25

MANAGEMENT STRATEGIC N ADMINISTRA!IA PUBLIC"

C!lin HIN"EA, Cristina MORA
The developement of strategic management in the public sector represent a necessary
extension of the new managerial approach concerned to achieve results. The strategic view
tries to target specific goals and missions and to offer a specific direction to the public
organisation within a changing environment.
n mod tradi!ional administra!ia public" a fost
prea pu!in preocupat" de aspectele strategice ale
activit"!ii sale; tratarea cet"!eanului ca subiect al
administr"rii s-a ncadrat ntr-o viziune mai larg" ce
percepea rolul serviciului public ca o aplicare
mecanic" a ordinelor politicienilor ce erau singurii
abilita!i s" dezvolte politici #i strategii. ndeplinirea
sarcinilor administrative era posibil" f"r" a de!ine o
perspectiv" pe termen lung iar acest lucru a constituit
una din principalele critici aduse modelului tradi!ional
al administra!iei publice. n cadrul noii filosofii manageriale ob!inerea rezultatelor se plaseaz" n centrul
aten!iei institu!iilor publice iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen lung este inevitabil".
Dimensiunea strategic" analizeaz" organiza!ia n mediul s"u, specific" obiective #i scopuri distincte,
preg"te#te organiza!ia s" nfrunte un viitor nesigur (Nutt #i Backoff, 1992). Institu!iile administrative #i
func!ionarii sunt chema!i s" #i asume formularea de strategii, obiective #i priorit"!i ca parte integrant" a
activit"!ii manageriale. Managementul strategic prive#te func!ionarii publici situa!i n posturi de
r"spundere, func!ionari ce nu trebuie doar s" ndeplineasc" mecanic munca de zi cu zi ci s" se raporteze la
obiectivele generale ale organiza!iei. El este ns", n principal, direct legat de func!ionarii publici afla!i la
nivele superioare, acolo unde se elaboreaz" deciziile de ordin strategic. Putem considera c"
managementul strategic desemneaz" acea component" a activit"!ii unui manager public care const" n a
l"rgi orizontul imediat pentru a gndi n perspectiv" ac!iunea entit"!ii pe care o conduce. El con!ine
dou" aspecte majore:
definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii #i principiilor de func!ionare a acestei entit"!i,
m"surarea impactului, n spa!iu #i timp, a unei m"suri importante ce este luat".
Un punct de plecare foarte bun n n!elegerea demersului strategic este oferit de defini!ia dat" de
Chandler (1989): Strategia este determinarea scopurilor !i obiectivelor organiza"iei pe termen lung,
adoptarea politicilor determinate !i alocarea resurselor pentru atingerea acestor scopuri. Aceast"
defini!ie indic", practic, problemele majore la care trebuie s" r"spund" procesul strategic:
- ncotro se dore#te s" se avanseze?
- prin ce parametri se pot traduce scopurile organiza!iei?
- ce politici particulare vor implica aceste scopuri?
- ce mijloace umane #i financiare vor trebui angajate?
Abordarea strategic" n domeniul managerial #i are originea n domeniul strategiei militare
(utilizarea resurselor unei for!e armate pentru atingerea scopurilor-victorii militare - prin construirea
planurilor #i obiectivelor #i punerea lor n practic") #i ncearc" s" contracareze imaginea unui proces
decizional haotic la nivel organiza!ional. Managementul strategic este atractiv datorit" accentului pe care
l pune pe stabilirea scopurilor, pe identificarea atuurilor #i sl"biciunilor, pe importan!a oportunit"!ilor #i
amenin!"rilor externe din perspectiva desf"#ur"rii optime a for!elor pentru atingerea obiectivelor stabilite.
C!lin HIN"EA, lector universitar, Departamentul
de Administra"ie Public# al Facult#"ii de $tiin"e
Politice !i Administrative, Universitatea Babe!-
Bolyai, Cluj-Napoca.
Cristina MORA, asistent universitar, Departa-
mentul de Administra"ie Public# al Facult#"ii de
$tiin"e Politice !i Administrative, Universitatea
Babe!-Bolyai, Cluj-Napoca.
Revista Transilvan! de #tiin$e Administrative, IX, 2003, pp. 25-33
26
Bryson (1995) a identificat nivele #i abord"ri diferite n cadrul conceptului general de strategie
managerial":
! sistemele de planificare strategic# propun metode pentru formularea #i implementarea deciziilor
strategice #i pentru alocarea resurselor necesare fundament"rii acestora la toate nivelele
organiza!iei. Analiza si planificarea strategic" reprezint" un demers larg r"spndit n cazul firmelor
private, viznd asistarea conducerii n realizarea misiunii sale de coordonare strategic" a
organiza!iei. Strategia poate fi definit" n acest context ca o alegere de criterii de decizie numite
strategice pentru c" ele vizeaz" s" orienteze de o manier" determinant" #i pe termen lung
activit"!ile #i structurile organizatiei (Tabatoni, 1975). Conceptul de planificare strategic" apare ca
fiind indisociabil de no!iunile de marj# de manevr# #i for"e concuren"iale. Existen!a unei marje de
manevr" exploatabile de c"tre manageri reprezint" o condi!ie prealabil" a demersului strategic; nu
putem vorbi de o adev"rat" strategie n cazul unei organiza!ii n care perimetrul de activitate este cu
totul limitat sau n care produsele sunt definite de lege. De asemenea se consider", n general, c"
o organiza!ie trebuie s" procedeze la punerea n practic" a unor strategii pentru a ob!ine ct mai
multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezen!a for!elor concuren!iale ce risc" s" i pun" n
discu!ie supravie!uirea. Astfel definit demersul strategic poate p"rea, n cazul sectorului public,
prea pu!in pertinent avnd n vedere absen!a, teoretic", a marjelor de manevr" strategic" #i
caracterul ilegitim al concuren!ei. Marja de manevr# a organiza!iilor publice n materie de afectare
a resurselor este restrns" semnificativ de dispozi!iile statutare; dac" o organiza!ie public"
inten!ioneaz" s" #i diversifice activitatea exist" o posibilitate crescut" a apari!iei unor aprecieri
negative din partea corpurilor de control. Concuren"a poate viza, n cazul organiza!iilor publice,
dou" aspecte: concuren!a vis--vis de o alt" organiza!ie public"; concuren!a vis--vis de o firm"
privat".
