Informe nmero 1

LA CCNSUL1A SC8kL LL IU1Uk CLI1IC DL CA1ALUNA

8arce|ona, 2S de [u||o| de 2013









2



Index

1. Introducc| 7

2. An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta 10
2.1 lnLroduccl 10
2.2 Ll suporL al dreL a decldlr: que ens dluen les enquesLes 11
2.3 Ll suporL al dreL a decldlr: que ens dluen els resulLaLs elecLorals 13
2.3.1 8adlografla elecLoral del suporL a la celebracl de la consulLa 14
2.3.2 8adlografla elecLoral dels conLrarls a la celebracl de la consulLa 19
2.3.3 8adlografla elecLoral: dlferencla enLre els parLldarls l els conLrarls
a la celebracl de la consulLa 23
2.4 Ll suporL a la consulLa a parLlr de la comblnacl de les enquesLes l
els resulLaLs elecLorals 23
2.3 Concluslons 30

3. Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta 31
3.1 LeglLlmlLaL hlsLrlca 31
3.2 ArgumenLs leglLlmadors en les democracles llberals 39
3.2.1 La consulLa respon a prlnclpls democraLlcs, represenLaLlus, clvlcs
l parLlclpaLlus 39
3.2.2 La consulLa respon a prlnclpls llberals: proLegelx els dreLs lndlvlduals
l els dreLs collecLlus dels cluLadans 41
3.2.3 La consulLa respon a prlnclpls lguallLarls l lncluslus 42


3

3.2.4 La consulLa es posslble dlns de la legallLaL consLlLuclonal acLual 43
3.2.3 La consulLa es congruenL amb els prlnclpls del federallsme
plurlnaclonal 43
3.2.6 La consulLa es prpla d'una concepcl avanada l cosmopollLa
de la democracla 44
3.2.7 La consulLa es funclonal: permeL sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual 44
3.2.8 Les consulLes cluLadanes consLlLuelxen un procedlmenL hablLual
en l'amblL lnLernaclonal de les democracles 43
3.2.9 La consulLa es congruenL amb la Lradlcl hlsLrlca l la culLura
pollLlca caLalana 46
3.2.10 La consulLa dna vlslblllLaL lnLernaclonal a CaLalunya l l'aflrma
com a sub[ecLe pollLlc 47

4. Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega|
d'acord amb e| dret |ntern 47
4.1 Cb[ecLlus a assollr l crlLerls per dlssenyar l'esLraLegla 48
4.2 Anallsl de les clnc vles legals des de la perspecLlva dels crlLerls que
s'acaben d'esmenLar 30
4.2.1 8eferendums auLonmlcs de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl 30
4.2.2 La delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2
de la ConsLlLucl 33
4.2.3 Lls referendums de la Llel caLalana 4/2010 34
4.2.4 Les consulLes populars de la proposlcl de llel que es LramlLa en
el arlamenL 33
4.2.3 La reforma de la ConsLlLucl 36
4.3 CuanLs l qulns dels procedlmenLs de consulLa anallLzaLs caldrla lnLenLar
apllcar? er quln ordre? 37
4.4 Concluslons 39



4

S. La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret
|nternac|ona| 60
3.1 lanLe[amenL de la quesLl 60
3.2 Pl ha en l'ordenamenL [urldlc de la uL o en l'lnLernaclonal procedlmenLs
per convocar la consulLa o dreLs l prlnclpls apllcables a les vles legals lnLernes
o a les vles alLernaLlves? 8eferencla al prlnclpl democraLlc, al dreL
d'auLodeLermlnacl l al prlnclpl de proLeccl de les mlnorles 61
3.3 Sn dreLs [usLlclables? 66
3.4 LfecLes [urldlcs dels dreLs l prlnclpls esmenLaLs sobre les vles legals
de consulLa l sobre les vles alLernaLlves. 8eferencla a la llclLud lnLernaclonal
de les vles alLernaLlves 69

6. L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es
campanyes e|ectora|s 73
6.1 La pregunLa 73
6.1.1 ClaredaL l neuLrallLaL 74
6.1.2 uues o mes alLernaLlves 78
6.1.3 8eferencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs a
Lraves de les vles legals 82
6.1.4 Concluslons 86
6.2 La daLa 87
6.2.1 LlemenLs a ponderar a l'hora de flxar la daLa 87
6.2.2 Apllcacl dels crlLerls anallLzaLs al cas de la consulLa 90
6.3 Ll cens. roblemes loglsLlcs relaclonaLs amb la reallLzacl de la consulLa 91
6.4 Ll qurum l les ma[orles 98
6.4.1 lanLe[amenL de la quesLl 98
6.4.2 Concluslons 101


3

6.3 L'AdmlnlsLracl elecLoral l la convenlencla de crear la SlndlcaLura
LlecLoral de CaLalunya 102
6.6 L'observacl elecLoral lnLernaclonal 111
6.7 La regulacl de la campanya lnsLlLuclonal 112
6.8 La regulacl de la campanya lnformaLlva o de propaganda 117

7. La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|:
conseqnc|es [ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no" 124
7.1 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa sobre la
lndependencla de CaLalunya 123
7.1.1. PlpLesl de vlcLrla del sl" 123
7.1.2 PlpLesl de vlcLrla del no" 131
7.2 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa sobre la
lndependencla de CaLalunya amb clausula de salvaguarda 133
7.2.1 PlpLesl de vlcLrla del sl" 133
7.2.2 PlpLesl de vlcLrla del no" 133
7.3 Les consequencles d'una consulLa amb pregunLa mulLlple 133
7.4 Les consequencles d'una consulLa amb una pregunLa per un LsLaL propl" 137
7.3 Concluslons 139

8. V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega| 141
8.1 ConsulLes mlL[ananL voLacl per vles alLernaLlves 141
8.2 Llecclons pleblsclLarles 142
8.3 ueclaraclons unllaLerals d'lndependencla (uul) 143
8.4 Medlacl lnLernaclonal o de la uL 149



6

9. Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat -o a|tres sub[ectes
|eg|t|mats- per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a
Genera||tat per convocar una consu|ta o per |mp|ementar e|s
seus resu|tats 1S0
9.1 lnsLrumenLs fronL a les consulLes populars no referendarles 130
9.2 lnsLrumenLs fronL a les elecclons pleblsclLarles 134
9.3 lnsLrumenLs fronL a les consulLes mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos
legalmenL 137
9.4. lnsLrumenLs fronL a la declaracl unllaLeral
d'lndependencla (uul) 162
9.3 AlLres acLuaclons posslbles 164

10. kesum | conc|us|ons 167

Annexos 203
Annex l: Model conLexLual, model lndlvldual l bases de dades uLlllLzades.
Annex ll: Mapes complemenLarls de les elecclons de 2010. Mapes slnLeLlcs dels
resulLaLs de les enquesLes l dels resulLaLs de les elecclons de 2012
Annex lll: 8eferendums amb lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal celebraLs a 10
democracles (Alemanya, 8elglca, Canada, ulnamarca, lrana, lrlanda, lLalla, 8egne
unlL, Suecla l Suissa) (1993-malg 2013). nlvells esLaLal l subesLaLal (Suissa: anallsl
nomes del nlvell esLaLal)
Annex lv: LllsLa de graflcs l lllsLa de mapes


7


1. Introducc|

Ll presenL lnforme anallLza la slLuacl facLlca l els elemenLs [urldlcs, pollLlcs l
procedlmenLals que lncldelxen en l'organlLzacl d'un referendum o consulLa a Lraves
de la qual els cluLadans de CaLalunya puguln decldlr el seu fuLur pollLlc. Ll documenL
s'esLrucLura en una serle de secclons anallLlques l d'unes concluslons flnals.

Ln prlmer lloc, s'esLudla el suporL que genera la celebracl de la consulLa LanL a parLlr
de les dades que oferelxen les enquesLes com del suporL elecLoral obLlnguL en les
passades elecclons al arlamenL de CaLalunya pels parLlLs favorables l conLrarls a la
convocaLrla. ConcreLamenL, l sobre la base dels voLs obLlnguLs per cada parLlL,
s'anallLza la dlsLrlbucl LerrlLorlal, presenLanL una serle de mapes que permeLen
esbrlnar com es dlsLrlbuelx el suporL a la consulLa arreu dels munlclpls caLalans.
llnalmenL es comblna la lnformacl de les enquesLes amb els resulLaLs elecLorals, a
Lraves d'una esLlmacl esLadlsLlca, per Lal de conelxer la magnlLud del suporL al dreL a
decldlr l la seva dlsLrlbucl LerrlLorlal per munlclpls. L'esLudl mosLra un ampll suporL de
la poblacl caLalana a favor de la celebracl de la consulLa (eplgraf 2).

Ln segon lloc, es mosLren els prlnclpals argumenLs que leglLlmen la lmplemenLacl
d'aquesL Llpus de consulLa, LanL els de caracLer hlsLrlc com els que sn propls de les
democracles llberals (caracLer democraLlc, represenLaLlu, clvlc l parLlclpaLlu de la
consulLa, proLeccl llberal" dels dreLs lndlvlduals l collecLlus dels cluLadans, caracLer
lguallLarl l lncluslu, congruencla amb els prlnclpls del federallsme plurlnaclonal,
concepcl avanada l cosmopollLa de la democracla, caracLer paclflc l funclonal per
sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual, congruencla amb la culLura pollLlca caLalana, vlslblllLaL
lnLernaclonal de CaLalunya). 1ambe s'lnclou en l'anallsl la perspecLlva de les pracLlques
de democracla dlrecLa que mosLra la pollLlca comparada acLual (eplgraf 3).



8

Ln Lercer lloc, es mosLren les esLraLegles [urldlques que la CenerallLaL haurla d'emprar
per fer efecLlva una consulLa legal a Lraves de les vles prevlsLes en el dreL lnLern.
ConcreLamenL es planLe[a la quesLl de quanLs l qulns dels procedlmenLs caldrla
lnLenLar apllcar l per quln ordre caldrla fer-ho. Ll Covern de la CenerallLaL dlsposa [a
d'un lnforme exLens, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs (lLA), en el qual
s'ldenLlflquen, en el dreL lnLern, flns a clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla
convocar de manera legal una consulLa per Lal que les cluLadanes l els cluLadans de
CaLalunya poguessln expressar la seva oplnl sobre llur fuLur pollLlc collecLlu
1
. Ll
Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal fa seves les llnles mesLres d'aquesL lnforme
l, per Lal d'evlLar relLeraclons, en aquesL documenL unlcamenL s'anallLzaran les
quesLlons relaLlves a la consulLa no examlnades en l'lnforme de l'lLA (eplgraf 4).

Ln quarL lloc, en prevlsl que l'LsLaL s'oposl a la celebracl de la consulLa per les vles
del dreL lnLern, s'anallLza sl els dreLs lnLernaclonal l europeu esLablelxen algun
procedlmenL legal especlflc per convocar la consulLa o conLenen algun dreL o prlnclpl
que es pugul allegar davanL d'un Lrlbunal de [usLlcla o que esLablelxl alguna mena de
slLuacl [urldlca acLlva a favor de la CenerallLaL o, flnalmenL, sl conLenen algun dreL o
prlnclpl que permeLl concloure que la celebracl de la consulLa per vles alLernaLlves l la
lmplemenLacl dels seus resulLaLs, lnclosa la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL, no
consLlLuelx un llllclL lnLernaclonal amb les consequencles que derlven d'aquesL feL
(eplgraf 3).

1
AquesLes clnc vles sn els referendums regulaLs l convocaLs per l'LsLaL de l'arLlcle 92 CL, la delegacl o
Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 CL, els referendums prevlsLos en la Llel caLalana
4/2010, les consulLes de la proposlcl de llel caLalana de consulLes populars no referendarles que
acLualmenL s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya l, flnalmenL, la reforma de la ConsLlLucl.
L'lnforme de l'lLA conclou que hl ha molL bons argumenLs [urldlcs per defensar la legallLaL d'aquesLes
vles, de manera que un hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL a la convocaLrla d'una consulLa com la que es
relvlndlca ma[orlLarlamenL a CaLalunya caldrla lmpuLar-lo mes a moLlus esLrlcLamenL pollLlcs -a una
manca de volunLaL pollLlca- que no pas a moLlus [urldlcs. vgs. 1res lnformes de l'lnsLlLuL d'LsLudls
AuLonmlcs sobre el pacLe flscal, les dupllclLaLs l les consulLes populars. ags. 393 a 448. lnsLlLuL
d'LsLudls AuLonmlcs. 8arcelona. 2013.
L'lnforme Lambe es poL consulLar a:
hLLp://www20.gencaL.caL/docs/governaclo/lLA/documenLs/assessoramenL_govern/lnforme20consulL
es2011.03.2013.pdf




9


Ln clnque lloc, l'lnforme examlna els dlversos elemenLs que conflguren les consulLes
populars alxl com els crlLerls que han de reglr LanL la campanya lnsLlLuclonal de la
CenerallLaL com la dels acLors leglLlmaLs per a parLlclpar en la consulLa. ConcreLamenL
s'anallLzen els crlLerls que cal emprar a l'hora de formular la pregunLa des de la Lrlple
perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL, de la formulacl d'una o varles pregunLes, l
de la referencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa a Lraves
de les vles legals vlgenLs. 1ambe s'esLudlen els crlLerls que haurlen de Lenlr-se presenLs
en la flxacl de la daLa de la consulLa, alxl com la convenlencla o no de flxar qurums
mlnlms de parLlclpacl o ma[orles quallflcades per conslderar eflcaos els resulLaLs
d'una consulLa. llnalmenL, en el cas de les consulLes no referendarles, es conslderen
els problemes pollLlcs l Lecnlcs que susclLa la deLermlnacl del cens dels crldaLs a voLar,
sobre LoL en un escenarl de no collaboracl de l'LsLaL o de deLermlnaLs ens locals, l els
problemes loglsLlcs l de mlL[ans maLerlals per celebrar la voLacl. Ls dedlca una aLencl
especlal a l'admlnlsLracl elecLoral l, mes concreLamenL, a la posslblllLaL d'esLabllr una
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya, alxl com a la regulacl de les campanyes
lnsLlLuclonal l lnformaLlva de la consulLa (eplgraf 6).

Ln slse lloc, es presenLen les consequencles [urldlco-pollLlques que es poden planLe[ar
a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa, especlalmenL en el cas d'una
resposLa favorable a la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL, l alx LanL des del punL de
vlsLa de les acclons que haurla d'emprendre la CenerallLaL, com de les que
correspondrlen a l'LsLaL. La resposLa a aquesLa darrera quesLl esLa en funcl del grau
de vlnculaLorleLaL [urldlca l pollLlca que s'aLrlbuelxl als resulLaLs de la consulLa. Ln
qualsevol cas sl l'LsLaL s'oposes a lmplemenLar els resulLaLs o sl prevlamenL [a s'hagues
oposaL a la posslblllLaL de celebrar una consulLa legal, la CenerallLaL Llndrla oberLa la
posslblllLaL de cercar vles alLernaLlves per conelxer la volunLaL dels cluLadans l
cluLadanes de CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu l per lmplemenLar-ne els
resulLaLs (eplgraf 7).



10

Ln seLe lloc, l'lnforme mosLra dlversos procedlmenLs o escenarls alLernaLlus que podrla
emprar la CenerallLaL per conelxer el parer dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya
sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu o per expressar la seva volunLaL de consLlLulr-se en
LsLaL lndependenL. ConcreLamenL es consldera la posslblllLaL d'lmplemenLar consulLes
alegals" promogudes pels poders publlcs o per organlLzaclons prlvades amb el suporL
lndlrecLe dels poders publlcs, la convocaLrla d'elecclons pleblsclLarles, una declaracl
unllaLeral d'lndependencla, que es podrla emprar despres d'unes elecclons
pleblsclLarles o com una presa de poslcl del arlamenL a raLlflcar posLerlormenL a
Lraves d'una consulLa, o una medlacl europea o lnLernaclonal (eplgraf 8).

llnalmenL, en el darrer aparLaL s'anallLzen els hlpoLeLlcs lnsLrumenLs [urldlcs que
podrla lnLenLar emprar l'LsLaL per oposar-se a les acLuaclons desenvolupades per la
CenerallLaL per convocar una consulLa o per lmplemenLar-ne els resulLaLs (eplgraf 9).

Ll documenL flnallLza amb el resum l les concluslons prlnclpals de l'lnforme (eplgraf
10).


2. An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta


2.1 Introducc|

AquesL aparLaL anallLza el suporL facLlc que genera la convocaLrla d'un referendum o
consulLa per decldlr sl CaLalunya ha de converLlr-se en un nou LsLaL. S'anallLzen les
enquesLes que s'han publlcaL flns al malg del 2013 l que han lncls una pregunLa sobre
la convocaLrla d'un referendum. 1ambe s'anallLza el suporL elecLoral que els parLlLs
favorables l deLracLors a la convocaLrla d'un referendum/consulLa van obLenlr en les
elecclons al arlamenL de CaLalunya. La dlsLrlbucl LerrlLorlal del suporL/rebulg a la
consulLa es vlsuallLza a Lraves d'una serle de mapes de base munlclpal. llnalmenL, es


11

comblna la lnformacl que es despren de les enquesLes amb la dels resulLaLs
elecLorals, a Lraves d'una esLlmacl esLadlsLlca.


2.2 L| suport a| dret a dec|d|r: qu ens d|uen |es enquestes

ulversos lndlcadors l esdevenlmenLs pollLlcs mosLren un canvl de perspecLlva en
l'acLlLud de bona parL de la cluLadanla de CaLalunya despres de la senLencla del
1rlbunal ConsLlLuclonal espanyol (2010) sobre l'LsLaLuL. Ls en aquesL conLexL que
aparelx d'una manera lnequlvoca la reclamacl d'un referendum/consulLa sobre el
fuLur pollLlc de CaLalunya. ues del gener de l'any 2012, dlferenLs lnsLlLuclons,
publlques l prlvades, han porLaL a Lerme dlverses enquesLes en les quals s'hl lncloia
una pregunLa sobre el suporL o el rebulg a la convocaLrla d'un referendum sobre
l'evenLual lndependencla de CaLalunya. Ln LoLal s'han ldenLlflcaL seL enquesLes.
(S'lnclou a l'Annex l el deLall dels dlferenLs sondelgs: daLes del Lreball de camp, mosLra,
organlsme encarregaL, mlL[a de comunlcacl que la publlca l formulacl de la
pregunLa).

Ll graflc 1 presenLa els resulLaLs obLlnguLs en les dlferenLs enquesLes. Com es hablLual,
les enquesLes lnclouen sempre un marge de preclsl. Ln aquesL senLlL, l per a cada una
d'elles, s'ha lncls l'esLlmacl concreLa (represenLada per un punL) amb el seu
respecLlu marge d'error.










12



Craflc 1: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl en les dlferenLs enquesLes publlcades
2



ue l'anallsl del graflc se n'exLreuen les seguenLs concluslons:
!Ll suporL a la consulLa es ma[orlLarl a les seL enquesLes: aproxlmadamenL Lres de
cada quaLre cluLadans donen suporL a que se celebrl.

2
Lls percenLaLges que aqul es donen dlferelxen lleugeramenL dels percenLaLges publlcaLs pels dlferenLs
dlarls l lnsLlLuclons. Ll moLlu es que s'ha procedlL a normallLzar cada un dels resulLaLs en base a la
mosLra de cada enquesLa. S'hl lnclouen els lnLervals de conflana respecLlus.


13

!Sl es comparen les dlferenLs enquesLes, el suporL mes balx es el reglsLraL per
l'enquesLa de Ll erldlco (gener 2013) (68,9) l el suporL mes alL es a
l'enquesLa de La vanguardla (seLembre 2012) (83,9).
!1anmaLelx, la pregunLa que es planLe[a Le una lncldencla en el resulLaL: quan s'ha
pregunLaL slmplemenL sobre sl s'esLa d'acord que CaLalunya pugul convocar un
referendum (enquesLes de La vanguardla), el percenLaLge reglsLraL ha esLaL
conslderablemenL elevaL.
!Ln Lermes generals el percenLaLge de persones que esLan en conLra de la
celebracl d'una consulLa se slLua enLre el 20 l el 28. La mes balxa es va
reglsLrar el seLembre del 2012 a l'enquesLa publlcada per La vanguardla
(14,9) l la mes alLa a la publlcada per Ll erldlco el gener del 2013 (un
27,3).
!Ll percenLaLge de caLalans que sn lndlferenLs respecLe de la convocaLrla d'una
consulLa se slLua en el 3, aproxlmadamenL.
!Ll percenLaLge de cluLadans favorables a la convocaLrla d'un referendum ha
esLaL, enLre gener del 2012 l gener del 2013 (prlmera l ulLlma enquesLa
publlcada), fora consLanL. Les dlferencles enLre enquesLes no sn, en aquesL
senLlL, esLadlsLlcamenL slgnlflcaLlves.


2.3 L| suport a| dret a dec|d|r: qu ens d|uen e|s resu|tats e|ectora|s

Ln aquesL aparLaL s'explora el suporL a la celebracl d'un referendum/consulLa en base
a la lnformacl que ens donen els resulLaLs elecLorals. Aqul l'aLencl es focallLza en els
voLs que van rebre els parLlLs que sn favorables a la celebracl d'una consulLa, alxl
com els suporLs elecLorals cap als parLlLs que hl sn conLrarls.

er Lal d'escaLlr sl els parLlLs esLan a favor o en conLra de la celebracl d'una consulLa
s'ha procedlL a anallLzar els respecLlus programes elecLorals amb els quals els parLlLs
van concrrer en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya (novembre 2012).


14

Ln els casos en que el programa elecLoral no hl fela mencl, nl en poslLlu nl en negaLlu,
no s'han lncls en els calculs (aquesL feL succeelx, especlalmenL, amb parLlLs
exLraparlamenLarls).

Alxl, la classlflcacl reallLzada ha esLaL la seguenL:
a) arLlLs a favor de la celebracl d'una consulLa: Clu, L8C, (SC)
3
, lCv, Cu l AlLres
4
.
b) arLlLs en conLra de la celebracl d'una consulLa: (SC), , C's l AlLres
3
.


2.3.1 8adlografla elecLoral del suporL a la celebracl de la consulLa

Segons els voLs obLlnguLs en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya:

!Lls parLlLs parLldarls de la celebracl de la consulLa (SC lncls) van sumar
2.682.733 voLs, els quals van represenLar un 73,99 del LoLal dels voLs emesos.
!Lls parLlLs parLldarls de la celebracl de la consulLa (SC excls) van sumar un
LoLal de 2.139.196 voLs, els quals van represenLar un 39.33 del LoLal dels voLs
emesos.

1oL segulL, es reallLza el maLelx procedlmenL, lllusLraL LerrlLorlalmenL per munlclpls,
per conslderanL el cens elecLoral. Ll percenLaLge de suporL a parLlLs a favor d'una
consulLa es calcula en base al cens elecLoral per dos moLlus: prlmer, perque permeL
descompLar l'efecLe de la parLlclpacl, la qual no es homogenla arreu dels munlclpls
caLalans. Segon, perque permeL comparar enLre elecclons (en aquesL cas, amb les
elecclons del 2010).

3
Ln el cas del SC, la seva poslcl en el programa elecLoral es la seguenL: Lns compromeLem a
promoure les reformes necessarles per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya puguln exerclr
el seu dreL a decldlr a Lraves d'un referendum o consulLa acordaL en el marc de la legallLaL". Ln LoLs els
calculs que es reallLzen en aquesL aparLaL, s'ha procedlL a reallLzar dos escenarls: en el prlmer escenarl
s'lnclou el SC en el bloc proconsulLa. Ln el segon escenarl s'lnclou el SC en el bloc anLlconsulLa.
4
Ln la caLegorla d'AlLres d'aquesL aparLaL, l segons els respecLlus programes elecLorals, s'hl lnclouen els
seguenLs parLlLs exLraparlamenLarls: Sl, lraLes l Sl8.
3
Ln la caLegorla d'AlLres, d'aquesL aparLaL , l segons els respecLlus programes elecLorals, s'hl lnclouen
els seguenLs parLlLs exLraparlamenLarls: uyu l xC.


13


!Lls percenLaLges sobre el LoLal del cens elecLoral, l com a consequencla del feL
que la parLlclpacl ha augmenLaL arreu, el balan es sempre poslLlu enLre les
elecclons del 2012 l del 2010.
!CompLanL els voLs al SC en el bloc parLldarl de la consulLa, el 2010 hl va haver un
43,22 del cens que va voLar parLlLs proconsulLa. Ll 2012 el percenLaLge ha
esLaL del 31,03, slgnlflcanL un augmenL de 3,81 punLs percenLuals.
!u'alLra banda, sl conslderem els voLs al SC com a conLrarls a la consulLa, el 2010
hl va haver un 34,31 del cens que va voLar a parLlLs proconsulLa. Ll 2012 el
percenLaLge ha esLaL del 41,07, un lncremenL de 6,76 punLs percenLuals.
!lncloenL el SC en l'aparLaL dels favorables al dreL de decldlr, l'any 2010 hl va
haver un LoLal de 2.364.881 voLs a favor d'una consulLa (73,97 sobre els voLs
vallds). Lls 2.682.733 voLs del 2012 represenLen un lncremenL de 317.832 voLs,
per sobre el LoLal de voLs vallds alx suposa un decrelxemenL de l'1,98 punLs
percenLuals.
!Sl lncloem els voLs al SC en el grup conLrarl a la consulLa, l'any 2010 hl va haver
1.794.476 voLs proconsulLa (37,63 dels voLs vallds). Lls 2.139.196 voLs del
2012 represenLen un lncremenL de 364.720 voLs, l un lncremenL percenLual de
l'1,90.
!Sl maplflquem la varlacl elecLoral dels parLlLs parLldarls de la consulLa 2010-
2012 (lncloenL els dos escenarls del SC) velem com aquesLa ha augmenLaL a
LoL el LerrlLorl, amb unes poques excepclons (baslcamenL en lndreLs de la vall
d'Aran l 1erres de l'Lbre) (Mapes 1 l 2).




1
6

M
a
p
a

1

M
a
p
a

2





17

Lls mapes 3 l 4 mosLren el voL acumulaL d'aquells parLlLs favorables a la celebracl
d'una consulLa. Ln aquesL cas, en LracLar-se de l'anallsl d'un sol proces elecLoral, el
percenLaLge s'ha calculaL en base al voL valld LoLal (es a dlr, voL a parLlLs pollLlcs mes el
voL en blanc). er LanL, en els calculs no hl ha lnclosos els voLs nuls o els voLs rebuLs per
formaclons pollLlques que no felen expllclL el seu suporL (o rebulg) a la convocaLrla
d'un referendum
6
.

!A la melLaL nord del pals, alxl com a l'exLrem sud-oesL (lnLerlor), el voL acumulaL
supera el 70 l, en molLs casos, el 83. Ll mlnlm de voL acumulaL per als parLlLs
favorables a la consulLa es sempre superlor al 33. (Mapa 3, lncloenL-hl el SC).
!A Lall de comparacl, en l'Annex ll s'lnclouen els maLelxos mapes per en base
als resulLaLs de les elecclons de l'any 2010. Ls a dlr, s'han sumaL els voLs que
l'any 2010 van rebre els parLlLs que acLualmenL esLan a favor d'una consulLa (l
d'aquells que esLan en conLra) l s'han represenLaL per munlclpls.




6
er aquesL moLlu, quan es comparen l se sumen els percenLaLges maxlms obLlnguLs en els mapes a
favor l en conLra, la suma no arrlba al 100.

1
8

M
a
p
a

3

M
a
p
a

4






19


2.3.2 8adlografla elecLoral dels conLrarls a la celebracl de la consulLa

Segons els voLs obLlnguLs en les passades elecclons al arlamenL de CaLalunya:
!Lls parLlLs conLrarls a la celebracl de la consulLa (sense el SC) van sumar
820.027 voLs, els quals van represenLar un 22,62 del LoLal dels voLs emesos.
!Lls parLlLs conLrarls a la celebracl de la consulLa (amb el SC) van sumar
1.343.364 voLs, els quals van represenLar un 37.06 del LoLal dels voLs emesos.

ue nou, s'apllca el maLelx procedlmenL uLlllLzaL anLerlormenL. Ls conslderen els voLs
rebuLs pels parLlLs conLrarls a la consulLa l s'lllusLren LerrlLorlalmenL per munlclpls
(Mapes 3 l 6). S'observen els resulLaLs seguenLs:

!Les dades lndlquen que, com a consequencla de l'augmenL de la parLlclpacl, el
percenLaLge sobre el LoLal del cens de voLs a parLlLs favorables a la consulLa l a
parLlLs conLrarls ha augmenLaL. Amb LoL, l'lncremenL dels parLldarls de la
consulLa en punLs percenLuals ha esLaL mes elevaL en els dos escenarls
conslderaLs.
!Sl conslderem els voLs rebuLs pel SC com a favorables a la celebracl d'una
consulLa, el 2010 hl va haver un 10,91 del cens que va voLar parLlLs en conLra
de la consulLa. Ll 2012 el percenLaLge va ser del 13,60, slgnlflcanL una
augmenL de 4,69 punLs percenLuals.
!Sl, en canvl, conslderem els voLs rebuLs pel SC com a conLrarls a la consulLa, els
voLs d'aquesL bloc l'any 2010 van represenLar el 21,82 del LoLal del cens,
menLre que el 2012 van ser del 23,36. Alx suposa un lncremenL del 3,74.
!Ll mapa seguenL ens mosLra com en la gran ma[orla de munlclpls el percenLaLge
de voLs a parLlLs en conLra de la consulLa ha augmenLaL, amb excepclons a la
CaLalunya CenLral, a l'lnLerlor del Camp de 1arragona l a la lana de Llelda.


2
0

M
a
p
a

3

M
a
p
a

6





21


Lls mapes 7 l 8 mosLren el voL acumulaL d'aquells parLlLs conLrarls a la celebracl d'una
consulLa. ue nou, el percenLaLge s'ha calculaL en base al voL valld LoLal (es a dlr, voL a parLlLs
pollLlcs mes el voL en blanc).

!Sense compLablllLzar el SC, el suporL maxlm dels parLlLs conLrarls a la celebracl d'una
consulLa se slLua vora el 40 (sobre els voLs vallds). Lls munlclpls en els quals el
suporL con[unL oscllla enLre el 31 l el 40 s'ublquen, generalmenL, al 8arcelones, al
valles CrlenLal, al 8alx LlobregaL, al Carraf, al 1arragones l a la vall d'Aran.
!CompLablllLzanL LoLs els voLs rebuLs pel SC en el bloc anLlconsulLa, el suporL maxlm
rebuL es del 63, per nomes obLlnguL en alguns munlclpls de la zona llLoral cenLral
de CaLalunya l a la vall d'Aran.
!A l'Annex ll Lambe s'hl han lncls els maLelxos mapes per en base als resulLaLs de les
elecclons de l'any 2010.


2
2

M
a
p
a

7

M
a
p
a

8





23


2.3.3. 8adlografla elecLoral: dlferencla enLre els parLldarls l els conLrarls
a la celebracl de la consulLa

Lls Mapes 9 l 10 mosLren la dlferencla enLre els voLs rebuLs pels parLlLs parLldarls a la
celebracl d'una consulLa l els voLs als parLlLs conLrarls a la maLelxa. Ln els mapes els
calculs es reallLzen en base al cens elecLoral. La referencla es, de nou, el cens elecLoral,
alxl es Le en compLe el nombre global de cluLadans l no nomes aquells que van voLar
en les elecclons de l'any 2012.

!La dlferencla enLre els voLs als parLlLs favorables a la consulLa l els parLlLs
oposlLors es claramenL poslLlva en els dos escenarls conslderaLs.
!Ln l'escenarl mes resLrlcLlu, es a dlr, sl es conslderen LoLs els voLs al SC com a
conLrarls a la consulLa, la dlferencla es negaLlva nomes en alguns munlclpls,
concenLraLs a la vall d'Aran, 1erres de l'Lbre, al 8alx LlobregaL l al sud del valles
CrlenLal l el valles CccldenLal.
!Sl els calculs es reallLzen sobre voLs vallds (mapes no lnclosos), no hl ha
dlferencles subsLanLlves respecLe a les concluslons anLerlors. Slgul sobre voLs
vallds o sobre cens elecLoral, en la ma[orla de comarques la dlferencla enLre
parLlLs parLldarls l deLracLors de la consulLa es de mes de 30 punLs percenLuals.




2
4

M
a
p
a

9

M
a
p
a

1
0






23


2.4 L| suport a |a consu|ta a part|r de |a comb|nac| de |es enquestes | e|s
resu|tats e|ectora|s

Ln l'aparLaL 2.2 s'ha anallLzaL el suporL a la celebracl d'una consulLa a Lraves
d'enquesLes. Ln l'aparLaL 2.3 s'ha lllusLraL el suporL LerrlLorlal dels parLlLs favorables l
conLrarls a la celebracl de la consulLa en base als voLs obLlnguLs en les elecclons de
l'any 2012. Ambdues aproxlmaclons, per, sn una radlografla parclal. MenLre que les
enquesLes lndlquen una volunLaL expresslva, els resulLaLs elecLorals no permeLen
dlrlmlr sl LoLs els voLanLs d'una formacl concreLa oplnen el maLelx. er aquesL moLlu,
la comblnacl d'ambdues fonLs permeL una lmaLge mes acurada l preclsa de la reallLaL.

Conve lndlcar que, com es deLalla al flnal d'aquesL lnforme (Annex l), s'han apllcaL dos
models: un conLexLual l un alLre lndlvldual (el qual permeL deflnlr les probablllLaLs que
els lndlvldus esLlguln a favor o en conLra d'una consulLa en base a dlferenLs varlables
soclodemograflques o pollLlques). Ln essencla, el model classlflca el percenLaLge de
voLs de les elecclons de l'any 2012 de cadascun dels parLlLs en favorables o conLrarls a
la celebracl de la consulLa. er a calcular quln percenLaLge del LoLal de voLs de cada
parLlL s'ad[udlca a favor o en conLra de la consulLa, s'ha esLlmaL la probablllLaL que
cada lndlvldu Le de Lrlar una d'aquesLes opclons en base al seu comporLamenL pollLlc,
en quln munlclpl resldelx l a un segulL de varlables soclodemograflques l acLlLudlnals.

Alxl doncs, s'ha procedlL a maplflcar" el suporL a la consulLa arreu del LerrlLorl caLala,
alxl com el rebulg l les posLures lndlferenLs. AquesLs Lres mapes es poden Lrobar a
l'Annex ll.

1oL segulL, per cada munlclpl s'ha procedlL a calcular la relacl enLre el percenLaLge de
voLs a favor de la consulLa l el percenLaLge de voLs en conLra. Alxl, per exemple, sl un
munlclpl Le un 63 de persones parLldarles de la consulLa l un 23 de conLrarles



26

(segons el model aqul apllcaL), la raLlo de voLs a favor versus voLs en conLra es de 2,6
7
.
Alx slgnlflca que, en aquesL munlclpl hlpoLeLlc, per cada persona conLrarla a la
consulLa n'hl haurla 2,6 de favorables.

Ll mapa seguenL mosLra aquesLa raLlo pels dlferenLs munlclpls de CaLalunya.
!A LoLs els munlclpls caLalans el percenLaLge de favorables a la celebracl d'una
consulLa es mes alL que el dels conLrarls.
!Ln general, la dlferencla es mes alLa en els munlclpls lnLerlors barcelonlns,
Larragonlns l glronlns l en els munlclpls de Llelda. er conLra, es mes peLlLa al
llLoral caLala, a Llelda cluLaL (l rodalles), a les 1erres de l'Lbre l a la vall d'Aran.

7
0,63/0,23=2,6



27


Mapa 11: 8aLlo del suporL versus oposlcl a la celebracl d'una consulLa per munlclpls
segons el model d'esLlmacl (en )


Com es dela anLerlormenL, s'ha procedlL Lambe a reallLzar una anallsl esLadlsLlca per
saber el perfll de persones que esLan a favor o en conLra de la celebracl d'una
consulLa. La lnformacl s'ha exLreL uLlllLzanL les enquesLes publlcades flns al momenL
(de nou, la referencla del meLode l de les enquesLes es poL Lrobar a l'Annex l).




28

Segons els resulLaLs, el Llpus d'lndlvldu menys favorable a la reallLzacl d'una consulLa
es una dona de la demarcacl de 8arcelona de mes de 60 anys, amb esLudls prlmarls o
sense esLudls, d'un munlclpl d'enLre 10.000 l un mlll d'hablLanLs, nascuda fora de
CaLalunya l amb els pares nascuLs Lambe fora de CaLalunya.

Ln aquesL perfll d'lndlvldu la probablllLaL de donar suporL a la reallLzacl d'una
consulLa es d'un 49, menLre que la probablllLaL d'esLar-hl en conLra es d'un 44 l la
lndlferencla vora el 7. Ls a dlr, la raLlo a favor del suporL l en conLra es d'1,1 (1,1
lndlvldus que donen suporL a la consulLa per cada lndlvldu que n'es conLrarl), o un 10
mes.

Ll perfll d'lndlvldu mes favorable a la reallLzacl d'una consulLa es un home de la
demarcacl de Clrona, de menys de 30 anys, amb esLudls unlverslLarls, d'un munlclpl
de menys de 10.000 hablLanLs, nascuL a CaLalunya l amb els dos pares Lambe nascuLs a
CaLalunya.

Ln aquesL perfll d'lndlvldu el suporL s'esLlma en mes del 80, menLre que el refus
s'esLlma en poc menys del 10.

Ll graflc 2 lllusLra aquesLs dos escenarls. Ln el quadranL superlor es mosLra la
probablllLaL de voLar a favor l en conLra segons el perfll d'lndlvldu menys favorable a la
consulLa. Ln el quadranL lnferlor es mosLra la probablllLaL de voLar a favor l en conLra
segons el perfll d'lndlvldu mes favorable a la consulLa. er a cada una de les opclons
(voL a favor, en conLra l lndlferencla) s'lnclou una esLlmacl preclsa l els lnLervals de
conflana.



29

Craflc 2: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl enLre els lndlvldus menys favorables a
la consulLa l els mes favorables


Segons el model esLadlsLlc reallLzaL, el facLor que mes expllca la dlferencla enLre
aquells que donen suporL a la reallLzacl d'una consulLa l els que no es el lloc de
nalxemenL. Lls cluLadans que han nascuL a CaLalunya Lenen mes de dues vegades l
mlL[a ma[or probablllLaL de donar suporL a una consulLa que no pas d'esLar-hl en
conLra.

Ll segon facLor en lmporLancla es el de l'orlgen dels pares, el qual mulLlpllca la
probablllLaL en mes d'una vegada l mlL[a de donar suporL a la consulLa en relacl a
refusar-la (comparaL amb qul Le el pare l mare nascuLs a CaLalunya).

Ll Lercer facLor es LerrlLorlal, l Le a veure amb la mlda de munlclpl: vlure en un munlclpl
peLlL mulLlpllca per 1,3 la probablllLaL de donar suporL a la consulLa.




30

La resLa de facLors Lenen una fora molL menor, l amb les dades acLuals es dlflcll
dlsLlnglr sl la relacl es prou forLa com per a conslderar-la fora del marge d'error
esLadlsLlc. 1oL l alx, cal desLacar que vlure a la demarcacl de Clrona l Lenlr esLudls
unlverslLarls mulLlpllca la probablllLaL per 1,4.

PavenL descompLaL LoLs aquesLs facLors, l'edaL o el sexe dels cluLadans no fan massa
dlferencla.


2.S Conc|us|ons

Les prlnclpals concluslons exLreLes de les anallsls anLerlors sn les seguenLs:

!Les dades lndlquen que hl ha una gran ma[orla de cluLadans de CaLalunya
favorables a la celebracl d'una consulLa sobre la lndependencla. Segons les
dades uLlllLzades, al volLanL d'un 73 dels caLalans esLa a favor de convocar la
consulLa, un 20 esLa en conLra l a un 3 ll es lndlferenL.
!Ll suporL a la celebracl d'una consulLa es alL o molL alL al quadranL nord de
CaLalunya l es mes balx en la zona llLoral cenLral (on seguelx senL, no obsLanL
alx, ma[orlLarl).
!Ll perfll d'lndlvldu mes favorable a la reallLzacl d'una consulLa es un home de la
demarcacl de Clrona, de menys de 30 anys, amb esLudls unlverslLarls, d'un
munlclpl de menys de 10.000 hablLanLs, nascuL a CaLalunya l amb pare l mare
Lambe nascuLs a CaLalunya.
!Ln aquesL perfll d'lndlvldu el suporL s'esLlma en mes del 80, menLre que el refus
s'esLlma en poc menys del 10.
!Ll rebulg a la celebracl d'una consulLa es balx arreu del LerrlLorl caLala. Ln la
pracLlca LoLallLaL dels munlclpls, flns l LoL en els mes poblaLs, l'esLlmacl
reallLzada lndlca que el suporL a celebrar un referendum es ma[orlLarl.



31

!Ll rebulg a la consulLa es relaLlvamenL mes alL al llLoral, sobreLoL a alguns
munlclpls del 8arcelones l el 8alx LlobregaL. 1ambe es relaLlvamenL alL al
1arragones, en alguns munlclpls del valles CrlenLal l del valles CccldenLal, a les
1erres de l'Lbre l a la vall d'Aran.
!Ll Llpus d'lndlvldu menys favorable a la reallLzacl d'una consulLa es una dona de
la demarcacl de 8arcelona de mes de 60 anys, amb esLudls prlmarls o sense
esLudls, d'un munlclpl d'enLre 10.000 l un mlll d'hablLanLs, nascuda fora de
CaLalunya l amb els seus pares nascuLs Lambe fora de CaLalunya.
!Ln aquesL perfll d'lndlvldu la probablllLaL de donar suporL a la reallLzacl d'una
consulLa es d'un 49, menLre que la probablllLaL d'esLar-hl en conLra es d'un
44 l la lndlferencla vora el 7. Alxl, flns l LoL per al perfll menys favorable a la
consulLa la dlferencla enLre ambdues opclons es favorable a la reallLzacl de la
consulLa.


3. Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta


3.1 Leg|t|m|tat h|str|ca

Lls processos de leglLlmacl pollLlca en les democracles llberals consLlLuelxen
fenmens pracLlcs que, en parL, sempre fan referencla a reallLaLs emplrlques
concreLes. Ln Lermes de leglLlmlLaL, la hlsLrla lmporLa. A conLlnuacl es recullen unes
breus referencles hlsLrlques que personallLzen el cas de CaLalunya com una de les
collecLlvlLaLs naclonals dlferenclades mes anLlgues d'Luropa.

CaLalunya va desplegar el seu ordenamenL [urldlco-pollLlc a parLlr de lemanclpacl de
llmperl carollngl per parL dels seus comLes (987). Les consLlLuclons de au l 1reva l els
usaLges van posar els fonamenLs de la consLlLucl clvll de CaLalunya, ampllada l
perfecclonada en els segles seguenLs. Les CorLs de 1283 (anomenada la CorL general



32

per als caLalans"), un dels parlamenLs mes consolldaLs de lLuropa medleval, van
lnsLlLuclonallLzar el proLagonlsme de lassemblea esLamenLal l la seva funcl
coleglslaLlva amb el rel. AquesLes CorLs van consolldar la monarqula bo l esLabllnL una
relacl de pacLe amb el rel, avananL-se en el Lemps a la concepcl pollLlca -
desenvolupada posLerlormenL pel llberallsme pollLlc- fonamenLada prlmlgenlamenL en
el respecLe del soblra a les llels l del pals al soblra. A mes, s'esLabll un slsLema de
relacl enLre les dlferenLs unlLaLs del regne Lambe basaL en un pacLe de caracLer
LerrlLorlal. Ll 1339 va ser creada la ulpuLacl del Ceneral (del comu) amb flnallLaLs
recapLadores, flns que va esdevenlr el govern del pals l la lnsLlLucl que havla de fer
respecLar les llels.

uaquesLa manera es va desenvolupar la nacl caLalana, amb LreLs culLurals l llngulsLlcs
comuns l vlncles de solldarlLaL, alxl com un LsLaL, consolldaL amb lexpansl
medlLerranla dels segles xlll-xlv. Ll 1422 senllesLl la prlmera compllacl de les llels
que va reunlr els usaLges de 8arcelona, les consLlLuclons de CaLalunya l els caplLols de
corL vlgenLs, l que mes Lard va donar lloc a la compllacl oflclal de les coostltocloos l
olttes Jtets Je cotolooyo (1389).

A parLlr de la unl de les corones dArag l CasLella el 1479 ambds blocs LerrlLorlals
comparLlen monarca, sl be cadascun dlsposava del seu propl ordenamenL [urldlco-
pollLlc dlns d'una monarqula composLa. La dlnamlca lmperlal de la monarqula
hlspanlca genera una Lensl crelxenL amb CaLalunya perque la prlmera reclamava
homes l recursos de cara a la guerra sense el permls necessarl, segons les
ConsLlLuclons, de les lnsLlLuclons caLalanes. Ll pacLlsme seroslona noLablemenL.
uespres de mes d'una decada d'enfronLamenLs l del quesLlonamenL, per parL de la
monarqula espanyola, del slsLema de garanLles [urldlco-pollLlques de CaLalunya,
esclaLa la guerra dels Segadors (1640), Lambe coneguda com la Cuerra de separacl
de CaLalunya". Llderada pel resldenL de la CenerallLaL, au Clarls, CaLalunya passa a
consLlLulr-se com a 8epubllca lndependenL prlmer, l mes endavanL ho fou soLa la
proLeccl del rel de lrana (1641). Acabada la guerra amb vlcLrla casLellana, lellp lv



33

respecLa el slsLema lnsLlLuclonal caLala, sl be lmposa conLrol sobre els lndlvldus que
accedlen a la ulpuLacl del Ceneral l al Consell de CenL barcelonl, l elxampla la
capaclLaL flscal de la monarqula a CaLalunya. A mes, el 1639 va pacLar l'anomenaL
1racLaL dels lrlneus amb lrana, que va slgnlflcar la perdua de parL del LerrlLorl de
CaLalunya amb la cessl dels ComLaLs del 8ossell l de la Cerdanya al rel frances. Ln
aquell confllcLe el paLrloLlsme caLala sldenLlflca amb les llels del pals l senvlgorl el
senLlmenL naclonal.

Ll consLlLuclonallsme prlmlgenl de CaLalunya responla a lob[ecLlu de posar llmlL al
poder del rel l dorganlLzar la tes pobllco, assollnL el seu maxlm desenvolupamenL a les
CorLs de 1701-1702 l de 1703-1706. Ln aquesLes ulLlmes es van aprovar mesures que
llmlLaven al maxlm el poder del rel l dels seus mlnlsLres amb lob[ecLlu de preservar el
compllmenL de la llel. Mes enlla de sanclonar els prlvllegls senyorlals propls de la
socleLaL de lAnLlc 8eglm, les CorLs caLalanes, com el parlamenL angles despres de
l'anomenada 8evolucl Clorlosa (1689), havlen aconsegulL llmlLar el poder del
monarca en els amblLs flscal, mlllLar l de garanLles [urldlques. Les ConsLlLuclons
emparaven beneflcls soclals per a la ma[orla en els amblLs de la flscallLaL, de la guerra,
de la [usLlcla, de leconomla l de les garanLles lndlvlduals. !usL abans de ser abolldes les
ConsLlLuclons van mosLrar-se com una elna eflca per adequar-se a les demandes de la
socleLaL. Al seu Lorn, les lnsLlLuclons havlen assollL una capaclLaL pollLlca remarcable en
el conLexL del parlamenLarlsme europeu. Ls LracLava dun slsLema basaL en la
represenLacl pollLlca dels esLamenLs l que permeLla una noLable represenLacl de
lbome como en els munlclpls.

Cap al 1700 CaLalunya era a les porLes dexperlmenLar un salL quallLaLlu en la seva
consolldacl naclonal. Comenava a dlbulxar-se una economla especlallLzada,
orlenLada a la produccl l al comer que posava els fonamenLs del desenvolupamenL
del segles seguenLs, acompanyada duna socleLaL dlnamlca que Lenla acces a la
represenLacl pollLlca en les lnsLlLuclons. AquesLa conflguracl a[uda a enLendre la
seva aposLa en la guerra de Successl a la corona hlspanlca. Lls dlrlgenLs caLalans van



34

veure en el confllcLe lnLernaclonal locasl de fer avanar fermamenL el model
consLlLuclonal, alhora que un pro[ecLe econmlc favorable al comer l a la produccl
auLcLona. A mes, davanL del model absoluLlsLa frances, el candldaL ausLrlac consLlLuia
una garanLla mes sllda per a les lnsLlLuclons caLalanes. uaqul, lallneamenL amb les
poLencles marlLlmes (AnglaLerra l les rovlncles unldes) a favor de l Arxlduc Carles lll, l
en conLra de lellp v. La guerra de Successl, per, acabarla senL leLal per a la soblranla
caLalana.

Amb els 1racLaLs duLrechL (1713), on es reconelxla lellp v com a rel d Lspanya, l amb
la derroLa flnal de CaLalunya l'11 de seLembre de 1714, despres de la reLlrada
d'AnglaLerra l d'un asseL[amenL duranL mesos a la cluLaL de 8arcelona per parL d'unes
Lropes casLellanes l franceses molL superlors en nombre l poLencla de foc, el rel de la
dlnasLla borbnlca apella al [usLo derecho de conqulsLa", fenL desaparelxer les
lnsLlLuclons caLalanes LoL consLlLulnL una !unLa Superlor de Coblerno del rlnclpado
de CaLaluna" que va assumlr el conLrol del pals. Lra la fl de l'LsLaL caLala, l Lambe de la
monarqula composLa. La desLruccl dels dreLs consLlLuclonals caLalans es feu efecLlva
amb el uecreL de nova lanLa (1716), on quedava LoLalmenL anorreaL l'ordenamenL
[urldlco-pollLlc de CaLalunya. una nova lanLa [erarqulca, unlformlLzadora l
mlllLarlLzada subsLlLul el pacLlsme l el slsLema de represenLacl pollLlca vlgenL flns
aleshores. Ll casLella esdevenla l'unlca llengua de ladmlnlsLracl.

Amb el uecreL de nova lanLa, lellp v va Lralr l'arLlcle xlll del 1racLaL d'uLrechL, que
reconelxla els dreLs caLalans. AquesL arLlcle dlu alxl:

vlsL que la relna de la Cran 8reLanya no para d'lnsLar amb summa eflcacla perque LoLs
els hablLanLs del rlnclpaL de CaLalunya, de qualsevol esLaL l condlcl que slguln, no
sols aconseguelxln l'obllL enLer l perpeLu de LoL el que hagln execuLaL duranL la guerra l
gaudelxln de la possessl lnLegra de LoLes les seves hlsendes l honres, sln que Lambe
conservln lllesos l lnLacLes els seus anLlcs prlvllegls, el rel caLllc, per aLencl a sa
ma[esLaL brlLanlca, no sols concedelx l conflrma a qualsevol hablLadors de CaLalunya



33

l'amnlsLla deslL[ada [unLamenL amb la plena possessl de LoLs els seus bens l honres,
sln que els dna l concedelx Lambe LoLs aquells prlvllegls que posseelxen l de que
gaudelxen, l que d'ara en endavanL puguln posselr l gaudlr els hablLadors de les dues
casLelles, que de LoLs els pobles d'Lspanya sn els mes esLlmaLs del rel caLllc".

La vlcLrla borbnlca Lambe va slgnlflcar una gran repressl que culmlna amb la
consLruccl de la lorLalesa de la CluLadella, per la qual es va desLrulr una slsena parL de
la cluLaL (barrl de la 8lbera). CaLalunya va paLlr amb la derroLa en aquesLa guerra el seu
prlmer gran exlll pollLlc.

La ConsLlLucl de Cadls (1812) porLa cerLs graus de lllberLaL per va conflrmar
lLspanya unlLarla, gens procllu a l'acomodacl pollLlca del seu plurallsme lnLern. Al
llarg del segle xlx van ser breus els perlodes de lllberLaL l nul el reconelxemenL del feL
naclonal caLala. uespres de la morL de lerran vll, que va reprlmlr els secLors llberals l
els avaloLs que es produiren a CaLalunya, es mulLlpllquen les demandes caLalanes
favorables a un LracLe dlferenclaL en l'amblL pollLlc, econmlc l [urldlc. AquesLes
demandes que varen ser sovlnL ofegades mlllLarmenL mlL[ananL el bombardelg
slsLemaLlc de 8arcelona (1841, 1843 l 1870), van crlsLalllLzar en dlversos movlmenLs
pollLlcs relvlndlcaLlus, prlmer a Lraves del [unLlsme revoluclonarl de la decada de 1830 l
1840 l en el carllsme, despres mlL[ananL el provlnclallsme moderaL o el federallsme
republlca l, flnalmenL, amb el caLalanlsme auLonomlsLa de flnals del segle xlx. La
consolldacl de la lndusLrlallLzacl, amb una socleLaL clvll acLlva, alhora que confllcLlva,
accenLua el caracLer dlferenclal dels caLalans en el con[unL dLspanya l referma una
consclencla collecLlva dlferenclada de la resLa de les socleLaLs del seu enLorn.

LspeclalmenL noLable fou la llulLa dels lndusLrlals l comerclanLs caLalans per redulr la
pressl flscal de l'LsLaL, sobreLoL despres de la perdua espanyola de Cuba. La proLesLa
es va cenLrar conLra l'lmposL d'uLlllLaLs del caplLal l del Lreball" l el de cellules
personals, amb uns Llpus mes alLs a 8arcelona que a Madrld. Ll 1899 una delegacl
d'empresarls va planLe[ar al Covern espanyol la posslblllLaL d'esLabllr un concerL



36

econmlc. uespres de la negaLlva, la Lllga de uefensa lndusLrlal l Comerclal" caLalana
va plane[ar el movlmenL coneguL com el 1ancamenL de Calxes", que planLe[ava el
LancamenL dels esLabllmenLs per Lal de no pagar els lmposLos. Ll Covern espanyol va
equlparar el LancamenL a la sedlcl, va declarar l'esLaL de guerra, va empresonar els
comerclanLs l clausura cenLenars de boLlgues.

Ll deslg dauLogovern assoll la prlmera flLa el 1914 amb la creacl de la MancomunlLaL
de CaLalunya, llderada per raL de la 8lba, al cap de dos segles de la perdua de lLsLaL
propl. er la dlcLadura de rlmo de 8lvera, en els anys vlnL, posa fl a aquell govern
lnclplenL que assoll reallLzaclons lmporLanLs malgraL la modesLla pollLlca de les seves
lnsLlLuclons l el seu balx pressuposL. La proclamacl de la 8epubllca (1931) va fer
posslble el resLabllmenL de la CenerallLaL (presldenL: lrancesc Macla, d'Lsquerra
8epubllcana de CaLalunya) l laprovacl d'un LsLaLuL dAuLonomla (1932) que va
permeLre desenvolupar deLermlnades coLes dauLogovern. Ll sls d'ocLubre de 1934,
Lluls Companys (L8C), nou resldenL de la CenerallLaL, va proclamar la 8epubllca
CaLalana en el marc de la lederacl de 8epubllques lberlques. La reaccl del govern
cenLral va provocar una repressl amb l'empresonamenL de LoL el Covern de la
CenerallLaL, els membres del arlamenL l el ConslsLorl de 8arcelona. Companys,
l'alcalde l l Sunyer l el presldenL del arlamenL !oan Casanovas van ser empresonaLs
amb la resLa de dlpuLaLs, consellers l regldors. Ln LoLal foren empresonades al volLanL
de 4.000 persones. L'LsLaLuL d'AuLonomla fou suspes l es prohlblren dlverses
publlcaclons. 1ambe es varen dlssoldre mes d'un cenLenar d'a[unLamenLs on L8C hl
manava. una bona parL dels empresonaLs hl serlen flns a la vlcLrla del lronL opular
en les elecclons del 1936.

Acabada la guerra clvll (1939), una nova dlcLadura, la del general lranco, posa fl a
lauLonomla l a les lllberLaLs democraLlques l porLa a Lerme una repressl slsLemaLlca
conLra la culLura caLalana. 1anmaLelx, la vlLallLaL de la socleLaL clvll l l'esperlL de
reslsLencla d'algunes ellLs culLurals va garanLlr la supervlvencla de la ldenLlLaL
collecLlva naclonal.



37


La llulLa democraLlca duranL el franqulsme a favor de les lllberLaLs pollLlques l del
reconelxemenL naclonal de CaLalunya van culmlnar amb la creacl de lAssemblea de
CaLalunya (1973) que aplegava les forces pollLlques -de dreLa l esquerra-, les
organlLzaclons slndlcals l movlmenLs soclals dlversos, aconsegulnL una amplla
moblllLzacl popular, lnclosa la de la lmmlgracl d'orlgen espanyol desenvolupada
prlnclpalmenL en els anys 60 l 70, enLorn de quaLre punLs: lllberLaLs democraLlques,
amnlsLla, esLaLuL d auLonomla l reconelxemenL del dreL d auLodeLermlnacl.

Cuanyada la democracla despres de la morL del dlcLador (1973), la ConsLlLucl de 1978
va obrlr el caml a l'anomenaL LsLaL de les auLonomles", LoL lncloenL el concepLe de
naclonallLaLs" en el seu arLlculaL. LLsLaLuL dAuLonomla de CaLalunya del 1979
slgnlflca la recuperacl de les lnsLlLuclons pollLlques de la CenerallLaL, de la cooflclallLaL
de la llengua caLalana, de coLes d'auLogovern l que es dlsposes del perlode mes llarg
d'auLonomla pollLlca des del 1714. 1anmaLelx, donades les mancances pollLlques l
econmlques pracLlques que caracLerlLza el desenvolupamenL consLlLuclonal duranL
les Lres decades seguenLs, s'lnlcla un proces de reforma de l'LsLaLuL, el qual fou
flnalmenL aprovaL per referendum dels cluLadans l'any 2006. 1anmaLelx, la senLencla
del 1rlbunal ConsLlLuclonal (1C) del 2010 sobre aquesL segon LsLaLuL suposa, a la
pracLlca, la rupLura de lesperlL de consens en que es va fonamenLar la ConsLlLucl de
1978. Cal dlr, per, que aquell fou un consens assollL en un conLexL pollLlc lnesLable en
Lermes democraLlcs, l que el seu producLe [urldlc, la ConsLlLucl (1978), paga el preu
d'un redacLaL molL amblgu en el Lema LerrlLorlal, suscepLlble de desenvolupamenLs
pollLlcs molL dlferenLs, flns l LoL conLradlcLorls. nl el reconelxemenL de la
plurlnaclonallLaL de la socleLaL espanyola s'aborda en Lermes [urldlcs, nl el
desenvolupamenL dels auLogoverns de CaLalunya l Luskadl, auLenLlcs moLlus de
l'esLabllmenL de l'LsLaL de les auLonomles" es regularen de manera LecnlcamenL
eflclenL l pollLlcamenL congruenL amb la reallLaL facLlca del plurallsme naclonal de
l'LsLaL. A la pracLlca, les amblgulLaLs consLlLuclonals s'han desenvolupaL posLerlormenL
en favor d'lnLerpreLaclons cenLrallLzadores a Lraves de dlferenLs procedlmenLs (llels de



38

bases, lecLura unlformlsLa dels dreLs, unlLaL de mercaL, eLc.). llnalmenL, la senLencla
del 1C espanyol sobre l'LsLaLuL de CaLalunya (2010) slgnlflca una auLenLlca lnvolucl de
caracLer cenLrallsLa l naclonallsLa espanyola en lamblL de l'auLogovern pollLlc, culLural,
econmlc, l del reconelxemenL de la personallLaL naclonal dlferenclada de CaLalunya.
La senLencla del 1C del 2010 marca un abans l un despres en les regles del [oc pollLlc de
les relaclons enLre CaLalunya l l'LsLaL espanyol. Les masslves manlfesLaclons a
8arcelona de [ullol del 2010 - en conLra de la senLencla del 1C sobre l'LsLaLuL
d'AuLonomla- l de l'11 de seLembre de 2012 -reclamanL un LsLaL lndependenL per
CaLalunya-, alxl com la presa de poslcl ma[orlLarla del arlamenL de CaLalunya en
forma de declaraclons de Soblranla (2013) slLuen el caLalanlsme en un nou paradlgma
pollLlc l democraLlc favorable a la seva emanclpacl pollLlca.

Ln resum, CaLalunya ha mosLraL a Lraves del Lemps una clara l conLlnua leglLlmlLaL
hlsLrlca, LanL que socleLaL naclonal dlferenclada, concreLada en una relLerada
volunLaL de dlsposar d'esLrucLures pollLlques que permeLln el seu reconelxemenL l la
seva pro[eccl en l'amblL lnLernaclonal des de la seva prpla personallLaL collecLlva.
uuranL segles, CaLalunya desenvolupa el que es podrla conslderar un marc esLaLal
propl, prlmer en el sl de la Monarqula confederal caLalano-aragonesa l posLerlormenL
soLa la unl personal de la Monarqula Plspanlca. Les seves ConsLlLuclons, Covern l llels
prples ll foren arrabassades per la fora de les armes, a prlnclpls del segle xvlll en el
conLexL d'una guerra lnLernaclonal per la successl de la corona espanyola. CaLalunya
passa a formar parL, de manera gens consensual, de l'LsLaL espanyol. 1anmaLelx,
CaLalunya ha aconsegulL manLenlr la seva personallLaL collecLlva naclonal l culLural en
els darrers Lres segles. Ln aquesL perlode, han fracassaL LoLs els lnLenLs d'arrlbar a
acords amb l'LsLaL espanyol en Lermes [usLos l esLables de reconelxemenL naclonal l
d'acomodacl pollLlca, alxl com els lnLenLs d'obLenlr un poder pollLlc de quallLaL l un
flnanamenL suflclenL en funcl de la rlquesa que el pals genera. 1al com el seu
arlamenL ha expressaL relLeradamenL en les darreres decades, CaLalunya acumula
una de les mes prolongades personallLaLs collecLlves de caracLer naclonal d'Luropa,
que leglLlma, a Lraves de l'exerclcl del dreL d'auLodeLermlnacl, la consulLa sobre la



39

consLlLucl d'un LsLaL lndependenL que slLui l pro[ecLl al pals en el concerL dels esLaLs
del mn sl alxl ho decldelxen els seus cluLadans.


3.2 Arguments |eg|t|madors en |es democrc|es ||bera|s

Lls argumenLs que es presenLen seguldamenL es basen en anallsls pollLolglques sobre
les dlverses dlmenslons de la leglLlmlLaL pollLlca de les consulLes desenvolupades en les
democracles llberals
8
. AquesLes dlmenslons han esLaL selecclonades, comblnades l
prlorlLzades de dlverses maneres per les dlferenLs Leorles l correnLs pollLlcs
conLemporanls quan LracLen de leglLlmar les lnsLlLuclons, els processos consulLlus l les
declslons de les democracles conLemporanles. AquesL aparLaL, per LanL, no es una gula
de campanya" de pollLlca pracLlca, sln un recull dels prlnclpals marcs argumenLals on
slLuar els mlssaLges concreLs dlrlglLs a les dlverses audlencles per a la celebracl d'una
consulLa a CaLalunya sobre la consLlLucl d'un LsLaL lndependenL.

3.2.1 La consulLa respon a prlnclpls democraLlcs, represenLaLlus, clvlcs l
parLlclpaLlus

Les fronLeres esLaLals no han esLaL hablLualmenL esLablerLes a Lraves de processos
democraLlcs o de consens, sln a Lraves d'acclons com annexlons LerrlLorlals vlolenLes,
guerres, eLc., molL allunyades dels valors l pracLlques llberal-democraLlques. MalgraL
que la democracla" no es un prlnclpl o valor absoluL en les democracles llberals
acLuals, sln que convlu amb alLres valors -com el consLlLuclonallsme o el
reconelxemenL de la proLeccl de les mlnorles-, especlalmenL en conLexLos

8
Lls valors l perspecLlves de caracLer leglLlmador de les democracles llberals poden slnLeLlLzar-se a parLlr
de nou pols leglLlmadors" que lnclouen uns valors l ob[ecLlus especlflcs, LrlaLs com pollLlcamenL
prlorlLarls, l que els dlversos correnLs l Leorles pollLlques LracLen d'arLlcular parclalmenL. Ls LracLa dels
pols llberal, democraLlc, socloeconmlc, naclonal, culLural, federal o LerrlLorlal, funclonal, posL-
maLerlallsLa l de la segureLaL. Cap dels correnLs l de les Leorles pollLlques, conLemporanles, lncloses les
mes complexes o soflsLlcades, slnLeLlLzen mes de quaLre d'aquesLs pols leglLlmadors. AquesL punL esLa
desenvolupaL a l. 8eque[o, Moltlootloool leJetollsm ooJ voloe llotollsm, 8ouLledge, London-new ?ork
2003, cap. 1.



40

plurlnaclonals del que es LracLa es d'esLabllr qulnes regulaclons de dreLs, procedlmenLs
l lnsLlLuclons permeLen esLabllr un reconelxemenL l una acomodacl pollLlca [usLa l
esLable del plurallsme naclonal lnLern de l'LsLaL.
9


La consulLa represenLa una resposLa democraLlca a una demanda relLeradamenL
planLe[ada per un secLor crelxenL de la socleLaL caLalana l dels seus represenLanLs
pollLlcs que ha acabaL esdevenlnL claramenL ma[orlLarla: poder expressar-se
democraLlcamenL sobre el fuLur pollLlc del pals. Ln aquesL senLlL, cal recordar que les
grans moblllLzaclons pel dreL a decldlr" comencen amb la manlfesLacl del 18 de
febrer de 2006 (en un conLexL, cal subraLllar, de crelxemenL econmlc l expansl de la
despesa soclal) convocada per la laLaforma pel ureL de uecldlr (uu), amb la
parLlclpacl de cenLenars de mllers de persones, segulda per una segona manlfesLacl,
flns l LoL amb mes parLlclpacl l amb suporL de la ma[orla dels parLlLs pollLlcs,
convocada per la maLelxa uu l en defensa del dreL a decldlr sobre les lnfraesLrucLures,
la celebracl arreu del pals de consulLes populars sobre la lndependencla enLre 2009 l
2011 organlLzades des de la socleLaL clvll, l flnalmenL, les dues grans manlfesLaclons

9
una Llpologla anallLlca acLualmenL ben esLablerLa dlvldelx les Leorles de la secesslons leglLlmes en dos
grups baslcs. Les kemeJlol klqbt 1beotles vlnculen la leglLlmlLaL de la lndependencla (secessl) a
l'exlsLencla d'una causa [usLa". Ls a dlr, sn Leorles que enLenen la secessl com un remel leglLlm
davanL d'ln[usLlcles" concreLes. La secessl no es vlsLa aqul com un dreL" de deLermlnaLs collecLlus,
sln com un remel leglLlm quan es donen pracLlques Lals com una conquesLa mlllLar, una annexl
LerrlLorlal per la fora, la vulneracl de dreLs baslcs per parL de l'LsLaL, pracLlques de genocldl, una
permanenL dlscrlmlnacl negaLlva en Lermes de redlsLrlbucl o de desenvolupamenL socloeconmlc,
l'lncompllmenL de dreLs collecLlus o d'acords per parL de l'LsLaL, eLc. u'alLra banda, les ltlmoty klqbt
1beotles enLenen la lndependencla com un dreL prlmlgenl de collecLlus que reunelxen deLermlnades
caracLerlsLlques o condlclons, amb lndependencla del LracLe que rebln de l'LsLaL on esLan lnserlLs. Ls
LracLarla d'un dreL lnallenable en una democracla llberal avanada. AquesLes Leorles es subdlvldelxen
normalmenL en Leorles de caracLer adscrlpLlu (baslcamenL de caracLer naclonal) l Leorles de caracLer
assoclaLlu (pleblsclLarles o democraLlques") basades en el dreL lndlvldual d'assoclacl, en prlnclpl sense
referencla a componenLs naclonals. Alxl, el dreL a l'auLodeLermlnacl" classlc perLany a les Leorles de
caracLer adscrlpLlu-naclonal, menLre que el dreL a decldlr" reunelx elemenLs d'aquesLes ulLlmes l de les
Leorles pleblsclLarles en LanL que dreL l, en alguns casos, elemenLs addlclonals de les Leorles de la causa
[usLa que leglLlmen el seu exerclcl. 1oLes aquesLes concepclons presenLen punLs forLs l deblls, l sn
rellevanLs mes unes o alLres depenenL del cas emplrlc que s'anallLzl. er, en qualsevol cas, el que avul
sembla [a lndefensable sn les concepclons del llberallsme l del consLlLuclonallsme Lradlclonals que
neguen en LoLs els casos la posslblllLaL de secessl en una democracla. AquesLes sn acLualmenL
concepclons obsoleLes de la democracla llberal en un mn crelxenLmenL globallLzaL l mes aLenL a la
proLeccl del plurallsme naclonal l culLural dels cluLadans lmpllcaLs.




41

organlLzades Lambe des de la socleLaL clvll, la de [ullol del 2010, organlLzada per
Cmnlum CulLural en reaccl a la senLencla del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre l'LsLaLuL
que lamlnava bona parL del seu conLlnguL, l la manlfesLacl de seLembre del 2012,
organlLzada per l'Assemblea naclonal CaLalana soLa un lema expllclLamenL soblranlsLa.
1oLes aquesLes moblllLzaclons, que han compLaL amb la parLlclpacl de cenLenars de
mllers de persones, han LlnguL com a elemenL comu la defensa del dreL a decldlr el seu
fuLur pollLlc per parL dels cluLadans de CaLalunya. AquesLa consLanL moblllLzacl
popular ha esLaL un dels facLors clau que ha duL a la formacl de l'acLual ma[orla
cluLadana l parlamenLarla favorable a la celebracl de la consulLa sobre l'LsLaL propl.

SoLmeLre una declsl pollLlca d'aquesLa Lranscendencla a voLacl popular no es, per
LanL, cap caprlcl d'una mlnorla de la poblacl o de la classe pollLlca, sln el resulLaL LanL
d'una moblllLzacl popular conLlnuada com del mandaL democraLlc donaL per la
cluLadanla a les darreres elecclons caLalanes (novembre 2012). Lls programes de la
ma[orla de parLlLs en aquesLes elecclons -que obLlngueren 107 de 133 dlpuLaLs al
arlamenL de CaLalunya- conLenlen el compromls de la convocaLrla d'una consulLa
sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. un compromls que es Lraduelx en la responsablllLaL
d'aquesLs parLlLs parlamenLarls l del Covern que en sorLl escolllL per fer efecLlva la
consulLa cluLadana que ha ocupaL la cenLrallLaL del debaL publlc en els darrers anys l en
les passades elecclons parlamenLarles. Ln un momenL en que la democracla llberal
paLelx una cerLa crlsl de leglLlmlLaL, deguda en bona mesura a l'allunyamenL enLre
cluLadanla l pollLlca, el feL de demanar a la cluLadanla la seva oplnl sobre Lemes
cabdals mlL[ananL consulLes democraLlques consLlLuelx un lnsLrumenL al servel del
fomenL de la parLlclpacl l de les vlrLuLs clvlques. Ll que fa la consulLa es posar en mans
de la cluLadanla la declsl o, sl mes no, la capaclLaL d'expressar de manera auLnoma la
seva volunLaL sobre un Lema que acLualmenL es moLlu d'un debaL profund l Lransversal
arreu de la socleLaL caLalana: l'evenLual lndependencla de CaLalunya.

3.2.2 La consulLa respon a prlnclpls llberals: proLegelx els dreLs
lndlvlduals l els dreLs collecLlus dels cluLadans



42


Les lnsLlLuclons l les pollLlques de reconelxemenL l d'acomodacl pollLlca del plurallsme
naclonal, alxl com el respecLe l proLeccl dels dreLs collecLlus de les naclons
mlnorlLarles consLlLuelxen una de les prlnclpals fonLs de leglLlmacl acLual de les
democracles plurlnaclonals
10
. CaLalunya consLlLuelx una nacl permanenLmenL
mlnorlLarla l mlnorlLzada en el sl de l'LsLaL espanyol des de fa segles. Les demandes l els
lnLenLs d'esLrucLurar pollLlcamenL l'LsLaL en Lermes plurlnaclonals l a Lraves d'un ampll
auLogovern no han esLaL mal accepLaLs. Ln els escassos perlodes de la hlsLrla
conLemporanla espanyola en que s'han planLe[aL debaLs sobre l'arLlculacl
consLlLuclonal de l'LsLaL en Lermes democraLlcs, des de CaLalunya sempre s'ha defensaL
el reconelxemenL de la seva reallLaL naclonal dlferenclada l una acomodacl pollLlca a
Lraves de formes d'auLogovern LerrlLorlal que mal han resolL la Lensl de fons del
caracLer plurlnaclonal de l'LsLaL. L'LsLaL espanyol ha mosLraL un crnlc rebulg a esLabllr
procedlmenLs consLlLuclonals efecLlus de proLeccl de les mlnorles naclonals que
convluen en el seu lnLerlor. La consulLa consLlLuelx un elna per Lal que els cluLadans de
CaLalunya puguln exerclr els seus dreLs lndlvlduals l collecLlus que els permeLln
expressar la seva volunLaL sobre el seu fuLur pollLlc, alxl com per proLeglr els dreLs,
valors l lnLeressos dels cluLadans d'aquesLa reallLaL naclonal dlferenclada davanL de les
declslons pollLlques, econmlques, llngulsLlques l culLurals, sovlnL arblLrarles, de les
quals ha esLaL l es ob[ecLe per parL del poder cenLral l de les lnsLlLuclons de l'LsLaL.

3.2.3 La consulLa respon a prlnclpls lguallLarls l lncluslus

1oLa la cluLadanla de CaLalunya esLara crldada a parLlclpar en la consulLa amb
lndependencla de quln slgul el seu lloc de nalxemenL, el seu sexe, la seva rellgl o el

10
La complexlLaL normaLlva de les democracles acLuals, especlalmenL en relacl a la funcl
naclonallLzadora que reallLzen LoLs els esLaLs, lnclosos els democraLlcs, lnclou LanL un plurallsme de
valors, lnLeressos l ldenLlLaLs, com un plurallsme de perspecLlves Lerlques l anallLlques. A l'lnLerlor del
llberallsme democraLlc aquesL doble plurallsme se slnLeLlLza en les perspecLlves dels anomenaLs
llbetollsme 1 l llbetollsme 2 (C. 1aylor, M. Walzer). La segona perspecLlva crlLlca, enLre alLres, les
lnLerpreLaclons de l' lndlvlduallsme, la lgualLaL, la cluLadanla, l'unlversallsme, l'esLaLallsme l la Lensl
lrresolLa enLre Jemos l Jemol lnherenL a les democracles plurlnaclonals assoclades al llberallsme
Lradlclonal per esLar esblalxades a favor dels grups naclonals ma[orlLarls



43

seu grup eLnlc. La consulLa posslblllLara que el fuLur de CaLalunya slgul decldlL pel
con[unL de la cluLadanla de CaLalunya. 1oLa la cluLadanla sera crldada, no nomes a voLar
sobre el seu fuLur pollLlc, sln Lambe a parLlclpar del debaL prevl on podra lnformar-se
sobre les posslbles consequencles de l'evenLual consLlLucl de CaLalunya en un LsLaL
lndependenL l aporLar les seves oplnlons l suggerlmenLs.

3.2.4 La consulLa es posslble dlns de la legallLaL acLual

1al com es formula en l' lnforme elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs a que es fa
referencla en l'eplgraf 4 d'aquesL documenL, hl ha dlverses vles per Lal de que la
consulLa pugul ser organlLzada d'acord amb dlversos marcs legals acLuals. 8emeLem a
l'lnforme esmenLaL per a l'argumenLacl sobre aquesL punL.

3.2.3 La consulLa es congruenL amb els prlnclpls del federallsme
plurlnaclonal

Lls prlnclpls del federallsme plurlnaclonal lnclouen que les unlLaLs consLlLuenLs
naclonals dels dlferenLs Llpus d'acords federals, lncloses les federaclons, d'una banda,
Llnguln consLlLuclonalmenL reconeguLs l proLeglLs els seus dreLs collecLlus a Lraves
d'una serle d'lnsLlLuclons l procedlmenLs (ampll auLogovern lnclosa l'esfera
lnLernaclonal, suflclencla flnancera, dreLs de veL, pollLlques optloq lo l optloq oot, eLc), l
d'alLra banda, puguln expressar l, en el seu cas, modlflcar el seu sLaLus pollLlc a Lraves
del marc consLlLuclonal en que esLan lncloses. Ln aquesL senLlL, el federallsme es un
dels quaLre prlnclpls lnvocaLs pel 1rlbunal Suprem canadenc -[unLamenL amb la
democracla, el consLlLuclonallsme l la proLeccl a les mlnorles- en la seva coneguda
Cplnl" sobre el cas d'una posslble secessl del Cuebec (5ecessloo kefeteoce, 1998).
Mes en general, un fonamenL normaLlu del federallsme plurlnaclonal es la ldea d'un
pacLe volunLarl enLre dlferenLs enLlLaLs naclonals. CaLalunya no ha LlnguL mal
l'oporLunlLaL en LoL el perlode conLemporanl d'expressar llluremenL la seva volunLaL de
segulr formanL parL o no de l'LsLaL espanyol, l no dlsposa de cap dels procedlmenLs



44

assoclaLs al federallsme plurlnaclonal.

3.2.6 La consulLa es prpla d'una concepcl avanada l cosmopollLa de la
democracla

Lls valors, dreLs, lnsLlLuclons l procedlmenLs de caracLer leglLlmador a les democracles
llberals han evoluclonaL al llarg del Lemps. Ln dlferenLs eLapes s'lnLroduiren, prlmer,
referencles de caracLer represenLaLlu, posLerlormenL es procedl a una exLensl
progresslva del sufragl l mes Lard s'lncorporaren dreLs soclals l servels de benesLar a les
bases de leglLlmacl de les democracles. AcLualmenL, el respecLe l reconelxemenL, alxl
com les frmules d'acomodacl pollLlca del plurallsme naclonal l culLural formen
Lambe parL de la leglLlmacl de les democracles
11
. Ln aquesL senLlL, l'accepLacl del
dreL a decldlr represenLa una frmula [a reconeguda en algunes democracles que
aprofundelx les bases de la leglLlmacl de les democracles llberals plurlnaclonals. La
celebracl d'una consulLa sobre l'LsLaL propl es quelcom que forma parL d'una
concepcl de la democracla a l'alada dels nosLres Lemps. Lluny de ser un exerclcl de
replegamenL sobre la prpla ldenLlLaL collecLlva, fer una consulLa d'aquesLes
caracLerlsLlques esdeve un exerclcl congruenL amb els valors del cosmopollLlsme, que
relaLlvlLza les fronLeres l les concep en un senLlL fonamenLalmenL lnsLrumenLal. una
consulLa democraLlca amb vocacl de ser percebuda l expllcada a l'exLerlor apropa els
cluLadans de CaLalunya a la comunlLaL lnLernaclonal mes enlla de les relaclons enLre
enLlLaLs esLaLals, Lal com esdeve en els casos d'Lsccla l Cuebec.

3.2.7 La consulLa es funclonal: permeL sorLlr de l'aLzucac pollLlc acLual

La hlsLrla de les dlspuLes LerrlLorlals al mn es plena d'enfronLamenLs l resoluclons
molL cosLoses pel benesLar de les persones afecLades. Ls propl de les democracles del
segle xxl Lrobar procedlmenLs adlenLs per soluclonar aquesLs Llpus de slLuaclons
facLlques. Ln el cas espanyol, l'LsLaL auLonmlc no ha resolL el problema d'una

11
naclons unldes, nomoo uevelopmeot kepott, 2004.



43

acomodacl solvenL l esLable de CaLalunya dlns l'LsLaL, un Lema lrresolL en LoL el
perlode conLemporanl. Ll darrer eplsodl ha esLaL el fracas de la reforma de l'LsLaLuL
d'AuLonomla. MalgraL que fou aprovaL pel 89 dels dlpuLaLs caLalans, va experlmenLar
modlflcaclons lmporLanLs en la seva LramlLacl a les CorLs, l posLerlormenL, LoL l haver
esLaL referendaL per la cluLadanla caLalana, fou lnLerpreLaL des d'una perspecLlva
cenLrallLzadora l de naclonallsme homogeneiLzador per parL del 1rlbunal
ConsLlLuclonal espanyol. AquesLa slLuacl ha desembocaL a la pracLlca en un aLzucac
pollLlc, en un carrer sense sorLlda lnsLlLuclonal. La consulLa a la cluLadanla de
CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc consLlLuelx un procedlmenL funclonal, eflclenL l
paclflc per resoldre aquesLa quesLl. una consulLa amb una pregunLa clara l una
negoclacl prevlsLa de bona fe" -Lal com s'ha feL darreramenL enLre el 8egne unlL l
Lsccla o com esLa prevlsLa enLre Canada l Cuebec-, permeLrla no nomes deLermlnar
la volunLaL dels afecLaLs, sln Lambe donar pas a un nou escenarl pollLlc l
consLlLuclonal, slgul quln slgul el resulLaL de la consulLa, desbloque[anL la slLuacl
pollLlca prevla.

3.2.8 Les consulLes cluLadanes consLlLuelxen un procedlmenL hablLual en
l'amblL lnLernaclonal de les democracles

L'exerclcl del dreL a decldlr per a dlscernlr sobre declslons d'especlal Lranscendencla l
que comporLen un lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal es hablLual en les democracles
llberals del nosLre enLorn, LanL a nlvell esLaLal com subesLaLal. ConcreLamenL, sl ens
cenLrem en el grup d'esLaLs formaL per Alemanya, 8elglca, Canada, ulnamarca, lrana,
lrlanda, lLalla, 8egne unlL, Suissa l Suecla, des del 1993 s'han organlLzaL 99 referendums
d'lmpacLe lnsLlLuclonal/consLlLuclonal, dels quals 43 han lmpllcaL una reforma del
dlsseny lnsLlLuclonal de l'LsLaL o una cessl de soblranla
12
. La LemaLlca d'aquesLes
consulLes lnclou des de la cessl de soblranla a la unl Luropea, a la modlflcacl de

12
AcLuallLzacl de dades (malg 2013) a parLlr de l'esLudl de !. Lpez-l. 8eque[o, Aollsls Je expetleoclos
Je Jemoctoclo Jltecto eo el mblto lotetoocloool (1995-2007), lvA, 2008. Ln aquesLa acLuallLzacl
s'han excls casos allunyaLs de l'enLorn occldenLal (Lals com 1lmor CrlenLal o Sudan del Sur). vgs. Annex
lv



46

l'esLaLus consLlLuclonal d'una nacl o regl dlns d'un LsLaL (vegl's Laula annex lv). Sl ens
cenLrem, en els referendums d'lndependencla celebraLs des del 1990, aquesLs s'han
reallLzaL a Cuebec, 8snla l Percegovlna, Lslovenla, LsLnla, LeLnla, LlLuanla,
Macednla, MonLenegro, l ucraina. Ll 2014 (18 de seLembre) esLa prevlsL el
referendum escoces.

Lls prlnclpls del dreL a decldlr que el 1rlbunal lnLernaclonal de !usLlcla va esLabllr en el
seu ulcLamen de [ullol de 2010 Lroben en el cas de CaLalunya una apllcacl adlenL,
pracLlcamenL exemplar: a CaLalunya no hl ha una slLuacl de vlolencla, LoL el proces cap
a la consulLa sobre l'LsLaL propl s'esLa desenvolupanL amb pulcrlLud democraLlca, l les
vles negocladores amb l'LsLaL s'han esgoLaL en LoLs els fronLs posslbles -fracas de la
reforma de l'LsLaLuL, negaLlva a l'esLabllmenL d'un pacLe flscal-.

3.2.9 La consulLa es congruenL amb la Lradlcl hlsLrlca l la culLura
pollLlca caLalana

La Lradlcl pollLlca de CaLalunya ha esLaL molL predomlnanLmenL de caracLer dlaloganL l
pacLlsLa, frulL de l'equlllbrl hlsLrlc en que es fonamenLen les seves lnsLlLuclons des de
l'orlgen, quan s'esLabll un reparLlmenL del poder enLre el monarca l la socleLaL. A
dlferencla d'alLres Lradlclons, el poder relal a CaLalunya mal va ser llllmlLaL o absoluL,
sln que es fonamenLa en la necesslLaL d'un acord consLanL per governar enLre el
monarca l els represenLanLs de la socleLaL. AquesLa Lradlcl pollLlca prpla va permeLre
el desenvolupamenL d'un corpus legal, fonamenLaL en consLlLuclons pacLades, que els
anallsLes han conslderaL una expressl de garanLles proLollberals. unes caracLerlsLlques
que varen ser anullades pels decreLs de nova lanLa (1716) posLerlors a la Cuerra de
Successl a la corona espanyola. AcLualmenL, l'exerclcl del dreL a decldlr l la seva
concrecl en forma de consulLa a la cluLadanla resulLa congruenL amb la hlsLrla
pollLlca de CaLalunya anLerlor als esmenLaLs decreLs.





47

3.2.10 La consulLa dna vlslblllLaL lnLernaclonal a CaLalunya l l'aflrma
com a sub[ecLe pollLlc

un pleblsclL sobre la lndependencla, delxanL de banda el seu resulLaL, slLua CaLalunya
davanL els acLors lnLernaclonals com un sub[ecLe pollLlc amb capaclLaL per prendre
declslons prples l dlferenclades. Ll proces de la consulLa, per LanL, lndependenLmenL
del seu resulLaL, Le per CaLalunya una exLernallLaL poslLlva en Lermes de pollLlca
exLerlor. A mes, davanL una negaLlva per parL del govern cenLral de l'LsLaL a una
solucl pacLada a la quesLl de l'acomodacl o encalx pollLlc de CaLalunya, aquesL
conLencls queda vlsuallLzaL a nlvell lnLernaclonal. L'organlLzacl d'una consulLa, amb
LoL el que lmpllca a nlvell organlLzaLlu l soclal, es una molL bona oporLunlLaL per a
donar a conelxer les demandes de CaLalunya l les resposLes que ha anaL rebenL per
parL de l'LsLaL espanyol al llarg de la hlsLrla l en el perlode recenL. Lmpenyer vers la
celebracl de la consulLa slgnlflca Lreballar per presenLar el nosLre pals al mn, amb les
seves demandes de reconelxemenL naclonal l d'acomodacl pollLlca dlns l'esfera
lnLernaclonal dels esLaLs l, al capdavall, ll dna l'esLaLus de sub[ecLe pollLlc dlferenclaL.


4. Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega|
d'acord amb e| dret |ntern


Com s'ha dlL a la lnLroduccl, el Covern de la CenerallLaL dlsposa [a d'un lnforme
exLens, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs, en el qual s'ldenLlflquen, en el dreL
lnLern, flns a clnc procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal
una consulLa per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya poguessln
expressar la seva volunLaL sobre llur fuLur pollLlc collecLlu.

A parLlr de les exlgencles lnLerpreLaLlves que derlven de l'apllcacl con[unLa dels
prlnclpls d'LsLaL de ureL l de democracla -consagraLs a la ConsLlLucl l als dreLs



48

lnLernaclonal l de la unl Luropea (uL)-, en el referlL lnforme s'anallLza la vlablllLaL
[urldlca d'aquesLes clnc alLernaLlves l es conclou que hl ha molL bons argumenLs
[urldlcs per defensar la legallLaL d'aquesLes vles, de manera que un hlpoLeLlc refus per
parL de l'LsLaL a la convocaLrla d'una consulLa com la que es relvlndlca
ma[orlLarlamenL a CaLalunya caldrla lmpuLar-lo mes a moLlus esLrlcLamenL pollLlcs -a
una manca de volunLaL pollLlca- que no pas a moLlus [urldlcs.

AquesLes clnc vles legals sn:
- els referendums regulaLs l convocaLs per l'LsLaL de l'arLlcle 92 CL
- la delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 CL
- els referendums prevlsLos en la Llel caLalana 4/2010
- les consulLes de la proposlcl de llel caLalana de consulLes populars no referendarles
que acLualmenL s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya
- l, flnalmenL, la reforma de la ConsLlLucl.

Ll Consell Assessor per a la 1ranslcl naclonal fa seves les llnles mesLres d'aquesL
lnforme l, per Lal d'evlLar relLeraclons, en aquesL documenL unlcamenL s'anallLzaran les
quesLlons relaLlves a la consulLa no examlnades en l'lnforme de l'lLA.


4.1 Cb[ect|us a asso||r | cr|ter|s per d|ssenyar |'estratg|a

A l'hora de decldlr qulnes l quanLes vles legals de consulLa cal emprar l per quln ordre
cal fer-ho, s'ha de Lenlr presenL que l'ob[ecLlu prlmer l fonamenLal de la CenerallLaL
haurla de ser el d'aconsegulr que efecLlvamenL es pogues convocar una consulLa l,
subsldlarlamenL, sl alx no fos posslble, que quedes pales, de la manera mes clara
posslble, que l'LsLaL es qul es nega a permeLre-la l que ho fa per moLlus pollLlcs, no
[urldlcs. AquesL doble ob[ecLlu es lmporLanL LanL de cara als cluLadans l cluLadanes de
CaLalunya com de cara a la comunlLaL lnLernaclonal.




49

Ln segon lloc cal que quedl pales, davanL Lambe dels cluLadans l de la comunlLaL
lnLernaclonal, la volunLaL de la CenerallLaL de respecLar les regles de l'LsLaL de ureL l
d'arrlbar a acords amb l'LsLaL, sense, per, que el proces de consulLa s'allargul mes del
que slgul esLrlcLamenL lmpresclndlble.

llnalmenL, un darrer ob[ecLlu es que les vles legals emprades slguln les que permeLln
un ma[or proLagonlsme de la CenerallLaL l dels acLors soclals l pollLlcs caLalans l una
menor lmpllcacl de l'LsLaL -per Lal de no forar-lo a reallLzar acLuaclons que ll puguln
represenLar un cosL pollLlc lnnecessarl-.

er assollr el prlmer ob[ecLlu doble abans esmenLaL el crlLerl fonamenLal a Lenlr en
compLe es el de promoure l'apllcacl de les vles legals que susclLln menys problemes
de consLlLuclonallLaL.

Ll segon ob[ecLlu requerelx que, en el cas que s'esgoLln sense exlL les vles de
negoclacl dlscreLa que es puguln arLlcular, es proposl a l'LsLaL de manera publlca l
solemne" l amb el ma[or suporL soclal posslble les vles legals que es creguln mes
oporLunes en nombre suflclenLmenL ampll com perque quedl palesa la volunLaL de la
CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL, per al maLelx Lemps suflclenLmenL llmlLaL
com perque el proces no s'allargul excesslvamenL. Ln suma, caldrla Lrobar un punL
d'equlllbrl enLre, d'una banda, el nombre d'lnLenLs necessarls per palesar de manera
lnconLroverLlble la volunLaL de la CenerallLaL d'arrlbar a un acord l, d'alLra banda, la
necesslLaL que els cluLadans de CaLalunya no Llnguln la sensacl d'una perdua de
Lemps lnnecessarla o d'allargamenL arLlflcls del proces.

llnalmenL, per garanLlr el maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL cal prlvlleglar les vles
legals que ll assegurln una ma[or lllberLaL a l'hora de convocar-la l una ma[or lncldencla
en la flxacl dels elemenLs conflguradors de les consulLes -la pregunLa, la daLa, eLc.-.
ues d'aquesLa perspecLlva Lambe cal ponderar el feL que hl ha vles dlssenyades l
aprovades per la prpla CenerallLaL, menLre que d'alLres corresponen excluslvamenL a



30

l'LsLaL. el que fa al proLagonlsme dels acLors soclals l pollLlcs caLalans, cal avaluar les
vles legals apllcables des de la perspecLlva de l'exlsLencla o no de canals [urldlcamenL
formallLzaLs per Lal que puguln parLlclpar en la convocaLrla de la consulLa (per
exemple, l'exlsLencla o no de mecanlsmes [urldlcs per lnsLar la convocaLrla), malgraL
que no s'ha de descarLar la posslblllLaL d'usar, en les vles que no preveuen
expllclLamenL aquesL mecanlsmes de parLlclpacl, d'alLres lnsLrumenLs per manlfesLar
el suporL popular com ara el dreL de peLlcl o moclons de suporL a la consulLa
d'a[unLamenLs l alLres enLlLaLs locals.

Ln deflnlLlva, les varlables prlnclpals que cal Lenlr presenLs a l'hora d'escolllr les vles a
uLlllLzar, la seva prelacl l el seu nombre sn: l'enLlLaL dels problemes de
consLlLuclonallLaL que poden susclLar, el lapse de Lemps que poL requerlr la seva
apllcacl, el grau de proLagonlsme [urldlc aLrlbuiL a l'LsLaL, a la CenerallLaL l als acLors
soclals l pollLlcs caLalans l la capaclLaL per Lraslladar a la comunlLaL lnLernaclonal la
volunLaL, expressada en dlverses resoluclons pel arlamenL de CaLalunya, de fer aquesL
proces, flns on slgul posslble, dlns del marc legal vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL.

Ln el proper aparLaL anallLzarem les clnc vles legals esmenLades suara des de la
perspecLlva de les sls varlables que s'acaben d'assenyalar.

4.2 An||s| de |es c|nc v|es |ega|s des de |a perspect|va de|s cr|ter|s que
s'acaben d'esmentar


4.2.1 8eferendums auLonmlcs de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl

Sl s'accepLes, com crelem que cal accepLar, la Lesl que els referendums d'amblL
LerrlLorlal auLonmlc esLan lmpllclLamenL reconeguLs en aquesL arLlcle consLlLuclonal,
l'LsLaL podrla convocar-los LoL flxanL la pregunLa o les pregunLes l el procedlmenL per
celebrar-los. 1anmaLelx, en els relals decreLs de convocaLrla es podrla preveure



31

alguna mena de parLlclpacl de la CenerallLaL. La CenerallLaL podrla lnsLar aquesLa
convocaLrla a l'LsLaL -l de feL haurla de fer-ho-, malgraL que a l'ordenamenL no
esLa expressamenL prevlsLa aquesLa posslblllLaL. La convocaLrla l la celebracl del
referendum es podrlen produlr amb fora celerlLaL. ue feL, en prlnclpl serla un dels
procedlmenLs que menys Lemps consumlrla.

A mes, aquesLa es una de les opclons que, en prlnclpl, planLe[arla menys ob[ecclons de
consLlLuclonallLaL, Lal l com s'argumenLa en l'lnforme de l'lLA abans esmenLaL. Alx no
obsLanL exlglrla a l'LsLaL una lmpllcacl molL noLable, [a que ll correspondrla reallLzar la
convocaLrla. CorrelaLlvamenL, el proLagonlsme de la CenerallLaL serla reduiL -malgraL
que, com queda dlL, l'LsLaL podrla ampllar-lo parclalmenL mlL[ananL el decreL de
convocaLrla-. La parLlclpacl dels cluLadans en aquesLa fase de convocaLrla Lambe
serla [urldlcamenL molL poc rellevanL [a que no es produlrla a Lraves de processos
[urldlcamenL formallLzaLs.

Sl, malgraL el que ha sosLlnguL una parL rellevanL de la docLrlna luspubllclsLa, els
referendums d'amblL auLonmlc no es conslderessln lmpllclLs en l'arL. 92 CL, caldrla, o
be que el arlamenL de CaLalunya lnsLes al Covern de l'LsLaL o a les CorLs Cenerals la
reforma de la Llel Crganlca reguladora de les dlverses modallLaLs de referendum
(LC8M8) per Lal d'lncloure en aquesLa llel aquesLa modallLaL de referendum o be
accepLar la convocaLrla d'un referendum adreada a LoLs els cluLadans de l'LsLaL.

La prlmera d'aquesLes dues opclons es, [unLamenL amb la vla de la reforma
consLlLuclonal, la que menys ob[ecclons de consLlLuclonallLaL poL susclLar. A mes, en la
LC8M8 es podrla preveure una parLlclpacl mes lnLensa de les comunlLaLs auLnomes
en la convocaLrla l en la regulacl de la LramlLacl d'aquesLes consulLes
auLonmlques, malgraL que, menLre no es reforml l'arL. 149.1.32 de la ConsLlLucl,
l'auLorlLzacl d'aquesLs referendums conLlnuarla corresponenL a l'LsLaL. La parLlclpacl
dels cluLadans de CaLalunya en la convocaLrla serla [urldlcamenL poc rellevanL. Ll
prlnclpal problema d'aquesL procedlmenL raurla en el feL que podrla comporLar un



32

noLable alenLlmenL del proces de consulLa, llevaL que pollLlcamenL es pogues garanLlr
una LramlLacl de la reforma Lan raplda com la que es va produlr en algunes reformes
anLerlors de la LC8M8 -per exemple, la de 1981, que es va enllesLlr en menys de Lres
mesos-. Ln LoL cas, sl LranscorreguL un Lemps prudenclal la LramlLacl no avances, la
CenerallLaL podrla conslderar que la vla ha quedaL Lancada l podrla lnlclar, sl fos el cas,
la LramlLacl d'una segona vla alLernaLlva.

L'opcl de celebrar el referendum a LoL el LerrlLorl esLaLal Le lnconvenlenLs molL
lmporLanLs malgraL que cerLamenL permeLrla conelxer de manera fefaenL qulna es la
volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya respecLe de llur fuLur pollLlc
collecLlu, a banda que, des d'una alLra pLlca, el feL que LoLs els cluLadans espanyols
slguln crldaLs a voLar podrla esLlmular l'augmenL de la parLlclpacl l radlcallLzar el
senLlL del voL dels caLalans. 1e, per, l'lnconvenlenL fonamenLal que poL proplclar la
ldea que la declsl flnal sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya no correspon en darrer
Lerme als caLalans sln al con[unL dels cluLadans espanyols, es a dlr, poL donar a
enLendre que el sub[ecLe pollLlc leglLlmaL per adopLar aquesLa declsl es el con[unL del
poble espanyol l sobre aquesLa base l apllcanL a aquesL sub[ecLe el prlnclpl democraLlc
l'LsLaL podrla preLendre donar al resulLaL obLlnguL en el con[unL del seu LerrlLorl un
caracLer pollLlcamenL l flns l LoL [urldlcamenL vlnculanL.

Ls clar que, a la pracLlca, sl els resulLaLs de CaLalunya fossln claramenL dlferenLs als de
la resLa de l'LsLaL, Lan lnLernamenL com lnLernaclonalmenL es farla palesa l'exlsLencla
del greu problema d'encalx de CaLalunya dlns l'LsLaL espanyol l Lambe es clar que des
de CaLalunya es podrlen fer valer molL bons argumenLs [urldlcs l pollLlcs, basaLs en
regles l prlnclpls LanL de dreL lnLernaclonal com de dreL lnLern per defensar que l'LsLaL
haurla de respecLar la volunLaL ma[orlLarla del poble de CaLalunya expressada de
forma democraLlca l paclflca. Amb LoL, es cerL que en aquesL cas, en apllcar aquesL
referendum a LoL l'LsLaL el debaL de fons sobre el sub[ecLe pollLlc leglLlmaL per adopLar
la declsl sobre el fuLur de CaLalunya es planLe[arla de manera oberLa l lndefuglble l
sembla clar que es mlllor evlLar-lo.



33


Ln un alLre ordre de conslderaclons, el procedlmenL de l'arLlcle 92 CL podrla apllcar-se
amb celerlLaL l no planLe[arla problemes [urldlcs rellevanLs. Alx no obsLanL, obllgarla
l'LsLaL a Lenlr una molL noLable lmpllcacl l per conLra dlsmlnulrla el proLagonlsme de
la CenerallLaL l el del suporL [urldlcamenL formallLzaL dels cluLadans de CaLalunya en la
fase de convocaLrla.

4.2.2 La delegacl o Lransferencla de compeLencles de l'arLlcle 130.2 de
la ConsLlLucl

La vla de la delegacl o Lransferencla de la compeLencla esLaLal per a convocar un
referendum com el que es proposa ma[orlLarlamenL a CaLalunya Le l'avanLaLge de la
seva slmpllclLaL, claredaL l posslble rapldesa. Ls a mes, salvades LoLes les dlferencles, el
procedlmenL empraL pel 8egne unlL en el cas del referendum escoces l gaudelx per
LanL de l'homologacl" lnLernaclonal derlvada d'aquesL precedenL lllusLre en Lermes
democraLlcs.

Lxlgelx de l'LsLaL una lnLervencl fora lnLensa, per, com a conLrapunL, assegura al
maLelx Lemps un noLable proLagonlsme de la CenerallLaL. AquesL procedlmenL no
planLe[a mes problemes [urldlcs que els que poden susclLar els de l'arLlcle 92 CL,
malgraL que, des d'una perspecLlva pracLlca, cal admeLre que poL Lenlr efecLes
negaLlus el feL que des de CaLalunya s'hagl lnLenLaL la seva apllcacl en quaLre ocaslons
l sempre hagl esLaL denegada per les CorLs Cenerals. Alx no obsLanL, com s'exposa
amb deLenlmenL a l'lnforme de l'lLA clLaL amb anLerlorlLaL, les raons adduides per les
CorLs per refusar les proposLes van ser o pracLlcamenL lnexlsLenLs, per LauLolglques,
o d'una deblllLaL Lal que la relLeracl de la peLlcl podrla resulLar perfecLamenL
[usLlflcable. ue feL, en aquesL maLelx senLlL cal Lenlr presenL que les solllclLuds de
delegacl precedenLs -llevaL d'un unlc cas- van Lenlr un suporL pollLlc molL mlnorlLarl.
Ln deflnlLlva, serla facll donar a la peLlcl una solemnlLaL l un suporL lnsLlLuclonal l
popular molL mes amplls l, per LanL, mes eflcaos.



34


4.2.3 Lls referendums de la Llel caLalana 4/2010

Com [a hem avanaL, aquesLa es una de les vles que poL oferlr a l'LsLaL mes
oporLunlLaLs per allegar, amb mes o menys fonamenL, problemes de
consLlLuclonallLaL. ue feL [a ho ha feL alxl en lmpugnar-la davanL del 1rlbunal
ConsLlLuclonal, amb l'argumenL que la regulacl dels referendums esLa reservada
consLlLuclonalmenL a l'LsLaL. Sl el seu ob[ecLlu es el d'emprar el ureL com a lnsLrumenL
per frenar la consulLa, enlloc d'uLlllLzar-lo com a mecanlsme per canallLzar
[urldlcamenL la relvlndlcacl de la ma[orla dels caLalans, l'LsLaL poL lnLenLar
argumenLar que un referendum com el que es proposa desborda l'amblL de
compeLencles de la CenerallLaL l que cal convocar LoLs els cluLadans espanyols l fer-ho
al flnal d'un proces de reforma consLlLuclonal. Ln l'lnforme de l'lLA s'aporLen conLra-
argumenLs per rebaLre aquesLes allegaclons, especlalmenL que el Lerme
compeLencles" es referelx no nomes a la lllsLa del 1lLol lv de l'LsLaLuL sln Lambe al
con[unL de faculLaLs de la CenerallLaL, per no es poL oblldar que l'LsLaL [a ha
recorreguL la llel l que el recurs esLa pendenL de senLencla -malgraL que el 1rlbunal ha
alxecaL amb cauLeles prevenLlves" la seva suspensl-.

L'apllcacl pracLlca d'aquesL procedlmenL obllgarla l'LsLaL a reallLzar una acLlvlLaL prou
slgnlflcaLlva com es la de donar l'auLorlLzacl de la convocaLrla del referendum per
parL de la CenerallLaL.

Ln canvl, com a elemenLs poslLlus caldrla desLacar la rapldesa amb que es podrla
apllcar -malgraL que l'LsLaL podrla dllaLar el Lemps per prendre la seva declsl-. 1ambe
es poL valorar poslLlvamenL el proLagonlsme de la CenerallLaL en LoL el proces -a
l'LsLaL nomes ll correspondrla l'auLorlLzacl- l, sobreLoL, l'aspecLe mes rellevanL es el
proLagonlsme que podrla assollr el con[unL de la socleLaL caLalana en la fase lnlclal [a
que aquesL proces podrla ser lnsLaL de manera slmulLanla, segons preveu la llel, pels
cluLadans, els ens locals, el Covern l el arlamenL de CaLalunya.



33


4.2.4 Les consulLes populars de la proposlcl de llel que es LramlLa en el
arlamenL

Sl l'LsLaL opLes pollLlcamenL per l'esLraLegla d'emprar el ureL per canallLzar
[urldlcamenL la relvlndlcacl ma[orlLarla a CaLalunya en lloc d'emprar-lo per lnLenLar
frenar-la, aquesL procedlmenL Llndrla l'avanLaLge, des de la perspecLlva esLaLal, que no
caldrla que adopLes una acLlLud acLlva de convocar, delegar o auLorlLzar la consulLa,
sln que basLarla que no lmpugnes la llel nl, posLerlormenL, la convocaLrla de la
consulLa efecLuada per la CenerallLaL en apllcacl del referlL LexL legal.

ues de la perspecLlva dels problemes de consLlLuclonallLaL que poL susclLar aquesLa vla
cal adverLlr que la nova proposlcl de llel soluclona un dels dos problemes que solla
lmpuLar-se a aquesLs Llpus de consulLes [a que les cenyelx expressamenL les consulLes
dlns l'amblL de les compeLencles" de la CenerallLaL. Alx vol dlr que l'LsLaL, sl Llngues
volunLaL pollLlca de canallLzar la consulLa per aquesLa vla, des de la perspecLlva de la
consLlLuclonallLaL de la fuLura llel, unlcamenL haurla d'accepLar que els crlLerls empraLs
per caracLerlLzar les consulLes populars l dlferenclar-les dels referendums -cens,
lnsLrumenLs l organlsmes per garanLlr l conLrolar la segureLaL l Lransparencla de les
voLaclons l, especlalmenL, les dlferencles pel que fa als crldaLs a voLar- sn
suflclenLmenL slgnlflcaLlves com per accepLar que no es LracLa de referendums
encoberLs. l pel que fa a l'acLe de convocaLrla d'una consulLa com la que es preLen, a
l'empara de la nova llel, exlglrla de l'LsLaL l'esfor lnLerpreLaLlu d'accepLar un concepLe
ampll de compeLencla" capa d'lncloure no nomes les compeLencles conLlngudes en
el lllsLaL de compeLencles del LlLol lv de l'LsLaLuL sln Lambe les acLlvlLaLs o faculLaLs
que poL reallLzar de manera [urldlcamenL leglLlma la CenerallLaL.

Sn nombrosos els casos en els quals l'LsLaL ha feL, en aquesLa maLelxa maLerla,
esforos lnLerpreLaLlus" molL superlors. Ln deflnlLlva, els hlpoLeLlcs problemes
d'lnconsLlLuclonallLaL sn Lambe aqul salvables sl l'LsLaL Le volunLaL pollLlca per fer-ho,



36

malgraL que ob[ecLlvamenL aquesLs problemes poden oferlr a l'LsLaL una posslblllLaL de
negar aquesLa vla alleganL moLlus de consLlLuclonallLaL una mlca mes fonamenLaLs
que els que es poden addulr respecLe de vles com la del arL. 130.2 CL l, sobreLoL, la de
l'arLlcle 92 CL.

1anmaLelx, com a conLrapunL, caldra Lenlr en compLe que aquesLa vla Le lmporLanLs
avanLaLges: el proLagonlsme correspon en excluslva a la CenerallLaL [a que l'LsLaL no
lnLerve en cap de les seves fases. oL ser d'execucl molL raplda. oL Lenlr un ampll
suporL popular l lnsLlLuclonal, formallLzaL [urldlcamenL, [a que la proposlcl de llel
preveu la posslblllLaL que demanln la consulLa, slmulLanlamenL, els cluLadans l el
resldenL del Covern de la CenerallLaL.

4.2.3 La reforma de la ConsLlLucl

Sl l'LsLaL refusa, alleganL moLlus d'lnconsLlLuclonallLaL, les proposLes de la CenerallLaL,
aquesLa Le encara la posslblllLaL d'lnsLar una reforma de la ConsLlLucl que, per
deflnlcl"
13
en cap cas podra ser refusada per aquesLs maLelxos moLlus, de manera que
un hlpoLeLlc refus de la proposLa de reforma respondrla a moLlus excluslvamenL
pollLlcs l alxl es consLaLarla de manera lnconLroverLlble. AquesL es un avanLaLge cabdal
d'aquesL procedlmenL.

1e per l'lnconvenlenL que, segons com es planLegl, poL porLar a un proces llarg l
complex l en el qual les forces pollLlques caLalanes esLarlen sempre en mlnorla. Cal
dlsLlnglr, no obsLanL, dos supslLs dlferenLs: sl l'unlc ob[ecLlu persegulL es el de la
lncorporacl a la ConsLlLucl del referendum d'amblL LerrlLorlal auLonmlc, amb la
posslblllLaL que slguln les comunlLaLs auLnomes les que el regulln -en els aspecLes
que no requerelxln llel organlca- l que auLorlLzln la convocaLrla d'aquesLs
referendums, basLarla una reforma no agreu[ada (la de l'arLlcle 167 CL) de l'arLlcle 92 l,

13
Com es sabuL, a la ConsLlLucl espanyola no hl ha clausules d'lnLanglblllLaL que lmpedelxln la reforma
de deLermlnaLs arLlcles l la docLrlna ma[orlLarla, a mes de la del 1rlbunal ConsLlLuclonal, sosLe que
Lampoc no hl ha clausules d'lnLanglblllLaL lmpllclLes.



37

sl escau, del 149.1.32 CL. AquesLa LramlLacl, sl hl hagues volunLaL pollLlca per parL
dels dos grans parLlLs d'amblL esLaLal, podrla ser Lan agll com la que l'esLlu de 2011 va
permeLre la reforma de l'arLlcle 133 de la ConsLlLucl, malgraL que cal accepLar que,
com a mlnlm [urldlcamenL, un cop lnlclaL el proces de reforma la capaclLaL d'lncldencla
dlrecLa de la CenerallLaL en el proces es cerLamenL molL llmlLada. er conLra, cal
adverLlr que sl l'LsLaL s'oposa a la reforma per moLlus pollLlcs, aquesLa oposlcl amb
LoLa segureLaL es manlfesLara [a en el momenL en el qual el arlamenL proposl al
Covern de l'LsLaL l'adopcl del corresponenL pro[ecLe de llel o en el de la presa en
conslderacl de la proposlcl de llel per parL del Congres sl opLa el arlamenL per
LrameLre-ll dlrecLamenL un LexL arLlculaL (arL. 87.2 CL). Ln deflnlLlva, el perlll de reLard
que podrla comporLar aquesLa vla a la pracLlca es molL relaLlu.

Sl el que es preLen lncorporar a la ConsLlLucl es preveure la posslblllLaL que les CCAA
convoquln referendums sobre quesLlons que, segons quln slgul el resulLaL de la
consulLa, puguln exlglr una reforma consLlLuclonal, la quesLl es mes compllcada [a
que, llevaL de fer englnyerla consLlLuclonal
14
, caldrla emprar el mecanlsme agreu[aL de
reforma (arLlcle 168 CL), molL llarg l compllcaL. 1anmaLelx, Lambe en aquesL cas, les
probablllLaLs de refus de la lnlclaLlva per parL de l'LsLaL sn molL alLes l, com en el cas
anLerlor, aquesL feL es posarla de manlfesL amb noLable celerlLaL.


4.3 uants | qu|ns de|s proced|ments de consu|ta ana||tzats ca|dr|a |ntentar
ap||car? er qu|n ordre?

La resposLa a la prlmera d'aquesLes Lres pregunLes haurla d'esLar gulada per dos dels
ob[ecLlus abans exposaLs: la necesslLaL de delxar consLancla de la volunLaL de la
CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL l la de no allargar aquesLa fase del proces
mes enlla del necessarl per assollr el prlmer ob[ecLlu.

14
Com, per exemple, la propugnada per un secLor mlnorlLarl de la docLrlna que sosLe que a Lraves del
procedlmenL de l'arLlcle 167 CL es poL modlflcar el procedlmenL agreu[aL prevlsL a l'arL. 168 CL.



38


ues d'aquesLa perspecLlva, caldrla pensar en la posslblllLaL d'emprar mes d'un
procedlmenL per, en canvl, es clar que no caldrla lnLenLar-los LoLs. u'alLra banda,
Lampoc s'haurla de descarLar la posslblllLaL de proposar-los de manera slmulLanla o
parclalmenL slmulLanla, es a dlr, be lnsLar dues o mes vles al maLelx Lemps o be fer-ho
successlvamenL per sense esperar la flnallLzacl compleLa d'un procedlmenL per
lnlclar-ne un alLre sl la CenerallLaL observa que un procedlmenL s'allarga
arLlflclosamenL o excesslvamenL.

el que fa a la quesLl de qulns procedlmenLs caldrla proposar, cal emprar en prlmer
lloc el crlLerl d'lnsLar les vles que, en prlnclpl, puguln oferlr mes garanLles de
consLlLuclonallLaL.

ues d'aquesLa perspecLlva, segons s'ha argumenLaL anLerlormenL, els procedlmenLs
que menys ob[ecclons poden susclLar sn el de l'arLlcle 92 CL -especlalmenL sl
s'lnLerposa la reforma de la LC8M8-, alxl com el de la vla de l'arL. 130.2 CL l, per
descompLaL la reforma consLlLuclonal que, com queda dlL, quasl per deflnlcl" no poL
ser lnconsLlLuclonal. Ln canvl planLegen mes problemes les consulLes referendarles de
la Llel caLalana 4/2010 l les no referendarles de la proposlcl de llel que s'esLa
LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya.

Alx no obsLanL, el crlLerl de la menor ob[eccl d'lnconsLlLuclonallLaL s'ha de compleLar
necessarlamenL amb el del maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans de
CaLalunya en la convocaLrla de la consulLa, alxl com amb el crlLerl de la ma[or celerlLaL
posslble. l aquesLs ob[ecLlus s'assolelxen mlllor a Lraves de les llels caLalanes" -la
4/2010 l la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL al arlamenL- que no pas de les vles
dels arLs. 92, 130.2 CL o la de la reforma consLlLuclonal.

ALes el que s'acaba de dlr, per fer compaLlbles les dlverses alLernaLlves, una posslble
solucl conslsLlrla en emprar un dels dos procedlmenLs prevlsLos en la leglslacl



39

caLalana", que garanLlrlen celerlLaL l proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans, l
un dels procedlmenLs prevlsLos en la CL" com el de l'arL. 92 CL que, en susclLar menys
problemes de consLlLuclonallLaL, farla mes vlslble el caracLer pollLlc d'un hlpoLeLlc refus
per parL de l'LsLaL. Ln LoL cas, sl es volgues assollr deflnlLlvamenL aquesL ob[ecLlu es
podrla proposar la reforma de l'arLlcle 92 de la ConsLlLucl -que prevlslblemenL podrla
Lenlr una resposLa lnlclal raplda l clara-.

L'ordre de prelacl enLre els dlversos procedlmenLs podrla ser el que s'acaba
d'esmenLar. Ln efecLe, des del punL de vlsLa de la lglca [urldlca, sembla que prlmer
caldrla lnLenLar apllcar les vles caLalanes" l sl lLsLaL les veLa alleganL manca de
compeLencla de la CenerallLaL, proposar que slgul ell el qul convoqul el referendum de
l'arL. 92 o, sl es preferelx, que delegul la convocaLrla a Lraves de l'arL. 130.2 CL. Ll
proces lnvers no Llndrla massa senLlL [a que sl l'LsLaL aflrma que no Le compeLencla per
convocar o delegar la convocaLrla de la consulLa sense reforma prevla de la
ConsLlLucl sembla que, lglcamenL, la CenerallLaL encara la Llndrla menys per fer-ho
nl que fos des de la leglslacl caLalana". ues de la perspecLlva de la lglca pollLlca o
lnsLlLuclonal Lambe sembla clar que cal lnLenLar apllcar prlmer els lnsLrumenLs legals
esLablerLs per la prpla CenerallLaL l recrrer als de l'LsLaL en el cas que aquesL veLl les
vles caLalanes".

1anmaLelx, es ben cerL que no es poL descarLar d'enLrada l'aparlcl de clrcumsLancles
pollLlques sobrevlngudes -com, per exemple, un acord amb l'LsLaL- que facln
aconsellable alLerar l'ordre lglc abans esmenLaL l, en consequencla, que posln de
manlfesL la convenlencla d'emprar prlmer la vla dels arLlcles 92 o 130.2 CL.


4.4 Conc|us|ons

Ln deflnlLlva, llevaL de clrcumsLancles sobrevlngudes, sembla que caldrla lnLenLar
apllcar en prlmer lloc be la llel caLalana 4/2010 o be, alLernaLlvamenL, la de la fuLura



60

llel caLalana de consulLes no referendarles l, en segon lloc, Lambe alLernaLlvamenL, be
la de l'arLlcle 92 CL o la del 130.2 CL. Sl pollLlcamenL es volgues delxar paLenL de
manera lnconLroverLlble la moLlvacl excluslvamenL pollLlca d'un hlpoLeLlc refus
esLaLal a la convocaLrla de la consulLa, despres dels dos lnLenLs abans esmenLaLs, es
podrla lnsLar la reforma de l'arLlcle 92 amb la flnallLaL d'lncorporar-hl els referendums
d'abasL LerrlLorlal auLonmlc.


S. La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret
|nternac|ona|


S.1 |ante[ament de |a qest|

Ln el debaL sobre la consulLa es planLe[a sovlnL la quesLl de sl, en el cas que l'LsLaL
lmpedelxl la uLlllLzacl de les vles legals exlsLenLs en l'ordenamenL [urldlc lnLern, hl ha
en el dreL de la unl Luropea (uL) l/o el dreL lnLernaclonal procedlmenLs legals per
convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. lgualmenL
es planLe[a sl hl ha dreLs l prlnclpls apllcables al cas l qulns efecLes poden Lenlr sobre la
celebracl de la consulLa legal l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs, alxl com sobre les
vles alLernaLlves" que la CenerallLaL pogues emprar en el supslL de bloquelg de les
vles legals per parL de l'LsLaL.

AquesLes sn les dues quesLlons que anallLzarem breumenL en aquesL eplgraf, aLes
que els lnformes d'aquesL Consell Assessor sobre les relaclons amb la unl Luropea l
amb la comunlLaL lnLernaclonal s'ocuparan de forma exLensa de molLes de les
quesLlons aqul planLe[ades. ConcreLamenL, en aquesL eplgraf, pel que fa als dreLs l
prlnclpls europeus l lnLernaclonals, lnLenLarem ldenLlflcar-los, veurem sl es LracLa de
dreLs l prlnclpls [usLlclables -es a dlr, sl el seu compllmenL es poL exlglr davanL d'un



61

Lrlbunal de [usLlcla- l, flnalmenL, anallLzarem els efecLes [urldlcs que poden produlr en
els dos amblLs esmenLaLs: en la celebracl de les consulLes legals l en la lmplemenLacl
dels seus resulLaLs l en les vles alLernaLlves com les elecclons pleblsclLarles, les
declaraclons unllaLerals d'lndependencla (uul) o les consulLes alegals o no oflclals que,
en hlpLesl, es podrlen lnLenLar reallLzar en cas de bloquelg de les vles legals
13
.

S.2 n| ha en |'ordenament [ur|d|c de |a UL o en |'|nternac|ona| proced|ments
per convocar |a consu|ta o drets | pr|nc|p|s ap||cab|es a |es v|es |ega|s
|nternes o a |es v|es a|ternat|ves? kefernc|a a| pr|nc|p| democrt|c, a|
dret d'autodeterm|nac| | a| pr|nc|p| de protecc| de |es m|nor|es

La resposLa a la prlmera quesLl es negaLlva. Ln coherencla lglca amb la seva
naLuralesa l la seva flnallLaL, nl el dreL de la uL nl el dreL lnLernaclonal conLenen cap
dlsposlcl que conLempll un procedlmenL al qual es pugul acolllr la CenerallLaL per
convocar una consulLa com la que es reclama ma[orlLarlamenL a CaLalunya. 1anL per al
dreL lnLernaclonal com per al dreL de la uL, Lal cosa es consldera una quesLl que en
essencla cal dlrlmlr lnLernamenL, dlns cada LsLaL.
1anmaLelx, en aquesLs dos ordenamenLs [urldlcs exlsLelxen dreLs l prlnclpls que poden
reforar la legallLaL l la leglLlmlLaL de convocar una consulLa legal o d'apllcar vles
alLernaLlves. Ls el cas del prlnclpl democraLlc, del dreL a l'auLodeLermlnacl dels pobles
l, LoL l que en un alLre nlvell, del prlnclpl de proLeccl de les mlnorles. AquesLs Lres
dreLs o prlnclpls Lenen un abasL dlferenL en el dreL de la uL l en el dreL lnLernaclonal,
per alx, malgraL que els anallLzarem en parallel, ho farem de manera dlferenclada.
Ll pr|nc|p| democrt|c, l els dreLs que formen parL del seu amblL de proLeccl, Lenen
una gran lmporLancla en l'amblL del dreL de la uL. Ln efecLe, com es coneguL, en les

13
Ln l'eplgraf 8 d'aquesL lnforme s'anallLzen les caracLerlsLlques, els procedlmenLs l esLraLegles
d'apllcacl l els pros l conLres d'aquesLes vles alLernaLlves.



62

dlverses reformes dels LracLaLs consLlLuLlus, la uL ha anaL reforanL progresslvamenL els
seus prlnclpls l valors comuns l el seu compromls amb el respecLe als dreLs humans l
lllberLaLs fonamenLals, amb una flLa molL lmporLanL: des de l'enLrada en vlgor del
1racLaL de Llsboa (2009), la CarLa de ureLs lonamenLals de la uL (CuluL) Le plens
efecLes [urldlcs a nlvell del dreL orlglnarl. Ln aquesL senLlL, en el preambul del 1racLaL de
la uL (1uL) l de la CuluL, la uL conflrma la seva adhesl als prlnclpls de lllberLaL,
democracla l respecLe als dreLs humans l a les lllberLaLs fonamenLals, alxl com al
respecLe a l'LsLaL de ureL. A mes, als arLlcles 1 l 10 del 1uL, s'lncorpora el prlnclpl que
la consLruccl europea es fonamenLa en una unl en la que les declslons seran
adopLades de la forma mes oberLa l prxlma als cluLadans que slgul posslble. Alxl
maLelx, a l'arLlcle 2 del 1uL es deflnelxen l lncorporen per prlmera vegada els valors
que unelxen els membres de la uL. AquesLs valors comuns en els quals es fonamenLa la
uL l els seus LsLaLs membres sn el respecLe de la dlgnlLaL humana, la lllberLaL, la
democracla, la lgualLaL, l'LsLaL de ureL l els dreLs humans, lnclosos els dreLs de les
persones perLanyenLs a mlnorles. lgualmenL, l'arLlcle 11 1uL preveu que les lnsLlLuclons
han de permeLre als cluLadans l a les assoclaclons represenLaLlves, la posslblllLaL
d'expressar l lnLercanvlar publlcamenL les seves oplnlons en LoLs els amblLs d'acLuacl
de la unl. Lls arLlcles esmenLaLs -l d'alLres connexos que podrlen afeglr-se- sn, sens
dubLe, apllcables -en la forma que anlrem preclsanL- a la consulLa l a les vles
alLernaLlves aqul anallLzades en la mesura en que s'lnscrluen en les bases dels prlnclpls
l valors democraLlcs propls de la unl l dels seus LsLaLs membres. Ll prlnclpl democraLlc
es un valor comu que esLrucLura LoL l'ordenamenL [urldlc l LoLs els compromlsos
pollLlcs, que leglLlma per LanL el dreL dels cluLadans a parLlclpar en les declslons
pollLlques que els afecLen.

Ll prlnclpl democraLlc Lambe esLa lncorporaL en dlversos l rellevanLs lnsLrumenLs de
dreL lnLernaclonal -com ara la ueclaracl unlversal de ureLs Pumans de 10 de
desembre de 1948, que esLablelx que la volunLaL del poble es la base de l'auLorlLaL del
poder publlc, arL. 21.3- l Le Lranscendencla en la pracLlca lnLernaclonal, malgraL que no
assolelx el maLelx abasL l lnclslvlLaL que en l'amblL europeu.



63


L| dret a |'autodeterm|nac| Le en canvl mes relleu en l'amblL de dreL lnLernaclonal que
no pas en el de la uL. u'aquesL prlnclpl solen dlsLlnglr-se dos conLlnguLs o dos vessanLs:
un d'lnLern, fa referencla al dreL de deLermlnades comunlLaLs pollLlques a
auLogovernar-se en el sl d'un LsLaL, l'alLre, d'exLern, que lnclou el dreL a separar-se
d'aquesL LsLaL en deLermlnaLs supslLs. uoncs be, el dreL lnLernaclonal reconelx aquesL
doble conLlnguL del dreL d'auLodeLermlnacl com un prlnclpl general l esLrucLural del
seu ordenamenL, expressaL en nombrosos lnsLrumenLs l LracLaLs lnLernaclonals
16
, alxl
com en resoluclons d'organlLzaclons lnLernaclonals, en pronunclamenLs de la CorL
lnLernaclonal de !usLlcla (1l!) l en la pracLlca concreLa dels LsLaLs. Ln l'amblL del dreL de
la uL aquesL prlnclpl no esLa proclamaL expressamenL de manera que Lan sols podrla
conslderar-se parclalmenL lncls de manera lmpllclLa, en el prlnclpl democraLlc.

Ln relacl a la LlLularlLaL del dreL a l'auLodeLermlnacl en l'ordenamenL lnLernaclonal
s'observa una evolucl rellevanL. Ll prlnclpl de lllure deLermlnacl dels pobles es va
reconelxer orlglnarlamenL, sense cap dubLe, en dos supslLs: el dels pobles soLmesos a
domlnl colonlal, l per exLensl, els soLmesos a domlnacl esLrangera, l el dels pobles
oprlmlLs. 1anmaLelx, al llarg de les darreres decades, es poL consLaLar una cerLa
evolucl d'aquesL dreL cap a nous esLandards d'acord amb el conLexL l el marc pollLlc de
cada slLuacl, la qual cosa ha permes que exlsLelxln algunes poslclons docLrlnals que,
amb fonamenL, defensen noves posslblllLaLs encara no crlsLalllLzades en el dreL poslLlu.
un dels exemples es el pronunclamenL del 1S canadenc a propslL de la slLuacl del
Cuebec
17
, amb molLes semblances amb el cas de CaLalunya. Ll 1S canadenc alludelx en
el seu dlcLamen als pobles als quals se'ls lmpedelx exerclr de forma expllclLa l uLll el seu
dreL d'auLodeLermlnacl a l'lnLerlor de l'LsLaL del qual formen parL (dreL
d'auLodeLermlnacl lnLern). Ln aquesL cas, hom podrla fer una lnLerpreLacl evoluLlva

16
Com, per exemple, la CarLa de les naclons unldes -que el formula com a prlnclpl als arLlcles 1.2 l 33-,
el acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs -arL. 1.1- l el acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs,
Soclals l CulLurals -arL. 1.1-.
17
ulcLamen 1S de Canada de 20 d'agosL de 1998 (parf.134)



64

de l'excepcl al prlnclpl de no lngerencla recolllL a la resolucl 2623 de l'Assemblea
Ceneral de les naclons unldes, en els supslLs dels pobles oprlmlLs dlns un LsLaL
democraLlc l desenvolupaL. er LanL, LoL segulnL la llnla del 1S canadenc, hom podrla
sosLenlr que un poble que preLengul exerclr un dreL d'auLodeLermlnacl exLern (dreL de
secessl) mlL[ananL aquesL supslL, poL fer-ho sl demosLra fefaenLmenL a la ComunlLaL
lnLernaclonal que perseguelx una causa leglLlma, sl aconseguelx convencer al maxlm
nombre posslble d'esLaLs de l'exlsLencla d'ln[usLlcles concreLes l subsLanclals l,
flnalmenL, sl mosLra claramenL que ha uLlllLzaL, sense exlL, LoLs els mlL[ans al seu abasL
per lnLenLar resoldre prevlamenL els confllcLes amb l'LsLaL maLrlu.

Ln LoL cas, la CorL lnLernaclonal de !usLlcla va esLabllr en el cas del Sahara CccldenLal
(1973) que, amb lndependencla de la vla escolllda, l'elemenL fonamenLal de l'exerclcl
d'aquesL dreL es la consulLa a la poblacl. lndependencla, lllure assoclacl, lnLegracl,
flns l LoL una auLonomla dlns un LsLaL descenLrallLzaL, sn formes d'exerclcl del dreL,
sempre que la prlmera d'elles slgul una de les opclons en la consulLa popular, que
haura de dur-se a Lerme mlL[ananL sufragl unlversal.

llnalmenL, el pr|nc|p| de protecc| de |es m|nor|es, |nc|oses |es m|nor|es nac|ona|s, es
recull profusamenL LanL en el dreL de la uL com en el dreL lnLernaclonal
18
. Ll seu abasL
de proLeccl es dlferenL, aLes que es cerL que la proLeccl europea l lnLernaclonal dels
dreLs de les mlnorles Le com a componenL essenclal la llulLa conLra la dlscrlmlnacl en
relacl a la proLeccl de dreLs llngulsLlcs, culLurals l rellglosos de deLermlnades

18
LnLre d'alLres, pel que fa al dreL lnLernaclonal, el Convenl-marc per a la proLeccl de les Mlnorles
naclonals, feL a LsLrasburg l'1 de febrer de 1993 -lnsLrumenL de raLlflcacl publlcaL al 8CL num.20, de 23
de gener de 1998- l la ueclaracl de l'Assemblea Ceneral de les naclons unldes sobre els dreLs de les
persones perLanyenLs a mlnorles naclonals o eLnlques, rellgloses l llngulsLlques -aprovada per 8esolucl
47/133, de 18 de desembre de 1992-. Ln un amblL mes general l Lransversal, es poL fer esmenL de la
CarLa de arls per a una nova Luropa de 1990, que aflrma que la ldenLlLaL de les mlnorles naclonals ha
de ser proLeglda, que s'han de crear les condlclons per promoure aquesLa ldenLlLaL l que les quesLlons
relaclonades amb les mlnorles naclonals nomes es poden resoldre saLlsfacLrlamenL en un marc pollLlc
democraLlc. 1ambe la ueclaracl l rograma d'Accl de vlena, adopLada per la Conferencla Mundlal de
ureLs Pumans de 23 de [uny de 1993, reaflrma l'obllgacl dels esLaLs de veLllar perque les persones
perLanyenLs a mlnorles puguln exerclr plenamenL l eflcamenL LoLs els dreLs humans l les lllberLaLs
fonamenLals sense cap Llpus de dlscrlmlnacl l en condlclons de LoLal lgualLaL davanL de la llel.



63

mlnorles, soclals l culLurals, que hablLen el LerrlLorl dels esLaLs. 1anmaLelx, aquesL
prlnclpl, que Le una llarga l complexa Lradlcl LanL pel que fa a la forma en que s'ha
lncorporaL en dlversos lnsLrumenLs lnLernaclonals l europeus com Lambe en la seva
apllcacl efecLlva a Lraves d'una pracLlca lnLernaclonal flucLuanL l casulsLlca, ha
recuperaL un ma[or vlgor
19
d'ena de prlnclpls dels anys 90 del segle passaL, LoL
aproflLanL que subslsLelxen cerLs problemes d'lndeflnlcl arran del seu concepLe l del
seu conLlnguL
20
.

Alxl doncs, al nosLre parer no es poL descarLar d'enLrada la posslblllLaL d'allegar
aquesL prlnclpl en relacl a la consulLa l a les vles alLernaLlves, amb les llmlLaclons que
es veuran lmmedlaLamenL, LoL aproflLanL el feL que s'acaba d'esmenLar que a la
pracLlca els lnsLrumenLs normaLlus lnLernaclonals (especlalmenL en l'amblL ob[ecLe
d'aquesL lnforme), sense que s'hagl alLeraL el Lenor llLeral dels seus precepLes, han
esLaL lnLerpreLaLs l apllcaLs molL sovlnL pels esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals de
manera flexlble l canvlanL, amb un noLable pragmaLlsme, en funcl de les dlverses
clrcumsLancles hlsLrlques l de les caracLerlsLlques especlflques de cada cas.

19
Com es coneguL, delxanL a banda precedenLs remoLs, els anLecedenLs lmmedlaLs del prlnclpl de
proLeccl de les mlnorles naclonals es Lroben en el perlode lmmedlaLamenL posLerlor a la l Cuerra
mundlal, en el conLexL de la SocleLaL de naclons l de les Leorles wllsonlanes. uespres de la ll Cran Cuerra
el prlnclpl es maLerlallLza en dreLs essenclalmenL lndlvlduals l, com a mlnlm pel que fa a les mlnorles
naclonals, perd gran parL de la seva fora, que LanmaLelx recupera als anys 90 del segle xx amb el flnal
de la guerra freda.
20
La lnexlsLencla d'una deflnlcl lnLernaclonalmenL acordada del concepLe de mlnorla naclonal l'ha
posaL en relleu per exemple un lnforme de l'any 2010 de l'Cflclna de l'AlL ComlsslonaL de les naclons
unldes per als ureLs Pumans o un alLre lnforme del Consell d'Luropa expllcaLlu del Convenl marc per a la
proLeccl de les mlnorles naclonals. 1ampoc hl ha acord sobre els dreLs o les faculLaLs que lnclou el
prlnclpl de proLeccl l el dreL generlc a la no dlscrlmlnacl, mes especlflcamenL sobre la lnclusl del dreL
a deLermlnar el fuLur pollLlc de la mlnorla naclonal. 1anmaLelx, com [a s'ha dlL, es poL consLaLar que, a
parLlr de la decada dels 90 del segle passaL dlferenLs acLors lnLernaclonals -slngularmenL, esLaLs l
organlLzaclons lnLernaclonals- posen emfasl en la condlcl de mlnorla naclonal" d'una collecLlvlLaL
LerrlLorlal com a facLor que, en la seva maxlma expressl, conLrlbuelx a [usLlflcar que s'acabl conflguranL
com un nou LsLaL.
1ambe es poL fer esmenL al reconelxemenL aLorgaL per dos desLacaLs acLors lnLernaclonals -la unl
Luropea l els LsLaLs unlLs- als nous esLaLs nascuLs de l'u8SS l lugoslavla, aquesLs nous esLaLs es
caracLerlLzaven, enLre d'alLres aspecLes, per esLar fonamenLaLs en la prevla exlsLencla d'una mlnorla
naclonal -lnserlda en algun dels dos esLaLs esmenLaLs- que s'auLodeLermlnava l es consLlLuia com a nou
sub[ecLe de la comunlLaL lnLernaclonal.




66


Alx no obsLanL, per cloure aquesL raonamenL, cal adverLlr que, malgraL que a l'hora
de [usLlflcar la consulLa -l les vles alLernaLlves- la CenerallLaL podrla allegar, amb els
llmlLs l els requlslLs que anallLzarem lmmedlaLamenL, els dreLs l prlnclpls europeus l
lnLernaclonals que s'acaben d'esmenLar, en l'acLuallLaL el prlnclpl democraLlc es, sens
dubLe, el que poL Lenlr una ma[or vlrLuallLaL pracLlca.

1anmaLelx, a l'hora de preclsar l'abasL l els efecLes [urldlcs d'una hlpoLeLlca allegacl
d'aquesLs dreLs l prlnclpls, la prlmera quesLl que cal anallLzar es la de sl sn auLenLlcs
dreLs en el senLlL de poder-los fer valdre davanL lnsLlLuclons [udlclals lnLernaclonals o
europees per Lal que puguln declarar, sl fos el cas, l'exlsLencla d'obllgaclons [urldlques
que vlnculln l'LsLaL espanyol o alLres esLaLs o les organlLzaclons lnLernaclonals.


S.3 Sn drets [ust|c|ab|es?

La resposLa a la pregunLa ha de ser negaLlva, LoL l els maLlsos que lnLrodulrem en els
propers paragrafs. Ln prlmer lloc, perque els Lres dreLs l prlnclpls" esmenLaLs esLan
recolllLs en els lnsLrumenLs legals l en la [urlsprudencla mes com a valors l prlnclpls que
no pas com a dreLs en senLlL esLrlcLe l, en segon lloc, perque nl en l'amblL europeu nl
en l'lnLernaclonal es preveuen procedlmenLs que permeLln canallLzar hlpoLeLlques
demandes basades en aquesLs prlnclpls l dlrlgldes a exlglr la convocaLrla de consulLes
legals o per [usLlflcar l'us de vles alLernaLlves. u'enLrada, la CenerallLaL Lrobarla
problemes de leglLlmacl per planLe[ar demandes [udlclals. A mes, cal Lenlr presenL
que els procedlmenLs uLlllLzables sn quasl excluslvamenL no [urlsdlcclonals.

ConcreLamenL, sl examlnem el marc normaLlu regulador de la CorL lnLernaclonal de
!usLlcla (LsLaLuL l 8eglamenL) podrem comprovar que nl les lnsLlLuclons de la
CenerallLaL de CaLalunya nl els cluLadans caLalans gaudelxen de leglLlmacl per lnlclar
un proces davanL la CorL, adreaL a planLe[ar la vulneracl d'un dreL vlnculaL a la



67

volunLaL de les lnsLlLuclons caLalanes de consulLar els cluLadans sobre llur fuLur pollLlc
collecLlu. La slLuacl es semblanL respecLe del 1rlbunal Luropeu de ureLs Pumans l del
1rlbunal de !usLlcla de la uL.

Pom poL sosLenlr raonablemenL, per, que, LanL en l'amblL del dreL lnLernaclonal com
en el de la uL, aquesLs dreLs l prlnclpls podrlen donar suporL a acclons de la CenerallLaL
en defensa de la celebracl de la consulLa l de la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Ls
LracLa, per, d'acclons que no van adreades a verlLables Lrlbunals de [usLlcla nl Lenen
el relleu pracLlc de les relvlndlcaclons de dreLs [usLlclables malgraL que poden Lenlr
efecLes pollLlcs gens menyspreables.

Alxl, per exemple, en l'amblL de la uL l en relacl amb el prlnclpl democraLlc, per
lnLenLar l'apllcacl d'aquesL valor" proclamaL a l'arL. 2 del 1uL, no exlsLelx cap
procedlmenL davanL el 1rlbunal de !usLlcla de la uL que pugul lmposar una obllgacl
concreLa a l'LsLaL espanyol en relacl a les quesLlons que s'acaben d'esmenLar. La
unlca vla, no [urlsdlcclonal, que evenLualmenL podrla emprar la CenerallLaL es la de
buscar allaLs per poder recrrer al procedlmenL prevlsL a l'arL. 7 del 1uL
21
, LoL alleganL
el rlsc de vlolacl greu per parL d'Lspanya d'aquesL valor fonamenLal l dels dreLs
fonamenLals europeus correlaLlus. 1anmaLelx, cal Lenlr presenL que l'lnlcl d'aquesL
procedlmenL correspon a un Ler dels esLaLs membres, al arlamenL Luropeu o a la
Comlssl
22
l, despres d'un llarg procedlmenL, la consLaLacl expressa de l'exlsLencla
efecLlva d'una vlolacl ll correspon adopLar-la per unanlmlLaL al Consell Luropeu, amb
l'aprovacl prevla del arlamenL europeu, posLerlormenL, serla el Consell qul, per
ma[orla quallflcada, podrla sanclonar l'LsLaL l decldlr que se suspenguln cerLs dreLs. er
LanL, sl conslderem aquesLa regulacl procedlmenLal concreLa l Lambe la regulacl

21
AquesL procedlmenL, com queda dlL, no es [urlsdlcclonal sln pollLlc l preveu el pronunclamenL de les
lnsLlLuclons europees en cas de vlolaclons greus dels valors de l'arLlcle 2 1uL.
22
Ln aquesL momenL el Consell s'haurla de pronunclar per ma[orla de 4/3 parLs dels seus membres,
prevla aprovacl del arlamenL Luropeu, per Lal de consLaLar l'exlsLencla d'un rlsc clar de vlolacl greu
d'aquesL prlnclpl per parL d'un LsLaL membre.



68

subsLanLlva, hom poL sosLenlr que es molL dlflcll que prosperl una lnlclaLlva de la
CenerallLaL en aquesL senLlL, malgraL que la sola proposLa d'lnlclar aquesLa vla de ben
segur Llndrla lmporLanLs efecLes pollLlcs (vlslblllLaL l dlscussl a nlvell europeu) en fer
publlc l manlfesL el confllcLe exlsLenL.

Ln l'amblL lnLernaclonal l en relacl al dreL a l'auLodeLermlnacl -l, mototls motooJls
el prlnclpl de proLeccl de les mlnorles-, la quesLl es poL planLe[ar en Lermes una mlca
dlferenLs. ConcreLamenL, es podrla valorar la convenlencla d'uLlllLzar les vles, no
[urlsdlcclonals, que preveuen els roLocols laculLaLlus del acLe lnLernaclonal de ureLs
Clvlls l ollLlcs
23
l del acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals
24
, aLes
que ambds recullen el dreL dels pobles a la lllure deLermlnacl. AquesLs roLocols
preveuen que el ComlLe de ureLs Pumans l el ComlLe de ureLs Lconmlcs, Soclals l
CulLurals podran rebre comunlcaclons de persones o grups de persones que es Lrobln
soLa la [urlsdlccl d'un LsLaL parL l que alleguln ser vlcLlmes d'una vlolacl per aquesL
LsLaL de qualsevol dels dreLs recolllLs en els esmenLaLs pacLes. Ln cas que les
comunlcaclons slguln admeses a LramlL, s'lnlcla un procedlmenL conLradlcLorl amb
l'LsLaL, que culmlna amb l'emlssl d'un dlcLamen amb un segulL de recomanaclons
(acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l CulLurals) o amb la formulacl
d'observaclons (acLe lnLernaclonal de ureLs Clvlls l ollLlcs), que es fan arrlbar a les
parLs lnLeressades (LsLaL l persones o grups comunlcanLs). 1oL l que les oplnlons que
puguln formular els dos ComlLes no sn vlnculanLs per a l'LsLaL que les rep, que nomes
esLa obllgaL a prendre-les en deguda conslderacl l a lnformar al ComlLe de les
mesures que hagl adopLaL al respecLe (acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals
l CulLurals), cal fer noLar que es LracLa d'una vla que, ben gesLlonada, podrla permeLre
vlsuallLzar a nlvell lnLernaclonal la volunLaL de les lnsLlLuclons caLalanes l dels cluLadans
de CaLalunya de poder decldlr llluremenL el seu fuLur pollLlc collecLlu. S'ha de dlr,
per, que per a emprar-la s'han d'haver esgoLaL prevlamenL LoLs els recursos lnLerns.

23
lnsLrumenL d'adhesl de 17 de gener de 1983, d'Lspanya, al roLocol laculLaLlu del acLe
lnLernaclonal de dreLs Clvlls l ollLlcs (8CL num. 79, de 2 d'abrll de 1983).
24
lnsLrumenL de raLlflcacl del roLocol laculLaLlu del acLe lnLernaclonal de ureLs Lconmlcs, Soclals l
CulLurals (8CL num. 48, de 23.02.2013).



69

A mes cal recordar que les quelxes sn de caracLer lndlvldual l a propslL de vlolaclons
de l'LsLaL l encara no exlsLelxen precedenLs en el nosLre pals.

Cal consLaLar, per, que dlr que els Lres dreLs o prlnclpls anallLzaLs no sn dreLs
verlLablemenL [usLlclables no equlval en absoluL a aflrmar que no puguln Lenlr efecLes
[urldlcs en relacl a les vles legals de consulLa l a les vles alLernaLlves. Alx es el que
anallLzarem en el proper paragraf.

S.4 Lfectes [ur|d|cs de|s drets | pr|nc|p|s esmentats sobre |es v|es |ega|s de
consu|ta | sobre |es v|es a|ternat|ves. kefernc|a a |a ||c|tud |nternac|ona| de
|es v|es a|ternat|ves

Lls 1racLaLs europeus no preveuen que la uL, sobre la base dels dreLs l prlnclpls suara
anallLzaLs, pugul lmposar a cap LsLaL l'obllgacl [urldlca d'apllcar les vles legals de
consulLa exlsLenLs en l'ordenamenL lnLern dels esLaLs nl d'lmplemenLar els resulLaLs
obLlnguLs, en el cas d'haver-se celebraL. Alx es consldera un amblL de compeLencla
lnLerna dels esLaLs l, segulnL la maLelxa lglca, la uL Lampoc no poL obllgar a accepLar
la uLlllLzacl de vles alLernaLlves per parL d'una deLermlnada comunlLaL esLablerLa en el
LerrlLorl d'un LsLaL membre. Ll maLelx es poL dlr respecLe del dreL lnLernaclonal.

1anmaLelx, pel que fa a la celebracl d'una consulLa legal, es del LoL evldenL, que, com
s'ha apunLaL abans l com es raona amb deLenlmenL en l'lnforme de l'lnsLlLuL d'LsLudls
AuLonmlcs anLerlormenL clLaL, aquesLs Lres prlnclpls europeus l lnLernaclonals, que la
ConsLlLucl espanyola lnLegra en el dreL lnLern, Lenen, especlalmenL en aquesL cas el
prlnclpl democraLlc, un efecLe [urldlc molL rellevanL, sobreLoL, en la mesura en que s'ha
d'apllcar, con[unLamenL amb el valor de l'LsLaL de ureL, com a crlLerl lnLerpreLaLlu
lneludlble a l'hora d'lnLerpreLar l apllcar els arLlcles de la ConsLlLucl Lspanyola l de les
llels lnLernes que regulen els referendums l les consulLes a Lraves de les quals els
cluLadans l les cluLadanes poden parLlclpar dlrecLamenL en la presa de declslons
pollLlques. AlLramenL dlL, els prlnclpls del dreL europeu l del dreL lnLernaclonal,



70

especlalmenL en aquesL supslL el prlnclpl democraLlc, lncorporaLs al dreL lnLern per
l'arLlcle 10 de la CL, obllguen els poders publlcs de l'LsLaL espanyol a lnLerpreLar els
precepLes que regulen els referendums l les consulLes populars de manera que,
respecLanL els prlnclpls l les regles que regelxen l'LsLaL de ureL, s'aconseguelxl la
maxlma expansl dels dreLs de parLlclpacl pollLlca dels cluLadans, lnclosos els dreLs de
parLlclpacl pollLlca dlrecLa.

Ln relacl amb la lmplemenLacl dels resulLaLs de les consulLes legals, aquesLs
prlnclpls, l especlalmenL el democraLlc, Lambe Lenen un efecLe LranscendenLal [a que,
com veurem mes deLlngudamenL en l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme, poden conLrlbulr a
maLlsar el caracLer meramenL consulLlu" que la ConsLlLucl aLrlbuelx a aquesLa mena
de referendums l consulLes. Ln aquesL senLlL, cal Lornar a recordar el ulcLamen del
1rlbunal Suprem de Canada que deduelx del prlnclpl democraLlc, en el qual es basa la
ConsLlLucl canadenca, l'obllgacl de la lederacl l de les rovlncles de negoclar amb
Cuebec la seva separacl en el supslL que aquesL fos el resulLaL d'un referendum
sobre el fuLur pollLlc d'aquesL provlncla. Ln el maLelx senLlL es pronuncla l'Acord slgnaL
a Ldlmburg el 13 d'ocLubre de 2012 enLre el 8egne unlL l Lsccla, malgraL que de
manera pragmaLlca evlLa parlar de vlnculaLorleLaL [urldlca o pollLlca dels resulLaLs del
referendum, per esLablelx claramenL la obllgacl dels dos Coverns de Lreballar
plegaLs, consLrucLlvamenL, per fer efecLlus els resulLaLs.

er aquesLs prlnclpls Lambe poden Lenlr lncldencla en relacl a l'apllcacl de vles
alLernaLlves l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Alxl, per exemple, com veurem
en l'eplgraf 8, el prlnclpl democraLlc [uga un paper declslu a l'hora de leglLlmar
[urldlcamenL les elecclons pleblsclLarles l, mes concreLamenL, a l'hora d'oposar-se a
qualsevol lnLenL de prohlblr-les alleganL que consLlLuelxen un frau a les flnallLaLs que
han de compllr les elecclons.

Ln qualsevol cas, a banda d'aquesLs efecLes [urldlcs dlrecLes, aquesLs prlnclpls, l
especlalmenL el prlnclpl democraLlc, poden produlr Lambe d'alLres efecLes gens



71

menyspreables com ara el de conLrlbulr a leglLlmar pollLlcamenL la uLlllLzacl de vles
alLernaLlves a les consulLes legals, lnclosa la uul, l la lmplemenLacl dels efecLes,
lnclosa la lndependencla. oden conLrlbulr-hl, essenclalmenL, coad[uvanL al feL que la
uLlllLzacl d'aquesLes vles l la lmplemenLacl d'aquesLs resulLaLs no es puguln
conslderar llllclLs lnLernaclonals. Alx equlval a dlr, d'una banda, que la CenerallLaL poL
leglLlmamenL, des de la perspecLlva lnLernaclonal, solllclLar el reconelxemenL com a
nou LsLaL d'acord amb regles l prlnclpls que regelxen el dreL lnLernaclonal
23
l, d'alLra
banda, que els esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals poden, sl aquesLa es la seva
declsl pollLlca, reconelxer les consulLes l els seus resulLaLs sense lncrrer en un llllclL
lnLernaclonal.

un raonamenL slmllar es podrla apllcar al cas del dreL de la uL l, en especlal, a la
referencla conLlnguda a l'arLlcle 4.2 del 1uL que esLablelx que la unl respecLara les
funclons essenclals de l'LsLaL, especlalmenL les que Lenen per ob[ecLe garanLlr la seva
lnLegrlLaL LerrlLorlal, manLenlr l'ordre publlc l salvaguardar la segureLaL naclonal", que
no es poL lnLerpreLar com un veL de la uL a la posslblllLaL de segregacl lnLerna dlns
dels respecLlus esLaLs, menLre en LoL el proces es respecLln les normes lmperaLlves de
dreL lnLernaclonal publlc.

Ln relacl a aquesLes quesLlons es sens dubLe molL rellevanL l' "Cplnl consulLlva"
emesa per la CorL lnLernaclonal de !usLlcla, de 22 de [ullol de 2010, sobre la
conformlLaL amb el dreL lnLernaclonal de la declaracl unllaLeral d'lndependencla
relaLlva a osovo, en que la CorL lnLernaclonal de !usLlcla aflrma que el dreL
lnLernaclonal general no prohlbelx les declaraclons unllaLerals d'lndependencla.


23
Ls slgnlflcaLlva la ueclaracl dels uoLze (Consell de la ComunlLaL Luropea), de 16 de desembre de
1991, sobre les llnles dlrecLrlus referldes al reconelxemenL de nous esLaLs a Luropa de l'LsL l unl
SovleLlca, que fonamenLa aquesL reconelxemenL en el feL que els nous esLaLs es consLlLuelxln sobre una
base democraLlca, accepLln les obllgaclons lnLernaclonals l es compromeLln de bona fe en un proces
paclflc l negoclaL.



72

no es aquesL, per, el lloc per fer una exposlcl exhausLlva del dreL l de la pracLlca
lnLernaclonals recenLs en Lorn d'aquesLa quesLl, n'hl ha prou amb assenyalar que avul
esLa arrelanL la Lesl que, en vlrLuL sobreLoL del prlnclpl democraLlc, LoLa comunlLaL
pollLlca que Llngul una poblacl, un LerrlLorl l un poder publlc propl que s'exercelxl
efecLlvamenL sobre aquesLa poblacl l en aquesL LerrlLorl, sl manlfesLa la seva volunLaL
d'auLodeLermlnar-se, lnclosa la volunLaL de secessl, sempre que ho facl
democraLlcamenL l paclflcamenL l respecLanL els dreLs dels cluLadans l especlalmenL els
de les mlnorles, poL fer-ho sense que alx suposl comeLre una lnfraccl lnLernaclonal l,
en consequencla, sense que la lnvocacl del prlnclpl d'lnLegrlLaL LerrlLorlal de l'LsLaL
maLrlu, recolllL en el dreL lnLernaclonal
26
, nl la supremacla de la ConsLlLucl puguln
servlr com a argumenLs per LlLllar d'llllclLs lnLernaclonals les declaraclons unllaLerals
d'lndependencla que respecLln els requlslLs abans esmenLaLs.

Cbservl's, per LanL, que els Lres prlnclpls europeus l lnLernaclonals anallLzaLs [uguen en
aquesL cas com a leglLlmadors de l'apllcacl d'aquesLes vles alLernaLlves l com a
requlslLs d'obllgaL compllmenL per obLenlr aquesLa leglLlmacl.

Ln qualsevol cas, aLes que CaLalunya Le el seu LerrlLorl, la seva poblacl l el seu poder
publlc, l en la mesura en que aquesL poder slgul efecLlu l el proces de separacl s'hagl
feL respecLanL els requlslLs lnLernaclonalmenL exlglLs -caracLer paclflc, democraLlc, eLc.-
hl ha bons argumenLs [urldlcs per defensar que les vles alLernaLlves l els seus resulLaLs
no podrlen ser LlLllaLs d'llllclLs lnLernaclonals l que la comunlLaL lnLernaclonal podrla
reconelxer aquesLs resulLaLs, lnclosa la lndependencla, malgraL que aquesLa es una
condlcl [urldlca necessarla pel reconelxemenL per no es una condlcl suflclenL [a
que, com es ben sabuL, la quesLl del reconelxemenL dels esLaLs es una quesLl
essenclalmenL pollLlca que es veu faclllLada per la leglLlmlLaL del proces l que el Consell
Assessor per a la 1ranslcl naclonal anallLzara especlalmenL en l'lnforme sobre les
relaclons amb la comunlLaL lnLernaclonal.

26
L'Cplnl consulLlva sobre la conformlLaL amb el dreL lnLernaclonal de la declaracl d'lndependencla
relaLlva a osovo assenyala que el prlnclpl d'lnLegrlLaL LerrlLorlal es clrcumscrlu a l'amblL de les relaclons
enLre esLaLs.



73


6. L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es
campanyes e|ectora|s


6.1 La pregunta

La formulacl de la pregunLa es, sens dubLe, una de les quesLlons mes complexes l
dellcades de LoLa consulLa popular. Ln el cas que aqul ens ocupa hl ha Lres aspecLes
fonamenLals, que cal apllcar de manera cumulaLlva: en prlmer lloc, les exlgencles de
claredaL l neuLrallLaL, lncorporades LanL en el dreL l la pracLlca lnLernaclonals com en el
dreL lnLern
27
, en segon lloc, la quesLl de sl la pregunLa ha d'oferlr al voLanL dues o mes
alLernaLlves l, flnalmenL, sl cal expllclLar o no en la pregunLa que a l'hora
d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa se segulran les vles legals vlgenLs.
1anmaLelx, en prendre la declsl pollLlca sobre la formulacl de la pregunLa, a mes
d'aquesLs elemenLs, caldra Lenlr en compLe el conLexL pollLlc en el que es pren la
declsl.

Abans d'anallLzar aquesLes Lres quesLlons cal fer avlnenL que l'esclarlmenL d'aquesLs
lnLerroganLs correspon a l'ens compeLenL per convocar el referendum o la consulLa.
er alx, sl el referendum es convoques per la vla de l'arL. 92 CL, la flxacl de la

27
Alxl, per exemple, el Codl de 8ones racLlques sobre 8eferendums adopLaL per la Comlssl de venecla
(Consell d'Luropa) fa referencla als requlslLs de claredaL l de neuLrallLaL, LoL esLabllnL que la quesLl
sub[ecLa a voLacl ha de ser clara, no ha d'lndulr a error l no ha de suggerlr cap Llpus de resposLa. vegeu
la regla 3 l el punL 13 del memorandum expllcaLlu d'aquesLa regla.
Ln l'amblL lnLern, LanL la Llel 4/2010, del 17 de mar, de consulLes populars per vla de referendum, com
la proposlcl de llel de consulLes no referendarles, que es LramlLa al arlamenL de CaLalunya (8CC
num. 30, de 27.03.2013), exlgelxen que la pregunLa es formull de manera clara, succlnLa l lnequlvoca
(arL. 7.a de la Llel 4/2010 l 8 de la proposlcl de llel).
Sobre aquesLes quesLlons resulLa molL lllusLraLlu l'lnforme emes per 1he LlecLoral Commlsslon a
lnsLancles del Covern Lscoces el Cener de 2013 soLa el LlLol kefeteoJom oo loJepeoJeoce fot 5cotlooJ.
AJvlce of tbe lectotol commlssloo oo tbe ptoposeJ tefeteoJom poestloo.
hLLp://www.elecLoralcommlsslon.org.uk/__daLa/asseLs/pdf_flle/0007/133691/8eferendum-on-
lndependence-for-ScoLland-our-advlce-on-referendum-quesLlon.pdf




74

pregunLa correspondrla a l'LsLaL, malgraL que en el decreL de convocaLrla podrla
preveure mecanlsmes de parLlclpacl de la CenerallLaL en la formulacl de la pregunLa.
Sl s'empres la vla de la delegacl o Lransferencla de l'arLlcle 130.2 CL, en la llel organlca
de delegacl l'LsLaL podrla reservar-se la flxacl de la pregunLa o be cercar frmules
comparLldes o, slmplemenL, delegar-la a la CenerallLaL, com s'ha feL en el cas escoces.
Ln els supslLs de les llels caLalanes" de consulLes referendarles l no referendarles la
declsl correspondrla a la CenerallLaL -malgraL que en el prlmer cas caldrla
l'auLorlLzacl de l'LsLaL-.

6.1.1 ClaredaL l neuLrallLaL

Com s'acaba de dlr, segons exlgencles derlvades LanL del dreL l la pracLlca
lnLernaclonals com del dreL lnLern, les pregunLes que es formulen en una consulLa
popular han de compllr, en prlmer lloc, el requlslL de la claredaL, enLes en un doble
senLlL: d'una banda, cal que el seu slgnlflcaL slgul facll d'enLendre per parL dels voLanLs
l cal Lambe que la seva redaccl no lnduelxl a error, que vagl Lo Lhe polnL" com dlu
l'lnforme clLaL abans de llectotol commlssloo, l que no slgul amblgua quanL al
slgnlflcaL del voL de manera que el seu resulLaL slgul el maxlm unlvoc posslble.

Ll segon requlslL es el de la neuLrallLaL: la pregunLa no ha d'lncenLlvar o afavorlr cap de
les alLernaLlves proposades, es a dlr, no poL lndulr al voLanL a voLar a favor d'una de les
resposLes posslbles
28
nl poL conLenlr Lermes que puguln Lenlr connoLaclons negaLlves
respecLe d'alguna de les opclons.

er Lal de faclllLar la redaccl de la pregunLa a la llum d'aquesLa doble exlgencla poL ser
uLll lllsLar un nombre slgnlflcaLlu de les pregunLes que s'han formulaL des de 1980 flns
a l'acLuallLaL en referendums d'lndependencla (Laula 1).

28
vegeu lnforme de llectotol commlssloo, pag. 1



73


1aula 1.- La formulacl de les pregunLes en els referendums d'lndependencla, 1980-
2014
rocs regunta
uebec, 1980
Ll govern del Cuebec ha feL conelxer la seva proposLa d'arrlbar,
amb la resLa del Canada, a una nova enLesa fundada en el prlnclpl
de la lgualLaL enLre els pobles, aquesLa enLesa permeLrla al
Cuebec d'adqulrlr el poder excluslu de fer les seves llels, de
percebre els seus lmposLos l d'esLabllr les seves relaclons
exLerlors, all que es la soblranla, l, al maLelx Lemps, de manLenlr
amb el Canada una assoclacl econmlca comporLanL l'us d'una
maLelxa moneda, cap canvl d'esLaLuL pollLlc resulLanL d'aquesLes
negoclaclons no sera reallLzaL sense l'acord de la poblacl a
Lraves d'un alLre referendum: en consequencla, ototqoeo ol
qoveto Jel Ooebec el mooJot Je oeqoclot leoteso ptoposoJo
eotte el Ooebec l el coooJ?"

Ls|ovn|a, 1990
La 8epubllca d'Lslovenla haurla d'esdevenlr un esLaL
lndependenL l soblra?"
Gerg|a, 1991
una suporL a la resLauracl de la lndependencla de Cergla
d'acord amb l'AcLa de ueclaracl de la lndependencla de Cergla
de 26 de malg de 1918?"
Croc|a, 1991
uoes botlletes, ooo Je colot bloo pet o lo loJepeoJoclo l ooo Je
colot vetmell pet o seqolt Jlos loqoslvlo com o estot feJetol.
Lstn|a, 1991
voleu la resLauracl de la soblranla de l'LsLaL l la lndependencla
de la 8epubllca d'LsLnla?"
Letn|a, 1991
8ecolzeu l'esLaLallLaL democraLlca l lndependenL de la 8epubllca
de LeLnla?"
L|tun|a, 1991 Sou favorable a la ldea que l'LsLaL llLua haurla de ser una



76

republlca democraLlca lndependenL?"
Ucrana, 1991 8ecolzeu la declaracl d'lndependencla ucrainesa?"
Lr|trea, 1993 ueslL[a que LrlLrea slgul un pals lndependenL l soblra?
uebec, 199S
LsLeu d'acord que el Cuebec haurla d'esdevenlr soblra despres
d'haver feL una oferLa formal al Canada per una nova assoclacl
econmlca l pollLlca dlns els Lermes de la llel respecLanL el fuLur
del Cuebec l de l'acord slgnaL el 12 de [uny de 1993?"
1|mor Cr|enta|,
1999
AccepLa vosLe l'auLonomla especlal proposada per a 1lmor
CrlenLal dlns de l'LsLaL unlLarl de la 8epubllca d'lndonesla?"
ACCL1C, o 8ebuL[a vosLe l'auLonomla especlal proposada per a
1lmor CrlenLal, comporLanL la separacl de 1lmor CrlenLal
d'lndonesla?" 8L8u1!C
Montenegro, 2006
voleu que la 8epubllca de MonLenegro slgul un esLaL
lndependenL amb ple reconelxemenL legal l lnLernaclonal?"
Sudan de| Sud,
2011
8otlleto omb Joes opcloos ooltot l secessl.
uerto k|co, 2012
rlmera pregunLa: LsLa d'acord amb manLenlr la condlcl pollLlca
LerrlLorlal acLual? S/nC"
Segona pregunLa: LsLaLlLaL/lndependencla/LsLaL Lllure AssoclaL
Soblra".
Lscc|a, 2014 Lsccla haurla de ser un pals lndependenL?"

lonL: Llaboracl prpla a parLlr de 8ldao, !oan, loJem set loJepeoJeots? ls ooos
stots Jel seqle \\l, 88A, 2012, l de dades a la xarxa.

1al l com es despren de la Laula 1, les pregunLes reallLzades han esLaL per regla general
molL curoses pel que fa a la seva neuLrallLaL, sl be en el cas dels dos referendums del
Cuebec la nosLra oplnl es que sn els exemples seguramenL menys reelxlLs en Lermes
de neuLrallLaL. 1ampoc ho sn en Lermes de claredaL, malgraL que aquesLa deflclencla



77

la comparLelxen amb alLres casos com els de Cergla, LeLnla, LlLuanla, 1lmor orlenLal,
MonLenegro l uerLo 8lco.

Ln LoL cas, la Laula 2 mosLra una avaluacl de les pregunLes anallLzades a la llum dels
dos crlLerls lnlclalmenL esmenLaLs.

1aula 2.- Avaluacl de les pregunLes dels referendums d'lndependencla (1980-2014)
des de la perspecLlva de la claredaL l de la neuLrallLaL

rocs C|aredat Neutra||tat
Cuebec, 1980 " "
Ls|ovn|a, 1990 # #
Cergla, 1991 " #
Croacla, 1991 # #
Lstn|a, 1991 # #
LeLnla, 1991 " #
LlLuanla, 1991 " #
Ucrana, 1991 # #
Lr|trea, 1993 # #
Cuebec, 1993 " "
1lmor CrlenLal,
1999
" #
MonLenegro, 2006 " #
Sudan de| Sud,
2011
# #
uerLo 8lco 2012 " #
Lscc|a, 2014 # #

lonL: Llaboracl prpla.




78

Ln efecLe, l'avaluacl de les pregunLes emprades ens porLa a desLacar sls processos
com a referenLs poLenclals pel cas caLala des de la perspecLlva de la claredaL l la
neuLrallLaL. 1oLs ells complelxen aquesLs requlslLs sl be hl ha dlferencles semanLlques
enLre les dlferenLs pregunLes (1aula 3)

1aula 3.- regunLes model" des de la perspecLlva de la claredaL l la neuLrallLaL

rocs regunta
Ls|ovn|a, 1990 La 8epubllca d'Lslovenla haurla d'esdevenlr un esLaL lndependenL l soblra?"
Lstn|a, 1991 voleu la resLauracl de la soblranla de l'LsLaL l la lndependencla de la 8epubllca
d'LsLnla?"
Ucrana, 1991 8ecolzeu la declaracl d'lndependencla ucrainesa?"
Lr|trea, 1993 ueslL[a que LrlLrea slgul un pals lndependenL l soblra?
Sudan de| Sud,
2011
8otlleto omb Joes opcloos ooltot l secessl.
Lscc|a, 2014 Lsccla haurla de ser un pals lndependenL?"

1oL l que, com queda dlL, aquesLes sls frmules complelxen els requlslLs de claredaL l
neuLrallLaL, posslblemenL la que s'emprara en el referendum escoces de l'any 2014 es
la de mes facll comprensl per parL dels voLanLs, la menys amblgua quanL al slgnlflcaL
del voL l la que menys lnfluelx en la orlenLacl del voL.

6.1.2 uues o mes alLernaLlves

1al l com s'ha anaL conflguranL el dreL a decldlr llluremenL" el fuLur de l'auLogovern
de CaLalunya en el debaL pollLlc l, especlalmenL, en les resoluclons del arlamenL,
l'ob[ecLe de la consulLa es el de conelxer la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de
CaLalunya sobre el que s'ha denomlnaL llur fuLur pollLlc collecLlu".




79

uoncs be, per conelxer aquesLa volunLaL la pregunLa es poL formular de dues maneres
dlferenLs: o be pregunLar als voLanLs per la seva preferencla enLre les mulLlples formes
d'auLogovern exlsLenLs o, com a mlnlm, enLre les mulLlples formes d'auLogovern
defensades pels parLlLs rellevanLs o, mes concreLamenL, pels parLlLs amb represenLacl
al arlamenL de CaLalunya, o be, pregunLar sobre la volunLaL -o no- de converLlr
CaLalunya en un LsLaL lndependenL LoL conslderanL que, ananL Lo Lhe polnL", aquesLa
es la quesLl que de feL ha cenLraL el debaL pollLlc, elecLoral l parlamenLarl des que a
prlnclpls de l'any 2010 el arlamenL va comenar a relLerar el dreL del poble de
CaLalunya a decldlr llluremenL el seu fuLur l a propugnar la consLlLucl d'un LsLaL propl.

lanLe[ada alxl la quesLl, cal anallLzar els avanLaLges l els lnconvenlenLs d'aquesLs dos
models, prevlsLos ambds a la leglslacl vlgenL
29
. Ll model de la mulLlpllclLaL
d'alLernaLlves Le l'avanLaLge de conelxer amb mes preclsl les preferencles pollLlques
dels voLanLs, per en canvl la pregunLa l la lmplemenLacl dels seus resulLaLs es mes
complexa l menys clara.

u'enLrada, en aquesL escenarl hlpoLeLlc, la pregunLa haurla d'lncorporar com a mlnlm
quaLre alLernaLlves, a Lenor de les poslclons expressades pels prlnclpals parLlLs amb
represenLacl parlamenLarla: manLenlmenL de lstoto poo, LsLaL federaL, LsLaL
confederaL l LsLaL lndependenL. A mes, als problemes lnLrlnsecs de la plurallLaL
d'opclons, cal afeglr que en aquesL cas la ma[or parL de les alLernaLlves Lenen un
conLlnguL que admeL concreclons pracLlques molL dlferenclades l per LanL Lenen un
conLlnguL mes dlflcll d'ldenLlflcar per parL dels voLanLs: alx succeelx amb la nua
referencla a l'LsLaL federaL o al confederaL, per Lambe flns l LoL en relacl al
manLenlmenL de lstoto poo [a que els defensors d'aquesLa alLernaLlva solen propugnar
canvls o mlllores" -per exemple, en l'amblL del flnanamenL- que Lambe obren un

29
L'arL. 7 de la Llel caLalana 4/2010 fa referencla nomes a la pregunLa", per admeL que els voLanLs
escullln enLre dlferenLs opclons o enLre el sl l el no". L'arL. 8 de la proposlcl de llel de consulLes no
referendarles fa referencla a la posslblllLaL de consulLar sobre dlferenLs proposLes alLernaLlves,
malgraL que segons la maLelxa llel es LracLa d'una posslblllLaL excepclonal", l la Llel organlca de
referendums a lo pteqooto o pteqootos".



80

ampll espal d'lmpreclsl. er augmenLar la concrecl d'aquesLes alLernaLlves caldrla
que en la campanya elecLoral s'expllclLessln els seus LreLs fonamenLals, LoL l alxl cal
adverLlr que els voLanLs Llndrlen dlflculLaLs per conelxer cabdalmenL el conLlnguL flnal
d'aquesLes alLernaLlves, [a que la seva conflguracl no dependrla excluslvamenL del
fuLur govern caLala sln que la seva concrecl requerlrla l'acord del fuLur LsLaL federal
o de resLa dels esLaLs confederaLs o, en el cas del manLenlmenL del stoto poo amb
mlllores, de la declsl de l'LsLaL unlLarl espanyol
30
.

1ambe planLe[a problemes la lmplemenLacl pracLlca dels resulLaLs [a que el prevlslble
fracclonamenL d'opclons resulLanLs farla mes dlflcll que se'n poguessln Lreure
concluslons operaLlves. Ll resulLaL flnal de la consulLa s'aproxlmarla al d'un sondelg
d'oplnl, cerLamenL molL quallflcaL l del qual no es podrlen menysprear els posslbles
efecLes des del punL de vlsLa pollLlc.

Ll model de dues alLernaLlves l, mes concreLamenL, el referlL a la consLlLucl o no d'un
LsLaL lndependenL, Le l'avanLaLge de la ma[or claredaL de la pregunLa l de la faclllLaL
d'ldenLlflcar el resulLaL del voL l les acLuaclons que haurlen de reallLzar la CenerallLaL
per lmplemenLar-lo. Ls cerL que, com veurem en l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme, sl el
resulLaL fos favorable a la lndependencla l el proces es pogues fer per la vla legal, la
CenerallLaL haurla de negoclar amb l'LsLaL els Lermes de la separacl l alx lnLroduelx
un cerL grau d'lncerLesa en la concrecl del resulLaL flnal
31
. 1anmaLelx el grau
d'lndeLermlnacl es poL conslderar lnferlor al dels concepLes de federallsme o
confederacl [a que no afecLa les caracLerlsLlques esLrucLurals de l'organlLzacl
pollLlca, sln unlcamenL la concrecl d'elemenLs que no alLeren el conLlnguL essenclal
de la lndependencla esLaLal.


30
Ln aquesL senLlL es poL recordar que el Codl de 8ones racLlques sobre 8eferendums de la Comlssl
de venecla, en el seu Memorandum expllcaLlu, lndlca que no s'ha de planLe[ar una pregunLa oberLa que
necesslLl d'una resposLa mes deLallada
31
llectotol commlssloo anallLza aquesL feL a la pag. 6 del seu lnforme.



81

L'lnconvenlenL d'aquesLa alLernaLlva rau en el feL que no permeL que LoLs els voLanLs
expressln la seva prlmera preferencla sobre el model d'auLogovern l, a mes, que el voL
negaLlu dels parLldarls d'opclons no lndependenLlsLes per conLrarls a lstoto poo es
confon" amb el dels parLldarls d'aquesL manLenlmenL. una pregunLa que, sense esLar
cenLrada en l'LsLaL lndependenL, permeLrla conelxer quanLs cluLadans esLan a favor
d'un canvl rellevanL de lstoto poo, podrla conslsLlr en emprar la locucl d'LsLaL propl"
en lloc d'LsLaL lndependenL", [a que l'amblgulLaL o pollsemla d'aquesLa expressl
permeLrla lncloure en el seu sl LanL un LsLaL lndependenL, com un LsLaL membre d'una
federacl o d'una confederacl. 1anmaLelx, aquesLa maLelxa amblgulLaL farla menys
clara la pregunLa l la ldenLlflcacl l lmplemenLacl dels resulLaLs.

Ln prlnclpl es posslble esLrucLurar la pregunLa de la consulLa de manera que els voLanLs
Lrlin enLre dlverses posslblllLaLs l alhora es generl un unlc resulLaL pollLlc. La prlmera
alLernaLlva conslsLlrla a fer un slsLema de pregunLes successlves o en forma d'arbre":
als voLanLs se'ls demanarla Lrlar enLre un LsLaL lndependenL o no l, a conLlnuacl l soLa
el supslL d'una vlcLrla del no, enLre les alLres alLernaLlves (LsLaL federaL, LsLaL
confederaL, stoto poo). AquesLa consulLa es podrla fer en dues volLes (l dles separaLs) o
dlns de la maLelxa consulLa. Ln aquesL darrer cas, els voLanLs respondrlen a la segona
pregunLa sense conelxer el resulLaL de la prlmera.
32
Ln LoL cas, aquesLa prlmera
alLernaLlva no resol els problemes planLe[aLs a l'hora de fer una pregunLa que permeL
l'eleccl dlrecLa de quaLre opclons: sl hl hagues una ma[orla favorable a la
lndependencla el seu slgnlflcaL serla, efecLlvamenL, facll dldenLlflcar l lmplemenLar,
LanmaLelx, sl aquella ma[orla no es produls, el resulLaL de la segona pregunLa
conLlnuarla senL poc clar l de gesLl pollLlca lncerLa (per les raons [a examlnades
abans). una segona alLernaLlva conslsLlrla a demanar els cluLadans que ordenessln les

32
Cal no confondre aquesLa solucl amb una consulLa (semblanL a la del referendum celebraL a uerLo
8lco el novembre de 2012 l reproduiL a la Laula 1) on la prlmera pregunLa demanarla l'oplnl favorable o
conLrarla del voLanL en relacl a la conversl de CaLalunya en LsLaL lndependenL l la segona pregunLa
oferlrla als voLanLs conLrarls a la lndependencla l'opcl de voLar enLre federacl, confederacl o stoto
poo. AquesLa esLrucLura, formalmenL d'arbre, es ldenLlca a l'opcl d'oferlr d'enLrada a LoLs els cluLadans
quaLre opclons.



82

seves preferencles (enLre les quaLre opclons esmenLades) l a uLlllLzar algun slsLema de
Lransferencla de voLs flns a assollr una opcl guanyadora. er exemple, en un slsLema
de voL alLernaLlu, cada voLanL ordenarla les opclons de mlllor a plL[or. Sl una opcl
obLlngues mes de la melLaL de prlmeres preferencles passarla a ser declarada com a
guanyadora. Sl cap Llngues mes de la melLaL, els voLs a favor de l'opcl amb menys
prlmeres preferencles quedarlen ellmlnaLs l les seves segones preferencles passarlen a
reparLlr-se enLre les Lres opclons encara exlsLenLs. Ll proces es repeLlrla flns a obLenlr
un guanyador. AquesL slsLema de consulLa permeLrla expressar al voLanL la seva
poslcl respecLe a LoLes les opclons pollLlques l generarla una solucl pollLlca concreLa.
1anmaLelx, com es coneguL a la Leorla de l'eleccl soclal, el mecanlsme de
Lransferencla escolllL poL alLerar el resulLaL flnal. A mes aquesL slsLema lnLroduelx una
exLraordlnarla complexlLaL per al voLanL mlg. llnalmenL, sl l'opcl guanyadora no es la
lndependencla conLlnuarlem sense conelxer quln Llpus de marc alLernaLlu preferelx el
voLanL aLesa la manca de concrecl de Lermes com federallsme. no sorpren, per alx
maLelx, que aquesLa alLernaLlva no s'hagl feL servlr pracLlcamenL mal en referendums.

Ln suma, des de la perspecLlva de la claredaL de la pregunLa l de la faclllLaL per
lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa sembla clar que la frmula mes garanLlsLa es
la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no al feL que CaLalunya esdevlngul un
LsLaL lndependenL. Les pregunLes amb alLernaLlves mulLlples o sobre la convenlencla
que CaLalunya Llngul un LsLaL propl planLegen problemes de claredaL l
d'lmplemenLacl dels resulLaLs.

6.1.3 8eferencla o no a la necesslLaL d'lmplemenLar els resulLaLs a Lraves
de les vles legals

Ls clar que la lndependencla de CaLalunya -o qualsevol alLra canvl radlcal del model
d'organlLzacl LerrlLorlal del poder- no Le encalx en la ConsLlLucl espanyola l, en
consequencla, des de la perspecLlva [urldlca, per Lal que es pugul produlr dlns de
l'ordenamenL consLlLuclonal vlgenL cal que prevlamenL es reforml la ConsLlLucl. ulL



83

des d'una alLra perspecLlva, sl la lmplemenLacl del resulLaL de la consulLa legal -l, mes
concreLamenL, la consLlLucl de CaLalunya com LsLaL lndependenL- es vol reallLzar
d'acord amb la legallLaL vlgenL, com ha declaraL relLeradamenL el arlamenL, cal
reformar la ConsLlLucl abans de proclamar la lndependencla de CaLalunya.

uoncs be, en relacl a la pregunLa de la consulLa aquesLa premlssa susclLa l'lnLerroganL
de sl cal fer-hl consLar de manera expressa aquesLa clrcumsLancla, LoL afeglnL a la
pregunLa sobre sl CaLalunya ha d'esdevenlr un LsLaL lndependenL -o un LsLaL federaL o
confederaL- un lncls que alxl ho reconegul en el qual s'especlflqul que esdevlndra un
LsLaL lndependenL o federaL o confederaL mlL[ananL la corresponenL reforma de la
ConsLlLucl" o, mes generlcamenL, d'acord amb els procedlmenLs legals perLlnenLs" o
formulanL la pregunLa com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per Lal que
lnlcli el proces per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL".

A favor de la resposLa negaLlva a aquesLa alLernaLlva es poden addulr dos argumenLs
de pes. Ln prlmer lloc, la regla general, relLerada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en
nombroses senLencles, malgraL que en un alLre conLexL, segons la qual cal pressuposar
sempre que l'acLuacl dels poders publlcs es produelx l es preLen produlr en el fuLur
dlns de la legallLaL vlgenL l, en consequencla, no cal afeglr en cadascuna de les seves
acLuaclons all que el 1rlbunal quallflca com clausules de salvaguarda" de les normes
consLlLuclonals l legals vlgenLs. Ln segon lloc, a favor d'aquesLa alLernaLlva mlllLa
Lambe la slmpllclLaL l claredaL de la pregunLa: no es barre[a l'ob[ecLe maLerlal de la
pregunLa -la quesLl de fons: l'ob[ecLlu que vol assollr la persona que voLa-, amb
l'lnsLrumenL o el procedlmenL formal a Lraves del qual caldrla fer efecLlu el resulLaL de
la pregunLa.

Ln efecLe, l'alLernaLlva d'lncorporar a la pregunLa clausules de salvaguarda de la
legallLaL o de formular-la com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya, lnLroduelx
lncerLesa en la pregunLa l confusl en els voLanLs l alx es alxl no solamenL pel feL
esmenLaL de barre[ar l'ob[ecLe prlmarl de la pregunLa amb el procedlmenL per



84

lmplemenLar-ne els resulLaLs, sln Lambe perque hl ha un lmporLanL grau d'lncerLesa
sobre els mlL[ans legals que caldra apllcar per donar compllmenL al mandaL -flns l LoL
en el cas de fer allusl a la reforma de la ConsLlLucl- per, sobreLoL, perque no delxa
clar que succelrla sl l'LsLaL s'oposes a fer les reformes legals o consLlLuclonals
necessarles per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL, en el supslL que
aquesL slgul el resulLaL de la consulLa. Com a consequencla d'aquesLa lncerLesa l com a
mosLra de la confusl que aquesLes frmules poden crear en els elecLors basLl
assenyalar que es podrla donar el cas que persones favorables a que CaLalunya es
converLelxl en un LsLaL lndependenL voLessln en conLra d'aquesLa opcl per ser
conLrarles a lnLrodulr clausules de salvaguarda o mandaLs al arlamenL en esLlmar que
aquesLes frmules reconelxen a l'LsLaL una faculLaL de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar
el resulLaL de la consulLa.

Alx no obsLanL, l'alLernaLlva d'lncorporar clausules de salvaguarda l, especlalmenL, la
formulacl de la pregunLa com un mandaL al arlamenL garanLelxen mlllor la
consLlLuclonallLaL de la pregunLa l delxen consLancla expllclLa, davanL dels cluLadans de
CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, de la volunLaL de la CenerallLaL de reallLzar
aquesL proces, flns alla on slgul posslble, respecLanL la legallLaL vlgenL l cercanL l'acord
amb l'LsLaL. La Lranscendencla no solamenL [urldlca sln Lambe pollLlca d'aquesL feL no
es poL menysLenlr. Ls mes, lncloure clausules de salvaguarda o formular la pregunLa
com a mandaL conLrlbuelx a fer pales que sl l'LsLaL s'oposa a la celebracl de la
consulLa malgraL consLar en la pregunLa que la lmplemenLacl del seu resulLaL es
produlra per les vles legals, aquesL refus no es basa en moLlus [urldlcs, sln
essenclalmenL en moLlus pollLlcs: en la declsl d'lmpedlr la expressl lllure l
democraLlca de la volunLaL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

Ln qualsevol cas, cal Lenlr presenL que, s'expllclLl o no a la pregunLa, la lmplemenLacl
dels resulLaLs s'haura de produlr, flns on slgul posslble, d'acord amb l'LsLaL l segulnL les
vles legals exlsLenLs. ue la maLelxa manera que, s'expllclLl o no a la pregunLa, un
hlpoLeLlc bloquelg per parL de l'LsLaL a la lmplemenLacl dels resulLaLs no equlvaldrla al



83

bloquelg deflnlLlu del proces l a la lnvalldacl dels resulLaLs de la consulLa: equlvaldrla
unlcamenL a la consLaLacl publlca l fefaenL que el proces no es poL concloure per les
vles legals l per LanL, com Lambe s'anallLzara en l'eplgraf 8 de l'lnforme, quedarlen
leglLlmamenL oberLes, des de la perspecLlva pollLlca, les vles alLernaLlves.

AquesLes conslderaclons, que podrlen proplclar l'adopcl d'alLernaLlves garanLlsLes"
de la consLlLuclonallLaL de la pregunLa, cobren Lranscendencla especlal a la llum d'una
dada que no es poL negllglr -anallLzada lo exteoso en l'lnforme abans esmenLaL de
l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs-: la senLencla 103/2008 del 1rlbunal ConsLlLuclonal
sobre el denomlnaL llo lbottetxe que de manera lndlrecLa basa la declaracl
d'lnconsLlLuclonallLaL de la consulLa, enLre d'alLres raons, en el feL que en la pregunLa
que es preLenla soLmeLre a consulLa no quedava clar que la lmplemenLacl del seu
resulLaL es produlrla a Lraves del procedlmenL de reforma de la ConsLlLucl.

Ln deflnlLlva, pel que fa a aquesLa Lercera varlable es poL concloure que les
alLernaLlves que oferelxen mes garanLles de vlablllLaL consLlLuclonal sn les que
lncorporen a la pregunLa clausules de salvaguarda de la legallLaL l, sobreLoL, les que es
formulen com a mandaLs dlrlglLs al arlamenL per lnlclar el proces per fer efecLlva la
lndependencla, en el cas que aquesL slgul el resulLaL de la consulLa, malgraL que
aquesLes opclons plaLegen mes serlosos problemes pel que fa a la claredaL de la
pregunLa l a la lmplemenLacl dels resulLaLs l poden lnLrodulr mes confusl en els
voLanLs.

Ln LoL cas, sl s'opLa per l'alLernaLlva d'lncloure una clausula de salvaguarda de la
consLlLuclonallLaL cal Lenlr presenL que la frmula que menys problemes podrla causar
es la de la clausula d'acord amb les vles legals perLlnenLs" -aquesLa clausula s'haurla
d'lncorporar en LoL cas separada de l'ob[ecLe de la pregunLa per una coma. llns l LoL en
aquesL cas, es podrla enLendre que aquesLa clausula podrla generar confusl enLre
l'ob[ecLe prlmarl de la pregunLa (la volunLaL o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL
d'lndependenL) l el procedlmenL per lmplemenLar-ne els resulLaLs. er alx, una



86

solucl que preservarla l'expllclLacl de la volunLaL de la CenerallLaL d'uLlllLzar les vles
legals exlsLenLs passarla per lncloure aquella clausula, no en la pregunLa prplamenL
dlLa, sln en un preambul. Ln aquesLa formulacl, la pregunLa Llndrla la seguenL
esLrucLura: Ln el marc dels procedlmenLs legals exlsLenLs, la CenerallLaL de CaLalunya
convoca als cluLadans l cluLadanes de CaLalunya a voLar la seguenL pregunLa: ..."

6.1.4 Concluslons

ues de la perspecLlva de la claredaL l de la faclllLaL per lmplemenLar els resulLaLs la
frmula mes aproplada es la de la pregunLa dlrecLa sobre el voL favorable o no que
CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL.

Sl el Covern o el arlamenL, ponderanL alLres elemenLs, decldlssln emprar una
pregunLa mulLlple, la frmula mes adequada, enLre les alLernaLlves posslbles, es
aquella que permeL oferlr als cluLadans Lrlar dlverses opclons l alhora generar una
opcl guanyadora, com s'anallLza deLlngudamenL en el cos de l'lnforme.

Ln relacl a la necesslLaL d'lncorporar clausules de salvaguarda de la consLlLuclonallLaL
o mandaLs dlrlglLs al arlamenL amb aquesLa flnallLaL, cal Lenlr presenL que aquesLa
lncorporacl no es esLrlcLamenL necessarla des de la perspecLlva [urldlca l poL suposar
una perdua de claredaL, LanmaLelx, les clrcumsLancles presenLs poden aconsellar que
la pregunLa es formull de la manera que mes garanLelxl la seva consLlLuclonallLaL. Ln
aquesL cas, la frmula que menys problemes podrla causar es de la clausula d'acord
amb les vles legals perLlnenLs" formulada en un preambul.



87


6.2. La data

6.2.1 LlemenLs a ponderar a l'hora de flxar la daLa

A l'hora de prendre la declsl pollLlca de flxar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs
quaLre elemenLs fonamenLals. rlmer, l'exlsLencla de perlodes Lemporals en els quals
la celebracl de referendums esLa legalmenL veLada, alxl com la convenlencla d'evlLar
la convocaLrla en dles felners, segon, la neuLrallLaL pollLlca de la daLa escolllda, que
exlgelx la comunlLaL lnLernaclonal, Lercer, la necesslLaL de no reLardar la consulLa mes
enlla del necessarl l donar compllmenL a la regla general conLlnguda en l'acord dels dos
parLlLs ma[orlLarls al arlamenL de convocar la consulLa abans de flnals de l'any 2014 -
llevaL la concurrencla de clrcumsLancles excepclonals apreclada de comu acord-, l,
flnalmenL, la necesslLaL de dlsposar del Lemps suflclenL per fer fronL amb garanLles als
problemes organlLzaLlus derlvaLs de la consulLa l per a la preparacl curosa de les
campanyes elecLorals de les lnsLlLuclons promoLores l dels alLres sub[ecLes leglLlmaLs.
A aquesLs quaLre elemenLs generlcs cal afeglr en el cas aqul anallLzaL un darrer
condlclonamenL con[unLural per que poL ser rellevanL: el feL que el 18 de seLembre
del 2014 se celebra a Lsccla el referendum d'lndependencla els resulLaLs del qual
podrlen Lenlr, duranL un perlode de Lemps, una lncldencla en la parLlclpacl l el senLlL
del voL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

Abans, per, d'enLrar a anallLzar aquesLs quaLre elemenLs, cal recordar que, com s'ha
exposaL en referencla a la pregunLa, el grau de proLagonlsme de la CenerallLaL en la
flxacl de la daLa depen de la vla legal emprada per a reallLzar la consulLa: sl la vla fos
la de l'arL. 92 CL, la deLermlnacl de la daLa correspondrla a l'LsLaL, malgraL que en el
decreL de convocaLrla podrla preveure mecanlsmes de parLlclpacl de la CenerallLaL.
Sl s'empres la vla de la delegacl o Lransferencla de l'arL. 130.2 CL, en la llel organlca
de delegacl l'LsLaL podrla cercar frmules comparLldes per flxar la daLa. Ln els
supslLs de les llels caLalanes" de consulLes referendarles l no referendarles la declsl



88

correspondrla a la CenerallLaL -malgraL que en el prlmer cas caldrla l'auLorlLzacl de
l'LsLaL-.

Ln relacl als perlodes Lemporals en els quals legalmenL no es permes convocar un
referendum, cal recordar, en prlmer lloc, l'arL. 4.2 de la Llel organlca de regulacl de
les modallLaLs de referendum (LC8M8) que preveu que no es poden celebrar en el
perlode compres enLre els 90 dles anLerlors l els 90 posLerlors a la reallLzacl
d'elecclons parlamenLarles" o locals generals o quan esLlgul convocaL un alLre
referendum. Ln el conLexL d'aquesL precepLe la referencla a les elecclons
parlamenLarles" semblarla que lnclou les elecclons a les CorLs Cenerals l al arlamenL
europeu.

La Llel caLalana 4/2010 en el seu arL. 44.4 Lambe fa esmenL del perlode Lemporal
esmenLaL per l'apllca unlcamenL a les elecclons al arlamenL de CaLalunya l al Congres
dels ulpuLaLs. Ls posslble que la manca de referencla a les elecclons europees es degul
a que aquesLa llel -que, com sabem, esLa recorreguda davanL de 1rlbunal
ConsLlLuclonal- conslderl que la manca de referencla expllclLa a les elecclons europees
permeL una lnLerpreLacl resLrlcLlva de l'arL. 4.2 de la LC8M8 o be que esLlml que la
reserva de llel organlca no abasLa aquesLa quesLl. Ln qualsevol cas, sense enLrar en
aquesL debaL [urldlc, als efecLes pracLlcs, cal reconelxer que es lmprobable que l'LsLaL,
que es qul ha d'auLorlLzar el referendum de la llel 4/2010, permeLl que la seva
celebracl colncldelxl amb unes elecclons europees.

llnalmenL, la proposlcl de llel de consulLes no referendarles d'amblL auLonmlc no
preveu cap llmlL Lemporal a l'esLll del conLlnguL en la LC8M8, no ho fa posslblemenL
perque consldera que es LracLa d'una llmlLacl que afecLa els referendums per no a
les consulLes no referendarles.




89

Ln deflnlLlva, pel que fa a les Lres vles referendarles", a la pracLlca els perlodes
lllures" dels llmlLs derlvaLs de la convocaLrla d'elecclons europees, espanyoles o
locals sn:

1)ues Je lo Joto Jovol flos ol 22 Je febtet Je 2014, aLes que el perlode enLre el
23 de febrer l el 23 d'agosL serla lnhabll aLesa la celebracl d'elecclons al
arlamenL Luropeu el proper 23 de malg de 2014.
2)ues Jel 24 Joqost Je 2014 flos ol 21 Je febtet Je 2015, aLes que el perlode
enLre el 22 de febrer l el 22 d'agosL de 2013 es lnhabll aLesa la celebracl
d'elecclons munlclpals el proper 24 de malg de 2013.
J)A pottlt Jel 14 Je febtet Je 2016, en el supslL que el perlode enLre el 17
d'agosL de 2013 l el 10 de febrer de 2016 serla lnhabll en el cas que les
elecclons a les CorLs Cenerals se celebressln com a molL Lard el 13 de
novembre de 2013.

A banda d'aquesLs perlodes, com queda dlL, a l'hora de deLermlnar la daLa de la
consulLa cal Lenlr presenLs els problemes econmlco-laborals que poL planLe[ar la
celebracl de la consulLa els dles felners.

La neuLrallLaL de les auLorlLaLs que convoquen un referendum o una consulLa, que sol
esser exlglda per la comunlLaL lnLernaclonal, Lambe afecLa a la declsl sobre la daLa de
la consulLa. Alxl es recull, per exemple, en les recomanaclons o lndlcaclons formulades
per la Comlssl de venecla
33
. LnLre aquesLes recomanaclons hl ha la de no fer colncldlr
la consulLa amb un dla que Llngul un forL componenL slmbllco-pollLlc [a que podrla
lnflulr LanL en la parLlclpacl com en el senLlL del voL. La CenerallLaL haura de valorar
com afecLa aquesLa recomanacl a la posslblllLaL, sovlnL esmenLada per dlversos acLors
pollLlcs, de fer colncldlr la consulLa amb un 11 de seLembre, ulada naclonal de
CaLalunya.

33
Luropean Commlsslon for uemocracy 1hroughL Law (venlce Commlsslon) Code of Cood racLlce on
8eferendums" (2006).



90


Lls problemes organlLzaLlus l loglsLlcs per a poder reallLzar la consulLa, que anallLzarem
mes endavanL, sn un condlclonanL facLlc poders a l'hora de deLermlnar la daLa,
especlalmenL sl aquesLa celebracl no compLa amb la collaboracl de l'LsLaL. no es
poL oblldar que, depenenL de la vla escolllda per a reallLzar la consulLa, caldra
consLlLulr organlsmes oJ boc l dlsposar de mlL[ans maLerlals dels quals avul no dlsposa
la CenerallLaL. Ll maLelx es poL dlr en relacl a la necesslLaL de reallLzar les campanyes
elecLorals amb l'eflcacla l el rlgor que exlgelx una consulLa Lan LranscendenL com la que
es ob[ecLe de la nosLra anallsl.

1anmaLelx, com a conLrapunL del que s'acaba de dlr, cal Lenlr presenL la convenlencla
de no endarrerlr en exces la convocaLrla de la consulLa per la prlmera de les vles
escollldes aLes, enLre alLres raons, la posslblllLaL [a anallLzada d'lnLenLar apllcar alLres
camlns legals que en hlpLesl podrlen obrlr l'apllcacl de vles alLernaLlves com la
celebracl d'elecclons pleblsclLarles a les quals farem referencla a l'eplgraf 8 d'aquesL
lnforme.

A parLlr d'aquesLs crlLerls l del derlvaL de la celebracl del referendum escoces el 18 de
seLembre de 2014, correspon a la CenerallLaL flxar o parLlclpar o lnflulr en la seva
flxacl de la daLa per a la celebracl de la consulLa.

6.2.2 Apllcacl dels crlLerls anallLzaLs al cas de la consulLa

ues de la perspecLlva de la relacl enLre la maxlma rapldesa l la vlablllLaL facLlca, el
perlode mes ldonl per celebrar la consulLa s'lnlcla a parLlr del comenamenL del segon
semesLre de l'any 2014.

1anmaLelx, des de la perspecLlva de l'exclusl dels perlodes elecLorals, les exlgencles
de neuLrallLaL, els problemes derlvaLs dels dles felners l els hlpoLeLlcs efecLes dels
resulLaLs del referendum escoces, cal Lenlr presenL que dlns d'aquesL perlode lnlclal cal



91

excloure el lapse de Lemps que va des del prlnclpl de semesLre -l'1 de [uny- flns el 23
d'agosL, aLes que es LracLa d'un perlode afecLaL per la reallLzacl de les elecclons
europees. AquesL llmlL podrla no apllcar-se a les consulLes no referendarles -l, molL
mes lmprobablemenL a la pracLlca, a les referendarles de la llel 4/2010-. uel perlode
que va des del 24 d'agosL flns al flnal del semesLre, en prlnclpl caldrla excloure l'11 de
seLembre, pels problemes de neuLrallLaL esmenLaLs. A mes, els posslbles efecLes sobre
l'elecLoraL caLala derlvaLs del referendum escoces fan poc aconsellable la celebracl de
la consulLa a parLlr del dla 19 de seLembre l flns al momenL en el qual es pugul
conslderar que aquesLs efecLes s'han esvaiL, feL que posslblemenL es podrla anar
produlnL a flnals del semesLre o a prlnclpls de l'any 2013.

Ln el supslL que la vla escolllda per reallLzar la consulLa slgul la de les consulLes no
referendarles, el perlode proplcl anlrla de l'1 de [uny de 2014 flns el 18 de seLembre,
amb les excluslons esmenLades de l'11 de seLembre l els dles felners l amb la
posslblllLaL de reoberLura al mes de desembre.


6.3 L| cens. rob|emes |og|st|cs re|ac|onats amb |a rea||tzac| de |a consu|ta

Conelxer qul poL l qul no poL emeLre el voL en un proces elecLoral esdeve un elemenL
clau que cal dellmlLar de manera dlafana. Ln el cas caLala que ens ocupa hem de
conslderar les varlanLs del cens d'acord amb les hlpoLeLlques caracLerlsLlques del fuLur
referendum, consulLa o proces elecLoral.

Pl ha quaLre escenarls on la problemaLlca poLenclal es galrebe lnexlsLenL. Alxl LanL en
el cas de la celebracl d'unes elecclons de caracLer pleblscltotl com en el cas que el
proces es convoqul a parLlr del que s'esLablelx en la Llel 4/2010, de consulLes populars
per vla de referendum, o a l'empara dels arLs. 92 o 130.2 de la CL, aLesa la necessarla
auLorlLzacl, convocaLrla o delegacl del referendum per parL de l'execuLlu espanyol,
la problemaLlca vlnculada al cens -l a la resLa d'elemenLs de la loglsLlca elecLoral- es



92

pracLlcamenL lnexlsLenL. La reallLzacl del referendum de manera legal (amb la
perLlnenL auLorlLzacl) suposarla que la Oflcloo Jel ceoso lectotol LrameLrla a l'rea
de rocessos LlecLorals l ConsulLes opulars de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons
lnsLlLuclonals (ALC) o a la fuLura SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya (SLC) la versl
acLuallLzada del cens elecLoral d'acord amb el que s'esLablelx a l'arLlcle 4 de
l'esmenLada Llel en referencla al cos elecLoral, que esLarla formaL per les petsooes
poe teoeo Jtet Je vot eo les eleccloos ol lotlomeot Je cotolooyo" aLes l'amblL de la
consulLa per vla de referendum.

Alxl, la 1aula 6 ens mosLra les dades relaLlves al cens elecLoral de les passades
elecclons caLalanes del 23 de novembre de 2012, base sobre la qual reallLzar les
pro[ecclons sobre el LoLal d'elecLors de la ConsulLa.

1aula 6.- Cens elecLoral de les elecclons caLalanes de 23 de novembre de 2012
L|ecc|ons
ar|ament
2012
L|ectors res|dents a
Cata|unya
L|ectors res|dents a
|'estranger
1C1AL
8arce|ona 3.921.333 120.439 4.041.812
G|rona 490.291 11.791 302.082
L|e|da 300.328 12.649 313.177
1arragona 343.080 11.618 336.698
1C1AL 3.237.232 136.317 3.413.769
lonL: Oflcloo Jel ceoso lectotol - lostltoto Nocloool Je stoJlstlco

L'escenarl crelx en complexlLaL en el cas que la consulLa s'hagues de convocar d'acord
amb la prevlsl leglslaLlva de la fuLura llel de consulLes no referendarles, en LramlLacl
acLualmenL al arlamenL de CaLalunya. Ln aquesL cas l'arL. 3 deflnelx les persones
leglLlmades per a voLar: les petsooes poe oo estoo ptlvoJes Jels Jtets polltlcs, ms
qtoos Je setze ooys, l poe teoeo lo cooJlcl polltlco Je cotoloos, JocotJ omb lstotot



93

Jootooomlo Je cotolooyo, o so clotoJoos o clotoJooes Jels estots membtes Je lo
uol otopeo olttes poe lstot espooyol o clotoJoos o clotoJooes JlsloJlo,
llecbteostelo, Notoeqo o 5otsso, l estoo JeqoJomeot losctltes com o JomlcllloJes eo el
poJt Jolqoo moolclpl Je cotolooyo". Ls a dlr, a banda de la modlflcacl rellevanL de
l'edaL mlnlma per a l'exerclcl del sufragl, aquesLa proposLa elxampla Lambe el cos
elecLoral LoL lncorporanL els resldenLs naclonals dels paisos de la unl Luropea alxl
com els naclonals d'lslandla, LlechLensLeln, noruega l Suissa
34
.

Com es poL comprovar, el cos elecLoral prevlsL en l'acLual redacLaL de la proposlcl de
llel de consulLes no referendarles es molL semblanL al de les elecclons locals
33
o
europees
36
-llevaL de la lncorporacl dels ma[ors de 16 anys- l dlvergelx, per LanL, del
cos elecLoral de les elecclons al arlamenL de CaLalunya. ue feL, s'lnsplra en la
regulacl de la Llel caLalana 1/2006, de la lnlclaLlva leglslaLlva popular (lL). uoncs be,
malgraL que la lncorporacl de cluLadans d'alLres esLaLs resldenLs a CaLalunya poL
conLrlbulr a dlferenclar el cos elecLoral de les consulLes no referendarles l el dels
referendums, el feL cerL es que l'ob[ecLe de la consulLa sobre el fuLur pollLlc de
CaLalunya no Le a veure amb l'ob[ecLe d'unes elecclons munlclpals o europees sln
amb unes elecclons generals, en aquesL cas d'amblL auLonmlc, o amb referendums

34
val a dlr que l'esmenLada llel en LramlLacl no fa cap Llpus de mencl als caLalans lnscrlLs en el CL8A
(ceoso Je spooles keslJeotes Aoseotes) alxl com sembla desprendre's de la redaccl de l'esmenLaL
arLlcle 3 que Lampoc els caLalans que resldelxen a la resLa del LerrlLorl espanyol no podrlen emeLre el
seu voL en una consulLa convocada d'acord amb aquesL marc legal. val a dlr Lambe que la llel no fa
referencla a la gesLl del voL per correu, essenL alxl un elemenL alLamenL problemaLlc l que, en LoL cas,
podrla en ambds casos [usLlflcar l'opcl pel voL elecLrnlc remoL, al que farem referencla
lmmedlaLamenL, alxl com per la creacl d'un reglsLre oJ-boc per aquesLs elecLors. AquesLa slLuacl [a
s'ha posaL Lambe de manlfesL per parL dels maLelxos caLalans resldenLs a l'exLerlor, que mlL[ananL la
lederacl lnLernaclonal d'LnLlLaLs CaLalanes (llLC), van adrear una carLa als dlpuLaLs del arlamenL de
CaLalunya on proposaven esmenes al redacLaL de l'esmenLada llel per Lal d'lncloure'ls en la redaccl de
l'arL. 3 alxl com afeglr un nou aparLaL a l'arL. 14 per Lal de reforar procedlmenLalmenL la seva
parLlclpacl en les consulLes ob[ecLe de la llel.
33
MalgraL que, a dlferencla de les elecclons locals, en la proposlcl no s'lnclouen els cluLadans de paisos
que Lenen clausules de reclproclLaL amb l'LsLaL espanyol (Lquador, nova elanda, Colmbla, xlle, eru,
aragual, 8ollvla l Cabo verde) l en canvl lnclou els esLaLs slgnaLarls de l'Acord de Schengen que no
Lenen acords de reclproclLaL amb l'LsLaL espanyol (lslandla, LlechLensLeln l Suissa).
36
Lls crldaLs a voLar segons la proposlcl dlferelxen de les elecclons europees en lncloure lslandla,
LlechLensLeln, Suissa l noruega.



94

d'aprovacl o de reforma de consLlLuclons l esLaLuLs d'auLonomla. uoncs be, en
aquesLs supslLs la Lradlcl consLlLuclonal encara no modlflcada es la de reconelxer el
dreL de voL nomes als cluLadans naclonals l no als esLrangers. Ls slmpLomaLlc respecLe
a alx que l'arLlcle 13.2 CL reconegul el dreL de voL als esLrangers nomes per a les
elecclons munlclpals l el dreL de la uL esLablelxl el dreL de voL dels cluLadans de la uL
en el cas de les elecclons munlclpals l les europees. Ln ambdues normaLlves res no es
dlu de les elecclons generals, esLaLals o reglonals, nl Lampoc dels referendums.
L'asslmllacl amb la regulacl de la lL no sembla, doncs, perLlnenL aLesa la dlferenL
naLuralesa d'una lL l d'una consulLa referendarla sobre la lndependencla.

1aula 7.- LsLlmacl de nous elecLors en una consulLa no referendarla d'acord amb
l'ampllacl de la fran[a d'edaL
adr cont|nu
a 1]1]12
C|utadans entre 13 | 17
anys
"Lspanyo|s" Lstrangers
8arce|ona 243.469 206.966 38.303
G|rona 36.333 27.431 8.902
L|e|da 19.390 13.333 4.037
1arragona 38.117 29.799 8.318
1C1AL 339.S29 279.769 S9.760
lonLs: lostltoto Nocloool Je stoJlstlco-SllS (SlsLema lnLegraL d'lnformacl de SaluL),
CaLSaluL, a 31/12/2012

el que fa a la prlmera varlable (elecLors a parLlr dels 16 anys), a parLlr de les dades del
padr conLlnu del lostltoto Nocloool Je stoJlstlco (lnL), la Laula 7 ens lnforma de
l'exlsLencla al prlnclpaL de galrebe 340 mll persones que a daLa d'1 de gener de 2012
Lenlen enLre 13 l 17 anys
37
. Alx suposa haver d'afeglr al cens elecLoral de referencla
aproxlmadamenL 180 mll cluLadans, alxl com un percenLaLge no deLermlnaL dels prop

37
S'ha reallLzaL la consulLa del padr conLlnu flxanL com a edaL de referencla els cluLadans d'enLre 13 l
17 anys, aLes que els prlmers Llndran 16 anys en l'escenarl hlpoLeLlc de la consulLa duranL l'any 2014.



93

de 60 mll esLrangers empadronaLs a CaLalunya. Ln aquesL punL l'esLlmacl del LoLal del
cens elecLoral se slLua en valors propers als 6 mlllons d'elecLors (3.973.000).

Sl es manLlngues el redacLaL acLual de la proposlcl de llel, a aquesLs elecLors nous"
per ra de la seva edaL caldrla afeglr Lambe els cluLadans europeus alxl com els
naclonals d'lslandla, LlechLensLeln, noruega l Suissa. una aproxlmacl al nombre de
poLenclals voLanLs resldenLs a CaLalunya (1aula 8, elaborada a parLlr de dades de l'any
2011) ens mosLra que caldrla lncorporar prop de 290 mll elecLors nous, slLuanL-nos alxl
per sobre dels sls mlllons (6.263.000). Ln desLaquen, per volum de resldenLs, els
naclonals romanesos, lLallans, francesos, porLuguesos, polonesos l alemanys.

Sl aquesLes esLlmaclons sn correcLes, un escenarl de consulLa no referendarla o un
escenarl d'elecclons pleblsclLarles on el govern de l'esLaL no accedls a faclllLar la versl
acLuallLzada del cens elecLoral provocarla la necesslLaL urgenL que l'ALC o la SLC
haguessln d'acLuallLzar les dades mes recenLs de que es dlsposa l que sn les [a
esmenLades de les passades elecclons caLalanes. er Lal de fer posslble aquesLa
acLuallLzacl -en un enLorn de manca de collaboracl, recordem-ho- caldrla dlsposar
del suporL dels Lecnlcs de l'lnsLlLuL d'LsLadlsLlca de CaLalunya (luLSCA1) l la
collaboracl dels A[unLamenLs.

1aula 8.- LsLlmacl de nous elecLors en una consulLa no referendarla d'acord amb
l'ampllacl del cos elecLoral als cluLadans europeus ma[ors de 16 anys
Grups d'edat 1S a 29 30 a 44 4S a 64 6S | ms tota|
A|emanya 3.139 6.870 3.649 3.133 20.330
ustr|a 337 606 347 100 1.467
8|g|ca 681 1.366 1.312 862 4.730
8u|gr|a 2.772 4.916 2.889 183 12.009
D|namarca 223 428 230 136 1.133
Ls|ovqu|a 321 1.023 213 16 1.897



96

I|n|nd|a 227 311 143 33 760
Irana 3.960 11.237 6.643 3.322 29.993
Grc|a 304 336 139 32 1.087
nongr|a 360 649 136 13 1.271
Ir|anda 311 813 404 67 1.748
It||a 10.490 21.134 8.497 2.373 46.900
Letn|a 193 234 86 7 614
L|tun|a 773 931 379 27 2.412
asos 8a|xos 1.228 3.039 2.677 969 8.732
o|n|a 3.730 3.026 2.212 89 12.424
ortuga| 3.743 3.803 2.962 366 14.170
kegne Un|t 2.632 6.038 6.133 2.343 18.911
kepb||ca 1xeca 333 983 178 18 1.814
koman|a 30.048 39.713 13.430 633 98.439
Suc|a 1.113 969 434 131 2.821
kesta de pasos
UL
216 331 88 37 731
Noruega 148 216 121 43 370
Sussa 344 608 773 1.023 2.836
1ota|s 70.032 114.064 36.139 16.024 287.841
lonL: lobotocl ptplo o pottlt Je JoJes Je llu5cA1 pet o looy 2011.

AquesLa Lasca d'acLuallLzacl haurla de permeLre no nomes d'acLuallLzar els valors
globals del cens elecLoral de novembre de 2012 sln molL especlalmenL esser capaos
-amb la collaboracl del personal de l' ALC l/o la fuLura SLC- de reallLzar la correcLa
asslgnacl d'aquesLs nous elecLors a les secclons censals corresponenLs. er alLra
banda, podrla valorar-se com a perLlnenL l'esLabllmenL d'un reglsLre elecLoral volunLarl
adreaL als caLalans que resldelxen a l'esLranger. AquesL reglsLre haurla de permeLre
correglr les mancances deLecLades en l'acLual reglsLre esLaLal del cens CL8A.



97


S'ha d'assenyalar que, a banda de la dlflculLaL que suposa haver d'acLuallLzar el cens
elecLoral en l'escenarl de manca de collaboracl per parL de l'execuLlu espanyol, s'hl
ha d'afeglr les dlflculLaLs de Llpus loglsLlc vlnculades a la reallLzacl del proces
elecLoral. Ls a dlr, s'ha consLaLaL amb l'acLual responsable de l'ALC que nomes es
dlsposa d'unes 300 urnes elecLorals, desLlnades a presLec a assoclaclons, collecLlus
professlonals, parLlLs pollLlcs... aLes que LoL el con[unL d'elemenLs de loglsLlca elecLoral
(urnes, cablnes de voLacl, panells de senyallLzacl dels collegls elecLorals, eLc...) sn
propleLaL de l'execuLlu cenLral l es Lroben en dlpslL als dlferenLs a[unLamenLs
caLalans. Ln un escenarl de no suporL de la consulLa cal conslderar que alguns
a[unLamenLs -l personal d'aquesLs- serlen reLlcenLs a oferlr qualsevulla cooperacl per
a l'esLabllmenL dels collegls elecLorals, sla hablllLanL els espals hablLuals de voLacl o
sla posanL a dlsposlcl de l'auLorlLaL elecLoral caLalana les urnes l alLres elemenLs
loglsLlcs. Ls, per LanL, urgenL que, en prevlsl d'un escenarl com el descrlL,
l'admlnlsLracl caLalana comencl a dlssenyar un programa d'abasLamenL de maLerlal
elecLoral, prenenL com a referencla les necesslLaLs loglsLlques hablLuals en consulLes
locals o auLonmlques.

er alLra banda, cal no oblldar que mes de 130 mll caLalans es Lroben resldlnL a
l'esLranger l per als quals la manca de collaboracl per parL de les auLorlLaLs
espanyoles els suposarla pracLlcamenL veure negaL el seu dreL de voL. no nomes per la
nulla cooperacl de les legaclons dlplomaLlques espanyoles al mn -Lal l com en bona
mesura es va conflrmar a les passades elecclons de novembre de 2012- sln Lambe pel
posslble bolcoL que podrla reallLzar-se mlL[ananL la negaLlva de cotteos a presLar els
seus servels. renenL, doncs, en conslderacl LanL les dlflculLaLs derlvades del servel
exLerlor espanyol, com de la poLenclal acLlLud hosLll per parL de cotteos alxl com
Lambe una prevlslble manca de collaboracl per parL d'alguns a[unLamenLs caLalans,
pren fora la proposLa d'lncorporar Lambe un slsLema de voLacl elecLrnlca remoLa.




98

Ll canal de voLacl posLal Lradlclonal s'ha demosLraL poc eflca per a canallLzar les
demandes parLlclpaLlves dels caLalans resldenLs a l'esLranger. Les soluclons
Lecnolglques acLuals per reallLzar el voL elecLrnlc remoL -en que una companyla
caLalana es capdavanLera mundlal- sn LanL o mes segures que l'us dels procedlmenLs
posLals Lradlclonals. ue feL, en un enLorn no conLrolaL com es el propl del voL remoL -
slgul posLal o elecLrnlc- l'elecLor en bona mesura reallLza un acLe de fe en la lnLegrlLaL
del proces elecLoral l dels mecanlsmes de salvaguarda. Ln LoL cas es podrla sosLenlr
que les soluclons Lecnolglques exlsLenLs garanLelxen una cerLa audlLorla lndlvldual del
voL emes que no garanLelx el voL posLal. 1anmaLelx, a l'hora d'adopLar una declsl al
respecLe caldra Lenlr en compLe posslbles crlLlques de manca de segureLaL d'un voL
remoL elecLrnlc -fonamenLades o no- que podrla conLamlnar la valoracl de LoLa la
voLacl.


6.4 L| qurum | |es ma[or|es

6.4.1 lanLe[amenL de la quesLl

una de les quesLlons que es planLe[a en relacl a una consulLa que poL alLerar de
manera subsLanLlva l'stoto poo es la de la ma[orla necessarla per conslderar que
Lrlomfa l'opcl presenLada.

Cal dlr d'enLrada que aquesLa evenLual exlgencla d'una ma[orla especlal es planLe[a
nomes respecLe de l'opcl que alLera lstoto poo (en general, l'opcl pel sl"), amb la
qual cosa es produelx una cerLa aslmeLrla enLre les alLernaLlves en [oc. odrla donar-se
en efecLe la paradoxa que Lrlomfes l'opcl pel canvl, per no amb la ma[orla suflclenL
preesLablerLa per conslderar que [urldlcamenL ha resulLaL vencedora, l per LanL
s'acabarla lmposanL l'opcl conservadora malgraL haver obLlnguL menys voLs.




99

Ln ocaslons, en efecLe, es demana la concurrencla de requlslLs addlclonals per
conslderar que Lrlomfa, en Lermes [urldlcs, l'opcl que es proposa (el sl"), en forma
de ma[orles reforades l/o de parLlclpacl (que de feL, sn ma[orles respecLe del cens
elecLoral), aLesa la Lranscendencla de la declsl que s'adopLa, perque suposa una
alLeracl subsLanclal de lstoto poo, dlflcllmenL reverslble. Ln aquesL senLlL, l'exlgencla
de ma[orles reforades, LanL sobre els voLs emesos como sobre el cens, esLarla en
correspondencla amb les exlgencles de ma[orles parlamenLarles Lambe reforades per
adopLar deLermlnaLs acLes d'especlal rellevancla consLlLuclonal (reforma de la
ConsLlLucl) o flns l LoL legal l pollLlca (com les llels organlques o la mocl de censura,
respecLlvamenL, enLre d'alLres, en l'ordenamenL espanyol). S'ha d'lndlcar Lambe, per,
que aquesLs requlslLs de ma[orles reforades Lenen caracLer excepclonal. Ln un
slsLema democraLlc, la regla general de declsl es la ma[orla slmple.

no hl ha dubLe que quan mes gran slgul la ma[orla a favor d'una opcl, mes leglLlmlLaL
ll proporclona. er l'exlgencla de requlslLs especlals de ma[orla en una consulLa
popular (LanL sobre els voLs emesos com sobre el cens) presenLa alguns problemes des
del punL de vlsLa democraLlc, perque poL donar lloc que s'lmposl l'opcl mlnorlLarla
sobre la ma[orlLarla. Ll que en el pla parlamenLarl poL resulLar [usLlflcaL, encara que
excepclonalmenL (especlal consens per prendre deLermlnades declslons) resulLa de
mes dlflcll [usLlflcacl quan qul s'ha d'expressar es dlrecLamenL la poblacl, que no es
crldada per elaborar una proposLa o una declsl, sln que normalmenL es pronunclara
sobre una alLernaLlva dual (sl/no) sobre una proposLa predeLermlnada.

Alx fa que, en general, la regla en les consulLes populars slgul la de la ma[orla slmple
dels voLs emesos. Alxl es Lambe en el cas espanyol, on nomes en el referendum
d'lnlclaLlva auLonmlca s'esLablelx una regla excepclonal de ma[orla absoluLa sobre els
elecLors de la provlncla (arL. 8.2 LCuM8), regla per que va provocar problemes en la
prlmera apllcacl que va Lenlr l que va ser modlflcada per a[usLar-la al resulLaL que



100

s'havla produiL a la reallLaL
38
. Ln efecLe, LoLs els alLres referendums que preveu
l'ordenamenL espanyol seguelxen la regla de la ma[orla slmple (ma[orla de voLs
favorables sobre els desfavorables a la proposLa presenLada, sense requlslLs de
parLlclpacl). Alxl, els referendums de reforma consLlLuclonal, els referendums
d'aprovacl l de modlflcacl d'esLaLuLs d'auLonomla l el referendum consulLlu de l'arL.
92 CL. S'ha de noLar que en els dos prlmers casos es LracLa de declslons de
Lranscendencla consLlLuclonal, l en el Lercer, de declslons d'especlal Lranscendencla
pollLlca. 1ampoc el referendum d'aprovacl de la ConsLlLucl espanyola de 1978
(celebraL d'acord amb la Llel 1/1977, de 4 de gener, per la reforma pollLlca, arL. 3.3) va
esLar soLmes a l'exlgencla de cap ma[orla o qurum de parLlclpacl especlals.

Ln el panorama comparaL, l especlflcamenL en l'amblL dels referendums de secessl, hl
ha alguns casos en que s'exlgelx una ma[orla especlal. Alxl, en el referendum de
MonLenegro de 2006, la unl Luropea va demanar un 30 de parLlclpacl l un 33
de voLs favorables per reconelxer la lndependencla de MonLenegro. AquesLa poslcl
de la uL, que va ser accepLada per les parLs lmpllcades, s'expllca per les condlclons
parLlculars del cas de la lederacl de Serbla l MonLenegro, en el conLexL del confllcLe
dels 8alcans.

Ll cas del Canada resulLa mes complex l es un bon exemple de com aquesLa quesLl
poL esdevenlr enormemenL problemaLlca. llns al 1998 la ma[orla exlglda a l'opcl
guanyadora era la ma[orla slmple. Ll ulcLamen del 1rlbunal Suprem del Canada sobre
la secessl del Cuebec (1998) va esLabllr, en efecLe, que en cas d'una ma[orla clara
respecLe d'una pregunLa clara sobre la secessl d'una provlncla, la lederacl haurla de
negoclar amb aquesLa. La Llel (federal) de la claredaL (2000) va recolllr l'exlgencla
d'aquesLa ma[orla clara", per no va deflnlr-la en Lermes concreLs, sln que va

38
8egla que, no obsLanL, es va modlflcar al cap de pocs mesos de ser aprovada la LCuM8 per resoldre el
cas d'Almerla en el referendum d'lnlclaLlva auLonmlca d'Andalusla, de manera que s'enLenla raLlflcada
la lnlclaLlva sl s'havla obLlnguL la ma[orla absoluLa de voLs l la ma[orla absoluLa del cens en LoL el
LerrlLorl, com era, efecLlvamenL, el cas que s'havla produiL a Andalusla.




101

remeLre a la Cambra dels Comuns la declsl per apreclar sl es donava. AquesLa faculLaL
aLorgada al arlamenL federal no va ser per reconeguda pel Cuebec, que en la seva
prpla llel de claredaL va dlsposar que Aocoo ootte potlemeot oo qoovetoemeot oe
peot tJolte les poovolts, l'oototlt, lo soovetoloet et lo lqltlmlt Je l'Assemble
ootlooole ol coottoloJte lo voloot Jmoctotlpoe Jo people pobcols Jlsposet lol-
mme Je soo oveolt (arL. 13). Ln cas de fuLurs referendums, el confllcLe esLa servlL.

Cal desLacar que en el cas del referendum d'Lsccla a celebrar l'any 2014, nl la
leglslacl brlLanlca sobre parLlLs, elecclons l referendums que s'apllcara com a marc
legal general nl el pro[ecLe de llel del referendum que s'esLa LramlLanL al arlamenL
escoces (pro[ecLe de 21 de mar de 2013) no preveuen cap ma[orla nl qurum
especlals.

6.4.2 Concluslons

ue les conslderaclons anLerlors es despren la conclusl que la regla de ma[orla
normalmenL apllcable a les consulLes populars es la de la ma[orla slmple dels voLs
emesos, que aquesLa regla es correspon amb les exlgencles del prlnclpl democraLlc l
que l'esLabllmenL de ma[orles especlals o reforades suposa una excepcl noLable l, a
mes, poL derlvar en slLuaclons complexes l problemaLlques, de compaLlblllLaL dlflcll
amb el prlnclpl democraLlc.

er aquesLs moLlus, resulLa recomanable que la regla que s'esLablelxl per la consulLa a
CaLalunya slgul la de la ma[orla slmple dels voLs emesos.

no obsLanL alx, l pel cas que es vulgul assegurar especlalmenL la leglLlmlLaL pollLlca
del resulLaL, es podrla conslderar exlglr un qurum de parLlclpacl. Ll lllndar d'aquesL
qurum haurla de deLermlnar-se, en el seu cas, a parLlr d'una valoracl pollLlca. A
efecLes meramenL lndlcaLlus, aquesLa parLlclpacl mlnlma podrla flxar-se en la ma[orla
del cens elecLoral (30 1 voL).



102


Ln LoL cas, cal subraLllar que el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums
redacLaL per la Comlssl de venecla l adopLaL pel Consell d'Luropa recomana no
esLlpular nl un qurum de parLlclpacl mlnlma nl un qurum d'aprovacl
39
. Ln el
prlmer cas, perque alx suposarla ldenLlflcar els voLanLs que s'absLenen amb aquells
que voLen en conLra, amb la qual cosa es podrla, flns l LoL, esLlmular, de forma
lndlrecLa, l'absLenclonlsme, [a que per a un voLanL conLrarl a la proposLa de la consulLa
poL arrlbar a ser mes uLll" absLenlr-se que voLar en conLra.

Ln el segon cas, perque exlglr un qurum d'aprovacl reforaL" poL provocar una
slLuacl pollLlca molL complexa en cas que els voLanLs de l'opcl ma[orlLarlamenL
voLada velessln com Lrlomfa l'opcl mlnorlLarlamenL voLada, pel feL que els prlmers no
haguessln assollL la ma[orla reforada.

6.S L'Adm|n|strac| L|ectora| | |a conven|nc|a de crear |a S|nd|catura
L|ectora| de Cata|unya

Com es sabuL CaLalunya no Le llel elecLoral prpla l aquesL feL comporLa, enLre d'alLres
coses, que el pals no dlsposl d'una AdmlnlsLracl LlecLoral especlflca, es a dlr, d'una
!unLa LlecLoral de ComunlLaL AuLnoma, o d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl
s'adopLes una denomlnacl que enLronca mes amb la Lradlcl [urldlca caLalana. no es
aqul el lloc per a la dlscussl dels moLlus que fan que CaLalunya no dlsposl encara,
despres de mes de 30 anys d'auLogovern, d'una llel elecLoral prpla. Som conelxedors
que hl ha una ponencla con[unLa sobre la llel elecLoral de CaLalunya en seu
parlamenLarla per que, en LoL cas, sembla raonable pensar que no flnallLzara els seus
Lreballs en un Lermlnl Lemporal breu. 1oL l aquesLa slLuacl, es lnnegable que l'anallsl
dels dlferenLs aspecLes procedlmenLals que aqul reallLzem sobre la posslble

39
Ls conLe en la regla 7 l els punLs 30, 31 l 32 del memorandum expllcaLlu d'aquesLa regla.



103

convocaLrla d'un referendum o una consulLa al poble de CaLalunya porLen lmpllclLa la
necesslLaL de reflexlonar sobre l'organlsme que haura de veLllar per l'organlLzacl
loglsLlca del proces alxl com acLuar com a garanL dels prlnclpls elecLorals democraLlcs.

Ln el vessanL loglsLlc acLualmenL els processos elecLorals a CaLalunya s'organlLzen a
parLlr d'una peLlLa unlLaL admlnlsLraLlva de la Consellerla de Covernacl l 8elaclons
lnsLlLuclonals, l'rea de rocessos LlecLorals l consulLes populars (ALC). Ln
dependencla [erarqulca de la SecreLarla Ceneral de la Consellerla, la LlLular de l'ALC
rep la denomlnacl de cootJlooJoto lectotol", l el personal admlnlsLraLlu permanenL
al seu servel es llmlLa a dos funclonarls de caracLer Lecnlco-admlnlsLraLlu. Les funclons
que Le com a prples sn: o) cootJloot l execotot les octlvltots oJmlolsttotlves
oecesstles pet Jot o tetme els ptocessos electotols l les coosoltes popolots. b) ltestot
el sopott otqooltzotlo ols ptocessos electotols l coosoltes popolots. c) lobotot
l'ovootptojecte Jels ptessopostos electotols l Je coosoltes popolots poe cottespooqolo
o lo Ceoetolltot, lo sevo execocl l qestl, l lo llpolJocl cottespooeot. J) cootJloot,
otqooltzot, ptoqtomot l sopetvlsot totes les Jespeses electotols l coosoltes popolots. e)
lobotot estoJls, lofotmes l estoJlstlpoes eo mottlo electotol l coosoltes popolots. f)
lottot o tetme lo cootJloocl tcolco lotetJepottomeotol eo poolsevol ptocs electotol
l coosolto popolot poe cottespooqol teolltzot, cootJloot o otqooltzot o lo Ceoetolltot Je
cotolooyo. q) uooot sopott o lo 5ectetotlo Ceoetol eo l'exetclcl Je les seves foocloos
poe oo cottespooqolo o olttes tqoos J'opoesto ooltot Jltectlvo. b) Ooolsevol oltto
foocl Je oototoleso ooloqo poe ll slqol eocomoooJo. (uecreL 184/2013, de 23 de
[uny, de reesLrucLuracl del ueparLamenL de Covernacl l 8elaclons lnsLlLuclonals -
uCCC num. 6403). Ln aquesL aparLaL loglsLlc cal Lenlr Lambe en compLe les
compeLencles del MlnlsLerl de l'lnLerlor, especlalmenL en els processos elecLorals
d'amblL general espanyol l en els referendums convocaLs per l'LsLaL, l que sn
assumldes per la ulreccl Ceneral de ollLlca lnLerlor, de conformlLaL amb l'arLlcle 9
del 8elal uecreL 400/2012, de 17 de febrer l lnsLrumenLades en bona parL amb la
lnLervencl de les uelegaclons del Covern de l'LsLaL a les ComunlLaLs auLnomes (8elal
uecreL 603/1999, de 16 d'abrll de regulacl complemenLarla dels processos elecLorals).



104


el que fa a les funclons de vlgllancla del compllmenL de la normaLlva elecLoral l de
garanLla d'un procedlmenL elecLoral LransparenL l democraLlc, que sn les prples de
l'AdmlnlsLracl LlecLoral a Lspanya, l'absencla a CaLalunya d'una !unLa LlecLoral de la
ComunlLaL AuLnoma, obllga, en relacl a la reallLzacl d'un referendum o d'una
consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya, a conslderar dlversos escenarls.

Sl el referendum fos convocaL per l'LsLaL, a parLlr de l'arLlcle 92 CL l de la LC8M8, els
rgans compeLenLs de l'AdmlnlsLracl LlecLoral, de conformlLaL amb la [a clLada
LC8M8 (arLs. 12, 13, 17 l 18, enLre alLres,) l la LC8LC, serlen la !unLa LlecLoral CenLral,
les !unLes LlecLorals rovlnclals l les !unLes LlecLorals de ona. Ln aquesL supslL,
l'exlsLencla d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya no canvlarla, en prlnclpl, la
compeLencla de la !unLa LlecLoral CenLral. Alxl ho sembla lndlcar la pauLa segulda en
ocasl del referendum per a l'aprovacl del nou LsLaLuL d'Andalusla el 2007 en el qual
la !unLa LlecLoral d'Andalusla no va Lenlr cap lnLervencl Lal com ho lllusLra la
8esolucl de 8 de mar de 2007 de la !unLa LlecLoral CenLral de declaracl oflclal dels
resulLaLs del referendum. Ln aquesL escenarl, d'exlsLlr la SlndlcaLura LlecLoral de
CaLalunya, caldrla que una modlflcacl de la LC8M8 o les dlsposlclons normaLlves
especlflques esLaLals de la convocaLrla del referendum esLabllssln expressamenL la
lnLervencl de l'rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral caLalana per Lal que aquesL pogues
acLuar com a Lal en el desenvolupamenL del referendum.

Sl la convocaLrla del referendum la porLes a Lerme el Covern de la CenerallLaL en el
marc de la Llel caLalana 4/2010, la llel suara esmenLada (arL. 46.2) es referelx a la
[unLa elecLoral compeLenL" quan regula les funclons lnsLlLuclonals superlors de
garanLla [urldlca l operaLlva per a la reallLzacl de la consulLa referendarla. AquesLa
[unLa elecLoral compeLenL podrla ser la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl quan es
crea aquesL rgan, la corresponenL llel reguladora ll aLrlbuls les funclons esLablerLes a
l'arLlcle 46.2 de la llel 4/2010. L'aLrlbucl de funclons a les !unLes LlecLorals de les
ComunlLaLs auLnomes que vagln mes enlla dels processos elecLorals d'elecclons



103

auLonmlques no esLa prohlblL per la LC8LC menLre no lncldelxl en el Lerreny de les
elecclons generals, locals o europees. Ln aquesL senLlL, es poden Lrobar dos grans
supslLs en el dreL auLonmlc comparaL: l'asslgnacl a les !unLes LlecLorals de
ComunlLaL AuLnoma de veLllar per la regularlLaL de la recolllda de slgnaLures quan es
posa en marxa una lnlclaLlva leglslaLlva popular (enLre alLres, arL. 9 de la Llel
d'Andalusla 3/1988 l arL. 13 de la Llel de CaLalunya 1/2006), l l'aLrlbucl a les !unLes
LlecLorals de ComunlLaL AuLnoma de les funclons de la !unLa LlecLoral CenLral en el
cas de referendums munlclpals (arL. 12 de la Llel d'Andalusla 2/2001 l arL. 161 del
uecreL leglslaLlu 2/2003 de CaLalunya). no sembla, doncs, que hl hagl obsLacles [urldlcs
per Lal que la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya pugul acLuar com a rgan de
l'AdmlnlsLracl LlecLoral en les consulLes referendarles convocades pel Covern de la
CenerallLaL en el marc de la Llel 4/2010. LvldenLmenL, sl no es crea la SlndlcaLura
LlecLoral de CaLalunya, l'AdmlnlsLracl LlecLoral de la consulLa seran la !unLa LlecLoral
CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l la !unLes LlecLorals de ona Lal com es
despren de l'arLlcle 46 de la Llel 4/2010.

Sl la consulLa fos convocada pel resldenL de la CenerallLaL en el marc de la proposlcl
de llel, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, sobre consulLes populars no
referendarles, la proposLa normaLlva esmenLada esLablelx dos rgans especlflcs del
que es podrla deslgnar com una AdmlnlsLracl elecLoral oJ boc: la Comlssl de
SegulmenL l la Comlssl de ConLrol. Segons l'arLlcle 2 de la proposlcl de llel la
Comlssl de SegulmenL s ltqoo tespoosoble Je vetllot eo ptlmeto lostoclo pel
cottecte Jeseovolopomeot Jel ptocs Je coosolto, JocotJ omb els ptloclpls Je
cloteJot, ttoospotoclo l eflcclo" l la Comlssl de ConLrol s ltqoo tespoosoble Je
sopetvlsot loctoocl Je lo comlssl Je 5eqolmeot l tomb loctoocl Je ltqoo
coovocoot". La Comlssl de SegulmenL serla deslgnada pel resldenL de la CenerallLaL
l esLarla lnLegrada per membres de l'AdmlnlsLracl l d'organlLzaclons soclals (arL. 10),
menLre que la Comlssl de ConLrol serla lnLegrada per sls [urlsLes de presLlgl deslgnaLs
per melLaLs pel resldenL de la CenerallLaL l pel arlamenL de CaLalunya (arL. 13). no es
aquesL el lloc adequaL per enLrar en l'anallsl concreLa l deLallada del slsLema de



106

garanLles esLablerL per la proposlcl de llel de consulLes no referendarles. 1anmaLelx,
es poden fer dues breus conslderaclons. u'una banda, cal recordar que, sens per[udlcl
de la convenlencla de perfllar mlllor duranL el LramlL parlamenLarl la proposLa
normaLlva acLual, l'esLabllmenL d'un slsLema especlflc de garanLles per a les consulLes
no referendarles es una exlgencla per a la seva vlablllLaL [urldlca a parLlr dels crlLerls de
dlsLlncl enLre referendums l consulLes no referendarles esLablerLs per la S1C
103/2008 (l! 2). u'alLra banda, la necesslLaL de regular per a les consulLes no
referendarles un slsLema de garanLles subsLanclalmenL dlferenL del dels referendums
no es obsLacle per aLrlbulr la supervlsl en darrera lnsLancla del proces a la SlndlcaLura
LlecLoral de CaLalunya. 8aons de slmpllclLaL admlnlsLraLlva l de respecLablllLaL
lnsLlLuclonal podrlen aconsellar adopLar aquesLa mesura. Sl aquesLa fos l'opcl
adopLada, caldrla que la proposlcl de llel en LramlL al arlamenL asslgnl a la
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya les funclons de la Comlssl de ConLrol amb la
cauLela, sl escau, d'una frmula lnsLlLuclonal LranslLrla, sl la llel s'aprova abans que la
llel de creacl de la SlndlcaLura LlecLoral. Com [a s'ha lndlcaL anLerlormenL, hl ha
precedenLs en el dreL auLonmlc d'aLrlbucl a les !unLes LlecLorals de ComunlLaL
AuLnoma de funclons de supervlsl de procedlmenLs dlferenLs d'elecclons l
referendums (per exemple, en l'amblL de la lnlclaLlva leglslaLlva popular) l, per LanL, la
solucl planLe[ada no susclLa ob[ecclons [urldlques.

ArrlbaLs aqul, sl Lenlm en compLe la carrega slmbllca, [urldlca, soclal l pollLlca de la
fuLura consulLa, es claramenL deslL[able de doLar-se el mes avlaL mlllor -l com a solucl
de mlnlms- d'una auLorlLaL elecLoral prpla, que en l'lnforme de la Comlssl dels
LxperLs es denomlnava com a 5loJlcototo lectotol Je cotolooyo
40
. ulL en alLres
paraules, sl el arlamenL no poL aprovar a curL Lermlnl la llel elecLoral serla convenlenL
que es planLeges l'aprovacl, abans de la convocaLrla de la consulLa sobre la
lndependencla de CaLalunya, d'una llel reguladora de la composlcl l les funclons de la
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya.

40
vegeu AA.vv.: lottlclpocl, tepteseotocl, ttoospotoclo. lofotme pet o lo llel lectotol Je cotolooyo.
8arcelona, ueparLamenL de Covernacl l AdmlnlsLraclons ubllques, 2007. aglnes 117-129.



107


Les auLorlLaLs elecLorals sn a fl de compLes lnsLlLuclons que es creen amb el propslL
especlflc l la responsablllLaL legal d'admlnlsLrar els elemenLs essenclals per a la
reallLzacl de processos elecLorals en senLlL ampll: des d'elecclons ttoJlcloools flns als
lnsLrumenLs baslcs de democracla dlrecLa com referendums, lnlclaLlves cluLadanes o
revocaclons de mandaL sl aquesLs formen parL del mandaL legal. L'elemenL clau aqul es
la conslderacl del proces elecLoral com un clcle, on no nomes es rellevanL el momenL
de l'eleccl sln que cal dlferenclar nlLldamenL enLre les fases preelecLoral, elecLoral l
posLelecLoral, cadascuna d'elles amb elemenLs que poden esdevenlr crlLlcs per a l'exlL
d'aquesLs processos. un dels exemples que poden emprar-se com a referencla es la
ultectloo Coetole Jes lectloos Jo Oobec (uCLC), malgraL que caldrla adapLar-lo a
les clrcumsLancles especlflques caLalanes que esLan lnserldes en una culLura pollLlca
parclalmenL dlferenL.

Ll model de la uCLC es una clara aposLa per un organlsme elecLoral lndependenL,
neuLral, lmparclal l no parLldlsLa que reallLza mulLlples funclons que a l'LsLaL Lspanyol
desenvolupen LanL les AdmlnlsLraclons CovernamenLals (MlnlsLerl de l'lnLerlor,
Consellerles AuLonmlques) com els rgans de l'AdmlnlsLracl LlecLoral (les dlverses
!unLes LlecLorals) l que no sempre gaudelxen de la neuLrallLaL l ob[ecLlvlLaL que serla
deslL[able. el que fa a les seves funclons prlnclpals, n'agrupa dlverses: organlLzacl l
loglsLlca de les elecclons, reglsLre dels parLlLs pollLlcs, acLuallLzacl de la leglslacl
elecLoral, compeLencla d'lnformar als cluLadans LanL de la convocaLrla d'unes
elecclons com els passos l requerlmenLs necessarls per exerclr el dreL a voL, alxl com la
convocaLrla de les elecclons. Ln aquesL senLlL, a mes de les funclons de Llpus
domesLlc, cal prendre en conslderacl que una de les Lasques que Lambe
desenvolupen les auLorlLaLs elecLorals es la gesLl dels programes vlnculaLs a
l'observacl l a l'assessorla elecLoral lnLernaclonal. La vlnculacl de la fuLura SLC amb
els organlsmes d'assessorla l observacl elecLoral lnLernaclonal -com sn els casos de
les unlLaLs especlallLzades dlns la uL, la CSCL, el Consell d'Luropa, o organlsmes com el
CenLre CarLer, llLS o luLA lnLernaclonal- esdeve una acLlvlLaL a esLabllr l poLenclar.



108


u'alLra banda, una revlsl de la slLuacl acLual en l'amblL auLonmlc espanyol ens
mosLra que sl be s'han desenvolupaL normaLlvamenL les prevlslons conLlngudes en la
LC8LC al respecLe, alx no ha donaL com a resulLaL que les dlferenLs CCAA hagln
looovot galre -per no dlr gens- nl en el slsLema elecLoral nl en les auLorlLaLs elecLorals
auLonmlques.

1aula 10.- Composlcl l compeLencles de les !unLes LlecLorals de les CCAA
Comun|tat Compos|c| Competnc|es
Anda|us|a
4 MaglsLraLs del 1S!C per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons
Arag
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 !urlsLes a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Astr|es 8emlssl a la LC8LC
8esoldre recursos
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
roclamar elecLes
8a|ears
3 maglsLraLs del 1S! per sorLelg
2 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Canr|es
4 maglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Cantbr|a
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
2 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
roclamar elecLes.



109

Caste||a |a
Manxa
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Lxpedlr credenclals.
Caste||a | L|e
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Lxpedlr credenclals.
Aprovar models d'acLes.
Lxtremadura
4 MaglsLraLs del 1S!.
3 LxperLs.

8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Lxpedlr credenclals.
Ga||c|a
resldenL del 1S!.
4 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 rofessors a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
La k|o[a
resldenL del 1S! per sorLelg.
2 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
2 LxperLs a proposLa con[unLa.

8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Aprovar models d'acLes.
Madr|d !unLa rovlnclal !unLa rovlnclal.
Mrc|a
resldenL del 1S!.
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 rofessors de ureL de la
unlverslLaL de Murcla, a proposLa
con[unLa
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
Navarra 8emlssl a la LC8LC
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.



110

a|s 8asc
resldenL del 1S!.
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 LxperLs a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
CaranLlr exerclcl de lllberLaLs.
CaranLlr espals graLuiLs.
Lxpedlr credenclals.
Va|nc|a
resldenL del 1S!
3 MaglsLraLs del 1S! per sorLelg.
3 rofessors de dreL unlverslLaLs
valenclanes, a proposLa con[unLa.
8esoldre recursos.
ulsclpllna de gesLors.
CasLlgar lnfracclons.
ueLermlnar barrera del 3.
CaranLlr espals graLuiLs.
CaranLlr exerclcl de lllberLaLs.
lonL: AA.uu., 2007. 127-128.

Sl s'anallLzen en profundlLaL les dlverses llels elecLorals auLonmlques es consLaLa que
mes enlla de dlferencles formals en la seva exLensl (slc) el cerL es que la caracLerlsLlca
comuna es la senzlllesa l la manca d'lnnovacl en la regulacl de les respecLlves
auLorlLaLs elecLorals
41
. Ln desLaca l'accenLuaL blalx [udlclal, aLes que en LoLes les !LA -a
excepcl del als valencla- la seva composlcl esLa domlnada per maglsLraLs dels
respecLlus 1rlbunals Superlors de !usLlcla de les CCAA per sobre dels membres
especlallsLes en maLerla elecLoral (1aula 10).

Ln LoL cas, aquesLa alLernaLlva sobre la SLC se slLua en la formulada en l'esmenLaL
lofotme dels experLs" quanL al seu caracLer d'rgan permanenL de la SLC l a la seva
composlcl lnLegrada per dos [uLges o maglsLraLs deslgnaLs per sorLelg per l'auLorlLaL
[udlclal l clnc experLs en Lemes elecLorals de reconeguL presLlgl deslgnaLs pel
arlamenL per una ma[orla de Lres clnquenes parLs. el que fa a les compeLencles de la
SLC, el [a clLaL lofotme dels experLs" subraLllava els avanLaLges de la lnnovacl radlcal

41
una excellenL anallsl sobre la LemaLlca es la reallLzada per !oan Cllver Arau[o: los slstemos electotoles
ootoomlcos. 8arcelona, lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs, 2011.



111

que suposarla esLabllr a CaLalunya un organlsme elecLoral lndependenL a parLlr, per
exemple, del model del Cuebec anLerlormenL descrlL, [a que suposarla una garanLla
afeglda d'lmparclallLaL al desenvolupamenL de LoLs els processos elecLorals.
1anmaLelx, Lambe alerLava de les lncerLeses de la posslble lmplanLacl a CaLalunya
preclsamenL pel canvl profund que suposarla en un marc lnsLlLuclonal vlgenL des de fa
anys en la maLerla l que en relacl al funclonamenL de l'esfera governamenLal no ha
susclLaL crlLlques. Ln aquesL senLlL llofotme apunLava que el manLenlmenL a CaLalunya
de dos rgans separaLs (l'ALC l la SLC) permeLrla emfaslLzar saLlsfacLrlamenL
ob[ecLlus dlferenLs per a cada un: l'eflcacla en l'rgan desLlnaL a la gesLl dels
elemenLs loglsLlcs del proces elecLoral (l'ALC) l la lmparclallLaL en el dedlcaL a la
vlgllancla del compllmenL de la normaLlva elecLoral (la SLC). AquesLa sembla l'opcl
mes adequada en el benenLes que les compeLencles de la SLC podrlen anar mes enlla
del que es comu en les regulaclons auLonmlques, en parLlcular a propslL de la
celebracl de referendums l de consulLes no referendarles.

6.6 L'observac| e|ectora| |nternac|ona|

La gesLl de programes lnLernaclonals d'observacl l assessorla elecLoral ha esdevlnguL
una pracLlca hablLual dels organlsmes l auLorlLaLs elecLorals. Ln el cas caLala la
necesslLaL o la convenlencla que l'auLorlLaL elecLoral caLalana -o la fuLura SLC-
esLablelxl un programa d'observacl elecLoral lnLernaclonal de la consulLa no Llndrla
massa senLlL aLes que en els escenarls caLala l espanyol els processos elecLorals s'han
vlnguL desenvolupanL amb absoluLa normallLaL des de la recuperacl de la democracla.
AquesLs Llpus de mlsslons d'observacl elecLoral lnLernaclonal es despleguen
essenclalmenL en escenarls caracLerlLzaLs per una debll democraLlLzacl o en socleLaLs
en proces de consolldacl democraLlca, duranL un perlode de Lemps que compren LoL
el clcle elecLoral.

Ln canvl, es aconsellable que la fuLura SLC esLablelxl vlncles amb els organlsmes
d'assessorla l observacl elecLoral lnLernaclonal -com sn els casos de les unlLaLs



112

especlallLzades dlns la uL, la CSCL, el Consell d'Luropa, o organlsmes com el CenLre
CarLer, llLS o luLA lnLernaclonal-. Ln aquesL senLlL es Lambe alLamenL recomanable
que no es delxl de banda la promocl de l'lnLercanvl de conelxemenLs l bones
pracLlques elecLorals mlL[ananL, enLre d'alLres, la flgura dels vlslLanLs lnLernaclonals.
Alxl, es hablLual que duranL un proces elecLoral com el de la consulLa es porLln a Lerme
vlslLes lnsLlLuclonals d'equlps Lecnlcs d'assessorla l esLudl d'aquesLes lnsLlLuclons l
organlLzaclons per Lal de segulr el desenvolupamenL del proces l, en el seu cas, emeLre
recomanaclons dlrlgldes a la mlllora de la gesLl dels processos elecLorals.

6.7 La regu|ac| de |a campanya |nst|tuc|ona|

Ll LracLamenL de l'acLuacl de les lnsLlLuclons en la campanya d'un referendum o
consulLa exlgelx anallLzar separadamenL dues quesLlons. u'una banda, all que la
legallLaL vlgenL denomlna campanya lnsLlLuclonal, l'ob[ecLe de la qual es que els
convocanLs donln a conelxer als cluLadans els elemenLs Lecnlcs essenclals del
referendum o consulLa (la daLa, el LexL de la pregunLa l els procedlmenLs per voLar) l, sl
escau, fomenLln la parLlclpacl. ue l'alLra, la denomlnada legalmenL, amb una noLable
dosl d'amblgulLaL com veurem, campanya lnformaLlva o, en d'alLres casos, de
propaganda que Le per flnallLaL permeLre a les lnsLlLuclons convocanLs del referendum
o consulLa, l Lambe a alLres lnsLlLuclons l a acLors pollLlcs l soclals, expllcar l'ob[ecLe de
la convocaLrla l la seva poslcl sobre la pregunLa planLe[ada a la cluLadanla. Ln aquesL
aparLaL es LracLara unlcamenL de la campanya lnsLlLuclonal en senLlL esLrlcLe l en
l'aparLaL seguenL s'abordara l'assumpLe de la campanya lnformaLlva de les lnsLlLuclons
convocanLs con[unLamenL amb la d'alLres poders publlcs l acLors pollLlcs l soclals.
L'exposlcl examlnara de manera dlferenclada la campanya lnsLlLuclonal aLenenL a sl el
referendum o consulLa es convocaL per l'LsLaL segons la LC8M8, o per la CenerallLaL
segons la llel 4/2010 o la fuLura llel de consulLes populars no referendarles.




113

Sl el referendum es convocaL per l'LsLaL en el marc de l'arLlcle 92 CL l de la LC8M8
semblarla que els parameLres legals de la campanya lnsLlLuclonal haurlen de Lrobar-se
en l'esmenLada llel organlca. La reallLaL no es aquesLa sln que hom poL consLaLar que
la LC8M8 no dlu absoluLamenL res sobre la campanya lnsLlLuclonal dels referendums.
nlcamenL l'arLlcle 3.2 de la llel organlca esLablelx que s'ha de donar publlclLaL al
decreL de convocaLrla del referendum mlL[ananL les publlcaclons oflclals l anuncls de
les dlverses admlnlsLraclons l la reproduccl en dlarls, radlo l Lelevlsl. AquesLa manca
de regulacl especlflca l la remlssl que l'arLlcle 11 de la LC8M8 fa al reglm elecLoral
general quanL al procedlmenL del referendum, cal enLendre que el reglm [urldlc de la
campanya lnsLlLuclonal ve deLermlnaL per la LC8LC l per les lnsLrucclons l Acords de la
!unLa LlecLoral CenLral. Ln aquesL senLlL el precepLe clau de la LC8LC es l'arLlcle 30.1.

u'aquesL arLlcle es desprenen Lres elemenLs fonamenLals de la campanya lnsLlLuclonal:
qul en poL fer, on es poL desplegar, l quln abasL poL Lenlr. Lls dos prlmers elemenLs no
merelxen especlals comenLarls: la campanya lnsLlLuclonal la poden desenvolupar
nomes les lnsLlLuclons convocanLs del proces elecLoral l s'ha de reallLzar en els espals
graLuiLs dels mlL[ans de comunlcacl soclal de LlLularlLaL publlca de l'amblL LerrlLorlal
corresponenL al proces elecLoral. Ll Lercer elemenL, en canvl, ha susclLaL conLroversla
LanL en pla docLrlnal com pollLlc. Ll moLlu es que l'arLlcle 30.1 de la LC8LC acull un
concepLe molL resLrlcLlu de campanya lnsLlLuclonal. Alxl, en Lermes llLerals, la
campanya lnsLlLuclonal s'ha de desLlnar a lofotmot o los cloJoJooos sobte lo fecbo Je
lo votoclo, el ptoceJlmleoto poto votot y los tepolsltos y ttmltes Jel voto pot cotteo,
slo loflolt, eo oloqoo coso, eo lo otleotoclo Jel voto Je los electotes. Ln aquesLa
regulacl es poL observar que no hl aparelx un dels componenLs posslbles de la
campanya lnsLlLuclonal, com ho es el de promoure o esLlmular la parLlclpacl en un
proces elecLoral. ConLrasLa aquesLa regulacl vlgenL de la LC8LC amb l'anLerlor a 1994
en la qual flgurava que un dels ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal era loceotlvot lo
pottlclpoclo eo los elecclooes.




114

A la vlsLa d'aquesLa evolucl normaLlva, sembla clar, doncs, que la volunLaL del
leglslador es la d'excloure de la campanya lnsLlLuclonal els mlssaLges desLlnaLs a
fomenLar la parLlclpacl elecLoral. A conflrmar-ho han vlnguL les declslons que sobre
aquesLa quesLl ha adopLaL la !unLa LlecLoral CenLral. AquesLes resoluclons de la !unLa
LlecLoral CenLral no nomes han reaflrmaL amb caracLer general l'abasL resLrlcLlu de la
campanya lnsLlLuclonal amb expressa exclusl de la lncenLlvacl de la parLlclpacl, sln
que a mes algunes han esLes de manera expllclLa aquesLa pro[eccl llmlLada de la
campanya lnsLlLuclonal als procedlmenLs de referendum de convocaLrla esLaLal o
auLonmlca feLs en el marc de la LC8M8. LnLre les prlmeres es Lroben l'Acord de 13 de
malg de 1999 en el qual saflrma que les campanyes lnsLlLuclonals oo poeJeo
loceotlvot el voto poesto poe lo obsteoclo es ooo opclo Jel electot too leqltlmo como
el ejetclclo efectlvo Jel Jetecbo Je softoqlo l la lnsLruccl 2/2011 on s'lndlca que
eotte el objeto poslble Je esos compoos lostltocloooles oo se eocoeotto el fomeoto
Je lo pottlclpoclo Je los electotes eo lo votoclo, pot lo poe Jebe eoteoJetse poe oo
est petmltlJo ooo compoo coo eso floollJoJ. er la seva banda, enLre les
resoluclons de la !unLa LlecLoral CenLral que esLenen l'apllcacl d'aquesLa normaLlva l
d'aquesLa docLrlna als procedlmenLs de referendum es poden esmenLar els Acords de
23 de gener de 2003 l de 24 de malg de 2006. Ln aquesL darrer, relaLlu al referendum
de l'LsLaLuL caLala de 2006, es declara que el ottlcolo 50.1 Je lo lOkC es Je
opllcoclo Jltecto o lo compoo lostltocloool eo el pteseote ptoceso Je tefetoJom, pot
lo poe Jlcbo compoo bobt Je llmltotse excloslvomeote o focllltot lofotmoclo o los
cloJoJooos sobte lo fecbo Je votoclo, el ptoceJlmleoto poto votot y los tepolsltos y
ttmltes Jel voto pot cotteo. Ln deflnlLlva, menLre es manLlnguln vlgenLs l'arLlcle 30.1
de la LC8LC l els crlLerls de la seva apllcacl esLablerLs per la !unLa LlecLoral CenLral, sl
l'LsLaL es qul convoca el referendum nomes ell poL fer campanya lnsLlLuclonal l aquesLa
s'ha de clrcumscrlure a la lnformacl puramenL Lecnlca sense LracLar d'lncenLlvar la
parLlclpacl.

Sl el referendum es convocaL per la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010 el
reglm [urldlc de la campanya lnsLlLuclonal presenLa algunes parLlcularlLaLs. 1anmaLelx,



113

[a es poL avanar que, sl no es produelxen alguns canvls mes subsLanLlus en la
normaLlva esLaLal, la promocl de la parLlclpacl conLlnuara quedanL fora dels
ob[ecLlus de la campanya lnsLlLuclonal. SegulnL un ordre cronolglc les parLlcularlLaLs
normaLlves en la maLerla sn les seguenLs: en prlmer lloc, l'arLlcle 43.3 de l'LsLaLuL de
2006 que esLablelx un prlnclpl recLor adreaL als poders publlcs de CaLalunya segons el
qual les campanyes lnsLlLuclonals en els processos elecLorals han de Lenlr com o
floolltot lo Je ptomoote lo pottlclpocl clotoJooo, en segon lloc, l'arLlcle 49 de la llel
4/2010 que regula la campanya lnsLlLuclonal de les consulLes referendarles a CaLalunya
en uns Lermes molL slmllars als de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC, es a dlr, sense esmenL del
fomenL de la parLlclpacl cluLadana, flnalmenL, la dlsposlcl addlclonal prlmera
(aparLaL 2) de la LC8LC que lmposa l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC als
processos elecLorals auLonmlcs. A aquesLes dades normaLlves cal afeglr-hl l'Acord de
la !unLa LlecLoral CenLral de 31 d'ocLubre de 2012 segons el qual la manera com la
CenerallLaL ha de fer les campanyes lnsLlLuclonals de fomenL de la parLlclpacl en
desplegamenL de l'arLlcle 43.3 LAC es paradoxalmenL mlL[ananL l'apllcacl de l'arLlcle
30.1 de la LC8LC que preclsamenL no dlu res sobre la lncenLlvacl de la parLlclpacl.
Culna es la conclusl que es poL exLreure dels anLecedenLs que s'acaben d'exposar?
arLlnL del feL que l'arLlcle 43.3 LAC es un prlnclpl recLor, presenL en la norma
lnsLlLuclonal baslca de CaLalunya l no afecLaL per la S1C 31/2010, es poL defensar que
el seu conLlnguL normaLlu s'lmposa a la CenerallLaL com a poder publlc de CaLalunya
per damunL d'alLres prevlslons normaLlves com les esLablerLes per la dlsposlcl
addlclonal prlmera l l'arLlcle 30.1 de la LC8LC. Ara be, com assenyala l'arLlcle 39.3 del
maLelx LsLaLuL, l'exlglblllLaL dels prlnclpls recLors depen de la seva concrecl normaLlva
lnsLrumenLada per les llels l alLres dlsposlclons que els desenvolupen. Ln el cas que ens
ocupa aquesLa leglslacl de desplegamenL poL ser feLa per la CenerallLaL de CaLalunya.
Alxl ho sembla admeLre flns l LoL l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 31 d'ocLubre
de 2012 quan dna a enLendre que l'apllcacl de l'arLlcle 30.1 de la LC8LC es un reglm
[urldlc LranslLorl per manca de llel elecLoral a CaLalunya.




116

Ll problema en el supslL de les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL
es que hl ha normaLlva reguladora caLalana, l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010, l que no
lnclou el fomenL de la parLlclpacl quan esLablelx el reglm [urldlc de les campanyes
lnsLlLuclonals. Les posslbles soluclons al problema podrlen venlr per Lres vles, sempre
prenenL com a fonamenL l'arLlcle 43.3 LAC l respecLanL el crlLerl que la campanya
lnsLlLuclonal no poL lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. La prlmera serla
lncloure el fomenL de la parLlclpacl en la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal en un
uecreL de la CenerallLaL de normes complemenLarles per a la reallLzacl del
referendum, posslblllLaL que [urldlcamenL vlndrla faclllLada a mes pel feL que l'arLlcle
49 de la Llel 4/2010 no exclou expressamenL la lncenLlvacl de la parLlclpacl. La
segona serla la modlflcacl de l'arLlcle 49 de la Llel 4/2012 per lncorporar-hl la mencl
al fomenL de la parLlclpacl com a ob[ecLlu de les campanyes lnsLlLuclonals. La Lercera
serla, sl s'aLengues el suggerlmenL conLlnguL en un alLre aparLaL d'aquesL lnforme de
crear a curL Lermlnl la SlndlcaLura LlecLoral de l CaLalunya com a rgan d'admlnlsLracl
elecLoral compeLenL en les consulLes referendarles convocades per la CenerallLaL,
aLrlbulr a l'esmenLada lnsLlLucl la funcl de fer o de supervlsar la campanya
lnsLlLuclonal amb lnclusl del fomenL de la parLlclpacl.

Sl la consulLa es convocada per la CenerallLaL en el marc de la proposlcl de llel de
consulLes populars no referendarles, acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya,
la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal que pugul desplegar l'AdmlnlsLracl
auLonmlca correspon a la fuLura llel caLalana [a que en aquesL cas no es LracLa d'un
procedlmenL que hagl de Lenlr en compLe les prescrlpclons de la LC8LC o de la
LC8M8. Ln aquesL senLlL les poLenclallLaLs derlvades del prlnclpl recLor de l'arLlcle 43.3
LAC, pel que fa al fomenL de la parLlclpacl cluLadana en una consulLa, podrlen ser
ampllamenL desenvolupades, respecLanL sempre el llmlL de no lnflulr en l'orlenLacl
del voL dels elecLors. 1anmaLelx es consLaLa que a hores d'ara la proposlcl de llel de
consulLes populars no referendarles no lnclou cap mencl a la campanya lnsLlLuclonal.
Ls fa esmenL nomes de manera breu a la campanya lnformaLlva (arL. 9) que, com [a
s'ha assenyalaL anLerlormenL, es quelcom dlferenL de la campanya lnsLlLuclonal. Ls



117

suggerelx, per LanL, que la fuLura llel de consulLes populars no referendarles lncorporl
la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal amb expressa referencla al fomenL de la
parLlclpacl com un dels seus ob[ecLlus.

6.8 La regu|ac| de |a campanya |nformat|va o de propaganda

Com [a s'ha avanaL en l'aparLaL anLerlor, la campanya lnformaLlva o de propaganda en
un referendum o en una consulLa Le com a flnallLaL que les lnsLlLuclons convocanLs,
alLres poders publlcs l acLors pollLlcs l soclals puguln lnformar l exposar la seva poslcl
sobre l'ob[ecLe de la convocaLrla, es a dlr, sobre el conLlnguL de la pregunLa.
L'exposlcl que seguelx examlnara en prlmer lloc la campanya lnformaLlva dels poders
publlcs, slguln convocanLs o no del referendum o consulLa, l a conLlnuacl la d'alLres
acLors pollLlcs l soclals. Abans, per, cal subraLllar un elemenL comu a LoLes les
regulaclons conslderades en aquesL lnforme: el uecreL de convocaLrla del referendum
o consulLa ha d'esLabllr el Lemps de durada de la campanya lnformaLlva. Ln aquesL
punL la LC8M8 (arL. 13.1) l la llel caLalana 4/2010 (arL. 47.2) lndlquen que la
campanya lnformaLlva no poL ser lnferlor a deu dles nl superlor a vlnL l que ha de
flnallLzar a les zero hores del dla anLerlor a la celebracl del referendum. er la seva
banda, la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles (arL. 9) lncorpora la
posslblllLaL d'una durada mes amplla [a que assenyala que la campanya lnformaLlva no
poL ser lnferlor a qulnze dles nl superlor a un mes.

el que fa a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en relacl amb l'ob[ecLe d'un
referendum convocaL segons les dlsposlclons de la LC8M8, es poL observar que en
l'esmenLada llel no hl ha cap precepLe que regull aquesLa quesLl. Ln consequencla, es
poL enLendre en prlnclpl que no hl ha cap prohlblcl que lmpedelxl a una lnsLlLucl
lnformar l exposar la seva poslcl sobre el conLlnguL de la pregunLa del referendum. La
!unLa LlecLoral CenLral ha subraLllaL claramenL la dlsLlncl enLre la campanya
lnsLlLuclonal l la campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum que poden fer
LoLes les lnsLlLuclons l ha soLmes aquesLa darrera a unes condlclons l llmlLs. Ln aquesL



118

senLlL la lnsLruccl de 31 de gener de 2003, dlcLada a propslL de la campanya sobre el
referendum del 1racLaL relaLlu a la ConsLlLucl Luropea, esLablelx el seguenL: (...) los
poJetes pobllcos, seoo Je oototolezo estotol, ootoomlco o locol, poeJeo teollzot ooo
compoo Je lofotmoclo sobte el cltoJo 1totoJo slempte poe sto se llmlte o lofotmot,
coo objetlvlJoJ y pleoo tespeto ol ptloclplo Je oeottollJoJ polltlco, sobte el cooteolJo
Je opoel, ellmloooJo toJo close Je jolclos Je volot o lemos (...).

Ln la maLelxa llnla es Lroben alLres declslons de la !unLa LlecLoral CenLral, adopLades
en ocasl del referendum sobre l'LsLaLuL d'AuLonomla de CaLalunya de 2006, en les
quals es poL consLaLar que, sl be s'arrlba a admeLre que els poders publlcs puguln
aprovar resoluclons per flxar el seu crlLerl sobre el referendum (Acord de 1 de [uny de
2006), es conLlnua lnslsLlnL en el feL que en els acLes lnsLlLuclonals no s'han d'lncloure
valoraclons sobre l'ob[ecLe de la consulLa per Lal de preservar la neuLrallLaL pollLlca de
les lnsLlLuclons (Acord de 13 de [uny de 2006). Sobre aquesLa poslcl de la !unLa
LlecLoral CenLral en relacl amb la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en un
referendum convocaL segons la LC8M8 es poden fer Lres conslderaclons. Ln prlmer
lloc, cal valorar poslLlvamenL la dlsLlncl enLre campanya lnsLlLuclonal l campanya
lnformaLlva l, per LanL, l'admlsslblllLaL que LoLes les lnsLlLuclons, amb lndependencla
que slguln o no convocanLs del referendum, puguln lnformar als cluLadans sobre
l'ob[ecLe de la consulLa. Ln segon lloc, es evldenL que no sempre sera facll el
compllmenL del requlslL d'lnformar ob[ecLlvamenL sense lndulr d'alguna manera el
senLlL del voL dels elecLors. Ln Lercer lloc, poL ser oporLu posar en relleu que el crlLerl
de la !unLa LlecLoral CenLral en aquesL punL es mes esLrlcLe que el del Codl de 8ona
ConducLa en maLerla referendarla aprovaL l'any 2007 per la Comlssl de venecla del
Consell d'Luropa (aparLaL l.3.1 l noLa expllcaLlva, aparLaL l.13). Ln aquesL documenL es
poL lleglr que (...) cootttlomeot ol cos Je les eleccloos, oo slmposo ptoblblt
completomeot lo lotetveocl Je les oototltots eo fovot o eo cootto Joo ptojecte
sotms o tefetoJom (....), pet b poe les oototltots (oocloools, teqloools l locols) oo
boo Jloflolt eo el tesoltot Je lesctotlol mltjoooot ooo ptopoqooJo excesslvo l
oollotetol(...) l que (...) s leqltlm poe els Jlfeteots tqoos Je lstot exposlo eo el



119

Jebot el seo poot Je vlsto fovotoble o coottotl ol text sotms ol vot. Ln deflnlLlva, el
Consell d'Luropa admeL que els poders publlcs prenguln parLlL en la campanya
lnformaLlva d'un referendum sense abusar de la seva poslcl l amb el compromls de
garanLlr que els elecLors rebln al maLelx Lemps una lnformacl de la resLa de punLs de
vlsLa. Amb alx el Consell d'Luropa marca, a crlLerl del presenL lnforme, una posslble l
deslL[able llnla de modlflcacl normaLlva de la LC8M8 o d'evolucl de la docLrlna de la
!unLa LlecLoral CenLral.

La Llel caLalana 4/2010 Lampoc no regula la campanya lnformaLlva dels poders publlcs
en el cas dels referendums convocaLs en el marc de les seves dlsposlclons. odrla
semblar el conLrarl quan l'arLlcle 47.1 esLablelx el seguenL: lo compooyo lofotmotlvo
t pet floolltot poe els ptomotots Je lo coosolto popolot pet vlo Je tefetoJom l els
pottlts polltlcs expllpolo llot poslcl omb telocl o lo coosolto popolot. Ln aquesL
senLlL, sl segons la llel 4/2010 (arLs. 13, 13 l 21) una consulLa popular referendarla de
l'amblL de CaLalunya ha de ser aprovada pel arlamenL a lnlclaLlva del Covern, o d'una
clnquena parL dels membres del arlamenL o de dos grups parlamenLarls de la Cambra,
o d'un 10 dels munlclpls de CaLalunya que represenLln com a mlnlm 300.000
hablLanLs, o d'una lnlclaLlva popular avalada per almenys el 3 de la poblacl, hom
podrla enLendre que qualsevol de les lnsLlLuclons o sub[ecLes suara esmenLaLs sn
promoLors" als efecLes de l'arLlcle 47.1 de la llel clLada. Ara be, sl es posa en relacl
aquesL darrer precepLe amb els arLlcles 48.1, 48.3 l la dlsposlcl addlclonal clnquena
Lambe de la Llel 4/2010, llavors s'ha d'lnLerpreLar que el Lerme promoLors" de l'arLlcle
47.1 nomes fa referencla a les comlsslons promoLores dels referendums d'lnlclaLlva
popular. ALesa, doncs, la manca de regulacl de la campanya lnformaLlva dels poders
publlcs a la Llel 4/2010 l aLesa lgualmenL la naLuralesa referendarla de les consulLes
populars regldes per aquesLa llel amb la consequenL apllcacl de les declslons de la
!unLa LlecLoral CenLral en aquesL supslL, es poL aflrmar que els poders publlcs de
CaLalunya poden desplegar una campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum
amb ob[ecLlvlLaL l neuLrallLaL l LracLanL d'evlLar [udlcls de valor. CbvlamenL les
conslderaclons feLes anLerlormenL sobre aquesLs crlLerls sn Lambe valldes aqul,



120

especlalmenL la posslble lnsplracl en el [a clLaL Codl del Consell d'Luropa per
modlflcar la Llel 4/2010 amb la flnallLaL d'acolllr una regulacl que, amb respecLe al
prlnclpl d'lgualLaL d'armes, permeLl als poders publlcs flxar claramenL la seva poslcl
pollLlca al volLanL del referendum.

CuanL a la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles, Lampoc no es
Lroba en el LexL cap esmenL a la campanya lnformaLlva dels poders publlcs.
SlmplemenL s'assenyala (arL. 9) que el decreL de convocaLrla ha de conLenlr les
caracLerlsLlques de la campanya lnformaLlva. ALes que aquesL Llpus de consulLes no
sn de naLuralesa referendarla, el leglslador caLala, slgul en la redaccl deflnlLlva de la
llel slgul en la normaLlva complemenLarla de desplegamenL, no esLa obllgaL a segulr els
crlLerls anLerlormenL exposaLs de la !unLa LlecLoral CenLral l podrla lncorporar els
prlnclpls, Lambe referenclaLs mes amunL, del Codl del Consell d'Luropa.

assanL [a a la campanya lnformaLlva dels acLors pollLlcs l soclals en un referendum
convocaL segons la LC8M8, es poL consLaLar que la llel organlca esmenLada l la LC8LC
aLorguen de forma expressa un proLagonlsme galrebe excluslu als grups pollLlcs amb
represenLacl parlamenLarla com a sub[ecLes pollLlcs de la campanya lnformaLlva. Ln
aquesL senLlL l'arLlcle 11.2 de la LC8M8, despres de fer una remlssl amplla al reglm
elecLoral general pel que fa a la regulacl del procedlmenL de referendum, esLablelx el
seguenL: los focoltoJes ottlbolJos eo Jlcbo tqlmeo o los pottlJos, coollclooes y
oqtopoclooes Je electotes se eoteoJeto tefetlJos o los Ctopos polltlcos coo
tepteseotoclo potlomeototlo , o o los poe bobletoo obteolJo, ol meoos, oo JX Je los
softoqlos vllJomeote emltlJos eo el mblto ol poe se tefleto lo coosolto, eo lo oltlmos
elecclooes qeoetoles celebtoJos poto el cooqteso Je los ulpotoJos. er la seva banda,
l'arLlcle 14 de la LC8M8 concreLa, en un aspecLe de gran rellevancla pollLlca l soclal,
que nomes els grups amb represenLacl a les CorLs Cenerals Lenen dreL a uLlllLzar els
espals graLuiLs que els mlL[ans de dlfusl de LlLularlLaL publlca han de posar a dlsposlcl
de la reallLzacl de la campanya de propaganda. Ll maLelx arLlcle 14 l la normaLlva
reglamenLarla de desplegamenL per a cada convocaLrla de referendum (per exemple,



121

uecreL esLaLal 7/2003, o uecreL de la CenerallLaL 171/2006) especlflquen els crlLerls
d'asslgnacl dels espals graLuiLs en funcl de la represenLacl obLlnguda a les CorLs
Cenerals l Lambe al arlamenL auLonmlc en el cas d'una consulLa d'amblL LerrlLorlal
de ComunlLaL AuLnoma. CrlLerls que han esLaL lnLerpreLaLs de manera esLrlcLe pel
1rlbunal ConsLlLuclonal en la S1C 63/1987 segons la qual la condlcl de grup pollLlc
amb represenLacl parlamenLarla s'obLe unlcamenL mlL[ananL el sufragl popular l no
la poden lnvocar aquelles forces pollLlques amb presencla a les cambres derlvada de la
esclssl d'un parLlL parlamenLarl l sense haver rebuL el suporL dlrecLe de les urnes.

Slgnlflca LoL alx que alLres formaclons pollLlques l alLres organlLzaclons soclals queden
excloses de la campanya lnformaLlva d'un referendum? el que fa als grups pollLlcs
sense represenLacl parlamenLarla, els decreLs anLerlormenL clLaLs, lgualmenL com
l'Acord de la !unLa LlecLoral CenLral de 19 de gener de 2003, permeLen que qualsevol
formacl, sense necesslLaL de compLar amb represenLacl parlamenLarla, pugul fer
campanya de propaganda en un referendum l pugul uLlllLzar els llocs reservaLs pels
a[unLamenLs a aquesL efecLe de conformlLaL amb els crlLerls flxaLs per les !unLes
LlecLorals de ona. Ara be, LoLa la campanya lnformaLlva l'han de fer amb els seus
propls mlL[ans l no Lenen dreL als espals graLuiLs en el mlL[ans de dlfusl publlcs. CuanL
a les organlLzaclons soclals al marge dels parLlLs pollLlcs, la LC8M8 en fa cap mencl l,
per LanL, no dlsposen de cap especlflc reconelxemenL legal per lnLervenlr en la
campanya lnformaLlva d'un referendum. AquesL sllencl legal es quelcom a lamenLar [a
que es preclsamenL en les campanyes de propaganda dels referendums on un
deLermlnaL Llpus d'organlLzaclons soclals poden Lenlr un proLagonlsme pollLlc desLacaL.
Cal recordar, sense sorLlr dels referendums celebraLs a nlvell de LoL Lspanya, el paper
[ugaL per enLlLaLs com lo llotofotmo clvlco poto lo sollJo Je lo O1AN l lo cootJlooJoto
stotol Je Otqoolzoclooes loclflstos, l'any 1986, l com lo llotofotmo pot el NO o lo
coostltoclo, l'any 2003. Les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral Lampoc no han
conLrlbuiL a mlllorar la poslcl d'aquesLes organlLzaclons soclals [a que s'han llmlLaL a
conflrmar lnlclalmenL que coteceo leqolmeote Je Jetecbo o lo obteoclo Je meJlos
pobllcos Je compoo electotol (Acord de 20 de febrer de 1986), deguL al feL de no



122

esLar enLre les lncloses a l'arLlcle 11.2 de la LC8M8, l a accepLar lmpllclLamenL mes
Lard que puguln uLlllLzar llocs publlcs segons el que dlsposln les !unLes LlecLorals de
ona (Acord de 31 de gener de 2003). AquesL marc [urldlc deLermlna que la
parLlclpacl d'aquesLes organlLzaclons soclals en la campanya d'un referendum es
pugul porLar a Lerme pels seus propls mlL[ans l a l'empara unlcamenL de la prevlsl de
l'arLlcle 30.3 de la LC8LC, es a dlr, en els Lermes de l'exerclcl de la lllberLaL d'expressl
esLablerLa a l'arLlcle 20 de la ConsLlLucl, supslL que, LanmaLelx, l'Acord de la !unLa
LlecLoral CenLral de 16 de febrer de 2003 sembla excloure en conLradlccl amb que
apunLava el seu Acord de 31 de gener de 2003.

ConLrasLa aquesL quadre normaLlu espanyol, en el qual s'aLrlbuelx a les formaclons
pollLlques parlamenLarles un proLagonlsme marcadamenL preponderanL, amb la
conslderacl que Lenen els alLres grups pollLlcs l les organlLzaclons soclals com a
sub[ecLes pollLlcs de la campanya lnformaLlva d'un referendum en alLres conLexLos
normaLlus. Alxl, es poL observar que el [a clLaL Codl de 8ona ConducLa en maLerla
referendarla del Consell d'Luropa, sens per[udlcl de reconelxer el paper dels parLlLs
pollLlcs en la campanya lnformaLlva l la posslblllLaL de Lenlr en compLe els resulLaLs
elecLorals en el momenL de modular la seva lnLervencl, posa l'accenL en el crlLerl de
garanLlr un equlllbrl enLre parLldarls l adversarls" del pro[ecLe soLmes a la consulLa
dels cluLadans en les dlverses manlfesLaclons de la campanya lnformaLlva (en
parLlcular, en els espals dels mlL[ans de comunlcacl publlcs). Conve fer noLar que
quan el Codl del Consell d'Luropa parla de parLldarls l adversarls" no es referelx
excluslvamenL als parLlLs pollLlcs sln que hl lnclou persones lndlvlduals l alLres
sub[ecLes. Ln aquesLa maLelxa llnla es poden clLar dos exemples de regulacl
normaLlva vlgenL dels sub[ecLes crldaLs a parLlclpar en la campanya lnformaLlva d'un
referendum: el 8eglamenL de l'ACCCM (AuLorlLaL lLallana per les CaranLles a les
Comunlcaclons) de l'abrll del 2011 desLlnaL als referendums lLallans d'aquell any, la
5cottlsb loJepeoJeoce 8lll de 2013 desLlnada al referendum d'Lsccla del 2014. Ln
ambds casos es poL comprovar que, sens per[udlcl de les dlferencles en elemenLs de
la regulacl concreLa, els sub[ecLes pollLlcs" (arL.2 del 8eglamenL lLalla) o



123

parLlclpanLs" (lott 2, 5cbeJole 4 Je lo 5cottlsb 8lll) en la campanya lnformaLlva dels
referendums esLan conflguraLs d'una manera noLablemenL amplla l oberLa. Ln el cas
lLalla sn: comlLe promoLor, forces pollLlques, l comlLes l assoclaclons amb lnLeres
especlflc en la consulLa. Ln el cas escoces sn: parLlLs, persones lndlvlduals, l enLlLaLs
soclals de dlferenL naLuralesa. A parLlr d'aquesLs anLecedenLs es poden Lrobar fonLs
d'lnsplracl per a la modlflcacl de la normaLlva espanyola l per a l'evolucl dels
crlLerls de la !unLa LlecLoral CenLral.

La campanya lnformaLlva dels referendums a la Llel caLalana 4/2010, com [a s'ha
avananL anLerlormenL, conLe algun elemenL nou, per no s'allunya galre dels
parameLres de la regulacl esLablerLa a la LC8M8 l a la LC8LC. ue feL, l'unlc aspecLe
nou es el que flgura als arLlcles 47, 48 l dlsposlcl addlclonal clnquena, es a dlr, la
conslderacl de la comlssl promoLora d'un referendum d'lnlclaLlva popular com a
sub[ecLe pollLlc de la campanya lnformaLlva l, com a Lal, LlLular del dreL a uLlllLzar
espals graLuiLs en els mlL[ans de comunlcacl de LlLularlLaL publlca en els Lermes
lndlcaLs en la clLada dlsposlcl addlclonal clnquena. er a la resLa, la regulacl, de
forma expressa o per remlssl expllclLa a la LC8LC, manLe els crlLerls prlnclpals de la
normaLlva espanyola enLre els quals cal desLacar el seguenL: nomes els grups pollLlcs
amb represenLacl parlamenLarla al arlamenL de CaLalunya Lenen dreL a uLlllLzar els
espals graLuiLs en els mlL[ans de comunlcacl de LlLularlLaL publlca. A la vlsLa d'aquesL
marc normaLlu, una nova conflguracl l una posslble ampllacl dels sub[ecLes de la
campanya lnformaLlva, que lmpllcarla a les forces pollLlques no parlamenLarles l a les
organlLzaclons soclals, queda com un repLe per a una evenLual modlflcacl de la Llel
4/2010 en la llnla dels crlLerls del Codl del Consell d'Luropa l de les regulaclons d'alLres
paisos anLerlormenL referenclades.

ulferenL es el LracLamenL que es dna als sub[ecLes de la campanya lnformaLlva en la
proposlcl de llel de consulLes no referendarles acLualmenL en LramlL al arlamenL de
CaLalunya. Ln aquesL senLlL l'arLlcle 10.3 esLablelx el seguenL: o el momeot Je lo
coovocottlo sbo Jobtlt oo tetmlol, oo sopetlot o J0 Jles, eo po les otqooltzocloos



124

soclols o ptofessloools lotetessoJes boo Je moolfestot lo volootot Je fotmot pott Jel
ptocs Je coosolto. La proposlcl de llel deflnelx el perfll d'aquesLes organlLzaclons
soclals l concreLa alguna de les seves funclons com la de formar parL de la Comlssl de
SegulmenL de la consulLa (arL. 10.2). Sens per[udlcl que la redaccl deflnlLlva de la llel
deLermlnl amb mes preclsl la parLlclpacl d'aquesLes organlLzaclons soclals en la
campanya lnformaLlva l Lambe la d'alLres sub[ecLes pollLlcs com els parLlLs
(especlalmenL en la uLlllLzacl d'espals graLuiLs en els mlL[ans publlcs de comunlcacl),
cal valorar poslLlvamenL que l'ordenamenL caLala es planLegl el LracLamenL [urldlc de la
campanya lnformaLlva d'una consulLa no referendarla amb un reconelxemenL expllclL
al feL que en aquesL Llpus de processos democraLlcs els parLlLs no poden ser l'unlc
sub[ecLe pollLlc sln que, preclsamenL per les caracLerlsLlques especlals de les
consulLes l dels referendums, alLres enLlLaLs l plaLaformes clvlques hl han de Lenlr
Lambe un proLagonlsme rellevanL.


7. La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es
[ur|d|ques de |a v|ctr|a de| "s|" | de| "no"


Les consequencles [urldlques que es puguln derlvar del resulLaL de la consulLa depenen
d'enLrada, bvlamenL, de la quesLl que hagl esLaL soLmesa a consulLa. Ln la mesura
que, com s'ha exposaL en l'aparLaL 4.1, la pregunLa que es formull a la consulLa admeL
LerlcamenL dlverses posslblllLaLs, les consequencles que puguln Lenlr els seus
resulLaLs es LracLen a conLlnuacl en funcl d'aquesLes opclons, que baslcamenL sn
Lres: pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, pregunLa en Lermes d'lnlclar el proces
legal per permeLre la lndependencla l pregunLa mulLlple, amb dlverses alLernaLlves.
lgualmenL, en la mesura que s'ha alludlL Lambe a la posslblllLaL de formular una
pregunLa que versl sobre la creacl d'un esLaL propl", es LracLaran aqul Lambe les
consequencles que es derlvarlen d'una pregunLa formulada en aquesLs Lermes.



123



7.1 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta sobre |a
|ndependnc|a de Cata|unya

7.1.1 PlpLesl de vlcLrla del sl"

Ln cas de vlcLrla de l'opcl sl" a una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de
CaLalunya, la prlmera quesLl que es planLe[a quanL a les seves consequencles es
l'obllgaLorleLaL o vlnculacl del resulLaL, aLes que la consulLa, LanL sl es produelx per la
vla de l'arL. 92 CL o asslmllades (convocaLrla dlrecLa per parL de l'LsLaL, convocaLrla
per la CenerallLaL per delegacl o Lransferencla de l'LsLaL o per vla de la Llel caLalana
de referendum), com sl es produelx per la vla d'una llel caLalana de consulLes no
referendarles, Le caracLer consulLlu.

AquesL caracLer consulLlu esLa expressamenL reconeguL a les llels que regulen les
dlverses modallLaLs de consulLa per vla de referendum (arL. 92 CL, arL. 12 Llel caLalana
4/2010) o per vla no referendarla (molL probablemenL, en la fuLura llel caLalana
42
,) que
es poden uLlllLzar en prlnclpl per celebrar la consulLa a CaLalunya. A parLlr d' aquesLa
naLuralesa consulLlva, l segons la lnLerpreLacl docLrlnal classlca", els poders publlcs
no esLarlen obllgaLs, en purlLaL, a acLuar o a orlenLar les seves declslons en la maLerla
concernlda per la consulLa segons el seu resulLaL. CuesLl dlferenL, s'apunLa Lambe des
d'aquesLa lnLerpreLacl classlca, es que pollLlcamenL resulLl molL dlflcll aparLar-se del
resulLaL expressaL en la consulLa popular. er el preu d'aquesL aparLamenL es
mesurarla en Lermes pollLlcs l no pas [urldlcs: alx es, es podrlen generar
responsablllLaLs pollLlques (baslcamenL elecLorals o en Lermes de dlmlssl) per acLuar

42
La llel de consulLes no referendarles s'esLa LramlLanL al arlamenL de CaLalunya, l per LanL no es poL
aflrmar deflnlLlvamenL la naLuralesa que s'aLorgara flnalmenL a aquesLes consulLes, per prevlslblemenL
se'ls reconelxera Lambe un caracLer consulLlu.




126

en senLlL no conforme al resulLaL de la consulLa, per aquesLes acLuaclons o declslons
conLrarles no podrlen ser lnvalldades per un Lrlbunal per aquesL moLlu (a dlferencla del
que succelrla en el cas dels referendums vlnculanLs, com sn per exemple els de
reforma consLlLuclonal o esLaLuLarla).

AquesLa lnLerpreLacl, no obsLanL, es quesLlonable. Sense necesslLaL d'anallLzar lo
exteoso els argumenLs que es poden addulr per posar-la en dubLe l flns l LoL conLradlr-
la, s'ha de remarcar que, en cas de consulLa popular sobre una declsl deLermlnada, el
prlnclpl democraLlc en que es basa el funclonamenL de l'LsLaL l leglLlma les seves
lnsLlLuclons l les declslons que prenen, conduelx necessarlamenL a reconelxer que la
volunLaL popular expressada dlrecLamenL sobre una deLermlnada quesLl ha de
prevaldre sobre el crlLerl que puguln Lenlr els rgans represenLaLlus l ha d'orlenLar la
seva acLuacl en aquesLa quesLl. Ln efecLe, quan es produelx l'expressl dlrecLa de la
volunLaL popular en un slsLema de govern represenLaLlu, la prlmera Le preferencla
sobre la que auLnomamenL puguln formar els rgans de govern, perque aquesLs
reben la seva leglLlmlLaL preclsamenL de la represenLacl de la poblacl. La declsl
popular dlrecLa ha de prevaldre sobre la de les lnsLlLuclons pollLlques, perque la
prlmera es mes propera a la fonL de la soblranla que la segona. L'alLra opcl (que
prevalgul la declsl dels represenLanLs sobre l'expressada dlrecLamenL pels
represenLaLs) resulLa lnaccepLable des del punL de vlsLa del prlnclpl democraLlc, flns l
LoL en el marc d'un slsLema de democracla represenLaLlva. reclsamenL el caracLer
excepclonal que Le en aquesL slsLema el pronunclamenL popular dlrecLe refora la
prlmacla que se ll ha de reconelxer respecLe de l'acLuacl, ordlnarla, de les lnsLlLuclons
represenLaLlves.

AquesLa es una de les ldees baslques que [au en el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de
Canada de 1998, quan sosLe que una ma[orla clara a favor de la secessl del Cuebec,
malgraL que la ConsLlLucl no ho preveu nl reconelx el dreL de secessl, obllgarla a la
lederacl l a les alLres provlncles a Lenlr en compLe aquesLa volunLaL l a negoclar amb



127

el Cuebec, perque aquesLa opcl gaudlrla d'una leglLlmlLaL democraLlca que la
lederacl haurla de reconelxer l de respecLar.

Ls poL sosLenlr, per LanL, que, malgraL el caracLer formalmenL consulLlu de la consulLa,
una vlcLrla del sl" a la pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de CaLalunya o la
consLlLucl d'un LsLaL propl generarla deures o consequencles [urldlques en relacl als
poders publlcs l els obllgarla a acLuar en correspondencla.

S'ha de dlsLlnglr a parLlr d'aqul, enLre les consequencles per a la CenerallLaL l per a
l'LsLaL. La CenerallLaL, d'una banda (arlamenL l Covern), esLarla obllgada a planLe[ar a
l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Ll resulLaL favorable a la lndependencla no produlrla
auLomaLlcamenL aquesL efecLe, sln que suposarla l'lnlcl d'un proces que haurla de
condulr cap aquesL resulLaL.

Ln aquesL senLlL, la CenerallLaL dlsposarla de dues grans opclons per planLe[ar la
quesLl a l'LsLaL: presenLar una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal, per la vla de l'arL.
168 CL, fenL us de la capaclLaL que ll reconelx la maLelxa ConsLlLucl (arL. 166 CL en
relacl a l'arL. 87.2 CL), o be planLe[ar una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL, al marge,
almenys en aquesLa fase, del procedlmenL de reforma consLlLuclonal, en conslderar
que s'esLa de feL davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ln el prlmer cas, la demanda
d'lndependencla es canallLzarla a Lraves del procedlmenL legal prevlsL, en Lermes d'una
revlsl consLlLuclonal, que segulrla els LramlLs prevlsLos a l'arL. 168 CL (l, en
correspondencla, als arL. 146 l 147 del 8eglamenL del Congres dels ulpuLaLs l arL. 138 l
139 del 8eglamenL del SenaL). AquesLa es, sens dubLe, la vlrLuL prlnclpal d'aquesLa vla:
el respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL. La conLraparLlda d'aquesL avanLaLge es que
en aquesL procedlmenL l'LsLaL gaudelx d'una capaclLaL de declsl al llarg del proces
que poL condulr, [a en un prlmer momenL, a la negaLlva a LracLar la lnlclaLlva de la
CenerallLaL (debaL en el le del Congres dels ulpuLaLs l en el SenaL per aprovar el
prlnclpl de reforma, per 2/3 parLs dels membres de les Cambres) l, despres, en cas de
prosperar la lnlclaLlva en aquesL prlmer momenL, a decldlr el conLlnguL flnal de la



128

proposLa (aprovacl parlamenLarla de la revlsl consLlLuclonal, per 2/3 parLs de les
noves cambres elegldes) l, flnalmenL, a raLlflcar-la perque enLrl en vlgor (referendum a
LoL l'LsLaL). Ln aquesLs Lres momenLs, l'LsLaL, a Lraves de dlverses lnsLancles, poL
negar-se a LramlLar la demanda formulada per la CenerallLaL, poL conflgurar
unllaLeralmenL el conLlnguL de la reforma l poL negar-se a raLlflcar el resulLaL de la
reforma consLlLuclonal aprovada en seu parlamenLarla. uavanL d'aquesLa posslble
slLuacl de bloquelg esLaLal, es podrla acLuar en els maLelxos Lermes que en cas de
negaLlva de l'LsLaL a la negoclacl, que s'examlna despres.

Com a segona posslblllLaL, la demanda per fer efecLlu el resulLaL de la consulLa es
planLe[arla a l'LsLaL al marge dels procedlmenLs legals prevlsLos en l'acLuallLaL. AquesLa
opcl podrla venlr moLlvada pel feL de creure que la vla de la revlsl consLlLuclonal no
es adequada per aquesLa demanda l que, en reallLaL, s'esLa davanL d'un proces
consLlLuenL nou, que no poL quedar consLreL per les prevlslons consLlLuclonals acLuals,
que no esLan pensades per aquesLa slLuacl. AquesLa vla a-legal presenLa preclsamenL
l' lnconvenlenL de slLuar-se al marge de la legallLaL, que poL lncldlr en el grau
d'accepLacl l de leglLlmlLaL amb que es percebl el proces, LanL a l'lnLerlor com en
l'escena lnLernaclonal. S'ha de dlr per que un procedlmenL extto leqem no lmpllca
necessarlamenL que slgul cootto leqem. Ln aquesL cas, la negoclacl enLre l'LsLaL l la
CenerallLaL podrla vehlcular-se a Lraves d'un proces de nou formaL, no prevlsL avul a
l'ordenamenL espanyol, en correspondencla al feL que no esLa prevlsLa Lampoc la
posslblllLaL de secessl, sense per[udlcl que el seu resulLaL flnal fos soLmes als
requerlmenLs que exlgelx la legallLaL, lnLerna l/o lnLernaclonal
43
. Ln aquesL cas, l'LsLaL
dlsposa Lambe d'una capaclLaL de bloquelg, que no cal que s'expressl a Lraves d'acLes
especlflcs o en momenLs processals concreLs, l que, a mes, es podrla basar en el feL de
que la demanda formulada per la CenerallLaL no seguelx els LramlLs legals perLlnenLs.

43
una revlsl consLlLuclonal (on el problema podrla raure en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL,
que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL) l el reconelxemenL lnLernaclonal per al nalxemenL del
nou esLaL.




129


Ln els dos casos, la CenerallLaL haurla d'lnlclar el proces l planLe[ar, per una vla o
l'alLra, la demanda de negoclaclons a l'LsLaL per arrlbar a la lndependencla, que en cas
de fracas podrla obrlr vles unllaLerals com la uul.

ues del punL de vlsLa de l'LsLaL, l una vegada planLe[aL el pro[ecLe per la CenerallLaL,
l'LsLaL esLarla obllgaL a obrlr el proces corresponenL a la vla lnlclada per CaLalunya: la
revlsl consLlLuclonal o be la negoclacl dlrecLa amb la CenerallLaL. Ln el prlmer cas,
aquesLa oberLura es auLomaLlca, l el Congres dels ulpuLaLs haurla de LracLar la quesLl
en una sessl plenarla l decldlr sl aprova (per 2/3) el prlnclpl de revlsl. Sl l'aprova, el
Lrasllada al SenaL, que ha de fer el maLelx, l sl Lambe resulLa aprovaL, es dlssolen les
CorLs, se celebren noves elecclons l les noves cambres debaLen l aproven (per 2/3) la
revlsl consLlLuclonal, que s'ha de soLmeLre flnalmenL a referendum a LoL l'LsLaL. L'lnlcl
del proces es auLomaLlc, per l'LsLaL el poL aLurar [a en la seva fase lnlclal, per la vla de
no aprovar en el plenarl de les cambres el prlnclpl de revlsl. Sl alx succels, o be sl es
produelx un bloquelg o una negaLlva esLaLal a conLlnuar-lo l arrlbar a una solucl
saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, s'esLarla davanL l'escenarl de
negaLlva esLaLal, que es LracLa a conLlnuacl.

Ln el segon cas, alx es, la demanda de negoclaclons dlrecLes de la CenerallLaL a l'LsLaL
per lmplemenLar el resulLaL de la consulLa, l pel cas que, com es probable, no esLlgul
preesLablerL abans el proces que haurlen de segulr, haurla de ser ob[ecLe a la seva
vegada d'una negoclacl enLre les dues parLs, per deLermlnar el momenL en que s'han
d'lnlclar, el seu calendarl, el seu formaL l procedlmenL l l'agenda dels Lemes a LracLar.
AquesLa negoclacl per esLrucLurar el proces de negoclacl per apllcar el resulLaL de la
consulLa poL ser mes o menys dlflcll en funcl del grau d'acord de l'LsLaL en la
celebracl de la consulLa, per es lmpresclndlble per donar forma al proces.

Ln cas que l'LsLaL no accepLl lnlclar aquesL proces negoclador, per negar valor
vlnculanL a la consulLa, per no reconelxer el seu resulLaL, per conslderar que ha de



130

segulr un procedlmenL legal dlferenL o per quesLlons dlrecLamenL de fons, el problema
que es planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca, l no [urldlca, l s'haurla de
resoldre per LanL a Lraves de mlL[ans pollLlcs, l no [urldlcs, encara que no s'ha de
descarLar la posslblllLaL d'acudlr a lnsLancles [urlsdlcclonals, sl escau, de caracLer
lnLernaclonal. LnLre els mlL[ans pollLlcs poL Lenlr un pes lmporLanL el recurs a la
medlacl lnLernaclonal, de Lal manera que alguns esLaLs l/o alguns organlsmes
lnLernaclonals o supranaclonals slguln crldaLs a acLuar prop de l'LsLaL (l de la
CenerallLaL) per faclllLar LanL l'oberLura del proces de negoclacl com el seu
desenvolupamenL, davanL les dlflculLaLs que es puguln produlr, sense excloure com a
darrera solucl vles unllaLerals com la uul.

AquesLa maLelxa solucl, en Lermes generals, es la que es podrla apllcar en cas de
bloquelg o negaLlva de l'LsLaL a avanar en el proces de revlsl consLlLuclonal l arrlbar
a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL de la consulLa, sl sha segulL aquesLa
vla. no resulLarla accepLable que el resulLaL de la consulLa es conslderes acomplerL
amb el mer lnlcl del procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, que poL quedar
lnLerrompuL quasl d'enLrada amb el rebulg del Congres dels ulpuLaLs o del SenaL, en el
debaL lnlclal. 1anL en aquesL supslL com en els alLres dlns d'aquesL procedlmenL en els
quals l'LsLaL poL negar-se a arrlbar a una solucl saLlsfacLrla d'acord amb el resulLaL
de la consulLa, pacLada amb la CenerallLaL, s'esLarla de feL davanL d'una negaLlva
esLaLal a negoclar, que generarla un problema pollLlc equlvalenL al que es produelx
Lambe en l'alLra vla posslble, l al qual s'haurla d'apllcar el maLelx Llpus de soluclons,
lnclosa en ulLlma lnsLancla la uul.

!unLamenL amb l'lnlcl del proces negoclador amb l'LsLaL, per una vla o l'alLra, l a banda
de les gesLlons especlflques que s'haguessln de reallLzar per aconsegulr una medlacl
lnLernaclonal que, sl fos necessarl, el faclllLes, la vlcLrla del sl" haurla de comporLar
una serle d'acLuaclons de la CenerallLaL en l'amblL lnLernaclonal, desLlnades a
aconsegulr el reconelxemenL del resulLaL de la consulLa, l'accepLacl l la presencla en
la comunlLaL lnLernaclonal l el suporL al proces de negoclacl amb l'LsLaL, que amb LoLa



131

probablllLaL, l flns l LoL en el cas que s'obrls amb un bon cllma, presenLarla problemes
que posslblemenL nomes es podrlen desencallar amb una lnLervencl de Lercers. Les
acclons de la CenerallLaL en aquesL senLlL l les posslbles acLuaclons dels acLors
lnLernaclonals seran LracLades en els lnformes relaLlus a les relaclons amb la comunlLaL
lnLernaclonal (lnforme n. 3) l a la lnLernaclonallLzacl del proces (lnforme n. 19).

u'alLra banda, caldrla Lambe una acLuacl de la CenerallLaL respecLe de les lnsLlLuclons
de la unl Luropea, per deLermlnar qulna es la poslcl de la unl davanL la
lndependencla de CaLalunya l per faclllLar l'admlssl com a nou socl comunlLarl o, en el
seu cas, deLermlnar l'esLaLus de CaLalunya respecLe de la unl. ALes que la poslcl de
la unl es forma a parLlr del dlaleg enLre les seves lnsLlLuclons, caldrla emprendre
acclons especlflques l probablemenL dlferenclades respecLe del arlamenL, de la
Comlssl l del Consell (esLaLs membres l resldencla). l alx abans flns l LoL de la
celebracl de la consulLa, amb la flnallLaL que aquesLa es pugul celebrar conelxenL la
poslcl de la unl. AquesLes quesLlons seran LracLades en l'lnforme relaLlu a les
relaclons amb la unl Luropea (lnforme n. 2).

7.1.2 PlpLesl de vlcLrla del no"

Ln cas de vlcLrla de l'opcl no" a una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla de
CaLalunya, la consequencla dlrecLa l lmmedlaLa es la de descarLar aquesLa alLernaLlva l,
per LanL, el rebulg que es planLegl cap lnlclaLlva en aquesL senLlL per parL de la
CenerallLaL.

AquesL resulLaL, per, no es poL lnLerpreLar com una opcl a favor del manLenlmenL de
l'stoto poo, encara que aquesL es l'efecLe lmmedlaL que es produelx, l, naLuralmenL,
Lampoc es poL enLendre en el senLlL que queden excloses per al fuLur modlflcaclons o
reformes del model acLual, que no poL quedar peLrlflcaL.




132

AquesL resulLaL de la consulLa no poL lmpedlr, doncs, el planLe[amenL de nous
pro[ecLes de reforma, llevaL del que ha esLaL rebuL[aL en la prpla consulLa. er flns l
LoL aquesLa opcl rebuL[ada no poL quedar proscrlLa a perpeLuiLaL, sln exclosa nomes
duranL un Lemps raonable. Ln efecLe, no es poL lmpedlr que en el fuLur es pugul Lornar
a planLe[ar la maLelxa quesLl, per no serla raonable fer-ho flns que hagl passaL un
cerL Lemps. La unlca referencla dlsponlble en el panorama comparaL recenL es la del
Cuebec, on el segon referendum va Lenlr lloc 13 anys despres del prlmer.

er valorar aquesL Lemps raonable" s'han de Lenlr en compLe al menys dos facLors: el
resulLaL de la consulLa (de Lal manera que com mes a[usLaL hagl esLaL el resulLaL, mes
posslblllLaLs Le de repeLlr-se la consulLa en un fuLur relaLlvamenL proper) l les ma[orles
o qurums que, en el seu cas, s'hagln exlglL (de manera que sl s'ha produiL una vlcLrla
del sl", lnsuflclenL per segons les regles de ma[orla l/o qurum esLablerLes, mes
posslblllLaLs l leglLlmlLaL Le la seva repeLlcl en un fuLur proper).

8es lmpedelx, en canvl, que es planLegln, per vla de consulLa o a Lraves d'alLres
procedlmenLs, alLres pro[ecLes de reforma, amb un conLlnguL dlferenL del que hagl
esLaL rebuL[aL en la consulLa. Ll senLlL d'aquesLs alLres pro[ecLes de reforma, alxl com
les vles per planLe[ar-los, es naLuralmenL una quesLl pollLlca, que s'haurla de valorar
pels parLlLs l per les lnsLlLuclons a parLlr del conLexL exlsLenL l les dlverses demandes en
presencla. Serla aconsellable que les forces pollLlques parLldarles de la lndependencla
dlsposessln d'aquesLes proposLes alLernaLlves per al cas que fracasses la proposLa
prlnclpal soLmesa a consulLa, per evlLar en la mesura del posslble el desconcerL que es
podrla produlr despres de la consulLa amb aquesL resulLaL. naLuralmenL, alx no
lmpllca haver de fer publlques amb anLelacl aquesLes proposLes alLernaLlves o
l'esLraLegla per a la gesLl d'un evenLual resulLaL advers.

llnalmenL, cal dlr que, en cas d'una vlcLrla del no" en la consulLa, probablemenL es
planLe[arlen consequencles de caracLer pollLlc, LanL per al Covern com per a les forces
lmpulsores de l'opcl que hagl esLaL perdedora, la magnlLud l el senLlL de les quals



133

dependrlen en gran parL dels resulLaLs concreLs de la consulLa. Ls facll d'lmaglnar que
aquesLes consequencles pollLlques es planLe[arlen LanL per parL de les forces pollLlques
que haguessln obLlnguL la vlcLrla a la consulLa com Lambe, lnLernamenL l a lnsLancla
prpla, per parL de les forces que haguessln perduL.


7.2 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta sobre |a
|ndependnc|a de Cata|unya amb c|usu|a de sa|vaguarda

7.2.1 PlpLesl de vlcLrla del sl"

Ln cas d'un resulLaL de la consulLa favorable a una pregunLa sobre la lndependencla de
CaLalunya formulada amb clausules de salvaguarda de la legallLaL, o en Lermes d'lnlclar
el proces legal per assollr un LsLaL lndependenL, la consequencla lmmedlaLa serla
l'obllgacl del arlamenL de CaLalunya de presenLar una lnlclaLlva de revlsl
consLlLuclonal per consLlLulr un LsLaL lndependenL.

A parLlr d'aqul, es d'apllcacl el que [a s'ha dlL en l'aparLaL anLerlor, respecLe d'un
resulLaL favorable a una pregunLa de caracLer dlrecLe sobre la lndependencla, per al
cas que se seguelxl la prlmera de les vles lndlcades (la revlsl consLlLuclonal). L'unlca
dlferencla conslsLelx que aqul algu podrla conslderar que el resulLaL de la consulLa
queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl l
el conseguenL lnlcl formal del proces, encara que aquesL quedes barraL
lmmedlaLamenL despres, amb el rebulg del Congres l/o del SenaL per aprovar el
prlnclpl de revlsl.

AquesLa lnLerpreLacl formallsLa, per, no poL sosLenlr-se serlosamenL. Ln efecLe, no
delxarla de consLlLulr un frau, l ser vlsL alxl a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal, que un
pronunclamenL ma[orlLarl de la poblacl de CaLalunya a favor de la lndependencla en
una consulLa que a mes ha esLaL molL dlflcll de reallLzar, es venLlll amb una slmple



134

negaLlva d'enLrada per parL de l'LsLaL, que Lanqul deflnlLlvamenL la quesLl. Ls evldenL
que, per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la consulLa es planLe[a
essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya. AquesLa es la quesLl subsLanLlva
que es debaL, que prlma claramenL sobre els aspecLes procedlmenLals. llns l LoL en el
cas hlpoLeLlc d'una pregunLa complexa l confusa, es molL probable que les opclons pel
sl" l pel no" s'acabessln ldenLlflcanL amb poslclons favorables o conLrarles a la
lndependencla, de Lal manera que al flnal el voL, en reallLaL, es donarla enLre dues
alLernaLlves slmples l clares. Ln el cas d'una pregunLa en Lermes d'lnlcl del proces, que
no es nl complexa nl confusa, aquesLa ldenLlflcacl es mes que probable l l'expressl
de la volunLaL popular que derlves de la consulLa Llndrla Lambe un senLlL molL clar,
cenLraL en el feL subsLanLlu de la lndependencla. La pressl d'aquesL resulLaL es farla
senLlr, sens dubLe, en LoL el procedlmenL, que no es podrla venLllar amb una slmple
negaLlva de l'LsLaL a la lnlclaLlva de la reforma. Sl aquesL fos el cas, la slLuacl s'haurla
de LracLar com en l'escenarl del rebulg a obrlr la negoclacl, l s'hl haurlen d'apllcar els
remels adlenLs, de caracLer essenclalmenL pollLlc l amb un forL componenL
lnLernaclonal.

Alx maLelx es poL sosLenlr sl el bloquelg aparelx en fases posLerlors del procedlmenL
de revlsl. Cue s'lnlcli el procedlmenL no suposa necessarlamenL que aquesL acabl en
un resulLaL que saLlsfacl l'LsLaL l la CenerallLaL, congruenL amb la volunLaL expressada
en la consulLa. Sl resulLa lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL
de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el
seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL
nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en l'alLre supslL que s'ha
examlnaL en l'aparLaL anLerlor, amb les maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL
reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de la consulLa per vla de reforma
consLlLuclonal.

er aquesL moLlu, l Lambe per fer fronL a les dlflculLaLs l bloque[os que prevlslblemenL
farlen aparlcl en el proces de revlsl consLlLuclonal, caldrla que la CenerallLaL lnlcles



133

Lambe les acLuaclons de caracLer lnLernaclonal l davanL de la unl Luropea l els seus
esLaLs membres que s'han lndlcaL en l'aparLaL anLerlor.

Amb aquesLes conslderaclons, s'ha de concloure que no exlsLelxen dlferencles
essenclals enLre les consequencles que es derlven del sl" en una consulLa amb una
pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla l en una alLra pregunLa formulada amb
clausules de salvaguarda de la legallLaL o en Lermes d'lnlcl del proces per assollr aquesL
maLelx ob[ecLlu.

7.2.2 PlpLesl de vlcLrla del no"

Ln cas d'una vlcLrla del no" en una consulLa amb una pregunLa formulada en Lermes
d'lnlcl del proces que conduelxl a la lndependencla, la consequencla lmmedlaLa l
dlrecLa es que la CenerallLaL no podrla presenLar la lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal
al Congres dels ulpuLaLs.

Ln aquesL cas ens remeLem a les conslderaclons que s'han feL en la hlpLesl del no"
respecLe d'una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, aLes que no hl ha dlferencles
enLre els dos supslLs.


7.3 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb pregunta m|t|p|e

Ln la hlpLesl d'una consulLa amb pregunLa mulLlple la prlmera quesLl que sorgelx, en
un cas com el presenL, es la de deLermlnar qulna es l'opcl que resulLa guanyadora, sl
cap d'elles obLe la ma[orla absoluLa dels voLs emesos. Alx es alxl perque, en el nosLre
cas, l Lal com s'ha expllcaL en l'aparLaL anLerlor, les opclons que es presenLarlen no sn
slmeLrlques l homogenles, de Lal manera que la comblnacl dels resulLaLs a favor de
cada una d'elles poL no reflecLlr una volunLaL popular clara en Lorn de les declslons
baslques sobre la conflguracl del model pollLlc que es propugna per al fuLur.



136


Ln efecLe, sl les quaLre opclons a consulLar fossln: (l) manLenlmenL de l'stoto poo, (ll)
LsLaL federaL, (lll) LsLaL confederaL l (lv) lndependencla, aparelxen al menys dos Llpus
de problemes. Ln prlmer lloc, hl ha alLernaLlves que admeLen concreclons dlverses
(especlalmenL, LsLaL federaL l LsLaL confederaL). llns l LoL l'opcl pel manLenlmenL de
l'stoto poo no es podrla enLendre com una lmposslblllLaL de procedlr a cerLes reformes
o canvls en l'LsLaL auLonmlc acLual. Alx fa que la vlcLrla d'alguna d'aquesLes
opclons Llngul despres una concrecl molL dlflcll en proposLes posLerlors. er evlLar
aquesL problema, cada una d'aquesLes grans opclons haurla d'anar acompanyada d'un
programa mlnlm que concreLes al menys les llnles mesLres de les reformes a
emprendre, la qual cosa fa la consulLa enormemenL complexa, com [a s'ha dlL.

l en segon lloc, cerLes comblnaclons de voLs a favor de les dlverses opclons poden fer
lnvlable pollLlcamenL el resulLaL de la consulLa. ensem, per exemple, en una hlpLesl
en la que guanya en nombre de voLs l'opcl stoto poo, per la suma de les alLres Lres
es superlor. AquesL resulLaL (l qualsevol alLre en el que la suma de voLs de les opclons
no guanyadores slgul superlor a la de la guanyadora flnal) Le una gesLl lmposslble l
farla compleLamenL lnuLll, l flns l LoL perLorbadora, la consulLa. AlLres comblnaclons de
resulLaLs poden Lambe dlflculLar enormemenL una expressl clara de la volunLaL
popular, fenL fracassar l'ob[ecLlu essenclal de la consulLa, que es permeLre que el poble
de CaLalunya decldelxl sobre el seu fuLur pollLlc. AquesLes dlflculLaLs nomes es podrlen
obvlar sl una de les opclons assolls una ma[orla absoluLa dels voLs emesos. Cue es
produelxl aquesL feL, per, es lmposslble de predlr, d'una banda, l, d'una alLra, no es
convenlenL exlglr [urldlcamenL que es produelxl aquesLa ma[orla per conslderar que
una opcl ha esLaL guanyadora, com s'ha dlL en l'aparLaL 4.4.

Ln qualsevol cas, la vlcLrla d'alguna de les opclons que no fos la lndependencla o el
manLenlmenL de lstoto poo (alx es, les opclons a favor de l'LsLaL federaL o de l'LsLaL
confederaL) suposarla expressar el suporL popular a l'lnlcl d'un proces de reformes
(probablemenL de caracLer consLlLuclonal, segons l'abasL de les proposLes lnlclals en



137

que es concreLes cada una), el resulLaL del qual es deLermlnarla preclsamenL a Lraves
d'aquesL proces, baslcamenL a Lraves de la negoclacl enLre els dlversos parLlLs pollLlcs
en el doble amblL esLaLal l caLala, l que probablemenL haurla de ser soLmes a
referendum amb posLerlorlLaL (sl la reforma suposes una modlflcacl de l'LsLaLuL
d'AuLonomla de CaLalunya l/o de la ConsLlLucl). Sl el resulLaL de la consulLa fos a
favor de la lndependencla (amb les dlflculLaLs per conslderar quan es produelx una
vlcLrla" d'una opcl , que es un problema comu a LoLes les alLernaLlves, com [a s'ha
dlL), les consequencles serlen les que s'han examlnaL, en la hlpLesl d'una pregunLa
sobre nomes dues opclons.

La manera d'evlLar, almenys relaLlvamenL, els problemes que presenLa la consulLa amb
pregunLa mulLlple manLenlnL per la posslblllLaL de dlverses opclons, es uLlllLzanL un
slsLema com el del voL alLernaLlu que permeLl l'agregacl de les preferencles dels
voLanLs en els Lermes examlnaLs a l'aparLaL 4.1.3. Ln aquesL supslL, sl Lrlomfava el sl"
a la lndependencla esLarlem en l'escenarl que s'examlna en l'aparLaL precedenL. Sl
Lrlomfava qualsevol alLra opcl, esLarlem davanL de l'escenarl que s'ha lndlcaL per al
cas de la pregunLa mulLlple, caracLerlLzaL per la dlflculLaL d'lnLerpreLar l apllcar, en el
seu cas, el resulLaL produiL. A mes, aquesLes opclons afecLen la volunLaL pollLlca no Lan
sols dels caLalans, sln Lambe del LoLs els cluLadans espanyols als quals no s'haurla
consulLaL encara sobre el seu acord o no amb aquella opcl guanyadora.


7.4 Les conseqnc|es d'una consu|ta amb una pregunta per un "Lstat prop|"

Ll que s'ha dlL flns ara resulLa apllcable a l'opcl de la consLlLucl de CaLalunya en un
LsLaL lndependenL. Cal conslderar ara la hlpLesl que la consulLa conLlngul una
pregunLa, Lambe dlrecLa, sobre la consLlLucl de CaLalunya en LsLaL propl". LnLre les
dues opclons hl ha maLlsos lmporLanLs, que poden lncldlr en les consequencles que es
derlvln d'una hlpoLeLlca vlcLrla del sl" a una o alLra d'aquesLes alLernaLlves.




138

Ln efecLe, sl la pregunLa fos dlrecLamenL sobre la lndependencla", l'expressl de la
volunLaL popular en cas de vlcLrla d'aquesLa opcl serla clara l no oferlrla cap dubLe,
en el senLlL de demanar un LsLaL lndependenL. Sl la pregunLa es formules en Lermes de
consLlLucl d'un LsLaL propl", la vlcLrla del sl" lmpllcarla la demanda d'un canvl
profund en lstoto poo acLual de CaLalunya (comunlLaL auLnoma dlns de l'LsLaL
auLonmlc acLual, dlssenyaL per la CL 78 l l'LAC 06), per delxarla la porLa oberLa a
alLernaLlves dlferenLs: LsLaL lndependenL, LsLaL confederaL amb Lspanya, l flns l LoL
LsLaL federaL dlns d'una federacl espanyola. S'han de fer aqul dues observaclons:
d'una banda, l en LoL cas, el pronunclamenL ma[orlLarl a favor d'un LsLaL propl"
lmpllcarla una demanda de canvl profund respecLe del model acLual l l'exlgencla d'lnlcl
d'un proces de negoclacl amb l'LsLaL, per desembocar en algun dels Lres escenarls
esmenLaLs. no Llndrla senLlL nl serla accepLable un slmple canvl nomlnal (per exemple,
de comunlLaL auLnoma" a LsLaL", o la denomlnacl formal de l'esLrucLura LerrlLorlal
consLlLuclonal acLual com LsLaL federal"), que serla percebuL, amb ra, com un frau.
Caldrlen, per LanL, reformes profundes respecLe del model acLual, que augmenLessln
de manera slgnlflcaLlva, en quallLaL l en quanLlLaL, l'auLogovern de CaLalunya l les seves
esLrucLures d'LsLaL. Ln aquesL proces de negoclacl serlen apllcables les maLelxes
conslderaclons que s'han feL mes amunL sobre l'opcl de l'LsLaL lndependenL, encara
que en aquesL cas la dlmensl lnLernaclonal podrla quedar reduida de manera
slgnlflcaLlva o flns l LoL desaparelxer.

u'alLra banda, l malgraL que els Lres escenarls lndlcaLs (LsLaL lndependenL, LsLaL
confederaL l LsLaL federaL) podrlen conslderar-se posslbles l congruenLs amb un
resulLaL de la consulLa favorable a la creacl d'un LsLaL propl", s'ha de posar en relleu
que, en la culLura pollLlca espanyola l caLalana, el Lerme LsLaL propl" s'enLen mes en
Lermes d'LsLaL lndependenL" que d'LsLaL federaL" o flns l LoL que d'LsLaL
confederaL", de Lal manera que sl flnalmenL la solucl fos alguna d'aquesLes dues
darreres, almenys un secLor dels voLanLs del sl" a l'LsLaL propl es podrlen senLlr
defraudaLs o no reconeguLs flnalmenL en l'opcl per la qual van voLar. er
lmplemenLar qualsevol d'aquesLes dues soluclons, no obsLanL, es requerlrla un



139

referendum de revlsl consLlLuclonal (aLes que l'apllcacl d'aquesLs models suposa una
modlflcacl consLlLuclonal profunda, molL probablemenL per la vla de la revlsl de l'arL.
168 CL) com a punL flnal del proces, l en aquesL referendum LoLs els voLanLs podrlen
Lornar a expressar la seva poslcl.


7.S Conc|us|ons

Les consequencles de la consulLa depenen d'enLrada de la pregunLa que es presenLl als
elecLors.

La vlcLrla del sl" en una consulLa amb una pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla
de CaLalunya, malgraL que els referendums l les consulLes sn [urldlcamenL
consulLlus", genera no solamenL consequencles pollLlques lnnegables, sln Lambe
deures o consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs lmpllcaLs. el que fa a
la CenerallLaL, esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL el pro[ecLe de secessl. Po podrla
fer presenLanL una lnlclaLlva de reforma consLlLuclonal o be planLe[anL una negoclacl
dlrecLa amb l'LsLaL al marge del procedlmenL de reforma consLlLuclonal. La prlmera
alLernaLlva Le l'avanLaLge pollLlc l [urldlc propl del respecLe escrupols a la legallLaL
vlgenL, Le l'lnconvenlenL que l'LsLaL poL bloque[ar el proces, feL que obllgarla a acudlr a
soluclons pollLlques, lnclosa la medlacl lnLernaclonal, l donarla pas a la posslblllLaL
d'emprar vles alLernaLlves, com la uul. Sl la CenerallLaL esLlma que la vla de la reforma
consLlLuclonal no es adequada l que en reallLaL s'esLa davanL d'un proces consLlLuenL
nou, podrla lnsLar la negoclacl amb l'LsLaL a Lraves d'un proces de nou formaL.
1anmaLelx, es planLe[a Lambe en aquesL cas sl la formallLzacl del resulLaL d'aquesL
proces s'ha de fer o es poL fer per la vla legal exlsLenL (reforma de la ConsLlLucl). Ln
cas d'opLar per formallLzar-lo mlL[ananL una reforma consLlLuclonal, el problema rau
en el referendum flnal, obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de
l'LsLaL.




140

Ln LoL cas, la CenerallLaL haurla de promoure Lambe una serle d'acLuaclons en l'amblL
lnLernaclonal l de la unl Luropea, desLlnades a aconsegulr el suporL al proces
negoclador amb l'LsLaL, lnclosa la dlsposlcl a una posslble medlacl, l'accepLacl l la
presencla en la comunlLaL lnLernaclonal, l l'admlssl de CaLalunya com a nou socl de la
unl Luropea o, en el seu cas, a deLermlnar l'esLaLus de CaLalunya flns la seva adhesl.

L'LsLaL espanyol, per la seva banda, en cas de vlcLrla del sl" haurla d'accepLar obrlr el
proces negoclador. Ln cas de negaLlva, o de rebulg lnlclal o de bloquelg sl s'uLlllLza la
vla de la reforma consLlLuclonal, el problema que es planLe[a es de naLuralesa
essenclalmenL pollLlca l s'haurla de resoldre a Lraves de mlL[ans pollLlcs, lnclosa la
medlacl lnLernaclonal.

La vlcLrla del no" en aquesL maLelx Llpus de consulLa no es poL lnLerpreLar com una
slmple opcl pel manLenlmenL de lstoto poo, que no poL quedar peLrlflcaL. AquesL
resulLaL no podrla lmpedlr el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma l, flns l LoL,
despres d'un Lemps raonable, nous pro[ecLes de consulLa sobre la creacl d'un LsLaL
lndependenL.

Ln una consulLa amb una pregunLa formulada amb clausules de salvaguarda de la
legallLaL o com un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per lnlclar el proces per
consLlLulr CaLalunya com un LsLaL lndependenL, la consequencla lmmedlaLa de la
vlcLrla del sl" serla l'obllgacl del arlamenL de presenLar una lnlclaLlva de revlsl
consLlLuclonal per assollr aquesL ob[ecLlu. A parLlr d'aqul serla d'apllcacl el que s'ha
dlL respecLe de la pregunLa dlrecLa, en l'escenarl de la negoclacl segons la vla legal
exlsLenL. La dlferencla rau en el feL que algu poL conslderar que el resulLaL de la
consulLa queda acomplerL amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la
ConsLlLucl, que podrla ser rebuL[ada d'lnlcl pel Congres l/o el SenaL. AquesLa
lnLerpreLacl formallsLa no poL sosLenlr-se serlosamenL l serla percebuda com un frau,
a l'lnLerlor l a l'escena lnLernaclonal. Ln cas de negaLlva de l'LsLaL a lnlclar el proces de
negoclacl o de bloquelg posLerlor al llarg d'aquesL proces, esLarlem davanL el maLelx



141

escenarl de bloquelg que s'ha LracLaL respecLe de la pregunLa dlrecLa l serlen
d'apllcacl les maLelxes soluclons.

Ln LoL cas, cal assenyalar que per sobre de la concreLa formulacl de la pregunLa, la
consulLa es planLe[arla essenclalmenL sobre la lndependencla de CaLalunya, donanL
prlmacla claramenL a la quesLl subsLanLlva sobre la procedlmenLal. Sl resulLes
lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del procedlmenL de revlsl
consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l es podrla obrlr, en el seu cas,
una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls
en reallLaL la maLelxa slLuacl que es donarla en el cas de la pregunLa dlrecLa, amb les
maLelxes dlflculLaLs l problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el
resulLaL de la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.

Ln una consulLa amb resposLes mulLlples, els resulLaLs, llevaL que es produelxl una
ma[orla absoluLa a favor d'alguna de les opclons, poden ser de molL dlflcll lnLerpreLacl
l la seva lmplemenLacl, en consequencla, poL resulLar molL problemaLlca.

Sl la pregunLa es referls a la creacl d'un esLaL propl" l en aquesLa locucl es
conslderessln lncloses frmules federals o confederals, la lmplemenLacl del sl"
exlglrla una reforma de la ConsLlLucl, molL probablemenL per la vla agreu[ada de
reforma l, per LanL, amb un nou referendum en el qual els voLanLs podrlen Lornar a
voLar.


8. V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega|

8.1 Consu|tes m|t[anant votac| per v|es a|ternat|ves

L'lnforme sobre la consulLa, elaboraL per l'lnsLlLuL d'LsLudls AuLonmlcs el mar del
2013, assenyala que una negaLlva de l'LsLaL a convocar una consulLa, a auLorlLzar-la o a



142

permeLre que es reallLzl obrlrla a la CenerallLaL la posslblllLaL d'emprar, leglLlmamenL
des d'una perspecLlva pollLlca, vles alLernaLlves de convocaLrla de consulLes, a Lraves
de consulLes no oflclals o elecclons pleblsclLarles, que podrlen ser lmplemenLades
mlL[ananL declaraclons unllaLerals del arlamenL.

ues de la CenerallLaL l amb el suporL de la ma[orla d'a[unLamenLs de CaLalunya es
podrla organlLzar una consulLa al marge de les dlsposlclons legals de l'LsLaL l de les de
la CenerallLaL (sl aquesLes darreres han esLaL suspeses pel 1rlbunal ConsLlLuclonal a
lnsLancles del govern cenLral). Ls LracLarla d'apllcar la legallLaL caLalana malgraL la seva
suspensl.

una posslble alLernaLlva conslsLlrla en que l'organlLzacl de la consulLa correspongues
excluslvamenL a enLlLaLs de la socleLaL clvll, malgraL compLar amb el suporL lndlrecLe
de la CenerallLaL l dels a[unLamenLs.

Lls lnconvenlenLs d'aquesLs escenarls sn clars: confronLacl fronLal amb l'LsLaL sl
s'empra la prlmera de les vles esmenLades, facll campanya de despresLlgl des dels
acLors l lnsLlLuclons conLrarls a la consulLa per la seva lnuLlllLaL" (presenLada com a
lllegal l anLlconsLlLuclonal), prevlslble escassa o lnsuflclenL parLlclpacl, desleglLlmacl
dels resulLaLs -Lambe en l'esfera lnLernaclonal-, problemes loglsLlcs d'organlLzacl, eLc.

Lls lnconvenlenLs esmenLaLs desaconsellen aquesL escenarl alLernaLlu.


8.2 L|ecc|ons p|eb|sc|tr|es

Cal comenar per preclsar que el concepLe d'elecclons pleblsclLarles es de caracLer
pollLlc l no [urldlc. ulL en alLres paraules, la naLuralesa pleblsclLarla d'unes elecclons no
ve deLermlnada per l'ordenamenL [urldlc sln per les clrcumsLancles pollLlques l per la
poslcl dels acLors, especlalmenL les lnsLlLuclons l els parLlLs, que lnLervenen en el



143

desenvolupamenL dels comlcls. Ln aquesL senLlL unes elecclons pleblsclLarles serlen
aquelles que en Lermes pollLlcs Llndrlen com a ob[ecLlu essenclal conelxer l'oplnl de
l'elecLoraL al volLanL d'una deLermlnada proposLa pollLlca de gran Lranscendencla
general. Ln l'acLual conLexL pollLlc de CaLalunya unes elecclons podrlen Lenlr caracLer
pleblsclLarl sl un cop convocades les elecclons pel resldenL de la CenerallLaL els parLlLs
les afronLaven en els seus programes l en la campanya elecLoral amb l'ob[ecLlu pollLlc
fonamenLal d'obLenlr de l'elecLoraL un pronunclamenL clar sobre la lndependencla de
CaLalunya.

Ln efecLe, sl es consLaLa de manera lnconLroverLlble la lmposslblllLaL de fer el
referendum o la consulLa sobre la lndependencla de CaLalunya per les vles legals
anLerlormenL exposades com a consequencla del relLeraL capLenlmenL conLrarl de les
lnsLlLuclons de l'LsLaL, la vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles es revela com la
mes adlenL per poder conelxer la poslcl dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya
sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. A aquesL propslL es poden lnvocar argumenLs de
legallLaL, d'eflcacla l de respecLe al prlnclpl democraLlc.

ComenanL per les raons de legallLaL, no hl cap mena de dubLe que el resldenL de la
CenerallLaL, de conformlLaL amb l'arLlcle 73 de l'LsLaLuL, Le la faculLaL de convocar
elecclons en el momenL que ho esLlml oporLu soLa la seva excluslva responsablllLaL l
amb els unlcs requerlmenLs d'una dellberacl prevla del Covern l de no fer-ho sl hl ha
en LramlL una mocl de censura al arlamenL l sl no ha LranscorreguL un any des de la
darrera dlssolucl anLlclpada de la cambra. Mes enlla dels que s'acaben d'lndlcar, no hl
ha, per LanL, llmlLs a la poLesLaL de convocar elecclons per parL del resldenL de la
CenerallLaL l aquesL poL exerclr-la llluramenL en Lermes pollLlcs, flns l LoL amb la
lnLencl que els comlcls assolelxln un caracLer pleblsclLarl. Ln qualsevol cas, el decreL
de convocaLrla haurla de ser ldenLlc al de les anLerlors elecclons ordlnarles, [a que en
Lermes [urldlcs nomes hl han elecclons ordlnarles, l en aquesL senLlL s'haurla de llmlLar
subsLanclalmenL a esLabllr la dlssolucl del arlamenL l la daLa dels comlcls (enLre 40 l
60 dles a parLlr de la convocaLrla) l a fer consLar la dellberacl prevla del Covern. el



144

seu caracLer legal aquesLa vla alLernaLlva oferelx, en comparacl amb la vla de les
consulLes a-legals o no oflclals, els avanLaLges de ser respecLuosa amb la legallLaL, com
exlgelx la 8esolucl 3/x del arlamenL, l de garanLlr-ne la vlablllLaL pracLlca, la
parLlclpacl de LoLs els cluLadans sense dlflculLaLs Lecnlques de cap Llpus l la
lmposslblllLaL de la desleglLlmacl dels resulLaLs.

La vla alLernaLlva de les elecclons pleblsclLarles sembla Lambe poLenclalmenL mes
eflca que la vla de la medlacl lnLernaclonal com a lnsLrumenL per sorLlr de l'aLzucac
provocaL per la negaLlva de l'LsLaL a fer posslble la reallLzacl d'una consulLa
soblranlsLa a CaLalunya. Ln canvl, la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles
permeLrla amb lmmedlaLesa, slmpllclLaL l rapldesa conelxer la volunLaL del poble de
CaLalunya sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu.

llnalmenL, el respecLe al prlnclpl democraLlc aconsella lgualmenL aLorgar la prlorlLaL a
les elecclons pleblsclLarles com a vla alLernaLlva davanL la lmposslblllLaL de fer un
referendum o una consulLa. Ln aquesL cas, la preferencla per la vla de les elecclons
pleblsclLarles es conLraposa a la vla del recurs dlrecLe l lmmedlaL a una ueclaracl
unllaLeral d'lndependencla (uul) feLa pel arlamenL de CaLalunya eleglL el 23 de
novembre de 2012. 8especLe a alx, cal observar d'enLrada que l'lnforme de l'lLA
sobre la consulLa en cap momenL consldera la uul del arlamenL com una vla
alLernaLlva a les elecclons pleblsclLarles. Ans el conLrarl, l'lnforme esmenLaL esLlma que
la uul del arlamenL ha de ser, sl escau, l'lnsLrumenL que, amb posLerlorlLaL a les
elecclons pleblsclLarles, formallLzl o lmplemenLl la volunLaL popular derlvada dels
resulLaLs elecLorals.

1anmaLelx, en el debaL pollLlc l medlaLlc s'ha slLuaL en ocaslons la uul del arlamenL
com a posslble prlmera alLernaLlva davanL la lnvlablllLaL de convocar un referendum o
una consulLa l, per LanL, es perLlnenL LracLar aqul aquesLa quesLl. uoncs be, no sembla
que el arlamenL acLual, eleglL, el 23 de novembre de 2012, Llngul en prlnclpl, l sens
per[udlcl del que s'apunLa al flnal de l'aparLaL 8.3, la leglLlmlLaL democraLlca per



143

adopLar una declsl de la Lranscendencla d'una uul, enLesa com a prlmera vla
alLernaLlva davanL la lmposslblllLaL de celebrar un referendum o una consulLa. La ra
es clara: les elecclons del 23 de novembre de 2012 no van ser unes elecclons
pleblsclLarles en els Lermes deflnlLs anLerlormenL. Ln efecLe, malgraL que un dels elxos
prlnclpals de la campanya elecLoral fos el debaL sobre el fuLur pollLlc collecLlu de
CaLalunya, l'ob[ecLlu pollLlc fonamenLal dels comlcls no va ser demanar als cluLadans
un pronunclamenL clar sobre la lndependencla de CaLalunya. A mes, les proposLes de
fuLur en l'anomenaL elx naclonal de la campanya expressaven una dlversa plurallLaL
d'opclons enLre els parLlLs favorables d'alguna manera a l'exerclcl del dreL a decldlr de
CaLalunya l anaven des de l'lndependenLlsme lnequlvoc a la relvlndlcacl de l'LsLaL
propl amb un perfll concepLual menys precls passanL per la reforma consLlLuclonal en
senLlL federal amb maLlsos dlversos. Ln deflnlLlva, encara que es pugul aflrmar que al
arlamenL hl ha acLualmenL una ma[orla clara a favor de l'exerclcl del dreL a decldlr de
CaLalunya (107 dlpuLaLs, compLanL Clu, L8C, SC, lCv l la Cu) l una ma[orla absoluLa
soblranlsLa (74 dlpuLaLs, compLanL Clu, L8C l la Cu), els anLecedenLs exposaLs de les
elecclons del 23 de novembre no permeLen sosLenlr que els elecLors van donar un
mandaL a la Cambra per fer una ueclaracl unllaLeral d'lndependencla. Ls slmpLomaLlc
en aquesL senLlL que la ueclaracl 3/x del arlamenL no pre[uL[a el resulLaL flnal de
l'exerclcl del dreL a decldlr, sln que aquesL sera el que Jetetmlol lexptessl Je lo
volootot popolot en un marc amb garanLla de lo plotolltot l el tespecte Je totes les
opcloos. AquesL marc serla el de la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles l per
aquesL moLlu aquesLa vla alLernaLlva es, per respecLe al prlnclpl democraLlc, el pas
prevl necessarl per a la uul del arlamenL.


8.3 Dec|arac|ons un||atera|s d'|ndependnc|a (DUI)

1al com s'acaba d'exposar, l a reserva del que despres es dlra, una uul del arlamenL
de CaLalunya Le, a crlLerl d'aquesL Consell, un caracLer lnsLrumenLal com a culmlnacl
de la vla alLernaLlva oberLa mlL[ananL la celebracl d'unes elecclons pleblsclLarles el



146

resulLaL de les quals fos ma[orlLarlamenL favorable a les forces pollLlques parLldarles de
la lndependencla de CaLalunya. LsLablerL aquesL elemenL l aflrmada la leglLlmlLaL
democraLlca del arlamenL de CaLalunya per aprovar una uul despres d'unes elecclons
pleblsclLarles, celebrades com a alLernaLlva a la lmposslblllLaL de fer un referendum o
una consulLa l en un marc de plena lllberLaL per a defensar qualsevol opcl, perLoca
anallLzar l'encalx [urldlc d'aquesLa flgura.

Abans, per, cal fer una breu referencla a l'lnsLrumenL parlamenLarl l al procedlmenL
per aprovar la uul al arlamenL de CaLalunya. Lls lnsLrumenLs podrlen ser dos: la
proposLa de resolucl presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls
favorables a la uul (arLs. 143 l 146 del 8eglamenL), el pro[ecLe de llel presenLaL pel
Covern o la proposlcl de llel presenLada con[unLamenL per LoLs els grups
parlamenLarls favorables a la uul (arLs. 100 l seguenLs del 8eglamenL). Ll conLlnguL de
la uul no ha de ser massa llarg en la seva parL dlsposlLlva [a que baslcamenL s'ha de
llmlLar a reflecLlr la volunLaL de consLlLulr CaLalunya com a LsLaL lndependenL, LenlnL
en compLe, a mes, que la uul haura d'anar acompanyada el maLelx dla o en els dles
lmmedlaLamenL posLerlors de dlverses declslons parlamenLarles relaLlves al marc
[urldlc de la Lranslcl (ConsLlLucl provlslonal, successl de normes, enLre d'alLres).
L'avanLaLge de la proposLa de resolucl es la seva raplda LramlLacl en una sola sessl
plenarla en la qual en poc mes d'una hora podrlen lnLervenlr el Covern l LoLs els grups
parlamenLarls per flxar la seva poslcl sobre la uul. L'lnconvenlenL de la proposLa de
resolucl es que dna com a resulLaL una resolucl que no Le en purlLaL efecLes [urldlcs
aLes que s'aprova en exerclcl de la funcl d'lmpuls parlamenLarl. er aquesL moLlu,
sembla aconsellable opLar per LramlLar la uul com una lnlclaLlva leglslaLlva [a que alx
ll aLorgarla la rellevancla formal l normaLlva (aprovacl com a llel) que es revela
necessarla per un acLe Lan LranscendenL com una declaracl d'lndependencla. La
LramlLacl com a pro[ecLe de llel permeLrla uLlllLzar el procedlmenL mes rapld de la
lecLura unlca en el le (arL. 126 del 8eglamenL) per reservarla la lnlclaLlva nomes al
Covern l llavors els alLres grups parlamenLarls favorables a la uul perdrlen
proLagonlsme en la presenLacl de la proposLa. Ln canvl, la LramlLacl com a



147

proposlcl de llel farla posslble una presenLacl con[unLa de la uul per parL de LoLs els
grups parlamenLarls que hl sn favorables. Ll procedlmenL podrla ser una mlca mes
llarg [a que la lecLura unlca molL prevlslblemenL no serla facLlble, en exlglr el
8eglamenL la unanlmlLaL dels grups parlamenLarls, per es podrla segulr la LramlLacl
d'urgencla (arL. 96 del 8eglamenL) l en una seLmana o poc mes es podrla aprovar la
uul. Cal planLe[ar-se, flnalmenL, la quesLl de la ma[orla necessarla per aprovar la uul.
Sl es LramlLa com a proposLa de resolucl es podrla aprovar per ma[orla slmple [a que
el 8eglamenL no preveu en aquesL cas ma[orles especlals. Sl es seguls el procedlmenL
leglslaLlu, es LracLarla, per raons bvles, d'un Llpus de llel no especlflcamenL prevlsL
reglamenLarlamenL l caldrla que la Mesa deLermlnes prevlamenL (arL. 29.3.a del
8eglamenL) el Llpus de ma[orla que, aLenenL als crlLerls exposaLs anLerlormenL a
propslL del referendum o la consulLa, podrla ser el de la ma[orla slmple o el de la
ma[orla absoluLa.

assanL [a a la problemaLlca de l'encalx [urldlc, no calen galres esforos per posar en
relleu el feL que una uul del arlamenL no s'a[usLa a les dlsposlclons de l'ordenamenL
consLlLuclonal espanyol. Ln dlversos aparLaLs d'aquesL lnforme [a s'ha manlfesLaL que
la CL, a parLlr fonamenLalmenL dels arLlcles 1 l 2, no reconelx alLre sub[ecLe soblra que
el poble espanyol l, per LanL, una uul amb vocacl normaLlva lmpllca l'exlsLencla del
poble de CaLalunya com a sub[ecLe Lambe soblra l alx slLua la uul compleLamenL fora
del marc consLlLuclonal espanyol.

el que fa a l'empara o a la compaLlblllLaL de la uul o amb el dreL lnLernaclonal o amb
el dreL europeu Lambe s'ha posaL de manlfesL en aquesL lnforme que no es poden
Lrobar nl en el dreL lnLernaclonal nl en el dreL europeu expresses prevlslons que
hablllLln normaLlvamenL l'aprovacl d'una uul pel arlamenL de CaLalunya. 1anmaLelx,
la CorL lnLernaclonal de !usLlcla (8esolucl ConsulLlva de 22 de [ullol de 2010 a propslL
de la uul del arlamenL de osovo de 2008) va esLabllr -especlalmenL en els punLs 79,
81 l 84 de l'esmenLada 8esolucl- una docLrlna de gran lnLeres pel cas de CaLalunya
que podrla a[udar al reconelxemenL lnLernaclonal de la uul del arlamenL. Ln slnLesl,



148

la 8esolucl de la CorL lnLernaclonal de !usLlcla conLe una aflrmacl fonamenLal: les
uul no esLan prohlbldes pel ureL lnLernaclonal sl no comporLen cap lnfraccl greu del
ureL lnLernaclonal general, en parLlcular de les normes de caracLer lmperaLlu (los
coqeos), com serla el cas, per exemple, de l'us llllclL de la fora.

Ln deflnlLlva, les uul no sn conLrarles al dreL lnLernaclonal sl sn el resulLaL d'un
pronunclamenL democraLlc porLaL a Lerme en un conLexL paclflc, es a dlr, sense
lnLervencl de la fora o la vlolencla. CerLamenL el conLexL pollLlc l lnsLlLuclonal
(lnLervencl de les naclons unldes) que va permeLre la uul de osovo no sn
comparables a les de la CaLalunya acLual, per els prlnclpls derlvaLs de la 8esolucl de
la CorL lnLernaclonal de !usLlcla Lenen una poLenclallLaL que va mes enlla del cas
concreL en el marc del qual van sorglr. er aquesL moLlu poden ser un referenL a Lenlr
en compLe l a lnvocar per CaLalunya a la recerca del necessarl reconelxemenL
lnLernaclonal posLerlor a la uul.

Com a corollarl o conslderacl flnal d'aquesLa aparLaL dedlcaL a la uul, poL ser oporLu
apunLar que, coherenLmenL amb la conflguracl de la uul enLesa com a lmplemenLacl
d'unes elecclons pleblsclLarles, els dos unlcs supslLs admlsslbles en Lermes de
leglLlmlLaL democraLlca d'una uul no subseguenL a unes elecclons pleblsclLarles serlen,
en prlmer lloc, que aquesL Llpus d'elecclons pleblsclLarles no es poguessln celebrar. Ln
efecLe, sl l'LsLaL fes us dels lnsLrumenLs [urldlcs per lmpedlr unes elecclons
pleblsclLarles, llavors el arlamenL de CaLalunya, eleglL el 23 de novembre de 2012, es
podrla planLe[ar una uul com a solucl alLernaLlva. Ls dlflcll predlr que aquesL escenarl
es pugul produlr (els argumenLs de l'LsLaL semblen febles, segons s'exposa en un alLre
aparLaL d'aquesL maLelx lnforme) l quln poL ser el desenvolupamenL Lemporal l
maLerlal dels procedlmenLs evenLualmenL acLlvaLs per l'LsLaL, per la uul del
arlamenL no haurla de ser mal una reaccl preclplLada l haurla de conLemplar un
posslble escenarl de raLlflcacl posLerlor per parL dels cluLadans de CaLalunya. Ln
qualsevol cas els elemenLs anLerlormenL exposaLs relaLlus al procedlmenL l a l'encalx
[urldlc de la uul sn Lambe apllcables en aquesL supslL. Ll segon supslL el



149

consLlLuelxen les hlpoLeLlques acLlLuds de bloquelg de l'LsLaL a l'hora d'lmplemenLar
els resulLaLs d'una consulLa legal que s'han anallLzaL a l'eplgraf 7 d'aquesL lnforme.


8.4 Med|ac| |nternac|ona| o de |a UL

ArrlbaLs a una slLuacl de bloquelg pracLlc un cop esgoLades les vles legals lnLernes, hl
haurla la posslblllLaL de promoure una medlacl o, sl escau, un arblLraLge d'una
lnsLlLucl o organlLzacl lnLernaclonal -com les naclons unldes- o de la uL. Les dues
parLs haurlen d'admeLre el procedlmenL a parLlr de regles pacLades l la leglLlmlLaL del
resulLaL flnal del proces.

AquesL podrla ser un caml de desbloquelg de la slLuacl que podrla lncloure la
celebracl d'una consulLa, [a slgul a l'lnlcl del proces o al flnal per raLlflcar o no la
solucl proposada. AquesLa opcl Le l'avanLaLge de la lnLernaclonallLzacl de la
relvlndlcacl pollLlca que esLa sub[acenL a la proposLa de consulLa. 1anmaLelx, a banda
de la dlflculLaL que l'LsLaL accepLl una medlacl o un arblLraLge d'aquesL Llpus l de la
complexlLaL de LoL el proces, aquesLa proposLa Le l'lnconvenlenL fonamenLal de la seva
prevlslble excesslva durada, aLesa l'experlencla en alLres processos d'aquesLa mena. Ln
l'lnforme d'aquesL Consell Assessor sobre les relaclons de CaLalunya amb la comunlLaL
lnLernaclonal s'anallLzara amb deLenlmenL la quesLl de la medlacl lnLernaclonal que
aqul queda Lan sols apunLada.




130


9. Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat o a|tres sub[ectes
|eg|t|mats per oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a
Genera||tat per convocar una consu|ta o per |mp|ementar e|s seus
resu|tats

Ln relacl amb quaLre de les vles legals anallLzades en aquesL lnforme (referendum de
l'arL. 92 CL, consulLa referendarla de la Llel del arlamenL de CaLalunya 4/2010,
delegacl o Lransferencla de faculLaLs de l'arLlcle 130.2 CL l reforma consLlLuclonal),
l'oposlcl de l'LsLaL es poL manlfesLar, com [a s'ha assenyalaL, neganL-se a convocar -o
a regular l convocar- en el cas dels referendums de l'arL. 92 CL, o lmpugnanL la llel,
com [a ha feL- l neganL l'auLorlLzacl, en el cas dels referendums de la llel caLalana
4/2010, deneganL la peLlcl de delegacl o Lransferencla (arL. 130.2 CL) o no admeLenL
a LramlL la peLlcl de reforma consLlLuclonal o oposanL-s'hl al llarg de la seva
LramlLacl.
Ln consequencla, en aquesL darrer eplgraf de l'lnforme ens llmlLarem a anallLzar les
posslbles reacclons [urldlques de l'LsLaL en relacl a les consulLes populars no
referendarles que es poguessln convocar a l'empara de la llel que ara es LramlLa al
arlamenL l en relacl a les vles alLernaLlves abans anallLzades: elecclons pleblsclLarles,
consulLes populars no prevlsLes legalmenL (publlques l prlvades) l declaracl unllaLeral
d'lndependencla subseguenL o anLerlor a les referldes elecclons l consulLes.


9.1 Instruments front a |es consu|tes popu|ars no referendr|es

A l'hora de preclsar l valorar les posslbles reacclons de l'LsLaL en relacl a les consulLes
no referendarles cal dlsLlnglr enLre la norma que regulara les consulLes populars no
referendarles l les acLuaclons d'apllcacl d'aquesLa norma (es a dlr, el decreL o la
resolucl de regulacl l convocaLrla d'una consulLa).



131


La fuLura llel podrla ser ob[ecLe d'un recurs d'lnconsLlLuclonallLaL presenLaL pel
resldenL del Covern de l'LsLaL que podrla fer us de la faculLaL prevlsLa a l'arLlcle 161.2
CL, la qual cosa condulrla a la suspensl auLomaLlca de la llel, suspensl que haurla de
ser conflrmada o alxecada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en el Lermlnl maxlm de clnc
mesos.

Cal Lenlr presenL que, LoL l que el resldenL del Covern espanyol no lnLerposes recurs
d'lnconsLlLuclonallLaL, serla posslble que ho fessln alLres sub[ecLes leglLlmaLs a l'efecLe
(30 dlpuLaLs, 30 senadors o el uefensor del oble). Ln aquesL cas, per, no es donarlen
els efecLes suspenslus auLomaLlcs de la Llel, [a que la faculLaL de l'arLlcle 161.2 CL
nomes esLa aLrlbuida al Covern de l'LsLaL.

el que fa al reglm d'lmpugnablllLaL dels acLes de desenvolupamenL l d'apllcacl de la
llel de consulLes no referendarles, relaclonades mes concreLamenL amb la regulacl l
convocaLrla d'una consulLa concreLa, en prlnclpl, les [urlsdlcclons davanL de les quals
podrlen lnlclar-se acclons sn dues: la consLlLuclonal l la conLenclosa-admlnlsLraLlva.

arLlnL de la premlssa que la regulacl l convocaLrla de la consulLa es farla a Lraves de
dlsposlclons l acLes sense rang o fora de llel, dues sn les vles que podrla uLlllLzar
l'LsLaL davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal, en funcl de com lnLerpreLes l'ob[ecLe de la
vulneracl, [a que aquesLa podrla referlr-se be a deLermlnaLs valors o prlnclpls
consLlLuclonals -com ara el que proclama que la soblranla naclonal resldelx en el poble
espanyol- o be als arLlcles que esLablelxen el reglm de dlsLrlbucl de compeLencles.

Ln la prlmera de les hlpLesls, la vla que podrla uLlllLzar l'LsLaL serla la prevlsLa en
l'arLlcle 161.2 CL (desenvolupada pel 1lLol v de la Llel Crganlca del 1rlbunal
ConsLlLuclonal) que permeL que el Covern de l'LsLaL lmpugnl qualsevol declsl sense
rang o fora de llel (dlsposlcl reglamenLarla, acLe, resolucl...) que pugul adopLar
qualsevol lnsLlLucl de la CenerallLaL de CaLalunya (resldenL, Covern, arlamenL...)



