AURUM

VLADA CRNE GORE
STRATEGIJA
REFORME JAVNE UPRAVE
U CRNOJ GORI ZA PERIOD 2011-2016.
AURUM

Podgorica, mart 2011. godine

2

P R E D G O V O R

Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016. je sveobuhvatan dokument koji predstavlja okvir za
reformu ove oblasti. Fokusiran je na unapreenje upravnih i administrativnih kapaciteta, odnosno naina kreiranja politike,
organizacije javne uprave, pripreme i izvravanja budeta, politike zapoljavanja, obuke kadrova, nadzora i evaluacije.
Strategija prepoznaje kriterijume pristupanja Evropskoj uniji i usklaena je s obavezama koje proizilaze iz Sporazuma o
stabilizaciji i pridruivanju, koji je stupio na snagu 1. maja 2010. godine.

U cilju analize stanja i funkcionisanja dravne uprave i lokalne samouprave, preduzimanja mjera i realizacije
utvrenih zadataka, kao i dalje reforme dravne uprave i lokalne samouprave, Vlada Crne Gore je, 5. novembra 2009.
godine, usvojila Informaciju o sprovoenju reforme dravne uprave, a 12. novembra 2009. godine Informaciju o
sprovoenju reforme lokalne samouprave. Tim povodom utvrene su konkretne mjere i zadaci, kao i aktivnosti koje treba
intenzivirati u cilju jaanja administrativnih kapaciteta, posebno na planu procesa evropskih integracija, kao i nain
realizacije obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju i prateih dokumenata. Vlada je zaduila nadlene organe da
pripreme Predlog akcionog plana reforme dravne uprave i Predlog programa reforme lokalne samouprave.

U decembru 2009. godine Vlada je obrazovala Struni tim za reformu javne uprave u Crnoj Gori za period 2010-2013.
godine, sa zadatkom da, do kraja II kvartala 2010. godine, pripremi i Vladi dostavi predlog agende daljeg razvoja reforme
javne uprave.

Nacrt Strategije reforme javne uprave dostavljen je Vladi na razmatranje i usvajanje u cilju potvrivanja stratekih
pravaca definisanih Strategijom. Nakon usvajanja Nacrta, po zakljuku Vlade Crne Gore, Struni tim za reformu javne

3
uprave je sproveo javnu raspravu i konsultacije s ekspertima SIGMA/OECD organizacije, Savjeta Evrope, UNDP-a i
Svjetske banke i pripremio predlog akcionog plana.

I. UVOD

Vlada Crne Gore je kljuni nosilac aktivnosti u procesu dalje reforme javne uprave u Crnoj Gori. Jasna i
odluna politika podrka je preduslov za dalju reformu ovog sistema. U tom kontekstu, Vlada usvaja Strategiju
reforme javne uprave 2011-2016.godine. Kontinuirani razvoj javne uprave iziskuje potpunu opredijeljenost ne
samo Vlade, ve i svih drugih drutvenih struktura ka postizanju ciljeva, koji e za rezultat imati efikasnu,
profesionalnu, servisno orijentisanu javnu upravu, koja je lako dostupna i kojom se garantuje vladavina prava i
efikasan odgovor dravnih institucija na potrebe graana i drugih drutvenih i privrednih subjekata. Kvalitet
usluga u javnoj upravi od presudnog je znaaja za ostvarenje veeg stepena kvaliteta ivota graana i stvaranje
povoljnog ekonomskog i socijalnog ambijenta koji opredjeljuje ukupni drutveni razvoj.

Crna Gora je odluna da postane dio evropskog sistema vrijednosti. U tom cilju, javna uprava treba da bude
osposobljena da u potpunosti pripremi i uskladi nacionalni zakonodavni okvir s Acquis communautaire-om i da
na osnovu njegove pune implementacije i sposobnosti bezrezervne primjene sopstvenih propisa djelotvorno
funkcionie u okviru evropskog administrativnog prostora.

4
II. DOSADANJI REZULTATI I OGRANIENJA REFORME JAVNE UPRAVE

1. OSTVARENI REZULTATI
Prepoznajui znaaj upravne reforme i injenicu da upravna reforma predstavlja uslov i generator reformi u
svim oblastima drutva, Vlada Crne Gore je, u martu 2002. godine, usvojila Strategiju upravne reforme u Crnoj Gori
period 2002-2009.

Strategijom su definisani kljuni ciljevi upravne reforme, a realizacija aktivnosti definisanih ovim
dokumentom za rezultat ima:
- prenoenje nadlenosti na nie sistemske nivoe, u cilju postizanja veeg stepena fleksibilnosti
cjelokupnog upravnog sistema,
- kvalitetnije izvravanje zadataka i uvoenje odreenih mehanizama kontrole, kao i efikasnije
utvrivanje odgovornosti na svim nivoima,
- vei nivo konkurencije i mogunosti izbora upravnih usluga,
- razvoj javnih slubi i servisa koji su u funkciji potroaa tj. graana i privrednih subjekata,
- bolje upravljanje ljudskim resursima u dravnoj upravi, kao i poboljanje poloaja dravnih
slubenika,
- optimalno iskoriavanje mogunosti koje prua moderna informaciona tehnologija,
- vei nivo kvaliteta pravne regulative i izvedenu deregulaciju u odreenim prenormiranim oblastima.

Upravna reforma je strateki obuhvatila oblast dravne uprave, lokalne samouprave i javne slube, kao i
oblast zatite prava pojedinaca u odnosu prema upravi, kao njen najosetljiviji elemenat.

5
Aktivnosti u oblastima reforme dravne i lokalne uprave generalno su podijeljene na one koji se odnose na
spoljne (meunarodne) i unutranje (nacionalne) sistemske odnose.