! managementul participan"ilor analizeaz" cum participan!ii cheie evalueaz" organiza!ia #i
formuleaz" strategii de tratare a tuturor participan!ilor (participan!ii includ indivizi sau grupuri care
prezint" un interes major pentru organiza!ie - sindicate, clien!i, furnizori, etc).
! analiza competitiv# analizeaz" for!ele majore prezente ntr-un sector particular for!a
cump"r"torilor #i furnizorilor, produsele substituibile, concuren!a n ideea c#tig"rii unui avantaj
semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferen!ierea fa!" de concuren!" #i selectarea
segmentelor industriale n care exist" #anse mari de control. n cazul mediului industrial (M. Porter,
1995) exist" cinci pericole majore ce vizeaz" firmele:
- rivalitatea ntre firmele existente;
- amenin!area noilor veni!i;
- puterea de negociere a clien!ilor;
- puterea de negociere a furnizorilor;
- amenin!area produselor sau serviciilor substituibile;
! managementul problemelor strategice vizeaz" identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea
organiza!iei de a-#i atinge obiectivele #i luarea deciziei referitoare la modalitatea n care un grup
din interiorul organiza!iei va r"spunde acestor probleme;
! abord"rile bazate pe negocieri strategice trateaz" luarea deciziilor strategice ca un proces profund
politizat #i ofer" modalit"!i de abordare a acestor negocieri continue;
! incrementalismul logic accentueaz" natura incremental" a deciziilor strategice.
Diferite studii au vizat modalitatea n care organiza!iile publice #i definesc #i implementeaz" n
realitate obiectivele strategice, observnd o influen!" semnificativ" a elementelor distinctive ale sectorului
public asupra acestui domeniu. Wechleser #i Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii
distincte promovate de institu!ii publice:
- o strategie de dezvoltare n cazul institu!iilor publice ce de!in obiective #i surse independente de
finan!are; managerii au o relativ" independen!" n structurarea capacit"!ilor, resurselor #i
performan!ei organiza!iei;
- o strategie de transformare n cazul institu!iilor care, datorit" presiunilor bugetare #i a celor venite
din partea grupurilor externe, #i modific" modul de func!ionare de la simpla gestionare a institu!iei
publice la promovarea unui management performant subsumat clien!ilor #i comunit"!ii;
27
- o strategie de protec"ie n cazul institu!iilor care au de nfruntat un criticism puternic din partea
mass-media #i legislativului precum #i nevoi crescute din partea publicului #i posibile sc"deri ale
aloca!iilor bugetare. Aceste institu!ii vor nt"ri controlul intern, vor ncerca s" reduc" profilul
public al organiza!iei, s" nt"reasc" rela!ia cu legislativul #i s" #i protejeze nivelele de finan!are;
- o strategie politic# n cazul institu!iilor care ncearc" s" ia decizii favorabile unui tip de
participan!i, n func!ie de modificarea configura!iei grupurilor sau indivizilor ce pot influen!a n
mod decisiv organiza!ia.
Tipologia oferit" de Miles #i Snow (1978) sugereaz" mai multe tipuri de reac!ie a actorilor publici din
punctul de vedere al deciziilor strategice: defensivii apar n medii stabile #i ncearc" s" #i protejeze pozi!ia
de!inut", accentund eficien!a #i centralizarea; analiticii corespund unor contexte de schimbare moderat" #i
vizeaz" o pozi!ie similar" celei anterioare, permi!nd ns" o dezvoltare controlat" a proceselor inovatoare;
prospectorii sunt de g"sit n medii de dinamism #i cre#tere - ei caut" oportunit"!i #i #i asum" riscuri,
promovnd un management descentralizat #i organic; reactivii pot fi identifica!i n orice context, opernd
f"r" un scop clar, r"spunznd condi!iilor existente. Toate aceste elemente demonstreaz" existen!a unor
varia!ii semnificative n ceea ce prive#te abord"rile strategice ale managerilor publici; din acest punct de
vedere putem considera c" exist" suficiente resurse pentru ca managementul public s" infirme imaginea
existent" n ceea ce prive#te incapacitatea sa de definire #i implementare a obiectivelor strategice.
Luarea deciziei strategice n domeniul public se plaseaz" ntr-un context specific caracterizat de:
- ambiguitatea politicilor (mult mai difuz definite fa!" de firmele private);
- o vulnerabilitate mai mare fa!" de participarea #i influen!a mass- media, politicienilor #i altor
agen!ii, precum #i o aten!ie crescut" fa!" de ace#ti factori;
- constrngeri artificiale de timp datorit" proceselor electorale periodice;
- coali!ii instabile ce pot duce la stoparea/eliminarea unor politici sau solu!ii particulare.
