ucureti, "@@B
":. ;. ,onescu, Drept administrativ, =ditura Didactic i &edagogic, ?ucureti, "@A3
"A. ). ,orgovan, Tratat de drept administrativ, vol. ,, ed. a ,,#a, =ditura )ll?ecL, ?ucureti, -33"
"B. ). ,orgovan, Tratat de drept administrativ, vol. ,,, ediia a ,,,#a, =ditura )$$ ?=.G, -33-
"@. ). ,orgovan, op. cit., p. 43"< ;. N. &etrescu, Drept administrativ, =ditura .ordial $e!, .luj
Napoca, -33"
-3. ;.). $azr, Relaia legalitate-oportunitate !n statul de drept, n '.urierul judiciarM nr.@1-334.
-". I. $omard, Droit administratif- =ditions Dalloz, &aris, "@@@
--. ;. N. &etrescu, Drept administrativ, =ditura )ccent, .luj Napoca, -338
-4. H. &odaru, "omentariu la 8rdonana 9uvernului nr.7:7;;5, n '&andectele rom%neM nr.
"1-33-
-8. ..tin K. ;arincescu, "ontenciosul administrativ rom'n, =ditura OEniversalaM )lcalaS T .o.,
?ucureti, "@4:
8@
-9. ,. /antai, Drept administrativ i tiina administraiei, voi. ,,, =ditura ;isoprint, .luj#Napoca,
-338
-:. D.). 6ofan, /uterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, =ditura )ll
?ecL, "@@@
-A. ). 6rilescu, Drept administrativ - tratat elementar, =ditura )$$ ?=.G, -33-
-B. ). 6rilescu, ,nele consideraii referitoare la raporturile dintre autoritle publice i actele
acestora, n Dreptul nr. "3#""1"@@9
-@. F. Fedina, ;.). $azr, "ontrolul de constituionalitate al actelor administrative, n
'JuridicaM nr.B1-333
43. F. Fedina, "onsideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, n '.urierul
judiciarM nr.41-334
4". D. I. Fesma, "onceptul statului de drept, )nalele Eniversitii ;om%no N Kermane, /iiu,
nr. "1-33-
4-. .urtea /uprem de Justiie, /eciile Enite, Decizia nr. ,,, din -" septemrie "@@B, .urtea
/uprem de Justiie, secia de contencios administrativ, Decizia nr. :" din "- ianuarie -333, n
O?uletinul Jurisprudenei 0naltei .uri de .asaie i JustiieM, .D, =ditura )ll ?ecL
44. .urtea /uprem de Justiie, secia de contencios administrativ, Decizia nr. ""4 din "4
feruarie "@@9,O?uletinul Jurisprudenei 0naltei .uri de .asaie i JustiieM, .D, =ditura )ll?ecL
48. .urtea /uprem de Justiie, secia de contencios administrativ, Decizia nr.-:B"1-33", n
'&andectele rom%neM nr. 91-33-
49. .urtea /uprem de Justiie, secia de contencios administrativ, Decizia nr.-A-1-33-, n
'.urierul judiciarM nr."1-334
4:. Ionitorul Hficial al ;om%niei, partea ,, nr. A3134.3-.-334
4A. Ionitorul Hficial al ;om%niei, partea ,, nr. -381-4.38.-33"
4B. Ionitorul Hficial al ;om%niei, partea ,, nr. 8@:13@.3A.-334
4@. Ionitorul Hficial al ;om%niei, partea ,, nr. ::B1-:.3A.-338
83. http*11222.apu.ro12p#content1uploads1-3""13-1.#)ctul#administrativ.pdf
8". http*11222.scrigroup.com1legislatie1administratie17H;I=#JE;,D,.=#D=#).6,F,6)6=#
)-""@B.php
93

Di Serta Tie

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Di Serta Tie

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

INTRODUCERE

You might also like