U okviru aktivnosti u oblasti reforme dravne uprave u dijelu spoljnih odnosa:
- detaljno je izuen upravni sistem EU i upravni sistemi drugih relevantnih meunarodnih institucija i
njihovih drava lanica, nakon ega su izraene analize uporednih sistema i postojeeg upravnog
sistema u Crnoj Gori,
- uspostavljene su funkcionalne veze izmeu upravnog sistema Crne Gore i upravnih sistema u
inostranstvu,
- prilagoena je struktura upravnog sistema Crne Gore u cilju obezbjeivanja njegove povezanosti sa
navedenim upravnim sistemima, to je omoguilo razmjenu informacija i bre i efikasnije postupanje u
upravnim predmetima sa elementom inostranosti, ime je ostvaren vei stepen ukljuenja u evropski
administrativni prostor.

U oblasti reforme dravne uprave u dijelu unutranjih odnosa:
- sprovedene su aktivnosti na harmonizaciji zakonodavstva sa propisima Evropske Unije i doneseni su:
Zakon o dravnoj upravi, Zakon o inspekcijskom nadzoru, Zakon o dravnim slubenicima i
namjetenicima i Zakon o zaradama dravnih slubenika i namjetenika, kao i podzakonski propisi
predvieni navedenim zakonima,
- uspostavljen je sistem dravne uprave u skladu sa Zakonom o dravnoj upravi i na taj nain njene
funkcije u znaajnoj mjeri prilagoene potrebama crnogorskog drutva,
- formirana je Uprava za kadrove,
- osnovane su nove organizacione cjeline u strukturi pojedinih organa sa precizno definisanim
djelokrugom i ovlaenjima. Unutranja organizacija i sistematizacija prilagoena je rjeenjima i
implementaciji novih propisa usklaenih sa pravom EU. U procesu je uspostavljanje PR-slubi, izvren

6
je izbor ovlaenih slubenike za javne nabavke, formirane su jedinice za poslove evropskih integracija,
za unutranju kontrolu i reviziju procedura i ovlaenja i definisano je normativno ureenje jedinica sa
zadatkom obezbjeenja unutranje finansijske revizije u organima dravne uprave,
- izvreno je osposobljavanje slubenika za uspjenu implementaciju usvojenih propisa i obezbijeeno
informisanje i ukljuivanje strune i opte javnosti u proces izrade propisa i edukacije za njihovu
primjenu,
- uvedeni kontrolni mehanizmi za spreavanje nezakonitosti i korupcije u upravi,
- Zakonom o dravnoj upravi su stvoreni i kroz njegovu primjenu unaprijeeni mehanizmi saradnje
izmeu dravne uprave i nevladinog sektora,
- Unaprijeeni su postojei informacioni sistemi i uspostavljen novi u okviru dravne uprave (biraki
spiskovi, registri graanskih stanja, SAP i dr.).

U okviru aktivnosti u oblasti reforme lokalne samouprave u dijelu spoljnih odnosa:
- ostvareni su neposredni odnosi i komunikacija izmeu jedinica lokalne samouprave i jedinica lokalne
samouprave drava lanica EU i drava koje su bile u procesu ulanjenja u EU,
- analizirana su uporedna iskustva na planu regionalne organizacije EU i sistem lokalne samouprave
njenih drava lanica, kao i drugih evropskih drava,
- stvoreni su uslovi za ukljuenje jedinica lokalne samouprave u evropske i druge regionalne zajednice i
udruenja,
- obezbijeeni su osnovi za implementaciju standarda Evropske povelje o lokalnoj samoupravi.

U okviru aktivnosti u oblasti reforme lokalne samouprave u dijelu unutranjih odnosa:
- normativno je zaokruen sistem lokalne samouprave i njeno finansiranje donoenjem: Zakona o
lokalnoj samoupravi, Zakona o Glavnom gradu, Zakona o Prijestonici, Zakona o finansiranju lokalne
samouprave, Zakona o porezu na nepokretnosti,

7
- potvrena je Evropska okvirna konvencija o prekograninoj saradnji izmeu teritorijalnih zajednica ili
vlasti sa pratea dva protokola, pripremljen Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji Crne Gore i
potvren Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu uea u poslovima
lokalnih vlasti,
- normativno su ureeni i unaprijeeni odnosi izmeu drave i lokalne samouprave,
- modernizovano je upravljanje na lokalnom nivou (glavni administrator, menader itd.),
- osposobljeni su slubenici za uspjenu i efikasnu implementaciju usvojenih propisa,
- obezbijeeno je informisanje i ukljuivanje strune i opte javnosti u procesu izrade propisa i procese
edukacije.

U oblasti reforme javnih slubi:
- regulisan je poloaj infrastrukturnih objekata i postrojenja u svim oblastima sistema javnih slubi,
posebno pitanja korienja javnog dobra,
- nastavljen je proces deregulacije, liberalizacije i privatizacije javnih slubi.

Realizacijom aktivnosti predvienih Strategije znaajno je unaprijeen sistem zatite prava pojedinaca u
odnosu prema upravi:
- uspostavljeni su Zatitnik ljudskih prava i sloboda (Ombudsman), Upravni sud, kao specijalizovani
sud i Dravna revizorska institucija u funkciji nadzora i kontrole nad zakonitou rada u oblasti javne
uprave,
- unaprijeeno je upravno postupanje donoenjem Zakona o optem upravnom postupku,
- unaprijeen je sudski nadzor nad radom uprave donoenjem Zakona o upravnom sporu,
- definisana je nadlenost Ustavnog suda u postupcima zatite ljudskih prava i sloboda,
- donesen je Zakon o javnim nabavkama kojim je ureena kontrola zakonitosti i zatita prava uesnika u
postupku javne nabavke,
- Crna Gora je ukljuena u evropske i druge meunarodne mehanizme zatite ljudskih prava i sloboda,

8
- implementiran je novi slubeniki sistem, utvren Etiki kodeks dravnih slubenika i namjetenika i
podignut nivo osposobljenosti slubenika za uspjeniju i efikasniju implementaciju propisa,
- obezbijeeno je informisanje stranaka o nainu ostvarenja prava i njihovoj zatiti u upravnom
postupku.