Aplicarea managementului strategic n sectorul public poate crea probleme similare cu cele ntlnite
de aplicarea managementului n sectorul public n general; aplicabilitatea sa la organiza!ii publice
reprezint" o problem" discutat" de toate lucr"rile ce iau n considerare demersul strategic n administra!ie.
Stabilirea unor obiective #i scopuri clare reprezint" un proces extrem de dificil n cazul sectorului public
iar n acest context construirea unor strategii poate p"rea un efort lipsit de orice finalitate; totu#i,
dezbaterea referitoare la imprecizia obiectivelor este mult mai complex" #i poate fi extins" #i la sectorul
privat, n cazul c"ruia unii autori argumenteaz" c" obiectivul principal tradi!ional referitor la profit poate
fi nlocuit din locul central pe care l ocup" cu obiective de tipul responsabilit"!ii fa!" de ac!ionari,
supravie!uirea pe termen lung, realizarea unui consens negociat ntre participan!i, etc (Ansoff, 1988). Un
alt pericol se refer" la tratarea demersului strategic ca act simbolic (Montanari, Daneke #i Bracker,
1989, p. 314) f"r" impact la nivel managerial; documentele strategice elaborate vor deveni scop n sine #i
nu doar o etap" a unui proces de dezvoltare a organiza!iei. Rela!ia politic"-administra!ie poate constitui un
alt impediment pentru managementul strategic n domeniul public; oricum, adaptarea unei forme (chiar
primare) de planificare strategic" poate aduce mbun"t"!iri modelului politic tradi!ional de luare a
deciziei. Orizontul de timp pe care organiza!ia public" l ia n considerare n aplica!iile de tip strategic
poate fi prea redus; contextul n continu" evolu!ie necesit" flexibilitate ns" nu anuleaz" valabilitatea
managementului strategic. Alte probleme se pot referi la lipsa informa!iei sau a capacit"!ii de analiz" #i
interpretare a acesteia, la dificultatea stabilirii de rezultate m"surabile pentru sectorul public sau la lipsa
calific"rii necesare a resursei umane (Hughes, 1998). Olsen #i Eadie (1982) au sintetizat cele mai
importante categorii de rezerve la adresa aplic"rii managementului strategic la sectorul public:
- procesul formal de planificare strategic" este prea rigid #i ncet pentru a r"spunde n mod adecvat
unui mediu n schimbare;
- procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai ra!ional #i analitic dect este cu adev"rat;
designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua n calcul dinamica socio-politic" specific"
oric"rei organiza!ii;
- procesul formal de planificare ac!ioneaz" mpotriva creativit"!ii #i inova!iei.
n mod evident toate aceste critici nu semnific" o inutilitate a aplic"rii planific"rii #i managementului
strategic n sectorul public. Demersul strategic trebuie n!eles la justa lui valoare, f"r" a vedea n el un fel
de remediu miracol dar #i f"r" a-i neglija importan!a: orice proces de planificare strategic" este
28
justificabil numai n cazul n care ajut" factorii de decizie s" gndeas" #i s" ac!ioneze strategic.
Planificarea strategic" nu este un scop n sine ci mai degrab" un set de concepte ce i ajut" pe leaderi s" ia
decizii importante #i s" ini!ieze ac!iuni importante (Bryson, 1988,p.56).
Managementul strategic nu poate r"mne n afara influen!elor mediului; datorit" faptului c"
managerii publici vizeaz" deseori obiective limitate (Ring #i Perry, 1985), ei au tendin!a de a promova o
abordare incremental" n procesul de luare a deciziilor, astfel c" strategiile lor vor fi mai mult reactive #i
mai pu!in bazate pe direc!ii definite ini!ial. Responsabilii organiza!iilor publice sunt chema!i s" men!in" o
flexibilitate crescut" n orient"rile asumate, s" utilizeze strategii bazate pe influen!" mai degrab" dect pe
autoritate #i s" minimizeze discontinuit"!ile inerente procesului managerial public.
Demersul strategic g"se#te diferite c"i de aplicare n cazul administra!iei publice; putem identifica, la
nivelul statului, existen!a unei planific#ri strategice; sub influen!a practicilor n vigoare n marile grupuri
industriale, planificarea la nivelul statului a asimilat o dimensiune strategic" tot mai accentuat". F"r"
ndoial", definirea unei strategii pentru ansamblul statului reprezint" o ac!iune prea ambi!ioas", dat" fiind
existen!a unei ra!ionalit"!i politice specifice: ntreg actul politic este un compromis. Cnd o lege este
formulat" n Parlament sau n alt" parte, scopul acestui efort nu este de a vota legea ideal", ci de a g"si
pozi!ia politic" ce va permite unei legi s" treac". Aceasta implic" n mod necesar un limbaj vag #i pu!in
precis, limbajul compromisului (Viveret). Este deci clar c" formularea unei strategii globale, ce vizeaz"
optimizarea ac!iunii statului este pu!in posibil". n schimb func!ia de planificare poate s" evolueze n
direc!ia sus!inerii guvernan!ilor n determinarea priorit"!ilor #i definirea programelor.
Strategiile de cooperare s-au dezvoltat viznd partajarea ntre mai multe entit"!i a unei investi!ii prea
crescute pentru ca o singur" organiza!ie s" #i le poat" permite; aceste cooper"ri pot avea loc att n
interiorul sectorului public ct #i ntre sectorul public #i cel privat (cazul echipamentelor medicale prea
scumpe pentru un singur spital, sau a unor facilit"!i educa!ionale/ de s"n"tate public" n cazul unor
comunit"!i locale).