132

que conslderes que vulnera l'ordre consLlLuclonal per moLlus no compeLenclals
44
.
AquesLa vla comporLa la suspensl auLomaLlca de l'acLuacl auLonmlca, duranL la
LramlLacl del proces consLlLuclonal, que ha de ser alxecada o conflrmada en el Lermlnl
maxlm de clnc mesos.

Ln la segona de les hlpLesls, el Covern de l'LsLaL podrla lnLerposar un confllcLe poslLlu
de compeLencla (arLlcles 62 a 67 LC1C), amb l'argumenL que nomes a ell ll
correspondrla regular l convocar una consulLa l'ob[ecLe de la qual fos conelxer la
volunLaL dels cluLadans sobre el nlvell d'auLogovern que deslLgen. Ln aquesL cas, l'LsLaL
Lambe podrla solllclLar la suspensl de la dlsposlcl o de l'acLe auLonmlc (arL. 64.2
LC1C en relacl amb l'arL. 161.2 CL) duranL la LramlLacl del proces consLlLuclonal, en
els Lermes anLerlormenL apunLaLs.

La segona de les vles [urlsdlcclonals es la conLenclosa-admlnlsLraLlva que s'apllcarla a
les acLuaclons duLes a Lerme per rgans de la CenerallLaL, sub[ecLes al ureL
admlnlsLraLlu l relaclonades amb la regulacl l convocaLrla de la consulLa.

AquesLa lmpugnacl podrla ser feLa LanL per l'AdmlnlsLracl de l'LsLaL, com per
qualsevol persona o enLlLaL que allegues ser LlLular d'un dreL o lnLeres leglLlm afecLaL
per l'acLuacl de la CenerallLaL. ue feL, donaL l'ob[ecLe de les acLuaclons que podrla
lmpulsar la CenerallLaL (relaclonades amb el fuLur pollLlc collecLlu dels cluLadans de
CaLalunya), es poL presumlr que el venLall de posslbles sub[ecLe leglLlmaLs per accedlr a
la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva serla fora ample (assoclaclons, parLlLs pollLlcs,
persones a LlLol lndlvldual...).

La lnLerposlcl del recurs conLencls-admlnlsLraLlu no suspendrla necessarlamenL
l'execuLlvlLaL de l'acLe lmpugnaL, duranL la LramlLacl del proces, per l'enLlLaL o

44
Ln algun supslL el 1rlbunal ConsLlLuclonal ha admes que, a Lraves de la vla de l'arLlcle 161.2 CL,
poden arLlcular-se denuncles d'lnvasl compeLenclal (S1C 184/1996, de 14 de novembre).




133

persona que hagues lnLerposaL el recurs podrla solllclLar la suspensl quan l'execucl
de l'acLe o l'apllcacl de la dlsposlcl pogues fer perdre al recurs la seva flnallLaL
leglLlma.

Ll poLenclal abasL de la uLlllLzacl d'aquesLa vla conLenclosa-admlnlsLraLlva dependra,
per, de com es conflgurln les acLuaclons vlnculades a la celebracl de la consulLa,
especlalmenL des de la perspecLlva del sub[ecLe o lnsLlLucl compeLenL per aprovar-les
o lmpulsar-les. Alxl, a Lall d'exemple, es poL presumlr que sl s'aLorga un paper rellevanL
al resldenL de la CenerallLaL, al Covern o a rgans de l'admlnlsLracl auLonmlca en la
celebracl de la consulLa, la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva Llndra, poLenclalmenL, un
abasL lmpugnaLorl noLable, per la sub[eccl d'aquells sub[ecLes l lnsLlLuclons al dreL
admlnlsLraLlu en les seves acLuaclons.

Ln canvl, sl fos el arlamenL la lnsLlLucl que dugues a Lerme les acLuaclons necessarles
per aprovar l lmpulsar la consulLa, la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva perdrla fora en la
mesura que el arlamenL no acLua soLmes al dreL admlnlsLraLlu, en exerclcl de les
funclons que ll corresponen com a ens de represenLacl popular.

una de les prlnclpals dlferencles enLre una l alLra vla d'lmpugnacl -la consLlLuclonal l
la conLenclosa-admlnlsLraLlva- la Lrobem en el feL que la prlmera d'elles genera la
suspensl auLomaLlca de l'acLuacl auLonmlca, menLre que en la segona de les vles
no opera aquesL auLomaLlsme, LoL l que es LracLa d'una mesura que Lambe es poL
adopLar. u'alLra banda, no es poL aflrmar amb LoLa segureLaL qulna de les dues vles
resoldrla amb mes celerlLaL la quesLl planLe[ada, [a que sl be es cerL que el 1rlbunal
ConsLlLuclonal paLelx un reLard crnlc en la resolucl dels processos consLlLuclonals de
caracLer compeLenclal, no es poL oblldar que, quan ho ha conslderaL oporLu, ha resolL
amb exLraordlnarla rapldesa deLermlnades conLroversles, com ara, preclsamenL, la
convocaLrla d'una consulLa popular al als 8asc aprovada per la Llel del arlamenL
8asc 9/2008, de 27 de [uny, l declarada lnconsLlLuclonal l nulla per la S1C 103/2008,
d'11 de seLembre. Ln darrer lloc, cal apunLar que la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva



134

suposarla l'oberLura poLenclal de dlferenLs lnsLancles processals (1rlbunal Superlor de
!usLlcla de CaLalunya, 1rlbunal Suprem l 1rlbunal ConsLlLuclonal), menLre que la vla
consLlLuclonal s'esgoLarla en un sol esLadl l, sobreLoL, cal Lenlr molL presenL que els
leglLlmaLs per recrrer en la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva sn molL mes nombrosos -l
lncerLs- que els que ho poden fer per la vla consLlLuclonal.

9.2 Instruments front a |es e|ecc|ons p|eb|sc|tr|es

el que fa a les elecclons pleblsclLarles es clar, en prlnclpl, que el decreL de
convocaLrla no expllclLarla el caracLer pleblsclLarl de les elecclons. AquesL feL es farla
pales en els programes elecLorals d'alguns parLlLs, coallclons o agrupaclons elecLorals
que manlfesLarlen que el seu ob[ecLlu unlc o, com a mlnlm, prlorlLarl serla el d'assollr
la lndependencla de CaLalunya mlL[ananL, per exemple, una uul per parL del
arlamenL resulLanL de les elecclons. Com a lndlcls d'aquesL caracLer pleblsclLarl
podrlen addulr-se, sl fos el cas, declaraclons de membres del Covern o de
represenLanLs de parLlLs pollLlcs o acords adopLaLs en seu parlamenLarla, enLre
d'alLres.

uoncs be, una hlpoLeLlca lmpugnacl conLra unes elecclons pleblsclLarles nomes podrla
dlrlglr-se conLra l'acLe de convocaLrla l no pel seu conLlnguL -en prlnclpl lnnocu- sln
com a consequencla dels programes elecLorals presenLaLs per algunes de les
candldaLures o per declaraclons l acords de membres del Covern o del arlamenL. Les
vles processals per lmpugnar la convocaLrla serlen be la del recurs conLencls-
admlnlsLraLlu be la lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal prevlsLa a l'arL.
161.2 CL. Lls Lrlbunals haurlen d'anullar la convocaLrla d'elecclons no pel conLlnguL
expllclL del uecreL de convocaLrla sln com a consequencla d'uns acLes allens a la
convocaLrla, posLerlors o coeLanls.

Lls argumenLs que suposadamenL s'emprarlen serla el suposaL frau de llel" derlvaL del
feL que una parL dels parLlLs que Lenlen una amplla represenLacl en el arlamenL



133

dlssolL enlloc d'oferlr als elecLors alLernaLlves de govern sobre LoLes les quesLlons que
afecLen a la comunlLaL pollLlca es llmlLarlen a una unlca quesLl sense pronunclar-se
sobre la resLa l alx vulnerarla el dreL dels cluLadans a parLlclpar en els assumpLes
publlcs, el presumpLe caracLer lnconsLlLuclonal de lobjecte pleblscltotl en la mesura
que es podrla enLendre que pressuposava la soblranla del poble caLala per decldlr
(amb vulneracl de l'arL. 1.2 CL) o que aLempLava poLenclalmenL conLra la unlLaL
d'Lspanya (arL. 2 CL). Ls clara la deblllLaL d'aquesLs argumenLs, sobreLoL sl es Le
presenL que l'oferLa elecLoral dels parLlLs, coallclons l agrupaclons elecLorals
consLlLuelx un dels punLs culmlnanLs de la democracla en el qual la lllberLaL ha de ser
garanLlda per LoLs els poders publlcs (arL.23.2 CL) amb mes cura que en qualsevol alLra
momenL de la vlda democraLlca d'un pals.

Sl l'LsLaL renuncles a lmpugnar les elecclons pleblsclLarles davanL dels Lrlbunals, en
hlpLesl exLrema encara ll quedarla la de l'arL. 133 CL. 8ecordem que aquesL precepLe
esLablelx que sl una comunlLaL auLnoma no complelx les obllgaclons que la
ConsLlLucl o alLres llels ll lmposaven, o acLuava de forma que aLempLes greumenL
conLra l'lnLeres general d'Lspanya, el Covern espanyol, prevl requerlmenL desaLes feL
al resldenL de la comunlLaL auLnoma, amb l'aprovacl per ma[orla absoluLa del
SenaL, poL adopLar les mesures necessarles per Lal d'obllgar-la al compllmenL fors de
les dlLes obllgaclons o per Lal de proLeglr l'lnLeres general esmenLaL.

La manera en la que la ConsLlLucl preveu els supslLs que poden donar lloc a
l'apllcacl de l'arL. 133 CL es Lan lndeLermlnada que resulLa molL dlflcll preclsar o ptlotl
qulnes acLuaclons concreLes resLen fora de la seva posslble apllcacl. C, dlL d'una alLra
manera, la capaclLaL de l'LsLaL per lncloure els mes dlversos supslLs es [urldlcamenL
molL dlflcll de llmlLar: no exlsLelxen crlLerls [urldlcs que donln segureLaL a l'hora
d'en[udlclar sl una deLermlnada acLlvlLaL, en aquesL cas unes elecclons pleblsclLarles,
poden [usLlflcar l'apllcacl d'aquesL arLlcle, que poL Lenlr efecLes devasLadors sobre
l'auLonomla de la comunlLaL auLnoma afecLada.




136

no obsLanL alx, sl que sembla que podrla accepLar-se paclflcamenL que aquesLa vla
coacLlva consLlLuelx un mecanlsme de defensa consLlLuclonal del qual el Covern de
l'LsLaL nomes en poL fer us de manera absoluLamenL excepclonal en la mesura que
afecLarla el dreL a l'auLonomla pollLlca d'una comunlLaL, reconeguL consLlLuclonalmenL
(arL. 2 CL). er LanL, nomes podrla ser uLlllLzada com a darrer recurs, en cas que no
Llnguessln exlL alLres vles menys cosLoses com ara el procedlmenL de l'arLlcle 161.2 CL
o el recurs conLencls-admlnlsLraLlu.

La ConsLlLucl Lampoc no esLablelx qulnes sn les mesures que poL adopLar el Covern
de l'LsLaL d'acord amb l'arLlcle 133 CL, per la qual cosa Lorna a obrlr-se el Lerreny
lnLerpreLaLlu. uocLrlnalmenL es consldera que les mesures s'haurlen d'a[usLar, en LoL
cas, als prlnclpls de necesslLaL, proporclonallLaL, adequacl al cas concreL l lesl menor
dels dreLs auLonmlcs, [a que s'esLarla afecLanL el reglm d'auLogovern pollLlc d'una
comunlLaL LerrlLorlal emparaL per la ConsLlLucl l aprovaL per llel organlca de les CorLs
Cenerals. Ls per alx que la docLrlna ma[orlLarla sosLe que l'arLlcle 133 CL no poL donar
lloc a la suspensl" de l'auLonomla l menys a la dlssolucl de la comunlLaL auLnoma,
sln que, en LoL cas, podrla operar a Lraves de la subsLlLucl dels rgans pollLlcs de la
comunlLaL auLnoma per rgans esLaLals. no obsLanL alx, la lndeflnlcl del precepLe
consLlLuclonal no permeL excloure la seva apllcacl per suspendre l'auLonomla o per
dur a Lerme acLuaclons que, Je focto, la delxarlen pracLlcamenL sense conLlnguL, com
ara la dlssolucl del arlamenL auLonmlc.

uel procedlmenL per a l'apllcacl de l'arL. 133 CL que se seguelx davanL del SenaL
(arLlcle 189 del seu 8eglamenL) en desLacarem que es preveu un LramlL d'audlencla al
presldenL auLonmlc l la posslblllLaL que el SenaL esLablelxl condlclonamenLs o
modlflcaclons en relacl amb les mesures pro[ecLades pel Covern de l'LsLaL.

no sn prevlsLos Lampoc -nl a la prpla ConsLlLucl nl a cap alLra norma- els
lnsLrumenLs a dlsposlcl de la comunlLaL auLnoma afecLada per oposar-se a les
mesures que, hlpoLeLlcamenL, se ll haguessln apllcaL. Ln consequencla, aquesLa nomes



137

dlsposarla dels mecanlsmes prevlsLos amb caracLer general per l'ordenamenL [urldlc
per reacclonar conLra les acLuaclons de l'LsLaL -com ara la formulacl d'un recurs
d'lnconsLlLuclonallLaL o la lnLerposlcl d'un confllcLe de compeLencla-, sl be caldrla
conelxer el caracLer de les mesures que adopLes l'LsLaL per poder deLermlnar, amb
exacLlLud, l'apllcablllLaL dels mecanlsmes esmenLaLs.


9.3 Instruments front a |es consu|tes m|t[anant proced|ments no prev|stos
|ega|ment

!"#$%&' )$*' +$ ,-*%#.&$% "#$ *- $% /$'.0&1$* '2.0,'*& .' *-/)'&03' /$4#.'+-/' +$.
/540) +$ ,-*%#.&$% - /$6$/5*+#)%7 $* 8029&$%0 2-+/0$* %$/ 0)2#.%'+$% +0/$,&')$*&
2$.% 2-+$/% 2:;.0,% - ;< 2$/ 0*%&0&#,0-*% - 2$/%-*$% 2/03'+$%=

>* ,'% "#$ '"#$%&$% ,-*%#.&$% !"#$%&'() fossln lmpulsades pels poders publlcs+ es de
presumlr que la seva regulacl l convocaLrla s'haurla d'lnsLrumenLar a Lraves d'acLes
adopLaLs per ells maLelxos l les vles o mecanlsmes que podrla uLlllLzar l'LsLaL podrlen
ser, en hlpLesl: l'exerclcl d'acclons en la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva, la lmpugnacl
davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal per la vla de l'arLlcle 161.2 CL, l'apllcacl, cerLamenL
forada de l'arLlcle 133 CL l, flnalmenL, l'exerclcl d'acclons penals, que podrlen ser
lnsLades no nomes per l'LsLaL, sln Lambe per parLlculars a Lraves de la presenLacl de
querelles o denuncles, posslblllLaL aquesLa que no es poL menysLenlr.

Les Lres prlmeres vles [a han esLaL anLerlormenL comenLades. Cal anallLzar ara el recurs
al dreL penal. Ls LracLa d'anallLzar sl exlsLelxen Llpus penals en els quals es pogues
arrlbar a lnLerpreLar que s'hl podrlen lnserlr les acLuaclons de les lnsLlLuclons de la
CenerallLaL que lmpulsessln una consulLa que no s'empares de forma dlrecLa en el
reglm normaLlu regulador de les consulLes.




138

un prlmer elemenL a Lenlr en compLe ens el dna la prpla evolucl normaLlva del Codl
enal. Ln efecLe, recordem que mlL[ananL la Llel Crganlca 20/2003, de 23 de
desembre, es va modlflcar el Codl enal, per Llplflcar com a dellcLe la convocaLrla de
consulLes populars per vla de referendum per parL d'una auLorlLaL o funclonarl publlc
que no Llngues compeLencles o aLrlbuclons per fer-ho (arLlcles 306 bls, 321 bls l 376
bls). er LanL, aquesLa modlflcacl -posLerlormenL derogada per la Llel Crganlca
2/2003, de 22 de [uny,- posava de manlfesL que les CorLs Cenerals van conslderar que
la resLa de Llpus dellcLlus del Codl enal no lncloien com a conducLa punlble l'acLuacl
esmenLada, alLramenL, no hagues LlnguL senLlL lnLrodulr aquesLa reforma
43
.

Com s'ha lndlcaL, acLualmenL no exlsLelx la Llplflcacl esmenLada la qual cosa
apunLarla, en prlnclpl, que la resLa de Llpus dellcLlus no recullen de forma expressa una
acLuacl com aquella que esLava anLerlormenL vlgenL -convocaLrla d'una consulLa
popular sense Lenlr aLrlbuclons- de Lal manera que una hlpoLeLlca preLensl d'apllcar el
dreL penal nomes podra fonamenLar-se en aquells precepLes que es pogues lnLerpreLar
que Llplflquen com a dellcLe deLermlnaLs aspecLes formals" vlnculaLs a la celebracl
de la consulLa. Ln concreL, hom podrla esLlmar que la persona o lnsLlLucl que la
convoca esLa manlfesLamenL mancada de compeLencla, alx podrla condulr a
conslderar apllcable els precepLes penals que Llplflquen com a dellcLe, amb caracLer
general, deLermlnades acLuaclons de les auLorlLaLs o funclonarls publlcs que,
presumpLamenL, no s'a[usLen a la legallLaL
46
. 1res sn els Llpus dellcLlus que es podrlen
arrlbar a conslderar apllcables: la usurpacl d'aLrlbuclons, la prevarlcacl l la
desobedlencla.


43
S'ha presenLaL en el Congres dels ulpuLaLs una proposlcl de llel organlca per reformar el Codl enal
per recuperar el dellcLe de convocaLrla lllegal d'elecclons o de consulLes populars per vla de
referendum (8uLlleLl Cflclal de les CorLs Cenerals- Congres dels ulpuLaLs. Serle 8. num. 93-1, de 13
d'ocLubre de 2012).
46
Cal fer una preclsl prevla: l'anallsl que s'efecLuara LoL segulL apunLa els Llpus dellcLlus que podrlen
arrlbar a conslderar-se apllcables, per cerLamenL aquesLa anallsl Lroba la seva prlnclpal dlflculLaL en el
feL que, d'una banda, cal formular hlpLesls respecLe de qulnes serlen les acLuaclons que durlen a Lerme
les lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya, l de l'alLra, que no exlsLelxen precedenLs que puguln
aporLar llum sobre l'apllcacl dels Llpus dellcLlus que a conLlnuacl anallLzarem.



139

el que fa al prlmer dels Llpus dellcLlus -la usurpacl d'aLrlbuclons-, hem d'anar al
CaplLol lll del 1lLol xxl (uellcLes conLra la ConsLlLucl") que regula els dellcLes conLra
les lnsLlLuclons de l'LsLaL l la dlvlsl de poders, en concreL, la seccl segona d'aquesL
caplLol regula la usurpacl d'aLrlbuclons, enLre les quals s'lnserelx l'acLuacl d'una
auLorlLaL o funclonarl publlc, que, mancaL d'aLrlbuclons, dlcLes una dlsposlcl general o
suspengues la seva execucl, en aquesL cas, serla casLlgaL amb la pena de pres d'un a
Lres anys, mulLa de sls a doLze mesos l lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec
publlc per Lemps de sls a doLze anys (arL. 306 del Codl enal). AquesL Llpus dellcLlu
nomes es podrla conslderar apllcable en cas que la convocaLrla de la consulLa
s'lnsLrumenLes, encara que fos amb caracLer parclal o complemenLarl, a Lraves de
l'aprovacl d'una dlsposlcl de caracLer general.

Ll segon dels dellcLes el consLlLuelx la prevarlcacl, regulada al CaplLol l (ue la
prevarlcacl dels funclonarls publlcs l alLres comporLamenLs ln[usLos") del 1lLol xlx que
regula els uellcLes conLra l'AdmlnlsLracl publlca. Ln concreL, l'arLlcle 404 del Codl
enal esLablelx que a l'auLorlLaL o funclonarl publlc que, sabenL la seva ln[usLlcla, dlcLes
una resolucl arblLrarla en un assumpLe admlnlsLraLlu, se la casLlgara amb la pena
d'lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de seL o deu anys.
AquesL Llpus dellcLlu es podrla conslderar apllcable en cas que hom argumenLes que
una resolucl adopLada en relacl amb el proces de celebracl de la consulLa Lenla un
conLlnguL arblLrarl -pel suposaL feL que es dlcLava al marge de la llel- amb ple
conelxemenL de la persona o funclonarl que l'hagues dlcLada. Ln qualsevol cas,
semblarla que l'esLrlcLe acLe de convocaLrla d'una consulLa no consLlLuelx un
assumpLe admlnlsLraLlu, sln que consLlLuelx un acLe pollLlc o de govern que no poL
subsumlr-se en el Llpus penal de la prevarlcacl.

Ll Lercer dels dellcLes es el de desobedlencla que esLa regulaL al CaplLol lll (ue la
desobedlencla l denegacl d'auxlll") del 1lLol xlx anLerlormenL lndlcaL. Ln Lal senLlL,
l'arLlcle 410.1 esLablelx que les auLorlLaLs o funclonarls publlcs que es neguessln
oberLamenL a donar el deguL compllmenL a resoluclons [udlclals, declslons o ordres de



160

l'auLorlLaL superlor, dlcLades dlnLre de l'amblL de la seva respecLlva compeLencla l
revesLldes de les formallLaLs legals, lncorrera en la pena de mulLa de Lres a doLze
mesos l lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc per Lemps de sls a dos
anys.

Com es despren del conLlnguL d'aquesL arLlcle 410.1, per apllcar el Llpus dellcLlu serla
necessarla la concurrencla, alLernaLlva, d'algun dels dos pressupslLs prevls que preveu
l'esmenLaL precepLe. Ln prlmer lloc, podrla ser-ho l'exlsLencla d'una resolucl [udlclal
prevla -com ara, una mesura cauLelar adopLada en un proces conLencls admlnlsLraLlu
o, flns l LoL, en un proces consLlLuclonal que lnsLes a no celebrar una consulLa la
convocaLrla de la qual hagues esLaL lmpugnada-.

Ll segon dels pressupslLs prevls, necessarls per a l'exlsLencla del dellcLe, el consLlLuelx
l'exlsLencla d'una declsl o ordre d'una auLorlLaL superlor, que fos desobeida, aquesL
supslL sembla, ' ,%!$%!, de dlflcll apllcacl en la mesura que les relaclons enLre
AdmlnlsLraclons, en l'LsLaL auLonmlc, no es regelxen pel prlnclpl de [erarqula -al qual
sembla apunLar la referencla a una '-.$%!.'. )-,/%!$%-, sln pel de compeLencla, per la
qual cosa una hlpoLeLlca resolucl d'un organlsme de l'LsLaL -com ara, a Lall d'hlpLesl,
la !unLa LlecLoral CenLral- que lnsLes la CenerallLaL a no dur a Lerme deLermlnades
acLuaclons en relacl amb la consulLa no podrla consLlLulr-se, en prlnclpl, en
pressupslL prevl per la conflguracl del Llpus dellcLlu. no es poL descarLar, per, que
es pogues arrlbar a forar la lnLerpreLacl d'aquesL arLlcle per Lal d'encablr-hl les
acLuaclons que pogues lmpulsar la CenerallLaL.

el que fa a la parLlclpacl dels parLlculars en aquesLes consulLes lmpulsades pels
poders publlcs -en els acLes de propaganda elecLoral, en les meses, en les lnsLancles
de conLrol de les voLaclons, eLc.- el dreL penal no Llplflca de manera expressa cap
d'aquesLes conducLes l Lan sols es podrlen planLe[ar problemes de desobedlencla sl
algun Lrlbunal hagues dlcLaL alguna resolucl prohlblnL expllclLamenL les consulLes.




161

Ln cas que les consulLes !"#$%&'() fossln lmpulsades per enLlLaLs prlvades, les vles de
resposLa de l'LsLaL serlen mes llmlLades [a que, en prlnclpl, l'LsLaL no podrla recrrer nl
a l'exerclcl d'acclons conLencloses-admlnlsLraLlves nl a la vla del 1rlbunal
ConsLlLuclonal, car les consulLes !"#$%&'() no vlndrlen lmpulsades per acLuaclons de
poders publlcs. 1ampoc en aquesL cas el dreL penal Llplflca de forma expressa la
reallLzacl d'una consulLa cluLadana promoguda per parLlculars, o dlL d'una alLra
manera, la parLlclpacl de parLlculars en aquesLes consulLes no presenLa una
rellevancla penal.

Ll que sl que podrla fer l'LsLaL es lmpugnar per la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva o per
la vla consLlLuclonal, segons s'escalgues, les acLuaclons dels poders publlcs -locals o
auLonmlcs- que donessln suporL a aquesLes lnlclaLlves prlvades. ue feL, cal recordar
que aquesLa va ser la posLura adopLada per l'LsLaL que, davanL de les consulLes sobre
la lndependencla de CaLalunya celebrades enLre els anys 2009 l 2011, va recrrer a la
vla conLenclosa-admlnlsLraLlva per lmpugnar el suporL maLerlal l loglsLlc donaL per
dlversos a[unLamenLs a la celebracl d'aquesLes consulLes. 1ampoc no es poL descarLar
que, flns l LoL, es pogues arrlbar a persegulr en la vla penal aquesLa acLuacl de suporL
de les admlnlsLraclons, soLa l'argumenL que consLlLuelx un dellcLe de prevarlcacl (arL.
404 del Codl enal), que suposa una malversacl de cabals publlcs (arL. 433 del Codl
enal) o, flns l LoL, que consLlLuelx un dellcLe de revelacl de secreLs en cas que es
faclllLessln dades relaLlves a les persones que podrlen parLlclpar en la consulLa (arL.
198 del Codl enal).

er flnallLzar aquesL aparLaL, cal apunLar que, en prlnclpl, la celebracl d'unes
consulLes mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL no podrla servlr d'argumenL
per [usLlflcar l'apllcacl de dos mecanlsmes exorblLanLs de defensa consLlLuclonal: la
declaracl dels esLaLs d'excepcl l seLge. Ln el seguenL aparLaL anallLzarem qulnes sn
les acLuaclons que, en algunes lnLerpreLaclons, podrlen arrlbar a [usLlflcar la uLlllLzacl
d'aquesLs dos mecanlsmes.




162


9.4 Instruments front |a dec|arac| un||atera| d'|ndependnc|a (DUI)

Ln cas que les lnsLlLuclons caLalanes duguessln a Lerme una uul, l'LsLaL podrla recrrer
en hlpLesl als seguenLs mecanlsmes de resposLa: la vla de l'arLlcle 161.2 CL, el recurs
al mecanlsme excepclonal prevlsL en l'arLlcle 133 de la ConsLlLucl, l'exerclcl d'acclons
penals anallLzades en fer referencla a les consulLes !"#$%&'() l la declaracl dels esLaLs
d'excepcl o seLge0

Les vles dels arLlcles 161.2 l 133 CL [a han esLaL anallLzades. Ln canvl, cal compleLar
l'esLudl de les vles penals, en Lal senLlL, s'ha de Lenlr en compLe que hom podrla
conslderar apllcables deLermlnaLs Llpus penals, no [a per raons formals" -la
lncompeLencla de l'auLorlLaL que adopLa la declaracl-, sln per moLlus maLerlals",
soLa l'argumenL que l'ob[ecLe de la uul -la consLlLucl d'un LsLaL caLala lndependenL-
consLlLuelx una acLuacl conLrarla a l'ordenamenL vlgenL que esLa Llplflcada en el 1lLol
xxl del Codl enal que regula els uellcLes conLra la ConsLlLucl" l mes concreLamenL ,
en el CaplLol l, que preveu el dellcLe de rebelll que s'aLrlbuelx, enLre d'alLres, a
aquells que s'alcessln vlolenLamenL l publlcamenL, per declarar la lndependencla d'una
parL del LerrlLorl naclonal (arL. 472.3 del Codl enal).

1anmaLelx, Lal com esLa conflguraL el Llpus dellcLlu, sl l'acLuacl unllaLeral de les
lnsLlLuclons de la CenerallLaL de CaLalunya no anes acompanyada de cap Llpus de
vlolencla, no es donarlen, en prlnclpl, les condlclons necessarles per apllcar el precepLe
esmenLaL -que exlgelx que la declaracl d'lndependencla respongul a un alamenL
1!$(/". l publlc-, a no ser que s'lnLerpreLl el Lerme 1!$(2"3!' en el senLlL ampllsslm
conLlnguL en el ulcclonarl de la 8elal Academla espanyola, en referlr-se a LoL all que
s'execuLa conLra el procedlr regular o fora de ra o de [usLlcla
47
.

47
Ll Codl enal Lambe Llplflca l'acLuacl dels funclonarls que exerclssln les seves funclons soLa l'auLorlLaL
dels '(4'.), LoL esLabllnL que els funclonarls que conLlnuessln exerclnL els seus carrecs soLa el
comandamenL dels alaLs lncorreran en la pena d'lnhablllLacl especlal per a ocupacl o carrec publlc de
6 a 12 anys (arL. 483 del Codl enal).



163


Ln un esLadl lnferlor, cal fer referencla al CaplLol l (La Sedlcl") del 1lLol xxll (uellcLes
conLra l'ordre publlc"), en concreL, l'arLlcle 344 del Codl enal esLablelx que sn reus
de sedlcl els qul, sense esLar compresos en el dellcLe de rebelll, s'alcln publlcamenL l
LumulLuarlamenL per lmpedlr, per la fora o fora de les vles legals, l'apllcacl de les
llels a qualsevol auLorlLaL, corporacl oflclal o funclonarl publlc, el leglLlm exerclcl de
les seves funclons o el compllmenL dels seus acords, o de les resoluclons
admlnlsLraLlves o [udlclals
48
. AquesL Llpus dellcLlu, per, serla Lambe de dlflcll apllcacl,
[a que sl be, d'una banda, la lmplemenLacl d'una declaracl unllaLeral en favor d'un
reglm d'auLogovern caracLerlLzaL per una noLa de soblranla podrla comporLar la
lnapllcacl de llels o podrla Lambe suposar l'lncompllmenL de deLermlnaLs acords o de
resoluclons admlnlsLraLlves o [udlclals, no sembla, en canvl, que hl fos presenL -
almenys de forma necessarla- el requlslL de procedlr .-&-(.-5%!'&/"., sl enLenem per
.-&-(. la confusl, aldarull o l'enrenou produiL per una genLada.

Ln qualsevol cas, es LracLa d'uns Llpus penals l'apllcablllLaL dels quals depen
d'lnLerpreLaclons forades l exLenslves [a que els precepLes esmenLaLs no lnclouen de
forma expressa les acLuaclons en que, ' ,%!$%!, conslsLlrla la uul, la qual, a mes, com es
comenLa en l'eplgraf 3 del presenL lnforme, no consLlLulrla un llllclL de dreL
lnLernaclonal.

assem a anallLzar les vles conslsLenLs en la declaracl dels esLaLs d'excepcl l seLge,
regulaLs a la Llel Crganlca 4/1981, d'1 de [uny, dels esLaLs d'alarma, excepcl l seLge.
L'esLaL d'excepcl esLa prevlsL per als supslLs en que el lllure exerclcl dels dreLs l
lllberLaLs dels cluLadans, el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques, el
dels servels publlcs essenclals per a la comunlLaL, o qualsevol alLre aspecLe de l'ordre
publlc, resulLln Lan greumenL alLeraLs que l'exerclcl de les poLesLaLs ordlnarles fos

48
Ln aquesL cas, es Lambe d'apllcacl la prevlsl de l'arL. 483 del Codl enal, LranscrlLa en la noLa
anLerlor (arL. 349 del Codl enal).




164

lnsuflclenL per resLabllr-ho l manLenlr-ho. Ls dlscuLlble, malgraL que no lmpensable,
que una uul pogues consLlLulr un supslL de feL que [usLlflques la declaracl d'un esLaL
d'excepcl, a no ser que es forces la lnLerpreLacl dels efecLes que comporLa una uul
LoL conslderanL que s'esLava alLeranL greumenL el normal funclonamenL de les
lnsLlLuclons democraLlques.

L'esLaL de seLge esLa prevlsL per al cas que es produelxl o amenacl produlr-se una
lnsurreccl o acLe de fora conLra la soblranla o lndependencla d'Lspanya, la seva
lnLegrlLaL LerrlLorlal o l'ordenamenL consLlLuclonal que no pugul resoldre's per alLres
mlL[ans. Ln aquesL cas, per, la seva apllcacl es fonamenLarla en una lnLerpreLacl
amplla l forada del conLlnguL del precepLe regulador, [a que una uul no consLlLuelx nl
una lnsurreccl nl un acLe de fora, sln que es LracLa d'una acLuacl vlnculada de
forma esLreLa al prlnclpl democraLlc en la mesura que haurla de culmlnar o precedlr a
un proces -profundamenL democraLlc- de consulLa als cluLadans de CaLalunya l a mes
sempre s'ha lnLerpreLaL que les amenaces que poden donar lloc a un esLaL de seLge
sn amenaces exLerlors.


9.S A|tres actuac|ons poss|b|es

er acabar, cal fer esmenL al ro[ecLe de llel de Lransparencla, acces a la lnformacl
publlca l bon govern (8uLlleLl Cflclal de les CorLs Cenerals-Congres dels ulpuLaLs, Serle
A, num. 19-1 de 7 de seLembre de 2012), que regula un reglm sanclonador que es
d'apllcacl a LoLes les AdmlnlsLraclons publlques.

Algunes de les lnfracclons dlsclpllnarles que s'hl regulen sn suscepLlbles de ser
lnLerpreLades en el senLlL que s'hl podrlen lncloure acLuaclons de les lnsLlLuclons de la
CenerallLaL de CaLalunya LendenLs a la celebracl unllaLeral de la consulLa, en concreL,
dues de caracLer molL greu: l'lncompllmenL del deure de respecLe a la ConsLlLucl l als
LsLaLuLs d'AuLonomla (arLlcle 26.1.a) l l'adopcl d'acords manlfesLamenL lllegals que



163

causln per[udlcl greu a l'AdmlnlsLracl o als cluLadans (arLlcle 26.1.c), l una de caracLer
greu: l'adopcl d'acords manlfesLamenL lllegals que causln per[udlcl a l'AdmlnlsLracl
o als cluLadans, l no consLlLuelxln lnfraccl molL greu (arLlcle 26.2.c). Ara be, cal Lenlr
en compLe que la lnsLruccl del corresponenL expedlenL sanclonador l la seva resolucl
s'aLrlbuelx als rgans que deLermlnln les comunlLaLs auLnomes, amb la qual cosa es
poL presumlblemenL descarLar l'evenLual apllcacl d'aquesLs Llpus lnfracLors.

Ln canvl, hl ha un segulL d'lnfracclons molL greus en maLerla de gesLl econmlco-
pressuposLarla (arLlcle 23, aparLaLs f a o) que l'LsLaL podrla LracLar d'apllcar per Lal de
[usLlflcar l'oberLura d'un expedlenL sanclonador la lncoacl, lnsLruccl l resolucl del
qual correspondrlen a l'AdmlnlsLracl de l'LsLaL (MlnlsLerl d'Lconomla l Plsenda) que
podrla acabar condulnL a la desLlLucl, en el seu carrec publlc, de la persona al servel
de l'AdmlnlsLracl auLonmlca que hagues comes la lnfraccl, l Lambe a la seva
lnhablllLacl per ocupar, duranL un perlode d'enLre 3 l 10 anys, cap dels carrecs
lnclosos en l'arLlcle 22 de la llel (alLs carrecs l asslmllaLs, d'acord amb la normaLlva
auLonmlca), segons que esLablelx l'arLlcle 27.2, aparLaLs b l d. 1anmaLelx, els Llpus
lnfracLors que poden donar lloc a l'oberLura d'un expedlenL sanclonador es vlnculen a
lncompllmenLs de la normaLlva d'esLablllLaL pressuposLarla (Llel Crganlca 2/2012, de
27 d'abrll, d'LsLablllLaL ressuposLarla l LsLablllLaL llnancera)
49
, per la qual cosa, en

49
ArLlcle 23. lnfracclons en maLerla de gesLl econmlc-pressuposLarla.
ConsLlLuelxen lnfracclons molL greus: (...)
f) L'lncompllmenL dellberaL de les obllgaclons esLablerLes en els arLlcles 12.3 l 32 de la Llel Crganlca
2/2012, de 27 d'abrll, d'LsLablllLaL ressuposLarla l SosLenlblllLaL llnancera.
g) La reallLzacl d'operaclons de credlL l emlsslons de deuLes que conLravlnguln el que es dlsposa en la
Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
h) La no adopcl de les mesures necessarles per evlLar el rlsc d'lncompllmenL prevlsLes en l'arLlcle 19 de
la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
l) La subscrlpcl d'un convenl de collaboracl o concessl d'una subvencl a una AdmlnlsLracl ubllca
que no compLl amb l'lnforme favorable del MlnlsLerl d'Plsenda l AdmlnlsLraclons ubllques prevlsL en
l'arLlcle 20.3 de la de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
[) La no formulacl del pla econmlc flnancer exlglL per l'arLlcle 21 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27
d'abrll.
k) La no presenLacl del pla de reequlllbrl exlglL en l'arLlcle 22 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll o
la falLa d'engegada en Lermlnl.
l) L'lncompllmenL dellberaL l ln[usLlflcaL de les obllgaclons de submlnlsLramenL d'lnformacl o de
[usLlflcacl de desvlaclons en el compllmenL de mesures l plans prevlsLos en la Llel Crganlca 2/2012, de
27 d'abrll.



166

prlnclpl, no s'hl podrlen lnserlr les acLuaclons que pogues arrlbar a promoure la
CenerallLaL en ordre a la reallLzacl de la consulLa nl Lampoc alLres lnlclaLlves de
caracLer unllaLeral que pogues adopLar. no obsLanL alx, no es poL descarLar que
l'LsLaL pogues forar l'apllcacl d'aquesL procedlmenL sanclonador com a resposLa
lndlrecLa a aquelles acLuaclons de la CenerallLaL.

Ln qualsevol cas, es oporLu apunLar que el pro[ecLe de llel es Lroba encara en fase de
LramlLacl parlamenLarla l s'han presenLaL esmenes lmporLanLs que afecLen el
conLlnguL dels precepLes sanclonadors aqul anallLzaLs, per la qual cosa per Lreure
concluslons caldra esperar els Lermes deflnlLlus en que sera aprovaL com a llel.


m) L'lncompllmenL dellberaL de les mesures de correccl prevlsLes en els plans economlcoflnancers l de
reequlllbrl prevlsLos en l'arLlcle 21 l 22 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
n) La no adopcl de l'acord de no dlsponlblllLaL o la no consLlLucl del dlpslL prevlsL en l'arLlcle 23 de la
Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.
n) La no aLencl al requerlmenL del Covern prevlsL en l'arLlcle 26 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27
d'abrll.
o) L'lncompllmenL de les mesures necessarles per garanLlr l'execucl forosa de les mesures adopLades
pel Covern prevlsLes en l'arLlcle 26 de la Llel Crganlca 2/2012, de 27 d'abrll.



167


10. kesum | conc|us|ons

1.Introducc|

2.An||s| de| suport a |a ce|ebrac| de |a consu|ta
Les dades lndlquen que hl ha una gran ma[orla de cluLadans de CaLalunya
favorables a la celebracl d'una consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya. Al
volLanL d'un 73 dels caLalans esLa a favor de convocar la consulLa, un 20
esLa en conLra l a un 3 ll es lndlferenL. Ll rebulg a la celebracl d'una consulLa
es balx arreu del LerrlLorl caLala. Ln la pracLlca LoLallLaL dels munlclpls, flns l LoL
en els mes poblaLs, l'esLlmacl reallLzada lndlca que el suporL a celebrar una
consulLa es ma[orlLarl. AquesL suporL es alL o molL alL al quadranL nord de
CaLalunya l es no Lan alL a la zona llLoral cenLral (on seguelx senL, no obsLanL
alx, ma[orlLarl).

3.Arguments |eg|t|madors de |a ce|ebrac| de |a consu|ta
3.1.Leg|t|m|tat h|str|ca. L'exlsLencla de CaLalunya com a una reallLaL naclonal
dlferenclada a Lraves dels segles ll dna un alL perfll leglLlmador en Lermes
hlsLrlcs en relacl amb alLres casos de la pollLlca comparada. Ll feL d'haver
dlsposaL duranL segles d'lnsLlLuclons esLaLals prples, d'haver-ll esLaL
suprlmldes mlllLarmenL, alxl com la seva relLerada volunLaL de ser reconeguda
en la seva especlflclLaL naclonal l de dlsposar d'un ampll auLogovern -ob[ecLlus
mal assollLs de manera [usLa l eflclenL en les seves relaclons amb l'LsLaL
espanyol duranL els darrers Lres segles- consLlLuelxen una lmporLanL vla de
leglLlmacl Lambe en l'esfera lnLernaclonal.




168

3.2.La consu|ta respon a pr|nc|p|s democrt|cs, representat|us, c|v|cs |
part|c|pat|us. La consulLa consLlLuelx una pracLlca clvlca l parLlclpaLlva que
correspon a una democracla avanada en la mesura que dna als cluLadans del
6/&$) naclonal de CaLalunya la clau de declsl sobre el seu fuLur pollLlc
collecLlu. La consulLa represenLa una resposLa democraLlca a una demanda
relLeradamenL planLe[ada per un secLor crelxenL de la socleLaL caLalana l dels
seus represenLanLs pollLlcs.

3.3.La consu|ta respon a pr|nc|p|s ||bera|s: protege|x e|s drets |nd|v|dua|s |
co||ect|us de|s c|utadans. La consulLa consLlLuelx una elna per Lal que els
cluLadans de CaLalunya puguln expressar com volen proLeglr l exerclr els seus
dreLs lndlvlduals l collecLlus davanL les declslons pollLlques, econmlques,
llngulsLlques l culLurals, sovlnL arblLrarles, de les quals ha esLaL l es ob[ecLe per
parL del poder cenLral l de les lnsLlLuclons de l'LsLaL.

3.4.La consu|ta respon a pr|nc|p|s |gua||tar|s | |nc|us|us. 1oLa la cluLadanla de
CaLalunya esLara crldada a parLlclpar en la consulLa, amb lndependencla de
quln slgul el seu lloc de nalxemenL, el seu sexe, la seva rellgl o el seu grup
eLnlc. 1oLa la cluLadanla sera Lambe crldada a parLlclpar en el debaL prevl on
podra lnformar-se sobre les posslbles consequencles de les alLernaLlves
planLe[ades lnclosa l'evenLual consLlLucl de CaLalunya en un esLaL
lndependenL l aporLar-hl les seves oplnlons l suggerlmenLs.

3.S.La consu|ta s poss|b|e d|ns de |a |ega||tat actua|. Pl ha molLs bons argumenLs
[urldlcs per defensar que en l'ordenamenL [urldlc vlgenL hl ha clnc
procedlmenLs a Lraves dels quals es podrla convocar de manera legal una
consulLa per Lal que els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya poguessln
expressar la seva volunLaL pollLlca sobre el fuLur de CaLalunya.




169

3.6.La consu|ta s congruent amb e|s pr|nc|p|s de| federa||sme p|ur|nac|ona|. un
prlnclpl del federallsme plurlnaclonal es el pacLe volunLarl enLre dlferenLs
enLlLaLs naclonals. un pacLe renovable en funcl de les ma[orles
democraLlques d'aquesLes enLlLaLs. Ln aquesL senLlL, el federallsme es un dels
quaLre prlnclpls lnvocaLs pel 1rlbunal Suprem canadenc -[unLamenL amb la
democracla, el consLlLuclonallsme l la proLeccl a les mlnorles- en la seva
coneguda Cplnl" (dlcLamen) sobre el cas d'una posslble secessl del Cuebec
(7/3/))!$" 8/#/%/"3/, 1998).

3.7.La consu|ta s prp|a d'una concepc| avanada | cosmopo||ta de |a
democrc|a. La consulLa esdeve un exerclcl congruenL amb els valors del
cosmopollLlsme, que relaLlvlLza les fronLeres, especlalmenL quan han esLaL
lmposades per la fora.

3.8.La consu|ta s func|ona|: permet sort|r de |'atzucac po||t|c actua|. una consulLa
amb una pregunLa clara l una negoclacl prevlsLa de bona fe" -Lal com s'ha feL
darreramenL enLre el 8egne unlL l Lsccla o com esLa legalmenL prevlsLa a
Canada-, permeLrla no nomes deLermlnar la volunLaL dels afecLaLs, sln Lambe
donar pas a un nou escenarl pollLlc l consLlLuclonal, slgul quln slgul el resulLaL
de la consulLa, desbloque[anL la slLuacl pollLlca acLual.

3.9.Les consu|tes c|utadanes const|tue|xen un proced|ment hab|tua| en |'mb|t
|nternac|ona| de |es democrc|es. ues del 1990, s'han celebraL referendums
de soblranla o lndependencla a Cuebec, 8snla l Percegovlna, Lslovenla,
LsLnla, LeLnla, LlLuanla, Macednla, MonLenegro, l ucraina. Ll 2014 (18 de
seLembre) esLa prevlsL el referendum escoces. La consulLa dlrecLa a la poblacl
afecLada es doncs un procedlmenL democraLlc ampllamenL admes per resoldre
aquesL Llpus de slLuaclons, que permeL fer-ho d'acord amb els parameLres
lnLernaclonals d'absencla de vlolencla l pulcrlLud democraLlca.




170


3.10.La consu|ta s congruent amb |a trad|c| h|str|ca | |a cu|tura po||t|ca
cata|ana. PlsLrlcamenL, CaLalunya va desenvolupar un corpus legal,
fonamenLaL en ConsLlLuclons pacLades de caracLer proLollberal. Aquelles
ConsLlLuclons varen ser anullades pels decreLs de nova lanLa (1716).
AcLualmenL, l'exerclcl del dreL a decldlr resulLa congruenL amb la hlsLrla
pollLlca de CaLalunya anLerlor als decreLs esmenLaLs.

3.11.La consu|ta dna v|s|b|||tat |nternac|ona| a Cata|unya | |'af|rma com a
sub[ecte po||t|c. La consulLa slLua CaLalunya davanL dels acLors lnLernaclonals
com un sub[ecLe pollLlc amb volunLaL l capaclLaL de prendre declslons prples
l dlferenclades. Ll seu conLencls amb l'LsLaL queda vlsuallLzaL.


4.Lstratg|es [ur|d|ques per a |a convocatr|a d'una consu|ta |ega| d'acord amb e|
dret |ntern
4.1.Cb[ect|us estratg|cs. A l'hora de decldlr qulnes l quanLes vles legals de
consulLa cal emprar l per quln ordre cal fer-ho, s'han de Lenlr presenLs els
seguenLs ob[ecLlus fonamenLals: aconsegulr que es convoqul una consulLa
legal l, en el cas que l'LsLaL s'hl oposl, que quedl clar que el refus no respon a
moLlus [urldlcs sln pollLlcs. u'alLra banda cal que quedl palesa, davanL dels
cluLadans de CaLalunya l de la comunlLaL lnLernaclonal, la volunLaL de la
CenerallLaL d'arrlbar a un acord amb l'LsLaL, LoL proposanL LanLes vles legals de
consulLa com slgul necessarl, per evlLanL que el nombre de proposLes
provoqul en els cluLadans de CaLalunya la sensacl de perdua de Lemps
lnnecessarla o d'allargamenL arLlflcls del proces. llnalmenL cal que les vles
legals emprades slguln les que permeLln un ma[or proLagonlsme de la
CenerallLaL l dels acLors soclals l pollLlcs caLalans l una menor lmpllcacl de
l'LsLaL -per Lal de no forar-lo a reallLzar acLuaclons que ll puguln represenLar
un cosL pollLlc lnnecessarl.



171


4.2.Cr|ter|s a ten|r en compte per asso||r e|s ob[ect|us f|xats. A l'hora de preclsar
les vles a apllcar s'ha d'anallLzar: l'enLlLaL dels problemes de consLlLuclonallLaL
que poden susclLar, el lapse de Lemps que poL requerlr la seva apllcacl, el
grau de proLagonlsme [urldlc aLrlbuiL a l'LsLaL, a la CenerallLaL l als acLors
soclals l pollLlcs caLalans l la capaclLaL per Lraslladar a la comunlLaL
lnLernaclonal la volunLaL, expressada en dlverses resoluclons pel arlamenL de
CaLalunya, de fer aquesL proces, flns on slgul posslble, dlns del marc legal
vlgenL l cercanL l'acord amb l'LsLaL.

4.3.Les v|es |ega|s que ofere|xen ms garant|es de const|tuc|ona||tat. ue les clnc
vles que poden emprar-se (les dels arLs. 92 l 130.2 CL, la de la llel caLalana
4/2010 de consulLes per vla de referendum, la de la proposlcl de llel de
consulLes populars no referendarles l la de la reforma de la ConsLlLucl) les
que presenLen un encalx mes clar en la ConsLlLucl sn: la de l'arLlcle 92 CL -
especlalmenL sl s'lnLerposa la reforma de la LC8M8-, alxl com la vla de l'arL.
130.2 CL l, per descompLaL, la reforma consLlLuclonal que quasl per deflnlcl"
no poL ser lnconsLlLuclonal. Ln canvl poden planLe[ar mes problemes les
consulLes referendarles de la Llel caLalana 4/2010 l les no referendarles de la
proposlcl de llel que s'esLa LramlLanL en el arlamenL de CaLalunya.

4.4.Les v|es |ega|s que donen un ma[or protagon|sme a |a Genera||tat | a|s
c|utadans de Cata|unya | ms ce|er|tat a| procs. Sl es Le en compLe el crlLerl
del maxlm proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans de CaLalunya en la
convocaLrla de la consulLa l en el seu desenvolupamenL, alxl com amb el
crlLerl de la ma[or celerlLaL posslble, aquesLs dos ob[ecLlus s'assolelxen mlllor a
Lraves de les llels caLalanes" -la 4/2010 l la proposlcl de llel acLualmenL en
LramlL al arlamenL- que no pas de les vles dels arLs. 92, 130.2 CL o la de la
reforma consLlLuclonal. Alx no obsLanL, no s'ha de descarLar que l'us de les
alLres vles s'acompanyl Lambe d'una expressl de suporL popular, be dlrecLe



172

(per exemple, a Lraves de l'exerclcl del dreL de peLlcl), be a Lraves dels
a[unLamenLs l alLres enLlLaLs locals (moclons de suporL a la consulLa).

4.S.uantes v|es ca| |ntentar emprar? ues d'aquesLa perspecLlva cal pensar en la
posslblllLaL d'emprar mes d'un procedlmenL per, en canvl, es clar que no cal
lnLenLar-los LoLs. u'alLra banda, Lampoc s'ha de descarLar la posslblllLaL de
proposar-los de manera slmulLanla o parclalmenL slmulLanla, es a dlr, be lnsLar
dues o mes vles al maLelx Lemps o be fer-ho successlvamenL per sense
esperar la flnallLzacl compleLa d'un procedlmenL per lnlclar-ne un alLre sl la
CenerallLaL observa que un procedlmenL s'allarga arLlflclosamenL o
excesslvamenL.

4.6.Conc|us| des de |a perspect|va con[unta de |es garant|es const|tuc|ona|s, e|
protagon|sme de |a Genera||tat | e|s c|utadans de Cata|unya | |a ce|er|tat. ues
d'aquesLa Lrlple perspecLlva, una posslble solucl conslsLlrla en emprar un dels
dos procedlmenLs prevlsLos en la leglslacl caLalana", que garanLlrlen
celerlLaL l proLagonlsme de la CenerallLaL l dels cluLadans, l un dels
procedlmenLs prevlsLos en la CL" com el de l'arL. 92 CL que, en dlsposar d'un
encalx consLlLuclonal mes clar, farla mes vlslble el caracLer pollLlc d'un
hlpoLeLlc refus per parL de l'LsLaL. Ln LoL cas, sl es volgues assollr
deflnlLlvamenL aquesL ob[ecLlu es podrla proposar la reforma de l'arLlcle 92 de
la ConsLlLucl que prevlslblemenL podrla Lenlr una resposLa lnlclal raplda l
clara.

4.7.Crdre de pre|ac| entre |es d|verses v|es. el que fa a l'ordre de prelacl enLre
les dlverses vles sembla clar que LanL la lglca [urldlca com la pollLlca o
lnsLlLuclonal aconsellen emprar prlmer les vles caLalanes" l despres les
esLaLals". 1anmaLelx, es ben cerL que no es poL descarLar d'enLrada l'aparlcl
de clrcumsLancles pollLlques sobrevlngudes -com per exemple un acord amb
l'LsLaL- que facln aconsellable alLerar l'ordre lglc abans esmenLaL l, en



173

consequencla, que mosLrln la convenlencla d'emprar prlmer la vla dels arLlcles
92 o 130.2 CL.

4.8.Conc|us|ons. LlevaL de clrcumsLancles sobrevlngudes, sembla que caldrla
lnLenLar apllcar, en prlmer lloc, be la Llel caLalana 4/2010 o be,
alLernaLlvamenL, la de la fuLura llel caLalana de consulLes no referendarles l, en
segon lloc, Lambe alLernaLlvamenL, be la de l'arLlcle 92 CL o la del 130.2 CL. Sl
pollLlcamenL es volgues delxar paLenL de manera lnconLroverLlble la moLlvacl
excluslvamenL pollLlca d'un hlpoLeLlc refus esLaLal a la convocaLrla de la
consulLa, despres dels dos lnLenLs abans esmenLaLs, es podrla lnsLar la reforma
de l'arLlcle 92 amb la flnallLaL d'lncorporar-hl els referendums d'abasL
LerrlLorlal auLonmlc.


S.La consu|ta en e| marc de| dret de |a Un| Luropea | de| dret |nternac|ona|
S.1.roced|ments [ur|d|cs per convocar |a consu|ta. nl el dreL de la uL nl el dreL
lnLernaclonal conLenen cap dlsposlcl que conLempll un procedlmenL al qual
es pugul acolllr la CenerallLaL per convocar una consulLa com la que es reclama
ma[orlLarlamenL a CaLalunya. 1anL per al dreL lnLernaclonal com per al dreL de
la uL, Lal cosa es consldera una quesLl que en essencla cal dlrlmlr
lnLernamenL, dlns de cada LsLaL.

S.2.Drets | pr|nc|p|s de| dret de |a UL o de| dret |nternac|ona| ap||cab|es a |a
consu|ta, a |a |mp|ementac| de|s seus resu|tats | a |'ap||cac| de |es "v|es
a|ternat|ves". Sn [ust|c|ab|es? u|ns efectes [ur|d|cs tenen sobre |es v|es
|ega|s de consu|ta | |es v|es a|ternat|ves? kefernc|a a |a ||c|tud |nternac|ona|
de |es v|es a|ternat|ves. Ln aquesLs dos ordenamenLs [urldlcs exlsLelxen dreLs l
prlnclpls que poden reforar la legallLaL l la leglLlmlLaL de convocar una
consulLa legal o d'apllcar vles alLernaLlves. Ls el cas del prlnclpl democraLlc, del



174

dreL a l'auLodeLermlnacl dels pobles l, LoL l que en un alLre nlvell, del prlnclpl
de proLeccl de les mlnorles naclonals.

1anmaLelx, cap d'aquesL Lres dreLs l prlnclpls" sn [usLlclables, en senLlL de
poder-se fer valdre davanL lnsLlLuclons [udlclals lnLernaclonals o europees per
Lal de declarar, sl fos el cas, l'exlsLencla d'obllgaclons [urldlques vlnculanLs per
a l'LsLaL espanyol o alLres esLaLs o organlLzaclons lnLernaclonals. Les raons sn
dlverses. rlmer, perque els Lres dreLs l prlnclpls" esmenLaLs esLan recolllLs en
els lnsLrumenLs legals l en la [urlsprudencla mes com a valors l prlnclpls que no
pas com a dreLs en senLlL esLrlcLe. Ln segon lloc, perque nl en l'amblL europeu
nl en l'lnLernaclonal es preveuen procedlmenLs que permeLln canallLzar
hlpoLeLlques demandes basades en aquesLs prlnclpls, dlrlgldes a exlglr la
convocaLrla de consulLes legals o per [usLlflcar l'us de vles alLernaLlves.
AddlclonalmenL, cal dlr que la CenerallLaL Lrobarla problemes de leglLlmacl
per planLe[ar demandes [udlclals l, flnalmenL, que els procedlmenLs uLlllLzables
sn quasl excluslvamenL no [urlsdlcclonals.

Alx no obsLanL, que no slguln [usLlclables no slgnlflca que no puguln produlr
efecLes [urldlcs. ConcreLamenL, pel que fa a la celebracl d'una consulLa legal,
resulLa del LoL evldenL, que aquesLs prlnclpls Lenen, especlalmenL el prlnclpl
democraLlc, un efecLe [urldlc rellevanL com a crlLerl lnLerpreLaLlu lneludlble a
l'hora d'lnLerpreLar l apllcar els arLlcles de la ConsLlLucl Lspanyola l de les llels
lnLernes que regulen els referendums l les consulLes a Lraves de les quals els
cluLadans l les cluLadanes poden parLlclpar dlrecLamenL en la presa de
declslons pollLlques. AlLramenL dlL, els prlnclpls del dreL europeu l del dreL
lnLernaclonal, especlalmenL el prlnclpl democraLlc, lnLegraLs a l'ordenamenL
lnLern per l'arLlcle 10 de la CL, obllguen els poders publlcs de l'LsLaL espanyol a
lnLerpreLar els precepLes que regulen els referendums l les consulLes populars
de la manera que, LoL respecLanL els prlnclpls l les regles que regelxen l'LsLaL



173

de ureL l aLenenL al prlnclpl democraLlc, s'aconseguelxl la maxlma expansl
dels dreLs de parLlclpacl pollLlca dels cluLadans, lnclosos els dreLs de
parLlclpacl pollLlca dlrecLa.

Ln relacl amb la lmplemenLacl dels resulLaLs de les consulLes legals, aquesLs
prlnclpls, l especlalmenL el democraLlc, Lambe poden Lenlr un efecLe molL
lmporLanL per maLlsar el caracLer meramenL consulLlu" que la ConsLlLucl
aLrlbuelx a aquesLa mena de referendums l consulLes. Ln aquesL senLlL, cal
recordar el ulcLamen del 1rlbunal Suprem de Canada que deduelx del prlnclpl
democraLlc, en el qual es basa la ConsLlLucl canadenca, l'obllgacl de la
lederacl l de les rovlncles de negoclar amb el Cuebec la seva separacl en el
supslL que aquesL fos el resulLaL d'un referendum sobre el fuLur pollLlc
d'aquesL provlncla.

AquesLs prlnclpls Lambe poden Lenlr lncldencla en relacl a l'apllcacl de vles
alLernaLlves l en la lmplemenLacl dels seus resulLaLs. Alxl, per exemple, el
prlnclpl democraLlc [uga un paper declslu a l'hora de leglLlmar [urldlcamenL les
elecclons pleblsclLarles l, mes concreLamenL, a l'hora d'oposar-se a qualsevol
lnLenL de prohlblr-les alleganL que consLlLuelxen un frau a les flnallLaLs que
han de compllr les elecclons.

Ln qualsevol cas, a banda d'aquesLs efecLes [urldlcs dlrecLes, aquesLs prlnclpls,
l especlalmenL el prlnclpl democraLlc, poden produlr Lambe d'alLres efecLes
gens menyspreables com ara el de conLrlbulr a leglLlmar pollLlcamenL la
uLlllLzacl de vles alLernaLlves a les consulLes legals, lnclosa la declaracl
unllaLeral d'lndependencla (uul), l la lmplemenLacl dels efecLes, lnclosa la
lndependencla. oden conLrlbulr-hl, essenclalmenL, LoL coad[uvanL al feL que la
uLlllLzacl d'aquesLes vles l la lmplemenLacl d'aquesLs resulLaLs no es puguln
conslderar llllclLs lnLernaclonals. Alx equlval a dlr, per una banda, que la



176

CenerallLaL poL solllclLar el reconelxemenL com a nou LsLaL d'acord amb les
regles l prlnclpls que regelxen el dreL lnLernaclonal l, d'alLra banda, que els
esLaLs l les organlLzaclons lnLernaclonals poden, sl aquesLa es la seva declsl
pollLlca, reconelxer les consulLes l els seus resulLaLs sense lncrrer en un llllclL
lnLernaclonal.


6.L|ements conf|guradors de |a consu|ta | cr|ter|s regu|adors de |es campanyes
e|ectora|s
6.1.La pregunta
6.1.1.L|ements a cons|derar a |'hora de formu|ar |a pregunta. A l'hora de
formular la pregunLa cal Lenlr presenLs els elemenLs seguenLs: les
exlgencles, lnLernes l lnLernaclonals, de claredaL l neuLrallLaL, la quesLl de
sl la pregunLa ha d'oferlr al voLanL dues o mes alLernaLlves l, flnalmenL, sl
cal expllclLar o no en la pregunLa que a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs
de la consulLa se segulran les vles legals vlgenLs. 1anmaLelx, en prendre la
declsl pollLlca sobre la formulacl de la pregunLa, a mes d'aquesLs
elemenLs, caldra Lenlr en compLe el conLexL pollLlc en el que es pren la
declsl.

6.1.2.kequ|s|ts de c|aredat | neutra||tat. Ll requlslL de claredaL Le un doble
conLlnguL: exlgelx que el slgnlflcaL de la pregunLa slgul facll d'enLendre per
parL dels voLanLs l que la seva redaccl no lnduelxl a error, que vagl Lo
Lhe polnL", l que no slgul amblgua quanL al slgnlflcaL del voL de manera
que el seu resulLaL slgul el maxlm unlvoc posslble.
Ll requlslL de neuLrallLaL es concreLa en l'exlgencla de no lncenLlvar o
afavorlr cap de les alLernaLlves proposades, es a dlr, de no lndulr al voLanL
a voLar a favor d'una de les resposLes posslbles.




177

6.1.3.Una pregunta amb dues o ms a|ternat|ves. Avantatges | |nconven|ents.
ALes el debaL pollLlc planLe[aL avul a CaLalunya, a l'hora de preclsar les
alLernaLlves que haurla de conLenlr la pregunLa hl ha dues soluclons
posslbles: planLe[ar la dls[unLlva enLre les oplnlons favorables l les
conLrarles que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL o be oferlr al
voLanL quaLre posslbles alLernaLlves: manLenlmenL de l').'.- 9-$, l'LsLaL
federaL, l'LsLaL confederaL o l'LsLaL lndependenL. La prlmera alLernaLlva Le
l'avanLaLge de la claredaL de la pregunLa, de la faclllLaL d'ldenLlflcacl del
resulLaL del voL l de les acLuaclons que cal emprendre per Lal
d'lmplemenLar els resulLaLs de la consulLa. La segona permeL conelxer
mes fldelmenL les preferencles dels voLanLs pel que fa al model
d'organlLzacl pollLlca de CaLalunya, per planLe[a mes problemes des del
punL de vlsLa de la claredaL de la pregunLa, la ldenLlflcacl del slgnlflcaL
precls de les resposLes l la lmplemenLacl dels resulLaLs.

Sl les clrcumsLancles pollLlques fan aconsellable aquesLa segona
alLernaLlva, per evlLar la fragmenLacl del voL en quaLre opclons es podrla
subsLlLulr les referencles a l'LsLaL federaL, l'LsLaL confederaL o l'LsLaL
lndependenL, per la locucl LsLaL propl" que engloba les Lres. 1anmaLelx,
es obvl que aquesLa es una expressl noLablemenL amblgua pel que fa al
slgnlflcaL l dlflcll d'lmplemenLar pel que fa als seus resulLaLs. una
alLernaLlva es la de formular pregunLes successlves o en forma d'arbre"
LoL oferlnL al voLanL un prlmera opcl enLre LsLaL lndependenL o no l, com
a segona opcl, la posslblllLaL d'escolllr enLre ).'.- 9-$, LsLaL federaL o
LsLaL confederaL (aquesLa segona opcl nomes serla Llnguda en compLe sl
el resulLaL ma[orlLarl a la prlmera pregunLa fos no"). llnalmenL Lambe es
podrla opLar, amb avanLaLge per la claredaL l la faclllLaL d'lmplemenLar els
resulLaLs, per oferlr als cluLadans la posslblllLaL d'escolllr enLre les quaLre
opclons esmenLades uLlllLzanL un slsLema, com el del voL alLernaLlu, que



178

permeLl la agregacl de les preferencles dels voLanLs per obLenlr una
opcl guanyadora.
6.1.4.Incorporac| o no a |a pregunta de frmu|es dest|nades a posar de
man|fest que e| procs es far, f|ns on s|gu| poss|b|e, d|ns de |a |ega||tat
v|gent. Ln el cos de l'lnforme s'anallLza, en prlmer lloc, la frmula de la
pregunLa amb un mandaL dlrlglL al arlamenL de CaLalunya per Lal que
lnlcl el proces per Lal que CaLalunya esdevlngul un LsLaL lndependenL -o
federaL o confederaL, segons slgul el resulLaL de la consulLa-. Ln segon lloc,
s'esLudlen les clausules de salvaguarda consLlLuclonal prplamenL dlLes en
dues varlanLs. La prlmera conslsLelx en afeglr a la pregunLa prplamenL
dlLa, l separaL per una coma, el seguenL lncls flnal: d'acord amb les vles
legals perLlnenLs". La segona varlanL lnclou la clausula de salvaguarda en
un preambul que podrla Lenlr el seguenL Lenor: en el marc dels
procedlmenLs legals perLlnenLs la CenerallLaL de CaLalunya convoca als
cluLadans l cluLadanes de CaLalunya a voLar la seguenL pregunLa".

Ln conLra d'aquesLes Lres alLernaLlves mlllLen dos argumenLs rellevanLs:
Ln prlmer lloc, la regla general, relLerada pel 1rlbunal ConsLlLuclonal en
nombroses senLencles, segons la qual cal pressuposar sempre que
l'acLuacl dels poders publlcs es produelx l es preLen produlr en el fuLur
dlns de la legallLaL vlgenL l, en consequencla, no cal afeglr en cadascuna de
les seves acLuaclons all que el 1rlbunal quallflca com clausules de
salvaguarda" de les normes consLlLuclonals l legals vlgenLs. Ln segon lloc,
els greus problemes de manca de slmpllclLaL l claredaL d'aquesLes
frmules l les confuslons que poden produlr en els voLanLs, com a
consequencla de la barre[a que lnLroduelxen enLre l'ob[ecLe maLerlal de la
pregunLa -l'ob[ecLlu que vol assollr la persona que voLa-, l l'lnsLrumenL o el
procedlmenL formal a Lraves del qual caldrla fer efecLlu el resulLaL de la
pregunLa l la lncerLesa sobre les consequencles d'un posslble bloquelg per



179

parL de l'LsLaL a l'hora de lmplemenLar els resulLaLs a Lraves dels
procedlmenLs legals perLlnenLs. AquesLs problemes sn especlalmenL
rellevanLs en el supslL del mandaLs al arlamenL, de feL es podrla donar
el cas que voLessln en conLra d'una deLermlnada alLernaLlva persones
favorables a aquesLa opcl per conLrarles a lnLrodulr aquesLes clausules
o mandaLs al leglslador en esLlmar que aquesLes frmules reconelxen a
l'LsLaL una faculLaL de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar el resulLaL de la
consulLa.

1anmaLelx, com a conLrapunL, es cerL que l'alLernaLlva d'lncorporar
clausules de salvaguarda l, especlalmenL, la formulacl de la pregunLa com
un mandaL al arlamenL, garanLelxen mlllor la consLlLuclonallLaL de la
pregunLa l delxen consLancla expllclLa, davanL dels cluLadans de CaLalunya
l de la comunlLaL lnLernaclonal, de la volunLaL de la CenerallLaL de reallLzar
aquesL proces, flns alla on slgul posslble, respecLanL la legallLaL vlgenL l
cercanL l'acord amb l'LsLaL, a mes de fer pales que sl l'LsLaL s'oposa a la
celebracl de la consulLa malgraL consLar en la pregunLa que la
lmplemenLacl del seu resulLaL es produlra per les vles legals, aquesL refus
no es basa en moLlus [urldlcs, sln essenclalmenL en moLlus pollLlcs: en la
declsl d'lmpedlr la expressl lllure l democraLlca de la volunLaL dels
cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

CerLamenL aquesLes conslderaclons, que podrlen proplclar l'adopcl les
alLernaLlves garanLlsLes" de la consLlLuclonallLaL de la pregunLa, cobren
Lranscendencla especlal a la llum d'una dada que no es poL negllglr: la
senLencla 103/2008 del 1rlbunal ConsLlLuclonal sobre el denomlnaL :('
;<'%%/.=/ que de manera lndlrecLa basa la declaracl d'lnconsLlLuclonallLaL
de la consulLa, enLre d'alLres raons, en el feL que en la pregunLa que es
preLenla soLmeLre a consulLa no quedava clar que la lmplemenLacl del
seu resulLaL es produlrla a Lraves del procedlmenL de reforma de la



180

ConsLlLucl. Sl s'opLa per lncorporar una clausula de salvaguarda,
l'alLernaLlva mes recomanable es la d'lncorporar-la en un preambul.
6.1.S.Conc|us|ons. ues de la perspecLlva de la claredaL l de la faclllLaL per
lmplemenLar els resulLaLs la frmula mes aproplada es la de la pregunLa
dlrecLa sobre el voL favorable o no que CaLalunya esdevlngul un LsLaL
lndependenL.

Sl el Covern o el arlamenL, ponderanL alLres elemenLs, decldlssln emprar
una pregunLa mulLlple, la frmula mes adequada, enLre les alLernaLlves
posslbles, es aquella que permeL oferlr als cluLadans Lrlar dlverses opclons
l alhora generar una opcl guanyadora, com s'anallLza deLlngudamenL en
el cos de l'lnforme.

Ln relacl a la necesslLaL d'lncorporar clausules de salvaguarda de la
consLlLuclonallLaL o mandaLs dlrlglLs al arlamenL amb aquesLa flnallLaL,
cal Lenlr presenL que aquesLa lncorporacl no es esLrlcLamenL necessarla
des de la perspecLlva [urldlca l poL suposar una perdua de claredaL,
LanmaLelx, les clrcumsLancles presenLs poden aconsellar que la pregunLa
es formull de la manera que mes garanLelxl la seva consLlLuclonallLaL. Ln
aquesL cas, la frmula que menys problemes podrla causar, des de la
perspecLlva de la confusl enLre la pregunLa prplamenL dlLa l el
procedlmenL per lmplemenLar els seus resulLaLs, es de la clausula d'acord
amb les vles legals perLlnenLs" formulada en un preambul.

6.2.La data
6.2.1.L|ements a ten|r en compte a |'hora de prec|sar |a data. A l'hora de
prendre la declsl pollLlca de flxar la daLa de la consulLa cal Lenlr presenLs
quaLre elemenLs fonamenLals. rlmer, l'exlsLencla de perlodes Lemporals
en els quals la celebracl de referendums esLa legalmenL veLada com a



181

consequencla de la celebracl d'elecclons europees, esLaLals o locals, alxl
com la convenlencla d'evlLar la convocaLrla en dles felners, segon, la
neuLrallLaL pollLlca de la daLa escolllda, que exlgelx la comunlLaL
lnLernaclonal, que aconsella no celebrar la consulLa en daLes que Llnguln
un forL componenL slmbllco-pollLlc com podrla ser l'11 de seLembre,
Lercer, la necesslLaL de no reLardar la consulLa mes enlla del necessarl l
d'lnLenLar compllr l'acord dels dos parLlLs ma[orlLarls al arlamenL de
convocar la consulLa abans de flnals de l'any 2014 -llevaL la concurrencla
de clrcumsLancles excepclonals apreclada de comu acord-, l, flnalmenL, la
necesslLaL de dlsposar del Lemps suflclenL per fer fronL amb garanLles als
problemes organlLzaLlus derlvaLs de la consulLa l per a la preparacl
curosa de les campanyes elecLorals de les lnsLlLuclons promoLores l dels
alLres sub[ecLes leglLlmaLs. A aquesLs quaLre elemenLs generlcs cal afeglr
en el cas aqul anallLzaL un darrer condlclonamenL con[unLural per que
poL ser rellevanL: el feL que el 18 de seLembre del 2014 se celebra a
Lsccla el referendum d'lndependencla els resulLaLs del qual podrlen
Lenlr, duranL un perlode de Lemps, una lncldencla en la parLlclpacl l el
senLlL del voL dels cluLadans l cluLadanes de CaLalunya.

6.2.2.Ap||cac| de|s cr|ter|s ana||tzats a| cas de |a consu|ta. ues de la
perspecLlva de la relacl enLre la maxlma rapldesa l la vlablllLaL facLlca el
perlode mes ldonl per celebrar la consulLa s'lnlcla a parLlr del
comenamenL del segon semesLre de l'any 2014.

1anmaLelx, des de la perspecLlva de l'exclusl dels perlodes elecLorals, les
exlgencles de neuLrallLaL, els problemes derlvaLs dels dles felners l els
hlpoLeLlcs efecLes dels resulLaLs del referendum escoces, cal Lenlr presenL
que dlns d'aquesL perlode lnlclal cal excloure el lapse de Lemps que va des
del prlnclpl de semesLre -l'1 de [uny- flns el 23 d'agosL, aLes que es LracLa
d'un perlode afecLaL per la reallLzacl de les elecclons europees. AquesL



182

llmlL podrla no apllcar-se a les consulLes no referendarles -l, molL mes
lmprobablemenL a la pracLlca, a les referendarles de la llel 4/2010-. uel
perlode que va des del 24 d'agosL flns al flnal del semesLre, en prlnclpl
caldrla excloure l'11 de seLembre, pels problemes de neuLrallLaL
esmenLaLs. A mes, els posslbles efecLes sobre l'elecLoraL caLala derlvaLs
del referendum escoces fan poc aconsellable la celebracl de la consulLa a
parLlr del dla 19 de seLembre l flns al momenL en el qual es pugul
conslderar que aquesLs efecLes s'han esvaiL, feL que posslblemenL es
podrla anar produlnL a flnals del semesLre o a prlnclpls de l'any 2013.

Ln el supslL que la vla escolllda per reallLzar la consulLa slgul la de les
consulLes no referendarles el perlode proplcl anlrla de l'1 de [uny de 2014
flns el 18 de seLembre, amb les excluslons esmenLades de l'11 de
seLembre l els dles felners l amb la posslblllLaL de reoberLura al mes de
desembre.
6.3.L| cens | e|s prob|emes |og|st|cs
6.3.1.Ut|||tzac| de| cens estata|. nomes en el cas de les consulLes no
referendarles prevlsLes en la proposlcl de llel acLualmenL en LramlL
parlamenLarl es planLe[a el problema de qulnes persones sn les crldades
a emeLre el voL en una consulLa l com es confegelx el cens per poder
exerclr el voL. Ln els alLres casos s'emprarla el cens esLaLal aLes que es
l'LsLaL qul convoca o auLorlLza o delega la convocaLrla l els leglLlmaLs per
voLar serlen els cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya ma[ors de 18 anys.

6.3.2.ersones |eg|t|mades per votar en |es consu|tes no referendr|es. Ln la
redaccl acLual de la proposlcl de llel les persones leglLlmades per voLar
sn pracLlcamenL les maLelxes que en les elecclons locals o europees -
llevaL, essenclalmenL de la lncorporacl rellevanL dels ma[ors de 16 anys-.
AquesL cos elecLoral dlvergelx, per LanL, del que parLlclpa en les elecclons



183

al arlamenL de CaLalunya. MalgraL que la lncorporacl de cluLadans o
cluLadanes d'alLres LsLaLs resldenLs a CaLalunya poL conLrlbulr a
dlferenclar les consulLes dels referendums, posslblemenL convlndrla
modlflcar el redacLaL acLual de la proposlcl de llel [a que sembla clar que
l'ob[ecLe de la consulLa sobre el fuLur pollLlc de CaLalunya esLa mes
esLreLamenL relaclonaL amb l'ob[ecLe de les elecclons al arlamenL que no
pas amb el de les elecclons locals o europees. Sl s'lnLroduls un canvl en
aquesL senLlL, els crldaLs a voLar serlen els cluLadans l les cluLadanes de
CaLalunya ma[ors de 16 anys. Caldrla, a mes, lncloure en el cens de
manera eflclenL els cluLadans caLalans resldenLs a l'esLranger.

6.3.3.Lstratg|a per confeg|r e| cens a |es consu|tes no referendr|es. A l'hora
de confeglr el cens per aquesLa consulLa caldrla que l'Area de rocessos
LlecLorals l ConsulLes opulars (ALC) de la Consellerla de Covernacl l
8elaclons lnsLlLuclonals (o la fuLura SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya)
acLuallLzes les dades censals de les darreres elecclons caLalanes amb el
suporL dels Lecnlcs de l'lnsLlLuL d'LsLadlsLlca de CaLalunya (luLSCA1) l la
collaboracl dels A[unLamenLs.

6.3.4.rob|emes |og|st|cs en e| cas de |es consu|tes no referendr|es. Ln
prevlsl d'una hlpoLeLlca manca de collaboracl de l'LsLaL -l d'alguns
a[unLamenLs- l aLes que la CenerallLaL no dlsposa de maLerlal elecLoral
suflclenL convlndrla que l'admlnlsLracl de la CenerallLaL dlssenyes un
programa d'abasLamenL d'aquesL maLerlal, prenenL com a referencla les
necesslLaLs loglsLlques hablLuals en consulLes locals o auLonmlques.

6.3.S.Votac| de|s cata|ans | cata|anes res|dents a |'estranger. L| vot e|ectrn|c
remot. Ln prevlsl d'una hlpoLeLlca manca de collaboracl de les
auLorlLaLs esLaLals, cal Lenlr presenL que hl ha mes de 130 mll caLalans
resldenLs a l'esLranger que podrlen Lenlr problemes per exerclr el voL. Les



184

soluclons Lecnolglques acLuals per reallLzar el voL elecLrnlc remoL -en
les que una companyla caLalana n'es capdavanLera mundlal- sn LanL o
mes segures que l'us dels procedlmenLs posLals Lradlclonals. ue feL, en un
enLorn no conLrolaL com es el propl del voL remoL -slgul posLal o
elecLrnlc- l'elecLor en bona mesura reallLza un acLe de fe en la lnLegrlLaL
del proces elecLoral l dels mecanlsmes de salvaguarda. Ln LoL cas es podrla
sosLenlr que les soluclons Lecnolglques exlsLenLs garanLelxen una cerLa
audlLorla lndlvldual del voL emes que no garanLelx el voL posLal.
1anmaLelx, a l'hora d'adopLar una declsl al respecLe caldra Lenlr en
compLe posslbles crlLlques de manca de segureLaL d'un voL remoL
elecLrnlc -fonamenLades o no- que podrla conLamlnar la valoracl de
LoLa la voLacl.

6.4.L| qurum | |es ma[or|es
6.4.1.Ca| estab||r un qurum m|n|m de part|c|pac| | una ma[or|a reforada
d'aprovac|?. MalgraL que una de les quesLlons que sol planLe[ar-se en
relacl a una consulLa que poL alLerar de manera subsLanLlva l').'.- 9-$
d'una comunlLaL pollLlca es la de sl cal exlglr un qurum mlnlm de
parLlclpacl l una ma[orla reforada favorable a l'alLeracl de l').'.- 9-$,
l'esLudl comparaL demosLra que la regla absoluLamenL general l accepLada
com a bona pracLlca pel Consell d'Luropa es la de la no exlgencla de
qurum de parLlclpacl l la ma[orla slmple dels voLs emesos. AquesLes
regles es corresponen amb les exlgencles del prlnclpl democraLlc l
asseguren claredaL en la lnLerpreLacl l lmplemenLacl dels resulLaLs.
Lxlglr, en canvl, ma[orles especlals o reforades suposa una excepcl
noLable del prlnclpl democraLlc l, a mes, poL derlvar en slLuaclons
complexes l problemaLlques.

6.4.2.Conc|us|ons. er aquesLs moLlus, resulLa recomanable que la regla que
s'esLablelxl per la consulLa a CaLalunya slgul la de la ma[orla slmple dels



183

voLs emesos l no es requerelxln mlnlms de parLlclpacl. no obsLanL alx, l
per el cas que es vulgul assegurar especlalmenL la leglLlmlLaL pollLlca del
resulLaL, es podrla conslderar exlglr un qurum de parLlclpacl. Ll lllndar
d'aquesL qurum haurla de deLermlnar-se, en el seu cas, a parLlr d'una
valoracl pollLlca. 1anmaLelx sembla recomanable que aquesLa
parLlclpacl mlnlma slgul la ma[orla del cens elecLoral (30 + 1 voL).
Ln LoL cas, cal subraLllar que el Codl de bones pracLlques en maLerla de
referendums redacLaL per la Comlssl de venecla l adopLaL pel Consell
d'Luropa recomana no esLlpular nl un qurum de parLlclpacl mlnlma nl
un qurum d'aprovacl.

6.S.L'Adm|n|strac| e|ectora| | |a conven|nc|a de crear |a S|nd|catura L|ectora| de
Cata|unya
6.S.1.Mancana d'una Adm|n|strac| L|ectora| cata|ana espec|f|ca. Com es
sabuL CaLalunya no Le llel elecLoral prpla l aquesL feL comporLa, enLre
d'alLres coses, que el pals no dlsposl d'una AdmlnlsLracl LlecLoral
especlflca, es a dlr, d'una !unLa LlecLoral de ComunlLaL AuLnoma, o d'una
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl s'adopLes una denomlnacl que
enLronca mes amb la Lradlcl [urldlca caLalana.

6.S.2.Adm|n|strac| e|ectora| en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl el
referendum fos convocaL per l'LsLaL, a parLlr de l'arLlcle 92 CL l de la Llel
Crganlca reguladora de les modallLaLs de referendum (LC8M8), els rgans
compeLenLs de l'AdmlnlsLracl LlecLoral serlen la !unLa LlecLoral CenLral,
les !unLes LlecLorals rovlnclals l les !unLes LlecLorals de Zona. Ln aquesL
supslL, l'exlsLencla d'una SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya no canvlarla,
en prlnclpl, la compeLencla de la !unLa LlecLoral CenLral, llevaL que es
modlflques la LC8M8 o les dlsposlclons normaLlves especlflques esLaLals
de la convocaLrla del referendum esLabllssln expressamenL la lnLervencl



186

de l'rgan de l'AdmlnlsLracl LlecLoral caLalana per Lal que aquesL pogues
acLuar com a Lal en el desenvolupamenL del referendum.

6.S.3.Adm|n|strac| e|ectora| en e|s referndums de |a L|e| cata|ana 4]2010. Sl
la convocaLrla del referendum la porLes a Lerme el Covern de la
CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana 4/2010, la llel suara esmenLada
(arL. 46.2) es referelx a la [unLa elecLoral compeLenL" quan regula les
funclons lnsLlLuclonals superlors de garanLla [urldlca l operaLlva per a la
reallLzacl de la consulLa referendarla. AquesLa [unLa elecLoral compeLenL
podrla ser la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya sl quan aquesL rgan es
crea la corresponenL llel reguladora ll aLrlbuelx les funclons esLablerLes a
l'arLlcle 46.2 de la Llel 4/2010. Sl no es crea la SlndlcaLura LlecLoral de
CaLalunya, l'AdmlnlsLracl LlecLoral de la consulLa seran la !unLa LlecLoral
CenLral, les !unLes LlecLorals rovlnclals l la !unLes LlecLorals de Zona.

6.S.4.Adm|n|strac| e|ectora| en |es consu|tes de |a propos|c| de ||e| cata|ana
de consu|tes no referendr|es. Sl la convocaLrla de la consulLa es bases
en la proposlcl de llel de consulLes no referendarles serla convenlenL que
les funclons de la Comlssl de ConLrol que s'hl preveu s'asslgnessln a la
SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya -amb la cauLela d'esLabllr una frmula
LranslLrla sl la llel de consulLes s'aproves abans de la creacl de la
SlndlcaLura LlecLoral.

6.S.S.La S|nd|catura L|ectora| de Cata|unya. Sl es Le en compLe la carrega
slmbllca, [urldlca, soclal l pollLlca de la fuLura consulLa, sembla claramenL
deslL[able doLar-se el mes avlaL mlllor d'una auLorlLaL elecLoral prpla, que
es podrla denomlnar 7!"6!3'.-%' >(/3.$%'( ?6/ @'.'(-"A'B+ que es podrla
lnsplrar en el model de la C!%/3.!$" DE"/%'(/ 6/) >(/3.!$") 6- F-E</3
(uCLC), malgraL que caldrla adapLar-lo a les clrcumsLancles especlflques
caLalanes que esLan lnserldes en una culLura pollLlca parclalmenL dlferenL.



187


6.6.La regu|ac| de |a campanya |nst|tuc|ona|
6.6.1.Cont|ngut de |a campanya |nst|tuc|ona|. La campanya lnsLlLuclonal Le
com a ob[ecLe que els convocanLs de la consulLa donln a conelxer als
cluLadans els elemenLs Lecnlcs essenclals del referendum o consulLa (la
daLa, el LexL de la pregunLa l els procedlmenLs per voLar) l, sl escau,
fomenLln la parLlclpacl.

6.6.2.La campanya |nst|tuc|ona| en e|s referndums convocats per |'Lstat. Sl el
referendum es convocaL per l'LsLaL en el marc de l'arLlcle 92 CL, de la
LC8M8 l de la LC8LC, menLre es manLlngul el redacLaL acLual de l'arL. 30.1
d'aquesLa darrera llel l els crlLerls de la seva apllcacl esLablerLs per la
!unLa LlecLoral CenLral, nomes l'LsLaL poL fer campanya lnsLlLuclonal l
aquesLa s'ha de clrcumscrlure a la lnformacl puramenL Lecnlca sense
LracLar d'lncenLlvar la parLlclpacl. 1anmaLelx l'LsLaL podrla delegar o
Lransferlr a la CenerallLaL la campanya lnsLlLuclonal mlL[ananL l'apllcacl
de l'arLlcle 130.2 CL.

6.6.3.La campanya |nst|tuc|ona| en e|s referndums de |a L|e| 4]2010. Sl el
referendum es convocaL per la CenerallLaL en el marc de la Llel caLalana
4/2010 l no es produelxen alguns canvls en la normaLlva caLalana la
promocl de la parLlclpacl conLlnuara quedanL fora dels ob[ecLlus de la
campanya lnsLlLuclonal. Lls canvls en la normaLlva caLalana podrlen venlr
per Lres vles, sempre prenenL com a fonamenL l'arLlcle 43.3 LAC (prlnclpl
recLor de fomenL de la parLlclpacl elecLoral mlL[ananL les campanyes
lnsLlLuclonals dels poders publlcs) l respecLanL el crlLerl que la campanya
lnsLlLuclonal no poL lnflulr en l'orlenLacl del voL dels elecLors. La prlmera
serla lncloure el fomenL de la parLlclpacl en la regulacl de la campanya
lnsLlLuclonal en un uecreL de la CenerallLaL de normes complemenLarles
per a la reallLzacl del referendum, posslblllLaL que [urldlcamenL vlndrla



188

faclllLada a mes pel feL que l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 no exclou
expressamenL la lncenLlvacl de la parLlclpacl. La segona serla la
modlflcacl de l'arLlcle 49 de la Llel 4/2010 per lncorporar-hl la mencl al
fomenL de la parLlclpacl com a ob[ecLlu de les campanyes lnsLlLuclonals.
La Lercera serla crear a curL Lermlnl la SlndlcaLura LlecLoral de CaLalunya
com a rgan d'admlnlsLracl elecLoral compeLenL en les consulLes
referendarles convocades per la CenerallLaL, l aLrlbulr a l'esmenLada
lnsLlLucl la funcl de fer o de supervlsar la campanya lnsLlLuclonal amb
lnclusl del fomenL de la parLlclpacl.

6.6.4.La campanya |nst|tuc|ona| en |es consu|tes de |a propos|c| de ||e| de
consu|tes no referendr|es. Sl la consulLa es convocada per la CenerallLaL
en el marc de la proposlcl de llel de consulLes populars no referendarles,
acLualmenL en LramlL al arlamenL de CaLalunya, la regulacl de la
campanya lnsLlLuclonal que pugul desplegar l'AdmlnlsLracl auLonmlca
correspon a la fuLura llel caLalana [a que en aquesL cas no es LracLa d'un
procedlmenL que hagl de Lenlr en compLe les prescrlpclons de la LC8LC o
de la LC8M8. Ln aquesL senLlL les poLenclallLaLs derlvades del prlnclpl
recLor de l'arLlcle 43.3 LAC, pel que fa al fomenL de la parLlclpacl
cluLadana en una consulLa, podrlen ser ampllamenL desenvolupades,
respecLanL sempre el llmlL de no lnflulr en l'orlenLacl del voL dels
elecLors. Ls suggerelx, doncs, que la fuLura llel de consulLes populars no
referendarles lncorporl la regulacl de la campanya lnsLlLuclonal amb
expressa referencla al fomenL de la parLlclpacl com un dels seus
ob[ecLlus.

6.7.La regu|ac| de |a campanya |nformat|va o de propaganda
6.7.1.Cont|ngut de |a campanya |nformat|va o de propaganda. La campanya
lnformaLlva o de propaganda en un referendum o en una consulLa Le com
a flnallLaL que les lnsLlLuclons convocanLs, alLres poders publlcs l acLors



189

pollLlcs l soclals puguln lnformar l exposar la seva poslcl sobre l'ob[ecLe
de la convocaLrla, es a dlr, sobre all que es pregunLa.

6.7.2.La campanya |nformat|va de|s poders pb||cs en e|s referndums
convocats per |'Lstat. Sl la convocaLrla la fa l'LsLaL les declslons de la
!unLa LlecLoral CenLral esLablelxen que poden lnformar sobre el conLlnguL
de l'ob[ecLe del referendum per no lncloure valoraclons sobre aquesL
ob[ecLe per Lal de preservar la neuLrallLaL pollLlca de LoLes les lnsLlLuclons
-LanL les convocanLs com la resLa-. AquesLa poslcl conLrasLa amb la que
es manLe en el Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums de la
Comlssl de venecla que admeL que els poders publlcs prenguln parLlL en
la campanya lnformaLlva d'un referendum sense abusar de la seva poslcl
l amb el compromls de garanLlr que els elecLors rebln al maLelx Lemps una
lnformacl de la resLa de punLs de vlsLa. Amb alx el Consell d'Luropa
marca, a crlLerl del presenL lnforme, una posslble l deslL[able llnla de
modlflcacl normaLlva de la LC8M8 o d'evolucl de la docLrlna de la !unLa
LlecLoral CenLral.

6.7.3.La campanya |nformat|va de|s poders pb||cs en |a L|e| 4]2010. La Llel
caLalana 4/2010 no regula la campanya lnformaLlva dels poders publlcs en
el cas dels referendums convocaLs en el marc de les seves dlsposlclons.
ALesa aquesLa mancana l aLesa lgualmenL la naLuralesa referendarla de
les consulLes populars regldes per aquesLa llel amb la consequenL
apllcacl de les declslons de la !unLa LlecLoral CenLral a aquesL supslL, es
poL aflrmar que els poders publlcs de CaLalunya poden desplegar una
campanya lnformaLlva sobre l'ob[ecLe del referendum amb ob[ecLlvlLaL l
neuLrallLaL l LracLanL d'evlLar [udlcls de valor.

6.7.4.La campanya de|s poders pb||cs en |es consu|tes popu|ars no
referendr|es. CuanL a la proposlcl de llel de consulLes populars no



190

referendarles, Lampoc no es Lroba en el LexL cap esmenL a la campanya
lnformaLlva dels poders publlcs. ALes que aquesL Llpus de consulLes no sn
de naLuralesa referendarla, el leglslador caLala, slgul en la redaccl
deflnlLlva de la llel slgul en la normaLlva complemenLarla de
desplegamenL, no esLa obllgaL a segulr els crlLerls anLerlormenL exposaLs
de la !unLa LlecLoral CenLral l podrla lncorporar els prlnclpls, Lambe
referenclaLs mes amunL, del Codl de la Comlssl de venecla.

6.7.S.La campanya |nformat|va de|s actors po||t|cs | soc|a|s. Ln relacl a la
campanya lnformaLlva dels acLors pollLlcs l soclals, sl la convocaLrla la fa
l'LsLaL, en apllcacl de la LC8M8 l la LC8LC, els parLlLs pollLlcs amb
represenLacl parlamenLarla Llndran un paper proLagonlsLa en conLrasL
amb alLres parLlLs l acLors pollLlcs l soclals l en conLrasL Lambe amb les
prevlslons del Codl de bones pracLlques en maLerla de referendums de la
Comlssl de venecla l alLres experlencles comparades. AquesLa es Lambe
la slLuacl prevlsLa en la Llel caLalana 4/2010 amb l'unlca excepcl de la
conslderacl de la comlssl promoLora d'un referendum d'lnlclaLlva
popular com a sub[ecLe pollLlc de la campanya lnformaLlva. Ln canvl en el
LexL de la proposlcl de llel elaboraL per la ponencla con[unLa del
arlamenL sobre consulLes populars no referendarles s'obre la posslblllLaL
que organlLzaclons soclals o professlonals formln parL del proces de
consulLa".


7.La |mp|ementac| de|s resu|tats de |a consu|ta |ega|: conseqnc|es [ur|d|ques de |a
v|ctr|a de| "s|" | de| "no"
7.1.La v|ctr|a de| "s|" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a
|ndependnc|a. Conseqnc|es per a |a Genera||tat. Ln una consulLa amb una
pregunLa dlrecLa sobre la lndependencla, la vlcLrla del sl", malgraL que els
referendums l les consulLes sn [urldlcamenL consulLlus", genera, no



191

solamenL consequencles pollLlques lnnegables, sln Lambe deures o
consequencles [urldlques en relacl als poders publlcs lmpllcaLs.
ConcreLamenL, pel que fa a la CenerallLaL esLarla obllgada a planLe[ar a l'LsLaL
el pro[ecLe de secessl. Po podrla fer presenLanL una lnlclaLlva de reforma
consLlLuclonal o be planLe[anL una negoclacl dlrecLa amb l'LsLaL al marge del
procedlmenL de reforma consLlLuclonal. La prlmera alLernaLlva Le l'avanLaLge
pollLlc l [urldlc propl del respecLe escrupols a la legallLaL vlgenL, Le
l'lnconvenlenL que l'LsLaL poL bloque[ar el proces, feL que obllgarla a acudlr a
soluclons pollLlques, lnclosa, sl escau, la medlacl lnLernaclonal, l donarla pas a
la posslblllLaL d'emprar vles alLernaLlves, com la uul. Sl la CenerallLaL esLlma
que la vla de la reforma consLlLuclonal no es adequada l que en reallLaL s'esLa
davanL d'un proces consLlLuenL nou, podrla lnsLar la negoclacl amb l'LsLaL a
Lraves d'un proces de nou formaL. 1anmaLelx, es planLe[a Lambe en aquesL cas
sl la formallLzacl del resulLaL d'aquesL proces s'ha de fer o es poL fer per la vla
legal exlsLenL (reforma de la ConsLlLucl). Ln cas d'opLar per formallLzar-lo
mlL[ananL una reforma consLlLuclonal, el problema rau en el referendum flnal,
obllgaLorl l vlnculanL, que s'haurla de celebrar en LoL l'amblL de l'LsLaL.

Ln LoL cas, [unLamenL amb l'lnlcl del proces negoclador amb l'LsLaL, la
CenerallLaL haurla de promoure una serle d'acLuaclons en l'amblL lnLernaclonal
l de la unl Luropea, desLlnades a aconsegulr el suporL al proces negoclador
amb l'LsLaL, lnclosa la dlsposlcl a una posslble medlacl, l'accepLacl l la
presencla en la comunlLaL lnLernaclonal, l l'admlssl de CaLalunya com a nou
socl de la unl Luropea o, en el seu cas, a deLermlnar l' esLaLus de CaLalunya
flns la seva adhesl.

7.2.La v|ctr|a de| "s|" en una consu|ta amb una pregunta d|recta sobre |a
|ndependnc|a. Conseqnc|es per a |'Lstat. ues del punL de vlsLa de l'LsLaL,
una vegada planLe[aL el pro[ecLe per la CenerallLaL, esLarla obllgaL a obrlr el
proces corresponenL a la vla lnlclada per CaLalunya: la revlsl consLlLuclonal o



192

be la negoclacl dlrecLa amb la CenerallLaL, LoL esLabllnL en aquesL cas un
procedlmenL que avul no exlsLelx.

Ln cas que l'LsLaL no accepLl lnlclar aquesL proces negoclador o bloquegl la
reforma consLlLuclonal, per negar valor vlnculanL a la consulLa, per no
reconelxer el seu resulLaL, per conslderar que ha de segulr un procedlmenL
legal dlferenL o per quesLlons dlrecLamenL de fons, el problema que es
planLe[a es de naLuralesa essenclalmenL pollLlca, l no [urldlca, l s'haurla de
resoldre per LanL a Lraves de mlL[ans pollLlcs, l no [urldlcs, encara que no s'ha
de descarLar la posslblllLaL d'acudlr a lnsLancles [urlsdlcclonals, sl escau, de
caracLer lnLernaclonal. LnLre els mlL[ans pollLlcs poL Lenlr un pes lmporLanL el
recurs a la medlacl lnLernaclonal, de Lal manera que alguns esLaLs l/o alguns
organlsmes lnLernaclonals o supranaclonals slguln crldaLs a acLuar prop de
l'LsLaL (l de la CenerallLaL) per faclllLar LanL l'oberLura del proces de negoclacl
com el seu desenvolupamenL, davanL les dlflculLaLs que es puguln produlr,
sense excloure com a darrera solucl vles unllaLerals com la uul.

Sl la pregunLa es referls a la creacl d'un LsLaL propl l en aquesLa locucl es
conslderessln lncloses frmules federals o confederals, la lmplemenLacl del
sl" exlglrla una reforma de la ConsLlLucl, molL probablemenL per la vla
agreu[ada de reforma l, per LanL, amb un nou referendum en el qual els
voLanLs podrlen Lornar a voLar.
7.3.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "no" en una consu|ta amb una pregunta
d|recta sobre |a |ndependnc|a. Ln cas de vlcLrla del no", a banda de les
consequencles de caracLer pollLlc, cal Lenlr presenL que aquesL resulLaL no es
poL lnLerpreLar com una opcl a favor del manLenlmenL de lG).'.-) 9-$, encara
que aquesL es l'efecLe lmmedlaL que es produelx, l, naLuralmenL, Lampoc es
poL enLendre en el senLlL que queden excloses per al fuLur modlflcaclons o
reformes del model acLual, que no poL quedar peLrlflcaL. AquesL resulLaL de la



193

consulLa no poL lmpedlr, doncs, el planLe[amenL de nous pro[ecLes de reforma
l, flns l LoL, passaL un Lemps raonable, en els Lermes expressaLs en el cos de
l'lnforme, nous pro[ecLes de consulLa sobre la creacl d'un esLaL lndependenL.

7.4.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "s|" o de| "no" en una consu|ta amb una
pregunta formu|ada amb c|usu|es de sa|vaguarda de |a |ega||tat o com a
mandat d|r|g|t a| ar|ament de Cata|unya. Ln aquesLs casos la consequencla
lmmedlaLa serla l'obllgacl del arlamenL de CaLalunya de presenLar una
lnlclaLlva de revlsl consLlLuclonal per consLlLulr un esLaL lndependenL. A parLlr
d'aqul serla d'apllcacl el que s'ha dlL respecLe de la pregunLa dlrecLa, en
l'escenarl de la negoclacl segons la vla legal exlsLenL. La dlferencla esLa en el
feL que algu podrla conslderar que el resulLaL de la consulLa queda acomplerL
amb la slmple presenLacl de la lnlclaLlva per revlsar la ConsLlLucl, que podrla
ser rebuL[ada d'lnlcl pel Congres l/o el SenaL. AquesLa lnLerpreLacl formallsLa
no poL sosLenlr-se serlosamenL l serla percebuda com un frau, a l'lnLerlor l a
l'escena lnLernaclonal. Ln cas de negaLlva de l'LsLaL a lnlclar el proces de
negoclacl o de bloquelg posLerlor al llarg d'aquesL proces, esLarlem davanL el
maLelx escenarl de bloquelg que s'ha LracLaL respecLe de la pregunLa dlrecLa l
serlen d'apllcacl les maLelxes soluclons.

Ln LoL cas, cal assenyalar que per sobre de la concreLa formulacl de la
pregunLa, la consulLa es planLe[arla essenclalmenL sobre la lndependencla de
CaLalunya, donanL prlmacla claramenL a la quesLl subsLanLlva sobre la
procedlmenLal. Sl resulLes lmposslble arrlbar a un acord saLlsfacLorl dlns del
procedlmenL de revlsl consLlLuclonal, aquesL lnLenL es conslderarla fracassaL l
es podrla obrlr, en el seu cas, una negoclacl dlrecLa, enLenenL que s'esLa
davanL d'un momenL consLlLuenL nou. Ls en reallLaL la maLelxa slLuacl que es
donarla en el cas de la pregunLa dlrecLa, amb les maLelxes dlflculLaLs l
problemes, per havenL reallLzaL un lnLenL prevl d'lmplemenLar el resulLaL de
la consulLa per vla de reforma consLlLuclonal.



194

7.S.Conseqnc|es de |a v|ctr|a de| "s|" o de| "no" en una consu|ta amb pregunta
m|t|p|e. Les consequencles d'una consulLa amb pregunLes mulLlples esLan
condlclonades pels problemes, abans referlLs, de concrecl del slgnlflcaL de les
alLernaLlves l d'lmplemenLacl dels resulLaLs.

8.V|es a|ternat|ves en cas de no poder-se fer |a consu|ta |ega|
8.1. Les consu|tes m|t[anant votac| organ|tzades a| marge de |es d|spos|c|ons
|ega|s per |a Genera||tat amb e| suport de|s a[untaments o per organ|tzac|ons
pr|vades amb e| suport |nd|recte de |a Genera||tat | de|s a[untaments.
AquesLs dos Llpus de consulLa podrlen permeLre conelxer la volunLaL dels
cluLadans l les cluLadanes de CaLalunya sobre llur fuLur pollLlc collecLlu, per
presenLen lnconvenlenLs clars com ara la confronLacl fronLal amb l'LsLaL sl
s'empra la prlmera de les vles esmenLades, una facll campanya de despresLlgl
des dels acLors l lnsLlLuclons conLrarls a la consulLa per la seva lnuLlllLaL"
(presenLada com lllegal l anLlconsLlLuclonal), una prevlslble escassa o
lnsuflclenL parLlclpacl, una posslble desleglLlmacl dels resulLaLs -Lambe en
l'esfera lnLernaclonal-, problemes loglsLlcs d'organlLzacl, eLc. AquesLs
lnconvenlenLs semblen desaconsellar la lmplemenLacl d'aquesL escenarl
alLernaLlu.

8.2.L|ecc|ons p|eb|sc|tr|es. Sl es consLaLa de manera lnconLroverLlble la
lmposslblllLaL de fer el referendum o la consulLa sobre la lndependencla de
CaLalunya per les vles legals anLerlormenL exposades com a consequencla del
relLeraL capLenlmenL conLrarl de les lnsLlLuclons de l'LsLaL, la vla alLernaLlva de
les elecclons pleblsclLarles es revela com la mes adlenL per poder conelxer la
poslcl del poble caLala sobre el seu fuLur pollLlc collecLlu. AquesL Llpus
d'eleccl es caracLerlLza pel feL que, un cop convocades unes elecclons pel
resldenL de la CenerallLaL, alguns parLlLs pollLlcs decldelxen oferlr als elecLors
en els seus programes l campanyes elecLorals com a ob[ecLlu unlc o prlmordlal
la consecucl de la lndependencla de CaLalunya, que es podrla concreLar en



193

una declaracl unllaLeral d'lndependencla (uul) adopLada pel arlamenL que
surLl de les elecclons. Ln suporL de la leglLlmlLaL pollLlca de les elecclons
pleblsclLarles es poden lnvocar els argumenLs de legallLaL, d'eflcacla l de
respecLe al prlnclpl democraLlc que s'han exposaL en el cos d'aquesL lnforme.

8.3.Dec|arac|ons Un||atera|s d'|ndependnc|a. Ln hlpLesl les uul es poden
produlr com a consequencla o culmlnacl d'unes elecclons pleblsclLarles, amb
l'ob[ecLlu d'lmplemenLar els seus resulLaLs o be amb caracLer prevl a aquesLes
elecclons l sens per[udlcl que pugul ser raLlflcada ' ,$)./%!$%! mlL[ananL un
referendum o una consulLa popular. Les uul no s'a[usLen a les dlsposlclons de
l'ordenamenL consLlLuclonal vlgenL, malgraL que des de la perspecLlva del dreL
l la pracLlca lnLernaclonals no consLlLuelxen llllclLs lnLernaclonals. Amb LoL, la
leglLlmlLaL pollLlca de les uul posLerlors a unes elecclons pleblsclLarles es basa
en la leglLlmlLaL democraLlca del nou arlamenL sorglL d'aquesLes elecclons,
celebrades com a alLernaLlva a la lmposslblllLaL de fer un referendum o una
consulLa l en un marc de plena lllberLaL per a defensar qualsevol opcl. Ln el
cas de les uul que no sn culmlnacl d'unes elecclons pleblsclLarles, es poden
conslderar pollLlcamenL leglLlmes sl sn consequencla del feL d'haver empraL
l'LsLaL lnsLrumenLs [urldlcs per lmpedlr unes elecclons pleblsclLarles o d'haver
adopLaL acLlLuds de bloquelg a l'hora d'lmplemenLar els resulLaLs d'una
consulLa legal.

8.4.roced|ments par|amentar|s per rea||tzar una DUI. ues del punL de vlsLa
procedlmenLal es podrlen emprar dos lnsLrumenLs per aprovar una uul: la
proposLa de resolucl presenLada con[unLamenL per LoLs els grups
parlamenLarls favorables a la uul o el pro[ecLe de llel presenLaL pel Covern o la
proposlcl de llel presenLada con[unLamenL per LoLs els grups parlamenLarls
favorables a la uul. L'avanLaLge de la proposLa de resolucl es la seva raplda
LramlLacl en una sola sessl plenarla en la qual en poc mes d'una hora
podrlen lnLervenlr el Covern l LoLs els grups parlamenLarls per flxar la seva



196

poslcl sobre la uul. L'lnconvenlenL de la proposLa de resolucl es que dna
com a resulLaL una resolucl que no Le en purlLaL efecLes [urldlcs aLes que
s'aprova en exerclcl de la funcl d'lmpuls parlamenLarl. er aquesL moLlu,
sembla aconsellable opLar per LramlLar la uul com una lnlclaLlva leglslaLlva [a
que alx ll aLorgarla la rellevancla formal l normaLlva (aprovacl com a llel) que
es revela necessarla per un acLe Lan LranscendenL com una declaracl
d'lndependencla. La LramlLacl com a pro[ecLe de llel permeLrla uLlllLzar el
LramlL mes rapld de la lecLura unlca en el le, per aquesL procedlmenL Le
l'lnconvenlenL de reservar la lnlclaLlva nomes al Covern l exlglr una unanlmlLaL
que dlflcllmenL s'assollrla. Ln canvl, la LramlLacl com a proposlcl de llel pel
procedlmenL d'urgencla farla posslble una presenLacl con[unLa de la uul l una
LramlLacl Lambe noLablemenL raplda per parL de LoLs els grups parlamenLarls
que ll sn favorables. Cal planLe[ar-se, flnalmenL, la quesLl de la ma[orla
necessarla per aprovar la uul. Sl es LramlLa com a proposLa de resolucl es
podrla aprovar per ma[orla slmple [a que el 8eglamenL no preveu en aquesL
cas ma[orles especlals. Sl es seguls el procedlmenL leglslaLlu, es LracLarla, per
raons bvles, d'un Llpus de llel no especlflcamenL prevlsL reglamenLarlamenL l
caldrla que la Mesa deLermlnes prevlamenL el Llpus de ma[orla que, aLenenL
als crlLerls exposaLs anLerlormenL a propslL del referendum o la consulLa,
podrla ser el de la ma[orla slmple o el de la ma[orla absoluLa.

8.S.roced|ments de med|ac|. ArrlbaLs a una slLuacl de bloquelg pracLlc un cop
esgoLades les vles legals lnLernes hl haurla la posslblllLaL de promoure una
medlacl o, sl escau, un arblLraLge d'una lnsLlLucl o organlLzacl lnLernaclonal
-com les naclons unldes- o europea -com la uL. Les dues parLs haurlen
d'admeLre el procedlmenL a parLlr de regles pacLades l la leglLlmlLaL del
resulLaL flnal del proces. AquesL podrla ser un caml de desbloquelg de la
slLuacl que podrla lncloure la celebracl d'una consulLa, [a slgul a l'lnlcl del
proces o al flnal per raLlflcar o no la solucl proposada. 1e l'avanLaLge de la
lnLernaclonallLzacl de la relvlndlcacl pollLlca que esLa sub[acenL a la proposLa



197

de consulLa. 1anmaLelx, a banda de la dlflculLaL que l'LsLaL accepLl una
medlacl d'aquesL Llpus l de la complexlLaL de LoL el proces, aquesLa proposLa
Le l'lnconvenlenL fonamenLal de la seva prevlslble excesslva durada, aLesa
l'experlencla en alLres processos d'aquesLa mena.


9.Instruments [ur|d|cs que pot ut|||tzar |'Lstat -o a|tres sub[ectes |eg|t|mats- per
oposar-se a |es act|v|tats desenvo|upades per |a Genera||tat per convocar |a
consu|ta o per |mp|ementar e|s seus resu|tats
9.1.Instruments que pot ut|||tzar |'Lstat respecte de |es v|es |ega|s que
requere|xen |a seva convocatr|a, de|egac| o autor|tzac|. 8especLe de
quaLre de les vles legals anallLzades, l'oposlcl de l'LsLaL es poL manlfesLar
mlL[ananL l'exerclcl de les funclons que Le aLrlbuides en cadascuna d'elles, en
concreL: neganL-se a convocar -o a regular l convocar- en el cas dels
referendums de l'arL. 92 CL, lmpugnanL la llel -com [a ha feL- l neganL
l'auLorlLzacl, en el cas dels referendums de la Llel caLalana 4/2010, deneganL
la peLlcl de delegacl o Lransferencla de l'arL. 130.2 CL o no admeLenL a
LramlL la peLlcl de reforma consLlLuclonal o oposanL-s'hl al llarg de la seva
LramlLacl.
Ln la resLa de vles que s'han anallLzaL al llarg de l'lnforme (consulLes no
referendarles, elecclons pleblsclLarles, consulLes lnformals l uul) l'LsLaL no hl
Le aLrlbuida cap funcl -de regulacl, auLorlLzacl o aprovacl- per la qual cosa
les posslbles reacclons de l'LsLaL s'hauran de fonamenLar en els lnsLrumenLs
[urldlcs que, amb caracLer general, l'ordenamenL [urldlc posa a la seva
dlsposlcl.

9.2.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar en re|ac| a |a futura ||e| de
consu|tes no referendr|es | |es consu|tes convocades a |a seva empara. La
fuLura llel de consulLes no referendarles podrla ser ob[ecLe d'un recurs
d'lnconsLlLuclonallLaL presenLaL pel resldenL del Covern de l'LsLaL que podrla



198

fer us de la faculLaL prevlsLa a l'arLlcle 161.2 CL -suspensl de la llel per un
perlode mlnlm de clnc mesos-, o per alLres sub[ecLes leglLlmaLs (30 dlpuLaLs,
30 senadors o uefensor del oble).

Lls acLes de desenvolupamenL l d'apllcacl de la llel de consulLes no
referendarles, relaclonaLs amb la regulacl l convocaLrla d'una consulLa,
podrlen ser lmpugnaLs davanL de les [urlsdlcclons consLlLuclonal (per parL de
l'LsLaL a Lraves del procedlmenL de l'arL. 161.2 CL o del confllcLe de
compeLencles, que comporLarlen la suspensl de l'acLe lmpugnaL per un
perlode mlnlm de clnc mesos) l conLenclosa-admlnlsLraLlva (en aquesL cas, la
leglLlmacl correspon al Covern de l'LsLaL, l Lambe a qualsevol persona o
enLlLaL que allegues ser LlLular d'un dreL o lnLeres leglLlm afecLaL per l'acLuacl
de la CenerallLaL).

9.3.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant d'unes e|ecc|ons
p|eb|sc|tr|es. uavanL d'unes elecclons pleblsclLarles, l'LsLaL nomes podrla
dlrlglr-se conLra l'acLe de convocaLrla, per no pel seu conLlnguL -que no
expllclLarla el caracLer pleblsclLarl- que nomes ll poden donar ' ,$)./%!$%! els
parLlLs pollLlcs- sln com a consequencla dels programes elecLorals presenLaLs
per algunes de les candldaLures o per declaraclons l acords de membres del
Covern o del arlamenL. Les vles processals que es podrlen uLlllLzar per
lmpugnar la convocaLrla serlen la del recurs conLencls-admlnlsLraLlu l la
lmpugnacl davanL del 1rlbunal ConsLlLuclonal prevlsLa a l'arL. 161.2 CL, sl be
els argumenLs que es podrlen addulr per fonamenLar les lmpugnaclons sn
noLablemenL febles, l mes LenlnL en compLe que la lllberLaL a l'hora de
concreLar el conLlnguL dels programes elecLorals es la caracLerlsLlca mes
fonamenLal de les elecclons democraLlques.

Sl l'LsLaL renuncles a lmpugnar les elecclons pleblsclLarles davanL dels
Lrlbunals, en hlpLesl encara ll quedarla -com a darrer recurs per LracLar-se



199

d'un mecanlsme absoluLamenL excepclonal- la vla de l'arL. 133 CL que permeL
al Covern de l'LsLaL adopLar les mesures necessarles en cas que una comunlLaL
auLnoma no complls les obllgaclons que la ConsLlLucl o alLres llels ll
lmposaven, o acLues de forma que aLempLes greumenL conLra l'lnLeres general
d'Lspanya. 1ambe en aquesL cas, els argumenLs que podrla addulr l'LsLaL
presenLen una noLable feblesa, per la vagueLaL de la regulacl de l'arL. 133
CL, LanL pel que fa als supslLs que [usLlflquen la seva apllcacl com respecLe
de les mesures que es poden adopLar, conLrlbuelx a posar en mans de l'LsLaL
un lnsLrumenL amb un abasL lmpugnaLorl lmprecls l, per alx maLelx, amb uns
poLenclals efecLes leslus per a l'auLonomla caLalana.

9.4.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant de |a convocatr|a de
consu|tes "|nforma|s" o "a|ega|s". el que fa a les consulLes duLes a Lerme
mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos legalmenL (consulLes !"#$%&'() o a-
legals), sl fossln lmpulsades pels poders publlcs, els mecanlsmes que podrla
uLlllLzar l'LsLaL podrlen ser les vles [a comenLades de l'exerclcl d'acclons en la
[urlsdlccl conLenclosa-admlnlsLraLlva, la lmpugnacl davanL del 1rlbunal
ConsLlLuclonal per la vla de l'arLlcle 161.2 CL l l'apllcacl, cerLamenL forada,
de l'arLlcle 133 CL. Cal afeglr l'exerclcl d'acclons penals, que podrlen ser
lnsLades no nomes per l'LsLaL, sln Lambe per parLlculars a Lraves de la
presenLacl de querelles o denuncles.

8especLe de les acclons penals, es poL aflrmar que no esLa LlplflcaL com a
dellcLe convocar una consulLa popular mlL[ananL procedlmenLs no prevlsLos
legalmenL, de Lal manera que una hlpoLeLlca preLensl d'apllcar el dreL penal
nomes podra fonamenLar-se en aquells precepLes penals que Llplflquen, amb
caracLer general, deLermlnades acLuaclons de les auLorlLaLs publlques
vulneradores de l'ordenamenL [urldlc. Ln concreL, Lres sn els Llpus dellcLlus
que, en hlpLesl, algu podrla arrlbar a conslderar apllcables: la usurpacl
d'aLrlbuclons, la prevarlcacl l la desobedlencla. no obsLanL alx, l'anallsl dels



200

dlferenLs Llpus penals posa de manlfesL que dlflcllmenL s'hl poden encablr els
acLes relaLlus a la consulLa, sl be no es poL descarLar que es pogues arrlbar a
forar la lnLerpreLacl dels corresponenLs precepLes per lnserlr-hl les
acLuaclons que pogues lmpulsar la CenerallLaL.

el que fa a la parLlclpacl dels parLlculars en aquesLes consulLes lmpulsades
pels poders publlcs -en els acLes de propaganda elecLoral, en les meses, en les
lnsLancles de conLrol de les voLaclons, eLc.- el dreL penal no Llplflca de manera
expressa cap d'aquesLes conducLes l Lan sols es podrlen planLe[ar problemes
de desobedlencla sl algun Lrlbunal hagues dlcLaL alguna resolucl prohlblnL
expllclLamenL les consulLes.

Ln cas que les consulLes !"#$%&'() fossln lmpulsades per enLlLaLs prlvades, les
vles de resposLa de l'LsLaL serlen mes llmlLades [a que l'LsLaL no podrla
recrrer nl a l'exerclcl d'acclons conLencloses-admlnlsLraLlves nl a la vla del
1rlbunal ConsLlLuclonal. 1ampoc en aquesL cas el dreL penal Llplflca de forma
expressa la reallLzacl d'una consulLa cluLadana promoguda per parLlculars. Ll
que sl que podrla fer l'LsLaL es lmpugnar per la vla conLenclosa-admlnlsLraLlva
o per la vla consLlLuclonal les acLuaclons dels poders publlcs -locals o
auLonmlcs- que donessln suporL a aquesLes lnlclaLlves prlvades. 1ampoc no
es poL descarLar que es poguessln arrlbar a persegulr en la vla penal aquesLes
acLuaclons de suporL de les admlnlsLraclons, per Lambe en aquesL cas es
LracLarla d'una lnLerpreLacl forada l exLenslva de la normaLlva penal.

9.S.Instruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar davant d'una dec|arac|
un||atera| d'|ndependnc|a. Ln cas que les lnsLlLuclons caLalanes duguessln a
Lerme una uul, l'LsLaL podrla recrrer a la vla de l'arLlcle 161.2 CL, al
mecanlsme excepclonal de l'arLlcle 133 CL, a l'exerclcl de les acclons penals
anallLzades en fer referencla a les consulLes lnformals l a la declaracl dels
esLaLs d'excepcl o seLge.



201

el que fa a la vla penal, no es poL descarLar que l'LsLaL pogues conslderar
apllcables, a banda dels Llpus penals anLerlormenL esmenLaLs, el dellcLe de
rebelll o el de sedlcl, per l'examen dels corresponenLs precepLes del Codl
enal reflecLelx que es LracLa d'uns Llpus penals l'apllcablllLaL dels quals depen
d'lnLerpreLaclons exLremadamenL forades l exLenslves [a que no lnclouen de
forma expressa les acLuaclons en que, ' ,%!$%!, conslsLlrla la uul, la qual, a mes,
no consLlLulrla un llllclL dreL lnLernaclonal.

Ll darrer dels mecanlsmes el consLlLuelx la declaracl de l'esLaL d'excepcl -
apllcable en cas que el lllure exerclcl dels dreLs l lllberLaLs dels cluLadans, el
normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques, el dels servels publlcs
essenclals per a la comunlLaL, o qualsevol alLre aspecLe de l'ordre publlc,
resulLln greumenL alLeraLs- l de l'esLaL de seLge -prevlsL per al cas que es
produelxl o amenacl produlr-se una lnsurreccl o acLe de fora conLra la
soblranla o lndependencla d'Lspanya, la seva lnLegrlLaL LerrlLorlal o
l'ordenamenL consLlLuclonal que no pugul resoldre's per alLres mlL[ans-.
Sembla que una uul, Lal l com aqul es planLe[a no poL consLlLulr un supslL de
feL que [usLlflques la declaracl de l'esLaL de seLge, enLre d'alLres raons perque
sempre s'ha lnLerpreLaL que les amenaces que poden donar lloc a l'apllcacl
d'aquesLa flgura sn amenaces exLerlors. 1ambe es molL dlscuLlble, malgraL
que no slgul lmpensable, que una uul pogues consLlLulr un supslL de feL que
[usLlflques la declaracl d'un esLaL d'excepcl, a no ser que es forces la
lnLerpreLacl dels efecLes que comporLa una uul LoL conslderanL que s'esLava
alLeranL greumenL el normal funclonamenL de les lnsLlLuclons democraLlques.
9.6.A|tres |nstruments que es podr|en |ntentar ut|||tzar. Ln darrer lloc, cal apunLar
que no es poL descarLar que, LanL davanL de les vles legals com enfronL de la
resLa d'acLuaclons, l'LsLaL pogues uLlllLzar, de forma esblalxada, alLres
lnsLrumenLs coerclLlus que l'ordenamenL [urldlc posa al seu abasL,
especlalmenL en l'amblL del conLrol de l'esLablllLaL econmlca-pressuposLarla



202

(Llel Crganlca d'LsLablllLaL ressuposLarla l fuLura llel de Lransparencla, acces a
la lnformacl publlca l bon govern).




203


Annexos

ANNLk I: Mode| contextua|, mode| |nd|v|dua| | 8ases de dades ut|||tzades

llLxa del Model esLadlsLlc reallLzaL en l'aparLaL 2.4 (anallsl comblnada de les enquesLes
l dels resulLaLs elecLorals): model mulLlnomlal loglsLlc amb els lndeclsos com a
caLegorla de referencla. Les covarlables canvlen en cada cas, l la mosLra Lambe. Ln
concreL, s'han reallLzaL dos models:

-Model conLexLual: els facLors sn el record de voL a les darreres elecclons, l'amblL
del pla LerrlLorlal de CaLalunya l la mlda del munlclpl. La mosLra es de 800
persones segons l'enquesLa del CLC (CLC-703, CcLubre 2012).
-Model lndlvldual: els facLors sn els que hl ha al graflc que es mosLra a
conLlnuacl. La mosLra es de 4000 persones segons les enquesLes de les que es
dlsposa de mlcrodades lndlvlduals: Ll erldlco (3), Ara l CLC, cadascuna amb
una mosLra de 800 persones. Les dades han esLaL agrupades (,$$(/6).
L'esLlmacl dels valors perduLs es fa segons els percenLaLges observaLs a la
mosLra.

Ln ambds casos l'esLlmacl del model es fa a Lraves de Lecnlques
8ayeslanes l MCMC (meLodes MonLe Carlo l Cadenes de Markov), amb LracLamenL de
valors perduLs. LsLlmacl reallLzada amb !ACS l el LracLamenL de les dades amb el
paqueL esLadlsLlc d'8. varlable a expllcar: suporL a la reallLzacl de la consulLa, en 3
resposLes (AbsLencl, no l sl). varlables expllcaLlves: slmpaLla de parLlL, mlda de
munlclpl l amblL LerrlLorlal del pla (agrupaL a parLlr de la comarca)







204


Craflc 3: lacLors expllcaLlus del suporL a la consulLa (lndeclsos caLegorla referencla)



203

8ases de dades uLlllLzades

Inst|tut o
encarregat de |a
rea||tzac| de
|'enquesta
kefernc|a Dates de| treba|| de
camp
1amany de |a
mostra
CenLre d'LsLudls
d'Cplnl
CLC, 703 27/09/2012 -
01/10/2012
800
CAS A8A, ocLubre 2012 23/10/2012 -
26/10/2012
800
CablneL d'LsLudls
Soclals l d'Cplnl
ubllca
Ll erldlco, gener
2012
16/01/2012 -
19/01/2012
800
CablneL d'LsLudls
Soclals l d'Cplnl
ubllca
Ll erldlco,
seLembre 2012
26/09/2012 -
27/09/2012
800
CablneL d'LsLudls
Soclals l d'Cplnl
ubllca
Ll erldlco, gener
2013
14/01/2013 -
16/01/2013
800
leedback La vanguardla,
seLembre 2012
21/09/2012 -
27/09/2012
1200
leedback La vanguardla,
ocLubre 2012
08/10/2012 -
11/10/2012
1000


regunLes uLlllLzades en les enquesLes:
CLC - 703: vosLe esLa a favor o en conLra que es convoqul un referendum perque el
poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL
d'Luropa? Pl esLlc a favor, Pl esLlc en conLra, no ho sap, no conLesLa.



206

CAS, ocLubre 2012: vosLe esLa d'acord o en desacord que en la propera leglslaLura se
celebrl un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que
CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? u'acord, Ln desacord, lndlferenL, ns/nc.
CLSC, gener 2012: Ll semblarla be que el govern espanyol dones suporL a la
celebracl d'un referendum sobre la lndependencla de CaLalunya com ha feL el govern
brlLanlc? Sl, no, no ho sap/no conLesLa
CLSC, seLembre 2012: vosLe esLarla d'acord que en la propera leglslaLura se celebres
una consulLa sobre l'auLodeLermlnacl de CaLalunya, encara que no es Llngul
l'auLorlLzacl de l'LsLaL? Sl, no, no ho sap/no conLesLa
CLSC, gener 2013: 1ambe lnclou una consulLa el 2014 per decldlr sl CaLalunya ha de
ser un LsLaL d'Luropa, vosLe esLa mes avlaL d'acord o mes avlaL en desacord amb la
celebracl d'aquesLa consulLa l'any 2014? Mes avlaL d'acord, Mes avlaL en desacord,
lndlferenL/Ll es lgual, no ho sap/no conLesLa
leedback, seLembre 2012: vosLe esLa a favor o en conLra que es convoqul un
referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no que CaLalunya
esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Sl, no, ns/nc
leedback, ocLubre 2012: vosLe esLa d'acord o en desacord que en la propera
leglslaLura se celebrl un referendum perque el poble de CaLalunya decldelxl sl vol o no
que CaLalunya esdevlngul un nou LsLaL d'Luropa? Sl, no, ns/nc


ANNLk II: Mapes comp|ementar|s e|ecc|ons 2010. Mapes s|ntt|cs de|s resu|tats de
|es enquestes | de|s resu|tats e|ecc|ons 2012

1oL segulL s'lnclouen dlferenLs mapes complemenLarls menclonaLs en alguna parL
d'aquesL aparLaL. Ln prlmer lloc, es mosLra una anallsl de robusLesa basada en els
resulLaLs elecLorals al arlamenL de CaLalunya del 2010, els quals venen a raLlflcar les
anallsls lncloses en el LexL basades en les elecclons del 2012 (er Lal de slmpllflcar
aquesL Annex l en no ser un facLor declslu en el resulLaL, nomes es mosLren els
resulLaLs conslderanL el SC en la versl de parLlL favorable a la consulLa (Mapes 13 l



207

14). Ln segon lloc, es mosLren els mapes dels cluLadans favorables, conLrarls l
lndlferenLs a la consulLa basaLs en els resulLaLs de les enquesLes l dels resulLaLs
elecLorals (Mapes 14, 13 l 16).




2
0
8

M
a
p
a

1
2

M
a
p
a

1
3







209

Mapa 14: LsLlmacl del suporL a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)




210


Mapa 13: LsLlmacl dels conLrarls a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (2012)




211


Mapa 16: LsLlmacl de la lndlferencla respecLe la celebracl d'una consulLa per
munlclpls (2012)





212


ANNLk III: keferndums amb |mpacte |nst|tuc|ona|]const|tuc|ona| ce|ebrats a 10
democrc|es (A|emanya, 8|g|ca, Canad, D|namarca, Irana, Ir|anda, It||a, kegne
Un|t, Suc|a | Sussa) (199S-ma|g 2013). N|ve||s estata| | subestata| (Sussa: an||s|
noms de| n|ve|| estata|)

1AULA 1 kLSUM GLNLkAL (199S-2013)
1LMA CCNSUL1A LS1A1AL SU8LS1A1AL 1C1AL
1IUS

1.keforma estructura
|nst|tuc|ona|
u1
l3
l7, l8
l11, l12, l13
S7, S8
A1, A2
C1
l1
81
14
2.Sob|ran|a]cess| de poders ]UL u2, u3, u4
l2
l1, l2, l3, l4, l3, l6, l9
SL1
S1, S2, S3, S4, S3, S6, S9
C2
l3, l4, l6, l7
82, 83, 84, 83, 86, 87, 88
31
3.Amp||ac|]reducc| drets
(|nc|ou |mm|grac|)
l1, l2, l3, l4, l3, l6, l7,
lL1, lL3, lL9, lL10
s4, s3, s6, s7, s8, s9, s10,
s11, s12, s13, s14, s13,
s16, s17, s20, s21, s22, s23
a3, a8
c2
32
4.keforma s|stema e|ectora| lL2, lL3, lL4, lL6, lL8, lL11
r1
c1
r2
9
S.Desenvo|upament democrc|a
d|recta | part|c|pac|
lL7
s1, s2, s3, s18, s19
a1, a2, a6, a7

10
6.keforma ||m|ts terr|tor|a|s s24 a4, a3 3

99
(4S+S4)




213


kesum 4S casos de consu|tes sobre reformes que |mp||quen una reforma de| d|sseny
|nst|tuc|ona| o una cess| de sob|ran|a (199S-2013)


-(A1) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl de la ConsLlLucl: un pals sense
SenaL.
-(A2) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl de la ConsLlLucl: Covern l
arlamenL.
-(C1) 1err|tor|: NUNAVU1 (Canad). 26/03/1997. arlLaL en la represenLacl de
l'assemblea lnulL.
-(C2) rov|nc|a: UL8LC (Canad). 30/10/1993. Soblranla.
-(u1) DINAMAkCA. 07/06/2009. Successl amblsexual al Lron.
-(u2) DINAMAkCA. 23/11/2008. 8eferendum sobre l'ampllacl de l'auLogovern a
Crenlandla (soblranla plena).
-(u3) DINAMAkCA. 28/09/2000. Sobre la lncorporacl al slsLema de moneda unlca
europea (uL).
-(u4) DINAMAkCA. 28/03/1998. Sobre el 1racLaL d'AmsLerdam (uL).
-(l1) keg|: ALSCIA (Irana). 07/04/2013. unlLaL de gesLl per a la regl.
-(l2) IkANA. 29/03/2003. ConsLlLucl Luropea.
-(l3) 1err|tor|s d'u|tramar: GUADALUL I MAk1INICA (Irana). 07/12/2003. Lvolucl
de l'sLaLus de Cuadalupe l MarLlnlca, l creacl d'una assemblea unlca
-(l4) keg|: CCkSLGA (Irana). 06/07/2003. Modlflcacl de l'sLaLus de l'llla
-(l3) IkANA. 24/09/2000. 8educcl mandaL presldenclal de 7 a 3 anys.
-(l6) 1err|tor| d'u|tramar: ILLA DL MAC11L (Irana). 02/07/2000. Acords de arls
-(l7) 1err|tor| d'u|tramar: NCVA CALLDCNIA (Irana). 08/11/1998. 1racLaL de
noumea.
- (l1) IkLANDA. 31/03/2012. 1racLaL per l'LsLablllLaL, la Coordlnacl l la Covernana en
la unl Lconmlca MoneLarla.
- (l2) IkLANDA. 02/10/2009.8aLlflcacl del 1racLaL de Llsboa.
-(l3) IkLANDA. 12/06/2008. 8aLlflcacl del 1racLaL de Llsboa.



214


-(l4) IkLANDA. 19/10/2002. Ampllacl unl Luropea, 1racLaL de nla.
-(l3) IkLANDA. 07/06/2001. 8aLlflcacl del 1racLaL de nla.
-(l6) IkLANDA. 07/06/2001. Adhesl CorL enal lnLernaclonal.
-(l7) IkLANDA. 11/06/1999. 8econelxemenL de les auLorlLaL locals.
-(l8) IkLANDA I IkLANDA DLL NCkD. 22/03/1998. AuLorlLaLs lrlandeses sobre LoL el
LerrlLorl de l'llla / Acords de au ulsLer.
-(l9) IkLANDA. 22/03/1998. 8aLlflcacl 1racLaL d'AmsLerdam.
- (l11) I1LIA. 23/06/2006. 8eferendum consLlLuclonal: 33 arLlcles.
-(l12) I1LIA. 07/10/2001. Lsmena del 1lLol v de la ConsLlLucl (2a parL). 8eforma
reglonal.
-(l13) I1LIA. 13/06/1997. Lllmlnacl del MlnlsLerl d'AgrlculLura.
- (81) Nac|ona||tat: GALLLS (kegne Un|t). 03/03/2011. oders exLensos per a
l'Assemblea 8eglonal
-(82) keg|: NCkDLS1 D'ANGLA1LkkA (kegne Un|t). 04/11/2004. AuLorlLaL reglonal
unlca.
-(83) Lxco|n|a: GI8kAL1Ak (kegne Un|t). 07/11/2002. Soblranla comparLlda.
-(84) Lxco|n|a: ILLA D'ASCLNSIC (kegne Un|t). 23/08/2002. AuLonomla local.
-(83) Nac|ona||tat: IkLANDA DLL NCkD (kegne Un|t). 22/03/1998. Acord de 8elfasL
(H3$%6 6/( C!1/"6%/) 7'".B+ Lambe referendaL en la 8epubllca d'lrlanda per reforma
consLlLuclonal.
-(86) Nac|ona||tat: GALLLS (kegne Un|t). 18/09/1997. lnsLauracl d'una Assemblea
prpla.
-(87) Nac|ona||tat: LSCCCIA (kegne Un|t). 11/09/1997. lnsLauracl d'un arlamenL
propl.
-(88) Lxco|n|a: 8LkMUDA (kegne Un|t). 16/08/1993. Soblranla.
-(SL1) SULCIA. 14/09/2003. Adopcl moneda unlca europea.
-(S1) SUISSA. 08/02/2009. uecreL federal del 13 de [uny de 2008 que aprova la
renovacl de l'acord enLre Suissa l la ComunlLaL Luropea l els seus esLaLs membres en
maLerla de lllure clrculacl de persones, l l'aprovacl l apllcacl del roLocol d'ampllar
l'acord sobre la lllure clrculacl de 8ulgarla l 8omanla



213


-(S2) SUISSA. 28/11/2004. uecreL federal del 3 d'ocLubre sobre la revlsl de la
composlcl flnancera l la dlsLrlbucl lmposlLlva enLre la Confederacl l els canLons
-(S3) SUISSA. 09/02/2003. Llel federal sobre l'a[usL de les conLrlbuclons canLonals als
cosLos hosplLalarls
-(S4) SUISSA. 03/03/2002. lnlclaLlva cluLadana Suissa s'unelx a les naclons unldes".
-(S3) SUISSA. 04/03/2001. lnlclaLlva cluLadana Sl a Luropa".
-(S6) SUISSA. 21/03/2000. uecreL federal sobre l'aprovacl dels acords secLorlals sobre
Suissa l la ComunlLaL Luropea l/o els seus esLaLs membres, o LuraLom.
-(S7) SUISSA. 18/04/1999. uecreL federal sobre una nova ConsLlLucl federal.
-(S8) SUISSA. 07/02/1999. uecreL federal sobre la modlflcacl de les condlclons
d'eleglblllLaL per al Consell naclonal
-(S9) SUISSA. 08/06/1997. lnlclaLlva cluLadana 8eferendum publlc sobre les
negoclaclons d'acces a la unl Luropea".


kesum S4 casos de consu|tes sobre reformes que no |mp||quen una reforma de|
d|sseny |nst|tuc|ona| o una cess| de sob|ran|a (199S-2013)

-(a1) Land: nAM8UkG (A|emanya). 27/09/1998. A) uemocracla dlrecLa en els
dlsLrlcLes
-(a2) Land: nAM8UkG (A|emanya). 27/09/1998. 8) 8evlsl del slsLema de democracla
dlrecLa
-(a3) Land: 8AVILkA (A|emanya). 08/02/1998. 8evlsl consLlLuclonal: dreLs
fonamenLals l ob[ecLlus de la ConsLlLucl
-(a4) Land: 8LkLIN (A|emanya). 03/03/1996. lusl 8erlln l 8randemburg
-(a3) Land: 8kANDLM8UkG (A|emanya). 03/03/1996
-(a6) Land: 8LkLIN (A|emanya). 22/10/1993. 8eforma ConsLlLucl
-(a7) Land: 8AVILkA (A|emanya). 01/10/1993. Mes democracla a 8avlera: ueclslons
opulars a nlvell local




216


-(a8) Land: nLSSL (A|emanya). 19/02/1993. ArLlcle 73 ConsLlLucl: dreL a ser escolllL a
l'edaL de 18 anys.
-(c1) rov|nc|a: Co|umb|a 8r|tn|ca (Canad). 17/03/2003. SlsLema elecLoral
-(c2) rov|nc|a: Co|umb|a 8r|tn|ca (Canad). 13/03/2002. 8 quesLlons sobre els
aborlgens
-(l1) IkLANDA. 10/11/2012. Lls ureLs de l'lnfanL.
-(l2) IkLANDA. 27/10/2011. oders per a les comlsslons parlamenLarles.
- (l3) IkLANDA. 11/06/2004. CluLadanla lrlandesa
-(l4) IkLANDA. 06/03/2002. roLeccl de la vlda humana de l'embaras.
-(l3) IkLANDA. 07/06/2001. Abollcl ena de MorL
-(l6) IkLANDA. 28/11/1996. ulflculLar la lllberLaL soLa flana dels crlmlnals sosplLosos
de ser perlllosos.
-(l7) IkLANDA. 24/11/1993. Llels del dlvorcl.
-(lL1) I1LIA. 13/06/2011. Abollcl de l'obllgacl dels LlLulars superlor de l'esLaL
d'aparelxer davanL d'un Lrlbunal.
-(lL2) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de les lllsLes comblnades per a les elecclons de la
Casa de 8epresenLanLs.
-(lL3) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de les lllsLes comblnades per a les elecclons del
SenaL.
-(lL4) I1LIA. 22/06/2009. Abollcl de la candldaLura mulLlple per a les elecclons de la
Casa dels 8epresenLanLs.
-(lL3) I1LIA. 13/06/2003. ulsposlclons referldes a la flnallLaL de la lnvesLlgacl,
analogla enLre els dreLs de la persona l el feLus.
-(lL6) I1LIA. 21/03/2000. Lllmlnar la quarLa parL dels escons en el arlamenL aLrlbuiLs
al meLode proporclonal.
-(lL7) I1LIA. 21/03/2000. Abollcl del reemborsamenL del referendum l del cosL de la
campanya elecLoral.
-(lL8) I1LIA. 18/04/1999. Abrogacl de la quarLa parL del arlamenL escolllda per
meLode proporclonal.
-(lL9) I1LIA. 13/06/1997. Lllmlnar el dreL a Lraspassar la propleLaL prlvada caanL.



217


-(lL10) I1LIA. 11/06/1993. 8esldencla cauLelar. Abollcl de la faculLaL del flscal
naclonal anLlmafla d'obllgar a un presumpLe mafls a resldlr lluny del seu lloc
d'orlgen.
-(lL11) I1LIA. 11/06/1993. Llel elecLoral munlclpal. Ll seu ob[ecLlu es ellmlnar el
slsLema a doble volLa per a l'eleccl dlrecLa dels alcaldes de les cluLaLs amb mes de
13.000 hablLanLs.
-(r1) kLGNL UNI1. 03/03/2011. uLlllLzacl del voL alLernaLlu" en el slsLema elecLoral.
-(r2) Lxco|n|a: I||es Ma|v|nes (kegne Un|t). 11/12/2001. Canvl dels dlsLrlcLes
elecLorals.
-(s1) SUISSA. 27/09/2009. uecreL federal del 19 de desembre de 2008 de
l'abandonamenL de la lnLroduccl de la lnlclaLlva cluLadana general.
-(s2) SUISSA. 01/06/2008. lnlclaLlva cluLadana er naLurallLzaclons democraLlques".
-(s3) SUISSA. 01/06/2008. lnlclaLlva cluLadana: Soblranla popular enlloc de la
propaganda del govern".
-(s4) SUISSA. 24/09/2006. uecreL lederal de 16 de desembre de 2003 sobre una
revlsl dels arLlcles que es referelxen a l'educacl en la consLlLucl federal.
-(s3) SUISSA. 24/09/2006 Lsmena del 16 de desembre de 2003 sobre la llel d'asll.
-(s6) SUISSA. 26/09/2004. uecreL lederal del 3 d'ocLubre de 2003 sobre l'adqulslcl de
dreLs de cluLadanla per a esLrangers de Lercera generacl.
-(s7) SUISSA. 26/09/2004. uecreL lederal del 3 d'ocLubre sobre la conducLa correcLa
per a la naLurallLzacl l sobre naLurallLzacl mes facll per a [oves esLrangers de segona
generacl.
-(s8) SUISSA. 08/02/2004. lnlclaLlva opular ueLencl de cadena perpeLua per a
auLors de dellLs sexuals o crlms vlolenLs que es conslderen alLamenL perlllosos l
lnLracLables".
-(s9) SUISSA. 18/03/2003. lnlclaLlva cluLadana: lguals dreLs per als lncapaclLaLs".
-(s10) SUISSA. 18/03/2003. lnlclaLlva cluLadana: La saluL ha de ser assequlble
(lnlclaLlva de SaluL".
-(s11) SUISSA. 18/03/2003. La Llel lederal sobre proLeccl clvll.




218


-(s12) SUISSA. 18/03/2003. Lsmena a la llel federal sobre l'exerclL l l'admlnlsLracl
mlllLar.
-(s13) SUISSA. 09/02/2003. uecreL lederal sobre esmena als dreLs dels cluLadans.
-(s14) SUISSA. 24/11/02. lnlclaLlva cluLadana: en conLra de l'abus dels dreLs d'asll".
-(s13) SUISSA. 02/06/2002. Lsmena al codl penal suls (flnallLzacl de l'embaras)
-(s16) SUISSA. 24/09/2000. lnlclaLlva cluLadana en favor de la regulacl de la
lmmlgracl".
-(s17) SUISSA. 24/09/2000. lnlclaLlva cluLadana: Mes dreLs per a la genL per la vla del
referendum amb conLraproposLa".
-(s18) SUISSA. 12/03/2000. lnlclaLlva cluLadana: er accelerar la democracla dlrecLa"
(Lemps desLlnaL a LracLar les lnlclaLlves dels cluLadans en forma de proposLa
deLallada).
-(s19) SUISSA. 12/03/2000. lnlclaLlva cluLadana: per una represenLacl [usLa de les
dones en les auLorlLaL federals" (lnlclaLlva del 3 de mar).
-(s20) SUISSA. 13/06/1999. Llel d'Asll
-(s21) SUISSA. 13/06/1999. uecreL lederal sobre les mesures urgenLs en relacl amb
l'asll l esLrangers.
-(s22) SUISSA. 07/02/1999. lnlclaLlva cluLadana: hablLaLge de propleLaL per a LoL"
-(s23) SUISSA. 01/12/1996. uecreL lederal sobre la lnlclaLlva cluLadana: en conLra de
la lmmlgracl lllegal".
-(s24) SUISSA. 10/03/1996. uecreL lederal sobre el LrasllaL de la comunlLaL de 8ernese
de velleraL al canL de !ura.

ANNLk IV: L||sta de grf|cs | |||sta de mapes
Craflc 1: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl en les dlferenLs enquesLes publlcades
........................................................................................................................................ 12
Craflc 2: SuporL a la consulLa sobre l'LsLaL propl enLre els lndlvldus menys favorables a
la consulLa l els mes favorables ...................................................................................... 29
Craflc 3: lacLors expllcaLlus del suporL a la consulLa ................................................... 204




219


Mapa 1: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+SC+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) ............................................................... 16
Mapa 2: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) ....................................................................... 16
Mapa 3: SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+SC+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya
2012 ................................................................................................................................ 18
Mapa 4: SuporL elecLoral a parLlLs a favor d'una consulLa
(Clu+L8C+lCv+Cu+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 18
Mapa 3: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(+C's+LxLraparlamenLarls) .......................................................................................... 20
Mapa 6: varlacl 2010-2012 del suporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(SC++C's+LxLraparlamenLarls) .................................................................................. 20
Mapa 7: SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(+C's+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ................... 22
Mapa 8: SuporL elecLoral a parLlLs en conLra d'una consulLa
(SC++C's+LxLraparlamenLarls) - Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2012 ........... 22
Mapa 9: ulferencla (en punLs percenLuals) enLre parLlLs parLldarls de la consulLa l
parLlLs oposlLors a la consulLa. Lscenarl: SC a favor de la consulLa - Llecclons al
arlamenL de CaLalunya 2012 ........................................................................................ 24
Mapa 10: ulferencla (en punLs percenLuals) enLre parLlLs parLldarls de la consulLa l
parLlLs oposlLors a la consulLa. Lscenarl: SC en conLra de la consulLa - Llecclons al
arlamenL de CaLalunya 2012 ........................................................................................ 24
Mapa 11: 8aLlo del suporL versus oposlcl a la celebracl d'una consulLa per munlclpls
segons el model d'esLlmacl (en ) ............................................................................... 27
Mapa 12: Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2010. SuporL elecLoral a parLlLs a favor
d'una consulLa el 2012 (Clu+L8C+SC+lCv+LxLraparlamenLarls) ............................... 208
Mapa 13: Llecclons al arlamenL de CaLalunya 2010. SuporL elecLoral a parLlLs en
conLra d'una consulLa el 2012 (+C's+LxLraparlamenLarls) ....................................... 208
Mapa 14: LsLlmacl del suporL a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en ) .. 209



220



Mapa 13: LsLlmacl dels conLrarls a la celebracl d'una consulLa per munlclpls (en )
...................................................................................................................................... 210
Mapa 16: LsLlmacl de la lndlferencla respecLe la celebracl d'una consulLa per
munlclpls (en ) ........................................................................................................... 211



Carles vlver l l-Sunyer nurla 8osch l 8oca
:%/)!6/". I!3/,%/)!6/".'


Lnoch AlberLl l 8ovlra Carles 8olx l Serra


Salvador Cardus l 8os Angel CasLlnelra l lernndez


lranclna LsLeve l Carcla !oan lonL l labreg


8afael Crasa l Pernndez llar 8ahola l MarLlnez


!osep Marla 8enlu l vllamala lerran 8eque[o l Coll


!oan vlnLr l CasLells vlcLor Cullell l Comellas
7/3%/.'%!
Barcelona,
Informe
nmero 2
L'Administraci tributria
de Catalunya
20 de desembre de 2013




























































Barcelona,
Informe
nmero 2
L'Administraci tributria
de Catalunya
20 de desembre de 2013








ndex
Presentaci 9
Introducci 11
1.1. L'Agncia Tributria de l'Estat espanyol a
Catalunya (AEAT) 12
1.1.1. Breu anlisi de l'evoluci de l'AEAT 12
1.1.2. El desplegament de l'AEAT a Catalunya 14
1.2. L'Agncia Tributria de Catalunya 17
1.3. Els serveis de gesti i recaptaci de les
Corporacions Locals 19
Primera part. L'Administraci tributria de l'Estat
propi: objectius i caracterstiques fonamentals 21
Captol I: Estructura institucional 21
1. L'Agncia Tributria de Catalunya 23
1.1. Models d'organitzaci de la gesti tributria 23
a) El model espanyol 24
b) Models alternatius 27
1.2. Principis rectors de l'Administraci tributria de
Catalunya 28
a) Transparncia i rendici de comptes 29
b) Professionalitat 29
c) Servei Pblic 30
Informe
nmero 2



d) Eficincia 32
2. L'organitzaci de les funcions d'aplicaci dels tributs 32
2.1. L'organitzaci dels serveis d'assistncia al contribuent 33
a) La xarxa pblica d'oficines tributries 33
b) Les xarxes complementries 34
c) Els intermediaris fiscals 34
2.2. L'organitzaci dels serveis de recaptaci dels deutes
tributaris 35
a) La gesti dels ingressos tributaris 36
b) La gesti dels impagaments: la recaptaci executiva 37
2.3. L'organitzaci dels mitjans de control i de lluita contra el
frau 38
a) El control del correcte compliment de les obligacions tributries 39
b) El descobriment de les activitats econmiques no declarades 40
c) La lluita contra la delinqncia econmica 41
3. L'estructura informtica 41
3.1. La base de dades i el cens de contribuents 42
3.2. El sistema informtic de gesti dels procediments
d'aplicaci dels tributs 42
3.3. La Seu Electrnica 43
3.4. El Servei d'informtica tributria de Catalunya 43
4. Altres organismes de l'Administraci tributria de
Catalunya 44
4.1. El Consell Fiscal de Catalunya 44
4.2. L'nstitut d'Estudis Tributaris de Catalunya 46
4.3. La Direcci General de Tributs 47
4.4. La Junta de Tributs de Catalunya 47


5. Les Duanes 49
6. Estimaci dels costos de funcionament 50
6.1. La dotaci de recursos humans 52
6.2. La inversi en tecnologies de gesti de la informaci 54
Captol II: Aspectes funcionals 55
1. El model de gesti de l'AEAT: una visi crtica 56
1.1. La ineficincia del model de control tributari a posteriori 56
1.2. La manca de seguretat jurdica tributria 59
1.3. L'assistncia al contribuent 61
2. Objectius de la futura Administraci tributria de
Catalunya 61
2.1. La millora del compliment voluntari i de l'assistncia als
contribuents 62
2.2. El control tributari fonamentat en la collaboraci i la
prevenci 70
3. Algunes propostes per millorar l'eficincia fiscal 76
Captol III: Magnituds econmiques 82
1. El flux de la tresoreria tributria 82
2. Previsi d'ingressos del sistema tributari de
Catalunya 84
Segona Part. Estratgies i mesures adreades a la
creaci de l'Administraci tributria de l'Estat propi 86


Captol IV: Primera etapa: estratgies i mesures
adreades a la preparaci de l'Administraci
tributria de l'Estat propi 87
Introducci 87
1. Estratgies i mesures bilaterals en un escenari de
collaboraci amb l'Estat espanyol 89
1.1. La Generalitat, autoritat fiscal de Catalunya 90
1.1.1. La cessi a la Generalitat de Catalunya dels impostos
estatals 91
1.1.2. La constituci d'un Consorci amb l'AEAT 92
1.1.3. L'accs a la tresoreria tributria 93
1.2. La integraci de les estructures administratives de la
gesti tributria 94
1.3. El trasps dels mitjans personals, materials i tecnolgics
de l'Administraci tributria de l'Estat espanyol a Catalunya 95
a) El trasps dels recursos humans 95
b) El trasps de la xarxa d'oficines de l'AEAT desplegades al
territori catal 95
c) El trasps de les dades dels contribuents catalans 96
d) El trasps dels processos i procediments de l'AEAT 96
1.4. La transferncia de les competncies normatives 96
2. Estratgies i mesures que pot adoptar unilateralment
el Govern de la Generalitat i que es poden aplicar tant
en un escenari de no collaboraci amb l'Estat
espanyol com, en alguns casos, en un escenari de
collaboraci 97
2.1. La preparaci de l'estructura institucional d'aplicaci dels
tributs 97
2.1.1. El desenvolupament de l'Agncia Tributria de
Catalunya 98


a) La disponibilitat de recursos humans 99
b) L'obtenci de les dades dels contribuents catalans 100
c) El Servei d'nformtica tributria de Catalunya 101
2.1.2. La constituci d'un Consorci amb les Diputacions
provincials de Catalunya 102
2.2. La creaci de la resta d'organismes de l'estructura
institucional 103
2.3. La preparaci del sistema tributari catal 104
a) La preparaci de l'estructura fiscal 104
b) La preparaci de la normativa d'aplicaci dels tributs 105
c) La preparaci dels acords internacionals 106
2.4. La definici del model de gesti tributria 107
3. Mesures per donar servei als contribuents catalans
que volen complir les seves obligacions tributries amb
l'Estat espanyol per mitj de l'Agncia Tributria de
Catalunya 108
Captol V: Segona etapa: Estrtegies i mesures
adreades a la implementaci de l'Administraci
tributria en el context de sobirania fiscal 111
1. La creaci del sistema tributari de Catalunya 111
1.1. La definici de l'estructura fiscal de Catalunya. Possible
aplicaci transitria de la normativa espanyola 112
1.2. La regulaci dels procediments d'aplicaci dels tributs 112
1.3. L'aplicaci dels Tractats i Convenis internacionals amb
contingut tributari 113
2. Estratgies per posar en funcionament
l'Administraci tributria de Catalunya 114
2.1. La conscincia fiscal dels contribuents catalans 114


2.2. El desplegament de l'Agncia Tributria de Catalunya 115
2.2.1. La incorporaci dels recursos humans 116
2.2.2. La gesti de la informaci dels contribuents catalans 118
2.2.3. La collaboraci amb els intermediaris fiscals 119
3. El control de la tresoreria tributria 119
4. La transici entre sistemes tributaris 120
4.1. La gesti de les obligacions tributries pendents 120
4.2. L'ampliaci del perode de prescripci 121
5. La transici entre administracions fiscals 122
5.1. La subjecci a la jurisdicci fiscal catalana 122
5.2. L'eliminaci de la doble imposici 124
5.3. La collaboraci amb l'Administraci tributria espanyola 127
a) Els intercanvis d'informaci tributria 127
b) La collaboraci en la lluita contra el frau fiscal 128
Resum i conclusions 129

"#$ %

L'Administraci tributria de
Catalunya
Presentaci
Aquest informe t per objecte principal l'anlisi de les estratgies que podria seguir el
Govern de la Generalitat de Catalunya per crear una Administraci tributria prpia que sigui
capa de gestionar tots els impostos que paguen els contribuents catalans.
Per aconseguir aquest objectiu en el decurs del procs de Transici Nacional, pensem que
cal distingir clarament dues fases o etapes que condicionen de soca-rel el tipus de mesures
que es poden adoptar. La primera s la que comprn des del moment present fins a la
constituci del nou Estat i, amb ell, de la nova Administraci tributria catalana. La segona
s la que comena a partir del moment en que la Generalitat de Catalunya exerceix la
sobirania fiscal i disposa d'una Hisenda prpia.
Durant la primera etapa, la legislaci aplicable s l'espanyola i, fins que no es doni pas a la
segona fase, caldr respectar-la i, si escau, intentar modificar-la, per sempre d'acord amb
els procediments legals existents.
En canvi, a la segona etapa, la legislaci que regular el deure dels catalans a contribuir en
el sosteniment de les despeses pbliques ser la que aprovi el Parlament de Catalunya. Per
tant, aconseguida la sobirania fiscal, l'acci del Govern de la Generalitat s'haur d'orientar a
desenvolupar i consolidar la nova Administraci tributria catalana dins d'un sistema tributari
propi, encara que les negociacions amb l'Estat espanyol continun a fi d'organitzar una
ordenada successi de jurisdiccions fiscals.
A l'hora de dissenyar les estratgies a seguir en cadascuna de les dues fases del procs, cal
tenir presents diversos escenaris que, en hiptesi, es poden plantejar i que poden tenir una
incidncia determinant en el sentit de les decisions poltiques que es prenguin.
Concretament, pel que fa a la primera fase, no s el mateix un escenari de collaboraci amb

"#$ &'
les autoritats fiscals espanyoles, que un escenari en el que l'Administraci tributria catalana
es construeix sense aquest acord o, fins i tot, amb l'hostilitat dels diferents poders pblics de
l'Estat espanyol.
Pel que fa a la segona fase, els escenaris que cal tenir presents no depenen tant de la
posici que pugui adoptar l'Estat espanyol quant del factor temporal, doncs, per garantir la
continutat d'un servei pblic que no pot tenir soluci de continutat, cal identificar i distingir
molt b les mesures que s'hauran de prendre en els primers moments de funcionament de la
nova Administraci tributria de Catalunya i els que caldr aplicar a mig termini.
D'acord amb aquests continguts, l'informe s'estructura en tres parts diferenciades.
Comenarem amb una introducci, amb finalitat propedutica, en la que, a fi de
contextualitzar l'objecte del nostre estudi, primer s'analitza l'evoluci i els trets fonamentals
del model de gesti tributria que aplica l'Estat espanyol i de l'organitzaci pblica a qui
s'encomana l'aplicaci dels tributs. Seguidament, es descriu quin s el desplegament de les
tres Administracions tributries que en aquests moments actuen a Catalunya.
Una vegada fixat el punt de partida, la primera part de l'informe est destinada a definir com
hauria de ser, des del punt de vista institucional i funcional, l'organitzaci pblica
responsable d'administrar el sistema tributari catal. No es tracta d'establir de manera
exhaustiva les caracterstiques de tots i cadascun dels organismes a qui s'encomanen les
funcions d'aplicaci dels tributs i, menys encara, de determinar el sentit de la poltica fiscal
del futur Govern de la Generalitat. El que es pretn nicament s identificar, en dos captols
separats, les grans lnies que haurien de presidir l'establiment i consolidaci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi.
dentificats els objectius als quals s'hauran de dirigir els esforos, a la segona part de
l'informe entrem de ple en l'anlisi de les estratgies i mesures que es podrien aplicar en
cadascuna de les dues etapes del procs poltic que ha de portar a l'Estat propi i tenint en
compte els diversos escenaris en els que s'hauran d'adoptar aquestes mesures.

"#$ &&
Introducci
Entesa com l'organitzaci pblica responsable de gestionar un sistema fiscal, una
Administraci tributria s sempre un reflex d'aquest sistema, i tamb del model de
distribuci de les competncies normatives i de gesti entre els diferents nivells d'hisenda
pblica que puguin existir en un moment histric determinat.
Per aquesta ra, pensem que s inevitable contextualitzar aquest informe partint d'una visi
evolutiva del model d'Administraci tributria de l'Estat espanyol, que ens permeti
comprendre algunes de les raons de la seva actual configuraci i, sobretot, proposar les
solucions estratgiques que impulsin la reforma del desplegament institucional vigent, a fi de
preparar-lo per a les futures necessitats de la hisenda prpia de Catalunya.
Actualment, a Catalunya hi coexisteixen tres nivells d'Administraci tributria que es
corresponen amb la distribuci territorial de les competncies fiscals a l'Estat espanyol, que
sn:
L'Agncia tributria de l'Estat "a Catalunya (d'ara endavant AEAT)
L'Agncia tributria "de Catalunya (d'ara endavant ATC)
I els serveis tributaris de les entitats locals, entre els que destaquen els
organismes autnoms de recaptaci vinculats a les Diputacions provincials.
Tots aquests ens pblics disposen d'una estructura orgnica prpia, adaptada a les funcions
que realitzen, on s'integren els recursos humans, materials i tecnolgics dels que cada
Administraci fiscal disposa, i que, sense comptar els rgans de recaptaci i gesti d'alguns
Ajuntaments (p.e. Institut Municipal d'Hisenda de Barcelona), constitueixen el que podrem
considerar el desplegament institucional de la hisenda pblica al territori de Catalunya.

"#$ &(
1.1. L'Agncia Tributria de l'Estat espanyol a
Catalunya (AEAT)
1.1.1. Breu anlisi de l'evoluci de l'AEAT
El sistema tributari actualment vigent a l'Estat espanyol arrenca l'any 1978, juntament amb
l'adveniment de la democrcia. Per crear la nova estructura tributria espanyola, els
impostos i taxes preconstitucionals se substitueixen progressivament per unes figures fiscals
en consonncia amb les que s'apliquen a la majoria de pasos avanats del mn.
Per administrar la nova estructura tributria, en els primers anys encara s'utilitza el model
d'Administraci clssica de serveis administratius integrats al Ministerio de Economa per, a
fi d'incorporar noves metodologies de treball i de disposar d'una major capacitat de decisi
operativa, a finals de l'any 1991, es crea l'Agencia Estatal de Administracin Tributaria, com
a organisme pblic amb autonomia funcional i financera adscrit a la Secretara de Estado de
Hacienda
1
.
L'AEAT s un organisme relativament jove, tant pel que fa a l'edat mitjana del seu personal,
com pel que fa a la seva prpia experincia com a organitzaci pblica. Des del primer
moment manifesta una clara vocaci per les noves tecnologies, i avui s pionera al mn en
el desenvolupament de sistemes informtics aplicats a l'obtenci d'informaci tributria.
Per comprendre la situaci actual i, sobretot, per projectar el futur de l'organitzaci, podem
diferenciar tres etapes evolutives.
La primera es podria situar entre el anys 1992 i 2000, i es caracteritza per la preocupaci per
definir l'estructura institucional de la nova organitzaci i per aconseguir un desplegament que
doni cobertura a tot el territori de l'Estat.
En aquests primers anys, l'esfor de l'AEAT es centra en disposar d'una plantilla de personal
altament qualificat, tot absorbint els cossos administratius de l'anterior model i creant-ne de

1
El rgim jurdic de l'AEAT s a l'article 103.1 Uno.1, de la Llei 31/1990, de 27 de desembre, i, segons el que
disposa l'article 5.2 de la Llei General Tributria, s l'organisme que executa les competncies que integren la
potestat d'aplicar els tributs i de sancionar les infraccions tributries.

"#$ &)
nous. Tamb es consolida el desplegament territorial per mitj de les Delegaciones
Especiales d'mbit autonmic, de les Delegaciones Provinciales, i de les Administraciones
d'mbit local. Al mateix temps, es desenvolupen els serveis de gesti tributria i
d'assistncia al contribuent (programes d'ajuda, etc...), s'implanta el NF com a codi de
referncia, s'organitzen els primers controls per encreuament de dades i s'integra la
recaptaci executiva com a funci administrativa.
Un dels aspectes ms rellevants d'aquesta etapa s la creaci del DT (Departamento de
Informtica Tributaria) que installa un dels supercomputadors ms potents de l'Estat
espanyol, que li permet iniciar un procs d'obtenci massiva de dades per mitj de les
declaracions informatives. Els primers productes informtics que elabora el DIT tenen per
finalitat facilitar l'anlisi tributari per collectius de risc d'incompliment i proporcionar
informaci integral dels contribuents afectats pels procediments de control tributari (Base de
Datos Nacional).
El final d'aquesta etapa coincideix amb les eleccions generals de l'any 2000, on es planteja
obertament la possibilitat de descentralitzar l'AEAT i transferir part de la gesti tributria a la
Generalitat de Catalunya. La majoria absoluta que aconsegueix el Partit Popular atura la
descentralitzaci i dna pas a la segona etapa, on destaca el procs de centralitzaci de la
informaci estratgica com a element essencial de la gesti tributria.
El constant desenvolupament dels sistemes informtics interns permeten que els rgans
directius de l'AEAT tinguin cada cop ms capacitat de planificaci i programaci de les
actuacions dels rgans operatius desplegats en el territori (seguiment d'objectius lligats a la
retribuci). A ms, es crea la Delegacin Central de Grandes Contribuyentes (DCGC) a fi
d'unificar el control tributari de les persones i, sobretot, de les empreses econmicament
ms rellevants.
El resultat s un control immediat i una presncia permanent dels serveis centrals
(Departamentos) en la gesti diria de les diferents rees funcionals de l'AEAT i, sobretot,
l'establiment d'un model radial de fluxos d'informaci que concentra el poder decisori a
Madrid.
La tercera etapa comena l'any 2010, i t per objectiu principal l'establiment de
l'Administraci tributria electrnica, tamb centralitzada.

"#$ &*
La implantaci de l'expedient electrnic, la posada en funcionament de la Sede Electrnica
com a plataforma d'interlocuci amb el contribuent, i la regulaci de la notificaci electrnica,
sn els eixos del nou model que s'albira, on l'actual desplegament territorial poc a poc ser
substitut per una gesti automatitzada dels procediments tributaris, on el factor principal
ser la gesti de dades i el control de la plataforma informtica
2
.
Podrem resumir aquest llarg procs de construcci de la infraestructura tributria de l'Estat
espanyol, com el de transformaci d'una Administraci tradicional de "base documental en
una Administraci moderna de "base digital, i ben aviat de funcionament completament
electrnic. Quan conclogui aquesta etapa (encara oberta), el model centralitzat de gesti
tributria automatitzada ser prcticament irreversible.
1.1.2. El desplegament de l'AEAT a Catalunya
El desplegament de l'AEAT a Catalunya s'organitza per mitj de dues estructures
orgniques amb poder executiu: a) La Delegacin Especial; i b) La Delegacin Central de
Grandes Contribuyentes (DCGC).
La primera, que depn jerrquicament del Delegado Especial de Catalunya (nomenat pel
Director de l'AEAT), s'encarrega de la gesti, inspecci i recaptaci dels impostos estatals
meritats a Catalunya, de les duanes, i de la recaptaci executiva dels deutes pblics d'altres
entitats pbliques (entre elles la Generalitat de Catalunya) que li sigui encomanada per
conveni
3
.
Actualment, la Delegacin Especial de l'AEAT a Catalunya disposa d'una plantilla
aproximada de 3.700 empleats pblics
4
(que representen aproximadament un 14 per cent
del total de la seva plantilla), distributs en tres nivells territorials i funcionals:

2
Com a mostra, podeu veure, entre molts altres: el RD 1363/2010, de 29 d'octubre que regula els supsits de
notificacions i comunicacions administratives obligatries per mitjans electrnics a l'mbit de l'AEAT, o la
Resoluci de 16 de desembre de 2011, de la Direcci General de l'AEAT, per la que s'estableix el procediment
per a efectuar l'embargament de comptes a la vista oberts en entitats de crdit per mitjans electrnics.
3
El Conveni vigent amb la Generalitat de Catalunya s de 26 de setembre de 2006.
4
La denominaci "empleats pblics inclou funcionaris i no funcionaris.

"#$ &+
Una xarxa de 29 Administracions (22 a la provncia de Barcelona, 2 a Lleida, 2 a
Tarragona i 3 a Girona)
5
que s'encarrega de les tasques de gesti, recaptaci i
assistncia al contribuent.
Les Dependncies Regionals de Gesti, Inspecci, Recaptaci i Informtica
tributria, amb seu a Barcelona, que sn els centres directius de cadascuna de les
funcions d'aplicaci dels tributs estatals.
I, finalment, la Dependncia Regional de Duanes i Impostos Especials, que
gestiona l'activitat dels recintes duaners dels ports i aeroports de Catalunya, i de
la frontera terrestre
6
.
L'oficina catalana de la Delegacin Central de Grandes Contribuyentes, amb seu a
Barcelona, que depn jerrquicament del Delegat Central ubicat a Madrid, tamb
s'encarrega de la gesti, recaptaci i inspecci dels impostos estatals per exclusivament
respecte de contribuents que, pel seu volum de negoci (ms de 100 milions d'euros de
facturaci) o pel desplegament territorial de la seva activitat econmica en ms d'una
Comunitat Autnoma, li sn assignats expressament (aproximadament uns 3.000
contribuents de tot l'Estat espanyol, una bona part dels quals es troba a Catalunya)
7
.
Segons dades de l'any 2012
8
, el cens d'obligats tributaris de l'AEAT, el formen un total de
52.473.021 de contribuents, dels que 5.271.371 sn empresaris, professionals i altres
retenidors i, d'aquests ms de 36.001 sn grans empreses.
El volum agregat de les declaracions gestionades derivades dels impostos ms rellevants de
l'estructura tributria espanyola (RPF, S, VA i EE) s de 43.839.352 de declaracions, de
les que 19.552.674 sn declaracions d'RPF (10.758.622 presentades per nternet). El volum
d'esborranys de dades fiscals enviats als contribuents espanyols se situa per sobre dels 23

5
Resoluci de 15 de febrer de 2013 de la presidncia de l'AEAT.
6
Resoluci de la Presidncia de l'AEAT de 5 de setembre de 2013 (BOE de 11 de setembre) per la que
s'estructuren els serveis de Duanes i mpostos Especials..
7
La Delegacin Central de Grandes Contribuyentes es va crear mitjanant l'Ordre 3230/2005, de 13 d'octubre,
del Ministerio de Economa y Hacienda, i el seu rgim de funcionament i competncies ve desenvolupat a la
Resoluci de la Presidncia de l'AEAT de 26 de desembre de 2005, modificada posteriorment l'any 2006 i l'any
2007.
8
Memria AEAT 2012

"#$ &,
milions.
Segons la Direcci de l'AEAT
9
a Catalunya hi ha censats ms de 9 milions de contribuents
entre persones fsiques i jurdiques, que representen un 16,51 per cent del total de
contribuents de l'Estat espanyol. A la campanya de l'RPF de l'any 2011
10
es van emetre
ms de 4 milions de sollicituds de dades fiscals amb dest a contribuents catalans, i ms de
2,5 milions d'esborranys de declaraci (el que representa un 17,25% del total espanyol). Les
declaracions d'RPF tramitades per la Delegacin Especial de l'AEAT a Catalunya van
superar la xifra de 3,5 milions, de les que gaireb 2,5 milions van resultar a tornar
(devolucions) per un import global de 1.891 milions d'euros.
Per completar el desplegament territorial de l'Administraci tributria de l'Estat espanyol a
Catalunya, a les estructures dedicades a la gesti del sistema fiscal, s'han d'afegir dos
organismes ms que no disposen prpiament de funcions executives com sn:
a) El Tribunal Econmic-Administratiu Regional de Catalunya (TEARC), amb seu a
Barcelona, que depn jerrquicament del Tribunal Econmic-Administratiu Central
(amb seu a Madrid), i que s'encarrega de la revisi en via administrativa dels actes
dictats pels diferents rgans de l'AEAT a Catalunya, dels dictats per rgans de la
Generalitat en matria de tributs cedits, i tamb per les Corporacions locals que
afectin a la gesti del Cadastre
11
.
b) l'oficina de la Direccin General del Catastro, que centralitza i gestiona les dades
corresponents a tots els immobles de Catalunya, i en fixa els valors que determinaran
la base imposable de l'impost municipal sobre bns immobles
12
.

9
Aix ho va manifestar la Sra. Beatriz Viana a la conferncia feta a Foment del Treball el dia 6 de novembre de
2012
.
10
Respecte l'any 2012 no disposem de les dades.

11
Segons la Memria del Tribunal Econmic-Administratiu Regional de Catalunya, des de l'any 2005 li han entrat
ms de 120.000 resolucions, de les que gaireb un 40 per cent han estat resoltes total o parcialment en favor
dels contribuents. Actualment, compta amb una plantilla de 75 empleats pblics.

12

Actualment la Direccin General del Catastro compta a Catalunya amb una plantilla de 109 empleats pblics.

"#$ &-
1.2. L'Agncia Tributria de Catalunya
L'Agncia Tributria de Catalunya, creada l'any 2007
13
desprs de l'aprovaci de l'Estatut
d'Autonomia de 2006, s una organitzaci amb poc poder fiscal i escassa presncia social.
Actualment l'ATC disposa de 326 empleats pblics
14
, del quals aproximadament un 30 per
cent sn tcnics superiors, un 11 per cent tcnics mitjans, i la resta s personal de suport.
Pel que fa al personal, amb formaci tributria especfica, el cos Superior d'nspecci i
Tcnica Tributria el formen 18 nspectors i 35 Tcnics tributaris. Tamb disposa d'un cos
tcnic de valoraci tributria format per 5 empleats pblics.
La principal font d'ingressos pblics que gestiona l'ATC sn els tributs cedits totalment per
l'Estat espanyol, sobretot l'mpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurdics
Documentats (ITPAJD). No obstant, de la gesti d'aquest impost se'n encarreguen
principalment les 53 "oficines liquidadores que depenen dels Registres de la Propietat (49) i
Mercantils (4)
15
, a qui es paga una comissi per la gesti que fan
16
. El personal no funcionari
que es destina a tasques de gesti tributria es situa al voltant de les 350 persones
17
, de les
que no arriben al 20 per cent les assimilades a un nivell de tcnic superior.
Des de la perspectiva del seu desplegament territorial, actualment l'ATC, a banda dels
rgans de direcci que integren els serveis centrals, disposa de quatre Delegacions
territorials (Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona), sense xarxa d'oficines prpia a nivell
local.
El pressupost de funcionament de l'ATC per a l'any 2012, sense comptar les comissions de
gesti que es liquiden als Registradors de la propietat i a l'AEAT, s de 25.595.829,83

13
Llei 7/2007, de 17 de juliol (DOGC de 23 de juliol) i Decret 279/2007 de 24 de desembre (DOGC de 28 de
desembre).
14
Memria ATC 2012.
15
L'actual desplegament compren 23 oficines a la provncia de Barcelona, 12 a Girona, 9 a Lleida i 9 a
Tarragona
16
Conveni de 30 d'octubre de 2012.
17
nforme de la nspecci General del MHAPP sobre resultats de l'ATC de l'exercici 2012.

"#$ &.
euros
18
, dels quals ms de la meitat (14 milions d'euros) es destinen a la remuneraci del
personal, i noms 1,4 milions a la inversi en tecnologies informtiques
19
.
Des de la perspectiva dels ingressos tributaris que gestiona, l'any 2012 l'ATC va obtenir una
recaptaci lquida de 1.890 milions d'euros, dels quals:
a) 640 milions aproximadament corresponent al impostos directes (impost sobre
Successions i Donacions, i Impost sobre el Patrimoni);
b) 7 milions a l'mpost sobre Grans Establiments Comercials;
c) 1.031 milions a l'mpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurdics
Documentats i operacions societries;
d) I la resta provenen dels tributs sobre el joc i de la taxa de protecci civil
20
.
Si prenem la mitjana de la recaptaci del perode (2006-2010), la xifra resultant dels
ingressos gestionats per l'ATC seria d'uns 3.400 milions d'euros, magnitud que significa un 5
per cent del total dels impostos (incloses les cotitzacions socials) que anualment es liquiden
a Catalunya.
Des de la perspectiva de la informaci que disposa, podrem dir que l'ATC no t un accs
directe general i permanent a les dades fiscals dels ciutadans i de les empreses de
Catalunya. Pot fer accessos limitats en casos determinats a la base de dades de l'AEAT, o
b pot demanar justificadament informaci fiscal a l'AEAT quan la necessiti per a una gesti
en concret. No obstant aix, l'ATC disposa d'un sistema operatiu propi
21
, de les dades fiscals
corresponents als impostos que gestiona, i d'un portal electrnic (e-tributs) que proporcionen
un bon servei als contribuents i que compleixen els requeriments essencials dels sistemes

18
Llei 1/2012, de 22 de febrer, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per l'exercici 2012. No obstant, el
pressupost definitiu com a conseqncia de les modificacions (augments, minoracions i generaci de crdits) va
ser de 26.364.897,62 euros
19
El pressupost de l'exercici 2010 va ser de 33,3 milions d'euros, dels que 16 milions es van destinar a personal,
4 milions a inversions reals, i gaireb 9 milions al desenvolupament i millora del sistema informtic.
20
Memria ATC 2012
21
El desenvolupament del sistema de Gesti i Atenci Unificada d'mpostos (GAUD) es va iniciar amb la
convocatria de concurs pblic al DOGC nm.3346, de 13 de mar de 2001, i fins ara la inversi acumulada es
situa al voltant dels 27 milions d'euros.

"#$ &%
informtics moderns.
1.3. Els serveis de gesti i recaptaci de les
Corporacions Locals
A diferncia de la Generalitat de Catalunya, les Corporacions Locals gaudeixen d'autonomia
plena en la gesti dels tributs locals. s a dir, fins al ms petit dels ajuntaments catalans pot
decidir com organitza la recaptaci dels seus ingressos fiscals.
Alguns ajuntaments, sobretot els ms grans, disposen de serveis propis de gesti tributria.
Els mitjans i els ms petits encomanen, total o parcialment, la gesti tributria dels seus
impostos a les Diputacions Provincials, que disposen d'una xarxa d'oficines prpia
22
.
Concretament,
A Girona, 126 ajuntaments (57 per cent) han delegat alguna de les seves facultats
recaptatries a la Diputaci, que els hi presta aquest servei mitjanant un
organisme autnom que disposa d'una oficina central i unes altres nou oficines a
nivell local, on hi treballen 97 persones (31 sn funcionaris i 66 contractats en
rgim laboral). El volum d'ingressos derivats de la gesti recaptatria (voluntria i
executiva) que realitza es situa al voltant dels 53,6 milions euros anuals
23
.
A Lleida, sn 229 (99 per cent) els ajuntaments que deleguen la recaptaci
d'algun dels seus impostos, funci que s'instrumenta mitjanant un organisme
autnom que disposa d'una oficina central, i deu oficines desplegades pel territori,
on hi treballen un total de 88 empleats pblics. El volum d'ingressos derivats de la
gesti recaptatria (voluntria i executiva) que realitza es situa al voltant dels
107,3 milions euros anuals
24
.

22
Tamb hi ha alguns Ajuntaments (sobretot a Girona) que ho deleguen als Consells Comarcals. Particularment
significatiu es el Servei de Recaptaci del Consell Comarcal del Baix Empord, on disposen de 22 persones
afectes directament a les tasques de recaptaci voluntria i executiva.
23
Xarxa Local de Municipis Gironins (XALOC), Memria 2012
24
Organisme Autnom de Gesti i Recaptaci de Lleida (OARTL), Memria 2012

"#$ ('
A Tarragona, 181 ajuntaments (98 per cent) utilitzen els serveis de recaptaci
d'un organisme autnom vinculat a la Diputaci, que disposa d'una oficina central i
unes altres 26 oficines amb presncia a totes les comarques tarragonines, on hi
treballen un total de 206 empleats. El volum d'ingressos derivats de la gesti
recaptatria (voluntria i executiva) que realitza se situa al voltant dels 314,1
milions d'euros anuals
25
.
Finalment, a Barcelona, sn 303 (97 per cent) els ajuntaments que han delegat
total o parcialment competncies recaptatries a la Diputaci, que disposa d'un
organisme autnom especialitzat en aquesta funci, integrat per una oficina
central i unes altres 103 oficines desplegades per totes les comarques
barcelonines, on hi treballen un total de 682 persones (631 funcionaris i 51
empleats amb contracte laboral). El volum d'ingressos derivats de la gesti
recaptatria (voluntria i executiva) que realitza se situa al voltant dels 1.475,6
milions euros anuals
26
.





25
BASE- gesti d'ingressos, Memria 2012
26
Organisme de Gesti Tributria de la Diputaci de Barcelona (ORGT), Memria 2012

"#$ (&
Primera part. L'Administraci tributria
de l'Estat propi: objectius i
caracterstiques fonamentals
La primera part del nostre informe la dediquem a analitzar els objectius que, des de la
perspectiva institucional i funcional, haurien de guiar el disseny de la futura Administraci
tributria de Catalunya.
Aquesta part s'estructura en tres captols. El primer t per objectiu presentar una proposta
d'estructura institucional que, d'acord amb els principals models d'organitzaci de les
funcions d'aplicaci dels tributs, permeti construir una Administraci tributria moderna i
efica a qui encomanar la gesti del sistema tributari catal.
El captol segon tracta dels aspectes funcionals. Tant important s encertar en l'assignaci
dels mitjans personals, materials i tecnolgics, com en la definici de les directrius a les que
ha de respondre la seva actuaci respecte el conjunt dels contribuents. Per aix, examinem
algunes de les propostes que la literatura acadmica i l'experincia internacional ofereixen
per a dissenyar un sistema de gesti tributria equiparable al que funciona als pasos ms
avanats del mn.
I, finalment, el captol tercer t per finalitat presentar algunes de les magnituds econmiques
de la futura Hisenda Pblica de Catalunya, a fi d'evidenciar tant els costos que significa
construir una organitzaci com la que es descriu al captol primer, com els resultats que, en
termes pressupostaris, suposa disposar dels ingressos pblics derivats de l'esfor fiscal que
fan els contribuents catalans.
Captol I: Estructura institucional
Amb carcter general, els elements estructurals d'un sistema tributari sn tres:

"#$ ((
a) L'estructura fiscal, definida com el conjunt d'impostos i taxes que s'exigeixen als
contribuents en un moment determinat.
b) L'estructura jurdica, integrada d'una banda, per les lleis i normes reguladores dels
diferents impostos (dret tributari material o substantiu) i, d'una altra, per una Llei
General Tributria i els seus reglaments d'aplicaci, on es regulen els
procediments administratius per a fer efectives les obligacions tributries dels
contribuents (dret tributari formal).
c) l'estructura institucional, formada pels diferents organismes que exerceixen la
potestat tributria, i que integra els recursos personals i materials que el sector
pblic destina a les tasques de liquidaci, comprovaci, recaptaci, revisi i
sanci, que sn les funcions prpies de l'aplicaci dels tributs.
Si com diu l'aforisme atribut a Einaudi
27
"un sistema tributari val tant com l'Administraci
responsable de la seva gesti, s indiscutible la importncia estratgica de disposar d'una
organitzaci pblica capacitada per a gestionar els recursos fiscals dels contribuents
catalans. Per tant, atesa la situaci descrita a la Introducci, conv identificar amb la mxima
precisi possible quins sn els aspectes en els que caldria incidir a fi que la futura Agncia
Tributria de Catalunya estigui en condicions d'assumir la gesti del sistema tributari catal
d'acord amb els principis d'eficincia, transparncia i servei pblic.
D'altra banda, juntament amb l'organitzaci pblica responsable d'aplicar els impostos
vigents a Catalunya, l'estructura institucional de l'Administraci tributria de l'Estat propi ha
de comptar amb altres organismes que s'encarreguin de les funcions no executives.
s a dir, per assolir l'eficincia del sistema tributari, tant important s maximitzar la
recaptaci com garantir la seguretat jurdica dels contribuents, ja sigui facilitant la participaci
de les organitzacions professionals en l'elaboraci dels criteris interpretatius de la normativa
aplicable, ja sigui organitzant un sistema de soluci de conflictes que eviti la litigiositat fins on
sigui possible. De la mateixa manera, una Administraci tributria moderna ha de disposar
d'un centre especialitzat en la selecci i formaci continuada del seu personal, i tamb en
l'estudi i la recerca en matria de fiscalitat.

27
Luigi Einaudi (Cuneo 1874, Roma 1961) va ser un prestigis economista i poltic itali que va ocupar la
Presidncia de la Repblica entre els anys 1948 a 1955.

"#$ ()
1. L'Agncia Tributria de Catalunya
L'Agncia Tributria de Catalunya hauria de ser la pea principal de l'estructura institucional
de l'Administraci tributria de l'Estat propi. Es tracta de l'organitzaci pblica responsable
de l'aplicaci del sistema tributari per mitj de l'exercici de les potestats i funcions
administratives de liquidaci, recaptaci i comprovaci de les obligacions tributries dels
contribuents subjectes a la jurisdicci fiscal de la Generalitat de Catalunya, i, si escau, de
sancionar les irregularitats que es produeixin.
Per projectar les principals caracterstiques d'un organisme tan complex, en primer lloc,
presentarem resumidament quins sn els elements distintius dels diferents models
d'organitzaci de la gesti tributria i, seguidament, ens ocuparem dels principis rectors als
que hauria de respondre la futura Agncia Tributria de Catalunya.
Un cop fixades les parets mestres de l'ens pblic a qui es confiar la gesti del sistema
tributari catal, ser el moment d'aprofundir en l'organitzaci de cadascuna de les funcions
d'aplicaci dels tributs, identificant les mancances del desplegament vigent i les possibles
solucions operatives que permetin superar-les. , finalment, amb l'objectiu de fer palesa la
dimensi econmica i l'esfor pressupostari que cal fer, incorporem una estimaci de quina
hauria de ser la dotaci de personal necessria per a assumir la gesti integral del sistema
tributari catal i de quins podrien ser els costos de posada en funcionament i posterior
manteniment de l'Agncia Tributria de l'Estat propi.
1.1. Models d'organitzaci de la gesti tributria
Per organitzar una Administraci tributria hi ha tantes possibilitats com sistemes tributaris hi
ha al mn. No obstant, des de la perspectiva que persegueix aquest informe, i malgrat les
especificitats i singularitats dels models que s'apliquen pels diferents territoris amb jurisdicci
fiscal prpia, l'experincia internacional ens permet sintetitzar les principals caracterstiques
d'un model de gesti tributria d'acord amb quatre parmetres.
El primer s la relaci que s'estableix entre l'Administraci tributria i els contribuents, i, en
aquest sentit, podem distingir els models fonamentats en la confiana, dels models
caracteritzats per la desconfiana. Els primers promouen la collaboraci i la transparncia,

"#$ (*
els segons el control i la sanci.
El segon parmetre t a veure amb el principi que justifica la imposici. Simplificant molt
podrem dir que l'impost histricament es justifica de dos maneres. Des de l'antiguitat i fins la
revoluci americana (1776) era el preu de la derrota militar. El poble conqueridor (o el rei)
considera que t dret a obtenir part de la riquesa que produeix el poble conquerit (o el
sbdit) i per tant li exigeix el pagament d'un tribut sota l'amenaa de cstig en cas de
desobedincia. Per tant, l'impost ents com un tribut es fonamenta en el principi d'autoritat.
A partir de la independncia americana (iniciada com a conseqncia d'una revolta popular
per raons tributries), les societats democrtiques justifiquen l'impost com una contribuci a
l'inters general (hi ha qui parla del preu de la civilitzaci
28
). En aquest cas, s la llei, com a
expressi de la voluntat popular, la que legitima l'exigncia (encara que sigui coactiva) del
pagament d'impostos. Per tant, l'impost ents com una contribuci es fonamenta en els
principis de legalitat i, sobretot, de solidaritat.
El tercer parmetre de classificaci dels models de gesti s el que determina com es
reparteixen les tasques d'aplicaci del sistema tributari. Des d'aquesta perspectiva, podem
distingir els sistemes tributaris en els que predomina l'autoliquidaci, dels sistemes tributaris
que en els que predomina la liquidaci administrativa de la quota a ingressar.
, finalment, el quart parmetre ens defineix com s'organitzen les funcions pbliques
d'aplicaci del sistema tributari. Hi ha sistemes en els que una nica organitzaci concentra
les potestats de liquidaci, recaptaci, comprovaci i inspecci de les obligacions tributries,
aix com les de persecuci i sanci de les infraccions que es descobreixin, mentre que en
d'altres sistemes cadascuna d'aquestes funcions s'encomanen a organismes especialitzats.
a) El model espanyol
El model d'Administraci fiscal que es va implantar a l'Estat espanyol a partir de l'any 1992,
amb la creaci de l'AEAT, s una conseqncia del model de gesti tributria fonamentat en
el mtode de l'autoliquidaci, que trasllada al contribuent la totalitat de les operacions
necessries per a determinar la quantitat que ha d'ingressar al Tresor Pblic en concepte de

28
"Taxes are what we pay for a civilized society. Aquesta frase d'Oliver Wendell Holmes (1841-1935) presideix
l'entrada de l'edifici de l'Agncia Tributria dels Estats Units d'Amrica (RS).

"#$ (+
tribut.
Aquesta decisi del legislador tributari espanyol, recent inaugurada la democrcia, va
significar un canvi qualitatiu respecte el model tradicional d'Administraci fiscal, fins
aleshores fonamentat en l'esquema clssic de "declaraci del fet imposable pel contribuent,
i posterior "liquidaci administrativa de la quota que, sobretot pel que fa als impostos
directes (IRPF i IS), encara funciona a molts pasos del nostre entorn com Frana,
Alemanya, Blgica, Holanda, Sucia, ustria, Dinamarca, entre altres
29
.
Traslladar al contribuent la responsabilitat de la liquidaci del deute tributari va permetre
reduir significativament el volum dels recursos humans necessaris per a desenvolupar les
tasques de gesti de l'estructura fiscal recent implantada, ja que, enlloc de practicar un
control a priori (en el moment en que el contribuent s'adrea a l'Administraci per declarar el
fet imposable), el model d'autoliquidaci es caracteritza per disposar d'un sistema de control
a posteriori i, per tant, on la intervenci de l'Administraci fiscal es concentra a revisar, dins
del termini de prescripci (actualment de quatre anys), la legalitat de les decisions tributries
adoptades unilateralment pel conjunt de contribuents.
Des de la perspectiva funcional podrem dir que el model espanyol s un model
d'organitzaci concentrada i centralitzada que integra en un sl organisme les funcions de
liquidaci, recaptaci, i comprovaci de les obligacions tributries, i tamb les de
descobriment i sanci de les infraccions comeses pels contribuents.
El sistema de control tributari que actualment practica l'AEAT es fonamenta en dos pilars:
a) En primer lloc, en el carcter reservat de la informaci tributria i, el que s ms
important, en el monopoli de la seva explotaci
30
.

29
Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series (2008), 28
January 2009. Versi espaola publicada per l'Instituto de Estudios Fiscales, sota el ttol "La Administracin
tributaria en los paises de la OCDE y en determinados paises no miembros: Informaci comparada (2008)",
Madrid, 2009.
30
Segons el que disposa l'article 95.1 de la Llei General Tributria, llevat dels casos fixats a la prpia llei: "Los
datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administracin tributaria en el desempeo de sus funciones
tienen carcter reservado y slo podrn ser utilizados para la efectiva aplicacin de los tributos o recursos cuya
gestin tenga encomendada y para la imposicin de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o
comunicados a terceros".

"#$ (,
b) , en segon lloc, en el rigor sancionador de l'incompliment tributari descobert pels
rgans de comprovaci i investigaci, ja sigui definint un catleg de sancions
econmiques molt elevades
31
, ja sigui fixant una xifra a partir de la qual la
infracci tributria adquireix rellevncia criminal i pot arribar a comportar penes
privatives de llibertat
32
.
La clau de volta del model d'Administraci tributria desenvolupat per l'AEAT s la
progressiva substituci del factor hum pel factor informaci. Tradicionalment, el control
tributari a Espanya era una activitat intensiva en m d'obra especialitzada (sobretot els
cossos d'nspectors tributaris), per des de la creaci del Departamento de Informtica
Tributria (el DIT), el control del compliment passa a ser una activitat intensiva en recursos
tecnolgics. Aix explica, entre d'altres factors, que avui en dia la taxa de empleats pblics
fiscals per habitant que hi ha a l'Estat espanyol sigui de les ms baixes d'Europa, i que el
cost de la recaptaci tributria sigui tamb un dels ms baixos dels pasos de l'OCDE.
No obstant aix, malgrat els amplis recursos tecnolgics i jurdics dels que disposa, malgrat
l'abundant informaci que utilitza, i malgrat el monopoli de la repressi fiscal que exerceix,
desprs de ms de vint anys de funcionament, l'AEAT no ha evitat que l'activitat econmica
no declarada a Espanya es mantingui invariablement situada en una franja que oscilla entre
el 20 i el 25 per cent del PIB, segons les fonts que es consultin, algunes de les quals la
situen per sobre del 30 per cent
33
.
Aquest percentatge de frau supera en molt la mitjana europea estimada i evidencia que per
lluitar contra l'incompliment tributari no n'hi ha prou amb mesures repressores, ni amb
incrementar la plantilla d'inspectors, sin que s del tot indispensable millorar la conscincia
fiscal de la ciutadania; i, en aquest sentit, s evident que el model d'Administraci tributria
implantat l'any 1992 no ha assolit els objectius d'eficincia que li correspondrien, doncs la
majoria de contribuents reconeixen que paguen els seus impostos per la por de ser

31
Articles 191 i segents de la Llei General Tributria.
32
Article 305 del Codi Penal.
33
En aquest sentit resulta indicatiu el contingut del document: "Problemas de la Agencia Tributaria en la lucha
contra el fraude fiscal", de mar de 2013, de la Organizacin Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado.
En la mateixa lnea, s'expressa el Sindicat de Tcnics de la Hisenda Pblica en el seu document (2011): "Reducir
el fraude fiscal i la economia sumergida: una medida vital e imprescindible para superar la crisis".

"#$ (-
descoberts i sancionats
34
, quan als pasos ms avanats el principal factor que justifica el
pagament d'impostos s el deure cvic de contribuir.
b) Models alternatius
L'alternativa al model espanyol, fonamentat en el control a posteriori i la repressi de la
infracci descoberta per l'Administraci, s el model de cooperaci i prevenci del frau.
Com veurem abastament en el captol segon, les Administracions fiscals dels pasos ms
avanats del mn, ja han superat el model tradicional de control generalitzat i estan
implantant un model de gesti tributria basat en la confiana en el conjunt dels contribuents
i en la collaboraci amb els intermediaris fiscals, que els permet concentrar l'acci
administrativa en el control dels operadors econmics que deliberadament se situen al
marge de la llei.
El model catal de gesti tributria s'hauria de fonamentar en el carcter contributiu dels
pagaments fiscals, de la mateixa manera que el model d'Administraci tributria s'hauria de
fonamentar en la cooperaci entre el sector pblic i el sector privat.
Dit d'una altra manera, si desprs de ms de tres segles de pagar tributs a l'Estat espanyol,
els catalans i les catalanes perceben que l'esfor econmic que fan reverteix directament en
una millora de les condicions de vida de les persones que viuen i treballen a Catalunya, i que
els recursos pblics s'administren de manera transparent i responsable, s possible que
millori considerablement el percentatge de compliment voluntari, la qual cosa facilitaria
moltssim la implementaci de l'Administraci tributria de l'Estat propi
35
.
No obstant aix, si es vol assolir un bon nivell d'eficincia recaptatria no n'hi ha prou amb
promoure un canvi en la cultura fiscal a la nostra societat. Tamb hem de promoure una
transformaci en profunditat del model de gesti del sistema tributari.
El repte al que ens enfrontem en aquests moments s el de substituir un model tradicional

34
En aquest sentit sn illustratius els resultats de l'enquesta del Centro de nvestigacions Sociolgicas (CS)
publicada sota el ttol "Opinin pblica i poltica fiscal: modulo pymes i emprendedores/as", de juliol de 2012.
35
En aquest sentit, coincidim en el sentit de les propostes que figuren a l'informe: "Principles for a Modern and
Efficient Tax System in a independent Scotland" que el grup d'experts (Fiscal Commission Working Group) ha
lliurat al Govern d'Esccia a fi de preparar el seu propi sistema tributari.

"#$ (.
que desconfia dels contribuents, per un model nou en el que predomini el carcter
cooperatiu de les relacions entre els ciutadans i l'Administraci fiscal. Es tracta d'aprofundir
en les directrius que, des de l'any 2004, marca l'OCDE i que d'altres pasos (com Sucia o
Dinamarca) ja apliquen des de fa anys amb un indiscutible xit, tant des de la perspectiva
recaptatria com des de la perspectiva de lluita contra el frau
36
.
Segons aquestes experincies, els dividends d'assumir un model de collaboraci efica en
la gesti del sistema tributari sn:
a) Un increment de la recaptaci en perode voluntari;
b) Una reducci dels costos de gesti;
c) Una reducci dels costos de compliment;
d) Una disminuci de la conflictivitat;
e) I, finalment, una considerable millora de la imatge social de l'Administraci tributria.
En altres paraules, una Agncia Tributria moderna no pot perseguir a tothom, noms a
aquells individus que deliberadament se situn fora del sistema legal. s a dir, cal
seleccionar b l'mbit subjectiu de la lluita contra el frau, a fi de concentrar els recursos en el
descobriment de l'activitat econmica oculta o directament fraudulenta. Aquest s l'eix que
seguirem quan tractem, tant del desplegament orgnic, com dels aspectes funcionals de la
futura Administraci tributria de l'Estat propi.
1.2. Principis rectors de l'Administraci tributria
de Catalunya
Per esdevenir l'autoritat pblica d'un model de gesti tributria fonamentat en la confiana i
la cooperaci amb el conjunt dels contribuents, l'Administraci tributria de Catalunya ha de
respondre als principis de transparncia, professionalitat, servei pblic i eficincia.

36
Particularment interessant s el document estratgic aprovat l'any 2005 per l'Administraci tributria de Sucia
sota el ttol "Right from de Start", on desenvolupa els criteris i directrius a seguir per transformar el seu model de
gesti tributria.

"#$ (%
a) Transparncia i rendici de comptes
Una Administraci tributria transparent exigeix proximitat entre el contribuent i l'organisme
que gestiona els recursos pblics
37
.
La vinculaci entre el centre gestor de la despesa pblica directa (sanitat, educaci, serveis
socials, seguretat ciutadana, etc.) i el centre gestor de la recaptaci tributria facilita la
percepci del ciutad del carcter contributiu del seu esfor fiscal.
Aquesta corresponsabilitat de doble via, i la proximitat entre els qui paguen i els qui
decideixen el dest dels diners pblics, s el factor principal per aconseguir millorar l'ndex de
compliment voluntari i, al mateix temps, millorar l'eficcia de la despesa pblica en termes de
benestar social.
D'altra banda, una Administraci tributria transparent s aquella organitzaci que passa
comptes de la seva gesti amb la societat (accountability). Per tant, no es tracta de presentar
una memria on noms hi figurin les magnituds relatives als resultats de les actuacions de
control (output), sin que cal introduir un parmetre objectiu que permeti comprovar que
l'acci de l'Administraci aconsegueix reduir efectivament el percentatge d'ineficincia en la
recaptaci (tax gap)
38
i incrementar la taxa de compliment voluntari.
b) Professionalitat
Una Administraci tributria professional hauria d'implantar un nou model d'organitzaci dels
seus recursos humans.
L'objectiu s construir una organitzaci pblica segons criteris d'excellncia, formada per
personal altament qualificat, motivat i conscient que s'integra en una instituci que ha de
respondre davant la ciutadania. Per aix, l'estructura de recursos humans de l'Administraci
tributria catalana no cal que es fonamenti exclusivament en el tradicional mtode de
selecci -per oposici- i de carrera professional -per antiguitat-, sin que podria introduir

37
Respecte a aquesta qesti ens remetem al contingut del document del CAREC de setembre de 2013:
"Recomanacions per a la millora de la transparncia a les institucions i a les empreses".
38
En el document: "Tax Gap Map for Sweden: How was it created and How can it be used, (2008)",
l'Administraci tributria de Sucia va establir els criteris per a calcular la diferncia entre la recaptaci obtinguda
i la recaptaci potencial del seu sistema econmic.

"#$ )'
criteris de selecci, promoci, avaluaci del rendiment i retribuci segons els objectius
assolits, equiparables als que avui s'apliquen al sector privat.
s a dir, malgrat que la principal font dels recursos humans de la nova Agncia Tributria de
Catalunya continun sent empleats pblics especialitzats en les funcions d'aplicaci dels
tributs (sobretot les que comportin l'exercici de potestats sancionadores), no s'hauria de
descartar la possibilitat d'incorporar professionals amb experincia al sector privat,
professors universitaris o d'altres tcnics que puguin integrar una plantilla ms diversificada
que actu amb criteris professionals de gesti, equiparables als de les organitzacions
privades.
c) Servei Pblic
Una Administraci tributria orientada al servei pblic ha de reduir la conflictivitat amb els
contribuents.
Com veurem en el captol segon, els organismes internacionals recomanen considerar al
contribuent com un client i, sobretot, simplificar les tasques que recauen sobre les empreses
que, en un sistema de gesti fonamentat en l'autoliquidaci i en els pagaments a compte
(retencions), sn els operadors que veritablement s'encarreguen de la recaptaci tributria,
sovint amb un excs de crregues burocrtiques.
Per tant, la prioritat de la futura Agncia Tributria de Catalunya hauria de ser la de facilitar
el compliment de les obligacions tributries, tractant d'eliminar trmits i formalitats
innecessries. Cal buscar solucions tcniques, i si conv proposar modificacions normatives
per tal que les persones i, sobretot, les empreses puguin reduir els costos fiscals indirectes.
Per aconseguir aquest propsit, es podria compartir la informaci i proporcionar al
contribuent eines informtiques accessibles que els permetin disposar en tot moment de les
dades fiscals prpies i, fins i tot, dels tercers amb qui es relaciona
39
.
La realitat demostra que moltes de les irregularitats que motiven l'inici de procediments de
comprovaci sn diferncies entre la informaci declarada pel contribuent i la informaci que

39
Com explica el CAREC en el seu darrer document sobre transparncia, a Noruega les dades fiscals dels
ciutadans i les empreses sn pbliques.

"#$ )&
els tercers han aportat a l'Administraci mitjanant les denominades declaracions
informatives
40
.
La depuraci d'aquestes irregularitats, no noms ocasiona costos interns (personal, mitjans
informtics, temps, etc...), sin que, en la mesura que s la causa d'un gran nombre de
liquidacions administratives (les famoses paralleles), genera molta litigiositat. Per tant, una
bona part dels recursos humans i materials que l'Administraci tributria destina a controlar
el collectiu de contribuents que compleixen regularment amb els seus deures tributaris es
podria estalviar mitjanant un sistema d'autocontrol de les prpies irregularitats
(autofiscalitzaci).
Una Administraci tributria de servei pblic s la que collabora amb la xarxa de
professionals de l'assessorament fiscal.
Els intermediaris fiscals (gestors, advocats, auditors, censors jurats, economistes, tcnics
tributaris, titulats mercantils, graduats socials, etc...) poden contribuir decisivament a millorar
el percentatge de compliment voluntari, de manera que els recursos (sempre escassos) de
l'Administraci es podran destinar preferentment a la lluita contra l'economia submergida (no
declarants) i a fer front al frau fiscal de major intensitat (delinqncia fiscal).
Finalment, una Administraci tributria de servei pblic s la que proporciona seguretat
jurdica al conjunt dels contribuents.
Com veurem al captol segon, un factor decisiu per millorar la taxa de compliment voluntari
s que el marc normatiu aplicable sigui conegut i ents pel conjunt de la societat, i que
l'Administraci tributria faciliti mecanismes no litigiosos de soluci dels conflictes
interpretatius.

40
Segons l'article 93.1 de la Llei General tributria: "Las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, as
como las entidades mencionadas en el apartado 4 del artculo 35 de esta ley, estarn obligadas a proporcionar a
la Administracin tributaria toda clase de datos, informes, antecedentes y justificantes con trascendencia
tributaria relacionados con el cumplimiento de sus propias obligaciones tributarias o deducidos de sus relaciones
econmicas, profesionales o financieras con otras personas".


"#$ )(
d) Eficincia
Una Administraci tributria s eficient quan fa ms amb menys.
Juntament amb el servei als contribuents que collaboren en la gesti dels impostos, el
principal objectiu de l'Administraci tributria ha de ser aconseguir uns alts nivells d'eficcia
en la lluita contra el frau, a fi que la recaptaci efectivament obtinguda s'aproximi cada
vegada ms a la que s'hauria d'obtenir d'acord amb les magnituds del sistema econmic.
Per assolir aquesta fita, a banda de comptar amb els procediments de control tributari, una
vegada ms, cal obtenir la participaci de tota la societat, doncs noms si tothom s
conscient dels efectes negatius del frau fiscal es podran millorar significativament els
percentatges de la recaptaci.
Per aix, com explicarem al captol segon, pensem que hi ha molt marge de millora en la
gesti del sistema tributari, la qual cosa constitueix un factor que hauria d'estimular els
esforos encaminats a crear l'Administraci tributria de Catalunya.
2. L'organitzaci de les funcions d'aplicaci
dels tributs
Si partim de l'estructura fiscal del sistema tributari espanyol, les funcions administratives
prpies de l'aplicaci dels tributs, segons la normativa tributria vigent, sn bsicament
quatre:
a) La de liquidaci de les quotes a ingressar;
b) La de comprovaci del compliment de les obligacions tributries;
c) La de recaptaci dels deutes tributaris;
d) la de revisi dels actes administratius d'aplicaci dels tributs.
Aquesta distribuci funcional s vlida i perfectament aplicable a l'Administraci tributria de
l'Estat propi. De totes maneres, per organitzar l'exercici de les diferents funcions pbliques
no es necessari que totes estiguin concentrades en un nic organisme, sempre que, en el

"#$ ))
cas de desconcentrar alguna funci, existeixi una coordinaci institucional que eviti la prdua
d'informaci.
2.1. L'organitzaci dels serveis d'assistncia al
contribuent
En un sistema de gesti tributria fonamentat en l'autoliquidaci, s el contribuent qui
assumeix el pes de realitzar totes les tasques tcniques i jurdiques que requereix la
determinaci del deute tributari. Aquesta crrega fiscal indirecta cada dia resulta ms
feixuga, doncs la creixent complexitat de la normativa tributria i la seva constant
modificaci, fa molt difcil preveure amb exactitud els efectes fiscals de les decisions
econmiques i personals que prenen els ciutadans i les empreses.
Per aquest motiu, si es vol assolir un alt percentatge de compliment voluntari, a banda de
simplificar les normes fiscals, l'Administraci tributria ha de facilitar als contribuents les
eines tecnolgiques i els serveis d'assistncia i tutoria fiscal que els permetin atendre
degudament les obligacions que la llei els imposa.
Des d'aquesta perspectiva de servei pblic, s important destacar que, en aquests moments,
a Catalunya ja existeixen diferents xarxes d'oficines capacitades per atendre el conjunt dels
contribuents catalans. Tanmateix s que cadascuna d'elles s'integra en una estructura
institucional diferenciada. Per tant, respecte aquesta funci essencial per a la gesti
tributria, com explicarem a la segona part, s'hauria d'aprofundir en els mecanismes de
coordinaci i cooperaci institucional que facilitin el veritable establiment del que es coneix
com a "finestreta nica.
a) La xarxa pblica d'oficines tributries
a) En aquests moments, la xarxa d'oficines pbliques capacitades per a prestar un
servei d'assistncia i atenci presencial als contribuents de Catalunya la formen:
b) Les oficines de les administracions de l'AEAT;
c) Les oficines de l'ATC, principalment a nivell de delegacions provincials;

"#$ )*
d) Les oficines de les diputacions provincials, sobretot les de la Diputaci de Barcelona i
les oficines dels ajuntaments que mantenen uns serveis propis de gesti dels
impostos locals.
Des d'una perspectiva estrictament logstica, aquest desplegament territorial seria suficient
per realitzar les tasques de gesti que haur de fer la futura Administraci tributria catalana.
Per aix, tal com veurem a la segona part de l'informe, per poder disposar d'aquestes tres
xarxes d'oficines d'atenci i assistncia al contribuent s necessari, d'una banda que l'Estat
espanyol s'avingui a transferir a la Generalitat de Catalunya els seus mitjans materials i, de
l'altra, que s'integrin en una nica xarxa les oficines dels organismes de les diputacions
provincials i de l'Agncia tributria de Catalunya i, si escau, les oficines dels ajuntaments
que mantenen uns serveis propis de gesti dels impostos locals
41
.
b) Les xarxes complementries
Juntament amb la xarxa d'oficines de les Administracions tributries, a Catalunya tamb hi
trobem altres xarxes complementries que poden desenvolupar una tasca molt rellevant en
la gesti d'alguns dels principals impostos del sistema tributari. Concretament, en el
desplegament de la futura Administraci tributria catalana cal comptar:
D'una banda, amb les oficines dels Registres de la Propietat, que actualment
complementen la xarxa de l'Agncia Tributria de Catalunya en la gesti de
l'mpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes jurdics documentats, i de
l'mpost de Successions i Donacions;
, de l'altra, amb les oficines de les Cambres Oficials de Comer, Indstria i
Navegaci que, per la seva naturalesa institucional, i el seu coneixement del teixit
empresarial del pas, podrien, per exemple, desenvolupar una funci molt rellevant
en la gesti de l'mpost de Societats.
c) Els intermediaris fiscals
Per molt complerts que siguin els serveis d'assistncia de l'Administraci tributria,
l'experincia demostra que sense la intervenci dels anomenats intermediaris fiscals avui

41
Per exemple, l'nstitut Municipal d'Hisenda de l'Ajuntament de Barcelona

"#$ )+
seria del tot impossible gestionar un sistema tributari tan complex com el que s'ha creat en
els darrers trenta anys.
Els intermediaris fiscals sn un factor important a l'hora d'organitzar les relacions de
l'Administraci tributria amb els contribuents, doncs sn ells els qui, sovint, els atenen en
primera instncia i els aconsellen respecte quines sn les millors alternatives que els ofereix
la normativa vigent.
Sn els intermediaris fiscals els que millor coneixen la realitat de la situaci de cadascun
dels seus clients i, sovint, els qui assumeixen les conseqncies jurdiques de les seves
decisions. Per tant, a banda del desplegament institucional que requereix la creaci d'una
Administraci tributria, cal tenir molt present que l'eficcia de l'acci dels organismes
pblics responsables de l'aplicaci dels tributs en bona mesura dependr de la seva
capacitat d'aconseguir la cooperaci i, fins i tot, la complicitat del sector privat.
Si aix s aix, i malgrat no es tracti prpiament d'una xarxa institucionalment vinculada a
l'Administraci tributria de Catalunya, per millorar els resultats de la gesti tributria
ordinria sense incrrer en uns costos d'administraci excessius, caldr comptar amb una
interlocuci permanent amb el conjunt dels intermediaris fiscals, amb qui seria convenient
establir mecanismes d'intercanvi d'informaci i de conciliaci de criteris interpretatius, a fi de
promoure el compliment voluntari de les obligacions tributries en benefici de tothom.
2.2. L'organitzaci dels serveis de recaptaci dels
deutes tributaris
Amb carcter general, podem definir la recaptaci dels deutes tributaris com la funci
administrativa que permet canalitzar els recursos econmics del conjunt dels contribuents
d'un sistema tributari vers al Tresor Pblic, que no s altra cosa que "la caixa comuna on es
recullen els ingressos fiscals dels ciutadans i les empreses, i des d'on s'ordenen els
pagaments per atendre la despesa pblica derivada de l'execuci del pressupost.
Des d'una perspectiva especfica, la recaptaci tributria tamb es pot definir com el
procediment administratiu establert per aconseguir fer efectiu el compliment de les
obligacions de pagament que recauen sobre el conjunt dels contribuents del sistema

"#$ ),
tributari, i en aquest sentit, s habitual diferenciar el que es coneix com a recaptaci "en
perode voluntari, de la recaptaci executiva. La primera no s altra cosa que la organitzaci
del flux financer derivat dels ingressos que els contribuents efectuen de manera voluntria.
La segona s l'acci administrativa a realitzar per aconseguir el pagament fors dels deutes
que no han estat satisfets dins del termini fixat per la normativa vigent.
a) La gesti dels ingressos tributaris
En el model actual de gesti tributria en el que predomina l'autoliquidaci no hi ha
prpiament una gesti administrativa dels diners que els particulars i les empreses
transfereixen a l'Estat, doncs la funci de rebre els ingressos tributaris la realitzen les entitats
de crdit, en la seva condici de collaboradors en la recaptaci
42
.
La prctica totalitat dels pagaments tributaris estan domiciliats o b s'efectuen a les oficines
bancries, de manera que el flux d'ingressos originats pels diferents tributs (ja siguin de
titularitat de l'Estat, de la Generalitat o de les Corporacions locals), es concentra en el
sistema financer. Per tant, les entitats de crdit de Catalunya sn les que veritablement
gestionen els ingressos procedents dels impostos que paguen els catalans. Aquestes
entitats peridicament transfereixen els diners corresponents als impostos de titularitat
estatal a un compte que el Tesoro Pblico t obert al Banc d'Espanya
43
.
D'altra banda, des d'una perspectiva estrictament econmica, els autntics recaptadors dels
impostos sn els empresaris que, a ms dels seus propis tributs (IS o IRPF en el cas dels
autnoms), sn els encarregats de practicar les retencions sobre les rendes del treball
(IRPF), i de repercutir l'VA i els mpostos Especials de Fabricaci (EE), entre d'altres.
No obstant aix, des de la perspectiva administrativa, per gestionar els pagaments que fan
els contribuents s necessari disposar d'una xarxa d'oficines on es puguin resoldre les

42
Els ingressos tributaris en entitats collaboradores es regulen als articles 17 a 19 del RD 939/2005, de 29 de
juliol, pel que s'aprova el Reglament General de Recaptaci (RGR).
43
Ordre EHA/2027/2007, de 28 de juny, BOE nm.163, de 9 de juliol de 2007. Segons el que disposa l'article 5,
cada entitat collaboradora recollir els ingressos que rebi en un compte restringit d'mbit nacional referenciat al
Tesoro Pblico, diferenciat segons el tipus d'ingrs que s'hi efectu. Concretament, un compte que recull els
ingressos derivats de les autoliquidacions ordinries, un per les autoliquidacions especials, i un tercer per les
liquidacions practicades pels rgans de l'Administraci tributria. Posteriorment, remetr al compte del Tesoro
Pblico al Banc d'Espanya el saldo agregat que resulti dels diferents comptes restringits.

"#$ )-
diferents incidncies que sovint es presenten en el moment d'efectuar l'ingrs dels deutes
tributaris, sobretot pel que fa a les sollicituds d'ajornaments i/o fraccionaments, ingressos
indeguts, o a les sollicituds de compensaci o de suspensi del perode de pagament.
Aquesta funci es pot coordinar amb els serveis d'assistncia i atenci que hem tractat a
l'apartat anterior.
b) La gesti dels impagaments: la recaptaci executiva
A diferncia de l'anterior accepci, la recaptaci executiva s el procediment administratiu
establert per aconseguir cobrar els deutes tributaris liquidats i venuts que no han estat
satisfets en el moment fixat per la normativa vigent. s a dir, es tracta del cobrament fors
de deutes de naturalesa pblica i, per tant, davant la negativa o resistncia d'un contribuent
a pagar voluntriament el deute que li pertoca, requereix l'exercici de potestats pbliques
que permetin localitzar els bns i drets del deutor, embargar-los i, si escau, procedir a la
seva venda en pblica subhasta.
Per organitzar la gesti del cobrament dels deutes tributaris impagats cal disposar:
a) D'una banda, de la informaci patrimonial dels contribuents catalans;
b) I, de l'altra, de l'organitzaci necessria per a gestionar un important volum
d'expedients en els que es donen una gran quantitat d'incidncies que requereixen
decisi de l'autoritat pblica, i que sovint presenten una vessant litigiosa.
Aquest s un punt crtic en el desplegament de l'Administraci catalana. Actualment, l'AEAT
s l'organitzaci pblica que disposa d'una estructura de mitjans personals, materials i
tecnolgics ms ben preparats per a la recuperaci dels deutes tributaris impagats, sobretot
perqu gaudeix de la millor informaci respecte la titularitat de bns i drets susceptibles de
ser embargats (comptes corrents, salaris, pensions, crdits, immobles, etc...). Tant s aix
que l'Agencia Tributria de Catalunya i el Servei Catal de Trnsit, entre d'altes organismes
pblics, li encarreguen per Conveni la recaptaci executiva dels seus propis deutes, a canvi
del pagament d'una comissi que, pel volum de deutes gestionats, suposa un cost anual

"#$ ).
milionari
44
.
2.3. L'organitzaci dels mitjans de control i de lluita
contra el frau
A diferncia de les funcions d'assistncia i de recaptaci executiva, la funci de control del
compliment de les obligacions tributries s una activitat administrativa en la que, si b la
gesti de la informaci constitueix un element estratgic de primer nivell, els resultats de la
lluita contra el frau en bona mesura depenen de les prestacions tcniques i de l'experincia
professional dels recursos humans destinats al descobriment de les persones fsiques i,
sobretot, de les empreses que, d'una manera ms sofisticada (elusi fiscal) o d'una manera
ms directa (evasi fiscal), opten per desatendre les seves responsabilitats com a
contribuents.
Des de la perspectiva organitzativa cal tenir en compte que les activitats de control fiscal
admeten diferents nivells d'intensitat, i que, per tant, hi ha diferncies significatives entre els
requeriments tcnics que ha de reunir el personal destinat a una o altra funci. De la mateixa
manera, la incidncia del factor tecnolgic s inversament proporcional al perfil del
contribuent objecte de l'actuaci de control, doncs no s el mateix verificar si una persona o
una empresa han complert correctament amb les seves obligacions tributries, que descobrir
activitats econmiques no declarades, o desarticular xarxes organitzades de delinqncia
fiscal.
Per aix, com tindrem ocasi de comentar al captol segon, les Administracions tributries
ms avanades del mn occidental el que fan s organitzar els seus mitjans de control
partint del que es coneix com a "segmentaci dels contribuents, que no s altra cosa que
adequar la intensitat de l'acci pblica (i dels recursos humans i materials que s'hi destinen)
al comportament previsible de les persones i empreses, segons quins siguin el seus
antecedents fiscals, i en funci de la naturalesa de l'activitat econmica que desenvolupen.

44
L'any 2012 l'ATC va pagar a l'AEAT 4,4 milions d'euros en concepte de comissions per la gesti executiva. A
aquesta quantitat cal afegir els 4,9 milions que, pel mateix concepte, ha satisfet el Servei Catal de Trnsit, que
tamb li encarrega la recaptaci executiva de les multes que no es cobren en perode voluntari.

"#$ )%
a) El control del correcte compliment de les obligacions tributries
El control administratiu del correcte compliment de les obligacions tributries s una activitat
de verificaci i comprovaci a posteriori de les decisions que han pres els contribuents en el
moment de fer efectives les seves obligacions fiscals. Per tant, ats el volum de les
declaracions tributries que s'han de comprovar cada any fiscal
45
, es tracta d'una activat
intensiva en l's de les tecnologies d'anlisi i encreuament de dades, de manera que les
autoritats fiscals, prvia definici dels parmetres on es produeix ms risc d'incompliment de
la normativa tributria, puguin seleccionar adequadament els contribuents que seran objecte
d'un procediment de comprovaci per part d'un funcionari o d'una unitat especialitzada en
tasques d'auditoria fiscal.
s a dir, els principals destinataris d'aquest control sn els contribuents coneguts per
l'Administraci tributria i la finalitat del control s detectar i, en el seu cas corregir, les
possibles infraccions comeses en el moment de decidir el contingut de les autoliquidacions
que presenten.
Els requeriments tcnics del personal destinat a desenvolupar aquesta funci en bona
mesura depenen de la dimensi econmica i de la complexitat orgnica del contribuent
objecte de la comprovaci, doncs no s el mateix verificar una autoliquidaci de l'RPF en la
que noms hi figuren rendes del treball o del capital mobiliari, que comprovar l'S d'un grup
de societats amb filials a l'estranger.
Segons el model de control tributari de l'Estat espanyol, l'AEAT organitza aquesta funci
diferenciant:
a) D'una banda la comprovaci massiva (o extensiva), que realitzen els rgans de
gesti tributria;
b) , de l'altra, la comprovaci singular (o intensiva), que realitzen els rgans de la
Inspecci dels tributs.
La primera consisteix en detectar les possibles discrepncies entre el contingut de la
declaraci del contribuent i de les dades que el propi contribuent o els tercers han de facilitar

45
Segons la Memria AEAT, l'any 2011 es van gestionar: 19,3 milions de declaracions d'RPF, 1,4 milions de
declaracions d'S, 3,3 milions de declaracions d'VA i 8,6 milions de declaracions d'EE.

"#$ *'
a l'Administraci tributria (declaracions informatives). La segona, a banda de detectar
aquestes possibles asimetries, practica una autntica auditoria de la situaci fiscal del
contribuent a la recerca de les irregularitats que sn causa d'una tributaci inferior a la que
es correspon a la seva capacitat contributiva.
Aquest model d'organitzar el control del compliment s vlid, i respon a les diferents
possibilitats de combinar els recursos humans i tecnolgics segons les caracterstiques del
contribuent o dels objectius de l'acci pblica. Per tant, des de la perspectiva de la futura
Administraci tributria de Catalunya, caldr fer un esfor molt important per crear la
infraestructura d'obtenci i tractament de la informaci econmica dels contribuents catalans
que permeti comprovar el flux d'autoliquidacions que actualment gestiona l'AEAT.
b) El descobriment de les activitats econmiques no declarades
A diferncia de l'anterior, el descobriment d'activitats econmiques no declarades (economia
submergida), s una funci que requereix l's de tcniques d'investigaci i de seguiment de
persones i capitals. En aquest cas, la informaci tamb resulta determinant per a identificar
els sectors econmics on es produeix aquest fenomen, per sovint es tracta de dades
exgenes, s a dir, procedents de fora del sistema de gesti tributria (moviments de
divises, trfic duaner, pagaments amb bitllets d'alta denominaci, denncies publiques,
etc.).
La collaboraci de les autoritats fiscals internacionals i dels operadors econmics domstics
(sobretot de les entitats financeres) sn aspectes essencials per a organitzar una
investigaci tributria efica
46
, que detecti i regularitzi totes aquelles empreses que actuen al
marge de la normativa fiscal i laboral vigent, i que amb la seva insolidaritat no noms
eludeixen el deure de contribuir, sin que obtenen uns marges econmics superiors a la
resta d'empreses que assumeixen els costos fiscals de la seva activitat, la qual cosa
constitueix un factor de competncia deslleial que perjudica l'eficincia del sector econmic
on es produeix.
Per altra banda, els requeriments tcnics i l'experincia professional del personal que s'ha
de destinar a aquesta tasca constitueixen un factor determinant per aconseguir reduir el

46
Aix ho planteja l'OCDE en el seu darrer informe (juliol 2013): "Basel Erosion and Profit Shifting", on proposa
un pla de mesures fins l'any 2015 a fi de reduir l'efecte de l'evasi fiscal a nivell internacional.

"#$ *&
nivell de l'activitat econmica fora de control que endmicament presenta l'economia
espanyola i, per extensi, malauradament, tamb la catalana.
c) La lluita contra la delinqncia econmica
En un mn globalitzat, on les tecnologies de la informaci permeten el flux internacional de
capitals i la seva ubicaci a les jurisdiccions fiscals ms tolerants pel que fa al control del seu
origen, converteix la lluita contra la delinqncia econmica en un repte per a qualsevol
Estat que vulgui mantenir un sistema tributari obert a l'intercanvi de bns i serveis i, alhora,
restrictiu amb les activitats econmiques illcites.
En aquest sentit, l'Estat espanyol ha optat per un model hbrid on, a manca d'una autntica
policia fiscal, les tasques d'investigaci i de repressi dels delictes econmics (delicte fiscal,
contraban, blanqueig de capitals, entre altres), es distribueixen entre l'AEAT (sobretot la
inspecci dels tributs i el cos de vigilncia duanera), i els cossos i forces de seguretat de
l'Estat (policia i gurdia civil).
Aquesta opci no necessriament ha de ser seguida per l'Administraci tributria catalana,
doncs si b s cert que, en aquests moments, la Generalitat de Catalunya no disposa de
suficients empleats pblics especialitzats en tasques d'investigaci fiscal (inspectors i
tcnics), s que disposa d'una policia prpia a qui encomanar la funci de lluitar contra la
delinqncia econmica.
3. L'estructura informtica
Al segle XXI la "clau de la caixa s un codi informtic. Avui dia, el factor estratgic del poder
fiscal s la informaci.
Fins no fa gaire els recursos humans (inspectors d'hisenda) i materials (desplegament
territorial d'oficines) eren els factors determinants del resultat de les actuacions de control del
compliment tributari. Avui dia, els mitjans informtics i electrnics de verificaci i certificaci
permeten una gesti centralitzada de la informaci, i ben aviat permetran la comprovaci
desvinculada de l'oficina administrativa. Per tant, les competncies bsiques del personal de
l'Agncia Tributria aniran evolucionant des dels coneixements jurdics i comptables als

"#$ *(
coneixements d'enginyeria informtica i tractament de la informaci digitalitzada.
Una estructura informtica capacitada per a gestionar tota la informaci tributria dels
contribuents catalans hauria d'integrar quatre components, que sn:
a) Una base de dades i un cens de contribuents.
b) Un programa d'anlisi i tractament de la informaci amb gran capacitat de
processament.
c) Un dispositiu de tramitaci informatitzada dels procediments d'aplicaci dels
tributs.
d) I, finalment, un portal electrnic de relaci amb els contribuents.
3.1. La base de dades i el cens de contribuents
Una base de dades fiscals prpia s la principal mancana de l'Administraci tributria de
Catalunya i el repte ms difcil d'aconseguir sense la collaboraci de l'Estat espanyol.
Els requeriments principals per a la construcci d'aquesta base de dades sn tres:
a) L'obtenci de les dades fiscals dels contribuents catalans;
b) El sistema d'emmagatzematge i d'estructuraci de la informaci;
c) I finalment, la protecci de les dades per garantir-ne la confidencialitat.
3.2. El sistema informtic de gesti dels
procediments d'aplicaci dels tributs
La segona pea de l'estructura informtica s el sistema de tractament de la informaci
tributria.
Si b som conscients que s tracta d'una qesti tcnica molt complexa, en el context
d'aquest informe i d'acord amb l'experincia de les organitzacions fiscals dels pasos del
nostre entorn, es podria simplificar dient que qualsevol sistema informtic de gesti dels

"#$ *)
procediments d'aplicaci dels tributs es composa de dos elements estructurals com sn:
a) D'una banda, un programa d'anlisi que permet l'encreuament massiu de les dades
integrades a la base;
b) de l'altra, un dispositiu que permeti tramitar de manera integrada tots els
procediments administratius d'aplicaci dels tributs.
En aquests moments, la Generalitat de Catalunya disposa d'un sistema propi de tramitaci
informatitzada dels procediments d'aplicaci dels tributs que gestiona (l'anomenat GAUDI)
que, amb les degudes millores i desenvolupament, es podria considerar la possibilitat
d'aprofitar-lo quan l'ATC esdevingui la principal organitzaci tributria de Catalunya, tot i que
tamb s'ha de valorar la convenincia o no d'implementar un sistema informtic alternatiu.
3.3. La Seu Electrnica
Des de la perspectiva del contribuent, el dispositiu principal de la gesti tributria moderna
s el que es coneix com a Seu Electrnica, entesa com una plataforma informtica on es
concentren tots els procediments i gestions de carcter tributari que faciliten la relaci no
presencial entre l'Administraci tributria i el contribuent.
Disposar d'un nic portal a nternet per a accedir a qualsevol trmit o gesti de carcter fiscal
facilita el compliment de les obligacions tributries dels contribuents, reduint
considerablement les actuacions que encara avui han de realitzar per mitj de
compareixena personal a les diferents oficines administratives.
Per tant, es tracta d'un servei pblic que contribueix a reduir els costos de compliment de les
obligacions fiscals (pressi fiscal indirecta), la qual cosa ha de constituir un objectiu prioritari
de qualsevol Administraci tributria que tingui com a finalitat assolir un alt nivell d'eficincia
en la gesti del sistema tributari.
3.4. El Servei d'informtica tributria de Catalunya
El Servei d'informtica tributria de Catalunya hauria de ser el centre tecnolgic encarregat
de crear, mantenir i explotar la base de dades fiscals, el cens de contribuents catalans i el

"#$ **
portal electrnic de relaci amb els ciutadans.
Aquest organisme esdev un dels instruments clau per l'xit del desplegament operatiu de la
nova Administraci tributria catalana, doncs sense un nucli de personal informtic
especialitzat en la gesti del sistema tributari que organitzi els canals de recollida de la
informaci amb transcendncia fiscal que es genera a Catalunya (i a fora de Catalunya), no
es podran desenvolupar les funcions de control de compliment que hem descrit als apartats
anteriors.
4. Altres organismes de l'Administraci
tributria de Catalunya
El desplegament orgnic de l'Administraci tributria de l'Estat propi es completa amb la
creaci dels organismes que, sense exercir potestats i funcions d'aplicaci dels tributs,
permeten donar resposta a les diferents circumstncies i incidncies que es produeixen en
les relacions entre contribuents i Administraci i, sobre tot, articular els mecanismes de
participaci de la societat civil en la gesti del sistema tributari.
Des d'aquesta perspectiva, els organismes que pensem que, juntament amb l'Agncia
Tributria de Catalunya, haurien d'integrar l'estructura institucional de l'Administraci
tributria de l'Estat propi sn:
a) El Consell Fiscal de Catalunya
b) L'nstitut d'Estudis Tributaris de Catalunya
c) La Direcci General de Tributs
d) I la Junta de Tributs de Catalunya
4.1. El Consell Fiscal de Catalunya
A l'apartat primer ja hem vist com, en un model de gesti tributria fonamentat en
l'autoliquidaci, la figura de l'intermediari fiscal, ents com el professional que assessora,
prepara i sovint executa les obligacions tributries dels contribuents, constitueix un element

"#$ *+
estructural del sistema tributari.
Per aix, ms enll del que actualment es coneix com a "collaboraci social en la gesti
tributria
47
, pensem que caldria disposar d'un organisme que facilits la interlocuci
permanent entre l'Administraci tributria i les diferents organitzacions que representen els
collectius en els que s'agrupen aquests professionals, a fi d'establir procediments de
cooperaci efectiva, de convenir criteris comuns d'interpretaci de la normativa tributria i,
sobretot, de reduir la conflictivitat en les relacions entre Administraci i contribuent, millorant
la confiana recproca i la seguretat jurdica en benefici de l'eficcia del sistema.
El Consell Fiscal de Catalunya es podria convertir en l'organisme de trobada, debat i cerca
de consens interpretatiu entre l'Administraci tributria i el sector privat. Dotat de la capacitat
de fer propostes de modificaci normativa, de consulta en assumptes d'especial significaci
o transcendncia social i, fins i tot, de planificaci de la lluita contra el frau, aportaria una
dimensi multilateral i transparent a les decisions d'estratgia fiscal a mig i llarg termini, amb
l'objectiu d'augmentar el nivell de conscincia fiscal de la societat catalana i de millorar la
imatge social de l'Administraci tributria.
Entre d'altres funcions a determinar pel Govern, el Consell Fiscal de Catalunya:
a) Podria participar en el nomenament del Defensor (Sndic) del contribuent;
b) Podria ser escoltat en el procs de nomenament dels responsables dels principals
organismes tributaris;
c) Podria participar en la determinaci dels principals continguts dels Plans de Control
presentats per l'Agncia Tributria;
d) I, a petici de qualsevol dels seus membres, podria dictaminar sobre les respostes a
les consultes vinculants efectuades pels contribuents, sempre que es tracts de
supsits d'mbit general o d'especial transcendncia per a la gesti tributria.

47
Segons el que disposa l'article 92 de la Llei General Tributria: "1.Los interesados podrn colaborar en la
aplicacin de los tributos en los trminos y condiciones que reglamentariamente se determinen. 2. En particular,
dicha colaboracin podr instrumentarse a travs de acuerdos de la Administracin tributaria con otras
Administraciones pblicas, con entidades privadas o con instituciones u organizaciones representativas de
sectores o intereses sociales, laborales, empresariales o profesionales."

"#$ *,
4.2. L'nstitut d'Estudis Tributaris de Catalunya
Totes les Administracions tributries han de destinar recursos econmics a la formaci
tcnica i a l'actualitzaci dels coneixements del personal assignat a les funcions d'aplicaci
dels tributs. Aix mateix, totes elles organitzen processos de selecci dels seus efectius, on
predomina la realitzaci de proves d'accs i de cursos de capacitaci a fi de garantir un
coneixement adient de la normativa i de les prctiques caracterstiques de la gesti
tributria.
La dispersi actual dels centres de formaci determina que no hi hagi un nivell tcnic
uniforme i que els coneixements del personal estiguin massa especialitzats en la figura
tributria que gestiona l'Administraci que els incorpora a la seva plantilla. Aix dificulta
moltssim la coordinaci entre els diferents nivells d'Administraci tributria i restringeix
considerablement les possibilitats de mobilitat dels recursos humans segons siguin les
necessitats de cada moment o la prpia evoluci del sistema tributari.
L'nstitut d'Estudis Tributaris de Catalunya seria l'organisme responsable de la formaci
tcnica especialitzada (voluntria i obligatria) del personal (funcionari o no) que forma part
dels rgans de gesti tributria en qualsevol dels diferents nivells administratius.
D'altra banda, l'nstitut tamb es podria encarregar de gestionar tots els processos de
selecci de personal (funcionari o no) i d'organitzar els cursos d'actualitzaci tributria.
D'aquesta manera, es garantiria un nivell formatiu similar a tots els organismes de gesti
tributria de Catalunya, i de mica en mica s'aconseguiria la convergncia dels diferents
collectius de empleats pblics que actualment es dediquen a tasques d'aplicaci dels
tributs.
Finalment, l'nstitut podria convertir-se en el punt de trobada i debat entre les
Administracions tributries i els centres de coneixement i recerca jurdica i econmica de
Catalunya, promovent la realitzaci d'estudis en matria fiscal, publicant les estadstiques de
resultats i d'objectius, establint programes de collaboraci amb les Administracions d'altres
pasos i, el que s ms important, generant la intelligncia que permeti la millora constant
del sistema tributari de Catalunya.

"#$ *-
4.3. La Direcci General de Tributs
Com veurem ms endavant, un aspecte que cal millorar per aconseguir reduir l'actual nivell
de conflictivitat fiscal i, al mateix temps, potenciar la imatge social de l'Administraci tributria
de Catalunya, s el de la seguretat jurdica tributria.
Per millorar el prestigi i l'observana dels criteris interpretatius i, d'aquesta manera, evitar el
conflicte amb el contribuent, cal establir un entorn institucional en el que les organitzacions
professionals o de contribuents puguin expressar el seu parer, i que sigui degudament
incorporat a la interpretaci de la normativa tributria. D'aquesta manera, si un determinat
criteri s acceptat per ambdues parts ser ms mplia la seva repercussi i, sobretot, ser
ms ben assumit pels seus destinataris.
La soluci a aquest dficit de seguretat jurdica es podria trobar combinant les funcions
prpies de la Direcci General de Tributs de Catalunya
48
i les del Consell Fiscal de
Catalunya, del que hem parlat a l'apartat anterior. El primer ha de ser l'organisme que
proporcioni els criteris interpretatius de la normativa tributria als rgans executius
encarregats de l'aplicaci dels tributs, a fi d'aconseguir una uniformitat en el tractament
jurdic de les diferents qestions que plantegin els contribuents catalans. El segon, hauria de
ser l'organisme en el que un determinat criteri administratiu es pugui consolidar com a
prctica acceptada tant per l'Administraci com per les organitzacions que representen els
diferents collectius de professionals de l'assessorament fiscal.
D'aquesta manera, si s'aconsegueix un ampli consens respecte les qestions tcniques de
major transcendncia social o econmica, no caldr recrrer a la modificaci sistemtica de
la normativa tributria que provoca una gran incertesa en el moment de determinar la norma
vigent i aplicable en cada cas.
4.4. La Junta de Tributs de Catalunya
La revisi dels actes jurdics dictats per l'Administraci tributria constitueix una garantia per
al contribuent, que disposa d'una via per a oposar-se a les decisions de les autoritats fiscals

48
Actualment, la plantilla de la Direcci General de Tributs de la Generalitat de Catalunya la formen un total de
37 empleats pblics, 20 dels quals sn Tcnics Superiors d'Administraci General.

"#$ *.
si considera que no s'ajusten al que disposa la normativa vigent.
La Junta de Tributs de Catalunya (JTC) hauria d'agrupar en una nica instncia tots els
procediments de revisi en via administrativa dels actes de contingut tributari dictats pels
diferents rgans i organismes que configuren l'Administraci tributria de Catalunya.
Disposar d'una via senzilla i efica per resoldre els conflictes que es puguin plantejar entre
Administraci i contribuent constitueix una pea clau per a reduir la litigiositat tributria i per
afavorir el compliment voluntari de les obligacions fiscals. Per aix, unificar el servei de
revisi no jurisdiccional de la legalitat dels actes d'aplicaci dels tributs, a ms de reduir
costos i racionalitzar els mitjans materials i personals destinats a aquesta funci, milloraria
l'eficcia del control extern i aportaria un major grau d'objectivitat i prestigi social a les
resolucions de l'organisme responsable de fiscalitzar l'actuaci de les Administracions
tributries de Catalunya.
De totes maneres, com explicarem detalladament ms endavant, no n'hi ha prou amb
mesures de carcter institucional, doncs per millorar l'eficcia de la fiscalitzaci no
jurisdiccional de l'actuaci dels responsables de la gesti tributria, cal millorar el prestigi
social dels rgans que tenen encomanada la funci revisora.
Si com passa avui en dia amb els Tribunals Econmic-Administratius de l'Estat espanyol (i
tamb amb la Junta de Finances de la Generalitat), la totalitat dels seus membres sn
empleats pblics, i la majoria provenen de la prpia Administraci tributria autora dels actes
que han de revisar, s inevitable que aquesta instncia revisora no sigui percebuda com una
autntica via de soluci de discrepncies amb els particulars, sin com una crrega
burocrtica prvia a l'accs al control judicial, la qual cosa repercuteix en una innecessria
prolongaci del conflicte, que genera costos (en temps i en diners) que es podrien evitar si la
decisi de l'rgan revisor estigus revestida de l'autoritat que dna la independncia de
criteri i la solvncia tcnica contrastada.
Per tant, a fi d'incrementar el prestigi de la revisi en la via administrativa (que s ms
econmica i accessible pel conjunt dels ciutadans que la via judicial), s indispensable
aprofundir en el carcter arbitral dels rgans encarregats de fiscalitzar jurdicament els actes

"#$ *%
de l'Administraci tributria
49
. Per aix, amb la perspectiva que dna l'oportunitat de definir
l'estructura institucional del sistema tributari catal, caldria valorar la possibilitat que els
membres (vocals) de la Junta de Tributs de Catalunya tinguessin orgens professionals
diversos.
s a dir, es tractaria de crear un organisme obert i independent, l'accs al qual noms
depengus dels mrits professionals o acadmics dels candidats, de manera que, juntament
amb empleats pblics d'acreditada experincia i formaci jurdica, integrs experts en
fiscalitat que hagin desenvolupat la seva carrera professional en el sector privat, i professors
universitaris de reconeguda solvncia en l'estudi del dret tributari.
Aquesta alternativa, a ms de potenciar l'acceptaci social de les resolucions de la Junta de
Tributs de Catalunya, tamb suposa una soluci al dficit de recursos humans que en
aquests moments limita el desplegament de l'Administraci tributria de Catalunya, doncs
permet incorporar professionals externs i personal universitari a l'estructura encarregada de
gestionar el sistema tributari catal.
5. Les Duanes
Per concloure la nostra anlisi de les principals caracterstiques que hauria de tenir
l'estructura institucional de la futura Administraci tributria de Catalunya, considerem
necessari dedicar un apartat especfic a les duanes, doncs es tracta d'una estructura de
gesti que, a banda de la seva funci de recaptar els tributs que recauen sobre la importaci
(i, ocasionalment, sobre l'exportaci), permet desenvolupar una poltica comercial prpia i
representa un factor estratgic per a generar negoci i activitat productiva.
Els impostos que recauen sobre el trfic exterior no sn de titularitat estatal sin que es
tracta de recursos propis de la Uni Europea, que s qui s'encarrega de la seva regulaci

49
Un bon recull d'experincies internacionals en matria de soluci de conflictes entre l'Administraci tributria i
el contribuent el podeu veure al treball d'sabel Espejo i Victor Thuronyi "Resolving tax disputes", publicat pel
Fons Monetari Internacional (FMI), el mes de maig de 2012.

"#$ +'
jurdica, sent la Comissi Europea la destinatria de la recaptaci obtinguda
50
. No obstant,
les Administracions tributries dels Estats membres sn les que desenvolupen les funcions
administratives de liquidaci, recaptaci i comprovaci de les operacions que es produeixen
en els seu territori, a canvi d'una comissi de gesti.
Els dos factors indispensables per a organitzar la gesti duanera sn, d'una banda, els
empleats pblics responsables de tramitar les declaracions d'importaci i d'exportaci i,
d'una altra, el sistema informtic que recull les dades del trfic internacional de mercaderies.
En ambds casos, la Generalitat de Catalunya haur d'estar en condicions de mobilitzar tant
els recursos humans com tecnolgics necessaris per assegurar un trnsit flut i segur per les
duanes de Catalunya, doncs una economia oberta i dinmica com la catalana no es pot
permetre cap disfunci en l'entrada i, sobretot, en la sortida de mercaderies i productes amb
destinaci als mercats exteriors.
6. Estimaci dels costos de funcionament
Un cop presentada una proposta d'estructura institucional per a l'Administraci tributria de
l'Estat propi, i abans de donar pas al segon captol on ens ocuparem dels seus criteris de
funcionament, pensem que pot resultar d'utilitat al Govern de la Generalitat de Catalunya
disposar d'una estimaci de quins podrien ser els costos de funcionament d'aquesta
estructura, sobretot pel que fa a l'Agncia Tributria.
Una manera d'estimar les necessitats pressupostries de la futura Agncia Tributria de
Catalunya s establir quin percentatge representa el desplegament actual de l'AEAT a
Catalunya respecte el total de l'Estat espanyol.
Segons fonts de la prpia AEAT
51
, la recaptaci tributria corresponent a contribuents
domiciliats a Catalunya (inclosos els grans contribuents) representa el 19,8 per cent del total

50
Reglament (CEE) nm. 2913/92 del Consell, de 12 d'octubre de 1992, pel que s'aprova el Codi duaner
comunitari. Reglament (CEE) nm. 2454/93 de la Comissi de 2 de juliol de 1993, pel que es fixen determinades
disposicions d'aplicaci del Reglament (CEE) 2913/92.
51
Aix ho va manifestar la Directora de l'AEAT a la conferncia feta a Foment del Treball el dia 6 de novembre de
2012.

"#$ +&
de la recaptaci obtinguda a nivell de l'Estat espanyol
52
. Aquesta dada, malgrat no pugui ser
plenament verificable amb la informaci de la que disposem en aquests moments, s que
ens sembla representativa i probablement s'aproximi molt al pes fiscal de Catalunya
respecte la resta de l'Estat espanyol.
D'acord amb les dades publicades de l'any 2012, el pressupost de funcionament de l'AEAT
va ser de 1.300 milions d'euros aproximadament
53
.
Aleshores, si per a estimar els costos de manteniment de la futura estructura tributria
catalana, sobre aquesta magnitud apliquem una taxa del 20 per cent, resulta que el
pressupost a destinar pel futur desplegament de l'Administraci tributria catalana se situaria
entre els 260 i els 280 milions d'euros, noms per a gestionar els impostos de titularitat
estatal. A aquesta quantitat caldria afegir el pressupost actual de funcionament de l'ATC i,
per ser coherents amb l'estimaci dels ingressos potencials que farem al captol tercer,
tamb caldria incloure els costos derivats de la gesti de les cotitzacions a la Seguretat
Social.
Una altra manera de calcular els costos de manteniment de l'estructura tributria de
Catalunya s determinar el cost que suposa recaptar cent euros d'ingressos fiscals. Partint
d'aquest parmetre, i considerant que la mitjana dels pasos de l'OCDE s de 1,21 euros de
cost per a cada cent euros d'ingrs, podrem estimar que els costos d'administraci del
sistema tributari de Catalunya per una recaptaci potencial de 70.000 milions d'euros
(incloses les cotitzacions socials) en uns 750 milions d'euros. De totes maneres, hi ha
sistemes fiscals (p.e. Sucia) que tenen un cost d'Administraci al voltant del 0,60 per cent,
la qual cosa ens situaria en un horitz d'eficcia en l'aprofitament dels recursos que reduiria
els costos de funcionament fins als 400 milions d'euros anuals, que s la xifra a la que ens
haurem d'aproximar.
Partint d'aquesta previsi de pressupost, els dos principals components en els que cal

52
Segons els informes mensuals i anuals de Recaptaci publicats per l'AEAT, l'any 2012, la recaptaci
imputable a la Delegaci Especial de Catalunya va ser de 33.509,497 milions euros, dels que 14.297,923
corresponen a l'RPF, 4.408,408 corresponen a l'S, 11.914,545 corresponen a l'VA, i 1.112, 257 corresponen
als Impostos Especials. La resta correspon a altres figures fiscals de menor impacte recaptatori.
53
L'any 2011 el pressupost de l'AEAT va ser de 1.400 milions d'euros, la qual cosa determina que, en termes
relatius, el cost es calcula en 0,86 euros per cada cent euros de recaptaci.

"#$ +(
invertir intensivament sn:
a) D'una banda, els recursos humans especialitzats en tasques de gesti fiscal;
b) , de l'altra, els mitjans tecnolgics per obtenir, emmagatzemar, protegir, i explotar
les dades dels contribuents catalans.
6.1. La dotaci de recursos humans
Si a la plantilla d'empleats pblics de l'AEAT a Catalunya s'hi afegeixen els empleats de
l'ATC, ms el personal de les Oficines Liquidadores, i el personal dels quatre organismes
autnoms de les diputacions provincials, resulta que a Catalunya, sense comptar els
empleats pblics dels organismes de la Seguretat Social i els dels ajuntaments que disposen
de serveis propis de gesti tributria, els recursos humans destinats a la gesti dels sistema
tributari superen lleugerament les 5.000 persones.
Segons la Comissi Europea
54
, al menys hi hauria d'haver uns 1.000 empleats pblics
dedicats a la gesti tributria per cada mili d'habitants, la qual cosa, a Catalunya ens
donaria un horitz de plantilla ptima de 7.000 a 8.000 persones.
Per tant, un dels principals problemes que haur d'afrontar la Generalitat de Catalunya si vol
disposar d'una Administraci tributria eficient s, en primer lloc, integrar i racionalitzar uns
efectius personals dispersos, amb nivells de formaci diferenciada i que presenten uns
perfils professionals molt heterogenis, i, en segon lloc, completar la seva plantilla amb
personal especialitzat en la direcci de les tasques d'aplicaci dels tributs que avui gestiona
l'AEAT.
Prenent com a referncia les xifres anteriors, la suficincia de la plantilla d'una Administraci
tributria moderna no noms es pot valorar en termes absoluts o quantitatius, sin que, per
la naturalesa de les funcions que ha de realitzar, resulta particularment important la
qualificaci tcnica i professional dels seus recursos humans.
Per aix, encara que noms sigui per visualitzar quin s l'objectiu que s'hauria d'assolir a

54
Improving tax governance in EU Member States: Criteria for successful policies. European Comission 2012.

"#$ +)
mig i llarg termini (en contrast amb la situaci actual), i extrapolant algunes de les magnituds
de l'AEAT, tot seguit passem a fer una projecci de la distribuci funcional dels efectius
personals de l'Administraci tributria de l'Estat propi, d'acord amb les segents previsions:
Per assumir la direcci de les tasques de comprovaci, inspecci i auditoria fiscal,
el Cos Superior d'nspecci i Tcnica Tributria de l'ATC, en la seva escala
d'nspecci, hauria de comptar amb uns efectius de 200 a 300 inspectors.
Per desenvolupar les tasques d'aplicaci del sistema tributari, sobretot la gesti,
recaptaci i comprovaci massiva de declarants, cal disposar d'un Cos de Gesti
Tributria que hauria de comptar amb uns 1.000 o 1.200 empleats pblics, doncs
la relaci ptima s de 5 tcnics per cada Inspector.
Per dirigir la gesti i l'administraci dels recursos humans i econmics de l'ATC i
de la resta d'organismes que configuren l'estructura institucional que descrivim en
aquest captol, caldria disposar d'uns 100 a 200 Tcnics Superiors de la
Generalitat de Catalunya.
Per desenvolupar les funcions de lluita contra la delinqncia fiscal i control de les
duanes, pensem que es necessitaran entre 300 i 500 mossos d'esquadra, amb
titulaci superior i que hagin estat degudament formats en aquesta mena
d'activitats.
Per dotar la resta d'organismes que configuren l'Administraci tributria de l'Estat
propi, estimem que caldrien entre 200 i 300 empleats de nivell formatiu superior
(llicenciats, doctorats, professors universitaris, enginyers, arquitectes, qumics,
entre altres).
, finalment, per organitzar un Servei d'nformtica propi, capa de gestionar el
dispositiu de tractament automatitzat de les dades fiscals que hem definit a
l'apartat anterior, caldria disposar d'uns 200 a 300 efectius, entre enginyers,
tcnics informtics i personal de suport, als quals s'haur de formar en els
procediments de gesti tributria.
La resta d'efectius personals fins a completar la plantilla ptima ser personal de suport dels
diferents nivells i escales de l'Administraci pblica, ja siguin tcnics mitjans, agents o
personal administratiu. En qualsevol cas, tots ells hauran de ser formats adequadament en

"#$ +*
les especialitats prpies de les funcions d'aplicaci tributria que se'ls encomani.
6.2. La inversi en tecnologies de gesti de la
informaci
Pel que fa a la inversi en mitjans informtics, la majoria d'estudis realitzats a nivell
internacional
55
recullen com a "bona prctica que el cost associat a la recaptaci dels
principals impostos per part dels organismes tributaris hauria de representar una despesa
entre el 0,15% i el 0,25% del seu PIB, acceptant desviaments a la baixa en cas de pressi
fiscal molt baixa o, a l'ala, en cas d'inversions en TC i implantaci de noves lleis. Per altra
banda, en un rgim de normalitat d'inversions, el pressupost TC d'una Administraci
tributria responsable de la gesti d'un sistema fiscal modern, hauria de situar-se
lleugerament per sobre del 15% del total de la despesa de funcionament operatiu dels
organismes pblics a qui s'encomana l'aplicaci del diferents tributs.
En el cas de Catalunya, suposat un PB entre els 200.000 i els 220.000 milions d'euros
anuals i un cost de funcionament de l'Agncia Tributria de Catalunya entre 350 i 500
milions d'euros, si se segueixen les recomanacions dels estudis esmentats, el pressupost
TC de l'Administraci tributria de Catalunya se situaria entre els 50 i els 80 milions d'euros
anuals.
No obstant, cal reconixer que cap estudi dels que hem pogut consultar analitza en
profunditat les inversions inicials necessries per a la creaci d'un organisme tributari, que
s precisament la situaci en la que es pot trobar la Generalitat de Catalunya, si es veu

55
Tax Administration 2013. Organisation for Economic Co-operation and Development" (OECD) (2013); "The
Road to Improved Compliance. A McKinsey benchmarking study of tax administration 2008-2009". (2009);
"Paying taxes 2013. Finding of the World Bank and IFC's Doing Business 2013 Report". PwC (2013); "EU Project
on Baseline Measurement and Reduction of Administrative Costs". CapGemini, Deloitte i Ramboll management.
(2010); "Investigation of the effective factors in the efficiency of tax System. Journal of Accounting and Taxation
Vol. 2(3)", pp. 42-45, October 2010; "Evaluation of the effectiveness of the tax collection - the case of the czech
central and local governments". Faculty of Management, University of Economics Prague, Czech Republic; "Study
on the feasibility of alternative methods for improving and simplifying the collection of VAT through the means of
modern technologies and/or financial intermediries", PwC. (2010); "Forum on Tax Administration". Tax
Administration Guidance & Information Series. March 2011; "The Journey towards the Tax Office of the Future. A
thought leadership paper". CapGemini. 2011; "An action plan to strengthen the fight against tax fraud and tax
evasion". Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM(2012) 722
final. 2012.

"#$ ++
obligada a iniciar un procs de creaci unilateral de la seva estructura informtica sense
comptar amb la collaboraci de l'Estat espanyol. Per tant, en aquests moments, es fa molt
difcil pressupostar amb exactitud els costos TC de posada en marxa de l'estructura
organitzativa i de gesti que hem descrit en aquest informe.
De totes maneres, a fi de proporcionar una referncia de l'impacte quantitatiu de la creaci
de l'estructura informtica que hem definit a l'apartat anterior (base de dades, programa
d'anlisi i el sistema de gesti), i d'acord amb els rtios internacionals en pressupost TIC de
les grans organitzacions
56
, en els primers cinc anys de funcionament de l'ATC, podrem
estimar que la inversi addicional es situaria al voltant dels 100 milions d'euros, tant pel que
fa a l'adquisici d'equips informtics (hardware), com a la compra de llicncies (software), i
tamb al disseny del sistema i a la formaci del personal tcnic responsable de la seva
implantaci i manteniment.
Captol II: Aspectes funcionals
Un cop presentada la nostra proposta d'estructura institucional de l'Administraci tributria
de l'Estat propi, a continuaci analitzarem alguns dels principals aspectes funcionals que
hauria de tenir en consideraci la futura Agncia tributria de Catalunya.
El contingut d'aquest captol, en bona mesura est fonamentat en l'informe del Consell
Assessor per a la Reactivaci Econmica i el Creixement (CAREC), que porta per ttol
"L'evasi fiscal i l'economia submergida: anlisi i recomanacions per a la seva reducci i
aflorament
57
, al qual hem afegit les darreres experincies, solucions i iniciatives adoptades
per molts dels pasos del nostre entorn.
A l'hora de fer el disseny funcional de l'Administraci tributria de Catalunya, pensem que s
molt convenient fer una breu referncia a la cultura i metodologia de treball de l'AEAT, que
com ja hem vist al principi de l'informe, s l'ens pblic que t les competncies principals en

56
Massachusetts Institute of Technology (MIT) Sloan Business School of Management. "Transforming
Organizations trough IT.
57
El CAREC lliur l'informe al Govern el 26 de juliol de 2013. Podeu consultar-lo complert a: www.gencat.cat

"#$ +,
matria de gesti, inspecci i recaptaci tributria a l'Estat espanyol, doncs cal tenir molt
presents els punts forts i les mancances d'aquesta singular organitzaci tributria per tal
d'evitar reproduir algunes de les ineficincies que l'afecten.
Tal com veurem a continuaci, hi ha molts aspectes en la manera de treballar de l'AEAT que
no s'haurien d'incorporar a la futura Agncia Tributria de Catalunya, sense abans fer-ne
una revisi crtica. Aquest exercici resultar particularment important si el procs de creaci
de la Hisenda prpia de Catalunya es fa d'una manera collaborativa amb l'Estat espanyol,
doncs els evidents avantatges d'una subrogaci entre Administracions fiscals amaguen no
pocs desavantatges respecte la continutat d'unes prctiques que cal canviar radicalment si
es vol assumir una gesti tributria eficient.
1. El model de gesti de l'AEAT: una visi
crtica
Per tal de dur a terme la valoraci crtica del model de gesti que actualment aplica l'AEAT,
s necessari examinar els seus posicionaments estratgics en els diferents mbits en els
que es projecta l'actuaci de qualsevol Agncia tributria moderna, que sn:
a) El control tributari i la lluita contra el frau fiscal.
b) La consecuci d'un adequat nivell de seguretat jurdica tributria pels ciutadans i
les empreses.
c) l'assistncia al contribuent en el compliment voluntari de les seves obligacions
tributries.
1.1. La ineficincia del model de control tributari a
posteriori
L'objectiu principal de les Administracions tributries de qualsevol Estat democrtic s
impulsar i vetllar pel compliment voluntari de les obligacions fiscals, aplicant tamb poltiques
orientades al descobriment i regularitzaci dels incompliments d'aquells que eludeixen el
deure general de contribuir.

"#$ +-
En un entorn de crisi econmica i d'evidents dificultats pressupostries, un bon funcionament
del sistema tributari, amb una aportaci justa i adequada dels ciutadans i les empreses al
necessari esfor collectiu, s quelcom absolutament indispensable per mantenir l'Estat del
benestar. Aconseguir augmentar els ingressos tributaris mitjanant un millor compliment de
les obligacions fiscals s clarament preferible a fer-ho a travs d'un augment dels tipus
impositius. En el primer cas, s'eixamplen les bases imposables, en el segon s'incrementa la
pressi fiscal sobre els que ja paguen.
En la complexa situaci econmica actual, cal ser molt curosos amb tots aquells aspectes i
circumstncies que puguin posar en perill la cohesi social. El frau fiscal s un factor de
distorsi d'aquesta cohesi social. La constataci de qu hi ha ciutadans que compleixen
amb les seves obligacions fiscals i d'altres que no, atempta contra la necessria equitat
horitzontal del sistema de repartiment de les crregues tributries, ats que la insolidaritat
fiscal provoca una redistribuci perniciosa dels costos des d'aquells ciutadans que respecten
les regles de la convivncia cap a aquells altres que no les respecten i se'n beneficien. Cal
recordar que la lluita contra el frau fiscal s'ha situat com un element central i estratgic en
l'agenda dels principals organismes i instncies internacionals (UE i OCDE fonamentalment).
Les darreres dades publicades per EUROSTAT
58
sobre la recaptaci fiscal dels Estats de la
UE-27 i l'Eurozona en relaci amb el PB (46% la mitjana de l'Eurozona vs. 36% a Espanya)
sn molt illustratives del recorregut que, en termes d'eficincia en la gesti, aflorament de
bases imposables i construcci de la necessria moral fiscal, es pot aconseguir sense
recrrer a una major imposici sobre les bases imposables ja identificades i conegudes per
l'Administraci.
Aquest diferencial entre la recaptaci possible i la recaptaci efectivament obtinguda (tax
gap) s un clar indicador de la importncia de construir un sistema de gesti del sistema
tributari amb marcades diferncies en relaci al que en els darrers anys ha desenvolupat
l'Estat espanyol per mitj de l'AEAT. Per tant, no hi ha dubte respecte a l'existncia d'un
evident marge de millora tant pel que fa a la reducci del nivell d'economia submergida com
tamb en la lluita contra l'evasi fiscal en el seu conjunt, que suposa millorar els
percentatges de recaptaci dels contribuents que ja estan en el sistema.

58
Provision of deficit and debt data for 2012 - first notification". Abril 2013

"#$ +.
En aquest sentit, conv recordar que l'AEAT va ser una organitzaci pionera en l'aplicaci
de les eines de tractament de la informaci en l'mbit de la gesti dels tributs, tant pel que fa
a l'assistncia als contribuents com en relaci amb la lluita contra el frau fiscal. Per aquest
encert histric, que conv mantenir per part de l'Agncia tributria de Catalunya, podria
haver condicionat d'alguna manera la seva posterior actuaci.
s a dir, en aquests moments, tothom reconeix que l'AEAT presenta uns bons resultats en
tot all que fa referncia al control tributari de les persones i empreses que estan censades, i
en relaci amb la informaci a la que es pot accedir per mitj de la collaboraci de tercers
(declaracions informatives). Els encreuaments massius de dades permeten desenvolupar un
efica control dels contribuents (persones i empreses) que presenten declaracions tributries
i obtenen rendiments subjectes a retenci, o a algun altre tipus d'obligaci informativa a
crrec d'un tercer.
Per el problema s tot all que queda fora del sistema informtic. Les dades sobre
recaptaci i pressi fiscal, aix com el nivell d'economia submergida a l'Estat espanyol ens
indiquen clarament quina s la magnitud i intensitat del frau. De fet, la reeixida
informatitzaci i explotaci de les dades relatives a les bases imposables identificades per
part de l'AEAT, fins i tot podria haver indut a una falta d'empenta o motivaci en la tasca
orientada a fer aflorar a aquelles activitats que no es declaren.
En aquesta lnia argumental, una dada que volem deixar apuntada s la que ens aporta el
document de la Comissi europea, "Improving tax governance in EU Member States: Criteria
for successful policies", on entre d'altres qestions, s'hi destaca que el nombre d'empleats
en les administracions tributries d'Itlia, Espanya i Estnia s especialment redut en
termes relatius. s a dir, que podria haver-hi un problema de dotaci de recursos humans,
no tant en la vessant de la formaci tcnica, com en l'aspecte quantitatiu dels equips
disponibles.
D'altra banda, pel que fa a moral fiscal individual i collectiva dels contribuents espanyols, la
voluntat de complir amb les obligacions tributries s una actitud que es forma molt
lentament, i cal recordar que fins a finals dels anys 70, principis dels 80 del segle passat, a

"#$ +%
Espanya no existia un sistema tributari que es pogus considerar modern
59
, la qual cosa pot
haver incidit en el desenvolupament tard de la cultura del compliment.
1.2. La manca de seguretat jurdica tributria
Juntament amb la maximitzaci de la recaptaci derivada del compliment voluntari, les
autoritats tributries han d'orientar els seus esforos al descobriment i regularitzaci dels
incompliments de la normativa fiscal.
Tot i ser evident el que s'acaba de dir, no s menys ampli el consens que hi ha al voltant de
la necessitat que aquesta tasca de fiscalitzaci s'ha de fer respectant escrupolosament el
principi de seguretat jurdica dels contribuents. Aixecar la bandera de la lluita contra el frau
fiscal no hauria de permetre generar situacions d'incertesa pels particulars, ni d'abs
d'autoritat.
Per aix, el respecte a la seguretat jurdica ha de ser un eix fonamental de l'actuaci de la
futura Administraci tributria de Catalunya.
En general, en una societat democrtica, la inseguretat jurdica s molt negativa des del punt
de vista de l'equilibri de les relacions entre l'Administraci pblica i els ciutadans. Per a
ms, en l'mbit especfic de la legalitat tributria, pot arribar a afectar a la capacitat que un
determinat pas o territori pugui tenir per atraure les inversions internacionals. s a dir, atesa
la forta competncia que hi ha entre els Estats (fins i tot dins de la Uni Europea) per captar
inversions i capitals, la seguretat jurdica tributria es converteix en un factor clau per a la
competitivitat d'un pas.
No obstant aix, mesurar el nivell de seguretat jurdica en l'mbit tributari s una tasca molt
difcil. Per, tot i aquesta dificultat, a l'Estat espanyol sn moltes les persones, entitats i
associacions que, en els darrers anys, manifesten una valoraci negativa respecte al grau

59
En aquest sentit hem de dir que no hem trobat cap informe o un apartat de la Memria de l'AEAT que reculli
dades sobre resultats de comprovacions aleatries realitzades a persones o empreses les rendes de les quals no
estiguin subjectes a informaci creuada, amb l'objectiu d'intentar avaluar d'alguna manera la moral fiscal a
Espanya.

"#$ ,'
de confiana que els mereix els criteris que segueix l'AEAT en la seva actuaci
60
.
Amb independncia d'aquestes opinions, el cert s que avui dia es donen determinades
actituds i comportaments de l'Administraci tributria espanyola que ens indicarien que el
respecte al principi de seguretat jurdica est lluny de ser l'ptim.
Concretament, un dels fets que ms ens crida l'atenci dels experts s produeix quan la
Direccin General de Tributos (centre directiu del Ministeri d'Hisenda i Administracions
Pbliques que t atribuda la capacitat d'interpretar les normes tributries amb carcter
vinculant) canvia de criteri, i l'AEAT sovint l'aplica amb carcter retroactiu, produint-se una
vulneraci del principi de confiana legtima dels contribuents que van prendre una decisi
d'acord amb l'anterior interpretaci. D'altra banda, tamb s font d'inseguretat jurdica la
prctica de l'AEAT d'incomplir, quan li conv, no noms algunes resolucions de l'esmentada
Direccin sin, fins i tot, els seus propis pronunciaments anteriors.
A ms de les situacions de discrecionalitat administrativa descrites a l'apartat anterior, hi ha
una circumstncia objectiva que, segons l'opini dels experts, constitueix un veritable
obstacle per a la seguretat jurdica tributria a l'Estat espanyol. Ens referim al procediment
de consulta que, en principi, permet aconseguir un pronunciament tcnic de l'Administraci
tributria en relaci a una situaci particular, que facilita la pressa de decisions sense risc
d'incrrer en una irregularitat.
Aquest procediment consisteix en plantejar formalment el dubte tcnic a la Direccin General
de Tributos, i la llei preveu que aquestes consultes es contestin en un termini mxim de 6
mesos
61
. El problema s que, en ms ocasions de les que serien desitjables, aquest termini
no es respecta i, de vegades, hi ha consultes que es contesten molt ms tard i d'altres que,
fins i tot, es queden sense resposta. En aquests casos, posat que els terminis que els
particulars o les empreses tenen per a prendre les seves decisions econmiques sovint no
sn tant llargs, en operacions de gran complexitat jurdica es genera una situaci
d'inseguretat que perjudica les possibilitats d'atraure inversions i alimenta la futura
conflictivitat entre l'Administraci tributria i els contribuents.

60
En aquest sentit resulta illustratiu el contingut del document de la Asociacin Espaola de Asesores Fiscales
(AEDAF), de juny de 2013, que porta per ttol: "Malos tiempos para la seguridad jurdica de los contribuyentes".
61
Art. 89 de la Llei General Tributria.

"#$ ,&
Per tot aix, entenem que la seguretat jurdica s un mbit on els instruments normatius i la
metodologia de treball de la futura Agncia Tributria de Catalunya hauria d'experimentar un
canvi radical en relaci al que es fa avui en dia per part de l'Administraci de l'Estat. Ms
endavant veurem com es pot aconseguir aquesta millora.
1.3. L'assistncia al contribuent
En general, els serveis d'assistncia al contribuent que proporciona l'AEAT sn fora bons.
Per tant, la valoraci d'aquest mbit d'actuaci de l'Administraci tributria de l'Estat
espanyol ha de ser necessriament positiva. Aleshores, encara que sempre hi ha aspectes
que cal fer evolucionar per prestar un servei pblic de qualitat, l'experincia de l'AEAT pot
ser perfectament aprofitada per la futura Agncia Tributria de Catalunya a fi d'organitzar els
seus propis procediments de relaci amb els contribuents.
2. Objectius de la futura Administraci
tributria de Catalunya
Un cop exposades breument algunes de les mancances que les experts detecten a les
prctiques fiscals actuals, a continuaci ens proposem fer una aproximaci a aquells
aspectes del funcionament de la futura Administraci tributria de Catalunya que considerem
que resulten indispensables si es vol presentar un model de gesti diferenciat de les
metodologies de treball que aplica l'AEAT.
Per aix, seguint l'estructura expositiva de l'apartat anterior, primer tractarem de la
necessitat d'aconseguir un bon nivell de compliment voluntari, seguidament farem referncia
a com caldria organitzar els procediments de control si es vol assolir un alt nivell d'eficcia
en la utilitzaci dels recursos disponibles, i, per acabar, farem referncia a una qesti
fonamental en les relacions entre l'Administraci tributria i els contribuents com s la
necessitat de garantir un bon nivell de seguretat jurdica.

"#$ ,(
2.1. La millora del compliment voluntari i de
l'assistncia als contribuents
L'Administraci tributria de Catalunya, com la de qualsevol altre pas democrtic avanat,
ha d'intentar aconseguir el ms alt nivell de compliment voluntari possible per part dels seus
contribuents. Conv ajudar als ciutadans i les empreses a tenir el "desig de fer les coses
correctament pel que fa al deure de contribuir al sosteniment de les despeses pbliques.
Per aconseguir aquest objectiu, s indispensable impulsar un canvi des del model tradicional
de control pur i de sanci exemplaritzant, cap a un nou model de cooperaci i obertura
mtua, tot recordant que, per molt alt que sigui el nivell de moral fiscal d'un pas, s
absolutament imprescindible disposar d'un sistema de control tributari efica.
Dissenyar un model de compliment voluntari s una tasca que presenta una elevada
complexitat, doncs avui les Administracions tributries han de gestionar les conseqncies
fiscals d'un creixement constant del comer internacional, dels canvis en els patrons
d'ocupaci i la demografia, de la mobilitat internacional del capital i del treball, de les
innovacions en les estructures de negoci i productes financers, dels canvis accelerats de les
tecnologies i les tcniques d'intercanvi d'informaci i, fins i tot, de les directrius
mediambientals o energtiques. s a dir, en un entorn econmic tant canviant i competitiu
com l'actual, la feina de les autoritats tributries s'ha tornat molt ms crtica, doncs
l'assignaci efica dels recursos disponibles no sempre aconsegueix incidir en una millora
significativa de la recaptaci.
La Guia de Gesti del Risc de Compliment de la Comissi Europea (2010) defineix aquesta
funci fonamental pel desenvolupament d'un sistema tributari de la segent manera:
"s un procs sistemtic en el qual una Administraci tributria pren decisions fonamentades
sobre quines intervencions podrien utilitzar per estimular eficament el compliment i evitar
l'incompliment, basades en el coneixement del comportament dels contribuents i en relaci
amb la capacitat disponible".
Plantejat el repte de la nova Administraci tributria de Catalunya, l'experincia internacional
demostra que una adequada gesti del risc requereix distingir, amb la mxima precisi
possible, els comportaments que representen un alt risc d'incompliment, dels que

"#$ ,)
representen un risc baix o insignificant, de manera que les estratgies de gesti han
d'afavorir el tracte que reben els contribuents que estan disposats a collaborar amb les
autoritats fiscals i que sn capaos de complir amb els seus deures. s a dir, els ciutadans i
empreses que presentin un elevat perfil d'incompliment haurien de ser objecte d'un major
control per part de l'Administraci tributria, mentre que els contribuents que es comportin de
manera transparent haurien de rebre suport tcnic i veure reduts els seus costos de
compliment.
La diversitat de situacions subjectives que es produeixen en el moment de valorar el risc
associat a les obligacions tributries, i les mesures que cal adoptar respecte de cadascuna
d'elles es veu clarament reflectida en el que es coneix com a Pirmide del compliment:

Font: European Comission, 2010
Les Administracions tributries ms modernes pel que fa al disseny i aplicaci de poltiques
de compliance han evolucionat des d'un model tradicional, que descansava fonamentalment
en el control tributari ex post, cap a una estratificaci de situacions i de contribuents en
funci del seu perfil de risc tributari. Aquesta transformaci es podria definir com la de la
recerca de la cooperaci amb el contribuent sempre que sigui possible, deixant la prctica
de la repressi ("enforcement) noms respecte d'aquelles situacions extremes que ho facin
necessari.
Davant l'escassa receptivitat de l'AEAT respecte aquesta mena de prctiques, l'opci
estratgica de la futura Administraci tributria de Catalunya hauria de ser desenvolupar tot
un seguit de poltiques de cooperaci i transparncia que incentivin aquest compliment

"#$ ,*
voluntari i que ajudin a fer crixer la moral fiscal dels contribuents catalans.
Si ens aturem breument en el tractament cientfic sobre la qesti de la moral fiscal i les
seves causes, veurem que la majoria de les investigacions sobre el compliment de les
obligacions tributries han estat sempre ms centrades en determinar les raons per les quals
determinats contribuents no compleixen adequadament amb les seves obligacions fiscals,
que no pas en establir les motivacions d'aquells altres contribuents que paguen
correctament els seus impostos.
Aquest enfocament clssic de la qesti, si b no s sorprenent donada l'amenaa que
l'evasi fiscal suposa per les hisendes pbliques i la incidncia que aix t en els objectius
d'estabilitat pressupostria i cohesi social, no permet adoptar estratgies diferents a les de
la repressi de la infracci descoberta desprs de produir-se l'incompliment del deure de
contribuir. Ara b, en els darrers anys, als pasos ms avanats hi ha un creixent inters en
tenir un coneixement ms profund respecte quines sn les motivacions que tenen els
contribuents que compleixen correctament amb les indicacions de les normes fiscals vigents.
El conjunt de motivacions internes que porten a complir adequadament amb les obligacions
tributries es coneix com a tax morality (Kornhauser, 2007). Diferents experts han estudiat
aquesta qesti, per les conclusions a les que han arribat sn diverses i, de vegades,
contradictries entre elles. A tall d'exemple podem citar a Strmpel (1969), que va considerar
que la moral tributria es veu afectada per la manera en que els contribuents sn tractats per
les autoritats fiscals. Per la seva part, Lewis (1979) va concloure que la moral dels
contribuents depn del pas que es tracti, i que es veu influda per diferents factors com la
demografia i, sobretot, per la quantitat de diners que han de pagar a la Hisenda Pblica
(quan ms elevat es l'import de la quota, menys tendncia al compliment voluntari). En
canvi, Cox (1984), a partir d'informaci proporcionada per l'Internal Revenue Service
(l'Agncia Tributria dels Estats Units, RS) no va poder provar la relaci entre tipus de
gravamen i nivell de compliment voluntari.
Torgler i Murphy (2004) han definit la moral fiscal com la motivaci intrnseca per pagar els
propis impostos. Torgler (2007) considera que hi ha tres factors clau per comprendre les
decisions fiscals de les persones:

"#$ ,+
a) Un s el sentiment respecte les conseqncies de no complir les normes. Els
principis morals i el sentiment de culpabilitat davant de la infracci (possible
influncia de les creences religioses), condicionen la major o menor inclinaci a
incomplir les obligacions tributries.
b) L'altre s la percepci que els contribuents puguin tenir respecte la justcia i
equitat del sistema tributari.
c) I, finalment, el tercer s la confiana en l'Administraci tributria i en el conjunt de
les institucions governamentals.
En aquest sentit, s interessant l'estudi de Margaret McKerchar, Kim Bloomquist i Jeff Pope
(publicat a Austrlia per elaborat amb dades obtingudes als Estats Units)
62
, on es planteja
la segent pregunta: "la moral fiscal ajuda a explicar els inesperats, per elevats, nivells de
compliment fiscal apreciats per l'IRS en les seves inspeccions aleatries?"
L'estudi conclou que donada la dificultat per entendre els components de la moral fiscal, les
autoritats tributries han de centrar els seus esforos en posar en prctica estratgies per
maximitzar la recaptaci i disminuir les possibilitats d'evadir el pagament d'impostos, tot
incidint en el paper dels intermediaris (assessors fiscals, advocats, bancs, etc.) per la seva
considerable capacitat d'influncia en les decisions dels contribuents.
D'altra banda, juntament amb la moral fiscal, hi ha d'altres factors que tamb juguen un
paper important en el compliment voluntari de les obligacions fiscals. Segons una recent
enquesta de l'RS (2012), les raons per les que es paguen els impostos sn les segents:
Un 79 per cent dels enquestats van contestar que la seva integritat personal era
una causa molt important, i un 10 per cent addicional va indicar que es tracta d'un
factor de certa influncia en la seva conducta fiscal.
Un 65 per cent va citar com a factor d'influncia en el compliment voluntari la
informaci donada per tercers a l'Administraci tributria.
Un 59 per cent va dir que un factor rellevant s la por a una inspecci.

62
Treball publicat al "Journal of Tax Research, School of Taxation and Business Law (Atax)", Australian School
of Business The University of New South Wales.

"#$ ,,
I, finalment, un 42 per cent van dir que una ra s la convicci que els vens
declaraven i pagaven honestament.
Des de la perspectiva de les raons de l'incompliment de les obligacions tributries, segons
l'informe "The Shadow Economy in Europe, 2011, using electronic payment systems to
combat the shadow economy"
63
, l'economia submergida es conseqncia, entre d'altres, de
les segents causes:
La possibilitat d'obtenir un estalvi pel fet de no pagar impostos. L'estudi, considera
que hi ha una forta relaci causal entre els tipus de gravamen d'un pas i la
dimensi de l'economia submergida.
La manca de sentiment de culpabilitat. Aquesta actitud s prevalent en llocs en els
qu la percepci de la qualitat de les institucions governamentals i dels beneficis
socials s baixa. Els beneficis de l'economia submergida i de l'evasi fiscal sn
immediats, mentre que els beneficis socials normalment sn indirectes, collectius
o diferits.
I, finalment, la facilitat per defraudar i el baix risc de detecci per part de les
autoritats tributries. Quan ms reduda s l'eficincia dels mtodes de control
tributaris i ms redudes les sancions, ms persones podran considerar si el risc
de defraudar val la pena.
Com es pot veure, en els diferents estudis sobre la matria es parla de causes del frau fiscal
i de l'economia submergida molt similars, tot i que de vegades la ponderaci d'aquestes
circumstncies s ben diferent.
Sigui com sigui, prcticament tothom coincideix a destacar que, per millorar el compliment
voluntari i la moral fiscal d'una societat, cal desenvolupar un ampli programa que incentivi
aquesta actitud en el conjunt dels contribuents. Per aconseguir aquest objectiu, conv seguir
els consells dels diferents organismes internacionals, que proposen un conjunt de lnies de
treball i/o accions que haurien de ser aplicades per la Generalitat de Catalunya, ja sigui per
mitj de l'acci legislativa del Parlament (doncs hi ha recomanacions que fan referncia al
sistema normatiu tributari), ja sigui pels organismes responsables de la gesti del sistema

63
Estudi elaborat pel professor Schneider i la consultora AT Kearney per VISA.

"#$ ,-
tributari.
Concretament, les principals recomanacions sn les segents:
Considerar als contribuents com a clients. L'Administraci tributria hauria de
canviar des d'una aproximaci al contribuent basada en el control cap a una
aproximaci basada en el servei, tot distingint entre aquells contribuents
cooperadors i els que tenen un perfil definit de risc.
Establir un sistema normatiu simple i estable per afavorir el compliment voluntari i
per millorar la lluita contra el frau fiscal. Cal fer una tasca activa d'educaci i
d'assistncia que ajudi als contribuents i als seus assessors a entendre les
obligacions que estiguin vigents.
Mantenir i millorar la prctica d'enviar esborranys de declaracions que continguin
la informaci a disposici de l'Administraci, utilitzant intensivament els mitjans
electrnics per a processar i creuar les dades, i tamb per a relacionar-se amb els
contribuents.
Desenvolupar campanyes de conscienciaci social respecte a la importncia de
pagar impostos i de les conseqncies negatives que no fer-ho produeix a la resta
de ciutadans
64
. Podria ser interessant incloure aquesta matria en els llibres de
text per als ms joves.
Els costos de complir (pressi fiscal indirecta) no haurien de ser elevats. Es tracta
de minimitzar, en termes de temps i de diners, totes les despeses en que
particulars i empreses incorren per poder presentar declaracions tributries
completes i correctes.
Un indicador per mesurar aquest tipus de cost per a petites i mitjanes empreses s el que
es coneix com a "paying taxes indicator. s una magnitud que mesura el temps de
preparar i pagar l'impost de societats, la imposici sobre el consum, les retencions sobre
el treball i les cotitzacions a la Seguretat Social. La mitjana a Europa s de 189 hores per

64
A Dinamarca, el govern va impulsar una campanya de marketing per conscienciar als ciutadans dels costos de
l'economia submergida ("What if everyone worked undeclared?). A Portugal es va fer la campanya "Demana el
teu rebut. A tlia, l'any 2011, es va fer una campanya per posar de manifest la importncia del compliment
tributari per al conjunt de la societat: "If everyone pays their tax, tax repays everyone.

"#$ ,.
any. Caldria fixar-se un objectiu per sota d'aquesta mitjana i que la seva mesura fos
pblica i transparent.
Cal respectar el principi de seguretat jurdica tributria ("taxpayers also have a
right to a high degree of predictability as to the tax consequences of their actions).
I, finalment, per un adequat funcionament del sistema tributari i per afavorir el
compliment voluntari, s essencial disposar d'un eficient sistema de justcia per
resoldre els conflictes entre particulars i administraci.
En aquest sentit, s convenient recordar la jurisprudncia del Tribunal Europeu de Drets
Humans sobre l'article 6 del Conveni Europeu de Drets Humans, en el sentit de considerar
contraris al dret a un judici just ("fair trial") els processos judicials amb una durada superior
als 5 anys.
Avui en dia, a l'Estat espanyol alguns litigis tributaris poden arribar a durar ms de 15 anys.
s una situaci altament preocupant i que de cap manera s'hauria de reproduir. s
absolutament necessari que Catalunya disposi d'un sistema de justcia que respecti aquests
terminis.
Certament, el disseny del futur sistema judicial de Catalunya queda fora de l'abast d'aquest
informe, per, atesa la seva significaci en l'mbit de la fiscalitat, voldrem aprofitar l'ocasi
per fer una breu reflexi que serveixi d'indicador per als responsables d'aquesta altra
estructura d'Estat.
Amb carcter general, quan es produeix un desacord entre els particulars i l'Administraci
tributria, existeixen diferents possibilitats de configurar la jurisdicci revisora dels actes
administratius tributaris:
Una s que siguin els tribunals ordinaris, sense cap especialitzaci per ra de la
matria, els que revisin aquest actes administratius quan els particulars afectats
presentin el corresponent recurs.
Una altra s que hi hagi una jurisdicci especialitzada en conixer aquests
assumptes, dins de l'estructura normal dels Tribunals de Justcia.
I, finalment, una tercera s que hi hagi jutges especialment preparats per conixer
dels conflictes d'aplicaci de la normativa tributria.

"#$ ,%
Entre les diferents opcions d'organitzar el control jurisdiccional de l'Administraci tributria, la
que desaconsellem seguir s la que avui s'aplica a l'Estat espanyol on els judicis tributaris
sn coneguts: o b per la jurisdicci contenciosa-administrativa o, quan les quotes
presumptament defraudades superen el lmit quantitatiu establert al Codi Penal (120.000
euros), pels jutjats de l'ordre penal. A parer d'alguns experts, el que caldria plantejar s la
convenincia de crear una jurisdicci fiscal diferenciada de la contenciosa-administrativa i de
la penal, dotada de jutges formats especficament en fiscalitat, que controlin tant els actes de
l'Administraci com les infraccions dels contribuents.
Un altre aspecte que pensem que convindria millorar s l'actual situaci de revisi interna de
les possibles discrepncies entre els particulars i l'Administraci tributria. El sistema vigent
a l'AEAT no garanteix l'adequada imparcialitat en la resoluci d'aquests desacords, doncs
quan hi ha una disconformitat entre l'actuari i el particular objecte d'un procediment de
comprovaci, qui resol s el superior jerrquic de l'equip o unitat que ha proposat la
regularitzaci.
A la futura Agncia Tributria de Catalunya es podria estudiar la possibilitat de crear una
oficina interna de resoluci de discrepncies que, per la seva ubicaci dins l'estructura
administrativa i pel perfil del personal que la integri, gaudeixi d'independncia en relaci als
actuaris, equips o unitats que hagin fet les corresponents inspeccions o auditories.
Experincies com les d'Alemanya o els Estats Units en aquest camp poden ser un bon
precedent.
Si aquestes oficines internes es configuressin de manera adequada, potser no seria
necessari replicar la via econmica-administrativa vigent avui a l'Estat espanyol, que suposa
un important endarreriment en el temps de resoluci (una mitjana de 3 o 4 anys), i demora
l'accs a la justcia per part dels particulars i empreses disconformes amb el resultat d'una
inspecci o comprovaci tributria.
L'altra alternativa que proposen alguns experts, si es vol mantenir un sistema de fiscalitzaci
externa de l'activitat de l'Administraci tributria, s transformar els actuals tribunals
econmics-administratius, en organismes d'arbitratge independent entre l'Administraci i el
contribuent, en la lnia del que hem explicat a la primera part de l'informe al tractar de la
Junta de Tributs de Catalunya.

"#$ -'
2.2. El control tributari fonamentat en la
collaboraci i la prevenci
Un incentiu important per aconseguir un bon nivell de compliment voluntari s que els
ciutadans i les empreses tinguin la percepci fonamentada que el control tributari i la lluita
contra el frau fiscal s eficient. s a dir, cal evitar que hi hagi sensaci d'impunitat fiscal. Per
aix, disposar d'un bon sistema d'informaci i de control tributari s una lnia de treball
necessria per millorar la moral fiscal de la societat.
Si aix s aix, la futura Administraci tributria de Catalunya haur d'estar adequadament
dimensionada per fer front a les diverses modalitats de frau fiscal. En el document ja citat de
la Comissi Europea (posici no oficial) "Improving tax governance in EU Member States:
Criteria for successful policies" es considera que, tot i que no hi ha una relaci clara entre el
nombre d'efectius i el nivell d'economia submergida, els Estats membres amb menys de
1.000 empleats pblics per mili d'habitants s'haurien de plantejar si els seria til augmentar
el nombre de professionals dedicats al control tributari
65
.
L'aplicaci de la rtio exposada pot indicar que la dotaci de personal (uns 5.000 empleats
pblics aproximadament) del conjunt de les Administracions tributries (excloses les locals)
que avui en dia desenvolupen les funcions de control a Catalunya podria ser insuficient. En
aquest sentit, cal tenir present que la futura Agncia Tributria de Catalunya s'hauria
d'encarregar de la gesti i el control de tots els tributs del sistema, incloent les duanes, els
impostos especials i, fins i tot, les cotitzacions a la Seguretat Social
66
.
Per aix, tal com ja hem indicat a l'apartat anterior, a banda d'augmentar els efectius, encara
resulta ms aconsellable organitzar els recursos humans i materials disponibles fent una
adequada segmentaci de contribuents, en funci dels perfils de risc que ofereixin, tot
distingint entre cooperadors (co-players) i no cooperadors (opponents). Aquesta prctica
est demostrant la seva eficincia en molts Estats de l'mbit l'OCDE, doncs permet
concentrar recursos i esforos en aquells mbits de major risc, en la lnia abans indicada al
parlar dels programes de compliment voluntari.

65
En el mateix document es considera que el personal de l'Administraci tributria sembla quantitativament baix
a tlia, Espanya i Estnia, estats tots ells amb un elevat nivell d'economia submergida
.
66
L'AEAT no gestiona les cotitzacions socials.

"#$ -&
El mtode de la segmentaci de contribuents s'aplica amb xit a diferents pasos com
Austrlia, Canad, Pasos Baixos, i recentment a tlia, on es pren com a base d'una
adequada i eficient planificaci de les activitats inspectores. Per segmentar els contribuents
d'acord amb els seus perfils de risc conv determinar els parmetres corresponents de la
pirmide de compliment voluntari que abans hem reprodut, tenint en compte que, en relaci
amb els contribuents cooperadors (base de la pirmide), cal potenciar la tasca d'assistncia i
informaci, mentre que pel que fa als opponents (part alta de la pirmide), el que es
recomana s accentuar les inspeccions parcials o generals o, fins i tot, la investigaci
criminal.
El perfil de risc es defineix per mltiples factors
67
, entre els quals podem distingir: el fet que
les rendes i magnituds fiscals estiguin cobertes o no per obligacions d'informaci a crrec de
tercers o subjectes a retenci, la pertinena a determinats sectors econmics, la dimensi
del negoci o activitat econmica, la tipologia dels impostos afectats, i el propis antecedents
del contribuent.
En aquest sentit, s'ha de reconixer que l'AEAT ja discrimina en certa manera als
contribuents per perfils de risc. De fet, aquesta metodologia s el fonament de la creaci de
diferents unitats operatives i del contingut del pla anual de control tributari. Per aquesta
prctica no ha donat lloc a una reorganitzaci profunda de l'AEAT com s'ha fet a d'altres
pasos del nostre entorn, i com pensem que s'hauria de configurar la futura Administraci
tributria catalana.
Per poder distingir entre contribuents cooperadors (co-players) i no cooperadors
(opponents), s necessari que els criteris jurdics i interpretatius de la normativa tributria
que apliquen els contribuents cooperadors siguin clars i que s'expliquin als professionals i a
la societat en general
68
. Per aconseguir aquest efecte convindria que, en el futur,
l'Administraci tributria catalana publiqus resolucions interpretatives en relaci amb les
qestions que habitualment afecten a les empreses i als particulars. Aquests resolucions
haurien de ser prou mplies i detallades, elaborades i publicades a iniciativa de la prpia

67
A Dinamarca, per exemple, tots els contribuents es consideren cooperadors, a no ser que dels seus propis
antecedents en resulti una altra conclusi.
68
Aquestes resolucions interpretatives no exclourien la possibilitat de l'Administraci d'aplicar, de manera
fonamentada, clusules d'abs del dret (simulaci, etc.) per part dels contribuents.

"#$ -(
Administraci (sense esperar a una consulta formalment presentada) i estar permanentment
actualitzades.
Per poder incorporar supsits conflictius o generadors de dubtes d'interpretaci, s important
constituir grups de treball entre l'Agncia Tributria de Catalunya i els principals operadors
del sistema tributari (grans empreses, collegis professionals, associacions d'assessors
fiscals, Cambres de Comer i d'altres intermediaris fiscals). Aix suposaria un gran pas
endavant, tant pel que fa a la seguretat jurdica tributria, com pel que fa a la reassignaci
de recursos per lluitar contra el frau fiscal. Cal enterrar definitivament la dinmica de
desconfiana que existeix entre Administraci i contribuent, doncs molts ciutadans i
empreses estarien disposats a actuar com a co-players per tal d'obtenir un adequat nivell de
previsibilitat i de garanties jurdiques.
Des d'una perspectiva operativa, sn diverses les experincies en altres Estats de l'mbit de
l'OCDE que poden servir de model per l'Agncia tributria catalana. Potser la ms avanada
avui en dia s la d'Austrlia. L'Australian Taxation Office (ATO) ha desenvolupat un model
de gesti i control tributari per les grans empreses ("Co-operative compliance en
terminologia OCDE) que intenta evolucionar des de les tradicionals inspeccions tributries ex
post cap a una gesti dels riscos fiscals en temps real, redirigint els recursos humans i
materials cap als contribuents de ms alt perfil de risc.
El servei ms destacat dins d'aquesta poltica de cooperaci s l'Acord Anual de Compliment
(Annual Compliance Arrangement-ACA). Es tracta d'un acord voluntari entre l'ATO i les
grans empreses en relaci a un o ms tributs, que requereix complir dos requisits:
D'una banda, les empreses que entrin a formar part d'aquest acord han de disposar
de sistemes de govern corporatiu.
, de l'altra, aquestes empreses han d'evidenciar la voluntat de treballar de manera
oberta i transparent amb l'Administraci tributria, comunicant-li els seus riscos
fiscals en temps real.
La subscripci d'un Acord Anual de Compliment proporciona una rpida resoluci dels
dubtes tcnics, un canal directe per resoldre incidents administratius i, sobretot, la garantia
que les declaracions que es presentin subjectes a aquest acord no seran inspeccionades en
un futur, malgrat quedi oberta la possibilitat de discrepncia interpretativa entre l'ATO i les

"#$ -)
empreses.
El model australi probablement sigui el ms evolucionat pel que fa a aquesta manera de
treballar. Per hi ha moltes altres experincies internacionals de cooperaci entre les
Administracions fiscals i els contribuents, entre les que podem destacar les d'ustria,
Canad, Dinamarca, Pasos Baixos, Singapur, Sud-frica, el Regne Unit i els Estats Units.
Algunes de les principals mesures d'aquests sistemes de "Co-operative compliance sn
perfectament aplicables a la futura Administraci tributria de Catalunya. Concretament, en
podrem destacar les segents caracterstiques:
Tenen com a fonament la dita "Transparency in exchange for certainty.
Formen part d'una poltica fiscal que busca incentivar i millorar el compliment
voluntari de qualsevol contribuent.
Demanen un canvi cultural, tant per part dels contribuents com per part de
l'Administraci.
Requereixen establir un nivell elevat de govern corporatiu a les empreses que hi
participin.
Resulta d'aplicaci noms als contribuents ms grans i de major complexitat
tcnica
69
.
s un sistema en el que normalment s'hi accedeix de manera voluntria, sempre i
quan es reuneixin els requisits objectius per poder fer-ho
70
.
Resulta habitual que abans d'iniciar un d'aquests programes s'intenti arribar a una
soluci dels conflictes tributaris que estiguin oberts entre el contribuent que es
tracti i la corresponent Administraci tributria.
Aquests programes de "Co-operative compliance" no tenen carcter multilateral
71
.

69
Per exemple, a Austrlia el sistema est previst que s'acabi estenent a aquelles empreses que disposen d'un
comit de supervisi intern i que tenen un volum de vendes superior a 9 milions d'euros. Canad s'est plantejant
aplicar un model d'aquest perfil a les empreses o grups d'empreses amb volum superior a 250 milions de dlars
canadencs. A Sussa s'aplica a tots els grans grups empresarials.
70
Hi ha alguna excepci, com Sucia, on l'accs s per invitaci, o un determinat programa d'aquest perfil a
Itlia que t carcter obligatori.

"#$ -*
Per desenvolupar aquests tipus de serveis de "Co-operative compliance l'Agncia tributria
de Catalunya haur d'aplicar tcniques de governana interna. Aix es necessari per evitar
una prdua d'imparcialitat en la relaci amb aquest tipus de contribuents, donada la relaci
habitual que s'estableix entre ells i l'Administraci. s el que s'anomena risc de proximitat o
d'afecci ("risk of attachment).
Algunes mesures recomanades pels organismes internacionals sn: la rotaci dels equips
d'empleats pblics, el control dels dossiers per part d'empleats pblics que no hagin
participat en les negociacions (control de qualitat i d'objectivitat), la separaci de funcions
(diferents equips per diferents tributs que afecten a un mateix contribuent), i l'aixecament
d'acta detallada de cada reuni.
En aquest sentit, els expert destaquen que s molt important garantir que l'aplicaci d'un
sistema de "Co-operative compliance no suposi una infracci del principi d'igualtat davant la
llei en perjudici dels contribuents que no poden entrar en el sistema. Per aix, les
conclusions exposades en el document "Co-operative Compliance: a Framework (from
enhanced relationship to co-operative compliance) permeten afirmar que aquests
programes no suposen una infracci de l'esmentat principi, doncs la seva existncia es
justifica per la gran complexitat tcnica que afecta a aquest tipus de contribuents i perqu
l'nic que es busca s que es pagui la xifra correcta i deguda d'impostos, no concedir un
benefici fiscal. Per aix, es recomana que l'Administraci tributria publiqui, sense identificar
al contribuent afectat, les decisions a les que s'arribi en relaci a qestions tcnicament
complexes que puguin afectar a altres persones o empreses, amb l'objectiu de donar la
mxima transparncia a les interpretacions adoptades.
L'aplicaci d'un programa de "Co-operative compliance dna com a resultat una millora en
el percentatge de pagament en perode voluntari per part dels grans contribuents (empreses
multinacionals, entitats financeres, etc...), doncs desincentiva l'elusi fiscal, de manera que
el resultat de les comprovacions administratives ser sensiblement ms baix. Per tant,
l'eficcia de sistema tributari, i la recaptaci en el seu conjunt, hi sortiran guanyant, sempre i
quan aquest canvi organitzatiu i relacional es faci eficientment.

71
En general no afecten a ms d'un Estat, amb una nica excepci que afecta a una cooperaci entre el Regne
Unit i els Pasos Baixos.


"#$ -+
Un efecte indirecte que tamb es busca amb aquesta tasca d'estratificaci de contribuents
s que els contribuents cooperadors de l'Administraci fiscal participin, directament o
indirecta, en l'objectiu de lluitar contra l'economia submergida. s a dir, les persones i
empreses que acceptin aquest comproms poden collaborar amb les autoritats tributries
posant en com amb elles el coneixement que puguin tenir d'agents econmics que actuen
aprofitant-se d'un estalvi illegal d'impostos per maximitzar els seus marges operatius. s
evident que moltes vegades sn les empreses que estan dins del sistema i que paguen els
seus impostos les que poden saber, per exemple, quins operadors dels seus sectors
d'activitat estan deixant de pagar de manera sistemtica l'VA (vendes no declarades) o
determinats impostos especials.
Cal dir, per, que una reflexi d'aquest tipus no suposa una defensa de la delaci fiscal com
a mitj per lluitar contra el frau. El que es suggereix, s una evoluci en el sentit que s'est
produint en alguns pasos ms avanats del mn, en la lnia que qui accepti expressament
complir unes regles relacionals amb l'Administraci tributria no ser objecte d'atenci
permanent i, al mateix temps, podria ajudar a identificar als qui organitzen la seva activitat
econmica en un context de frau fiscal, la qual cosa, no noms t un impacte negatiu en la
recaptaci, sin sobretot en les regles de la legtima competncia en la producci i
distribuci de bns i serveis.
En definitiva, els organismes internacionals recomanen construir un sistema de gesti
tributria que, seguint l'exemple de l'Administraci australiana (probablement la ms
avanada del mn en aquests moments), aposti per les poltiques de collaboraci amb els
contribuents i per la transparncia en els resultats. Per tant, si es vol seguir aquest model
d'xit conv tenir present tres aspectes fonamentals:
a) En primer lloc, s indispensable que l'Agncia Tributria de Catalunya aprovi
anualment el Pla de control tributari en el que, a ms dels aspectes habituals, hi figuri
la notificaci individualitzada als contribuents de risc amb l'objectiu d'incentivar un
millor compliment voluntari. Aquest pla de control ha de ser objecte de difusi pblica,
no noms publicat als diaris oficials.
b) En segon lloc, caldr potenciar i actualitzar la informaci proporcionada per tercers i
utilitzar-la adequadament en el desenvolupament del control tributari. Amb les
garanties obligades es podria pensar en la possibilitat de compartir aquesta

"#$ -,
informaci amb aquells contribuents que s'ajustin a les bones prctiques fiscals.
c) I, finalment, es recomana una decidida aproximaci als intermediaris fiscals, a les
entitats financeres i a d'altres agents econmics, a fi de fer palesa la dimensi
estratgica de la seva funci en l'eficincia del sistema tributari.
3. Algunes propostes per millorar l'eficincia
fiscal
Tal com hem indicat al comenament, el disseny del sistema tributari aplicable a Catalunya
en el moment en que assoleixi la sobirania fiscal no forma part dels objectius d'aquest
document. No obstant, s que podria resultar d'utilitat concretar algunes de les previsions
normatives que, per contrast amb la legislaci espanyola vigent, permetrien organitzar un
nou model de gesti en el que s'incentivi el compliment voluntari i es recondueixi la lluita
contra el frau fiscal.
Des d'aquesta perspectiva, pensem que s aconsellable incorporar al sistema tributari catal
les recomanacions que resulten del recents treballs fets per la Uni Europea i, sobretot per
l'OCDE, en relaci a la planificaci fiscal agressiva ("agressive tax planning-ATP)
72
.
La planificaci fiscal agressiva es defineix com l'aplicaci o gaudi per part dels contribuents
d'avantatges fiscals ("tax savings) resultants d'operacions, negocis, estructures o esquemes
complexos, en ocasions artificials, l'aplicaci dels quals no s'ajusta ni s consistent amb la
finalitat de la norma tributria aplicada ("tax shelter). Com a resultat pot donar lloc a la no
tributaci ("stateless income, doble no imposici) o a la producci d'un arbitratge fiscal en
relaci a altres Estats membres de la UE o pasos tercers.
Caldr doncs que les autoritats fiscals catalanes estiguin molt atentes al conjunt dels treballs
desenvolupats per la UE, l'OCDE i per els diferents grups d'Estats mitjanant acords

72
El Pla d'Acci contra el frau i l'evasi fiscal, elaborat per la Comissi de la Uni Europea (que es va fer pblic
el 6 de desembre de 2012) incorpora dues recomanacions. La primera d'elles fa referncia, precisament, a la
planificaci fiscal agressiva. L'altra fa referncia a les bones prctiques fiscals, i est dedicada a promoure
l'adopci de mesures orientades a fomentar l'aplicaci, per part de pasos tercers, de normes mnimes de bona
governana tributria.

"#$ --
bilaterals. Els fils conductors d'aquests treballs sn, de manera resumida:
a) La potenciaci dels intercanvis d'informaci tributria entre Estats
73
.
b) La pressi sobre els territoris de baixa tributaci (paradisos fiscals).
c) l'eliminaci o reducci del secret bancari.
Pel que fa a la lluita contra l'economia submergida, destacar que en l'ltima dcada s'han
impulsat ms de 150 mesures normatives aplicades per diferents Estats amb l'objectiu de fer
aflorar les activitats econmiques no declarades
74
, 120 de les quals s'han implementat a
Europa
75
. Concretament, podem destacar les segents:
Establir un rgim sancionador que castigui de manera contundent aquells casos
d'ocultaci que sn tpics de l'economia submergida
76
.
Limitar el pagament en efectiu. En aquest sentit, alguns informes assenyalen que hi ha
una forta correlaci entre el nivell d'utilitzaci de mitjans de pagament electrnics i el
d'economia submergida
77
. Per tant, es podrien reduir els imports mxims habilitats per
pagar en efectiu respecte del vigent a l'Estat espanyol (2.500 euros), aix com fer
campanyes de difusi i promoci de l's de mitjans de pagaments electrnics.

73
Cal destacar la signatura dels recents acords internacionals que possibiliten un sistema d'intercanvi
d'informaci tributria que afecta a diferents Estats (Estats Units, Espanya, Regne Unit, Alemanya, tlia i Frana)
que es coneix com a FATCA ("Foreign Account Tax Compliance Act"). Aquest sistema, basat en la signatura
d'acords bilaterals, suposa que les entitats financeres han de comunicar de manera automtica a les seves
autoritats fiscals informaci referent a contribuents de l'altre Estat signatari.
74
The Shadow Economy in Europe, 2011
75
Per consultar el llistat complet de mesures, veure Eurofound, 2009. Mesures to tackle undeclared work in the
European Union. Dublin: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.
76
A ms de les sancions monetries, les accessries o, si escau, penals, podem destacar l'eficcia d'altres
adoptades als pasos del nostre entorn com, per exemple, el "Decreto Bersani aprovat a tlia l'any 2006. Aquest
decret permet al govern tancar temporalment una empresa o comer que faci venda al pblic si deixava d'emetre
el corresponent rebut tres vegades en cinc anys. De la mateixa manera es pot paralitzar i tancar una obra si es
detecten determinades irregularitats en la contractaci i d'altres mesures aprovades l'any 2009, respecte
l'eficcia de les quals el govern itali considera que es va produir un augment de recaptaci de 9.100 milions
d'euros.
77
El professor Schneider considera que un augment del 10 per cent en el pagament realitzat per mitjans
electrnics pot portar a una disminuci de l'economia submergida en un 5 per cent. En aquesta mateixa lnia
trobem el suggeriment de fer pagar els impostos que recauen sobre una venda, i que no ha pagat el venedor, al
comprador, sempre i quan no hagi pagat utilitzant mitjans electrnics (criminalizing the purchaser).

"#$ -.
En l'mbit especfic de l'VA existeix la possibilitat, ja utilitzada per alguns Estats
membres de la UE, d'aplicar mpliament la regla d'inversi del subjecte passiu
78
, que
consisteix en qu en determinats sectors econmics on el frau en l'VA resulta habitual, a
diferncia de la regla general, el subjecte passiu passa a ser l'adquirent i no qui entrega
el b o presta el servei.
Una lnea de reforma de les prctiques fiscals que pot resultar molt interessant s la que
proposa el grup de treball en l'mbit de l'OCDE sobre supressi electrnica de vendes
79

~programes dissenyats especficament per a l'ocultaci automtica d'un determinat
percentatge de les vendes~, en el document que recull diferents iniciatives per a reduir o
eliminar aquesta tipologia de frau fiscal que s'ha detectat que es produeix a gran escala en
molts Estats en el sector de vendes al detall.
En l'informe elaborat per l'OCDE es detallen un seguit de directrius per lluitar contra aquesta
forma d'evasi fiscal i es reflecteixen diferents iniciatives de les Administracions fiscals del
Quebec i dels Pasos Baixos. Per, entre totes elles, destacarem la decisi de Sucia que,
des de l'any 2010, obliga a fer servir mquines registradores en negocis que sn intensius
en diner en efectiu
80
.
Una altra iniciativa s la possibilitat de demanar un certificat de "good tax compliance a
qualsevol empresa que vulgui optar a un contracte amb una Administraci Pblica, a partir
de determinats imports. El Regne Unit est desenvolupant una iniciativa legal en aquesta
lnia, ajustada a la Directiva 2004/18/EC de Contractaci Pblica. Est previst que afecti

78
El subjecte passiu en l'Impost sobre el Valor Afegit s, amb carcter general, l'empresari o professional que
realitza l'entrega de bns o la prestaci de serveis. Per en determinats casos, la normativa que regula aquest
impost estableix que el subjecte passiu ser, no qui fa l'entrega o prestaci de servei, sin el destinatari
d'aquestes operacions. Sempre i quan aquest ltim actu com empresari o professional. La inversi del subjecte
passiu s'aplica quan qui realitza el fet imposable s una persona o entitat no establerta en el territori d'aplicaci
de l'impost o en determinats tipus d'operacions en que el nivell de frau s elevat i es considera ms adient que
qui faci l'ingrs de la quota sigui el destinatari de l'operaci (inversi del subjecte passiu) i no el provedor que la
realitza.
79
"Electronic Sales Supression: A Threat to Tax Revenues", OCDE, 2013. El grup de treball, coordinat per
Noruega, estava integrat per Blgica, Canad, Frana, Alemanya, Grcia, Irlanda, Pasos Baixos, Portugal,
Sucia, Turquia, Regne Unit i els Estats Units. Aquest software pot estar installat en el propi sistema informtic
("Phantomware") o tractar-se de programes externs incorporats a claus USB, per exemple ("Zappers").
80
Amb algunes excepcions: negocis de volum de vendes molt redut, mercats a l'aire lliure, grans companyies
amb bons control interns, etc.

"#$ -%
tamb als subcontractistes que executin una part important del corresponent contracte
81
.
No hi ha dubte que, ms enll de l'actual certificat d'estar al corrent de pagament, aquesta
mesura pot tenir un elevat impacte en l'actitud de les empreses envers el risc fiscal que es
pot assumir, doncs les conseqncies de patir regularitzacions (i sancions) per part de
l'Administraci tributria es projectarien sobre les possibilitats de negoci amb les altres
Administracions pbliques. No obstant, una mesura d'aquest estil, que s previsible que ben
aviat sigui acollida per altres Estats membres de la UE, obliga a les autoritats tributries a
ser extremadament objectives i rigoroses en les tasques de control i a respectar plenament
el principi de seguretat jurdica. En aquest sentit, segons els experts, una iniciativa
d'aquestes caracterstiques noms es podria aplicar a Catalunya un cop sigui madur el nou
rgim de compliment voluntari i, en particular, l'existncia de les resolucions (guidelines)
interpretatives a les que ja ens hem referit, i a un sistema de consultes que permeti
consolidar un escenari de seguretat jurdica tributria.
Una altra iniciativa, que no s'hauria d'excloure, s la difusi pblica dels noms de les
persones o empreses que hagin coms les modalitats ms greus de frau fiscal (delictes
contra la Hisenda Pblica), tot respectant sempre la presumpci d'innocncia. s el que es
coneix com poltica de name and shame, i que practiquen diverses Administracions fiscals
del nostre entorn (p.e. Regne Unit).
Tamb es podria considerar la possibilitat d'introduir deduccions fiscals per a certes activitats
orientades a facilitar l'aflorament d'economia submergida, com ha fet, per exemple, Portugal,
atorgant una deducci en l'RPF per despeses en determinats sectors, sempre que es
demani factura. Per la seva part, Blgica, Sucia, Dinamarca i Alemanya, han introdut
deduccions o subsidis per als compradors de serveis domstics que aix ho declarin (neteja,
obres i reparacions, babysitting, etc.). No obstant, cal estudiar b les conseqncies
d'introduir aquesta mena de beneficis fiscals, doncs, malgrat puguin ser efectives a mig i
llarg termini, tenen un elevat cost en termes de recaptaci a curt termini. Per aix, en el seu
moment, caldr valorar adequadament la seva implementaci en funci de les necessitats

81
En principi, l'historial fiscal de les companyies es referir als ltims 10 anys. es preveu la inclusi en els
contractes amb les administracions de clusules que obliguin a mantenir la "bona conducta fiscal mentre estigui
vigent el contracte.


"#$ .'
de mantenir una adequada estabilitat pressupostria.
Una mesura que podria donar bons resultats consistiria en involucrar aquests en la
persecuci de les activitats deslleials dels defraudadors fiscals que actuen en el
corresponents sector econmic. Fins i tot es podria pensar, com s'ha dit abans, en compartir,
amb totes les garanties jurdiques del cas, la informaci fiscal amb els contribuents que
collaborin amb l'Administraci tributria.
Avui dia el flux d'informaci s tan gran que la seva explotaci en forma de monopoli
produeix una manifesta ineficincia per infrautilitzaci. El carcter limitat dels recursos
humans i materials de l'AEAT fan que avui no s'aprofiti plenament el cabal de dades que es
reben contnuament en compliment de les declaracions informatives. Tant s aix, que el
carcter reservat de la informaci fiscal, per via de fet, s'estn fins i tot a les prpies dades
doncs el contribuent no hi pot accedir amb normalitat
82
. Aix s del tot absurd, ja que
provoca irregularitats involuntries o inconscients que, ats l'immens volum de contribuents,
obliguen a fer una gran tasca de control que requereix molts recursos humans i materials.
Si els contribuents (persones i empreses) poguessin accedir en tot moment i sense
restriccions a les seves dades fiscals, podrien verificar la seva situaci amb carcter
preventiu i corregir les possibles discrepncies. La prova emprica que compartir informaci
es profits per ambdues parts s l'xit de l'esborrany d'autoliquidaci de l'RPF, i per tant, a
l'hora d'organitzar el model de control tributari, enlloc de reforar nicament els instruments
administratius de control a posteriori (inspecci), l'Administraci tributria de Catalunya faria
b facilitant les eines informtiques necessries a fi que siguin els mateixos contribuents els
que facin l'autocontrol de la seva situaci tributria.
s a dir, una bona part dels recursos humans i materials que l'Administraci tributria de
l'Estat espanyol destina a controlar el collectiu de contribuents declarants- es podria
estalviar mitjanant un sistema d'autocontrol de les prpies irregularitats (auto fiscalitzaci),
en el qual la xarxa d'intermediaris fiscals (gestors, advocats, auditors, censors, economistes,
tcnics tributaris, titulats mercantils, graduats socials, etc ...), amb una dilatada experincia

82
Segons el que disposa l'article 95 de la Llei General Tributria el carcter reservat de les dades fiscals afecta a
la comunicaci a tercers, per l'AEAT no ha implementat cap canal per a que els contribuents i, sobretot, les
empreses puguin conixer la informaci que, respecte a ells mateixos, els tercers han facilitat a l'Administraci en
compliment del que disposa l'article 93 de la mateixa Llei.

"#$ .&
de servei i una bona formaci tcnica, podria contribuir a millorar el percentatge de
compliment voluntari sense necessitat d'un control intensiu a posteriori.
D'aquesta manera, si l'Administraci tributria de Catalunya s capa de posar en
funcionament un dispositiu que permeti als contribuents (persones i empreses) l'accs a les
seves prpies dades fiscals, els recursos humans (inspectors) i els mitjans materials dels
que disposa es podran destinar preferentment a la lluita contra l'economia submergida (no
declarants) i a fer front al frau fiscal de major intensitat (delinqncia tributria).
D'altra banda, a fi de facilitar l'actuaci dels intermediaris fiscals que desitgen collaborar
amb l'Administraci tributria, caldria plantejar la possibilitat d'introduir un supsit d'exempci
de la responsabilitat infractora en aquells casos en els que el contribuent hagi comptat amb
l'assessorament d'un professional sotms a control deontolgic, sempre i quan la causa de
la discrepncia amb l'Administraci sigui per la interpretaci de la normativa aplicable.
Finalment, per fer front a la planificaci fiscal agressiva, una de les iniciatives que es podria
adoptar s incorporar a la legislaci tributria catalana les normes que permetin regularitzar
aquelles situacions en les que els contribuents hagin incorregut en abs del dret al seu favor.
Ens estem referint a la possibilitat que l'Administraci tributria pugui considerar que
determinats actes o negocis jurdics s'han realitzat en frau de llei o de manera simulada, total
o parcialment. Es tracta del reflex normatiu del principi de prevalena del "fons sobre la
forma, l'aplicaci del qual hauria d'estar guarnida de les degudes garanties procedimentals
pels contribuents.
En definitiva, la intenci d'aquest segon captol, ms enll de donar solucions de tcnica
fiscal (que deixem en mans dels experts corresponents), s la de visualitzar que hi ha altres
maneres de gestionar un sistema tributari, i que moltes de les experincies que funcionen
als pasos del nostre entorn sn perfectament aplicables a Catalunya
83
. s a dir, si la nostra
aspiraci collectiva s disposar de les estructures que defineixen un Estat, hem de ser
capaos d'organitzar la gesti tributria seguint els criteris d'eficincia, transparncia i
cooperaci que funcionen a d'altres pasos europeus amb un teixit social i empresarial
semblant al de casa nostra (p.e. Sucia, ustria, Dinamarca, Holanda,...), en comptes de

83
Aquest s tamb el plantejament de Modest Ginjoan, Xavier Quadras i Miquel Puig, autors de "Com ustria o
Dinamarca: La Catalunya possible, Barcelona, 2013

"#$ .(
conformar-nos amb reproduir a escala catalana el model d'Administraci tributria de l'Estat
espanyol.
Captol III: Magnituds econmiques
De la mateixa manera que, en tractar de l'estructura institucional, hem considerat convenient
aportar una estimaci dels possibles costos de funcionament de la futura Agncia Tributria
de Catalunya, per concloure aquesta primera part, pensem que pot resultar illustratiu
aportar una estimaci dels resultats que, en termes d'ingressos pblics, proporcionaria el
sistema tributari de Catalunya, doncs ens permetr visualitzar no noms quina seria la
capacitat financera de l'Estat propi (de la que ja tractarem en un informe especfic), sin els
indiscutibles avantatges que, des de la perspectiva pressupostria, representa esdevenir
l'autoritat fiscal d'aquest sistema.
De totes maneres volem deixar constncia que aquest captol no t la pretensi de ser un
estudi econmic exhaustiu dels resultats de l'aplicaci del sistema tributari de l'Estat
espanyol a Catalunya. Per tant, les magnituds que hem calculat sn estimacions basades
sobretot en les dades publicades per l'AEAT i l'ATC
84
, que hem intentat extrapolar amb
l'objectiu de presentar una aproximaci a la dimensi econmica de la gesti tributria de
Catalunya.
Naturalment, aquesta finalitat illustrativa requereix introduir factors valoratius que
possiblement distorsionin d'alguna manera l'exactitud d'unes dades a les que, per raons
obvies, no hi tenim accs. No obstant, en el nostre informe sobre la Hisenda Pblica
aportarem ms informaci respecte el rendiment estimat del sistema tributari de Catalunya.
1. El flux de la tresoreria tributria
La recaptaci tributria bruta obtinguda per l'AEAT a l'any 2012 va ser de 212.741 milions

84
Hem pres les dades que consten a les Memries AEAT dels anys 2011 i 2012, i les que figuren a la Memria
de l'ATC corresponent a l'any 2012, aix com tamb a l'informe de la nspecci General del MHAAPP respecte als
resultats de l'ATC corresponent a l'any 2012.

"#$ .)
d'euros. L'any 2007, que s un exercici situat en el moment ms lgid del cicle econmic i
abans de l'inici de la crisi, la xifra obtinguda va ser de 250.000 milions d'euros
aproximadament.
Aquesta magnitud representa la suma dels ingressos efectivament realitzats a les entitats
collaboradores en la gesti tributria (sobretot entitats de crdit) dins l'any natural, amb
independncia de l'origen de l'obligaci tributria que justifica el pagament i de l'exercici
pressupostari al que correspongui imputar-los. s a dir, es tracta de la tresoreria fiscal i per
tant, dels ingressos d'origen tributari registrats segons el criteri de caixa, el dest dels quals
s el compte corrent obert pel Tesoro Pblico al Banc d'Espanya.
Malauradament, en la documentaci oficial de l'AEAT que hem consultat no hi figura quina
part d'aquests ingressos han estat fets en entitats collaboradores ubicades en territori
catal, ni tampoc si el corrent financer t el seu origen en el pagament d'impostos per part
de contribuents catalans. No obstant, segons fons de la prpia AEAT
85
, la recaptaci
tributria corresponent a contribuents domiciliats a Catalunya (inclosos els grans
contribuents) representa el 19,8 per cent del total de la recaptaci obtinguda a nivell de
l'Estat espanyol.
Aquesta dada, malgrat no pugui ser plenament verificable amb la informaci de la que
disposem en aquests moments, s que ens sembla representativa i probablement s'aproximi
molt al pes fiscal de Catalunya respecte la resta de l'Estat espanyol. Per aix, si apliqussim
una taxa del 20 per cent per a calcular la tresoreria tributria derivada dels impostos de
titularitat estatal (recaptaci bruta) generada a Catalunya, obtindrem que el flux financer que
es podria arribar a produir es situaria entre els 40.000 i els 50.000 milions d'euros, sense
comptar els ingressos derivats dels tributs no estatals, ni de les cotitzacions a la Seguretat
Social.

85
Aix ho va manifestar la Directora de l'AEAT a la conferncia feta al Foment del Treball el dia 6 de novembre
de 2012.

"#$ .*
2. Previsi d'ingressos del sistema tributari de
Catalunya
Per a estimar la previsi d'ingressos del sistema tributari de Catalunya ho podem fer de dues
maneres. La primera s utilitzar indicadors macroeconmics que ens permetin calcular quina
s la capacitat contributiva del sistema social i econmic de Catalunya. La segona s
projectar el sumatori dels resultats obtinguts per cadascuna de les Administracions
tributries (o similars) desplegades al territori catal.
Si partim que la xifra del Producte Interior Brut (PIB) de Catalunya se situa al voltant dels
200.000 milions d'euros anuals
86
, podrem estimar els resultats de l'aplicaci del sistema
tributari en funci de la taxa de pressi fiscal que considerssim com a referncia del nostre
clcul. Aix doncs, aplicant la mitjana de pressi fiscal de l'Estat espanyol durant els ltims
cinc anys (34 per cent)
87
, obtindrem que els ingressos a recaptar, per a tots els conceptes
tributaris (incloses les cotitzacions a la Seguretat Social) se situarien al voltant dels 70.000
milions d'euros anuals.
Si enlloc de la taxa espanyola, apliqussim la taxa de pressi fiscal mitjana de la Uni
Europea (40 per cent)
88
, obtindrem una estimaci d'ingressos de la Generalitat de Catalunya
al voltant de 80.000 milions d'euros. Si apliqussim la taxa de pressi fiscal dels pasos
europeus que ms recapten (entre el 45 per cent de Frana o el 50 per cent de Sucia)
89
,
obtindrem que el sostre de la recaptaci fiscal a Catalunya estaria situat al voltant dels
100.000 mil milions d'euros anuals.
Probablement, la capacitat tributria del conjunt dels contribuents catalans es pot estimar
entre 70.000 i 100.000 milions d'euros anuals i, per tant, en un escenari de plena sobirania
fiscal, sn les magnituds a considerar per a determinar el grau d'eficincia de la gesti que
pugui fer l'Administraci tributria de Catalunya.

86
Segons dades de l'DESCAT, el PB de Catalunya l'any 2007 va ser de 208.201 milions d'euros, l'any 2008 de
212.894 milions d'euros, l'any 2009 de 204.226 milions d'euros, l'any 2010 de 205.315 milions d'euros, l'any 2011
de 208.948 milions d'euros, i l'any 2012 de 207.762 milions d'euros.
87
EUROSTAT, 2012
88
EUROSTAT, 2012.
89
EUROSTAT, 2012.

"#$ .+
La segona metodologia per a calcular el rendiment potencial del sistema tributari catal s
projectar vers al futur les dades obtingudes fins ara pels diferents organismes que gestionen
les principals figures del sistema tributari espanyol a Catalunya. En aquest cas, la mitjana de
la recaptaci obtinguda a Catalunya durant els darrers cinc anys, incloses les cotitzacions a
la Seguretat Social i excloses les taxes, preus pblics i altres ingressos de les empreses
pbliques, dna una xifra aproximada de 67.500 milions d'euros
90
, el que ens situaria en una
pressi fiscal entre el 32 i el 35 per cent, que com ja hem vist s la que es correspon amb la
taxa espanyola.
Per tant, sense perjudici dels estudis ms profunds que, des d'aqu animen a realitzar,
podrem estimar que, a curt termini, els ingressos a gestionar per l'Administraci fiscal de
Catalunya, a partir del moment en que s'encarregui de la totalitat de les figures del sistema
tributari, se situarien al voltant dels 70.000 milions d'euros anuals, xifra que noms cal
comparar amb els ingressos d'origen tributari del Pressupost de la Generalitat de Catalunya
per a l'any 2012
91
per advertir la diferncia de comptar o no amb una Hisenda prpia.






90
D'aquesta xifra, 28.850 milions d'euros correspondrien a ingressos originats pels tributs actualment gestionats
per l'AEAT i 24.500 milions d'euros a les cotitzacions a la Seguretat Social. Els ingressos provinents de les
duanes es calculen en uns 1.961 milions d'euros, i els derivats de la gesti dels impostos locals en uns 2.975
milions d'euros. La resta, 3.400 milions d'euros s el que actualment gestiona la Generalitat de Catalunya.
91
Segons els resultats definitius del model de finanament aplicable a la Generalitat de Catalunya per l'any
2011, determinats en termes reals i homogenis, i sense comptar les transferncies derivades de l'aplicaci del
Fons de Garantia dels Serveis Pblics Fonamentals, del Fons de Suficincia Global i del Fons de Competitivitat,
els ingressos corresponents als impostos de titularitat estatal (cedits i no cedits) recaptats a Catalunya sn
17.013 milions d'euros, que representen un 8,6 per cent respecte el PB catal. D'aquesta magnitud, 2.246
milions d'euros corresponen als impostos de l'Estat cedits totalment a la Generalitat de Catalunya, 7.748 milions
d'euros del tram autonmic de l'RPF, 4.815 milions d'euros a la participaci en l'VA, i 2.204 milions d'euros a la
participaci en els mpostos Especials. A aquesta xifra caldria afegir el resultat de l'aplicaci dels impostos propis
de la Generalitat de Catalunya i altres ingressos fiscals de menor impacte pressupostari.

"#$ .,
Segona Part. Estratgies i mesures
adreades a la creaci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi
La segona part de l'informe la dediquem ntegrament a analitzar les estratgies que caldria
seguir i de les mesures que es podrien adoptar per tal d'assolir els objectius que hem
exposat a la primera part. Aleshores, i d'acord amb la metodologia seguida en el nostre
primer informe, organitzem les possibles actuacions a emprendre pel Govern de la
Generalitat de Catalunya en dues fases temporals, que tractem en dos captols diferenciats.
La primera fase s la que parteix del moment actual i es prolonga fins al dia en que
Catalunya assoleixi la plena sobirania fiscal. En aquesta fase, la duraci de la qual depn de
l'evoluci de les circumstncies poltiques, la celebraci de la consulta o d'algun altre
procediment en que es pugui conixer la voluntat dels catalans, amb un pronunciament del
poble de Catalunya favorable a la independncia, representar un moment decisiu en el
procs de construcci de l'estructura institucional i funcional de la futura Administraci
tributria del nou Estat catal, ja que acabar de legitimar democrticament les estratgies i
mesures que les institucions de la Generalitat adoptin amb aquesta finalitat. Aix no vol dir
que, prviament, les institucions de la Generalitat, si aquest s el seu capteniment poltic, no
puguin prendre, amb les degudes proporcions, mesures tendents a enfortir les competncies
i els recursos de l'Agncia Tributria de Catalunya que podrien ser vlides, no noms per a
un escenari poltic d'independncia, sin tamb per qualsevol altre que pugui comportar un
increment de l'autogovern de Catalunya.
En qualsevol cas, en aquesta fase, l'actuaci del Govern de la Generalitat s'ha de
desenvolupar necessriament en el marc de la legislaci espanyola, doncs encara no s
possible disposar d'una legalitat tributria catalana que permeti construir un sistema tributari
propi. Per aix, dediquem el captol quart a analitzar amb deteniment les actuacions i
estratgies que pot desenvolupar el Govern de la Generalitat de Catalunya amb l'objectiu
d'anar preparant l'estructura institucional que necessitar tenir a punt en el moment en que
esdevingui l'autoritat del sistema tributari catal.
La segona fase s la que comena a partir del moment en que l'nica legislaci tributria

"#$ .-
aplicable al territori catal ser la que aprovi el Parlament de Catalunya, de manera que cal
preveure quines haurien de ser les primeres mesures a adoptar per a posar en funcionament
l'Administraci tributria de Catalunya i facilitar la substituci d'una jurisdicci fiscal per una
altra. Per tant, la perspectiva del captol cinqu s radicalment diferent a la del captol quart,
doncs, en aquesta segona fase, les decisions de la Generalitat de Catalunya ja no estaran
subjectes al constrenyiment de la legislaci espanyola, ni a la necessitat de ser acordades,
negociades o tolerades per l'Estat espanyol.
Captol IV: Primera etapa: estratgies i
mesures adreades a la preparaci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi
Introducci
La situaci actual de la Generalitat de Catalunya respecte de cadascun dels elements
estructurals del sistema tributari que hem definit a la primera part es pot resumir de la
segent manera:
Pel que fa a l'estructura fiscal, llevat dels tributs propis (que no sn rellevants en
termes d'ingrs pressupostari), el Parlament de Catalunya no disposa de la
capacitat de modificar la legislaci tributria espanyola, ms enll de l'exercici de
les competncies normatives que se li reconeixen en matria de tributs cedits. Per
tant, la Generalitat no pot desenvolupar una poltica fiscal prpia o diferenciada de
la resta de l'Estat espanyol.
Pel que fa a l'estructura jurdica, el Parlament de Catalunya tampoc t
competncies per aprovar una Llei General Tributria prpia, ni per modificar cap
dels procediments de liquidaci, comprovaci, inspecci, recaptaci i revisi
vigents. Per tant, la Generalitat est sotmesa al sistema normatiu de l'Estat
espanyol, sense possibilitat de desplegar un model alternatiu de gesti tributria.

"#$ ..
respecte a l'estructura institucional, la Generalitat, en aquests moments, no
disposa d'una organitzaci dotada dels mitjans materials i personals necessaris
per assumir la gesti de la totalitat de les obligacions tributries dels ciutadans i
ciutadanes de Catalunya, ni d'una base de dades prpia que reculli el cens del
contribuents catalans. Aquest fet converteix l'Agncia Tributria de Catalunya en
una organitzaci depenent de la informaci que li proporciona l'AEAT, i li impedeix
assumir el control de la fiscalitat a Catalunya.
Per superar aquest status quo s indispensable que la Generalitat disposi de l'estructura
orgnica i de les potestats tributries que li permetin esdevenir la principal autoritat fiscal a
Catalunya i, al nostre entendre, hi ha dues maneres no excloents d'aconseguir aquest
objectiu. Una s negociar amb l'Estat espanyol la delegaci de les competncies
(normatives i de gesti), el trasps dels recursos humans i materials de l'AEAT a l'ATC, i la
cessi de les dades dels contribuents catalans. L'altra s iniciar, de manera simultnia i
unilateral, la construcci de l'estructura institucional definida a la primera part amb els
recursos a l'abast del Govern de la Generalitat de Catalunya.
En aquest captol analitzarem, en primer lloc, les iniciatives poltiques que requereixen la
collaboraci de l'Estat espanyol, i desprs les mesures que unilateralment pot adoptar el
Govern de la Generalitat a fi de preparar el futur sistema tributari de Catalunya. Unes i altres
sn compatibles entre si, de manera que en un escenari de collaboraci, l'actuaci poltica
es projectar en dos nivells diferenciats per complementaris: l'mbit intern o domstic, i
l'mbit de la negociaci amb les autoritats espanyoles. En canvi, en un escenari de no
collaboraci, o fins i tot d'hostilitat poltica, les niques mesures que es poden anar adoptant
sn les de carcter unilateral, sempre tenint present, per, que qualsevol iniciativa que
s'adopti haur de ser compatible amb la legalitat espanyola vigent.
Finalment, i malgrat es tracti d'una qesti que es podria considerar collateral respecte de
l'objecte principal d'aquest informe, entenem que cal un posicionament respecte la situaci
que es pot produir si, seguint una prctica ja iniciada, una part significativa dels contribuents
catalans expressen la seva voluntat de fer efectiu el pagament dels impostos estatals a
l'Agncia Tributria de Catalunya.

"#$ .%
1. Estratgies i mesures bilaterals en un
escenari de collaboraci amb l'Estat espanyol
Els avantatges d'aconseguir la collaboraci institucional de l'Estat espanyol en el procs de
construcci de l'Administraci tributria de Catalunya serien els segents:
No hi hauria risc d'alteraci o discontinutat en el desenvolupament de la funci
pblica tributria, tant pel que fa a l'assistncia als contribuents, com a la
realitzaci de les tasques de control tributari.
Els costos de contractaci i formaci de personal es reduirien, i els terminis en qu
s'hauria de produir la incorporaci dels efectius serien ms flexibles i graduals.
Es podria disposar immediatament de la dotaci de mitjans materials, informtics i
xarxa d'oficines que l'AEAT actualment t desplegades a Catalunya.
I, sobretot, es tindria accs a les dades dels contribuents catalans, evitant un dels
principals problemes logstics de l'escenari de no collaboraci.
No obstant aix, un possible inconvenient que caldria preveure en cas que s'arribs a
produir un trasps en bloc dels recursos humans de l'Administraci tributria de l'Estat
espanyol a la Generalitat, s la dificultat d'orientar l'actuaci de la futura Agncia Tributria
de Catalunya d'acord amb les directrius funcionals i el nou model de gesti que hem descrit
a la primera part, i que, com ja hem vist, no s'ajusten a la prctica actual de l'AEAT.
En qualsevol cas, atesa la complexitat jurdica i l'envergadura logstica d'aquest procs de
transici consensuada a la Hisenda prpia, que caldria executar sense generar majors
costos indirectes ni reduir el nivell de servei pblic que reben els contribuents catalans,
entenem que, davant d'una eventual predisposici de l'Estat espanyol a negociar, s
necessari definir un "full de ruta en el qual s'identifiquin clarament, i amb precisi
seqencial, les diferents estratgies que caldria desplegar fins aconseguir que la Generalitat
fos la instituci que efectivament decids els objectius i els continguts de la gesti tributria a
Catalunya i, sobretot, el dest pressupostari dels impostos que paguen els contribuents
catalans.
En un context poltic en el que les dues parts de la negociaci (sobretot l'Estat espanyol) es

"#$ %'
comprometessin a culminar una transici fiscal dins d'un perode raonable de temps (que
nosaltres situarem en un mxim de dos anys), el factor principal a considerar s la
continutat en les relacions jurdiques i tributries, de manera que es pogus conduir un
procs en el que de mica en mica una Administraci (la catalana) passs a exercir les
funcions de l'altra (l'espanyola), sense que el contribuent percebs cap mena de modificaci
en les prctiques fiscals vigents, ms enll de la substituci dels organismes responsables
de dirigir la gesti del sistema tributari.
Per aconseguir aquest objectiu, pensem que caldria organitzar aquesta collaboraci des de
tres vessants diferents. La primera, de carcter eminentment institucional, tindria per objectiu
principal incorporar a la Generalitat de Catalunya en el circuit de presa de decisions en
matria tributria, a fi d'assumir, el ms aviat possible, el paper de directora del conjunt
d'organitzacions tributries que actuen a Catalunya.
La segona, de carcter eminentment logstic, tindria com a objectiu principal la integraci
efectiva dels diferents mitjans personals, materials i tecnolgics que es troben desplegats pel
territori catal, amb la finalitat de constituir una Administraci tributria nica sota el
comandament de la Generalitat de Catalunya.
Finalment, la tercera, de carcter eminentment legislatiu, culminaria el procs de creaci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi amb l'atribuci a la Generalitat de Catalunya de les
competncies normatives necessries per a desenvolupar una poltica fiscal diferenciada de
la de l'Estat espanyol.
1.1. La Generalitat, autoritat fiscal de Catalunya
L'objectiu principal de la primera etapa del procs de construcci de l'Administraci tributria
de l'Estat propi s disposar d'una organitzaci pblica capacitada per assumir la gesti de
tots els impostos que paguen els contribuents catalans. Amb aquesta finalitat, conv que la
Generalitat de Catalunya vagi atribuint competncies i reforant els mitjans personals,
econmics i tecnolgics de l'Agncia Tributria de Catalunya a fi que estigui preparada per
desenvolupar les funcions d'aplicaci dels tributs d'acord amb els criteris i objectius exposats
a la primera part.
En un escenari de collaboraci amb l'Estat espanyol, per aconseguir que l'ATC esdevingui

"#$ %&
la principal autoritat del sistema tributari de Catalunya cal transferir-li les competncies
d'aplicaci dels impostos de titularitat estatal i els corresponents mitjans personals,
econmics i tecnolgics, a fi que, el ms aviat possible, assumeixi les funcions que
actualment desenvolupa l'AEAT. Per tant, les mesures a adoptar conjuntament amb l'Estat
tindran per finalitat principal organitzar el trasps dels mitjans personals, materials i
tecnolgics actualment t desplegats a Catalunya.
No obstant, si l'Estat refuss fer les transferncies esmentades a l'ATC directament per
adopts una actitud de collaboraci o en funci de quines siguin les necessitats logstiques i
els terminis que es poguessin establir per a realitzar aquest trasps, amb carcter
instrumental i provisional, es podria constituir el Consorci Tributari previst a l'Estatut
d'Autonomia de 2006 a fi de coordinar la transici entre ambdues Administracions, d'acord
amb el principi de continutat en les relacions amb els contribuents.
En qualsevol cas, independentment de quina sigui la via escollida per a organitzar la
substituci de l'ATC en les funcions d'aplicaci dels tributs que actualment desenvolupa
l'AEAT, des del primer moment, caldr facilitar a la Generalitat de Catalunya l'accs a la
tresoreria tributria, a fi que pugui atendre amb normalitat els seus pagaments sense
necessitat d'esperar la transferncia de recursos per part de l'Estat espanyol.
1.1.1. La cessi a la Generalitat de Catalunya dels
impostos estatals
En el context poltic i jurdic actual, el principal instrument legislatiu per atribuir a la
Generalitat de Catalunya la condici d'autoritat fiscal s la cessi de les competncies
d'aplicaci dels principals impostos de titularitat estatal que sn: l'mpost sobre la Renda de
les Persones Fsiques (RPF), l'mpost de Societats (S), l'mpost sobre el Valor Afegit (VA),
i els Impostos Especials de fabricaci (IIEE).
En un escenari de collaboraci amb l'Estat espanyol, el procs de substituci de l'autoritat
responsable de la gesti dels sistema tributari a Catalunya ha de ser gradual i, per tant, la
cessi de les competncies de gesti de cadascuna d'aquestes figures admet una
planificaci que s'hauria de coordinar amb el desenvolupament de les estructures
orgniques indispensables per assumir les tasques administratives que genera la recaptaci
dels impostos que paguen els contribuents catalans.

"#$ %(
En qualsevol cas, i des del primer moment, l'Estat espanyol hauria de cedir a la Generalitat
de Catalunya la gesti de l'RPF (seguit dels mpostos Especials sobre el tabac, l'alcohol, i
els hidrocarburs) doncs, al marge de la seva indiscutible potncia recaptadora (sobretot pel
que fa a la liquiditat derivada del flux de retencions a compte), l'RPF s un dels principals
instruments de la poltica fiscal i l'impost que ms percep la ciutadania.
Un cop assumida la gesti de l'RPF i dels impostos especials, el procs de trasps de les
competncies administratives d'aplicaci dels tributs culmina amb la cessi a la Generalitat
de Catalunya de la gesti de l'VA i de l'S. D'aquesta manera, mentre el Parlament de
Catalunya no aprovi la legislaci tributria catalana, l'ATC esdevindr l'Administraci pblica
responsable d'aplicar el sistema tributari espanyol a Catalunya, assumint totes les funcions
de liquidaci, comprovaci, inspecci, recaptaci de les obligacions dels contribuents
catalans, aix com la potestat sancionadora de les infraccions que es descobreixin.
1.1.2. La constituci d'un Consorci amb l'AEAT
Com s'ha dit anteriorment, de manera subsidiria i provisional a la transferncia directa de
competncies i mitjans a l'ATC, en el marc d'un procs de collaboraci institucional, el
Consorci previst en l'article 204.2 de l'Estatut d'Autonomia vigent
92
podria proporcionar la
cobertura legal necessria per a coordinar les actuacions orientades a facilitar que una
Administraci tributria de matriu catalana pugui gestionar els impostos que actualment sn
de titularitat estatal, ja que es tracta d'una figura l'existncia de la qual ha estat aprovada per
les forces poltiques del Parlament de Catalunya i tamb pel Congrs dels Diputats
93
.
De totes maneres, constituir un Consorci entre l'ATC i l'AEAT no s una finalitat en si
mateixa, sin en tot cas una alternativa instrumental i d'aplicaci subsidiria que cal tenir en
consideraci segons quina sigui la postura que pugui adoptar l'Estat espanyol en el decurs
de les eventuals negociacions obertes amb la Generalitat de Catalunya.
s a dir, d'acord amb la legislaci vigent, la posici del Consorci amb l'AEAT en el decurs del

92
Segons l'article 204.2 EAC: Per a desplegar el que determina el pargraf anterior, s'ha de constituir, en el
termini de dos anys, un consorci, o un ens equivalent, amb participaci paritria de l'Agencia Estatal
d'Administraci Tributria i de l'Agencia Tributria de Catalunya. El Consorci es pot transformar en l'Administraci
tributria a Catalunya.
93
Llei orgnica 6/2006, de 19 de juliol (BOE de 20 de juliol)

"#$ %)
procs de creaci de l'Administraci tributria de l'Estat propi hauria de ser merament
instrumental i de carcter provisional. La seva nica funci seria la de proporcionar un marc
institucional de coordinaci administrativa per a facilitar la continutat de les relacions
tributries, i mantenir la qualitat del servei pblic que reben els contribuents catalans.
D'aquesta manera, a mesura que la Generalitat de Catalunya obtingui de l'Estat espanyol el
trasps de les competncies normatives i de gesti del sistema tributari, noms caldria anar
traspassant els mitjans personals, materials i tecnolgics d'una estructura administrativa
(l'estatal) a una altra (la catalana) com si fossin vasos comunicants fins a invertir el pes
relatiu de l'AEAT a Catalunya en favor de l'Agncia Tributria de Catalunya.
1.1.3. L'accs a la tresoreria tributria
Juntament amb les mesures de carcter institucional i competencial assenyalades als
apartats anteriors, el que cal resoldre sense ms demora sn els greus problemes de
liquiditat que avui pateix la Generalitat de Catalunya.
Per invertir una situaci en la que la Generalitat contnuament es veu obligada a demanar
que li siguin retornats en forma de transferncia (bestreta) una part dels impostos que
paguen els contribuents catalans, noms caldria que les entitats bancries que operen a
Catalunya (autntiques receptores dels pagaments que fan els empresaris i els particulars)
dipositessin els diners rebuts a les oficines (centrals o sucursals) ubicades a territori catal
en un compte restringit diferenciat segons el lloc d'origen de l'ingrs
94
, i que el saldo recollit
es transfers posteriorment a un compte a disposici de la Generalitat de Catalunya
95
.
Per aconseguir aix, respectant la legislaci vigent, el Tesoro Pblico podria delegar al a

94
D'alguna manera es tractaria de recuperar i adaptar el model vigent fins l'any 1995, en el qual els comptes
restringits on es feien els ingressos tributaris tenien un desglossament provincial. Va ser la Ordre Ministerial de
15 de juny de 1995 la que va modificar aquesta estructura i va establir el compte nic a nivell de tot l'Estat
espanyol. Des de la perspectiva operativa, i d'acord amb el que disposa l'article 4 de la Orden EHA/2027/2007,
de 28 de juny, n'hi hauria prou amb introduir els dgits d'origen territorial al Nmero de Referencia Completo (codi
NRC) que es genera en cadascun els ingressos tributaris que es fan en una entitat collaboradora en la gesti
recaptatria.
95
Aquesta magnitud, si b no reflecteix el total dels impostos que paguen els contribuents catalans (doncs no
recull els ingressos fets per aquelles entitats que tenen la seu social fora del territori catal), proporcionaria una
font de liquiditat molt superior a les actuals bestretes previstes en el model de finanament, a banda d'una
informaci de la que en aquests moments la Generalitat no disposa.

"#$ %*
l'nstitut Catal de Finances les funcions de gesti de la tresoreria tributria derivada dels
impostos estatals ingressats a Catalunya, o designar una entitat de crdit en la que
centralitzar els pagaments tributaris, naturalment respectant la legalitat vigent.
1.2. La integraci de les estructures
administratives de la gesti tributria
Un cop la Generalitat de Catalunya hagi assolit la condici d'autoritat fiscal del sistema
tributari catal, s el moment d'integrar el funcionament de les diferents oficines pbliques i
rgans de gesti tributria en una mateixa xarxa i en un mateix entorn virtual.
Per aconseguir aquest objectiu caldria adoptar, entre d'altres, les segents mesures:
a) Coordinar la xarxa d'oficines de l'ATC, de l'AEAT i dels organismes autnoms de
recaptaci de les Diputacions provincials.
b) ntegrar les Dependncies regionals de Gesti, nspecci i Recaptaci de l'AEAT i
les rees d'Aplicaci dels Tributs i de Recaptaci de l'ATC, de manera que la
planificaci i el control dels objectius estratgics es faci de manera unificada per a
tots els impostos que s'exigeixen als contribuents catalans.
c) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti de les Duanes: port, aeroport i
frontera terrestre.
d) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti del Cadastre immobiliari
e) ntegrar els sistemes informtics de cada nivell d'Administraci a fi que puguin
compartir les dades fiscals i els diferents programes de gesti i aplicaci dels
tributs.
Ultimada la integraci administrativa ja es podr considerar organitzada l'Administraci
tributria de Catalunya, doncs la Generalitat exercir la direcci executiva sobre el conjunt
d'organismes pblics que s'encarreguen de gestionar els impostos que paguen els catalans.
De totes maneres, malgrat significar un aven considerable respecte de la situaci actual,
encara no es pot parlar veritablement d'una Hisenda Prpia entesa com estructura d'Estat,
doncs manca un element fonamental com s la sobirania fiscal.

"#$ %+
1.3. El trasps dels mitjans personals, materials i
tecnolgics de l'Administraci tributria de l'Estat
espanyol a Catalunya
Les competncies d'aplicaci dels tributs estatals que ara s'exerceixen per part de
l'Administraci tributria de l'Estat espanyol a Catalunya i que, en cas d'entesa, passarien a
ser assumides com a prpies per la Generalitat, haurien d'anar acompanyades del trasps
dels recursos humans, materials i tecnolgics dels que actualment disposa l'AEAT a
Catalunya.
a) El trasps dels recursos humans
D'acord amb les dades que hem donat a la ntroducci, el volum de personal a traspassar a
la Generalitat de Catalunya afectaria als segents collectius professionals:
Als empleats de la Delegaci Especial de l'AEAT a Catalunya.
Al personal encarregat de la gesti del Cadastre.
Al personal del Tribunal Econmic-Administratiu de Catalunya.
al personal de l'oficina de la Delegaci Central de Grans Contribuents a
Catalunya.
Malgrat no podem descartar que l'Administraci espanyola ofereixi als empleats pblics que
treballen a Catalunya la possibilitat de demanar el trasllat, si aquesta operaci de
transferncia de recursos humans es fes per la totalitat dels efectius actualment ubicats a
Catalunya, des de la perspectiva logstica, significaria organitzar un trasps d'empleats
pblics que es situaria al voltant de les 5.000 persones.
b) El trasps de la xarxa d'oficines de l'AEAT desplegades al
territori catal
Per assimilar el personal que s'incorpori a l'Administraci tributria de Catalunya, i
desenvolupar les funcions tributries sense soluci de continutat, s indispensable acordar
el trasps de les oficines de l'AEAT desplegades al territori catal.

"#$ %,
D'altra banda, en el cas que la superfcie de l'actual ATC fos insuficient per acollir la totalitat
dels efectius que es requereixen, caldr buscar la ubicaci dels serveis centrals i disposar
dels espais necessaris per allotjar el Cadastre i, en el seu cas, el Tribunal Econmic-
Administratiu Regional o rgan equivalent.
c) El trasps de les dades dels contribuents catalans
En un context de collaboraci amb l'Estat espanyol, el trasps de les dades dels
contribuents catalans s un aspecte clau per a dur a terme una adequada gesti tributria
des del primer moment, entre altres raons, i d'acord amb el que veurem ms endavant, per
que s'evitaria haver de realitzar un seguit de requeriments als contribuents per demanar les
declaracions tributries ja presentades a l'Estat espanyol i la resta de declaracions
informatives.
d) El trasps dels processos i procediments de l'AEAT
Per aprofitar els dispositius de gesti de la informaci fiscal, podria ser aconsellable el
trasps de la metodologia procedimental associada a la gesti dels impostos de titularitat
estatal, a la gesti de les duanes, al cadastre i, en el seu cas, a la via econmica-
administrativa. Per tant, es podria valorar la possibilitat d'obtenir una reproducci dels
sistemes de tractament de la informaci de l'AEAT per poder-los integrar en el sistema
informtic de l'ATC.
En qualsevol cas, caldr preservar la connectivitat entre les bases de dades (la catalana i la
espanyola) a fi que el procs de creaci de l'Administraci tributria de Catalunya no
signifiqui un pas enrere en la lluita contra el frau fiscal per manca d'informaci.
1.4. La transferncia de les competncies
normatives
Simultniament al desenvolupament d'una organitzaci administrativa capacitada per a
substituir a l'AEAT a Catalunya, el principal objectiu de la Generalitat s disposar d'un poder
tributari propi, una sobirania fiscal que permeti dissenyar la poltica econmica que
Catalunya necessita per afrontar els reptes de la societat globalitzada del segle XXI.