U oblasti integracionih procesa:
- Crna Gora je, u decembru 2010. godine, stekla status drave kandidata za lanstvo u EU,
- Vlada Crne Gore je, u februaru 2011. godine, usvojila Akcioni plan za praenje realizacije preporuka iz
Miljenja Evropske komisije o lanstvu Crne Gore u EU; Postignuti su zapaeni rezultati kao rezultat
mjera koje je Vlada preduzela na sankcionisanju pojava korupcije i organizovanog kriminala; odrane
su iroke konsultacije sa civilnim drutvom, NVO-ima, akademskim institucijama, medijima sa ciljem
njihovog veeg ukljuivanja u proces drutvenih reformi,
- kada je rije o pretpristupnim fondovima EU, u toku je formiranje struktura i donoenje dokumenata
neophodnih za uvoenje Sistema decentralizovanog upravljanja i prenoenja vlasnitva nad
upravljanjem fondovima sa EK na nacionalne institucije,
- Crna Gora je prikljuena Akcionom planu za lanstvo u MAP. est mjeseci nakon predaje prvog
godinjeg nacionalnog programa (ANP), i poetka prvog ciklusa MAP-a, usvojen je polugodinji
izvjetaj o sprovoenju ANP,
- liberalizovan je vizni reim i ukinute su vize za dravljanje Crne Gore, saglasno engenskim
standardima,
- u zavrnoj fazi je ostvarivanje lanstva Crne Gore u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji,
- osnovana je Regionalna kola za dravnu upravu (RESPA), kao meunarodna organizacija, koja je
izabrala za svoje sjedite Crnu Goru i koja e obezbijediti znaajno unapreenje regionalne saradnje u
oblasti dravne uprave, preciznije definisanje uloge i statusa dravnih slubenika, promociju primjene
evropskih standarda i jaanje kadrovskih potencijala u zemljama zapadnog Balkana.

9
2. OGRANIENJA ZA OSTVARIVANJE DEFINISANIH CILJEVA

Realizaciju predvienih aktivnosti pratila su odreena ogranienja koja su uslovila nepotpuno ostvarenje
ciljeva prethodne strategije i to:
- globalna ekonomska kriza, koja je uslovila destabilizaciju javnih finansija i budetski deficit,
- nepostojanje adekvatnih mehanizama za poboljanje materijalnog poloaja dravnih slubenika i
njihovo stimulisanje za rad,
- nedovoljan broj kreativnog i strunog kadra,
- percepcija o postojanju korupcije u odreenim resorima i na radnim mjestima osjetljivim na pojavu
korupcije,
- nepostojanje organizovane i kompetentne naune institucije koja bi, sa stanovita strunog i nauno-
metodolokog pristupa, pratila proces i bila podrka i logistika u sprovoenju reforme.

IV. CILJEVI REFORME JAVNE UPRAVE

Osnovni cilj Strategije reforme javne uprave je efikasna, efektivna, profesionalna, lako dostupna,
servisno orijentisana javna uprava, koja je u funkciji graana i drutvenih i privrednih subjekata.

Na osnovu ovog osnovnog cilja definiu se posebni ciljevi:
- jaanje vladavine prava i odgovornosti javne uprave,
- institucionalna stabilnost, funkcionalnost i fleksibilnost sistema javne uprave,
- unapreenje poslovnog ambijenta, podizanjem nivoa kvaliteta javnih usluga i smanjenje
administrativnih optereenja,
- poveanje transparentnosti i etikog nivoa u javnoj upravi, i
- dalje ukljuivanje Crne Gore u evropski administrativni prostor.

10

V. OBLASTI DALJE REFORME SISTEMA JAVNE UPRAVE

Strategijom reforme javne uprave definie se proces upravne reforme kao dugoroni razvojni proces koji
podrazumijeva kontinuirano unapreivanje i usavravanje upravnog sistema. Strategija predstavlja kontinuitet
vladinih reformskih napora u oblasti javne uprave.

Oblasti u daljoj reformi sistema javne uprave su:

1. dravna uprava,
2. lokalna samouprava i
3. javne slube i druge organizacije koje vre javna ovlaenja.

Javne slube i druge organizacije koje vre javna ovlaenja obrauje poglavlje o dravnoj upravi i djelom
poglavlje o lokalnoj samoupravi. Budue reformske aktivnosti na nivou dravne uprave, shodno se primjenjuju i
na javne slube i organizacije koje vre javna ovlaenja, to znai da oblast potrebnih strukturnih i funkcionalnih
promjena upravnog sistema cjelovito obuhvata i iroko podruje javnih slubi i javnog sektora u cjelini.

Dalje strukturno prilagoavanje ostvarie se kroz jedinstveno normativno ureivanje sistema javne uprave,
program racionalizacije e se realizovati na svim nivoima, unapreenje slubenikog sistema i sistema zarada
shodno se primjenjuje i na javne slube i druge organizacije koje vre javna ovlaenja. Konano sve aktivnosti
na reformi javnih finansija, upravnog postupanja, e-uprave, koje su definisane u nastavku ove Strategije idu u

11
pravcu uspostavljanju cjelovitosti, funkcionalnosti i konzistenstnosti sistema javne uprave i pune saradnje
organa dravne uprave, lokalne samouprave i javnih slubi, agencija i drugih organizacija koje vre javna
ovlaenja.