Demersul strategic local poate permite identificarea unor posibilit"!i de dezvoltare a abord"rii
strategice n interiorul organiza!iilor locale. Observarea vie!ii politice la nivelul autorit"!ilor locale
demonstreaz" existen!a unor cmpuri de concuren!" ce se pot manifesta sub diferite forme. Dinamica
strategic" local" s-a transformat fundamental n societ"!ile democratice sub influen!a a trei factori
principali:
- accentuarea concuren!ei ntre entit"!ile locale; problematica concuren!ei se poate manifesta nu doar
ntre entit"!ile vecine ci si la nivel general/european sub influen!a deschiderii progresive a
frontierelor #i mondializ"rii activit"!ilor economice. Domeniile de concuren!" privesc n principal:
implant"rile industriale, pozi!ionarea pe marile axe de comunica!ie #i ob!inerea ajutorului statului;
- nt"rirea marjei de manevr" la nivel local (inclusiv n ceea ce prive#te problemele financiare);
- transformarea profilului #i con!inutului meseriei func!ionarului public; apari!ia unei noi genera!ii de
func!ionari, cu un nivel de studii mai ridicat, axa!i pe privilegierea unei abord"ri tehnice n ceea ce
prive#te exercitarea puterii locale.
Toate aceste elemente pot permite comunit"!ilor locale s" pun" n aplicare o abordare de ordin
strategic a ac!iunii proprii; strategiile liniare pot fi substituite de strategii mai ambi!ioase #i voluntariste,
ce permit autorit"!ilor locale s" influen!eze semnificativ mediul n care activeaz".
n literatura de specialitate s-a realizat o diferen!" ntre planificarea strategic" #i managementul
strategic; planificarea strategic" a pus pentru prima dat" n discu!ie doi termeni esen!iali: misiunea #i
analiza mediului (Hax #i Majluf, 1984). Misiunea include n cazul firmelor private o defini!ie clar" a
scopurilor, produselor, pie!elor #i a#tept"rilor pe o perioad" de c!iva ani (Hughes, 1998). Analiza
mediului preupune o examinare detaliat" a atuurilor, sl"biciunilor, amenin!"rilor #i oportunit"!ilor
organiza!iei; de#i include #i elemente interne ale organiza!iei (capacit"!i manageriale, caracteristici ale
resursei umane, structuri financiare, etc) avantajul major al acestei abord"ri se refer" n principal la
realizarea unei analize obiective a mediului extern: structura #i tendin!ele pie!ei, schimb"rile tehnologice,
amenin!area concuren!ei #i orice alte puncte capabile s" afecteze existen!a institu!iei n cauz". Obiectivele
reprezint" scopuri specifice derivate din definirea misiunilor #i din analiza mediului. Construc!ia unui
plan strategic de afaceri pe termen mediu sau lung este fundamentat" pe definirea misiunilor, obiectivelor
#i realizarea analizei mediului, n corela!ie cu m"surarea performan!elor #i alocarea resurselor.
29
Managementul strategic poate fi considerat o form" mai nuan!at" ce ncorporeaz" #i extinde
caracteristicile planific"rii strategice; diferen!a ntre cei doi termeni este c" planificarea strategic" este
concentrat" pe luarea deciziilor strategice optime n timp ce managementul strategic este concentrat pe
producerea rezultatelor strategice: noi pie!e, noi produse, noi tehnologii (Ansoff, 1988, p. 235).
Managementul strategic vizeaz" extinderea viziunii strategice la toate nivelele organiza!iei #i n toate
sistemele administrative; el recunoa#te rolul central al indivizilor #i grupurilor precum #i influen!a
culturii organiza!ionale (Toft, 1989, p. 6).
Planificarea nu trebuie v"zut" ca fiind o activitate separat", izolat" de organiza!ie ci ca o
responsabilitate a managementului ce trebuie s" realizeze integrarea activit"!ilor specifice acesteia cu
func!ia de control, cu structura organiza!ional", cu sistemele de comunica!ie #i motivare (Hax #i Majluf,
1984). De asemenea organiza!ia trebuie s" acorde o aten!ie deosebit" culturii proprii; implementarea
strategiei #i chiar tipul de management sunt extrem de dependente de caracteristicile resursei umane #i de
cultura organiza!ional" existent".
Planificarea strategic" #i managementul strategic sunt termeni ce #i-au dovedit utilitatea n domeniul
privat ns" preluarea lor n cazul domeniului public nu poate fi f"cut" automat; managerii publici trebuie
s" trateze cu grij" abord"rile firmelor private care ncorporeaz" scopuri #i obiective clare, profit, autoritate
nelimitat" n ac!iune, dezvolt"ri confiden!iale de opera!iuni, responsabilitate limitat", semnale din partea
pie!ei, etc #i care pot s" prezinte o valabilitate limitat" n sectorul public (Nutt #i Backoff, 1992). O
n!elegere limitat" a managementului public poate conduce la erori de percep!ie referitoare la strategie #i
rolul ei n sistemul administrativ; Bozeman #i Straussman (1990) consider" c" strategia n domeniul
public implic" tratarea rela!iei cu mediul precum #i misiunile #i scopurile organiza!iei; abordarea
strategic" implic" trei componente majore: definirea scopurilor #i obiectivelor, dezvoltarea unui plan de
ac!iune ce compatibilizeaz" organiza!ia #i mediul s"u #i construc!ia metodelor efective de implementare.