"#$ %-
Per aconseguir aquest objectiu caldr que la Generalitat i l'Estat espanyol acordin la cessi
de la capacitat normativa plena sobre tots els tributs exigibles a Catalunya.
Quan aquest programa de subrogaci institucional i normativa s'hagus acomplert,
Catalunya disposaria, per primera vegada, d'una estructura administrativa equiparable a les
Administracions tributries modernes, preparada per assumir els reptes del segle XX, i d'un
sistema tributari propi que li permetria prendre decisions respecte les obligacions tributries
que han d'assumir els contribuents catalans.
2. Estratgies i mesures que pot adoptar
unilateralment el Govern de la Generalitat i
que es poden aplicar tant en un escenari de
no collaboraci amb l'Estat espanyol com, en
alguns casos, en un escenari de collaboraci
La manca d'entesa amb les autoritats espanyoles no impedeix que les institucions de la
Generalitat de Catalunya no puguin adoptar unilateralment mesures adreades a preparar
l'escenari de sobirania fiscal que explicarem en el captol segent. En aquest sentit, amb la
modulaci indicada en la introducci al present captol, el procs de creaci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi pot ser iniciat de manera immediata utilitzant
qualsevol instrument que, respectant les normes vigents, permeti avanar en el disseny
institucional i funcional que hem presentat a la primera part de l'informe, tant si l'Estat
espanyol collabora com si no. De fet, com hem avanat, algunes d'aquestes mesures
unilaterals poden aplicar-se igualment en un escenari de collaboraci amb l'Estat com a
complementaries de les mesures adoptades bilateralment.
2.1. La preparaci de l'estructura institucional
d'aplicaci dels tributs
D'acord amb el que hem explicat a la primera part de l'informe, la complexitat dels sistemes
tributaris moderns requereix disposar d'un conjunt d'organismes pblics capacitats per a

"#$ %.
donar resposta a les diferents vessants de la gesti tributria. Per aix, amb la perspectiva
de la futura sobirania fiscal, la Generalitat de Catalunya hauria de comenar a construir la
seva prpia estructura institucional d'aplicaci dels tributs.
En aquest sentit, hi ha dos aspectes respecte els que, d'acord amb el diagnstic que hem fet
a la primera part, caldria dedicar els principals esforos organitzatius i els recursos
econmics disponibles en aquesta primera fase del procs. Ens referim, d'una banda al
desenvolupament orgnic i funcional de l'Agncia Tributria de Catalunya i, de l'altra, a la
creaci d'un cens de contribuents i d'una base de dades que permeti una gesti eficient de
les obligacions fiscals dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya.
Per aconseguir el primer objectiu, a banda de planificar les necessitats de recursos humans i
tecnolgics necessaris per assumir la gesti de tots els impostos que es meritin a Catalunya,
es podria utilitzar el marc jurdic del Conveni subscrit entre la Generalitat de Catalunya i les
Diputacions provincials a fi d'integrar les diferents xarxes d'oficines desplegades pel territori
catal. Per aconseguir el segon objectiu s indispensable crear el Servei d'nformtica
Tributaria de Catalunya.
2.1.1. El desenvolupament de l'Agncia Tributria de
Catalunya
Mentre la legalitat tributria aplicable sigui la de l'Estat espanyol cal avanar feina. L'Agncia
Tributria de Catalunya hauria de fer els preparatius necessaris a fi que, arribat el moment,
estigui en condicions de posar en funcionament els elements principals d'una Administraci
tributria moderna, capacitada per a gestionar l'esfor fiscal dels contribuents catalans i per
integrar-se a la xarxa d'Administracions fiscals de la Uni Europea i dels pasos de l'OCDE.
Encara que la finalitat d'aquest informe no sigui la de detallar exhaustivament totes i
cadascuna de les actuacions que cal fer per a posar en funcionament una estructura tan
complexa com s una Agncia Tributria, s que pensem que, d'acord amb el diagnstic que
hem fet a la primera part, podem assenyalar alguns dels aspectes en els que es podria
incidir a fi de tenir a punt les eines jurdiques i logstiques necessries per a assumir la
direcci del sistema tributari catal.

"#$ %%
a) La disponibilitat de recursos humans
Un dels principals preparatius que cal fer per poder assumir la gesti del futur sistema
tributari de Catalunya s avaluar les necessitats de personal especialitzat en les tasques i
procediments d'aplicaci dels tributs.
Si b s cert que l'Agncia Tributria de Catalunya va crear l'any 2007 el Cos d'nspecci i
Tcnica tributria, format per dues escales (la d'inspectors de tributs i la de tcnics
tributaris), a hores d'ara no disposa de suficients recursos humans especialitzats en la
comprovaci dels impostos de titularitat estatal. Per tant, una de les prioritats de la primera
fase, ha de ser la d'incorporar les persones responsables de dirigir el desplegament
institucional de l'Administraci tributria de l'Estat propi, i de formar els empleats pblics a
qui s'encomanar la comprovaci i la investigaci de la situaci tributria dels contribuents
catalans.
Aquest s un dels aspectes ms crtics en el procs de creaci de l'Administraci tributria
de Catalunya, doncs la societat catalana ha de percebre que, a banda d'afavorir el
compliment voluntari de les obligacions fiscals, la Generalitat disposa de mitjans humans,
materials i tecnolgics suficients i degudament preparats per a fer front als comportaments
insolidaris que erosionen la confiana en l'eficcia de l'acci pblica.
A curt termini, per aconseguir disposar dels professionals experts en la lluita contra el frau
que la Generalitat necessita, hi ha diferents alternatives. La primera s incorporar els
inspectors i els tcnics tributaris que actualment formen part de la plantilla de l'AEAT a
Catalunya. La segona s la selecci, formaci i incorporaci efectiva a l'ATC de personal
funcionari en servei a la Generalitat de Catalunya i tamb de les administracions locals
catalanes que manifestin inters en integrar-se a l'Administraci tributria catalana, i
demostrin condicions suficients per assumir les tasques prpies del control del compliment. I,
finalment, tamb caldria contemplar la possibilitat d'incorporar professionals que hagin
adquirit experincia en el sector privat (assessors fiscals, gestors tributaris, empleats de
banca, agents de duanes, entre altres), i que desitgin prestar els seus serveis a
l'Administraci tributria de Catalunya. Les tres opcions sn compatibles, i cal dissenyar un
pla de contingncia a fi de preveure quina seria la resposta d'aquests collectius de
professionals davant l'oferta de la Generalitat de Catalunya.

"#$ &''
Concretament, i d'acord amb el que hem indicat a la primera part, pensem que per millorar el
dficit de personal de l'Agncia Tributria de Catalunya, tant en termes quantitatius com en
termes qualitatius, la planificaci dels recursos humans hauria de contemplar alguna o
algunes de les segents mesures:
a) Iniciar els processos de selecci que permetin incrementar el nombre dels
efectius del cos d'nspecci i Tcnica tributria.
b) Crear i dotar degudament d'efectius un cos tcnic de Gestors Tributaris de la
Generalitat de Catalunya.
c) Promoure l'especialitzaci d'una part dels nous empleats pblics de
l'Administraci tributria de Catalunya en la gesti duanera.
d) Promoure la creaci d'una unitat d'informtics tributaris que puguin dirigir el
desenvolupament del sistema d'informaci i gesti de les dades dels contribuents
catalans.
e) , finalment, promoure la creaci d'una unitat dins dels Mossos d'Esquadra,
especialitzada en la lluita contra la delinqncia econmica i particularment contra
el frau fiscal.
b) L'obtenci de les dades dels contribuents catalans
Entrats al segle XXI, el poder fiscal ja no es fonamenta exclusivament en el control del
territori, sin en l'explotaci i la gesti de les dades personals i, sobretot, econmiques de la
poblaci. Per tant, l'objectiu estratgic de la Generalitat de Catalunya ha de ser l'accs a
aquesta informaci, doncs sense ella no s possible articular una poltica tributria prpia.
A la primera part hem definit quines haurien de ser les principals caracterstiques de
l'estructura informtica de l'Administraci tributria de l'Estat propi. Doncs b, entre totes les
peces del sistema de gesti i tractament de la informaci fiscal, la ms important i la que
requereix una feina prolongada de preparaci s la d'elaboraci del cens de contribuents de
Catalunya i la de creaci d'una base de dades fiscals.
Sense disposar d'una base de dades preparada per rebre l'immens flux d'informaci derivat
de la gesti dels diferents impostos que paguen els contribuents catalans, no ser possible
assumir la condici d'autoritat fiscal del futur sistema tributari de Catalunya. En aquest cas,

"#$ &'&
el temps s un factor essencial, doncs la creaci dels programes de tractament de dades i
altres dispositius de gesti de la informaci requereixen un llarg perode per a l'estudi,
disseny, preparaci, i prova dels equipaments i procediments operatius, abans de la seva
definitiva implantaci.
Per tal d'obtenir les dades dels contribuents catalans hi ha diferents estratgies. Una s
demanar la informaci a l'AEAT, ja sigui per mitj de la seva integraci al Consorci Tributari
de Catalunya, ja sigui com a resultat del procs de distribuci d'actius i passius posterior a la
constituci de l'Estat propi, al que tamb dedicarem un informe especfic. L'altre via s
demanar-la directament als propis contribuents que en sn els legtims titulars.
En qualsevol cas, i malgrat les evidents dificultats logstiques derivades de la manca de
collaboraci de l'AEAT, la prioritat de la Generalitat de Catalunya ha de ser la de preparar el
seu propi cens de contribuents i, per aix, si l'Estat espanyol no li cedeix la informaci que
necessita, pot aprofitar la que es troba dispersa a les diferents bases de dades a les quals
pot accedir sense autoritzaci explcita, i completar-la amb una campanya social dirigida a
que siguin els propis ciutadans i empreses de Catalunya els qui voluntriament facilitin a la
Generalitat una cpia de les declaracions que presentin a l'AEAT. L'eficcia prctica
d'aquesta ltima mesura dependr naturalment del grau de collaboraci que aquells
estiguin disposats a prestar.
c) El Servei d'nformtica tributria de Catalunya
Per dirigir, impulsar i preparar el dispositiu informtic de la futura Administraci tributria de
Catalunya s fonamental crear el Servei d'nformtica de Catalunya, dotant-lo de recursos
humans i econmics suficients per a planificar i posar en prctica els canals d'obtenci
d'informaci i els programes d'explotaci i tractament de les dades fiscals dels contribuents
catalans.
Per tant, d'acord amb les estimacions de personal i d'inversions que cal fer per posar en
marxa un dispositiu informtic com el que necessitar la futura Agncia Tributria de
Catalunya, en aquesta primera etapa del procs, conv comenar a planificar i definir els
requeriments tcnics d'aquest sistema i, sobretot, seleccionar i formar a les persones que,
des del primer moment, han d'assumir-ne la direcci tcnica.

"#$ &'(
Noms si es disposa d'un nucli de persones ben formades tant en les tecnologies de la
informaci com en les caracterstiques prpies dels procediments administratius d'aplicaci
dels tributs, amb suficient autonomia de decisi i capacitat d'actuaci, ser possible construir
un sistema informtic integral que estigui a disposici dels diferents organismes de
l'estructura institucional de l'Administraci tributria de Catalunya en el moment en que
s'assoleixi la sobirania fiscal.
2.1.2. La constituci d'un Consorci amb les Diputacions
provincials de Catalunya
Malgrat que, com s'ha dit, la Generalitat hauria d'anar reforant l'ATC, es pot pensar en la
prestaci consorciada de determinats serveis amb les Diputacions provincials. De fet, el text
del Conveni Marc signat el dia 19 de setembre de 2012 entre el Govern de la Generalitat i
les quatre Diputacions provincials de Catalunya recull la voluntat de constituir un Consorci
que permeti aprofundir en els mecanismes de cooperaci en la gesti tributria amb
l'objectiu de donar un servei integral als contribuents de Catalunya, unificant les xarxes
d'oficines de l'Agncia tributria de Catalunya i dels quatre organismes autnoms a qui
s'encomana la recaptaci dels impostos de les Corporacions Locals
96
.
La figura del Consorci fiscal entre les Administracions pbliques catalanes podria resultar
d'utilitat per integrar les capacitats operatives i els instruments i programes operatius dels
organismes no estatals que exerceixen funcions tributries a Catalunya, de manera que,
respectant l'estructura orgnica, les competncies i les funcions de cadascun d'ells, es
puguin coordinar estratgies comunes, definir uns objectius compartits, racionalitzar els
costos de gesti i, el que s ms important, maximitzar el rendiment dels recursos humans,
materials i tecnolgics a fi de prestar un millor servei al contribuent i d'augmentar l'eficincia
en la recaptaci dels impostos que gestionen.
En un primer moment, la prestaci consorciada de determinats serveis podria facilitar el
primer desenvolupament orgnic de la futura Administraci tributria de Catalunya, sobretot

96
Segons la motivaci del Conveni Marc signat pel Conseller d'Economia i Coneixement i els Presidents de les
Diputacions Provincials de Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona: [...] s per aix que la collaboraci que
s'aprova en aquest conveni t com a objectiu crear una finestreta nica per als ciutadans per a tots els tributs
administrats a Catalunya i homogenetzar i millorar de manera progressiva els procediments d'aplicaci i
procediments tributaris, de tal manera que pugui fer les seves gestions tributries en tota la xarxa territorial que
els ens signants tenen. Tot aix sota els principis d'eficincia, eficcia i economia que es pretn en la signatura.

"#$ &')
en tot all que fa referncia a la xarxa d'assistncia als contribuents catalans amb l'efectiva
implantaci de la finestreta nica.
De fet, l'efectiu desplegament del que es coneix com a finestreta nica, ja sigui en la seva
dimensi presencial a les oficines dels diferents organismes que s'integrin al Consorci, ja
sigui en la seva dimensi virtual, utilitzant una plataforma informtica comuna, no noms
facilitar la relaci amb els contribuents catalans i simplificar les seves gestions, sin que a
ms a ms, permetr fer palesa l'existncia d'una organitzaci tributria de matriu catalana
preparada per assumir la gesti d'un sistema tributari complex i, d'aquesta manera,
evidenciar la determinaci del Govern de la Generalitat de Catalunya a construir
l'Administraci tributria de l'Estat propi.
En un primer moment, tamb es podria encarregar a les diputacions, de manera transitria i
mitjanant un conveni amb la Generalitat, la recaptaci executiva dels tributs d'aquesta
darrera (ara en mans de l'AEAT), utilitzant de forma integrada els sistemes informtics
existents.
2.2. La creaci de la resta d'organismes de
l'estructura institucional
Malgrat que no es tracti d'organismes indispensables per a gestionar el sistema tributari, la
primera etapa del procs de construcci de l'Administraci tributria de l'Estat propi es pot
aprofitar per preparar l'estructura institucional que hem desenvolupat a la primera part i
constituir el Consell Fiscal de Catalunya, la Junta de Tributs de Catalunya i l'nstitut
d'Estudis Tributaris de Catalunya.
D'aquesta manera, a mesura que s'avanci en el desplegament de la futura Agncia
Tributria de Catalunya, s'estar en disposici d'oferir un model de relaci amb els
contribuents catalans que s'ajusti al que hem presentat al Captol segon i, a ms a ms, el
conjunt de la societat catalana podr participar, des de l'inici, en la definici de les
caracterstiques principals dels organismes que gestionaran el sistema tributari catal.
D'altra banda, i d'acord amb el que hem vist a la primera part, una de les peces de
l'estructura institucional que caldria tenir a punt per a assumir la gesti de la totalitat dels

"#$ &'*
impostos que paguen els contribuents catalans seria el Banc Central de Catalunya, doncs es
tracta de la entitat pblica de crdit que permetria centralitzar la tresoreria tributria i, per
tant, facilitar la continutat en el flux financer entre el sector pblic i el sector privat.
Per aix, sens perjudici d'all que es pugui analitzar en futurs informes, caldria iniciar els
preparatius que permetin impulsar la creaci d'una entitat de crdit de carcter pblic que
pugui assumir la condici d'autoritat del sistema financer de Catalunya i centralitzar els
ingressos pblics procedents de l'aplicaci del sistema tributari catal.
2.3. La preparaci del sistema tributari catal
Un altre aspecte en el que es pot avanar molt s en la preparaci del contingut de les
primeres lleis que el Parlament de Catalunya haur d'aprovar en el moment en que
s'aconsegueixi la sobirania fiscal.
Partint del sistema de fonts del Dret vigent, i sense aprofundir en totes i cadascuna de les
diferents lleis i disposicions de rang inferior que integren un sistema tributari, podem
identificar dos nivells de regulaci en els que pensem que caldria planificar la futura acci
legislativa en matria tributria.
A nivell intern, s important disposar d'una proposta de l'estructura fiscal que s'haur
d'aplicar a Catalunya a fi d'obtenir els recursos econmics necessaris per finanar el sistema
institucional i l'Estat del benestar. Al mateix temps, tamb conv definir quins seran els
principis bsics de les relacions entre l'Administraci tributria i els contribuents catalans.
D'altra banda, ats que la fiscalitat s un fenomen que es projecta ms enll del territori
d'aplicaci de la norma, es recomanable preparar la relaci de Tractats i Convenis
internacionals amb clusules tributries als que Catalunya haur d'adherir-se (o negociar) en
el moment en que esdevingui una jurisdicci fiscal diferenciada de l'espanyola.
a) La preparaci de l'estructura fiscal
Partint de la consolidaci a Catalunya de l'estructura fiscal desenvolupada per l'Estat
espanyol en els darrers trenta anys, seria convenient elaborar una proposta de reforma fiscal
que tingui en compte les especificitats del model social i econmic de Catalunya.

"#$ &'+
s a dir, mentre no s'obtinguin les competncies legislatives necessries per a aprovar les
lleis que han de regular els impostos propis de Catalunya, es pot avanar molt en el disseny
de quina ha de ser la combinaci d'impostos que millor s'adapti a les capacitats contributives
dels conjunt de contribuents de Catalunya.
Per aix, en aquesta fase del procs podria ser convenient crear una comissi d'experts que
estudin la combinaci d'impostos i taxes que millor s'ajusta a les caracterstiques del teixit
econmic i social de Catalunya, a fi de disposar d'una referncia clara en el moment de crear
el sistema tributari catal.
b) La preparaci de la normativa d'aplicaci dels tributs
Juntament amb la definici de l'estructura fiscal, el sistema tributari de Catalunya necessita
disposar d'un marc legislatiu on es regulin les relacions entre els contribuents i
l'Administraci tributria, i es defineixin els procediments administratius d'aplicaci dels
tributs.
A la tradici jurdica de l'Estat espanyol aquesta funci correspon principalment a la Ley
General Tributaria
97
i als diferents reglaments que regulen els procediments administratius
de gesti, liquidaci, comprovaci, inspecci
98
, recaptaci
99
, sancionador
100
i revisor
101
;
complementada per les disposicions del Cdigo Penal en matria de delictes contra la
Hisenda Pblica
102
, i a la Ley de Represin del Contrabando, respecte els delictes
relacionats amb el trfic internacional de mercaderies
103
.
Aquesta estructura normativa, si b resulta perfectament adaptable al futur sistema tributari
catal, hauria d'incorporar els plantejaments del nou model de gesti tributria que es vol

97
Llei 58/2003, de 17 de desembre.
98
RD 1065/2007, de 27 de juliol.
99
RD 939/2005, de 29 de juliol.
100
RD 2063/2004, de 15 d'octubre.
101
RD 520/2005, de 13 de maig.
102
Article 305 de la Llei orgnica 10/1995, de 23 de novembre, modificat per la Llei orgnica 5/2010, de 22 de
gener, i per la Llei orgnica 7/2012, de 27 de desembre.
103
Llei orgnica 12/1995, de 12 de desembre, modificada per la Llei orgnica 6/2010, de 22 de gener.

"#$ &',
oferir al conjunt dels contribuents catalans per diferenciar-lo del model que practica l'Estat
espanyol per mitj de l'AEAT.
Per aix, i per les mateixes raons exposades al tractar de l'estructura fiscal, en aquests
moments de trnsit, en el que la Generalitat no disposa de poder legislatiu propi en matria
tributria, caldria presentar a la societat catalana el comproms del Govern de la Generalitat
de Catalunya en el disseny d'un nou marc de relacions entre els contribuents i
l'Administraci tributria que superi i millori el rgim jurdic que avui els imposa l'Estat
espanyol.
Aleshores, a fi de disposar de les bases de l'ordenament jurdic tributari el ms aviat
possible, pensem que es podrien iniciar els treballs de redacci de la futura Llei General
Tributria de Catalunya, de l'Estatut del Contribuent catal, i tamb de tipificaci de les
infraccions i les sancions (econmiques o penals) a imposar a aquells que deliberadament
eludeixin la seva responsabilitat com a contribuents. D'aquesta manera la societat catalana
podr percebre, no noms la determinaci poltica d'avanar en la construcci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi, sin tamb quins seran els seus drets i deures com
a contribuents de Catalunya.
c) La preparaci dels acords internacionals
Per completar la nostra aproximaci a l'estructura jurdica de l'Administraci tributria de
Catalunya, s imprescindible la referncia a la normativa tributria d'origen internacional.
Per la seva condici de membre de la Uni Europea, l'Estat espanyol ha assumit el contingut
tributari dels diferents Tractats constitutius, aix com tota la normativa de desenvolupament
(Reglaments i Directives) dictada per les institucions comunitries. D'altra banda, a fi de
facilitar el flux internacional de bns i serveis, l'Estat espanyol tamb ha signat una gran
quantitat de convenis bilaterals o multilaterals per evitar la doble imposici internacional, i
tamb en matria d'assistncia mtua i d'intercanvi d'informaci
104
.
Tot aquest desplegament d'acords de Dret nternacional Pblic s indispensable per a

104
Particularment importants en aquest aspecte sn els anomenats acords FATCA (Foreing Account Tax
Compliance Act) que consisteixen en acords bilaterals promoguts pels Estats Units a fi d'obtenir de les entitats
financeres informaci de manera automtica referent a dades de contribuents dels Estats signataris. Fins ara, si
han adherit pasos com Regne Unit, Alemanya, tlia, Frana i tamb l'Estat espanyol.

"#$ &'-
organitzar l'activitat econmica de les empreses catalanes a l'exterior i, per tant, cal que la
Generalitat de Catalunya aprofiti la primera fase del procs per elaborar una relaci de
Tractats i Convenis als que haur d'adherir-se (o negociar) a fi de normalitzar les relacions
fiscals amb la resta de pasos del nostre entorn. D'aquesta manera, en el moment en qu
disposi de sobirania fiscal, l'Administraci tributria Catalunya es podr incorporar
immediatament a la xarxa mundial d'Administracions fiscals.
De totes maneres, la realitzaci d'aquesta tasca, tal com veurem en els informes que
dedicarem a les relacions amb la Uni Europea i amb la comunitat internacional, en bona
mesura, dependr de si es reconeix a Catalunya un status proper al d'Estat successor de
l'Estat espanyol predecessor i, molt especialment, del procs d'integraci a la UE.
2.4. La definici del model de gesti tributria
En la lnia dels aspectes funcionals de la futura Agncia Tributria de Catalunya
desenvolupats a la primera part de l'informe, seria convenient que en aquesta primera fase
del procs es defins el model de gesti tributria que s'aplicar a Catalunya en el moment
en que la Generalitat esdevingui l'autoritat fiscal.
Les referncies internacionals sn prou abundants per a proposar un model de relaci entre
l'Administraci tributria i els contribuents, alternatiu al que avui aplica l'AEAT. A la primera
part hem pogut constatar que hi ha un marge de millora molt important en termes d'eficincia
en la recaptaci, de manera que, si s'aconsegueix incrementar el percentatge de compliment
voluntari, es simplificar moltssim la tasca de l'Agncia tributria de Catalunya.
Per aix, cal confiar en el conjunt dels contribuents catalans doncs, com veurem a
continuaci, el resultat final del procs de construcci de la Hisenda Prpia en bona mesura
dependr del comproms de les persones i les empreses que viuen i treballen a Catalunya.



"#$ &'.
3. Mesures per donar servei als contribuents
catalans que volen complir les seves
obligacions tributries amb l'Estat espanyol
per mitj de l'Agncia Tributria de Catalunya
Per concloure aquest captol cal analitzar les estratgies que podria adoptar el Govern de la
Generalitat davant el desig expressat i en alguns casos ja materialitzat- per molts ciutadans
i ciutadanes de Catalunya (i moltes Corporacions Locals) de fer efectiu el compliment de les
seves obligacions tributries amb l'Estat espanyol per mitj de l'Agncia Tributria de
Catalunya.
Davant d'aquest fenomen, sembla clar d'entrada que la Generalitat hauria de prestar el
servei de gesti que li demana una part de la ciutadania i de les entitats pbliques i privades
de Catalunya, facilitant-los-hi la possibilitat de decidir lliurement davant de quina
Administraci prefereixen fer els trmits per a la liquidaci i pagament dels impostos de
titularitat estatal.
Naturalment, aquest servei pblic s'ha de prestar respectant escrupolosament la normativa
tributria vigent a l'Estat espanyol a fi i efecte que quedi plenament garantit que
l'Administraci tributria titular de l'impost (particularment l'AEAT) veur acomplertes en
temps i forma les obligacions tributries dels contribuents catalans, sense que aix comporti
cap mena d'infracci o retard en el pagament i, al mateix temps, garantint als contribuents
que hagin escollit aquesta via que la seva opci no tindr conseqncies adverses de tipus
sancionador per part de l'Estat espanyol.
Si els ingressos a l'Administraci tributria estatal es produeixen dins del termini
normativament establert no s'hauria de produir cap conseqncia patrimonial negativa pel
contribuent que actua per mitj de l'ATC, doncs, d'acord amb el que disposa l'article 191.1
de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributria (LGT), no sembla que en aquests
casos existeixi un base legal slida per obrir un expedient sancionador per infracci tributria
o per delicte fiscal malgrat que en un escenari d'hostilitats obertes amb l'Estat espanyol no
es pugui descartar un intent d'emprar aquestes vies.
No obstant aix, si l'ingrs d'un impost estatal per mitj de l'ATC es produs fora de termini, i

"#$ &'%
sempre que el contribuent hagi presentat la corresponent autoliquidaci en temps i forma,
d'acord amb el que disposa l'article 161.1 LGT, l'AEAT podria exigir el pagament del recrrec
de constrenyiment establert a l'article 28 LGT. Per tant, abans d'oferir aquest servei als
contribuents catalans, l'ATC hauria de disposar de l'aparell logstic que garanteixi que podr
gestionar amb celeritat un important volum de pagaments amb destinaci a l'AEAT.
Si es volgus formalitzar un acord entre l'Estat espanyol i la Generalitat de Catalunya, el
marc legal vigent ofereix diferents vies per a donar soluci al problema que planteja la
recepci en els comptes de la Generalitat de Catalunya dels ingressos corresponents als
impostos de titularitat estatal i, eventualment, la possible presentaci en les oficines de l'ATC
de les declaracions tributries de les que deriven els esmentats ingressos sense que aix
suposi cap incompliment de les normes fiscals espanyoles.
La prestaci d'aquest servei es podria formalitzar a travs de diversos instruments. Per
exemple, del previst a l'article 204.2 de l'Estatut d'Autonomia de Catalunya de 2006, segons
el qual la gesti, la recaptaci, la liquidaci i la inspecci dels impostos de titularitat estatal
es poden delegar a la Generalitat i que, entre l'Agncia tributria de Catalunya i l'AEAT, es
pot establir un marc de collaboraci "especialment quan ho exigeixi la naturalesa del tribut.
El mateix article, en el seu apartat 2, estableix que les dues Administracions tributries "han
d'establir els mecanismes necessaris per a permetre la presentaci i la recepci a les
oficines respectives de les declaracions i la resta de documentaci amb transcendncia
tributria que hagin de produir efectes davant l'altra administraci, amb vista a facilitar el
compliment de les obligacions tributries dels contribuents.
La previsi de l'article 204.2 de l'Estatut d'Autonomia ha estat objecte de desenvolupament
per mitj del Conveni de collaboraci subscrit entre l'AEAT i l'ATC per a la implantaci de la
finestreta nica tributria i la realitzaci de determinats trmits en matria tributria, de 17 de
desembre de 2009.
Si b s cert que aquest Conveni no contempla especficament el supsit que ens ocupa, s
que resulta significatiu el que disposa el punt 1.4, segons el qual el seu mbit objectiu es
podr anar ampliant a altres impostos del sistema fiscal a banda de l'RPF i de l'mpost de
Patrimoni. Per tant, es podria instar a l'AEAT a fer una interpretaci del text del Conveni en
el sentit d'admetre la presentaci de qualsevol altra declaraci tributria i, particularment, les

"#$ &&'
corresponents a la gesti del l'VA i les retencions a compte de l'RPF
105
.
D'altra banda, segons el que disposa el punt 1.7 del Conveni: "En la mesura que sigui
possible, i en aplicaci del que disposen la Llei 11/2007, de 22 de juny, d'accs electrnic
dels ciutadans als serveis pblics, i el seu desplegament reglamentari, els trmits i
procediments contemplats en el conveni "s'efectuaran per mitjans electrnics.
En aquesta previsi normativa pensem que hi tindria cabuda qualsevol forma de presentaci
de les declaracions tributries i, per tant, tamb la telemtica. Cal tenir en compte que la
declaraci de retencions i ingressos a compte (model 111), i tamb les autoliquidacions
d'VA (model 303) i les declaracions resum anual (models 390 i 190) en determinats cassos
han de presentar-se obligatriament per Internet
106
.
En qualsevol cas, per poder gestionar la recepci per l'ATC dels ingressos i dels pagaments
destinats a l'AEAT, caldr preveure i facilitar als ciutadans i entitats pbliques i privades de
Catalunya la informaci necessria que permeti automatitzar el procediment de recaptaci
de manera que es redueixi al mnim possible els temps de transferncia de les dades entre
ambdues Administracions. De la mateixa manera, respecte el flux de tresoreria, seria
aconsellable separar els pagaments que es reben amb destinaci al Tesoro Pblico de la
resta de pagaments que, per diversos conceptes, pugui rebre la Generalitat de Catalunya, a
fi de poder determinar quin s el cabal d'ingressos que els contribuents catalans dirigeixen a
l'AEAT per mitja dels serveis de l'ATC.
Finalment, ats el volum de treball administratiu que podria representar assumir la condici
d'intermediari en el pagament dels tributs de titularitat estatal, i a fi d'evitar el collapse en
cas es produeixi un augment significatiu en el nombre de ciutadans i entitats que volen
realitzar el pagament a travs de l'ATC, s absolutament indispensable que es disposi dels
mitjans personals, materials i, sobretot, tecnolgics necessaris per a gestionar amb diligncia
el servei que ofereix als contribuents catalans, doncs cal garantir que els ingressos que es
rebin es podran transferir a l'AEAT en temps i forma.

105
Aquesta revisi hauria de ser acordada per les parts signants abans de l'1 de febrer de 2014, segons el que
disposa el punt vuit del Conveni.
106
Tamb han de presentar-se obligatriament per nternet les autoliquidacions en que s'opta per realitzar
l'ingrs via domiciliaci bancria.

"#$ &&&
Captol V: Segona etapa: Estrtegies i
mesures adreades a la implementaci
de l'Administraci tributria en el context
de sobirania fiscal
La darrera fase del procs de construcci de l'Administraci tributria de l'Estat propi s la
que es desenvolupa en un context de sobirania fiscal. Per aix, en aquest captol, primer
tractarem de les mesures que pensem que caldria adoptar a fi de crear l'estructura jurdica
del sistema tributari catal. Seguidament ens ocuparem de les estratgies per a posar en
funcionament l'Administraci tributria de Catalunya segons els criteris i principis que hem
desenvolupat a la primera part; i conclourem el captol i, amb ell, l'informe, analitzant algunes
de les mesures normatives que s'haurien d'adoptar per facilitar la transici entre la legalitat
espanyola i la catalana.
1. La creaci del sistema tributari de
Catalunya
Des del moment en que Catalunya disposi d'un Estat propi, el Parlament catal haur
d'aprovar les normes tributries, tant substantives com processals, que proporcionin la
corresponent empara legal per exigir el pagament dels impostos als contribuents catalans.
Per aix, d'acord amb el que hem indicat al captol anterior, resultar fonamental disposar
dels textos legals que s'hauran de presentar a la deliberaci i votaci dels diputats i
diputades que representin el poble de Catalunya a fi de crear l'estructura jurdica del sistema
tributari catal.

"#$ &&(
1.1. La definici de l'estructura fiscal de Catalunya.
Possible aplicaci transitria de la normativa
espanyola
La definici de l'estructura fiscal del sistema tributari catal requerir disposar dels estudis
necessaris que determinin quina s la pressi fiscal ajustada a les caracterstiques del
sistema econmic catal i a les necessitats financeres del nou Estat, i tamb quin ha de ser
el pes relatiu de cada figura impositiva en el conjunt de la recaptaci tributria.
Per tant, si a la primera fase s'ha fet la tasca preparatria que hem proposat al captol
anterior, a partir del moment en que la Generalitat de Catalunya disposi de potestat
legislativa prpia, noms caldr anar aprovant cadascuna de les lleis reguladores dels
impostos exigibles al territori catal.
No obstant, ats que, com hem dit, el flux financer no es pot aturar, en els primers moments
de funcionament del sistema tributari catal, caldr garantir el manteniment de les prctiques
tributaries consolidades abans d'assolir la sobirania fiscal i assegurar que la substituci de
l'autoritat fiscal espanyola per l'autoritat catalana es produir sense soluci de continutat.
Per aix, amb carcter provisional i transitori, seria recomanable que el Parlament de
Catalunya declars aplicables al territori catal la majoria de normes que configuren
l'ordenament jurdic tributari actualment vigent.
1.2. La regulaci dels procediments d'aplicaci
dels tributs
Per poder aplicar els impostos i taxes que configuren l'estructura fiscal del sistema tributari
catal, ser necessari que el Parlament de Catalunya aprovi una Llei General Tributria, i
que el Govern de la Generalitat aprovi els reglaments executius que regulin els procediments
administratius de liquidaci, recaptaci, comprovaci i inspecci, aix com tamb el rgim
sancionador tributari i el procediment de revisi dels actes administratius dictats per
l'Administraci tributria.
D'altra banda, tamb caldr que una llei catalana reguli el rgim jurdic dels delictes contra la

"#$ &&)
Hisenda Pblica, i les caracterstiques, naturalesa i procediment d'actuaci de la jurisdicci a
qui s'encomanar tant el control dels actes de l'Administraci tributria, com el coneixement
de les conseqncies penals de l'incompliment de les obligacions tributries.
Si a la primera fase del procs s'ha avanat en l'estudi i definici de l'ordenament jurdic de
l'Estat propi, sobretot pel que fa a la legalitat tributria, el sistema tributari catal podr entrar
en funcionament des del primer moment, sense perjudici del perode transitori i del rgim
que es pugui aprovar per facilitar la transici entre jurisdiccions fiscals del que parlarem ms
endavant.
De totes maneres, per les mateixes raons exposades a l'apartat anterior, si la legislaci
processal aplicable per organitzar l'aplicaci del sistema tributari catal no est llesta en el
moment de la constituci del nou Estat, caldr fixar el contingut de la legislaci catalana
mitjanant una remissi general i provisional a la normativa espanyola vigent en aquest
moment.
1.3. L'aplicaci dels Tractats i Convenis
internacionals amb contingut tributari
Finalment, entre les mesures que s'hauran d'adoptar en els primers moments de sobirania
fiscal hi figuren totes aquelles que han de permetre integrar el sistema tributari catal en el
context internacional, facilitant la participaci de l'Agncia Tributria de Catalunya a la xarxa
d'Administracions fiscals dels pasos del nostre entorn.
Per aconseguir aquest objectiu, el Parlament de Catalunya haur d'aprovar els Tractats
internacionals de contingut tributari, i el Govern de la Generalitat signar (o negociar) els
Convenis de doble imposici i assistncia mtua que a la primera fase s'hauran identificat.
L'envergadura d'aquesta tasca no s gens menyspreable i, a ms, presenta una restricci
temporal molt significativa, doncs conv que el sistema tributari catal no quedi allat de la
resta de sistemes tributaris. Per aix, l'eficcia amb la que s'aconsegueixi l'accs al circuit
internacional en bona mesura dependr de la feina feta a la primera fase.
Com s'ha dit abans, la magnitud i rapidesa d'aquesta tasca dependr en gran mesura del
procs d'integraci del nou Estat a la UE i del tipus d'estatus que la comunitat internacional i

"#$ &&*
la prpia UE reconeguin a Catalunya com Estat successor o no de l'Estat espanyol
precedent.
2. Estratgies per posar en funcionament
l'Administraci tributria de Catalunya
Des de la perspectiva de l'exercici del Poder executiu, a partir del moment en que Catalunya
disposi d'Estat propi, caldr posar definitivament en funcionament l'Administraci tributria
que, a grans trets, hem dissenyat a la primera part de l'informe. No obstant, cal preveure
que, en els primers moments d'exercici de la sobirania fiscal, la Generalitat de Catalunya
encara no hagi pogut completar el desenvolupament de l'estructura institucional que
necessita, ni probablement disposi de tots els recursos humans, materials i tecnolgics que
faran falta per assumir la totalitat de les funcions d'aplicaci del sistema tributari.
Per aix, a continuaci passem a exposar quins sn, al nostre parer, els aspectes principals
en els que caldr prioritzar l'actuaci del Govern de la Generalitat a fi de superar les
dificultats d'aquests primers moments i consolidar l'Administraci tributria de Catalunya.
2.1. La conscincia fiscal dels contribuents
catalans
Com deia un eslgan publicitari dels anys vuitanta: "Hisenda som tots.
Si llegim aquest missatge en clau catalana, ens podrem preguntar (i de fet sn molts els que
avui es fan aquesta pregunta) qu passaria si, desprs de tres-cents anys de submissi
fiscal a l'Estat espanyol, els catalans pagussim els nostres impostos a l'Administraci
tributria de Catalunya i constatssim que els recursos fiscals que genera el nostre sistema
econmic repercuteixen directament en una millora de les condicions de vida dels ciutadans
i ciutadanes que vivim a Catalunya.
Davant d'aquest fet totalment inslit en la nostra histria recent, s raonable pensar que, si
el Govern de la Generalitat compta amb la collaboraci de la societat catalana, t
l'oportunitat de millorar els resultats de la gesti fiscal que fins ara ha fet l'Estat espanyol a

"#$ &&+
Catalunya, sempre que sigui capa de guanyar-se la confiana dels contribuents i de
cooperar amb els professionals de l'assessorament tributari.
Dit d'una altra manera, si augmenta la conscincia fiscal del contribuents catalans i es
tradueix en una millora en el percentatge de compliment voluntari de les seves obligacions
tributries, a banda de veure significativament millorada la tresoreria de la Generalitat de
Catalunya, se simplificar moltssim la construcci de l'estructura administrativa responsable
de l'aplicaci del sistema tributari, doncs no s el mateix organitzar la gesti des d'una
perspectiva de control i de desconfiana generalitzada, que fer-ho en un entorn de confiana
i cooperaci amb la societat civil.
D'altra banda, a partir del moment en qu el Parlament de Catalunya aprovi les normes
jurdiques que conformen el sistema tributari catal, l'aplicaci efectiva d'aquests sistema
dependr de la voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya d'acatar i complir la
normativa catalana. Per aix, la posici que adoptin els empresaris catalans ser la que, en
el primer moment, determinar la viabilitat del procs de construcci unilateral de
l'Administraci tributria de l'Estat propi doncs, com ja hem vist a la primera part, les
empreses sn els autntics recaptadors dels impostos que paguen els contribuents catalans
i, per tant, qui de deb pot decidir el dest del flux financer (la tresoreria) que permeti
mantenir en funcionament l'aparell institucional de la Generalitat de Catalunya.
Dit d'una altra manera, la conscincia fiscal dels catalans constitueix l'actiu principal per l'xit
d'una hipottica ruptura amb la legalitat fiscal espanyola, ats que, en els primers moments
d'entrada en vigor de la legislaci tributria catalana, la Generalitat de Catalunya difcilment
disposar de tots els recursos humans, materials, jurdics i tecnolgics necessaris per a
exercir una fora institucional suficient per fer front a l'incompliment de les obligacions
tributries que les lleis del Parlament de Catalunya puguin establir.
2.2. El desplegament de l'Agncia Tributria de
Catalunya
Plantejat l'escenari dels primers moments de funcionament de l'Administraci tributria de
l'Estat propi, des de la perspectiva organitzativa, s previsible que no es puguin complir totes
i cadascuna de les mesures desenvolupades a la primera part de l'informe, sin que caldr

"#$ &&,
de prioritzar quines sn les funcions a les que s'haur de destinar el gruix dels recursos
humans, materials i tecnolgics dels quals disposi la Generalitat de Catalunya.
En aquest sentit, l'envergadura de les accions a emprendre pel Govern de la Generalitat en
bona mesura dependran de la feina feta a la primera fase del procs i, particularment, del
grau d'evoluci orgnica i funcional que s'hagi aconseguit per part de l'Agncia Tributria de
Catalunya.
D'altra banda, si en el moment d'assolir la sobirania fiscal el Consorci amb les Diputacions
provincials s una realitat, l'ATC podr utilitzar una xarxa d'oficines desplegada per tot el
territori catal per prestar els serveis d'assistncia i atenci presencial als contribuents i
tamb per exercir la funci de recaptaci, tant respecte dels deutes en perode voluntari com
dels deutes en perode executiu. Naturalment, de manera progressiva i sostinguda, caldr
anar millorant el desplegament territorial i els serveis d'atenci per via telemtica per, si
ms no, en un primer moment, es podr donar resposta a la voluntat de tots aquells
ciutadans de desitgin complir amb la legalitat fiscal catalana.
Per tant, si s'ha fet b la feina de preparaci de l'Administraci tributria de l'Estat propi, en
el moment en que la Generalitat esdevingui l'autoritat fiscal de Catalunya noms mancar
organitzar les funcions de control tributari a posteriori (comprovaci i inspecci), respecte de
les quals el factor temporal ja no exigeix la immediatesa prpia de la gesti ordinria, ats
que, en un model de gesti fonamentat en l'autoliquidaci, la fiscalitzaci administrativa de
l'actuaci del contribuent es produeix molt de temps desprs (actualment el lmit s de
quatre anys) de la presentaci (o no) de la corresponent declaraci.
Aix vol dir que, a la segona fase, hi haur temps suficient per acabar d'incorporar i formar el
personal necessari (inspectors i tcnics) a qui s'encomanar revisar la legalitat de les
autoliquidacions presentades pels contribuents catalans i, sobretot, per localitzar, descobrir i,
si escau, sancionar a tots aquells altres contribuents que han intentat eludir el seu deure de
contribuir.
2.2.1. La incorporaci dels recursos humans
En aquesta segona etapa, sobretot si a la primera fase del procs l'Estat espanyol no ha
collaborat amb la Generalitat de Catalunya, l'Agncia Tributria catalana haur d'accelerar

"#$ &&-
el seu desplegament tant funcional com territorial i, per aix, resulta indispensable disposar
d'efectius suficients per cobrir les diferents necessitats de l'estructura institucional que hem
descrit a la primera part de l'informe.
La font principal de recursos humans sn les Administracions tributries que actuen al
territori catal, i molt especialment l'AEAT. Per tant, caldr oferir als empleats pblics de
l'Estat espanyol la possibilitat d'incorporar-se a l'Administraci tributria de Catalunya
prcticament sense soluci de continutat.
No obstant, i atesa l'actual precarietat de recursos humans especialitzats en les tasques
d'aplicaci dels tributs, per completar la plantilla de l'Agncia Tributria i dels altres
organismes de l'Administraci tributria de Catalunya, caldria continuar contemplant la
possibilitat d'incorporar professionals del sector privat que ja disposin dels coneixements i de
l'experincia necessria per a exercir les funcions de gesti, liquidaci, comprovaci,
inspecci i recaptaci dels impostos que integrin el sistema tributari de Catalunya.
Aquesta possibilitat resulta particularment oportuna pel que fa a la gesti de les duanes,
doncs es tracta d'un dels punts ms crtics en el desplegament de l'Administraci tributria
de Catalunya, ja que, a hores d'ara, la Generalitat no disposa de personal especialitzat en
els protocols de control duaner, ni del sistema informtic indispensable per a la gesti del
flux internacional de mercaderies. Per tant, en el pitjor dels escenaris possibles, cal estar
preparats per fer front a un eventual bloqueig per part de les autoritats espanyoles en els
primers moments del desplegament de l'Administraci tributria de Catalunya.
Per aix, en cas que no es puguin incorporar massivament els empleats pblics que presten
els seus serveis a l'AEAT, caldr oferir unes bones condicions d'accs a duana catalana a
tots aquells professionals que actualment es dediquen a la intermediaci duanera. s a dir,
l'especificitat del trfic internacional de mercaderies requereix disposar de personal
familiaritzat amb la normativa i amb les prctiques administratives caracterstiques de les
duanes europees. Per tant, a banda que amb el temps l'Agncia Tributria de Catalunya
pugui arribar a formar un cos d'empleats pblics responsables de dirigir l'organitzaci
duanera, en els primers moments, el gruix dels recursos humans disponibles probablement
els trobi al sector privat.
Pel que fa al sistema informtic, s prioritari desenvolupar el programari necessari per

"#$ &&.
atendre les obligacions de gesti econmica, i d'estadstica d'operacions que imposa la Uni
Europea. En aquest cas, resulta realment complex dissenyar un sistema de tractament de la
informaci sense disposar del flux de dades que constantment arriben a les duanes de
Catalunya sota control de l'AEAT. Per aix, en previsi que no s'obtingui la collaboraci de
l'Estat espanyol, la Generalitat hauria d'adrear-se a d'altres Estats membres de la Uni
Europea per que li facilitin els tcnics que, en cas de necessitat, podrien posar en
funcionament el dispositiu informtic i formar al personal procedent del sector privat.
D'altra banda, com ja hem comentat al captol anterior, tamb seria convenient disposar
d'efectius del cos de Mossos d'Esquadra que, arribat el moment, estiguin en condicions
d'assumir la seguretat dels recintes duaners i de perseguir el contraban de mercaderies. De
la mateixa manera, ats que els productes procedents dels mercats exteriors han de ser
sotmesos a controls tcnics de qualitat, sanitat i seguretat, caldr disposar d'una xarxa de
laboratoris d'anlisi que, a manca de personal funcionari experimentat en aquesta mena de
tasques, puguin donar una resposta rpida i eficient a les necessitats del despatx duaner.
2.2.2. La gesti de la informaci dels contribuents
catalans
El procs de reclutament massiu dels efectius personals que l'Agncia Tributria de
Catalunya necessitar per assumir la gesti del tots els impostos del sistema tributari, haur
d'anar acompanyat d'una inversi econmica important per disposar, el ms aviat possible,
de les infraestructures de tractament de la informaci i, sobretot, d'un cens de contribuents
que permeti organitzar un sistema de gesti tributria modern, eficient, efica i transparent.
En aquest sentit, i d'acord amb el que hem dit al captol anterior, la capacitat de resposta de
l'Administraci tributria de Catalunya en bona mesura dependr de la feina de preparaci
feta a la primera fase del procs, doncs l'envergadura del sistema informtic que es
necessita per a gestionar un sistema tributari com el que s'haur d'implantar a Catalunya,
requereix una planificaci molt acurada que no es podr fer de manera improvisada a partir
del moment en qu s'assoleixi la sobirania fiscal. Probablement aquesta sigui la principal
prioritat que s'hauria de marcar el Govern de la Generalitat.

"#$ &&%
2.2.3. La collaboraci amb els intermediaris fiscals
Per concloure la nostra anlisi sobre el desplegament de l'Administraci catalana en els
primers moments de sobirania fiscal, considerem particularment oportuna la referncia al
paper que poden jugar els intermediaris fiscals.
Com ja hem explicat a la primera part, la gesti d'un sistema tributari fonamentat en
l'autoliquidaci no seria possible sense la intervenci dels professionals que ajuden als
contribuents a complir amb les seves obligacions tributries. Doncs b, si aix s aix en un
sistema tributari com l'espanyol en funcionament des de fa ms de trenta anys, encara
resultar ms determinant per la posada en marxa d'un sistema tributari de nova planta com
a resultat del procs de construcci de la Hisenda prpia de Catalunya i de la
implementaci, presumiblement unilateral, de l'estructura institucional que l'ha de gestionar.
Aleshores, la Generalitat de Catalunya faria b en tenir preparats els instruments de
cooperaci amb la xarxa d'intermediaris fiscals que operen a Catalunya a fi que, arribat el
moment, puguin assumir moltes de les tasques de control dels contribuents censats que avui
dia desenvolupa l'Administraci tributria de l'Estat espanyol. D'aquesta manera, a la xarxa
d'oficines pbliques s'hi podr afegir l'extens desplegament d'oficines privades, i els efectius
de l'ATC es podran destinar a les tasques de lluita contra el frau fiscal.
3. El control de la tresoreria tributria
El Banc Central de Catalunya esdev des de la perspectiva financera una pea clau en el
desplegament institucional de l'Estat propi ja que, a banda de centralitzar el flux de la
tresoreria tributria en collaboraci amb les entitats de crdit que operin a Catalunya, podria
emetre deute pblic destinat a cobrir temporalment el diferencial de recaptaci que
s'obtindria en condicions normals.
En aquest sentit, i a banda de la possible emissi d'emprstits (bons) destinats als mercats
exteriors de capital, s'hauria d'explorar la viabilitat d'una emissi de bons bescanviables per
impostos pendents de meritar destinada al mercat catal, amb l'objectiu d'anticipar els
recursos fiscals dels ciutadans compromesos amb l'Estat propi i, d'aquesta manera, donar
temps al Govern de la Generalitat per organitzar l'estructura administrativa necessria per a

"#$ &('
fer complir les lleis catalanes al conjunt de contribuents residents a Catalunya.
4. La transici entre sistemes tributaris
Continuant amb l'anlisi dels diferents escenaris que previsiblement es produiran a partir del
moment en que Catalunya assoleixi la sobirania fiscal, cal fer una referncia a la situaci que
es donar respecte les relacions que s'hagin establert entre l'Administraci tributria
espanyola i els contribuents catalans en els perodes impositius immediatament anteriors al
naixement de la jurisdicci fiscal catalana.
En aquest sentit, i a banda de les mesures prpies de la gesti de cadascun dels impostos
que seran d'aplicaci com a conseqncia de les lleis tributries que aprovi el Parlament de
Catalunya, en les primers moments de funcionament de l'Administraci tributria de
Catalunya, caldr preveure alguns dels aspectes que permetin garantir la continutat entre
els sistemes tributaris espanyol i catal. Concretament, s'hauria d'estudiar la convenincia
d'adoptar alguna o algunes de les segents mesures:
a) Declarar l'aplicaci transitria de la normativa fiscal espanyola vigent.
b) Assumir la gesti de les obligacions tributries pendents.
c) Establir transitriament un perode de prescripci ms llarg.
d) I, finalment, regular la concurrncia de jurisdiccions fiscals.
4.1. La gesti de les obligacions tributries
pendents
En el moment en que la Generalitat de Catalunya accedeixi a la sobirania fiscal, l'Estat
espanyol perdr la potestat d'exigir als ciutadans de Catalunya el compliment de les
obligacions tributries meritades en els perodes impositius anteriors al naixement de la
jurisdicci fiscal catalana.
En aquest cas, si la sobirania fiscal fos el resultat d'una negociaci amb l'Estat espanyol,
l'ATC quedaria subrogada en la posici jurdica de l'AEAT i, per tant, estaria en disposici

"#$ &(&
d'assumir el control i l'eventual regularitzaci dels incompliments tributaris produts abans
d'esdevenir l'autoritat fiscal. Naturalment, la valoraci econmica d'aquesta novaci
subjectiva en la condici de creditor tributari es faria en el context de la negociaci de la
transferncia d'actius i passius de la que tractarem en un informe especfic.
Si l'accs a la sobirania fiscal no s el resultat d'un acord amb l'Estat espanyol sin la
conseqncia d'una actuaci unilateral de la Generalitat de Catalunya, es podria produir una
extinci sobrevinguda de les obligacions tributries pendents de pagament respecte les
quals la Generalitat no en tenia la condici de titular (subjecte actiu) en el moment del seu
naixement, ni l'Estat espanyol la condici d'autoritat fiscal un cop perduda la seva jurisdicci
sobre els contribuents catalans.
No obstant aix, considerant que en el marc jurdic de la Uni Europea es preveu
l'assistncia mtua en la recaptaci dels deutes tributaris
107
, l'Agncia Tributria de
Catalunya podria encarregar-se de la gesti recaptatria dels deutes tributaris dels
contribuents catalans amb l'Estat espanyol, de la mateixa manera que l'AEAT es podria
encarregar de la gesti recaptatria dels deutes tributaris amb la Generalitat de Catalunya
dels ciutadans residents a l'Estat espanyol.
4.2. L'ampliaci del perode de prescripci
Seguint amb l'exercici de projecci de la situaci que es produir a partir del moment en qu
es disposi de sobirania fiscal, pensem que s important donar temps a l'Administraci
catalana per a que culmini el desplegament orgnic que li permeti assumir el control del
compliment de les obligacions tributries dels contribuents catalans.
Per aix, ats que en els primers moments de desacoblament respecte al sistema fiscal
espanyol difcilment l'Agncia tributria de Catalunya estar en condicions d'exercir un
control integral i efica del compliment de les obligacions fiscals, seria aconsellable que
provisionalment la normativa catalana establs un perode de prescripci superior al previst a
la normativa espanyola (4 anys), doncs d'aquesta manera es donar un missatge molt clar
als contribuents, en el sentit que aquells que s'aprofitin de la inicial debilitat de la Generalitat

107
Directiva 2010/24/UE

"#$ &((
de Catalunya no aconseguiran evitar ser detectats en el moment en que s'hagi ultimat el
desplegament dels sistemes de descobriment del frau fiscal.
5. La transici entre administracions fiscals
Per concloure el nostre informe, i situats al final del procs de construcci de l'Administraci
tributria de l'Estat propi, una de les qestions que cal resoldre s determinar a quina
Administraci tributria hauran d'ingressar els impostos aquells contribuents que obtinguin
rendes o realitzin operacions econmiques tant en territori catal com en territori espanyol.
s a dir, es tracta d'establir els lmits de la futura jurisdicci fiscal de la Generalitat de
Catalunya amb l'objectiu d'evitar que la concurrncia de legalitats tributries provoquin: o b
una desimposici (si cap legislaci subjecta un determinat fet imposable al pagament de
l'impost) o, el que s pitjor, una sobreimposici, si ambdues jurisdiccions (la catalana i
l'espanyola) consideren que tenen dret a gravar una determinada renda o operaci.
5.1. La subjecci a la jurisdicci fiscal catalana
Des d'una perspectiva de tcnica tributria, i pel que fa als impostos directes (IRPF, IS,
IPPF i ISD), els criteris de subjecci a una determinada jurisdicci fiscal, solen distingir
l'obligaci personal i l'obligaci real de contribuir. Els contribuents per obligaci personal
davant de l'Administraci tributria d'un Estat sn aquells que tenen una vinculaci estable
(normalment la seva residncia o domicili fiscal) en el territori d'aquest Estat
108
. En aquests
casos, tributen a l'Estat de residncia per tota la seva renda mundial.
En canvi, els contribuents subjectes a una jurisdicci fiscal per obligaci real sn aquells que
obtenen rendes en determinat Estat (Estat de la font), sotmeses a tributaci d'acord amb la
normativa interna d'aquesta jurisdicci per que sn residents en un altre Estat. Per tant, en
aquests casos, dos jurisdiccions fiscals es consideren legitimades per gravar una
determinada renda o patrimoni: l'Estat on resideix el contribuent, i l'Estat on s'ha produt el

108
Tot i que el vincle que normalment determina la obligaci personal de contribuir s el de la residncia
habitual, hi ha Estats que fan servir algun altre criteri. El cas ms conegut s el dels Estats Units, on el criteri s
el de gaudir de la ciutadania americana.

"#$ &()
fet imposable.
Partint de la normativa espanyola vigent, el problema pel que fa a l'RPF consisteix, no
noms en la determinaci de la jurisdicci fiscal a la que haur de tributar una determinada
persona fsica
109
, sin a decidir a quina Administraci tributria s'han d'ingressar les
retencions a compte sobre els rendiments del treball personal (salaris, pensions i altres
retribucions) o sobre altres rendiments subjectes a retenci (interessos, dividends,
arrendaments, etc...). Altres situacions a resoldre es produiran, per exemple, en l'mpost
sobre Societats o l'VA, en el cas d'aquelles empreses que realitzen operacions tant en
territori catal com en territori espanyol.
Pensem en el cas d'una empresa la seu de la qual est situada a fora del territori catal,
per que t treballadors en una sucursal situada a Catalunya.
El que est fent avui en dia aquesta empresa s liquidar les retencions practicades a tots els
seus treballadors (sigui quina sigui la sucursal on treballen) a la Delegaci de l'AEAT
corresponent al seu domicili fiscal, o b, si t la condici fiscal de "gran contribuent, les
ingressa a la Delegacin Central de Grandes Contribuyentes, amb seu a Madrid. En ambds
casos, qui s'atribueix l'ingrs s una Delegaci de l'AEAT situada fora del territori catal,
quan els treballadors que han suportat la retenci sobre el seu salari, en el moment en que
la Generalitat assoleixi la sobirania fiscal plena, esdevindran contribuents per obligaci
personal davant la futura jurisdicci fiscal catalana i, per tant, al presentar la seva declaraci
de l'RPF, tindran dret a descomptar de la quota a ingressar a l'ATC en concepte d'RPF, la
retenci que els han practicat les empreses que han fet l'ingrs a l'AEAT.
Aquesta situaci s i ser habitual en els dos sentits, doncs tamb hi ha empreses amb seu
a Catalunya que disposen de sucursals o establiments permanents fora del territori catal.
Per aix, en el moment de definir un escenari de plena sobirania fiscal catalana cal preveure
com se solucionaran aquestes situacions de concurrncia entre la jurisdicci fiscal catalana i
la jurisdicci fiscal espanyola.

109
Lloc de residncia, amb les precisions contingudes a l'article 8 de la Llei 35/2006.

"#$ &(*
5.2. L'eliminaci de la doble imposici
Els models i protocols d'actuaci que es podrien utilitzar per articular les relacions entre
l'ATC i l'AEAT un cop assolida la sobirania fiscal de la Generalitat de Catalunya sn dos:
a) D'una banda, el model de repartiment que avui s'aplica en el marc del sistema de
Concert o Conveni econmic entre les Diputacions forals del Pas Basc i Navarra;
b) , d'una altra, el model de conveni de l'OCDE.
Els criteris i punts de connexi que desenvolupa el model de distribuci de contribuents i
d'operacions subjectes a la jurisdicci de l'Estat o de les Diputacions forals es troben recollits
a Llei 12/2002, de 23 de maig
110
.
Des de la perspectiva de la futura Administraci tributria de Catalunya, tal com ens la
plantegem en els apartats anteriors, pensem que aquest model de relaci amb la jurisdicci
fiscal espanyola, si b pot aportar elements de consens i, sobretot, experincies en
l'aplicaci dels criteris de repartiment de contribuents i bases imposables, no hauria de ser
d'aplicaci al cas de Catalunya. En primer lloc, per raons poltiques, doncs el repartiment de
competncies tributries entre l'Estat espanyol i les Diputacions Forals Basques i Navarra,
aix com el seu propi model relacional, est basat en una sobirania fiscal originaria de l'Estat
espanyol
111
i no en una situaci de jurisdicci fiscal plena com la que Catalunya aspira

110
A tall d'exemple, i en relaci a l'mpost sobre Societats, la competncia de l'Estat espanyol i les Diputacions
Forals per exigir l'S es determina en funci del volum d'operacions del contribuent en l'exercici anterior i el seu
domicili fiscal. Aleshores, si el volum d'operacions no ha excedit de 7 milions d'euros, s'ha de tributar a
l'administraci (estatal o foral) on estigui situat el seu domicili fiscal. Si ha excedit de 7 milions d'euros es
produeixen els segents casos:
Els contribuents que noms facin operacions en un territori, tributen a l'Administraci d'aquest territori.
Si fan operacions en diferents territoris, tributen conjuntament davant les hisendes afectades en
proporci al volum d'operacions realitzat en cada territori al llarg de l'exercici.
Les empreses que no realitzin entregues de bns o prestacions de serveis, tal i com es defineix a la llei
de l'VA, tributen a l'administraci del territori on estigui el seu domicili fiscal.
Pel que fa a les entitats no residents a territori espanyol, si no tenen establiment permanent, l'exacci correspon
a l'administraci del territori en que s'entenguin obtingudes les rendes, mentre que si tenen establiment
permanent, s'apliquen les mateixes regles que per l'obligaci personal de contribuir. L'exacci del Gravamen
Especial sobre Bns mmobles correspon a l'Administraci del territori on estigui situat l'immoble.
111
Article 133.1 de la Constituci espanyola.

"#$ &(+
assolir.
A la mateixa conclusi arribarem per raons estrictament tcniques. El model de repartiment
de competncies contingut en el Concert econmic basc t pocs parallelismes en dret
comparat. Aix fa que tota la base tcnica i interpretativa sigui incomparablement ms
reduda que la que es tpica de les relacions fiscals internacionals, a la que ens referirem a
continuaci.
Amb carcter general, l'instrument que les jurisdiccions fiscals internacionals utilitzen per
evitar supsits de sobretributaci o de desimposici sn els convenis bilaterals o multilaterals
per evitar la doble imposici basats en el model de l'OCDE. De totes maneres, en zones
geogrfiques de forta uni econmica i fiscal poden existir instruments normatius especfics.
El cas ms evident s el de la normativa de contingut tributari de la Uni Europea
112
.
L'objectiu d'aquestes normes supera al de la necessitat d'evitar dobles tributacions o
desimposicions. El que es busca s harmonitzar la normativa tributria dels Estats membres
per una ra d'eficincia econmica general, tot intentant evitar els ajuts d'Estat a les prpies
empreses que poden alterar el funcionament del mercat nic i la lliure competncia.
El sistema de regulaci de la jurisdicci fiscal fonamentat en la doctrina de l'OCDE i en el
seu model de Conveni per evitar la doble imposici, s la manera habitual i contrastada
d'establir els lmits de les sobiranies fiscals. Es tracta d'un cos doctrinal profundament arrelat
i que evoluciona constantment per fer front a les noves realitats socials i econmiques que
es van produint en un mn en constant evoluci.
Aleshores, malgrat que aquest informe no tingui per objectiu desenvolupar amb detall
aquesta matria (prou complexa i d'un alt component tcnic), s que considerem necessari

112
Entre d'altres, Directiva 2009/133/CE de 19 d'octubre de 2009, relativa al rgim fiscal com aplicable a les
fusions, escissions, escissions parcials, aportaci d'actius i bescanvis d'accions realitzats entre societats de
diferents Estats membres i al trasllat del domicili social d'una SE o d'una SCE d'un Estat membre a un altre;
Directiva 2011/96/UE del Consell, de 30 de novembre de 2011, relativa al rgim fiscal aplicable a les societats
matrius i filials de diferents Estats membres; Directiva 2003/49/CEE del Consell, de 3 de juny de 2003, relativa al
rgim fiscal com aplicable al pagament d'interessos i cnons efectuats entre societats associades de diferents
Estats membres; Directiva 2003/48/CE del Consell de 3 de juny de 2003, en matria de fiscalitat dels rendiments
de l'estalvi en forma de pagament d'interessos; Directiva 2008/7/CE del Consell, de 12 de febrer de 2008, relativa
als impostos indirectes que graven la concentraci de capitals; Directiva 2006/112/CE del Consell, de 28 de
novembre de 2006, relativa al sistema com de l'impost sobre el valor afegit; Directiva 2008/118/CE del Consell,
de 16 de desembre de 2008, relativa al rgim general dels impostos especials; Directiva 2011/16/UE del Consell,
de 15 de febrer de 2011, relativa a la cooperaci administrativa en l'mbit de la fiscalitat.

"#$ &(,
indicar que ser indispensable aprovar una llei catalana sobre la renda dels no residents, on
es determinin amb precisi els punts de connexi que justifiquin que una renda percebuda
per una persona fsica o jurdica no resident al territori catal quedi sotmesa a la legislaci
fiscal de Catalunya i, per tant, es pugui exigir el pagament de l'impost corresponent, i a
l'inrevs.
En aquest sentit, tot recordant el problema exposat a l'inici d'aquest apartat en relaci al cas
de l'empresa amb la seu fiscal a fora del territori catal per amb treballadors residents a
Catalunya, quedaria determinat que tant si aquesta entitat actus a Catalunya amb
establiment permanent
113
o sense, hauria de practicar retenci sobre les retribucions
satisfetes als seus empleats a Catalunya, ingressant aquest import a l'Agncia Tributria de
Catalunya.
En definitiva, a l'apartat anterior, i amb l'objectiu d'evitar canvis de context normatiu que
poguessin afegir dubtes o complexitats en un moment en que caldr evitar aquests tipus de
situacions, hem recomanat que el futur sistema tributari catal fos molt similar, si ms no en
els primers anys, al vigent a l'Estat espanyol en el moment en que Catalunya assums la
seva sobirania fiscal. Per en el cas de la normativa sobre tributaci de no residents
entenem necessari introduir una excepci a aquesta continutat amb la normativa de l'Estat
espanyol.
El motiu s que resulta altament previsible que quan Catalunya disposi d'un Estat propi hagi
de negociar la signatura de tots els Convenis per evitar la doble imposici que avui ha
subscrit l'Estat espanyol, a ms de tots aquells altres que es puguin subscriure en el futur.
En aquest context, l'aplicaci d'un rgim fiscal ms dur per les inversions estrangeres
provinents de pasos que avui en dia tenen un conveni signat amb l'Estat espanyol, mentre

113
L'article 13.1.a) del Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de Marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, estableix que s'entendr que una persona fsica o
entitat opera mitjanant establiment permanent a territori espanyol quan per qualsevol ttol disposi en aquest
territori, de manera continuada o habitual, d'installacions o llocs de treball de qualsevol tipus, en els que realitzi
la totalitat o part de la seva activitat, o actu en ell a travs d'un agent autoritzat per contractar, en nom i per
compte del contribuent, que exerceixi de manera habitual aquests poders. En particular, s'entendr que
constitueixen un establiment permanent les seus de direcci, les sucursals, les fbriques, els tallers, els
magatzems, les tendes o altres establiments, les mines, els pous de petroli o de gas, les pedreres, les
explotacions agrcoles, forestals o pecuries o qualsevol altre lloc d'exploraci o d'extracci de recursos naturals,
i les obres de construcci, installaci o muntatge la durada de les quals superi els sis mesos.


"#$ &(-
es renegocien els nous convenis amb Catalunya, podria generar un efecte molt negatiu pel
manteniment d'aquestes inversions i per a l'atracci de nous capitals.
Per aix, considerem prioritari que la llei catalana de l'impost sobre la renda de no residents
(IRNR) estigui en vigor des del primer moment, i que introdueixi un rgim fiscal que sigui
igual que el ms favorable dels continguts en els convenis de doble imposici subscrits fins
al moment per l'Estat espanyol, amb l'excepci de les rendes percebudes per persones
fsiques o jurdiques residents en territoris de baixa tributaci i/o que no intercanvin
informaci tributria (els colloquialment coneguts com a paradisos fiscals) respecte als
quals s'han de seguir en tot moment les prctiques que aconsella la OCDE.
5.3. La collaboraci amb l'Administraci tributria
espanyola
Una vegada s'hagi completat el procs d'implantaci del sistema tributari catal,
l'Administraci tributria de Catalunya quedar integrada en la xarxa internacional
d'Administracions fiscals amb les que haur de collaborar. Aquesta collaboraci
administrativa, indispensable per el desenvolupament de les funcions d'aplicaci dels tributs
en un mn globalitzat, resultar particularment necessria respecte l'Administraci tributria
de l'Estat espanyol.
a) Els intercanvis d'informaci tributria
La separaci de les bases de dades tributries catalana i espanyola no ha de donar lloc a un
escenari de foscor informativa entre organitzacions pbliques, que pugi perjudicar una
eficient lluita contra el frau fiscal. Si aix succes, podria suposar un element negatiu, tant a
nivell internacional com envers la prpia societat catalana, i sobretot per la futura ATC, que
veuria restringida la seva capacitat operativa.
Per evitar aquest escenari caldria dissenyar i pactar amb l'Estat espanyol un protocol
d'intercanvi d'informaci tributria que no perjudiqus el desenvolupament mutu dels
procediments d'inspecci, gesti i recaptaci tributria, de manera que la velocitat de
resposta entre Administracions hauria de ser similar al que ara es produeix entre
Delegacions de l'AEAT.

"#$ &(.
Amb carcter addicional a l'intercanvi d'informaci previ requeriment, caldria regular els
supsits d'intercanvi automtic i intercanvi espontani d'informaci, tot seguint la terminologia
de la Directiva 2011/16/UE del Consell, de 15 de febrer de 2011, relativa a la cooperaci
administrativa en l'mbit de la fiscalitat.
b) La collaboraci en la lluita contra el frau fiscal
Juntament amb els protocols d'intercanvi d'informaci tributria, seria convenient que entre
l'ATC i l'AEAT es desenvolups un programa d'actuacions coordinades en la lluita contra el
frau fiscal, de manera que la residncia del contribuent no constitueixi un factor que pugui
dificultar el descobriment de les conductes contraries a la legislaci tributria espanyola o
catalana.














"#$ &(%
Resum i conclusions

1. Principis rectors de la futura Administraci tributria de Catalunya
1.1. La primera conclusi del nostre informe s que no s possible esdevenir un Estat sense
disposar de la capacitat de gestionar els impostos que paguen els ciutadans. El Govern de la
Generalitat ha de poder decidir el model de gesti tributria i fixar el sentit de la poltica fiscal
que ms li conv a Catalunya.
1.2. A diferncia del model espanyol, el model catal de gesti tributria hauria de fomentar
la cooperaci entre el sector pblic i el sector privat per afavorir el compliment voluntari de
les obligacions fiscals dels contribuents catalans.
1.3. Per esdevenir l'autoritat pblica d'un model de gesti tributria fonamentat en la
confiana i la cooperaci amb el conjunt dels contribuents, l'Administraci tributria de
Catalunya ha de respondre als principis de transparncia, professionalitat, vocaci de servei
pblic i eficincia.
1.4. Una Administraci tributria transparent s aquella organitzaci que passa comptes de
la seva gesti amb la societat.
Per avaluar els resultats de l'aplicaci del sistema tributari no n'hi ha prou amb presentar una
memria explicativa de les actuacions realitzades, sin que cal introduir un parmetre
objectiu que permeti comprovar i mesurar si l'acci de l'Administraci ha aconseguit
incrementar la taxa de compliment voluntari.
1.5. Una Administraci tributria professional ha de disposar d'una plantilla d'empleats
pblics especialitzats en les tasques prpies de l'aplicaci dels tributs, complementada amb
experts en fiscalitat que hagin acumulat experincia en el sector privat, en la recerca o en la
docncia universitria.
1.6. Una Administraci tributria orientada al servei pblic ha de procurar reduir la
conflictivitat amb els contribuents, proporcionar seguretat jurdica i cooperar amb els

"#$ &)'
intermediaris fiscals.
1.7. Una Administraci tributria eficient s la que aconsegueix una alta taxa de compliment
voluntari i assoleix uns bons nivells d'eficcia en la lluita contra el frau.
1.8. Els organismes internacionals recomanen considerar al contribuent com un client i,
sobretot, simplificar les tasques que recauen sobre les empreses que, en un sistema de
gesti fonamentat en l'autoliquidaci i en els pagaments a compte (retencions), sn els
operadors que veritablement s'encarreguen de la recaptaci tributria, sovint amb un excs
de crregues burocrtiques.

2. Caracterstiques orgniques de Ia futura Administraci tributria de I'Estat
propi
2.1. L'Agncia Tributria de Catalunya ha de ser la pea principal de l'estructura institucional
de l'Administraci tributria de l'Estat propi.
Es tracta de l'organitzaci pblica responsable de l'aplicaci del sistema tributari per mitj de
l'exercici de les potestats i funcions administratives de liquidaci, recaptaci i comprovaci
de les obligacions tributries dels contribuents subjectes a la jurisdicci fiscal de la
Generalitat de Catalunya, i, si escau, de sancionar les irregularitats que es produeixin.
2.2. Els organismes pblics que, juntament amb l'Agncia Tributria de Catalunya, haurien
de conformar l'estructura institucional de l'Administraci tributria de l'Estat propi sn: el
Consell Fiscal de Catalunya, l'nstitut d'Estudis Tributaris de Catalunya, la Direcci General
de Tributs i la Junta de Tributs de Catalunya.
2.3. El Consell Fiscal de Catalunya s l'organisme que hauria de facilitar una interlocuci
permanent entre les Administracions tributries i les organitzacions que representen els
diferents collectius en els que s'agrupen els professionals de l'assessorament fiscal, a fi
d'establir procediments de cooperaci efectiva, de convenir criteris comuns d'interpretaci de
la normativa tributria i, sobretot, de reduir la conflictivitat en les relacions entre
Administraci i contribuent, millorant la confiana recproca i la seguretat jurdica en benefici
de l'eficcia del sistema.

"#$ &)&
2.4. L'nstitut d'Estudis Tributaris de Catalunya seria l'organisme responsable de la formaci
tcnica del personal que forma part dels rgans de gesti tributria. Tamb es podria
encarregar de gestionar els processos de selecci de personal, d'organitzar els cursos
d'actualitzaci tributria i de promoure la realitzaci d'estudis en matria fiscal, publicant les
estadstiques de resultats i d'objectius.
2.5. La Direcci General de Tributs ha de ser l'organisme que proporcioni els criteris
interpretatius de la normativa tributria als rgans executius encarregats de l'aplicaci dels
tributs, a fi d'aconseguir una uniformitat en el tractament jurdic de les diferents qestions
que plantegin els contribuents catalans.
2.6. La Junta de Tributs de Catalunya hauria d'agrupar en una nica instncia tots els
procediments de revisi en via administrativa dels actes de contingut tributari dictats pels
diferents rgans i organismes que configuren l'Administraci tributria de Catalunya.
2.7. A fi d'incrementar el prestigi de la revisi en la via administrativa (que s ms econmica
i accessible pel conjunt dels ciutadans que la via judicial), s indispensable aprofundir en el
carcter arbitral dels rgans encarregats de fiscalitzar jurdicament els actes de
l'Administraci tributria.
2.8. Disposar d'una duana eficient i ben organitzada constitueix un factor de dinamitzaci de
l'economia d'un territori. Caldria trobar l'equilibri entre la intensitat del control i la celeritat en
la gesti dels procediments duaners, no fos cas que un excs de supervisi demors
indegudament l'entrada o la sortida de mercaderies amb els conseqents costos per les
empreses importadores o exportadores de Catalunya.
2.9. Els dos factors indispensables per a organitzar la gesti duanera sn, d'una banda, els
empleats pblics responsables de tramitar les declaracions d'importaci i d'exportaci i,
d'una altra, el sistema informtic que reculli les dades del trfic internacional de mercaderies.
En ambds casos, la Generalitat de Catalunya haur d'estar en condicions de mobilitzar tant
els recursos humans com tecnolgics necessaris per assegurar un trnsit flut i segur per les
duanes de Catalunya, doncs una economia oberta i dinmica com la catalana no es pot
permetre cap disfunci en l'entrada i, sobretot, en la sortida de mercaderies i productes amb
destinaci als mercats exteriors.


"#$ &)(

3. Objectius i caracterstiques de la futura organitzaci de les funcions
d'apIicaci deIs tributs
3.1. En un sistema de gesti tributria fonamentat en l'autoliquidaci, s el contribuent qui
assumeix el pes de realitzar totes les tasques tcniques i jurdiques que requereix la
determinaci del deute tributari.
3.2. Si es vol assolir un alt percentatge de compliment voluntari, a banda de simplificar les
normes fiscals, l'Administraci tributria ha de facilitar als contribuents les eines
tecnolgiques i els serveis d'assistncia i tutoria fiscal que els permetin atendre degudament
les obligacions que la llei els imposa.
3.3. A Catalunya ja existeixen diferents xarxes d'oficines capacitades per atendre el conjunt
dels contribuents catalans, malgrat que cadascuna d'elles s'integra en una estructura
institucional diferenciada.
La xarxa d'oficines pbliques capacitades per a prestar un servei d'assistncia i atenci als
contribuents de Catalunya la formen: a) Les oficines de les Diputacions provincials, sobretot
les de la Diputaci de Barcelona; b) Les oficines de l'Agncia Tributria de Catalunya (ATC),
principalment a nivell de delegacions provincials; c) Les oficines de les administracions de
l'Agencia Estatal de Administracin Tributaria (AEAT); d) I les oficines dels Ajuntaments que
mantenen uns serveis propis de gesti dels impostos locals.
3.4. Juntament amb les oficines pbliques, en el desplegament de la futura Administraci
tributria catalana cal comptar: a) Amb les oficines dels Registres de la Propietat, que
actualment s'encarreguen de la gesti de l'mpost sobre Transmissions Patrimonials i Actes
jurdics documentats i de l'mpost de Successions i Donacions; b) I amb les oficines de les
Cambres Oficials de Comer, Industria i Navegaci que podrien desenvolupar una funci
molt rellevant en la gesti de l'mpost de Societats.
3.5. Com veurem amb ms detall a la conclusi 7.10, en el model futur d'Administraci
tributria de Catalunya caldr integrar la xarxa d'oficines de l'ATC i de l'AEAT, i coordinar-la
amb la resta de xarxes d'oficines pbliques (sobretot les de les Diputacions provincials), tot
respectant l'exercici de les competncies i funcions de cadascuna d'elles.

"#$ &))
3.6. Per millorar els resultats de la gesti tributria ordinria sense incrrer en uns costos
d'administraci excessius, caldr comptar amb la cooperaci del conjunt dels intermediaris
fiscals, amb qui seria convenient establir mecanismes permanents d'intercanvi d'informaci i
de conciliaci de criteris interpretatius, a fi de promoure el compliment voluntari de les
obligacions tributries.
3.7. En el model actual de gesti tributria en el que predomina l'autoliquidaci no hi ha
prpiament una gesti administrativa dels diners que els particulars i les empreses
transfereixen a l'Estat, doncs la funci de rebre els ingressos tributaris la realitzen les entitats
de crdit, en la seva condici de collaboradores en la recaptaci tributria.
3.8. Des d'una perspectiva estrictament econmica, els autntics recaptadors dels impostos
sn els empresaris que, a ms dels seus propis tributs, sn els encarregats de practicar les
retencions sobre les rendes del treball, i de repercutir l'VA i els Impostos Especials de
fabricaci (EE), entre d'altres.
3.9. Des de la perspectiva financera, per organitzar la recaptaci en perode voluntari dels
pagaments que fan els contribuents catalans, a mig termini, sembla indispensable reconduir
el flux de la tresoreria tributria al Banc Central de Catalunya. Mentrestant, aquesta funci es
podria organitzar per mitj de les diferents entitats privades de crdit que operin a Catalunya
en tant que collaboradores en la recaptaci dels impostos de la Generalitat.
3.10. Des de la perspectiva administrativa, per organitzar els serveis de recaptaci s
necessari disposar d'una xarxa d'oficines on es puguin resoldre les diferents incidncies que
sovint es presenten en el moment d'efectuar el pagament dels deutes tributaris, sobretot pel
que fa a les sollicituds d'ajornaments i/o fraccionaments, ingressos indeguts, o a les
sollicituds de compensaci o de suspensi del perode de pagament.
3.11. Per organitzar la gesti del cobrament dels deutes tributaris impagats cal disposar de
la informaci patrimonial dels contribuents catalans i de l'organitzaci necessria per a
gestionar un important volum d'expedients en els que es donen una gran quantitat
d'incidncies que requereixen decisi de l'autoritat pblica, i que sovint presenten una
vessant litigiosa.
3.12. Els mitjans personals, materials i tecnolgics existents avui a Catalunya, sobretot
integrats als organismes autnoms de les Diputacions provincials, podrien ser suficients per

"#$ &)*
assumir la gesti de la recaptaci executiva dels deutes tributaris dels contribuents catalans.
3.13. El control administratiu del correcte compliment de les obligacions tributries s una
activitat de verificaci i comprovaci a posteriori de les decisions que han pres els
contribuents en el moment de fer efectives les seves obligacions fiscals. Per tant, ats el
volum de les declaracions tributries que s'han de comprovar cada any fiscal, es tracta d'una
activat intensiva en l's de les tecnologies d'anlisi i encreuament de dades.
3.14. Segons el model de control tributari de l'Estat espanyol, l'AEAT organitza aquesta
funci diferenciant: a) D'una banda la comprovaci massiva (o extensiva), que realitzen els
rgans de gesti tributria; b) , de l'altra, la comprovaci singular (o intensiva), que realitzen
els rgans de la Inspecci dels tributs.
Aquest model d'organitzar el control del compliment s vlid, i respon a les diferents
possibilitats de combinar els recursos humans i tecnolgics segons les caracterstiques del
contribuent o dels objectius de l'acci pblica.
3.15. El descobriment d'activitats econmiques no declarades (economia submergida), s
una funci que requereix l's de tcniques d'investigaci i de seguiment de persones i
capitals.
3.16. Aconseguir la collaboraci de les autoritats fiscals internacionals i dels operadors
econmics domstics (sobretot de les entitats financeres) sn aspectes essencials per a
organitzar una investigaci tributria efica.
3.17. Per organitzar un dispositiu efica de lluita contra la delinqncia fiscal, a banda
d'incorporar empleats pblics experts en la lluita contra el frau, la Generalitat de Catalunya
podria crear una unitat de policia fiscal dins del cos de Mossos d'Esquadra.

4. L'estructura informtica de Ia futura Administraci tributria de CataIunya
4.1. Al segle XXI el factor estratgic del poder fiscal s la informaci. Per aquest motiu,
l'Administraci tributria de Catalunya hauria de disposar dels instruments tecnolgics
necessaris per a desenvolupar una gesti electrnica dels procediments d'aplicaci dels
tributs.

"#$ &)+
4.2. Un sistema informtic capacitat per a gestionar tota la informaci tributria dels
contribuents catalans hauria d'integrar quatre components: a) Una base de dades i un cens
de contribuents, b) Un programa d'anlisi i tractament de la informaci amb gran capacitat de
processament; c) Un dispositiu de tramitaci integrada dels procediments d'aplicaci dels
tributs; d) I, finalment, un portal electrnic de relaci amb els contribuents.
4.3. Una base de dades fiscals prpia s la principal mancana de l'Administraci tributria
de Catalunya i el repte ms difcil d'aconseguir sense la collaboraci de l'Estat espanyol. Els
requeriments principals per a la construcci d'aquesta base de dades sn tres: a) L'obtenci
de les dades fiscals dels contribuents catalans; b) El sistema d'emmagatzematge i
d'estructuraci de la informaci; c) i finalment, la protecci de les dades que garanteixi la
confidencialitat.
4.4. Sigui quina sigui l'opci tecnolgica que s'esculli cal preveure que el sistema informtic
evolucionar, tant pel que fa al volum de dades i d'usuaris, com pel que fa als programes de
gesti, de manera que cal aprofitar l'oportunitat per incorporar a Catalunya les solucions ms
avanades i flexibles del moment, que permetin l'actualitzaci constant dels sistemes a fi de
maximitzar el rendiment de la informaci que es gestiona.
4.5. Hom podria considerar la possibilitat d'aprofitar com a dispositiu hbil per tramitar els
diferents procediments d'aplicaci dels tributs el sistema informtic del que l'ATC disposa
actualment (GAUDI), degudament evolucionat i millorat. Tanmateix, cal valorar, en qualsevol
cas, la convenincia d'implementar un sistema informtic alternatiu.
4.6. Des de la perspectiva del contribuent, el dispositiu principal de la gesti tributria
moderna s el que es coneix com a Seu Electrnica, entesa com una plataforma informtica
on es concentren tots els procediments i gestions de carcter tributari que faciliten la relaci
no presencial entre l'Administraci tributria i el contribuent.
4.7. El Servei d'nformtica tributria de Catalunya ha de ser el centre tecnolgic encarregat
de crear, mantenir i explotar la base de dades fiscals, el cens de contribuents catalans i el
portal electrnic de relaci amb els ciutadans. Sense un nucli de personal informtic
especialitzat en la gesti del sistema tributari que organitzi els canals de recollida de la
informaci amb transcendncia fiscal que es genera a Catalunya (i a fora de Catalunya), no
es podran desenvolupar les funcions de control de compliment de les obligacions tributries

"#$ &),
dels contribuents catalans.

5. Estimaci dels costos de funcionament de la futura Administraci tributria
de Catalunya
5.1. D'acord amb el cost mitj de la recaptaci tributria als pasos de l'OCDE, per una
recaptaci potencial de 70.000 milions d'euros (incloses les cotitzacions socials), podrem
estimar els costos totals d'administraci del sistema tributari de Catalunya en uns 750
milions d'euros. No obstant, l'objectiu de la futura Agncia Tributria de Catalunya hauria de
ser assolir els ndexs d'eficincia que li permetessin desenvolupar les seves funcions
pbliques d'acord amb un pressupost de despesa al voltant dels 400 milions d'euros.
5.2. Si, per a estimar els costos de manteniment de la futura estructura tributria catalana,
apliquem una taxa del 20 per cent respecte els costos de gesti de l'AEAT, resulta que el
pressupost a destinar pel futur desplegament de l'Administraci tributria catalana es situaria
entre els 260 i els 280 milions d'euros, noms per a gestionar els impostos de titularitat
estatal. A aquesta quantitat caldria afegir el pressupost actual de funcionament de l'ATC i els
costos derivats de la gesti de les cotitzacions a la Seguretat Social.
5.3. Si a la plantilla d'empleats pblics de l'AEAT a Catalunya s'hi afegeixen els empleats de
l'ATC, ms el personal de les Oficines Liquidadores, i el personal dels quatre organismes
autnoms de les Diputacions provincials, resulta que a Catalunya, sense comptar els
empleats pblics dels organismes de la Seguretat Social i els dels ajuntaments que disposen
de serveis propis de gesti tributria, els recursos humans destinats a la gesti dels sistema
tributari superen lleugerament les 5.000 persones.
5.4. Segons la Comissi Europea, pel cap baix hi hauria d'haver uns 1.000 empleats pblics
dedicats a la gesti tributria per cada mili d'habitants, la qual cosa, a Catalunya ens
donaria un horitz de plantilla ptima de 7.000 a 8.000 empleats pblics.
5.5. Per assumir la direcci de les tasques de comprovaci, inspecci i auditoria fiscal, el
Cos Superior d'nspecci i Tcnica Tributria de l'ATC, en la seva escala d'nspecci, hauria
de comptar amb uns efectius d'entre 200 i 300 inspectors.

"#$ &)-
5.6. Per desenvolupar les tasques d'aplicaci del sistema tributari, sobretot la gesti,
recaptaci i comprovaci massiva de declarants, caldria disposar d'un Cos de Gesti
Tributria que hauria de comptar amb uns 1.000 o 1.200 empleats pblics, doncs la relaci
ptima s de 5 tcnics per cada Inspector.
5.7. Per dirigir la gesti i l'administraci dels recursos humans i econmics de l'ATC i de la
resta d'organismes que configuren l'estructura institucional que descrivim en aquest captol,
caldria disposar d'uns 100 a 200 tcnics superiors de la Generalitat de Catalunya.
5.8. Per desenvolupar les funcions de lluita contra la delinqncia fiscal i control de les
duanes, pensem que es necessitarien entre 300 i 500 mossos d'esquadra, amb titulaci
superior i que hagin estat degudament formats en aquesta mena d'activitats.
5.9. Per dotar la resta d'organismes que configuren l'Administraci tributria de l'Estat propi,
estimen que caldrien entre 200 i 300 empleats de nivell formatiu superior (llicenciats, doctors,
professors universitaris, enginyers, arquitectes, qumics, entre altres).
5.10. , finalment, per organitzar un Servei d'nformtica propi, capa de gestionar el
dispositiu de tractament automatitzat de les dades fiscals que hem definit a l'apartat anterior,
caldria disposar d'entre 200 i 300 efectius, entre enginyers, tcnics informtics i personal de
suport, als que s'hauria de formar en els procediments de gesti tributria.
5.11. El pressupost TC d'una Administraci tributria responsable de la gesti d'un sistema
fiscal modern, hauria de situar-se lleugerament per sobre del 15% del total de la despesa de
funcionament operatiu dels organismes pblics a qui s'encomana l'aplicaci del diferents
tributs.
5.12. Partint d'un PB entre els 200.000 i els 220.000 milions d'euros anuals i un cost de
funcionament de l'Agncia tributria de Catalunya entre 350 i 500 milions d'euros, el
pressupost TC de l'Administraci Tributria de Catalunya se situaria aproximadament entre
els 50 i els 80 milions d'euros anuals.
5.13. Malgrat que cap estudi dels que hem pogut consultar analitza en profunditat les
inversions necessries per a la creaci d'un organisme tributari de nova planta, d'acord amb
els rtios internacionals en pressupost TIC de les grans organitzacions, podrem estimar que
el pressupost inicial es situaria al voltant dels 100 milions d'euros, tant pel que fa a

"#$ &).
l'adquisici d'equips informtics (hardware), com a la compra de llicncies (software), i
tamb al disseny del sistema i a la formaci del personal tcnic responsable de la seva
implantaci i manteniment.

6. Estimaci del rendiment econmic del sistema tributari catal
6.1. Si per a calcular la tresoreria derivada dels impostos de titularitat estatal generada a
Catalunya apliqussim una taxa del 20 per cent sobre la recaptaci bruta total obtinguda per
la l'AEAT, obtindrem que el flux financer del que podria disposar la Generalitat de Catalunya
es situaria entre els 40.000 i els 50.000 milions d'euros anuals. A aquesta quantitat s'hauria
d'afegir la recaptaci lquida obtinguda per l'ATC i, en el seu cas, la derivada de la gesti de
les cotitzacions a la Seguretat Social.
6.2. Si partim que la xifra del Producte Interior Brut (PIB) de Catalunya se situa al voltant dels
200.000 milions d'euros anuals, aplicant la mitjana de pressi fiscal de l'Estat espanyol
durant els ltims cinc anys, obtindrem que els ingressos a recaptar, per tots els conceptes
tributaris (incloses les cotitzacions a la Seguretat Social), es situarien al voltant dels 70.000
milions d'euros anuals.
6.3. Si, enlloc de la taxa espanyola, apliqussim la taxa de pressi fiscal mitjana de la Uni
Europea, obtindrem una estimaci d'ingressos de la Generalitat de Catalunya al voltant de
80.000 milions d'euros.
6.4. Finalment, si apliqussim la taxa de pressi fiscal dels pasos europeus que ms
recapten obtindrem que el sostre de la recaptaci fiscal a Catalunya estaria situat al voltant
dels 100.000 mil milions d'euros anuals.

7. Caracterstiques del futur model de gesti tributria a Catalunya
7.1. L'objectiu principal de les Administracions tributries de qualsevol Estat democrtic s
impulsar i vetllar pel compliment voluntari de les obligacions fiscals, sense descuidar les
poltiques orientades al descobriment i regularitzaci dels incompliments d'aquells que
eludeixen el deure general de contribuir.

"#$ &)%
7.2. Les Administracions fiscals dels pasos ms avanats del mn, ja han superat el model
tradicional de control generalitzat, i estan implantant un model de gesti tributria basat en la
confiana en el conjunt dels contribuents que els permet concentrar l'acci administrativa en
el control dels operadors econmics que deliberadament es situen al marge de la llei.
7.3. Per aconseguir aquest objectiu, s indispensable impulsar un canvi des del model
tradicional de control pur i de sanci exemplaritzant, cap a un nou model de cooperaci amb
els contribuents i els intermediaris fiscals.
7.4. Per poder distingir entre contribuents cooperadors i no cooperadors s necessari que
els criteris jurdics i interpretatius de la normativa tributria que apliquen els contribuents
cooperadors siguin clars i que s'expliquin als professionals i a la societat en general. Per
aconseguir aquest efecte convindria que, en el futur, l'Administraci tributria catalana
publiqus resolucions interpretatives en relaci amb les qestions que habitualment afecten
a les empreses i als particulars. Aquests resolucions haurien de ser prou mplies i
detallades, elaborades i publicades a iniciativa de la prpia Administraci i estar
permanentment actualitzades.
7.5. Els dividends d'assumir un model de collaboraci en la gesti del sistema tributari sn:
a) un increment de la recaptaci en perode voluntari; b) una reducci dels costos de gesti;
c) una reducci dels costos de compliment; d) una disminuci de la conflictivitat; d) i,
finalment, una considerable millora de la imatge social de l'Administraci tributria.
7.6. Un incentiu important per aconseguir un bon nivell de compliment voluntari s que els
ciutadans i les empreses tinguin la percepci fonamentada que el control tributari i la lluita
contra el frau fiscal s eficient. s a dir, cal evitar que hi hagi sensaci d'impunitat fiscal. Per
aix, disposar d'un bon sistema d'informaci i de control tributari s una lnia de treball
necessria per millorar la moral fiscal de la societat.
7.7. Les dades sobre la recaptaci fiscal a l'Estat espanyol en relaci amb el PB sn molt
illustratives del recorregut que, en termes d'eficincia en la gesti, aflorament de bases
imposables i construcci de la necessria moral fiscal, es pot aconseguir sense recrrer a
una major imposici sobre les bases imposables ja identificades i conegudes per
l'Administraci.
7.8. El diferencial entre la recaptaci possible i la recaptaci efectivament obtinguda (tax

"#$ &*'
gap) s un clar indicador de la importncia de construir un sistema de gesti del sistema
tributari amb marcades diferncies en relaci al que en els darrers anys ha desenvolupat
l'Estat espanyol per mitj de l'AEAT. Per tant, hi ha marge de millora, tant pel que fa a la
reducci del nivell d'economia submergida, com tamb pel que fa a la lluita contra l'evasi
fiscal.
7.9. El respecte a la seguretat jurdica ha de ser un dels eixos fonamentals de l'actuaci de
la futura Administraci tributria catalana. La fiabilitat del sistema fiscal s un factor
determinant de la capacitat d'un pas o territori per atraure inversions internacionals. Per tant,
la seguretat jurdica tributria s un element clau per a la competitivitat econmica de
Catalunya.
7.10. Una mesura que previsiblement donaria bons resultats seria compartir la informaci
fiscal amb els contribuents que collaborin amb l'Administraci tributria. Si les persones i les
empreses poguessin accedir en tot moment i sense restriccions a les seves dades fiscals,
podrien corregir les possibles discrepncies (autofiscalitzaci), alliberant els recursos
humans i materials de l'Administraci dedicats a aquesta tasca, que es podrien assignar a la
lluita contra el frau i la delinqncia fiscal.
7.11. La realitat demostra que moltes de les irregularitats que motiven l'inici de procediments
de comprovaci tributria sn diferncies entre la informaci declarada pel contribuent i la
informaci que els tercers han aportat a l'Administraci mitjanant les denominades
declaracions informatives. La depuraci d'aquestes irregularitats, no noms ocasiona costos
interns (personal, mitjans informtics, temps, etc...), sin que, en la mesura que s la causa
d'un gran nombre de liquidacions administratives (les famoses paralleles), genera molta
litigiositat. Per tant, una bona part dels recursos humans i materials que l'Administraci
tributria destina a controlar el collectiu de contribuents que compleixen regularment amb
els seus deures tributaris es podria estalviar mitjanant un sistema d'autocontrol de les
prpies irregularitats.
7.12. L'experincia internacional demostra que una adequada gesti del risc de frau
requereix segmentar els contribuents distingint amb la mxima precisi possible els que
representen un alt risc d'incompliment, dels que representen un risc baix o insignificant. Els
ciutadans i empreses que presentin un perfil d'incompliment haurien de ser objecte d'un
major control per part de l'Administraci tributria, mentre que els contribuents que es

"#$ &*&
comportin de manera transparent haurien de rebre suport i veure reduts els seus costos de
compliment.
7.13. A fi de facilitar l'actuaci dels professionals que desitgen collaborar amb
l'Administraci tributria, caldria plantejar la possibilitat d'introduir un supsit d'exempci de
la responsabilitat infractora en aquells casos en els que el contribuent hagi comptat amb
l'assessorament d'un intermediari fiscal sotms a control deontolgic, sempre i quan la
causa de la discrepncia amb l'Administraci es basi en la interpretaci de la normativa
aplicable.

8. Primera etapa: estratgies i mesures adreades a la preparaci de
I'Administraci tributria de I'Estat propi
8.1. La primera fase o etapa del procs de construcci de l'Administraci tributria de l'Estat
propi s una fase de preparaci, que comprn des del moment present fins a la constituci
del nou Estat. En aquesta fase, la duraci de la qual depn de l'evoluci de les
circumstncies poltiques, la celebraci de la consulta o d'algun altre procediment en que es
pugui conixer la voluntat dels catalans, amb un pronunciament del poble de Catalunya
favorable a la independncia, representar un moment decisiu en el procs de construcci
de l'estructura institucional i funcional de la futura Administraci tributria del nou Estat
catal, ja que acabar de legitimar democrticament les estratgies i mesures que les
institucions de la Generalitat adoptin amb aquesta finalitat. Aix no vol dir que, prviament,
les institucions de la Generalitat, si aquest es el seu capteniment poltic, no puguin prendre,
amb les degudes proporcions, mesures tendents a enfortir les competncies i els recursos
de l'Agncia Tributria de Catalunya que podrien ser vlides, no noms per a un escenari
poltic d'independncia, sin tamb per qualsevol altre que pugui comportar un increment de
l'autogovern de Catalunya.
Aquesta primera etapa es desenvolupar sota la legalitat fiscal espanyola. Per a preparar
l'Administraci tributria de l'Estat propi hi ha dos aspectes respecte als que caldria dedicar
els principals esforos organitzatius i els recursos econmics disponibles a la primera fase
del procs. Un s el desenvolupament orgnic i funcional de l'AGT i, l'altre, s la creaci d'un
cens de contribuents i d'una base de dades que permeti una gesti eficient de les

"#$ &*(
obligacions fiscals dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya.
8.2. Les estratgies i mesures que pot adoptar el Govern de la Generalitat de Catalunya en
aquesta primera fase dependran del grau de collaboraci que s'obtingui de l'Estat espanyol.
8.3. En un escenari de collaboraci institucional es podran adoptar mesures de carcter
bilateral, juntament amb d'altres de carcter unilateral. Les primeres sn aquelles que
requereixen l'exercici de funcions i competncies de titularitat estatal. Les segones sn
aquelles que pot adoptar la Generalitat per anar preparant l'estructura de la seva prpia
Administraci tributaria.
8.4. En un escenari de manca de collaboraci institucional o, fins i tot, d'oposici per part
dels diferents Poders de l'Estat espanyol, les niques mesures que es podran adoptar pel
Govern de la Generalitat de Catalunya per preparar la futura implementaci de
l'Administraci tributria de l'Estat propi sn les de carcter unilateral, i sempre que respectin
la legalitat vigent.
8.5. Els principals avantatges d'aconseguir la collaboraci de l'Estat espanyol en el procs
de construcci de l'Administraci tributria de l'Estat propi serien: a) No hi hauria risc
d'alteraci o discontinutat en el desenvolupament de la funci pblica tributria; b) Els
costos de contractaci i formaci de personal es reduirien; c) Es podria disposar
immediatament de la dotaci de mitjans materials, informtics i xarxa d'oficines que
actualment l'AEAT t desplegades a Catalunya; d) , sobretot, es tindria accs a les dades
dels contribuents catalans.
8.6. En un context poltic en el que les dues parts de la negociaci (sobretot l'Estat espanyol)
es comprometessin a culminar una transici fiscal dins d'un perode raonable de temps (que
nosaltres situarem en un mxim de dos anys), el factor principal a considerar s la
continutat en les relacions jurdic-tributries, de manera que es pugui conduir un procs en
el que de mica en mica una Administraci (la catalana) passi a exercir les funcions de l'altra
(l'espanyola), sense que el contribuent percebi cap mena de modificaci en les prctiques
fiscals vigents, ms enll de la substituci dels organismes responsables de dirigir la gesti
del sistema tributari.
8.7. En la fase prvia a la constituci de l'Estat propi, i en un escenari de collaboraci amb
l'Estat espanyol, el principal instrument legislatiu per atribuir a la Generalitat la condici

"#$ &*)
d'autoritat fiscal respecte als impostos de titularitat estatal que es meriten a Catalunya seria
la cessi o delegaci de les competncies normatives i d'aplicaci dels sistema tributari
vigent.
8.8. L'objectiu principal de la primera etapa del procs de construcci de l'Administraci
tributria de l'Estat propi s disposar d'una organitzaci pblica capacitada per assumir la
gesti de tots els impostos que paguen els contribuents catalans. Amb aquesta finalitat,
conv que la Generalitat de Catalunya vagi atribuint competncies i reforant els mitjans
personals, econmics i tecnolgics de l'ATC a fi que estigui preparada per desenvolupar les
funcions d'aplicaci dels tributs d'acord amb els criteris i objectius exposats a la primera part.
En un escenari de collaboraci amb l'Estat espanyol, per aconseguir que l'ATC esdevingui
la principal autoritat del sistema tributari de Catalunya cal transferir-li les competncies
d'aplicaci dels impostos de titularitat estatal i els corresponents mitjans personals,
econmics i tecnolgics, a fi que, el ms aviat possible, assumeixi les funcions que
actualment desenvolupa l'AEAT. Per tant, les mesures a adoptar conjuntament amb l'Estat
tindran per finalitat principal organitzar el trasps dels mitjans personals, materials i
tecnolgics actualment t desplegats a Catalunya.
8.9. No obstant, si l'Estat refuss fer les transferncies esmentades a l'ATC directament per
adopts una actitud de collaboraci o en funci de quines siguin les necessitats logstiques i
els terminis que es poguessin establir per a realitzar aquest trasps, amb carcter
instrumental i provisional, es podria constituir el Consorci Tributari previst a l'Estatut
d'Autonomia de 2006 a fi de coordinar la transici entre ambdues Administracions, d'acord
amb el principi de continutat en les relacions amb els contribuents.
En qualsevol cas, independentment de quina sigui la via escollida per a organitzar la
substituci de l'ATC en les funcions d'aplicaci dels tributs que actualment desenvolupa
l'AEAT, des del primer moment, caldr facilitar a la Generalitat de Catalunya l'accs a la
tresoreria tributria, a fi que pugui atendre amb normalitat els seus pagaments sense
necessitat d'esperar la transferncia de recursos per part de l'Estat espanyol.
8.10. Un cop la Generalitat de Catalunya hagi assolit la condici d'autoritat fiscal del sistema
tributari catal, seria el moment d'integrar el funcionament de les diferents oficines pbliques
i rgans de gesti tributria en una mateixa xarxa i en un mateix entorn virtual. Per

"#$ &**
aconseguir aquest objectiu caldria adoptar, entre d'altres, les segents mesures:
a) Coordinar la xarxa d'oficines de l'ATC, de l'AEAT i dels Organismes Autnoms de
recaptaci de les Diputacions provincials.
b) ntegrar les Dependncies regionals de Gesti, nspecci i Recaptaci de l'AEAT i
les rees d'Aplicaci dels tributs i de Recaptaci de l'ATC.
c) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti de les Duanes: Port, aeroport i
frontera terrestre.
d) Transferir a la Generalitat de Catalunya la gesti del Cadastre Immobiliari.
e) ntegrar els sistemes informtics de cada nivell d'Administraci a fi que puguin
compartir les dades fiscals i els diferents programes de gesti i aplicaci dels
tributs.
8.11. En aquesta fase prvia a la constituci de l'Estat propi i en un escenari de
collaboraci, per facilitar l'accs de la Generalitat de Catalunya a la tresoreria tributria que
avui generen els impostos de titularitat estatal que paguen els contribuents catalans, caldria
que, prvies les modificacions legals pertinents, les entitats bancries que operen al territori
catal dipositessin els diners que reben a les seves oficines en concepte de pagaments
d'impostos estatals en un compte restringit diferenciat segons el lloc d'origen de l'ingrs, i
que el saldo recollit es transfers a un compte a disposici de la Generalitat de Catalunya.
8.12. Una pea important en el desplegament institucional de l'Estat propi que cal anar
preparant a la primera fase del procs s el Banc Central de Catalunya ja que, a banda de
poder centralitzar el flux de la tresoreria tributria dels contribuents catalans, podria emetre
Deute Pblic destinat a cobrir temporalment el diferencial de recaptaci que s'obtindria en
condicions normals.
8.13. Durant la primera fase del procs de creaci de l'Administraci tributria de l'Estat
propi, l'objectiu estratgic prioritari del Govern de la Generalitat de Catalunya hauria de ser
l'accs a la informaci dels contribuents catalans, a fi de disposar de la base de dades que
necessitar per assumir la gesti del sistema tributari a implementar en el moment en que
s'assoleixi la sobirania fiscal.
8.14. La prioritat de la Generalitat de Catalunya ha de ser la de preparar el seu propi cens de

"#$ &*+
contribuents i, per aix, si l'Estat espanyol no li cedeix la informaci que necessita, pot
aprofitar la que es troba dispersa a les diferents bases de dades a les que pot accedir sense
autoritzaci explcita, i completar-la amb una campanya social dirigida a que siguin els propis
ciutadans i empreses de Catalunya els qui voluntriament facilitin a la Generalitat una cpia
de les declaracions que presentin a l'AEAT, tot i que l'eficcia d'aquesta mesura dependr
naturalment del grau de collaboraci que aquells estiguin disposats a prestar.
8.15. Per dirigir, impulsar i preparar el dispositiu informtic de la futura Administraci
tributria de Catalunya s fonamental crear el Servei d'nformtica de Catalunya, dotant-lo
de recursos humans i econmics suficients per a planificar i posar en prctica els canals
d'obtenci d'informaci i els programes d'explotaci i tractament de les dades fiscals dels
contribuents catalans. Per tant, d'acord amb les estimacions de personal i d'inversions que
cal fer per a posar en marxa un dispositiu informtic com el que la futura Agncia tributria
de Catalunya necessitar, durant la primera etapa del procs, conv planificar i definir els
requeriments tcnics d'aquest sistema i, sobretot, seleccionar i formar a les persones que,
des del primer moment, han d'assumir-ne la direcci tcnica.
8.16. Malgrat que, com s'ha dit, la Generalitat hauria d'anar reforant l'ATC, es pot pensar en
la prestaci consorciada de determinats serveis amb les Diputacions provincials. De fet, el
text del Conveni Marc signat el dia 19 de setembre de 2012 entre el Govern de la Generalitat
i les quatre Diputacions provincials de Catalunya recull la voluntat de constituir un Consorci
que permeti aprofundir en els mecanismes de cooperaci en la gesti tributria amb
l'objectiu de donar un servei integral als contribuents de Catalunya, unificant les xarxes
d'oficines de l'ATC i dels quatre Organismes Autnoms a qui s'encomana la recaptaci dels
impostos de les Corporacions Locals
114
.
La figura del Consorci fiscal entre les Administracions pbliques catalanes podria resultar
d'utilitat per integrar les capacitats operatives dels organismes no estatals que exerceixen
funcions tributries a Catalunya, de manera que, respectant l'estructura orgnica, les
competncies i les funcions de cadascun d'ells, es puguin coordinar estratgies comunes,
definir uns objectius compartits, racionalitzar els costos de gesti i, el que s ms important,

114
Segons la motivaci del Conveni Marc signat pel Conseller d'Economia i Coneixement i els Presidents de les
Diputacions Provincials de Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona:[...] s per aix que la collaboraci que s'aprova en
aquest conveni t com a objectiu crear una finestreta nica per als ciutadans per a tots els tributs administrats a Catalunya i
homogenetzar i millorar de manera progressiva els procediments d'aplicaci i procediments tributaris, de tal manera que
pugui fer les seves gestions tributries en tota la xarxa territorial que els ens signants tenen. Tot aix sota els principis
d'eficincia, eficcia i economia que es pretn en la signatura.

"#$ &*,
maximitzar el rendiment dels recursos humans, materials i tecnolgics a fi de prestar un
millor servei al contribuent i d'augmentar l'eficincia en la recaptaci dels impostos que
gestionen.
8.17. En un primer moment, la prestaci consorciada de determinats serveis podria facilitar
el primer desenvolupament orgnic de la futura Administraci tributria de Catalunya,
sobretot en tot all que fa referncia a la xarxa d'assistncia als contribuents catalans (amb
l'efectiva implantaci de la finestreta nica).
De fet, l'efectiu desplegament del que es coneix com a finestreta nica, ja sigui en la seva
dimensi presencial a les oficines dels diferents organismes que s'integrin al Consorci, ja
sigui en la seva dimensi virtual, utilitzant una plataforma informtica comuna, no noms
facilitar la relaci amb els contribuents catalans i simplificar les seves gestions, sin que a
ms a ms, permetr fer palesa l'existncia d'una organitzaci tributria de matriu catalana
preparada per assumir la gesti d'un sistema tributari complex i, d'aquesta manera,
evidenciar la determinaci del Govern de la Generalitat de Catalunya a construir
l'Administraci tributria de l'Estat propi.
En un primer moment, tamb es podria encarregar a les diputacions, de manera transitria i
mitjanant un conveni amb la Generalitat, la recaptaci executiva dels tributs d'aquesta
darrera (ara en mans de l'AEAT), utilitzant de forma integrada els sistemes informtics
existents.
8.18. Per aconseguir disposar dels professionals experts en la lluita contra el frau que
necessitar la futura Agncia Tributria de Catalunya, hi ha diferents alternatives.
La primera s incorporar els inspectors d'Hisenda i els tcnics tributaris que actualment
formen part de la plantilla de l'AEAT a Catalunya. La segona s la selecci i formaci del
personal al servei a la Generalitat de Catalunya o de les Administracions locals catalanes
que manifestin inters en integrar-se a la futura Administraci tributria, i demostrin
condicions suficients per assumir les tasques prpies del control del compliment. Per aix, a
la primera fase, conv constituir els cossos de funcionaris (sobretot el de gesti) que
permetin organitzar les persones que progressivament es vagin incorporant a la Generalitat
de Catalunya per a desenvolupar les tasques de control del compliment de les obligacions
fiscals dels contribuents catalans.

"#$ &*-
, finalment, tamb caldria contemplar la possibilitat d'incorporar professionals que hagin
adquirit experincia en el sector privat (assessors fiscals, gestors tributaris, empleats de
banca, agents de duanes, etc...), i que desitgin prestar els seus serveis a l'Administraci
tributria de Catalunya.
8.19. Per organitzar la lluita contra la delinqncia fiscal organitzada es podria oferir als
membres del cos de Mossos d'Esquadra, que tinguessin la formaci acadmica adequada,
la possibilitat de formar-se com a policia fiscal i dedicar-se al control de les duanes, al
desmantellament de les trames de frau fiscal, a la prevenci del blanqueig de capitals, i a la
investigaci d'altres delictes de contingut patrimonial (fraus de subvencions, corrupci,
etc...).
8.20. Per preparar l'ordenament jurdic que regular el sistema tributari de Catalunya, a la
primera fase, seria convenient: a) elaborar una proposta de reforma fiscal que tingui en
compte les especificitats del model social i econmic de Catalunya; b) identificar quins
podrien ser els preceptes claus de cadascuna de les normes fiscals espanyoles actualment
vigents que s'haurien de modificar des del comenament, a fi de facilitar la transici entre el
sistema tributari espanyol i el sistema tributari catal; c) i preparar la relaci de Tractats i
Convenis internacionals als que, tan aviat com sigui possible, la Generalitat de Catalunya
haur d'adherir-se a fi de normalitzar les relacions fiscals amb la resta de pasos del nostre
entorn.
8.21. La Generalitat de Catalunya hauria de prestar el servei de gesti dels pagaments
tributaris amb dest a l'AEAT que li demana una part de la ciutadania i de les entitats
pbliques i privades de Catalunya, respectant escrupolosament la normativa tributria vigent
a l'Estat espanyol a fi que aquesta decisi no comporti per als contribuents catalans cap
mena d'infracci o retard en el compliment de les seves obligacions tributries.

9. Segona etapa: estratgies i mesures adreades a la implementaci de
I'Administraci tributria en eI context de sobirania fiscaI
9.1. La segona fase del procs de creaci de l'Administraci tributria de l'Estat propi s la
que comena a partir del moment en que la Generalitat de Catalunya assoleixi la sobirania

"#$ &*.
fiscal. Per tant, es desenvolupar d'acord amb la normativa que aprovi el Parlament de
Catalunya.
9.2. La voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya constitueix l'actiu principal per l'xit
del procs poltic de construcci de l'Administraci tributria de l'Estat propi.
9.3. A partir del moment que el Parlament de Catalunya aprovi les normes jurdiques que
conformen el sistema tributari catal, la seva efectivitat dependr essencialment de la
voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya d'acatar i complir la normativa catalana.
9.4. En els primers moments, un factor determinant de la viabilitat del procs de construcci
unilateral de l'Administraci tributria de l'Estat Propi ser la posici que adoptin els
empresaris catalans, doncs les empreses sn els autntics recaptadors dels impostos que
paguen els contribuents catalans i, per tant, qui de deb pot decidir el dest del flux financer
(la tresoreria) que permeti mantenir en funcionament l'aparell institucional de la Generalitat
de Catalunya.
9.5. Ats que, en els primers moments d'entrada en vigor de la legislaci tributria catalana,
la Generalitat de Catalunya difcilment disposar de tots els recursos humans, materials,
jurdics i tecnolgics necessaris per a exercir una fora institucional suficient per fer front a
l'incompliment de les obligacions tributries que les lleis que el Parlament de Catalunya
puguin establir, la conscincia fiscal dels contribuents catalans s el factor clau i estratgic
per l'xit d'una hipottica ruptura amb la legalitat fiscal espaola.
9.6. Si la conscincia fiscal dels contribuents catalans es tradueix en una significativa millora
en el percentatge de compliment voluntari de les obligacions tributries respecte el que a
hores d'ara obt l'Estat espanyol a Catalunya, es simplificar moltssim la construcci de
l'estructura administrativa responsable de l'aplicaci del sistema tributari catal, doncs no s
el mateix organitzar la gesti tributria des d'una perspectiva de control i de desconfiana
generalitzada, que fer-ho en un entorn de confiana i cooperaci amb la societat civil.
9.7. En els primers moments de funcionament de l'Administraci tributria de l'Estat propi, a
fi de garantir que el flux tributari no s'aturi i que les obligacions fiscals dels contribuents
catalans es compleixin amb total normalitat, cal preveure la possibilitat de declarar
transitriament aplicables una bona part de les lleis tributries i dels reglaments vigents
abans d'assolir la sobirania fiscal.

"#$ &*%
9.8. Des la perspectiva institucional, el sentit de les accions a emprendre pel Govern de la
Generalitat de Catalunya a la segona fase del procs de construcci de l'Administraci
tributria de l'Estat propi, en bona mesura dependr de la feina feta a la primera fase del
procs i, particularment, del grau desenvolupament orgnic i funcional que hagi assolit
l'Agncia Tributria de Catalunya.
9.9. Si en el moment d'assolir la sobirania fiscal el Consorci fiscal amb les diputacions
provincials de Catalunya s una realitat, l'Agncia Tributria de Catalunya podr ampliar la
seva xarxa d'oficines per prestar un servei d'assistncia i atenci presencial als contribuents
que comprengui tot el territori catal, i al mateix temps, desenvolupar en tota la seva
extensi la funci de recaptaci dels deutes tributaris.
9.10. Pel que fa a l'organitzaci de les funcions de control tributari, ats que el factor
temporal ja no exigeix la immediatesa prpia de la gesti ordinria, hi haur temps suficient
per incorporar i formar el personal necessari (inspectors i tcnics) a qui s'encomanar revisar
la legalitat de les autoliquidacions presentades pels contribuents catalans i, sobretot, per
localitzar, descobrir i, si escau, sancionar a tots aquells contribuents que han intentat eludir
el seu deure de contribuir.
9.11. Davant la previsible insuficincia d'empleats pblics especialitzats en les tasques
d'aplicaci dels tributs, per completar la plantilla de l'ATC i dels altres organismes de
l'Administraci tributria de Catalunya, caldria contemplar la possibilitat d'incorporar
professionals del sector privat que ja disposin dels coneixements i de l'experincia
necessria per a exercir les funcions de gesti, liquidaci, comprovaci, inspecci i
recaptaci dels impostos que integrin el sistema tributari de Catalunya.
9.12. En les primers moments de funcionament del sistema tributari catal cal garantir la
continutat en les relacions jurdiques establertes en els perodes impositius immediatament
anteriors a la sobirania fiscal de Catalunya. Per aix, seria convenient: a) assumir la gesti
de les obligacions tributries pendents; b) establir transitriament un perode de prescripci
ms llarg; c) i regular la concurrncia de jurisdiccions fiscals.
9.13. Es prioritari disposar de personal especialitzat en la gesti de les duanes i
desenvolupar el programari necessari per atendre les obligacions de gesti econmica, i
d'estadstica que demana la Uni Europea. Per aix, en previsi que no s'obtingui la

"#$ &+'
collaboraci de l'Estat espanyol, la Generalitat de Catalunya hauria d'adrear-se a altres
Estats (particularment als membres de la Uni Europea) per que li facilitin els tcnics que, en
cas de necessitat, podrien posar en funcionament el dispositiu de gesti del trnsit
internacional de mercaderies.
9.14. Seria convenient disposar d'efectius del cos de Mossos d'Esquadra que, arribat el
moment, estiguin en condicions d'assumir la seguretat dels recintes duaners i de perseguir el
contraban de mercaderies. De la mateixa manera, ats que els productes procedents dels
mercats exteriors han de ser sotmesos a controls tcnics de qualitat, sanitat i seguretat,
caldr disposar d'una xarxa de laboratoris d'anlisi que, a manca de personal funcionari
experimentat en aquesta mena de tasques, puguin donar una resposta rpida i eficient a les
necessitats del despatx duaner.
9.15. En els primers moments de funcionament de l'Administraci tributria de Catalunya,
caldr preveure alguns dels aspectes que permetin garantir la continutat entre els sistemes
tributaris espanyol i catal. Concretament, s'hauria d'estudiar la convenincia d'adoptar
alguna o algunes de les segents mesures:
a) Declarar l'aplicaci transitria de la normativa fiscal espanyola vigent.
b) Assumir la gesti de les obligacions tributries pendents.
c) Establir transitriament un perode de prescripci ms llarg.
d) I, finalment, regular la concurrncia de jurisdiccions fiscals.
9.16. Per facilitar la transici entre la jurisdicci fiscal espanyola i la catalana, d'acord amb
els procediments habituals de la comunitat internacional, s necessari que el Parlament de
Catalunya aprovi un llei de l'mpost sobre la Renda de no Residents (RNR), on es
determinin amb precisi els punts de connexi que justifiquin que una renda percebuda per
una persona fsica o jurdica no resident al territori catal quedi sotmesa a la legislaci fiscal
de Catalunya i, per tant, es pugui exigir el pagament de l'impost corresponent, i a l'inrevs.
9.17. La normativa catalana sobre la tributaci de no residents ha de preveure un rgim
fiscal que sigui igual que el ms favorable dels continguts en els convenis de doble imposici
subscrits fins al moment per l'Estat espanyol, amb l'excepci de les rendes percebudes per
persones fsiques o jurdiques residents en territoris de baixa tributaci i/o que no

"#$ &+&
intercanvin informaci tributria (els colloquialment coneguts com a paradisos fiscals)
respecte als quals s'han de seguir en tot moment les prctiques que aconsella l'OCDE.
9.18. Una vegada s'hagi completat el procs d'implantaci del sistema tributari catal,
l'Administraci tributria de Catalunya quedar integrada en la xarxa internacional
d'Administracions fiscals amb les que haur de collaborar. Aquesta collaboraci
administrativa, indispensable per el desenvolupament de les funcions d'aplicaci dels tributs
en un mn globalitzat, resultar particularment necessria respecte l'Administraci tributria
de l'Estat espanyol.

___________________

Aquest informe sobre "L'Administraci tributria de Catalunya" ha estat elaborat pel Consell
Assessor de la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros

"#$ &+(
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,
Informe
nmero 3
Les relacions de
cooperaci entre Catalunya
i I'Estat espanyoI
20 de desembre de 2013












































Barcelona,
Informe
nmero 3
Les relacions de
cooperaci entre Catalunya
i I'Estat espanyoI
20 de desembre de 2013









ndex
1. Objecte de l'informe 5
1.1. Justificaci 5
1.2. Antecedents 7
1.3. Propostes 9
2. Models per a una futura cooperaci entre
Catalunya i l'Estat espanyol 11
2.1. Consideracions generals 11
2.2. Possibles models de cooperaci amb finalitats
generals 15
Proposta A. Un Consell Ibric 15
Proposta B. Un Consell Catalano-Espanyol 16
2.3. Espais de cooperaci amb finalitats especfiques 18
2.3.1. Les competicions esportives 19
2.3.2. La recepci d'emissions de rdio i televisi 21
2.3.3. Les organitzacions socioeconmiques 22
Les patronals 23
Els sindicats 24
Les Cambres de Comer 24
Propostes generals 25
2.4. La cooperaci regional: l'Arc Mediterrani 26

Informe
nmero 3



3. La cooperaci entre territoris de llengua i cultura
catalanes 28
3.1. Consideracions generals 28
3.2. Criteris i propostes 30
Proposta A. Creaci d'una entesa de la Llengua Catalana 32
Proposta B. Consolidaci de l'nstitut Ramon Llull 34
Annexos 35
1. Els models de relaci entre Estats 35
2. Organitzacions de carcter transfronterer 38
3. Organitzacions transfrontereres no governamentals 41
4. Les organitzacions de carcter cultural i lingstic 43



"#$ %


Les relacions de cooperaci
entre CataIunya i I'Estat
espanyol
1. Objecte de l'informe
1.1. Justificaci
1. El Procs de Transici Nacional que podria portar Catalunya a esdevenir un Estat
independent ha de ser ents com una gran oportunitat per establir un nou marc de relacions
de cooperaci estretes i constructives amb l'Estat espanyol a partir del reconeixement mutu
dels dos estats, en la que hauria de ser una futura relaci lleial entre iguals. En cap cas,
doncs, la independncia no es pot entendre com l'expressi d'una voluntat d'allament o de
desconnexi respecte de l'entorn poltic, econmic i cultural al qual es pertany, avui ms
extens que mai. Tot al contrari, aquest procs s'orienta a permetre que Catalunya sigui
present amb veu i personalitat prpia en l'escena internacional. Per tant, seria absurd
concebre aquesta independncia com una via de ruptura amb Espanya. Primer, perqu en
un mn globalitzat l'allament s inconcebible. Per, encara ms, perqu tal i com es pot
desprendre de les manifestacions explcites i majoritries dels actors pblics i privats que
intervenen en el procs, hi ha la voluntat explcita d'enfortir els vincles histrics i actuals,
collectius i personals que existeixen entre els dos territoris.
2. En realitat, aquest propsit s coherent amb all que histricament havia buscat el
catalanisme poltic al llarg dels darrers ms de cent vint-i-cinc anys, a travs de les diverses
propostes pacfiques, dialogades i lleials que havia fet per intentar assolir una bona
acomodaci dins del mateix Estat espanyol. Unes iniciatives, d'altra banda, permanentment
orientades a la regeneraci i la modernitzaci d'un Estat que ha tingut dificultats per
incorporar-se als corrents ms avanats de cada moment. I, precisament, ha estat la

"#$ &

frustraci continuada d'aquesta voluntat d'acord explcita i insistent el qu ha portat els
catalans a voler, en aquest tombant de la Histria, a explorar un cam alternatiu. Els catalans
aspiraven a qu l'encaix fos realitzat necessriament en un pla d'igualtat en dignitat nacional
entre tots els pobles d'Espanya i sense que se n'haguessin de ressentir les possibilitats de
prosperitat econmica, social, cultural i lingstica de cada part. Tanmateix, la frustraci
d'aquella via no implica pas la renncia a voler establir en el futur una relaci cooperativa
satisfactria i estable feta, ara s, en pla d'igualtat.
3. El propsit d'aquest informe, per tant, s el d'explorar futures frmules de cooperaci de
Catalunya amb l'Estat espanyol, ajustades a les exigncies dels nous temps i als nous marcs
poltics, econmics, socials i culturals als quals pertanyen. En aquest sentit, l'informe parteix
del supsit que, sigui quin sigui el desenvolupament del procs, tard o d'hora, i una vegada
concls, caldr establir un marc efectiu de relacions de collaboraci entre els estats
d'Espanya i de Catalunya. Encara ms quan, fins i tot en casos de separacions
traumtiques, l'experincia histrica demostra que, en general, al cap d'un temps es
restableixen les relacions de cooperaci. Un marc, doncs, que no tan sols hauria de
reafirmar el millor dels antics vincles existents, sin que sobretot fos capa d'aprofundir-los i
ampliar-los.
4. Aquest informe, temporalment, se situa en un perode posterior al procs
d'independitzaci que, tant si s'ha realitzat de manera acordada com si no, tard o d'hora,
reclamar el restabliment de relacions. Una altra hiptesi no pot ser contemplada, ni que
sigui perqu en el context socioeconmic actual els desacords ja no depenen tampoc
exclusivament de la voluntat de les parts. Ara b, el fet d'anticipar possibles formes de
cooperaci es deu al propsit de dibuixar escenaris desitjables de futur que contribueixin a
desdramatitzar la transici i a orientar els passos cap a una resoluci del procs el ms
positiva possible per a tothom. En aquest sentit, seria un error llegir-lo com si es tracts de
voler imposar res a ning abans d'hora. bviament, qualsevol forma de cooperaci futura
haur de ser resultat d'un pacte consensuat entre totes les parts. Per es pot considerar del
tot legtim, encara que sigui per anticipaci, que una de les parts ja mostri fins a quin punt
aspira a fer possibles uns vincles de millor qualitat democrtica que els actuals.
5. Molt en particular, aquest informe tamb s'interessa pel sistema de relacions de
cooperaci que seria desitjable que s'establissin entre els territoris de parla i/o cultura
catalanes que restarien dins l'Estat espanyol, sense oblidar que cal comptar amb el fet que

"#$ '

n'hi ha d'altres que es troben als estats francs i itali. Actualment ja existeixen institucions
que a travs de diverses iniciatives sovint precries i no exemptes de conflictivitat han
anat formalitzant projectes de collaboraci amb resultats positius. Per el nou marc poltic
permetr i obligar a revisar-ne la naturalesa poltica i jurdica i, si escau, a proposar nous
projectes d'inters com.
6. Ni que sigui una obvietat, tamb cal deixar dit que quan l'informe es refereix a territoris de
llengua i/o cultura compartides, es parla de la hiptesi d'unes futures relacions establertes en
pla d'igualtat entre estats i entre administracions territorials que tenen les seves capacitats
poltiques autnomes de decisi. Per tant, les consideracions i propostes que aqu es fan
noms sn realitzables en la mesura que totes les parts implicades les vulguin i acordin. En
aquesta hiptesi de futur ja no hi hauria d'haver lloc per a cap supsit d'imposici d'uns
territoris per sobre dels altres; hauria de ser evident el respecte a la personalitat diferenciada
de cadascun i hauria de permetre superar, al ms aviat possible, les velles malfiances de
"pancatalanisme que han condicionat fins ara tots els intents de collaboraci.
1.2. Antecedents
1. Per b que s la primera vegada a la histria contempornia d'Espanya i de Catalunya
que es planteja tan obertament, i amb tant recolzament popular, un procs de transici
poltica de naturalesa secessionista, la conscincia de les dificultats de relaci i encaix de la
naci catalana a Espanya s llarga i, per tant, no sorprn que amb el temps s'hagin anat
succeint moltes i molt diverses propostes per resoldre el vell contencis. Per no anar ms
enrere, es poden esmentar les idees federalistes de Francesc Pi i Margall a la segona meitat
del segle XIX o, ms endavant, el catalanisme federalista de Valent Almirall. Igualment, cal
tenir present l'iberisme regionalista i catalanista de finals de segle XX i principis del XX, pel
qual desfilen amb proximitats diverses des d'Enric Prat de la Riba a Joan Maragall. I, s
clar, en el pla prpiament poltic, cal citar l'Estatut de 1932, que no sabem cap a on hauria
condut si hagus pogut tenir un desenvolupament ms llarg.
2. Ms recentment, i desprs dels anys foscos de la dictadura franquista, l'Estat de les
Autonomies que va nixer com a resultat del procs de transici a la democrcia de la
segona meitat dels anys setanta del segle XX, tamb s una sortida forada principalment

"#$ (

per les reivindicacions catalanes per trobar una soluci relativament nova a un vell problema.
Per l'Estatut de Catalunya de 1979 naixer amb greus mancances emmarcades en la
Constituci espanyola de 1978 que es posen de manifest ben a primera hora: noms cal
recordar l'intent de cop d'Estat de 1981 fonamentalment, resultat d'una reacci anta
autonomista que va ser seguit per una Llei Orgnica d'Harmonitzaci del Procs Autonmic
(LOHPA) el mateix any i que, si b va ser declarada parcialment inconstitucional, va desvelar
quina seria a partir de llavors la voluntat restrictiva de l'Estat espanyol en relaci a les
expectatives de desenvolupament competencial de la Generalitat de Catalunya. Unes
limitacions que s'agreugen amb els anys i que la reforma estatutria de 2006 tampoc no
podr superar, particularment, desprs de la ferida mortal que supos en termes de
reconeixement i d'autogovern la sentncia del Tribunal Constitucional de 2010.
3. Aix mateix, cal esmentar els diversos intents d'establir frmules per debatre i afavorir les
bones relacions entre Espanya i Catalunya des del mn intellectual, que mai no acabaren
de reeixir. En sn exemple els intercanvis epistolars i visites entre Miguel de Unamuno i Joan
Maragall. I es podria fer referncia a la invitaci-homenatge a Barcelona, el mar de 1930,
als ms de cent intellectuals espanyols per agrair-los que el 1924 s'haguessin expressat en
defensa de la llengua i la cultura catalanes davant de la dictadura de Miguel Primo de
Rivera. Tamb a partir de 1964 se celebraren uns Coloquios Catalua-Castilla clandestins,
liderats entre d'altres per Mari Manent i Pedro Lan Entralgo, als quals s'afeg ms
endavant Dionisio Ridruejo, destinats a "crear un clima de comprensi mtua, de ponderaci
i autenticitat que tant necessita la qesti Catalunya-Castella, i dels quals se n'arribaren a
celebrar sis. El primer es va fer a l'Ametlla del Valls, el segon el 1965 a Toledo incorporant
bascos, gallecs i valencians, i aix fins al sis del 1971, a Llinars del Valls, en el qual
particip Josep Benet amb una ponncia molt discutida sobre l'estructura poltica
autonomia, federalisme o confederalisme en una Espanya democrtica.
4. Amb la Generalitat ja restaurada, es pot citar l'Encontre d'intellectuals espanyols i
catalans de Sitges, de desembre de 1981, organitzat per la mateixa Generalitat de
Catalunya, amb papers tan destacats per part espanyola com el del filsof Jos Luis Lpez
Aranguren, que ja advert de la "raresa que ell representava davant de l'ofensiva centralista
del moment i a la que es volia fer front amb la trobada. I encara es podria recordar
l'intercanvi Catalunya/ Espanya. Un dileg amb futur, organitzat per la Fundacin Encuentro i
l'NHECA a El Paular (Madrid) i Aiguablava (Girona) el 1998. Tots aquests encontres han

"#$ )

estat expressi de malestars diversos i de la recerca voluntariosa generalment d'iniciativa
catalana de solucions a travs del dileg i el pacte. Per cal constatar que en la darrera
dcada, en aquest terreny del pensament i parallelament a l'allunyament poltic, Catalunya
ha perdut capacitat d'interlocuci amb la intellectualitat espanyola, amb molt escasses i
particulars excepcions. Un silenci que es va fer especialment pals en la manca de resposta
arran de l'editorial signat per tota la premsa catalana el novembre de 2009 amb el ttol La
dignitat de Catalunya, que ja advertia de les possibles greus conseqncies davant
l'amenaa de sentncia que es preveia per part del Tribunal Constitucional.
5. Amb tot aix, el que es vol fer observar s que el procs sobiranista actual no deriva d'una
voluntat capriciosa secessionista "particularista o "tribal com dirien alguns dels seus
crtics, sin tot el contrari. Catalunya es debat en la recerca d'un nou escenari donat el
fracs de tots els intents anteriors per trobar una acomodaci justa i estable, en el marc
espanyol, de la seva personalitat diferenciada. Per aix, en un cert sentit, l'objectiu
d'aconseguir la independncia tal com s formulat de manera majoritria, a ms de voler-la
posar al servei de la prosperitat i la justcia social de Catalunya, de la seva identitat
lingstica o de la seva ambici cultural, segueix sent tamb de manera indestriable el de
la resoluci positiva del contencis histric de les seves relacions amb Espanya.
6. En definitiva, el Procs de Transici Nacional no es pot construir "contra l'Estat espanyol,
com a mera fugida provocada per un sentiment de greuge o bastint el futur sobre el
ressentiment. Al contrari, per b que bona part dels catalans s'hagin pogut sentir humiliats
en la seva dignitat nacional per un Estat que no ha convertit la diversitat plurinacional en un
valor propi, l'emancipaci poltica respecte d'Espanya s'hauria de produir de manera
propositiva i constructiva. I aix significa que des de Catalunya caldria ser especialment
curs d'observar en tot moment un capteniment amists envers l'Estat espanyol.
1.3. Propostes
1. L'informe es divideix en dues parts ben definides. A la primera part es contemplen tres
mbits possibles de cooperaci entre estats. Primer es fa una proposta ambiciosa de
cooperaci multilateral que, a ms d'incloure l'Estat espanyol i Catalunya, contempla la
inclusi de la resta d'estats de la pennsula Ibrica. En segon lloc, s'estudia una proposta de

"#$ *+

simple relaci bilateral. Per ltim, es fa referncia a la cooperaci regional coneguda com a
Arc Mediterrani. Totes les propostes estan fonamentades en models existents en l'rbita
geopoltica a la que pertany Catalunya i que ja han estat degudament experimentades.
Inevitablement, algunes de les propostes van ms enll dels actuals lmits de l'Estat
espanyol, simplement per la ra que avui dia hi ha marcs ms generals d'interrelaci que els
prpiament definits per les fronteres estatals. A ms, tamb es detallen les circumstncies
que podrien acompanyar les futures relacions de l'Estat espanyol amb Catalunya en alguns
dels terrenys en els quals aquesta relaci pot tenir ms rellevncia social com sn les
competicions esportives, la recepci d'emissions de rdio i televisi o la cooperaci entre les
organitzacions econmiques.
2. A la segona part, el document proposa una reflexi, tamb oberta, sobre el nou marc de
cooperaci que es podria establir entre els territoris de llengua i cultura catalanes. s un
mbit que desborda les fronteres estrictes de l'actual Estat espanyol, i que inclou territoris a
l'Estat francs i l'itali. Tamb aqu l'objectiu final s el de proposar frmules que permetin
superar el cmul de dificultats i malentesos creats histricament, en molt bona part i
precisament, a remolc de les tensions poltiques entre l'Estat espanyol i Catalunya. En la
mesura que les primeres resistncies estiguessin resoltes, hauria de ser possible trobar
frmules que normalitzessin les relacions entre aquests territoris de llengua i cultura
comunes, tal com s propi en el marc d'altres llenges i cultures.
3. L'informe es completa amb uns annexos en els quals es descriuen breument els casos
que han servit de referncia, i s'esmenten diverses organitzacions que ja treballen per a la
cooperaci interterritorial en els diversos nivells considerats.


"#$ **

2. Models per a una futura cooperaci
entre Catalunya i l'Estat espanyol
2.1. Consideracions generals
1. La situaci geoestratgica de Catalunya dins de la pennsula Ibrica a bastament
estudiada per gegrafs com Pierre Deffontaines o historiadors com Jaume Vicens Vives i,
d'altra banda, la seva llarga pertinena a l'Estat espanyol, han conformat una estretssima
xarxa de relacions en tots els mbits. Ms enll de les dependncies poltiques, i a tall
d'exemple, es poden considerar entre d'altres:
Els moviments demogrfics: noms al llarg del segle XX, ms de tres milions de
persones nascudes a la resta de l'Estat espanyol es van desplaar a Catalunya.
Les interdependncies comercials: el 2012 Catalunya exporta a la resta
d'Espanya per valor de 49.000 milions d'C -el 34 per cent de la seva producci-, i
importa mercaderies de la resta d'Espanya per valor de 26.000 milions d'C
(Interreg, 2013).
Els profunds vincles culturals: un 50,7 per cent dels catalans de 14 i ms anys t
el castell com a "llengua d'identificaci personal (nforme de Poltica Lingstica
2012).
2. Aix mateix, el procs de globalitzaci dit tamb de mundialitzaci, ha fet que aquests
vincles s'hagin ests a la resta del mn, i molt particularment a la Uni Europea, a la que
pertanyem des de 1985, s a dir, fa prop de trenta anys. En aquest cas, els intercanvis de tot
tipus i les formes de cooperaci tamb han estat creixents (noms en el terreny comercial, el
2012 Catalunya exportava el 40,2 per cent de la seva producci a l'estranger, superant el 34
per cent exportat a la resta d'Espanya (Interreg, 2013).
3. s tamb com a precedent d'aquesta progressiva globalitzaci i la corresponent
minimitzaci del paper de la frontera que, particularment a l'Europa de desprs de la Segona
Guerra Mundial, van comenar a aparixer mltiples frmules de cooperaci interestatal, fins
i tot abans de la creaci de l'anomenat Mercat Com. Ara mateix, si parem atenci als

"#$ *,

pasos als quals Catalunya s comparable per poblaci, territori o PIB ustria, Blgica,
Dinamarca, Finlndia, Irlanda, Noruega, Portugal, Sucia i Sussa, o fins i tot els Pasos
Baixos, dos formen part del Benelux, quatre participen al Consell Nrdic o al Consell
d'Estats del mar Bltic, un altre al Consell Britnic-Irlands i vuit sn membres de la UE. De
manera que si b s cert que l'Estat encara s l'agent fonamental de la interacci poltica,
social i cultural, en canvi s clar que la seva sobirania s'utilitza cada vegada ms per facilitar
la cooperaci i no per garantir la protecci dels mercats interiors o l'allament dins les prpies
fronteres. , precisament, a la vista d'aquesta disminuci progressiva de la importncia de les
fronteres clssiques i del desenvolupament de la capacitat d'interrelaci, en el marc d'un
aprofundiment de les poltiques europees comunes que comporten cessi de competncies
en moneda, ara tamb en les poltiques pressupostries d'endeutament i properament en
les financeres, laborals, fiscals... cal considerar molt seriosament si, en una perspectiva de
futur, frmules com la federaci o la confederaci d'estats, polticament molt costoses, no
deixaran pas a aquests nous models de cooperaci entre estats, molt ms funcionals i
eficients, acomodats a la pluralitat d'escales i geografies, en un nou paradigma que ha estat
qualificat d'antiwestfali.
4. Potser per les raons abans esmentades, es pot explicar que un dels casos ms recents i
significatius de secessi acordada, la de Txquia amb Eslovquia el 1993, no suposs cap
problema especial. Desprs d'un anomenat "divorci de vellut en referncia a l'anterior
"revoluci de vellut que havia viscut l'antiga Txecoslovquia el 1989, les economies
respectives no van patir cap daltabaix significatiu i van seguir cadascuna el seu propi
creixement. Per, sobretot, l'entrada simultnia a la Uni Europea el 2004 va acabar
dissolent els esculls que quedaven en relaci a temes com la ciutadania i el moviment
transfronterer de persones. Des del punt de vista lingstic segueix sent habitual el
coneixement de les dues llenges a cada territori ms el txec a Eslovquia, i la rivalitat en
esports com el futbol o l'hoquei sobre gel ha donat lloc a uns "campionats federals i fins i tot
a la consideraci de reunificar en el futur les respectives seleccions nacionals.
5. Parallelament, doncs, a aquestes estretes xarxes de relaci, i com a resultat de la
pertinena i l'obertura a altres espais poltics, econmics, culturals i del coneixement, la
signatura de tractats i acords ha comportat un extraordinari relaxament del carcter
separador de les velles fronteres. La funci separadora de la frontera de barrera tancada i
vigilada ha anat donant lloc a la d'un espai obert de cooperaci i interrelaci. Tractats com

"#$ *-

els de Schengen, signats el primer el 1985 i el segon el 1995 amb l'objectiu de garantir la
lliure circulaci de bns, serveis, capitals, treballadors i viatgers, fins i tot han desmantellat
fsicament en molt poc temps els vells controls policials fronterers. Per sobretot les
poltiques europees a favor de les relacions transfrontereres han multiplicat els projectes de
collaboraci i han redut de manera significativa els vells obstacles entre estats. En aquest
sentit, esmentem tot un seguit d'exemples reeixits a l'Annex 2, en diversos mbits i a escales
molt diferents. cal afegir que a aquests acords s'hi solen afegir pasos que, com Noruega o
Sussa, sense pertnyer a la Uni Europea, tamb volen i poden gaudir dels seus
avantatges.
6. De fet, cada vegada ms, els gegrafs entenen el territori com un procs i no com un
contenidor. L'economia global, els intercanvis culturals, la mobilitat de persones i
mercaderies, ja no es guien atenent les fronteres poltiques dels estats-naci, sin que
determinen una pluralitat de geografies i d'escales que els transcendeixen. s per aix que,
en els darrers anys, tamb a la Uni Europea s'ha anat passant d'aquelles primeres
poltiques de suport al desenvolupament regional a unes noves poltiques d'estmul a la
creaci de xarxes que donen sentit a l'existncia de distintes formes d'agrupaci en funci
dels objectius de desenvolupament, definint noves rees com la Regi del mar Bltic o la
Regi del Danubi, entre d'altres. s en aquesta lnia que el 2006 la UE va crear un nou
instrument legal per a la collaboraci regional i macroregional anomenat EGTC (European
Grouping for Territorial Cooperation o Agrupaci Europea de Cooperaci Territorial), que
permet a tota mena d'ens pblics municipals, regionals, estatals... establir formes i mbits
de cooperaci sense necessitat d'establir tractats internacionals, i que en l'actualitat ja en
sn ms d'una vintena. Es pot dir, en un cert sentit, que el nou model allibera les regions
acollides a l'EGTC dels lligams amb els estats i desdibuixa la fora de les fronteres
poltiques.
7. Vista des d'aquesta perspectiva, doncs, la independitzaci de Catalunya d'Espanya no
hauria de comportar dificultats insalvables per arribar a un grau de relacions i intercanvis
semblant a l'actual. molt especialment si la negociaci de la separaci no posa en qesti
la continutat de Catalunya dins de la UE. Per, fins i tot en l'hipottic cas que Catalunya en
queds temporalment fora, amb tal que el nou Estat catal s'adhers a tractats com
l'esmentat de Schengen, al de l'EFTA (Associaci Europea de Lliure Comer), a
organitzacions europees i internacionals que sn considerades en altres informes d'aquest

"#$ *.

Consell i a les noves xarxes i espais que van ms enll de la UE, un cop acomodats a les
noves regles de joc, els intercanvis entre Catalunya i l'Estat espanyol haurien de tornar a fluir
progressivament tan b com fins ara.
8. En altres informes d'aquest Consell es consideraran de manera tcnica qestions com
una possible doble nacionalitat per a aquells catalans que no vulguin renunciar a la seva
nacionalitat espanyola prvia. Tamb caldr resoldre com s'articularien jurdicament en el
futur els drets de ciutadania dels actuals residents a Catalunya que no volguessin acollir-se a
la nova nacionalitat catalana, o els dels catalans que ara no hi resideixen per volguessin
tenir-ne la nacionalitat. I ser decisiu trobar les millors frmules de respecte a les minories
nacionals, culturals i lingstiques que determinarien la hipottica realitat d'una Catalunya
independent. Per s notori que tamb en aquests terrenys caldria trobar les solucions
jurdiques per tal de no violentar les voluntats individuals, procurar acomodar els sentiments
de pertinena, no posar dificultats a la lliure circulaci de les persones i, sobretot, ser
exemplars en el respecte a la diversitat i les minories.
9. Ara b, com s'ha dit, l'objectiu d'aquest informe no s limitar-se a afirmar que, de b a b,
les xarxes de relacions poltiques, comercials, culturals o en l'mbit individual no quedarien
especialment afectades per les noves realitats estatals, sin que vol proposar escenaris de
millora substantiva i de formes de cooperaci ms estretes i menys plenes de suspiccies
que les actuals. s en aquest sentit que es presenten uns models de cooperaci inspirats en
d'altres que ja existeixen, i que ms que no pas com a models tancats, cal veure sobretot
com a illustraci de les noves oportunitats que podria oferir la independncia de Catalunya.
10. Cal recordar finalment, tal com ja havia estat dit, que per entendre l'ambici del tipus de
propostes que es fan es compta amb que el Procs de Transici Nacional, ms enll de la
separaci inicial, hauria d'acabar provocant una transformaci radical en la manera com es
conceben cada una de les nacions poltiques, l'espanyola i la catalana i, per tant, hauria
d'implicar l'abandonament de les antigues cultures fonamentades en una relaci desigual
d'imposici i submissi. Certament, s impossible ara mateix fer prediccions sobre com
podria canviar el projecte de naci espanyola desprs de la independitzaci de Catalunya, i
de com afectaria als equilibris respecte de les altres nacionalitats i regions per fer servir els
termes constitucionals espanyols que resten al seu interior. I tampoc s possible saber fins
a quin punt Catalunya sabria assumir rpidament un sentit d'estat que fins ara no ha pogut
demostrar i, per tant, si se sentiria prou segura com per emprendre els grans objectius de

"#$ *%

cooperaci que aqu se suggereixen. Tanmateix, a la vista de la rapidesa i radicalitat dels
canvis poltics que s'han vist des de finals de segle passat, tampoc res no impedeix suposar
que la capacitat d'acomodaci a un nou escenari pot acabar sent ms accelerat i planer que
no sembla ara mateix. Encara ms, el fet de proposar objectius ambiciosos, per b que ara
sembli que s'assenyalen horitzons excessivament llunyans, s una manera d'afavorir la
voluntat d'encarar el futur positivament. L'existncia dels escenaris de cooperaci que es
proposen, doncs, per a uns podria significar no quedar entotsolats en sentiments de
frustraci collectiva, i per als altres podria significar no caure en una eufria excessiva que
fes perdre de vista les forces limitades que tindria un nou Estat com Catalunya.
2.2. Possibles models de cooperaci amb
finalitats generals
Proposta A. Un Consell Ibric
La primera proposta s la ms ambiciosa, per per aquesta mateixa ra ms defensable en
virtut dels objectius de cooperaci interterritorial que es pretenen. Es tractaria de proposar la
creaci d'un Consell bric, a l'estil del The Nordic Council (Annex 1.2), format pels quatre
estats de la pennsula: Espanya, Portugal, Catalunya i Andorra. La seva justificaci ve
donada, a part dels llaos previs de diferent naturalesa, pels interessos comuns en tots els
terrenys i la possibilitat de buscar una frmula de cooperaci que, afavorint-los, reforcs la
capacitat d'influncia, especialment dins de la UE. El Consell bric amb dades de 2012
reuniria una poblaci de ms de 57 milions d'habitants i acumularia un PIB superior als
1.196.000 milions d'C, amb un PB per cpita superior als 21.000C.
El Consell Ibric, seguint el model del Consell Nrdic, podria tenir la segent estructura:
Un Consell de Parlamentaris, representant els respectius parlaments, en una
proporci aproximada a la poblaci de cada estat. Els seus acords serien
recomanacions que per tal de tenir efectes haurien de ser assumides
posteriorment per cada parlament i pels governs estatals.

"#$ *&

Un Consell de Ministres orientat a la cooperaci intergovernamental, constitut
pels primers ministres o presidents de govern de cada estat, per b que a les
sessions ordinries hi participaria el Ministre per a la Cooperaci ibrica de cada
territori. La presidncia del Consell de Ministres podria ser rotatria.
Una Secretaria General permanent.
Les matries de la seva competncia, que podrien ser objecte de treball en comissions
constitudes ad hoc, podrien ser les segents:
Les poltiques ambientals, energtiques i hidruliques.
Les poltiques de seguretat i defensa.
Les poltiques de cooperaci cultural, esportiva i de comunicacions.
Les poltiques industrials, comercials i financeres.
Les poltiques agrcoles i de pesca.
Les poltiques d'infraestructures.
Les poltiques migratries.
Les poltiques educatives, de salut i recerca.
Si se segus l'exemple del Council of the Baltic Sea States (Annex 1.3), es podria considerar
la possibilitat d'establir un segon nivell d'associaci definint un estatus d'observador, amb
pasos com el Marroc o altres territoris amb qui convingus establir-hi formes particulars de
cooperaci, ms enll de la Uni Europea.
Proposta B. Un Consell Catalano-Espanyol
La segona proposta troba la seva inspiraci en el vell model per renovat des del 2008
que ofereix el Benelux (Annex 1.1) i que reuneix tres estats en un acord de cooperaci
fonamentalment econmica. A ms, tamb t en compte, en part, l'experincia recent de The
British-Irish Council (Annex 1.4), que permet formes de cooperaci entre estats i regions en
una frmula flexible i asimtrica. Es tractaria, en definitiva, de proposar la creaci d'un
Consell entre l'Estat espanyol i l'Estat catal, amb l'objectiu de buscar les mximes sinrgies

"#$ *'

de cooperaci entre els dos pasos.
El funcionament institucional, tamb seguint els models citats, es podria basar en:
Un Consell de Ministres, constitut per ministres permanents de cada pas. Es
reunirien peridicament, ocupant la presidncia de manera alternativa. L'aplicaci
de les decisions preses hauria de ser assumida posteriorment per cada executiu.
Una Assemblea nterparlamentria de carcter consultiu, amb diputats d'ambds
parlaments.
Unes Comissions Permanents de Treball per a cadascun dels grans mbits
d'actuaci que s'haguessin establert en el Tractat, constitudes paritriament per
parlamentaris dels respectius parlaments.
Una Secretaria General permanent.
El Consell Espanyol-Catal es crearia a travs d'un Tractat que en determinaria el
funcionament i les competncies i que, lgicament, hauria de respectar les normatives
derivades de la pertinena comuna a la UE, si fos el cas. Noms a tall indicatiu, les
competncies i les respectives comissions podrien tractar els segents mbits:
Cooperaci monetria i financera.
Cooperaci industrial i comercial.
Cooperaci en agricultura i pesca.
Cooperaci duanera i fiscal.
Cooperaci en salut, educaci i recerca.
Cooperaci cultural, esportiva i en mitjans de comunicaci.
Cooperaci mediambiental, particularment en energia i aigua.
Cooperaci en infraestructures.
Cooperaci en temes de defensa i seguretat.
Cooperaci en temes migratoris.
En un model ms agosarat, per tamb ms aprofundit, es podria intentar seguir l'esquema

"#$ *(

flexible del Consell Britnic-Irlands i donar cabuda especfica a determinades regions a
l'Assemblea nterparlamentria Consultiva del Consell amb una representaci especfica de
cada territori, tot respectant el carcter paritari interestatal.
2.3. Espais de cooperaci amb finalitats
especfiques
Si b l'informe s'ha de mantenir necessriament en un pla general, s notori que hi ha
alguns mbits especfics que sn especialment sensibles a la resoluci que es doni a
aquests marcs de collaboraci entre estats. s cert que, en molts casos, les relacions que
se situen en aquests mbits poden ser perfectament resoltes al marge de les propostes
anteriors les quals, per la seva ambici, pressuposen un recorregut temporal que podria
excedir la necessitat d'una resposta ms rpida. Per aquesta ra, tamb sense voluntat
d'exhaustivitat i ms aviat a tall d'exemple, se'n tracten alguns d'especialment significatius.
Cal tenir en compte, tamb, que a causa de les normatives de moltes organitzacions
internacionals, les representacions sn obligatriament estatals, i aix fa que les
associacions catalanes, fins ara, en moltes ocasions hagin hagut de ser presents a travs de
la corresponent entitat o federaci espanyola. Hi ha excepcions les que associa la
Federaci d'Organitzacions Catalanes nternacionalment Reconegudes, FOCR (Annex 4.10)
, si b que aquestes pertanyen principalment als mbits de la cultura, el coneixement,
l'esport i la joventut. Cal suposar que, per b que una Catalunya sobirana permetria
automticament una representaci directa a tots els organismes internacionals, la llarga
tradici de relaci amb l'antic mbit estatal i el fet de compartir, com a vens, un mateix espai
fsic, tamb donaria lloc a mltiples formes de cooperaci bilateral de carcter sectorial,
especialment en matries com l'abastament d'energia, recursos hidrulics, transports
terrestres, medi ambient, sanitat, comer, fiscalitat, seguretat, etc. Aquestes relacions
bilaterals sectorials, que es donen amb profusi entre estats que comparteixen fronteres,
podrien ser complementries o si escau alternatives a les relacions de cooperaci
analitzades a l'epgraf 2.1.
En particular, aqu s'han escollit tres mbits ben diversos per tots ells rellevants. En primer
lloc, el mn de l'esport pel fet que teixeix una estreta relaci entre clubs i territoris, i que en

"#$ *)

cas d'una Catalunya independent canviaria substancialment les dinmiques actuals. En
segon lloc, la rdio i la televisi, que tenen un paper determinant en l'establiment dels espais
de comunicaci nacional i que, per tant, caldr acomodar a la nova realitat poltica.
Finalment, tractem molt breument el cas d'algunes organitzacions socioeconmiques, que si
b ara no es caracteritzen per tenir desenvolupat un marc de relacions bilaterals dins
d'Espanya, en canvi, en les noves circumstncies que aqu s'estudien, podrien ser
especialment convenients. L'exercici que es fa aqu, dut a terme per part dels agents que hi
estan implicats, caldria estendre'l tamb en el futur al mn universitari i de la recerca, a
l'mbit dels intercanvis culturals com el cinema o les arts plstiques, i a tots aquells camps
sectorials que, per la seva concreci i especificitat, escapen als objectius dels informes del
CATN.
2.3.1. Les competicions esportives
1. Un dels mbits que alimenta ms sensibilitats a l'hora d'establir vinculacions emocionals i
simbliques entre els ciutadans, el territoris i l'Estat que els representa, s el de les
competicions esportives. Cal adonar-se que, paradoxalment, la competici esportiva no
desenvolupa tant un esperit de confrontaci i divisi com un sentiment de pertinena a un sol
espai de relaci. s per aix que a l'hora d'imaginar una nova realitat estatal per a
Catalunya, una de les primeres qestions que es formulen s la de com quedaria afectat
l'espai de les competicions esportives.
2. Amb tot, i en primer lloc, s'ha de dir que pel sol fet d'esdevenir un estat independent, de
manera quasi automtica desprs dels pertinents processos de petici d'ingrs,
s'accediria a la presncia internacional en aquelles competicions en qu es participa amb
representacions estatals. En concret, Catalunya podria participar en els Jocs Olmpics amb
els esportistes que haguessin optat per pertnyer a la selecci nacional catalana de la seva
disciplina esportiva. Aix mateix, tamb podria participar en els campionats mundials de
futbol o de qualsevol altra especialitat en les quals pogus formar equips nacionals.
3. A ms dels factors emocionals lligats a les competicions esportives, que els confereixen
una gran popularitat, no es pot perdre de vista la dimensi econmica que t el mn de
l'esport, tant per la magnitud del valor del mercat professional d'esportistes i pels ajuts
estatals que es destinen a la seva preparaci i a l'organitzaci de competicions, com per

"#$ ,+

l'impacte de l'esport en les audincies i, per tant, en els ingressos publicitaris dels mitjans
de comunicaci. D'altra banda, la participaci directa en els esdeveniments esportius
internacionals representa una gran oportunitat per als esportistes, per als mateixos clubs i,
lgicament, per a l'economia i la projecci internacional del pas que hi participa.
4. En el cas de l'esport, tanmateix, cal tenir molt present que malgrat la simbologia poltica
que proporciona la competici entre seleccions nacionals, els actors principals sn clubs
privats, i que les competicions tamb sn organitzades per associacions privades nacionals i
internacionals. Per tant, la participaci a cada competici no ve exclusivament determinada
pels lmits administratius sin que respon als interessos dels clubs. Noms a tall d'exemple
s pot esmentar que el Mnaco de futbol juga a la lliga francesa, mentre que el Swansea i el
Cardiff juguen a l'anglesa, tot i que Galles t lliga prpia. Igualment, el Toronto Raptors
canadenc juga a la NBA nord-americana. En el nostre entorn, diversos equips d'Andorra
juguen a la lliga espanyola, i fins i tot un modest equip de la Vall d'Aran -el Bossost de
futbol pot jugar a la lliga francesa. I, encara, en rugbi, el Dragons Catalans de Perpiny
juguen a la Superleague anglesa i un dels equips dels Enginyers de Poble Nou ha jugat
diverses temporades a la lliga del comtat angls de Hertfordshire. s a dir, les divisions
estatals ja ara no representen cap obstacle formal per a la cooperaci esportiva entre
clubs i lligues.
5. En definitiva, cal comptar que els interessos econmics i esportius dels clubs, i els dels
mitjans de comunicaci especialitzats, acabaran determinant la ms que probable continutat
de la participaci dels clubs en competicions espanyoles o catalanes, segons l'esport i all
on estigui ms arrelat. Per aix, i sense voler entrar a prejutjar decisions que hauran de
prendre els clubs i els mateixos esportistes en el seu moment, res no impediria, per exemple,
que el FC Barcelona, el RCD Espanyol i la resta d'equips que ara participen a lligues
espanyoles, seguissin participant a la mateixa Lliga de Futbol Professional com, molt
probablement, seria de l'inters d'uns i altres. Sense oblidar, s clar, que la celebraci de
competicions d'mbit europeu regides, com en el cas del futbol, per organitzacions tamb
privades com la FIFA o la UEFA, poden esdevenir cada vegada ms rellevants i, en el futur,
modificar els models de competici actuals.

"#$ ,*

2.3.2. La recepci d'emissions de rdio i televisi
1. El reconeixement de Catalunya com a Estat independent atribuiria al nou Estat la gesti,
planificaci, administraci i control de l'espectre radioelctric, que s considerat un b de
domini pblic. Particularment, una vegada que fos membre de la Uni Internacional de
Telecomunicacions (UT), s'haurien d'adjudicar les noves llicncies dels diferents serveis de
comunicaci a travs dels concursos corresponents. A Catalunya tots aquests processos
recaurien inicialment en mans de l'actual Consell de l'Audiovisual de Catalunya (CAC) que,
en el marc d'un estat independent, podria encara evolucionar fins a convertir-se en una
autoritat reguladora que aglutinaria totes les competncies audiovisuals i en
telecomunicacions, en el sentit que estableix l'Agenda Digital Europea (ADE) i seguint un
model similar al de l'Office of Communications britnic (OFCOM).
2. Des de la perspectiva d'aquest informe sobre les formes de cooperaci entre els dos
estats, el que interessa s considerar quines presncies i intercanvis es podrien produir
entre els diversos operadors de rdio i televisi presents a l'actual espai de comunicaci
catal, sobretot en la perspectiva d'oferir el servei pblic que els ciutadans hipotticament
podrien demandar, tenint en compte les audincies de partida. Sigui com sigui, cal tenir
present que, d'una banda, els avenos tecnolgics faciliten cada vegada ms que els
usuaris tinguin accs a continguts emesos des de qualsevol lloc del mn i, de l'altra, que
caldr tenir en compte el marc legislatiu en el que previsiblement es trobaria Catalunya dins
de la Uni Europea i que estableix criteris com els de la Directiva de Serveis de Comunicaci
Audiovisual (DSCAV).
3. Una proposta convenient podria ser la segent:
Des de la constituci del nou Estat i mentre es negocia l'entrada a la UT i
finalment es resol la convocatria dels concursos per a la distribuci de les noves
llicncies, el ms raonable seria autoritzar provisionalment la prestaci de serveis
als operadors audiovisuals que fins a aquell moment emetien a Catalunya. Per
tant, d'entrada, es mantindria obert l'accs a les programacions que es reben
actualment; aix s, restant des d'aquell moment sota els criteris reguladors de
l'organisme competent.

"#$ ,,

Tanmateix, per b que d'entrada no sn previsibles grans canvis respecte els
operadors actuals, la resoluci futura dels nous concursos hauria d'incidir en
alguns condicionaments com ara la producci de continguts en llengua catalana o
l'obligaci d'invertir part dels ingressos en produccions al propi territori, com ja s
ara condici en l'mbit espanyol. , en qualsevol cas, tots els mitjans ja estarien
sota la competncia directa del CAC, i molt particularment en el compliment de la
normativa sobre continguts (pluralisme, tractament de les minories, protecci de
menors, etc.).
En relaci a les emissions del prestador pblic espanyol (RTVE), seria
aconsellable negociar la signatura d'un acord transfronterer amb l'Estat espanyol
amb l'objectiu d'establir la reciprocitat entre la recepci de les seves emissions i
assegurar, com a mnim, la recepci de les emissions del prestador pblic catal
als territoris de l'Estat espanyol de parla catalana (lles Balears, Pas Valenci i
Franja de Ponent).
Hi ha un terreny on s difcil fer previsions, perqu no existeixen encara estudis
aprofundits, que s el del mercat publicitari en qu es desenvolupen els mitjans
audiovisuals. s molt previsible que els canvis que es produirien en aquest mercat
a causa de la creaci del nou Estat per exemple, per les normatives lligades a
l's de la llengua prpia del pas, o senzillament per l'acomodaci dels missatges
a la idiosincrsia dels consumidors locals tamb influirien en la futura
composici, oportunitats i rellevncia dels operadors.
No cal dir que en cas de l'existncia d'un marc ms ampli de cooperaci entre els
estats espanyol i catal com els suggerits anteriorment un Consell Catalano-
Espanyol, per exemple, aquest marc de cooperaci audiovisual podria ser molt
ms ampli, no limitat a l'intercanvi d'operadors i de continguts, sin tamb extensiu
al terreny del desenvolupament tecnolgic, de la capacitat industrial i de la recerca
en aquest camp.
2.3.3. Les organitzacions socioeconmiques
1. Un mbit completament diferent s el de les organitzacions socioeconmiques, que
determinen uns espais l'empresarial, laboral i comercial en els quals les interrelacions sn

"#$ ,-

estretssimes. Per donat que l'activitat es desenvolupa dins d'un mateix espai normatiu, fins
ara sembla que no s'ha sentit la necessitat de desenvolupar estratgies de cooperaci
interterritorial dins del propi Estat espanyol. A ms, la preeminent relaci vertical entre les
organitzacions socioeconmiques fa que en l'actualitat, i en la major part de casos,
prcticament no es pugui parlar de bilateralitat entre aquestes, i encara menys en el pla
autonmic.
2. En aquest sentit, s de preveure que, cenyint-nos a les organitzacions, el fet que
Catalunya fos un estat independent faria necessari l'establiment d'aquestes relacions
bilaterals. A ms, donaria accs a una representaci internacional que ara queda en mans
de l'organitzaci estatal. Per tant, mes que no pas salvaguardar formes de cooperaci ara
inexistents, el nou estatus poltic de Catalunya podria ser una ocasi per establir-les per
primera vegada. A les lnies segents es consideraran, de manera diferenciada, patronals,
sindicats i cambres de comer.
Les patronals
Les patronals catalanes no tenen establertes relacions formals directes ni amb altres
patronals autonmiques, ni amb les europees i d'altres mbits internacionals. El marc de
cooperaci institucional sempre passa, obligatriament, per la seva pertinena a la
Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales (CEOE) a travs de Foment del
Treball. Aix no s obstacle per a possibles intercanvis informals entre elles, per sempre
vinculats estrictament al desenvolupament de projectes concrets a Catalunya, especialment
els que promou la CECOT i la PIMEC, i que tant es poden referir al marc espanyol com a
l'internacional.
L'nic marge de representaci internacional directa de les organitzacions empresarials es
produeix a nivell sectorial per exemple, entre gremis- o en iniciatives concretes d'impuls
autonmic com s la presncia en els Quatre Motors d'Europa (Annex 2.8). Des d'aquest
punt de vista, la independncia de Catalunya no representaria cap dificultat de relaci
exterior, simplement perqu, per ara, les patronals catalanes no poden sostreure's a la seva
dependncia espanyola. Tot el contrari, a ms de poder ser directament presents a les
organitzacions internacionals, podrien establir relacions bilaterals directes amb patronals
d'altres pasos.

"#$ ,.

Aix mateix, les patronals catalanes es podrien plantejar una relaci bilateral amb la CEOE,
tot i que el seu carcter fortament institucional fa que aquesta organitzaci, fonamentalment,
s'ocupi de ser present en els rgans de l'Estat espanyol; s a dir, a ms de seixanta
consells, fundacions i instituts pblics. A part de l'mbit local, noms s present en dues
institucions supraestatals europees: el Businesseurope (una organitzaci de federacions
empresarials amb 41 membres de 35 pasos) i el Comit Econmic i Social Europeu (CESE)
de la UE, i en quatre organismes internacionals com sn l'Organitzaci nternacional del
Treball (OT), l'Organitzaci nternacional d'Empleadors (OE), la United Nations Centre for
Trade Facilitation and Electronics Business /UN/CEFACT i el Business and Industry Advisory
Commitee to the OECD (BIAC).
Els sindicats
En relaci als dos principals sindicats a Catalunya, la UGT i CCOO, si b estan vinculats a
les respectives organitzacions estatals, al contrari de les patronals, ambds tenen una
notable autonomia de funcionament. La relaci de carcter federal amb les organitzacions
estatals fa preveure que, en cas d'una Catalunya independent, aquests sindicats no veurien
especialment afectat en el seu funcionament. En tot cas, com que la seva pertinena a les
organitzacions sindicals internacionals es fa actualment a travs de les organitzacions
espanyoles la Confederaci Europea de Sindicats i la Confederaci Sindical Internacional,
en el futur, ambds sindicats serien presents directament a les organitzacions internacionals
esmentades.
Les Cambres de Comer
Les Cambres de Comer sn corporacions de dret pblic amb personalitat jurdica prpia,
orientades a la promoci de l'activitat econmica i la prestaci de serveis a l'empresa. A
Catalunya hi ha les de Barcelona, Girona, Lleida, Manresa, Palams, Reus, Sabadell, Sant
Feliu de Guxols, Tarragona, Trrega, Terrassa, Tortosa i Valls. Existeix un Consell General
de Cambres de Comer de Catalunya, on la de Barcelona hi ostenta la presidncia. Tamb
hi ha un Consejo Superior de Cmaras, d'mbit estatal, on hi ha representades les 85
cambres espanyoles. En l'actualitat, per, i en concordana amb el procs generalitzat de
recentralitzaci estatal, a las Cortes hi ha en trmit un Projecte de Llei de cambres oficials de
comer en el qual es proposa la creaci de la Cambra d'Espanya per tal que actu com a

"#$ ,%

mxima representaci de totes les cambres. Aquest nou model, que seria d'adscripci
obligatria per a totes les empreses encara que de finanament voluntari estaria regida
per un plenari d'elecci indirecta i constitut, en un 85 per cent dels seus representants, a
proposta de l'Administraci, dels quals ms del 50 per cent pertanyerien a l'Administraci
General de l'Estat.
Les Cambres catalanes, per, s que tenen relacions amb organismes internacionals com
l'Assemblea de Cambres de Comer del Mediterrani (ASCAME), l'Eurochambres (que
agrupa 1500 cambres de 36 pasos), la Asociacin Iberoamericana de Cmaras de
Comercio (AICO) o la International Chamber of Commerce (ICC), on la Cambra de
Barcelona ocupa la Secretaria del Comit espanyol. Tamb participen en l'Enterprise Europe
Network (EEN), una xarxa europea orientada a les petites i mitjanes empreses. En un estat
independent, no sembla que hagus d'afectar aquest marc de relacions i, certament, les
cambres catalanes podrien establir relacions directes amb les cambres espanyoles a travs
d'algun nou organisme. Un exemple de relacions transfrontereres entre cambres l'ofereix la
Cambra de Comer BHARTEAN (Annex 2.5), fruit de l'associaci de cambres de Guipscoa
i de Baiona, seguint el model de l'Agrupaci Europea d'nters Econmic (AEE).
Propostes generals
Des de la perspectiva d'aquest informe, es considera pertinent tenir en compte tant la
possibilitat d'establir relacions bilaterals entre patronals com entre sindicats i cambres de
comer. L'existncia de dos estats seria una oportunitat per millorar la reorganitzaci de les
empreses que tinguin centres de producci a cada territori i la redefinici dels marcs de
relaci laboral que els regulen. Sembla lgic que aquesta circumstncia afavoreixi l'aparici
de formes de cooperaci entre organitzacions que representin els seus interessos. Un fet
que estaria particularment justificat en el cas que es cres algun dels consells abans
suggerits, en els quals es discutirien poltiques comunes en l'mbit laboral. L'existncia de
poltiques de cooperaci econmica, comercial i laboral, tant en un hipottic Consell Ibric
com en un Consell Catal- Espanyol, doncs, donarien lloc a la convenincia d'actuacions
conjuntes, pactades en cadascun dels sectors per a la defensa conjunta dels seus
interessos.

"#$ ,&

2.4. La cooperaci regional: l'Arc Mediterrani
Si b se situa en un marc completament diferent del de les relacions bilaterals o multilaterals
entre estats, aquest informe no podia ignorar precisament un dels espais ms rellevants de
cooperaci regional. Efectivament, una de les expressions ms clares d'aquestes noves
realitats territorials de carcter econmic que no observen les fronteres tradicionals dels
estats, s l'anomenat Eix o Arc Mediterrani. Tal com s'ha dit, les fronteres econmiques ja no
sn estrictament les dels estats. Avui dia hi ha xarxes entre punts que no necessriament
tenen una continutat fsica, i existeixen corredors (urban corridors) que esdevenen motors
de desenvolupament econmic i d'innovaci tecnolgica.
En l'actualitat, aquest arc ja s una realitat fctica des del punt de vista de la cooperaci
econmica. I si no ha desenvolupat tot el potencial que cont s per les dificultats que
precisament hi ha posat l'Estat espanyol en no impulsar com calia el desenvolupament i
l'adequaci a les necessitats i oportunitats d'infraestructures de transport, especialment les
terrestres. Aix mateix, s un eix que ha estat impulsat des de la societat civil, principalment
per l'nstitut gnasi Villalonga (Annex 3.1) a travs de la creaci de l'Euroregi de l'Arc
Mediterrani, EURAM (Annex 3.2) i que, particularment pel que fa a la connexi de ports,
aeroports i eix ferroviari, ha estat reivindicat per FERRMED, una iniciativa empresarial
establerta a Brusselles el 2004 (Annex 3.3).
Tamb existeixen estructures pbliques dins d'aquest espai com s la Comunitat de Treball
dels Pirineus (Annex 2.1), i ms particularment, l'Euroregi Pirineus-Mediterrnia (Annex
2.2). Tanmateix, no sembla que els estats als que pertanyen les regions implicades els donin
el suport que els caldria. De manera molt especialitzada, cal destacar projectes com
l'Hospital Transfronterer de la Cerdanya (Annex 2.3) en el qual participen la Generalitat de
Catalunya i el Govern francs, o el Centre de Coordinaci Policial i Duanera del Perts, amb
la participaci de les policies francesa, espanyola i catalana (Annex 2.4).
Aquest tipus d'enfocament macroregional s el que ara mateix es prioritza a la Uni
Europea. En particular, es coneixen ja els bons resultats que estan donant els projectes de
la regi del Mar Bltic (EUSBSR) que inclou vuit pasos de la UE i de la regi del Danubi
(EUSDR) que vincula nou pasos de la UE i cinc que no hi pertanyen. Es tracta
d'estratgies que inclouen objectius diversos de tipus mediambiental, de transport per mar,

"#$ ,'

de subministrament energtic, de desenvolupament econmic i de seguretat i lluita contra el
crim. Els projectes mobilitzen tant els fons europeus com institucions financeres i organismes
no governamentals. Actualment s'est preparant un nou pla estratgic per a la regi
Adritica-Jnica (EUSAIR) formada per quatre pasos de la UE i quatre que no en sn, i
que ha d'estar a punt el 2014. Sn projectes que no demanen fons addicionals ni una
legislaci especfica, per en els quals la coordinaci, el treball en xarxa i el paper de
mediador que hi fa la Comissi estan donant bons resultats. Fins al punt que, lgicament,
estan forant a canviar i acomodar-hi els enfocaments nacionals. En el balan que en fa la
Comissi Europea, s'observa que ambdues experincies tamb estan ajudant a millorar la
cooperaci entre pasos vens L'xit d'aquests plans estratgics macro-regionals exigeixen,
doncs, un alt comproms poltic

.
1

s a la vista de l'xit d'aquest tipus de poltiques de desenvolupament macroregional que un
espai com el definit per l'Arc Mediterrani, que va de l'Andalusia Oriental, passant per Mrcia i
Alacant fins a Li, ha d'acabar sent un marc privilegiat de les estratgies de cooperaci entre
Catalunya i els estats vens. Un tipus de collaboraci que, com s'indicava abans, no tan sols
no necessita la signatura de tractats internacionals, sin que permet participar-hi sense ni
tan sols formar part de la UE. I s per aquesta ra que sembla obvi que una hipottica
independncia de Catalunya no tan sols no hauria de ser cap obstacle per a participar en les
noves estratgies europees, sin tot al contrari: Catalunya ha demostrat a bastament que
aquest s el seu espai prioritari de desenvolupament al qual, sense cap mena de dubte,
hauria de dedicar totes les energies necessries.

1
Per a ms informaci es pot consultar:
www.ec.europa.eu/regional_policy/cooperate/macro_region_strategy/index_en.cfm
www.danube-region.eu
www.balticsea-region-strategy.eu
www.ec.europa.eu/regional_policy/cooperate/adriat_ionian/index_en.cfm


"#$ ,(

3. La cooperaci entre territoris de
llengua i cultura catalanes
3.1. Consideracions generals
1. s un fet que els mbits d's de la llengua i de creaci i expressi de la cultura catalanes,
com s habitual amb altres llenges i cultures, no s'ajusten exactament a les divisions
territorials administratives i poltiques d'all on arrelen i es desenvolupen. s per aquesta ra
que, com tamb s el cas d'altres espais culturals i lingstics d'arreu del mn, en els
territoris de llengua i cultura catalanes i entre les persones que les usen, practiquen o
estudien, siguin on siguin, al llarg dels temps s'han creat organitzacions amb el propsit de
mantenir l'intercanvi i la cooperaci entre aquests territoris i individus, amb la perspectiva
d'assegurar-ne la pervivncia, el desenvolupament, el coneixement, la promoci i el benefici
mutu.
2. En el marc europeu s molt destacable el cas del tractat de cooperaci entre Blgica i
Pasos Baixos per a la Uni de la Llengua Neerlandesa (Nederlandse Taalunie. Annex 4.1),
considerat ja fa temps pels experts com un bon model a seguir. Tamb destaquen el Consell
Nrdic de les Llenges, un organisme especfic del Consell Nrdic que, tot i que agrupa
llenges diverses, estableix poltiques rellevants de cooperaci cultural. I, encara, en un
mbit ms general, s ben coneguda l'Organitzaci nternacional de la Francofonia
(Organisation Internationale de la Francophonie. Annex 4.2) que agrupa els estats on hi ha
una presncia significativa de parlants francfons, o b aquells que hi volen ser presents per
raons histriques, interessos compartits o proximitat territorial.
3. Ms enll d'algunes declaracions formals, l'Estat espanyol s'ha mostrat refractari, en tots
els mbits, a l'atribuci de valor i al reconeixement de la riquesa que suposa la diversitat
cultural i lingstica existent dins del seu territori. A la prctica, les poltiques estatals
espanyoles s'han centrat gaireb en exclusiva en el foment de la llengua i la cultura
castellanes a travs de la creaci i el suport decidit a l'Instituto Cervantes. Probablement, s
per aix que no existeixen estructures pbliques estatals de reconeixement, dileg i
promoci de la seva diversitat lingstica i cultural interna. I les institucions que tenen

"#$ ,)

aquests objectius solen ser de carcter privat o b d'iniciativa pblica autonmica, amb
restriccions a les quals es far referncia posteriorment.
4. Per atendre aquest buit institucional pblic d'mbit estatal, ja fa anys que existeixen una
multitud d'organitzacions d'iniciativa privada que intenten atendre les necessitats d'aquest
sector. Des de la ja clssica Galeusca (Annex 4.8) en defensa de les llenges gallega, basca
i catalana, passant per les associacions professionals que no es limiten als territoris
administratius com sn l'Associaci d'Escriptors en Llengua Catalana (Annex 4.7) i acabant
amb organismes supraestatals com la Xarxa Vives d'Universitats (Annex 4.9). Una menci a
part mereix l'nstitut d'Estudis Catalans (Annex 4.6), tant per la seva histria i la seva
significaci acadmica, com per la particularitat de la seva base jurdica i el paper d'autoritat
lingstica, que ser tractat ms endavant.
5. Tamb les institucions pbliques catalanes han intentat respondre a aquesta convenincia
de cooperaci, malgrat els obstacles formals. D'una banda, cal recordar que la Constituci
espanyola prohibeix la federaci de comunitats autnomes i posa limitacions a les relacions
entre comunitats autnomes (art. 145.1), les formes de cooperaci entre les quals han
d'estar establertes en els Estatuts respectius (ara recollides als articles 12 i 178 de l'Estatut
d'Autonomia de Catalunya de 2006; article 59 de l'Estatut d'Autonomia de la Comunitat
Valenciana de 2006 i els articles 5, 35, 118 i 119 de l'Estatut d'Autonomia de les lles Balears
de 2007), supsits que han de rebre, a ms, l'autoritzaci de les Corts Generals. D'altra
banda, ms enll dels obstacles jurdics, les instrumentalitzacions poltiques de les realitats
lingstiques i culturals (la resistncia a acceptar l'evidncia de la unitat de la llengua
catalana, per exemple, o les acusacions de suposades voluntats annexionistes o
"pancatalanistes), han representat una dificultat afegida gens menyspreable.
6. La Generalitat de la Catalunya, en particular o de manera collegiada, ha promogut la
creaci d'organismes pblics amb voluntat de cooperaci formal entre comunitats
autnomes, com l'nstitut Ramon Llull (Annex 4.3) el qual t l'objectiu de promoci exterior
de la llengua i cultura catalanes en el conjunt dels territoris que les comparteixen i que,
efectivament, va comptar amb el Govern de les Illes Balears des dels seus inicis el 2002, fins
que el 2012 se'n va retirar. En canvi, s cert que s'hi han anat incorporant alguns municipis
valencians. Per la seva banda, la Fundaci Ramon Llull (Annex 4.4), de carcter interestatal,
s'ha pogut constituir des d'Andorra, i treballa en collaboraci estreta amb l'nstitut Ramon
Llull per a l'estudi, promoci i defensa de la llengua i cultura catalanes.

"#$ -+

7. Sigui com sigui, en el marc d'una Catalunya independent, no tan sols no tindria cap sentit
renunciar a aquests espais de cooperaci territorial i entre institucions, entitats i persones en
l'mbit de la llengua i la cultura que se situen ms enll de les fronteres administratives, sin
que el nou estatus poltic hauria de ser convertit en una gran oportunitat per fer possible all
que fins ara ha tingut dificultats evidents per posar-se en prctica.
3.2. Criteris i propostes
En primer lloc, conv establir uns criteris clars sobre els quals s'hauria de bastir la
cooperaci en el terreny de la llengua i la cultura, tenint en compte que, a part d'una
concreci territorial, aquestes sn realitats que traspassen la materialitat fsica de l'espai i
s'estenen arreu sense atendre les fronteres administratives. Aquests criteris podrien ser els
segents:
Convindria distingir clarament entre les lgiques poltiques i les culturals,
cadascuna de les quals ara quedaria perfectament establert t mbits de
naturalesa diferenciada. Per una banda, hi ha la comunitat poltica, de clares
fronteres administratives, i de l'altra les diverses comunitats lingstiques i
culturals (per la seva naturalesa, amb lmits territorials poc definits) que desborden
l'espai administratiu. En aquest sentit, l'Estat catal hauria d'atendre, en primer
lloc, els drets lingstics i culturals de tots els seus ciutadans en tota la seva
diversitat, participant activament en els organismes de promoci d'aquestes
llenges i cultures. Un comproms amb el plurilingisme equitatiu, tanmateix, que
ja t una llarga tradici a Catalunya, amb iniciatives com les promogudes per
Linguapax i Linguamn, i amb la Declaraci Universal dels Drets Lingstics
inicialment promoguda pel PEN Club Internacional i el Centre Internacional
Escarr per a les Minories tniques i les Nacions (CIEMEN), signada
precisament a Barcelona el 6 de juny de 1996.
Simultniament, convindria que s'adopts una actitud proactiva respecte de la
defensa i promoci de la llengua i la cultura catalanes, que li sn especfiques,
mantenint els actuals organismes de collaboraci o proposant-ne de nous i
posant-los a disposici de tot l'espai lingstic i cultural.

"#$ -*

Malgrat que aquesta qesti s'hauria de circumscriure al marc general de
relacions entre Catalunya i l'Estat espanyol, i tenint en compte que el principi de
partida de la cooperaci sempre hauria de ser el de la reciprocitat, pel que fa a la
llengua i cultura castellanes seria desitjable que, per atendre els interessos de la
comunitat castellanoparlant, s'establissin relacions formals, per exemple, amb
l'Instituto Cervantes.
S'hauria de fer el mateix en el cas d'altres comunitats culturals i lingstiques
presents a Catalunya. Aix, per proximitat i tradici, pel fet que la comunitat
francfona de nacionalitat francesa o de pasos africans a Catalunya s molt
nombrosa un 15 per cent de la poblaci catalana parla francs o pels interessos
derivats dels intensos intercanvis comercials, podria ser desitjable que Catalunya
s'incorpors a la Organitzaci nternacional de la Francofonia.
Tota organitzaci a favor de la cooperaci entre territoris de llengua i/o cultura
catalanes hauria de ser molt escrupolosa en el respecte de les voluntats i les
especificitats de cada participant. s obvi que no es pot forar cap voluntat poltica
i que qualsevol frmula que s'establs hauria de ser consensuada prviament. En
qualsevol cas, aquest principi de no predominana es podria aconseguir afavorint
una participaci paritria dels membres dels possibles organismes.
Particularment, seria desitjable que els participants ms petits es veiessin afavorits
pel model de collaboraci.
Seria fonamental que les diverses formes de cooperaci posessin l'mfasi,
principalment, en els interessos comuns, i molt en concret en la defensa i
promoci d'un mercat lingstic i cultural com que beneficis tothom, amb
independncia d'on es produssin els bns a intercanviar. Per posar un altre mbit,
es podrien establir condicions especialment favorables en els intercanvis dins
l'espai educatiu especialment l'universitari i de recerca, en el sanitari i en el
comunicatiu, rees en qu actualment ja hi ha una intensa relaci i on seria
convenient que l'establiment del nou estatus poltic no suposs ara una dificultat
per a la seva continutat. En aquest sentit, caldria evitar posar l'accent en objectius
de tipus identitari o poltic per no reproduir antigues reticncies.
bviament, tots els possibles projectes haurien de tenir com a referncia el marc
europeu, tant des del punt de vista normatiu com des del punt de vista dels

"#$ -,

models que ofereix i facilita, en el sentit que s'ha descrit abans. s a dir, es
tractaria de fomentar l'establiment de tota mena de xarxes de geometria variable
en funci dels objectius concrets de cada projecte.
En conseqncia, amb voluntat exploratria i indicativa i si es vol, per mostrar les enormes
possibilitats que restarien obertes ms que no pas per tancar altres possibles alternatives, i
si es tenen en compte els diversos documents existents en aquest terreny que aconsellen
aquest tipus de vies, es fan dues propostes de creaci d'organismes nous i de potenciaci i
reforma dels existents.
Proposta A. Creaci d'una entesa de la Llengua
Catalana
Es proposa la creaci d'un organisme pblic de cooperaci lingstica i cultural entre els
estats amb territoris en els quals s'usa la llengua catalana en qualsevol de les seves
denominacions i variants.
Seguint el model d'eficcia provada de la Uni de la Llengua Neerlandesa, aquesta Entesa
el nom podria adoptar altres expressions com Aliana, Lliga, Consorci, Uni o fins i tot
Coalici, si es volgus utilitzar el terme emprat per la UNESCO per als acords per a la
promoci de la diversitat cultural hauria de ser resultat d'un tractat signat entre els cinc
estats (Andorra, Espanya, Frana, tlia i Catalunya). En el cas d'Espanya com en el de
Blgica amb la seva Uni la representaci podria cedir-se a les ara Comunitats Autnomes
de Valncia, Illes Balears i Arag. En el de Frana, la representaci podria recaure en el
Consell General del Departament dels Pirineus Orientals, i a tlia en la ciutat de l'Alguer.
Caldria estudiar si la seva definici i objectius s'acomoden a algun dels models de la UE
com l'abans esmentat European Grouping for Territorial Cooperation (EGTC) si s que fes
falta superar possibles obstacles jurdics entre els estats.
L'Entesa de la Llengua Catalana podria estar constituda per:
Un Comit de Govern format per membres del mxim nivell, responsables del
afers culturals dels respectius governs un per cada territori, que proposarien les

"#$ --

poltiques de cooperaci en llengua i cultura les quals, per ser efectives, haurien
de ser assumides amb posterioritat pels governs de cada mbit administratiu.
Una Comissi Interparlamentria que estudiaria les propostes del Consell de les
Lletres i la Cultura i, si esqueia, les elevaria al Comit de Govern.
Una Autoritat Lingstica, de carcter cientfic, que hauria de seguir corresponent
a la Secci Filolgica de l'nstitut d'Estudis Catalans, assegurant que, com ara, hi
fossin representats experts de tots els territoris on hi ha presncia de la llengua
catalana.
Un Consell de les Lletres i la Cultura, amb la participaci d'experts, creadors i
productors i tamb de les organitzacions tant pbliques com no governamentals
de defensa i promoci de la llengua i la cultura catalanes. Entre d'altres, l'nstitut
Ramon Llull; la Federaci Ramon Llull; la Instituci de les Lletres Catalanes;
l'Associaci d'Escriptors en Llengua Catalana; la Xarxa Vives d'Universitats i
encara d'altres com mnium, Acci Cultural del Pas Valenci, Obra Cultural
Balear, CIEMEN, Linguapax, Centre Unesco de Catalunya, PEN catal, etc.
Una Secretaria General.
El finanament podria acomodar-se a la dimensi demogrfica dels parlants de
cada territori.
Les finalitats principals de l'Entesa de la Llengua Catalana serien:
La cooperaci en l'estudi, el coneixement, la difusi i l's correcte de la llengua
catalana en les seves variants.
La promoci de la literatura catalana i de totes les formes de creaci cultural que
s'expressin en aquesta llengua.
La promoci d'un veritable i eficient mercat lingstic i cultural en llengua catalana
en el conjunt dels territoris que hi participen.
El procs d'establiment d'aquesta Entesa de la Llengua Catalana, a causa de la seva gran
ambici, podria aconsellar una implementaci per fases, comenant amb la creaci del
Consell de les Lletres i la Cultura, la maduraci del qual, amb el temps, podria culminar en la
signatura del tractat final entre els estats corresponents.

"#$ -.

Proposta B. Consolidaci de l'nstitut Ramon Llull
Convindria consolidar l'nstitut Ramon Llull com el gran instrument de projecci de la llengua
i la cultura catalanes arreu del mn, tal com va ser projectat des del seu comenament.
Aix doncs, en el moment que fos possible, caldria completar la participaci dels governs de
tots els territoris on la llengua i/o cultura catalanes hi sn presents. s a dir, a ms de
Catalunya, Andorra, les comunitats autnomes de l'Arag, les lles Balears, i Valncia, el
departament dels Pirineus Orientals i l'Alguer. No cal dir que facilitaria aquesta consolidaci
el fet que exists un Consell Espanya-Catalunya o un Consell Ibric com els proposats
anteriorment, i s'hagus signat un tractat com el suggerit de "Entesa de la Llengua
Catalana.





"#$ -%

Annexos
1. Els models de relaci entre Estats
A Europa existeixen diverses experincies d'estructures de relaci interestatal, alguna de les
quals amb una llarga durada i bons resultats. Les ms rellevants i estables sn les segents:
1.1. Benelux
El primer pas d'aquesta uni dels estats de Blgica, Pasos Baixos i Luxemburg es va gestar
pels respectius governs a l'exili a finals de la Segona Guerra Mundial. Primer es van signar
un tractat monetari (Londres, 1943) i un de duaner (1944). Aix, la Convenci del Benelux,
s'aprov a la Haia i va entrar en vigor l'1 de gener de 1948. El febrer de 1958 van signar un
tractat d'uni econmica. El 1965, es va crear el Tribunal de Justcia del Benelux, amb jutges
dels tres alts tribunals de cada estat. El 2005 es va signar un tractat creant l'Organitzaci del
Benelux per a la Propietat Intellectual, en vigor des de 2006. el 2007 va demanar participar
com a una nica entitat poltica a la World Cup de 2018 de la FIFA.
Amb un territori de 76.657 km
2
, el Benelux reuneix una poblaci de 28,4 milions d'habitants.
T la secretaria general a Brusselles. L'assemblea parlamentria esta constituda per 21
membres del parlament holands, 21 del belga i 7 del de Luxemburg. El Comit de Ministres
t capacitat de decisi en els terrenys establerts pel Tractat, capacitat per signar convenis,
fer recomanacions i establir directives que, en tots els casos cal que els respectius estats
incorporin a les respectives legislacions.
El tractat original tenia una validesa per 50 anys que expirava el 2010, i va ser substitut per
un "Tractat de revisi del Tractat d'establiment de la Uni Econmica del Benelux, signat el
2008, en el qual s'incorporaren nous temes de cooperaci com la seguretat. Desprs d'un
procs de simplificaci, s'hi estableixen cinc institucions prpies: el Comit de Ministres; el
Consell del Benelux; el Parlament; el Tribunal de Justcia i la Secretaria General. A ms, es
mant l'Organitzaci per a la Propietat ntellectual.
http://www.benelux.int/

"#$ -&

1.2. The Nordic Council
El Consell Nrdic, creat el 1952 tamb com a reacci a la Segona Guerra Mundial, amb
l'objectiu de disposar d'un mercat laboral com i facilitar el moviment lliure de persones, s
l'organisme interparlamentari oficial de la Regi Nrdica. Est format per 87 membres dels
parlaments dels pasos i regions que en formen part: Dinamarca, Finlndia, Noruega i Sucia
(amb 20 membres cadascun), Islndia (amb 7 parlamentaris) i Illes Feroe, Grenlndia i Aland
amb dos membres que s'han d'incloure dins els 20 de l'estat del qual formen part. Aquest
Consell fa dues reunions anuals i t la seu a Copenhagen. El 1971 va crear un Consell
Nrdic de Ministres que coordina el dia a dia de la poltica per a la cooperaci nrdica. La
representaci recau en el Primer Ministre, per b que hi solen participar els ministres de
Cooperaci Nrdica.
Les competncies d'aquest Consell abasten temes de sostenibilitat ambiental, cultura,
cincia, benestar, seguretat, etc. No t poder formal per ell mateix i cada govern implementa
les decisions que s'hi han pres. No tracta temes de cooperaci militar pel fet que Dinamarca,
Noruega i slndia formen part de l'OTAN i la resta sn pasos neutrals. Des de 1970 disposa
del Nordic Industrial Fund i del Nordtest and the Nordic Investment Bank. I des de 1983
disposa d'un Consell Nrdic per a la Poltica Cientfica. Les llenges de treball sn el dans,
el noruec i el suec, per a les reunions es disposa de traducci simultnia al fins, l'islands
i l'escandinau. El pressupost del Consell Nrdic de 2010 va ser de 4 milions d'C, que es
distribueix segons el PIB de cada pas. El pressupost del Consell Nrdic de Ministres, pel
mateix any, va ser de 122 milions d'C.
El 2013, el primer ministres d'slndia va declarar que en cas que Esccia esdevingus
independent, seria benvinguda com a membre del Consell Nrdic.
http://www.norden.org
1.3. Council of the Baltic Sea States
El Consell dels Estats de la mar Bltica va ser creat el 1992 per a la cooperaci
intergovernamental en medi ambient, desenvolupament econmic, energia, educaci i
cultura i seguretat civil. En sn membres Dinamarca, Estnia, Finlndia, Alemanya, Islndia,

"#$ -'

Letnia, Litunia, Noruega, Polnia, Rssia, Sucia i un representant de la Comissi
Europea. Hi participen els ministres d'afers exteriors. El secretariat permanent est situat a
Nyborg, Dinamarca.
A ms dels membres, el CBSS t 10 pasos amb estatus d'Observadors, entre els quals hi
ha Espanya, i t establertes relacions amb 16 Partners Estratgics. Fruit d'aquesta voluntat
de collaboraci s, per exemple, l'acord d'intercanvi entre 225 universitats que es coordina
des de la Universitat d'Uppsala. El CBSS no t pressupost propi.
http://www.cbss.org
1.4. The British-Irish Council
Arran de l'Acord de pau de Divendres Sant o de Belfast, del 10 d'abril de 1998, es va crear el
Consell Britnic-rlands (BC) amb l'objectiu de promoure una relaci positiva entre els
habitants de les illes i per facilitar l'existncia d'un frum per a la consulta i la cooperaci. El
BIC va celebrar la seva primera sessi a Londres el desembre de 1999 i t el secretariat
permanent a Edimburg. En sn membres els representants dels governs irlands, britnic,
escocs, galls, de l'lla de Man, dels estats de Jersey i de Guernsey i de l'executiu
d'rlanda del Nord. s a dir, en sn membres de governs estatals i regionals amb estatus
poltics diversos. En total, aplega una poblaci de ms de 68 milions d'habitants.
El Consell es reuneix dos cops l'any amb els primers ministres i altres membres dels
governs, i s'organitza en grups de treball amb agenda prpia. Les seves rees de treball sn
la planificaci territorial, la demografia, la inclusi digital, l'energia, el medi ambient,
l'habitatge, la primera infncia, la inclusi social, el transport, la drogoaddicci, les llenges
minoritries, la cooperaci interparlamentria, la cultura, el turisme, l'esport, l'educaci, la
Uni Europea i temes relatius a l'empresonament i la llibertat condicional. Els acords es
prenen per consens, tot i que no sn vinculants. Tamb existeix una Assemblea
Parlamentria Britnica-Irlandesa, amb la mateixa composici que el BIC.
http://www.britishirishcouncil.org/


"#$ -(

2. Organitzacions de carcter transfronterer
A ms de les grans organitzacions esmentades, existeix un enorme quantitat d'acords de
cooperaci interestatal especialitzades, tant per ra de la prpia relaci fronterera com dins
de les poltiques que promou la UE. Com es veur, en pocs casos es pot entendre la
frontera com un obstacle, sin que sol esdevenir per ella mateixa un espai de relacions
intenses que sn la ra de la creaci d'un gran nombre d'organitzacions que les regulen i
intensifiquen els intercanvis.
La poltica regional europea afavoreix la creaci de tota mena de projectes de cooperaci,
vinculats als fons estructurals que s'hi dediquen. Les tres vies principals sn aquestes:
L'Objectiu de Cooperaci Territorial Europea, en el seu captol transfronterer,
tamb anomenat nterreg. Es tracta d'un programa d'ajuts als projectes de
superaci de les fronteres interiors de la Uni. A Catalunya li toca el Programa
Operatiu de Cooperaci Territorial Espanya-Frana-Andorra.
L'Agrupaci Europea d'nters Econmic (AEE). Es tracta d'una figura jurdica
regulada des de 1985, per al foment de la cooperaci econmica d'agents privats
o pblics en tot l'espai europeu.
L'European Grouping for Territorial Cooperation (EGTC). s una figura recent del
dret europeu (2006) que facilita les cooperacions territorials transfrontereres
plenament integrades i temticament obertes. Permet que aquestes accions de
cooperaci tinguin plena capacitat jurdica i autonomia financera.
En posarem alguns exemples vinculats al nostre entorn geogrfic ms proper, sense nim
d'exhaustivitat.
2.1. Comunitat de Treball dels Pirineus
mpulsada pel Consell d'Europa, l'abril de 1983 naixia la Comunitat de Treball dels Pirineus
(CTP), que aplega un consorci de quatre comunitats autnomes espanyoles (Arag,
Navarra, Pas Basc i Catalunya), tres regions administratives franceses (Aquitnia, Migjorn-
Pirineus i Llenguadoc-Rossell) i Andorra. Grcies al Tractat francoespanyol de Baiona, des

"#$ -)

de 1995 s una entitat jurdica de dret pblic espanyol. El seu objectiu s la contribuci al
desenvolupament de les regions del masss pirinenc, afavorint la cooperaci transfronterera.
El 2005 van signar una Convenci Interadministrativa de Cooperaci Transfronterera que ha
perms crear el Consorci del CTP.
Els seus mbits de treball sn la qualitat de vida dels ciutadans, la millora del transport, el
desenvolupament econmic, la joventut, la preservaci del medi natural i el turisme
sostenible, entre d'altres. Aplega un territori de 211.941 km
2
i una poblaci de prop de 18
milions d'habitants. La pgina web ofereix versions en francs, espanyol, eusquera, catal i
occit.
www.ctp.org
2.2. Euroregi Pirineus-Mediterrnia
Organitzaci de cooperaci entre Catalunya, Balears, Migdia-Pirineus i Llenguadoc-
Rossell. El 2006 l'Arag va suspendre la seva participaci a l'organisme. Actua com a lobby
a Brusselles en qualitat d'EGTC, amb l'objectiu de crear un pol de desenvolupament estable
basat en la innovaci i la integraci social i econmica del territori i per contribuir a la
construcci d'una Europa unida, solidria i propera als ciutadans. L'Euroregi representa
ms de 14 milions d'habitants (2010). La secretaria general s a Barcelona.
www.euroregio.eu/
2.3. Hospital Transfronterer de la Cerdanya
Primer centre d'atenci sanitria transfronterer d'Europa, integrat per la Generalitat de
Catalunya i el Govern francs, reunits en una fundaci convertida en EGTC. L'objectiu del
projecte s millorar l'accs als serveis sanitaris de les comarques de la Cerdanya i el Capcir.
Atendr una poblaci estable de 30.000 habitants i puntes de 150.000 en perodes turstics.
http://www.hcerdanya.eu

"#$ .+

2.4. Centre de Coordinaci Policial i Duanera del
Perts
Plataforma de cooperaci entre les policies francesa, espanyola i els Mossos d'Esquadra,
amb algunes activitats finanades per Interreg, creat el 2002 i al que es van incorporar els
Mossos l'any 2007.
Tamb existeix un projecte finanat per la UE (FEDER) de Cooperaci territorial operativa
Espanya-Frana-Andorra 2007-2013, signat entre la Gendarmerie de la regi Llenguadoc-
Rossell, la Gurdia Civil de la 7a zona de Catalunya i la Policia de la Generalitat-Mossos
d'Esquadra de Catalunya. El seu objectiu s el foment del treball en temes conjunts, millorar
el coneixement dels idiomes d'ambds costats de la frontera, la cooperaci operativa per
millorar l'eficincia en la prevenci i persecuci de delictes i el desenvolupament de sistemes
d'intercanvi d'informaci.
2.5. Cambra de Comer BIHARTEAN
Es tracta d'una xarxa transfronterera per fomentar les relacions empresarials entre les
cambres de comer de Guipscoa a Euskadi i de Baiona al Pas Basc francs, a travs
d'una AEIE
http://www.bihartean.com/
2.6. Mission Oprationelle Transfrontalire
s un organisme francs que integra administracions d'arreu d'Europa (la Generalitat de
Catalunya i Andorra en sn membres) per promoure projectes transfronterers davant dels
estaments estatals francesos i les institucions europees.
http://www.espaces-transfrontaliers.org/

"#$ .*

2.7. Assemblea de Regions d'Europa
L'ARE va ser creada el 1985 per tal d'afavorir el treball conjunt de les regions europees i
tenir un paper actiu en la construcci europea. s la xarxa ms gran de regions, i hi
participen 230 regions de 35 pasos. Catalunya va participar en la seva creaci, i el president
Jordi Pujol la va presidir entre 1992 i 1996. T la seu a Estrasburg.
http://www.aer.eu/
2.8. Quatre Motors d'Europa
Organitzaci creada el setembre de 1988 a Stuttgart, on t la seu, pels presidents de Baden-
Wrttemberg, Roine-Alps, Llombardia i Catalunya. El seu objectiu s la cooperaci
econmica i la contribuci a la internacionalitzaci de les regions i els seus ciutadans en tel
marc de la UE. Els seus projectes estan relacionats amb temes com la societat civil i la
participaci ciutadana, la formaci professional o la protecci climtica.
http://www.4motors.eu
3. Organitzacions transfrontereres no
governamentals
Tamb mereixen atenci algunes organitzacions de carcter privat que fan lobby a la Uni
Europea a favor de potenciar les relacions de l'Eix Mediterrani i, en particular, del corredor
ferroviari.
3.1. nstitut gnasi Villalonga d'Economia i
Empresa (IIVEE)
L'nstitut gnasi Villalonga d'Economia i Empresa (VEE) s una instituci que agrupa
empresaris, professionals i institucions de Catalunya, Andorra, el Pas Valenci, les Illes
Balears i a la Catalunya Nord amb la intenci de fomentar la cooperaci entre les regions del

"#$ .,

Mediterrani nord-occidental. L'VEE ha dedicat ms de deu anys a treballar en projectes de
vital importncia, com ho ha demostrat ser el de l'eix mediterrani i la necessitat de coordinar
esforos entre les economies catalana, valenciana, balear, d'Andorra i de la Catalunya Nord
a favor de les infraestructures de transport que connecten i vertebren aquest territori amb els
principals mercats europeus.
http://www.iivee.org
3.2. Euroregi de l'Arc Mediterrani (EURAM)
L'EURAM s una iniciativa que neix de l'nstitut gnasi Villalonga d'Economia i Empresa,
Formada per un eix amb similituds econmiques i socials, l'Euroregi de l'Arc Mediterrani
(Euram) est formada, principalment, pels territoris de Catalunya, el Pas Valenci, les Illes
Balears, Andorra i la Catalunya Nord. Duu a terme un gran nombre d'iniciatives de
cooperaci i activitats de lobby, en les quals participen de vegades institucions pbliques de
diferents nivells, grups de regions o agrupacions de ciutats, associacions civils i empreses o
xarxes d'empreses enfront d'altres institucions, per resoldre problemes concrets que afecten
les persones o les empreses.
http://euroregioeuram.eu
3.3. FERRMED
s una associaci sense nim de lucre constituda a Brusselles l'agost de 2004. Va ser
creada a iniciativa del mn empresarial per a contribuir a la millora de la competitivitat
europea a travs de la promoci dels "estndards FERRMED de potenciaci de les
connexions dels ports i aeroports amb els seus respectius hinterlands i impulsar el Gran Eix
Ferroviari Escandinvia-Rin-Roine-Mediterrani Occidental. s una organitzaci liderada des
de Catalunya per fer lobby pel corredor mediterrani.
http://www.ferrmed.com

"#$ .-

4. Les organitzacions de carcter cultural i
lingstic
Internacionals
4.1. Nederlandse Taalunie (Uni de la Llengua
Neerlandesa)
El 1980, els regnes de Blgica i dels Pasos Baixos van signar una Convenci que creava la
Uni de la Llengua Neerlandesa amb l'objectiu de "integrar, en el sentit ms ampli del terme,
els Pasos Baixos i la Comunitat Neerlandesa de Blgica en el domini de la llengua i les
lletres. Un domini que s'entn en el sentit de l'estudi cientfic de la llengua en tant que mitj
d'expressi, l'estudi de les lletres en tant que art, l'ensenyament de la llengua en tant que
vehicle de les relacions socials. La Nederlandse Taalunie actua com a autoritat lingstica en
tot el domini del neerlands, que s parlat per 23 milions de persones (fonamentalment als
Pasos Baixos i a Blgica, per tamb als territoris de Sud-Amrica de Curaao, Surinam,
Aruba i St. Martin) i que s llengua oficial de la Uni Europea.
Aquest tractat nic al mn s considerat pels experts com a exemplar en la defensa, estudi i
promoci d'una llengua en un mbit interestatal. La Uni disposa dels segents rgans: un
Comit de Ministres format per dos membres de cada part, principalment els ministres
d'educaci i cultura flamenc i holands, que determinen la poltica lingstica de la Uni; una
Comissi Interparlamentria paritria amb almenys catorze membres, la meitat de cada
parlament; un Consell per la Llengua i les Lletres Neerlandeses, format per experts en
aquests camps, i un Secretariat General. La Uni s finanada en una proporci de dos
teros pels Pasos Baixos i un ter per Blgica. A ms dels recursos pblics, es finana per
partners pblic-privats.
http://taalunie.org/nederlandse-taalunie-0



"#$ ..

4.2. Organisation internationale de la
Francophonie
La Francofonia s una organitzaci internacional creada el 1970 (amb el nom formal
d'Agence de Coopration Culturelle et Technique, que des de 2005 s l'Organisation
internationale de la Francophonie) i representa els pasos i regions que tenen la llengua
francesa com a primera llengua, on hi s habitual o tamb on hi ha una notable vinculaci
amb la cultura francesa. Comprn 57 estats membres dels quals, tres com a "associats i
vint observadors. El seu objectiu s la promoci de la llengua i la cultura franceses,
intensificant la cooperaci entre els seus membres. Es calcula que al mn hi ha uns 220
milions de parlants francfons, per els estats membres tenen uns 890 milions d'habitants.
L'estructura de l'organitzaci est constituda per:
El Secretariat General, elegit per quatre anys a la Cimera biennal.
La Cimera, que s la mxima autoritat, constituda pels caps d'Estat.
La Conferncia de Ministres, de la qual sn membres els ministres d'Afers
Estrangers i que n'assegura el funcionament entre Cimeres.
El Consell Permanent de la Francofonia, format pels ambaixadors dels estats
membres, presidits pel Secretari general.
L'Assemblea de Parlamentaris, amb representaci de 77 parlaments.
L'Agncia de la Francofonia, que s l'encarregada de gestionar els programes
culturals, cientfics, tcnics, i econmics i legals que es decideixen a les Cimeres.
Tamb disposa de cinc Agncies especialitzades: universitria, d'alcaldes, de
funcionaris, TV5 Monde i la Universitat Senghor d'Alexandria.
Els objectius de la Francofonia queden ben establerts a la seva Carta, actualitzada per la
Conferncia ministerial del 23 de novembre de 2005 a Antananarivo (Madagascar): "La
Francofonia, conscient dels lligams que crea entre els seus membres el fet de compartir la
llengua francesa i valors universals, i desitjant posar-los al servei de la pau, la cooperaci, la
solidaritat i el desenvolupament estable, t per objectius afavorir: la instauraci i
desenvolupament de la democrcia, la prevenci, la gesti i la regulaci dels conflictes, i el

"#$ .%

suport a l'Estat de dret i als drets de l'Home; la intensificaci del dileg de les cultures i les
civilitzacions; l'acostament dels pobles per al seu coneixement mutu; el reforament de la
solidaritat a travs d'accions de cooperaci multilateral en vista d'afavorir l'expansi de les
seves economies; i la promoci de l'educaci i de la formaci.
http://www.francophonie.org/
mbit lingstic i cultural catal
Pbliques
4.3. Institut Ramon Llull
L'RL s un organisme pblic per a la promoci exterior de la llengua i la cultura catalanes.
Va ser creat el 2002 com a consorci entre el Govern de la Generalitat i el Govern Balear. Els
seus mbits d'actuaci sn els estudis acadmics, la traducci literria, el pensament escrit
en catal i totes les formes de producci cultural. Es regeix per una Junta Rectora, presidida
rotatriament pels president del govern de la Generalitat de Catalunya i de les Illes Balears,
de la qual formen part diversos representants d'organitzacions com l'nstitut d'Estudis
Catalans, la Xarxa d'Universitats Llus Vives, la nstituci de les Lletres Catalanes, l'nstitut
d'Estudis Balerics, entre d'altres. Aix mateix, t un Consell de Direcci i un director.
En l'mbit acadmic, t acords amb ms de 150 centres i universitats on es fan estudis
catalans. Tamb promou la traducci a altres idiomes d'obres literries i de pensament, amb
suport als editors que les publiquen. En el terreny de l'art, difon la literatura catalana i
promou la presncia d'artistes de Catalunya en l'mbit internacional. T oficines a Berlin,
Londres, Nova York i Pars.
http://www.llull.cat
4.4. Fundaci Ramon Llull
La Fundaci Ramon Llull es va constituir a Andorra el 2008 com a fundaci pblica entre el
Govern d'Andorra i l'nstitut Ramon Llull. El 2009 s'hi va incorporar el Consell General dels

"#$ .&

Pirineus Orientals, la ciutat de l'Alguer i l'Associaci Xarxa de ciutats valencianes Ramon
Llull. Es regeix per un patronat, la presidncia del qual s exercida pel cap de Govern
d'Andorra. Disposa d'un Consell Assessor format per tcnics i professionals, i d'un director o
gerent responsable de la gesti econmica, administrativa, operativa, i d'executar els acords
presos per la Fundaci. Els actuals estatuts sn del gener de 2010.
La FRL t com a finalitat l'estudi, promoci i defensa de la llengua catalana; la projecci
exterior de la llengua i la cultura catalanes; vetllar pel compliment de la legislaci sobre la
llengua i collaborar amb l'nstitut Ramon Llull en aquells objectius coincidents.
http://www.fundacioramonllull.cat
4.5. Instituci de les Lletres Catalanes
La ILC s una entitat autnoma del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya,
creada el 1987. El seu antecedent s l'organisme homnim creat el 1937, en plena guerra
civil, per escriptors fidels a la Repblica. El 2011 se'n van reformar els Estatuts per la cessi
d'algunes de les seves competncies a l'nstitut Ramon Llull i a l'nstitut Catal d'ndstries
Culturals.
s regida per una Junta de Govern, el deg o degana, un Consell Assessor i la direcci.
Tant la Junta com el Consell estan integrants per representants de les associacions
professionals del sector i per l'administraci. La seva funci s promoure la literatura i la
lectura, protegir i difondre el patrimoni literari catal i donar suport als escriptors en llengua
catalana i a les associacions del sector.
Cultura.gencat.cat/ilc
4.6. nstitut d'Estudis Catalans
L'nstitut d'Estudis Catalans s una organitzaci creada el 1907 per la Diputaci de
Barcelona a iniciativa d'Enric Prat de la Riba. T personalitat jurdica de dret pblic amb base
privada. El seu paper s el mateix de les acadmies cientfiques, i per aix forma part de la
Uni Acadmica nternacional des de 1922. Particularment, s l'autoritat lingstica

"#$ .'

legitimada per tots els sectors culturals de les terres de llengua catalana. Una condici,
d'altra banda, reconeguda per la Generalitat de Catalunya des de 1980 i reforada per la Llei
1/1998 de Poltica Lingstica. Segons el seus estatuts, renovats el 2001, el seu mbit
d'actuaci s'estn a totes les terres de llengua i cultura catalanes.
L'EC est organitzat en 5 seccions acadmiques i, actualment, per 29 societats filials. Els
rgans de govern sn el Ple, el Consell Permanent i el President. Cada secci s formada
per un mxim de 28 membres, i s regida per un Consell Permanent propi.
www.iec.cat
No governamentals
4.7. Associaci d'Escriptors en Llengua Catalana
s una entitat professional que aplega els escriptors i escriptores en llengua catalana. Va ser
fundada el 1977 i actua en el conjunt dels territoris de parla catalana. La seva creaci havia
estat suggerida a les conclusions del Congrs de Cultura Catalana celebrat del 1975 al
1977.
Els seus objectius sn la defensa dels interessos professionals davant dels organismes
pblics i les institucions culturals; la organitzaci d'activitats sobre l'ofici d'escriure; la
promoci i representaci dels seus autors i autores, i el manteniment de la seva presncia al
mn cultural nacional i internacional. L'AELC compta amb ms de 1.300 associats.
http://www.escriptors.cat/
4.8. Galeusca
Referida al conjunt de l'Estat, hem de mencionar a una iniciativa entre gallecs, bascos i
catalans, l'anomenada Galeusca, nascuda en un acte poltic celebrat l'11 de Setembre de
1923, per coordinar les reivindicacions de totes tres nacions. Va ser convocada pels partits
Estat Catal, Acci Catalana i membres dels moviments galleguista i basc, i tamb se
l'anomen Triple Aliana. Desprs de la Guerra Civil, es renov el pacte a Mxic entre

"#$ .(

exiliats de totes tres comunitats culturals. Tanmateix, s a partir de 1984 que el nom
Galeusca s recuperat per a donar nom a l'encontre anual de les associacions d'escriptors
de les tres llenges que s'ha celebrat fins ara de manera ininterrompuda. El 2008 es
formalitza la creaci d'una Federaci Galeusca, formada per l'Associaci d'Escriptors en
Llengua Catalana, la Asociacin de Escritores en Lingua Galega i l'Euskal Idazleen Elkartea.
Els seus objectius sn la representaci, promoci i defensa dels escriptors en aquestes tres
llenges; la coordinaci entre els seus membres per a la defensa dels drets professionals;
l'actuaci davant dels organismes pblics; l'impuls de la normalitzaci del fet literari, i el
foment de les relacions amb altres federacions o associacions relacionades amb la
producci literria.
http://www.escriptors.cat/?q=galeusca_cronologia
4.9. Xarxa Vives d'Universitats
nstituci sense nim de lucre, creada l'octubre de 1994 a Morella, que actualment aplega 21
universitats de quatre estats europeus, que formen el que es pot considerar una regi
universitria transfronterera de l'Europa Mediterrnia. En formen part administracions
pbliques i privades, i ofereix serveis per a la cooperaci en xarxa entre les seves
universitats: gesti de projectes, suport a la recerca i mobilitat, divulgaci del coneixement i
organitzaci d'activitats formatives. En conjunt representa 500.000 estudiants, 40.000
professors i 10.000 PAS. Aix mateix, posa en contacte 12 parcs cientfics i tecnolgics.
La Xarxa Vives s regida per un Consell General format per tots els rectors en igualtat de
representaci del qual en depn la presidncia semestral rotatria, una Comissi Permanent
amb representants de totes les universitats, disset Comissions de Treball i una Secretaria
Executiva.
www.vives.org


"#$ .)

4.10. Federaci d'Organitzacions
Internacionalment Reconegudes (FOCIR)
Es tracta d'una organitzaci no governamental creada el 1995 per a la concertaci de les
associacions catalanes interessades en el foment de la seva presncia internacional. s una
entitat d'informaci i serveis als seus associats, i un centre d'estudis sobre la diplomcia
pblica i la paradiplomcia.
Algunes organitzacions internacionals estableixen la condici prvia de representar un Estat
per tal de poder-ne ser membre. La FOCIR agrupa aquelles organitzacions catalanes que ja
tenen una representaci internacional, i aquelles que volen iniciar un procs de
reconeixement internacional. Actualment, en formen part una setantena d'entitats, sobretot
del mn de l'esport, la cultura, la cincia, la joventut i collegis professionals, entre d'altres.
La FOCR es regeix per uns estatuts aprovats el 2010 i s'organitza en una Assemblea
General, una Junta Directiva i el Secretariat
www.focir.cat
___________________

Aquest informe sobre "Les relacions de cooperaci entre Catalunya i l'Estat espanyol" ha
estat elaborat pel Consell Assessor de la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

"#$ %+

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari


Barcelona,
Informe
nmero 4
Internacionalitzaci de la
consulta i del procs
d'autodeterminaci de
Catalunya

20 de desembre de 2013



























































Barcelona,
Informe
nmero 4
Internacionalitzaci de la
consulta i del procs
d'autodeterminaci de
Catalunya
20 de desembre de 2013








ndex
Introducci 5
Objectiu de l'informe 5
Procs d'autodeterminaci 5
Estructura de l'informe 7
1. Argumentari de la internacionalitzaci 8
1.1. Permissibilitat del dret a l'autodeterminaci en el
Dret i la jurisprudncia internacionals 11
1.2. Legitimaci del procs d'autodeterminaci 14
1.3. Dos perills: el greuge fiscal i l'hostilitat cap a l'Estat
espanyol 24
1.3.1. Greuge econmic 24
1.3.2. Hostilitat envers l'Estat espanyol 25
2. Algunes consideracions sobre la diversitat
d'audincies internacionals 26
3. Conclusi i lnies operatives 33

Informe
nmero 4




"#$ %
Internacionalitzaci de la
consulta i del procs
d'autodeterminaci de
Catalunya
Introducci
Objectiu de l'informe
La internacionalitzaci de la consulta i del procs d'autodeterminaci que han endegat els
ciutadans de Catalunya i les institucions poltiques que els representen t dos objectius:
a) justificar aquest procs davant dels actors internacionals (estats, institucions i
organitzacions internacionals, actors no estatals i mitjans de comunicaci estrangers)
b) establir una poltica de comunicaci amb aquells actors tant per explicar el procs poltic
d'autodeterminaci que es desenvolupa a Catalunya com per preparar l'estadi de
reconeixement de Catalunya com a Estat independent.
Procs d'autodeterminaci
El procs d'autodeterminaci actual i, per tant, la seva justificaci i legitimaci, inclou
propostes poltiques molt diverses (per procediment, naturalesa i, d'acord amb les darreres
enquestes ciutadanes, grau de suport pblic) que van des de la voluntat de consultar la seva
ciutadania sobre l'estatus futur del pas, sense prejutjar el resultat de la consulta, fins a
l'eventual secessi de Catalunya i la seva constituci com a Estat independent si aix ho
volen els seus ciutadans.

"#$ &
Tot i aix, s a dir, tot i que consulta i independncia constitueixen dos fets plenament
diferenciats, a l'hora de formular un discurs de justificaci i una estratgia de comunicaci
des de Catalunya, cal tenir en compte tres consideracions:
Tot i que el Govern de Catalunya ha decidit prioritzar un discurs de justificaci de
la consulta, tot mantenint-se neutral sobre l'estatus final de Catalunya i la
possibilitat de crear un Estat independent, la creaci d'un discurs i d'una estratgia
comunicativa internacionals per part del Govern de Catalunya haur d'anar
orientada tamb a explicar la legitimitat d'una eventual secessi. Ni la realitzaci
d'un referndum o consulta, almenys aquella que es derivi d'un pacte explcit o
implcit amb l'Estat espanyol, ni tampoc el seu resultat equivalen a una declaraci
d'independncia, no afectarien immediatament la comunitat internacional i
podrien, per tant, arribar a mantenir-se com un afer relativament intern. Tanmateix,
considerant que la consulta va dirigida a plantejar la possibilitat de crear un Estat
sobir i, per tant, d'esdevenir un nou membre de la comunitat internacional, el
Govern catal ha d'estar preparat per donar explicacions sobre aquesta darrera
possibilitat. Naturalment, la necessitat de justificar-se a nivell internacional es far
ms intensa si, degut a l'oposici del Govern espanyol a celebrar una consulta, el
Govern catal decideix celebrar unes eleccions de carcter "plebiscitari per
mesurar el suport dels ciutadans de Catalunya a la independncia.
La justificaci general del procs d'autodeterminaci davant del mn internacional,
tant si fa referncia noms a la consulta com si implica una decisi de secessi, t
(i ha de tenir a l'hora de desenvolupar-la pblicament) una certa unitat i
coherncia internes. Com s'argumenta en aquest informe, tot i que amb alguns
matisos, els mateixos principis, tant jurdics com purament doctrinals, que
justifiquen la celebraci de la consulta davant la comunitat internacional legitimen
la creaci d'un Estat propi. s cert, per, que la comunitat internacional s, tant
per interessos com per ideals, heterognia. Per aix, s aconsellable que el
Govern de Catalunya moduli el seu discurs de justificaci del procs
d'autodeterminaci en funci de les audincies a les que s'adreci en cada
moment.
El discurs de legitimaci internacional ha de tenir correspondncia amb
l'argumentari intern, s a dir, amb les raons que fan servir la ciutadania i les

"#$ '
institucions poltiques per justificar una consulta i una eventual secessi de
Catalunya.
Estructura de l'informe
Aquest informe sobre la internacionalitzaci del procs es divideix en tres parts:
La primera part desenvolupa un argumentari o discurs de justificaci del procs actual:
Examina quines sn les raons que han dut a iniciar l'actual procs
d'autodeterminaci a Catalunya;
Escateix com encaixen aquestes raons amb la doctrina (legal i filosfica) que
utilitza la comunitat internacional per determinar quins casos d'autodeterminaci
sn acceptables i quins no;
Proposa quins sn els arguments ms vlids que cal utilitzar als frums
internacionals;
Aplica aquests arguments al cas de Catalunya (defensa la coherncia interna de
la justificaci exterior i la seva correspondncia amb el discurs poltic intern a
Catalunya).
La segona part reflexiona sobre el tipus d'actors internacionals als qui s'hauria d'adrear
aquest discurs de legitimaci i les seves preocupacions particulars i com poden afectar
aquestes darreres al procs catal.
Finalment, la tercera part integra una conclusi operativa que resumeix algunes de les idees
centrals de les dues primeres parts, i alhora, enumera les actuacions i estratgies a fer per
informar els actors internacionals i generar aliats o almenys estats i actors ben predisposats
a acceptar la decisi catalana de crear un Estat propi.
L'encaix jurdic d'una Catalunya independent a la Uni Europea i a la comunitat internacional
s'examina en informes separats i, per tant, no s objecte d'anlisi d'aquest informe.

"#$ (
1. Argumentari de la internacionalitzaci
El procs d'autodeterminaci de Catalunya, (des de la celebraci de la consulta fins a
l'eventual constituci d'un Estat sobir), exigeix elaborar un discurs que el justifiqui per tal
de: legitimar-lo, obtenir el reconeixement internacional de Catalunya com a Estat sobir, i
assolir l'acceptaci i la integraci de Catalunya en aquelles organitzacions i institucions
internacionals que siguin de l'inters dels ciutadans de Catalunya.
Tal com es desenvolupa en detall ms endavant, l'informe recomana que el Govern i el
Parlament de Catalunya expliquin i justifiquin el procs d'autodeterminaci combinant tres
tipus d'argumentacions basades, respectivament, en els principis democrtic,
d'autodeterminaci nacional, aix com en el remei o ltim recurs davant la manca de soluci
que tenen les aspiracions d'autogovern de Catalunya dins del marc espanyol. Mentre que els
tres tipus d'arguments sn rellevants en la fase de la consulta, el tercer tipus resulta
especialment significatiu en la fase d'internacionalitzaci posterior a la consulta als ciutadans
de Catalunya. En aquest sentit, caldria posar l'mfasi en qu desprs d'haver-se intentat, per
part de les institucions catalanes, comptabilitzar les aspiracions d'un autogovern efectiu i la
pertinena a l'Estat espanyol:
L'autonomia que ofereix l'Estat espanyol es troba per sota de les aspiracions
catalanes: a la prctica l'autonomia que t la Generalitat s una autonomia poltica
molt limitada i de caire essencialment administratiu, sense capacitat real per fixar
poltiques prpies d'acord amb els interessos dels catalans. A ms, l'autonomia
administrativa s cada cop de ms baixa qualitat en la mesura que l'Estat
conserva una Administraci potent que gestiona els fenmens socials de major
relleu econmic i social, tot allegant que es tracta de realitats d'abast territorial
superior al d'una comunitat autnoma o afirmant que les mesures afecten a
l'ordenaci general de l'economia;
El carcter de minoria nacional permanent de Catalunya dins d'Espanya fa
impossible incrementar aquesta autonomia pels procediments majoritaris
estndards en una democrcia;

"#$ )
Aquesta situaci de minoria implica que fins i tot l'autonomia actual no est
garantida (la majoria pot alterar-la unilateralment sense que hi hagi cap
mecanisme poltic o jurdic de protecci efectiva);
De fet, l'Estat central incompleix sistemticament els acords de concessi
d'autonomia (i interv en totes les competncies, exclusives o no, atribudes a
l'autonomia catalana);
Aquesta falta de garanties queda reflectida, entre d'altres mbits, en la
discriminaci fiscal i cultural (manca de simetria en el reconeixement dels bns
lingstics i culturals propis; intervenci en matria educativa contra els criteris
d'una majoria superior al 80 % dels parlamentaris catalans).
Aquesta defensa del procs d'autodeterminaci com a ltim recurs per posar remei a una
situaci injusta, el que els terics actuals defineixen com "remedial-right - only theory of
secession, t diversos avantatges:
Encaixa b amb el procs poltic que ha dut una gran majoria dels catalans a
exigir ser consultats sobre el futur de Catalunya: haver constatat l'esgotament de
la via autonomista com a mecanisme per fer possible l'acomodaci a Espanya.
s la justificaci terica del procs d'autodeterminaci ms estricta o exigent a
nivell doctrinal: demana condicions, que s'analitzen ms endavant, que altres
justificacions potencials (l'exercici de l'autodeterminaci com a aplicaci del
principi de la democrcia i com a dret inherent a ser una naci); i, per tant, s ms
slida a nivell internacional (en la mesura que tamb integra les altres
justificacions).
s la justificaci que probablement planteja menys problemes jurdics: no obliga a
retrotraure's a una Catalunya autnoma o sobirana en la histria sin que es pot
articular al voltant d'un subjecte legal reconegut a l'ordenament constitucional
espanyol per que alhora rep un tracte sistemticament subsidiari (que, en les
circumstncies actuals del cas de Catalunya, sembla que no es pot corregir sense
l'exercici de l'autodeterminaci).
Permet subsumir-hi greuges fonamentals (econmics, lingstics i culturals) sense
convertir-los en la primera justificaci de l'autodeterminaci.

"#$ *+
En general, compta amb la comprensi i empatia de la comunitat internacional per
dues raons: en concret, als pasos de forta tradici constitucional i democrtica
perqu compleix el requisit de demostrar que la via constitucional existent ha
quedat esgotada; i en general perqu, en imposar lmits estrictes en l'exercici de
l'autodeterminaci, en minimitza l's i, per tant, redueix el desordre i la inestabilitat
que podrien derivar-se d'un exercici de l'autodeterminaci generalitzat al sistema
internacional.
L'apellaci a l'autodeterminaci com a ltim recurs per garantir l'autogovern de Catalunya
es pot integrar amb els altres dos grans arguments de defensa del procs
d'autodeterminaci: el principi de radicalitat democrtica i el principi del dret de totes les
comunitats nacionals (i Catalunya s'ha autodefinit com a naci en diverses declaracions
parlamentries i en el mateix prembul de l'Estatut aprovat l'any 2006) a decidir el seu
estatus poltic. Tanmateix, el primer tipus de justificaci s ms "robust com a discurs
internacional
1.

A ms de legitimar el procs d'autodeterminaci, el Govern de Catalunya ha d'evitar dos
marcs conceptuals perillosos (tant filosficament com a nivell de "mrqueting poltic): el
primer s el del greuge fiscal; i el segon s el de l'hostilitat envers l'Estat espanyol.
Tot i que s cert que Catalunya pateix uns desequilibris fiscals gravssims, aquest cas no t
res a veure amb el de la regi de la Padnia i, per tant, qualsevol identificaci dels dos casos
seria primer, equivocada, i segon, molt costosa per la causa catalana a nivell internacional.
El dficit fiscal ha de ser ents (i explicat) com un smptoma de la manca de garanties que
pateix l'autogovern de Catalunya i no com el motor del procs d'autodeterminaci. D'altra
banda, mostrar cap hostilitat envers l'Estat espanyol seria tamb una equivocaci. Ben al
contrari, cal subratllar que el procs s pacfic i democrtic tant perqu parteix de la gent
s "bottom/up com perqu aspira a resoldre per la fora de les urnes l'atzucac poltic en
qu es troba Catalunya. En aquest sentit, l'nforme nm. 3 d'aquest Consell Assessor
desenvolupa un conjunt de propostes per establir un marc de cooperaci entre Catalunya i
l'Estat espanyol.

1
Bona part dels arguments justificatoris de la consulta desenvolupats a l'nforme nm. 1 del CATN "La consulta
sobre el futur poltic de Catalunya poden ser utilitzats de manera complementria als enunciats en aquest
informe.

"#$ **
Per tal d'elaborar un argumentari o discurs de justificaci davant de la comunitat
internacional, aquesta part de l'informe s'estructura de la segent manera:
Primer s'examinen els parmetres internacionals (dret internacional i doctrina
jurisprudencial) que defineixen el dret a l'autodeterminaci: descriu breument els
casos d'autodeterminaci explcitament regulats al dret internacional i discuteix la
permissibilitat (no regulada) d'exercir l'autodeterminaci d'una manera unilateral.
En segon lloc, i a la llum de l'anlisi fet en el punt anterior, es plantegen les
possibles justificacions del dret d'autodeterminaci (especialment en casos de
secessi unilateral), es recomana una estratgia de justificaci (vlida per a tot el
procs d'autodeterminaci, des de la consulta a la independncia) i s'aplica al cas
de Catalunya.
Finalment s'alerta sobre els marcs conceptuals que cal evitar internacionalment.
1.1. Permissibilitat del dret a
l'autodeterminaci en el Dret i la
jurisprudncia internacionals
L'autodeterminaci com a principi central en l'mbit internacional, ja estipulat a les acaballes
de la Primera Guerra Mundial pel president nord-americ Wilson, va ser reconegut
formalment amb la fundaci de les Nacions Unides l'any 1945. L'article 1(2) de la Carta
fundacional va incloure, entre els seus principis mestres, el de "desenvolupar relacions
d'amistat entre les nacions basades en el respecte de la igualtat de drets i de
l'autodeterminaci dels pobles (.). Aquest darrer principi tornava a ser confirmat a l'article
55. I al captol XII sobre territoris no autnoms de la mateixa Carta, l'article 76 (b) va establir
la possibilitat d'un "desenvolupament gradual [dels territoris sota administraci fiduciria] cap
a l'autogovern o la independncia, sempre considerant les circumstncies particulars de
cada territori i els seus pobles i els desitjos lliurement expressats dels pobles interessats
(.).
Com a dret (amb capacitat per crear obligacions a tercers), l'autodeterminaci ha rebut, per
contra, un tractament ms limitat. Per examinar el dret d'autodeterminaci, cal distingir entre

"#$ *,
secessions pactades i secessions unilaterals.
El dret internacional no prohibeix les secessions pactades. Una secessi pactada entre la
regi que vol autodeterminar-se i l'Estat central s'entn com un afer prpiament intern.
Probablement l'nica restricci s el principi utis possideti de respecte a les fronteres
estatals existent abans del procs d'autodeterminaci
2
.

La doctrina formal ms elaborada
sobre secessions pactades s de dues menes. D'una banda, el dret de secessi es reconeix
i regula en alguns (pocs) textos constitucionals, com la constituci d'Etipia. D'altra banda, hi
ha l'acceptaci per part del Tribunal Suprem del Canad de la possibilitat de negociar una
reforma constitucional per permetre la secessi del Quebec en la seva coneguda "Opini
(dictamen) de 1998,
3
completada per la regulaci d'aquell procs a la Clarity Act aprovada
pel parlament canadenc l'any 2000 en resposta a l'opini del TSC.
4
L'acord entre els governs
britnic i escocs de 15 d'octubre de 2012 s l'altre exemple de regulaci de la secessi
pactada especialment el punt 30 del memorndum que acompanya l'acord.
El dret de secessi unilateral noms est regulat explcitament pel dret internacional en
casos de descolonitzaci. La Declaraci sobre la Concessi d'ndependncia als Pasos i
Pobles Colonials, aprovada per l'Assemblea General de Nacions Unides el desembre de
1960 (Resoluci 1514 de l'Assemblea General), afirm que "tots els pobles tenen el dret a
l'autodeterminaci i que "en virtut d'aquest dret determinen lliurement el seu estatus poltic i
persegueixen lliurement el seu desenvolupament econmic, social i cultural (provisi
operativa nm. 2). L'article 1 dels dos Pactes Internacionals, el de Drets econmics, socials i
culturals i el de Drets civils i poltics, de 1966, afirmaren el dret de tots els pobles a la "seva
lliure determinaci de manera que "en virtut d'aquest dret, determinen lliurement la seva
condici poltica. Una nova Declaraci de les Nacions Unides sobre els Principis de Dret
Internacional Relatius a les Relacions i Cooperaci Amistoses entre Estats de 1970
(Resoluci 2625) va precisar que el dret d'autodeterminaci reconegut per les Nacions

2
D'acord amb el principi d'uti possideti, el procs d'autodeterminaci (d'un territori dins d'un Estat) no pot
qestionar les fronteres estatals existents a l'hora d'iniciar-se el procs d'autodeterminaci (Sentncia del
Tribunal Internacional de Justcia sobre la disputa fronterera entre Mali i Burkina Fasso (1986 ICJ 554 (desembre
22). El principi uti possideti s'ha aplicat tamb ,en el cas iugoslau, a les fronteres internes d'una federaci.
3
Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217.
4
Clarity Act S.C. 2000, c.26. El parlament de Quebec, que no reconeix la validesa d'aquesta llei, ha aprovat la
seva prpia llei regulant l'exercici del dret d'autodeterminaci. Loi sur l'exercice des droits fondamentaux et des
prrogatives du peuple qubcois et de l'tat du Quebec. RLRQ c E -20,2 (2001).

"#$ *-
Unides es referia a situacions colonials, s a dir, a aquells "estats que [no] es regien per un
govern representatiu de tot el poble pertanyent al territori sense distincions de raa, religi o
color
5
.
Permissibilitat del dret de secessi unilateral. El reconeixement del dret de secessi
unilateral per a casos de descolonitzaci no equival, per, a la seva prohibici en altres
supsits.
A la seva "Opini consultiva sobre la independncia de Kosovo de 28 de juny de 2010, el
Tribunal Internacional de Justcia (TIJ) indica que les Nacions Unides han reconegut
directament l'existncia d'un dret a l'autodeterminaci entre els pobles "sotmesos a la
subjugaci, a la dominaci o a l'explotaci estrangeres. Per, alhora, constata que "[tamb]
ha succet que d'altres declaracions d'independncia han estat preses fora d'aquest context
(79), s a dir, sense acollir-se necessriament a les Declaracions de Nacions Unides de
1960 i 1970, com en el cas de la independncia de Bangladesh respecte del Pakistan l'any
1974 o en el de la divisi de Iugoslvia i el reconeixement dels seus estats successors per
part de la comunitat internacional.
A l'"Opini de 2010, el TIJ recorda:
a) Que les fonts del dret d'autodeterminaci sn mltiples, en part regulades directament per
les Nacions Unides (i clarificades per la prpia jurisprudncia del Tribunal) i en part fruit de la
prctica quotidiana i flexible de la comunitat dels estats;
b) Que al Tribunal no li pertoca ni produir noves normes de dret internacional ni, a la llum de
les normes ja existents, delimitar els processos i condicions sota els que els pobles poden
exercir el seu dret a l'autodeterminaci;
c) Que, en el cas examinat sobre la secessi de Kosovo, al Tribunal no se li va demanar en
cap cas "si el dret internacional conferia a Kosovo un dret positiu de declarar unilateralment
la seva independncia ni (...) si el dret internacional confereix en general a entitats situades
a l'interior d'un estat existent el dret de separar-se'n unilateralment (56).

5
La Declaraci de 1970 va establir que el dret d'autodeterminaci no podia qestionar el principi internacional
d'integritat territorial. La seva provisi 6 estableix que "qualsevol intent de trencar parcialment o totalment la unitat
nacional i la integritat territorial d'un pas s incompatible amb els propsits i principis de la Carta de les Nacions
Unides (provisi nm. 6).

"#$ *.
Fetes aquestes consideracions, el TJ reconeix que no es pot confirmar l'existncia d'un dret
a l'autodeterminaci ms enll del que ja ha regulat la comunitat internacional, a travs de
les institucions que la representen. Per, alhora, tamb afirma que no hi ha cap regla
internacional que prohibeixi l'exercici de l'autodeterminaci (79) i que, per tant, la declaraci
d'autodeterminaci de Kosovo no vulnera cap norma jurdica internacional. En definitiva, el
Tribunal entn que l'exercici del dret d'autodeterminaci no crea l'obligaci de
reconeixement per part dels estats existents per que s certament permissible
6
.
Aquesta permissibilitat noms desapareix si la declaraci d'autodeterminaci unilateral es fa
amb "un recurs illcit de la fora o a d'altres violacions greus de normes de dret
internacional (81).
Considerant la flexibilitat del dret internacional, s a dir, la manca de prohibicions al dret
d'autodeterminaci, el debat poltic vindr determinat per la capacitat de justificar el seu
exercici per part dels ciutadans de Catalunya i facilitar el seu posterior reconeixement i de
fer-ho guiat pel debat normatiu que s'ha generat sobre aquesta qesti. En els propers punts
de l'informe s'examina aquest debat i s'articula quina s l'estructura de discurs exterior que
pot tenir ms capacitat de convenciment i d'xit fora de Catalunya.
1.2. Legitimaci del procs d'autodeterminaci
Una defensa del procs d'autodeterminaci ha d'integrar les raons que han dut, la ciutadania
i el Govern de Catalunya, a triar aquest cam amb un conjunt de principis slids que siguin
acceptables per part dels diversos agents de la comunitat internacional (diplomtics,
governs, institucions i organitzacions internacionals) i que comptin, com a mnim, amb la
comprensi i l'empatia dels mitjans i de l'opini pblica dels altres pasos.
La defensa d'aquest procs es fonamenta en tres gran principis: l'autodeterminaci com a

6
Aquest decisi del TIJ s clarament liberal en un sentit ampli perqu arriba a subordinar el principi general
d'integritat territorial, reconegut explcitament als acords de Rambouillet (signats en el seu moment per resoldre el
conflicte amb Srbia) i a la Resoluci 1244 (sobre la intervenci de Nacions Unides a Kosovo), que incloen el
comproms genric de respectar la integritat de la Repblica federal de ugoslvia, al dret d'autodeterminaci de
Kosovo (95 i 114-118).


"#$ *%
exercici del dret a decidir democrticament dels pobles; l'autodeterminaci com a dret
inherent a la naturalesa de Catalunya com a naci i l'autodeterminaci com a ltim recurs
per posar remei a una situaci sistemticament injusta.
Aquests tres principis sn vlids (pel cas de Catalunya) i poden ser utilitzats alhora amb
alguna variaci en l'mfasi de l'explicaci segons l'audincia internacional (com s'examina a
la segona part de l'informe). En tot cas, el darrer argument s, per les raons examinades a
continuaci, ms estricte i, per aix mateix, ms slid davant dels actors ms reticents de la
comunitat internacional.
A. Autodeterminaci per aplicaci d'un principi democrtic
Especialment en societats liberal-democrtiques, l'autodeterminaci es justifica d'una
manera gaireb intutiva, ja qu respon al principi democrtic basat en:
1) La legitimitat de l'autoritat poltica basada en el consens dels governats, considerats com
a unitat de decisi collectiva (demos) incloent la capacitat d'una poblaci de decidir
constituir-se com a tal unitat; i
2) L'autonomia moral dels individus. D'aquesta manera, el dret a constituir un Estat
independent es considera un dret primari dels individus d'una collectivitat territorialitzada,
sempre i quan es compleixin determinades condicions contextuals, tals com la facticitat del
nou estat (econmica, poltica, etc), la facticitat de l'estat anterior, que es garanteixin els
drets de les minories, i que no es generi una significativa inestabilitat internacional.
B. Autodeterminaci com a dret inalienable d'una comunitat
nacional
El dret d'autodeterminaci es recolza aqu en un dret a la sobirania que es deriva
directament del carcter de comunitat nacional d'un determinat collectiu.
Atesa la fora de la democrcia com a principi de legitimaci poltica, avui en dia els dos
principis (A i B) tendeixen a combinar-se per justificar un procs d'autodeterminaci en dues
passes seqencials: (1) una comunitat nacional s dipositria ltima, per la seva condici de
"naci, de la seva sobirania; (2) aquesta comunitat t, en aplicaci d'un principi democrtic,
el dret a exercir aquesta sobirania (de forma pacfica, entre altres).

"#$ *&
Aquest argument "democrtic t diversos avantatges:
T molta acceptaci a Catalunya a nivell ciutad i ha estat utilitzat, amb xit, pel
Govern, pel parlament i pels partidaris de celebrar la consulta.
Lliga b amb el consens liberal i democrtic que preval a bona part del mn.
Es recolza en una doctrina important que es troba sobretot al dictamen del TS
canadenc.
Es pot fonamentar en les declaracions, repetides, del Parlament de Catalunya de
reservar-se el dret d'autodeterminaci.
Alhora, per, t diversos punts febles. El primer s conceptual. El segon, d'ordre estratgic,
sembla sobretot important per a l'etapa que es dibuixa desprs de la consulta o per un
procs en qu la consulta no hagi estat possible:
El primer obstacle s que el principi democrtic exigeix, per a la seva aplicaci, la definici
del subjecte sobir. Aquest subjecte, per, no s formalment sobir (aquesta s la ra
d'encetar el procs d'autodeterminaci) i, per tant, els contraris a la consulta a Catalunya
sovint li neguen el carcter de comunitat nacional i oscil.len entre afirmar Espanya com a
nica naci i entre acceptar solament l'autodeterminaci a nivell de cada individu per
separat. Aquest entrebanc s menor per a Catalunya: com ja hem indicat abans, el
Parlament ha fet repetides declaracions de sobirania o de conservaci del dret
d'autodeterminaci; i compta amb una llarga srie d'enquestes que mostren amplssimes
majories a favor de fer la consulta a Catalunya i, per tant, si ms no implcitament, de
reconeixement de Catalunya com a subjecte poltic diferenciat. Tanmateix, per reforar la
justificaci de perqu la consulta es fa ara i no abans (p.e., el 1978), s aconsellable afegir
l'argument de la secessi com a ltim recurs.
La segona feblesa s de caire estratgic. L'aplicaci del principi democrtic, especialment si
no hi hagus acord amb l'Estat espanyol, crea (o refora) un precedent a nivell internacional
important. Com que legitima les separacions sense exigir-ne un esfor de justificaci, redueix
el cost de secessi i, per tant, augmenta la possibilitat que hi hagi ms secessions al mn.
En un context internacional voltil, si ms no en algunes regions del mn, l'apellaci a la
democrcia podria despertar preocupaci o hostilitat entre els estats ja reconeguts.

"#$ *'
C. L'autodeterminaci com a ltim recurs per posar remei a una
situaci injusta
D'acord amb aquest principi o lnia argumental, l'autodeterminaci es defensa com a ltim
recurs per posar remei a injustcies greus i persistents que no s'han pogut solucionar dins del
marc poltic existent. Tot i que no hi ha acord complet sobre quines situacions poden ser
qualificades com a injustcies greus, aquestes sn (per ordre de ms a menys acord
doctrinal):
1. Violacions massives de drets humans.
2. Annexions i ocupacions militars injustes particularment aquelles que es van
produir desprs de la prohibici expressa de guerres de conquesta territorial
l'any 1945.
3. Violacions, per part de l'estat central, de les aspiracions d'autogovern i dels
acords d'autonomia territorial interna; aquestes violacions inclouen (3.1) la
impossibilitat de conciliar demandes (raonables) d'autonomia regional amb
l'estructura de l'estat i (3.2) la intervenci i qestionament (sistemtic) de
l'autonomia territorial per part de l'estat central malgrat els pactes formals
existents.
4. La minoria nacional o territorial com a minoria permanent en un estat
democrtic. Pel seu estatus de minoria permanent, un grup nacional no pot
tenir mai garanties que els acords autonmics es compliran per part de la
majoria. (Aquesta situaci es relaciona amb i pot ser complementria a les
clusules (3.1) i (3.2)). L'nic remei possible a aquesta situaci s la
modificaci de les relacions entre la majoria i la minoria territorials fins a
posar-les en un pla d'estricta igualtat, concedint l'estatus de plena sobirania a
la minoria nacional.
Com ja s'ha indicat abans, la comunitat internacional no demana (ni exigeix) cap justificaci
concreta per autodeterminar-se: l'nic que cal s complir amb els requisits procedimentals
recollits, entre altres llocs, a l'opini del TJ de 28 de juny de 2010 (procs democrtic i
pacfic). Tanmateix, sembla raonable explicar i justificar la consulta i el procs poltic de
Catalunya. En aquest sentit, utilitzar el principi d'autodeterminaci com a ltim recurs o remei
("remedial-right-only secession) implica autoimposar-se un nivell d'exigncia ms alt que els

"#$ *(
principis de democrcia i de dret nacional. Per altra banda, aquesta defensa del procs
d'autodeterminaci t avantatges importants: es correspon a l'experincia histrica i poltica
catalana d'esgotament de totes les altres vies d'encaix amb l'Estat espanyol i els motius
expressats entre els ciutadans de Catalunya; emfatitza la voluntat de Catalunya de contribuir
a reforar el dret internacional i a compatibilitzar el seu procs (legtim) d'autodeterminaci
amb el manteniment d'un sistema internacional estable i governat per normes predibles;
s'afegeix o suma les altres dues justificacions de secessi: la democrtica i la de carcter
nacional inalienable de secessi.
Tanmateix, com s el cas de les dues primeres justificacions (A i B), l'argument d'ltim
recurs tamb t punts febles. En primer lloc, i com ja s'ha esmentat abans, no hi ha un
consens complet sobre quines sn les causes que legitimen l'autodeterminaci com a ltim
recurs. En segon lloc, a la part que l'utilitza li correspon provar (s a dir, t la crrega de la
prova de) l'existncia del tractament injust que justifica l'autodeterminaci.

Aplicaci a Catalunya
D'acord amb la discussi anterior, el discurs d'internacionalitzaci de Catalunya s'hauria
d'estructurar d'acord a la segent lgica que combina els tres principis examinats abans en
una cadena argumental que emfatitza l'autodeterminaci com a ltim recurs per que en cap
cas abandona els principis democrtic i de comunitat nacional:
7

a) Desprs d'haver intentat sistemticament i sense xit conciliar la seva personalitat
nacional prpia amb la pertinena a l'Estat espanyol, Catalunya exerceix el dret a
l'autodeterminaci com a ltim recurs o soluci per assolir, en primer lloc, el seu ple
reconeixement nacional i el nivell d'autogovern al que aspiren els seus ciutadans i, en
segon terme, per acabar amb una situaci de discriminaci fiscal sistemtica i de
desprotecci lingstica i cultural.
b) L'autodeterminaci, dirigida a establir una Catalunya sobirana, ha de permetre
garantir uns drets poltics i jurdics que el sistema poltic espanyol no garanteix (i que
no ha garantit de manera continuada, fins i tot desprs de la transici a la

7
La justificaci de Catalunya utilitzaria les clusules 3 i 4 de la llista desenvolupada abans. Les clusules 1 i 2
semblen de difcil aplicaci. Vegi's tanmateix la referncia a possibles violacions de drets humans ms avall.

"#$ *)
democrcia). Aquesta sobirania no exclou la possibilitat d'establir mecanismes
confederals amb Espanya aix s, en estrictes termes d'igualtat.
c) Histricament, i quan les circumstncies poltiques espanyoles ho han perms,
Catalunya ha mostrat una voluntat constant d'organitzar-se com a comunitat poltica
diferenciada i de recuperar les seves institucions poltiques i fiscals abolides diverses
vegades (anys 1714, 1923 i 1939).
d) Tamb histricament Catalunya ha intentat combinar aquesta voluntat d'autonomia
amb la seva integraci a l'Estat espanyol. El tipus de soluci utilitzada, federalista o
autonomista, que ha variat en funci del perode histric i de les forces poltiques que
l'han proposat, es correspon amb les solucions habituals fetes servir en diversos
pasos plurinacionals al mn, com ara el Canad, Blgica, el Regne Unit o l'ndia. es
remunta com a mnim a mitjans segle XX ~ amb els esquemes federatius de la I
Repblica espanyola impulsats per poltics catalans.
e) A la darrera transici democrtica a l'Estat espanyol, la Constituci Espanyola (CE)
de 1978 va establir mecanismes per concedir una certa autonomia poltica a
Catalunya (i a d'altres territoris i regions de l'Estat espanyol). Tanmateix, com a
resultat de l'estratgia de crear un ampli consens per fer possible la transici poltica i
per evitar la confrontaci amb aquells sectors socials, poltics i militars que havien
collaborat amb la dictadura i que comptaven amb suports poltics i coactius
considerables per amenaar tot el procs poltic del moment, la Constituci es va
redactar en termes deliberadament ambigus pel que feia referncia a l'organitzaci
territorial d'Espanya. Per exemple, l'article 2 CE va fer servir els termes "nacionalitats
i regions per referir-se a les possibles comunitats nacionals de l'Estat espanyol que
volguessin accedir a una certa autonomia poltica i va reservar el terme "naci per a
Espanya. Els constituents no van enumerar les comunitats autnomes i en cap cas
van especificar quines tenien naturalesa de "nacionalitat. De la mateixa manera,
llistava un conjunt de competncies mnimes per als governs autonmics i alhora
establia procediments oberts per procedir a la delegaci de competncies per part del
govern central. El text constitucional no va fixar l'estructura del sistema de
finanament territorial.
f) El carcter obert de la Constituci espaola o, en altres paraules, la seva naturalesa

"#$ ,+
de "contracte incomplet, sempre ha fet dependre la seva concreci i
desenvolupament de qui controla les institucions fonamentals de l'Estat espanyol
(Corts, Executiu i Tribunal Constitucional)
g) En compliment de les possibilitats obertes per la Constituci, l'any 1979 es va
aprovar un Estatut d'Autonomia que concedia una certa dosi d'autogovern a
Catalunya. Tanmateix, el desplegament de l'Estatut va ser lent i incomplet, en bona
mesura depenent de la correlaci de forces a les Corts espanyoles i no de l'aplicaci
estricta dels acords jurdics continguts a l'Estatut mateix.
h) Com examina en detall l'"nforme sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre
l'estat i la Generalitat de Catalunya, ems per l'nstitut d'Estudis Autonmics
8
,
l'administraci central ha continuat intervenint en totes les matries i poders de la
Generalitat, fins i tot aquelles que tenen la naturalesa d'exclusives. Com indica
aquest informe, "les duplicitats normatives [per part de legislador estatal i autonmic]
es produeixen indistintament i amb la mateixa extensi i intensitat tant en els mbits
en els quals la Generalitat t competncies exclusives com en aquells en qu les t
compartides (conclusi cinquena, p. 309). Aquestes "duplicitats normatives,
generalitzades i normalment intenses, sumades a la prevalena que el Tribunal
Constitucional dna als ttols competencials de l'Estat i als actes d'exercici d'aquests
ttols (...) reforcen la preeminncia del legislador estatal sobre els autonmics i,
sobretot, consoliden la tendncia a atribuir a l'Estat la fixaci de les poltiques
pbliques generals i sectorials que tenen una capacitat efectiva de transformaci,
situen els legisladors autonmics en una "posici (...) d'extraordinria feblesa i
converteixen la Generalitat de Catalunya en "una autonomia de baixa qualitat, ms
propera a una simple autonomia administrativa que no pas a una autonomia
veritablement poltica (conclusi dotzena, p.313-314)
i) Per tal de posar remei a aquesta situaci d'invasi competencial (i de discriminaci
fiscal), el Govern de la Generalitat, amb el suport de gaireb el 90 per cent dels
diputats del Parlament de Catalunya, va aprovar un projecte de reforma estatutria
l'any 2005. El nou Estatut va tenir per objectiu ampliar i, sobretot, intentar evitar, fins

8
"nforme sobre les duplicitats funcionals i organitzatives entre l'Estat i la Generalitat de Catalunya; problemes
competencials i d'eficcia nstitut d'Estudis Autonmics. Barcelona, octubre de 2012.

"#$ ,*
on fos jurdicament possible, la invasi de les competncies de la Generalitat, fent
servir un text d'una gran prolixitat i detall, i resoldre un greuge fiscal sistemtic. Aquell
text, per, va ser esmenat considerablement per les Corts espanyoles i, un cop
refrendat pels ciutadans de Catalunya, novament rebaixat pel Tribunal Constitucional
espanyol l'any 2010. La sentncia del Tribunal Constitucional no noms va desactivar
per complert les millores que introdua l'Estatut pel que fa al reconeixement de la
identitat nacional de Catalunya i a la llengua, a les competncies s a dir al poder
poltic i al finanament, sin que a ms, tot rebaixant la funci constitucional que
havien tingut fins aquell moment els Estatuts, va concloure que les seves
disposicions, especialment les relatives a les competncies i al finanament, no
vinculen jurdicament al legislador estatal, sn simples pactes poltics que no limiten
la llibertat del legislador de l'Estat a l'hora de delimitar l'abast de les seves
competncies o de fixar les seves preferncies en l'mbit del finanament. En
definitiva, desprs d'aquesta sentncia, el control jurisdiccional per part dels
tribunals i especialment del TC de l'actuaci estatal esdev jurdicament incert: no
existeixen parmetres jurdics clars que assegurin la possibilitat d'exercir un control
jurdic mnimament segur i previsible de l'actuaci de l'Estat.
j) El procs de reforma estatutria i la sentncia del Tribunal Constitucional sn la
prova ms fefaent que Catalunya ha fracassat en el seu intent d'obtenir un
reconeixement i un alt grau d'autogovern en un Estat autnticament plurinacional. A
ms a ms, demostren que els ciutadans de Catalunya, com a collectiu amb
aspiracions territorials prpies, tenen un carcter permanent de minoria a Espanya i
que no poden esperar obtenir garanties poltiques i jurdiques adequades dins de
l'Estat espanyol. Utilitzant mecanismes efectivament democrtics (en el sentit estricte
de votacions al si dels diversos poders de l'Estat), la majoria pot en qualsevol
moment modificar i reduir les competncies de la Generalitat fins a fer-les trivials.
k) Sn exemples concrets de la falta de garanties poltiques del sistema actual: el dficit
fiscal amb Espanya
9
; el volum baix de les inversions pbliques de l'estat i

9
El dficit fiscal gira al voltant del 8% del PIB catal segons estimacions del propi Govern espanyol l'any 2008
basades en el criteri del flux monetari coincidint amb diversos estudis acadmics i el de la prpia Generalitat de
Catalunya, elaborat per la conselleria d'Economia i Finances.

"#$ ,,
l'incompliment sistemtic en l'execuci dels plans aprovats;
10
el fet que, com a
conseqncia del sistema de finanament i de l'acci pressupostria de l'Estat
espanyol, es trenqui el principi d'ordinalitat (Catalunya passa en el rnquing
autonmic de renda per cpita de la 5a posici abans d'impostos a la 9a desprs de
transferncies, ajustades les xifres per la paritat de poder adquisitiu),
11
i les decisions
dirigides a convertir el catal en una llengua progressivament marginal.
l) Una reforma federal, que estengus l'autogovern de manera idntica a tots els
territoris: (i) no s factible perqu no hi ha demanda entre l'electorat espanyol per fer-
ho (les enquestes actuals mostren, al contrari, una onada creixent contra el sistema
autonmic actual) i (ii) no garantiria l'autonomia a Catalunya perqu aquesta
continuaria tenint un estatus minoritari (fins i tot en un suposat senat federal).
m) Davant d'aquesta realitat, l'nica soluci possible seria concedir a Catalunya poder
per vetar aquelles normes o intervencions espanyoles que perjudiquessin els
interessos catalans. Aquest poder de vet s precisament el que es dna entre estats
sobirans. s precisament per assolir-lo que Catalunya ha decidit iniciar, un cop ms
com a ltim recurs per posar remei a una situaci ntrinsicament injusta, l'actual
procs d'autodeterminaci.
n) Aquest procs d'autodeterminaci es recolza, en darrer terme, en la voluntat d'una
comunitat nacional d'exercir el principi d'autodeterminaci reconegut en el dret
internacional (com la Carta de Nacions Unides i els Pactes aprovats per aquella
organitzaci i esmentats abans) de manera democrtica i pacfica.
Algunes consideracions addicionals
Com s'ha indicat abans, la llista de condicions que permet exercir el dret de secessi com a
ltim recurs o "remedial right no es troba plenament consensuada entre els mateixos
partidaris d'aquesta justificaci de l'autodeterminaci. En les interpretacions ms estrictes, el

10
L'any 2005 la rtio del capital pblic en relaci amb el PB de Catalunya se situava en un 47,2%, mentre que a
Espanya aquesta rtio era del 67,2%. Vid. Paula Salinas, "L'estoc de capital pblic a Catalunya, Papers de
treball 4/2011, Departament d'Economia, Generalitat de Catalunya.
11
Dades tretes del "Balance Econmico Regional de Autonomas y Provincias de los aos 2000 a 2010
(FUNCAS).

"#$ ,-
dret de secessi sembla justificar-se si hi ha:
1) una violaci sistemtica de drets humans,
2) una ocupaci militar injusta
3) i la violaci dels acords de concessi d'autonomia per part de l'estat central i la
impossibilitat d'articular un sistema alternatiu federatiu o de sobiranies compartides.
El raonament articulat als punts a)-n) anteriors es dirigeix a explicar davant la comunitat
internacional que el requisit 3) es compleix a Catalunya i que aquesta ha intentat repetides
vegades encaixar dins d'Espanya sense xit. Cal esmentar, per, que, tot i que el requisit
"d'una violaci sistemtica de drets humans s'entn normalment com a violacions de drets
humans estrictament individuals (per ex. persecuci o discriminaci per raons tniques o
religioses), hi ha precedents internacionals que estenen el concepte de drets individuals a la
prpia cultura fins al punt d'incloure el dret de la comunitat prpia a controlar la seva terra i
recursos naturals.
12

En la doctrina sobre secessions, l'autodeterminaci exercida com a ltim recurs constitueix
la justificaci ms estricta per legitimar el dret d'autodeterminaci. D'acord amb aquesta
posici, no n'hi ha prou amb demostrar una voluntat d'autodeterminaci perqu la comunitat
internacional accepti el procs d'autodeterminaci (sempre que es faci pacficament i
democrticament) i la possible secessi. Cal, un cop ms, que existeixi una situaci injusta
que noms pot ser redreada mitjanant l'exercici del dret d'autodeterminaci. En tot cas,
per, cal fer diverses puntualitzacions:
En primer lloc, la utilitzaci del concepte de "recurs ltim no vol dir que no hi hagi
hagut casos de secessi basats en l'aplicaci del principi democrtic i acceptats
per la comunitat internacional.
El propsit d'aquest informe i en particular, d'aquesta secci, s argumentar que la
decisi de defensar el procs de secessi com a "recurs ltim implica adoptar la
justificaci ms estricta o exigent de la doctrina internacional i, per tant, construir

12
Aquest s el cas de Lubicon Lake Band v. Canada. Communication Nm. 167/1984 (1990), UN Doc. Sup.
Nm. 40 (A/45/40) i en particular les remissions que es fan al punt 6.3 d'aquesta comunicaci.


"#$ ,.
una defensa particularment slida i atractiva del nostre cas davant de la comunitat
internacional.
La comunitat internacional adopta o b una posici neutral (normalment entre els
pasos de ms tradici democrtica) o contrria (entre dictadures o pasos amb
minories nacionals especialment conflictives) davant dels processos
d'autodeterminaci. En general, l'opini pblica i els seus representants noms
s'impliquen activament, i no sempre, en processos d'autodeterminaci que
responen a violacions massives de drets humans. Per tant, cal reforar el nostre
discurs internacional i subratllar que Catalunya es troba davant d'un cul de sac
poltic: tant pel seu estatus permanent de minoria com pel fracs dels mltiples
intents que s'han fet amb bona voluntat ("good will) per superar aquesta condici
sense separar-se d'Espanya.
De fet, aquest lgica argumental s'adiu amb l'estructura interna del primer informe
del CATN sobre la consulta: la Generalitat de Catalunya est interessada, en el
mateix procs, a seguir la legalitat i a demostrar que vol esgotar totes les vies
possibles de negociaci abans de contemplar altres possibilitats perqu el poble
de Catalunya pugui exercir el dret d'autodeterminaci. Si l'Estat espanyol es nega
per raons estrictament poltiques, a permetre la consulta, demostrar novament (i
definitivament) que l'autodeterminaci s l'nica soluci per posar remei a una
situaci injusta. Si l'Estat espanyol finalment accepts fer una consulta, aleshores
el procs d'autodeterminaci entraria de ple dins del concepte de secessions
pactades i es produiria, fins a la declaraci final de separaci, com a afer
estrictament intern.
1.3. Dos perills: el greuge fiscal i l'hostilitat
cap a l'Estat espanyol
1.3.1. Greuge econmic
El greuge econmic (dficit fiscal, baix nivell d'infraestructures, regulador favorable a les
grans empreses estatals...) s un fet innegable: no solament per la seva magnitud absoluta

"#$ ,%
sin tamb relativa (en relaci a altres regions europees). Ha estat un component important
de la mobilitzaci popular dels darrers anys. s un smptoma de l'estatus minoritari de
Catalunya que ens ha abocat al procs d'autodeterminaci. No es pot deixar de fer servir
com un dels indicadors per explicar perqu s'ha arribat a aquesta situaci. Tanmateix, el cas
dels catalans no es limita a qestions fiscals i de fet no s l'eix de la justificaci internacional
(ni tampoc interna) del procs endegat.
La bandera del greuge econmic, si es fa servir sola, t un component que faria apropar-nos
al cas d'una altra Padnia fins a identificar el patriotisme i la voluntat de ser dels catalans
amb una forma collectiva i exacerbada d'egoisme econmic. De fet, aix s el que desitgen
els contraris al procs d'autodeterminaci. En un context europeu de tensions distributives
importants, Catalunya no pot aparixer com un agent "insolidari (sobretot quan aquest no ha
estat mai el cas). Aix plantejaria una hostilitat considerable en un ampli espectre de l'opini
pblica europea: l'esquerra en general i els pasos de renda per cpita ms baixa.
13

1.3.2. Hostilitat envers l'Estat espanyol
El nacionalisme, ents com a afirmaci excloent cap als altres, t mala premsa a Europa des
de la Segona Guerra Mundial. El catalanisme no ha estat mai excloent i el moviment actual
simplement demana llibertat sense cap hostilitat envers l'Estat espanyol (llevat, potser, de
minories marginals).
Cal ser pro-actius en aquest sentit. En primer lloc, cal explicar el carcter pacfic i
essencialment democrtic del procs subratllant que en els darrers anys ha estat un
autntic procs popular ("bottom-up) i que els poltics actuen com a fiduciaris del pas ms
que mai. En segon lloc, cal evitar qualsevol acte o paraula hostil envers l'Estat espanyol. En
tercer lloc, cal considerar si Catalunya vol/pot oferir mecanismes per "compensar
transitriament l'Estat espanyol s a dir, si vol pactar una reducci progressiva del dficit
fiscal per a esmorteir el xoc de la separaci. Aquest procs no pot estructurar-se com un joc

13
Com a bot de mostra sobre les motivacions de l'opini pblica, vegi's per exemple la darrera enquesta de
l'"ObSERvatorio de MyWord para la Cadena SER de setembre de 2013, que indica que el greuge fiscal no s la
ra fonamental darrera de la majoria favorable a la independncia de Catalunya. En un vot sense qualificacions
de cap mena, el 52% dels enquestats votarien s i el 24% votaria no (la resta no sap, no contesta o no votaria). Si
Catalunya obtingus un concert econmic com el basc, el 46,8% votaria s (una caiguda de 5 punts) i el 27% no.

"#$ ,&
de suma zero entre Catalunya i Espanya. Finalment, en la lnia de l'nforme nm. 3 d'aquest
Consell, un eventual Estat catal hauria d'oferir a l'Estat espanyol un marc de relacions
cooperatives estretes i constructives.
2. Algunes consideracions sobre la
diversitat d'audincies internacionals
Tot i que el Govern de Catalunya ha de plantejar un discurs internacional internament
coherent i basat en principis slids preferentment d'acord amb les lnies presentades al
punt 1 de l'informe cal recordar que la comunitat internacional s heterognia, tant en els
seus interessos com en les seves idees. Aix fa recomanable modular el discurs
internacional en funci de l'interlocutor especfic del Govern catal en cada moment. Aquest
exercici de modulaci del discurs no s contradictori amb l'estratgia general exposada al
punt 1 de l'informe i de fet refora algunes de les recomanacions ja recollides en aquell
apartat. En aquest sentit, aquest segon punt recull un conjunt d'orientacions que pel seu
carcter general i sinttic no tenen altra pretensi que contribuir a orientar la poltica de
comunicaci del Govern de Catalunya.
Per adaptar el discurs internacional a situacions concretes, sembla convenient dividir els
possibles interlocutors internacionals en diversos blocs poltics o "culturals, identificar la
seva posici general sobre el dret a l'autodeterminaci i fer diverses recomanacions de caire
estratgic per minimitzar les seves reticncies i incrementar la seva neutralitat i/o empatia
cap al procs.
Els mbits anglo-americ, escandinau i bltico-eslau sn relativament oberts al
reconeixement del dret d'autodeterminaci, sobretot perqu tots ells han viscut i/o acceptat
processos d'autodeterminaci.
Al mn anglo-americ i en particular, als Estats Units, hi ha una llarga tradici liberal en
poltica internacional. Tot i que aquest corrent s'inspira en la doctrina wilsoniana de 1918,
una part important del mn conservador americ ha passat a vincular la difusi de la
democracia (i, per tant, de l'autodeterminaci de manera implcita) amb la pacificaci

"#$ ,'
definitiva del sistema internacional (doctrina Bush-Rice). Certament, aquesta tradici liberal
conviu als Estats Units amb altres doctrines de caire realista (on se subratlla l'inters
nacional) o allacionista. La rellevncia poltica d'aquestes posicions varia amb cada
administraci presidencial i amb la conjuntura internacional. La presidncia Obama combina
una posici liberal i multilateralista (i, per simpatia amb els principis del dret internacional,
oberta a processos pacfics d'autodeterminaci) amb un cert component allacionista o de
reducci estratgica dels compromisos de l'administraci anterior. Dins d'aquest marc
general, l'exercici de l'autodeterminaci no deixa d'entendre's com un procs inherentment
desestabilitzador sobretot si es produeix de manera unilateral. frica i el Prxim Orient
estan dividits en estats creats per les potncies occidentals, sovint amb fronteres arbitrries.
La majoria d'aquests pasos inclouen una multiplicitat d'tnies i grups religiosos molts d'ells
infrarrepresentats al govern o directament exclosos. Un reconeixement lax del dret
d'autodeterminaci podria servir de detonant a situacions de per si explosives i incrementaria
les obligacions internacionals d'uns Estats Units cada cop menys interessats a intervenir
internacionalment.
Al Regne Unit hi preval, sobretot desprs de la separaci d'rlanda, una forta tradici liberal
en aquesta qesti. Aquesta tradici, que arrenca de l'hegemonia liberal als territoris de la
"celtic fringe al segle XX (una hegemonia heretada pels laboristes al segle XX), explica la
gesti pacfica del cas escocs. Aquesta tradici tolerncia s'ha ests entre els ex dominis
britnics. El Canad va legislar explcitament els procediments per facilitar la consulta i
separaci del Quebec. Canad, Austrlia i Nova Zelanda han construt una legislaci fora
protectora de les seves comunitats indgenes en les darreres dcades, que en algunes
ocasions incorpora referncies explcites a acords i convenis internacionals. Com als Estats
Units, la reticncia ms important al dret d'autodeterminaci es deriva de les seves
repercussions sobre l'estabilitat poltica al mn.
El mn escandinau ha presenciat dues secessions pacfiques (Noruega i Islndia), ~ un fet
histricament excepcional perqu la immensa majoria de separacions es produeixen en
caure sistemes imperials ~, i una afirmaci molt forta del principi de la democrcia i de la
idea de sobirania parlamentria. Entre els pasos escandinaus, el nivell d'oposici al dret
d'autodeterminaci varia segons la histria de cada naci. Els suecs i danesos sn els ms
reticents, potser perqu en diferents moments histrics van controlar tota la regi
escandinava. En tot cas, ms enll d'aquestes restes d'imperialisme subconscient, la posici

"#$ ,(
escandinava respecte al dret d'autodeterminaci ve molt determinada pel tipus
d'internacionalisme militant que cultiven recordem que les seves contribucions a la
cooperaci sn les ms altes del mn en termes relatius. Els pasos escandinaus justifiquen
l'exercici del dret d'autodeterminaci com una soluci a situacions de pobresa i/o explotaci i
a situacions de conflicte armat i violacions massives de drets humans. Aix els aboca
instintivament a qestionar la necessitat de l'autodeterminaci a una regi, com Catalunya,
que identifiquen com a prspera. El moviment pro-autodeterminaci pot crrer el risc de ser
imaginat com un moviment "burgs, purament fiscal i insolidari. La recomanaci general de
construir el procs com a ltim recurs i la recomanaci del punt 1.3.1, dirigida a evitar tota
equivalncia amb la Padnia sn fonamentals en aquests casos.
Els pasos que ocupen el corredor bltic i la part central d'Europa de l'Est poden ser els ms
oberts a reconixer un nou estat a Europa la seva histria al segle XX ha estat definida per
mltiples ocupacions i una voluntat tossuda de reafirmaci nacional. La separaci pacfica
de Txquia i Eslovquia refora l'acceptaci d'una secessi pacfica com un fet
completament legtim. Hi ha noms dues possibles dificultats en aquests casos: en primer
lloc, la UE s la garantia institucional de la seva existncia i, per tant, no recolzaran res que
posi en perill la Uni; en segon lloc, alguns pasos contenen minories nacionals i una nova
separaci es podria interpretar com un exemple que posa en qesti l'status quo al que
l'Europa oriental va arribar a finals del segle XX. Catalunya ha de subratllar el seu
comproms amb Europa i ha d'evitar qualsevol referncia a un discurs sobre l'Europa dels
pobles.
A Alemanya el principi d'autodeterminaci s ents, com a Escandinvia, com un principi
raonable del dret internacional probablement ms al sud i sud-est que al nord i a l'est per
raons histriques: Alemanya va ser unificada per Prssia al segle XIX desprs de derrotar
els partidaris (bsicament catlics) d'un procs alternatiu d'unificaci liderat per ustria. Al
sud es mant viva, a ms a ms, la memria d'una Alemanya organitzada sobre unitats
independents fins ben tard. Finalment, el sud s econmicament ms dinmic i, des d'un
punt de vista fiscal, contribuent net. En tot cas, per, l'adhesi al principi d'autodeterminaci
s, en comparaci al mn anglo-americ, ms cerebral i menys espontnia. s possible que
aix es degui a que Alemanya no cont casos d'autodeterminaci interna. Al capdavall, van
ser els Aliats els que van "autodeterminar i constitucionalitzar Alemanya. A l'Alemanya
contempornia sempre ha predominat una voluntat d'unificaci o reunificaci i no d'escissi.

"#$ ,)
La resistncia amb qu molts alemanys reaccionen davant de les demandes catalanes (i del
dret d'autodeterminaci) t a veure sobretot amb dos fets: el primer s la memria del rgim
nazi i l'Holocaust; el segon, ms pragmtic, s el projecte europeu. S'analitzen aquests dos
punts a continuaci:
L'Holocaust va ser el resultat d'un perode d'exacerbaci nacionalista en resposta
als ressentiments provocats per la guerra de 1914 i les reparacions imposades en
el Tractat de Versalles. La resposta alemanya de la postguerra va consistir a
reprimir conscientment la idea d'una "essncia alemanya que havia estat central
a l'hora de justificar les dues guerres mundials. Aquesta visi particularista
d'Alemanya va ser substituda pel concepte de "ciutadania constitucional
ancorada en un sistema federal i un poder executiu feble. Els Aliats van cultivar
activament la repressi de la idea romntica de "germanisme fins a la
consolidaci del projecte europeu. La reunificaci d'Alemanya l'any 1990 no es va
construir mediticament com el resultat natural de la tendncia d'estats i nacions a
coincidir (l'explicaci estndar del segle XX) sin com a smbol de la reconciliaci
europea i com a recuperaci d'un espai nacional com dins d'una Europa amb
capacitat de contrapesar el poder alemany. En qualsevol cas, Alemanya projecta
constantment el seu passat sobre la resta d'Europa. Aquest passat ha estat
reinterpretat amb una estructura binria: naci/passat; constituci/progrs. Per
aix mateix, tota exaltaci de la diferncia nacional genera malestar a Alemanya i
hom prefereix parlar de "patriotisme constitucional. Tamb per aix els mitjans
espanyols intenten explcitament construir i vendre un discurs que entengui
Espanya com un espai amb "ciutadans constitucionals i on les afirmacions de
diferncies internes es conceptualitzen com a distorsions "nacionalistes. El
propsit no s reconciliar Espanya amb si mateixa sin esborrar la idea de
plurinacionalitat i utilitzar l'ombra d'un passat culpable a Alemanya per fer-la
"participar en l'estabilitzaci d'un cert estatus quo poltic a Espanya.
Hi ha diversos elements que ajuden a mitigar la interpretaci del catalanisme com
un moviment "nacionalista excloent: el carcter pacfic del procs
d'autodeterminaci; la resposta hostil del Govern espanyol a la petici de la
consulta; la proximitat informativa (aix explica la resposta neutral dels poltics

"#$ -+
alemanys i la tranquillitat dels empresaris alemanys); i la simpatia de certs estrats
intellectuals cap a comunitats culturals minoritries.
L'autodeterminaci catalana podria afectar el projecte europeu en dues direccions:
poltica i econmica.
a) El problema estrictament poltic es podria derivar de l'impacte que una
autodeterminaci catalana podria tenir, per un efecte contagi, sobre el
nombre d'estats de la Uni i d'Europa en general. Aquest problema sembla
menor. Amb algunes excepcions, les fronteres europees sn slides.
Desprs de l'onada d'independncies de la dcada dels noranta, les
fronteres de l'Europa de l'Est sn estables: les minories nacionals
"problemtiques (p.e. hongaresos fora d'Hongria) sn escasses. A
l'Europa occidental hi ha dos grans casos: Flandes, que es resoldr
pacficament (si s que ho fa mai) i potser el Pas Basc. El recurs a
l'autodeterminaci com a ltim remei defensat en aquest informe est
dirigit, precisament, a particularitzar el cas de Catalunya i a autoimposar-se
i imposar un nivell d'exigncia molt alt en tot procs de secessi.
b) En el context de crisi econmica dels darrers anys, el procs catal podria
veure's com una font d'inestabilitat (sobretot degut a la manca de
cooperaci de l'Estat espanyol) per tres raons: l'exclusi de Catalunya de
la Uni Europea i la creaci d'incertesa en una regi important per a
inversors i venedors alemanys; la decisi del Govern espanyol de crear (o
d'amenaar de crear) inestabilitat per forar els estats europeus a refredar
el procs catal de la mateixa manera que el Govern grec va utilitzar la
possibilitat del caos per forar el seu rescat; i la intensificaci de la crisi
econmica i poltica d'una Espanya sense Catalunya, sobretot si l'Estat
espanyol es nega a negociar amb Catalunya i, com a resultat, ha de fer
front sol a les obligacions adquirides com a titular del deute del regne
d'Espanya.
La probabilitat que Catalunya s'autoexclogui de la Uni s mnima considerant l'europeisme
mpliament majoritari dels catalans. La possibilitat d'una exclusi automtica s, d'altra
banda, incerta. D'una banda, l'Estat espanyol s'ha comproms a vetar Catalunya (acci que
d'entrada implicaria el seu reconeixement com a Estat) apel.lant a l'art. 49 TUE. Tanmateix,

"#$ -*
no podem descartar que les amenaces d'exclusi fetes a priori no es compleixin a posteriori.
A ms, el mateix art. 50 estableix que tota separaci de la UE exigeix un procs de
negociaci i, per tant, sembla indicar que la no pertinena immediata s molt problemtica.
14

Davant d'aquest supsit: (i) el Govern de Catalunya ha d'insistir en el procs democrtic i
pacfic que segueix; (ii) ha de capgirar l'amenaa espanyola i suggerir a Europa que aquesta
exclusi seria exclusivament deguda a la posici espanyola; i (iii) ha d'explorar vies
alternatives d'integraci als mercats europeus (via acords bilaterals amb la UE o via EFTA).
L'estratgia del Govern espanyol de crear resistncia i la resposta ciutadana a Catalunya
poden arribar a crear una situaci de gran inestabilitat financera (inclosa la possibilitat d'un
"corralito): de fet, aquesta possibilitat es fa servir a Espanya per dissuadir Catalunya
d'avanar en el procs d'autodeterminaci. El Govern de Catalunya hauria de:
1) Explicar i denunciar aquesta estratgia espanyola;
2) Indicar que l'Estat espanyol pot ser el ms perjudicat (perqu els seus fonaments
econmics sn pitjors)
3) Convidar a les institucions europees a actuar com a mitjanceres en aquest procs
4) Preparar un pla de contingncia per mantenir la liquidesa del sistema econmic, si s
possible amb la col.laboraci d'institucions exteriors.
La intensificaci de la crisi espanyola, en una doble vessant piscolgica i econmica, s un
factor que cal calibrar seriosament. La incapacitat de l'Estat espanyol de respondre davant
del procs d'autodeterminaci i, sobretot, la seva incapacitat d'explicar les arrels del
problema i el carcter plurinacional de l'estat poden abocar, en un cas de separaci, a una
crisi en la psicologia collectiva dels espanyols molt significativa: aquesta crisi tindria un
impacte no menyspreable sobre el sistema poltic espanyol. Catalunya no pot fer-hi gaire per
evitar-la. Des del punt de vista econmic, la sortida de Catalunya tindria un efecte negatiu
(per no exagerat) sobre la hisenda espanyola: les transferncies netes de Catalunya a
Espanya equivalen al 8-10% del PIB catal per noms al 2% del PIB espanyol. Com es
proposava al punt 1.3.2, una possibilitat s oferir un procs esglaonat de reducci de

14
Vegi's, en aquest sentit, David Edward, "EU Law and the Separation of Member States, Fordham nternational
Law Journal, 36 (juliol 2013)

"#$ -,
transferncies durant els anys posteriors a la independncia.
Si alguna cosa defineix la cultura poltica francesa s la dificultat per comprendre el fenomen
del pluralisme nacional. De fet, i potser per una simple ra d'auto-emmirallament, Frana s
un pas que accepta la construcci imaginria d'Espanya com a naci ms antiga d'Europa.
En altres paraules, i fent servir algunes de les expressions que s'han utilitzat no fa gaire des
de l'Estat espanyol, una Catalunya independent s vista com impossible perqu s'entn que
s impossible. Aquesta forma d'entendre Espanya pot ser ms important a l'hora de
gestionar la reacci francesa que l'impacte que el cas catal pugui tenir sobre determinades
minories lingstiques a Frana: amb la dubtosa excepci de Crsega, l'Estat francs s un
estat complet, slid, amb una identificaci perfecta entre fronteres i identitat nacional. Les
preocupacions de Frana coincideixen amb les de caire pragmtic enumerades pel cas
alemany, amb especial mfasi en la gesti d'una economia intermdia com l'espanyola.
L'actitud italiana s complexa. Tot i la descentralitzaci regional iniciada l'any 1975, tlia t
una matriu de naci-estat decimonnica. Malgrat els moviments padanis, el nord d'tlia t
una influncia molt gran sobre Roma. Tot aix fa molt difcil per als italians tenir cap empatia
amb el cas catal: el parallel Barcelona/Mil, Madrid/Roma s automtic, tot i que la
correlaci de forces a cada Estat s completament diferent. Aquests dos fets dificulten la
transposici del cas catal a parmetres italians. Naturalment, la crisi italiana (incapacitat
poltica de reformar el pas i progressiu deteriorament de la competitivitat del teixit industrial)
intensifica el sentiment contrari entre la classe poltica italiana a qualsevol canvi que pugui
crear incertesa al sud d'Europa.
Pel que fa a la resta d'actors internacionals, cal esperar oposici o almenys un
reconeixement lent per part de Rssia i Xina. frica es mour al comps dels Estats Units.
Israel pot acceptar Catalunya rpidament (i actuar com a amic al mn per aix depn de
nosaltres mateixos). Tot i la seva relaci estreta amb Espanya (per raons culturals i
econmiques), Llatinoamrica no t cap ra per bloquejar el reconeixement de Catalunya.
Tanmateix, sembla aconsellable treballar a fons les relacions amb els pasos
hispanoamericans, sobretot de la m del reconeixement cultural (incls o sobretot esportiu)
de Catalunya en aquell subcontinent. La llunyania de tots aquests actors tamb implica que
la seva capacitat d'influir-nos i d'influir Espanya durant el procs d'autodeterminaci sigui
molt baixa i que la seva reacci es combini amb els seus clculs sobre problemes territorials
interns i l'impacte sobre la balana exterior amb Espanya.

"#$ --
3. Conclusi i lnies operatives
Tot i que ja s'han fet recomanacions argumentals especfiques als dos primers punts
d'aquest informe, aquest punt conclou subratllant novament les lnies mestres de la
interacci de Catalunya amb l'exterior i fent algunes propostes operatives:
a) Caldria utilitzar una justificaci exigent de l'autodeterminaci. Ms concretament, aix
implica:
Desenvolupar una defensa no trivial del procs poltic actual: convindria que
el Govern i el Parlament de Catalunya expliquessin i justifiquessin el procs
d'autodeterminaci combinant tres tipus d'argumentacions basades,
respectivament, en els principis democrtic, d'autodeterminaci nacional, aix
com en el remei o ltim recurs davant la manca de soluci que tenen les
aspiracions d'autogovern de Catalunya dins del marc espanyol. Mentre que
els tres tipus d'arguments sn rellevants en la fase de la consulta, el tercer
tipus resulta especialment significatiu en la fase d'internacionalitzaci
posterior a la consulta als ciutadans de Catalunya. En aquest sentit, caldria
posar l'mfasi en que desprs d'haver-se intentat, per part de les institucions
catalanes, comptabilitzar les aspiracions d'un autogovern efectiu i la
pertinena a l'Estat espanyol:
Subratllar la dimensi pacfica i democrtica del procs;
Renunciar a qualsevol referncia a l'Europa dels pobles.
b) Caldria explicar el problema del greuge fiscal en el context de falta de garanties
poltiques i evitar tota explicaci que permeti titllar els catalans d'insolidaris.
c) Caldria plantejar amb transparncia la possibilitat que el procs poltic catal pugui
desestabilitzar l'Estat espanyol i Europa. Aquesta possible inestabilitat tindria dues
causes: en primer lloc, el rebuig del Govern espanyol a negociar un acord de
secessi; en segon lloc, els efectes econmics i potser psicolgics a Espanya d'una
Catalunya independent. La primera causa aconsella implicar la Uni Europea en el
procs catal un cop aquest es posi en marxa definitivament. L'experincia histrica
mostra que la partici amigable de Txecoslovquia va evitar cap mena d'efecte

"#$ -.
traumtic sobre els seus estats successors i sobre Europa. De la mateixa manera, els
acords entre Londres i Esccia tenen com a objectiu reduir els costos de transici, i
les incerteses que se'n puguin derivar. La segona causa (els efectes estrictes sobre
Espanya) demanen un conjunt d'intervencions que es resumeixen al punt segent.
d) Caldria oferir a l'Estat espanyol un marc institucional que permeti mantenir un conjunt
de relacions de cooperaci estables i constructives
15
. Caldria examinar la
convenincia de pactar amb l'Estat espanyol un perode de transici econmica
durant el qual Catalunya reduiria les seves aportacions econmiques gradualment.
e) Com a complement de l'explicaci sobre el perqu de l'autodeterminaci, el Govern
de Catalunya ha de desenvolupar un discurs proactiu sobre el rol o rols que
Catalunya ha de tenir al mn. Tot i que a aquest Consell no li pertoca determinar una
possible poltica exterior catalana, aconsellem fer un discurs internacional organitzat
al voltant "d'idees-fora que assoleixin un consens relativament ampli entre els
catalans i de propostes que es recolzin sobre aquelles contribucions ms reeixides
del pas:
Europeisme ents com a comproms per enfortir la governana democrtica
d'Europa. Pel seu pes poblacional (petit) i per la seva obertura econmica, a
Catalunya li interessa un espai europeu fort, ents en dos sentits:
! En primer lloc, un espai obert i competitiu, on tant les empreses com
els ciutadans de Catalunya puguin exportar, trobar "partners
econmics i poltics, crear sinrgies en recerca i innovaci, atraure i
alhora enviar talent.
! En segon lloc, una Europa (de mena "quasi-federal) amb una
estructura de governana forta, dotada de reguladors i institucions
judicials que assegurin la creaci d'un espai econmic competitiu
sense monopolis i sense empreses que puguin capturar els reguladors
estatals, que puguin combatre la corrupci a nivell nacional i que
puguin defensar una democrcia de qualitat a tot el continent. A

15
Vegis l'nforme nm. 3 CATN, " Les relacions de cooperaci entre Catalunya i l'Estat espanyol.

"#$ -%
Catalunya li interessa reforar el procs de construcci europea per
tres raons: el seu europeisme intrnsec, el seu dinamisme civil i la seva
mida. Com a pas molt ms petit que els grans estats europeus, que
tenen els incentius i la fora relativa per pressionar i fins i tot manipular
les institucions comunitries, Catalunya est ben situada per a
collaborar en una Europa on les institucions supranacionals tinguin
una independncia i un protagonisme alts.
Catalunya com a agent de canvi a la Mediterrnia. Darrerament, la
Mediterrnia ha passat a ser una de les rees ms inestables, tant des d'un
punt de vista econmic com poltic. Tant per la seva posici geogrfica com
pels seus llaos amb l'rea (migratoris, energtics, culturals, comercials),
Catalunya pot convertir-se en un agent implicat en la reducci d'aquesta
inestabilitat: incentivant la inversi d'empreses catalanes a l'rea i com a pol
exportador de recerca cap al Sud; concentrant tota l'ajuda de cooperaci en
aquell espai; multiplicant els ajuts per formar investigadors i professionals
joves del nord d'frica i mn rab (i reenviar-los als seus pasos d'origen a
l'estil del programa nordameric Fulbright) i participant en els processos
negociadors per resoldre els grans conflictes (internacionals i interns) de
l'rea.
Per desenvolupar i executar aquests objectius, Catalunya compta amb uns actius
histrics que cal fer explcits a l'hora de relacionar-se amb estats i agents
internacionals: una societat plural, que ha estat capa d'integrar amb xit diverses
onades migratries i de gestionar la diversitat lingstica; un pas-ciutat que, sense
renunciar a la seva identitat cvica i nacional, s vista per la comunitat internacional
com un espai obert, capa d'entendre la multiplicitat d'interessos i d'identitats del mn
actual.
f) El Govern de la Generalitat hauria de desplegar un pla executiu per explicar el procs
de Catalunya, per rebatre posicions negatives i, si s factible, per crear amics o
aliats.
Aquesta estratgia de contactes i comunicaci t diverses dimensions:

"#$ -&
Reforar institucionalment l'estratgia d'internacionalitzaci, ats que l'acci
exterior esdevindr en aquesta fase del procs un mbit prioritari de l'acci de
govern.
Creaci d'un grup d'experts que podrien contribuir a la creaci d'un futur
servei d'afers exteriors.
ntensificaci de l'estratgia de contactes i comunicaci:


! Desenvolupar la diplomcia estndard, entre el Govern de Catalunya i
els representants d'altres estats i organitzacions internacionals.
Aquesta acci hauria d'incloure la participaci en els grans debats
internacionals.
! Facilitar els contactes entre membres destacats de la societat civil
catalana i representants d'altres estats, parlamentaris estrangers,
entre altres.
! Establir contactes entre la Generalitat i membres de la societat civil
d'altres pasos (escriptors, comunicadors, entre d'altres.) Tots els
contactes, coordinats pel Govern catal, es poden produir a l'exterior
(visites pbliques o privades) o a Catalunya.
! Potenciar la comunicaci amb mitjans estrangers, opini pblica no
catalana, entre altres. Aquesta activitat ha d'incloure: viatges i
conferncies de membres del Govern de Catalunya a llocs claus de
l'estranger; creaci proactiva de llaos amb periodistes estrangers
(aqu el Govern catal ha de passar a "substituir, abocant-hi ms
recursos, accions que fins ara ha fet la societat civil catalana); creaci
d'un punt d'informaci gil per a contestar totes les preguntes i dubtes
que sorgeixin al voltant del procs d'autodeterminaci (des de perqu
s'ha produt fins a les vies legals de la consulta o les conseqncies
d'una Catalunya sobirana per a l'euro).
Aquestes activitats han d'aprofitar tots els esforos privats ja en marxa
a Catalunya.

"#$ -'
g) Ms enll de l'activitat diplomtica i paradiplomtica del Govern de Catalunya, caldria
estructurar i utilitzar tota la xarxa de catalans a l'estranger (per exemple, centres
catalans a l'exterior) amb tres objectius: mobilitzaci, informaci (a les seves
societats) i suport financer (potser necessari si es produeix un procs de transici
complex).

___________________

Aquest informe sobre "Internacionalitzaci de la consulta i del procs d'autodeterminaci de
Catalunya" ha estat elaborat pel Consell Assessor de la Transici Nacional, que est integrat
per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca

"#$ -(
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari


Barcelona,
Informe
nmero 5
Les tecnologies de la
informaci i de la
comunicaci a Catalunya
20 de desembre de 2013











































Barcelona,
Informe
nmero 5
Les tecnologies de la
informaci i de la
comunicaci a Catalunya
20 de desembre de 2013








ndex
1. Objecte de l'informe 7
2. La importncia de la seguretat i de les
tecnologies de la informaci i les comunicacions 8
3. Els aspectes de les TIC a tenir en compte
durant el procs de la Transici Nacional 10
4. La seguretat lgica: la ciberseguretat 11
4.1. Descripci 11
4.2. La ciberseguretat lgica en el context internacional
i europeu 12
4.3. La ciberseguretat lgica a Catalunya 13
4.3.1. Els objectius de protecci de ciberseguretat 14
4.3.2. Els eixos d'actuaci de la ciberseguretat 15
4.3.3. Les funcions de la ciberseguretat 16
4.4. Escenaris de collaboraci i riscos 19
4.5. Alternatives 19
5. El marc legal de les TIC 20
5.1. El marc competencial i les telecomunicacions 20
5.2. Les comunicacions electrniques: el marc de
regulaci europeu 21
Informe
nmero 5



5.3. Les infraestructures crtiques: objecte de protecci
prioritria 21
5.4. El sector TC: legalitat vigent a l'Estat espanyol 22
6. Els actius que cal protegir 26
6.1. El sector audiovisual 26
6.1.1. La televisi i la rdio 26
6.2. El sector de les telecomunicacions 33
6.2.1. La telefonia fixa i mbil (veu) 34
6.2.2. Internet 36
6.2.3. Xarxa RESCAT 40
6.3. El sector del transport 42
6.3.1. El transport aeri 42
6.3.2. El transport martim 44
6.3.3. El transport ferroviari 47
6.3.4. El transport per carretera / logstica 49
6.4. Els serveis essencials 50
6.4.1. Els serveis pblics essencials 50
6.4.2. Les dades dels serveis pblics de les administracions
catalanes 53
6.4.3. El servei postal: correus 54
6.4.4. Els serveis financers 57
6.4.5. Els serveis d'emergncia 59
6.4.6. El subministrament energtic 60
6.4.7. Els projectes especials per garantir els serveis
essencials 61


7. El lideratge i la gesti de les TIC 61
8. El paper de la comunicaci 2.0 en el procs de
Transici Nacional 62
9. Resum i conclusions 63









"#$ %

Les tecnologies de la informaci
i de la comunicaci a Catalunya
1. Objecte de l'informe
L'objecte d'aquest informe s doble. D'una banda, analitza els riscos relacionats amb la
seguretat de les comunicacions electrniques, aix com les estratgies i mesures que el
Govern de la Generalitat hauria d'adoptar en el procs de Transici Nacional per fer-los-hi
front. I, de l'altra, planteja les mesures que caldria prendre per tal de subrogar-se en la
posici que ocupa l'Estat en relaci a les TICS que sn avui de titularitat o que gestiona
l'Estat espanyol.
L'informe constata la importncia vital que han assolit les tecnologies de la informaci i de la
comunicaci (en endavant les TICS) en les societats modernes i la necessitat conseqent de
garantir en tot moment el seu funcionament i, de manera molt especial, el de les que
denominem estructures crtiques per la seva transcendncia estratgica en la vida
d'aquestes societats.
A partir d'aquesta constataci inicial, analitza els elements que cal tenir en compte a l'hora
de detectar els riscos que poden amenaar el normal funcionament de les TICS i, al mateix
temps, prendre les mesures necessries per garantir aquest funcionament durant el procs
de Transici Nacional i els primers mesos de funcionament del nou Estat, naturalment si la
seva constituci fos l'opci adoptada pels ciutadans de Catalunya.
Analitzats els riscos des de la triple perspectiva de les competncies i la seguretat fsica i
ciberntica de les infraestructures, l'informe passa a examinar els principals actius a protegir,
tot distingint, en cada cas, els escenaris de collaboraci i no collaboraci amb l'Estat.
En el darrer epgraf es fa referncia a les comunicacions basades en Internet i xarxes socials
que, com s sabut, tenen un paper cada vegada ms rellevant com a mitj d'informaci i
comunicaci.



"#$ &
2. La importncia de la seguretat i de
les tecnologies de la informaci i les
comunicacions
Les infraestructures relacionades amb les TIC sn necessries per al bon funcionament dels
serveis bsics destinats a la poblaci i dels sistemes de producci de la nostra societat.
Qualsevol interrupci no desitjada, ja sigui deguda a desastres naturals, fallades tcniques o
atacs deliberats, tindria greus conseqncies en el funcionament dels serveis o en els fluxos
de subministrament.
L'alt grau de desenvolupament de les societats occidentals suposa al mateix temps una
feblesa. Les societats desenvolupades i altament tecnificades depenen en extrem d'una
srie de serveis anomenats essencials, sense els quals no se'n pot garantir la subsistncia:
aigua, electricitat, sistemes de transport, telecomunicacions, etc. Es tracta de serveis que
requereixen infraestructures crtiques, en el sentit que el seu funcionament esdev
indispensable per garantir-ne la provisi i no permeten solucions alternatives, per la qual
cosa la seva pertorbaci o destrucci tindria un greu impacte sobre els serveis essencials.
Per aix mateix, han de ser objecte d'una especial protecci.
En l'actualitat hi ha multitud de reptes que afecten la seguretat d'aquestes infraestructures.
Per aquest motiu, i en el marc de les prioritats estratgiques dels estats, es fa
imprescindible, d'una banda, la identificaci i catalogaci d'aquestes prioritats i, d'una altra,
dissenyar plans que contemplin les mesures ms eficaces de prevenci i protecci
destinades a reduir, i fins i tot anullar, els perills que afecten aquestes infraestructures.
L'mbit de les TC no s ali a aquesta situaci. Les TC agrupen els elements i les
tcniques utilitzades en el tractament i la transmissi de la informaci, la informtica, Internet
i les telecomunicacions. Les TIC abasten dos tipus d'infraestructures:
Els sistemes d'informaci: conjunt d'infraestructures i tecnologies que
emmagatzemen informaci i dades,
Les xarxes de comunicaci: conjunt d'infraestructures i tecnologies que
transporten aquestes dades.



"#$ '
Per tant, com qualsevol altra infraestructura (viria, ferroviria, de sanejament, aria, etc.) les
infraestructures de les TC tamb es dissenyen per proporcionar connectivitat, en l'esfera de
les comunicacions electrniques. A ms, en la mesura que tamb representen una
infraestructura crtica, requereixen de poltiques actives que les protegeixin i les dotin dels
mecanismes de seguretat que garanteixin la seva disponibilitat. Tanmateix, les
infraestructures de les TIC esdevenen molt ms vulnerables pel fet que estan
interconnectades i en depn el bon funcionament d'altres infraestructures fsiques, tant en
els sistemes d'informaci, ja siguin en les seves xarxes de comunicaci.
Connectivitat, disponibilitat i seguretat sn els factors determinants a l'hora d'entendre el
funcionament d'aquesta mena d'infraestructures i de garantir la continutat dels serveis que
presten.
Durant el procs de Transici Nacional, un dels primers i ms importants reptes hauria de
ser el de mantenir la continutat de les TIC necessries per al funcionament dels serveis del
nostre pas.
Garantir la continutat dels sistemes d'informaci i les xarxes de telecomunicacions seria
relativament fcil si hi ha voluntat de collaboraci tant per part del govern de l'Estat
espanyol com dels operadors privats en telecomunicacions. Un entorn de collaboraci amb
l'Estat podria permetre que aquest fes el trasps de competncies i responsabilitats de
gesti de forma ordenada i sense posar en risc els serveis. En aquest trasps tamb es
podrien tenir en compte els aspectes econmics associats a les autoritzacions de l's de
l'espectre que les operadores aporten a l'estat i que, a partir de cert moment, eventualment
gestionaria el govern del nou Estat. Naturalment, en cas de no collaboraci, la tasca de la
Generalitat per assolir la continutat dels serveis amb forta dependncia TIC esdevindria ms
complexa.



"#$ ()
3. Els aspectes de les TIC a tenir en
compte durant el procs de la Transici
Nacional
Com ja s'ha esmentat, existeixen uns riscos que poden posar en perill el correcte
funcionament de les infraestructures TC. Aquests riscos sn els que cal valorar a l'hora de
treballar conjuntament amb l'Estat espanyol, per tal que no esdevinguin un impediment real
per a la continutat dels serveis de telecomunicacions. Aquesta valoraci s'ha de fer
essencialment en relaci a tres aspectes:
Les competncies i els contractes: l'Estat espanyol t competncies sobre els
serveis de comunicacions, algunes infraestructures crtiques i, en conseqncia,
sobre les empreses privades que gestionen els serveis associats. L'Estat t
competncies que li permeten garantir les infraestructures crtiques en mbits com
l'Administraci pblica, l'aigua, l'alimentaci, l'energia, l'espai aeri, la indstria
qumica, la indstria nuclear, les installacions d'investigaci, la salut, el sistema
financer i tributari, les tecnologies de la informaci i les comunicacions, o els
transports. A ms, s el titular de les radiofreqncies, de l'Autoritat aeroporturia,
de l'espai aeri, entre d'altres. Seria essencial poder garantir que, durant el trasps
de les competncies i contractes, no quedin buits legals ni buits de servei que
afectin el normal funcionament del pas.
La seguretat fsica: tant en un escenari de collaboraci com de no collaboraci
caldria que ambds governs vetllessin per la integritat fsica de les
infraestructures.
La seguretat ciberntica: les infraestructures TIC tamb es podrien veure
amenaades per atacs informtics. Aquesta mena d'atacs constitueixen el risc que
cal tenir ms en compte, no noms pel mal que poden provocar sin perqu, en
ser una actuaci silenciosa i annima, la seva autoria s difcil de demostrar.
Tanmateix, tot Estat disposa de serveis d'intelligncia que poden actuar a travs
d'nternet en favor i defensa dels seus interessos. Per tant, caldria collaborar amb
l'Estat espanyol per poder rebutjar actuacions belligerants a travs de la xarxa



"#$ ((
contra les infraestructures TIC. Les actuacions belligerants a travs de la xarxa
s'englobarien en el concepte de "ciberseguretat.
4. La seguretat lgica: la ciberseguretat
4.1. Descripci
Les comunicacions i les infraestructures crtiques que les suporten tenen un alt nivell de
dependncia de l'aspecte tecnolgic. Per aquesta ra, a banda dels atacs de tipus fsic, la
legislaci europea contempla els atacs de tipus lgic, comunament plantejats sota el
concepte de ciberseguretat.
Fins ara, els tecnlegs s'han orientat a l'eficcia en l'operaci d'aquests sistemes i a la
creaci de serveis amb importants beneficis per a la societat; ara, per, el nou repte s la
protecci d'aquests beneficis. Cal protegir especialment la xarxa dels virus, cucs, zombis,
hackers i la resta d'amenaces conegudes. A tall d'exemple, el Centre de Seguretat de la
Informaci de Catalunya (CESICAT) arriba a aturar al voltant de 2 milions d'incidents
mensuals.
Cal preveure, doncs, la possibilitat d'atacs o sabotatges dirigits contra la xarxa, per tal
d'intentar paralitzar les infraestructures de comunicacions, CPD's, sistemes d'informaci,
energia, mitjans de comunicaci, serveis financers, logstics o de distribuci d'energia, aigua
o gas. Avui dia, tots aquests serveis estan connectats a la xarxa i no poden funcionar sense
ella, de manera que sn vulnerables, en major o menor mesura, als atacs dels
ciberdelinqents o hackers.
En conseqncia, cal preparar-se per actuar com un antivirus en tot aquest procs, i
reforar-ne la protecci. A hores d'ara, les infraestructures catalanes estan protegides pels
CERTs
1
, integrats per persones, mquines i programes que en garanteixen la protecci vint-

1
CERT s l'acrnim de Computer Emergency Response Team, o el que s el mateix, Equip de Resposta a
Incidents Informtics.



"#$ (*
i-quatre hores al dia, els set dies de la setmana. En l'mbit de la Generalitat hi ha ms de
100.000 ordinadors i milers de servidors i equips de comunicacions en total al voltant de
300.000 mquines que fan que el dia a dia funcioni. En aquests casos de xarxes
complexes noms es poden protegir aquests entorns amb eines automatitzades controlades
per persones que les vigilen contnuament. Catalunya disposa d'una entitat, el CESICAT,
que en t la responsabilitat.
Malgrat que Catalunya disposa des de l'any 2009 d'un Pla Nacional d'Impuls de la seguretat
de les TIC a Catalunya, el seu desplegament s encara incomplert des de la perspectiva de
les amenaces existents en el ciberespai. Les limitacions i delimitacions geopoltiques, la
multiplicitat d'agncies i competncies a nivell europeu, estatal i autonmic, compliquen
l'escenari i per aquesta ra, caldria que Catalunya preveis una estratgia en ciberseguretat
i desenvolups la seva capacitat de protecci dels interessos privats i pblics contra les
amenaces del mn virtual.
4.2. La ciberseguretat lgica en el context
internacional i europeu
La Uni Europea est liderant el desenvolupament d'una estratgia de seguretat europea
mitjanant l'agenda Digital que dona cobertura, en el Pilar III Trust and Security, a les
accions directrius per als temes de ciberseguretat i privacitat en la xarxa. L'estratgia en
ciberseguretat a la Uni Europea i la proposta de Directiva europea sobre mesures per a
l'assoliment d'un nivell com ms elevat en la seguretat de la xarxa i de la informaci
defineixen un marc programtic on encabir la nova creaci d'organismes, com el European
Cybercrime Centre (EC3), l'Oficina Europea per a la Lluita contra el Frau (OLAF), el
Computer Emergency Response Team (CERT-EU), l'organisme per a la protecci de les
infraestructures crtiques, l'European Public-Private Partnership for Resilience (EP3R) o
l'Agncia Europea de la Seguretat de la Xarxa i les Informacions (ENISA).
Els mateixos pasos europeus estan desplegant diferents estratgies, poltiques i
organismes per a donar resposta a les seves necessitats nacionals de protecci.
Aix mateix, l'OTAN considera que la segona amenaa potencial en la seguretat dels pasos



"#$ (+
membres, desprs d'un atac nuclear, s l'atac a la xarxa. Aix es va explicitar a la Chicago
Summit Declaration del maig de 2012
2
.
Al gener de 2011, segons les autoritats canadenques, els sistemes de contrasenyes del
Ministeri de Finances van ser vctimes d'un ciberatac procedent de mquines installades a
la Xina.
4.3. La ciberseguretat lgica a Catalunya
Catalunya ha estat capdavantera a Espanya en la creaci de Centres de resposta a

2
Exemples d'atacs informtics:
2011 - Canad atacat des de la Xina
Al gener de 2011, segons les autoritats canadenques, els sistemes de contrasenyes del Ministeri de
Finances van ser vctimes d'un ciberatac procedent de mquines installades a la Xina.
2010 - Iran
A finals de setembre de 2010, l'Iran tamb va registrar un atac a les centrifugadores del programa
d'enriquiment d' urani -programa nuclear irani-. El troi, virus o programa infiltrat va rebre el nom de
Stuxnet.
2008 Gergia
A l'agost de 2008, durant el conflicte bllic de Rssia, Osstia del Sud, Gergia, es van produir ciberatacs
per part de Rssia, orientats cap a llocs governamentals.
2007 - Estnia
El 2007 Estnia va culpar les autoritats de Rssia de diversos atacs continuats que van afectar a mitjans de
comunicaci, bancs i diverses entitats i institucions governamentals. Actualment la seu de l'organisme de
ciberdefensa de l'OTAN est situada a Estnia.
2003 - Taiwan
El 2003, Taiwan va rebre un possible atac del qual va culpar les autoritats de la Xina. No hi ha proves, per
va deixar sense servei infraestructures com hospitals, la Borsa i alguns sistemes de control de trnsit. El
suposat atac va provocar un caos progressiu i amb una aparent organitzaci que, a ms d'un atac de
denegaci de servei, va incloure virus i troians.
Actualment la unitat encarregada de la ciberdefensa xinesa s una unitat de l'exrcit comandada per un
general i compta amb 20.000 efectius coneixedors de tots els idiomes, incls el catal.
1999 Kosovo.
Els ciberatacs tamb van jugar un paper important durant la intervenci dels aliats en la guerra de Kosovo.



"#$ (,
incidents (CERTs), Agncies de protecci de dades (Apdcat), Certificats digitals (Catcert) i
desplegament de l'estratgia de seguretat (CESCAT).
En aquest marc, a l'hora de dissenyar futur plans o estratgies de ciberseguretat, caldria
tenir presents els objectius a protegir, els eixos d'actuaci i les funcions de la ciberseguretat
segents:
4.3.1. Els objectius de protecci de ciberseguretat
Un eventual document que contempli, en forma d'estratgia o de document similar, la
ciberseguretat a Catalunya hauria de cercar almenys els objectius de protecci segents: a)
les comunicacions del Govern i dels serveis pblics; b) les infraestructures crtiques i el seu
entorn TIC; i c) les dades del ciutadans. Tot plegat, impulsant la confiana i seguretat en les
TIC de ciutadania i administraci.
Concretament, la protecci de les comunicacions del Govern i dels serveis pblics s'orienta a
garantir tant les comunicacions que rep la poblaci, de forma regular i continua, per tal de
satisfer certes necessitats d'inters general, com les comunicacions internes i com,
finalment, els serveis bsics de les administracions. Cal recordar que les TIC donen suport al
correcte desenvolupament d'aquest serveis i esdevenen el mitj principal per al govern
electrnic, l'administraci electrnica i la participaci ciutadana.
Pel que fa a la protecci de les infraestructures crtiques, n'hi hauria prou a reiterar que
d'elles depenen el bon funcionament i la fiabilitat en la prestaci de determinats serveis,
alguns de primera necessitat, com l'aigua, la sanitat o l'energia. Qualsevol mal funcionament
d'aquests serveis, encara que fos per un breu espai de temps, tindria conseqncies greus i
imprevisibles.
Finalment, pel que fa la protecci de les dades dels ciutadans, recordem que la seva gesti,
explotaci i tractament sn cabdals per a la provisi dels serveis pblics. A ms, contenen
informaci sensible i que cal protegir (diu qui som, quines capacitats i habilitats tenim,
estudis, salut...). Caldria doncs assegurar el seu s, per tamb la seva protecci, que
constitueix un dret fonamental.



"#$ (-
4.3.2. Els eixos d'actuaci de la ciberseguretat
Sn quatre els eixos principals d'actuaci que permeten desenvolupar els objectius que
s'acaben d'exposar. Naturalment, alguns d'aquests eixos estan relacionats amb altres
poltiques pbliques vinculades a la seguretat i a la defensa, per la qual cosa, caldria establir
les corresponents sinergies i coherncia entre poltiques pbliques. Per tant, ens limitem a
enumerar els eixos d'actuaci o dimensions que en principi caldria considerar.
Govern i serveis a la societat
Caldria garantir la seguretat del ciberespai catal vinculat a la capacitat i viabilitat del Govern
i l'Administraci per a dur a terme les seves funcions. Per tant, les actuacions s'haurien
d'orientar a la protecci de la xarxa i de la informaci del Govern i l'Administraci, aix com a
la definici i promoci d'estndards de seguretat i la seva translaci a la compra pblica de
TIC.
Intelligncia
Per intelligncia s'entn en les societats modernes el conjunt de resultats derivats d'avaluar,
integrar i analitzar informacions sensibles, segons el context prviament definit, i la seva
conversi, mitjanant diversos instruments, en coneixement til.
Els dominis d'intelligncia creixen constantment al mn actual i es poden diferenciar en dos
grans apartats: intelligncia civil o de govern; intelligncia de seguretat, que inclou el
subcomponent militar. Tamb s'utilitza el concepte d'informaci.
En el cas que ens ocupa, el ciberespai, hom busca generar intelligncia sobre intencions,
operacions i capacitats internes i externes.
Seguretat i defensa
Inclou, en el camp del ciberespai, la capacitat de generar protecci i prevenci contra la
totalitat d'amenaces imminents i la robustesa de l'entorn TIC actual i futur. En aquest punt, la
distinci entre seguretat i defensa queda difuminada. En tot cas, de com acord amb les
eventuals estratgies de seguretat, caldria "securitzar els interessos nacionals, tot
preservant amb mesures diverses de contenci i protecci les infraestructures crtiques i el



"#$ (.
rebuig d'atacs ciberntics contra els esmentats interessos. A tall d'exemple, la protecci
busca disposar de filtres que rebutgin les comunicacions procedents de dispositius
catalogats (en funci de dades d'intelligncia) com a perilloses o procedents de llistes
negres contrastades.
Forces de l'ordre
Com s obvi, la ciberseguretat implica una relaci estreta amb les forces d'ordre pblic, per
tal de prevenir, perseguir i detenir persones o organitzacions que cometen delictes.
Naturalment, la tasca bsica s el cibercrim, s a dir, els delictes informtics, una tasca que
implica respecte a l'Estat de dret i collaboraci amb el poder judicial.
4.3.3. Les funcions de la ciberseguretat
Per garantir un desenvolupament correcte de la ciberseguretat, cal implementar un seguit de
funcions comunes, per tamb cal preveure funcions especfiques per a cadascun dels
quatre eixos d'actuaci. Concretament:
Funcions comunes o generals:
Entre d'altres, collaboraci, monitoritzaci, resposta a incidents, difusi de resultats i
generaci d'informes, recollida d'informaci, anlisis de la informaci, exercici i
formaci.
Funcions especfiques per a cada eix d'actuaci:
El quadre que segueix presenta els 4 eixos i algunes funcions prpies de cadascun
d'ells, que s'expliciten posteriorment. Per facilitar la comprensi, les enumerarem per
funcions, indicant-ne en cada cas els eixos d'actuaci que en resulten afectats






"#$ (%
Taula 1. Funcions de ciberseguretat especfiques de cada eix
d'actuaci
Govern i serveis a la societat Intelligncia
Estratgia
Protecci de sistemes
Coordinaci pblic privat
Coordinaci intelligncia exterior
Recerca i desenvolupament
Qualificaci de les amenaces i
identificaci dels atacs
Coordinaci # intelligncia exterior
Seguretat i defensa Forces d'ordre pbIic
Recerca i desenvolupament
Investigaci
nterrupci d'activitats illcites
Coordinaci pblic privat
Estratgia
Investigaci
Interrupci d'activitats illcites
Ms especficament:
Estratgia
Funcions que afecten el Govern i els serveis que presta l'Administraci a la societat i les
forces d'ordre pblic. Cal considerar les funcions actuals, atribudes des de la seva creaci al
CESICAT, i les que en el futur es puguin atribuir al Govern i a l'Administraci. Tamb cal
definir estratgies compartides en la lluita contra el ciberdelicte (forces d'ordre pblic).
Recerca i desenvolupament
Les tasques de recerca i desenvolupament afecten fortament, atesa la relaci amb la
intelligncia, als principals problemes de seguretat o d'anlisi de la informaci.
En el camp de la seguretat i de la defensa, el principal factor a tenir en compte s que les
tecnologies TIC estan evolucionant constantment i exponencial en relaci a all que pot
afectar les amenaces, riscs, la vulnerabilitat i les eines per a tractar-les. Altrament dit, la
detecci i resposta a un atac potencial requereix, atesa l'evoluci tecnolgica, de capacitat



"#$ (&
de recerca i desenvolupament de noves eines i solucions.
Qualificaci de les amenaces i identificaci dels atacs
Alludim a una funci, vinculada amb la intelligncia, que dna suport a la resta d'eixos
d'actuaci i, especialment, a la relacionada amb les forces d'ordre pblic, ats que identificar
i qualificar de forma primerenca una amenaa o atac (per tant, la correcta identificaci,
atribuci i origen de l'amenaa o l'atac) sn claus per a la seva resoluci positiva.
Investigaci
La investigaci s consubstancial a la tasca dels cossos policials, tant per a investigar
delictes informtics com per funcions pericials. Quant a la seguretat, calen capacitats molt
evolucionades (Forense Digital) per poder determinar les accions portades a terme per
eventuals atacants, les debilitats prpies i la capacitat de persistir en els atacs. Aquest
capacitat forense s'ha de posar a disposici de les forces d'ordre pblic.
nterrupci d'activitats illcites
Resulten bvies per a les forces d'ordre pblic (evitar o aturar un delicte informtic quan
aquest s'est portant a terme) i per a la seguretat (estar en condicions de detectar i contenir
un eventual atac a un servei o infraestructura crtica).
Protecci de sistemes
Actualment en t competncies el CESICAT, per se'n poden atribuir a d'altres instncies.
Coordinaci pblic-privat
Afecta a l'eix del Govern i a la prestaci de serveis a la societat civil, ats que la relaci amb
l'entorn privat s prpia del Govern i Administraci, i tamb a l'eix de la seguretat i de la
defensa.
Coordinaci intelligncia exterior
Les funcions d'intelligncia avui estan fora internacionalitzades, amb mbits de cooperaci
i, per tant, caldr assegurar aquesta coordinaci i la corresponent tramesa d'informaci.



"#$ ('
4.4. Escenaris de collaboraci i riscos
Catalunya hauria de desplegar una estratgia integral per tal de fer front a la lluita contra les
diferents i mltiples tipologies de ciberamenaces que existeixen a tot el mn i que tenen una
tendncia creixent.
Aix mateix, en el progressiu desplegament de capacitats en ciberseguretat per part de
l'administraci catalana en el moment de la Transici Nacional, caldria mantenir la ja existent
collaboraci amb organismes de l'Estat espanyol, com ara, el Instituto Nacional de
Tecnologias de la Comunicacin INTECO i el Centro Criptolgico Nacional - CCN-CERT ,
aix com d'altres organismes a nivell europeu, com ara, el Centre de Resposta a Incident
(CERT-EU) o l'Agncia Europea de la Seguretat de la Xarxa i les Informacions (ENISA). Cal
ser conscients que qualsevol grup de ciberactivistes (hackers) contraris al procs podria dur
a terme actuacions belligerants contra els sistemes de la Generalitat o les infraestructures
crtiques. L'escenari seria bviament ms complex en un context de no collaboraci o
belligerncia.
4.5. Alternatives
Caldria que Catalunya desplegus una estratgia en ciberseguretat, amb poltiques i una
organitzaci adequades, i on les capacitats de defensa i prevenci fossin claus i on aquestes
capacitats poguessin adoptar accions de contenci si fos necessari per la seguretat dels
sistemes.
Dins de l'estratgia de seguretat, cal fer especial esment a la protecci de les
infraestructures crtiques per tal d'evitar casos com els descrits anteriorment.



"#$ *)
5. El marc legal de les TIC
5.1. El marc competencial i les
telecomunicacions
Malgrat que les comunicacions electrniques funcionen en un mercat liberalitzat seguint
normatives de la Uni Europea (UE), cada Estat regula el marc legal aplicable al seu territori.
A l'Estat espanyol les telecomunicacions es troben regulades en la Llei 32/2003, de 3 de
novembre, General de Telecomunicacions (LGTEL), la qual ha de ser respectada per tots els
operadors. En aquesta Llei es regulen, entre d'altres, el servei universal que fixa els drets
dels ciutadans a rebre serveis mnims, l'adjudicaci de l'espectre per operar xarxes mbils o
els serveis de rdio i els ttols habilitants per operadors de xarxes. En tot cas, cal tenir
present que el Govern espanyol t previst aprovar una nova llei de telecomunicacions que
pot alterar en bona mesura el marc jurdic actual.
La creaci d'un nou Estat implicaria l'aprovaci de noves lleis com a resultat de la seva
sobirania i la seva capacitat de regulaci. Val a dir que l'entorn de collaboraci amb l'Estat
espanyol seria essencial per a dur a terme un trasps competencial i establir un marc jurdic
que dons seguretat als operadors durant el procs.
La creaci d'un nou marc legal en telecomunicacions no es produiria de forma immediata
l'endem d'una eventual constituci del nou Estat catal. El marc legal del dia desprs de la
creaci del nou Estat s'hauria de regir, d'entrada, pel principi de continutat que
pressuposaria que els operadors mantindrien els seus ttols habilitants, s a dir, els seus
drets d's de l'espectre radioelctric que fan possible les xarxes mbils. Aix, doncs, el marc
legal continuaria sent la LGTEL, ja que caldria evitar situacions de buit legal que afectessin
els serveis als ciutadans i empreses. Tot i aix, a mig termini l'exercici sobir de creaci d'un
nou marc legal seria irrenunciable. Aquesta situaci i la prpia capacitat del nou Estat
d'aplicar sancions per incompliments dels contractes dels operadors faria que la continutat
dels serveis no es veis amenaada.



"#$ *(
5.2. Les comunicacions electrniques: el marc
de regulaci europeu
L'any 1997, la Comissi Europea iniciava un perode de reflexi en relaci amb les
implicacions, sobretot d'ordre jurdic, que suposava la convergncia entre els sectors de
telecomunicacions i de l'audiovisual aix com la publicaci d'un Llibre Verd sobre la
convergncia dels sectors de telecomunicacions, mitjans de comunicaci i tecnologies de la
informaci i sobre les seves conseqncies per a la reglamentaci; dins de la perspectiva de
la societat de la informaci europea. Calia, dins de la perspectiva de la societat de la
informaci europea, adaptar els marcs reguladors existents en aquell moment al nou entorn
tecnolgic. Avui, podem dir que la convergncia tecnolgica s ja una realitat.
Una de les adaptacions necessries, fruit de la convergncia tecnolgica, va ser la
modificaci de l'objecte de regulaci. El nou marc regulador, aprovat per la Uni Europea el
2009, ja no contempla noms les telecomunicacions, la televisi i Internet, sin que ha
establert un marc regulatori adaptat al nou entorn: les comunicacions electrniques.
La Uni Europea ha adoptat normatives, i n'adoptar de noves, destinades al bon
funcionament del mercat interior europeu de les comunicacions. El darrer exemple s una
proposta de Reglament de la UE per a la reducci de costos de desplegament de xarxes de
comunicacions electrniques de banda ampla.
Per la Uni Europea no t competncies en tots els mbits i en tot cas persegueix la
regulaci unitria del mercat interior europeu a travs de l'harmonitzaci de les normatives
dels Estats membres. Per aquesta ra, i davant la creaci d'un nou Estat, caldr adoptar una
nova Llei General de les Comunicacions electrniques que complementi les necessitats de
funcionament del mercat interior europeu amb els objectius de desenvolupament de la
nostra economia, territori i cultura dins del nou entorn de l'economia digital.
5.3. Les infraestructures crtiques: objecte de
protecci prioritria
Desprs dels esdeveniments de l'11 de setembre de 2001 l'escenari de la seguretat mundial



"#$ **
va patir canvis significatius. A partir d'aquest moment es van fer paleses les implicacions que
la destrucci o alteraci de certs objectius podrien tenir sobre la vida, la salut i el benestar
dels ciutadans i el funcionament dels estats. S'inicia un nou tractament de la seguretat sobre
aquests objectius, es deixa de banda el concepte tradicional i se n'incorpora un altre de
completament nou. Efectivament, fins a aquella data la seguretat era una competncia
pblica i exclusiva de l'Estat. Ara es t present que les infraestructures crtiques estan
majoritriament en el sector privat, i per tant, aquest sector n's tamb responsable.
En el cas dels Estats Units i desprs de l'11S es va reaccionar amb la creaci del
Departament de Seguretat Interior i una nova i mplia regulaci en aquesta matria. A nivell
europeu la iniciativa va sorgir sobretot arran del atemptats a Madrid de l'11 de mar de 2004.
A partir d'aquestes primeres passes, la Comissi Europea va elaborar una estratgia global
sobre protecci d'infraestructures crtiques, amb propostes per millorar la prevenci,
preparaci i resposta dels estats europeus enfront a atemptats terroristes.
Posteriorment va aprovar-se la Directiva 2008/114/CE del Consell de 8 de desembre de
2008 sobre la identificaci i designaci d'infraestructures crtiques europees i l'avaluaci de
la necessitat de millorar la seva protecci, la qual va entrar en vigor el 12 de gener de 2009.
Aquesta Directiva estableix, entre d'altres coses, que la responsabilitat principal i ltima de
protegir les infraestructures crtiques correspon als Estats membres i als operadors de les
mateixes, i insta la implantaci d'una srie d'iniciatives i actuacions per part dels Estats per a
la seva transposici a les legislacions nacionals.
5.4. El sector TIC: legalitat vigent a l'Estat
espanyol
El marc legal en matries diverses ha evolucionat en una complexa combinaci d'estatuts i
regulacions legals, regles judicials i la prctica real. Tanmateix, no es estrany trobar llacunes,
conflictes i inconsistncies entre les diferents parts que donen forma a un marc legal i en
conseqncia al procs en s.
Com en d'altres mbits materials, el marc legal estatal relatiu al sector de les TC ha



"#$ *+
experimentat un canvi notable, no exempt de llacunes i inconsistncies, provocades en part
pel fet que es tracta d'un sector caracteritzat per la celeritat de l'actualitzaci tecnolgica.
Aix mateix, cal tenir en compte que els serveis de comunicaci audiovisual (radiofnics,
televisius i connexos i interactius) sn serveis d'inters general que es presten en l'exercici
del dret a la lliure expressi d'idees i del dret a comunicar i rebre informaci, entre d'altres
(art. 22.1 de la Llei 7/2010, de 31 de mar, General de la Comunicaci Audiovisual - LGCA).
En conseqncia, la prestaci d'aquests serveis resta lligada a l'exercici de drets reconeguts
constitucionalment (art. 20.1a i d de la CE) de manera que una eventual impossibilitat de
prestar els serveis de comunicaci audiovisual podria comportar la vulneraci d'aquests
drets. Aix no obstant, la mateixa CE estableix mecanismes per poder suspendre el seu
exercici tot declarant l'estat d'excepci o de setge (art. 55.1). Per tant, i tamb d'acord amb
l'art. 21 i 32.3 de la Llei orgnica 4/1981, d'1 de juny, dels estats d'alarma, excepci i setge
(LOEE), no s'hauria de descartar que aix pogus afectar el correcte funcionament de les
emissions de rdio i televisi, entre d'altres. Aquest supsit noms es podria produir,
lgicament, en l'etapa prvia a la constituci de l'Estat catal
3
.

3
En efecte, l'article 55.1 de la CE estableix que els drets reconeguts en l'article 20, apartats 1 a) i d), entre
d'altres, podran ser suspesos quan sigui acordada la declaraci de l'estat d'excepci o de setge en els termes
que preveu la CE. Aix, l'apartat 3 de l'article 116 de la CE determina que l'estat d'excepci ser declarat pel
Govern mitjanant un decret acordat en un Consell de Ministres, prvia autoritzaci del Congrs dels Diputats.
L'autoritzaci i la proclamaci de l'estat d'excepci haur de determinar expressament els efectes d'aquest,
l'mbit territorial al qual s'estengui i la durada, que no podr excedir de trenta dies, prorrogables per un termini
igual amb els mateixos requisits.
D'acord amb l'article 13 de la LOEE, el Govern podr sollicitar del Congrs dels Diputats autoritzaci per
declarar l'estat d'excepci "cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal
funcionamiento de las instituciones democrticas, el de los servicios pblicos esenciales para la comunidad, o
cualquier otro aspecto del orden pblico, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades
ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo (apartat 1). A aquests efectes, el Govern remetr al
Congrs una sollicitud d'autoritzaci que contindr els extrems segents (apartat 2):
Determinacin de los efectos del estado de excepcin, con mencin expresa de los derechos cuya
suspensin se solicita, que no podrn ser otros que los enumerados en el apartado 1 del art. 55 de la
Constitucin.
Relacin de las medidas a adoptar referidas a los derechos cuya suspensin especficamente se
solicita.
mbito territorial del estado de excepcin, as como duracin del mismo, que no podr exceder de
treinta das.



"#$ *,
Per la seva banda en relaci al sector de les telecomunicacions la Llei 32/2003, General de
Telecomunicacions estableix les principals condicions sota les quals les entitats privades
poden prestar serveis de telecomunicacions i regula tamb les condicions en les quals el
Govern i les principals institucions estatals gestionen i regulen un servei d'inters pblic i, en
relaci amb el cas d'estudi, en el seu article 4 preveu que:
"1. Las redes, servicios, instalaciones y equipos de telecomunicaciones que desarrollen
actividades esenciales para la defensa nacional integran los medios destinados a sta, se
reservan al Estado y se rigen por su normativa especfica.
s rellevant mencionar aquesta disposici principalment pel fet que no totes les
infraestructures de telecomunicacions queden sotmeses al rgim de la LGTEL sin que n'hi
ha que queden reservades a l'Estat i tenen com a finalitat la defensa nacional, principalment
infraestructures de caire militar o d'infraestructures crtiques. Cal tenir en compte aquestes
infraestructures ja que el bloqueig o interrupci de determinats serveis (principalment
inalmbrics) podria venir tamb per les interferncies que es poguessin causar des

La cuanta mxima de las sanciones pecuniarias que la Autoridad gubernativa est autorizada para
imponer, en su caso, a quienes contravengan las disposiciones que dicte durante el estado de
excepcin.
El Congrs debatr la sollicitud d'autoritzaci tramesa pel Govern i la pot aprovar "en sus propios trminos o
introducir modificaciones en la misma (apartat 3).
Finalment, d'acord amb l'article 21 de la LOEE "la Autoridad gubernativa podr suspender todo tipo de
publicaciones, emisiones de radio y televisin, proyecciones cinematogrficas y representaciones teatrales,
siempre y cuando la autorizacin del Congreso comprenda la suspensin del artculo 20, apartados 1, a) y d), y 5
de la Constitucin. Igualmente podr ordenar el secuestro de publicaciones (apartat 1). Aix no obstant, "el
ejercicio de las potestades a que se refiere el apartado anterior no podr llevar aparejado ningn tipo de censura
previa (apartat 2).
D'altra banda, l'apartat 4 de l'article 116 de la CE estableix que l'estat de setge ser declarat per la majoria
absoluta del Congrs dels Diputats, a proposici exclusiva del Govern. El Congrs en determinar l'mbit
territorial, la durada i les condicions.
D'acord amb l'article 32 de la LOEE, el Govern podr proposar al Congrs dels Diputats la declaraci de l'estat
de setge "cuando se produzca o amenace producirse una insurreccin o acto de fuerza contra la soberana o
independencia de Espaa, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por
otros medios (apartat 1). Aix mateix, "la correspondiente declaracin determinar el mbito territorial, duracin y
condiciones del estado de sitio (apartat 2).
Finalment, l'apartat 3 de l'article 32 estableix que "la declaracin podr autorizar, adems de lo previsto para los
estados de alarma y excepcin, la suspensin temporal de las garantas jurdicas del detenido que se reconocen
en el apartado 3 del artculo 17 de la Constitucin.



"#$ *-
d'aquestes infraestructures.
Seguint amb l'anlisi de la normativa i d'aquest article 4 de la LGTEL cal fer esment tamb al
seu apartat cinqu que determina:
"5. El Gobierno, con carcter excepcional y transitorio, podr acordar la asuncin por la
Administracin General del Estado de la gestin directa de determinados servicios o de la
explotacin de ciertas redes de comunicaciones electrnicas, de acuerdo con el texto
refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, para garantizar la seguridad pblica y la defensa
nacional.
En relaci amb aquesta previsi per tal de garantir la seguretat pblica o b la defensa
nacional el Govern de l'Estat espanyol pot acordar la gesti directa de determinats serveis
de comunicacions electrniques o b sotmetre'ls a les seves instruccions. Des d'aquesta
perspectiva les mesures tcniques a aplicar en aquest sector no sn conegudes, malgrat
que anirien alineades als objectius que es determinin, per exemple pel cas de la seguretat
pblica cabria l's de les infraestructures per difondre missatges d'emergncia i per a la
protecci de la poblaci.
D'alta banda, la mateixa LGTEL tamb tracta aquesta possible imposici a travs del servei
pblic definit a l'article 25. En particular el seu apartat primer determina que:
"1. El Gobierno podr, por necesidades de la defensa nacional, de la seguridad pblica o de
los servicios que afecten a la seguridad de las personas o a la proteccin civil, imponer otras
obligaciones de servicio pblico distintas de las de servicio universal a los operadores.
s aquest argument el que es podria fer servir per intervenir el normal funcionament dels
serveis de les operadores de telecomunicacions. Deixant de banda les agressions externes
a la sobirania que no correspondrien amb el cas d'estudi, cal recrrer a la Llei Orgnica
4/1981 de l'Estat d'excepci (LEE), on es regulen els estats d'alarma, excepci i setge.
D'aquests tres el que podria encaixar amb la situaci que es planteja seria el de l'estat de
setge que es defineix a l'article 32 de la LEE, com s'ha indicat anteriorment.
A mode de conclusi es pot afirmar doncs que el govern espanyol podria imposar mesures
d'actuaci excepcionals als operadors autoritzats a prestar serveis a nivell de l'Estat



"#$ *.
espanyol, en l'etapa prvia a la creaci d'un Estat catal. Sens perjudici d'aix s difcil
determinar les mesures concretes que es podrien imposar ja que no hi ha precedents.
6. Els actius que cal protegir
En aquest apartat es descriuen i analitzen els diferents actius que podrien quedar afectats a
conseqncia d'un mal funcionament dels sistemes de comunicacions electrniques.
Aquests actius, bsics per a garantir el funcionament de l'eventual nou Estat catal, es
troben en els sectors de l'audiovisual, de les telecomunicacions i dels transports, i en l'mbit
dels serveis essencials.
A l'hora de triar els actius ms importants es fa prevaldre el criteri de dependncia que tenen
respecte de les comunicacions electrniques o sistemes d'informaci.
6.1. El sector audiovisual
L'mbit audiovisual est format per la transmissi del senyal de televisi i radio, des de la
seva emissi en els diferents centres de producci audiovisual o radiofnica, fins l'arribada
als aparells de televisi o rdio de les llars.
La televisi i la rdio comparteixen la tecnologia mitjanant la qual es transporta el senyal
des dels centres emissors fins els receptors finals.
6.1.1. La televisi i la rdio
6.1.1.1. Descripci
La radiodifusi terrestre s el mtode tradicional de lliurament del senyal de TV i FM per
ones de rdio transmesa a travs de l'espai obert. Els senyals sn la TDT, la FM i la DAB
(tecnologia de rdio digital actualment en proves).
A Catalunya, el punt principal de distribuci del senyal de TDT, de FM i de DAB, s la Torre



"#$ *%
de Collserola (propietat de la Societat Torre de Collserola S.A. que t per objecte social la
construcci i explotaci del complex).
La Torre de Collserola rep el senyal de les diverses televisions (privades i pbliques),
l'empaqueta per a cada mltiplex (conjunt de canals) i el difon tant a l'rea metropolitana
com a la resta de centres emissors que conformen la xarxa de distribuci del senyal, i als
quals s'orienten les antenes de les llars per tal de rebre'l. De forma semblant actua la rdio
digital (DAB), per b que actualment el servei es troba restringit a l'mbit de la Torre de
Collserola. En el cas del senyal de FM, es distribueix de la mateixa forma fins arribar al
receptor (transistor domstic, porttil, de cotxe, etc...)
La Torre de Collserola (situada a l'rea Metropolitana que concentra el 60% de la poblaci
total de Catalunya) distribueix els seus senyals, mitjanant radioenlla i fibra ptica, als 8
centres reemissors principals de Catalunya. Tots ells permeten abastir el 85% de la poblaci
de Catalunya. Fins arribar al 99,6% de la cobertura actual resten a la vora de 500 Torres
ms que cobreixen la resta del territori i que distribueixen el senyal de TDT mitjanant
radioenllaos i en algun cas via satllit.
Pel que fa a la resta de tipologies de televisions (satllit, cable i Internet) la seva penetraci
s inferior, per cal tenir-les presents.
La televisi per satllit, el senyal de la qual es lliura a les llars a travs del
transport via satllit. Els satllits d'Astra (19,2 est) empresa luxemburguesa-,
d'Eutelsat (Hot Bird 13 est) empresa francesa- i d'Hispasat (30 oest) empresa
espanyola-, sn els que principalment trameten canals en obert
4
.
El centre de control d'Abertis Telecom i de pujada del senyal als satllits
d'Hispasat est a les rodalies de Madrid. Per el senyal es pot pujar als satllits
d'Hispasat i tamb als d'Astra des de molts altres llocs del mn.
La televisi per cable s una forma de proveir el senyal de televisi directament a
les llars mitjanant cable coaxial, parell de coure o fibra ptica. Cal dir que tots els
aparells de TV que estan connectats al cable tamb poden veure la TDT i que la
seva penetraci s baixa.

4
El centre de control d'Abertis Telecom i de pujada del senyal als satllits d'Hispasat est a les rodalies de
Madrid. Per el senyal es pot pujar als satllits d'Hispasat i tamb als d'Astra des de molts altres llocs del mn.



"#$ *&
La televisi per Internet tradueix els continguts en un format que pot ser
transportat per ADSL, fibra ptica o altres tecnologies anomenades protocols
d'nternet (nternet Protocol IP). Per aquest motiu tamb es coneguda com a
televisi IP. Actualment, encara no hi ha un alt grau de penetraci d'aquests
canals, no pas per una mancana tcnica dels receptors (televisors intelligents),
sin per la manca d'hbit dels espectadors que opten encara majoritriament per
l'oferta en TDT. Seria especialment interesant que les televisions catalanes
estiguessin preparades per emetre a travs d'nternet per tot el mn.
6.1.1.2. El marc competencial
Sens perjudici de les competncies atribudes a la Generalitat en els art. 137 i 140 de
l'Estatut de Catalunya, l'espectre radioelctric s un b de domini pblic, la titularitat, gesti,
planificaci, administraci i control del qual s competncia de l'Estat espanyol, d'acord amb
la Constituci i l'article 43 de la Llei 32/2003, de 3 de novembre, general de
telecomunicacions (LGT). Aquesta gesti s'exerceix de conformitat amb el que disposen el
ttol V de l'esmentada Llei i els tractats i acords internacionals dels quals Espanya n's part,
atenent la normativa aplicable de la Uni Europea (UE) i les resolucions i recomanacions de
la Uni nternacional de Telecomunicacions (UT) i d'altres organismes internacionals.
Aix mateix, l'article 5 del Reglament de desenvolupament de la LGT, pel que fa a l's del
domini pblic radioelctric, aprovat pel Reial Decret 863/2008, de 23 de maig (Reglament
LGT), estableix que "a fi d'aconseguir la utilitzaci coordinada i efica del domini pblic
radioelctric, el Ministre d'ndstria, Turisme i Comer, a proposta de l'Agncia Estatal de
Radiocomunicacions, ha d'aprovar el Quadre Nacional d'Atribuci de Freqncies (CNAF)
per als diferents tipus de serveis de radiocomunicaci, d'acord amb les disposicions de la
UE, de la Conferncia Europea d'Administracions de Correus i Telecomunicacions (CEPT), i
del Reglament de radiocomunicacions de la UT, i definir l'atribuci de bandes, subbandes,
freqncies, canals i els circuits radioelctrics corresponents, aix com les altres
caracterstiques tcniques que puguin ser necessries.
Mitjanant l'Ordre ET/787/2013, de 25 d'abril, el Ministeri d'ndstria, Energia i Turisme va
aprovar el CNAF que, pel que fa als serveis de comunicaci audiovisual (radiodifusi sonora
i televisi), estableix unes bandes de freqncies tot remetent-se als corresponents Plans
Tcnics Nacionals, l'elaboraci del quals s una facultat assignada al Govern de l'Estat en



"#$ *'
relaci amb la gesti del domini pblic radioelctric, d'acord amb l'article 44 de la LGT.
En definitiva, els serveis de comunicaci audiovisual es transmeten dins de les bandes de
freqncies que s'assignen internacionalment per a aquesta finalitat i, posteriorment, l'Estat
Espanyol defineix l'atribuci de bandes, subbandes, freqncies, canals i els circuits
radioelctrics corresponents, aix com les altres caracterstiques tcniques que puguin ser
necessries, mitjanant el CNAF i, en determinats supsits, tenint en compte els
corresponents Plans Tcnics Nacionals que, pel que fa a la rdio i la televisi, sn els
segents:
El Pla Tcnic Nacional de Radiodifusi Sonora en Ones Mitjanes (hectomtriques)
aprovat per Reial decret 765/1993, de 21 de maig i modificat per la Resoluci de
23 d'abril de 2002
5
.
El Pla Tcnic Nacional de Radiodifusi Sonora Digital Terrenal aprovat per Reial
decret 1287/1999, de 23 de juliol, modificat pels Reials decrets 776/2006, de 23
de juny, i 802/2011, de 10 de juny i complementat per les Ordres de 23 de juliol de
1999, de 24 d'agost de 1999, de 15 d'octubre de 2001 i de 13 de juliol de 2011
6
.
El Pla Tcnic Nacional de la Televisi Digital Terrestre aprovat per Reial decret
944/2005, de 29 de juliol, modificat pels Reials Decrets 920/2006, de 28 de juliol i
365/2010, de 26 de mar i complementat per l'Ordre TC/2212/2007, de 12 de
juliol.

5
La nota d'utilitzaci UN-1 del CNAF estableix que la banda de freqncies 526,5 a 1606,5 kHz s'utilitzar
exclusivament per les entitats habilitades per la prestaci dels serveis de radiodifusi sonora en ona mitjana.
Aquestes entitats habilitades sn: la Corporaci de Rdio i Televisi Espanyola, S.A., a travs de la Sociedad
Mercantil Estatal Rdio Nacional d'Espanya (RNE) i les persones fsiques o jurdiques mitjanant el ttol habilitant
atorgat per l'Estat per l'explotaci en gesti indirecta.
6
La nota d'utilitzaci UN-96 del CNAF estableix que la banda de freqncies 195 a 223 MHz s'utilitzar
exclusivament per les entitats habilitades per la prestaci dels serveis de radiodifusi sonora digital terrenal.
Aquestes entitats habilitades sn: la Corporaci de Rdio i Televisi Espanyola, S.A., a travs de la Sociedad
Mercantil Estatal RNE; les persones fsiques o jurdiques mitjanant ttol habilitant atorgat per l'Estat per
l'explotaci en gesti indirecta en les xarxes de cobertura estatal; els Ens Pblics amb competncia en la matria
de les Comunitats Autnomes; les persones fsiques o jurdiques mitjanant concessi administrativa atorgada
pels rgans competents de les Comunitats Autnomes per l'explotaci en gesti indirecta en les xarxes de
cobertura territorial autonmica; les persones fsiques o jurdiques mitjanant concessi administrativa atorgada
pels rgans competents de les Comunitats Autnomes per l'explotaci en gesti indirecta en una demarcaci de
cobertura local.



"#$ +)
El Pla Tcnic Nacional de la Televisin Digital Local aprovat per Reial decret
439/2004, de 12 de mar, modificat pels Reials decrets 2268/2004, de 3 de
desembre i 944/2005, de 29 de juliol i complementat per l'Ordre de 30 de
desembre de 2004
7
.
Pla Tcnic Nacional de Radiodifusi Sonora en Ones Mtriques amb Modulaci
de Freqncia aprovat per Reial decret 964/2006, d'1 de setembre
8
.
6.1.1.3. Escenaris de collaboraci i riscos
Com ja s'ha dit, d'acord amb la normativa vigent, l'espai radioelctric s un b de domini
pblic estatal i, en conseqncia, en la transici cap al nou Estat, l'escenari desitjable s el
de collaboraci amb el govern espanyol, per tal de fer el trasps de les competncies i
freqncies radioelctriques, aix com de les llicncies habilitants dels operadors
audiovisuals i els drets i deures econmics associats.
En el cas de no existir una voluntat de collaboraci, l'Estat espanyol podria interferir
tcnicament la difusi audiovisual, de tal manera que dificults l'emissi de continguts. Aix
seria factible a travs d'Abertis Telecom, el qual disposa de l'adjudicaci de transport i

7
Les notes d'utilitzaci UN-35 i UN-36 del CNAF estableixen que la banda de freqncies 470 a 862 MHz
(canals radioelctrics 21 a 69) s'utilitzar per les entitats habilitades per la prestaci dels serveis de televisi amb
tecnologia digital. Aquestes entitats habilitades sn: la Corporaci de Rdio i Televisi Espanyola, S.A.,
mitjanant la Sociedad Mercantil Estatal Televisin Espaola (TVE); les societats annimes mitjanant ttol
habilitant atorgat per l'Estat per l'explotaci en gesti indirecta en una xarxa de cobertura estatal -Antena 3 de
Televisin, S.A. (A3), Sogecable, S.A. (C4), Gestevisin-Telecinco, S.A. (T5), Gestora de Inversiones
Audiovisuales La Sexta (L6), Gestora de Televisin Net TV, S.A. i Veo Televisin, S.A.-; els Ens Pblics amb
competncia en la matria de les Comunitats Autnomes que han obtingut el ttol habilitant per la gesti directa
de la televisi en un mltiple digital d'mbit territorial autonmic; les persones fsiques o jurdiques mitjanant ttol
habilitant atorgat pels rgans competents de les Comunitats Autnomes per l'explotaci en gesti indirecta en un
mltiple digital de cobertura territorial autonmica; els municipis i les organitzacions territorials insulars mitjanant
ttol habilitant atorgat pels rgans competents de les Comunitats Autnomes per l'explotaci en gesti indirecta
en una demarcaci de cobertura local; les persones fsiques o jurdiques mitjanant ttol habilitant atorgat pels
rgans competents de les Comunitats Autnomes per l'explotaci en gesti indirecta en una demarcaci de
cobertura local.
8
La nota d'utilitzaci UN-17 del CNAF estableix que la banda de freqncies 87,5 a 108 MHz s'utilitzar
exclusivament per les entitats habilitades per la prestaci dels serveis de radiodifusi sonora en ones mtriques
amb modulaci de freqncia. Aquests entitats habilitades sn: la Corporaci de Rdio i Televisi Espanyola,
S.A., mitjanant la Sociedad Mercantil Estatal Radio Nacional de Espaa (RNE); els Ens Pblics amb
competncia en la matria de les Comunitats Autnomes (emissores FM autonmiques); les Corporacions Locals
mitjanant ttol habilitant atorgat pels rgans competents de les Comunitats Autnomes (emissores FM
municipals); les persones fsiques o jurdiques mitjanant ttol habilitant atorgat pels rgans competents de les
Comunitats Autnomes, o en el seu cas per l'Estat, per l'explotaci en gesti indirecta.



"#$ +(
difusi del senyals audiovisuals, en aquells canals de TDT o rdio que utilitzen les cadenes
pbliques i privades de Catalunya,.
Es podrien produir interferncies electrniques en les bandes utilitzades per la difusi de la
TDT i FM, ja siguin indudes mitjanant antenes mbils desplegades o mitjanant avions
especialitzats que sn capaos de generar interferncies sota l'espai que sobrevolen.
6.1.1.4. Alternatives
Per garantir l'emissi de la TDT el primer que s'ha d'assegurar s la generaci de continguts
i senyals, a continuaci el transport d'aquest senyal al centre emissor i finalment la difusi
d'aquest senyal a la poblaci. En aquest sentit cal disposar d'alternatives. A Catalunya tenim
la possibilitat de duplicar tant la generaci de continguts i senyal, com el transport i fins i tot
la difusi. Per a la generaci de continguts i elaboraci del senyal hi ha empreses que
actualment ja realitzen aquestes activitats per les seves prpies necessitats o per als seus
clients. Tamb existeixen alternatives en el transport del senyal amb fibra i radio fins a
Collserola: La Generalitat t fibres que arriben a Collserola i que connecten TVC , CatRadio i
els principals punts de la ciutat de Barcelona.
En teoria una altra alternativa seria executar el pla de recuperaci de desastres, consistent
en duplicar amb installacions alternatives, els centres de control i emissi de
radiofreqncia. Tanmateix cal reconixer que la inversi econmica que requeriria aquest
pla de recuperaci en les circumstncies actuals el fa poc viable a la prctica.
En tot cas, davant d'una "interferncia estatal pel que fa a l'emissi dels canals de TDT i FM
pblics i privats de Catalunya, caldria tenir en compte que:
Tot i que l'espai radioelctric s un b de domini pblic estatal, Catalunya, ats
que atorga els ttols habilitants, pot gestionar aquella part que s'ubica sobre els
seu territori.
Els prestadors de serveis de comunicaci audiovisual catalans tenen el dret a
prestar el servei i, en conseqncia, tenen tamb el dret d'accs a les xarxes
electrniques per poder-lo prestar.
Els serveis de comunicaci audiovisual radiofnics, televisius i connexos i
interactius sn serveis d'inters general que es presten en l'exercici del dret a la



"#$ +*
lliure expressi d'idees, del dret a comunicar i rebre informaci. Aquests drets
tenen reconeixement i protecci constitucional.
La prpia normativa estatal atorga al servei de comunicaci audiovisual pblic la
condici de servei essencial d'inters econmic general.
Finalment, en relaci amb el prestadors de serveis de comunicaci audiovisuals estatals que
emeten a Catalunya, el Govern de la Generalitat hauria de seguir mantenint la situaci actual
pel que fa als prestadors privats mitjanant un acord amb Abertis Telecom i, d'altra banda,
mitjanant la signatura d'un acord transfronterer amb l'Estat Espanyol pel que fa a l'emissi
dels prestadors pblics.
Aix mateix, en aquest context, el CTTI
9
-empresa pblica creada per llei el 28 de desembre
de 1993, i adscrita al Departament d'Empresa i Ocupaci- seria l'encarregada de vetllar per
l'estricte compliment de les obligacions que Abertis Telecom t assumides en virtut del
Contracte d'Arrendament d'nfraestructures (CA) i dels contractes de prestaci de serveis de
transport i difusi dels senyals televisius i radiofnics de la Corporaci Catalana de Mitjans
Audiovisuals i, en definitiva, del manteniment del serveis pblic de comunicaci audiovisual.
Analitzades les estratgies i mesures per fer front a situacions de risc, cal analitzar tamb les
estratgies i mesures que hauria d'adoptar el nou Estat per tal de poder exercir les
competncies que avui exerceix l'Estat espanyol. En efecte, en el supsit que Catalunya
esdevingus un estat independent, per tal d'elaborar el seu propi CNAF, hauria de sollicitar
l'adhesi a l'UT. Aleshores, com a Estat membre de l'UT, podria definir l'atribuci de
bandes, subbandes, freqncies, canals i els circuits radioelctrics corresponents, aix com
les altres caracterstiques tcniques que poguessin ser necessries.
Aix mateix, i de manera parallela, la Generalitat hauria de regular el domini pblic
radioelctric (l'espectre radioelctric), el domini pblic de numeraci (els nmeros assignats
a la telefonia), el segment espacial (rbites dels satllits) i el domini pblic radioelctric
terra-espai (enllaos ascendents i descendents entre les estacions terrenes i els satllits),

9
El Govern de la Generalitat va constituir el Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informaci (CTTI)
per integrar tots els serveis informtics i de telecomunicacions de l'Administraci en una nica estructura. Per
tant, el CTTI s el responsable de garantir la direcci, planificaci, gesti i control dels sistemes d'informaci i
dels serveis de telecomunicacions de la Generalitat de Catalunya. Alhora que dissenya, construeix, coordina i
desplega els projectes que la Generalitat li encarrega per desenvolupar i fer crixer la Societat del Coneixement.