1. DRAVNA UPRAVA

Savremena dravna uprava treba da ima kapacitete da odgovori zadacima pripreme kvalitetnih zakona,
razvoja dugorono odrive politike i strategije u pojedinim upravnim oblastima. Takoe, zadaci savremene
dravne uprave nose sa sobom efikasno praenje i upravljanje procesima sprovodjenja upravnog postupanja.
Vlada Crne Gore e nastaviti reformu dravne uprave u pravcu:

- strukturnog prilagoavanje sistema dravne uprave prema najboljim evropskim standardima, to
podrazumijeva reorganizaciju prema zahtjevima kriterijuma EU definisanih Nacionalnim programom
integracija Crne Gore u EU, racionalizaciju dravne uprave, poveanje efikasnosti i utedu, poboljanje
koordinacije unutar dravne uprave, njenu otvorenost, dostupnost i participaciju graana u vrenju
javnih poslova,
- stabilizacije javnih finansija voenjem jedinstvene politike zarada u javnoj upravi i nagraivanja
prema rezultatima rada, kao i boljim planiranjem i jaanjem kontrole utroka budetskih sredstava,
- unapreenja slubenikog sistema kroz dalji razvoj i upravljanje ljudskim resursima, primjenu merit
sistema kod zapoljavanja i napredovanja, unapreenje sistema obrazovanja i usavravanja dravnih
slubenika radi sticanja znanja, vjetina i kompetencija, kao i obezbjeivanje kontinuiranog strunog
usavravanja,
- ostvarenja veeg kvaliteta propisa i stratekih dokumenata kako bi se obezbijedio konzisentan
normativni sistem. To naroito podrazumijeva mjere u pogledu obaveznosti izrade analize uticaja

12
propisa na pravni sistem, sprovoenja regulatorne reforme, izradu zakona i stratekih dokumenata i
bolju koordinacju javnih politika,
- unapreenja upravnog postupanja u cilju kvalitetnijeg pruanja upravnih usluga graanima i drugim
drutvenim i privrednim subjektima,
- unapreenje sistema e-uprave u organima dravne uprave,
- unapreenja inspekcijskog sistema uspostavljanjem adektvatne organizacije, preciziranjem
nadlenosti i jaanjem kadrovskih i tehnikih kapaciteta inspekcijskih organa.

Podizanje nivoa etike dravnih slubenika i suzbijanje korupcije u organima dravne uprave jedan je od
prioriteta Vlade Crne Gore od posebnog znaaja za dalju reformu, koji je posebno obraen u Strategiji za borbu
protiv korupcije i organizovanog kriminala.

1.1. STRUKTURNO PRILAGOAVANJE SISTEMA DRAVNE UPRAVE

1.1.1. Ocjena postojeeg stanja

Osnovu postojee organizacije sistema dravne uprave u Crnoj Gori ine ministarstva koja vre poslove
predlaganja unutranje i spoljne politike, voenje razvojne politike, normativne djelatnosti, upravni nadzor i
druge poslova sa stratekim i razvojnim sadrajem, a operativne i izvrne poslove uprave u resorima vre drugi
organi uprave (uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije).
Sistem dravne uprave u Crnoj Gori postavljen na tim osnovama ine 52 organa (16 ministarstava, jedan
sekretarijat, 17 uprava, 10 zavoda, est direkcija i dvije agencije).
U posljednjoj dekadi, broj organa dravne uprave je skoro udvostruen. I pored potrebe osnivanja jednog
broja institucija u cilju napretka u integracionom procesu i normativnog ureenja pojedinih oblasti, u

13
prethodnom periodu neopravdano je dominantan trend osnivanja novih organa, umjesto integrisanja novih
poslova u ve postojei institucionalni okvir. Rezultat te prakse je znaajno poveavanje trokova rada dravne
uprave.
Postojanje mnotva organa dravne uprave i este promjene u organizacionoj strukturi ugroavaju sistem
odgovornosti i realno su rizik za sprovoenje dugoronih reformskih planova.
Kao najei organizacioni oblici vrenja poslova javnih ovlaenja javljaju se agencije, komisije, fondovi,
zavodi itd. Nepostojanje sistemskog zakona koji ureuje oblast javnih slubi i drugih organizacija koje vre
javna ovlaenja rezultira izuzetnom raznolikou u njihovom statusu i funcionisanju, kao i nedovoljnom
kontrolom nad zakonitou i cjelishodnou njihovog rada.
Aktivnosti na polju integracionih procesa koje su sprovedene kroz institucije dravne uprave u
prethodnom periodu rezultirale su uspostavljanjem funkcionalnih veza izmeu upravnog sistema Crne Gore i
upravnih sistema u drugih drava i administracije EU, ime je ostvaren vei stepen ukljuenja u evropski
administrativni prostor.

1.1.2. Ciljevi

Optimalan nivo racionalizacije sistema dravne uprave;
Unaprijeen pravni okvir sistema dravne uprave;
Precizan djelokrug i odgovornosti organa uprave;
Sistemski definisane javne slube i organizacije koje vre javna ovlaenja.