Strategia presupune stabilirea obiectivelor #i priorit"!ilor organiza!ionale (pe baza previziunilor privind
mediul extern #i capacit"!ile organiza!iei) #i desemnarea planurilor opera!ionale prin intermediul c"rora
aceste obiective pot fi atinse.
Primele tentative strategice n domeniul public s-au referit mai degrab" la planificarea strategic",
definit" ca un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale ce modeleaz" natura #i direc!ia
activit"!ilor guvernamentale, n cadrul prevederilor constitu!ionale (Olsen #i Eadie, 1982, p.4). O analiz"
detaliat" a planific"rii strategice furnizeaz" urm"toarele componente:
- misiuni #i scopuri generale formulate de managerii situa!i la nivele superioare #i furniznd cadrul n
care sunt dezvoltate strategiile;
- analiza mediului ce const" n identificarea #i analiza factorilor ce trebuie lua!i n considerare n
momentul formul"rii strategiilor organiza!ionale;
- evaluarea structurii interne #i a resurselor, evaluare ce identific" punctele slabe/puternice ale
organiza!iei n ideea includerii unei variet"!i de factori n considera!iile de ordin strategic;
- formularea, evaluarea #i selectarea strategiilor;
- implementarea #i controlul planurilor strategice.
Osborne #i Gaebler (1993) consider" c" planificarea strategic" reprezint" procesul de examinare a
situa!iei actuale #i traiectoriei viitoare a unei organiza!ii sau comunit"!i, stabilind scopuri, dezvoltnd o
strategie de atingere a acestora #i m"surnd rezultatele; acest efort presupune un num"r de pa#i distinc!i:
- analiza intern" #i extern" a situa!iei;
- diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confrunt" organiza!ia;
- definirea misiunilor fundamentale ale organiza!iei;
- articularea scopurilor principale ale organiza!iei;
- dezvoltarea unei viziuni: cum arat" succesul organiza!ional;
- dezvoltarea unei strategii de structurare a viziunii #i scopurilor;
- dezvoltarea unei program"ri n timp a strategiei;
- m"surarea #i evaluarea rezultatelor.
Aceast" analiz" se bazeaz" pe modelul de planificare strategic" n opt pa#i definit de Bryson (1995) #i
care cuprinde:
! ini!ierea #i agregarea unui proces de planificare strategic"; procedurile oferite de c"tre teoreticieni
(de la managementul problemelor strategice la analiza mediului #i analiza SWOT) presupun n
30
general o faz" ini!ial" de planificare #i organizare ce implic" existen!a unui grup de management
strategic (GMS) care con!ine o echip" de 5-10 persoane n care sunt inclu#i nu doar managerii de
la nivelele superioare ci #i cei plasa!i la nivelele opera!ionale apropiate de activit"!ile de teren
(McCaffery, 1989); acest grup va asigura managementul procesului strategic, va decide cine trebuie
implicat n aceast" activitate, cum se vor derula analizele strategice, care sunt a#tept"rile nivelului
managerial #i poate deveni principala surs" de idei referitoare la schimbare n organiza!ie.;
! analiza preliminar" a istoriei #i situa!iei actuale ale organiza!iei n ideea construirii unei liste de
misiuni a acesteia. n cazul organiza!iilor publice acest lucru presupune examinarea atent" a
mandatelor oferite de c"tre autorit"!ile externe prin intermedul legisla!iei #i reglement"rilor (acest
lucru are o greutate deosebit" n cazul sectorului public; n timp ce organiza!ia privat" poate s" #i
stabileasc" finalit"!ile n mod direct #i flexibil, organiza!ia public" trebuie s" !in" seama n
activitatea sa rutinier" de limitele specificate de legisla!ie);
! clarificarea misiunilor #i valorilor organiza!iei (acest pas este mult mai dificil pentru sectorul public
dect ar p"rea; misiunile #i valorile tind s" fie de multe ori - deliberat sau nu - plasate la un nivel de
ambiguitate crecut). Stabilirea listei de misiuni presupune analizarea de c"tre GMS a mediului
organiza!iei #i a participan!ilor precum #i dezvoltarea unei viziuni idealiste referitoare la modul n
care ar trebui s" arate organiza!ia n viitor. n ultim" instan!" listarea misiunilor semnific"
exprimarea scopului principal #i valorilor organiza!iei;
! analiza mediului extern (oportunit"!i #i amenin!"ri); administra!ia public" tradi!ional" a promovat
un model insular criticat, obsedat de func!ionarea intern" a aparatului #i interesat prea pu!in de
mediul extern; organiza!iile publice tr"iesc ntr-un mediu complex ce prezint" amenin!"ri #i
oportunit"!i, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune dep"#irea analizei superficiale #i
realizarea unei imagini clare a locului institu!iei publice ntr-un peisaj complex. Organiza!iile
publice tind a fi mai mult reactive dect pro-active n rela!ia cu mediul, iar acest lucru are
consecin!e majore n definirea procesului strategic;
! analiza mediului intern (atuuri #i puncte slabe); deficien!ele majore existente n func!ionarea intern"
pot aduce organiza!ia ntr-o pozi!ie extrem de vulnerabil" ntr-un mediu extern bazat pe presiuni
majore n direc!ia eficientiz"rii #i responsabiliz"rii domeniului public; organiza!ia trebuie s" aib" o
imagine clar" a dimensiunilor sale financiare, opera!ionale #i de resurs" uman" #i s" ncerce
dezvoltarea unei viziuni critice n analiza func!ion"rii propriilor structuri; chiar dac" acest lucru se
dovede#te extrem de dificil n practic", lipsa capacit"!ilor de analiz" intern" poate conduce la
imposibilitatea de definire a unei perspective strategice; abordarea referitoare la atuuri, puncte
slabe, oportunit"!i #i amenin!"ri este cunoscut" ca analiz" SWOT (Nutt #i Backoff, 1992);
! identificarea problemelor strategice cu care se confrunt" organiza!ia; problemele strategice se
refer" la problemele capabile a influen!a capacitatea de func!ionare a organiza!iei pe termen lung;
ele trebuie identificate #i tratate separat fa!" de problemele rutiniere ale organiza!iei #i formeaz"
baza de construc!ie a strategiilor organiza!iei;
! formularea strategiilor de rezolvare a acestor probleme;
! stabilirea unei viziuni organiza!ionale efective pentru viitor; viziunea este mai vag" dect misiunea
organiza!iei (de#i diferen!ele ntre ace#ti doi termeni nu sunt foarte clare) #i se refer" la o
perspectiv" comun" a viitorului organiza!iei (un exemplu n acest domeniu ar putea fi constituit de
formularea cartei cet"!eanului de c"tre administra!iile publice).