"#$ ++
tot assumint-ne la titularitat, la gesti, la planificaci, l'administraci i el control. Aix
comportaria que Catalunya podria crear xarxes de comunicacions electrniques prpies
10
.
En aquest sentit, es podria analitzar la convenincia o no de crear una entitat pblica
especficament encarregada de gestionar directament la xarxa i prestar serveis de transport i
de difusi del senyal audiovisual o, en el seu cas, de fer-ho mitjanant la gesti indirecta a
travs d'una entitat privada, prvia la corresponent concessi administrativa.
6.2. El sector de les telecomunicacions
Realitzar una trucada telefnica des de casa mitjanant el mbil, consultar el correu
electrnic, etctera, sn serveis de telecomunicacions que se suporten en xarxes. Les
xarxes de telecomunicacions es componen de nodes (equips electrnics situats dins
d'edificis especialitzats) i connexions entre nodes. Sn usualment sistemes de transmissi
de senyals basats en fibra ptica, que connecten els edificis. Els clients finals es connecten
als nodes mitjanant cable de coure o fibra ptica des de les llars, o tamb mitjanant ones
electromagntiques que permeten la connexi a les antenes de telefonia mbil (aquestes
antenes , estacions base en l'argot del sector, es connecten amb els nodes).
Les xarxes pbliques que donen actualment servei a Catalunya formen part de xarxes
d'abast estatal, gestionades i operades des de centres de gesti situats majoritriament a
Madrid. Aquests centres de gesti poden desconnectar nodes de la xarxa, desconnectar
antenes, deixar fora de servei els clients dins d'un node, tallar les interconnexions entre
nodes de manera total o parcial. Podrem dir que la xarxa s "esclava del centre de gesti.
Aquesta situaci s important per tal d'avaluar correctament la situaci.

10
Xarxa de comunicacions electrniques. Sistemes de transmissi i, si escau, els equips de commutaci o
encaminament i d'altres recursos que permetin el transport de senyals mitjanant cables, ones hertzianes,
mitjans ptics o d'altres mitjans electromagntics amb inclusi de les xarxes de satllits, xarxes terrestres fixes i
mbils, sistemes de tendals elctrics, en la mesura que s'utilitzin per a la transmissi de senyals, xarxes
utilitzades per a la radiodifusi sonora i televisiva i xarxes de televisi per cable, independentment del tipus
d'informaci transportada.



"#$ +,
6.2.1. La telefonia fixa i mbil (veu)
6.2.1.1. Descripci
La telefonia, tant la fixa com la mbil, es basa en l's del sistema de numeraci, que integra
uns dels dominis pblics del camp de les telecomunicacions.
Aquest sistema de numeraci t un prefix identificatiu de l'Estat, el qual s assignat per la
ITU (Uni Internacional de Telecomunicacions) a Espanya, com s conegut, li correspon el
nmero 34- i un conjunt de nmeros que identifiquen l'emissor de la trucada i el receptor.
L'encaminament d'aquest trucada fins al seu receptor requereix d'unes tecnologies i acords
d'intercanvi d'aquestes trucades entre operadors de telecomunicacions dels diferents pasos,
que estan regulats internacionalment. No sn aliens a aquesta problemtica els nmeros
especials, com per exemple emergncies (112) o informaci de l'administraci (010 o 012).
L'Estat s el titular del domini pblic de numeraci i n'atorga el seu s a les empreses
autoritzades a prestar el servei de telefonia.
Pel que fa a la veu a la xarxa de telefonia mbil es transmet a travs d'una xarxa d'estacions
base, interconnectades per xarxes de fibra ptica o per radioenllaos, propietat dels
operadors autoritzats (Telefnica, Orange, Vodafone i Yoigo), els quals reben i emeten les
trucades dels telfons mbils que es troben en el seu abast, a travs de l'emissi d'ones a
una determinada freqncia assignada per l'Estat, ja que s el l'ens competent.
Tanmateix, l'evoluci de la tecnologia de telefnica mbil fins a l'actual 3G o 4G, tamb
permet la connexi a Internet (transmissi de dades).
6.2.1.2. Marc competencial
La liberalitzaci de les comunicacions telefniques suposa que aquestes funcionin en tant
que les operadores funcionin. Aquestes operadores segueixen les regulacions internacionals
que marca la Uni Internacional de les Telecomunicacions. Per tant, la Generalitat no t cap
competncia sobre la telefonia. Per l'Estat tampoc no t potestat per fer que els telfons
deixin de funcionar.



"#$ +-
6.2.1.3. Escenaris de collaboraci i riscos
Durant el procs de Transici Nacional caldria acordar amb l'Estat espanyol el manteniment
del prefix estatal +34 fins que l'eventual Estat catal esdevingus membre de la TU, la qual
hauria d'atorgar un nou prefix internacional per al territori de Catalunya. Un entorn de
collaboraci amb l'Estat espanyol donaria seguretat a les operadores.
De fet, no existeix cap instrument legal que permeti que l'Estat pugui forar a les operadores
a suspendre els serveis de telefonia. Les operadores importants, que poden mantenir el
sistema de comunicacions telefniques, sn internacionals i cotitzen a borsa. Amb tota
seguretat la pressi de l'Estat espanyol sobre aquest tipus d'empreses seria infructuosa. Per
tant, es pot considerar poc probable que es materialitzi el principal risc identificat, que seria
no poder establir l'encaminament de les trucades en general, per especialment als serveis
d'emergncies o institucionals (112, 061, 080, 010, 012, ...).
Com en altres casos, tampoc aqu no existeixen mecanismes jurdics per poder impedir el
funcionament d'alguns punts d'interconnexi de les operadores, llevat del cas que es
declars un estat d'excepci. Altra cosa s que es puguin produir accions de sabotatge.
Tamb cal tenir en compte els interessos privats que interactuen en aquest mbit, que
depenen dels seus accionistes i no de les instruccions de l'administraci estatal.
En el cas de la telefonia mbil, igual que en el de la TDT i rdio, tamb ens podrem trobar
amb interferncies electrniques en les freqncies utilitzades per les operadores de
telefonia mbil, indudes mitjanant antenes mbils desplegades o mitjanant els avions
especialitzats en els atacs electrnics, capaos de generar interferncies sota l'espai que
sobrevolen. Tanmateix, l'acci d'aquesta mena d'avions noms pot acotar-se a espais
limitats, de manera que no esdev un risc real, a menys que es focalitzi sobre espais
especialment rellevants.
Un dels riscos que cal tenir en compte s la inestabilitat en les comunicacions que
eventualment es podria produir arran de sabotatges a la xarxa, provocant caigudes de nodes
territorials, numeracions selectives o d'altres.
Fins i tot es podrien impedir totes les comunicacions, tret de l'accs al 112. ntentar impedir
aquestes accions s fora complicat i exigiria desendollar els nodes dels sistemes de gesti i
la capacitat d'operar localment. Malgrat aquesta situaci, les xarxes de titularitat de la



"#$ +.
Generalitat podrien reconfigurar-se i mantenir-se actives.
Aquesta situaci d'excepcionalitat noms es podria mantenir durant un perode de temps
curt, donada l'afectaci a les persones i empreses. Per aix seria necessari un estudi en
profunditat de les alternatives d'emergncia basades en xarxes prpies i serveis
internacionals.
s important assenyalar que per donar continutat al servei, tant de la xarxa fixa com de la
mbil, s necessari disposar de fibra ptica i d'interconnexi amb els operadors situats a
Catalunya o a fora de Catalunya.
Els terminals via satllit, especialment serveis basats en operadors internacionals com
Inmarsat, es podrien veure afectats per interferncies generades localment, s a dir, a prop
dels terminals.
6.2.1.4. Alternatives
En el cas de la telefonia, no caldrien actuacions especfiques, ja que les operadores
garantirien el funcionament.
El que si que caldr fer, en cas que Catalunya esdevingus un nou Estat, s integrar-se a la
ITU i demanar un codi de pas per les trucades internacionals. En aquest sentit caldria que el
Govern establis relacions amb la ITU el ms aviat possible.
6.2.2. Internet
Internet s una xarxa pblica i global d'ordinadors interconnectats mitjanant el protocol
d'nternet (P) i que envien les dades de l'emissor al receptor i viceversa. nternet s la uni
de moltes altres xarxes ja siguin acadmiques, comercials o de les administracions. Per tant,
caldria prestar especial cura alhora de determinar el possible impacte d'un tall d'aquest
servei.
L'accs a les xarxes de dades, majoritriament nternet, es fa mitjanant els parells de coure
o cables de fibra ptica que connecten els edificis dels clients, llars o empreses, o des dels
terminals mbils tipus smartphone o enrutadors habilitats per connexions de rdio.



"#$ +%
Malgrat que sn xarxes diferents de les esmentades en l'apartat de telefonia, comparteixen
el primer tram, coure / fibra o connexi terminal antena. Aix implica que els propietaris
d'aquest primer tram controlen l'accs.
El mercat d'nternet est composat per diferents provedors (Internet Service Providers, ISP)
i est ms atomitzat que el dels serveis de telefonia. Tot i aix la majoria de clients
pertanyen als grans operadors (Telefnica, Vodafone, Orange .). Els Operadors alternatius
no disposen de xarxes prpies per interconnectar-se amb el nodes d'intercanvi i fan servir
les infraestructures (fibra ptica) dels grans operadors.
A Catalunya hi ha algunes infraestructures especifiques, que les diverses xarxes existents
utilitzen (acadmiques, comercials, de l'administraci, privades, etc.) per intercanviar-se la
informaci, que garanteixen que l'emissor i el receptor es connectin i comuniquin. Si aquests
punts, pel motiu que sigui, deixen de fer aquesta funci, el trfic es talla i els serveis es
deixen de prestar. Sn el que anomenem nusos de connexi.
La connexi a Internet es produeix, per tant, des de i cap a un provedor d'nternet que est
connectat a un d'aquests nusos de comunicacions. Les diferents tecnologies que permeten
la connexi entre el nostre dispositiu (fix o mbil) amb el provedor d'nternet sn les
segents: Fibra ptica, ADSL (parell de coure), Internet mbil (3G, 4G), WiMAX i connexi
per satllit. A continuaci fem una breu descripci de cadascun d'ells.
Fibra ptica
La fibra ptica s la principal tecnologia per la connexi a Internet, ja que la seva alta
capacitat permet altres formes de connexi (3G, 4G, Wimax).
Avui per avui l'extensi del cable i fibra ptica pel territori fa difcil el sabotatge o la tallada
massiva de cables, tot i aix, cal garantir la integritat fsica d'alguns punts estratgics, ja
siguin nusos de comunicaci o punts nics de sortida i/o entrada de les Telecomunicacions.
Internet mbil (EDGE, 3G, 4G)
L'evoluci de la tecnologia de telefonia mbil fins a l'actual 3G o 4G permet la connexi a
nternet (dades) d'uns telfons cada cop ms potents i amb incomptables aplicacions.
Per aquest motiu els operadors de telefonia mbil interconnecten les seves antenes amb



"#$ +&
xarxes de fibra ptica per tal de garantir una velocitat d'intercanvi d'informaci major que si
s'utilitzessin ones convencionals. En aquest cas s molt important garantir que els
dispositius mbils disposin de connexi. Per posar en relleu la seva importncia, n'hi ha prou
en recordar el paper que han tingut en les denominades primaveres rabs.
ADSL
L'ADSL s la tecnologia emprada per fer arribar nternet mitjanant els cables de coure que
utilitza la telefonia fixa.
WiMAX
En aquells indrets de major dificultat d'accs, tot i arribar-hi la telefonia fixa, no s possible
accedir a Internet amb el cablejat de parell de coure, per la qual cosa la connexi a Internet
arriba mitjanant el que s'anomena WiMAX. Aquesta tecnologia utilitza les ones per fer
arribar la connexi des d'una antena emissora fins a les antenes receptores de les llars, les
quals sn capaces de descodificar el senyal. Les antenes de WiMAX, solen estar
connectades a xarxes de fibra ptica, com en el cas de les antenes de telefonia mbil.
Connexi per satllit
El darrer tipus de connexi a nternet que s'utilitza, tot i que en menor grau, s la connexi
per satllit. Mitjanant una antena parablica, el provedor d'nternet fa arribar la connexi a
travs del satllit.
Els nusos de comunicacions
Els nusos de comunicacions, com ja s'ha dit anteriorment, sn els punts on s'intercanvien la
informaci de les diferents xarxes i provedors d'nternet. s poden associar amb la idea de
les portes de sortida cap a Internet. Els provedors d'nternet intercanvien dades als NAP
(Network Access Points). Els ms importants noms accedeixen els gran operadors a escala
global com Vodafone , ATT, Verizon , Telefnica , Orange i altres d'aquest nivell . El principal
de l'Estat Espanyol s l'HSPANX, que s a Madrid.
La Generalitat disposa del CATNIX, el nus de comunicacions neutre que est situat a la
Universitat Politcnica de Catalunya (UPC) i on s'intercanvien el trfic de dades les diverses
operadores. S'hauria de dimensionar el CATNIX per suportar el trfic amb origen i destinaci



"#$ +'
Catalunya.
6.2.2.1. Riscos
Els nusos de comunicaci estan connectats a Internet sense cap jerarquia establerta i, en la
seva majoria, estan en mans d'empreses privades. Aix garanteix, com en el cas de la
telefonia, que tot i que algun nus de comunicaci pogus deixar de donar servei per
sabotatge, Catalunya no deixaria d'estar connectada a nternet. Es podrien produir
collapses o lentitud de la xarxa de forma local, per de forma legal no es pot desconnectar
tot Catalunya d'nternet.
Ara b, al marge de la legalitat es podrien produir sabotatges, apagades d'equips electrnics
o atacs informtics que podrien generar algunes situacions puntuals de collapse de la xarxa
d'nternet a Catalunya.
Com en el cas de la telefonia, els centres de gesti podrien desconnectar totalment o
parcialment les xarxes. La majoria d'operadors alternatius fan servir els ADSL de Telefnica,
els quals depenen del seu sistema de gesti.
En definitiva, en aquest mbit seria necessari establir els mateixos escenaris de
collaboraci amb l'Estat espanyol que en el cas de xarxes de telefonia, de cara a garantir
l'estabilitat dels agents i operadors. Per cal ser conscients que, en un entorn de desacord,
tamb es produirien els mateixos riscos que en el cas de xarxes de telefonia. Aix no
obstant, la major diversificaci d'operadors i provedors de fibra, fins i tot les fibres ptiques
de la xarxa prpia de la Generalitat, permetrien una sortida a Internet. Aquestes fibres
haurien de protegir-se d'eventuals talls provocats en el seu recorregut o en els edificis de
concentraci i de pas.
Tamb es podria considerar el risc de censura, tal i com existeix, per exemple, a la Xina.
Per cal tenir en compte que a tota la UE, les telecomunicacions estan liberalitzades, i seria
molt difcil implantar un sistema de censura a la xarxa.
6.2.2.2. Alternatives
La situaci de contingncia per garantir la connectivitat a Internet passa per tenir prevista la
possibilitat de fer circular el trfic d'nternet de tot Catalunya a travs del CATNX, el punt



"#$ ,)
neutre de connexi a Internet de la Generalitat de Catalunya.
Actualment totes les operadores tenen algun enrutament de trfic a travs del CATNIX. s
fonamental, doncs, que Telefnica, com a principal provedor de serveis d'nternet a
Catalunya, s'afegeixi a aquest nus de comunicaci neutre
L'accs a nternet via satllit no t les mateixes capacitats que la fibra ptica per es una
alternativa a considerar, especialment per distribuir continguts a servidors d'arreu el mn.
Per accedir al satllits existeixen equips mbils de desplegament rpid (fly away) que sn
difcilment interceptables. Noms es podria plantejar dur a terme la connexi a Internet de
forma massiva, per tecnologia satllit, a travs de l'estaci de Granada del Peneds, per
degut al seu estat d'abandonament, avui en dia no seria viable.
A banda dels riscos i les seves alternatives, durant el procs de Transici Nacional,
l'eventual constituci d'un Estat catal tamb exigiria prendre altres decisions de relleu. Per
exemple, i igualment en el cas de les xarxes fixes i mbils, caldria fer la separaci de la
xarxa d'mbit catal i la implementaci dels seus sistemes propis de gesti i operaci.
L'intercanvi de dades entre operadors s'hauria de fer al CATNX.
A diferncia de la telefonia, la numeraci, s a dir, les adreces IP, s ms flexible i el perode
transitori estaria ms lligat al pas del domini .es (webs amb adrea acabada en .es
(Espanya) a .cat (Catalunya)). Recordem que Catalunya malgrat no ser un Estat, ja va
aconseguir fa un anys un domini propi .
Caldria garantir la sortida a Internet i per tant caldria tenir capacitat i fibra al CATNIX i als
punts d'intercanvi de trfic alternatius a Barcelona. Tamb caldria garantir que aquests punts
d'intercanvi estiguessin connectats al mn a travs d'interconnexions internacionals amb
fibra o satllit com a ltim recurs.
6.2.3. Xarxa RESCAT
6.2.3.1. Descripci
La Xarxa RESCAT s la xarxa de telecomunicacions que utilitzen el cos de Mossos
d'Esquadra, les policies locals i alguns dels cossos d'emergncia de Catalunya (SEM,



"#$ ,(
Agents Rurals, Bombers). La xarxa est sostinguda per una infraestructura de titularitat
pblica, operada per l'empresa privada Abertis Telecom.
6.2.3.2. Marc competencial
La Xarxa RESCAT opera sobre unes freqncies atorgades per l'Estat a la Generalitat de
Catalunya. s aquesta qui estableix la concessi de la gesti de la xarxa a l'operadora
Abertis per tal que ofereixi el servei. s a dir, la Generalitat s el client i, per tant, qui paga a
Abertis per mantenir el servei de la Xarxa RESCAT.
6.2.3.3. Escenari de collaboraci i riscos
L'escenari de collaboraci en aquest apartat est restringit al trasps de la titularitat de la
freqncia que utilitza la xarxa RESCAT a l'Administraci catalana, que ja gestiona
l'esmentada freqncia.
En un escenari de no collaboraci, i igual que en altres apartats anteriors, es podrem
produir interferncies electrniques en les bandes utilitzades per la Xarxa RESCAT, ja siguin
mitjanant antenes o mitjanant uns avions especialitzats en atacs electrnics capaos de
generar interferncies sota l'espai que sobrevolen.
Tamb es podria considerar, per b que remotament, la retirada de l'autoritzaci de l'Estat
per a l's de les freqncies, amb la generaci de la necessitat que el futur Govern de la
Generalitat aprovs novament aquesta autoritzaci en s de les capacitats que li
proporcionaria succeir l'Estat en aquesta mbit.
Cal tenir present que RESCAT fa servir freqncies compartides amb la policia nacional
espanyola i que aquesta t una xarxa parallela a RESCAT activa i funcionant a Catalunya.
Per tant, si la policia espanyola activa la seva xarxa amb noves freqncies i ms potncia
que RESCAT, podria provocar seriosos problemes per funcionar, sobretot a la ciutat de
Barcelona.
6.2.3.4. Alternatives
De la mateixa manera que amb els serveis audiovisuals, les alternatives per garantir la Xarxa
RESCAT passarien per tenir el control operatiu de la Torre de Collserola i els repetidors



"#$ ,*
principals al territori.
El collectiu de radioaficionats es podria considerar una altra xarxa especial. Els
radioaficionats sn un conjunt d'usuaris degudament autoritzats, que utilitzen diversos tipus
d'equips de radiocomunicaci per a comunicar-se amb altres radioaficionats d'arreu del mn
per al servei pblic, la recreaci i formaci.
6.3. El sector del transport
Aquest sector s altament dependent de les comunicacions electrniques. En aquests casos
parlem sobretot de les installacions radioelctriques d'ajuda a la navegaci aria, martima o
ferroviria. El transport per carretera, tot i no tenir aquesta dependncia per a la navegaci,
si que es podria veure afectat per una prdua d'informaci sobre les comandes, compres,
destins de mercaderies, etc.
6.3.1. El transport aeri
6.3.1.1. Descripci d'infraestructures claus
El transport aeri es recolza en installacions radioelctriques d'ajuda a la navegaci.
Existeixen determinades installacions que tenen constitudes servituds radioelctriques per
assegurar l'adequat funcionament de les estacions que garanteixen la comunicaci entre els
avions i la Torre de control o entre els mateixos aparells.
A Catalunya, els aeroports tenen una Torre que controla l'enlairament i l'aterratge dels
avions a les dependncies aeroporturies, per tamb existeix el Centre de Control de
Barcelona, seu de la Direcci Regional de Navegaci Aria Est, una installaci de vital
importncia per a la navegaci aria. Aquest centre controla el trnsit i aproximaci als
aeroports del territori que li s assignat.
6.3.1.2. Marc competencial
En l'mbit de les comunicacions electrniques que s'utilitzen per a la gesti de l'espai aeri,
l'Estat t totes les competncies. Estan regulades pel Reial Decret 57/2002, de 18 de gener,



"#$ ,+
pel qual s'aprova el Reglament de Circulaci Aria. La normativa de circulaci aria
incorporada a aquest Reial decret no s ms que l'adaptaci a l'ordenament espanyol de les
modificacions que l'Organitzaci d'Aviaci Civil nternacional (OAC) ha anat introduint en el
Conveni de Chicago.
6.3.1.3. Riscos
En aquest cas seria molt important la collaboraci amb l'Estat per poder dur a terme un
trasps ordenat i segur de la gesti de les freqncies i centres de control, donada la
rellevncia que tenen les comunicacions per a la seguretat en la navegaci aria. Seria
tamb convenient establir acords de collaboraci amb els altres estats limtrofes.
El principal risc s el tancament de l'espai aeri noms sobre Catalunya i la paralitzaci
conseqent de l'aeroport del Prat. Existeixen alternatives tcniques per suplir aquesta
mancana, en el supsit que el Govern ho considers necessari. En cas contrari, noms
amb el control fsic de la installaci es podria garantir el funcionament. Cal dir, per, que
seria altament improbable que l'Estat tanqus l'espai aeri sobre Catalunya, ja que estaria
incomplint les normatives d'aviaci civil internacional i creant un caos a nivell continental, tal i
com va passar el 2009 amb la vaga de controladors. En aquest sentit cal tenir en compte el
fet diferencial que un Estat no pot tancar l'espai aeri unilateralment sense provocar una
reacci internacional.
6.3.1.4. Antecedents
En els recents processos d'independncia hi ha exemples de casos de canvi de sobirania
sobre un determinat espai aeri que han provocat seriosos conflictes, per tamb n'hi ha
d'altres en els quals el trasps de sobirania a les noves autoritats es va produir de manera
pacfica i pactada.
El trasps de control de comunicacions equival al trasps del control de la infraestructura, i
en el cas de Catalunya el seu xit dependria de com es negoci el trasps de l'Estat
espanyol (avui d'Aena) al nou Estat catal de la gesti de control de l'espai aeri catal.
Durant aquest trasps cal tenir en compte que el control de l'espai aeri dependria, tant
durant les fases de vol com d'aproximaci, del centre de control, mentre que en l'enlairament
o l'aterratge ho faria noms dels sistemes del propi aeroport.



"#$ ,,
6.3.2. El transport martim
6.3.2.1. Descripci
Bsicament els sistemes de radiocomunicacions martimes estan orientats a la comunicaci
entre vaixells i els ports i al rescat. Conviuen junts els sistemes civils i els militars, que per la
seva naturalesa, son xifrats.
Els equips que ofereixen aquests serveis sn els segents:
Radio i Navtex (amb les bandes de freqncia en MF, HF i VHF) (Radiotelgraf)
Satllit (COSPAS-SARSAT, Balises, Inmarsat)
Transponedors de Radar
En ser elements de seguretat de la vida humana i del trfic martim nacional i internacional, i
pel fet que Catalunya es troba en un indret geogrfic estratgicament clau en el pas de
vaixells per la Mediterrnia, aix com un centre de distribuci logstica per Espanya i Europa,
s poc probable la seva interferncia. Cal remarcar que les interferncies en les
comunicacions via satllit sn prcticament impossibles.
A priori totes les comunicacions sn secretes i est totalment prohibida la divulgaci o
utilitzaci del contingut sense l'exprs consentiment de l'emissor. Qualsevol persona que
escolti els missatges emesos i no en sigui el seu destinatari t l'obligaci de guardar el
secret del seus continguts. En les comunicacions martimes totes les comunicacions sn en
obert, s a dir, no estan encriptades. Tant l'emissor com el receptor tenen l'obligaci
d'identificar-se verbalment o digitalment. Les comunicacions de seguretat o emergncia
tenen prioritat sobre totes les altres.
NAVTEX
s un sistema per transmetre i rebre informaci de text: avisos de navegaci, meteorolgics,
urgncia o seguretat, a travs de la impressi telegrfica de banda estreta. Aquestes
informacions es transmeten des de les estacions base costeres a equips especfics
embarcats en els vaixells. El NAVTEX est pensat per difondre aquesta informaci dins els
lmits de les aiges costeres (400 milles -740 Km).



"#$ ,-
Sistemes de satllits
! INMARSAT
Es tracta d'un sistema de satllits, el propsit del qual s proporcionar l'espai per a les
comunicacions martimes via satllit amb l'objectiu de millorar les comunicacions d'auxili i
seguretat de la vida humana al mar, la gesti dels vaixells, els serveis de correspondncia
pblica i els de rdio localitzaci. Inmarsat est dividit en dues societats: una pblica,
destinada als sistemes d'auxili, i una privada que ofereix sistemes de telecomunicacions a tot
el globus terraqi. El sistema est composat per 4 satllits en rbita geostacionria a 36.000
Km orbitant en l'equador i al voltant de la terra, amb 4 satllits de reserva i ofereix cobertura
entre els 70 N i els 70 S. Existeixen altres sistemes de comunicaci satellital, com el
GLONASS, que orbita zenitalment i ofereix cobertura en els pols Nord i Sud.
! COSPAS-SARSAT
El seu significat s Cospas: Space System for Search and Distress Vessels Sarsat: Search
and Rescue Satelite-Aided .
s un sistema satllit dissenyat per localitzar radiobalises. Aquestes radiobalises
retransmeten al satllit el senyal d'auxili i la seva posici als centres de control de missions
de rescat. Aquests senyals fets servir pel rescat tant en terra, mar o aire.
Transponedors de Radar (RESAR)
Sn equips que, a bord d'un vaixell o aeronau, i fins i tot en el cas de naufragis, responen en
rebre un senyal de radar (d'un altre vaixell o avi) per descobrir la seva posici i aix facilitar
el rescat.
6.3.2.2. Marc competencial
Les competncies en ports sn de de la Generalitat de Catalunya, a excepci dels Ports
autnoms de Barcelona i Tarragona que sn de titularitat de l'Estat espanyol, malgrat que en
els seus rgans de govern hi ha una representaci del Govern de Catalunya.
Les competncies en radiofreqncia son exclusives de l'Estat espanyol, com ja s'ha dit
anteriorment en aquest document.



"#$ ,.
6.3.2.3. Escenaris de collaboraci i riscos
En aquest mbit, un escenari de collaboraci permetria un trasps ordenat de
competncies, assumint els sistemes de salvament martim amb tots els seus actius
terrestres, martims i aeris.
En el cas de l'espai martim, s prou coneguda l'operativa de rdio i radar per part dels
operadors del sector, ja siguin navilieres, vaixells o ports i, donada la poca velocitat dels
vaixells, es poden fer servir mtodes alternatius. La possibilitat de generaci d'interferncies
que afectin les comunicacions s baixa, donat el seu abast, la multiplicitat de canals
existents i la utilitat d'aquestes comunicacions en el salvament de persones. Seria poc
probable que es produs aquesta situaci. Un cas molt diferent seria l'aturada de les TC que
operen en els ports i que podria suposar un seris problema pel que fa a l'entrada i
repartiment de mercaderies a travs d'aquestes infraestructures. En aquest cas, caldria
estudiar vies alternatives, que no sn de l'abast de les TIC, per a aconseguir resoldre el
problema,.
Quant al sistema de rescat martim es podria descartar, d'entrada, una aturada o sabotatge
donada la seva importncia estratgica en la protecci de la vida humana en cas d'accident
o necessitats en el mar.
Les comunicacions de dades en el vaixells, pel fet de ser realitzades via satllit, sn en la
prctica molt difcilment interferibles o intervenibles.
6.3.2.4. Alternatives
En cas d'interferncies en les radiocomunicacions, es poden fer servir multiplicitat de bandes
i canals que permetrien esquivar-les, i a ms cal tenir en compte que sn fcilment
localitzables i identificables.
Alternativament tots els vaixells coneixen sobradament la utilitzaci de llums, senyals i sons
per poder-se comunicar entre ells i els ports.



"#$ ,%
6.3.3. El transport ferroviari
6.3.3.1. Descripci i emplaaments
Igual que en el transport aeri i martim, el transport ferroviari usa una xarxa de comunicaci
especfica per coordinar el trnsit ferroviari. Actualment, per poder circular, tots els trens
depenen de la informaci que arriba al centre de control via fibra ptica.
Les xarxes ferroviries de Catalunya (FGC, Metro, Rodalies de Catalunya i Tram) sn
infraestructures bsiques per a la mobilitat de persones i bns. En conseqncia, una
alteraci en el seu funcionament podria generar greus problemes. Els elements fonamentals
a considerar, per a cadascuna d'aquestes xarxes, sn:
Els centres de comandament
Els dipsits de material mbil
Les estacions principals i nusos ferroviaris
Els Centres de Comandament sn els centres des dels quals es controlen i gestionen totes
les operacions i sistemes necessaris per al desenvolupament de l'explotaci ferroviria de
les lnies. Si b es pot plantejar, en les diferents xarxes, una explotaci amb comandaments
locals, la capacitat en aquest cas queda drsticament reduda.
Aquests centres consisteixen en un conjunt de sales interconnectades que concentren els
equips i les persones que garanteixen l'explotaci. El temps de reposici d'aquestes
installacions s de l'ordre de tres mesos.
En aquests centres es disposa dels segents elements:
Equips centrals, xarxa de comunicacions
Sistema de control de trfic centralitzat
Sistema de control d'estacions, que inclou tots els elements d'interfonia existents
a les estacions amb el propi centre
Sistema central d'alarmes d'estacions i cotxeres
Sistema de rdio-comunicacions tren-terra i telefonia alternativa



"#$ ,&
Sistema d'informaci al client
Sistema de subministrament d'energia
Els dipsits de material mbil sn recintes on s'estaciona una part significativa del material
mbil dels diferents operadors, normalment associats a tallers de manteniment o rees de
servei (neteja, repostatge). Una petita part de les flotes s'estaciona en altres llocs (per
exemple en terminals, per facilitar l'inici del servei), per en un nombre clarament insuficient
per garantir el servei si per algun motiu el dipsit queda bloquejat o queda danyat el material
mbil. En qualsevol cas, a banda dels riscos de sabotatge, tamb seria problemtic, per
poder garantir el servei, que hi hagus interferncies que no permetessin un bon
funcionament de les comunicacions.
Les estacions estratgiques sn nusos d'especial importncia a la xarxa de FGC. Existeixen,
tamb, altres serveis sensibles de Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya amb possibles
elements a considerar com a crtics en mbits comarcals si les TIC es veiessin afectades i
no en garantissin el servei.
6.3.3.2. Escenaris de collaboraci i riscos
En un entorn de collaboraci, quan es produeixi el trasps de les infraestructures
ferroviries entre l'Estat i la Generalitat, caldria tenir en compte que hi ha centres de control
actualment situats fora del territori catal, com s el centre de comandament de l'AVE (situat
a Saragossa). Aquests centres haurien de tenir el seu equivalent a Catalunya.
Des del punt de vista de les xarxes de comunicaci i sistemes d'informaci, els riscos a tenir
en compte serien els relatius als centres de comandament.
Des d'una perspectiva fsica, caldria tenir en compte el risc de sabotatges tant
d'installacions crtiques com d'obstrucci d'accessos.
Per altra banda, existeixen uns riscos identificats i relacionats amb els sistemes d'informaci,
com poden ser la manipulaci de la configuraci dels ordinadors centrals de processos,
l'accs no autoritzat als sistemes, la difusi de software malicis, la modificaci i l'obstrucci
de la informaci, la denegaci de servei o robatori, la filtraci i/o la interacci.



"#$ ,'
6.3.3.3. Alternatives
Per minimitzar els riscos i maximitzar les condicions de seguretat, en l'mbit de la
ciberseguretat es disposa de les mesures segents:
Segmentaci de la xarxa lgica
Sistema de protecci de codis maliciosos
Execuci de cpia de recolzament
Control i restricci d'accs als sistemes i a la informaci segons perfil de l'usuari
Alta disponibilitat d'equips crtics
Control i restricci d'accessos externs
Aquests serien els primers elements a protegir
6.3.4. El transport per carretera / logstica
6.3.4.1. Descripci
El transport de mercaderies per carretera ha tingut tradicionalment i continua tenint a
Catalunya una notable importncia en termes comparats. En aquest cas, el transport en ell
mateix no t una dependncia directa de les comunicacions electrniques, per s que la
tenen les empreses de distribuci com Mercabarna o la Zona d'Activitats Logstiques (ZAL).
Cal destacar que totes les telecomunicacions del Servei Catal de Trnsit, dels Ajuntaments
i de les autopistes per a la senyalitzaci viria, semfors i gesti del peatges funcionen a
travs de fibra ptica. La seva interrupci podria complicar el correcte funcionament de les
principals vies de comunicaci del pas.
6.3.4.2. Escenaris de collaboraci i riscos
Existeix, doncs, un risc associat a la logstica necessria per fer arribar les mercaderies i els
aliments als comeros. Aquesta logstica podria veure's afectada per la impossibilitat
d'accedir a les comandes, els destins, els continguts, etc. en cas de fallada dels sistemes
d'informaci per atacs informtics, principalment.



"#$ -)
Tamb caldria considerar el risc d'aturada de les senyalitzacions viries. Aquesta aturada
podria ser deguda a l'atac dels sistemes d'informaci que la fan funcionar o per la
impossibilitat de comunicar-se amb els dispositius de senyalitzaci (semfors, peatges, etc.).
6.3.4.3. Alternatives
Cal considerar els principals centres de distribuci de mercaderies, com Mercabarna, com
infraestructures assimilables a infraestructures crtiques i, per tant, assegurar que disposin
dels plans de seguretat informtica necessaris per fer front a possibles ciberatacs.
Aix mateix, els sistemes d'informaci i telecomunicacions del Servei Catal de Trnsit
haurien d'estar securitzats per evitar la fallada per atac informtic.
6.4. Els serveis essencials
En aquest epgraf analitzarem els problemes de ciberseguretat i la necessitat de
transferncia de titularitat que plantegen els serveis pblics i privats que, per la seva
incidncia en el funcionament normal de la societat, mereixen la consideraci de serveis
essencials des de la perspectiva de les TICS.
6.4.1. Els serveis pblics essencials
La major part dels serveis pblics que presten actualment les Administracions en exercici de
les competncies que tenen atribudes estan suportats en informacions i registres de dades
que determinen l'abast, l'amplitud, el qui, el com i el quan s'han de prestar.
La irrupci de les noves tecnologies de la informaci han fet que molts d'aquest serveis
s'hagin mecanitzat i depenguin en gran mesura de sistemes d'informaci on resideixen les
dades necessries per a la seva producci, on s'hi controla els nivells de servei, on
s'avaluen les poltiques aplicades i on es fan els controls legals pertinents.
Aix mateix, aquesta mecanitzaci i l'estructura actual de competncies descentralitzades de
les administracions publiques, fa que, cada cop ms, hi hagi una major interconnexi i
dependncia dels sistemes d'informaci de les diverses administracions.



"#$ -(
Aquesta interconnexi i dependncia entre sistemes es pot produir de les segents formes:
Dos sistemes d'informaci s'intercanvien informacions en temps real a traves de
processos collaboratius. Per exemple, l'alta d'un conveni collectiu a
l'administraci laboral autonmica dona d'alta tamb el conveni en el sistema
d'informaci de l'Estat que te la competncia del registre de convenis.
Un sistema d'informaci accedeix a informacions d'un altre mitjanant processos
d'accs i extracci de dades. Per exemple, la consulta de la situaci tributaria
global d'un ciutad s'obt grcies a l'accs als sistemes d'informaci de l'Agncia
Tributria (AEAT).
Tanmateix, a la prctica alguns processos i serveis pblics s'han transferit sense que les
administracions receptores tinguessin els recursos tcnics necessaris per absorbir-los. En
aquest sentit, encara que les administracions catalanes sn de les ms tecnificades, tenen
molts processos que s'executen amb sistemes d'informaci que governa, administra i
proveeix l'Administraci General de l'Estat.
Un altre factor de complexitat s que el disseny i determinaci de les solucions tcniques
interadministratives no estan coordinades des d'un punt de vista global, sin que sn les
unitats organitzatives de cada administraci les qui determinen el grau i els mecanismes
tcnics en que es basar la seva collaboraci.
Per ltim, cal tenir present que el mapa de collaboracions entre sistemes d'informaci s, en
aquest moments, molt complex. El nombre d'interconnexions s molt elevat i els actors, molt
diversos: l'Administraci General de l'Estat, la Generalitat de Catalunya, les Diputacions
Provincials i els ajuntaments, l'administraci de Justcia, les universitats, i molts collegis
professionals.
En l'entorn catal, existeix ha una agncia que t la competncia de gestionar la
interoperabilitat administrativa. Es tracta de l'Administraci Oberta de Catalunya (AOC) que
pot ser un facilitador en quan a la coordinaci d'un procs de garantia de serveis
interconnectats.
Pel que fa a la informaci (s a dir, les dades) que pertanyen a les administracions
catalanes, estan emmagatzemades en els centres de processament de dades (CPD). Ens



"#$ -*
referirem a aquestes qestions en el segent apartat.
6.4.1.1. Escenaris de collaboraci i riscos
La prestaci dels serveis pblics essencials per part d'un eventual Estat catal tindria com
un dels principals riscos la manca d'interconnexi entre els sistemes d'informaci de
l'Administraci de l'Estat espanyol i els de l'Administraci catalana, ats que, com s'acaba de
dir la Generalitat de Catalunya t avui una notable dependncia dels sistemes estatals per
poder exercir les seves competncies. Aix, en el cas d'esdevenir un nou Estat, a aquestes
competncies ja esmentades s'hi afegirien les que actualment exerceix l'Estat espanyol.
En un entorn de collaboraci amb l'Estat caldria establir acords d'interconnexi per evitar
aquest riscos. Si la collaboraci no fos possible, la Generalitat hauria d'iniciar amb urgncia
els processos pertinents per generar els registres i les informacions necessries i poder
prestar els esmentats serveis essencials.
6.4.1.2. Alternatives
Com s'acaba de dir, per a fer front a aquests riscos i poder assegurar la provisi dels serveis
pblics essencials, s'haurien de dissenyar i executar diferents lnies d'actuaci prvies a
aquesta transici perqu en el moment que es produssin es pogus estar en disposici de
la informaci i dels seus processos de creaci i gesti.
Les lnies bsiques d'actuaci per a garantir aquesta disposici de sistemes serien:
Construir el mapa d'informacions bsiques (inventari) necessari per prestar els
serveis essencials i precisar quina s actualment la d'administraci competent.
Determinar quins sn els sistemes d'informaci que contenen aquestes
informacions, a qui pertanyen i quina dependncia tenen per tal de poder fer un
pla de substituci o racionalitzaci.
Construir sistemes bsics que suportin els processos de generaci i manteniment
d'aquelles informacions que avui no es generen dins l'mbit catal.
Definir un ens que coordini tot el procs i que sigui garant de l'arquitectura
d'informaci de les administracions catalanes.



"#$ -+
6.4.2. Les dades dels serveis pblics de les
administracions catalanes
6.4.2.1. Descripci
Dins dels sistemes d'informaci que cal protegir es troben els centres de processament de
dades (CPDs). Aquests centres sn installacions on s'emmagatzema digitalment el gruix de
la informaci relativa a la prestaci de serveis en el pas. Aquestes dades ordenades
constitueixen la informaci que, degudament processada, permet el desenvolupament de les
activitats bsiques del dia a dia. Per a un Estat, les dades relatives a les persones, territori i
activitat econmica, sn fonamentals per al seu desenvolupament quotidi, aix com per a la
programaci, previsi i anlisi en els processos de presa de decisions.
Catalunya s'est convertint en un nucli de centres de processament de dades del sud
d'Europa. Des de l'inici de la crisi econmica, per motius d'eficincia econmica i operativa,
s'han impulsat processos de concentraci de dades en grans centres.
En aquest sentit les dades vitals de la Generalitat de Catalunya i dels grans consistoris de
Catalunya Barcelona i la seva rea Metropolitana, Girona, Tarragona i Lleida- poden ser
de gran importncia pel manteniment dels serveis bsics. La informaci sobre serveis i
processos es podria regenerar amb el coneixement sobre les dades d'una manera ms o
menys rpida. Sense dades no existeix informaci, i per tant coneixement, per la qual cosa
la reconstrucci de processos i serveis seria molt ms difcil. Estem parlant, per exemple de
les propietats de les persones, per tamb dels ttols acadmics, els vehicles, l'historia
clnica o els assumptes judicials pendents, entre d'altres. Tot aix, naturalment, amb ple
respecte dels drets fonamentals de les persones afectades i, molt especialment, del dret a la
protecci de dades.
6.4.2.2. Marc competencial
Les dades crtiques relatives a la poblaci sn propietat dels municipis encarregats de
mantenir les dades sobre els padrons d'habitants, base del cens electoral.
Si b les dades del Servei Catal de la Salut suposen la major base informativa transversal
de Catalunya, el control dels padrons per part dels municipis, tot i no ser la base per a la



"#$ -,
informaci fiscal bsica, si que suposa una font de construcci d'informaci essencial per a
la prestaci dels serveis i, si ms no, d'identificaci i localitzaci de les persones.
La informaci sensible sobre el territori s propietat de la Generalitat i dels diferents
municipis, malgrat que en l'actualitat la informaci territorial oferta per agents privats, com
Google, s suficientment exacta i til per un cas d'absncia d'informaci oficial.
El creuament d'informaci sobre persones i territori dna lloc, per exemple, a la informaci
fiscal sobre el territori per l'assignaci de llicncies, i s bsica per a la construcci d'un
sistema tributari propi.
6.4.2.3. Escenaris de collaboraci i riscos
La prdua de la informaci relativa a les persones s un risc greu. La prdua de control
sobre la identitat de les persones, deixaria en una situaci de vulnerabilitat els sistemes de
seguretat, identificaci i localitzaci de les persones, al marge de desactivar els sistemes
sanitaris, tributaris, acadmics i de regulaci de la prestaci de serveis bsics. Altrament la
prdua del control dels padrons i censos municipals significaria la impossibilitat de creuar i
construir la informaci fidedigna de la poblaci amb les dades del Servei Catal de la Salut.
Pel que fa a la informaci sobre el territori, si b no tan greu, la prdua de les dades
geocodificades de la Generalitat o dels Ajuntaments ms importants, significaria la
impossibilitat de localitzaci exacta d'activitats o llocs de carcter estratgic, com zones
industrials, polgons, ports, aerdroms o ubicacions d'inters logstic.
6.4.3. El servei postal: correus
6.4.3.1. Descripci
Les comunicacions postals han estat considerades per l'ONU com una matria d'especial
rellevncia en relaci amb els objectius que persegueix la prpia Organitzaci de promoure
la cooperaci internacional en els mbits social, econmic, cultural i educatiu, entre d'altres
Aix ho posa de manifest el fet que la Uni Postal Universal (UPU) -organisme internacional
que promou la cooperaci i les bones prctiques en matria postal- est vinculada a l'ONU



"#$ --
en virtut d'un acord especfic, formalitzat d'acord amb les previsions de l'article 57 de la
Carta de les Nacions Unides. En aquest marc, la UPU ha establert, com un dels principis
bsics en matria postal, l'anomenat "Servei postal universal en virtut del qual la poblaci
gaudeix del dret a un servei postal universal consistent en una oferta de serveis postals
bsics de qualitat, prestats de forma permanent en tots els punts del territori i a preus
accessibles; correspon als pasos membres determinar l'abast d'aquests serveis postals
(Actes aprovades pel XX Congrs de l'UPU, a Beijing el 15 de setembre de 1999 ).
En conseqncia, es pot afirmar que existeix consens en la comunitat internacional sobre la
necessitat que els Estats donin satisfacci al dret dels ciutadans a un servei postal universal.
s per aix que una de les actuacions pbliques que ha d'impulsar tot Estat de nova creaci
s la prestaci del servei postal universal.
Per tant, si Catalunya esdevingus un Estat estaria obligada a prestar el Servei Postal
Universal (SPU). En aquesta prestaci les TIC hi estan directament relacionades, ats que
garanteixen el servei.
A l'Estat espanyol els serveis de correus i telgrafs han estat recentment liberalitzats, per b
que la prestaci del servei postal universal ha estat atorgada per l'Estat a la Sociedad
Estatal Correos y Telgrafos, S.A. per un perode de 15 anys, per aplicaci de la Llei
43/2010, de 30 de desembre, del servei postal universal, dels drets dels usuaris i del mercat
postal.
Tot i que la correspondncia postal ha retrocedit en gran mesura, empesa per la penetraci
dels serveis d'nternet i molt notriament pel correu electrnic, encara no s negligible.
6.4.3.2. Marc competencial
L'Estat espanyol, com a membre de la Uni Postal nternacional (UPU), s el titular de la
competncia en matria postal. La Generalitat no t cap competncia i no ha actuat mai en
aquest camp.
La pertinena a la UPU o el reconeixement per aquesta organitzaci d'un determinat territori
com a territori postal permet, a ms a ms, que la International Organisation for
Standardization (SO) pugui atorgar a un pas o territori un codi d'nternet de pas (country
code Top-Level-Domain o ccTLD), que s un codi de dues lletres. A l'Estat espanyol li



"#$ -.
correspon el ccTLD ".es., a Catalunya li correspondria un altre epgraf, que podria ser
l'epgraf .cat, usat des de fa temps en webs, correus electrnics i en la resta d'operacions a
la xarxa.
6.4.3.3. Escenaris de collaboraci i riscos
Per mantenir el correcte funcionament del servei postal a Catalunya caldria acordar amb
l'Estat el trasps de la gesti del servei. Si no fos aix, el principal risc derivaria del fet que la
societat estatal prestatria del servei universal de correus podria paralitzar les seves
activitats, impedint l'entrada i sortida de correspondncia amb l'estranger i la circulaci i
distribuci de correspondncia a l'interior del pas.
6.4.3.4. Alternatives
Existiria l'alternativa d'acordar amb alguna o algunes empreses privades de serveis postals
la substituci dels serveis de la societat estatal mentre el Govern no organitzi el servei postal
de Catalunya.
s important remarcar la necessitat de donar soluci als diferents sistemes de cobrament
pels serveis prestats (franqueig a mquina, franqueig mitjanant segells i acords de
franqueig pagat).
Per als segells es podrien emprar les solucions habituals en casos similars. Inicialment es
pot sobrecarregar segells espanyols no expedits que estiguin dipositats a Catalunya, per
immediatament procedir a la impressi de segells emesos per la nova Administraci. Caldria
adoptar mesures per permetre el funcionament de les mquines de franqueig, que s la
soluci emprada per les grans emissores de correu.
Pel que fa a la sortida de correspondncia cap a l'estranger i la rebuda des de l'estranger
caldria atendre tots els condicionants internacionals que permeten donar el servei als
correus externs i per tal que els correus estrangers distribueixin tot el que es generi a
l'interior de Catalunya amb destinaci a l'estranger. Hi ha alguns organismes internacionals
amb els quals s'hauria de negociar i aconseguir el reconeixement i l'associaci:
UPU (Uni Postal Universal). Seu a Berna, amb 192 pasos associats. s un
procs lent, encara que hi han vies per assolir-ho.



"#$ -%
Acords REIMS, pels quals els estats es paguen entre ells els serveis postals que
es presten, en funci per de la qualitat de la prestaci. Sn acords generals, per
negociats pas a pas, per la qual cosa caldria fora temps i moltes negociacions.
De fet, hauria de ser una de las primeres figures a incorporar, des del primer
moment de la nova situaci institucional.
Acords IPS (Internacional Postal Services), per al seguiment en temps real dels
enviaments postals. Inclou fins i tot l'establiment d'antenes de seguiment en tot el
territori. Encara que s complex, no seria excessivament difcil perqu tots els
pasos estan interessats en poder fer el seguiment o traabilitat de determinats
enviaments.
En funci de la integraci del nou Estat dins de la Uni Europea, serien necessaris
els contactes directes i permanents amb les autoritats europees a Brusselles per
tractar aspectes fiscals (el tractament de l'VA en els serveis postals s molt
complex i encara no s igual a tots els pasos), duaners i legals (totes les
modificacions de les directives postals i els efectes i desenvolupament en cada
pas, etc. ) entre d'altres.
En quant al servei de telgraf, per b que encara est en funcionament, el seu s s molt
redut, per la qual cosa cal entendre que podria no ser una prioritat mxima garantir-ne el
funcionament en una primera fase.
Pel que fa a l'Administraci Postal, en un primer moment i en funci del cessament o no de
la prestaci dels serveis de correus per part de la Societat Estatal Espanyola, caldria
disposar d'una entitat o direcci que coordini la posada en marxa dels serveis transitoris.
Posteriorment, caldria preveure l'aprovaci d'una llei postal prpia, la creaci del servei
postal catal, mitjanant l'atorgament de la missi de prestar el servei postal universal a una
entitat i l'aprovaci del finanament d'aquest servei, aix com la creaci d'una autoritat postal
independent.
6.4.4. Els serveis financers
El sector de les TIC ha mantingut una relaci estreta amb el sector financer des de l'aparici
dels primers sistemes de computaci, a mitjans del segle XX. Moltes de les innovacions de



"#$ -&
les TIC han servit per millorar processos interns com la gesti transaccional, la contractaci
en mercats o la interconnexi amb sistemes de pagaments. Des de la irrupci del grans
ordinadors corporatius mainframe a finals dels anys 60, fins a les ms recents aplicacions en
el nvol, les TIC han anat de la m de la banca en el seu creixement. Tamb s notable
l'evoluci de la manera com les entitats financeres es relacionen amb els seus clients, on
l'oferta de canals s'ha anat ampliant i avui en dia sn moltes les entitats que permeten
operar a travs d'oficines, caixers, telfon, Internet, etc.
La forta dependncia de les comunicacions electrniques per part del sector financer pren
importncia en el moment en qu el ciutad interacciona amb els serveis per disposar de
diners. Les oficines bancries i els caixers estan constantment connectats a travs d'nternet
amb les bases de dades dels bancs
Els dos aspectes que poden afectar a la disponibilitat de serveis financers per part dels
ciutadans sn la custdia de les dades per part de les entitats bancries i la continutat de
les operacions de les sucursals, els caixers automtics i els datfons en s als terminals de
punt de venda. Pel que fa a la custdia de les dades, les principals entitats de matriu
catalana compten amb replicaci dels seus centres de dades.
Respecte la continutat de les operacions, el factor clau s la disponibilitat de les
comunicacions entre els respectius serveis centrals i les seves xarxes d'oficines i caixers. En
les entitats considerades, les comunicacions es porten a terme mitjanant xarxes mixtes que
combinen lnies privades punt a punt i xarxes VPN sobre lnies pbliques xDSL i XDSI. Per
tant, seria aplicable tot el que s'indica en aquest document sobre la integritat dels serveis de
telecomunicacions. Per altra banda, la majoria dels caixers tenen una modalitat de
funcionament offline que els permet fer operacions lliuraments de quantitats limitades
d'efectiu- en absncia de connectivitat, amb posterior compensaci de les operacions quan
es torna a recuperar.
Aquest tema no hauria de preocupar ms enll d'assegurar que les entitats privades tenen la
seva informaci protegida davant qualsevol amenaa i es troba replicada de forma segura.
Pel que fa a la Borsa de Barcelona, cal tenir present que tot el funcionament del mercat de
valors espanyols est interconnectat. Per tant totes les consideracions respecte les
telecomunicacions i els sistemes, tamb serien explicades al document serien d'aplicaci pel



"#$ -'
que fa a la Borsa. En resum, caldria garantir les telecomunicacions i la protecci contra
ciberatacs als sistemes informtics.
6.4.4.1. Escenaris de Collaboraci i Riscos
El principal risc de posar en perill el sistema financer seria l'atac informtic a les bases de
dades de les entitats o la borsa.
6.4.4.2. Alternatives
La principal alternativa seria que les entitats privades disposin dels seus plans de protecci
davant d'atacs ciberntics i que en aquests incloguessin les cpies de seguretat en un altre
lloc diferent al principal.
6.4.5. Els serveis d'emergncia
L'accs als serveis d'emergncia esdev prioritari per garantir la normalitat en el dia a dia
dels ciutadans. Ja s'han descrit parcialment alguns dels possibles problemes en les
comunicacions electrniques sobre les quals es sustenten els serveis d'emergncia.
Per a que el servei d'emergncia funcioni amb total normalitat caldria assegurar tres
aspectes:
Connexi telefnica al 112, 061, 080, 091. s imprescindible que es pogus
contactar amb els serveis d'emergncia via telefnica. En aquest cas, els riscos i
alternatives corresponen a les ja descrites en l'apartat 6.2.1 sobre telefonia.
Els diferents cossos haurien de poder disposar de la xarxa RESCAT, mitjanant la
qual es comuniquen entre ells, i aix poder coordinar les actuacions necessries.
Pel que fa a la comunicaci de veu mitjanant la Xarxa RESCAT, els riscos i
alternatives associats s'han descrit en l'apartat 6.2.3. de telecomunicacions.
Els diferents cossos haurien de poder accedir a les dades necessries, ja sigui
l'historial mdic, les matrcules de vehicles d'un ciutad o el seu estat judicial o
legal, tot respectant la legislaci sobre protecci de dades. Per a tot aix cal que



"#$ .)
les bases de dades siguin accessibles, tal i com es descriu en l'apartat 6.4.2 sobre
les dades dels serveis pblics de les administracions catalanes.
6.4.6. El subministrament energtic
Com passa en molts sectors de la realitat social catalana, el subministrament energtic
depn dels sistemes d'informaci per mantenir la seva gesti eficient. Aix mateix, cal tenir
present que, si b fan falta els sistemes d'informaci per a gestionar el subministrament
energtic, l'energia s necessria per al manteniment dels sistemes d'informaci.
En termes generals, es pot considerar que el sector de l'energia presenta en aquesta
matria uns trets transversals comuns:
Es tracta d'un sector en mans d'operadors privats.
Els operadors es relacionen en rgim de lliure mercat (derivat de directives
europees).
Malgrat es tracta d'un mercat lliure en quant a condicions comercials, est
fortament regulat especialment en quant a condicions tcniques.
L'operativa en lliure mercat s relativament nova (1997) i est controlada per un
regulador nic.
Majoritriament, s'han mantingut, latents o operatives, les estructures privades i
regulades d'abans de 1997.
Es tracta d'un sector que t carcter de "servei essencial. Aix significa que,
davant incidncies excepcionals, la seva protecci permet que els operadors
treballin de manera autnoma.
L'estudi monogrfic i detallat d'aquest sector estratgic, on les TIC hi tenen una forta
rellevncia, ser objecte d'un proper l'informe del Consell Assessor per a la Transici
Nacional.



"#$ .(
6.4.7. Els projectes especials per garantir els
serveis essencials
s especialment important que l'Administraci catalana pogus disposar d'una base de
dades comuna de tota la Generalitat, clau per tenir un cens, per fer una targeta
d'identificaci ciutadana o registrar ciutadans i empreses per fer el seguiment de les seves
obligacions tributries (Agncia Tributria) entre d'altres actuacions. Aquests projectes
haurien d'estar impulsats polticament i per a la seva rpida i efectiva materialitzaci seria
desitjable un entorn de collaboraci amb l'Estat espanyol, a fi que pogus traspassar totes
aquelles dades necessries per al desenvolupament dels diferents projectes i durant el
temps que correspongui.
7. El lideratge i la gesti de les TIC
Del qu hem dit fins ara es desprn que en el procs de constituci d'un eventual Estat
catal caldria que La Generalitat prengus un seguit de mesures especfiques per defensar
les TIC d'incidents malintencionats que busquin pertorbar l'operativa electrnica normal dels
sistemes informtics o de les seves infraestructures de comunicacions associades. Aquesta
actuaci suposaria no noms garantir tecnolgicament la seguretat de les
telecomunicacions, sin tamb establir mecanismes dirigits a garantir l'abastament energtic
imprescindible pel seu funcionament, aix com tamb la seguretat fsica dels principals nusos
de telecomunicacions.
L'abast i complexitat del problema que caldria afrontar suggereix la necessitat d'un lideratge i
gesti d'alt nivell especficament dedicats a la ciberseguretat. En aquest sentit, sembla
apropiat comptar amb una estructura de comandament amb responsabilitat sobre la resta
d'organismes afectats (com el CTT, l'AOC i el CESCAT) per tal de coordinar adequadament
la ciberseguretat de tots els departaments del Govern i, en general, de totes les TICS que
puguin afectar a la normalitat de la vida ciutadana.
Abans de l'eventual constituci del nou Estat, la Generalitat tindria ja competncia per crear
aquesta estructura de comandament que hauria d'actuar, en aquesta primera fase del



"#$ .*
procs, respectant les competncies de l'Estat en matria de telecomunicacions i, com es
obvi, els drets fonamentals dels ciutadans consagrats en la Constituci i les lleis.
8. El paper de la comunicaci 2.0 en el
procs de Transici Nacional
La comunicaci a travs dels mitjans digitals pot tenir un paper molt rellevant al llarg del
procs de Transici Nacional.
En lnies generals, la presncia online dels organismes de la Generalitat mitjanant servidors
web, de correu i altres tipus, que proporcionen als ciutadans informaci i serveis en forma
d'aplicacions, est raonablement protegida davant possibles atacs de hacking (intrusions de
tercers per modificar-ne el contingut o el funcionament, o b per accedir a les dades que
contenen) i de DDoS (inutilitzaci per saturaci, via una quantitat desmesurada de peticions
d'accs).
En tot cas, en parallel amb aquesta protecci dels serveis gestionats amb recursos propis,
un eventual Estat catal hauria d'entomar el repte de gestionar de manera estratgica tot
all que des de l'acci poltica i de govern est vinculat amb l'mbit de les xarxes socials. En
un moment en qu una part molt important de la ciutadania s'informa i crea continguts a
travs de les xarxes socials, la gesti estratgica de la presncia i el posicionament dels
principals actors i institucions del pas esdev un tema central.
En efecte, avui una bona part dels ciutadans rep la seva informaci mitjanant les xarxes
socials, especialment en moments d'activitat informativa intensa. S'ha comprovat en casos
tan diversos com jornades electorals, esdeveniments esportius, accidents o desastres
naturals. De fet, el que circula per les xarxes socials acaba en moltes ocasions elevat a la
categoria de font informativa per part dels mitjans de comunicaci convencionals, incloses la
rdio i la TV, que en multipliquen la difusi. Per aix s convenient assegurar una presncia
adient dels organismes i serveis pblics catalans en les principals plataformes 2.0.
D'altra banda, atesa una hipottica utilitzaci de les xarxes socials per tal de generar
desconcert, malfiana i descoordinaci entre els actors, les institucions i la ciutadania seria



"#$ .+
del tot convenient garantir la presncia dels actors, institucions, organismes i serveis pblics
catalans en les xarxes socials. Les mesures que caldria prendre en consideraci serien:
Assegurar que el Govern, cadascun dels seus Departaments, el Parlament, els
serveis de protecci civil i mobilitat (Mossos, Emergncies, Trnsit) i els individus
que puguin ser percebuts com a portaveus autoritzats, sn titulars de comptes
propis a les principals xarxes socials, els facin servir o no (evitant-ne
suplantacions en el darrer cas).
Elaborar un manual d'actuaci per a eventuals suplantacions i segrestaments de
la identitat digital, establint un contacte previ amb els gestors de les principals
xarxes socials.
Gestionar la certificaci de la titularitat dels perfils i identitats digitals dels actors
esmentats, amb l'objectiu de prevenir potencials dubtes de la poblaci i els mitjans
sobre l'autenticitat dels missatges que s'emetin.
Preparar un protocol d'elaboraci dels missatges (contingut, freqncia, estil...)
que, dins del pla general de comunicaci, s'haurien d'emetre a travs de les
xarxes socials, aix com preveure un sistema d'atenci de consultes dels
ciutadans i, si s'escau, la gesti dels rumors infundats i informacions falses.
9. Resum i conclusions
Avui en dia, les societats modernes com la catalana viuen en total dependncia de la
tecnologia. Accions tan quotidianes com veure la televisi, disposar d'efectiu a travs del
caixer automtic, consultar les xarxes socials o fer una trucada telefnica, se suporten, en
major o menor grau, en sistemes d'informaci i xarxes de telecomunicacions. El que
s'anomena, genricament, tecnologies de la informaci i la comunicaci: les TIC.
Ats que sn claus per a la normalitat de la societat, les TIC haurien de poder funcionar
sense problemes rellevants i justament per poder garantir aquest funcionament en el
moment culminant de la constituci del nou Estat catal, si aquesta constituci fos el resultat
del pronunciament del poble de Catalunya, s important establir els escenaris de



"#$ .,
collaboraci adients amb l'Estat espanyol. Un correcte trasps de competncies i de
sistemes d'informaci fins ara compartits, no noms donaria seguretat a la ciutadania sin
que tamb garantiria la tranquillitat de tots aquells agents involucrats en les TIC, donant
estabilitat tant al mercat de les telecomunicacions espanyol com al nou mercat catal
resultant.
Amb aquest objectiu, doncs, cal ser conscients de la importncia que prendrien les TIC
especialment en la fase final del procs de Transici Nacional des de tres perspectives
diferents:
Les TIC, com elements que formen part del ciberespai, caldria que fossin
protegides davant les amenaces prpies de la xarxa. Els ciberatacs sn una
realitat que pot desestabilitzar infraestructures, sectors econmics i fins i tot
governs.
Les TIC son un actiu que caldria regular de forma rpida en el moment de la
Transici Nacional, respectant sempre, com s natural, els drets dels ciutadans,
especialment els relacionats amb la protecci de dades personals.
Les TC, en tant que element essencial d'algunes infraestructures, que anomenem
crtiques per la seva importncia, caldria que fossin protegides d'eventuals
amenaces fsiques.

9.1. Ciberseguretat
Atesa la importncia del ciberespai en la societat actual, el concepte de ciberseguretat cada
cop s ms present en els mbits personals, professionals i, sobretot, governamentals.
Existeixen molts casos on l'atac informtic ha fet perillar sectors econmics, infraestructures
crtiques o, fins i tot, sistemes d'informaci governamentals.
Catalunya s conscient d'aquesta amenaa i des de l'any 2009 disposa d'un Pla Nacional
d'Impuls de la seguretat de les TIC a Catalunya que desplega el Centre de Seguretat de la
Informaci de Catalunya (CESICAT).
Tot i aix, no tots els objectius de protecci estan coberts de forma ptima per aquest



"#$ .-
organisme. Si b el permetre i l'interior de les TIC de la Generalitat estan en constant control
i seguiment pel CESICAT i existeix certa collaboraci entre aquest organisme i les forces de
l'ordre (Mossos d'Esquadra), falta desplegar ms capacitats en el camp de la defensa
ciberntica i de la intelligncia, entesa com a capacitat d'investigar i prevenir futurs atacs.
Per tal de reforar aquest aspecte de la ciberseguretat en l'mbit governamental, caldria
prendre en consideraci l'adopci de les mesures segents:
El manteniment de la collaboraci amb els diferents organismes de l'Estat
espanyol com el CCN-CERT i NTECO per garantir la seguretat de l'espai
ciberntic com; la garantia que els organismes encarregats del desplegament del
Pla Nacional de la Seguretat de la Informaci puguin defensar el pas dels
ciberatacs; l'obertura de converses i contactes amb altres Equips de Resposta
d'Emergncies nformtiques (Computer Emergency Response Team CERT) a
nivell catal i internacional, per tal de tenir el mxim d'aliats en aquest camp.
La protecci de les dades publiques dels ciutadans de Catalunya, aix com dels
Centres de Processament de Dades (CPDs) dels quals depn el Govern,
mitjanant l'elaboraci d'un Pla de Recuperaci de Desastres, amb alternatives, si
escau, fora de Catalunya.
La preparaci de les bases de dades per tenir un sistema electoral operatiu, uns
documents d'identificaci i una Agncia Tributria amb les millors garanties
d'idonetat i correcci en el tractament de les dades dels ciutadans i de les
empreses.
La creaci d'una sola estructura de comandament de les TIC a Catalunya que
inclogui els principals organismes amb competncies en la matria, com ara la
Direcci General de Telecomunicacions i Societat de la Informaci (DGTSI), el
Centre de Seguretat de la Informaci de Catalunya (CESICAT), el Centre de
Telecomunicacions i Tecnologies de la nformaci (CTT), l'Administraci Oberta
de Catalunya (AOC) i l'Agncia de Protecci de Dades de Catalunya (APDCAT),
entre d'altres. Aquest comandament s'hauria de coordinar amb el Consorci
municipalista Localret, Diputacions, Consells Comarcals i Ajuntaments pel que fa a
l'Administraci Local, fent un esment especial a la coordinaci amb l'Ajuntament
de Barcelona per la seva potncia respecte les TIC i la seva ubicaci clau en el



"#$ ..
territori. Aquesta estructura hauria d'estar dotada de mitjans personals i
pressupostaris suficients. Abans de l'eventual constituci del nou Estat, la
Generalitat tindria ja competncia per crear aquesta estructura de comandament,
que hauria d'actuar, en aquesta primera fase del procs, respectant les
competncies de l'Estat en matria de telecomunicacions i, com es obvi, els drets
fonamentals dels ciutadans consagrats en la Constituci i les lleis.

9.2. El marc normatiu
A la Uni Europea les comunicacions electrniques (telecomunicacions i comunicaci
audiovisual) funcionen en un mercat liberalitzat, per cada Estat ha regulat aquesta matria
amb la seva prpia normativa. A l'Estat espanyol, les comunicacions electrniques estan
regulades, per un cant per la Llei 32/2003, de 3 de novembre, General de
Telecomunicacions (LGTEL) i per l'altre per la Llei 7/2010, de 31 de mar, General de la
Comunicaci Audiovisual (LGCA).
Pel que fa a l'mbit de les telecomunicacions, l'article 4 de la LGTEL, obre la porta a que el
govern espanyol pugui imposar mesures d'actuaci als operadors autoritzats allegant
necessitats de defensa nacional i seguretat pblica. Sens perjudici d'aix, s complex
determinar les mesures que es podrien imposar ja que no hi ha precedents. Actualment
l'Estat est tramitant una nova llei de telecomunicacions que podria alterar aquest escenari.
En l'mbit de la comunicaci audiovisual, la LGCA reconeix els serveis radiofnics, televisius
i connexos i interactius, com a serveis d'inters general que es presten en l'exercici del dret
a la lliure expressi d'idees i del dret a comunicar i rebre informaci, entre d'altres. Per tant,
la prestaci d'aquests serveis resta lligada a l'exercici de drets reconeguts en la Constituci.
Noms amb la declaraci de l'estat d'excepci per part del Govern espanyol, es podrien
veure limitats els drets en que es basen les comunicacions audiovisuals i la llibertat de
mercat de les telecomunicacions.
En l'mbit europeu, les directrius sobre la regulaci de les telecomunicacions i les
comunicacions audiovisuals s ms clara que la continguda en l'ordenament espanyol.
Ambds sectors estan patint una convergncia tecnolgica, que ha de quedar recollida



"#$ .%
tamb en una convergncia regulatria.
Tamb des de Brusselles, es posa molt d'mfasi en la protecci de les infraestructures
crtiques. La Directiva 2008/114/CE del Consell de 8 de desembre de 2008 sobre la
identificaci i designaci d'infraestructures crtiques europees i l'avaluaci de la necessitat
de la seva protecci, impulsa la generaci de normatives en els estats membres per incloure
tots els aspectes de protecci, tant fsica com ciberntica, de les infraestructures
considerades crtiques.
En aquest mbit caldria prendre en consideraci l'adopci de les segents mesures:
Coordinar amb l'Estat espanyol el trasps ordenat de competncies en matria de
les TIC, vetllant per a que en cap moment no quedi cap competncia ni cap
contracte en una situaci d'inseguretat jurdica.
Crear un equip legal/tcnic que inici el procs d'elaboraci d'un avantprojecte de
Llei d'nfraestructures crtiques que inclogui, entre d'altres, la seva definici des de
la perspectiva de les TICS; l'obligaci de les empreses gestores d'elaborar els
plans de prevenci i recuperaci de desastres; la protecci fsica i ciberntica
d'aquestes installacions; la collaboraci amb el cos de Mossos d'Esquadra i/o
empreses de seguretat per garantir la seva integritat fsica i l'alineament amb el
Pla Nacional de Seguretat pel que fa als ciberatacs. Igualment caldria pensar en la
convenincia d'instaurar la figura del delegat del Govern en aquestes empreses,
en cas d'emergncia.
Crear un equip legal/tcnic que inicis el procs d'elaboraci d'un avantprojecte
de decret per regularitzar la relaci amb els radioaficionats catalans com a
alternativa de comunicaci en cas de desastre, en coherncia amb la normativa
europea que contempla aquesta figura.
niciar la preparaci i redacci d'un avantprojecte de Llei de Comunicacions
Electrniques (Telecomunicacions i Audiovisual) per tal d'assegurar la continutat
legislativa en aquesta matria.
Comenar a preparar els plans de numeraci i freqncies que pertocarien com al
nou Estat.



"#$ .&
En coherncia amb les disposicions europees, valorar la possibilitat d'elaborar una
Llei per l'rgan regulador de les telecomunicacions (actual Comissi del Mercat de
la Telecomunicacions - CMT) que en el nou Estat, i a imatge dels pasos
europeus, hauria de ser la suma de la CMT i del Consell de l'Audiovisual de
Catalunya, Telecomunicacions i Audiovisual, conjuntament.
Iniciar contactes internacionals amb l'organisme regulador de les TIC, la
International Telecomunication Union (ITU). Aix mateix, tamb seria recomanable
establir contactes amb entitats com la Internet Corporation for Assigned Names
and Numbers (ICANN) i d'altres del sector que ajudessin a preparar els plans
tcnics i la legislaci, com s habitual a tot el mn.

9.3. Audiovisual
La televisi i la rdio son serveis essencials per a la informaci de la ciutadania, per
sobretot per a la generaci d'un clima de normalitat. Per aix, s molt important que el seu
servei no es vegi interromput.
A Catalunya, el senyal de rdio i televisi arriba al 85% de la poblaci grcies a la Torre de
Collserola i a 8 centres reemissors principals. Per arribar al 99,6% de la poblaci, ha estat
necessria la installaci de 500 Torres addicionals.
En aquest mbit caldria prendre en consideraci l'adopci de les segents mesures:
Coordinar amb l'Estat espanyol el trasps de l'espectre radioelctric per al territori
catal, aix com els contractes i drets d'emissi dels diferents grups de
comunicaci.
Garantir la seguretat de les infraestructures de telecomunicacions audiovisuals
com la Torre de Collserola , els 8 centres reemissors principals i les 500 Torres
reemissores disperses pel territori. Si hi hagus un marc de collaboraci, aquesta
seguretat es podria garantir amb el suport de l'Estat.
Iniciar la redacci d'un Pla de Recuperaci de Desastres, preveient diverses
alternatives i ponderant el seu cost elevat i les limitacions pressupostaries actuals.



"#$ .'
9.4. Telecomunicacions
La gran majoria de ciutadans, disposa d'un telfon mbil, que permet la comunicaci de veu
i, en molts casos, tamb la connexi a Internet. Aquesta tecnologia es basa en xarxes i
antenes operades per empreses privades degut a la liberalitzaci del mercat de les
telecomunicacions.
A part d'aix, La Generalitat de Catalunya disposa d'una xarxa de fibra ptica (XFOCAT),
actualment en desplegament, que connectar la major part de les seves seus i posar
l'excedent d'aquesta xarxa a disposici de les operadores per arribar a qualsevol municipi de
Catalunya. Aix mateix, pel que fa a Internet, les operadores poden intercanviar les dades
amb la "Xarxa de xarxes a travs de punts d'intercanvi de trfic internet. Catalunya disposa
del CATNX com a punt d'intercanvi de dades d'nternet, on totes les operadores hi tenen
connexi.
Tamb existeix una xarxa de comunicaci de veu digital i encriptable, anomenada RESCAT,
que serveix per a la comunicaci dels serveis d'emergncia. Aquesta xarxa, utilitza les
mateixes infraestructures que la xarxa audiovisual (Torre de Collserola, centres reemissors
principals i 500 Torres ms) per a funcionar.
En aquest mbit caldria prendre en consideraci l'adopci de les mesures segents:
Acordar amb l'Estat espanyol el manteniment del prefix internacional +34 fins a
l'obtenci del propi prefix internacional.
Protegir la xarxa de RESCAT, tot cercant alternatives en cas de desastre.
Protegir les comunicacions del govern, adoptant les mesures de protecci adients
respecte de l'encriptaci de veu i dades als nivells que correspongui.
Desplegar amb la mxima celeritat possible la Xarxa de Fibra ptica de Catalunya
(XFOCAT), sobretot en quan als punts estratgics, back-up's
Coordinar i elaborar un Pla de protecci de les installacions de cablejat, centrals
de veu i dades i Torres de telefonia mbil i wifi, per tal de protegir-les davant de
desastres dins el marc de la Llei d'nfraestructures Crtiques. Aquest Pla hauria
d'incloure la protecci contra interferncies i la certificaci de la seguretat en les
comunicacions a Catalunya.



"#$ %)
9.5. Transports
El transport, ja sigui rodat, ferroviari, martim o aeri, t una importncia cabdal en la
normalitat ciutadana i tamb en la d'aquells que ens visiten. Els mitjans de transport tenen,
en major o menor grau, una dependncia important de les TIC.
Per una banda, el transport aeri i el martim depenen de les comunicacions electrniques per
a la seva relaci amb les infraestructures porturies i aeroporturies. Actualment, totes les
comunicacions en aquests dos mbits del sector dels transports estan totalment controlades
per l'Estat espanyol. La gran dependncia de normatives internacionals, les implicacions en
la seguretat dels usuaris i les implicacions econmiques que representaria un mal
funcionament d'aquests transports, sn circumstncies que fan pensar que el funcionament
durant la transici seria de plena normalitat.
D'altra banda, el transport ferroviari depn de centres de control pel seu correcte
funcionament, ja que la gesti manual suposaria un funcionament parcial. La seva aturada
tindria efectes sobre una gran part de la poblaci, que l'utilitza diriament, i sobre
l'economia.
Finalment, quan s'analitza el transport rodat, cal posar atenci en la senyalitzaci viria que
podria deixar de funcionar si hi hagus algun problema amb les TIC que suporten el sistema.
Tamb caldria tenir en compte que, cada cop ms, el sector logstic i de distribuci de
mercaderies funciona amb sistemes de comandes i repartiment gestionades amb sistemes
d'informaci i, per tant, la fallada de les TC posaria en perill les activitats econmiques
relacionades, per exemple, amb l'arribada d'aliments als punts de venda.
En aquest mbit caldria prendre en consideraci l'adopci de les mesures segents:
Coordinar amb l'Estat espanyol un trasps dels actius associats a la navegaci
aria, martima i de transport ferroviari (freqncies, centres de control, salvament
martim, etc..).
Reforar la vigilncia dels sistemes d'informaci i comunicaci i les installacions
de telecomunicacions, dels centres de control ferroviaris i del Servei Catal de
Trnsit, per tal de protegir-los d'eventuals ciberatacs i sabotatges.



"#$ %(
Assessorar les empreses pbliques i privades de logstica i de subministraments
per tal de garantir el seu funcionament tecnolgic davant de possibles sabotatges.

9.6. Serveis essencials
Actualment, les administracions posseeixen una gran quantitat d'informaci de la ciutadania
que permet gestionar els serveis que presten en compliment de les competncies que tenen
atribudes. Aquesta informaci i registres se suporten avui en dia en Centres de
Processament de Dades (CPDs), comunament anomenats servidors. Es tracta de les dades
del cens, l'historial mdic, la situaci judicial, les dades tributaries o els ttols acadmics
d'una persona, entre d'altres.
Alguns dels sistemes d'informaci estan sota la tutela o sn propietat de la Generalitat de
Catalunya o de les administracions locals (com s el cas del padr) i estan ubicats en els
CPDs que l'administraci catalana t contractats a empreses privades. Per d'altres estan
en mans de l'Estat espanyol i la Generalitat en pot consultar els registres. S'ha detectat que
fins a 150 aplicacions informtiques necessries per al correcte funcionament de
l'Administraci de la Generalitat depenen de bases de dades ubicades en sistemes
d'informaci de l'Estat.
Sense ser responsabilitat de l'administraci, existeixen unes altres dades importants:. les
dades financeres dels ciutadans. Aquesta informaci s bsica, per exemple, per tal que es
pugui disposar d'efectiu en un caixer, sempre i quan aquest disposi d'una connexi amb la
central de l'entitat. Per tant, el sistema financer se sustenta en sistemes d'informaci propis
on s'emmagatzema la informaci i en xarxes de telecomunicacions que connecten les
diferents entitats i caixers amb la central. La protecci de les TIC del sistema financer hauria
de ser prioritria de cara a garantir el desenvolupament normal de l'activitat econmica de la
ciutadania.
El Servei Postal Universal, comunament conegut com a Correus, s un dels serveis que tots
els estats presten als ciutadans i que en el cas d'esdevenir un Estat caldria prestar.
Actualment, la Generalitat no disposa de cap tipus de control en la gesti de correus en el
territori catal.



"#$ %*
El servei d'emergncies esdev un servei imprescindible i del seu correcte funcionament en
depenen serveis com ara la connexi telefnica (en aquest cas, del 112) el funcionament de
la xarxa de comunicaci de veu RESCAT o l'accs a les dades relatives a histries clniques,
matrcules de vehicles o estat legal dels ciutadans.
L'abastament energtic i d'aigua s tamb essencial. Si b la dependncia de les TIC
d'aquests dos serveis s relativa, ja que es podria funcionar en mode manual, caldria
conixer i tenir a punt el seu funcionament per tal de minimitzar una eventual fallada de les
TIC que hi estan relacionades.
Per tant, a l'hora de garantir els serveis pblics de l'Administraci, el servei de correus, els
serveis financers i l'abastament energtic i d'aigua, caldria tenir en consideraci l'adopci de
les mesures segents:
Coordinar amb l'Estat la disponibilitat de les bases de dades de la seva
titularitat que sn necessries per a la prestaci dels serveis pblics a
Catalunya.
Protegir les dades pbliques dels ciutadans de Catalunya, aix com dels CPD's
dels quals el Govern en depn, elaborant, si escau, un Pla de Recuperaci de
Desastres prvia ponderaci de la seva viabilitat atesos els costos elevats i les
limitacions pressupostries actuals.
Coordinar la ciberseguretat per tal de garantir un bon funcionament de tots els
serveis pblics i privats, incloses entitats financeres, transports, energia, aigua,
012, 112, i qualsevol servei essencial per a la continutat de la vida normal
dels ciutadans.
Coordinar les operadores de Telecomunicacions amb la finalitat d'assolir els
objectius que s'acaben d'esmentar.
Garantir la continutat i el manteniment de totes les aplicacions que actualment
estan funcionant, que permeten al Govern realitzar les seves tasques diries.
Elaborar un llistat complet de les aplicacions informtiques que en aquests
moments sn executades des de l'Estat espanyol i que son necessries pel
funcionament del Govern de Catalunya. Alhora, i mentre no es tingui el control



"#$ %+
definitiu de les aplicacions, adoptar les mesures alternatives per suplir el seu
funcionament i palliar la manca de les dades que estan dins d'elles.
Elaborar un pla alternatiu al servei de correus estatal espanyol per tal de
garantir la continutat dels servei en cas de aturada de les seves activitats i
preparar el trasps de les seves competncies al nou Estat Catal.
Gestionar els dominis d'nternet de la Generalitat i la seva idonetat i
inviolabilitat a la xarxa.

9.7. Comunicaci 2.0
La comunicaci a travs dels mitjans digitals pot tenir un paper molt rellevant al llarg del
procs de Transici Nacional.
En lnies generals, la presncia online dels organismes de la Generalitat mitjanant servidors web,
de correu i altres tipus, que proporcionen als ciutadans informaci i serveis en forma d'aplicacions,
est raonablement protegida davant possibles atacs de hacking (intrusions de tercers per
modificar-ne el contingut o el funcionament, o b per accedir a les dades que contenen) i de DDoS
(inutilitzaci per saturaci, via una quantitat desmesurada de peticions d'accs).
En tot cas, en parallel amb aquesta protecci dels serveis gestionats amb recursos propis,
un eventual Estat catal hauria d'entomar el repte de gestionar de manera estratgica tot
all que des de l'acci poltica i de govern est vinculat amb l'mbit de les xarxes socials. En
un moment en una part molt important de la ciutadania s'informa i crea continguts a travs
de les xarxes socials, la gesti estratgica de la presncia i el posicionament dels principals
actors i institucions del pas esdev un tema central.
En efecte, avui una bona part dels ciutadans rep la seva informaci mitjanant les xarxes
socials, especialment en moments d'activitat informativa intensa. S'ha comprovat en casos
tan diversos com jornades electorals, esdeveniments esportius, accidents o desastres
naturals. De fet, el que circula per les xarxes socials acaba en moltes ocasions elevat a la
categoria de font informativa per part dels mitjans de comunicaci convencionals, incloses la
rdio i la TV, que en multipliquen la difusi. Per aix s convenient assegurar una presncia
adient dels organismes i serveis pblics catalans en les principals plataformes 2.0.



"#$ %,
D'altra banda, atesa una hipottica utilitzaci de les xarxes socials per tal de generar
desconcert, malfiana i descoordinaci entre els actors, les institucions i la ciutadania seria
del tot convenient garantir la presncia dels actors, institucions, organismes i serveis pblics
catalans en les xarxes socials. Les mesures que caldria prendre en consideraci serien:
Assegurar que el Govern, cadascun dels Departaments, el Parlament, els serveis
de protecci civil i mobilitat (mossos, emergncies, trnsit) i els individus que
puguin ser percebuts com a portaveus autoritzats, sn titulars de comptes propis a
les principals xarxes socials, els facin servir o no (evitant-ne suplantacions en el
darrer cas).
Elaborar un manual d'actuaci per a eventuals suplantacions i segrestaments de
la identitat digital, establint un contacte previ amb els gestors de les principals
xarxes socials.
Gestionar la certificaci de la titularitat dels perfils i identitats digitals dels actors
esmentats, amb l'objectiu de prevenir potencials dubtes de la poblaci i els mitjans
sobre l'autenticitat dels missatges que s'emetin.
Preparar un protocol d'elaboraci dels missatges (contingut, freqncia, estil...)
que, dins del pla general de comunicaci, s'haurien d'emetre a travs de les
xarxes socials, aix com preveure un sistema d'atenci de consultes dels
ciutadans i, si s'escau, la gesti dels rumors infundats i informacions falses.
___________________
Aquest informe sobre "Les tecnologies de la informaci i de la comunicaci a Catalunya" ha
estat elaborat pel Consell Assessor de la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta



"#$ %-
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari






!

BarceIona,
Informe

Les vies d'integraci de
CataIunya a Ia Uni
Europea
14 d'abril 2014
nmero 6











































BarceIona,
Informe
nmero 6
Les vies d'integraci de
CataIunya a Ia Uni
Europea
14 d'abril de 2014








ndex
1. Objecte 5
2. Escenaris hipottics 5
3. Premisses 8
3.1. La manca de regulaci expressa en el dret
europeu i en el dret internacional d'un supsit com el
de la integraci a la Uni Europea d'un futur Estat
catal independent 8
3.2. La flexibilitat i el pragmatisme de la Uni Europea 13
4. Condicions i requisits jurdics per poder formar
part de la Uni Europea 16
5. Regles procedimentals i conseqncies
prctiques dels diferents escenaris 19
5.1. Escenari de permanncia 19
5.2. Escenari d'adhesi ad hoc 25
5.3. Escenari d'adhesi ordinria 28
5.4. Escenari d'exclusi com a Estat membre 29
6. Probabilitats d'aplicaci dels diferents escenaris:
arguments a ponderar 30
Informe
nmero 6



7. Alternatives a la no-permanncia o a la no-
integraci rpida i amb rgim transitori de
Catalunya a la UE 38
7.1. Conclusi d'un acord bilateral entre Catalunya i la
Uni Europea 39
7.2. Adhesi de Catalunya a l'EFTA, a l'EEE i a l'espai
Schengen 44
7.3. Conclusi d'acords de lliure comer o les unions
duaneres amb tercers estats 48
8. Resum i conclusions 49





"#$ %

Les vies d'integraci de
CataIunya a Ia Uni Europea
1. Objecte
Aquest informe analitza, en primer lloc, si un futur Estat catal, en el moment de constituir-se
com a tal
1
i de sollicitar la seva integraci a la Uni Europea (en endavant UE), quedaria
dins o fora de la Uni i, en aquest supsit darrer, quines vies existeixen per reincorporar-s'hi.
En segon lloc, s'examinen quines sn les conseqncies prctiques previsibles d'aquests
hipottics escenaris, incls l'escenari d'exclusi sine die de la UE, i les alternatives que
podria adoptar el nou Estat, per exemple, per garantir el normal desenvolupament dels
intercanvis comercials amb els estats integrats en el marc econmic europeu.
2. Escenaris hipottics
La primera de les qestions formulades admet, d'entrada, una pluralitat d'aproximacions
que, a efectes expositius, es podrien agrupar en els quatre escenaris hipottics que
exposem a continuaci:
Primer, escenari de permanncia: En el moment de la seva constituci i de notificar-la a la
UE, el nou Estat catal continua integrat sense interrupci a la Uni. Ats que es tracta d'un
territori que ja forma part de la UE i que la seva poblaci gaudeix de la ciutadania europea i
del dret europeu, no se l'obliga a sortir de la UE i a sollicitar des de fora la seva integraci
2
.

1
s a dir, en el moment que es declara i actua com un Estat independent o, ms concretament, en el moment
que disposi d'uns poders pblics capaos d'imposar la seva autoritat sobirana sobre la poblaci radicada en el
territori de Catalunya i de mantenir relacions amb altres subjectes internacionals.
2
En aquest escenari la UE i els Estats membres, prvies negociacions amb el futur Estat catal, acceptarien la
seva permanncia a la Uni perqu, de manera implcita o explcita, li reconeixerien l'estatut d'estat successor en



"#$ &
Les institucions de la UE seleccionen, interpreten i apliquen les regles procedimentals dels
Tractats de manera que sigui possible que les adaptacions que cal introduir, en el dret
originari i derivat de la Uni, es produeixin tot garantint la permanncia del nou Estat dins de
la UE.
Segon, escenari d'adhesi ad hoc: En el moment de presentar la sollicitud d'ingrs, la UE
no accepta la permanncia automtica del nou Estat, per, ateses les circumstncies
especfiques del cas, decideix endegar un procs d'adhesi ad hoc, amb trets especfics que
permetin una adhesi rpida i, sobretot, un rgim transitori, adreat a assegurar el
manteniment del mxim nombre possible de relacions jurdiques, econmiques i poltiques
amb la UE i el manteniment dels drets i de les obligacions dels ciutadans i de les empreses
que operen a Catalunya.
Tercer, escenari d'adhesi ordinria: La UE accepta obrir de manera immediata un procs
d'adhesi ordinari com a tercer estat, sense prendre mesures ad hoc encaminades a garantir
la celeritat del procs ni establir rgims transitoris especfics.
Quart, escenari d'excIusi com a Estat membre: La UE es nega a obrir de manera
immediata el procs d'adhesi o l'atorgament de l'estatut de candidat, s a dir, es nega a
obrir el procediment formal d'adhesi i el nou Estat queda fora sine die de la UE.
A l'hora d'analitzar el grau de viabilitat jurdica i prctica d'aquests quatre escenaris cal tenir
presents d'entrada dues premisses:
En primer lloc, que ni el dret internacional ni el dret de la UE preveuen de manera expressa
un supsit com el que planteja el cas catal.
En segon lloc, que la UE tradicionalment ha adoptat una actitud extremadament flexible i
pragmtica a l'hora de donar soluci als problemes imprevistos que se li han plantejat en
relaci amb els canvis territorials o d'organitzaci territorial dels estats membres que afecten
l'mbit d'aplicaci del dret de la UE i, ms en general, en relaci amb els processos de
ratificaci dels tractats
3
, vinculats a certes reformes institucionals conflictives
4
. En el tercer

drets i obligacions de l'Estat espanyol predecessor, o b, molt ms improbablement, en qualitat d'estat
cocontinuador.
3
Diferents processos de ratificaci dels tractats s'han vist frenats per referndums en relaci amb els quals els
ciutadans d'alguns pasos membres varen votar en contra de la reforma proposada per la UE. Va succeir amb



"#$ '
epgraf de l'informe analitzarem ambdues premisses.
Tanmateix, el fet que ni el dret internacional general ni el dret de la UE prevegin
expressament la integraci d'un territori que ja forma part de la Uni, i la flexibilitat i el
pragmatisme de la UE a l'hora de resoldre problemes similars, no permeten concloure que
l'ingrs d'un nou Estat catal sigui quelcom que operi en el buit jurdic. El dret de la UE, i
subsidiriament el dret internacional, regulen un seguit de condicions i requisits materials i
procedimentals que aquest futur Estat haur de respectar per integrar-se a la Uni, sigui
quin sigui l'escenari que s'acabi imposant. Aix, i les conseqncies prctiques que es
poden derivar de l'aplicaci dels diferents escenaris, s el que analitzarem en els epgrafs
quart i cinqu de l'informe.
Establertes les premisses i els marcs jurdics aplicables, a l'epgraf sis analitzarem la
qesti cabdal de quin dels quatre escenaris descrits t ms probabilitats de ser aplicat a la
prctica, tot acceptant d'entrada que l'opci per un o altre escenari no ve imposada, ni
explcitament ni implcita, per cap dels ordenaments jurdics aplicables. La decisi dependr,
fonamentalment, de les valoracions que facin les institucions de la UE i els Estats membres
dels arguments, essencialment poltics i, sobretot, econmics, a favor i en contra dels
escenaris esmentats. En aquest epgraf sis analitzarem la fora persuasiva que
presumiblement poden tenir aquests diversos arguments i, en conseqncia, les
probabilitats d'aplicaci dels diferents escenaris.
Finalment, en el darrer epgraf s'analitzaran les possibles alternatives (acords bilaterals amb
la UE; adhesi a l'Associaci Europea de Lliure Comer EFTA, a l'Espai Econmic
Europeu EEE o l'espai Schengen i acords de lliure comer o unions duaneres amb tercers
estats) per al cas que no es produs ni la permanncia del nou Estat dins la UE, ni la seva
integraci rpida i amb un rgim transitori ad hoc.

l'Acta nica Europea (AUE) de 1986, amb el Tractat de Maastricht de 1992 i tamb, per exemple, amb el Tractat
de Lisboa de 2007. En aquests casos va caldre buscar nous consensos concretats en diferents Protocols per
cercar solucions negociades als conflictes plantejats i aconseguir aix l'acord dels ciutadans en nous referndums
convocats a posteriori o en reformes posteriors dels Tractats.
4
Les institucions han hagut de trobar nous procediments ad hoc per modificar algunes disposicions que
incorporaven compromisos previstos en els Tractats i que s'han volgut modificar posteriorment sense canviar els
Tractats, com per exemple la previsi de l'article 17.5 del TUE i 244 TFUE en relaci amb la composici de la
Comissi Europea.



"#$ (
3. Premisses
3.1. La manca de regulaci expressa en el
dret europeu i en el dret internacional d'un
supsit com el de la integraci a la Uni
Europea d'un futur Estat catal independent
El dret de la UE regula el procediment d'ingrs d'estats tercers situats fora de la Uni, per
no preveu de manera explcita supsits de territoris que fins al moment mateix de demanar la
integraci estan integrats a la Uni com a parts d'un estat membre i d'uns ciutadans que ja
sn ciutadans europeus i exerceixen els seus drets com a tals.
s cert que la UE ha viscut casos especials d'ampliaci territorial d'alguns Estats membres
com va succeir amb la reunificaci d'Alemanya l'any 1990 i casos en els quals una part del
territori d'un Estat membre ha deixat de pertnyer a la Uni s el cas de Grenlndia, regi
autnoma de Dinamarca, que el 1985 va decidir deixar de formar part de la Comunitat
Econmica Europea (CEE), prvia convocatria d'un referndum. Tanmateix cap d'aquests
supsits pot entendre's com un veritable precedent del cas catal ja que presenten
caracterstiques diferencials evidents.
Les institucions de govern de la UE tampoc no s'han pronunciat encara de manera oficial
sobre les vies a seguir en un cas com el que aqu ens ocupa.
s cert que diversos membres de la Comissi Europea, aix com l'actual president del
Consell Europeu i algun alt funcionari del Parlament Europeu, han manifestat que els
Tractats europeus deixarien automticament d'aplicar-se en el territori d'un nou Estat fruit
d'una separaci d'un Estat membre de la Uni i, en conseqncia, que aquest nou Estat, si
volgus integrar-se a la UE, hauria de demanar la seva adhesi a la Uni.
Cal tenir present, per, que en tots els casos, en fer aquestes declaracions, han recordat al
mateix temps que l'any 2004 la Comissi va declarar que no es pronunciaria oficialment
sobre aquesta qesti fins que no li ho demans formalment un "estat membre en relaci
amb un "escenari precs i fins que els seus serveis no els haguessin presentat un informe



"#$ )
jurdic previ. s clar, i aix ho reiteren les autoritats europees que han realitzat aquestes
declaracions, que aquesta petici formal no s'ha formulat, que l'informe jurdic no s'ha ems i
que, en conseqncia, com diem, no hi ha encara un pronunciament oficial de cap instituci
de la Uni
5
.
Aix no obstant, tamb s clar que aquests pronunciaments oficiosos, que no sn unnimes
per s nombrosos, tenen un notable relleu i sens dubte constitueixen una dada que no es
pot menystenir a l'hora de valorar les probabilitats d'aplicaci d'un escenari o un altre. , des
d'aquesta perspectiva, cal observar tamb que el que aquestes declaracions exclouen s
justament la possibilitat d'aplicar l'escenari primer de permanncia, per no es pronuncien
sobre l'escenari ad hoc d'integraci rpida i amb rgim transitori.
Entre aquestes declaracions, que solen tenir totes un contingut similar, es poden destacar
les expressades per escrit pel president de la Comissi en resposta a preguntes de
membres del Parlament Europeu. La darrera d'aquesta mena de declaracions es va publicar
al Diari Oficial de la Uni Europea de 6 de novembre de 2013
6
. En aquesta declaraci,
desprs de recordar el posicionament del president Prodi de l'any 2004 segons el qual:
"Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado,
por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, los tratados dejarn de
aplicarse a este Estado. En otras palabras, una nueva regin independiente, por el hecho de
su independencia, se convertir en un tercer Estado en relacin a la Unin, y desde el da de
su independencia, los tratados ya no sern de aplicacin a su territorio", el president Barroso
afegeix que: "No le corresponde a la Comisin manifestar una posicin sobre cuestiones de
organizacin interna relacionadas con las disposiciones constitucionales de los Estados
miembros i recorda de nou que noms: "A peticin de un Estado miembro que detallase una
situacin concreta, la Comisin expresara su opinin sobre las consecuencias legales de la

5
El 21 de gener de 2014, el Comit d'Afers Constitucionals del Parlament Europeu va decidir demanar una
opini al servei jurdic del propi Parlament sobre l'aplicabilitat de l'article 48 TUE al supsit de secessi d'Esccia
del Regne Unit ("White Paper on Scotland's future). Existeix, doncs, l'expectativa d'una opini del servei jurdic
del Parlament Europeu sobre l'aplicabilitat de l'article 48 TUE al supsit escocs, AFCO_PV(2014)0120_1.
6
DOUE C 320 E/185 de 6 de novembre de 2013.



"#$ *+
misma con arreglo a la legislacin de la UE
7
.
s ms, cal recordar que la Comissi, malgrat tenir funcions d'impulsora i "guardiana dels
Tractats, no ser l'nica instncia que jugar un paper rellevant en aquesta qesti. De fet,
la decisi clau estar en mans del Consell Europeu i, en concret, dels representants de
cadascun dels Estats membres, sense menystenir el paper que tamb podria jugar el
Parlament Europeu.
En definitiva, es pot afirmar que en el dret de la UE no existeixen normes ni precedents que
legalment imposin o refusin d'entrada cap dels quatre escenaris analitzats.
El mateix es pot dir respecte del dret internacional general que, en aquesta matria, actua
com a marc jurdic supletori del dret de la UE. A ms, tamb cal tenir en compte que les
poques disposicions de dret internacional que regulen la successi d'estats des de la
perspectiva aqu analitzada, contenen ms principis i criteris generals que no pas normes
d'obligat compliment.
El marc de referncia principal en dret internacional s la Convenci de Viena (CV) sobre
successi d'Estats en matria de Tractats de 1978, que va entrar en vigor el 1996
8
, per
noms ha estat ratificada per 22 estats i d'aquests noms 6 sn membres de la UE, entre els
quals no hi figura Espanya
9
.
En el cas de la unificaci i separaci d'estats, la CV de 1978 preveu com a regla general,
especialment en relaci amb els tractats multilaterals, la continutat dels drets i de les
obligacions convencionals per tal de preservar-ne l'estabilitat (Art. 34 CV)
10
, malgrat que

7
Per a una anlisi ms exhaustiva dels pronunciaments institucionals i doctrinals que s'han realitzat, vegeu:
Alfredo Galn Galn: "Secesin de Estados y pertenencia a la Unin Europea: Catalua en la encrucijada",
Institucin del Federalismo, Rivista di studi giuridici e politici, nm 1, 2013, p. 111.
8
El Conveni de Viena de 1978, sobre la successi d'estats en matria de Tractats, va entrar en vigor el 6 de
novembre de 1996. En canvi, el Conveni de Viena de 1983, sobre la successi d'estats en matria de bns,
arxius i deutes de l'estat, encara no ha entrat en vigor. L'any 1987 es va decidir aparcar el procs de codificaci
de les normes relatives a la successi en la qualitat de membre de les organitzacions internacionals. Val a dir que
aquests convenis no exhaureixen la normativa internacional existent sobre la qesti, donat que existeixen
diferents tractats que solucionen els problemes derivats d'un procs concret de successi d'estats.
9
Sn Crocia, Xipre, Repblica Txeca, Estnia, Eslovquia i Eslovnia.
10
En l'article 34 CV es diu que: "Cuando una parte o partes del territorio de un Estado se separen para formar
uno o varios Estados, contine o no existiendo el Estado predecesor: a) Todo tratado que estuviera en vigor en la



"#$ **
tamb preveu excepcions i matisos. La principal excepci s que aquestes regles no
s'aplicaran si hi ha acord entre les parts
11
i la principal clusula de flexibilitat s la que
estableix que la regla de la continutat no s'aplicar quan "es desprengui del tractat o consti
d'altra forma que l'aplicaci del tractat respecte de l'estat successor seria incompatible amb
l'objecte i la finalitat del tractat o canviaria radicalment les condicions de la seva execuci
(Art. 35 CV).
De tota manera, hi ha una certa tendncia a favor del principi de continutat dels tractats
multilaterals en vigor en la data de la successi d'estats (excepte si els estats interessats
acorden quelcom de diferent, si l'aplicaci del tractat respecte de l'estat successor resulta
incompatible amb l'objectiu i la finalitat del Tractat o si canvien radicalment les condicions per
a la seva execuci). Aquesta tendncia es manifesta sobretot en determinades categories de
tractats, en particular els tractats territorials, els relatius a drets fonamentals, els de
desarmament i control d'armament, aix com les clusules que afecten el respecte de drets
adquirits pels individus i la voluntat d'assegurar una estabilitat territorial i internacional. La
Cort Internacional de Justcia tamb ha indicat que la successi de certs tractats referits als
drets humans i al dret humanitari bllic s automtica
12
.
Ms enll dels Tractats, i ja en relaci amb l'ingrs a les organitzacions internacionals, cal

fecha de la sucesin de Estados respecto de la totalidad del territorio del Estado predecesor continuar en vigor
respecto de cada Estado sucesor as formado; / b) Todo tratado que estuviera en vigor en la fecha de la sucesin
de Estados respecto solamente de la parte del territorio del Estado predecesor que haya pasado a ser un Estado
sucesor continuar en vigor slo respecto de ese Estado sucesor".
11
En les situacions ms delicades, com pot ser el cas de la successi en Tractats multilaterals d'estats sorgits
d'una separaci d'un altre estat que continua existint, els mecanismes de flexibilitat impedeixen poder extreure
regles generals que puguin aplicar-se independentment de la voluntat de les parts i del comportament de la resta
d'estats.
A la prctica veiem que alguns pasos han seguit "el principi de la taula rasa (com Singapur, Pakistan,
Bangladesh), amb certes excepcions. Altres han seguit "el principi de continutat tamb amb certes excepcions.
La prctica revela una certa barreja del "pick and choose" i per clarificar les situacions es requereix en molts
casos una acta de confirmaci de la continutat. De fet, un exemple singular s constatar que Espanya va
reconixer Rssia com a continuadora exclusiva de l'antiga URSS; la conseqncia automtica de la tesi
espanyola va ser la vigncia plena dels acords de l'Estat predecessor pel que fa a la Federaci Russa. Espanya
tamb va reconixer la vigncia de la majoria d'acords de l'Estat predecessor en relaci amb la resta dels Estats
successors.
La prctica mostra que les regles de la Convenci de Viena sn l'expressi d'un cert consens circumstancial que
no ha estat consolidat.
12
CIJ, sentncia de 25 de setembre de 1997, "Affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros
(Hongrie/Slovaquie)", Recueil CIJ, 121-123.



"#$ *,
tenir en compte que sn els tractats constitutius de cadascuna d'aquestes organitzacions els
que habitualment regulen les condicions per esdevenir-ne membre i el propi procediment
d'ingrs, que pot estar establert de manera expressa o implcita. De fet, l'article 4 de la
mateixa CV estableix que les seves normes s'apliquen: "sens perjudici de les normes
relatives a l'adquisici de la qualitat de membre i sens perjudici de qualsevol altra norma
pertinent de l'organitzaci
13
, essent doncs cada organitzaci internacional la que decideix
quina s la via d'ingrs de nous membres que millor s'adapta a les seves necessitats i a la
seva naturalesa particular.
En aquest mbit, no existeixen tampoc normes consuetudinries internacionals que puguin
considerar-se vinculants
14
i no hi ha acord entre la doctrina a l'hora de precisar quines sn
les tendncies predominants entre les organitzacions internacionals respecte de la successi
d'Estats quan es produeixen processos de secessi, essent el casuisme la prctica general.
En suma, del dret internacional no es pot inferir cap norma ni principi que imposi o veti cap
dels quatre escenaris de relaci de Catalunya amb la UE esmentats. Aix no obstant, com
hem dit i reiterarem ms endavant, aquesta premissa no permet concloure que la decisi
que hauran d'adoptar la UE i els Estats membres respecte d'aquests escenaris no tindr cap
lmit jurdic. Ben al contrari, haur de respectar els requeriments substantius i procedimentals
que fixen aquests ordenaments i, especialment, el dret de la UE. Tot i que, com tamb
veurem, el carcter indit del cas catal incrementar l'amplitud del marge de llibertat que la
UE sol donar-se a l'hora de seleccionar, interpretar i aplicar el Dret europeu i far que, en la
prctica, es vulgui reconixer o no, l'opci per un o altre escenari no respongui tant a criteris
jurdics com a criteris i interessos poltics i sobretot econmics.

13
Vegeu l'anlisi de K.G. Bhler: "State succession and membership in international organisations: legal theories
versus political pragmatism, Kluwer Law International, la Haia, 2001, pp. 30-35. En aquest estudi s'identifiquen
sis categories de respostes: la continutat de la condici de membres, la recuperaci de la condici de membre,
l'admissi ex novo com a membre, la successi en la condici de membre, la substituci en la condici de
membre i l'amalgama en la condici de membre (p. 287 i ss)
14
La Cort Internacional de Justcia nicament ha considerat que eren expressi del dret consuetudinari les regles
d'intangibilitat de rgims territorials de l'article 12 de la Convenci de Viena de 1978, i ha refusat expressament
pronunciar-se sobre el carcter consuetudinari de l'article 34 per al cas de separacions d'estats, per la Comissi
Badinter (creada l'any 1991) va subratllar el carcter dispositiu dels principis i regles del dret internacional en
matria de successi d'estats. Aix, els problemes derivats de la successi d'estats s'haurien de resoldre, de
forma equitativa, mitjanant l'acord dels estats afectats. Vegeu A.Pellet "The opinions of the Badinter Arbitration
Committee. A second Breath for the Self-Determination of Peoples". ESIL, 1992, p. 182.



"#$ *-
3.2. La flexibilitat i el pragmatisme de la Uni
Europea
La UE ha adoptat tradicionalment una actitud flexible i pragmtica davant qestions
complexes que no tenien una resposta expressa en els Tractats, tot cercant en cada cas la
soluci ad hoc que millor permets compaginar els interessos de la UE inclosa la seva
voluntat integradora fundacional i els interessos dels seus Estats membres amb els
interessos i les caracterstiques especfiques dels Estats candidats.
Aquesta flexibilitat i pragmatisme s'ha posat de manifest des de l'inici del procs de
construcci del que desprs seria la UE fins a l'actualitat. Basti recordar, per exemple, que
en la primera modificaci de fronteres que va tenir lloc en el marc de la Comunitat
Econmica del Carb i de l'Acer (CECA), l'any 1957, la regi del Sarre va passar de Frana
a Alemanya (RFA), sense que es produs cap renegociaci del Tractat de la CECA. El
trasps d'aquest territori de la sobirania francesa a la sobirania alemanya es va considerar
que no tenia conseqncies en relaci amb l'aplicaci del Tractat europeu
15
.
Un altre exemple rellevant de pragmatisme, en aquest cas en relaci amb la reforma de
l'mbit territorial d'aplicaci dels Tractats, s el ja esmentat de Grenlndia. Els seus
ciutadans, que l'any 1979 havien obtingut un rgim d'autonomia poltica dins de l'Estat
dans, el 23 de febrer de 1982 van votar a favor de sortir de les Comunitats Europees.
Desprs d'un perode de negociacions amb la Comissi, el Consell va fixar les condicions de
sortida de Grenlndia el 20 de febrer de 1984. Grenlndia, que va deixar de pertnyer a les

15
El cas d'Algria, quan el 1962 es va independitzar de Frana, presenta una problemtica radicalment diferent,
ja que es trobava en una situaci colonial i en independitzar-se no complia el requisit de ser un "Estat europeu.
Amb tot, com a mostra de la flexibilitat de la UE en aquest cas de la CEE-, cal recordar que el TCEE
considerava Algria com a territori de les Comunitats Europees en tant que part de la Repblica francesa i, a
ms, a l'article 227.2 del TCEE establia expressament per a aquest territori un rgim especial d'aplicaci
d'algunes disposicions dels Tractats. En el moment de la independncia l'Estat algeri va demanar que se li
continuessin aplicant les mesures previstes a l'article 227. La CEE no va modificar el seu Tractat ni va donar
resposta expressa a la pretensi del nou Estat, per de manera transitria es van anar signant acords bilaterals
entre estats membres de la CEE i Algria- i finalment es va signar un acord de cooperaci el 1996 entre la CEE i
l'Estat algeri.




"#$ *.
Comunitats l'1 de febrer de 1985
16
, va adoptar un estatut d'associat a les Comunitats a
travs de la frmula de "pasos i territoris d'ultramar (mitjanant acord adoptat per
unanimitat), d'acord amb les disposicions de la part V del TCE. L'acord va permetre a
Grenlndia continuar rebent fons europeus i tenir lliure accs al mercat europeu per als
productes de pesca. El cas grenlands va ser el resultat d'un procs poltic no previst en cap
article dels Tractats.
La Comunitat Europea va emprar tamb la mateixa flexibilitat i pragmatisme en relaci amb
el procs d'integraci de l'Alemanya unificada a les Comunitats Europees. El Consell
Europeu d'abril de 1990 va decidir que la integraci seria efectiva en el moment en qu la
unificaci de les dues Alemanyes fos legalment establerta, descartant qualsevol aplicaci de
les clusules d'adhesi o de revisi dels Tractats
17
. Des d'aquesta data, les Comunitats
Europees varen augmentar en 108.000 Km
2
la seva superfcie i en 16 milions el nombre de
ciutadans. Va ser una negociaci poltica rpida en qu els Estats membres varen ratificar
les condicions en les quals tindria lloc el procs d'absorci d'un nou territori i dels seus
ciutadans i empreses per un altre Estat ja membre de la UE, utilitzant el principi
d'autodeterminaci dels pobles previst en la Llei Fonamental de la Repblica Federal
d'Alemanya per justificar la reunificaci dels Lands occidentals i orientals. La frmula
utilitzada mostr, en el fons, la voluntat d'Alemanya d'evitar vets poltics per part de
qualsevol Estat membre i va ser, en el marc del Consell Europeu de Dubln (abril 1990),
quan es va prendre en consideraci el particular context poltic i es va posar en marxa un
procediment ad hoc d'urgncia per poder resoldre els problemes tcnics de la reunificaci,
sense necessitat de posar en marxa una revisi dels Tractats
18
. Abans hi hagu converses i
acords poltics bilaterals, particularment amb Frana i el Regne Unit.
s tamb paradigmtic el cas de Xipre, quan l'any 2004 va esdevenir membre de la UE com

16
"Treaty amending, with regard to Greenland, the Treaties establishing the European Communities", DOCE L
29, 1 de febrer de 1985.
17
La Comissi Europea va argumentar que la clusula d'adhesi no era aplicable (antic article 237 TCEE)
perqu la integraci de la RDA era un "cas especial, encara que els problemes eren tcnicament similars als que
planteja qualsevol adhesi. Vegeu "La Comunidad Europea y la unificacin alemana. Boletn de las Comunidades
Europeas. Suplemento 4/1990. Luxemburgo. 1990". Tamb E. Grabits: "L'Unit allemande et l'intgration
europenne", RGDIP, 3-4, 1991, p. 423-441.
18
En relaci amb la unificaci alemanya, es va signar un tractat entre l'RFA i l'RDA que va establir la continuaci
dels tractats de l'RFA per a tot el territori de l'estat i l'examen dels tractats de l'RDA per veure si continuaven en
vigor, si s'havien d'adaptar o si havien d'expirar.



"#$ *%
una illa de facto dividida. Davant la impossibilitat d'arribar a un acord entre la part turco-
xipriota i la part greco-xipriota, es va decidir que tota l'illa seria membre de la UE, per que el
dret europeu noms s'aplicaria a la part greco-xipriota. Concretament, mitjanant una
clusula de salvaguarda en el Tractat d'adhesi de 2003 i mitjanant la incorporaci del
Protocol 10, es va acordar la suspensi de l'aplicaci dels Tractats i del dret de la UE a la
part nord de l'illa, que comporta, per exemple, que les poltiques duaneres i fiscals europees
no s'apliquin a aquesta part de Xipre per, en canvi, es va decidir que aquesta suspensi de
l'"acquis comunitari no afectaria els drets personals de la poblaci del nord de l'illa (els
turco-xipriotes), que podrien ser ciutadans europeus, encara que residissin a la part nord,
sempre que mantinguessin o obtinguessin la nacionalitat de la Repblica de Xipre, com s el
cas de la majoria de turco-xipriotes
19
.
Un altre exemple, que posa en relleu el pragmatisme de la UE davant situacions complexes,
s la decisi presa en el Consell de la Uni sobre l'obertura de negociacions per concloure
un acord d'Associaci i Estabilitzaci amb Kosovo
20
. En el debat entre els representants dels
Estats membres en el Consell de la Uni, per tal d'evitar que l'acord hagus de ser ratificat
per tots els estats membres de la UE i, en definitiva, per tal d'evitar que s'haguessin de
pronunciar sobre la ratificaci de l'acord Estats que actualment encara no han reconegut
formalment l'Estat de Kosovo, es va acordar per consens del Consell que el futur acord no
se signaria com a acord mixt (UE i Estats membres) sin que el signaria nicament la UE,
malgrat que l'actual projecte afecta algunes competncies de molt discutible naturalesa
exclusiva de la UE
21
.

19
De tota manera, els ciutadans turco-xipriotes tenen certes restriccions en relaci amb l'exercici del dret de vot,
que deriven principalment de la Constituci i de les normes de la Repblica de Xipre.
20
La UE i Kosovo varen iniciar el 28 d'octubre de 2013 les negociacions per a la conclusi de l'acord
d'Associaci i dEstabilitzaci amb Kosovo, com a pas previ al de pas candidat a l'adhesi. La frmula es va
pactar en el Consell de juny de 2013 per permetre que Espanya, Grcia, Eslovquia, Romania i Xipre, que no
han reconegut la independncia de Kosovo, no s'oposin que la Comissi inici les negociacions per a concloure
l'acord d'Associaci entre la UE i Kosovo com a acord exclusivament europeu.
21
Es tracta, entre d'altres, de les competncies segents: cooperaci regional; justcia, llibertat i seguretat
(protecci de dades, visats, fronteres, asil, immigraci i emigraci, blanqueig de diners, finanament del
terrorisme, drogues, crim organitzat); economia i comer; estadstiques; banca, assegurances i serveis financers;
control financer i auditories; promoci d'inversions; indstria; petita i mitjana empresa; turisme, agricultura i sector
agroalimentari; pesca; duanes; taxes; cooperaci social; educaci; cultura; mitjans audiovisuals; societat de la
informaci; comunicacions electrniques; informaci i comunicaci; transport; energia; medi ambient; canvi



"#$ *&
La flexibilitat i el pragmatisme de la Uni podrien ser majors en el cas de Catalunya en el
qual, atesa la seva pertinena prvia a la UE i la manca de regulaci expressa d'aquest
supsit, les normes jurdiques aplicables deixen un marge de llibertat encara superior al
d'altres supsits.
4. Condicions i requisits jurdics per
poder formar part de la Uni Europea
Tal i com estableix l'article 49 del TUE, per ser membre de la UE cal ser "un Estat europeu i
compartir els valors fonamentals que inspiren el naixement de la Uni. Entre aquests valors,
l'article 2 del TUE exigeix el respecte i el comproms en la promoci del respecte de la
dignitat humana, la llibertat, la democrcia, la igualtat, l'Estat de dret i els drets humans,
inclosos els drets de les persones pertanyents a minories.
A banda d'aquests valors de l'article 2, la pertinena a la UE tamb requereix el compliment
d'un conjunt de criteris d'elegibilitat de naturalesa ms econmica i jurdico-institucional,
acordats pel Consell Europeu i, en especial, els que va fixar el Consell Europeu de
Copenhaguen (21 i 22 de juny de 1993)
22
. Aquests criteris de Copenhaguen varen ser
adoptats en previsi de la futura adhesi dels pasos de l'Europa central i oriental i, per aix,
feien especial mfasi en la necessitat que aquests pasos compartissin el model econmic
occidental (existncia d'una economia de mercat en funcionament, aix com la capacitat de
fer front a la pressi competitiva i a les forces del mercat dins de la Uni; capacitat d'assumir
les finalitats de la Uni Poltica, Econmica i Monetria) i el model poltic i jurdic de la Uni
Europea (estabilitat d'institucions que garanteixin la democrcia, l'estat de dret, el respecte
dels drets humans i la protecci de les minories). Tot i que els criteris de Copenhaguen
anaven adreats, com s'ha dit, als pasos de l'Europa central i oriental, la prpia UE els
considera aplicables amb carcter general als processos d'ampliaci posteriors
23
.

climtic; protecci civil; recerca i desenvolupament tecnolgic; desenvolupament regional i local; administraci
pblica o cooperaci financera.
22
Vegeu http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-93-3_es.htm.
23
Vegeu http://ec.europa.eu/enlargement/policy/conditions-membership/index_fr.htm.



"#$ *'
Sembla evident que un futur Estat catal compliria folgadament les esmentades condicions i
requisits d'admissi. De fet aix ho acredita la perllongada pertinena prvia a la UE, encara
que sigui com a part d'un Estat membre.
Els principals requeriments nous als quals hauria de fer front l'Estat catal serien els que
derivarien de la necessitat de crear alguns organismes reguladors i de coordinaci i, en
general, algunes noves estructures organitzatives que imposa la UE per implementar o
gestionar les poltiques de la Uni
24
, aix com de la necessitat de transposar al nou
ordenament jurdic catal el dret europeu derivat que ho requereixi.
Es tracta, sens dubte, de tasques que exigirien un cert esfor, per el futur Estat catal
disposaria de mitjans i experincia suficients per fer-hi front sense gaires dificultats, sobretot
si es t present que inicialment la transposici del dret derivat es podria fer, en gran part,
mitjanant remissions a la normativa espanyola avui vigent i, d'altra banda, que una part dels
nous organismes i estructures administratives exigides per la UE es podrien crear adaptant
estructures que avui ja existeixen.
Ms enll d'aquestes consideracions, no es pot oblidar que l'economia catalana est
plenament integrada en els fluxos comercials europeus, que la cultura catalana est inserida
en la tradici cultural, intellectual i artstica europea i que Catalunya t una arrelada vocaci
europeista que sempre ha defensat l'enfortiment del procs d'integraci europea.
De fet, l'nica condici d'admissi que requereix ser comentada s precisament el supsit de
l'admissi: l'exigncia de la condici d'Estat i, ms concretament, la qesti de si abans de
sollicitar l'ingrs a la Uni caldria que l'Estat catal hagus estat reconegut
internacionalment, per altres Estats o per altres organitzacions internacionals
25
.
Per respondre aquest interrogant cal tenir presents diversos factors: primer, que el
naixement d'un estat s, en essncia, una qesti de fet, ms que no pas de dret. Segon,
que els motius pels quals els altres estats i les organitzacions internacionals decideixen

24
De fet, les institucions de la UE no han publicat la relaci dels organismes que considera necessaris per tal
d'assegurar que els estats seran capaos d'aplicar el dret europeu. Aquests requeriments s'han d'inferir dels
denominats screenings sobre el compliment dels captols de l'"acquis comunitar i als quals la UE sotmet els
estats candidats. Sn especialment rellevants els screenings aplicats ms recentment.
25
Vegeu l'informe del Consell Assessor per a la Transici Nacional sobre les relacions de Catalunya amb la
Comunitat internacional en el qual es tracta aquest tema.



"#$ *(
reconixer un estat com a subjecte de dret internacional sn essencialment poltics, s a dir,
no depenen del compliment o no d'uns requisits jurdics taxats. , tercer, que aquest
reconeixement es pot produir b de manera expressa i formalitzada, a travs d'un acte
formal ad hoc per exemple a travs d'una nota de reconeixement o b de manera implcita
i tcita, mitjanant la signatura de convenis o tractats amb un altre estat o tamb acceptant
la seva incorporaci a una organitzaci internacional o supraestatal. En tots aquests casos,
la signatura o l'acceptaci d'ingrs equivalen tcitament a reconixer a l'altra part signatria
o sollicitant, la condici de subjecte de dret internacional.
De l'anterior es dedueix que, per ingressar a la UE, no s una condici sine qua non que el
futur Estat catal hagi estat prviament reconegut formalment com a estat o com a subjecte
internacional per algun altre estat o per determinades organitzacions internacionals per
exemple per l'ONU o el Consell d'Europa. Per tant, la UE podria ser la primera organitzaci
a reconixer aquest fet de manera implcita per inequvoca. Tanmateix, s indubtable que
el reconeixement previ per part d'altres estats o d'altres organitzacions internacionals
facilitaria el procs d'integraci a la Uni
26
. En tot cas, cal remarcar que Catalunya, mentre la
UE no la reconegui com a estat independent, continuar "sent membre de la Uni com a
part de l'Estat espanyol.
La constataci precedent porta a afirmar que els procediments de permanncia o d'ingrs a
la UE els podria i els hauria d'instar el nou Estat catal un cop constitut com a tal. L'nica
excepci seria el supsit de la permanncia de Catalunya a la UE, instada per part de l'Estat
espanyol (en un marc de concertaci amb Catalunya), que analitzem en aquest informe com
una variant del primer escenari.
Finalment, cal fer referncia a dues circumstncies que, malgrat que en rigor no es poden
qualificar com a condicions d'admissi, solen ser tingudes molt en compte pel dret
internacional i, per extensi, pel dret europeu, en el moment del reconeixement de nous
estats i, secundriament, a l'hora d'accedir a determinades organitzacions internacionals.
D'una banda, el carcter democrtic i pacfic del procs seguit per esdevenir un Estat

26
s cert que en la majoria dels denominats screenings sobre el compliment dels captols de l'"acquis
comunitari als quals la UE sotmet els estats candidats inquireixen sobre els organismes internacionals a qu
pertanyen aquests estats i els tractats internacionals que han signat i sovint els encoratja a incorporar-se a
determinats organismes o a signar determinats tractats, oferint el seu ajut, per no constitueixen condicions
prvies per a la integraci a la UE.



"#$ *)
independent i, d'altra banda, si aquest procs s'ha fet d'acord amb l'Estat preexistent o, com
a mnim, si s'ha intentat de manera clara i reiterada arribar a un acord. En el proper epgraf
analitzarem aquesta qesti.
5. Regles procedimentals i
conseqncies prctiques dels diferents
escenaris
Desprs d'un eventual resultat favorable a la independncia de Catalunya arran d'una
consulta o d'unes eleccions plebiscitries, la Generalitat haur de determinar quin dels
escenaris possibles respon millor als seus interessos i haur de programar i posteriorment
implementar un procs de prenegociacions, de negociacions oficioses i de negociacions
formals amb l'Estat espanyol, amb les institucions de la UE i amb els altres Estats membres
per tal de poder fer valdre la seva opci.
En tot cas, sigui quin sigui l'escenari finalment escollit, caldr respectar un seguit de regles
de procediment i caldr tenir presents les conseqncies que es poden derivar de l'aplicaci
de cadascun d'aquests escenaris a fi que el nou Estat pugui adoptar les estratgies
escaients per a mantenir l'aplicaci del dret europeu i les relacions econmiques i comercials
existents en l'actualitat.
5.1. Escenari de permanncia
Aquest escenari s, sens dubte, el que millor s'adequaria als interessos de Catalunya, ja que
li permetria restar dins de la Uni sense soluci de continutat, s a dir, sense necessitat de
sortir i iniciar, des de fora, un procs d'adhesi.
En cas que Catalunya i la UE optessin per aquest escenari, caldria respectar les segents
regles procedimentals:
En primer lloc, el Parlament de Catalunya hauria d'adoptar una decisi que explicits la



"#$ ,+
voluntat de continuar pertanyent a la UE. La decisi del Parlament hauria de contenir el
comproms amb els valors i l'ideari europeus; tamb hauria de manifestar el compliment per
part del nou Estat dels requeriments poltics, jurdics i econmics que exigeix la Uni per als
Estats que en formen part i, finalment, hauria de fer referncia al propsit de dur a terme, en
el perode de temps que es determins, les adaptacions en l'ordre intern que fossin
necessries per continuar formant part de la UE
27
.
Correspondria al President de la Generalitat, en la seva condici de mxim representant del
nou Estat, trametre aquesta decisi del Parlament i la documentaci annexa a les
institucions europees.
La instituci de la UE ms adequada per pronunciar-se respecte de la petici de continutat
de Catalunya seria el Consell Europeu, en la seva condici de ms alta instncia poltica
entre les institucions europees i d'rgan que t atribuda la funci de donar a la Uni els
impulsos necessaris per al seu desenvolupament (article 15.1 del TUE). Aix es va fer, com
hem vist, en el cas de la incorporaci de l'Alemanya unificada, que, malgrat les diferncies
evidents, mant alguna similitud amb el cas catal que estem analitzant.
Si s'adopts aquesta alternativa, el Consell Europeu, per consens
28
, s'hauria de pronunciar
favorablement sobre la continutat de Catalunya dins la UE. Adoptat aquest acord i, per tant,
acceptada d'entrada la permanncia de Catalunya a la UE, s'iniciaria un procs negociador
per adaptar el Dret originari i el Dret derivat a la presncia d'un nou membre en el si de la
Uni Europea i per precisar les adaptacions d'ordre intern que hauria de dur a terme
Catalunya per poder continuar formant part de la UE.
En efecte, a diferncia del que va succeir en el cas alemany
29
, algunes d'aquestes
adaptacions caldria plasmar-les mitjanant la modificaci dels Tractats de la Uni, malgrat

27
Aquests continguts podrien detallar-se en una memria explicativa que podria acompanyar la decisi adoptada
pel Parlament de Catalunya.
28
L'article 15.4 TUE estableix que el Consell Europeu es pronuncia per consens, excepte quan els Tractats
disposin una altra cosa.
29
En aquest cas la UE, en una clara manifestaci de pragmatisme i flexibilitat, va considerar que no era
necessria la modificaci del Dret originari de la Uni i les adaptacions del dret europeu es van produir
essencialment mitjanant reglaments, directives i instruments ad hoc. Vid. "La Comunidad europea y la
unificacin alemana". Suplement 4/90 del Butllet de les Comunitats Europees Comissi, Luxemburg: Oficina
de Publicacions Oficials de les Comunitats Europees,1990.



"#$ ,*
que es tractaria de modificacions molt concretes, com ara la incorporaci del nom del nou
Estat membre de la Uni en els Tractats, la modificaci dels preceptes que estableixen la
participaci del nou Estat en algunes de les institucions de la UE
30
o la menci del catal
com a llengua dels Tractats.
Aquestes modificacions s'haurien de fer preferentment per la via del procediment de reforma
dels Tractats de l'article 48 TUE, ja que, en rigor, el procediment de l'article 49 TUE est
previst per la modificaci del Dret originari en el marc del procediment d'adhesi de nous
Estats que no han format part de la Uni Europea
31
. En aquest sentit s'han manifestat, entre
d'altres, David Edward, que ha analitzat detingudament aquesta qesti
32
, i el Govern
escocs en el seu document "Scotland's future. Your guide to an independent Scotland
33
.
D'entre els procediments previstos en l'art. 48 TUE, caldria aplicar el regulat en els apartats
2 a 5
34
per a la revisi ordinria dels Tractats, que est redactat en uns termes flexibles
35
i no

30
Vegeu Jordi Matas i Dalmases; Alfonso Gonzlez Bondia; Jordi Jara i Manzano; Laura Romn i Martn:
"L'ampliaci interna de la Uni Europea. Anlisi de les conseqncies juridicopoltiques per a la Uni Europea en
cas de secessi o de dissoluci d'un Estat membre", Barcelona, Fundaci Josep Irla, CMC, juny 2010.
31
Certament, atesa la flexibilitat que t la UE en aquests supsits, no es pot descartar a priori la possibilitat
d'emprar la via de l'art. 49 TUE; tanmateix el reconeixement inicial del Consell Europeu de la permanncia del
nou Estat dins de la Uni, que caracteritza aquest primer escenari, no s'adiu amb l'escrutini sever del compliment
de les condicions d'accs de l'art. 49 TUE, ni amb la superior capacitat de bloqueig envers el nou Estat que tenen
els Estats membres, com analitzarem tot seguit.
32
David Edward (jutge britnic del Tribunal Europeu de Primera Instncia entre 1989 i 1992, i del Tribunal
Europeu de Justcia entre 1992 i 2004; catedrtic emrit de la Universitat d' Edimburg), a l'article "Esccia i la
Uni Europea". Vegeu l'article de David Edward a:
http://www.scottishconstitutionalfutures.org/OpinionandAnalysis/ViewBlogPost/tabid/1767/articleType/ArticleView/
articleId/852/David-Edward-Scotland-and-the-European-Union.aspx
33
"Article 49 does not appear to be the appropriate legal base on which to facilitate Scotland's transition to full EU
membership. The alternative to an Article 49 procedure, and a legal basis that the Scottish Government considers
is appropriate to the prospective circumstances, is that Scotland's transition to full membership is secured under
the general provisions of Article 48. Article 48 provides for a Treaty amendment to be agreed by common accord
on the part of the representatives of the governments of the member states.
Article 48 is therefore a suitable legal route to facilitate the transition process, by allowing the EU Treaties to be
amended through ordinary revision procedure before Scotland becomes independent, to enable it to become a
member state at the point of independence". Pg. 221 de l'informe.
34
El procediment simplificat (art. 48.6 TUE) no es pot considerar aplicable al supsit plantejat, en la mesura que
noms permet revisar les disposicions de la tercera part dels Tractats relatives a les poltiques i accions internes
de la Uni.



"#$ ,,
limita l'abast de les matries que es poden modificar
36
.
El procediment de revisi ordinria dels Tractats pot ser iniciat pel Govern de qualsevol Estat
membre, pel Parlament Europeu o per la Comissi mitjanant la presentaci d'un projecte de
revisi dels tractats davant del Consell, que el tramet al Consell Europeu i el notifica als
Parlaments nacionals (art. 48.2 TUE).
El Consell Europeu, per majoria simple, prvia consulta al Parlament Europeu i a la
Comissi, ha de decidir sobre l'obertura del procediment de reforma. En cas afirmatiu ordena
al Consell la convocatria d'una Conferncia ntergovernamental (Conferncia de
representants dels Governs dels Estats). Aquesta Conferncia ha d'aprovar, de com acord,
les modificacions que s'hagin d'introduir en els Tractats
37
i que desprs han de ser
ratificades per tots els Estats membres.
Els trmits, en els quals conflueixen les voluntats de les institucions de la UE i dels Estats
que la integren (art. 48 TUE, apartats 3 i 4), es caracteritzen per deixar un marge de
flexibilitat en la mesura que, d'una banda, no es fixen majories especialment qualificades per
a l'adopci de les decisions que permeten iniciar el procediment de reforma i, de l'altra, es
preveu la possibilitat de cercar mecanismes per donar sortida a eventuals situacions
d'oposici o bloqueig per part d'un Estat membre.
En efecte, els Estats membres manifesten la seva voluntat en dos moments diferents: en
primer lloc, de forma conjunta, mitjanant la seva agrupaci en el si de la Conferncia
Intergovernamental, on han d'aprovar de com acord les modificacions proposades, i ms
tard, de forma individual, a travs de la ratificaci per tots i cadascun dels Estats membres

35
Concretament, l'article 48.2 TUE estableix que els projectes de revisi podran tenir per finalitat, entre d'altres
coses, la d'augmentar o reduir les competncies atribudes a la Uni en els Tractats.
36
En el mateix sentit de considerar aplicable el procediment de revisi ordinari de l'article 48 TUE es pronuncien
Jordi Matas, Alfonso Gonzlez, Jordi Jaria i Laura Romn (Op. cit. pgs. 66 i 70).
37
Ats el limitat abast de les modificacions que caldria introduir en el Dret originari, sembla el ms raonable que
es pogus obviar el trmit de convocatria d'una Convenci integrada per representants dels Parlaments
nacionals, dels caps d'estat o de Govern dels Estats membres, del Parlament Europeu i de la Comissi (art. 48.3,
1r pargraf TUE). Recordem que el TUE preveu que el Consell Europeu podr decidir per majoria simple, prvia
aprovaci del Parlament Europeu, no convocar la Convenci quan la importncia de les modificacions no ho
justifiqui; en aquest ltim cas, el Consell Europeu ha d'establir un mandat per a una Conferncia de representants
dels Governs dels Estats membres (art. 48.3, 3r pargraf TUE).



"#$ ,-
en relaci amb les modificacions proposades
38
. Tanmateix, en aquest article s'estableix que,
en el cas que hagin transcorregut dos anys des de la signatura del Tractat de reforma, en el
supsit que quatre cinquenes parts dels Estats membres l'hagin ratificat i un o diversos
Estats membres hagin trobat dificultats per procedir a la seva ratificaci, es preveu que el
Consell Europeu haur d'"examinar la qesti. El carcter obert d'aquesta previsi apunta la
possibilitat que el Consell Europeu pogus adoptar, si fos el cas, decisions flexibles i
pragmtiques per aconseguir, per vies diferents fins i tot a la revisi dels Tractats, l'objectiu
perseguit per les modificacions del dret originari que no haguessin estat aprovades. Cal
recordar que, en aquest escenari, a l'inici del procs, el Consell Europeu ja hauria acceptat
per consens la permanncia del nou Estat catal com a membre de la Uni. En tot cas, en el
proper epgraf es valoren les probabilitats que es produeixin i prosperin aquests vets, a tenor
dels arguments favorables i contraris a resoldre l'encaix de Catalunya dins la UE.
Les modificacions que caldria introduir en el dret derivat europeu tindrien tamb un abast
limitat, ja que farien referncia a aquelles disposicions que podrien resultar directament
afectades per la incorporaci del nou estat membre (seria el cas, per exemple, d'algunes
disposicions de la poltica agrria i pesquera que estableixen el repartiment de quotes
lcties, d'emissi de gasos d'efecte hivernacle o les aportacions pressupostries dels estats
o el repartiment de fons estructurals) i es produirien mitjanant la modificaci de les
corresponents directives i reglaments.
Pel que fa a les adaptacions d'ordre intern que hauria de dur a terme Catalunya per poder
continuar formant part de la UE, algunes afectarien els organismes que hauria de crear o
adaptar i d'altres la normativa requerida per desenvolupar i aplicar el dret europeu i les
mesures transitries indispensables. Sembla clar que totes aquestes adaptacions tindrien
una limitada extensi i relleu en comparaci amb el que succeeix amb els estats candidats
que no han estat prviament membres de la Uni
39
.

38
Les modificacions entraran en vigor desprs d'haver estat ratificades per tots els Estats membres de
conformitat amb les seves normes constitucionals (art. 48.4, 2n pargraf TUE).
39
De fet, algunes aportacions doctrinals que han analitzat el cas d'una eventual Esccia independent han posat
de manifest que els canvis en la legislaci secundria tindrien un abast fora redut. Aix ho ha destacat Graham
Avery (Director General Honorari de la Comissi Europea i Senior adviser en el Centre de Poltica Europea), en
el seu estudi "The foreign policy implications of and for a separate Scotland" (Foreign Affairs Committee, the UK
Parliament, 24 de setembre de 2012), en qu assenyala: "Let us turn now to the secondary legislation. Although a



"#$ ,.
Finalment, la UE, fent honor a la seva tradicional flexibilitat i pragmatisme, podria adoptar
mesures transitries per tal d'assegurar l'efectivitat prctica del reconeixement de la
permanncia a la UE des del moment en qu aquest reconeixement es produs i mentre
durs el procs de modificaci dels Tractats i les adaptacions del dret derivat i del dret intern.
Aix, per exemple, sobre la base de l'art. 15.1 TUE, el Consell Europeu podria regular
d'entrada, i amb carcter transitori, les mesures pertinents relatives als diferents aspectes
(inclosos els institucionals) vinculats a la participaci del nou Estat a la UE. Una alternativa a
aquest procediment, seria la d'aprovar aquestes mesures transitries mitjanant les
Decisions que poden prendre els caps d'Estat i de Govern reunits en el si del Consell
Europeu
40
. Aquesta mena de Decisions han tingut histricament un paper molt rellevant en
l'adopci de mesures flexibles per fer front a situacions no previstes en els Tractats
41
.
Tanmateix, cal tenir en compte que aquestes Decisions requereixen el vot unnime ja que la
seva naturalesa jurdica s propera a la d'un acord internacional simplificat.
Aquestes mesures transitries, adreades a garantir l'efectivitat prctica del reconeixement
de la permanncia d'un futur Estat catal independent dins la UE, no serien necessries si
s'apliqus el procediment que es pretn aplicar en el cas escocs per garantir la seva
permanncia dins la UE. En efecte, aquesta frmula pretn aconseguir la simultanetat entre

large number of technical adaptations would be needed in order for Scotland to implement EU law, the vast
majority of these would be uncontroversial since they would be based on the existing situation. In respect of EU
policies and legislation, Scotland's citizens have a legitimate expectation of the maintenance of the status quo in
terms of economic and social conditions. There should be no need, for example, to re-negotiate Scotland's
application of European policies in fields such as environment; transport, agriculture, etc.: it would suffice to
transpose mutatis mutandis the situation that already exists for Scotland within the U.K. Since the rest of the U.K.
could be affected, that process would require discussion and clarification with London, but it would have little
interest for other member states who would be content to consider the question of secondary legislation on the
basis of a report and proposals from the Commission". Vegeu l'estudi a:
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmselect/cmfaff/writev/643/m05.htm
40
Vegeu en aquest sentit Miquel Palomares Amat: "Las decisiones de los Jefes de Estado y de Gobierno en el
seno del Consejo Europeo como categora jurdica para regular, transitoriamente, la participacin en la Unin
Europea de nuevos Estados surgidos de la separacin de Estados miembros", Revista d'Estudis Autonmics i
Federals. Nm. 17, abril 2013.
41
L'autor que acabem de citar recorda, entre d'altres, els problemes que va plantejar la negativa dels ciutadans
de Dinamarca i Irlanda en relaci amb el referndum per a la ratificaci dels Tractats de Maastrich i Lisboa.
Vegeu pel que fa a Dinamarca: Consell Europeu d'Edimburg, de 12 de desembre de 1992, Conclusions de la
Presidncia, part B, vegeu: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ.do?uri=OJ:C:1992:348:0001:0004:ES:PDF I pel
que fa a Irlanda: Consell Europeu de Brusselles.18 i 19 de juliol de 2009. Conclusions de la Presidncia, vegeu
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/108642.pdf




"#$ ,%
la constituci del nou Estat i la seva integraci a la UE i, aplicada al cas catal, consistiria en
qu, desprs d'un eventual resultat favorable a la independncia arran d'una consulta o unes
eleccions plebiscitries i prvia una negociaci entre la Generalitat i l'Estat espanyol, aquest
darrer endegaria una negociaci amb la UE amb l'objectiu de tenir dissenyades, per al
moment de la constituci formal del nou Estat i de manifestar la voluntat de continuar a la
Uni, les modificacions pertinents dels tractats originaris que en principi s'hauria de produir
a travs del procediment de l'article 48 TUE i les modificacions del dret derivat que es
consideressin necessries per a la integraci del nou Estat. Tamb hauria d'estar llesta en
aquest moment la relaci de les mesures organitzatives i legals que Catalunya hauria
d'implementar durant el perode que es fixs
42
.
5.2. Escenari d'adhesi ad hoc
El segon escenari es caracteritza pel fet que la integraci de Catalunya a la Uni Europea es
produeix a travs del procediment emprat per a l'adhesi dels tercers estats no membres
(art. 49 TUE), modulat, per, amb l'adopci de mesures simplificadores i transitries ad hoc,
adreades a aconseguir que la integraci sigui rpida
43
i que, mentre duri el procs, es
continu aplicant al territori catal i als seus ciutadans la major part del dret europeu que
s'aplica a l'actualitat. Al llarg del perode transitori, mentre encara no fos formalment membre
i no particips directament a les institucions europees, Catalunya podria tenir una posici

42
Una frmula procedimental diferent adreada a aconseguir tamb una adhesi simultnia s la proposada
recentment per Merijn Chamon i Guillaume Van der Loo basada en la negociaci simultnia entre l'Estat matriu i
l'Estat que se separa; entre aquest Estat a travs de l'Estat matriu- i la UE en el context del procs de separaci
de la Uni previst a l'article 50 TUE i, finalment, entre l'Estat que se separa i la UE. Aquest complex procediment
planteja, per, entre d'altres problemes el de l'aplicaci de l'art. 50 TUE als estats que se separen. Vegeu "The
Temporal Paradox of Regions in the EU Seekimg Independence: Contraction and Fragmentation versus
Widening and Deepening?" a European Law Journal. Doi:10.1111/eulj.12057.
43
Graham Avery, en el seu estudi "The foreign policy implications of and for a separate Scotland" (op. cit.),
defensa que la Uni Europea hauria d'adoptar un procediment simplificat per decidir i regular sobre la pertinena
d'Esccia a la Uni Europea. Vito Breda ("La devolution de Escocia y el referndum de 2014: Cules son las
repercusiones potenciales en Espaa?" UNED. Teora y Realidad Constitucional, nm. 31, 2013, pgs. 69-88)
assenyala: "En otras palabras, hay una posibilidad clara de que un nuevo Estado que nace de una antigua regin
de un Estado miembro de la UE podra pasar por un proceso de escrutinio por parte de las instituciones de la UE,
pero este procedimiento podra ser, en comparacin con la admisin de un nuevo Estado miembro, menos
riguroso. Eso significara una admisin sin necesidad de pasar por el largo y detallado proceso de anlisis del
cumplimiento del 'acervo comunitario'. (.) En resumen, existen importantes razones pragmticas que podran
favorecer un ingreso en la UE por la va rpida de Escocia y otras regiones ricas de la UE con partidos polticos
secesionistas".



"#$ ,&
especial en les seves relacions amb les institucions europees, en els mbits institucional,
econmic i jurdic, especialment en els diferents sectors materials en qu operen les
poltiques europees i molt particularment en relaci amb el mercat interior i el manteniment
de les relacions comercials existents.
En suma, en aquest escenari s'obligaria al futur Estat catal a sortir de la UE, per es
facilitaria el procs per a la seva reintegraci. De fet, cal destacar que, segons quina fos la
rapidesa donada a aquest procs ad hoc i segons quin fos el contingut i l'extensi del rgim
transitori, a la prctica, les conseqncies d'aquest procediment d'integraci per al futur
Estat catal podrien ser objectivament quasi idntiques a les del primer escenari (que, en
rigor, com hem vist, no seria tampoc de successi estrictament "automtica).
Com demostra la prctica seguida fins ara per la UE, els Tractats contenen diversos
instruments normatius i convencionals que permetrien establir un procediment d'integraci i
uns rgims transitoris ad hoc.
Aix, per exemple, els Protocols, que sn part integrant dels Tractats, poden regular aspectes
especfics que afecten de forma individualitzada la situaci particular d'un o ms dels Estats
membres. Igualment, existeix la possibilitat que la UE celebri acords de cooperaci amb els
Estats candidats a una adhesi (art. 212 TFUE en relaci amb l'art. 218.8 TFUE, que no
requereix la unanimitat dels Estats membres) amb l'objectiu de propiciar una transici rpida
en el procs d'integraci. Eventualment tamb es podria pensar a establir una aplicaci
provisional dels Tractats europeus al territori de Catalunya fins que s'hagus concls el
procediment ad hoc d'adhesi. Tamb es podria acordar una aplicaci provisional del nou
Tractat d'adhesi a partir de la seva signatura, mentre es dugus a terme la fase de
ratificaci del Tractat d'adhesi per part dels Estats membres. La concreci del procediment
ad hoc d'adhesi es podria incloure en una Decisi del Consell Europeu, com la que hem
analitzat en fer referncia al primer escenari. En aquesta decisi tamb es podria incloure
l'acord sobre l'estatus de Catalunya al llarg del perode transitori o l'acord de cooperaci ad
casum.



"#$ ,'
En aquest sentit, un recent estudi del politleg Kai-Olaf Lang
44
suggereix la possibilitat
d'aplicar una soluci transitria ad hoc consistent a seguir aplicant el dret europeu a tot el
territori de Catalunya, encara que noms la resta de l'Estat espanyol continuaria essent
membre de la UE. En realitat, aquesta tesi planteja aplicar el que es coneix com la "soluci
xipriota invertida: en el cas de Xipre, tal com s'ha vist abans, es va acordar suspendre
l'aplicaci dels Tractats a la part nord de l'illa (part turco-xipriota), malgrat que es
considerava que formava part de la UE, mentre que en el cas de Catalunya es podria
mantenir l'aplicaci dels Tractats i del dret europeu sense formar part, transitriament, de la
UE.
Aix no impediria que, mentre la UE no garants la mxima aplicaci del dret europeu al
territori de Catalunya, la Generalitat pogus adoptar mesures legals unilaterals que
incorporessin la normativa europea a l'ordenament catal. gualment es podria negociar un
acord bilateral amb la UE, tal i com s'analitza a l'epgraf set.
En tot cas, conv recordar que el procediment de l'article 49 TUE, fent ara abstracci de les
modulacions que hi pogus introduir la UE en aplicar-lo a un cas com el catal, s'inicia
mitjanant la sollicitud d'ingrs adreada al Consell, qui hauria d'acceptar-la per unanimitat,
desprs de consultar la Comissi i el Parlament Europeu. En cas d'acordar-se aix en el
Consell, s'iniciaria un procs de negociaci de durada incerta, malgrat que, objectivament,
en termes comparatius, sembla que hauria de ser ms breu que el procs seguit fins ara
amb els altres pasos recentment incorporats a la Uni, precisament per les modificacions
ms limitades que requereixen les disposicions del dret originari i del dret derivat i les
menors exigncies que se'n deriven per a Catalunya.
L'instrument jurdic en el qual es materialitzaria aquest procs de negociacions seria el
Tractat o Acta d'adhesi de Catalunya a la UE, que hauria d'incorporar els principis que
regeixen l'adhesi, les adaptacions de carcter institucional, les adaptacions tcniques de
dret derivat, les mesures transitries en els diferents mbits materials i les prpies
disposicions d'aplicaci de l'Acta.
El procediment aplicat en aquesta fase s, normalment, el segent: la Comissi dirigeix les

44
Kai-Olaf Lang: "Katalonien auf dem Weg in die Unabhngigkeit? Der Schlssel liegt in Madrid" (Trad.
Catalunya, cam cap a la independncia? La clau la t Madrid), Fundaci "Stiftung Wissenschaft und Politik",
SWP-Aktuel, 2013/A, 50, agost 2013, (www.swp-berlin.org)



"#$ ,(
negociacions informant-ne degudament al Parlament i al Consell. Els termes acordats en
relaci amb els diferents captols de negociaci es concreten en el Tractat d'adhesi i abans
de procedir a la seva signatura, cal comptar amb el dictamen conforme del Parlament
adoptat per la majoria absoluta dels seus membres i l'acord del Consell per unanimitat. Un
cop signat aquest Tractat pels Estats membres i per l'Estat candidat, se sotmet a la
corresponent ratificaci seguint les normes constitucionals internes
45
.
A diferncia del procediment de l'article 48 TUE, aqu no es preveu cap mecanisme de
resposta per part de la UE davant una eventual situaci de bloqueig.
5.3. Escenari d'adhesi ordinria
Les regles procedimentals aplicables a aquest tercer escenari d'integraci sn tamb les
previstes a l'article 49 TUE, que ja s'ha analitzat en l'apartat anterior, per en aquest cas, a
diferncia de l'escenari anterior, es decidiria aplicar-les sense cap modulaci que permets
accelerar el procs o garantir transitriament el manteniment de les situacions jurdiques
preexistents.
Aix doncs, en una primera fase, la UE avaluaria si la candidatura de Catalunya compleix els
requisits previstos i els criteris d'elegibilitat i, en cas de ser acceptada com a candidata,
s'iniciarien les negociacions per concretar les condicions d'adhesi, seguint el procediment
que acabem d'explicar.
En aquest supsit, Catalunya seria tractada com un tercer estat, s a dir, com un estat de
fora de la Uni. Aquest procediment implicaria fer cas oms a la pertinena de Catalunya i
dels seus ciutadans a la Uni de quasi trenta anys i, en conseqncia, situaria Catalunya en
la mateixa posici en la qual es troben avui els Estats declarats oficialment candidats a
l'adhesi com slndia, Turquia, Macednia, Montenegro o Srbia. En el cas de Catalunya
aquesta opci, com veurem, tindria sens dubte un clar component sancionador o dissuasiu.
Aix no obstant, fins i tot en aquest cas, mentre duressin les negociacions per a l'adhesi es
podrien adoptar mesures transitries que facilitessin la continutat en l'aplicaci, ni que fos

45
Per exemple, per al cas de Crocia es pot consultar el Diari Oficial de la Uni Europea, DOUE L112 de
24/4/2012.



"#$ ,)
parcial, del dret europeu. De fet, l'aplicaci de rgims transitoris s freqent en la majoria
dels processos d'adhesi. Aquestes vies alternatives s'analitzen en l'epgraf 7.
5.4. Escenari d'exclusi com a Estat membre
El quart escenari consisteix en la negativa de la UE a iniciar les negociacions d'adhesi amb
el nou Estat catal, ja sigui per manca de voluntat de reconixer Catalunya com a Estat o
com a conseqncia del bloqueig en les negociacions per esdevenir membre de la Uni.
Aquest escenari d'exclusi planteja moltes incerteses i fins i tot algunes paradoxes.
Destaquem en particular el cas en qu Espanya no reconegus la independncia de
Catalunya. Aquesta manca de reconeixement impediria modificar l'mbit d'aplicaci dels
Tractats de la UE en el territori de Catalunya i, per tant, implicaria la vigncia i aplicabilitat del
dret europeu a Catalunya i als catalans, tot i que Catalunya podria haver declarat ja la seva
independncia i hauria pogut comenar a actuar com a Estat independent.
Des de la perspectiva procedimental, s molt discutible que davant un supsit de bloqueig
del procediment d'ingrs de Catalunya a la Uni fos directament aplicable l'article 50 TUE
(introdut pel Tractat de Lisboa). En rigor, aquest article, que per primera vegada inclou en
els Tractats constitutius un procediment de retirada de la UE, regeix exclusivament en cas de
retirada voluntria d'un Estat membre. Aix, per exemple, regiria en el supsit que el Regne
Unit decids sortir de la UE, per com que noms es pot aplicar davant una sollicitud de
retirada voluntria presentada per un Estat membre, en puritat no sembla que pogus
aplicar-se en el cas catal. De tota manera, al marge d'aquest debat i de la possibilitat que a
la prctica la UE l'utilitzi, s molt significatiu que aquest precepte exigeixi negociacions
prvies a la sortida d'un Estat membre, fixi el marc de les futures relacions amb la Uni i es
doni un marge de dos anys per deixar d'aplicar el dret europeu. L'article 50 TUE posa de
manifest la complexitat que representa, tant per el territori afectat com per a tota la UE, la
sortida de la Uni d'un territori que n'ha format part fins aquest moment.



"#$ -+
6. Probabilitats d'aplicaci dels diferents
escenaris: arguments a ponderar
El compliment de les condicions d'admissi per part d'un estat candidat no s suficient
perqu es produeixi l'ingrs a la UE. La Uni disposa d'un ampli marge de discrecionalitat a
l'hora d'acceptar o no la incorporaci d'un nou estat. Els nics lmits jurdics derivarien
essencialment dels valors proclamats a l'article 2 TUE i, en especial, els de la interdicci de
l'arbitrarietat i la desviaci de poder que estan integrats en l'estat de Dret; tot i que cal
acceptar que, a la prctica, aquests dos darrers solen tenir, en casos com els que aqu
analitzem, una virtualitat reduda.
El mateix es pot dir respecte a la utilitzaci d'una via o altra d'ingrs a la UE. Les regles
procedimentals que s'acaben d'analitzar deixen a les institucions de la Uni un ampli marge
de llibertat a l'hora de prendre una decisi sobre l'escenari a aplicar.
Aquesta mateixa llibertat de decisi la tenen tots i cadascun dels estats membres i la poden
exercir de manera destacada en els trmits d'ingrs que requereixen el vot unnime
favorable de tots els membres de les institucions de la Uni per exemple el del Consell
Europeu o la ratificaci final de determinats acords, com els Tractats d'adhesi de l'article
49 TUE per part de tots els estats membres.
Els motius que poden adduir les institucions europees i els estats membres per adoptar una
decisi o una altra no estan legalment explicitats ni taxats. En principi, poden ser de
qualsevol naturalesa (jurdics, poltics, econmics, entre d'altres) i la probabilitat que la UE i
els estats membres es decantin per un o altre dels quatre escenaris esmentats, dependr
fonamentalment de la fora persuasiva que per a ells tinguin els diversos arguments,
sobretot els econmics, que es puguin adduir en el debat que es produiria quan el futur Estat
catal demans la integraci a la UE. Per aix, a l'hora d'intentar preveure la probabilitat que
s'apliqui un o altre dels quatre escenaris abans esmenats, cal analitzar la fora persuasiva
dels arguments i contraarguments i dels objectius que poden guiar la presa de decisions per
part de les institucions europees i per part dels Estats.
Aquesta anlisi caldr fer-la, no amb l'nim de fer una proposta normativa sobre quina s la
soluci o el procediment que, des de la perspectiva jurdica, necessriament s'hauria



"#$ -*
d'adoptar, sin amb l'objectiu d'avanar en el clcul de la probabilitat que a la prctica
s'acabi imposant una o una altra soluci. Les consideracions s'han de fer en termes de
probabilitat, ats que resulta impossible predir amb seguretat quins arguments prevaldran i,
en conseqncia, quin escenari s'acabar imposant.
Doncs b, entre els principals arguments que presumiblement s'empraran per intentar
justificar la negativa a aplicar escenaris de permanncia o d'integraci rpida i amb rgims
transitoris d'un futur Estat catal a la UE, es poden esmentar els segents:
En primer lloc, l'argument de les dificultats de gestionar una UE amb la incorporaci d'un nou
Estat que s'afegiria a la xifra ja important dels 28 membres que actualment formen part de la
UE. s cert que la Uni ha establert que a l'hora de decidir la incorporaci d'un nou Estat cal
ponderar, entre d'altres elements, el que denomina la seva "capacitat d'absorci
46
. De fet,
aquesta capacitat d'absorci, de manera implcita, s'ha emprat per dilatar extraordinriament
algunes negociacions d'adhesi o fins i tot per aturar-les, tot connectant aquesta capacitat
amb problemes de tipus econmic (derivats de les diferncies estructurals i del grau de
desenvolupament dels sistemes econmics dels candidats), poltic (divergncies relatives al
respecte de determinats valors o drets fonamentals) o social (per exemple els relacionats
amb el temor d'una immigraci massiva cap a la Uni) que es plantegen en relaci amb la
incorporaci de determinats candidats.
Un altre argument contrari a la permanncia o com a mnim a la integraci rpida i amb
rgim transitori podria ser el del temor, no explicitat per latent, d'alguns estats europeus en
els quals existeixen reivindicacions territorials i en els quals s'inicin processos de separaci.
Altrament dit, la por que l'ingrs d'un nou Estat catal pugui provocar un efecte d'emulaci.
Tamb s'ha argumentat, en una interpretaci discutible tal i com es veur ms endavant,
que la incorporaci a la UE d'un futur Estat catal independent, si el procs de separaci
s'hagus fet sense acord amb l'Estat espanyol i al marge de la legalitat espanyola vigent,
suposaria una vulneraci del principi d'identitat nacional i, sobretot, del principi d'integritat
territorial previst a l'art. 4.2 TUE. En aquest article s'estableix, per una banda, que la UE ha
de respectar la igualtat dels estats membres davant dels Tractats, i tamb llurs identitats

46
El Consell Europeu de Brusselles de 15 i 16 de juny de 2006 no noms es va referir a la capacitat real
d'integraci del candidat sin tamb a la capacitat d'absorci de la prpia UE, s a dir, la capacitat d'absorbir
nous membres, sense deixar de mantenir l'impuls de la integraci europea.



"#$ -,
nacionals, inherents a les seves estructures poltiques i constitucionals fonamentals, incls el
sistema d'autonomia local i regional. D'altra banda, es preveu que la Uni ha de respectar
les funcions essencials dels estats, particularment les que tenen per objecte garantir llur
"integritat territorial, mantenir l'ordre pblic i protegir la seguretat nacional. Finalment, el
mateix article precisa que la seguretat nacional continua essent responsabilitat exclusiva de
cada estat membre.
Aix mateix, per negar l'aplicaci del primer escenari s'ha emprat l'argument que un futur
Estat catal no hauria estat una part contractant dels Tractats constitutius de la UE i, per
tant, hauria de demanar l'ingrs com si es tracts d'un tercer estat, ali a la Uni.
Atenent al que s'ha dit abans, a l'hora d'intentar preveure la probabilitat que a la prctica
s'imposi un escenari o un altre, no s necessari entrar a analitzar la solidesa terica dels
arguments exposats sin de ponderar si finalment tindran, per a les institucions europees i
pels estats membres, ms capacitat de persuasi aquests arguments que els favorables a
escenaris de permanncia o d'integraci rpida i amb rgim transitori.
Des d'aquesta perspectiva, podem avanar que al nostre parer, acceptant d'entrada la
dificultat d'aquesta mena de previsions, els arguments favorables als escenaris de
permanncia o d'integraci rpida i, sobretot, amb rgim transitori, que exposarem a
continuaci, tindran una fora persuasiva superior als arguments exposats relatius a la
"capacitat d'absorci (sobretot tenint en compte el grau de desenvolupament econmic de
Catalunya, la seva assumpci dels valors fonamentals de la UE i el fet de formar part de la
Uni des de fa quasi tres dcades); aix com els relatius als hipottics efectes emuladors i a
les dificultats de gesti de la Uni amb un nou membre (sobretot si es t en compte que un
dels principals objectius fundacionals de la UE ha estat sempre el d'aconseguir la mxima
integraci possible entre els estats radicats geogrficament dins el continent europeu i que
de moment la Uni ha integrat els nous estats membres sense gaires problemes de
funcionament).
En relaci amb l'article 4.2 i amb els principis d'identitat nacional i d'integritat territorial, cal
entendre que aquesta disposici no prohibeix cap procs de secessi interna dins d'un Estat
membre, sin que es limita a establir el comproms de la Uni de mantenir un estatut de
neutralitat respecte dels problemes relatius a la integritat territorial dels Estats membres en
tractar-se d'un mbit en el qual se'ls hi reconeix la competncia exclusiva. Val a dir que el



"#$ --
respecte al principi d'integritat territorial tamb forma part del dret internacional pblic i afecta
a les relacions entre estats i no situacions que es puguin donar en el si d'un estat. Noms
una acci que tingus lloc mitjanant l's indegut de la fora, o viols d'altres normes
obligatries de dret internacional, podria ser considerada contrria a aquest ordenament
jurdic.
Respecte a l'argument que Catalunya no va ser una part contractant dels Tractats
constitutius de la Uni, caldr tenir present, entre d'altres arguments, el de la irraonabilitat
jurdica i poltica que podria suposar, a l'hora d'elegir l'escenari aplicable, no ponderar la
dada incontrovertible del fet que Catalunya forma part de la UE i els seus ciutadans no
noms tenen la ciutadania europea, sin que des de fa temps exerceixen els drets que d'ella
i del propi ordenament europeu se'n deriven. Des de la perspectiva jurdica no seria raonable
que la UE no tingus en compte aquesta dada a l'hora d'escollir l'escenari aplicable
difcilment superaria un test de raonabilitat jurdica, i de proporcionalitat, una decisi
d'aquesta mena que considers irrellevant aquesta dada. I, com veurem, des de la
perspectiva poltica, amb tota probabilitat aquesta dada tampoc seria indiferent a la prctica.
Per, ms que rebatre arguments concrets, el que resulta rellevant s exposar els
arguments que previsiblement es tindran ms en compte en el debat que es produir a l'hora
d'adoptar una decisi o una altra, atenent els diferents interessos en joc que hi poden
confluir.
Des d'aquesta perspectiva, hi ha dues menes d'arguments favorables a la permanncia o a
una integraci rpida i, sobretot, amb rgim transitori: els que estan ms relacionats amb els
valors que persegueix la UE i els basats en interessos econmics que, sens dubte, tindran
un pes molt rellevant.
Entre els arguments ms relacionats amb els valors, es podria esmentar el fet, ja apuntat,
que un dels principals objectius fundacionals de la UE ha estat sempre el d'aconseguir la
mxima integraci possible dels estats radicats geogrficament a Europa. La UE, ms que
una organitzaci de cooperaci, s sobretot una organitzaci d'integraci i seria anar contra
els seus propis objectius i naturalesa excloure, ni que sigui temporalment, un estat com el
catal que compls, com compliria, tots els requisits d'admissi i que, a ms, ja ha format
part de la UE.



"#$ -.
Tamb caldria tenir present, a meitat de cam entre els arguments relacionats amb valors i
els ms pragmtics, que negar la incorporaci d'un futur Estat catal a la Uni Europea o
allargar aquest procs d'integraci, equival a excloure de la ciutadania europea a set milions
i mig de persones que, des de fa dcades, gaudeixen d'aquest estatut. Els ciutadans de
Catalunya, en tant que ciutadans espanyols, tenen avui els drets derivats de la ciutadania
europea, de la mateixa manera que molts altres ciutadans europeus inversors, treballadors
immigrants, estudiants, etc. tenen tamb drets a Catalunya i envers els poders pblics
catalans, que podrien perdre o quedar afectats si Catalunya queds fora de la UE de manera
temporal o definitiva. De fet, els principis i valors que regeixen la UE impedirien que les
seves institucions es desentenguessin dels drets de les persones, de les empreses, del
manteniment de les relacions econmiques i comercials i, especialment, dels drets recollits a
la Carta de Drets Fonamentals de la UE. En relaci amb tot aix cal tenir en compte, a ms,
que la jurisprudncia recent del Tribunal de Justcia de la Uni Europea (TJUE) vincula la
ciutadania i els drets fonamentals, tot permetent el desenvolupament d'un incipient estatut
autnom de ciutadania deslligat de les actuacions dels Estats
47
, i alhora insisteix en el fet
que els subjectes del dret europeu ja no sn noms els Estats sin tamb els "ciutadans
europeus.
Des d'una perspectiva estrictament econmica, sembla clar que la permanncia d'un futur
estat catal a la UE o la seva integraci rpida i amb rgim transitori tindria ms avantatges,
per a la Uni i per als actuals Estats membres, que no pas la seva expulsi definitiva o
durant un llarg lapse de temps mentre es produs l'adhesi per una via ordinria. La no-
aplicaci a Catalunya dels Tractats i del dret de la UE, el restabliment d'aranzels i la
suspensi de les llibertats de circulaci de persones, bns, serveis i capitals afectaria
negativament la UE i tots els Estats membres i, molt especialment, els inversors i les
empreses d'aquests Estats amb interessos industrials i financers a Catalunya
48
. Tampoc es

47
En aquesta lnia podem esmentar la sentncia de 7 de juliol de 1992, afer C-369/90, Micheletti i altres; la
sentncia de 20 de febrer de 2001, afer C-192/99, Kaur; la sentncia d'11 de juliol de 2002, afer C-224/1998,
D'Hoop; la sentncia de 2 de mar de 2010, afer C-135/2008, Rottmann, entre d'altres.
48
Segons els indicadors d'estructura econmica que elabora l'nstitut d'Estadstica de Catalunya (descat) amb
dades del Ministerio de Economa y Competitividad, la inversi bruta estrangera a Catalunya procedent de la
Uni Europea va ser de 2.647,96 milions d'euros l'any 2013. Pel que fa a les importacions, segons les dades de
qu disposa l'descat procedents del Departamento de Aduanas y Impuestos Especiales de la Agencia Estatal de
Administracin Tributaria (Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas), les importacions a Catalunya



"#$ -%
pot oblidar que un percentatge molt important del transport de mercaderies entre Espanya i
la resta d'Europa es produeix a travs del territori de Catalunya. Cal tenir present, a ms a
ms, que un dels grans objectius que ha presidit el procs de construcci europea ha estat
el de promoure el benestar dels seus pobles a travs de cercar un creixement econmic que
comporti un progrs social, objectiu que es troba a la base del mercat interior i de l'actual
estratgia Europa 2020. El creixement econmic i l'estabilitat justifiquen les principals
decisions de la UE i resulta difcil pensar que, en aquest cas concret, s'adoptessin decisions
i es prenguessin acords que poguessin anar en contra del creixement i l'estabilitat
econmica en el si de la Uni.
La confirmaci, indirecta per molt significativa, de les dificultats que podrien trobar la UE i
els seus Estats membres en un escenari de no-aplicaci, sobtada i radical, del dret europeu
a Catalunya es fa palesa, com hem vist, en l'important article 50 del TUE que, per palliar
efectes negatius per a la UE de la retirada voluntria d'un Estat membre, hi posa un seguit
de condicions.
D'altra banda, no es pot menystenir el fet que, segons els clculs existents en l'actualitat, un
futur estat catal no seria un estat "receptor sin "contribudor fiscal net al pressupost de la
UE
49
. Aquest s un element que sol prendre's en consideraci en les negociacions d'ingrs.
Encara es podrien afegir altres arguments, com els derivats del fet que Catalunya s encara
avui i malgrat els canvis produts en aquest mbit per la crisi econmica un pas receptor
"d'immigraci procedent d'altres Estats europeus, i aquests grups podrien patir alguns
inconvenients, en cas que el futur estat catal rests fora de la UE o es veis forat a un
procs d'adhesi dilatat. Catalunya s tamb un dest turstic i un lloc de residncia i de
jubilaci de molts europeus que tamb podrien veure's perjudicats si el futur estat
romangus fora de la UE.
En definitiva, com hem avanat abans, a l'hora de decidir la incorporaci d'una Catalunya

procedents de la Uni Europea durant l'any 2013 van ser de 39.249,9 milions d'euros. Vegeu el web de l'Idescat:
http://www.idescat.cat/economia/inec?tc=3&id=5601;
http://www.idescat.cat/cat/economia/ecoinversio.html
ihttp://www.idescat.cat/economia/inec?tc=3&id=0804&dt=201301&x=14&y=11
49
Segons el Departament d'Economia i Coneixement de la Generalitat, el saldo fiscal mitj anual de Catalunya
amb la UE va ser, en el perode 2007-2013, del 0,72% del PIB, que equival aproximadament a 1.400 milions
d'euros.



"#$ -&
independent a la UE i el procediment a seguir, s probable que, per a la UE i els seus estats
membres, tinguin ms fora persuasiva els arguments valoratius i sobretot els "pragmtics
favorables a la permanncia o, com a mnim, a la integraci rpida i amb rgim transitori,
que no pas els arguments relatius a la dificultat de gestionar una UE ampliada amb la
incorporaci d'un Estat com el catal o els arguments basats en hipottics efectes
d'emulaci o amb una interpretaci desorbitada del principi d'integritat territorial dels estats.
si aix fos aix, tamb sembla clar que, des de la perspectiva d'un elemental pragmatisme,
els arguments favorables a la permanncia (escenari primer) haurien de prevaler sobre els
relatius a la integraci rpida i amb rgim transitori (escenari segon), ja que no t sentit fer
sortir de la Uni un territori i uns ciutadans que en formen part per tornar-los a admetre ni
que sigui de manera rpida i mitjanant rgims transitoris.
Al mateix temps, sembla evident que, si Catalunya fes el procs de separaci d'acord amb
l'Estat espanyol, no tindria cap dificultat a l'hora d'integrar-se a la UE per una via rpida i
amb rgim transitori i fins i tot per romandre-hi per la via de la permanncia. Tanmateix,
tamb sembla clar que si aquest acord no exists ni s'haguessin seguit les vies legals, per
Catalunya pogus demostrar de manera fefaent que ha intentat l'acord de manera reiterada i
de bona fe amb l'Estat espanyol, havent instat l'aplicaci de les vies legals i seguint un
procs escrupolosament democrtic, aquesta dada no podria ser indiferent a la UE i als
estats membres.
De fet, en cas d'absncia d'acord entre Catalunya i Espanya, les institucions europees
hauran d'analitzar el comportament de les dues parts sota el prisma dels principis de
democrcia, cooperaci lleial, bona fe i proporcionalitat
50
.

50
En aquest sentit, el jutge David Edward afirma que, en compliment del principi democrtic reconegut en el
TUE, la Uni hauria d'estar obligada a respectar i defensar les decisions adoptades democrticament per una
majoria de ciutadans d'una part del seu territori, i aix inclouria tamb un procs de secessi que s'hagus
produt com a conseqncia d'un procs democrtic. David Edward: Scotland and the European Union,
17/12/2012:
http://www.scottishconstitutionalfutures.org/OpinionandAnalysis/ViewBlogPost/tabid/1767/articleType/ArticleView/
articleId/852/David-Edward-Scotland-and-the-European-Union.aspx
Vegeu tamb l'article del mateix autor "EU Law and the separation of Member States", 36 Fordham nt'l L. J.
1151, 2013, p.1151-1168



"#$ -'
Certament, a la prctica, s possible que aquests arguments favorables als escenaris de
permanncia o d'integraci rpida i amb rgim transitori no siguin suficients per evitar el vet,
amb finalitat dissuasiva o sancionadora, per part de l'Estat matriu o d'algun altre estat. Per,
seria molt improbable que a mitj termini els interessos de la Uni i de la resta dels Estats
membres no s'acabin imposant. Com ha declarat recentment el professor Andreu Olesti "la
UE ha assolit tal nivell d'integraci econmica i jurdica que s impensable que un pas,
individualment, pugui prendre decisions que posin en perill les realitzacions conjuntes de tot
el procs d'integraci europea
51
.
L'hipottic vet de l'Estat espanyol podria dificultar i retardar el procs d'incorporaci del nou
Estat a la UE, per no seria previsible que comports un retard gaire significatiu, perqu els
perjudicis per a la UE i per a la resta dels seus Estats membres d'una integraci lenta o
postergada serien molt ms importants que no pas els migrats beneficis que podrien obtenir-
ne. De fet, tot sembla indicar que, en un termini no gaire llarg, un Estat catal independent,
si ho demans, s'integraria a la UE. Es fa difcil pensar que Catalunya pogus quedar com
una mena d'illa, entre Frana i Espanya, fora de la Uni.
El dilema, en realitat, no s doncs si Catalunya acabar formant part de la UE, sin quan i
com ho far. I si aix s aix, malgrat que la lgica i el pragmatisme semblarien propiciar
l'escenari de permanncia, en cas d'un vet sancionador o dissuasiu, l'escenari ms plausible
seria el de la integraci rpida i amb rgims transitoris, que, tanmateix, com hem reiterat, t
unes conseqncies prctiques quasi idntiques a l'escenari de permanncia.
Aix no obstant, atesa la impossibilitat de predir amb seguretat si aquesta superior fora
persuasiva dels arguments favorables a la permanncia o, com a mnim, a la integraci
rpida i amb rgim transitori s'acabar imposant, cal analitzar les alternatives que tindria
Catalunya per tal de palliar els efectes negatius que podria tenir una integraci per la via
ordinria o una exclusi sine die. Aquest s l'objecte del proper epgraf.

I pel que fa a la negociaci fa referncia a "... the obligation of all parties, including the member State in the
process of separation, to negotiate in good faiht in accordance with principles of sincere cooperation, full mutual
respect and solidarity", en l'article "EU Law and the separation of Member States", 36 Fordham Int'I L J, op cit, p.
1167.
51
Entrevista a la revista Actualitat Parlamentria, nm. 26, pg. 99




"#$ -(
7. Alternatives a la no-permanncia o a
la no-integraci rpida i amb rgim
transitori de Catalunya a la UE
Malgrat que la voluntat molt majoritria dels ciutadans i de les institucions poltiques
catalanes sigui la de continuar pertanyent a la UE i a la zona euro
52
, cal preguntar-se sobre
les diferents alternatives existents en el supsit que hi hagus un perode transitori amb
interrupci de les relacions de Catalunya amb la Uni Europea. Un referent obvi el
constitueix la situaci d'alguns pasos europeus, com ara Sussa, Noruega o Islndia, que
han optat voluntriament per no formar part de la UE i desenvolupar les seves prpies
estratgies d'internacionalitzaci. A travs de diferents indicadors sabem que Catalunya, a
ms d'estar ubicada en una zona geogrfica fortament atractiva, desperta un gran inters. El
quart dels escenaris descrits anteriorment podria incentivar que Catalunya impulss un
ambicis pla d'internacionalitzaci de les seves relacions comercials, poltiques i
socioeconmiques que s'hauria de replantejar no noms en relaci amb la prpia UE, sin
molt especialment, en relaci amb altres estats fora de la UE.
En connexi amb la UE, no obstant, hi ha algunes possibilitats que s'exploren a continuaci, com
la possibilitat d'establir un acord bilateral amb la UE que, en funci del seu contingut, podria ser de
carcter comercial, de cooperaci o d'associaci. En segon lloc, es descriu la possible adhesi a
l'EFTA i, eventualment, a l'EEE, aix com la decisi de formar part de l'espai Schengen. Finalment,
es considera la possibilitat d'establir acords de lliure comer o la creaci d'unions duaneres amb
tercers estats. Aquestes diverses opcions no sn incompatibles entre si; aix, per exemple, es
podrien signar acords bilaterals amb la UE i tamb, al mateix temps, amb estats que no estan
integrats en aquesta organitzaci, o fer simultnies la pertinena a l'EFTA i a l'espai Schengen.

52
Les implicacions de la pertinena o no de Catalunya a la zona euro i les possibilitats de mantenir l'euro, com a
moneda prpia del pas, en qualsevol dels escenaris, sn objecte d'un informe especfic del Consell Assessor per
a la Transici Nacional sobre l'euro i la poltica monetria europea.




"#$ -)
7.1. Conclusi d'un acord bilateral entre
Catalunya i la Uni Europea
Aquest tipus d'acord podria ser establert a travs de dues vies: en primer lloc, Catalunya i la
UE podrien decidir de manera unilateral, per recproca, no imposar aranzels a la circulaci
de les mercaderies fabricades i comercialitzades en els seus respectius territoris; en segon
lloc, ambdues entitats podrien signar un acord bilateral per tal de garantir el lliure comer de
productes i serveis, aix com per definir un marc com de cooperaci.
A partir de la reforma del Tractat de Lisboa s'introdueix una major coherncia en la capacitat
de la UE per concloure acords internacionals. encara que no s'esvaeixen del tot alguns
dubtes, que previsiblement, requeriran una posterior clarificaci jurisprudencial, es constata
la importncia de l'ampliaci de les competncies exteriors exclusives de la Uni, havent
integrat en l'article 216 TFUE la complexa jurisprudncia del TJUE sobre el parallelisme de
les competncies internes i externes
53
.
D'aquesta manera, en basant-se en la seva competncia externa, la UE conclou una mplia
gamma d'acords internacionals amb tercers estats i amb organitzacions internacionals.
Sense nim d'exhaustivitat, es pot fer una primera distinci entre els acords europeus,
conclosos exclusivament per la UE, i els acords mixtos, conclosos per la UE i pels estats
membres. A causa de la dificultat de delimitar amb precisi les competncies externes de la
Uni i les dels seus estats, la utilitzaci dels acords mixtos ha estat habitual en la prctica
convencional de la Uni.
De fet, la UE ha establert en les darreres dcades un gran nombre d'acords bilaterals amb
tercers estats. Aquests acords, en funci del contingut i de les matries que inclouen sn de
tres tipus: acords comercials, acords d'associaci i acords de cooperaci. Els tractats
constitutius noms feien referncia als acords comercials i als acords d'associaci, per, a la
prctica, han proliferat tamb els anomenats acords de cooperaci.

53
L'article 216.1 TFUE estableix: "La Unin podr celebrar un acuerdo con uno o varios terceros pases u
organizaciones internacionales cuando as lo prevean los Tratados o cuando la celebracin de un acuerdo bien
sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las polticas de la Unin, alguno de los objetivos establecidos en
los Tratados, bien est prevista en un acto jurdicamente vinculante de la Unin, o bien pueda afectar a normas
comunes o alterar el alcance de las mismas".



"#$ .+
Si b els acords comercials sn competncia exclusiva de la Uni i cobreixen l'mbit de la
poltica comercial comuna prevista a l'article 207 TUE, el seu procediment particular de
conclusi s'ha integrat en el procediment general de conclusi d'acords internacionals de
l'article 218 TFUE. Val a dir que les clusules comercials poden incloure's en altres
tipologies d'acords, s a dir, les podem trobar tant en els acords de cooperaci com tamb
en els acords d'associaci.
Per la seva banda, els acords de cooperaci poden ser, segons el seu contingut, de
competncia exclusiva de la Uni o de competncia mixta (UE i estats). Aquests acords
permeten una collaboraci ms estreta en diversos mbits que va ms enll del marc de la
poltica comercial. El contingut de la cooperaci pot ser ms o menys ampli, per exemple,
pot ser comercial, econmic, financer, tcnic, de recerca, de pesca o de desenvolupament i
els acords sn adoptats pel Consell i pel Parlament Europeu seguint el procediment
legislatiu ordinari (article 218 TFUE), que permet fer-ho per majoria qualificada.
Els acords externs ms ambiciosos que conclou la UE sn els acords d'associaci (art. 217
TFUE, que segueixen igualment el procediment de l'art. 218 TFUE i requereixen l'acord del
Parlament Europeu per poder ser adoptats pel Consell per majoria qualificada). La
cooperaci especial i privilegiada que estableixen aquests tipus d'acords es manifesta en el
contingut, en els objectius i en el seu grau d'institucionalitzaci. Un exemple d'acord
d'associaci s l'establert entre la UE i els pasos de l'EFTA (1992) per crear l'Espai
Econmic Europeu (EEE)
54
.
La prctica mostra que els acords d'associaci s'han concls habitualment com acords
mixtos, essent parts contractants la UE i els estats membres, i solen trigar a entrar en vigor a
causa de les exigncies de les ratificacions parlamentries que es desenvolupen a nivell
intern de cada estat.
Aix doncs, un acord d'associaci s'ha d'adoptar com a acord mixt si el seu contingut supera
l'mbit de competncies de la UE, s a dir, si inclou alguna competncia que sigui dels
estats membres i alhora, en aquest supsit, caldr preveure procediments de coordinaci
prctica per a la representaci exterior de la Uni. La seva conclusi requereix l'aprovaci
del Consell per majoria qualificada o per unanimitat, i l'acord del Parlament Europeu en el

54
"Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo", DOCE L 001 de 03/01/1994, p. 3-36.



"#$ .*
marc del procediment previst a l'article 218 del TFUE.
Des de l'entrada en vigor del Tractat de Lisboa es poden concloure acords d'associaci que
poden ser comunitaris, s a dir, conclosos exclusivament per la UE i no pels seus estats
membres. Si noms fossin acords comunitaris es podrien concloure noms per majoria
qualificada (si els mbits coberts no exigissin la unanimitat). Aquest sembla ser l'objectiu de
l'acord d'associaci i estabilitzaci que s'est negociant actualment amb Kosovo
55
i que, com
ja s'ha esmentat abans, per tal d'evitar la ratificaci per part d'Estats que actualment no han
reconegut formalment aquest estat, el Consell va acordar, per consens, que el futur acord no
se signaria com a acord mixt sin que el signaria nicament la UE. Aquesta decisi parteix
de la consideraci que noms afectaria competncies exclusives de la Uni, tot i que, com
hem apuntat, el mandat inicial de negociaci s molt ampli i podria ser discutible que tamb
moltes matries objecte de negociaci es poguessin considerar com a competncies
exclusives de la Uni.
Aix doncs, si un acord bilateral (de cooperaci o d'associaci) inclou una sola disposici
sobre un tema que requereix la unanimitat, tot l'acord requerir la decisi unnime del
Consell; i si inclou una disposici que sigui competncia dels estats s'haur d'adoptar com a
acord mixt, el qual haur de ser acceptat tant per la UE com pels diferents estats membres.
Com s'ha dit abans, actualment la UE gaudeix d'una competncia exclusiva ampliada, per
exemple, pot adoptar acords europeus sobre tot l'mbit de la poltica comercial, s a dir,
sobre modificacions aranzelries, acords comercials sobre mercaderies i serveis, aspectes
comercials de la propietat intellectual i industrial, les inversions estrangeres directes, la
uniformitat de les mesures de liberalitzaci, la poltica d'exportaci, entre d'altres. Per tant,
pot incloure disposicions sobre el tracte de naci ms afavorida respecte als impostos i les
normes internes, aix com respecte a la supressi d'obstacles innecessaris al lliure comer.
gualment la UE t competncia exclusiva en l'mbit dels serveis, competncia que inclou
l'accs i la liberalitzaci de certes inversions en relaci amb els mercats de tercers pasos.
La presa de decisions per majoria qualificada s la norma, per el TUE preveu casos

55
La UE i Kosovo varen iniciar, el 28 d'octubre de 2013, les negociacions per a la conclusi de l'acord
d'associaci i destabilitzaci, com a pas previ al de pas candidat a l'adhesi. La frmula es va pactar en el
Consell de juny de 2013 per permetre que Espanya, Grcia, Eslovquia, Romania i Xipre, que no han reconegut
la independncia de Kosovo, no s'oposin que la Comissi inici les negociacions per a concloure l'acord
d'associaci com a acord exclusivament europeu.



"#$ .,
especfics, encara que excepcionals, en els quals el Consell s'ha de pronunciar per
unanimitat. Aix s aix en l'mbit del comer de serveis culturals i audiovisuals, i tamb
quan aquests acords puguin perjudicar la diversitat cultural i lingstica de la Uni. Igualment
s'exigeix la unanimitat en l'mbit dels serveis socials, educatius i sanitaris, en cas que
aquests acords poguessin pertorbar greument l'organitzaci nacional d'aquests serveis i
perjudicar la responsabilitat dels Estats membres en la seva prestaci.
El procediment d'adopci d'aquests acords s el segent: la Comissi, desprs d'haver fet
arribar al Consell les seves recomanacions, rep un mandat d'aquest ltim per negociar la
proposta amb el tercer Estat. La Comissi porta a terme les negociacions amb el comproms
d'informar degudament sobre la marxa de les negociacions al Consell (en concret a un
Comit especial de comer) i al Parlament Europeu. Quan s'han acabat les negociacions, el
Consell conclou l'acord comercial i, si el seu contingut pot aprovar-se per majoria qualificada,
cap Estat pot bloquejar la seva conclusi.
En un eventual context de desacord entre els governs de Catalunya i de l'Estat espanyol,
resulta cabdal saber quins instruments poden permetre mantenir vincles amb la Uni sense
que s'exigeixi la unanimitat dels Estats membres. En aquest sentit, caldria analitzar totes
aquelles matries a propsit de les quals la UE pot concloure acords utilitzant la majoria
qualificada. Certament la majoria qualificada ha esdevingut al llarg del temps la norma ms
sovintejada per a l'adopci d'acords i decisions en els diferents mbits de competncia de la
Uni.
Un altre aspecte significatiu s el fet que s'hagi modificat el sistema de votacions en el
Consell per tal de facilitar la presa de decisions. S'ha canviat el sistema de majoria
qualificada (triple majoria: vots, estats i poblaci) establert pel Tractat de Nia per un sistema
de doble majoria (estats i poblaci) establert pel Tractat de Lisboa
56
. El nou sistema de
votaci s ms simple i transparent, no requereix la ponderaci dels vots, i es considera
assolida la majoria qualificada quan s'aconsegueix l'acord d'un 55% dels estats membres
(actualment 15 Estats) i d'un 65% de la poblaci europea. Aquest sistema de votaci est
previst que entri en vigor l'1 de novembre de 2014, per entre aquesta data i el 31 de mar
de 2017 es permet un rgim transitori, en virtut del qual, qualsevol estat pot demanar que
s'apliqui el sistema actual de votaci de triple majoria. Aix doncs, cal comptar que s'aplicar

56
Articles 16 TUE i 238 TFUE juntament amb el Protocol 36 afegit pel Tractat de Lisboa.



"#$ .-
plenament el nou sistema de doble majoria a partir de l'1 d'abril de 2017, sistema que ha de
facilitar l'aprovaci per majoria qualificada, entre altres actes, d'una tipologia ms gran
d'acords bilaterals per part de la UE.
En el cas de Catalunya, caldria valorar la possibilitat d'estendre al mxim l'adopci d'un
acord comercial, de cooperaci o d'associaci amb la UE, per inicialment, si calgus evitar
vets, no es podrien incloure els temes que exigissin la unanimitat en la presa de decisions o
que fossin mbits de competncia dels estats
57
.
Un tpic exemple de pas que mant una estreta cooperaci i una mplia relaci comercial
amb la UE s Sussa, per aquest s un model molt especfic. La UE i Sussa tenen un ampli
nombre d'acords bilaterals i si b s cert que el model sus pot servir de referncia en alguns
mbits, en el context de Catalunya seria millor fer un plantejament diferent per tal de
preparar dues propostes d'acords que cobrissin tots els mbits que poden interessar tant a
Catalunya com a la Uni, tenint en compte la possibilitat d'adoptar primer un acord que
requers la majoria qualificada, i preveure un altre acord ms ampli que podria requerir la
unanimitat, en funci dels diferents mbits competencials afectats.
Les relacions bilaterals que mant la UE amb Sussa permeten al pas helvtic beneficiar-se
del mercat nic sense ser membre de la UE i alhora mantenir un grau molt elevat
d'autonomia econmica i poltica, especialment en l'mbit monetari, fiscal, comercial i
agrcola. Sussa s membre de l'EFTA per no forma part de l'EEE. Les seves relacions
amb la UE no es basen, aix, en un acord ampli, sin en mltiples acords bilaterals
58
que
creen tota una tipologia de comissions mixtes per gestionar-los.
Els ciutadans sussos, en virtut d'aquests acords, poden residir en qualsevol pas de la UE i
de l'EFTA amb igualtat de drets amb els respectius nacionals. Es va preveure un perode
transitori abans que tamb els ciutadans de l'EFTA i la UE poguessin residir a Sussa amb

57
Tamb cal tenir en compte diferents instruments ja utilitzats per poder superar certs problemes jurdics, com
per exemple l'aplicaci per majoria qualificada de l'acord Euromediterrani inter en matria de comer i
cooperaci entre la CE i l'OLP (1997) segons el qual actua un comit mixt UE-Autoritat Palestina, que adopta els
programes i plans d'acci per a la zona.
58
Per exemple, al juny de 2002 varen entrar en vigor 7 acords bilaterals: lliure circulaci de persones; transport
aeri; transport de mercaderies i viatgers per ferrocarril i per carretera; comer de productes agrcoles;
reconeixement mutu en matria d'avaluaci de la conformitat; contractaci pblica; cooperaci cientfica i
tecnolgica i lliure desplaament.



"#$ ..
igualtat de condicions, per en tot cas s'exigeix que disposin d'un contracte de treball vlid o
de suficients recursos econmics.
Sussa mant diferents acords monetaris amb la UE, aix com un Banc Central que s un
dels ms independents del mn. La UE va insistir molt a adoptar un protocol per fixar el
procediment d'intercanvi d'informaci entre les administracions susses en cas de frau fiscal,
i en aquest protocol es reconeix l'aplicaci del tractament comunitari a les empreses susses
pel que fa a la imposici dels dividends, interessos i altres pagaments entre matrius i filials.
Els acords conclosos no preveuen una harmonitzaci ni de la fiscalitat ni dels aranzels
duaners vers tercers pasos, s a dir, Sussa queda fora de la poltica comercial europea i
aix li permet concloure els acords que consideri convenients amb tercers pasos.
7.2. Adhesi de Catalunya a l'EFTA, a l'EEE i
a l'espai Schengen
Una altra alternativa per al futur estat catal seria demanar l'adhesi a l' Associaci Europea
de Lliure Comer (EFTA) i entrar a formar part dels nombrosos acords amb tercers pasos
que s'han subscrit en aquest marc. Actualment, sn membres de l'EFTA: Islndia,
Liechtenstein, Noruega i Sussa. Per poder adherir-se a l'EFTA cal l'acord per unanimitat
d'aquests membres (A la prctica, Noruega ha jugat tradicionalment un paper clau en les
negociacions d'ingrs de nous estats).
L'EFTA es va crear el 1960 amb una filosofia d'apostar pel lliure comer en aquell moment
era l'opci defensada pel Regne Unit, i va esdevenir un instrument essencial del
desenvolupament econmic dels seus membres. Actualment representa el cinqu ens
comercial del mn en matria de serveis i el dotz ens en el comer de mercaderies. Els
pasos de l'EFTA tenen unes de les rendes per cpita ms altes del mn i constitueixen un
dels grans mercats en fluxos d'inversi. El Tractat EFTA, des de la modificaci del Tractat de
Vaduz (2001), cobreix els mbits de la lliure circulaci de persones, serveis, moviments de
capital i protecci de la propietat industrial i intellectual. L'EFTA no s, aix, una uni
duanera, sin una zona de lliure comer o de lliure mercat. Aix implica que els seus estats
membres tenen certa llibertat per poder concloure altres acords de lliure comer (FTA)



"#$ .%
complementaris amb tercers estats.
Actualment hi ha 24 acords comercials conclosos per l'EFTA amb tercers estats, que afecten
els pasos segents: Albnia, Canad, Xile, Colmbia, Egipte, Hong Kong, Xina, Israel,
Jordnia, Corea, Lban, Macednia, Mxic, Montenegro, Marroc, Autoritat Palestina, Per,
Srbia, Singapur, Tunsia, Turquia i Ucrana; aix com el Consell de Cooperaci del Golf i la
Uni Duanera de l'frica Meridional (SACU).
Aquests acords estableixen una rea de lliure comer entre les parts contractants, amb
accs als respectius mercats de productes industrials i agrcoles, aix com regulacions,
disciplines comercials i normes duaneres; tamb inclouen disposicions que regulen la
prestaci de serveis i inversions, aix com normes sobre les compres pbliques i sobre la
protecci de la propietat industrial i intellectual. Actualment s'est negociant acords amb
economies de pasos emergents, tots ells en el marc del respecte a les normes i acords que
formen part de l'Organitzaci Mundial del Comer (OMC), que preveu les condicions de
compatibilitat dels acords de lliure comer o de les unions duaneres amb els seus acords
multilaterals.
La participaci de Catalunya a l'EFTA suposaria haver de fer una contribuci econmica
menor que a la UE, restant-li una major llibertat per negociar acords econmics i comercials.
Ateses les caracterstiques de Catalunya, no sembla que hi pogus haver gaires dificultats
per a la seva adhesi a aquesta organitzaci. De fet, l'EFTA mostra una preferncia per
incloure estats de mida petita o mitjana, amb un nivell de desenvolupament similar i amb
voluntat d'obrir-se a l'exterior, caracterstiques que Catalunya ja reuneix actualment.
Ms enll del funcionament de l'EFTA, val a dir que, amb l'excepci de Sussa, els altres tres
membres de l'EFTA (Noruega, slndia i Liechtenstein) sn part de l'acord d'associaci amb
la UE que conforma l'EEE, signat el maig de 1992 i que va entrar en vigor l'1 de gener de
1994, desprs d'haver estat ratificat per totes les parts contractants. Mitjanant l'EEE
aquests tres Estats tenen accs al mercat interior de la UE, sense participar, per, en la
presa de decisions sobre les normes que regeixen aquest mercat nic. Diversos indicadors
mostren que el seu funcionament pot considerar-se satisfactori.
L'EEE integra, aix, l'"acquis comunitari sobre el mercat interior (les 4 llibertats de circulaci)
i algunes poltiques europees, com la lliure competncia, un seguit de normes socials, la



"#$ .&
protecci als consumidors i un seguit de mesures mediambientals. Tamb incorpora
instruments de cooperaci en temes de recerca, desenvolupament, turisme i protecci civil.
L'EEE no inclou les normes d'origen dels productes ni afecta els impostos indirectes.
Tampoc crea una uni duanera ni inclou la poltica monetria, la poltica agrcola, la poltica
exterior i de seguretat comuna, ni l'mbit de l'espai de llibertat, seguretat i justcia.
Per tal d'esdevenir part de l'EEE, cal primer accedir a l'EFTA (el primer pas seria el de
presentar una sollicitud formal d'ingrs a la secretaria de l'EFTA). Malgrat que, tal com s'ha
indicat, el pas que est exercint un lideratge ms significatiu dins l'EFTA s Noruega,
l'ingrs exigiria entrar en negociacions amb els quatre Estats membres que conformen
l'organitzaci. Un cop Catalunya s'hagus adherit eventualment a l'EFTA s quan podria
plantejar-se la seva posterior adhesi a l'EEE mitjanant sollicitud al Consell de l'EEE.
Les negociacions de Catalunya en relaci amb la UE poden conduir a negociar que, si no es
veu factible un rpid ingrs a la UE, s'accepti el manteniment del vincle amb el mercat nic a
travs de l'EEE. Cal, per, tenir en compte que l'EEE s un acord mixt que requereix, no
noms l'acord del Parlament Europeu i la majoria qualificada del Consell, sin tamb la
ratificaci dels 28 Estats membres, tot i que es podria pensar en frmules d'aplicaci
interines o provisionals d'aquest Tractat.
El sistema institucional de l'EEE s fora complex i exigeix participar en les diferents
institucions creades en aquest marc: el Consell EEE, el Comit conjunt EEE, l'Autoritat de
vigilncia EFTA i el Tribunal EFTA. El model EEE es basa en dos pilars: per una banda, els
28 Estats membres de la UE i, per l'altra, els tres pasos de l'EFTA que formen part de l'EEE.
El Comit conjunt EEE, juntament amb la secretaria, s l'rgan que treballa per poder aplicar
les normes de la UE als tres membres de l'EFTA. Aix doncs, els pasos que participen en
l'EEE apliquen les normes europees sobre el mercat interior i gaudeixen de les llibertats
econmiques, sense participar en el procs de presa de decisions a nivell de la UE.
D'altra banda, tots els membres de l'EFTA formen part de l'espai Schengen, que conforma
un territori en el qual s'han eliminat els controls en les fronteres internes i s'apliquen normes
comunes per al control de les fronteres externes. El comproms entre els membres s el
d'adoptar, desenvolupar i aplicar les normes comunes de control, entrada, visat, intercanvi
d'informaci i creaci de la tecnologia necessria per a la gesti de les fronteres externes, al
mateix temps que es garanteix la cooperaci duanera, policial i judicial.



"#$ .'
Actualment formen part de l'espai Schengen un conjunt de 26 pasos (aviat 28 amb la
incorporaci de Bulgria i Romania). La seva particularitat s que, mentre quatre estats de la
UE no en formen part (Irlanda, Regne Unit, Xipre i Crocia), en canvi els quatre membres de
l'EFTA (slndia, Liechtenstein, Noruega i Sussa) formen part de l'espai Schengen.
Formar part de l'espai Schengen pot ser de l'inters de Catalunya, per encara ho pot ser
ms per als altres membres de la UE i per a la prpia UE, ats l'enorme inters que existeix
en relaci amb la vigilncia i gesti comuna de les fronteres externes per tal de controlar la
immigraci irregular, les xarxes de crim organitzat, les rutes de la droga i tota mena de
prctiques de corrupci. Garantir que les fronteres externes estan degudament protegides s
de mxim inters per part de tots els membres de l'espai Schengen.
El cas de la separaci d'una part del territori d'un estat membre de la Uni Europea que
participa en l'espai Schengen pot resultar extremadament complex, no noms pels temes
relacionats amb el dret de la UE, sin tamb per les qestions jurdiques que derivarien del
rgim derivat del Conveni d'aplicaci de Schengen de 1990, el qual va passar a ser "acquis
comunitari amb l'entrada en vigor del Tractat d'Amsterdam. Caldria doncs no oblidar que el
rgim de lliure circulaci delimitat per les fronteres exteriors Schengen, no noms prov de
l'aplicaci de normes de dret originari i derivat, sin tamb de normes convencionals.
Al mateix temps, cal tenir en compte que hi ha tot un sistema d'avaluaci per tal de garantir
que tots els pasos apliquin correctament les normes acordades, especialment en relaci
amb la gesti comuna de les fronteres externes i de les bases de dades creades entorn del
Sistema d'Informaci Schengen. Aix doncs, qualsevol nou estat que vulgui formar part de
l'espai Schengen ha d'aconseguir el vistiplau dels membres que el conformen, per tampoc
aqu s'ha previst un cas particular com el de Catalunya.
Catalunya, sense ser membre de la UE, podria ser membre de l'espai Schengen,
especialment si s membre de l'EFTA, per hauria de complir, en primer lloc, tot un seguit de
requisits en relaci amb les fronteres externes, hauria de demostrar als altres membres que
pot dur a terme un control efica de les seves fronteres i una correcta aplicaci de la
normativa Schengen, i tamb hauria de posar en funcionament les diferents bases de dades
que s'han creat per a la gesti integrada de les fronteres externes i els corresponents
instruments de cooperaci amb les diferents agncies europees vinculades amb el
funcionament del sistema Schengen.



"#$ .(
7.3. Conclusi d'acords de lliure comer o les
unions duaneres amb tercers estats
En el supsit que s'obstaculitzs una integraci rpida i amb rgim transitori de Catalunya a
la UE, caldria establir una estratgia alternativa d'internacionalitzaci de l'economia catalana
per tal de facilitar l'accs a mercats internacionals. Caldria doncs repensar l'estratgia
comercial de Catalunya, ats que seria titular de les competncies per poder concloure
acords comercials bilaterals i multilaterals amb aquells pasos que estiguessin interessats a
mantenir-hi relacions comercials, econmiques i financeres.
En aquest context, seria convenient adoptar un procediment gil per poder negociar,
concloure i ratificar acords de lliure comer amb tercers estats i posar en marxa les bases
d'una estratgia molt activa envers aquells mercats amb els quals interesss tenir facilitat
d'accs. El marc internacional que caldria respectar per poder concloure aquests tipus
d'acords seria igualment el dels acords multilaterals (especialment GATT
59
, GATS
60
)
gestionats per l'OMC, que fixen les condicions per poder concloure acords de lliure comer o
unions duaneres
61
sense haver d'estendre els beneficis (drets i obligacions) dels acords
bilaterals a tots els altres membres de l'OMC. Tenint en compte que Catalunya hauria
d'accedir al ms aviat possible a l'OMC
62
, caldria respectar les condicions i els procediments
dels articles XXIV GATT i V del GATS (en el marc de l'OMC) per poder adoptar acords
regionals de lliure comer o unions duaneres amb tercers pasos, en la lnia dels objectius
d'aconseguir una major liberalitzaci del comer a nivell internacional.

59
El GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) va ser inicialment (1947) el precursor de l'OMC, ats que
malgrat ser un acord sobre comer i tarifes aranzelries, va actuar de fet com una organitzaci comercial a nivell
internacional. El 1994, amb la creaci de l'OMC, es va modificar el GATT i va quedar integrat com un dels mbits
essencials de regulaci del comer internacional de les mercaderies.
60
El GATS (General Agreement on Trade in Services) de 1994 constitueix un acord multilateral comercial en
l'mbit dels serveis, adoptat en la Ronda Uruguay, que s'integra en el marc de l'OMC.
61
S'entn per Uni Duanera la substituci de dos o ms territoris duaners per un sol territori duaner, de manera
que s'eliminen els drets de duana i les reglamentacions comercials restrictives entre els membres, tot aplicant-se
una reglamentaci comercial i duanera comuna als pasos tercers. En canvi, un acord de lliure comer noms
inclou obligacions d'eliminar drets de duana i reglamentacions comercials restrictives entre els membres de
l'acord, per no s'assumeixen obligacions envers tercers estats.
62
Les previsions es desenvolupen en els informes del Consell Assessor per a la Transici Nacional sobre les
relacions amb la Comunitat internacional i en l'informe sobre les relacions entre Catalunya i Espanya.



"#$ .)
8. Resum i conclusions
1. Objecte
Aquest informe analitza, en primer lloc, si un futur Estat catal, en el moment de constituir-se
com a tal i de sollicitar la seva integraci a la Uni Europea (UE), quedaria dins o fora de la
Uni i, en aquest supsit darrer, quines vies podria utilitzar per reincorporar-s'hi. En segon
lloc, s'examinen quines sn les conseqncies prctiques previsibles d'aquests hipottics
escenaris, incls l'escenari d'exclusi sine die de la UE, i les alternatives que podria adoptar
el nou Estat per garantir, per exemple, el normal desenvolupament dels intercanvis
comercials amb els estats integrats en el marc econmic europeu.
2. Escenaris hipottics
La qesti de si un futur Estat catal quedaria dins o fora de la UE admet, d'entrada, una
pluralitat d'aproximacions que, a efectes expositius, es podrien agrupar en els quatre
hipottics escenaris que exposem a continuaci:
Primer, escenari de permanncia: En el moment de la seva constituci i de notificar-la a la
UE, el nou Estat catal continua integrat sense interrupci a la Uni. Ats que es tracta d'un
territori que ja forma part de la UE i que la seva poblaci gaudeix de la ciutadania europea i
del dret europeu, no se l'obliga a sortir de la UE i a sollicitar des de fora la seva integraci.
Segon, escenari d'adhesi ad hoc: En el moment de presentar la sollicitud d'ingrs, la UE
no accepta la permanncia automtica del nou Estat, per, ateses les circumstncies
especfiques del cas, decideix endegar un procs d'adhesi ad hoc, amb trets especfics que
permetin una adhesi rpida i un rgim transitori adreat a assegurar el manteniment del
mxim nombre possible de relacions jurdiques, econmiques i poltiques amb la UE i el
manteniment de drets i obligacions dels ciutadans i de les empreses que operen a
Catalunya.
Tercer, escenari d'adhesi ordinria: La UE accepta obrir de manera immediata un procs



"#$ %+
d'adhesi ordinari com a tercer estat, sense prendre mesures ad hoc encaminades a garantir
la celeritat del procs ni establir rgims transitoris especfics.
Quart, escenari d'excIusi com a estat membre: La UE es nega a obrir de manera
immediata el procs d'adhesi o l'atorgament de l'estatut de candidat, s a dir, es nega a
obrir el procediment formal d'adhesi i el nou Estat queda fora sine die de la UE.
3. Premisses
A l'hora d'analitzar el grau de viabilitat jurdica i prctica d'aquests quatre escenaris cal tenir
presents d'entrada dues premisses.
En primer lloc, que ni el dret internacional ni el dret de la UE preveuen de manera expressa
un supsit com el que planteja el cas catal.
En segon lloc, que la UE tradicionalment ha adoptat una actitud extremadament flexible i
pragmtica a l'hora de donar soluci als problemes imprevistos que se li han plantejat en
relaci amb els canvis territorials o d'organitzaci territorial dels Estats membres que afecten
l'mbit d'aplicaci del dret de la UE i, ms en general, en relaci amb els processos de
ratificaci dels tractats.
4. Lmits jurdics
Tanmateix, aquestes dues premisses no permeten concloure que l'ingrs d'un nou Estat
catal sigui quelcom que operi en el buit jurdic. El dret de la UE, i subsidiriament el dret
internacional, regulen un seguit de condicions i requisits materials i procedimentals que
aquest futur Estat haur de respectar per integrar-se a la Uni, sigui quin sigui l'escenari que
s'acabi imposant. Tot i que, com veurem, el carcter indit del cas catal incrementar
l'amplitud del marge de llibertat que la UE sol donar-se a l'hora de seleccionar, interpretar i
aplicar el Dret europeu i far que, en la prctica, es vulgui reconixer o no, l'opci per un o
altre escenari no respongui tant a criteris jurdics com a criteris i interessos poltics i sobretot
econmics.



"#$ %*
5. Condicions i requisits per ser membre de la
UE
Per ser membre de la UE cal ser un "Estat europeu i respectar els valors de la promoci de
la dignitat humana, la llibertat, la democrcia, la igualtat, l'Estat de dret, els drets humans,
inclosos els drets de les persones pertanyents a minories. A ms cal complir amb els criteris
fixats pel Consell Europeu de Copenhaguen: existncia d'una economia de mercat en
funcionament, aix com la capacitat de fer front a la pressi competitiva i a les forces del
mercat dins de la Uni; capacitat d'assumir les finalitats de la Uni Poltica, Econmica i
Monetria, estabilitat d'institucions que garanteixin la democrcia, l'Estat de dret, el respecte
dels drets humans i la protecci de les minories.
Sembla evident que un futur Estat catal compliria folgadament les esmentades condicions i
requisits d'admissi. Aix ho acredita la perllongada pertinena prvia a la UE.
Els principals requeriments nous als quals hauria de fer front l'Estat catal serien els que
derivarien de la necessitat de crear alguns organismes reguladors i de coordinaci i, en
general, algunes noves estructures organitzatives que imposa el dret europeu, aix com de la
necessitat de transposar al nou ordenament jurdic catal el dret europeu derivat que ho
requereixi. Es tracta, sens dubte, de tasques que requeririen un cert esfor, per el futur
Estat catal disposaria de mitjans i experincia suficients per fer-hi front sense gaires
dificultats.
Per ingressar a la UE, no s una condici sine qua non que un futur Estat catal hagi estat
prviament reconegut formalment com a estat o com a subjecte internacional per algun altre
estat o per determinades organitzacions internacionals per exemple per l'ONU o el Consell
d'Europa. La UE podria ser la primera organitzaci a reconixer aquest fet. Tanmateix, s
indubtable que el reconeixement formal previ per part d'altres estats o d'altres organitzacions
internacionals podria facilitar el procs d'integraci a la Uni.




"#$ %,
6. Regles procedimentals i conseqncies
prctiques de l'escenari de permanncia

6.1. Procediment
En cas que Catalunya i la UE optessin per aquest escenari, que seria sens dubte el que
millor s'adequaria als interessos de Catalunya, caldria respectar les segents regles
procedimentals:
En primer lloc, el Parlament de Catalunya hauria d'adoptar una decisi que explicits la
voluntat de continuar pertanyent a la UE. La decisi hauria de contenir el comproms amb els
valors i l'ideari europeus; tamb hauria de manifestar el compliment per part del nou Estat
dels requeriments poltics, jurdics i econmics que exigeix la Uni per als Estats que en
formen part i, finalment, hauria de fer referncia al propsit de dur a terme, en el perode de
temps que es determins, les adaptacions en l'ordre intern que fossin necessries per
continuar formant part de la UE.
Correspondria al President de la Generalitat, en la seva condici de mxim representant del
nou Estat, trametre aquesta decisi del Parlament i la documentaci annexa a les
institucions europees.
La instituci de la UE ms adequada per pronunciar-se respecte de la petici de continutat
de Catalunya seria el Consell Europeu, en la seva condici de ms alta instncia poltica
entre les institucions europees i d'rgan que t atribuda la funci de donar a la Uni els
impulsos necessaris per al seu desenvolupament (article 15.1 del TUE).
Si s'adopts aquesta alternativa, el Consell Europeu, per consens, s'hauria de pronunciar
favorablement sobre la continutat de Catalunya dins la UE. Adoptat aquest acord i, per tant,
acceptada d'entrada la permanncia de Catalunya a la UE, s'iniciaria un procs negociador
per adaptar el Dret originari i el Dret derivat a la presncia d'un nou membre en el si de la
Uni Europea i per precisar les adaptacions d'ordre intern que hauria de dur a terme
Catalunya per poder continuar formant part de la UE.



"#$ %-
Aquestes adaptacions, malgrat les modificacions que s'haurien d'introduir serien poques i
d'abast limitat, caldria plasmar-les mitjanant una reforma dels Tractats de la Uni.
Les modificacions dels Tractats s'haurien de fer preferentment per la via del procediment de
revisi ordinria dels Tractats de l'article 48 TUE (apartats 2 a 5), ja que, en rigor, el
procediment de l'article 49 TUE est previst per la modificaci del Dret originari en el marc
del procediment d'adhesi de nous estats que no han format part de la Uni Europea.
El procediment de revisi ordinria dels Tractats pot ser iniciat pel Govern de qualsevol Estat
membre, pel Parlament Europeu o per la Comissi mitjanant la presentaci d'un projecte de
revisi dels Tractats davant del Consell que els tramet al Consell Europeu i els notifica als
Parlaments nacionals (art. 48.2 TUE). El Consell Europeu, per majoria simple, prvia
consulta al Parlament Europeu i a la Comissi, decideix sobre l'obertura del procediment de
reforma. En cas afirmatiu, ordena al Consell la convocatria d'una Conferncia
Intergovernamental (Conferncia de representants dels Governs dels Estats). Aquesta
Conferncia ha d'aprovar, de com acord, les modificacions que s'hagin d'introduir en els
Tractats. Finalment les reformes han de ser ratificades per tots els Estats membres.
Els trmits, en els quals conflueixen les voluntats de les institucions de la UE, es
caracteritzen per la seva flexibilitat en la mesura que, d'una banda, no es fixen majories
especialment qualificades per a l'adopci de les decisions que han d'adoptar les institucions
europees i, de l'altra, es preveu la possibilitat de trobar mecanismes per donar resposta a
eventuals situacions d'oposici o bloqueig per part d'un Estat membre (art 48.5 TUE).
6.2. Modificacions del dret derivat europeu
Les modificacions que caldria introduir tindrien tamb un abast limitat i es produirien
mitjanant la modificaci de les corresponents directives i reglaments vigents.
6.3. Adaptacions d'ordre intern
Pel que fa a les adaptacions que hauria de dur a terme Catalunya per poder continuar
formant part de la UE, algunes afectarien els organismes que hauria de crear o adaptar i
d'altres la normativa requerida per desenvolupar i aplicar el dret europeu i les mesures



"#$ %.
transitries indispensables. Sembla clar que totes aquestes adaptacions tindrien una limitada
extensi i relleu, en comparaci amb el que succeeix amb els estats candidats que no han
estat prviament membres de la Uni.
6.4. Mesures transitries
Per assegurar l'efectivitat prctica del reconeixement de la permanncia a la UE, des del
moment en qu el Consell Europeu reconegus la permanncia i mentre durs el procs de
modificaci dels Tractats i les adaptacions del Dret derivat i del Dret intern, la UE, fent honor
a la seva tradicional flexibilitat i pragmatisme, podria adoptar mesures per assolir aquesta
efectivitat immediata. Per exemple, sobre la base de l'art. 15.1 TUE, el Consell Europeu
podria regular d'entrada, i amb carcter transitori, les mesures pertinents relatives als
diferents aspectes (inclosos els institucionals) vinculats a la participaci del nou Estat a la
UE. Una alternativa a aquest procediment seria la d'aprovar aquestes mesures transitries
mitjanant les Decisions que poden prendre els caps d'Estat i de Govern reunits en el si del
Consell Europeu .
6.5. Negociaci prvia entre l'Estat espanyol i la UE
Aquestes mesures transitries adreades a garantir l'efectivitat prctica del reconeixement
de la permanncia d'un futur Estat catal independent dins la UE, no serien necessries si
s'apliqus el procediment que es pretn aplicar en el cas escocs per garantir la seva
permanncia dins la UE. En efecte, aquesta frmula pretn aconseguir la simultanetat entre
la constituci del nou Estat i la seva integraci a la UE i, aplicada al cas catal, consistiria en
qu, desprs d'un eventual resultat favorable a la independncia arran d'una consulta o unes
eleccions plebiscitries i prvia una negociaci entre la Generalitat i l'Estat espanyol, aquest
darrer endegaria una negociaci amb la UE amb l'objectiu de tenir dissenyades, per al
moment de la constituci formal del nou Estat i de manifestar la voluntat de continuar a la
Uni, les modificacions pertinents dels tractats originaris que en principi s'hauria de produir
a travs del procediment de l'article 48 TUE i les modificacions del Dret derivat que es
consideressin necessries per a la integraci del nou Estat. Tamb hauria d'estar llesta en
aquest moment la relaci de les mesures organitzatives i legals que Catalunya hauria
d'implementar durant el perode que es fixs.



"#$ %%
7. Regles procedimentals i conseqncies
prctiques de l'escenari d'adhesi ad hoc
7.1. Un escenari de conseqncies prctiques
quasi idntiques a les de l'escenari de permanncia
Aquest segon escenari es caracteritza pel fet que la integraci de Catalunya a la Uni
Europea es produeix a travs del procediment emprat per a l'adhesi dels tercers estats no
membres (art. 49 TUE), modulat, per, amb l'adopci de mesures simplificadores i
transitries ad hoc adreades a aconseguir que la integraci sigui rpida i que, mentre duri el
procs, es continu aplicant al territori catal i als seus ciutadans la major part del dret
europeu que s'aplica a l'actualitat.
En suma, en aquest escenari s'obligaria al futur Estat catal a sortir de la UE, per es
facilitaria el procs per a la seva reintegraci. De fet, cal destacar que, segons quina fos la
rapidesa donada a aquest procs ad hoc i segons quin fos el contingut i l'extensi del rgim
transitori, a la prctica, les conseqncies d'aquest procediment d'integraci per al futur
Estat catal podrien ser objectivament quasi idntiques a les del primer escenari (que, en
rigor, com hem vist, tampoc seria de successi "automtica).
7.2. Instruments per establir les condicions ad hoc
Com demostra a bastament la prctica seguida fins ara per la UE, els Tractats contenen molt
diversos instruments normatius i convencionals que permetrien establir un procediment
d'integraci rpida i, sobretot, uns rgims transitoris ad hoc: protocols; acords de cooperaci;
aplicaci provisional dels Tractats europeus al territori de Catalunya fins que s'hagus
concls el procediment ad hoc d'adhesi; aplicaci provisional del nou Tractat d'adhesi a
partir de la seva signatura, mentre es dugus a terme la fase de ratificaci del Tractat
d'adhesi per part dels Estats membres; adopci d'una Decisi dels caps d'Estat i de Govern
en el si del Consell Europeu, etc. Per la seva banda, en aquest perode transitori, Catalunya
podria adoptar mesures unilaterals i decisions jurdiques per tal d'afavorir al mxim
l'estabilitat de les relacions comercials amb la UE i el gaudi de les llibertats de circulaci.



"#$ %&
Aix no obstant, fins i tot en aquest cas, mentre duressin les negociacions per a l'adhesi es
podrien adoptar mesures transitries que facilitessin la continutat en l'aplicaci, ni que fos
parcial, del dret europeu. De fet, l'aplicaci de rgims transitoris s freqent en la majoria
dels processos d'adhesi.
7.3. El procediment de l'article 49 TUE
El procediment de l'article 49 TUE, fent ara abstracci de les modulacions que hi pogus
introduir la UE en aplicar-lo a un cas com el catal, s'inicia mitjanant la sollicitud d'ingrs
adreada al Consell, qui hauria d'acceptar-la per unanimitat, desprs de consultar la
Comissi i el Parlament Europeu. En cas d'acordar-se aix en el Consell, s'iniciaria un procs
de negociaci de durada incerta, malgrat que, objectivament, sembla que hauria de ser ms
breu que el procs seguit fins ara amb altres pasos candidats, precisament per les ms
limitades modificacions que requereixen les disposicions del Dret originari i del Dret derivat i
les menors exigncies que se'n deriven per a Catalunya.
L'instrument jurdic en el qual es materialitzaria aquest procs seria el Tractat o Acta
d'adhesi de Catalunya a la UE que hauria d'incorporar els principis que regeixen l'adhesi,
les adaptacions de carcter institucional, les adaptacions tcniques de Dret derivat, les
mesures transitries en els diferents mbits materials i les prpies disposicions d'aplicaci de
l'Acta.
El procediment aplicat en aquesta fase s, normalment, el segent: la Comissi dirigeix les
negociacions informant-ne degudament al Parlament i al Consell. Els termes acordats en
relaci amb els diferents captols de negociaci es concreten en el Tractat d'adhesi i, abans
de procedir a la seva signatura, cal comptar amb el dictamen conforme del Parlament
Europeu aprovat per la majoria absoluta dels seus membres i l'acord del Consell per
unanimitat.
Finalment, aquestes modificacions dels Tractats sn objecte d'un acord entre els Estats
membres i l'Estat candidat. El Tractat d'adhesi ha de ser ratificat per tots els Estats
membres i tamb per l'Estat candidat seguint les respectives normes constitucionals
internes. A diferncia del procediment de l'article 48 TUE, aqu no es preveu cap mecanisme
de resposta per part de la UE davant una eventual situaci de bloqueig.



"#$ %'
8. Regles procedimentals i conseqncies
prctiques de l'escenari d'adhesi ordinria
Les regles procedimentals aplicables a aquest tercer escenari d'integraci sn tamb les
previstes a l'article 49 TUE per en aquest cas, a diferncia de l'anterior, sense cap
modulaci que permeti accelerar el procs o garantir transitriament el manteniment de les
situacions jurdiques preexistents.
Aquest procediment implicaria fer cas oms a la pertinena de Catalunya a la Uni de quasi
trenta anys i, en conseqncia, situaria Catalunya en la mateixa posici en la qual es troben
avui els Estats declarats oficialment candidats a l'adhesi, com Islndia, Turquia, Macednia,
Montenegro o Srbia. En el cas de Catalunya, aquesta opci tindria sens dubte un clar
component sancionador o dissuasiu.
9. Regles procedimentals i conseqncies
prctiques de l'escenari d'exclusi com a
membre de la UE
El quart escenari consisteix en la negativa de la UE a iniciar les negociacions d'adhesi amb
el nou Estat catal, ja sigui per manca de voluntat de reconixer Catalunya com a Estat o
com a conseqncia del bloqueig en les negociacions per esdevenir membre de la Uni.
Sn moltes les perplexitats que es podrien plantejar en aquest escenari d'exclusi. Aix per
exemple, en el supsit que fos l'Estat espanyol qui no reconegus la independncia de
Catalunya, aquest fet impediria poder modificar l'mbit d'aplicaci dels Tractats de la UE en
el territori de Catalunya. La conseqncia seria la continutat en l'aplicaci del dret europeu a
Catalunya i als catalans, fins i tot en el supsit que Catalunya hagus declarat la seva
independncia i hagus comenat a actuar com a Estat independent.
Des de la perspectiva procedimental, s molt discutible que en un supsit de bloqueig del
procediment d'ingrs de Catalunya a la Uni fos directament aplicable l'article 50 TUE
(introdut pel Tractat de Lisboa). En rigor, aquest article s'aplica exclusivament en cas de
retirada voluntria d'un Estat membre de la UE. De tota manera, al marge d'aquest debat, s



"#$ %(
significatiu que aquest precepte exigeixi negociacions prvies a la sortida d'un Estat
membre, fixi el marc de les futures relacions amb la Uni i es doni un marge de dos anys per
deixar d'aplicar el dret europeu. L'article 50 TUE posa de manifest la complexitat que
representa, tant per al territori afectat com per a tota la UE, la sortida de la Uni d'un territori
que n'ha format part fins aquest moment.
10. Probabilitats d'aplicaci dels diferents
escenaris: arguments a ponderar
10.1. Marge de llibertat de la UE i dels Estats
membres. Fora persuasiva dels diversos
arguments poltics i, sobretot, econmics
Tant les institucions de la UE com els Estats membres tenen un ampli marge de llibertat a
l'hora d'acceptar o no la incorporaci d'un nou estat i, en cas de fer-ho, a l'hora de decidir
quin escenari i quin procediment s'aplicar.
Els motius que poden adduir les institucions europees i els Estats per adoptar una posici o
una altra no estan legalment explicitats ni taxats. En principi poden ser de qualsevol
naturalesa (jurdics, poltics, econmics, entre d'altres) i la probabilitat que la UE i els Estats
membres es decantin per un o altre dels quatre escenaris esmentats, dependr
fonamentalment de la fora persuasiva que per a ells tinguin els diversos arguments
sobretot la dels arguments econmics, que es puguin adduir en el debat que susciten les
peticions d'ingrs o de permanncia. Per aix, a l'hora d'intentar preveure la probabilitat que
s'apliqui un o altre dels quatre escenaris abans esmenats, cal analitzar la fora persuasiva
dels arguments i contraarguments i dels objectius que poden guiar la presa de decisions per
part de les institucions europees i dels Estats membres.
10.2. Consideracions en termes de probabilitat
Aquesta anlisi cal fer-la, no amb l'nim de fer una proposta normativa sobre quina s la



"#$ %)
soluci o el procediment que necessriament haur de d'adoptar la UE, sin amb l'objectiu
d'avanar en el clcul de la probabilitat que a la prctica s'acabi imposant una soluci o una
altra. Les consideracions s'han de fer en termes de probabilitat ats que resulta impossible
predir amb seguretat quins arguments prevaldran i, en conseqncia, quin escenari
s'acabar imposant.
10.3. Arguments contraris a l'aplicaci dels
escenaris de permanncia o d'integraci rpida i
amb rgim transitori
Entre els principals arguments que presumiblement s'empraran per intentar justificar la
negativa a aplicar aquests escenaris es poden esmentar els segents:
En primer lloc, l'argument de la "capacitat d'absorci de la UE, s a dir, de les dificultats de
gestionar una Uni amb la incorporaci d'un nou Estat que s'afegiria a la xifra ja important
dels 28 membres que actualment en formen part.
Un altre argument contrari podria ser el del temor, no explicitat per latent, d'alguns Estats
europeus en els quals existeixen reivindicacions territorials que es produeixi un "efecte
emulaci.
Tamb s'ha sostingut, amb una argumentaci discutible, que la incorporaci a la UE d'un
futur Estat catal independent, si el procs de separaci s'hagus fet sense acord amb
l'Estat espanyol i al marge de la legalitat espanyola vigent, suposaria una vulneraci del
principi d'integritat territorial previst a l'art. 4.2 TUE.
Aix mateix, per negar l'aplicaci del primer escenari s'ha emprat l'argument que un futur
Estat catal no hauria estat una part contractant dels Tractats constitutius de la UE i, per
tant, hauria de demanar l'ingrs com si es tracts d'un Estat tercer, ali a la Uni.



"#$ &+
10.4. Fora persuasiva dels arguments exposats
enfront dels favorables a la permanncia o, com a
mnim, a la integraci rpida i amb rgim transitori
A l'hora d'intentar preveure la probabilitat que a la prctica s'imposi un escenari o un altre,
no s necessari entrar a analitzar la solidesa terica dels arguments exposats sin de
ponderar si finalment tindran, per a les institucions europees i per als estats membres, ms
capacitat de persuasi que els arguments favorables als escenaris de permanncia o
d'integraci rpida i amb rgim transitori.
Acceptant d'entrada la dificultat d'aquesta mena de previsions, els arguments favorables als
escenaris de permanncia o d'integraci rpida i amb rgim transitori amb tota probabilitat
tindran una fora persuasiva superior a la dels arguments exposats relatius a la "capacitat
d'absorci (particularment tenint en compte el grau de desenvolupament econmic de
Catalunya, la seva assumpci dels valors fonamentals de la UE i el fet de formar part de la
Uni des de quasi tres dcades), aix com els relatius als hipottics efectes emuladors i a les
dificultats de gesti de la Uni amb un nou membre (especialment si es t en compte que un
dels principals objectius fundacionals de la UE ha estat el d'aconseguir la mxima integraci
possible entre els estats radicats geogrficament dins el continent europeu i que, de
moment, la Uni ha integrat els nous estats membres sense gaires problemes de
funcionament).
En relaci amb els principis d'identitat nacional i d'integritat territorial (art. 4.2 TUE), cal tenir
present que aquesta disposici no prohibeix cap procs de secessi interna dins d'un Estat
membre, sin que es limita a establir el comproms de la Uni de mantenir un estatut de
neutralitat respecte dels problemes relatius a la integritat territorial dels Estats membres, en
tractar-se d'un mbit en el qual se'ls hi reconeix la competncia exclusiva. El principi
d'integritat territorial tamb forma part del dret internacional pblic i afecta les relacions entre
estats i no a situacions que es puguin donar en el si d'un estat. Noms una acci que
tingus lloc mitjanant l's indegut de la fora o viols d'altres normes obligatries de dret
internacional, podria ser considerada contrria a aquest ordenament jurdic.
Respecte a l'argument que Catalunya no va ser una part contractant dels Tractats
constitutius de la Uni, caldr tenir present, entre d'altres arguments, el de la irraonabilitat



"#$ &*
jurdica i poltica que podria suposar a l'hora d'elegir l'escenari aplicable no ponderar la dada
incontrovertible del fet que Catalunya forma part de la UE i els seus ciutadans tenen la
ciutadania europea i assumeixen les obligacions i exerceixen els drets derivats d'aquesta
pertinena. Des de la perspectiva jurdica no seria raonable que la UE no tingus en compte
aquesta dada a l'hora d'escollir l'escenari aplicable difcilment superaria un test de
raonabilitat jurdica, i de proporcionalitat, una decisi d'aquesta mena que considers
totalment irrellevant aquesta dada. I, des de la perspectiva poltica, amb tota probabilitat
aquesta dada tampoc seria indiferent a la prctica.
10.5. Arguments favorables als escenaris de
permanncia (primer escenari) i d'integraci ad hoc
(segon escenari)
Entre els arguments ms relacionats amb els valors de la Uni, es podria esmentar el fet, ja
apuntat, que un dels principals objectius fundacionals de UE ha estat sempre el d'aconseguir
la mxima integraci possible dels estats radicats geogrficament a Europa. La UE, ms que
una organitzaci de cooperaci, s sobretot una organitzaci d'integraci i seria anar contra
els seus propis objectius i naturalesa excloure, ni que sigui temporalment, un estat com el
catal que compls, com compliria, tots els requisits d'admissi i que, a ms, ja forma part de
la UE.
Tamb caldria tenir present que, negar la incorporaci d'un futur estat catal a la Uni
Europea, o allargar aquest procs d'integraci, equivaldria a excloure de la ciutadania
europea set milions i mig de persones que, des de fa dcades, gaudeixen d'aquest estatut.
Els ciutadans de Catalunya, en tant que ciutadans espanyols, tenen avui els drets derivats
de la seva ciutadania europea, de la mateixa manera que molts altres ciutadans europeus
inversors, treballadors immigrants, estudiants, etc. tenen tamb drets a Catalunya i envers
els poders pblics catalans, que podrien perdre o quedar afectats si Catalunya queds fora
de la UE de manera temporal o definitiva. De fet, els principis i valors que regeixen la UE
impedirien que les seves institucions es desentenguessin dels drets de les persones, de les
empreses, del manteniment de les relacions econmiques i comercials i, especialment, dels
drets recollits a la Carta de Drets Fonamentals de la UE. En relaci amb tot aix cal tenir en
compte, a ms, que la jurisprudncia recent del Tribunal de Justcia de la Uni Europea



"#$ &,
(TJUE) vincula la ciutadania i els drets fonamentals, tot permetent el desenvolupament d'un
incipient estatut autnom de ciutadania deslligat de les actuacions dels Estats, i alhora
insisteix en el fet que els subjectes del dret europeu ja no sn noms els estats sin tamb
els "ciutadans europeus.
Des d'una perspectiva estrictament econmica, sembla clar que la permanncia d'un futur
estat catal a la UE o la seva integraci rpida i amb rgim transitori tindrien ms avantatges
per a la Uni i els actuals Estats membres, que no pas la seva expulsi definitiva o durant un
llarg lapse de temps mentre es produs l'adhesi per una via ordinria. La no-aplicaci a
Catalunya dels Tractats i el dret de la UE, el restabliment d'aranzels i la suspensi de les
llibertats de circulaci de persones, bns, serveis i capitals afectaria negativament la UE,
tots els Estats membres i, molt especialment, els inversors i les empreses d'aquests estats
amb interessos industrials i financers a Catalunya. Cal tenir present, a ms a ms, que un
dels grans objectius que ha presidit el procs de construcci europea, a banda de garantir la
soluci pacfica de les controvrsies, ha estat el de promoure el benestar dels seus pobles a
travs de cercar un creixement econmic que comporti un progrs social, objectiu que es
troba a la base del mercat interior i de l'actual estratgia Europa 2020. El creixement
econmic i l'estabilitat justifiquen les principals decisions de la UE i resulta difcil pensar que,
en aquest cas concret, s'adoptessin decisions i es prenguessin acords que podrien anar en
contra del creixement i l'estabilitat econmica en el si de la Uni.
Les dificultats que podrien trobar la UE i els seus Estats membres en un escenari de no-
aplicaci, sobtada i radical, del dret europeu a Catalunya es fa palesa, com hem vist, en
l'important article 50 del TUE que, per palliar efectes negatius per a la UE de la retirada
voluntria d'un Estat membre, hi posa un seguit de condicions.
D'altra banda, tampoc es pot oblidar que, segons els clculs existents en l'actualitat, un futur
estat catal no seria un estat "receptor sin "contribudor fiscal net al pressupost de la UE.
Aquest s un element que sol prendre's en consideraci en les negociacions d'ingrs.
Catalunya s encara avui i malgrat els canvis produts en aquest mbit per la crisi
econmica un pas receptor "d'immigraci procedent d'altres Estats europeus, i aquests
grups podrien patir alguns inconvenients en cas que el futur Estat catal rests fora de la UE
o es veis forat a un procs d'adhesi dilatat. Catalunya s tamb un dest turstic i un lloc
de residncia i de jubilaci de molts europeus que tamb podrien veure's perjudicats si el



"#$ &-
futur estat romangus fora de la UE.
10.6. Prevalena dels arguments favorables als
escenaris primer i segon i entre aquests prevalena
del primer per motius pragmtics
El que s'ha dit permet concloure que, a l'hora de decidir la incorporaci d'una Catalunya
independent a la UE i el procediment a seguir, s probable que, per a la UE i els seus estats
membres, tinguin ms fora persuasiva els arguments valoratius i sobretot els "pragmtics
favorables a la permanncia o, com a mnim, a la integraci rpida i amb rgim transitori,
que no pas els arguments relatius a la dificultat de gestionar una UE ampliada amb la
incorporaci d'un Estat com el catal o els arguments basats en hipottics efectes
d'emulaci o amb una interpretaci desorbitada de la integritat territorial dels estats.
si aix fos aix, tamb sembla clar que, des de la perspectiva d'un elemental pragmatisme,
els arguments favorables a la permanncia (escenari primer) haurien de prevaler sobre els
relatius a la integraci rpida i amb rgim transitori (escenari segon), ja que no t sentit fer
sortir de la Uni un territori i uns ciutadans que en formen part, per tornar-los a admetre ni
que sigui de manera rpida i mitjanant rgims transitoris.
10.7. Procs sense acord amb l'Estat espanyol
Al mateix temps, sembla evident que si Catalunya fes el procs de separaci d'acord amb
l'Estat espanyol no tindria cap dificultat a l'hora de romandre dins la UE per la via de la
permanncia o d'integrar-s'hi de manera rpida i amb rgim transitori per una via ad hoc.
Tanmateix tamb sembla clar que, si aquest acord no exists per Catalunya pogus
demostrar de manera fefaent que ha intentat l'acord de manera reiterada i de bona fe amb
l'Estat espanyol, havent instat l'aplicaci de les vies legals pertinents i seguint un procs
escrupolosament democrtic, aquesta dada no podria ser indiferent per a la UE ni per als
seus Estats membres.
De fet, en cas d'absncia d'acord entre Catalunya i l'Estat espanyol, les institucions
europees hauran d'analitzar el comportament de les dues parts sota el prisma dels principis



"#$ &.
de democrcia, cooperaci lleial, bona fe i proporcionalitat.
10.8. Tensi entre els arguments favorables a la
permanncia o a la integraci rpida i amb rgim
transitori i el possible vet d'algun Estat membre
A la prctica, s possible que aquests arguments favorables als escenaris de permanncia o
d'integraci rpida i amb rgim transitori no siguin suficients per evitar el vet, amb finalitat
sancionadora o dissuasiva, de l'Estat matriu o d'algun altre estat. Per seria molt improbable
que a mitj termini els interessos de la Uni i de la resta dels Estats membres no s'acabessin
imposant. Com ha declarat recentment el professor Andreu Olesti "la UE ha assolit tal nivell
d'integraci econmica i jurdica que s impensable que un pas, individualment, pugui
prendre decisions que posin en perill les realitzacions conjuntes de tot el procs d'integraci
europea
63
.
L'hipottic vet de l'Estat espanyol podria dificultar i retardar el procs d'incorporaci del nou
Estat a la UE, per no seria previsible que comports un retard gaire significatiu, perqu els
perjudicis per a la UE i la resta dels seus Estats membres d'una integraci lenta o
postergada serien molt ms importants que no pas els migrats beneficis que podrien obtenir-
ne. De fet, tot sembla indicar que, en un perode de temps no gaire llarg, un Estat catal
independent, si ho demans, s'integraria a la UE. Es fa difcil pensar que Catalunya queds
com una mena d'illa, entre Frana i Espanya, fora de la Uni.
El dilema, en realitat, no s doncs si Catalunya acabar formant part de la UE sin quan i
com ho far. I si aix s aix, malgrat que la lgica i el pragmatisme semblarien propiciar
l'escenari de permanncia; en cas d'un vet sancionador o dissuasiu l'escenari ms plausible
seria el de l'adhesi rpida i amb rgim transitori que, tanmateix, com hem reiterat, pot tenir
unes conseqncies prctiques quasi idntiques a l'escenari de permanncia.

63
Entrevista a la revista Actualitat Parlamentria, nm. 26, pg. 99



"#$ &%
11. Alternatives a la no-permanncia i a la no-
integraci rpida i amb rgim transitori
Alguns pasos europeus (Sussa, Noruega o Islndia), que han optat voluntriament per no
formar part de la UE, suposen un referent en el supsit que hi hagus un perode transitori
amb interrupci de les relacions de Catalunya amb la Uni Europea. Algunes alternatives per
a aquest perode serien les segents:
11.1. Un acord bilateral entre Catalunya i la UE
Aquest tipus d'acord podria ser establert a travs de dues vies. En primer lloc, Catalunya i la
UE podrien decidir de manera unilateral, per recproca, no imposar aranzels a la circulaci
de les mercaderies fabricades i comercialitzades en els seus respectius territoris. En segon
lloc, ambdues entitats podrien signar un acord bilateral per tal de garantir el lliure comer de
productes i serveis, aix com per definir un marc de cooperaci.
Basant-se en la seva competncia externa, la UE conclou una mplia gamma d'acords
internacionals amb tercers estats no membres de la UE i amb organitzacions internacionals.
La UE conclou acords europeus i acords mixtos (UE i Estats membres) amb tercers estats i
la tipologia d'acords que sol concloure sn: acords comercials, acords d'associaci i acords
de cooperaci. El Tractat de Lisboa facilita la conclusi d'acords bilaterals comunitaris, s a
dir, conclosos exclusivament per la UE i no pels seus Estats membres. A ms, aquest
Tractat ha modificat el sistema de votacions en el Consell per tal de facilitar la presa de
decisions per majoria qualificada, passant del sistema de majoria qualificada establert pel
Tractat de Nia (majoria d'Estats, vots ponderats i poblaci) a un sistema de doble majoria
(Estats i poblaci) que no requereix la ponderaci dels vots, sin que estableix una majoria
d'un 55% dels Estats membres (actualment 15 Estats) i d'un 65% de la poblaci europea.
En el cas de Catalunya, caldria valorar la possibilitat d'estendre al mxim l'adopci d'un
acord comercial, un acord de cooperaci o un acord d'associaci amb la UE utilitzant la
presa de decisions per majoria qualificada. Aix, per exemple, la UE i Sussa tenen un ampli
nombre d'acords bilaterals que permeten al pas helvtic beneficiar-se del mercat nic,
sense ser membre de la UE, i alhora mantenir un elevat nivell d'autonomia econmica i



"#$ &&
poltica, especialment en l'mbit monetari, fiscal, comercial i agrcola.
11.2. Adhesi de Catalunya a l'EFTA, a l'EEE i a
l'espai Schengen
Una altra possibilitat de la Catalunya independent seria demanar l'adhesi a l'Associaci
Europea de Lliure Comer (EFTA) i entrar a formar part dels nombrosos acords amb tercers
pasos que s'han subscrit en aquest marc. Actualment, sn membres de l'EFTA: Islndia,
Liechtenstein, Noruega i Sussa i aquest tractat cobreix els mbits de la lliure circulaci de
persones, serveis, moviments de capital i protecci de la propietat industrial i intellectual.
L'EFTA no s, aix, una uni duanera, sin una zona de lliure comer i els seus Estats
membres tenen certa autonomia per poder concloure acords de lliure comer pel seu
compte.
La participaci de Catalunya a l'EFTA suposaria haver de fer una contribuci econmica
menor que a la UE, restant-li una mplia llibertat per negociar acords econmics i
comercials. Ateses les caracterstiques de Catalunya, no sembla que hi pogus haver grans
dificultats per a la seva adhesi a aquesta organitzaci, que mostra a ms una preferncia
per incloure estats de mida petita o mitjana, amb un nivell de desenvolupament similar i amb
voluntat d'obrir-se a l'exterior, caracterstiques que Catalunya ja reuneix actualment.
Amb l'excepci de Sussa, els altres tres membres de l'EFTA (Noruega, slndia i
Liechtenstein) sn part d'un acord d'associaci amb la UE: l'Espai Econmic Europeu (EEE).
L'acord EEE integra l'"acquis comunitari sobre el mercat interior i algunes poltiques
europees, com la lliure competncia, un seguit de normes socials, la protecci als
consumidors i un seguit de mesures mediambientals. Tamb incorpora instruments de
cooperaci en temes de recerca, desenvolupament, turisme i protecci civil. Per tal
d'esdevenir part de l'EEE, cal primer accedir a l'EFTA, i els pasos que participen en l'EEE
apliquen les normes europees sobre el mercat interior i gaudeixen de les llibertats
econmiques, sense participar tanmateix en el procs de presa de decisions a nivell de la
UE.
A ms a ms, tots els membres de l'EFTA formen part tamb de l'espai Schengen, que
conforma un territori en el qual s'han eliminat els controls de les fronteres internes i



"#$ &'
s'apliquen normes comunes per al control de les fronteres externes. Actualment formen part
de l'espai Schengen un conjunt de 26 pasos (aviat 28 amb la incorporaci de Romania i
Bulgria), mentre que quatre Estats de la UE no en formen part (Irlanda, Regne Unit, Xipre i
Crocia). Formar part de l'espai Schengen pot ser de l'inters de Catalunya, per encara ho
pot ser ms per als altres membres de la UE i per a la prpia UE ats l'enorme inters que
han mostrat en relaci amb l'objectiu de garantir la seguretat de les fronteres externes per tal
de controlar la immigraci irregular, les xarxes de crim organitzat, les rutes de la droga i tota
mena de prctiques de corrupci.
Catalunya, sense ser membre de la UE, podria ser membre de l'espai Schengen,
especialment si s membre de l'EFTA, per hauria de complir un seguit de requisits. En
primer lloc, requisits en relaci amb les fronteres externes; aix, per exemple, hauria de
demostrar que pot dur a terme un control efica de les seves noves fronteres externes i una
correcta aplicaci de la normativa Schengen, tamb hauria de gestionar correctament les
diferents bases de dades que s'han creat entorn del control i la gesti integrada de les
fronteres externes i posar en marxa els corresponents instruments de cooperaci amb les
diferents agncies europees vinculades amb el funcionament del sistema Schengen.
11.3. Els acords de lliure comer o les unions
duaneres amb tercers Estats
En el supsit que s'obstaculitzs una integraci rpida i amb rgim transitori de Catalunya a
la UE, caldria establir una efica estratgia alternativa d'internacionalitzaci. En aquest cas,
Catalunya recuperaria les competncies per poder concloure acords comercials bilaterals i
multilaterals amb aquells pasos que estiguessin interessats a mantenir-hi relacions
comercials, econmiques i financeres. El marc internacional que cal respectar per poder
concloure aquests tipus d'acords s el de les normes que s'integren en l'OMC (Organitzaci
Mundial del Comer), que permet als seus membres poder aconseguir una major
liberalitzaci comercial mitjanant l'adopci d'acords de lliure comer o unions duaneres.
___________________




"#$ &(
Aquest informe sobre "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea" ha estat
elaborat pel Consell Assessor de la Transici Nacional, que est integrat per:
Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta

Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros

ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca

Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala



"#$ &)
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari






Barcelona,
Informe
nmero 7
La distribuci d'actius
i passius
14 de juliol de 2014











































Barcelona,
Informe
nmero 7
La distribuci d'actius
i passius
14 de juliol de 2014








ndex
1. Objecte 5
2. Introducci 7
2.1. Marc jurdic 7
2.2. Doctrines 11
2.3. Mecanismes i marc de les negociacions 12
2.4. Principis jurdics 15
2.5. Data efectiva de la successi d'Estats 16
3. Deute pblic i obligacions de l'Estat 17
3.1. Definici de deute pblic 17
3.2. Deute territorialitzable 19
3.3. Deute no territorialitzable 20
3.4. Deute de l'Estat contret amb organitzacions
internacionals 22
3.5. Deute entre el govern central i la Generalitat de
Catalunya 23
3.6. Deute de l'Estat contret amb provedors 24
3.7. Avals i garanties de l'Estat 24
3.8. Emissi de deute pblic 25
3.9. Altres deutes i obligacions amb particulars 25
4. Bns i drets de l'Estat 26
4.1. Conceptualitzaci 26
4.2. Bns territorialitzables 26
Informe
nmero 7





4.3. Bns no territorialitzables 27
4.4. Concentraci de bns pblics per efecte de la
capitalitat 28
4.5. Bns extraterritorials 28
4.6. Liquiditat de l'Estat 31
4.7. Posici creditora de l'Estat 32
4.8. Deute tributari 32
4.9. Fons de Reserva de la Seguretat Social 33
4.10. Bns pblics de recent privatitzaci 33
5. Patrimoni histric, artstic i cultural 33
5.1. Arxius de l'Estat 33
5.2. Bns culturals i patrimoni nacional 34
5.3. Altres consideracions 35
6. Recursos naturals 36
6.1. Recursos hidrogrfics 36
6.2. Altres recursos 37
7. Bns i deutes privats 37
8. Resum i conclusions 38



"#$ %

La distribuci d'actius i passius
1. Objecte
Aquest informe analitza diversos aspectes de la successi d'Estats
1
en matria de bns i
deutes. s a dir, estudia els aspectes ms rellevants de la transmissi dels bns
2
i deutes
3

d'Estat en cas de secessi d'una part del seu territori. La seva finalitat no s establir la
quantificaci numrica del valor dels bns i deutes de l'Estat espanyol que puguin ser
transmesos a l'Estat catal, sin els criteris aplicables a l'hora de determinar els bns i
deures que caldria transmetre i els que haurien de presidir l'operaci de transmissi d'aquest
mbit especfic de la successi d'Estats i la seva aplicaci al cas de Catalunya.
Al llarg de l'informe s'aborda la independncia de Catalunya partint del supsit que aquesta
es plantegs per la comunitat internacional com un cas de secessi. s a dir, com un cas de
secessi d'una part del territori de l'Estat espanyol sense extinci de la seva personalitat
jurdica
4
. El supsit que la independncia de Catalunya fos considerada com un cas de
secessi amb extinci de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor
5
, s a dir, com una

1
S'anomena successi d'Estats el procs de substituci d'un Estat per un altre en la responsabilitat internacional
d'un determinat territori i en l'exercici de la seva sobirania.
2
S'anomenen bns de l'Estat a tots els actius, bns, drets, ttols, llegats, smbols i interessos propietat de l'Estat
amb independncia de la seva naturalesa i de l'organisme pblic titular.
3
S'anomenen deutes de l'Estat a tots els passius, deutes, obligacions i compromisos de pagament de l'Estat,
amb independncia de la seva naturalesa i de l'organisme pblic que ha obligat a l'Estat.
4
En ocasions la successi d'Estats pot comportar l'extinci de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor. Aix
implica que l'Estat en qesti deixa d'existir. Per tant, cap dels Estats successors pot considerar-se ni ser
considerat per la comunitat internacional nic hereu i continuador de la seva personalitat jurdica.
Consegentment, cap d'ells es pot considerar legtim continuador de la responsabilitat internacional de l'Estat
predecessor ni de les seves relacions internacionals.
5
S'anomena Estat predecessor a l'Estat substitut per un altre Estat en la titularitat i la sobirania d'un determinat
territori per causa d'una successi d'Estats.



"#$ &
dissoluci d'Estats
6
no es t en compte per considerar-lo un escenari poc probable.
Aix mateix, l'informe opta per un enfocament ms jurdic i poltic que no pas estrictament
econmic, tot i que ats l'mbit d'estudi, s inevitable haver d'utilitzar terminologia
econmica, encara que noms sigui ocasionalment. Aquesta visi es justifica pel fet que el
valor de l'actiu i del passiu que s'hagi de transmetre a l'Estat catal dependr de les
negociacions amb l'Estat espanyol, els seus creditors i la comunitat internacional. A ms,
una part significativa dels bns d'Estat pertanyen al patrimoni histric, artstic i cultural, de
manera que la seva valoraci acostuma a estar subjecta a l'acord de les parts
7
. s a dir, la
valoraci final dependr ms de la voluntat poltica i de la capacitat de negociaci de cada
una de les parts, que no pas de cap norma de Dret Internacional que pugui ser aplicable al
cas de Catalunya.
Per a l'elaboraci d'aquest informe, a ms de les aportacions provinents del Dret
nternacional, tamb s'han tingut en compte les experincies ms recents en pasos del
nostre entorn ms immediat, ja que el Dret Internacional s eminentment evolutiu i es
fonamenta en la prctica quotidiana dels Estats. A ms, cal considerar que el Dret

6
La dissoluci d'Estats s una situaci que es dna quan un Estat deixa d'existir. En tal cas, es creen un o ms
nous Estats a partir dels elements constitutius (poblaci, territori i govern) de l'Estat predecessor. Poden existir
diferents causes, no excloents: A) La forma unitria de l'Estat predecessor. Hi ha Estats que en la seva
constituci adopten la forma unitria. Aix t com a conseqncia impossibilitar que la secessi d'una part del
seu territori es pugui fer d'acord amb el seu ordenament intern. B) L'acord entre totes les parts que la integren,
com per exemple el cas de Txecoslovquia. En alguns casos es pot donar l'argumentaci de la unitat de la
sobirania nacional, per impedir l'exercici democrtic en el territori secessionista. En principi, l'exercici de la unitat
de la sobirania nacional s'hauria d'aplicar sobre la continutat o dissoluci de la uni, per no sobre la pertinena
d'un territori concret a aquesta uni. Tot i aix, aquesta s una qesti que forma part de l'mbit d'estudi de la
doctrina del Dret internacional i que escapa de la finalitat d'aquest informe. C) La prdua substancial d'algun dels
seus elements constitutius (territori i poblaci) amb independncia de la forma de l'Estat. D) La manca de
reconeixement de la continutat de l'Estat per part de la comunitat internacional. Un exemple relativament recent
el constitueix la Repblica Federal de Iugoslvia. La comunitat internacional va negar la continutat de la seva
personalitat jurdica davant els obstacles del seu govern que dificultaven el processament de criminals de guerra
durant el conflicte dels Balcans.
7
A aquests tipus d'acords se'ls denomina "acords de transferncia. s el nom que reben els acords a qu
arriben les parts com a resultat d'un procs de negociaci sobre el repartiment de bns i deutes de l'Estat. nclou
tant la distribuci d'actius i passius en si mateixa, com els terminis, les condicions i les possibles compensacions
o contrapartides de la seva transferncia entre les parts. En el cas d'una secessi pactada i conforme a
l'ordenament jurdic de l'Estat predecessor, les negociacions s'han de concloure dins d'aquest marc. En el cas
d'una successi d'Estats no pactada, les negociacions sobre el repartiment de bns i deutes es conclouen en
l'mbit internacional, i d'acord amb el Dret nternacional Pblic. En tal cas, els acords de transferncia tenen
consideraci de tractat internacional. Per tant, estan subjectes a les disposicions de la Convenci de les Nacions
Unides de 1969 sobre Dret dels Tractats, tant pel que fa a la celebraci del tractat, com a la manifestaci del
consentiment en obligar-se i les causes d'anullabilitat parcial o absoluta dels tractats.



"#$ '
Internacional presenta, encara avui dia, nombroses limitacions en matria de successi
d'Estats. Molts dels seus mbits encara no estan expressament regulats i, sovint, els que
han estat recollits en algun instrument convencional (tractats), no sn d'obligat compliment
per manca de ratificacions. Aix, el recurs a les normes jurdiques, la doctrina, la
jurisprudncia internacional i els principis generals del Dret, sn instruments tils per
desenvolupar les argumentacions que puguin legitimar les pretensions de la Generalitat de
Catalunya. No obstant aix, s important recordar que en casos de successi d'Estats,
predomina la voluntat de les parts, inclosos els creditors de l'Estat i les autoritats
econmiques i monetries internacionals.
En primer lloc, aquest informe analitza la regulaci de la successi d'Estats per part de
l'ordenament internacional. Presenta les doctrines i els principis que han de regir la
transmissi de bns i deutes entre Estats. Posteriorment, analitza i ordena el deute de l'Estat
per categories segons el titular del deute i la seva finalitat. Aquestes han de tenir un
tractament especfic i diferenciat en cada cas.
Evidentment, la transmissi de bns i deutes en cas de successi d'Estats tamb inclou la
possible transmissi de drets i obligacions, el valor monetari dels quals, s sempre de difcil
quantificaci, si s que en t. Tamb s'hi inclouen altres qestions no necessriament
econmiques ni financeres, com puguin ser actius intangibles derivats de la contribuci
histrica del territori secessionat a l'Estat matriu. Aqu s'entra en l'mbit del patrimoni histric
i cultural, que en el cas d'Espanya s un dels ms significatius d'Europa.
2. Introducci
2.1. Marc jurdic
Des de la Segona Guerra Mundial la successi d'Estats adquireix una gran importncia, ja
no nicament pel nombre de casos i la diversitat de la casustica que presenten, sin pel
creixent grau i nivells d'interdependncia entre Estats i les seves respectives economies,
cosa que ha erosionat la mateixa noci moderna de sobirania estatal i diversos mbits
d'aplicaci.



"#$ (
Des de la seva constituci, les Nacions Unides varen optar per codificar totes les matries
relacionades amb la successi d'Estats: successi de la personalitat jurdica de l'Estat
predecessor, successi en matria de tractats internacionals, successi en matria de bns i
deutes de l'Estat, pertinena a organitzacions internacionals, l'atribuci de la nacionalitat de
les persones fsiques i jurdiques, etc. Des del 1947, la Comissi de Dret Internacional de les
Nacions Unides ha estat l'encarregada d'elaborar diversos projectes de codificaci sobre
cada una d'aquestes matries. Tanmateix, noms dos d'ells han estat adoptats per
l'Assemblea de les Nacions Unides com a tractats internacionals de codificaci. El primer, la
Convenci de Viena de 1978 sobre successi d'Estats en matria de tractats internacionals
i, el segon, la Convenci de Viena de 1983 sobre el repartiment de bns, deutes i arxius
d'Estat en cas de successi d'Estats. Tcnicament, noms la primera d'elles ha entrat en
vigor. Per ats l'escs nombre de ratificacions obtingudes, la seva fora jurdica s
discutida per la majoria de la doctrina. De fet, aquesta convenci no ha estat ni signada ni
ratificada per cap membre permanent del Consell de Seguretat de les Nacions Unides, ni per
cap gran potncia. En l'mbit europeu noms ha estat signada i ratificada per Crocia, Xipre,
Txquia, Xipre, Estnia, Eslovnia i Eslovquia. Alguns pasos com ara Polnia l'han signat,
per no l'han ratificat.
Per la seva banda, la Convenci de Viena de 1983, que regula el repartiment de bns i
deutes de l'Estat, no ha entrat en vigor, ni es preveu que ho pugui fer, si ms no a mitj
termini; entre altres motius, perqu estableix un rgim molt favorable per als Estats de recent
independncia, que no compta amb el suport de les antigues potncies colonials. De fet,
noms alguns Estats del moviment de pasos no alineats i de l'antic bloc de l'Est l'han signat
i ratificat. Espanya es va abstenir en la votaci.
Per, que la Convenci de Viena de 1983 no estigui en vigor, no impedeix que les parts
implicades en una determinada controvrsia no puguin acordar voluntriament la seva
aplicaci (total o parcial) per resoldre el seu cas concret o b que la prenguin com a model
de referncia. Al cap i a la fi, no existeix cap altre instrument jurdic que reguli la successi
d'Estats en matria de bns i deutes. A ms, moltes de les seves disposicions recullen
normes que provenen de la prctica internacional consuetudinria i, com a costum, sn font
de Dret nternacional; i per tant, d'obligat compliment. Cal tenir present que les dissolucions
de les antigues Uni Sovitica, Txecoslovquia i Iugoslvia han contribut a consolidar, a la
prctica, algunes de les normes d'aquesta convenci; i han esdevingut aix, una bona guia



"#$ )
de les tendncies contempornies sobre el repartiment de bns i deutes de l'Estat en cassos
de successi d'Estats. Aix doncs, hem de tenir en consideraci les seves respectives
experincies a l'hora d'abordar el cas de Catalunya.
Tanmateix, la major part de les seves normes tenen carcter dispositiu; s a dir, no sn
d'obligat compliment i, per tant, admeten acord en contrari. Aix, no obstant, poden servir
per establir criteris, mecanismes i instruments. De fet, com ja hem manifestat, en casos de
successi d'Estats predomina la voluntat de les parts. D'aquesta manera les disposicions de
la Convenci de Viena de 1983 poden ser d'aplicaci en totes aquelles matries en qu no
s'hagi arribat a un acord. Conv doncs, tenir present l'existncia d'alternatives, a l'hora de
dissenyar les estratgies de negociaci. Tanmateix, aquesta Convenci t una limitaci
important: noms regula la transmissi del deute de l'Estat contret amb altres Estats i
organismes internacionals. No recull, per tant, la transmissi del deute de l'Estat amb
persones privades (fsiques o jurdiques); tot i que la prctica contempornia s que ho
preveu.
L'instrument que s que est plenament en vigor s la Convenci de Viena de 1969 sobre el
Dret dels tractats internacionals. Tant aquesta com la de 1983 estableixen l'obligaci de
soluci pacfica de controvrsies. Per en tots dos casos, es tracta d'una obligaci de
comportament, no de resultat. s a dir, tot i que ha d'imperar el principi de la bona fe (art. 2
de la Carta de les Nacions Unides), no hi ha obligaci jurdica d'arribar a un acord. , per
tant, mentre no hi hagi acord, no es pot fer efectiva la transmissi de drets i deures entre
l'Estat predecessor i l'Estat successor
8
.
Finalment, i per al cas que ens ocupa, sn d'especial rellevncia les disposicions de la
Convenci de Viena de 1969 relatives a l'anullabilitat dels tractats contingudes en els
articles 40 a 53. Ms endavant s'analitzen les implicacions d'una negociaci sobre el
repartiment d'actius i passius amb anterioritat a la data efectiva de la secessi, i una
negociaci amb posterioritat a la data efectiva de la secessi. De moment, podem avanar
que en el primer cas (negociaci abans de la secessi), totes les negociacions relatives al
repartiment de bns i deutes, atribuci de la nacionalitat, etc., s'haurien d'emmarcar en el
rgim jurdic i poltic espanyol, llevat que les parts acordessin ubicar-les dins del marc

8
S'anomena Estat successor als Estats que succeeixen, b voluntriament b per manament de l'ordenament
jurdic internacional, un tercer Estat (Estat predecessor) en un cas de successions d'Estats.



"#$ *+
internacional. En el segon cas (negociaci desprs de la secessi), la successi d'Estats
s'hauria de conduir necessriament en el marc internacional i de conformitat amb el Dret
Internacional Pblic. Aix, les negociacions entre les parts haurien de respondre als principis
i normes d'aquest ordenament i, per tant, l'acord final hauria de tenir consideraci de tractat
internacional. s en aquest context que l'esmentada Convenci de Viena de 1969, que
precisament regula la conclusi de tractats internacionals, pren rellevncia. A ms, cal
considerar que la conclusi d'un tractat bilateral t com a conseqncia jurdica el
reconeixement d'Estats. Amb la conclusi d'un acord bilateral regit pel Dret nternacional,
Espanya estaria reconeixent la independncia de Catalunya. I al seu torn, Catalunya estaria
reconeixent la continutat de la personalitat jurdica de l'Estat espanyol.
A aquests instruments jurdics encara s'hi hauria d'afegir la prctica internacional
contempornia, sorgida dels nombrosos casos de successi d'Estats que han tingut lloc en
el nostre entorn durant les ltimes dues dcades.
Finalment, a ms dels principis estructurals del Dret nternacional continguts a l'article 2 de la
Carta de les Nacions Unides, tamb s'hauran de seguir els principis generals del Dret propis
dels ordenaments interns dels Estats del nostre entorn, la doctrina internacionalista
majoritria (emanada tant de la International Law Association com de l'Institut de Droit
International) aix com la jurisprudncia internacional. Tots ells constitueixen les fonts del
Dret nternacional segons l'article 38 de l'Estatut del Tribunal Internacional de Justcia de
l'Haia, encara que els dos ltims casos (doctrina i jurisprudncia) tenen consideraci de
fonts auxiliars. s a dir, normalment la seva aplicaci t carcter supletori i, per tant,
s'aplicarien davant la manca d'una norma especfica d'obligat compliment o en cas de
conflicte entre normes. En aquest sentit cal destacar la resoluci Guiding principles relating
the succession of States in respect to property and debts adoptada el 2001 per l'Institut de
Droit International en la seva sessi de Vancouver. La importncia d'aquest document radica
en el fet que la doctrina hi recull la prctica internacional dels anys noranta, derivada dels
diferents casos de successi d'Estats que varen tenir lloc a l'Europa central i oriental. , per
tant, a la prctica, consolida moltes de les disposicions de la Convenci de Viena de 1983.
La qesti de la jerarquia de les fonts ser fonamental durant les negociacions, ja que
determinar el poder de negociaci de cada una de les parts, i permetr legitimar les seves
respectives pretensions sobre les de la part contrria. s a dir, una pretensi poltica o
econmica fonamentada en una font de Dret internacional pblic jerrquicament superior,



"#$ **
hauria de prevaler sobre una altra pretensi, igualment legtima, per fonamentada en una
font de Dret jerrquicament inferior. De la mateixa manera, en cas de conflicte, les normes
especfiques prevalen sobre les genriques i, les ms recents, sobre les anteriors.
2.2. Doctrines
Tradicionalment s'han desenvolupat dues doctrines contraposades sobre la transmissi dels
drets i obligacions de l'Estat predecessor a l'Estat successor: la doctrina de la taula rasa
(clean slate) i la doctrina de la successi universal basada en el principi de continutat. La
primera sost que no hi pot haver transferncia de drets i obligacions entre l'Estat
predecessor i l'Estat successor, sense el consentiment d'aquest ltim. Prevaldria, doncs, la
seva voluntat. Aix, els Estats de recent independncia naixerien lliures de les obligacions
contretes per l'Estat predecessor, tant en l'mbit de les seves relacions internacionals
(tractats) com en l'mbit estrictament financer (deutes). Aquesta doctrina va sorgir al segle
XIX, considerant que les obligacions dels Estats naixien de la seva prpia sobirania. I per
tant, sost que els nous Estats sn lliures d'assumir obligacions i compromisos amb tercers.
L'aplicaci d'aquesta doctrina t dues conseqncies prctiques: a) la impossibilitat de
transmissi del deute de l'Estat predecessor al successor, i b) la impossibilitat de transmissi
directa dels tractats internacionals a l'Estat successor, cosa que inclouria la pertinena a les
organitzacions internacionals. A la prctica, l'aplicaci d'aquesta doctrina s'ha limitat als
casos de descolonitzaci. I de fet, ja es va aplicar en el cas del deute de Cuba, el 1898, per
pressions dels Estats Units. Tanmateix, actualment la prctica internacional sobre la
successi d'Estats ha desbordat l'mbit de la descolonitzaci. La doctrina de la taula rasa,
no s'accepta en la resta de casos de successi d'Estats, com aquells en qu hi ha una
continutat territorial entre l'Estat predecessor i l'Estat successor.
Per la seva banda la doctrina de la successi universal, neix com a contraposici de
l'anterior, i estableix la transmissi de drets i deures entre Estats. Amb aix es vol donar una
major seguretat jurdica a les relacions internacionals i als negocis jurdics internacionals.
Tanmateix, s'ha de distingir entre Estat continuador
9
i Estat successor. Es considera que el

9
S'anomena Estat continuador a l'Estat que en una successi d'Estats es proclama i s reconegut com a nic
continuador de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor. s l'Estat que assumeix ntegrament els drets i les
obligacions internacionals de l'Estat predecessor. L'nic que hereta el dret de pertinena a les organitzacions



"#$ *,
primer mant la personalitat jurdica de l'Estat predecessor, sempre que la successi
d'Estats no suposi la seva dissoluci; mentre que el segon substitueix la sobirania de l'Estat
predecessor en el seu territori. La dissoluci d'Estats i la secessi (pactada o no) responen a
dos rgims diferents en matria de successi d'Estats. En aquest ltim cas, la consideraci
d'Estat continuador de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor, t implicacions tant en
la transmissi del dret de continuar formant part de les organitzacions internacionals, com en
la transmissi d'actius i passius. Per exemple, en el cas que l'Estat predecessor conservi la
seva personalitat jurdica, l'Estat successor no tindria l'obligaci d'assumir algunes partides
de deute, com ara les que l'Estat predecessor tingui en particulars (lletres del tresor, bons de
l'Estat...). En canvi, en la hipottica extinci de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor,
aquest deute tamb s'hauria d'incloure en el repartiment d'actius i passius.
Arribats a aquest punt es fa necessari assenyalar la relaci existent entre la transmissi de
deures (obligacions contretes voluntriament mitjanant un tractat internacional) i els deutes
d'Estat. Per tant, tant les negociacions sobre el repartiment del deute, com les negociacions
sobre la pertinena de Catalunya a determinats organismes internacionals, estan
entrecreuades. En qualsevol cas, no sembla lgic que a un determinat cas es pugui aplicar
simultniament dues doctrines contraposades, una en matria de deutes i l'altra en matria
de tractats internacionals i de pertinena a organitzacions internacionals.
2.3. Mecanismes i marc de les negociacions
En una primera aproximaci es podria preveure les implicacions d'una negociaci d'actius i
passius prvia a la data efectiva de la secessi, en contraposici a una negociaci amb
posterioritat a la data efectiva de la secessi. En el primer cas, les negociacions es
conclourien dins del marc jurdic i poltic espanyol, tret que les parts acordessin emprar el
marc jurdic internacional, i el reconeixement de la secessi quedaria condicionada a la
consecuci d'un acord entre les parts. A ms d'estabilitat poltica, la negociaci d'actius i

internacionals del qual l'Estat predecessor en fos part i l'nic al qual es transfereixen tots els tractats
internacionals de forma directa. Per exemple, la Federaci Russa va ser considerada per la comunitat
internacional com a nica hereva i continuadora de la personalitat jurdica de l'extinta Uni Sovitica. Com a
conseqncia, la Federaci Russa va heretar totes les ambaixades i consolats de l'antiga URSS, aix com la seva
representaci als organismes internacionals, entre els quals, el Consell de Seguretat de les Nacions Unides. Va
requerir la conformitat de la resta d'Estats successors i de la comunitat internacional.



"#$ *-
passius prvia a la secessi dna major seguretat jurdica al procs i neutralitzaria els
possibles efectes que pogus tenir sobre els mercats internacionals. Aquest s l'exemple de
la secessi d'Esccia. En aquest cas el Regne Unit ja s'ha comproms a continuar assumint
el deute de tot l'Estat, incls el deute regional d'Esccia, mentre les dues parts no arribin a
un acord sobre el seu repartiment.
En canvi, el repartiment d'actius i passius amb posterioritat a la data efectiva de la secessi
pot generar certa desconfiana en els mercats internacionals. Tanmateix, les negociacions
amb posterioritat a la secessi es podrien conduir mitjanant mediadors internacionals, i
d'acord amb el Dret Internacional que regula la matria.
Finalment, la conclusi d'un acord en matria de repartiment de bns i deutes de l'Estat dins
del marc internacional t alguns avantatges que tamb caldria valorar, com el fet que l'acord
s'hauria de ratificar en un instrument convencional, de tal manera que tindria carcter de
tractat internacional. En primer lloc, aix suposa que el seu incompliment generaria la
responsabilitat internacional del causant. En segon lloc, suposaria l'anullabilitat dels acords
en cas d'amenaces i coaccions per part d'un dels dos estats tal com estableix la Convenci
de Viena de 1969 sobre el Dret dels Tractats Internacionals.
Sigui com sigui, la via del marc jurdic internacional s la que se segueix en el present
informe, per la previsible dificultat de poder negociar abans de la secessi i ats que la major
part de les negociacions sobre el repartiment de bns i deutes en cas de successions d'Estat
s'han produt en l'mbit internacional.
D'acord amb els principis estructurals del Dret nternacional, continguts a l'article 2 de la
Carta de les Nacions Unides, que obliguen a la soluci pacfica de controvrsies, la
Convenci de Viena de 1983 estableix diferents instruments a fi que les parts puguin fer
efectiva la transmissi de bns i deutes en cas de successi d'Estats. La mateixa Convenci
dna un termini de sis mesos a fi que les parts puguin establir contactes i negociacions
directes. Transcorregut aquest termini sense acord formal, qualsevol de les parts pot instar
l'inici d'un procs de conciliaci mitjanant la participaci d'un tercer imparcial com a
mediador. Normalment, es crea una comissi de conciliaci i d'arbitratge independent, on
tamb hi tenen representaci els creditors de l'Estat predecessor. S'ha de tenir present que
el deute de l'Estat no es pot transferir a un altre Estat sense el seu consentiment (ja que s
una entitat sobirana); per tampoc sense el consentiment dels creditors (pblics o privats) ja



"#$ *.
que els deutes, avals i altres obligacions financeres responen a una relaci personalssima
entre l'Estat predecessor i el creditor. Finalment, es podria iniciar un mecanisme
jurisdiccional de soluci pacfica de controvrsies com l'arbitratge, davant el Tribunal
nternacional de Justcia, sobre aquells mbits de la negociaci en els quals no s'hagi arribat
a cap acord.
A la prctica, les negociacions es resolen a diverses bandes entre: l'Estat predecessor,
l'Estat successor, les autoritats monetries internacionals (Fons Monetari nternacional, Banc
Mundial), la Uni Europea, per exemple, a travs del Banc Central Europeu, aix com certs
organismes que representen els interessos dels creditors. Aquests s'agrupen en els
anomenats Club de Pars i Club de Londres, segons la naturalesa pblica o privada dels
crdits.
Normalment, hi ha dos processos parallels de negociacions. El primer t lloc en el marc del
Club de Pars. No es tracta d'una organitzaci internacional, sin d'un frum informal on hi
ha representats els Estats creditors, a fi de renegociar amb els deutors les condicions del
deute i del seu pagament. Les decisions es prenen per consens. Espanya hi t representaci
permanent. S'hi negocia el repartiment dels bns d'Estat i del deute pblic i les condicions
de la seva transmissi a l'Estat successor. El segon t lloc en el marc del Club de Londres.
Com l'anterior, tampoc s una organitzaci internacional, sin un frum que reuneix les
institucions financeres creditores del deute dels Estats. S'hi negocia la transmissi del deute
pblic amb entitats privades, principalment del sistema bancari.
La negociaci respon a la lgica disjuntiva entre els interessos dels creditors (que volen: a)
assegurar el cobrament del deute, i b) evitar l'augment de risc); les autoritats monetries
(que volen garantir la viabilitat econmica dels dos Estats, reduint possibles riscos i impactes
de la successi d'Estats en el sistema econmic internacional); i els interessos contraposats
dels Estats objecte de la successi. Tanmateix, la prioritat de tots ells ha de ser que les
negociacions no alterin l'activitat econmica quotidiana dels agents econmics de cap de les
parts.
Finalment, atesa la dimensi tant del deute pblic com del deute privat espanyol, la
intervenci de facto de l'economia espanyola per part del Banc Central Europeu i la seva
repercussi sobre el sistema monetari europeu, caldria plantejar les negociacions sobre el
repartiment del deute de l'Estat espanyol com una reestructuraci complerta del seu deute.



"#$ *%
Tinguem en compte, que el deute de l'antiga ugoslvia, en el moment de la seva dissoluci,
era d'uns 16.000 milions d'euros, el de l'antiga URSS era d'uns 53.500 milions, mentre que
el d'Espanya pot superar els 1.230.000 milions d'euros.
2.4. Principis jurdics
Tant la Convenci de Viena de 1983 com la prctica internacional estableixen que els
principis que han de prevaler en tota negociaci en matria de transmissi de bns i deutes
de l'Estat sn: la voluntat de les parts (ja alludit anteriorment), la proporcionalitat, l'equitat, la
territorialitat, la transparncia i la bona fe.
Principi de proporcionalitat
No existeix cap norma que estableixi amb precisi el concepte de proporcionalitat.
Normalment es d'esperar que es prengui com a base el pes demogrfic del territori
secessionat sobre el conjunt del territori de l'Estat matriu, ja que cal esperar que un
repartiment equitatiu tingui en compte el pes demogrfic de cada territori, a fi de no endeutar
ms uns ciutadans que altres. En algunes ocasions en la prctica internacional s'han usat
tamb altres parmetres com el seu pes econmic en termes de producte interior brut del
territori secessionat sobre el conjunt del PIB estatal. Hi ha tamb el criteri de tenir en compte
el percentatge de la despesa i inversions del govern central al territori secessionat sobre el
conjunt de tot l'Estat.
Com a criteri general, el principi de proporcionalitat noms s'hauria d'aplicar sobre el deute
no territorialitzable de l'Administraci central de l'Estat. s a dir, sobre el deute com de tots
els espanyols.
Principi d'equitat
En aquest sentit, cal tenir present el principi d'equitat, que ens porta a la necessitat de
mantenir la coherncia entre la relaci del repartiment de bns i del repartiment de deutes
entre els dos Estats. Per tant, l'assumpci per part de Catalunya d'una part del deute no
territorialitzable de l'Estat espanyol portaria com a contrapartida: a) la transmissi dels actius
associats al deute que assumeixi Catalunya, i b) la transmissi d'una part equitativa dels



"#$ *&
bns de l'Estat no territorialitzables. Ms endavant s'analitza amb detall aquestes qestions.
De moment, noms cal deixar constncia de la relaci existent entre la transmissi del deute
i la transmissi dels actius de l'Estat predecessor al successor.
Principi de territorialitat
Amb tot aix s'introdueix el principi de territorialitat. Tot i que s'analitza en ms detall en el
proper captol, s convenient recordar que la territorialitat t diversos enfocaments: l'entitat
territorial titular del deute i la finalitat territorial del deute. Aix, l'Estat catal hauria d'assumir
el deute de la Generalitat de Catalunya i dels seus ajuntaments, per no hauria d'assumir
deute d'entitats territorials alienes al seu territori. Com es veur ms endavant, la
territorialitat tamb s'aplica als bns de l'Estat.
Principi de transparncia
Finalment, el principi de transparncia est contingut en el principi de bona fe. Aquest s un
principi, contingut a l'article 2 de la Carta de les Nacions Unides, considerat per tota la
doctrina com un principi estructural del Dret nternacional. Suposa l'acceptaci del procs
negociador, la voluntat d'arribar a un acord i el comproms de complir-lo. La vulneraci de la
bona fe podria ser motiu d'anullabilitat dels acords als quals hagin arribat les parts, ja que
est considerat com un illcit internacional.
2.5. Data efectiva de la successi d'Estats
Una de les primeres qestions que s'haur de resoldre s l'establiment de la data efectiva de
la successi d'Estats, ja que s el punt que es pren com a referncia per establir el
repartiment de bns i deutes de l'Estat. s a dir, la successi d'Estats no afecta l'augment o
la disminuci dels bns i deutes de cada una de les parts, una vegada s'ha fet efectiva la
successi d'Estats. Tanmateix, determinar-la pot ser una tasca de certa complexitat. La
Convenci de Viena de 1983 no estableix cap criteri per determinar la data efectiva de la
successi. S que estableix, en canvi, que la successi d'Estats suposa la substituci d'un
Estat per un altre en les relacions internacionals d'un determinat territori.
En aquest sentit, la prctica internacional contempornia ha estat molt diversa. Aix, en



"#$ *'
alguns casos, s'ha adms la data en la qual l'Estat predecessor deixa d'assumir funcions de
sobirania en el territori de l'Estat secessionat. En altres, es va prendre la data de la
proclamaci de la independncia com a data efectiva de la successi d'Estats (Crocia, 8
d'octubre de 1991); la data d'adopci d'una nova constituci (Macednia, 17 de novembre
de 1991); o la data en qu es varen fer pblics els resultats del referndum
d'autodeterminaci (Bsnia, 2 mar de 1992). En altres casos, es pot prendre com a data
efectiva de la successi, aquella en la qual les autoritats del territori secessionat deixen de
contribuir a les arques de l'Estat, o b la data en qu la independncia del nou Estat s
reconeguda formalment per l'Estat predecessor. En alguns casos ms complexos, fins i tot
es pot considerar que la successi d'Estats ocupa un cert perode de temps. En qualsevol
cas, la data de la successi efectiva s'ha d'adoptar per consens entre les parts i els
mediadors.
3. Deute pblic i obligacions de l'Estat
3.1. Definici de deute pblic
Es poden establir diferents criteris per definir el deute pblic. De fet, el Banc Central Europeu
i el Fons Monetari Internacional utilitzen criteris diferents per determinar el deute pblic dels
Estats. Probablement, en cas de successi d'Estats no es pugui aplicar cap de les
definicions establertes per les autoritats monetries internacionals, com el Protocol de Dficit
Excessiu de la Uni Europea, ja que no tenen en compte tot el deute i obligacions de l'Estat.
Com ja s'ha comentat, la Convenci de Viena de 1983 noms regula la transmissi del deute
de l'Estat predecessor contret amb altres entitats de Dret internacional. En canvi a la prctica
s'adopta un sentit ms ampli de deutes d'Estat. Aix mateix, l'informe de l'nstitut de Dret
Internacional adoptat en la Convenci de Vancouver de 2001, inclou el deute amb particulars
en la definici de deute pblic (art. 22 de l'informe "La succession d'tats en matire de
biens et de dettes publiques (Vancouver, 2001).



"#$ *(
Per tant, el deute pblic
10
pot ser considerat com tot aquell deute contret per qualsevol
autoritat pblica davant de qualsevol persona pblica o privada, fsica o jurdica. Aqu
s'hauria de distingir entre el deute local i el del govern central. El primer s assumit per
entitats pbliques territorials, en el nostre cas, comunitats autnomes, diputacions i
administracions municipals o locals, en l'mbit de la seva autonomia financera; fins i tot,
quan el govern central les avala. En canvi, el deute nacional fa referncia al deute contret
per les autoritats del govern central i pels seus organismes pblics assumit a crrec del
tresor pblic.
En principi, pel que fa a les entitats de l'Administraci territorial, l'Estat catal noms hauria
d'assumir el deute de la prpia Generalitat de Catalunya, diputacions, consells comarcals,
entitats metropolitanes i ajuntaments catalans.
En una primera aproximaci, cal excloure els avals de l'Estat contrets per garantir el deute
de les seves comunitats autnomes i altres organismes territorials, a l'hora de determinar
quines sn les partides del deute i de les obligacions de l'Estat espanyol parcialment
transferibles a l'Estat catal.
Una segona consideraci permet classificar el deute de l'Administraci central de l'Estat
segons la seva finalitat. En aquest cas, es distingeix entre deute territorialitzable i deute no
territorialitzable. El primer s atribuble a un territori en concret, malgrat ser assumit pel
govern central. El segon, s assumit pel mateix govern central en partides o serveis comuns
a tots els ciutadans de l'Estat predecessor com, per exemple, el deute del Ministeri de
Defensa.
Finalment, una tercera classificaci porta a distingir entre deute prpiament dit i obligacions.
Les obligacions contractuals responen a l'mbit de la relaci entre l'Estat i altres entitats
pbliques o privades. En aquest ltim cas, no hi hauria obligaci de repartiment sense el
consentiment de l'Estat successor i dels privats. En aquest sentit, els avals de l'Instituto de
Crdito Oficial (ICO) es podrien transmetre a l'Estat catal segons els mateixos criteris de
finalitat territorial que serveixen per transferir el deute pblic. s a dir, l'Estat catal podria

10
El deute total del conjunt de les administracions pbliques de l'Estat espanyol el primer trimestre de 2014 era
de 989.925 milions C segons dades del Banc d'Espanya (Pasivos en circulacin y deuda segn el Protocolo de
Dficit Excesivo): http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1105.pdf el que representa un 96,8% sobre el
total del PIB: http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1106.pdf



"#$ *)
assumir els avals de l'CO a empreses amb seu a Catalunya.
3.2. Deute territorialitzable
Es pot definir el deute territorialitzable com aquell deute contret pel govern central o per
qualsevol dels seus organismes amb crrec als pressupostos generals de l'Estat, per
realitzar obres, serveis i inversions en un territori concret de l'Estat. En principi, el deute
contret per l'Estat espanyol, per fer obres i inversions fora del territori de Catalunya no es pot
transmetre a l'Estat catal. Tot i que res impedeix arribar a un acord en contrari si a la
vegada s'acorden contraprestacions poltiques o econmiques, per en tot cas, aquesta
seria una prctica excepcional.
El cas del deute de l'Estat predecessor contret per fer inversions, obres i serveis en el
territori de l'Estat successor t una major complexitat. En primer lloc, cal considerar que no
es pot transmetre el cost total de les inversions realitzades pel govern central en el territori
secessionat. Al cap i a la fi, mentre aquest formava part de l'Estat predecessor ja contribua
al seu finanament. En segon lloc, tant la Convenci de Viena de 1983 com la doctrina
estableixen la transmissi directa i sense contraprestacions dels bns d'Estat situats en el
territori secessionat (infraestructures i xarxes pbliques, edificis de l'Estat, etc.). Aix, no
obstant, s una norma que no sempre es t en compte fora de l'mbit de la descolonitzaci.
Per tant, en el moment efectiu de la successi d'Estats, la qesti s determinar si es pot
transmetre el deute pendent de liquidar assumit per l'Estat espanyol per fer inversions a
Catalunya. En aquest cas, l'Estat catal podria acollir-se al principi de la transmissi de bns
sense contraprestaci. Per amb una excepci, ja que, en principi, l'Estat catal hauria
d'assumir les obligacions contractuals d'inversions pbliques pendents d'executar o a mig
executar en el seu territori, sempre amb el consentiment de les entitats encarregades
d'executar-les
11
.
En el nostre cas caldria considerar, a ms, el dficit d'inversions de l'Estat a Catalunya i el
seu alt grau d'incompliment, aix com la concentraci de la despesa i les inversions de l'Estat
a Madrid. Per aix, s'hauran d'establir mecanismes de compensaci durant les negociacions.

11
Vegeu informe del CATN sobre la successi d'ordenaments, administracions i contractes.



"#$ ,+
Arribats a aquest punt, caldria distingir entre el deute contret per fer possible la inversi i el
deute o les obligacions contretes per l'entitat gestora de cada infraestructura amb els seus
provedors i empleats. En el primer cas, s'ha de considerar que el deute associat a aquestes
inversions noms s atribuble a l'Estat predecessor, malgrat que el deute a provedors i les
obligacions contractuals associades a la gesti i l'explotaci de cada infraestructura s que
podrien ser atribubles a l'Estat successor.
Una vegada hem distingit entre deute territorialitzable i deute no territorialitzable, hem de
tornar a fer una segona subdivisi per analitzar el primer cas. El deute territorialitzable
destinat al territori de l'Estat successor es pot dividir en dues subcategories. La primera est
integrada per aquell deute contret per fer inversions en un territori concret (en aquest cas,
Catalunya) per, en benefici de tot l'Estat. La segona s el deute contret per fer inversions
en un territori concret en benefici exclusiu d'aquest mateix territori i dels seus ciutadans.
En la primera categoria, l'ptim, des de la perspectiva de l'Estat successor, seria la
transmissi d'aquella part equitativa del deute pendent en el moment de la successi
d'Estats, d'acord amb el benefici territorialitzable de cada infraestructura. aix, s'hauria
d'analitzar i acordar cas per cas. En la segona categoria, l'ptim seria la transmissi ntegra
del deute pendent contret per l'Estat predecessor per fer una determinada inversi que
beneficia exclusivament al territori secessionat. Aquesta anlisi pot tenir un carcter recproc.
Pot donar-se tamb el cas que algunes inversions de l'Estat realitzades fora de Catalunya
tinguin un cert benefici sobre el territori o poblaci catalans.
3.3. Deute no territorialitzable
El deute no territorialitzable de l'Administraci central de l'Estat s tot aquell que no es pot
atribuir a un territori en concret. s aquell deute destinat a satisfer les necessitats dels
serveis generals de l'Estat; s a dir, aquell deute contret per donar serveis comuns a tots els
ciutadans espanyols, com per exemple, el deute dels ministeris de Defensa, Afers Exteriors,
Justcia, etc. Tanmateix, prviament a les negociacions sobre el seu repartiment, caldr
valorar cas per cas, per tal de definir quines partides poden ser considerades deute
territorialitzable i quines no als efectes de l'estratgia negociadora.
En principi, el deute no territorialitzable s'ha de repartir de forma proporcional entre ambdues



"#$ ,*
entitats ja que s com a tots els ciutadans. Caldr, doncs, negociar prviament el criteri de
proporcionalitat. Com s'ha dit abans, el criteri demogrfic s el que reparteix de forma ms
equitativa les crregues entre els ciutadans dels dos territoris. Aix mateix, aquest pot ser
ponderat per elements de pes econmic o de participaci en despesa i inversi prvia de
l'Estat, com s'ha indicat ms amunt, fet que configuraria resultats de tipus ms intermedi. La
utilitzaci d'aquests o d'altres criteris
12
dependria del resultat del pertinent procs de
negociaci.
La proporcionalitat no afecta al deute de l'Estat en el seu conjunt, sin nicament aquelles
partides de deute no territorialitzable de l'Administraci central de l'Estat. A ms, cal
considerar que la mateixa proporcionalitat hauria de servir per designar la transmissi de
bns no territorialitzables al nou Estat catal.
En efecte, el repartiment del deute no territorialitzable t diverses contrapartides. En primer
lloc, la transferncia de l'Estat predecessor a l'Estat successor dels bns i serveis vinculats
al deute que assumeixi aquest ltim. Aix, si el deute del Ministeri de Defensa fos de 36.000
milions d'euros, i s'acords que Catalunya hauria d'assumir-ne un 16% (uns 5.760 milions),
l'Estat espanyol hauria de transferir a Catalunya tots els actius associats al deute i
obligacions que Catalunya assums. No seria lcit que Espanya transfers a Catalunya un
deute contret per adquirir certs bns, i que alhora es negus a transferir aquests bns a
l'Estat Catal, o que es transferissin bns obsolets a canvi d'assumir les obligacions
contractuals del nou arsenal militar. En cas que l'Estat espanyol no volgus transferir alguns
dels seus actius (i mentre no faci efectiva la seva transferncia) l'Estat catal no tindria cap
obligaci d'assumir el seu deute o l'obligaci corresponent. En el cas del deute de defensa i
d'altres partides sensibles, s molt possible que sigui aix. En el supsit que l'Estat espanyol
no volgus transferir a Catalunya els actius del seu arsenal militar associats al deute que
assums l'Estat catal, aquest podria desvincular-se del deute del Ministeri de Defensa. Aix
mateix s aplicable al deute de la resta de ministeris i entitats pbliques de l'Estat.
Arribats a aquest punt, la qesti s si seria possible que l'Estat espanyol intents
compensar la manca de transmissi de deute del Ministeri de Defensa amb altres partides

12
Es pot demostrar que el total del sector pblic consolidat a Catalunya (central, autonmic i local) ha tingut
histricament supervit. Per tant, no ha contribut a l'endeutament pblic estatal. Des d'aquest punt de vista,
Catalunya no hauria d'assumir una part d'aquest deute.



"#$ ,,
de deute i obligacions d'altres ministeris. Aix dependr de la negociaci. Per si es dna el
cas, Catalunya s'hi podria negar. Tanmateix, en cas que les seves pretensions no poguessin
ser satisfetes, caldria valorar-ne possibles contraprestacions poltiques i/o econmiques, ja
que Catalunya estaria assumint deute que en principi no li correspondria.
En segon lloc, a ms de la transferncia dels bns associats al deute assumit per l'Estat
catal, l'Estat espanyol hauria de transferir a Catalunya una part proporcional dels seus bns
i actius no territorialitzables, seguint el mateix criteri de proporcionalitat que s'hagi acordat
per repartir el deute. Per tant, a la prctica s previsible que la relaci d'equitat entre la
transmissi de bns i deutes de l'Estat prevalgui sobre qualsevol altra consideraci.
S'ha posat com a exemple el deute del Ministeri de Defensa, en primer lloc, per ser un dels
deutes no territorialitzables ms importants. I, en segon lloc, perqu el valor dels actius militats
i de material de doble s que Espanya hauria de transmetre a Catalunya s tamb molt
significatiu. Tant, que fins i tot, va superar les expectatives dels negociadors eslovens, davant
del repartiment dels bns i els deutes de l'exrcit iugoslau. Un altre cas paradigmtic va ser el
de la dissoluci de l'antiga Uni Sovitica. Desprs de llargues negociacions, la majoria dels
Estats sorgits de la seva dissoluci varen acordar les proporcions corresponents als bns i
deutes de l'Estat aplicables a cadascun d'ells. Aix no obstant, la Federaci Russa va
desestimar transferir gran part del deute de l'antiga Uni Sovitica, precisament perqu el
valor dels actius que tamb havia de transferir era molt superior al valor del propi deute pblic.
3.4. Deute de l'Estat contret amb
organitzacions internacionals
Aquest punt dependr, en bona mesura, de l'aplicaci d'una de les dues doctrines
explicades anteriorment, la doctrina de la taula rasa o la de la successi universal.
Tot i que cap norma de Dret Internacional regula amb precisi la transmissi de deutes de
l'Estat predecessor amb organitzacions internacionals, en principi no hi hauria la possibilitat
de transmetre aquest deute a l'Estat catal, almenys fins que aquest sigui considerat part de
l'organitzaci com a membre de ple dret. A ms, caldria considerar la possibilitat de distingir
entre admissions directes d'aquelles organitzacions a les quals Catalunya haur de superar



"#$ ,-
el procs d'admissi com a Estat ex foro. En el primer cas, es podria aplicar un criteri de
proporcionalitat a fi que l'Estat catal hagus d'assumir part del deute de l'Estat espanyol a
una determinada organitzaci. En el segon cas, si els territoris espanyols no secessionats
sn considerats nics hereus i continuadors de la personalitat jurdica de l'Estat espanyol i,
com a tal, es garanteix la seva permanncia a l'organitzaci de qu es tracti, hauria de ser
l'Estat espanyol qui assums ntegrament el seu deute en cada organitzaci. Aix doncs,
seria perfectament legtim que Catalunya exigs l'aplicaci del principi de taula rasa en
aquest supsit concret fins a la integraci a l'organitzaci.
Aquestes consideracions sobre el deute es podrien fer extensibles a les obligacions, s a dir,
a les aportacions de cada Estat a cadascuna de les organitzacions internacionals. Aix,
mentre l'Estat catal no sigui considerat membre de ple dret d'una determinada organitzaci
internacional no estaria obligat a contribuir-hi financerament.
3.5. Deute entre el govern central i la
Generalitat de Catalunya
Una de les partides del deute de l'Estat predecessor que es podria incloure en les
negociacions s la contreta pel govern central amb la Generalitat de Catalunya. A data
d'octubre de 2013 segons xifres de la Generalitat, es pot xifrar en uns 9.375 milions
d'euros
13
.
En l'escenari que l'Estat espanyol no complexi els seus compromisos financers i d'inversions
amb Catalunya, especialment una vegada iniciat el procs de secessi, b sigui com a
mesura de compulsi econmica, b sigui com a resultat de la seva situaci econmica,
l'Estat catal podria estar legitimat per exigir la reducci del deute de l'Estat espanyol que
hagi d'assumir com a conseqncia de la successi d'Estats, en una quantitat equivalent.
A ms, Catalunya podria exigir compensacions econmiques per l'incompliment dels
compromisos financers i d'inversions. Aquesta prctica est perfectament reconeguda per la
jurisprudncia internacional. El seu recurs es remunta a la sentncia del Tribunal d'Arbitratge

13
Vegeu "La deslleialtat de l'Estat respecte de Catalunya. Balan de situaci, document elaborat pel
Departament de la Presidncia de la Generalitat de Catalunya amb data 15 d'octubre de 2013.



"#$ ,.
de la Societat de Nacions, sobre la indemnitzaci reclamada per Rssia a l'mperi Otom en
virtut de l'acord preliminar de la Pau de Sant Estefano de 1878 i del Tractat de
Constantinoble de 1879: Els deutes en diners, lquids i exigibles produeixen un inters a
ttol d'indemnitzaci. de fet, si el govern central aplica a la Generalitat de Catalunya un
inters pels prstecs que li atorga, sembla lgic que una vegada esdevingui Estat, Catalunya
es pugui acollir a la prctica internacional sobre la matria.
Aix tamb s aplicable al cas dels possibles deutes i obligacions contrets per Catalunya en
les seves relacions amb l'Estat espanyol, com la concessi de crdits i altres lnies de
finanament autonmic com el Fons de Liquiditat Autonmica.
3.6. Deute de l'Estat contret amb provedors
En principi, cada Estat hauria d'assumir el deute de les corporacions (RTVE, ADF, AENA...)
contret amb provedors, de forma equitativa a l'assumpci dels seus ttols i actius. De fet, el
deute a provedors est molt lligat als actius que les corporacions pbliques tenen en cada
territori. En cas que els actius d'aquestes entitats en el territori de l'Estat successor es
segreguessin de la casa matriu, hauria de ser la casa matriu la que continus assumint
aquest deute, mentre no s'arribs a un acord en contrari.
3.7. Avals i garanties de l'Estat
Inclou diverses partides com el rescat al sistema bancari o les garanties i avals com els
concedits per l'Instituto de Crdito Oficial (CO). Tcnicament s'haurien de considerar com a
deute no territorialitzable. Per, en principi, les obligacions i deutes de l'Estat contrets amb
particulars no han estat objecte de regulaci pel Dret Internacional. Tanmateix, no sn
objecte de transmissi, almenys sense el consentiment de l'Estat successor i del creditor
privat, ja que responen a una relaci personal entre l'Estat espanyol i un tercer.
En la mesura que la successi no extingiria la personalitat jurdica de l'Estat espanyol,
tampoc serien objecte de transmissi sense el consentiment de l'Estat successor: a)



"#$ ,%
l'anomenat dficit tarifari contret amb les empreses de subministrament elctric
14
, b) el deute
de la Seguretat Social contret amb particulars, i c) el rescat de les empreses concessionries
d'autopistes de Madrid. Qualsevol acord en contrari hauria d'anar acompanyat de
contrapartides. Tanmateix, dependr de la discrecionalitat de les parts i de la seva capacitat
negociadora.
3.8. Emissi de deute pblic
Cap instrument jurdic internacional regula la seva transmissi en cas de successi d'Estats.
Tanmateix, l'emissi de deute pblic s nominativa i la seva adquisici respon a una relaci
personalssima entre l'Estat i el particular. Per tant, en principi, cada Estat haur d'assumir
l'emissi del seu propi deute. per tant, en cas de secessi sense dissoluci de l'Estat
predecessor, aquest deute no es podria transferir a l'Estat successor sense el seu
consentiment i el consentiment del titular del dret. Tot i aix, es pot negociar i arribar a un
acord diferent ja que predomina la voluntat de les parts.
3.9. Altres deutes i obligacions amb
particulars
Comprn nombrosos compromisos de l'Estat i els seus organismes amb particulars, fruit de
la resoluci de concursos pblics, processos administratius, beques, subvencions,
sentncies judicials, etc. Caldria valorar cada categoria, per, com en el cas anterior, la
secessi d'una part del territori d'un Estat suposa l'extinci de les obligacions de l'Estat
predecessor i la seva substituci per l'Estat successor.
Com ja s'ha assenyalat anteriorment, un dels punts ms importants que caldr negociar s la
determinaci de la data efectiva de la independncia.
Una altra categoria de compromisos financers amb particulars, sn tots aquells que deriven
de sentncies judicials en les quals l'Estat o algun organisme pblic hagi estat condemnat a

14
Vegeu informe del CATN sobre l'abastament d'aigua i energia



"#$ ,&
satisfer algun tipus de compensaci pecuniria encara que sigui com a responsable civil
subsidiari
15
.
4. Bns i drets de l'Estat
4.1. Conceptualitzaci
Com en el cas del deute, es pot distingir entre bns territorialitzables i bns no
territorialitzables. Els bns no territorialitzables sn aquells bns pblics comuns a tots els
espanyols amb independncia de la seva ubicaci fsica. Entre molts altres, sn bns no
territorialitzables: les reserves de l'Estat en metalls preciosos, euros i altres divises; els
comptes corrents; els actius financers; el ttols i accions d'empreses privades, corporacions
pbliques empresarials, fundacions, patrimoni nacional o, fins i tot, la posici creditcia
d'Espanya davant de tercers pasos o entitats de Dret nternacional Pblic.
Els bns mobles (vehicles, trens, avions d'Estat, etc.) s'acostumen a transferir a l'Estat del
territori on fan el seu servei. Es tracta de garantir la continutat dels serveis pblics en
ambds Estats. En principi, hauria de ser una transferncia automtica i efectiva des del
moment de la successi d'Estats. Aix no obstant, en alguns casos (Eslovquia,
Eslovnia...) les autoritats del territori secessionat varen haver d'establir un cert control sobre
alguns bns mobles (trens i avions) a f d'assegurar-se que es trobaven en territori nacional
en el moment efectiu de la independncia.
4.2. Bns territorialitzables
En principi, tots els bns pblics situats en el territori secessionat passen a l'Estat successor,
de forma directa i sense contraprestacions, tal com estableix l'article 2.2.a de la Convenci
de Viena de 1983. Tot i que la Convenci no ho especifica, aix inclou tota mena d'actius i
bns d'Estat com edificis, serveis i corporacions pblics.

15
Vegeu informe del CATN sobre el poder judicial i l'administraci de justcia.



"#$ ,'
Una categoria especfica de bns territorialitzables sn els bns militars i el material de doble
s de la defensa de l'Estat. Tot i que sn bns mobles i, per tant, ubicats en un territori
concret, tenen una funci general; i, per tant, haurien de ser considerats bns comuns a tots
els espanyols. Aix, el seu repartiment hauria de ser proporcional. Cal considerar que en
alguns casos (antiga Uni Sovitica) part de l'arsenal militar s'ha considerat bns
territorialitzables i, per tant, sn transmesos a un Estat o un altre en funci de la seva
ubicaci. Si aquest fos el cas acordat entre Catalunya i Espanya, caldria considerar el
progressiu replegament de l'exrcit espanyol a Catalunya. Tradicionalment, l'Estat espanyol
ha situat els seus principals actius militars fora de Catalunya. Per en les ltimes dues
dcades, a ms, s'ha produt un replegament de bona part del material militar situat a
Catalunya, amb el tancament de nombrosos quarters militars.
Finalment, una part important dels bns mobles no sn territorialitzables, perqu estan
destinats a serveis de l'Administraci central de l'Estat i, per tant, sn comuns a tots els
ciutadans espanyols. En aquest cas, les parts han d'acordar el seu repartiment o en el seu
defecte, una compensaci, la valoraci de la qual s'hauria d'acordar.
4.3. Bns no territorialitzables
Bsicament es correspon amb els bns i recursos dels organismes comuns a tots els
espanyols (reserves del Banc d'Espanya, comptes corrents, ttols d'empreses pbliques i
privades...). Convindria fer-ne una relaci. En principi, s'haurien de transmetre en la mateixa
proporci que es determini per a la transmissi del deute pblic no territorialitzable, tal i com
estableix el principi d'equitat descrit a l'inici d'aquest informe. En cas contrari, es podrien
exigir altres contraprestacions.
Dins d'aquesta categoria inclourem els vaixells i aeronaus de l'Estat, ja que normalment el
seu s no es circumscriu a un territori concret. En canvi, els trens ferrocarrils, urbans i
subterranis haurien de ser considerats com a bns territorialitzables, ja que fan un servei a
un determinat territori de l'Estat en el sentit que estableix l'article 2.2.b de la Convenci de
Viena de 1983. En cas que es produs un desequilibri en el seu repartiment o en la seva
obsolescncia fruit de la prioritzaci arbitrria de les inversions de l'Estat en determinats



"#$ ,(
territoris, es podrien valorar possibles compensacions
16
.
4.4. Concentraci de bns pblics per efecte
de la capitalitat
En ocasions, es dna una desproporcionada concentraci de bns i serveis pblics en el
territori que circumvalla la capital de l'Estat predecessor. En tal cas, part de la doctrina
defensa que es poden exigir compensacions, per la concentraci de bns immobles; malgrat
que, en principi, s'haurien de repartir segons el criteri de territorialitat.
Aquest cas es va imposar en el repartiment del deute de l'antiga Txecoslovquia. Txquia va
haver d'acceptar establir un principi de proporcionalitat per repartir el deute de l'antiga
Txecoslovquia basant-se en un criteri poblacional, precisament per compensar a
Eslovquia per la manca de bns pblics en comparaci amb Txquia, on es situava la
capital de l'Estat predecessor. En aquest cas, el Fons Monetari Internacional va optar per
establir un criteri diversificat, segons la partida del deute i segons la categoria de cada actiu
de l'Estat.
En el cas d'Espanya, a la concentraci de bns pblics a Madrid, cal afegir el compliment
d'execuci de les inversions pbliques sobre el total pressupostat, aix com l'efecte de la
centrifugaci de la despesa pblica executada a Madrid.
4.5. Bns extraterritorials
En aquesta categoria s'inclouen tant els bns pblics situats en el territori de tercers Estats
17


16
Condicions acordades entre les parts per condicionar la transferncia de certs actius i passius entre els Estats.
Les compensacions poden ser de naturalesa econmica (monetria o no), per tamb poltica i territorial, sempre
que no siguin contraries a les normes de ius cogens internacional. En aquest sentit existeix una casustica molt
mplia ja que predomina la voluntat de les parts i cada successi d'Estat s diferent l'una de l'altra.
17
S'anomena tercer Estat a tots aquells Estats que no prenen part en una determinada successi d'Estats. Com
a membres de la comunitat internacional, el seu reconeixement ratifica la successi d'Estats, tant pel que fa a la
creaci d'un nou Estat (Estat successor) com pel que fa a la continutat de la personalitat jurdica de l'Estat
predecessor. Antigament, el Dret nternacional clssic considerava que el reconeixement d'Estats era un acte
jurdic i preceptiu. Tenia un efecte constitutiu sobre el nou Estat. s a dir, l'Estat de recent independncia naixia



"#$ ,)
(ambaixades, consolats, seus d'institucions i organismes pblics, bases militars i cientfiques,
plataformes petrolieres i altres estructures situades en alta mar, etc.) com els bns situats en
l'espai ultraterrestre com, per exemple satllits artificials o installacions espacials.
En cas de dissoluci de l'Estat predecessor, tots aquests bns s'han de repartir de forma
equitativa entre els seus Estats successors. Per a uns, l'Estat continuador de la personalitat
jurdica de l'Estat predecessor s l'nic que t dret a assumir la titularitat d'aquests bns.
Aquest s l'exemple de la Federaci Russa, que, en declarar-se hereva, continuadora i
successora de la personalitat jurdica de l'antiga Uni Sovitica, va heretar la xarxa
d'ambaixades i consolats, aix com les installacions espacials, alhora que va poder mantenir
la seva condici de membre permanent del Consell de Seguretat de les Nacions Unides i de
la resta d'organismes internacionals.
Tot i aix, part de la doctrina considera que, encara que no es produeixi una dissoluci
d'Estats amb extinci de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor, els bns
extraterritorials s'han de repartir equitativament entre els Estats successors. En qualsevol
cas, el repartiment ha de comptar amb l'acord favorable de l'Estat on es situ el b de l'Estat
predecessor objecte de transmissi a l'Estat successor. S'ha de tenir en compte que
l'establiment de relacions diplomtiques t com a conseqncia el reconeixement d'Estats, i
aquest noms depn de la discrecionalitat poltica de cada Estat.
Tamb caldr considerar altres bns situats a l'exterior, com satllits artificials de titularitat
pblica d'organismes estatals o bases cientfiques i militars. Pel que fa als satllits, s'haur
de distingir entre els de titularitat pblica i els de titularitat privada o mixta. I, entre els
primers, aquells que siguin propietat de l'Estat espanyol d'aquells que siguin fruit de la
cooperaci cientfica entre diversos Estats i organismes internacionals.
En efecte, alguns dels satllits (HELIOS) responen a programes de cooperaci internacional
(MUSS). En aquests casos concrets, la qesti es podria enfocar des de l'mbit de la
successi d'Estats en matria de tractats internacionals continguda en la Convenci de
Viena de 1978. En ser programes de cooperaci tcnica, cientfica i militar continguts en un

del reconeixement internacional. Actualment, la major part de la doctrina considera el reconeixement
internacional com un acte poltic, no obligatori i, per tant, subjecte a la discrecionalitat poltica dels Estats. A ms,
ja no t efectes constitutius, sin simplement declaratius d'una situaci existent i de la voluntat de tractar la nova
entitat en el marc de l'ordenament jurdic internacional. Al no ser un acte ni jurdic ni preceptiu, cada Estat pot
tenir una poltica de reconeixement prpia.



"#$ -+
tractat no constitutiu d'una organitzaci internacional, es podria considerar la transmissi
dels tractats a l'Estat catal mitjanant una notificaci de successi adreada a l'Estat
dipositari del text original. En altres ocasions, la installaci de satllits artificials i bases
cientfiques respon a convenis privats entre entitats pbliques i/o privades, com universitats.
En tal cas, s'hauria de vetllar perqu la successi d'Estats no afects els seus drets i deures.
En el cas d'enginys espacials propietat de l'Estat espanyol, s'hauria de tractar la qesti des
del punt de vista de la transmissi dels bns extraterritorials de l'Estat. , per tant, quedaria
subjecte a la negociaci entre ambds Estats. En principi, davant d'una secessi amb
extinci de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor, cap dels seus Estats successors
tindria ms drets que els altres sobre els bns extraterritorials. En canvi, la secessi sense
extinci de la personalitat jurdica de l'Estat predecessor dna un gran avantatge de
negociaci al seu continuador, perqu s qui hereta de forma directa i automtica tots els
bns extraterritorials de l'Estat predecessor (ambaixades, consolats, oficines de turisme,
oficines de promoci turstica...). Aquest s, el cas de la Federaci Russa, alludit
anteriorment. En qualsevol cas, es podria pactar una gesti conjunta d'alguns d'aquests
bns extraterritorials, com ara bases cientfiques, bases militars i enginys espacials.
Aquesta ltima consideraci tamb podria ser aplicable al cas d'ambaixades, mitjanant les
figures de l'acreditaci mltiple i l'acreditaci plural. Aquestes figures permeten que una
mateixa ambaixada pugui representar dos o ms Estats acreditats davant d'un nic Estat
acreditant (l'Estat del territori). Aix no obstant, cal considerar que s necessria l'aprovaci
d'aquest ltim, que al seu torn i en reciprocitat, noms estaria obligat a installar una nica
ambaixada comuna per a Catalunya i per a Espanya. Tanmateix, els Estats sn poc
partidaris d'aquesta opci. Sn figures que s'apliquen de forma excepcional, no com a
norma general en les relacions entre dos Estats. A ms, per a Catalunya comportaria haver
d'assumir part del cost del seu manteniment sense que a Barcelona hi hagus una
representaci internacional equivalent.
Actualment, Espanya disposa de diverses bases cientfiques a l'Antrtida (Juan Carlos i
Gabriel de Castilla), la primera gestionada pel Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas i la segona per l'Estat Major de l'Exrcit. En principi, tot i que no hi ha una norma
especfica que ho reguli, podrien ser objecte de repartiment com a bns d'Estat comuns a
tots els espanyols. Aix no obstant, en aquest cas s que es podria considerar la gesti
conjunta d'aquests espais i el repartiment dels possibles beneficis que generin el lloguer de



"#$ -*
les seves installacions a equips d'investigaci. A ms, cal considerar que part de les seves
activitats de recerca es circumscriuen a programes internacionals d'investigaci inclosos en
convenis de cooperaci cientfica. En tal cas, la participaci de Catalunya en aquests
programes s'hauria de fer seguint les normes sobre la transmissi de tractats internacionals
establertes a la Convenci de Viena de 1978. En aquest mateix sentit, la participaci
d'entitats pbliques (universitats) o privades catalanes no hauria de quedar afectada per la
successi d'Estats.
En principi, tractant-se d'una secessi sense extinci de la personalitat jurdica de l'Estat
espanyol, la independncia de Catalunya no tindria per qu afectar la titularitat i la gesti de
les bases militars de l'exrcit espanyol situades a l'estranger. Tanmateix, s una qesti que
dependr de la voluntat de les parts. En cas que s'acordi el seu repartiment, seria necessari
l'acord de l'Estat titular de la sobirania territorial.
4.6. Liquiditat de l'Estat
nclouria comptes corrents i altres instruments financers. Actualment, l'Estat espanyol
disposa de 4.823 comptes corrents en diferents entitats bancries de tot el mn: 423 en el
propi Banc d'Espanya, 3.163 en entitats del sistema bancari espanyol i 1.237 en entitats
estrangeres. Tot i que dependr de l'organisme titular i de la seva finalitat, en principi, es
podrien considerar actius d'Estat no territorialitzables. Per tant, s'haurien de transmetre
segons el criteri de proporcionalitat i de forma equitativa amb la transmissi del deute no
territorialitzable de l'Estat. Tot i aix, alguns comptes corrents d'entitats pbliques pertanyen
a organismes de l'Administraci pblica territorial, com les diputacions provincials. Una opci
seria considerar-los actius territorialitzables, ja que depenen d'una entitat pblica territorial i
estan adscrits a unes necessitats lligades a un determinat territori. Tanmateix, essent molt
estrictes, noms els comptes corrents d'entitats territorials nodrits amb recursos provinents
de la seva prpia capacitat de recaptaci es podrien considerar actius territorialitzables.
Noms s una qesti d'oportunitat poltica que s'haur de negociar, perqu en molts casos
els comptes corrents de les administracions territorials es poden nodrir al mateix temps, de la
seva prpia capacitat recaptatria i de les transferncies de l'Administraci central de l'Estat.



"#$ -,
4.7. Posici creditora de l'Estat
La posici d'Espanya com a creditor internacional davant de tercers pasos tamb pot ser
objecte de repartiment davant d'una successi d'Estats. s a dir, les parts es podrien repartir
el deute pblic contret per altres subjectes de Dret Internacional amb Espanya. En aquest
cas es consideraria un actiu no territorialitzable ja que s un dret financer.
Es tracta d'un dret exercit per l'Estat predecessor sobre el deute sobir de tercers Estats o
d'altres entitats de Dret nternacional Pblic. Quan es tracta d'un deute entre administracions
pbliques es pot procedir al seu repartiment, sempre que hi hagi consens entre les tres parts
implicades. En principi, es podria optar pel mateix criteri de proporcionalitat que serveixi per
determinar el repartiment del deute no territorialitzable de l'Estat
18
. En aquest cas s'haur
d'acompanyar d'anlisis sobre el risc de cada Estat. En cas de no arribar a un acord, es
podrien exigir compensacions de valor equiparable.
Aquest epgraf s important perqu podria esdevenir un instrument per afavorir el
reconeixement internacional de Catalunya per part de certs Estats que hi puguin mostrar les
seves reticncies.
En el cas del deute contret per particulars residents a l'estranger amb l'Estat espanyol,
caldria tenir en compte la finalitat del deute i l'assumpci de les obligacions que aquest
comporta per al creditor.
4.8. Deute tributari
19

El deute tributari comprn el deute de les persones fsiques o jurdiques amb la hisenda
pblica espanyola contret amb anterioritat a la data efectiva de la secessi. La secessi
d'una part del territori espanyol comporta la substituci de la seva sobirania per la sobirania
de l'Estat successor i l'aparici d'una nova jurisdicci aliena a l'espanyola. Aquesta situaci
es resoldria d'acord amb el que es va exposar en l'informe del CATN sobre l'Administraci

18
No s ms que una posici poltica, adoptada en virtut del principi d'equitat entre repartiment de bns i deutes
que estableix la Convenci de Viena de 1983 amb carcter general.
19
Vegeu apartat 4.1. del captol V de l'informe del CATN sobre l'Administraci tributria de Catalunya.



"#$ --
tributria de Catalunya.
4.9. Fons de Reserva de la Seguretat Social
20

Si el sistema de la Seguretat Social espanyola respongus a un rgim de capitalitzaci, cada
Estat hauria d'assumir una part de les pensions dels seus jubilats en funci dels anys
cotitzats per a cada un d'ells. Al tractar-se d'un rgim de repartiment, l'Estat catal tindria
plena legitimitat per exigir la contribuci dels catalans al Fons de Reserva de la Seguretat
Social, seguint el principi de contribuci histrica, o d'una quantitat equivalent en el supsit
que l'Estat espanyol l'hagi utilitzat per adquirir el seu propi deute pblic.
4.10. Bns pblics de recent privatitzaci
Entre altres, inclou els ingressos derivats de: a) les privatitzacions d'empreses i serveis
pblics de l'Estat, i b) la venda de patrimoni pblic amb la finalitat d'amortitzar part del deute
de l'Estat. La privatitzaci de bns pblics pot ser considerada una prctica illegtima quan:
a) es produeixi en un moment immediatament anterior a la secessi per evitar el seu
repartiment amb els Estats successors; i b) la privatitzaci de bns pblics de l'Estat hagi
afavorit de forma desigual els inversors dels Estats successors. En aquests casos, l'Estat
successor ms perjudicat podria exigir compensacions.
5. Patrimoni histric, artstic i cultural
5.1. Arxius de l'Estat
La transmissi de bns d'Estat en casos de successi d'Estats, tamb inclou arxius, bns
culturals i patrimoni nacional. En principi, l'Estat predecessor ha de transferir als Estats

20
Vegeu informe del CATN relatiu a l'administraci de la Seguretat Social.



"#$ -.
successors
21
: a) els arxius que els siguin propis, b) els que facin referncia explcita al seu
territori, histria o poblaci, c) els que siguin necessaris per al bon funcionament de les
seves institucions i serveis pblics, o d) aquells arxius i fons documentals l'autoria dels quals
correspongui a un connacional de l'Estat successor. Aix inclou tota mena de bases de
dades d'hisenda sobre contribuents, censos electorals, registre civil, registre de penats,
arxius hospitalaris, policials, de la Seguretat Social, de trnsit, fons documentals, arxius
histrics, expedients oberts pendents de resoluci administrativa, etc. En principi, la
transmissi d'arxius ha de ser sense contraprestaci
22
. Tanmateix, en casos en qu les parts
determinin que els arxius transferibles sn necessaris o fan referncia als dos Estats,
s'acordar la seva reproducci. En tal cas, els arxius originals s'han de transmetre a l'Estat
als quals facin referncia, mentre que l'Estat predecessor t dret a conservar-ne una cpia.
Els casos en els quals no quedi clara la pertinena a un Estat o altre segons els criteris
anteriorment enumerats, s'hauran d'acordar entre les parts. Mentre no hi hagi acord, l'Estat
on es trobin situats s responsable de la seva custdia.
5.2. Bns culturals i patrimoni nacional
La distribuci del patrimoni nacional tamb s negociada. Tanmateix, en principi, la
successi d'Estats noms afecta bns de titularitat estatal, no els bns de colleccions
privades o els bns de l'Esglsia. En principi, tampoc afecta als bns de tercers estats
situats en el territori de l'Estat predecessor.
En qualsevol cas, les parts estan obligades a garantir la seva conservaci fins que es faci
efectiva la seva transmissi.
En primer lloc, s'hauria de distingir entre bns mobles i bns immobles. Aquests ltims es
transmeten a l'Estat on es trobin situats de forma directa i sense contraprestaci.
D'acord amb les disposicions dels articles 28.7, 30.3 i 30.4 de la Convenci de Viena de
1983, en principi, la transmissi dels bns culturals i del patrimoni nacional s'hauria de regir
per l'aportaci histrica de cada territori a l'Estat predecessor. Per, com en el cas dels

21
Part tercera, articles 19 a 26 de la Convenci de Viena de 1983.
22
Article 23 de la Convenci de Viena de 1983.



"#$ -%
arxius d'Estat, tamb es poden aplicar altres criteris, com l'origen de l'autor o la seva
referncia ms explcita. Tamb se n'exclou aquells que, tot i ser de titularitat pblica,
estiguin a la venda o en subhasta, excepte aquells que s'hagin posat en subhasta durant el
procs de secessi amb la finalitat d'impedir-ne la seva transmissi a l'Estat successor. En
aquest cas, la crrega de la prova la tindria l'Estat successor.
Tamb s important assenyalar que la transmissi afecta a tots els bns amb independncia
del seu grau de protecci: bns d'inters cultural, bns mobles inventariats i la resta del
patrimoni histric espanyol, que inclou tots els bns mobles i immobles d'inters artstic,
histric, paleontolgic, arqueolgic, etnogrfic, cientfic i tcnic, per als quals no existeix un
inventari general.
Finalment, una casustica que s que regula el Dret nternacional s el cas d'obres annimes
o d'autors d'origen desconegut. En aquest cas, en principi s'hauria d'aplicar un criteri de
proporcionalitat i d'equitat segons els pes demogrfic de cada Estat successor i segons el
percentatge de deute no territorialitzable que cada un d'ells assumeixi. En principi s'hauria
de tractar com un actiu no territorialitzable i, per tant, com a tots els espanyols.
5.3. Altres consideracions
Encara que t menys relleu, les diferents categories d'actius histrics, juntament amb
l'arsenal militar, sn considerats com a actius estratgics en tota negociaci sobre
repartiment de bns i deutes de l'Estat. La Federaci Russa, per exemple, va decidir fer-se
crrec ntegrament del deute de l'antiga Uni Sovitica, a l'adonar-se les seves autoritats
que el valor dels bns artstics i militars sovitics era molt superior al del propi deute de
l'Estat.
Un altre cas paradigmtic va ser el de l'antiga ugoslvia. Ats l'alt grau de conflictivitat i la
manca de previsi i d'experincia dels negociadors, les autoritats d'alguns Estats successors
no varen fer valer els seus drets sobre els seus propis bns histrics, custodiats per museus
i institucions culturals de Belgrad.



"#$ -&
6. Recursos naturals
6.1. Recursos hidrogrfics
Tal com desenvolupa l'informe del CATN sobre els recursos hdrics de Catalunya, conv
distingir, en primer lloc, entre els cursos d'aigua fronterers i cursos d'aigua successius, tot i
que la seva gesti planteja problemtiques semblants derivades del seu aprofitament:
navegaci, reg, pesca, consum urb, producci elctrica, subministraments i altres usos
industrials, etc. Per altra banda, la Convenci sobre el Dret dels cursos d'aigua
internacionals per a finalitats diferents de la navegaci (1977) estableix, malgrat que encara
no est en vigor, que el concepte de curs d'aigua internacional inclou tot el sistema d'aigua
de la superfcie i subterrnies que constitueixen un conjunt unitari per ra de la seva
interrelaci fsica.
Bsicament, el Dret Internacional estableix la igualtat de tracte dels Estats riberencs i la
gesti conjunta dels recursos. La gesti conjunta t les seves arrels convencionals en l'Acta
final del Congrs de Viena de 1815. I ha estat recollida per la jurisprudncia del Tribunal
Permanent de Justcia nternacional de la Societat de Nacions en l'afer de la jurisdicci
territorial de la Comissi del Riu Oder (1929) que defineix la gesti d'aquests recursos com
una comunitat d'interessos. Aix mateix, una sentncia arbitral sobre l'afer del Llac Llans
(1957) a la Cerdanya francesa, exonera les parts de la participaci equitativa en els usos
dels Estats riberencs d'un curs d'aigua internacional i estableix les obligacions de l'Estat que
es troba en el curs superior del curs d'aigua vers l'Estat que es troba en el curs inferior.
Per tant, cap de les parts pot reclamar la sobirania en exclusiva dels recursos hidrulics i
energtics compartits. Tanmateix, cal aclarir que la gesti conjunta no afecta a la part de la
conca hidrogrfica del territori secessionat, sin a tota la conca hidrogrfica dels cursos
d'aigua compartits (com seria el cas del riu Ebre).
La gesti conjunta pot fer-se efectiva mitjanant la creaci de comissions fluvials bilaterals.
Les comissions fluvials no sn considerades organitzacions internacionals i, per tant, no sn
subjectes de Dret Internacional. Sn instruments de cooperaci intergovernamental que
segueixen el model de les comissions fluvials del Danubi i del Rin, creades mitjanant l'acta



"#$ -'
final del Congrs de Viena, el 1815 i, el Tractat de Pars de 1856, respectivament.
6.2. Altres recursos
Finalment, s'ha de considerar que l'Estat successor hereta automticament i sense
contraprestacions tots els drets sobirans sobre els espais de sobirania martima: aiges
interiors, mar territorial, zona econmica exclusiva, fons marins, etc., aix com sobre l'espai
aeri i l'espai radioelctric adjacent en el pla vertical. Aix suposa heretar igualment, les
obligacions que l'Estat titular de la sobirania territorial tingui sobre aquests espais segons la
Convenci sobre Dret Martim de Montego Bay, de 1982.
L'adquisici de la sobirania territorial d'aquests espais t ramificacions en l'mbit de la
successi d'Estats aplicat als tractats internacionals, ja que l'Estat espanyol ha signat
tractats que donen certs drets a les naus de tercers Estats. En aquest cas, se segueixen les
normes de Dret Internacional relatives a la successi dels tractats internacionals. s a dir,
serien d'aplicaci les disposicions de les quatre Convencions de Ginebra (1954) i de la
Convenci de Montego Bay (1982) sobre Dret Martim, pel que fa als espais de sobirania
martima.
En l'mbit de la navegaci aria, l'Estat catal estaria obligat a garantir les cinc llibertats
aries contingues en la Convenci de Chicago de 1944 i aquelles que s'hagin adoptat amb
posterioritat en l'mbit de l'Organitzaci de l'Aviaci Civil nternacional.
Pel que fa a l'espai radioelctric, com a qualsevol espai de sobirania la seva transmissi s
directa, automtica i sense contraprestacions. Aquesta s una qesti d'especial
importncia, ja que comporta poder exercir el control sobre les transmissions dels mitjans de
comunicaci entre els Estats successors.
7. Bns i deutes privats
La Convenci de Viena de 1983 responia en gran part a les necessitats i situacions
produdes com a conseqncia de la descolonitzaci. En aquest context, es va establir el



"#$ -(
principi de plena sobirania dels Estats sobre els seus recursos. Aquest principi va permetre
que els Estats de recent independncia es poguessin desvincular de les obligacions
contretes per la seva metrpoli amb persones fsiques o jurdiques en relaci amb els seus
propis recursos. s a dir, es considera que els Estats de recent independncia no estan
obligats a mantenir les concessions i el rgim d'explotaci dels seus recursos establerts per
l'antiga metrpoli. L'aplicaci d'aquest principi suposa b la renegociaci de les condicions
de la seva explotaci, b la seva nacionalitzaci.
Tanmateix, aquest principi no est tan mpliament acceptat per la doctrina fora de l'mbit de
la descolonitzaci. Normalment, fora de l'mbit de la descolonitzaci s'imposa la transmissi
de les obligacions contractuals entre l'Estat predecessor i entitats privades sobre la
concessi i explotaci dels recursos de l'Estat successor.
8. Resum i conclusions
Aquest informe analitza diversos aspectes de la successi d'Estats en matria de bns i
deutes. s a dir, estudia els aspectes ms rellevants de la transmissi dels bns i deutes de
l'Estat espanyol en cas de secessi de Catalunya. La seva finalitat no s establir la
quantificaci numrica del valor dels bns i deutes de l'Estat espanyol que puguin ser
transmesos a l'Estat catal, sin els criteris aplicables a l'hora de determinar els bns i
deures que caldria transmetre i els que haurien de presidir l'operaci de transmissi d'aquest
mbit especfic de la successi d'Estats i la seva aplicaci al cas de Catalunya.
Al llarg de l'informe s'aborda la independncia de Catalunya partint del supsit que aquesta
es plantegs per la comunitat internacional com un cas de secessi sense extinci de la
personalitat jurdica de l'Estat espanyol.
8.1. El marc jurdic
La Comissi de Dret Internacional de les Nacions Unides ha estat l'encarregada
d'elaborar diversos projectes de codificaci relacionats amb la successi d'Estats.
Tanmateix, noms dos d'ells han estat adoptats per l'Assemblea de les Nacions



"#$ -)
Unides com a tractats internacionals de codificaci. El primer, la Convenci de Viena
de 1978 sobre successi d'Estats en matria de tractats internacionals i, el segon, la
Convenci de Viena de 1983 sobre el repartiment de bns, deutes i arxius d'Estat en
cas de successi d'Estats. Tcnicament, noms la primera d'aquestes ha entrat en
vigor. Per, ats l'escs nombre de ratificacions obtingudes, la seva fora jurdica s
discutida per la majoria de la doctrina. Per la seva banda, la Convenci de Viena
de1983, que regula el repartiment de bns i deutes de l'Estat, no ha entrat en vigor.
La no-vigncia de la Convenci de Viena de 1983 no impedeix que les parts
implicades en una determinada controvrsia no puguin acordar voluntriament la
seva aplicaci (total o parcial) per resoldre el seu cas concret o b que la prenguin
com a model de referncia. Cal tenir present que les dissolucions de les antigues
Uni Sovitica, Txecoslovquia i Iugoslvia han contribut a consolidar, a la prctica,
algunes de les normes d'aquesta convenci.
La major part de les seves normes tenen carcter dispositiu; s a dir, no sn d'obligat
compliment i, per tant, admeten acord en contrari. De fet, en casos de successi
d'Estats predomina la voluntat de les parts. D'aquesta manera les disposicions de la
Convenci de Viena de 1983 poden ser d'aplicaci en totes aquelles matries en
qu no s'hagi arribat a un acord.
El marc jurdic de la successi d'Estats tamb inclou la resoluci Guiding principles
relating the succession of States in respect to property and debts adoptada el 2001
per l'nstitut de Droit nternational en la seva sessi de Vancouver. La importncia
d'aquest document radica en el fet que la doctrina hi recull la prctica internacional
dels anys noranta, derivada dels diferents casos de successi d'Estats que varen
tenir lloc a l'Europa central i oriental. , per tant, a la prctica, consolida moltes de les
disposicions de la Convenci de Viena de 1983.
8.2. Doctrines
Cal mencionar dues doctrines contraposades sobre la transmissi dels drets i
obligacions de l'Estat predecessor a l'Estat successor: la doctrina de la taula rasa
(clean slate) i la doctrina de la successi universal basada en el principi de



"#$ .+
continutat. La primera sost que no hi pot haver transferncia de drets i obligacions
entre l'Estat predecessor i l'Estat successor, sense el consentiment d'aquest ltim.
L'aplicaci d'aquesta doctrina t dues conseqncies prctiques: a) la impossibilitat
de transmissi del deute de l'Estat predecessor al successor, i b) la impossibilitat de
transmissi directa dels tractats internacionals a l'Estat successor, cosa que inclouria
la pertinena a les organitzacions internacionals.
La doctrina de la successi universal neix com a contraposici de l'anterior, i
estableix la transmissi de drets i deures entre Estats. Amb aix es vol donar una
major seguretat jurdica a les relacions internacionals i als negocis jurdics
internacionals.
8.3. Mecanismes i marc de les negociacions
En una primera aproximaci es podria preveure les implicacions d'una negociaci
d'actius i passius prvia a la data efectiva de la secessi, en contraposici a una
negociaci amb posterioritat a la data efectiva de la secessi. En el primer cas, les
negociacions es conclourien dins del marc jurdic i poltic espanyol, llevat que les
parts acordessin emprar el marc jurdic internacional, i el reconeixement de la
secessi quedaria condicionat a la consecuci d'un acord entre les parts. A ms
d'estabilitat poltica, la negociaci d'actius i passius prvia a la secessi, dna major
seguretat jurdica al procs i neutralitzaria els possibles efectes que pogus tenir
sobre els mercats internacionals.
El repartiment d'actius i passius amb posterioritat a la data efectiva de la secessi pot
generar certa desconfiana en els mercats internacionals. Tanmateix, les
negociacions amb posterioritat a la secessi es podrien conduir mitjanant mediadors
internacionals, i d'acord amb el Dret Internacional que regula la matria. La conclusi
d'un acord en matria de repartiment de bns i deutes de l'Estat dins del marc
internacional t alguns avantatges que tamb caldria valorar, com el fet que l'acord
s'hauria de ratificar en un instrument convencional, de tal manera que tindria carcter
de tractat internacional. En primer lloc, aix suposa que el seu incompliment
generaria la responsabilitat internacional del causant. En segon lloc, suposaria



"#$ .*
l'anullabilitat dels acords en cas d'amenaces i coaccions per part d'un dels dos
estats tal i com estableix la Convenci de Viena de 1969 sobre el Dret dels Tractats
Internacionals.
La via del marc jurdic internacional s la que se segueix en el present informe, per la
previsible dificultat de poder negociar abans de la secessi i ats que la major part de
les negociacions sobre el repartiment de bns i deutes en cas de successions d'Estat
s'han produt en l'mbit internacional.
A la prctica, les negociacions es resolen a diverses bandes entre: l'Estat
predecessor, l'Estat successor, les autoritats monetries internacionals (Fons
Monetari Internacional, Banc Mundial), la Uni Europea, per exemple, a travs del
Banc Central Europeu, aix com certs organismes que representen els interessos
dels creditors. Aquests s'agrupen en els anomenats Club de Pars i Club de Londres,
segons la naturalesa pblica o privada dels crdits.
Normalment, hi ha dos processos parallels de negociacions. El primer t lloc en el
marc del Club de Pars. No es tracta d'una organitzaci internacional, sin d'un frum
informal on hi ha representats els Estats creditors, a fi de renegociar amb els deutors
les condicions del deute i del seu pagament. Les decisions es prenen per consens. El
segon, t lloc en el marc del Club de Londres. Com l'anterior, tampoc s una
organitzaci internacional, sin un frum que reuneix les institucions financeres
creditores del deute dels Estats. S'hi negocia la transmissi del deute pblic amb
entitats privades, principalment del sistema bancari.
8.4. Principis jurdics
Principi de proporcionalitat: Un repartiment equitatiu pot prendre com a base el pes
demogrfic del territori secessionat sobre el conjunt del territori de l'Estat matriu, a fi
de no endeutar ms uns ciutadans que altres. En la prctica internacional s'han usat
tamb altres parmetres com el pes econmic en termes de producte interior brut del
territori secessionat sobre el conjunt del PIB estatal. Hi ha tamb el criteri de tenir en
compte el percentatge de la despesa i inversions del govern central al territori
secessionat sobre el conjunt de tot l'Estat.



"#$ .,
Principi d'equitat: Porta a la necessitat de mantenir la coherncia entre la relaci del
repartiment de bns i del repartiment de deutes entre els dos Estats. Per tant,
l'assumpci per part de Catalunya d'una part del deute de l'Estat espanyol portaria
com a contrapartida: a) la transmissi dels actius associats al deute que assumeixi
Catalunya, i b) la transmissi d'una part equitativa dels bns de l'Estat no
territorialitzables.
Principi de territorialitat: L'Estat catal hauria d'assumir el deute de la Generalitat
de Catalunya i dels seus ajuntaments, per no hauria d'assumir deute d'entitats
territorials alienes al seu territori.
Principi de transparncia: Aquest s un principi, contingut a l'article 2 de la Carta de
les Nacions Unides, considerat per tota la doctrina com un principi estructural del Dret
nternacional. Suposa l'acceptaci del procs negociador, la voluntat d'arribar a un
acord i el comproms de complir-lo.
8.5. Data efectiva de la successi d'Estats
La Convenci de Viena de 1983 no estableix cap criteri per determinar la data
efectiva de la successi. La prctica internacional contempornia ha estat molt
diversa. Aix, en alguns casos, s'ha adms la data en la qual l'Estat predecessor
deixa d'assumir funcions de sobirania en el territori de l'Estat secessionat. En altres,
es va prendre la data de la proclamaci de la independncia com a data efectiva de
la successi; la data d'adopci d'una nova constituci; o la data en que es varen fer
pblics els resultats del referndum d'autodeterminaci (Bsnia, 2 mar de 1992). En
altres casos, es pot prendre com a data efectiva de la successi, aquella en qu les
autoritats del territori secessionat deixen de contribuir a les arques de l'Estat, o b la
data en que la independncia del nou Estat s reconeguda formalment per l'Estat
predecessor. En alguns casos ms complexos, fins i tot es pot considerar que la
successi d'Estats ocupa un cert perode de temps. En qualsevol cas, la data de la
successi efectiva, s'ha d'adoptar per consens entre les parts i els mediadors.



"#$ .-
8.6. Deute pblic i obligacions de l'Estat
Es pot considerar deute pblic tot aquell deute contret per qualsevol autoritat pblica
davant de qualsevol persona pblica o privada, fsica o jurdica. S'ha de distingir
entre el deute local i el del govern central.
Pel que fa a les entitats de l'Administraci territorial, l'Estat catal noms hauria
d'assumir el deute de la prpia Generalitat de Catalunya, diputacions, consells
comarcals, entitats metropolitanes i ajuntaments catalans.
El deute pblic del govern central es pot dividir en territorialitzable i no
territorialitzable. s deute territorialitzable el contret pel govern central o per qualsevol
dels seus organismes amb crrec als pressupostos generals de l'Estat, per realitzar
obres, serveis i inversions en un territori concret de l'Estat. En principi, el deute
territorialitzable contret per l'Estat espanyol per fer obres i inversions fora del territori
de Catalunya no es pot transmetre a l'Estat catal.
Tamb caldria distingir entre el deute contret per fer possible la inversi i el deute o
les obligacions contretes per l'entitat gestora de cada infraestructura amb els seus
provedors i empleats. En el primer cas, s'ha de considerar que el deute associat a
aquestes inversions noms s atribuble a l'Estat predecessor, malgrat que el deute a
provedors i les obligacions contractuals associades a la gesti i l'explotaci de cada
infraestructura s que podrien ser atribubles a l'Estat successor.
El deute no territorialitzable s tot aquell que no es pot atribuir a un territori en
concret. s aquell deute destinat a satisfer les necessitats dels serveis generals de
l'Estat; s a dir, aquell deute contret per donar serveis comuns a tots els ciutadans
espanyols, com per exemple, el deute dels ministeris de Defensa, Afers Exteriors,
Justcia, etc.
En el cas del deute no territorialitzable, caldr, doncs, negociar prviament el criteri
de proporcionalitat. Com s'ha dit abans, el criteri demogrfic s el que reparteix de
forma ms equitativa les crregues entre els ciutadans dels dos territoris. Aix mateix,
aquest pot ser ponderat per elements de pes econmic o de participaci en despesa i
inversi prvia de l'Estat. Per tant, la proporcionalitat no afecta el deute de l'Estat en



"#$ ..
el seu conjunt, sin nicament a aquelles partides de deute no territorialitzable de
l'Administraci central de l'Estat.
El repartiment del deute no territorialitzable t diverses contrapartides. En primer lloc,
la transferncia de l'Estat predecessor a l'Estat successor dels bns i serveis
vinculats al deute que assumeixi aquest ltim. En cas que l'Estat espanyol no volgus
transferir alguns dels seus actius (i mentre no faci efectiva la seva transferncia)
l'Estat catal no tindria cap obligaci d'assumir el seu deute o l'obligaci
corresponent. En segon lloc, a ms de la transferncia dels bns associats al deute
assumit per l'Estat catal, l'Estat espanyol hauria de transferir a Catalunya una part
proporcional dels seus bns i actius no territorialitzables, seguint el mateix criteri de
proporcionalitat que s'hagi acordat per repartir el deute.
Pel que fa a la transmissi de deutes de l'Estat predecessor amb organitzacions
internacionals, i malgrat que cap norma del Dret Internacional ho regula, en principi
no hi hauria la possibilitat de transmetre aquest deute a l'Estat catal, al menys fins
que aquest sigui considerat part de l'organitzaci com a membre de ple dret. A ms
caldria considerar la possibilitat de distingir entre admissions directes d'aquelles
organitzacions a les quals Catalunya haur de superar el procs d'admissi com
Estat ex foro. En el primer cas, es podria aplicar un criteri de proporcionalitat a fi que
l'Estat catal hagus d'assumir part del deute de l'Estat espanyol a una determinada
organitzaci. En el segon cas, si els territoris espanyols no secessionats sn
considerats nics hereus i continuadors de la personalitat jurdica de l'Estat espanyol,
hauria de ser l'Estat espanyol qui assums ntegrament el seu deute en cada
organitzaci.
Una altra de les partides del deute de l'Estat predecessor que es podria incloure en
les negociacions s la contreta pel govern central amb la Generalitat de Catalunya.
En l'escenari que l'Estat espanyol no compleixi els seus compromisos financers i
d'inversions amb Catalunya, especialment una vegada iniciat el procs de secessi,
b sigui com a mesura de compulsi econmica, b sigui com a resultat de la seva
situaci econmica, l'Estat catal podria estar legitimat per exigir la reducci del
deute de l'Estat espanyol que hagi d'assumir com a conseqncia de la successi
d'Estats, en una quantitat equivalent.



"#$ .%
Pel que fa al deute amb provedors, en principi, cada Estat hauria d'assumir el deute
de les corporacions (RTVE, ADIF, AENA...) contret amb provedors, de forma
equitativa a l'assumpci dels seus ttols i actius.
8.7. Bns i drets de l'Estat
Com en el cas del deute, es pot distingir entre bns territorialitzables i bns no
territorialitzables. Pel que fa als primers cal dir que tots els bns pblics situats en el
territori secessionat passen a l'Estat successor, de forma directa i sense
contraprestacions, tal i com estableix l'article 2.2.a de la Convenci de Viena de
1983. Tot i que la Convenci no ho especifica, aix inclou tota mena d'actius i bns
d'Estat com edificis, serveis i corporacions pblics.
Els bns no territorialitzables es corresponen amb els bns i recursos dels
organismes comuns a tots els espanyols (reserves del Banc d'Espanya, comptes
corrents, ttols d'empreses pbliques i privades, patrimoni nacional...). En principi,
s'haurien de transmetre en la mateixa proporci que es determini per a la transmissi
del deute pblic no territorialitzable, tal com estableix el principi d'equitat descrit a
l'inici d'aquest informe. En cas contrari, es podrien exigir altres contraprestacions.
Els bns extraterritorials inclouen tant els bns pblics situats en el territori de tercers
Estats (ambaixades, consolats, seus d'institucions i organismes pblics, bases
militars i cientfiques, plataformes petrolieres i altres estructures situades en alta mar,
etc.) com els bns situats en l'espai ultraterrestre, com per exemple, satllits
artificials o installacions espacials. Part de la doctrina considera que els bns
extraterritorials s'han de repartir equitativament entre l'Estat predecessor i l'Estat
successor. En qualsevol cas, el repartiment ha de comptar amb l'acord favorable de
l'Estat on es situ el b de l'Estat predecessor objecte de transmissi a l'Estat
successor.
Els comptes corrents i altres instruments financers (actualment, l'Estat espanyol
disposa de 4.823 comptes corrents en diferents entitats bancries de tot el mn: 423
en el propi Banc d'Espanya, 3.163 en entitats del sistema bancari espanyol i 1.237 en
entitats estrangeres) es podrien considerar com a actius d'Estat no territorialitzables.



"#$ .&
Per tant, s'haurien de transmetre segons el criteri de proporcionalitat i de forma
equitativa amb la transmissi del deute no territorialitzable de l'Estat. Tot i aix, alguns
comptes corrents d'entitats pbliques pertanyen a organismes de l'Administraci
pblica territorial, com les diputacions provincials, els quals es podrien considerar
territorialitzables, ja que depenen d'una entitat pblica territorial i estan adscrits a
unes necessitats lligades a un determinat territori.
La posici d'Espanya com a creditor internacional davant de tercers pasos tamb pot
ser objecte de repartiment davant d'una successi d'Estats. s a dir, les parts es
podrien repartir el deute pblic contret per altres subjectes de Dret Internacional amb
Espanya. En aquest cas es consideraria un actiu no territorialitzable ja que s un dret
financer. Aix mateix, es podria optar pel mateix criteri de proporcionalitat que serveixi
per determinar el repartiment del deute no territorialitzable de l'Estat.
8.8. Patrimoni histric, artstic i cultural
La transmissi de bns d'Estat en casos de successi d'Estats, tamb inclou arxius,
bns culturals i patrimoni nacional. En principi, l'Estat predecessor ha de transferir als
Estats successors: a) els arxius que els siguin propis, b) els que facin referncia
explcita al seu territori, histria o poblaci, c) els que siguin necessaris per al bon
funcionament de les seves institucions i serveis pblics, o d) aquells arxius i fons
documentals l'autoria dels quals correspongui a un connacional de l'Estat successor.
Aix inclou, tota mena de bases de dades d'hisenda sobre contribuents, censos
electorals, registre civil, registre de penats, arxius hospitalaris, policials, de la
Seguretat Social, de trnsit, fons documentals, arxius histrics, expedients oberts
pendents de resoluci administrativa, etc. En principi, la transmissi d'arxius ha de
ser sense contraprestaci.
La distribuci del patrimoni nacional tamb s negociada. Afecta bns d'inters
cultural, bns mobles inventariats i la resta del patrimoni histric espanyol, que inclou
tots els bns mobles i immobles d'inters artstic, histric, paleontolgic, arqueolgic,
etnogrfic, cientfic i tcnic, per als quals no existeix un inventari general. D'acord
amb les disposicions dels articles 28.7, 30.3 i 30.4 de la Convenci de Viena de



"#$ .'
1983, en principi, la transmissi dels bns culturals i del patrimoni nacional s'hauria
de regir per l'aportaci histrica de cada territori a l'Estat predecessor. Per, com en
el cas dels arxius d'Estat tamb es poden aplicar altres criteris com l'origen de l'autor
o la seva referncia ms explcita.
8.9. Recursos naturals
En el cas dels recursos hidrogrfics, conv distingir entre els cursos d'aigua
fronterers i cursos d'aigua successius. Cap de les parts pot reclamar la sobirania en
exclusiva dels recursos hidrulics i energtics compartits. Tanmateix, cal aclarir que
la gesti conjunta no afecta la part de la conca hidrogrfica del territori secessionat,
sin a tota la conca hidrogrfica dels cursos d'aigua compartits (com seria el cas del
riu Ebre). La gesti conjunta pot fer-se efectiva mitjanant la creaci de comissions
fluvials bilaterals.
L'Estat successor hereta automticament i sense contraprestacions tots els drets
sobirans sobre els espais de sobirania martima: aiges interiors, mar territorial, zona
econmica exclusiva, fons marins, etc., aix com sobre l'espai aeri i l'espai
radioelctric adjacent en el pla vertical. Aix suposa heretar igualment les obligacions
que l'Estat titular de la sobirania territorial tingui sobre aquests espais segons la
Convenci sobre Dret Martim de Montego Bay, de 1982.
8.10. Bns i deutes privats
Normalment, fora de l'mbit de la descolonitzaci s'imposa la transmissi de les
obligacions contractuals entre l'Estat predecessor i entitats privades sobre la
concessi i explotaci dels recursos de l'Estat successor.
___________________





"#$ .(
Aquest informe sobre La distribuci d'actius i passius ha estat elaborat pel Consell Assessor
per a la Transici Nacional, que est integrat per:
Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta

Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros

ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca

Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala



"#$ .)
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari






Barcelona,
Informe
nmero 8
Poltica monetria (Euro),
Banc Central i supervisi
del sistema financer
14 de juliol de 2014











































Barcelona,
Informe
nmero 8
Poltica monetria (Euro),
Banc Central i supervisi
del sistema financer

14 de juliol de 2014










ndex
1. Objecte 5
2. Poltica monetria 5
3. La nova estructura regulatria i supervisora. El
Banc de Catalunya (BdC), una instituci
independent 10
3.1. Estructura del Banc de Catalunya (BdC) 14
3.2. Balan i pressupost prospectiu del Banc de
Catalunya (BdC) 15
4. Regulaci i supervisi de les inversions i el
mercat de valors. La futura Autoritat Catalana
d'nversions i Mercats (ACIM) 16
4.1. L'estructura regulatria i supervisora 17
4.2. L'Autoritat Catalana d'nversions i Mercats (ACIM) 19
4.2.1. Estructura de l'ACM 20
4.2.2. Principals diferncies amb el model espanyol de
regulaci i supervisi 21
5. Resum i conclusions 23
Annexos 25

Informe
nmero 8






"#$ %

Poltica monetria (Euro), Banc
Central i supervisi del sistema
financer
1. Objecte
Aquest informe t per objectiu analitzar els escenaris que podria trobar un eventual Estat
catal independent en matria de poltica monetria i sistema financer, aix com les accions
que s'haurien d'adoptar pel que fa a la divisa, les funcions de regulaci i de supervisi del
sistema bancari, i les funcions de regulaci i de supervisi del mercat de valors. En aquest
sentit, es posa especial atenci a les funcions i el disseny institucional dels organismes que
haurien d'exercir aquestes tasques: el Banc de Catalunya (BdC) i el regulador del mercat de
valors.
En primer lloc, es valoren els diferents escenaris possibles pel que fa a la situaci de
Catalunya respecte a l'Eurozona, les opcions existents respecte a la divisa de l'economia
catalana i els aspectes relacionats amb el finanament i l'obtenci de liquiditat en els
diferents escenaris. Seguidament, es caracteritzen les funcions i l'estructura organitzativa del
BdC que haurien de funcionar en el perode de transici. Atesa la seva rellevncia i funci en
l'estabilitat del sistema financer, s'ofereix una visi detallada de l'organitzaci del BdC, que
en permetria el funcionament regular i complet. A continuaci es discuteixen les
caracterstiques funcionals i institucionals de la regulaci i supervisi dels mercats de valors.
L'informe es clou amb un apartat de resum i conclusions.
2. Poltica monetria
Una de les principals potestats i responsabilitats d'un estat sobir s l'establiment i gesti
d'un sistema monetari. Aix inclou la determinaci de la moneda que s'utilitzar com a mitj

"#$ &

de pagament i unitat de compte, aix com la definici de la poltica monetria i la seva
implementaci.
En aquest terreny, un eventual Estat catal independent tindria dues grans opcions: tenir un
sistema monetari propi o mantenir l'euro com a moneda. A continuaci s'analitzen els
avantatges i inconvenients d'aquestes opcions, aix com les possibles lnies d'acci dintre de
cadascuna.
L'opci d'un sistema monetari propi s majoritria entre els Estats independents a nivell
global. Fins i tot dins de la Uni Europea (UE), hi ha 10 pasos que mantenen un sistema
monetari propi, al marge de l'euro. El principal avantatge d'aquesta opci s la possibilitat de
gestionar la poltica monetria d'acord amb les circumstncies macroeconmiques
especfiques del pas en cada moment. En aquest escenari el banc central, responsable de
la poltica monetria, pot actuar sense restriccions externes, com a prestamista d'ltima
instncia del sistema financer. L'adopci d'un marc monetari que estableixi un mandat clar
per a la poltica monetria, i que garanteixi la independncia del banc central, aix com la
seva transparncia i rendiment de comptes, evitaria que els successius governs poguessin
utilitzar la poltica monetria per sobreestimular l'economia (afavorint els seus objectius
electorals a curt termini), per pagant el preu d'un nivell d'inflaci massa alt.
El gran inconvenient d'aquesta opci es troba en els riscos associats a la necessria
transici, ats que Catalunya forma part actualment de l'rea de l'euro. D'una banda, el
canvi de moneda suposaria uns costos d'adaptaci importants per als agents econmics
(canvi de bitllets i monedes, redenominaci de preus i salaris, aix com dels drets i
obligacions pecuniries establerts en els contractes vigents) semblants als que es van
produir amb la substituci de la pesseta per l'euro, i agreujats per la presncia de moltes
empreses internacionals en el nostre territori. El risc fonamental, per, es troba en els dubtes
que la nova moneda podria generar entre els estalviadors i els inversors internacionals, que
podrien anticipar-se a una possible redenominaci dels seus dipsits a la nova moneda i a
una depreciaci d'aquesta respecte a l'euro que dificultaria el pagament del servei del deute.
Les empreses podrien tamb trobar-se en dificultats a l'hora d'accedir al crdit, per aquesta i
altres raons.
Tampoc tindria gaire sentit l'establiment d'un sistema monetari propi si uns anys ms tard
Catalunya ha de tornar a adoptar l'euro. Dues transicions monetries en un interval redut de

"#$ '

temps serien molt costoses i difcilment assumibles pels ciutadans.
La segona gran opci monetria d'un eventual Estat catal consistiria a mantenir l'euro com
a moneda oficial. Cal distingir entre dos escenaris possibles en aquest sentit.
En el primer escenari, Catalunya estaria a la zona euro com a membre de ple dret de
l'eurosistema (el dinov), amb la possibilitat de gaudir de representaci al Consell de Govern
del Banc Central Europeu (BCE). Aquesta opci seria sense dubte la ms desitjable ja que
garantiria la continutat plena del sistema actual des de punt de vista dels ciutadans i, a ms,
dotaria Catalunya de veu prpia en els organismes monetaris europeus i de participaci en
els ingressos per senyoratge del BCE (tot i que aquests representen un percentatge molt
petit del PIB actualment). El principal requisit per a aquesta opci s la permanncia a la UE,
o un acord transitori ad hoc mentre es produeix l'ingrs a la UE que eventualment ho pogus
permetre. Sobre aquestes qestions ha tractat a bastament l'informe d'aquest Consell sobre
les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea
1
.
En un segon escenari, de no-permanncia a la UE, Catalunya podria mantenir l'euro com a
moneda oficial per sense ser membre de l'eurosistema. Respecte a l'escenari anterior, aix
tindria com a principals inconvenients:
a) La manca de representaci de Catalunya en els rgans de govern del BCE i en els
seus ingressos per senyoratge. Aquesta s una qesti menor en termes
substantius.
b) Les entitats bancries amb seu social a Catalunya no tindrien accs directe al crdit
del BCE, ja que aquest est restringit a entitats situades dintre de la zona euro.
c) Els actius financers emesos a Catalunya (incls el deute del nou Estat) no podrien
ser utilitzats com a collateral (garantia bancria) de les operacions de crdit del BCE.
Les dificultats associades als punts b) i c) sn certament rellevants i es podrien superar
mitjanant un acord monetari amb la UE semblant al signat amb Mnaco i Andorra, que
benes l's de l'euro com a moneda oficial d'aquest pas i permets a les entitats catalanes

1
Vegeu informe del CATN: "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea" de 14 d'abril de
2014.

"#$ (

accedir a les operacions del BCE
2
. Aquesta decisi del Consell s'hauria de prendre per
majoria qualificada. Seria una opci natural per garantir la continutat del marc monetari
actual, i permetria una (re)integraci "suau en un temps breu com a membre de ple dret de
l'eurosistema. Aix mateix, s l'escenari ms probable amb distncia- en el supsit que una
Catalunya independent queds fora de la UE, ja que el contrari seria perjudicial per a totes
les parts implicades en les decisions pertinents.
En absncia d'aquest acord monetari, les necessitats de liquiditat dels bancs establerts a
Catalunya s'haurien de cobrir en el mercat interbancari, mitjanant crdits de bancs que operin
a l'Eurozona i que actuarien d'intermediaris de facto entre el BCE i les entitats catalanes. Aix
inclou les seves matrius, filials o sucursals establertes a pasos membres de la zona euro, que
complissin amb els requeriments per ser "entitat de contrapartida, nom que reben les entitats
de crdit de l'Eurozona amb les quals l'Eurosistema efectua determinades operacions de
poltica monetria. s important destacar que no existeix el requeriment que la societat matriu
del banc tingui seu dins l'Eurozona.
3
En l'actualitat sn nombrosos els bancs de fora de
l'Eurozona, dhuc no europeus, que mitjanant les seves filials i sucursals situades a
l'Eurozona participen regularment en les operacions de finanament del BCE.
4
Els principals
requisits per poder-hi participar sn (1) tenir solvncia financera, i (2) estar subjecte a la
supervisi de les autoritats nacionals competents dins la UE o l'Espai Econmic Europeu o,
fins i tot, en el cas de bancs establerts com a societats fora d'aquest mbit, estar subjectes a
una supervisi amb estndards comparables als d'aquells.
Respecte de les consideracions quantitatives d'aquest accs a la liquiditat, el seu import
mxim estaria vinculat al volum de collateral (garanties) que les entitats catalanes a travs
de filials o sucursals puguin tenir registrats al BCE com a ttols pertanyents al territori de la

2
Pel que fa a la conclusi d'aquests tipus d'acords, la normativa comunitria estableix que "El
Consell, sobre la base d'una recomanaci de la Comissi i prvia consulta al BCE, decidir sobre les
modalitats de negociaci i celebraci dels acords monetaris" (art 219.3 TFUE).
3
Les condicions per accedir als mecanismes de crdit del BCE estan descrites en el captol 2 de la
publicaci "General Documentation on Eurosystem Monetary Policy Instruments and Procedures,
BCE, novembre 2011. Per a ms detalls, vegeu Gal, Jordi, 2014. "Estat propi i Euro, a Amat, Oriol
et al., 2014. Economia de Catalunya. Preguntes i respostes sobre l'impacte de la independncia.
Barcelona: Collegi d'Economistes de Catalunya i Editorial Profit, 2014, 81-90 (pg. 85-86).
4
Vegeu http://www.ecb.int/stats/money/mfi/general/html/elegass.en.html per a una llista de les
entitats financeres registrades i subjectes a requeriments mnims de reserves, condici exigida per
ser potencialment entitats de contrapartida amb el BCE.