1.1.3. Pravci buduih aktivnosti

14
Crna Gora u procesu reformi institicija mora teiti stvaranju finansijski odrivog i funkcionalnog
dravnog aparata, te shodno tome, pravac buduih reformi treba da rezultira znaajnim smanjenjem trokova
dravne uprave u odnosu na BDP, uz istovremeno pruanje kvalitetnih usluga graanima.
U cilju uspjenog sprovoenja racionalizacije dravne uprave, neophodno je preispitati postojeu
organizaciju kako sa stanovita strukture organa i poslova koje obavljaju, tako i sa stanovita organizacije i
sistematizacije radnih mjesta za obavljanje ovih poslova.
Funkcionalnom analizom o organizaciji dravne uprave u Crnoj Gori, kojom e biti utvreno postojee
stanje, prepoznae se poslovi koje dravna uprava obavlja, koji e se preuzeti u procesu evropskih i
evroatlanskih integracija, upravni poslovi koji se racionalnije mogu obavljati van dravne uprave, te ih treba
povjeriti ili prenijeti, kao i oni poslovi za ijim obavljanjem je prestala potreba, te ih kao takve treba ukinuti.
Identifikovae se i poslovi koje vri dravna uprava, a koji po prirodi stvari nijesu upravni, kako bi se njihovo
vrenje postepeno prenijenilo na nedravne subjekte kroz koncesije, outsorsing, privato-javno partnerstvo i
privatizaciju. Takoe, utvrdie se koji organi dravne uprave treba da budu funkcionalno i formalno integrisani
u okviru ministarstava, a koji e nastaviti da vre posao pod nadzorom ministarstva, kao i koje organe dravne
uprave treba objediniti s obzirom na prirodu poslova koje vre.
Koncentracija poslova unutar ministarstva i njihovo objedinjavanje u odreenim oblastima za rezultat e
imati smanjenje broja organa dravne uprave, njihovu bolju funkcionalnu povezanost, jaanje odgovornosti i
efikasnosti u radu i znaajno smanjenje trokova u dijelu administrativno-tehnikih poslova podrke za njihov
rad.
Rezultati funkcionalne analize e initi osnov za utvrivanja neophodnih izmjena Zakona o dravnoj upravi.
Takodje Analiza ce biti osnov za izradu Programa racionalizacije dravne uprave, kojim bi se precizno utvrdio
obim i vrste poslova, a na osnovu toga stvarno potreban broj zaposlenih. Da bi se realno utvrdio potreban broj
zaposlenih, potrebno je u okviru svakog organa dati precizan opis poslova svakog radnog mjesta. Takodje ovim

15
programom e se utvrditi mehanizmi rjeavanja eventaulno identifikovanog tehnolokog viaka. Sam proces
mora imati za cilj racionalizovanu, efikasnu, profesionalizovanu i odgovornu dravnu upravu, koja e znaajno
podii kvalitet usluga i trokove rada dovesti u realne okvire.
Dalje aktivnosti bie usmjerene na poveanje interoperabilnosti organa dravne uprave u odnosu na
evropske administracije, prije svega kroz unapreenje prakse, jaanje administrativnih kapaciteta i
harmonizaciju zakona koji ureuju oblast dravne uprave sa upravnim standardima koji se ustaljuju i
kodificiraju u Evropskoj uniji. Posebna panja u ovom dijelu posvetie se unapreenju primjene savremene
informaciono-komunikacione tehnologije.
Unapreenje zakonskog okvira u oblasti javnih slubi i organizacija s javnim ovlaenjima e omoguiti
jasnije definisanje poloaja javnih slubi, javnih agencija i fondova u ukupnom sistemu, kao i jaanje
odgovornosti ovog segmenta javne uprave prema drugim upravnim, zakonodavnim ili sudskim organima, a sve
u cilju obezbjeivanja vladavine prava i principa zakonitosti. U tom kontestu, posebno e se analizirati:

- zakonodavno-pravni okvir sistema javne uprave;
- pregled i struktura svih organizacija s javnim ovlaenjima;
- funkcionisanje sistema javne uprave na dravnom i na lokalnom nivou u cilju efikasnog, ekonominog i
efektivnog pruanja usluga graanima.

Posebna panja u okviru procesa bie posveena dogradnji sistema koncesija i drugih oblika javno-
privatnog partnerstva, nastavku procesa liberalizacije i privatizacije javnih slubi i unapreenje konkurencije u
pruanju javnih usluga.

16

1.2. JAVNE FINANSIJE


Reforme u oblasti javnih finansija u kontinuitetu se sprovode u posljednjih sedam godina. Prv velik
reform - uvoenje jedinstvenog run trezor - pokrenut jo u vrijeme ztvrnja Slube z pltni promet,
zhtijevla je prenoenje dijel njegovih rnijih ndlenosti Ministrstvu finnsij, koje je postlo odgovorno z
sv plnj orgn jvne uprve. Ovakav potez rezultiro je direktnim utedm jvnih sredstv, ko i sve
odgovornijom i trnsprentnijom jvnom uprvom, a takoe se i povel efiksnost jvne uprve, imajui u
vidu da su se njene aktivnosti uvezala s usvojenim budetom.
Drugi veliki reformski zhvt jeste budetski proces uvoenja i proirenja srednjoronog okvir rshod
(MTEF) koji i ubudue treb rzvijti kko bi posto djelotvorn instrument politike. Kao primjer se moe
navesti slb krik izmeu ciljev politike i relnog budet. Koordincija aktivnosti izmeu vldinih gencij,
organa dravne uprave i Ministrstv finnsij, tokom pripreme zkon, esto rezultir donoenjem prvnih
kt koji se ne mogu sprovesti zbog mnjk sredstv u Budetu. Budetski klendri i dalje nijesu u
potpunosti usgleni, a njihovo potpuno usklivnje pretpostavlja izmjene i dopune zkonskih kt.
Srednjoroni okvir rshod treb redovno urirti i jti.
Trea reform, nedvno zpoet u oblsti jvnih finnsij, jeste uvoenje unutrnje finnsijske kontrole
(PIFC), u skldu s EU zhtjevim. Sistemi interne finnsijske kontrole (PIFC) u jvnoj uprvi i njihov prktin
primjen postl je njvniji uslov z integraciju zemljalja kndidta u EU.
Znatno poveanje javnih prihoda i suficit javnih finansija karakterisali su konsolidovane javne finansije
Crne Gore, koje ine centralni budet drave, budeti 5 dravnih fondova i budeti lokalnih samouprava (19
optina, Glavni grad i Prijestonica) do 2008. godine.