Planificarea strategic" necesit" un efort general de culegere de informa!ii, explorarea alternativelor #i
luarea n considerare a efectelor viitoare a deciziilor prezente. Din nefericire, foarte des, planificarea
strategic" se face resim!it" la nivelul adminstra!iei publice prin simpla elaborare de documente oficiale ce
nu consituie un mijloc de atingere a eficien!ei manageriale ci mai degrab" un artificiu birocratic.
$i n cadrul sectorului public managementul strategic apare ca reprezentnd o abordare mai rafinat"
#i elaborat" a planific"rii strategice; din acest punct de vedere principala caracteristic" a managementului
strategic se refer" la integrarea func!iei de planificare n activit"!ile manageriale generale. Ca #i n
sectorul privat planificarea semnific" analiza mediului pentru identificarea oportunit"!ilor #i amenin!"rilor
precum #i formularea planurilor de exploatare a rezultatelor analizei; managementul strategic adaug"
acestei combina!ii implementarea #i controlul strategic (Montanari, Daneke #i Bracker, 1989). Bozeman #i
Straussman (1990, p.29-30) au identificat patru aspecte specifice ale managementului strategic:
31
preocup"ri pe termen lung, integrarea scopurilor #i obiectivelor ntr-o ierarhie coerent", recunoa#terea
faptului c" planificarea strategic" #i managementul strategic nu se autoimplementeaz" #i o perspectiv"
extern" ce accentueaz" nu adaptarea la mediu ci anticiparea #i integrarea modific"rilor ap"rute aici; n
domeniul public managementul strategic adaug" un ingredient adi!ional: perspectiva strategic" trebuie s"
fie rela!ionat" cu autoritatea politic".
Managementul strategic include (Eadie, 1989) elemente de orientare a activit"!ii (orice
ac!iune/document con!ine procese de implementare, planuri de ac!iune detaliate, programare n timp,
responsabilit"!i #i costuri specifice), recunoa#terea importan!ei designului organiza!ional #i a factorului
uman (atingerea scopurilor strategice este direct rela!ionat" cu capacit"!ile organiza!iei, inclusiv cele
financiare #i de resurs" uman").
Este important ca managementul strategic s" fie perceput la cele trei nivele existente: strategic, tactic
#i opera!ional (Bozeman #i Straussman, 1990). Strategia se refer" la determinarea misiunilor #i viziunii
organiza!iei; spre exemplu o agen!ie guvernamental" ns"rcinat" cu promovarea cooper"rii regionale
trebuie s" defineasc" ce semnific" acest termen, care sunt obiectivele urm"rite, ce instrumente de realizare
a obiectivelor exist" #i care este costul opera!iunilor ce trebuie derulate. Nivelul tactic se refer" la alegerea
dintr-un pachet de alternative a unei modalit"!i de atingere a unui obiectiv #i reprezint" activitatea tipic"
n care managerii publici sunt implica!i. Nivelul opera!ional se refer" la activit"!ile cotidiene realizate de
organiza!ie n ideea atingerii obiectivelor. Problemele cele mai semnificative apar la nivelul strategic,
acolo unde sectorul public este mult mai vulnerabil la influen!ele #i presiunile venite din exterior dect
sectorul privat. Asumarea riscurilor reprezint" de asemenea o diferen!" semnificativ" public/privat la
nivelul deciziilor tactice; chiar n cazul n care managerii publici iau decizii dezastruoase, pericolul de
dispari!ie al organiza!iei este minim; oricum, din acest punct de vedere exist" o presiune semnificativ"
pentru responsabilizarea prin lege a func!ionarilor publici n cazul comiterii unor fapte considerate a fi n
afara cadrului legal.