"#$ )

UE. Aix s menys important quan una part substancial dels collaterals que es prenen sn
no comercials i sn de deute sobir o assimilat, per s que ho s en l'actual conjuntura pel
fort endeutament de l'economia catalana i espanyola. Per altra banda, sembla lgic que
s'haurien de respectar com a collaterals els ttols aportats a la plissa del BCE amb
anterioritat a la sortida de la UE (legacy). Tanmateix, no passaria aix amb els ttols nous
concedits emesos a l'inter de temps fora de l'rea de l'euro, ja siguin prstecs empresarials
o cdules hipotecries, aix com el nou deute sobir de Catalunya, en el seu cas. Aix
podria, transitriament, fer menys interessants la concessi d'aquests crdits a Catalunya
per part de les entitats de fora, i podria generar una contracci interna de crdit, fins que les
entitats catalanes clarifiquessin balanos de matrius i de filials o sucursals i/o un cert
encariment transitori del preu del diner.
Sobre la supervisi, l'actuaci de les entitats catalanes a travs de les sucursals filials (conv
recordar aqu que el ms important s on est la matriu pel que fa a la taula de tresoreria,
direcci estratgica i control global de riscos, que romandria fora de l'Eurozona) haurien de
ser supervisades amb sistemes homologables als de la UE i, en el proper futur, als de la
Uni Bancria Europea amb estndards BCE.
Si la filial est constituda a la UE, aix estaria garantit. Les filials no tenen problema per
definici, ja que sn bancs incorporats en un pas de la zona euro (exemple: Citibank
Espaa S.A.) i supervisats pel banc central o autoritat competent d'aquell pas (aviat el
BCE). De fet, de la llista publicada dels 128 bancs que passaran a ser supervisats pel BCE
ja hi trobem filials com The Bank of New York Mellon SA (Blgica), Merrill Lynch International
Bank Limited (Irlanda) UBS (Luxemburg), The Royal Bank of Scotland NV (Holanda), HSBC
(Frana), entre d'altres.
Pel que fa a les sucursals, aquestes no estan incorporades com a societats en l'Estat en qu
operen, sin en un altre Estat, i estan subjectes a la supervisi d'aquest (per exemple, ING a
Espanya s una societat holandesa). Per tant, una sucursal no filial d'un banc que opera a la
zona euro pot ser 'entitat de contrapartida' sempre que estigui sota una supervisi com s'ha
dit abans- homologable a la de la UE, present i futura.
En el cas improbable que l'adopci unilateral de l'euro es mantingus ms enll d'un perode
de transici curt, seria desitjable la creaci d'un "fons d'estabilitat, possiblement finanat per
les prpies entitats, que permets injeccions de liquiditat en situacions d'emergncia.

"#$ *+

3. La nova estructura regulatria i
supervisora. El Banc de Catalunya
(BdC), una instituci independent
Un element clau per garantir l'estabilitat s la creaci, des dels moments inicials, d'una nova
autoritat monetria catalana. Aquest es convertiria en interlocutor de l'homnim Banc
d'Espanya per resoldre tant qestions logstiques com de trasps de patrimoni i de
responsabilitats, alhora que s'oferiria per proporcionar un canal operatiu als acords amb les
autoritats bancries europees.
A efectes prctics, s important constatar que, amb independncia de l'escenari que
s'acabs produint, el nou estat catal necessitaria un banc central propi, un Banc de
Catalunya (BdC). Aquest hauria de responsabilitzar-se de la supervisi bancria (en tots els
escenaris), aix com de la implementaci de la poltica monetria del BCE o del disseny i
implementaci d'una poltica monetria prpia (depenent de l'escenari). El desenvolupament
d'un embri de BdC i la formaci del personal per dur a terme les seves tasques hauria de
trobar-se entre les prioritats de la poltica de desenvolupament d'estructures d'estat
anunciada pel Govern catal.
El BdC hauria de ser independent. Aquesta independncia implica que ni al BdC com a
instituci, ni a cap membre dels seus rgans de decisi, se'ls permetria sollicitar o acceptar
instruccions del Govern de l'Estat o de qualsevol altre organisme respecte a la forma com
han d'exercir les funcions i aconseguir els objectius que tenen encomanats. Institucions,
organismes i el Govern de l'Estat haurien de respectar aquest principi i no tractar d'influir en
els membres dels rgans de decisi del BdC.
Els comptes financers del BdC s'haurien de mantenir separats dels de l'Estat. El BdC hauria
de tenir el seu propi pressupost.
L'Estatut del BdC hauria de preveure que el seu governador i consellers:
Tinguin un mandat relativament llarg vuit o nou anys- sense possibilitat de ser
reelegits.

"#$ **

Noms puguin ser remoguts dels seus crrecs en cas d'incapacitat o falta greu.
El governador, els directors generals i el secretari general haurien de conformar la Comissi
Executiva del BdC. De forma transitria, i fins que el legislador catal adopti les decisions
definitives al respecte, la forma de nomenament dels rgans rectors del BdC podria mantenir
les caracterstiques actuals en el cas del Banc d'Espanya, en el qual s competncia del
Govern. Aquest rgan hauria de portar el govern diari del BdC, prepararia les reunions del
Consell de Govern, i hauria d'exercir els poders que li delegui el Consell de Govern.
El Consell de Govern seria el mxim rgan decisor del BdC. Hauria d'estar format pels
membres de la Comissi Executiva del BdC juntament amb els consellers. Aquest rgan
hauria d'adoptar les lnies d'actuaci general i prendria les decisions necessries per tal
d'assegurar l'exercici efectiu de les funcions encomanades al BdC.
Les funcions que hauria d'assumir el BdC sn fonamentals per a l'economia i l'estabilitat
financera. Entre les seves tasques cal destacar-ne cinc: supervisar el sistema bancari;
promoure l'estabilitat financera; definir i executar la poltica monetria; promoure el bon
funcionament dels sistemes de pagament, posseir i gestionar les reserves de divises de
l'Estat, i emetre i posar en circulaci els bitllets de curs legal i la moneda metllica.
A ms, podria prestar altres serveis, com ara elaborar i publicar les estadstiques
relacionades amb les seves funcions, prestar els serveis de tresoreria i d'agent financer del
deute pblic i assessorar el Govern, aix com realitzar els informes i estudis que resultin
procedents.
s evident que aquestes funcions s'exercirien d'una manera o una altra en funci de si
Catalunya forms part de la UE i, per tant, el BdC estigus integrat o no en el SEBC
(Sistema Europeu de Bancs Centrals).
A) Supervisi
El BdC hauria de supervisar la solvncia i el compliment de la normativa especfica de les
entitats de crdit. El nou supervisor europeu (Single Supervisory Mechanism, SSM),
depenent del BCE, supervisaria les entitats de l'Eurozona (i altres de la UE que s'adhereixin
al SSM) significatives (bsicament les que tinguin actius superiors a 30.000 milions i en
qualsevol cas les tres ms grans de cada estat membre de l'rea euro). El BdC, com a NCA

"#$ *,

(National Competent Authority), hauria de collaborar estretament, d'acord amb la regulaci
del SSM, en aquestes tasques de supervisi de les entitats significatives. Aqu entrarien les
grans entitats radicades a Catalunya i les filials o sucursals dels bancs significatius europeus
amb activitat a Catalunya, per exemple les filials o sucursals dels bancs espanyols
significatius pel volum de la seva activitat a Catalunya.
A ms, el BdC hauria de supervisar directament aquelles restants entitats catalanes que no
fossin significatives a efectes europeus.
El model de supervisi s'hauria de basar en els elements segents:
Una supervisi constant de les entitats, orientada a la diagnosi continuada dels
riscos actuals i potencials (risk approach i foward-looking) i la detecci preco i
correcci immediata dels problemes.
Un rgim disciplinari i sancionador que pot afectar tant les entitats com els seus
administradors.
B) Estabilitat financera
El BdC hauria de promoure l'estabilitat financera, preservant el bon funcionament de les
entitats de crdit, enfortint la seva capacitat de resistncia enfront de situacions
econmiques adverses i harmonitzant la seva actuaci amb els interessos generals i els
particulars d'empreses i estalviadors. Amb aquesta finalitat:
Hauria d'adoptar una regulaci efectiva i prudent. Per a aix n'hi hauria prou
probablement amb la transposici i aplicaci directa de les directives i regulacions
bancries europees i les regles prudencials harmonitzades emeses per l'European
Banking Authority (EBA) en el denominat Single Rulebook.
Hauria d'exercir una poltica macroprudencial activa, tot vigilant les variables
macroeconmiques que puguin afectar el conjunt o una part del sistema financer,
adoptant les mesures que minimitzin aquests riscos.
C) Poltica monetria
L'objectiu principal de l'Eurosistema s mantenir l'estabilitat de preus. Per assolir aquest
objectiu, l'Eurosistema gestiona la poltica monetria. A travs d'una srie d'instruments i

"#$ *-

procediments que en constitueixen el marc operatiu, tracta de controlar els tipus d'inters i la
quantitat del diner.
Les decisions sobre poltica monetria s'adopten en el Consell de Govern del Banc Central
Europeu (BCE) i sn els bancs centrals nacionals dels pasos integrats de la zona de l'euro
els que la porten a terme. Per tant, aquesta funci l'hauria d'executar el BdC, tan aviat com
Catalunya s'integrs a la zona euro.
La poltica monetria del BCE s'executa amb criteris uniformes i vlids per a tots mitjanant
tres mecanismes que s'exercirien a travs del BdC i que sn accessibles en igualtat de
condicions per a totes les institucions financeres de la zona euro:
Operacions de mercat obert. Permeten controlar els tipus d'inters, gestionar la
situaci de liquiditat del mercat i orientar la poltica monetria.
Facilitats permanents. El seu objecte s proporcionar i absorbir liquiditat i controlar
els tipus d'inters del mercat a un dia.
Manteniment d'unes reserves mnimes. S'aplica a les entitats de crdit de la zona
euro. El seu objecte s estabilitzar els tipus d'inters del mercat monetari i crear (o
augmentar) el dficit estructural de liquiditat.
De conformitat amb els Estatuts del Sistema Europeu de Bancs Centrals (SEBC), i pel que fa
a totes les operacions d'injecci de liquiditat, el Banc Central Europeu (BCE) i els bancs
centrals nacionals han de requerir actius de garantia proporcionats per les entitats de
contrapartida, els bancs. Aquest requisit t per objecte protegir l'Eurosistema de possibles
riscos financers. Els actius de garantia sn els instruments financers que o b es posen en
garantia per a la devoluci d'un prstec, o b es venen com a part d'una cessi temporal.
Seria funci del BdC analitzar i aprovar, d'acord amb les regles del BCE, l'elegibilitat dels
actius de garantia que presentin els bancs.
D) Sistemes de pagament
Els sistemes de pagament i liquidaci de valors representen la infraestructura a travs de la
qual es mobilitzen els actius en una economia. En conseqncia, el bon funcionament dels
sistemes de liquidaci esdev fonamental per a l'estabilitat financera. Per aix, promoure el
bon funcionament dels sistemes de pagament hauria de ser una de les funcions bsiques

"#$ *.

del BdC.
El BdC seria responsable de la seva vigilncia, eina fonamental per identificar i avaluar els
riscos inherents, aix com per verificar que els sistemes compten amb mecanismes adequats
per al seu control.
El sistema catal de pagaments interbancaris s'hauria d'estructurar al voltant del sistema
europeu TARGET2 (Sistema de grans pagaments en euros amb liquidaci bruta en temps
real, que s operat per l'Eurosystem, el seu propietari), per al processament de grans
pagaments, amb capacitat d'executar i liquidar pagaments en totes direccions a nivell
europeu amb la mxima eficincia.
Catalunya hauria de demanar integrar-se, aix mateix, a la zona nica de pagaments per a
l'euro, comunament coneguda amb el nom de SEPA (Single Euro Payment Area). Aquesta
s una iniciativa de la indstria financera europea, sota la direcci de la Comissi Europea i
del BCE i coordinada pel Consell Europeu de Pagaments, i est constituda pels pasos de la
UE ms Islndia, Noruega, Liechtenstein i Sussa.
3.1. Estructura del Banc de Catalunya (BdC)
Per portar a terme les seves funcions, el BdC s'hauria de dotar d'una estructura que podria
replicar, d'una manera simplificada, la del BCE, amb qui hauria de mantenir una relaci ben
estreta. El BdC s'hauria d'organitzar al voltant de diverses direccions generals, una
secretaria general i al voltant de vint departaments, especificats a l'annex. Seria desitjable i
s habitual- que les diferents direccions generals responguessin a cada una de les quatre
funcions fonamentals descrites en el punt anterior, ms una cinquena on es concentrarien
tots els serveis necessaris per al seu funcionament (Administraci, Organitzaci, Recursos i
Tecnologia).
Com s'ha dit ms amunt, el governador, els directors generals i el secretari general,
juntament amb els consellers elegits entre els que formen el Consell de Govern,
conformarien la Comissi Executiva del BdC, que portaria el govern diari del BdC.
Per la seva prpia naturalesa, el BdC s una estructura d'Estat que ha d'existir i funcionar

"#$ *%

des dels moments inicials d'un possible estat independent. Per aquest motiu, conv
preveure amb un cert grau de concreci la seva estructura organitzativa i logstica, aix com
el seu cost. Aquesta caracteritzaci es fa tot considerant les direccions generals,
departaments, seccions i personal necessari per complir les tasques encomanades al BdC,
en el supsit de crear una direcci general per a cada funci fonamental, i una per a
organitzaci interna. El nombre total de persones requerides per al BdC seria
aproximadament d'unes 400, i el cost previst de personal s'estima en 31 milions d'euros. A la
taula 1 dels annexos se n'especifiquen els detalls.
3.2. Balan i pressupost prospectiu del Banc
de Catalunya (BdC)
A la taula 2 dels annexos es presenta el balan i compte de resultats aproximatiu i projectat
del BdC, que s'ha preparat sota els supsits que el BdC s'integraria a l'Eurosistema i, per
tant, es veuria beneficiat de tots els avantatges que aix comporta, principalment:
a) S'assignen al passiu del BdC un import de bitllets en circulaci en funci del pes de la
seva poblaci i economia (PIB). Podrien ser aproximadament uns 20.000 milions, a
cost zero. Aix suposa que es poden invertir aquests diners a llarg termini i obtenir-ne
una rendibilitat significativa. Es projecta una rendibilitat del 4%, s a dir, uns 800
milions d'ingressos financers.
b) Els bancs catalans accedeixen a les operacions de poltica monetria a travs del
BdC. S'han mantingut aproximadament els imports que ara utilitzen a les operacions
de poltica monetria.
En un escenari diferent, en el qual el BdC temporalment no s'integrs a l'Eurosistema,
noms es podria comptar amb el finanament que suposen les reserves mnimes que els
bancs catalans haurien de tenir al BdC (uns 2.500 milions). Els rendiments dels actius en
qu s'invertirien aquests fons podrien ser suficients per cobrir els costos operatius del BdC,
uns 75 milions anuals. En aquest escenari es deixarien d'obtenir els ingressos financers
potencials de la inversi dels fons procedents dels bitllets en circulaci. Com que la moneda
que es seguiria emprant a Catalunya seria l'euro, aquests ingressos extra se'ls repartirien els

"#$ *&

accionistes del BCE en funci de la seva poblaci i PIB
5
.
Hi hauria un tercer escenari possible, on el BdC arribs a un acord amb el BCE, mitjanant el
qual aquest permets a aquell emetre una determinada quantitat de bitllets. D'aquesta
manera s'obtindrien els grans avantatges de pertnyer a l'rea euro, excepte el de participar
amb un membre entre els 24 del Consell de Govern del BCE.
Finalment, cal deixar constncia que en un escenari de negociaci amb l'Estat espanyol
s'hauria de negociar la distribuci del patrimoni actual del Banc d'Espanya: l'or (uns 11.400
milions), les reserves exteriors transferides al BCE, (uns 5.000 milions) i altres partides que
ara figuren al balan del Banc d'Espanya, per determinar quina part d'aquestes
correspondrien al BdC
6
.


4. Regulaci i supervisi de les
inversions i el mercat de valors. La
futura Autoritat Catalana d'nversions i
Mercats (ACIM)
El nou estat catal necessitaria una entitat prpia encarregada de la regulaci i la supervisi
de les inversions financeres i del mercat de valors, tant per la importncia de preservar la
seguretat regulatria en aquest mbit, com perqu aix ho estableix la Directiva 2010/78 de
la CE. Els objectius d'aquesta entitat haurien de ser vetllar per la transparncia dels mercats
i la correcta formaci de preus en aquests, aix com la protecci dels inversors.

5
Els beneficis de l'exercici 2013 per al Banc d'Espanya van ser de 3.148 milions C (3.845 milions
l'any 2012). El 90% dels beneficis s'ingressen al Tresor. Les despeses operatives van ser de 447
milions C (la meitat dels quals sn sous i salaris). Tot considerant el diner en circulaci i el volum de
les transaccions financeres a Catalunya, els beneficis generats a partir de l'economia catalana es
situarien al voltant de si ms no- un 20% del total. s important, per tant, assenyalar que la creaci
del BdC generaria beneficis financers sense cap augment de costos per a l'economia catalana.
Encara ms, la creaci dels llocs de treball especialitzats que requeriria suposarien una millora fiscal
i de coneixement per a l'economia catalana.
6
Vegeu l'informe del CATN "La distribuci d'actius i passius" que analitza aquestes qestions amb
major detall.

"#$ *'

La transparncia dels mercats ha de garantir que la informaci que reben els inversors s
fiable i til per prendre decisions d'inversi. Tamb ha d'evitar l's d'informaci privilegiada.
La correcta formaci de preus ha d'evitar els abusos de mercat. Amb aquestes actuacions
s'ha de garantir la mxima protecci dels anomenats inversors minoristes, que sn els
inversors no professionals. L'inversor minorista s el petit inversor, com a conseqncia de
la menor magnitud dels imports que inverteix o de la seva menor experincia i coneixement
dels mercats financers. s la categoria a la qual pertanyen la majoria dels consumidors.
4.1. L'estructura regulatria i supervisora
La regulaci i supervisi financera es pot fer seguint diversos models:
Model integrat: Utilitzat en pasos com el Regne Unit o Alemanya, on hi ha un nic
supervisor.
Model institucional: s utilitzat per pasos com Espanya, Itlia o Frana. Es basa
en tres organismes que es reparteixen els diferents productes i entitats a
supervisar segmentant-los en productes d'inversi, productes bancaris i productes
d'assegurana (vegeu figura 1).







"#$ *(

Figura 1
Model institucional
Supervisor Productes Entitats
Supervisor del Mercat de
Valors
(a Espanya s la Comisin
Nacional del Mercado de
Valores)
Productes i serveis
d'inversi
(fons d'inversi, accions,
preferents, pagars, bons,
ofertes pbliques de venda
(OPV), ofertes pbliques
d'adquisici (OPA),
derivats.)
Empreses de serveis
d'inversi
(societats d'inversi,
institucions d'inversi
collectiva, societats de capital
risc, empreses
d'assessorament
independent...)
Banc Central Productes i serveis
bancaris
(dipsits, prstecs, canvi
de moneda.)
Entitats de crdit
(bancs, caixes d'estalvi,
cooperatives de crdit...)
Societats de taxaci
Supervisor
d'assegurances
(a Espanya s la Direccin
General de Seguros)
Assegurances i plans de
pensions
Asseguradores
Font: Elaboraci prpia
Aquests models s'han qestionat sobretot a partir de la recent crisi financera. Com a
exemple, es pot indicar que el fet que el supervisor de solvncia de les entitats de crdit
sigui supervisor tamb de productes com ara les hipoteques pot haver estat una de les
causes de la inacci o el retard en les actuacions del supervisor. Tanmateix, aquestes
deficincies poden haver estat provocades pel conflicte d'interessos que provoca supervisar
solvncia i conducta en les entitats, fet que encara s ms evident en el cas del model
integrat.
Model 'twin peaks': S'utilitza en pasos com Blgica, Holanda o Austrlia. Aquest
model (vegeu figura 2) es basa en noms dos supervisors, un supervisa la
solvncia de les entitats (per garantir l'estabilitat del sistema financer) i l'altre
supervisa la conducta (per garantir el correcte funcionament dels mercats i
protegir l'inversor).


"#$ *)

Figura 2
ModeI 'twin peaks'
Supervisor Objecte de la supervisi
Banc Central Solvncia de les entitats
Empreses de serveis d'inversi (societats d'inversi,
institucions d'inversi collectiva, societats de capital risc,
empreses d'assessorament independent...)
Entitats de crdit (bancs, caixes d'estalvi, cooperatives de
crdit...)
Societats de taxaci
Asseguradores
Supervisor d'inversions i
mercats
Conducta de les entitats
Productes i serveis d'inversi (fons d'inversi, accions,
preferents, pagars, bons, ofertes pbliques de venda
(OPV), ofertes pbliques d'adquisici (OPA), derivats.)
Productes i serveis bancaris (dipsits, prstecs.), canvi de
moneda
Assegurances i plans de pensions
Font: Elaboraci prpia
Dels tres models sembla que el twin peaks s el ms eficient a l'hora d'evitar les
conseqncies negatives del conflicte d'interessos exposat. De fet, arran de la crisi financera
del 2007, la majoria de pasos que han introdut canvis importants en els seus organismes
de regulaci i supervisi de mercats financers estan adoptant el model twin peaks.
4.2. L'Autoritat Catalana d'nversions i
Mercats (ACIM)
L'organisme que hauria de responsabilitzar-se de la regulaci i la supervisi de les
inversions i els mercats financers seria l'Autoritat Catalana d'nversions i Mercats (ACM).
L'ACIM hauria d'implementar la poltica de l'ESMA (European Seccurities and Market
Authority).
L'ACM haur de ser independent. Aquesta independncia implica que ni a l'ACM ni a cap
membre dels seus rgans de decisi, se'ls permetr sollicitar o acceptar instruccions del
govern de l'Estat o de qualsevol altre organisme.

"#$ ,+

L'ACM hauria de tenir tamb independncia financera i pressupostria i hauria de finanar-
se exclusivament amb les taxes que percebria dels actors dels mercats financers.
L'Estatut de l'ACIM hauria de preveure que el president i els consellers de l'Autoritat
Catalana:
Tinguin un mandat relativament llarg vuit o nou anys- sense possibilitat de ser
reelegits.
Noms podrien ser remoguts dels seus crrecs en cas d'incapacitat o falta greu.
El Consell de Govern hauria de ser el mxim rgan decisor de l'ACM. Hauria d'estar
compost pel president, el vicepresident, diversos consellers i el secretari del Consell (que
podria ser el director dels Serveis Jurdics). De forma transitria, i fins que el legislador
catal adopti les decisions definitives al respecte, la forma de nomenament dels rgans
rectors de l'ACM podria mantenir les caracterstiques actuals en el cas de la CNMV
d'Espanya, en el qual s competncia del Govern. Aquest rgan hauria d'adoptar les lnies
d'actuaci general i hauria de prendre les decisions necessries per tal d'assegurar l'exercici
efectiu de les funcions encomanades a l'ACM.
El president, el vicepresident, els consellers, els directors generals i el secretari general
haurien de conformar la Comissi Executiva de l'ACM. Aquest rgan hauria de portar el
govern diari de l'ACM, preparar les reunions del Consell de Govern i exercir els poders que
li delegui el Consell de Govern.
Les funcions que hauria d'assumir l'ACM sn fonamentals per al correcte funcionament dels
mercats financers. Entre les seves tasques cal destacar-ne la regulaci i la supervisi dels
mercats financers i promoure el bon funcionament d'aquests. A ms, podria prestar altres
serveis com ara elaborar i publicar les estadstiques relacionades amb les seves funcions i
assessorar el Govern, aix com realitzar els informes i estudis que resultin procedents.
4.2.1. Estructura de l'ACM
Per portar a terme les seves funcions, l'ACM podria organitzar-se al voltant de diverses
direccions generals i una secretaria general. A la taula 3 dels annexos s'exposen els trets
fonamentals que podria tenir aquesta estructura. Seria aconsellable que les diferents

"#$ ,*

direccions generals responguin a cada una de les quatre funcions fonamentals (Mercats,
Entitats, Inversors i Serveis Jurdics), ms una secretaria general on es concentrin tots els
serveis necessaris per al seu funcionament (gesti econmica, registres oficials, recursos
humans, sistemes d'informaci i rgim intern).
Es preveu que seria necessria una estructura integrada per aproximadament 100 persones,
tal com es detalla a la taula 4 dels annexos, i que suposaria un cost total de prop d'uns 6
milions C. Per cobrir aquests costos i la resta d'estructura de l'ACIM caldria establir un
sistema de taxes que hauria de generar uns 11 milions d'euros l'any
7
.
4.2.2. Principals diferncies amb el model
espanyol de regulaci i supervisi
A part de l'aplicaci del model twin peaks, seria convenient que l'ACM s'atengus a aquests
criteris i es diferencis de la CNMV espanyola en diversos aspectes que sn cabdals per
assolir millor els seus objectius i per contribuir a una economia ms competitiva:
L'ACIM hauria de contribuir a fer ms competitiu el sistema financer.
El disseny de la regulaci s'hauria de fer a partir de la identificaci de les millors
prctiques internacionals.
L'acci supervisora hauria de prioritzar la prevenci per sobre de l'actuaci
sancionadora a posteriori quan ja s'ha fet el mal. Un exemple d'acci preventiva s
la inspecci de les entitats per detectar males prctiques en lloc d'actuar a
posteriori a partir de les reclamacions dels clients.
L'acci supervisora s'hauria de fer en collaboraci amb les associacions o
collegis professionals del sector fomentant l'autocontrol. D'aquesta manera es
redueixen les crregues burocrtiques.

7
Cal tenir en compte que ja succea en el cas del BdC- la creaci de la nova ACIM generaria un
benefici net per al sistema financer catal i l'economia en el seu conjunt. Tot i que no es disposa
d'una territorialitzaci dels ingressos de la CNMV, es pot estimar que les taxes que corresponen a
les empreses catalanes -atesa la seva capitalitzaci- i les sancions pagades superen el cost de
creaci i funcionament de l'ACIM. Per altra banda, aquesta genera el benefici de la creaci de quasi
80 llocs de treball d'elevada especialitzaci financera. Amb el consegent benefici fiscal i de
coneixement per a l'economia.

"#$ ,,

En temes d'abs de mercat (s d'informaci privilegiada, generaci d'informaci
enganyosa, manipulaci de preus...) la presumpci d'innocncia no hauria de
treure validesa a les proves per indicis. Aquesta s una de les grans diferncies
entre el sistema sancionador dels Estats Units i l'espanyol. En el sistema espanyol
la prova per indicis no s suficient i aix explica que restin impunes delictes greus
en els mercats financers. La prova per indicis s la valoraci d'una srie de fets
que resulten plenament acreditats, que, enllaats de forma lgica, permeten
arribar a la imputaci.
Les sancions haurien de ser dissuasries en lnia amb la prctica existent als
pasos anglosaxons. Aix implica que els imports haurien de ser molt ms elevats
que els que s'apliquen a l'Estat espanyol en l'actualitat.
S'ha de donar publicitat de les sancions des del moment en qu el Consell de
l'ACIM pren la decisi de sancionar, independentment que la sanci pugui ser
recorreguda als tribunals de Justcia. D'aquesta manera, la publicitat tindria ms
impacte reputacional en les persones i entitats que cometen delictes i, per tant,
seria ms dissuasria.










"#$ ,-

5. Resum i conclusions
Aquest informe referma el valor de l'euro per a un eventual Estat catal independent com a
moneda d's com. Aquesta consideraci es produeix encara que el nou Estat resti fora de
l'eurosistema i/o de l'Eurozona. En aquest darrer escenari, s'ha de reiterar la preferncia per
aconseguir un acord monetari. En el seu defecte, s'hauria d'optar per l'adopci unilateral de
l'euro. En aquest sentit, s important deixar constncia de la voluntat de complir aquelles
exigncies establertes per la UE, tot considerant que el manteniment de la moneda dna
seguretat jurdica per a les transaccions empresarials de les companyies.
s necessari, sigui quin sigui l'escenari, un nou Banc Central de Catalunya, amb les
capacitats i competncies comunes als bancs centrals. Aix oferiria tamb una gran
oportunitat per fer millor aquestes tasques del que ha demostrat en el passat el BdE. La
posada en marxa dels mecanismes europeus de supervisi nica pot facilitar en part
aquesta funci.
s tamb necessari establir des dels moments inicials del funcionament d'un eventual Estat
independent una agncia per a la regulaci i supervisi de les inversions i el mercat de
valors. Com en el cas del BdC, la nova agncia (Autoritat Catalana d'nversions i Mercats,
ACIM) es podria finanar amb costos que en l'actualitat ja assumeix el teixit productiu catal
en el funcionament de la CNMV, i tindria un benefici addicional d'augmentar el teixit de
coneixement a Catalunya en un sector tan especialitzat i d'alt valor afegit com s el financer,
tot complementant en aquest sentit els efectes positius de la creaci del BdC.
Un aspecte que t especial rellevncia en el perode de transici s el de la liquiditat. Aquest
s'associa a la limitaci dels collaterals per a l'accs a la liquiditat del BCE en el cas que
Catalunya rests fora de l'Eurozona i en absncia d'un acord monetari. La qesti principal
en aquest sentit no s tant, per, l'accs a la liquiditat (resoluble -com s'ha dit- mitjanant
filials o sucursals a qualsevol altre Estat de la UE), com les quantitats de lquid de qu es
podria disposar. En tot cas, pensem que s molt probable que els potencials perjudicis
derivats d'aquesta restricci fossin minimitzats finalment per la mateixa UE, atesos els propis
interessos empresarials i comercials en presncia. L'informe ha considerat els inconvenients
dels escenaris ms complicats (en aspectes relatius a l'operativa del Target 2, cambra de
compensacions, i contracci del crdit intern en una economia actualment molt endeutada,

"#$ ,.

amb la possibilitat de ratings diferencials que podrien penalitzar el deute del Govern de la
Generalitat i dels agents econmics catalans). Estem en el terreny incert, de situacions
possibles, a les quals cadasc pot assignar distinta probabilitat. Tanmateix, s raonable
pensar que la UE acabi actuant per evitar un escenari de tipus catastrofista, en la mesura
que aquests perjudicis afectarien a ciutadans i empreses que sn ja plenament membres de
la UE. En qualsevol cas, cal afegir que els potencials efectes perjudicials noms es
produirien molt probablement a curt termini.
Per determinar les decisions que portin a un escenari o altre, la UE haur d'aclarir en el seu
moment- el carcter que es voldr atorgar a Catalunya, ja com a (i) Estat successor
(manteniment dels drets i obligacions), per restar aix tamb coresponsable enfront dels
creditors en deures relatius al deute sobir preexistent del Regne d'Espanya, o (ii) del que
s'anomena Estat nou, sense continutat en l'assumpci de drets, per tampoc
d'obligacions.
En aquest sentit, cal reiterar que la voluntat fortament europeista de Catalunya ha de portar
a mostrar la disposici a seguir les exigncies que es facin des de la UE, especialment
considerant que aquesta sabr calibrar prou b les conseqncies d'una decisi o altra en el
manteniment de l'espai com, de respecte als compromisos adquirits amb la ciutadania, i de
garantia dels creditors del Regne d'Espanya. Per aix, es pot preveure que sigui la mateixa
UE qui acabi afavorint un acord. No noms per consistncia amb els principis d'integraci
europea, com s'ha analitzat en l'informe d'aquest Consell sobre les vies d'integraci de
Catalunya a la Uni Europea
8
, sin tamb perqu una estratgia contrria a l'acord es podria
acabar projectant sobre l'Estat espanyol i el conjunt de l'economia espanyola, ja que la
solvncia del seu deute s'afebliria fortament i podria finalment acabar afectant la credibilitat
mateixa de la moneda comuna.



8
Vegeu informe del CATN: "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea" de 14 d'abril de
2014.

"#$ ,%


Annexos
Taula 1
Funcions, estructura organitzativa i costos del BdC
rees Personal
Economia i poltica monetria
Desenvolupaments econmics i recerca
Competitivitat
Poltiques fiscals
Oferta i demanda
Preus i costos
Anlisi financera internacional
Poltica monetria
Mercats de capitals / Estructura financera
Anlisi monetria
Estratgia de poltica monetria
Estadstica
Estadstiques macroeconmiques
Estadstiques monetries i financeres
Balana de pagaments
55
25





15



15
Supervisi
Supervisi d'entitats significatives
Supervisi d'entitats no significatives
Serveis especialitzats i transversals
75
45
15
15
Poltiques macroprudencials i estabilitat financera
Poltiques macrofinanceres i estabilitat financera
Regulaci i informaci financera
30
15
15
Operacions de mercat i sistemes de pagament
Operacions
Gesti d'actius
Instrumentaci de la poltica monetria
Liquidaci d'operacions
Sistemes de pagament
Anlisi de collaterals i garanties
Caixa i emissi
80
30



20
10
20

"#$ ,&

Administraci, Organitzaci, Recursos i Tecnologia
Administraci
Comptabilitat i informaci financera
Serveis administratius
Compres i serveis generals
Recursos
Seguretat
Pressupostos i control de costos
Recursos humans
Sistemes d'informaci
Sistemes de gesti
Infraestructures & Operacions
Seguretat & Arquitectura
Target 2
80
20



20



40
Secretaria General
Serveis Jurdics
Clientela bancria
Assessoria jurdica
Registres oficials
Relacions europees i internacionals
ECB i institucions europees
Relacions internacionals i cooperaci
45
25



20
Auditoria interna
Gesti global del risc
Comunicaci
8
8
4
Total 385
Mitjana de persones per departament
Cost total
19
30.800.000
Font: Elaboraci prpia





"#$ ,'

Taula 2
Funcions, estructura organitzativa i costos del BdC
Actius
1. Or i drets en or
2. Actius en moneda estrangera enfront de no-residents en
l'rea euro
3. Actius en moneda estrangera enfront de residents en l'rea
euro
4. Actius en euros enfront de no-residents en l'rea euro
100

6.000

500
100
5. Prstecs en euros a EC de l'rea euro (op. de poltica
monetria)
5.1. Operacions principals de finanament
5.2. Operacions de finanament a ms llarg termini

50.000
5.000
45.000
7. Valors emesos en euros per residents en l'rea euro
7.1 Valors mantinguts amb fins de poltica monetria
7.2 Altres valors
20.000
5.000
15.000
8. Crdits en euros a les administracions pbliques
9. Comptes intra-Eurosistema
11. Altres actius
600
8.000
1.000
TOTAL ACTIU 86.300









"#$ ,(

Passius
1. Bitllets en circulaci 20.000
2. Dipsits d'EC de l'rea euro (op. de poltica monetria)
2.1. Comptes corrents (incloses les reserves mnimes)
2.2. Facilitat de dipsit al BCE
12.500
2.500
10.000
3. Altres passius en euros amb EC de l'rea euro 100
5. Dipsits en euros d'altres residents en l'rea euro
5.1. Administracions pbliques
5.2. Altres passius
1.200
1.000
200
6. Passius en euros amb no-residents en l'rea euro
9. Contrapartida dels drets especials de gir assignats pel FMI
10. Comptes intra-Eurosistema
13. Provisions i 14. Comptes de revaloritzaci
15. Capital i reserves
16. Benefici de l'exercici
100
500
50.000
1.000
200
700
TOTAL PASSIU 86.300

Pressupost
Milions d'euros
Dins de
I'Eurosistema
Fora de
I'Eurosistema
1. Ingressos per interessos
2. Despeses per interessos
3. Ingressos nets per interessos
1.150
295
855
100
25
75
4. Guanys/prdues procedents d'operacions financeres
5. Minusvlues en actius i posicions financeres
6. Dotacions/desdotacions per riscos de canvi, preu i
crdit
10. Ingressos nets per honoraris/comissions
11. Dividends ECB
14. Total ingressos nets
10
-10

-100
5
18
778
0
0

0
5
0
80
15. Despeses de personal
16. Despeses en bns i serveis
17. Amortitzaci de l'immobilitzat
18. Costos de producci de bitllets
19. Altres despeses
20. Total despeses operatives
31
15
5
10
14
75
31
15
5
0
14
65
21. Benefici de l'any 703 15
Font: Elaboraci prpia

"#$ ,)

Taula 3
Funcions, estructura organitzativa i costos del BdC
rees
Consell de Govern
Mercats Infraestructures de mercats
Mercats primaris:
OPA
OPV
Emissors
Mercats secundaris:
Renda fixa
Renda variable
Derivats
Investigaci
Inspecci
Informaci de les entitats:
Informes financers
Govern corporatiu
Entitats Direcci
Autoritzaci
Registre
Inversors Reclamacions
Mediaci
Consultes i informaci
Serveis Jurdics Assessoria Jurdica
Contenciosos i sancions
Servei d'Estudis Estadstiques
Valoraci de productes financers
Formaci dels inversors
Secretaria General Gesti econmica
Registres oficials
Recursos humans
Sistemes d'informaci
Rgim intern
Auditoria interna
Gesti global del risc
Comunicaci
Font: Elaboraci prpia

"#$ -+

Taula 4
Estructura i costos de personaI de I'ACIM
rees
Consell de Govern 5
Mercats
Direcci
Infraestructures de mercats
Mercats primaris:
OPA
OPV
Emissors
Mercats secundaris:
Renda fixa
Renda variable
Derivats
Investigaci
Inspecci
Informaci de les entitats:
Informes financers
Govern corporatiu
38
1
1
7
2
2
3
19
5
3
3
2
6
10
7
3
Entitats
Direcci
Autoritzaci
Registre
10
1
4
5
Inversors
Direcci
Reclamacions
Mediaci
Consultes i informaci
19
1
5
5
8
Serveis Jurdics


Direcci
Assessoria Jurdica
Contenciosos i sancions
8
1
4
3
Servei d'Estudis
Direcci
Estadstiques
Valoraci de productes financers
Formaci dels inversors
5
1
1
1
2
Secretaria General
Direcci
Gesti econmica
6
1
1

"#$ -*

Registres oficials
Recursos humans
Sistemes d'informaci
Rgim intern
1
1
1
1
Auditoria interna 2
Gesti global del risc 2
Comunicaci 3
Total 98
Cost total (euros) 6.000.000
Font: Elaboraci prpia
Taula 5
Aproximaci al balan de l'ACIM (dades en milions d'euros)
BaIan de I'ACIM
Actiu no corrent 10
Actiu corrent
Deutors
Inversions financeres temporals
Altres actius corrents
Disponible
17
8
5
2
2
Total actiu 27
Fons propis 20
Benefici 1
Passiu no corrent 2
Passiu corrent
Provedors
Altres deutes a c.t.
4
2
2
Total passiu + P.N. 27
Font: Elaboraci prpia

"#$ -,

Taula 6
Aproximaci al compte de resultats de l'ACIM (dades en
milions d'euros)
Compte de resuItats de I'ACIM
Ingressos 11
- Personal -6
- Amortitzacions -2
- Altres despeses -2
Resultat +1
Font: Elaboraci prpia

___________________
Aquest informe sobre Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer ha estat elaborat pel Consell Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat
per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

"#$ --

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,
Informe
nmero 9
L'abastament d'aigua
i d'energia
14 de juliol de 2014




























































Barcelona,
Informe
nmero 9
L'abastament d'aigua
i d'energia
14 de juliol de 2014








ndex
Objecte 7
Primera part. L'abastament d'aigua 9
1. El sistema hdric a Catalunya 11
1.1. Els aspectes quantitatius 11
1.2. Els aspectes qualitatius 16
2. El Pla de gesti del Districte de Conca Fluvial de
Catalunya i de les Conques Catalanes
Intercomunitries 19
2.1. L'abastament d'aigua al PGDCFC i a les CC 21
2.2. El Programa de Mesures del PGDCFC 24
3. Factors de risc en el sistema hdric catal en el
procs de transici cap a la independncia 25
3.1. Riscos intrnsecs 26
3.2. Riscos extrnsecs 31
4. Mesures a implementar per a la reducci del
grau de risc 32
4.1. Les mesures durant el temps de transici 32
4.1.1. La funci de l'ACA 32
Informe
nmero 9



4.1.2. Mesures per reduir els riscos intrnsecs en
l'abastament d'aigua durant el perode de transici 33
4.1.3. Mesures en el supsit de riscos derivats de la no-
collaboraci de l'Estat espanyol 35
4.2. Les mesures a adoptar un cop constitut el nou
Estat catal 39
5. Resum i conclusions 42
5.1. El sistema hdric a Catalunya i els instruments de
planificaci 42
5.2. Factors de risc en el procs de transici cap a la
independncia 43
5.3. Mesures a implementar per a la reducci del risc 44
Segona part. L'abastament d'energia 47
1. L'abastament energtic actual a Catalunya 49
1.1. Repartiment de competncies 49
1.2. Consum i fonts d'energia primria 52
1.2.1. Petroli i hidrocarburs 54
1.2.2. Gas natural 62
1.2.3. Energia nuclear 77
1.2.4. Renovables 84
1.2.5. Carb 90
1.3. Electricitat generada a travs de diverses fonts
d'energia 91


2. Gesti de la transici energtica per garantir
l'abastament 100
2.1. Punts forts i punts febles en el subministrament
d'energia a Catalunya 100
2.1.1. Petroli 101
2.1.2. Gas natural 102
2.1.3. Energia nuclear 103
2.1.4. Energies renovables 103
2.1.5. Carb 103
2.1.6. Electricitat 103
2.2. Mesures a adoptar en qualsevol escenari 110
2.2.1. Mesures a adoptar en la primera etapa de la
construcci del nou Estat 110
2.2.2. Mesures a adoptar un cop el sistema estigui estabilitzat
i en funcionament regular 117
2.3. Mesures especfiques a adoptar en un escenari de
collaboraci i en un escenari de no-collaboraci amb
l'Estat espanyol 119
2.3.1. Collaboraci 119
2.3.2. No-collaboraci 120
2.4. Organismes a crear o adaptar 121
3. Resum i conclusions 125
Llista de sigles 131
Primera part. L'abastament d'aigua 131
Segona part. L'abastament d'energia 132


Llista de figures 135
Primera part. L'abastament d'aigua 135
Segona part. L'abastament d'energia 135

"#$ %

L'abastament d'aigua i d'energia
Objecte
Aquest informe analitza la situaci dels sistemes hdric i energtic a Catalunya aix com les
mesures a emprendre per assegurar l'abastament d'aigua i energia i la seva bona gesti en
l'escenari del procs de transici nacional fins a la creaci de l'Estat catal independent.
En la primera part, i en primer lloc, es descriuen breument els trets caracterstics del sistema
hdric a Catalunya (epgraf 1). En segon lloc, es repassa la planificaci hidrolgica vigent
continguda en decrets i acords de Govern recents (epgraf 2). En tercer lloc, s'estudien els
factors de risc d'abastament d'aigua durant el procs de transici nacional (epgraf 3). En
quart lloc, es plantegen un seguit de mesures de naturalesa diversa adreades a esmorteir
els impactes que els factors de risc poden tenir sobre l'abastament de l'aigua, tant a curt com
a mitj termini (epgraf 4). Aquesta primera part del document finalitza amb un resum i unes
conclusions (epgraf 5).
En la segona part de l'informe s'analitza, en primer lloc, la situaci del sistema energtic
actual a Catalunya, les competncies de qu disposa la Generalitat i les caracterstiques
principals de consum i gesti de cada tipus d'energia (epgraf 1). En segon lloc, s'aborda
com gestionar i garantir l'abastament energtic a Catalunya durant el procs de transici
nacional a partir de quatre mbits temtics; els punts forts i febles en el subministrament
d'energia, les mesures generals a adoptar, les mesures especfiques a adoptar en escenaris
de collaboraci o no-collaboraci amb l'Estat espanyol i l'anlisi de possibles organismes a
crear (epgraf 2). Aquesta segona part de l'informe finalitza tamb amb un resum i unes
conclusions (epgraf 3).







Primera part. L'abastament d'aigua






"#$ &&
1. El sistema hdric a Catalunya
1.1. Els aspectes quantitatius
La demanda total d'aigua a Catalunya el 2012 per a tots els usos consumptius era de 2.825
hm
3
/any. D'aquest total, un 37% (1.051 hm
3
/any) es consumien a les conques internes
catalanes, mentre que el restant 63% (1.774 hm
3
/any) es demanva des de les conques
catalanes de l'Ebre, la Garona i el Xquer (vegeu figura1).
Al Districte de Conca Fluvial de Catalunya (des d'ara endavant, DCFC) s a dir, a les
conques internes, constitudes per les conques hidrogrfiques dels rius que neixen a
Catalunya i desemboquen directament a la Mediterrnia-, on els recursos hdrics sn ms
escassos, predominen els usos urbans i industrials. En canvi, a les Conques Catalanes
ntercomunitries (des d'ara endavant, CC) -constitudes per la conca catalana de l'Ebre, la
conca catalana de la Garona i la conca catalana del Xquer (part catalana de la Snia)- amb
ms recursos hdrics, l's majoritari s l'agricultura. Addicionalment, al delta de l'Ebre, es
deriven fins a 700 hm
3
/any per mantenir l'ecosistema agroambiental.
Per al conjunt de Catalunya, els usos urbans, que incorporen el consum domstic i
l'industrial, representen un 26,5% del total (749 hm
3
/any). Els usos de tipus agrari, que
inclouen el reg agrcola i el consum ramader, suposen l'altre 73,5% (2.076 hm
3
/any). El
percentatge dels usos varia significativament entre les conques internes i les conques
intercomunitries. A les conques internes els usos urbans i industrials sn majoritaris, i
representen un 63,8% del consum total. A les conques intercomunitries, en canvi,
predominen els usos agraris, que representen ms del 95% dels volums consumits al llarg
de l'any.




"#$ &'
Figura 1
La demanda d'aigua a CataIunya eI 2012
__________________________________________________________________________




Amb trets ben distints el DCFC (Districte de Conca Fluvial de Catalunya, en colors diferents) i les CCI
(Conques Catalanes Intercomunitries).
Font: Adaptaci a partir d'ACA, 2005 i EPT, 2014
__________________________________________________________________________

!"#"
rea: 16.438 km
2
(52%)
Municipis: 634
Poblaci: 6,53 Mh (92%)
Demanda: 1.051 hm
3
/any
63,8% s urb i industrial
35% s agrari

""%
rea: 14.000 km
2
(48%)
Municipis: 312
Poblaci: 0,57 Mh (8%)
Demanda: 1.774 hm
3
/any
95% s agrari
5% s urb i industrial


"#$ &(
D'en de la darrera planificaci hidrolgica, enllestida l'any 2009 amb referncies de
consums de l'any 2007, la demanda d'aigua a Catalunya (2012) ha baixat prop d'un 5%, uns
140 hm
3
/any en total. En el sector urb i per al conjunt de les conques internes aquesta
baixada ha estat encara ms acusada, de l'ordre del 12%, amb uns 77 hm
3
/any de menors
consums. La resta de la reducci es concentra en els estalvis dels grans regadius (amb
reduccions de demanda d'uns 34 hm
3
/any) i en una contracci dels consums del sector
industrial (amb reduccions d'uns 27 hm
3
/any).
A curt termini (2 o 3 anys) no sembla que la situaci actual de demanda, que es pot
considerar estabilitzada desprs de les fortes davallades dels anys 2009 a 2011, hagi de
canviar gaire.
Emper, la dualitat del sistema hdric a Catalunya (amb menys poblaci on hi ha ms
recursos i ms poblaci on n'hi ha menys) no es circumscriu noms a la diversitat de
demandes i usos, sin tamb als aspectes competencials entre l'Administraci de la
Generalitat (competncies exclusives al DCFC
1
) i la de l'Estat espanyol, a travs de la
Confederaci Hidrogrfica de l'Ebre (CHE), (competncies compartides a les CCI). En
aquestes conques l'ACA administra i controla els aprofitaments hidrulics, t la funci
executiva de policia del domini pblic hidrulic i tramita els expedients que s'hi refereixen,
llevat de l'atorgament de concessions (Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre).
Hi ha una clara dissociaci en matria de competncies hidruliques de la divisria
hidrogrfica que condiciona fora a data d'avui la manera de gestionar els recursos.
A banda del problema d'abastament i pel que fa als usos no consumptius s a dir, aquells
que retornen l'aigua al cicle hidrolgic- els problemes ms importants estan relacionats amb
la producci elctrica, que, malgrat que no alteren el balan de recursos, s que poden
dificultar l'assoliment d'uns cabals de manteniment ecolgics adequats en els rius. A
Catalunya, per exemple, existeixen 3 centrals nuclears 2 de les quals es refrigeren amb

1
La competncia de la Generalitat en les aiges que pertanyin a conques hidrogrfiques intracomunitries s
qualificada com a exclusiva per l'Estatut d'autonomia de Catalunya (article 117), si b aix no ha impedit que
l'Estat hagi regulat, detalladament, nombrosos aspectes vinculats a la matria esmentada, singularment a travs
de la utilitzaci dels ttols competencials relatius a la planificaci general de l'activitat econmica (article 149.1.13
CE) i a la protecci del medi ambient (article 149.1.23 CE).



"#$ &)
aigua de l'Ebre, 40 centrals hidroelctriques i 314 minicentrals, amb una potncia installada
total de 2.300 MW.
Els recursos hdrics de Catalunya sn molt variables, propis d'un clima mediterrani (vegeu
figura 2). Si b les aiges superficials sn la principal font de provement, les aiges
subterrnies tenen tamb una importncia estratgica com a reserva davant de sequeres i
garanteixen l'abastament de moltes poblacions rurals que no disposen de connexions a
xarxes supramunicipals. Al DCFC s'han enregistrat diversos perodes d'intensa sequera, els
pitjors dels quals van succeir en els anys 1945 i 2008. Durant els anys secs, els recursos
disponibles han sigut a vegades inferiors a les demandes.
Figura 2
EvoIuci de Ies reserves d'aigua embassada aI DCFC en el
perode 1994-2008
__________________________________________________________________________






En quinze anys les reserves han entrat quatre vegades en estat d'excepcionalitat restriccions d'aigua
a usos com l'agrcola- i una vegada en estat d'emergncia restriccions d'aigua a usos urbans.
Font: Pla de Gesti del DCFC, 2010
_________________________________________________________________________
Presentem a continuaci els principals sistemes d'abastament en qu es divideix el sistema
hdric a Catalunya (vegeu figura 3) i llur diagnosi.
Baix Ebre: el seu principal repte s la implantaci d'un rgim variable de cabals de
0
100
200
300
400
500
600
700
o
c
t
-
9
4
a
b
r
-
9
5
o
c
t
-
9
5
a
b
r
-
9
6
o
c
t
-
9
6
a
b
r
-
9
7
o
c
t
-
9
7
a
b
r
-
9
8
o
c
t
-
9
8
a
b
r
-
9
9
o
c
t
-
9
9
a
b
r
-
0
0
o
c
t
-
0
0
a
b
r
-
0
1
o
c
t
-
0
1
a
b
r
-
0
2
o
c
t
-
0
2
a
b
r
-
0
3
o
c
t
-
0
3
a
b
r
-
0
4
o
c
t
-
0
4
a
b
r
-
0
5
o
c
t
-
0
5
a
b
r
-
0
6
o
c
t
-
0
6
a
b
r
-
0
7
o
c
t
-
0
7
a
b
r
-
0
8
o
c
t
-
0
8
Reserves conjuntes reals Alerta Excepcionalitat Emergncia

"#$ &*
manteniment en el tram final de l'Ebre. La Generalitat ha proposat a l'Estat espanyol
que es fixi un valor variable segons si l'any s sec o humit.
Fluvi: presenta un balan equilibrat i no s'esperen dficits, ni ara ni en el futur.
Garona: presenta una bona disponibilitat de recurs i una correcta satisfacci de les
seves demandes.
Muga: els abastaments estan garantits, per en anys secs els regadius sn
deficitaris. Poden arribar a faltar fins a 26 hm
3
/any en els pitjors anys.
Segre: els tres condicionants principals en la gesti de la conca mitjana del Segre
sn l'ampliaci de la superfcie regada (canal Segarra-Garrigues), l'intens
aprofitament hidroelctric i la necessitat d'implantar uns cabals de manteniment
suficients. Com veurem ms endavant, per fer-los compatibles caldria modernitzar els
regadius, harmonitzar els aprofitaments del Segre i la Noguera Pallaresa i revisar el
rgim d'explotaci hidroelctrica.
Sud: els abastaments poden presentar limitacions en el futur ats que la principal font
d'aigua, l'Ebre, ja es fa servir quasi gaireb completament durant els mesos d'estiu.
En termes anuals el dficit previst s de 10 hm
3
/any.
Ter-Llobregat: s el sistema de gesti ms deficitari de Catalunya. Tant els
abastaments d'aigua potable i industrials, com els de regs, i els cabals de
manteniment presentaven histricament garanties insuficients. El dficit en el pitjor
any hauria pogut arribar a 176 hm
3
/any. Amb la dessalinitzadora del Llobregat i la
resta d'actuacions executades en els darrers anys, aquest dficit mxim s'ha redut a
68 hm
3
/any. Ms recentment encara, la caiguda del consum (vegeu ms endavant
figura 7) i altres actuacions com el bombeig riu amunt d'aigua regenerada de la
depuradora del Baix Llobregat fins a l'assut de Molins de Rei han redut notablement
els problemes de dficit.




"#$ &+
Figura 3
EIs sistemes d'abastament de I'aigua a CataIunya
__________________________________________________________________________








Font: Pla de Gesti del DCFC, 2010
__________________________________________________________________________
1.2. Els aspectes qualitatius
En una regi bioclimtica com la que caracteritza a la Mediterrnia occidental, la qualitat i la
quantitat de recursos hdrics disponibles sn un binomi clau i indissociable. La qualitat dels
recursos hdrics, entenent com a tal l'estat de salut dels ecosistemes aqutics i de les aiges
superficials i subterrnies, s un factor limitant en la quantitat d'aigua disponible. Aix, els
nivells elevats de nitrats en les aiges subterrnies o els nivells elevats de sals a les aiges
superficials condicionen la disponibilitat d'aigua per als usuaris.
, viceversa, la quantitat d'aigua condiciona la salut dels recursos hdrics: l'absncia de
cabals de manteniment als rius dificulta tant l'autodepuraci natural com la diluci de
substncies. No s el mateix abocar aigua depurada a un riu com l'Elba o el Rin que a un riu
com el Mogent o el Foix.

"#$ &%
s per aquest carcter indissociable que una diagnosi del sistema hdric a Catalunya restaria
incompleta si no s'enumeren, a l'ensems, les principals problemtiques qualitatives i
quantitatives de l'aigua a Catalunya, i que sn (vegeu figura 4):
Alteracions del rgim de cabals dels rius i dels volums d'aigua dels aqfers com a
conseqncia de les extraccions d'aigua per als diferents usos, la regulaci de cabals
als embassaments o les derivacions d'aigua per a aprofitaments hidroelctrics.
Contaminaci per aiges residuals urbanes i industrials com a conseqncia de
mancances en els tractaments de les depuradores (cas de Flix, per exemple),
absncia de depuradores en petits nuclis de poblaci, i dels sobreeiximents dels
collectors i clavegueres en temps de pluja.
Contaminaci difusa de les aiges com a conseqncia de l'excs en l's de
pesticides en l'agricultura, dels adobs d'origen orgnic i inorgnic i dels runams salins
(especialment, a la conca del Llobregat).
Alteracions morfolgiques de rius i zones costaneres com a conseqncia de
l'ocupaci dels marges dels rius, la prdua de riberes i de la diversitat d'hbitats, la
degradaci del litoral i la construcci de ports.
Presncia important d'espcies extiques invasores que no noms desplacen les
espcies autctones sin que, a ms a ms, provoquen greus desequilibris en els
ecosistemes amb repercussions econmiques evidents (musclo zebrat, cargol poma,
etc.).
La irregularitat pluviomtrica, tpica del rgim mediterrani, agreujada per la insuficincia
histrica d'inversions en infraestructures d'abastament i les deficincies en la qualitat de
l'aigua com a conseqncia de la pressi dels usos antrpics, havien configurat en el passat
recent un sistema hdric amb un elevat risc, especialment al sistema de gesti Ter-Llobregat,
on viu ms del 80% de la poblaci de Catalunya. Per les mesures adoptades en els darrers
anys pels diversos governs de la Generalitat han fet que el perill de no-abastament d'aigua
tant al Districte de Conca Fluvial de Catalunya (DCFC) com a les Conques Catalanes
ntercomunitries (CC) s'hagi redut extraordinriament, ja que noms es contemplarien
riscos de no-abastament en cas d'una sequera ms gran i perllongada que la de l'any 2008.

"#$ &,
Figura 4
Representaci de les principals problemtiques que afecten la
quaIitat de I'aigua a CataIunya
__________________________________________________________________________











Font: L'Aigua a Catalunya, ACA, juny 2008
__________________________________________________________________________



"#$ &-
2. El Pla de gesti del Districte de Conca
Fluvial de Catalunya i de les Conques
Catalanes Intercomunitries
La Directiva Marc en poltica d'aiges de la Comunitat Europea (2000/60/CE
2
), altrament
coneguda com a Directiva Marc de l'Aigua (des d'ara endavant, DMA), ha esdevingut
l'instrument normatiu d'obligada aplicaci en els estats membres de la Uni Europea.
L'adopci de la DMA ha suposat un tomb en la concepci de l'aigua i les poltiques de
gesti. D'un pressupsit basat en la plena satisfacci de les demandes a partir de l'oferta
illimitada d'un recurs infinit i gratut, es passa ara a considerar l'aigua com un b finit, frgil i
un element essencial dels ecosistemes. L'aigua ja no s considerada noms com un recurs i
l'objectiu de la planificaci s'adrea a garantir el bon estat del medi aqutic, condici
necessria per a una correcta gesti de la demanda, i a internalitzar, progressivament, els
costos del recurs, del servei i ambientals entre tots els usuaris de l'aigua. s una planificaci
que necessita cada vegada ms la participaci i el debat ciutadans i que ja no pot construir-
se des dels anuncis d'informaci pblica als diaris oficials.
s basant-se en la DMA que el Govern de la Generalitat de Catalunya aprov, el 23 de
novembre del 2010, el Pla de Gesti del Districte de Conca Fluvial de Catalunya (PGDCFC),
basat en uns fonaments radicalment distints als que varen inspirar, en l'ltim quart del segle
XX, el Pla hidrolgic de les conques internes de Catalunya (vegeu figura 5). El barroquisme
aparent del nom (PGDCFC) deriva de la transposici a l'ordenament jurdic catal de la DMA
d'acord amb el text refs de la legislaci en matria d'aiges de Catalunya (Decret 3/2003,
de 4 de novembre
3
). Aquest Decret obliga a la designaci de l'autoritat competent en la
delimitaci de la demarcaci hidrogrfica corresponent perqu redacti i apliqui un pla de
gesti que permeti l'assoliment dels objectius de l'esmentada Directiva.
La delimitaci de la demarcaci hidrogrfica catalana s la que sempre s'ha conegut com a
Conques nternes de Catalunya (amb l'afegit de les masses d'aigua costanera i les tres

2
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000L0060:EN:HTML
3
http://www20.gencat.cat/portal/site/portaljuridic/template.PAGE/menuitem.d15a4e5dfb99396dc366ec10b0c0e1a
0/?javax.portlet.tpst=ba5f51819ed19d6c56159f10b0c0e1a0&javax.portlet.prp_ba5f51819ed19d6c56159f10b0c0e
1a0=action%3Dfitxa%26documentId%3D312716

"#$ '.
masses d'aigua subterrnia del Baix Ebre), i que rep el nom de Districte de Conca Fluvial de
Catalunya perqu s l'mbit on la Generalitat n's l'autoritat competent, d'acord amb
l'Estatut, per aplicar el PGDCFC.
Figura 5
La Directiva Marc de I'Aigua (DMA) en eI PIa de Gesti: un nou
enfocament en la planificaci i la gesti de I'aigua a Catalunya
__________________________________________________________________________

Font: Pla de Gesti de DCFC, 2010
__________________________________________________________________________
El PGDCFC s l'instrument de planificaci de l'aigua per al perode 2010-2015 en l'mbit
territorial competncia de la Generalitat de Catalunya. El PGDCFC substitueix i deroga el Pla
Hidrolgic vigent de les Conques Internes de Catalunya aprovat pel Govern espanyol el
1998 i basat en dades tcniques de finals dels anys 70 i inicis dels 80. El PGDCFC va ser
aprovat, en primera instncia, pel Govern de la Generalitat mitjanant el Decret 188/2010, de
23 de novembre, d'aprovaci del Pla de Gesti del Districte de Conca Fluvial de Catalunya.
No obstant aix, l'aprovaci definitiva del pla es va dur a terme pel Govern de l'Estat -
emparant-se en el ttol competencial relatiu a la planificaci general de l'activitat econmica
de l'article 149.1.13 CE- a travs del Reial decret 1219/2011, de 5 de setembre, pel qual

"#$ '&
s'aprova el Pla de gesti del districte de conca fluvial de Catalunya.
El PGDCFC es basa en dades tcniques actualitzades fins a l'any 2008, fa una aportaci de
nous recursos i s'estructura a partir de plans i programes ja aprovats o en trmit d'aprovaci.
El Pla de Gesti, a partir de la diagnosi que realitza sobre les pressions i els impactes -
breument referenciada a l'epgraf 2 d'aquest informe-, estableix com a finalitat fer
compatibles els objectius de qualitat ambiental (el bon estat del medi aqutic) amb la
garantia del recurs de l'aigua per als diversos usuaris, bo i tenint sempre present dues
premisses: el principi de subsidiarietat, ents com que la implementaci de solucions cal
realitzar-la des de l'mbit institucional ms prxim possible a l'objecte del problema, i la
multiplicitat de solucions a implementar per tal de resoldre la vulnerabilitat qualitativa i
quantitativa del sistema hdric a Catalunya.
La DMA estableix que els objectius de bon estat ecolgic, qumic i quantitatiu del medi
aqutic han d'assolir-se no ms tard de l'any 2027 a partir de l'elaboraci dels respectius
plans de gesti de les demarcacions hidrogrfiques, amb una durada de sis anys (2010-
2015, 2016-2021, 2022-2027). Les limitacions tcniques o pressupostries fan impossible
aplicar les mesures necessries per assolir el bon estat del medi aqutic l'any 2015, ra per
la qual aquest objectiu s'ha posposat a escenaris posteriors (2021 i 2027), tal i com recull la
Directiva Marc. L'elaboraci progressiva d'aquests plans de gesti haur de permetre
verificar la bondat dels objectius i rectificar, si cal, les mesures. En conseqncia, tot just
durant el mes d'agost de 2013 l'Agncia Catalana de l'Aigua va iniciar la revisi del Pla de
Gesti vigent per tal d'elaborar el nou pla i sotmetre'l a aprovaci a finals del 2015.
2.1. L'abastament d'aigua al PGDCFC i a les
CCI
El PGDCFC t dos tipus d'objectius: els ambientals i els de disponibilitat d'aigua.
Pel que fa als ambientals, es pretn passar d'un acompliment del 48% al 56% en el molt bon
estat o el bon estat ecolgic, qumic i/o quantitatiu de les masses d'aigua. Al conjunt de
Catalunya, l'objectiu s passar del 60% al 67%.
Si ens centrem en la disponibilitat d'aigua (objecte d'estudi d'aquesta primera part de

"#$ ''
l'informe), el PGDCFC pretn resoldre la situaci histrica de vulnerabilitat garantint que els
sistemes d'abastament no entrin mai en emergncia sota cap situaci climtica coneguda,
reduint drsticament la freqncia i la intensitat de restriccions als usos (inclosos els de reg
agrcola) i assegurant els cabals de manteniment per als ecosistemes aqutics. Les
actuacions proposades, algunes de les quals ja han estat executades, permeten mantenir
aquesta garantia fins a l'horitz de l'any 2027. Les mesures han estat valorades mitjanant
una anlisi cost-eficcia on s'han combinat diverses alternatives. La suma de les mesures
escollides suposa una aportaci progressiva i gradual de fins a 389 hm
3
/any de nova
disponibilitat d'aigua fins a l'any 2015 (vegeu figura 6): 101 hm
3
/any d'aigua regenerada, 43
hm
3
/any de recuperaci d'aqfers, 23 hm
3
/any d'increment de regulaci (Cairat, Colomers),
20 hm
3
/any de millora de sistemes (interconnexions), 12 hm
3
/any de millores de tractament
(potabilitzaci) i 190 hm
3
/any de dessalinitzaci (Llobregat, Foix i Tordera). Aquestes
actuacions podrien assegurar l'autosuficincia de Catalunya pel que fa a la disponibilitat
d'aigua.
Malgrat totes aquestes actuacions, cal destacar els volums d'aigua que encara no es poden
emprar actualment a causa del mal estat d'algunes masses d'aigua, com per exemple els
aproximadament 30 hm
3
/a d'aiges subterrnies potencialment disponibles per a
l'abastament per que mostren elevades concentracions de nitrats, o la derivaci del riu
Anoia i la riera de Rub directament al mar (uns 7 hm
3
/a) que redueix la disponibilitat d'aigua
per a la seva potabilitzaci a Sant Joan Desp. Cal tenir tamb en compte els increments de
costos de potabilitzaci a causa d'una deficient qualitat de l'aigua i del medi en general (per
exemple, l'excs de salinitat al riu Llobregat o la manca de cobertura del bosc de ribera, que
incrementa els costos de potabilitzaci a ATLL). Aquests sn elements que, tot i no tenir una
incidncia directa sobre els possibles riscos del procs de transici, caldria tractar per reduir
el risc en la garantia dels sistemes d'abastament amb recursos propis de les conques
internes (reduint la possible dependncia de recursos externs).
Pel que fa a les CCI, les problemtiques respecte als sistemes d'abastament no rauen en la
vulnerabilitat quantitativa (hi ha prou aigua), sin qualitativa. Efectivament, la qualitat dels
abastaments urbans a les CCI s majoritriament feble, per diverses raons:

"#$ '(
Insuficincia d'inversi en les xarxes d'abastament, tant en alta com en
baixa
4
;
Problemes de qualitat derivats de la pressi de les activitats agro-ramaderes
(nitrats, plaguicides);
Ineficincia de les xarxes per prdues excessives d'aigua. B s cert que els
nuclis de poblaci ms importants (Lleida i entorns; Tortosa) disposen d'un
subministrament assegurat (des de l'embassament de Santa Anna en el cas
de Lleida i des de l'Ebre en el cas de Tortosa); per la dispersi de la poblaci
en petits nuclis fa que molts dels seus abastaments depenguin noms d'una
nica font de recurs ats que estan allunyats de les xarxes en alta.
Figura 6
Multiplicitat de solucions per a un problema complex: la nova
disponibiIitat d'aigua d'acord amb eI PGDCFC
__________________________________________________________________________

Font: ACA, 2010
__________________________________________________________________________

4
Per abastament en alta s'entn la captaci d'aigua en el medi natural i la seva potabilitzaci i transport fins als
dipsits municipals. L'abastament en baixa correspon a la distribuci de l'aigua des dels dipsits municipals fins
als usuaris i s responsabilitat de l'ens local.

"#$ ')
2.2. El Programa de Mesures del PGDCFC
El PGDCFC disposa d'un Programa, anomenat Programa de Mesures del PGDCFC, que
articula el conjunt de mesures, tant infraestructurals, com de gesti, subvenci i foment, per
assolir els objectius continguts al Pla. D'acord amb l'Estatut d'autonomia de Catalunya, la
Generalitat s competent arreu de Catalunya en matria de sanejament, abastament en alta,
gesti del medi (inundabilitat, autoritzaci d'abocaments, connectivitat fluvial) i, per tant, el
Programa de Mesures del Pla de Gesti abasta tot el territori. Dit d'una altra manera, per
assolir els objectius de bon estat ecolgic al riu Segre la contribuci del sanejament s clau i,
per tant, les mesures competncia del Govern de la Generalitat, tamb. Hi ha, per, mesures
en l'mbit catal de les CC en qu el Govern catal no t competncies: s el cas de la
concessi de cabals per a reg a les planes del Segri i l'Urgell o la implantaci de cabals
ambientals a l'Ebre. Ambdues sn mesures clau per a la gesti i, per tant, per a l'assoliment
dels objectius.
El Programa de Mesures, a diferncia del PGDCFC i d'acord amb el Reglament de
Planificaci Hidrolgica 380/2006
5
, fou aprovat el 23 de novembre del 2010 per acord de
govern i no per decret. Tamb, a diferncia del PGDCFC, el seu horitz abasta 10 anys, des
de l'any 2006 (any en qu arrenca el Pla d'Acci de l'Agncia Catalana de l'Aigua com a
conseqncia de la signatura del primer i nic- contracte programa amb el Govern) fins a
l'any 2015 (any horitz del Pla). Les mesures del Programa s'estructuren en quatre mbits
d'actuaci adreats a:
a) Gestionar la demanda i els recursos hdrics (abastament): mesures per garantir
l'abastament d'aigua, fomentar la reutilitzaci de l'aigua depurada i millorar el control i
la regulaci del recurs.
b) Millorar la qualitat de les aiges (sanejament): mesures dirigides al sanejament de les
aiges residuals urbanes i industrials, a la reducci de la presncia de substncies
txiques ("prioritries en lxic de la DMA), a la minimitzaci de les descrregues dels
sistemes de sanejament en temps de pluja, a la reducci de la contaminaci d'origen
agrari i de la contaminaci salina a la conca del Llobregat, i a la gesti i protecci dels
aqfers.

5
http://aca-web.gencat.cat/aca/documents/ca/legislacio/decrets/decret_380_2006.pdf

"#$ '*
c) Modernitzar els regadius: mesures adreades a l'estalvi i l'eficincia en l's de l'aigua
als canals de reg histrics de Catalunya -Urgell, Arag-Catalunya, Baix Ter, etc.-, i
que com a resultat suposen major disponibilitat d'aigua per al medi i d'altres usuaris
(entre 146 i 225 hm
3
/any), aix com reducci de la contaminaci difosa (nitrats i
plaguicides).
d) Millorar la qualitat hidromorfolgica i biolgica dels ecosistemes aqutics (medi):
mesures per assolir la implantaci dels cabals de manteniment, la millora de la
connectivitat fluvial, la recuperaci de riberes, zones humides i estanys, la
recuperaci morfolgica de les lleres, la gesti del sediment fluvial, el control i
l'eradicaci d'espcies invasores, la millora del litoral i la prevenci d'inundacions.
Les mesures ms significatives, des del punt de vista d'impacte d'inversi, sn les adreades
a garantir l'aigua per a abastament (vora 3.900 MC).
El Pla de Gesti del Districte de la Conca Fluvial de Catalunya, actualment en revisi, i el
Programa de Mesures, que s'ajusta a la regulaci de la Uni Europea, constitueixen una
bona base que caldria tenir en compte a l'hora de bastir la futura planificaci, regulaci,
gesti i control de l'aigua de les conques internes.
En tot cas, al nou Pla de Gesti revisat caldr afegir-hi el sistema de les Conques Catalanes
Intercomunitries que, durant el procs de transici, passaran al domini del nou Estat catal.
3. Factors de risc en el sistema hdric
catal en el procs de transici cap a la
independncia
La definici clssica de risc s el dany potencial que pot sorgir per un procs present o
esdeveniment futur o, en d'altres paraules, la possibilitat que un perill pugui arribar a
materialitzar-se. Sovint, quan hom diu risc vol dir avaluaci dels riscos en termes de
probabilitat.

"#$ '+
3.1. Riscos intrnsecs
En el context d'aquest informe, el risc intrnsec s equivalent a la probabilitat de patir
restriccions en l's de l'aigua pels efectes d'una sequera, per exemple
6
. Els factors que
condicionen la gradaci del risc intrnsec i, per tant, les mesures a emprendre, sn la
sequera o nivells de pluviometria, el nivell de consum d'aigua (determinat tamb pel preu),
l'estat de les reserves i l'mbit hidrolgic afectat. Aqu analitzarem aquests elements
centrant-nos especialment en la sequera i les reserves d'aigua.
A. Sequeres
D'acord amb l'anlisi realitzada en epgrafs anteriors, i segons el PGDCFC, la vulnerabilitat
pluviomtrica del DCFC (pel que fa a patir noves sequeres) era elevada, amb un dficit
estructural que s'avaluava en 212 hm
3
/any (any 2007). Per tant, el risc potencial de
desabastament conseqncia ltima d'una sequera ms greu i severa que la del 2007-
2008- es preveia elevat. Aquest dficit estructural de 212 hm
3
/any avaluat al PGDCFC es
desglossava en 176 hm
3
al sistema Ter-Llobregat, 26 hm
3
a la conca de la Muga i 10 hm
3
al
sistema sud (Tarragona). Pel que fa al sistema Ter-Llobregat, on el risc de desabastament
afectaria a ms poblaci, l'execuci parcial de les infraestructures contingudes al Programa
de Mesures (dues dessalinitzadores, recuperaci de pous abandonats, reutilitzaci d'aigua
regenerada, interconnexi de xarxes, modernitzaci de regs al Baix Ter) ha perms reduir el
dficit mxim del sistema a 68 hm
3
/any
7
.
Tanmateix, les mesures adoptades en els darrers anys o actualment en vies d'aplicaci han
aconseguit reduir considerablement el risc de no-abastament d'aigua, malgrat la

6
El DCFC, on viu el 92% de la poblaci, va patir cinc perodes greus de sequera durant els quinze anys
compresos entre el 1994 i el 2008, i va ser necessria l'adopci de mesures excepcionals de restricci en l's de
l'aigua. La sequera dels anys 2007-2008, la ms greu registrada en 68 anys, s encara present en la memria de
tots.
7
All on el dficit s major (sistema Ter-Llobregat), el desglossament dels 176 hm
3
/any era: 66 hm
3
/any per fer
possible els cabals ambientals al Ter i Llobregat, 62 hm
3
/any per satisfer les demandes urbanes (domstic,
industrial i de serveis), i 48 hm
3
anuals per a satisfer les demandes agrcoles. Ara b, al sistema Ter-Llobregat
aquest dficit de 176 hm
3
/any en l'any ms dolent s'ha vist redut a uns 68 hm
3
/any grcies a les mesures
posades en marxa entre el 2006-2010. En concret: a) Dessalinitzadores del Llobregat i la Tordera: 70 hm
3
(en
realitat sn 60 + 20 = 80, per 10 hm
3
dels 20 de la Tordera sn per a Costa Brava i Maresme). b) Recuperaci
de pous en aqfers del Bess, Tordera i Llobregat: 27 hm
3
. c) Modernitzaci de regs al Baix Ter: 9 hm
3
. d)
Reutilitzaci d'aigua regenerada: 25 hm
3
.

"#$ '%
vulnerabilitat pluviomtrica que afecta al sistema hdric a Catalunya derivat de l'amenaa de
sequera. Al sistema Ter-Llobregat, que s on viuen 5 milions de persones, el dficit actual s
quasi gaireb inexistent, si ms no per dos motius:
a) Perqu les projeccions futures de la demanda urbana per a l'any 2015 i que foren
calculades l'any 2010 han estat desmentides a causa tant dels canvis d'hbits derivats de la
sequera del 2008 com de la recessi econmica. L'ACA ha confirmat que, des de l'any 2007
fins ara, l'estalvi d'aigua en l'abastament urb a Catalunya ha assolit la xifra de 120 hm
3
.
Aix s ms que el consum de tota la ciutat de Barcelona en un any. La dotaci domstica
en baixa (la que passa pels comptadors de les cases i que es mesura pel nombre de litres
per habitant i dia) mostra un significatiu i continuat descens, amb una reducci acumulada
respecte als mxims histrics superior al 15%.
Figura 7
EvoIuci de Ies dotacions de consum domstic d'aigua a
CataIunya i a I'rea Metropolitana de Barcelona (1993-2012)
__________________________________________________________________________

Font: EPTI, 2014 (ACA)
__________________________________________________________________________
100
105
110
115
120
125
130
135
140
145
150
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
l
/
h
a
b
/
d
i
a

!"#$%&'( *+ $+, *#-.&'#/, *#01,-'2%+,
"#$#%&'(# )*+

"#$ ',
b) Una infraestructura feta durant la sequera que consisteix a bombejar riu amunt fins a 2
m
3
/s (60 hm
3
/any) d'aigua regenerada de la depuradora del Baix Llobregat fins a l'assut de
Molins de Rei, per d'aquesta manera deixar-la al riu i tornar-la a captar aiges avall a la
potabilitzadora de Sant Joan Desp. Durant la sequera del 2008 tamb es van recuperar
molts pous de tota l'rea metropolitana de Barcelona.
El dficit estructural o, el que s el mateix, una garantia insuficient en l'abastament -
s'hauria de plantejar en tot cas a mitj-llarg termini. A curt termini, malgrat que no s possible
eliminar el risc de patir una sequera, es pot considerar que el risc de restricci de l's de
l'aigua se situa a uns nivells baixos.
Pel que fa a les Conques Catalanes Intercomunitries (CCI), el risc d'abastament urb
d'aigua (domstic, industrial, serveis) s extremadament baix perqu aquestes conques
disposen del doble de recursos hdrics respecte al DCFC i perqu la demanda urbana a
penes suposa el 5% de la demanda total. El 95% de la demanda correspon al reg agrari. En
un escenari de transici, si hi hagus una sequera a les CCI, noms es podrien veure
afectats els abastaments urbans de petites poblacions allades del Prepirineu lleidat, que
fcilment podrien ser satisfetes amb vehicles cisterna. Per tant, en aquest cas el risc
intrnsec s totalment negligible. Tamb es podrien veure afectades les campanyes de reg
del Canal d'Urgell (i de la resta de comunitats de regants de Ponent) i, de manera molt
improbable, els regants del delta de l'Ebre. Pel que fa als regants de Ponent, s'haurien
d'adaptar els conreus i la campanya de reg a les disponibilitats de recursos, com ja es fa
habitualment en casos de sequera.
La posada en servei del nou regadiu Segarra-Garrigues, conjuntament amb la necessitat de
la implantaci d'un rgim de cabals de manteniment suficient a la conca de l'Ebre, s que pot
comportar una situaci de garantia insuficient per al sistema de regadius UrgellSegarra-
Garrigues, especialment si dita posada en servei no va acompanyada de la necessria
modernitzaci dels regs de l'Urgell i de l'anomenada "harmonitzaci de la Pallaresa,
consistent en l'aportaci de cabals d'aquest riu a la conca del Segre.
B. Reserves d'aigua
Noms en el cas que prengussim com a referncia temporal per al nou Estat catal el curt
termini, un altre dels riscos intrnsecs a tenir en compte fra el d'una possible manca en les

"#$ '-
reserves d'aigua. Si prenem com a exemple l'estat de les conques en el moment de redactar
aquest informe (juny 2014), fixant una hiptesi absolutament conservadora que no plogus
durant tot el que resta de l'any 2014-, amb les actuals reserves embassades al DCFC i amb
la disponibilitat d'aigua derivada de les mesures executades fins al present, les demandes
d'aigua estan garantides fins a finals de la primavera del 2015
8
.









8
Segons l'Agncia Catalana de l'Aigua, l'estat de les reserves d'aigua emmagatzemada al DCFC el 16 de juny
de 2014 s'avaluaven en un 84,10% de la seva capacitat (584 hm
3
), unes reserves que asseguren la satisfacci de
totes les demandes ordinries per a un perode de 15 mesos. El sistema Ter-Llobregat se situava al 84% de la
seva capacitat (513 hm
3
). L'embassament de Boadella se situava al 71% de la seva capacitat (43 hm
3
). I els
pantans de Foix, Siurana i Riudecanyes se situaven al 93%, 97% i 94%, respectivament. Cal no oblidar que a
l'mbit de gesti Ter-Llobregat es disposa de fins a 70 hm
3
/any d'aigua de garantia produda per les
dessalinitzadores del Llobregat i la Tordera. Pel que fa a l'estat actual de les reserves de les CCI la seva situaci
s excellent. A meitat de juny del 2014 les reserves dels embassaments s'apropen al 94,42% a Sant Lloren,
88,89% a Camarasa, 97,42% a Rialb, i 96,80% a Oliana. Vegeu l'actualitzaci dels embassaments a
http://195.55.247.237/saihebro/index.php?url=/datos/mapas/tipoestacion:E/localizar:E076

"#$ (.
Figura 8
Evoluci biennal dels embassaments de conques internes de
Catalunya. 2013-2014
__________________________________________________________________________

Font: ACA, 8 de mar de 2014
__________________________________________________________________________
L'estat de les reserves (normalitat, prealerta, alerta i emergncia) pot ser un factor
determinant en la modulaci del risc en el curt i mitj termini. Ats que la capacitat de
reserva d'aigua emmagatzemada als embassaments de les Conques Catalanes
Intercomunitries s molt superior a la capacitat de qu disposen els embassaments del
Districte de Conca Fluvial de Catalunya (2.300 hm
3
de capacitat a les CCI, sense comptar
Mequinensa, per quasi 700 hm
3
de capacitat al DCFC), i tenint en compte tamb que el 92%
de la poblaci viu a l'mbit del Districte de Conca Fluvial de Catalunya, a igual nivell o
percentatge d'aigua emmagatzemada considerem que el risc de patir restriccions a

"#$ (&
l'abastament ser sempre de menor magnitud a les CCI que al DCFC.
3.2. Riscos extrnsecs
En hiptesi, l'abastament d'aigua es podria veure condicionat tamb per l'actitud que pugui
adoptar l'Estat espanyol durant el procs de transici i constituci del nou Estat catal. Aix,
una actitud belligerant o no collaboradora podria repercutir negativament en la gesti i
l'abastament d'aigua de les conques hidrogrfiques situades en el territori catal,
especialment en les CCI ats que s on la CHE t competncies en la regulaci, concessi i
desembassaments de cabals i disposa d'instruments per limitar de facto l'abastament.
Tanmateix, a l'hora de ponderar la possibilitat que aquesta mena d'actitud es produeixi, cal
tenir present que en la constituci del nou Estat catal la competncia en la gesti dels
embassaments i dels rius catalans de les conques de l'Ebre i del riu Snia correspondria a la
Generalitat. Noms en el cas d'una explotaci inadequada dels embassaments de la conca
de l'Ebre situats fora de territori catal per part de l'Estat espanyol els recursos disponibles
per Catalunya podrien ser insuficients o no els necessaris en cada moment.
A banda, tant el dret europeu com l'internacional regulen profusament la gesti dels cursos
d'aigua internacionals o transfronterers, tot reconeixent el dret a l'aigua potable com un dret
hum essencial i exigint que aquesta gesti es faci de manera raonable, equitativa i
coordinada
9
. Un escenari de belligerncia podria generar una responsabilitat davant de les

9
Recordem, en tal sentit, la Resoluci de l'Assemblea General de les Nacions Unides, de 28 de juliol de 2010,
que reconeix que el dret a l'aigua potable i el sanejament s un dret hum essencial per al ple gaudiment de la
vida i de tots els drets humans; el Conveni sobre la protecci i utilitzaci dels cursos d'aigua transfronterers i dels
llacs internacionals, fet a Hlsinki el 17 de mar de 1992 (ratificat per Espanya per l'Instrument de 23 de gener de
1997 i per la Uni Europea per la Decisi 95/308/CE, de 24 de juliol de 1995), que determina que les parts en el
conveni han de garantir que les aiges transfrontereres s'utilitzen de forma raonable i equitativa; el Protocol sobre
l'aigua i la salut al Conveni de 1992 de Hlsinki (ratificat per Espanya per l'instrument de 24 de juny de 2009), que
estableix que les parts en el conveni han de tenir com a objectiu l'accs generalitzat a l'aigua potable per a
tothom; la Directiva 2000/60/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d'octubre de 2000, per la qual
s'estableix un marc comunitari d'actuaci en l'mbit de la poltica d'aiges, que estableix el principi de coordinaci
entre els Estats en cas de conques fluvials transfrontereres o internacionals. En darrer lloc, cal fer esment tamb
de la Convenci de les Nacions Unides, de 21 de maig de 1997, sobre el dret dels usos dels cursos d'aigua
internacionals per a fins diferents de la navegaci, a la qual s'ha adherit Espanya en data 24 de setembre de
2009, si b encara no ha entrat en vigor; aquesta Convenci determina que els Estats utilitzaran un curs d'aigua
internacional de manera equitativa i raonable, amb l'objectiu d'assolir l's ptim i sostenible i el gaudiment mxim
compatibles amb la protecci adequada del curs d'aigua, tenint en compte els interessos de la resta d'Estats
situats en el curs d'aigua de qu es tracti.

"#$ ('
institucions internacionals i europees. Per tot aix, considerem que s altament improbable
que s'arribi a produir un risc extern d'aquesta mena.
4. Mesures a implementar per a la
reducci del grau de risc
L'nica manera de reduir el risc de desabastament d'aigua s executar les mesures
necessries que redueixin aquest risc, tot i tenint en compte la diversitat dels factors que el
condicionen que acabem d'esmentar.
El dret a l'accs a l'aigua potable i al sanejament no s noms un dret hum reconegut per
les Nacions Unides des de l'any 2010, sin una condici necessria per a una vida digna en
qualsevol estat del mn al segle XXI. Per poder assegurar en el futur aquest dret caldr
situar les poltiques de l'aigua en el captol de prioritats del nou Estat catal.
4.1. Les mesures durant el temps de transici
4.1.1. La funci de l'ACA
D'acord amb els precedents explicats i per assegurar l'abastament d'aigua i reduir la
vulnerabilitat del sistema hdric a Catalunya durant els propers anys, i ats que es tracta
d'una etapa provisional de transici, sembla raonable que, a l'espera del que decideixi el
futur legislador catal en el procs constituent, l'Agncia Catalana de l'Aigua (ACA) pugui
actuar, i de fet actua ja, vetllant per l'inters general de la gesti de l'aigua a Catalunya, fent-
se seus els principis de la Directiva Marc de l'Aigua.
Des de l'any 2000, l'ACA assumeix les competncies en la gesti de l'aigua de les conques
catalanes (excloent la conca del riu Ebre). Des d'aleshores, malgrat aquesta exclusi, les poltiques
hdriques s'han pensat i executat veient el pas com una unitat, amb criteri propi, amb previsi i
anticipaci de les necessitats, coneixent-les i contrastant-les amb referents internacionals, fets que
faciliten la gesti en un escenari d'independncia. A ms, les poltiques hdriques de Catalunya,

"#$ ((
plenament emmarcades en la normativa europea (Directiva Marc de l'Aigua, DMA, 2000/60/CE),
visualitzen Catalunya com un Estat modern, comproms amb els reptes europeus. Aquest
comproms comporta ser autosuficient amb l'aigua de qu es disposa, internalitzar-ne els costos i
garantir el bon estat ecolgic i qumic de totes les aiges (rius, llacs, aqfers i costa).
4.1.2. Mesures per reduir els riscos intrnsecs en
l'abastament d'aigua durant el perode de transici
Mesures executives
Cal tenir en compte, com ja s'ha dit, que el grau de risc del sistema d'abastament d'aigua a
Catalunya s a hores d'ara limitat i que les necessitats d'aigua a Catalunya estan garantides
com a mnim fins a finals de la primavera del 2015. Per aquest motiu, les mesures a adoptar
durant aquest perode de transici no sn de mxima urgncia.
Tanmateix, en la mesura del possible, caldria reprendre o mantenir les actuacions de l'mbit
d'abastament (garantia de la demanda i dels recursos hdrics) contingudes al Programa de
Mesures d'acord amb els diferents usos de l'aigua (agrari, urb i industrial). S'haurien
d'endegar aquelles actuacions que atorguin nova disponibilitat de recursos al DCFC i,
especialment, les mesures de base recuperaci de pous i aqfers, modernitzaci dels
regadius del DCFC i reutilitzaci a menys de 20 km de les depuradores-, que aportarien uns
volums aproximats de 158 hm
3
/any
10
. Amb la disposici ptima de recursos, aquestes
aportacions contribuirien a reduir de manera significativa la freqncia i intensitat de
restriccions als usos (inclosos els de reg agrcola) i assegurarien els cabals de manteniment
per als ecosistemes aqutics.
Mesures de gesti
a) Per garantir el ple control dels recursos hdrics de Catalunya, el Govern catal hauria
d'exercir totes les competncies que haur assumit l'endem de la independncia i
que ara sn responsabilitat de l'Estat espanyol a les CC, fent-se crrec (a partir de
l'ACA o de l'organisme que consideri) d'establir un acord internacional per a la gesti

10
El projecte d'actuaci d'aquestes noves mesures hauria d'abordar prviament l'estudi dels problemes
energtics, ecolgics i pressupostaris que podrien comportar.

"#$ ()
i els usos del riu Ebre, en la lnia d'altres acords europeus sobre conques
compartides. Caldr establir acords provisionals amb l'Estat espanyol sobre la gesti
de l'aigua fins que no es negoci, d'acord amb la DMA, la gesti compartida de la
conca internacional de l'Ebre tal com d'altres estats de la Uni Europea han fet amb
el Danubi, o Espanya amb els rius Mio, Limia, Duero, Tajo i Guadiana amb
Portugal
11
.
b) En funci del ritme del procs de creaci del nou Estat catal, caldria incloure en els
processos de revisi del PGDCFC tot el sistema hdric a Catalunya, s a dir, tamb
les Conques Catalanes Intercomunitries dins la demarcaci hidrogrfica de
Catalunya. L'Estat catal disposar de plenes competncies als 32.000 km
2
de
territori i ser l'autoritat competent que haur de respondre davant de la Uni
Europea sobre l'aplicaci de la Directiva Marc de l'Aigua.
El nou Pla de Gesti i el nou Programa de Mesures 2016-2021 hauran d'incloure, tal i
com acabem de comentar, l'oport acord amb Espanya per a la gesti internacional
de la conca de l'Ebre i de la Snia i el corresponent trasps de les infraestructures
hidruliques-, amb Andorra per a la gesti de la Valira, i amb Frana per a la gesti
de la Garona i del Querol, un afluent del Segre que actualment s transvasat a
l'Arige.
c) Caldria assegurar l'ptim funcionament de les ms de 440 depuradores existents a
Catalunya i dels altres elements associats als sistemes de sanejament (installacions
de tractament de fangs, collectors, estacions de bombament, emissaris submarins,
etc.). Cal tenir en compte, sobretot, que hi ha algunes depuradores i sistemes de
sanejament amb una edat superior als 15-20 anys que requereixen una profunda

11
El Conveni d'Albufeira o Protocolo de revisin del Convenio sobre cooperacin para la proteccin y el
aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas hidrogrficas hispano-portuguesas y el Protocolo
adicional, suscrito en Albufeira el 30 de noviembre de 1998, hecho en Madrid y Lisboa el 4 de abril de 2008 (BOE
nm. 14, de 16 de gener de 2010) regula les relacions entre Espanya i Portugal per a la gesti dels rius
transfronterers. Aquest acord, i l'anlisi del seu desenvolupament, s probablement l'exemple ms clar de la
situaci en qu es pot trobar Catalunya en un futur procs d'independncia. En aquest cas es determinen uns
volums d'aigua a desembassar des d'Espanya per en termes trimestrals. Aquesta soluci no seria bona per a
Catalunya, ja que dins del perode trimestral es podria dur a terme una forta irregularitat en el desembassament
(atenent la demanda elctrica variable al llarg del dia) que afectaria el tram de riu a Catalunya (de fet Portugal t
importants litigis amb el Regne d'Espanya per aquest motiu). Caldria, doncs, "blindar un rgim de cabals
ambientals per al tram baix de l'Ebre dins del Pla de gesti o Pla hidrolgic de l'Ebre (conca internacional). La
naturalesa internacional de la negociaci atorgaria, sens dubte, ms fora a Catalunya.

"#$ (*
reposici d'equips.
d) Caldr reformular i modificar gran part de la legislaci d'aiges existent, no noms en
coherncia amb el nou Pla de Gesti, sin tamb perqu la Llei d'Aiges espanyola
12

deixar de ser normativa bsica quan estigui constitut l'Estat catal.
Aquestes mesures poden contribuir a minimitzar la vulnerabilitat del sistema hdric a
Catalunya davant l'hipottic escenari d'una davallada en la reserva dels embassaments
durant el procs de transici cap a la independncia.
4.1.3. Mesures en el supsit de riscos derivats de
la no-collaboraci de l'Estat espanyol
Com ja hem dit abans, la possibilitat que l'Estat espanyol tingui una actitud de belligerncia
o de no-collaboraci que posi en perill l'abastament d'aigua a Catalunya s remota. En
qualsevol cas, si s'arribs a produir, el major grau de risc es concentraria en la CHE i ms
concretament en el sistema de Mequinensa-Riba-roja-Flix. Aquest sistema rep totes les
aportacions de la conca de l'Ebre aiges amunt de Flix, incloent les aportacions del Segre,
Nogueres i Matarranya (vegeu figura 9).









12
http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rdleg1-2001.html

"#$ (+
Figura 9
Localitzaci dels principals embassaments a Catalunya
__________________________________________________________________________











A Mequinensa s on el riu Segre que ja ha rebut les aportacions de les Nogueres- es barreja amb el
Cinca: l'aiguabarreig. Tot i que no est dibuixat al mapa, el Matarranya tamb desemboca a
l'embassament de Mequinensa. El Cinca tampoc apareix en el mapa de rius catalans perqu s
considerat administrativament de l'Arag. Tot i que s un afluent del Segre pel marge dret (el Cinca
s'uneix al Segre a la Granja d'Escarp) s considerat riu aragons.
Font: ACA, 2000
__________________________________________________________________________
Una gesti no coordinada o inadequada per als interessos de Catalunya dels embassaments
esmentats podria suposar un problema en aspectes com la gesti dels cabals ambientals en
el tram final del riu Ebre, aix com sobre les infraestructures de producci energtica situades
al tram final de l'Ebre (central nuclear d'Asc o estacions hidroelctriques). tamb podria
afectar l'abastament de les poblacions que depenen de l'aigua del riu incloses les

"#$ (%
poblacions que s'abasteixen a travs de la xarxa d'aigua en alta del Consorci d'Aiges de
Tarragona (CAT)- el reg dels canals del delta de l'Ebre.
Tcnicament, no s possible tancar completament les comportes de l'embassament de
Mequinensa, ja que les aportacions anuals en aquest tram de riu (uns 6.000 hm
3
/a) sn molt
superiors a la capacitat d'embassament de Mequinensa (uns 1.500 hm
3
). Per el que s que
pot succeir s que es desacobli el rgim d'embassaments amb els requeriments ambientals i
usos del baix Ebre. s a dir, que Mequinensa desembassi en funci de les necessitats de
producci energtica nicament i exclusivament (amb puntes de desembassament a primera
hora del dia, quan es requereix ms energia), sense tenir en compte els requeriments
d'aportaci d'aigua per als usos ms avall. En aquest cas, Catalunya no tindria capacitat de
regulaci desprs de Mequinensa, ja que Riba-roja i Flix no tenen capacitat de regulaci. Se
suposa que com a cabal mnim es deixaria el cabal de refrigeraci d'Asc (uns 80 m
3
/s)
(cabal de seguretat) per la resta de cabal es podria donar en puntes segons la demanda
elctrica (molt ms rendible per a l'Estat espanyol). Aix podria produir un elevat impacte al
tram baix de l'Ebre, ja que els 80 m
3
/s anirien prioritriament cap als regants del Delta i
zones humides, i deixaria el curs principal de l'estuari sota la influncia directa de les
oscillacions de cabal segons el desembassament de Mequinensa (sotmesa als
requeriments de demanda energtica). Les fortes fluctuacions segons la demanda elctrica
podrien afectar la falca salina i les comunitats biolgiques aiges avall.
Un segon risc a tenir en compte s la finalitzaci en l'execuci d'obres actualment en marxa,
finanades per l'Estat espanyol dins del territori de Catalunya. En el cas de la gesti de
l'aigua, cal ressaltar les actuacions programades al PIPDE al baix Ebre (actuacions del
PHN), en concret, les ms rellevants serien les obres de descontaminaci de Flix, i el
manteniment de les actuacions del PIPDE (la XIADE, etc.) al delta de l'Ebre. Actualment,
l'Estat espanyol es fa crrec de l'execuci de la descontaminaci de Flix, que es troba en un
nivell del 40%. El pressupost de la inversi s de 155 MC, per el cost real es preveu que
ser molt superior. s molt probable que en una hipottica independncia de Catalunya,
l'Estat deixs de finanar aquestes actuacions, amb el possible risc d'aturada i
deteriorament. s per aquesta ra que caldria tenir en compte la continutat de la inversi
amb recursos propis, que en el cas de Flix i actuacions PIPDE al baix Ebre podria pujar entre
uns 50 i 100 MC. L'aturada de les obres de Flix podria ocasionar un elevat risc de
contaminaci al tram final de l'Ebre.

"#$ (,
Un tercer risc a avaluar s la possible reducci en l'exigncia en el sanejament dels
abocaments als trams finals dels rius just a l'entrada a Catalunya. Aquest seria l'hipottic cas
de Saragossa a l'Ebre, i de la zona de Monts a la conca del Cinca. Aquesta hiptesi s poc
plausible, ja que, en ser Catalunya un estat independent, l'Estat espanyol hauria de complir
els requeriments de sanejament establerts a la normativa comunitria (91/271/CEE i
2000/60/CE), per la qual cosa no s'espera que pogus incrementar la contaminaci de
l'aigua provinent de les conques drenants des de l'Estat espanyol. El que s que seria
possible esperar s un augment en l's de l'aigua, per nous regadius, i un increment de la
salinitat de l'aigua (pel rentat dels regadius i concentraci de la contaminaci). De totes
maneres, aquest s el cas que actualment ja planteja el Pla Hidrolgic de l'Ebre, que preveu
un increment de 463.700 noves ha de regadiu a la conca, i sobre el qual el Govern de
Catalunya ja ha manifestat la seva intenci de denunciar davant el Tribunal Suprem i la
Comissi Europea.
Com hem reiterat, hom pot considerar que un escenari de no-transferncia de les
infraestructures hidruliques situades a territori catal no arribar a produir-se mai. Per, en
tot cas, es podria igualment preveure un paquet de mesures amb carcter precautori:
Mecanismes d'empara o mediaci davant la Uni Europea en el cas de
produir-se alguna afectaci en el servei d'abastament d'aigua potable, el
sistema de reg o el manteniment dels ecosistemes aqutics en la CHE.
Alternatives d'abastament all on sigui possible. Aquestes alternatives sn
clares en el cas de l'mbit satisfet pel Consorci d'Aiges de Tarragona (CAT);
tamb sn clares en algunes poblacions de la ribera de l'Ebre (Tortosa
inclosa), arran del Pla de Restituci redactat amb motiu del procs de
descontaminaci de Flix i que consisteix, bsicament, en la construcci de
pous. Les alternatives dels altres mbits afectats, sobretot a les Terres de
Ponent, passarien per un estudi (o actualitzaci) de les reserves d'aigua
subterrnia aprofitables per a l'abastament urb. Caldria analitzar si el
bombament de Rialb que impulsa l'aigua cap al Segarra-Garrigues fra
possible activar-lo amb les comportes de l'embassament tancades; si aix fos,
seria factible abastar moltes poblacions des del canal. El mateix caldria
analitzar al Garrigues-Sud i al reg de la Terra Alta, que s'alimenten de
bombaments installats a Riba-roja i Flix. En cas de problemes en el

"#$ (-
subministrament, es podria derivar tota l'aigua de l'embassament de Siurana
cap al riu Ebre, i deixar sense efecte el transvasament al Riudecanyes;
d'aquesta manera arribaria un cert cabal circulant al riu Ebre a l'altura de la
Ribera d'Ebre.
4.2. Les mesures a adoptar un cop constitut
el nou Estat catal
Malgrat que no s l'objecte primordial d'aquest informe la previsi de les poltiques que
haur d'adoptar el futur Estat catal un cop s'hagi constitut i hagin comenat a actuar les
seves institucions de govern, volem assenyalar algunes de les principals mesures
relacionades amb l'abastament d'aigua que es podrien tenir en compte, ats que la Uni
Europea exigeix en aquest tema una planificaci a llarg termini. N'indiquem tan sols algunes
de bsiques:
a) Analitzar i, si escau, reformar la llei tributria per resoldre les diferncies impositives
existents actualment en el cnon de l'aigua, no noms entre els usuaris sin tamb
d'acord amb la pertinena a l'mbit del DCFC o al de les CCE, i per establir nous
criteris de control de la demanda, de fiscalitzaci i tarifaci de l'aigua.
b) Abordar si cal unificar el cicle de l'aigua en un nic marc jurdic, per poder dirimir
casos com el de la regulaci de la condici mineromedicinal, mineral natural, termal o
de brolladors d'aigua, actualment determinada per la Direcci General d'Energia i
Mines.
c) Prosseguir la poltica de planificaci de l'aigua ms enll de l'any 2027, ltim any
d'aplicaci del Pla de Gesti de la Demarcaci Hidrogrfica de Catalunya, d'acord
amb la DMA. Dit d'una altra manera, projectar horitzons temporals a llarg termini (cap
al 2050, en sintonia amb les poltiques europees en energia i s dels recursos) per
seguir implantant mesures per proveir d'aigua el pas, els seus ciutadans, les seves
activitats econmiques i els seus ecosistemes davant de possibles contingncies.
d) Preveure l'impacte del canvi climtic en el cicle de l'aigua, tant pel que fa als
aspectes quantitatius de disponibilitat del recurs, com pel que fa als aspectes

"#$ ).
qualitatius, uns impactes que sn definits els ja observats i els esperables- a
l'Estratgia Catalana d'Adaptaci al Canvi Climtic (ESCACC
13
) aprovada pel Govern
de la Generalitat el novembre de l'any 2012.
e) Revisar el funcionament administratiu dels sistemes de sanejament (depuradores)
concretant les competncies i responsabilitats dels ens locals i supra-locals en la
seva gesti i explotaci.
f) Conseqncia de l'anterior, i d'acord amb el binomi indissociable qualitat-quantitat,
reprendre les actuacions de l'mbit de sanejament (millorar la qualitat de les aiges),
per seguir avanant en la millora de la qualitat dels rius i de les aiges subterrnies.
g) Avanar en les actuacions de l'mbit mediambiental (millora dels ecosistemes
aqutics), tenint en compte els cabals ambientals (sobretot Ter, Llobregat i Segre),
encara ms si es desenvolupessin actuacions de nova disponibilitat d'aigua al DCFC.
h) Repensar l'ocupaci de l'espai fluvial de la Garona.
i) Modernitzar els regadius desenvolupant mesures de major eficincia en els usos de
l'aigua, harmonitzar els aprofitaments del Segre i la Noguera Pallaresa i revisar el seu
rgim d'explotaci hidroelctrica.
j) D'acord amb les mesures proposades per palliar el descens en les reserves d'aigua
durant el perode de transici al DCFC (recuperaci de pous i aqfers, modernitzaci
de regadius i reutilitzaci a menys de 20 km de les depuradores), preveure l'auxili
(per a casos crtics) des de l'mbit d'Aiges Ter-Llobregat (ATL) cap a l'mbit del
Consorci d'Aiges de Tarragona (CAT).
k) Preveure solucions a la vulnerabilitat qualitativa de l'abastament d'aigua de les
poblacions de les CCE, la programaci d'inversions en les xarxes de distribuci i
tractaments ms intensius a les plantes de potabilitzaci. Pel que fa a l's de l'aigua
en l'agricultura, afrontar la modernitzaci del Canal d'Urgell per millorar les seves
rtios d'eficincia.
l) Incloure en l'ordenament jurdic de la nova normativa catalana, o una d'especfica, la

13
http://www20.gencat.cat/docs/canviclimatic/Home/Actualitat/docs/ESCACC.pdf

"#$ )&
Directiva europea 2008/56/CE, de 17 de juny
14
per la qual s'estableix un marc d'acci
comunitria per a la poltica del medi mar, i que estableix la necessitat que els estats
membres adoptin les mesures necessries per assolir i/o mantenir un bon estat
mediambiental del medi mar no ms tard de l'any 2020.
m) Afavorir l'impuls de la participaci ciutadana, aix com de totes aquelles entitats,
associacions i organitzacions implicades en el cicle de l'aigua, en la presa de
decisions sobre la gesti, regulaci, planificaci, inspecci i control de l'aigua a
Catalunya. Aix implicaria repensar les funcions dels Consells de Conca
15
, del
Consell d'Administraci de l'ACA, del Consell per a l's Sostenible de l'Aigua, o
imaginar-ne de nous.
n) Preveure i prevenir les conseqncies per a l'abastament d'aigua derivades de
l'assoliment de l'horitz de saturaci urbanstica de la Regi Metropolitana de
Barcelona (RMB). Analitzar i valorar la previsi de possibles mesures alternatives
d'abastament d'aigua en un horitz a llarg termini, com ara la interconnexi de les
xarxes d'abastament urb, particularment totes les costaneres; les noves
dessalinitzadores previstes de Foix i Tordera II, que aportarien, desenvolupades per
fases, uns volums aproximats de 120 hm
3
/any; transvasament del Roine; auxili des
dels regadius del Segre o connexi entre la conca del Segre i/o Ebre amb les
conques costaneres; reutilitzaci a grans distncies (del Bess al Ter); i avaluar les
millors combinacions a escollir fonamentant-les en aspectes de caire social,
tecnoeconmic, mediambiental i estratgic.
La consolidaci progressiva de l'Estat catal contribuir a una indubtable millora en el
finanament dels pressupostos pblics que permetin executar poltiques actives en l'estat del
benestar. s evident que una de les peces bsiques de l'estat del benestar s el provement
dels serveis essencials per als ciutadans i, en aquest context, s'han de tenir en compte
l'accs a l'aigua potable, al sanejament i el gaudi d'uns ecosistemes aqutics en bon estat.

14
http://www.magrama.gob.es/ca/costas/temas/proteccion-del-medio-marino/Directiva_2008-56-CE_tcm8-
29584.pdf
15
http://aca-web.gencat.cat/aca/documents/ca/agencia/Estatuts.pdf

"#$ )'
5. Resum i conclusions
5.1. El sistema hdric a Catalunya i els
instruments de planificaci
La irregularitat pluviomtrica, tpica del rgim mediterrani, agreujada per la manca histrica
d'inversions en infraestructures d'abastament i les deficincies en la qualitat de l'aigua com a
conseqncia de la pressi dels usos antrpics, van contribuir a configurar en el passat un
sistema hdric a Catalunya amb un elevat risc pel que fa a l'abastament d'aigua,
especialment al sistema de gesti Ter-Llobregat, on viu ms del 80% de la poblaci de
Catalunya. Com veurem immediatament, en l'actualitat aquest risc ha quedat molt redut.
L'adopci de la Directiva Marc de l'Aigua (DMA) ha suposat un tomb en la concepci de
l'aigua i les poltiques de gesti. s d'acord amb la DMA que el Govern de la Generalitat de
Catalunya aprov, el 23 de novembre del 2010, el Pla de Gesti del Districte de Conca
Fluvial de Catalunya (PGDCFC), basat en uns fonaments radicalment distints als que varen
inspirar, en l'ltim quart del segle XX, el Pla hidrolgic de les conques internes de Catalunya.
El PGDCFC s l'instrument de planificaci de l'aigua per al perode 2010-2015 en l'mbit
territorial competncia de la Generalitat de Catalunya i t un doble objectiu:
Ambiental: passar d'un acompliment del 48% al 56% en el molt bon estat o el bon estat
ecolgic, qumic i/o quantitatiu de les masses d'aigua. Al conjunt de Catalunya, l'objectiu s
passar del 60% al 67%.
Disponibilitat d'aigua: resoldre aquella situaci histrica de risc garantint que els sistemes
d'abastament no entrin en situaci d'emergncia sota cap situaci climtica coneguda,
reduint drsticament la freqncia i la intensitat de restriccions als usos (inclosos els de reg
agrari) i assegurant els cabals de manteniment per als ecosistemes aqutics. Les actuacions
proposades, algunes de les quals ja han estat executades, estan adreades a mantenir
aquesta garantia fins a l'horitz de l'any 2027.
El PGDCFC disposa d'un Programa, anomenat Programa de Mesures del PGDCFC, que
articula el conjunt de mesures, tant infraestructurals, com de gesti, subvenci i foment, per

"#$ )(
assolir els objectius continguts al Pla. T una temporalitat de 10 anys (2006-2015) i
s'estructura en quatre mbits d'actuaci: abastament, sanejament, medi i modernitzaci dels
regadius.
La planificaci, regulaci, gesti i control de l'aigua a Catalunya fins a l'any 2027 (horitz de
la DMA), aix com les mesures que cal implementar per a l'assoliment dels objectius, tenen
en l'elaboraci i l'aprovaci dels successius plans de gesti el marc tcnic i jurdic escaient
dins la Uni Europea. El full de ruta sembla clar.
5.2. Factors de risc en el procs de transici
cap a la independncia
El risc hdric intrnsec a Catalunya s equivalent a la probabilitat de patir restriccions en l's
de l'aigua pels efectes derivats d'una sequera o d'un nivell molt baix de les reserves d'aigua,
per exemple. L'any 2007, la vulnerabilitat del DCFC va ser considerada alta, amb un dficit
estructural que s'avalu en 212 hm
3
/any. Per tant, el risc de desabastament conseqncia
ltima d'una sequera ms greu i severa que la del 2007-2008- era elevat.
Ara b, en els darrers anys aquest dficit estructural s'havia redut a 68 hm
3
/any al sistema
de gesti Ter-Llobregat grcies a l'execuci parcial de les infraestructures contingudes al
Programa de Mesures. Avui, el dficit s quasi inexistent al sistema Ter-Llobregat a causa
de l'important estalvi d'aigua realitzat i de les mesures impulsades durant la sequera de l'any
2008. D'altra banda, les reserves actuals d'aigua emmagatzemada al DCFC asseguren la
satisfacci de les demandes ordinries per a un perode de 15 mesos (final de la primavera
del 2015). Tanmateix, a mitj-llarg termini potser es far necessari abordar alguna actuaci
estructural de millora de la garantia d'abastament, d'acord amb el que estableixi la
planificaci hidrolgica. A les CC la vulnerabilitat de l'abastament s extremadament baixa i,
per tant, el risc intrnsec, negligible.
En el procs de transici cap a la independncia, el risc del sistema hdric a Catalunya
tamb podria ser determinat per factors absolutament externs a la pluviometria, l'estat de les
reserves d'aigua als embassaments, els nivells piezomtrics dels aqfers, la producci
d'aigua dessalinitzada o el volum d'aigua reutilitzada. L'actitud del govern espanyol en

"#$ ))
l'exercici de les seves competncies en matria de regulaci i concessi de l'aigua a les
Conques Catalanes ntercomunitries (CC) podria condicionar tamb l'esmortement o
empitjorament d'aquest risc, tot i que per raons d'operaci, de normativa europea i
internacional, i de seguretat nuclear, considerem aquest risc menor i altament improbable.
5.3. Mesures a implementar per a la reducci
del risc
Per reduir el grau de risc del sistema hdric catal durant el procs de transici cap a la
independncia el Govern catal ha de poder regular el sistema d'abastament d'aigua,
disposant d'algun mecanisme regulador com ara l'ACA (que ja disposa del coneixement
tcnic i organitzatiu) o un de semblant perqu pugui actuar transitriament com a autoritat
reguladora de l'aigua.
L'informe suggereix tres tipus de mesures a tenir en compte:
1. Mesures per reduir els riscos intrnsecs en l'abastament d'aigua durant el perode de
transici
Mesures executives
! Reprendre les actuacions de l'mbit d'abastament contingudes al Programa de
Mesures: recuperaci de pous i aqfers, modernitzaci de regadius del DCFC i
reutilitzaci a menys de 20 km de les depuradores.
Mesures de gesti
! Assumir i exercir les plenes competncies en el control i la gesti dels recursos
hdrics.
! Redactar un nou Pla de Gesti i un nou Programa de Mesures 2016-2021 que
incloguin la totalitat de la demarcaci hidrogrfica catalana i els acords oportuns
per a la gesti internacional de les conques afectades amb Espanya, Andorra i
Frana.

"#$ )*
! Establir acords provisionals amb l'Estat espanyol sobre la gesti de l'aigua fins
que no es negoci, d'acord amb la DMA, la gesti compartida de la conca
internacional de l'Ebre.
! Assegurar l'ptim funcionament de les ms de 440 depuradores existents a
Catalunya.
! Reformular i modificar part de la legislaci d'aiges existent.
2. Mesures per prevenir els riscos extrnsecs derivats d'una actitud de no-collaboraci de
l'Estat espanyol
Preveure els mecanismes d'empara o mediaci davant la Uni Europea per si es
produs alguna afectaci en el servei d'abastament d'aigua potable, el sistema de reg
o el manteniment dels ecosistemes aqutics en la CHE.
Cercar alternatives d'abastament all on sigui possible: reserves d'aigua subterrnia,
bombament d'aigua a canals de reg, derivaci del Siurana cap a l'Ebre, etc.
3. Mesures a adoptar o considerar un cop constitut el nou Estat catal
Analitzar i, si escau, reformar la llei tributria per resoldre les diferncies impositives
existents actualment en el cnon de l'aigua.
Abordar si cal unificar el cicle de l'aigua en un nic marc jurdic.
Prosseguir la poltica de planificaci de l'aigua ms enll de l'any 2027.
Preveure l'impacte del canvi climtic en el cicle de l'aigua.
Revisar el funcionament administratiu dels sistemes de sanejament (depuradores)
concretant les competncies i responsabilitats dels ens locals i supralocals en la seva
gesti i explotaci.
Reprendre les actuacions de l'mbit de sanejament (millorar la qualitat de les aiges),
per seguir avanant en la millora de la qualitat dels rius i de les aiges subterrnies.
Avanar en les actuacions de l'mbit mediambiental (millora dels ecosistemes

"#$ )+
aqutics), tenint en compte els cabals ambientals (sobretot Ter, Llobregat i Segre).
Repensar l'ocupaci de l'espai fluvial de la Garona.
Modernitzar els regadius, harmonitzar els aprofitaments del Segre i la Noguera
Pallaresa i revisar el seu rgim d'explotaci hidroelctrica.
Preveure la possibilitat d'auxili (per a casos crtics) des de l'mbit d'Aiges Ter-
Llobregat (ATL) cap a l'mbit del Consorci d'Aiges de Tarragona (CAT).
Programar inversions en les xarxes de distribuci i tractaments ms intensius a les
plantes de potabilitzaci de les CCI. Afrontar la modernitzaci del Canal d'Urgell per
millorar les seves rtios d'eficincia.
ncloure la Directiva europea per a la millora de l'estat mediambiental del medi mar
no ms tard de l'any 2020.
Afavorir l'impuls de la participaci ciutadana en la presa de decisions sobre la gesti,
regulaci, planificaci, inspecci i control de l'aigua a Catalunya.
Preveure i prevenir les conseqncies per a l'abastament d'aigua derivades de
l'assoliment de l'horitz de saturaci urbanstica de la Regi Metropolitana de
Barcelona (RMB). Analitzar i valorar la previsi de possibles mesures alternatives
d'abastament d'aigua en un horitz a llarg termini (interconnexi de les xarxes
d'abastament urb; noves dessalinitzadores de Foix i Tordera ; transvasament del
Roine; connexi entre la conca del Segre i/o Ebre amb les conques costaneres;
reutilitzaci a grans distncies (del Bess al Ter).
Mesures, totes aquestes, que correspondr definir a la planificaci hidrolgica del nou Estat
catal.








Segona part. L'abastament d'energia





"#$ )-
1. L'abastament energtic actual a
Catalunya
El sistema energtic s un factor clau per al funcionament normal d'un pas tant pel que fa a
la prestaci dels serveis pblics necessaris per garantir el benestar de les persones, com per
a la producci i competitivitat de les empreses i el funcionament general de la societat.
El sistema energtic d'un pas comprn els fluxos i productes destinats al provement
d'energia final i de serveis energtics, aix com les installacions, equips, processos,
regulacions i serveis relacionats amb el provement, transformaci, transport, distribuci i s
d'aquests fluxos i productes, aix com la gesti dels residus generats slids, lquids i
gasosos. Tot sistema energtic avanat t com a objectiu garantir el subministrament de les
seves demandes, amb uns estndards de qualitat satisfactoris, tot respectant la sostenibilitat
mediambiental i cercant uns preus competitius per als consumidors.
1.1. Repartiment de competncies
L'Estatut d'autonomia de Catalunya (article 133.1) atribueix a la Generalitat la competncia
compartida en matria d'energia, la qual cosa implica que, en principi, li correspon el
desplegament de les bases estatals -a travs del qual hauria de poder establir una poltica
prpia en matria energtica- i l'exercici de la funci executiva. No obstant aix, el cert s
que l'mbit material sobre el qual la Generalitat pot exercir de manera efectiva la seva
competncia ha quedat drsticament redut pel fet que la interpretaci i aplicaci, per part de
les institucions estatals, dels ttols competencials que emparen l'actuaci normativa i
executiva de l'Estat en matria de rgim energtic ha assolit un abast extraordinari.
En concret, els ttols competencials que han donat cobertura a la poltica estatal en matria
energtica sn tres; d'aquests, n'hi ha dos que estan vinculats de forma expressa a la
matria energtica: el ttol que permet establir les bases del rgim miner i energtic (article
149.1.25 CE) i el que atorga a l'Estat la competncia per autoritzar les installacions
elctriques si l'aprofitament afecta una altra comunitat o si l'energia s transportada fora del

"#$ *.
seu mbit territorial (article 149.1.22 CE). Ara b, a aquests dos ttols cal afegir-hi un altra
competncia que, interpretada i aplicada de forma extensiva, ha fonamentat gran part de la
regulaci de l'Estat en l'mbit energtic: la planificaci general de l'activitat econmica
(article 149.1.13 CE).
Un exemple recent d'aquest model competencial el trobem a la recent Llei de les Corts
Generals 24/2013, de 26 de desembre, del sector elctric, que fonamenta la seva regulaci,
amb carcter general, en els ttols competencials dels apartats 13 i 25 de l'article 149.1 de la
Constituci, alhora que tamb estableix que les installacions a qu es refereix l'article
149.1.22 CE es regeixen pel que disposa aquesta Llei i les seves disposicions de
desplegament
16
.
En concret:
En la vessant legislativa: Catalunya no disposa de cap competncia en matria de
legislaci bsica sobre l'energia i aix fa que no pugui desenvolupar les poltiques
ms adequades al territori ni regular el sector. Catalunya nicament t competncies
en el desenvolupament legislatiu supeditat a la legislaci bsica estatal, com ara
l'autoritzaci de petites infraestructures o la inspecci del conjunt. El Parlament de
Catalunya va aprovar la Llei 18/2008, de garantia i qualitat del subministrament
elctric.
En la vessant administrativa: Catalunya no t competncies per definir un model propi
de gesti energtica (no pot fixar preus dels carburants o electricitat, ni decidir les
infraestructures prioritries, especialment les interconnexions) i, per tant, no pot
prendre les decisions que li serien ms favorables. La Generalitat de Catalunya
noms gestiona part de l'autoritzaci administrativa, la inspecci i el control de les
installacions energtiques i t participaci en la planificaci estatal d'infraestructures
de transport.
Aquesta situaci jurdico-administrativa ha dut a un desenvolupament de les xarxes de
transport energtic altament centralitzat. Per aquest motiu, Catalunya t una interconnexi

16
Aquesta Llei ha estat objecte del Dictamen 7/2014, de 27 de febrer, del Consell de Garanties Estatutries, que
ha concls que els articles 9, 40, 43.5, 46, 51 i 52.4 de la Llei 24/2013, de 26 de desembre, vulneren les
competncies de la Generalitat previstes a l'article 133.1 EAC. El Govern de la Generalitat ha presentat recurs
contra aquesta Llei davant el Tribunal Suprem.

"#$ *&
elctrica i gasstica molt forta amb Espanya (que encara s una illa a aquests nivells) i molt
feble amb Frana, que s la connexi natural amb la UE.
Els esforos de negociaci intergovernamentals duts a terme durant les darreres dcades
nicament han perms aconseguir l'encomanda de funcions en matria de protecci i
vigilncia radiolgica ambiental aix com el Conveni per a la tramitaci de grans
infraestructures elctriques. En ambds casos, Catalunya simplement fa de tramitador.
L'nica eina que t el Govern catal per incidir en el capteniment dels operadors energtics
s la sanci o la negociaci basada en la bona voluntat. Disposar de competncies en
matria retributiva i de planificaci d'infraestructura esdev bsic en aquest mbit.
Finalment, cal tenir present que les poltiques energtiques sn un dels eixos estratgics de
la Uni Europea i que la competncia atribuda a la UE, de forma ms global a partir del
Tractat de Lisboa, va dirigida a garantir el bon funcionament del mercat de l'energia i la
seguretat de l'abastament energtic
17
. La UE est fent esforos per reduir la dependncia
exterior en recursos energtics, augmentant l'estalvi i l'eficincia energtica, el recurs a les
fonts renovables locals i afavorint la interconnexi de xarxes energtiques entre els diferents
estats de la Uni
18
.

17
nicialment vinculat noms amb el carb i l'energia nuclear, per ara ja afecta a totes les poltiques
energtiques. El Tractat de Lisboa situa l'energia al centre de l'activitat europea. De fet, dota l'energia d'una nova
base jurdica que no possea en els tractats precedents (article 194 del Tractat de Funcionament de la Uni
Europea (TFUE)).
18
Els Estats membres tenen llibertat per desenvolupar les fonts d'energia que considerin ms adients, per han
de tenir en compte els objectius de la UE, especialment els relacionats amb les energies renovables, que sn els
objectius inclosos en l'Estratgia 2020 referits a les emissions de gasos d'efecte hivernacle (-20%), a les energies
renovables (+20%) i a l'estalvi energtic (-20%). La Directiva 2009/28/CE del Parlament Europeu i del Consell, de
23 d'abril de 2009, relativa al foment de l's d'energia procedent de fonts renovables, fixa com a objectius
generals aconseguir una quota mnima del 20% d'energia procedent de fonts renovables en el consum final brut
d'energia de la UE i una quota mnima del 10% d'energia procedent de fonts renovables en el consum d'energia
en el sector del transport per cada Estat membre per a l'any 2020 (Diari Oficial de la UE, 2011). Per aix estableix
objectius per a cadascun dels Estats membres per a l'any 2020 i una trajectria mnima indicativa fins a aquest
any (Plan de Energas Renovables 2011-2020, 2011). Aquesta Directiva forma part de l'anomenat Paquet
Europeu d'Energia i Canvi Climtic, que estableix les bases per tal que la UE aconsegueixi els seus objectius per
a l'any 2020: aconseguir un 20% de millora de l'eficincia energtica, una contribuci de les energies renovables
en el mix d'energia final bruta del 20% i una reducci de les emissions de gasos amb efecte d'hivernacle (GEH)
del 20%. Actualment, en el si de la UE, s'han acordat nous objectius i reptes de cara al 2030 i el 2050. Vegeu
COM (2014) 15 final Un marco estratgico en materia de clima y energa para el perodo 2020-2030, i tamb
COM (2011) 885: Hoja de ruta de la energa para 2050.

"#$ *'
1.2. Consum i fonts d'energia primria
El consum energtic anual a Catalunya s de 14.550 ktep/any
19
. Noms el 5% d'aquest
consum prov de recursos energtics propis (principalment renovables i de la molt petita
extracci de petroli de Tarragona)
20
. Catalunya no t petroli ni gas i depn, doncs, en un
95% de recursos energtics importats.
Com s'indica en la figura 10, el consum d'energia primria es distribueix aproximadament
aix:
, Petroli 47%
, Gas 25%
, Nuclear 20%
, Renovables + residus 7,5%
, Carb 0,5%
Per energia primria hem d'entendre el total de recursos energtics consumits directament o
per transformaci en altres formes d'energia.






19
Dades de 2009 publicades per l'CAEN, on ktep sn milers de tones equivalents de petroli.
20
Per raons de comoditat, en aquest punt no fem servir la metodologia de clcul dels criteris Eurostat que
considerarien l'energia nuclear com un recurs energtic propi.

"#$ *(
Figura 10
Consum d'energia primria a CataIunya, any 2009
__________________________________________________________________________








(El darrer informe PECAC 2012-2020 fa servir encara aquestes mateixes dades)
Font: ICAEN (data d'actualitzaci: 27.02.2013)
__________________________________________________________________________










"#$ *)
Aquesta energia arriba al consum amb la distribuci segent:
Figura 11
Estructura de consum finaI d'energia per sector a CataIunya.
Any 2009
__________________________________________________________________________








Font: ICAEN, 2012
__________________________________________________________________________
Per a cada una de les fonts energtiques (petroli, gas, nuclear, renovables i carb) aix com
de l'electricitat es fa a continuaci una fitxa informativa amb les dades principals.
1.2.1. Petroli i hidrocarburs
El sector petroli comprn tots els productes derivats d'aquesta matria primera i inclou les
gasolines, el gasoil (gasoil d'automoci i gasoil agrcola [A + B] i de calefacci [C]), els
querosens (combustible d'aviaci), el gas liquat de petroli (GLP, usat fonamentalment com a
combustible domstic en bombones, aix com en la indstria qumica per a la producci de
plstics), el fuel, el coc de petroli (combustible slid que es fa servir fonamentalment en
fbriques de ciment, bbiles i fbriques de cal), les naftes (usades en la indstria qumica

"#$ **
per a la producci de plstics) i altres.
Repsol extreu petroli en una plataforma offshore (al mar) a la costa de Tarragona, just
davant del delta de l'Ebre. La seva filial Ripsa (Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A.) t
activa l'nica plataforma d'extracci de cru que hi ha a Espanya, anomenada Casablanca,
des de 1977. La producci segueix sent escassa, per en els ltims anys, desprs de
l'obertura de nous pous (Montanazo i Lubina) connectats amb la plataforma petrolfera, s'ha
passat d'una producci de 2.000 barrils al dia a 8.000.
Actualment, Capricorn Spain Limited, filial de l'escocesa Cairn Energy, est realitzant
prospeccions petrolferes a la Costa Brava i al golf de Lle, enfront de la costa catalana,
per la Generalitat no hi t cap competncia.
Pel que fa als hidrocarburs extrets per mtodes no convencionals la fracturaci hidrulica
o fracking, a ms de la forta controvrsia generada en determinats sectors socials, s'ha
arribat a la conclusi que les seves possibilitats sn molt limitades i no arriben a ser cap
alternativa per a l'abastament energtic de Catalunya.
Per tant, quant a hidrocarburs, Catalunya, com la majoria de pasos europeus, no t
capacitat d'autoabastament.
A. Origen del petroli consumit
El cru de petroli arriba a Catalunya per transport martim amb vaixells tanc-buc petroliers i
prov molt majoritriament dels pasos productors del Mediterrani i del Golf Prsic. El port de
Tarragona s una de les principals portes d'entrada del cru de tot Espanya
21
i d'altres
productes petrolfers, que sn tractats a la petroqumica de Tarragona. Tanmateix, alguns
dels productes petrolfers arriben a travs de la xarxa d'oleoductes estatal espanyola que
gestiona CLH (Compaa Logstica de Hidrocarburos), que connecta entre si 8 de les 10
refineries d'Espanya i els principals centres consumidors
22
(vegeu figura 12 i figura 13).

21
En el 2012, el Port de Tarragona ocupava el segon lloc, desprs d'Algesires, en el moviment de petroli i
derivats, segons dades de Ports de l'Estat. Algesires havia mogut 22,6 milions de tones de petroli i Tarragona,
17,4.
22
"El sistema logstico integrado en CLH es el ms relevante sistema de transporte y distribucin de productos
petrolferos en Espaa y lo componen: la red de oleoductos, 38 instalaciones de almacenamiento, 28
instalaciones aeroportuarias y 2 buques tanque. (...) Representa la red civil de oleoductos ms extensa de

"#$ *+
Figura 12
Distribuci del petroli a Espanya
__________________________________________________________________________

Font: Ambientum.com, actualitzat maig del 2014
__________________________________________________________________________







Europa Occidental." Font: Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (2010). La energa en Espaa 2010.
Madrid: Gobierno de Espaa.

"#$ *%
Figura 13
Refineries a Espanya i la seva capacitat
__________________________________________________________________________

(A la figura no apareix la refineria d'ASESA a Tarragona).
Font: Real Instituto Elcano. 15.11.2013
__________________________________________________________________________
B. Gestors
El petroli arriba a Catalunya principalment pel Port de Tarragona. D'aqu es porta per
oleoducte fins a la refineria. La refineria, propietat de Repsol, processa el petroli i els
productes resultants s'envien per oleoductes o vaixells arreu de l'Estat espanyol i a d'altres
pasos, a partir d'un avanat sistema de dispatxing.
Les refineries de l'Estat espanyol, propietat de les empreses privades REPSOL, CEPSA o
BP (vegeu Figura 13), estan especialitzades en determinats productes i s'intercanvien entre
elles els productes necessaris.

"#$ *,
La refineria de Tarragona produeix but i prop, s a dir, gasos liquats de petroli (GLP),
naftes, queros, gasoil, fuel i asfalts. La producci de gasoil i naftes en aquesta refineria s
molt elevada, per tot i aix, el 2009 Catalunya encara va haver d'importar 2.314,7 ktep.
A Tarragona hi ha tamb la refineria d'ASESA (Asfaltos Espaoles, S.A.) 50% propietat de
REPSOL i 50% propietat de CEPSA. Aquesta refineria va ser posada en marxa el 1965 i
est especialitzada en el destillat directe de cru de petroli pesat i extrapesat per a l'obtenci
de betums asfltics que s'exporten als mercats europeu, americ i afric. T una capacitat
de tractament de cru d'1'4 milions de tones/any. ASESA aporta el 2% del total de ref de
l'Estat espanyol i lidera la producci de betum asfltic amb una producci del 45% del total
de l'Estat. No est connectada a la xarxa d'oleoductes. Tant les primeres matries com els
productes elaborats arriben i surten amb vaixell.
Exceptuant l'oleoducte de cru CartagenaPuertollano (propietat de REPSOL, vegeu figura
12), el transport d'hidrocarburs a travs d'oleoductes el gestiona l'empresa CLH (CLH s una
empresa privada amb unes funcions pbliques assignades per llei que desenvolupa en
rgim de monopoli en productes petrolfers).
C. Responsable poltic i legislador
Les poltiques energtiques i tot el control del sistema energtic vinculat al petroli recau
ntegrament en el govern espanyol. No hi ha tarifes regulades en el consum de productes
petrolfers, excepte el gas liquat de petroli (GLP) envasat (ampolles d'entre 8 kg i 20 kg) i el
GLP canalitzat (xarxes locals). Tampoc hi ha tarifes regulades en logstica primria
(emmagatzematge, oleoductes...).
La legislaci, complint amb les directives europees, depn tamb del legislador espanyol.
D. Gesti o responsabilitat a Catalunya
De forma collateral, la Generalitat es fa crrec de la seguretat dels magatzems secundaris
(cada provncia t com a mnim un centre d'emmagatzematge, els secundaris sn els de
Girona i Lleida) i els oleoductes.
La protecci de les installacions principals, ports de Tarragona i Barcelona i els magatzems
de carburants que hi ha a l'interior dels ports, recau en les forces de seguretat de l'Estat.

"#$ *-
E. Usuaris o clients majoritaris
Els usuaris majoritaris sn els relacionats amb el sector del transport. De forma destacada,
el transport per carretera a travs de gasolineres (a nivell individual per tamb en flotes i
vehicles logstics) i el transport aeri (per tant, la distribuci a travs dels aeroports). Tamb
s molt important el transport martim, en el cas dels ports de Barcelona i Tarragona.
Tanmateix, cal no oblidar la important indstria qumica i farmacutica de Catalunya (i
d'altres sectors), que s'abasteix de forma considerable de productes petroqumics. En
particular, cal considerar aquells productes mpliament usats a la petroqumica de
Tarragona, com el coc de petroli, la nafta i d'altres.
F. Fracci respecte al global del mercat energtic
Com ja s'ha dit, el petroli consumit a Catalunya representa el 47,2% de les fonts primries
d'energia
23
(vegeu figura 10) i prcticament tot s'importa (100 ktep anuals extrets als pous de
cru de Casablanca -davant de la costa de Tarragona- i 8.885 ktep importats).
D'aquest, el gasoil es dedica quasi ntegrament al transport (3.700 ktep, per sobre del 90%),
tot i que una part va al consum industrial (maquinria), domstic (calefacci) i al sector
primari (maquinria). La gasolina va ntegrament al transport.
Actualment la generaci d'electricitat amb derivats del petroli (fuel i gasoil) en algunes
installacions de cogeneraci s molt minoritria.
Del total de petroli (8.969,9 ktep) es distribueixen 4.500 ktep per a gasoil, 1.000 ktep per a
gasolines i 2.200 ktep per a naftes, a ms del coc de petroli i el queros. En la figura 14
mostrem el nivell de consum dels productes petrolfers a Catalunya, tant de manera global
com per cada modalitat.



23
Font: Balan energtic de Catalunya al web de l'nstitut Catal d'Energia www.gencat.cat/icaen

"#$ +.
Figura 14
Consum de productes petrolfers per CCAA, 2012
__________________________________________________________________________












Font: CORES, 2012
__________________________________________________________________________


"#$ +&
G. Infraestructures
Les infraestructures de transport inclouen els punts de descrrega (en qu destaquen el Port
de Tarragona, el Port de Barcelona i els magatzems secundaris) i la xarxa d'oleoductes.
Com ja s'ha dit, a Catalunya hi ha dues refineries. La refineria de Tarragona (Pobla de
Mafumet), propietat de REPSOL, s la infraestructura clau de transformaci. Al municipi de
Tarragona hi ha una refineria ms, la que pertany a ASESA (ms petita). La refineria
d'ASESA es dedica a la producci de betums asfltics, mentre que a la de Repsol s'obtenen
derivats del petroli lleugers intermedis, com benzines, queros o gasoil.
A la Pobla de Mafumet hi ha una estaci de bombeig, on neixen els oleoductes ramals TA-
LE-ZA (Tarragona-Lleida-Saragossa) i TA-BA-GE (Tarragona-Barcelona-Girona). Aquest
ltim t una estaci de derivaci a Pallej (Baix Llobregat) i una estaci de derivaci i trampa
de rascadors (filtre) a Santa Perptua de Mogoda (Valls Occidental), totes dues de petites
dimensions.
Els oleoductes de la companyia CLH transporten gasolines, gasoil i queros. Els productes
es transporten des del complex petroqumic de Tarragona a Lleida i Saragossa (ramal TA-
LE-ZA) o a Barcelona i Girona (ramal TA-BA-GE). Aquest darrer presenta un altre ramal que
es deriva des de Pallej cap als dipsits de la companyia CLH del port de Barcelona. Un
ltim tram va des d'aquests dipsits de CLH a l'aeroport del Prat (ramal BARAER,
Barcelona-Aeroport).
La connexi internacional de la xarxa de transport de derivats del petroli noms es fa a
travs del transport martim. La xarxa d'oleoductes de CLH no t connexions terrestres amb
altres pasos ni se'n preveuen.
El port de Barcelona t una capacitat d'emmagatzematge de 2.331.154 m
3
per a
combustibles lquids (equivalents a 1.870 ktep) i el de Tarragona, de 328.400 m
3
per a
gasolina (uns 73 ktep, en 5 tancs) i gasoil (un 207 ktep, en 13 tancs), a ms de 211.400 m
3

en tancs per a gasoil, queros d'aviaci o benz. El port de Tarragona disposava tamb el
2010 d'una capacitat d'emmagatzemar carb de 606.000 tones.
La capacitat nominal de les estacions catalanes d'emmagatzematge secundari (una per
provncia) s: Barcelona, 419.644 m
3
; Girona, 68.615 m
3
; Tarragona, 119.751 m
3
; i Lleida,

"#$ +'
58.988 m
3
. Cal tenir en compte, per, que a ms de CLH hi ha tamb altres operadors de
logstica primria.
1.2.2. Gas natural
A. Origen
L'origen del gas natural (bsicament met) que arriba a Catalunya prov molt
majoritriament d'Algria i Qatar, i en menor mesura de Nigria i Noruega
24
.
El gas arriba principalment al port de Barcelona mitjanant bucs metaners, i es descarrega a
la planta de regasificaci d'ENAGAS, on es transforma de liquat a estat gass.
Posteriorment, s'injecta als gasoductes per ser transportat per la Pennsula. Tamb hi ha
sortida de GNL de la planta de regasificaci mitjanant camions cisterna
25
.
Un 20-25% del gas natural arriba a travs de la xarxa de gasoductes d'ENAGAS (2
gasoductes a travs del Pas Valenci i 3 de l'Arag), que distribueixen gas d'Algria a tota
la pennsula Ibrica. Com desprs expliquem, en aquests moments, ENAGAS est
construint la xarxa en alta pressi per arribar de Martorell a Figueres, per no est prevista
encara la interconnexi amb Frana, malgrat que s'ha proposat des de fa anys.
B. Gestors
ENAGAS s el gestor tcnic del sistema gasista espanyol (equivalent a Red Elctrica de
Espaa per a l'electricitat), novament una empresa privada amb unes funcions pbliques
assignades per llei. ENAGAS s la que garanteix la continutat i seguretat del
subministrament de gas natural i s la principal transportista de gas natural a Espanya
(vegeu figura 15). El gestor i operador de la regasificadora de Barcelona s tamb ENAGAS.
La regasificadora va ser construda fa ms de 40 anys per Catalana de Gas amb diner
privat, i va ser expropiada pel govern franquista.

24
Font: ENAGAS (2013). El sistema gasista espaol. Informe 2012. Madrid: ENAGAS.
25
El 2013, Barcelona representava el 24% del mercat espanyol de camions cisterna de GNL (9.483 cisternes
carregades i 2.822 GWh).

"#$ +(
Als anys 1980, la gesti s'obre al capital privat. Es crea Gas Natural com a distribudor i
comercialitzador de gas natural, i se li permet que entri al capital d'ENAGAS. La companyia
t actualment tres accionistes institucionals: Sepi, Kutxabank i Oman Oil Holdings Spain,
amb una participaci del 5% cadasc.
Figura 15
Xarxa bsica de gas natural a la pennsula Ibrica. Juliol 2013
__________________________________________________________________________











Font: CNE, 2013
__________________________________________________________________________
C. Responsable poltic i legislador
Les poltiques energtiques i tota la regulaci i control del sistema energtic vinculat al gas,
com ara la regulaci de preus i tarifes, recau ntegrament en el govern espanyol.
La legislaci, complint amb les directives europees, depn del legislador espanyol.

"#$ +)
D. Quina gesti o responsabilitat recau en Catalunya?
El Govern de Catalunya es fa crrec de la seguretat d'algunes infraestructures (magatzems i
gasoductes). No controla ni preus, ni tarifes.
E. Usuaris o clients majoritaris
Catalunya s la zona de ms demanda de gas amb 83,4 TWh i la que t ms presncia
d'infraestructura de GN al territori i la que t l'ndex de gasificaci ms alt (nombre clients de
GN/nombre habitants). Catalunya consumeix una cinquena part de tot el gas natural
consumit a Espanya (vegeu figures 7, 8 i 9), el qual en un 95,8% es comercialitza a travs
del mercat liberalitzat. A Catalunya es fan servir 6.476 ktep
26
(noms 1,2 es produeixen a
Catalunya) dels quals 1.579 ktep sn usats per generar electricitat, 1.600 ktep els usa la
indstria (inclouen les cogeneracions, usos trmics i usos industrials) i 1.000 ktep, el sector
domstic (calderes, escalfadors d'aigua calenta sanitria i cuines).











26
Font: ENAGAS (2014). El sistema gasista espaol. Informe 2012. Madrid: ENAGAS.

"#$ +*
Figura 16
Consum de gas natural per comunitats autnomes, any 2013
__________________________________________________________________________










Font: ENAGAS, 2014
__________________________________________________________________________








"#$ ++
Figura 17
Evoluci del mercat de gas per CCAA. Anys 2012 i 2013
__________________________________________________________________________

Font: ENAGAS, 2014
__________________________________________________________________________







"#$ +%
Figura 18
Evoluci del consum de gas natural a Catalunya. Anys 2012 i
2013
GWh 2012 2013
Variaci
2012-2013 (%)
Convencional 56.967 57.216
CTCC+CT 18.369 13.417
TOTAL 75.335 70.633 -6,2%
Font: ENAGAS, 2014
El consum convencional de gas natural (usos trmics, industrials i domstics) es dobla els
mesos d'hivern respecte als mesos d'estiu per raons meteorolgiques.
El consum no convencional correspon a la generaci d'energia elctrica en centrals
trmiques de cicle combinat (o d'altres tipus, com la cogeneraci). Aquest consum
representa avui dia aproximadament el 19% del consum global de gas natural.
F. Fracci respecte al global del mercat energtic
El gas significa el 24,6% del consum d'energia primria
27
.
G. Infraestructures
Recepci, transport i distribuci
A Catalunya el gas natural t com a vies d'entrada la planta de regasificaci del port de
Barcelona i dos gasoductes que arriben a Catalunya per la Terra Alta i el Montsi. Aquestes
dues canonades s'uneixen a la Ribera d'Ebre en una de sola que segueix cap al nord i que
dna servei al polgon petroqumic de Tarragona i les centrals trmiques de Vandells,
Cubelles, el port de Barcelona i Sant Adri de Bess. La resta del territori catal queda
cobert amb gas natural mitjanant la xarxa de distribuci de Gas Natural-Fenosa, o en cami
cisterna, all on no arriben els gasoductes (vegeu figura 17). La resta del consum s'abasteix

27
Font: Balan energtic de Catalunya al web de l'nstitut Catal d'Energia www.gencat.cat/icaen

"#$ +,
a travs dels gasoductes de connexi amb la resta de la pennsula Ibrica. Com ja s'ha dit,
la planta de regasificaci del port de Barcelona s propietat d'ENAGAS. Aquesta companyia
t, a ms, a Catalunya 629 quilmetres de gasoductes d'alta pressi i dues estacions de
compressi a Tivissa i l'Arbo, al Baix Peneds. La planta de regasificaci d'ENAGAS a
Barcelona (vegeu figura 19) compta amb 6 tancs d'emmagatzematge de gas natural liquat
(GNL)
28
que poden emmagatzemar fins a 760.000 metres cbics en total. A ms, t dos
atracadors per a vaixells de met, un dels quals va ser ampliat el 2010 i est preparat per
rebre els vaixells de met ms grans del mn, de fins a 266.000 metres cbics de capacitat.
Emplenar els dipsits de GNL de la planta de regasificaci requeriria entre 3 i 4 vaixells
metaners. Els dipsits poden cobrir uns 8 dies de la capacitat d'emissi de la planta, o 28
dies de consum del 2009 (Font: Enercatin, 2013).









28
4 de 150.000 m
3
i 2 de 80.000 m
3
.

"#$ +-
Figura 19
Infraestructures de Transport Bsic de Gas a Catalunya
__________________________________________________________________________











http://www.eic.cat/gfe/docs/8325.pdf
(La figura encara presenta 2 tancs que ja no estan operatius)
Font: Generalitat de Catalunya, Dept. d'Empresa i Ocupaci
__________________________________________________________________________




"#$ %.
Figura 20
Caracterstiques tcniques de la planta de regasificaci del
Port de Barcelona, 2013
Planta de Barcelona
Nombre de tancs 6
Capacitat d'emmagatzematge 760.000 m
3
GNL
Capacitat d'emissi 1.950.000 m
3
(n)/h
Capacitat d'atracada 266.000 m
3
GNL
Font: ENAGAS, 2013


"#$ %&
En l'actualitat la xarxa de transport i distribuci de gas natural a Catalunya s aquesta:
Figura 21
Xarxa de transport i distribuci de gas natural a Catalunya.
2013
__________________________________________________________________________














Font: Gas Natural Fenosa, febrer 2013
__________________________________________________________________________


"#$ %'
El febrer del 2012 ENAGAS sign un acord amb la Generalitat per a la construcci d'un
gasoducte d'alta pressi que permetr garantir el subministrament a la provncia de Girona,
un projecte que discorre entre Martorell (Barcelona) i Figueres (Girona). El tram sud va
entrar en servei el 2013, mentre que el tram nord, entre Hostalric i Figueres, ho havia de fer
el 2014. L'acord tamb va incloure, entre d'altres infraestructures, la construcci del vuit
tanc d'emmagatzematge de la Planta de Regasificaci situada al moll d'inflamables del port
de Barcelona, de 150.000 metres cbics de capacitat, i la duplicaci del gasoducte entre
Tivissa (Tarragona) i Paterna (Valncia).
El gasoducte entre Martorell i Figueres t una gran importncia ja que permetr la
interconnexi gasstica amb la resta d'Europa, el gasoducte MidCat. El projecte de tram
entre Figueres i la frontera catalano-francesa est redactat, per la seva execuci depn
d'acords internacionals entre Espanya i Frana que encara no s'han concretat. L'actual xarxa
de gas europea evidencia una forta dependncia del gas provinent dels jaciments del mar
del Nord d'Europa i l'aprovisionament del gas de Rssia. La inclusi com a infraestructura
d'inters comunitari del gasoducte MidCat s una aposta de la UE per a la consecuci d'un
Mercat Com de l'Energia. Aquest gasoducte entre Catalunya i Frana a travs del Perts
suposaria disposar d'un transport de gas de 7 bcm (milers de milions de metres cbics de
gas). Amb el MidCat Catalunya compliria amb el doble objectiu de proporcionar una sortida
del gas magreb i el de les plantes de regasificaci de GNL cap a Frana alhora que es
reforaria la seguretat de la demanda catalana de gas. Aix afavoriria la creaci d'un hub
logstic i comercial de gas natural al sud d'Europa que asseguraria menys dificultats
d'abastiment i que, per tant, donaria ms seguretat energtica i una major estabilitat de
preus.
El centre de dispatxing d'ENAGAS, situat a Madrid, s el que organitza, controla i actua
fsicament en tot el sistema, coordinant i modulant les necessitats de consum amb els
centres d'injecci de gas, obrint i tancant vlvules i posant en marxa o parant estacions
recompressores bidireccionals.
El grup empresarial Gas Natural Fenosa, que integra les activitats de distribuci i
comercialitzaci de gas, mant una quota de mercat molt elevada a Catalunya i s
prcticament l'nic titular de la xarxa de distribuci de gas. En concret, Gas Natural Fenosa
t una quota de mercat del 99% en el segment de la distribuci de gas natural canalitzat a
Catalunya.

"#$ %(
Pel que fa a la quota de mercat per nombre de clients de gas natural per comercialitzadora a
Catalunya, l'any 2011 Gas Natural Fenosa tenia ms del 80%, seguida pel Grupo ENDESA
amb un 12% aproximadament i Grupo Iberdrola amb un 5%. Gas Natural Fenosa era tamb
lder en quota de mercat per vendes finals de gas, per comercialitzadora a Catalunya, el
2011 amb un 53%.
El dispatxing de Gas Natural de Barcelona controla la recepci de gas en els punts d'entrega
d'ENAGAS a la distribudora i t tamb abast internacional.
Els sistemes de distribuci de gas natural a Catalunya parteixen dels punts d'entrega des del
sistema d'ENAGAS a les distribudores, que en el cas de Catalunya s, com ja hem dit,
majoritriament Gas Natural-Fenosa, amb l'excepci de l'antiga Gas Figueres, que pertany a
l'empresa Naturgas Energa Distribucin S.A.U. Aquestes installacions consten dels punts
de recepci comptatge, de les xarxes de transport secundari i de xarxes de distribuci. Els
principals sistemes de distribuci de Catalunya sn (vegeu figura 21):
! Les xarxes de transport secundari del cintur de Barcelona que alimenten les
zones del Barcelons, Baix Llobregat, Valls, Maresme, Osona, Ripolls,
zones de Girona, fins a Olot, amb les seves xarxes de distribuci associades.
! La xarxa de transport secundari que surt de l'estaci de regulaci i comptatge
de Subirats (Alt Peneds) i alimenta les xarxes de distribuci de les
comarques de Lleida fins a Alfarrs i les Borges Blanques i per un altre cant
arriba fins a Manresa i Solsona.
! Per la zona sud hi ha les xarxes que, a partir de les estacions de regulaci
connectades al gasoducte d'ENAGAS, alimenten les zones de Tarragona
Reus, Vilafranca del Peneds i la zona de Vilanova i Sitges.
Tots aquests sistemes estan controlats des del dispatxing de Gas Natural situat a Barcelona.
Transformaci
Aquesta funci correspon a la regasificadora del port de Barcelona. Les capacitats de
transformaci sn suficients per abastir el mercat de Catalunya. La punta mxima de la
demanda de gas natural s el 68,5% de la capacitat d'emissi de la planta de regasificaci

"#$ %)
del port de Barcelona.
Figura 22
Producci de gas de la planta de Barcelona. Anys 2012 i 2013
GWh 2012 2013
Variaci
2012-2013 (%)
(Regasificaci + crrega de
cisternes)

Barcelona 57.408 40.223 -30%
Font: ENAGAS, 2014
El descens de la generaci elctrica amb cicles combinats i l'increment de les importacions a
travs de les connexions internacionals amb Frana i Algria provocaren una menor
producci de la planta de regasificaci de Barcelona l'any 2013. Aix vol dir que la seva
capacitat de producci, com mostren les figures 13 i 14, s molt superior.








"#$ %*
Figura 23
Producci mitjana i mxima de la planta de regasificaci de
Barcelona. Any 2013
__________________________________________________________________________












Font: ENAGAS, 2014
__________________________________________________________________________
Emmagatzematge
Els gestors energtics sempre han considerat imprescindible per qestions de seguretat
disposar de magatzems subterranis de gran capacitat, que permetin disposar de reserves
majors per abastir durant perodes relativament llargs i tenir capacitat de fer front a qualsevol
eventualitat.
L'emmagatzematge de gas natural al controvertit pou Castor situat en aiges catalanest

"#$ %+
el gasoducte a Castell, per la qual cosa en cas de la seva utilitzaci s'hauria d'arribar a
acords amb l'Estat espanyol.
L'empresa Gas Natural-Fenosa est fent els trmits des de fa anys per disposar d'un gran
magatzem de gas natural a Balsareny amb una capacitat de 3.200 GWh (uns 14 dies del
subministrament de Catalunya).
Hi ha tres plantes satllits de gas natural liquat per a la distribuci de gas natural a xarxes
locals allunyades de la xarxa bsica. Estan situades a Baqueira, Puigcerd i Artesa de
Segre.
El gas natural emmagatzemat permet garantir el subministrament a tot Catalunya durant 14
dies en el supsit que aquest queds interromput per algun motiu. Serviria, per exemple, per
fer front a les oscillacions dels preus, de demanda durant onades de fred, com a eina en la
creaci d'un mercat d'intercanvis comercials amb el sud d'Europa i com a eina de
subsistncia en casos de restriccions o dificultats d'arribada de gas natural en vaixells o per
gasoductes. Aquest tipus de contingncies poden ser resoltes tamb per mitj de la
contractaci o compra en els mercats spot de diversos vaixells de gas natural, ja que el GNL
facilita aquest desenvolupament de mercats secundaris organitzats de gas, creats per
iniciatives privades i de lliure participaci.
Figura 24
NiveII mitj d'existncies en eI tanc d'emmagatzematge de
Barcelona (GWh). Anys 2012 i 2013
GWh
Capacitat
nominal
Existncies
mitjanes GNL
Nivell mitj
d'empIenament
2012 5.754 2.110 37%
2013 5.206 2.099 40%
Variaci 2012-2013 (%) -0,5%
Font: ENAGAS, 2014

"#$ %%
1.2.3. Energia nuclear
A. Origen
Espanya disposa d'unes reserves aproximades de 14.000 tones d'urani, i s el segon pas
europeu en importncia, darrere de Frana. Per ats que les necessitats espanyoles de
serveis d'enriquiment d'urani sn petites, no resulta rendible la installaci d'una planta de
conversi i d'enriquiment. Per aquest motiu, no produeix urani des de l'any 2000 ja que s
ms econmic importar-lo de l'exterior. A Catalunya s'ha intentat, puntualment, aprofitar
l'urani contingut en els lignits de Calaf, per els resultats han estat desfavorables. No hi ha
en el territori catal perspectives d'aprofitaments de recursos minerals d'urani.
Espanya va importar el 2012 un total de 103 tones d'urani enriquit, material que empra com
a combustible per a les centrals nuclears. L'urani amb el qual treballa procedeix en la seva
majoria de Rssia (34%), Nambia (26%), Nger (15%) i Sud-frica (4%). El 21% restant
correspon a Rheu, un consorci d'empreses entre els EUA i Rssia. Aquest urani s
comercialitzat per tres empreses: la francesa Areva, la canadenca Cameco i l'alemanya
Nukem. Pel que fa als serveis d'enriquiment, es mantenen contractes amb Tenex (Rssia),
USEC (EUA), Urenco (UE) i Eurodif (Frana). A la fbrica de l'empresa pblica ENUSA
Industrias Avanzadas, SA, de Juzbado (Salamanca) es fabriquen els elements de
combustible per al seu s en les centrals nuclears espanyoles, encara que tamb s'exporta a
plantes d'altres llocs (ms del 65% de la seva producci).
B. Gestors, producci i residus
ENUSA Industrias Avanzadas, SA, s l'empresa espanyola que fabrica els elements de
combustibles nuclears a partir de l'urani enriquit que compra a altres pasos (principalment
Frana). ENUSA s una empresa pblica participada en un 60% per la Societat Estatal de
Participacions Industrials (SEPI), dependent del Ministeri d'Hisenda i Administracions
Pbliques, i en el 40% restant pel Centre d'Investigacions Energtiques, Mediambientals i
Tecnolgiques (CIEMAT), que al seu torn pertany al Ministeri d'Economia i Competitivitat.
El nucli del negoci principal d'ENUSA s la primera part del cicle nuclear, que inclou des de
la gesti i provement d'urani enriquit fins a la fabricaci de combustible, aix com la prestaci
de serveis d'enginyeria i serveis de combustible a les centrals nuclears. Treballa

"#$ %,
principalment per a les centrals nuclears espanyoles per amb el temps ha ests les seves
activitats a diversos pasos de la Uni Europea. Aix, avui en dia exporta de l'ordre del 65%
de la producci d'elements combustibles.
D'altra banda, ENRESA, empresa pblica creada el 1984 amb l'aprovaci del Parlament
espanyol, gestiona els residus radioactius que es produeixen a Espanya, de molt baixa, de
baixa, de mitjana i d'alta activitat. Les seves funcions sn la recollida, transport, tractament,
emmagatzematge i control dels residus radioactius generats a Espanya, el desmantellament
d'installacions nuclears i radioactives en dess i la restauraci ambiental de mines d'urani.
Fins que el combustible gastat no es reprocessa o s'emmagatzema definitivament, s
necessari fer-ho de manera temporal. La installaci de magatzems temporals pot estar
lligada a les prpies centrals nuclears, que a Espanya s'anomenen Magatzem Temporal
Individualitzat (ATI, Almacn Temporal Individualizado), o tamb es poden construir de
manera independent de les centrals, en el que es coneix com a Magatzem Temporal
Centralitzat (ATC, Almacn Temporal Centralizado).
Per als residus de baixa i mitjana activitat -i vida curta-, les installacions d'ENRESA d'El
Cabril (Crdova) ofereixen una soluci centralitzada d'emmagatzematge definitiu. El
combustible gastat de les centrals nuclears i els residus d'alta activitat -i vida llarga-, seran
traslladats, en canvi, a un altre tipus d'installaci, el nou Magatzem Temporal Centralitzat de
Villar de Caas (Conca), que est previst que entri en funcionament l'any 2017. Les centrals
nuclears i les installacions que, com alguns hospitals, laboratoris i indstries, produeixen
residus radioactius, estaven obligades a pagar les despeses de la seva gesti mitjanant
l'aplicaci de taxes especfiques. Pel que fa als residus nuclears generats per les centrals,
fins a l'any 2005, al rebut de l'abonat al servei elctric hi havia un recrrec per la seva gesti.
A partir del 2005 es crea una taxa que abonen directament les empreses titulars de les
centrals nuclears, en proporci directa als kWh generats. Els fons generats per aquest
concepte estan transferits a ENRESA, que t l'obligaci legal d'emmagatzemar i tractar els
residus.
Actualment a Catalunya hi ha situades tres centrals nuclears: Asc I, Asc II (Ribera de
l'Ebre) i Vandells (Baix Camp), que produeixen anualment ms de 24.000 milions de
quilowats-hora d'electricitat, que suposa, aproximadament, el 50% de l'energia elctrica
consumida a Catalunya.

"#$ %-
Les caracterstiques de les centrals sn les segents:
Asc I:
, Es va autoritzar inicialment l'any 1982.
, Va entrar en operaci comercial el 10.12.1984.
, T una potncia de 1028 MW.
, s propietat 100% d'ENDESA.
, La seva producci s de 8.354 GWh (2010).
, Urani emmagatzemat; 471.872 kg.
, T renovada l'autoritzaci d'explotaci fins al 28.07.2021.
Asc II:
, Es va autoritzar inicialment l'any 1985.
, Va entrar en operaci comercial el 31.03.1986.
, T una potncia de 1027 MW.
, s propietat 85% d'ENDESA i 15% d'IBERDROLA.
, La seva producci s de 7.680 GWh (2010).
, Urani emmagatzemat: 464.558 kg.
, T renovada l'autoritzaci d'explotaci fins al 28.07.2021.
Vandells II:
, Es va autoritzar inicialment l'any 1987.
, Va entrar en operaci comercial el 8.03.1988.
, T una potncia de 1087 MW.
, s propietat 72% d'ENDESA i 28% d'IBERDROLA.
, La seva producci s de 8.875 GWh (2010).
, Urani emmagatzemat: 387.478 kg.
, T renovada l'autoritzaci d'explotaci fins al 22.06.020.



"#$ ,.
Figura 25
Localitzaci de les centrals nuclears i de les centrals ms
grans de producci d'energia eIctrica a CataIunya
__________________________________________________________________________








Font: nstitut d'Estudis Catalans, nforme sobre l'energia nuclear a Catalunya. CAPCIT,
novembre 2011 gener 2012
__________________________________________________________________________
Catalunya representa actualment el 40% de la capacitat nuclear d'Espanya. Aquest biaix cap
a l'estructura de producci energtica d'origen nuclear permet reduir la dependncia
respecte dels hidrocarburs. La seguretat de les centrals nuclears catalanes s bona i est
millorant contnuament.
El 20% de l'energia consumida a Catalunya s produda a les centrals nuclears, per
aquesta proporci puja fins al 46,8% de l'energia elctrica produda a Catalunya. Aix es deu
al fet que les centrals nuclears tenen un nivell d'utilitzaci ms alt respecte dels altres tipus
de centrals, a causa, per una part, que el cost de producci de l'energia nuclear s ms baix
que el de les centrals trmiques; i, per altra part, perqu la disponibilitat de l'energia
hidrulica, que t encara un cost de producci inferior, depn de la variaci de les reserves
hdriques durant l'any, mentre que el funcionament de les centrals nuclears, per la seva
tecnologia, no s de producci variable sin de funcionament estable a ple rendiment.

"#$ ,&
Anualment a Espanya es produeixen 2.000 tones de residus radioactius, dels quals la major
part sn de baixa i mitjana activitat, procedents d'aplicacions industrials i radiomdiques, i
160 tones procedeixen de combustible irradiat de les centrals. A Catalunya, les tres centrals
en operaci (Asc I, Asc II, i Vandells II) tenen el combustible irradiat a les piscines de
combustible de la prpia central nuclear, amb un sistema actiu de refrigeraci. A ms, a
Catalunya hi ha la central desmantellada de Vandells I. El seu combustible irradiat s a
Frana, esperant tenir disponible l'opci per a l'emmagatzematge. El cost actual de dipositar
a Frana els residus de la CN de Vandells , pel fet de no disposar d'un magatzem adient,
s de 60.000 C/dia.
El Pla Nacional vigent preveu gestionar 12.800 m
3
de residus de combustible irradiat i
176.300 m
3
de residus de baixa i mitjana activitat fins a l'any 2070, amb un cost de 13.000
milions d'euros. Aquesta quantitat s abonada per la indstria productora dels residus. Els
residus de baixa i mitjana activitat sn emmagatzemats en la planta destinada exclusivament
a aquesta finalitat a El Cabril (Crdova), que s propietat d'ENRESA (Empresa Nacional de
Residuos Radiactivos, S.A.). Com ja s'ha dit, ENRESA s una empresa pblica, els
accionistes de la qual sn el CIEMAT i el SEPI.
Des de 2002, existeix a l'emplaament de la central nuclear de Trillo (Guadalajara) un
Magatzem Temporal Individualitzat (MTI), basat en contenidors metllics de doble s
(transport i emmagatzematge), amb exclusivitat per al combustible gastat d'aquesta central.
El combustible irradiat ser dipositat temporalment al nou Magatzem Temporal Centralitzat
(MTC) a Villar de Caas (Conca) que est previst que el 2017 entri en funcionament). Aquest
magatzem reunir en un sol lloc tots els residus d'alta radioactivitat que emmagatzemen i
generen les centrals a Espanya. Tamb els de la central de Vandells I que emmagatzema
Frana, i que es va interrompre quan Espanya es va comprometre a construir el MTC. La
seva vida ser d'entre 60 i 100 anys. Catalunya no disposa de cap infraestructura d'aquest
tipus.
A finals del 2011 va ser autoritzada la construcci d'un magatzem temporal individualitzat
(MTI) a Asc I
29
que est sent dut a terme per la companyia nord-americana Holtec,
especialitzada en la fabricaci d'aquests equipaments. Aquest magatzem hauria de poder
contenir residus radioactius en contenidors a l'aire lliure sobre plataformes antissmiques.

29
El calendari establert preveia crear-ne un altre a Asc II el 2013 i un a Vandells II el 2020.

"#$ ,'
Fins avui, aquests residus s'estaven emmagatzemant en piscines a l'interior de la central,
per la seva capacitat quedar saturada aquest mateix any 2014. Aquest magatzem
transitori individual tindr capacitat per emmagatzemar el combustible gastat generat durant
uns quinze anys (per no els residus de baixa i mitjana activitat als qual caldr donar-los
sortida de forma contnua) i es considera transitori fins que no quedi resolta la construcci
del definitiu (MTC).
C. Responsable poltic i legislador
El seguiment i control dels sistemes energtics nuclears els fa el Consejo de Seguridad
Nuclear (CSN). El CSN no noms controla la seguretat de les centrals nuclears sin tamb
la de totes les installacions amb materials radioactius, que sn mltiples i variades, inclosos
la gesti dels seus residus i el seu desmantellament, que en el dia a dia s responsabilitat
d'ENRESA.
La funci legislativa depn del legislador espanyol, qui haur de donar compliment a la
normativa internacional (especialment, els convenis de Pars i de Brusselles).
D. Quina gesti o responsabilitat recau en Catalunya?
Catalunya no t atribucions directes en matria nuclear. La seguretat recau en l'exrcit
espanyol. La Generalitat participa en el PENTA, Pla d'Emergncia Nuclear de la Provncia
de Tarragona.
A Catalunya, el Govern exerceix les competncies en protecci civil i, per tant, t
competncies indirectes (p.e. prevenci en cas de terratrmols).
E. Usuaris o clients majoritaris
Tota l'energia provinent del combustible nuclear s'utilitza per produir electricitat (vegeu punt
1.3).
F. Fracci respecte al global del mercat energtic
El combustible nuclear representa el 20% de l'energia primria de Catalunya (4.886 ktep)
que es destina enterament a producci elctrica.

"#$ ,(
G. Infraestructures i transport
Totes les installacions estan vinculades al transport de combustible i dels residus nuclears
utilitzats. Els elements que hi intervenen sn:
Punt de recepci del combustible nuclear.
Les centrals prpiament, explotades per empreses privades, que venen tota la
producci a travs de l'operador del mercat elctric espanyol (OMEL).
Les piscines de les centrals.
Retirada dels residus nuclears de baixa intensitat (cap a El Cabril) i, fins al
2011, d'alta intensitat (cap a Frana
30
).
Retirada dels residus de les piscines de Vandells II, Asc I i Asc II, cap als
MTI en el mateix emplaament, que estan en fase de construcci a Asc i en
fase de projecte a Vandells II.
La totalitat del combustible gastat generat a les centrals nuclears espanyoles es troba
emmagatzemat de forma temporal a les piscines associades al disseny inicial de cadascuna,
submergit sota aigua per al seu refredament, i des de l'any 2002, en els contenidors
metllics d'emmagatzematge en sec, l'anomenat Magatzem Temporal Individualitzat (MTI)
existent en l'emplaament de la central nuclear de Trillo, amb l'excepci dels combustibles
generats fins al 1983 en les centrals nuclears Jos Cabrera i Santa Maria de Garoa, que
van ser enviats al Regne Unit per al seu reprocessament, i la totalitat dels generats durant
l'operaci de la central nuclear Vandells I, enviats a Frana igualment per al seu
reprocessament.
Les centrals nuclears utilitzen grans quantitats d'aigua per refrigerar els reactors. Per aix cal
garantir la seva disponibilitat. En aquest aspecte, les centrals nuclears catalanes estan en
millors condicions que les de la resta de l'estat espanyol. Vandells utilitza per a la
refrigeraci del seu reactor aigua de mar i, per tant, no consumeix aigua dola i la
disponibilitat de la planta de bombeig des del mar li garanteix la seva disponibilitat. Asc I i
Asc II disposen d'una concessi des del riu Ebre de 75 m
3
/seg, amb la condici de no

30
Noms es va enviar a Frana el combustible nuclear gastat de Vandells I durant el procs del seu
desmantellament. Actualment, ja se n'hi envia.

"#$ ,)
superar el retorn al riu de +3 C per tot el cabal, aiges avall en condicions normals i de +5
C en condicions de sequera excepcional, autoritzaci que pot donar la Confederaci
Hidrogrfica de l'Ebre. Aix provocava limitacions en la potncia disponible en perodes secs
i per aquesta ra es va optar per construir una torre de refrigeraci que permet generar a
mxima potncia installada amb independncia del rgim de cabals del riu Ebre.
1.2.4. Renovables
A. Origen
L'origen prpiament d'aquesta font energtica s intern, amb una distribuci no homognia
en el territori. Tant l'aigua, com el vent, el sol, etc. estan plenament disponibles al pas. Les
energies renovables inclouen la solar, l'elica, la biomassa, el biogs, el bioetanol, el
biodisel, el bioqueros, els residus renovables, i la geotrmica principalment.
B. Gestor
Les diferents tecnologies que permeten convertir l'energia primria renovable en vector
energtic (combustible) poden tamb ubicar-se en el territori, per la qual cosa, l'explotaci
dels recursos renovables no genera dependncia a tercers pasos. Ats que la font
energtica ja est disponible al pas, no hi ha cap necessitat d'un gestor que la importi.
nicament, hi ha el propietari que fa el manteniment de les installacions (siguin
hidroelctriques, eliques, solars, de biomassa, o altres). En alguns casos, com ara els
biocarburants i la biomassa forestal, la font energtica pot sser d'importaci.
s un sector on en alguns casos hi ha productors. Igual que la resta de fonts elctriques,
Red Elctrica de Espaa (REE), ENDESA i altres petites distribudores integren l'electricitat
a la xarxa.




"#$ ,*
Figura 26
Subsectors d'energies renovabIes a CataIunya i Espanya
__________________________________________________________________________








Font: CCOO, 2009
__________________________________________________________________________
C. Responsable poltic i legislador
El mercat energtic est regulat pel govern de l'Estat espanyol que estableix les poltiques
energtiques i en regula l's.
La legislaci emana de les Corts Generals, per el desenvolupament reglamentari correspon
al Ministerio de Industria, Energa y Turismo. Aquest desenvolupament inclou el rgim
retributiu especfic per a renovables, cogeneraci i residus i s el que fixa la prima i les
tarifes del rgim especial. El Ministerio ha emprs una reforma que, entre altres mesures,
modifica el sistema de retribuci de les energies renovables.
D. Quina gesti o responsabilitat recau en Catalunya?
A Catalunya, el cas de les renovables s en el qual Govern de la Generalitat pot incidir ms.
Correspon a la Generalitat atorgar permisos (urbanstics, ambientals i paisatgstics) per
implementar les installacions i autoritzar l'activitat (en els casos anteriors, gasoductes,

"#$ ,+
oleoductes, centrals nuclears i lnies d'alta tensi, la concessi del perms s de l'Estat).
L'elica offshore (parc elics installats mar endins) depn tamb de l'Estat espanyol.
E. Usuaris o clients majoritaris
Tots els que utilitzen l'electricitat, a travs de l'operador d'alta tensi (REE) i el de distribuci
(ENDESA principalment) (vegeu 1.5). Tamb cal considerar els que utilitzen les energies
renovables per a usos trmics (termosolar, biomassa, biocarburants, biogs).
F. Fracci respecte al global del mercat energtic
Les darreres dades disponibles pel que fa a la contribuci de les energies renovables
(excloent els residus) a l'oferta energtica donen un percentatge de 4,1% del consum
d'energia primria al 2009 i de 5,5% al 2010, i la tendncia s a anar augmentant (vegeu
l'evoluci prevista en la figura 27). A Catalunya aix significa que la hidrulica produeix 383
ktep, la biomassa, 489 ktep i l'elica, 78 ktep
31
, per exemple.







31
Font: Balan energtic de Catalunya 2009 al web de l'nstitut Catal de l'Energia www.gencat.cat/icaen

"#$ ,%
Figura 27
Consum d'energia primria d'origen renovabIe. Any 2009 i
previsi per a I'any 2020
Consum d'energia primria amb fonts d'energia renovabIe (ktep)
Font d'energia renovabIe Any 2009 Any 2020 Increment
Solar trmica 18,4 178,2 159,8
Solar fotovoltaica 24,1 121,8 97,7
Solar termoelctrica 0 290,3 290,3
Elica 78,5 1074,70 996,2
Hidrulica 383,5 496,1 112,6
Biomassa forestal i agrcola 102,8 631,9 529,1
Biogs 45,5 203,2 157,7
Bioetanol 31,7 67,2 35,5
Biodisel 162,6 391 228,4
Bioqueros 0 70,3 70,3
Residus renovables 146,4 272,6 126,2
TOTAL renovables 993,5 3.797,30 2.803,80
Font: PECAC, 2011
G. Infraestructures
Depn de cada un dels orgens, per el manteniment recau en els propietaris:
En el cas de la hidrulica, sn les preses, les canonades i les centrals. La
seguretat de les grans preses recau en l'exrcit. Les infraestructures
hidruliques a Catalunya no han variat substancialment en els darrers anys,
des que l'any 2001 es va posar en funcionament la central de Xerta, amb 17,8
MW. L'anterior que s'havia posat en servei va ser la central de bombeig
d'Estany Gento/Sallente, el 1985. La gesti dels recursos hidrulics de les

"#$ ,,
conques interiors de Catalunya correspon a l'Agncia Catalana de l'Aigua,
creada el 1998, i la de les Conques Catalanes Intercomunitries correspon a
la Confederaci Hidrogrfica de l'Ebre (vegeu primera part d'aquest mateix
informe, dedicada a la gesti de l'abastiment d'aigua). Les infraestructures
hidruliques ms importants de Catalunya sn Estany Gento/Sallente, amb
451 MW de potncia installada; Riba-roja, amb 262 MW; Tavascan, amb 120
MW, i Canelles, amb 108 MW
32
. Dins de la generaci hidrulica hi ha centrals

32
El conjunt d'aquestes infraestructures hidruliques de Catalunya inclou:
Conques del nord-oest: Pant dels Llacs Val d'Aran: conca del Garona, Pant d'Oliana: conca del Segre, Pant
de Rialb: conca del Segre, Pant de Sant Lloren de Montgai: conca del Segre, Pant d'Utxesa: conca del Segre,
Pant de Born: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de la Torrassa: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de
Sant Antoni: conca de la Noguera Pallaresa, Pant dels Terradets: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de
Camarasa: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de Graus: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de Tavascan:
conca de la Noguera Pallaresa, Pant del Llac Negre: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de Sant Maurici:
conca de la Noguera Pallaresa, Pant dels Llacs d'Espot: conca de la Noguera Pallaresa, Pant dels Llacs de
Cabdella: conca de la Noguera Pallaresa, Pant de Sallente: conca de la Noguera Pallaresa, Pant d'Escales:
conca de la Noguera Ribagorana, Pant de Canelles: conca de la Noguera Ribagorana, Pant de Santa Anna:
conca de la Noguera Ribagorana, Pant de Cavallers: conca de la Noguera Ribagorana, Pant de Llesp: conca
de la Noguera Ribagorana, Pant de Baserca: conca de la Noguera Ribagorana.
Conques gironines: Pant de Sau: conca del Ter, Pant de Susqueda: conca del Ter, Pant del Pasteral: conca
del Ter, Resclosa de Colomers: conca del Ter (no ha entrat mai en funcionament), Embassament de Nria: conca
del Ter, Pant de Seva: conca del Ter, Pant de Boadella: conca de la Muga, Pant de Portbou: conca de la riera
de Portbou.
Conques del Maresme: Pant de Santa Fe: conca de la Tordera, Pant de Vallforners: conca del Bess.
Conques del centre: Pant de la Baells: conca del Llobregat, Pant de Sant Pon: conca del Llobregat, Pant
de la Llosa del Cavall: conca del Llobregat, Pant de Sant Mart de Tous: conca del Llobregat, Pant de Foix:
conca del Foix.
Conques del sud: Pant del Catllar: conca del Gai, Pant de Riudecanyes: conca de Riudecanyes.
Conca de I'Ebre: Pant de Riba-roja: conca de l'Ebre, Pant de Flix: conca de l'Ebre, Pant de Siurana: conca
de l'Ebre, Pant de Margalef: conca de l'Ebre, Pant dels Guiamets: conca de l'Ebre, Pant de la Vilella Baixa:
conca del Montsant.
32
El nombre de parcs elics el gener del 2011 era:
ZDP 1: Alt Empord (200 MW)
Municipis: Agullana, Cantallops, Capmany, Espolla, la Jonquera, Masarac i Sant Climent Sescebes.
ZDP 2: Segarra i Conca de Barber (186 MW)
Municipis: Conesa, les Piles, Llorac, Montoliu de Segarra, Santa Coloma de Queralt, Sarral, Savall del Comtat,
Ribera d'Ondara, Talavera i Rocafort de Queralt.
ZDP 3: Alt Peneds (33 MW)
Municipis: Pontons i Aiguamrcia.
ZDP 4: Baix Camp i Priorat (45 MW)
Municipis: Arbol, Alforja, Cornudella de Montsant i Porrera.
ZDP 5: Ribera d'Ebre i Baix Camp (120 MW)

"#$ ,-
que fan una funci important de regulaci i correcci instantnia de les
oscillacions de la demanda de potncia del mercat, amb l'anomenat sistema
de regulaci freqncia/potncia, la qual cosa assegura la qualitat del
subministrament. La plena disponibilitat d'aquests grups hidroelctrics esdev
rellevant, atesa la seva funci complementria de regulaci de la freqncia
elctrica i els cabals d'aigua.
En el cas de les centrals de cogeneraci amb energies renovables de la
indstria, sn les empreses les que se'n fan crrec.
Els parcs elics inclouen els aerogeneradors i les installacions de control i
adequaci associades que depenen dels propietaris que les exploten. El
gener de 2011 Catalunya disposava d'una potncia installada de 850 MW,
distribuda en 31 parcs elics, i hi havia 41 installacions ms que ja tenien
concedida l'autoritzaci administrativa. Aquesta potncia s molt reduda
respecte a d'altres comunitats i solament representava el 4% de l'energia
elica installada a tot l'Estat espanyol.
En el cas de l'energia fotovoltaica, hem d'incloure totes les installacions
solars connectades a la xarxa.
Les plantes de valoritzaci de residus sn propietat d'empreses pbliques o
d'empreses privades adjudicatries de concessi pblica (Barcelona,
Tarragona, Matar, Girona).
Hi ha una installaci termosolar a les Borges Blanques. s la primera del
mn hibridada amb biomassa.
Les infraestructures d'evacuaci de l'electricitat, s a dir, les lnies des del punt de producci
fins al punt de frontera de la connexi a la xarxa, tamb depenen dels propietaris. A partir del

Municipis: Tivissa, Vandells i l'Hospitalet de l'Infant.
ZDP 6: Segri i Ribera d'Ebre (60 MW)
Municipis: Almatret, Maials, Llardecans, Sers i Riba-roja.
ZDP 7: Terra Alta (90 MW)
Municipis: Batea, Gandesa, la Pobla de Massaluca i Vilalba dels Arcs.
ZDP 8: Anoia i Segarra (100 MW).
Municipis: Calonge de Segarra, Castellfollit de Riubregs, Estars, Ivorra, Pujalt i Sant Ramon.

"#$ -.
punt de mesura i transformaci, la propietat passa a ser de l'operador de xarxa
corresponent.
Les plantes de producci de biodisel sn de propietat privada o en rgim de cooperativa.
A Catalunya hi ha 6 plantes de tractament de purins vinculades al sector agroalimentari que
generen biogs. Aquestes installacions (propietat d'empreses privades o de cooperatives)
reciclen les dejeccions de 540 explotacions ramaderes.
A Catalunya hi ha unes 1.500 calderes de biomassa d'aprofitament trmic. La majoria sn
d's domstic o de serveis. Tamb hi ha 4 centrals de biomassa dedicades a la producci
d'electricitat a partir de residus forestals i de poda, amb una potncia installada de 15,6 MW
i un consum de 100.000 tones de biomassa a l'any, i funcionen dues plantes de producci de
biocombustibles slids en forma de pllet. Tamb hi ha 7 centrals ms en fase de tramitaci
o construcci. La majoria sn privades.
1.2.5. Carb
Catalunya disposa de pocs recursos de carb i sn de baixa qualitat. De fet, ja no t
producci de carb. La Carbonfera del Ebro, a Mequinensa (Saragossa), est en procs de
tancament.
Tampoc hi ha a Catalunya centrals de producci d'energia elctrica en operaci a partir de
carb. Cercs va ser tancada l'any 2011.
El subministrament de carb a Catalunya es fa principalment a travs del port de Tarragona.
El saldo importador de carb va ser de 2.174 kt l'any 2010, mentre que el seu consum amb
finalitats energtiques va ser de 128 ktep (2009). El consum de carb a Catalunya es
concentra principalment en el sector cimenter i siderrgic.
Cal assegurar la continutat d'aquest subministrament.

"#$ -&
1.3. Electricitat generada a travs de diverses
fonts d'energia
L'electricitat no s una font energtica primria perqu es produeix a partir de les fonts
anteriors. Tot i aix, es considera de forma especfica perqu necessita unes infraestructures
prpies i t una regulaci especfica.
La producci neta d'energia elctrica a Catalunya l'any 2013 va ser de 44.720,10 GWh,
mentre que la demanda en barres de central (EBC) anual d'energia elctrica va ser, per al
mateix any, de 46.122,40 GWh. Consegentment, el saldo d'intercanvis elctrics amb
Frana, el Pas Valenci, Andorra i Arag, tot i que encara importador, ha estat el menor dels
darrers 14 anys, 1.737,90 GWh. El sistema elctric catal importa cada any energia del
sistema elctric espanyol, sense que aix signifiqui que el sistema catal sigui
estructuralment deficitari. El sistema elctric espanyol dna preferncia de despatx a les
energies renovables i, per tant, l'equip del sistem elctric catal, que disposa de ms de
4.000 MW installats de cicles combinats funciona, fins i tot en anys de baixa hidraulicitat,
amb rgim molt baix, El sistema elctric catal s estructuralment excedentari i pot garantir
el subministrament del 100% de la demanda.










"#$ -'
Figura 28
Balan elctric de Catalunya 2013 i 2012, per tecnologies de
generaci

Potncia
(MW)
2013
(GWh)
2012
(GWh)
Variaci
(GWh)
Variaci
(%)
Hidroelctrica 2.104,00 4.605,10 2.868,10 1.737,00 60,6%
Carb 162,00 0,00 0,00 0,00 -
Fuel-Gas 520,00 0,00 0,00 0,00 -
Cicles combinats 4.240,00 5.891,60 8.342,90 -2.451,30 -29,4%
Centrals nuclears 3.142,00 24.730,10 23.991,70 738,40 3,1%
Pord. bruta de rgim ordinari 10.168,00 35.226,80 35.202,70 24,10 0,1%
Consums auxiliars -1.321,70 -1.363,80 42,10 -3,1%
Prod. neta de rgim ordinari 33.905,10 33.838,90 66,20 0,2%
Cogeneraci 1.151,06 5.070,67 5.258,00 -187,33 -3,6%
Solar FV 282,21 422,33 406,29 16,04 3,9%
Solar TE 22,50 73,82 0,57 73,25 12850,9%
Elica 1.272,32 3.228,84 2.674,44 554,40 20,7%
Hidrulica 278,61 1.081,87 790,60 291,27 36,8%
Biomassa 63,44 271,52 250,91 20,61 8,2%
Residus 56,11 247,87 252,67 -4,80 -1,9%
Tractament de residus 103,72 802,74 797,28 5,46 0,7%
Prod. bruta rgim especial 3.229,97 11.199,66 10.430,76 768,90 7,4%
Consums auxiliars -384,66 -454,16 69,50 -15,3%
Prod. neta de rgim especial 10.815,00 9.976,60 838,40 8,4%
Producci neta total 44.720,10 43.815,50 904,60 2,1%
Consum en bombament -335,60 -382,50 46,90 -12,3%
Saldo d'intercanvis elctrics (importador) 1.737,90 3.995,60 -2.257,70 -56,5%
Demanda en barres de central (EBC) 46.122,40 47.428,60 -1.306,20 -2,8%

"#$ -(
http://dialec.blogspot.com.es/2014/02/el-balanc-electric-de-catalunya-lany.html#!/2014/02/el-balanc-
electric-de-catalunya-lany.html
(Cal tenir present que aquestes dades no inclouen l'autoconsum d'energia elctrica)
Font: Jaume Morron, 24 de febrer 2014
A. Origen
L'electricitat generada prov de la transformaci d'altres fonts d'energia. En concret, el seu
origen s aquest (vegeu figura 29):
Figura 29
Estructura de Ia producci bruta d'eIectricitat a CataIunya I'any
2009
__________________________________________________________________________








http://www20.gencat.cat/portal/site/icaen/menuitem.71a2158dbba416fdc644968bb0c0e1a0/?vgnextoid
=2160e32c7cc28310VgnVCM1000008d0c1e0aRCRD&vgnextchannel=2160e32c7cc28310VgnVCM1
000008d0c1e0aRCRD&vgnextfmt=default
Font: nstitut Catal d'Energia
__________________________________________________________________________

"#$ -)
I pel que fa al consum final, la distribuci per sectors s com segueix:
, Indstria 38%
, Domstic 25%
, Serveis 33%
, Altres* 4%
* (inclou agricultura, vehicles i transport elctric, etc.)
B. Gestors
L'electricitat t diversos gestors implicats:
Transport:
Red Elctrica de Espaa (REE) s una empresa privada amb participaci pblica minoritria
que gestiona la xarxa de transport d'electricitat; s l'nic transportista, el propietari de la
xarxa i l'operador de tot el sistema elctric espanyol. Aquest s'estructura en diferents
sectors, i Catalunya i Arag formen part del sector 11 (vegeu figura 30). L'Estat espanyol s
el titular del 20% de les accions de la societat a travs de la SEPI (Sociedad Estatal de
Participaciones Industriales) mentre que el 80% restant s de cotitzaci lliure en borsa.
El transport fa referncia a la transferncia d'energia elctrica, mitjanant xarxes de tensi
superior o igual a 220 kV, entre els centres de producci i els principals nuclis de poblaci en
el territori. La xarxa de transport d'electricitat la gestiona REE des del CECOEL (Centro de
Control Elctrico, situat a Alcobendas, Madrid). Catalunya no disposa d'un dispatxing
centralitzat propi de control de la xarxa de transport elctric. Hi havia un dispatxing
anomenat Regional de REE, actualment inactiu.






"#$ -*
Figura 30
Xarxa de Transport Elctric a Catalunya
_________________________________________________________________________









http://www.ree.es/es/actividades/gestor-de-la-red-y-transportista/mapas-de-la-red
Font: REE, gener 2014
__________________________________________________________________________
Distribuci:
A Catalunya la fa majoritriament ENDESA (actualment propietat de l'empresa italiana
ENEL), tot i que tamb hi ha una xarxa de distribudores elctriques independents, com
Estabanell, Agri-Energia, Bassols, etc. La distribuci fa referncia a la transferncia
d'energia elctrica, mitjanant xarxes de tensi inferior a 220 kV, des de les estacions
transformadores que la reben en alta tensi fins als usuaris finals. La xarxa de distribuci a
Catalunya s majoritriament a 25 kV i s la responsable de vetllar pels actius elctrics que
arriben fins als consumidors (estacions de transformaci, el "cable, sistema de mesura,
entre d'altres).
ENDESA disposa a Barcelona d'un centre de control de dispatxing amb l'ltima tecnologia

"#$ -+
que cobreix prcticament tot el territori i permet gestionar de forma eficient la seva xarxa de
distribuci des de les xarxes de 110-132 kV fins a les de 25 kV. Finalment, ENDESA disposa
d'un altre dispatxing a Lleida, que controla i comanda el funcionament de les centrals
hidroelctriques catalanes, la central hidroelctrica de Mequinensa i les del sistema de la
Noguera Ribagorana a l'Arag. Un cop constitut el sistema elctric catal, seria convenient
que les dades de funcionament en lnia de la central hidroelctrica de Mequinensa es
mantinguessin en aquest dispatxing per la importncia que tenen els cabals evacuats per a
aquesta central, ja sigui turbinant o evacuant per les comportes en cas d'avinguda, tant per
al funcionament de les centrals hidroelctriques situades aiges avall com per a
l'organitzaci de protecci civil, en el supsit de grans avingudes.
Generaci i comercialitzaci:
A Catalunya operen deu empreses de generaci elctrica en rgim ordinari. Dues d'elles
acumulen el 76% de la potncia installada a ms de tenir la propietat de tota la hidrulica
33
,
la nuclear, el 99% de les centrals mixtes de fuel/gas i el 40% dels cicles combinats.
La relaci directa per a l'abastament elctric amb l'usuari domstic es fa a travs dels
comercialitzadors (com ara ENDESA, Gas Natural Fenosa, Som Energia, Nexus, Factor
Energia, Hola Luz, etc.). Els darrers anys hi ha hagut un nombre creixent de
comercialitzadors catalans petits i mitjans, com els esmentats anteriorment.
C. Responsable poltic i legislador
El govern espanyol t atribudes totes les competncies, incloses la legislaci i la regulaci.
L'establiment de les tarifes s determinat tamb pel marc legislatiu i executiu espanyol.
D. Quina gesti o responsabilitat recau en Catalunya
L'exrcit vetlla per la seguretat de les preses hidroelctriques i les centrals nuclears.

33
Actualment, a Catalunya hi ha 38 centrals hidroelctriques de ms de 10 MW, que representen una potncia
total installada de 2.047,1 MW. Pel que fa a la minihidrulica, actualment hi ha 345 centrals de fins a 10 MW de
potncia: d'aquestes, 302 estan en servei i tenen una potncia installada de 2.355 MW, mentre que les altres 43
es troben aturades. Com ja hem explicat, les infraestructures hidruliques ms importants de Catalunya sn
Estany Gento/Sallente, amb 451 MW de potncia installada; Riba-roja, amb 262 MW; Tavascan, amb 120 MW, i
Canelles, amb 108 MW.

"#$ -%
El control de les installacions, el compliment de la legislaci aix com la seguretat de les
installacions no estratgiques es porten a terme des de Catalunya.
A nivell catal, ENDESA (o el distribudor independent corresponent) disposa de les dades
de distribuci elctrica i rep en continu els consums de la xarxa prpia i dels punts de
connexi de la xarxa de Red Elctrica de Espaa. Aix els dna un coneixement del
funcionament de la xarxa elctrica, malgrat que no la gestionin directament.
E. Usuaris o clients majoritaris
D'entre el conjunt d'usuaris de tots els sectors (indstria, sector domstic, sector serveis...),
encara es mant cert grau de protecci tarifria al petit consumidor per sota de 10 kW de
potncia contractada (que pot representar quasi la totalitat del sector residencial) amb el
conegut com a "Preu Voluntari del Petit Consumidor (PVPC, que s l'antiga Tarifa d'ltim
Recurs, TUR) i, per a aquell sector de consumidors ms vulnerable, el "Bo Social.
F. Fracci respecte al global del mercat energtic
El 29% del consum d'energia final de Catalunya es fa com a electricitat (ICAEN, 2009).
G. Infraestructures
Els punts ms sensibles sn les lnies d'alta tensi, les subestacions (nusos clau de la xarxa)
i les estacions transformadores (que condicionen la tensi per al seu consum final).
Catalunya est connectada al sistema de la zona d'Arag amb tres circuits a 400 kV i vuit
circuits a 220 kV, amb una capacitat d'uns 4.100 MW, amb la Comunitat Valenciana amb un
circuit a 400 kV (700 MW), amb Franca amb un circuit a 400 kV (700 MW) i Andorra (72 MW)
(vegeu figura 30).
Actualment est en fase d'execuci la nova interconnexi amb Frana, mitjanant un doble
circuit a 400 kV, en corrent altern, que a la subestaci de Santa Llogaia connectar amb la
subestaci francesa de Baixs (entrar en servei el 2014). Segons INELFE (Societat mixta
francoespanyola), aquesta lnia aporta una capacitat de 1.400 MW addicionals.
Per la seva part, REE t previsions de construir dues noves lnies de doble circuit a 400 kV,

"#$ -,
entre Escatrn (Arag) i Aubals (Tarragona) i entre Monts (Arag) i Isona (Lleida). Tamb
est previst construir una nova lnia de doble circuit a 220 kV entre Adrall (Lleida) i les
Escaldes (Andorra).
REE disposa d'un dispatxing del sistema de transport de la zona catalana i aragonesa.
Aquest dispatxing, que inicialment operava en lnia, la xarxa de transport catalano-
aragonesa, es va tancar i traslladar la seva operaci al dispatxing central de REE, situat a la
Moraleja (Madrid). No obstant, el dispatxing situat en un edifici de l'avinguda Parallel de
Barcelona, resta com "back up", o dispatxing d'emergncia. Per tant, REE, per complir els
seus protocols operatius, ha de mantenir la possibilitat de poder operar-lo en lnia, en cas de
necessitat.
Figura 31
SaIdos d'intercanvis d'energia entre CataIunya i els territoris
vens (GWh). 2011
__________________________________________________________________________









Font: REE 2011 i Generalitat de Catalunya, 2012
__________________________________________________________________________

"#$ --
Figura 32
Infraestructures elctriques a Catalunya
__________________________________________________________________________

(Les lnies de transport s'han traat sense seguir el recorregut territorial)
La principal rea de consum elctric al voltant de la ciutat de Barcelona ha condut a una estructura
radial de les principals lnies de transport elctriques, la qual cosa comporta una srie d'inconvenients,
entre els quals destaquen majors prdues en el transport i la menor estabilitat de la xarxa.
Font: Enercatin, 2013
__________________________________________________________________________


"#$ &..
Les actuals interconnexions elctriques del sistema catal amb la resta del sistema
peninsular i la xarxa europea de la UCTE (Union pour la Coordination du Transport de
l'Electricit) a travs de Frana, responen a un esquema redissenyat a l'inici de la dcada
dels vuitanta, d'acord amb els criteris de seguretat del sistema elctric. Des de llavors s'ha
anat ampliant progressivament la capacitat d'interconnexi per afrontar el creixement del
consum produt i previst per al futur, aix com per afavorir la integraci futura de Catalunya al
Sistema Elctric Europeu i fomentar la competncia en el sector. Aquest increment de la
capacitat d'interconnexi amb el Sistema Elctric Europeu podria fer possible un major s
comercial d'aquestes installacions, de manera que els consumidors catalans puguin gaudir
dels avantatges d'un mercat elctric ms ampli i competitiu, tal com la legislaci promou.
2. Gesti de la transici energtica per
garantir l'abastament
Presentem a continuaci quatre mbits temtics a tenir en compte per a una bona gesti de
la transici energtica a Catalunya. Sn aquests:
Els punts forts i punts febles en el subministrament d'energia a Catalunya.
Les mesures a adoptar en qualsevol escenari.
Les mesures especfiques a adoptar en un escenari de collaboraci i en un
escenari de no-collaboraci amb l'Estat espanyol.
L'anlisi de possibles organismes a crear.
2.1. Punts forts i punts febles en el
subministrament d'energia a Catalunya
Conv recordar que cap dels vintivuit Estats de la UE s autosuficient energticament.
Tampoc Catalunya, malgrat que, com tots ells, tamb pot assegurar l'abastiment i
subministrament energtic en el seu territori.

"#$ &.&
2.1.1. Petroli
Com ja s'ha dit, quant a petroli, Catalunya, igual que la majoria de pasos europeus, no t
capacitat d'autobastament de cru. El cru de petroli arriba a Catalunya en la seva prctica
totalitat d'altres pasos a travs de vaixells tanc-buc petroliers procedents del Mediterrani i el
Golf Prsic.
El sistema energtic d'un eventual Estat catal independent no es veuria afectat en el
subministrament de petroli. Les installacions porturies dedicades al trnsit d'aquest
producte a Tarragona poden atendre uns consums molt ms importants que els actuals i els
previstos en el futur pel que fa a les importacions.
Catalunya t la clau d'una gran part del subministrament de petroli a la resta d'Espanya. En
els seus ports, l'operador CLH t tres installacions d'emmagatzematge als quals arriben
hidrocarburs, i un dels pocs oleoductes a Espanya que enllaa la costa amb l'interior, en
aquest cas, via Lleida i Saragossa. D'aquest subministrament depn tamb en part
l'empresa CORES
34
, ja que s aquesta la que ha de garantir la seguretat de subministrament
a Espanya mitjanant el manteniment de reserves de productes petrolfers i el control de les
existncies que mant la indstria pel que fa a productes petrolfers, gasos liquats del petroli
(GLP) i gas natural. En cas de crisi d'abastament de petroli, CORES intenta assegurar la
continutat del subministrament coordinant la posada a consum de les existncies
necessries de productes petrolfers.
Catalunya, a ms, compta amb dues refineries, i amb plataformes d'extracci de cru a les
costes de Tarragona, tot i el seu redut rendiment.
La producci de derivats del petroli en el complex petroqumic de Tarragona (el ms
important de la Mediterrnia), juntament amb la capacitat d'entrada de productes elaborats
en el port de Barcelona, serien suficients per satisfer la demanda de productes derivats del
petroli del sistema energtic d'un eventual Estat catal independent, malgrat que el refinatge
de cru i la transformaci en productes petroliers s'ha de preveure a escala mediterrnia. s a

34
CORES s una corporaci de dret pblic sense nim de lucre, creada l'any 1995, tutelada pel Ministeri
d'Indstria, Energia i Turisme, amb personalitat jurdica prpia que actua en rgim de dret privat. El marc
d'actuaci deriva de la Llei 34/1998, sobre el sector d'hidrocarburs, i del Reial decret 1716/ 2004. Al desembre de
2013, CORES va ser designada Entitat Central d'Emmagatzematge segons la definici establerta en la Directiva
2009/119/CE.

"#$ &.'
dir, Catalunya t capacitat d'importaci i d'entrada de productes elaborats del petroli per,
pel que fa al refinatge i transformaci, una part la compra a l'exterior proper.
L'actual xarxa d'oleoductes per al transport per canonada, que uneix les quatre capitals de
provncia (vegeu figura 12), i l'actual infraestructura d'emmagatzematge de productes
petrolfers, amb magatzems a cada provncia, serien suficients per a satisfer la demanda
d'aquests productes amb els adequats nivells de disponibilitat i garantia de subministrament.
En el cas d'un futur sistema catal d'emmagatzematge i transport de productes petrolfers,
per connectat amb Espanya, Catalunya seria un pas netament exportador de productes
derivats del petroli en relaci amb Espanya.
2.1.2. Gas natural
El gas natural (bsicament met) prov en la seva totalitat d'altres pasos. Arriba a
Catalunya a travs de vaixells metaners i de la xarxa de gasoductes d'ENAGAS. En el
sistema gasista d'una Catalunya independent, la capacitat de transformaci de la
regasificadora del port de Barcelona podria garantir el subministrament de gas natural
necessari, sempre que s'evits la fallada de la planta. En l'actualitat, la punta mxima de la
demanda de gas natural s el 68,5% de la capacitat d'emissi de la planta de regasificaci
del port de Barcelona. Cal recordar, per, que entre el 20% i el 25% del gas natural actual
arriba a Catalunya per la xarxa de gasoductes d'ENAGAS provinents del Pas Valenci i
l'Arag. s important tamb assegurar que ENAGAS finalitzi la prolongaci del gasoducte
des de Figueres fins a Frana (2016) que permetria el pas d'entre 5 i 7 bcm (milers de
milions de metres cbics) de gas.
D'altra banda, en la situaci actual no solament estaria garantit el subministrament de gas a
la poblaci sin que seria plenament operativa tota la cadena de valor del gas a Catalunya,
des del transport, l'emmagatzemament, la regasificaci fins al disptaxing, la distribuci i la
comercialitzaci, que ara realitza sobretot Gas Natural Fenosa. El Govern catal noms
hauria de renovar els acords i contractes amb les empreses que ja operen en el sector, sens
perjudici de la convenincia de disposar en el futur, per raons de seguretat de
subministrament i d'estabilitat dels preus, d'algun magatzem subterrani de gran capacitat.

"#$ &.(
2.1.3. Energia nuclear
Com ja hem dit abans, Catalunya no disposa de recursos d'urani econmicament viables per
a la seva explotaci. Per aquest motiu, Catalunya hauria de seguir important els recursos
energtics d'urani necessaris per a l'operaci de les 3 centrals nuclears catalanes. A
excepci d'Asc , tampoc disposa de cap infraestructura per a l'emmagatzematge del
combustible gastat o dels residus radioactius (ja siguin Magatzems Temporals
Individualitzats MTI- o Magatzems Temporals Centralitzats MTC-), ni cap organisme que
en faci el seguiment i control. Finalment, cal tenir en compte tamb l'inevitable procs
d'envelliment de les centrals nuclears i, si escau, el seu futur desmantellament o renovaci.
2.1.4. Energies renovables
Ats que el sistema energtic catal haur de prioritzar l'estalvi i l'eficincia energtica i
augmentar el nivell d'utilitzaci de recursos energtics autctons, l'aposta per les energies
renovables es revela com una de les estratgies energtiques prioritries, tant les
tecnologies d's final trmic com les tecnologies per a la producci d'energia elctrica. A
hores d'ara, la seva contribuci a la producci energtica s encara molt petita, ra per la
qual caldria incrementar-la. Un desenvolupament ms gran de les energies renovables
s'hauria de centrar fonamentalment a nivell industrial terciari i domstic, fomentant
l'autogeneraci i, per tant, la competitivitat.
2.1.5. Carb
Catalunya ja no produeix carb. En l'actualitat el carb prcticament noms s'empra en el
sector cimenter i siderrgic. Cal continuar garantint el seu subministrament mitjanant la
importaci.
2.1.6. Electricitat
Un sistema elctric pot garantir la cobertura de la mxima demanda de potncia en punta
quan la Potncia Ferma Disponible (PFD) supera a la mxima demanda de potncia del

"#$ &.)
mercat en un 20%. La potncia demanada pel mercat elctric catal, en barres de central
l'any 2013, va ser de l'ordre de 7.000 MW. Aplicant els coeficients de disponibilitat de
potncia, que aplica tant REE com el Ministeri d'ndstria, Energia i Turisme a cadascuna de
les tecnologies installades al sistema elctric catal, les centrals del rgim ordinari aporten
una Potncia Ferma Disponible (PFD) de 8.450 MW i les tecnologies del rgim especial, una
PFD de 1.380 MW. Per tant, el sistema elctric catal garanteix 8.450 + 1380 = 9.830 MW.
Aixsuposa, respecte a la demanda actual de 7.000 MW, una cobertura del 9.830/7.000 =
1,40 i, per tant, es disposa d'un coix d'un 40% de potncia, un 20% que s la reserva
tcnicament necessria i en sobra un 20%.
Amb un 3% de creixement anual de la demanda de potncia, l'equip generador catal actual
pot cobrir, amb garantia suficient, el mercat catal fins a l'any 2020, sense necessitat de
construir noves centrals.
1. Cobertura de la demanda d'energia elctrica
La demanda en barres de central l'any 2010 a Catalunya va ser de 50,8 TWh. L'any 2013 la
demanda ha estat de 46,1 TWh, que suposa una reducci del 9,2%. El PECAC 2012-20120,
l'anomenat Escenari BASE per a l'any 2015, avalua l'energia produble del sistema elctric
catal, mesurada en barres de central, en 63,3 TWh. Per tant, l'equip generador actual del
sistema elctric catal presenta un saldo excedent diari amb un valor de 63,3 - 46,1 = 17,2
TWh, que suposa un 27% de l'energia produble. El sistema elctric catal pot garantir la
cobertura de la demanda en energia d'aqu a 8 anys, amb una hiptesi de creixement anual
del 3%.
2. Capacitat d'interconnexi
La Uni Europea recomana que cada estat hauria de disposar, com a mnim, d'una capacitat
d'interconnexi d'un 10%, respecte a la mxima potncia demanada pel seu mercat. Fins
ara, Espanya gaudeix d'una capacitat d'interconnexi del 4%, i, un cop posada en servei la
nova lnia de Baixs (Frana) a Santa Llogaia, assolir una capacitat del 6%. Amb l'objectiu
d'implementar un mercat europeu de l'energia, la UE vol recomanar que aquest ndex arribi
al 15%.
Com ja s'ha dit abans, des de la perspectiva de les infraestructures, el sistema elctric catal

"#$ &.*
actual disposa de 5 circuits a 400 kV (1 circuit amb Franca ms 4 circuits amb Espanya) i 8
circuits a 220 kV (els 8 circuits amb Espanya). Abans que acabi el 2014, est prevista
l'entrada en servei del doble circuit a 400 kV, Bescan - Santa Llogaia - Baixs (Frana). La
planificaci del Ministeri preveu construir 4 nous circuits a 400 kV entre Catalunya i Arag, i
un doble circuit a 220 kV amb Andorra. Assignant una capacitat per circuit a 400 kV de 700
MW, i a cada circuit a 220 kV de 250 MW, la capacitat del sistema elctric catal, a final de
2014, ser de 6.200 MW, que suposa un 88% de la mxima potncia demanada, s a dir,
8,8 vegades, respecte a les recomanacions de la UE.
Les conclusions de l'anlisi sobre seguretat del subministrament del sistema elctric catal
sn:
L'equip generador actualment installat a Catalunya garanteix, amb un 140%
de cobertura, la mxima demanda previsible del mercat catal d'energia
elctrica amb un saldo potencial exportador d'uns 17 TWh anuals i, amb una
hiptesi de creixement anual de la demanda del 3%, pot garantir el
subministrament fins a l'any 2020, sense necessitat de construir noves
centrals.
La capacitat actual d'interconnexi del sistema elctric catal s equivalent al
88% de la mxima potncia demanada pel mercat catal de l'energia, que
suposa 8,8 vegades respecte a la recomanaci de la UE.

3. Sostenibilitat mediambiental
Mediambientalment, l'ndex de mesura mundialment acceptat s l'emissi de CO
2
(GEI),
(Gasos Efecte Hivernacle), i es mesura en kg CO
2
emesos, per kWh generat.
El sistema elctric catal, amb unes emissions de CO
2
de 141 g/kWh generat en barres
centrals s de l'ordre de la meitat del d'Espanya, la tercera part del Regne Unit i Alemanya i
3,5 vegades inferior a la mitjana mundial. Aquesta situaci s fruit de l'alta participaci de
l'energia nuclear en el mix energtic del sistema elctric catal.
El mix de generaci del sistema elctric catal s molt ms equilibrat que el del sistema
elctric espanyol. T l'avantatge de no cremar carb, que genera molt CO
2
(1.000 CO
2
/kWh)

"#$ &.+
i molt menys dependent del preu del petroli i del gas que el sistema espanyol. Els cicles
combinats i la cogeneraci emeten uns 330 de CO
2
/kwh.
El sistema elctric catal presenta unes grans possibilitats de desenvolupament d'energies
renovables (ara que les tecnologies han madurat, sobretot en la fotovoltaica).
A mitj termini el sistema elctric catal t un punt feble, com s la finalitzaci del perode de
vida de les centrals nuclears. Cal dir que, molt abans que arribi aquesta fita, la majoria dels
grups nuclears del mn, que comparteixen la tecnologia de Vandells II, d'Asc I i Asc II,
hauran revisat la vigncia del cicle de vida til. Als EUA, ms del 50% de les centrals
nuclears de la mateixa tecnologia que les centrals catalanes ja disposen d'autoritzaci de
funcionament de 20 anys addicionals als 40 anys pels quals varen ser dissenyades. s
possible preveure, doncs, que si es fan les inversions necessries i si l'explotaci de les
centrals nuclears es regeix amb criteris de seguretat, les centrals nuclears catalanes podrien
gaudir d'una extensi de vida de 20 anys ms, qesti fonamental perqu el sistema elctric
catal sigui un sistema econmicament competitiu.
4. Sostenibilitat econmica
L'energia elctrica s una commoditat essencial per a la societat i per a l'exercici de les
activitats econmiques. La indstria, el comer i els serveis, a ms de gaudir de la seguretat
i la qualitat del subministrament elctric, necessiten que els preus d'assortiment de l'energia
elctrica siguin prou baixos per competir en un mn cada cop ms globalitzat. En molts
casos els costos energtics sn molt decisius en el cost final, tant del producte com de la
prestaci dels serveis.
El sistema elctric espanyol presenta uns preus de l'energia situats, tant en el
subministrament domstic com en l'industrial, entre els tres ms elevats de la UE.





"#$ &.%
Figura 33
Comparaci dels costos del sistema elctric espanyol i catal.
Any 2010
Costos del Sistema elctric espanyol i catal (any 2010)
Demanda (en barres de
central en TWh)
Sistema elctric
espanyol (inclosa
Catalunya)
Sistema elctric
espanyol (sense
Catalunya)
Sistema elctric
catal
26 TWh
100%
225,2 TWh
81,5%
50,8 TWh
18,4%
Costos en miIions d'euros
Sistema elctric
espanyol (inclosa
Catalunya)
Sistema elctric
espanyol (sense
Catalunya)
Sistema elctric
catal
Transport 1.414 1.154 290
Distribuci 5.102 4.146 939
Gesti comer 213 174 39
Interrompibilitat 700 571 128
Primer reg especial 5.881 5.389 492
Moratria nuclear 104 85 19
Extrapeninsul 1.800 1.800 0
Operador del sistema 38 38 7
CNE 18 18 4
Elcogas 66 66 0
Generaci pool 12.447 10.156 2.290
TOTAL 27.783 23.596 4.178
Cost mitj C/kWh 0,1006 0,104778 0,08
Ref. Base 100 SEE 100% 104,10% 81,70%
Dif. Sistema espanyol/catal +22,40%
Costos a tarifa SEC (0.184X27783) 5.112 MC
Sobrecost SEC 5.112-4.178 = 934 934 MC
Font: Antoni Tahull, 2014

"#$ &.,
La diferncia de costos per kWh en barres de central entre el sistema elctric
espanyol i el sistema elctric catal s un 22,4% inferior a Catalunya respecte
al d'Espanya.
A Catalunya li costa un mnim d'uns 934 milions d'euros, per any, romandre
connectat al sistema elctric espanyol.
Aquestes diferncies en realitat poden ser molt ms elevades, perqu el parc
generador del sistema elctric catal no crema carb espanyol subvencionat
perqu, al generar per al propi mercat, les hores de funcionament dels cicles
combinats ser molt ms elevat i, per tant, el preu per kWh generat per
aquesta tecnologia ser, significativament, ms redut. La generaci nuclear
ms la hidrulica del sistema elctric catal suposa ms del 60% de la
demanda i els seus costos poden ser bastant ms reduts que els del pool del
sistema elctric espanyol.
El sistema elctric catal pot subministrar l'energia a uns preus un 30%
inferiors als del sistema elctric espanyol.
Una Catalunya independent podria ser un dels Estats de la UE amb un preus
de l'energia elctrica mes reduts.
El Pla de l'Energia i el Canvi Climtic de Catalunya 2012-2020 (PECAC 2020) preveu
l'entrada en servei de noves lnies de transport, entre aquestes la nova interconnexi Santa
Llogaia Baixs (MAT). L'entrada en servei d'aquesta nova interconnexi (vegeu figura 34)
elevar significativament la ja bona capacitat d'intercanvi actual del sistema elctric catal
amb els seus sistemes vens.
Catalunya no disposa d'un dispatxing centralitzat propi de control de la xarxa de transport
elctric, tot i que ENDESA disposa de les dades de distribuci i rep en continu els consums
de la xarxa prpia i dels punts de connexi de la xarxa de Red Elctrica de Espaa.




"#$ &.-
Figura 34
Nova Interconnexi Santa Llogaia-Baixs (MAT)
__________________________________________________________________________
















http://territori.scot.cat/cat/notices/2013/06/lInia_elEctrica_de_molt_alta_tensiO_sentmenat_bescanO_b
aixAs_3212.php
Font: Moiss Jordi, 31.12.2013
__________________________________________________________________________

"#$ &&.
2.2. Mesures a adoptar en qualsevol escenari
En una primera fase, quan l'Estat catal ja disposi de totes les competncies sobre el sector
energtic, el sistema energtic inicialment no hauria de ser gaire diferent de l'actual sistema
vigent, per tal d'assolir una transici ordenada, sense problemes per als consumidors
catalans.
Atesa la liberalitzaci del sector i el protagonisme de les empreses privades, el futur Estat
catal sembla que no hauria de tenir gaire problemes. Les empreses i els mitjans que t
Catalunya serien suficients durant un llarg perode de temps.
2.2.1. Mesures a adoptar en la primera etapa de la
construcci del nou Estat
Per gestionar la transici fins a tenir el control operatiu del sistema energtic catal, el
govern podria comenar per:
Assegurar els provedors estratgics i renovar i continuar el marc regulador de
la poltica energtica, amb els contractes existents de les empreses
energtiques que ja presten els serveis actualment a Catalunya. Inicialment,
aquesta renovaci hauria de comenar amb els operadors ms importants,
CLH per al transport d'hidrocarburs, REE per al transport d'electricitat i
ENAGAS per al transport de gas. La Generalitat hauria d'establir un rgim
econmic que garants la retribuci de les infraestructures de transport i
distribuci que es trobessin dins del seu territori. Igualment, hauria
d'assegurar que les empreses privades tinguin garantida la continutat del
provement i que els contractes continuessin vigents i, si escaigus, avalar-los
adequadament.
Igualment, hauria de prendre les mesures pertinents per assegurar el
compliment de les clusules regulatries en matria de seguretat energtica
contractant, si cal, experts i directius qualificats amb capacitat d'assumir la

"#$ &&&
plena funcionalitat del sistema energtic
35
. Aquestes funcions de poltiques
pbliques podrien ser:

Establir i desenvolupar les bases, la reglamentaci, la planificaci i el
desplegament del sistema energtic catal. Inicialment, aix implicaria
negociar els principals traspassos o usos d'installacions, organismes
reguladors i operadors (ara espanyols) i serveis per si calgus replicar-los a
nivell catal, aix com negociar tamb la part que haur d'assumir Catalunya
del dficit tarifari elctric histric, del deute elctric acumulat ems pel Fondo
de Amortizacin de la Deuda Elctrica (FADE) pendent de pagament i de la
gesti dels residus nuclears
36
.
Aix, com la figura segent indica, inclou:
Figura 35
Xarxes de transport, organismes reguladors i operadors
energtics espanyols
Xarxes de transport, organismes reguladors i operadors energtics espanyols
Installacions
Xarxes de transport
Centrals i residus nuclears
Installacions compartides
Installacions a ports, aeroports, militars
REE ENAGAS CLH
ENRESA
+ Propietaris privats

Serveis
Regulador de sistema
Operador de les xarxes
Seguretat nuclear
CNMC
37

REE ENAGAS CLH
CSN
Actius/Passius
Finanament 3 fase del cicle nuclear
Dficit tarifari elctric + deute acumulat
Convenis internacionals
Drets i concessions
ENRESA
Economia Indstria
Economia
Economia Indstria

35
Vegeu informe del CATN sobre agncies i organismes reguladors.
36
Vegeu informe del CATN sobre la distribuci d'actius i passius.
37
Les activitats i funcions de la Comisin Nacional de Energa (CNE) es van integrar a la nova Comisin
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que va entrar en funcionamient el 7 d'octubre de 2013,
agrupant les funcions destinades a garantir i promoure el correcte funcionament, la transparncia i l'existncia
d'una competncia efectiva en tots els mercats i sectors productius.

"#$ &&'
Font: Adaptaci a partir d'Enercatin, 2013
Durant el procs de transici nacional, s un objectiu primordial poder disposar dels
mxims recursos energtics possibles. Aix significa:
! Procurar tenir els dipsits de gas i d'hidrocarburs plens (si s possible, amb
vaixells metaners a punt per descarregar).
! Vetllar perqu els dipsits de combustible nuclear siguin plens, tractant
d'evitar que la data de trasps coincideixi amb la recrrega de combustible
d'algun dels grups de les centrals nuclears catalanes.
! Vetllar perqu els cicles combinats siguin totalment operatius (no hi hagi
sistemes en revisi o inoperatius per raons tcniques).
Garantir el provement energtic del pas, parant especial atenci al control de les
installacions ubicades en ports i aeroports.
Disposar de la visi conjunta de tots els sistemes energtics i saber com cal prioritzar
la seva protecci. Els cossos de seguretat de Catalunya assumirien la protecci de
totes les installacions energtiques del territori que es considerin sensibles. Com ja
s'inclou en el punt 1, caldria tenir el control dels ports i aeroports on hi ha importants
installacions d'emmagatzematge o de transformaci energtica.
Disposar d'un bon sistema propi de regulaci i gesti del mercat energtic que
asseguri la competitivitat de l'oferta i el respecte pel medi ambient.
Preparar i dur a terme una auditoria tcnica i econmica que avalu l's i la capacitat
no utilitzada de les installacions de tot el sistema energtic. Aix permetr conixer
la capacitat no utilitzada de moltes installacions i determinar les bases per planificar
qu cal fer de nou per millorar el servei. Un cop es conegui l'estat tcnic i els valors
actuals de la inversi, es podr estudiar objectivament un sistema de regulaci de les
retribucions, d'acord amb els costos reals.
Formar un equip directiu que assumeixi les funcions poltiques i tcniques que
garanteixin el funcionament correcte del sistema energtic.

"#$ &&(
Fixar els costos regulats de les tarifes energtiques (petroli, electricitat, etc.) i
garantir l'estructura tarifria.
Incorporar Catalunya, amb els procediments que estiguin establerts, en els
organismes internacionals relatius a l'energia inclosos els grups de treball de la
Comissi Europea, l'Agncia nternacional de l'Energia (AE), l'Organitzaci
nternacional de l'Energia Atmica (OEA), l'Agncia nternacional d'Energia
Renovable (RENA), aix com els mbits de treball en energia d'altres organismes
com el Banc Mundial i altres, i assumir els compromisos que exigeixen aquests
organismes.
Garantir que els serveis energtics es compleixen en qualsevol escenari. Executar
l'aplicaci de la legislaci internacional, especialment en el camp nuclear.
Fer la delimitaci de les aiges marines de Catalunya per assegurar l'aprofitament
dels seus recursos energtics fssils (petroli, gas), dels renovables (vent, ones,
corrents) i de les installacions actualment en producci (pou de Casablanca).
1. Mesures relacionades amb el petroli
Garantir el funcionament de les infraestructures existents per rebre petroli i derivats
(ports de Tarragona i Barcelona), de la refineria de la Pobla de Mafumet a Tarragona
i de la planta de regasificaci de Barcelona; assegurar l'abastament energtic i que
ENAGAS, Red Elctrica de Espaa i CLH mantinguin la seva activitat a Catalunya.
2. Mesures relacionades amb el gas
A fi de mantenir els adequats nivells de garantia i fiabilitat de subministrament, caldria
continuar connectats al sistema gasista peninsular. Atenent criteris econmics,
aquest recolzament s'hauria de dur a terme mitjanant l'entrada de gas natural a
Catalunya des dels eixos actuals Castellnou-Tivissa i Tivissa-Paterna, requerint (en
cas de retard en la interconnexi amb Frana) la triplicaci del gasoducte Tivissa-
L'Arbo.
En el cas del sistema de gas a Catalunya, adquireix rellevncia estratgica assegurar
la interconnexi de Catalunya amb Frana ~MDCAT~ (actuaci planificada

"#$ &&)
actualment i declarada estratgica per la UE), que constituiria una altra entrada
significativa de gas natural a Catalunya, i permetria reduir la dependncia respecte a
l'entrada de gas natural des d'Espanya, millorar la garantia i la fiabilitat en l'operaci
del sistema i integrar-lo en el si del mercat europeu. Eventualment, aix faria possible
tamb la creaci d'un node comercial de gas natural liquat (GNL) a la Mediterrnia.
En el sistema gasista catal s'haur d'impulsar un mercat secundari organitzat de
gas natural (hub gasstic), que podria tenir com a mbit territorial el sud-oest
d'Europa.
3. Mesures relacionades amb l'energia nuclear
Els processos de conversi i enriquiment d'urani i la producci dels elements de
combustible haurien de continuar-se duent a terme en les actuals plantes i fbriques
situades fora de Catalunya. Ats que, per motius d'economia d'escala, l'activitat
d'enriquiment d'urani i de fabricaci de combustible nuclear presenten una elevada
concentraci a nivell mundial, tenint en compte que ENUSA s la provedora actual
de tot el combustible que consumeixen les centrals nuclears de Catalunya, i que es
tracta d'una empresa amb gran capacitat d'exportaci (prop del 65% de la seva
producci) i que disposa de tecnologia punta a nivell mundial, seria important que la
Generalitat, a banda de continuar assegurant l'aprovisionament de combustible,
negocis amb el govern espanyol la possibilitat d'entrar a ser soci d'ENUSA (vegeu
punt 1.2.3. apartat b).
Aix, previsiblement, en un escenari d'independncia de Catalunya, ni la procedncia
de l'urani ni els contractes amb els provedors de subministrament del combustible no
es veurien sotmesos a canvis substancials respecte a la situaci actual.
Pel que fa a la gesti dels residus radioactius, el Govern de Catalunya haur
d'avaluar la convenincia de disposar de magatzems de residus de mitjana i baixa
activitat, procedents tant de les tres centrals catalanes com de la resta d'installacions
de Catalunya que generen aquest tipus de residus i que ara ENRESA emmagatzema
a la planta ubicada a El Cabril (Crdova) o b arribar a un acord de collaboraci amb
el govern espanyol i amb ENRESA per poder fer s de les indicades installacions.
Existeix la possibilitat que als emplaaments d'Asc i Vandells, on hi ha un sistema

"#$ &&*
de compactaci d'aquests residus, es puguin emmagatzemar inicialment fins que
s'estableixi una soluci ms definitiva.
Actualment, els residus de combustible descarregats dels reactors nuclears de Vandells II, i
d'Asc i Asc es dipositen a piscines d'aigua situades al propi emplaament del respectiu
reactor nuclear i hi romanen fins que l'activitat s'hagi redut de manera suficient, o b per al
seu transport sense risc, o per poder-los emmagatzemar en un magatzem temporal
individualitzat (MTI).
Actualment est en fase de construcci la plataforma a l'aire lliure antissmica del MTI per als
residus d'Asc , amb capacitat per a residus de 15 anys d'explotaci. En el procs s'extreu
el combustible del reactor, es diposita a la piscina i, quan la piscina s'omple, es passa al
MTI. El calendari previst s que s'inicia un altre MT per a Asc II, i el 2020 per a Vandells
II. Per tant, es disposar de temps per trobar una soluci per a l'emplaament del MT per
als residus d'Asc I i Asc II i de Vandells II.
Catalunya haur d'analitzar i seleccionar una soluci temporal centralitzada per a aquests
residus, en lnia amb les solucions que estan prenent la resta de pasos que disposen de
centrals nuclears, en el cas que el govern espanyol no admets que els residus de les
centrals nuclears situades a Catalunya utilitzessin el MTC previst a Villar de Caas. Per tant,
abans que s'esgoti la capacitat dels MT previstos a Asc I, Asc II i Vandells II (ms de 15
anys) s'haur d'haver previst i adoptat una soluci al tema.
4. Mesures relacionades amb les energies renovables
La utilitzaci de fonts d'energia renovables juntament amb la millora substancial de
l'eficincia energtica- ha de ser una prioritat nacional, que ha de contribuir a la
necessria diversificaci de fonts d'energia, a mitigar la forta dependncia energtica
exterior i a reduir els impactes mediambientals negatius associats al consum de les
energies fssils.
A ms, el desenvolupament de les energies renovables necessita impulsar les
activitats d'R+D+I, i presenta importants avantatges socioeconmics en contribuir a la
creaci d'ocupaci, a l'equilibri territorial i al desenvolupament d'un modern teixit
industrial.

"#$ &&+
Per aconseguir el desplegament idoni de les energies renovables ser necessari
disposar d'un marc normatiu i retributiu propi que desenvolupi aquestes tecnologies i
en garanteixi la viabilitat econmica, especialment en un entorn previsible de
progressiu encariment actual i futur dels preus dels combustibles fssils i de no-
internalitzaci completa de les externalitats associades a aquest tipus de
combustible. Per definir aquest marc retributiu, no noms caldr analitzar els
condicionants actuals, sin que tamb s'haur de considerar la situaci prevista en
un horitz a mitj i llarg termini. Aquest nou esquema retributiu de les energies
renovables s'haur de situar en el marc d'una poltica integral de foment de les
energies renovables a Catalunya.
D'altra banda, la gesti de la demanda, els sistemes d'emmagatzematge d'energia
elctrica i el nivell d'interconnexi del sistema elctric catal amb els pasos del seu
entorn sn eines imprescindibles per a la maximitzaci de la capacitat d'integraci de
les energies renovables no gestionables en el sistema elctric catal sense afectar a
la seguretat de subministrament.
5. Mesures relacionades amb l'electricitat
Pel que fa a les centrals hidruliques (que fan una funci important de regulaci i
correcci instantnia de les oscillacions de la demanda de potncia del mercat), cal
assegurar en el moment de la transici la plena disponibilitat dels seus grups
hidroelctrics.
Un cop constitut el sistema elctric catal, seria convenient que les dades de
funcionament en lnia de la central hidroelctrica de Mequinensa es mantinguessin en
el dispatxing d'ENDESA per la importncia que tenen els cabals evacuats per
aquesta central.
Cal activar el dispatxing que REE t a Barcelona per poder operar en lnia la xarxa de
transport elctrica catalana en cas d'emergncia.
Des d'un punt de vista estratgic, la lnia MAT Sentmenat-Bescan-Baixs de 400kV
que interconnecta amb Frana (com tamb les altres lnies amb l'Arag i el Pas
Valenci) podria garantir intercanvis puntuals d'energia que asseguressin la

"#$ &&%
disponibilitat energtica i l'estabilitat del sistema. Aquesta lnia MAT atorgar a
Catalunya la clau del transport entre Frana i Espanya ja que, a partir de la posada
en servei de la nova lnia, el 75% de la capacitat d'interconnexi amb Frana passar
per territori catal. El Govern, tant per afavorir la seguretat de subministrament
elctric com per permetre aprofitar la capacitat del sistema elctric catal, i tenint en
compte la seva bona capacitat d'interconnexi, haur de crear les mesures
necessries per afavorir l'establiment de contractes bilaterals entre operadors del
mercat elctric, tant de compra com de venda d'energia.
Per tal que sigui una operaci ms eficient, amb optimitzaci de costos i garantia de
subministrament, millorant la capacitat de gesti i negociaci, l'operaci i el
funcionament del sistema elctric catal s'hauria de fer de forma coordinada amb el
Mercat bric d'Electricitat (MBEL) i amb el francs, en un mercat de producci
d'energia elctrica catal regit per la transposici de les normes d'actuaci del mercat
elctric ibric (OME) fins que es disposi d'un nou marc regulatori propi. L'operador
d'aquest mercat, l'OME, ja treballa sincronitzat amb els altres operadors que actuen
a la Uni Europea, alguns d'abast nacional i altres, com Northpool, que agrupa tots
els pasos escandinaus. gualment, Catalunya haur de participar d'INELFE, la
societat mixta Frana-Espanya propietria de la lnia de transport en corrent continu
Baixs-Santa Llogaia.
2.2.2. Mesures a adoptar un cop el sistema estigui
estabilitzat i en funcionament regular
Aplicar els objectius que t fixats la UE per al 2020 i que es resumeixen en
l'estratgia 20/20/20, i els objectius que es puguin acordar en el futur:
! Reducci del 20% de les emissions de gasos d'efecte hivernacle (en relaci
amb els nivells de 1990).
! 20% del consum brut d'energia final procedent de fonts renovables.
! Reducci d'un 20% del consum d'energia primria (comparat amb els nivells
tendencials).

"#$ &&,
Establir acords de coordinaci amb els operadors energtics espanyols i assegurar la
construcci de noves installacions prioritries (magatzems subterranis de gas natural
de gran capacitat) i les connexions de gas natural i electricitat amb Frana per
garantir el futur subministrament energtic del pas.
ncrementar l'autosuficincia energtica, disminuir la dependncia dels combustibles
fssils i millorar i potenciar l'eficincia energtica en tot el procs de generaci,
transport i, sobretot, en la reducci del consum d'energia final i primria.
Millorar i augmentar la cobertura de les necessitats energtiques amb recursos propis
i, per tant, tenir present el pes de les energies renovables autctones (especialment
en la barreja elctrica i, en menor mesura, en la trmica), i participar en els projectes
internacionals d'mbit euromediterrani. Catalunya haur d'apostar decididament pel
desenvolupament de les tecnologies futures d'aprofitament d'energies renovables.
Per aix, caldr que en els plans de R+D energtica de Catalunya, el
desenvolupament i potenciaci de les energies renovables siguin de mxima prioritat
per motius de seguretat i autosuficincia energtica. En aquesta mateixa lnia, caldr
que la poltica industrial incorpori tamb com un dels seus eixos estratgics el
desenvolupament de les energies renovables, tant les actuals com les de futur.
Millorar la qualitat dels serveis energtics, modernitzar les xarxes de distribuci,
reduir els impactes ambientals i augmentar la conscienciaci social sobre la gesti i
l's eficient i responsable de l'energia.
Els organismes reguladors i de la competncia hauran d'adoptar les decisions que
considerin pertinents en relaci amb la problemtica que pot representar la presncia
d'oligopolis energtics i de posicions dominants i hauran de gestionar la influncia
dels grups de pressi.
Caldr fer una auditoria integral de cada sistema energtic per optimitzar el seu
funcionament, per conixer el seu cost real i ajustar-ne les tarifes. Especialment, en
relaci amb electricitat, gas i hidrocarburs.
El Govern catal haur d'incrementar els vincles amb els pasos de la Mediterrnia
en els mbits relacionats amb l'energia.

"#$ &&-
Amb la finalitat d'utilitzar els recursos energtics autctons i reduir la dependncia
energtica exterior, el Govern catal haur d'impulsar l'increment de la valoritzaci
energtica dels residus, tant d'origen renovable com no renovable.
Concretament, en el sistema energtic catal caldr maximitzar la valoritzaci
energtica del biogs en granges ramaderes de cicle tancat, en la indstria
agroalimentria, en les estacions depuradores d'aiges residuals, els ecoparcs i
abocadors i desenvolupar plenament el potencial d'utilitzaci dels combustibles
derivats de residus (CDR), fonamentalment en les fbriques de ciment artificial.
Per afavorir l'aprofitament potencial dels residus a Catalunya, caldr desenvolupar
lnies especfiques d'actuaci, fonamentades en una millor gesti dels residus i
millora de la caracteritzaci i normalitzaci de la seva composici i caracterstiques
dels combustibles provinents de residus.
2.3. Mesures especfiques a adoptar en un
escenari de collaboraci i en un escenari de
no-collaboraci amb l'Estat espanyol
En aquest apartat es consideren dos escenaris possibles, un de collaboraci amb l'Estat
espanyol i un de no-collaboraci, i s'esmenten algunes de les mesures especfiques que, a
banda de les ja exposades, caldria aplicar o adoptar per a cada escenari.
2.3.1. Collaboraci
Atesa la gran liberalitzaci i interconnexi del mercat energtic, no s probable un escenari
de belligerncia amb l'Estat espanyol o amb les empreses del sector, sin ms aviat una
gesti responsable i collaboradora entre totes les parts. La propietat de les infraestructures
energtiques presents a Catalunya pertany a empreses multinacionals i inversors privats que
s'ocupen del cicle complet del seu negoci, garantint la disponibilitat d'energia, el
manteniment, desenvolupament i ampliaci de les seves installacions, aix com de la gesti
ms adequada. En qualsevol de les circumstncies de futur que es prevegin, les

"#$ &'.
esmentades empreses consideraran Catalunya com una part significativa del seu mercat i
les mateixes regles del joc empresarial faran que la seva gesti sigui al ms eficient i
normalitzada possible. La seva posici ser, amb tota seguretat, collaboradora i, per tant,
no s'han d'esperar problemes, sempre que la regulaci sigui coherent amb els mercats
energtics.
En aquest cas, el subministrament energtic es faria amb normalitat. Si la relaci es
desenvolups d'acord amb una entesa, la qesti energtica no hauria de preocupar
especialment.
En aquest context, el Govern catal podria signar amb el govern espanyol un acord de
cooperaci de garantia de subministrament i lleialtat mtua per al provement energtic, la
compartici de la informaci sobre la gesti energtica i l'operaci del sistema.
Ambds governs podrien establir un comit tcnic de coordinaci conjunt per a la gesti
energtica. Possiblement tamb s'hauria de convidar a Frana. Podria servir de model la
UFIPTE (Uni Franco Ibrica per a la Coordinaci de la Producci i el Transport de
l'Electricitat) que analitzava i resolia els problemes de les interconnexions elctriques entre
Frana, Espanya i Portugal.
Red Elctrica de Espaa, per exemple, treballa des de fa anys conjuntament amb Rede
Elctrica Nacional (REN) de Portugal en la integraci del mercat d'electricitat (denominat
MIBEL, Mercado Ibrico de Electricidad). Catalunya haur de crear un mercat propi i el
Govern i el seu Operador del Sistema hauran d'estudiar la convenincia o no d'integraci en
el MIBEL. De manera semblant, podria establir acords de cooperaci similar amb Frana.
2.3.2. No-collaboraci
En cas de no-collaboraci, el sistema energtic catal operaria amb normalitat i el
subministrament es mantindria. Caldria noms que el nou Estat adopts les mesures
apuntades a l'epgraf 2.2. i molt especialment les relatives a les renovacions d'acords i
contractes amb les empreses que avui presten els serveis i la negociaci per a la
transferncia d'actius amb l'Estat espanyol; tenir operatius com a dispatxings provisionals del
sistema els dispatxings de distribuci energtica; convenir prviament tant amb ENDESA,
com ANAV (Associaci Nuclear Asc-Vandells), com Gas Natural Fenosa i altres que

"#$ &'&
disposin de grups importants de generaci, la plena disponibilitat de tot el parc generador,
amb els grups trmics plenament actius; i posar en situaci equips mbils de manteniment
d'installacions d'empreses que fan habitualment el manteniment d'ENDESA, REE, etc, i que
coneixen b les installacions.
Totes aquestes empreses han signat i subscrit contractes i compromisos de compra
d'energia a llarg termini i, de fet, moltes d'elles operen des dels ports de Tarragona i
Barcelona i altres infraestructures catalanes. Es difcil de pensar, doncs, que arribin a
boicotejar el seu propi mercat a Catalunya.
Certament, entre un 12% i un 18% de l'electricitat consumida a Catalunya prov d'Espanya.
En cas de desabastament, les centrals de cicle combinat de gas de Catalunya (que estan
treballant actualment al 16% de la seva capacitat tcnica) podrien augmentar-la (fins al 70-
80%) per tal de garantir-ne el provement.
A ms, com ja s'ha dit en el punt 2.2, s'hauria de formar un equip directiu per poder
gestionar el sistema i prendre les decisions necessries.
s molt important establir una connexi fluida i constant amb els organismes europeus de
l'energia i, especialment, els vinculats a la seguretat. Aix hauria de permetre trobar vies de
cooperaci europea.
2.4. Organismes a crear o adaptar
El sistema energtic d'una Catalunya independent hauria de considerar la creaci o
adaptaci d'alguns organismes de carcter tcnic, amb una actuaci coordinada amb els
seus homlegs vens, en el marc de la UE:
Un Ens Regulador del Sistema Energtic Catal, amb funcions de supervisi de
l'activitat dels agents del nou sistema energtic. Podria tenir competncies superiors
a les actuals de la CNMC de manera que actus com a organisme independent dels
agents del sector i dels poders pblics. Concretament, hauria de:
! Fer complir la regulaci vigent del mercat.

"#$ &''
! Estudiar i proposar la retribuci de les activitats regulades que haur
d'aprovar el Govern.
! Realitzar les anlisis de planificaci energtica.
Un Operador del Sistema Elctric Catal, amb funcions de carcter tcnic, per
assegurar la garantia i fiabilitat del subministrament elctric i el desenvolupament de
les infraestructures elctriques. Aquest Operador del Sistema hauria de disposar d'un
sistema de control en lnia de la generaci i del transport i distribuci d'energia
elctrica. A Catalunya ja es disposa d'un sistema de control no operatiu, que actuava
com a backup del dispatxing d'operaci de REE a Madrid, per a la zona elctrica de
Catalunya-Arag o tamb del dispatxing d'ENDESA a Catalunya i que es podria
tornar a posar en marxa
38
. Les funcions principals d'aquest organisme podrien ser:
Garantir la qualitat, la seguretat i la fiabilitat del subministrament.
Crear la normativa i exercir les tasques de regulaci (procediments d'operaci
tcnica).
Gestionar la liquidaci de pagaments i cobraments.
Un Operador del Sistema Gasista Catal, amb funcions de carcter tcnic similars
a les de l'Operador del Sistema Elctric. En concret, aquest Operador hauria
d'assegurar la garantia i fiabilitat del subministrament de gas natural i el
desenvolupament de les infraestructures associades. Aquest Operador del Sistema
hauria de disposar d'un sistema de control en lnia de les entrades i sortides de gas
natural al sistema (connexions internacionals, possibles emmagatzematges
subterranis, plantes de regasificaci) i del transport i distribuci de gas natural.
Catalunya ja disposa d'un sistema de control operatiu de la xarxa de distribuci de
gas natural, operat per Gas Natural Fenosa SDG, que caldria ampliar, incorporant la
xarxa de transport que opera actualment ENAGAS.

38
Les competncies actuals de la Generalitat ja justifiquen la possibilitat d'activar aquest centre tal com han fet a
Andalusia i Galcia. El centre de la Junta d'Andalusia, el CESEA, per exemple, gestionat per l'Agencia Andaluza
de la Energa, s'encarrega de la supervisi de la xarxa elctrica del seu territori. Vegeu
http://www.agenciaandaluzadelaenergia.es/empresas/cesea-centro-de-evaluacion-y-seguimiento-energetico-de-
andalucia

"#$ &'(
Un Consell de Seguretat Nuclear. Catalunya disposa d'un important parc nuclear
format per tres grups (Asc I, Asc II i Vandells II), amb una potncia installada
superior als 3.000 MW elctrics. Per tant, la segregaci de Catalunya de l'Estat
espanyol, comportaria la necessitat de crear un organisme propi tipus "Consejo de
Seguridad Nuclear (CSN), que vetlli pel manteniment i l'augment de l'alt nivell de
disponibilitat i de seguretat de funcionament de les centrals nuclears catalanes.
El CSN espanyol, que ha adoptat l'estructura i modus operandi de la "Nuclear Regulatory
Comission (NRC) dels Estats Units, s un organisme independent que reporta directament
al Congrs de Diputats i vetlla per la seguretat dels temes nuclears. A Catalunya es podria
imitar aquest model, que ha funcionat molt b a nivell espanyol. Aquesta seria una estructura
mnima, que s'hauria d'ampliar a mesura que es desplegus el nou model, amb organismes
com ara:
un centre amb les competncies equivalents a l'empresa espanyola CORES (vegeu
nota 22),
uns gestors de les xarxes de transport i distribuci, estrictament privats,
un organisme de l'Administraci pblica amb competncies ampliades en energia,
creat a partir del que ja existeix: la Direcci General d'Energia Mines i Seguretat
ndustrial (DGEMS) i l'nstitut Catal d'Energia (CAEN).
El Govern de Catalunya, igualment, podria crear un nou ens que es fes crrec de tota la
regulaci energtica. Aquest ens podria desenvolupar tasques com ara:
Assessorar al Govern en l'elaboraci de la legislaci catalana de l'mbit energtic
(incorporant les directives europees com tamb la legislaci vigent a Espanya que
sigui aplicable i adequada per al pas).
Collaborar amb el Govern en el desenvolupament de poltiques energtiques per
garantir un abastament eficient i acurat per a tota la poblaci, entenent l'energia com
un recurs bsic per al benestar de les persones a preservar i un recurs fonamental
per al desenvolupament industrial i empresarial. En aquest sentit, la missi del Pla de
l'Energia i Canvi Climtic de Catalunya PECAC 2012-2020 ("Assolir una
economia/societat de baixa intensitat energtica i baixa emissi de carboni,

"#$ &')
innovadora, competitiva i sostenible a mitj-llarg termini) hauria d'inspirar les
estratgies de la futura poltica energtica en l'horitz 2030.
Adoptar la legislaci catalana de l'mbit energtic incorporant degudament la
corresponent normativa europea i impulsar l's de les energies renovables, un s
altament eficient de l'energia, i una percepci d'aquesta com a recurs limitat.


"#$ &'*
3. Resum i conclusions
El consum energtic actual a Catalunya s de 14.550 ktep/any, del qual noms un 5% prov
de recursos energtics propis. El consum d'energia primria es distribueix aix: petroli 47%,
gas 25%, nuclear 20%, renovables i residus 7,5% i carb 0,5%.
Catalunya, com la majoria de pasos europeus, no t capacitat d'autoabastament de cru de
petroli, de gas natural o d'urani, per disposa d'installacions i processos apropiats per al seu
subministrament, emmagatzematge, producci, transformaci i distribuci de derivats que
asseguren cobrir la demanda energtica i el consum ptim.
Igualment, el sistema elctric catal s estructuralment excedentari i pot garantir el
subministrament del 100% de la demanda i disposa d'un coix d'un 40% de potncia, del
qual un 20% s la reserva tcnicament necessria i un altre 20% s encara sobrant. Amb
una hiptesi d'un 3% de creixement anual de la demanda de potncia, l'equip generador
catal actual podria cobrir, amb garantia suficient, el mercat catal fins a l'any 2020, sense
necessitat de construir noves centrals. El sistema elctric catal podria subministrar l'energia
a uns preus un 30% inferiors als del sistema elctric espanyol. Una Catalunya independent
podria ser un dels Estats de la UE amb uns preus de l'energia elctrica ms reduts.
El Pla de l'Energia i Canvi Climtic de Catalunya 2012-2020 preveu tamb l'entrada en
servei de noves lnies d'interconnexi que elevaran significativament la ja bona capacitat
d'intercanvi actual del sistema elctric catal amb els seus sistemes vens.
Atesa la gran liberalitzaci i interconnexi del mercat energtic, la propietat de la majoria de
les infraestructures energtiques presents a Catalunya pertany a empreses multinacionals i
inversors privats que s'ocupen del cicle complet del seu negoci, garantint la disponibilitat
d'energia, el manteniment, desenvolupament i ampliaci de les seves installacions, aix com
de la gesti ms adequada. En qualsevol de les circumstncies de futur que es prevegin, les
esmentades empreses consideren Catalunya com una part significativa del seu mercat i les
mateixes regles del joc empresarial faran que la seva gesti sigui al ms eficient i
normalitzada possible.
Actualment, la contribuci de les energies renovables a la producci energtica de
Catalunya s encara molt petita, ra per la qual caldria incrementar-la. Per aquesta ra,

"#$ &'+
l'aposta per les energies renovables es revela com una de les estratgies energtiques
prioritries, tant les tecnologies d's final trmic com les tecnologies per a la producci
d'energia elctrica. gualment, el sistema energtic catal futur haur d'impulsar l'increment
de la valoritzaci energtica dels residus, tant d'origen renovable com no renovable.
Per a una bona transici energtica a Catalunya en el perode d'assoliment de la
independncia, caldr adoptar un conjunt de mesures, entre les quals destaquem les
segents:
1. En la primera etapa de la construcci de l'Estat

Assegurar els provedors estratgics i renovar i continuar el marc regulador de
la poltica energtica, amb els contractes existents de les empreses que ja
presten aquests serveis actualment a Catalunya.
Assegurar el compliment de les clusules regulatries en matria de seguretat
energtica.
Establir i desenvolupar les bases, la reglamentaci, la planificaci i el
desplegament del sistema energtic catal. Aix implicaria negociar els
principals traspassos o usos d'installacions, organismes reguladors i
operadors (ara espanyols) i serveis per si calgus replicar-los a nivell catal.
Durant el procs de transici nacional, s un objectiu primordial poder
disposar dels mxims recursos energtics possibles.
Garantir el provement energtic del pas, parant especial atenci al control de
les installacions ubicades en ports i aeroports.
Disposar de la visi conjunta de tots els sistemes energtics i les seves installacions i saber
com cal assegurar la seva protecci.
Disposar d'un bon sistema propi de regulaci i gesti del mercat energtic que
asseguri la competitivitat de l'oferta i el respecte pel medi ambient.
Dur a terme una auditoria de tot el sistema per tenir-ne un coneixement acurat
i poder donar un servei adequat, ponderat econmicament en funci dels
costos reals.

"#$ &'%
Formar un equip directiu que assumeixi les funcions poltiques i tcniques que
garanteixin el funcionament correcte del sistema energtic.
Fixar els costos regulats de les tarifes energtiques (petroli, electricitat, etc.) i
garantir l'estructura tarifria.
Incorporar Catalunya, amb els procediments que estiguin establerts, als
organismes internacionals relatius a l'energia.
Garantir que els serveis energtics es compleixen en qualsevol escenari.
Executar l'aplicaci de la legislaci internacional, especialment en el camp
nuclear.
Fer la delimitaci de les aiges marines de Catalunya per assegurar
l'aprofitament dels seus recursos energtics fssils (petroli, gas), dels
renovables (vent, ones, corrents) i de les installacions actualment en
producci (pou de Casablanca).
A. Mesures relacionades amb el gas
Continuar connectats al sistema gasista peninsular.
Assegurar la interconnexi de Catalunya amb Frana MIDCAT.
Impulsar un mercat secundari organitzat de gas natural (hub gasstic), que
podria tenir com a mbit territorial el sud-oest d'Europa.
B. Mesures relacionades amb l'energia nuclear
Mantenir els processos de conversi i enriquiment d'urani i la producci dels
elements de combustible en les actuals plantes i fbriques situades fora de
Catalunya.
No modificar ni la procedncia de l'urani ni els contractes amb els provedors
de subministrament del combustible.
Mantenir transitriament la gesti dels residus radioactius amb ENRESA.
Analitzar i seleccionar una soluci temporal centralitzada per als residus
radioactius.

"#$ &',
C. Mesures relacionades amb les energies renovables
Convertir la utilitzaci de fonts d'energia renovables i l'eficincia energtica en
una prioritat nacional.
mpulsar activitats d'R+D+I en aquesta matria.
Disposar d'un marc normatiu i retributiu propi que desenvolupi aquestes
tecnologies i en garanteixi la viabilitat econmica.
ntegrar les energies renovables als futurs sistemes d'emmagatzematge
d'energia elctrica i al nivell d'interconnexi del sistema elctric catal amb els
pasos vens.
D. Mesures relacionades amb l'electricitat
Establir contractes internacionals d'energia elctrica de forma coordinada amb
el Mercat bric d'Electricitat (MBEL).

2. Un cop el sistema estigui estabilitzat i en funcionament regular

Aplicar els objectius que t fixats la UE per al 2020 i que es resumeixen en
l'estratgia 20/20/20.
Establir acords de coordinaci amb els operadors energtics espanyols i
assegurar la construcci de noves installacions prioritries i les connexions
de gas natural i electricitat amb Frana.
Negociar amb el govern espanyol la possibilitat d'entrar a ser soci d'ENUSA.
Preveure i adoptar una soluci a la futura ubicaci dels residus de les centrals
nuclears catalanes Crear les mesures necessries per afavorir l'establiment
de contractes bilaterals entre operadors del mercat elctric, tant de compra
com de venda d'energia.
Establir un comit tcnic de coordinaci conjunt amb Espanya i Frana per a
la gesti energtica.
ncrementar l'autosuficincia energtica, disminuir la dependncia dels
combustibles fssils i millorar i potenciar l'eficincia energtica en tot el

"#$ &'-
procs de generaci, transport i, sobretot, en la reducci del consum
d'energia final i primria.
Millorar i augmentar la cobertura de les necessitats energtiques amb
recursos propis i amb un augment de les energies renovables.
Millorar la qualitat dels serveis energtics, modernitzar les xarxes de
distribuci, reduir els impactes ambientals i augmentar la conscienciaci
social sobre la gesti i l's eficient i responsable de l'energia.
Des dels organismes reguladors i de la competncia fer un seguiment dels
oligopolis energtics i gestionar la influncia dels grups de pressi.
Fer una auditoria integral de cada sistema energtic per optimitzar el seu
funcionament, per conixer la capacitat real de les installacions i determinar
les bases per planificar la millora del servei. Aix tamb permetra establir un
sistema de regulaci de les retribucions, d'acord amb els costos reals.
Incrementar els vincles amb els pasos de la Mediterrnia en els mbits
relacionats amb l'energia.
mpulsar l'increment de la valoritzaci energtica dels residus, tant d'origen
renovable com no renovable.
3. Mesures especfiques a adoptar en un escenari de collaboraci i en un escenari de no-
collaboraci amb l'Estat espanyol
a) Collaboraci
Atesa la gran liberalitzaci i interconnexi del mercat energtic, no s probable un escenari
de belligerncia amb l'Estat espanyol o amb les empreses del sector, sin ms aviat una
gesti responsable i collaboradora entre totes les parts. En aquest cas, el subministrament
energtic es faria amb normalitat.
El govern catal podria signar amb el govern espanyol un acord de cooperaci de garantia
de subministrament i lleialtat mtua per al provement energtic, la compartici de la
informaci sobre la gesti energtica, l'operaci del sistema i l'establiment d'organismes
conjunts.

"#$ &(.
b) No-collaboraci
El sistema energtic catal operaria amb normalitat i el subministrament es mantindria.
Caldria que el nou Estat adopts les mesures relatives a les renovacions d'acords i
contractes amb les empreses que avui presten els serveis i la negociaci per a la
transferncia d'actius amb l'Estat espanyol.
s molt important establir una connexi fluida i constant amb els organismes europeus de
l'energia i, especialment, els vinculats a la seguretat. Aix hauria de permetre trobar vies de
cooperaci europea.
Caldr tenir operatiu el sistema de dispatxings de distribuci energtica; assegurar la plena
disponibilitat de tot el parc generador, amb els grups trmics plenament actius; i posar en
situaci equips mbils de manteniment d'installacions.
4. Organismes a crear o adaptar
Caldria estudiar la creaci o adaptaci d'alguns organismes de carcter tcnic:
Un Ens Regulador del Sistema Energtic Catal, les funcions del qual serien
de supervisi de l'activitat dels agents del nou sistema energtic.
Un Operador del Sistema Elctric Catal, per assegurar la garantia i fiabilitat
del subministrament elctric i el desenvolupament de les infraestructures
elctriques.
Un Operador del Sistema Gasista Catal, amb funcions de carcter tcnic
similars a les de l'Operador del Sistema Elctric.
Un Consell de Seguretat Nuclear, que vetlli pel manteniment i la seguretat de
funcionament de les centrals nuclears catalanes.
Posteriorment, el govern de Catalunya podria crear un nou ens que es fes crrec de tota la
regulaci energtica.


"#$ &(&
Llista de sigles
Primera part. L'abastament d'aigua
ACA: Agncia Catalana de l'Aigua
ATL: Aiges Ter-Llobregat
CAT: Consorci d'Aiges de Tarragona
CCI: Conques Catalanes Intercomunitries
CHE: Confederaci Hidrogrfica de l'Ebre
DCFC: Districte de la Conca Fluvial de Catalunya
DMA: Directiva Marc de l'Aigua de la Comunitat Europea
ESCACC: Estratgia Catalana d'Adaptaci al Canvi Climtic
hm
3
: Hectmetres cbics
m
3
: Metre cbic
MW: Megawatts. Unitat de potncia equivalent a un mili de watts
PGDCFC: Pla de Gesti del Districte de la Conca Fluvial de Catalunya
PHN: Plan Hidrolgico Nacional
PIPDE: Plan Integral de Proteccin del Delta del Ebro
RMB: Regi Metropolitana de Barcelona
XIADE: Xarxa d'ndicadors Ambientals del Delte de l'Ebre


"#$ &('
Segona part. L'abastament d'energia
AIE: Agncia nternacional de l'Energia
ANAV: Associaci Nuclear Asc-Vandells
ASESA: Asfaltos Espaoles S.A.
bcm: Milers de milions de metres cbics
BP: British Petroleum
CDR: Combustibles Derivats de Residus
CE: Comissi Europea
CECOEL: Centro de Control Elctrico
CEPSA: Compaa Espaola de Petrleos S.A.
CIEMAT: Centro de Investigaciones Energticas, Medioambientales y
Tecnolgicas
CLH: Compaa Logstica de Hidrocarburos
CNE: Comisin Nacional de Energa
CNMC: Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia
CORES: Corporacin de Reservas Estratgicas de Productos Petrolferos
CSN: Consejo de Seguridad Nuclear
DGEMSI: Direcci General d'Energia, Mines i Seguretat ndustrial
EBC: Energia Elctrica en Barres de Central
ENAGAS: Empresa Nacional del Gas

"#$ &((
ENDESA; Empresa Nacional de Electricidad S.A.
ENEL: Ente Nazionale per l'Energia Elettrica
ENRESA: Empresa Nacional de Residuos Radioactivos S.A.
ENUSA: Empresa Nacional del Uranio S.A.
FADE: Fondo de Amortizacin de la Deuda Elctrica
GEH: Gasos amb Efecte Hivernacle
GLP: Gas Liquat de Petroli
GN: Gas Natural
GNL: Gas Natural Liquat
GWh: Gigawatt hora. 109 watts consumits en una hora
ICAEN: nstitut Catal d'Energia
INELFE: Interconnexion lectrique France Espagne
IRENA: Agncia nternacional de l'Energia Renovable
ktep: Quilotep. Unitat d'energia entesa com a tona equivalent de petroli
kv: Quilovolt. 103 volts
MAT: Lnia de Molt Alta Tensi
MIBEL: Mercado Ibrico de la Energa Elctrica
MIDCAT: Projecte de gasoducte entre el Llenguadoc i Catalunya
MTC: Magatzem Temporal Centralitzat (de residus radioactius)
MIT: Magatzem Temporal Individualitzat (de residus radioactius)
MW: Megawatts. Unitat de potncia equivalent a un mili de watts

"#$ &()
NRC: Nuclear Regulatory Comission
OIEA: Organitzaci nternacional de l'Energia Atmica
OMEL: Compaa Operadora del Mercado Espaol de Electricidad S.A.
OMIE: Operador del Mercado Ibrico Polo Espaol
OMIP: Operador del Mercado Ibrico Polo Portugus
PECAC: Pla de l'Energia i Canvi Climtic de Catalunya
PENTA: Pla d'Emergncia Nuclear de la Provncia de Tarragona
PFD: Potncia Ferma Disponible
REE: Red Elctrica de Espaa
REN: Rede Elctrica Nacional SA (Portugal), ara renomenada Redes Energticas
Nacionais
REPSOL: Refinera de Petrleos de Escombreras Sociedad Annima
RIPSA: Repsol Investigaciones Petrolferas S.A.
SEPI: Sociedad Estatal de Participaciones Industriales
TFUE: Tractat de Funcionament de la Uni Europea
TWh: Terawatt hora. 1012 watts consumits en una hora
UCTE: Union pour la Coordination du Transport de l'Electricit
UFIPTE: Uni Franco Ibrica per a la Coordinaci de la Producci i el Transport de
l'Electricitat


"#$ &(*
Llista de figures
Primera part. L'abastament d'aigua
Figura 1 Demanda d'aigua a Catalunya, al DCFC (Districte de Conca Fluvial de
Catalunya) i a les CCI (Conques Catalanes Intercomunitries). 2012
Figura 2 Evoluci de les reserves d'aigua embassada al DCFC en el perode 1994-
2008
Figura 3 Els sistemes de gesti de l'aigua a Catalunya
Figura 4 Representaci de les principals problemtiques que afecten la qualitat de
l'aigua a Catalunya
Figura 5 La Directiva Marc de l'Aigua (DMA) en el Pla de Gesti: un nou enfocament
en la planificaci i la gesti de l'aigua a Catalunya
Figura 6 Multiplicitat de solucions per a un problema complex: la nova disponibilitat
d'aigua d'acord amb el Pla de Gesti
Figura 7 Evoluci de les dotacions de consum domstic d'aigua a Catalunya i a l'rea
Metropolitana de Barcelona (1993-2012)
Figura 8 Evoluci biennal dels embassaments de conques internes de Catalunya.
2013-2014
Figura 9 Localitzaci dels principals embassaments a Catalunya
Segona part. L'abastament d'energia
Figura 10 Consum d'energia primria a Catalunya, any 2009
Figura 11 Estructura de consum final d'energia per sector a Catalunya. Any 2009

"#$ &(+
Figura 12 Distribuci del petroli a Espanya
Figura 13 Refineries a Espanya i la seva capacitat
Figura 14 Consum de productes petrolfers per CCAA, 2012
Figura 15 Xarxa bsica de gas natural a la pennsula Ibrica
Figura 16 Consum de gas natural per CCAA, any 2013
Figura 17 Evoluci del mercat de gas per CCAA. Anys 2012 i 2013
Figura 18 Evoluci del consum de gas natural a Catalunya, anys 2012 i 2013
Figura 19 Infraestructures de Transport Bsic de Gas a Catalunya
Figura 20 Caracterstiques tcniques de la planta de regasificaci del Port de Barcelona,
2013
Figura 21 Xarxa de transport i distribuci de gas natural a Catalunya. 2013
Figura 22 Producci de gas de la planta de Barcelona. Anys 2012 i 2013
Figura 23 Producci mitjana i mxima de la planta de regasificaci de Barcelona. Any
2013
Figura 24 Nivell mitj d'existncies en el tanc d'emmagatzematge de Barcelona (GWh).
Anys 2012 i 2013
Figura 25 Localitzaci de les centrals nuclears i de les centrals ms grans de producci
d'energia elctrica a Catalunya
Figura 26 Subsectors d'energies renovables a Catalunya i Espanya
Figura 27 Consum d'energia primria d'origen renovable. Any 2009 i previsi per a l'any
2020
Figura 28 Balan elctric de Catalunya 2013 i 2012, per tecnologies de generaci
Figura 29 Estructura de la producci bruta d'electricitat a Catalunya l'any 2009

"#$ &(%
Figura 30 Xarxa de Transport Elctric a Catalunya
Figura 31 Consum de productes petrolfers per CCAA, 2012
Figura 32 Infraestructures elctriques a Catalunya
Figura 33 Comparaci dels costos del sistema elctric espanyol i catal. Any 2010
Figura 34 Nova Interconnexi Santa Llogaia-Baixs (MAT)
Figura 35 Xarxes de transport, organismes reguladors i operadors energtics espanyols.

___________________

Aquest informe sobre L'abastament d'aigua i d'energia ha estat elaborat pel Consell
Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Carles Boix i Serra
Salvador Cards i Ros ngel Castieira i Fernndez
Francina Esteve i Garca Joan Font i Fabreg

"#$ &(,
Rafael Grasa i Hernndez Pilar Rahola i Martnez
Josep Maria Reniu i Vilamala Ferran Requejo i Coll
Joan Vintr i Castells



Vctor Cullell i Comellas
Secretari










Barcelona,
Informe
nmero 10
El procs constituent
14 de juliol de 2014












































Barcelona,
Informe
nmero 10
El procs constituent
14 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte de l'informe 3
2. La fase prvia al procs constituent: la creaci
del nou Estat 5
2.1. La creaci d'un nou Estat en un escenari de
collaboraci 6
2.1.1. Els escenaris possibles de collaboraci 7
2.1.2. La fase prvia: de la decisi poltica a favor de la
creaci del nou Estat fins a la proclamaci d'independncia 9
2.2. La creaci d'un nou Estat en un escenari de no-
collaboraci 12
3. El procs constituent 17
3.1. Qestions generals 17
3.2. L'instrument jurdic: llei del Parlament a mode de
Constituci provisional 19
3.3. El procediment constituent 20
3.4. L'adaptaci del sistema institucional 23
3.5. El rgim provisional de drets i llibertats
fonamentals de les persones 24
3.6. El rgim provisional de la nacionalitat 27
3.7. El rgim lingstic provisional 32
4. Resum i conclusions 35

Informe
nmero 10







"#$ %

El procs constituent
1. Objecte de l'informe
Aquest informe t per objecte analitzar el procs que caldria obrir a Catalunya en cas de
constituir-se en estat propi i independent, per a la seva plena institucionalitzaci d'acord amb
estndards democrtics altament exigents.
El procs constituent fa referncia, en sentit estricte, a la institucionalitzaci del nou Estat i,
per tant, s'obriria a partir del moment en qu aquest fos creat. Aix pressuposa l'existncia
d'una fase prvia que correspon al procs que desembocaria en la creaci del nou Estat,
procs diferent i temporalment anterior al procs constituent en sentit estricte i que no s'hi ha
de confondre amb aquest, malgrat que existeix una connexi bvia.
El procs constituent, com acabem de dir, s'hauria de desenvolupar segons estndards
democrtics altament exigents. La prctica totalitat de les experincies comparades que
poden servir de referncia en aquesta matria coincideixen que aquest procs s'ha de
desenvolupar segons determinades condicions (essencialment, garanties democrtiques,
llibertats, participaci i pluralisme) i ha d'incloure certs elements procedimentals que sn
imprescindibles per assegurar que la nova Constituci expressa adequadament la voluntat
popular (bsicament, eleccions constituents, aprovaci parlamentria de la nova Constituci
i ratificaci en referndum), malgrat que desprs cada procs en contingui d'altres i es
desenvolupi de manera diferent, atenent el context i les circumstncies de cada cas.
El procs previ al procs constituent, en sentit estricte, que s diferent per que pot tenir una
influncia notable en el desenvolupament d'aquest darrer, presenta en canvi una diversitat
molt ms gran en poltica comparada. Els processos de creaci de nous estats responen, en
efecte, a contextos i caracterstiques molt diversos, fins i tot si limitem el focus als segles XX
i XX i a l'mbit europeu. Les dissolucions de les unions de Noruega amb Sucia (1905) i
d'slndia amb Dinamarca (1944); la independncia d'rlanda respecte del Regne Unit en el
marc d'un conflicte civil (1922); la independncia dels estats bltics durant el procs
d'esfondrament de la URSS (1990 i 1991); el sorgiment de diversos estats als Balcans, en

"#$ &

processos bllics d'intensitat variable, durant la desintegraci de la Repblica de Iugoslvia
(en diverses onades, des de 1990-1992 Crocia, Eslovnia, Macednia i Bsnia-
Hercegovina, independitzats de la Repblica Socialista Federal de Iugoslvia, i
posteriorment, fins al 2006-2008, Montenegro i Kosovo, amb la separaci d'aquests territoris
de la Uni estatal Srbia i Montenegro); i la dissoluci amistosa de l'antiga Repblica
Txecoslovaca, amb el naixement de dos nous estats (1992), mostren en efecte l'enorme
diversitat que poden revestir els processos de creaci de nous estats.
En el cas de Catalunya, es tracta d'una naci integrada en un estat democrtic i membre de
la Uni Europea (Uni que es fonamenta en els valors, entre d'altres, de la llibertat, la
democrcia i l'Estat de Dret, que promou i que garanteix
1
), que vol expressar la seva
voluntat de decidir sobre el seu futur poltic, incloent-hi la possibilitat de constituir un estat
propi i independent per mitjans estrictament democrtics i pacfics. Aix fa que la referncia
comparada, que amb rigor es pot considerar, sigui el cas d'Esccia. Tamb el del Quebec,
amb la diferncia de la no-pertinena de l'estat que l'integra a una organitzaci
supranacional. Aquests dos casos es basen en la celebraci prvia d'un referndum i la
voluntat posterior dels territoris afectats i dels estats corresponents de negociar la
implementaci del seu resultat en el cas que aquest fos favorable a la seva independncia.
La comparaci del cas de Catalunya amb el Quebec i Esccia seria perfectament pertinent si
l'Estat espanyol d'acord amb els parmetres liberal-democrtics actus com el Canad o
el Regne Unit: assumint la celebraci d'un referndum (o una consulta), amb la consegent
acceptaci del seu resultat i la negociaci corresponent per aplicar-lo.
A partir, per, de l'oposici que fins ara ha manifestat l'Estat espanyol respecte de la
possibilitat de convocatria d'una consulta a la poblaci de Catalunya, s'ha de considerar
tamb la possibilitat d'un altre escenari, caracteritzat per l'oposici, o almenys la no-
collaboraci de l'Estat espanyol, a diferncia del Canad i del Regne Unit. Aix porta a la
necessitat d'incloure en aquest nforme tamb l'anlisi d'aquest altre escenari, que fa del cas
espanyol envers Catalunya un cas completament singular i especial.
D'aquesta manera, l'nforme analitza:

1
Articles 2, 3 i 7 del Tractat de la Uni Europea.


"#$ '

a) La fase prvia al procs constituent, que conduiria en el seu cas a la creaci del nou
Estat, en qu es poden donar els dos escenaris indicats (collaboraci i no-
collaboraci de l'Estat).
b) El procs constituent, en sentit estricte, a partir de la creaci del nou Estat, incloent-hi
tant els elements formals i procedimentals que hauria de preveure com els elements
materials ms rellevants que s'haurien de tenir en compte durant aquest procs, a
l'efecte de donar-los un tractament provisional fins a la seva regulaci definitiva en la
nova Constituci i les lleis que la desenvolupin.
2. La fase prvia al procs constituent:
la creaci del nou Estat
L'experincia comparada dels processos de creaci de nous estats mostra, com s'ha dit, una
gran diversitat, de tal manera que els casos que s'han produt, referits noms als segles XX i
XXI, presenten una gran heterogenetat quant als antecedents histrics, el context poltic i
les circumstncies i caracterstiques en qu s'han desenvolupat.
El procs actual de Catalunya (reclamaci d'una consulta a la poblaci sobre la possibilitat
d'esdevenir un estat propi i independent) es caracteritza per constituir una demanda que vol
expressar-se en termes estrictament democrtics i pacfics, i que es produeix en un territori
que est enquadrat en un Estat que s democrtic i, a ms, membre de la Uni Europea i
del Consell d'Europa, que sn organitzacions que vetllen pels valors, entre d'altres, de la
democrcia, de la llibertat i de l'Estat de Dret i que disposen de mecanismes per garantir-ne
el respecte.
Aix fa, com s'ha dit, que el cas de Catalunya sigui molt singular, comparable noms
hipotticament amb el d'Esccia i, a ms distncia, amb el del Quebec. Per el que el fa un
cas diferent respecte d'aquests s que, almenys fins avui, l'Estat espanyol s'oposi a
l'expressi de la voluntat de la poblaci de Catalunya, allegant essencialment motius de
legalitat, en sentit ampli. Aquesta actitud fa que s'hagi de considerar la possibilitat d'un
escenari diferent al del cas escocs (lliure expressi de la voluntat de la poblaci mitjanant

"#$ (

un referndum i, en cas de resultar guanyadora l'opci per la independncia, collaboraci
en la implementaci del resultat).
Per tant, si la ciutadania de Catalunya, pels mitjans que estiguin al seu abast, expressa
democrticament la seva voluntat poltica de crear un nou Estat independent, s'obriria un
procs per fer efectiva aquesta voluntat que es podria desenvolupar bsicament en dos
escenaris diferents: el primer, assimilable plenament als casos d'Esccia i del Quebec, de
collaboraci entre les institucions de la Generalitat i de l'Estat per negociar la implementaci
d'aquesta voluntat; el segon, un escenari de no-collaboraci de l'Estat o, fins i tot, d'oposici
a negociar la manera de fer efectiva aquesta voluntat.
2.1. La creaci d'un nou Estat en un escenari
de collaboraci
El primer escenari que cal preveure s el de la collaboraci amb l'Estat, en el qual, tant la
Generalitat com l'Estat espanyol accepten negociar lleialment per fer efectiva la voluntat
expressada democrticament per la ciutadania de Catalunya, en el seu cas, de constituir un
estat propi i independent. Aquest s l'escenari que es correspon amb un context de plena
normalitat democrtica i s en el qual es mouen el processos d'Esccia en relaci amb el
Regne Unit, tal com han manifestat per avanat les parts, i, previsiblement, si arribs el cas,
el del Quebec en relaci amb el Canad, tal com demanava el Tribunal Suprem del Canad
en el seu Dictamen de 20 d'agost de 1998.
En el cas Catalunya-Espanya, aquest escenari es pot produir a partir de dues situacions
diverses en les quals s'expressaria democrticament la voluntat de la ciutadania de
Catalunya d'esdevenir un estat propi i independent, que s'analitzen a continuaci, i donaria
lloc a una negociaci entre les institucions catalanes i espanyoles per fer efectiu el resultat
de la voluntat popular. Aquesta negociaci serviria tamb, entre d'altres objectius, per
preparar el procs constituent que s'hagus de desplegar desprs de la creaci del nou
Estat per a la seva plena institucionalitzaci.

"#$ )

2.1.1. Els escenaris possibles de collaboraci
L'escenari de collaboraci amb l'Estat per implementar una decisi de Catalunya a favor de
crear un estat propi i independent pot produir-se a partir de dues situacions diverses. En
primer lloc, com a resultat d'una consulta sobre el futur poltic de Catalunya en la qual hagi
triomfat aquesta opci, i que, en conseqncia, l'Estat s'avingui a negociar per implementar
aquest resultat. Malgrat que la consulta no tingui carcter jurdicament vinculant, un resultat
favorable a la creaci d'un estat independent hauria de comportar, normalment, l'obertura
d'un procs de negociaci amb l'Estat per tal de fer efectiva la voluntat popular manifestada,
en els termes que ja es van examinar en l'informe del CATN referent a la consulta sobre el
futur poltic de Catalunya
2
. Aquesta s, sens dubte, la situaci que respon millor a la
normalitat democrtica, que es correspon, a ms, amb els casos del Quebec i d'Esccia
(experincies comparades en qu s'ha plantejat en termes plenament democrtics la qesti
de la independncia d'un territori que forma part d'un estat democrtic), i per tant la ms
desitjable.
En segon lloc, per, tamb es podria produir un escenari de collaboraci amb l'Estat si, en
cas de no poder-se celebrar la consulta popular, l'Estat s'avingus a negociar a partir d'una
declaraci solemne de l'inici del procs de creaci d'un estat independent
3
, que es produs
desprs d'unes eleccions en les quals haguessin obtingut majoria les forces poltiques
favorables a aquesta opci. Amb aquesta declaraci, que tamb podria produir-se desprs
de la celebraci d'una consulta popular, s'afirmaria la sobirania de Catalunya i la Generalitat
obriria el procs per exercir-la, dirigint-se a l'Estat per obrir les negociacions a l'efecte.
Aquesta situaci, malgrat que parteix del fet que l'Estat no ha autoritzat o consentit la
celebraci de la consulta popular, no es pot descartar completament, encara que sembli
paradoxal. En efecte, la voluntat expressada a travs d'unes eleccions especialment si les
forces poltiques a favor de la creaci d'un nou Estat independent obtinguessin una mplia

2
Vegeu informe del CATN: "La consulta sobre el futur poltic de Catalunya de 25 de juliol de 2013.
3
O declaraci d'independncia amb efectes diferits. En l'informe d'aquest Consell relatiu a la
consulta es feia referncia, genricament, a la possibilitat d'una declaraci unilateral
d'independncia. En l'Informe present es distingeix entre la declaraci i la proclamaci
d'independncia. La primera consisteix essencialment en una declaraci solemne a favor de la
creaci d'un estat independent, per la qual s'inicia el procs de creaci del nou estat, en els termes
que es veur. La segona declara constitut el nou estat i suposa l'inici de la seva existncia efectiva.

"#$ *

majoria podria fer reconsiderar la posici de l'Estat, especialment perqu el posaria davant
d'una situaci de fet, que s'hauria produt sense la seva aprovaci ni consentiment, a la qual
s'hauria, per, de trobar una soluci democrtica i respectuosa amb la voluntat expressada
per la ciutadania, que s l'enfocament adequat en un estat democrtic per resoldre els
conflictes poltics. La pressi a favor d'una soluci democrtica, una vegada produda
aquesta situaci, podria venir tamb de la Uni Europea, per mitjans diversos, ja que la Uni
estaria interessada molt probablement en una resoluci rpida i satisfactria de la situaci,
tant per motius poltics com, sobretot, econmics.
La declaraci solemne a favor de la creaci d'un nou Estat independent a la qual s'ha fet
referncia, realitzada en el seu cas pel Parlament (o pel Govern amb el suport del
Parlament) desprs d'unes eleccions que haguessin adquirit carcter plebiscitari i on
haguessin obtingut majoria les forces favorables a aquesta opci, hauria de formular-se de
tal manera que ofers una oportunitat de negociaci a l'Estat perqu aquest procs es
pogus portar d'una manera ms ordenada i amb els menors riscos i problemes per a totes
les parts. Caldria, per tant, que aquesta declaraci contingus un oferiment, que tamb seria
un requeriment, a l'Estat per negociar el procs de separaci, incloent-hi si escau una
apellaci a la mediaci internacional i a la Uni Europea per fer possible l'obertura d'aquest
procs, el seu desenvolupament ordenat i la superaci dels esculls que es puguin presentar.
El final d'aquest procs seria la proclamaci de la independncia, acordada amb l'Estat i
acceptada per la comunitat internacional.
En els dos casos consulta i declaraci posterior a unes eleccions plebiscitries seria
possible, per tant, un escenari de collaboraci amb l'Estat, que obriria un procs de
preparaci de la creaci del nou Estat independent, negociada amb l'Estat pel que fa a la
separaci, que aniria, des de la decisi poltica inicial a favor de la creaci d'un estat propi
independent (consulta o declaraci posterior a unes eleccions plebiscitries), fins a la
proclamaci d'independncia i la creaci efectiva del nou Estat. A partir de la proclamaci de
la independncia s'obriria el procs prpiament constituent, que conduiria a l'aprovaci d'una
Constituci per Catalunya.

"#$ +

2.1.2. La fase prvia: de la decisi poltica a favor
de la creaci del nou Estat fins a la proclamaci
d'independncia
Assumint que tant la celebraci d'una consulta com la d'unes eleccions en clau plebiscitria
comporten l'obligaci de respectar el seu resultat i una actitud lleial de totes les parts per
implementar la voluntat popular expressada, per al cas que obtingui majoria l'opci per la
creaci d'un estat independent, s'hauria d'obrir un procs de negociaci entre les institucions
de Catalunya i de l'Estat que condus a una proclamaci d'independncia.
En aquesta fase, Catalunya seguiria formant part de l'Estat espanyol i, en conseqncia,
resultaria aplicable el seu ordenament jurdic. Aix no obstant, s'hauria d'inquirir si la
preparaci de la independncia mitjanant la negociaci amb l'Estat pot o ha de comportar
alguna modificaci d'aquesta situaci en alguns mbits, pels motius que es veuran ms
endavant.
Aquesta fase s'hauria de caracteritzar essencialment per la preparaci del naixement del
nou Estat catal, la qual cosa implica quatre objectius bsics:
negociar amb l'Estat espanyol les condicions de la separaci;
cercar el reconeixement internacional;
negociar les condicions de la incorporaci del nou Estat a la Uni Europea i als
organismes internacionals;
i preparar internament la creaci del nou Estat.
Interessa aqu noms aquest darrer objectiu, mentre que els altres sn tractats en altres
informes d'aquest Consell. Aix no obstant, conv fer algunes observacions de carcter
general relatives a aquesta fase, en dues direccions.
En primer lloc, resultaria especialment important, en aquesta fase, disposar dels mitjans
adequats per facilitar el procs de negociaci amb l'Estat, tant per obrir-lo com per assegurar
que es desenvolupa amb la major normalitat possible i que se superen els esculls que molt
probablement es presentarien en un procs d'aquesta naturalesa. En aquest sentit, pot

"#$ ,-

resultar d'un alt inters considerar una possible mediaci internacional, a crrec de tercers
estats, de la Uni Europea o d'organismes internacionals, sense descartar tampoc la
intervenci de personalitats que puguin assumir aquesta funci. Per fer possible aquesta
mediaci convindria comptar amb la disponibilitat prvia dels estats, organismes o
personalitats que puguin ser requerits en el seu moment.
En segon lloc, s'ha de notar que en aquesta fase resultar decisiva la mobilitzaci ciutadana
i la participaci activa de la societat civil, en diverses direccions, tant per obrir el procs com
per pronunciar-se sobre els diversos aspectes que s'hi presentaran. Ser important en
aquest sentit que es mantingui la mxima sintonia possible entre els moviments ciutadans a
favor del procs d'independncia que no seran homogenis i poden expressar posicions i
interessos diferents i les institucions que condueixin el procs, que potser hauran de
negociar i transaccionar qestions en algun sentit que no resulti del tot coincident amb el
sostingut pels moviments populars. En tot cas, ser decisiu que no es produeixi cap
divergncia entre la societat civil activa i mobilitzada i les institucions, cosa que, si es
produs, a ms d'introduir dificultats afegides a un procs per si mateix prou complex, podria
comportar problemes de legitimaci poltica. D'altra banda, s molt important tamb
assegurar el respecte de les minories discrepants, que expressin posicions de sectors
poltics i socials diferents de les majoritries, contrries al procs d'independncia. Aquests
sectors que tampoc seran homogenis i que poden representar interessos i posicions tamb
diversos han de gaudir plenament del dret d'expressar-se i de participar en el procs,
sense exclusions ni limitacions. En cas contrari, a banda de constituir una vulneraci
inacceptable dels drets fonamentals i del carcter plenament democrtic que ha de tenir el
procs en tot moment, s'alimentarien els arguments contraris al procs d'independncia, tant
a l'interior de Catalunya com a Espanya i a l'escena internacional, i es produirien problemes
de legitimaci poltica que podrien perjudicar-lo greument.
Respecte de la preparaci per a la creaci del nou Estat, cal reiterar que, durant aquest
perode, Catalunya continua formant part de l'Estat espanyol i, per tant, s'hi aplica
ntegrament el seu ordenament jurdic i institucional. Ara b, una vegada obert un procs
negociador que t com a destinaci final la separaci de l'Estat i la constituci a Catalunya
d'un nou Estat independent, el marc jurdico-constitucional aplicable a Catalunya durant
aquest perode s'hauria de modular, perqu la negociaci d'una separaci per part de les
institucions catalanes suposa necessriament que estan tractant qestions que desborden el

"#$ ,,

seu marc competencial actual i, per tant, s'ha de reconixer que, en aquest escenari,
aquestes institucions han de poder actuar ms enll de les seves competncies estrictes. No
es pot predir amb exactitud quines serien les noves facultats que podrien exercir les
institucions catalanes, per s clar que se'ls hauria de reconixer totes aquelles que fossin
necessries per poder negociar amb l'Estat les condicions de la separaci i tamb per poder
portar a terme les actuacions que fossin prpies d'aquest procs, tant en l'mbit
internacional com en la preparaci interna per a la creaci del nou Estat. Fins i tot, si
aquesta negociaci es desenvolupa en el marc d'un procediment de reforma de la
Constituci espanyola, com s'ha apuntat en l'informe del Consell sobre la consulta (cit.,
apartat 7.1)
4
, s'hauria de reconixer la capacitat de la Generalitat per desenvolupar accions
en les quatre direccions citades, almenys de carcter prospectiu, propositiu i preparatori,
encara que sense tenir de moment efectes directes i executius. Aquestes decisions serien
noms efectives a partir del moment de la proclamaci d'independncia, per haurien pogut
preparar-se en aquesta fase prvia.
Aquestes consideracions sobre la necessitat de reconixer, en aquesta fase, una capacitat
d'actuaci a la Generalitat que vagi ms enll de les competncies que li reconeix el bloc de
la constitucionalitat actual prenen sentit especialment en relaci amb la necessitat de
preparar les estructures d'estat necessries per a la creaci i posada en funcionament del
nou Estat independent. Sense entrar en el detall de quines hagin de ser i com s'hagin de
construir, cosa que es tracta en altres informes d'aquest Consell, cal notar, amb carcter
general, que aquestes estructures bsiques inclouen, entre d'altres, les relatives a la hisenda
i l'administraci econmica i tributria, la seguretat social, el poder judicial, la seguretat
pblica, les infraestructures, les telecomunicacions, l'energia i l'aigua, i les relacions
exteriors. Durant aquesta fase preparatria s'hauria, per tant, d'anar bastint aquestes
estructures bsiques, mnimes i indispensables per a la creaci del nou Estat, sense
prejutjar, per, les decisions que al respecte prengui la futura Constituci.
La necessria flexibilitzaci del rgim competencial vigent i fins i tot, ms enll, del marc
jurdico-constitucional aplicable a Catalunya, unida a la impossibilitat de predir la durada
d'aquest perode seria recomanable que tingus la mnima duraci possible, per ha de ser
prou dilatat per permetre crear els instruments i les estructures que assegurin el

4
Vegeu informe del CATN: "La consulta sobre el futur poltic de Catalunya de 25 de juliol de 2013.

"#$ ,.

funcionament del nou Estat pot introduir incerteses greus en el funcionament de les
institucions. Per evitar-les o almenys minimitzar-les, podria establir-se un protocol d'actuaci,
si fos possible pactat amb l'Estat, per adoptat per la Generalitat en cas que no fos possible
aquest acord o que no ho fos amb tota l'extensi desitjable. Podria resultar molt til, a
efectes de seguretat jurdica i d'estabilitat, l'establiment pactat d'un protocol, que s'hauria de
fer pblic, en forma d'acord poltic, que reguls la relaci de les parts durant aquest procs
de negociaci i les modulacions del marc jurdic aplicable en aquest perode, especialment
en matria competencial. D'altra banda, tamb podria reduir enormement les incerteses
d'aquesta situaci peculiar l'anunci pblic del comproms per part de la Generalitat de
respectar l'ordenament vigent, indicant, en el seu cas, les excepcions o els camps en els
quals es modularia aquesta vinculaci, d'acord, si existeix, amb el protocol indicat.
En aquesta fase prvia caldria preparar les decisions bsiques sobre la regulaci del procs
constituent, d'una banda, i d'una altra, sobre el dret aplicable transitriament en aquest
perode, fins que la futura Constituci catalana prengus les determinacions que considers
oportunes.
Sobre la regulaci del procs constituent, les decisions que s'haurien de preparar sn les
que afecten el procediment d'elaboraci i aprovaci d'una nova Constituci. Els elements
bsics d'aquest procediment seran examinats en l'epgraf 3. Valgui dir ara noms que en
aquesta fase prvia s'hauria de preparar l'instrument jurdic que el reguls, que hauria
d'aprovar-se en el moment de proclamar la independncia o en un moment immediatament
posterior. Aquest instrument, que, com es dir, no pot ser un altre que una llei aprovada pel
Parlament de Catalunya que hauria d'aprovar-se com a llei constitucional provisional, hauria
de regular tamb l'adaptaci del sistema institucional catal a la nova situaci i hauria de
contenir les previsions bsiques sobre el rgim provisional aplicable fins al moment en qu
s'aprovi la nova Constituci.
2.2. La creaci d'un nou Estat en un escenari
de no-collaboraci
El segon escenari general indicat preveu una situaci de no-collaboraci o de no-acord amb
l'Estat a partir de la decisi poltica a favor de la creaci d'un estat propi i independent.

"#$ ,%

Aquesta situaci es pot produir si desprs de la consulta, amb un resultat favorable a la
independncia, l'Estat no s'av a negociar per implementar aquest resultat; o b si, desprs
d'unes eleccions celebrades en clau plebiscitria, es produeix una declaraci solemne del
Parlament a favor de la creaci d'un estat independent i l'Estat no accepta l'oferiment de
negociacions realitzat per la Generalitat.
En aquests dos casos, ens trobarem davant de l'expressi d'una voluntat clara i majoritria
de la ciutadania a favor de la creaci d'un estat independent i d'un oferiment de
negociacions a l'Estat, que aquest no accepta. En aquest cas, es produiria una situaci de
bloqueig poltic, amb una crrega potencial de conflicte institucional molt elevada. Resulta
difcil preveure amb exactitud el desenvolupament i la resoluci d'una crisi d'aquesta
naturalesa, per s que es poden fer al respecte algunes observacions de carcter general.
D'una banda, en un escenari de no-collaboraci, l'actitud de l'Estat pot tenir graus
d'intensitat diversos: des d'una posici passiva, no belligerant respecte dels actes que es
vagin adoptant a Catalunya per fer avanar el procs, fins a una oposici activa i belligerant
davant de qualsevol moviment a Catalunya que vagi en la direcci de constituir un estat
propi. L'Estat disposa d'instruments jurdics per impugnar davant del Tribunal Constitucional
les actuacions de la Generalitat dirigides a crear estructures d'estat que ultrapassin el marc
competencial vigent, aix com els altres actes que, dins d'aquest procs, puguin adoptar les
institucions catalanes i que l'Estat consideri contraris a la Constituci. Aquestes
impugnacions, si provenen del Govern estatal, comporten la suspensi automtica dels
actes impugnats per un perode de cinc mesos, revisable. L'Estat, a ms, t a la seva
disposici l'instrument de l'art. 155 CE, per requerir al president de la Generalitat i, en cas de
no ser ats el seu requeriment, instar el Senat perqu autoritzi per majoria absoluta l'adopci
per part del Govern estatal de "les mesures necessries per tal d'obligar-la (la Comunitat
Autnoma) al compliment fors de les obligacions legals o constitucionals que consideri
vulnerades o per protegir l'inters general que consideri violat. Alguns sectors han sostingut,
en aquest sentit, que entre aquestes mesures hi podria figurar la intervenci d'algunes
institucions i/o serveis de la Generalitat i, fins i tot, la suspensi de l'autonomia. I, en cas
d'una reacci extrema, no s'ha d'excloure que l'Estat pugui recrrer, en possible
concurrncia amb algunes de les mesures ja indicades, a la declaraci d'alguns dels estats

"#$ ,&

excepcionals que preveu l'art. 116 de la Constituci
5
.
La possibilitat d'oposici de l'Estat t, per, lmits, tant pel que fa als mitjans utilitzables com
a la seva probable eficcia a mitj termini. L'Estat, en efecte, no podria adoptar mesures que
suposessin una limitaci, i menys encara una suspensi
6
o una supressi, dels drets i
llibertats de les persones. Si aquest fos el cas, podria fins i tot intervenir la Uni Europea, a
travs dels mecanismes que preveu l'art. 7 del Tractat de la Uni, destinats a vetllar pel
compliment per part dels Estats dels valors en qu es fonamenta la Uni
7
, que permeten que
aquesta reaccioni enfront de situacions de risc de violaci greu o de violacions greus i
permanents d'aquests valors fonamentals per part dels estats membres, i que comporten
collocar l'estat en qesti sota observaci i la possible imposici de sancions. D'altra banda,
la intervenci estatal forosa pot presentar problemes molt difcils i complexos en la seva
aplicaci, que creixerien en proporci directa al seu abast i a la seva durada i que podrien
comprometre notablement la seva eficcia. igualment s'ha de notar que resultaria molt
difcil ofegar la voluntat popular i evitar que es manifesti en el futur. Fins i tot en el cas extrem
de suspensi de l'autogovern, aquesta suspensi no podria tenir carcter indefinit ni encara
menys definitiu i, per tant, la voluntat popular i la voluntat institucional podrien seguir
manifestant-se un cop recuperada l'autonomia i el funcionament ordinari de les institucions.
D'una altra banda, respecte de les possibilitats d'actuaci de la Generalitat, una vegada
produda la negativa de l'Estat i la situaci de bloqueig poltic que se'n deriva, aquesta podria
intentar forar la negociaci amb l'Estat, acudint a actors diversos (en especial, de carcter
internacional, per tamb de la societat civil) que actun com a mediadors davant l'Estat. El
suport de la societat civil mobilitzada podria constituir igualment un factor decisiu per a
aquest objectiu. En cas que aquesta pressi per la negociaci no tingus xit, l'alternativa
que restaria a la Generalitat per fer efectiva la voluntat popular expressada a favor de la

5
Estats d'alarma, excepci i setge, regulats per la Llei orgnica 4/1981, de 4 de juny.
6
Que noms podria tenir lloc si es declars l'estat d'excepci o de setge, en els termes que preveu
l'art. 55.1 de la Constituci. La decisi de declarar aquests estats excepcionals que no s'ha pres
mai durant la vigncia de la Constituci espanyola, des de 1978 podria resultar enormement
problemtica, tant des d'un punt de vista intern com internacional.
7
L'art. 2 TUE consagra com a valors que fonamenten la Uni Europea el "respecte de la dignitat
humana, llibertat, democrcia, igualtat, Estat de Dret i respecte dels drets humans, inclosos els drets
de les persones que pertanyen a minories.


"#$ ,'

creaci d'un estat independent seria la de proclamar unilateralment la independncia.
Una proclamaci d'aquest tipus noms es pot produir, per ser efica, si es pot exercir de
manera efectiva el govern del territori, que comporta el seu control. Aix implica disposar de
les estructures d'estat bsiques i indispensables per a aquesta finalitat, que sn,
fonamentalment, les que ja s'han indicat a l'apartat anterior. Bsicament, per tant, les
mateixes estructures que s'haurien d'haver preparat durant el procs de negociaci amb
l'Estat espanyol previ a la creaci del nou Estat en un escenari de collaboraci, amb la
diferncia, per, que en aquest altre escenari aquestes estructures no s'han pogut preparar
adequadament, amb temps i en un clima de normalitat. s obvi que la posada a punt i el
nivell de desenvolupament d'aquestes estructures d'estat no poden ser iguals en un escenari
i l'altre, per per qu resulti efectiva una proclamaci unilateral d'independncia almenys han
de tenir l'entitat i la capacitat suficients per assegurar l'exercici de les seves funcions
bsiques. Sense aquesta condici no podria nixer de manera efectiva el nou Estat.
La proclamaci unilateral d'independncia, en aquest context, comporta la voluntat de
desconnectar de manera immediata de les institucions de l'Estat espanyol i del seu
ordenament jurdic, de tal manera que ja no es reconeix l'autoritat de les primeres ni la
vinculaci al segon. L'autoritat pblica a Catalunya a partir d'aquest moment s noms la de
la Generalitat, i l'ordenament jurdic aplicable s noms el que emana de la voluntat de les
seves institucions (incloent-hi el Dret internacional que es reconegui internament). Proclamar
aquesta voluntat no vol dir necessriament, per, que aquesta sigui realment efectiva, i
menys encara que ho sigui de manera immediata i automtica. s possible que, almenys
durant un temps, es produeixi un conflicte entre els dos ordres, de manera que les autoritats
i els ordenaments de cadascun d'ells pugnin per imposar-se i obtenir el control. Per aquest
motiu, l'efectivitat d'una proclamaci unilateral d'independncia est en gran part
condicionada a l'existncia de les estructures d'estat amb la capacitat per exercir les
funcions de govern sobre el territori i obtenir l'acceptaci social del seu exercici.
La proclamaci d'independncia no ha de comportar necessriament un tancament a la
voluntat de negociar amb l'Estat i reconduir la situaci cap a l'escenari de la collaboraci.
Mes aviat al contrari, per sempre naturalment en funci de les circumstncies poltiques, la
Generalitat hauria d'estar oberta a la negociaci i, encara ms, a continuar els esforos per
aconseguir una mediaci, probablement internacional, que la permeti.

"#$ ,(

D'altra banda, en qualsevol escenari de no-collaboraci, si no hi ha hagut una consulta
prvia, seria convenient celebrar un referndum de ratificaci de la proclamaci
d'independncia que, en el seu cas, s'hagus produt. Existeix algun exemple comparat en
aquest sentit
8
i aquesta opci hauria de tenir-se en compte, en funci de les circumstncies
del moment. Fins i tot podria valorar-se la possibilitat que la mateixa proclamaci
d'independncia inclogus un comproms de celebraci d'un referndum de ratificaci en el
termini ms breu possible. En cas de celebrar-se aquest referndum de ratificaci, anunciat
prviament a la proclamaci d'independncia o no, hauria de tenir lloc abans d'iniciar-se
prpiament el procs constituent.
Amb la proclamaci d'independncia, en aquest context, es dna pas, en efecte, directament
al procs constituent, l'inici formal del qual quedaria diferit al moment posterior al referndum
de ratificaci de la independncia, en cas que aquest se celebri i que en surti guanyadora
aquesta opci. La diferncia principal respecte de l'escenari de collaboraci rau en qu no
existiria el perode de negociaci amb l'Estat, que s tamb, com s'ha vist, un perode de
preparaci per a la creaci del nou Estat i del procs constituent que s'ha d'endegar a
continuaci. La manca de collaboraci amb l'Estat dificultaria en proporci directa al grau
de belligerncia que mostrs les tasques de preparaci d'aquest procs. Aquestes
dificultats, per, no haurien d'impedir una preparaci mnimament suficient i, sobretot, que es
produssin tots els actes i passos que sn necessaris per endegar i desenvolupar un procs
constituent que respongui als estndards democrtics ms alts.

8
Noruega va celebrar un referndum (1905) per ratificar la dissoluci de la uni amb Sucia
declarada prviament pel Parlament noruec. En altres casos, el referndum s'ha produt desprs
d'una declaraci del Parlament que no comportava directament la independncia: en el cas
d'Estnia, el referndum (1991) va tenir lloc desprs d'una declaraci d'independncia diferida,
realitzada pel Parlament. En el cas de Crocia, el referndum (1991) es va celebrar desprs d'una
declaraci de sobirania del Parlament, que no comportava la independncia automtica.

"#$ ,)

3. El procs constituent
3.1. Qestions generals
A partir del moment de la proclamaci d'independncia, en qualsevol dels escenaris indicats,
es produiria una desvinculaci formal respecte de l'ordenament jurdic espanyol i s'obriria
prpiament un procs constituent, amb l'objectiu essencial de dotar el nou Estat d'una
Constituci. Certament, en un escenari de collaboraci aquesta desvinculaci s efectiva
des del moment en qu s'ha acordat i es declara formalment, mentre que en un escenari de
no-collaboraci es poden produir tensions i conflictes que facin ms problemtica i borrosa
aquesta desconnexi, precisament perqu les parts pugnen per imposar la seva autoritat i
l'aplicaci del seu ordenament.
En general, per, a partir d'aquesta proclamaci s'obre un procs constituent (amb la
possibilitat, com s'ha dit, d'anteposar-hi un referndum de ratificaci de la independncia si
no s'ha pogut fer abans), amb l'objectiu d'institucionalitzar el nou Estat. A partir d'aquest
moment resulta imprescindible decidir quines normes regeixen el procs constituent, d'una
banda, i, d'una altra, quin s el marc normatiu que resulta d'aplicaci en aquest perode fins
a l'aprovaci de la nova Constituci (que hauria de determinar tamb el rgim transitori fins a
disposar d'un ordenament catal complet), tota vegada que formalment s'ha produt la
desconnexi de l'ordenament jurdic espanyol. En especial, i pel que aqu interessa, resulta
imprescindible decidir quin s, durant aquest perode, el marc normatiu de les institucions
d'autogovern i dels drets fonamentals de les persones. Molt en especial, cal determinar qui i
com es decideix la normativa que ha de regir aquestes qestions essencials.
A partir de la proclamaci d'independncia caldria que el Parlament de Catalunya aprovs,
en el mateix acte o en un moment immediatament posterior, una llei sobre el procs
constituent, que reguls el procediment a seguir i establs el rgim provisional del sistema
institucional i jurdic de Catalunya.
Aquesta llei, o en el seu cas conjunt de lleis, preparada durant el perode anterior, hauria de
contenir almenys els elements segents:
a) el procediment constituent;

"#$ ,*

b) l'adaptaci del sistema institucional de Catalunya fins a l'aprovaci de la Constituci;
c) el rgim provisional dels drets i llibertats de les persones;
d) el rgim provisional de la nacionalitat;
e) el rgim provisional de l's de les llenges;
f) el rgim transitori provisional general de l'ordenament jurdic;
g) la relaci provisional amb l'Estat espanyol;
h) la relaci de Catalunya amb els altres estats i els organismes supranacionals i
internacionals.
Aquest Informe tracta les qestions referides als apartats (a) a (e), mentre que les incloses
en els altres apartats sn abordades en altres informes d'aquest Consell. Cal deixar
constncia aqu simplement que aquestes qestions haurien de ser objecte de decisi des
del primer moment, i que, probablement, per no d'una forma exclusiva, el lloc ms adequat
per tractar-les almenys per determinar la posici general de Catalunya al respecte seria la
llei sobre el procs constituent. De manera especial, cal indicar que aquesta llei
constitucional provisional seria el lloc adequat per expressar la voluntat de Catalunya de
respectar el Dret internacional i incorporar-se als organismes que vertebren la comunitat
internacional, d'una banda, i, d'una altra, i especficament, de participar en el procs
d'integraci europea i de formar part de la Uni Europea. Els procediments interns per
autoritzar la ratificaci de tractats internacionals i, especficament, per cedir competncies i
adherir-se a organitzacions supranacionals i internacionals sn qestions que hauria de
decidir la futura Constituci. Aix no obstant, i en funci de les circumstncies poltiques que
es produssin en la proclamaci d'independncia especialment si es dons algun dels
escenaris que s'han considerat en l'informe d'aquest Consell sobre les vies d'integraci de
Catalunya a la Uni Europea
9
que permeten una integraci prcticament immediata del nou
Estat a la Uni, aquesta llei de naturalesa constitucional provisional podria incloure les
previsions adequades per permetre aquesta continutat o adhesi quasi immediata.

9
Vegeu informe del CATN: "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea de 14 d'abril de
2014.

"#$ ,+

A continuaci s'examina la forma i la naturalesa d'aquesta llei, aix com els diversos
elements del seu contingut que estan directament vinculats al procs constituent. Abans,
per, d'entrar en aquesta anlisi, pot resultar til explicitar el criteri general que hauria
d'inspirar les seves previsions. Aquest criteri general s doble: d'una banda, atorgar la
mxima seguretat jurdica possible, de manera que es pugui minimitzar la inestabilitat i les
incerteses que es podrien presentar en aquest procs. Aquest objectiu es podria aconseguir
establint la mxima continutat possible respecte de la situaci anterior i una transici
d'ordenaments al ms organitzada possible. d'una altra banda, aquesta llei no hauria de
prejutjar el contingut de la futura Constituci i les decisions que puguin prendre els nous
poders constituts d'acord amb ella. Aquest objectiu tamb es satisf mantenint la mxima
continutat possible respecte de la situaci anterior, deixant els canvis ms profunds, en el
seu cas, per a la nova Constituci i els nous poders que es constitueixin. Aquest principi de
continutat, naturalment, no pot pretendre el manteniment de la situaci anterior en tots els
seus aspectes i de manera absoluta. A banda dels canvis que necessriament comporta la
nova organitzaci dels poders pblics, ja en aquesta fase, la desaparici dels lmits
competencials i dels controls jurdics corresponents permetrien prendre totes les decisions
en les diverses matries que es considerin convenients. El principi de continutat que s'ha
indicat suposaria noms una actitud d'autorestricci de les institucions catalanes que
prioritzs la seguretat jurdica i evits comprometre el contingut de la futura Constituci i les
poltiques dels nous poders pblics que en derivessin.
3.2. L'instrument jurdic: llei del Parlament a
mode de Constituci provisional
L'instrument jurdic per regular el procs constituent, assumint el triple paper d'establir el
procediment constituent, adaptar el sistema institucional i regular provisionalment
determinades matries i el rgim transitori de l'ordenament jurdic, no pot ser un altre que
una llei del Parlament de Catalunya. Per la seva funci i el seu contingut, aquesta llei
actuaria a mode d'una Constituci provisional i podria presentar-se com una llei
constitucional provisional. Aquesta naturalesa constitucional porta a demanar que, malgrat
que no sigui estrictament necessari en termes jurdics, aquesta llei s'aprovi amb una majoria
al ms mplia possible.

"#$ .-

En efecte, en termes jurdics no seria necessria cap majoria especial per aprovar aquesta
llei, ja que l'Estatut actual no cont, naturalment, cap previsi sobre cap llei d'aquesta
naturalesa. Tampoc seria possible la seva impugnaci, tant pel fet que no existiria rgan
davant de qui impugnar-la, com tamb que no existiria parmetre de constitucionalitat
respecte del qual controlar-la. Aquesta llei seria un acte d'un procs constituent nou i
originari, que no estaria sotms a cap procediment previ ni a cap rgim especial de majoria.
Malgrat aix, com s'ha dit, seria recomanable que, per reforar la seva legitimitat poltica, fos
aprovada per una majoria al ms mplia possible.
La llei constitucional provisional de Catalunya no hauria de ser una llei especialment
extensa, que reguls de manera exhaustiva totes les matries que en principi li sn prpies.
En moltes d'elles (p. e., sistema institucional, drets fonamentals i tamb en altres) podria
remetre's a normes avui existents i vigents a Catalunya (com el propi Estatut d'autonomia, el
Conveni Europeu de Drets Humans i fins i tot la Constituci espanyola), introduint-hi noms
els canvis o les adaptacions que fossin convenients. La possible combinaci entre regulaci
nova, adaptaci i remissi normativa s'examina sintticament a continuaci respecte de
cadascuna de les matries que hauria de tractar aquesta llei.
3.3. El procediment constituent
El procediment constituent ha de ser regulat ex novo, en no existir cap marc normatiu vigent
que resulti aplicable. Els precedents comparats tampoc resulten determinants, ms enll de
mostrar alguns elements necessaris per considerar que el procs es desenvolupa segons
criteris plenament democrtics. Es podrien tenir en compte igualment alguns dels elements
que van configurar el procs constituent espanyol dels anys 1977-1978. No obstant, el que
resulta decisiu s que aquest procs es pugui desenvolupar segons estndards democrtics
exigents, la qual cosa ha de proporcionar-li la mxima legitimitat interior i exterior.
A partir d'aquest criteri, els elements bsics del procediment constituent haurien d'incloure:
Eleccions constituents. El primer pas del procs constituent hauria de ser la
celebraci d'unes eleccions amb carcter constituent. Aquestes eleccions haurien de
ser convocades immediatament desprs de la proclamaci d'independncia, d'acord
amb la legislaci electoral vigent en el moment. Qualsevol canvi en la legislaci

"#$ .,

electoral podria generar sospites i contaminar el procs constituent. El fet que
aquesta legislaci (la vigent en aquell moment) sigui plenament democrtica facilita
aquesta operaci i desaconsella introduir-hi canvis especfics per a l'ocasi, ms
enll dels estrictament necessaris deguts a la desconnexi del sistema espanyol
(relatius, bsicament, a l'Administraci i les garanties electorals).
Les eleccions aix convocades haurien de tenir expressament carcter constituent,
encara que les seves funcions no haurien de limitar-se a l'elaboraci d'una
Constituci, sin que hauria d'assumir tamb les tasques prpies d'una legislatura
ordinria.
Aquestes eleccions expressament constituents noms es podrien obviar si les
eleccions plebiscitries s'haguessin celebrat molt poc temps abans de la proclamaci
d'independncia. En aquest cas, i en funci en gran part de com s'haguessin
desenvolupat les eleccions plebiscitries i dels seus resultats, es podria considerar
que el Parlament, desprs de proclamar la independncia, podria iniciar el procs
d'elaboraci de la Constituci del nou Estat. Malgrat aix, hauria de valorar-se
polticament de manera molt acurada la possibilitat de celebraci d'unes eleccions
especficament constituents, que s sens dubte la manera ms adequada d'iniciar el
procs constituent.
La iniciativa constitucional. Una vegada celebrades les eleccions constituents, el
Parlament hauria d'elaborar una Constituci. La iniciativa per comenar la seva
tramitaci parlamentria pot preveure's tant a favor del Govern projecte com del
propi Parlament proposici, encara que el ms recomanable s que sorgeixi del
Parlament, sota la forma d'una proposici d'una ponncia conjunta amb participaci
de tots els grups parlamentaris.
Tramitaci i aprovaci parlamentria. La tramitaci i, especialment, l'aprovaci de la
Constituci hauria de ser el mxim d'exigent en termes procedimentals. Aix, hauria
de preveure's el seu pas per una ponncia conjunta, l'aprovaci del dictamen en
Comissi i, finalment, l'aprovaci pel Ple del Parlament. No existeix cap majoria
predeterminada per aprovar la Constituci en seu parlamentria. Aquesta qesti, en
principi, podria ser objecte de decisi en la llei constitucional provisional. En aquest
sentit, per, cal dir que, malgrat que seria clarament convenient que la Constituci

"#$ ..

s'aprovs per una majoria molt mplia, caldria valorar amb molta cura la possible
inclusi d'una exigncia de majoria reforada en la llei constitucional provisional, ja
que, igual que s'ha dit ja en relaci amb aquesta llei, l'aprovaci de la nova
Constituci no est sotmesa a cap majoria preestablerta, en tractar-se d'un acte
constituent nou i originari. Per aquest motiu, no s necessari que la llei constitucional
provisional exigeixi una majoria qualificada o especial per aprovar la nova
Constituci. Ponderant totes les circumstncies, i amb la finalitat d'afavorir el consens
sobre la norma fonamental, podria pensar-se a demanar una majoria reforada
(absoluta, sense anar ms enll) per aprovar-la en seu parlamentria
10
. En tot cas, el
referndum de ratificaci al qual s'ha de sotmetre s el que proporciona la legitimitat
democrtica a la Constituci, ms enll de la majoria parlamentria que hagi aprovat
el projecte.
Frmules de participaci ciutadana. Caldria incloure frmules de participaci
ciutadana directa en el procs d'elaboraci de la Constituci, a travs de mitjans
telemtics, audincies parlamentries (a organitzacions socials, professionals,
econmiques, culturals) i altres que es puguin dissenyar i considerar convenients per
reforar la participaci ciutadana en aquest procs i dotar la nova Constituci de la
mxima legitimitat ciutadana.
Ratificaci mitjanant referndum. Resulta imprescindible que la nova Constituci,
aprovada en seu parlamentria, se sotmeti a la ratificaci de la ciutadania de
Catalunya. En aquest referndum, com s habitual en els referndums d'aquest
tipus, no resultaria exigible cap qurum ni cap majoria especials.

10
L'experincia comparada ofereix alguns exemples en aquest sentit. Aix, entre d'altres, la Llei per
la reforma poltica, de 1977, va establir la necessitat que els nous Congrs i Senat de les Corts
espanyoles que creava aprovessin la nova Constituci per majoria absoluta de cada cambra.
Igualment, la Constituci de Sud-frica de 1993 que tenia carcter provisional- va establir una
majoria de 2/3 per aprovar una nova Constituci. En sentit contrari, la Constituci italiana de 1947 va
ser aprovada per l'Assemblea constituent sense requeriments de majories reforades.


"#$ .%

3.4. L'adaptaci del sistema institucional
En el moment de proclamar-se la independncia, el sistema institucional de Catalunya seria
el que estigus previst a l'Estatut d'autonomia vigent en aquell moment (presumiblement, el
de 2006). Aquest sistema institucional podria mantenir-se amb carcter provisional fins
l'aprovaci de la nova Constituci, introduint-hi noms algunes adaptacions.
Es pot distingir entre tres tipus d'adaptacions:
Automtiques, que es produirien sense necessitat de cap intervenci expressa, en
virtut de la desvinculaci de l'ordenament espanyol. En aquest mbit s'hauria
d'incloure l'eliminaci de les limitacions competencials que sn imposades al
Parlament i al Govern-Administraci pel marc constitucional actual. Aquestes
limitacions quedarien automticament eliminades, sense necessitat de cap declaraci
o previsi expressa.
Necessries, que haurien d'introduir-se expressament en la llei constitucional
provisional per omplir el buit que produiria la desvinculaci del sistema constitucional
espanyol. Naturalment, els buits que es produirien per aquesta desconnexi sn molt
nombrosos, per es podria optar per emplenar noms aquells que afecten qestions
o elements que resulten imprescindibles per al funcionament del sistema institucional,
deixant tots els altres per al moment d'aprovar la futura Constituci i les normes que
la despleguin. Entre aquests elements que seria imprescindible regular figuren:
! La figura del cap de l'Estat, especialment pel que fa a l'atribuci de les
funcions de representaci suprema del nou Estat, interior i exterior. Sembla
raonable atribuir provisionalment aquestes funcions al president de la
Generalitat, i evitar la creaci d'una nova instituci, sense perjudici,
naturalment, de la decisi que prengui la futura Constituci.
! El poder judicial, incloent-hi tant l'organitzaci i la competncia dels rgans
judicials, com el govern del nou poder judicial de Catalunya. Aquesta qesti

"#$ .&

es tracta especficament en un altre informe del Consell
11
.
! Els rgans reguladors. Malgrat no ser prpiament institucions, la seva
existncia resulta en l'actualitat imprescindible per al bon funcionament dels
sistemes poltic, econmic i jurdic. En la mesura que avui aquests
organismes sn bsicament estatals, hauria de preveure's la seva creaci
amb carcter provisional o b l'atribuci de les seves funcions a rgans de
l'Administraci. Aquesta qesti es tracta especficament en un altre informe
del Consell
12
.
Convenients, que caldria valorar en funci de les circumstncies del moment. Entre
aquestes possibles adaptacions institucionals podria figurar el Consell de Garanties
Estatutries (per repensar, si escau, i amb carcter provisional, les seves funcions i el
valor dels seus dictmens, especialment en relaci amb el control de les lleis
respecte dels drets i llibertats fonamentals). No obstant, en virtut del principi de
continutat que s'ha enunciat ms amunt, el ms raonable seria introduir les
modificacions mnimes i esperar la nova Constituci.
3.5. El rgim provisional de drets i llibertats
fonamentals de les persones
Resulta imprescindible, naturalment, garantir els drets i llibertats fonamentals de les
persones durant el perode constituent. L'actual ttol de l'Estatut no pot assumir plenament
aquesta funci, ats el seu carcter complementari dels drets reconeguts constitucionalment
i tamb el fet que, precisament per aquest carcter, resulten incomplets.
En el sistema vigent, els drets fonamentals de les persones a Catalunya es contenen i es
garanteixen essencialment a partir de la Constituci espanyola, el Conveni Europeu de Drets
Humans i la Carta de Drets Fonamentals de la Uni Europea. bviament, hi ha altres
instruments internacionals que reconeixen drets (la Declaraci Universal dels Drets Humans,

11
Vegeu informe del CATN sobre el poder judicial i l'administraci de justcia.
12
Vegeu informe del CATN sobre agncies i organismes reguladors.

"#$ .'

el Pacte Internacional de Drets Civils i Poltics, el Pacte Internacional de Drets Econmics,
Socials i Culturals, els Convenis 87 i 98 de l'OIT sobre llibertat sindical i dret de sindicaci,
entre els ms importants). L'Estatut d'autonomia cont igualment un catleg de drets en el
ttol I, que incideix especialment en els mbits on la Generalitat t competncia, per que,
com s'ha dit, presenta un carcter complementari i fragmentari, tant des del punt de vista de
la seva extensi com tamb de la seva garantia. Per aquest motiu, el catleg estatutari de
drets no pot omplir el buit que es produiria en aquest mbit si a Catalunya deixs de ser
d'aplicaci la Constituci espanyola, el Conveni Europeu de Drets Humans i la Carta de
Drets Fonamentals de la Uni Europea.
Per omplir aquest buit amb la finalitat de garantir durant aquest perode una protecci dels
drets i llibertats de les persones d'un nivell similar a l'actual, caldria establir un catleg
complet de drets fonamentals, amb els seus corresponents mecanismes de garantia. Aquest
objectiu es podria assolir b aprovant ex novo un catleg de drets, o b establint-lo per
referncia a alguna de les normes fonamentals que ja existeixen. Ateses les circumstncies,
sembla una bona alternativa l'opci d'incorporar provisionalment al nou ordenament catal
els drets reconeguts als principals instruments jurdics vigents a Catalunya fins al moment,
especialment el ttol de la Constituci espanyola (particularment l'article 10 reconeixement
de la dignitat de la persona i dels seus drets inviolables com a fonament de l'ordre poltic i de
la pau social, i interpretaci dels drets d'acord amb els tractats i convenis internacionals i
els captols II drets i llibertats i III principis rectors de la poltica social i econmica). El
captol V, relatiu a les garanties, hauria d'adaptar-se, especialment en desaparixer el
recurs d'empara davant del Tribunal Constitucional, i el captol V (suspensi dels drets i
llibertats) hauria de ser objecte d'una reflexi especfica, amb l'opci de no preveure durant
aquest perode rgims excepcionals de suspensi de drets o, en tot cas, de modular-los
adequadament.
En el seu nivell sotsconstitucional, el rgim dels drets i llibertats fonamentals seria d'entrada
el previst en la legislaci orgnica estatal que els desenvolupa, en virtut dels mateixos
criteris de continutat i seguretat jurdica que presideixen la successi d'ordenaments, als
quals s'afegiria en aquest mbit especficament la garantia dels drets. Aqu, no obstant, el
Parlament de Catalunya disposaria d'una total llibertat per adaptar i modificar aquesta
legislaci de desenvolupament, amb l'nic lmit de respectar el contingut constitucional dels
drets.

"#$ .(

Igualment, podrien incorporar-se al nou ordenament catal provisional els drets reconeguts
en el Conveni Europeu de Drets Humans, cosa que es podria fer sense necessitat de
ratificar-lo, ratificaci que podria demorar-se tant per la necessitat de comptar amb la nova
Constituci com de ser adms el nou Estat en el Consell d'Europa. Aquesta incorporaci
interna dels drets del Conveni de Roma (que t com a precedent el que ha fet histricament
la Uni Europea en matria de drets fonamentals) podria fer-se mitjanant un acte unilateral,
pel qual es declars que els jutges i els tribunals interns de Catalunya aplicaran els drets i
les llibertats dels ciutadans d'acord amb el que estableix el Conveni. No tindria en canvi
gaire sentit incorporar de manera unilateral la Carta de Drets Fonamentals de la Uni
Europea, quan aquesta va dirigida a les institucions de la Uni Europea i als estats membres
noms quan apliquen el dret de la Uni. Respecte dels altres instruments internacionals
(bsicament de l'mbit de les Nacions Unides, amb uns mecanismes de garantia
notablement ms febles que els anteriors), seria suficient en aquell moment proclamar la
voluntat general d'incorporar-los i respectar els drets que s'hi reconeixen, com fa l'art. 10 de
la Constituci espanyola. La qesti de la successi de tractats s'examina de manera
especfica en un altre informe del Consell
13
.
Si s'incorporen internament els catlegs de drets de la Constituci espanyola i del Conveni
Europeu de Drets Humans, s'haurien d'adaptar les garanties que es preveuen en els dos
sistemes. D'entrada, cal dir que, naturalment, no resultarien aplicables les garanties que
estan vinculades a les institucions que formen part d'aquests sistemes. Aix val
especialment per al Tribunal Constitucional (recurs d'empara i control de lleis, via recurs i
qesti d'inconstitucionalitat) i per al Tribunal Europeu de Drets Humans (demandes
individuals). En aquest sentit, s'hauria de prendre una decisi sobre el control de les lleis
respecte dels drets i les llibertats fonamentals, que exerceix avui el Tribunal Constitucional.
En aquest cas, una soluci provisional i gens invasiva de l'mbit de decisi de la futura
Constituci, podria consistir a dotar de carcter vinculant els dictmens del Consell de
Garanties Estatutries quan controli projectes i proposicions de llei respecte dels drets i
llibertats fonamentals (soluci ja prevista en l'Estatut de 2006 i anullada pel Tribunal
Constitucional en la seva Sentncia 31/2010), a l'espera de decidir en la futura Constituci
sobre l'existncia d'un possible Tribunal Constitucional i del rgim de control de les lleis.

13
Vegeu informe del CATN sobre les relacions amb la Comunitat Internacional.

"#$ .)

Amb la nova situaci, el pes essencial de la garantia individual dels drets recauria a
Catalunya, almenys durant aquest perode, en els tribunals ordinaris, respecte dels quals
caldria fer en realitat pocs ajustaments orgnics i competencials, en la mesura que avui
estan ja assumint aquesta funci (aquesta qesti es tracta especficament en l'informe del
Consell dedicat al poder judicial)
14
. D'altra banda, es mantindrien, tamb amb ajustaments
lleugers, els instruments de garantia no jurisdiccional, com el Sndic de Greuges o la reserva
de llei.
3.6. El rgim provisional de la nacionalitat
Una de les qestions substantives que hauria de regular-se des del primer moment, amb
carcter provisional, s la relativa al reconeixement o a l'atribuci de la nacionalitat catalana,
ja que aquesta qesti afecta directament el naixement del nou Estat (en determinar-ne
l'element personal), aix com el propi procs constituent, en la mesura que determina el
conjunt de persones que gaudeixen de drets poltics plens i poden, per tant, participar
activament en els actes principals d'aquest procs (eleccions, referndum). Naturalment, el
rgim de nacionalitat l'haur de decidir la futura Constituci catalana i les normes que la
despleguin, per resulta imprescindible, d'entrada, determinar l'mbit dels nacionals catalans
en el moment de la proclamaci d'independncia i establir regles provisionals per determinar
l'adquisici de la nacionalitat a partir d'aquest moment i fins a l'entrada en vigor de les regles
definitives sobre aquesta qesti.
Aquestes qestions no es poden resoldre aplicant simplement normes preexistents, ja que ni
estan previstes, naturalment, en la legislaci espanyola (que, d'altra banda, ja no resultaria
aplicable) ni tampoc en el Dret internacional que vincula a Espanya i que la podria obligar
com a estat predecessor, ja que la Convenci Europea sobre la Nacionalitat, de 1997, que
cont un captol dedicat a tractar la nacionalitat en la successi d'Estats, no ha estat
ratificada i ni tan sols signada per Espanya. Aix no obstant, es podrien prendre en
consideraci els criteris i els principis que estableix la Convenci, que constitueixen un cos
doctrinal i jurdic que recull bones prctiques de l'experincia internacional sobre la qesti,
encara que no universalment reconegudes, i que podrien resultar tils per resoldre una

14
Vegeu informe del CATN sobre el poder judicial i l'administraci de justcia.

"#$ .*

matria molt transcendent per a la constituci del nou Estat i molt sensible per a les
persones que resideixen en l'estat successor o que se separa. En aquest sentit, es podrien
considerar especialment els principis segents, establerts en la Convenci de 1997:
la regulaci de la nacionalitat per part dels estats en cas de successi d'estats ha
de respectar la preeminncia del dret, les normes sobre drets humans i els
principis que estableix en la matria la prpia Convenci, especialment per evitar
l'apatrdia, entre els quals destaquen el dret de totes les persones a una
nacionalitat, la prohibici de la privaci arbitrria de la nacionalitat i la prohibici de
discriminacions per ra, entre d'altres, d'origen nacional
15
;
la concessi i la conservaci de la nacionalitat ha de tenir en compte especialment
el vincle real i efectiu entre la persona afectada i l'estat, la residncia habitual de la
persona afectada en el moment de la successi d'estats, la voluntat de la persona
afectada i l'origen territorial dels afectats;
no es pot subordinar l'adquisici o el manteniment de la nacionalitat a la prdua o
la renncia a una altra nacionalitat si aquesta prdua o renncia no s possible o
no pot ser raonablement exigida;

15
Els articles 4 i 5 de la Convenci estableixen els principis generals que han d'inspirar la regulaci
dels estats part en matria de nacionalitat. L'article 4 disposa que:
(a) totes les persones tenen dret a una nacionalitat;
(b) l'apatrdia ha de ser evitada;
(c) ning pot ser privat arbitrriament de la seva nacionalitat;
(d) ni el matrimoni, ni la dissoluci del matrimoni entre un nacional d'un estat part i un estranger, ni el
canvi de nacionalitat d'un cnjuge durant el matrimoni no poden tenir efectes directes sobre la
nacionalitat de l'altre cnjuge;
Alhora, l'article 5 de la Convenci estableix que:
"(1) Les regles d'un estat part relatives a la nacionalitat no poden fer distincions o emparar
prctiques que constitueixin discriminacions fonamentades en el sexe, la religi, la raa, el color o
l'origen nacional o tnic de les persones;
(2) Cada estat part s'ha de guiar pel principi de no-discriminaci entre els seus nacionals, tant si ho
sn per naixement o si han adquirit la nacionalitat posteriorment.


"#$ .+

els estats implicats en una successi d'estats s'han d'esforar per regular les
qestions relatives a la nacionalitat mitjanant acord entre ells, respectant els
principis de la prpia Convenci;
els nacionals d'un estat predecessor que resideixin habitualment en l'estat
successor o en un territori la sobirania del qual hagi estat transferida a un estat
successor, i que no hagin adquirit la nacionalitat d'aquest, tenen el dret de
romandre-hi i a gaudir d'un tractament igualitari respecte dels nacionals de l'estat
successor en matria de drets socials i econmics;
els estats poden excloure els residents que no hagin adquirit la nacionalitat dels
llocs de l'Administraci pblica que impliquin exercici de potestats pbliques.
A partir d'aquests principis i regles generals, el nou Estat catal podria establir la legislaci
sobre el reconeixement, adquisici i prdua de la nacionalitat catalana, legislaci que, com
reconeix la Convenci de 1997 per al conjunt d'estats (art. 3), hauria de ser admesa pels
altres estats, en la mesura que estigui d'acord amb les convencions internacionals
aplicables, el Dret internacional consuetudinari i els principis de dret generalment reconeguts
en matria de nacionalitat. Aquesta s una tasca que correspondria a la futura Constituci i
al legislador que la desenvolupi. Aix no obstant, com s'ha dit, s'hauria d'adoptar una
legislaci provisional sobre aquesta matria, als efectes bsicament de determinar qui pot
participar amb plens drets poltics en el procs constituent.
La legislaci provisional per al perode transitori, en primer lloc, hauria de determinar l'mbit
dels nacionals catalans en el moment de la independncia, cosa que noms es pot fer,
raonablement, aplicant la regla sobre la ciutadania catalana que preveu l'Estatut d'autonomia
(art. 7), per la qual sn ciutadans catalans els nacionals espanyols amb venatge
administratiu en un municipi de Catalunya.
A ms, mantenint el criteri general de continutat al qual s'ha fet referncia, s'haurien de
considerar almenys dues possibles ampliacions d'aquest conjunt inicial de nacionals
catalans, a sollicitud de les persones interessades: d'una banda, els nacionals espanyols
residents a Espanya que hagin nascut o hagin tingut residncia a Catalunya pel temps

"#$ %-

mnim que es consideri oport o b que siguin de pare o mare catalans
16
(o amb una
ascendncia catalana fins al grau que es consideri convenient); i d'una altra banda, els
nacionals espanyols residents a l'estranger que hagin tingut a Catalunya la seva darrera
residncia administrativa (o una residncia superior a un temps mnim) i a llurs descendents,
si han conservat la nacionalitat espanyola, i aquells altres de pare o mare catalans o
d'ascendncia catalana fins al grau que es consideri convenient. En aquests casos, com
s'ha dit, l'atribuci de la nacionalitat catalana hauria de ser a sollicitud dels interessats.
En els dos mbits subjectius que s'acaben d'esmentar s'han de considerar elements
diversos, que s'haurien de ponderar adequadament en la legislaci definitiva sobre la
nacionalitat. En la legislaci provisional per al perode constituent, i fins que aquella s'aprovi,
s'haurien d'adoptar les mesures imprescindibles per permetre que totes aquelles persones
amb una vinculaci real amb Catalunya, en els termes que s'ha indicat, per que no s'hi
trobin residint en el moment de proclamar-se la independncia, puguin accedir a la
nacionalitat catalana, sense perjudici que ms endavant la legislaci sobre nacionalitat
estableixi les regles d'adquisici que consideri mes adients.
Seria convenient que el legislador catal reguls aquesta matria a partir del criteri que
l'adquisici de la nacionalitat catalana no estigus condicionada a la renncia a la
nacionalitat espanyola, ni tampoc a qualsevol altra. Caldria esperar que l'Estat espanyol
actus amb reciprocitat, de tal manera que l'adquisici de la nova nacionalitat catalana no
comports la prdua de l'espanyola.
Atesa la transcendncia i la complexitat de la matria (que afecta tamb la ciutadania
europea, en la mesura que les persones amb doble nacionalitat catalana i espanyola serien
tamb ciutadans europeus, amb independncia de la situaci de Catalunya respecte de la
Uni Europea), resultaria molt convenient celebrar amb Espanya com ms aviat millor un
conveni sobre nacionalitat que reguls la doble nacionalitat, d'acord amb els principis de la
Convenci i amb criteris de reciprocitat. En tot cas, naturalment, i per al supsit que s'hagus

16
Entenent per catalans, en aquest context, les persones que tenen la condici poltica de catalans
en l'actualitat, aix s, els nacionals espanyols amb venatge administratiu en un municipi de
Catalunya.


"#$ %,

previst l'opci de renncia de la nacionalitat catalana
17
, les persones que hi haguessin
renunciat podrien, bviament, mantenir la seva residncia a Catalunya, gaudint de tots els
drets civils, socials i poltics, amb l'excepci, en aquest darrer cas, dels que fossin reservats
als nacionals catalans (fonamentalment, els drets de sufragi, especialment en les eleccions
legislatives, i els drets de participar en les funcions pbliques que impliquin autoritat pblica),
sens perjudici dels acords que es poguessin celebrar amb l'Estat espanyol i de l'estatus
aplicable segons la relaci que es mantingui amb la Uni Europea. Tamb com s obvi,
totes les persones residents estarien subjectes als deures establerts per la legislaci del nou
Estat, d'acord amb els criteris territorials que regeixen generalment aquesta qesti.
Finalment, cal fer esment que caldria que el legislador catal realitzs previsions expresses
sobre el rgim aplicable als residents estrangers d'altres nacionalitats, previsions que
haurien de partir del criteri general que aquestes persones puguin continuar gaudint dels
drets de qu ja disposen (especialment pel que fa als permisos de treball i de residncia). La
futura legislaci de Catalunya hauria d'establir el rgim d'estrangeria que fos ms adequat,
regulant la transici des de l'ordenament espanyol de manera totalment respectuosa no
noms amb els drets adquirits sin tamb amb les expectatives de drets de les persones
afectades.
Una vegada fixat l'mbit subjectiu inicial del nou Estat, els seus nacionals, la llei hauria
d'aprovar igualment regles provisionals sobre adquisici i prdua de la nacionalitat catalana,
per aplicar en endavant i fins a l'entrada en vigor d'una nova legislaci de nacionalitat a les
persones que no es troben dins d'aquest mbit subjectiu inicial (nous naixements, a
Catalunya i a l'exterior de pares catalans; persones adoptades; nous residents al territori;
constituci de persones jurdiques). Aquestes regles, respecte de les quals Catalunya podria
autoimposar-se respectar els principis i els criteris de la Convenci europea de 1997, poden
ser noves o, potser de manera ms raonable, s'hi poden incorporar per remissi les que

17
La Convenci de 1997 estableix com un dels seus principis en cas de successi d'estats "la
voluntat de la persona afectada (art. 18.2.c). Si s'introdus aquest principi en la legislaci catalana
provisional sobre nacionalitat, malgrat que la Convenci no hagi estat ratificada per cap de les parts
implicades (Espanya i el nou Estat catal), es podria preveure l'opci de renunciar a la nacionalitat
catalana, com una opci personal, d'exercici individual i exprs, dins d'un termini determinat (p. e.,
sis mesos o un any).



"#$ %.

regeixen actualment l'adquisici i la prdua de la nacionalitat espanyola (Codi civil, art. 17 a
28), amb les adaptacions que escaiguin.
3.7. El rgim lingstic provisional
Com en totes les altres matries de naturalesa constitucional, l'establiment del rgim
lingstic correspondria a la futura Constituci i la legislaci que la desenvolups. Durant el
perode constituent, no obstant, caldria determinar amb carcter provisional el rgim
aplicable, fins a l'entrada en vigor del nou. La decisi sobre aquesta qesti correspondria a
la Generalitat, i particularment al Parlament de Catalunya, que convindria que s'inspirs en
dos criteris bsics: d'una banda, atorgar al catal la plenitud de reconeixement i d's, en tots
els mbits; i d'una altra, mantenir la continutat d'usos del castell. Aix suposa adoptar les
mesures adients per garantir el catal com a llengua d's general i ordinari a Catalunya i
mantenir el reconeixement i el dret d's del castell, sense predeterminar, com en la resta de
matries, el rgim lingstic que estableixi la futura Constituci i a partir d'ella la legislaci
que la desenvolupi.
Aquesta precisi del rgim lingstic durant el perode provisional afectaria bsicament els
mbits de les administracions pbliques, de l'Administraci de justcia i de l'ensenyament. El
criteri general per establir-lo podria consistir a mantenir bsicament el rgim lingstic que es
preveu avui, en general, per part de l'Estatut d'autonomia (art. 6 i art. 32 a 36), de la Llei
1/1998, de 7 de gener, de poltica lingstica, i de la Llei 35/2010, d'1 d'octubre, de l'occit,
arans a l'Aran, introduint-hi les modificacions i precisions que calguin per assegurar el ple
reconeixement i s del catal, fent-lo compatible al mateix temps amb el reconeixement i el
dret d's del castell.
En l'mbit de les administracions pbliques, caldria assegurar el catal almenys en dues
direccions: d'una banda, en l'accs a la funci pblica; i d'una altra, en els usos lingstics,
tant interns com en relaci amb els ciutadans. Respecte de la primera qesti, caldria
establir amb claredat el requisit del coneixement del catal per accedir a la funci pblica a
Catalunya, almenys en les mateixes condicions que es preveuen en l'actualitat. En aquest
sentit, tant el Parlament com el Govern, en els mbits de les seves funcions respectives,
haurien de disposar de facultats clares i suficients, habilitades per la llei constitucional

"#$ %%

provisional, per determinar el nivell de catal (i de castell) exigible en cada lloc de treball
pblic.
Respecte de la segona qesti, caldria recuperar la qualificaci de preferncia que atorgava
l'Estatut de 2006 al catal en els usos lingstics de les administracions catalanes (art. 6.1) i
que va ser anullada pel Tribunal Constitucional en la seva Sentncia 31/2010. D'aquesta
manera, declarant expressament que el catal s la llengua d's normal i preferent de les
administracions pbliques a Catalunya, sens perjudici de l's del castell, es garantiria que
les diverses administracions poguessin establir els seus propis reglaments lingstics interns
a partir d'aquest principi.
En l'mbit de l'Administraci de justcia convindria prendre dos tipus de mesures,
relacionades amb l'efectivitat dels drets lingstics dels ciutadans davant els rgans judicials.
La primera va referida a les places de jutge, magistrat, fiscal, secretari i personal de
l'Administraci de justcia aplicable igualment a notaris, registradors i encarregats del
Registre Civil, l'accs a les quals hauria de garantir un coneixement adequat i suficient del
catal per poder complir les funcions prpies del seu lloc de treball, satisfent els drets
lingstics dels ciutadans. Aquesta previsi general est continguda avui ja a l'Estatut
d'autonomia (art. 33.3), que, no obstant, es remet a la llei per establir la forma com s'ha
d'acreditar aquest coneixement. Aquestes lleis, avui, sn estatals, i no resulten suficients per
garantir de manera efectiva aquest "coneixement adequat i suficient a les funcions del lloc
de treball que s'ha d'ocupar. Es tractaria de mantenir el mateix criteri, sempre en aquest
perode transitori i sense prejutjar el futur, per la llei que determinaria la manera d'acreditar
aquest coneixement seria la catalana, que podria optar per les frmules que resultessin ms
convenients.
La segona qesti es refereix a la llengua dels procediments judicials. El dret d'opci
lingstica que reconeix en general l'Estatut (art. 33.2) i que hauria de convertir-se en la base
del rgim lingstic dels procediments no troba una traducci fidel en la regulaci que
d'aquesta qesti en fa la Llei orgnica del poder judicial, llei actualment competent en la
matria (art. 231). Caldria, per tant, aprovar una legislaci congruent amb aquest principi
general, cosa que es podria fer en la mateixa llei constitucional provisional o b en una altra
del Parlament.
finalment, en l'mbit de l'ensenyament podria mantenir-se el model lingstic que preveuen

"#$ %&

l'Estatut (art. 6 i art. 35) i la Llei 12/2009, d'educaci (art. 9-18), almenys durant aquest
perode transitori i sens perjudici, com sempre, de la decisi que pogus prendre la futura
Constituci. Per mantenir aquest model, amb carcter sempre provisional, s'hauria de
prendre les mesures normatives adients, ratificant i rectificant el que correspongui respecte
de la situaci actual, b en la llei constitucional provisional o b en una altra llei del
Parlament aprovada a l'inici d'aquest perode o en les lleis sectorials corresponents.
Per cloure aquest apartat, i amb carcter general, cal esmentar que convindria mantenir en
aquest perode la continutat del rgim vigent de l'arans.












"#$ %'

4. Resum i conclusions
4.1. Objecte
L'nforme analitza el procs constituent de Catalunya, ents com el procs que caldria obrir
en cas de constituir-se en un estat propi i independent, per a la seva plena
institucionalitzaci d'acord amb estndards democrtics altament exigents. Aix inclou tant
els elements formals i procedimentals que hauria de considerar com els elements materials
ms rellevants que s'haurien de tenir en compte durant aquest procs, a l'efecte de donar-
los un tractament provisional fins a la nova Constituci i les lleis que la desenvolupin. Ats,
per, que el procs constituent pressuposa la creaci d'un estat independent, l'Informe
analitza tamb aquesta fase prvia.
4.2. Fase prvia: la creaci d'un nou Estat en
escenaris de collaboraci i de no-
collaboraci de l'Estat espanyol
A. El procs actual de Catalunya es caracteritza per constituir una demanda que vol
expressar-se en termes estrictament democrtics i pacfics, i que es produeix en el marc
d'un Estat que s democrtic i que s membre de la Uni Europea i del Consell d'Europa,
organitzacions fonamentades en els valors de la democrcia, de la llibertat i de l'Estat de
Dret, que vetllen per aquests valors i que disposen de mecanismes per garantir-ne el
respecte.
Aquestes circumstncies atorguen singularitat al cas de Catalunya, comparable en principi
noms al d'Esccia i, a ms distncia, al del Quebec. La diferncia principal respecte
d'aquests, per, rau en el fet que l'Estat espanyol, fins avui, s'oposa a l'expressi de la
voluntat de la poblaci de Catalunya, allegant essencialment motius de legalitat. Aquesta
actitud fa que s'hagi de considerar la possibilitat d'un escenari diferent del de la collaboraci
de l'Estat, que caracteritza el cas escocs (lliure expressi de la voluntat de la poblaci
mitjanant un referndum i, en cas de resultar guanyadora l'opci per la independncia,

"#$ %(

collaboraci de les dues parts en la implementaci del resultat).
B. L'escenari de collaboraci es podria produir a Catalunya a partir de dues situacions
diverses: com a resultat d'una consulta a Catalunya en la qual hagi triomfat aquesta opci, i
que, en conseqncia, l'Estat s'avingui a negociar per implementar-lo; o b, en cas de no
poder-se celebrar la consulta, l'Estat s'avingus a negociar a partir d'una declaraci solemne
de l'inici del procs de creaci d'un estat independent, que es produs desprs d'unes
eleccions celebrades en clau plebiscitria en qu haguessin obtingut majoria les forces
poltiques favorables a aquesta opci. Amb aquesta declaraci, que tamb podria produir-se
desprs de la celebraci d'una consulta popular, s'afirmaria la sobirania de Catalunya i la
Generalitat obriria el procs per exercir-la, dirigint-se a l'Estat per obrir les negociacions a
l'efecte. Malgrat que pugui semblar paradoxal, aquesta possibilitat no s'ha de descartar, ja
que en aquest supsit l'Estat es trobaria davant d'una situaci de fet, que hauria de resoldre
pels nics mitjans acceptables en el context poltic existent, tant intern com europeu i
internacional, que remeten al dileg i a la democrcia.
C. En un escenari de collaboraci, tant si s desprs de la consulta com d'unes eleccions
plebiscitries, per al cas que obtingui majoria l'opci per la creaci d'un estat independent,
s'hauria d'obrir un procs de negociaci entre les institucions de Catalunya i de l'Estat que
condus a la proclamaci d'independncia. En aquesta fase, Catalunya seguiria formant part
de l'Estat i, en conseqncia, resultaria aplicable l'ordenament jurdic estatal, encara que
s'hauria de flexibilitzar, especialment quant al rgim competencial, per habilitar les
actuacions de la Generalitat destinades a preparar la creaci del nou Estat.
Aquesta fase, en la qual podrien jugar un paper fonamental tant la mediaci internacional i
de la Uni Europea com la mobilitzaci ciutadana, s'hauria de caracteritzar essencialment
per la preparaci del naixement del nou Estat, la qual cosa implica quatre objectius bsics:
negociar amb l'Estat les condicions de la separaci;
cercar el reconeixement internacional;
negociar amb la Uni Europea i els organismes internacionals les condicions de la
incorporaci del nou Estat;
i preparar internament la creaci del nou Estat.

"#$ %)

Respecte d'aquest darrer objectiu, resultaria essencial preparar les estructures d'estat
necessries per al nou Estat independent, que inclouen, entre d'altres, les relatives a la
hisenda i l'administraci econmica i tributria, la seguretat social, el poder judicial, la
seguretat pblica, les infraestructures, les telecomunicacions, l'energia i l'aigua, i les
relacions exteriors. Tanmateix, la creaci d'aquestes estructures mnimes i indispensables
no hauria de prejutjar les decisions que s'haguessin de prendre en la futura Constituci
catalana.
Per tal d'oferir la mxima seguretat jurdica i evitar incerteses, seria recomanable que l'Estat i
la Generalitat acordessin un protocol d'actuaci durant aquest perode, que, encara que
hauria de ser al ms curt possible, hauria de tenir la durada suficient per crear les
estructures i els instruments que permetin el funcionament del nou Estat.
En aquesta fase prvia, igualment, caldria preparar les decisions bsiques sobre la regulaci
del procs constituent (procediment d'elaboraci i aprovaci de la futura Constituci), d'una
banda, i, d'una altra, sobre el dret aplicable transitriament en aquest perode, fins que la
futura Constituci prengus les determinacions que considers oportunes. Aquestes
decisions bsiques es podrien contenir en una llei constitucional provisional de Catalunya,
que s'hauria de preparar durant aquesta fase prvia, per que s'aprovaria i entraria en vigor
a partir del moment de la proclamaci d'independncia.
D. L'escenari de no-collaboraci es pot produir si desprs de la consulta, amb un resultat
favorable a la independncia, l'Estat no s'av a negociar per implementar aquest resultat; o
b si, desprs d'unes eleccions celebrades en clau plebiscitria es produeix una declaraci
solemne del Parlament a favor de la creaci d'un estat independent, i l'Estat no accepta
l'oferiment de negociacions realitzat per la Generalitat. Resulta difcil preveure amb fiabilitat
el desenvolupament i la resoluci d'una crisi d'aquesta naturalesa, per s que es poden fer
algunes observacions de carcter general.
D'una banda, en un escenari de no-collaboraci, l'actitud de l'Estat pot tenir graus
d'intensitat diversos: des d'una posici no belligerant respecte dels actes que es vagin
adoptant a Catalunya en aquest procs, fins a una oposici activa i belligerant. En aquest
sentit, l'Estat pot recrrer al Tribunal Constitucional per impugnar les actuacions de la
Generalitat, que comporta la seva suspensi automtica provisional. L'Estat, a ms, t a la
seva disposici l'instrument de l'art. 155 CE, per adoptar mesures que forcin el compliment

"#$ %*

de les obligacions legals o constitucionals que consideri vulnerades. Alguns sectors han
sostingut que entre aquestes mesures hi podria figurar la intervenci d'algunes institucions
i/o serveis de la Generalitat i, fins i tot, la suspensi de l'autonomia. I, en cas d'una reacci
extrema, no s'ha d'excloure que l'Estat pugui recrrer, juntament amb altres mesures ja
indicades, a la declaraci d'alguns dels estats excepcionals que preveu l'art. 116 de la
Constituci.
La possibilitat d'oposici de l'Estat t, per, lmits, tant pel que fa als mitjans utilitzables com
a la seva probable eficcia a mitj termini. En efecte, l'Estat no pot adoptar mesures que
suposin una limitaci, i menys encara una suspensi (llevat que es declarin alguns dels
estats excepcionals de l'art. 116 CE) o una supressi, dels drets i llibertats de les persones.
Si aquest fos el cas, podria fins i tot intervenir la Uni Europea, a travs dels mecanismes
que preveu l'art. 7 del Tractat de la Uni. D'altra banda, la intervenci estatal forosa pot
presentar problemes molt difcils i complexos en la seva aplicaci, que podrien comprometre
notablement la seva eficcia. igualment s'ha de notar que resultaria prcticament
impossible impedir que la voluntat popular se segueixi manifestant, fins i tot en cas de
suspensi de l'autonomia.
D'altra banda, la Generalitat, una vegada produda la negativa de l'Estat i la situaci de
bloqueig poltic que se'n deriva, podria intentar forar la negociaci amb l'Estat, acudint a
actors diversos (en especial, de carcter internacional, per tamb de la societat civil). El
suport de la societat civil mobilitzada podria constituir igualment un factor decisiu per a
aquest objectiu. En cas que aquesta pressi per la negociaci no tingus xit, l'alternativa
que restaria a la Generalitat per fer efectiva la voluntat popular expressada a favor de la
creaci d'un estat independent seria la de proclamar unilateralment la independncia.
Una proclamaci d'aquest tipus noms es pot produir, per ser efica, si es pot exercir de
manera efectiva el govern del territori. Aix implica disposar de les estructures d'estat
bsiques i indispensables per a aquesta finalitat, que sn les que ja s'han indicat
anteriorment. La diferncia, per, rau en qu en aquest altre escenari aquestes estructures
no s'han pogut preparar adequadament, amb temps i en un clima de normalitat. s obvi que
la posada a punt i el nivell de desenvolupament d'aquestes estructures d'estat no poden ser
iguals en un escenari i l'altre, per sense la seva existncia, amb una capacitat suficient per
assegurar l'exercici de les seves funcions bsiques i el govern sobre el territori, no podria
nixer de manera efectiva el nou Estat.