17
Nakon trogodinjeg visokog suficita, usljed svjetske ekonomske krize, u posljednjem kvartalu 2008.
godine, dolo je do pogoranja u sektoru javnih finansija i deficita od 0,4 % BDP-a. Iako je visoki privredni rast
do pred kraj 2008. godine odravao prihode od poreza na visokom nivou, ukupni javni prihodi (njihovo
relativno uee u BDP-u) smanjeni su kao posljedica usporavanja privredne aktivnosti, posebno u sektoru
nekretnina, izvoza i uvoza, ali i smanjenja stopa za socijalne doprinose i neporeskih prihoda.
Pod uticajem globalne finansijske i ekonomske krize negativni trend parametara javnih finansija Crne
Gore nastavljen je tokom 2009. godine. Razlozi pogoranja javnofinansijskih parametara su pad javnih prihoda i
dalji rast budetskih rashoda. Rast budetske potronje u Crnoj Gori u prethodnim godinama uzrokovan je, prije
svega, rastom zarada i penzija. U periodu 2006-2009, usljed poveanja minimalne cijene rada i koeficijenata
platnih razreda, bruto zarade zaposlenih su porasle za oko 63%.
Problemi koji postoje u sadanjem sistemu zarada prouzrokovani su nedosljednom i nejedinstvenom
politikom zarada u sistemu javne uprave, sa nedovoljno stimulativnim sistemom nagraivanja prema
rezultatima rada. Posljedice takvog stanja su: destimulativno djelovanje na privlaenje i zadravanje
kompetentnih strunjaka; za istu vrstu posla utvreni su razliiti koeficijenti sloenosti poslova u raznim
organima javne uprave; unutranja organizaciona struktura organa javne uprave postaje previe usitnjena i
nesvrsishodna zbog stvaranja veeg broja elnih pozicija i ostvarivanja veih zarada kako bi se zadrali
kvalitetni i struni slubenici, ime se dodatno pojaava nejedinstvenost u sistemu nagraivanja u razliitim
organima; slabljenje motivacije za rad, kvalitet rada opada, a time i kvalitet pruanja javnih usluga graanima.
Jedna od oblasti u kojima je neophodno preduzeti dodatne napore, kako bi se unaprijedio sistem javnih
finansija, jeste i proces pripreme i planiranja budeta, na nain koji e omoguiti definisanje prioritetnih
aktivnosti Vlade i identifikovanje potencijalnih fiskalnih rizika.
U cilju kontrole izdataka, uveden je jedinstveni raun dravnog trezora i od 2008. godine 5 vanbudetskih
fondova postali su dravni fondovi ine sastavni dio budeta Crne Gore. U periodu 2008-2009, Zavod za

18
zapoljavanje i Fond za obeteenje integrisani su u sistem Dravnog trezora i njihovi primici i izdaci su
evidentirani preko konsolidovanog rauna trezora. U 2010. godini, Fond za zdravstveno osiguranje i Fond za
penzijsko-invalidsko osiguranje ukljueni su u sistem Dravnog trezora, ime se obezbjeuje vea
transparentnost i kontrola izvrenja izdataka.
Skuptina Crne Gore je, u okviru reforme penzijskog sistema, usvojila Zakon o izmjenama i dopunama
zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Izmjene i dopune Zakona o penzijskom i invalidskom
osiguranju odraz su odgovornosti prema budunosti i usmjerene su na odrivost i redovnost isplata iz sistema
PIO. Na ovaj nain gradi se stabilan i dugorono odriv penzijski sistem. Osnovne izmjene koje e uticati na
odrivost penzionog sistema na dugi rok su poveanje starosne granice kao uslov za sticanje prava na penziju i
promjena metodologije za usklaivanje penzija.
U cilju odrivosti sistema javnih finansija, od 2011. godine, vae Izmjene i dopune Zakona o finansiranju
lokalne samouprave kojima se ukidaju neki izvori prihoda optina koji se u praksi nisu pokazali kao efikasni,
dok je istovremeno izmijenjena raspodjela zajednikih (dijeljenih) prihoda u korist lokalnih budeta, a neki, do
sada prihodi centralnog budeta, postali su izvorni lokalni prihodi.
U 2010. godini Vlada je donijela Odluku o izradi kapitalnog budeta u cilju daljeg unaprijeenja
kapitalnog budeta, koja se primjenjuje od 2011. godine, umjesto dosadanjih Smjernica za izradu kapitalnog
budeta. Navedenom Odlukom unaprijeuje se proces pripreme i izrade kapitalnog budeta, preciznije se
definie kapitalni projekat, sadrina kapitalnog projekta, uslova i kriterijuma na osnovu kojih se odreuju
prioriteti prilikom izbora kapitalnih projekata, kandidovanja kapitalnih projekata od strane potroakih jedinica
i jedinica lokalne samouprave. Razvoj sistema planiranja kapitalnog budeta zahtijeva uvoenje novih
procedura, formulacija i preciznije definisanje obaveza potroakih jedinica i jedinica lokalne samouprave
prilikom pripreme i planiranja kapitalnih projekata.