O aten!ie crescut" pentru construc!ia planului strategic #i pentru segmentul de implementare
reprezint" caracteristici distinctive ale managementului strategic; Nutt #i Backoff (1992) au analizat #ase
puncte distincte n alc"tuirea unui plan strategic:
trasarea contextului istoric al organiza!iei n termeni de tendin!e n cadrul mediului propriu, de
direc!ie general" #i de idei normative (GMS trebuie s" ia ntotdeauna n considerare, n formularea
strategiilor, istoria #i cultura organiza!iei);
analizarea situa!iei imediate n termeni de atuuri #i sl"biciuni prezente/oportunit"!i #i amenin!"ri
viitoare; luarea n considerare a resurselor organiza!iei reprezint" un demers important #i necesar
pentru orice ncercare de construire a unui viitor organiza!ional;
dezvoltarea unei agende de probleme strategice ce necesit" aten!ia nivelului managerial; GMS
trebuie s" identifice problemele care sunt relevante pentru organiza!ie n mediul curent/de
perspectiv" #i s" realizeze conexiuni ntre ele;
dezvoltarea strategiilor; GMS trebuie s" dezvolte strategii alternative ca r"spuns la problemele
cheie identificate (strategiile fiind rela!ionate cu resursele de!inute);
analiza op!iunilor strategice n termeni de fezabilitate; unele op!iuni pot fi nerealiste din punctul de
vedere al legisla!iei existente, resurselor financiare, ob!inerii sprijinului politic, etc; analiza realist"
a resurselor #i participan!ilor implica!i reprezint" un pas necesar #i inevitabil n cadrul
managementului strategic;
implementarea strategiilor prioritare prin mobilizarea resurselor #i tratarea rela!iei cu participan!ii
interesa!i; problemele ap"rute n cadrul procesului de implementare a planurilor #i deciziilor
strategice sunt nu doar foarte importante ci #i inevitabile pentru organiza!ie; cele mai bune strategii
nu semnific" nimic n afara unui proces coerent de opera!ionalizare. Importan!a resursei umane
tinde a fi #i la acest nivel hot"rtoare; rezisten!a fa!" de schimbare, mentalit"!ile #i re!elele
organiza!iei pot modifica esen!ial demersul strategic: oamenii sunt mai importan!i, n procesul de
planificare strategic", dect mecanismele de planificare; o aten!ie considerabil" se acord" resursei
umane ca #i element cheie al managementului strategic. Recunoa#terea beneficiilor efortului
colectiv att n formularea ct #i n implementarea strategiilor face din construirea echipelor
manageriale un element crucial pentru succesul proceselor strategice (Eadie, 1989, p.171). Simpla
impunere a unor planuri #i strategii de c"tre o entitate separat" specializat" nu este privit"
32
ntotdeauna cu ochi buni datorit" pericolului ca ceilal!i membri ai organiza!iei s" nu se recunoasc"
n obiectivele desemnate #i ca atare s" nu se implice. n mod evident aceast" schimbare se poate
dovedi mult mai dificil" n cazul organiza!iilor publice ce sunt mai pu!in flexibile, dinamice #i
orientate spre schimbare.
Adoptarea managementului strategic n cadrul sectorului public semnific" mult mai mult dect
simpla producere de documente ce listeaz" o serie de obiective, misiuni sau scopuri strategice; ea
presupune un efort ra!ional de integrare a perspectivei strategice la toate nivelele manageriale n vederea
unei func!ion"ri coerente. De#i stagiul ini!ial de planificare strategic" pare a fi mult mai des ntlnit n
sectorul public, adoptarea managementului strategic ca parte integrant" a conducerii organiza!iilor publice
este necesar" din punctul de vedere al rezultatelor a#teptate.
Chiar dac" abord"rile strategice vor prezenta caracteristici specifice fiec"rei administra!ii, n special
la nivel de implementare, putem ncerca identificarea ctorva elemente tipice unui demers strategic
(Bozeman #i Straussman, 1990):
Definirea spa"iului managerial de ac"iune; conceptele de politic", program, etc sunt vagi #i presupun
accep!iuni diferite n domeniile folosite; managementul strategic necesit" o definire ct mai precis" a
politicii publice n cauz", de#i rareori managerii publici sunt implica!i n procesul de stabilire a
orient"rilor generale.
Definirea preocup#rilor strategice; odat" ce ambiguitatea obiectivelor este plasat" la un nivel crescut
n sectorul public iar influen!ele externe sunt puternice, una din sarcinile cele mai importante ale
managementului se refer" la determinarea a ceea ce este de f"cut #i de c"tre cine. Agenda administrativ"
poate fi definit" de un set larg de actori: de la grupuri de interes la partide politice, de la mass media la
cet"!eni; de multe ori managerul public poate fi pus n situa!ia frustrant" de a i se ncredin!a spre aplicare
obiective aflate evident n afara calculelor #i a#tept"rilor ra!ionale.
Monitorizarea istoriei problemelor; aceast" metod" se refer" la observarea #i analiza evolu!iei unei
probleme actuale n timp; analizarea evolu!iilor anterioare, a istoriei organiza!iei poate furniza modele de
func!ionare, face leg"turi ntre evenimente disparate la o prim" vedere, testa re!ele cauzale ce pot explica
anumite evolu!ii #i oferi teorii ce stau la baza n!elegerii viitorului (Einhorh #i Hogarth, 1987). Poate cel
mai bun exemplu din acest punct de vedere se refer" la evolu!ia reformei administrative; este surprinz"tor
ct de pu!ine reforme ini!iate au luat n considerare lec!iile #i experien!ele trecutului.
Alegerea alternativelor de implementare. Foarte rar decizia politic" n direc!ia adopt"rii unor
programe este foarte exact exprimat"; rolul managerului public este de a pune n aplicare concepte
abstracte; n alegerea unei alternative particulare de implementare pot fi implicate criterii diverse: factori
de cost, constrngeri legislative, de!inerea/lipsa resurselor necesare (n special resursa uman"), estim"rile
de timp legate de realizarea unui program, etc.