"#$ %+

La proclamaci d'independncia, en el seu cas, no hauria de comportar un tancament de la
voluntat de negociar amb l'Estat i de reconduir la situaci cap a un escenari de collaboraci.
Igualment, en aquest cas, i si no hi ha hagut una consulta prvia, seria convenient celebrar
un referndum de ratificaci de la proclamaci d'independncia.
4.3. El procs constituent
4.3.1. La llei constitucional provisional
A partir de la proclamaci d'independncia s'obre un procs constituent (amb la possibilitat,
com s'ha dit, d'anteposar-hi un referndum de ratificaci de la independncia si no s'ha
pogut fer abans), amb l'objectiu d'institucionalitzar el nou Estat. A partir d'aquest moment,
caldria que el Parlament de Catalunya aprovs una llei sobre el procs constituent, amb
l'objectiu bsic de regular el procediment a seguir i d'establir el rgim provisional del sistema
institucional i jurdic de Catalunya (drets i llibertats de les persones, nacionalitat i rgim
lingstic, entre les qestions fonamentals, que es tracten en aquest informe).
Aquesta llei, per la seva funci i el seu contingut, actuaria a mode de Constituci provisional i
podria presentar-se com una llei constitucional provisional. La naturalesa constitucional
d'aquesta llei porta a demanar que, malgrat que no sigui necessari en termes jurdics,
s'aprovi amb una majoria al ms amplia possible. Aquesta llei no hauria de ser especialment
extensa ni caldria que reguls de manera exhaustiva les matries que li sn prpies, i podria
actuar quan fos pertinent, mitjanant remissions a altres normes.
4.3.2. El procediment constituent
El procediment constituent s'hauria de desenvolupar segons estndards democrtics
altament exigents, i hauria d'incloure els elements segents:
eleccions constituents, celebrades segons la legislaci electoral vigent en el
moment de la proclamaci d'independncia. Aquestes eleccions noms es podrien
obviar en el cas que les eleccions celebrades en clau plebiscitria s'haguessin

"#$ &-

celebrat molt poc temps abans d'aquesta proclamaci. Per fins i tot en aquest
cas s'hauria de valorar acuradament la necessitat de celebrar unes eleccions
especficament constituents;
la iniciativa constitucional, que seria recomanable que s'atribus al propi
Parlament, mitjanant la creaci d'una ponncia conjunta de tots els grups
parlamentaris;
la tramitaci i l'aprovaci parlamentries. La qesti ms delicada en aquest mbit
s la relativa a la possible exigncia d'una majoria especial per a la seva
aprovaci. Malgrat que no s necessari que la llei constitucional provisional
exigeixi una majoria reforada, podria valorar-se la possibilitat d'incloure-la (en
termes de majoria absoluta), amb la finalitat d'afavorir el consens entorn de la
norma fonamental;
frmules de participaci ciutadana, que caldria incloure en el procs d'elaboraci
de la Constituci, en forma d'audincies parlamentries, participaci a travs de
mitjans telemtics i altres;
referndum de ratificaci per part de la ciutadania.
4.3.3. El rgim provisional del sistema institucional
i jurdic
A. El rgim transitori provisional del sistema institucional i jurdic de Catalunya que s'inclouria
en la llei constitucional provisional seria recomanable que s'inspirs en dos criteris generals
bsics: d'una banda, atorgar la mxima seguretat jurdica possible, establint una transici
d'ordenaments suau i tranquilla. D'una altra, no s'hauria de prejutjar el contingut de la futura
Constituci i de les decisions que puguin prendre els nous poders constituts d'acord amb
ella. Aix implica actuar segons un cert principi de continutat respecte de l'ordenament
anterior, que, naturalment per, no pot pretendre el manteniment de la situaci preexistent
en tots els seus aspectes i de manera absoluta. La desconnexi del sistema institucional i
jurdic espanyol permetria prendre totes les decisions en les diverses matries que es
considerin convenients, de tal manera que aquest principi de continutat suposaria
essencialment una actitud d'autorestricci de les institucions catalanes que prioritzs la

"#$ &,

seguretat i evits comprometre el contingut de la futura Constituci i les poltiques dels nous
poders pblics.
B. Es podria mantenir bsicament amb carcter provisional el sistema institucional de
Catalunya previst a l'Estatut d'autonomia, introduint-hi noms algunes adaptacions, algunes
de les quals serien automtiques (especialment en l'mbit competencial), altres necessries
(p. e., la nova figura de cap de l'estat, el govern del poder judicial o els rgans reguladors), i
altres respecte de les quals es podria valorar la seva convenincia (p. e., l'adaptaci de les
funcions del Consell de Garanties Estatutries).
C. La llei constitucional provisional hauria d'establir les previsions oportunes per garantir els
drets i llibertats de les persones fins a l'entrada en vigor de la nova Constituci. Ats que el
catleg de drets que cont l'Estatut actual no pot complir aquesta funci, a causa del seu
carcter incomplet i complementari respecte dels drets reconeguts constitucionalment, pot
ser una bona alternativa incorporar-hi provisionalment els drets reconeguts en els principals
instruments jurdics vigents a Catalunya fins al moment, especialment el ttol I de la
Constituci espanyola (particularment l'article 10 i els captols II drets i llibertats i III
principis rectors de la poltica social i econmica, adaptant el captol IV, relatiu a les
garanties, al nou sistema institucional). Igualment, podrien incorporar-s'hi els drets
reconeguts en el Conveni Europeu de Drets Humans, sense necessitat de ratificar-lo de
moment, ratificaci que podria demorar-se tant per la necessitat de comptar amb la nova
Constituci com de ser adms el nou Estat en el Consell d'Europa.
D. El rgim de la nacionalitat catalana l'hauria de decidir la futura Constituci i les normes
que la despleguin, per resulta imprescindible regular provisionalment aquesta qesti ja
que determina l'element personal del nou Estat i l'mbit de persones que gaudeixen de plens
drets poltics i poden participar activament en el procs constituent mitjanant el sufragi. En
aquest sentit, s'ha d'assenyalar que no hi ha normes preestablertes, per es podria prendre
en consideraci els principis i criteris que cont la Convenci Europea sobre la nacionalitat
de 1997, encara que no ha estat ratificada i ni tan sols signada per la major part d'estats
europeus, inclosa Espanya.
La legislaci provisional sobre nacionalitat podria partir de la regla sobre la ciutadania
catalana que preveu l'Estatut d'autonomia actual (art. 7), per la qual sn ciutadans catalans
els nacionals espanyols amb venatge administratiu en un municipi de Catalunya. A ms,

"#$ &.

hauria de considerar la possibilitat d'accedir a la nacionalitat catalana de totes aquelles
persones amb una vinculaci real amb Catalunya per que no s'hi trobin residint en el
moment de proclamar-se la independncia. Aix implica almenys dues possibles ampliacions
del cercle inicial de nacionals catalans: d'una banda, els nacionals espanyols residents a
Espanya que hagin nascut o hagin tingut residncia a Catalunya o b que siguin de pare o
mare catalans (o amb una ascendncia fins al grau que es consideri convenient); i d'una
altra banda, els nacionals espanyols residents a l'estranger que hagin tingut a Catalunya la
seva darrera residncia administrativa (o una residncia superior a un temps determinat) i a
llurs descendents, si han conservat la nacionalitat espanyola, i aquells altres de pare o mare
catalans o d'ascendncia catalana fins al grau que es consideri convenient. En aquests
casos, l'atribuci de la nacionalitat catalana hauria de ser a sollicitud dels interessats.
Seria convenient que el legislador catal reguls aquesta matria a partir del criteri que
l'adquisici de la nacionalitat catalana no estigus condicionada a la renncia a la
nacionalitat espanyola, ni tampoc qualsevol altra. Caldria esperar que l'Estat espanyol
actus amb reciprocitat. En tot cas, atesa la transcendncia i la complexitat de la matria,
que afecta tamb la ciutadania europea, resultaria molt convenient celebrar amb Espanya,
com ms aviat millor, un conveni sobre nacionalitat que reguls aquestes qestions, d'acord
amb els principis de la Convenci i amb criteris de reciprocitat.
Naturalment, les persones residents a Catalunya de nacionalitat no catalana gaudirien de
tots els drets civils, socials i poltics, amb l'excepci, en aquest darrer cas, dels que fossin
reservats als nacionals catalans (fonamentalment, els drets de sufragi, especialment en les
eleccions legislatives, i els drets de participar en les funcions pbliques que impliquin
autoritat pblica), sens perjudici dels acords que es poguessin celebrar amb l'Estat espanyol
i de l'estatus aplicable segons la relaci que es mantingui amb la Uni Europea.
Respecte dels nacionals estrangers no espanyols, conv dir que la legislaci catalana hauria
d'adoptar les previsions adequades, que haurien de fonamentar-se en el criteri general que
aquestes persones puguin continuar gaudint dels drets de qu ja disposen (especialment, en
matria de treball i residncia).
E. L'establiment del rgim lingstic correspondria a la futura Constituci i la legislaci que la
desenvolups. Durant el perode constituent, no obstant, caldria determinar amb carcter
provisional el rgim aplicable fins a l'entrada en vigor del nou rgim lingstic. Convindria que

"#$ &%

aquest rgim s'inspirs en dos criteris bsics: d'una banda, atorgar al catal la plenitud de
reconeixement i d's, en tots els mbits; i d'una altra, mantenir la continutat dels usos del
castell. Aix suposa adoptar les mesures adients per garantir el catal com a llengua d's
general i ordinari a Catalunya i mantenir el reconeixement i el dret d's del castell.
L'aplicaci d'aquests criteris implicaria adoptar mesures adequades almenys en l'mbit de
les administracions pbliques (accs a la funci pblica i usos lingstics), de l'Administraci
de justcia (especialment en matria de provisi de places i de procediments judicials) i de
l'ensenyament. Aquestes mesures, igualment, s'haurien d'acomodar per respectar el rgim
actual de l'arans, sens perjudici dels desenvolupaments futurs que es puguin adoptar.
___________________
Aquest informe sobre El procs constituent ha estat elaborat pel Consell Assessor per a la
Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca

"#$ &&

Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,
Les relacions comercials
entre Catalunya i Espanya
28 de juliol de 2014
Informe
nmero 11









































Barcelona,
Informe
nmero 11
Les relacions comercials
entre Catalunya i Espanya
28 de juliol de 2014








ndex
1. Objecte 5
2. Present i futur del comer catal 5
3. Els efectes de la independncia sobre el comer
amb Espanya i sobre el PIB catal en el cas que
es produs una alteraci de la lliure circulaci de
bns amb la Uni Europea i s'adoptessin
represlies comercials 9
4. Els efectes de la independncia sobre el comer
amb Espanya i sobre el PIB catal en el cas que
no es produs una alteraci de la lliure circulaci
de bns amb la Uni Europea 12
5. Resum i conclusions 22

Informe
nmero 11









"#$ %
Les relacions comercials entre
Catalunya i Espanya
1. Objecte
Aquest informe t per objectiu analitzar les conseqncies de la independncia sobre les
relacions comercials entre Catalunya i Espanya. En primer lloc, per proveir l'anlisi d'un
context, es resumeix de forma molt breu la situaci present i la tendncia de futur del comer
exterior de Catalunya. A continuaci, s'entra prpiament en l'anlisi de les conseqncies de
la independncia sobre el comer entre Catalunya i Espanya. En aquest sentit, es distingeix
entre un escenari amb represlies comercials adoptades pels pasos de la UE, o sense
aquestes. A ms, es proporciona una metodologia que facilita la tasca de computar els
efectes econmics d'acord amb les hiptesis d'escenaris futurs que hom consideri ms
realistes. L'informe es clou amb un apartat de resum i conclusions.
2. Present i futur del comer catal
Des de la perspectiva aqu analitzada, Catalunya s un pas molt obert a l'exterior. El 2012 la
facturaci catalana a l'exterior de Catalunya va assolir un 53% del producte interior brut (PB)
catal, mentre que les importacions provinents de l'exterior (inclosa la resta de l'Estat
espanyol) van constituir un 49% del PIB catal. Aquests percentatges, tot i ser elevats, estan
per sota dels que s'havien assolit en els anys previs al comenament de la crisi econmica.
Per altra banda, el comer catal ha tingut tradicionalment una dependncia significativa del
mercat espanyol: en el perode 2002-2009, una mitjana del 52% de les exportacions
catalanes van anar a la resta d'Espanya, i el 48% a la resta del mn. Tanmateix, des del
2010 les exportacions a la resta del mn han superat les que es dirigeixen a la resta
d'Espanya: el 2010, la resta del Mn va absorbir el 52% de les exportacions catalanes; el
2011, el 55%, i el 2012, el 57%. En els tres primers trimestres del 2013 el percentatge de les



"#$ &
exportacions dirigides a la resta del mn ha experimentat un lleuger augment addicional
1
.
Considerant el volum de l'economia catalana, el seu grau d'obertura exterior s
aproximadament el que en termes comparats li correspon. El grfic 1 mostra les dades que
corresponen als pasos de la Uni Europea
2
(amb l'excepci de Malta, per falta de dades, i
de Crocia, recentment integrada a la UE). S'observa clarament que les economies dels
pasos petits tendeixen a ser ms obertes que les dels pasos grans.
Grfic 1
Obertura comercial dels pasos de la Uni Europea
__________________________________________________________________________


Font: Antrs i Ventura (2012), a partir de les dades de World Development Indicators i Idescat (2005).
__________________________________________________________________________
En el cas de Catalunya ha existit tradicionalment una dependncia ms forta de l'habitual

1
C-Intereg 2013.Informe Trimestral sobre el comercio interregional en Espaa". Ceprede,
Desembre 2013, p. 13. Es pot consultar a: http://www.c-
intereg.es/informe_trimestral_cintereg_12_2013.pdf
2
Anlisis efectuades per Antrs, Pol i Ventura, Jaume, 2012. "Dos ms dos sn mil". Collectiu
Wilson (blog), 23-11-2012.



"#$ '
d'un nic mercat exterior, en aquest cas de la resta d'Espanya. Tanmateix, el percentatge
actual del 43% que tenen les exportacions destinades al mercat espanyol no s ja tan
allunyat de la concentraci de les exportacions en un mercat predominant que tenen pasos
com ara Txquia (32% de les exportacions a Alemanya), ustria (30% a Alemanya), Polnia
(25% a Alemanya), Hongria (24% a Alemanya) o Portugal (24% a Espanya)
3
. I fora de la
Uni Europea, per encara dins l'OCDE, trobem casos com els de Mxic i el Canad, on la
concentraci d'exportacions cap a un sol mercat EUA- s molt ms espectacular: 73% i
72% respectivament el 2010, segons The Observatory of Economic Complexity (77,6% i
74,6% respectivament el 2012, segons l'Organitzaci Mundial del Comer).
El factor ms important que explica la dimensi tradicional de la dependncia del comer
catal respecte del mercat espanyol s l'alt grau de tancament de l'economia espanyola
respecte a l'exterior durant la major part del segle XX, que noms acab definitivament amb
l'ingrs a la Comunitat Econmica Europea, l'any 1986. Aquesta llarga etapa de tancament
encara t conseqncies i refora la influncia que hagi pogut tenir el que s'anomena efecte
frontera (en aquest cas causat, de fet, per l'absncia de frontera). En aquest sentit, hi ha
evidncies que les regions dins un estat tendeixen a comerciar molt ms entre elles que amb
les regions d'altres estats
4
. Aquests factors expliquen que el mercat espanyol encara
prefereixi comprar productes catalans ms ben adaptats a les seves necessitats-, tot i que
el mercat espanyol estigui ja completament obert a productes d'arreu d'Europa.
Les poltiques d'infraestructures aplicades tradicionalment a Espanya, amb un secular
component molt predominantment radial centrat a Madrid, contribueixen tamb a explicar la
relativament limitada orientaci de les vendes catalanes a l'exterior. Una poltica
d'infraestructures centralitzadora t com a conseqncia la centralitzaci en els fluxos
comercials, ja que a travs de l'impacte diferencial en la reducci de costos logstics i de

3
Aquestes dades corresponen al 2010, i s'han obtingut de The Observatory of Economic Complexity.
Massachusetts Institute of Technology i Harvard University.
4
Part de l'efecte es pot explicar per l'existncia de llenges i regulacions comunes, per una part
important de l'efecte roman sense explicaci i sovint s'associa amb inrcies provinents de perodes
en qu era molt ms costs comerciar entre estats. De fet, treballs recents qestionen la dimensi
de l'efecte frontera, i fins i tot la seva existncia mateixa. Per exemple, Dias, Daniel A. (2011) "The
Border Effect Through the Rearview Mirror: Would the puzzle have existed if today's tools had been
used?", disponible a netfiles.uiuc.edu/ddias/www/Border_Effect_D_Dias.pdf, y Llano-Verduras,
Carlos, Minondo, Asier i Requena-Silvente, Francisco (2011), "Is the Border Effect an Artefact of
Geographical Aggregation". The World Economy, 34, 1771-1787.



"#$ (
transport augmenta la competitivitat de les comunicacions radials i disminueix la de les
comunicacions amb l'exterior.
Cal tenir en compte, per, que l'efecte frontera es va diluint gradualment al llarg del temps en
un context en qu les barreres comercials entre els pasos sn prcticament inexistents. A
Catalunya, cada vegada ms empreses, sobretot les que sn de nova creaci,
desenvolupen nous productes amb major demanda a l'estranger, i al contrari- es redueix el
pes relatiu de les empreses que continuen venent el mateix tipus de productes a empreses i
consumidors de la resta d'Espanya. Aquest procs hauria de portar de forma natural a una
nova situaci ms estable, menys susceptible de ser distorsionada per shocks a un sol pas.
Aix correspondria a un grau de diversificaci a Catalunya ms semblant al d'altres pasos,
en qu el pes de les exportacions a Espanya se situ en un llindar aproximat entre el 25% i el
30% del total de les exportacions, com el que s'ha observat ms amunt per a pasos com ara
Txquia, ustria, Polnia, Hongria i Portugal.
La dinmica del procs de diversificaci de les exportacions catalanes ja s visible en les
dades agregades del comer catal. Si es projecta al futur l'evoluci en el passat recent de
les exportacions catalanes a la resta d'Espanya, s'obt que el percentatge d'exportacions
catalanes amb dest a la resta d'Espanya assoliria un 25% a finals de la dcada del 2030 o
inicis de la del 2040
5
. El fet que la demanda domstica estigui particularment afeblida en
aquests moments, i molt probablement continu sent-ho en el futur immediat, podria
accelerar aquest procs. De fet, quan es fa la projecci basant-se en els darrers 3 anys de
crisi, el percentatge del 25% es podria assolir a meitat de la propera dcada del 2020.




5
Antrs, Pol i Ventura, Jaume 2012. "Dos ms dos sn mil". Collectiu Wilson (blog), 23-11-2012.
Les dades de comer exterior que s'usen en aquesta estimaci sn del Departament d'Economia i
Coneixement de la Generalitat, i mostren un percentatge molt lleugerament ms alt del percentatge
de les exportacions a la resta d'Espanya.



"#$ )
3. Els efectes de la independncia sobre
el comer amb Espanya i sobre el PIB
catal en el cas que es produs una
alteraci de la lliure circulaci de bns
amb la Uni Europea i s'adoptessin
represlies comercials
A l'hora de donar resposta a la qesti plantejada cal afirmar d'entrada que s altament
improbable que la independncia de Catalunya impedeixi la lliure circulaci de bns entre
Catalunya i la resta d'Europa. De fet, per seguir al mercat nic i mantenir la lliure circulaci
de mercaderies (s a dir, per tenir el comer no sotms a aranzels) Catalunya no
necessitaria formar part de la Uni Europea. Noms hauria de signar acords bilaterals
similars als que t Sussa, eliminant tant les restriccions aranzelries com les barreres
tcniques a l'exportaci. s important ressaltar que els tractats de la UE estipulen que els
acords bilaterals d'aquest tipus no exigeixen unanimitat, sin una majoria qualificada
6
.
Aquesta qesti s'analitza amb detall en l'informe "Les vies d'integraci de Catalunya a la
Uni Europea" elaborat per aquest Consell Assessor.
Tot i aix, t inters discutir l'escenari en qu, arran de la independncia de Catalunya, es
produs la supressi de la lliure circulaci de bns amb la Uni Europea. Aquest escenari s
el proposat pel Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin en l'informe "Nota interna
consecuencias econmicas de una hipottica independencia de Catalua (17-02-2014),
elaborat per la seva Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales i divulgat,
per alguns mitjans de comunicaci, el 12 de mar de 2014. En aquest informe es pronostica
que es produir un fort boicot de consumidors i empreses espanyols als productes catalans,
i la imposici de forts aranzels per part de la Uni Europea per a la constituci d'un grup
suficient d'Estats membres de la Uni, que bloquegi un acord comercial de la UE amb
Catalunya. Tot aix, juntament amb l'efecte frontera (o de desaparici d'absncia de

6
A ms, la legislaci europea permetria comenar a negociar aquests acords abans que Catalunya
es converts en un estat sobir. Vegeu, per exemple, la comunicaci de la Comissi Europea
COM(2012) 602 final, de 10 d'octubre de 2012.



"#$ *+
frontera), que es discuteix amb ms detall ms avall, tindria com a conseqncia es
pronostica- una caiguda del PIB catal al voltant del 20%
7
.
Com a mostra de la qualitat tcnica de l'esmentat informe noms cal mencionar un dels seus
principals errors: suposar que una reducci de X euros de la xifra d'exportacions (reducci
de vendes o facturaci) s equivalent a una reducci de la mateixa quantitat del valor afegit
que es genera a l'economia. En fer aix es comet l'error fonamental d'oblidar que les
exportacions catalanes incorporen importacions (valor afegit que no ha estat creat a
Catalunya sin a l'exterior, sovint a Espanya mateix). Un error tan rellevant, en un punt
central de la lnia d'argumentaci, desacredita l'anlisi en la seva prctica integritat.
Tanmateix, no s l'objectiu d'aquest informe fer una avaluaci tcnica del document elaborat
pel Ministeri espanyol.
nicament cal destacar que el document del Ministeri assumeix certes premisses que creiem
oport discutir, ja que sn les que configuren l'escenari negatiu que defensen. En primer lloc,
s'assumeix que s'ha produt un reconeixement formal per part de l'Estat espanyol de la
independncia de Catalunya. Sense aquest reconeixement no s materialment possible que
se suprimeixi la llibertat de circulaci de bns. En segon lloc, aquest escenari suposa que el
procs d'independncia finalitza sense un acord entre els Estats catal i espanyol, en el
marc del qual es produeixen les represlies contra el nou Estat catal en els mbits
institucionals i comercials. Aquest escenari comporta consistentment l'assumpci per part de
l'Estat espanyol de tot el deute de l'Administraci general de l'Estat, atesa la seva condici
d'Estat continuador, i la manca d'obligaci per al nou Estat catal, en la mesura que no s
considerat un Estat successor. En tercer lloc, aquest escenari pressuposa el desig d'un
nombre elevat d'Estats de la UE de castigar comercialment al nou Estat catal. Noms aix
es pot explicar que Estats dels quals hi ha milers o centenars d'empreses (segons, els
pasos) installades a Catalunya penalitzin les seves empreses mitjanant la imposici de
barreres comercials. Sobretot si es t en consideraci que Catalunya importa ms que no
pas exporta en relaci amb els pasos de la UE (a part d'Espanya).

7
Aquests clculs sn molt coincidents amb els divulgats ja fa temps per mitjans de comunicaci
espanyols com s el cas de l'ABC (19-11-2012) que diu que el PIB catal cauria un 16%, o El Mundo
(04-11-2012), que diu que cauria un 19%. Aquestes xifres, proporcionades per analistes que com el
Ministeri d'Exteriors- confonen el volum de vendes o de facturaci de les exportacions amb el valor
afegit que es genera a l'economia, no tenen cap valor cientfic, ni tan sols com a idea especulativa.



"#$ **
Finalment, l'esmentat informe del Ministeri fa supsits relatius al boicot
8
i a l'efecte frontera
que porten a situar el comer entre Catalunya i Espanya per sota del que es produeix
actualment en casos de secessions relativament recents, com s el cas de Txquia i
Eslovquia (l'11,7% de les exportacions d'Eslovquia van a Txquia). Es podria objectar
que, com que aquesta secessi es va produir de mutu acord, els efectes d'un possible boicot
hagin estat molt limitats. Per aix, s encara ms illustratiu el cas de Srbia i Bsnia-
Hercegovina: el 10,4% de les exportacions de Srbia van a Bsnia-Hercegovina, i el 12,2%
de les exportacions de Bsnia-Hercegovina van a Srbia, tot i les circumstncies en qu es
va produir la secessi entre aquests pasos
9
. No es poden compartir uns supsits de
conducta per part d'empreses i consumidors espanyols fins i tot ms agressius que els
observats entre Srbia i Bsnia-Hercegovina, tal com fa l'informe del Ministeri.
Per altra banda, considerem per un moment l'eventualitat que, com diu el Ministeri, el PIB
catal caigus un 20%. Aix comportaria la fallida d'una part important del deute privat de
ciutadans i empreses catalans, deute del qual en sn en bona part creditors bancs
espanyols i de pasos de la Uni Europea que haurien de prendre l'acord del bloqueig
comercial.
Aix mateix, els efectes sobre el PB d'Espanya (addicional a l'augment que hauria
experimentat per la crrega del deute pblic) serien molt importants, ats que, per un cant,
moltes exportacions catalanes a la resta d'Espanya s'han elaborat usant productes importats
d'Espanya, i per l'altre, dos teros de les exportacions de Catalunya a Espanya sn bns
intermedis que sn usats en processos productius d'empreses espanyoles, que es veurien
aturats o seriosament alterats
10
. s obvi que en aquest escenari catastrfic la preservaci de

8
Paradoxalment, l'informe del Ministeri preveu l'existncia de boicot noms per part de consumidors
i empreses d'Espanya a productes catalans, per no preveu la possibilitat d'un boicot simtric, de
consumidors i empreses catalans a productes d'Espanya, que contribuiria a generar activitat
econmica de les empreses catalanes, i per tant reduiria l'impacte negatiu del boicot espanyol.
9
Aix mateix, i en termes relatius, els intercanvis comercials entre Catalunya i Espanya quedarien
per sota dels que es registren entre Srbia i Montenegro: aquest darrer pas absorbeix el 7,6% de
les exportacions de Srbia, tot i que la seva dimensi s poc ms del 5% de Srbia. Aquestes dades
s'han obtingut de The Observatory of Economic Complexity. (MIT i Harvard University).
10
Efectivament, com ha afirmat el ministre Luis de Guindos, les economies d'Espanya i Catalunya
no es poden desacoblar. El mateix passa entre les economies de la Repblica Txeca i Alemanya, ja
que aquest darrer pas absorbeix el 31,2% de les exportacions de la Repblica Txeca. De fet, la
impossibilitat de desacoblament d'economies en el marc de la UE es dna entre moltes economies
de diferents estats, i no depn substantivament del fet que es comparteixi o no el mateix Estat.



"#$ *,
l'estabilitat financera d'Espanya i de l'euro requeriria grans compromisos financers de suport
a Espanya per part dels pasos que han d'aprovar el bloqueig comercial de Catalunya.
Aquest no s un escenari realista. En primer lloc, perqu una conducta d'aquest tipus, amb
greus perjudicis autoinfligits, no t precedents en les relacions econmiques internacionals.
En segon lloc, perqu seria fins i tot molt ms eficient i imposaria molts menys perjudicis
econmics als pasos de l'Eurozona (Espanya inclosa) que l'Estat espanyol apliqus
qualsevol mesura al seu abast per impedir la independncia de Catalunya.
Per tots aquests motius, considerem molt improbable un escenari en qu se suprimeixi la
llibertat de circulaci de bns amb Catalunya i s'adoptin represlies comercials contra el nou
Estat catal. Amb tot, al final del proper epgraf es retorna a aquest tema, i s'explica com
s'haurien d'ajustar els clculs en un escenari d'interrupci de la lliure circulaci de bns entre
Catalunya i la UE, en el qual aquesta establs aranzels als productes catalans.
4. Els efectes de la independncia sobre
el comer amb Espanya i sobre el PIB
catal en el cas que no es produs una
alteraci de la lliure circulaci de bns
amb la Uni Europea
11

Girem ara l'atenci a l'escenari en qu no hi ha una interrupci de la llibertat de circulaci de
bns entre Catalunya i la UE. El procs natural de diversificaci de les exportacions de
Catalunya, que des de la perspectiva econmica s clarament beneficis a llarg termini,
podria produir perjudicis a curt termini si es fa de forma massa rpida. Quins efectes tindria
sobre l'economia de Catalunya si passs que un volum significatiu dels productors catalans
deixessin de vendre a Espanya abans de trobar compradors a la resta del mn? Certs partits

11
La metodologia i els clculs en aquesta secci segueixen com a referncia fonamental el treball



"#$ *-
poltics i els seus analistes han produt i divulgat clculs que encara que inferiors als
pronosticats pel Ministeri d'Exteriors- preveuen conseqncies prou catastrofistes per a
l'economia catalana. En aquests escenaris, els efectes de la independncia sobre el comer
catal serien tan negatius que provocarien una caiguda al voltant del 9% del PIB catal
12
. s
aix probable?
Per calcular aquests efectes sobre el PB de Catalunya d'una davallada de les vendes de
productes catalans a Espanya cal partir de dues dades: primera, la proporci de les
exportacions catalanes que van destinades al mercat espanyol, que en els darrers anys
representen aproximadament el 50%
13
i, segona, la rtio entre les exportacions catalanes i el
PB catal, que va ser del 66% del PB l'any 2005, darrer any en el qual aquest percentatge
es va estimar acuradament (incloent-hi serveis).
A ms, a l'hora de realitzar el clcul cal tenir en compte un element fonamental que alguns
analistes obliden: el volum de les exportacions i el del producte interior brut s'han de calcular
de manera diferent. El valor (facturaci) de les exportacions incorpora no noms el valor
afegit pels exportadors, sin tamb el valor dels bns intermedis emprats en la seva
producci. Alguns del bns intermedis sn importats (cal recordar, per exemple, que dos
teros de les importacions catalanes sn bns intermedis). Per aix, en efectuar el clcul del
percentatge que representen les exportacions sobre el PIB cal descomptar el valor dels bns
intermedis emprats en la producci dels productes exportats. Aquest clcul, pel que fa al cas
catal, l'han fet Modest Guinjoan i Xavier Cuadras Morat a partir de les taules input-output
de l'economia catalana i han arribat a la conclusi que aquest percentatge s del 22,5%
14
.
Doncs b, tenint en compte aquestes dades i criteris, els dos factors essencials que cal

12
Per exemple, el llibre "El Coste de la No Espaa". Resum executiu, publicat el novembre de 2013
per UPyD que afirma que el resultat de la independncia de Catalunya "seria una caiguda
substancial, fent abstracci dels efectes fiscals, a l'entorn d'un 10% de la productivitat, els salaris i la
renda (p. 9). A continuaci s'hi afegeix que "ncorporant efectes fiscals, la caiguda de la renda seria
al voltant d'un 2%-3% a Catalunya. s obvi que, tot considerat, els efectes globals sn molt menys
dramtics que els predicats pel govern espanyol.
13
De fet, ja s'ha dit tamb que en els darrers anys aquest percentatge ha baixat fins a arribar al
43%. Tanmateix a efectes del clcul es pot mantenir la xifra arrodonida a l'ala del 50%.
14
Guinjoan, Modest i Cuadras Morat, Xavier, (2011). "Sense Espanya. Balan econmic de la
independncia". Barcelona: Editorial Prtic. Vegeu tamb Cuadras Morat, Xavier i Guinjoan,
Modest (2012), "Una aproximaci a l'impacte sobre el VAB catal de la reducci dels fluxos
comercials entre Catalunya i la resta d'Espanya", Revista Econmica de Catalunya, 65, p. 48-59.



"#$ *.
ponderar a l'hora de calcular els efectes d'una davallada de les exportacions catalanes a
Espanya sn essencialment: la magnitud de la davallada i de la reducci del preu dels
productes que hagin de fer les empreses per vendre'ls a la resta del mn. Segons quina
hiptesi es faci d'aquestes dues variables es podr pronosticar una reducci o una altra del
PIB catal. La taula 1 recull el resultat de la combinaci de les diverses hiptesis possibles.
Aix, per exemple, per tal que es produs una davallada del PB d'un 9%, com pronostiquen
els analistes citats, caldria que es deixessin de vendre al mercat espanyol el 80% dels
productes catalans que ara s'hi venen i que el preu de venda en altres mercats caigus un
50% o que no es pogus fer cap venda en altres mercats d'aquests productes i les vendes a
Espanya caiguessin un 40%.
Taula 1
Efecte comercial de la independncia sobre el PIB catal

Font: Antrs i Ventura (2012).
Cap d'aquestes hiptesis sembla versemblant o probable. Cal, doncs, precisar amb cura
quines serien les hiptesis probables tant pel que fa a la caiguda de vendes de productes
catalans al mercat espanyol i la rebaixa de preus que caldria fer com a conseqncia en
ambds casos de la independncia de Catalunya.
Respecte de la caiguda de vendes, un primer factor a tenir en compte podria ser el del boicot
per part de consumidors i empreses d'Espanya. Un segon factor podria ser l'acceleraci del
"##$ %&$ %#$ '&$ '#$ (&$ (#$ )&$ )#$ &&$ &#$ *&$ *#$ +&$ +#$ ,&$ ,#$ "&$ "#$ &$ #$
"##$ !!"#$ ,"-*$ ,#-+$ "%-"$ %&"'$ ")-%$ "&-'$ "*-)$ "+-&$ ",-*$ ""-+$ "#-"$ %-#$ (-%$ )-($ &-)$ *-&$ +-*$ ,-,$ "-"$ #-#$
%&$ ,"-*$ ,#-+$ "%-,$ "'-,$ "(-"$ ")-#$ "&-#$ "+-%$ ",-'$ ""-'$ "#-($ %-)$ '-&$ (-&$ )-*$ &-+$ *-+$ +-,$ ,-"$ "-"$ #-#$
%#$ ,#-+$ "%-,$ "'-,$ "(-,$ ")-,$ "&-,$ "*-,$ "+-,$ ",-,$ ""-"$ "#-"$ %-"$ '-"$ (-"$ )-"$ &-"$ *-#$ +-#$ ,-#$ "-#$ #-#$
'&$ "%-"$ "'-,$ "(-,$ ")-+$ "&-+$ "*-+$ "+-*$ ",-*$ ""-&$ "#-&$ %-)$ '-)$ (-)$ )-($ &-($ *-'$ +-'$ ,-%$ "-%$ "-#$ #-#$
'#$ "'-#$ "(-"$ ")-,$ "&-+$ "*-*$ "+-&$ ",-)$ ""-($ "#-'$ %-%$ %-#$ '-"$ (-,$ )-+$ &-*$ *-&$ +-)$ ,-($ "-'$ #-%$ #-#$
(&$ ")-%$ ")-#$ "&-,$ "*-+$ "+-&$ ",-($ ""-'$ ""-#$ "#-"$ %-+$ '-*$ (-)$ )-($ &-%$ &-"$ *-,$ +-*$ ,-&$ "-($ #-'$ #-#$
(#$ "&-'$ "&-#$ "*-,$ "+-*$ ",-)$ ""-'$ ""-#$ "#-,$ %-&$ '-($ (-%$ (-"$ )-+$ &-&$ *-($ +-%$ +-"$ ,-*$ "-)$ #-'$ #-#$
)&$ "*-)$ "+-%$ "+-,$ ",-*$ ""-($ ""-#$ "#-,$ %-&$ '-'$ '-#$ (-+$ )-)$ &-'$ &-"$ *-*$ +-($ ,-%$ ,-,$ "-&$ #-($ #-#$
)#$ "+-&$ ",-'$ ",-,$ ""-&$ "#-'$ "#-"$ %-&$ '-'$ '-"$ (-*$ )-'$ )-"$ &-*$ *-($ *-#$ +-*$ ,-($ ,-#$ "-+$ #-($ #-#$
&&$ ",-*$ ""-'$ ""-"$ "#-&$ %-%$ %-+$ '-($ '-#$ (-*$ )-'$ )-,$ &-)$ *-%$ *-+$ +-($ +-"$ ,-&$ "-%$ "-,$ #-)$ #-#$
&#$ ""-+$ "#-($ "#-"$ %-)$ ("'$ '-*$ (-%$ (-+$ )-'$ )-,$ &-)$ &-"$ *-&$ +-%$ +-*$ ,-'$ ,-,$ "-($ "-"$ #-)$ #-#$
*&$ "#-"$ %-)$ %-"$ '-)$ '-"$ (-)$ (-"$ )-)$ )-"$ &-)$ &-"$ *-)$ *-#$ +-&$ +-#$ ,-&$ ,-#$ "-&$ "-#$ #-&$ #-#$
*#$ %-#$ '-&$ '-"$ (-)$ (-,$ )-($ )-+$ &-'$ &-*$ *-%$ *-&$ *-#$ +-)$ +-"$ ,-($ ,-,$ "-'$ "-+$ #-%$ #-*$ #-#$
+&$ (-%$ (-&$ (-"$ )-($ )-+$ &-%$ &-&$ &-"$ *-($ *-+$ +-%$ +-&$ +-"$ ,-'$ ,-*$ ,-#$ %")$ %"!$ #-'$ #-*$ #-#$
+#$ )-($ )-*$ )-"$ &-($ &-*$ &-"$ *-($ *-*$ *-#$ +-($ +-*$ +-#$ ,-($ ,-*$ ,-#$ "-($ "-+$ "-#$ #-($ #-+$ #-#$
,&$ &-)$ &-+$ &-"$ *-'$ *-&$ *-,$ +-%$ +-($ +-*$ +-"$ ,-'$ ,-&$ ,-,$ ,-#$ "-($ "-*$ "-"$ #-'$ #-)$ #-+$ #-#$
,#$ *-&$ *-+$ *-#$ +-'$ +-)$ +-*$ +-"$ ,-%$ ,-($ ,-&$ ,-,$ ,-#$ "-'$ "-)$ "-+$ "-"$ #-%$ #-($ #-*$ #-,$ #-#$
"&$ +-*$ +-,$ +-#$ ,-%$ ,-($ ,-&$ ,-*$ ,-,$ ,-#$ "-%$ "-($ "-&$ "-+$ "-,$ "-#$ #-'$ #-($ #-&$ #-+$ #-,$ #-#$
"#$ ,-,$ ,-"$ ,-#$ "-%$ "-'$ "-($ "-)$ "-&$ "-+$ "-,$ "-"$ "-#$ #-%$ #-'$ #-($ #-)$ #-*$ #-+$ #-,$ #-"$ #-#$
&$ "-"$ "-"$ "-#$ "-#$ #-%$ #-'$ #-'$ #-($ #-($ #-)$ #-)$ #-&$ #-*$ #-*$ #-+$ #-+$ #-,$ #-,$ #-"$ #-"$ #-#$
#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$ #-#$
./01/23435/ 6/ 7/26/8 49/1346/8 :/; <=>1=3














?
4
>
@
4
6
4

/
2

/
;

:
0
/
A

6
/

7
/
2
6
4



"#$ *%
procs de diversificaci d'exportacions com a conseqncia de l'efecte frontera causat per la
independncia.
s creble un boicot significatiu i durador en el temps? El boicot perjudicaria no noms
Catalunya, sin tamb Espanya. Si els consumidors d'Espanya ja no poden o no volen
comprar productes que compraven fins ara, haurien de triar alternatives que els reportarien
menys satisfacci. En el cas de les empreses espanyoles que usen productes catalans en
els seus processos productius, veurien temporalment distorsionades les seves activitats
productives i empitjorarien els seus costos. Cal preguntar-se, per tant, per qu consumidors i
empreses d'Espanya es perjudicarien a ells mateixos negant-se a comprar productes
catalans? El que s ms sorprenent de tot aquest debat s que els adversaris de la
independncia semblen estar segurs que els consumidors i les empreses de l'Estat espanyol
estaran disposats a exercir unes reaccions ms extremes, fins i tot, de les que han fet els
consumidors i les empreses de Srbia i de Bsnia-Hercegovina. s aix probable?
Certament, seria possible que un percentatge de ciutadans espanyols adoptessin aquesta
opci, per no a gran escala, ni tampoc de forma duradora en el temps. En primer lloc,



"#$ *&
Els anteriors escenaris catastrfics assumeixen que el boicot s d'un 80% o una mica
superior. Per aquest nivell de boicot no sembla probable. Primer, perqu s molt difcil que
el boicot afecti empreses multinacionals localitzades a Catalunya, com BASF, Nestl,
Nissan, Repsol o Volkswagen. A la prctica, s difcil distingir si els productes d'aquestes
empreses procedeixen de Catalunya o d'altres llocs. A ms, s poc probable que els agents
econmics d'Espanya vulguin perjudicar les empreses dels seus socis europeus (com Basf o
Volkswagen) i, encara menys, les del seu propi pas (com Repsol). L'any 2006, un 40% de la
facturaci manufacturera a Catalunya va ser produda per empreses multinacionals amb seu
fora d'Espanya
16
. s raonable suposar que la seva participaci en les exportacions catalanes
a la resta d'Espanya no s gaire diferent a la de la seva aportaci a la facturaci (de fet, el
ms probable s que sigui ms gran del 40%). Per aquest motiu, un boicot als productes
catalans no podria afectar ms del 60% de les exportacions. s oport tenir en compte que
aquest 60% inclou les vendes d'empreses amb seu a la resta de l'Estat espanyol, moltes de
les quals no patirien un boicot. Per, mancats de dades exactes d'aquest percentatge,
pertoca ser prudents i quedar-se en el 60%
17
.
Qu passaria amb les exportacions de les empreses amb capital majoritriament catal?
Una hiptesi raonable s que el boicot ser ms gran per part de consumidors que per part
d'empreses d'Espanya, ja que a aquestes darreres els restaria competitivitat en la seva
activitat productiva. Per aquest motiu, l'efecte ser ms intens per als bns finals -de
consum- que per als bns intermedis -de capital-. Per, el 2011 noms un ter (1/3) de les
exportacions catalanes eren de bns de consum. Es pot pensar en un escenari extrem i
fora improbable, on el boicot afects el 50% dels bns finals i el 20% dels bns intermedis.
En aquest cas, el boicot afectaria un 0,6 x (0,5 x 1/3 + 0,2 x 2/3) = 18% del total de les
exportacions catalanes a Espanya. Cal recordar que el supsit ms realista s, tanmateix,
que la gran majoria de consumidors i empreses espanyols actuen racionalment, i, per tant,
que no hi hauria boicot sistemtic i durador. En qualsevol cas, s molt improbable que un

16
Tatiana Fernndez, "Les empreses participades per capital estranger a la indstria manufacturera
de Catalunya, Paper de Treball 11/2008, Generalitat de Catalunya.
17
Cal dir que aquesta xifra s una estimaci molt conservadora tamb per un altre motiu: s ben
sabut que les empreses multinacionals exporten molt ms que les empreses que no ho sn. Per
tant, el fet que les multinacionals a Catalunya aportin un 40% de la facturaci manufacturera indica
que la seva aportaci a les exportacions ha de ser superior. Si el que es volgus s fer la millor
estimaci possible, seria ms natural assumir que aquest percentatge s el 40% o 50%. Per
l'objectiu aqu s mostrar la pitjor estimaci possible dins del que s raonable.



"#$ *'
boicot afecti ms del 18% de les vendes catalanes a Espanya
18
.
Girem ara l'atenci al segon factor que podria provocar una caiguda de les exportacions de
productes catalans al mercat espanyol: una acceleraci en la desaparici de l'efecte
d'absncia de frontera entre Catalunya i Espanya. Aix s precisament el que assumeixen
els clculs catastrofistes que situen en el 9% la prdua del PIB de Catalunya: no hi haur
boicot a gran escala ni durador, per la independncia eliminar l'efecte d'absncia de
frontera de forma brusca. Assumir aix implica assumir que, de sobte, s'oblidarien totes les



"#$ *(
Tanmateix, tamb es venen al mercat espanyol productes que tenen un grau molt ms gran
d'especialitzaci, i aix s que obligaria a fer canvis de disseny o rebaixes de preus ms
fortes. La qesti rellevant s la rebaixa de preus necessria per al conjunt de les
exportacions.
Els estudis economtrics de qu es disposa sobre fluxos comercials mostren que l'elasticitat
del volum d'exportacions a rebaixes en el preu de venda
19
s molt ms gran del que s'ha
assumit abans, quan s'havia "acceptat una rebaixa del 50% en el preu de les exportacions.
Aix vol dir que les reduccions de preu necessries serien molt inferiors al 50%. D'acord
amb l'evidncia disponible, el ms apropiat s assumir una reducci del 25% en el preu com
a suficient per recollocar els productes que ara no es podrien exportar a Espanya. Una
forquilla del 10% al 40% seria raonable
20
. Cal ressaltar que aquestes elasticitats s'han
estimat amb dades que agreguen les decisions d'exportaci de les empreses i, per tant,
tenen en compte all que s'anomena el marge extensiu de l'exportaci; en l'escenari que
s'est dibuixant aquest marge extensiu es correspondria amb el fet que algunes empreses
no podrien exportar profitosament a un preu rebaixat un 25%.
Un altre factor que hem de considerar si volem refinar ms l'estimaci de l'impacte sobre el
PB catal d'una potencial reducci de les exportacions a Espanya s el dels costos de
transport. Efectivament, en general el transport de bns catalans a la resta d'Espanya ser
de mitjana menys costs que transportar-los a la resta del mn. Especialment, pel fet que el
disseny radial de les infraestructures i el menyspreu de les necessitats logstiques en la
poltica espanyola tradicional han perjudicat la competitivitat de les comunicacions amb
l'exterior. Aquests costos de transport diferencials es pagarien en part a empreses catalanes
i en part a empreses estrangeres, per no s senzill ni estimar els costos addicionals, ni
tampoc la part d'aquests costos que s'haurien d'imputar a empreses estrangeres (implicant
una prdua de PIB, per tant). Tot considerant els parmetres habituals dels costos de

19
L'elasticitat demanda-preu mesura el percentatge de canvi en el volum d'exportacions que es
produeix per un canvi (en aquest cas una reducci) de l'1% en el preu.
20
Aix correspon a una elasticitat del volum de vendes a canvis en preus igual a 4. Diferents autors
tenen diferents estimacions sobre aquest parmetre. Vegeu Broda, Cristian i Weinstein, David
(2006). "Globalization and the gains from variety", Quarterly Journal of Economics, 121 (2), 541-585.
Cal recordar, un cop ms el cas del boicot al cava catal del 2005. S'ha dit abans que les vendes a
Espanya van caure noms un 6,5%. L'excs de producci es va aconseguir collocar a l'estranger
amb una mnima reducci del preu, implicant un augment en la facturaci a l'estranger del 6%.



"#$ *)
transport pels diferents modes i a diferents distncies, podem considerar com a molt que
aquest sobrecost del transport es tradus en una



"#$ ,+
efecte d'un sol cop (one-off), i de l'efecte del boicot, que es mantindria durant els anys en
qu aquest durs, s'ha de considerar tamb l'impacte que tindria el factor "poder de
decisi
22
sobre el comer exterior i sobre el creixement econmic en general, pel fet de
disposar de la capacitat de decidir sobre els instruments de poltica econmica.
En tots els escenaris considerats s'ha estudiat l'efecte que tindria per a l'economia catalana
la reducci de les relacions comercials entre Catalunya i Espanya com a conseqncia d'un
possible boicot espanyol als productes catalans i de l'efecte frontera que es produiria pel fet
que ambds territoris deixessin de formar part d'un mateix estat. Si s'analitzen els diversos
processos de secessi que s'han produt en els pasos del nostre entorn durant els darrers
25 anys, s'observa un important procs d'obertura de l'economia dels nous estats
independents amb un fort creixement de les exportacions i una reducci de la importncia
relativa del comer amb els anteriors territoris dels quals s'independitzen. Tanmateix, en
molts casos la prdua de pes del comer amb l'antic estat matriu es produeix com a
conseqncia de l'augment de les exportacions cap a tercers pasos sense que,
necessriament, en termes absoluts es produeixi una reducci de les relacions comercials
amb el pas del qual s'han independitzat.
Abans de concloure aquesta secci, es pot tornar a un escenari que t una probabilitat
d'ocurrncia que hem considerat ms amunt extremadament baixa: qu passaria si
Catalunya queds fora de la Uni Europea, i a ms a ms- la Uni Europea suprims la
lliure circulaci de bns amb Catalunya i poss aranzels als productes catalans? Tot i que
aquest escenari s molt poc versemblant, es pot fer, per si de cas, el clcul. Prop del 60%
del comer de Catalunya amb la resta del mn va a Europa, i s pertinent recordar que
Catalunya importa de la Uni Europea (a part d'Espanya) ms del que exporta. Aix voldria
dir que les exportacions al mercat europeu, incloent-hi Espanya, serien una mica menys del
80% de les exportacions de Catalunya. Aquestes exportacions serien doncs un volum de
facturaci lleugerament superior al 50% del PIB de Catalunya. Assumint que el valor afegit
s similar en el mercat espanyol i europeu, aix voldria dir que el valor afegit en aquestes
exportacions seria el 36% del PIB. Uns aranzels del 5% podrien causar una caiguda del PIB

22
Castells, Antoni, (2014). "Sis comentaris sobre la viabilitat econmica de la independncia i dos
aclariments previs, a O. Amat et al, "Economia de Catalunya. Preguntes i respostes sobre l'impacte
econmic de la independncia. Barcelona, Collegi d'Economistes de Catalunya i Ed. Profit (2014).
p. 29-49.



"#$ ,*
addicional de l'1,8% en el cas particularment negatiu i tamb improbable- en qu tot
l'impacte dels aranzels repercuts en les empreses catalanes. Aix s una prdua addicional
considerable, per el cost comercial total de la independncia continuaria essent al voltant
del 3% del PIB, una xifra molt llunyana al dividend fiscal de la independncia a llarg termini.
En qualsevol cas, cal repetir que un escenari amb aranzels sobre els productes catalans no
mereix gaire ms consideraci en termes realistes.



"#$ ,,
5. Resum i conclusions
L'economia catalana ha experimentat un procs molt intens de diversificaci de les seves
exportacions. Aquest procs ha estat continuat des de l'accs d'Espanya a la Comunitat
Econmica Europea, i en els darrers anys ha experimentat major intensitat per la forta
caiguda de la demanda domstica causada per la crisi econmica. Aquest procs continuar
en les properes dcades, a causa de la progressiva desaparici dels factors tradicionals
(mercats autrquics, relacions comercials consolidades, centralitzaci de comunicacions i
transports, entre altres) que expliquen la persistncia de la gran vitalitat dels intercanvis
comercials domstics.
En aquest context, el debat pblic relacionat amb els efectes de la independncia sobre les
relacions comercials entre Catalunya i Espanya ha donat lloc a la divulgaci d'informes i
estudis de qualitat molt diversa. En aquest informe s'han revisat i analitzat les bases i
premisses de l'informe del Ministeri d'Exteriors, potser el ms paradigmtic de tots els que
dibuixen un escenari catastrofista, basat en boicots sistemtics i a gran escala als productes
catalans, desaparici sobtada i dramtica de l'efecte d'absncia de frontera entre Catalunya i
Espanya -acumulat durant llarg temps-, i represlies a gran escala de la Uni Europea contra
els intercanvis comercials amb Catalunya. Les conclusions dels informes de tipus
catastrofista sn irreals, no resisteixen la comparaci amb precedents internacionals i fan
errors tcnics, com confondre facturaci de les exportacions amb producte interior brut.
Les relacions comercials entre Catalunya i Espanya podrien experimentar, a molta menor
escala, un retrocs arran d'una eventual independncia de Catalunya, que acceleraria de
forma sobtada el procs de diversificaci del comer catal amb l'exterior. Un boicot selectiu i
simblic -pel que fa als productes afectats- i de curta durada s probable. De fet, ja fa temps
que se'n t notcia al respecte. una diluci progressiva de l'efecte frontera s quelcom natural
en un espai econmic global, que fa temps que ja succeeix en la prctica. En aquesta
perspectiva, aquest informe ha dibuixat diversos escenaris de futur, tot recordant, en primer
lloc, que els efectes d'una hipottica independncia de Catalunya sobre les relacions
comercials amb Espanya seran ms intensos en els productes finals o de consum, que en els
intermedis o de capital (i aquests darrers signifiquen els 2/3 de les exportacions des de
Catalunya a la resta d'Espanya); i en segon lloc, que les exportacions catalanes s'han produt



"#$ ,-
usant productes intermedis importats de la resta d'Espanya, i de l'exterior.
Considerant tots aquests factors, la hipottica prdua en PIB catal a curt termini associada
amb la caiguda del comer catal amb Espanya amb molta probabilitat seria a l'entorn de
l'1% -molt difcilment superaria el 2%-. En tot cas, es veuria mpliament compensada per la
desaparici del dficit fiscal (que durant el perode 1986-2010, de mitjana, va representar un
8,1% del PIB
23
).
I fins i tot aix, a ms llarg termini tindrien molta ms importncia la capacitat dels
exportadors catalans per innovar i competir, aix com les poltiques pbliques que el nou
Estat implements per facilitar l'activitat productiva, tant les que es podrien aplicar amb
efectes a curt termini com les que tindrien efectes a ms llarg termini (poltiques d'inversi i
gesti d'infraestructures basades en el foment de la productivitat, reformes dels sistemes
educatius, etc.).
Especialment en el perode de transici, els poders pblics catalans podrien adoptar algunes
mesures dirigides a prevenir alguns dels potencials efectes del canvi de situaci. Per
exemple, cooperar amb els sectors on predominen els productes de consum final amb origen
clarament determinable i cert valor simblic, que serien (ja sn fa temps) els ms afectats
per boicots selectius, per millorar la seva vessant d'expansi a altres mercats, via promoci
comercial, i altres instruments.
Aix mateix, les institucions pbliques catalanes haurien de ser molt diligents per alleugerir
substancialment els impediments i dificultats per a la creaci d'empreses a Catalunya,
promovent un entorn ms favorable al desenvolupament d'iniciatives econmiques. En aquest
sentit, no sembla gaire difcil millorar la situaci en qu actualment es troba Espanya
24
.

23
D'acord amb les dades del Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya,
durant el perode 1986-2010 el dficit fiscal, de mitjana, va representar un 8,1% del PIB de
Catalunya, segons el mtode de flux monetari neutralitzat. Aquestes dades es poden consultar a
(vegeu p. 54):
http://www20.gencat.cat/docs/economia/70_Economia_SP_Financament/arxius/05%2021%20Balan
%C3%A7a%20fiscal%202010c%20(llarg).pdf
24
El darrer informe "Doing Business", publicat anualment pel Banc Mundial, situa Espanya en la
posici 142 en un rnquing de 185 pasos del mn en termes (decreixents) de la facilitat de crear
empreses noves. Es pot consultar a (vegeu p.10): http://www.doingbusiness.org/reports/global-
reports/~/media/giawb/doing%20business/documents/profiles/country/ESP.pdf



"#$ ,.
___________________
Aquest informe sobre "Les relacions comercials entre Catalunya i Espanya" ha estat elaborat
pel Consell Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat per:
Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta

Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros

ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca

Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez



"#$ ,%
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari






Barcelona,


Autoritats reguladores i de la
competncia i estructures
administratives exigides per
la Uni Europea
28 de juliol de 2014











































Barcelona,


Autoritats reguladores i de la
competncia i estructures
administratives exigides per
la Uni Europea
28 de juliol de 2014








ndex
Objecte 7
Primera part. Autoritats reguladores i de la
competncia 11
1. La regulaci i la competncia en els serveis econmics
generals i en d'altres serveis a la Uni Europea 11
2. Exigncies i orientacions en la normativa de la Uni
Europea pel que fa a la designaci de les autoritats
nacionals de competncia i de regulaci 14
3. Traducci en els diferents mbits sectorials de les
exigncies i orientacions de la normativa de la Uni
Europea 18
3.1. Autoritats de la competncia 19
3.2. Autoritats de la regulaci 19
4. L'organitzaci i el disseny institucional de la defensa de
la competncia i de la regulaci a Espanya 24
5. Organitzaci institucional de la defensa de la
competncia i de la regulaci dels principals serveis
econmics a Catalunya durant la transici nacional 27
6. Llions de la diversitat: economies i deseconomies
d'abast, i algunes reflexions orientatives sobre el disseny
d'rgans reguladors en el futur 30
7. Resum i conclusions 33
Informe
nmero 12



Segona part. Altres organismes i estructures
administratives exigits per la Uni Europea per tal de
poder aplicar les poltiques i el dret europeus 37
1. Presentaci 37
2. Organismes i estructures administratives exigides per la
Uni Europea 38
Captol 1. Lliure circulaci de bns 38
Captol 2. Lliure circulaci de treballadors 40
Captol 3. Dret d'establiment i lliure prestaci de serveis 40
Captol 4. Lliure moviment de capitals 40
Captol 5. Contractaci pblica 41
Captol 6. Dret de societats 41
Captol 7. Dret de la propietat intellectual 41
Captol 8. Poltica de competncia 41
Captol 9. Serveis financers 42
Captol 10. Societat de la informaci i mitjans de comunicaci 44
Captol 11. Agricultura i desenvolupament rural 44
Captol 12. Seguretat alimentria i poltica veterinria i
fitosanitria 45
Captol 13. Pesca 45
Captol 14. Poltica de transports 46
Captol 15. Energia 47
Captol 16. Fiscalitat 48
Captol 17. Poltica econmica i monetria 48
Captol 18. Estadstiques 49


Captol 19. Poltica social i ocupaci 49
Captol 20. Empresa i poltica industrial 49
Captol 21. Xarxes transeuropees 50
Captol 22. Poltica regional i coordinaci dels instruments
estructurals 50
Captol 23. Sistema judicial i drets fonamentals 50
Captol 24. Justcia, llibertat i seguretat 51
Captol 25. Cincia i recerca 52
Captol 26. Educaci i cultura 53
Captol 27. Medi ambient 53
Captol 28. Protecci dels consumidors i de la salut 55
Captol 29. Uni duanera 56
Captol 30. Relacions exteriors 57
Captol 31. Poltica exterior, de seguretat i defensa 57
Captol 32. Control financer 58
Captol 33. Disposicions financeres i pressupostries 59
3. Resum i conclusions 60





"#$ %

Autoritats reguladores i de la
competncia i estructures
administratives exigides per la
Uni Europea
Objecte
En algunes ocasions els mercats de bns i serveis no funcionen correctament de forma
espontnia, perqu pot haver-hi agents amb excessiu poder que dificulten la competncia i
institueixin beneficis extraordinaris que perjudiquen als consumidors, imposant-los preus
ms alts i/o pitjors condicions de qualitat. Per aix la defensa de la competncia ha estat una
preocupaci tradicional de la poltica econmica europea.
Aix mateix hi ha alguns sectors econmics en qu la prpia estructura de costos de producci
i distribuci determina l'existncia d'escasses possibilitats de la competncia, per l'existncia
de situacions estructurals de monopoli (com per exemple, i de forma clara, en el cas de
l'energia). Als pasos de la Uni Europea, durant una gran part del segle XX, van ser empreses
de propietat pblica en rgim de monopoli les que tenien la responsabilitat de proveir aquests
serveis. Els processos de privatitzaci que es van aplicar des de la dcada dels anys vuitanta
han fet que la propietat pblica hagi perdut molt pes en aquests sectors i hagi guanyat
importncia la regulaci ja que la privatitzaci no ha evitat l'existncia de problemes importants
per al funcionament correcte d'aquests sectors. nicialment, les funcions reguladores eren
desenvolupades directament pel govern. Tanmateix, els governs persegueixen objectius
diversos que poden ser contradictoris entre si. A ms, els governs nacionals generalment
tenen tendncia a protegir les empreses d'aquests sectors en els seus pasos, especialment
en el cas de pasos com Frana i Espanya, que segueixen el model de 'campions nacionals'
en diferents sectors. bviament, aix no noms causa perjudicis als consumidors o usuaris
afectats, sin que tamb obstaculitza la integraci econmica europea.



"#$ &
Per fer front a aquests dos problemes la UE ha anat adoptant mesures d'harmonitzaci legal
i exigint als estats membres la creaci d' "autoritats nacionals encarregades de vetllar per la
defensa de la competncia i de regular determinats sectors, especialment per no
exclusivament serveis econmics bsics i sectors de xarxa en els quals s'ha produt un gran
nivell de liberalitzaci i d'harmonitzaci a nivell europeu. Per aix, cada cop ha guanyat ms
importncia la discussi sobre el disseny institucional de la defensa de la competncia i de la
regulaci de sectors de xarxa, implicant els graus de poder i d'independncia amb qu es
configuren aquests rgans.
Concretament, pel que fa a les autoritats de regulaci, a dia d'avui la UE exigeix que els
estats membres disposin d'aquesta mena d'autoritats en l'mbit del transport ferroviari i dels
serveis energtics de gas i electricitat i de telecomunicacions que inclou els serveis de
comunicaci electrnica i els relatius a l's de l'espectre radioelctronic. Tamb requereix
autoritats reguladores en relaci amb el sistema financer sistema bancari i mercat de
valors. A banda d'aquests mbits estrictament econmics i per tal de protegir els
consumidors dels serveis postals i el medi ambient la UE exigeix la creaci d'una autoritat
nacional dels serveis postals i una que garanteixi la seguretat dels "residus nuclears i, ms
precisament, "la seguretat de la gesti del combustible nuclear gastat i dels residus
radioactius.
Doncs b, la primera part d'aquest informe t per objectiu analitzar les actuacions que hauria
de realitzar un eventual Estat catal en matria d'autoritats de la competncia i de regulaci
en els primers mesos de funcionament, aix com aquelles que hauria d'anar prenent des
d'ara per assolir les fites establertes per la UE. Concretament, en aquesta primera part
dedicarem una especial atenci a les autoritats nacionals de regulaci dels serveis
energtics, de les telecomunicacions i del transport ferroviari. Tamb analitzarem les
autoritats reguladores del servei postal i dels "residus radioactius. En canvi, no seran
objecte d'estudi les autoritats de regulaci relatives al sistema financer, ja que s'han analitzat
amb detall en un altre informe del Consell
1
. Deixarem per a la segona part les autoritats
reguladores que la UE no exigeix sin que es limita a recomanar ("convida els estats

1
Vegeu l'informe del CATN: "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer, de 14 de juliol de 2014




"#$ '
membres a crear-les) com succeeix amb l'autoritat reguladora que en matria d'energia
nuclear hauria de vetllar pel manteniment i la seguretat del funcionament de les central
nuclears.
Tanmateix, abans d'entrar en aquesta anlisi concreta de les diverses autoritats i per tal de
proveir d'un context general aquest estudi especfic, aquesta primera part comena amb un
resum de forma molt breu del marc normatiu que planteja la regulaci i la competncia dels
serveis econmics generals, aix com de les orientacions i directrius de la Uni Europea pel
que respecta al disseny institucional de les agncies i organismes reguladors. s important
tenir en compte que per al perode de transici l'informe proposa seguir el principi
d'estabilitat i simplicitat organitzativa i deixa per a les institucions legislatives i executives
d'un futur Estat catal l'adopci de decisions de carcter ms definitiu.
Per, com ja s'ha dit, la UE no solament exigeix que els estats membres disposin de les
autoritats de regulaci i de la competncia que s'acaben d'enunciar, sin que tamb
requereix que tinguin d'altres organismes i estructures administratives que, a parer de la
Uni, sn tamb necessaris per tal de desenvolupar i aplicar el dret europeu i, en definitiva,
per implementar les poltiques pbliques de la UE.
L'objecte de la segona part de l'informe s, precisament, la identificaci i l'anlisi d'aquests
organismes i estructures administratives que un futur Estat catal independent hauria de
crear de bell nou o de reforar des del punt de vista funcional, pressupostari o de mitjans
personals i materials, per assolir els objectius requerits per la UE i, en definitiva, poder ser-
ne membre.
Aquesta tasca d'identificaci i anlisi es far tot contrastant la situaci actual de
l'Administraci de la Generalitat amb les exigncies europees que es deriven dels
denominats screenings als quals la Uni sotmet els estats candidats.
En efecte, a l'ordenament jurdic europeu no hi ha cap disposici o document que contingui
una relaci completa dels organismes i estructures administratives que necessriament han
de tenir els estats membres. En principi, doncs, per identificar les mancances a les quals en
aquest mbit hauria de fer front un eventual Estat catal caldria analitzar en detall tot el dret
europeu vigent el denominat acquis comunitari i contrastar-lo amb la situaci de
l'Administraci catalana a l'actualitat. Tanmateix, aquesta tasca ingent es veu avui facilitada



"#$ ()
per l'existncia d'un procediment, denominat d'screening, que, des dels anys 90 del segle
passat, la UE aplica als estats candidats per tal de comprovar si la legislaci i les institucions
i l'Administraci de l'Estat candidat estan en condicions de donar compliment a all que
disposa el dret europeu.
Des d'aquesta data la Comissi Europea ha anat publicant els informes sobre els processos
i els resultats dels screennings aplicats als estats candidats
2
. Ateses les circumstncies
especfiques del cas catal i especialment la seva pertinena prvia a la UE, s possible que
la Uni no apliqus a un futur Estat catal independent un procediment d'screening com el
que ha aplicat fins ara als altres candidats o que l'apliqus de manera simplificada
3
, per, en
tot cas, analitzar els informes publicats i fer l'exercici d'aplicar-los a la situaci present de
l'Administraci catalana s un ajut imprescindible a l'hora de determinar amb precisi i
relativa facilitat, entre d'altres qestions
4
, quins sn els organismes i les estructures
administratives que caldria crear o reforar per tal de complir les exigncies de la UE.
Per exposar els resultats d'aquesta anlisi seguirem un a un els 33 captols en els quals
s'estructuren els screenings, tot distingint, com fan tamb aquests documents, els
organismes que caldria crear ex novo dels que noms caldria reforar i, pel que fa als
primers, distingint els organismes que hauria de crear de bell nou i els que podria fer-ho a
partir d'organismes que avui t l'Estat a Catalunya, respecte dels quals, en un escenari de
collaboraci, el nou Estat podria sollicitar el trasps o, en cas de no-collaboraci, podria
tractar d'incorporar el personal que hi treballa, a banda d'assumir les dependncies i d'altres
elements materials en virtut de les regles de distribuci d'actius i passius habitualment
aplicades en les successions d'estats.
5


2
Els documents es troben al web de la Comissi Europea sobre Enlargement
http://ec.europa.eu/enlargement/policy/conditions-membership/chapters-of-the-acquis/index_en.htm
3
De fet, l'aplicaci dels screenings es modula sempre en funci de les caracterstiques particulars
dels estats candidats.
4
En els screenings tamb hi figura el grau de compliment dels valors i principis de l'art. 2 del Tractat
constitutiu de la Uni Europea i els criteris aprovats pel Consell Europeu de Copenhaguen els dies
21 i 22 de juny de 1993 i tot all que fa referencia a la transposici de les directives europees.
Aquestes qestions, per, no sn objecte d'aquest informe ja que varen ser analitzades a l'informe
del CATN "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea", de 14 d'abril de 2014.
5
Vegeu l'informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius", de 14 de juliol de 2014



"#$ ((
Primera part. Autoritats reguladores i
de la competncia
1. La regulaci i la competncia en els
serveis econmics generals i en d'altres
serveis a la Uni Europea
Durant les darreres tres dcades, la Uni Europea ha intentat mitjanant un conjunt de
reformes, amb ms o menys xit, que en un nombre creixent d'activitats econmiques hi
hagi llibertat d'elecci entre diversos operadors dels serveis i llibertat d'establiment de nous
operadors dins del mercat interior europeu.
En concret, el dret europeu ha impulsat la reforma i la liberalitzaci en els anomenats serveis
econmics d'inters general en els sectors de l'energia, les telecomunicacions i els
transports a travs de diversos paquets legislatius sectorials. Tamb ha impulsat la lliure
prestaci de serveis i el lliure establiment d'operadors en la resta de serveis que tenen
carcter econmic a travs de la directiva de serveis (Directiva 2006/123/CE).
Aquest impuls del mercat interior en la prestaci de serveis econmics ha estat rebut als
estats membres amb diversos graus d'entusiasme, i en ocasions amb encoberta o oberta
hostilitat. Com s habitual, la integraci beneficia a la majoria, per perjudica interessos
particulars dels operadors pblics o privats establerts, interessos partidistes de grups socials
i poltics dominants, o interessos pblics nacionals definits pel poder legislatiu o executiu
dels estats membres que xoquen amb els objectius previstos en els tractats per tal d'impedir
prctiques abusives i restriccions contrries a la lliure competncia.
La reforma dels serveis pblics en un entorn obert i competitiu com l'europeu consisteix a
donar llibertat perqu nous operadors entrin a prestar la major part de les activitats
econmiques dels sectors reservats anteriorment al monopoli del servei pblic, mentre es
regula l'accs de tercers a l's de serveis, normalment de xarxa. Habitualment l'entrada de
nous operadors en les xarxes existents no s fcil, ni t sentit econmic crear noves xarxes,
per la duplicaci de costos fixos de xarxes i infraestructures.



"#$ (*
En definitiva, es tracta de millorar la prestaci dels serveis en sectors caracteritzats per
l'existncia de xarxes grcies a la promoci de la competncia en les activitats en les quals
hi puguin haver diversos operadors rivals que competeixen en el mercat o pel mercat sota
unes regles del joc equitatives. Es tracta de millorar la prestaci de serveis a travs d'una
regulaci mnima i intelligent de les prestacions dels operadors de xarxes i infraestructures
dominants.
L'antic article 86.2 del Tractat de la Comunitat Europea (TCE), ara article 106.2 en el Tractat
sobre el funcionament de la Uni Europea (TFUE), va sotmetre els serveis econmics
d'inters general a les normes del tractat: "Les empreses encarregades de la gesti de
serveis d'inters econmic general o que tinguin carcter de monopoli fiscal han de quedar
sotmeses a les normes dels tractats, en especial a les normes sobre competncia, en la
mesura que l'aplicaci d'aquestes normes no impedeixi, de fet o de dret, el compliment de la
missi especfica que s'ha encomanat. El desenvolupament dels intercanvis no ha de quedar
afectat de manera que sigui contrari a l'inters de la Uni.
En aquesta redefinici, la integraci europea ha estat l'eix que ha guiat i ha impulsat els
canvis, tant legislatius com jurisprudencials, sobre la prestaci de serveis essencials als
estats membres de la UE. L'objectiu prioritari del dret europeu s la integraci dels mercats, i
imposa una presumpci general que la llibertat de moviment de persones, bns, serveis i
capitals i la llibertat d'establiment afavoreixen l'inters de la Uni.
Les llibertats econmiques esmentades noms admeten restriccions, en els casos que la
seva imposici sigui necessria, adequada, proporcionada i no discriminatria, per acomplir
missions especfiques d'inters pblic que els tractats o la jurisprudncia del Tribunal de
Justcia de la Uni Europea (TJUE) reconeixen com a mereixedores de mesures
excepcionals.
La Directiva de serveis s la norma jurdica europea que estableix de forma ms precisa i
clara aquesta presumpci general favorable a les llibertats que consagren els tractats i els
pressupsits legals que permeten restringir aquestes llibertats. En l'article 9.1 estableix que:
"Els estats membres noms poden supeditar l'accs a una activitat de serveis i el seu
exercici a un rgim d'autoritzaci quan es reuneixin les condicions segents: (a) El rgim
d'autoritzaci no s discriminatori per al prestador de qu es tracta; (b) la necessitat d'un
rgim d'autoritzaci est justificada per una ra imperiosa d'inters general; (c) l'objectiu



"#$ (+
perseguit no es pot aconseguir mitjanant una mesura menys restrictiva, en concret perqu
un control a posteriori es produir massa tard per ser realment efica.
El dret europeu estableix una presumpci en contra de tota reserva de qualsevol activitat
econmica per part de l'Administraci Pblica en general, o d'una empresa pblica o privada
en particular, per tal d'evitar restriccions a la lliure competncia i al bon funcionament del
mercat interior.
Al contrari, el mateix dret europeu estableix una presumpci legal a favor de la llibertat de
prestaci dels serveis econmics per mltiples operadors en rgim de lliure competncia.
Qualsevol restricci d'aquest principi ha de ser justificada per un estricte test de necessitat,
proporcionalitat i no-discriminaci.
Noms escapen d'aquest principi els anomenats serveis d'inters general no econmics.
6
La
distinci entre serveis econmics i no econmics s, per tant, clau en aquesta qesti.
Aquesta distinci no depn del sector o de l'activitat de qu es tracti, sin de si cada una de
les activitats sn prestades en un rgim comercial a canvi d'una remuneraci o no. Algunes
entitats poden simultniament prestar serveis no econmics en l'exercici d'un poder pblic
no sotmesos a les regles del mercat interior i de la competncia, i serveis comercials que s
que estan sotmesos a les regles del mercat interior i de la competncia.
Sovint, la delimitaci del carcter econmic o no d'un servei depn de la legislaci de cada
estat membre, i de la interpretaci que n'ha fet cas a cas el Tribunal de Justcia de la UE.
Algunes activitats, per, sn classificades com a serveis econmics d'inters general pel dret
europeu, com en el cas de les activitats de xarxa de dimensi comunitria (electricitat, gas,
telecomunicacions, transports i serveis postals), en el marc d'un rgim de regulaci
especfic.
En conclusi, l'autonomia que tenien els estats membres de definir un servei pblic com a
reservat a la prestaci en exclusiva per part d'un operador pblic o privat s'ha vist
severament restringida pel dret europeu.

6
Els serveis no econmics sn serveis tradicionalment prestats directament per les administracions
pbliques com ara la policia, la justcia, o els rgims obligatoris de Seguretat Social. Aquests serveis,
quan no sn prestats per operadors econmics d'acord amb les previsions legals de cada Estat
membre, no se sotmeten a les normes dels tractats sobre mercat interior ni competncia.



"#$ (,
Aix, el dret europeu limita els casos en els quals es pot invocar una ra d'inters general,
d'inters pblic o relacionada amb el b com per restringir les normes del mercat interior i la
competncia.
2. Exigncies i orientacions en la
normativa de la Uni Europea pel que fa a
la designaci de les autoritats nacionals
de competncia i de regulaci
El dret europeu defineix, en el cas dels serveis econmics, i en particular dels serveis
econmics d'inters general, els elements substantius dels bns jurdics que sn objecte de
protecci, tot concretant els drets a protegir i les prohibicions que cal fer complir mitjanant
un marc legal adient i l'acci dels poders pblics, executiu i judicial dels estats membres. Per
mandat del dret europeu, l'acci pblica dels estats membres per vetllar pel respecte dels
drets i llibertats que estableix el TFUE s'ha canalitzat a travs de normes preventives i
sancions dissuasives en dos grans mbits:
la regulaci ex ante de les condicions per a un accs equitatiu i no discriminatori
per part de tercers a les xarxes i infraestructures essencials dels operadors pblics
o privats dominants per a la prestaci de serveis econmics. Aix mateix, la
regulaci de la sanci dels incompliments d'aquestes condicions d'accs;
la submissi de tots els operadors de serveis econmics, i en particular els
operadors de xarxes i infraestructures essencials, a les normes nacionals i de la
UE de defensa de la competncia relatives a la prohibici d'acords contraris a la
competncia (art. 101 del TFUE) i d'abusos de posici de domini (art. 102 del
TFUE), aix com les sancions corresponents per les actuacions contrries a
aquestes normes.
D'acord amb el dret europeu, els estats membres han de designar quines sn les autoritats
nacionals de competncia (ANC) i, en alguns sectors, els estats membres han de designar
quines sn les autoritats nacionals de regulaci (ANR). Tamb han de designar quins sn



"#$ (-
els rgans que tenen la funci de control judicial de les decisions d'aquestes autoritats, i o b
d'aplicaci directa i concurrent de les normes del dret europeu.
El dret europeu s explcit respecte a la necessitat de comptar amb una autoritat
independent per assegurar l'accs en condicions equitatives i no discriminatries a les
xarxes i infraestructures energtiques (electricitat i gas), telecomunicacions (serveis de
comunicaci electrnica i l's de l'espectre radioelctric) i transport (ferroviari). Tamb les
exigeix pel que fa al servei postal, als "residus nuclears i, encara que aqu no l'analitzem per
ser objecte d'altres informes del Consell
7
, al sistema financer.
El dret europeu no prefigura si les autoritats nacionals de regulaci han de ser unisectorials
o multisectorials. Tampoc si les funcions de defensa de la competncia han de ser exercides
per una instituci exclusivament dedicada a l'aplicaci del dret de la competncia o, si per
contra, poden ser exercides en els seus sectors d'especialitzaci per les prpies institucions
de regulaci sectorial.
Les Autoritats Nacionals de Competncia (ANC) i les Autoritats Nacionals de Regulaci
(ANR) poden iniciar accions d'ofici o a instncia de part en aquests dos grans mbits: (1) les
ANC s'encarreguen del redreament ex post de les conductes illcites per part dels
operadors dominants; i (2) les ANR de regulaci i control ex ante de les condicions d'accs a
xarxes i infraestructures essencials.
En aquests dos grans mbits, els nous operadors i els consumidors legitimats poden
interposar directament denncies davant dels rgans judicials corresponents (normalment
els jutjats mercantils) per aconseguir l'anullaci de les condicions d'accs a les xarxes i
infraestructures essencials contraris al TFUE, contraris a les normes sectorials de regulaci
de les condicions d'accs, o contraris a les normes de competncia, i poden reclamar les
oportunes compensacions per danys i perjudicis causats pels illcits comesos directament
contra els al TFUE, contra les normes sectorials de regulaci de les condicions d'accs, o
contra les normes de competncia.

7
Vegeu els informes del CATN: "Les tecnologies de la informaci i de la comunicaci a Catalunya",
de 20 de desembre de 2013; "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014; i "L'abastament d'aigua i d'energia", de 14 de juliol de 2014




"#$ (.
Pel que fa al disseny institucional de les Autoritats Nacionals de Competncia (ANC) i de les
Autoritats Nacionals de Regulaci (ANR), el dret europeu deixa les decisions pertinents en
mans dels estats membres. Aix, permet que aquests designin lliurement a diversos rgans
pblics per exercir totes o noms una part de les funcions i poders que segons les normes
de competncia o de regulaci sectorial corresponen a les autoritats nacionals de
competncia i de regulaci.
En totes les normatives de competncia i de regulaci sectorial, el dret europeu estableix el
requisit mnim que les autoritats nacionals de competncia i regulaci siguin rgans pblics
que actun amb imparcialitat i transparncia. I en particular que siguin rgans pblics
neutrals respecte de qualsevol inters particular.
Aix, per garantir la imparcialitat, transparncia i eficcia, en principi poden exercir d'autoritat
nacional de regulaci o d'autoritat nacional de competncia tant el mxim rgan poltic de
govern del poder executiu, un departament ministerial, una direcci general, un comit o
consell interministerial, un comit o consell no ministerial, o una instituci de l'Administraci
Pblica amb autonomia orgnica, funcional i pressupostria.
Quan les institucions que reben el mandat d'esdevenir autoritats nacionals de competncia o
de regulaci formen part d'una Administraci Pblica ordinria (que segons el dret nacional
s un instrument jerarquitzat al servei de l'acci dels rgans poltics del poder executiu), i no
gaudeixen de plena autonomia orgnica i funcional, viuen sota una constant tensi de
legitimitats: la legitimitat poltica nacional per formar part del poder executiu nacional en tant
que rgans d'una Administraci jerrquica, i la legitimitat poltica europea al ser rgans que
han rebut la funci executiva d'aplicar una part de les normes del Tractat. Aquesta tensi ha
donat lloc a conflictes entre el dret europeu i el dret nacional relatius al disseny de les
institucions de regulaci i competncia. Per exemple, existeix jurisprudncia recent del
Tribunal de Justcia de la UE en la qual es declaren contraris al Tractat alguns preceptes de
legislacions nacionals (de la llei alemanya de les telecomunicacions, o de la llei belga de
defensa de la competncia) que limitaven l'acci efectiva d'aplicaci del dret europeu per
part d'autoritats nacionals de competncia i de regulaci.
8


8
Carlos Padrs (2014), The impact of economic liberalisation on Spanish public administration:
some alarming steps backward (Barcelona: Ctedra Pasqual Maragall, Working Paper).



"#$ (%
Un primer grau d'independncia s el que han de tenir algunes autoritats nacionals de
regulaci respecte dels rgans de l'Administraci que exerceixen la titularitat pblica de
qualsevol operador del sector que regulen.
Les funcions de l'operador de xarxes i serveis han de quedar separades de l'exercici de les
funcions i poders de defensa de la competncia i de regulaci.
Aquesta independncia de les autoritats nacionals de competncia i regulaci respecte dels
rgans que exerceixen la titularitat d'un operador del sector est recollida a les normes
sectorials europees de transports, i s la que recollia la directiva de telecomunicacions del
2002 per que ha estat reformada al 2009 per tal de garantir una aplicaci ms efectiva del
marc regulador europeu mitjanant un major grau d'independncia de les autoritats
nacionals de regulaci de les telecomunicacions.
Un segon grau d'independncia s el que han de tenir les autoritats nacionals de regulaci,
no noms respecte dels altres rgans de l'Administraci ordinria titulars d'operadors
pblics, sin respecte a l'Administraci Pblica ordinria.
El dret europeu estableix en alguns sectors, com s el cas de les telecomunicacions a partir
de les directives del 2009, que l'autoritat nacional de regulaci ha de tenir autonomia
orgnica en els termes segents: personalitat jurdica diferenciada, autonomia funcional i de
gesti, assignaci pressupostria separada, nomenaments de mandat fix dels mxims
responsables, i establiment previ de les causes objectives de cessament.
Finalment, el tercer grau d'independncia s el que han de tenir les autoritats nacionals de
regulaci no noms respecte l'Administraci Pblica ordinria, sin especficament respecte
dels governs.
En el sector de l'energia, per exemple, les directives sectorials d'electricitat i gas de 2009,
que van haver de ser transposades al dret nacional al 2011, han introdut un grau ms
d'exigncia en la independncia de les autoritats nacionals de regulaci de les xarxes
d'electricitat i gas.
Les autoritats d'aquest sector, a ms de tenir autonomia orgnica, no poden rebre
instruccions dels governs, ni els seus actes poden ser revisats i fiscalitzats per altres rgans
de l'Administraci.



"#$ (&
Quan les institucions que reben el mandat d'esdevenir autoritats nacionals de regulaci sn
rgans que no poden rebre instruccions dels governs, esdevenen institucions no
fonamentades en la legitimitat poltica-representativa del poder executiu nacional, sin en la
legitimitat del poder executiu europeu com a rgans que tenen exclusivament el mandat
d'aplicar el dret europeu especfic de forma directa, o de forma indirecta per la via de
l'aplicaci del dret nacional que transposa les directives europees al dret dels estats
membres.
9

Aquestes autoritats independents respecte dels governs han de retre comptes de la seva
actuaci conforme al dret europeu i nacional davant dels parlaments dels estats membres,
per tamb davant de la Comissi Europea i altres agncies europees, i dels tribunals
Europeus, i les seves decisions noms poden ser recorregudes davant dels tribunals
nacionals, no davant rgans de l'Administraci.
Un incs necessari abans de finalitzar la qesti de la independncia s obligat: tot i que les
discussions i normatives de la UE al respecte fan mfasi en la relaci entre reguladors,
Administraci i Govern, cal tamb recordar que hi ha una exigncia general d'evitaci de
conflictes d'interessos dels reguladors respecte dels operadors privats en aquests mbits,
que generalment gaudeixen d'un poder econmic notori. Aix doncs, evitar la "captura del
regulador s un requeriment que s'ha de tenir sempre present, tant si la regulaci es fa des
d'unitats dins el Govern com si es fa des d'agncies o rgans externs.
3. Traducci en els diferents mbits
sectorials de les exigncies i orientacions
de la normativa de la Uni Europea
Les exigncies i orientacions de la normativa de la Uni Europea (UE) prenen diferents
matisos segons es tracti d'assumptes de competncia o de regulaci, i segons tamb el
sector en qesti. Una primera distinci es pot fer entre autoritats de la competncia i
autoritats de la regulaci.

9
Carlos Padrs (2014), The impact of economic. op. cit.



"#$ ('
3.1. Autoritats de la competncia
En l'mbit especfic de la competncia, el Reglament 1/2003, de modernitzaci de l'aplicaci
del dret de la competncia a la UE, estableix a l'article 35 que els estats membres han de
designar lliurement l'autoritat o autoritats de la competncia responsables d'aplicar els
articles 101 i 102 del TFUE. La normativa preveu que aquestes autoritats designades poden
incloure rgans jurisdiccionals, i que fins i tot es poden atribuir diferents poders i funcions a
les diverses autoritats nacionals, ja siguin administratives i judicials.
10

Ha estat la jurisprudncia del TJUE la que ha establert els lmits en el disseny institucional
de les autoritats nacionals de la competncia. Per exemple, el TJUE ha declarat que s
contrari al Reglament 1/2003 una normativa nacional que no reconeix a una autoritat
nacional de la competncia la facultat de participar, com a part recorreguda, en un
procediment judicial dirigit contra una resoluci de la qual dita autoritat s autora. Per tant, el
disseny institucional el poden decidir lliurement els estats membres sempre i que s'asseguri
que les autoritats designades facin plenament efectiu el dret europeu de la competncia.
3.2. Autoritats de la regulaci
Pel que respecta a la regulaci, i com s'ha assenyalat anteriorment, el dret europeu s
explcit respecte a la necessitat de comptar amb una autoritat independent per assegurar
l'accs en condicions equitatives i no discriminatries a les xarxes i infraestructures
d'electricitat, gas, telecomunicacions i ferrocarrils, aix com en el sistema financer, en el
servei postal i en relaci amb els residus nuclears. En tot cas, el dret europeu no prefigura si
les autoritats nacionals de regulaci han de ser unisectorials o poden reunir diferents sectors
en un nic regulador. Tampoc si la defensa de la competncia ha de ser encomanada a una
instituci exclusivament dedicada a l'aplicaci del dret de la competncia, o si al contrari
aquestes funcions poden ser exercides per les prpies institucions de la regulaci sectorial
en els seus sectors d'especialitzaci.
En l'mbit especfic de la regulaci, les especificitats sectorials ms rellevants sn les

10
Reglament (CE) nm 1/2003 del Consell, de 16 de desembre de 2002, relatiu a l'aplicaci de les
normes sobre competncia previstes en els articles 81 i 82 del Tractat.



"#$ *)
segents:
Energia: Les directives 2003/54/EC i 2003/55/EC van obligar als estats membres
a crear un regulador del sector de l'energia amb competncies especfiques, i les
directives 2009/72/EC i 2009/73/EC van incorporar al dret europeu l'obligaci que
els reguladors nacionals d'electricitat i gas (o integrats d'energia) tinguessin
suficient independncia dels governs i que tinguessin suficients poders i capacitat
de decisi.
11
En concret, l'article 35 de la Directiva 2009/72/EC sobre el mercat
interior de l'electricitat, i l'article 39 de la Directiva 2009/73/EC, sobre el mercat
interior del gas detallen com han de designar i donar independncia a les
autoritats de regulaci d'energia per tal que exerceixi poders efectius de forma
imparcial i transparent.
En concret, en l'exercici de les funcions que li confereixen aquestes Directives i la
legislaci relacionada, l'autoritat de la regulaci (apartat 4 de l'article 35 de la
directiva de l'electricitat i l'article 39 de la directiva del gas): (a) ha de ser una
instituci legalment separada i funcionalment independent de qualsevol altra
entitat pblica o privada; i (b) el seu personal i les persones responsables de la
seva direcci actuen de forma independent respecte de qualsevol inters dels
mercats; i no han de demanar ni rebre instruccions directes de cap govern ni de
cap altra entitat pblica o privada quan desenvolupa les tasques de regulaci.
Per protegir la independncia de l'autoritat regulatria, els estats membres en
particular han d'assegurar (apartat 5 de l'article 35 de la directiva de l'electricitat i
l'article 39 de la directiva del gas): (a) que l'autoritat de la regulaci pot prendre
decisions autnomes, independents de qualsevol rgan poltic, i que t
assignacions pressupostries anuals separades, autonomia en l's de les
assignacions pressupostries, i que t recursos humans i financers adequats per
dur a terme les seves obligacions; i (b) que els membres del consell de govern de
l'autoritat de la regulaci (o els seus mxims responsables) sn nomenats i poden
exercir el seu crrec per un mandat fix d'entre 5 i 7 anys, renovable noms una

11
Pargraf 33 de la Directiva 2009/72/EC, sobre regles comunes del mercat interior d'electricitat, i el
pargraf 29 de la Directiva 2009/73/EC, sobre regles comunes del mercat interior de gas natural.



"#$ *(
sola vegada.
12
Els membres del consell, o els mxims responsables corporatius
en el seu cas, noms poden ser apartats del seu crrec durant el seu mandat en
el cas que no compleixin les condicions establertes en la Directiva o hagin estat
condemnats per mala conducta d'acord amb la llei nacional.
Es configuren aix les autoritats nacionals de regulaci de forma independent
respecte dels poders legislatiu i executiu en els sectors de l'electricitat i del gas: es
tracta de garantir que l'autoritat nacional de regulaci vetlli per l'accs equitatiu i
no discriminatori a les xarxes i infraestructures essencials de l'operador dominant,
ja sigui de titularitat pblica o privada, per part de tercers nous operadors de
serveis que requereixen l's compartit d'aquestes infraestructures i xarxes.
Els poders ms importants que les directives confereixen al regulador de l'energia,
i que no poden ser condicionats en cap cas per altres autoritats pbliques dels
estats membres dependents d'rgans poltics de govern, sn els establerts en
l'article 37 de la directiva de l'electricitat i l'article 41 de la directiva del gas.
Finalment, els estats membres han de garantir que existeix el mecanisme a nivell
nacional pel qual qualsevol part afectada per una decisi de l'autoritat de regulaci
t el dret de recorre a un organisme independent de les parts en conflicte i de
qualsevol govern.
Telecomunicacions: El sector de les telecomunicacions, que, com ja s'ha dit, en
l'mbit europeu inclou tant els serveis de comunicaci electrnica com l's de
l'espectre radioelctric, era un cas en el qual el dret de la Uni Europea imposava
la creaci d'autoritats nacionals de regulaci per complir i fer complir les provisions
del dret europeu (directives i reglaments). Fins a l'any 2009 imposava noms que
les autoritats regulatries nacionals fossin independents de qualsevol organitzaci
que prests serveis de comunicaci electrnica, xarxes o equipaments, per no
calia que fossin independents d'altres entitats pbliques, i tampoc no calia
separaci respecte d'instruccions dels governs.


12
Reduir la discreci dels governs per escurar la duraci del mandat efectiu respecte del lmit legal
s una via molt robusta per augmentar la independncia de l'rgan regulador (Jacint Jordana i
Carles Rami (2010) "Delegation, Presidential Regimes, and Latin American Regulatory Agencies",
Journal of Politics in Latin America, 2 (1), 3-30.



"#$ **
Aix doncs, la Directiva de la UE 2002/21/EC indicava que:
Les autoritats han de ser legalment diferents, de funcionalment independent de
qualsevol organitzaci que presti serveis de comunicaci electrnica, xarxes o
equipaments.
Separaci efectiva entre la funci pblica de regulaci i qualsevol activitat
relacionada amb el control o la propietat d'operadors pblics de serveis de
comunicaci electrnica, xarxes o equipaments.
Garantia d'exercici imparcial i transparent de les autoritats nacionals de regulaci.
Les autoritats han de tenir els recursos necessaris en termes de personal,
financers i d'expertesa per complir amb les seves funcions.
A partir de la Directiva 2009/140/CE
13
, s'estableix que les autoritats nacionals de
reglamentaci encarregades de la regulaci ex ante del mercat o de la resoluci
de litigis entre empreses actuaran amb independncia i no sollicitaran ni
acceptaran instruccions de cap altre organisme en relaci amb l'execuci de les
tasques que els assigni la legislaci nacional per la qual s'apliqui el dret
comunitari. Els estats membres han de vetllar perqu el responsable de l'autoritat
nacional de la reglamentaci o, quan procedeixi, els membres de l'rgan collegiat
que exerceixin aquesta funci en el si de l'autoritat nacional de la reglamentaci
noms puguin ser cessats en cas que deixin de complir les condicions requerides
per a l'exercici de les seves funcions, que hagin estat establertes per endavant en
el dret nacional. La decisi de cessar el responsable de l'autoritat nacional de la
reglamentaci de qu es tracti o, si escau, els membres de l'rgan collegiat que
executi aquesta funci, es far pblica en el moment del cessament.
A ms, els estats membres han de vetllar perqu les autoritats nacionals de
reglamentaci tinguin pressupostos anuals separats. Els pressupostos es faran
pblics. Els estats membres han de vetllar aix mateix perqu les autoritats

13
La qual modifica la Directiva 2002/21/CE, relativa a un marc regulador com de les xarxes i dels
serveis de comunicacions electrniques, la Directiva 2002/19/CE, relativa a l'accs a les xarxes de
comunicacions electrniques i recursos associats, i a la seva interconnexi; i la Directiva
2002/20/CE, relativa a l'autoritzaci de xarxes i serveis de comunicacions electrniques.




"#$ *+
nacionals de la reglamentaci comptin amb els recursos financers i humans
suficients per participar activament en les activitats de l'Organisme de Reguladors
Europeus de Comunicacions Electrniques (ORECE) i contribuir-hi. Els estats
membres han de vetllar perqu les seves respectives autoritats nacionals de
reglamentaci donin suport activament als objectius de l'ORECE de promoure una
major coordinaci i coherncia reguladora. I els estats membres han de vetllar
perqu, en adoptar les seves prpies decisions per als seus mercats nacionals,
les autoritats nacionals de reglamentaci tinguin molt en compte els dictmens i
posicions comunes adoptats per l'ORECE.
Transport ferroviari: La poltica europea ferroviria s'estableix a travs dels
anomenats "paquets de directives ferroviries. El primer "paquet va establir la
necessitat de separar infraestructura i operador del servei ferroviari, aix com la
creaci d'un organisme regulador independent per garantir el dret d'accs.
L'administrador de la infraestructura pot assumir l'adjudicaci de la capacitat de la
infraestructura si s totalment independent de les empreses ferroviries; si no, cal
una autoritat independent que ho faci. El segon "paquet de directives va establir
la necessitat de crear una autoritat responsable de la seguretat en tots els estats
membres. El tercer "paquet ferroviari no cont disposicions sobre organismes
reguladors dels estats membres, per va crear l'Agncia Europea de Seguretat
Ferroviria. Finalment, aquest any 2014 s'ha aprovat un quart "paquet ferroviari,
per afavorir el concurs pblic en l'adjudicaci dels serveis ferroviaris i facilitar
l'accs dels petits operadors al mercat.
Serveis postals: La Directiva 2008/6/CE, de 20 de febrer, que va modificar l'article
22 de la Directiva 97/67/CE, sobre la plena realitzaci del mercat interior de
serveis postals comunitaris, va establir la necessitat que els estats membres cren
una o ms autoritats nacionals de reglamentaci per al sector postal.
Expressament s'exigeix que aquestes autoritats siguin jurdicament diferents i
funcionalment independents dels operadors postals. Els estats membres que
mantinguin la propietat o el control de provedors de serveis postals han de vetllar
perqu existeixi una separaci estructural efectiva entre la funci reguladora i les
activitats connexes a la propietat o al control. Tamb han de vetllar perqu
aquestes autoritats i les autoritats nacionals responsables d'aplicar les normes



"#$ *,
sobre competncia i protecci dels consumidors es consultin i cooperin en
assumptes d'inters com.
Residus nuclears: la Directiva 70/2011, sobre la gesti responsable i segura del
combustible nuclear usat i dels residus radioactius estableix a l'article 6, entre les
obligacions dels estats membres, la d'establir i mantenir una autoritat reguladora
competent en l'mbit de la seguretat de la gesti del combustible nuclear usat i
dels residus radioactius. Aquesta autoritat s'exigeix que sigui funcionalment
independent de qualsevol altre organisme o organitzaci relacionat amb la
promoci o la utilitzaci de l'energia nuclear o els materials radioactius, inclosa la
producci d'energia elctrica, i l's de radioistops, o amb la gesti del
combustible nuclear usat i dels residus radioactius, per tal d'assegurar la
independncia efectiva de tota influncia en les seves funcions reguladores.
4. L'organitzaci i el disseny institucional
de la defensa de la competncia i de la
regulaci a Espanya
Ha estat tradicional a Espanya mantenir un grau elevat de dependncia del govern pel que
fa a les autoritats de defensa de la competncia i de les autoritats reguladores. Els
successius canvis legislatius han tingut noms lleugeres variacions en aquests aspectes. De
fet, fins al 2007, la instrucci d'expedients de sanci per conductes contrries a la
competncia corresponia a la Direcci General de Competncia, un rgan integrat en el
Ministeri d'Economia.
Des del 2007 fins al 2013, l'rgan instructor d'expedients sancionadors per conductes
illcites contrries a la competncia va correspondre a la Direcci d'nvestigaci de la nova
Comissi Nacional de Competncia. La nova Direcci d'nvestigaci quedava incorporada a
una entitat de dret pblic amb personalitat jurdica prpia i plena independncia respecte de
les administracions pbliques. Tanmateix, el nomenament i cessament del Director
d'nvestigaci el feia el Govern a proposta del ministre d'Economia, amb una aprovaci
prvia d'aquesta proposta per la majoria simple del Consell de l'autoritat de competncia. El



"#$ *-
director d'investigaci no va obtenir en aquella reforma un mandat fix.
14

Des de 2014, l'rgan instructor d'expedients sancionadors per conductes illcites contrries
a la competncia correspon a la Direcci de Competncia de la nova Comissi Nacional dels
Mercats i la Competncia (CNMC).
15
En aquest cas, el rgim de nomenament i cessament
del titular de la Direcci de Competncia es regula en dos articles. L'article 25, que defineix
els rgans d'instrucci entre els quals es troba la Direcci de Competncia (com tamb les
noves Direcci de Telecomunicacions i del Sector Audiovisual, Direcci d'Energia, i Direcci
de Transports i del Sector Postal ) remet a l'article 26.3 respecte al rgim de nomenament i
cessament de directors, i el fa igual al d'altre personal directiu. Un aspecte important de la
CNMC s que ha integrat en un nic rgan algunes de les funcions que fins a la recent
reforma desenvolupaven comissions reguladores sectorials com la de l'Energia (CNE) i la del
Mercat de les Telecomunicacions (CMT). Aquesta reforma ha generat malestar entre les
institucions europees. Aix no s'ha produt, contra el que en algunes ocasions s'ha
interpretat, pel fet d'integrar competncia i regulaci en un nic rgan la CNMC, ja la
normativa europea no estableix orientacions obligatries respecte a integraci o no. La
crtica ha emfatitzat el fet que s'ha aprofitat la reforma per reintegrar dins els governs
funcions reguladores que eren situades en les comissions, tot reduint el poder concret de
l'rgan regulador, i augmentant les possibilitats d'intervenci del Govern.
l'article 26.3 de la nova llei, indica que el personal directiu d'altres rees de responsabilitat
diferents a les Direccions d'instrucci, ser nomenat i cessat pel ple del Consell de la CNMC
a proposta del seu president. Aix doncs, no s'atorga al titular de la Direcci de Competncia,
rgan instructor dels expedients per conductes illcites contrries a la competncia, un
mandat fix.
Ara b, el director de Competncia deixa de ser nomenat i cessat pel Govern. La iniciativa
de proposta passa del ministre d'Economia al president de la CNMC, i el nomenament passa
del Govern (amb una aprovaci ltima del Consell) a ser una funci exclusiva del Consell de

14
Articles 29 i 30 de la Llei 15/2007 de Defensa de la Competncia.
15
Llei 3/2013, de 4 de juny, de creaci de la Comissi Nacional dels Mercats i la Competncia.



"#$ *.
la CNMC.
16

En relaci amb el transport per ferrocarril, Espanya ha transposat fins ara els quatre paquets
de directives i, en conseqncia, existeix un administrador d'infraestructures (l'entitat estatal
ADF), l'operador s RENFE Operadora, i mitjanant el Reial decret llei 1/2014, de 24 de
gener, de reforma en matria d'infraestructures i transports i altres matries econmiques,
s'ha creat l'Agncia Estatal de Seguretat Ferroviria. A Catalunya fou transposat el primer
paquet per la Llei catalana 4/2006, del sistema ferroviari de Catalunya i existeix un
administrador de les infraestructures ferroviries (IFERCAT).
Pel que fa als serveis postals, a Espanya la transposici de la Directiva 2008/6/CE es va
portar a terme mitjanant la Llei 43/2010, de 30 de desembre, del servei postal universal,
dels drets dels usuaris i del mercat postal. La Llei designa com a Autoritat Nacional de
Reglamentaci el Govern, els rgans superiors i directius del Ministeri de Foment amb
competncies en la matria i la Comissi Nacional del Sector Postal. Aquesta Comissi s'ha
integrat posteriorment a la Comissi Nacional dels Mercats i de la Competncia.
En relaci amb la gesti del combustible usat i dels residus nuclears, la directiva europea fou
transposada pel Reial decret 102/2014, de 21 de febrer, per a la gesti responsable i segura
del combustible nuclear usat i els residus radioactius. La gesti dels residus radioactius i el
combustible nuclear usat i el desmantellament i clausura de les installacions s'encomana a
ENRESA (empresa estatal creada per la Llei 25/1964). El control de la seguretat de la gesti
el porta a terme el Consell de la Seguretat Nuclear per atribuci de l'Art. 2 de la Llei 15/1980
que fa les funcions, per tant, d'autoritat nacional reguladora en aquest mbit.

16
El nomenament dels membres del Consell, i entre ells el president i el vicepresident, el realitza el
Govern, i l'acord de nomenament pot ser vetat pel Congrs de Diputats per acord adoptat per
majoria absoluta.



"#$ *%
5. Organitzaci institucional de la defensa
de la competncia i de la regulaci dels
principals serveis econmics a Catalunya
durant la transici nacional
L'organitzaci institucional de la defensa de la competncia i de la regulaci durant la
transici nacional ha de prendre com a referncia de context la normativa i exigncies de la
Uni Europea en la matria, i aix amb independncia de l'estatus institucional d'un eventual
Estat catal a la Uni Europea. D'una banda, perqu s conseqent amb la vocaci
europeista de Catalunya. D'una altra, perqu les regles europees sn molt mpliament
acceptades com a regles de bon govern en l'mbit de la regulaci de sectors de serveis
econmics.
Tot tenint en compte les exigncies i orientacions de la normativa europea, s'han d'aplicar
durant la transici els principis de mxima estabilitat i simplicitat organitzativa i funcional pel
que fa a les estructures reguladores. Haurien de ser, en qualsevol cas, les institucions
representatives d'un futur Estat catal les que haurien de definir les caracterstiques ms
permanents del disseny institucional d'rgans reguladors i les seves funcions.
D'acord amb l'orientaci de mxima simplicitat organitzativa i funcional, s oport destacar
una vegada ms que les exigncies europees estableixen pel que fa al disseny
institucional- que s obligatori situar fora del govern els assumptes relatius a la regulaci de
l'accs a xarxes, mentre que la resta d'assumptes de la regulaci poden ser situats dins o
fora del govern (tot i que la recomanaci genrica i l'orientaci general es situar la regulaci
totalment fora del govern). Aix sempre que es respectin els principis de transparncia i
independncia en la presa de decisions. Aix mateix, cal recordar que la normativa de la
Uni Europea no prescriu de forma obligatria si les funcions de defensa de la competncia i
de supervisi i regulaci s'han de fer amb un nic organisme o amb diferents organismes
especialitzats.
Competncia: L'any 2009 es va crear a Catalunya l'Autoritat Catalana de la Competncia
(ACCO) com un sol rgan administratiu desconcentrat amb personalitat jurdica prpia i
diferenciada de l'Administraci ordinria de la Generalitat de Catalunya, amb autonomia



"#$ *&
funcional i de gesti, assignaci pressupostria separada, nomenaments de mandat de 6
anys -no renovable- del president de l'Autoritat i dels dos vocals de l'rgan de resoluci
(Tribunal Catal de Defensa de la Competncia), aix com l'establiment previ de les causes
objectives de cessament del president i els vocals.
El mandat del director general de l'Autoritat, rgan d'instrucci, no t un termini fix, i el
govern pot decidir el seu cessament de forma discrecional, per exemple per prdua de
confiana, sense que s'hagin establert les causes objectives de cessament. Aquesta
dependncia del govern s compatible amb la normativa europea, per resta autonomia
funcional a l'rgan clau de la instituci, el que dirigeix i ordena les investigacions tant d'ofici
com a instncia de part en la fase d'instrucci.
El Tribunal s l'rgan de resoluci, per no s pas l'rgan de govern de la instituci. Aquest
rgan reuneix al president i dos vocals, a ms del secretari general de l'organisme amb veu
per sense vot. El president exerceix les seves funcions a temps complet, mentre que els
vocals ho fan a temps parcial. Tots sn nomenats per un mandat de sis anys, no renovable.
Aquesta divisi entre els rgans de govern (el president) i l'rgan de resoluci (el Tribunal)
va ser una innovaci important i modernitzadora de l'Autoritat Catalana de la Competncia
que pot ser desenvolupada en benefici d'una major expertesa especialitzada de l'rgan de
resoluci. Permet incorporar persones que continuen desenvolupant la seva carrera
professional en mbits no vinculats a crrecs directius de lliure designaci, experts que no
perden les seves capacitats d'anlisi tcnica per l'exercici continuat de crrecs directius.
Ara b, aquesta estructura que inclou un president i dos vocals a temps parcial en l'rgan de
resoluci, a ms del secretari general amb veu per sense vot, s molt exigent per als vocals
ja que els reclama una expertesa molt mplia i intensiva per una dedicaci parcial.
Aix doncs, l'Autoritat Catalana de la Competncia (ACCO) compleix actualment amb el que
el dret europeu estableix respecte del funcionament de les autoritats de la competncia com
entitats imparcials i transparents. Tanmateix, cal observar que es reforaria la seva
independncia respecte d'altres rgans de l'Administraci i respecte del mxim rgan de
govern del poder executiu si s'elimins la capacitat del Govern de la Generalitat de cessar
de forma discrecional el titular de l'rgan instructor, el director o directora de Competncia.
Aix mateix, caldria analitzar el grau de discrecionalitat que ha d'existir en el seu



"#$ *'
nomenament, tot considerant per exemple la convenincia que el director o directora de
Competncia fos nomenat mitjanant una convocatria pblica.
Energia, telecomunicacions i transport: En el marc del que prescriuen les normatives de la
Uni Europea, la frmula ms senzilla per organitzar durant el perode de transici les
funcions de regulaci en els serveis d'energia, telecomunicacions i transport (ferroviari) seria
l'atribuci a l'ACCO, ja existent, de les funcions relatives a la garantia de l'accs a
infraestructura. Pel que fa a la resta de funcions reguladores i supervisores, la frmula ms
senzilla durant el perode de transici seria atribuir el seu exercici a estructures
administratives de la Generalitat de Catalunya (sempre que s'observessin els requeriments
d'imparcialitat i transparncia). Cal remarcar que aquesta frmula s senzilla, per noms
transitria, fins que es prenguin futures decisions de tipus ms permanent.
Tant l'ampliaci de funcions en matria de defensa de la competncia respecte de les
actuals de l'ACCO, com l'assumpci de funcions reguladores en l'mbit de la garantia de
l'accs a xarxes en l'energia, les telecomunicacions i el transport (ferroviari) farien necessari
augmentar les seves disponibilitats de recursos humans i materials. Tanmateix, aquestes
necessitats no requereixen cap canvi qualitatiu en la naturalesa de l'estructura de l'ACCO, i
sn de carcter merament incremental respecte a les ja existents, motiu pel qual exigirien un
esfor pressupostari limitat.
Pel que fa a l'autoritat nacional reguladora dels serveis postals, la funci tamb la podria
exercir de forma transitria l'ACCO.
En canvi, en relaci amb l'autoritat reguladora de la seguretat en la gesti dels residus
nuclears i combustible radioactiu usat caldria tenir en compte que es tracta d'una
competncia nova per a la Generalitat i provisionalment caldria nomenar una comissi o
consell que la pogus exercir.





"#$ +)
6. Llions de la diversitat: economies i
deseconomies d'abast, i algunes
reflexions orientatives sobre el disseny
d'rgans reguladors en el futur
L'atribuci de funcions regulatries a departaments del govern, tot i que es pot fer de manera
respectuosa amb les normatives de la UE, no s generalment vista com una opci de bona
governana. Aix mateix, la concentraci de funcions regulatries en un nic rgan de
competncia, com s l'ACCO, tot i facilitar l'exercici de funcions regulatries durant la
transici, tampoc no s generalment vista com una forma de bona governana. De fet,
aquesta s la frmula per la qual ha optat la legislaci espanyola el 2013. En l'actualitat,
l'autoritat espanyola de competncia (CNMC) s'ha integrat amb les regulatries sectorials, i
a ms s'ha produt un gran desplaament de funcions des dels reguladors al govern. Aix
ha provocat moltes crtiques en la matria a la UE i la resta del mn, com ja s'ha detallat ms
amunt.
s, per tant, imprescindible tenir molt en compte que, un cop passat el perode transitori, les
institucions catalanes haurien de prendre decisions ms definitives respecte al disseny dels
rgans de promoci de la competncia i de regulaci. Aix doncs, la situaci de potestats
regulatries en departaments governamentals s'ha d'entendre noms com a transitria,
derivada del principi de simplicitat organitzativa en les estructures de la transici, fins que
les institucions legislatives adoptin decisions ms definitives sobre el disseny dels rgans
reguladors.
En aquest sentit, hi ha una multiplicitat de configuracions en l'experincia comparada. Aix
pot oferir llions interessants sobre dissenys institucionals que poden revestir les diverses
autoritats nacionals de competncia i regulaci, les quals requereixen l'aplicaci de les
normes europees sobre la defensa i promoci de la competncia, i sobre la regulaci de
l'accs equitatiu i no discriminatori a les xarxes i infraestructures essencials en la prestaci
de serveis econmics d'inters general.
En alguns pasos com el Regne Unit o els EUA, els reguladors sectorials assumeixen les
funcions de defensa de la competncia. En d'altres pasos, com a Alemanya, s'han integrat



"#$ +(
els reguladors sectorials en un nic regulador multisectorial. En molts pasos hi ha una
convergncia tecnolgica que permet que una autoritat s'encarregui de diversos sectors com
el de les telecomunicacions i l'audiovisual. fins i tot, en els recents casos d'Holanda i
Espanya, s'han fusionat els organismes de defensa de la competncia i de regulaci
sectorial en una sola instituci. s important destacar que en el cas d'Espanya, com diem
ms amunt, a ms s'han desplaat funcions des dels reguladors al govern, contra el que sn
les tendncies comunes en la matria. A ms, es preserven les tpiques rigideses
burocrtiques d'una Administraci de concepci francesa, que perjudiquen el funcionament
dels organismes reguladors i dels mercats.
Per tant, es pot assenyalar que un futur legislador catal hauria d'optar per un disseny ms
definitiu que reuns alguna de les segents formes funcionals pel que fa a les autoritats de
regulaci i competncia:
Autoritat de competncia i reguladors especialitzats sectorials: mantenir una
instituci especialitzada en poltica de competncia, i crear un regulador
especialitzat en els diversos sectors: energia, telecomunicacions (comunicacions
electrniques i espectre radioelctric), transport ferroviari, sistema financer, servei
postal i residus nuclears.
Autoritat de competncia i un o ms reguladors multisectorials: mantenir una
instituci especialitzada en poltica de competncia, i crear una instituci que
assumeixi les tasques de regulaci de tots els sectors o diverses institucions que
facin aquestes tasques en relaci amb sectors afins.
Autoritat nica de regulaci multisectorial i competncia: integrar en una sola
instituci l'aplicaci de la poltica de competncia i la regulaci dels diversos
sectors.
Addicionalment, cal tenir en compte que, a ms dels organismes reguladors exigits per la
UE, el futur Estat pot crear nous organismes o agncies reguladores independents i
mantenir les ja existents com ara el Consell de l'Audiovisual de Catalunya (CAC) o l'Agncia
Catalana del Consum. En aquests casos, per assegurar el funcionament harmnic del
conjunt i evitar duplicitats i malbaratament de recursos, caldr establir uns criteris comuns
que donin unitat i coherncia al sistema. Aix mateix, caldr estudiar els avantatges i
desavantatges de l'opci d'integrar alguns organismes per exemple, l'Autoritat de la



"#$ +*
Competncia amb l'Agncia Catalana de Consum.
Finalment, i pel que respecta a les decisions futures del legislador catal, noms es pot
afegir que la prctica majoritria als estats de la UE s la de multiplicitat d'rgans. Poc ms
es pot dir ms enll d'aix, ja que no es disposa encara d'estudis concloents que ens ajudin
a avaluar quina d'aquestes diverses configuracions ofereix millors resultats en termes de
millor defensa i promoci de la competncia, i millor regulaci.
17



17
Jacint Jordana i David Levi-Faur (2010) "Exploring Trends and Variations in Agency Scope,
Competition and Regulation in Network Industries, Vol. 11(4), 342-360.



"#$ ++
7. Resum i conclusions
El dret de la UE exigeix que els seus estats membres disposin d'una o ms "autoritats
nacionals que vetllin per la lliure competncia en determinats mercats i d'una o ms "autoritats
nacionals que exerceixin les funcions de regulaci de certs serveis. Concretament, els serveis
que segons el dret europeu requereixen actualment una autoritat nacional de regulaci sn els
segents: els serveis energtics d'electricitat i de gas; els de telecomunicacions relatius a la
comunicaci electrnica i l's de l'espectre radioelctric; el del transport ferroviari; el servei
postal; el del sistema financer sistema bancari i mercat de valors i, finalment, en l'mbit
especfic de la garantia de la seguretat de la gesti dels residus nuclears
18
.
En alguns casos la Uni Europea aconsella als estats l'establiment d'autoritats nacionals
reguladores, per no les exigeix (per exemple en matria d'energia nuclear per vetlar pel
manteniment i la seguretat del funcionament de les centrals nuclears). Naturalment, al marge
de les autoritats reguladores exigides o recomanades per la UE, els estats membres poden
crear les que creguin convenients.
El dret europeu deixa a la lliure decisi dels estats el disseny institucional de les autoritats
nacionals de la competncia i de la regulaci. Poden exercir aquestes funcions tant el mxim
rgan poltic de govern del poder executiu, un departament ministerial, una direcci general,
un comit o consell interministerial, un comit o consell no ministerial, o una instituci de
l'Administraci Pblica amb autonomia orgnica, funcional i pressupostria.
Tampoc prefigura si les autoritats nacionals de regulaci han de ser unisectorials o
multisectorials, ni si les funcions de defensa de la competncia han de ser exercides per una
instituci exclusivament dedicada a l'aplicaci del dret de la competncia o, si per contra,
poden ser exercides en els seus sectors d'especialitzaci per les prpies institucions de
regulaci sectorial.
S que exigeix, en canvi, que les autoritats nacionals de competncia i regulaci siguin rgans

18
Vegeu els informes del CATN: "Les tecnologies de la informaci i de la comunicaci a Catalunya",
de 20 de desembre de 2013; "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014; i "L'abastament d'aigua i d'energia", de 14 de juliol de 2014




"#$ +,
pblics que actun amb imparcialitat i transparncia. I en particular que siguin rgans pblics
neutrals respecte de qualsevol inters particular.
Un eventual Estat catal independent, si volgus ser membre de la UE, hauria, doncs, de crear
les autoritats nacionals de regulaci i de la competncia exigides per la Uni i hauria de fer-ho
d'acord amb els requeriments que imposa el dret europeu. De fet, seria convenient que ho fes
aix fins i tot si estigues fora de la UE ja que les regles europees en aquesta matria sn molt
mpliament acceptades com a regles de bon govern en l'mbit de la regulaci de sectors de
serveis.
Durant la primera etapa de la construcci de l'eventual Estat independent que s l'analitzada
en aquest informe, les exigncies i orientacions de la normativa europea s'han d'aplicar tenint
en compte els principis de mxima estabilitat i simplicitat organitzativa i funcional pel que fa a
les estructures reguladores, ja que haurien de ser les institucions representatives d'un futur
Estat catal les que haurien de definir les caracterstiques ms permanents del disseny
institucional d'rgans reguladors i les seves funcions.
D'acord amb l'orientaci de mxima simplicitat organitzativa i funcional, s oport destacar una
vegada ms que les exigncies europees estableixen pel que fa al disseny institucional que
s obligatori situar fora del govern els assumptes relatius a la regulaci de l'accs a xarxes,
mentre que la resta d'assumptes de la regulaci poden ser situats dins o fora del govern (tot i
que la recomanaci genrica i l'orientaci general s situar la regulaci totalment fora del
govern). Aix sempre que es respectin els principis de transparncia i independncia en la
presa de decisions. Aix mateix, cal recordar que la normativa de la Uni Europea no prescriu
de forma obligatria si les funcions de defensa de la competncia i de supervisi i regulaci
s'han de fer amb un nic organisme o amb diferents organismes especialitzats.
Ateses totes aquestes consideracions, es pot concloure que, pel que fa als sectors de energia,
telecomunicacions i transports, en el marc del que prescriuen les normatives de la UE, la
frmula ms senzilla per organitzar durant el perode de transici les funcions de regulaci en
els serveis d'energia, telecomunicacions i transport (ferroviari) seria l'atribuci a l'ACCO, ja
existent, de les funcions relatives a la garantia de l'accs a la infraestructura. Pel que fa a la
resta de funcions reguladores i supervisores, la frmula ms senzilla durant el perode de
transici seria atribuir el seu exercici a estructures administratives de la Generalitat de
Catalunya (sempre que s'observessin els requeriments d'imparcialitat i transparncia). Cal



"#$ +-
remarcar que aquesta frmula s senzilla, per noms transitria, fins que es prenguin futures
decisions de tipus ms permanent.
Tant l'ampliaci de funcions en matria de defensa de la competncia respecte de les actuals
de l'ACCO, com l'assumpci de funcions reguladores en l'mbit de la garantia de l'accs a
xarxes en l'energia, les telecomunicacions i el transport (ferroviari) farien necessari augmentar
les seves disponibilitats de recursos humans i materials. Tanmateix, aquestes necessitats no
requereixen cap canvi qualitatiu en la naturalesa de l'estructura de l'ACCO, i sn de carcter
merament incremental respecte a les ja existents, motiu pel qual exigirien un esfor
pressupostari limitat.
Pel que fa a l'autoritat nacional reguladora dels serveis postals, la funci tamb la podria
exercir de forma transitria l'ACCO.
En canvi, en relaci amb l'autoritat reguladora de la seguretat en la gesti dels residus
nuclears i combustible radioactiu usat, caldria tenir en compte que es tracta d'una competncia
nova per a la Generalitat i provisionalment caldria nomenar una comissi o consell que la
pogus exercir.
Un cop consolidat l'eventual Estat catal independent, el futur legislador catal hauria d'optar
per un disseny ms definitiu que reuns alguna de les segents formes funcionals pel que fa a
les autoritats de regulaci i competncia:
Autoritat de competncia i reguladors especialitzats sectorials: mantenir una
instituci especialitzada en poltica de competncia, i crear un regulador
especialitzat en els diversos sectors: energia, telecomunicacions (comunicacions
electrniques i espectre radioelctric), transport ferroviari, sistema financer, servei
postal i "residus nuclears.
Autoritat de competncia i un o ms reguladors multisectorials: mantenir una
instituci especialitzada en poltica de competncia, i crear una instituci que
assumeixi les tasques de regulaci de tots els sectors o diverses institucions que
facin aquestes tasques en relaci amb sectors afins.
Autoritat nica de regulaci multisectorial i competncia: integrar en una sola
instituci l'aplicaci de la poltica de competncia i la regulaci dels diversos
sectors.



"#$ +.
Addicionalment, cal tenir en compte que a ms dels organismes reguladors exigits per la UE,
el futur Estat pot crear nous organismes o agncies reguladores independents i mantenir les ja
existents com ara el Consell de l'Audiovisual de Catalunya (CAC) o l'Agncia Catalana del
Consum. En aquests casos, per assegurar el funcionament harmnic del conjunt i evitar
duplicitats i malbaratament de recursos, caldr establir uns criteris comuns que donin unitat i
coherncia al sistema. Aix mateix, caldr estudiar els avantatges i desavantatges de l'opci
d'integrar alguns organismes pe. l'Autoritat de la Competncia amb l'Agncia Catalana de
Consum.
Finalment, i pel que fa a les decisions futures del legislador catal, noms es pot afegir que la
prctica majoritria als estats de la UE s la de multiplicitat d'rgans. Poc ms es pot dir ms
enll d'aix, ja que no es disposa encara d'estudis concloents que ens ajudin a avaluar quina
d'aquestes diverses configuracions ofereix millors resultats en termes de millor defensa i
promoci de la competncia, i millor regulaci.



"#$ +%
Segona part. Altres organismes i
estructures administratives exigits per
la Uni Europea per tal de poder
aplicar les poltiques i el dret europeus
1. Presentaci
Com s'ha dit en el primer epgraf d'aquest informe, dedicat a delimitar el seu objecte, a
banda de les autoritats de regulaci i de la competncia, la Uni Europea (UE) exigeix que
els estats membres disposin dels organismes i les estructures administratives necessries
per tal de poder desenvolupar i aplicar el dret europeu i, en definitiva, per poder implementar
les poltiques pbliques de la Uni.
En aquesta segona part de l'informe s'identifiquen i analitzen els organismes i estructures
administratives que un futur Estat catal independent hauria crear de bell nou o de reforar,
des del punt de vista funcional, pressupostari o de mitjans personals i materials, per poder
complir el denominat acquis comunitari.
Com tamb hem avanat, aquesta tasca la farem essencialment contrastant la situaci
actual de l'Administraci de la Generalitat amb les exigncies que es deriven de les
directives comunitries i molt especialment amb els screenings que aplica la UE als estats
candidats des de principis de la dcada dels 90 del segle passat. Seguirem doncs els 33
captols que conformen els screenings, tot distingint, com fan aquests documents, els
organismes que caldria crear ex novo dels que noms caldria reforar i, pel que fa als
primers, distingint els organismes que hauria de crear el nou Estat per que podria fer-ho a
partir d'organismes que avui t l'Estat a Catalunya respecte dels quals, en un escenari de
collaboraci, podria sollicitar el trasps o, en cas de no collaboraci, podria tractar
d'incorporar el personal que hi treballa, a banda d'assumir les dependncies en virtut de les



"#$ +&
regles de distribuci d'actius i passius habitualment aplicades en les successions d'estats
19
.
2. Organismes i estructures
administratives exigides per la Uni
Europea
Captol 1. Lliure circulaci de bns
En aquest mbit l'objectiu de l'acquis comunitari s implantar el principi general de lliure
circulaci de mercaderies, que implica que els productes han de comercialitzar-se lliurement
dins de la UE, sense barreres (aranzelries o no) o restriccions injustificades.
Concretament, caldria assumir algunes funcions noves en matria de comer exterior i
duanera i tenir suficient capacitat administrativa per dur a terme les notificacions a la UE
sobre restriccions al comer interior i per aplicar les mesures i procediments administratius
horitzontals establerts per la UE per garantir la lliure circulaci de bns, serveis i empreses i
els drets dels consumidors, s a dir, els procediments d'estandarditzaci, avaluaci de
conformitat, acreditaci i metrologia, aix com les autoritats competents d'mbit nacional que
garanteixin el seu compliment i que s'integrin en les xarxes internacionals i europees
corresponents. Tamb caldria exercir la funci de vigilncia i control dels mercats, incls el
control de fronteres.
La Generalitat de Catalunya disposa actualment d'estructures administratives per dur a
terme els requeriments d'aquest captol, malgrat que caldria reforar-ne algunes i crear-ne
d'altres, tant a partir d'organismes estatals existents en el territori catal com totalment ex
novo en ser avui exercides les funcions requerides per organismes estatals que no tenen
rgans desconcentrats a Catalunya.
Caldria crear i no noms per a aquesta ltima matria, com anirem veient- un servei o una

19
Vegeu l'informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius", de 14 de juliol de 2014




"#$ +'
autoritat de duanes per portar a terme les funcions de comer exterior i vigilncia, control i
inspecci de mercats. Es podria constituir a partir del Servei de Vigilncia Duanera estatal
(SVA), que t un rgan desconcentrat a Catalunya (rea Regional amb seu a Barcelona), 6
unitats operatives (Barcelona, Aeroport del Prat, Tarragona, Palams, Girona i Lleida), 1
unitat combinada a Figueres, i 2 bases martimes a Palams i Barcelona.
Aix mateix caldria establir en el si de la conselleria competent actualment la d'Empresa i
Ocupaci- un national contact point per al control de l'adopci de regulacions tcniques de
productes.
Pel que fa a l'estandarditzaci de productes, caldria adaptar l'actual Laboratori General
d'Assaigs i nvestigacions (LGA) o crear una entitat nova, encarregada de realitzar les
funcions que avui fa a Espanya l'Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin
(AENOR) i que consisteixen bsicament a vetllar per la implementaci dels estndards
comunitaris (i internacionals). Aquesta entitat hauria de formar part de la International
Organisation for Standardarization (ISO) i de les tres xarxes europees: European Committee
for Standardization (CEN), European Committee for Electrotechnical Standardization
(CENELEC) i European Telecommunications Standardization Institute (EETSI).
Caldria disposar d'una entitat nacional d'acreditaci, i definir el marc legal en el qual ha
d'operar encarregada de vetllar per l'actuaci dels diferents organismes de certificaci.
Aquest rol est desenvolupat actualment a nivell espanyol per l'Entidad Nacional de
Acreditacin (ENAC). Entre d'altres, la nova entitat hauria de ser membre de l'European
cooperation for Accreditation (EA). En canvi, Catalunya disposa ja dels organismes de
certificaci i laboratoris d'assaigs i investigacions requerits.
En l'mbit de la metrologia caldria reforar les unitats que exerceixen funcions en matria de
Seguretat ndustrial per tal d'assumir noves funcions i el del LGAI Tecnological Center, SA
(entitat de certificaci de productes adscrita a la Universitat Autnoma de Barcelona) per tal
que pogus portar a terme totes les activitats requerides per la UE.
Per realitzar les noves activitats de vigilncia de mercat que exigeix la UE en relaci amb els
objectius de seguretat, de regulaci mediambiental i d'evitar la competncia deslleial, a ms
a ms de les duanes a les quals ja hem fet referncia, caldria dotar l'Agncia Catalana del
Consum i l'Agncia Catalana de Seguretat Alimentria (ACSA) de majors capacitats i caldria



"#$ ,)
crear de bell nou l'Agncia Catalana del Medicament (es podria fer a partir de l'actual Servei
de Control Farmacutic i Productes Sanitaris).
Captol 2. Lliure circulaci de treballadors
La UE exigeix que els treballadors de qualsevol estat membre tinguin dret a treballar en
qualsevol altre estat membre en les mateixes condicions que els seus nacionals pel que fa a
condicions de treball i avantatges socials i fiscals. Aix obliga els estats membres a cooperar
en matria de seguretat social i condicions d'higiene i salut en el treball.
En la Seguretat Social catalana que caldr crear s'haur de disposar dels mitjans suficients
per garantir els drets que en aquest mbit corresponen als ciutadans comunitaris residents a
Catalunya.
Captol 3. Dret d'establiment i lliure prestaci de
serveis
Per donar compliment a l'extensa normativa europea que t per objectiu garantir la llibertat
d'establiment i la lliure prestaci de serveis, a banda de la creaci d'una autoritat reguladora
del servei postal a la qual ja s'ha fet esment en la primera part d'aquest informe i de designar
un o ms operadors del servei postal universal, s'hauria de crear una unitat administrativa
amb competncia per resoldre les sollicituds de reconeixement de titulacions acadmiques i
professionals per a l'exercici de les professions regulades i un sistema interoperable per a
l'intercanvi d'informaci amb els altres estats membres de la Uni per a l'aplicaci de la
Directiva 2006/123, sobre prestaci de serveis.
Captol 4. Lliure moviment de capitals
Caldria crear una estructura amb capacitat administrativa i de cooperaci que s'encarregui
dels requeriments d'informaci i de supervisi que preveu la normativa europea sobre
pagaments i sobre lluita contra el blanqueig de capitals i el finanament del terrorisme.
Actualment aquesta estructura est inserida en el Banc d'Espanya. Podria adoptar-se la
mateixa soluci amb el Banc Central de Catalunya.



"#$ ,(
Captol 5. Contractaci pblica
En aquesta matria no seria necessari crear cap nou organisme, ja que el Tribunal Catal de
Contractes del Sector Pblic, recentment creat, podria realitzar les funcions exigides per la
UE, que avui exerceix el Tribunal Administratiu de Recursos Contractuals de l'Estat.
Captol 6. Dret de societats
Caldria crear un Registre Mercantil de Catalunya, amb la descentralitzaci territorial que es
consideri oportuna, tot i que es podria fer a partir dels actuals registres provincials de
Barcelona, Tarragona, Girona i Lleida, a travs d'un trasps de l'Administraci General de
l'Estat al Govern de Catalunya. Aix mateix, caldria crear un cos de registradors, tot i que es
podria oferir als actuals membres el manteniment en el seu lloc i funcions i regular desprs
les noves incorporacions.
Captol 7. Dret de la propietat intellectual
Les directives europees en aquest mbit es refereixen conjuntament a la propietat
intellectual i a la industrial, aix com als anomenats drets afins (drets derivats de bases de
dades, programes d'ordinador, emissions per satllit, etc.).
Ni els screenings ni les directives exigeixen cap organisme especfic per garantir aquest
drets per s capacitat efectiva per aplicar les normes harmonitzades i per protegir-los .
L'Administraci de la Generalitat disposa avui d'estructures suficients per complir les
exigncies relacionades amb la propietat intellectual. En canvi, la protecci de la propietat
industrial la garanteix actualment l'Oficina de Patents i Marques, que s un registre no
territorialitzat amb seu a Madrid. Caldria, per tant, crear l'estructura administrativa necessria
per protegir aquest dret.
Captol 8. Poltica de competncia
En aquest mbit l'acquis comunitari exigeix l'establiment d'organismes que controlin tant les



"#$ ,*
prctiques anticompetitives (antitrust) i les concentracions empresarials (mergers), com les
relacionades amb els ajuts d'Estat (State Aids).
En relaci amb les prctiques antitrust i els mergers, la Generalitat disposa ja d'un
organismes l'Autoritat Catalana de la Competncia (ACCO) que, dotada de ms recursos,
podria desenvolupar les funcions exigides per la UE, a banda de poder integrar en el seu si,
transitriament almenys, una part de les funcions dels reguladors sectorials d'energia,
telecomunicacions i transports, com s'ha exposat en la primera part d'aquest informe.
L'ACCO hauria d'establir un vincle directe amb la Comissi Europea a travs de la
representaci permanent del Govern de Catalunya a la Uni Europea.
Pel que fa als ajuts pblics la Generalitat disposa ja d'una estructura administrativa la
Direcci General de Poltica i Promoci Econmica del Departament d'Economia i
Coneixement que supervisa els ajuts pblics que es gestionen dins del territori catal, tant
els atorgats per la Generalitat de Catalunya com per altres entitats pbliques que en
depenen. Aquesta estructura administrativa podria exercir les funcions que exigeix la UE.
Tamb hauria d'establir un vincle directe amb la Comissi Europea a travs de la
representaci permanent del govern de Catalunya a la Uni Europea.
Captol 9. Serveis financers
Els screenings engloben en aquesta matria la normativa comunitria sobre autoritzaci,
operaci i supervisi de les institucions financeres, entre les quals s'hi inclouen els bancs i
conglomerats financers; les assegurances i els fons de pensions; les infraestructures dels
mercats financers i els mercats de valors i serveis d'inversi.
Per garantir el funcionament dels serveis i mercats financers, la UE, a banda d'un Banc
Central, expressament previst a l'article 14 del Tractat constitutiu i analitzat en un altre
informe del Consell
20
, exigeix que els estats membres tinguin unes "autoritats competents
amb capacitat per exercir les funcions segents:

20
Vegeu l'informe del CATN: "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014




"#$ ,+
Prestaci i emissi de deute (a Espanya actualment aquesta funci la
desenvolupa el Tresor Pblic i l'nstitut de Crdit Oficial)
Gesti d'un o ms sistemes oficialment reconeguts de garantia de dipsits (a
Espanya aquesta funci l'exerceix el Fons de Garantia de Dipsits)
Resoluci de crisis bancries (a Espanya aquesta funci l'exerceix el Fons de
Reestructuraci ordenada bancria)
Supervisi de riscos (a Espanya aquesta funci l'exerceix la Central de Riscos
dins del Banc Central)
Garantia d'assegurances (a Espanya aquesta funci l'exerceixen el Fons de
Garantia d'Assegurances i el Consorci de Compensaci d'Assegurances)
Supervisi d'assegurances (a Espanya aquesta funci l'exerceix la Direcci
General d'Assegurances)
Gesti d'un sistema d'indemnitzaci dels inversors reconegut oficialment (a
Espanya aquesta funci l'exerceix fonamentalment el Fons de Garantia
d'nversions, incls a la CNMV)
Regulaci del mercat de valors. (a Espanya aquesta funci l'exerceix la Comissi
Nacional del Mercat de Valors)
Codificaci de valors (a Espanya aquesta funci l'exerceix l'Agncia Nacional de
Codificaci de Valors que depn de la CNMV)
Dipositaria de valors per a la seva gesti i liquidaci (a Espanya el dipositari dels
Sistemes de Registre, Compensaci i Liquidaci de Valors s "berclear, una
empresa relacionada amb la CNMV)
A Catalunya totes aquestes funcions les podrien desenvolupar un o diversos organismes. A
l'informe del Consell sobre poltica monetria i Banc Central
21
es recomana que les funcions
de supervisi de les entitats de crdit radicades a Catalunya i de les filials o sucursals dels
bancs significatius europeus amb activitat a Catalunya s'atribueixin al Banc Central de

21
Vegeu l'informe del CATN: "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014




"#$ ,,
Catalunya i les de regulaci i supervisi de les inversions financeres i del mercat de valors a
la futura Autoritat Catalana d'nversions i Mercats (ACM). Entre aquestes, s'hi inclourien les
de codificaci de valors, la dipositaria de valors, l'establiment d'un sistema d'indemnitzaci
dels inversors reconegut oficialment.
Captol 10. Societat de la informaci i mitjans de
comunicaci
Com s'ha dit en la primera part d'aquest informe, en aquestes matries la UE exigeix la
creaci d'una o ms autoritats nacionals de regulaci (ANR) independents. Com tamb s'ha
dit, en un primer moment aquestes funcions les podria realitzar de forma transitria l'ACCO.
Captol 11. Agricultura i desenvolupament rural
La normativa europea exigeix que els estats membres disposin d'un seguit d'rgans
especialitzats amb capacitat per fer "d'organismes pagadors dels ajuts europeus, per
executar les poltiques de desenvolupament rural, de qualitat dels aliments, d'agricultura
ecolgica, de gesti i conservaci de recursos, de la poltica de mercats, aix com per
mantenir un sistema d'informaci estadstica.
L'Administraci actual de la Generalitat disposa ja d'estructures suficients per tal de fer front
a les exigncies europees en aquests mbits, malgrat que en alguns supsits caldria
reforar i/o reorganitzar aquestes estructures. Sn, concretament, els casos del Servei
d'Ajuts i Organisme Pagador del Departament d'Agricultura, que hauria d'ampliar les seves
funcions per realitzar les que avui porta a terme el Fondo Espaol de Garanta Agraria
(FEGA); a partir d'unitats de l'Agncia Catalana del Consum i l'Agncia Catalana de
Seguretat Alimentria, es podria crear una Agncia d'nformaci i caldria reforar Control
Alimentari i, a partir de les cinc entitats catalanes d'assegurances que formen part de la
societat que agrupa i gestiona les assegurances agrcoles combinades a nivell de l'Estat
(AGROSEGURO), es podria constituir un organisme catal que exercs aquestes funcions a
Catalunya, tenint en compte, per, que aquestes entitats sn privades i que la constituci
d'una agrupaci s voluntria.



"#$ ,-
Captol 12. Seguretat alimentria i poltica
veterinria i fitosanitria
Catalunya disposa actualment d'un sistema de control oficial implementat pels departaments
de Salut i d'Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentaci i Medi Natural; l'Agncia Catalana de
Consum; l'Agncia de Residus de Catalunya i l'Administraci local, i per funcionaris formats
en el control oficial i que coneixen i desenvolupen la normativa europea especfica. En
l'mbit privat, tamb es disposa d'una xarxa de laboratoris oficials de qualitat, per efectuar
les analtiques establertes a la normativa europea.
Aquesta estructura administrativa ha perms a Catalunya, com a part integrant de la UE,
comercialitzar els seus productes agroalimentaris en tots els estats membres i desenvolupar
una industria agroalimentria molt potent que comercialitza els seus productes arreu del
mn. Catalunya ja compleix els requisits que en matria de seguretat alimentria, veterinria
i fitosanitria es demanen als nous estats membres que solliciten l'adhesi a la UE.
El compliment de l'acquis de Catalunya, ha estat constatat peridicament per la Comissi
Europea, a travs de les auditories del control oficial a les quals sotmet a tots els estats
membres, mitjanant els seus serveis d'inspecci de l'Oficina Veterinria i Alimentria.
L'nica mancana seria la relativa a la matria de comer exterior d'aliments, animals, pinso
i material vegetal, que actualment s de competncia exclusiva de l'Estat i l'exerceix per
personal de l'Administraci General de l'Estat. En aquest mbit caldria crear unitats
especialitzades de control exterior amb funcionaris de la Generalitat que actualment
desenvolupen la seva feina en l'mbit de la seguretat alimentria, veterinria i fitosanitria,
per efectuar els corresponents controls oficials i incorporar els quatre punts de control
fronterer que existeixen a Catalunya i que sn gestionats per l'Administraci



"#$ ,.
exercir les activitats en els mbits relacionats amb les normes tcniques i les directrius
emanades de les grans lnies d'aplicaci de la Poltica Comuna de Pesca (activitats, entre
d'altres, de control de les activitats de les embarcacions pesqueres; control de l'esfor
pesquer; registre i intercanvi de dades amb els estats membres; tancament de pesqueries;
control de gesti de la flota i capacitat pesquera, potncia motriu, utilitzaci d'arts de pesca,
compliment de les quotes de captures...; control de la pesca recreativa; control de la
comercialitzaci; estratgies de "creixement blau s dels recursos marins per potenciar el
desenvolupament econmic de les zones costaneres o ordenaci i gesti de la producci
pisccola).
La Direcci General de Pesca i Afers Martims de la Generalitat hauria d'assumir les
competncies de la Secretaria General de Pesca del Govern espanyol, incloent-hi la gesti
dels ajuts al sector, i el desenvolupament de programes d'actuaci en relaci amb les
accions estructurals definides per la normativa comunitria (millora de la flota,
comercialitzaci dels productes de la pesca, formaci i capacitaci...) i caldria incorporar les
dues oficines provincials de l'Instituto Social de la Marina que s'haurien d'incorporar a la
Seguretat Social catalana i de les Autoritats Porturies dels ports de Barcelona i Tarragona.
En matria d'inspecci i control, s'hauria de crear un cos especialitzat d'inspectors de pesca.
L'actual Direcci General de Pesca i Afers Martims compta amb un petit nucli de personal
que podria constituir l'embri del nou cos, per ser necessria una important dotaci de
recursos personals i materials, que tamb implicarien el Cos de Mossos d'Esquadra, que
hauria d'assumir funcions de gurdia costanera.
Captol 14. Poltica de transports
En l'mbit del transport ferroviari, tal com s'ha dit en la primera part d'aquest informe, les
directives sobre serveis ferroviaris exigeixen la creaci de diversos organismes: un
administrador de la infraestructura, separat de l'operador, una autoritat de regulaci,
independent del gestor de la infraestructura, que asseguri l'accs sense discriminaci i una
autoritat responsable en matria de seguretat ferroviria, encarregada del control i l'emissi
de certificacions de seguretat.
L'Administraci catalana disposa ja d'organismes per assumir les funcions



"#$ ,%
d'administrador/gestor de la xarxa Infraestructures Ferroviries de Catalunya, IFERCAT-
(podria incorporar, per trasps o successi d'estats, els mitjans que avui t a Catalunya
l'Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADF) i d'operador (tot i que caldria
liberalitzar els serveis que actualment opera RENFE). Caldria crear l'organisme regulador,
segons ja s'ha exposat en la primera part d'aquest informe, i una agncia responsable de
seguretat.
En l'mbit del transport martim, el nou Estat s'hauria de dotar d'una estructura administrativa
per tal d'assumir les competncies de normativa martima internacional, seguretat,
contaminaci i inspecci (podria incorporar els mitjans que actualment t el Salvament
Martim de l'Estat a Catalunya).
En l'mbit del transport aeri, Catalunya ha de crear el seu propi ens de navegaci aria,
integrat en la xarxa de navegaci aria europea (es podria crear a partir del centre de control
que existeix a Barcelona) i una Agncia Catalana de Seguretat Aria que assums les
competncies de seguretat aria en territori catal (per fer-ho podria incorporar l'oficina de
seguretat en vol que t l'AESA a Sabadell). Tamb caldria crear una autoritat nacional de
supervisi per certificar els provedors de serveis de navegaci aria.
Finalment, en l'mbit del transport intelligent i navegaci per satllit, el Govern de
Catalunya hauria de crear noves unitats o organismes dels departaments de Territori i
Sostenibilitat, d'Economia i Coneixement o d'Empresa i Ocupaci que poguessin participar
en els projectes europeus.
Captol 15. Energia
En aquest captol els objectius de la poltica energtica de la UE sn millorar la
competitivitat, garantir el subministrament i protegir el medi ambient. L'obertura dels mercats
del gas i de l'electricitat inclou la creaci d'una autoritat nacional de regulaci, tal com hem
vist en la primera part d'aquest informe.
En relaci amb els organismes i estructures administratives per complir la normativa europea
caldria crear:
Un organisme de gesti de reserves estratgiques. Alternativament, es podrien



"#$ ,&
comptabilitzar com a reserves nacionals catalanes quantitats de combustibles
energtics emmagatzemats en altres estats de la UE;
Una Autoritat Nacional Reguladora en matria d'Energia Nuclear de carcter
independent, que vetlli pel manteniment i la seguretat del funcionament de les
centrals nuclears (la UE "convida a crear aquesta autoritat, per no s
obligatria; a Espanya aquesta funci l'exerceix el Consejo de Seguridad
Nuclear);
Un o ms gestors privats del Mercat Elctric;
Un o ms gestors privats del Mercat de Gas.
En canvi, no seria necessari crear els operadors del Sistema i del Transport Elctric i del
Sistema i del Transport de Gas ats que ja existeixen a Catalunya.
Captol 16. Fiscalitat
En aquest captol cal disposar de les estructures administratives i tecnolgiques necessries
per gestionar els impostos indirectes (IVA) i els impostos especials aix com els convenis per
evitar la doble imposici en relaci amb els impostos directes. Aquestes funcions s'haurien
d'ubicar en la futura Agncia Tributria de Catalunya
22
.
Captol 17. Poltica econmica i monetria
L'element essencial per assolir el compliment de l'acquis comunitari seria la creaci d'un
Banc Central de Catalunya al qual li siguin atribudes les funcions prpies previstes en els
tractats i en el conjunt de disposicions que determinen el funcionament de la Uni
Econmica i Monetria
23
.

22
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013
23
Vegeu l'informe del CATN: "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014




"#$ ,'
Captol 18. Estadstiques
El sistema estadstic catal est adaptat a la normativa europea, compleix tots els seus
requisits i est transposada amb normativa prpia. A ms, Catalunya compta amb un institut
estadstic propi capa de recollir i processar les dades estadstiques catalanes, l'DESCAT,
que esdevindria el punt de referncia en l'mbit europeu. Caldria nicament reforar-lo per
tal de poder assumir el processament estadstic en mbits rellevants com el medi ambient, el
comer exterior o el transport i desenvolupar un model complet i autosuficient de producci i
difusi estadstica capa d'assumir funcions i competncies que actualment desenvolupa
l'NE.
Captol 19. Poltica social i ocupaci
Els requeriments institucionals derivats de la normativa europea i dels objectius europeus en
la matria sn pocs per, actualment, la Generalitat noms t assumides la Inspecci de
Treball i la gesti del Programa EURES a travs del SOC. Caldria crear els organismes o
estructures administratives segents:
Un Centre de referncia de l'Agncia Europea per a la Seguretat i la Salut en el
Treball.
Estructures d'administraci dels diversos mecanismes de finanament europeu
(FSE, FEAG, Fons d'ajuts als ms necessitats, Programa d'Ocupaci i nnovaci
Social).
Un Punt nacional de contacte del Programa PROGRESS.
Captol 20. Empresa i poltica industrial
Aquest captol de l'acquis comunitari s'est complint majoritriament a Catalunya. La
Generalitat ja treballa des de fa anys d'acord amb les recomanacions de la Comissi
Europea en matria de suport a la indstria i l'empresa i t les institucions i capacitats
necessries per dur-les a terme a travs del Departament d'Empresa i Ocupaci, l'agncia
ACC, l'Agncia Catalana de Consum i l'Autoritat Catalana de la Competncia.



"#$ -)
Captol 21. Xarxes transeuropees
A banda de les autoritats reguladores dels mercats energtic, del transport i de les
telecomunicacions, ja analitzats, per a la promoci i la regulaci de les xarxes europees
transfrontereres,



"#$ -(
estatals radicades actualment a Catalunya.
Pel que fa al poder judicial, a banda dels requeriments legislatius, caldria crear un sistema
judicial de bell nou. Actualment, el poder judicial no est descentralitzat per a Catalunya
existeixen la infraestructura i els mitjans humans i materials necessaris per crear un sistema
judicial. La Generalitat de Catalunya t competncies en matria d'administraci de
l'Administraci de justcia, la qual cosa comporta que sigui titular d'edificis i de recursos
materials i humans de suport a la justcia. Des d'aquesta perspectiva caldria que el nou Estat
assums tots o una part dels mitjans materials que avui t l'Estat a Catalunya -b mitjanant
trasps de l'Estat, b com a conseqncia de la distribuci d'actius i passius- i els mitjans
personals oferint la seva incorporaci al nou poder judicial. Pel que fa a formaci de jutges, a
Barcelona hi ha l'Escola Judicial del Consell General del Poder Judicial.
En l'mbit de la lluita contra la corrupci ja existeix una instituci, l'Oficina Antifrau, que
podria assumir noves funcions de control de les administracions pbliques, el finanament
dels partits poltics, el blanqueig de diners i el finanament del terrorisme.
Tamb estaria en condicions de complir els requeriments en relaci amb la protecci de
dades personals -reforant les competncies de l'Autoritat Catalana de Protecci de Dades
com a autoritat competent.
La UE no exigeix estructures administratives concretes, al marge del poder judicial, per a la
protecci de drets. En tot cas, cal recordar que Catalunya disposa ja d'algunes autoritats
independents en aquesta matria. Aix, disposa d'un Sndic de Greuges, una autoritat de
protecci dels drets en l'mbit dels mitjans audiovisuals i diverses institucions de protecci
dels drets de la infncia.
Captol 24. Justcia, llibertat i seguretat
A l'igual que el captol anterior, els objectius de les poltiques de la UE en aquest mbit sn
mantenir i desenvolupar l'espai europeu com un espai de llibertat, seguretat i justcia. Aquest
captol se centra, per, en els aspectes administratius i policials: control de fronteres, visats,
migraci externa, asil, cooperaci policial, lluita contra el crim organitzat i contra el
terrorisme, cooperaci en l'mbit de la lluita contra el trfic de drogues, cooperaci duanera i
cooperaci informtica. Els requeriments de la UE sn disposar d'institucions administratives



"#$ -*
amb una alta capacitat per aplicar els estndards del dret com europeu i per relacionar-se
amb les agncies europees i d'un cos policial "professional, fiable i eficient.
Caldria crear dos serveis administratius: un servei de control fronterers, que faci complir la
normativa europea d'accs a la Uni, i un servei d'administraci d'immigraci, que gestioni



"#$ -+
institucions vinculades a l'Administraci estatal i a la Uni Europea. Per tant, el Govern de
Catalunya hauria de fer un esfor financer addicional per mantenir el finanament de l'R+D+I
catalana. Tanmateix, previ trasps o com a conseqncia de la distribuci d'actius i passius,
el nou Estat podria assumir totalment o parcial els 21 centres de recerca del CSIC radicats a
Catalunya.
Finalment, el Govern de Catalunya, a travs de la Secretaria d'Universitats i Recerca, hauria
de designar les estructures de representaci i de punts nacionals de contacte dels
programes de recerca i en especial del programa Horitz 2020, un organisme coordinador
de les iniciatives derivades dels articles 185 i 187 del TFUE, i un organisme de participaci
en la recerca agrcola, que en el cas catal podria ser l'nstitut de Recerca i Tecnologia
Agroalimentries (IRTA).
Captol 26. Educaci i cultura
Pel que fa a les estructures necessries pe BT 1 0 0 1 3471 288 0 1 90.72 4 -0.A009G 0 a



"#$ -,
Residuos Radioactivos, Enresa) i una entitat nacional d'acreditaci per als productes
qumics, que podria ser la mateixa entitat ja prevista al captol 1 d'aquesta segona part. En
l'mbit oceanogrfic, caldria crear un centre nacional de referncia oceanogrfic.
Aix mateix, la capacitat s alta pel que fa als requeriments que comporten estructures que
facin de punt de contacte amb les estructures europees ats que la implementaci de la
normativa recau en la Generalitat. En aquest sentit, cal destacar que tots els plans
nacionals, registres, catlegs i sistemes d'informaci existents que actualment estan sota la
responsabilitat de l'Administraci estatal, es nodreixen de la informaci i recollida de dades
per part de les autoritats catalanes i de l'elaboraci de plans i estratgies autonmiques. En
aquesta dimensi entrarien tots els sectors directament vinculats als diversos organismes i
unitats del Departament de Territori i Sostenibilitat que duen a terme funcions diverses en
matria mediambiental que, d'una banda, continuarien duent a terme les mateixes tasques, i,
d'una altra, haurien de crear ponts institucionals directes amb les institucions europees.
Aix doncs, l'ajustament que caldria dur a terme s institucionalment poc costs, si b caldria
incrementar els recursos humans especialitzats per tal d'assumir noves competncies. No
obstant aix, en alguns casos caldria assumir noves funcions d'autoritat nacional competent
que ara realitzen els ministeris estatals. En concret:
Caldria crear una autoritat competent per autoritzar i tancar l'activitat extractiva, tot
i que les funcions podrien ser assumides per unitats o entitats ja existents a
l'estructura de la Generalitat de Catalunya
Caldria crear, en l'mbit dels residus, una entitat de vigilncia del mercat d'equips
de telecomunicacions, si b aquestes funcions les podria assumir tamb l'Agncia
Catalana de Consum
Caldria assumir les funcions de registre de drets d'emissi i crear una autoritat
nacional competent per als mecanismes dels projectes basats en el protocol de
Kyoto
Caldria crear una autoritat nacional competent i un servei nacional d'assistncia
tcnica per aplicar el Reglament REACH i CLP (registre, autoritzaci, avaluaci i
restricci de productes qumics), que actualment exerceixen el Ministeri
d'Agricultura, Alimentaci i Medi Ambient i el de Sanitat, tot i que el Departament



"#$ --
de Territori i Sostenibilitat de la Generalitat ja porta a terme funcions en relaci
amb aquest Reglament i podria assumir aquestes noves funcions
Caldria crear una autoritat nacional competent en matria de contaminaci
acstica, funci que podrien assumir els serveis del Departament de Territori i
Sostenibilitat
Caldria crear un punt de contacte nacional per al Sistema Com de Comunicaci i
Informaci d'Emergncies, que podria ser assumit pels serveis de la Direcci
General de Protecci Civil de la Generalitat
L'ajustament institucional tamb entra en contacte amb altres sectors no estrictament
relacionats amb el medi ambient, les competncies dels quals no estan actualment en mans
de les autoritats catalanes. En aquest sentit, cal destacar: duanes, marina mercant i ports,
salvament martim, i sistema d'acreditaci i avaluaci.
Com ja s'ha assenyalat en captols anteriors, caldria que el nou Estat assums per trasps
o per successi els serveis de vigilncia duanera que existeixen a Catalunya, dels ports de
Barcelona i Tarragona, i dels centres de coordinaci de salvament martim de Barcelona i
Tarragona, a ms de crear una agncia d'acreditaci i avaluaci (vegeu captol 1).
Captol 28. Protecci dels consumidors i de la salut
La UE requereix en aquest mbit l'existncia d'una estructura administrativa independent i
amb capacitat executiva suficient per garantir la vigilncia de mercats i l'entrada en vigor de
l'acquis. Tamb exigeix l'existncia de mecanismes judicials i extrajudicials de resoluci de
controvrsies.
Actualment, a Catalunya existeix l'Agncia Catalana de Consum com a organisme executor
de la normativa comunitria en matria de consum. A ms hi ha d'altres organismes i
estructures administratives normalment direccions generals de diversos departaments que
vetllen per la protecci dels consumidors en sectors concrets. L'Agncia disposa de
competncies en matria de control, inspecci i sanci de la normativa comunitria general
en matria de consum i de gran quantitat de normativa especfica. No obstant aix,
l'aplicaci d'una part de la normativa especfica est en mans d'organismes estatals.



"#$ -.
Per poder complir les exigncies de la UE tan sols caldria reforar els organismes l'Agncia
catalana de consum i/o les estructures administratives existents per exemple les
esmentades direccions generals. Aquest refor hauria de ser ms intens en algunes rees
en les quals a l'actualitat la Generalitat no t competncies especfiques i s l'Estat el que
porta a terme la protecci dels consumidors assegurances, comunicacions electrniques,
determinats transports, serveis financers, entre d'altres.
Aix mateix, i tal com ja s'ha fet constar en el captol 1, caldria establir un sistema de duanes
per exercir les funcions de vigilncia de mercat de productes.
Tamb caldria assumir les funcions del Mecanisme d'Alerta Rpida (RAPEX) i designar el
punt nacional de contacte.
Pel que fa als mecanismes de protecci judicials, vegeu captol 23.
En relaci amb l'existncia d'estructures administratives suficients per implementar les
normes sobre vigilncia fitosanitria, sanitria, veterinria, etc., diversos departaments de la
Generalitat realitzen aquestes funcions en l'mbit intern i es podrien reforar per assumir les
funcions corresponents a l'mbit exterior (comer i sanitat exterior).
Captol 29. Uni duanera
Per tal de donar compliment a les exigncies de les directives europees en aquesta matria
el nou Estat, a l'hora d'organitzar la gesti duanera, ha de tenir a punt des del primer
moment els empleats pblics responsables de tramitar les declaracions d'importaci i
d'exportaci i un sistema informtic amb capacitat de gestionar les dades del trfic
internacional de mercaderies. Aquests recursos humans i tecnolgics sn necessaris per
assegurar un trnsit fluid i segur per a les duanes de Catalunya.
A ms a ms, caldria que el Cos de Mossos d'Esquadra assums el Servei de Vigilncia
Duanera i crear unitats noves de l'Agncia Tributria amb personal propi. D'altra banda, el
nou Estat podria assumir mitjanant trasps o pel repartiment d'actius i passius, tots o
alguns dels elements personals i materials dels actuals rgans desconcentrats de
l'Administraci duanera de l'Estat a Catalunya (rea Regional, dependncies provincials i
unitats operatives).



"#$ -%
Captol 30. Relacions exteriors
En aquest mbit, el nou Estat, a banda d'implantar el sistema duaner i d'establir el control de
les fronteres comercials exteriors assenyalats als captols 1 i 29, hauria de reforar les
estructures administratives dels departaments d'Economia, ndstria, Comer i Afers
Exteriors per tal de poder exercir les competncies en poltica comercial que actualment
exerceix l'Administraci General de l'Estat, que compta amb l'CEX i la seva mplia xarxa
d'agregats comercials en ambaixades espanyoles d'arreu del mn. En aquest sentit, seria
necessari crear una xarxa similar partint de la xarxa d'oficines de la Geeralitat de Catalunya
a l'exterior d'ACC.
En l'mbit del suport a l'exportaci, caldria crear una entitat asseguradora del crdit a
l'exportaci d'mbit catal, participada pel Govern de Catalunya i pels principals bancs i
asseguradores de Catalunya.
Pel que fa a l'mbit de cooperaci al desenvolupament i ajut humanitari, la regulaci europea
estableix els principis generals que cal complir i insta les ONG, les OI, les agncies, la
Comissi o els organismes especialitzats de cada Estat membre a donar-hi compliment. En
aquest sentit, Catalunya disposa d'organismes especfics que li permetrien donar
compliment als requeriments de la UE.
Captol 31. Poltica exterior, de seguretat i defensa
La poltica exterior i de seguretat comuna (PESC) i la poltica europea de seguretat i defensa
(PCSD) exigeixen que els estats membres tinguin capacitat per intervenir en aquest mbit,
que puguin adoptar un alineament poltic amb l'acquis de decisions i poltiques adoptades en
el marc de la PESC/PCSD, que tinguin estructures administratives suficients per prendre part
en les accions UE i que puguin aplicar les sancions i mesures restrictives que s'adoptin en
aquest marc.
En aquest mbit, en virtut de les exigncies europees, un eventual Estat catal hauria de
crear les estructures institucionals prpies d'un servei de diplomcia exterior amb capacitat
per aplicar les poltiques PESC/PCSD.



"#$ -&
Caldria reforar els mitjans materials i personals o crear noves unitats dels Mossos
d'Esquadra-Policia de Catalunya per tal de garantir el compliment de la normativa europea
en matria de protecci d'informaci classificada; crear estructures administratives que
permetin l'adequat compliment de les mesures restrictives adoptades per la Uni Europea
respecte a pasos tercers (en l'mbit diplomtic, comercial, de seguretat, i d'intelligncia); i
establir els mecanismes que permetin el compliment de la normativa estatal en vigor que
garanteix el compliment de les decisions, estratgies i poltiques de la Uni Europea (pe.
estratgia de lluita contra la proliferaci d'armes petites i lleugeres o instruments de
seguretat sobre informaci classificada).
Captol 32. Control financer
Aquest captol comprn quatre lnies d'actuaci poltica: la implementaci d'un sistema intern
de control financer (anomenat PFC); l'exigncia d'auditories externes; la garanta de la
protecci dels interessos financers de la UE i la lluita contra la falsificaci de l'euro.
La Generalitat de Catalunya hauria d'adoptar la normativa espanyola sobre control financer,
seguint els criteris PIFC i mantenir la prpia, ja desenvolupada i que regula el funcionament
dels dos instruments de control intern i auditoria externa de que ja disposa la Intervenci
General de la Generalitat i la Sindicatura de Comptes, per tal de poder exercir el control
financer d'acord amb els criteris PFC.
Ambds organismes compleixen els requisits de la normativa europea, per haurien
d'assumir noves competncies. En el cas de la ntervenci General, hauria d'assumir el
control i supervisi de l'Administraci local, ara en mans de la ntervenci General de l'Estat,
i d'mbits de competncia exclusiva de l'Estat, com la defensa o la poltica exterior. En el cas
de la Sindicatura, hauria d'assumir la funci d'enjudiciament comptable, que actualment s
exclusiva del Tribunal de Comptes.
Pel que fa a la lluita contra el frau, caldria designar una unitat de cooperaci amb els altres
estats membres -AFCO- i un punt de contacte amb OLAF (Oficina Europea Antifrau). Tamb
cal implementar unitats especfiques de lluita contra el frau en l'mbit de les institucions
financeres (podria estar ubicada en el futur Banc Central de Catalunya) i disposar d'un
centre nacional per analitzar monedes i bitllets per detectar falsificacions.



"#$ -'
Captol 33. Disposicions financeres i
pressupostries
Aquest captol es refereix als recursos que aporten els estats membres per al pressupost de
la UE, s a dir, els recursos propis. Bsicament, aquests recursos procedeixen de les
duanes i de l'VA. Es requereix que els estats membres disposin d'una estructura
administrativa amb capacitat suficient per dur a terme les funcions de clcul, recaptaci,
pagament i control tributaris i per aplicar la legislaci europea aix com per coordinar-se amb
les institucions de la UE. En aquest sentit, ens remetem a l'informe del Consell sobre
l'Administraci Tributria de Catalunya
26



26
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013



"#$ .)
3. Resum i conclusions
El contrast de la situaci actual de l'Administraci de la Generalitat amb els screenings que
la UE aplica als estats candidats a ser membres de la Uni i, ms en general, el contrast
amb l'acquis comunitari permet concloure que la Generalitat disposa ja d'organismes i
estructures administratives per poder desenvolupar i aplicar el dret europeu i, en definitiva,
per poder implementar les poltiques pbliques de la UE.
Tanmateix, hi ha mbits en els quals caldr crear ex novo alguna estructura administrativa o
b reforar els mitjans materials o personals d'alguns dels organismes o estructures.
En alguns casos, en els quals l'Administraci General de l'Estat t avui a Catalunya
organismes o estructures descentralitzades, la creaci de nous organismes o estructures per
part d'un eventual Estat Catal independent es podria fer, en un escenari de collaboraci, a
partir d'un trasps previ de mitjans per part de l'Estat abans de la separaci definitiva entre
estats. Un cop s'hagus produt la separaci, els mitjans materials o personals de les
estructures descentralitzades estatals podrien ser assumides pel nou Estat catal com a
conseqncia del repartiment d'actius i passius
27
, en el cas dels mitjans personals mitjanant
una oferta d'integraci a l'Administraci del nou Estat
28
.
Seguint els diversos captols que conformen els screenings europeus, els organismes i
estructures administratives que hauria de crear o reforar el nou Estat sn els segents:
Captol 1. Lliure circulaci de bns:
Caldria crear i no noms per a aquesta ltima matria, com anirem veient- un servei o una
autoritat de duanes per portar a terme les funcions de comer exterior i vigilncia, control i
inspecci de mercats. Es podria constituir a partir del Servei de Vigilncia Duanera estatal
(SVA), que t un rgan desconcentrat a Catalunya (rea Regional amb seu a Barcelona), 6
unitats operatives (Barcelona, Aeroport del Prat, Tarragona, Palams, Girona i Lleida), 1

27
Vegeu l'informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius", de 14 de juliol de 2014
28
Vegeu l'informe del CATN: "La successi d'ordenaments i administracions", de 28 de juliol de
2014



"#$ .(
unitat combinada a Figueres, i 2 bases martimes a Palams i Barcelona.
Aix mateix caldria establir en el si de la conselleria competent actualment la d'Empresa i
Ocupaci un national contact point per al control de l'adopci de regulacions tcniques de
productes.
Pel que fa a l'estandarditzaci de productes, caldria adaptar l'actual Laboratori General
d'Assaigs i nvestigacions (LGA) o crear una entitat nova, encarregada de realitzar les
funcions que avui fa a Espanya l'Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin
(AENOR) i que consisteixen bsicament a vetllar per la implementaci dels estndards
comunitaris (i internacionals). Aquesta entitat hauria de formar part de la International
Organisation for Standardarization (ISO) i de les tres xarxes europees: European Committee
for Standardization (CEN), European Committee for Electrotechnical Standardization
(CENELEC) i European Telecommunications Standardization Institute (EETSI).
Caldria disposar d'una entitat nacional d'acreditaci, i definir el marc legal en el qual ha
d'operar, encarregada de vetllar per l'actuaci dels diferents organismes de certificaci.
Aquest rol est desenvolupat actualment a nivell espanyol per l'Entidad Nacional de
Acreditacin (ENAC). Entre d'altres, la nova entitat hauria de ser membre d'European
cooperation for Accreditation (EA).
En l'mbit de la metrologia caldria reforar les unitats que exerceixen funcions en matria de
Seguretat ndustrial per tal d'assumir noves funcions i el del LGAI Tecnological Center, SA,
(entitat de certificaci de productes adscrita a la Universitat Autnoma de Barcelona) per tal
que pogus portar a terme totes les activitats requerides per la UE.
Per realitzar les noves activitats de vigilncia de mercat que exigeix la UE en relaci amb els
objectius de seguretat, de regulaci mediambiental i d'evitar la competncia deslleial, a ms
a ms de les duanes a les quals ja hem fet referncia, caldria dotar l'Agncia Catalana del
Consum i l'Agncia Catalana de Seguretat Alimentaria (ACSA) de majors capacitats i caldria
crear de bell nou l'Agncia Catalana del Medicament (es podria fer a partir de l'actual Servei
de Control Farmacutic i Productes sanitaris).



"#$ .*
Captol 2. Lliure circulaci de treballadors
En l'Agncia catalana de la Seguretat Social, que caldr crear, s'haur de disposar dels
mitjans suficients per garantir els drets que en aquest mbit corresponen als ciutadans
comunitaris residents a Catalunya.
Captol 3. Dret d'establiment i lliure prestaci de
serveis
A banda de la creaci d'una autoritat reguladora del servei postal a la qual ja s'ha fet esment
en la primera part d'aquest informe i de designar un o ms operadors del servei postal
universal, s'hauria de crear una unitat administrativa amb competncia per resoldre les
sollicituds de reconeixement de titulacions acadmiques i professionals per a l'exercici de
les professions regulades i un sistema interoperable per a l'intercanvi d'informaci amb els
altres estats membres de la Uni per a l'aplicaci de la Directiva 2006/123, sobre prestaci
de serveis.
Captol 4. Lliure moviment de capitals
Caldria crear una estructura amb capacitat administrativa i de cooperaci que s'encarregui
dels requeriments d'informaci i de supervisi que preveu la normativa europea sobre
pagaments i sobre lluita contra el blanqueig de capitals i el finanament del terrorisme.
Actualment aquesta estructura est inserida en el Banc d'Espanya. Podria adoptar-se la
mateixa soluci amb el Banc Central de Catalunya.
Captol 5. Contractaci pblica
En aquesta matria no seria necessari crear cap nou organisme, ja que el Tribunal Catal de
Contractes del Sector Pblic, recentment creat, podria realitzar les funcions exigides per la
UE, que avui exerceix el Tribunal Administratiu de Recursos Contractuals de l'Estat.



"#$ .+
Captol 6. Dret de societats
Caldria crear un Registre Mercantil de Catalunya, amb la descentralitzaci territorial que es
consideri oportuna, tot i que es podria fer a partir dels actuals registres provincials de
Barcelona, Tarragona, Girona i Lleida, a travs d'un trasps de l'Administraci General de
l'Estat al Govern de Catalunya. Aix mateix, caldria crear un cos de registradors, tot i que es
podria oferir als actuals membres el manteniment en el seu lloc i funcions i regular desprs
les noves incorporacions.
Captol 7. Dret de la propietat intellectual
L'Administraci de la Generalitat disposa avui d'estructures suficients per complir les
exigncies relacionades amb la propietat intellectual. En canvi, en l'mbit de la protecci de
la propietat industrial, que les directives europees i els screenings tracten conjuntament amb
la propietat industrial, la garanteix actualment l'Oficina de Patents i Marques, que s un
registre no territorialitzat amb seu a Madrid. Caldria, per tant, crear l'estructura administrativa
necessria per protegir aquest dret.
Captol 8. Poltica de competncia
En relaci amb les prctiques antitrust i els mergers la Generalitat disposa ja d'un organisme
l'Autoritat Catalana de la Competncia (ACCO) que, dotada de ms recursos, podria
desenvolupar les funcions exigides per la UE. L'ACCO hauria d'establir un vincle directe amb
la Comissi Europea a travs de la representaci permanent del Govern de Catalunya a la
Uni Europea.
Captol 9. Serveis financers
Les funcions de supervisi exigides pel dret europeu en aquest mbit en el nou Estat les
podrien desenvolupar un o diversos organismes. A l'informe del Consell sobre poltica



"#$ .,
monetria i Banc Central
29
es recomana que les funcions de supervisi de les entitats de
crdit radicades a Catalunya i de les filials o sucursals dels bancs significatius europeus amb
activitat a Catalunya s'atribueixin al Banc Central de Catalunya i les de regulaci i supervisi
de les inversions financeres i del mercat de valors, a la futura Autoritat Catalana d'nversions
i Mercats (ACM). Entre aquestes, s'hi inclourien les de codificaci de valors, la dipositria de
valors i l'establiment d'un sistema d'indemnitzaci dels inversors reconegut oficialment.
Captol 10. Societat de la informaci i mitjans de
comunicaci
El nou Estat no hauria de crear o reforar cap estructura administrativa en aquesta matria,
a banda, naturalment, de les autoritats reguladores analitzades a la primera part d'aquest
informe.
Captol 11. Agricultura i desenvolupament rural
En aquest mbit, el nou estat hauria de reforar les estructures segents: el Servei d'Ajuts i
Organisme Pagador del Departament d'Agricultura, que hauria d'ampliar les seves funcions
per realitzar les que avui porta a terme el Fondo Espaol de Garanta Agraria (FEGA); a
partir d'unitats de l'Agncia Catalana del Consum i l'Agncia Catalana de Seguretat
Alimentria, es podria crear una Agncia d'nformaci i caldria reforar Controls Alimentaris, i
a partir de les cinc entitats catalanes d'assegurances que formen part de la societat que
agrupa i gestiona les assegurances agrcoles combinades a nivell de l'Estat
(AGROSEGURO), es podria constituir un organisme catal que exercs aquestes funcions a
Catalunya, tenint en compte, per, que aquestes entitats sn privades i que la constituci
d'una agrupaci s voluntria.

29
Vegeu l'informe del CATN: "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014




"#$ .-
Captol 12. Seguretat alimentria i poltica
veterinria i fitosanitria
L'nica mancana en aquesta matria seria la relativa a la matria de comer exterior
d'aliments, animals, pinso i material vegetal, que actualment s de competncia exclusiva de
l'Estat i l'exerceix personal de l'Administraci General de l'Estat. En aquest mbit caldria
crear unitats especialitzades de control exterior amb funcionaris de la Generalitat que
actualment desenvolupen la seva feina en l'mbit de la seguretat alimentria, veterinria i
fitosanitria, per efectuar els corresponents controls oficials i incorporar els quatre punts de
control fronterer que existeixen a Catalunya i que sn gestionats per l'Administraci General
de l'Estat.
Captol 13. Pesca
La Direcci General de Pesca i Afers Martims de la Generalitat hauria d'assumir les
competncies de la Secretaria General de Pesca del Govern espanyol, incloent-hi la gesti
dels ajuts al sector, i el desenvolupament de programes d'actuaci en relaci amb les
accions estructurals definides per la normativa comunitria (millora de la flota,
comercialitzaci dels productes de la pesca, formaci i capacitaci...) i caldria incorporar les
dues oficines provincials de l'Instituto Social de la Marina que s'haurien d'incorporar a la
Seguretat Social catalana i de les Autoritats Porturies dels ports de Barcelona i Tarragona.
En matria d'inspecci i control, s'hauria de crear un cos especialitzat d'inspectors de pesca.
L'actual Direcci General de Pesca i Afers Martims compta amb un petit nucli de personal
que podria constituir l'embri del nou cos, per ser necessria una important dotaci de
recursos personals i materials, que tamb implicarien el Cos de Mossos d'Esquadra, que
hauria d'assumir funcions de Gurdia Costanera.
Captol 14. Poltica de transports
En l'mbit del transport ferroviari, a banda del regulador ja analitzat a la primera part, noms
caldria crear una estructura administrativa responsable de seguretat.



"#$ ..
En l'mbit del transport martim, el nou Estat catal s'hauria de dotar d'una estructura
administrativa per tal d'assumir les competncies de normativa martima internacional,
seguretat, contaminaci i inspecci (podria incorporar els mitjans que actualment t el
Salvament Martim de l'Estat a Catalunya).
En l'mbit del transport aeri, Catalunya ha de crear el seu propi ens de navegaci aria,
integrat en la xarxa de navegaci aria europea (es podria crear a partir del centre de control
que existeix a Barcelona) i una Agncia Catalana de Seguretat Aria, que assums les
competncies de seguretat aria en territori catal (per fer-ho podria incorporar l'oficina de
seguretat en vol que t l'AESA a Sabadell). Tamb caldria crear una autoritat nacional de
supervisi per certificar els provedors de serveis de navegaci aria.
Finalment, en l'mbit del transport intelligent i navegaci per satllit, el Govern de
Catalunya hauria de crear noves unitats o organismes del Departament de Territori,
d'Economia o d'Empresa que poguessin participar en els projectes europeus.
Captol 15. Energia
Per complir amb els requeriments de la UE caldria crear un organisme de gesti de reserves
estratgiques. Alternativament, es podrien comptabilitzar com a reserves nacionals
catalanes quantitats de combustibles energtics emmagatzemats en altres estats de la UE;
una Autoritat Nacional Reguladora en matria d'Energia Nuclear de carcter independent
que vetlli pel manteniment i la seguretat del funcionament de les centrals nuclears (la UE
"convida a crear aquesta autoritat, per no s obligatria; a Espanya aquesta funci
l'exerceix el Consejo de Seguridad Nuclear); un o ms gestors privats del Mercat Elctric, i
un o ms gestors privats del Mercat de Gas.
Captol 16. Fiscalitat
En aquest captol cal disposar de les estructures administratives i tecnolgiques necessries
per gestionar els impostos indirectes (IVA) i els impostos especials aix com els convenis per
evitar la doble imposici en relaci amb els impostos directes. Aquestes funcions s'haurien



"#$ .%
d'ubicar en la futura Agncia Tributria de Catalunya.
30

Captol 17. Poltica econmica i monetria
L'element essencial per assolir el compliment de l'acquis comunitari seria la creaci d'un
Banc Central de Catalunya al qual li siguin atribudes les funcions prpies previstes en els
tractats i en el conjunt de disposicions que determinen el funcionament de la Uni
Econmica i Monetria.
31

Captol 18. Estadstiques
Caldria nicament reforar l'DESCAT per tal de poder assumir el processament estadstic
en mbits rellevants com el Medi Ambient, el Comer Exterior o el Transport i desenvolupar
un model complet i autosuficient de producci i difusi estadstica capa d'assumir funcions i
competncies que actualment desenvolupa l'Instituto Nacional de Estadstica (INE).
Captol 19. Poltica social i ocupaci
Els requeriments institucionals derivats de la normativa europea i dels objectius europeus en
la matria sn pocs per, actualment, la Generalitat noms t assumides la Inspecci de
Treball i la gesti del Programa EURES a travs del Servei d'Ocupaci de Catalunya (SOC).
Caldria crear els segents organismes o estructures administratives segents: un Centre de
referncia de l'Agncia Europea per a la Seguretat i Salut en el Treball; estructures
d'administraci dels diversos mecanismes de finanament europeu (FSE, FEAG, Fons
d'ajuts als ms necessitats, Programa d'Ocupaci i Innovaci Social) i un punt nacional de
contacte del Programa PROGRESS.

30
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013
31
Vegeu l'informe del CATN: "Poltica monetria (Euro), Banc Central i supervisi del sistema
financer", de 14 de juliol de 2014




"#$ .&
Captol 20. Empresa i poltica industrial
El nou Estat no hauria de crear ni reforar cap estrucutura administrativa per complir amb
l'acquis comunitari.
Captol 21. Xarxes transeuropees
Per a la promoci i la regulaci de les xarxes europees transfrontereres, el nou Estat hauria
de garantir l'existncia d'un operador de la xarxa d'alta tensi i un operador de la xarxa de
gas que compls les funcions necessries per al bon funcionament d'aquestes xarxes.
32

Captol 22. Poltica regional i coordinaci dels
instruments estructurals
La Generalitat disposa avui d'un equip de professionals i d'estructures administratives en
l'mbit de la gesti i el control especialment la Direcci General de Poltica i Promoci
Econmica (DGPPE) del Departament d'Economia i Coneixement i la ntervenci General de
la Generalitat, que amb un refor, podrien assumir les tasques d'autoritat de gesti, de
certificaci i d'auditoria que exigeix l'administraci dels fons comunitaris.
Captol 23. Sistema judicial i drets fonamentals
El nou Estat hauria de dotar-se de les institucions i estructures administratives necessries
per continuar fent efectiu l'Estat de dret. Com s'analitza a bastament als informes del Consell
sobre el procs constituent i el poder judicial
33
, moltes d'aquestes institucions i estructures
administratives ja les t la Generalitat, d'altres s'haurien de crear a partir d'estructures
estatals radicades actualment a Catalunya.

32
Vegeu l'informe del CATN: "L'abastament d'aigua i d'energia", de 14 de juliol de 2014
33
Vegeu els informes del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014 i "El poder judicial i
l'Administraci de justcia", de 28 de juliol de 2014




"#$ .'
Pel que fa al poder judicial, a banda dels requeriments legislatius, caldria crear un sistema
judicial de bell nou. Actualment, el poder judicial no est descentralitzat, per a Catalunya
existeixen la infraestructura i els mitjans humans i materials necessaris per crear un sistema
judicial. La Generalitat de Catalunya t competncies en matria d'administraci de
l'Administraci de justcia, la qual cosa comporta que sigui titular d'edificis i de recursos
materials i humans de suport a la justcia. Des d'aquesta perspectiva, caldria que el nou
Estat assums tots o una part dels mitjans materials que avui t l'Estat a Catalunya -b
mitjanant trasps de l'Estat, b com a conseqncia de la distribuci d'actius i passius- i els
mitjans personals oferint la seva incorporaci al nou poder judicial. Pel que fa a formaci de
jutges, a Barcelona hi ha l'Escola Judicial del Consell General del Poder Judicial.
En l'mbit de la lluita contra la corrupci ja existeix una instituci, l'Oficina Antifrau, que
podria assumir noves funcions de control de les administracions pbliques, el finanament
dels partits poltics, el blanqueig de diners i el finanament del terrorisme.
Tamb estaria en condicions de complir els requeriments en relaci amb la protecci de
dades personals reforant les competncies de l'Autoritat Catalana de Protecci de Dades
com a autoritat competent.
La UE no exigeix estructures administratives concretes, al marge del poder judicial, per a la
protecci de drets. En tot cas, cal recordar que Catalunya disposa ja d'algunes autoritats
independents en aquesta matria. Aix, t un Sndic de Greuges, una Autoritat de protecci
dels drets en l'mbit dels mitjans audiovisuals i diverses institucions de protecci dels drets
de la infncia.
Captol 24. Justcia, llibertat i seguretat
Caldria crear dos serveis administratius: un servei de control fronterer, que faci complir la
normativa europea d'accs a la Uni, i un servei d'Administraci d'immigraci, que gestioni
els fluxos migratoris, tant en relaci a persones dels estats membres de la UE com de pasos
tercers. En el primer cas, es podrien crear noves unitats dels Mossos d'Esquadra, que
assumissin el control de les fronteres exteriors i reforar la capacitat policial per assumir
funcions de lluita contra la delinqncia organitzada i el terrorisme i el trfic de drogues. En
el segon, es podria intentar el trasps o la incorporaci del personal radicat a Catalunya que



"#$ %)
avui depn de l'Estat.
Caldria crear centres d'acollida d'immigrants, de sollicitants d'asil i de vctimes de
trfic d'ssers humans.
Caldria designar el punt de contacte nacional amb EUROJUST (Agncia Europea
per a la Cooperaci Judicial).
Caldria crear una xarxa consular catalana per tramitar i emetre visats.
Captol 25. Cincia i recerca
En aquesta matria cal assenyalar que el finanament de les estructures d'R+D+I catalanes
t una base molt important en fons provinents de l'Estat i d'estructures de recerca
cofinanades per institucions vinculades a l'Administraci estatal i a la Uni Europea. Per
tant, el Govern de Catalunya hauria de fer un esfor financer addicional per mantenir el
finanament de l'R+D+I catalana. Tanmateix, previ trasps o com a conseqncia de la
distribuci d'actius i passius, el nou Estat podria assumir totalment o parcial els 21 centres
de recerca del CSIC radicats a Catalunya.
A ms, el Govern de Catalunya, a travs de la Secretaria d'Universitats i Recerca, hauria de
designar les estructures de representaci i de punts nacionals de contacte dels programes
de recerca i en especial del programa Horitz 2020, un organisme coordinador de les
iniciatives derivades dels articles 185 i 187 del TFUE, i un organisme de participaci en la
recerca agrcola, que en el cas catal podria ser l'nstitut de Recerca i Tecnologia
Agroalimentries (IRTA).
Captol 26. Educaci i cultura
Pel que fa a les estructures necessries per a la implementaci dels programes europeus,
caldria crear les estructures de gesti del programa europeu Erasmus +, desenvolupar les
competncies de l'Agncia de Gesti d'Ajuts Universitaris i de Recerca (AGAUR) en
l'homologaci d'estudis superiors, crear centres de referncia de la xarxa EURYDCE i de
l'EFQ, Fundaci Europea per a la Gesti de la Qualitat, i establir punts de contacte per als
projectes EUROPASS i eTwinning.



"#$ %(
Captol 27. Medi ambient
L'ajustament que caldria dur a terme s institucionalment poc costs, si b caldria
incrementar els recursos humans especialitzats per tal d'assumir noves competncies. No
obstant aix, en alguns casos caldria assumir noves funcions d'autoritat nacional competent
que ara realitzen els ministeris estatals. En concret: una autoritat competent per autoritzar i
tancar l'activitat extractiva, tot i que les funcions podrien ser assumides per unitats o entitats
ja existents a l'estructura de la Generalitat de Catalunya; en l'mbit dels residus, caldria crear
una entitat de vigilncia del mercat d'equips de telecomunicacions, si b aquestes funcions
les podria assumir tamb l'Agncia Catalana de Consum; caldria assumir les funcions de
registre de drets d'emissi i crear una autoritat nacional competent per als mecanismes dels
projectes basats en el protocol de Kyoto; caldria crear una autoritat nacional competent i un
servei nacional d'assistncia tcnica per aplicar el Reglament REACH i CLP (registre,
autoritzaci, avaluaci i restricci de productes qumics), que actualment exerceixen el
Ministeri d'Agricultura, Alimentaci i Medi Ambient i el de Sanitat, tot i que el Departament de
Territori i Sostenibilitat de la Generalitat ja porta a terme funcions en relaci amb aquest
reglament i podria assumir aquestes noves funcions; caldria crear una autoritat nacional
competent en matria de contaminaci acstica, funci que podrien assumir els serveis del
Departament de Territori i Sostenibilitat; i crear un punt de contacte nacional per al Sistema
Com de Comunicaci i nformaci d'Emergncies, que podra ser assumit pels serveis de la
Direcci General de Protecci Civil de la Generalitat.
L'ajustament institucional tamb entra en contacte amb altres sectors no estrictament
relacionats amb el medi ambient, les competncies dels quals no estan actualment en mans
de les autoritats catalanes. En aquest sentit, cal destacar: duanes, marina mercant i ports,
salvament martim, i sistema d'acreditaci i avaluaci.
Com ja s'ha assenyalat en captols anteriors, caldria que el nou Estat asums per trasps o
per successi els serveis de vigilncia duanera que existeixen a Catalunya, dels ports de
Barcelona i Tarragona, i dels Centres de Coordinaci de salvament martim de Barcelona i
Tarragona, a ms de crear una agncia d'acreditaci i avaluaci (vegeu captol 1).



"#$ %*
Captol 28. Protecci dels consumidors i de la salut
Per poder complir les exigncies de la UE tan sols caldria reforar els organismes l'Agncia
Catalana de Consum i/o les estructures administratives existents pe. les esmentades
direccions generals. Aquest refor hauria de ser ms intens en algunes rees en les quals
a l'actualitat la Generalitat no t competncies especfiques i s l'Estat el que porta a terme
la protecci dels consumidors assegurances, comunicacions electrniques, determinats
transports, serveis financers, entre d'altres.
Aix mateix, i tal com ja s'ha fet constar en el captol 1, caldria establir un sistema de duanes
per exercir les funcions de vigilncia de mercat de productes.
Tamb caldria assumir les funcions del Mecanisme d'Alerta Rpida (RAPEX) i designar el
punt nacional de contacte.
Pel que fa als mecanismes de protecci judicials, vegeu el captol 23.
En relaci amb l'existncia d'estructures administratives suficients per implementar les
normes sobre vigilncia fitosanitria, sanitria, veterinria, etc. diversos departaments de la
tra



"#$ %+
l'Administraci duanera de l'Estat a Catalunya (rea Regional, dependncies provincials i
unitats operatives).
Captol 30. Relacions exteriors
En aquest mbit, el nou Estat, a banda d'implantar el sistema duaner i d'establir el control de
les fronteres comercials exteriors assenyalats als captols 1 i 29, hauria de reforar les
estructures administratives dels departaments d'economia, indstria, comer i afers exteriors
per tal de poder exercir les competncies en poltica comercial que actualment exerceix
l'Administraci General de l'Estat, que compta amb l'CEX i la seva mplia xarxa d'agregats
comercials en ambaixades espanyoles d'arreu del mn. En aquest sentit, seria necessari
crear una xarxa similar partint de la xarxa d'oficines de la Generalitat de Catalunya a
l'exterior d'ACC.
En l'mbit del suport a l'exportaci, caldria crear una entitat asseguradora del crdit a
l'exportaci d



"#$ %,
Captol 32. Control financer
La Generalitat disposa de la Intervenci General de la Generalitat i la Sindicatura de
Comptes per tal de poder exercir el control financer d'acord amb els criteris de Public Internal
Financial Control (PIFC).
Ambds organismes compleixen els requisits de la normativa europea, per haurien
d'assumir noves competncies. En el cas de la ntervenci General, hauria d'assumir el
control i supervisi de l'Administraci local, ara en mans de la ntervenci General de l'Estat,
i d'mbits de competncia exclusiva de l'Estat, com la defensa o la poltica exterior. En el cas
de la Sindicatura, hauria d'assumir la funci d'enjudiciament comptable, que actualment s
exclusiva del Tribunal de Comptes.
Pel que fa a la lluita contra el frau, caldria designar una unitat de cooperaci amb els altres
estats membres AFCO i un punt de contacte amb OLAF (Oficina Europea Antifrau).
Tamb cal implementar unitats especfiques de lluita contra el frau en l'mbit de les
institucions financeres (podria estar ubicada en el futur Banc Central de Catalunya) i
disposar d'un centre nacional per analitzar monedes i bitllets per detectar falsificacions.
Captol 33. Disposicions financeres i
pressupostries
Aquest captol es refereix als recursos que aporten els estats membres per al pressupost de
la UE, s a dir, els recursos propis. Bsicament, aquests recursos procedeixen de les
duanes i de l'VA. Es requereix que els estats membres disposin d'una estructura
administrativa amb capacitat suficient per dur a terme les funcions de clcul, recaptaci,
pagament i control tributaris i per aplicar la legislaci europea aix com per coordinar-se amb
les institucions de la UE. En aquest sentit, ens remetem a l'informe del Consell sobre
l'Administraci tributria de Catalunya.
34



34
Vegeu informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013




"#$ %-
Aquest informe sobre "Autoritats reguladores i de la competncia i estructures
administratives exigides per la UE" ha estat elaborat pel Consell Assessor per a la Transici
Nacional, que est integrat per:
Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta

Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros

ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca

Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez



"#$ %.
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari











Barcelona,
Informe












































Barcelona,
Informe
nmero 13
La integraci a la comunitat
internacional
28 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte 5
2. Sobirania i reconeixement internacional 6
2.1. La sobirania, un concepte polismic i canviant 7
2.2. Secessi, legalitat i dret internacional 9
2.3. Reconeixement internacional d'Estats 11
2.3.1. La condici d'Estat 13
2.3.2. Consideracions per al cas de Catalunya 14
3. Successi en matria de tractats internacionals 15
4. La pertinena a organitzacions internacionals
intergovernamentals 18
4.1. Reconeixement multilateral: formes i camins per
ser membre de les OIG 22
4.2. Anlisi de les provisions d'ingrs i de la prctica
recent de les principals OIG 24
4.2.1. Criteris i procediments per a l'adhesi al sistema de les NU 24
4.2.2. Organismes regionals paneuropeus: Consell d'Europa 37
4.2.3. Altres organitzacions que cal tenir en compte 42
4.2.4. Implicacions pressupostries 47
5. Resum i conclusions 49

Informe
nmero 13





"#$ %

La integraci a la comunitat
internacional
1. Objecte
L'informe t com a objecte analitzar els reptes i les estratgies en el procs de
reconeixement i d'integraci en la comunitat internacional d'un eventual Estat catal
independent.
Aquest informe en complementa d'altres
1
que tamb tracten el tema i est tamb relacionat
amb alguns que s'ocupen de supsits prctics concrets.
Els objectius perseguits sn:
a) Descriure de forma succinta qu s i com funciona el reconeixement internacional
d'estats i extreure'n les llions per al cas de Catalunya
b) Estudiar les implicacions procedimentals, derivades de la doctrina i de la prctica,
que poden afavorir el reconeixement internacional i la plena inserci, en el temps
ms breu possible, a la comunitat internacional
c) Presentar criteris sobre com acarar la successi i la ratificaci de tractats
internacionals
d) Recomanar una estratgia i unes actuacions per tal d'afavorir, de manera
progressiva, el reconeixement i la integraci internacional
Aquests objectius determinen l'estructura del text, que est dividit en quatre apartats: sobirania
i reconeixement internacional; successi i ratificaci en matria de tractats internacionals;

1
Concretament, vegeu els informes del CATN: "La consulta sobre el futur poltic de Catalunya, de
25 de juliol de 2013, per un cant i "nternacionalitzaci de la consulta i del procs
d'autodeterminaci de Catalunya, de 20 de desembre de 2013 i "Les vies d'integraci de Catalunya
a la Uni Europea, de 14 d'abril de 2014, per un altre.

"#$ &

pertinena i reconeixement a les organitzacions intergovernamentals, i resum i conclusions.
2. Sobirania i reconeixement
internacional
Ocupar-se de la sobirania i del reconeixement internacional vol dir, actualment, entrar en el
terreny del dret internacional i de les relacions internacionals, un camp on les discussions,
fins i tot les acadmiques, tenen sempre una crrega contextual i valorativa important.
Conv, doncs, deixar clares algunes idees des del principi. Primer, que tot el relatiu a la
creaci i reconeixement d'Estats s el component del dret internacional ms clarament
determinat per consideracions poltiques i contextuals. Segon, que no existeixen normes
generals clares, unvoques i precises. Tercer, que en el cas concret de Catalunya, o
d'Esccia, un argument sovintejat, en diverses versions, s que la independncia implica
quasi l'ostracisme internacional, atesa la dificultat del reconeixement internacional, o, fins i
tot, que s un illcit internacional. No s pas cert: el reconeixement, com desprs
s'argumenta, s complex i requereix temps; a ms, la independncia assolida de forma
pacfica i democrtica, no s pas un illcit. Quart, tampoc seria realista ni convenient
menystenir la complexitat del tema: el teixit internacional i transnacional de la vida de les
nacions, estats i societats actuals s tan gran que la creaci d'un nou Estat comporta
sempre resoldre la continutat de molts tractats internacionals. Ras i curt, el reconeixement i
la integraci en la societat internacional d'un nou estat s un procs complex, progressiu,
que pot durar anys, i que depn de molts factors de carcter poltic ms que jurdic. Un
procs, finalment, que requereix estratgia i aliances.
En coherncia, l'informe es limita a plantejar dues tesis bsiques que emmarquen la totalitat
de l'anlisi posterior. Primer, la creaci de nous estats s un fenomen freqent en la societat
internacional, amb perodes especialment actius, com els anys cinquanta i seixanta del segle
XX (per mor de la descolonitzaci), o recentment, en la postguerra freda. En ambds casos
ha sovintejat la creaci de nous estats, fruit de transformacions importants dels estats
existents i de les relacions internacionals fins al moment dominants. Noms cal recordar al
respecte que aquests dos perodes marcaren els dos moments de mxima rapidesa en

"#$ '


"#$ (

westfaliana
domstica o interna
La primera, la sobirania legal internacional, implica justament el reconeixement d'un estat
com a tal per part d'altres estats i, en coherncia, l'acceptaci com a membre de la
comunitat internacional. En sntesi, implica dret a tenir representaci diplomtica i a ser
adms, prvia sollicitud i acceptaci, a organismes internacionals (OIG). La sobirania
westfaliana alludeix a la independncia i autonomia de fronteres endins, un fet que el
Tractat de Westflia (1648) sancion, posant fi a les guerres de religi, en proclamar que "la
religi del prncep era la religi del pas, que a la prctica signific la introducci del
concepte de no-ingerncia en els assumptes interns dels altres pasos. Per tant, la sobirania
westfaliana pressuposa que s'actua, amb plena convicci, com un estat, la qual cosa permet
deixar pals que s'actua autnomament i sense interferncia de tercers. Al seu torn, la
sobirania domstica alludeix a la capacitat d'un estat de bastir i controlar estructures de
poder internes que funcionin de forma efica.
Sovintegen els exemples de pasos que no poden mostrar capacitat plena en els tres
components o tipus de sobirania. Taiwan t sobirania westfaliana i sobirania domstica, per
no t reconeixement internacional ampli, s a dir, no disposa de sobirania legal internacional.
Somlia continua tenint sobirania legal internacional, per des de fa anys no disposa de
sobirania domstica plena i, molt probablement, tampoc de sobirania westfaliana sobre el
seu territori i sobre les seves aiges territorials. I si pensem en els estats membres de la UE,
s obvi que gaudeixen de sobirania legal internacional i de sobirania domstica, per tamb
que no tenen sobirania westfaliana mplia, ats que el dret comunitari originari i derivat, la
prevalena del dret comunitari i la presa de decisions per majoria qualificada a les
institucions europees, fan que en moltes poltiques pbliques els estats membres no tinguin
autonomia plena per decidir i obrar.
Addicionalment, cal fer esment de dos fenmens ms. Per un cant, la capacitat d'influncia
d'actors transnacionals (econmics, poltics o de seguretat) fa temps que ha erosionat de
forma generalitzada la sobirania westfaliana i interna, com la crisi econmica actual ha fet
pals fefaentment. A ms, a nivell de sobirania interna, arreu sovintegen tamb sistemes de
governana multinivell on actors governamentals subestatals prenen decisions, o almenys
influeixen en la presa de decisions, a propsit de temes que fins fa poc a molts estats es

"#$ )

consideraven privatius de les autoritats governamentals centrals.
En conclusi, ben pocs estats poden demostrar avui que tenen els tres tipus de sobirania, o
les tres atribucions o trets diferenciadors de la sobirania, de manera plena i exclusiva. Ning
no pot tenir sobirania plena sempre i en tot moment en el mn actual. En el millor dels casos,
poden aspirar a ser sobirans de forma responsable, tot governant de forma efica de
fronteres endins i respectant les regles internacionals de funcionament.
En el cas que ens ocupa, una Catalunya constituda com a Estat, ha de centrar-se en dos
dels components o tipus de sobirania: la sobirania domstica o interna, un requisit per ser
reconegut per d'altres; i la sobirania legal internacional, tot acceptant que la vocaci europea
i internacional del pas implica necessriament compartir sobirania (en el sentit westfali) per
decisi voluntria.
2.2. Secessi, legalitat i dret internacional
Entrem ara en el terreny de la sobirania legal internacional, s a dir, en l'esfera relativa a la
creaci i extinci d'Estats en l'esfera jurdica internacional. Un tema cabdal, atesa la realitat
dinmica i les transformacions de tot tipus que experimenten els estats. Alludim a
transformacions diverses: unificacions (cas de Iemen o cas de Tanznia); absorcions (cas
d'Alemanya a la postguerra freda); transferncies territorials (Alaska, en el passat); estats
recentment creats (Timor oriental); secessions (cas de Noruega, naixement de nous estats
en el territori on anteriorment noms exercia les seves competncies un de sol). Tots els
casos plantegen sempre una qesti, la forma de regular la responsabilitat internacional d'un
territori que passa d'un estat a un altre. Es tracta de resoldre temes importants i diversos,
que, com ja hem comentat, en alguns casos es tracten en altres informes, entre d'altres:
quins tractats i normes internacionals de l'estat originari segueixen sent aplicables a l'estat o
estats nous; qu s'esdev amb el patrimoni, deutes i actius de l'estat originari; quina s la
nacionalitat o nacionalitats dels ciutadans de l'estat resultant; o saber si serien els estats
resultants responsables internacionals de fets illcits comesos per l'estat originari.
Tot i que durant els darrers cinquanta anys han existit dos moments amb una gran presncia
de transformacions estatals d'aquest tipus, la descolonitzaci i la postguerra freda, la regla
segueix essent, tamb ara, la inexistncia de normes clares, unvoques i precises. I no s

"#$ *+

que no s'hagin buscat, ats que el dret internacional aspira a la mxima estabilitat en les
relacions internacionals i parteix del principi de continutat en la identitat i normes aplicables
en la successi d'estats. En sntesi, es pressuposa que, malgrat els canvis que pugui
experimentar un estat (que podrien afectar la poblaci, el govern i el territori) aquest continua
existint. Tanmateix, la realitat s diversa, com ens recorden casos recents en la postguerra
freda: no-continutat en el cas de Txecoslovquia (secessi acordada); continutat de Rssia
en el cas de la implosi de la Uni Sovitica; continutat de la Repblica Federal Alemanya
arran de l'absorci de la Repblica Democrtica; o no-continutat de Iugoslvia arran de la
seva fragmentaci.
La creaci i extinci d'estats, la successi d'estats, es poden produir en diversos supsits i
de diverses maneres, per el que ens interessa ara s el supsit de secessi, de creaci a
partir d'un altre estat, anomenat estat matriu, al qual prviament es pertanyia. A la prctica
trobem casos molt diferents de secessi, procedents de processos de descolonitzaci,
d'acords, de guerres internes o internacionalitzades, entre d'altres. Pel que fa a la forma de
produir-se, existeixen dos grans casos: acordada o unilateral.
Cal insistir en una afirmaci contundent: la secessi no est prohibida per se en el dret
internacional, ni s tampoc legal a priori, com ja vrem mostrar en l'informe sobre "La
consulta sobre el futur poltic de Catalunya"
2
, en ocupar-nos de l'opini consultiva sobre
Kosovo. Altrament dit, es considerar legal o illegal cas per cas i, en fer-ho, sovint es partir
de consideracions pragmtiques, per la qual cosa, a la fi, acabar considerant-se legal all
que ha esdevingut normal, all que s'ha consolidat. A la prctica, la comunitat internacional
no ha condemnat, de forma general, la major part de casos de secessi. Amb ms precisi,
noms ha considerat illegals casos en qu la secessi implicava la violaci d'una norma
imperativa o de ius cogens del dret internacional. En posarem dos exemples. Primer, quan
durant l'ocupaci japonesa de Manxria, abans i durant la Guerra Mundial, el Jap cre un
estat fictici com Manxukuo, que va rebre la condemna explcita de la Societat de Nacions.
Segon, quan la minoria blanca de Rhodsia del Sud, colnia britnica, declar unilateralment
la independncia del Regne Unit i cre un estat amb un rgim semblant al de l'apartheid
sud-afric, la comunitat internacional mai no va reconixer aquell estat.
Cal assenyalar, tamb, que tampoc es pot afirmar, a partir del dret internacional si ms no,

2
Vegeu l'informe del CATN: "La consulta sobre el futur poltic de Catalunya, de 25 de juliol de 2013

"#$ **

que una declaraci unilateral d'independncia sigui illegal, tot i que pugui contradir de forma
clara el dret intern de l'estat matriu on es produeix, com va recordar la Cort nternacional de
Justcia en el dictamen sobre la declaraci unilateral d'independncia de Kosovo. no s
illegal perqu no existeix una norma internacional que prohibeixi explcitament aquesta
conducta.
En resum, el procs de creaci d'un nou estat, a partir de la secessi es consolidar o no
com un fet prctic. Res no est predeterminat d'antuvi. Per tant, la seva legalitat, fora
d'alguns supsits excepcionals, dependr de consideracions poltiques i de l'acceptaci
progressiva de la comunitat internacional. Naturalment, la forma com es produeixi el procs
de secessi si s'han produt o no intents d'acords interns, el fet de disposar o no d'aliats
interessats en el reconeixement del nou estat, o d'altres consideracions pragmtiques, seran
cabdals per al reconeixement i la integraci, ms o menys rpida i plena, en la comunitat
internacional. Altrament dit, que la secessi no sigui a priori ni legal ni illegal, no implica que
no sigui important la forma com es produeix, les raons que la justifiquen i el treball de creaci
de confiana i d'interessos compartits per tal d'assegurar que la comunitat internacional no
tingui cap dubte que la nova entitat compleix els requisits i condicions propis d'un estat. Tot
plegat condiciona i afavoreix el fet que, progressivament, se'l reconegui com a tal. La
rapidesa del reconeixement internacional, que ara es tractar, depn en gran mesura de la
forma, moment i preparaci de la creaci del nou estat i de la relaci amb l'estat matriu.
2.3. Reconeixement internacional d'Estats
Ara es tractar el problema de fons: com, quan i per qu es reconeixen internacionalment els
estats. Com ha afirmat Stefan Talmon, desprs de la divisi de l'antiga Repblica Socialista
Federal de Iugoslvia, el tema del reconeixement en el dret internacional qued mig adormit
fins que al febrer de 2008 la declaraci unilateral d'independncia de Kosovo el reviscol,
ats que en sis mesos aconsegu el reconeixement de 51 estats (octubre de 2008)
3
.
A partir d'aquell moment, el tema del reconeixement internacional recobr inters teric i

3
Stefan Talmon, "Recognition of States and Governments in International Law, a Azerbaijan in the
World (Azerbaijan Diplomatic Academy Biweekly Newsletter). Vol. 1, nm. 19, novembre 2008, pg.
7-10.

"#$ *,

prctic. El terme "reconeixement tenia ja en les relacions internacionals i en el dret
internacional diferents significats, que s'han complicat a ms per les noves significacions que
la reflexi terica i doctrinal ha anat afegint. Aquestes significacions s'han expressat sovint
mitjanant adjectius: "reconeixement de facto", "reconeixement diplomtic, "reconeixement
de iure, entre d'altres. Addicionalment, existeix un debat antic i llarg, de ms d'un segle de
durada, entre dues escoles de pensament filosfic i jurdic sobre el reconeixement,
anomenades respectivament "constitutiva i "declaratria. La primera considera que un Estat
noms esdev realment una entitat estatal quan gaudeix del reconeixement; mentre que la
segona estableix que l'Estat ho s en virtut de la possessi dels atributs i criteris legals per
ser considerat com a tal i l'exercici real d'aquests atributs, amb independncia del
reconeixement d'altres estats. Ambdues es relacionen a la prctica, mostrar que s's
realment un estat (complir els criteris legals) s una condici necessria, encara que no
suficient, per a la integraci plena en la comunitat internacional, que exigeix reconeixement
ampli.
El tema cabdal, per, continua sent el mateix: el reconeixement s un acte unilateral exercit
pel govern de l'estat X, que reconeix un altre estat Y com a tal. I s un acte unilateral perqu
el dret internacional no obliga els estats al reconeixement dels altres estats. El
reconeixement s un acte volitiu, pel qual un estat proclama i accepta que una entitat poltica
determinada s tamb un estat. Tanmateix, aix no significa que sigui un acte estrictament
poltic, discrecional, que expressi simplement una opini sobre l'estatus legal d'una entitat o
(en el cas dels governs) autoritats. s un acte lliure, certament en part discrecional, per que
genera efectes jurdics.
El reconeixement pot fer-se de formes diferents: de manera explcita, amb un acte jurdic i
formal de reconeixement; de manera tcita, tot establint relacions diplomtiques o votant
favorablement l'ingrs d'un estat determinat en una organitzaci intergovernamental.
En qualsevol cas, l'element central s doble: l'exercici favorable de la voluntat de cada estat
(reconeixement) i el compliment dels requisits i costums considerats imprescindibles per a
ser un estat. I en el cas de la pertinena o adhesi a una organitzaci internacional, complir
les condicions que el tractat constitutiu i les normes derivades estableixin per acceptar un
nou estat membre i disposar de prou vots per poder ser reconegut i, si n'existeix la
possibilitat, evitar el vet.

"#$ *-

2.3.1. La condici d'Estat
Com a mnim, des de principis del segle XX, la teoria general de l'Estat, parla de tres atributs
o elements constitutius de "l'estatalitat: una poblaci, un territori determinat i una autoritat
pblica efica que organitzi la poblaci i el territori. Tot i les crtiques conceptuals
sovintejades a un enfocament "fctic, el cert s que continuen sent els elements cabdals per
definir qu s un estat, complementats amb la necessitat que l'autoritat pblica asseguri la
sobirania interna i l'externa (la que s'ha anomenat westfaliana).
La concreci prctica d'aquesta noci "d'estatalitat ms important sn els anomenats criteris
o principis de Montevideo (Convenci Interamericana sobre els Drets i Deures dels Estats,
1933). Concretament s'estableix que cal tenir:
poblaci permanent
territori definit
govern, amb autoritat clara sobre aquesta poblaci i aquest territori
capacitat d'entrar en relaci amb d'altres Estats
Segons el corrent doctrinal dominant, els tres primers criteris sn els que asseguren
"l'estatalitat (en sentit estricte, doncs, requisits), mentre que el quart s simplement una
condici per al reconeixement; altrament dit, una conseqncia de ser un Estat i no una
precondici. En tot cas, s un mer tecnicisme: a la prctica cal complir els 4 criteris o
principis fixats per la Convenci de Montevideo. I aix sol implicar contactes previs i
negociacions.
Pel que fa a la UE, en l'mbit de la Poltica Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), es va
adoptar una posici comuna dels ministres d'Afers Exteriors en l'inici de la postguerra freda.
El 16 de desembre de 1991 acordaren els requisits dels nous estats per poder ser objecte
d'un reconeixement formal. Aquesta posici precisa que cal respectar les disposicions de la
Carta de les Nacions Unides, l'Acta Final de Hlsinki i la Carta de Pars per una Nova
Europa; garantir els drets de les minories i d'altres grups d'acord amb els compromisos
subscrits en el marc de l'Organitzaci per a la Seguretat i la Cooperaci a Europa (OSCE);
respectar la inviolabilitat de les fronteres, que noms podran ser canviades per mitjans
pacfics i de com acord; acceptar els compromisos pertinents en matria de desarmament,

"#$ *.

de no-proliferaci nuclear i de seguretat i estabilitat regional; mostrar el comproms de
solucionar per via d'acord totes les qestions relatives a

"#$ *%

especialment important elaborar una sistematitzaci creble dels valors afegits i
dels avantatges comparatius que el nou estat pot aportar a la comunitat
internacional.
Tingui ben present, i comuniqui a la poblaci, que el procs de reconeixement s
sempre progressiu, per raons poltiques i tamb tcniques, i que la seva
culminaci exigeix temps.
Eviti les demandes prematures, sobretot, en el cas del reconeixement multilateral i
tingui en compte "cas per cas els eventuals efectes de "vots grupalment
orientats"
4
.
3. Successi en matria de tractats
internacionals
La successi d'estats s un mbit que presenta poques normes totalment estables i
mpliament acceptades, com ho mostra el fet que dos tractats internacionals que la regulen,
la Convenci de Viena sobre successi d'estats (1978) i la Convenci de Viena sobre
successi d'estats en matria de bns, arxius i deutes (1983) o b no estan en vigor
(Convenci de 1983) o han estat ratificades per un nombre molt redut d'estats (Convenci
de 1978)
5
. Per tant, el tema no est subjecte a una regulaci internacional obligatria per a
tots els estats membres de la comunitat internacional.
D'aix es deriva que, en el cas de Catalunya, i ats que no se sap si l'escenari desprs de la
independncia ser de collaboraci o de no-acord, s'hauran d'explorar, i segurament
emprar, diverses vies o procediments per establir tot el relatiu a la successi. L'informe
procedeix en aquest apartat ocupant-se primer de la clusula formal de recepci del dret
internacional; desprs tracta les regles de successi i ratificaci dels tractats previstes a la

4
S'alludeix a votacions compartides per tots o la majoria de membres d'una organitzaci
internacional a propsit d'un tema, mitjanant una decisi tcita o expressa. Si el nombre de
membres s important, com s'esdev en la Conferncia slmica, per exemple, pot tenir impacte
significatiu en determinades votacions.
5
Va entrar en vigor el 6 de novembre de 1996. Espanya no l'ha ratificada.

"#$ *&

Convenci de 1978 i reflecteix alguns comentaris doctrinals al respecte. I, finalment,
s'analitza el tema dels tractats.
La primera mesura que hauria d'adoptar un eventual Estat catal independent seria la
d'establir una clusula formal de recepci del dret internacional en la llei constitucional
provisional, com ja hem dit a l'informe sobre el procs constituent
6
d'aquest Consell. La
clusula hauria de declarar que els principis i les regles generals del dret internacional,
especialment en matria de drets fonamentals, es consideren part integrant del dret de
Catalunya.
Pel que fa a la successi de tractats, cal considerar diversos supsits, ats que la Convenci
de Viena de 1978 preveu unes regles rellevants, tot i no ser una regulaci internacional
obligatria per a tots els estats de la comunitat internacional. En primer lloc, i de forma
general per als estats fruit de la descolonitzaci, es preveu la regla de la "tabula rasa": els
estats successors no estan obligats a mantenir en vigor un tractat o passar a ser-ne part pel
sol fet que en el moment de la successi el tractat estigus en vigor pel que fa al territori al
qual es refereix la successi d'estats (art.16). La prctica avala la tesi segons la qual un
estat successor no assumeix automticament els drets, obligacions i poders de l'estat
predecessor. En segon lloc, aix es presenta en la Convenci com una llibertat d'opci, com
una elecci possible. Altrament dit, com un dret de l'estat successor de participar i, per tant,
d'aplicar els tractats multilaterals sense haver d'adherir-s'hi o ratificar-los novament (art 17).
En tercer lloc, situats ja fora dels casos de descolonitzaci, la regla general en el supsit de
la separaci d'estats s la de la continutat de les obligacions convencionals, per tal de
preservar-ne l'estabilitat, malgrat que es preveuen excepcions i matisos. Concretament, en el
cas de la separaci de parts d'un Estat es preveu que:
els tractats en vigor en el moment de la successi continun en vigor en la resta
del territori de l'estat predecessor, en cas que segueixi existint (art. 35)
els tractats en vigor en el moment de la successi continun en vigor respecte de
cada estat successor (art. 34)
En els casos en qu s'aplica el principi de continutat, la notificaci de successi s'utilitza per

6
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014

"#$ *'

confirmar expressament l'acceptaci d'aquest principi, que va en la lnia de preservar la
seguretat jurdica i l'estabilitat de les relacions internacionals.
Cal assenyalar, en quart lloc, que la principal excepci s que les regles esmentades de la
Convenci de Viena no s'aplicaran, al contrari, si hi ha acord entre les parts. T especial
inters la principal clusula de flexibilitat, que estableix que la continutat no s'aplicar quan
"es desprengui del tractat o consti d'altra forma que l'aplicaci del tractat respecte de l'estat
successor seria incompatible amb l'objecte i la finalitat del tractat o canviarien radicalment
les condicions de la seva execuci" (art. 34 i 35).
Per al cas de Catalunya resulta tamb d'inters recollir el que va assenyalar el gener de
1992 el Comit d'Assessors Jurdics per al Dret Internacional Pblic (CAHDI) en relaci amb
les qestions de successi d'estats a Europa
7
. Digu, concretament, que existeix una
tendncia a favor de la continutat dels tractats en vigor, per que existeixen opinions
diferents sobre la qesti de saber si han de continuar automticament o sobre la base del
consentiment de les parts implicades. En tot cas, consideraven necessari acarar el tema
amb un enfocament pragmtic i amb dileg entre les parts.
En conclusi, la prctica existent s diversa i fins i tot contradictria. A ms, els casos
concrets mostren que les solucions no responen a consideracions jurdiques, sin sobretot a
consideracions pragmtiques i d'oportunitat, la qual cosa fa difcil la deducci de regles
generals. Aquesta s la ra que explica que la regulaci de successi sigui un treball
inacabat, sotms a un desenvolupament progressiu, ra per la qual la Convenci no pot
considerar-se un text acceptat de forma genrica per la comunitat internacional. Tanmateix,
als efectes del present informe hom pot sostenir que imperen uns principis que es poden
resumir aix: la successi ha de conduir a un resultat equitatiu, partint de la llibertat dels
estats interessats per fixar a travs de l'acord aquest resultat equitatiu. , finalment, tamb es
pot afirmar que totes les parts que participen en la successi han de respectar les normes
imperatives de dret internacional general, i en particular, les relatives al respecte als drets
fonamentals de la persona i als drets dels pobles i de les minories.
Pel que fa a la conducta a recomanar en el cas de la successi en matria de tractats per a
una eventual Catalunya independent, seria convenient combinar dues estratgies:

7
CAHDI, Commitee of Legal Advisers on Public International Law, Consell d'Europa, 92/26.

"#$ *(

niciar una negociaci, a partir d'una anlisi pormenoritzada cas per cas, per
confirmar o no la continutat en els tractats dels quals s part Espanya, distingint
diferents grans tipus de tractats. Cal tenir present que parlem de milers de tractats
internacionals.
Subscriure, independentment del resultat del que es diu a l'apartat anterior, una
bateria de tractats d'especial rellevncia en matria de: codificaci del dret
internacional
8
; protecci internacional dels drets humans
9
; dret humanitari
10
;
matria econmica i fiscal
11
; o de dret internacional privat, com els relatius a
adopci internacional, legalitzaci de documents o propietat intellectual i
industrial.
Endegar, segons el que l'nforme comenta a l'apartat 4, el procs d'adhesi, per
fases, als diversos tractats que permeten l'adhesi a diversos organismes
internacionals intergovernamentals.
4. La pertinena a organitzacions
internacionals intergovernamentals
Les organitzacions internacionals intergovernamentals (OIG) tot i ser relativament recents en
les relacions internacionals, sorgides a principis del segle XIX inicialment en mbits tcnics
com la navegaci fluvial o les comunicacions postals o telegrfiques, s'han desenvolupat
molt durant aquests dos segles. Avui n'existeixen milers i abasten tots els mbits de la vida
internacional. Han esdevingut tan importants que alguns autors consideren que mai no

8
Conveni de Viena sobre el dret dels tractats, per exemple.
9
Pacte internacional relatiu als drets civils i poltics, Conveni sobre la prevenci i la repressi del
crim de genocidi o el Conveni internacional sobre l'eliminaci de totes les formes de discriminaci
racial o els textos bsics del sistema europeu de protecci dels drets humans.
10
Conveni (I) de Ginebra per a la millora dels ferits i els malalts de les forces armades en campanya;
Conveni (II) de Ginebra per a la millora de les condicions dels ferits, els malats i els nufrags de les
forces armades a la mar, etc.
11
Per exemple tractats per regular la doble imposici.

"#$ *)

havien tingut un paper tan central en la vida internacional com ara
12
, com mostra la
importncia reguladora de les quasi 250 organitzacions intergovernamentals de tipus
"convencional
13
. Altrament dit, fan moltes ms coses que, simplement, executar acords
establerts pels seus estats membres: prenen decisions que afecten tots i cadascun dels
racons o punts del planeta i, per tant, la vida dels seus habitants. Finalment, moltes de les
competncies, funcions i activitats d'aquests centenars d'OG "convencionals s'ocupen de
temes vinculats amb la sobirania interna o domstica, s a dir, de competncies que fins fa
ben poc hom considerava privatives dels governs nacionals. D'aqu la seva transcendncia
en el procs d'integraci d'un nou estat en la comunitat internacional.
Als efectes del present informe, cal recordar simplement tres coses sobre la definici, la
tipologia i el funcionament i grau d'autonomia de les OG respecte dels Estats, que han estat
els actors clau de la seva gnesi. Primer, quant a la definici, per parlar d'una OG cal que
tingui almenys tres estats membres, que existeixi un document jurdic vinculant de creaci, i
que disposi de seu i d'una estructura mnima, la qual cosa les diferencia de les "conferncies
diplomtiques i dels "grups d'amics
14
.
En segon lloc, pel que fa a la seva tipologia, hom sol distingir entre organitzacions
potencialment universals (tot estat pot demanar la seva adhesi) o b geogrficament o
funcionament restringides (en funci dels lmits derivats de l'espai definitori o dels temes
tractats. Quant a les seves competncies, hom sol distingir entre OIG especialitzades
(econmiques, financeres, de seguretat, de comunicacions, culturals, cientfiques,
tecnolgiques...) i de competncies generals (com les NU o molts organismes regionals). Cal
dir tamb que algunes organitzacions, tot i tenir restriccions derivades del seu mbit

12
Michael Barnet/Martha Finnemore, "Rules for the World. International Organizations in Global
Politics, Cornell University, 2004.
13
Union of International Associations (ed), "Yearbook of International Organizations 2011-2012",
Munich, K.G. Saur, 2012.
14
Cal recordar que les conferncies diplomtiques, molt rellevants a l'poca de l'Europa del Concert
de Nacions (Congrs de Viena, 1815), sn agrupacions informals d'Estats, justament per no tenir
tractat fundacional ni institucionalitzaci organitzativa, tot i la seva persistncia i importncia. Podem
esmentar, actualment el G-8 o el G-20. Pel que fa als anomenats "grups d'estats amics, sn molt
habituals, b per donar suport a iniciatives del Secretari General de les Nacions Unides o a d'altres
OIG, b per impulsar processos de pau o, tamb, per al seguiment i impuls de determinats temes.


"#$ ,+

geogrfic o funcional, permeten l'adhesi de membres "forans (en sentit estricte), b com a
membres de ple dret, b com a observadors.
Finalment, pel que fa al seu funcionament com a organitzacions, cal tenir present, almenys,
la seva autonomia, el seu poder, les eventuals disfuncions i els processos de canvi a qu
estan sotmeses. Quant a l'autonomia respecte dels estats que les han creat i en sn
membres, cal dir que, tot i no ser mai plena fins ara, s sovint considerable, com a resultat
de les competncies i funcions inicials (altrament no podrien ser eficaces) i, sobretot, de la
seva evoluci. Aix explica, naturalment, que les OIG siguin arenes de confrontaci i de
cooperaci entre els estats membres, que malden per fer prevaldre les seves visions i
interessos de poltica exterior i, alhora, han de veure com les negociacions i arranjaments
entre els membres retallen sempre el seu marge de maniobra. Pel que fa al poder, les OIG
tenen dues grans fonts: la primera, la derivada dels seus recursos, bsicament materials i
informatius; la segona, cada cop ms important, la que prov de la forma com usen la seva
autoritat per orientar accions d'altres actors i crear realitat social, tot donant sentit, creant
agenda, i, en particular, transformant la informaci en coneixement
15
. Especialment
important ha estat el paper d'algunes OG en la conformaci del creixent consens sobre la
necessitat d'acarar l'agenda, cada vegada ms interrelacionada, de pau, seguretat,
desenvolupament i drets humans en termes de bns collectius globals. El tercer aspecte,
menys positiu, est relacionat amb les eventuals disfuncions que generen tant els estats
membres, intentant patrimonialitzar les agendes d'algunes organitzacions, com les
burocrcies, i tamb els paradigmes compartits per les comunitats de coneixement i de
prctica habituals en els entorns de les OIG. El quart element s el de les dinmiques i
processos de canvi, que un estat que s'integra a la comunitat internacional s cabdal que
conegui i entengui. Les dinmiques de canvi, i de continutat, poden procedir de les
pressions dels estats i dels decisors poltics, de les burocrcies i aparells organitzatius
interns, i de les pressions del context, incloent-hi les derivades de la societat civil i de
diversos grups de pressi i d'incidncia poltica.
De tot plegat, ats el carcter prctic i orientador de decisions poltiques del present informe,

15
En aquest sentit, les OIG sn instruments cabdals per crear comunitats de coneixement o
comunitats epistmiques, que, com ja va mostrar Peter Haas als anys 90, ajuden a difondre
problemtiques, a crear agenda i a generar consensos sobre cursos d'acci, poltiques pbliques i
bns globals.

"#$ ,*

hom pot derivar una conclusi clara: pertnyer a les OIG s un cam imprescindible per al
reconeixement internacional i per a l'efectiva integraci en la comunitat internacional. A ms,
per entendre millor qu fan les OIG, en quines conv ser, per on comenar i amb quina
estratgia, cal estudiar i entendre qu sn les OIG, una a una o b establint tipologies per
afinitats. Finalment, conv pensar quin s el millor moment i la millor estratgia per preparar
l'ingrs, quin valor afegit t aquella organitzaci per al nou Estat i qu podem aportar
especficament, en termes de comunitat de coneixements i de prctica, d'experincia
acumulada i de bones prctiques contrastades.
En aquest sentit, s'avancen alguns criteris a considerar:
Comenar per recordar la ja esmentada recepci en el dret intern de Catalunya,
com a part de la norma constituent provisional, dels principis, valors i normes del
dret internacional, afegint un esment especfic al suport i comproms amb el
multilateralisme.
Endegar el reconeixement per OIG en qu els seus estats membres no tenen
possibilitat de vet, amb alt valor simblic com el Consell d'Europa o que tenen
procediments d'adhesi menys dificultosos.
Posar en el centre de l'estratgia la vocaci secular d'internacionalitzaci, foment
de la pau i de la solidaritat internacional i recerca de relacions comercials i
culturals lliures i responsables de la societat catalana, entesos com valors afegits,
que formen part del moll de l'os de la poltica exterior.
A l'hora de prioritzar, establir diverses fases i etapes, combinant en cadascuna
d'elles la recerca de l'ingrs a OG poltiques, socials, culturals, de drets humans,
econmiques i de seguretat ciutadana.
Concertar l'estratgia, i si s possible establir un full de ruta compartit, amb els
diversos actors privats i pblics, aprofitant la tradici i fora de la presncia
internacional de la societat civil catalana i les mltiples prctiques de diplomcia
pblica en el terreny de la cooperaci al desenvolupament, la pau, el benestar, els
drets humans, la cultura i l'esport.
Ajornar, en el perode de transici, les demandes d'ingrs a organitzacions
internacionals que no tinguin prou consens poltic a Catalunya.

"#$ ,,

4.1. Reconeixement multilateral: formes i
camins per ser membre de les OIG
Com ja ha estat dit, el reconeixement multilateral, s a dir, el reconeixement per part
d'organismes internacionals, s un element cabdal, que condiciona la prpia consideraci
com a estat i, per tant, s part essencial del reconeixement com a membre de ple dret de la
comunitat de nacions.
Ms enll de les consideracions generals ja fetes, l'informe se centrar en les formes
d'adhesi o vies d'adquisici de la condici de membre de les organitzacions internacionals
intergovernamentals (OIG).
Abans, per, conv fer una afirmaci general sobre el sentit de la progressiva
universalitzaci i creixent ordre del sistema internacional, que fu un pas gegant a principis
dels anys setanta en ocupar la Repblica Popular de la Xina el lloc a les NU que abans
havia ocupat Taiwan, al qual ha seguit la proliferaci de milers d'OG de diferent abast i
competncies. Tot plegat cerca facilitar la tasca dels estats, de les societats i de les
persones en un mn creixentment globalitzat i necessitat de mecanismes d'ordre i d'actuaci
internacionals i globals. Aix les coses, la pertinena al sistema multilateral, seguint les regles
previstes, d'un nou estat que manifesta formalment voler ajudar a millorar els mecanismes
d'ordre i de governana internacional, noms pot ser vist com un element positiu. Les
dificultats per accedir-hi, incloent-hi vets o construcci intencional de minories de bloqueig,
de cap de les maneres poden ser considerades bones per al conjunt del sistema,
independentment del legtim dret dels estats interessats a fer-ho. Seria simplement i pura
una actuaci poltica impulsada per motius interessats, res derivat d'illcits o de persecuci
de l'inters global de la societat internacional. Aquesta possibilitat explica que, en analitzar
els procediments concrets d'admissi de cada OG, ens referim a temes com vet o minories
de bloqueig.
En termes conceptuals i acadmics, existeixen tres grans maneres d'esdevenir membre
d'una OG:

"#$ ,-

mitjanant un procs formal d'adhesi
16

a partir d'un simple acte unilateral
17

mitjanant la successi, en el marc d'una provisi expressa en el tractat regulador
de l'organitzaci o b com a resultat d'una negociaci especfica
18

Per tant, llevat de les excepcions que posteriorment s'assenyalaran, la regla genrica s el
procediment d'adhesi formal, que, al seu torn, mostra una gran heterogenetat. Tanmateix,
malgrat aquesta heterogenetat, hom pot distingir dos grans supsits per als procediments
formals d'adhesi com a nou membre d'una OG:
organitzacions amb procediments d'admissi restrictius i complexos
organitzacions amb procediments relativament oberts i senzills
En el primer cas, les restriccions deriven de sistemes de presa de decisions per unanimitat,
que permeten vet. Un segon cas s el de sistemes amb majories ponderades o qualificades
tan significatives que faciliten diverses minories de bloqueig. En aquest darrer cas, s
recomanable fer una anlisi acurada, inclosa una prospecci informal a determinats
membres, abans de procedir a sollicitar l'ingrs. En el cas d'organitzacions amb
procediments relativament oberts, es tracta de sistemes de presa de decisions que no
permet el vet o una petita minoria de bloqueig, d'aqu que es considerin organitzacions amb
procediments oberts, tot i que en alguns casos el procediment, administrativament parlant,
pot ser feixuc o lent. Cal assenyalar, addicionalment, que algunes OIG tenen, a ms de
procediment formal, costums i procediments particulars, per exemple competncies per
adaptar el procediment estndard a casos singulars. Aix s'esdev, per exemple, en les

16
Per exemple, en les institucions derivades dels acords de Bretton Woods.
17
Actualment, l'adhesi mitjanant un simple acte unilateral, abans habitual en OG tcniques, t
com a exemple significatiu l'Organitzaci Mundial de la Propietat Intellectual (OMPI, sigles en
catal, WIPO, en angls, www.wipo.int), un organisme especialitzat amb un paper cabdal ara. La
resta d'OG ha anat canviant el seu mecanisme i adoptant, com s'esdev en la Uni nternacional de
les Telecomunicacions (UIT, en catal; ITU, en angls www.itu.int) processos formals.
18
Pel que fa a la provisi expressa, el cas ms significatiu s noms el de la Cort Permanent
d'Arbitratge (www.pca-cpa.org), que permet ser-ne membre per via de successi encara que vinculat
a la pertinena de l'Estat en qesti a les NU. KG Bhler, "State Succession and Membership in
International Organizations: Legal Theories versus Political Pragmatism", L'Haia, Kluwer Law
International, 2001.

"#$ ,.

institucions derivades dels acords de Bretton Woods (Fons Monetari Internacional (FMI);
Banc Mundial (BM), o, amb ms precisi, Grup del Banc Mundial)-, el fet que en alguns
casos ha perms precedents d'accs a la condici de membre a partir de la successi
d'estats.
Per tant, atesa la dificultat d'establir regles genriques, s'opta per classificar les OG en
grans categories, relativament discrecionals, i procedir-ne a l'estudi, parcial, per grups i
casos.
4.2. Anlisi de les provisions d'ingrs i de la
prctica recent de les principals OIG
S'han dividit les principals OG analitzades en tres grans categories als efectes d'aquest
informe:
sistema de les Nacions Unides
organismes regionals de tipus paneuropeu
19

altres organismes
20

4.2.1. Criteris i procediments per a l'adhesi al
sistema de les NU
El sistema de les Nacions Unides comprn una pltora d'institucions, en les quals se sol
distingir, per raons funcionals, almenys entre l'Organitzaci de les NU (ONU), la Cort
Internacional de Justcia, els organismes especialitzats i les institucions financeres
internacionals.

19
No les analitzarem en el present informe, ats que han estat objecte d'un informe anterior del
CATN, concretament el de "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea", de 14 d'abril de
2014.
20
Han estat excloses les OIG analitzades en altres informes, com el cas de les de seguretat i
defensa. Vegeu informe del CATN: "Seguretat interna i internacional", de 28 de juliol de 2014.

"#$ ,%

La pertinena a l'ONU i, per tant, la presncia regular als seus principals rgans, ha
esdevingut el smbol de plena culminaci de la integraci a la comunitat internacional, tot i
que, formalment, les NU no reconeixen pas Estats. Aquest carcter simblic s'explica per
dues raons. La primera: en ser les NU l'organitzaci intergovernamental ms universal (pel
nombre dels seus membres, en ser-ne prcticament tots els Estats existents
21
) i per la seva
heterogenetat de competncies, ser-ne membre implica reconeixement internacional, gaudir
ja de la plena consideraci de membre de la comunitat internacional. La segona, per raons
prctiques, en ser membre de les NU, s'accedeix als seus rgans principals
22
, i, a ms, en
molts casos s possible accedir tamb mitjanant un acte unilateral a molts dels organismes
especialitzats, i, finalment, a molts dels seus mecanismes particulars (fons, programes
23
,
comissions especialitzades o d'mbit regional, instituts de recerca i de formaci, organismes
subsidiaris, entre d'altres). Certament, en alguns casos cal fer algun trmit administratiu o fer
aportacions de quotes, per ser membre de les NU implica ser-ho tamb de forma
quasiautomtica
24
d'una part de tot el sistema. Aix no obstant, en alguns casos no s
necessari ser membre de les NU per ser membre d'algun dels seus organismes
especialitzats, ats que, en tenir la seva prpia personalitat jurdica internacional, tenen
procediments d'accs o adhesi propis.
Pel que fa a la pertinena al Tribunal o Cort Internacional de Justcia, el principal rgan

21
Les excepcions sn cada cop ms petites: el Vatic i Palestina, que tenen categoria
d'observadors; Taiwan i Kosovo, que no tenen reconeguda sobirania legal internacional de forma
generalitzada.
22
Assemblea General, Secretaria, Consell Econmic i Social, Cort Internacional de Justcia, per
exemple.
23
Per exemple: el Programa de les Nacions Unides per al Desenvolupament, PNUD; el Programa
de les Nacions Unides per al Medi Ambient, PNUMA; el Programa de les Nacions Unides per a la
Poblaci; la Conferncia de les Nacions Unides sobre el Comer i el Desenvolupament, UNCTAD;
Programa de les Nacions Unides per als Assentaments Humans, Hbitat, etctera.
24
Per exemple, entre els organismes especialitzats als quals s'accedeix de forma quasiautomtica,
sense necessitat de sollicitar i obtenir procs d'adhesi i aprovaci ad hoc, es troben: 1)
l'Organitzaci nternacional del Treball (OT, en catal; LO, en angls); 2) l'Organitzaci Martima
nternacional (OM, en catal; MO, en angls); 3) l'Organitzaci d'Aviaci Civil nternacional (OAC,
en catal; CAO en angls); 4) l'Organitzaci Meteorolgica Mundial (OMM, en catal; WMO en
angls); 5) l'Organitzaci Mundial de la Salut (OMS, en catal; WHO, en angls); 6) la Uni
Internacional de Telecomunicacions (UIT, en catal; ITU en angls); 7) la UNESCO, Organitzaci de
les NU per a l'Educaci, la Cincia i la Cultura; 8) l'Organitzaci de les Nacions Unides per al
desenvolupament industrial (ONUDI, en catal; UNIDO, en angls); i 9) la Uni Postal Internacional
(UPI, en catal; UPU, en angls).

"#$ ,&

judicial de les Nacions Unides, es considera a tots els efectes com a part de la pertinena a
l'ONU
25
.
4.2.1.1. L'adhesi a l'ONU
Els criteris, els procediments i la prctica per a l'adhesi a l'ONU es troben a la Carta de les
NU (article 4
26
) i del que es diu als Reglaments de l'Assemblea General (captol XV,
"Admissi de nous membres de Nacions Unides
27
, regles 134-138) i del Consell de
Seguretat (S/96/Rev. 7, "Admissi de nous membres, regles 58-60
28
).
Tot plegat es resumeix en un procediment precs i ben pautat:
a) El pas candidat envia una notificaci formal al secretari general de les NU,
acompanyant-la d'un instrument formal d'acceptaci de les obligacions presents a la
Carta de les NU.
b) El secretari general n'informa al Consell de Seguretat.
c) Si el Consell no disposa el contrari, el seu president tramet el tema al Comit
d'Admissions de nous membres, que analitzar la petici i presentar les seves
conclusions al Consell.
d) El Consell ha de decidir si recomana o no l'ingrs del candidat, o si ajorna la

25
L'article 93.1. de la Carta de les Nacions Unides especifica que tots els membres de l'ONU
esdevenen automticament membres de la CIJ, un fet que palesa que l'Estatut de la Cort est
sempre annexat a la Carta. Certament, l'article 93.2. preveu la possibilitat que un estat no membre
de NU pugui ser part de l'Estatut de la Cort, per ha perdut significaci en integrar-se a l'ONU
microestats com Liechtenstein o San Marino, que abans eren els exemples a citar. En tot cas, el cas
de Palestina podria renovar l'inters per la clusula.
26
Diu que podran ser membres tots els estats amants de la pau que acceptin les obligacions
consignades a la Carta i que, a judici de l'Organitzaci, estiguin capacitats per poder complir les
esmentades obligacions i estiguin disposats a fer-ho. Quant al procediment, depn d'una decisi de
l'Assemblea General a recomanaci del Consell de Seguretat, que implica un doble procs de
votaci.
27
Vegeu:
http://www.un.org/depts/DGACM/Uploaded%20docs/rules%20of%20procedure%20of%20ga.pdf
28
Vegeu http://www.un.org/docs/sc/scrules.htm


"#$ ,'

sollicitud. L'aprovaci, en tractar-se d'una qesti substantiva exigeix almenys 9 vots
afirmatius i cap vot en contra dels cinc membres permanents del Consell.
29

e) Si la decisi del Consell recomana l'ingrs, aleshores cal considerar-la a l'Assemblea
General. Si voten favorablement almenys dues terceres parts dels membres, el
secretari general comunica la decisi al pas sollicitant i l'admissi t efectes
immediats.
f) En el cas que el Consell no recomani l'accs o ajorni la decisi, l'Assemblea General
pot estudiar en profunditat el tema i decidir el reenviament de la sollicitud, amb l'acta
completa de la discussi, al Consell de Seguretat per tal que reexamini el cas i
formuli una recomanaci o un informe.
Addicionalment, cal tenir tamb presents altres consideracions, com la doctrina derivada de
la prctica. Concretament, el repertori sorgit de les successives ampliacions de les NU, les
Opinions consultives de la Cort Internacional de Justcia (1948, 1950)
30
o el Document
elaborat per al Secretariat per la Comissi de Dret nternacional l'any 1962
31
.
De forma succinta i prctica, hom pot parlar de cinc condicions que cal satisfer, com a
condici necessria:
a) ser un estat
b) ser amant de la pau
c) acceptar les obligacions de la Carta
d) estar en condicions de poder complir les condicions suara esmentades

29
Estats Units, Frana, Regne Unit, Rssia i Xina.
30
Advisory Opinion sobre "Conditions of Admission of a State to Membership in the United nations
(article 4 of the Charter)", vegeu http://www.icj-cij.org/docket/files/3/1823.pdf: Advisory Opinion sobre
"Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations", vegeu
http://www.icj-cij.org/docket/files/9/1885.pdf.
31
Alludim al text preparat per la Comissi de Dret Internacional, A/CN.4/149 i Add.1, "The
Succession of States in relation to Membership in the United Nations - Memorandum prepared by the
Secretariat, inicialment publicat al "Yearbook of the International Law Commission, 1962, vol. II.
Vegeu: http://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_149_add1.pd.

"#$ ,(

e) tenir la voluntat explcita i fefaent de fer-ho.
Els cinc punts han estat analitzats de forma exhaustiva en diverses ocasions i casos
32
, fet
que permet concloure que resulta cabdal, un cop ms, el primer: mostrar de forma fefaent la
condici d'Estat, requisit imprescindible per a la totalitat del procs de reconeixement i
integraci, que sol judicar-se a partir de les disposicions de la Convenci de Montevideo. Les
condicions segona, tercera i quarta, tot i que poden ser evidents, incloses en la sollicitud
d'adhesi, conv explicitar-les mitjanant declaracions solemnes i explcites. Com que ja
s'han tractat anteriorment els requisits de "l'estatalitat, es pot sostenir que en el cas de
Catalunya la feina fonamental no rau a acomplir els cinc requisits esmentats, sin a
aconseguir la votaci favorable.
Tres consideracions finals, sobre l'oportunitat i el moment de demanar l'ingrs.
La prctica mostra que la major part dels casos d'adhesi entren dins de l'aplicaci del
significat restringit del principi de secessi o b de secessions acordades, tot i que sigui en
la seva fase final
33
. Fora d'aquest supsit, la prctica recent mostra, a ms, que no hi ha cap
cas d'admissi sense consentiment de l'estat matriu del qual anteriorment formava part el
nou Estat, llevat del de Bangladesh
34
. Tanmateix, les constatacions anteriors no
constitueixen ni una regla formal ni un requisit, sin una regularitat fctica, que pot deixar de
ser certa. En aquest sentit, no es pot menystenir el debat, poltic i jurdic, sobre el carcter
legal o illegal de la secessi, en el sentit limitat de si entra o no en els supsits normalment
previstos per a l'autodeterminaci. Cal recordar, a ms, que la major part de les disputes
sobre el reconeixement de nous estats a les Nacions Unides han estat dirimides de forma
discreta, sense publicitat, ats que el costum ha estat que els rgans esperessin a la
resoluci de les qestions bilaterals entre l'estat matriu i el nou estat, tot i que podrien
demanar-se dictmens jurdics concrets. En suma, en la prctica han primat les
consideracions poltiques sobre les jurdiques i les bilaterals sobre les multilaterals.

32
Per exemple, pel Comit d'Admissions de nous membres per al cas de Palestina, S/2011/705, 11
de novembre de 2011. Per al cas de Kosovo, vegeu David Efevwerhan, Secession and the Lessons
from Kosovo: New Dimensions in the Law of Secession, Lambert, 2012.
33
Vegeu anlisi detallada a B. Martin, Secession and Statehood: The International Legal Status of
Kosovo, Dunedin, The University of Otago (Nova Zelanda), 2008.
34
Cal recordar que entremig hi hagu un conflicte armat intens entre el Pakistan i Bangladesh, el vet
de la Xina (1972) i finalment la decisi del Pakistan de reconixer Bangladesh.

"#$ ,)

El segon comentari s d'ordre tctic: la necessitat de tenir ben present, en fixar l'estratgia,
la composici dels membres no permanents del Consell de Seguretat en el moment de
demanar-ne l'ingrs
35
.
La tercera consideraci, de carcter general, s que, ateses les circumstncies i
consideracions esmentades, no s convenient preveure la demanda d'ingrs a les NU, tot i
el seu carcter simblic, de manera rpida o precipitada. Una negativa o un ajornament de la
decisi tenen un potencial negatiu superior al de no ser-ne membres temporalment. Cal
assegurar, almenys, que hi hagi un gruix important de reconeixements, un coneixement
suficient de les raons i del paper del nou Estat en la comunitat internacional i un escenari de
relacions bilaterals amb Espanya mnimament assentat i collaboratiu.
4.2.1.2. Organismes especialitzats
La riquesa d'organismes especialitzats del sistema de les Nacions Unides deriva de la llarga
histria de l'organitzaci, creada l'any 1945, i en particular de la pluralitat de funcions que pot
acomplir per millorar la governana internacional i la cooperaci mundial. Addicionalment,
alguns dels organismes especialitzats provenen de la primera onada de creaci d'OG,
durant la primera meitat del segle XIX, com la Uni Internacional de Telecomunicacions o la
Uni Postal Internacional. Els organismes especialitzats, una part del sistema de les Nacions
Unides, tenen un nivell molt alt d'autonomia del sistema, com demostra el fet que solen tenir
conferncies generals prpies.
Comenarem enumerant alguns dels organismes especialitzats:
Fons Monetari Internacional, FMI/IMF
36

Grup del Banc Mundial
37
, GBM

35
Per exemple, un pas que volgus sollicitar aviat l'ingrs hauria de saber que a l'octubre de 2014
es produir la renovaci de: 1 lloc per a frica; 1 lloc per a sia-Pacfic; 1 per Amrica Llatina i el
Carib; 2 llocs per al grup Europa occidental i d'altres. En aquest darrer cas, les candidatures
presentades sn les d'Espanya, Nova Zelanda i Turquia. A ms, el 2015 acaben mandat Jordnia,
Litunia, Nigria, el Txad i Xile.
36
Aquest organisme ser analitzat ms endavant.
37
Format per: Banc Internacional per a la Reconstrucci i el Desenvolupament, BIRD/IBRD;
Associaci Internacional per al Desenvolupament, AD/DA; Centre nternacional per a l'arranjament

"#$ -+

Organitzaci de les NU sobre l'Alimentaci i l'Agricultura, FAO
Organitzaci de l'Aviaci Civil nternacional, CAO
Organitzaci Internacional del Treball, OIT/ILO
Organitzaci Martima Internacional, OMI/IMO
Organitzaci Meteorolgica Mundial, OMM/WMO
Organitzaci Mundial del Turisme, OMT/UNWTO
Organitzaci Mundial de la Propietat Intellectual, OMPI/WIPO
Organitzaci Mundial de la Salut, OMS/WHO
Organitzaci de les Nacions Unides sobre el Desenvolupament Industrial,
ONUDI/UNIDO
Organitzaci de les Nacions Unides per a l'Educaci, la Cincia i la Cultura,
UNESCO
Uni Internacional de Telecomunicacions, UIT/ITU
Uni Postal Internacional, UPI/UPU
Presentarem breument els mecanismes d'accs i les categories de membre previstes per als
organismes, tot distingint tres subcategories: institucions financeres internacionals (Fons
Monetari i Grup Banc Mundial); grans organismes especialitzats (FAO, OIT, OMS, UIT i
UNESCO); altres organismes especialitzats (OMPI).
A. Institucions financeres internacionals
1. Fons Monetari Internacional, FMI
Es dedica a promoure la cooperaci monetria a nivell mundial, a assegurar l'estabilitat
financera, a facilitar el comer internacional, a fomentar l'ocupaci i el creixement econmic i
la reducci de la pobresa arreu.
La seva importncia i simbolisme s cabdal. Pel que a la pertinena, conv destacar

de disputes sobre inversions, ICSID; Corporaci Internacional de Finances, IFC; Agncia Multilateral
de Garanties d'nversions, MGA.

"#$ -*

inicialment dues coses. Primera, es tracta d'una organitzaci relativament oberta
38
. Aix
explica que a hores d'ara Kosovo en sigui membre
39
, a diferncia del que passa a la major
part d'organitzacions del sistema de NU. Segona, ser membre de l'FMI s un requisit previ
per ser membre del Banc Mundial.
El procediment d'adhesi formal es pot resumir aix
40
:
El pas candidat envia una sollicitud formal d'adhesi, que rep el Directori
Executiu (Executive Board, EB).
L'EB examina detalladament la sollicitud.
L'EB presenta un informe a la Junta de Governadors amb les recomanacions que
proposa (un esborrany de la resoluci d'adhesi, Membership Resolution).
L'informe cont:
! import de la quota a satisfer
! forma de pagament
! eventuals condicions i termes relacionats amb l'ingrs com a membre
La Junta de Governadors aprova, si escau, l'esmentada Resoluci i s'endega el
perode per fer efectiva la pertinena, amb els procediments legals interns i
internacionals que permetin signar els acords i complir les obligacions que se'n
deriven.
La principal obligaci del nou membre s satisfer la quota decidida per la Junta, que, en el
cas d'un pas com Catalunya, pot ser elevada
41
. Tenen inters els precedents de
Montenegro (secessi acordada) i de Kosovo (secessi unilateral) respecte de Srbia. En
tots dos casos, l'FM considera que l'estat continuador era Srbia, a tots els efectes, per la

38
Altrament dit, el seu sistema de votaci (per quotes i drets de vot especfics) no permet el vet ni
minories de bloqueig formades per pocs pasos.
39
Cal dir, per, que aix es deu a dos factors conjuminats: a) la impossibilitat de vetar o de bloquejar
amb pocs vots; i b) el padrinatge dels EUA, que van donar suport actiu a l'adhesi.
40
Vegeu secci 21 de les "By-Laws of the International Monetary Fund i els apartats D-1 I -2 de les
Rules and Regulation of the IMF.
41
Probablement no inferior a 400-500 milions de dlars.

"#$ -,

qual cosa conserv la condici de membre, la quota, els actius i els passius
42
. Montenegro i
Kosovo entraren, doncs, com a nous membres. Sembla probable que en el cas de Catalunya
s'actus de forma semblant.
Les caracterstiques de l'FM fan que sigui, probablement, la primera de les portes d'entrada
al sistema de les NU per a un nou estat que busca la seva integraci en la comunitat
internacional.
2. Grup del Banc Mundial
Cal distingir entre el Banc Mundial (BM) i el Grup del Banc Mundial (GBM). Al primer noms
hi pertanyen el Banc Internacional per a la Reconstrucci i el Desenvolupament (BIRD) i
l'Associaci nternacional per al Desenvolupament (AD/DA), mentre que en parlar de grup
s'engloben totes cinc organitzacions.
El BIRD proveeix finanament mitjanant prstecs a pasos de renda mitjana i baixa, amb
capacitat de pagament. L'AD/DA actua com a "finestra tova, en proporcionar finanament
amb prstecs sense inters o donacions a pasos empobrits. La Corporaci Internacional de
Finances (CFI/IFC) concedeix diversos tipus de finanament sense garanties sobiranes,
sobretot al sector privat. A ms, mobilitza capital als mercats financers internacionals i fa
tasques d'assessoria a empreses i governs. El Centre nternacional per a l'arranjament de
disputes sobre inversions (ICSID) dna serveis internacionals de conciliaci i arbitratge per
resoldre disputes sobre inversions. Finalment, l'Agncia Multilateral de Garanties
d'nversions (MIGA) proveeix assegurances per a cert tipus de risc, bsicament garanties per
a risc poltic i prioritriament al sector privat.
El sistema d'ingrs al Grup est condicionat per un doble requisit. Primer, cal ser membre de
l'FMI (Conveni Constitutiu del BM). Segon, cal accedir al BIRD, que condiciona la pertinena
a les altres quatres institucions del Grup.

42
El cas de Txecoslovquia, per, fou diferent, almenys pel que fa als actius i passius, ats que
foren objecte de negociaci entre els dos estats.

"#$ --

El procediment pot resumir-se aix
43
:
El pas membre del FMI candidat a ser part del GBM presenta una sollicitud, que
es prepara conjuntament amb el Banc, amb tota la informaci que hom considera
pertinent i rellevant.
La Junta de directors executius del BIRD (formada per 25 persones elegides a
partir de criteris de representaci) informa de la sollicitud a la Junta de
Governadors, en la qual estan representants tots els estats membres. Quan la
presentaci s positiva, la Junta de Directors Executius acompanya el seu Informe
de tota la documentaci que es considera necessria, inclosa una proposta del
nombre d'accions de capital que el nou membre hauria de subscriure. Aquesta
quantitat s'haur determinat amb consultes prvies, aix com de les condicions
que creguin pertinents.
La Junta de Governadors pren la decisi per majoria de vots (els vots estan
determinants per les accions subscrites per cada pas). Per tant, el vet o les
minories de bloqueig petites sn poc rellevants, si no s que provinguin justament
dels pasos amb ms pes en les votacions pel seu nombre d'accions, com els
EUA.
Un cop s's membre del BRD, l'adhesi a les altres quatre institucions requereix
simplement un trmit administratiu, normalment signar el Conveni constitutiu
(Articles of Agreement), dipositar un instrument formal d'adhesi al Secretariat
Corporatiu del GBM i rebre'n l'acceptaci
44
.
B. Grans organismes especialitzats
Es presenten breument a continuaci aquests casos, especificant nicament el relatiu al
procediment d'admissi. Cal recordar que s probablement la via ms senzilla per comenar,
el cam de la integraci en els organismes multilaterals, com es veur en cada cas. Noms

43
Vegeu BIRD, "Articles of Agreement, As amended effective, June 27
(http://go.worldbank.org/0FICOZQLQ0; "By-Laws of the International Bank of Reconstruction and
Development, As amended trough September 26, 1980 (http://go.worldbank.org/3PMBT6T7E0).
44
Actualment, 188 pasos sn membre del BIRD, 184 del CFI, 172 de la AID/IDA, 149 del ICSID i
179 de la MIGA.

"#$ -.

se'n tracten sis, per, podrien tamb contemplar-se, entre molts altres casos, l'Organitzaci
de l'Aviaci Civil (OAC). La Uni Postal Universal o l'Organitzaci Meteorolgica Mundial.
1. FAO
L'admissi est regulada per l'article .2. del tractat constitutiu de l'organitzaci
45
. Cal
presentar la sollicitud acompanyada d'un instrument formal d'acceptaci de les obligacions
prescrites pel tractat constitutiu i normes derivades de l'organitzaci en el moment de
presentaci. La decisi correspon a la Conferncia General de l'organitzaci i requereix
majoria dels dos teros dels vots emesos, sempre i que estiguin presents la majoria dels
estats membres.
Es podria demanar l'ingrs en la primera fase, dins del procs de reconeixement
internacional.
2. OIT
El procediment d'admissi el regulen els articles 1.3. i 1.4 dels tractats constitutius, o
constituci, de l'organitzaci
46
. Qualsevol estat membre de les NU pot demanar l'accs
mitjanant sollicitud al director general de l'OT, acompanyada de la declaraci de la
voluntat d'acceptar els tractats constitutius i les obligacions que se'n deriven. El pargraf 1.4.
estableix, per, un altre mecanisme possible: "La Conferncia General de l'OT podr tamb
admetre un Estat en qualitat de membre de l'organitzaci per majoria de dos teros dels
delegats presents en la reuni, inclosos dos teros dels delegats governamentals presents i
votants.
En tots dos casos, la sollicitud se substancia en la reuni anual de la Conferncia General i
requereix majoria de dos teros dels vots emesos, sempre que estiguin presents almenys
dos teros dels delegats governamentals. Es fa efectiva un cop el director general rep els

"#$ -%

3. OMS
L'admissi est regulada pels articles 4, 6 i 79 del tractats constitutius de l'organitzaci
47
.
Qualsevol estat membre de les NU pot demanar l'accs mitjanant sollicitud al SECRETARI
GENERAL de NU, en ser dipositari del Tractat, acompanyada de la declaraci de la voluntat
d'acceptar els tractats constitutius i les obligacions que se'n deriven. Tamb es pot demanar
directament i es pot ingressar si s'obt majoria simple en la reuni anual de l'Assemblea
Mundial de la Salut.
Es recomana demanar l'ingrs en la primera fase, dins del procs de reconeixement
internacional.
4. UIT
La Uni Internacional de Telecomunicacions s un organisme de pertinena mixta: estats i
tamb entitats acadmiques i privades. El procediment d'admissi est regulat pels articles 2
i 53 dels tractats constitutius de l'organitzaci
48
. Qualsevol estat membre de les NU pot
demanar l'accs mitjanant dipsit d'un sol instrument formal d'adhesi estandarditzat a la
Constituci i Convenci de la UIT davant del secretari general. El secretari general n'informa
els altres estats membres i n'envia cpia certificada. Existeix, per, una segona via,
presentar directament la demanda d'adhesi. La decisi es pren en la Conferncia
Plenipotenciria, que t lloc cada quatre anys, per majoria de dos teros. Quan la sollicitud
es presenta entre dues sessions, el secretari general consulta a tots els estats membres,
que tenen quatre mesos per respondre i, si no ho fan, es considerar que s'abstenen. Un
cop presa la decisi, cal dipositar l'instrument formal d'adhesi, que t efectes immediats.
Tot i la majoria qualificada, es recomana endegar el procs d'adhesi com a part del procs
de reconeixement internacional.



47
Vegeu "Constitution of the World Health Organization",
http://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd47/EN/constitution-en.pdf
48
Vegeu "Constitution and Convention of the International Teleccomunication Union as amended by
the 2010 Plenipotentiary Conferences, recollit a "Basic Texts, 2011. http://www.itu.int/dms_pub/itu-
s/oth/02/09/s02090000115201pdfe.pdf

"#$ -&

5. UNESCO
El procs d'admissi est regulat per l'article del tractats constitutiu de l'organitzaci i per
les regles 50 i 51 de procediment del Consell Executiu
49
. Qualsevol estat membre de les NU
pot demanar l'accs mitjanant comunicaci al Foreign and Commonwealth Office, en tant
que dipositari del tractat, tot fent constar l'acceptaci formal dels tractats constitutius.
s possible tamb la demanda directa: "a reserva dels termes de l'acord que s'ha d'establir
entre aquesta Organitzaci i les Nacions Unides, de conformitat amb all previst a l'article X
de la present Constituci, els Estats no membres de les Nacions Unides podran, prvia
recomanaci del Consell Executiu, ser admesos com a membres de la Organitzaci, per
majoria de dos teros dels vots de la Conferncia General (article .2).
En tots dos casos, el procediment d'aprovaci s doble: primer es requereix majoria simple
del Consell Executiu; posteriorment, majoria de dos teros de la Conferncia General.
Tot i la majoria qualificada, es recomana endegar el procs d'adhesi en la primera fase,
dins del procs de reconeixement internacional.
6. Organitzaci Mundial del Turisme (OMT)
s l'organisme de les NU encarregat de la promoci d'un turisme responsable, sostenible i
accessible per a tothom. A la prctica s la principal organitzaci internacional en l'mbit
turstic.
El mecanisme d'adhesi, segon l'article 3.5. dels Estatuts, diu respecte de l'adhesi, que cal
presentar candidatura i que ha de ser aprovada per l'Assemblea General, per majoria dels
dos teros dels membres efectius presents i votants (a reserva que aquesta majoria
comprengui la majoria dels membres efectius de l'organitzaci).
Atesa la importncia del turisme per a Catalunya, es recomana demanar l'adhesi en la
primera etapa del procs de reconeixement.

49
Vegeu Unesco Basic Texts, edici de 2012, a
htpp://unesdoc.unesco.org/images/0021/002161/216192e.pdf; tamb "Rules of Procedure of the
Executive Board", htpp://unesdoc.unesco.org/images/0021/002176/2176273.pdf


"#$ -'

C. Altres (OMPI)
Tot i ser-ne diverses, noms tractarem el cas de l'Organitzaci Mundial de la Propietat
Intellectual (OMPI), un organisme de llarga trajectria que l'any 1974 esdevingu organisme
especialitzat de NU.
La participaci i adhesi, regulada pels articles 5 i 14 de la Convenci de l'organitzaci
50
, s
oberta, mitjanant simple signatura formal, ratificaci o instrument d'accs dipositat davant
del director general de l'organitzaci sempre i que es reuneixi alguna de les tres
caracterstiques segents:
a) ser estat membre de la Uni de Pars o de la Uni de Berna
b) ser membre de les NU, d'un dels organismes especialitzats, de l'Organitzaci
nternacional de l'Energia Atmica o part de l'Estatut de la Cort nternacional de
Justcia
c) qualsevol Estat al qual l'Assemblea General de l'OMPI convidi a ser-ne part
Ats que per ser membre de les Unions de Pars i de Berna n'hi ha prou amb comunicar
formalment l'adhesi, resulta obvi que ser part de l'OMPI depn simplement de la voluntat de
ser-ho i de demanar-ho formalment. Per tant, forma part de la llista d'organitzacions a les
quals Catalunya hauria de demanar l'accs en la primera fase del reconeixement
internacional.
4.2.2. Organismes regionals paneuropeus: Consell
d'Europa
Com ja s'ha dit, en el present Informe noms es tracta com a organitzaci regional
paneuropea el Consell d'Europa, CdE.
Fou creat l'any 1949, abans que les Comunitats Europees. Actualment est format per 47
pasos: tots els que poden considerar-se geogrficament europeus en part del seu territori

50
Convention establishing the World Intellectual Property Organization a
htpp://www.wipo.int/treaties/en/convention/

"#$ -(

(inclosos Ucrana, Moldvia, Turquia i la Federaci Russa) o vens immediats (Armnia.
Azerbaidjan i Gergia). L'excepci de Bielorssia est vinculada al no-compliment
d'estndards mnims de respecte dels drets humans). A ms, t sis estats amb estatus
d'observadors (el Canad, els Estats Units, Israel, el Jap, Mxic i el Vatic).
La seva tasca fonamental s promoure i defensar els drets humans, per la qual cosa s la
instituci vinculada al Tribunal Europeu dels Drets Humans, garant de la Convenci Europea
de Drets Humans (1950). S'ocupa tamb d'altres temes com la democrcia, la promoci de
la ciutadania europea, la joventut i la interculturalitat o el foment de l'estat de dret. Disposa
tamb d'un conjunt d'acords parcials, que inclouen el Banc pel Desenvolupament, el
Directori Europeu per la Qualitat de les Medecines, l'Observatori Audiovisual Europeu o la
Comissi de Vencia (European Commision for Democracy trough Law)
51
, als treballs de la
qual es fu especial referncia en l'Informe d'aquest Consell sobre la Consulta
52
. Tingu
tamb un paper destacat en l'aprovaci dels documents que serviren de base a la nova
Europa sorgida de la fi de la guerra freda a principis dels anys 90.
Formalment, cal distingir entre el Comit de Ministres i l'Assemblea parlamentria del CdE
(PACE). El CdE t un gran poder simblic, per ser paneuropeu en un sentit fins i tot ampliat,
per ser anterior al procs d'integraci de les Comunitats Europees i per la importncia i
pluralitat de temes que tracta.
Atesa la complexitat de l'adhesi a la UE ex novo, molts pasos han considerat que ser
membres del CdE s un pas inicial, o almenys parallel, a l'inici de negociacions.
Addicionalment, en tenir com a observadors estats tan rellevants en la comunitat
internacional com els EUA, el Canad, el Jap, Israel o Mxic, resulta tamb obvi que
pertnyer al CdE t tamb una dimensi plenament mundial. Per tant, pertnyer al CdE s
una fita clau, i relativament inicial, del procs de reconeixement i d'integraci en la comunitat
internacional.

51
A ms cal esmentar tamb altres acords parcials com: El Fons de Suport Europeu Euroimages
per a la coproducci i distribuci de pellcules; The European and Mediterranean Major Hazards,
EUR-OPA

"#$ -)

A ms, la pertinena permet la plena aplicabilitat de la Convenci Europea de Drets
Humans. Un informe recent del Govern britnic
53
considera que, pel que fa a la Convenci
Europea dels Drets Humans (amb tot el que implica tamb jurisdiccionalment, Tribunal
Europeu de Drets Humans), podria tractar-se de successi quasiautomtica. Concretament,
en aquest punt Crawford i Boyle sostenen que a partir dels precedents de Montenegro i
Txecoslovquia i decisions ja fermes de l'esmentat Tribunal Europeu de Drets Humans
l'aplicaci de la Convenci pot considerar-se ininterrompuda. Naturalment, el mateix es
podria dir del cas de Catalunya.
El CdE preveu dues modalitats de pertinena: estat de ple dret; i estat amb estatus intermedi
(observador, associat, convidat especial). Quant a les categories d'estatus intermedi, la
d'observador noms s recomanable per a estats que mai no pensin a esdevenir membres
de ple dret i amb plenes obligacions, s a dir, per a estats que es conformin amb una
participaci parcial en la vida de la instituci
54
. La categoria de membre associat, amb
requisits addicionals
55
, permet participar i votar a l'Assemblea, per no al Comit de
Ministres
56
. La categoria de convidat especial, finalment, resulta atractiva en un estadi inicial
per a un nou estat, ats que permet enviar una delegaci a l'Assemblea, sense dret a vot
naturalment. A ms, els precedents mostren que ha estat un cam habitual de vinculaci per
a molts estats
57
. Addicionalment, el mecanisme d'accs s senzill: es fa la sollicitud i ha de
ser aprovada per un Comit de l'Assemblea i desprs pel Bureau o Secretariat (Regla de
procediment 50 de l'Assemblea del CdE).

53
Hom alludeix a J. Crawford i A. Boyle, Opinion: "Referendum on the Independence of Scotland-
International Laws Aspects. Annex A de Scotland Analysis. "Devolutions and the Impliations pf
Scottish Independence", Londres, Thje Stationery Office, febrer de 2013.
54
Permet participar com a observador al Comit de Ministres, a l'Assemblea o a les dues.
55
Bsicament adherir-se a la Carta de Pars i a l'Acta Final de Hlsinki (1975), el document
fundacional de la Conferncia de Seguretat i Cooperaci a Europa, que desprs esdevingu l'OSCE,
Organitzaci per a la Seguretat i la Cooperaci a Europa. El problema rau en el fet que l'OSCE
funciona per consens, s a dir, que un sol Estat pot vetar l'ingrs d'un nou membre.
56
Es considera una categoria poc interessant, en ser poc emprada i requerir una complexitat
procedimental molt semblant a la de membre de ple dret.
57
Almenys una vintena de membres actuals del CdE empraren aquesta via per preparar el seu
ingrs.

"#$ .+

4.2.2.1. Procediment d'adhesi
Formalment, cal una invitaci explcita del Comit de Ministres, tot i que recentment
(Montenegro), a la prctica s'ha endegat amb una petici del candidat al secretari general
del CdE. A partir d'aquest moment, el procs es pot resumir aix:
Demanda d'un estat membre d'incloure l'adhesi del candidat en l'ordre del dia del
Comit de Ministres.
Resoluci del Comit de Ministres demanant opini formal a l'Assemblea
58
sobre
l'eventual adhesi.
L'Assemblea rep la sollicitud i la posa en consideraci del seu Comit d'Afers
Poltics i Democrcia (AS/Pol), que designa un ponent que prepara una proposta
d'nforme, que ha de ser aprovada per majoria dels vots emesos (amb qurum
mnim). Aleshores es passa al Comit d'Afers Legals i Drets Humans (AS/Jur),
que nomena al seu torn ponent i prepara un segon informe, que haur de ser
aprovat tamb per majoria dels vots emesos (amb qurum mnim). Tots dos
informes han de valorar el compliment d'una srie de requisits relatius a
democrcia, drets humans, estat de dret, que no haurien de ser cap problema en
el cas d'estats que procedeixen d'estats membres, com s'esdevindria amb
Esccia i Catalunya.
Aquest fet, per, pot implicar la demanda d'un nou dictamen, en aquest cas de
l'anomenat Comit de Seguiment, un procediment que es va fer servir en el cas
de Montenegro (secessi acordada d'un territori que ja havia format part del CdE).
L'opini provisional procedents dels dos (o tres) Comits esmentats, s'eleva al Ple
de l'Assemblea, que l'ha d'aprovar per una majoria de dos teros dels vots
emesos i amb una participaci mnima d'una tercera part dels estats membres.
L'opini de l'Assemblea no s vinculant, per la prctica diu que el Comit
difcilment accepta un nou membre amb l'opini contrria de l'Assemblea.
El Comit de Ministres es pronuncia sobre l'opini de l'Assemblea. L'adhesi
requereix majoria de dos teros de la totalitat de membres del Comit. Una regla

58
El tema pot ser simplement procedimental o poltic: en el cas de Bsnia i Hercegovina, el Comit
va trigar tres anys a demanar l'informe a l'Assemblea.

"#$ .*

procedimental, per, pot esdevenir un obstacle: si la reuni no est formada en la
seva totalitat pels ministres dels pasos membres, sin per delegats o
representants, aleshores caldr una decisi unnime.
En resum, es tracta d'un procediment llarg, potencialment almenys, ats el risc que es dilatin
algunes de les fases previstes. I s tamb un procediment exigent, ats que a l'Assemblea i
al Comit de Ministres caldran majories de dos teros (32 membres, en el cas del Comit,
format per 47 estats). La prctica mostra que dues coses poden allargar els trmits
d'adhesi. Per un cant, els problemes derivats dels estndards de drets humans i estat de
dret, que explica que el cas de Gergia durs sis anys. Aquest, per, no seria un cas
aplicable a Catalunya. Per un altre, la manca de voluntat poltica o l'obstrucci d'alguns
estats membres, o simplement, la insuficient preparaci prvia i de reconeixement
internacional abans de demanar l'adhesi. Al contrari, si existeix voluntat poltica, un cas
com el de Montenegro es va resoldre en menys d'un any.
En el cas de Catalunya, es pot concloure que:
La pertinena al CdE s una fita cabdal del procs de reconeixement, que cal
preparar i demanar molt a l'inici, com tot el que s'ha comentat respecte del
reconeixement bilateral, malgrat el procs formal llarg.
El simbolisme i la importncia del CdE recomanen conjuminar la via de l'estatus
intermedi com a convidat especial mentre es prepara el context favorable per a la
demanda formal d'adhesi com a membre de ple dret. Cal recordar al respecte
que cal comptar amb un nombre de vots assegurats d'entre 32 i 40 membres.
S'ha de preveure la possibilitat de demanar tamb l'adhesi rpida a alguns
acords parcials vinculats al CdE, argumentant l'inters mutu i la possibilitat de cert
automatisme, a la manera de l'opini ja esmentada respecte de l'aplicabilitat
immediata de la Convenci de Drets Humans. T un valor simblic, prctic i pot
facilitar les negociacions.

"#$ .,

4.2.3. Altres organitzacions que cal tenir en
compte
Ens ocuparem finalment d'algunes institucions ben diferents entre si: la Cort Penal
nternacional; la Cort Permanent d'Arbitratge: l'Organitzaci Mundial del Comer;
l'Organitzaci nternacional de les Migracions; i l'OCDE i els seus mecanismes subsidiaris.
A. Cort Penal Internacional, CPI
Creada el 1998, a partir de l'Estatut de Roma, vigent des del 2002, s un tribunal de justcia
penal internacional permanent, per a crims de guerra, genocidi i delictes de lesa humanitat (i
en el futur tamb per a l'agressi). Tot i que noms en sn membres 122 estats, amb
absncies importants, ha esdevingut un smbol de la lluita contra la impunitat i la injustcia.
El procediment d'adhesi s simple: est obert a qualsevol estat que presenti l'instrument
formal d'adhesi al secretari general de les Nacions Unides, dipositria de l'Estatut de Roma.
Un cop se signa l'Estatut, s'assoleix la consideraci d'estat observador de l'Assemblea de
les Parts i, un cop notificada la ratificaci, la de membre de ple dret.
Sembla clar que Catalunya hauria de demanar rpidament l'adhesi, en la primera fase del
procs de reconeixement internacional.
B. Cort Permanent d'Arbitratge, CPA
Es tracta d'una OG de llarga trajectria, creada el 1899 a resultes de la Conferncia de Pau
de L'Haia, especialitzada en la provisi de serveis d'arbitratge i de resoluci de disputes i
controvrsies a estats, entitats estatals, OIG i en alguns casos entitats privades. Tot i els
vincles evidents, quant a principis i a funcions, no forma part del sistema de NU.
Regulada per dos Convenis (1899 i 1907), en formen part 115 pasos i est tenint un
reviscolament significatiu els darrers anys, probablement per la seva vinculaci a temes de
dret mercantil internacional (a travs del seu vincle amb la UNCITRAL) i de dret del mar
(vinculaci a la UNCLOS, la Convenci de les NU sobre el Dret del Mar).
s una adhesi bvia per a un nou estat com Catalunya, amb llarga tradici de foment de la
pau, i que t un procediment senzill, tot i que cal complir el requisit de ser membre de les NU

"#$ .-

per demanar-ne adhesi. A partir de la pertinena a NU, tot s senzill. Les provisions de les
convencions fundacionals, la decisi del Consell d'Administraci (2 de desembre de 1959) i
la Comissi de Dret Internacional han establert la possibilitat de pertinena per successi per
als nous membres de les NU que haguessin format part d'una de les dues convencions
fundacionals amb una simple declaraci de continutat adreada al Govern holands,
dipositari de les Convencions
59
.
La necessitat de ser membre de l'ONU exigeix per deixar-la per a la segona o tercera fase.
C. Organitzaci Mundial del Comer, OMC
s l'organitzaci creada l'any 1995 i successora de l'Acord General d'Aranzels i Comer
(GATT) que supervisa els acords comercials que regulen i defineixen les relacions
comercials entres els estats membres. El seu objectiu a mitj i llarg termini s reduir o
eliminar completament les barreres internacionals al comer. No forma part del sistema de
les NU ni, per tant, de les institucions financeres internacionals, tot i que existeixen formes
de collaboraci i cooperaci. Els darrers anys ha passat per una crisi important en estar
bloquejada la ronda de Doha, fet que ha facilitat el sorgiment de molts acords comercials
multilaterals i sobretot acords "bilaterals de tipus comercials, al marge de l'OMC. Tanmateix,
la reuni de Bali (novembre de 2013) ha perms l'adopci d'alguns acords i la millora de
certes normes de funcionament de l'organitzaci.
Est actualment formada per 159 membres de ple dret i 25 observadors, tots ells (llevat del
cas del Vatic) en procs d'adhesi. El procediment requereix una majoria de dos teros de
la Conferncia Ministerial. En principi, qualsevol territori duaner o estat amb autonomia
completa respecte de les poltiques comercials pot adherir-se a l'OMC, o sigui a l'Acord
fundacional i als diversos acords comercials multilaterals. La complexitat s tamb tcnica:
l'adhesi als Acords de l'Annex 4 s'ha de fer per separat i est regida per les normes prpies
de cada acord. A la prctica aix significa verificar fefaentment que les estructures jurdico-
comercials del candidat poden respectar els principis i acords de l'OMC.
En tot cas, un argument rellevant per a un pas que ha estat membre de la UE com a part
d'un altre Estat, i cerca la via per continuar essent-ne part de forma rpida, no hauria

59
Vegeu al respecte el tractament de K. Bhler, op. Cit, pg. 28-30.

"#$ ..

d'implicar gaires dificultats.
El procs formal es pot resumir aix:
El candidat prepara un informe que descriu tots els aspectes de les seves
poltiques comercials que tenen vincles amb els Acords de l'OMC. Aquest Informe
o memorndum ser examinat per un comit de treball de l'OMC, obert a tots els
seus membres.
A partir del moment en qu els principals temes substantius de principis i
poltiques han estat examinats, s'inicien converses bilaterals entre els candidats i
cadascun dels estats membres. El procs acaba de manera multilateral, ats que,
tot i la negociaci bilateral, el principi de no-discriminaci obliga a aplicar els
compromisos del candidat de forma igual per a tots els pasos.
Un cop acabada la feina del comit de treball (anlisi del rgim comercial del
candidat i negociacions bilaterals), s'emet un informe, un esborrany de protocol
d'adhesi i una llista calendaritzada dels compromisos que tindria el nou membre,
si fos acceptat.
Aquests tres documents es presenten al Consell General o a la Conferncia
Ministerial, que els han d'aprovar per majoria de dos teros, sense possibilitat de
vet. Es tracta d'una majoria important, per tanmateix, les dificultats principals, si
n'hi hagus de tipus poltic, s'haurien manifestat ja en la fase bilateral. En cas
positiu, desprs de la signatura del protocol, i de l'eventual ratificaci si ho exigeix
el dret nacional, s'adquireix la condici de membre.
Dues consideracions finals, atesa la importncia que tindria per a Catalunya com a estat
independent pertnyer a l'OMC.
Primer, la necessitat de preveure de forma minuciosa els pros i contres de la condici
d'observador, que ja hem dit que implica per a quasi tots els casos una condici prvia a la
plena adhesi, compatible amb les negociacions pertinents, negociacions que s'han d'iniciar
en un termini no superior als cinc anys des de l'inici de la condici d'observador.
Segon, recordar que els estats membres de la UE tenen una condici dual a l'OMC, com a
estats individuals i com a part de la UE, fet que sovint implica que s'opina i es vota com a

"#$ .%

bloc, en tenir la UE la competncia exclusiva en poltica comercial.
Un factor a considerar, que en la prctica, vincula informalment l'adhesi a l'OMC amb les
vies d'integraci de Catalunya a la UE. Aix vol dir que la integraci de Catalunya a l'OMC
seria immediata quan Catalunya esdevingus membre de la UE, ats l'important abast
competencial que s'ha atribut a la Uni en matria de poltica comercial.
Cal tamb tenir ben present en el marc de les relacions de Catalunya amb l'OMC, en funci
dels compromisos negociats, els efectes d'un eventual acord de lliure comer o acord duaner
que, de manera transitria, es podria concloure entre Catalunya i la UE. Aquest acord podria
quedar integrat dins l'OMC com un acord comercial preferencial de la UE o una uni
duanera, constitutius d'una excepci a la clusula de la naci ms afavorida, d'acord amb els
articles XXIV del GATT i V del GATS.
Cal, en resum, preparar i endegar el procs d'adhesi des de la primera fase, decidint si se
sollicita o no la condici de membre observador. En qualsevol cas, el procs s sempre llarg
per raons tcniques, com mostra la llista, pblica, de negociacions en curs.
D. Organitzaci per a la Cooperaci i el Desenvolupament
Econmic, OCDE
L'OCDE, fundada l'any 1961 i hereva dels mecanismes de concertaci europea impulsats
pels EUA en el marc del Pla Marshall d'ajut a la reconstrucci regional de postguerra, est
formada per 34 pasos. La seva principal funci s fomentar el progrs econmic i el comer
mundial, aix com la democrcia i l'economia de mercat. T molts rgans subsidiaris, en
forma de comits, grups de treball i d'experts, etctera. En alguns d'aquests rgans
subsidiaris poden participar els pasos candidats.
Tot i que formalment s un simple frum o plataforma, el fet que les decisions es prenguin
per unanimitat, li dona un plus de rellevncia, en particular al Consell de l'OCDE, el seu
mxim rgan decisori.
El procs d'adhesi s feixuc i llarg, potencialment, ats que es fonamenta en una srie
d'exmens per avaluar la idonetat del candidat i la seva capacitat real de complir els
estndards de l'organitzaci. Coexisteixen dues vies per negociar l'adhesi:

"#$ .&

a) les negociacions en curs segons decisi del 2007 (Eslovnia, Estnia, Federaci
Russa, Israel i Xile, que han dipositat el seu instrument d'adhesi)
b) el mecanisme anomenat Enhanced engagement, adreat a economies o pasos
emergents
El procediment habitual es pot resumir aix:
Elaboraci d'un full de ruta de l'adhesi
Revisions, sense un perode temporal predeterminat, els resultats de les quals
hauran de ser comunicats al Consell
Decisi del Consell, per unanimitat, que implica poder de vet, que permet al
candidat dipositar l'instrument d'adhesi davant del dipositari del tractat, Frana
La complexitat i, sobretot, la unanimitat fan que sigui prudent esperar a una fase ja tardana
del procs d'integraci en la comunitat internacional per posar en marxa el procs d'adhesi.
E. Organitzaci Internacional de les Migracions, OIM
Fundada l'any 1951, t ara 155 estats membres i 11 observadors i les seves funcions sn
justament les migracions, assessorant governs i persones migrants. No forma part del
sistema de NU. T una estructura flexible, amb oficines i projectes a ms d'un centenar de
pasos i el seu procs d'adhesi s senzill.
El seu tractat constitutiu
60
estableix les condicions i procediments segents:
Demostrar l'inters i comproms clar del candidat amb el principi de lliure circulaci
de les persones
Demostrar que es vol i pot fer una contribuci financera a l'organitzaci, no inferior
a les despeses administratives, una xifra que s'acordar entre el candidat i el
Consell de l'OIM
Acceptaci del candidat per majoria de dos teros del Consell

60
Vegeu IOM Constitution, a htpp://www.iom.int/cms/constitution

"#$ .'

Acceptaci formal del tractat constituent de l'Organitzaci pel nou membre
Per tant, sembla una organitzaci de la qual Catalunya, per inters propi i per inters del
sistema, hauria d'intentar ser membre a l'inici del procs de reconeixement.
F. Interpol
Creada l'any 1923, l'Organitzaci Internacional de Policia Judicial
61
, t actualment 190
membres i el seu treball se centra en seguretat pblica, terrorisme, delinqncia organitzada,
trfic de persones, armes drogues, pornografia infantil, blanqueig de diners i delictes
econmics, i corrupci, principalment. T dos rgans principals, l'Assemblea General i el
Comit Executiu, a ms de la Secretaria General.
S'hi ingressa per votaci favorable de dos teros dels membres de l'Assemblea General.
Ateses les circumstncies actuals del combat contra certes formes de terrorisme
internacional, sembla obvi que no interessaria ning que Catalunya en queds fora. Per tant,
cal demanar l'ingrs en la primera fase d'integraci en la comunitat internacional.
4.2.4. Implicacions pressupostries
Cal assenyalar, de forma preliminar, que la progressiva pertinena de Catalunya a la
comunitat internacional tindr un cost pressupostari significatiu. A curt termini, caldria tenir
en compte les despeses derivades de les gestions i contactes, les quotes (ordinries i
extraordinries) en pertnyer a les OIG, i les despeses de representaci, vinculades a la
creaci d'un Servei Exterior i d'ambaixades i l'impacte intern sobre l'Administraci del
Govern. Considerant simplement el factor menys especulatiu, les quotes per pertinena a
OIG significaran una xifra no inferior, en una fase avanada de la integraci en la comunitat
internacional, a 50 milions d'euros.
Naturalment, la pertinena a les institucions financeres internacionals, que implica subscriure
capital, i la participaci en pressupostos extraordinaris, pot incrementar significativament
aquesta quantitat. Fent una analogia proporcional als indicadors econmics, amb el previst

61
L'Estatut o Constituci parla de policia criminal, una denominaci que no sol ser habitual en
llenges llatines.

"#$ .(

per estats de recent ingrs, es pot parlar d'alguns centenars de milions d'euros, que caldria
anar comptabilitzant al llarg dels primers anys del procs de reconeixement.

"#$ .)

5. Resum i conclusions
5.1. Objecte
L'informe t com a objecte analitzar els reptes i estratgies en el procs de reconeixement i
integraci en la comunitat internacional d'un eventual estat catal independent. L'informe en
complementa d'altres, com els dedicats al futur poltic de Catalunya, a la internacionalitzaci
de la consulta i del procs d'autodeterminaci i a les vies d'integraci a la UE
62
.
Els objectius concrets, que determinen l'estructura de l'nforme sn:
Descriure qu s i com funciona el reconeixement internacional d'estats i
extreure'n les llions per al cas de Catalunya.
Estudiar les implicacions procedimentals que poden afavorir el reconeixement
internacional i la plena inserci, en un temps al ms breu possible, en la comunitat
internacional.
Presentar criteris sobre com acarar la successi i la ratificaci de tractats
internacionals.
Recomanar una estratgia i unes actuacions per tal d'afavorir, de manera
progressiva, el reconeixement i la inserci internacional.
5.2. Sobirania i reconeixement internacional
Ocupar-se de sobirania i del reconeixement internacional significa entrar en el camp del dret
internacional i de les relacions internacionals, on les discussions tenen sempre una crrega
contextual i valorativa important.

62
Concretament, vegeu els informes del CATN: "La consulta sobre el futur poltic de Catalunya, de
25 de juliol de 2013, per un cant i "Internacionalitzaci de la consulta i del procs
d'autodeterminaci de Catalunya, de 20 de desembre de 2013 i "Les vies d'integraci de Catalunya
a la Uni Europea de 14 d'abril de 2014, per un altre.

"#$ %+

Podem distingir tres tipus de sobirania:
legal internacional;
westfaliana; i
domstica o interna, ats que el concepte, com hem dit, abasta diversos factors o
components.
La primera, la sobirania legal internacional implica justament el reconeixement d'un estat
com a tal per part d'altres estats i, en coherncia, l'acceptaci com a membre de la
comunitat internacional (dret a tenir representaci diplomtica i a ser adms, prvia
sollicitud i acceptaci, a organismes internacionals). La sobirania westfaliana alludeix a la
independncia i autonomia de fronteres endins, la no-ingerncia en els assumptes interns
dels altres pasos. La sobirania domstica alludeix a la capacitat d'un estat de bastir i
controlar estructures de poder internes que funcionin de forma efica.
Sovintegen els exemples de pasos que no poden mostrar capacitat plena dels tres components
o tipus de sobirania. Taiwan t sobirania westfaliana i sobirania domstica, per no t
reconeixement internacional ample, s a dir, no disposa de sobirania legal internacional. Somlia

"#$ %*

extincions, entre d'altres). Durant el perode de la descolonitzaci (anys cinquanta i seixanta
del segle XX) i durant la postguerra freda han sovintejats els exemples de modificaci i
creaci d'estats.
La creaci i extinci d'Estats, la successi d'estats, es pot produir en diversos supsits i de
diverses maneres, per el que interessa ara s el supsit de secessi, de creaci a partir
d'un altre estat, anomenat estat matriu, al qual prviament es pertanyia. A la prctica trobem
casos molt diferents de secessi, procedents de processos de descolonitzaci, d'acords, de
guerres internes o internacionalitzades, entre d'altres. Pel que fa a la forma de produir-se,
existeixen dos grans casos, acordada o unilateral.
La secessi no est prohibida per se en el dret internacional, ni s tampoc legal a priori, com
ja mostr l'informe elaborat per aquest Consell sobre "La consulta sobre el futur poltic de
Catalunya"
63
, en ocupar-nos de l'opini consultiva sobre Kosovo. Es considerar legal o
illegal cas per cas, i en fer-ho sovint es partir de consideracions pragmtiques, per la qual
cosa, a la fi, acabar considerant-se legal all que ha esdevingut normal, all que s'ha
consolidat. A la prctica, la comunitat internacional no ha condemnat, de forma general, la
major part de casos de secessi: noms ha considerat illegals casos en qu la secessi
implicava la violaci d'una norma imperativa del dret internacional. La ra s que no existeix
una norma internacional vinculant que prohibeixi explcitament aquesta conducta.
Tampoc es pot afirmar, a partir del dret internacional almenys, que una declaraci unilateral
d'independncia sigui illegal, tot i que pugui contradir de forma clara el dret intern de l'estat
matriu on es produeix (dictamen sobre la declaraci unilateral d'independncia d Kosovo).
El procs de creaci d'un nou estat, a partir de la secessi es consolidar o no com un fet
prctic. Res no est predeterminat d'antuvi. Naturalment, la forma com es produeixi el
procs de secessi, el fet de disposar o no d'aliats interessats en el reconeixement del nou
estat, o d'altres consideracions pragmtiques i juridicopoltiques, seran cabdals per al
reconeixement i integraci, ms o menys rpida i plena, en la comunitat internacional.
Altrament dit, que la secessi no sigui a priori ni legal ni illegal, no implica que no sigui
important la forma com es produeix, les raons que la justifiquen i el treball de creaci de

63
Vegeu l'informe del CATN: "La consulta sobre el futur poltic de Catalunya", de 25 de juliol de
2013.

"#$ %,

confiana i d'interessos compartits per tal d'assegurar que la comunitat internacional no
tingui cap dubte que la nova entitat compleix els requisits i condicions propis d'un estat.
5.2.2. Reconeixement internacional d'Estats
Existeix un debat antic entre dues escoles de pensament filosfic i jurdic sobre el
reconeixement, anomenades respectivament "constitutiva i "declaratria. La primera
considera que un Estat noms esdev realment una entitat estatal quan gaudeix del
reconeixement; mentre que la segona estableix que l'Estat ho s en virtut de la possessi
dels atributs i criteris legals per ser considerat com a tal i l'exercici real d'aquests atributs,
amb independncia del reconeixement d'altres estats. Ambdues es relacionen a la prctica:
mostrar que s's realment un estat (complir els criteris legals) s una condici necessria,
encara que no suficient, per a la integraci plena en la comunitat internacional, fet que
exigeix reconeixement ampli.
El reconeixement s un acte discrecional i poltic, unilateral, en el qual l'estat X reconeix
l'estat Y, perqu el dret internacional no obliga els estats al reconeixement d'altres estats.
Tanmateix, tot i ser un acte lliure, genera efectes jurdics. El reconeixement pot fer-se de
formes diferents: de manera explcita, amb un acte jurdic i formal de reconeixement; de
manera tcita, tot establint relacions diplomtiques o votant favorablement l'ingrs d'un estat
determinant en una organitzaci intergovernamental. En tots els casos el reconeixement
implica que qui reconeix aprecia que l'altre s un "igual, un estat, que compleix els requisits
"d'estatalitat.
La concreci prctica de la noci "d'estatalitat bsica est continguda en els criteris o
principis de Montevideo (1933). Estableixen que cal tenir:
poblaci permanent
territori definit
govern, amb control clar sobre aquesta poblaci i aquest territori
capacitat d'entrar en relaci amb d'altres Estats
Mostrar fefaentment el compliment de les quatre condicions s la primera fase del procs de

"#$ %-

reconeixement, que va acompanyada de negociacions, reconeixements, clusula de
recepci del dret internacional i primeres demandes d'adhesi a organitzacions
internacionals.
Pel que fa a la UE, en l'mbit de la Poltica Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), es va
adoptar una posici comuna dels ministres d'Afers Exteriors en l'inici de la postguerra freda
(16 de desembre de 1991), on acordaren els requisits dels nous estats per poder ser objecte
d'un reconeixement formal. Es precisa que: cal respectar les disposicions de la Carta de les
Nacions Unides, l'Acta Final de Hlsinki i la Carta de Pars per una Nova Europa; garantir els
drets de les minories i d'altres grups d'acord amb els compromisos subscrits en el marc de
l'Organitzaci per a la Seguretat i la Cooperaci a Europa (OSCE); respectar la inviolabilitat
de les fronteres, que noms podran ser canviades per mitjans pacfics i de com acord;
acceptar els compromisos pertinents en matria de desarmament, de no-proliferaci nuclear
i de seguretat i estabilitat regional; mostrar el comproms de solucionar per via d'acord totes
les qestions relatives a la successi d'estats i altres controvrsies regionals.
En el cas concret de Catalunya, abans d'endegar un procs formal de demanda de
reconeixement, seria convenient que el nou estat:
Estigui en condicions de mostrar que ho s, s a dir, que es compleixen els criteris
i estndards internacionals. Aix implica mostrar clarament que existeix una
poblaci, que aquesta accepta majoritriament la situaci nova, que hi ha un
territori definit i que una autoritat legtima exerceix de forma efica les seves
competncies sobre poblaci i territori, malgrat que si el procs no s plenament
acordat, es poden plantejar, temporalment, alguns problemes d'encavalcament
d'autoritat o de control territorial.
Cerqui, abans de la proclamaci d'independncia, possibles suports per al procs
de reconeixement, amb eventuals valedors i impulsors. Si es fa aix, s'assegura a
priori un mnim de reconeixement, bilateral i multilateral, que servir tamb de
demostraci prctica de l'acompliment del quart criteri de Montevideo (estar en
condicions d'establir relacions amb altres membres de la comunitat internacional).
Estableixi una estratgia clara progressiva, amb prioritzacions ben pensades,
realistes i molt treballades per anar aconseguint reconeixements bilaterals i
multilaterals, tot combinant accions diplomtiques convencionals amb ofertes

"#$ %.

diverses que impliquin compartir beneficis en el present i en el futur. Resulta
especialment important elaborar una sistematitzaci creble dels valors afegits i
dels avantatges comparatius que el nou estat pot aportar a la comunitat
internacional.
Tingui ben present, i comuniqui a la poblaci, que el procs de reconeixement s
sempre progressiu, per raons poltiques i tamb tcniques, i que la seva
culminaci exigeix temps.
Eviti les demandes prematures, sobretot, en el cas del reconeixement multilateral i
tingui en compte "cas per cas els eventuals efectes de "vots grupalment
orientats".
5.3. Successi en matria de tractats
internacionals
s un mbit que presenta poques normes totalment estables i mpliament acceptades, com
ho mostra el fet que dos tractats internacionals que la regulen, la Convenci de Viena sobre
successi d'estats (1978) i la Convenci de Viena sobre successi d'estats en matria de
bns, arxius i deutes (1983), o b no estan en vigor (Convenci 1983) o han estat ratificades
per un nombre redut d'estats (Convenci de 1978). Per tant, el tema no est subjecte a una
regulaci internacional obligatria per a tots els estats membres de la comunitat
internacional.
D'aix es deriva que, en el cas de Catalunya, i ats que no se sap si l'escenari desprs de la
independncia ser de collaboraci o de no-acord, s'hauran d'explorar, i segurament
emprar, diverses vies o procediments per establir tot el relatiu a la successi. L'informe
procedeix en aquest apartat ocupant-se primer de la clusula formal de recepci del dret
internacional; desprs tracta les regles de successi i ratificaci dels tractats previstes a la
Convenci de 1978 i reflecteix alguns comentaris doctrinals al respecte. I finalment s'analitza
el tema dels tractats.
La primera mesura que hauria d'adoptar un eventual estat catal independent seria la
d'establir una clusula formal de recepci del dret internacional en la llei constitucional

"#$ %%

provisional, com ja hem dit a l'informe elaborat per aquest Consell sobre el procs
constituent
64
. La clusula hauria de declarar que els principis i les regles generals del dret
internacional, especialment en matria de drets fonamentals, es consideren part integrant
del dret de Catalunya.
Pel que fa a la successi de tractats, es consideren diversos supsits, ats que la Convenci
de Viena de 1978 preveu unes regles rellevants, tot i no ser una regulaci internacional
obligatria per a tots els estats de la comunitat internacional.
En primer lloc, i de forma general per als estats fruit de la descolonitzaci, es preveu la regla
de la "tabula rasa": els estats successors no estan obligats a mantenir en vigor un tractat o
passar a ser-ne part pel sol fet que en el moment de la successi el tractat estigus en vigor
pel que fa al territori al qual es refereix la successi d'estats (art.16). La prctica avala la tesi
segons la qual un estat successor no assumeix automticament els drets, obligacions i
poders de l'estat predecessor. En segon lloc, aix es presenta en la Convenci com una
llibertat d'opci, com una elecci possible, un dret de l'estat successor de participar i, per
tant, d'aplicar els tractats multilaterals sense haver d'adherir-s'hi o ratificar-los novament (art.
17).
Ja fora dels casos de descolonitzaci, en tercer lloc, la regla general en el supsit de la
separaci d'estats s la de la continutat de les obligacions convencionals, per tal de
preservar-ne l'estabilitat, malgrat que es preveuen excepcions i matisos. Concretament, en el
cas de la separaci de parts d'un Estat es preveu que:
els tractats en vigor en el moment de la successi continun en vigor en la resta
del territori de l'estat predecessor, en cas que segueixi existint (art 35)
els tractats en vigor en el moment de la successi continun en vigor respecte de
cada estat successor (art. 34)
En els casos en qu s'aplica el principi de continutat, la notificaci de successi s'utilitza per
confirmar expressament l'acceptaci d'aquest principi, que va en la lnia de preservar la
seguretat jurdica i l'estabilitat de les relacions internacionals.

64
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014.

"#$ %&

En quart lloc, s'assenyala que la principal excepci s que les regles esmentades de la
Convenci de Viena no s'aplicaran, al contrari, si hi ha acord entre les parts. T especial
inters la principal clusula de flexibilitat, que estableix que la continutat no s'aplicar quan
"es desprengui del tractat o consti d'altra forma que l'aplicaci del tractat respecte de l'estat
successor seria incompatible amb l'objecte i la finalitat del tractat o canviarien radicalment
les condicions de la seva execuci" (art. 34 i 35).
Per al cas de Catalunya resulta tamb d'inters recollir el que va assenyalar el gener de
1992 el Comit de Consellers Jurdics per al Dret Internacional Pblic (CAHDI) en relaci
amb les qestions de successi d'estats a Europa. Digu, concretament, que existeix una
tendncia a favor de la continutat dels tractats en vigor, per que existeixen opinions
diferents sobre la qesti de saber si han de continuar automticament o sobre la base del
consentiment de les parts implicades. En tot cas, consideraven necessari acarar el tema
amb un enfocament pragmtic i amb dileg entre les parts.
En conclusi, la prctica existent s diversa i fins i tot contradictria. A ms, els casos
concrets mostren que les solucions no responen a consideracions jurdiques, sin sobretot a
consideracions pragmtiques i d'oportunitat, fet que fa difcil la deducci de regles generals.
Aquesta s la ra que explica que la regulaci de successi sigui un treball inacabat, sotms
a un desenvolupament progressiu. Tanmateix, als efectes del present informe hom pot
sostenir que imperen uns principis que es poden resumir aix: la successi ha de conduir a
un resultat equitatiu, partint de la llibertat dels estats interessats per fixar a travs de l'acord
aquest resultat equitatiu. I finalment tamb es pot afirmar que totes les parts que participen
en la successi han de respectar les normes imperatives de dret internacional general i, en
particular, les relatives al respecte als drets fonamentals de la persona i als drets dels pobles
i de les minories.
Pel que fa a la conducta a recomanar en el cas de la successi en matria de tractats per a
una eventual Catalunya independent, seria convenient combinar dues estratgies:
niciar una negociaci, a partir d'una anlisi pormenoritzada cas per cas, per
confirmar o no la continutat en els tractats dels quals s part Espanya, distingint
diferents grans tipus de tractats. Cal tenir present que parlem de milers de tractats
internacionals.

"#$ %'

Subscriure, independentment del resultat del que es diu a l'apartat anterior, una
bateria de tractats d'especial rellevncia en matria de: codificaci del dret
internacional
65
; protecci internacional dels drets humans
66
; dret humanitari
67
;
matria econmica i fiscal
68
; o de dret internacional privat, com els relatius a
adopci internacional, legalitzaci de documents o propietat intellectual i
industrial.
Per tant, endegar, segons el que l'nforme comenta a l'apartat 4, el procs d'adhesi, per
fases, als diversos tractats que permeten l'adhesi a diversos organismes internacionals
intergovernamentals.
5.4. La pertinena a organitzacions
internacionals intergovernamentals i les vies
de reconeixement
Es constata que les organitzacions internacionals intergovernamentals (OIG), tot i ser un
fenomen relativament recent de les relacions internacionals, sorgit a principis del segle XIX
inicialment en mbits tcnics, s'han desenvolupat molt durant aquests dos segles. Avui
n'existeixen milers i abasten tots els mbits de la vida internacional. Han esdevingut tan
importants que hom pot sostenir que 250 OG "convencionals" tenen un paper cabdal com a
ens reguladors de la conducta i les relacions dels estats. Fan moltes ms coses que,
simplement, executar acords establerts pels seus estats membres: prenen decisions que
afecten tots i cadascun dels racons o punts del planeta i, per tant, la vida dels seus
habitants, en ocupar-se de temes vinculats amb la sobirania interna o domstica, de

65
Conveni de Viena sobre el dret dels tractats, per exemple.
66
Pacte internacional relatiu als drets civils i poltics, Conveni sobre la prevenci i la repressi del
crim de genocidi o el Conveni internacional sobre l'eliminaci de totes les formes de discriminaci
racial o els textos bsics del sistema europeu de protecci dels drets humans
67
Conveni (I) de Ginebra per a la millora dels ferits i els malalts de les forces armades en campanya;
Conveni (II) de Ginebra per a la millora de les condicions dels ferits, els malats i els nufrags de les
forces armades a la mar, etctera.
68
Per exemple, tractats per regular la doble imposici.

"#$ %(

competncies que fins fa ben poc molts estats consideraven privatives dels governs
nacionals.
Per al cas de Catalunya, resulta clar que pertnyer a les OIG s un cam imprescindible per
al reconeixement i per a l'efectiva integraci en la comunitat internacional. A ms, per
entendre millor qu fan les OIG, en quines conv ser, per on comenar i amb quina
estratgia, cal estudiar i entendre qu sn les OIG, una a una o b establint-ne tipologies per
afinitats. Aix permetr decidir quin s el millor moment i la millor estratgia per preparar-ne
l'ingrs, quin valor afegit t aquella organitzaci per al nou estat i qu podem aportar
especficament, en termes de comunitat de coneixements i de prctica, d'experincia
acumulada i de bones prctiques contrastades.
Hom proposa alguns criteris a considerar per al cas de Catalunya:
Comenar per recordar la ja esmentada recepci en el dret intern de Catalunya,
com a part de la norma constituent provisional, dels principis, valors i normes del
dret internacional, afegint un esment especfic al suport i comproms amb el
multilateralisme.
Endegar el reconeixement per OIG en qu els seus estats membres no tenen
possibilitat de vet, amb alt valor simblic ~com el Consell d'Europa~ o que tenen
procediments d'adhesi menys dificultosos.
Posar en el centre de l'estratgia la vocaci secular d'internacionalitzaci, foment
de la pau i de la solidaritat internacional i recerca de relacions comercials i
culturals lliures i responsables de la societat catalana, entesos com a valors
afegits, que formen part del moll de l'os de la poltica exterior.
A l'hora de prioritzar, establir diverses fases i etapes, combinant en cadascuna la
recerca de l'ingrs a OG poltiques, socials, culturals, de drets humans,
econmiques i de seguretat ciutadana.
Concertar l'estratgia, i si s possible establir un full de ruta compartit, amb els
diversos actors privats i pblics, aprofitant la tradici i fora de la presncia
internacional de la societat civil catalana i les mltiples prctiques de diplomcia
pblica en el terreny de la cooperaci al desenvolupament, la pau, el benestar, els
drets humans, la cultura i l'esport.

"#$ %)

Ajornar, en el perode de transici, les demandes d'ingrs a organitzacions
internacionals que no tinguin prou consens poltic a Catalunya.
5.4.1. Reconeixement multilateral
En termes conceptuals, existeixen tres maneres d'esdevenir membre d'una OG:
a) mitjanant un procs formal d'adhesi
b) a partir d'un simple acte unilateral
c) mitjanant la successi, atesa una provisi expressa en el tractat regulador de
l'organitzaci
A la prctica, per, la via bsica s la del procs formal, la ms usada, en haver-se redut
molt els exemples de casos amb declaraci unilateral i existir noms un cas significatiu per
successi per provisi expressa (Cort Permanent d'Arbitratge). Per tant, la norma s el
procediment d'adhesi formal que, al seu torn, mostra una heterogenetat enorme.
Malgrat aquesta heterogenetat, hom pot distingir dos grans supsits per als procediments
formals d'adhesi com a nou membre d'una OG:
organitzacions amb procediments d'admissi restrictius i complexos
organitzacions amb procediments relativament senzills i oberts
En el primer cas, les restriccions deriven de sistemes de presa de decisions per unanimitat,
que permeten vet, o en menor mesura, de sistemes amb majories qualificades que permeten
establir minories de bloqueig. En aquests casos, s recomanable fer una anlisi acurada,
abans de procedir a sollicitar l'ingrs. En el segon cas, es tracta d'organitzacions que tenen
un sistema de presa de decisions amb procediments oberts, tot i que en alguns casos el
procediment pot ser administrativament llarg.
Cal assenyalar, addicionalment, que algunes OIG tenen, a ms de procediment formal,
costums i procediments particulars, per exemple competncies per adaptar els procediments
estndards a casos singulars. Aix s'esdev, per exemple, en les institucions derivades dels
acords de Bretton Woods (Fons Monetari Internacional, FMI, Grup del Banc Mundial).

"#$ &+

Atesa la dificultat d'establir regles genriques, s'ha optat per classificar les OG en grans
categories, relativament discrecionals, i procedir-ne a l'estudi, parcial, per grups i casos.
5.4.2. Anlisi de les provisions d'ingrs i de la
prctica recent de les principals OIG
L'nforme divideix les principals OG analitzades (han quedat fora, per pertnyer a d'altres
informes, les de la UE i les de seguretat) en tres grans categories:
el sistema de les Nacions Unides
organismes regionals de tipus paneuropeu
d'altres organismes
En aquest punt el resum ser molt succint i cal, per als detalls, veure l'apartat corresponent
de l'nforme.
A. Criteris i procediments per a l'adhesi al sistema de NU
La pertinena a l'ONU, i per tant, la presncia regular als seus principals rgans, ha
esdevingut el smbol de plena culminaci de la integraci a la comunitat internacional, tot i
que, formalment, les NU no reconeix pas Estats. Ser membre de l'ONU no vol dir formar part
noms dels seus rgans principals, sin que sovint s possible accedir tamb mitjanant un
acte unilateral a molts dels organismes especialitzats, i finalment, a molts dels seus
mecanismes particulars (fons, programes, comissions especialitzades o d'mbit regional,
instituts de recerca i de formaci, organismes subsidiaris, entre d'altres). Aix no obstant, en
alguns casos no s necessari ser membre de les NU per ser membre d'algun dels seus
organismes especialitzats, ats que, en tenir la seva prpia personalitat jurdica
internacional, tenen mecanismes d'accs o d'adhesi propis.
B. L'adhesi a l'ONU
Existeix un procediment precs i ben pautat:
a) El pas candidat envia una notificaci formal al secretari general de les NU,

"#$ &*

acompanyant-la d'un instrument formal d'acceptaci de les obligacions presents a la
Carta de les NUU;
b) El secretari general n'informa al Consell de Seguretat;
c) Si el Consell no disposa el contrari, el seu president tramet el tema al Comit
d'Admissions de nous membres, que analitzar la petici i presentar les seves
conclusions al Consell;
d) El Consell ha de decidir si recomana o no l'ingrs del candidat, o si ajorna la
sollicitud. L'aprovaci, en tractar-se d'una qesti substantiva, exigeix almenys 9
vots afirmatius i cap vot en contra dels cinc membres permanents del Consell;
e) Si la decisi del Consell recomana l'ingrs, aleshores cal considerar-la a l'Assemblea
General. Si voten favorablement almenys dues terceres parts dels membres, el
secretari general comunica la decisi al pas sollicitant i l'admissi t efectes
immediats;
f) En el cas que el Consell no recomani l'accs o ajorni la decisi, l'Assemblea General
pot estudiar en profunditat el tema i decidir el reenviament de la sollicitud, amb l'acta
completa de la discussi, al Consell de Seguretat per tal que reexamini el cas i
formuli una recomanaci o un informe.
Hom pot parlar de cinc condicions que cal satisfer, com a condici necessria:
ser un estat
ser amant de la pau
acceptar les obligacions de la Carta
estar en condicions de poder complir les condicions suara esmentades
tenir la voluntat explcita i fefaent de fer-ho
Les condicions segona, tercera i quarta, tot i que poden ser evidents, incloses en la
sollicitud d'adhesi, conv explicitar-les mitjanant declaracions solemnes i explcites.
En el cas de Catalunya, la feina fonamental no rau a acomplir els cinc requisits esmentats,

"#$ &,

sin a aconseguir la votaci favorable, 9 vots a favor almenys sense cap vet al Consell de
Seguretat, primer, i almenys dos teros dels vots favorables de l'Assemblea General,
desprs. A l'nforme es fan consideracions ms detallades al respecte.
Com a recomanaci final, hom insisteix en el fet que no s convenient preveure la demanda
d'ingrs a les NU, tot i el seu carcter simblic, de manera rpida o precipitada. Cal
assegurar, almenys, que hi hagi un gruix important de reconeixements, un coneixement
suficient de les raons i del paper del nou Estat en la comunitat internacional i un escenari de
relacions bilaterals amb Espanya mnimament assentat i collaboratiu.
C. Organismes especialitzats
L'informe els enumera, n'analitza amb detall alguns, diferenciant entre:
a) institucions financeres internacionals (Fons Monetari Internacional, FMI, Grup del
Banc Mundial, GBM)
b) grans organismes especialitzats (Organitzaci de les NU per a l'Alimentaci i
l'Agricultura, FAO; Organitzaci Mundial de la Salut, OMS; Uni nternacional de
Telecomunicacions, UIT; UNESCO)
c) altres organismes (Organitzaci Mundial de la Propietat Intellectual, OMPI). En tots
els casos s'analitza, a partir dels tractats i de la prctica recents, les provisions
d'adhesi, els eventuals requisits previs i el procs decisional que s relativament
obert o complicat i amb majories molt significatives
Cas per cas es fan suggeriments sobre com actuar. Es recomana endegar el procs
d'adhesi en la primera fase del procs de reconeixement a organismes especialitzats, com
FAIO, OIT, OMS, UIT, Unesco, OMT i OMPI.
D. Organismes regionals paneuropeus: Consell d'Europa
El Consell d'Europa, com a instituci fins i tot prvia a les Comunitats Europees, es
considera cabdal i prioritria, pel seu simbolisme, per les seves competncies i funcions i pel
seu procediment d'adhesi. Es recomana perseguir l'estatus d'estat de ple dret des de la
primera fase del reconeixement internacional, per considerar tamb en parallel acollir-se a

"#$ &-

un dels tres supsits dels estats amb estatus intermedi, el de convidat especial.
Se subratlla que no hi ha cap dificultat tcnica rellevant, o en l'mbit d'estndards de drets
humans, per que, tot i que no hi ha vet, el trmit s menys o menys rpid en funci de la
voluntat poltica dels seus membres. El cas de Montenegro, per exemple, es va resoldre en
menys d'un any. D'aqu l'inters de tenir, mentre es negocia, l'estatus de convidat especial.
Addicionalment, s'assenyala que un informe recent del Govern britnic considera que, pel
que fa a la Convenci Europea dels Drets Humans, podria tractar-se de successi
quasiautomtica. Concretament, en aquest punt Crawford i Boyle sostenen que ~a partir dels
precedents de Montenegro i Txecoslovquia i decisions ja fermes de l'esmentat Tribunal
Europeu de Drets Humans~ l'aplicaci de la Convenci pot considerar-se ininterrompuda.
Naturalment, el mateix es podria dir del cas de Catalunya.
E. Altres organismes
Es consideren sis casos, que, com els anteriors, s'estudien des del punt de vista dels
procediments d'adhesi i admissi. Primer, la Cort Penal nternacional, a la qual es
recomana sollicitar adhesi des del principi. Segon, la Cort Permanent d'Arbitratge, que
tamb es considera important per a la primera fase. Tercer, l'Organitzaci Mundial del
Comer, OMC, una incorporaci important per a Catalunya. Hom explica que es pot
pertnyer a l'OMC com a part de la Uni Europea, com a estat especfic (complint el
procediment previst, que combina fases bilaterals i multilaterals) i, indirectament, en
l'eventual cas d'un acord transitori de lliure comer o acord duaner amb la UE, que podria
quedar integrat dins l'OMC com a acord comercial preferencial de la UE o una uni duanera
(excepci a la clusula de naci ms afavorida). Es recomana preparar el procs d'adhesi
des de la primera fase, ats que el procediment s sempre llarg, tot valorant si conv o no
sollicitar la condici de membre observador. Quart, l'Organitzaci per a la Cooperaci i el
Desenvolupament Econmic, OCDE, que es recomana deixar per a una fase avanada de la
integraci en la comunitat internacional per la complexitat del procediment i la decisi per
unanimitat. Cinqu, l'Organitzaci nternacional de les Migracions, OM, a la qual es
recomana sollicitar l'adhesi en una primera fase. Finalment, s'analitza el cas de la nterpol,
a la qual, ateses les circumstncies actuals de cooperaci de tota la comunitat internacional
en el combat contra certes formes de terrorisme internacional, es recomana sollicitar l'ingrs
en la primera fase, ats que seria beneficis per a tothom, inclosa Catalunya.

"#$ &.

F. Implicacions pressupostries
De forma preliminar, s'assenyala que la progressiva pertinena de Catalunya a la comunitat
internacional tindr un cost pressupostari significatiu. A curt termini, caldria preveure les
despeses derivades de les gestions i contactes, les quotes (ordinries i extraordinries) en
pertnyer a les OIG, i les despeses de representaci, vinculades a la creaci d'un Servei
Exterior i d'ambaixades i l'impacte intern sobre l'Administraci del Govern. Considerant
simplement el factor menys especulatiu, les quotes per pertinena a OIG, significaran una
xifra no inferior, en una fase avanada de la integraci en la comunitat internacional, a 50
milions d'euros. Pel que fa a la despesa derivada de la pertinena a les institucions
financeres internacionals, en particular com a subscripci de capital, el cost final, per
analogia amb els indicadors econmics dels darrers pasos que s'hi han adherit, podria
significar ~a la fi del procs, per tant en uns quants anys~ una xifra de centenars de milions
d'euros.

___________________
Aquest informe sobre "La integraci a la comunitat internacional" ha estat elaborat pel
Consell Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt

"#$ &%

Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala
Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,


El poder judicial i

28 de juliol de 2014












































Barcelona,


El poder judicial i
justcia

28 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte de l'informe 5
2. Requeriments bsics en la transici a un estat
independent 6
3. Garantia de la continutat de l'Administraci de
justcia i del seu funcionament normal 7
3.1. Organitzaci i competncia dels rgans judicials 8
3.2. Provisi de jutges, magistrats, fiscals i secretaris
judicials 11
3.3. Provisi de personal de l'Administraci de justcia 19
3.4. Mitjans materials 20
3.5. Comptes i dipsits judicials 21
3.6. Registres. Cooperaci i auxili judicial 21
3.7. Regulaci dels procediments judicials. Rgim lingstic 26
3.8. Processos pendents 28
3.9. Execucions judicials 30
3.10. Escola Judicial 31
4. Establiment d'un sistema provisional de govern
del poder judicial 31
5. Resum i conclusions 37

Informe
nmero 14





"#$

%

El poder judicial i

1. Objecte de l'informe
Aquest informe t per objecte analitzar la situaci que es produiria a Catalunya en relaci
amb el poder judicial i amb l'Administraci de justcia en cas de constituir-se en un estat
independent. Particularment considerar les accions que caldria dur a terme per assegurar
un funcionament regular de l'Administraci de justcia fins a la completa institucionalitzaci
del nou estat. Se centra, per tant, en la fase constituent, en sentit ampli, que s'estn des de
la proclamaci de la independncia fins a l'aprovaci d'una nova Constituci que estableixi
les previsions oportunes sobre el poder judicial en el nou estat i, si escau, les regles
transitries per a la plena aplicaci i desenvolupament del nou model. No tracta, doncs, el
nou model de poder judicial i d'Administraci de justcia que hauria d'adoptar el nou estat,
qesti que correspon a la nova Constituci i a les lleis que es dictin en el seu marc.
Aquest procs, com s'ha anat indicant en els diversos informes d'aquest Consell, es pot
desenvolupar bsicament en dos escenaris diversos. En primer lloc, un escenari de
collaboraci amb l'Estat espanyol, en el qual aquest negoci amb la Generalitat la
implementaci del resultat d'una consulta en la qual hagi obtingut majoria l'opci per la
creaci d'un Estat catal independent. Per tamb, en cas de no celebrar-se una consulta,
perqu desprs d'unes eleccions celebrades amb carcter plebiscitari, si obtenen majoria les
forces poltiques partidries d'un Estat catal independent, l'Estat espanyol s'avingui
igualment a obrir un procs de negociaci per fer efectiva aquesta voluntat. En segon lloc,
per, pot produir-se un escenari de no-collaboraci de l'Estat espanyol, b perqu, si se
celebra una consulta, no s'avingui a negociar un resultat eventualment favorable a la creaci
d'un estat independent, o b perqu, si no es pot celebrar una consulta, tampoc s'avingui
l'Estat a negociar la creaci d'un nou Estat catal, si aquesta s la voluntat de la majoria
parlamentria formada desprs d'unes eleccions celebrades en clau plebiscitria.
Les dificultats que es poden presentar en cadascun d'aquests escenaris sn diverses, i,

"#$

&

sens dubte, de major entitat en cas de no-collaboraci de l'Estat espanyol en la
implementaci de la voluntat popular expressada, d'una manera o una altra, a favor de la
creaci d'un Estat catal independent. Per les qestions substantives que es plantegen
respecte del poder judicial i de l'Administraci de justcia sn bsicament les mateixes en un
escenari i en l'altre. Per aquest motiu, es tracten a continuaci amb carcter general, fent
una menci especfica als escenaris corresponents quan sigui necessari o convenient.
2. Requeriments bsics en la transici a
un estat independent
En el procs de creaci d'un nou estat a Catalunya, i sigui quin sigui l'escenari poltic en qu
aquest procs es desenvolupi, en l'mbit del poder judicial i de l'Administraci de justcia
caldria assegurar dos objectius essencials:
garantir la continutat de l'Administraci de justcia i el seu funcionament normal
establir un sistema provisional de govern del poder judicial
En canvi, no correspon a aquesta fase de transici establir el nou model de poder judicial i
d'Administraci de justcia que s'hagi d'aplicar al nou estat, sin que aquesta s una qesti
a decidir en la nova Constituci. Per aquest motiu, resulta molt important que les mesures
que es prenguin en la fase de transici per complir els objectius bsics que s'han indicat no
predeterminin ni condicionin el futur model que s'ha de decidir a la Constituci, i que tampoc
llastrin la nova Administraci de justcia que s'hagi d'implementar en el nou estat, a partir del
model que dissenyi la Constituci. Aquest segon criteri t especial incidncia en la provisi
de personal judicial, com es veur ms endavant.
Des d'un punt de vista temporal, s clar que aquests dos objectius es presenten a partir del
moment en qu es proclama la independncia i es crea el nou estat, ja que fins a aquell
moment Catalunya continua formant part de l'Estat espanyol i, per tant, l'Administraci de
justcia s la de l'Estat. En conseqncia, les mesures per assolir els objectius que s'han
indicat s'han de prendre a partir del moment de la creaci del nou Estat catal. Tamb s
cert, per, que aquest conjunt de mesures no es pot improvisar ni adoptar sobtadament, sin

"#$

'

que s'ha de preparar amb antelaci suficient. en aquesta preparaci hi juga un paper
fonamental el context poltic en qu es desenvolupi, ja que pot resultar molt diferent segons
que aquest context sigui de collaboraci, o no, amb l'Estat espanyol. En un escenari de
collaboraci, en efecte, les qestions que es tracten a continuaci i les mesures que
s'haguessin d'adoptar a partir de la creaci del nou estat podrien ser objecte de negociaci i
preparaci entre les dues parts, que podrien acordar un pla de transici adequat. En cas de
no-collaboraci, en un context poltic que no permeti acordar aquesta transici entre les
dues parts, resulta, per, tamb imprescindible preparar les mesures adients, encara que les
dificultats per fer-ho siguin ms grans.
3. Garantia de la continutat de
l'Administraci de justcia i del seu
funcionament normal
Com s'ha dit, un dels objectius bsics del perode de transici, a partir de la creaci del nou
estat i fins a la seva completa institucionalitzaci, s assegurar la continutat de
l'Administraci de justcia i el seu normal funcionament, com a element bsic per garantir
l'Estat de Dret durant aquest perode.
Aix implica analitzar la situaci que es podria produir en els diversos mbits del Poder
Judicial i de l'Administraci de justcia i estudiar les mesures que caldria prendre en
cadascun d'ells per assegurar aquest objectiu bsic, a partir del moment de la creaci del
nou estat. Fins a aquell moment, i des de la decisi poltica a favor de la creaci del nou
Estat catal en els termes que s'han analitzat en informes anteriors d'aquest Consell:
consulta popular, seguida de la declaraci parlamentria corresponent, o declaraci
parlamentria subsegent a unes eleccions plebiscitries prcticament no es produeixen
efectes, ja que Catalunya continua formant part de l'Estat espanyol i del seu ordenament. En
conseqncia, fins a aquell moment es mant la situaci actual. Aix no obstant, i en la
mesura que s'est preparant la creaci d'un nou estat (en un context de negociaci amb
l'Estat espanyol, o en absncia d'aquesta negociaci) aquest s un perode en qu s'han de
preveure i planificar les mesures adequades per a la fase segent (creaci del nou estat i

"#$

(

obertura del procs constituent). Aix pot comportar avanar algunes mesures o, almenys,
preparar-les i, si escau, anunciar-les, malgrat que no s'apliquin o entrin en vigor fins al
moment de la creaci del nou Estat catal. Tamb seria aconsellable, si el context ho
permet, modular la legislaci existent en alguns aspectes, atesa la perspectiva de la seva
substituci en el territori de Catalunya.
3.1. Organitzaci i competncia dels rgans
judicials
Fins a la proclamaci d'independncia i la creaci del nou estat no es produiria cap canvi en
l'actual organitzaci i competncia dels rgans judicials. Catalunya continuaria formant part
de l'Estat espanyol i li seria d'aplicaci l'ordenament actual estatal i autonmicconforme a
la distribuci de competncies vigent. A partir, per, de la proclamaci d'independncia, es
produiria la desconnexi dels rgans judicials de Catalunya de l'organitzaci judicial
espanyola. Aix implica que deixarien de tenir jurisdicci a Catalunya els rgans judicials
estatals situats fora de Catalunya amb competncia sobre tot el territori (Tribunal Suprem i
Audincia Nacional, als quals s'hauria d'afegir tamb el Tribunal Econmic Administratiu
Central (TEAC), malgrat que no tingui carcter judicial), aix com tamb el Tribunal
Constitucional. Caldria, per tant, assignar les funcions jurisdiccionals d'aquests rgans, en tot
all que afecti a Catalunya, a rgans i/o institucions catalanes. Aix, partint de l'actual
organitzaci judicial:
a) Respecte de l'Audincia Nacional:
les competncies penals que actualment t atribudes podrien ser assumides per
les audincies provincials
les competncies en els ordres contencis administratiu i social no caldria, en
principi, que fossin assumides pels rgans judicials catalans, ats que la
competncia de l'Audincia Nacional s determinada o b per l'rgan que ha
dictat l'acte que s'impugna (ministre, secretari d'Estat, Tribunal Econmic
Administratiu Central) o b pel carcter de les matries objecte de recurs
(processos que afecten a ms d'una comunitat autnoma)

"#$

)

b) Respecte dels jutjats centrals d'instrucci i els jutjats centrals del penal: la instrucci i
l'enjudiciament dels delictes i els processos que avui els corresponen podrien ser
assumits pels jutjats d'instrucci i pels jutjats del penal de Catalunya (o en algun cas, per
les audincies provincials), segons escaigui, seguint les regles ordinries de distribuci
de competncia entre els diversos rgans judicials. En aquest sentit, convindria revisar
aquestes regles, per clarificar-les (en especial, respecte dels delictes que, pel seu abast
supraterritorial, avui estan atributs al coneixement d'aquests rgans centrals). Pel que
fa als jutjats centrals del contencis administratiu, les matries que t assignades
haurien de ser assumides pels jutjats contenciosos administratius de Catalunya.
c) Respecte del Tribunal Suprem:
els recursos de cassaci, revisi i altres extraordinaris que avui coneix en els
ordres civil, penal, contencis administratiu i social, haurien de ser assumits pel
Tribunal Superior de Justcia de Catalunya (TSJC)
les competncies relatives a les demandes de responsabilitat civil (en l'ordre civil) i
d'instrucci i enjudiciament (en l'ordre penal) que avui t assignades i que en el
seu cas s'haguessin de mantenir (respecte dels aforats avui al Tribunal Suprem,
que, si es mant l'aforament en els termes actuals, quedarien circumscrits noms
als magistrats del Tribunal Superior de Justcia (TSJ), haurien de ser assumides
pel TSJC
d) Respecte del Tribunal Constitucional: sens perjudici que eventualment es puguin atribuir
determinades funcions de control (previ) de la llei a un nou Consell de Garanties
Estatutries, en els termes que es van indicar en l'nforme d'aquest Consell relatiu al
procs constituent
1
, la competncia de ms relleu del Tribunal Constitucional que
s'hauria d'assignar a un nou rgan o instituci de Catalunya s la relativa a la protecci
dels drets fonamentals a travs del recurs d'empara. En la mesura, per, que una
garantia de la mateixa naturalesa implicaria la creaci d'un tribunal constitucional i que
aquesta decisi ha de correspondre a la nova Constituci, una bona soluci per al
perode transitori seria la d'assignar la funci de protecci individual dels drets
fonamentals en el mateix mbit de drets que avui cobreix el recurs d'emparaa una

1
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014

"#$

*+

nova sala del TSJ, amb competncia per conixer els recursos d'empara que es
plantegessin en els mateixos termes que avui preveu la Llei Orgnica del Tribunal
Constitucional (LOTC) en relaci amb el Tribunal Constitucional (TC). Alternativament, i
sempre noms per a aquest perode transitori i a l'espera del que decideixi la futura
Constituci catalana, podria eliminar-se el recurs d'empara constitucional (atribut a
aquesta nova sala del TSJ) i establir la protecci de drets fonamentals exclusivament en
via judicial ordinria, creant a l'efecte els recursos que corresponguin en aquesta via
(fonamentalment, un recurs de cassaci davant del TSJ, mantenint el sistema actual de
recursos en via ordinria).
Igualment, i fins que es dissenyi, si escau, un nou model de revisi econmica
administrativa, haurien de traslladar-se als rgans de Catalunya les actuals funcions que
realitza el Tribunal Econmic Administratiu Central que tenen per objecte actes de persones
residents a Catalunya. Aquesta qesti ja va ser tractada en l'nforme d'aquest Consell
sobre l'Administraci tributria
2
.
Aquestes previsions parteixen de l'actual organitzaci judicial, prevista a la Llei Orgnica del
Poder Judicial (LOPJ) avui vigent. S'ha de fer notar, no obstant, l'existncia d'un
Avantprojecte de Llei Orgnica del Poder Judicial (informe al Consell de Ministres en data 4
d'abril de 2014) que modifica profundament tant l'organitzaci judicial com la demarcaci
territorial avui vigents
3
. Es tracta d'un projecte molt polmic (en les dues dimensions
indicades) que, a ms, si s'aprovs en els seus termes actuals, requeriria un llarg i complex
procs transitori per a la seva implantaci definitiva. Si finalment s'aprova aquesta reforma
profunda de la LOPJ, les previsions anteriors podrien quedar alterades, encara que resulta
avui impossible de predir exactament quins serien el grau i la forma en qu quedarien

2
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013
3
En essncia, el nou model d'organitzaci judicial es basa en els tribunals provincials d'instncia
(que, amb quatre sales amb seccions collegiades i unitats judicials, corresponents als quatre
ordres jurisdiccionals, assumeixen les funcions de primera instncia que avui corresponen als jutjats
unipersonals, que desapareixen), els tribunals superiors de cada comunitat autnoma (que es
converteixen en general en rgans d'apellaci, i desapareixen les audincies provincials) i el
Tribunal Suprem (amb funcions essencialment de cassaci i revisi), a ms de mantenir l'Audincia
Nacional, amb competncia sobre determinats assumptes dels ordres penal, contencis
administratiu i social, caracteritzats en general pel seu abast supraterritorial. Se suprimeixen els
partits judicials, i la demarcaci judicial bsica passa a ser la provncia, seu dels tribunals d'instncia.


"#$

**

afectades. En tot cas, si aquest procs de canvi coincids amb el de creaci del nou Estat
catal, en la fase transitria que aqu es contempla, resultaria aconsellable que, en la
mesura del possible en funci dels perodes transitoris previstos i del punt en qu es trobs
el desplegament del nou model, l'Administraci de Justcia a Catalunya en aquest perode
parts de la situaci actualment vigent, tant per evitar una complexitat afegida com per no
prejutjar el model d'Administraci de justcia que decideixi la futura Constituci catalana.
L'organitzaci actual dels rgans judicials a Catalunya, amb la nova assumpci de
competncies que s'ha indicat, podria restar bsicament igual, amb l'excepci del TSJ, que
hauria d'adequar-se a la nova situaci, encara que amb els mnims canvis possibles. Entre
aquests, hauria de considerar-se la divisi de l'actual sala civil i penal en dues sales
diferents, una per cadascun d'aquests ordres jurisdiccionals; la creaci, eventualment, en els
termes que s'han vist, d'una sala d'empara de drets fonamentals; i la creaci d'una sala de
cassaci.
3.2. Provisi de jutges, magistrats, fiscals i
secretaris judicials
Per assegurar el funcionament normal de l'Administraci de justcia durant el perode
transitori, s fonamental garantir que les places existents de jutges i magistrats, de fiscals i
de secretaris judicials estiguin cobertes, almenys en el mateix nivell que en l'actualitat. Seria
aconsellable, a ms, que es dotessin les places necessries per poder satisfer
adequadament les necessitats.
L'objectiu del funcionament normal de l'Administraci de justcia suposa poder cobrir les
vacants que existeixin, que respondrien a dos factors bsics: d'una banda, les vacants que
podrem qualificar d'ordinries o estructurals, en la mesura que s'estan produint en nivells
similars des de fa molt de temps i que sn imputables al propi sistema existent de gesti del
personal judicial; d'una altra, les vacants que eventualment es puguin produir a causa de la
proclamaci del nou estat. Conv analitzar per separat ambdues circumstncies.
A finals del 2013 a Catalunya hi havia 765 places de magistrats i jutges (685 i 80,
respectivament), 375 places de fiscals i 631 places de secretaris judicials. L'evoluci de la

"#$

*,

plantilla en els darrers anys i la distribuci territorial d'aquestes places, aix com les places
vacants existents, es mostra en les taules segents.
Taula 1
Evoluci de la plantilla de jutges i magistrats a Catalunya
2009 2010 2011 2012 2013
Jutges 76 80 80 80 80
Magistrats 659 685 685 685 685
Total 735 765 765 765 765
Font: Dades estadstiques Administraci de justcia. Departament de Justcia

Taula 2
Evoluci de la plantilla de secretaris judicials i de fiscals a
Catalunya
2009 2010 2011 2012 2013
Secretaris judicials 615 631 631 631 631
Fiscals
4
357 375 375 375 375
Font: Dades estadstiques Administraci de justcia. Departament de Justcia


4
No inclou el Fiscal Superior de Catalunya

"#$

*-

Taula 3
Places de magistrats, jutges, secretaris judicials i fiscals a
Catalunya. Distribuci territorial i vacants. (2013)
Magistrats
5
Jutges
3
Secretaris
3
Fiscals (2012)
6

Total Vacants
7
Total Vacants
5
Total Vacants
5
Total Vacants
5

N % N % N % N %
Barcelona
8
540 29 5,4 35 6 17,1 462 92 19,9 267
9
31 11,1
Girona 51 3 5,9 21 5 23,8 62 31 50 44 10 22,7
Lleida 28 1 3,6 10 5 50 35 9 25,7 18 1 5,5
Tarragona 66 4 6,1 14 1 7,1 72 23 32 46 5 10,8
Total
Catalunya
685 39 5,7 80 17 21,2 631 155 24,6 375 47 12,5
Font: Elaboraci prpia
Com es pot observar, en els darrers cinc anys hi ha una gran estabilitat de les plantilles del
personal judicial, dels secretaris judicials i dels fiscals a Catalunya. En relaci amb les
vacants, s'observa que el seu nombre es distribueix de manera irregular, i afecta ms
determinades categories de personal i determinats territoris. Cal notar tamb que, malgrat
que en alguns casos les vacants suposin un percentatge elevat sobre les places de plantilla,
el seu nombre en termes absoluts s redut. Aix suposa, d'una banda, que cobrir les places

5
Dades estadstiques Administraci de justcia. Departament de Justcia
6
Dades de la Memria de la Fiscalia de Catalunya 2012
7
En les places vacants no es comptabilitzen excedncies ni llicncies
8
Les places del TSJ i de la Fiscalia de Catalunya es comptabilitzen a Barcelona
9
Places de plantilla orgnica adscrites a la Fiscalia de Catalunya i a la Fiscalia provincial de
Barcelona. No inclou el Fiscal Superior de Catalunya.

"#$

*.

vacants no representa un problema especialment greu almenys des d'un punt de vista
quantitatiu i, d'una altra banda, que les mesures destinades a facilitar que es puguin cobrir
les vacants s'han de preveure i aplicar amb la flexibilitat suficient, per adequar-les a la
realitat de cada collectiu i de cada territori.
Per explicar la producci de vacants s'ha de tenir en compte, entre d'altres factors (com les
jubilacions i altres baixes) l'alta mobilitat de personal que existeix, que condueix a una
rotaci que en alguns casos s molt elevada i arriba a comportar tamb, a banda de
decalatges temporals en la provisi de places, disfuncions i problemes per a una bona
prestaci del servei. La taxa de rotaci presenta igualment una distribuci irregular i, en
general, es pot dir que s ms elevada en els collectius de secretaris judicials, fiscals i
jutges
10
.
Les vacants produdes s'han cobert tradicionalment mitjanant la contractaci de suplents i
substituts
11
, a partir d'una llista prvia elaborada per a cada collectiu (jutges, magistrats,
fiscals i secretaris judicials), de carcter anual, gestionada bsicament pel TSJC i el Consell
General del Poder Judicial (CGPJ), en el cas dels jutges i magistrats, per la Fiscalia de
Catalunya i el Ministeri de Justcia en el cas dels fiscals, i pel TSJC i el Ministeri de Justcia
en el dels secretaris judicials. La designaci de substituts s'ha emprat tamb tradicionalment
per cobrir baixes (per llicncies de maternitat o per malaltia de llarga durada) i per reforar
els rgans corresponents quan aix es decidia per exigncies de la crrega de treball. Les
llistes de substituts es formen a partir de concursos pblics, convocats normalment cada
any, en els quals hi poden prendre part les persones que reuneixin les condicions per
ingressar a les carreres corresponents. Una vegada resolt el concurs de mrits segons el
barem corresponent, les persones seleccionades sn cridades per cobrir interinament les
places vacants o les baixes de llarga durada que es produeixin, o b per reforar els rgans

10
Per exemple, en la Memria de la Fiscalia de 2013 se cita expressament el cas de la Fiscalia
provincial de Girona, on en els darrers 9 anys han cessat 55 fiscals titulars per trasllat voluntari
(sobre una plantilla de 44 fiscals en total).
11
En els darrers anys, no obstant, a causa de canvis de regulaci de la carrera judicial (p. e., la
desaparici de l'ascens fors a magistrat, amb canvi obligatori de destinaci), de desfasaments
entre la creaci d'rgans judicials i el nombre de nous jutges d'ingrs en la carrera judicial, i de
motius d'estalvi pressupostari, la contractaci de substituts per cobrir vacants, especialment en els
collectius de jutges i magistrats, ha disminut notablement. La LO 8/2012, de 27 de desembre, va
establir un nou rgim de suplncia, substituci i refor, al qual es fa desprs una breu referncia.


"#$

*%

amb ms crrega de treball. Els nomenaments es realitzen per perodes temporals limitats i
dins de l'any judicial corresponent, encara que amb possibilitat de prrroga fins a cobrir la
vacant amb un titular, fins a la reintegraci del titular a la plaa de la qual va causar baixa o
fins que finalitzi el refor.
A partir, per, d'una modificaci de la LOPJ l'any 2012
12
, i bsicament per raons d'estalvi
pressupostari, s'ha modificat el sistema de substitucions de jutges i magistrats, recorrent
principalment a la substituci interna enfront de l'externa. El mecanisme de substituci varia
segons aquesta sigui de llarga o curta durada. En cas de llarga durada, s'opta principalment
per les comissions de serveis prviament ofertades entre els membres de la carrera judicial.
La resta de places o les que en el seu cas es produeixin com a conseqncia de les
comissions de serveis amb relleu de funcions, es cobreixen mitjanant: 1) jutges i magistrats
en actiu que voluntriament vulguin formar part dels plans de substitucions (amb una
retribuci complementria); 2) jutges d'adscripci territorial
13
; 3) jutges en expectativa de
destinaci (que sn nomenats adjunts del jutges d'adscripci territorial); 4) jutges en
prctiques i, si cal, 5) jutges del mateix partit o rgan collegiat judicial. Igualment, per
completar sala en les audincies provincials i en els TSJ, es preveu cridar altres magistrats
del mateix rgan i fins i tot d'altres rgans judicials que voluntriament s'hi prestin, jutges
d'adscripci territorial, magistrats de la mateixa jurisdicci en el territori que tinguin menys
crrega de treball i fins i tot, forosament, magistrats del mateix rgan, segons un torn
determinat. El nou sistema intenta, doncs, establir les substitucions, per cobrir vacants,
baixes, llicncies, situacions de serveis especials o altres causes que les justifiquin,
mitjanant els propis membres de la carrera judicial en servei, i noms es preveu recrrer a
persones externes, de manera expressament qualificada com a excepcional, quan no s
possible cobrir les vacants o, en general, les baixes, a travs dels mtodes anteriors.


12
LO 8/2012, de 27 de desembre, art. 199 i 200 (magistrats suplents), i art. 210 a 215 (jutges
substituts). El rgim del refor tamb es va modificar, en el mateix sentit d'aprofitar al mxim el
personal de carrera ja existent (art. 216 bis a 216 bis 4).
13
La LO 8/2012, de modificaci de la LOPJ, va preveure la creaci de places de jutges d'adscripci
territorial en cada TSJ, en l'mbit provincial. El president del TSJ designa els jutges d'adscripci
territorial per realitzar les seves funcions en les places vacants o en les que el seu titular estigui
absent (art. 347 bis LOPJ).


"#$

*&

Taula 4
Evoluci de la plantilla de jutges i magistrats a Catalunya
2009 2010 2011
Magistrats suplents
14


45 44 54
Jutges substituts
12
208 197 189
Secretaris judicials substituts
15
236 203 182
Fiscals substituts
16
-- 50 22
Font: Elaboraci prpia
D'altra banda, s'ha de considerar la possibilitat que es puguin produir algunes baixes en els
collectius de jutges, magistrats, fiscals i secretaris judicials, a l'igual que en altres cossos
estatals, amb motiu de la creaci d'un nou estat. Aquest fet pot dependre de molts factors,
de difcil ponderaci, per entre aquests hi pot comptar probablement de manera
significativa la relaci que es mantingui en el futur amb el cos espanyol d'origen. Aquesta
relaci no depn noms del nou Estat catal, sin tamb, amb igual pes, de la posici que
vulgui mantenir l'estat espanyol. Per part catalana, seria molt recomanable que s'anuncis
clarament la voluntat de fer compatible la incorporaci al cos corresponent del nou Estat
catal i la permanncia en el cos espanyol d'origen, mantenint, a ms, els drets que s'hi
hagin adquirit, inclosa, naturalment, la possibilitat de concursar a les places que s'hi
ofereixin. En efecte, la incorporaci d'aquests professionals als cossos corresponents del
Poder Judicial i de l'Administraci de Justcia de Catalunya s'hauria de fer respectant les
categories i els drets adquirits en el poder judicial i l'Administraci de Justcia espanyola, i
amb la possibilitat de retornar-hi. La passarella entre les dues Administracions de justcia,
almenys per al personal que s'incorpors inicialment a la catalana procedent de l'espanyola,
hauria de ser objecte d'una minuciosa regulaci entre les dues parts, que garants, durant

14
Font: Plan Nacional de Estadstica Judicial
15
Font: Memries del TSJ de Catalunya
16
Font: Memries de la Fiscalia (2012) i dades de la Fiscalia provincial de Barcelona (2013)

"#$

*'

aquest perode, que estigus oberta i en quines condicions ho estaria, a l'objecte de
respectar els drets professionals de les persones afectades. Aquesta s, naturalment, una
qesti que no es pot abordar adequadament sense la collaboraci i l'acord entre les dues
parts. Per fins i tot en cas que aquest escenari de collaboraci no fos possible, el nou estat
catal podria fer un oferiment unilateral en aquest sentit, comprometent-se a incorporar les
persones procedents de l'Administraci de Justcia espanyola amb els drets que hi hagin
adquirit.
En l'examen de la possibilitat que es produeixin vacants per la creaci d'un nou estat a
Catalunya s'ha de tenir en compte igualment el factor de l'arrelament. Aquest factor s'ha de
considerar no noms en relaci amb aquelles persones que han nascut a Catalunya o que hi
han passat una part extensa de la seva vida, sin tamb amb aquelles que, fins i tot amb
menys temps de residncia, s'hi han assentat i han establert mltiples vincles de carcter
personal, familiar i social, a ms dels professionals. s molt difcil mesurar l'impacte que pot
tenir el factor d'arrelament de les persones, perqu no existeix informaci estadstica
especfica dels elements que hi influeixen respecte de les persones implicades; i a ms, fins i
tot si es disposs d'aquesta informaci objectiva, resultaria molt difcil de valorar als efectes
de calcular la probabilitat que es produssin baixes o vacants. Malgrat aix, resulta bastant
clar que com ms alt sigui l'arrelament, menys probabilitats existeixen d'abandonar el lloc de
treball en el territori; que hi ha ms arrelament com ms vincles personals, familiars, socials i
professionals existeixen en el territori i que aquests vincles sn normalment ms amplis i
ms intensos com ms temps s'hi resideix. Per tant, en termes generals, com ms anys de
residncia i d'exercici professional a Catalunya, probablement ms profund ser l'arrelament.
Si a aquest factor s'uneix un tracte respectus dels drets professionals adquirits i una
voluntat d'entesa amb l'Estat espanyol per mantenir oberta una passarella entre les dues
Administracions de justcia, almenys per a les persones inicialment afectades, no resulta
massa agosarat dir que, probablement, el nombre de professionals que decidissin
voluntriament causar baixa de la nova Administraci de Justcia catalana fos redut o, en tot
cas, es mogus dins d'uns marges quantitatius perfectament assumibles (especialment en
una Administraci de justcia acostumada a gestionar un nombre significatiu de vacants).
Per fer front a les vacants (i a les baixes de llarga durada) que es puguin produir, per
qualsevol motiu, durant el perode transitori, caldria prendre les mesures adequades, que
garanteixin el funcionament normal de l'Administraci de justcia i, d'altra banda, no

"#$

*(

comprometin el seu futur, ni pel que fa al disseny del model ni a la qualitat del personal del
qual s'ha de dotar.
D'entrada, caldria minimitzar les vacants que es puguin produir amb motiu, especficament,
de la constituci del nou estat a Catalunya. Ja s'ha dit que l'ideal consistiria a arribar a un
acord amb l'Estat espanyol per permetre que els professionals que s'incorporessin a la nova
Administraci de Justcia de Catalunya poguessin mantenir-se en les carreres d'origen i, per
tant, tinguessin oberta la possibilitat de concursar a les places que s'hi oferissin. Per al cas
que aquest acord no fos possible, almenys d'entrada, la nova Administraci de Justcia de
Catalunya podria oferir la incorporaci d'aquests professionals, amb els drets que tenen
reconeguts en les carreres d'origen, i amb el comproms de mantenir oberta aquesta
possibilitat de passarella si l'Estat espanyol s'av a negociar-la en el futur.
Aquest oferiment d'incorporaci es podria estendre fins i tot a les persones que estan
destinades a rgans judicials de fora de Catalunya, que podrien passar a formar part, en les
mateixes condicions, de la nova Administraci de Justcia de Catalunya. Aquest oferiment
podria quedar obert durant un temps, a valorar, que podria estendre's fins i tot ms enll del
perode transitori. En tot cas, aquesta qesti hauria de ser objecte de regulaci legal per
part de Catalunya, aplicant l'acord que s'hagus establert amb l'Estat espanyol, si existeix, o
b establint unilateralment els termes de la incorporaci i la previsi d'un futur acord amb
l'Estat espanyol.
Les vacants que resultessin podrien ser cobertes mitjanant els mtodes previstos a la
legislaci actualment vigent, i recorrent igualment, si cal en major mesura que en l'actualitat,
al mtode tradicional dels suplents i substituts i estenent, si escau, aquesta figura als altres
collectius. En la gesti d'aquest mecanisme, en relaci amb els jutges i magistrats, tindrien
un paper fonamental els rgans als quals s'atribus provisionalment el govern del poder
judicial durant aquest perode, en els termes que s'examinen en l'apartat 4 d'aquest nforme
(fonamentalment, la Sala de Govern del TSJ i una comissi mixta Sala de Govern del TSJ i
Govern de la Generalitat); en relaci amb els fiscals, una comissi mixta de la Fiscalia i el
Departament de Justcia; i en relaci amb els secretaris judicials, el Departament de Justcia.
En tot cas, l'aplicaci d'aquests mtodes hauria de ser suficient per poder cobrir les vacants
que es puguin produir, per qualsevol motiu, durant el perode transitori. En aquell moment,
efectivament, no hi hauria d'haver problemes per disposar del personal judicial necessari a

"#$

*)

Catalunya incloses les vacants, les baixes i els reforos. Per garantir-ho, caldria assegurar
que la llista de suplents i substituts fos suficientment mplia per cobrir en darrera instncia
les necessitats de personal que es presentin. El recurs a aquests mtodes, prou coneguts ja
avui, evitaria prendre decisions apressades sobre el personal judicial, que, com s'ha dit ms
amunt, poguessin condicionar la futura Administraci de Justcia de Catalunya, tant pel que
fa al model com tamb al personal que la formi.
3.3. Provisi de personal de l'Administraci de
justcia
El personal de l'Administraci de Justcia actual a Catalunya est format per diversos cossos
estatals (gestors, tramitadors i personal d'auxili, aix com els metges forenses) que, no
obstant, gestiona la Generalitat, a qui correspon establir els mecanismes adients per cobrir
provisionalment les vacants i les baixes que es produeixen. Aquestes vacants es cobreixen
provisionalment, fins al corresponent concurs, mitjanant personal inter, que s nomenat
amb aquest carcter a partir de les bosses d'interins que, pels diversos collectius, es creen i
es gestionen per part del Departament de Justcia del Govern de la Generalitat.
Per aquests motius, no s'ha d'esperar que en cas de creaci d'un nou estat a Catalunya es
poguessin produir problemes especials que comprometessin la possibilitat de cobrir les
necessitats de personal. L'actual sistema de substitucions a travs d'interins, amb la
formaci de les bosses corresponents amb una dimensi adequada, hauria de ser suficient
per cobrir les vacants i les baixes que es poguessin produir, aix com, si calgus, reforar
tamb els rgans que ho necessitessin. tot aix a l'espera de poder abordar i resoldre
adequadament els problemes de gesti de personal que pateix avui l'Administraci de
Justcia a Catalunya, motivats especialment per l'existncia de cossos estatals, que, atesa la
procedncia geogrfica dels opositors i la situaci de les plantilles a les diverses comunitats
autnomes, genera a Catalunya una molt alta rotaci de personal i un alt percentatge de
vacants, com es mostra en el quadre segent:


"#$

,+

Taula 5
ustcia (plantilla i interins), per
territoris (2013)
Metges
forenses
Gestors Tramitadors Personal auxili
Total Interins Total Interins Total Interins Total Interins
N % N % N % N %
Barcelona 134 39 29,1 1.677 287 17,1 2.495 488 19,5 1.082 445 41,1
Girona 28 8 28,6 220 68 30,6 325 156 47,7 167 129 77,2
Lleida 17 3 17,6 116 24 20,5 144 36 24,8 80 49 61,2
Tarragona
34

8 23,5 228 72 31,4 353 131 37 174 122 70,1
Total
Catalunya
213 58 27,2 2.241 463 20,6 3.317 846 25,5 1.503 786 52,3
Font: Departament de Justcia (desembre de 2013)
Addicionalment, caldria considerar la possibilitat que s'incorporessin a l'Administraci de
Justcia catalana persones que formin part dels collectius corresponents de l'Administraci
de Justcia espanyola, com s'ha contemplat tamb en el cas del personal judicial. En aquest
sentit, seria desitjable arribar a un acord amb l'Estat espanyol per regular adequadament
aquesta passarella, que hauria de respectar els drets adquirits per les persones. En defecte
d'acord, el nou Estat catal podria admetre unilateralment aquesta possibilitat, regulant-la
adequadament.
3.4. Mitjans materials
Els mitjans materials, inclosos els informtics, que requereix l'Administraci de justcia per al
seu funcionament depenen ja en l'actualitat de la Generalitat de Catalunya. Per aquest

"#$

,*

motiu, en un eventual procs de creaci d'un nou estat no hi hauria d'haver cap problema
per assegurar la seva continutat. En especial, el fet que l'equipament i la xarxa informtica
de l'Administraci de justcia depenguin tamb de la Generalitat comporta que no hi hagus
d'haver problemes tcnics ni per a la tramitaci dels procediments judicials ni per al
funcionament dels diversos rgans, que seguirien comptant amb els mitjans actuals.
3.5. Comptes i dipsits judicials
Els dipsits i les consignacions judicials que es realitzen en el marc dels diversos
procediments sn ingressats en un compte especial ("compte de dipsits i consignacions),
que gestiona actualment el Banc de Santander, per designaci del Ministeri de Justcia.
Una vegada constituda una Administraci Judicial prpia de Catalunya, caldria, en primer
lloc, determinar, per part del Govern catal, l'entitat bancria que hauria de gestionar els
dipsits i consignacions, partint del criteri de mantenir, durant el perode transitori i fins a la
regulaci definitiva de la qesti, el sistema actualment vigent (que es basa essencialment
en l'establiment d'un sol compte de dipsits i consignacions i la designaci, mitjanant
concurs, de l'entitat bancria que ha de gestionar el compte).
, en segon lloc, caldria reclamar a l'entitat gestora del compte de dipsits i consignacions de
l'Estat espanyol la transferncia dels fons afectats als procediments que estiguin coneixent
els rgans judicials catalans. En aquesta tasca caldria esperar la collaboraci de l'Estat
espanyol i de l'entitat bancria que gestioni el compte, sense cap tipus d'entrebanc, ats que
es tracta de diners de particulars que estan litigant davant d'rgans judicials de Catalunya.
3.6. Registres. Cooperaci i auxili judicial
El normal funcionament de l'Administraci de justcia requereix l'accs a determinats
registres i arxius. Un primer bloc de registres el formen aquells que se circumscriuen a
l'mbit judicial i serveixen fonamentalment per a la comunicaci entre els rgans judicials i, si
escau, per facilitar la informaci que contenen a altres rgans de les administracions
pbliques (en especial, els cossos de seguretat), perqu aquests puguin exercir
adequadament les seves funcions. En aquest primer bloc hi figuren:

"#$

,,

el Registre de penats
el Registre central de protecci de vctimes de violncia domstica
el Registre de mesures cautelars, requisitries i sentncies no fermes
el Registre central de rebels civils
el Registre de sentncies de responsabilitat penal dels menors
Aquests cinc registres s'integren avui en el Sistema de Registres Administratius de Suport a
l'Administraci de Justcia
17
(SIRAJ), que gestiona el Ministeri de Justcia i al qual hi tenen
accs els rgans judicials, el Ministeri Fiscal, els cossos de seguretat (inclosa la policia de la
Generalitat) i altres rgans i serveis de les comunitats autnomes amb competncia en els
diversos mbits de cada registre, segons es detalla en la normativa que els regula (RD
95/2009, ja citat).
L'accs a aquests registres, pel que fa almenys a les persones amb residncia a Catalunya i
als fets produts a Catalunya, hauria de garantir-se durant el perode transitori, a l'espera de
poder dissenyar un sistema propi d'informaci i registres de suport a la nova Administraci
de Justcia de Catalunya. Aix requeriria mantenir obert l'accs a aquests registres, en
l'mbit que correspongui, per part dels rgans judicials i altres rgans i administracions de
Catalunya, almenys per a la informaci anterior a la creaci del nou estat i que fos rellevant
per als procediments que se seguissin davant dels nous rgans judicials de Catalunya. Per
facilitar aquest accs seria molt desitjable que se celebrs un acord entre les dues parts, que
podria incloure tamb el marc de collaboraci futura entre les dues administracions de
justcia i, especialment, la comunicaci recproca d'informaci d'inters judicial, en els dos
sentits. En tot cas, des del Govern de Catalunya s'hauria de comenar a dissenyar i
implantar un sistema propi d'informaci i de registre de dades d'inters judicial des del primer
moment, nodrint-lo amb la informaci disponible i la que es generi a partir del moment de la
constituci del nou estat.
En segon lloc, s'ha de considerar un ampli conjunt de registres que, si b se situen fora de
l'mbit judicial, tenen un gran relleu en les actuacions de l'Administraci de justcia. Aix,

17
Regulat pel RD 95/2009, de 6 de febrer, modificat pel RD 1611/2011, de 14 de novembre.


"#$

,-

entre d'altres:
el Registre Mercantil
el Registre pblic concursal
el Cadastre
les bases de dades tributries de l'Agencia Estatal de Administracin Tributaria
(AEAT)
les bases de conductors i vehicles de la Direccin General de Trfico (DGT)
la base del DNI de la Polica Nacional
la Seguretat Social
el registre de prestacions d'atur
els arxius notarials de poders de representaci processal
La consulta d'aquests registres, bases de dades i arxius per part dels rgans judicials es
realitza avui a travs d'un portal informtic, el Punt Neutre Judicial (PNJ), que els connecta
amb altres administracions i entitats, oferint-los l'accs a la informaci que necessiten en les
seves actuacions, en els termes que es preveuen en cada cas. A ms, a travs del PNJ es
canalitzen tamb altres serveis de suport als rgans judicials i de comunicaci entre ells i
amb altres administracions i entitats (estadstica judicial, gesti governativa, dipsits i
consignacions, embargaments, taxes judicials, comunicaci d'exhorts, entre d'altres). Seria
convenient, per tant, a fi d'assegurar el mateix nivell de suport que avui reben els rgans
judicials, que aquests poguessin mantenir l'accs al PNJ, especialment pel que fa als
registres i arxius pblics amb informaci rellevant per als procediments que coneixen, en
relaci amb les persones de nova nacionalitat catalana i amb els bns radicats a Catalunya.
Tot aix, a l'espera que es puguin organitzar els nous registres i arxius propis i un nou
sistema propi de comunicaci i accs de l'Administraci de justcia.
S'ha de considerar igualment una srie de registres rellevants per a les actuacions judicials,
per que no estan integrats avui a la xarxa del PNJ. Aix, especialment, el Registre de la
Propietat i el Registre d'ltimes voluntats. En aquests casos, es tractaria de mantenir el
mateix canal de comunicaci que existeix en l'actualitat.