19

1.2.2. Ciljevi

- Stabinost javnih finansija;
- Unaprijeen sistem kontrole utroka budetskih sredstava;
- Unaprijeen sistem obrauna i kontrole zarada u javnom sektoru;
- Racionalizovan rad dravne uprave.


Pridravanje ranije definisanih fiskalnih sidara i pravila osnova su za uspostavljanje odrivog sistema
javnih finansija. Glavna fiskalna sidra u periodu do 2013. godine su: smanjenje tekue potronje i dravnog
duga; izbalansirani budet u 2012. godini i budetski suficit u 2013. godini; ograniavanje rasta fonda zarada,
smanjenje subvencija kroz istovremeno smanjivanje uea mandatornih trokova; poveanje Kapitalnog
budeta (misli se na kapitalni budet Centralne Vlade) do nivoa od oko 3% BDP-a u 2013. godini i mogunost
finansiranja kapitalnih projekata kroz modele privatno javnog partnerstva; strukturni prihodi treba da pokrivaju
tekuu potronju i vei dio kapitalnog budeta.
Da bi se obezbijedila odrivost sistema javnih finansija, neophodno je preispitati sistem zarada, odnosno
politiku zarada i zapoljavanja u javnom sektoru. Donoenjem novog zakona o zaradama zaposlenih koji se
finansiraju iz budeta Crne Gore obezbjedie se voenje jedinstvene i realne politike zarada u javnom sektoru.
Stvorie se uslovi za obezbjeivanja rasta zarada u narednim godinama, u skladu s rastom produktivnosti rada.
Nov sistem zarada bie stimulativan i objektivan i osigurava dosljednost u nagraivanju u cijeloj javnoj upravi

20
zavisno od produktivnosti rada. Potrebno je uvesti elemente nagraivanja koji se zasnivaju na priznavanju
pojedinanih rezultata rada, kojim treba osigurati konkurentnost zarada i naknada radi dugoronog privlaenja
i zadravanja kvalitetnog upravnog osoblja. Takav novi sistem zarada kontinuirano e uticati na jaanje
motivacije za rad i unapreenje kvaliteta rada, a time i na podizanje kvaliteta pruanja javnih usluga graanima.
Istovremeno, novi sistem zarada treba da predstavlja i mehanizam koji vodi odrivosti javnih finansija na
srednji i dugi rok.
U cilju podizanja nivoa kvaliteta i transparetnosti javnih finansija promijenie se nain prikazivanja
izdataka po ekonomskoj klasifikaciji kod jednog dijela budetskih korisnika. Do sada, u okviru transfera nijesu
prikazivane bruto zarade, kapitalni izdaci, rashodi za materijal i usluge i ostali izdaci. Budetom Crne Gore za
2010. godinu svi transferi, osim kod Fonda za zdravstveno osiguranje, prikazani su po ekonomskoj klasifikaciji.
U ovoj godini, poee se sa centralizacijom svih prihoda budetskih korisnika, prije svega javnih ustanova, to e
doprinijeti realnom sagledavanju budetskih potreba ovih potroakih jedinica.
U cilju smanjenja izdataka potroakih jedinica, u narednim periodu bie stavljen akcenat na uvoenje
outsoursinga u oblastima u kojima takav vid pruanja usluga doprinosi poveanju efikasnosti i smanjenju
trokova, u zavisnosti od vrste usluga. Potroake jedinice, na osnovu sprovedenih analiza, treba da pripremaju
i ministarstvu finansija dostavalju godinje planove za outsoursing. U konanom, od toga e zavisiti dijelom i
smanjenje broja zaposlenih u pojedinim organima.
Nastavie se sa implementacijom srednjeronog budetskog okvira kroz reformu procesa pripreme i
planiranja budeta i uvoenje finansijskih limita za budetske korisnike u viegodinjem periodu, kao i da se
formiranjem baze podataka o svim projektima koji su povezani sa budetom postigne adekvatna analiza
fiskalnih rizika i pobolja proces donoenja odluka kod izbora prioriteta. Srednjoroni okvir rashoda (MTEF)
analizirae se dva puta godinje, a intencija je da u odreenoj mjeri MTEF postane obavezujui u planiranju
rashodne strane budeta. Ovaj okvir treba da bude konzistentan s aktivnostima Vlade, uz konsultantske i

21
tehnike usluge MMF-a. U 2010. godini, u saradnji sa predstavnicima Meunarodnog monetarnog fonda
razraivana je ideja srednjoronog budeta, i tokom naredne godine planira se izmjena organskog Zakona o
budetu kojim e se stvoriti formalne pretpostavke za uvoenje srednjeronog budeta, to e dovesti do
znaajnog unapreenja procesa planiranja i ostvarivanja fiskalnih ciljeva budeta.
Istovremeno, potrebno je nastaviti implementaciju programskog budeta i planirano uvoenje
programske klasifikacije za cjelokupni budet, kao i pripremu sistema za monitoring i izvrenje budeta prema
programskoj klasifikaciji sa GFS i ESA95 kriterijumima koji e garantovati uporedivost nacionalnog balansa
budeta s indikatorima korienim u EU fiskalnim istraivanjima. Sve potroake jedinice koje se finansiraju iz
budeta CG obuhvaene su programskom klasifikacijom i time je zavrena prva faza implementacije
programskog budeta. U narednom srednjoronom periodu planirano je da budu kreirani indikatori uinka
kojima e se mjeriti efikasnost korienja uloenih sredstava.
Znaajan segment reformi u oblsti jvnih finnsij predstavlja uvoenje unutrnje finnsijske kontrole
(PIFC), u skldu s EU zhtjevim. Sistemi interne finnsijske kontrole (PIFC) u jvnoj uprvi i njihov prktin
primjen postli su njvniji uslov z integraciju zemalja kndidta u EU. U narednom periodu bie
implementiran sistem unutranjih finansijskih kontrola koji e obezbijediti praenje utroka budetskih
sredstava u skladu sa Zakonom o budetu.
Kada je u pitanju Dravna Revizorska Institucija Crne Gore, prije svega, potrebno je intezivirati rad na
unaprijeenju normativnog okvira i jaanju strunih kapaciteta, kao i na sprovoenju mjera u vidu
promovisanja rada ove institucije sa ciljem prepoznavanja znaaja njene uloge u iroj javnosti.
U cilju aktivnije uloge Parlamenta, Predlog zakona o budetu e se ubudue dostavljati ranije, kako bi
imao dovoljno vremena za pripremu i aktivno uee u kreiranju budeta za narednu kalendarsku godinu.