Redundan"a n cazul procesului strategic; n mod tradi!ional toate mi#c"rile de reform" s-au
orientat pe ideea eficientiz"rii administra!iei publice; din acest punct de vedere existen!a mai multor
institu!ii ce furnizeaz" acelea#i servicii este perceput" extrem de negativ. Totu#i, n anumite cazuri
(Bendor, 1985), realizarea unei concuren!e la nivelul organiza!iilor poate mbun"t"!i performan!a
administrativ" (prin contractarea, spre exemplu, unor servicii n exteriorul institu!iei publice).
Dezvoltarea procesului de implementare; managementul strategic trebuie s" dea dovad" de
flexibilitate, pentru c" nu ntotdeauna evolu!ia planurilor stabilite se realizeaz" conform a#tept"rilor
ini!iale; reconsiderarea strategiilor poate constitui o alternativ" necesar" #i eficient" n anumite situa!ii.
Implementarea nu este static":
- Schimb"rile n administra!ie presupun schimb"ri la nivelul orient"rilor teoretice ce stau la baza
programelor sau politicilor;
- Schimb"rile pot aduce modific"ri la nivelul priorit"!ilor organiza!iei;
- Nivelele manageriale sufer" schimb"ri semnificative n sectorul public, ceea ce poate afecta nivelul
de implementare;
- Resursele bugetare nregistreaz" varia!ii majore;
- Problema n cauz" se rezolv" sau dispare de pe agenda administrativ".
Principala surs" de adaptare a agen!iei n materie de implementare se refer" la interac!iunea ntre
for!ele interne ale organiza!iei #i mediul extern; abordarea proceselor de implementare nu poate fi static"
datorit" fluctua!iei continue a factorilor de influen!" interni #i externi.
33
Administra!ia public" din societ"!ile contemporane nu poate refuza s" ia n considerare impactul pe
care un mediu turbulent, n continu" schimbare l poate avea asupra ei; identificarea misiunilor, scopurilor
#i obiectivelor organiza!ionale reprezint" nu doar o strategie managerial" ci #i o modalitate de
supravie!uire. Chiar dac" managementul strategic va suferi presiuni importante n cazul aplic"rii n
domeniul public poten!ialul s"u de schimbare a modelului administrativ tradi!ional, rigid r"mne extrem
de ridicat; chiar dac" aplicarea sa nu va asigura n mod automat succesul, va aduce cu siguran!" o not" de
ra!ionalitate ntr-o administra!ie public" deseori prea pu!in interesat" de obiective plasate dincolo de
simpla ei existen!" #i perpetuare.
Bibliografie
1. A.D. Chandler, Strategies et Structure de lentreprise, Editions dOrganisation, Paris, 1989.
2. Michel Weill, Le Management Strategique, Armand Collin, Paris, 1992.
3. P Tabatoni, P. Jarniou, Les Systemes de Gestion, Politiques et Structures, PUF, Paris, 1975.
4. M.E. Porter, Competitive Advantage, New York, Free Press, 1985.
5. Hal G. Rainey, Understanding and Managing Public Organizations, Jossey Bass Publishers, San Francisco,
1997.
6. J.M. Bryson, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to Strenghthening and
Sustaining Organisational Achivements, San Francisco, Jossey Bass, 1995.
7. P.C. Nutt #i R.W. Backoff, Strategic Management of Public and Third Sector Organisations: a Handbook for
Leaders, San Francisco, Jossey Bass, 1992.
8. B. Wechleser #i R.W. Backoff, Policy Making and Administraton in State Agencies: Strategic Management
Approaches, Public Administration Review, 1986, p. 321-327.
9. R.E. Miles #i C.C. Snow, Organisational Strategy, Structure and Process, New York, McGraw-Hill, 1978.
10. P.S. Ring #i J.L. Perry, Strategic Management in Public and Private Organisations: Implications of Distinctive
Contexts and Constraints, Academy of Management Review, 1985, p. 276-286.
11. A.C. Hax #i N.S. Majluf, Strategic Management: An Integrative Perspective, Englewood Cliffs: Prentice Hall,
1984.
12. O.E. Hughes, Public Management and Administration. An Introduction, Palgrave, New York, 1998.
13. H.I. Ansoff, The New Corporate Strategy, John Wiley, New York, 1988.
14. G.S. Toft, Synoptic (One Best Way) Approaches of Strategic Management, n J. Rabin, G.J.Miller #i W.B.
Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York #i Base, 1989.
15. B. Bozeman #i J.D.Straussman, Public Management Strategies, Jossey Bass, San Francisco, 1990.
16. J.B. Olsen #i D.C. Eadie, The Game Plan: Governance with Foresight, Council of State Planning Agencies,
Washington D.C., 1982.
17. D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
Sector, Plume, London, 1993.
18. J.R. Montanari, G.A. Daneke #i J.S. Bracker, Strategic Management for the Public Sector: Lessons from the
Evolution of Private- Sector Planning, n J. Rabin, G.J. Miller #i W.B. Hildreth(eds) Handbook of Strategic
Management, Marcel Dekker, New York #i Base, 1989.
19. D.C. Eadie, Identifying and Managing Strategic Issues: From Design to Action, n J. Rabin, G.J. Miller #i W.B.
Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York #i Base,1989.
20. J.L. McCaffery, Making the Most of Strategic Planning and Management, n R.E. Cleary, N. Henry and
Associates Managing Public Programs: Balancing Politics, Administration and Public Needs, Jossey Bass, San
Francisco, 1989.
21. H.J. Einhorh #i R.M. Hogarth, Decision Making: Going Forward in Reverse, Harvard Business Review, ian-
feb.1987, p. 66-70.
22. J. Bendor, Parallel Systems, University of California Press, Berkeley, 1985.