"#$

,.

La qesti de l'accs s'ha de distingir clarament de la de la prpia existncia d'aquests
registres i arxius i la seva creaci en el marc d'un nou estat catal, desitjablement a partir del
transvasament de la informaci que s'hi cont que correspon a persones de nacionalitat
catalana, a fets succets a Catalunya o a bns radicats en territori de Catalunya. Aquesta
darrera s una qesti que pertany a la successi d'Administracions i que hauria de formar
part d'aquest procs. Com ja es va dir en l'nforme d'aquest Consell sobre la distribuci
d'actius i passius
18
, la Convenci de Viena de 1983 sobre la successi d'estats en matria
de bns, arxius i deutes, estableix que l'estat predecessor ha de transferir a l'estat successor
la part dels seus arxius que s'hi refereixi i que sigui necessria per a la seva administraci
normal, la qual cosa inclouria tots els que aqu s'han esmentat. Malgrat que la Convenci no
ha entrat encara en vigor, reflecteix amb claredat la conscincia de la comunitat
internacional sobre el carcter obligatori que t la transferncia dels arxius que sn
necessaris per al funcionament del nou estat.
En tot cas, un nou Estat catal independent hauria de dotar-se necessriament dels
instruments registrals que fossin necessaris per exercir les seves funcions i per garantir la
seguretat del trfic jurdic i econmic. Qesti diferent, com s'ha dit, s l'accs dels rgans
judicials a la informaci continguda en aquests registres. Aquest accs, avui directe en la
major part dels casos, facilita i fa ms efica l'actuaci de l'Administraci de justcia, agilitza
els procediments i alleugereix les crregues dels particulars i, en general, de les parts que hi
intervenen. Aquests beneficis es veurien disminuts en la mesura que els rgans judicials de
la nova Administraci de Justcia de Catalunya no poguessin disposar d'un accs directe a la
informaci que s rellevant en els procediments que coneixen (i que, per tant, hagus de ser
aportada, si escau, per les parts), b perqu es talls l'actual canal d'accs, b perqu no
existissin encara els registres propis en les diverses rees. Per aquest motiu, seria desitjable
arribar a un acord amb l'Estat espanyol per a l's d'aquests registres i arxius, en la mesura
que sigui convenient per al funcionament dels rgans judicials, que es podria complementar
recprocament amb l'accs dels rgans judicials espanyols als nous registres i arxius que
cres la Generalitat, especialment amb la informaci generada a partir de la creaci del nou
estat.
I, finalment, mereix una atenci especfica el Registre Civil. Aquest Registre, del qual

18
Vegeu l'informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius", de 14 de juliol de 2014

"#$

,%

tradicionalment s'han encarregat jutges i magistrats malgrat que no es tracta d'una funci
jurisdiccional, s essencial no noms per garantir un normal funcionament de l'Administraci
de justcia, sin tamb, i sobretot, perqu recull i dna fe de determinats fets bsics sobre les
persones (naixement, filiaci, nom i cognoms, sexe, nacionalitat, matrimoni, separaci,
nullitat i divorci, rgim econmic matrimonial, modificacions de la capacitat, tutela i
representaci legal, declaracions d'absncia i mort, i defuncions, entre d'altres). En fer-ho,
resulta decisiu en el normal desenvolupament de la seva vida civil (des de l'obtenci de la
documentaci acreditativa de la identitat personal fins al matrimoni i el divorci, la filiaci, la
protecci de persones discapacitades, les successions hereditries i tantes altres
actuacions). El Registre Civil, desprs de la profunda reforma legislativa de la qual va ser
objecte l'any 2011 (Llei 20/2011, de 21 de juliol), est informatitzat i centralitzat, contingut en
una nica base de dades. Es va preveure, a ms, que la seva gesti, de la qual se n'havia
encarregat tradicionalment l'Administraci de justcia (jutges encarregats del Registre Civil a
cada municipi), la portessin a terme diverses oficines: una central, les oficines consulars, i
unes oficines generals del Registre Civil creades a cada Comunitat Autnoma, amb la
participaci de la prpia Comunitat si tenia competncies executives en matria de registres.
S'ha anunciat formalment, no obstant, que aquesta nova estructura, abans fins i tot d'entrar
en vigor, es modificar de manera radical, encarregant portar el Registre Civil als
Registradors de la Propietat i Mercantils que tinguin al seu crrec les oficines del Registre
Mercantil (RDL 8/2014, de 4 de juliol
19
). Mentrestant, fins que aquesta nova organitzaci no
s'implanti, es preveu que els jutges i magistrats actualment encarregats del Registre Civil
continun desenvolupant les seves funcions.
Tot aix significa que la necessria assumpci del Registre Civil pel nou Estat catal pot
partir d'una situaci especialment complexa, depenent del moment en qu es trobi el procs
de transformaci del sistema actual. Dues sn les dificultats fonamentals que es poden
presentar: d'una banda, les derivades de la centralitzaci informtica del nou registre, que
substitueix el format fsic (llibres del Registre) i de base local (oficines del Registre dels

19
De fet, el RDL 8/2014, en les seves DA 19 a 24 noms preveu una prrroga en l'entrada en vigor
de la Llei 20/2011, en aquelles parts que encara no ho haguessin fet, fins al 15 de juliol de 2015, i
dirigeix un mandat al Govern perqu en aquest temps promogui una modificaci de la Llei de 2011
que estableixi el nou sistema de portar el Registre Civil, segons els criteris generals que determina el
mateix RDL, que s'han indicat.


"#$

,&

municipis). Aix implica que l'Oficina Central hauria de facilitar a Catalunya la informaci que
s'hi ha registrat (almenys, a partir de la implantaci del nou sistema informatitzat, ja que
l'anterior consta en format fsic i est localitzada al territori); i, d'una altra banda, les
dificultats derivades del sistema de gesti del Registre que estigui vigent en aquell moment
(a crrec de registradors o encara de jutges i magistrats, o un altre, i el rgim transitori que
s'hagi establert). En aquest sentit, i sens perjudici que es puguin introduir els canvis que es
considerin convenients, seria recomanable mantenir el sistema en vigor en el moment, a
l'espera que el legislador catal decideixi el model de Registre Civil de Catalunya. En tot cas,
si el procs d'implantaci del nou sistema de gesti, a crrec dels Registradors Mercantils i
de la Propietat, no hagus superat encara el punt crtic de retorn, seria aconsellable
mantenir de moment el sistema tradicional de gesti per part dels jutges encarregats del
Registre a nivell municipal.
A la vista de la transcendncia del Registre Civil per a la vida de les persones i de la
complexitat de la situaci en qu es troba la seva gesti, resultaria necessari arribar a un
acord amb l'Estat espanyol per produir un transvasament rpid i eficient de la informaci, en
benefici de totes les persones.
3.7. Regulaci dels procediments judicials.
Rgim lingstic
Els procediments judicials estan regulats actualment per lleis estatals, ats que l'Estat
disposa de competncia exclusiva en matria de legislaci processal, encara que amb
alguna capacitat d'intervenci, molt limitada, per part de les comunitats autnomes. En cas
de desconnexi de l'ordenament estatal no hi hauria, per tant, en general, legislaci
processal prpia aplicable. En aquest cas, per evitar el buit normatiu que es produiria i per
motius de seguretat jurdica, seria aconsellable mantenir la legislaci processal vigent en el
moment de la creaci del nou estat, incorporant-la de manera provisional a l'ordenament
catal, a l'espera que el Parlament de Catalunya legisls sobre la matria. La llei
d'incorporaci hauria d'incloure tamb el rgim transitori per a la seva aplicaci, garantint la
continutat de la tramitaci dels processos vius, inclosos els recursos. Aquesta darrera
qesti, especialment important, es tracta en l'apartat segent.

"#$

,'

La llei d'incorporaci no podria limitar-se, per, a remetre's simplement a la legislaci
processal espanyola, sin que hauria de preveure algunes adaptacions, especialment per
adequar-se a la nova organitzaci judicial i, en particular, a la competncia dels diversos
rgans.
Aquesta llei podria ser especfica per a aquesta matria o podria formar part d'una llei ms
general, que contempls la incorporaci provisional de la legislaci espanyola en el moment
de la creaci del nou estat, o b, fins i tot, podria operar-se aquesta incorporaci mitjanant
una clusula general inclosa a la llei constitucional provisional, com ja s'ha dit en els
informes d'aquest Consell relatius al procs constituent i a la successi d'ordenaments
20
,
que fos complementada per una llei del Parlament de Catalunya que establs les
adaptacions concretes que escaiguin. En tot cas, convindria que la llei d'incorporaci a
l'ordenament catal, amb el format que sigui, pogus entrar en vigor el dia de la proclamaci
del nou estat. Si aix no fos possible, podria plantejar-se una suspensi de determinats
terminis, per tal d'evitar perjudicis a les parts dels procediments, suspensi que hauria de ser
pel temps ms breu possible.
En relaci amb el rgim lingstic dels procediments i les actuacions judicials, caldria
introduir ja d'entrada en la llei d'incorporaci, amb el format que es cregui ms convenient,
les previsions oportunes per tal d'assegurar l's normal del catal. Tal com ja es va dir en
l'nforme d'aquest Consell sobre el procs constituent
21
, la nova legislaci catalana hauria de
garantir d'entrada el dret d'opci lingstica davant de l'Administraci de justcia, cosa que
avui no fa l'actual LOPJ (art. 231), sens perjudici del que ms endavant decideixi el
legislador catal d'acord amb la nova Constituci.
Per assegurar aquest dret d'opci lingstica de les parts, cal que els jutges, magistrats,
fiscals, secretaris judicials i el personal de l'Administraci de justcia estiguin capacitats
lingsticament en catal i en castell. Aix suposa, com es va dir tamb en l'nforme
d'aquest Consell que s'acaba d'esmentar, que el coneixement de les llenges adequat i
suficient hauria de ser un requisit per accedir a les places corresponents, i no merament un
mrit. Establert aquest principi general, caldria, per, distingir entre les persones que ja

20
Vegeu els informes del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014, i "La successi
d'ordenaments i administracions", de 28 de juliol de 2014
21
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014

"#$

,(

ocupen una plaa en el moment de la creaci del nou estat i les que hi accedirien amb
posterioritat. Per a les primeres, es podria establir un rgim transitori, de tal manera que
l'acreditaci d'un coneixement adequat i suficient del catal per la plaa que ocupen, es
pogus realitzar al cap d'un cert temps. En aquest perode, resultarien especialment
importants les accions de formaci i capacitaci lingstica que es poguessin emprendre per
part de l'Administraci catalana.
3.8. Processos pendents
A partir del moment de constituir-se un nou estat independent, s'hauria d'abordar la qesti
dels processos pendents de resoluci definitiva, especialment en el cas dels procediments
iniciats a Catalunya pendents de recurs en una instncia fora de Catalunya i, en una altra
mesura, els iniciats en primera instncia davant d'rgans judicials situats fora de Catalunya
(Audincia Nacional i Tribunal Suprem) en els quals hi hagi implicades persones amb la
nova nacionalitat catalana o, en alguns casos, amb residncia a Catalunya, o b institucions
o administracions catalanes. gualment, s'hauria de tenir en compte els procediments oberts
davant del Tribunal Constitucional que afectin persones o institucions de Catalunya.
En una aproximaci general, segons els diversos ordres jurisdiccionals, els processos que
s'haurien de considerar a aquests efectes serien:
en l'mbit de la jurisdicci civil, les cassacions davant del Tribunal Suprem i les
demandes de responsabilitat civil contra aforats
en l'mbit de la jurisdicci penal, les cassacions davant del Tribunal Suprem, els
procediments en primera instncia davant del Tribunal Suprem (aforats) i els
procediments davant de l'Audincia Nacional, els jutjats centrals del penal i els
jutjats centrals d'instrucci
en l'mbit de la jurisdicci contenciosa administrativa, les cassacions davant del
Tribunal Suprem i els recursos davant de l'Audincia Nacional (especialment, en
matria tributria, en la qual tamb s'ha de prendre en consideraci les
reclamacions econmico-administratives pendents de resoldre davant del Tribunal
Econmic Administratiu Central (TEAC)

"#$

,)

en l'mbit de la jurisdicci social, les cassacions davant del Tribunal Suprem i,
eventualment, els procediments davant de l'Audincia Nacional (encara que pot
oferir alguna particularitat el fet de tractar-se de matries relatives a conflictes i
convenis collectius d'mbit territorial superior a una comunitat autnoma)
En tots aquests casos, els procediments en tramitaci en el moment de constituir-se el nou
estat haurien de poder continuar, segons les regles processals vigents en aquell moment
(que seguirien vigents en l'ordenament espanyol i, com s'ha dit, haurien estat incorporades,
amb les adaptacions oportunes, al nou ordenament catal). La qesti que es planteja s
quin rgan judicial ha de continuar coneixent d'aquests assumptes, ats que els rgans
espanyols ja no tindrien jurisdicci a Catalunya. Caben en aquest sentit, dues solucions
generals: en primer lloc, remetre els procediments afectats als nous rgans judicials
catalans, perqu siguin assignats als rgans que els succeeixin i siguin competents en la
nova organitzaci judicial, en els termes que s'ha vist en l'apartat 3.1 d'aquest informe; i en
segon lloc, seguir la tramitaci en els rgans espanyols que coneguin els assumptes, fins a
la seva resoluci definitiva, i reconixer posteriorment aquestes resolucions. Qualsevol dels
dos criteris permetria resoldre adequadament aquesta situaci transitria, amb avantatges i
inconvenients en cada cas. Optar per una soluci o una altra (o per una combinaci de les
dues, que fins i tot es podria diferenciar per jurisdiccions) dependr de les circumstncies
poltiques i de la negociaci concreta que s'estableixi, amb els acords que en puguin
resultar. En cas que no s'arribs a cap acord, les resolucions dictades per rgans judicials
espanyols, si aquests continuessin tramitant els assumptes, no tindrien reconeixement
~automtic o almenys assegurata Catalunya, de tal manera que probablement quedarien
sense efecte. Per tant, caldria reproduir aquestes actuacions judicials fonamentalment
recursos davant dels rgans judicials de Catalunya, que haurien d'assumir-los des del seu
inici. D'altra banda, i tal com ja s'ha dit en relaci amb la incorporaci i adaptaci de la
legislaci processal, podria plantejar-se una suspensi de determinats terminis, per tal
d'evitar perjudicis a les parts dels procediments, suspensi que, si s'adopta, hauria de ser
pel temps ms breu possible.
El Tribunal Constitucional constitueix un cas especfic. En efecte, noms resultarien afectats,
almenys potencialment, per la creaci del nou estat els recursos d'empara promoguts per
nacionals i/o residents a Catalunya contra actes d'institucions o rgans catalans (o, menys
probablement, persones nacionals i/o residents a Catalunya). En canvi, decaurien els altres

"#$

-+

procediments seguits davant del Tribunal Constitucional, tant els relatius al control de lleis
(qestions i recursos d'inconstitucionalitat contra lleis del Parlament de Catalunya i els
procediments de control de lleis estatals iniciats per rgans o institucions catalanes) com
tamb els conflictes de competncia entre l'Estat i la Generalitat i les impugnacions del
Govern estatal contra actes d'institucions catalanes, atesa la nova situaci de falta de
jurisdicci d'aquest Tribunal sobre Catalunya.
Respecte dels recursos d'empara, i sempre que el rgim de drets i llibertats fonamentals
aplicable a Catalunya fos durant el perode constituent, com s'ha sostingut per aquest
Consell en l'nforme sobre el procs constituent
22
, el mateix de la Constituci espanyola,
podria aplicar-se el mateix criteri que s'ha indicat per als procediments seguits davant de la
jurisdicci ordinria, o b traslladar els recursos pendents a l'rgan judicial catal que tingui
la competncia en la nova organitzaci (el Tribunal Superior de Justcia, si se segus el criteri
indicat en l'apartat 3.1 d'aquest mateix nforme), o b continuar la seva tramitaci davant del
Tribunal Constitucional i reconixer posteriorment la resoluci dictada. En tot cas, a partir del
moment de la creaci del nou estat, els recursos en matria de protecci de drets
fonamentals haurien de seguir el rgim que establs la llei constitucional provisional de
Catalunya i no podrien ser ja interposats davant del Tribunal Constitucional espanyol.
3.9. Execucions judicials
Una qesti important que s'hauria de resoldre a partir de la creaci d'un nou estat a
Catalunya s la de les execucions judicials ordenades per rgans de l'altre Estat: les
execucions fora de Catalunya ordenades per rgans judicials de Catalunya i les execucions
a Catalunya ordenades per rgans judicials externs, entre els quals, significativament, els
espanyols.
Aquesta qesti s'hauria d'abordar i de resoldre mitjanant els corresponents acords de
cooperaci judicial, a celebrar en termes de reciprocitat entre Catalunya i els altres Estats,
incls l'espanyol, seguint el marc europeu de cooperaci judicial tant en l'mbit penal com en
el civil, que es basa fonamentalment en el reconeixement mutu de les resolucions judicials.
Aquest marc europeu seria directament aplicable a partir del moment en qu Catalunya

22
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014

"#$

-*

ingresss a la Uni com a nou estat membre, per podria inspirar igualment aquests acords,
per al cas que l'ingrs no fos automtic o simultani a la creaci del nou estat, pel temps que
trigus a produir-se.
Seria convenient que aquests acords es poguessin concloure com ms aviat millor. La seva
manca pot comportar dificultats per al compliment efectiu de les resolucions judicials (tant de
les catalanes a l'exterior, com de les d'rgans judicials estrangers a Catalunya), amb els
perjudicis que significa per a totes les parts. Per aquest motiu, seria desitjable una conclusi
rpida, perqu s molt difcil que les resolucions d'rgans judicials estrangers, si no hi ha un
reconeixement formal, amb suficient cobertura legal, puguin constituir ttols executius vlids.
3.10. Escola Judicial
Per assumir les funcions formatives necessries en l'mbit judicial, tant en el procs de
selecci com tamb en els programes de formaci continuada que s'han d'establir, caldria
crear una Escola Judicial. Aquesta seria una decisi que correspondria al legislador catal,
una vegada adoptat un model determinat de poder judicial i d'Administraci de justcia.
Fins a aquest moment, podria assumir aquesta funci l'actual Centre d'Estudis Jurdics i
Formaci Especialitzada (CEJFE), adscrit al Departament de Justcia, adaptant, si escau, la
seva estructura i organitzaci, especialment per establir un vincle amb l'rgan provisional de
govern del poder judicial, que es tracta en l'apartat 4 d'aquest nforme. El CEJFE, igualment,
podria continuar desenvolupant les tasques formatives que fossin convenients, dirigides al
personal de l'Administraci de justcia, com est realitzant en l'actualitat.
4. Establiment d'un sistema provisional
de govern del poder judicial
Des de la creaci del nou estat fins a l'aprovaci d'una nova Constituci s necessari establir
un sistema provisional de govern del poder judicial de Catalunya. En aquest sentit, cal
examinar, en primer lloc, l'instrument normatiu que s'hauria d'utilitzar per establir-lo i, en

"#$

-,

segon lloc, com es podria configurar i les caracterstiques bsiques que hauria de tenir.
s clar que el govern provisional del poder judicial hauria d'establir-se, almenys en els seus
trets bsics, en la llei constitucional provisional. Aquesta llei, per, no pot regular aquesta
matria d'una manera exhaustiva i completa, sin que s'hauria de limitar a dissenyar el
model, determinant l'rgan o els rgans que assumeixen aquesta funci de govern i les
seves competncies bsiques, remetent la concreci del sistema a una llei posterior, que
seria desitjable que fos preparada amb antelaci i que pogus ser aprovada, si no al mateix
temps, en el lapse temporal ms breu possible.
El sistema provisional de govern del poder judicial que s'establs, com en altres casos que
ha examinat aquest Consell, no hauria de prejutjar el model institucional definitiu que
adopts la futura Constituci. En aquest cas, per, i a diferncia del que ha recomanat
aquest Consell respecte d'altres institucions i matries, no resulta possible la continutat amb
el sistema actualment vigent, sempre amb carcter provisional. En efecte, el Consell General
del Poder Judicial, rgan que avui assumeix la funci de govern del poder judicial, pertany
exclusivament a l'Estat espanyol, de tal manera que la continutat del model exigiria la
creaci d'un nou rgan similar a Catalunya, amb la qual cosa s'estaria prefigurant, de
manera difcilment reversible, el nou model que hagus de determinar la futura Constituci.
Per aquest motiu seria aconsellable establir un model provisional que, mantenint una certa
continutat amb la situaci anterior, no prejutgs el futur sistema constitucional.
El govern del poder judicial durant el perode transitori pot respondre a models diversos.
Com s sabut, els models principals en el dret comparat sn, grosso modo, dos: l'atribuci
de la funci de govern del poder judicial a un rgan del tipus del Consell General del Poder
Judicial espanyol, independent del poder executiu, o b l'atribuci de l'esmentada funci al
poder executiu, a travs del Ministeri de Justcia. Val a dir, per, que al costat d'aquests
models principals n'hi ha d'altres menys comuns, com serien els casos de l'exercici
d'aquestes funcions de govern per part d'una comissi de parlamentaris del Parlament
corresponent, o per part de sales de govern de determinats tribunals. Tamb s'ha de fer
notar que hi ha estats on coexisteix ms d'un sistema al mateix temps, com s el cas
d'alguns estats federals, com Sussa i els EUA.
L'opci per un o altre dels dos grans models no s fcil: tots dos depenen, per reeixir, de les
garanties reals que pugui oferir el sistema poltic i institucional en el seu conjunt enfront de la

"#$

--

interferncia dels partits poltics, la qual cosa depn no noms del disseny institucional sin
de la cultura poltica i de la voluntat de les forces poltiques. A Alemanya, per exemple, el
sistema de govern a travs del Ministeri federal de Justcia i dels ministeris de Justcia dels
Lnder ha funcionat de forma fora satisfactria (tot i que amb problemes puntuals) perqu
en general els governs han estat capaos de no fer poltica a travs de la justcia, i perqu hi
ha una notable conscienciaci tant social com de la classe poltica al voltant de la necessitat
de respectar uns mnims pel que fa a la separaci de poders. No s gaire agosarat dir que el
mateix sistema institucional podria tenir uns efectes molt diferents en altres contextos
poltics. De fet, i malgrat que el sistema de consell sembla a priori ms garantista respecte
de les intromissions poltiques, l'experincia espanyola, i tamb altres, mostren que no la
poden evitar, fins i tot quan aquesta era la finalitat essencial que es perseguia amb la seva
introducci, desprs que durant el segle XIX i molt bona part del segle XX el govern del
poder judicial hagus estat en mans del poder executiu.
Per no prejutjar el model que finalment hagi d'establir la futura Constituci, sembla que el
ms adient s que, transitriament, el Departament de Justcia i la Sala de Govern del
Tribunal Superior de Justcia participessin en les funcions de govern. s una soluci d'una
certa continutat (la Sala de Govern ja collabora actualment amb el CGPJ en l'exercici del
govern del Poder Judicial, en tant que la LOPJ encomana a les Sales de Govern dels
Tribunals Superiors de Justcia una srie de funcions de govern) i no impediria que la futura
Constituci opts per canviar a un model de consell, mentre que establir provisionalment un
consell a banda de la complexitat afegida que suposa regular-lo i crear-lo de nou faria
ms difcil un canvi posterior que reorients les funcions de govern, en tot o en part, cap a
l'executiu.
En aquest sistema provisional, la Sala de Govern del TSJC podria assumir determinades
funcions de govern i unes altres podrien ser atribudes a una comissi mixta de la Sala de
Govern i del Govern de la Generalitat, formada paritriament i presidida pel president del
TSJ, amb vot diriment en cas d'empat. En aquest esquema institucional, la Sala de Govern
del TSJC mantindria les seves competncies actuals i n'afegiria algunes de les que avui
Sala de Govern del TSJC i del Govern de la Generalitat. Per la seva banda, el Govern de la
Generalitat, a travs del Departament de Justcia, mantindria les seves funcions actuals, que
sn alienes al govern del poder judicial, projectant-se bsicament sobre els mitjans de

"#$

-.

l'Administraci de justcia. A ms, assumiria les competncies que actualment corresponen
al Ministeri de Justcia, relatives bsicament a la creaci d'rgans judicials, als fiscals, als
secretaris judicials, als metges forenses i la resta del personal al servei de l'Administraci de
justcia.
A tall merament indicatiu, aquesta distribuci de les funcions que, genricament, podem
denominar com de govern del poder judicial i que podem identificar a partir de les que avui
preveu la Llei Orgnica del Poder Judicial i que atribueix al CGPJ, podria realitzar-se en els
termes que s'indiquen a continuaci, sense nim d'exhaustivitat.
El procediment i la forma d'exercici d'aquestes funcions, especialment en matria de
nomenaments, sn qestions que queden en gran part obertes i que correspondr precisar i
concretar, sempre pel perode transitori, a la futura llei constitucional provisional, que haur
de resoldre'ls d'acord amb les circumstncies del moment que, com s'ha dit, poden
respondre a escenaris diversos.
a) La Sala de Govern del TSJC podria assumir, a banda de les que avui t assignades, les
competncies per:
intervenir, essent escoltada, abans del nomenament per part del Govern del Fiscal
General de Catalunya
proposar el nomenament dels jutges i magistrats, desprs dels corresponents
processos selectius
proposar el nomenament dels jutges i magistrats suplents i substituts
resoldre les destinacions (a partir dels corresponents concursos), ascensos i
situacions administratives
inspeccionar els rgans judicials
aplicar el rgim disciplinari dels jutges i magistrats
impartir instruccions als rgans de govern dels jutjats i tribunals en les matries de
la competncia d'aquests i resoldre els recursos d'alada


"#$

-%

exercir la potestat reglamentria en matria de publicitat de les actuacions
judicials, fixaci de calendari i d'horaris d'audincia, repartiment d'assumptes i
ponncies, gurdies, i aspectes complementaris de l'estatut dels jutges i
magistrats
determinar la crrega de treball dels rgans judicials
proposar mesures de refor dels rgans judicials
informar els expedients de responsabilitat patrimonial per l'anormal funcionament
de l'Administraci de justcia
informar els avantprojectes de llei i les disposicions generals sobre matries que
afectin l'Administraci de justcia
remetre al Parlament, anualment, una memria sobre l'estat de l'Administraci de
justcia i les seves necessitats, amb les propostes que consideri convenients
b) La Comissi Mixta podria assumir les competncies per:
proposar el nomenament del president del TSJ
proposar el nomenament de determinats crrecs judicials (presidents de les sales
del TSJ i presidents de les audincies provincials), desprs de les convocatries
corresponents
participar en els processos selectius de jutges i magistrats, en els termes que fixi
la llei
establir els programes de formaci i perfeccionament
publicar oficialment les sentncies i altres resolucions judicials
regular i gestionar l'Escola Judicial o l'rgan que assumeixi aquesta funci
regular i gestionar un centre equivalent al Centro de Documentacin Judicial
exercir la potestat reglamentria en matria d'especialitzaci dels rgans judicials i
d'actuaci dels rgans judicials en l'mbit de la cooperaci judicial interna i
internacional
establir els estndards tcnics informtics i de comunicaci judicial

"#$

-&

establir els sistemes d'organitzaci i de mesurament del treball dels rgans
judicials
Aquest sistema provisional de govern del poder judicial, com s'ha dit, no hauria de prejutjar
el futur model que adopts la futura Constituci catalana. En el disseny d'aquest nou model
s'hauria de tenir en compte l'experincia del Consell General del Poder Judicial i, tamb, la
d'altres sistemes comparats, per assegurar un govern del poder judicial capa de garantir la
independncia judicial i, ben articulat amb el poder executiu, un funcionament efica de
l'Administraci de justcia.


"#$

-'

5. Resum i conclusions
5.1. Objecte
Aquest informe t per objecte analitzar la situaci que es produiria a Catalunya en relaci
amb el poder judicial i amb l'Administraci de justcia en cas de constituir-se en un estat
independent i les accions que caldria dur a terme per assegurar un funcionament regular de
l'Administraci de justcia fins a la completa institucionalitzaci del nou estat. Aquest procs
es pot desenvolupar en dos escenaris diversos: un escenari de collaboraci amb l'Estat
espanyol, per implementar el resultat de la voluntat popular expressada en una consulta o
unes eleccions en clau plebiscitria, a favor de la creaci d'un estat independent, amb la
consegent declaraci parlamentria; o b un escenari de no-collaboraci de l'Estat
espanyol, que es negui a implementar aquest resultat.
5.2. Requeriments bsics en la transici a un
estat independent
Sigui quin sigui l'escenari en qu es produeixi la creaci d'un nou estat a Catalunya, els
objectius bsics que en l'mbit del poder judicial i l'Administraci de justcia s'haurien
d'assegurar sn, d'una banda, la garantia de la continutat de l'Administraci de justcia i del
seu funcionament normal i, d'una altra, l'establiment d'un sistema provisional de govern del
poder judicial. En canvi, no correspon a aquesta fase de transici establir el nou model de
poder judicial i d'Administraci de justcia que s'hagi d'aplicar al nou estat, sin que aquesta
s una qesti a decidir en la nova Constituci. Les diverses qestions afectades per
aquests objectius bsics s'examinen a continuaci.
5.3. Organitzaci i competncia dels rgans
judicials
A partir de la proclamaci d'independncia deixarien de tenir jurisdicci a Catalunya els

"#$

-(

rgans judicials estatals situats fora de Catalunya amb competncia sobre tot el territori
(Tribunal Suprem, Audincia Nacional i jutjats centrals, als quals s'hauria d'afegir tamb el
Tribunal Econmic Administratiu Central, malgrat que no tingui carcter judicial), aix com
tamb el Tribunal Constitucional (respecte, exclusivament en aquesta fase, del recurs
d'empara). Caldria, per tant, assignar les funcions jurisdiccionals d'aquests rgans, en tot
all que afecti Catalunya, a rgans judicials catalans (Tribunal Superior de Justcia,
audincies provincials, jutjats).
L'organitzaci actual dels rgans judicials a Catalunya, amb la nova assumpci de
competncies que s'indica en el cos de l'nforme, podria restar bsicament igual, amb
l'excepci del TSJ, que hauria d'adequar-se a la nova situaci, encara que amb els mnims
canvis possibles. Entre aquests, hauria de considerar-se la divisi de l'actual sala civil i penal
en dues sales diferents, una per cadascun d'aquests ordres jurisdiccionals; la creaci,
eventualment, d'una sala d'empara de drets fonamentals; i la creaci d'una sala de cassaci.
5.4. Provisi de jutges, magistrats, fiscals i
secretaris
Per assegurar el funcionament normal de l'Administraci de justcia durant el perode
transitori s fonamental garantir que les places existents de jutges i magistrats, de fiscals i de
secretaris judicials estiguin cobertes, almenys en el mateix nivell de l'actualitat. Aix suposa
poder cobrir les vacants que es produeixin, que respondrien a dos factors bsics: d'una
banda, les vacants que podrem qualificar d'ordinries o estructurals, fruit en gran part de
l'alta mobilitat de personal que existeix; d'una altra, les vacants que eventualment es puguin
produir a causa de la proclamaci del nou estat, que pot dependre en gran part de les
condicions d'incorporaci i la relaci que s'estableixi per al futur amb l'Administraci de
justcia d'origen, i de l'arrelament de les persones afectades a Catalunya.
D'entrada, caldria minimitzar les vacants que es puguin produir amb motiu, especficament,
de la constituci del nou estat a Catalunya. L'ideal consistiria a arribar a un acord amb l'Estat
espanyol per permetre que els professionals que s'incorporessin a la nova Administraci de
Justcia de Catalunya poguessin mantenir-se en les carreres d'origen i, per tant, tinguessin
oberta la possibilitat de concursar a les places que s'hi oferissin. Per al cas que aquest acord

"#$

-)

no fos possible, almenys d'entrada, la nova Administraci de Justcia de Catalunya podria
oferir la incorporaci d'aquests professionals, amb els drets que tenen reconeguts en les
carreres d'origen, i amb el comproms de mantenir oberta aquesta possibilitat de passarella
si l'Estat espanyol s'av a negociar-la en el futur.
Les vacants existents, per qualsevol motiu, podrien ser cobertes mitjanant els mtodes
previstos a la legislaci actualment vigent, i recorrent igualment, si cal en major mesura que
en l'actualitat, al mtode tradicional dels suplents i substituts. En tot cas, l'aplicaci d'aquests
mtodes hauria de ser suficient per poder cobrir les vacants que es produssin durant el
perode transitori. Per garantir-ho, caldria assegurar que la llista de suplents i substituts fos
suficientment mplia per cobrir en darrera instncia les necessitats de personal que es
presentin.
5.5. Provisi de personal de l'Administraci de
justcia
El personal de l'Administraci de Justcia actual a Catalunya est format per diversos cossos
estatals (gestors, tramitadors i personal d'auxili judicial, aix com els metges forenses) que,
no obstant, gestiona la Generalitat, a qui correspon establir els mecanismes adients per
cobrir provisionalment les vacants i les baixes que es produeixen. Aix es realitza mitjanant
personal inter, que s nomenat amb aquest carcter a partir de les bosses d'interins que es
gestionen per part del Departament de Justcia del Govern de la Generalitat. Per aquest
motiu, no s'ha d'esperar que en cas de creaci d'un nou estat a Catalunya es poguessin
produir problemes especials que comprometessin la possibilitat de cobrir les necessitats de
personal.
5.6. Mitjans materials
Els mitjans materials, inclosos els informtics, que requereix l'Administraci de justcia per al
seu funcionament depenen ja en l'actualitat de la Generalitat de Catalunya. Per aquest
motiu, en un eventual procs de creaci d'un nou estat no hi ha d'haver cap problema per
assegurar la seva continutat.

"#$

.+

5.7. Comptes i dipsits judicials
Una vegada constituda una Administraci judicial prpia de Catalunya, caldria, d'una banda,
determinar, per part del Govern catal, l'entitat bancria que hauria de gestionar els dipsits i
consignacions. , d'una altra, reclamar a l'entitat gestora del compte de dipsits i
consignacions de l'Estat espanyol la transferncia dels fons afectats als procediments que
estiguin coneixent els rgans judicials catalans.
5.8. Registres. Cooperaci i auxili judicial
El normal funcionament de l'Administraci de justcia requereix l'accs a determinats
registres i arxius, alguns dels quals es mouen dins de l'mbit judicial (penats, protecci de
vctimes de violncia domstica, entre d'altres) i s'integren avui en el Sistema de Registres
Administratius de Suport a l'Administraci de Justcia (SRAJ), mentre d'altres se situen fora
de l'mbit judicial, per en molts casos poden ser consultats pels rgans judicials a travs
d'un portal informtic nic (el Punt Neutre Judicial). El Registre Civil, per la seva banda,
mereix una consideraci especial, atesa la seva transcendncia i els canvis legislatius
recents que ha sofert, que han establert per a aquest una gesti informatitzada centralitzada.
En tots aquests casos convindria mantenir l'accs dels rgans judicials de Catalunya a
aquests registres i arxius, a la vegada que la Generalitat hauria de crear els arxius i registres
corresponents, a partir de la transferncia de la part que correspongui dels arxius estatals i
de la recopilaci i tractament de la nova informaci, a partir de la proclamaci
d'independncia.
5.9. Regulaci dels procediments judicials i
rgim lingstic
Els procediments judicials estan regulats avui fonamentalment per lleis estatals, atesa la
distribuci de competncies vigent entre l'Estat i les comunitats autnomes. En cas de
desconnexi de l'ordenament estatal no hi hauria, per tant, en general, legislaci processal
prpia aplicable. Per evitar el buit normatiu que es produiria i per motius de seguretat

"#$

.*

jurdica, seria aconsellable mantenir la legislaci processal vigent en el moment de la creaci
del nou estat, incorporant-la de manera provisional a l'ordenament catal, amb les
adaptacions que escaigui, a l'espera que el Parlament de Catalunya legisls sobre la
matria. La llei d'incorporaci hauria d'incloure tamb el rgim transitori per a la seva
aplicaci, garantint la continutat de la tramitaci dels processos vius, inclosos els recursos.
En relaci amb el rgim lingstic dels procediments i les actuacions judicials, caldria
introduir en la llei d'incorporaci les previsions oportunes per tal d'assegurar l's normal del
catal, en una doble direcci: garantir el dret d'opci lingstica en els procediments judicials
i, amb aquesta finalitat, assegurar que tot el personal estigui capacitat lingsticament en
catal i en castell. Aix suposa que el coneixement de les llenges adequat i suficient
hauria de ser un requisit per accedir a les places corresponents, i no merament un mrit.
Establert aquest principi general, caldria, per, distingir entre les persones que ja ocupen
una plaa en el moment de la creaci del nou estat i les que hi accedirien amb posterioritat,
establint per a les primeres un rgim transitori.
5.10. Processos pendents
A partir del moment de constituir-se un nou estat independent, s'hauria d'abordar la qesti
dels processos pendents de resoluci definitiva, especialment en el cas dels procediments
iniciats a Catalunya pendents de recurs en una instncia fora de Catalunya i els iniciats en
primera instncia davant d'rgans judicials situats fora de Catalunya (Audincia Nacional i
Tribunal Suprem) en els quals hi hagi implicades persones amb la nova nacionalitat catalana
o, en alguns casos, amb residncia a Catalunya, o b institucions o administracions
catalanes. gualment, s'haurien de tenir en compte els procediments oberts davant del
Tribunal Constitucional que afectin persones o institucions de Catalunya.
En tots aquests casos, s'hauria de seguir la tramitaci dels procediments segons les regles
processals vigents en el moment de la proclamaci d'independncia (que haurien estat
incorporades al nou ordenament catal). La qesti que es planteja s quin rgan judicial ha
de continuar coneixent d'aquests assumptes. Caben dues solucions generals: en primer lloc,
remetre els procediments afectats als nous rgans judicials catalans, perqu siguin assignats
als rgans que els succeeixin i siguin competents en la nova organitzaci judicial; i en segon

"#$

.,

lloc, seguir la tramitaci en els rgans espanyols que coneguin els assumptes, fins a la seva
resoluci definitiva, i reconixer posteriorment aquestes resolucions. Qualsevol dels dos
criteris permetria resoldre adequadament aquesta situaci transitria, amb avantatges i
inconvenients en cada cas. Optar per una soluci o una altra (o per una combinaci de les
dues, que fins i tot es podria diferenciar per jurisdiccions) dependr de les circumstncies
poltiques i de la negociaci concreta que s'estableixi, amb els acords que en puguin
resultar.
El Tribunal Constitucional constitueix un cas especfic. En efecte, noms resultarien afectats,
almenys potencialment, els recursos d'empara promoguts per nacionals i/o residents a
Catalunya contra actes d'institucions o rgans catalans (o, menys probablement, persones
nacionals i/o residents a Catalunya). En canvi, decaurien els altres procediments seguits
davant del Tribunal Constitucional. Respecte dels recursos d'empara, i sempre que el rgim
de drets i llibertats fonamentals aplicable a Catalunya fos durant el perode constituent, com
s'ha sostingut per aquest Consell en l'nforme sobre el procs constituent
23
, el mateix de la
Constituci espanyola, podria aplicar-se el mateix criteri que s'ha indicat per als
procediments seguits davant de la jurisdicci ordinria. En tot cas, a partir del moment de la
creaci del nou estat, els recursos en matria de protecci de drets fonamentals haurien de
seguir el rgim que establs la llei constitucional provisional de Catalunya i no podrien ser ja
interposats davant del Tribunal Constitucional espanyol.
5.11. Execucions judicials
La qesti de les execucions fora de Catalunya ordenades per rgans judicials de Catalunya
i les execucions a Catalunya ordenades per rgans judicials externs, entre els quals,
significativament, els espanyols, s'hauria de resoldre mitjanant els corresponents acords de
cooperaci judicial, a celebrar en termes de reciprocitat entre Catalunya i els altres Estats,
incls l'espanyol, seguint el marc europeu de cooperaci judicial tant en l'mbit penal com en
el civil, que es basa fonamentalment en el reconeixement mutu de les resolucions judicials.
Aquest marc europeu seria directament aplicable a partir del moment en qu Catalunya
ingresss a la Uni com a nou estat membre, per podria inspirar igualment aquests acords,

23
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent", de 14 de juliol de 2014

"#$

.-

pel cas que l'ingrs no fos automtic o simultani a la creaci del nou estat, pel temps que
trigus a produir-se.
5.12. Escola Judicial
Per assumir les funcions formatives necessries en l'mbit judicial, tant en el procs de
selecci com tamb en els programes de formaci continuada que s'han d'establir, caldria
crear una Escola Judicial. Aquesta seria una decisi que correspondria al legislador catal,
una vegada adoptat un model determinat de poder judicial i d'Administraci de justcia, per
fins a aquell moment podria assumir aquesta funci l'actual Centre d'Estudis Jurdics i
Formaci Especialitzada (CEJFE), adaptant, si escau, la seva estructura i organitzaci.
5.13. Sistema provisional de govern del poder
judicial
Des de la creaci del nou estat fins a l'aprovaci d'una nova Constituci seria necessari
establir un sistema provisional de govern del poder judicial de Catalunya, mitjanant la llei
constitucional provisional. Aquest sistema provisional no hauria de prejutjar el model
institucional definitiu de govern del poder judicial que adopts la futura Constituci. En
aquest cas, per, i a diferncia del que succeeix en altres institucions i matries, no resulta
possible la continutat amb el sistema actualment vigent, ja que exigiria la creaci d'un nou
rgan similar al Consell General del Poder Judicial, amb la qual cosa s'estaria prefigurant, de
manera difcilment reversible, el nou model que hagus de determinar la futura Constituci
catalana.
Els models a utilitzar, sempre en el perode transitori, poden ser diversos. Sembla que el
ms adient s que, transitriament, el Govern de la Generalitat i la Sala de Govern del
Tribunal Superior de Justcia participessin en les funcions de govern. s una soluci d'una
certa continutat (la Sala de Govern ja collabora actualment amb el Consell General del
Poder Judicial en l'exercici del govern del Poder Judicial) i no impediria que la futura
Constituci opts per canviar a un model de consell, mentre que establir provisionalment un
consell a banda de la complexitat afegida que suposa regular-lo i crear-lo de nou faria

"#$

..

ms difcil un hipottic canvi posterior que reorients les funcions de govern, en tot o en part,
cap a l'executiu.
En aquest sistema provisional, la Sala de Govern del Tribunal Superior de Justcia de
Catalunya podria assumir determinades funcions de govern i unes altres podrien ser
atribudes a una comissi mixta de la Sala de Govern i del Govern de la Generalitat, formada

"#$

.%



ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca


Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez


Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala


Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells


Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,
Informe
nmero 15
La Seguretat Social
catalana
28 de juliol de 2014












































Barcelona,
Informe
nmero 15
La Seguretat Social
catalana
28 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte 5
2. Aspectes funcionals i orgnics 6
2.1. Principis de continutat i de millora del sistema de
Seguretat Social existent d'acord amb els estndards
internacionals i europeus 6
2.2. Funcions i estructura de govern i de gesti de la
Seguretat Social a Europa. L'Agncia Catalana de la
Seguretat Social 14
2.2.1. Funcions i estructura organitzativa de la Seguretat
Social a Europa 14
2.2.2. L'Agncia Catalana de la Seguretat Social 17
2.3. Funcions que hauria de portar a terme l'Agncia
Catalana de la Seguretat Social 20
2.3.1. Funci recaptadora dels recursos econmics de la
Seguretat Social 20
2.3.2. Funci prestacional: les persones receptores de les
pensions i altres prestacions 22
2.3.3. Funci de disseny i gesti financera i actuarial 41
2.3.4. Funci de gesti del fons de reserva 42
2.3.5. Funci d'administraci dels recursos humans i els
sistemes tecnolgics. Estimaci aproximada dels costos i
dels recursos humans i materials necessaris 43
3. El sistema de pensions contributives i la
sostenibilitat de les pensions de jubilaci 50

Informe
nmero 15



3.1. Configuraci actual del sistema contributiu 50
3.2. La sostenibilitat de les pensions de jubilaci davant
l'envelliment de la poblaci 60
3.2.1. El problema de la sostenibilitat 60
3.2.2. El debat entorn de la reforma a Espanya i a Europa 65
3.2.3. Avaluaci de la sostenibilitat del sistema de pensions:
Situaci diferencial de Catalunya dins l'Estat espanyol 70
4. Resum i conclusions 80
4.1. Aspectes funcionals i orgnics 80
4.2. Pensions contributives i la sostenibilitat de les
pensions de jubilaci 81
Annex 83

"#$ %

La Seguretat Social catalana
1. Objecte
Aquest informe analitza les estratgies i les mesures que un eventual Estat catal hauria
d'adoptar per tal de disposar, des del primer moment de la seva creaci, d'un sistema de
Seguretat Social
1
capa de realitzar, d'acord amb els estndards internacionals i europeus,
les funcions prpies d'aquesta instituci bsica de l'estat del benestar.
Concretament, en el primer epgraf s'estudia el principi de continutat que hauria d'imperar
durant la primera etapa de funcionament del nou Estat i les millores que, d'acord amb els
esmentats parmetres internacionals, s'haurien d'anar incorporant a mesura que s'anessin
superant els efectes de la crisi econmica actual. A l'epgraf segon s'analitzen les funcions i
les estructures de gesti de la Seguretat Social existents en diversos Estats europeus i es
proposa la creaci d'una Agncia Catalana de la Seguretat Social. L'epgraf tercer es dedica
a analitzar la gesti de les cinc funcions que hauria de desenvolupar, directament o
indirectament, l'Agncia Catalana. En analitzar la darrera de les funcions, a l'epgraf 3.5, es
fa una estimaci aproximada dels costos i dels recursos humans i materials necessaris per
assegurar la gesti de la Seguretat Social.
Els objectius bsics que haurien de guiar l'activitat del nou Estat a l'hora de crear el sistema
de Seguretat Social es podrien enunciar aix:
Els ciutadans de Catalunya han de tenir garantida la percepci de les pensions i
altres prestacions de Seguretat Social que tinguin reconegudes en les mateixes
condicions que fins ara, sigui quin sigui l'escenari en qu es desenvolupi el procs
d'independncia.

1
Entenem com a "sistema de Seguretat Social el conjunt d'organitzacions i organismes tan
simple o tan complicat com es vulgui que participen en l'aplicaci dels programes de Seguretat
Social, entesa aquesta segons els parmetres internacionals que s'esmenten en el present informe.

"#$ &

Els ciutadans de Catalunya han de tenir la certesa que podran accedir en el futur a
prestacions de Seguretat Social de la mateixa qualitat, com a mnim, que les que
fins ara podien legtimament confiar a gaudir.
Els ciutadans d'altres nacionalitats que hagin treballat algun temps a Catalunya o
que vulguin fer-ho en el futur, han de confiar que seran tractats igual que ara en
relaci amb els seus possibles drets en matria de Seguretat Social, i que en tot
cas es respectar escrupolosament la normativa de coordinaci europea i
internacional.
L'informe dedica un apartat final a l'anlisi d'una qesti especfica que t un relleu teric i
una transcendncia prctica indiscutibles: la situaci en qu es troben en l'actualitat les
prestacions contributives i, molt especialment, la sostenibilitat econmica futura de les
prestacions de jubilaci.
2. Aspectes funcionals i orgnics
2.1. Principis de continutat i de millora del
sistema de Seguretat Social existent d'acord
amb els estndards internacionals i europeus
L'element com dels tres principis esmentats a l'epgraf anterior s el de la continutat.
Aquesta continutat ha de perdurar per no condicionar mentre duri la discussi que el
Parlament de Catalunya ha de fer sobre quin hauria de ser el futur model de sistema de
Seguretat Social a mitj i a llarg termini. En canvi, s que sn admissibles, ja en la fase inicial
del procs, mesures que tendeixin a fer ms eficient la gesti i la consecuci dels objectius
del sistema de Seguretat Social i, eventualment, a millorar el sistema.
Qu vol dir continuar o millorar el sistema? La Carta Social Europea considera que "per
garantir l'exercici efectiu del dret a la Seguretat Social, les parts es comprometen a esforar-

"#$ '

se per elevar progressivament el nivell del rgim de Seguretat Social
2
, per exemple
mitjanant l'extensi de l'mbit subjectiu, o l'ampliaci a nous riscos, o la millora de les
prestacions. En les circumstncies econmiques actuals s legtim preguntar-se si, enfront
d'aquesta obligaci de millora constant que assenyala el text internacional, qualsevol
restricci en la configuraci d'un dret a la Seguretat Social suposaria anar en sentit contrari a
l'esmentat article. En aquest sentit, el criteri del Consell d'Europa ha estat el de dir que cal
tenir una visi de conjunt: de l'abast de les modificacions, els motius, els elements que
varien, la finalitat perseguida, l'existncia de mesures d'assistncia social palliatives i els
resultats efectivament obtinguts. En especial, ha estat sensible als arguments de sanejament
financer per assegurar la viabilitat del sistema, sempre que no es vulgui transformar el
sistema de base obligatori en un sistema mnim d'assistncia
3
. Aix no obstant, el Comit
Europeu de Drets Socials ha estat dur condemnant a Grcia pels excessos en la restricci
de drets socials que s'han aplicat sota la pressi de l'anomenada troika financera
(CE+BCE+FMI)
4
.
Aquest esperit de continutat duu a no proposar per al moment de transici cap canvi
significatiu en els elements bsics d'un programa de protecci social: ni en el camp
d'aplicaci subjectiu, ni en la cobertura objectiva de contingncies, ni en l'esfor contributiu,
ni en la intensitat protectora.
La continutat suposa que, com en d'altres parts de l'ordenament jurdic vegeu l'informe del
Consell sobre "La successi d'ordenaments i administracions
5
- caldr fer una remissi
provisional mutatis mutandis al redactat de les normes relatives a la Seguretat Social que
actualment s'apliquen a Catalunya, llevat d'aquelles que expressament es modifiquin. El
sistema jurdic de la Seguretat Social s abundant i minucis i les llacunes normatives
podrien paralitzar la volguda continutat o fer augmentar la litigiositat.
Com ja s'ha dit en d'altres informes del Consell, hi ha dos escenaris bsics de transici: un
escenari de collaboraci amb l'Estat espanyol i un de manca de collaboraci. El primer s

2
Article 12.3 de la Carta Social Europea
3
Digest de Jurisprudence du Comit Europen des Droits Sociaux. Conseil de l'Europe, 2008.
4
Vegeu: Salcedo Beltran, C. "Crisis econmica, medidas laborales y vulneracin de la Carta Social
Europea a Revista Europea de Derechos Fundamentales, Madrid (URJC): nm. 22, 2 semestre
2013, pg. 81 i ss.
5
Vegeu l'informe del CATN: "La successi d'ordenaments i administracions, de 28 de juliol de 2014

"#$ (

el desitjable i per aix ser el nostre punt de partida; tanmateix, cal estar preparats per al
supsit pitjor, que s el millor argument sobre la viabilitat dels escenaris millors, i per aix en
aquest informe es mostraran alguns instruments que Catalunya tindria per assegurar un
normal funcionament del seu sistema de Seguretat Social en els supsits menys favorables.
La Seguretat Social s, per la seva dimensi, la instituci bsica de l'estat del benestar a tots
els pasos europeus. Actualment a Catalunya un nombre molt important de persones han
estat perceptores d'ingressos de la Seguretat Social, de forma que, per exemple, la xifra de
persones (aprox. 2,2 M)
6
que en algun moment del darrer any han cobrat directament de la
Seguretat Social tots o la major part dels seus recursos econmics s'assembla a la xifra del
total de poblaci ocupada que contribueix a la Seguretat Social (aprox. 2,96 M). Evidentment
hi ha diferncies notables entre els diversos subconjunts de persones: el qui ha estat de
baixa per ncapacitat Temporal durant un mes, la resta de l'any s contribuent net a la
Seguretat Social i no pas perceptor; aix no s aix en el cas d'un pensionista de jubilaci;
per el que ara interessa s estimar quin s el nombre de persones que a Catalunya estan
esperant legtimament que en un moment donat la Seguretat Social els pagui els diners que
els corresponen, s a dir, quina s la magnitud del repte de crear una estructura prpia de
Seguretat Social a Catalunya.
A mitj i a llarg termini les millores que caldria introduir en el sistema de Seguretat Social
s'haurien de guiar pel principi del respecte als estndards internacionals en matria de
Seguretat Social. No hi ha un model nic de Seguretat Social al mn, ni tan sols hi ha un
concepte unvoc del que s'inclou dins el concepte de Seguretat Social. A nivell internacional
el primer criteri com del que s la Seguretat Social s determinat pel Conveni nm. 102 de
l'Organitzaci Internacional del Treball (OIT), que t la virtut de precisar no tan sols quines
branques de protecci cal que tinguin els sistemes nacionals de Seguretat Social, sin

6
Dades del primer trimestre de 2014 [INE.es]: Poblaci total: 7,328M; Ocupats 2,96M. Dades entre
desembre de 2013 i abril de 2014 [seg-social.es] de perceptors de pensions contributives (sense
vidutat, que se superposa a altres pensions): 1,228M; prestacions i subsidis per atur: 463m;
prestacions no contributives: 255m; subsidis per Incapacitat Temporal (IT): 64m; assignacions
mensuals per fill minusvlid: 23m; assignacions trimestrals per fill a crrec no-minusvlid: 91m;
subsidis per maternitat: 12m; subsidis per paternitat: 11m; subsidis per risc durant l'embars: 2m;
altres subsidis (atur autnoms, risc lactncia, etctera): 1m. Dades de mar de 2014
[clasespasivas.sgpg.pap.meh.es] nmero total de pensionistes: 56m. Dades de les memries de
l'any 2012 de MUFACE i MUGEJU (no SFAS) considerant prevalena igual a l'estatal: 1m. Total:
2,207M. Cal afegir-hi, aproximadament, 50m perceptors de subsidis per dependncia superiors a
rendes personals, funcionaris i laborals de la Seguretat Social i MATEPS a Catalunya, tots ells
directament dependents econmicament de la Seguretat Social.

"#$ )

tamb quina s la intensitat mnima d'aquesta protecci per tal d'evitar que sigui una tutela
fictcia.
Cal tenir present que aquests preceptes internacionals estableixen condicions mnimes, i
que als diversos pasos es pot trobar que es protegeixen altres contingncies socials: per
exemple, a Frana, ms de 6 milions de persones reben de la Seguretat Social ajudes a
l'habitatge
7
(similars a les que existeixen a Finlndia
8
i a Alemanya
9
) com un tipus de
prestacions familiars que ajuden a les despeses que tenen les famlies amb fills per pagar el
lloguer, l'accs a la propietat o la millora de la salubritat. Aquest concepte de protecci per
part de la Seguretat Social s totalment ali a la Seguretat Social espanyola, llevat d'alguns
funcionaris els quals en el seu rgim especial de Seguretat Social han gaudit durant anys
d'ajudes a la compra d'habitatge com a prestaci complementria proporcionada per les
seves mutualitats especfiques.
Els instruments jurdics internacionals de Seguretat Social compleixen actualment dues
funcions primordials: a) determinar un nivell mnim de protecci social, proposant estndards
a ratificar pels diversos Estats; i b) protegir els drets adquirits, els drets en vies d'adquisici, i
l'expectativa d'obtenir un tracte igualitari dels qui viatgen entre diversos pasos, sigui
temporalment, sigui en una migraci previsiblement permanent. No sn les niques funcions,
per, que acompleixen els instruments jurdics internacionals. En una visi a llarg termini
tamb es preveu el seu paper com a promotors d'una harmonitzaci del grau de protecci
social i del corresponent esfor contributiu; i aquesta harmonitzaci, juntament amb la
d'altres elements de les condicions de vida es vincula a la globalitzaci econmica i la
llibertat de circulaci de persones. Aix mateix, la visibilitat i la garantia institucional al dret a
la Seguretat Social tenen el suport de diversos textos, com la Declaraci Universal dels
Drets de l'Home de 1948; el Pacte nternacional de Drets Socials, Econmics i Culturals de
1966; o la Carta de Drets Fonamentals de la Uni Europea modificada per darrera vegada el
2007.
El Conveni nm. 102 de l'OIT s probablement el text internacional ms conegut en quant a
la finalitat d'establir una norma mnima en matria de Seguretat Social. Aquest text, adoptat

7
http://www.securite-sociale.fr/Evaluation-des-aides-personnelles-au-
logement-IGAS?id_mot=63&focus_article=oui
8
http://www.kela.fi/web/en/housing
9
http://www.wohngeld.de/wohngeld.de_neu/portal/index.aspx

"#$ *+

per l'OIT el 1952, t la virtut que no tan sols descriu quines sn les contingncies per les
quals com a mnim la poblaci de cada Estat ha de quedar protegida, sin tamb la intensitat
mnima d'aquesta protecci, per evitar que sigui merament simblica. Aquests nivells
mnims, per, sn voluntriament molt baixos, per tal de permetre la ratificaci per part dels
pasos poc desenvolupats, i han estat complementats per convenis especfics per a
cadascuna de les branques que estableixen nivells superiors de protecci social.
Entre els diversos instruments jurdics internacionals adoptats pel Consell d'Europa, destaca
el Codi Europeu de Seguretat Social de 1964 que va adaptar el nivell de protecci social
previst en el Conveni 102 de l'OT al nivell europeu de desenvolupament social, juntament
amb la seva versi revisada de l'any 1996
10
. Tamb sn rellevants la Carta Social Europea i
el Conveni Europeu de Drets Humans, en la mesura que alguns dels seus articles fan
referncia a la Seguretat Social, sigui directament expressis verbis, o b indirectament a
travs de l'aplicabilitat de principis tranversals, com la prohibici de discriminaci, o el dret a
un procs imparcial; i en especial perqu instauren un mecanisme de control supranacional
de l'aplicaci efectiva dels seus principis.
D'aquests instruments jurdics internacionals interessen ara alguns principis en especial. El
primer s el concepte de Seguretat Social. Es tracta de saber quin s el model internacional i
europeu del qual no seria bo apartar-se. A ms, hi ha tres altres principis que fan referncia
especialment a la funci prestacional dels sistemes de Seguretat Social, que sn el principi
d'igualtat de tracte, sense discriminaci per ra de nacionalitat; la unitat de legislaci
aplicable i, finalment, la conservaci dels drets adquirits o en vies d'adquisici.
Pel que fa a qu cal entendre que forma part del concepte de Seguretat Social, tant el
conveni 102 de l'OT, com d'altres de la mateixa organitzaci, i el Codi Europeu de Seguretat
Social elaborat en el si del Consell d'Europa, assenyalen nou branques com a prpies d'un
sistema de Seguretat Social: assistncia mdica, incapacitat temporal per malaltia, atur,
vellesa, accidents de treball i malalties professionals, protecci a la famlia, maternitat,
invalidesa permanent, i prestacions per mort i supervivncia
11
. Aix no vol dir que tots els

10
Aquesta darrera versi revisada no ha estat encara ratificada per Espanya, tampoc el protocol
addicional de 1995 que permet reclamacions collectives que sn examinades pel Comit Europeu
de Drets Socials.
11
La Uni Europea ha afegit darrerament a aquestes nou branques una concisa referncia a les
prestacions de prejubilaci: vegeu l'art. 66 del Reglament CE 883/2004 sobre la coordinaci dels
sistemes de Seguretat Social.

"#$ **

Estats estiguin obligats a complir amb totes les previsions dels tractats per a totes i
cadascuna de les branques assenyalades, ja que s'admet que hi pot haver diferncies
notables entre els pasos, i a ms no es dna la mateixa importncia a cadascuna
d'aquestes branques. Aix, per exemple, l'Estat espanyol no ratifica habitualment els apartats
corresponents a la protecci familiar, a causa de la coneguda migradesa de les seves
prestacions d'ajuda per fill a crrec o altres mecanismes d'ajuda a la famlia que no arriben al
que es considera internacionalment un mnim acceptable. Per aix no ha estat cap
impediment per ratificar els convenis internacionals assenyalats.
El que ens interessa ara assenyalar s que internacionalment s'ha considerat durant molt de
temps que aquestes nou branques sn tpiques d'un sistema de Seguretat Social, i que en
referncia a cadascuna (d'elles), s'estableixen els mnims a complir tant pel que fa a l'abast
efectiu de la poblaci protegida, com respecte de les condicions per accedir a les
prestacions (per exemple, el perode previ de cotitzaci que hom pot demanar). A ms,
tamb s'estableix quin s l'import econmic mnim de les prestacions posant-les en relaci
amb els guanys habituals d'un treballador qualificat. Per tant, atenent a l'esperit de
continutat dels nivells de protecci social que assenyalvem abans, caldria que: a) el futur
sistema de Seguretat Social de Catalunya proporcioni protecci social efectiva i suficient en
les nou branques de protecci assenyalades en els tractats de l'OT i del Consell d'Europa
que estableixen normes mnimes; i b) que en cap cas es facin canvis que suposin un
retrocs en aquests estndards europeus, ans al contrari, caldria tenir present com a
objectiu el compliment dels nivells assenyalats a la Carta Social Europea revisada el 1996,
ats que la gran majoria de pasos europeus l'han ratificada, i al Codi Europeu de Seguretat
Social revisat.
Ms recentment, l'OT s'ha pronunciat a travs del seu Departament de Seguretat Social
12

sobre el problema conceptual de les denominacions "Seguretat Social i "protecci social i
ha optat per un concepte ampli, al considerar que la Seguretat Social es defineix per aportar
prestacions en efectiu o en espcie que protegeixin de: a) la prdua d'ingressos per causa
de malaltia, incapacitat, maternitat, accident de treball, atur, vellesa o mort de familiars; b) la
manca d'atenci mdica; c) la necessitat de suport familiar, especialment en cas de

12
INTERNATIONAL LABOUR OFFICE; SOCIAL SECURITY DEPARTMENT, "Extending social security to all: A
guide through challenges and options", Ginebra: ILO, 2010. Pgs. 125-126. ISBN 978-92-2-
123064-9. http://www.social-
protection.org/gimi/gess/RessourcePDF.action?ressource.ressourceId=16152

"#$ *,

dependncia, i d) la pobresa en general i l'exclusi social. El fet que es financi per impostos
generals o per cotitzacions, o que es demani o no que s'acrediti una manca de recursos
econmics o altres condicions, no serien sin categories internes dins de la Seguretat
Social. En canvi. s que s rellevant precisar que la Seguretat Social es diferencia d'altres
arranjaments socials pel fet que no es demana simultniament complir amb una obligaci
(per exemple, realitzar un treball o servei), ni tampoc es basa en un acord entre la persona
protegida i la instituci (com s que es produeix en cas d'un contracte d'assegurana). L'OT
constata que el terme "protecci social es fa servir sovint com a expressi ms mplia, i la
prpia OIT inclou, en aquesta expressi, programes que s'ocupen de la seguretat en el
treball, les migracions laborals, les hores de treball i els salaris, entre d'altres. Alhora,
constata tamb que, en alguns contextos, aquesta expressi t un caire restrictiu, com quan
es fa servir per referir-se a programes que s'ocupen tan sols dels ms pobres o vulnerables.
La tradici europea s que els termes de protecci social i de Seguretat Social tendeixen a
convergir i esdevinguin sovint expressions intercanviables.
Malgrat que, com hem dit, l'objecte d'aquest informe s l'anlisi de la Seguretat Social
catalana els primers mesos de la construcci del nou estat, es pot assenyalar que a mitj
termini hauria de ser factible seguir una estratgia d'extensi de la Seguretat Social de cara
a apropar-se progressivament als objectius de cobertura universal de la poblaci (dimensi
horitzontal) i a nivells ms elevats i complets de protecci en els diversos riscos socials
(dimensi vertical). En aquest sentit, la dimensi horitzontal podria perseguir la incorporaci
a un nivell mnim de protecci d'aquells sectors que encara avui en resten exclosos, i aix
est ntimament lligat a la reducci de la informalitat laboral
13
: per exemple, s notori que
encara hi ha un important nombre de persones empleades de la llar que no estan
incorporades a la Seguretat Social.
En la dimensi vertical, a mitj termini tamb hauria de ser possible una poltica d'expansi
de la Seguretat Social que ompls les llacunes de protecci existents, preveient especialment
les situacions de necessitat que tenen actualment una gran amplitud, s per aix que s'ha
generat la conscincia que s la societat qui ha d'ajudar als individus afectats: el risc de

13
La Conferncia General de l'OT de 2011 va assenyalar que la formalitzaci de l'economia s un
requisit fonamental per a un creixement a llarg termini, i que les poltiques de Seguretat Social han
de venir acompanyades per incentius administratius i per inspeccions adequades de treball, fiscals i
de Seguretat Social. La estrategia de la Organizacin Internacional del Trabajo. Seguridad social
para todos. Ginebra: OIT, 2012 ISBN: 978-92-2-326746-9.

"#$ *-

pobresa, l'atur de llarga durada o la dependncia, sn actualment veritables riscos socials
que sembla que romandran fora temps a la nostra societat, que han desbordat els
mecanismes assistencials, i que haurien de rebre una resposta ms igual i estable que no la
que poden proporcionar les lloables iniciatives de voluntariat que les atenen sovint
14
.
En qualsevol cas, no es tractaria tant d'incrementar quantitativament l'ajuda dedicada a
aquestes contingncies, sin que, d'entrada, es podria comenar per integrar ms el que ja
es fa. No s el moment d'anticipar novetats importants en el programa de protecci social
que haur de decidir el Parlament, cercant un ampli consens social; per en parlar de refosa
de mecanismes assistencials s fors referir-se a una mesura que, tot i estar anunciada i
consensuada en el Pacto de Toledo espanyol, ha quedat a mig fer; la reunificaci de rgims
fins a deixar-ne tan sols dos, un de treballadors per compte ali, i un altre de treballadors per
compte propi. Subsisteixen encara quatre rgims especials i la resta han estat integrats, si
b romanen amb llargs perodes transitoris com a sistemes especials dins un dels dos grans
rgims; els rgims especials que subsisteixen sn el de Treballadors del Mar, el de la
Mineria del Carb, els de funcionaris (classes passives ja en extinci, per les tres
mutualitats segueixen actives), i el mini-rgim d'Assegurana Escolar. Sense perjudici de
respectar a ttol personal, transitriament, i per a aquelles persones que ho desitgin, els
drets que tinguessin en cadascun d'aquests rgims, no sembla convenient que la Seguretat
Social catalana recre la fraccionada estructura de gesti encara subsistent, i sembla millor
executar tan aviat com sigui possible la integraci ja acordada, tal com en el seu moment es
va fer per a grans collectius, com els treballadors agraris, els empleats de la llar o els
funcionaris de l'Administraci local.

14
Jordi Rogl, que ha estat director de Critas-Barcelona durant els darrers deu anys, va manifestar
en deixar el crrec a finals del passat mes de juny que "Critas est suplint activitats que li
pertoquen a l'estat del benestar, i el seu objectiu hauria de ser desaparixer. "La pobresa de la
classe mitjana, diari ARA, 20 de juny de 2014, pg. 18.

"#$ *.

2.2. Funcions i estructura de govern i de
gesti de la Seguretat Social a Europa.
L'Agncia Catalana de la Seguretat Social
2.2.1. Funcions i estructura organitzativa de la
Seguretat Social a Europa
La Seguretat Social s un mecanisme de redistribuci de la riquesa i de solidaritat
l'organitzaci del qual s, en darrer terme, responsabilitat del poder pblic. Des del punt de
vista d'un ciutad que es relaciona amb la Seguretat Social, aquesta exerceix dues funcions
bsiques: la recaptadora de recursos econmics (bsicament cotitzacions) i la pagadora de
pensions i d'altres prestacions econmiques o en espcie. Per d'acord amb l'Associaci
Internacional de la Seguretat Social (AISS) (vegeu. infra), des d'un punt de vista de la gesti,
hi ha quatre funcions que no tenen la mateixa dimensi quantitativa, per que necessiten
una estructura i unes competncies de gesti diferents i que ens haurem de plantejar: a)
estendre la cobertura, recaptar cotitzacions i proporcionar prestacions i serveis socials; b)
dissenyar la sostenibilitat financera i actuarial del programa; c) la gesti i inversi dels fons
de reserva, i d) l'administraci dels recursos humans i dels sistemes tecnolgics
d'informaci.
Actualment hi ha dues grans institucions de gesti en la Seguretat Social espanyola:
l'Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), que gestiona prestacions econmiques, i
la Tesorera General de la Seguridad Social (TGSS), que gestiona la major part dels
recursos econmics. Hi ha tamb molts altres organismes intervinents tant en la gesti de
l'enquadrament i la recaptaci (TGSS, Instituto Social de la Marina (ISM), administracions
pbliques, Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, mutualitats de funcionaris),
com en la tasca de proporcionar prestacions de Seguretat Social (INSS, ISM,
administracions pbliques, Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, mutualitats
de funcionaris, MATEPS, entitats bancries, SEPE, CatSalut, Institut Catal d'Assistncia i
Serveis Socials (ICASS), entitats concertades); ens referim nicament a prestacions
qualificades com de Seguretat Social segons un criteri estricte. Cal tenir present que en les
prestacions pbliques de protecci social proporcionades per entitats que sn en la seva

"#$ *%

majoria de capital provinent del sector pblic, el nombre d'institucions sobrepassa llargament
el centenar d'ens pagadors de prestacions socials pbliques.
Aquesta situaci s la normal en moltes institucions europees de Seguretat Social, que s'han
anat construint a partir de l'evoluci histrica d'iniciatives d'assegurana social limitades, fins
a acostar-se de forma alluvial als objectius d'universalitat subjectiva i de generalitat
objectiva.
L'estructura de gesti dels pasos europeus s molt diversa, i depn molt de la seva
histria
15
. En general, podem constatar que el model de gesti espanyol actual
16
no s pas
dels ms dispersos; que els grans pasos (Frana, Itlia, Alemanya, per tamb ustria)
tenen un sistema de gesti bastant ms fragmentat que l'espanyol, especialment pel que fa
referncia a l'assistncia sanitria; que la gesti de les prestacions per atur i les sanitries
sovint recauen en organismes separats de les institucions, i que la recaptaci de les
cotitzacions en diversos pasos es du a terme per l'administraci fiscal que recapta tamb els
impostos de caire general no afectats a la protecci social. bviament aix passa en els
pasos on la Seguretat Social principalment cobreix tota la poblaci segons la seva
residncia i els impostos, com s el cas del Regne Unit o Noruega, i tamb s'hi pot incloure
Holanda. Per tamb existeix aquesta recaptaci per l'administraci fiscal en pasos amb
una Seguretat Social ms bismarkiana, com Estnia, Crocia, Bulgria i Letnia, que tenen
en com una configuraci relativament recent del seu sistema de protecci social. L'nic
exemple modern d'evoluci cap a una recaptaci ms descentralitzada s la Federaci
Russa, des del 2010.
Llevat dels pasos en qu ja hi ha una notable integraci de la gesti de la Seguretat Social,
com Finlndia o Portugal, a la resta de pasos europeus es fan propostes poltiques i
acadmiques per recentralitzar ms la gesti de la Seguretat Social, buscant especialment
l'estalvi de costos; el model que apareix sovint s l'existncia d'una agncia amb personalitat
jurdica prpia i de carcter pblic. nicament se sol fer una excepci en l'assistncia
sanitria, que roman separada en la seva gesti, sovint diversificada en assegurances

15
El sistema d'informaci primordial dels sistemes de protecci social europeus s el MSSOC
(Mutual Information on Social Protection), que publica regularment resums comparatius a partir de
les informacions proporcionades pels Estats:
http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=5660&langId=fr
16
Aprovat el 1978, poc abans de la promulgaci de la Constituci de 1978.

"#$ *&

privades o pbliques participades tamb sovint per les administracions locals.
El model d'una Agncia nica de Seguretat Social figura en el "Pacte de Toledo de 1995,
que manifesta en la recomanaci nm. VII, que conv una major integraci orgnica de les
funcions de gesti; en l'Acord de millora del sistema de protecci social; tamb en el
"Acuerdo para la mejora y desarrollo del Sistema de Proteccin Social signat l'any 2001
entre el Govern espanyol, CCOO i les confederacions d'organitzacions empresarials, que en
la clusula X, i sota l'expressiu ttol "Agencia de la Seguridad Social manifesta que
l'estructura actual no respon a les necessitats actuals i insisteix en la necessitat d'una nica
agncia.
Aix mateix, des de l'Associaci de Tcnics Superiors d'Administraci de la Seguretat Social,
s'ha defensat amb convicci que cal anar cap a un model de gesti basat en una agncia
amb personalitat prpia, perqu facilitaria la unificaci i simplificaci de processos, es
concentrarien les relacions entre els nombrosos actors que intervenen en les relacions
jurdiques de Seguretat Social, integraria la responsabilitat recaptatria de recursos i la seva
assignaci, facilitaria la incorporaci de noves contingncies protegides, i permetria eliminar
estructures duplicades
17
. Aquestes propostes s'emmirallen ms aviat en els models de
pasos nrdics i anglosaxons, aix com en l'experincia de les agncies espanyoles ja
creades per als tributs (AEAT), medicaments (AEMPS), cooperaci (AECI), consum
(AECOSAN), entre d'altres.
En els inicis dels sistemes de Seguretat Social, l'obligaci d'estar assegurat es conjugava
sovint amb la llibertat d'escollir l'organisme assegurador (model MATEPS encara). Aix rep
el suport dels sectors professionals ms benestants i, naturalment, de les institucions
asseguradores. Tamb presenta l'incentiu d'estalviar la creaci d'una organitzaci
administrativa pblica. Per aix acaba duent a seriosos inconvenients en la costosa tasca
de control de la dispersi en l'afiliaci i cotitzaci, aix com en la gesti financera, que ha de
ser seguida molt de prop, perqu la responsabilitat ltima en cas de mala gesti recau en el
poder pblic supervisor. A la fi, els rgims pblics de Seguretat Social que tenen establert
per llei quines sn les condicions per tenir dret a unes prestacions i unes frmules uniformes
de clcul, tendeixen cap a aquesta unitat normativa i de responsabilitat, al reagrupament i a

17
Vegeu Aparicio, J.C. "Los Aspectos Organizativos y Financieros de la Seguridad Social del
Futuro, en Foro de Seguridad Social, nm.18-19, Dic-2007. http://www.foross.org/los-aspectos-
organizativos-y-financieros-de-la-seguridad-social-del-futuro-4/

"#$ *'

la unificaci en un sol organisme de gesti.
2.2.2. L'Agncia Catalana de la Seguretat Social
Atesa la tendncia europea majoritria, resulta aconsellable la creaci, al ms aviat possible,
d'una Agncia Catalana de Seguretat Social. nicialment se li haurien d'atribuir les
competncies sobre les prestacions de protecci social prpies o transferides per l'Estat que
actualment gestionen diversos departaments (Benestar Social i Famlia, Empresa i
Ocupaci, Salut), afegint-hi les prestacions o millores que eventualment es decids
incorporar. Posteriorment s'incorporarien les competncies que actualment sn exercides
per organismes espanyols. La implantaci d'un sistema de Seguretat Social, amb les
magnituds personals, tcniques i econmiques que suposa, es pot fer fora rpidament.
Aquesta estructura, ara embrionria, del que ha de ser una instituci rellevant per a l'estat
del benestar en una Catalunya independent, hauria de comenar a posar ara en prctica els
principis d'una gesti excellent per aconseguir un elevat nivell d'eficincia quantitativa (p. e.
reducci dels terminis de demora
18
, eradicaci ferma de tota forma de frau) i qualitativa (p. e.
satisfacci dels usuaris, transparncia, proximitat, entre d'altres).
Aquesta Agncia hauria de ser el marc estable de planificaci, coordinaci, participaci i
retiment de comptes del sistema catal de protecci social, i s'hauria de precisar clarament
els diferents papers del programa de protecci social, el seu govern i la seva gesti. Caldria
aprofitar l'expertesa existent en els agents socials que participen en el control de l'actual
sistema, dels parlamentaris que des de fa anys formen part de comissions especialitzades,
dels tcnics que han servit amb professionalitat a les actuals institucions gestores i que
serien traspassats al nou sistema, i d'un llarg etctera de persones que lleialment han posat

18
s molt conegut el problema de les llistes d'espera a la sanitat per accedir a una intervenci, una
prova diagnstica o una visita d'especialista a causa de l'esfor de transparncia fet en aquest
mbit. Recordem que hi ha tamb possibilitat de millora en la gesti d'altres prestacions: La demora
en la valoraci del grau de minusvalia per poder obtenir una pensi no contributiva d'invalidesa fins
no fa gaire es mesurava en anys (vegeu informes del Sndic de Greuges dels anys 2011 p. 236-237 i
anys anteriors); les millores de gesti i ampliaci d'equips dutes a terme pels darrers consellers de
Benestar Social han fet minvar aquests terminis que ara es compten per mesos, per segueix essent
un objectiu el compliment del termini legal de tres mesos (vegeu Projecte de Pressupostos Gencat,
programa pressupostari 315); i l'NSS resol de mitjana les prestacions per Incapacitat Permanent,
incloent-hi la valoraci mdica del grau d'afectaci, en 38 dies (vegeu NSS,"nforme estadstico
2012, p. 43; http://www.seg-social.es/prdi00/groups/public/documents/binario/177938.pdf ).

"#$ *(

tot el seu saber- fer al servei de l'actual sistema de protecci social.
Per programa de protecci social, entenem la definici poltica del nivell de solidaritat que es
vol mantenir, amb els seus elements essencials definits en normes legals. El model ha de
ser mpliament consensuat des de l'inici, de forma que els elements essencials no siguin
discutits en cada contesa electoral. Els precedents de recerca de consens en els aspectes
essencials dels programes de protecci social sn discutibles en el detall del seu contingut,
per sn clarament positius quant a la voluntat de consens, tant en l'mbit espanyol (Pacte
de Toledo) com en el catal (Llei d'Ordenaci Sanitria, Llei de Serveis Socials).
El govern d'aquesta Agncia podria recaure en un Director assistit per un consell. Un bon
procediment seria que ambds fossin designats o llur designaci validada pel
Parlament, que hauria de verificar la idonetat de tots els seus components sense
acontentar-se amb un simple repartiment de quotes.
La direcci de l'Agncia hauria d'evitar ser un coll d'ampolla del qual depengui qualsevol
decisi per millorar l'eficincia del sistema, per aix el model de funcionament del sistema ha
de tendir a ser una xarxa d'ens poc jerarquitzada, de forma que s'atorgui als professionals
de cada mbit una bona part de la responsabilitat de prendre decisions de gesti per a
l'ptim compliment dels respectius programes, naturalment amb una transparncia i retiment
de comptes reforats.
Els organismes situats sota la responsabilitat de l'Agncia haurien d'exercir les cinc funcions
abans esmentades de recaptaci de recursos; atorgament de prestacions; disseny actuarial i
sostenible del sistema i dels ajustaments peridics a fer; gesti financera de les reserves i
inversions; i direcci i administraci de les persones i dels recursos TIC.
Un tema a decidir s si cal unificar la gesti de la recaptaci de tributs i de cotitzacions (que
no deixen de ser un tribut, sols que afectat a una finalitat) en l'Agncia Tributria Catalana.
Diversos pasos europeus han optat per aquesta fusi, i els especialistes tenen opinions
contradictries, ja que hi ha avantatges (basats en la similitud de procediments) i
inconvenients (a causa de la diferent base normativa que sustenta ambdues obligacions
contributives). Caldria ponderar amb els especialistes d'ambds mbits de gesti aquesta
possibilitat.
En tot cas, s que sembla que seria positiva la fusi de les Unitats de Recaptaci Executiva

"#$ *)

(URE) amb les institucions de recaptaci tributria, ja que hi ha una molt ms gran similitud
de procediments, aix com una major collaboraci entre la inspecci de rendes fiscals i de
cotitzaci.
En la mesura que tots els programes de protecci social s'integrin en un mateix programa
nacional, ser ms fcil que no es produeixin ni llacunes de protecci ni superposicions.
Ambdues possibilitats tendeixen a donar-se ms en els mbits de la protecci assistencial,
per dos motius: perqu sovint no hi ha una coordinaci ni unes normes comunes similars a
les que hi ha en l'mbit de prestacions contributives i perqu, mentre en aquest darrer mbit
les contingncies majoritriament es donen en diferents moments vitals (p. e. incapacitat,
vellesa i mort), en l'mbit assistencial sovint les contingncies que es volen protegir es
donen simultniament (p. e. pobresa, atur, dependncia i variacions familiars).
La interacci entre els diversos programes de protecci social ha de basar-se a compartir
coneixement, dades i experincia, per s important que hi hagi una clara anlisi comptable
diferenciadora del funcionament de cada programa, per tal d'evitar ignorar les subvencions
creuades que es produeixen quan hi ha confusi de mitjans i procediments i s'aboleix la visi
transparent i responsable del cost de cada programa i de cada tipus de gesti.
Seria convenient que l'Agncia Catalana de Seguretat Social s'adhers a l'Associaci
Internacional de la Seguretat Social (AISS), que agrupa sota el patrocini de l'OT a la quasi
totalitat d'institucions de Seguretat Social (340, de 160 pasos), i es dedica a la millora
tcnica i administrativa per fer avanar la justcia social. Hi ha dos tipus de membres: afiliat
(amb dret a vot) i associat (sense vot, per als qui no compleixen algun requisit). Espanya hi
est representada amb un nic membre afiliat: "Federacin de Entidades Gestoras de la
Administracin de la Seguridad Social Espaola. Mentre no es produeixi la independncia,
cap dels seus integrants pot demanar l'afiliaci, si b altres institucions que gestionen
Seguretat Social (CatSalut, ICASS, o la nova Agncia Catalana de Seguretat Social) podrien
demanar l'afiliaci o subsidiriament l'associaci. Per exemple, Blgica t 10 institucions
afiliades i 3 associades; Finlndia en t 7 d'afiliades i 2 d'associades.
L'AISS ha publicat recomanacions detallades sobre mltiples aspectes de la governana de
les institucions de Seguretat Social
19
que s interessant tenir en compte i que per la seva

19
"ISSA Good Governance Guidelines for Social Security Institutions" Genve (CH) ISSA 2011 (hi
ha versions tamb en francs, espanyol I alemany) pg.76. ISBN: 978-92-843-1195-8. Una anlisi

"#$ ,+

extensi no es reprodueixen aqu.
Com ja s'ha dit, en analitzar la gesti de les funcions de gesti del fons de reserva (epgraf
4.4) i, sobretot, la d'administraci de recursos humans i dels sistemes tecnolgics (epgraf
4.5) es completa l'estudi de l'Agencia que s'acaba de fer amb l'anlisi del nombre de
personal i dels mitjans tecnolgics que hauria de tenir l'Agncia Catalana.
2.3. Funcions que hauria de portar a terme
l'Agncia Catalana de la Seguretat Social
2.3.1. Funci recaptadora dels recursos econmics
de la Seguretat Social
A banda del que ja s'ha dit a l'epgraf anterior sobre els avantatges i els inconvenients de la
unificaci de la gesti de la recaptaci de tributs i cotitzacions en l'Agncia Catalana de la
Seguretat Social, i de la convenincia de fusionar les unitats de recaptaci executiva, la
fiabilitat i l'excellncia en la funci recaptadora de les cotitzacions repercuteix en la garantia
de sostenibilitat financera del sistema, juntament amb una administraci efica de les
prestacions. Les enquestes internacionals fetes per l'ASS
20
identifiquen fins a set elements
o caracterstiques comunes per obtenir una recaptaci eficient de les cotitzacions:
a) la ubicaci organitzativa de la recaptaci: tot i que hi ha d'haver economies d'escala
si s'unifiquen les recaptacions fiscal i de Seguretat Social, sembla que els problemes
d'evasi i declaracions fraudulentes sn similars en tots els models, i que el que
resulta decisiu sn els altres factors
b) la maduresa de l'organisme (com l'ACOSS francesa i la HMRC britnica), que no s
tan sols l'antiguitat sin tamb el perfeccionament constant, ja que la creaci o les

complementria a: MUSALEM, A. i ORTIZ, M.D., "Gobernanza y seguridad social: progresos en las
directrices de la AISS para una Buena gobernanza", Revista Internacional de Seguridad Social, vol.
64 4/2011, pp 11 a 41.
20
ENOFF, L I MCKINNON, R. "Cumplimiento y recaudacin de las cotizaciones a la seguridad social:
mejorar la gobernanza para ampliar la proteccin social, Revista Internacional de la Seguridad
Social, vol.64 , 4/2011.

"#$ ,*

modificacions substancials continuades impacten negativament en l'eficincia
recaptatria
c) la composici de la cobertura subjectiva: la universalitat proporciona ms oportunitats
per detectar les evasions, per l'abast de l'economia submergida repercuteix en la
dificultat de detectar els incomplidors, el nombre de treballadors per compte propi, i el
percentatge de treballadors agrcoles
d) el grau d'automatitzaci: malgrat les pressions per reduir costos en aquesta branca
de la gesti, l's d'internet, el creuament electrnic de dades, la tramesa d'informaci
salarial en format electrnic, el pagament de cotitzacions per via electrnica i l's
d'algoritmes sofisticats per detectar les bosses de frau sn determinants per
l'eficincia
e) la coordinaci amb altres organitzacions per al creuament de dades i les activitats de
revisi conjuntes amb autoritats tributries, les que expedeixin llicncies d'activitat,
les oficines d'estadstica, els governs locals i les ONG que ajuden a grups geogrfics
o tnics vulnerables
f) les organitzacions ms eficients avaluen i ajusten contnuament el seu processos de
recaptaci, i s essencial escoltar l'opini dels propis empleats, i mantenir-se al
corrent de la dinmica d'organismes i empreses amb una activitat similar
g) la cultura de Seguretat Social del pas, s a dir, la percepci positiva o negativa del
sistema i del seu funcionament. Entre els aspectes que tenen un impacte positiu,
destaquem la credibilitat de l'organitzaci, el procediment normatiu efectiu, el
pagament puntual i exacte, i el coneixement pblic de totes les prestacions possibles;
en canvi, impacten negativament en l'eficincia recaptadora els escndols que afectin
els fons recaptats, la baixa rendibilitat obtinguda, els procediments lents o amb
errors. En general, la presncia o l'absncia de voluntat poltica per corregir els
defectes t una repercussi clara en l'eficincia recaptadora
La informaci actual i histrica (via correu i per internet) sobre la situaci d'alta en el sistema,
i sobre les quantitats que consten a la Seguretat Social com a pagades a nom de cada
treballador, s una millora que la Seguretat Social espanyola ha implantat en els darrers
anys seguint experincies similars de molts altres pasos desenvolupats (Alemanya, Canad,

"#$ ,,

Xile, EUA, Finlndia, Frana, Jap, Regne Unit, Sucia, entre d'altres.)
21
. Aquesta informaci
ha acomplert una de les seves finalitats, que era impedir que els obligats a ingressar les
cotitzacions poguessin no complir amb la seva obligaci sense que ho sabs la persona a
nom de la qual s'havien de pagar les cotitzacions. Queda pendent la segona i important
finalitat que persegueixen aquests informes arreu, i que s la d'informar sobre les
prestacions futures que podria percebre l'interessat. En un sistema d'aportaci definida com
l'existent avui a Espanya, els beneficiaris sovint cometen tres errors: sobreestimen la quantia
que poden percebre en el futur, ignoren la diferncia real entre jubilar-se a diverses edats, i
menystenen les possibilitats que necessitin prestacions diferents de la de jubilaci
(incapacitat, vidutat), i aix els fa prendre decisions errnies com ara cotitzar per bases
mnimes mentre no s'acostin a l'edat rellevant per al clcul de la jubilaci, o ser tolerants
amb un dels fraus actualment ms estesos, que s la cotitzaci com a treballador a temps
parcial quan en realitat es treballa a temps complet. La millora d'aquesta informaci
proporcionada al ciutad s essencial per tal d'augmentar l'adhesi del ciutad a les
poltiques de protecci social, especialment per fer-ne entendre la part menys amable:
l'activitat recaptatria.
2.3.2. Funci prestacional: les persones receptores
de les pensions i altres prestacions
Aquesta funci inclou tant l'administraci dels deures de pagament de cotitzacions com la
tramitaci dels drets a prestacions, i en ambds mbits aix suposa la gesti dels criteris de
qualitat del servei pblic, la prevenci i correcci del frau i la gesti de les bases de dades
d'afiliaci i cotitzaci, aix com la gesti ordinria dels comptes bancaris i la majoria de les
tasques administratives relacionades amb les prestacions de Seguretat Social.
Un gran repte en el primer minut de la transici, s determinar qui pagar i a qui es pagaran
les pensions i altres prestacions en dos grans supsits que cal preveure separadament:
les prestacions ja reconegudes, i les noves que es puguin causar; cal tenir present aix
mateix que una gran quantitat de persones ha cotitzat en altres territoris abans de venir a

21
REGLEZ-CASTILLO, M. i VIDAL-MELI, C., "La informacin individual para el cotizante: algunas
recomendaciones para el caso espaol a partir de la experiencia internacional, en Revista
Internacional de la Seguridad Social, vol. 65, 2/2012

"#$ ,-

treballar a Catalunya, i que actualment hi ha un bon nombre de ciutadans catalans que
treballen i cotitzen fora de Catalunya. Com que moltes prestacions de Seguretat Social tenen
en compte llargs perodes d'acreditaci (de vegades tota la vida laboral, que pot ser ms de
40 anys), el supsit de cotitzaci en diversos territoris esdev normal per a una gran
quantitat de persones.
Podem considerar sis supsits bsics
22
de prestacions de Seguretat Social que els
ciutadans
23
demanaran a l'Agncia:
les pensions contributives ja reconegudes
les pensions no contributives
les pensions a reconixer a qui ha treballat sempre o gaireb sempre a Catalunya
les pensions a reconixer a qui ha treballat un temps a Catalunya i un temps en un
altre pas, per exemple, a Espanya
les prestacions de curta durada
les prestacions en espcie
2.3.2.1. Les pensions contributives ja reconegudes per la
Seguretat Social espanyola
El sistema catal de Seguretat Social ha d'estar en disposici de continuar pagant a tots els
ciutadans de Catalunya que siguin pensionistes i beneficiaris de tot tipus de subsidis
temporals. Aquestes prestacions contributives ja reconegudes per la Seguretat Social
espanyola, que majoritriament seran pensions de jubilaci, incapacitat permanent i vidutat,
sn un dret dels ciutadans que complien determinades condicions establertes a la llei. Un
cop reconegudes, aquestes prestacions sn un dret subjectiu dels seus beneficiaris, i tenen
unes causes taxades d'extinci fixades per la llei: per exemple, per mort del beneficiari, per

22
Recordem que el Registro de Prestaciones Sociales Pblicas (BOE de 23 d'abril de 2014), cont
actualment 111 organismes diferents que han concedit prestacions en territori espanyol, i que
cadascuna d'aquestes prestacions presenta peculiaritats en el seu rgim jurdic.
23
La Seguretat Social s un ms dels mbits en qu la determinaci de qui s ciutad de Catalunya,
i qui s resident a Catalunya tindr conseqncies prctiques importants. Tot i que en Seguretat
Social s habitual que es cren conceptes propis del dret civil als exclusius efectes de les
prestacions, aqu no es fa cap proposta peculiar per a aquestes dues categories jurdiques.

"#$ ,.

incompatibilitat amb una altre pensi similar, entre d'altres; i entre aquestes causes d'extinci
no hi ha ni els possibles canvis de residncia ni les possibles variacions en la nacionalitat del
perceptor; o sigui que als qui sn pensionistes de la Seguretat Social espanyola nicament
els hi demanaran peridicament que acreditin que sn vius, i que notifiquin si cobren alguna
altra pensi que sigui incompatible o si realitzen alguna feina remunerada
24
.
Ara b, aquestes pensions de la Seguretat Social espanyola es financen mitjanant un
sistema de repartiment, i el sistema catal de Seguretat Social no t almenys a mitj
termini una altra alternativa financera que ser tamb un sistema de repartiment
25
. s a dir,
independentment que sigui un requisit haver cotitzat anteriorment un cert nombre d'anys, en
el moment actual els diners per pagar les pensions surten del que paguen ara mateix els
treballadors en actiu. Quins treballadors en actiu? La resposta s que sn els treballadors en
actiu del propi pas els qui paguen les pensions dels seus pensionistes, perqu arreu del
mn els sistemes jurdics de Seguretat Social operen bsicament amb criteris territorials.
Les pensions que han estat reconegudes no tenen cap vinculaci jurdica amb les
cotitzacions anteriorment pagades pel beneficiari. Aquestes cotitzacions prvies potser van
ser un requisit a acreditar i una eina de clcul de l'import, per el dret reconegut a cobrar una
pensi s totalment autnom de les anteriors relacions jurdiques de cotitzaci; els
pensionistes tenen dret a cobrar un determinat import de l'Estat (la Seguretat Social,
recordem, s una funci d'Estat). niciat el cam cap a la independncia, els pensionistes de
la Seguretat Social espanyola han de passar-ho a ser, sense soluci de continutat, de la
Seguretat Social catalana.
Aix ens aboca que en un procs d'independncia de Catalunya, el supsit normal seria que
ambds Estats pactessin, entre molts altres temes, que cadascun d'ells pagar, a partir del
dia que s'acordi, als pensionistes que en un moment determinat residissin al seu territori, i a
partir d'aquell moment, els treballadors que cotitzessin a la Seguretat Social catalana

24
Els "complements a mnims que generen l'obligaci de declarar anualment ingressos i residncia,
els considerem tcnicament una prestaci diferent, ja que sn un dret no consolidable que s'acredita
anualment.
25
Sobre el resultat obtingut en els darrers deu anys pels pasos emergents a Europa que van
incorporar comptes individuals d'estalvi administrades pel sector privat: ALTIPARMAKOV, N. "Anlisis
macrofinanciero de las reformas de los sistemas de pensiones emergentes en Europa; el
rendimiento de las cuentas individuales de ahorro para la jubilacin y las lecciones polticas para
Serbia en Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 64, 2/2011.

"#$ ,%

deixarien de finanar les pensions espanyoles de la mateixa manera que els treballadors
espanyols deixarien de finanar amb les seves cotitzacions als pensionistes que en aquell
moment residissin a Catalunya, i no hi hauria d'haver cap moviment financer transfronterer
per aquest concepte.
Es podria considerar que aquest pacte seria desigual argumentant raons histriques de
diferent esfor contributiu, o moviments residencials post-jubilaci; i que seria convenient
que ambds Estats pactessin una compensaci financera global sobre la base de les
diferncies calculades (segons mplies mostres estadstiques) dels saldos migratoris previs i
posteriors a causar una pensi. Tanmateix, aix no sembla gaire til, ja que el resultat
previsible d'aquest clcul no ens mostraria gaire desequilibri, ja que si b als anys noranta hi
havia una notable immigraci de retorn a partir dels 55 anys, aquesta tendncia sembla que
s'ha modificat i s'ha tornat a parmetres ms clssics de moviments de poblaci: es retorna
al territori d'origen abans de la jubilaci, i tan sols un 0,58% dels qui vivien en una provncia
diferent de la que van nixer retornen al seu lloc d'origen passats els 65 anys
26
.
Per pagar immediatament als pensionistes contributius que hi ha a Catalunya (que,
recordem-ho, sn ms d'un mili dues-centes mil persones) cal disposar de la informaci de
totes elles: no tan sols dels imports reconeguts a pagar, sin tamb de tots els elements
rellevants de la seva concessi que cal conixer, per exemple, per poder recalcular la pensi
en cas d'una suspensi temporal, o per verificar la pertinena de determinats drets derivats,
com complements a mnims o l'assistncia sanitria.
Aix mateix, ambdues institucions de Seguretat Social, l'espanyola i la catalana, tindrien
inters aintercanviar la informaci necessria per tal de garantir que ning ni per error ni
per mala fe quedi sense la protecci social que necessita, ni tampoc que percebi la seva
pensi de forma duplicada.
Aix no obstant, s possible imaginar un escenari de no-collaboraci amb el procs
d'independncia en qu Espanya no reconegui aquest procs ni faciliti la informaci que
assenyalvem abans. En aquest escenari, i si tantes fossin les dificultats que l'Estat
espanyol poss perqu Catalunya es fes crrec dels pensionistes residents a Catalunya, es
podria pensar que el punt de partida seria que els qui ja eren pensionistes de l'Estat

26
CMARA, N. "Los movimientos migratorios internos en la Espaa actual Estudios Geogrficos LXX
(267), p. 362, Madrid: CSIC, 2009

"#$ ,&

espanyol seguirien legalment essent pensionistes de l'Estat espanyol (fos quina fos la seva
nacionalitat), als qui Espanya hauria de seguir pagant a la mateixa entitat financera que
abans, o a una altra que el beneficiari indiqus.
Per improbable que ara sembli, podem suposar com a possible que, en el marc d'aquesta
voluntat d'impedir que Catalunya assumeixi les seves funcions d'Estat, a l'Estat espanyol no
li importaria modificar la seva legislaci per introduir una clusula de residncia o de
nacionalitat destinada a no pagar cap pensi ms als qui residissin fora de l'Estat espanyol,
s a dir, a Catalunya entre d'altres possibilitats.
Aquesta possibilitat terica que s'incorpors a la legislaci espanyola una exigncia
d'aquesta mena s factible tericament, ja que la Seguretat Social s una funci d'Estat que
es regeix pel dret pblic, i una llei podria incorporar aquesta modificaci. Tanmateix, podria
ser contestada jurdicament amb dues lnies argumentals: a) com a discriminatria per
diferenciar els ciutadans per un motiu no raonable ni proporcionat: la residncia del
pensionista, que s una circumstncia personal dels beneficiaris de carcter temporal. I b)
per ser contrria al Conveni Europeu de Drets Humans del Consell d'Europa, del qual
Espanya s part, seguint la doctrina fixada en diversos casos
27
: (es denega una pensi pel
sol fet de la nacionalitat, malgrat haver residit i cotitzat regularment. En els tres casos
esmentats, el TEDH fa una interpretaci extensiva del dret a conservar el patrimoni personal,
per tal de protegir el dret a una pensi, ja que el Conveni Europeu no recull el dret a la
protecci social
28
, i per aix ha elaborat aquesta doctrina, que desborda els drets de carcter

27
Sn, entre altres, Klein c/ ustria, nm. 57028/00, de 03 de mar de 2011: un advocat privat
abusivament de la seva pensi), (Apostolakis c/ Grcia, nm. 39574/07, de 22 d'octubre de 2009: un
funcionari privat parcialment de la pensi arran d'una sanci) i, especialment (Gaygusuz c/ ustria,
nm. 17371/90, de 16 de setembre de 1996).
28
De vegades es cita com a suport per considerar les prestacions de Seguretat Social com un dret
pecuniari sotms al dret privat una decisi del Tribunal Europeu de Drets Humans de 1994
(Schouten et Meldrun c. Pasos Baixos, nm. 19005/91 i 29006/91, de 09 de desembre de 1994),
per es tracta d'una prestaci mdica segons la llei neerlandesa que obligava als assalariats per
sota d'un cert llindar d'ingressos a escollir una asseguradora mdica, la qual no podia refusar la
petici i era supervisada pel poder pblic. El TEDH considera que de la mateixa manera que
l'obligaci d'assegurana dels conductors est supervisada per les autoritats i els seus pagaments
en cas d'accident sn de naturalesa privada, no es transformen en pbliques les prestacions
mdiques d'una assegurana privada tan sols pel fet que sigui obligatria la seva subscripci. La
legislaci espanyola no s equivalent a aquest supsit, fins i tot en el cas de les Mtues
Collaboradores de la Seguretat Social que sn gestores de diner pblic i no empreses privades que
operin en el mercat.

"#$ ,'

civil, tal com tamb han fet algunes constitucions
29
. Molt probablement, les maniobres
obstruccionistes que aqu es pretenen palliar serien contrries tamb a la Carta Social
Europea del Consell d'Europa
30
.
Tanmateix, aquesta possible acci d'implantar una condici de residncia toparia tamb amb
una limitaci molt important: el seu valor jurdic seria inferior al de la normativa comunitria, i
al dels diversos tractats bilaterals i multilaterals que Espanya ha ratificat, que exclouen
aquestes clusules de residncia o de nacionalitat. Per tant, aquestes noves clusules
serien inaplicables als ciutadans de moltssims pasos, tot i que s que serien aplicables a
Catalunya en el pitjor supsit que s el que ara ens plantegemque no es fos part encara
en els tractats suara esmentats ni es mantingus l'aplicabilitat de la normativa comunitria;
aix ens duu a concloure que, tamb per ser pragmtics, cal preveure que Catalunya haur
de pagar des del primer moment les pensions ja meritades per part de ciutadans catalans
que fossin abans pensionistes de la Seguretat Social espanyola.
En aquest escenari de no-collaboraci es pot donar un problema important atesa la manca
de dades per fer el pagament immediat de les pensions si Espanya no facilita la seva
nmina actualitzada, tot i que aquesta posici seria perjudicial per a ambdues parts, ja que
Espanya tamb estaria interessada a evitar duplicitats i a mantenir una collaboraci que
detecti incompatibilitats i, com s'ha dit en altres informes del Consellespecialment en el de
la distribuci d'actius i passius
31
-, seria contrari a la Convenci de Viena que estableix
l'obligaci de l'estat predecessor de transferir els arxius i els registres que necessiti l'estat
successor per exercir les seves funcions. Si fos el cas, per, Catalunya podria prendre
mesures d'urgncia, com ara demanar a les institucions financeres la darrera nmina de
pensions que haguessin pagat als seus clients per tal de pagar a compte i condicionat a
una revisi posterior a tots els pensionistes el mateix import que el mes anterior, i
mentrestant es treballaria per refer la base de dades de les pensions ja acreditades. Aquesta

29
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION "Social security coordination for non-EU countries in South
and Eastern Europe. A legal analysis Budapest: LO, 2012; ISBN: 978-92-2-126924-3. Pg.32-33.
30
Tot i que la manca de ratificaci per Espanya del protocol addicional de 1995 dificulta que
Espanya rebs una condemna directa per part del Comit Europeu de Drets Socials, aix no ha
impedit que via els informes que en darrer terme aprova el Comit de Ministres hagi estat durament
criticada per les retallades de drets socials. Vegeu: COMITE EUROPEEN DES DROITS SOCIAUX, Rapport
d'activits 2013 Strasbourg (F): Conseil de l'Europe, maig de 2014
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Presentation/ActivityReport2013_fr.pdf
31
Vegeu l'informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius, de 14 de juliol de 2014

"#$ ,(

soluci no seria gaire diferent del que es fa actualment amb totes les pensions: la TGSS
ordena el pagament cada mes a partir de la presumpci que no hi ha cap variaci respecte
del mes anterior que no li hagi estat notificada, i si algun beneficiari rep la pensi al compte i
no t dret a la pensi, per exemple, perqu ha mort, l'entitat financera i els hereus sn els
responsables de retornar posteriorment a la Seguretat Social les mensualitats que per
desconeixement de la causa d'extinci s'haguessin abonat indegudament al compte corrent
de l'ex beneficiari.
2.3.2.2. Les pensions no contributives
La gesti de les pensions no contributives, regulades actualment a la Llei General de la
Seguretat Social (LGSS) per a les contingncies de vellesa i d'invalidesa, est transferida a
la Generalitat de Catalunya, de forma que no hi ha cap problema organitzatiu per assegurar
la continutat en el pagament de les ja concedides, ni en la concessi de noves prestacions
d'acord amb la normativa provisional de continutat. La concessi i el gaudi d'aquestes
pensions est condicionat a la residncia legal en el pas; per tant, aix les exclou dels
problemes jurdics i de gesti que presenten les prestacions exportables
32
, per posa en
relleu la necessitat de precisar el concepte de residncia, eliminant les ambigitats entre el
concepte fctic de residncia i la condici jurdica de resident.
Un cop desvinculada ja Catalunya d'Espanya, caldria tenir present un detall referit a
l'exigncia de perodes de residncia previs de cinc o deu anys que cal acreditar actualment
per causar alguna d'aquestes pensions, dos dels quals han de ser immediatament anteriors
a la petici. Sota la legislaci espanyola, aquests perodes podien, naturalment, haver-se
acomplert a qualsevol part del territori espanyol; tamb per als nacionals de pasos
pertanyents a la Uni Europea es podien computar perodes de residncia acomplerts dins
el territori de la Uni. En canvi, en els convenis bilaterals subscrits amb altres pasos (23
actualment) aix com en el Conveni Multilateral beroameric s'acostuma a excloure en
gaireb tots ells la totalitzaci de perodes de residncia per a les pensions no contributives.
En un escenari de collaboraci en el procs cap a la independncia, seguiria essent
d'aplicaci el principi de cmput dels perodes de residncia all acomplerts, o s'haurien

32
Arreu del mn tenen aquesta consideraci de no exportables; fins i tot quan alguns dels seus
aspectes han estat objecte de convenis bilaterals de Seguretat Social. INTERNATIONAL LABOUR
ORGANIZATION "Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe. A
legal analysis Budapest: LO, 2012; ISBN: 978-92-2-126924-3. Pg.5.

"#$ ,)

subscrit amb l'Estat espanyol i probablement amb la UE convenis especfics de coordinaci
per aquestes prestacions que establiran que segueixin essent concedides de forma similar a
l'actual per ambdues parts.
Pot sobtar a algun observador que les pensions no contributives, que han estat
tradicionalment qualificades per la majoria de la doctrina com a prestacions d'assistncia
social per facilitar el seu encaix competencial (defugint el mai concretat concepte de
Seguretat Social no bsica), puguin ser objecte de mesures de coordinaci comunitria, ja
que en l'actual Reglament UE 883/2004, a l'igual que en l'anterior Reglament 1408/71, les
prestacions no contributives en quedaven excloses. Cal tenir present, en primer lloc, que les
prestacions d'assistncia social han esdevingut progressivament drets subjectius i no pas
discrecionals o graciables, i que la llei les diferencia generalment per la tcnica de verificaci
de l'estat de necessitat i per la seva ubicaci institucional; i en segon lloc, que el Tribunal de
Justcia de la Uni Europea ha imposat un concepte comunitari d'assistncia social molt
restrictiu a favor d'un ample concepte comunitari de Seguretat Social.
En un escenari de no-collaboraci no hi hauria en cap cas, i als efectes de les pensions no
contributives, un reconeixement de perodes de residncia acomplerts en altres pasos.
Caldria sospesar, per, la necessitat de restablir rpidament aquests mecanismes de
coordinaci, ja que, si b s cert que en la regulaci de les pensions no contributives plana
molts cops el temor a l'efecte crida que puguin tenir, alhora se sap que aquestes sn un
instrument de protecci social que, parallel a les prestacions per desocupaci, pot ser
emprat en una poltica de recerca selectiva de migracions, al proporcionar la seguretat que si
els projectes no surten com es pensava, hi haur una xarxa de protecci social mnima.
2.3.2.3. Les pensions a reconixer a qui ha treballat
sempre o gaireb sempre a Catalunya
Aquest s el supsit central de la Seguretat Social catalana, ja que a mitj termini ser
probablement el que majoritriament haur d'afrontar: la majoria de treballadors que hauran
cotitzat a Catalunya no tan sols un perode igual o superior al perode de carncia exigit per
meritar una pensi, sin que tota la seva vida laboral i, per tant, les seves cotitzacions,
s'hauran desenvolupat a Catalunya, i aquestes cotitzacions seran les niques rellevants tant

"#$ -+

per accedir al dret a una pensi com per al seu clcul
33
.
Tot el que hem dit respecte de les pensions ja reconegudes pel que fa a un sistema de
Seguretat Social basat en el repartiment financer, s aplicable tamb aqu: des l'endem de
la independncia, l'Agncia Catalana de la Seguretat Social ha de poder calcular i pagar les
pensions dels qui han treballat i cotitzat a Catalunya, sigui quina sigui la seva nacionalitat
passada i present.
En aquest cas de gesti de prestacions en un sistema de base contributiva com l'actualment
vigent, el principal problema seria el de les dades necessries per acreditar els nous drets, i
per seguir atenent o modificant els ja reconeguts. Per no crear greuges comparatius, per
estimular el compliment geners de les obligacions de cotitzaci i, alhora, permetre un clcul
actuarial dels parmetres necessaris per a la viabilitat a llarg termini del sistema, caldria
establir i respectar els perodes previs de cotitzaci establerts normativament. En un
escenari de collaboraci amb Estat espanyol, la Seguretat Social catalana hauria de
disposar de totes les dades histriques de cotitzaci, i el repte seria tan sols mantenir i
millorar l'eficincia en els perodes de reconeixement del dret a una pensi, i aconseguir una
baixa taxa de litigiositat.
En un possible escenari de manca de collaboraci espanyola, podrien no ser accessibles
totes les dades dels qui han cotitzat anteriorment a la Seguretat Social espanyola; dades
necessries per verificar el compliment dels requisits exigits per meritar una pensi i per
calcular-ne l'import. Per reduir el risc d'aquesta situaci cal adoptar mesures preventives i,
finalment, aplicar mesures palliatives si cal. La principal mesura preventiva s procurar que
tots els ciutadans en especial aquells que per la seva edat o estat de salut prevegin que a
mitj termini seran pensionistes disposin dels mitjans de prova per excellncia de la seva
activitat laboral passada: un informe de vida laboral i un informe de bases de cotitzaci;
ambds documents, emesos per la TGSS, es poden obtenir per internet sense haver de
justificar cap motiu; seria convenient que s'instauressin ja ara incentius concrets perqu el
major nombre possible de ciutadans obtinguessin i presentessin aquests documents.
Cal preveure tamb el pitjor dels casos: que s'hagi de palliar una manca absoluta de
cooperaci i tancament absolut de les dades de les cotitzacions pagades anteriorment, tot i

33
Aproximadament unes dues terceres parts de la poblaci catalana ha residit sempre a Catalunya
(tres quartes parts si considerem tan sols els de nacionalitat espanyola).

"#$ -*

que sembli improbable que es neguin a certificar als propis interessats el seu historial de
cotitzacions. En aquest cas, el clcul de les pensions futures dels qui haguessin acomplert la
resta de requisits es podria fer basant-se en la tcnica de presumpcions. Per exemple,
establir la presumpci iuris tantum que els treballadors en actiu que a dia 01 de gener de
2015 tenen una determinada edat, i que no poguessin acreditar el perode exacte cotitzat
anteriorment, es presumiria iuris tantum que acrediten ja un determinat perode de cotitzaci
(prenent, per exemple, com a referncia una fracci de la vida laboral comprovada d'una
mostra estadsticament representativa), i qui allegui que el seu historial de cotitzacions s
superior caldr que aporti les proves documentals pertinents. La tcnica no s gens original:
ja va ser emprada per la Seguretat Social espanyola quan es va implantar a partir de 1967
l'actual sistema, i encara avui forma part de la frmula de clcul de les pensions de
jubilaci
34
.
2.3.2.4. Les pensions contributives a reconixer a qui ha
treballat un temps a Catalunya i un temps en un altre
pas, per exemple, Espanya
En una Seguretat Social catalana, cada any hi haur alguns milers de ciutadans que, residint
en aquell moment o no a Catalunya aix hauria de ser indiferent, demanaran una pensi
i voldran que es tinguin en compte, per accedir-hi i per calcular aquesta pensi futura, les
cotitzacions que en el seu moment van pagar mentre treballaven a Catalunya.
Com ja s'ha assenyalat anteriorment, els sistemes jurdics de Seguretat Social acostumen a
regir-se pel principi de territorialitat. Aquest criteri, per oposici al de personalitat, significa
que les normes emanades d'un Estat en matria de Seguretat Social s'apliquen als qui
treballen en aquest Estat, en alguns casos cal que el beneficiari tamb hi visqui i en els
supsits ms radicals cal que la contingncia que origina la necessitat de protecci social
hagi esdevingut a l'interior del territori de l'Estat al qual es demana que pagui una
determinada prestaci. Aquest principi de territorialitat pot ser modulat, mitjanant tractats
internacionals que coordinen l'aplicabilitat de les normes de diversos Estats, quan es donen
mltiples punts de connexi en els casos en qu sn diferents l'Estat on es troba la
residncia, el lloc de treball o el lloc d'estada temporal d'un treballador o d'altres possibles

34
Vegeu D.T. 2a de l'Ordre de 18 de gener de 1967, en aplicaci dels principis que indica la D.T.
2a.3 de l'actual Llei General de la Seguretat Social.

"#$ -,

beneficiaris d'una prestaci.
El tipus ms sovintejat d'aquests tractats internacionals sn els convenis bilaterals
35
, que
busquen protegir els drets dels treballadors que temporalment han viscut o treballat en ms
d'un pas, per tal que aquesta mobilitat no perjudiqui les seves possibilitats d'obtenir una
prestaci o la intensitat protectora de la mateixa. s, per, la normativa de la Uni Europea
la que ms ha avanat en la coordinaci de sistemes de Seguretat Social amb un conjunt
normatiu que s'imposa per damunt de les normes prpies de cada Estat membre
orientat a suprimir qualsevol desavantatge que pogus patir un ciutad pel fet d'haver viscut
o treballat en dos o ms pasos de la UE.
La coordinaci de la protecci a les persones que han desenvolupat la seva carrera de
cotitzaci en diversos territoris s'aconsegueix principalment mitjanant l'aplicaci de cinc
principis: a) igualtat de tracte sense discriminar per ra de nacionalitat, incloent-hi les
discriminacions indirectes causades per requisits que siguin ms difcils de complir per un
estranger; b) unitat de legislaci aplicable quan es pot donar el conflicte entre dues
possibilitats, per exemple alguns treballadors que viuen prop de la frontera i treballen en un
altre pas, i que es resol en la majoria de casos donant prioritat a la lex loci laboris; c)
totalitzaci dels perodes de cotitzaci (o de residncia, si fos rellevant) acomplerts en
diversos pasos, que se sumaran com si haguessin transcorregut en un mateix pas; d)
repartiment prorratejat del cost de les prestacions segons quin hagi estat el temps acreditat
en cada pas; i e) exportaci de les prestacions, s a dir, la possibilitat de demanar que es
transfereixi l'import d'una prestaci de llarga durada reconeguda a qualsevol pas en qu el
beneficiari decideixi residir.
No s aquest el moment de detallar minuciosament el procediment de clcul de les pensions
quan cal tenir en compte les cotitzacions fetes en diversos pasos, per s que cal establir
una petita regla que diferenci entre les cotitzacions pagades a Espanya i les pagades als
sistemes de Seguretat Social d'altres pasos. La ra d'aquesta regla s que en matria de
Seguretat Social es tenen en compte, no tan sols els drets adquirits sin tamb les

35
Una caracterstica tpica dels convenis bilaterals de coordinaci a diferncia dels multilaterals
preparats en el si d'organitzacions internacionals s que no tenen mai una funci directiva, no
pretenen que els Estats que els subscriuen amplin el seu abast material de protecci o l'mbit
subjectiu dels sistemes de Seguretat Social.

"#$ --

expectatives
36
, ja que en el clcul d'una pensi habitualment es computen les cotitzacions de
molts anys, de vegades de tota la vida, i els qui hagin cotitzat en un nic sistema de
Seguretat Social tenen l'expectativa que el clcul de la seva pensi es far en un sol sistema
de Seguretat Social. Tanmateix, quan amb el procs d'independncia sorgeixi un sistema de
Seguretat Social nou, separat del sistema espanyol, naixer la necessitat de crear una regla
especial per a aquests supsits. En efecte, aquesta necessitat neix del fet que desprs dels
processos del que s'anomena "totalitzaci en les normes de coordinaci, el beneficiari
sovint surt un xic perjudicat en relaci amb els qui han cotitzat sempre en el mateix pas,
malgrat que la finalitat de la norma s evitar-ho. Surt perjudicat perqu no sempre es tenen
en compte totes les cotitzacions sin tan sols les necessries per accedir al dret, com perqu
tampoc es tenen en compte les bases de cotitzaci de la mateixa manera que es tindrien en
compte si tota la vida laboral hagus esdevingut en un sol pas. Si el principi a seguir hem dit
en el prembul que era la continutat, i si en el moment actual es calculen de manera diferent
les pensions de qui ha cotitzat a Espanya i a Catalunya o de qui ha cotitzat a Catalunya i en
un altre pas europeu o no, aix hauria de seguir fent-se el clcul un cop assolida la
independncia, com a mnim transitriament.
Els perodes cotitzats amb anterioritat a Espanya haurien d'assimilar-se a perodes cotitzats
a Catalunya de manera que les cotitzacions anteriors i posteriors a la independncia es
considerarien, a efectes de clcul de la pensi, com a perodes generats al mateix Estat.
Aix, els drets dels ciutadans residents a Catalunya no es veurien perjudicats davant una
Catalunya independent.
Tanmateix, a efectes de finanament d'aquestes pensions, jurdicament no seria el sistema
catal de Seguretat Social l'nic obligat al pagament. Catalunya noms hauria d'assumir la
part que proporcionalment li correspongui en relaci amb el perode cotitzat al territori catal,
i la resta seria una obligaci jurdica de l'Estat espanyol. I a la inversa, Catalunya hauria
d'assumir la part proporcional de les pensions que es generin a Espanya corresponent al
temps cotitzat al territori catal. En la prctica, els pensionistes rebrien dues transferncies
mensuals de cadascun dels Estats, que sumades correspondrien a la pensi que hagus
sigut generada sense provocar cap prejudici a resultes del procs d'independncia.

36
La diferncia sobre el que sn drets adquirits, drets en vies d'adquisici, i les simples
expectatives de dret no s pacfica; en matria de Seguretat Social a Espanya es t una visi un xic
ms restrictiva en aquest tema que l'emprada en l'mbit comunitari.

"#$ -.

Aquesta distribuci financera proporciona una soluci equitativa i equilibrada, en relaci amb
les respectives obligacions envers els pensionistes d'ambos Estats. Tanmateix, en cas de
falta de collaboraci per part d'Espanya, Catalunya tampoc caldria que collabors en el
finanament de pensions espanyoles. Tenint en compte les dades que ja hem mencionat en
relaci amb l'esfor contributiu i els moviments residencials post-jubilaci entre Catalunya
i Espanya, en principi no caldria anticipar un desequilibri gaire radical en aquest escenari.
En canvi, els perodes cotitzats a Espanya desprs de la independncia tindrien la
consideraci de cotitzacions generades a un altre Estat comunitari, i serien de mxima
utilitat, en aquest cas, les eines jurdiques del Dret comunitari relatives a la totalitzaci de
perodes cotitzats a diversos pasos comunitaris. En aquest sentit, el Reglament UE
883/2004 incorpora els sistemes de coordinaci ms desenvolupats existents actualment,
per tal d'assegurar "als treballadors que es desplacen a l'interior de la Comunitat, als seus
drethavents i als seus supervivents, el manteniment dels drets i beneficis adquirits i en curs
d'adquisici.
El mateix tracte jurdic rebrien tamb, lgicament, els perodes cotitzats a altres pasos
comunitaris abans i desprs de la independncia. En el cas de cotitzacions pagades a altres
pasos no comunitaris els criteris de coordinaci serien quan existeixin els dels tractats
bilaterals o multilaterals que fins ara s'aplicaven als ciutadans catalans i espanyols.
En un escenari de collaboraci amb Espanya, la situaci idnia seria que la Uni Europea
mantingui els drets associats a la lliure circulaci dels treballadors catalans. Aix permetria
automticament la continutat dels mecanismes i del marc jurdic comunitari existent en
matria de coordinaci dels sistemes de Seguretat Social, ja que jurdicament els drets de
Seguretat Social comunitaris sn la conseqncia necessria de dita llibertat de circulaci;
aix mateix, aix evitaria innombrables problemes de gesti de prestacions i cotitzacions en
relaci amb els pasos vens, i tamb permetria estalviar la posada en marxa de mltiples i
complicats acords bilaterals ad hoc per al manteniment de drets, que podrien cristallitzar-se
amb el pas del temps, dificultant jurdicament el retorn a l'esmentat marc jurdic comunitari.
La concessi de drets associats a la lliure circulaci s habitual en relaci amb els ciutadans
no comunitaris amb qui la Uni Europea subscriu Acords d'Associaci econmica. En aquest
sentit, la concessi d'aquests drets no implica que la Uni Europea estigui proporcionant cap
suport al procs d'independncia; simplement, a efectes prctics permet evitar disrupcions

"#$ -%

econmiques i socials greus, sense que aix impliqui una concessi especial ni un
tractament ms privilegiat que a d'altres pasos, ja que s un estatut jurdic similar als que es
negocien amb normalitat amb pasos no membres de la Uni sense una especial
transcendncia. La UE ha aprovat tamb normes de coordinaci en matria de Seguretat
Social amb el Marroc, Algria, Tunsia, Israel, Macednia i Crocia; i estan avanades les
negociacions per establir acords similars amb Montenegro, San Marino, Albnia i Turquia. El
Comit Econmic i Social Europeu ha instat al Consell a subscriure acords similars amb els
pasos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, Xina i Sud-frica), amb els pasos balcnics, els de l'est
d'Europa, i en general amb tots aquells que mantinguin un nombre respectable de ciutadans
seus en territori de la Uni, entenent que aix protegeix alhora als ciutadans de la UE i als
ciutadans dels Estats tercers
37
.
Tanmateix, si Catalunya tindria inters que els seus ciutadans que han treballat i cotitzat a
Espanya o a d'altres pasos rebessin d'aquests altres sistemes de Seguretat Social la quota-
part que els correspon, tamb els pasos que ens envolten tenen ciutadans que han treballat
i cotitzat algun temps a Catalunya, i que desitjarien que la Seguretat Social catalana
coparticipi en el pagament de llurs pensions; per aix desitjarien que s'apliqus la normativa
de coordinaci que correspongus, sigui la normativa comunitria sigui un conveni bilateral.
En aquest aspecte, conv recordar que els Estats tenen diversos mitjans per proporcionar
als ciutadans la conservaci dels drets en vies d'adquisici i la coordinaci de sistemes de
Seguretat Social: convenis multilaterals, acords bilaterals, o mesures unilaterals de tipus
legislatiu o administratiu.
I aquestes darreres mesures unilaterals sn les que caldria emprar en els primers moments
de transici: aplicar unilateralment i convidar als altres Estats afectats a fer recprocament
el mateix les mesures de coordinaci que s'aplicarien si ja s'hagus aconseguit que
Catalunya fos successora de la normativa internacional de coordinaci de sistemes de
Seguretat Social que s'aplica actualment a Espanya. Aquesta aplicaci recproca dels
instruments convencionals pendents de ratificaci, no necessita cap acord mutu previ
explcit, ja que la reciprocitat pot ser tcitament admesa quan les circumstncies dels
moments inicials no faciliten el dileg institucional.

37
Vegeu els documents REX/363 sobre la dimensi exterior de la coordinaci en matria de
Seguretat Social de la UE, desprs de la comunicaci de la Comissi COM(2012) 153 final.

"#$ -&

El resultat que s'obtindria amb aquest procediment s: a) per als ciutadans, els treballadors
de qualsevol altre pas (francs, alemany, argent, espanyol, entre d'altres), que durant un
temps haguessin cotitzat a Catalunya, no patirien els efectes del perode transitori entre la
independncia de Catalunya i la plena inserci del nostre pas en els mecanismes
internacionals de coordinaci i b) per al nostre pas, que es faria crrec en una magnitud
equitativa dels costos de Seguretat Social dels qui han treballat a Catalunya un temps, i,
justament amb els mateixos termes que cal esperar que s'apliquin als ciutadans catalans
que hagin treballat en aquells pasos, en especial a Espanya; la posterior subscripci de
convenis internacionals no faria, aleshores, sin ratificar la prctica existent.
La reciprocitat tcita ha estat un criteri emprat per la llei i els tribunals durant fora anys en
l'mbit de la protecci social. s un principi que t ancoratge en el Dret Internacional [STS 7
d'octubre de 2003] i s'explicita a l'art. 7.5 LGSS per resoldre l'enquadrament de treballadors
estrangers, i en altres normes reglamentries, com l'art. 2.3 del RD 383/1984, sobre l'mbit
de les prestacions LISM; i l'art. 2 de l'Ordre de 21 de desembre de 1979 per als jugadors
professionals de futbol. El problema era conixer quins eren els pasos que l'aplicaven: calia
recrrer a les circulars no publicades de l'NSS 40/82, de 7 d'abril, 94/82, de 23 de
novembre, i 16/84, de 2 d'abril. Ms modernament ha estat emprat a l'art. 4.2 del RD
1618/2007, que regula el fons de garantia del pagament d'aliments.
Les mesures unilaterals sn aplicades pels Estats per superar les restriccions de territorialitat
o nacionalitat i sn promogudes pels instruments jurdics internacionals, sigui per
proporcionar igualtat de tracte dels immigrants estrangers amb els nacionals en el pas
d'acollida, sigui per protegir a les persones que es desplacen a altres estats (p. e. permetent
l'exportaci de prestacions sense restriccions). Un exemple recent el trobem a la
Recomanaci 202 de l'OT, adoptada el 2012, que planteja que l'establiment unilateral de
mnims de protecci social pot ser una eina per palliar la manca d'acords de coordinaci
entre els pasos pel que fa a qualsevol branca de la Seguretat Social. Fins i tot, poden ser
una obligaci per a l'estat: segons la Carta Social Europea, tant l'original com la revisada, els
Estats no tan sols s'obliguen a celebrar acords bilaterals i multilaterals per assolir els
objectius de protecci social, sin tamb a emprar "altres mitjans per assegurar el dret a la
Seguretat Social dels treballadors migrants; el Comit Europeu de Drets Socials del Consell
d'Europa ha establert que els altres mitjans inclouen les mesures unilaterals legislatives o

"#$ -'

administratives que els Estats poden emprar com a alternativa als acords bilaterals
38
.
Finalment, cal establir un mecanisme de garantia a favor dels ciutadans que, afectats per un
clcul de totalitzaci i prorrata del seu dret a una pensi, es trobessin en un primer moment
amb el boicot de l'altre Estat que es negus a pagar la seva respectiva part. Com que la
voluntat de Catalunya seria que cap dels seus ciutadans surti perjudicat pel procs
d'independncia, caldria crear un Fons de Garantia de Prorrates mpagades, mitjanant el
qual Catalunya oferiria la garantia que cap dels seus ciutadans cobraria una pensi menor
que la que li hauria correspost si el procs d'independncia no hagus succet; en la
prctica, aix implicaria fer-se crrec provisionalment de pagar la part proporcional que
correspongui a Espanya en una pensi i subrogar-se en els drets del pensionista de
reclamar aquesta part a partir del moment en qu s'establs un acord entre els dos Estats.
s ms que previsible que una hipottica posici de boicot radical, que en cas de produir-se,
tindria una durada de tan sols uns mesos, ja que a ambds Estats hi hauria molta gent
interessada que s'arribs a un acord en el tema de pensions, com ho han fet histricament la
majoria de pasos desenvolupats al marge de les simpaties mtues que es tinguin.
2.3.2.5. Les prestacions contributives de curta durada
Sota aquesta denominaci hi agrupem un conjunt de prestacions econmiques que tenen en
com el fet de no tenir carcter vitalici, i que per a la seva concessi els requisits que
s'exigeixen sn de ms fcil acompliment, ja que els perodes previs de cotitzaci requerits
sn fora ms breus que en el cas de les pensions. Alhora, per, l'exigncia en
l'acompliment d'aquests requisits acostuma a ser un xic ms estricte i no hi ha mecanismes
palliatius de les llacunes de cotitzaci o del requisit de trobar-se en alta i al corrent de
pagament. Una altra caracterstica comuna s que no sempre aquestes prestacions sn
exportables, ni es preveuen mecanismes de coordinaci per totalitzar els perodes de
cotitzaci acomplerts en altres pasos. Per tant, les prestacions per atur, per incapacitat
temporal, maternitat o paternitat, risc durant l'embars o durant la lactncia, per ser familiars
supervivents sense haver-hi vdua ni fills, entre d'altres. Sovint no s'inclouen en els convenis
bilaterals de Seguretat Social, o quan s'inclouen ho sn amb efectes molt limitats, per
exemple, per establir que els fills del treballador estranger que romanguin al pas d'origen es

38
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION "Social security coordination for non-EU countries in South
and Eastern Europe. A legal analysis Budapest: LO, 2012; ISBN: 978-92-2-126924-3. Pg.31.

"#$ -(

considerar igualment que segueixen a crrec seu
39
.
El que es proposa per a aquestes prestacions s conservar la seva naturalesa: no
exportables i no totalitzables; i, quan escaigui, aplicar unilateralment el criteri que figura en
els textos internacionals subscrits per Espanya, sigui als acords bilaterals (la majoria sn
amb pasos nord-americans i sud-americans), sigui al reglament comunitari de coordinaci
de sistemes de Seguretat Social; i bviament proposar als pasos afectats la reciprocitat
fins que siguin subscrits nous acords. Aix suposa que, en la majoria dels casos, les
prestacions econmiques seran pagades per la instituci de Seguretat Social del lloc on es
treballi, s a dir, que els qui treballin a Catalunya, siguin de la nacionalitat que siguin, i fins i
tot si tenen la residncia en un altre territori, si estan en situaci d'atur, de baixa per malaltia,
maternitat, entre d'altres, cobraran de la Seguretat Social catalana, perqu aqu ser tamb
on estaran afiliats i on hauran cotitzat. Tan sols en alguns casos particulars (p. e.
professionals que treballen a diversos lloc i es desplacen sovint), podr prevaldre el criteri
del lloc de residncia, d'acord amb les regles que figuren en els textos internacionals
esmentats.
2.3.2.6. Les prestacions en espcie
Les prestacions en espcie sn bns i serveis que es lliuren directament a les persones
protegides. La prestaci ms important quantitativament s l'assistncia sanitria, tot i que
de vegades es diferencia entre subcategories d'aquesta: mdica, farmacutica,
ortoprotsica, rehabilitadora, entre d'altres; el segon tipus de prestacions en espcie sn els
serveis socials, per exemple les residncies assistides; i tamb es consideren
internacionalment prestacions en espcie els reemborsaments en efectiu de despeses
anticipades pel beneficiari, per exemple, les despeses mdiques o les despeses de sepeli.
Tant les prestacions sanitries com els serveis socials actualment sn prestats a Catalunya
per institucions catalanes, amb carcter prcticament universal, als ciutadans residents a
Catalunya. Per tant, es pot afirmar que, en l'inici del nou Estat, en qualsevol escenari,
aquestes prestacions seguiran essent proporcionades als ciutadans catalans per les

39
D'entre els 23 convenis bilaterals subscrits per Espanya, aproximadament en la meitat no es
preveu cap coordinaci de prestacions familiars, i en una tercera part d'ells no s'inclouen les
contingncies d'incapacitat temporal o de maternitat; tan sols en un d'ells (Xile), es permet
l'exportaci de les prestacions per atur.

"#$ -)

mateixes institucions que en l'poca anterior i amb la mateixa intensitat, fins que no es posin
en marxa els mecanismes legals capaos d'establir una nova ordenaci.
Per als ciutadans d'altres indrets, cal tenir present que els pocs convenis bilaterals que
regulen aquesta prestaci (p. e. Andorra i Xile, entre d'altres), aix com la normativa de la
Uni Europea, preveuen que la instituci competent per proporcionar prestacions en espcie
s la del lloc de residncia i com que, atesa la naturalesa d'aquestes prestacions, la seva
prestaci exigeix habitualment immediatesa, tamb ser la instituci ms propera
l'encarregada de proporcionar aquesta prestaci quan el beneficiari es trobi temporalment en
un territori diferent, o quan siguin familiars del titular els que siguin beneficiaris d'aquesta
prestaci que visquin en un altre pas, per posar un parell d'exemples de situacions
excepcionals que han de ser regulades expressament.
Ara b, aquest encrrec es compensa amb el fet que les institucions que de forma
extraordinria atenguin a un beneficiari tenen el dret a demanar a la instituci ordinria, la de
residncia del beneficiari, que els pagui les despeses de l'assistncia prestada. la
facturaci de despeses entre diverses institucions nacionals de Seguretat Social pot ser
resolta amb els criteris que hem emprat anteriorment de repartiment de la quantia de la
prestaci. Les prestacions en espcie sn escassament modulables (a un malalt se l'ha de
curar, difcilment se'l podria curar en un percentatge prviament establert), per la factura
d'aquesta assistncia pot ser repartida.
La facturaci de les despeses sanitries ocasionades per ciutadans assegurats en sistemes
de protecci social d'altres pasos representa un volum econmic important, ja que, per
diversos motius (clima, cost de la vida, laxitud normativa, qualitat dels serveis sanitaris, entre
d'altres), el nombre d'estrangers que reben assistncia a Catalunya perqu hi sn residents,
o perqu s'hi trobaven accidentalment quan necessiten assistncia s molt superior al
moviment invers
40
; el problema s que, segons manifesta el Tribunal de Cuentas
41
en
fiscalitzar aquest tema, la quantitat que es factura no arriba ni a una tercera part de la
despesa real: alguns pasos no paguen mai les factures (alguns des de fa ms de 50 anys!) i
el deute acumulat s de milions d'euros; el desgavell s tan important que aquest organisme

40
Segons la Memria 2012 de la TGSS, el que s'ha cobrat de la Seguretat Social d'altres pasos
sn 562,4 MC, mentre que tan sols s'ha hagut de pagar una desena part d'aquest import (57,5 MC)
per l'assistncia rebuda a l'estranger pels ciutadans espanyols.
41
Informe publicat en el BOE de 25 de mar de 2013; 178 pgines.

"#$ .+

fiscalitzador recomana rescindir un seguit de convenis bilaterals. La lectura de l'esmentat
informe de fiscalitzaci, i en especial de les seves recomanacions, ens mostra que s
necessari que l'assistncia sanitria vagi acompanyada d'una estructura de gesti suficient i
que cal assumir la incomoditat de instaurar mesures de control.
Les categories fins ara examinades cobreixen la major part de les prestacions de protecci
social, per, hi ha tres o quatre grans temes pendents de millorar la seva regulaci i la seva
integraci en la gesti de l'estat del benestar. Aquests temes addicionals tenen en com que
la seva expansi ha estat majoritriament recent i que, tot i la seva importncia, no figuren
en els acords bilaterals internacionals en matria de Seguretat Social
42
.
El primer s el de les prestacions d'ajuda a les situacions de dependncia, el SAAD, que va
nixer amb una certa ingenutat financera (suposant que durant fora temps hi hauria els
recursos econmics per mantenir el programa) i tcnica (sense temps ni recursos per crear
els serveis que es prometien, ni tan sols per formar correctament la gran quantitat de
professionals que calia tenir capacitats), i que ha acabat amb una deslleial reiterada de
suport econmic per part de l'Estat que ha deixat les comunitats autnomes amb la
responsabilitat d'administrar unes expectatives insatisfetes. Malgrat que diversos pasos
europeus han implantat prestacions similars per tenir cura durant llargs perodes dels qui
han perdut la seva autonomia personal, no existeixen normes internacionals multilaterals de
coordinaci ni convenis bilaterals als quals ens puguem referir. Per tant, el conjunt de
prestacions ofertes pel SAAD hauran de ser tingudes com a enterament prpies en tots els
aspectes.
Les pensions complementries, basades en sistemes de capitalitzaci, no necessiten d'un
mecanisme de totalitzaci i repartiment prorrata temporis per fer efectiva la seva liquidaci
protectora, ja que l'antiguitat d'afiliaci s per si mateix irrellevant i depenen totalment de
l'import invertit i de la rendibilitat obtinguda. Per aquest motiu, el Reglament comunitari de
coordinaci 883/2004/EC en fa una breu referncia, tan sols per excloure aquestes pensions
dels mecanismes comuns de coordinaci. Ara b, els pasos poden estar interessats en
concertar mesures d'informaci i transparncia, no tan sols per als aspectes tributaris o de
responsabilitat pecuniria, sin tamb en l'mbit de la protecci social per la seva possible

42
Vegeu el captol 6 sobre perspectives futures de la coordinaci de la Seguretat Social a
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION "Social security coordination for non-EU countries in South and
Eastern Europe. A legal analysis Budapest: LO, 2012; ISBN: 978-92-2-126924-3. Pg.34 i s.

"#$ .*

repercussi en aplicar justes mesures d'incompatibilitats i de garantia de pensi mnima.
Els migrants irregulars sn motiu d'emergncia social habitual. Les migracions no sn res
nou, ja que la majoria de pasos, entre ells Catalunya, s'han construt a travs de
successives migracions. Els fluxos migratoris s'han incrementat progressivament per la
globalitzaci i l'increment de la interconnexi (a Espanya entre 1995 i 2010 el percentatge de
poblaci immigrant s'ha quintuplicat), fins que la crisi econmica ha fet que davallessin a
partir de 2007; per malgrat les percepcions populars errnies, el nombre de treballadors
migrants en situaci irregular s notablement inferior a Europa en relaci amb els que hi ha
als EUA. Previsiblement, la demanda de treballadors immigrants no decaur en els propers
anys per tal de reequilibrar l'envelliment de la poblaci (ajornar la jubilaci s una mesura
que tindr tan sols un efecte temporal), tot i que s previsible que els pasos receptors siguin
ms selectius i apliquin durament mesures contra la immigraci illegal
43
. Els instruments
jurdics internacionals: a) normalment ignoren als qui estan en situaci irregular o els
exclouen explcitament; b) molts pasos han estat refractaris a ratificar convenis
internacionals sobre migracions per por a que els seus ciutadans migrants no fossin ben
acollits, i c) els instruments internacionals ms complets en matria de protecci dels
migrants nicament sn ratificats pels Estats exportadors d'emigrants i no pels pasos
receptors
44
.
2.3.3. Funci de disseny i gesti financera i
actuarial
Assegurar la capacitat de pagament i sostenibilitat del sistema a llarg termini, per fer front a
les prestacions programades, implica dissenyar un equilibri de la despesa previsible en

43
MOREHOUSE, C. & BLOMFIELD, M "Irregular Migration in Europe Washington, Migration Policy
Institute, 2011
http://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/TCMirregularmigration.pdf
PAPADEMETRIOU, D. "Las migraciones se enfrentan a un crecimiento lento a Finanzas y Desarrollo,
Washington: Fons Monetari Internacional, setembre 2012.
https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2012/09/pdfs/papademetriou.pdf
44
Per exemple, el "Conveni nternacional sobre la protecci dels drets dels treballadors migrants i
dels membres de la seva famlia aprovat per Nacions Unides l'any 1990, no ha estat ratificat per cap
pas europeu ni de l'Amrica del Nord. una situaci gaireb idntica es dna en relaci amb el
"Conveni sobre els treballadors migrants, nm. 143, de l'any 1978, de l'Organitzaci nternacional
del Treball (OIT).

"#$ .,

prestacions amb un programa de recaptaci de cotitzacions i rendibilitat d'actius, alhora que
es garanteix la liquiditat a curt termini.
Si l'Agncia Catalana de la Seguretat Social coordina efectivament tots els programes de
protecci social, la tasca d'assegurar la viabilitat del sistema no s'esgota en la tradicional
valoraci de l'esfor financer que representen les pensions contributives i les previsions
actuarials en funci de les variables ms determinants; tamb ha d'incloure la previsi a
mitj termini de l'esfor necessari per assegurar el principi de suficincia prestacional dels
programes finanats amb els impostos generals.
La responsabilitat financera fa necessari que existeixi un balan analtic de cada rgim, de
cada programa , de cada bonificaci, a fi i efecte de conixer les subvencions internes, i el
cost de cada decisi poltica que es prengui en relaci amb el programa nacional de
protecci social.
En una societat de recursos econmics escassos, s inevitable que hi hagi un lmit en tot
programa assistencial a partir del qual es digui que no. Aquest lmit ha d'estar clarament
previst en la norma, i definides les possibilitats d'accedir a qualsevol dels programes de
protecci social. La denegaci per manca de pressupost disponible d'una prestaci
legalment prevista no s jurdicament admesa com a lcita.
En tot cas caldria cercar el suport d'organismes internacionals com l'OIT, i l'AISS que sovint
proporcionen assessorament als pasos i a les institucions de Seguretat Social. Tots els
estats emergents han bastit el seu sistema de Seguretat Social amb el suport dels
organismes internacionals, que fan de l'assistncia tcnica una de les seves principals
poltiques d'actuaci.
2.3.4. Funci de gesti del fons de reserva
La majoria de sistemes de Seguretat Social dels pasos desenvolupats compten amb fons de
reserva que cal administrar amb els tradicionals principis de rendibilitat, seguretat, liquiditat i
diversificaci. El disseny de les estratgies d'inversi, les poltiques d'inversi de carteres,
l'aplicaci d'una metodologia d'avaluaci justa dels actius i, en general, l'aplicaci dels
principis d'una prudent administraci, requereixen un rgan gestor amb coneixements
suficients per valorar les propostes d'inversi que els proposin, i una estructura de personal

"#$ .-

qualificat que executi aquestes decisions.
Com s'ha dit a la primera part d'aquest informe, el saldo del Fons de Reserva espanyol era a
finals de l'any 2013 de 53.744 MC, s a dir, el 5,25% del PIB del mateix any, i la rendibilitat
global del Fons des de la seva creaci l'any 2000 fins a finals de 2013 va ser, en termes
anualitzats, d'un 4,56%
45
, clarament inferior a la rendibilitat mitjana obtinguda pels altres
pasos durant el perode 2009-2011, que va ser del 8,1% en termes nominals
46
.
Els costos dels serveis centrals per a la gesti financera (bsicament les operacions al
mercat del deute pblic) foren de 903 MC anuals. Aix ens orienta sobre el cost de gesti
d'aquest fons que s necessari i que caldria probablement modificar el seu comportament
per tal que la gesti prudent ans acompanyada de diversificaci (el fons de reserva
espanyol est invertit en un 97% en deute pblic espanyol
47
). Com s'ha analitzat a l'informe
del Consell sobre "La distribuci d'actius i passius
48
, caldria pactar quina part de l'actual
Fons de Reserva ha de ser traspassat a Catalunya.
2.3.5. Funci d'administraci dels recursos
humans i els sistemes tecnolgics. Estimaci
aproximada dels costos i dels recursos humans i
materials necessaris
La direcci de persones en una organitzaci (atreure, retenir, formar i remunerar
correctament) s determinant per a la qualitat de la governana de qualsevol servei pblic.
L'eficcia dels controls interns i l'adhesi a un codi tic intern, depenen a parts iguals de la
qualitat del personal encarregat de dur-ho a terme, i de la motivaci que aportin una poltica
retributiva proporcionada i una avaluaci justa de mrits rellevants a efectes de promoci. La
gesti del personal en l'mbit de la Seguretat Social espanyola est centralitzada en els

45
"Fondo de Reserva de la Seguridad Social - Informe a las Cortes Generales. Evolucin
actuaciones del ao 2013 y situacin a 31 de diciembre de 2013, pg.36.
46
"La investigacin del AISS traza un panorama del rendimiento de las Inversiones de los fondos de
reserva de la seguridad social. http://www.issa.int/es/-/issa-research-maps-the-investment-
performance-of-social-security-reserve-funds
47
"Fondo de Reserva de la Seguridad Social - Informe a las Cortes Generales. Evolucin
actuaciones del ao 2013 y situacin a 31 de diciembre de 2013, pg.24.
48
Vegeu l'nforme del CATN: "La distribuci d'actius i passius, de 14 de juliol de 2014

"#$ ..

aspectes ms essencials i, com en les altres competncies que assumiria ntegrament el nou
Estat, caldria completar l'estructura de gesti.
El mateix succeeix amb la gesti dels recursos informtics i en general de les estructures
TC, que sn responsables d'un enorme volum de dades que cal processar i assegurar-ne la
integritat i disponibilitat. Els terminis breus en qu es resolen la majoria de trmits amb la
Seguretat Social espanyola, es deuen al fet que la majoria d'aquests trmits es fan amb
l'ajuda de programes informtics molt complets i amb processos basats en documents
digitals; el manteniment i les inversions en aquest mbit mouen importants quantitats de
recursos que caldria controlar minuciosament.
Les dues grans entitats gestores de Seguretat Social tenen a Catalunya (dades de finals del
2012) 1.479 empleats l'NSS, i 1.687 la TGSS. Una caracterstica comuna s que
aproximadament la meitat d'aquests empleats pblics pertanyen a la categoria C2, la ms
baixa d'administratius (51% a l'NSS, i 48% la TGSS). A mitj termini sembla que caldria
reconixer la real tecnificaci de la plantilla. Avui per avui s una plantilla de baix cost que en
realitat realitza moltes vegades tasques qualificades superiors a la seva categoria, fet que
explica en part que el sector pblic presumeixi de baixos costos d'administraci. La plantilla
de les URE (Unitats de Recaptaci Executiva) t un cost lleugerament superior, ja que els
empleats tenen importants incentius econmics vinculats a la productivitat.
Els costos d'administraci del sistema de Seguretat Social sn a Espanya molt baixos.
Segons les dades de la Uni Europea (Eurostat), les despeses espanyoles mesurades en un
percentatge sobre el total de despeses sn gaireb la meitat que la mitjana dels pasos
europeus, i aix ens fa suposar que a mitj termini no es pot preveure cap estalvi en aquest
concepte.





"#$ .%

Figura 1
Despeses totals administratives
(% del total de despeses)
__________________________________________________________________________

Font: Eurostat
__________________________________________________________________________
Aix mateix, caldr assumir un seguit de funcions que ara es realitzen als serveis centrals de
Madrid d'aquestes entitats gestores (gesti patrimonial i pressupostria, relacions
internacionals, ordenaci jurdica, entre d'altres). Estimem que no menys de 300 persones
molt qualificades serien necessries per fer aix, tal com veurem en parlar dels costos de
personal.
No sembla probable que a resultes del procs de transici hi hagi un nombre important de
funcionaris de la Seguretat Social que marxi de Catalunya, ja que es tracta de persones
arrelades al pas i amb un elevat grau de satisfacci per la feina que fan; tan sols en alguns
cossos especialitzats (p. e. lletrats de la Seguretat Social) hi ha un ndex de mobilitat
geogrfica superior. Cal prestar, per, atenci a una altra dada: l'envelliment de la plantilla
derivat de l'aturada de noves incorporacions i promocions a causa de les mesures
d'austeritat: si en el conjunt de l'Administraci pblica el nombre d'empleats de ms de 60
anys s d'una mica ms de l'11% per cent, en l'mbit de la Seguretat Social s de ms del
13% per cent, per la dada en qu ens hem de fixar s que en la categoria A1 (llicenciats), el

"#$ .&

nombre de treballadors de ms de 60 anys voreja el 18%,
49
situaci que s comuna als
pasos de l'OCDE, ja que arreu es va produir una expansi del servei pblic als anys setanta
i una poltica contempornia de contenci de la despesa pblica, i el resultat s que bona
part del personal que normalment esperava ser promocionat a llocs de responsabilitat es
jubilar al mateix temps que els qui ocupen actualment aquests llocs directius.
50

La gesti actual de la Seguretat Social compta amb el suport de mltiples programes
informtics que han perms millores en tots els objectius de gesti, especialment visible en
els terminis de resoluci de les sollicituds de pensions. En un escenari de collaboraci amb
l'Estat espanyol, seria interessant poder disposar d'aquests programes informtics, o
almenys dels ms importants
51
, perqu aix beneficiaria als ciutadans, que veurien
gestionades millor i rpidament les seves pensions per part d'uns funcionaris que estan

49
Dades del "Boletn Estadstico del personal al Servicio de las Administraciones Pblicas, juliol
2013.
50
PILICHOWSKI, E, ET AL. "Ageing and the public sector: Challenges for financial and human
resources OECD Journal on Budgeting, vol. 7 nm. 4.
51
Una llista de les aplicacions ms importants que manifesta l'NSS a la seva Memria s aquest:
NORMASS: base de dades que cont prop de set mil normes internes de la Seguretat Social;
JURIDICA: gesti i intercanvi d'informaci entre serveis jurdics; SD: Sistema d'informaci per a
Directius amb dades relacionades amb els objectius de gesti; GESECO: Gesti econmica i
pressupostria, des de la proposta de despesa al pagament final; DETALLE2: detalla saldos
comptables en conceptes extrapressupostaris; PRISMA: base de dades estadstica per al control i
seguiment de la gesti; PRISMA-EIS: estadstiques de gesti de la incapacitat temporal i similars
de curta durada; ALFA: tramitaci informatitzada de pensions segons legislaci espanyola;
@LFA: subsidi per atur a majors de 52 anys i control dels requisits; RSS: Tramitaci d'expedients
segons normativa internacional (reglaments comunitaris + convenis bilaterals); TESOL: trmit
electrnic de sollicituds de prestacions efectuades pels ciutadans; FRIN: Formularis de peticions
relacionades amb pensions (trasllats, tipus retenci fiscal, compatibilitats, entre d'altres); FRIT:
Formularis de sollicituds relacionades amb incapacitats temporals (IT); DAS: Comprovaci del
dret a l'assistncia sanitria; ASIA: Assistncia Sanitria Internacional Automatitzada; FISS:
Facturaci de les CCAA de l'assistncia sanitria a l'empara de normes internacionals; CAPRI:
Tramitaci factures de les CCAA per assistncia sanitria per contingncies professionals;
TSE/CPS: emissi de targetes sanitries europees i certificats substitutius; INCA: Gesti de
prestacions per T, Maternitat, Risc durant l'embars, etctera; INCA WEB: Gesti, dins el sistema
RED, dels comunicats de baixa per IT; ATRIUM: Aplicaci informtica de les Unitats Mdiques que
controlen les IT; MIDAS: Manteniment informtic dels deutes adquirits per la Seguretat Social;
SINTOX: gesti de prestacions derivades del Sndrome Txic; PF-PROS@: gesti de les
prestacions de protecci familiar; OFERN: Aplicaci de l'oficina d'enlla de relacions
internacionals per als expedients de prestacions; ECIP: Enlla i collaboraci internacional de
prestacions; REMUPRES: resum municipal de prestacions; SILSSP: Actualitzaci i control de
les prestacions del sistema de Seguretat Social; INFOBASS + INFOEXPRESS +
CAISSGESTIONA: bases documentals de suport a les gestions informatives; SILCON: sistema de
seguretat i confidencialitat; RPSP: Registre de prestacions socials pbliques, que sn abonades
totalment o parcialment amb fons pblics.

"#$ .'

familiaritzats amb aquests programaris, i a ambdues institucions de Seguretat Social perqu
seria molt ms fcil l'intercanvi de dades que ens beneficiaria mtuament. Si es preveu un
escenari de no-collaboraci, caldr crear-los o cercar en el mercat internacional un sistema
informtic de gesti similar.
La Seguretat Social espanyola ha patit, com totes les administracions pbliques, una severa
limitaci a l'entrada de nou personal, i com en altres administracions, algun dels
inconvenients que aix ha provocat ha estat esquivat mitjanant l'externalitzaci de molts
processos, en unes condicions que semblaven talment una contractaci directa fins al punt
que finalment el Tribunal de Cuentas va adrear-se a les Corts Generals el 26 de febrer de
2009 manifestant que existia un perill real que finalment el personal de les empreses
subcontractades esdevingus personal laboral indefinit de l'Administraci en virtut de
successives sentncies judicials. El Tribunal explica en el seu informe
52
de 26 de juny de
2014 com en un contracte de ms de 100 MC celebrat el 2010 es justificava la contractaci
per la limitaci de personal que comentem, i es reservava a l'Administraci el poder de variar
la composici de l'equip que dugus a terme els treballs, el seu horari, i fins i tot el control de
presncia; aix tamb podem veure que succeeix en el plec de prescripcions tcniques del
darrer projecte important de la Seguretat Social espanyola
53
: el projecte cret@ al qual ens
referirem posteriorment.
I, per tenir una visi de conjunt de les tasques informtiques que realitza la GISS, es pot
veure el concurs que est obert actualment per valor de 27,5 MC per als "Servicios de
operacin, gestin y soporte tcnico de los sistemas de informacin de la Gerencia de
Informtica de la Seguridad Social, en el qual demanen un equip de 73 persones (en
detallen les competncies i, fins i tot, l'antiguitat que han de tenir per operar en cada
tecnologia). Amb un cop d'ull a les 110 pgines del dossier de prescripcions tcniques del
concurs, es pot veure la llista de l'equipament informtic, i les tasques habituals que es fan
(p. e. vida laboral telefnica: 65.000/dia; vida laboral internet: 25.000/dia; carta recordatori
reconeixement mdic: 4.035/mes), i una estimaci de treballs no planificats a partir de
l'experincia passada (p. e. carta a pensionistes regularitzaci IRPF: 959.843; qestionaris

52
TRIBUNAL DE CUENTAS "Informe de fiscalizacin de la contratacin celebrada durante el ejercicio
2010 por las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, adscritos a la
Secretaria de Estado de la Seguridad Social, informe 1039 de 26/06/2014
http://www.tcu.es/repositorio/ee5fb0ce-cba2-4b85-9cac-5f8193b723f4/I1039.pdf
53
https://w6.seg-social.es/licitacion/fichaExpte.do?idExpediente=240

"#$ .(

de satisfacci: 650.000). En resum, l'elevadssim nivell de subcontractaci fa que no sigui
gaire prctic examinar les xifres actuals de personal que la Gerencia de Informtica de la
Seguridad Social (GSS) dedica formalment a l'activitat que el seu propi nom indica, ni el
cost d'aquest personal al captol 1, ja que no s representatiu en absolut dels costos reals.
Naturalment, aquesta substituci de contractaci de personal amb crrec al captol 1 de la
TGSS per externalitzaci de serveis a empreses alienes, amb crrec al captol 2, no ha
deixat de provocar les protestes sindicals,
54
que ratifiquen els fets del pargraf anterior, i
denuncien que actualment als serveis centrals de la GISS hi ha 2/3 parts de personal extern
contractat en concepte d'assistncia tcnica, i tan sols 1/3 de personal funcionari de la
prpia GISS, alhora que compara els costos del personal subcontractat que figura a les
clusules de concursos licitats, amb el cost del personal propi de l'organisme, per
argumentar que la causa de les subcontractacions no s l'estalvi de costos. Segons ha estat
publicat tamb, aquestes adjudicacions recauen en un nombre redut d'empreses, i
especialment en una d'elles
55
. El govern espanyol, en resposta a un parell d'interpellacions
parlamentries, ha reconegut l'existncia d'aquesta important subcontractaci a la GISS, ho
justifica per la carncia de personal i li treu importncia perqu no suposar reducci del
personal funcionari o contractat anteriorment (obvi, si els manca personal) i tampoc
increment de costos, perqu les subcontractacions es financen amb partides
pressupostries ja aprovades
56
; i la memria d'impacte que acompanya a l'avantprojecte de
llei estima que es necessitaran un centenar d'especialistes informtics en la fase de
manteniment (en la de creaci del programa foren 160), amb un cost anual de 5,78 MC,
finanats naturalment amb la partida pressupostria de treballs encarregats a empreses
externes. El que ens interessa tamb s veure que el cost estimat per a cadascun d'aquests
especialistes informtics no difereix gaire del que estimarem ms tard per al personal
qualificat que necessitarem incorporar als serveis centrals de l'Agncia Catalana de

54
COORDINADORA DE INFORMTICA CGT "Gerencia de nformtica de la Seguridad Social.
Desmontando el AM (desarrollo gestionado), en http://www.cgtinformatica.org/content/gerencia-
inform%C3%A1tica-de-la-seguridad-social-desmontando-el-am-desarrollo-gestionado
55
GARCIA, PABLO, "La Seguridad Social vuelve a adjudicar a dedo su informtica por 70 millones de
euros http://vozpopuli.com/economia-y-finanzas/27329-la-seguridad-social-vuelve-a-adjudicar-a-
dedo-su-informatica-por-70-millones-de-euros. Una llista ms precisa de les adjudicacions
aconseguides per cadascuna les principals empreses adjudicatries (Informtica El Corte Ingles, SA,
Indra Sistemas SA, Software AG, SA, Accenture, INSA etc.) es pot veure en el buscador
especialitzat http://tenderise.eu/
56
Boletn Oficial de las Cortes generales Congreso de los Diputados, Serie D, nm. 344 de
17/10/2013, p.763-764.

"#$ .)

Seguretat Social (el cost en les contrates de desenvolupament de programari s molt
superior: ms de 65 C/hora, per aqu s'inclouen molts altres conceptes de despesa de
funcionament de les denominades en els concursos "factories de programari on es
concentren els desenvolupadors subcontractats).
La subcontractaci de serveis informtics ens proporciona una aproximaci a aquests
programes informtics emprats per la Seguretat Social espanyola. L'adjudicaci l'11
d'octubre de 2013 del desenvolupament i manteniment de les aplicacions informtiques de
les entitats gestores de la Seguretat Social
57
inclou l'anlisi, el disseny, la construcci, les
proves i la documentaci d'aquestes aplicacions, i en el plec de condicions tcniques figuren
totes les aplicacions emprades, amb l'especificaci del nombre de lnies de codi de cada
programa i la tecnologia emprada. Aquesta darrera dada ens permet veure que,
aproximadament, la meitat de les aplicacions estan integrades en una plataforma d'execuci
d'aplicacions anomenada "pros@ que gestiona la major part dels procediments de la
Seguretat Social i que ha estat desenvolupada expressament des de l'any 2000 per a la
GISS. La poltica de subcontractes que hem explicat fa que al llarg dels anys hagi intervingut
un gran nombre de persones en la creaci i suport de les aplicacions de la GISS, i, com a
conseqncia, que a internet hi hagi molta literatura i comentaris sobre aquestes aplicacions.
Les entitats gestores i la tresoreria de la Seguretat Social van generar una despesa de
personal (captol 1 del pressupost) de 123 milions d'euros l'any 2011 a Catalunya. A aquesta
xifra s'hi hauria d'incorporar una part del cost del personal que realitza funcions als serveis
centrals, que es va elevar a un total de 379 milions d'euros aquest mateix any 2011
58
. A aix
cal afegir altres contractacions per programes, que s especialment important en el cas del
servei d'ocupaci: segons la memria del SPEE, l'any 2012 a Catalunya es va gastar 7,5 MC
per contractar orientadors professionals i promotors d'ocupaci, i aix ens situa en un cost
total de 91,6 milions d'euros, i encara caldria afegir el personal informtic addicional que no
s'ha comptabilitzat ats que, com hem explicat, a nivell estatal la despesa es realitza
actualment de forma majoritria a travs de l'externalitzaci de serveis que consta al captol
2 del pressupost.
Una darrera dada de l'actual estructura de la Seguretat Social espanyola s el nombre

57
https://w6.seg-social.es/licitacion/fichaExpte.do?idExpediente=2469
58
Aquesta informaci procedeix del SCOSS (Sistema d'nformaci Comptable de la Seguretat
Social).

"#$ %+

d'oficines. A Catalunya hi havia el 2012, 98 oficines de l'NSS, bsicament CASS (centres
d'atenci i informaci) i 76 centres de la TGSS, dels quals ms de la meitat eren URE
(unitats de recaptaci executiva). El SPEE declara tenir obertes 89 oficines a Catalunya,
per gaireb totes estan compartides amb el Servei d'Ocupaci de Catalunya; a les quals cal
sumar les tretze de l'Instituto Social de la Marina (9 oficines administratives ms 4 centres de
sanitat martima). s a dir, la incorporaci d'aquests actius suposaria en total una xarxa
aproximada de 190 oficines, entre les quals no hi hem comptat les que actualment ocupen
les mutualitats de funcionaris. Si s'accepta la proposta de fusionar les URE amb les oficines
de recaptaci de l'Agncia Tributria, potser podria tancar-se alguna de les 40 oficines que
actualment ocupen aquestes unitats de recaptaci executiva.
3. El sistema de pensions contributives i
la sostenibilitat de les pensions de
jubilaci
3.1. Configuraci actual del sistema
contributiu
En la darrera dcada, diversos organismes internacionals com la Uni Europea, el Fons
Monetari nternacional i l'OCDE han recomanat reiteradament reformes que compaginin el
difcil equilibri entre l'adequaci del nivell de les pensions i la sostenibilitat financera del
sistema. Sn nombrosos els pasos que han abordat reformes en aquesta direcci, mentre
que a l'Estat espanyol s'han anat fent reformes d'aspectes parcials, amb efectes poc
definitius.

Val a dir que l'anomenat Pacte de Toledo de 1995 va constituir el primer gran
intent d'afrontar la necessitat real de reforma del sistema amb la finalitat de garantir la seva
sostenibilitat financera en el futur. El Pacte, aprovat pel Ple del Congrs amb el vot de les
principals forces poltiques de l'Estat, comptava tamb amb el vistiplau dels sindicats
majoritaris i la patronal, i feia un seguit de recomanacions dirigides a tractar de garantir tant
l'adequaci de les pensions com la viabilitat financera del sistema. Entre d'altres, es
recomanava la separaci de les fonts de finanament de les pensions (de manera que

"#$ %*

noms les pensions contributives es financessin via cotitzacions a la Seguretat Social i la
resta amb ingressos generals), la unificaci de rgims de cotitzaci al sistema, garantir el
manteniment del poder adquisitiu de les pensions, reforar la contributivitat del sistema i la
constituci d'un fons de reserva on acumular els supervits del sistema per ser utilitzat en
futurs perodes de dficit. A partir d'aqu, seguint les recomanacions del Pacte de Toledo, es
van anar aprovant diverses reformes que tractaven d'afrontar, tot i que de manera limitada,
els reptes futurs del sistema
59
. No obstant, la greu crisi econmica iniciada el 2008 va
provocar una caiguda drstica dels ingressos per cotitzacions de la Seguretat Social, la qual
cosa va provocar la rpida aprovaci d'una nova reforma, la Llei 27/2011, aquesta vegada
afectant de manera ms drstica els parmetres del sistema. D'una banda es va establir,
amb carcter general, un endarreriment de l'edat de jubilaci ordinria des dels 65 als 67
anys. D'altra banda, es contempl la introducci explcita d'un factor de sostenibilitat del
sistema, lligant la quantia de les prestacions a l'evoluci de l'esperana de vida
60
.
El sistema de pensions contributives a Espanya s gestionat majoritriament per la
Seguretat Social. El sistema de Classes Passives, que protegeix a una part dels funcionaris
pblics, noms gestiona un 4,9% de les pensions contributives a Catalunya (un 6,6% a la
resta de l'Estat), la qual cosa suposa un 6,6% de la despesa total (un 11,6 % a la resta de
l'Estat), per la gran diferncia existent en la pensi mitjana, que s bastant ms elevada en
el sistema de classes passives, com es pot veure a la figura 2. En el cas de Catalunya, la
pensi mitjana del sistema de Classes Passives el desembre del 2013 era de 1.366 euros
mensuals, enfront dels 1.458 de la resta de l'Estat.




59
Les lleis 24/1997, 35/2002, i 40/2007 sn les ms recents abans de la crisi econmica.
60
Les reformes de la Llei 27/2011 es preveu que entrin en vigor amb un perode transitori que
s'inicia el 2013 i culmina el 2027. Respecte del factor de sostenibilitat, el seu desenvolupament va
ser aprovat a la Llei 23/2013.

"#$ %,

Figura 2
Import mitj mensual de les pensions contributives de la
Seguretat Social i del Sistema de Classes Passives (desembre
de 2013)
__________________________________________________________________________

Font: Ministerio de Empleo y Seguridad Social
__________________________________________________________________________
Respecte del sistema de Seguretat Social, val a dir en primer lloc que s'estructura en
diferents rgims de cotitzaci. D'una banda, el rgim general abasta la major part dels
treballadors per compte ali, tot i que encara subsisteixen alguns rgims especials per als
treballadors de certs sectors (mar, mineria del carb) i altres que estan en procs
d'incorporaci al rgim general (agrari i treball domstic). D'altra banda, existeix tamb un
rgim especfic per als treballadors per compte propi (el rgim especial de treballadors
autnoms). A la figura 3 es presenten les dades d'afiliaci el desembre de 2013, tant a
Catalunya com a la resta de l'Estat. Com es pot observar, el rgim general s amb diferncia
el ms important: en el cas de Catalunya un 78,6% de treballadors pertanyen a aquest rgim
(un total de 2.263.923 persones). No s'aprecien diferncies rellevants respecte a la
distribuci a la resta de l'Estat tret de les dades del sistema especial agrari, ja que a
Catalunya noms hi t afiliats un 0,7% del total de treballadors (20.049 persones), mentre
que a la resta de l'Estat aquest percentatge puja fins al 5,7% (790.414 persones).
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
CaLalunya 8esLa de l'LsLaL
!
"
#
$
%

'
(
!
%
SegureLaL Soclal Classes asslves

"#$ %-

Figura 3
Distribuci dels afiliats al Sistema de la Seguretat Social per
rgims de cotitzaci (desembre 2013)
__________________________________________________________________________

Font: Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Datos de Afiliacin a la Seguridad Social, desembre
2013
__________________________________________________________________________
Respecte de les pensions, les prestacions per jubilaci sn amb diferncia les ms
importants, tant en nombre de beneficiaris com en termes de despesa total. La distribuci
per tipus de prestacions s prcticament idntica a Catalunya i a la resta de l'Estat, com es
mostra a la figura 4. Les pensions de jubilaci representen al voltant del 60% del total,
seguides en importncia de les pensions de vidutat (prop del 26%) i de les d'incapacitat
permanent. Les pensions d'orfandat i a favor d'altres familiars sn molt poc importants.





78,6
0,7
2,4
18,1
0,2 0,0
)*+*,"-.*
Ceneral
Agrarl
Llar
AuLnoms
Mar
Carb
72,3
3,7
2,6
18,8
0,4
0,0
/!%+* 0! ,12%+*+
Ceneral
Agrarl
Llar
AuLnoms
Mar
Carb

"#$ %.

Figura 4
Distribuci del nombre de pensions de la Seguretat Social per
tipus de prestaci (desembre 2012)
__________________________________________________________________________

Font: Secretara de Estado de Seguridad Social, Informe Estadstico 2012
__________________________________________________________________________
El que s es destacable s la diferencia existent en la quantia mitjana de la pensi (Figura 5).
Aix, a desembre de 2012, la pensi mitjana de jubilaci a Catalunya resultava un 30,6%
superior a la de la resta de l'Estat (1.156,6 euros mensuals davant 885,4). La diferncia era
d'un 23,5% en el cas de les pensions d'incapacitat permanent, d'un 13,8% per a les de
vidutat i d'un 6,36% per a les d'orfandat. Noms en el cas de les pensions en favor d'altres
familiars (molt poc importants en nombre) la pensi mitjana a Catalunya resultava ms baixa
(un 1,8%) que la de la resta de l'Estat.



0
10
20
30
40
30
60
70
lncapaclLaL !ubllacl vlduiLaL CrfandaL lavor lamlllar
CaLalunya 8esLa de l'LsLaL

"#$ %%

Figura 5
Import mensual de la pensi mitjana per tipus de prestaci de
la Seguretat Social (desembre 2012)
__________________________________________________________________________

Font: Secretara de Estado de Seguridad Social, Informe Estadstico 2012
__________________________________________________________________________
A la figura 6 es pot observar la distribuci de pensions segons el rgim dins del qual van ser
causades. Com es pot veure, la distribuci s semblant a Catalunya i a la resta de l'Estat,
amb petites diferncies. A Catalunya, les pensions del Rgim General representen el 70%
del total, mentre que a la resta de l'Estat no arriben al 65%; tamb es registra un percentatge
ms alt de pensions causades pel sistema antic (el SOVI), un 7% enfront d'un 3,8%. En
canvi, altres rgims, com ara el de treballadors autnoms, tenen un pes relatiu ms baix que
a la resta de l'Estat (un 18,2% per un 20,8%), o les pensions causades per accident de
treball o malaltia professional (un 2,1% a Catalunya davant del 6,2% a la resta de l'Estat).



0
200
400
600
800
1000
1200
1400
lncapaclLaL !ubllacl vlduiLaL CrfandaL lavor
lamlllar
1oLal
!
"
#
$
%
'
(
!
%

CaLalunya 8esLa de l'LsLaL

"#$ %&

Figura 6
Distribuci de les pensions de la Seguretat Social per rgims
(desembre 2012)
__________________________________________________________________________

Nota: ATEP s el rgim especial de cobrament de pensions per accident de treball o malaltia
professional; SOVI sn les pensions causades pel sistema anterior al 1967
Font: Secretara de Estado de Seguridad Social, Informe Estadstico 2012
__________________________________________________________________________
En tractar-se d'un sistema de repartiment, resulta d'inters conixer el saldo (ingressos
menys despeses) del sistema en cada moment, aix com la seva evoluci. A la figura 7 es
pot veure l'evoluci des de l'any 1995 fins al 2010 d'aquest saldo, tant per a Catalunya com
per a la resta de l'Estat per separat. Com es pot apreciar, l'evoluci s bastant diferent pels
diferents territoris. Mentre que a Catalunya la Seguretat Social va tenir sempre supervit des
de 1997 fins a 2008, a la resta de l'Estat els supervits es produren nicament entre 2003 i
2007, i per quanties clarament inferiors. D'altra banda, els anys en qu Catalunya ha
registrat dficit (1995-96 i 2009-2010), aquest ha estat, en tots els casos, clarament inferior
al registrat a la resta de l'Estat. Aix, el 2009, el dficit de la Seguretat Social assol els
21.967 milions d'euros i les despeses de la Seguretat Social van superar als ingressos en un
21% a la resta de l'Estat, mentre que a Catalunya, el dficit fou de 1.254 milions d'euros i les
despeses superaren els ingressos noms en un 5%. Pel que fa al 2010, any en qu el dficit
de la Seguretat Social va continuar augmentant per l'increment de l'atur, a la resta de l'Estat
les despeses superaren als ingressos en un 25% (i el dficit fou de 26.317 milions d'euros)
mentre que a Catalunya ho feren noms en un 8,6% (i el dficit fou de 2.142 milions
d'euros).
70,0
18,2
0,3
0,2
2,1
2,1
7,0
)*+*,"-.*
Ceneral
AuLnoms
Mar
Carb
Llar
A1L
SCvl
64,9
20,8
1,6
0,8
1,8
6,2
3,8
/!%+* 0! ,12%+*+
Ceneral
AuLnoms
Mar
Carb
Llar
A1L
SCvl

"#$ %'

Figura 7
Evoluci del saldo del Sistema de la Seguretat Social
(Ingressos-Despeses; en miIers d'euros corrents)
__________________________________________________________________________

Font: Generalitat de Catalunya, Departament d'Economia i Coneixement, Informe sobre les
aportacions de Catalunya a la Seguretat Social i INE, Contabilidad Regional d'Espanya, serie
enlazada 1995-2010
__________________________________________________________________________
-30000
-23000
-20000
-13000
-10000
-3000
0
3000
10000
1993 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010
(
3
,
,
3
$
-
%

0
1

4
$
#
#
!
-
+
%
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
1993 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010
5

0
!
,

6
7
8
CaLalunya 8esLa de l'LsLaL

"#$ %(

Val a dir que, d'acord amb les recomanacions del Pacte de Toledo de 1995, l'any 2000 es va
constituir un fons de reserva de la Seguretat Social, en el qual es preveia anar acumulant
bona part dels supervits del sistema amb la finalitat de poder cobrir possibles dficits futurs.
Aquest fons de reserva va assolir el seu nivell mxim a finals del 2011, quan comptava amb
un total acumulat de 66.815 milions d'euros, la qual cosa representa al voltant del 60% de la
despesa total anual en pensions contributives. No obstant, els anys 2012 i 2013, a causa de
la forta caiguda dels ingressos per cotitzacions, el govern va decidir comenar a recrrer al
fons de reserva per cobrir part del dficit financer de la Seguretat Social. Concretament, el
2012 es va disposar de 7.003 milions d'euros i el 2013 d'11.648 milions d'euros, la qual cosa
va suposar una disminuci del valor acumulat del fons de reserva fins als 53.744 milions
d'euros (figura 8).
Figura 8
Fons de Reserva de la Seguretat Social: dotacions netes
anuaIs i saIdo acumuIat a finaI de cada any (en miIions d'euros
corrents)
__________________________________________________________________________

Font: Secretara de Estado de Seguridad Social, Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Informe a
las Cortes Generales 2013
__________________________________________________________________________
-20.000
-10.000
0
10.000
20.000
30.000
40.000
30.000
60.000
70.000
80.000
2000-2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(
3
,
3
$
-
%

0
1
!
"
#
$
%

4
$
#
#
!
-
+
%
uoLaclons neLes anuals valor acumulaL a flnal d'any

"#$ %)

Ats que el sistema de la Seguretat Social ha entrat en dficit a Catalunya a conseqncia
de la crisi econmica, i encara que ho ha fet en una proporci molt inferior a la de la resta de
l'Estat, s rellevant plantejar-nos com s'assumir aquest dficit en l'escenari de la
independncia, si aquesta es produeix quan encara no s'hagi recuperat l'activitat econmica
als nivells necessaris per generar equilibri o supervit en els comptes de la Seguretat Social
catalana.
Aix, si agafem les dades de 2010, el dficit de la Seguretat Social catalana hauria estat de
2.142 milions d'euros. Per cobrir-lo hi ha dues alternatives:
a) En el cas d'un procs d'independncia pactat, en el repartiment d'actius i passius,
una part del fons de reserva s'haur de traspassar al nou estat catal. La proporci
que correspondria a Catalunya dependr de la negociaci. Seria correcte considerar
que s'ha d'atribuir a Catalunya la part del fons de reserva que es va dotar amb els
supervits de la Seguretat Social a Catalunya. Aquesta proporci seria considerable,
ats que, com hem vist, en els anys d'expansi la Seguretat Social va tenir els majors
supervits a Catalunya. Ara b, tamb podria establir-se una negociaci global de
repartiment d'actius i passius que segus el criteri de la poblaci (aquest va ser el
criteri seguit en la separaci de Txquia i Eslovquia). Amb aquesta darrera hiptesi,
molt ms conservadora, a Catalunya li pertocaria un 15,9% del fons de reserva
acumulat el 2011 (66.815 milions d'euros), s a dir, 10.623 milions d'euros. El dficit
es podria cobrir doncs, com est fent l'Estat actualment, a crrec d'ingressos
generals i/o disposant d'una part del fons de reserva.
b) En el cas d'un procs d'independncia no pactat, o en el cas d'una negociaci de
repartiment d'actius i passius que s'allargus en el temps, uns anys ms enll de la
independncia efectiva, el nou Estat catal podria cobrir el dficit amb els
pressupostos ordinaris de la seva hisenda. En l'informe del Consell sobre la viabilitat
fiscal i financera d'una Catalunya independent es mostra una estimaci dels
ingressos i les despeses de la hisenda d'una Catalunya independent per al perode
2006-2011. Si Catalunya hagus estat independent en aquest perode 2006-2011, un
cop cobertes les despeses de l'actual Generalitat i les despeses de les competncies
estatals que haur d'assumir, hauria disposat d'uns ingressos addicionals anuals

"#$ &+

d'11.198 milions d'euros de mitjana
61
. Amb aquests ingressos addicionals nets, no hi
hauria doncs, cap problema per assumir el dficit de la Seguretat Social mentre la
situaci de crisi es mantingui.
3.2. La sostenibilitat de les pensions de
jubilaci davant l'envelliment de la poblaci
En aquest apartat s'analitzar breument el problema de la sostenibilitat del sistema davant
l'envelliment de la poblaci. Es posar l'accent en les pensions de jubilaci, la despesa ms
voluminosa i ms afectada per l'estructura d'edats de la poblaci, a causa de l'extrema
diferncia entre l'edat dels cotitzants i els perceptors de pensions (3.1). Un cop plantejat el
problema es resumir breument el debat sobre la reforma del sistema a Espanya i a la Uni
Europea (3.2.). El punt 3.3 analitza la descomposici dels ingressos per cotitzacions i la
despesa en funci del PIB a Catalunya i a l'Estat espanyol, per tal d'avaluar la situaci
diferencial d'ambds territoris respecte de la sostenibilitat.
3.2.1. El problema de la sostenibilitat
L'envelliment de la poblaci s un fenomen demogrfic que estan experimentant la majoria
de pasos desenvolupats. s el resultat de diversos canvis demogrfics. D'una banda, una
oscillaci de la fecunditat: L'anomenada explosi demogrfica (baby boom) posterior a la
Segona Guerra Mundial va continuar amb una forta reducci de la fecunditat. D'altra banda,
aquest fet va coincidir amb la secular davallada de la mortalitat. Com a resultat, una
generaci especialment nombrosa arribar a una llarga jubilaci, amb una esperana de
vida alta, coincidint amb una fora de treball relativament escassa.




61
Vegeu l'informe del CATN: "La viabilitat fiscal i financera d'una Catalunya independent, de 28 de
juliol de 2014 i ms concretament la taula 4.

"#$ &*

Figura 9
Taxa de dependncia demogrfica dels ms grans de 65 anys a
Catalunya i a Espanya
__________________________________________________________________________

Font: IDESCAT (per a Catalunya) i INE (per a Espanya)
__________________________________________________________________________
A Espanya, l'explosi demogrfica es va donar amb un cert retard respecte de la resta de
pasos Europeus. El baby boom espanyol es situa entre 1957 i 1977 amb ms de 600.000
naixements a l'any. Aquesta generaci arribar als 65 anys entre 2022 i 2042. A la figura 9
es pot veure l'evoluci de la taxa de dependncia demogrfica (poblaci de 65 i ms anys en
relaci amb la poblaci en edat de treball) segons les projeccions de poblaci a llarg termini
realitzades per l'NE (2012) per a Espanya i l'DESCAT (2009) en el cas de Catalunya. Com
es pot observar, de 2012 en endavant la taxa de dependncia inicia una senda creixent que
la portaria del 24% fins prop del 50% el 2041 en el cas de Catalunya, i per sobre del 60% en
el cas d'Espanya. La menor taxa de dependncia a Catalunya pot ser en part per la
utilitzaci de diferents supsits respecte dels fluxos migratoris. La projecci per a Catalunya
estableix una reducci gradual del saldo migratori, que continua sent positiu (immigraci
neta) durant tot el perode de projecci. En el cas de l'NE, en canvi, es considera que el
saldo migratori a Espanya ser negatiu entre 2012 i 2037. Com es deia a l'epgraf 1, el
nostre sistema de pensions s un sistema de repartiment que implica que la Seguretat
0
10
20
30
40
30
60
70
2006 2009 2012 2013 2018 2021 2024 2027 2030 2033 2036 2039
CaLalunya Lspanya

"#$ &,

Social utilitza les cotitzacions que recapta en cada moment per fer front a les pensions que
ha de pagar en el mateix perode, tal com s'ha explicat abans. D'aquesta manera, les
cotitzacions que paguen aquells que contribueixen a la Seguretat Social, ja siguin
treballadors o empresaris, serveixen per cobrir les necessitats de pensions d'aquells que les
perceben en el mateix moment. El sistema de repartiment t avantatges respecte a
l'alternativa de crear un fons de capitalitzaci. En termes de rendibilitat, pot ser superior al
sistema de capitalitzaci quan el producte de la taxa de creixement de la poblaci i de la
productivitat la taxa de rendiment del sistema- s major que el tipus d'inters real. Aquesta
situaci es va donar mentre la pirmide poblacional espanyola era tal, per s'invertir en el
futur quan la generaci del baby boom arribi a la jubilaci.
Per analitzar la sostenibilitat del sistema de pensions de jubilaci, resulta d'inters realitzar
una descomposici factorial dels ingressos i les despeses del sistema, per tal d'aflorar la
dependncia demogrfica de les finances del sistema. El sistema de pensions contributives
es finana bsicament amb ingressos per cotitzacions socials (IC), tot i que t altres fonts
d'ingressos (AI) que suposen al voltant d'un 10% dels ingressos totals (IT). Els ingressos per
cotitzacions es poden expressar com el producte del salari mitj (w), la taxa de cotitzaci
mitjana (), i el nombre de cotitzants o ocupats (L). D'altra banda, la despesa es concentra
en la despesa en pensions (DP), mentre que hi ha un 5% d'altres despeses (AD). La
despesa en pensions es pot desglossar com el producte del nombre de pensions (NP) per la
seva corresponent pensi mitjana (pm)
62
.
pm NP AD DP AD DT
L w AI IC AI IT


[1]
Resulta til expressar ambdues magnituds en relaci amb el PIB, i desglossar el PIB en el
producte entre ocupats (L) i la productivitat mitjana (h). En el cas de les pensions de
jubilaci, introduint a la banda de la despesa la poblaci de 65 i ms anys, la poblaci en
edat de treballar i la poblaci activa, podem expressar les equacions anteriors com
63
:

62
En els anys previs a la crisi, la situaci va ser de supervit d'ingressos respecte a despeses, el
que va permetre acumular un fons de reserva des de l'any 2000.
63
Per a les altres pensions contributives incapacitat t i supervivncia, menys lligades a
l'envelliment, es pot obtenir una descomposici similar on en lloc de la taxa de dependncia i de
cobertura apareix nicament la inversa: la taxa de sostentabilitat la rtio entre poblaci activa i
nombre de pensionistes.

"#$ &-


R C
TO TP
D
PIB
DP
L h
L w
PIB
IC

[2]
on TP i TO sn les taxes de participaci i d'ocupaci respectivament, la darrera definida
respecte de la poblaci activa (el seu producte conforma el factor mercat de treball); D s la
taxa de dependncia o rtio entre la poblaci major de 65 anys i la poblaci en edat de
treballar; C s la taxa de cobertura, obtinguda com a relaci entre el nombre de pensions i la
poblaci major de 65 anys; i, finalment, R s la taxa de reemplaament o rtio entre la
pensi mitjana i la productivitat mitjana. Si b aquesta descomposici reflecteix molt b els
factors que afecten a la sostenibilitat del sistema, val a dir que dels quatre factors en qu es
desglossa la rtio despesa/PIB, el referent al mercat de treball correspon realment a la
banda dels ingressos.
En aquest sentit, l'equaci [2] mostra que, si b els ingressos poden variar considerablement
per canvis en el nivell de ocupaci, el seu pes en el PIB s molt estable, ja que afecta tant al
numerador com al denominador. Tamb s aix en el cas dels canvis demogrfics, ja que el
sector de poblaci s el mateix al numerador i al denominador. En canvi, el pes de la
despesa en el PB depn tant de l'evoluci de l'estructura per edats de la poblaci els grups
de poblaci del numerador i el denominador sn molt diferents com de l'evoluci del mercat
de treball que noms afecta al PIB, al denominador. Les projeccions de poblaci indiquen
que la taxa de dependncia es doblar a Espanya en el transcurs dels propers 30 anys,
durant la jubilaci del baby boom. Aquest increment indica l'ordre de magnitud de l'ajust, si
es mantenen constants la resta de factors, el que s d'esperar en general. A l'apartat 3.3 es
presenta una simulaci al respecte.
L'anlisi anterior mostra que el problema de la sostenibilitat del sistema de pensions s
inherent al seu disseny basat en el finanament via repartiment. Aquest problema afecta
molt directament les pensions de jubilaci, per tamb d'altres partides de despesa social.
De fet, el conjunt de la poltica social funciona, fins a cert punt, com un sistema de
repartiment, tot i que noms en el cas de les pensions contributives s'assigna de manera
explcita un impost finalista per finanar-les (les cotitzacions socials).

"#$ &.

En aquest context, s important ressaltar que el sistema de pensions, en la mesura que no
s un sistema totalment contributiu i de capitalitzaci, esdev una transferncia
intergeneracional. Com a tal, coexisteix amb altres transferncies -monetries o en espcie-
que constitueixen el que ara anomenem Estat del Benestar. Aquestes transferncies van
dirigides majoritriament als nens educaci, salut i cura- i als avis pensions, salut i cura-,
en els dos perodes de dependncia. De fet, aquestes transferncies que es feien de forma
privada dins de la famlia- s'han anat substituint pel mercat o per l'Estat en alguna mesura.
Aix crea nous reptes a la intervenci pblica. D'una banda, un problema de finanament.
L'Estat assumeix el paper d'estalviador, tal com faria el cap de famlia en el seu lloc. Si
s'opta pel repartiment, el sistema queda subjecte al risc demogrfic com est passant
actualment. D'altra banda, es crea un problema redistributiu, al llarg del cicle vital de les
persones. A priori, tothom t una probabilitat alta d'arribar a l'ancianitat, per no tothom t
fills, i aix crea una asimetria en els costos i beneficis que suporten uns i altres. De fet, el
sistema de pensions de repartiment reparteix pensions a tothom, mentre que noms els que
tenen fills han contribut a pujar als futurs contribuents aquests cotitzen doblement amb
cotitzacions monetries i no monetries. Aquesta asimetria no s tan greu, si l'Estat suporta
el cost d'atenci als nens en la mateixa mesura que suporta el cost d'atenci als ancians.
Aix s aix en alguns pasos europeus, per d'altres entre els quals Espanya est incls-
no han arribat a socialitzar el cost d'atenci als nens. En concret, un estudi recent mostra
que a Espanya el 60% de les despeses dels nens les suporten les famlies, mentre que en el
cas dels avis s l'estat el que suporta el 60% de la seva despesa
64
. D'aquesta manera, la
poltica pblica actua, en la prctica, en contra de la recuperaci de la fecunditat, i s,
probablement, un dels factors que expliquen la seva escassa recuperaci a Espanya.
D'aquesta anlisi es desprn un motiu ms per assegurar el finanament de l'educaci per
part del sector pblic, independentment de la renda de la famlia, a banda de la seva
consideraci de b preferent i del seu efecte sobre la productivitat futura.
s necessari, doncs, dissenyar una reforma del sistema de pensions en el context del
conjunt de l'Estat del Benestar, tenint en compte que altres despeses socials competiran per
la recaptaci a crrec dels impostos generals.

64
Vegeu Patxot, C., M. Snchez-Romero, E. Rentera y G. Souto, "Measuring the Balance of
Government Intervention on Forward and Backward Family Transfers using NTA Estimates. The
Modified Lee Arrows, International Tax and Public Finance, 19(3), 2012, p. 442-465.

"#$ &%

3.2.2. El debat entorn de la reforma a Espanya i a
Europa
La gravetat del problema de l'envelliment de la poblaci va motivar la creaci del grup
d'envelliment (Ageing Working Group, AWG) per part de la Comissi Europea
65
. Des de
llavors, s'elaboren informes peridics sobre la sostenibilitat de la despesa en pensions,
sanitat i dependncia, que inclouen una projecci d'aquestes partides de despesa que
abasta el perode de jubilaci del baby boom. La majoria de pasos europeus han abordat
reformes del sistema de pensions per fer-lo sostenible en el llarg termini. La reforma no
implica necessriament eliminar el sistema de repartiment per implica importants ajustos
dels parmetres legals, que passen per apujar cotitzacions el que resulta difcil en l'actual
context de globalitzaci-, reduir pensions i/o retardar l'edat de jubilaci. Actualment, un cop
fetes bona part de les reformes, la Comissi monitoritza a ms de la sostenibilitat,
l'adequaci de les pensions que tinguin un nivell suficient per no comprometre l'equitat- de
manera que ambds objectius entren en conflicte.
La reforma ms drstica consistiria a passar a un sistema de capitalitzaci, per aquesta
opci planteja l'anomenat problema de la transici; els actius en el moment de la implantaci
han de suportar doble crrega, mantenint el sistema antic i creant el nou. Aix ha impedit
anar per aquesta via, per cal tenir en compte que si no es fa de forma reglada, les persones
ho hauran de fer de forma individual al veure redudes les seves expectatives de pensi
pblica. Tanmateix, sn bastants els pasos europeus que compten amb un sistema pblic
o privat- de previsi complementria basat en la capitalitzaci.
Bona part dels pasos mantenen el sistema de repartiment, fent ajustos, ms o menys
drstics dels parmetres legals del sistema les anomenades reformes paramtriques. Un
conjunt de pasos europeus han optat per reformular el sistema de repartiment passant a un
sistema de capitalitzaci "nocional. Si b no s'acumulen fons, s que es fa una comptabilitat
exacta dels drets de pensi acumulats per cada individu. Aquesta acumulaci no s real sin
virtual, per si ms no t la funci d'informar a les persones de la pensi que rebran, ja

65
AWG (2012), "2012 Ageing Report: Economic and Budgetary projections for the 27 EU Member
States (2010-2060)"
http://europa.eu/epc/pdf/economic_and_budgetary_projections_for_the_27_eu_member_st
ates__en.pdf

"#$ &&

calculada de forma que sigui financerament sostenible la pensi en aquest cas depn de
l'esperana de vida i de factors d'ajustament de dos tipus. Els primers, de caire actuarial,
garantirien l'equilibri en un sistema contributiu de capitalitzaci, s a dir, que el que rep
l'individu com a pensi correspongui al que ha cotitzat en la lnia de la contributivitat
66
. Ats
que aix no s suficient per garantir l'equilibri financer del sistema de repartiment, cal
introduir altres factors d'ajustament. Com veurem mes endavant, la darrera reforma del
sistema de pensions espanyol introdueix instruments d'aquest tipus: els anomenats factors
de sostenibilitat
67
.
A l'agenda poltica espanyola aquesta qesti ha anat a remolc dels moviments a Europa.
Des de la signatura del Pacte de Toledo l'any 1995, s'han fet algunes reformes marginals, en
la lnia de les recomanacions recollides en el Pacte, buscant reforar la contributivitat del
sistema. La taula 1 resumeix les reformes realitzades en aquesta lnia. En concret, mostra
les principals reformes realitzades en els tres factors que determinen la pensi d'entrada a la
jubilaci, d'acord amb l'expressi segent:
) ( ) ( ) ,... (
15
n cc n p bc bc BR P
t t t
[3]
en la seva forma actual, aquesta pensi d'entrada t tres components principals. D'una
banda, la base reguladora (BR) marca el nivell de la pensi a partir de les bases de
cotitzaci (bc) dels darrers 15 anys. D'altra, la pensi finalment rebuda s un percentatge de
la base reguladora que depn dels dos factors segents, ambds depenent del nombre
d'anys cotitzats (n). En concret, el coeficient p(n) oscilla entre el 50% amb 15 anys cotitzats i
el 100% si la carrera laboral s completa, sent decreixent el pes donat a cada any; i el
coeficient cc(n) penalitza (premia) la jubilaci anticipada (retardada).

66
El primer tipus de factor d'ajust, de caire actuarial, busca corregir l'efecte de l'augment de
l'esperana de vida retardant la jubilaci, augmentant el nombre d'anys cotitzats, o baixant les
pensions de forma equivalent, de manera que el valor actual de l'anomenada riquesa de pensions
quedi constant, o que la taxa de rendibilitat del sistema pensions netes de cotitzacions- sigui
constant.
67
Vegeu Banco de Espaa, Boletn Econmico, 134, julio-agosto 2011, "Reformas de los sistemas
de pensiones en algunos pases de la UEM.
http://www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/Bole
tinEconomico/11/Jul/Fich/art4.pdf
i FEDEA (2010), "La Reforma de las pensiones",
http://www.crisis09.es/pensiones/pensiones.pdf.
per a una discussi de les revisi de les reformes necessries en el context europeu i espanyol,
previ a la reforma de 2011.

"#$ &'

Com es veu a la taula 1, el perode de clcul de la base reguladora (BR) s'ha anat ampliant
paulatinament: inicialment es calculava amb les bases de cotitzaci dels 2 anys
immediatament anteriors a la jubilaci; aquest perode s'increment fins a 8 anys amb la Llei
26/1985, fins a 15 amb la Llei 24/1997 i, finalment, l'ltima reforma (Llei 27/2011) estableix la
seva ampliaci fins als 25 ltims anys abans de la jubilaci (aquest increment es far de
forma progressiva entre 2013 i 2027. Respecte del percentatge a aplicar sobre la base
reguladora, tamb s'han produt modificacions. nicialment, els 10 primers anys de cotitzaci
donaven dret a un 50% de la base reguladora, i cada any addicional atorgava 2 punts
percentuals ms, fins que s'obtenia la pensi mxima (100%) amb 35 anys cotitzats. La Llei
24/97 modific aquests percentatges d'aquesta manera: els primers 15 anys de cotitzaci
donaven dret a un 50% de la base reguladora; cada any addicional des dels 15 als 25
suposava 3 punts percentuals ms i, finalment, cada any addicional entre els 26 i els 35
proporcionava 2 punts percentuals addicionals, de manera que es continuava obtenint la
pensi mxima amb 35 anys de cotitzaci. Finalment, la Llei 27/2011 va introduir tamb una
reforma en aquest parmetre: s'incrementa la proporcionalitat amb el temps de cotitzaci a
partir dels 15 anys de perode mnim (que continuar donant dret al 50% de la base
reguladora), comptabilitzant el temps en mesos en lloc d'anys i passant a obtenir-se la
pensi mxima (100%) amb 37 anys cotitzats en lloc de 35. Aquesta reforma s'implantar
progressivament entre 2013 i 2027. Quant als coeficients de reducci (ampliaci) per
jubilaci avanada (retardada), s'han anat ajustant per mirar d' incrementar l'edat efectiva de
jubilaci.







"#$ &(

Taula 1
Resum de les mesures de reforma del Sistema de Seguretat
Social per reforar la contributivitat del sistema


Abans
de 1985
Llei
26/1985
Llei
24/1997
Llei
27/2011
(gradual fins 2027)
Contributivitat total
Base Reguladora (BR): Bases de cotitzaci passades considerades en el clcul
En anys 2 8 15 25 Mxim d'anys cotitzats
Anys cotitzats que donen dret a pensi (n)
Mnim
(Perode de
carncia)
10 15 15 15
Possibilitat d'eliminar
mnim
Mxim
(implica
p(n)=100%)
35 35 35 37
Possibilitat d'ampliar de
35 a 40 o ms anys
Anys cotitzats
(n)
Percentatge de base reguladora p (n):
Percentatge total (punts per any )
10
50%
(5,0%)


Per n mxim =35
(2,86% anual)

Per n mxim=37
(2,70% anual)

Per n mxim = 40
(2,50% anual)
15
(2,0%)
60%
(*)

(5,0%)
(2,0%)
50%
(3.3%)
Ms
proporcional
Clcul en mesos
0,19 per mes
dels mesos 1-
248
0,18 per mes
dels mesos 249-
264
16-25
(2,0%)
(3.0%)
26-35 (2.0%)
(*) 60%: D'acord amb l'escala anterior s'obt el 50% per als primers 10 anys a ra del 5% per any i un
10% addicional per als darrers 5 anys (2% anual).
Font: Elaboraci prpia
Els tres apartats de la taula 1 mostren que s'ha avanat a reforar la correspondncia entre
cotitzacions i prestacions, per en cap cas s'ha assolit la proporcionalitat total que s'illustra
a la darrera columna. La reforma ms significativa ha estat, clarament, la introduda l'any
2011, forada per la crisi i per les exigncies de la Uni Europea. Aix, en aquesta reforma
es va donar un cert canvi de direcci en introduir l'anomenat factor de sostenibilitat. El

"#$ &)

contingut d'aquest factor no es va concretar fins a la darrera reforma el desembre de 2013
(Llei 23/2013), desprs de sollicitar un informe a un comit d'experts que es va fer pblic al
maig de 2013. D'una banda, s'introdueix un factor d'equilibri actuarial anomenat "factor de
sostenibilitat, per corregir l'augment de l'esperana de vida. De les diverses vies possibles
modificar directament l'edat de jubilaci o el nombre d'anys cotitzats, o reduir la pensi s'ha
escollit la que menys assegura el retard de l'edat de jubilaci; en concret la pensi s'ajusta a
la baixa conforme augmenta l'esperana de vida. D'altra banda s'introdueix "l'ndex de
revaloritzaci de les pensions. En aquest cas, s un ndex que busca garantir l'equilibri del
sistema de repartiment. Ms concretament, a partir de la igualtat entre cotitzacions de l'any i
pensions d'un any, es deriva la taxa de creixement de les pensions que assoliria aquest
equilibri. S'introdueixen dos matisos, per. En primer lloc, es modera l'arbitrarietat de l'ajust,
fent-lo gradual, considerant l'evoluci de les variables rellevants en els cinc anys anteriors i
posteriors
68
. En segon lloc, es posa un lmit inferior a la taxa d'increment de les pensions,
evitant que les pensions creixin menys del 0,25%. Aquest lmit, comprensible des del punt de
vista de l'adequaci, posa de nou en entredit la sostenibilitat del sistema. En resum, la
darrera reforma ha introdut elements del sistema nocional, sense canviar a aquest sistema
de forma clara i sense completar la srie de reformes per anar a un sistema plenament
contributiu.
El problema que es dna tamb en altres pasos- s que el sistema de pensions barreja
diferents objectius de poltica econmica. Quant a sistema d'estalvi obligatori, hauria de ser
un sistema de capitalitzaci i totalment contributiu. Per, d'una banda, en optar pel
repartiment s'introdueix un component d'assegurana. D'altra banda, en desviar-se de la
contributivitat total, s'introdueix un component de redistribuci. Tot plegat, la diversitat
d'objectius complica enormement el disseny del sistema i les eventuals reformes. Les
exposicions de motius de les successives lleis espanyoles -i el mateix Pacte de Toledo-,
afirmaven que buscaven reforar la contributivitat i la sostenibilitat. Objectius no fcilment
compatibles en un sistema de repartiment enfrontat a un procs d'envelliment de la poblaci.
Tot i aix, es dna la circumstncia que en alguns casos fomentar la contributivitat implica
reduir les pensions, i aquestes reduccions poden tenir efectes distributius o no, en funci
tamb de la situaci de partida. Tornant a l'equaci [3] que recollia com es determina la

68
Noteu que aix implica emprar projeccions a futur d'algunes de les variables necessries per fer el
clcul. A banda d'aix s'introdueix un parmetre que gradua els anys que es triga a eliminar els
desequilibris entre ingressos i despeses.

"#$ '+

pensi d'entrada a la jubilaci, en primer lloc es veu clar que en el cas de la penalitzaci
(premi) de la jubilaci anticipada (retardada), la contributivitat porta a reduir les pensions. En
segon lloc, en el cas del percentatge de base reguladora, en augmentar el nombre total
d'anys necessaris per rebre el 100% provoca una caiguda clara de la pensi. Per la
modificaci de l'actual -p(n)- a una proporcionalitat total tindria efectes ambigus, ats que s
una funci no lineal: Fins als 15 anys no s'obt el dret a pensi i, a partir d'aqu el pes dels
anys s decreixent. En tercer lloc, l'augment dels anys considerats per calcular la base
reguladora (BR) tendeix a reduir la pensi i t un inesperat efecte redistributiu. En principi,
aquesta mesura redueix la pensi en augmentar el nombre d'anys considerats, ja que els
anys passats s'actualitzen amb la inflaci per no amb la productivitat. Les rendes altes
acostumen a tenir perfils salarials vitals mes creixents i pateixen, per tant, una reducci
major de la pensi.
En resum, la necessitat d'ajustar les pensions a la baixa per fer sostenible el sistema, topa
amb la diversitat d'objectius que persegueix. El principi bsic de finances pbliques -reforar
la contributivitat implica millorar la redistribuci- no es compleix sempre en aquest context en
qu es t en compte el cicle vital complet dels individus i en qu hi ha tamb una
redistribuci intergeneracional.
3.2.3. Avaluaci de la sostenibilitat del sistema de
pensions: Situaci diferencial de Catalunya dins
l'Estat espanyol
A partir de la descomposici factorial del pes de la despesa i dels ingressos en el PIB
(equacions 1 i 2) exposada anteriorment, a continuaci es presenten els resultats d'aquest
exercici per a Espanya i Catalunya, aix com una simulaci de la seva evoluci futura amb
horitz 2041.
En primer lloc, s'ha procedit a fer la descomposici de la despesa en pensions de jubilaci
(en percentatge del PIB) en els quatre components de l'equaci 2. Els resultats es mostren a
la taula 2.


"#$ '*

Taula 2
Descomposici de la despesa en pensions de jubilaci en
percentatge del PIB a Catalunya i a Espanya (2006-2012)

Font: Elaboraci prpia.
Com es pot observar, les diferncies en la despesa total en pensions de jubilaci a
Catalunya i a la resta de l'Estat sn mnimes. S'aprecia, no obstant, un creixement
considerable d'aquesta despesa en els darrers anys, ats que ha crescut dos punts
percentuals en ambds casos (del 4,9% del PIB al 6,9%, en el cas d'Espanya, i del 5,0% al
7,0%, en el cas de Catalunya).



Taxa de
dependncia (D)
Taxa de
cobertura (C)
Taxa de
reemplaament (R)
Factor mercat de
treball (TO TP)
Total despesa
(en % del PIB)
Catalunya
2006 24,1% 77,4% 19,2% 71,5% 5,0%
2007 23,9% 77,6% 19,4% 72,0% 5,0%
2008 23,7% 77,9% 20,2% 70,1% 5,3%
2009 23,9% 78,1% 20,1% 63,3% 5,9%
2010 24,4% 78,3% 20,3% 62,4% 6,2%
2011 25,1% 78,3% 20,6% 61,6% 6,6%
2012 25,7% 78,2% 20,2% 58,0% 7,0%
Resta de l'Estat
2006 24,6% 63,5% 20,5% 65,1% 4,9%
2007 24,4% 63,4% 20,8% 66,0% 4,9%
2008 24,3% 63,5% 21,5% 64,4% 5,1%
2009 24,6% 63,5% 21,9% 59,8% 5,7%
2010 25,0% 63,5% 22,2% 58,3% 6,1%
2011 25,6% 63,4% 22,5% 57,2% 6,4%
2012 26,1% 63,2% 22,7% 54,9% 6,8%
Espanya
2006 24,5% 65,7% 20,3% 66,1% 4,9%
2007 24,4% 65,7% 20,6% 66,9% 4,9%
2008 24,2% 65,8% 21,2% 65,3% 5,2%
2009 24,5% 65,8% 21,6% 60,3% 5,8%
2010 24,9% 65,8% 21,8% 58,9% 6,1%
2011 25,5% 65,7% 22,2% 57,9% 6,4%
2012 26,1% 65,6% 22,3% 55,4% 6,9%

"#$ ',

Figura 10
Descomposici factorial de la despesa en pensions de
jubilaci en percentatge del PIB (2012)
__________________________________________________________________________

Nota: D = taxa de dependncia; C = taxa de cobertura; R = taxa de reemplaament; TO = taxa
d'ocupaci; TP = taxa de participaci
Font: Elaboraci prpia.
__________________________________________________________________________
D'altra banda, val a dir que s'aprecien diferncies rellevants quant a la descomposici
factorial d'aquesta despesa (vegeu figura 10 per a l'any 2012). D'una banda, la taxa de
dependncia resulta lleugerament ms favorable en el cas de Catalunya, tot i que les
diferncies sn petites en el perode analitzat. D'altra banda, el factor mercat de treball s
considerablement ms favorable per a Catalunya (tant la taxa de participaci com la
d'ocupaci sn clarament ms elevades, la qual cosa redueix el pes de la despesa en
termes de PB). No obstant, com a conseqncia d'aquest fet, la taxa de cobertura s
considerablement ms elevada a Catalunya: ats el carcter contributiu del sistema, la major
taxa de cobertura respon a la major participaci laboral, ja que una major taxa d'activitat
genera a la llarga ms drets a pensi. Aix dna lloc a un efecte positiu sobre la sostenibilitat
a curt termini augmenta el denominador de la rtio despesa/PIB- i a un efecte negatiu a
0
10
20
30
40
30
60
70
80
90
u C 8 1C 1
CaLalunya 8esLa de l'LsLaL Lspanya

"#$ '-

llarg termini augmenta el numerador de la rtio. Finalment, respecte a la taxa de
reemplaament, s'observa com durant tot el perode s ms baixa a Catalunya que a la resta
de l'Estat. Tot i que la pensi mitjana i la productivitat mitjana sn superiors a Catalunya, una
taxa de reemplaament ms baixa indica que els mecanismes redistributius del sistema de
pensions actuen efectivament.
Val a dir que les diferncies en la descomposici de la despesa observades el 2012 s'han
mantingut al llarg de tot el perode analitzat. De fet, com es pot apreciar a la figura 11, l'nic
factor de la despesa que va patir una variaci rellevant en aquest perode va ser el del
mercat de treball, molt condicionat per l'evoluci econmica i, per tant, per la forta situaci de
crisi a partir de 2008. En el cas d'Espanya, el factor del mercat de treball es va reduir d'un
66,9% el 2007, fins a un 55,4% el 2012, mentre que a Catalunya va passar d'un 71,5% a un
58,0%.
Figura 11
Evoluci de la descomposici factorial de la despesa en
pensions de jubilaci en percentatge del PIB a Catalunya i a
Espanya (2006 -2012)
__________________________________________________________________________

Font: Elaboraci prpia.
__________________________________________________________________________
La descomposici dels ingressos no resulta tan informativa ja que la rtio ingressos/PIB s
aproximadament igual a la taxa de cotitzaci, que es mant bastant estable entre comunitats
24,3
63,7
20,3
66,1
26,1
63,6
22,3
33,4
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
30,0
60,0
70,0
80,0
u C 8 1 1C
2%9*-.*
2006 2012
24,1
77,4
19,2
71,3
23,7
78,2
20,2
38,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
30,0
60,0
70,0
80,0
u C 8 1 1C
)*+*,"-.*
2006 2012

"#$ '.

autnomes i al llarg del temps
69
. En concret, el seu valor l'any 2007 s del 12,20% al total de
l'Estat i del 12,27% a Catalunya, mostrant un petit efecte redistributiu que actua,
segurament, mitjanant els topalls de cotitzaci. Ambdues xifres es mantenen estables al
llarg del perode analitzat. Com a resum, la taula 3 mostra la relaci entre el valor a
Catalunya i el total estatal o el de la resta de l'Estat de les principals magnituds analitzades.
Taula 3
Trets diferencials del sistema a Catalunya i a Espanya

Font: Elaboraci prpia.
En primer lloc, les quatre primeres files analitzen el pes de Catalunya respecte al total de
l'Estat en termes de PB, poblaci i ocupaci. s destacable el fet que Catalunya produeix
gaireb el 19% del PB de l'Estat mentre que el nombre de la seva poblaci est per sota del
16%. Aquesta diferncia es deu tant a una major taxa d'ocupaci com a un major PB per
ocupat. Aix t implicacions clares en el sistema de pensions. Per la banda dels ingressos, si
b el volum d'ingressos s superior a causa de la major ocupaci i cotitzaci mitjana a
Catalunya respecte de la resta de l'Estat, la cotitzaci relativa o taxa de cotitzaci mitjana-
s noms lleugerament superior, al voltant de l'1%, mostrant que els mecanismes
redistributius no produeixen grans diferncies per la banda dels ingressos. Per contra, a la
banda de la despesa s'observa un major efecte redistributiu, ja que la taxa de
reemplaament (la rtio entre la pensi mitjana i la productivitat mitjana) s al voltant d'un
8% inferior a Catalunya respecte de la resta de l'Estat. La redistribuci del sistema fa que la

69
Si considerem el nombre d'afiliats al numerador aproximadament igual al nombre d'ocupats al
denominador, la rtio ens dna la relaci entre la cotitzaci mitjana salari mitj per taxa de
cotitzaci- i la productivitat mitjana per treballador.
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
PIB 18,6% 18,6% 18,5% 18,4% 18,6% 18,6% 18,7%
Poblaci 15,9% 16,0% 16,0% 16,1% 16,1% 16,1% 16,1%
Ocupats 17,3% 17,2% 17,3% 16,9% 17,0% 17,0% 16,7%
PIB per ocupat 107,6% 107,8% 107,0% 109,2% 109,2% 109,2% 111,9%
Ocupats/poblaci 110,5% 109,7% 109,4% 106,1% 107,1% 107,2% 105,0%
PIB per ocupat 109,4% 109,5% 108,6% 111,3% 111,3% 111,2% 114,7%
Cotitzacions/PIB 104,8% 104,9% 105,5% 105,2% 104,2% 103,2% nd
Taxa de cobertura 121,9% 122,3% 122,6% 123,0% 123,3% 123,5% 123,7%
Taxa de reemplaament 93,4% 93,0% 93,9% 91,6% 91,5% 91,6% 88,8%
Taxa de dependncia 98,0% 97,8% 97,5% 97,2% 97,6% 98,0% 98,6%
Rtio Catalunya/Espanya
Rtio Catalunya/Resta de l'Estat

"#$ '%

major productivitat mitjana de l'economia catalana es reflecteixi en una pensi mitjana
superior. No obstant, l'increment de la productivitat s superior al de la pensi mitjana, de
manera que la taxa de reemplaament resulta superior. La dimensi contributiva del sistema
s'observa en la major taxa de cobertura, l'nic factor que explica la major xifra de despesa
total en termes de PIB.
En definitiva, a Catalunya la despesa en pensions s lleugerament superior, en termes de
PB, que a la resta de l'Estat. Aquesta major despesa s pel fet que el sistema cobreix una
proporci de poblaci ms mplia. s la conseqncia lgica del que s'ha exposat abans:
majors taxes de participaci i ocupaci al mercat laboral, que generen ms ingressos
presents i impliquen ms poblaci amb drets de percebre pensions en el futur. En canvi, la
taxa de dependncia demogrfica i la taxa de reemplaament sn lleugerament inferiors a
les de la resta de l'Estat. Aquests dos factors fan que Catalunya tingui menys despesa en
relaci amb el seu PB que la resta de l'Estat. De la mateixa manera, el fet que la taxa
d'ocupaci sigui clarament ms favorable en el cas catal, fa que la despesa en pensions de
jubilaci respecte del PIB decreixi (ja que actua inversament). s, doncs, nicament la major
taxa de cobertura en el cas catal la que explica la seva major despesa en pensions en
termes de PIB.
Pel que fa als ingressos, els ingressos per cotitzacions sn tamb superiors, en termes de
PB, als de la resta de l'Estat. Aix s aix per la major taxa d'ocupaci i la major cotitzaci
mitjana a Catalunya en relaci amb la de la resta de l'Estat.
Aix doncs, la Seguretat Social a Catalunya genera ms ingressos i ms despeses que a la
resta de l'Estat. Per, el saldo del sistema, s a dir, la diferncia entre els ingressos i les
despeses, s ms o menys favorable? La resposta s que el saldo del sistema s ms
positiu per a Catalunya, com s'ha mostrat a la figura 7.
A continuaci, es presenten els resultats d'una senzilla simulaci de l'evoluci futura de la
despesa en pensions de jubilaci (en termes de PIB) per a Catalunya i Espanya, amb horitz
2041. Tot i que es tracta d'un exercici de simulaci estilitzat, amb fortes hiptesis
simplificadores, ens permet fer-nos una idea cabal del que es pot esperar en un futur ja no
tan lluny respecte a l'evoluci de la despesa en pensions de jubilacions contributives. Les
hiptesis adoptades sn les segents:

"#$ '&

a) La taxa de dependncia s'obt directament de les projeccions de poblaci a llarg
termini elaborades per l'INE (2012)
70
per a Espanya i per l'IDESCAT (2010)
71
per a
Catalunya.
b) La taxa de cobertura i la taxa de reemplaament es mantenen constants durant tot el
perode. Respecte de la taxa de cobertura, val a dir que la seva evoluci depn en
bona mesura de les caracterstiques del mercat de treball en el passat. s d'esperar
que majors taxes de participaci i d'ocupaci donin lloc a taxes de cobertura del
sistema ms elevades en el futur. Aix doncs, en el cas d'Espanya, i en el de
Catalunya, es podria esperar que en el futur la taxa de cobertura augments en
resposta al significatiu increment de la taxa de participaci (especialment la
femenina) en les ltimes dcades, tal i com es mostra a la figura 12. Com es pot
apreciar, les taxes d'activitat laboral masculina i femenina s'han anat apropant
progressivament, tant en el cas d'Espanya com en el de Catalunya, si b s cert que
les taxes de participaci per a tots dos sexes sempre han estat superiors a
Catalunya. A la figura 12 es pot apreciar tamb com la crisi ha afectat ms els homes
que les dones. En conjunt, la taxa de participaci a les ltimes dcades ha augmentat
considerablement, de manera que s previsible esperar un increment tamb en la
taxa de cobertura de les pensions en les properes dcades, quan tots aquests actius
entrin en l'edat de jubilaci. No obstant, amb l'objectiu de veure noms l'efecte de
l'envelliment demogrfic sobre les pensions, mantindrem el supsit que la taxa de
cobertura es mantingui constant.




70
INE (2012), "Proyecciones de Poblacin a Largo Plazo 2012-2052
http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=%2Ft20%2Fp251&file=inebase&L=0

71
IDESCAT (2009), "Projeccions de Poblaci 2021-2041 (base 2008) Principals Resultats
http://www.idescat.cat/cat/idescat/publicacions/cataleg/pdfdocs/pp2021-2041pr.pdf

"#$ ''

Figura 12
Evoluci de les taxes de participaci laboral a Catalunya i a
Espanya (1979-2013)
__________________________________________________________________________

Font: INE, Encuesta de Poblacin Activa
__________________________________________________________________________
c) Respecte de la taxa de participaci i d'ocupaci, tal com s'apreciava a la figura 12, en
el cas de la primera s'ha vist fortament condicionada per la situaci de crisi
econmica des de 2008. s per aix que s'ha d'adoptar algun tipus d'hiptesi en la
que es consideri recuperar els nivells pre-crisi d'aquestes magnituds. En concret, en
aquesta simulaci se suposa que, a partir de 2013, el factor del mercat de treball
s'anir recuperant progressivament fins a recuperar el nivell de 2007 (l'ltim any
abans de l'inici de la crisi) l'any 2022. A partir de llavors s'adopta la hiptesi
simplificadora que es mantindr constant, igual que en el cas de la taxa de cobertura
i de reemplaament
72
.

72
L'evoluci de la taxa d'atur durant els anys d'envelliment s una incgnita, ja que no es disposa de
dades de perodes similars en el passat. s cert que caldria esperar una certa recuperaci de
l'ocupaci motivada per l'escassetat de treballadors, per a la literatura econmica no est clara la
magnitud que pot tenir aquest efecte. Tanmateix, la projecci realitzada es podria refinar considerant
taxes d'atur i d'ocupaci especfiques per edat, que modificaria lleugerament la taxa d'ocupaci
agregada.
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
30,0
60,0
70,0
80,0
90,0
1979 1982 1983 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012
Lspanya (homes) Lspanya (dones)
CaLalunya (homes) CaLalunya (dones)

"#$ '(

s a dir, l'evoluci de la despesa en pensions de jubilaci obtinguda amb aquesta simulaci
s el resultat, bsicament, de l'evoluci prevista de la taxa de dependncia, ats que la resta
de components de la despesa es mantenen prcticament constants. A la figura 13 es poden
observar els resultats. La despesa en termes de PIB pujaria d'un 7% al 2012 a un 10,5% en
el 2041 en el cas de Catalunya, i del 6,9% al 13,2% en el cas d'Espanya. L'escenari futur s,
doncs, menys desfavorable per a Catalunya que per al conjunt de l'Estat, com a
conseqncia de la menor dependncia demogrfica i de la millor situaci del mercat de
treball catal.
Aquesta primera anlisi es podria estendre en les direccions segents. En primer lloc, caldria
emprar projeccions demogrfiques totalment comparables
73
. En segon lloc, en aquest mateix
model de simulaci, caldria desenvolupar una anlisi de sensibilitat considerant canvis en la
taxa d'ocupaci i els consegents canvis en la taxa de cobertura. Tanmateix, seria
interessant analitzar els efectes redistributius del sistema de pensions entre les diferents
cohorts successives. Finalment, per tal d'avaluar els efectes de les reformes sobre la
distribuci no noms inter sin tamb intra-generacional, caldria emprar tcniques de
microsimulaci. Les dades de la mostra contnua de vides laborals de la Seguretat Social
que es publica des de 2004 permetrien desenvolupar aquest tipus d'anlisi.




73
Tot i que l'NE ha publicat projeccions de poblaci per a Espanya amb horitz 2052, en el cas de
Catalunya, de moment, noms es disposa de les projeccions fins al 2041. Aix fa que hi hagi
diferncies importants en els supsits bsics utilitzats en ambds casos. D'una banda, hi ha petites
diferncies respecte de l'esperana de vida (lleugerament ms alta en el cas de les projeccions per a
Espanya, tant per homes com per dones). Per, com es deia abans, la diferncia ms important es
produeix respecte de la immigraci. Mentre que en el cas d'Espanya, l'NE mant importants fluxos
migratoris negatius fins al 2037, en el cas de Catalunya, si b la immigraci neta es redueix
considerablement respecte als nivells registrats en 2007, mai es torna negativa.


"#$ ')

Figura 13
Projecci de la despesa en pensions de jubilaci en termes de
PIB a Espanya i Catalunya amb horitz 2041
__________________________________________________________________________

Font: Elaboraci prpia.
__________________________________________________________________________

0
2
4
6
8
10
12
14
2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038
Lspanya CaLalunya

"#$ (+

4. Resum i conclusions
4.1. Aspectes funcionals i orgnics
Un eventual Estat catal ha de disposar, des del primer moment de la seva creaci, d'un
sistema de Seguretat Social capa de realitzar, d'acord amb els estndards internacionals i
europeus, les funcions prpies d'aquesta instituci bsica de l'estat del benestar.
Aquestes funcions sn, en essncia, les cinc segents:
La recaptaci dels recursos econmics de la Seguretat Social
La prestaci de les pensions i de les altres prestacions
El disseny actuarial i sostenible del sistema i la gesti financera i actuarial de les
reserves
La gesti del fons de reserva i inversions
L'administraci dels recursos humans i els sistemes tecnolgics
L'Agncia Catalana de la Seguretat Social hauria de ser l'encarregada d'exercir les
esmentades funcions. Per realitzar aquest exercici podria fer s de les tcniques de gesti
indirecta del servei pblic, sempre que aix no minvi la transparncia, el retiment de
comptes. Caldr decidir si una part de la recaptaci hauria de compartir-la amb
l'Administraci tributria.
L'Agncia podria dependre del Parlament. El govern de l'Agncia podria recaure en un
Director, assistit per un consell.
Convindria crear l'Agncia al ms aviat possible. nicialment se li haurien d'atribuir les
competncies sobre les prestacions de protecci social prpies o transferides per l'Estat que
actualment gestionen diversos departaments de la Generalitat (Benestar Social i Famlia,
Empresa i Ocupaci, i Salut).
La plantilla al servei del sistema catal de Seguretat Social seria d'unes quatre mil persones.
La despesa de personal seria propera als 130 milions d'euros i disposaria de prop de dues-

"#$ (*

centes oficines i d'altres dependncies.
En la primera etapa de la constituci del nou Estat, l'activitat del Govern en aquesta matria
s'hauria de regir pel principi de continutat. A mitj i a llarg termini s'haurien d'anar introduint
les millores exigides pels estndards internacionals i europeus.
En tot cas, els objectius bsics que haurien de guiar l'activitat del nou Estat a l'hora de crear
el sistema de Seguretat Social podrien enunciar-se aix:
Els ciutadans de Catalunya han de tenir garantida la percepci de les pensions i
altres prestacions de la Seguretat Social que tinguin reconegudes en les mateixes
condicions que fins ara, sigui quin sigui l'escenari en qu es desenvolupi el procs
d'independncia.
Els ciutadans de Catalunya han de tenir la certesa que podran accedir en el futur a
prestacions de la Seguretat Social de la mateixa qualitat, com a mnim, de les que
fins ara podien legtimament confiar a gaudir.
Els ciutadans d'altres nacionalitats que hagin treballat algun temps a Catalunya o
que vulguin fer-ho en el futur, han de confiar que seran tractats igual que ara en
relaci amb els seus possibles drets en matria de Seguretat Social, i que en tot
cas es respectar escrupolosament la normativa de coordinaci europea i
internacional.
4.2. Pensions contributives i la sostenibilitat
de les pensions de jubilaci
El saldo (ingressos menys despeses) del sistema de la Seguretat Social en la seva totalitat
s bastant diferent a Catalunya i a la resta d'Espanya. Aix, mentre que a Catalunya la
Seguretat Social va tenir sempre supervit des de 1997 fins a 2008, a la resta de l'Estat els
supervits es produren nicament entre 2003 i 2007, i per quanties clarament inferiors.
D'altra banda, els anys en qu Catalunya ha registrat dficit (1995-96 i 2009-2010), aquest
ha estat, en tots els casos, clarament inferior al registrat a la resta de l'Estat, on el 2009 el
dficit de la Seguretat Social assol els 21.967 milions d'euros i les despeses de la Seguretat
Social van superar els ingressos en un 21%, mentre que a Catalunya, el dficit fou de 1.254

"#$ (,

milions d'euros i les despeses superaren els ingressos noms en un 5%. Pel que fa al 2010,
any en qu el dficit de la Seguretat Social va continuar augmentant per l'increment de l'atur,
a la resta de l'Estat les despeses superaren els ingressos en un 25% (i el dficit fou de
26.317 milions d'euros) mentre que a Catalunya ho feren noms en un 8,6% (i el dficit fou
de 2.142 milions d'euros).
Ats que el sistema de la Seguretat Social ha entrat en dficit a Catalunya a conseqncia
de la crisi econmica, i encara que ho ha fet en una proporci molt inferior a la de la resta de
l'Estat, s rellevant plantejar-nos com s'assumir aquest dficit en l'escenari de la
independncia, si aquesta es produeix quan encara no s'hagi recuperat l'activitat econmica
als nivells necessaris per generar equilibri o supervit en els comptes de la Seguretat Social
catalana. Per una banda, en el cas d'un procs d'independncia pactat, en el repartiment
d'actius i passius, una part del fons de reserva s'haur de traspassar al nou Estat catal. La
proporci que correspondria a Catalunya dependr de la negociaci. Seria correcte
considerar que s'ha d'atribuir a Catalunya la part del fons de reserva que es va dotar amb els
supervits de la Seguretat Social a Catalunya. Aquesta proporci seria considerable, ats
que com hem vist, en els anys d'expansi la Seguretat Social va tenir els majors supervits a
Catalunya. Per altra banda, en el cas d'un procs d'independncia no pactat, o en el cas
d'una negociaci de repartiment d'actius i passius que s'allargus en el temps, uns anys ms
enll de la independncia efectiva, el nou Estat catal podria cobrir el dficit amb els
pressupostos ordinaris de la seva hisenda. En l'informe del Consell sobre la viabilitat fiscal i
financera d'una Catalunya independent es mostra una estimaci dels ingressos i les
despeses de la hisenda d'una Catalunya independent per al perode 2006-2011. Si
Catalunya hagus estat independent en aquest perode 2006-2011, un cop cobertes les
despeses de l'actual Generalitat i les despeses de les competncies estatals que haur
d'assumir, hauria disposat d'uns ingressos addicionals anuals d'11.198 milions d'euros de
mitjana
74
. Amb aquests ingressos addicionals nets, no hi hauria doncs cap problema per
assumir el dficit de la Seguretat Social mentre la situaci de crisi es mantingus.


74
Vegeu l'informe del CATN: "La viabilitat fiscal i financera d'una Catalunya independent, de 28 de
juliol de 2014 i ms concretament la taula 4.

"#$ (-

Annex
Taula 4
Pensions contributives a Espanya
Seguretat Social Classes Passives

nombre de
pensions
import mitj
mensual (C)
despesa total
anual (MC)
nombre de
pensions
import mitj
mensual (C)
despesa total
anual (MC)
Catalunya 1.133.841 989,3 15.703,9 58.159 1.365,6 1.111,9
Resta de l'Estat 7.874.507 779,5 85.935,5 553.317 1.458,2 11.295,6
Espanya 9.008.348 837,0 105.562,3 611.476 1.449,4 12.407,5
Font: Secretara de Estado de Seguridad Social y Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.
Taula 5
Nombre d'afiliats al Sistema de Seguretat Social per Rgims

General Agrari Llar Autnoms Mar Carb Total
Catalunya 2.263.923 20.049 69.218 520.724 5.734 2 2.879.650
Resta de l'Estat 9.765.709 770.365 354.604 2.529.617 53.340 4.355 13.477.990
Espanya 12.029.632 790.414 423.822 3.050.341 59.074 4.357 16.357.640
Font: Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Datos de Afiliacin a la Seguridad Social, diciembre
2013.


"#$ (.

Taula 6
Fons de Reserva de Ia Seguretat SociaI (miIions d'C)

Dotacions netes
anuals
Valor acumulat a
final d'any
2000-2006 32.740 35.879
2007 8.410 45.716
2008 9.520 57.223
2009 80 60.022
2010 1.809 64.375
2011 223 66.815
2012 (6.777) 63.008
2013 (11.451) 53.744
Font: Secretara de Estado de Seguridad Social.




T
a
u
l
a

7

P
e
n
s
i
o
n
s

d
e

l
a

S
e
g
u
r
e
t
a
t

S
o
c
i
a
l

p
e
r

r

g
i
m

d
e

c
o
t
i
t
z
a
c
i

i

t
i
p
u
s

d
e

p
r
e
s
t
a
c
i

F
o
n
t
:

S
e
c
r
e
t
a
r

a

d
e

E
s
t
a
d
o

d
e

S
e
g
u
r
i
d
a
d

S
o
c
i
a
l
,

I
n
f
o
r
m
e

E
s
t
a
d

s
t
i
c
o

2
0
1
2





T
a
u
l
a

8

S
a
I
d
o

d
e

I
a

S
e
g
u
r
e
t
a
t

S
o
c
i
a
I

(
m
i
I
i
o
n
s

d
'
C
)



S
a
l
d
o

d
e

l
a

S
e
g
u
r
e
t
a
t

S
o
c
i
a
l

P
I
B

S
a
l
d
o

e
n

%

d
e
l

P
I
B

A
n
y

C
a
t
a
l
u
n
y
a

R
e
s
t
a

d
e

l
'
E
s
t
a
t

E
s
p
a
n
y
a

C
a
t
a
l
u
n
y
a

R
e
s
t
a

d
e

l
'
E
s
t
a
t

E
s
p
a
n
y
a

C
a
t
a
l
u
n
y
a

R
e
s
t
a

d
e

l
'
E
s
t
a
t

E
s
p
a
n
y
a

1
9
9
5

-
6
9
7

-
8
.
1
1
7

-
8
.
8
1
4

8
4
.
2
4
6

3
6
2
.
9
5
9

4
4
7
.
2
0
5

-
0
,
8
3
%

-
2
,
2
4
%

-
1
,
9
7
%

1
9
9
6

-
2
4
5

-
6
.
3
4
0

-
6
.
5
8
5

9
0
.
3
9
8

3
8
3
.
4
5
7

4
7
3
.
8
5
5

-
0
,
2
7
%

-
1
,
6
5
%

-
1
,
3
9
%

1
9
9
7

4
8
1

-
3
.
0
6
0

-
2
.
5
7
9

9
5
.
8
9
3

4
0
8
.
0
2
8

5
0
3
.
9
2
1

0
,
5
0
%

-
0
,
7
5
%

-
0
,
5
1
%

1
9
9
8

7
7
8

-
3
.
1
0
7

-
2
.
3
2
9

1
0
1
.
7
0
1

4
3
7
.
7
9
2

5
3
9
.
4
9
3

0
,
7
6
%

-
0
,
7
1
%

-
0
,
4
3
%

1
9
9
9

1
.
3
1
1

-
3
.
4
4
4

-
2
.
1
3
3

1
0
9
.
9
9
9

4
6
9
.
9
4
3

5
7
9
.
9
4
2

1
,
1
9
%

-
0
,
7
3
%

-
0
,
3
7
%

2
0
0
0

1
.
7
9
1

-
2
.
6
0
6

-
8
1
5

1
1
9
.
1
2
4

5
1
1
.
1
3
9

6
3
0
.
2
6
3

1
,
5
0
%

-
0
,
5
1
%

-
0
,
1
3
%

2
0
0
1

2
.
3
0
2

-
1
0
6

2
.
1
9
6

1
2
8
.
6
4
3

5
5
2
.
0
3
5

6
8
0
.
6
7
8

1
,
7
9
%

-
0
,
0
2
%

0
,
3
2
%

2
0
0
2

2
.
4
8
8

-
4
.
7
0
3

-
2
.
2
1
5

1
3
7
.
3
0
8

5
9
1
.
8
9
8

7
2
9
.
2
0
6

1
,
8
1
%

-
0
,
7
9
%

-
0
,
3
0
%

2
0
0
3

2
.
7
6
4

1
.
0
0
2

3
.
7
6
7

1
4
7
.
2
8
2

6
3
5
.
6
4
7

7
8
2
.
9
2
9

1
,
8
8
%

0
,
1
6
%

0
,
4
8
%

2
0
0
4

2
.
5
9
2

8
6
0

3
.
4
5
2

1
5
8
.
1
9
1

6
8
2
.
8
5
1

8
4
1
.
0
4
2

1
,
6
4
%

0
,
1
3
%

0
,
4
1
%

2
0
0
5

2
.
8
3
0

1
.
2
8
7

4
.
1
1
7

1
6
9
.
9
9
5

7
3
8
.
7
9
7

9
0
8
.
7
9
2

1
,
6
6
%

0
,
1
7
%

0
,
4
5
%

2
0
0
6

3
.
5
1
9

2
.
6
1
5

6
.
1
3
4

1
8
4
.
3
2
9

7
9
9
.
9
5
5

9
8
4
.
2
8
4

1
,
9
1
%

0
,
3
3
%

0
,
6
2
%

2
0
0
7

3
.
4
8
3

1
.
6
8
5

5
.
1
6
8

1
9
7
.
1
6
7

8
5
6
.
3
7
0

1
.
0
5
3
.
5
3
7

1
,
7
7
%

0
,
2
0
%

0
,
4
9
%

2
0
0
8

2
.
6
9
4

-
2
.
7
0
0

-
5

2
0
2
.
6
9
5

8
8
5
.
4
2
9

1
.
0
8
8
.
1
2
4

1
,
3
3
%

-
0
,
3
0
%

0
,
0
0
%

2
0
0
9

-
1
.
2
5
4

-
2
1
.
9
6
7

-
2
3
.
2
2
1

1
9
5
.
6
4
5

8
5
8
.
2
6
9

1
.
0
5
3
.
9
1
4

-
0
,
6
4
%

-
2
,
5
6
%

-
2
,
2
0
%

2
0
1
0

-
2
.
1
4
2

-
2
6
.
3
1
7

-
2
8
.
4
5
9

1
9
7
.
9
1
9

8
6
4
.
6
7
2

1
.
0
6
2
.
5
9
1

-
1
,
0
8
%

-
3
,
0
4
%

-
2
,
6
8
%

F
o
n
t
:

S
e
c
r
e
t
a
r

a

d
e

E
s
t
a
d
o

d
e

S
e
g
u
r
i
d
a
d

S
o
c
i
a
l

"#$ ('


Aquest informe sobre "La Seguretat Social catalana" ha estat elaborat pel Consell Assessor
per a la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala

"#$ ((

Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,
Informe
nmero 16
La successi
d'ordenaments i
Administracions
28 de juliol de 2014












































Barcelona,
Informe
nmero 16
La successi
d'ordenaments i
Administracions

28 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte 5
2. La successi d'ordenaments 6
2.1. Plantejament i antecedents 6
2.2. Principis i tcniques d'actuaci quant a la
successi d'ordenaments 10
2.3. Programa legislatiu del nou Estat derivat de la
successi d'ordenaments 15
2.4. Successi de normes i de les institucions que les
han d'aplicar 17
2.5. Dret autonmic i dret estatal 20
2.6. Referncia al dret convencional i supraestatal 21
3. La successi d'Administracions 23
3.1 Plantejament general 23
3.2 Principis i tcniques per garantir la successi
d'Administracions 26
3.2.1 Principis que cal preservar 26
3.2.2 Tcniques disponibles. La utilitat relativa dels
antecedents 27
3.3 Les persones al servei de l'Administraci, una
qesti cabdal 31
3.3.1 Els requeriments de nou personal 32

Informe
nmero 16



3.3.2. La integraci del personal al servei de l'Administraci
de l'Estat 36
3.4 Rgim dels actes administratius dictats, dels
procediment iniciats i de la informaci que hi est
vinculada 44
3.5. La successi de contractes 47
3.5.1 Elements generals 47
3.5.2. Panorama dels contractes estatals que afecten
Catalunya 66
3.5.3. Referncia als convenis interadministratius 76
4. Resum i conclusions 85
Annex 106

"#$ %

La successi d'ordenaments i
Administracions
1. Objecte
Aquest nforme t per objecte dos processos consubstancials a la successi d'Estats, d'una
gran transcendncia i complexitat, com sn la successi d'ordenaments i la successi
d'Administracions entre l'Estat predecessor i l'Estat successor.
El primer d'aquest dos processos la successi d'ordenaments l'abordarem amb la voluntat
d'analitzar tots els elements del trnsit d'un sistema normatiu dual, caracteritzat per la
coexistncia d'un ordenament jurdic general (l'estatal) amb un subordenament autonmic, a
un sistema normatiu nic. Aquest trnsit no pot descuidar un principi essencial del
constitucionalisme liberal-democrtic com s el principi de seguretat jurdica i, per tant, ha de
comptar amb les eines necessries per garantir la certesa i la completesa del Dret aplicable
en l'Estat successor.
Per contra, la successi d'Administracions l'examinarem d'una manera ms parcial, ja que
alguns dels seus elements constitueixen l'objecte d'altres informes del Consell, com ara el de
la distribuci d'actius i passius i el del poder judicial i l'Administraci de Justcia
1
. En
conseqncia, sense renunciar a oferir una visi de conjunt de la problemtica inherent a la
successi d'Administracions, l'informe se centrar en algunes qestions intersticials, no
tractades o menys tractades en altres informes (el personal al servei de l'Administraci, la
reorganitzaci institucional, el rgim dels actes administratius dictats i dels procediments
iniciats i, especialment, la successi de contractes).
Un element com als dos processos s que en cap dels dos casos es partiria de zero, ja que
l'Estat successor no es crearia en el buit, sin a partir d'un sistema institucional fora
consolidat que ja compta amb un ordenament de doble origen jurdic, que caldria modificar i

1
Vegeu els informes del CATN "La distribuci d'actius i passius, de 14 de juliol de 2014 i "El poder
judicial i l'Administraci de justcia, de 28 de juliol de 2014

"#$ &

adaptar a la nova realitat, aix com amb un poder executiu igualment consolidat sobre la
base d'una Administraci amb una experincia, unes potestats i una dimensi considerables.
Des d'aquesta perspectiva, podem avanar que tota iniciativa adreada a crear o
desenvolupar instruments que es puguin considerar com a elements d'estatalitat o
"estructures d'Estat pot contribuir de forma positiva als processos de successi esmentats.
per la mateixa ra, entenem que, si no est degudament justificat, no seria recomanable
prescindir de cap estructura institucional ni reduir-ne els recursos o les funcions.
Un altre element com que conv retenir s que, a l'Estat espanyol, la successi
d'ordenaments i d'Administracions no constituiria una situaci completament indita, sin
quelcom que t alguns precedents (regionalitzaci parcial durant la II Repblica, construcci
de l'actual Estat de les Autonomies) que, malgrat la seva innegable especificitat diferencial
pel fet de referir-se a l'articulaci d'un procs merament de descentralitzaci poltica i
administrativa, es podrien tenir en compte en el moment d'ordenar els dos fenmens
esmentats en el marc d'un procs de successi d'Estats.
L'anlisi i les solucions que es proposen tamb tenen en compte les regles, no sempre
coincidents, acordades o aplicades en altres supsits de successi d'Estats..
2. La successi d'ordenaments
2.1. Plantejament i antecedents
En la transici cap a un nou Estat propi, Catalunya haur de determinar de manera precisa
quin s el dret vigent en el seu territori a partir del moment de la independncia. Ats que les
lleis emanen de la sobirania popular, representada en els rgans legislatius, en tant que
Catalunya sigui un nou Estat independent, el dret que hi regeixi haur de tenir el fonament
en una decisi normativa de les institucions del nou Estat sorgit del procs de transici
nacional. En aquests termes, el nou Estat catal haur de preveure la qesti de la
successi d'ordenaments, que resulta de la definici d'un nou subjecte poltic dotat de
sobirania legislativa. s a dir, les autoritats del nou Estat hauran de determinar quin s i com

"#$ '

opera el trnsit o canvi entre el dret que fos vigent fins al moment de la independncia i el
que ho sigui a partir d'aquesta.
Les lleis, i en general totes les formes de normes jurdiques que s'hagin d'aplicar a l'Estat
catal (decrets-lleis, decrets-legislatius, decrets, ordres, ordenances), hauran de tenir el
fonament en l'ordre constitucional del nou Estat sorgit de la proclamaci de la
independncia. Com a qesti de principi, no hi podr haver cap norma jurdica en vigor si
no ha estat aprovada o acceptada d'una altra manera pels rgans legislatius o
administratius legitimats constitucionalment, el que vol dir que caldr fer una previsi sobre
les normes jurdiques vigents en el moment de la proclamaci del nou Estat catal
independent, encara que noms sigui per declarar-ne la continutat en la vigncia.
Fins al moment de la constituci del nou Estat independent, a Catalunya hi haur un
ordenament jurdic complet, vigent i aplicable a tot el territori. Aquest dret vigent a Catalunya
t un doble origen. D'una banda, hi haur el dret aprovat, en el marc de les competncies
establertes a la Constituci Espanyola i a l'Estatut d'Autonomia, pel Parlament de Catalunya
i per les institucions autonmiques i locals catalanes. De l'altra, hi haur el dret emanat,
tamb amb fonament en el text constitucional, de les institucions centrals de l'Estat espanyol
i aplicable a Catalunya de forma directa o supletria de conformitat amb la distribuci
competencial en les diverses matries. En relaci a aquest darrer aspecte, a tall merament
illustratiu i sense pretensi d'exhaustivitat, pot ser oport recordar aqu que entre els sectors
de l'ordenament regulats pel dret d'origen estatal es troben el rgim jurdic dels drets
fonamentals, el poder judicial, el dret penal, el dret mercantil, el dret laboral, el dret
processal, l'ordenaci general de l'economia i del crdit i mbits rellevants del dret civil i de
l'administratiu. Aquesta doble procedncia del dret vigent a Catalunya determina que el nou
Estat s'haur de pronunciar en el seu moment fundacional sobre la vigncia de cadascun
d'aquests dos tipus de normes jurdiques ja que, tot i les seves diferncies i caracterstiques
prpies, ambds comparteixen un mateix fonament la Constituci espanyola que haur
deixat de ser parmetre normatiu superior en el nou Estat catal independent.
En definitiva, sens perjudici que el nou Estat catal haur de tenir lgicament com a objectiu
a mitj i llarg termini el disposar d'un dret nou i aprovat de manera plenament sobirana per
les institucions prpies sorgides del procs constituent d'independncia, aquest Estat haur
d'afrontar en el mateix moment de la seva constituci la situaci de la successi
d'ordenaments aplicables a Catalunya amb algunes especificitats que s'examinen a

"#$ (

continuaci.
En primer lloc, cal dir que aquesta no s una situaci completament nova per als catalans, i
que s'ha donat en altres moments en la histria del Principat. En segon lloc, es pot observar
que les institucions catalanes, tant en matries de dret privat com de dret pblic, han aprovat
en els darrers anys un important cos normatiu que, a curt termini i fins i tot ms enll, pot
mantenir la seva vigncia sense modificacions, o eventualment amb molt poques. I, en
darrer terme, cal subratllar que la coexistncia de diferents tipus de normes emanades de
diversos poders legislatius, com la que es produir desprs de la independncia, ha estat
una realitat amb la que els juristes catalans han hagut i han de treballar de manera recurrent
i sovintejada en el temps. En aquest estat de coses, el nou Estat haur de proveir sobre quin
s el dret vigent i aplicable a Catalunya a partir del moment de la seva independncia, per
ho podr fer sobre la base d'una experincia histrica i una realitat present prou
contrastades de coexistncia d'ordenaments al territori amb orgens diversos.
Pel que fa als antecedents histrics, cal advertir d'entrada que es refereixen a situacions
molt diferents de les estudiades en aquest nforme. En efecte, mentre aqu s'analitza la
problemtica de la successi d'ordenaments en la perspectiva de la creaci d'un nou Estat
catal independent, les experincies del passat, que es referenciaran a continuaci, no es
corresponen amb el mateix supsit sin que ens remeten a diverses circumstncies
histriques de caracterstiques molt especfiques. Dit aix, pot resultar, tanmateix, oport
recordar que a Catalunya les situacions de successi de normes i de coexistncia de
diversos ordenaments aplicables han conformat la naturalesa del dret catal, i l'han
acompanyat en la seva existncia millenria. Aix va succeir amb el dret rom rebut a l'alta
edat mitjana, junt amb el dret cannic, com a ius commune, el que va donar lloc a la
Constituci de les Corts de Barcelona de 1599 coneguda com Del dret que se ha de seguir
en declarar les causes, sobre l'ordre de prelaci de fonts a Catalunya. Tamb posteriorment
va succeir aix amb el dret castell durant els segles XVIII i XIX i bona part del XX, i
darrerament amb la coexistncia entre el drets estatal i autonmic, a partir del darrer ter del
segle XX i el que portem de segle XXI.
Quant a la successi d'ordenaments jurdics prpiament dita, b es pot afirmar que la
histria del dret a Catalunya durant el segle XV i bona part del XX s la d'un procs de
substituci d'un ordenament jurdic per un altre. Per b que els Decrets de Nova Planta
pretengueren aconseguir la substituci del dret catal pel dret de Castella, aquesta

"#$ )

substituci no fou completa, amb l'exclusi principal del dret civil, per tampoc fou immediata
i es mantingu bona part del dret pblic encara durant dcades. Cal tenir en compte que,
des de la capitulaci de Barcelona l'onze de setembre de 1714 fins a l'aprovaci del Decret
de Nova Planta per a la Reial Audincia del Principat de Catalunya de 16 de gener de 1716,
passaren uns llargs mesos en qu les noves autoritats borbniques estudiaren amb molt de
detall com s'havia de procedir per a l'efectivitat de la substituci d'un ordenament jurdic prou
arrelat en la prctica i en la conscincia collectiva. La conclusi fou que la supressi del dret
privat no semblava possible ni tampoc raonable, per la del dret pblic tampoc no
s'aconsegu sense dificultats. Aix, encara un segle desprs ho demostra la publicaci el
1800 de l'important tractat de dret pblic del canceller de la Universitat de Cervera, i
president de les Corts de Cadis de 1812, el Dr. Ramon Lltzer de Dou i de Bassols
"Instituciones del derecho pblico general de Espaa, con noticia del particular de Catalua
y de las principales reglas de gobierno en cualquier estado".
Si la dinmica del dret a Catalunya al segle XV fou la de l'intent de substituci d'un sistema
legal per un l'altre, la segona meitat del segle XX seria la del desvetllament de la defensa
del dret civil propi, evitant-ne la supressi, i la discussi constant sobre quin era el dret vigent
a Catalunya en matries de dret civil i d'altres connexes, tant per la defensa de la
subsistncia del dret civil catal envers el castell, com tamb de la supletorietat preferent
dels drets rom i cannic per davant del de Castella, amb les Partidas, en cas d'insuficincia
del primer. Aix ho palesa, entre d'altres treballs valuosos, la publicaci de l'obra de
referncia de Ramon Nolasc Vives i Cebri, "Traduccin al castellano de los Usages y
demas derechos de Catalua que no estn derogados no son notoriamente intiles, con
indicacin del contenido de estos y de las disposiciones por las que han venido a serlo", de
1832, amb una segona edici el 1867. Tot aix comptant amb el breu perode de temps en
qu Catalunya fou annexada a l'mperi Francs, formalment el 26 de gener de 1812, en qu
el dret francs fou aplicat pels tribunals catalans.
La pretensi uniformista estatal assajada durant l'Antic Rgim va culminar en el nou ordre
constitucional iniciat per la Constituci de Cadis de 1812, amb el seu conegut article 258, tot
preconitzant que "El Cdigo civil y criminal y el de comercio sern unos mismos para toda la
Monarqua, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias podrn hacer
las Cortes. Aix significava l'existncia d'un nic dret per tot l'Estat que havia de substituir i
suprimir completament all que quedava del dret catal i d'altres drets territorials.

"#$ *+


En aquest breu reps als antecedents histrics, cal tenir en compte la rellevant obra
legislativa de la Generalitat republicana, amb una normativa de dret pblic i dret privat que
entre 1931 i 1939 va anar substituint la legislaci estatal en diverses matries d'acord amb la
distribuci competencial del marc constitucional i estatutari de l'poca. Aquesta normativa
fou derogada i substituda per la de l'Estat per efecte de les lleis de 5 d'abril de 1938 i de 8
de setembre de 1939. gualment cal destacar, ja en el passat ms recent i en l'poca actual,
el considerable cos normatiu emanat del Parlament de Catalunya, aix com de les
disposicions reglamentries de l'administraci autonmica i de les administracions locals,
que ha anat substituint la normativa de l'Estat en els mbits corresponents a partir de la
restauraci de la Generalitat l'any 1977
2
.
Catalunya ja ha experimentat, doncs, en el passat un procs de substituci i successi
d'ordenaments jurdics derivat de diverses situacions histriques que, certament, tenen uns
trets singulars i determinats aspectes no concordants amb el moment actual. Ara b, sense
desconixer aquest darrer element, s cert tamb que, en definitiva, els juristes catalans han
estat de sempre, i en circumstncies histriques molt diferents, habituats a la tasca, no
sempre senzilla, de treballar amb l'aplicaci simultnia d'ordenaments jurdics de diversa
procedncia en un mateix territori.
2.2. Principis i tcniques d'actuaci quant a la
successi d'ordenaments
Com ja s'ha apuntat anteriorment, Catalunya, fins el moment de la constituci del nou Estat
independent, disposar d'un ordenament jurdic complet fonamentat en la Constituci
espanyola i integrat per dos tipus de normes atenent a la seva procedncia: d'una banda, les
derivades de les institucions de la Generalitat i dels ens locals catalans; de l'altra, les
emanades de les institucions centrals de l'Estat espanyol. Aquest fet, com tamb s'ha
assenyalat en pgines precedents, obligar al nou Estat catal, de manera immediata i
coetnia a la proclamaci de la independncia, a tractar normativament la successi

2
Per Reial Decret-Llei 41/1977, de 29 de setembre, de restabliment provisional de la Generalitat de
Catalunya, norma que derog, al seu torn, la llei de 1938 derogatria de l'Estatut de 1932.

"#$ **

d'ordenaments jurdics a Catalunya, s a dir, la successi entre tot el dret vigent amb
anterioritat i amb fonament en la Constituci espanyola i el dret de l'Estat catal
independent. Dit en altres paraules, el nou Estat haur de prendre una decisi normativa
sobre el dret que cal considerar vigent a Catalunya, tant pel que fa a les concretes normes
jurdiques aplicables com a les institucions que les han d'aplicar i, si escau, amb les
adaptacions necessries a la nova realitat. En aquest sentit, l'existncia d'un nou Estat
exigeix considerar que el dret d'un altre Estat, del qual s'ha separat, ja no hi s aplicable
sense un acte normatiu que en declari la continutat en l'aplicaci i vigncia, per ja no com
a producte de l'anterior situaci, sin com a acte normatiu del nou Estat.
Aquesta situaci en l'experincia histrica s comuna als supsits d'independncia de nous
Estats, per tamb al canvi de rgim jurdic en Estats ja constituts, singularment en cas de
transici de rgims autoritaris a Estats democrtics. El fenomen de la successi
d'ordenaments pot ser afrontat amb tcniques jurdiques diverses, algunes de les quals
seran examinades a continuaci, i totes elles han d'estar al servei de dos objectius
fonamentals: garantir la completesa de l'ordenament jurdic i fonamentar el dret vigent a
Catalunya en el nou marc institucional derivat de la creaci de l'Estat independent.
Aix doncs, en el marc de les disposicions legals que acompanyaran el moment fundacional
del nou Estat qesti que s objecte d'estudi en l'nforme del Consell sobre el procs
constituent
3
n'hi hauria d'haver una que declari vigent el dret que ja ho era en aquell
moment, amb unes disposicions de transitorietat i d'adaptaci a les noves circumstncies.
En efecte, com a primer criteri caldria actuar d'acord amb els principis de continutat
normativa i de seguretat jurdica. s a dir, amb les adaptacions necessries, la gran majoria
del dret vigent al moment de la independncia ho continuaria essent en el nou Estat catal.
Aquesta continutat normativa acomplir el principi bsic de seguretat jurdica per als
ciutadans i el manteniment dels seus drets, aix com tamb respondr a la realitat de les
coses: s impossible substituir un ordenament jurdic complet d'un dia per l'altre, ni tan sols
amb mesos per planificar la transici. Per aix darrer tampoc no seria raonable, ats que
malgrat el canvi poltic de sobirania, el funcionament ordinari de la vida social i econmica
estar basat en el principi de continutat, sense canvis sobtats de tipus rupturista o
revolucionari. Aquesta continutat jurdica servir tamb a la voluntat d'afermar una estabilitat

3
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent, de 14 de juliol de 2014

"#$ *,

econmica i social en tot el procs de transici nacional que garanteixi els drets i els bns de
les persones.
La manera tcnica d'afrontar la qesti de la successi d'ordenaments seria, atesa la
transcendncia material d'aquesta regulaci, mitjanant la inclusi d'una disposici
especfica amb aquest objecte en la llei constitucional provisional
4
que, com s'indica en
l'nforme del Consell sobre el procs constituent, ha d'aprovar el Parlament de Catalunya per
regir com a norma fonamental els principals elements del moment fundacional del nou Estat
catal independent. Si per raons d'urgncia la preferible soluci anterior no fos viable en el
primer moment es podria pensar com a alternativa provisional en l'aprovaci d'una llei ad
hoc per part del Parlament de Catalunya o fins i tot en un decret llei del Govern que
posteriorment hauria de ser objecte de convalidaci parlamentria. Ulteriorment, la
Constituci definitiva del nou Estat, en una disposici addicional o transitria, tamb caldr
que faci referncia a la successi d'ordenaments en relaci al dret vigent en el moment de
l'entrada en vigor del nou text constitucional
5
.
La disposici que reguli la successi d'ordenaments jurdics podria tenir un contingut mnim
del tipus que es proposa a continuaci:
"Les normes jurdiques estatals i autonmiques, vigents a Catalunya el dia anterior a la
proclamaci de la independncia, hi continuaran vigents i aplicables fins a la seva
modificaci o derogaci per normes aprovades pels rgans del nou Estat en tot all que no
s'oposin a les disposicions de la present llei constitucional provisional. Les referncies que
s'hi fan a les autoritats o rgans de l'Estat espanyol s'han d'entendre fetes a les autoritats o
rgans catalans homlegs.
En aquesta mateixa lnia va la proposta de Constituci provisional escocesa, feta pblica el
juny del 2014, l'article 34 de la qual estableix literalment el segent:
1. The laws that are in effect in Scotland immediately before Independence Day are to
continue to have effect on and after Independence Day unless and until they are:
a) Repealed or modified by Act of the Scottish Parliament or subordinate legislation

4
Vegeu l'informe del CATN: "El Procs Constituent", de 14 de juliol de 2014 (pg. 19)
5
Vegeu Annex.

"#$ *-

or
b) otherwise modification by operation of law
2. That is subject to the constitution.
3. The laws referred to include any law, whether contained in a rule of law, an Act of the
Scottish Parliament, an Act of the Parliament of the United Kingdom, an ACT of the
Parliaments of Scotland before or 1707, subordinate legislation, a prerogative
instrument or any other instrument or document having the effect of law
6
.
Tant la proposta formulada per al cas catal com la de la Constituci provisional d'Esccia,
ms enll de les diferncies de tradici jurdica, tenen un punt en com rellevant: sn
propostes normatives de mnims en matria de successi d'ordenaments per que
garanteixen amb claredat i seguretat jurdica, en el marc de la llei constitucional provisional,
la vigncia de les normes de diversos orgens i els mecanismes de la seva modificaci i
derogaci. Aquestes disposicions, a ms dels elements de mnims contemplats, poden tenir
altres continguts que tamb podrien ser l'objecte d'una llei ordinria posterior o d'una
modificaci de la llei constitucional provisional. Entre aquests continguts complementaris de
la disposicions sobre successi d'ordenaments cal esmentar, entre altres, els segents:
La menci expressa de determinades vigncies o de determinades derogacions
en matries especialment sensibles, com, per exemple, la regulaci dels drets
fonamentals, o la legislaci penal

6
Vegeu "The Scottish Independence Bill". The Scottish Government, Edimburgh, 2014. Disposicions
similars es poden trobar en altres Constitucions provisionals que han regit en processos
d'independncia (Irlanda) o de canvi radical de rgim poltic (Sudfrica). s el cas de l'article 73 de la
Constitution of the Irish Free State Act 1922 o de l'article 229 de la Constituci de la Constituci
provisional de Sudfrica de 1993. Vegeu annex. Tamb apareixen normes de caracterstiques
semblants en processos d'independncia per descolonitzaci: Belize Act de 1981 (section3);
Decreto-ley 4/1980 aplicable a Guinea Equatorial. Igualment el fenomen ha estat com als Estats
europeus que s'han independitzat en les darreres dcades. Aix mateix, tot i les seves
caracterstiques molt especfiques, la regulaci del reconeixement de la vigncia del dret existent t
un cert antecedent en els processos de descentralitzaci poltica que ha conegut Catalunya durant la
Repblica (disposici transitria, apartat quart, de l'Estatut de 1932) i en el marc de la Constituci
espanyola de 1978 (disposici transitria segona de l'Estatut de 1979 i disposici transitria primera
de l'Estatut de 2006).

"#$ *.

La formulaci expressa de determinades adaptacions normatives, b fetes
directament o b per la via d'un mandat al legislador, com per exemple, en
aspectes de la regulaci del trfic mercantil o del medi ambient que les
circumstncies i el consens poltic ho puguin aconsellar
La previsi, amb respecte al sistema de fonts del dret i de reserves de llei
contingut a la llei constitucional provisional, de la possible modificaci de les
matries regulades anteriorment per llei o norma amb rang de llei mitjanant
normes del Govern a travs de la tcnica de la deslegalitzaci o de la utilitzaci
del decret llei i del decret legislatiu.
La consideraci dels efectes sobre l'ordenament infralegal en cas de derogaci de
lleis o normes amb rang de llei.
L'opci per la tcnica de la remissi dinmica o de la remissi esttica mentre es
mantingui la vigncia a Catalunya del dret d'origen estatal. Una remissi dinmica
implicaria admetre a Catalunya la vigncia d'una norma derivada de les
institucions de l'Estat espanyol que s'actualitzaria amb les modificacions
aprovades en cada moment, mentre que, per contra, una remissi esttica
suposaria aplicar sempre una normativa no actualitzada.
En definitiva, aquesta disposici sobre successi d'ordenaments podr ser ms o menys
detallada i amb un contingut ms o menys precs, per s necessria ats el canvi de
sobirania estatal que es produir en el supsit d'una Catalunya independent. El
reconeixement de la vigncia del dret existent resulta d'una realitat incontestable com s la
impossibilitat de producci d'un dret nou que substitueixi l'anterior en un perode de temps
raonable, fins i tot en el cas d'un procs d'independncia pactat. El que no treu que aquest
sigui un procs que es pugui anar preparant. La realitat de les coses, per, imposa aquesta
continutat, per l'exigncia de disposar d'un sistema jurdic que reguli les relacions jurdiques
en el nou Estat, i tamb d'acord amb els principis de seguretat jurdica, de legalitat, de
certesa i previsibilitat pel que fa als drets i llibertats i a les relacions jurdiques d'ordre
individual, social i econmic. Tot aix tenint en compte l'alta complexitat de les relacions
socials i econmiques en una societat democrtica i avanada com s la catalana present.

"#$ *%

2.3. Programa legislatiu del nou Estat derivat
de la successi d'ordenaments
Com s'acaba d'exposar, l'Estat catal independent haur d'adoptar una previsi jurdica per
determinar amb precisi el dret vigent a Catalunya en el moment de la proclamaci de la
independncia. Aquesta disposici jurdica ha de servir per proporcionar a tots els operadors
jurdics, i molt especialment als jutges i tribunals com a garants fonamentals de l'aplicaci del
dret, la certesa de l'existncia a la Catalunya independent de normativa vigent i aplicable en
tots els mbits de l'ordenament jurdic i d'aquesta manera garantir al conjunt dels ciutadans
que totes les relacions socials es regiran amb respecte al principi de seguretat jurdica. Com
tamb s'ha assenyalat, aquesta disposici en matria de successi d'ordenaments
comportar que, de forma transitria i provisional, el dret aprovat per les institucions
corresponents de l'Estat espanyol abans de la independncia de Catalunya (o una part
substancial d'aquest) continu vigent i sigui aplicable en si del nou Estat catal independent.
La durada d'aquesta situaci de transitorietat normativa no s pot establir de manera
taxativa en la disposici que reguli la successi d'ordenaments ja que, com s evident, no
podr ser la mateixa per a cadascun dels sectors de l'ordenament jurdic i dependr tamb
de factors poltics.
Dit aix, tamb sembla obvi que la vigncia a Catalunya del dret de procedncia de les
institucions espanyoles s'hauria d'anar reduint de forma progressiva en els anys successius,
en la mesura en qu vagi essent substitut pel nou dret catal aprovat per les institucions
competents segons el marc constitucional de l'Estat independent. En aquests termes, el nou
Estat catal es trobar en una situaci similar a la de l'Estat espanyol en el moment de la
transici de l'ordenament franquista a l'ordenament derivat de la Constituci democrtica de
1978. En circumstncies com aquestes, i en alguns aspectes de manera tal vegada encara
ms imperativa en el procs d'assentament d'un nou Estat independent, les principals
institucions poltiques (Parlament i Govern) han d'establir i desenvolupar un programa
legislatiu, i normatiu en general, amb un cert ordre de prioritats per als primers anys de
recorregut. La continutat, a mitj i llarg termini, de la vigncia a Catalunya del dret d'origen
estatal no sembla raonable en termes poltics per a un nou Estat independent ni tampoc per
motius tcnics degut als problemes que plantegen les remissions normatives tractades en
l'apartat anterior.

"#$ *&

Aquest programa legislatiu s'haur de desplegar, en un primer moment, en el marc de les
normes de la Llei Constitucional Provisional i, posteriorment, dels preceptes de la definitiva
Constituci catalana. En aquest sentit el programa legislatiu haur de respectar el carcter
de norma jurdica superior de les disposicions constitucionals que sens dubte condicionaran
la vigncia de la resta de l'ordenament. En aquest context el programa legislatiu haur
d'atendre les necessitats normatives segents: el perfeccionament de l'estructura
institucional del nou Estat; l'aprovaci progressiva d'un nou dret catal en substituci del dret
de procedncia de les institucions de l'Estat espanyol en els diversos mbits de
l'ordenament jurdic esmentats en l'apartat 2.1 del present nforme i en tots aquells en qu
sigui necessari; i l'adaptaci, si escau, a la nova situaci del dret aprovat per les institucions
catalanes abans de la creaci de l'Estat independent. Caldr lgicament establir prioritats en
cadascuna de les rbriques generals d'aquest programa legislatiu que les institucions del
nou Estat catal hauran d'anar definint en funci de les necessitats derivades de la realitat
social i poltica.
Als efectes de l'objecte del present nforme correspon centrar la nostre atenci en el segon
punt del programa legislatiu i en aquest sentit posar en relleu la rellevncia de la tasca
d'identificaci del dret vigent a Catalunya d'origen estatal i de la preparaci de la seva
progressiva substituci per un dret catal derivat de les institucions del nou Estat
independent. En la realitzaci d'aquesta comesa les institucions catalanes hauran de
comptar amb la collaboraci de la comunitat jurdica de Catalunya que disposa dels
recursos professionals i instrumentals adequats a tal fi.
En el pla organitzatiu la preparaci d'aquest aspecte del programa legislatiu es podria
instrumentar mitjanant una comissi d'estudi en seu parlamentria o governamental que en
qualsevol cas incorpors la presncia de grups parlamentaris, membres del Govern, serveis
jurdics del poder legislatiu i del poder executiu, corporacions professionals, instituts
especialitzats i les facultats de dret de les universitats catalanes. El funcionament d'aquesta
comissi hauria de ser gil i flexible de tal manera que pugui treballar de manera especfica
per rees o matries de l'ordenament jurdic amb la collaboraci puntual d'especialistes en
cada mbit concret.
En el terreny ms tcnic les tasques d'identificaci i de substituci de les normes jurdiques
vigents a Catalunya d'origen estatal vindrien inicialment facilitades pel fet que es tracta d'un
dret mpliament conegut, estudiat i aplicat. Est compilat, indexat i tractat amb diverses

"#$ *'

eines d'accs al coneixement jurdic com sn les recopilacions legislatives, els tractats i
manuals d'exposici d'una determinada matria. A aquest instrumental seria convenient
afegir-li mecanismes de tcnica legislativa com, per exemple, un test de completesa de les
noves normes projectades que permetria identificar les llacunes normatives, les necessitats
de regulaci i la coherncia de les disposicions. Igualment podria ser d'utilitat considerar
alternatives a l'estructura de l'ordenament com la codificaci per matries o sectors. Per a
aquesta tasca el nou dret catal comptar, a ms, amb els avenos que s'han produt en
l'mbit de l'anomenat dret uniforme i d'harmonitzaci internacional. Aix, sn coneguts els
esforos codificadors i harmonitzadors a nivell internacional de les darreres dcades
mitjanant la formulaci de principis, lleis models, o textos uniformes en molts mbits
normatius, que s'han implementat com a dret vigent aplicable a diversos estats o b actuen
com a model per a les legislacions nacionals, sens perjudici, evidentment, de la llibertat de
decisi poltica del legislador de cada Estat d'acord amb el corresponent marc constitucional.
Finalment, com a darrera recomanaci en aquest apartat, es pot apuntar que, al servei del
ple respecte al principi de seguretat jurdica, caldria que, durant tot el procs de successi
d'ordenaments i de progressiu assentament del nou dret catal, els serveis del Parlament o
els del DOGC, o ambds en collaboraci, preparessin taules de vigncies i derogacions en
sectors de l'ordenament, que es podrien incorporar com a annexos a determinades lleis o
altres normes, i elaboressin textos consolidats de determinades regulacions concretes i
recopilacions normatives per matries.
2.4. Successi de normes i de les institucions
que les han d'aplicar
L'ordenament jurdic en el seu conjunt t un component fonamental de regulaci material
dels drets i llibertats dels ciutadans, de l'intercanvi de bns i serveis al mercat, dels
procediments per a l'exercici d'aquests drets i de la regulaci de les institucions pbliques,
entre d'altres mbits. En aquests termes, sovint s'ha distingit entre dret material o substantiu
i dret processal o adjectiu pel que fa a la tipologia de normes jurdiques. Aquesta distinci fa
referncia, per exemple, a la clssica dualitat entre un codi material i un de processal. Els
casos paradigmtics d'aquesta distinci serien el del Codi Civil o el Codi de Comer i la Llei
d'Enjudiciament Civil, el Codi Penal i la Llei d'Enjudiciament Criminal, la Llei de Procediment

"#$ *(

Administratiu o la Llei General Tributria i la Llei reguladora de la Jurisdicci Contenciosa
Administrativa, l'Estatut dels Treballadors i la Llei reguladora de la Jurisdicci Social, entre
d'altres.
Aquesta distinci es mantindria en la successi d'ordenaments i no plantejaria cap ms
qesti que la diferent naturalesa de les normes jurdiques a declarar vigents per al nou
Estat catal. El que s es vol posar de relleu, per, als efectes d'aquest informe, s que
aquesta vigncia i aplicaci de les normes jurdiques a Catalunya (especialment en el cas
d'aquelles d'origen estatal), al moment de la constituci del nou Estat, pressuposa sovint
d'unes institucions destinades aplicar-les que no sempre presenten un vincle territorial definit
o especficament referit a Catalunya. El que es vol significar s que l'aplicaci d'aquesta
normativa que com a tal podria continuar vigent a Catalunya sovint pressuposa la presncia
d'unes institucions no sempre existents a Catalunya, qesti que podria generar una certa
complexitat en la transici de l'ordenament d'un estat a un altre de nou. Cal, per tant, tenir en
compte aquest fet i adoptar alguns criteris i mesures en la matria.
En aquesta successi d'Estats i d'ordenaments sembla clar que les institucions del nou Estat
catal assumiran directament les funcions que les lleis vigents atribueixen a determinades
institucions de l'Estat, o aquestes quedaran suprimides sense ms. Aix, l'alta inspecci de
l'Estat en matria educativa, per exemple, desapareixer perqu deixar de tenir sentit, com
tamb l'Administraci perifrica de l'Estat o les subdelegacions del govern a Catalunya. Ara
b, pel que fa a determinats rgans que no tenen seu a Catalunya caldr adoptar alguna
disposici normativa especfica. En aquest sentit, s clar que no hi ha a Catalunya el
Tribunal Constitucional ni el Tribunal Suprem, tampoc el Consell General del Poder Judicial,
el Consell d'Estat, el Consell Econmic i Social, o el Banc d'Espanya, les Comissions
Nacionals del Mercat de Valors o dels Mercats i la Competncia, amb les seves funcions
reguladores, per posar alguns exemples, per s que existeixen a Catalunya el Tribunal
Superior de Justcia, el Consell de Garanties Estatutries, el Sndic de Greuges, la
Sindicatura de Comptes, el Consell de l'Audiovisual de Catalunya, la Comissi Jurdica
Assessora, l'Agncia Tributria de Catalunya, l'Autoritat Catalana de Protecci de Dades o
l'Autoritat Catalana de la Competncia, entre d'altres. En tots aquests casos i altres de
similars, les institucions del nou Estat independent hauran de regular quins organismes
existents ja a Catalunya amb la normativa anterior a la independncia poden substituir els
corresponents de l'Estat en les seves funcions reguladores, fiscalitzadores i sancionadores,

"#$ *)

s a dir, en l'aplicaci del dret d'origen estatal vigent a Catalunya. Aquesta previsi es pot
adoptar en una norma singular de carcter transitori, amb atribuci especfica de funcions,
tal com en ocasions succeeix amb les disposicions de reestructuraci dels departaments del
Govern de la Generalitat.
Pel que fa a la resta de funcionaris, autoritats o institucions amb seu a Catalunya, l'adaptaci
normativa derivada de la successi d'ordenaments i de successi d'Estats planteja menys
problemes. Hom podria afirmar que es tracta d'una qesti de mitjans personals, ats que,
per exemple, per als jutges, magistrats i fiscals, els registradors de la propietat i mercantils,
els jutges encarregats del registre civil, els notaris, els inspectors de treball o d'hisenda,
entre d'altres, es pot considerar que aquests funcionaris i oficials necessaris per a l'aplicaci
del dret al nou Estat hi continuaran existint. s clar que les persones que ocupin aquesta
funci concreta en el moment precs de la independncia poden portar a terme una opci
personal d'abandonar Catalunya, per cal assumir que aquesta circumstncia trobar
mecanismes de suplncia i que la majoria de funcionaris continuaran exercint les seves
funcions i cuidaran de l'aplicaci del dret declarat vigent. Aqu s molt important la continutat
normativa i institucional tal com s'assenyala en els informes del Consell sobre el Procs
Constituent, sobre el poder judicial i l'Administraci de justcia i en l'epgraf segent d'aquest
mateix Informe
7
. Singularment ho s pel que fa als jutges i magistrats, fiscals i la resta de
personal al servei de l'administraci de justcia. Durant els anys posteriors a la
independncia els tribunals de justcia aniran concretant el dret aplicable a la nova realitat
d'acord amb els principis assumits del principi de legalitat, jerarquia normativa, publicitat de
les normes, irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables, la seguretat
jurdica i la interdicci de l'arbitrarietat, entre d'altres.
Els casos expressats palesen, doncs, que una cosa ser la incorporaci del dret vigent de
l'Estat a l'ordenament del nou Estat catal, amb les corresponents adaptacions, i una altra la
necessitat de les reassignacions funcionals de les institucions encarregades de fer-lo
complir, qesti sobre la qual caldr adoptar mesures normatives especfiques a l'inici del
nou Estat catal.

7
Vegeu els informes del CATN: "El procs constituent, de 14 de juliol de 2014 i "El poder judicial i
l'Administraci de justcia, de 28 de juliol de 2014

"#$ ,+

2.5. Dret autonmic i dret estatal
La creaci d'un nou Estat catal permetr posar fi al tradicional estat de coses en el marc del
qual les institucions i els operadors jurdics catalans han hagut de moure's per tal d'aplicar el
dret: el d'un ordenament jurdic que es podria qualificar de fragmentari. En efecte, el dret
vigent i aplicat a Catalunya ha estat tradicionalment constitut per l'aposici o combinaci de
normes amb diferents orgens normatius, que s'han d'aplicar de forma simultnia i en
coexistncia entre elles, segons correspongui en cada cas en funci de les competncies
que tingui cada Administraci. Aquest punt final de l'ordenament fragmentari ser un objectiu
assolible a mig i llarg termini, per al que s que es posar fi de forma immediata ser a la
subordinaci del dret catal al dret estatal. El legislador catal passar a ser un legislador
normal que tindr competncia sense limitaci sobre totes les matries en el seu territori,
sense haver-ne de reconixer un de superior dins el mateix Estat. Hi haur una potestat
normativa illimitada a Catalunya, una llibertat de legislar sense ms lmits que els derivats
del respecte a la Constituci provisional o definitiva i els de la pertinena a organitzacions
supranacionals i internacionals.
Cal destacar en aquest punt que, per efecte de la conversi de la comunitat autnoma de
Catalunya en un Estat, la distinci fins ara constant entre dret estatal i dret autonmic
deixar de tenir sentit ja que el dret passar a ser tot ell de l'Estat catal. El que es vol
significar amb aix s que, com ja s'ha assenyalat anteriorment, a partir de la creaci de
l'Estat catal independent, el dret vigent a Catalunya tindr una configuraci unitria, si b
mantindr durant un temps una doble procedncia (una part derivada de les institucions
catalanes i una altra de les institucions de l'Estat espanyol) i fins que el dret d'origen estatal
vagi essent substitut pel nou dret aprovat pels rgans normatius de la Catalunya
independent. Al mateix temps tamb cal subratllar que, com a conseqncia de la
configuraci unitria del dret catal en el nou Estat independent, les tradicionals distincions
pel que fa a l'aplicaci directa o concurrent del dret d'origen estatal, com ara el seu carcter
de bsic o de supletori, desapareixeran i la seva vigncia i aplicaci dependran estrictament
del que estableixin la Llei Constitucional provisional i les remissions que hi faci la legislaci
catalana posterior.
L'anterior procs no estar exempt de dificultats d'adaptaci temporals, per s'hauran de
poder superar rpidament mitjanant la collaboraci entre les institucions i els professionals

"#$ ,*

del dret implicats. En seria un bon exemple la normativa sobre procediment administratiu.
Aix, es ben coneguda l'existncia i aplicaci a Catalunya de la llei 30/1992, de 26 de
novembre, de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del procedimiento
administrativo comn i de la llei 26/2010, del 3 d'agost, de rgim jurdic i de procediment de
les administracions pbliques de Catalunya. En l'actualitat, el referit dret fragmentari es
manifesta clarament en un supsit com el del procediment administratiu de les
administracions pbliques a Catalunya. Amb l'existncia d'un Estat catal el carcter bsic
de la normativa estatal desapareixeria per no per aix l'existncia i vigncia de dues
normatives generals sobre procediment administratiu que a la llarga s'haurien de simplificar
en una de sola. El mateix es podria dir, per exemple, en matria d'associacions i de
fundacions, en qu regeixen a Catalunya la llei orgnica 1/2002, de 22 de mar, reguladora
del derecho de asociacin, la llei 50/2002, de 26 de desembre, de fundaciones i el Llibre
tercer del Codi civil de Catalunya, relatiu a les persones jurdiques.
Aquesta coexistncia de normatives concurrents sobre una mateixa matria haur de ser
objecte de tractament especfic en el programa legislatiu del futur Estat catal. En aquest
programa, com ja s'ha avanat anteriorment, caldr incloure des del primer moment
previsions expresses sobre la successi d'ordenaments en molts mbits amb referncies
especfics a declaracions de vigncia i derogaci, i tamb sobre les adaptacions normatives
necessries en alguns sectors. A continuaci, en el marc d'aquest programa legislatiu, el
dret catal derivat de les institucions del nou Estat independent progressivament haur
d'anar eliminant el seu carcter histricament fragmentari i anar assolint la seva completesa
a partir de la modificaci, probablement simultnia en algunes matries, tant del dret d'origen
autonmic com del dret bsic o general d'origen estatal.
2.6. Referncia al dret convencional i
supraestatal
Fins ara ens hem referit de manera general a la successi d'ordenaments pel que fa al dret
vigent i aplicable a Catalunya al moment de la independncia, per restringit a les normes
jurdiques que tenen el seu origen exclusivament en institucions estatals, autonmiques o
locals. Cal tenir present, per, que al costat d'aquest dret hi ha el dret supraestatal, el dret
amb origen a organitzacions internacionals i el dret que s conseqncia d'acords

"#$ ,,

internacionals. En el cas catal abans de la proclamaci de la independncia hi regeix el dret
comunitari, el dret de les organitzacions internacionals a qu pertany l'Estat espanyol i el que
resulta dels convenis internacionals subscrits per Espanya de forma multilateral o bilateral
amb altres Estats.
Aquesta qesti correspon a l'objecte d'estudi de sengles informes del Consell sobre les vies
d'integraci de Catalunya a la Uni Europea i sobre la integraci a la Comunitat
Internacional
8
. Tanmateix, el dret supraestatal i el derivat de convencions internacionals
tenen una gran rellevncia en l'actual ordenament vigent a Catalunya tant pel que fa al
sistema de drets i llibertats fonamentals com al sistema econmic. Aquest fet determina que
s'hi faci una breu referncia en el present nforme.
En matria de drets i llibertats fonamentals cal advertir que en principi el reconeixement
establert en els instruments internacionals en la matria ratificats per Espanya no regiria per
als ciutadans catalans en el nou Estat catal independent. En aquest sentit l'aplicaci a
Catalunya d'aquest rgim jurdic sobre drets i llibertats fonamentals requeriria la ratificaci
dels instruments internacionals corresponents per part del nou Estat catal, a reserva d'un
altre rgim jurdic derivat de la successi d'Estats quant a la successi en els tractats.
Tanmateix, com s'apunta en l'nforme del Consell sobre el Procs Constituent
9
, la
incorporaci en un primer moment a la Catalunya independent del dret convencional sobre
drets i llibertats fonamentals es podria portar a terme mitjanant un acte unilateral de
recepci o de remissi per part del nou Estat.
Pel que fa al dret comunitari, la qesti s ms complexa ats que, deixant de banda les
vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea objecte d'un altre informe del Consell, el
dret vigent a Catalunya en el moment de la independncia t dues fonts: el dret de la Uni
Europea i el dret intern (estatal o autonmic) que l'aplica o el transposa. Pel que fa al primer,
el seu rgim resultaria del fet de pertnyer a la Uni Europea com a Estat membre, amb
l'aplicaci dels tractats i els reglaments, mentre que, pel que fa al segon, l'aplicaci resultaria
de la legislaci estatal o autonmica de transposici de les directives comunitries al llarg del
temps i declarada vigent per la Llei Constitucional Provisional del nou Estat catal i

8
Vegeu els informes del CATN: "Les vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea, de 14 d'abril
de 2014, i "La integraci a la comunitat internacional, de 28 de juliol de 2014
9
Vegeu l'informe del CATN: "El procs constituent, de 14 de juliol de 2014

"#$ ,-

normativa subsegent. En aquests termes, part del dret comunitari quedaria vigent a
Catalunya amb la legislaci de transposici (estatal i autonmica) que subsists, mentre que
el dret comunitari d'aplicaci directa mitjanant reglaments i d'altra normativa de l'acquis
comunitari, en principi, no hi podria continuar vigent d'acord amb el mateix criteri aplicable
als tractats internacionals i al dret supraestatal d'organitzacions internacionals. De tota
manera, res no impediria que les institucions catalanes competents dictessin unilateralment
actes de recepci o remissi total o parcial en relaci amb les esmentades normes del
dret de la Uni Europea.
3. La successi d'Administracions
3.1. Plantejament general
La successi d'Administracions presenta coincidncies i divergncies amb la successi
d'ordenaments que conv posar en relleu. Com aquesta darrera, compta amb certs
antecedents histrics, la majoria dels quals sn, a ms, compartits, ja que, per regla general,
la supressi (Decret de Nova Planta de 1716) o el reconeixement d'un Dret propi de
Catalunya (II Repblica, Estat autonmic) han anat acompanyats de la supressi o el
reconeixement de les institucions prpies responsables de dictar-lo i aplicar-lo.
10

Alhora, i com ja hem avanat, la construcci d'un Estat catal no haur de comenar de
zero, sin a partir d'un sistema institucional fora consolidat que comptar amb un
ordenament jurdic de doble origen, que caldr anar modificant per adaptar-lo a la nova
realitat, aix com amb un poder executiu igualment consolidat sobre la base d'una

10
Hi ha, tamb, algunes excepcions, en un i altre sentit: aix, en alguns perodes, la pervivncia de
dret catal (dret privat) s'ha sostingut en absncia no nicament d'un dret pblic igualment catal,
sin tamb de qualsevol tipus d'instituci pblica prpiament catalana responsable del seu
desenvolupament i aplicaci, corresponent aquesta darrera a les institucions de l'Estat. En altres
supsits, en canvi, ha estat possible comptar amb institucions pbliques prpies, per desprovedes
de facultats normatives substantives, en particular, de potestat legislativa, com succe en l'etapa de
la Mancomunitat de Catalunya i amb el restabliment provisional de la Generalitat acordat pel Reial
decret llei 41/1977, de 29 de setembre. Per tant, la creaci o recuperaci d'institucions prpies no
sempre ha anat de la m del poder de crear o mantenir un dret propi, ni a la inversa, per la situaci
ms habitual s, com diem, que ambds fenmens s'hagin presentat de forma simultnia.

"#$ ,.

Administraci que disposa d'una experincia, unes potestats i una dimensi considerables.
Per tant, no s'ha de partir del buit, sin d'una realitat que es podria definir, en termes de
Jellinek, com un fragment d'Estat, que caldr anar completant per arribar a la plena
estatalitat. Assolir la independncia suposa passar d'un ordenament fragmentari i d'unes
institucions prpies amb competncies parcials a un ordenament i unes institucions
completes i generals.
Aquestes institucions han de dotar Catalunya d'un ordenament complet i autosuficient, per
tamb garantir-ne l'aplicaci i l'observana general i, en particular, assegurar la prestaci de
tots els serveis pblics, entesos en sentit ampli, a tota la poblaci.
La complexitat inherent a la successi d'ordenaments s'incrementa de forma notria a l'hora
d'articular la successi entre institucions, ats que la realitat institucional tant des d'un punt
de vista quantitatiu com qualitatiu s ms rica i variada que la realitat normativa. Aix, si en
el primer camp s'ha d'arribar a un ordenament nic, en el pla institucional cal constituir una
pluralitat de poders per assegurar l'exercici d'unes funcions igualment plurals i diverses
(simblica, legislativa, executiva i judicial). D'altra banda, la situaci de partida de cada un
d'aquests poders en el marc institucional d'una comunitat autnoma s sensiblement
distinta, ja que aquestes entitats compten amb un poder legislatiu fora homologable, des de
la perspectiva organitzativa, al dels Estats sobirans; amb un poder executiu tamb fora
desenvolupat, per amb clares mancances institucionals en tots aquells mbits atributs de
forma exclusiva o principal a la responsabilitat executiva de l'Estat; i no compten, en canvi,
amb cap manifestaci d'un poder judicial que es pugui considerar com a propi o autnom de
l'estatal, ats el principi d'unitat judicial establert per la Constituci espanyola.
Alhora, la configuraci tendencialment completa d'aquest entramat institucional no pot
negligir dues dificultats addicionals: en primer lloc, el fet que l'exercici de cadascun d'aquests
poders no est atribut a un organisme nic, sin a entitats o institucions diverses, la qual
cosa s molt clara en el cas del poder executiu, format pel Govern i per una Administraci
que, sens perjudici del principi de personalitat jurdica nica, es descompon en una autntica
galxia d'entitats personificades sotmeses a rgims jurdics diversos (organismes
reguladors, organismes autnoms, empreses pbliques, administraci corporativa); per
tamb es dna, encara que sigui en menor mesura, en el cas dels altres dos poders (en el
cas del poder legislatiu, amb l'existncia d'un Parlament que mant vincles especials amb
institucions com el Sndic de Greuges o la Sindicatura de Comptes, i en l'mbit del poder

"#$ ,%

judicial, amb la coexistncia de la jurisdicci constitucional i la jurisdicci ordinria). I en
segon lloc, que el funcionament regular d'aquests poders tamb requereix dotar-los de
recursos diversos (personals, econmics, materials) i cada una d'aquestes classes de
recursos es descompon sovint en categories amb una naturalesa i un rgim jurdic
diferenciat (en l'mbit del personal, per exemple, entre personal poltic, personal funcionari,
personal inter, personal laboral, personal eventual).
Finalment, mentre que la successi d'ordenaments es pot operar a travs de decisions
normatives de carcter constituent, adoptades de forma unilateral, la successi
d'Administracions implica a diversos subjectes (l'Administraci de l'Estat predecessor i
l'Administraci de l'Estat successor, per tamb a les persones que hi presten serveis, als
contractistes i a la resta de subjectes que hi tenen establertes relacions jurdiques actives o
passives), reclama una major concertaci en la presa de decisions i obliga a realitzar
actuacions ms nombroses i variades que les de carcter purament normatiu.
Tot aix explica que la substituci de les institucions de l'Estat per part de les institucions
catalanes presenti nombroses implicacions i sigui susceptible d'anlisi des de mltiples
perspectives diverses, la qual cosa justifica, alhora, que el Consell dediqui informes
especfics a realitats institucionals que, tot i compartir una mateixa problemtica (la
successi entre administracions, en sentit ampli), presenten una substantivitat i uns perfils
propis: s el cas, principalment, dels informes del Consell sobre el poder judicial i
l'Administraci de justcia, la seguretat interna i internacional de Catalunya, l'Administraci
tributria de Catalunya, la Poltica Monetria i el Sistema Financer, les autoritats reguladores
i de la competncia, la distribuci d'actius i passius i la Seguretat Social catalana
11
.
Per tant, l'anlisi d'aquesta temtica s'ha d'abordar des d'un enfocament diferent de l'escollit
per a l'estudi de la successi d'ordenaments. A diferncia d'aquest darrer, doncs,
l'enfocament no t un carcter tendencialment complet o exhaustiu sin un carcter ms
intersticial que, sense renunciar a formular algunes reflexions de carcter general, ha
d'aprofundir en els aspectes menys tractats en altres informes i remetre al contingut

11
Vegeu els informes del CATN: "El poder judicial i l'Administraci de Justcia i "La seguretat
interna i internacional de Catalunya, de 28 de juliol de 2014; "L'administraci tributria de
Catalunya, de 20 de desembre de 2013; "La Poltica Monetria (Euro), Banc Central i la supervisi
del Sistema Financer, de 14 de juliol de 2014; "Autoritats reguladores i de la competncia i
estructures administratives exigides per la Uni Europea, de 28 de juliol de 2014; "La distribuci
d'actius i passius, de 14 de juliol de 2014 i "La Seguretat Social catalana, de 28 de juliol de 2014.

"#$ ,&

d'aquests darrers pel que fa a la resta d'aspectes.
3.2. Principis i tcniques per garantir la
successi d'Administracions
3.2.1. Principis que cal preservar
El principi bsic que cal garantir en qualsevol procs de successi d'Administracions
responsable i seris s el "principi de continutat dels serveis pblics, d'acord amb el qual
aquest procs de substituci s'ha d'articular sense perjudici de la continutat, la regularitat i
la qualitat del conjunt de serveis pblics que es presten a la ciutadania. De fet, el principi de
continutat constitueix un principi general aplicable tant en el camp normatiu on es tracta
d'evitar l'absncia de normes per resoldre problemes concrets com en l'mbit administratiu
on es pretn garantir que no quedin desatesos els interessos generals identificats i regulats
per aquelles normes. En l'mbit administratiu, a ms, el manteniment i la continutat dels
serveis pblics sn els que justifiquen la prpia existncia d'una organitzaci servicial com
l'Administraci pblica i l'aplicaci a aquesta d'un rgim singular, exorbitant del dret privat,
bastit a partir d'institucions, principis i tcniques orientades a la seva permanncia i
estabilitat (com ara la funci pblica, el rgim dels bns pblics o la contractaci
administrativa, entre altres). D'all que es tracta, idealment, s que una operaci com la
substituci d'una Administraci per una altra es dugui a terme sense interrupcions ni
qualsevol altre tipus de perjudici per als ciutadans que mantenen relacions o gaudeixen dels
serveis prestats per aquestes Administracions. L'assoliment d'aquest objectiu, gens senzill,
encara esdev ms complex quan els serveis pblics no sn prestats directament per
l'Administraci que n's responsable sin, per encrrec seu, per un contractista o
concessionari privat.
A ms d'aquest principi, clarament orientat a la protecci dels interessos generals, tamb
conv atendre els drets i els interessos individuals que podrien restar directament afectats
per un supsit de successi d'administracions, d'acord amb els valors i principis propis de
l'Estat de Dret. En particular, cal garantir la subjecci plena de l'Administraci a la llei i al
dret, el principi de seguretat jurdica i algunes de les seves manifestacions ms rellevants en

"#$ ,'

el camp de les relacions entre l'Administraci i els ciutadans, com ho sn el respecte de les
situacions jurdiques actives dels ciutadans (llibertats, drets subjectius, interessos legtims) i
la responsabilitat de l'Administraci pels danys causats tant en el si de relacions de carcter
contractual com de carcter extracontractual.
La salvaguarda d'aquests principis i bns jurdics protegits, ms senzilla en les etapes
d'estabilitat institucional, esdev ms complexa i potencialment ms polmica en els
processos de successi d'Estats, processos que comporten, entre les seves conseqncies
majors, l'adopci de noves disposicions constitucionals provisionals o definitives que, de
forma legtima, poden apostar per establir un equilibri entre els interessos generals i els
interessos particulars no necessriament coincident amb l'existent fins aleshores, supsit
que situa en primer pla la problemtica del grau de respecte degut als drets adquirits d'acord
amb l'ordenament anterior.

En qualsevol cas, encara que no es pugui exigir l'anticipaci de les solucions constitucionals
que correspon adoptar lliurement a les institucions i als ciutadans del nou Estat catal
independent, s que sembla recomanable avanar una srie de criteris bsics en aquesta
matria, especialment per al perode inicial d'establiment de l'Estat independent.
3.2.2. Tcniques disponibles. La utilitat relativa
dels antecedents
s evident que un Estat independent t plena llibertat per configurar la seva Administraci i,
en molts aspecte,s la pot construir ex novo. Dit aix, en el cas catal, no s menys evident
que, com es ve subratllant en aquest nforme, es produir una successi d'Administracions
entre l'Estat espanyol i el nou Estat catal. Aquest dos elements determinen que a l'Estat
catal li seria de gran utilitat l'acord amb l'Estat espanyol, en un marc de collaboraci lleial
entre ambds, pel que fa a la transferncia dels bns i drets de l'Administraci de l'Estat
predecessor a l'Administraci de l'Estat successor i a l'establiment de les regles necessries
per assolir una successi administrativa ordenada i exitosa en tot all que afecti terceres
persones (personal al servei de l'Administraci, contractistes, subjectes privats que
exerceixin funcions pbliques, ciutadans que tinguin procediments iniciats o drets reconeguts

"#$ ,(

per l'Administraci, relacions amb altres Administracions o amb altres ens pblics i privats).
Aquest marc de collaboraci i de negociaci seria molt convenient que comencs durant
l'etapa prvia del procs constituent, s a dir, entre l'adopci de la decisi poltica a favor de
la creaci del nou Estat i la proclamaci d'independncia, ja que d'aquesta manera es veuria
significativament facilitat l'assentament inicial del nou Estat catal independent.
En aquest desitjable context de collaboraci i negociaci amb l'Estat espanyol caldria
considerar separadament les diverses qestions a tractar i en aquest sentit es poden
avanar alguns criteris. Aix, per exemple, pel que fa als bens immobles de l'Administraci de
l'Estat radicats a Catalunya, es pot remetre a l'informe del Consell sobre la distribuci
d'actius i passius
12
i reiterar el principi d'acceptaci general en matria de successi d'Estats
segons el qual aquests bens passen a l'Estat on estan ubicats fsicament. Quant al personal
al servei de l'Administraci de l'Estat a Catalunya, es pot assenyalar, anticipant quelcom que
ms endavant es tracta en el present Informe, que en puritat tcnica el que caldr s establir
el tractament normatiu i organitzatiu adequat no del trasps d'aquests servidors pblics des
de l'Administraci estatal a la de l'Estat catal independent sin de la decisi unilateral del
nou Estat en virtut de la qual al personal esmentat se li reconeixen la possibilitat de quedar
adscrit a l'Administraci catalana i els drets adquirits vinculats a la seva trajectria
professional. Tanmateix, en relaci a aquesta darrera qesti, tot i no ser decisiva la
collaboraci de l'Estat espanyol, no es pot menystenir que l'acord amb l'Estat espanyol en
aspectes com, per exemple, la possibilitat de retorn d'aquest personal a l'Administraci
espanyola pot influir poderosament en la seva acceptaci o no de passar a formar de
l'Administraci catalana. Finalment, es pot indicar que, en relaci a la successi en matria
de contractes, la subrogaci del nou Estat, quan aquesta soluci s viable tal com s'analitza
ms endavant en aquest mateix nforme, s tamb una decisi unilateral d'aquest nou Estat.
Certament, la implementaci d'aquesta decisi pot venir facilitada per l'entesa amb l'Estat
espanyol per la seva capacitat de bloqueig s limitada.
La constataci de la convenincia de la collaboraci i la negociaci amb l'Estat espanyol en
aquest procs de successi d'Administracions ha de portar a les institucions catalanes a
esmerar els esforos necessaris per encarar-lo amb el mxim rigor, s a dir, atendre, entre
altres, els requeriments segents:

12
Vegeu l'informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius, de 14 de juliol de 2014

"#$ ,)

identificar els representants de les institucions catalanes que hauran de formar
part del procs negociador, tant amb carcter general o permanent, com en cada
un dels mbits sectorials afectats
fornir aquests representants de la formaci i la preparaci pertinents en tcniques
de negociaci
identificar els experts que poden donar suport als representants poltics de
Catalunya i determinar el rgim aplicable a la collaboraci d'aquests experts,
interns o externs a l'Administraci
analitzar en profunditat les regles a la secessi d'Estats pel que fa a la successi
entre Administracions i la seva aplicaci en experincies concretes
inventariar els recursos de tota mena que haurien de passar a Catalunya
proposar les regles aplicables en el perode transitori que s'obri mentre la
successi entre Administracions no culmini de forma completa
dissenyar l'estratgia negociadora; proposar el sistema de negociaci a adoptar
Per encarar aquesta negociaci, la tcnica recurrent consisteix en designar una
representaci poltica d'alt nivell que, conjuntament amb la representaci prpia de l'Estat
predecessor, integra la comissi encarregada d'articular la successi entre les
Administracions respectives. Aquesta comissi ha de tenir un carcter paritari, tant pel que fa
al nombre i el rang dels representants, com pel que fa a l'establiment del seu rgim i al seu
funcionament. En lloc de la frmula de la comissi paritria tamb es podrien considerar
altres solucions organitzatives ms flexibles i ad hoc per als diversos assumptes a resoldre
en un procs especfic de successi d'Estats.
A l'hora d'acordar aquestes solucions institucionals, cal tenir present els antecedents interns
amb qu comptem en l'mbit de la successi d'Administracions. Com hem avanat, a l'Estat
espanyol hi han hagut successives experincies de successi entre Administracions, procs
que s'ha encetat sempre que s'ha passat d'una estructura poltica unitria a un model de
descentralitzaci poltica i/o administrativa (II Repblica, Estat preautonmic, Estat de les
autonomies). En totes aquestes etapes, la successi d'Administracions s'ha confiat a un
rgan bilateral paritari conegut normalment amb el nom de Comissi Mixta de
Transferncies a qui s'ha encarregat la negociaci i l'adopci dels acords necessaris per

"#$ -+

operar la transmissi de poders entre una i altra Administraci. La normativa reguladora
d'aquestes Comissions Mixtes cont les regles aplicables a les negociacions sobre els bns i
serveis afectats per la successi d'Administracions (personal, bns immobles, bns mobles,
drets i obligacions, crdits pressupostaris, expedients i documentaci vinculada als serveis
traspassats, rgim dels procediments en curs) i a la seva valoraci econmica. Totes
aquestes previsions, o almenys algunes d'elles, poden ser tingudes en compte en un procs
de successi d'Estats i d'Administracions que es pugui iniciar entre Espanya i Catalunya,
per les solucions que s'hi contenen s'hauran de contrastar amb les millors prctiques
internacionals i amb les diferncies en ocasions insalvables entre una successi
d'Administracions derivada d'un procs de descentralitzaci territorial d'un Estat unitari i la
successi plena entre Administracions que cal articular en un supsit de successi d'Estats.
En definitiva, la utilitat d'aquests antecedents s innegable, per tamb ha de ser
relativitzada, ja que la successi d'Estats no condueix a una successi parcial entre
Administracions pbliques com les viscudes a Espanya al S. XX, sin que ha de
comportar la successi total o universal d'una Administraci per una altra en el territori de
l'Estat successor. El seu objectiu no s la descentralitzaci poltica i administrativa, per mitj
del reconeixement de l'autonomia a una part de l'Estat, sens perjudici de la unitat d'aquest,
sin el reconeixement de la independncia d'una part del territori de l'Estat i, per tant,
l'atribuci i el reconeixement efectiu de la seva plena sobirania. La posici de les parts
implicades tampoc no pot ser la mateixa i tampoc no es poden adoptar solucions que
pressuposin l'existncia d'un sistema plural d'Administracions pbliques, ja que d'all que es
tracta, per definici, s de fer possible la separaci o la independncia entre aquestes
Administracions.
A partir d'aquest raonament, la configuraci dels rgans negociadors s'hauria de fonamentar
sobre bases diferents de les emprades fins ara. En particular: totes les normes aplicables al
procs negociador s'han d'adoptar de mutu acord; la composici i el funcionament de l'rgan
negociador (o de les altres frmules organitzatives de collaboraci, si escau) ha de fer
possible el mxim equilibri institucional entre una i altra representaci; cal acordar un
calendari i un pla de treball i executar-lo de forma rigorosa; s'ha de fer aflorar tota la
informaci de base disponible, amb la mxima lleialtat; cal negociar els acords amb
diligncia i bona fe i ambdues parts s'han d'esforar per implementar-los en el termini ms
breu possible i de conformitat amb les condicions acordades. En aquest marc la supervisi i

"#$ -*

la mediaci internacional del procs no es poden descartar si els representants de l'Estat
espanyol no hi cooperen de forma lleial.
Finalment, aquest recurs a la mediaci internacional cal contemplar-lo tamb per a la
hiptesi que la successi entre Administracions entre l'Estat espanyol i el nou Estat catal
independent es produs en un eventual i no desitjable escenari de no collaboraci entre les
parts implicades. En aquest punt sn vlides en termes generals les consideracions que es
fan en l'nforme del Consell sobre "La distribuci d'actius i passius" a propsit de la
successi d'Estats en matria de bens i deutes. En aquest sentit, en el cas d'una secessi
no pactada, les negociacions per a la successi d'Administracions entre l'Estat espanyol i
l'Estat catal independent s'haurien de conduir en el marc internacional i els acords en qu
desemboquessin tindrien el carcter de tractat internacional, amb la qual cosa el seu
incompliment generaria la responsabilitat internacional del causant. En aquest context,
Catalunya gaudiria d'una major capacitat de negociaci, per les negociacions s'iniciarien,
en principi, amb posterioritat a la secessi efectiva, la qual cosa no es pot considerar positiva
per a l'articulaci ordenada del procs de successi entre Administracions ni per la seguretat
jurdica de les persones fsiques i jurdiques afectades, en particular, per al personal de
l'Administraci pblica de l'Estat predecessor susceptible de passar al successor, per als
contractistes i concessionaris d'aquesta Administraci i per als ciutadans usuaris dels serveis
pblics.
3.3. Les persones al servei de l'Administraci,
una qesti cabdal
L'element hum constitueix una qesti cabdal en qualsevol procs de successi entre
Administracions pbliques. Ho ha estat en aquelles etapes en qu l'Estat espanyol ha optat
per l'adopci d'un rgim de descentralitzaci territorial que ha desembocat en la creaci
d'institucions poltiques autnomes, dotades de competncies que exigien l'articulaci d'una
Administraci prpia. encara ho ha de ser ms quan es tracti, no d'una successi parcial
(limitada a l'rea de competncies igualment parcial d'un nou ens pblic), sin d'una
successi total o completa que ha de desembocar en la creaci d'una Administraci general
per al nou Estat independent, capa d'exercir totes les competncies i de prestar tots els
serveis que no restin atributs a altres nivells d'Administraci territorialment inferiors.

"#$ -,

A Catalunya, el trnsit d'una Administraci simplement autnoma a l'Administraci prpia
d'un Estat sobir obliga a plantejar diverses qestions transcendents en relaci amb els
treballadors pblics. En particular, caldr atendre les necessitats de comptar amb nou
personal per exercir les noves funcions estatals i resoldre, aix mateix, la situaci de les
persones que presten serveis a l'Estat en territori catal o en exercici de funcions
directament vinculades amb aquest territori.
3.3.1. Els requeriments de nou personal
En primer lloc, s evident que no es podr respondre a l'increment quantitatiu i qualitatiu de
funcions que comportaria la independncia sense comptar amb un nombre d'efectius
superior al del personal que actualment est integrat en les Administracions Pbliques
catalanes, ats que les institucions catalanes no hauran d'assumir nicament les funcions
que exerceix l'Administraci perifrica de l'Estat a Catalunya, sin tamb totes les funcions
estatals que s'exerceixen a nivell central. Aquests nous requeriments de personal poden
arribar a generar una oferta d'ocupaci pblica que s'haur de concretar, sobretot els
primers anys, en la convocatria de successius processos de selecci de nou personal.
Sempre que es compti amb els mitjans financers necessaris, aquests processos de
reclutament permetran incorporar nou talent a l'Administraci catalana i en la mesura que
suposin la creaci de nous llocs de treball contribuiran a alleugerir l'alta taxa d'atur registrada
actualment a Catalunya, especialment entre la poblaci ms jove.
Com es pot observar a la taula segent, a 1 de gener de 2014, el nombre de persones al
servei de les Administracions pbliques catalanes, superava lleugerament les 300.000
persones
13
. Les persones al servei de la Generalitat de Catalunya i el seu sector pblic,
sense comptar les persones al servei de l'Administraci local (91.220), arribava a les
224.635, una xifra una mica inferior al nombre total d'efectius disponibles un any abans,
atesa la poltica de contenci i reducci de personal adoptada com a conseqncia de la
crisi econmica. Com s'ha reconegut, Catalunya t un percentatge baix de funcionaris, tant
si es compara amb la resta de comunitats autnomes com si es compara amb Espanya o

13
Consultable a http://analisiocupaciopublica.gencat.cat/

"#$ --

amb altres pasos europeus
14
. Si es compara amb estats europeus amb uns nivells de
riquesa similars, Catalunya t els percentatges ms baixos. Lgicament, apostar per un o
altre nivell de "densitat funcionarial constitueix una decisi poltica que hauran d'adoptar les
institucions poltiques del nou Estat catal. Tanmateix, i atesa la situaci de partida, el
nombre d'empleats pblics d'una Catalunya independent noms pot anar a l'ala.
En l'actualitat no comptem amb anlisis oficials relatives al nombre de nous empleats pblics
que podrien requerir les institucions d'una Catalunya independent. Tanmateix, s'han fet
algunes primeres estimacions
15
i alguns Informes del Consell, com "L'Administraci tributria
de Catalunya", "El poder judicial i l'Administraci de justcia", "La Seguretat Social catalana" i
"La Poltica Monetria (Euro), Banc Central i la supervisi del Sistema Financer", tamb
s'han referit a aquesta qesti.

14
S. Cards, R. Folch i S. Rovira. Informe Estatuir Catalunya, 2012, pg. 45, on s'ofereixen les
dades disponibles respecte de l'any 2010. Document disponible a http://www.estatuir.cat
15
J. Pedrol. "Estructures d'Estat i impacte en l'ocupaci. Economia de Catalunya, preguntes i
respostes sobre l'impacte econmic de la independncia. Barcelona: Collegi d'Economistes de
Catalunya-Profit Editorial, 2013.





T
a
u
l
a

1
.

P
e
r
s
o
n
a
l

d
e

l
e
s

A
d
m
i
n
i
s
t
r
a
c
i
o
n
s

P

b
l
i
q
u
e
s

C
a
t
a
l
a
n
e
s
.

I
n
f
o
r
m
e

A
n
u
a
l

G
e
n
e
r
a
l
.


1

d
e

g
e
n
e
r

d
e

2
0
1
4


G
e
n
e
r
a
l
i
t
a
t

d
e

C
a
t
a
l
u
n
y
a

i

e
l

s
e
u

s
e
c
t
o
r

p

b
l
i
c





D
e
p
a
r
t
a
m
e
n
t
s

i

e
n
t
i
t
a
t
s

a
u
t

n
o
m
e
s

A
l
t
r
e
s

e
n
s

p

b
l
i
c
s

I
n
s
t
i
t
u
t

C
a
t
a
l

d
e

l
a

S
a
l
u
t

(
I
C
S
)

S
e
c
t
o
r

P

b
l
i
c

d
e

l
a

G
e
n
e
r
a
l
i
t
a
t

E
n
s

p
a
r
l
a
m
e
n
t
a
r
i
s

i

o
r
g
a
n
i
s
m
e
s

i
n
d
e
p
e
n
d
e
n
t
s

A
d
m
i
n
i
s
t
r
a
c
i

l
o
c
a
l

U
n
i
v
e
r
s
i
t
a
t
s

T
o
t
a
l

r
g
a
n
s

s
u
p
e
r
i
o
r
s

i

a
l
t
s

c

r
r
e
c
s

1
5
9

4



2



1
6
5

D
o
n
a

4
5

1






4
6

H
o
m
e

1
1
4

3



2



1
1
9

A
l
t
r
e
s

d
i
r
e
c
t
i
u
s

3

1
7

4
9

2
3
6

3
4

5
1
4

2
4
4

1
.
0
9
7

D
o
n
a


2

6

1
5

5
3

8

1
6
6

7
9

3
2
9

H
o
m
e

1

1
1

3
4

1
8
3

2
6

3
4
7

1
6
5

7
6
7

E
v
e
n
t
u
a
l
s

1
3
7




4
4

7
3
8


9
1
9

D
o
n
a

6
8




2
8

3
2
3


4
1
9

H
o
m
e

6
9




1
6

4
1
5


5
0
0

F
u
n
c
i
o
n
a
r
i
s

9
6
.
8
6
5

4
4
7

2
2
.
4
6
4

1
.
4
8
6

3
1
9

3
3
.
4
6
1

8
.
9
9
4

1
6
4
.
0
3
6

D
o
n
a

5
8
.
8
2
4

3
1
1

1
6
.
8
4
9

1
.
0
5
3

1
8
2

1
4
.
8
3
9

4
.
6
2
7

9
6
.
6
8
5

H
o
m
e

3
8
.
0
4
1

1
3
6

5
.
6
1
5

4
3
3

1
3
7

1
8
.
6
2
2

4
.
3
6
7

6
7
.
3
5
1

I
n
t
e
r
i
n
s

1
9
.
2
7
4

1
6
0

8
.
1
2
3

3
5
2

1
3
1

7
.
2
7
7

8
5
7

3
6
.
1
7
4

D
o
n
a

1
4
.
3
5
8

1
2
1

6
.
3
6
3

2
5
9

8
0

4
.
3
4
5

6
7
9

2
6
.
2
0
5

H
o
m
e

4
.
9
1
6

3
9

1
.
7
6
0

9
3

5
1

2
.
9
3
2

1
7
8

9
.
9
6
9




L
a
b
o
r
a
l
s

i
n
d
e
f
i
n
i
t
s

3
.
6
4
8

1
.
0
5
2

1
7
1

3
5
.
3
1
0

1
2
0

3
7
.
8
1
7

4
.
4
3
7

8
2
.
5
5
4

D
o
n
a

2
.
0
3
4

8
1
0

5
6

2
3
.
3
3
6

7
3

1
7
.
7
9
8

1
.
9
1
8

4
6
.
0
2
5

H
o
m
e

1
.
6
1
4

2
4
2

1
1
5

1
1
.
9
7
4

4
7

2
0
.
0
1
8

2
.
5
1
9

3
6
.
5
2
9

L
a
b
o
r
a
l
s

t
e
m
p
o
r
a
l
s

3
.
9
8
7

7
5
7

2
.
4
7
7

3
.
5
5
4

1
3

1
1
.
4
1
3

1
.
9
8
8

2
4
.
1
8
9

D
o
n
a

2
.
8
3
3

6
9
6

1
.
6
0
8

2
.
3
7
2

9

6
.
7
8
9

1
.
0
1
3

1
5
.
3
2
0

H
o
m
e

1
.
1
5
4

6
1

8
6
9

1
.
1
8
2

4

4
.
6
2
4

9
7
5

8
.
8
6
9

A
s
s
o
c
i
a
t
s







6
.
7
2
0

6
.
7
2
0

D
o
n
a







2
.
9
2
7

2
.
9
2
7

H
o
m
e







3
.
7
9
3

3
.
7
9
3

T
o
t
a
l

d
o
n
e
s

7
8
.
1
6
4

1
.
9
4
5

2
4
.
8
9
1

2
7
.
0
7
3

3
8
0

4
4
.
2
6
1

1
1
.
2
4
3

1
8
7
.
9
5
6

T
o
t
a
l

h
o
m
e
s

4
5
.
9
0
9

4
9
2

8
.
3
9
3

1
3
.
8
6
5

2
8
3

4
6
.
9
5
9

1
1
.
9
9
7

1
2
7
.
8
9
8

T
o
t
a
l

1
2
4
.
0
7
3

2
.
4
3
7

3
3
.
2
8
4

4
0
.
9
3
8

6
6
3

9
1
.
2
2
0

2
3
.
2
4
0

3
1
5
.
8
5
5

F
o
n
t
:

B
a
n
c

d
e

d
a
d
e
s

d
'
O
c
u
p
a
c
i

b
l
i
c
a

"#$ -&

3.3.2. La integraci del personal al servei de
l'Administraci de l'Estat
Pel que fa al personal que presta serveis a l'Estat en el territori de Catalunya, una primera
dada que conv retenir s la del seu nombre, que volta les 30.000 persones, s a dir, una
desena part de tots els treballadors pblics a Catalunya.
D'acord amb les dades oficials disponibles, a 1 de juliol de 2013 prestaven serveis a
Catalunya un total de 29.646 treballadors pblics estatals
16
.
TauIa 2. PersonaI aI servei de I'Estat a CataIunya.
1 de juliol de 2013
Administraci General Estat Altres sectors Administraci estatal

Ministeris,
organismes
autnoms,
rees
Agncies
estatals
(Llei
28/2006)
Total
Forces i
cossos
seguretat
Forces
armades
Adm.
de
Justcia
Ens
pblics
Total TOTAL
Barcelona 8.690 1.623 10.313 4.273 1.034 1.650 4.201 11.158 21.471
Girona 1.256 76 1.332 823 466 238 258 1.785 3.117
Lleida 847 847 628 119 112 142 1.001 1.848
Tarragona 1.271 2 1.273 903 23 264 747 1.937 3.210
Catalunya 12.064 1.701 13.765 6.627 1.642 2.264 5.348 15.881 29.646
Font: Ministeri d'Hisenda i Administracions Pbliques
A aquesta xifra cal sumar-hi els collectius no inclosos dins les dades oficials esmentades,
les quals es troben nicament referides al personal que es troba en la situaci administrativa
de "servei actiu i no inclouen els denominats "alts crrecs, ni el personal laboral amb
contractes no superiors a sis mesos ni els efectius de la Societat Estatal Correos y

16
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas: Boletn Estadstico del personal al servicio de
las Administraciones Pblicas. Registro Central de Personal. Julio 2013. Document disponible a:
http://www.seap.minhap.es/dms/es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Peri
odicas/parrafo/Boletin_Estadis_Personal/BE_JUL2013.pdf


"#$ -'

Telgrafos, S.A. (unes 3.500 persones a Catalunya), amb la qual cosa es pot arribar a
considerar que el nombre total de persones que presten serveis a l'Estat en territori catal
volta les 35.000 persones.
Si, com acabem de veure, es poden plantejar a Catalunya uns requeriments de nou
personal, sembla lgic que una part important d'aquests requeriments sigui coberta amb el
personal que ja prestava serveis a Catalunya per a l'Administraci estatal. L'assumpci per
part de l'Administraci catalana de les competncies que exercia l'Administraci de l'Estat
fins a la proclamaci de la independncia hauria de comportar que els recursos emprats per
exercir-les i, per tant, tamb els empleats (funcionaris, interins, laborals, eventuals) que les
tenien al seu crrec, quedin integrats a l'Administraci catalana. Aix fa referncia
especialment al personal que prestava els seus serveis en l'Administraci perifrica de
l'Estat a Catalunya, per sense descartar la possible adscripci a l'Administraci catalana
d'una part proporcional dels empleats pblics integrats dins dels serveis centrals de l'Estat.
Aquesta conclusi es refora tant si tenim en compte els interessos de les institucions
catalanes que podran garantir millor els serveis assumits si disposen de professionals amb
experincia en la seva prestaci com si atenem als interessos personals i familiars d'aquest
collectiu, integrat, en el cas dels efectius destinats a Catalunya, per un gran nombre de
persones que poden tenir la condici poltica de catalans o un arrelament i una vinculaci
molt estreta amb aquest territori
17
.
El disseny d'aquesta poltica de personal ha de tenir en compte els antecedents histrics
disponibles, l'heterogenetat del personal que presta serveis a Catalunya, tant pel que fa a
les seves funcions com a la naturalesa i el rgim jurdic aplicable al seu vincle amb
l'Administraci, els propis requeriments de la gesti dels recursos humans en un nou Estat i,
sobretot, els diversos escenaris que es poden donar, en termes de comptar o no amb la
collaboraci de l'Estat espanyol a l'hora d'implementar el resultat d'un pronunciament
democrtic dels ciutadans favorable a la independncia de Catalunya.


17
Vegeu l'nforme del Consell: "El poder judicial i l'Administraci de justcia", de 28 de juliol de 2014.

"#$ -(

A. Antecedents
Pel que fa als antecedents histrics, i com ja hem avanat, el dret pblic intern compta amb
diverses experincies en l'mbit de la successi entre Administracions i, en particular, en
l'mbit del denominat "trasps de personal, s a dir, de la transferncia de llocs de treball i
de les persones que els ocupaven entre l'Administraci fins aleshores competent en diverses
matries i la nova Administraci competent. Certament es tracta d'antecedents referits a
situacions histriques diferents a la del procs poltic que es podria donar a Catalunya si els
ciutadans es pronuncien democrticament en favor de la creaci d'un Estat independent.
Tanmateix, com es veur ms endavant, alguns elements d'aquests antecedents poden ser
tinguts en compte en la successi entre Administracions en matria de personal.
Encara que no arribaren a ser operatives, les primeres regles foren previstes al Projecte
d'Estatut de l'Autonomia de Catalunya, aprovat per la Mancomunitat de Catalunya el 25 de
gener de 1919, el qual encomanava a la Comissi Mixta per a l'adaptaci de serveis que
s'hauria de constituir, la determinaci, entre altres, de "les regles que assegurin que el
personal de l'Estat que passi a prestar sos serveis a la regi tindr garantitzats, si res ms
no, els drets que avui li t reconeguts l'Estat i aquells que es considerin necessaris perqu el
dret dels Poders regionals a elegir lliurement sos funcionaris llevi a l'Estat, com a mnim, la
crrega que implica per a son Pressupost el personal que, en el territori de Catalunya, est
afecte a serveis de l'Estat que passaran als Poders regionals
18
.
El passatge transcrit posa en relleu diverses idees que apareixeran, d'una o altra forma, en
les regulacions posteriors d'aquesta qesti: connexi entre el trasps de serveis i el trasps
de les persones que els presten; respecte als drets adquirits per aquestes persones;
possibilitat de preveure incentius per afavorir el seu trasps a la nova Administraci; llibertat
d'aquesta per escollir el seu personal.
Ms endavant, una vegada aprovada la Constituci de 1931 i l'Estatut de 1932, i en aplicaci
de les previsions d'aquest darrer, el Decret de 21 de novembre de 1932, de creaci de la
Comissi Mixta per a la implantaci de l'Estatut de Catalunya va incorporar les previsions
segents:
"Artculo 24. Para la adaptacin del personal del Estado, afecto en la actualidad a los

18
Rgim transitori, apartat C, lletra h.

"#$ -)

servicios que en cualquiera de las formas previstas en el Estatuto pasan a la competencia
de la Generalidad, se observarn las siguientes reglas:
a) Conservacin y reconocimiento a favor de dicho personal de los mismos derechos,
incluso pasivos, que le estn atribuidos por la legislacin vigente.
b) Voluntariedad de quedar en Catalua al servicio de la Generalidad, sin perder su
categora en los escalafones de procedencia, y facultad de reintegrarse a los
mismos.
Al respecte dels drets adquirits s'hi afegeix, per tant, el reconeixement d'un dret d'opci, en
principi permanent, en virtut del qual la integraci dins la nova Administraci no suposa un
obstacle per retornar a l'Administraci de procedncia.
Entre aquestes solucions i les adoptades a l'inici de l'Estat de les autonomies hi ha una gran
continutat, tant pel que fa al sentit d'aquestes solucions com a la seva escassa densitat
normativa. En efecte, l'Estatut d'Autonomia de 1979 es limita a preveure que:
"Els funcionaris adscrits a serveis de titularitat estatal o altres institucions pbliques que
resultin afectats pels traspassos a la Generalitat passaran a dependre d'aquesta, i els seran
respectats tots els drets de qualsevol ordre i naturalesa que els corresponguin en el moment
del trasps, dhuc el de prendre part en els concursos de trasllat que convoqui l'Estat en
igualtat de condicions amb els altres membres de llur cos, i d'aquesta manera podran exercir
llur dret permanent d'opci.
19

B. Heterogenetat de rgims i model d'Administraci
A les dificultats inherents a tota decisi pblica que afecta intensament els drets i interessos
de les persones, s'hi afegeix la complexitat derivada de l'heterogenetat del rgim aplicable
al personal al servei de l'Administraci. Aix, ms enll de la diversitat que presenten les
funcions encomanades a aquest personal (serveis administratius generals, prestaci de
serveis especialitzats, funcions inspectores o de control, manteniment de l'ordre pblic, entre
d'altres) i de la distinta formaci exigida en cada cas, el cert s que existeixen diverses

19
Disposici transitria sisena, apartat cinqu, que, d'acord amb la disposici transitria segona de
l'EAC 2006, mant la seva vigncia, en el que correspon, com a regulaci transitria.

"#$ .+

classes de personal, en funci del vincle que els uneix amb l'Administraci (personal
funcionari, personal inter, personal laboral, altres tipus de personal). Cadascuna d'aquestes
classes de personal t previst un rgim jurdic diferent i acostuma a dividir-se en
subcategories a les quals s'apliquen estatuts especfics (personal funcionari de cossos
generals o de cossos especials; personal laboral permanent o temporal; personal al servei
d'Administracions territorials, del sector pblic institucional, d'agncies reguladores o al
servei de l'Administraci de justcia, entre altres).
Una categoria tampoc gaire homognia que pot generar una problemtica especial s la
constituda per totes aquelles persones que es troben integrades en cossos de funcionaris
de carcter nacional o amb habilitaci estatal o que tenen vinculacions anlogues amb
l'Administraci de l'Estat. Es tracta de professionals que tenen atribudes funcions d'una
gran rellevncia social, sovint connectades amb la legalitat i la seguretat del trfic jurdic,
sotmeses, en ocasions i en graus diversos, a la dependncia simultnia de l'Estat i la
Generalitat, aix com a un estatut legal que els permet accedir a llocs similars als que ocupen
en tot el territori estatal. Entre aquests professionals, conv esmentar els segents:
El personal judicial (jutges i magistrats) i del ministeri fiscal.
El personal al servei de l'Administraci de justcia (cossos nacionals de secretaris
judicials; metges forenses; facultatius, tcnics especialistes i auxiliars de laboratori
de l'nstitut Nacional de Toxicologia; de gesti processal i administrativa; de
tramitaci processal i administrativa; i d'auxili judicial)
20
.
Els notaris i els registradors mercantils i de la Propietat.
Els funcionaris d'administraci local amb habilitaci de carcter nacional
(subescales de Secretaria, Intervenci-Tresoreria i Secretaria-Intervenci).
Els funcionaris integrats en els cossos al servei de l'nspecci de Treball i
Seguretat Social.
21

Els funcionaris docents i investigadors universitaris.

20
Vegeu l'nforme del Consell: "El poder judicial i l'Administraci de justcia", de 28 de juliol de 2014.
21
D'acord amb el trasps de funcions i serveis de l'Estat a la Generalitat aprovat en aquest mbit
mitjanant el RD 206/2010, de 26 de febrer, el Cos Superior d'nspectors de Treball i Seguretat
Social i el Cos de Subinspectors d'Ocupaci i Seguretat Social mantenen el seu carcter nacional.

"#$ .*

En els supsits esmentats i en d'altres anlegs poden sorgir dificultats de divers ordre. En
primer lloc, el rgim jurdic que els s aplicable impedeix, en alguns casos, caracteritzar-los
prpiament com a personal al servei de l'Estat o com a personal al servei de la Generalitat,
ja que la seva gesti est confiada, en una o altra mesura, a totes dues Administracions (i en
casos com els funcionaris d'administraci local, tamb a les Administracions d'aquesta
naturalesa). En segon lloc, el seu dret a la mobilitat territorial pot minvar, en ocasions, els
seus vincles amb Catalunya (i en particular, amb el seu dret i la seva llengua i cultura) i pot
plantejar qestions especfiques si se'ls vol respectar com a dret adquirit en el cas que siguin
acollits dins la futura funci pblica catalana. Finalment, l'absncia o la debilitat de la relaci
de jerarquia existent entre les institucions catalanes i els professionals esmentats, pot
generar incerteses en el procs cap a l'Estat independent i quan aquest s'assoleixi, atesa la
rellevncia social i jurdica de les funcions que tenen encomanades.
Pel que fa als requeriments del nou Estat en l'mbit dels recursos humans al servei de
l'Administraci cal deixar anotades algunes consideracions. D'entrada, cal reconixer que la
disposici per acollir el personal al servei de l'Administraci de l'Estat pot condicionar, fins i
tot de forma intensa, el model d'Administraci que es pretengui implantar. Aquest
condicionament s'incrementaria en la mesura que es tracti d'afavorir la incorporaci d'aquest
personal amb la previsi d'incentius especfics (respecte dels drets adquirits, promoci
professional, reconeixement d'avantatges retributius, exempci de requisits aplicables al
personal propi com, per exemple, en l'mbit lingstic), ats que aquests o altres incentius
podrien afectar la planificaci dels recursos humans (si s'admet, per exemple, la possibilitat
de reingrs en l'Administraci de procedncia), la dinmica de treball (pels greuges
comparatius que puguin sorgir entre el personal propi i el personal incorporat de nou) i el
model d'atenci als ciutadans (per les possibles divergncies existents en la cultura
administrativa d'un i altre collectiu i, sobretot, pel diferent domini de la llengua catalana). En
qualsevol cas, sembla que aquests inconvenients es poden superar amb mesures com la
participaci de tots els collectius afectats en el procs d'adopci de les decisions aplicables,
la previsi de solucions especfiques particularment, en l'mbit de la formaci i
l'establiment de rgims transitoris que permetin reduir l'heterogenetat de rgims aplicables
al personal de forma progressiva. D'altra banda, caldr determinar si les solucions aplicades
en el passat poden ser aplicables, i fins a quin punt, tenint en compte la distncia existent
entre la successi d'Administracions que es produeix en el supsits de descentralitzaci
poltica i territorial d'un Estat unitari i la que cal articular en els casos de successi d'Estats.

"#$ .,

Una d'aquestes diferncies, particularment rellevant, s la que es dna en relaci amb el
requisit de la nacionalitat, requisit que no constitueix cap problema en els supsits de
descentralitzaci, per que pot arribar a constituir un impediment en el cas de la successi
d'Estats. En efecte, un dels requisits tradicionals per accedir a qualsevol sistema de funci
pblica s el de tenir la condici de nacional de l'Estat en qesti. El procs d'integraci
regional seguit en el continent europeu va dur a relativitzar l'exigncia d'aquest requisit, de
forma que, d'uns anys en, tamb poden accedir a la funci pblica espanyola i catalana
els nacionals d'altres Estats membres de la Uni Europea, en virtut de la lliure circulaci de
treballadors, aix com els ciutadans nacionals d'altres Estats als quals sigui aplicable
aquesta llibertat en virtut de tractats internacionals subscrits per la Uni Europea i ratificats
per Espanya. Aix mateix, en les convocatries de personal laboral tamb hi poden participar
persones diferents de les abans esmentades, sempre que disposin d'un perms de
residncia o una autoritzaci d'estada (que atorga l'Administraci de l'Estat) i d'una
autoritzaci administrativa per treballar (atorgada, en funci dels casos, per la Generalitat o
per l'Estat).
En qualsevol cas, aquest rgim resta expressament excls en l'accs a determinats llocs de
treball o funcions de personal funcionari, com ara en tots els llocs de treball de personal
funcionari el contingut dels quals impliqui una participaci directa o indirecta en l'exercici del
poder pblic i als que tenen encomanada la funci de defensa dels interessos generals de
l'Estat o de les administracions pbliques (per exemple, jutges i magistrats). Aquesta soluci
tamb est emparada en la Convenci Europea sobre la nacionalitat de 1997 (Convenci
que cont un captol dedicat a tractar la nacionalitat en la successi d'Estats i que no ha
estat ratificada ni signada per Espanya), on es preveu que els estats poden excloure els
residents que no hagin adquirit la nacionalitat dels llocs de l'Administraci pblica que
impliquin l'exercici de potestats pbliques.
En conseqncia, si les institucions catalanes no decideixen altrament, l'ingrs de personal
procedent de l'Administraci de l'Estat espanyol en llocs de treball de l'Administraci del nou
Estat catal amb exercici de potestats pbliques restaria condicionat a l'obtenci o al
reconeixement de la nacionalitat catalana (o de la doble nacionalitat), mentre que el rgim
aplicable a d'altres supsits d'exercici de la funci dependria de les solucions adoptades en
els camps de la successi en els tractats internacionals i de la continutat de les relacions de
Catalunya amb la Uni Europea.

"#$ .-

Una altra qesti que exigiria, ben probablement, solucions diferents a les adoptades fins
ara, seria la relativa al coneixement de la llengua catalana, coneixement que fins ara noms
ha computat com a mrit (i no com a requisit) en el cas de les persones que han accedit a
llocs de treball de l'Administraci de l'Estat a Catalunya. Tanmateix, l'exigncia o la
satisfacci d'aquest requisit tamb es podria modular, de forma que les persones candidates
a ingressar a l'Administraci catalana disposessin d'un perode de temps ms o menys
dilatat per acreditar-lo, aix com del suport institucional necessari per assolir aquestes noves
competncies lingstiques.
C. La qesti del personal en la hiptesi de la manca de
collaboraci de l'Estat espanyol
En qualsevol cas, s evident que la complexitat de tot aquest procs es pot incrementar si
l'Estat espanyol s'oposa o no collabora amb la constituci del nou Estat catal. Aquesta
manca de collaboraci podria comprometre d'una manera considerable la integraci del
personal de l'Administraci de l'Estat espanyol en el si de l'Administraci catalana del nou
Estat independent, la qual cosa generaria un problema important per a les institucions
catalanes en el primer moment de la construcci del nou Estat. Cal deixar constncia
d'aquesta eventualitat per es fa difcil predir amb precisi l'abast i la durada i, per tant, les
conseqncies efectives d'aquesta actitud obstructiva de l'Estat espanyol. Respecte a aix
cal tenir present que els funcionaris que presten serveis a l'Estat s'hi troben vinculats per un
estatut basat en el principi de jerarquia administrativa i en l'existncia d'un sistema de
sancions penals i disciplinries per garantir-ne l'observana, la qual cosa permet presumir
que seguirien les indicacions del Govern espanyol i que difcilment es podria comptar, com a
mnim en un primer moment, amb la seva disponibilitat per integrar-se a l'Administraci
catalana a l'hora de bastir les noves estructures administratives de l'estat independent.
En aquest escenari, es podria cercar una via de mediaci internacional i en qualsevol cas la
possibilitat de comptar amb els efectius necessaris per fer front a les noves responsabilitats
estatals noms podria passar pel reclutament de personal nou, eventualment poc expert, o
per la formalitzaci d'una oferta prou avantatjosa a les persones al servei de l'Administraci
espanyola per a facilitar-ne el seu aband i estimular l'ingrs a l'Administraci catalana.
Entre d'altres elements, aquesta oferta podria incloure el dret a obtenir la nacionalitat
catalana, en el cas que la persona afectada no disposs de les condicions exigides per

"#$ ..

accedir-hi, soluci que encaixaria amb les previsions contingudes a la Convenci Europea
sobre la nacionalitat de 1997, abans esmentada, on es disposa que la concessi i la
conservaci de la nacionalitat ha de tenir en compte especialment el vincle real i efectiu
entre la persona afectada i l'Estat, la residncia habitual de la persona afectada en el
moment de la successi d'Estats, la voluntat de la persona afectada i l'origen territorial dels
afectats.
3.4 Rgim dels actes administratius dictats,
dels procediment iniciats i de la informaci
que hi est vinculada
A ms de mantenir la vigncia de la legislaci d'origen estatal (amb carcter transitori i
mentre no sigui substituda per la legislaci aprovada per les institucions del nou Estat
independent), per raons evidents de seguretat jurdica caldr entendre que es mant la
validesa i l'eficcia dels actes d'aplicaci d'aquesta normativa que afectin als ciutadans de
Catalunya i que hagin estat dictats per l'Administraci de l'Estat abans de la data en qu es
faci efectiva la independncia, particularment dels actes que hagin esdevingut ferms d'acord
amb la legislaci aplicable (s a dir, de tots aquells respecte dels quals els particulars
afectats no hagin interposat recursos administratius o judicials dins de termini o ho hagin fet
sense xit).
Aquesta soluci, que s sens dubte la ms raonable des de la perspectiva de la seguretat
jurdica i de la protecci dels drets adquirits, no pot condicionar de forma absoluta el poder
constituent catal ni les decisions dels poders constituts. Tanmateix, en la mesura que
aquestes decisions puguin afectar les situacions consolidades dels particulars, caldr fer
algunes distincions. Aix, el sacrifici de drets i interessos creats seria, en principi,
indemnitzable (d'acord amb les garanties protegides per institucions legals com l'expropiaci
forosa o la responsabilitat patrimonial de l'Administraci), mentre que no s'hauria
d'indemnitzar all que es puguin considerar com a simples expectatives. D'altra banda,
tamb caldria distingir entre la delimitaci de drets per part del nou legislador (delimitaci
legal que, eventualment, podria condicionar ms intensament les facultats inherents a cada
dret) i la limitaci expropiatria de drets, la qual, com a mesura de supressi de facultats

"#$ .%

patrimonialitzades, noms es podria considerar legtima si ans acompanyada de la
corresponent indemnitzaci o compensaci.
Pel que fa als procediments administratius que afectin Catalunya, que es trobin iniciats, per
encara no resolts, la regla general hauria de ser el seu trasps a les institucions catalanes
per tal que siguin aquestes qui els culminin, trasps que s'ha de produir en la data
d'efectivitat de la independncia, sens perjudici que les institucions de l'Estat i les
institucions catalanes puguin acordar una altra data. En qualsevol cas, ats que aquests
procediments compten amb un termini de resoluci legalment previst, a partir del qual es
produeixen els efectes del silenci administratiu (estimatori o desestimatori), convindria tenir
presents aquests aspectes temporals a l'hora de fixar les condicions o la data del trasps.
Un altre element a tenir en compte seria el del carcter autnom que tenen els procediments
vinculats amb procediments anteriors. s a dir, els procediments de resoluci
d'impugnacions o recursos formulats contra decisions anteriors, aix com els procediments
iniciats per a l'execuci forosa de decisions administratives anteriors, s'haurien de concebre
com a procediments nous i independents d'aquests i passar igualment a la competncia de
les autoritats catalanes. En el cas dels recursos administratius, ats que all que es pretn
s la revisi d'una decisi ja adoptada, les regles vigents en matria de traspassos, apunten
a la seva resoluci per l'Administraci que ha dictat l'rgan originriament, encara que
aquesta resoluci s'hagi d'adoptar en un moment posterior al trasps de la funci concreta a
la Comunitat Autnoma.
Aix, en el marc de l'experincia de la Comissi Mixta Estat-Generalitat, tot i preveure's (art.
8 del Decret 1666/1980) que l'Administraci de l'Estat lliurar a la Generalitat "els expedients
en tramitaci corresponents als serveis traspassats en els quals no s'hagi dictat resoluci
definitiva abans de la data assenyalada en l'acord de la Comissi, tamb s'assenyala que,
no obstant i aix, "els recursos administratius contra resolucions de l'Administraci de l'Estat
es tramitaran i resoldran pels rgans d'aquesta. Ara b, aquesta regla, que no deixa de tenir
la seva lgica en el context en el que va ser aprovada i ha estat aplicada, podria ser
canviada per una altra ms adient a un cas de successi d'Estats de manera que li
correspongus la resoluci a la nova Administraci catalana. En qualsevol cas, la
determinaci del rgim aplicable ha de tenir en compte la dificultat d'aplicar regles uniformes
o de carcter general a una realitat tan rica i variada com les relacions entre l'Administraci i
els ciutadans. En particular, conv tenir en compte que l'estat de tramitaci dels

"#$ .&

procediments, el termini legalment previst en cada cas per resoldre'ls i el fet que la inactivitat
de l'Administraci de l'Estat pot comportar perjudicis per a la nova Administraci catalana
(per exemple, en cas de prescripci de l'acci per sancionar conductes illegals o per exigir
la liquidaci de tributs, quan aquesta liquidaci hagi estat controvertida pel contribuent).
La successi d'Administracions tamb comporta el trasps de tota la documentaci
vinculada amb els expedients administratius, arxivats o en curs, que passen a la
competncia del nou Estat. Per a una major garantia i seguretat d'aquest trasps
d'informaci s'acostuma a preveure la necessitat de formular un inventari detallat i de
formalitzar el trasps mitjanant una acta de lliurament i recepci autoritzada o firmada per
les autoritats competents d'una i altra Administraci, prctica que no sempre s'ha seguit amb
prou rigor en el procs de trasps de funcions i serveis de l'Estat a la Generalitat. Amb
carcter general, l'obligaci de traspassar la informaci administrativa abasta al trasps de
tots els arxius i registres en poder de l'Administraci de l'Estat predecessor que afecten o
estan relacionats amb el territori de l'Estat successor, com aix s'analitza en l'nforme del
Consell sobre "La distribuci d'actius i passius" amb la corresponent referncia al Convenci
de Viena de 1983 en la matria.
En aquest camp, el fet que en l'actualitat la informaci es trobi en bona part digitalitzada
planteja alguns problemes addicionals. Concretament, ats que els sistemes i les xarxes
informtiques exigeixen una gran inversi pblica, per no sn susceptibles de
fraccionament, cal preveure un rgim de compensaci adequat entre l'Estat predecessor i
l'Estat successor, de forma que aquest compti amb els recursos suficients per a crear o
reforar els seus propis sistemes d'informaci. Tamb s'han d'acordar les solucions
aplicables a les xarxes compartides, tal com es raona en l'nforme del Consell relatiu a "Les
Tecnologies de la Informaci i de la Comunicaci". Finalment, l'Estat predecessor resta
obligat a cancellar d'ofici totes les dades que afectin les persones fsiques o jurdiques que
passin a la jurisdicci del nou Estat, sense perjudici que aquestes puguin exercir els
anomenats drets ARCO (accs, rectificaci, cancellaci i oposici), a ttol individual, davant
les autoritats de l'Estat i de conformitat amb la seva normativa reguladora en matria de
protecci de dades.

"#$ .'

3.5. La successi de contractes
3.5.1 Elements generals
3.5.1.1. Complexitat de la realitat afectada per la
successi contractual
La successi que cal articular entre l'Administraci de l'Estat predecessor i l'Administraci de
l'Estat successor t una complicaci evident en el cas dels contractes celebrats per la
primera per al compliment de les seves funcions: l'aparici en escena d'un tercer subjecte,
una persona fsica o jurdica, denominada "contractista. El contractista, en virtut d'un negoci
jurdic bilateral celebrat amb l'Administraci, ha contret determinades obligacions (de donar o
de fer), per tamb s titular de determinats drets i, de forma principal, del dret a rebre un
preu a canvi de les prestacions que ofereix a l'Administraci, ja sigui de forma directa, a
travs del pagament per part d'aquesta, ja sigui a travs de la percepci de tarifes satisfetes
pels particulars.
La successi en els contractes, per tant, presenta la particularitat d'afectar un subjecte
diferent de l'Administraci d'un i altre Estat, que t uns drets adquirits protegits per
l'ordenament jurdic i la responsabilitat d'actuar com a collaborador necessari de
l'Administraci en l'exercici de les funcions que aquesta t atribuda. En aquest sentit, si no
es disposa altrament i no es preveuen les mesures adequades, l'assumpci d'aquestes
funcions per part d'una altra Administraci podria determinar la nullitat sobrevinguda dels
contractes celebrats o determinar la seva extinci o resoluci, la qual cosa generaria
l'obligaci d'indemnitzar els danys i perjudicis soferts pels contractistes afectats i podria
afectar de forma molt negativa el principi de continutat dels serveis pblics, ja que
comportaria una notria parlisi en la construcci de les obres pbliques iniciades, en la
prestaci de serveis pblics o en el subministrament de bns i serveis necessaris per a
l'Administraci i els ciutadans. El nou Estat catal independent podr evitar tots aquests
possibles efectes negatius de la successi de relacions contractuals a partir del coneixement
de la complexa casustica d'aquest fenomen i de l'adopci de les previsions necessries per
a fer-hi front en la lnia dels criteris generals exposats en aquest Informe i sens perjudici dels
estudis ms sectorials i de detall que, sens dubte, caldr fer en el futur.

"#$ .(

Per copsar la veritable dimensi d'aquest problema, conv recordar algunes caracterstiques
bsiques de la contractaci pblica. El recurs de les Administracions pbliques a l'auxili de
persones o empreses privades ha estat una constant en tota la histria de l'Administraci
pblica, justificada per motius de divers ordre (com la manca de coneixements o de recursos
de l'Administraci, la necessitat d'actuar de forma eficient o la convenincia de respectar el
principi de subsidiarietat econmica). Per la implicaci de persones externes a
l'Administraci en tasques de responsabilitat dels ens pblics ha crescut de forma
progressiva fins arribar a constituir una realitat econmica de primer ordre, que mou grans
quantitats de diners i arriba a constituir un element de la poltica econmica de cada Estat
pel seu impacte sobre l'ocupaci i la prpia vitalitat del desenvolupament econmic i social.
D'altra banda, la contractaci pblica planteja qestions jurdiques d'una gran rellevncia. En
primer lloc, els interessos generals demanden que aquests contractes se celebrin nicament
quan sigui necessari per al bon desenvolupament de les funcions pbliques i, sobretot, que
una vegada celebrats es compleixin amb eficcia i d'acord amb el nivell de qualitat i amb les
previsions temporals que s'hagin pactat. D'altra banda, ateses les responsabilitats dels
contractistes, cal garantir el dret d'aquests al cobrament del preu estipulat.
A ms, en alguns sistemes jurdics, com l'espanyol, s'ha ents que la repercussi d'aquests
contractes en els interessos pblics exigeix modular alguns dels principis bsics de la
contractaci privada, com la igualtat entre les parts (tot reconeixent determinats poders i
prerrogatives a l'Administraci contractant) o el principi d'execuci del contracte a risc i
ventura del contractista (amb la previsi de mesures orientades a facilitar l'estabilitat del
contracte, com ara la revisi de preus), la qual cosa ha donat lloc a l'existncia d'una
normativa especfica dels contractes pblics, com a branca del Dret pblic o administratiu,
diferent i separada del rgim com dels contractes propi del Dret civil. Aix mateix, el fet de
destinar grans quantitats de cabals pblics a la contractaci obliga a garantir que els
responsables pblics en facin un bon s, tant per obtenir l'oferta ms avantatjosa per
l'Administraci com per evitar o minimitzar al mxim les prctiques corruptes consistents en
l'apropiaci o desviaci illcita d'aquests fons pblics o en l'afavoriment de persones o
empreses privades, trencant la igualtat i la lliure competncia.
Tot aix explica que la regulaci dels contractes pblics constitueixi un sector de
l'ordenament jurdic particularment extens, complex i rigors, notes que es varen intensificar
de forma exponencial a partir de l'ingrs de l'Estat espanyol a la Comunitat Europea -avui

"#$ .)

Uni Europea-, per l'inters i la determinaci de les seves institucions a garantir les llibertats
de circulaci de mercaderies, capital, serveis i persones. Al servei d'aquestes llibertats i
davant d'una realitat econmica significativa com ho s el mercat de la contractaci pblica,
s'han aprovat successives directives europees amb l'objecte de garantir el principi de lliure
concurrncia i el seu pressupsit essencial, la publicitat (que totes les empreses
interessades coneguin les convocatries de selecci de contractistes, siguin o no nacionals
de l'Estat convocant), la llibertat d'accs (s a dir, que no hi hagi traves o preferncies
nacionals que impedeixin o dificultin l'accs de les empreses d'altres estats) i la
transparncia. Les directives aprovades han estat successivament modificades o
substitudes per altres de noves per evitar les prctiques estatals que, amb la voluntat
d'afavorir o protegir el mercat intern, tractaven d'eludir l'aplicaci del dret europeu dels
contractes per vies diverses, amb la qual cosa la normativa europea regula aquestes
qestions amb una minuciositat i una exigncia molt notries i mediatitza completament la
regulaci estatal dels contractes pblics.
L'anlisi d'aquesta regulaci (avui continguda, principalment, en el Text refs de la Llei de
Contractes del Sector Pblic, aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre,
en endavant LCSP) posa clarament en relleu la complexitat d'aquest sector de l'ordenament,
tant per la diversitat dels subjectes a qu s'aplica (mbit subjectiu), com per la variada
tipologia dels contractes existents i, sobretot, pel fet que, a partir d'uns principis i d'una
regulaci de base generals o comuns, el rgim aplicable a cada contracte presenta
particularitats rellevants en funci de quin sigui l'ens pblic contractant, la categoria i tipus
concret de contracte i el fet que superi o no determinats llindars econmics i l'mbit o sector
material en el qual se celebra.
Aquesta multiplicitat de situacions i de rgims contractuals suposa una dificultat afegida
evident a l'hora d'establir les solucions aplicables a la successi de l'Administraci catalana
en la posici de l'Estat com a part contractant en els contractes que afecten a Catalunya i
pot determinar que aquestes solucions no puguin ser homognies o uniformes en tots els
casos. D'entrada, caldr distingir aquells contractes vinculats amb bns o serveis nicament
situats en el territori de Catalunya d'aquells altres contractes que afectin aquest territori per,
alhora, el superin. Lgicament, la possibilitat de subrogaci s ms senzilla en el primer cas,
ja que el segon ens situa davant la necessitat de fraccionar el contracte i, per tant, de
realitzar clculs proporcionals dels drets i les obligacions que haurien de passar a

"#$ %+

l'Administraci catalana. Aix mateix, el fet que l'Administraci contractant sigui
l'Administraci de l'Estat o una entitat pblica vinculada amb aquesta ens situa davant
d'escenaris diferents a l'hora d'articular la successi contractual, ms senzilla en el primer
cas i ms complexa en el segon, tant per la diferent aplicaci de la normativa de contractes a
un i altre supsit, com per la presncia, en el segon cas, d'un subjecte diferenciat de
l'Administraci de l'Estat, amb personalitat jurdica prpia i amb un rgim legal, financer i
pressupostari tamb diferent. Efectivament, dintre de les entitats del sector pblic estatal,
caldr distingir tamb, per tal de determinar el seu rgim jurdic contractual, aquelles que
responen al concepte d'administraci pblica a efectes de la legislaci espanyola de
contractes (subjecci ntegra o de primer nivell de subjecci), d'aquelles que no hi responen
(subjecci parcial o de segon nivell de subjecci).
Pel que fa a les empreses adjudicatries, tamb ens trobem amb freqncia que, al costat
del supsit bsic consistent en l'existncia d'una nica empresa adjudicatria, hi ha
contractes que sn executats per unions temporals d'empresa (sobretot en el cas de grans
infraestructures), amb les peculiaritats prpies de les societats concessionries, aix com
amb el recurs habitual a la subcontractaci d'empreses i amb les possibilitats legals de
cessi del contracte.
En relaci amb l'mbit objectiu de la contractaci, cal distingir d'entrada entre els contractes
administratius i els contractes privats de l'Administraci. Dins dels primers tamb cal distingir
entre els contractes administratius tpics (article 19.1.a LCSP: contractes d'obra, de
concessi d'obra pblica, de gesti de serveis pblics, de subministrament, de serveis i de
collaboraci entre el sector pblic i el sector privat) dels contractes administratius especials
(article 19.1.b LCSP: contractes amb un objecte diferent dels anteriors, per que tinguin una
naturalesa administrativa especial pel fet d'estar vinculats al gir o trfic especfic de
l'Administraci contractant o per satisfer de forma directa o immediata una finalitat pblica de
la competncia especfica d'aquella). La preparaci, adjudicaci, efectes i extinci dels
primers es regeix per la LCSP, supletriament per la resta de normes del Dret administratiu i,
si manquen, per les normes de Dret privat. L'aplicaci de la normativa europea i de la LCSP
s ms completa i incisiva quan tenen el carcter de contractes subjectes a una regulaci
harmonitzada, supsit que es dna en tots els casos del contracte de collaboraci entre el
sector pblic i el sector privat i tamb en la resta de contractes administratius tpics, sempre
que superin determinats llindars econmics i que l'entitat contractant tingui el carcter de

"#$ %*

poder adjudicador.
22
Tenen el carcter de contractes privats els contractes que celebrin els
ens, organismes i entitats del sector pblic que no tinguin la condici d'Administracions
pbliques, aix com els contractes celebrats per aquestes que tinguin per objecte
determinats serveis financers (assegurances i serveis bancaris i d'inversi), la creaci i
interpretaci artstica i literria, determinats espectacles, la subscripci a publicacions
peridiques i bases de dades i tots els contractes diferents dels contractes administratius
tpics. A la seva preparaci i adjudicaci s'hi aplica el mateix rgim que a aquests darrers,
per els seus efectes i la seva extinci es regeix pel dret privat (art. 20 LCSP).
Als efectes d'aquest informe interessa observar que el rgim jurdic aplicable a l'extinci dels
contractes celebrats per l'Estat i regulats per la LCSP varia considerablement en funci de
quina sigui la seva qualificaci, ja que l'extinci dels contractes administratius tpics es regeix
principalment per la LCSP, la dels contractes administratius especials per les seves normes
especfiques i la dels contractes privats per les normes de dret privat. Aix mateix, ms enll
del contingut tpic de cada tipus de contracte, conv recordar que, en virtut del principi de la
llibertat de pactes, en els contractes del sector pblic s'hi pot incloure qualsevol pacte,
clusula i condici, sempre que no siguin contraris a l'inters pblic, a l'ordenament jurdic i
als principis de bona administraci (article 25 LCSP).
Per aquestes dificultats s'incrementen quan prenem conscincia que no tots els contractes
tenen la seva regulaci principal en la LCSP. Aix, conv recordar la regulaci continguda a
la Llei 31/2007, de 30 d'octubre, sobre procediments de contractaci en els sectors de
l'aigua, l'energia, els transports i els serveis postals, l'objecte de la qual s la regulaci del
procediment d'adjudicaci dels contractes d'obres, subministrament i serveis quan contractin
les entitats pbliques i privades determinades per la prpia llei que operin en els sectors
esmentats i quan l'import d'aquests contractes superi els llindars econmics previstos per a
uns i altres contractes. Aix mateix, conv referir-se a la Llei 24/2011, d'1 d'agost, de
contractes del sector pblic en els mbits de la defensa i de la seguretat i a la resta del que

22
Article 13 en relaci amb l'article 3.3 LCSP, on es considera com a poders adjudicadors: a) les
Administracions publiques; b) tota la resta d'ens, organismes o entitats amb personalitat jurdica
prpia diferents de les Administracions publiques que hagin estat creats especficament per satisfer
necessitats d'inters general que no tinguin carcter industrial o mercantil, sempre que un o ms
dels subjectes que s'hagin de considerar poder adjudicador d'acord amb aquest precepte financin
majoritriament la seva activitat, controlin la seva gesti o nomenin a ms de la meitat dels membres
del seu rgan d'administraci, direcci o vigilncia; c) les associacions constitudes pels ens,
organismes i entitats esmentats en les lletres anteriors.

"#$ %,

la LCSP denomina com a "negocis i contractes exclosos del seu mbit d'aplicaci (article 4),
entre els quals hi figuren acords de voluntats que sn objecte d'anlisi per part d'altres
informes d'aquest Consell (com ara "els acords que celebri l'Estat amb altres estats o amb
entitats de dret internacional pblic) i d'altres als quals haurem de fer algunes referncies
especfiques (cas dels convenis interadministratius de collaboraci i, tamb, dels negocis
jurdics en virtut dels quals s'encarrega la realitzaci d'una determinada prestaci a una
entitat que tingui atribuda la condici de "mitj propi i servei tcnic d'un o altre poder
adjudicador).
Finalment, conv subratllar que la successi d'una Administraci en els contractes celebrats
per una Administraci diferent no es projecta sobre situacions o relacions jurdiques ms o
menys estables (com la titularitat de bns mobles o immobles o el personal al servei d'una
Administraci), sin sobre una realitat extremadament dinmica que es perllonga i
evoluciona en el temps sovint diversos anys entre la celebraci del contracte, la producci
dels seus efectes i la seva extinci. s ms, la successi contractual no noms haur de
tenir en compte la vida del contracte (la seva durada, la fase concreta en qu es trobi i les
incidncies que hagin afectat la seva execuci), sin tamb els actes previs de preparaci i
adjudicaci (que sovint exigeixen importants inversions de temps i de diners i que ja poden
fer nixer determinats drets). Igualment ha de tenir en compte les relacions jurdiques que
van ms enll de la seva extinci (venciment del termini de garantia i devoluci de les
garanties constitudes o cancellaci dels avals o assegurances de cauci), a banda de
l'estat o de les conseqncies que derivin dels processos jurisdiccionals que s'hagin instat
per resoldre les controvrsies generades entre les parts contractants.
Totes aquestes consideracions posen en relleu la necessitat de comptar amb un inventari
dels contractes de l'Estat que afecten el territori de Catalunya i d'estudiar cada una de les
categories contractuals que s'hi detectin, aix com el rgim especfic aplicable a cada un dels
contractes identificats. En aplicaci dels principis de publicitat i transparncia contractual,
s'han creat, en els darrers anys, diversos sistemes d'informaci que forneixen un gran
nombre de dades sobre els contractes en fase de preparaci o adjudicaci i sobre els
contractes ja celebrats, tant a nivell europeu, com a nivell estatal i autonmic. Comptem, aix,
amb diversos registres oficials (registres de contractes pblics, registres oficials de licitadors
i empreses classificades) i tamb amb portals electrnics de contractaci, com ara la
"Plataforma de Contratacin del Sector Pblico, en l'mbit estatal, o la Plataforma de

"#$ %-

serveis de contractaci pblica de Catalunya, a ms d'altres sistemes d'informaci europea
als quals s'ha de trametre la informaci bsica dels contractes ms rellevants celebrats a
l'interior de cada Estat membre (com SMAP, passarella a la informaci ms rellevant en
matria de contractaci pblica a Europa i, en particular, a l'aplicaci TED Tenders
Electronic Daily configurada com a versi en lnia del Suplement del Diari Oficial de la
Comunitat Europea, dedicat a la contractaci pblica Europea).
No obstant i aix, la consulta d'aquestes fonts pateix sovint, entre d'altres, el problema de la
sobreinformaci i de la dificultat o la manca de possibilitats de fer recerques acotades per
Administraci contractant, territori d'execuci del contracte, perodes temporals de vigncia o
altres parmetres que permetrien obtenir resultats agregats. Moltes d'aquestes fonts i, en
particular, les plataformes de contractaci, contenen informaci exclusivament referida a
expedients de contractaci que es troben en el trmit de licitaci o, com a molt, que han
estat adjudicats en un perode anterior no superior a l'any, de mitjana. Normalment tampoc
no donen accs al contingut o text complet de cada contracte, sin als trmits i a la
informaci ms rellevant (per exemple, plecs, resoluci d'adjudicaci). A tall d'illustraci, a
partir d'una consulta amb el terme "comunidad autnoma de Catalua, la plataforma estatal
(que noms ofereix informaci a partir de l'any 2008) retorna ms de 500 resultats, relatius a
procediments i contractes d'una rellevncia molt diversa.
La regulaci general de la transparncia administrativa tamb ens condueix a resultats
ambivalents. D'una banda, s cert que la recent Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de
transparncia, accs a la informaci pblica i bon govern, obliga ara totes les
Administracions a difondre pblicament, entre altres informacions segents: "Todos los
contratos, con indicacin del objeto, duracin, el importe de licitacin y de adjudicacin, el
procedimiento utilizado para su celebracin, los instrumentos a travs de los que, en su
caso, se ha publicitado, el nmero de licitadores participantes en el procedimiento y la
identidad del adjudicatario, as como las modificaciones del contrato. Igualmente sern
objeto de publicacin las decisiones de desistimiento y renuncia de los contratos. La
publicacin de la informacin relativa a los contratos menores podr realizarse
trimestralmente (article 8.1.a). No obstant i aix, tamb s cert, d'una banda, que aquesta
previsi no obliga a fer pblic el text complet dels contractes i, d'altra banda, que la previsi
legal esmentada i totes les incloses als ttols preliminar, primer i tercer de la Llei no
entraran en vigor fins al cap d'un any de la data de publicaci de la Llei en el Butllet Oficial

"#$ %.

de l'Estat (DF 9a).
23

Ara b, arribats a aquest punt, conv plantejar-se en aquest moment la via de l'accs a la
informaci continguda al Registro de Contratos del Sector Pblico, registre estatal regulat a
l'article 333 de la vigent LCSP que constitueix el sistema "oficial central d'informaci sobre la
contractaci pblica a Espanya i respecte del qual es preveu tamb que "facilitar l'accs
pblic a les dades que no tinguin el carcter de confidencials i que no hagin estat prviament
publicades per mitjans telemtics i a travs d'nternet. Aquest accs podria tenir per objecte
l'obtenci del llistat dels contractes adjudicats per l'Administraci de l'Estat i el seu sector
pblic vinculat que es trobin en execuci (es a dir, amb data de finalitzaci d'execuci no
exhaurida i/o que hagin estat objecte de prrroga o modificaci del termini de durada) i
d'mbit territorial d'execuci comprensiu de tot el territori espanyol i/o del territori de
Catalunya. L'rgan gestor d'aquest Registre la Junta Consultiva de Contractaci
Administrativa de l'Estat difcilment podria denegar aquesta sollicitud en la mesura que un
dels camps que necessriament ha de ser complimentat per tots els rgans de contractaci
en comunicar la preceptiva informaci al dit Registre s, justament, i entre d'altres, el del lloc
d'execuci del contracte
24
.
3.5.1.2. Principis i tcniques aplicables
La successi d'una Administraci en els contractes celebrats per una altra Administraci que
afecten el territori de la primera s'ha d'emmarcar en la teoria general aplicable a la successi
d'Estats en matria de bns i obligacions, la qual s'ha abordat en un altre informe d'aquest
Consell
25
.

23
La Llei fou publicada al BOE nm. 295, de 10.12.2013. Entre altres previsions d'inters, tamb
conv esmentar l'obligaci de publicar les informacions segents: "La relacin de los convenios
suscritos, con mencin de las partes firmantes, su objeto, plazo de duracin, modificaciones
realizadas, obligados a la realizacin de las prestaciones y, en su caso, las obligaciones econmicas
convenidas. Igualmente, se publicarn las encomiendas de gestin que se firmen, con indicacin de
su objeto, presupuesto, duracin, obligaciones econmicas y las subcontrataciones que se realicen
con mencin de los adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicacin e importe de la
misma (article 8.1.b). Tamb s'estableix l'obligaci de difondre informaci sobre els pressupostos
pblics i el seu estat d'execuci (art. 8.1.c).
24
Vegeu l'anex del Reial Decret 817/2009, de 8 de maig, pel qual es desenvolupa parcialment la
Llei 30/2007, de 30 d'octubre, de contractes del sector pblic.
25
Vegeu l'Informe del Consell: "La distribuci d'actius i passius" de 14 de juliol de 2014.

"#$ %%

D'acord amb les consideracions realitzades en l'informe esmentat, i sens perjudici de la
llibertat de pactes entre les parts, no s'aplicaria a la secessi de Catalunya ni, en particular,
als contractes estatals que afectin el seu territori la denominada doctrina de la "taula rasa,
d'acord amb la qual no hi pot haver transferncia de drets i obligacions entre l'Estat
predecessor i l'Estat successor, sense el consentiment d'aquest darrer. A la prctica,
l'aplicaci d'aquesta doctrina s'ha limitat als supsits de descolonitzaci i no s'ha acceptat en
la resta de casos de successi d'Estats, com aquells en els que hi ha una continutat
territorial entre l'Estat predecessor i l'Estat successor. A aquests darrers supsits s'hi ha
aplicat de forma preferent la doctrina de la "successi universal, favorable a la transmissi
de drets i deures entre els estats, com a soluci ms respectuosa amb les relacions i els
negocis jurdics consolidats, aix com amb els principis de proporcionalitat (assumir les
obligacions o els deutes relacionats amb els bns i drets que tamb s'assumeixen) i de
territorialitat (territori on es troben ubicats o en el qual s'han generat els drets i les
obligacions afectats).
D'altra banda, els drets i les obligacions de naturalesa contractual encaixen sense
problemes dins del concepte de "bns i "deures emprats per les fonts internacionals
reguladores de la secessi d'estats, ja que el concepte de "bns de l'Estat inclou tots els
actius, bns, drets, ttols, llegats, smbols i interessos propietat de l'Estat, amb
independncia de la seva naturalesa i de l'organisme pblic titular i, de forma anloga, el
concepte de "deutes de l'Estat engloba tots els passius, deutes, obligacions i compromisos
de pagament de l'Estat, amb independncia de la seva naturalesa i de l'organisme pblic
que ha obligat a l'Estat. La soluci apuntada la transmissi dels contractes de l'Estat
predecessor a l'Estat successor tamb trobaria un fonament en el principi de continutat
dels serveis pblics i, amb carcter general, en el principi de seguretat jurdica, aix com en
la protecci dels interessos generals d'una i altra collectivitat territorial i dels drets de les
persones fsiques o jurdiques que hagin estat adjudicatries d'aquests contractes.
Aix, les fonts internacionals esmentades assenyalen que res del que disposen es pot
entendre de forma que prejutgi de cap manera cap qesti relativa als drets i obligacions de
persones naturals o jurdiques (Convenci de Viena de 1983 sobre la successi d'Estats en
matria de bns, arxius i deutes d'Estat) i que els Estats successors han de respectar fins on
sigui possible els drets adquirits pels creditors privats a l'empara de l'ordenament jurdic de
l'Estat predecessor (Principis de la successi d'Estats en matria de bns i deutes aprovats

"#$ %&

l'any 2001 per l'nstitut de Dret nternacional, article 24.2).
El problema s que aquestes fonts de dret internacional regulen la transmissi de deutes o
obligacions de forma genrica i sense precisar el rgim especficament aplicable als
contractes celebrats per l'Estat predecessor ni fer cap tipus de referncia a aquesta realitat
ni a la diversitat de situacions en qu, com hem vist, es descompon. En qualsevol cas, les
regles generals establertes ens sn igualment tils perqu permeten deduir els principis
aplicables a la posici activa (drets) i passiva (obligacions) de les persones privades que
tenen establertes relacions jurdiques amb l'Estat predecessor, com a creditors o deutors
d'aquest. Pel que fa a la primera, ja hem vist que la successi d'Estats no ha d'atemptar
contra els drets i les obligacions dels creditors i debitors privats i que els Estats successors
han de respectar els drets adquirits per aquests subjectes. Pel que fa les obligacions,
destaca la relativa a cooperar amb els Estats involucrats en un cas de successi en tot all
que afecti el repartiment dels bns d'Estat que ells detinguin i, en particular, l'obligaci de
facilitar als Estats afectats tota la informaci de qu disposin sobre els actius de l'Estat
predecessor que sn objecte de successi (article 6.2 i 24 dels Principis de l'nstitut de Dret
Internacional). Destaca, sobretot, el reconeixement del dret i l'obligaci d'aquests creditors
privats a participar en les negociacions entre els Estats afectats pel repartiment de deutes.
De fet, el protagonisme que se'ls reconeix en aquesta negociaci ha portat a molts autors a
entendre que la transmissi d'obligacions contretes per l'Estat predecessor a favor de l'Estat
successor requereix el consentiment previ i exprs dels creditors esmentats. Tanmateix,
entenem que aquesta conclusi noms es pot aplicar de forma matisada als contractistes de
l'Estat predecessor. Els motius per sostenir aquesta tesi sn diversos. En primer lloc, les
obligacions contractuals no tenen necessriament el carcter d'obligacions personalssimes,
tret que aix es prevegi expressament o que els contractes tinguin per objecte una relaci
creditcia (per exemple, atorgament de prstecs, adquisici de deute pblic). Aix ho constata
el fet que la legislaci de contractes accepti i reguli expressament, i sota determinades
condicions, la possibilitat que el contractista cedeixi el contracte a una altra empresa, que
subcontracti determinades prestacions a altres empreses o que sigui succet, en cas
d'extinci de la personalitat jurdica (articles 226, 227 i 85 LCSP). Aix mateix, i a la vista de
la normativa reguladora dels contractes pblics, no es pot descartar que l'Administraci
contractant, en s de la seva prerrogativa de modificaci unilateral del contracte per raons
d'inters pblic, acordi, amb l'audincia al contractista, una modificaci consistent en la

"#$ %'

substituci de l'Administraci contractant per l'Administraci que la succeeix i se subroga en
la seva posici (articles 210, 211 i 219 LCSP, principalment). I tampoc no es pot oblidar que
els dubtes i els conflictes que es puguin generar podrien ser resolts, imperativament, per via
legislativa, per part de l'Estat predecessor i/o de l'Estat successor, a partir de l'acord a qu
poguessin arribar i sense perjudici de l'obligaci d'indemnitzar els danys i perjudicis que
aquesta decisi legislativa pugui generar.
D'acord amb els principis apuntats, el punt de partida per articular la successi en els
contractes de l'Estat hauria de ser el de la subrogaci automtica en els drets i deures de
l'Administraci de l'Estat en els respectius contractes, tot reconeixement el dret dels
contractistes a participar en la negociaci de les condicions concretes d'aquesta subrogaci i
en l'adopci de les clusules d'adaptaci corresponents, aix com el dret a ser indemnitzat
pels perjudicis que aix li pugui comportar, sempre que es puguin acreditar fefaentment,
d'acords amb els pactes o compromisos assumits. En aquest mateix sentit, l'nforme 3/2014,
de 27 de febrer de la Junta Consultiva de Contractaci Administrativa de la Generalitat de
Catalunya (Comissi Permanent), analitza la possibilitat de subrogaci d'un ens, organisme
o entitat del sector pblic en la posici jurdica d'rgan de contractaci d'un altre ens,
organisme o entitat del sector pblic, en contractes vigents i formalitzats per aquest, i concep
el trmit d'audincia del contractista en termes potestatius en el cas de la subrogaci ex lege
d'un ens, organisme o entitat del sector pblic en la posici jurdica d'rgan de contractaci
d'un altre ens, organisme o entitat del sector pblic subrogaci assimilable, als efectes que
ara interessen, a la subrogaci derivada de la successi d'estats en un contracte.
Aquest principi de partida coincideix amb la regla establerta per la Llei del Procs Autonmic
en relaci amb els traspassos de funcions i serveis, d'acord amb la qual "los Decretos de
transferencia determinarn las concesiones y los contratos administrativos afectados por el
traspaso, producindose la subrogacin en los derechos y deberes de la Administracin
estatal en relacin con los mismos por la Administracin de la Comunidad Autnoma
correspondiente. tamb coincideix amb el principi segons el qual el canvi de titularitat en el
contracte no permet que el contractista forci l'extinci o novaci del contracte, tal com ho va
preveure l'Estatut d'Autonomia de Catalunya de 1979: "el canvi de titularitat en els contractes
d'arrendament de locals per a oficines pbliques dels serveis que siguin transferits no
donaran dret a l'arrendador a extingir o renovar el contracte (Disposici addicional sisena,
apartat 4). La mateixa regla subrogatria est implcita en la regla general aplicable als bns,

"#$ %(

drets i obligacions de l'Estat objecte de trasps a la Generalitat, a la qual "pertenecern en
las mismas condiciones jurdicas en las que pertenecan anteriorment al Estado (article 7.b
del RD 1666/1980, pel qual s'aproven les normes de trasps de serveis de l'Estat a la
Generalitat de Catalunya, les quals havien estat prviament elaborades i acceptades pel Ple
de la Comissi Mixta, s a dir, per la representaci d'una i altra Administraci).
A partir d'aquests principis i regles de partida (subrogaci automtica i general, respecte als
drets adquirits pels contractistes, participaci i audincia als contractistes afectats en la
precisi de les condicions de la subrogaci quan aquesta precisi sigui necessria i, si
escau, indemnitzaci dels danys i perjudicis acreditats per la subrogaci) cal atendre al
rgim general de cada categoria dels contractes afectats, aix com a les caracterstiques i les
clusules especfiques de cada un dels contractes vigents i, en particular, dels que presentin
una major complexitat jurdica i econmica. D'acord amb el resultat d'aquesta avaluaci
singularitzada, a l'empara de la llibertat de pactes entre l'Estat predecessor i l'Estat
successor, d'acord amb el principi d'atenci als drets i interessos dels contractistes i a la
vista de les facultats que la legislaci de contractes reconeix a les parts afectades, no hi ha
d'haver obstacles per excepcionar determinats contractes de la regla de la subrogaci
automtica i apostar, contrriament, per altres solucions, com la resoluci anticipada del
contracte o el rescat de les obres o els serveis contractats per part de l'Administraci de
l'Estat successor d'acord amb la normativa de l'Estat predecessor.
En qualsevol cas, abans d'oferir el panorama general dels principals contractes de l'Estat
que afecten Catalunya, l'enumeraci i comentari dels quals permetr concretar fins a cert
punt l'aplicaci de les regles anteriors, conv fer unes darreres consideracions sobre el marc
legal dels contractes i el seu desenvolupament i aplicaci en una Catalunya independent,
aix com sobre la situaci actual i futura de l'organitzaci administrativa dels contractes
existent a Catalunya.
3.5.1.3. Marc legal dels contractes: algunes
consideracions addicionals
La successi en els contractes de l'Estat s una qesti eminentment administrativa (sens
perjudici que pugui ser disciplinada a travs de normes legals, prviament acordades). No
obstant i aix, conv fer algunes consideracions sobre la regulaci actual de la contractaci
pblica i sobre la seva possible evoluci en l'escenari d'una Catalunya independent.

"#$ %)

Des de la perspectiva del Dret intern, cal advertir, en primer lloc, que el dret de la
contractaci pblica s un dret essencialment estatal. D'acord amb l'Estatut d'Autonomia de
2006, en aquest mbit la Generalitat compta, certament, amb competncies legislatives, tant
de carcter exclusiu com compartit (article 159.3 EAC). Tanmateix, el cert s que la
competncia de la Generalitat en matria de contractaci pblica ha quedat principalment
reconduda a la tcnica bases estatals / legislaci autonmica de desplegament i, tamb,
que la legislaci bsica de l'Estat t en aquest mbit una gran amplitud i intensitat, de forma
que les facultats de desenvolupament normatiu de la Generalitat sn fora limitades. Per
aix mateix, les normes catalanes tenen un carcter ms aviat fragmentari o residual, s'han
vehiculat principalment a travs de normes de rang reglamentari i s'han projectat, per regla
general, sobre aspectes de caire organitzatiu o procedimental.
En segon lloc, conv notar que, a partir de la Llei 13/1995, de 18 de maig, de contractes de
les Administracions pbliques (LCAP), la regulaci general de la contractaci pblica ha
sofert multitud de modificacions successives, moltes d'elles fora substancials, per la qual
cosa no es pot considerar que constitueixi un sector de l'ordenament jurdic gaire estable, ni
assentat, ni precisament senzill d'interpretar i aplicar. La LCAP de 1995 va patir diverses
modificacions, la qual cosa va portar a l'aprovaci d'un text refs, mitjanant el Reial decret
legislatiu 2/2000, de 16 de juny. Aquest text fou derogat de forma gaireb completa per la
posterior Llei 30/2007, de 30 d'octubre, de contractes del sector pblic (LCSP), la qual tamb
fou modificada per un mnim de deu normes amb rang de llei, entre les quals es troba la Llei
2/2011, de 4 de mar, d'economia sostenible, norma que autoritz al Govern de l'Estat a
refondre i harmonitzar l'esmentada LCSP amb totes les normes amb rang de llei que l'havien
modificat. Fruit d'aquesta autoritzaci, regeix avui el Text refs de la Llei de contractes del
sector pblic, aprovat per Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, amb les
modificacions, ms o menys puntuals, introdudes per un mnim de vuit normes amb rang de
llei dictades des de la seva publicaci. Les normes estatals de rang reglamentari es troben
en una situaci similar (modificacions successives, carcter fragmentari, interpretaci
complexa), ats que el nou text refs de la LCSP de 2011 encara no ha estat objecte d'un
desplegament reglamentari general i, en tot all que no s'hi oposi, cal considerar vigent el
Reglament general de la LCAP, aprovat pel RD 1098/2001, de 12 d'octubre, parcialment
modificat pel RD 817/2009, de 8 de maig, de desenvolupament parcial de la LCSP.
L'estat de la regulaci estatal de la contractaci pblica, i les causes que poden explicar-lo,

"#$ &+

s'han de tenir en compte a l'hora d'encarar la successi d'ordenaments en aquesta matria,
successi que, com es pot intuir, no podr ser rpida ni senzilla. Assegurar la continutat
normativa o, si es vol, la inexistncia de buits legals en aquesta matria, no ha de ser
complicat, ats que, com hem vist en tractar la successi d'ordenaments, hi ha solucions que
permeten garantir-ho (com el manteniment transitori de la legislaci estatal, de forma
combinada amb la llibertat de les institucions catalanes per adaptar, modificar, derogar i
substituir aquesta legislaci). No obstant i aix, considerem que l'mbit de la contractaci
pblica hauria de merixer un tractament especial, d'acord amb les consideracions que
farem tot seguit.
En efecte, en algunes ocasions, les lleis estatals aprovades en l'mbit dels contractes han
estat modificades per raons de poltica econmica interna, per les modificacions ms
nombroses i rellevants s'expliquen en clau europea, s a dir, s'han hagut d'adoptar com a
conseqncia dels canvis normatius adoptats per les institucions europees, en un procs
progressiu d'harmonitzaci de les regulacions internes, sovint fonamentat en la voluntat de
controlar i reduir la tendncia dels Estats membres a escapar de les exigncies imposades
per les directives europees. I amb una certa freqncia, tamb, com a conseqncia directa
de les Sentncies dictades pel Tribunal de Justcia que han constatat l'incompliment de la
normativa europea de contractes per part del Regne d'Espanya.
En clau europea, per tant, podem fer les consideracions segents. En primer lloc, en la
hiptesi que la independncia de Catalunya arribs a comportar una sortida encara que fos
temporal de la Uni Europea, s evident que la llibertat de configuraci del legislador catal
(tant del poder constituent com del legislador ordinria) seria no noms molt ample, sin del
tot incondicionada, ja que no s'aplicarien els tractats ni la normativa derivada aprovada en
l'mbit de la contractaci. No obstant i aix, i en s, precisament, d'aquesta llibertat de
decisi, podria ser recomanable que el legislador catal opts per la recepci voluntria del
cabal comunitari existent en l'mbit de la contractaci, de forma que es mantinguessin les
llibertats de circulaci i els mecanismes legals que s'han adoptat per fer-les possibles.
Aquest exercici d'autovinculaci constituiria un senyal inequvoc de la vocaci europeista de
Catalunya, senyal que les institucions europees podrien valorar de forma positiva i que
podria contribuir de forma igualment favorable als interessos catalans en el marc de la Uni
Europea, sobretot si tenim en compte que el conjunt de contractes pblics a Catalunya, tot i
no tenir un gran pes absolut o relatiu dins d'aquest marc, tampoc no deixa de tenir la seva

"#$ &*

rellevncia econmica per a les institucions i les empreses europees.
Certament, l'aplicaci de la normativa europea als contractes del sector pblic catal (encara
que noms sigui de forma indirecta, per mitj del manteniment de la vigncia de la legislaci
estatal de contractaci pblica) no dependria nicament i en tots els casos de les institucions
catalanes, ja que algunes previsions legals noms es podrien aplicar amb la collaboraci o
el consentiment de la Uni Europea (des de la publicaci dels anuncis de les licitacions i dels
seus resultats al Diari Oficial de la Uni Europea fins a la revisi de les decisions
contractuals per part de la jurisdicci europea). L'adopci d'altres solucions, en canvi, noms
dependria de les institucions catalanes (des de les ms concretes, com mantenir un rgan
independent per a la resoluci dels recursos especials en matria de contractaci, fins a les
ms generals, com garantir la vigncia de les llibertats de circulaci i, en particular, la
possibilitat que qualsevol empresa de qualsevol Estat membre pugui participar i ser
adjudicatria dels contractes celebrats per les institucions catalanes).
Seguint aquesta argumentaci, tamb seria recomanable que les institucions catalanes
expressessin la seva voluntat i demostressin tenir un capteniment ms respectus amb el
dret europeu aplicable als contractes del sector pblic en comparaci amb el que ha tingut
l'Estat espanyol, amb els seus incompliments reiterats, constatats per les successives
sentncies de condemna que ha patit per infracci d'aquest dret europeu.
La recepci o transposici ms rpida i ms generosa de les noves normes europees de
contractaci (sense esperar a l'adaptaci de la legislaci espanyola, o b modificant-ne els
seus continguts actuals), amb la previsi expressa i l'articulaci dels instruments comunitaris
dirigits a un efectiu canvi de cultura en la contractaci pblica (especialment, els
plantejaments estratgics vinculats a innovaci, sostenibilitat i eficincia, i les previsions
relatives a integritat) aix com l'aprovaci d'un reglament general i complet de les normes
legals vigents podrien constituir, sens dubte, algunes de les vies per deixar constncia del
capteniment esmentat.
3.5.1.4. Organitzaci administrativa dels contractes:
present i futur
En aquest apartat ens referirem a l'impacte de la successi d'Administracions sobre
l'organitzaci administrativa dels contractes i tornarem sobre algunes idees que ja hem

"#$ &,

avanat en altres punts d'aquest informe per tal de posar en relleu, en l'mbit de la
contractaci pblica, la necessitat de mantenir i reforar les estructures institucionals
existents.
L'assoliment de la plena sobirania ha de comportar que l'Administraci del nou Estat es faci
responsable de tots els contractes pblics vigents en el territori catal i de tots aquells altres
que convingui celebrar, la qual cosa suposar un eixamplament notori del nombre de poders
adjudicadors, d'empreses adjudicatries, de procediments de contractaci, de contractes
celebrats que caldr gestionar i del finanament que actualment hi destinen les institucions
catalanes. Per fer front a aquest eixamplament subjectiu i objectiu de les competncies en
matria de contractaci, aix com a la complexitat inherent a la successi en els contractes
celebrats per l'Administraci de l'Estat espanyol, caldr reforar l'aparell administratiu i els
recursos de tota mena que es destinen actualment a la contractaci pblica, la qual cosa
recomana fer una rpida mirada a la situaci actual d'aquesta part de l'organitzaci
administrativa de la Generalitat.
A diferncia del que ocorre en l'mbit de la regulaci dels contractes, en qu el
protagonisme de l'Estat s evident (per b que molt mediatitzat per la normativa europea),
l'organitzaci administrativa dels contractes s fora homologable a l'existent dins
l'Administraci de l'Estat en el marc del que permet la competncia estatutria en la matria
(art. 159.3 EAC). Certament, hi ha normes europees i estatals que condicionen aquesta
organitzaci o que imposen determinades frmules organitzatives. Tanmateix, en virtut de la
potestat d'autoorganitzaci i del carcter instrumental de la contractaci, la Generalitat
disposa d'una Administraci prpia dels seus contractes, les funcions de la qual es projecten
igualment sobre la contractaci dels ens locals.
La Generalitat compta, doncs, amb rgans actius, rgans d'assistncia o suport, rgans
consultius, registres oficials propis i rgans de control en l'mbit de la contractaci. Entre els
primers destaquen els denominats rgans de contractaci (les persones titulars dels
departaments o dels organismes autnoms i altres entitats publiques, aix com el director
general de Patrimoni pel que fa a la contractaci centralitzada), rgans que sovint
desconcentren les seves competncies en altres rgans (secretaries generals, direccions de
serveis), normalment per ra de la quantia dels contractes, i que compten amb l'assistncia
tcnica d'rgans collegiats com les meses de contractaci, aix com amb l'orientaci
d'rgans consultius, entre els quals destaca la Junta Consultiva de Contractaci

"#$ &-

Administrativa.
La Junta s l'rgan consultiu especfic en matria de contractaci pblica de la Generalitat
de Catalunya i del seu sector pblic, resol les consultes de carcter general en relaci amb
la interpretaci i l'anlisi de les normes jurdiques en matria de contractaci pblica i, amb
aquesta finalitat, emet informes jurdics a sollicitud de l'Administraci de la Generalitat, de la
resta d'Administracions pbliques catalanes i de les organitzacions empresarials
representatives dels sectors afectats. Aix mateix, emet instruccions i recomanacions
generals, realitza l'activitat administrativa de classificaci empresarial i dirigeix i gestiona el
Registre Pblic de Contractes i el Registre Electrnic d'Empreses Licitadores (Decret
376/1996, de 2 de desembre). Per a la realitzaci d'aquestes tasques, la Junta Consultiva
compta igualment amb una Secretaria Tcnica, amb rang orgnic de subdirecci general i
dependent de la Direcci General de Patrimoni. La Secretaria Tcnica de la Junta t
atribuda la competncia d'execuci dels projectes vinculats a la gesti electrnica dels
expedients de contractaci pblica, d'acord amb les directrius de l'Oficina de Supervisi i
Avaluaci de la Contractaci Pblica del Departament de la Presidncia i en coordinaci
amb aquesta.
En relaci amb les aplicacions informtiques de carcter corporatiu vinculades a la gesti
electrnica de la contractaci pblica, cal esmentar particularment la Plataforma de serveis
de contractaci pblica de Catalunya. Aquesta Plataforma, creada l'any 2008, es configura
com un portal nic per a la difusi de la informaci de l'activitat contractual de l'Administraci
de la Generalitat de Catalunya i dels ens i empreses que integren el seu sector pblic. El
conjunt d'aquesta informaci i el disseny de l'aplicaci informtica fan possible que els
operadors econmics dels mercats pblics, especialment de les empreses, disposin d'un
conjunt de serveis i funcionalitats que faciliten tant l'accs a la informaci com les relacions
transaccionals segures entre els rgans de contractaci i les empreses, amb la consegent
reducci de costos associats a la contractaci pblica, els denominats costos de transacci.
Una de les informacions de major inters que forneix la Plataforma, a banda de la informaci
sobre les licitacions obertes, s la difusi dels perfils dels contractant dels rgans de
contractaci de competncia de la Generalitat, d'acord amb les previsions de la legislaci de
contractes del sector pblic. Aquest portal t el seu homnim estatal en la Plataforma de

"#$ &.

Contratacin del Sector Pblico.
26

Dins encara de l'mbit del Departament d'Economia i Coneixement, cal esmentar igualment
la Comissi Central de Subministraments, rgan collegiat interdepartamental encarregat de
la contractaci dels productes, bns mobles i serveis de referncia que es declarin de
contractaci centralitzada. Cal esmentar, en aquest sentit, la recent Llei 2/2014, de 27 de
gener, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector pblic, que ha previst
expressament, com una de les mesures d'eficincia econmica mitjanant la contractaci
pblica, la creaci de la Central de Compra Pblica de la Generalitat de Catalunya, adscrita
tamb al Departament competent en matria d'economia, amb la finalitat de contribuir a
assolir els objectius d'estabilitat pressupostria, estalvi econmics i s eficient dels recursos
pblics, mitjanant l'aplicaci dels sistemes de racionalitzaci de la contractaci pblica. La
mateixa Llei preveu la regulaci reglamentria de la Central de Compra Pblica de la
Generalitat de Catalunya en el termini d'un any.
D'altra banda, i dins del Departament de la Presidncia, conv esmentar l'Oficina de
Supervisi i Avaluaci de la Contractaci Pblica, unitat directiva amb rang de direcci
general que depn directament de la Secretaria del Govern i compta, alhora, amb una
Subdirecci General de Seguiment i Avaluaci de la Contractaci Pblica. L'Oficina t com a
missi la millora material continuada de la contractaci pblica, tant amb carcter general,
com des de perspectives especfiques, com ara l'increment de la transparncia contractual,
l'aplicaci dels mitjans electrnics o la contribuci de la contractaci al desenvolupament de
poltiques d'inters general (foment de la inserci social, collaboraci amb les entitats del
tercer sector o accs de les pimes a la contractaci), per a la qual cosa compta amb diverses
funcions d'impuls, supervisi, coordinaci i control.
Tamb es troba adscrit al Departament de la Presidncia, en la seva condici de
departament competent en l'establiment de criteris, direcci i control de la contractaci
pblica, el Tribunal Catal de Contractes del Sector Pblic, creat per la Llei 7/2011, de 27 de
juliol, de mesures fiscals i financeres, i desenvolupat pel Decret 221/2013, de 3 de setembre,

26
Plataforma electrnica prevista a l'art. 334 LCSP, on es preveu la seva interconnexi amb els
serveis d'informaci similars que articulin les CCAA i els EELL en la forma que es determini en els
convenis que se celebrin amb aquesta finalitat. A la Plataforma estatal s'hi pot accedir a travs de
l'adrea https://contrataciondelestado.es, mentre que a la Plataforma catalana s'hi accedeix
mitjanant l'adrea https://contractaciopublica.gencat.cat.

"#$ &%

que n'aprova l'organitzaci i el funcionament. El Tribunal s un rgan administratiu collegiat
de carcter especialitzat que exerceix les seves funcions amb plena independncia,
objectivitat i imparcialitat, sense estar subjecte a cap vincle jerrquic, ni a instruccions de cap
tipus dels rgans de les administracions pbliques afectades i t com a funci principal
conixer i resoldre els recursos especials en matria de contractaci, d'acord amb les
previsions de la Directiva 2007/66/CE del Parlament Europeu i del Consell, d'11 de
desembre de 2007 (directiva que va establir l'obligatorietat dels estats membres de la Uni
Europea de crear un rgan independent competent per conixer els recursos en matria de
contractaci pblica) i de la LCSP (art. 41).
L'afebliment de les competncies contractuals de les CCAA, a travs de l'assumpci
d'aquestes competncies per part de l'Administraci de l'Estat, ja venia afavorida per la
LCSP (entre altres, articles 41.3 i 205) per constitueix avui una poltica decidida del Govern
central, emmarcada dins del projecte de reforma administrativa al qual ja hem fet referncia
en un apartat anterior (Informe CORA), presumptament bastit sobre la voluntat d' assolir una
major eficincia econmica i una major simplificaci del sistema administratiu. En aquest
sentit, en el document elaborat per la Subcomisin de Duplicidades Administrativas de la
Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas
27
s'hi proposen les mesures
segents:
Publicacin en una Plataforma nica de todas las licitaciones, tanto del Sector
Pblico Estatal como las de las Comunidades Autnomas.
Unificacin de la clasificacin de empresas otorgada por las CCAA
Unificacin de los registros oficiales de licitadores y empresas clasificadas de las
CCAA.
Asuncin por la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa del Estado de las
funciones que desarrollan las Juntas Consultivas de Contratacin autonmicas.
Propuesta de generalizacin de la adhesin de Comunidades Autnomas a la
Central de Contratacin del Estado.

27
Document que es pot consultar, com a esborrany de data 18.11.13, a l'adrea
http://www.seap.minhap.gob.es/ca/areas/reforma_aapp.html.

"#$ &&

Centralizacin en el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de
la resolucin de los recursos especiales en contratos de mbito autonmico y
local.
L'enunciat d'aquestes mesures s tan explcit que ens eximeix d'entrar en llur contingut.
L'amenaa institucional que suposen sobre l'entramat administratiu bastit per la Generalitat
en l'mbit de la contractaci pblica s prou evident. La pretensi de l'Estat d'imposar
aquestes mesures per via normativa, tot i la seva discutible constitucionalitat, no es pot
descartar ja que est anunciada una nova reforma legal en matria de contractaci pblica i
no es pot oblidar l'ampli abast que la normativa bsica estatal acostuma a tenir en aquest
mbit.
Podem concloure, a la vista de les consideracions anteriors, que la Generalitat disposa d'una
mplia i slida organitzaci administrativa en l'mbit de la contractaci pblica, la pervivncia
de la qual cal mantenir i protegir dels embats recentralitzadors de l'Estat, sobretot tenint en
compte que el procs de transici nacional i l'assoliment de la sobirania exigiran no noms el
manteniment d'aquesta estructura administrativa d'Estat, sin tamb el seu reforament, de
forma que pugui fer front a la successi en els contractes celebrats per l'Estat i a una notria
ampliaci de l'mbit funcional i material de les competncies de les institucions catalanes en
el camp de la contractaci.
3.5.2. Panorama dels contractes estatals que
afecten Catalunya
3.5.2.1. En general
En l'actualitat, com ja hem vist, no s possible fer una radiografia completa dels contractes
estatals que afecten Catalunya, operaci que exigiria comptar amb la collaboraci activa de
l'Administraci de l'Estat i, tamb, dels seus contractistes. Tanmateix, podem fer una
aproximaci general i panormica als contractes esmentats o, almenys, a les seves
categories principals. Aquesta aproximaci s relativament senzilla quan es tracta
d'identificar els poders adjudicataris o els organismes beneficiaris d'aquests contractes, ja
que sn prou coneguts els rgans que integren l'Administraci perifrica de l'Estat a
Catalunya entesa en sentit ample, aix com les entitats instrumentals estatals que operen

"#$ &'

en territori catal.
L'Administraci perifrica estatal s'estructura principalment al voltant de la Delegaci del
Govern de l'Estat a Catalunya, amb les Subdelegacions corresponents i amb tots els serveis
perifrics que s'hi troben integrats. Aquests serveis estan agrupats en les denominades
rees funcionals de la Delegaci, que comprenen els rgans perifrics existents en l'mbit
dels ministeris competents en matria de foment, educaci (alta inspecci), cultura, indstria
i energia, agricultura, alimentaci i medi ambient, sanitat i consum. La Delegaci del Govern
tamb t atribuda la direcci de les forces i cossos de seguretat de l'Estat a Catalunya.
Tanmateix, tamb cal tenir en compte els serveis no integrats en la Delegaci del Govern,
entre els quals es troben rgans administratius i entitats instrumentals dotats d'una dimensi,
unes funcions i un pes en la contractaci del sector pblic prou rellevant.
Deixant de banda aquestes distincions, conv esmentar l'existncia a Catalunya de les
entitats, els rgans i la prestaci dels serveis estatals segents: forces i cossos de seguretat
(policia nacional i gurdia civil), casernes militars, protecci civil, salvament martim, serveis
de duanes, Agncia Tributria, Cadastre, serveis de la Seguretat Social, MUFACE,
IMSERSO, Institut Social de les Forces Armades, Institut Social de la Marina, Servei Pblic
d'Ocupaci Estatal, FOGASA, Centre Nacional de Condicions de Treball, ADF, RENFE,
AENA, Agncia Estatal de Seguretat Aria, Autoritats Porturies de Barcelona i Tarragona,
Demarcaci de Carreteres, Delegaci estatal en les societats concessionries d'autopistes,
Direcci General de Trnsit, Demarcaci de Costes, Confederaci Hidrogrfica de l'Ebre,
Correus, nspecci de telecomunicacions, Red.es, nstitut Nacional d'Estadstica, Institut
Geogrfic Nacional, serveis meteorolgics, centres del CSIC, serveis de comer exterior,
centre de vacunaci internacional i Consorci de Compensaci d'Assegurances, entre altres.
Aquest conjunt d'rgans i entitats, per a l'exercici de les seves funcions, poden promoure o
ser els receptors de contractes celebrats pel sector pblic estatal, els quals, alhora, poden
afectar exclusivament el territori de Catalunya o un de superior.
Pel que fa als tipus de contractes celebrats, conv distingir els sotmesos a la LCSP
(contractes administratius tipus d'obres, de concessi d'obra pblica, de gesti de serveis
pblics, de subministraments, de serveis i de collaboraci pblico-privada; contractes
administratius especials; i contractes privats), dels que es troben sotmesos a un rgim jurdic
especial, com ara els regulats per la Llei 31/2007, de 20 d'octubre, sobre procediments de
contractaci en els sectors de l'aigua, l'energia, els transports i els serveis postals, i els

"#$ &(

sotmesos a la Llei 24/2011, d'1 d'agost, de contractes del sector pblic en els mbits de la
defensa i la seguretat. A continuaci destacarem algunes categories especfiques de
contractes, comenant precisament amb una referncia a determinats contractes que sn
prou rellevants, per cauen fora de l'mbit d'aplicaci de la LCSP.
3.5.2.2. Contractes-programa de l'Estat amb entitats que
tenen el carcter de mitjans propis i en sectors no
liberalitzats
La LCSP exclou expressament del seu mbit d'aplicaci els "negocios jurdicos en cuya
virtud se encargue a una entidad que (...) tenga atribuida la condicin de medio propio y
servicio tcnico del mismo, la realizacin de una determinada prestacin (article 4.1.n). En
aquest cas es considera que les prestacions esmentades sn assegurades per la prpia
Administraci, de forma que, en sentit tcnic, no existeix prpiament un contracte amb una
tercera persona, externa a aquesta. La Llei precisa que "los entes, organismos y entidades
del sector pblico podrn ser considerados medios propios y servicios tcnicos de aquellos
poderes adjudicadores para los que realicen la parte esencial de su actividad cuando stos
ostenten sobre los mismos un control anlogo al que pueden ejercer sobre sus propios
servicios. Si se trata de sociedades, adems, la totalidad de su capital tendr que ser de
titularidad pblica", amb la precisi addicional que, en qualsevol cas, "se entender que los
poderes adjudicadores ostentan sobre un ente, organismo o entidad un control anlogo al
que tienen sobre sus propios servicios si pueden conferirles encomiendas de gestin que
sean de ejecucin obligatoria para ellos de acuerdo con instrucciones fijadas unilateralmente
por el encomendante y cuya retribucin se fije por referencia a tarifas aprobadas por la
entidad pblica de la que dependan (article 24.6).
Aquestes relacions entre l'Administraci competent i les entitats que tenen la consideraci
de mitjans propis d'aquesta es projecten sovint en mbits econmics sotmesos a monopoli o
no completament liberalitzats (per exemple, construcci d'infraestructures o prestaci de
serveis de transport ferroviari, serveis postals) i s'acostumen a articular a travs de
contractes-programa o altres negocis jurdics amb denominacions similars. Aquests negocis
jurdics s'allunyen del rgim ordinari de la contractaci pel paper directiu i preponderant que
mant l'Administraci competent, l'exercici del qual es pot concretar en imposicions que
trenquin l'habitual equilibri de les contraprestacions. Tanmateix, poden comportar un

"#$ &)

moviment de capitals pblics, una afectaci dels interessos pblics i l'execuci d'unes
actuacions amb un contingut econmic molt superior a la prpia dels contractes sotmesos a
la LCSP.
La prpia Llei de contractes en preveu un supsit concret quan estableix el rgim jurdic de
l'"Empresa de Transformaci Agrria, S.A. (TRAGSA) i les seves filials, rgim jurdic
histricament controvertit per la fugida potencial que suposava respecte de la normativa
europea de contractes. Aix, la DA 25a LCSP atribueix a TRAGSA i les seves filials la
consideraci de "mitjans propis instrumentals i serveis tcnics de l'Administraci General de
l'Estat, les CCAA i els poders adjudicadors que en depenguin i les obliga a realitzar els
treballs que aquests li encarreguin dins d'una llarga llista de matries, enquadrades en els
mbits del desenvolupament rural, la conservaci del medi ambient, l'atenci a emergncies
i altres mbits connexos. Les relacions d'aquest grup societari amb els poders adjudicadors
dels que sn mitjans propis s'afegeix tenen naturalesa instrumental i no contractual i
s'articula a travs d'encrrecs de gesti. El capital social d'aquest grup s ntegrament de
titularitat pblica i les CCAA hi poden participar mitjanant l'adquisici d'accions. En
conseqncia, convindria determinar els contractes i encrrecs de gesti assumits per
TRAGSA que afectin de forma directa el territori de Catalunya, aix com les relacions o la
participaci que la Generalitat pugui tenir amb aquest grup empresarial pblic.
Un altre supsit el constitueix la mercantil "Correos y Telgrafos, S.A., la qual es relaciona
amb l'Administraci de l'Estat d'acord amb les previsions de la Llei 43/2010, de 30 de
desembre, del servei postal universal. Aquesta Llei designa per un perode de 15 anys a la
"Societat Estatal Correos y Telgrafos, Societat Annima com a operador al qual "se
encomienda la prestacin del servicio postal universal, al ser la nica entidad que est en
condiciones de prestar este servicio con la calidad y extensin requeridas, y se establece la
suscripcin de un contrato regulador de la prestacin del citado servicio, que se celebrar
por sucesivos perodos quinquenales, entre los Ministerios de Economa y Hacienda y
Fomento y el operador designado, y en el que se determinarn los derechos y obligaciones
atribuidos a las partes (prembul i DA 1a). L'anlisi d'aquest "contracte regulador, el
contingut del qual no s pblic, tamb ha de ser determinant a l'hora d'articular la successi
de les institucions catalanes en la posici que fins ara hi mant l'Administraci de l'Estat.
D'acord amb una lgica similar, l'entitat pblica empresarial "Administrador de

"#$ '+

Infraestructuras Ferroviarias (ADF)
28
t assumida, per encrrec de l'Estat:
a) La construcci de noves lnies, tant de la seva titularitat (amb recursos propis), com
de titularitat de l'Estat (amb recursos pressupostaris), noves lnies entre les quals es
troben, actualment, la lnia Lleida-Barcelona i la lnia Barcelona-Figueres.
b) L'administraci de la quasi totalitat de la xarxa ferroviria d'inters general (RFG),
administraci que porta a terme, en rgim comercial, en relaci, entre altres lnies
d'alta velocitat i ample UC, respecte de la lnia Madrid-Saragossa-Lleida i, per
encrrec de l'Estat i mitjanant el corresponent conveni, la xarxa d'ample ibric. Per
tant, ADIF explota totes les lnies ferroviries de Catalunya que sn de competncia
de l'Estat, per b que alguns serveis de transport que hi discorren (serveis regionals i
de rodalia) hagin estat traspassats a la Generalitat. Les relacions financeres i la resta
de contraprestacions entre l'Estat i ADF, emmarcades en contractes-programa i
convenis on es formalitzen els encrrecs de gesti corresponents, tamb sn, per
tant, de gran inters a l'hora d'articular la successi d'Administracions en aquest
mbit de tanta rellevncia econmica i social, per hores d'ara la Generalitat tampoc
no disposa de la informaci sobre els continguts d'aquests instruments. S que es
coneixen, en canvi, alguns dels contractes celebrats per entitats com ADIF, els quals
s que es troben sotmesos per regla general a la LCSP o a altres lleis
complementries. Entre els primers, destaca en aquests moments el contracte
d'obres per a l'execuci del projecte constructiu per a la reorganitzaci i ampliaci de
la superfcie comercial de Barcelona Sants.
Com hem avanat, els contractes programa entre l'Administraci de l'Estat i les seves
entitats instrumentals que puguin tenir la condici de "mitjans propis o "serveis tcnics
presenten, com a problemes bsics, la manca de coneixement dels seus continguts per part
de la Generalitat, el possible desequilibri entre les parts contractants (imposici de
condicions, clcul a la baixa de la contraprestaci econmica, impagament de facto de les
quantitats compromeses) i el fet que sovint poden estar projectats no nicament sobre el
territori de Catalunya, sin sobre un mbit territorial ms ampli o a nivell de tot l'Estat.

28
ADIF fou creada per la Llei 39/2003, de 17 de desembre, del sector ferroviari i inici les seves
activitats l'1 de gener de 2005.

"#$ '*

Tots aquests problemes es varen haver d'afrontar arran dels traspassos de l'Estat a la
Generalitat relatius als serveis de transport ferroviari de rodalia
29
i regionals
30
, en els quals
no es va optar pel fraccionament i el trasps dels recursos gestionats per l'empresa estatal
responsable d'aquests serveis (RENFE-Operadora), sin per la subrogaci per part de la
Generalitat en el contracte-programa establert entre l'Administraci General de l'Estat i
RENFE-Operadora. En efecte, de conformitat amb l'acord de bases adoptat per la Comissi
Bilateral Generalitat-Estat de 21 de juliol de 2009, on es va preveure aquesta subrogaci en
el contracte-programa 2006-2010, l'operaci esmentada, fora complexa, es va concretar
successivament mitjanant un acord complementari adoptat per la Comissi Mixta
d'Assumptes Econmics i Fiscals, de 22 de desembre de 2009, de valoraci dels serveis de
transport de viatgers per ferrocarrils de rodalia prestats per RENFE-Operadora a Barcelona;
un Acord per a la utilitzaci de la capacitat de la infraestructura ferroviria de rodalia entre el
Ministeri de Foment, la Generalitat de Catalunya i ADIF; un Conveni entre la Generalitat i
RENFE-Operadora pel qual s'estableix i concreta la direcci i gesti de la prestaci del
servei de rodalia a Barcelona; i, finalment, mitjanant l'acord de trasps aprovat pel RD
2034/2009, de 30 de desembre.
Aquests precedents poden tenir la seva utilitat (novament, salvant les distncies
necessries) per articular la successi en la posici de l'Estat en els contractes-programes i
les figures similars que l'Estat tingui establertes amb entitats instrumentals prpies
responsables d'infraestructures i serveis existents a Catalunya. La complexitat inherent a la
valoraci econmica de les contraprestacions i, en general, la derivada de la presncia de
persones jurdico-pbliques formalment separades de l'Administraci estatal, aix com les
possibles mancances i febleses sofertes (renovaci del contracte-programa, negociaci i
subscripci del conveni amb l'entitat operadora, incidncia d'un procs de liberalitzaci no
culminat, entre altres) ens forneixen amb una experincia que convindr revisar i tenir en
compte per a futures operacions anlogues. En qualsevol cas, i a diferncia del sistema
seguit per al trasps dels serveis regionals i de rodalia, l'assoliment de la independncia

29
RD 2034/2009, de 30 de desembre, sobre trasps a la Generalitat de Catalunya de les funcions
de l'Administraci general de l'Estat corresponents al servei de transport de viatgers per ferrocarril de
rodalies.
30
RD 1598/2010, de 26 de novembre, de trasps a la Generalitat de Catalunya de les funcions de
l'Administraci general de l 'Estat corresponents als serveis ferroviaris regionals de transport de
viatgers sobre la xarxa d'amplada ibrica de la xarxa ferroviria d'inters general.

"#$ ',

hauria de comportar la transferncia d'aquestes entitats, prvia fragmentaci i trasps dels
recursos que haguessin de correspondre proporcionalment a Catalunya, o b l'establiment
de nous contractes, amb la durada que s'acords, amb aquestes entitats, sense oblidar el
seu carcter estatal i el fet que es troben sotmeses a un procs de liberalitzaci progressiva
del sector corresponent.
Una problemtica diferent de la que ha estat analitzada en aquest apartat, per amb estreta
connexi amb aquesta, s la que se'n podria derivar d'aquells possibles contractes-
programa, convenis o encrrecs existents entre les administracions catalanes i les entitats
del sector pblic estatal a les quals, per diversos motius, se'ls ha atorgat condici de mitj
propi tamb de les administracions catalanes. Tot i que possiblement es tracta d'un cas
reconduble a poques entitats del sector pblic estatal el cas paradigmtic de les quals s
la ja esmentada empresa TRAGSA, la situaci que podria donar-se tindria com a
condicionats que l'execuci de la prestaci contractual dependria d'un ens que deixaria, en
principi, de ser mitj propi de l'administraci catalana (sigui l'Administraci de la Generalitat o
alguna entitat de l'Administraci local), per que ho seria de l'Estat predecessor, sense tenir
la cobertura i les prerrogatives derivades d'un contracte administratiu per a garantir la seva
execuci. En el cas que aquests encrrecs fessin referncia a prestacions vinculades a
serveis pblics amb cert nivell de criticitat, caldria preveure'n de forma anticipada la seva
gesti per garantir-ne la continutat en la prestaci per la forma que s'estims ms adient
(per exemple, convalidaci, resoluci).
3.5.2.3. Contractes administratius de l'Estat subjectes a la
legislaci de contractes
Els contractes administratius, tpics o especials, celebrats per l'Administraci de l'Estat
constitueixen un dels mbits en qu es disposa de ms dades, tant per la publicaci
d'anuncis diversos al Butllet Oficial de l'Estat, com per l'existncia de previsions
pressupostries especfiques o per l'afectaci de competncies de la Generalitat i el major
flux d'informaci que aix suposa. A grans trets, es pot distingir entre els contractes d'obra
pblica (inclosos els contractes de subministrament dels materials necessaris) i les
concessions per a la ocupaci, utilitzaci o explotaci d'infraestructures, serveis o bns de
domini pblic natural de l'Estat. Les concessions esmentades es donen en un ampli ventall
de supsits, ja que abasten des de les societats concessionries d'autopistes de titularitat de

"#$ '-

l'Estat, fins a les concessions atorgades en l'mbit portuari (ports de Barcelona i Tarragona),
aeroportuari (aeroports de Barcelona-El Prat, Girona-Costa Brava i Reus), ferroviari
(infraestructures de titularitat o gestionades per ADF), passant per l's o l'aprofitament de
recursos naturals pertanyents al domini pblic martimo-terrestre (concessions demanials en
l'mbit de costes) o al domini hdric (concessions atorgades per la Confederaci Hidrogrfica
de l'Ebre). A aquestes categories cal afegir-hi els contractes d'obra que sn executats amb
fons europeus i d'acord amb el rgim aplicable a la gesti i justificaci d'aquests fons.
Els contractes d'obra pblica sn atorgats, principalment, pel Ministeri de Foment, l'entitat
empresarial ADF, la Societat Estatal d'nfraestructures del Transport Terrestre (SETT,
societat mercantil de capital ntegrament estatal, constituda l'any 2005) i el Ministeri
d'Agricultura, Alimentaci i Medi Ambient. Aquests organismes preparen, liciten i tenen
adjudicats o en servei un gran nombre de contractes en territori catal, molts dels quals per
un import fora rellevant. En l'mbit de les carreteres s'han celebrat un gran nombre de
contractes per a l'ampliaci, desdoblament o millora i condicionament diversos de les vies de
titularitat estatal: Nacional II; Autovia Tordera-Fornells de la Selva (A-2)-Frontera francesa;
Autovia del Mediterrani (A-7); Autovia Lleida-Frontera francesa (A-14); Autovia Lleida-Osca
(A-22), Autovia Figueres-Olot (A-26); Autovia Tarragona-Montblanc N-II (A-27), Autovia
Orbital de Barcelona (B-40, Quart Cintur), aix com per a diverses actuacions en medi urb i
accessos a ports i aeroports, a banda d'actuacions de transport pblic, actuacions diverses
en vies com l'AP-7 o l'autovia A-2 i condicionaments de carreteres diverses (N-II, N-145, N-
152, Eix pirinenc -N-260-, N-340 i N-420).
En l'mbit dels aeroports, les actuacions impulsades o en projecte es troben previstes en els
respectius Plans Directors dels tres aeroports de titularitat estatal. En el cas de l'aeroport de
Barcelona-El Prat, per exemple, s'hi inclouen un gran nombre d'actuacions, com ara la gesti
del Pla Barcelona, els sistemes d'informaci i comunicacions, l'adequaci de la plataforma
d'avions, el sistema de direcci en plataforma, la renovaci i adaptaci de la infraestructura
de comunicacions, el nou edifici Terminal Satllit, el desenvolupament i la millora del
sistema de navegaci aria, el nou edifici terminal per a aviaci corporativa, les actuacions
per a la seguretat de persones i installacions, les actuacions mediambientals, la torre de
control sud, la remodelaci de les terminals actuals i la millora de l'edifici de serveis
generals, entre moltes altres amb repercussions contractuals.
El mateix ocorre en el cas dels ports d'inters general i titularitat estatal de Barcelona i

"#$ '.

Tarragona, on hi ha un gran nombre d'actuacions pressupostades o en projecte. En el cas
del primer, per exemple, l'accs ferroviari al port, l'ampliaci de les infraestructures ubicades
al sud del port, les actuacions en el moll Prat, a la bocana nord, a la terminal de creuers,
l'ampliaci de molls i noves obres d'atracador, les actuacions als molls Energia i Adossat i
altres actuacions diverses.
Sn igualment molt rellevants les actuacions iniciades, projectades o pendents en l'mbit
ferroviari, tant en el cas de l'alta velocitat com de la xarxa convencional (intercanviadors
modals i noves estacions, actuacions en estacions de passatgers, actuacions en la xarxa de
rodalia i a la xarxa de mercaderies, entre altres), del corredor mediterrani, en el camp de les
obres arquitectniques i en els mbits de les aiges, les costes, el medi natural i la
meteorologia. Ms enll del seu impacte econmic concret, la relaci d'actuacions amb
previsions pressupostries que requereixen el recurs a la contractaci amb subjectes pblics
o privats en tots aquests mbits s gaireb inabastable.
A tots aquests contractes, inclosos els de subministraments o de serveis de carcter
complementari, cal afegir-hi, com hem avanat, les concessions atorgades per a l'ocupaci,
l'aprofitament o l'explotaci d'espais o recursos del domini pblic de titularitat estatal,
negocis jurdics dels quals tamb neixen drets i interessos que els principis del dret
internacional obliguen a respectar en els supsits de successi d'Estats.
En tots els supsits esmentats, encara que l's de categories contractuals ms o menys
tpiques remet a rgims fora definits per la LCSP, cal precisar, per a la determinaci exacte
del rgim jurdic aplicable en cada cas, el sector o mbit material afectat, les parts
intervinents (poder adjudicador concret i caracterstiques dels adjudicataris, l'existncia o no
de rgims financers especfics o les causes de resoluci i les previsions relatives a la
resoluci dels possibles litigis.
La combinaci de tots aquests factors pot desembocar en una diversitat de rgims, els
continguts dels quals pot tenir una incidncia diferent en un cas de successi contractual
entre Administracions, diversitat de rgims que encara s'incrementar per l'existncia
d'obres finanades amb crrec a fons europeus. En aquest darrer mbit cal tenir en compte
que en el perode de programaci 2007-2013 actualment en procs de substituci, amb un
nou disseny han actuat a Catalunya 5 fons europeus que han finanat actuacions de
carcter estructural, concretament: el Fons Europeu de Desenvolupament Regional

"#$ '%

(FEDER); el Fons Social Europeu (FSE); el Fons de Cohesi; el Fons Europeu Agrcola de
Desenvolupament Rural (FEADER); i el Fons Europeu de la Pesca (FEP).
A la vista d'aquesta rpida descripci, noms podem reiterar la convenincia de constituir,
dins l'equip d'experts designats per les institucions catalanes per a l'anlisi i el suport a la
negociaci de la successi d'Administracions, d'un grup de treball que disposi tamb d'una
gran expertesa en l'mbit de la contractaci pblica, que incorpori la perspectiva dels
principals sectors afectats i que, amb la informaci facilitada per l'Administraci de l'Estat i, si
escau, pels contractistes de tots els organismes de l'Estat, pugui fer un diagnstic precs
dels contractes existents i proposar una metodologia de valoraci d'aquests contractes als
efectes que les institucions catalanes s'hi puguin subrogar o que puguin rebre les
compensacions corresponents.
3.5.2.4. Contractes privats de l'Estat
En darrer lloc, conv referir-se als contractes privats celebrats per l'Administraci de l'Estat
en el territori de Catalunya o que afectin els seus interessos. Aquesta referncia ha de servir,
d'una banda, per remarcar el dret de les institucions catalanes a rebre la part corresponent
dels crdits necessaris per finanar aquests contractes o la part proporcional de les seves
contraprestacions, aix com per plantejar-nos si el seu carcter privat ha de generar alguna
diferncia en termes de successi entre Administracions.
Aquest interrogant s'ha de resoldre, en lnia de principi, de forma negativa, ja que la
qualificaci d'aquests contractes com a contractes de naturalesa privada no pressuposa que
estiguin desvinculats de l'exercici de les funcions o la prestaci de serveis pblics de
carcter estatal. En efecte, la LCSP defineix aquests contractes, com hem vist, amb una
tcnica residual o per exclusi, ja que atribueix la condici de contractes privats a tots els
contractes "diferents dels contractes administratius tpics o especial, a ms de conferir-la, de
forma expressa, als contractes que celebrin els ens, organismes i entitats del sector pblic
que no tinguin la condici d'Administracions pbliques, aix com als contractes celebrats per
aquestes que tinguin per objecte determinats serveis financers (assegurances i serveis
bancaris i d'inversi), la creaci i interpretaci artstica i literria, determinats espectacles, la
subscripci a publicacions peridiques i bases de dades (article 20 LCSP). Per tant, tenen el
carcter de contractes privats, a tall d'exemple, els de compravenda o arrendament de
finques celebrats per a installar-hi els serveis burocrtics o prestacionals de l'Administraci

"#$ '&

de l'Estat.
Cal entendre, en conseqncia, que la successi en els contractes privats celebrats per
l'Administraci de l'Estat i per la resta d'organismes o poders adjudicadors que en depenguin
s'ha de produir en els mateixos termes en qu s'haur d'articular la successi en la resta de
contractes del sector pblic estatal, per b que caldr tenir en compte, necessriament, que
els efectes i l'extinci d'aquests contractes privats es regeix, a dia d'avui, pel dret privat.
Aquesta part de l'ordenament, ms respectuosa amb la igualtat entre les parts contractants,
pot conferir una posici ms slida als contractistes privats en el moment de considerar la
possibilitat de resoluci dels contractes o la seva novaci, per b que aquests inconvenients
tamb podrien ser resolts per mitj d'un acord entre les institucions pbliques afectades,
implementat a travs de normes legislatives de carcter imperatiu.
3.5.3. Referncia als convenis interadministratius
3.5.3.1. En general
Una altra modalitat d'actuaci bilateral o multilateral de l'Administraci de l'Estat consisteix
en la subscripci de convenis de collaboraci amb altres Administracions, convenis que
constitueixen un dels instruments ms tpics de la collaboraci i la cooperaci entre
Administracions pbliques i que la legislaci de contractes exclou expressament del seu
mbit d'aplicaci.
31

Els convenis de collaboraci tenen una regulaci general a la Llei 30/1992, de rgim jurdic
de les Administracions pbliques i del procediment administratiu com, regulaci d'altra
banda de mnims, ats que es limita a incloure la corresponent habilitaci per celebrar-los i a
determinar el contingut mnim dels instruments en qu es formalitzin (rgans que celebren el
conveni i capacitat jurdica amb la qu actuen; competncia que exerceix cada
Administraci; rgim de finanament; actuacions que s'acordi realitzar; necessitat o no

31
Art. 4.1.c LCSP ("Negocios y contratos excluidos): Estn excluidos del mbito de la presente Ley
los siguientes negocios y relaciones jurdicas (.) los convenios de colaboracin que celebre la
Administracin del Estado con las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social,
las Universidades Pblicas, las Comunidades Autnomas, las Entidades locales, organismos
autnomos y restantes entidades pblicas, o los que celebren estos organismos y entidades entre s,
salvo que, por su naturaleza, tengan la consideracin de contratos sujetos a esta Ley.

"#$ ''

d'establir una organitzaci per a la seva gesti; vigncia i possibilitats de prrroga; causes
d'extinci i formes d'acabar les actuacions en curs). Tamb es preveu que, quan s'hagi creat
un rgan de seguiment del conveni, li correspondr resoldre els problemes d'interpretaci i
compliment que es puguin plantejar; que els convenis que es limitin a establir pautes
d'orientaci poltica o a establir el marc general de collaboraci sobre assumptes d'inters
com es denominaran "protocols generals; i a preveure que per a la gesti de cada conveni
es podr crear una organitzaci com, la qual podr adoptar la forma de consorci dotat de
personalitat jurdica o la de societat mercantil.
Pel que fa a la Generalitat, cal fer referncia a les previsions contingudes a l'Estatut
d'Autonomia (articles 175.1 i 177 EAC, principalment), on hi consta un mandat de publicaci
oficial i una remissi al legislador per fixar el rgim jurdic dels convenis (remissi que avui
cal entendre feta a la Llei 26/2010, de rgim jurdic i procediment de les Administracions
pbliques de Catalunya articles 108-112, que entn per conveni de collaboraci "tot acord
subjecte al dret pblic, del qual es deriven obligacions jurdiques directes per a les parts,
amb independncia de la denominaci de l'instrument que el contingui).
Pel que fa als convenis celebrats pels ens locals, tamb resulten d'aplicaci les previsions
contingudes tant a la legislaci bsica (LRBRL, articles 57 i 57 bis) com a la legislaci
catalana de rgim local (Llei municipal i de rgim local, article 91).
Els convenis de collaboraci poden ser bilaterals o multilaterals, es projecten sobre
mltiples sectors d'actuaci administrativa, estableixen formes molt variades de collaboraci
i poden incloure obligacions de carcter financer aix com optar per la creaci d'ens comuns
de carcter consorcial o societari. Pel que fa a la seva vigncia, poden ser de vigncia
determinada o indeterminada, de forma que la seva eficcia es pot allargar en el temps. En
qualsevol cas, ats que generen drets i obligacions per a les parts que els subscriuen, caldr
determinar el rgim que els sigui aplicable en el cas d'una successi d'Administracions.
Per fer-ho, cal constatar el gran nombre i la gran diversitat dels convenis de collaboraci
existents i, a partir d'aqu, distingir alguns supsits principals i, en particular, aquells convenis
que l'Administraci de l'Estat ha celebrat amb l'Administraci de la Generalitat d'aquells
altres en els que aquesta no hi t la condici de part.

"#$ '(

3.5.3.2. Convenis entre l'Administraci de l'Estat i els ens
locals catalans
En primer lloc, conv fer referncia als convenis entre l'Administraci de l'Estat i els ens
locals catalans. En aquest mbit, la informaci oficial disponible est tancada l'any 2012 i no
ofereix la dada global del nombre de convenis vigents, per s, almenys, la dels convenis
subscrits en els darrers anys, en un nombre que ha anat progressivament a la baixa,
probablement per la davallada de les fonts de finanament pblic i per la situaci poltica
general. Aix, segons l'"Informe sobre los convenios de colaboracin entre la Administracin
del Estado y las Entidades Locales en 2012, elaborat pel Ministeri d'Hisenda i
Administracions Pbliques
32
, comptem amb les xifres segents:
TauIa 3. Convenis de coIIaboraci entre I'Estat i les Entitats
Locals. 2012
2010 2011 2012
Total Estat 625 522 549
Ens locals Catalunya 120 49 33
Font: Ministeri d'Hisenda i Administracions Pbliques
A la vista d'aquests informes anuals, els ministeris ms actius en la subscripci de convenis
amb els ens locals catalans sn els responsables de les rees relatives a la sanitat i els
serveis socials i a economia i hisenda (que arriben al 75% dels convenis subscrits), seguits
dels competents en les rees de Foment, Interior i Agricultura i Medi Ambient. Pel que fa a la
part estatal, els convenis subscrits pels departaments ministerials no arriben a la meitat del
total, corresponent la resta a organismes autnoms i agncies estatals, a l'Agncia Tributria
i, de forma important, a entitats gestores de la Seguretat Social. Quant al tipus d'ens local
subscriptor, ms del 90% dels convenis es troben subscrits per municipis, essent molt

32
Disponible a l'adrea: http://www.seap.minhap.es (apartat "Poltica local" / "Cooperacin Estado -
Entidades locales").

"#$ ')

escassos els subscrits amb altres ens locals (diputacions o consells comarcals). Pel que fa a
les aportacions econmiques de les parts, l'any 2012, la majoria dels convenis (60%) en
varen preveure, per b que les xifres no varen assolir grans dimensions: el total de les
aportacions voltava els 26 MEUR, dels quals 8 MEUR foren aportats per l'Administraci de
l'Estat i 18 MEUR foren aportats pels ens locals catalans, els quals se situaren, aix, en el
primer lloc del rnquing d'aportacions econmiques locals, per comunitats autnomes, a
convenis amb l'Administraci de l'Estat.
A l'hora d'articular la successi d'Administracions, la sort d'aquests convenis de collaboraci
no pot ser gaire diferent a la prevista pels contractes de l'Administraci de l'Estat que afecten
a Catalunya, amb la diferncia que els primers estan ms delimitats (afecten a un o ms ens
locals catalans, sense que en principi hi hagi fenmens de supraterritorialitat), no afecten a
persones o empreses privades, sin a Administracions publiques, i en fora casos s'han
d'entendre com una font de finanament d'aquestes Administracions. En qualsevol cas,
deixant de banda els convenis finalitzats o propers al seu terme final, la tcnica que s'hauria
d'utilitzar seria la de la subrogaci de l'Administraci catalana en la posici de l'Administraci
de l'Estat en tots els convenis subscrits per aquesta de vigncia plurianual o indefinida,
d'acord amb el principi general de subrogaci en les obligacions de l'Estat, reforada pel fet
evident que la competncia que emparava la subscripci del conveni per l'Administraci de
l'Estat hauria passat a l'Administraci catalana. Aquesta subrograci s'ha d'estendre a la
participaci de l'Estat en consorcis o societats mercantils constitudes amb els ens locals en
virtut del conveni de collaboraci afectat i, de forma especial, als recursos financers de
l'Estat necessaris per assegurar el finanament acordat en cada cas, la valoraci dels quals
no s'hauria de referir al darrer exercici pressupostari, sin a la mitjana de diversos exercicis
anteriors. En funci de l'objecte del conveni (o d'altres caracterstiques, com ara la vigncia
que li resti), tampoc no es pot descartar que se'n pacti la seva resoluci i liquidaci en els
termes que s'acordin en cada cas. Tanmateix, l'avaluaci de la soluci aplicable exigeix
novament comptar amb un coneixement precs del nombre i els continguts dels convenis de
collaboraci celebrats entre l'Administraci de l'Estat i els ens locals catalans, informaci
que es troba en molt bona part en mans de l'Estat, on es troba centralitzada en un registre
que no disposa d'accs pblic.
33


33
"Registro de convenios de colaboracin entre la Administracin General del Estado y las
Entidades locales. En l'actualitat, la gesti d'aquest Registre est atribuda al Ministeri d'Hisenda i

"#$ (+

3.5.3.3. Convenis entre l'Administraci de l'Estat i
l'Administraci de la Generalitat
Les solucions proposades no es poden aplicar, en canvi, als convenis subscrits entre
l'Administraci de l'Estat i l'Administraci de la Generalitat, els quals, d'altra banda, tenen
una major importncia quantitativa, tant pel que fa al nombre de convenis subscrits com pel
que fa a les obligacions econmiques que vehiculen. En aquests convenis bilaterals,
lgicament, no s possible la subrogaci de la Generalitat que ja constitueix una de les
parts del conveni en la posici de l'Estat que constitueix la contrapart, per la qual cosa la
soluci aplicable amb carcter general haur de ser la de la resoluci del conveni i la
liquidaci de les obligacions que es mantinguin vigents, aix com dels ens comuns
consorcis, societats mercantils que s'hagin creat a la seva empara. Tanmateix, res no
obstaria a mantenir-ne la vigncia, quan ambdues parts ho consideren necessari o
convenient, amb la introducci de les adaptacions que s'acordin i des de l'enteniment que
aquests instruments convencionals passarien a tenir el carcter d'acords o tractats de
carcter internacional i s'haurien de regir pels principis i les normes aplicables a aquest tipus
d'acords i tractats. No obstant i aix, i sens perjudici de la igualtat terica entre les parts que
subscriuen els convenis, cal tenir present que en fora casos l'Administraci de l'Estat
gaudeix d'una posici de superioritat en la seva negociaci, en particular per la seva major
capacitat financera, o fins i tot arriba a plantejar-los a les CCAA com a "contractes
d'adhesi, que aquestes prcticament no poden negociar, dada, aquesta, suficient per
considerar que ser recomanable revisar a fons tots els convenis que es pretengui mantenir
vigents.
De nou, convindria comptar amb un inventari dels convenis vigents entre l'Estat i la
Generalitat de Catalunya, inventari que es pot elaborar a partir de diverses fonts d'informaci
i en particular grcies a l'existncia d'un registre estatal i d'un registre catal de convenis.
34


Administracions Pbliques pel RD 256/2012 (art. 14), el qual tamb li encomana l'elaboraci d'un
informe anual i la seva remissi a la "Comisin Nacional de Administracin Local. Amb carcter
complementari tamb es pot apuntar com a soluci la possibilitat d'establir l'obligaci dels ens locals
catalans de comunicar a la Generalitat tots els convenis que tinguin subscrits i vigents en el moment
previ a la successi d'Administracions.
34
El primer s gestionat pel Ministeri d'Hisenda i Administracions Pbliques, mentre que el segon,
que compta amb una regulaci especfica (Decret 52/2005, de 5 d'abril, de creaci i regulaci del
Registre de convenis de collaboraci i cooperaci), s gestionat pel Departament de Governaci i
Relacions Institucionals.

"#$ (*

Les dades ofertes per aquests registres, sistematitzades pels informes que s'elaboren amb
carcter anual, ens donen una idea de la importncia d'aquests instruments convencionals
dins de les relacions institucionals i financeres entre una i altra Administraci. A tall
d'exemple, podem destacar que, en el perode 1999-2012, l'Administraci de l'Estat ha
subscrit un total de 12.287 convenis de collaboraci amb les Comunitats Autnomes (amb
una mitjana anual de 878), a travs dels quals s'ha canalitzat, en el mateix perode, un
finanament estatal per valor de 37.934.050.741 C i un finanament autonmic de
24.248.288.615 C. Del finanament estatal esmentat, la Generalitat de Catalunya ha rebut un
total de 6.364.626.120 C en virtut de convenis de collaboraci subscrits amb l'Estat.
35
Al
registre de convenis de la Generalitat hi consten, com a vigents, un total de 1.135 convenis
de collaboraci subscrits amb l'Estat.
A la taula segent hi consten les dades relatives a l'evoluci d'aquests convenis i del
finanament associat en els darrers anys en qu es disposa d'aquestes dades.









35
Dades extretes de l'"Informe sobre los convenios de colaboracin Estado-Comunidades
Autnomas suscritos durante 2012 elaborat pel Ministeri d'Hisenda i Administracions Pbliques i
disponible a l'adrea: http://www.seap.minhap.es

"#$ (,

Taula 4. Evoluci dels convenis i del finanament associat
Any subscripci

Convenis
Estat-
CCAA

Convenis
Estat-
Gencat

Finanament
estatal (CCAA)

Finanament
estatal
(Gencat)
2008 1.001 71 3.907.231.029 767.971.999
2009 1.059 78 4.275.246.368 711.537.906
2010 1.009 78 3.156.247.124 684.230.842
2011 678 47 1.838.710.774 197.875.785
2012 349 23 411.604.734 17.421.570
TOTAL 4.096 297 13.589.040.029 2.379.038.102
Mitjana 2008-12 819 59 2.717.808.006C 475.807.620C
Fonts: Ministeri d'Hisenda i Administracions Pbliques
Les mitjanes obtingudes, prou rellevants, estan escairades a la baixa arran de la
intensificaci de la crisi financera de les Administracions pbliques a partir de l'any 2010, la
qual cosa ha comportat un descens molt notori dels convenis subscrits (i del finanament
que aportaven associat) en els darrers exercicis. Aquesta davallada tamb s explicable en
termes poltics i com una conseqncia del canvis legals introduts pel Govern de l'Estat en
la lnia impulsada d'estabilitat pressupostria.
36


36
Llei Orgnica 2/2012, de 27 d'abril, d'estabilitat pressupostria y sostenibilitat financera (art. 20.3) i
Llei 2/2012, de 29 de juny, de Pressupostos generals de l'Estat per a l'any 2012 (DA 30a), normes
que exigeixen un informe favorable, preceptiu i vinculant del Ministeri d'Hisenda i Administracions
Pbliques per a la subscripci de nous convenis i per a la prrroga o modificaci dels convenis
vigents subscrits amb CCAA que haguessin incomplert el seu objectiu d'estabilitat pressupostria.
Com reconeix el propi Ministeri, en l'nforme ja esmentat relatiu a l'any 2012, "este riguroso control
de los proyectos de convenio con contenido econmico (.) ha podido incidir considerablemente en

"#$ (-

Atesa la llibertat de pactes caracterstica dels convenis de collaboraci, aquests instruments
tenen un objecte i uns continguts fora variats. Alguns convenis tenen per finalitat un simple
intercanvi d'informaci o de dades entre l'Estat i les CCAA (per exemple, elaboraci
d'estadstiques o enquestes, informaci sobre gesti de prestacions sanitries o d'altres
tipus,). En la mesura que l'intercanvi d'aquesta informaci mantingui el seu inters per a les
dues parts i no sigui incompatible amb la nova posici que els correspondr, res no hauria
d'impedir la seva continutat, amb les adaptacions que calgui.
Un nombre important de convenis se celebren per finanar actuacions d'inters per a la
totalitat de les CCAA, generalment en el marc d'un Pla o programa conjunt i d'acord amb un
repartiment dels fons prviament negociat de forma multilateral, normalment en una de les
conferncies sectorials existents (desenvolupament rural sostenible, programes especials
d'ensenyament, incentius a l'activitat de recerca, programes adreats a collectius especfics
en situacions desfavorides, entre altres). Encara que caldr estar als continguts i a la
vigncia de cada conveni, la regla general haur de ser la seva resoluci i liquidaci, ja que
la successi d'Administracions en aquest mbit s'haur d'articular preferentment a travs
d'un acord de compensaci o transferncia econmica directa i incondicionada dels recursos
que correspondrien a Catalunya per mantenir les poltiques fins ara finanades per l'Estat.
Altres convenis, en canvi, sn d'inters exclusiu per a una nica Comunitat Autnoma, com
els relatius al finanament d'actuacions sobre infraestructures concretes, sovint a travs de
solucions de cofinanament (actuacions en conques hidrogrfiques, sanejament i depuraci
d'aiges, millora de lnies ferroviries, ampliaci de carreteres). Les obligacions assumides a
travs d'aquests convenis acostumen a tenir una certa importncia financera i a projectar-se
en el temps, fins i tot amb una limitaci de les causes de resoluci, per la qual cosa la
soluci sobre la seva extinci o continutat requerir un estudi cas per cas. Amb carcter
general, aquesta anlisi conveni a conveni haur de tenir en compte si les aportacions de
l'Estat van o no acompanyades amb el cofinanament autonmic, aix com el nivell de
responsabilitats de l'Estat sobre la matria o mbit afectat (competncia exclusiva estatal,
competncia compartida o competncia exclusiva autonmica).


una reduccin tanto del nmero de convenios y acuerdos suscritos, como de la cifra de recursos
asignados a los mismos.

"#$ (.

A banda dels anteriors, els convenis que poden plantejar una major problemtica, sigui quina
sigui l'opci adoptada (resoluci o continutat), sn aquells que se celebren per a la
constituci d'ens comuns de gesti (consorcis o societats mercantils) o per a formalitzar
l'encrrec de gesti de determinats serveis, a canvi de la compensaci financera per part de
l'Administraci beneficiria d'aquests serveis. Amb les dades disponibles, no sembla que el
primer supsit s'hagi donat amb gaire freqncia (per b que convindria contrastar-ho amb
la informaci en poder dels rgans de la Generalitat competents sobre l'organitzaci del
sector pblic i el control patrimonial sobre les participacions en societats), mentre que el
segon compta amb exemples en diversos mbits. En un i altre cas, sembla que la soluci
ms lgica ha de ser la resoluci i liquidaci dels convenis i les obligacions assumides en un
i altre cas.


"#$ (%

4. Resum i conclusions
4.1. Objecte
Aquest nforme t per objecte dos processos consubstancials a la successi d'Estats, com
sn la successi d'ordenaments i la successi d'Administracions entre l'Estat predecessor i
l'Estat successor. El primer d'aquest dos processos la successi d'ordenaments s'aborda
amb la voluntat d'analitzar tots els elements del trnsit d'un sistema normatiu dual,
caracteritzat per la coexistncia d'un ordenament jurdic general (l'estatal) amb un
subordenament autonmic, a un sistema normatiu nic. Per la seva banda, sobre la
successi d'Administracions s'ofereix una visi general d'aquesta qesti i un tractament
especfic de matries com el personal al servei de l'Administraci, el rgim dels actes
administratius dictats i dels procediments iniciats i, especialment, la successi de contractes.
4.2. La successi d'ordenaments
4.2.1. Plantejament, principis i tcniques
Fins al moment de la constituci del nou Estat independent, a Catalunya hi haur un
ordenament jurdic complet, vigent i aplicable a tot el territori. Aquest dret vigent a Catalunya
t un doble origen. D'una banda, hi haur el dret aprovat, en el marc de les competncies
establertes a la Constituci Espanyola i a l'Estatut d'Autonomia, pel Parlament de Catalunya
i per les institucions autonmiques i locals catalanes. De l'altra, hi haur el dret emanat,
tamb amb fonament en el text constitucional, de les institucions centrals de l'Estat espanyol
i aplicable a Catalunya de forma directa o supletria de conformitat amb la distribuci
competencial en les diverses matries. En relaci a aquest darrer aspecte, a tall merament
illustratiu i sense pretensi d'exhaustivitat, pot ser oport recordar aqu que entre els sectors
de l'ordenament regulats pel dret d'origen estatal es troben el rgim jurdic dels drets
fonamentals, el poder judicial, el dret penal, el dret mercantil, el dret laboral, el dret
processal, l'ordenaci general de l'economia i del crdit i mbits rellevants del dret civil i del
administratiu. Aquest doble procedncia del dret vigent a Catalunya determina que el nou

"#$ (&

Estat s'haur de pronunciar en el seu moment fundacional sobre la vigncia de cadascun
d'aquests dos tipus de normes jurdiques ja que, tot i les seves diferncies i caracterstiques
prpies, ambds comparteixen un mateix fonament la Constituci espanyola que haur
deixat de ser parmetre normatiu superior en el nou Estat catal independent.
El nou Estat haur de prendre, doncs, una decisi normativa sobre el dret que cal considerar
vigent a Catalunya, tant pel que fa a les concretes normes jurdiques aplicables com a les
institucions que les han d'aplicar i, si escau, amb les adaptacions necessries a la nova
realitat. En aquest sentit, l'existncia d'un nou Estat exigeix considerar que el dret d'un altre
Estat, del qual s'ha separat, ja no hi s aplicable sense un acte normatiu que en declari la
continutat en l'aplicaci i vigncia, per ja no com a producte de l'anterior situaci, sin com
a acte normatiu del nou Estat.
Les tcniques jurdiques per afrontar aquesta qesti han d'estar al servei de dos objectius
fonamentals: garantir la completesa de l'ordenament jurdic i fonamentar el dret vigent a
Catalunya en el nou marc institucional derivat de la creaci de l'Estat independent. En
aquest sentit, com a primer criteri caldria actuar d'acord amb els principis de continutat
normativa i de seguretat jurdica. s a dir, amb les adaptacions necessries, la gran majoria
del dret vigent al moment de la independncia ho continuaria essent en el nou Estat catal.
Aquesta continutat normativa acomplir el principi bsic de seguretat jurdica per als
ciutadans i el manteniment dels seus drets, aix com tamb respondr a la realitat de les
coses: s impossible substituir un ordenament jurdic complet d'un dia per l'altre, ni tan sols
amb mesos per planificar la transici. Per aix darrer tampoc no seria raonable, ats que
malgrat el canvi poltic de sobirania, el funcionament ordinari de la vida social i econmica
estar basat en el principi de continutat, sense canvis sobtats de tipus rupturista o
revolucionari. Aquesta continutat jurdica servir tamb a la voluntat d'afermar una estabilitat
econmica i social en tot el procs de transici nacional que garanteixi els drets i els bns de
les persones.
La manera tcnica d'afrontar la qesti de la successi d'ordenaments seria, atesa la
transcendncia material d'aquesta regulaci, mitjanant la inclusi d'una disposici
especfica amb aquest objecte en la llei constitucional provisional. Si per raons d'urgncia la
preferible soluci anterior no fos viable en el primer moment es podria pensar com a
alternativa provisional en l'aprovaci d'una llei ad hoc per part del Parlament de Catalunya o
fins i tot en un decret llei del Govern que posteriorment hauria de ser objecte de convalidaci

"#$ ('

parlamentria. Ulteriorment, la Constituci definitiva del nou Estat, en una disposici
addicional o transitria, tamb caldr que faci referncia a la successi d'ordenaments en
relaci al dret vigent en el moment de l'entrada en vigor del nou text constitucional.
La disposici que reguli la successi d'ordenaments jurdics podria tenir un contingut mnim
del tipus que es proposa a continuaci:
"Les normes jurdiques estatals i autonmiques, vigents a Catalunya el dia anterior a la
proclamaci de la independncia, hi continuaran vigents i aplicables fins a la seva
modificaci o derogaci per normes aprovades pels rgans del nou Estat en tot all que no
s'oposin a les disposicions de la present llei constitucional provisional. Les referncies que
s'hi fan a les autoritats o rgans de l'Estat espanyol s'han d'entendre fetes a les autoritats o
rgans catalans homlegs.
Es tractaria, en definitiva, d'una regulaci de mnims en matria de successi d'ordenaments
per que garantiria amb claredat i seguretat jurdica, en el marc de la llei constitucional
provisional, la vigncia de les normes de diversos orgens i els mecanismes de la seva
modificaci i derogaci. El contingut d'aquesta disposici no exclou que la mateixa llei
constitucional provisional no pugui incorporar tamb mencions expresses a determinades
vigncies, derogacions o adaptacions normatives en matries especialment sensibles.
4.2.2. Programa legislatiu del nou Estat
Aquest programa legislatiu s'haur de desplegar, en un primer moment, en el marc de les
normes de la Llei Constitucional Provisional i, posteriorment, dels preceptes de la definitiva
Constituci catalana. En aquest sentit el programa legislatiu haur de respectar el carcter
de norma jurdica superior de les disposicions constitucionals que sens dubte condicionaran
la vigncia de la resta de l'ordenament. En aquest context el programa legislatiu haur
d'atendre les necessitats normatives segents: el perfeccionament de l'estructura
institucional del nou Estat; l'aprovaci progressiva d'un nou dret catal en substituci del dret
de procedncia de les institucions de l'Estat espanyol en els diversos mbits de
l'ordenament jurdic esmentats en l'apartat 2.1 del present nforme i en tots aquells en qu
sigui necessari; i l'adaptaci, si escau, a la nova situaci del dret aprovat per les institucions
catalanes abans de la creaci de l'Estat independent. Caldr lgicament establir prioritats en

"#$ ((

cadascuna de les rbriques generals d'aquest programa legislatiu que les institucions del
nou Estat catal hauran d'anar definint en funci de les necessitats derivades de la realitat
social i poltica.
En el pla organitzatiu la preparaci del programa legislatiu es podria instrumentar mitjanant
una comissi d'estudi en seu parlamentria o governamental que en qualsevol cas
incorpors la presncia de grups parlamentaris, membres del Govern, serveis jurdics del
poder legislatiu i del poder executiu, corporacions professionals, instituts especialitzats i les
facultats de dret de les universitats catalanes. El funcionament d'aquesta comissi hauria de
ser gil i flexible de tal manera que pugui treballar de manera especfica per rees o
matries de l'ordenament jurdic amb la collaboraci puntual d'especialistes en cada mbit
concret.
Es pot apuntar finalment que, al servei del ple respecte al principi de seguretat jurdica,
caldria que, durant tot el procs de successi d'ordenaments i de progressiu assentament
del nou dret catal, els serveis del Parlament o els del DOGC, o ambds en collaboraci,
preparessin taules de vigncies i derogacions en sectors de l'ordenament, que es podrien
incorporar com a annexos a determinades lleis o altres normes, i elaboressin textos
consolidats de determinades regulacions concretes i recopilacions normatives per matries.
4.2.3. Successi de normes i de les institucions
que les han d'aplicar
En aquesta successi d'Estats i d'ordenaments sembla clar que les institucions del nou Estat
catal assumiran directament les funcions que les lleis vigents atribueixen a determinades
institucions de l'Estat, o aquestes quedaran suprimides sense ms. Aix, l'alta inspecci de
l'Estat en matria educativa, per exemple, desapareixer perqu deixar de tenir sentit, com
tamb l'Administraci perifrica de l'Estat o les subdelegacions del govern a Catalunya. Ara
b, pel que fa a determinats rgans que no tenen seu a Catalunya caldr adoptar alguna
disposici normativa especfica. En aquest sentit, s clar que no hi ha a Catalunya el
Tribunal Constitucional ni el Tribunal Suprem, tampoc el Consell General del Poder Judicial,
el Consell d'Estat, el Consell Econmic i Social, o el Banc d'Espanya, les Comissions
Nacionals del Mercat de Valors o dels Mercats i la Competncia, amb les seves funcions
reguladores, per posar alguns exemples, per s que existeixen a Catalunya el Tribunal

"#$ ()

Superior de Justcia, el Consell de Garanties Estatutries, el Sndic de Greuges, la
Sindicatura de Comptes, el Consell de l'Audiovisual de Catalunya, la Comissi Jurdica
Assessora, l'Agncia Tributria de Catalunya, l'Autoritat Catalana de Protecci de Dades o
l'Autoritat Catalana de la Competncia, entre d'altres. En tots aquests casos i altres de
similars, les institucions del nou Estat independent hauran de regular quins organismes
existents ja a Catalunya amb la normativa anterior a la independncia poden substituir els
corresponents de l'Estat en les seves funcions reguladores, fiscalitzadores i sancionadores,
s a dir, en l'aplicaci del dret d'origen estatal vigent a Catalunya.
Pel que fa a la resta de funcionaris, autoritats o institucions amb seu a Catalunya, l'adaptaci
normativa derivada de la successi d'ordenaments i de successi d'Estats planteja menys
problemes. Hom podria afirmar que es tracta d'una qesti de mitjans personals, ats que,
per exemple, per als jutges, magistrats i fiscals, els registradors de la propietat i mercantils,
els jutges encarregats del registre civil, els notaris, els inspectors de treball o d'hisenda,
entre d'altres, es pot considerar que aquests funcionaris i oficials necessaris per a l'aplicaci
del dret al nou Estat hi continuaran existint. s clar que les persones que ocupin aquesta
funci concreta en el moment precs de la independncia poden portar a terme una opci
personal d'abandonar Catalunya, per cal assumir que aquesta circumstncia trobar
mecanismes de suplncia i que la majoria de funcionaris continuaran exercint les seves
funcions i cuidaran de l'aplicaci del dret declarat vigent.
4.2.4. Dret autonmic i dret estatal.
Per efecte de la conversi de la comunitat autnoma de Catalunya en un Estat, la distinci
fins ara constant entre dret estatal i dret autonmic deixar de tenir sentit ja que el dret
passar a ser tot ell de l'Estat catal. El que es vol significar amb aix s que, a partir de la
creaci de l'Estat catal independent, el dret vigent a Catalunya tindr una configuraci
unitria, si b mantindr durant un temps una doble procedncia (una part derivada de les
institucions catalanes i una altra de les institucions de l'Estat espanyol) i fins que el dret
d'origen estatal vagi essent substitut pel nou dret aprovat pels rgans normatius de la
Catalunya independent.
Aquesta coexistncia de normatives concurrents sobre una mateixa matria haur de ser
objecte de tractament especfic en el programa legislatiu del futur Estat catal. En aquest

"#$ )+

programa caldr incloure des del primer moment previsions expresses sobre la successi
d'ordenaments en molts mbits amb referncies especfics a declaracions de vigncia i
derogaci, i tamb sobre les adaptacions normatives necessries en alguns sectors. A
continuaci, en el marc d'aquest programa legislatiu, el dret catal derivat de les institucions
del nou Estat independent progressivament haur d'anar eliminant el seu carcter
histricament fragmentari i anar assolint la seva completesa a partir de la modificaci,
probablement simultnia en algunes matries, tant del dret d'origen autonmic com del dret
bsic o general d'origen estatal.
4.2.5. Referncia al dret convencional i
supraestatal
El dret derivat de convencions internacionals i el dret supraestatal tenen una gran rellevncia
en l'actual ordenament vigent a Catalunya tant pel que fa al sistema de drets i llibertats
fonamentals com al sistema econmic.
En matria de drets i llibertats fonamentals cal advertir que en principi el reconeixement
establert en els instruments internacionals en la matria ratificats per Espanya no regiria per
als ciutadans catalans en el nou Estat catal independent. En aquest sentit l'aplicaci a
Catalunya d'aquest rgim jurdic sobre drets i llibertats fonamentals requeriria la ratificaci
dels instruments internacionals corresponents per part del nou Estat catal, a reserva d'un
altre rgim jurdic derivat de la successi d'Estats quant a la successi en els tractats.
Tanmateix, com s'apunta en l'nforme del Consell sobre "El Procs Constituent", la
incorporaci en un primer moment a la Catalunya independent del dret convencional sobre
drets i llibertats fonamentals es podria portar a terme mitjanant un acte unilateral de
recepci o de remissi per part del nou Estat.
Pel que fa al dret comunitari, la qesti s ms complexa ats que, deixant de banda les
vies d'integraci de Catalunya a la Uni Europea objecte d'un altre informe del Consell, el
dret vigent a Catalunya en el moment de la independncia t dues fonts: el dret de la Uni
Europea i el dret intern (estatal i autonmic) que l'aplica o el transposa. Pel que fa al primer,
el seu rgim resultaria del fet de pertnyer a la Uni Europea com a Estat membre, amb
l'aplicaci dels tractats i els reglaments, mentre que pel que fa al segon l'aplicaci resultaria

"#$ )*

de la legislaci estatal o autonmica de transposici de les directives comunitries al llarg del
temps i declarada vigent per la Llei Constitucional Provisional del nou Estat catal i
normativa subsegent. En aquests termes, part del dret comunitari quedaria vigent a
Catalunya amb la legislaci de transposici (estatal i autonmica) que subsists, mentre que
el dret comunitari d'aplicaci directa mitjanant reglaments i d'altra normativa de l'acquis
comunitari en principi no hi podria continuar vigent d'acord amb el mateix criteri aplicable als
tractats internacionals i al dret supraestatal d'organitzacions internacionals. De tota manera
res no impediria que les institucions catalanes competents dictessin unilateralment actes de
recepci o remissi total o parcial en relaci a les esmentades normes del dret de la Uni
Europea.
4.3. La successi d'Administracions
4.3.1. Principis i tcniques
El principi bsic que cal garantir en qualsevol procs de successi d'Administracions
responsable i seris s el "principi de continutat dels serveis pblics, d'acord amb el qual
aquest procs de substituci s'ha d'articular sense perjudici de la continutat, la regularitat i
la qualitat del conjunt de serveis pblics que es presten a la ciutadania. De fet, el principi de
continutat constitueix un principi general aplicable tant en el camp normatiu on es tracta
d'evitar l'absncia de normes per resoldre problemes concrets com en l'mbit administratiu
on es pretn garantir que no quedin desatesos els interessos generals identificats i regulats
per aquelles normes. En l'mbit administratiu, a ms, el manteniment i la continutat dels
serveis pblics s el que justifica la prpia existncia d'una organitzaci servicial com
l'Administraci pblica i l'aplicaci a aquesta d'un rgim singular, exorbitant del dret privat,
bastit a partir d'institucions, principis i tcniques orientades a la seva permanncia i
estabilitat (com ara la funci pblica, el rgim dels bns pblics o la contractaci
administrativa, entre altres). D'all que es tracta, idealment, s que una operaci com la
substituci d'una Administraci per una altra es dugui a terme sense interrupcions ni
qualsevol altre tipus de perjudici per als ciutadans que mantenen relacions o gaudeixen dels
serveis prestats per aquestes Administracions. L'assoliment d'aquest objectiu, gens senzill,
encara esdev ms complex quan els serveis pblics no sn prestats directament per

"#$ ),

l'Administraci que n's responsable sin, per encrrec seu, per un contractista o
concessionari privat.
A ms d'aquest principi, clarament orientat a la protecci dels interessos generals, tamb
conv atendre els drets i els interessos individuals que podrien restar directament afectats
per un supsit de successi d'administracions, d'acord amb els valors i principis propis de
l'Estat de Dret. En particular, cal garantir la subjecci plena de l'Administraci a la llei i al
dret, el principi de seguretat jurdica i algunes de les seves manifestacions ms rellevants en
el camp de les relacions entre l'Administraci i els ciutadans, com ho sn el respecte de les
situacions jurdiques actives dels ciutadans (llibertats, drets subjectius, interessos legtims) i
la responsabilitat de l'Administraci pels danys causats tant en el si de relacions de carcter
contractual com de carcter extracontractual.
s evident que un Estat independent t plena llibertat per configurar la seva Administraci i
en molts aspectes la pot construir ex novo. Dit aix, en el cas catal, no s menys evident
que, com es ve subratllant en aquest nforme, es produir una successi d'Administracions
entre l'Estat espanyol i el nou Estat catal. Aquest dos elements determinen que a l'Estat
catal li seria de gran utilitat l'acord amb l'Estat espanyol, en un marc de collaboraci lleial
entre ambds, pel que fa a la transferncia dels bns i drets de l'Administraci de l'Estat
predecessor a l'Administraci de l'Estat successor i a l'establiment de les regles necessries
per assolir una successi administrativa ordenada i exitosa en tot all que afecti terceres
persones (personal al servei de l'Administraci, contractistes, subjectes privats que
exerceixin funcions pbliques, ciutadans que tinguin procediments iniciats o drets reconeguts
per l'Administraci, relacions amb altres Administracions o amb altres ens pblics i privats).
Aquest marc de collaboraci i de negociaci seria molt convenient que comencs durant
l'etapa prvia del procs constituent, s a dir, entre l'adopci de la decisi poltica a favor de
la creaci del nou Estat i la proclamaci d'independncia, ja que d'aquesta manera es veuria
significativament facilitat l'assentament inicial del nou Estat catal independent.
Per encarar aquesta convenient collaboraci amb l'Estat espanyol, la tcnica recurrent
consisteix en designar una representaci poltica d'alt nivell que, conjuntament amb la
representaci prpia de l'Estat predecessor, integra la comissi encarregada d'articular la
successi entre les Administracions respectives. Aquesta comissi ha de tenir un carcter
paritari, tant pel que fa al nombre i el rang dels representants, com pel que fa a l'establiment
del seu rgim i al seu funcionament. En lloc de la frmula de la comissi paritria tamb es

"#$ )-

podrien considerar altres solucions organitzatives ms flexibles i ad hoc per als diversos
assumptes a resoldre en un procs especfic de successi d'Estats.
La utilitat dels antecedents interns (l'experincia de la Comissi Mixta de Transferncies
Estat-Generalitat) s innegable, per tamb ha de ser relativitzada, ja que la successi
d'Estats no condueix a una successi parcial entre Administracions pbliques com les
viscudes a Espanya al S. XX, sin que ha de comportar la successi total o universal d'una
Administraci per una altra en el territori de l'Estat successor. El seu objectiu no s la
descentralitzaci poltica i administrativa, per mitj del reconeixement de l'autonomia a una
part de l'Estat, sens perjudici de la unitat d'aquest, sin el reconeixement de la
independncia d'una part del territori de l'Estat i, per tant, l'atribuci i el reconeixement
efectiu de la seva plena sobirania. La posici de les parts implicades tampoc no pot ser la
mateixa i tampoc no es poden adoptar solucions que pressuposin l'existncia d'un sistema
plural d'Administracions pbliques, ja que d'all que es tracta, per definici, s de fer
possible la separaci o la independncia entre aquestes Administracions.
A partir d'aquest raonament, la configuraci dels rgans negociadors s'hauria de fonamentar
sobre bases diferents de les emprades fins ara. En particular: totes les normes aplicables al
procs negociador s'han d'adoptar de mutu acord; la composici i el funcionament de l'rgan
negociador (o de les altres frmules organitzatives de collaboraci, si escau) ha de fer
possible el mxim equilibri institucional entre una i altra representaci; cal acordar un
calendari i un pla de treball i executar-lo de forma rigorosa; s'ha de fer aflorar tota la
informaci de base disponible, amb la mxima lleialtat; cal negociar els acords amb
diligncia i bona fe i ambdues parts s'han d'esforar per implementar-los en el termini ms
breu possible i de conformitat amb les condicions acordades. En aquest marc la supervisi i
la mediaci internacional del procs no es poden descartar si els representants de l'Estat
espanyol no hi cooperen de forma lleial.
Aquest recurs a la mediaci internacional cal contemplar-lo tamb per a la hiptesi que la
successi entre Administracions entre l'Estat espanyol i el nou Estat catal independent es
produs en un eventual i no desitjable escenari de no collaboraci entre les parts implicades.
En aquest punt sn vlides en termes generals les consideracions que es fan en l'nforme
del Consell sobre "La distribuci d'actius i passius" a propsit de la successi d'Estats en
matria de bens i deutes. En aquest sentit en el cas d'una secessi no pactada les
negociacions per a la successi d'Administracions entre l'Estat espanyol i l'Estat catal

"#$ ).

independent s'haurien de conduir en el marc internacional i els acords en qu
desemboquessin tindrien el carcter de tractat internacional, amb la qual cosa el seu
incompliment generaria la responsabilitat internacional del causant. En aquest context
Catalunya gaudiria d'una major capacitat de negociaci, per les negociacions s'iniciarien,
en principi, amb posterioritat a la secessi efectiva, la qual cosa no es pot considerar positiva
per a l'articulaci ordenada del procs de successi entre Administracions ni per la seguretat
jurdica de les persones fsiques i jurdiques afectades, en particular, per al personal de
l'Administraci pblica de l'Estat predecessor susceptible de passar al successor, per als
contractistes i concessionaris d'aquesta Administraci i per als ciutadans usuaris dels serveis
pblics.
4.3.2.Les persones al servei de l'Administraci
A Catalunya, el trnsit d'una Administraci simplement autnoma a l'Administraci prpia
d'un Estat sobir obliga a plantejar diverses qestions transcendents en relaci amb els
treballadors pblics. En particular, caldr atendre les necessitats de comptar amb nou
personal per exercir les noves funcions estatals i resoldre, aix mateix, la situaci de les
persones que presten serveis a l'Estat en territori catal o en exercici de funcions
directament vinculades amb aquest territori.
En primer lloc, s evident que no es podr respondre a l'increment quantitatiu i qualitatiu de
funcions que comportaria la independncia sense comptar amb un nombre d'efectius
superior al del personal que actualment est integrat en l'Administraci de la Generalitat
(224.635 persones), ats que les institucions catalanes no hauran d'assumir nicament les
funcions que exerceix l'Administraci perifrica de l'Estat a Catalunya, sin tamb totes les
funcions estatals que s'exerceixen a nivell central. Aquests nous requeriments de personal
poden arribar a generar una oferta d'ocupaci pblica que s'haur de concretar, sobretot els
primers anys, en la convocatria de successius processos de selecci de nou personal.
Si, com acabem de veure, es poden plantejar a Catalunya uns requeriments de nou
personal, sembla lgic que una part important d'aquests requeriments sigui coberta amb el
personal que ja prestava serveis a Catalunya per a l'Administraci estatal (aproximadament
unes 30.000 persones). L'assumpci per part de l'Administraci catalana de les
competncies que exercia l'Administraci de l'Estat fins a la proclamaci de la

"#$ )%

independncia hauria de comportar que els recursos emprats per exercir-les i, per tant,
tamb els empleats (funcionaris, interins, laborals, eventuals) que les tenien al seu crrec,
quedin integrats a l'Administraci catalana. Aix fa referncia especialment al personal que
prestava els seus serveis en l'Administraci perifrica de l'Estat a Catalunya, per sense
descartar la possible adscripci a l'Administraci catalana d'una part proporcional dels
empleats pblics integrats dins dels serveis centrals de l'Estat. Sempre amb el benents que
a tot aquest personal cal respectar-li lgicament la seva lliure voluntat d'acceptar o no l'opci
d'integraci.
Aquesta conclusi es refora tant si tenim en compte els interessos de les institucions
catalanes que podran garantir millor els serveis assumits si disposen de professionals amb
experincia en la seva prestaci com si atenem als interessos personals i familiars d'aquest
collectiu, integrat, en el cas dels efectius destinats a Catalunya, per un gran nombre de
persones que poden tenir la condici poltica de catalans o un arrelament i una vinculaci
molt estreta amb aquest territori.
El disseny d'aquesta poltica de personal ha de tenir en compte els antecedents histrics
disponibles, l'heterogenetat del personal que presta serveis a Catalunya, tant pel que fa a
les seves funcions com a la naturalesa i el rgim jurdic aplicable al seu vincle amb
l'Administraci, els propis requeriments de la gesti dels recursos humans en un nou Estat i,
sobretot, els diversos escenaris que es poden donar, en termes de comptar o no amb la
collaboraci de l'Estat espanyol a l'hora d'implementar el resultat d'un pronunciament
democrtic dels ciutadans favorable a la independncia de Catalunya.
4.3.3. Rgim dels actes administratius dictats, dels
procediment iniciats i de la informaci que hi est
vinculada
A ms de mantenir la vigncia de la legislaci d'origen estatal (amb carcter transitori i
mentre no sigui substituda per la legislaci aprovada per les institucions del nou Estat
independent), per raons evidents de seguretat jurdica caldr entendre que es mant la
validesa i l'eficcia dels actes d'aplicaci d'aquesta normativa que afectin als ciutadans de
Catalunya i que hagin estat dictats per l'Administraci de l'Estat abans de la data en qu es

"#$ )&

faci efectiva la independncia, particularment dels actes que hagin esdevingut ferms d'acord
amb la legislaci aplicable (s a dir, de tots aquells respecte dels quals els particulars
afectats no hagin interposat recursos administratius o judicials dins de termini o ho hagin fet
sense xit).
Aquesta soluci, que s sens dubte la ms raonable des de la perspectiva de la seguretat
jurdica i de la protecci dels drets adquirits, no pot condicionar de forma absoluta el poder
constituent catal ni les decisions dels poders constituts. Tanmateix, en la mesura que
aquestes decisions puguin afectar les situacions consolidades dels particulars, caldr fer
algunes distincions. Aix, el sacrifici de drets i interessos creats seria, en principi,
indemnitzable (d'acord amb les garanties protegides per institucions legals com l'expropiaci
forosa o la responsabilitat patrimonial de l'Administraci), mentre que no s'hauria
d'indemnitzar all que es puguin considerar com a simples expectatives. D'altra banda,
tamb caldria distingir entre la delimitaci de drets per part del nou legislador (delimitaci
legal que, eventualment, podria condicionar ms intensament les facultats inherents a cada
dret) i la limitaci expropiatria de drets, la qual, com a mesura de supressi de facultats
patrimonialitzades, noms es podria considerar legtima si ans acompanyada de la
corresponent indemnitzaci o compensaci.
Pel que fa als procediments administratius que afectin Catalunya, que es trobin iniciats, per
encara no resolts, la regla general hauria de ser el seu trasps a les institucions catalanes
per tal que siguin aquestes qui els culminin, trasps que s'ha de produir en la data
d'efectivitat de la independncia, sens perjudici que les institucions de l'Estat i les
institucions catalanes puguin acordar una altra data. En qualsevol cas, ats que aquests
procediments compten amb un termini de resoluci legalment previst, a partir del qual es
produeixen els efectes del silenci administratiu (estimatori o desestimatori), convindria tenir
presents aquests aspectes temporals a l'hora de fixar les condicions o la data del trasps.
Un altre element a tenir en compte seria el del carcter autnom que tenen els procediments
vinculats amb procediments anteriors. s a dir, els procediments de resoluci
d'impugnacions o recursos formulats contra decisions anteriors, aix com els procediments
iniciats per a l'execuci forosa de decisions administratives anteriors, s'haurien de concebre
com a procediments nous i independents d'aquests i passar igualment a la competncia de
les autoritats catalanes. En el cas dels recursos administratius, ats que all que es pretn
s la revisi d'una decisi ja adoptada, les regles vigents en matria de traspassos, apunten

"#$ )'

a la seva resoluci per l'Administraci que ha dictat l'rgan originriament, encara que
aquesta resoluci s'hagi d'adoptar en un moment posterior al trasps de la funci concreta a
la Comunitat Autnoma.
Ara b, aquesta darrera regla, que no deixa de tenir la seva lgica en el context en el que va
ser aprovada i ha estat aplicada, podria ser canviada per una altra ms adient a un cas de
successi d'Estats de manera que li correspongus la resoluci a la nova Administraci
catalana. En qualsevol cas, la determinaci del rgim aplicable ha de tenir en compte la
dificultat d'aplicar regles uniformes o de carcter general a una realitat tan rica i variada com
les relacions entre l'Administraci i els ciutadans. En particular, conv tenir en compte que
l'estat de tramitaci dels procediments, el termini legalment previst en cada cas per
resoldre'ls i el fet que la inactivitat de l'Administraci de l'Estat pot comportar perjudicis per a
la nova Administraci catalana (per exemple, en cas de prescripci de l'acci per sancionar
conductes illegals o per exigir la liquidaci de tributs, quan aquesta liquidaci hagi estat
controvertida pel contribuent).
La successi d'Administracions tamb comporta el trasps de tota la documentaci
vinculada amb els expedients administratius, arxivats o en curs, que passen a la
competncia del nou Estat. Per a una major garantia i seguretat d'aquest trasps
d'informaci s'acostuma a preveure la necessitat de formular un inventari detallat i de
formalitzar el trasps mitjanant una acta de lliurament i recepci autoritzada o firmada per
les autoritats competents d'una i altra Administraci, prctica que no sempre s'ha seguit amb
prou rigor en el procs de trasps de funcions i serveis de l'Estat a la Generalitat. Amb
carcter general, l'obligaci de traspassar la informaci administrativa abasta al trasps de
tots els arxius i registres en poder de l'Administraci de l'Estat predecessor que afecten o
estan relacionats amb el territori de l'Estat successor, com aix s'analitza en l'nforme del
Consell, "La distribuci d'actius i passius" amb la corresponent referncia al Convenci de
Viena de 1983 en la matria.
4.4. La successi de contractes
La successi que cal articular entre l'Administraci de l'Estat predecessor i l'Administraci de
l'Estat successor t una complicaci evident en el cas dels contractes celebrats per la

"#$ )(

primera per al compliment de les seves funcions: l'aparici en escena d'un tercer subjecte,
una persona fsica o jurdica, denominada "contractista. El contractista, en virtut d'un negoci
jurdic bilateral celebrat amb l'Administraci, ha contret determinades obligacions (de donar o
de fer), per tamb s titular de determinats drets i, de forma principal, del dret a rebre un
preu a canvi de les prestacions que ofereix a l'Administraci, ja sigui de forma directa, a
travs del pagament per part d'aquesta, ja sigui a travs de la percepci de tarifes satisfetes
pels particulars.
La successi en els contractes, per tant, presenta la particularitat d'afectar un subjecte
diferent de l'Administraci d'un i altre Estat, que t uns drets adquirits protegits per
l'ordenament jurdic i la responsabilitat d'actuar com a collaborador necessari de
l'Administraci en l'exercici de les funcions que aquesta t atribuda. En aquest sentit, si no
es disposa altrament i no es preveuen les mesures adequades, l'assumpci d'aquestes
funcions per part d'una altra Administraci podria determinar la nullitat sobrevinguda dels
contractes celebrats o determinar la seva extinci o resoluci, la qual cosa generaria
l'obligaci d'indemnitzar els danys i perjudicis soferts pels contractistes afectats i podria
afectar de forma molt negativa el principi de continutat dels serveis pblics, ja que
comportaria una notria parlisi en la construcci de les obres pbliques iniciades, en la
prestaci de serveis pblics o en el subministrament de bns i serveis necessaris per a
l'Administraci i els ciutadans. El nou Estat catal independent podr evitar tots aquests
possibles efectes negatius de la successi de relacions contractuals a partir del coneixement
de la complexa casustica d'aquest fenomen i de l'adopci de les previsions necessries per
a fer-hi front.
La regulaci dels contractes pblics constitueixi un sector de l'ordenament jurdic
particularment extens, complex i rigors, notes que es varen intensificar de forma
exponencial a partir de l'ingrs de l'Estat espanyol a la Comunitat Europea avui Uni
Europea, per l'inters i la determinaci de les seves institucions a garantir les llibertats de
circulaci de mercaderies, capital, serveis i persones. Al servei d'aquestes llibertats i davant
d'una realitat econmica significativa com ho s el mercat de la contractaci pblica, s'han
aprovat successives directives europees amb l'objecte de garantir el principi de lliure
concurrncia i el seu pressupsit essencial, la publicitat (que totes les empreses
interessades coneguin les convocatries de selecci de contractistes, siguin o no nacionals
de l'Estat convocant), la llibertat d'accs (s a dir, que no hi hagi traves o preferncies

"#$ ))

nacionals que impedeixin o dificultin l'accs de les empreses d'altres estats) i la
transparncia. Les directives aprovades han estat successivament modificades o
substitudes per altres de noves per evitar les prctiques estatals que, amb la voluntat
d'afavorir o protegir el mercat intern, tractaven d'eludir l'aplicaci del dret europeu dels
contractes per vies diverses, amb la qual cosa la normativa europea regula aquestes
qestions amb una minuciositat i una exigncia molt notries i mediatitza completament la
regulaci estatal dels contractes pblics.
L'anlisi d'aquesta regulaci (avui continguda, principalment, en el Text refs de la Llei de
Contractes del Sector Pblic, aprovat pel Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre,
en endavant LCSP) posa clarament en relleu la complexitat d'aquest sector de l'ordenament,
tant per la diversitat dels subjectes a qu s'aplica (mbit subjectiu), com per la variada
tipologia dels contractes existents i, sobretot, pel fet que, a partir d'uns principis i d'una
regulaci de base generals o comuns, el rgim aplicable a cada contracte presenta
particularitats rellevants en funci de quin sigui l'ens pblic contractant, la categoria i tipus
concret de contracte i el fet que superi o no determinats llindars econmics i l'mbit o sector
material en el qual se celebra.
Aquesta multiplicitat de situacions i de rgims contractuals suposa una dificultat afegida
evident a l'hora d'establir les solucions aplicables a la successi de l'Administraci catalana
en la posici de l'Estat com a part contractant en els contractes que afecten a Catalunya i
pot determinar que aquestes solucions no puguin ser homognies o uniformes en tots els
casos. D'entrada, caldr distingir aquells contractes vinculats amb bns o serveis nicament
situats en el territori de Catalunya d'aquells altres contractes que afectin aquest territori per,
alhora, el superin. Lgicament, la possibilitat de subrogaci s ms senzilla en el primer cas,
ja que el segon ens situa davant la necessitat de fraccionar el contracte i, per tant, de
realitzar clculs proporcionals dels drets i les obligacions que haurien de passar a
l'Administraci catalana. Aix mateix, el fet que l'Administraci contractant sigui
l'Administraci de l'Estat o una entitat pblica vinculada amb aquesta ens situa davant
d'escenaris diferents a l'hora d'articular la successi contractual, ms senzilla en el primer
cas i ms complexa en el segon, tant per la diferent aplicaci de la normativa de contractes a
un i altre supsit, com per la presncia, en el segon cas, d'un subjecte diferenciat de
l'Administraci de l'Estat, amb personalitat jurdica prpia i amb un rgim legal, financer i
pressupostari tamb diferent. Efectivament, dintre de les entitats del sector pblic estatal,

"#$ *++

caldr distingir tamb, per tal de determinar el seu rgim jurdic contractual, aquelles que
responen al concepte d'administraci pblica a efectes de la legislaci espanyola de
contractes (subjecci ntegra o de primer nivell de subjecci), d'aquelles que no hi responen
(subjecci parcial o de segon nivell de subjecci).
Pel que fa a les empreses adjudicatries, tamb ens trobem amb freqncia que, al costat
del supsit bsic consistent en l'existncia d'una nica empresa adjudicatria, hi ha
contractes que sn executats per unions temporals d'empresa (sobretot en el cas de grans
infraestructures), amb les peculiaritats prpies de les societats concessionries, aix com
amb el recurs habitual a la subcontractaci d'empreses i amb les possibilitats legals de
cessi del contracte.
En relaci amb l'mbit objectiu de la contractaci, cal distingir d'entrada entre els contractes
administratius i els contractes privats de l'Administraci. Dins dels primers tamb cal distingir
entre els contractes administratius tpics (article 19.1.a LCSP: contractes d'obra, de
concessi d'obra pblica, de gesti de serveis pblics, de subministrament, de serveis i de
collaboraci entre el sector pblic i el sector privat) dels contractes administratius especials
(article 19.1.b LCSP: contractes amb un objecte diferent dels anteriors, per que tinguin una
naturalesa administrativa especial pel fet d'estar vinculats al gir o trfic especfic de
l'Administraci contractant o per satisfer de forma directa o immediata una finalitat pblica de
la competncia especfica d'aquella). La preparaci, adjudicaci, efectes i extinci dels
primers es regeix per la LCSP, supletriament per la resta de normes del Dret administratiu i,
si manquen, per les normes de Dret privat. L'aplicaci de la normativa europea i de la LCSP
s ms completa i incisiva quan tenen el carcter de contractes subjectes a una regulaci
harmonitzada, supsit que es dna en tots els casos del contracte de collaboraci entre el
sector pblic i el sector privat i tamb en la resta de contractes administratius tpics, sempre
que superin determinats llindars econmics i que l'entitat contractant tingui el carcter de
poder adjudicador. Tenen el carcter de contractes privats els contractes que celebrin els
ens, organismes i entitats del sector pblic que no tinguin la condici d'Administracions
pbliques, aix com els contractes celebrats per aquestes que tinguin per objecte
determinats serveis financers (assegurances i serveis bancaris i d'inversi), la creaci i
interpretaci artstica i literria, determinats espectacles, la subscripci a publicacions
peridiques i bases de dades i tots els contractes diferents dels contractes administratius
tpics. A la seva preparaci i adjudicaci s'hi aplica el mateix rgim que a aquests darrers,

"#$ *+*

per els seus efectes i la seva extinci es regeix pel dret privat (art. 20 LCSP).
Als efectes d'aquest informe interessa observar que el rgim jurdic aplicable a l'extinci dels
contractes celebrats per l'Estat i regulats per la LCSP varia considerablement en funci de
quina sigui la seva qualificaci, ja que l'extinci dels contractes administratius tpics es regeix
principalment per la LCSP, la dels contractes administratius especials per les seves normes
especfiques i la dels contractes privats per les normes de dret privat. Aix mateix, ms enll
del contingut tpic de cada tipus de contracte, conv recordar que, en virtut del principi de la
llibertat de pactes, en els contractes del sector pblic s'hi pot incloure qualsevol pacte,
clusula i condici, sempre que no siguin contraris a l'inters pblic, a l'ordenament jurdic i
als principis de bona administraci (article 25 LCSP).
Per aquestes dificultats s'incrementen quan prenem conscincia que no tots els contractes
tenen la seva regulaci principal en la LCSP. Aix, conv recordar la regulaci continguda a
la Llei 31/2007, de 30 d'octubre, sobre procediments de contractaci en els sectors de
l'aigua, l'energia, els transports i els serveis postals, l'objecte de la qual s la regulaci del
procediment d'adjudicaci dels contractes d'obres, subministrament i serveis quan contractin
les entitats pbliques i privades determinades per la prpia llei que operin en els sectors
esmentats i quan l'import d'aquests contractes superi els llindars econmics previstos per a
uns i altres contractes. Aix mateix, conv referir-se a la Llei 24/2011, d'1 d'agost, de
contractes del sector pblic en els mbits de la defensa i de la seguretat i a la resta del que
la LCSP denomina com a "negocis i contractes exclosos del seu mbit d'aplicaci (article 4),
entre els quals hi figuren acords de voluntats que sn objecte d'anlisi per part d'altres
informes d'aquest Consell (com ara "els acords que celebri l'Estat amb altres estats o amb
entitats de dret internacional pblic) i d'altres als quals haurem de fer algunes referncies
especfiques (cas dels convenis interadministratius de collaboraci i, tamb, dels negocis
jurdics en virtut dels quals s'encarrega la realitzaci d'una determinada prestaci a una
entitat que tingui atribuda la condici de "mitj propi i servei tcnic d'un o altre poder
adjudicador).
Finalment, conv subratllar que la successi d'una Administraci en els contractes celebrats
per una Administraci diferent no es projecta sobre situacions o relacions jurdiques ms o
menys estables (com la titularitat de bns mobles o immobles o el personal al servei d'una
Administraci), sin sobre una realitat extremadament dinmica que es perllonga i
evoluciona en el temps sovint diversos anys entre la celebraci del contracte, la producci

"#$ *+,

dels seus efectes i la seva extinci. s ms, la successi contractual no noms haur de
tenir en compte la vida del contracte (la seva durada, la fase concreta en qu es trobi i les
incidncies que hagin afectat la seva execuci), sin tamb els actes previs de preparaci i
adjudicaci (que sovint exigeixen importants inversions de temps i de diners i que ja poden
fer nixer determinats drets). Igualment ha de tenir en compte les relacions jurdiques que
van ms enll de la seva extinci (venciment del termini de garantia i devoluci de les
garanties constitudes o cancellaci dels avals o assegurances de cauci), a banda de
l'estat o de les conseqncies que derivin dels processos jurisdiccionals que s'hagin instat
per resoldre les controvrsies generades entre les parts contractants.
Totes aquestes consideracions posen en relleu la necessitat de comptar amb un inventari
dels contractes de l'Estat que afecten el territori de Catalunya i d'estudiar cada una de les
categories contractuals que s'hi detectin, aix com el rgim especfic aplicable a cada un dels
contractes identificats. En aplicaci dels principis de publicitat i transparncia contractual,
s'han creat, en els darrers anys, diversos sistemes d'informaci que forneixen un gran
nombre de dades sobre els contractes en fase de preparaci o adjudicaci i sobre els
contractes ja celebrats, tant a nivell europeu, com a nivell estatal i autonmic.
A la vista d'aquests elements preliminars, la successi d'una Administraci en els contractes
celebrats per una altra Administraci que afecten el territori de la primera s'ha d'emmarcar
en la teoria general aplicable a la successi d'Estats en matria de bns i obligacions: En
aquest sentit, i sens perjudici de la llibertat de pactes entre les parts, no s'aplicaria a la
secessi de Catalunya ni, en particular, als contractes estatals que afectin el seu territori la
denominada doctrina de la "taula rasa, d'acord amb la qual no hi pot haver transferncia de
drets i obligacions entre l'Estat predecessor i l'Estat successor, sense el consentiment
d'aquest darrer. A la prctica, l'aplicaci d'aquesta doctrina s'ha limitat als supsits de
descolonitzaci i no s'ha acceptat en la resta de casos de successi d'Estats, com aquells
en els que hi ha una continutat territorial entre l'Estat predecessor i l'Estat successor. A
aquests darrers supsits s'hi ha aplicat de forma preferent la doctrina de la "successi
universal, favorable a la transmissi de drets i deures entre els estats, com a soluci ms
respectuosa amb les relacions i els negocis jurdics consolidats, aix com amb els principis
de proporcionalitat (assumir les obligacions o els deutes relacionats amb els bns i drets que
tamb s'assumeixen) i de territorialitat (territori on es troben ubicats o en el qual s'han
generat els drets i les obligacions afectats).

"#$ *+-


D'altra banda, els drets i les obligacions de naturalesa contractual encaixen sense
problemes dins del concepte de "bns i "deures emprats per les fonts internacionals
reguladores de la secessi d'estats, ja que el concepte de "bns de l'Estat inclou tots els
actius, bns, drets, ttols, llegats, smbols i interessos propietat de l'Estat, amb
independncia de la seva naturalesa i de l'organisme pblic titular i, de forma anloga, el
concepte de "deutes de l'Estat engloba tots els passius, deutes, obligacions i compromisos
de pagament de l'Estat, amb independncia de la seva naturalesa i de l'organisme pblic
que ha obligat a l'Estat. La soluci apuntada la transmissi dels contractes de l'Estat
predecessor a l'Estat successor tamb trobaria un fonament en el principi de continutat
dels serveis pblics i, amb carcter general, en el principi de seguretat jurdica, aix com en
la protecci dels interessos generals d'una i altra collectivitat territorial i dels drets de les
persones fsiques o jurdiques que hagin estat adjudicatries d'aquests contractes.
Aix, les fonts internacionals esmentades assenyalen que res del que disposen es pot
entendre de forma que prejutgi de cap manera cap qesti relativa als drets i obligacions de
persones naturals o jurdiques (Convenci de Viena de 1983 sobre la successi d'Estats en
matria de bns, arxius i deutes d'Estat) i que els Estats successors han de respectar fins on
sigui possible els drets adquirits pels creditors privats a l'empara de l'ordenament jurdic de
l'Estat predecessor (Principis de la successi d'Estats en matria de bns i deutes aprovats
l'any 2001 per l'nstitut de Dret nternacional, article 24.2).
El problema s que aquestes fonts de dret internacional regulen la transmissi de deutes o
obligacions de forma genrica i sense precisar el rgim especficament aplicable als
contractes celebrats per l'Estat predecessor ni fer cap tipus de referncia a aquesta realitat
ni a la diversitat de situacions en qu, com hem vist, es descompon. En qualsevol cas, les
regles generals establertes ens sn igualment tils perqu permeten deduir els principis
aplicables a la posici activa (drets) i passiva (obligacions) de les persones privades que
tenen establertes relacions jurdiques amb l'Estat predecessor, com a creditors o deutors
d'aquest. Pel que fa a la primera, ja hem vist que la successi d'Estats no ha d'atemptar
contra els drets i les obligacions dels creditors i debitors privats i que els Estats successors
han de respectar els drets adquirits per aquests subjectes. Pel que fa les obligacions,
destaca la relativa a cooperar amb els Estats involucrats en un cas de successi en tot all
que afecti el repartiment dels bns d'Estat que ells detinguin i, en particular, l'obligaci de

"#$ *+.

facilitar als Estats afectats tota la informaci de qu disposin sobre els actius de l'Estat
predecessor que sn objecte de successi (article 6.2 i 24 dels Principis de l'nstitut de Dret
Internacional). Destaca, sobretot, el reconeixement del dret i l'obligaci d'aquests creditors
privats a participar en les negociacions entre els Estats afectats pel repartiment de deutes.
De fet, el protagonisme que se'ls reconeix en aquesta negociaci ha portat a molts autors a
entendre que la transmissi d'obligacions contretes per l'Estat predecessor a favor de l'Estat
successor requereix el consentiment previ i exprs dels creditors esmentats. Tanmateix,
entenem que aquesta conclusi noms es pot aplicar de forma matisada als contractistes de
l'Estat predecessor. Els motius per sostenir aquesta tesi sn diversos. En primer lloc, les
obligacions contractuals no tenen necessriament el carcter d'obligacions personalssimes,
tret que aix es prevegi expressament o que els contractes tinguin per objecte una relaci
creditcia (per exemple, atorgament de prstecs, adquisici de deute pblic). Aix ho constata
el fet que la legislaci de contractes accepti i reguli expressament, i sota determinades
condicions, la possibilitat que el contractista cedeixi el contracte a una altra empresa, que
subcontracti determinades prestacions a altres empreses o que sigui succet, en cas
d'extinci de la personalitat jurdica (articles 226, 227 i 85 LCSP). Aix mateix, i a la vista de
la normativa reguladora dels contractes pblics, no es pot descartar que l'Administraci
contractant, en s de la seva prerrogativa de modificaci unilateral del contracte per raons
d'inters pblic, acordi, amb l'audincia al contractista, una modificaci consistent en la
substituci de l'Administraci contractant per l'Administraci que la succeeix i se subroga en
la seva posici (articles 210, 211 i 219 LCSP, principalment). I tampoc no es pot oblidar que
els dubtes i els conflictes que es puguin generar podrien ser resolts, imperativament, per via
legislativa, per part de l'Estat predecessor i/o de l'Estat successor, a partir de l'acord a qu
poguessin arribar i sense perjudici de l'obligaci d'indemnitzar els danys i perjudicis que
aquesta decisi legislativa pugui generar.
D'acord amb els principis apuntats, el punt de partida per articular la successi en els
contractes de l'Estat hauria de ser el de la subrogaci automtica en els drets i deures de
l'Administraci de l'Estat en els respectius contractes, tot reconeixement el dret dels
contractistes a participar en la negociaci de les condicions concretes d'aquesta subrogaci i
en l'adopci de les clusules d'adaptaci corresponents, aix com el dret a ser indemnitzat
pels perjudicis que aix li pugui comportar, sempre que es puguin acreditar fefaentment,
d'acords amb els pactes o compromisos assumits. En aquest mateix sentit, l'nforme 3/2014,

"#$ *+%

de 27 de febrer de la Junta Consultiva de Contractaci Administrativa de la Generalitat de
Catalunya (Comissi Permanent), analitza la possibilitat de subrogaci d'un ens, organisme
o entitat del sector pblic en la posici jurdica d'rgan de contractaci d'un altre ens,
organisme o entitat del sector pblic, en contractes vigents i formalitzats per aquest, i concep
el trmit d'audincia del contractista en termes potestatius en el cas de la subrogaci ex lege
d'un ens, organisme o entitat del sector pblic en la posici jurdica d'rgan de contractaci
d'un altre ens, organisme o entitat del sector pblic subrogaci assimilable, als efectes que
ara interessen, a la subrogaci derivada de la successi d'estats en un contracte.
A partir d'aquests principis i regles de partida (subrogaci automtica i general, respecte als
drets adquirits pels contractistes, participaci i audincia als contractistes afectats en la
precisi de les condicions de la subrogaci quan aquesta precisi sigui necessria i, si
escau, indemnitzaci dels danys i perjudicis acreditats per la subrogaci) cal atendre al
rgim general de cada categoria dels contractes afectats, aix com a les caracterstiques i les
clusules especfiques de cada un dels contractes vigents i, en particular, dels que presentin
una major complexitat jurdica i econmica. D'acord amb el resultat d'aquesta avaluaci
singularitzada, a l'empara de la llibertat de pactes entre l'Estat predecessor i l'Estat
successor, d'acord amb el principi d'atenci als drets i interessos dels contractistes i a la
vista de les facultats que la legislaci de contractes reconeix a les parts afectades, no hi ha
d'haver obstacles per excepcionar determinats contractes de la regla de la subrogaci
automtica i apostar, contrriament, per altres solucions, com la resoluci anticipada del
contracte o el rescat de les obres o els serveis contractats per part de l'Administraci de
l'Estat successor d'acord amb la normativa de l'Estat predecessor.


"#$ *+&

Annex
Disposicions sobre successi d'ordenaments en algunes
Constitucions d'Estats
1. Constituci d'rlanda de 1922
Article 50
1. Subject to this Constitution and to the extent to which they are not inconsistent therewith,
the laws in force in Saorstt ireann at the the date of the coming into operation of this
Constitution shall continue to be of full force and effect until the same or any of them shall
have been repealed or amended by enactment of the Oireachtas.
2. Constituci de Litunia de 1992
Article 150
The constituent part of the Constitution of the Republic of Lithuania shall be:
The Constitutional Law "On the State of Lithuania" of 11 February 1991;
The Constitutional Act "On the Non-Alignment of the Republic of Lithuania to Post-
Soviet Eastern Unions" of 8 June 1992;
The Law "On the Procedure for Entry into Force of the Constitution of the Republic
of Lithuania" of 25 October 1992;
The Constitutional Act "On Membership of the Republic of Lithuania in the
European Union" of 13 July 2004.
Law of the Republic of Lithuania on the procedure for entry into force of the
Constitution of the Republic of Lithuania
Article 1
Upon the entry into force of the Constitution of the Republic of Lithuania, the Provisional
Basic Law of the Republic of Lithuania shall become null and void.

"#$ *+'

Article 2
Laws, other legal acts or parts thereof, which were in force on the territory of the Republic of
Lithuania prior to the adoption of the Constitution of the Republic of Lithuania, shall be
effective inasmuch as they are not in conflict with the Constitution and this Law, and shall
remain in force until they are either declared null and void or brought in line with the
provisions of the Constitution.
3. Constituci d'Eslovquia de 1992
Part Nine. Transitory and Concluding Provisions
Article 152
1. The constitutional laws, laws and other generally binding legal provisions remain in force in
the Slovak Republic, if they are not in conflict with the Constitution. They can be amended or
abrogated by the competent organs of the Slovak Republic.
2. The ineffectiveness of laws and other generally binding legal regulations issued in the
Czech and Slovak Federative Republic arises ninety days from the verification by the
Constitutional Court of Slovak Republic of their invalidity in the manner established for the
promulgation of laws.
3. Concerning the ineffectiveness of legal regulations the Constitutional Court decides,
pursuant to the proposal of persons referred to in Art. 130.
4. The interpretation and enforcement of constitutional laws, laws and other generally binding
legal regulations must be in accord with this Constitution.
4. Constituci de Bsnia - Herzegovina de 1995
Transitional Arrangements
2. Continuation of Laws.
All laws, regulations, and judicial rules of procedure in effect within the territory of Bosnia and
Herzegovina when the Constitution enters into force shall remain in effect to the extent not

"#$ *+(

inconsistent with the Constitution, until otherwise determined by a competent governmental
body of Bosnia and Herzegovina.
5. Constituci de la Repblica de Kosovo de 2008
Article 145. Continuity of International Agreements and Applicable Legislation
1. International agreements and other acts relating to international cooperation that are in
effect on the day this Constitution enters into force will continue to be respected until such
agreements or acts are renegotiated or withdrawn from in accordance with their terms or until
they are superseded by new international agreements or acts covering the same subject
areas and adopted pursuant to this Constitution.
2. Legislation applicable on the date of the entry into force of this Constitution shall continue
to apply to the extent it is in conformity with this Constitution until repealed, superseded or
amended in accordance with this Constitution.
6. Constituci de la Repblica Democrtica de Timor Est de 2002
Article 165. Previous Law
Laws and regulations in force in East Timor shall continue to be applicable to all maters
except to the extent that they are inconsistent with the Constitution or the principles
contained therein.
7. Constituci de Sudfrica de 1993
Article 229. Continuation of existing Laws
Subject to this Constitution, all laws which immediately before the commencement of this
Constitution were in force in any area which forms part of the national territory, shall continue
in force in such area, subject to any repeal or amendment of such laws by a competent
autorithy.



"#$ *+)

___________________
Aquest informe sobre "La successi d'ordenaments i Administracions" ha estat elaborat pel
Consell Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala

"#$ **+

Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari






Barcelona,
Informe
nmero 17
La seguretat interna i
internacional de Catalunya

28 de juliol de 2014












































Barcelona,
Informe
nmero 17
La seguretat interna i
internacional de Catalunya

28 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte 5
2. Context i premisses 6
2.1. La seguretat: b pblic, garantia i servei 6
2.2. Canvis en la concepci i la prctica de la seguretat
interna i internacional 6
2.3. La difuminaci de la distinci entre "intern i
"internacional 9
2.4. Models i prctiques habituals en la seguretat
internacional en el mn occidental 10
2.5. Models i prctiques habituals en la seguretat
interna en el mn occidental 13
2.6. Les poltiques pbliques implicades 15
2.7. Instruments de planificaci: les estratgies de
seguretat 16
3. El punt de partida: el sistema de seguretat a
Catalunya 17
3.1. Evoluci, descripci general, caracterstiques i
valoraci del model actual 18
3.2. Els reptes estructurals del nou sistema de
seguretat 21
4. Les principals decisions a prendre durant el
perode de transici 23

Informe
nmero 17



4.1. Estratgies per acarar els reptes estructurals 23
4.2. Actuacions en l'mbit de la seguretat interna 27
4.2.1. Actuacions sobre components que pertanyen a
competncies de l'Administraci central 28
4.2.2. Actuacions sobre components del model actual 37
4.3. Opcions i actuacions en l'mbit de la seguretat
internacional 39
4.3.1. Decisions vinculades a la continutat o pertinena a
tractats i organitzacions internacionals 40
4.3.2. Opcions estratgiques que afecten la poltica de
seguretat, defensa i foment de la pau 45
4.4. Opcions a considerar a mitj i llarg termini 46
4.4.1. Sobre els models operatius, cossos, contingents i
organitzaci 47
4.4.2. Sobre els models per bastir una poltica de foment i de
construcci de la pau 49
5. Resum i conclusions 51


"#$ %

La seguretat interna i
internacional de Catalunya
1. Objecte
L'objecte de l'nforme s analitzar els principals reptes i actuacions de Catalunya en l'mbit
de la seguretat interna i internacional durant el perode de transici nacional i, ms
concretament, els primers mesos de construcci d'un eventual nou Estat catal.
L'Informe parteix d'una constataci i d'una premissa. La constataci s, que si b existeix un
model de seguretat propi a Catalunya basat en la seguretat ciutadana i la gesti
d'emergncies, no s'han pogut desenvolupar molts altres components que formen part de
les estructures bsiques de seguretat interna d'un Estat pel fet de ser competncies de
l'Administraci central. , per tant, tampoc s'han creat ni desenvolupat els components
vinculats a la seguretat internacional.
La premissa: l'Informe es limita a examinar, sota el supsit que Catalunya sigui un nou Estat
independent, els primers mesos del procs de construcci d'aquest nou Estat. L'Informe no
entra en l'anlisi dels aspectes operatius de les estratgies poltiques i actuacions que s'hi
proposen. Tampoc entra en les poltiques pbliques que s'hauran d'adoptar a mitj i llarg
termini. Aix no obstant, s'apunten els grans reptes de seguretat interna i internacional que
s'hauran d'encarar en aquesta segona fase del procs de construcci d'un nou Estat catal i
les alternatives o models que ofereix actualment la prctica comparada en d'altres estats.
L'Informe s'estructura en els apartats segents: el primer presenta el context i les premisses
sobre la seguretat interna i internacional en el mn actual. El segon descriu el punt de
partida del sistema de seguretat a Catalunya. El tercer s'ocupa de les decisions que
s'hauran de prendre en el perode de transici. Finalment, el quart es dedica al resum i a les
conclusions.

"#$ &

2. Context i premisses
2.1. La seguretat: b pblic, garantia i servei
La seguretat s un b pblic que l'Estat ha de proveir necessriament als seus ciutadans. La
seguretat s alhora un dret per a la ciutadania i un deure per a l'Estat, fet que implica que
s'ha de proveir com a garantia i alhora com a servei. A ms, en un mn creixentment
interdependent i on les diverses dimensions de la vida social (econmica, poltica,
mediambiental, cultural) estan vinculades entre si, la provisi de la seguretat exigeix
coordinaci tant a nivell intern com internacional.
Tot plegat t diverses concrecions prctiques. En primer lloc, la provisi de la seguretat est
vinculada a la provisi de llibertat i de justcia. Una mostra clara s que la Uni Europea
parla de l'rea de Llibertat, Seguretat i Justcia. La seguretat no pot posar en perill la llibertat
i la justcia, ni la justcia i la llibertat han de soscavar la seguretat. En segon lloc, per proveir-
la cal emprar diversos instruments, tot distingint entre l'mbit de la seguretat interna
(circumscrit al que s'esdev a l'interior de les prpies fronteres) i l'mbit de la seguretat
externa o internacional (vinculada a fets, actors o relacions transfronterers o internacionals).
Finalment, en tercer lloc, aix es concreta en tots els estats en la formulaci de tres
poltiques pbliques, ordenades de ms general a ms concreta: seguretat; defensa, i, en
tercer lloc, foment i construcci de la pau en l'esfera internacional.
Per acabar, la provisi de la seguretat interna i internacional est vinculada, ats el que s'ha
comentat, a moltes altres poltiques pbliques (interior, justcia, relacions exteriors, medi
ambient, Administraci local, entre d'altres) i pot presentar frmules organitzatives molt
diverses.
2.2. Canvis en la concepci i la prctica de la
seguretat interna i internacional
La seguretat s, per naturalesa, sensible al context. Durant la postguerra freda, endegada fa

"#$ '

quasi vint-i-cinc anys amb la "caiguda del mur de Berln
1
, s'han produt canvis molt
significatius en la concepci i la prctica de la seguretat.
Els factors de canvi han estat diversos. Hom pot destacar, sense pretensi d'exhaustivitat,
aquests:
Alteracions de la naturalesa i ubicaci dels conflictes armats, que ara sn
bsicament interns, tot i que sovint s'internacionalitzen.
2

Prdua del monopoli exclusiu del control dels grans mitjans de violncia per part
dels estats.
Proliferaci d'actors privats de seguretat, tant legals (empreses que presten
serveis militars o de seguretat) com illegals (grups terroristes, grups paramilitars,
cossos armats de narcotraficants o delinqncia organitzada transnacional).
Aparici de nous tipus de violncia directa, que fan que noms 2 de cada 10
vctimes per arma de foc al mn estiguin causades per violncia poltica directa
(conflictes armats i terrorisme), fins fa poc el centre dels problemes de seguretat.
3

La nova distribuci del poder, internacionalment i regionalment.
Aparici de nous tipus d'amenaces i riscs, en l'esfera mediambiental, social,
poltica i econmica, sovint facilitada per la utilitzaci de tecnologies de la
comunicaci i de la informaci, parallela a la prdua de pes o desaparici a
moltes zones de les amenaces territorials.
Canvis en les tendncies de despesa militar, amb un clar descens de la
importncia dels pasos occidentals, producte de reduccions importants i

1
El mur de Berln era part de la frontera interalemanya i separava Berln Oest de Berln Est i de la
Repblica Democrtica Alemanya (RDA). Es va comenar a construir el 13 d'agost de 1961 i la seva
demolici, anomenada popularment "caiguda, es va iniciar el 9 de novembre de 1989.
2
Si hom fa servir la base de dades del Departament de Pau i Conflictes de la Universitat d'Uppsala,
per exemple l'article que es publica anualment com a constataci del canvis al Journal of Peace
Research, es pot concloure que la mitjana d'ocurrncies de conflictes armats durant la postguerra
freda gira entorn dels 30, dels quals noms 1-2 sn, com a mitjana, conflictes interestatals.
3
Declaraci de Ginebra, "Global Burden of Violence" 2011, Ginebra, 2011. Vegeu
http://www.genevadeclaration.org/measurability/global-burden-of-armed-violence.html. El nombre
estimat de morts per arma de foc s de 500.00 l'any, com a mitjana.

"#$ (

continuades, i un creixement molt important, en termes relatius
4
, de la despesa i el
rearmament dels pasos emergents i, regionalment, de l'rea asitica.
Canvis en la mida, composici, organitzaci i estructura operativa de la major part
de forces armades dels pasos occidentals, amb una tendncia cap a la
professionalitzaci, la reducci dels efectius i la focalitzaci en les unitats
d'intervenci rpida.
El resultat dels canvis esmentats i de la reflexi sobre el seu impacte en la vida poltica ha
dut a una transformaci en la concepci de la seguretat, que ara s'entn com un procs
dinmic, i per tant, sempre millorable, multidimensional, i centrat en les persones i no noms
en els estats, un tret aquest darrer al qual hom sol alludir com seguretat humana
5
. Un
expedient til per explicar les alteracions esmentades s parlar d'un procs doble
d'ampliaci i d'aprofundiment de la seguretat. Concretament, d'ampliaci dels riscs i de les
amenaces i tamb dels referents, dels subjectes i objectes dignes de ser protegits: estats,
persones, comunitats i valors. d'aprofundiment, ats que hom considera necessari recrrer
a diversos instruments (preventius, de gesti de crisi, de tractament de les inseguretats ja
manifestades directament, de restauraci dels danys produts) i a diversos actors, privats i
pblics, per acarar les esmentades amenaces, perills i riscs.
Pel que fa les dimensions de la seguretat, que determinen els referents a protegir i les
amenaces que cal considerar, hom en sol distingir almenys quatre d'importants: la social i
poltica; la mediambiental; l'econmica, i la militar. A la guerra freda, en canvi, la concepci
dominant de seguretat nacional es limitava prcticament a la dimensi militar.

4
La tendncia, com posen de manifest anuaris com els del SIPRI o els de l'nstitut d'Estudis
Estratgics de Londres, s indiscutible. En termes absoluts, per, cal recordar que la despesa militar
dels EUA representa encara quasi el 50% del total i la dels membres de l'OTAN quasi un 70%.
5
El concepte fou esmentat per primer cop en l'nforme del PNUD de 1993, tot i que es desenvolup
en l'informe de 1994. Actualment s un concepte fora emprat, que t dues grans accepcions, una
restringida (garantir la seguretat fsica de les persones, a la qual se sol alludir parlant de
l'enfocament canadenc o de "freedom from fear, assegurar l'absncia de por) i una ampliada
(garantir la satisfacci de totes les necessitats bsiques, a la qual hom alludeix parlant de
l'enfocament japons o de "freedom from want, assegurar la provisi de les necessitats). Tot aix
fou objecte d'un Informe Mundial elaborat per una Comissi presidida per Sadako Ogata i Amartya
Sen, Final Report of the Commision on Human Security,
http://www.unocha.org/humansecurity/chs/finalreport/.


"#$ )

El carcter multidimensional, l'ampliaci i l'aprofundiment de la seguretat han incrementat
encara ms l'impacte dels canvis en la prctica de la seguretat. Aix pot fer que un tema que
en un pas no es percep inicialment com una amenaa a la supervivncia per tant, un tema
que s fora de la dimensi de seguretat, entri al discurs poltic, esdevingui tema central de
l'agenda pblica i acabi esdevenint, temporalment
6
, part de l'agenda de la seguretat interna
o internacional. Tot plegat, a la fi, pot servir com a justificaci de mesures excepcionals en
determinades rees, a causa de la percepci de risc de supervivncia. Aquest procs,
estudiat en detall a meitat dels anys 90, ha estat anomenat "mecanisme de securitzaci
7
i
s actualment un element imprescindible de les poltiques de seguretat.
Finalment, aquestes alteracions i canvis han tingut com a principal conseqncia prctica
una modificaci substantiva de la percepci del risc. Primer, en funci de la doble dimensi
d'anlisi de perillositat i de probabilitat, hom distingeix ara, de menor a major grau de
perillositat i probabilitat, entre risc, perill i amenaa. Segon, han disminut molt, almenys als
pasos occidentals, els riscs i amenaces territorials i militars, i, al contrari, han proliferat els
vinculats a les dimensions societal, econmica i mediambiental, dels quals ens ocuparem en
l'apartat 2.4. Tercer i darrer, s'ha difuminat, entre d'altres coses pel nou tipus de riscs i
amenaces, la distinci entre seguretat interna i seguretat internacional.
2.3. La difuminaci de la distinci entre
"intern i "internacional
Als efectes del present informe, hom pot destacar tres impactes d'aquesta difuminaci.
El primer afecta les estratgies de seguretat, el principal instrument pluriennal de planificaci
de les poltiques pbliques. Molts pasos i organismes diferencien entre estratgies internes i
internacionals, com la Uni Europea (UE) la qual disposa des de 2003 d'una Estratgia
Europea de Seguretat (EES) revisada l'any 2008; i d'una Estratgia de Seguretat Interior

6
Per exemple, en alguns pasos la percepci de la immigraci com una amenaa a la identitat i
valors del pas o per a la cohesi social.
7
Vegeu el llibre que encuny el concepte, B. Buzan/O.Waever/J de Wilde, Security: A New
Framework for Analysis, Boulder, Lynne Rienner, 1997.

"#$ *+

(ESI) implementada des de 2010
8
. En ambdues s'hi constata un fenomen: el tractament de
les mateixes amenaces, o de les seves dimensions especfiques, sobretot: terrorisme,
ciberseguretat, seguretat energtica, lluita contra la delinqncia organitzada, protecci
d'infraestructures bsiques o crtiques, entre d'altres.
El segon afecta l'organitzaci de bona part de les estructures de seguretat interna i
internacional: totes exigeixen imperativament ms i millor coordinaci, dins de cada Estat i
tamb entre tots els estats i els organismes internacionals de seguretat en l'esfera
internacional. Especialment important s tot all relatiu als serveis d'intelligncia, que a
causa d'aquest factor i de l'impacte dels atemptats de l'11 de setembre
9
, s'han reorganitzat a
prcticament tots els pasos, assegurant-ne, en cas d'existir diversos serveis o unitats
d'intelligncia en un pas, el tractament conjunt de la informaci i la valoraci dels riscs. La
intelligncia ha esdevingut el punt neurlgic dels sistemes de seguretat, interna i
internacional.
El tercer i darrer afecta a la diferncia de funcions entre cossos policials i efectius de
defensa, que tot i existir s'ha difuminat parcialment en alguns casos, fet que possibilita
funcions ms clarament militars o de defensa de certs cossos policials. Aquesta prctica s
tamb clarament visible en la creixent importncia d'unitats policials en operacions de pau
sota mandat de les Nacions Unides (NU).
2.4. Models i prctiques habituals en la
seguretat internacional en el mn occidental
Tots els canvis descrits anteriorment han afectat fortament, i de fet estan encara afectant, les
poltiques de seguretat internacional, de defensa i de foment i construcci de la pau
10
. Per

8
A ms d'altres estratgies especfiques.
9
Com s sabut, un servei dels Estats Units havia detectat la conducta sospitosa en algunes escoles
d'aviaci de persones que sobretot volien practicar maniobres de gir en vol i que figuraven en llistats
de potencials sospitosos, per mai no foren analitzades per les grans agncies de seguretat dels
EUA.
10
Respecte d'aquest darrer component, les actuacions per assegurar la pau i la seguretat
internacional o per fomentar la construcci de la pau desprs d'un conflicte armat, n'hi haur prou de
recordar la creixent importncia de les missions a l'exterior (operacions de pau), sota mandat de NU

"#$ **

dir-ho de forma sinttica, entre l'any 2002
11
i el present, en funci de les peculiaritats i cicles
respectius de la planificaci poltica, tots els pasos europeus, aix com bona part dels
occidentals i dels pasos emergents, han elaborats diagnstics, llibres blancs i estratgies de
seguretat i de defensa, a la llum dels nous tipus de violncia, dels conflictes armats i del nou
panorama de les amenaces i de la seguretat internacional abans esmentat.
Una anlisi de les principals estratgies permet sistematitzar una srie de preguntes
compartides
12
, s a dir, preguntes que han estat a la base de la seva elaboraci:
a) Quins riscs suposen una major amenaa per a la seguretat de l'estat i dels ciutadans,
analitzades en funci de la seva perillositat i de la seva probabilitat?
b) Quin model o paradigma es tria per organitzar els recursos defensius de l'Estat:
primer la defensa territorial o la focalitzaci en una fora de desplegament rpid, que
hom pugui projectar a certa distncia estratgica?
c) Quin s el grau de consistncia i coherncia de les estratgies de seguretat de l'Estat
i tamb de l'organitzaci o organitzacions internacionals de seguretat i defensa de les
quals l'Estat s membre?
Tot i que l'heterogenetat s la norma per respondre les diverses preguntes i derivar-ne en
cada cas les respectives estratgies i poltiques de seguretat internacional i de defensa, en
el marc europeu hom pot distingir una srie de trets compartits quant a diagnstic, models i
prctiques en els darrers anys:
La gaireb nulla percepci d'amenaces territorials, almenys en territori
continental, atesa la inexistncia de perills crebles d'invasi.
La preocupaci creixent i recurrent per amenaces com:

o d'una organitzaci regional de seguretat. En alguns casos, la prctica comentada ha tingut un
impacte notori en l'organitzaci de les forces armades de molts pasos.
11
La data no s arbitrria, respon a l'impacte a totes les estratgies de seguretat dels atemptats de
l'11 de setembre de 2001.
12
S'han examinat directament les estratgies de 12 pasos i s'ha seguit tamb la proposta analtica
elaborada per Fred Tanner et alt, "Security Strategies Today; Trends and Perspectives", Geneva
Center for Security Policy, Paper 9, 2009.


"#$ *,

! Proliferaci de mssils balstics i armes de destrucci massiva (ADM)
! Delinqncia transnacional organitzada i narcotrfic
! Terrorisme
! Ciberseguretat (vulnerabilitats de l'espai ciberntic)
13

! Vulnerabilitat/seguretat energtica
! Protecci d'infraestructures crtiques
14

! Canvi climtic
Reducci substantiva dels pressupostos de defensa i de la despesa militar.
Revisi, a la baixa, dels programes de rearmament en curs inclosos alguns grans
programes europeus i potenciaci, com a estratgia compensatria, de
tecnologies de doble s
15
i de lligams entre el sector industrial de defensa i sectors
industrials civils.
Modificaci substantiva dels exrcits, amb la generalitzaci de la
professionalitzaci
16
, la reducci important dels efectius i la prioritzaci de la

13
Es tracta d'una realitat multidimensional que es manifesta, a causa de la dependncia ciberntica
compartida, en almenys quatre dimensions clssiques de la seguretat: la ciberdelinqncia; el
ciberespionatge; el ciberterrorisme; i la ciberguerra. Aquestes quatre dimensions conformen els
pilars de la ciberseguretat. La delinqncia ciberntica s de llarg l'amenaa ms visible, i la
socialment ms important. Abasta petis robatoris i fraus, fraus financers importants i pornografia
infantil i, normalment, no t cap motivaci poltica. Afecta de manera important l'economia de les
nacions i ha esdevingut una de les tasques regulars dels serveis policials, amb unitats i centres
especialitzats. El ciberespionatge s'usa en totes les dimensions de la vida, des de la industrial fins a
la militar. A ms, episodis recents que afecten a persones i organitzacions (Snowden, Wikileaks) han
mostrat que alguns governs usen tcniques de ciberespionatge, en particular programes i virus
(GhostNet) per recopilar dades ingents a travs del ciberespai sobre persones, empreses,
organitzacions i governs.
14
Entre aquestes, centrals nuclears i llocs on poden haver-hi quantitats significatives de material
radioactiu, no pel risc immediat de proliferaci nuclear sin per l'eventual s per construir "bombes
brutes, ginys convencionals que en esclatar escamparien pel territori material radioactiu.
15
La prctica, i l'expressi, de "doble s es remunta a 1947, quan Land Rover cre el primer tot
terreny civil a partir del xasss i de part de la mecnica del "Jeep militar emprat durant la segona
guerra mundial. La UE li concedeix actualment gran importncia amb programes i fons impulsats per
la Comissi Europa i per l' European Defence Agency (EDA).
16
Certament, encara queden alguns amb lleva o servei militar obligatori, tant en forces armades de
pasos de llarga tradici (Sussa) com de pasos de creaci recent (estats sorgits de l'antic Est), per
no en els principals pasos europeus.

"#$ *-

creaci d'unitats de desplegament rpid i de projecci de fora vers l'exterior, com
ja hem assenyalat abans.
Combinaci d'estratgies de defensa collectiva (aliances militars clssiques, com
l'Organitzaci del Tractat de l'Atlntic Nord (OTAN)), que pressuposen acci
conjunta contra un agressor extern), de seguretat collectiva (el previst a les NU,
acci conjunta contra usos illegals de la fora o violacions importants de les
regles compartides per un membre del sistema, incloent-hi accions coercitives
17
) i
seguretat cooperativa (accions que, com all previst a l'Associaci per a la Pau de
l'OTAN, exigeixen sempre el consentiment de totes les parts implicades).
Importncia creixent de la intelligncia estratgica en tots els components del
sistema de seguretat.
Tot aix, en un context de preocupaci pel refor del multilateralisme i la creaci d'un mn
ms segur que, seguint amb el llenguatge de l'Estratgia de Seguretat Europea, obliga a ser
"ms capaos, ms coherents i ms actius.
2.5. Models i prctiques habituals en la
seguretat interna en el mn occidental
La seguretat interna, en part per l'aparici de noves amenaces, ja esmentades, presents
dins i fora del territori dels estats, s'ha reforat particularment desprs dels atemptats de l'11
de setembre de 2001.
Els models i prctiques habituals als pasos europeus, i a la prpia UE, es poden
caracteritzar per:
a) Enfocament ampli i integral de la seguretat interna, amb atenci als reptes derivats
de les noves amenaces i de la difuminaci de la distinci "intern i "internacional.

17
Cal recordar que l'autoritzaci de mesures coercitives legals est circumscrita al Consell de
Seguretat quan, a l'empara de l'article 39, apreci amenaces a la pau i a la seguretat internacional,
agressions a un estat o una ruptura de la pau, fet que permet aplicar mesures coercitives de tipus no
militar o militars.

"#$ *.

b) Combinaci d'instruments i poltiques de seguretat interna amb el respecte pels
principis i valors propis de les nacions europees, explicitats per exemple a la UE: els
drets humans i les llibertats fonamentals; respecte a l'estat de dret, la democrcia, el
dileg, la tolerncia, la transparncia i la solidaritat.
c) Presncia de components diversos com la seguretat pblica i privada, la gesti de les
emergncies i la protecci civil.
d) Cooperaci, interna i externa, entre autoritats policials, de fronteres i judicials amb
d'altres serveis relacionats, com protecci civil, sanitat o serveis socials.
e) Recerca de sinergies, mitjanant la coordinaci internacional, entre cooperaci
policial, informaci i intelligncia, gesti compartida de fronteres (integrada, en el cas
de la UE) i sistemes de justcia penal.
f) Garantia de control democrtic i judicial de les activitats de seguretat.
g) Reforament de les capacitats d'intelligncia i informaci, en particular d'intercanvi
d'informaci i de capacitats d'anlisi i valoraci, amb la creaci o refor d'unitats
especialitzades, que sn part nuclear del sistema.
h) Optar per enfocaments proactius, que cerquen la prevenci i l'anticipaci. Aquests
enfocaments impliquen ocupar-se no noms dels smptomes, sin de les causes
profundes de la violncia o de la inseguretat, en collaboraci amb altres actors i
assegurant la coherncia de les poltiques.
i) Millora constant de la capacitat operativa i de l'equipament, amb una aposta clara per
material d's dual
18
i l'automatitzaci (importncia dels artefactes aeris no tripulats o
"drons).
j) Desenvolupament de capacitats, amb regles i organitzaci especfica (de tipus
militar), per poder ser usats en supsits d'intervenci en operacions a l'estranger.
Pel que fa a les amenaces importants, com ja s'ha comentat prviament, les principals

18
s a dir, equipament que es pugui emprar en situacions d'estricta seguretat ciutadana i tamb en
supsits de seguretat amb components externs, com protecci i vigilncia de fronteres.

"#$ *%

coincideixen amb les esmentades en la seguretat internacional, sobretot delinqncia
organitzada i narcotrfic, terrorisme, ciberseguretat, falsificacions i protecci
d'infraestructures crtiques.
2.6. Les poltiques pbliques implicades
Ja s'ha dit que els estats necessiten disposar, per proveir el b pblic de la seguretat, de
diversos instruments i, particularment, de tres poltiques pbliques
19
que, en el context de
l'informe, es poden ordenar de major a menor pel seu abast i contingut: les poltiques
pbliques de seguretat, la poltica de defensa i la poltica de foment i de construcci de la
pau.
La poltica de seguretat, que inclou la dimensi interna i la internacional, s amb diferncia la
ms mplia de les tres. En el mn actual les poltiques pbliques de seguretat s'elaboren
distingint en la mesura del possible els elements de seguretat interna i els de seguretat
internacional, a partir d'una visi estratgica inicial amb un procediment estndard:
Hom parteix dels valors, principis i elements que cal protegir (fixant-ne si escau
les prioritzacions necessries).
S'estableixen i valoren, en termes de magnitud i de probabilitat, els riscs, perills i
amenaces.
20

S'estableixen finalment les orientacions, actuacions, contramesures i recursos per
fer-hi front.
La poltica de defensa se centra en els objectius, recursos i instruments per combatre les
amenaces externes i, en particular, les amenaces territorials a l'existncia d'un Estat i dels
seus nacionals i entre els seus recursos pot preveure l'existncia d'unitats militars i

19
Per poltica pblica s'entn un conjunt d'actuacions, mesures reguladores, lleis i prioritats de
finanament respecte d'un tema concret, que han estat establertes en una rea determinada per una
entitat governamental o pels seus representants.
20
Individualment i de forma interconnectada, ats que els vincles poden potenciar la dimensi de
risc dels components singulars.


"#$ *&

d'exrcits. L'elaboraci de la poltica de defensa segueix parmetres semblants a la de
seguretat, pel que fa a la valoraci de riscs i a la planificaci, amb una diferncia de mats:
en valorar el risc, sobretot en el cas d'amenaces territorials, es dna importncia no noms
als escenaris ms probables sin tamb a tots els possibles
21
.
En darrer lloc, la poltica de foment i construcci de la pau es relaciona amb les diverses
prctiques que fan els estats, en el marc de l'acceptaci de la prohibici de l's de la fora
com a manera de resoldre les controvrsies en les relacions internacionals, llevat dels casos
de legtima defensa i de seguretat collectiva. Aquesta poltica pot preveure o no la capacitat
per projectar fora, policial i/o militar, a l'exterior, en operacions de pau sota comandament
d'organitzacions internacionals, o conformar-se amb suport logstic, d'intelligncia, o
actuacions d'assistncia humanitria i cooperaci tcnica.
Totes tres poltiques estan vinculades amb d'altres poltiques pbliques, particularment amb
la poltica exterior. I totes tres sn irrenunciables. s a dir, cal disposar sempre d'aquestes,
amb independncia de la forma com es decideixi fer real i operativa la provisi del b pblic.
Per ltim, cal senyalar que actualment s'ha innovat fora en totes, de manera que solen
emprar actors pblics i privats, diverses formes de diplomcia d'acompanyament i
instruments multidimensionals.
2.7. Instruments de planificaci: les
estratgies de seguretat
Les esmentades poltiques solen tenir arreu cicles de planificaci i operacionals pluriennals,
per assegurar que hom disposa de la capacitat, disponibilitat i desplegament dels recursos
humans necessaris, de les estructures de comandament i de coordinaci precises i, tamb
de l'adquisici i modernitzaci del material pertinent.
L'instrument bsic s l'elaboraci d'una estratgia de seguretat per a un perode determinat.
Com ja hem dit, les estratgies tenen, com a punt de partida i d'arribada, la definici del que
cal protegir, abans de valorar els riscs i proposar mesures correctores. Concretament, una

21
En els estudis i la prctica estratgica sol alludir-se al fet diferencial esmentat parlant de "worst
case, consideraci de la pitjor de les possibilitats.

"#$ *'

estratgia de seguretat interna, internacional o integrada passa per les fases segents:
a) Establiment del consens sobre els valors, principis i elements que cal protegir.
b) Identificaci de les amenaces, els perills i els riscs, de forma general i identificant-ne,
si s possible, l'origen i els actors implicats.
c) Valoraci de la magnitud (perillositat), escala temporal i probabilitat de cadascuna de
les amenaces, perills i riscs.
d) Definici, per a cadascuna de les amenaces, perills i riscs, de les eventuals
contramesures que les poden neutralitzar o combatre.
e) Establiment de prioritats d'actuaci, d'instruments i de recursos, de forma genrica,
tot distingint actuacions a curt termini (gesti de risc i tractament dels smptomes) i
actuacions a mitj i llarg termini (tractament de les causes estructurals, profundes).
Finalment, els departaments, unitats i responsables establiran, sempre sota control dels
poders legislatiu i executiu, l'operacional, que inclou tot el relatiu als contingents, la seva
dotaci i el seu desplegament, i naturalment, els mecanismes de comandament i de
coordinaci.
3. El punt de partida: el sistema de
seguretat a Catalunya
En acarar els problemes de seguretat abans esmentats, cal recordar que Catalunya no
parteix de zero, ats que hom pot parlar de l'existncia d'un sistema de seguretat, en
particular pel que fa a seguretat interna. Per contra, tot all relatiu a la seguretat
internacional planteja reptes importants perqu ha estat vinculat a les competncies
exclusives de l'Administraci central.

"#$ *(

3.1. Evoluci, descripci general,
caracterstiques i valoraci del model actual
L'actual sistema de seguretat de Catalunya s'ha construt progressivament, entorn de dos
grans components, la seguretat ciutadana, que es proveeix fonamentalment mitjanant
policia local i policia autonmica, i la gesti de les emergncies, que combina efectius
professionals i voluntaris. Subsidiriament, existeix tamb tot el relatiu a seguretat privada.
Evolutivament, la seva creaci parteix del desenvolupament d'una policia prpia, d'acord
amb l'article 149 de la Constituci espanyola (CE, 1978) i de l'article 13 de l'Estatut
d'Autonomia (EA, 1979).
El Govern de Catalunya va anar adquirint de manera progressiva les competncies en
matria de seguretat pblica. Primer, a principis dels anys 80, es desenvoluparen els cossos
de policia local (PL) i desprs es cre la Policia Autonmica, a partir del Cos de Mossos
d'Esquadra (CME). Posteriorment se succeren algunes fites cabdals: el desplegament
progressiu dels Mossos d'Esquadra pel territori, en substituci dels cossos estatals; la
creaci d'un model de formaci conjunt per a les policies locals i els Mossos d'Esquadra; i el
desplegament d'un marc legal especfic
22
. Pel que fa a les emergncies, el marc legal deriva
de normativa catalana i espanyola
23
. A partir de 2006, l'Estatut d'autonomia ara vigent (EA,
2006) complement el marc de referncia per als dos components i fix l'abast competencial
i la responsabilitat de municipis i de la Generalitat. Hom pot parlar, doncs, d'un model amb
clara vocaci de sistema de seguretat pblica.
Analticament, el model presenta les caracterstiques segents.
En primer lloc, est centrat en la seguretat interna, tot i que de forma incompleta,
particularment en la seguretat ciutadana, ateses les competncies de l'Administraci central
en mbits molt importants. Des del punt de vista ciutad, la visibilitat en la via pblica dels

22
Lleis 19/1983 i 10/1994, de la Policia de la Generalitat- CME; Llei 16/1991, de les policies locals
de Catalunya; i Llei 4/2003, d'Ordenaci del sistema de seguretat publica de Catalunya.
23
La Llei 5/1994, per a la regulaci dels serveis de prevenci i d'extinci d'incendis i de salvaments
de Catalunya, i les lleis de Protecci Civil 2/1985 i 4/1997 d'mbits, respectivament, espanyol i
catal.


"#$ *)

cossos de seguretat estatals, Cos Nacional de Policia i Gurdia Civil, s escassa, tot i la
seva presncia regular al territori (uns 7.000, el 5% del total d'efectius estatals)
.
En segon lloc, el sistema est estructurat entorn de la Policia de les institucions prpies, s a
dir, Policies locals i Cos de Mossos d'Esquadra. La coordinaci amb els cossos estatals de
seguretat es realitza a travs de la Junta de Seguretat de Catalunya, i, a un nivell ms
operatiu local, de les Juntes Locals de Seguretat, existents a prcticament tots els 213
municipis amb policia local. , organitzativament, s'ha basat en el desplegament territorial
complet del Cos de Mossos d'Esquadra. A ms a ms, el Cos ha desenvolupat, per
necessitats operatives, unitats d'investigaci criminal o de control de medi ambient. A la
prctica, funcions de policia administrativa i necessitats operatives han generat interseccions
funcionals i interdependncies entre el CME i els cossos de seguretat de l'Administraci
central, sobretot en l'mbit de la seguretat privada
24
.
En tercer lloc, est fonamentat en un model de seguretat ciutadana que es basa en el treball
conjunt, la formaci compartida a crrec de l'nstitut de Seguretat Pblica de Catalunya,
ISPC i la coordinaci institucionalitzada
25
de les policies locals (213 cossos) i del Cos dels
Mossos d'Esquadra (a travs de les esmentades Juntes Locals de Seguretat
26
i de la Mesa
de Coordinaci Operativa), una coordinaci que ha estat tamb afavorida per factors
conjunturals
27
. El marge de millora, tanmateix, en l'apartat de les policies locals s
significatiu, per exemple en temes com ara coordinaci i homogenetzaci de procediments.

24
Hom sol citar exemples com la formaci de la seguretat privada (acreditaci de professors, de
centres i d'agents) o el control de les activitats dels detectius privats, en les interseccions. Les
interdependncies estan vinculades a la limitaci territorial, de temes o de serveis, que esdev
estatal central quan afecta territoris situats fora del territori competencial.
25
Mitjanant instruments diversos, com la coordinaci entre cossos locals, la coordinaci entre PL i
CME, acords especfics entre ajuntaments i el Departament d'nterior, que peridicament s'han
reflectit en normatives (Llei 4/2003) o reestructuracions del propi Departament (Decret 320/2001, de
reestructuraci del Departament d'nterior).
26
Prcticament totes estan constitudes i es reuneixen habitualment, almenys en les sessions
ordinries, no sempre en les ampliades, que preveuen assistncia de representants de les entitats
venals, comerciants, i d'altres. El fet que el desplegament progressiu del Cos de Mossos ans
vinculat a la signatura d'un Conveni amb el municipi que disposava de policia local hi ha ajudat.
27
Per exemple, a ms de la formaci conjunta a l'SPC, la integraci en sistemes d'informaci i de
procediments (NIP-SIP), la incorporaci al sistema 112 i a la xarxa RESCAT (que empra
conferncies regionals), per exemple.

"#$ ,+

En quart lloc, quant a la gesti de les emergncies i la protecci civil, est estructurat
combinant cossos professionals (Bombers de la Generalitat de Catalunya, Bombers de
Barcelona) i estructures voluntries i amb presncia local, com Protecci Civil o les
Associacions de Defensa Forestal (ADF). El sistema garanteix una alta capacitat de
prevenci i de resposta davant les emergncies, amb un paper cabdal de la Direcci
General de Protecci Civil, del propi Cos de Bombers de la Generalitat i del Cos de Bombers
de l'Ajuntament de Barcelona, i un mecanisme de coordinaci ben estructurat
28
.
Quantitativament, les dimensions del sistema propi, a banda dels cossos estatals de
seguretat desplegats a Catalunya, es poden resumir aix:
Pel que fa a la Seguretat ciutadana, 17.000 efectius de Mossos d'Esquadra i
11.000 efectius de Policia local;
Pel que fa a la Gesti d'emergncies, 4.500 efectius del Cos de Bombers de la
Generalitat, 600 efectius del Cos de Bombers de Barcelona, 12.000 efectius
d'ADF, 1.000 efectius de Protecci Civil.
En total, 28.000 policies i 18.000 efectius per a gesti de les emergncies.
El sistema de seguretat ciutadana, per tant, es basa en la coexistncia de dos subsistemes:
el de les policials locals i el del Cos de Mossos d'Esquadra. Des del punt de vista del
disseny, s un sistema inspirat en la idea de la seguretat com a b pblic a proveir, i, alhora
com a dret, garantia i servei, basat en principis democrtics i orientat al servei de la
ciutadania. Un model, doncs, encara vlid, amb millores i reformes i canvis derivats de la
nova situaci, per a la gesti de la seguretat ciutadana i les emergncies.
Els principals reptes no sn, per tant, en el model vigent, sin en el que fins ara no s'ha
previst com a part de la seguretat interna que ha estat competncia de l'Administraci central
i la seguretat internacional.

28
Un bon exemple el dna la Xarxa Rescat, els principals usuaris de la qual sn: Mossos
d'Esquadra, Bombers de la Generalitat, Bombers de Barcelona, Gurdia Urbana de Barcelona,
Servei d'Emergncies Mdiques, Agents Rurals, Agncia Catalana de l'Aigua, Direcci General de
Protecci Civil, policies locals i els serveis de protecci civil de tots els ajuntaments sense policia
local.

"#$ ,*

3.2. Els reptes estructurals del nou sistema de
seguretat
Els reptes de la construcci d'un nou sistema de seguretat, interna i internacional, en el
context de creaci d'una eventual Catalunya independent s'han d'analitzar en una doble
dimensi. En primer lloc, els reptes estructurals, que afecten el procs de transici, el procs
constituent i els anys posteriors, en qu es formulin les poltiques pbliques i es concretin les
opcions elegides en la futura Constituci. En segon lloc, els reptes ms immediats dels quals
es deriven desprs les opcions i models a considerar, i, sobretot, les actuacions a considerar
(vegeu apartat 4).
Pel que fa als reptes estructurals, n'hi ha almenys de sis tipus.
En primer lloc, els derivats del nou marc conceptual, poltic i organitzatiu que
suposa ser Estat, amb fronteres prpies (terrestres, martimes i aries), en un
context de pas occidental europeu i molt majoritriament europeista. Altrament
dit, tot el que es deriva de la introducci de "noves fronteres en un context
d'imprescindible collaboraci amb els pasos amb els quals es compartir frontera
(Andorra, Espanya i Frana) i amb el conjunt de la UE. En termes de seguretat
interna, per exemple, aix vol dir que els cossos policials catalans hauran de
pensar i preparar-se per treballar en un qudruple nivell: local; estatal; europeu;
internacional. A ms, en un escenari de progressiva integraci en la comunitat
internacional els quatre nivells comportaran algunes restriccions i obligacions.
En segon lloc, els derivats de quin sigui l'escenari de construcci del nou Estat, de
collaboraci o de no-collaboraci amb Espanya, en general i en particular en els
temes de seguretat. En temes de seguretat interna i internacional, algunes
amenaces, com es comenta desprs, exigeixen, en inters de totes les parts,
plena collaboraci. En d'altres casos, com el relatiu a una quantitat important de
registres, bases de dades i arxius, equipament de seguretat, serveis especfics
(ciberseguretat, intelligncia) podrien presentar durant fora temps friccions i
problemes de coordinaci.
En tercer lloc, els derivats de l'assumpci d'rees importants de la seguretat
interna que fins ara han estat competncia exclusiva de l'Administraci central.

"#$ ,,

Aqu n'esmentem les principals: investigaci de la delinqncia organitzada;
terrorisme; narcotrfic; control de fronteres; registre d'identitat; immigraci; control
d'armes; medi ambient; intelligncia; ciberseguretat; tasques especfiques de
gesti de les emergncies i de protecci civil ara cobertes per unitats estatals
especialitzades, com la Unitat Militar d'Emergncies; incorporaci progressiva a
cossos internacionals policials i coordinaci constant amb ells. Cal dir que alguns
d'aquests components i amenaces sn els mateixos que hom destaca en les
estratgies de seguretat dels pasos del nostre entorn o de la UE.
En quart lloc, tot all relatiu a la seguretat internacional, que cal acarar a partir del
nou marc mental enumerat en el primer repte: ser pas de noves fronteres. Cal
destacar els reptes ms immediats: el control territorial i de fronteres; la
intelligncia; el terrorisme; la delinqncia transnacional organitzada; la
pertinena a organitzacions internacionals; la continutat o denncia de tractats
internacionals. Molts d'aquests aspectes afecten la poltica de defensa: com
protegir-se d'algunes amenaces i garantir control territorial, incloent-hi la creaci
rpida d'unitats i serveis essencials, i, eventualment, la creaci o no d'un exrcit.
Finalment, tot all relatiu a la forma com cal acarar la poltica de foment de la pau i
la seguretat internacionals. Es tracta d'un requisit que deriva de la Carta de les
NU, i que, ja ens als anys 90 va donar lloc al desplegament d'un cert consens
que inclou operacions internacional sota mandat de les NU a la comunitat
internacional sobre la consolidaci o construcci de la pau en pasos en conflicte o
postconflicte.
En cinqu lloc, els reptes vinculats a la millora evolutiva i a una eventual
reestructuraci del sistema de seguretat ciutadana i de gesti de les emergncies.
Aqu entraria tamb la necessitat d'acarar, amb nou enfocament, la seguretat
privada.
En sis lloc, tot all relatiu a la gesti del sistema, que inclou les decisions sobre
departaments del Govern dels quals tindrien dependncia funcional i orgnica,
l'adscripci de les unitats o serveis que es vagin creant, i les lnies de
comandament, coordinaci i control, les eventualment noves i la reestructuraci de
les existents (Juntes de Seguretat Local, Junta de Seguretat de Catalunya). Cal
fer tamb un especial esment a la necessitat de reforar molt la coordinaci entre

"#$ ,-

les policies locals i els Mossos d'Esquadra, cabdal per garantir la seguretat
ciutadana.
Tots sis tipus de reptes impliquen decisions i actuacions que duraran anys, per la qual cosa
s'han d'acarar garantint al mxim la coherncia final.
4. Les principals decisions a prendre
durant el perode de transici
L'epgraf es divideix en quatre subapartats. Es consideren en primer lloc les propostes per
acarar els reptes estructurals. Desprs s'analitzen les opcions i propostes en l'mbit de la
seguretat interna, tot distingint les propostes sobre components que pertanyien a
competncies de l'Administraci central i les que afecten components del model actual. El
tercer s'ocupa de les opcions i propostes en l'mbit de la seguretat internacional, diferenciant
entre decisions vinculades a la continutat o pertinena a tractats i organitzacions
internacionals i les opcions estratgiques que afecten la poltica de seguretat, defensa i
foment de la pau. Finalment, el quart apartat tracta les opcions a considerar a mitj i llarg
termini.
4.1. Estratgies per acarar els reptes
estructurals
Els sis tipus de reptes estructurals exigeixen actuacions decidides i persistents, i, alhora, que
la materialitzaci progressiva de les decisions que es vagin adoptant permeti progressar
sense fer i desfer. s a dir, que es puguin afinar les estructures que es vagin creant, cercant
la mxima coherncia. Tot seguit s'enumeren algunes propostes per fer-ho.
a) Aconseguir que, fins i tot en un eventual escenari de no-collaboraci amb Espanya,
en temes rellevants (lluita contra el terrorisme i el narcotrfic, la ciberseguretat, lluita
contra la delinqncia organitzada, control de fronteres) hi hagi coordinaci, trasps
d'informaci (en particular d'intelligncia) i treball conjunt, atesa la naturalesa

"#$ ,.

transfronterera de les amenaces. El raonament a emprar pedaggicament, de forma
sistemtica i en tots els espais s que qualsevol altre escenari seria perjudicial per a
tothom, inclosos molts altres pasos, europeus i no europeus. No preveure
explcitament cap altre escenari, tot i comenar des del primer dia amb la
implementaci de les decisions i compromisos propis, refora la creaci de
prctiques de collaboraci.
b) Cercar assessorament i ajut per posar en marxa des del primer moment un servei o
serveis d'intelligncia, de forma embrionria, orientat a recollir i processar informaci
per facilitar la presa de decisions. La intelligncia s el nucli dur de la seguretat
interna i internacional. Tot i un escenari de collaboraci, la naturalesa sensible del
servei aconsella comenar des del principi cercant l'autonomia, sempre en un context
de collaboraci i de coordinaci, cabdal en l'mbit d'intelligncia. El servei o serveis
hauran de compatibilitzar les dues caracterstiques bsiques que tenen amb un Estat
democrtic i europeu: combinar el treball discret i secret amb el control democrtic i
l'empara d'un marc legal clar i explcit. Pel que fa a la qesti de si conv preveure
un sol servei o diversos, hi ha exemples de tota mena. Tanmateix, en comenar de
bell nou, sempre s ms fcil a posteriori dividir que unificar.
c) Continuar considerant la poltica de seguretat, que haur d'ampliar de forma
significativa els seus objectius i components, com un b pblic, un dret, una garantia i
un servei, d'acord amb la prctica ja vigent a Catalunya i que s norma als pasos de
l'entorn.
d) Integrar des del primer moment en totes les actuacions adreades a la seguretat
interna, els principis, valors, funcions i objectius presents als documents i estratgies
de la UE, en particular l'esmentada Estratgia de Seguretat nterna (2010) i tot el que
se'n deriva, en termes de coordinaci, complementarietat i coherncia entre llibertat,
seguretat i justcia.
e) Posar en marxa, de forma progressiva, tots els components de la seguretat interna,
en collaboraci i assessorament amb el mxim nombre d'organismes especialitzats,
que fins ara han estat competncia de l'Administraci central. Cal recordar que una
bona part sn tamb centrals per a la seguretat internacional.

"#$ ,%

f) Partir, a l'hora d'establir les valoracions de les amenaces, perills i riscs en seguretat
internacional, de les estratgies de seguretat de la UE, de l'OTAN i en general dels
seus pasos membres, que ja ha estat el nostre entorn de seguretat
29
.
g) Posar en marxa els primers mesos un procs d'elaboraci d'una Estratgia de
Seguretat de Catalunya, encara que la seva aprovaci definitiva es produeixi en una
fase posterior.
h) Reforar i millorar, a l'ensems que es van desenvolupant els nous components de
seguretat, el model del sistema de seguretat vigent en seguretat ciutadana, amb un
horitz a mitj termini de creaci d'un cos nic, i de gesti de les emergncies.
i) Posar en marxa els elements ms urgents de la poltica de seguretat i de defensa,
partint de la posici geopoltica i de les aliances presents de Catalunya, sense
pressuposar si hi haur o no forces armades, o, cas d'haver-n'hi, de quin tipus seran.
Sense prejudici de les consideracions que es faran ms tard, tampoc cal prendre
decisions pel que fa a forces per participar en operacions de pau a l'estranger, una
decisi que correspon a una etapa posterior, a l'igual que la participaci en
organismes de seguretat no estrictament europeus. Els elements que cal posar en
marxa sn, bsicament: control de fronteres, (terrestres, martimes i aries) i duanes,
amb tot el que implica de material martim, aeri i terrestre; control territorial i
d'infraestructures crtiques; ciberseguretat i lluita contra el terrorisme.
j) Establir mecanismes de coordinaci, trobada i assessorament, formals i informals,
interns, i amb d'altres pasos i organismes internacionals policials i de seguretat. Per
exemple, establir una poltica de coordinaci i d'enllaos operatius, que no
pressuposen si s'accepten pertinena plena a les organitzacions (que exigeix un
procs d'adhesi que requereix un temps) ni als rgans de coordinaci policial
internacional (Interpol, Europol) o a les agncies especialitzades de la UE.
k) Cercar aliances i complicitats, inclosa la demanda d'incorporaci a organismes, com
l'Organitzaci per a la Seguretat i la Cooperaci a Europa (OSCE), per crear una

29
Vegeu els apartats 2.3 i 4.2 del present informe.


"#$ ,&

poltica de foment de la pau, prevenci de conflictes, protecci de minories, una
poltica que s'haur de complementar amb elements de la poltica exterior, com
cooperaci al desenvolupament, foment dels drets humans i de la cultura de la pau o
solidaritat.
l) Aprofitar al mxim el teixit de capacitats de foment de la pau i de protecci de la
seguretat present en administracions, centres de recerca i de formaci, universitats,
societat civil i emprenedors.
m) Cercar soluci a un problema cabdal, tant en un escenari de collaboraci com de
confrontaci amb Espanya, durant el procs de transici: que les relacions entre el
Cos de Mossos d'Esquadra i els cossos de seguretat estatals es realitzin en situaci
de simetria.
n) Reforar les tasques de direcci i de coordinaci, tant en mbits de la Generalitat de
Catalunya (com ara Interior, Presidncia, Relacions Exteriors, per citar-ne alguns),
com a nivell general tot reformant la Junta de Seguretat de Catalunya.
o) Concedir des del primer moment un paper cabdal a les Juntes de Seguretat Local,
reformant-les, si escau. Per fer-ho cal millorar la coordinaci entre policies locals i
Mossos d'Esquadra, aix com establir una relaci funcional, respectant que sn
presidides per l'alcalde, amb la Junta de Seguretat de Catalunya i les autoritats
governamentals competents.
En sntesi, les estratgies esmentades per acarar els grans reptes s'orienten a cercar la
mxima coherncia entre les decisions i actuacions que es prendran en posar en marxa
progressivament els diferents components de la seguretat interna i internacional, molts
abans que existeixi un marc constitucional estable, i les que es prendran en un perode ja
normalitzat. D'aqu la recomanaci que les decisions i estructures que es cren, algunes
cabdals i urgents, responguin a una concepci de la seguretat i de la defensa oberta,
modular i escalable.
Addicionalment, conv dir que una anlisi de riscos com la que caldr fer en elaborar una
estratgia de seguretat, partiria, segurament de les quatre constatacions que presentem i
que han inspirat les propostes que segueixen.

"#$ ,'

Primer, Catalunya, per les seves dimensions, estructura econmica, ubicaci geogrfica i
geopoltica, t uns riscs i unes amenaces semblants als de la resta de pasos europeus
abans esmentats. No t amenaces territorials dels seus vens, almenys en termes militars. A
ms, Catalunya seguir inserida a l'escenari europeu, internacional i de bones relacions
transatlntiques en el qual est actualment, per la qual cosa emprar com a referncia els
estndards de la UE en seguretat interna i internacional.
Segon, en esdevenir pas de nova frontera s'intensifiquen alguns riscs i amenaces, per la
combinaci de les dificultats de la transici vers un model de seguretat ms ampli i la
necessitat de reestructurar l'existent perqu funcioni en una qudruple dimensi: local,
estatal, europea i internacional.
Tercer, les dificultats, derivades de la incertesa sobre el grau de collaboraci amb Espanya i
de la necessitat d'implementar molt rpidament moltes decisions, incrementen les dificultats
de gesti del sistema, un tema al qual cal parar molta atenci.
Quart, tot plegat aconsella tenir molta cura i prudncia i maldar per fer realitat per
interessos compartits i amb el suport d'organismes europeus i tercers pasos la coordinaci,
la transferncia d'informaci i el treball conjunt amb Espanya per evitar amenaces
transfrontereres i compartides, una feina que implica tamb cooperaci amb d'altres pasos i
organismes. D'aqu que es recomani com a criteri general adoptar des del principi, de
manera formal i comunicada a les institucions europees, tots els principis, valors, documents,
estratgies i documents de planificaci, elaboraci, implementaci o avaluaci que la UE
pugui considerar.
4.2. Actuacions en l'mbit de la seguretat
interna
Es presenten a continuaci les actuacions concretes en el terreny de la seguretat interna.

"#$ ,(

4.2.1. Actuacions sobre components que
pertanyen a competncies de l'Administraci
central
La llista de temes de seguretat interna que fins ara no han estat competncia dels cossos de
seguretat catalans s molt important. Cal constatar, per, que alguns dels components que
ara s'enumeren tenen, com quedar pals, una naturalesa dual, en ser tant propis de la
seguretat interna com de la internacional. Una manifestaci prctica de la difuminaci de la
distinci entre "interior i "internacional comentada a l'apartat 2 del present informe.
El tractament s sempre el mateix: es presenta el tema i, si escau, s'esmenten actuacions
que caldria adoptar durant el perode de transici. Tot i que no es diu explcitament, s vlid
el principi general exposat anteriorment a l'apartat 4.1: es buscar sempre i es donar per
descomptada la collaboraci amb Espanya i amb la resta de pasos i organitzacions
especialitzades de l'entorn.
4.2.1.1. Investigaci de la delinqncia organitzada,
interna i transnacional
Existeix ja una certa capacitat derivada de necessitats operatives, per clarament insuficient
per a les necessitats prpies d'un estat independent, amb importants exigncies derivades
dels compromisos de coordinaci i treball conjunt en l'mbit europeu i internacional.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Reforar la capacitat ja existent en el CME, com a unitat especfica
Coordinar les funcions de la unitat del CME amb el futur servei d'intelligncia, tot
esperant la decisi si, com passa en altres pasos, acaba sent una unitat
especfica de l'esmentat servei
Endegar les actuacions sota estndards homologables amb Interpol, Europol i
altres organismes semblants

"#$ ,)

4.2.1.2. Terrorisme i narcotrfic
Probablement les dues amenaces, juntament amb la ciberseguretat, ms importants en
l'actualitat, amb certa relaci entre elles. Cal recordar al respecte que Catalunya s una
zona, que, en funci de les dades que es fan pbliques, particularment activa,
comparativament, del terrorisme gihadista.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una Unitat, inicialment independent, d'informaci i lluita contra el terrorisme
partint dels enfocaments, dels documents de valoraci i guia i dels instruments
elaborats per la UE. Cal prestar una particular atenci a la presncia important del
gihadisme a Catalunya i al que sabem sobre els processos de radicalitzaci dels
seus membres
30
. Es podria preveure la incorporaci, posteriorment, de personal
procedent de serveis semblants ja existents en l'actualitat.
Cercar, dins de l'escenari de collaboraci, la transmissi de la informaci existent,
i, a canvi, oferir un seguiment coordinat de la seva evoluci.
Demanar assessorament i establir convenis de collaboraci amb les principals
agncies especialitzades dels pasos occidentals.
4.2.1.3. Control de fronteres
Un element cabdal, tant en la dimensi duanera com de control martim, aeri i terrestre,
cabdal tamb en el marc de la UE.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una Unitat, inicialment independent, de control de fronteres i dotar-la
d'equipament, amb assessorament internacional. Aquesta unitat haur de comptar
amb funcions i especialitzaci per: actuar com a policia de duanes; com a policia
porturia; com a patrulla de guardacostes.

30
Catalunya es considera la segona zona de major presncia gihadista, desprs de la Comunitat de
Madrid. Sobre els processos de radicalitzaci, vegeu Carola Garca Calvo i Fernando Reinares,
"Procesos de radicalizacin violenta y terrorismo yihadista en Espaa. cundo? cmo?dnde",
Madrid, Real Instituto Elcano, 2013.

"#$ -+

Concebre-la com l'embri d'un o diversos cossos de seguretat de fronteres i
control dels espais nacionals, amb assessorament extern.
Estudiar el cas, ms complicat, del control de l'espai aeri, cercant inicialment
suport per implementar-ho, mentre no existeixi dotaci d'equipament especfic.
Preparar les licitacions o procediments per disposar de l'equipament
imprescindible.
4.2.1.4. Registre d'identitat
Una tasca que, tot i ser bsicament administrativa, s molt sensible per a l'opini pblica,
ats que, en garantir el registre i la relaci documental de la ciutadania, assegura funcions
bsiques per a la vida i moviments interns i internacionals.
Addicionalment, cal preveure tamb tot el relatiu al registre de vehicles i de llicncies de
conducci, vinculats a la identitat de les persones i ciutadans.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una unitat de registre d'identitat dins del CME.
Establir un mecanisme transitori amb Espanya de transferncia de la informaci,
que podria preveure, en el futur i en funci d'un eventual rgim de doble
nacionalitat, sistemes permanents de collaboraci i trasps de la informaci.
Establir transferncia de bases de dades i registres sobre vehicles i llicncies de
conducci, aix com mecanismes de cooperaci i de coordinaci amb Espanya i la
resta de pasos.
4.2.1.5. Immigraci
Una tasca important per se, per tamb en el marc dels compromisos derivats de la
integraci a la UE.
Sembla adient establir, amb assessorament de la UE, un mecanisme inicial de collaboraci
amb Espanya, mentre es crea, inicialment com a unitat independent del CME, un grup
especialitzat i es dota d'efectius i d'equipament.

"#$ -*

4.2.1.6. Control d'armes
Tot i ser aparentment un tema menor, la relaci i registre dels armaments en possessi de
subjectes privats i pblics t importncia substantiva i, sobretot, en relaci amb d'altres punts
(terrorisme).
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una unitat de control d'armes dins del CME.
Establir un mecanisme transitori amb Espanya de transferncia de la informaci,
que podria preveure, en el futur i en funci d'un eventual rgim de doble
nacionalitat, sistemes permanents de collaboraci i trasps de la informaci.
Establir transferncia de bases de dades i registres sobre el tema, amb
mecanismes de cooperaci i de coordinaci amb Espanya i la resta de pasos
europeus.
4.2.1.7. Medi ambient
Ja hi ha algunes capacitats, derivades de necessitats operatives, per sn clarament
insuficients, ateses la importncia quantitativa i qualitativa dels espais protegits i la
necessitat d'assegurar el compliment de normativa europea i internacional. En alguns casos,
es relaciona amb d'altres components, com el control de fronteres
31
.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una Unitat, inicialment dins del CME, de protecci del medi ambient,
aprofitant els elements i capacitats parcials ja existents, incloent-hi el Cos
d'Agents Rurals.

31
Per exemple, tot el relatiu al compliment del CITES (Convention on International Trade in
Endangered Species of Wild, Fauna and Flora), la convenci que regula alhora el comer i la
protecci d'espcies amb diferent grau de protecci mitjanant diverses llistes, que, de manera
canviant, exigeixen determinats tipus de garanties a les espcies enumerades en cadascuna. O,
tamb, amb una dimensi de control de fronteres ms vinculada a mercaderies, tot el relatiu al rgim
d'exportaci i moviment de residus perillosos, tamb amb normativa internacional i europea que cal
respectar.

"#$ -,

Establir mecanismes de coordinaci i cercar assessorament, de la UE,
d'organismes internacionals especialitzats i d'Espanya, per assegurar que hom
compleix els estndards i bones prctiques.
4.2.1.8. Intelligncia
El repte de major magnitud, per l'enorme importncia que t avui en dia i l'escassa presncia
de capacitats institucionalitzades. Per tant, la implementaci de l'estructura i de les
capacitats d'intelligncia ser dilatada en el temps. A ms, tot i que la collaboraci i la
coordinaci sn essencials, en ser un tema sensible per a tot el sistema de seguretat i per al
funcionament del pas, cal assegurar autonomia i capacitats prpies.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Comenar a bastir un servei d'intelligncia, civil, multidisciplinari i amb un marc
legal que garanteixi que les seves actuacions sn congruents amb l'estat de dret i
la garantia de protecci dels drets humans fonamentals. Per fer-ho caldr
assessorament internacional, que hom recomana que sigui diversificat. La seva
funci bsica ser recollir, analitzar, interpretar i processar de forma estratgica
informaci que afavoreixi la presa de decisions.
Assegurar, amb independncia que puguin existir diversos serveis, o almenys
unitat operatives, la coordinaci mitjanant instruments propis del servei i, tamb,
d'altres que pugui afavorir o elaborar el Departament de la Presidncia o
equivalent.
Establir des del principi una collaboraci i coordinaci amb Espanya i els pasos i
organismes europeus i del mn occidental.
4.2.1.9. Ciberseguretat
Els governs i decisors han ents fa temps que la seva seguretat, interna i externa, depn en
gran mesura dels seus computadors i dels seus ginys tecnolgics de la tecnologia de la
informaci i de la comunicaci, TIC, ats que moltes de les infraestructures crtiques en
depenen (xarxes elctriques, sistema financer i banquer, transport, per exemple), com ja

"#$ --

mostr l'informe del Consell sobre les tecnologies de la informaci i de la comunicaci
32
.
Les actuacions que caldria adoptar, aprofitant que ja existeixen algunes capacitats pbliques
(CESCAT) i tamb en l'mbit de la indstria privada, sn:
Crear una Unitat o servei de ciberseguretat, amb l'assessoria i suport operatiu
d'empreses i serveis externs i partint de capacitats ja existents (CESICAT).
Es recomana partir del Pla d'Acci contra la ciberdelinqncia, adoptat pel Consell
Europeu (2010)
33
, de les diverses valoracions d'Europol
34
i de l'Estratgia de
Ciberseguretat, (2013) de la UE, un document que fusiona de forma coherent els
temes tractats a l'estratgia i les actuacions de seguretat interna, les de seguretat
externa i tot all relatiu a les poltiques exteriors i de defensa de la UE i els seus
estats membres.
Concretament, l'esmentada Estratgia s'articula en cinc grans prioritats estratgiques:
a) Aconseguir resilincia als ciberatacs, tot fomentant les capacitats nacionals i una
cultura de ciberseguretat
b) Reduir de forma significativa la ciberdelinqncia, combinant una legislaci forta i
efica i una millor coordinaci a nivell de la UE
c) Desenvolupar capacitats i poltiques de ciberdefensa en relaci amb la Poltica
Comuna de Seguretat i Defensa, fet que implica millorar la collaboraci entre l'OTAN
i la UE
d) Desenvolupar recursos industrials i tecnolgics per a la ciberseguretat
e) Establir una poltica coherent del ciberespai internacional per a la UE, aix com
promoure els valors essencials de la UE, fet que implica aprofundir el dileg amb

32
Vegeu l'informe del Consell: "Les tecnologies de la informaci i de la comunicaci a Catalunya",
de 20 de desembre de 2013
33
Consell Europeu, "Council conclusions concernint an Action Plan to implement the concerted
strtegy to combat the cybercrime, abril 2010.
34
Vegeu, Europol, "Threat assesment: Internet facilitated organised crime (iOOCTA), gener de
2011.

"#$ -.

tercers pasos i amb altres organitzacions internacionals, amb un especial focus en
els pasos que pensen com nosaltres i comparteixen els valors de la UE i afavorir la
millora de capacitats de tercers pasos.
4.2.1.10. Assumpci d'algunes tasques especfiques de
protecci civil i gesti d'emergncies garantides fins ara
pel Govern central
S'alludeix a les tasques, que des de fa uns anys, forneix o pot fornir en determinats casos
l'Administraci central a travs de la UME (Unitat Militar d'Emergncies).
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Preparar un nou Pla de Protecci Civil i d'emergncies, amb una reestructuraci,
adaptada a la condici de nou estat, tant dels rgans institucionals com dels
tcnico-operatius.
Estudiar, i si escau, crear, a partir del Cos de Bombers de la Generalitat i del de
l'Ajuntament de Barcelona una unitat operativa per a emergncies complexes.
Establir protocols i convenis de cooperaci amb els serveis d'emergncia dels
pasos vens.
4.2.1.11. Coordinaci internacional amb cossos
semblants i progressiva incorporaci a organismes
policials internacionals
El que es diu a continuaci val tamb per a la seguretat internacional, ats que les
mancances i dificultats que desprs s'enumeren pertanyen bsicament al reconeixement
internacional i a l'accs a organismes i xarxes internacionals. com la UE. Cal dir com a part
positiva que partim en el cas del Mossos d'Esquadra i dels Bombers de la Generalitat i de
l'Ajuntament de Barcelona d'estndards fcilment homologables. Existeix tamb una
dilatada experincia adquirida a travs de projectes de cooperaci i de formaci
internacional.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:

"#$ -%

A. En l'mbit de la UE
Mentre Catalunya no en sigui membre de ple dret, assegurar la coordinaci (mitjanant
enllaos permanents i protocols de cooperaci) i el compliment dels plans i estndards de:
L'Oficina Europea de Policia (Europol)
s l'rgan encarregat de facilitar les operacions de lluita contra la delinqncia internacional i
el terrorisme a la UE. Treballa, des de la seu de l'Haia, en collaboraci amb les unitats
equivalents dels 28 estats membres i tamb amb d'altres estats i organitzacions. Va ser
concebuda com una agncia multifuncional, per la qual cosa se l'ha definit, de forma visual,
com un "hub per a la informaci i la coordinaci de les organitzacions dedicades a la lluita
contra la delinqncia.
Entre els seus quasi 800 membres hi ha analistes, policies, duaners, agents d'immigraci i
experts en seguretat. Disposa de 150 oficials d'enlla, realitza una mitjana de 18.000
investigacions transfrontereres i tracta uns 9.000 casos l'any. Produeix, entre d'altres, dos
informes especialment importants de forma regular, l'European Organised Crime Threat
Assessment (OCTA) i l'EU Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT).
Hostatjat per Europol, hi ha el Centre Europeu de Ciberdelinqncia (European CyberCrime
Centre, EC3). Operatiu des de gener de 2013, s'ha focalitzat en la lluita contra la
ciberdelinqncia a la UE. T cinc grans funcions:
recollir, processar i integrar dades, actuant com a centre de referncia per a tots
els estats membres
realitzar o donar suport a operacions en un o diversos pasos, o b
transnacionalment, en collaboraci si cal amb Eurojust i Interpol
realitzar anlisis i plans estratgics (noves tendncies, previsions futures,
valoracions de risc)
fomentar l'R+D+I i la formaci especialitzada, en collaboraci amb el CEPOL
(Collegi Europeu de Policia) i d'altres centres, per formar especialistes i
desenvolupar nous instruments de lluita
fer divulgaci i collaborar amb el sector privat, la societat civil, la comunitat
acadmica i equips especialitzats per millorar la capacitat de resposta davant els

"#$ -&

delictes informtics, i establir aliances amb altres institucions i grups
especialitzats
35
.
Agncia Europea per a la gesti de la cooperaci operativa en les fronteres
exteriors dels estats membres de la UE (Frontex)
Creada a partir del Reglament (CE) nm. 2007/2004 del Consell (26.10.2004, DO L
349/25.11.2004), Frontex coordina la cooperaci operativa entre els estats membres en la
gesti de les fronteres exteriors. A ms, ajuda els estats membres en la formaci dels
guardes fronterers nacionals, incloent-hi l'establiment de normes comunes de formaci. Fa
anlisis de risc, segueix l'evoluci de la recerca relacionada amb el control i vigilncia de
fronteres exteriors, dna assistncia tcnica i operativa i dna suport per a accions conjuntes
de retorn de migrants. T contactes amb organitzacions i pasos tercers i amb d'altres
rgans de la UE, com Europol o CEPOL.
Agncia Europea de cooperaci en assumptes judicials, Eurojust
Sorgida d'una decisi del Consell Europeu del 28 de febrer de 2002, s l'rgan de la UE,
amb seu a l'Haia, encarregat de reforar la cooperaci judicial entre els estats membres, fet
que inclou extradicions. s, a ms, el germen de la futura fiscalia de la UE.
Comit Permanent de Cooperaci Operativa en matria de seguretat interna
(COSI)
Creat pel Tractat de Lisboa t com a funci garantir l'efica coordinaci i cooperaci de les
autoritats policials i de gesti de fronteres, incloent-hi el control i protecci de les fronteres
exteriors. Tamb, quan convingui, la cooperaci judicial en assumptes penals rellevants per
a la coordinaci operativa. Una tasca central en el futur ser la cooperaci estricta entre les
agncies de la UE i els rgans implicats en seguretat interna, com els ja esmentats Europol,
Frontex, Eurojust, CEPOL
36
i Sitcen
37
.

35
Entre els ms importants: European Union Cybercrime Taskforce, EUCTF; Circam (Cospol
Internet Related Child Abusive Material Project); European Network and Information Security Agency
(ENISA); European Cybercrime Training and Education Group (Ecteg).
36
L'Escola de Policia de la UE, de fet un organisme o agncia de la UE creada l'any 2005.
37
El centre conjunt per a l'anlisi d'intelligncia, depenent de la Secretaria General de la UE,
operatiu des de 2005.

"#$ -'

B. En l'mbit internacional
Adhesi a la Interpol
Creada l'any 1923, nterpol, l'Organitzaci Internacional de Policia Judicial
38
, t actualment
190 membres i el seu treball se centra en seguretat pblica, terrorisme, delinqncia
organitzada, trfic de persones, armes, drogues, pornografia infantil, blanqueig de diners i
delictes econmics, i corrupci, principalment. T dos rgans principals, l'Assemblea
General i el Comit Executiu, a ms de la Secretaria General.
Per ingressar s necessria la votaci favorable de dos teros dels membres de l'Assemblea
General. Catalunya ha de demanar l'ingrs en una primera fase de la seva integraci en la
comunitat internacional.
4.2.2. Actuacions sobre components del model
actual
Tamb cal acarar, en seguretat interna, la millora i reforament del model vigent. Cal
entendre les propostes com un repte i una oportunitat. El repte deriva dels canvis que
implica, en naturalesa i organitzaci, la creaci d'un sistema de seguretat integral per a un
estat independent. L'oportunitat rau en el fet que ara resultar ms fcil fer realitat coses que
fa temps que estan pensades, i fins i tot dissenyades, com, eventualment, el procs de
creaci d'un cos nic de policia de Catalunya.
Caldria considerar millores o reforament derivats de:
Febleses, tant en el sistema normatiu (encara no existeix, tot i l'existncia de
diversos intents, una llei del conjunt de sistema policial), operatiu i de planificaci i
d'anlisi.
Reforament de la coordinaci entre Policia Local i Cos de Mossos d'Esquadra,
una coordinaci que afecta les unitats i les estructures poltiques de qu depenen.
Algunes deriven de temes ja analitzats aquests darrers anys, per sense decisi

38
L'Estatut o Constituci parla de policia criminal, una denominaci que no sol ser habitual en
llenges llatines.

"#$ -(

en ferm (model d'informaci per a les Juntes de Seguretat Local, gesti
centralitzada de compres; guia per a l'elaboraci de plans locals de seguretat que
millorin les eines de planificaci en matria de seguretat; uniformitat identificadora
i comuna per a tots els cossos).
Major homogenetzaci de la naturalesa i funcions sense perdre les especificitats
que asseguren el servei de proximitat amb la ciutadania i el coneixement i
adaptaci al medi de les policies locals. Especialment importants sn els
processos de selecci, de formaci continuada, d'elaboraci de perfils
professionals, de processos organitzatius i laborals i d'intervenci en rees
funcionals de serveis convencional.
39

El conjunt del sistema, en sntesi, necessita reforar la convergncia entre els cossos
policials i adequar les estructures i funcionalitats del Departament d'nterior per tal de facilitar
la direcci poltica i estratgica. Aquest refor ha de ser compatible i coherent amb els
posteriors desenvolupaments i canvis, en la direcci d'un sistema i d'una estratgia de
seguretat integral per a Catalunya.
Dues consideracions finals, en aquest mbit de la seguretat interna, que el present informe
considera la dimensi cabdal per a la fase de transici nacional.
En primer lloc, que a ms dels components especficament vinculats a la seguretat
ciutadana, caldr tamb tenir presents, com s'ha mostrat en altres informes, les vinculacions
amb d'altres tasques policials i/o vinculades, com les administratives, judicials i financeres.
Tot plegat significa incrementar els efectius i capacitats dels cossos policials i, fins i tot,
pensar en la possibilitat de crear alguns cossos o agents especialitzats, com els judicials.
En segon lloc, que en incrementar-se els components a vetllar i resoldre per part del sistema
de seguretat de Catalunya en el marc de la seguretat ciutadana, caldr, ja des del principi,
assegurar la disponibilitat d'efectius, de comandaments i d'estructura organitzativa i
operativa.
Ambdues coses tindran un impacte pressupostari significatiu. Actualment, els pressupostos

39
Hom sol parlar en aquest cas de seguretat ciutadana, trnsit, policia administrativa i policia
assistencial i de proximitat.

"#$ -)

dedicats a seguretat ciutadana per parts de les autoritats locals i de la Generalitat sumen
aproximadament 1.500 milions d'euros
40
. De segur que la xifra haur de ser superior, tot i
que algunes de les millores comentades (com ara gesti central de les compres) poden
alliberar recursos a causa de l'increment de l'eficincia.
4.3. Opcions i actuacions en l'mbit de la
seguretat internacional
En entrar en l'apartat de la seguretat internacional, cal recordar que Catalunya, com a part
d'Espanya, ha estat part del procs progressiu d'incorporaci de l'Administraci central a la
comunitat internacional realitzat des de la transici, amb fortes implicacions en temes de
seguretat. Del franquisme, Espanya heret relacions diplomtiques relativament incompletes
(com en el cas de Mxic i d'Israel), una relaci asimtrica en temes de seguretat i defensa
amb els Estats Units d'Amrica (EUA)
41
i la no-incorporaci a l'OTAN.
Durant la transici es produ l'ingrs al Consell d'Europa (1977), a l'OTAN (1982
42
) i a la UE
(1986). A partir dels anys 90, hom constata una incorporaci plena a les estructures de
seguretat atlntiques i europees, aix com als organismes i xarxes internacionals
internacionalment importants. Tamb se subscriviren i ratificaren la totalitat de tractats
rellevants en matria de seguretat interna i internacional.
Per tant, cal tenir present que, si Catalunya esdev un estat independent, haur de resoldre,
en el marc de la integraci plena a la comunitat internacional, molts temes relatius a la
presncia en organismes de seguretat, tractats sobre el tema, i, sobretot, coordinaci en
matria de seguretat internacional. Fins ara tots aquests temes han estat responsabilitat de

40
Les dades sobre els municipis provenen del document de liquidaci de pressupostos municipals
que peridicament fa pblic l'Administraci central. Sumen 700 milions d'euros. La xifra procedent de
la Generalitat, 800 milions desprs de les reduccions importants dels darrers anys, procedeixen dels
pressupostos del Departament d'nterior.
41
Acords bilaterals de 1953.
42
Es produ sense consens de les principals forces parlamentries a la fi del perode d'UCD. El
PSOE congel (1982) el procs d'integraci, a l'espera de celebrar un referndum. Celebrat l'any
1986, el resultat fou favorable globalment a mantenir la pertinena, tot i que amb condicions com la
no-incorporaci a l'estructura militar integrada. A Catalunya, tanmateix, guany el no.

"#$ .+

l'Administraci central. A ms, molts dels temes que es presenten a continuaci estan
vinculats a qestions analitzades tamb a l'informe del Consell sobre la integraci de
Catalunya a la comunitat internacional
43
, com l'eventual continutat, o adhesi, a
determinades organitzacions internacionals i a determinats tractats, decisions que no
depenen exclusivament del nou Estat.
Els temes es tracten en dos subapartats. El primer s'ocupa de les decisions sobre continutat
o pertinena en determinats tractes i organitzacions internacionals, El segon presenta
algunes grans opcions vinculades amb la seguretat internacional i la defensa.
4.3.1. Decisions vinculades a la continutat o
pertinena a tractats i organitzacions
internacionals
Es consideraran quatre casos: les relacions transatlntiques i amb els EUA; la pertinena a
l'OSCE; la pertinena a l'OTAN, i la pertinena a estructures i organismes de seguretat de la
UE.
4.3.1.1. Relacions transatlntiques i tractats amb els EUA
El dileg transatlntic, en procs de reestructuraci en els darrers anys, es realitza tant
bilateralment com multilateralment, en aquest cas a travs de l'OTAN i d'altres
organitzacions afins, algunes de naturalesa privada. A ms, la relaci bilateral d'Espanya
amb els EUA ha estat un element cabdal de la poltica de seguretat espanyola des de 1953.
Pel que fa al tractat bilateral en matria de defensa, cal dir que actualment no existeixen a
Catalunya installacions operatives previstes en el tractat, a diferncia del que succe fa anys
amb l'estaci Loran-C de l'Estartit. Per tant, no hi ha cap problema important a resoldre, tot i
que, atesa la importncia que, fins i tot per al procs de reconeixement, t la relaci amb els
Estats Units, caldria deixar clar des del principi l'inters de Catalunya a mantenir relacions
privilegiades.

43
Vegeu l'informe del Consell: "La integraci a la comunitat internacional", de 28 de juliol de 2014

"#$ .*

Caldria manifestar formalment des del principi la voluntat de Catalunya de tenir relacions
estretes amb els EUA i, en aquest context, fomentar les relacions transatlntiques.
4.3.1.2. Pertinena a l'Organitzaci de Seguretat i
Cooperaci a Europa (OSCE)
Hereva de la Conferncia de Seguretat i Cooperaci a Europa, creada l'any 1973 i
desenvolupada des de la signatura de l'Acta Final d'Hlsinki (1975), l'OSCE ha esdevingut,
fruit de les transformacions dels estats europeus en la postguerra freda, una organitzaci de
57 pasos: tots els europeus (inclosos tots els membres de la UE), la Federaci Russa i les
repbliques asitiques abans membres de l'URSS, a ms del Canad i els EUA.
L'organitzaci t una lnia de treball molt activa en diplomcia preventiva, gesti de
conflictes, protecci dels drets humans i protecci de les minories. A ms, fou l'Organitzaci
que simbolitz, mitjanant diversos documents i declaracions, la transformaci de la regi
paneuropea en un espai de pau i de cooperaci, tot superant els antagonismes de la guerra
freda.
L'OSCE, per, mant el mecanisme de presa de decisions per unanimitat, fet que permet a
qualsevol dels estats membres la possibilitat de vetar noves adhesions.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Manifestar l'inters de Catalunya de ser-ne membre.
Subscriure i aplicar els principis i acords de tots els documents i acords de la
histria de l'OSCE.
4.3.1.3. Pertinena a l'Organitzaci del Tractat de
l'Atlntic Nord (OTAN)
L'OTAN s el resultat de la progressiva formalitzaci organitzativa del Tractat de Washington
(1949), a causa de l'impacte de la guerra de Corea. Tcnicament s una organitzaci
basada en un tractat de defensa collectiva que compromet tots els seus membres, encara

"#$ .,

que sense clusula automtica (article 5 del Tractat
44
). s una organitzaci regional de
seguretat, d'acord amb les previsions del captol V de la Carta de les Nacions Unides
45
.
A diferncia de l'Organitzaci del Tractat de Varsvia, que es va dissoldre en desaparixer el
bloc de l'Est, ha perviscut. Des de la fi de la guerra freda ha experimentat canvis importants.
En primer lloc, s'ha ampliat notriament i ha passat de 16 a 28 membres, la major part
procedent de l'anomenat "antic bloc de l'Est. En segon lloc, ha modificat els seus objectius
fundacionals, encara que sense tocar el Tractat, particularment a partir del Concepte
Estratgic de l'Aliana aprovat en la cimera d'abril de 1999, en ocasi del cinquant
aniversari
46
. En tercer lloc, ha elaborat una xarxa de contactes i de lligams amb 21 pasos
associats, a travs de dos instruments, l'Associaci per a la Pau (Partnership for Peace) i el
Consell d'Associaci Euroatlntic (Euro-Atlantic Partnership Council). En quart lloc, ha
elaborat, fruit dels canvis interns, de les caracterstiques de la Nova Europa i, sobretot, de la
nova naturalesa i ubicaci dels conflictes armats i de la proliferaci d'amenaces no militars
47
,
nova doctrina estratgica i operativa, actualment reflectida en el Concepte Estratgic aprovat
l'any 2010. , en cinqu lloc, ja fa uns quants anys, des de 2005, que el tema de la reforma i
el futur de l'OTAN ocupa moltes reflexions. Es tracten a continuaci aquests tres darrers
canvis.
Com s'ha dit, l'OTAN en la postguerra freda ha creat un sistema de relacions i de cooperaci

44
La ra deriva de la negativa dels Estats Units a incloure-la quan es negociava el tractat, per evitar
la negativa del Legislatiu a la ratificaci, com havia passat en els tractats de Versalles i Pars (1919),
tot i haver estat inspirats pel president Wilson. Aix significa que tot i l'obligaci de respondre, pel
carcter de tractat de defensa collectiva, davant l'eventual agressi a un estat membre, la forma de
respondre, que podria ser no militar, correspon exclusivament a cada estat. La veracitat de la idea
qued demostrada l'nic cop que s'ha invocat formalment l'article 5: al setembre de 2001 per part
dels Estats Units, desprs dels atemptats a Nova York i Washington, en el marc de les posteriors
operacions a l'Afganistan.
45
Histricament, el seu naixement i evoluci est clarament determinat i condicionat per la guerra
freda. Aix, juntament amb la seva naturalesa organitzativa anglosaxona, explica que hom pugui
diferenciar entre una estructura civil i una de militar. Quantitativament i qualitativament, es tracta de
l'aliana militar i organitzaci de seguretat ms important del mn.
46
Vegeu a http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm. A la prctica, un dels canvis
ms importants fou acabar amb el tab de les operacions anomenades "fora d'rea (ms enll dels
lmits geogrfics prevists al Tractat).
47
S'ha tractat en l'apartat 2 del present informe.

"#$ .-

amb pasos associats. Aquest grup est format per antics pasos de l'Est
48
, pasos
occidentals neutrals durant la guerra freda
49
i pasos socialistes neutrals durant la guerra
freda
50
. El resultat s una xarxa amb dos components. El primer, l'Associaci per la Pau,
endegat l'any 1994, s un programa basat en les relacions bilaterals entre cada pas i
l'OTAN, on cada associat elegeix el seu grau de relaci i participaci. El segon s el Consell
d'Associaci Euro-Atlntica, creat l'any 1997, un frum de coordinaci, consulta i dileg
entre tots els participants
51
.
Quant al nou Concepte estratgic, aprovat l'any 2010, s plenament coherent amb les
tendncies generals i amb les estratgies de seguretat i de defensa dels darrers anys ja
comentades
52
. Es tracta d'una doctrina que prcticament descarta els riscos i amenaces de
naturalesa territorial militar, almenys en el seu sentit clssic. Tanmateix, es constata la
preocupaci per la ciberseguretat, aix com per les inestabilitats en el flanc sud i oriental
(frica del Nord i Orient Proper i Mitj).
Cal assenyalar, en darrer lloc, que fa una dcada que l'OTAN dna voltes a la possibilitat de

48
Concretament: Armnia, Azerbadjan, Bielorssia, Estnia, Gergia, Kazakhstan, Kisrguistan,
Letnia, Litunia, Moldvia, Rssia, Tadjikistan, Turkmenistan, Ucrana i Uzbekistan.
49
ustria, Finlndia, Irlanda, Malta, Sucia i Sussa.
50
Bsnia i Hercegovina, Montenegro, Macednia i Srbia.
51
L'OTAN compta tamb amb d'altres iniciatives de dileg com el Mediterranean Dialogue Partners
o l'Istanbul Cooperation Initiative Partners.
52
Concretament el concepte estratgic identifica aquests riscs i amenaces, tot distingint entre el
territori dels membres i els territoris fronterers: 1. Conflictes convencionals, amb probabilitat baixa
que afectin a territoris dels estats membres. Una mica ms alta pel que fa a les zones frontereres; 2.
Proliferaci de mssils balstics i d'armes de destrucci massiva. La principal preocupaci s el
descontrol dels arsenals desprs d'un conflicte armat intern (per exemple Lbia, 2011) i l'eventual
lligam entre armes de destrucci massiva i terrorisme; 3. Terrorisme. Una preocupaci molt
vinculada a la zona del Nord d'frica i Orient Proper i Mitj, tot i que recentment preocupa molt ms
el terrorisme gihadista procedents de ciutadans dels estats membres; 4. Delinqncia organitzada
transnacional, sobretot vinculada a trfic illegal (drogues, persones, armes), blanqueig de diners i al
paper de mfies diverses, aix com a associacions "narcoterroristes; 5. Ciberatacs, que poden
procedir de serveis d'intelligncia i militars d'altres pasos o d'actors privats (terrorisme,
delinqncia organitzada); 6.Vulnerabilitat energtica, entesa com un risc que afecta tots els estats
membres per la seva alta dependncia d'importacions procedents de zones frontereres inestables
(espai caucsic i postsovitic; Prxim Orient i Orient Mitj). 7. Impacte de les noves tecnologies, com
el desenvolupament de lsers, guerra electrnica i tecnologia espacial; 8. Riscs de naturalesa
diversa. Un apartat en el qual el concepte estratgic esmenta factors de risc tan heterogeni com els
mediambientals, l'escassedat d'aigua o de recursos naturals, el canvi climtic, l'increment de
necessitats energtiques o problemes de salut pblica, com pandmies.

"#$ ..

la reforma, fruit de la combinaci de factors, com el creixent pes d'Europa, la prdua de pes i
canvi de naturalesa de les relacions transatlntiques, la lleugeresa de les amenaces militars
al territori continental i la fi propera del principal element cohesionador sobre el terreny,
l'operaci SAF a l'Afganistan
53
. Tanmateix, la crisi recurrent a propsit d'Ucrana (sobretot a
partir de l'annexi de Crimea) ha reviscolat, almenys momentniament, el sentiment de
cohesi i la percepci de missi de l'OTAN, com quedar pals a la cimera de Galles (4 i 5
de setembre de 2014).
Certament, el tema de la pertinena a l'OTAN s important, per la qual cosa, abans de
considerar algunes actuacions conv recordar com s'hi accedeix.
Mecanisme per a l'adhesi
L'article 10 del Tractat estableix clarament que, descomptats el Canad i els EUA (membres
fundacionals), els nous membres noms poden ser europeus i, a ms, han de ser acceptats
per unanimitat de tots els estats. No es preveuen mecanismes de successi. Caldria, doncs
negociar l'adhesi.
Si que hom pot preveure la possibilitat d'associaci, a travs de l'Associaci per la Pau, una
associaci a la qual, en diversos graus, pertanyen gaireb tots els pasos europeus
54
.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Demanar i negociar la participaci en l'Associaci per a la Pau.
Prendre la decisi sobre l'eventual adhesi en una fase posterior, un cop
decidides en el marc del procs constitucional les grans opcions en matria de
defensa i de seguretat.

53
L'any 2016 s'acabar la presncia dels darrers contingents.
54
Xipre, tot i ser membre de la UE i Kosovo sn les principals excepcions. El cas de Xipre est
vinculat al contencis amb Turquia i el de Kosovo, que deman l'ingrs l'any 2012, al no-
reconeixement de membres de l'OTAN, com Espanya, Eslovquia, Grcia i Romania.

"#$ .%

4.3.1.4. Pertinena a estructures i organismes de
seguretat de la UE
En un altre apartat d'aquest informe ja ens hem ocupat dels organismes de seguretat interna
de la UE.
Addicionalment, la pertinena a la UE porta implcita la participaci en alguns instruments
molt importants en el terreny de la seguretat internacional, bsicament intergovernamentals,
com la Poltica Comuna de Seguretat i de Defensa, PCSD, part de la Poltica Exterior i de
Seguretat Comuna. LA PCSD ha adquirit gran rellevncia des de l'entrada en vigor del
Tractat de Lisboa, en reforar les seves capacitats i els seus instruments reals d'actuaci.
Concretament, possibilita l'establiment d'una cooperaci estructurada i permanent entre els
estats membres ms disposats i millor dotats en matria d'armaments i de capacitats
defensives. T especial rellevncia la "clusula de defensa comuna, continguda en l'article
42 del Tractat de la Uni, que, clarament inspirada en l'article 5 del Tractat de Washington
o de l'Atlntic Nord, estableix que si un estat membre s objecte d'una agressi armada al
seu territori, la resta haur de prestar-li ajut i assistncia amb tots els mitjans al seu abast
55
.
Conv tenir-ho present en dissenyar la seguretat internacional de Catalunya, atesa la ferma
vocaci de ser membre de la UE de Catalunya.
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Tenir presents com a punt de partida, com ja s'ha dit de forma genrica, en el
disseny de la poltica de seguretat internacional de Catalunya, all previst per als
tractats, estratgies i diversos instruments i agncies de la UE.
Comunicar a la UE aquesta decisi.
4.3.2. Opcions estratgiques que afecten la
poltica de seguretat, defensa i foment de la pau
La creaci ex novo d'una estratgia i d'una poltica de seguretat internacional permet acarar

55
De fet, es preveu que l'assistncia es pugui donar justament a travs de l'OTAN.

"#$ .&

algunes opcions d'abast estratgic sobre temes i poltiques sovint allunyades de les
poltiques estrictament sectorials. Tractarem ara algunes de les ms importants.
En primer lloc, sobre quina relaci ha d'existir entre recerca, economia del coneixement,
indstria i poltica de seguretat. Ms enll del debat recurrent en economia sobre si la
recerca, desenvolupament i innovaci (R+D+I) vinculat al sector actua o no de locomotora
de l'economia general, recentment, en el context de reducci significativa dels recursos de
totes les poltiques pbliques, la UE est insistint en la importncia d'enfocaments duals, que
reforcin indstria, sistemes d'R+D+I i seguretat. Hi ha lnies de finanament i instruments que
aconsellen pensar qu fer sobre aix a Catalunya, tot explorant el potencial en rees
importants, com encriptaci i sistemes informtics (intelligncia i ciberseguretat),
automatitzaci i robotitzaci (drons) i algunes d'altres.
En segon lloc, el relatiu al foment de la cultura de la seguretat, concretament el paper de les
universitats i els centres de recerca en la formaci i en la investigaci en aquest tema.
Existeixen ja una gran quantitat de msters, cursos d'especialitzaci, diplomatures i formaci
especfica sobre estudis i prctica de seguretat, anlisi de risc, defensa, seguretat privada i
prevenci i resoluci de conflictes. El pas tamb compta amb capacitats de recerca en
aquest mbit. El que cal, estratgicament, s alinear l'oferta i la demanda actuals amb les
necessitats futures. Altrament dit, cal optar per assegurar que els centres generadors de
coneixement i d'innovaci siguin provedors orientats a resoldre les necessitats de seguretat
del pas.
En tercer lloc, s necessari tamb apostar per intelligncia, analtica, per tamb operativa,
en particular en tot el que afecta les eines per saber qu passa a les fronteres externes i,
sobretot, a prop del pas. Caldr desenvolupar alhora mecanismes de cooperaci amb
"antenes, "orelles i "ulls en seguretat i defensa, i aix exigeix acords amb operadors
externs privats i pblics especialitzats, atesos els costos molt importants de ser
autosuficients, i, tamb, desenvolupar a mitj termini uns mnims al propi pas.
4.4. Opcions a considerar a mitj i llarg termini
Cal discutir dos reptes que requereixen un tractament singular: (1) els models operatius,
cossos, contingents i organitzaci de la seguretat internacional, i, (2) els models i opcions a

"#$ .'

llarg termini en poltica de foment i de construcci de la pau. Ambdues coses impliquen
considerar diverses opcions a mitj i llarg termini, ats que requereixen maduraci, i,
sobretot, debat i consens un cop acabat el procs de transici.
Les opcions a mitj i llarg termini queden fora de l'objecte del present informe, ats que
afecten als models operatius de poltiques pbliques de seguretat, defensa i foment de la
construcci de pau, que depenen de les decisions que es prenguin pel poder legislatiu i
ratifiqui la ciutadania catalana en el procs constitucional. Tanmateix, s convenient
presentar breument els problemes a resoldre i les opcions existents.
Els dos problemes tenen a veure amb l'organitzaci prctica de les poltiques de seguretat i
defensa internacional i la poltica de foment de la pau. Com ja s'ha dit, cap pas pot renunciar
a tenir poltiques de seguretat, defensa i foment de pau, i aix inclou disposar d'efectius i
instruments que han d'estar en condicions de practicar la dissuasi i, en els supsits
previstos en els protocols d'actuaci, l's legal i proporcionat de la fora. El que cal decidir s
com s'organitza la forma de preparar-se per fer-ho, un mbit on, novament, les fronteres
entre seguretat interna i internacional es presenten difuses.
4.4.1. Sobre els models operatius, cossos,
contingents i organitzaci
Els problemes a resoldre, a mitj i llarg termini, sn almenys tres, i per a tots hi ha diverses
opcions i models a considerar abans de triar.
El primer, en l'esfera sobretot de la seguretat interna, s tot el relatiu al model de relaci o
unificaci entre policies locals i Mossos d'Esquadra. La llista de temes abasta la decisi
sobre la unificaci futura, a mitj termini, dels cossos locals i els de Mossos d'Esquadra, aix
com la ubicaci final, orgnica i funcional, des les diverses unitats que caldr crear en els
dos primers anys i que ja han estat assenyalades abans. La unificaci presenta avantatges,
per tamb algun inconvenient. El que s cert s que cal tenir clar el model a mitj termini
per assegurar la coherncia final. Aquesta decisi afectar la definici dels cossos, el
determini dels contingents necessaris, l'organitzaci, el desplegament i, en particular, el
comandament, control i les formes de coordinar la recollida i explotaci de la informaci i de
la intelligncia.

"#$ .(

El segon gran problema afecta la forma d'organitzar els efectius de defensa o, per dir-ho
clarament, l'opci per la creaci o no d'un exrcit, i en cas afirmatiu, les opcions sobre els
diversos models existents per implementar la decisi. Les funcions tradicionals dels exrcits
han estat el control i defensa del territori i la de projectar fora vers l'exterior, actualment sota
mandat de NU o d'organismes regionals de seguretat, mitjanant decisions de seguretat
collectiva.
La situaci a Catalunya t un avantatge important: pot crear un model ex novo, estalviant-se
el problema a qu ara s'enfronten la major part de pasos europeus: modificar,
quantitativament i qualitativament, els seus exrcits, creats fa segles, en un moment en qu
l'opci per exrcits orientats a defensar fronteres d'eventuals invasions per altres exrcits ha
perdut sentit per falta d'amenaces territorials.
El tema es planteja ara de manera ben diferent a l'habitual als segles XIX i XX. Hom pot
optar per dos grans models, amb exrcit o sense. Si s'opts per prescindir d'exrcit a la
manera convencional, generalitzada al mn occidental al segle XIX, es presentarien dues
grans alternatives per a organitzar la poltica de defensa:
a) ampliar les funcions del Cos de Mossos d'Esquadra, fent que assumeixi funcions de
seguretat externa i/o defensa, fet que implicaria una militaritzaci parcial d'algunes
unitats i efectius dels Mossos
56
.
b) crear una Gurdia Nacional, amb funcions de seguretat, de gesti d'emergncies o
de defensa, autnoma, coordinada amb els altres cossos de seguretat. El segon gran
model s optar per la creaci d'un exrcit que, ateses les noves condicions, podria
ser ben diferent dels existents fins a finals del segle XX, com ja ha estat dit.
Naturalment, la forma concreta d'estructurar aquest exrcit i fer-lo operatiu admet
diverses variants.
En tercer lloc, un cop decidida una opci o altra (amb exrcit, sense exrcit) i en cada cas
feta una elecci per alguna de les possibilitats existents, s'entraria en tots els casos en les
decisions sobre contingents, comandament, processos de selecci, equipament i eventual

56
S'usa militaritzaci en un sentit tcnic, per alludir a restriccions especfiques al carcter policial
d'alguns cossos, especialment en la formaci, en la lnia de comandament, en l'equipament, en els
drets sindicals i l'exercici d'alguns drets fonamentals o en la forma d'acarar els problemes.

"#$ .)

admissi de forans. Cal insistir, per, que les principals decisions s'hauran de prendre durant
el procs constituent, tot i que les operatives i d'implementaci quedaran per a desprs.
4.4.2. Sobre els models per bastir una poltica de
foment i de construcci de la pau
En aquest punt els models sn diversos i obliguen a sospesar pros i contres. Cal recordar
que disposar d'una poltica de foment de la pau deriva del previst a la Carta de NU i a la
prctica posterior.
De fet, noms hi ha una gran alternativa: comptar amb efectius i equipament preparat i
format per actuar en operacions de pau sota mandat de NU d'altres organismes regionals, o
no. La decisi est vinculada a la forma d'organitzar els recursos de la poltica de defensa
abans esmentat.
Si la decisi al respecte fos negativa, almenys a mitj termini, una de les poques opcions
seria seguir models com el sus: donar suport logstic a les operacions de pau, sense enviar
ni civils ni militars sobre el terreny. Addicionalment, caldria pensar en altres maneres de
fomentar poltiques de seguretat humana o de resoluci i transformaci de conflictes.
Si l'opci fos disposar d'unitats per a operacions de pau internacionals, caldria entrar en
l'aspecte operatiu. Aquest punt, d'altra banda, tindria vincles clars amb l'opci per disposar o
no d'exrcit. Conv, per, tenir ben present el cost, alt, per constriccions de desplegament,
preparaci d'efectius i per necessitats d'equipament i de servei. Un exemple pot ajudar. Es
considera que per disposar sempre operativament, en casos com aquest, d'un nombre "x
d'efectius cal multiplicar almenys per 3 el nombre d'efectius total disponible. Per tant, per
disposar de 500 efectius sempre operatius cal disposar-ne d'uns 1.500, per tal d'assegurar
rotacions i d'altres contingncies. Caldria tamb considerar les unitats de suport, militars i
administratives. Per ltim, el cost ha de considerar tamb l'equipament imprescindible
(armes; mitjans de projecci i mobilitat de la fora expedicionria i, almenys, vehicles
cuirassats per a desplaament per terra, per raons de seguretat fsica).
En resum, tant la decisi que la poltica de defensa prevegi o no l'existncia d'exrcit o les
opcions esmentades, com la decisi sobre si la poltica de foment de la pau ha de comptar o

"#$ %+

no amb capacitat militar per participar en operacions de pau, pressuposen opcions que cal
estudiar des del primer moment. La ra, que tot i que no caldr prendre decisions en l'etapa
de transici, tampoc es poden dilatar gaire en el temps


"#$ %*

5. Resum i conclusions
5.1. Objecte
L'objecte de l'nforme s analitzar els principals reptes i actuacions de Catalunya en l'mbit
de la seguretat interna i internacional durant el perode de transici nacional i, ms
concretament, els primers mesos de construcci d'un eventual nou Estat catal.
Parteix de la constataci que, si b existeix un model de seguretat propi a Catalunya basat
en la seguretat ciutadana i la gesti d'emergncies, no s'han pogut desenvolupat molts
altres components que formen part de les estructures bsiques de seguretat interna d'un
Estat pel fet de ser competncies de l'Administraci central. , per tant, tampoc s'han creat ni
desenvolupat els components vinculats a la seguretat internacional.
L'nforme es limita a examinar, sota el supsit que Catalunya sigui un nou Estat
independent, els primers mesos del procs de construcci d'aquest nou Estat. L'nforme no
entra en l'anlisi dels aspectes operatius de les estratgies poltiques i actuacions que s'hi
proposen. Tampoc entra en les poltiques pbliques que s'hauran d'adoptar a mitj i llarg
termini. Aix no obstant, s'apunten els grans reptes de seguretat interna i internacional que
s'hauran d'encarar en aquesta segona fase del procs de construcci d'un nou Estat catal i
les alternatives o models que ofereix actualment la prctica comparada en d'altres estats.
L'informe s'estructura en els apartats segents: el primer presenta el context i les premisses
sobre la seguretat interna i internacional en el mn actual. El segon descriu el punt de
partida del sistema de seguretat a Catalunya. El tercer s'ocupa de les decisions que
s'hauran de prendre en el perode de transici.


"#$ %,

5.2. Context i premisses
5.2.1. La seguretat: b pblic, garantia i servei
La seguretat s un b pblic que l'Estat ha de proveir necessriament als seus ciutadans. La
seguretat s alhora un dret per a la ciutadania i un deure per a l'Estat, fet que implica que
s'ha de proveir com a garantia i alhora com a servei. I en un mn creixentment
interdependent, la provisi de la seguretat exigeix coordinaci tant a nivell intern com
internacional.
La provisi de la seguretat est vinculada a la provisi de llibertat i de justcia. Per proveir-la
cal emprar diversos instruments, tot distingint entre l'mbit de la seguretat interna
(circumscrit al que s'esdev a l'interior de les prpies fronteres) i l'mbit de la seguretat
externa o internacional (vinculada a fets, actors o relacions transfronterers o internacionals).
La provisi de la seguretat interna i internacional est vinculada a moltes altres poltiques
pbliques i pot presentar frmules organitzatives molt diverses.
5.2.2. Canvis en la concepci i prctica de la
seguretat interna i internacional
La seguretat s, per naturalesa, sensible al context i durant la postguerra freda s'han produt
canvis molt significatius.
Els factors de canvi han estat diversos. Hom pot destacar, sense pretensi d'exhaustivitat,
aquests:
Alteracions de la naturalesa i ubicaci dels conflictes armats, que ara sn
bsicament interns, tot i que sovint s'internacionalitzen.
Prdua del monopoli exclusiu del control dels grans mitjans de violncia per part
dels estats.
Proliferaci d'actors privats de seguretat, tant legals (empreses que presten
serveis militars o de seguretat) com illegals (grups terroristes, grups paramilitars,
cossos armats de narcotraficants o delinqncia organitzada transnacional).

"#$ %-

Aparici de nous tipus de violncia directa, que fan que noms 2 de cada 10
vctimes per arma de foc al mn estiguin causades per violncia poltica directa
(conflictes armats i terrorisme), fins fa poc el centre dels problemes de seguretat.
Nova distribuci del poder, internacionalment i regionalment.
Aparici de nous tipus d'amenaces i de riscs, en l'esfera mediambiental, social,
poltica i econmica, sovint facilitada per la utilitzaci de tecnologies de la
comunicaci i de la informaci, parallela a la prdua de pes o desaparici a
moltes zones de les amenaces territorials.
Canvis en les tendncies de despesa militar, amb un clar descens de la
importncia dels pasos occidentals, producte de reduccions importants i
continuades, i un creixement molt important, en termes relatius, de la despesa i el
rearmament dels pasos emergents i, regionalment, de l'rea asitica.
Canvis en la mida, composici, organitzaci i estructura operativa de la major part
de forces armades dels pasos occidentals, amb una tendncia cap a la
professionalitzaci, la reducci dels efectius i la focalitzaci en les unitats
d'intervenci rpida.
A resultes de l'anterior, la seguretat s'entn com un procs: dinmic multidimensional, i
centrat en les persones i no noms en els estats. S'han ampliat les amenaces i els riscs,
tamb all que cal protegir i s'han aprofundit els instruments per fer-ho.
5.2.3. La difuminaci de la distinci entre "intern i
"internacional
Les estratgies de seguretat dels pasos occidentals i d'organismes europeus, tot i distingir
entre seguretat interna i seguretat internacional, tracten gaireb el mateix: terrorisme,
ciberseguretat, seguretat energtica, lluita contra la delinqncia organitzada, protecci
d'infraestructures bsiques o crtiques, entre d'altres. Segon, la coordinaci i la intelligncia
sn al centre de la prctica de la seguretat. Tercer, s'est alterant la diferncia de funcions
entre cossos policials i efectius de defensa, que tot i existir, s'ha difuminat parcialment en
alguns casos, fet que possibilita funcions ms clarament militars o de defensa de certs
cossos policials.

"#$ %.

5.2.4. Models i prctiques habituals en la seguretat
internacional en el mn occidental
Gaireb tots els pasos occidentals han elaborat anlisis estratgiques i estratgies de
seguretat a partir del 2002.
Malgrat l'heterogenetat, hom pot trobar una srie de trets compartits quant a diagnstic,
models i prctiques:
Gaireb nulla percepci d'amenaces territorials, almenys en territori continental,
atesa la inexistncia de perills crebles d'invasi.
Preocupaci creixent i recurrent per amenaces com:
! Proliferaci de mssils balstics i armes de destrucci massiva (ADM)
! Delinqncia transnacional organitzada i narcotrfic
! Terrorisme
! Ciberseguretat (vulnerabilitats de l'espai ciberntic)
! Vulnerabilitat/seguretat energtica
! Protecci d'infraestructures crtiques
! Canvi climtic
Reducci substantiva dels pressupostos de defensa i de la despesa militar.
Revisi, a la baixa, dels programes de rearmament en curs inclosos alguns grans
programes europeus i potenciaci, com a estratgia compensatria, de
tecnologies de doble s i de lligams entre el sector industrial de defensa i sectors
industrials civils.
Modificaci substantiva dels exrcits, amb la generalitzaci de la
professionalitzaci, la reducci important dels efectius i la prioritzaci de la creaci
d'unitats de desplegament rpid i de projecci de fora vers l'exterior, com ja hem
assenyalat abans.
Combinaci d'estratgies de defensa collectiva (aliances militars clssiques, com
l'Organitzaci del Tractat de l'Atlntic Nord (OTAN), que pressuposen acci

"#$ %%

conjunta contra un agressor extern), de seguretat collectiva (el previst a les
Nacions Unides (NU), acci conjunta contra usos illegals de la fora o violacions
importants de les regles compartides per un membre del sistema, incloent-hi
accions coercitives) i seguretat cooperativa (accions que, com all previst a
l'Associaci per la Pau de l'OTAN, exigeixen sempre el consentiment de totes les
parts implicades).
Importncia creixent de la intelligncia estratgica en tots els components del
sistema de seguretat.
5.2.5. Models i prctiques habituals en la seguretat
interna en el mn occidental
Els models i prctiques habituals als pasos europeus, i a la prpia UE, es poden
caracteritzar per:
a) Enfocament ampli i integral de la seguretat interna, amb atenci als reptes derivats
de les noves amenaces.
b) Combinaci d'instruments i poltiques de seguretat interna amb el respecte pels
principis i valors propis de les nacions europees: els drets humans i les llibertats
fonamentals; respecte a l'Estat de dret, la democrcia, el dileg, la tolerncia, la
transparncia i la solidaritat.
c) Presncia de components diversos, com seguretat pblica i privada, gesti de les
emergncies i protecci civil.
d) Cooperaci, interna i externa entre autoritats policials, de fronteres i judicials amb
d'altres serveis relacionats (protecci civil, sanitat, serveis socials).
e) Recerca de sinergies, mitjanant la coordinaci internacional, entre cooperaci
policial, informaci i intelligncia, gesti compartida de fronteres (integrada, en el cas
de la UE) i sistemes de justcia penal.
f) Garantia de control democrtic i judicial de les activitats de seguretat.

"#$ %&

g) Reforament de les capacitats d'intelligncia i informaci.
h) Opci per enfocaments proactius, que cerquen la prevenci i l'anticipaci.
i) Millora constant de la capacitat operativa i de l'equipament, amb una aposta clara per
material d's dual i per l'automatitzaci (importncia dels artefactes aeris no tripulats
o "drons).
j) Desenvolupament de capacitats, amb regles i organitzaci especfica (de tipus
militar), per poder ser usats en supsits d'intervenci en operacions a l'estranger.
Pel que fa a les amenaces importants, com s'ha comentat prviament, les principals
coincideixen amb les esmentades en la seguretat internacional, sobretot delinqncia
organitzada i narcotrfic, terrorisme, ciberseguretat, falsificacions i protecci
d'infraestructures crtiques.
5.2.6. Les poltiques pbliques implicades
Els estats necessiten disposar, per proveir el b pblic de la seguretat de diversos
instruments, i particularment, de tres poltiques pbliques, ordenades de major a menor pel
seu abast i contingut: les poltiques pbliques de seguretat, la poltica de defensa i la poltica
de foment i de construcci de la pau.
Totes tres poltiques estan vinculades amb d'altres poltiques pbliques, particularment amb
la poltica exterior. I totes tres sn irrenunciables. s a dir, cal disposar-ne sempre, amb
independncia de la forma com es decideixi fer real i operativa la provisi del b pblic. Per
ltim, cal assenyalar que actualment s'hi ha innovat fora, de manera que solen emprar
actors pblics i privats, diverses formes de diplomcia d'acompanyament i instruments
multidimensionals.
5.2.7. Instruments de planificaci: les estratgies
de seguretat
L'instrument bsic s l'elaboraci d'una estratgia de seguretat per a un perode determinat.

"#$ %'

L'elaboraci passa per les fases segents:
a) Establiment del consens sobre els valors, principis i elements que cal protegir.
b) Identificaci de les amenaces, perills i riscs, de forma general i identificant-ne, si s
possible, l'origen i els actors implicats.
c) Valoraci de la magnitud (perillositat), escala temporal i probabilitat de cadascuna de
les amenaces, perills i riscs.
d) Definici, per a cadascuna de les amenaces, perills i riscs, de les eventuals
contramesures que les poden neutralitzar o combatre.
e) Establiment de prioritats d'actuaci, d'instruments i de recursos, de forma genrica,
distingint actuacions a curt termini (gesti de risc i tractament dels smptomes) i
actuacions a mitj i llarg termini (tractament de les causes estructurals, profundes)
5.3. El punt de partida: el sistema de
seguretat a Catalunya
5.3.1. Evoluci, descripci general,
caracterstiques i valoraci del model actual
L'actual sistema de seguretat de Catalunya s'ha construt entorn de dos grans components,
la seguretat ciutadana, que es proveeix fonamentalment mitjanant policia local i policia
autonmica, i la gesti de les emergncies, que combina efectius professionals i voluntaris.
Subsidiriament, existeix tamb tot all relatiu a seguretat privada. s un model amb clara
vocaci de sistema de seguretat pblica.
Analticament, el model presenta les caracterstiques segents.
En primer lloc, est centrat en la seguretat interna, tot i que de forma incompleta,
particularment en la seguretat ciutadana, ateses les competncies de l'Administraci central
en mbits molt importants. Des del punt de vista ciutad, la visibilitat en la via pblica dels

"#$ %(

cossos de seguretat estatals, Cos Nacional de Policia i Gurdia Civil, s escassa, tot i la
seva presncia regular al territori (uns 7.000, el 5% del total d'efectius estatals).
.
En segon lloc, el sistema est estructurat entorn de la Policia de les institucions prpies, s a
dir, Policies locals i Cos de Mossos d'Esquadra. La coordinaci amb els cossos estatals de
seguretat es realitza a travs de la Junta de Seguretat de Catalunya, i, a un nivell ms
operatiu i local, de les Juntes Locals de Seguretat, existents a prcticament tots 213
municipis amb policia local.
En tercer lloc, est fonamentat en un model de seguretat ciutadana que es basa en el treball
conjunt, la formaci compartida i la coordinaci institucionalitzada de les policies locals (213
cossos) i del Cos dels Mossos d'Esquadra .
En quart lloc, quant a la gesti de les emergncies i la protecci civil, est estructurat
combinant cossos professionals (Bombers de la Generalitat de Catalunya, Bombers de
Barcelona) i estructures voluntries i amb presncia local, com Protecci Civil o les
Associacions de Defensa Forestal (ADF).
Quantitativament les dimensions del sistema propi, a banda dels cossos estatals de
seguretat desplegats a Catalunya, es poden resumir aix:
Pel que fa a la Seguretat ciutadana, 17.000 efectius de Mossos d'Esquadra i 11.000
efectius de Policia local.
Pel que fa a la Gesti d'emergncies, 4.500 efectius del Cos de Bombers de la
Generalitat, 600 efectius del Cos de Bombers de Barcelona, 12.000 efectius d'ADF,
1.000 efectius de Protecci Civil. En total, 28.000 policies i 18.000 efectius per a
gesti de les emergncies.
Els principals reptes no estan, doncs, en el model vigent, sin en el que fins ara no s'ha
previst: una bona part de la seguretat interna, fins ara competncia de l'Administraci
central, i la seguretat internacional.

"#$ %)

5.3.2. Els reptes estructurals del nou sistema de
seguretat
Els reptes de la construcci d'un nou sistema de seguretat, interna i internacional, sn en
primer lloc estructurals, de llarga durada. N'hi ha almenys de sis tipus.
a) Els derivats del nou marc conceptual, poltic i organitzatiu que suposa ser Estat, amb
fronteres prpies (terrestres, martimes i aries), en un context de pas occidental
europeu i molt majoritriament europeista. En termes de seguretat interna, per
exemple, aix vol dir que els cossos policials catalans hauran de pensar i preparar-se
per treballar en un qudruple nivell: local; estatal; europeu, i internacional.
b) Els derivats de quin sigui l'escenari de construcci del nou Estat, de collaboraci o
de no-collaboraci amb Espanya, en general i en particular en els temes de
seguretat. En temes de seguretat interna i internacional, algunes amenaces, com es
comenta desprs, exigeixen, en inters de totes les parts, plena collaboraci. En
d'altres casos, com el relatiu a una quantitat important de registres, bases de dades i
arxius, equipament de seguretat, serveis especfics (ciberseguretat, intelligncia),
podrien presentar-se friccions i problemes de coordinaci.
c) Els derivats de l'assumpci d'rees importants de la seguretat interna que fins ara
han estat competncia exclusiva de l'Administraci central. Aqu n'esmentem els
principals: investigaci de la delinqncia organitzada; terrorisme; narcotrfic; control
de fronteres; registre d'identitat; immigraci; control d'armes; medi ambient;
intelligncia; ciberseguretat; tasques especfiques de gesti de les emergncies i de
protecci civil ara cobertes per unitats estatals especialitzades, com la Unitat Militar
d'Emergncies; incorporaci progressiva a cossos internacionals policials i
coordinaci constant amb ells.
d) Els relatius a la seguretat internacional, amb reptes com: el control territorial i de
fronteres; la intelligncia; el terrorisme; la delinqncia transnacional organitzada; la
pertinena a organitzacions internacionals; la continutat o denncia de tractats
internacionals. Molts d'aquests aspectes afecten la poltica de defensa: com protegir-
se d'algunes amenaces i garantir control territorial, incloent-hi la creaci rpida
d'unitats i serveis essencials, i, eventualment, la creaci o no d'un exrcit.

"#$ &+

e) Els reptes vinculats a la millora evolutiva i a una eventual reestructuraci del sistema
de seguretat ciutadana i de gesti de les emergncies.
f) Els relatius a la gesti del sistema, que inclou les decisions sobre departaments del
Govern amb els quals tindrien dependncia funcional i orgnica, l'adscripci de les
unitats o serveis que es vagin creant, i les lnies de comandament, coordinaci i
control, les eventualment noves i la reestructuraci de les existents (Juntes de
Seguretat Local, Junta de Seguretat de Catalunya). Cal fer tamb un especial esment
a la necessitat de reforar molt la coordinaci entre les policies locals i els Mossos
d'Esquadra, cabdal per garantir la seguretat ciutadana.
5.4. Les principals decisions a prendre durant
el perode de transici
5.4.1. Estratgies per acarar els reptes estructurals
Es presenten les segents estratgies que caldria adoptar:
a) Aconseguir que, fins i tot en un eventual escenari de no-collaboraci amb Espanya,
en temes rellevants (lluita contra el terrorisme i el narcotrfic, ciberseguretat, lluita
contra la delinqncia organitzada, control de fronteres) hi hagi coordinaci, trasps
d'informaci (en particular d'intelligncia) i treball conjunt, atesa la naturalesa
transfronterera de les amenaces. Qualsevol altre escenari seria perjudicial per a
tothom, inclosos molts altres pasos, europeus i no europeus.
b) Cercar assessorament i ajut per posar en marxa des del primer moment un servei o
serveis d'intelligncia, el nucli dur de la seguretat interna i internacional.
c) Continuar considerant la poltica de seguretat com un b pblic, un dret, una garantia
i un servei.
d) Integrar des del primer moment en totes les actuacions adreades a la seguretat
interna, els principis, valors, funcions i objectius presents als documents i estratgies
de la UE, en particular l'esmentada Estratgia de Seguretat nterna (2010).

"#$ &*

e) Posar en marxa, de forma progressiva, tots els components de la seguretat interna,
en collaboraci i assessorament amb el mxim nombre d'organismes especialitzats.
f) Partir, a l'hora d'establir les valoracions de les amenaces, perills i riscs en seguretat
internacional, de les estratgies de seguretat de la Uni Europea (UE), de l'OTAN i
en general dels seus pasos membres.
g) Posar en marxa l'elaboraci d'una Estratgia de Seguretat de Catalunya.
h) Reforar i millorar el model del sistema de seguretat vigent en seguretat ciutadana.
i) Posar en marxa els elements ms urgents de la poltica de seguretat i de defensa,
partint de la posici geopoltica i de les aliances presents de Catalunya, sense
pressuposar si hi haur o no forces armades, o, en cas d'haver-n'hi, de quin tipus
seran. Els elements que cal posar en marxa sn, bsicament: control de fronteres,
(terrestres, martimes i aries) i duanes, amb tot el que implica de material martim,
aeri i terrestre; control territorial i d'infraestructures crtiques; ciberseguretat i lluita
contra el terrorisme.
j) Establir mecanismes de coordinaci, trobada i assessorament, formals i informals,
interns, i amb d'altres pasos i organismes internacionals policials i de seguretat.
k) Cercar aliances i complicitats, inclosa la demanda d'incorporaci a organismes com
l'Organitzaci per a la Seguretat i la Cooperaci a Europa (OSCE), per crear una
poltica de foment de la pau, prevenci de conflictes i protecci de minories.
l) Aprofitar al mxim el teixit de capacitats de foment de la pau i de protecci de la
seguretat present en administracions, centres de recerca i de formaci, universitats,
societat civil i emprenedors.
m) Cercar soluci a un problema cabdal, tant en un escenari de collaboraci com de
confrontaci amb Espanya: que les relacions entre el Cos de Mossos d'Esquadra i
els cossos de seguretat estatals es realitzin en situaci de simetria.
n) Reforar les tasques de direcci i de coordinaci, tant en departaments com Interior,
Presidncia, Relacions Exteriors, com a nivell general reformant la Junta de
Seguretat de Catalunya.

"#$ &,

o) Concedir des del primer moment un paper cabdal a les Juntes de Seguretat Local,
reformant-les, si escau.
Aquestes estratgies estan basades en les premisses segents:
Primer, Catalunya, per les seves dimensions, estructura econmica, ubicaci
geogrfica i geopoltica, t uns riscs i amenaces semblants als de la resta de pasos
europeus abans esmentats. No t amenaces territorials dels seus vens, almenys en
termes militars. A ms, Catalunya seguir inserida en l'escenari europeu,
internacional i de bones relacions transatlntiques, per la qual cosa emprar com a
referncia els estndards de la UE en seguretat interna i internacional.
Segon, en ser pas de nova frontera s'intensifiquen alguns riscs i amenaces, per la
combinaci de les dificultats de la transici vers un model de seguretat ms ampli i la
necessitat de reestructurar l'existent.
Tercer, les dificultats, derivades de la incertesa sobre el grau de collaboraci amb
Espanya i de la necessitat d'implementar molt rpidament moltes decisions,
incrementen les dificultats de gesti del sistema.
Quart, cal tenir molta cura i prudncia i maldar per fer realitat per interessos
compartits i amb el suport d'organismes europeus i tercers pasos la coordinaci,
transferncia d'informaci i treball conjunt amb Espanya per evitar amenaces
transfrontereres i compartides, una feina que implica tamb cooperaci amb d'altres
pasos i organismes.

"#$ &-

5.4.2. Opcions i actuacions en l'mbit de la
seguretat interna
5.4.2.1. Actuacions sobre components que pertanyien a
competncies de l'Administraci central
Investigaci de la delinqncia organitzada, interna i
transnacional
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Reforar la capacitat ja existent en el CME, com a unitat especfica.
Coordinar les funcions de la unitat del CME amb el futur servei d'intelligncia, tot
esperant la decisi si, com passa en altres pasos, acaba sent una unitat
especfica de l'esmentat servei.
Endegar les actuacions sota estndards homologables amb Interpol, Europol i
altres organismes semblants.
Terrorisme i narcotrfic
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una Unitat, inicialment independent, d'informaci i lluita contra el terrorisme,
partint dels enfocaments, documents de valoraci i guia i instruments elaborats
per la UE. Cal prestar una particular atenci a la presncia important del
gihadisme a Catalunya i al que sabem sobre els processos de radicalitzaci dels
seus membres. Es podria preveure la incorporaci, posteriorment, de personal
procedent de serveis semblants ja existents en l'actualitat.
Cercar, dins de l'escenari de collaboraci, la transmissi de la informaci existent,
i, a canvi, oferir un seguiment coordinat de la seva evoluci.
Demanar assessorament i establir convenis de collaboraci amb les principals
agncies especialitzades dels pasos occidentals.

"#$ &.

Control de fronteres
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una Unitat, inicialment independent, de control de fronteres i dotar-la
d'equipament, amb assessorament internacional. Aquesta unitat haur de comptar
amb funcions i especialitzaci per: actuar com policia a de duanes; com a policia
porturia; com a patrulla de guardacostes.
Concebre-la com l'embri d'un o diversos cossos de seguretat de fronteres i
control dels espais nacionals.
Estudiar el cas, ms complicat, del control de l'espai aeri, cercant inicialment
suport per implementar-ho, mentre no existeixi dotaci d'equipament especfic.
Preparar les licitacions o procediments per disposar de l'equipament
imprescindible.
Registre d'identitat
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una unitat de registre d'identitat dins del CME.
Establir un mecanisme transitori amb Espanya de transferncia de la informaci,
que podria preveure, en el futur i en funci d'un eventual rgim de doble
nacionalitat, sistemes permanents de collaboraci i trasps de la informaci.
Establir transferncia de bases de dades i registres sobre vehicles i llicncies de
conducci, aix com mecanismes de cooperaci i de coordinaci amb Espanya i la
resta de pasos.
Immigraci
Establir, amb assessorament de la UE, un mecanisme inicial de collaboraci amb Espanya,
mentre es crea, inicialment com a unitat independent del CME, un grup especialitzat i es
dota d'efectius i d'equipament.

"#$ &%

Control d'armes
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una unitat de control d'armes dins del CME.
Establir un mecanisme transitori amb Espanya de transferncia de la informaci,
que podria preveure, en el futur i en funci d'un eventual rgim de doble
nacionalitat, sistemes permanents de collaboraci i trasps de la informaci.
Establir transferncia de bases de dades i registres sobre el tema, amb
mecanismes de cooperaci i de coordinaci amb Espanya i la resta de pasos
europeus.
Medi ambient
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Crear una Unitat, inicialment dins del CME, de protecci del medi ambient,
aprofitant els elements i capacitats parcials ja existents, incloent-hi els Agents
Rurals.
Establir mecanismes de coordinaci i cercar assessorament, de la UE,
d'organismes internacionals especialitzats i d'Espanya, per assegurar que hom
compleix els estndards i bones prctiques.
Intelligncia
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Comenar a bastir un servei d'intelligncia, civil, multidisciplinari i amb un marc
legal que garanteixi que les seves actuacions sn congruents amb l'Estat de dret i
la garantia de protecci dels drets humans fonamentals. Per fer-ho caldr
assessorament internacional, que hom recomana que sigui diversificat. La seva
funci bsica ser recollir, analitzar, interpretar i processar de forma estratgica
informaci que afavoreixi la presa de decisions.

"#$ &&

Assegurar, amb independncia que puguin existir diversos serveis, o almenys
unitats operatives, la coordinaci mitjanant instruments propis del servei i, tamb,
d'altres que pugui afavorir o elaborar el Departament de la Presidncia.
Establir des del principi collaboraci i coordinaci amb Espanya i els pasos i
organismes europeus i del mn occidental.
Ciberseguretat
Les actuacions que caldria adoptar, aprofitant que ja existeixen algunes capacitats pbliques
i tamb en l'mbit de la indstria privada, sn:
Crear una Unitat o servei de ciberseguretat, amb l'assessoria i suport operatiu
d'empreses i serveis externs i partint de capacitats ja existents.
Es recomana partir del Pla d'Acci contra la ciberdelinqncia, adoptat pel Consell
Europeu (2010), de les diverses valoracions d'Europol i de l'Estratgia de
Ciberseguretat, (2013) de la UE.
Assumpci d'algunes tasques especfiques de protecci civil i
gesti d'emergncies garantides fins ara pel Govern central
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:
Preparar un nou Pla de Protecci Civil i d'emergncies, amb una reestructuraci,
adaptada a la condici de nou estat, tant dels rgans institucionals com dels
tcnico-operatius.
Estudiar, i si escau, crear, a partir del Cos de Bombers de la Generalitat i del de
l'Ajuntament de Barcelona una unitat operativa per a emergncies complexes.
Establir protocols i convenis de cooperaci amb els serveis d'emergncia dels
pasos vens.
Coordinaci internacional amb cossos semblants i progressiva
incorporaci a organismes policials internacionals
Les actuacions immediates que caldria adoptar sn:

"#$ &'

En l'mbit de la UE, mentre Catalunya no en sigui membre de ple dret, assegurar
la coordinaci (mitjanant enllaos permanents i protocols de cooperaci ) i el
compliment dels plans i estndards de l'Oficina Europea de Policia (Europol);
Agncia Europea per a la gesti de la cooperaci operativa en les fronteres
exteriors dels estats membres de la UE (Frontex); Agncia Europea de cooperaci
en assumptes judicials, Eurojust; Comit Permanent de Cooperaci Operativa en
matria de seguretat interna (COSI).
En l'mbit internacional, la demanda d'ingrs a nterpol.
5.4.2.2. Actuacions sobre components del model actual
En seguretat interna, cal acarar la millora i reforament del model vigent.
Caldria considerar millores o reforament derivats de:
Febleses, tant en el sistema normatiu operatiu i de planificaci i d'anlisi
Reforament de la coordinaci entre Policia Local i Cos de Mossos d'Esquadra,
una coordinaci que afecta les unitats i les estructures poltiques de qu depenen.
Major homogenetzaci de la naturalesa i funcions sense perdre les especificitats
que asseguren el servei de proximitat amb la ciutadania i el coneixement i
adaptaci al medi de les policies locals.
Es fan dues consideracions finals. La primera, que caldr incrementar els efectius i
capacitats dels cossos policials, aix com els comandaments. La segona, que aix tindr un
impacte pressupostari significatiu.
5.4.3. Opcions i actuacions en l'mbit de la
seguretat internacional
Si Catalunya esdev un estat independent, haur de resoldre, en el marc de la integraci
plena a la comunitat internacional, molts temes relatius a la presncia en organismes de
seguretat, tractats sobre el tema, i, sobretot, coordinaci en matria de seguretat
internacional. Fins ara tots aquests temes han estat responsabilitat de l'Administraci central.

"#$ &(

A ms, molts dels temes que es presenten a continuaci estan vinculats a qestions
analitzades tamb a l'informe del Consell sobre la integraci de Catalunya a la comunitat
internacional
57
, com l'eventual continutat, o adhesi, a determinades organitzacions
internacionals i a determinats tractats, decisions que no depenen exclusivament del nou
Estat.
5.4.3.1. Decisions vinculades a la continutat o pertinena
a tractats i organitzacions internacionals
Es consideren quatre casos: les relacions transatlntiques i amb els EUA; la pertinena a
l'OSCE; la pertinena a l'OTAN; la pertinena a estructures i organismes de seguretat de la
UE.
Respecte de les relacions transatlntiques i els tractats amb els EUA, es considera que
caldria manifestar formalment des del principi la voluntat de Catalunya de tenir relacions
estretes amb els EUA i, en aquest context, fomentar les relacions transatlntiques.
Quant a la pertinena a l'Organitzaci de Seguretat i Cooperaci a Europa (OSCE), que t
un paper important en temes de mediaci i protecci dels drets humans, hom considera que,
tot i la dificultat de l'adhesi (unanimitat), cal manifestar l'inters de Catalunya de ser-ne
membre i subscriure i aplicar els principis i acords de l'organitzaci.
Pel que fa a la pertinena a l'Organitzaci del Tractat de l'Atlntic Nord (OTAN), hom recorda
els canvis de l'organitzaci, el mecanisme d'adhesi i el seu paper en la creaci de
l'Associaci per la Pau, un programa basat en les relacions bilaterals entre cada pas i
l'OTAN, on estan presents prcticament tots els pasos europeus. Hom considera que es
podria:
Demanar i negociar la participaci en l'Associaci per la Pau.
Prendre la decisi sobre l'eventual adhesi en una fase posterior, un cop
decidides en el marc del procs constitucional les grans opcions en matria de
defensa i de seguretat.
A propsit de la pertinena a estructures i organismes de seguretat de la UE, es recorda que

57
Vegeu l'informe del Consell: "La integraci a la comunitat internacional", de 28 de juliol de 2014.

"#$ &)

la pertinena, quan sigui plena, porta implcita la participaci en alguns instruments molt
importants en el terreny de la seguretat internacional, bsicament intergovernamentals, com
la Poltica Comuna de Seguretat i de Defensa, PCSD, part de la Poltica Exterior i de
Seguretat Comuna. Es considera que caldria tenir presents com a punt de partida en el
disseny de la poltica de seguretat internacional de Catalunya, el previst per als tractats,
estratgies i diversos instruments i agncies de la UE.
5.4.3.2. Opcions estratgiques que afecten la poltica de
seguretat, defensa i foment de la pau
Es tracten tres qestions. La primera, sobre la relaci ha que d'existir entre recerca,
economia del coneixement, indstria i poltica de seguretat. La segona, a propsit del foment
de la cultura de la seguretat, concretament del paper de les universitats i els centres de
recerca en la formaci i en la investigaci en aquest tema. La tercera assenyala la
importncia d'apostar per intelligncia, analtica, per tamb operativa.
5.4.4. Opcions a considerar a mitj i llarg termini
Es discuteixen dos reptes que requereixen un tractament singular: (1) els models operatius,
cossos, contingents i organitzaci de la seguretat internacional, i, (2) els models i opcions a
llarg termini en poltica de foment i de construcci de la pau.
5.4.4.1. Sobre els models operatius, cossos, contingents i
organitzaci
Els problemes a resoldre, a mitj i llarg termini, sn almenys tres, i per a tots hi ha diverses
opcions i models a considerar abans de triar.
El primer, en l'esfera sobretot de la seguretat interna, tot el relatiu al model de relaci o
unificaci entre policies locals i Mossos d'Esquadra
El segon gran problema afecta a la forma d'organitzar els efectius de defensa, o, per dir-ho
clarament, l'opci per la creaci o no d'un exrcit, i en cas afirmatiu, les opcions sobre els
diversos models existents per implementar la decisi. Les funcions tradicionals dels exrcits
han estat el control i defensa del territori i la de projectar fora vers l'exterior, actualment sota

"#$ '+

mandat de NU o d'organismes regionals de seguretat, mitjanant decisions de seguretat
collectiva.
La situaci a Catalunya t un avantatge important: pot crear un model ex novo, estalviant-se
el problema al qual ara s'enfronten la major part de pasos europeus: modificar,
quantitativament i qualitativament, els seus exrcits, creats fa segles, en un moment en qu
l'opci per exrcits orientats a defensar fronteres d'eventuals invasions per altres exrcits ha
perdut sentit per falta d'amenaces territorials.
El tema es planteja ara de manera ben diferent a l'habitual als segles XIX i XX. Hom pot
optar per dos grans models, amb exrcit o sense. Si s'opts per prescindir d'exrcit a la
manera convencional, generalitzada al mn occidental al segle XIX, es presentarien dues
grans alternatives per organitzar la poltica de defensa:
a) ampliar les funcions del Cos de Mossos d'Esquadra, fent que assumeixi funcions de
seguretat externa i/o defensa, fet que implicaria una militaritzaci parcial d'algunes
unitats i efectius dels Mossos.
b) crear una Gurdia Nacional, amb funcions de seguretat, de gesti d'emergncies o
de defensa, autnoma, coordinada amb els altres cossos de seguretat. El segon gran
model s optar per la creaci d'un exrcit que, ateses les noves condicions, podria
ser ben diferent dels existents fins a finals del segle XX, com ja ha estat dit.
Naturalment, la forma concreta d'estructurar aquest exrcit i fer-lo operatiu admet
diverses variants.
En tercer lloc, un cop decidida una opci o altra (amb exrcit, sense exrcit) i en cada cas
feta una elecci per alguna de les possibilitats existents, s'entraria en tots els casos en les
decisions sobre contingents, comandament, processos de selecci, equipament i eventual
admissi de foranes. Cal insistir, per, que les principals decisions s'hauran de prendre
durant el procs constituent, tot i que les operatives i d'implementaci quedaran per a
desprs.
5.4.4.2. Sobre models per bastir una poltica de foment i
de construcci de la pau
En aquest punt els models sn diversos i obliguen a sospesar pros i contres. Cal recordar

"#$ '*

que disposar d'una poltica de foment de la pau deriva d'all previst a la Carta de les NU i a
la prctica posterior.
De fet, noms hi ha una gran alternativa: comptar amb efectius i equipament preparat i
format per actuar en operacions de pau sota mandat de les NU, d'altres organismes
regionals, o no. La decisi est vinculada a la forma d'organitzar els recursos de la poltica
de defensa abans esmentat.
Si la decisi al respecte fos negativa, almenys a mitj termini, una de les poques opcions
seria seguir models com el sus: donar suport logstic a les operacions de pau, sense enviar
ni civils ni militars sobre terreny. Addicionalment, caldria pensar en altres maneres de
fomentar poltiques de seguretat humana o de resoluci i transformaci de conflictes.
Si l'opci fos disposar d'unitats per a operacions de pau internacionals, caldria entrar en
l'aspecte operatiu. Aquest punt, d'altra banda, tindria vincles clars amb l'opci per disposar o
no d'exrcit. Conv, per, tenir ben present el cost, alt, per constriccions de desplegament,
preparaci d'efectius i per necessitats d'equipament i de servei. Un exemple pot ajudar. Es
considera que per disposar sempre operativament, en casos com aquest, d'un nombre "x
d'efectius cal multiplicar almenys per 3 el nombre d'efectius total disponible. Per tant, per
disposar de 500 efectius sempre operatius cal disposar-ne d'uns 1.500, per tal d'assegurar
rotacions i d'altres contingncies.
En resum, tant la decisi que la poltica de defensa prevegi o no l'existncia d'exrcit o les
opcions esmentades, com la decisi sobre si la poltica de foment de la pau ha de comptar o
no amb capacitat militar per participar en operacions de pau, pressuposen opcions que cal
estudiar des del primer moment. La ra, que tot i que no caldr prendre decisions en l'etapa
de transici, tampoc es poden dilatar gaire en el temps.
___________________





"#$ ',



Aquest informe sobre "La seguretat interna i internacional de Catalunya" ha estat elaborat
pel Consell Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala

"#$ '-

Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari





Barcelona,
Informe
nmero 18
La viabilitat fiscal i
financera d'una CataIunya
independent
28 de juliol de 2014












































Barcelona,
Informe
nmero 18
La viabilitat fiscal i
financera d'una CataIunya
independent
28 de juliol de 2014









ndex
1. Objecte 5
2. El pressupost de la Generalitat desprs de la
independncia. Variaci quantitativa 8
2.1. Despeses addicionals 9
2.1.1. Estat 11
2.1.2. Organismes autnoms, agncies estatals i altres
organismes pblics 17
2.1.3. Administraci de la Seguretat Social 19
2.1.4. Empreses pbliques 19
2.2. Ingressos addicionals 20
2.3. Guany fiscal de la Generalitat 23
3. Impacte econmic de la independncia 27
4. La viabilitat fiscal i financera de la Generalitat
desprs de la independncia. Consideracions
sobre els primers mesos 29
5. Resum i conclusions 33

Informe
nmero 18


"#$ %

La viabilitat fiscal i financera
d'una CataIunya independent
1. Objecte
L'objecte d'aquest informe s analitzar la viabilitat de Catalunya com a Estat des de la
vessant de les seves finances pbliques.
Catalunya s un territori de renda alta dins de l'Estat espanyol i tamb dins de la Uni
Europea. En concret, i segons l'DESCAT, el 2013 tenia un PIB per capita un 23% per sobre
la mitjana de l'Estat espanyol i un 17% per sobre la de la Uni Europea en termes de paritat
de poder de compra (PPC)
1
. La taula 1 posa de manifest que Catalunya com a estat
ocuparia la novena posici en el rnquing dels pasos de la UE pel seu PIB per capita en
PPC. Aquesta situaci li dna la potencialitat suficient per poder ser viable econmicament
com a estat independent. En aquest sentit, diversos estudis aix ho demostren
2
.
Els estudis de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central espanyol ja han
posat histricament en relleu la capacitat de despesa que tindria el sector pblic catal si
pogus accedir a tots els recursos que Catalunya genera. El dficit de la balana fiscal que
se situa de mitjana al voltant del 8% del PB catal (uns 16.000 milions d'euros) posa en
relleu que si Catalunya fos un estat independent, la seva administraci pblica tindria
recursos suficients per cobrir les seves necessitats de despesa.


1
PIB per habitant. En paritat de poder de compra (PPC). Metodologia:
http://www.idescat.cat/pub/?id=aec&n=356&m=m
2
Per exemple vegeu: Bosch, N. i Espasa, M. (2014), "12 arguments econmics per a la
independncia, Ed. Prtic, Barcelona. Guinjoan, M. i Cuadras, X. (2011), "Sense Espanya (Balan
econmic de la independncia), Barcelona, Ed. Prtic. Guinjoan, M., Cuadras, X i Puig, M. (2013),
"Com ustria o Dinamarca. La Catalunya possible. Ed. Prtic, Barcelona. Diversos autors,
"Economia de Catalunya. Preguntes i respostes sobre l'impacte econmic de la independncia,
Collegi d'Economistes de Catalunya i Profit Editorial, Barcelona, 2014.

"#$ &

Taula 1
PIB per capita. En paritat de poder de compra (PPC) dels
Pasos de la UE, 2013

Euros ndex sobre la mitjana
Luxemburg 67.900 264
ustria 33.200 129
Sucia 32.700 127
Pasos Baixos 32.600 127
Irlanda 32.500 126
Dinamarca 32.000 125
Alemanya 32.000 125
Blgica 30.500 119
Catalunya 29.992 117
Finlndia 28.700 112
Frana 27.800 108
Regne Unit 27.200 106
Itlia 25.200 98
Espanya (inclou Catalunya) 24.500 95
Malta 22.500 88
Xipre 22.100 86
Eslovnia 21.300 83
Repblica Txeca 20.600 80
Eslovquia 19.600 76
Portugal 19.400 75
Grcia 19.200 75
Litunia 19.100 74
Estnia 18.600 72
Polnia 17.500 68
Letnia 17.300 67
Hongria 17.200 67
Crocia 15.700 61
Romania 13.900 54
Bulgria 12.000 47
Mitjana UE-27 25.700 100
Font: Eurostat i Idescat per a Catalunya

"#$ '

No obstant aix, per ser precisos, el dficit fiscal no s una magnitud que reflecteixi amb
exactitud el guany fiscal que la independncia de Catalunya representaria per a la hisenda de la
Generalitat, si b s'hi aproxima. En primer lloc, perqu en la balana fiscal es computen unes
despeses que una Catalunya independent no hauria d'assumir, ja que suposen una duplicitat
amb les competncies que actualment la Generalitat ja exerceix. A la vegada, comptabilitza les
transferncies que actualment fa l'Estat espanyol a la Generalitat i als governs locals, tot i que
aquests recursos deixarien de percebre's desprs de la independncia. En segon lloc, perqu
s'haurien de crear noves estructures d'Estat, que no comptabilitza del tot la balana fiscal, o
perqu tampoc comptabilitza els fluxos fiscals que es generarien amb la Uni Europea, ja que la
voluntat de la majoria de catalans s seguir formant-ne part desprs de constituir-se com a estat.
Aix mateix, la independncia de Catalunya pot donar-se en un escenari d'acord amb l'Estat
espanyol o de no-acord. En el primer cas, no s previsible que el Govern catal tingui
problemes transitoris de finanament a l'haver d'assumir les noves competncies i serveis
com a estat, ja que tamb hi hauria una assumpci de bns i drets com a conseqncia de
la distribuci d'actius entre el govern catal i l'espanyol
3
. No obstant, si l'escenari s de no-
acord, s possible que en els primers mesos l'administraci tributria de Catalunya no
estigus encara en ple rendiment i el pressupost de la Generalitat hagus de cobrir amb
altres fonts de finanament aquest desfasament transitori en la tresoreria.
Aix doncs, d'una banda, si b l'informe parteix dels estudis de la balana fiscal, analitza amb
ms detall el guany fiscal que generaria la independncia de Catalunya, i d'altra banda,
tracta el finanament de la Generalitat en els primers mesos en un escenari de no-acord
amb l'Estat espanyol.
L'informe es divideix en cinc apartats i el primer s aquesta presentaci. En el segon apartat
es comptabilitzen les despeses i els ingressos addicionals que la Generalitat tindria com a
estat independent, aix com el guany fiscal que generaria la independncia de Catalunya. El
tercer apartat examina l'impacte del guany fiscal sobre l'economia catalana. En el quart
apartat s'analitzen les vies de finanament de la Generalitat en els primers mesos de la
independncia en un escenari de no-acord amb l'Estat espanyol. Finalment, el cinqu
apartat s de resum i conclusions.

3
Vegeu els informes del CATN: "La distribuci d'actius i passius i "La successi d'ordenaments i
administracions de 28 de juliol de 2014

"#$ (

2. El pressupost de la Generalitat
desprs de la independncia. Variaci
quantitativa
La independncia de Catalunya tindria uns efectes importants sobre el pressupost de la
Generalitat. En primer lloc, perqu hauria d'assumir noves competncies, crear estructures
d'estat ara inexistents o reforar les estructures administratives actuals. Tot aix tindria una
clara traducci en el pressupost del govern catal, mitjanant un increment de la despesa
pblica.
En segon lloc, tamb el pressupost es veuria modificat en la vessant dels ingressos, ja que
els ingressos tributaris augmentarien al quedar-se a Catalunya la contribuci fiscal que ara
els catalans fan a l'Estat espanyol.
Aix doncs, l'objectiu d'aquest apartat s quantificar la variaci del pressupost de la
Generalitat amb motiu de la independncia de Catalunya tant en la vessant de les despeses
com dels ingressos.
Una manera de quantificar-ho consisteix a partir de la informaci que reporta la balana
fiscal de Catalunya amb el sector pblic central i que calcula peridicament el govern de la
Generalitat. D'una banda, a la balana fiscal es troben quantificades les despeses que
l'Estat espanyol fa a Catalunya i que corresponen a competncies del poder central, com
l'administraci de la Seguretat Social (pagament de pensions o atur, entre altres) o
d'assumptes exteriors, i que el nou Estat hauria d'assumir. Per tant, aquestes magnituds es
poden prendre com un indicador del cost de les noves competncies a assumir. D'altra
banda, la balana fiscal tamb proporciona els ingressos fiscals que tindria Catalunya com a
estat, si no hi hagus una part que reverts a l'Estat espanyol.
Si b partir de la balana fiscal s una manera relativament senzilla de poder conixer les
despeses i els ingressos addicionals del pressupost de la Generalitat en el cas d'una
Catalunya independent, adoptar aquesta metodologia t alguns inconvenients:
Se suposa que en els nous serveis pblics a assumir es mant el mateix nivell de
despesa que actualment realitza l'Estat espanyol, la qual cosa no hauria de ser

"#$ )

necessriament aix, ja que el nou estat pot variar la quantia i el nivell dels serveis
pblics a proveir.
La quantificaci de les despeses pbliques addicionals variar en funci de l'any
depenent de la poltica econmica de l'Estat. Ara b, distingir quina s la despesa
estructural, que s la que s'hauria de comptabilitzar, i quina s la conjuntural est
fora de l'abast d'aquesta anlisi.
Se suposa que es mant el mateix sistema fiscal i nivell de la pressi fiscal que els
existents a l'Estat espanyol en l'actualitat, supsit que es podria no complir en una
Catalunya independent.
La quantificaci es fa per a l'any 2011, ja que els estudis de la balana fiscal de Catalunya
amb el sector pblic central fins ara noms arriben al 2011
4
, i, com s'ha dit, l'anlisi
efectuada parteix de la informaci proporcionada pels esmentats estudis.
D'aquesta manera, l'exercici que aqu es realitza equival a quantificar les despeses i els
ingressos addicionals que el pressupost de la Generalitat hagus tingut en el 2011 si
Catalunya hagus sigut un estat independent, i: a) hauria prestat els nous serveis pblics a
assumir com a estat al mateix nivell en termes despesa pblica en qu l'Estat espanyol ho
va fer; b) hagus exigit els mateixos impostos i mantingut la mateixa pressi fiscal que l'Estat
espanyol va tenir en el perode analitzat.
2.1. Despeses addicionals
Per quantificar les despeses addicionals que el pressupost de la Generalitat tindria en el cas
de la independncia de Catalunya, es parteix, com s'ha dit, de la informaci proporcionada
per la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central espanyol, la qual dna
informaci sobre la despesa feta a Catalunya per a cadascun dels subsectors del sector
pblic central: Estat; organismes autnoms, agncies estatals i altres organismes pblics;
administraci de la Seguretat Social i empreses pbliques.
D'acord amb la metodologia que s'aplica internacionalment de manera general, la balana

4
Vegeu: Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya (2014): "Metodologia i
clcul de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny de 2014

"#$ *+

fiscal utilitza dues metodologies per territorialitzar la despesa pblica del sector pblic central
a Catalunya: la del flux de la crrega-benefici i la del flux monetari. La metodologia del flux
crrega-benefici atribueix la despesa al territori on resideix el beneficiari, independentment
d'on es proveeix el servei pblic o es fa la inversi. En canvi, l'enfocament del flux monetari
atribueix la despesa al territori en qu aquesta es materialitza, independentment del lloc
geogrfic on s'ubiquin els beneficiaris finals d'aquesta decisi. Per tant, la despesa es
comptabilitza on es localitza el personal, la utilitzaci de bns corrents i serveis, la percepci
de les transferncies i la realitzaci de les inversions
5
.
L'enfocament metodolgic que serveix millor a l'objectiu de l'exercici aqu realitzat s el del
flux monetari, llevat dels casos de defensa i poltica exterior en qu s'utilitza la despesa
territorialitzada en funci de la metodologia del flux crrega-benefici, ja que aquests sn
serveis caracteritzats per una oferta conjunta i la impossibilitat de fixar-ne el preu. Aquestes
propietats fan que tericament tots els ciutadans se'n beneficin per igual independentment
d'on resideixin i d'on estiguin ubicats els efectius militars o els serveis exteriors. Per aix,
s'ha considerat que l'estimaci que millor pot reflectir el cost que aquests serveis poden
suposar en una Catalunya independent s el clcul que es deriva del criteri del flux crrega-
benefici.
Les dades utilitzades provenen de les liquidacions dels pressupostos de l'Estat, dels
organismes autnoms, agncies estatals i organismes pblics, del sistema de la Seguretat
Social i de les empreses pbliques. Concretament, les dades territorialitzades de l'Estat i
dels organismes autnoms provenen del SCOP (Sistema d'nformaci Comptable i
Pressupostria) de l'GAE (ntervenci General de l'Estat). La informaci es presenta per
programes de despesa, i per a cada programa es disposa de la secci orgnica que
l'executa, dels captols i articles pressupostaris que la componen i de la seva territorialitzaci
a les diferents comunitats autnomes.
En el cas del sistema de la Seguretat Social, la informaci utilitzada prov del SICOSS

5
Aquestes dues metodologies sn les que s'utilitzen tamb en altres pasos per al clcul de les
balances fiscals. Per a una visi internacional de la metodologia i clcul de les balances fiscals,
vegeu Bosch, N., Espasa, M. i Sol-Oll, A. (Ed.) (2010), "The political economy of inter-regional
fiscal flows", Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham, i Montasell Piol, G. i Snchez Rata, E.
(2012), "Comparaci internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector pblic central:
una anlisi de l'efecte redistributiu", Papers de Treball, nm. 1/2012, Barcelona: Generalitat de
Catalunya, Departament d'Economia i Coneixement.

"#$ **

(Sistema Comptable de la Seguretat Social). Les dades disponibles de les entitats gestores i
els serveis comuns de la Seguretat Social es presenten a nivell de captol i programa
pressupostaris, i les de les mtues d'accidents de treball i malalties professionals a nivell de
captol.
A vegades per segons quins conceptes aquests sistemes d'informaci no presenten les
dades totalment territorialitzades. Aleshores s'ha de recrrer a informaci complementria
(informes, memries, anuaris estadstics, etc.)
6
.
Finalment, la informaci sobre la inversi territorialitzada de les empreses pbliques prov
de l'Anuari Estadstic del Ministeri de Foment i, en el cas d'AENA i Ports de l'Estat, els seus
ingressos d'explotaci territorialitzats provenen dels comptes que publiquen anualment.
2.1.1. Estat
Com s'ha dit abans, l'anlisi efectuada parteix de la balana fiscal, que territorialitza a
Catalunya la despesa corresponent als diferents programes del pressupost estatal. Amb
aquesta informaci, per a cada programa s'analitza si amb la independncia la Generalitat
hauria d'assumir o no la despesa, i en cas afirmatiu si ho hauria de fer parcialment o
totalment. Dit d'una altra manera, per a cada programa s'examina, en el cas que la
Generalitat assums les competncies que comporta, quin volum de despesa implicaria. S'ha
de tenir en compte que moltes competncies no tenen una traducci rellevant en termes de
despesa o pressupostaris. Per tant, noms es comptabilitzen aquelles que tindrien una
repercussi significativa sobre el pressupost de la Generalitat. Aix mateix, molts dels
programes de despesa estatal no han de ser incorporats al pressupost de la Generalitat, ja
que aquesta realitza les mateixes funcions i si es comptabilitzessin com a nova despesa es
produiria una clara duplicaci.
La taula 2 mostra les principals poltiques de despesa de l'Estat espanyol. Cada poltica
agrupa diferents programes de despesa del pressupost estatal. La primera poltica cont els
serveis pblics bsics que subministra l'Estat espanyol i que en cas d'independncia de

6
Per saber amb ms detall com s'actua en aquests casos, vegeu Departament d'Economia i
Coneixement, Generalitat de Catalunya (2014): "Metodologia i clcul de la balana fiscal de
Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny de 2014, pg. 55-56.

"#$ *,

Catalunya hauria d'assumir la Generalitat. Aquests serveis engloben: justcia, defensa,
poltica exterior, i seguretat ciutadana i institucions penitenciries. Cal dir, per, que en el
cas d'aquestes ltimes la Generalitat ja disposa de competncies en matria policial i en
institucions penitenciries.
Taula 2
Despeses addicionals que tindria Catalunya com a Estat
independent, 2011
% s/ total

Milions
d'euros
de la despesa
addicional
Poltiques de despesa de l'Estat
Serveis pblics bsics 1.774 4,49
Justcia 123 0,31
Defensa 1.206 3,05
Seguretat ciutadana i institucions penitenciries 312 0,79
Poltica exterior 133 0,34
Actuacions de protecci i promoci social 291 0,74
Pensions 0 0,00
Serveis socials i promoci social 70 0,18
Accs a l'habitatge i foment de l'edificaci 202 0,51
Gesti i administraci de la Seguretat Social 19 0,05
Protecci de bns pblics de carcter preferent 283 0,72
Sanitat (Assistncia hospitalria FFAA) 33 0,08
Educaci (beques i altres ajuts) 250 0,63
Cultura 0 0,00
Actuacions de carcter econmic 982 2,49
Agricultura, pesca i alimentaci 34 0,09
Indstria i energia 37 0,09
Comer, turisme i pimes 16 0,04
Subvencions al transport 193 0,49
Infraestructures 442 1,12
Investigaci, desenvolupament i innovaci 245 0,62
Altres actuacions de carcter econmic 15 0,04


"#$ *-

Actuacions de carcter general 4.918 12,45
Alta direcci 0 0,00
Serveis de carcter general 0 0,00
Administraci financera i tributria 0 0,00
Transferncies a les administracions locals 2.521 6,38
Inters del deute pblic 2.397 6,07
TOTAL ESTAT 8.248 20,88
Organismes i entitats pbliques
Agncia Estatal de l'Administraci Tributria 450 1,14
Consell Superior d'Investigacions Cientfiques (CSIC) 124 0,31
TOTAL ORGANISMES I ENTITATS PBLIQUES 574 1,45
Seguretat Social i els seus organismes
TGSS i entitats gestores 20.202 51,14
Mtues AT i MP 1.332 3,37
Servicio Pblico de Ocupacin 6.186 15,66
Fondo de Garanta Salarial 363 0,92
Mutualidad General Judicial 9 0,02
Instituto Social de las Fuerzas Armadas 22 0,06
Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado 138 0,35
Pensions classes passives 1.009 2,55
TOTAL SEGURETAT SOCIAL 29.261 74,07
Empreses pbliques de carcter inversor
AENA 138 0,35
Aiges de la Conca de l'Ebre (ACESA) 77 0,19
Aiges de la Conca del Mediterrani (AQUAMED) 61 0,15
Gestor d'Infrastructures Ferroviries (GIF/ADIF) 792 2,00
Ports de l'Estat 147 0,37
Societat Estatal d'Infraestructures Agrries del Nord-Est SA 5 0,01
Societat Estatal d'Infraestructures de Transport Terrestre (SEITTSA) 209 0,53
TOTAL EMPRESES PBLIQUES INVERSORES 1.424 3,60
TOTAL DESPESES ADDICIONALS 39.507 100,00
Font: Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya (2014): "Metodologia i clcul
de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny de 2014, i elaboraci
prpia

"#$ *.

Pel que fa a justcia, el principal programa en termes de volum de despesa que no ha estat
traspassat fins ara a la Generalitat s el de "tribunals de justcia i ministeri fiscal. El gruix
principal d'aquest programa s el pagament dels salaris del personal no traspassat a les
comunitats autnomes, s a dir, jutges, secretaris judicials i fiscals, entre d'altres. El criteri del
flux monetari emprat en el clcul de la balana fiscal comptabilitza la despesa que fa l'Estat
directament a Catalunya en aquest programa, per la qual cosa s'ha considerat la quantia
d'aquesta despesa com la que hauria d'assumir la Generalitat en cas d'independncia en fer-
se crrec d'aquestes competncies. El seu import se situava en 123 milions d'euros el 2011.
Un altre servei pblic bsic s el de defensa. Les caracterstiques d'aquest servei fan que tots
els ciutadans se'n beneficin per igual independentment d'on resideixin i d'on estiguin ubicats
els efectius militars. Si es suposa que el govern d'una futura Catalunya independent tindria un
comportament similar a l'espanyol i destinaria a defensa la mateixa quantia de recursos per
capita, el ms apropiat per comptabilitzar el cost del servei en aquesta Catalunya independent
seria agafar com a referncia la despesa en defensa realitzada a Catalunya d'acord a la
metodologia crrega-benefici de la balana fiscal, segons la qual la despesa en defensa es
territorialitza a Catalunya en funci de la poblaci, que representa 1.206 milions d'euros.
Seguretat ciutadana i serveis penitenciaris s tamb un servei pblic bsic de l'Estat. Aqu
es troben programes de despesa sobre els quals la Generalitat ja t competncies, com el
de serveis penitenciaris, per la qual cosa no els hauria d'assumir en cas d'independncia i
no suposaria un cost addicional. Per tant, es podria considerar que una Catalunya
independent hauria de fer-se crrec d'una part de la seguretat ciutadana, que s la que
actualment correspon a la despesa vinculada als cossos de policia i gurdia civil.
L'enfocament del flux monetari en el clcul de la balana fiscal compatibilitza la despesa que
l'Estat est fent directament a Catalunya en aquest mbit, que fonamentalment es
materialitza en cost de personal. Aquesta seria la despesa addicional a comptabilitzar en el
cas d'una Catalunya independent, ats que Catalunya ja t traspassades competncies en
matria de policia, i s'elevaria a 312 milions d'euros.
Els programes pressupostaris de l'Estat espanyol associats a la poltica exterior es
materialitzen majoritriament a l'estranger ateses les particularitats d'aquest tipus de
despesa. Per tant, per comptabilitzar el cost d'aquest servei en una Catalunya independent i
sota el supsit que el govern catal tindria unes mateixes pautes de despesa en poltica
exterior que l'actual govern espanyol, es parteix del cost resultant d'aplicar el criteri del flux

"#$ *%

crrega-benefici en la balana fiscal, que distribueix la despesa estatal d'aquests programes
segons la poblaci. El seu import s'eleva a 133 milions d'euros.
El segon gran grup de poltiques de despesa que actualment fa l'Estat espanyol i que hauria
d'assumir la Generalitat en cas d'independncia sn les relacionades amb protecci i
promoci social, que inclouen els programes segents: serveis socials i promoci social,
accs a l'habitatge i foment de l'edificaci, i gesti i administraci de la Seguretat Social. La
majoria d'aquests programes es concreten en forma de transferncies directes als collectius
esmentats o transferncies a la Generalitat, com les del finanament per a la dependncia.
Si la Generalitat assums aquests programes i els compromisos contrets per l'Estat espanyol
amb tots aquests collectius, la despesa addicional resultant seria la derivada de l'aplicaci
del flux monetari en la balana fiscal que comptabilitza la quantia d'aquestes transferncies, i
representa 291 milions d'euros.
Les poltiques vinculades a la producci de bns pblics de carcter preferent sn un tercer
grup de programes de despesa a considerar, els quals engloben sanitat, educaci i cultura.
Com que aquestes sn competncies totalment traspassades a la Generalitat, no sembla
adient considerar que una Catalunya independent hauria d'assumir una part del cost que
actualment fa l'Estat espanyol en aquests mbits, excepte en dos casos. Per una banda, i
pel que fa a educaci, una Catalunya independent hauria de fer-se crrec del programa de
beques i altres ajuts, ats que s una competncia que no ha estat traspassada a la
Generalitat. Per estimar el que suposaria aquesta despesa s'ha optat per considerar
directament l'import de les beques i ajudes que l'Estat atorga als estudiants catalans, quantia
que comptabilitza l'enfocament del flux monetari de la balana fiscal. Tamb s'han
comptabilitzat algunes transferncies que actualment fa l'Estat espanyol als campus
d'excellncia o per abandonament escolar al suposar que la Generalitat assumiria aquests
compromisos. El volum total, entre beques i transferncies, s de 250 milions d'euros. D'altra
banda, la segona excepci fa referncia al programa de despesa relatiu a l'assistncia
hospitalria de les forces armades. Per coherncia amb el tractament realitzat amb la resta
de programes vinculats a la defensa, s'ha cregut convenient estimar la despesa addicional
que en cas d'independncia suposaria per a la Generalitat aquest servei com la resta de
programes de defensa, s a dir, la despesa addicional equival a la despesa imputada a
Catalunya per aquest programa d'acord amb el criteri del flux crrega-benefici de la balana
fiscal, i s'eleva a 33 milions d'euros.

"#$ *&

Un quart grup de poltiques de despesa de l'Estat espanyol a considerar sn les de carcter
econmic, que engloben programes com ara infraestructures, transport i accions vinculades
a la recerca, el desenvolupament i la innovaci. La despesa addicional que aquests
programes podrien suposar a la Generalitat en cas d'independncia seria la que l'Estat
espanyol fa ara directament al territori catal i, per tant, la que es deriva de l'atribuci
territorial de la despesa segons el criteri del flux monetari en la balana fiscal, ja que
fonamentalment aquesta despesa es concreta en subvencions o inversions directes, i
representa 982 milions d'euros.
Finalment, hi ha un cinqu grup de poltiques de despesa catalogades com a actuacions de
carcter general dins de les quals hi ha els programes d'alta direcci, serveis de carcter
general, administraci financera i tributria, transferncies a altres administracions pbliques
i deute pblic.
El concepte d'alta direcci engloba, entre altres, els programes de despesa segents: cap de
l'Estat, activitat legislativa, control extern del sector pblic i presidncia del govern. Pel que
fa a aquests programes, s'ha considerat que no els hauria d'assumir de bell nou la
Generalitat en cas d'independncia, ja que ara ja disposa de l'organitzaci prpia d'un
govern amb competncies executives, legislatives i de control. En tot cas, hi podria haver
una despesa addicional derivada d'un reforament d'aquestes funcions.
Sota la funci "serveis de carcter general, el programa amb un major volum de despesa s
el corresponent a l'administraci perifrica de l'Estat. Una altra vegada cal dir que aquests
programes no sembla que haurien de suposar un cost addicional per a una Catalunya
independent a l'haver de substituir la Generalitat les tasques que ara fa l'Estat espanyol,
ats que la Generalitat ja t les seves prpies delegacions arreu del territori catal. El mateix
succeeix amb els programes de despesa relatius a administraci financera i tributria. Com
s'ha dit abans, com a mxim hi podria haver un reforament dels esmentats serveis.
El concepte "transferncies a altres administracions pbliques engloba les que l'Estat
espanyol atorga actualment a la Generalitat i als governs locals. En cas d'independncia de
Catalunya, les que es dirigeixen a la Generalitat ja no tindrien ra de ser. S que, en canvi, la
Generalitat hauria d'assumir la despesa que representen les transferncies que actualment
fa l'Estat espanyol als governs locals catalans. Per tant, aquestes s'han comptabilitzat com a
despesa addicional de la Generalitat d'una Catalunya independent. El 2011 van representar

"#$ *'

2.521 milions d'euros.
Finalment, la despesa relativa al deute pblic engloba la crrega derivada del pagament
d'interessos. Com s'esmenta en l'informe del Consell sobre la distribuci d'actius i passius
7
,
en el cas d'una separaci de Catalunya pactada amb l'Estat espanyol, el govern catal
hauria d'assumir una part del deute pblic espanyol. El volum a assumir dependria del criteri
emprat per repartir-se els passius. En conseqncia, la crrega financera variar en funci
del volum de deute assumit. En l'exercici que aqu es realitza per calcular la crrega
financera del deute s'utilitza el mateix criteri que l'utilitzat en el clcul de la balana fiscal de
Catalunya fet per la Generalitat. Ats que el pagament d'interessos del deute no sn res ms
que majors costos en els quals s'incorre per poder avanar en el temps una despesa
concreta, es distribueixen territorialment segons la pauta de distribuci geogrfica de la
despesa de l'Estat sota l'enfocament del flux monetari. Aix mateix, ats que sn fruit d'una
despesa que es va produir en el passat, es pren la mitjana del percentatge de despesa de
l'Estat a Catalunya els darrers sis anys, en consonncia amb la vida mitjana del deute de
l'Estat
8
. El seu volum es comptabilitza en 2.397 milions d'euros. Altres criteris de clcul de la
crrega resultant del pagament d'interessos corresponents al deute de l'Estat espanyol
assumit podrien ser la poblaci o el PB de Catalunya, tal com s'esmenta en l'informe del
Consell esmentat anteriorment.
2.1.2. Organismes autnoms, agncies estatals i
altres organismes pblics
Tamb s'ha analitzat si amb la independncia la Generalitat hauria d'assumir part de la
despesa que fan el conjunt d'organismes autnoms, agncies estatals i altres organismes de
l'Administraci pblica central de l'Estat espanyol. Aquests representen un nombre superior
a 70 organismes, per no tots operen a Catalunya. Aix mateix, malgrat l'amalgama
d'organismes, aquests noms representen el 5% de la despesa total del sector pblic
central, de la qual ms de la meitat correspon al Fons Espanyol de Garantia Agrria (FEGA),
que t com a funci repartir els recursos del FEOGA-Garantia entre les comunitats

7
Vegeu l'informe del CATN "La distribuci d'actius i passius" de 14 de juliol de 2014
8
Vegeu Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya, "Metodologia i clcul de
la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny 2014, pg. 64-65.

"#$ *(

autnomes. Ats que la missi d'aquest Fons s gestionar els recursos de la poltica agrria
comuna, no s'ha comptabilitzat com un cost addicional per a un possible futur estat catal.
En canvi, en l'exercici aqu efectuat s que s'ha considerat la despesa corresponent a
l'Agncia Estatal de l'Administraci Tributria (AEAT), ja que com ja s'ha examinat en
l'informe del Consell sobre l'Administraci tributria
9
, una Catalunya-Estat hauria de disposar
dels mitjans necessaris per fer front a la gesti i recaptaci dels impostos. L'enfocament del
flux monetari en el clcul de la balana fiscal comptabilitza la despesa en qu incorre l'AEAT
a Catalunya, que el 2011 va suposar 235 milions d'euros. L'informe sobre l'Administraci
tributria de Catalunya ho va estimar entre 260 a 280 milions d'euros, xifra fora precisa si
es t en compte el cost dels serveis centrals. Per altra banda, el mateix informe estimava
que la nova administraci tributria de Catalunya tindria uns costos de funcionament d'entre
350 i 500 milions d'euros, una vegada integrades l'AEAT i l'Agncia Tributria Catalana
(ATC) actual, que t un pressupost d'uns 30 milions d'euros anuals. Aix mateix, l'esmentat
informe del Consell estimava una inversi inicial en TC d'uns 100 milions d'euros. Per tant,
s'ha suposat que l'assumpci de les competncies completes de l'administraci tributria
podria suposar per a la Generalitat un cost addicional d'uns 450 milions d'euros: 100 milions
en TC i 350 milions en despeses addicionals de funcionament en qu hauria d'incrrer
l'actual ATC, per sobre de la despesa actual de l'AEAT a Catalunya, ja que es considera que
s'hauria de reforar el servei.
Tamb es comptabilitza com a despesa addicional la realitzada actualment a Catalunya pel
Consell Superior d'nvestigacions Cientfiques (CSC), ja que es considera que Catalunya
hauria de continuar apostant per la recerca. El volum de despesa s de 124 milions d'euros.
A part dels organismes esmentats, n'existeixen d'altres que tamb operen a Catalunya, per
que la despesa que hi realitzen s mnima i, en molts casos, la Generalitat ja t un
organisme o entitat similar, per la qual cosa no l'hauria de suplir en cas d'independncia i el
que ara succeeix s que els catalans suporten el cost de la duplicitat. Aquest seria el cas,
per exemple, de l'nstitut de les Dones i l'nstitut Nacional d'Estadstica, entre d'altres. Per
tant, per aquests organismes no s'ha comptabilitzat cap cost addicional per a la Generalitat
en cas d'independncia.

9
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013

"#$ *)

2.1.3. Administraci de la Seguretat Social
L'administraci de la Seguretat Social est totalment centralitzada. En conseqncia, la
independncia de Catalunya suposaria que la Generalitat hauria d'assumir totalment les
funcions realitzades per aquesta administraci en l'actualitat.
Seguint amb la hiptesi que el nou estat catal mantindria el nivell de les prestacions actuals
realitzades per l'Estat espanyol (pensions de jubilaci, viudetat i malaltia, prestacions d'atur,
etc.) la despesa addicional que suposaria per a la Generalitat equival a la despesa
comptabilitzada per la balana fiscal segons el criteri del flux monetari corresponent a
l'administraci de la Seguretat Social i els seus organismes a Catalunya, la qual suposa
29.261 milions d'euros.
2.1.4. Empreses pbliques
Finalment, es prenen en consideraci les empreses pbliques estatals que contribueixen a
incrementar significativament l'estoc de capital pblic. En cas d'independncia se suposa
que la Generalitat hauria de suplir la inversi d'aquestes empreses pbliques. Per tant, es
comptabilitza com a despesa addicional de la Generalitat les inversions directes fetes per
aquestes empreses a Catalunya, que s'eleven a 1.424 milions d'euros.
La taula 1, finalment, mostra la quantificaci dels diferents programes i conceptes de
despesa esmentats anteriorment. Sota els supsits establerts, la despesa addicional que
hauria d'haver assumit la Generalitat si el 2011 hagus sigut un estat independent s de
39.507 milions d'euros. Tres quartes parts d'aquesta despesa (74,07%) corresponen al
sistema de la Seguretat Social, s a dir, a les seves prestacions econmiques. Desprs, per
la seva importncia quantitativa, seguirien les transferncies als governs locals (6,38%) i el
pagament dels interessos del deute (6,07%). Noms aquests tres conceptes de despesa ja
suposen el 87% de la despesa addicional.
Seguiria pel seu volum monetari la despesa en defensa (3,05%), en el supsit que el nou
estat tingus un exrcit amb una despesa equiparable a la de l'actual Estat espanyol. La
resta de programes i conceptes de despesa tenen una importncia quantitativa menor. Cal
tornar a posar de manifest que el nou Estat no hauria d'assolir necessriament aquests

"#$ ,+

nivells de despesa, que responen a la poltica econmica de l'actual govern espanyol. No
obstant, aqu es fa aquest supsit com una aproximaci al clcul del volum de despesa
addicional del nou Estat respecte a la despesa pblica actual.
2.2. Ingressos addicionals
Si una Catalunya independent mantingus el mateix sistema fiscal i pressi fiscal que
actualment disposa essent part de l'Estat espanyol, els ingressos addicionals que tindria la
Generalitat serien iguals als ingressos fiscals que ara s'originen a Catalunya i van a parar a
les arques estatals menys les transferncies que rep del sector pblic central.
Igual que en el cas de les despeses, per comptabilitzar els ingressos addicionals que tindria
la Generalitat en cas d'independncia, s'ha partit dels estudis de la balana fiscal de
Catalunya amb el sector pblic central, ja que aquests ens proporcionen els ingressos fiscals
que s'originen a Catalunya i que es dirigeixen al govern central espanyol.
Tal com esmentvem anteriorment, els dos enfocaments existents per al clcul de les
balances fiscals comptabilitzen de diferent manera els ingressos fiscals del sector pblic
central a Catalunya. El mtode de la crrega-benefici comptabilitza els ingressos al territori
on resideixen les persones que finalment suporten la crrega. Per exemple, impostos sobre
les empreses catalanes, com ara l'VA, es poden traduir en increments dels preus dels seus
productes, la qual cosa suposa que la incidncia efectiva de l'impost recauria sobre els
consumidors finals dels dits productes. Aquest efecte s rellevant quan els consumidors i les
empreses resideixen en territoris diferents. Aix, segons aquest criteri, els ingressos de l'VA
no s'han d'imputar totalment a Catalunya si hi ha una part de consumidors que suporten
l'impost i resideixen fora d'aquest territori. Per tant, els ingressos impositius s'han de
comptabilitzar als territoris on resideixen els consumidors.
El mtode del flux monetari comptabilitza els ingressos al territori on es localitza la capacitat
econmica sotmesa a gravamen, s a dir, on es localitza l'objecte imposable,
independentment d'on resideixen les persones que finalment suporten la crrega impositiva.
Per exemple, l'impost de societats pagat per una empresa que t el seu domicili fiscal a
Madrid i, per tant, l'impost es paga a l'administraci tributria madrilenya, per la factoria on
produeix es situa a Catalunya, segons aquest sistema l'impost es comptabilitza a Catalunya,

"#$ ,*

que s on es localitza l'objecte imposable. En el cas de l'VA, la crrega tributria suportada
per ciutadans d'altres autonomies s'imputaria a Catalunya, si prov de la producci, comer
o serveis que tenen l'objecte imposable a Catalunya
10
.
Per comptabilitzar els ingressos addicionals que tindria la Generalitat en cas
d'independncia, es parteix dels ingressos comptabilitzats a la balana fiscal segons el
mtode del flux monetari, ja que s el que millor calcula els ingressos fiscals que es podrien
generar a Catalunya d'acord amb el seu nivell de renda, consum i riquesa. I aix s
independent de qui finalment suporta la crrega impositiva o d'on es realitza la recaptaci
impositiva.
La taula 3 mostra els ingressos addicionals que la Generalitat hauria tingut el 2011 si hagus
esdevingut un estat independent i hagus mantingut l'estructura d'ingressos, el sistema fiscal i
la pressi fiscal de l'Estat espanyol en aquell any. Els ingressos addicionals s'eleven a 45.317
milions d'euros, dels quals el 54,29% corresponen als ingressos per cotitzacions de la
Seguretat Social. Per ordre d'importncia quantitativa, desprs segueixen els impostos, que
generen el 41,49% dels ingressos addicionals. La resta d'ingressos ja tenen una importncia
molt residual: taxes i altres ingressos (2,48%), altres ingressos de la Seguretat Social (taxes i
preus pblics (0,57%%), ingressos d'empreses pbliques (Ports de l'Estat i AENA) (1,55%) i
ingressos d'organismes autnoms, agncies estatals i altres organismes, bsicament taxes i
preus pblics (0,46%). Cal dir que, malgrat que la balana fiscal comptabilitza com a ingressos
aportats per Catalunya a l'Estat espanyol els ingressos patrimonials de l'Estat i els seus
organismes, i els de l'administraci de la Seguretat Social, constituts bsicament pels
ingressos de loteries (228 milions d'euros), dividends del banc d'Espanya (463 milions) i
rendiment del fons de reserva de la Seguretat Social (612 milions), en l'anlisi aqu efectuada
no s'han comptabilitzat com un futur ingrs de la Generalitat. Finalment, cal restar les
transferncies que en termes nets rep la Generalitat pel model de finanament autonmic (382
milions d'euros)11, que lgicament amb la independncia desapareixerien.

10
Per veure amb detall com la balana fiscal territorialitza els ingressos pblics a Catalunya, vegeu
Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya, "Metodologia i clcul de la
balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny 2014, pg. 14-52.
11
El model de finanament comporta que actualment la Generalitat t transferncies positives i
negatives de recursos. Per exemple, el Fons de Suficincia Global s una transferncia positiva per
a la Generalitat, per el Fons de Garantia dels Serveis Pblics Fonamentals constitueix una

"#$ ,,

Taula 3
Ingressos addicionals que obtindria Catalunya com a Estat
independent, 2011 (en el supsit de manteniment de la pressi i
sistema fiscal actual)

Milions
d'euros
% sobre el
total
Impostos 18.802 41,49
Impostos directes 11.517 25,41
IRPF 7.553 16,67
Imp. de societats 3.660 8,08
Imp. renda no residents 281 0,62
Altres 23 0,05
Impostos indirectes 7.285 16,08
IVA 5.468 12,07
Imp. especials 1.200 2,65
Imp. sobre primes d'assegurances 345 0,76
Trfic exterior 270 0,60
Cotitzaci sobre el sucre i la isoglucosa 2 0,00
Taxes i altres ingressos 1.123 2,48
Ingressos d'organismes autnoms, agncies estatals i
altres organismes pblics
209 0,46
Ingressos por cotitzacions de la Seguretat Social 24.604 54,29
Altres ingressos de la Seguretat Social 257 0,57
Ingressos empreses pbliques (Ports de l'Estat i AENA) 704 1,55
SUBTOTAL 45.699 100,84
(-) Menys transferncies a la Generalitat de Catalunya - 382 - 0,84
TOTAL INGRESSOS ADDICIONALS 45.317 100,00
Font: Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya (2014): "Metodologia i clcul
de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny de 2014, i elaboraci
prpia

transferncia negativa. Per tant, l'any 2011 en termes nets les transferncies de l'Estat a la
Generalitat per al model de finanament van representar 382 milions d'euros.

"#$ ,-

2.3. Guany fiscal de la Generalitat
Una vegada quantificades les despeses i els ingressos pblics addicionals d'una Catalunya
independent, es pot analitzar els efectes que la independncia tindria sobre el pressupost de
la Generalitat. Les taules 2 i 3 posen de manifest que els ingressos sn notablement
superiors a les despeses comptabilitzades, i proporcionen un guany fiscal de 5.810 milions
d'euros per a les arques de la Generalitat.
Aquest guany fiscal tamb ha estat calculat per Bosch i Espasa (2014)
12
. Si b hi ha algunes
petites diferncies metodolgiques respecte al clcul realitzat en aquest informe, Bosch i
Espasa demostren que els anys 2006 i 2007 el guany fiscal hauria estat de 18.966 i 21.071
milions d'euros, respectivament. En canvi, posteriorment el guany disminueix per la crisi
econmica, i ha estat d'11.581 milions d'euros el 2008, de 2.007 milions el 2009 i de 6.081
milions el 2010. Aix, es constata que en el perode 2006-2011, per al qual es disposa
d'informaci, hi ha anys de bonana i de crisi, per la qual cosa la mitjana del perode pot
expressar millor la tendncia estructural, i s d'11.198 milions en euros constants de 2011
(taula 4).







12
Vegeu Bosch, N. i Espasa, M. (2014), "La viabilidad econmica de una Catalua independiente,
Revista de Economa Aplicada, 64, vol. XXII, pg. 135-162.

"#$ ,.

Taula 4
Guany fiscal de la Generalitat*
(milions d'euros)
*Nota: El guany fiscal no reflecteix el dficit fiscal de Catalunya, sin que s la diferncia entre els ingressos i les
despeses addicionals que el pressupost de la Generalitat tindria en una Catalunya independent.
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Mitjana
euros
constants
de 2011
%
sobre
el PIB
1. Ingressos
addicionals
49.270 53.915 46.920 40.877 44.363 45.317 47.509 24,38
2. Despeses
addicionals
30.304 32.844 35.339 38.870 38.282 39.507 36.311 18,63
TOTAL (1-2) 18.966 21.071 11.581 2.007 6.081 5.810 11.198 5,75
Font: Bosch, N. i Espasa, M. (2014), "La viabilidad econmica de una Catalua independiente",
Revista de Economa Aplicada, 64, vol. XXII, pg. 135-162 i taules 2 i 3.
De fet, el guany fiscal anterior seria major, ja que se li hauria de sumar el benefici de deixar
de participar en l'amortitzaci del deute que suposa el dficit pressupostari de l'Estat
espanyol, que el 2011 va ser rellevant, de l'ordre del 3,58% del PB. El fet d'haver-hi un
dficit pressupostari significa que el sector pblic s'ha d'endeutar per finanar-lo i aquest
deute representa una crrega futura, ja que ms tard o ms d'hora s'ha de tornar.
El raonament que hi ha darrere d'aquesta comptabilitzaci s el mateix que s'aplica quan es
neutralitza el saldo fiscal en el clcul de la balana fiscal. La neutralitzaci s necessria
quan el pressupost del govern central no est equilibrat, s a dir, presenta dficit o supervit.
Si com ha estat passant en els ltims anys, el pressupost s deficitari, aix t com a
conseqncia que l'Estat espanyol s'ha hagut d'endeutar per finanar-lo. D'acord amb la
teoria de la hisenda pblica, el ms probable s que la crrega del deute impliqui el
pagament de ms impostos en el futur (teoria de l'Equivalncia Ricardiana). Per tant, la
neutralitzaci implica computar en el clcul del saldo de la balana fiscal la crrega
impositiva futura que suposar per als contribuents el deute incorregut per al finanament

"#$ ,%

del dficit del pressupost del sector pblic central
13,14
.
Aix doncs, si quan es calcula el saldo de la balana fiscal l'amortitzaci del deute incorregut
pel dficit del sector pblic central es t en compte com una crrega futura, que es traduir
en ms impostos, tamb en el clcul aqu realitzat s'ha de tenir en compte com una crrega
futura que es deixa d'assumir amb la independncia. S, en canvi, que Catalunya hauria
d'assumir la crrega del deute que herets de l'Estat espanyol pels deutes passats, tal com
es fa explcit en l'informe del Consell sobre la distribuci d'actius i passius
15
. La crrega dels
interessos ja s'ha comptabilitzat entre les despeses addicionals, per no la seva
amortitzaci, la qual cosa disminuiria lleugerament el guany fiscal. La quantia dependria del
resultat de la negociaci que s'hagus portat a terme amb el govern espanyol.
Per tant, fins al moment en qu Catalunya esdevingui un estat independent, el deute
incorregut per l'Estat espanyol que Catalunya haur d'assumir ser el que es fixi en el
procs de negociaci. A partir de la independncia, el fet de no haver d'assumir la part del
deute que sorgeix del finanament del dficit pressupostari actual de l'Estat espanyol es pot
comptabilitzar com un benefici. Doncs b, per a l'any 2011 aquest benefici (crrega que
s'hauria deixat d'assumir si Catalunya hagus sigut un estat independent) es va estimar en
7.184 milions d'euros, segons el clcul de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic

13
A nivell internacional, la majoria d'estudis sobre balances fiscals neutralitzen (equilibren) els
pressupostos centrals. Tcnicament es pot arribar a fer per tres sistemes diferents: a) via ingressos:
en cas de dficit, es neutralitza el pressupost incrementant els ingressos fins a igualar-los a les
despeses, s a dir, s'equilibra el pressupost afegint l'import del dficit pressupostari als diferents
territoris segons la pauta resultant de la distribuci territorial dels ingressos; b) via despeses: en el
cas de dficit, s'equilibra el pressupost disminuint les despeses fins a igualar-les als ingressos,
restant el dficit pressupostari als diferents territoris segons la pauta resultant de la distribuci
territorial de les despeses; c) via una combinaci dels dos mtodes anteriors. Vegeu Montasell Piol,
G. i Snchez Rata, E. (2012), "Comparaci internacional de les balances fiscals de les regions amb
el sector pblic central: una anlisi de l'efecte redistributiu", Papers de Treball, nm. 1/2012,
Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d'Economia i Coneixement.
14
Aquesta correcci s tamb necessria per comparar l'evoluci dels saldos de la balana fiscal al
llarg del temps, ja que la situaci financera de l'Administraci central pot ser diferent d'un any a un
altre i, com a conseqncia, introduir variabilitat en el mesurament de la balana. Una situaci de
dficit (supervit) en el pressupost central provoca una millora (un empitjorament) generalitzada del
saldo fiscal de tots els territoris, en conseqncia s'ha de neutralitzar o equilibrar el pressupost per
fer comparacions homognies al llarg d'un perode de temps.
15
Vegeu informe del CATN: "La distribuci d'actius i passius" de 14 de juliol de 2014

"#$ ,&

central
16
. Aix doncs, una vegada sumat als 5.810 milions anteriors, el guany fiscal s'eleva a
12.994 milions d'euros (6,67% del PB) (taula 5).
Una altra consideraci a fer s que una Catalunya independent hauria de contribuir a les
organitzacions internacionals de qu forms part (FMI, UE...). La ms rellevant en termes
quantitatius s la de la UE. S'ha de dir que des de la integraci de l'economia catalana a la
UE, aquesta hi ha mantingut un saldo negatiu. Segons clculs del Departament d'Economia i
Coneixement de la Generalitat de Catalunya, aquest representa al voltant del 0,72% del PIB,
uns 1.400 milions d'euros. Per tant, al guany fiscal anterior se li hauria de restar la dita
contribuci, que suposa un guany fiscal d'11.591 milions d'euros, un 5,95% del PB.
Finalment, cal dir que el guany fiscal anterior s una primera aproximaci al que tindria una
Catalunya independent, ja que, com s'ha anat posant de manifest per fer aquesta anlisi, es
parteix d'uns supsits fora restrictius. No obstant aquestes restriccions, l'anlisi aqu
realitzada pot ser una bona aproximaci del guany fiscal que produiria la independncia a
Catalunya per a la hisenda de la Generalitat. Aix mateix, amb els nous ingressos i les noves
despeses aqu analitzades el pressupost de la Generalitat, actualment deficitari, tindria
supervit.






16
Vegeu Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya, "Metodologia i clcul
de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny 2014, pg. 92-93. La
crrega s'ha estimat aplicant el pes que tenen els ingressos del sector pblic central a Catalunya
sobre la quantia de dficit, ja que se suposa que aquests ingressos s'incrementaran en el futur
d'acord amb la participaci de Catalunya en el total d'ingressos pblics del sector pblic central.

"#$ ,'

Taula 5
Guany fiscal de la Generalitat*, 2011
*Nota: El guany fiscal no reflecteix el dficit fiscal de Catalunya, sin que s la diferncia entre els ingressos i les
despeses addicionals que el pressupost de la Generalitat tindria en una Catalunya independent.

Milions
d'euros
% sobre el
PIB
1. Ingressos addicionals 45.317 23,25
2. Despeses addicionals 39.507 20,27
3. SUBTOTAL (1-2) 5.810 2,98
4. Guany per deixar de finanar el dficit pblic estatal 7.184 3,69
5. SUBTOTAL (3+4) 12.994 6,67
6. Aportaci neta a la UE 1.403 0,72
7. GUANY FISCAL (5-6) 11.591 5,95
Font: Taules 2 i 3; Departament d'Economia i Coneixement, Generalitat de Catalunya (2014):
"Metodologia i clcul de la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central l'any 2011", juny de
2014; i Departament d'Economia i Coneixement: "Balana de Catalunya amb la Uni Europea",
novembre 2012
3. Impacte econmic de la
independncia
La independncia de Catalunya, a ms de representar la desaparici del dficit fiscal (un 8%
del PB catal de mitjana i uns 16.000 milions d'euros), portaria un clar benefici per a la
Generalitat al poder disposar d'uns recursos de ms cada any (guany fiscal) a l'entorn d'un
6% del PB catal. Tot aix tindria uns efectes addicionals sobre l'economia que no cal
menystenir. Aquests efectes vindrien donats per l'impacte del guany fiscal i tamb de les
despeses addicionals en qu incorreria la Generalitat.
En termes econmics, un augment del consum (privat o pblic), la inversi o la despesa
pblica es considera que incrementar el PIB, la qual cosa es coneix com a "efecte
multiplicador. s a dir, l'efecte multiplicador es defineix com el conjunt d'increments que es

"#$ ,(

produeixen en el PIB d'una economia com a conseqncia d'un augment extern del consum,
la inversi o la despesa pblica.
Aix doncs, el guany fiscal de la independncia podria tenir un efecte multiplicador rellevant
sobre l'economia catalana, ja que els recursos del guany es podrien dedicar a incrementar la
despesa pblica i/o a rebaixar els impostos. Aix tindria un efecte immediat positiu en el
consum i la inversi. Tamb, l'increment de la despesa pblica podria traduir-se en un
augment dels treballadors pblics amb efectes positius sobre la taxa d'ocupaci.
A banda de l'efecte del guany fiscal, el propi impacte de les despeses addicionals en qu
hauria d'incrrer la Generalitat tamb tindria previsiblement un efecte positiu sobre
l'economia. Aquest efecte no es donaria en despeses que es concretessin en transferncies
a determinats collectius, ja que en aquest cas noms es produiria un canvi d'administraci
pagadora. Per, en canvi, la creaci de noves estructures d'estat, com ara el Banc Central o
els rgans reguladors, podria tenir un efecte positiu sobre l'ocupaci d'alta qualificaci.
Per altra banda, la generaci d'ocupaci i activitat econmica que aquests efectes tindrien
sobre l'economia catalana tamb generarien un efecte positiu sobre la recaptaci fiscal. Per
exemple, l'increment de l'ocupaci tindria un efecte positiu sobre la base imposable de
l'RPF en forma de majors rendiments del treball, aix com sobre l'VA al poder-se augmentar
el consum. Actualment, a Espanya s'estima que un increment de l'1% del PB suposa un
increment dels ingressos fiscals de l'ordre de l'1,2%.
Fins al moment, no hi ha estudis de l'efecte multiplicador del guany de la independncia. No
obstant, Pons i Tremosa (2005) van estimar que, si en el perode 2002-2010 el dficit fiscal
de Catalunya amb el sector pblic central s'hagus redut i el guany s'hagus dedicat a la
inversi en infraestructures, hi hauria hagut un notable efecte positiu sobre el PIB. En
concret, si en el perode 2002-2010 el dficit fiscal s'hagus redut anualment un 1% del PB
catal, aquest en el 2010 hauria estat un 9,8% superior. Si la disminuci hagus sigut del
3%, l'augment del PB hauria pujat al 32,1%, i una reducci d'un 5% anual del dficit hauria
suposat un augment del 58,3% del PIB
17
.
Finalment, a part de l'impacte econmic esmentat, cal tamb posar de manifest el guany que

17
Pons, J. i Tremosa, R. (2005), "Macroeconomic effects of Catalan fiscal deficit with the Spanish
State (2002-2010), Applied Economics, 37, pg. 1455-1463.

"#$ ,)

suposaria per al nou estat la capacitat de disposar de poder de decisi per dissenyar les
diferents poltiques econmiques, la qual cosa permetria adequar-les a les necessitats del
territori. Aquest s un benefici intangible que tindria una incidncia positiva sobre el
creixement econmic. El fet que una Catalunya independent pogus dissenyar les seves
prpies poltiques (fiscal, laboral, financera, d'infraestructures, educativa, etc.) tindria una
repercussi directa sobre el PIB catal
18
.
4. La viabilitat fiscal i financera de la
Generalitat desprs de la
independncia. Consideracions sobre
els primers mesos
L'anlisi efectuada fins ara ha posat de manifest que la Generalitat seria completament
viable fiscalment i financerament desprs de la independncia de Catalunya, malgrat que
hagus d'assumir noves competncies, algunes tan rellevants com el sistema de la
Seguretat Social.
No obstant, aquesta viabilitat s'ha analitzat una vegada Catalunya hagus esdevingut
totalment un estat independent, s a dir, al final del procs de la independncia, amb una
Generalitat que ja hagus assumit plenament totes les competncies i obligacions d'un estat,
amb la corresponent prestaci de serveis pblics, i la seva administraci tributria hagus
assolit les seves funcions de recaptaci d'impostos amb plenitud.
Ara b, cal tamb tenir previst el finanament de la Generalitat en els moments inicials de la
independncia. En aquest punt, s rellevant tenir en compte les circumstncies en qu es
produeixi aquesta independncia. Si aquesta arriba desprs d'un acord amb l'Estat
espanyol, no hi hauria d'haver cap problema per al finanament de la Generalitat en els

18
Vegeu Castells, A. (2014), "Sis comentaris sobre la viabilitat econmica de la independncia i dos
aclariments previs, a "Economia de Catalunya. Preguntes i respostes sobre l'impacte econmic de
la independncia, Collegi d'Economistes de Catalunya, Ed. Profit, pg. 29-49.


"#$ -+

moments inicials de la independncia, ja que les noves competncies a assumir haurien
d'anar acompanyades dels corresponents recursos, que provindrien dels impostos de l'Estat
espanyol actualment recaptats a Catalunya, els quals passarien a ser del nou estat.
La situaci pot ser diferent si la independncia de Catalunya arriba sense acord amb l'Estat
espanyol i en una posici belligerant per part d'aquest. En aquestes circumstncies, cal
tenir previst el finanament de la Generalitat en els primers mesos de la independncia, ja
que pot ser que la seva administraci tributria no hagi assolit encara el ple rendiment. Per
tant, hi pot haver un breu perode transitori en qu la Generalitat hagi d'acudir a altres fonts
de finanament diferents a les impositives.
Actualment, les despeses no financeres del pressupost de l'Administraci de la Generalitat
se situen al voltant dels 25.000 milions d'euros a l'any, i si se li afegeixen tots els
organismes, institucions i empreses que en depenen arriben als 29.000 milions d'euros. Per
tant, perqu l'Administraci actual de la Generalitat pogus seguir funcionant amb normalitat
desprs de la independncia no pactada, es necessitarien en els primers mesos uns 2.000-
2.500 milions d'euros mensuals. A aquestes necessitats s'hi haurien d'afegir les derivades
de les noves competncies que la Generalitat hauria d'assumir, les quals les hem estimat en
uns 39.000 milions d'euros. No obstant, d'aquestes necessitats de despesa les que s'haurien
de cobrir de forma immediata en els primers mesos serien les provinents del sistema de la
Seguretat Social, que se situen a l'entorn dels 29.000 milions d'euros. Aix representa uns
2.500 milions d'euros mensuals, que, afegits als anteriors, significa que en els primers
mesos de la independncia no pactada el govern de la Generalitat tindria unes necessitats
de finanament mensuals d'entre uns 4.500-5.000 milions d'euros, que haurien de permetre
fer front al pagament dels salaris dels funcionaris, les pensions i les prestacions d'atur i les
despeses corrents de la Generalitat.
Cal que l'administraci tributria catalana pugui generar aquests recursos al ms aviat
possible. A l'informe del Consell que es va dedicar a l'Administraci tributria de Catalunya,
s'establien les vies per al seu desenvolupament i ple rendiment, que s'estimava en una
recaptaci d'entre 70.000 i 100.000 milions d'euros
19
. No obstant, com ja s'ha dit, s possible
que en els primers mesos de la independncia no pactada l'administraci tributria de

19
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013
pg. 84.

"#$ -*

Catalunya encara no funcioni a ple rendiment. En aquest cas i de manera transitria, per
cobrir el diferencial de recaptaci que s'obtindria en condicions normals, les vies alternatives
per al finanament de la Generalitat podrien ser les segents:
Demanar prstecs a les entitats financeres catalanes o estrangeres. Catalunya
seria un estat poc endeutat, ja que en no haver-hi pacte amb l'Estat espanyol, no
hauria d'assumir part del seu deute. Segons xifres del Banc d'Espanya del 31 de
mar de 2014, l'endeutament de la Generalitat era de l'ordre del 31% del PB
catal. L'endeutament dels governs locals catalans el 31 de desembre de 2013
assolia el 3% del PIB catal segons el Ministeri d'Hisenda i d'Administracions
Pbliques. Per tant, el nou estat catal naixeria amb un endeutament al voltant del
34% del PB, si no hagus d'assumir part del deute de l'Estat espanyol. Cal tenir
en compte que l'endeutament mitj dels pasos de la zona euro se situa
aproximadament en el 90% del PB, segons l'Eurostat. Aix mateix, la solvncia i el
rting creditici de la Generalitat milloraria substancialment pel guany fiscal que la
independncia suposaria per a la seva hisenda. Actualment, el sistema de
finanament de la Generalitat no proporcionen la solvncia necessria perqu la
Generalitat pugui obtenir finanament en els mercats financers habituals. Per
aquesta ra ha d'acudir al Fons de Liquiditat Autonmica, que li resta
discrecionalitat. En conseqncia, amb la independncia la Generalitat estaria en
una situaci que facilitaria l'obtenci de finanament ali. Aix mateix, es podrien
demanar prstecs contra garanties reals de bns del nou Estat (ports, immobles,
aeroports...).
Emetre deute pblic per part del Banc Central de Catalunya.
Emetre bons per tal que els subscrivissin els ciutadans.
Emetre bons bescanviables per impostos pendents de meritar amb l'objectiu
d'anticipar els recursos fiscals dels ciutadans catalans
20
.
Amb tot, s rellevant clarificar que la font bsica de finanament ha de ser la provinent de
recursos tributaris, i que aquestes altres fonts alternatives han de tenir carcter transitori i
aplicar-se en un perode breu. Per aix, el CATN considera de mxim inters que el govern

20
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya", de 20 de desembre de 2013
pg. 119.

"#$ -,

de la Generalitat apliqui les estratgies i mesures necessries per anar preparant
l'administraci tributria catalana durant el perode de transici per tal que en un context de
sobirania tributria aquesta administraci pugui funcionar a ple rendiment al ms aviat
possible
21
.


21
Vegeu l'informe del CATN: "L'Administraci tributria de Catalunya" de 20 de desembre de 2013

"#$ --

5. Resum i conclusions
5.1. Objecte
L'objectiu d'aquest informe s analitzar la viabilitat de Catalunya com a estat des de la
vessant de les seves finances pbliques. Els estudis de la balana fiscal de Catalunya amb
el sector pblic central espanyol ja han posat histricament en relleu la capacitat de despesa
que tindria el sector pblic catal si pogus accedir a tots els recursos que Catalunya
genera. El dficit de la balana fiscal que se situa de mitjana al voltant del 8% del PIB catal
(uns 16.000 milions d'euros) posa en relleu que, si Catalunya fos un estat independent, la
seva administraci pblica tindria recursos suficients per cobrir les seves necessitats de
despesa. No obstant aix, per ser precisos, el dficit fiscal no s una magnitud que reflecteixi
amb exactitud el guany fiscal que la independncia de Catalunya representaria per a la
hisenda de la Generalitat, si b s'hi aproxima.
Aix mateix, la independncia de Catalunya pot donar-se en un escenari d'acord amb l'Estat
espanyol o de no-acord. En el primer cas, no s previsible que el Govern catal tingui
problemes transitoris de finanament a l'haver d'assumir les noves competncies i serveis
com a estat, ja que tamb hi hauria una assumpci de bns i drets com a conseqncia de
la distribuci d'actius entre el govern catal i l'espanyol
22
. No obstant, si l'escenari s de no-
acord, s possible que en els primers mesos l'administraci tributria de Catalunya no
estigus encara en ple rendiment i el pressupost de la Generalitat hagus de cobrir amb
altres fonts de finanament aquest desfasament transitori en la tresoreria.
Aix doncs, per una part, si b l'informe parteix dels estudis de la balana fiscal, analitza amb
ms detall el guany fiscal que generaria la independncia de Catalunya per a la Generalitat,
i, per l'altra part, tracta el finanament de la Generalitat en els primers mesos en un escenari
de no-acord amb l'Estat espanyol, el qual pot ser mereixedor de ms atenci, ja que en un
d'acord s previsible suposar que les noves competncies a assumir anessin acompanyades
dels corresponents recursos, que provindrien dels impostos de l'Estat espanyol actualment

22
Vegeu els informes del CATN: "La distribuci d'actius i passius i "La successi d'ordenaments i
administracions de 28 de juliol de 2014

"#$ -.

recaptats a Catalunya, els quals passarien a ser del nou estat.
5.2. El pressupost de la Generalitat desprs
de la independncia. Variaci quantitativa
La independncia de Catalunya tindria uns efectes importants sobre el pressupost de la
Generalitat. En primer lloc, perqu hauria d'assumir noves competncies, crear estructures
d'estat ara inexistents o reforar les estructures administratives actuals, la qual cosa
representa ms despesa pblica. En segon lloc, tamb el pressupost es veuria modificat en
la vessant dels ingressos, ja que els ingressos tributaris augmentarien al quedar-se a
Catalunya la contribuci fiscal que ara els catalans fan a l'Estat espanyol.
Una manera de quantificar aquestes despeses i ingressos addicionals consisteix a partir de
la informaci que reporta la balana fiscal de Catalunya amb el sector pblic central i que
calcula peridicament el govern de la Generalitat. D'una banda, a la balana fiscal es troben
quantificades les despeses que l'Estat espanyol fa a Catalunya i que corresponen a
competncies del poder central, com l'administraci de la Seguretat Social (pagament de
pensions o atur, entre altres) o d'assumptes exteriors, i que el nou Estat hauria d'assumir.
Per tant, aquestes magnituds es poden prendre com un indicador del cost de les noves
competncies a assumir. D'altra banda, la balana fiscal tamb proporciona els ingressos
fiscals que tindria Catalunya com a estat, si no hi hagus una part que reverts a l'Estat
espanyol.
Si b partir de la balana fiscal s una manera relativament senzilla de poder conixer les
despeses i els ingressos addicionals del pressupost de la Generalitat en el cas d'una
Catalunya independent, adoptar aquesta metodologia t alguns inconvenients: a) Es suposa
que en els nous serveis pblics a assumir es mant el mateix nivell de despesa que
actualment realitza l'Estat espanyol; b) La quantificaci de les despeses pbliques
addicionals variar en funci de l'any depenent de la poltica econmica de l'Estat; c) Es
suposa que es mant el mateix sistema fiscal i nivell de la pressi fiscal que els existents a
l'Estat espanyol en l'actualitat.
La quantificaci es fa per a l'any 2011, ja que els estudis de la balana fiscal de Catalunya

"#$ -%

amb el sector pblic central fins ara noms arriben al 2011, i, com s'ha dit, l'anlisi efectuada
parteix de la informaci proporcionada pels esmentats estudis.
D'aquesta manera, l'exercici que aqu es realitza equival a quantificar les despeses i els
ingressos addicionals que el pressupost de la Generalitat hauria tingut en el 2011 si
Catalunya hagus sigut un estat independent, i: a) hagus prestat els nous serveis pblics a
assumir com a estat al mateix nivell en termes despesa pblica en qu l'Estat espanyol ho
va fer; b) hagus exigit els mateixos impostos i mantingut la mateixa pressi fiscal que l'Estat
espanyol va tenir en el perode analitzat.
5.2.1. Despeses addicionals
D'acord amb la metodologia que s'aplica internacionalment de manera general, la balana
fiscal utilitza dues metodologies per territorialitzar la despesa pblica del sector pblic central
a Catalunya: la del flux de la crrega-benefici i la del flux monetari. La metodologia del flux
crrega-benefici atribueix la despesa al territori on resideix el beneficiari, independentment
d'on es proveeix el servei pblic o es fa la inversi. En canvi, l'enfocament del flux monetari
atribueix la despesa al territori en qu aquesta es materialitza, independentment del lloc
geogrfic on s'ubiquin els beneficiaris finals d'aquesta decisi.
L'enfocament metodolgic que serveix millor a l'objectiu de l'exercici aqu realitzat s el del
flux monetari, llevat dels casos de defensa i poltica exterior, en qu s'utilitza la despesa
territorialitzada en funci de la metodologia del flux crrega-benefici, ja que aquests sn
serveis caracteritzats per una oferta conjunta i la impossibilitat de fixar-ne el preu. Aquestes
propietats fan que tericament tots els ciutadans se'n beneficin per igual independentment
d'on resideixin i d'on estiguin ubicats els efectius militars o els serveis exteriors.
Les dades utilitzades provenen de les liquidacions dels pressupostos de l'Estat, dels
organismes autnoms, agncies estatals i organismes pblics, del sistema de la Seguretat
Social i de les empreses pbliques. Concretament, les dades territorialitzades de l'Estat i
dels organismes autnoms provenen del SCOP (Sistema d'nformaci Comptable i
Pressupostria) de l'GAE (ntervenci General de l'Estat). En el cas del sistema de la
Seguretat Social, la informaci utilitzada prov del SICOSS (Sistema Comptable de la
Seguretat Social). Finalment, la informaci sobre la inversi territorialitzada de les empreses

"#$ -&

pbliques prov de l'Anuari Estadstic del Ministeri de Foment i, en el cas d'AENA i Ports de
l'Estat, els seus ingressos d'explotaci territorialitzats provenen dels comptes que publiquen
anualment.
Sota els supsits establerts, la despesa addicional que hauria d'haver assumit la Generalitat
si el 2011 hagus sigut un estat independent s de 39.507 milions d'euros. Tres quartes
parts d'aquesta despesa (74,07%) corresponen al sistema de la Seguretat Social, s a dir, a
les seves prestacions econmiques. Desprs, per la seva importncia quantitativa, seguirien
les transferncies als governs locals (6,38%) i els pagaments dels interessos del deute
(6,07%). Noms aquests tres conceptes de despesa ja suposen el 87% de la despesa
addicional. Seguiria, pel seu volum monetari, la despesa en defensa (3,05%), en el supsit
que el nou estat tingus un exrcit amb una despesa equiparable a la de l'actual Estat
espanyol. La resta de programes i conceptes de despesa tenen una importncia quantitativa
menor. Cal posar de manifest que el nou Estat no hauria d'assolir necessriament aquests
nivells de despesa, que responen a la poltica econmica de l'actual govern espanyol. No
obstant, aqu es fa aquest supsit com una aproximaci al clcul del volum de despesa
addicional del nou Estat respecte a la despesa pblica actual.
5.2.2. Ingressos addicionals
Si una Catalunya independent mantingus el mateix sistema fiscal i pressi fiscal que
actualment disposa essent part de l'Estat espanyol, els ingressos addicionals que tindria la
Generalitat serien iguals als ingressos fiscals que ara s'originen a Catalunya i van a parar a
les arques estatals menys les transferncies que rep del sector pblic central.
Els dos enfocaments existents per al clcul de les balances fiscals comptabilitzen de diferent
manera els ingressos fiscals del sector pblic central a Catalunya. El mtode de la crrega-
benefici comptabilitza els ingressos al territori on resideixen les persones que finalment
suporten la crrega. El mtode del flux monetari comptabilitza els ingressos al territori on es
localitza la capacitat econmica sotmesa a gravamen, s a dir, on es localitza l'objecte
imposable, independentment d'on resideixen les persones que finalment suporten la crrega
impositiva.
Per comptabilitzar els ingressos addicionals que tindria la Generalitat en cas

"#$ -'

d'independncia, es parteix dels ingressos comptabilitzats a la balana fiscal segons el
mtode del flux monetari, ja que s el que millor calcula els ingressos fiscals que es podrien
generar a Catalunya d'acord amb el seu nivell de renda, consum i riquesa. I aix s
independent de qui finalment suporta la crrega impositiva o d'on es realitza la recaptaci
impositiva.
Els ingressos addicionals que la Generalitat hauria tingut el 2011 si hagus esdevingut un
estat independent i hagus mantingut l'estructura d'ingressos, el sistema fiscal i la pressi
fiscal de l'Estat espanyol en aquell any s'eleven a 45.317 milions d'euros, dels quals el
54,29% corresponen als ingressos per cotitzacions de la Seguretat Social i el 41,49% als
impostos. La resta d'ingressos ja tenen una importncia molt residual.
5.2.3. Guany fiscal de la Generalitat
Una vegada quantificades les despeses i els ingressos pblics addicionals d'una Catalunya
independent, es pot analitzar els efectes que la independncia tindria sobre el pressupost de
la Generalitat. Es posa de manifest que els ingressos sn notablement superiors a les
despeses comptabilitzades, i proporcionen un guany fiscal de 5.810 milions d'euros per a les
arques de la Generalitat.
De fet, el guany fiscal anterior seria major, ja que se li hauria de sumar el benefici de deixar
de participar en l'amortitzaci del deute que suposa el dficit pressupostari de l'Estat
espanyol, que el 2011 va ser rellevant, de l'ordre del 3,58% del PB. El fet d'haver-hi un
dficit pressupostari significa que el sector pblic s'ha d'endeutar per finanar-lo i aquest
deute representa una crrega futura, ja que ms tard o ms d'hora s'ha de tornar. D'acord
amb la teoria de la hisenda pblica, el ms probable s que aquesta crrega del deute
impliqui el pagament de ms impostos en el futur (teoria de l'Equivalncia Ricardiana). A
partir de la independncia de Catalunya, la crrega esmentada es deixar d'assumir, la qual
cosa es pot comptabilitzar com un benefici. Doncs b, per a l'any 2011 aquest benefici
(crrega que s'hauria deixat d'assumir si Catalunya hagus sigut un estat independent) es
va estimar en 7.184 milions d'euros, segons el clcul de la balana fiscal de Catalunya amb
el sector pblic central. Aix doncs, una vegada sumat als 5.810 milions anteriors, el guany
fiscal s'eleva a 12.994 milions d'euros (6,67% del PB).

"#$ -(

Una altra consideraci a fer s que una Catalunya independent hauria de contribuir a les
organitzacions internacionals de qu forms part (FMI, UE...). La ms rellevant en termes
quantitatius s la de la UE, que s'eleva a uns 1.400 milions d'euros. Per tant, al guany fiscal
anterior se li hauria de restar la dita contribuci, que suposa un guany fiscal d'11.591 milions
d'euros, un 5,95% del PB.
Finalment, cal dir que el guany fiscal anterior s una primera aproximaci al que tindria una
Catalunya independent, ja que, com s'ha anat posant de manifest per fer aquesta anlisi es
parteix d'uns supsits fora restrictius. No obstant aquestes restriccions, l'anlisi aqu
realitzada pot ser una bona aproximaci del guany fiscal que produiria la independncia a
Catalunya per a la hisenda de la Generalitat. Aix mateix, s evident que si els nous
ingressos i les noves despeses aqu analitzades s'afegissin al pressupost de la Generalitat,
actualment deficitari, aquest tindria supervit.
5.3. Impacte econmic de la independncia
El guany fiscal de la independncia podria tenir un efecte multiplicador rellevant sobre
l'economia catalana, ja que els recursos del guany es podrien dedicar a incrementar la
despesa pblica i/o a rebaixar els impostos. Aix tindria un efecte immediat positiu en el
consum i la inversi. Tamb l'increment de la despesa pblica pot traduir-se en un augment
dels treballadors pblics, amb efectes positius sobre la taxa d'ocupaci.
A banda de l'efecte del guany fiscal, el propi impacte de les despeses addicionals en qu
hauria d'incrrer la Generalitat tamb tindria previsiblement un efecte positiu sobre
l'economia. Aquest efecte no es donaria en despeses que es concretessin en transferncies
a determinats collectius, ja que en aquest cas noms es produiria un canvi d'administraci
pagadora. Per, en canvi, la creaci de noves estructures d'estat, com ara el Banc Central o
els rgans reguladors, podria tenir un efecte positiu sobre l'ocupaci d'alta qualificaci.
Per altra banda, la generaci d'ocupaci i activitat econmica que aquests efectes tindrien
sobre l'economia catalana tamb generarien un efecte positiu sobre la recaptaci fiscal.
A part de l'impacte econmic esmentat, cal tamb posar de manifest el guany que suposaria
per al nou estat la capacitat de disposar de poder de decisi per dissenyar les diferents

"#$ -)

poltiques econmiques, la qual cosa permetria adequar-les a les necessitats del territori.
Aquest s un benefici intangible que tindria una incidncia positiva sobre el creixement
econmic. El fet que una Catalunya independent pogus dissenyar les seves prpies
poltiques (fiscal, laboral, financera, d'infraestructures, educativa, etc.) tindria una
repercussi directa sobre el PIB catal.
5.4. La viabilitat fiscal i financera de la
Generalitat desprs de la independncia.
Consideracions sobre els primers mesos
L'anlisi efectuada fins ara ha posat de manifest que la Generalitat seria completament
viable fiscalment i financerament desprs de la independncia de Catalunya, malgrat que
hagus d'assumir noves competncies, algunes tan rellevants com el sistema de la
Seguretat Social. No obstant, aquesta viabilitat s'ha analitzat una vegada Catalunya hagus
esdevingut totalment un estat independent, s a dir, al final del procs de la independncia,
amb una Generalitat que ja hagus assumit plenament totes les competncies i obligacions
d'un estat, amb la corresponent prestaci de serveis pblics, i la seva administraci tributria
hagus assolit les seves funcions de recaptaci d'impostos amb plenitud.
Cal tamb tenir previst el finanament de la Generalitat en els moments inicials de la
independncia. En aquest punt, s rellevant tenir en compte les circumstncies en qu es
produeixi aquesta independncia. Si aquesta arriba desprs d'un acord amb l'Estat
espanyol, no hi hauria d'haver cap problema per al finanament de la Generalitat en els
moments inicials de la independncia, ja que les noves competncies a assumir haurien
d'anar acompanyades dels corresponents recursos, que provindrien dels impostos de l'Estat
espanyol actualment recaptats a Catalunya, els quals passarien a ser del nou estat.
La situaci pot ser diferent si la independncia de Catalunya arriba sense acord amb l'Estat
espanyol i en una posici belligerant per part d'aquest. En aquestes circumstncies, cal
tenir previst el finanament de la Generalitat en els primers mesos de la independncia, ja
que pot ser que la seva administraci tributria no hagi assolit encara el ple rendiment.
S'ha estimat que, en els primers mesos de la independncia no pactada, el govern de la

"#$ .+

Generalitat tindria unes necessitats de finanament mensuals d'entre uns 4.500-5.000
milions d'euros, que haurien de permetre fer front al pagament dels salaris dels funcionaris,
les pensions i les prestacions d'atur i les despeses corrents de la Generalitat.
Per tant, hi pot haver un breu perode transitori en qu la Generalitat, per cobrir les
esmentades despeses, hagi d'acudir a altres fonts de finanament diferents a les
impositives. Les vies alternatives per al finanament de la Generalitat podrien ser les
segents:
Demanar prstecs a les entitats financeres catalanes o estrangeres. Catalunya
seria un estat poc endeutat, ja que, en no haver-hi pacte amb l'Estat espanyol, no
hauria d'assumir part del seu deute. En conseqncia, la Generalitat estaria en
una situaci que facilitaria l'obtenci de finanament ali. Aix mateix, es podrien
demanar prstecs contra garanties reals de bns del nou Estat (ports, immobles,
aeroports...).
Emetre deute pblic per part del Banc Central de Catalunya.
Emetre bons per tal que els subscrivissin els ciutadans.
Emetre bons bescanviables per impostos pendents de meritar amb l'objectiu
d'anticipar els recursos fiscals dels ciutadans catalans.
Amb tot, s rellevant clarificar que la font bsica de finanament ha de ser la provinent de
recursos tributaris, i que aquestes altres fonts alternatives han de tenir carcter transitori i
aplicar-se en un perode breu. Per aix, el CATN considera de mxim inters que el govern
de la Generalitat apliqui les estratgies i mesures necessries per anar preparant
l'administraci tributria catalana durant el perode de transici per tal que en un context de
sobirania tributria aquesta administraci pugui funcionar a ple rendiment al ms aviat
possible.





"#$ .*

___________________
Aquest informe sobre "La viabilitat fiscal i financera d'una Catalunya independent" ha estat
elaborat pel Consell Assessor per a la Transici Nacional, que est integrat per:

Carles Viver i Pi-Sunyer
President
Nria Bosch i Roca
Vicepresidenta
Enoch Albert i Rovira Germ Bel i Queralt
Carles Boix i Serra Salvador Cards i Ros
ngel Castieira i Fernndez Francina Esteve i Garca
Joan Font i Fabreg Rafael Grasa i Hernndez
Pilar Rahola i Martnez Josep Maria Reniu i Vilamala

"#$ .,

Ferran Requejo i Coll Joan Vintr i Castells
Vctor Cullell i Comellas
Secretari