22
1.3. SLUBENIKI SISTEM


Slubeniki sistem u Crnoj Gori ureen je Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima, kojim se
reguliu prava i obaveze dravnih slubenika i namjetenika.
U Miljenju Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za lanstvo u Evropskoj Uniji, izmeu ostalog
ukazano je na potrebu daljeg nastavka reforme dravne uprave, potrebu izmjena Zakona o dravnim
slubenicima i namjetenicima, kao i na potrebu jaanja Uprave za kadrove u cilju unapreenja profesionalnosti
i depolitizacije dravne uprave i jaanje transparentnog i na zaslugama zasnovanog pristupa u postavljenjima i
unapreenjima.
Unapreenje slubenikog sistema, naroito u dijelu zapoljavanja, mora biti zasnovano na sistemu prema
zaslugama (merit based recruitment), a dodatni napori moraju biti usmjereni na uspostavljanje profesionalne,
odgovorne i na principu zasluga orijentisane dravne uprave, osloboene politikog uticaja.
Analiza postojeeg slubenikog sistema ukazuje na to da je:
slubeniki sistem vrlo sloen;
pojam dravni slubenik neprecizno definisan;
merit sistem nedovoljno normativno ureen;
nivo kadrovskog planiranja nedovoljan;
elemente sistema integriteta slubenika potrebno dodatno definisati;
potrebno precizirati odredbe koje se odnose na zapoljavanje manjina i lica s posebnim potrebama;
sistem strunog usavravanja i stipendiranja dravnih slubenika potrebo unaprijediti;
potrebno dodatno razviti kapacitete organa dravne uprave u oblasti upravljanja ljudskim resursima;
potrebno pruiti podrku zaivljavanju subjektivne i objektivne odgovornosti;

23
postojanje marginalnih razlika u zaradama izvor destimulativnog djelovanja na sposobne i vrijedne
radnike.

Postojanje kontinuiranog odlaska strunog kadra iz dravne uprave, uz tendenciju nastavka, ima za
posljedicu slabljenje sistema dravne uprave. Razlozi za donoenje odluke o naputanju dravne uprave su
razliiti. Shodno tome, pojedini slubenici kao razlog odlaska navode niske zarade, konkurentnost privatnog
sektora, ali i nemogunosti napredovanja i nepostojanja efikasnih mehanizama za razvoj karijere.

1.3.2. Ciljevi

Unaprijeen i jedinstven slubeniki sistem;
Jaanje odgovornosti na svim nivoima u dravnoj upravi;
Podizanje nivoa etike dravnih slubenika;
Jaanje kapaciteta institucija u segmentu razvoja ljudskih resursa.


Efikasan slubeniki sistem je osnova za stabilnost i prilagodljivost organizacije javne uprave.
Funkcionalnost slubenikog sistema treba obezbijediti na vertikalnom i horizontalnom nivou. Neophodno je
obezbijediti da tane informacije brzo idu odozdo na gore, a da se na njima zasnovane odluke sprovode
odozgo na dolje od strane slubenika i namjetenika. Jaka horizontalna funkcionalnost i vea mobilnost
dravnih slubenika treba da obezbijede visok stepen interresorne saradnje.
Neophodno je nastaviti zapoete aktivnosti na donoenju novog Zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima, sadrinski i formalno usklaenog sa EU standardima iz ove oblasti.

24
Prioritet u regulisanju ove oblasti bie izbjegavanje fragmentacije slubenikog sistema, na nain to e se
donijeti jedan okvirni zakon koji e biti primjenjiv za sva podruja slubenikih odnosa u sistemu javne uprave.
Odreene specifinosti slubenikih odnosa u pojedinim oblastima bie regulisane posebnim propisima, kao
izuzetak.
Slubeniki sistem bie zasnovan na merit sistemu i selekciji kadrova prilikom zapoljavanja, praenju
rada slubenika, sistemu osposobljavanja, napredovanja i nagraivanja. Unapreenje postojeeg merit sistema
imae za rezultat unpreenje kvaliteta usluga koje dravna uprava prua graanima, koji e se temeljiti na
znanju i vjetinama slubenika zaposlenih prema zaslugama i suzbijanju pojava kao to su nepotizam i
korupcija.
U okviru reforme slubenikog sistema potrebno je utvrditi novi sistem klasifikacije i nomenklature
slubenikih zvanja i obezbijediti razdvajanje politikog od profesionalnog nivoa odgovornosti.
Novi slubeniki sistem mora da ima jasnu upravljaku i rukovodeu strukturu, zasnovanu na
jedinstvenim principima u svim dravnim organima, to e omoguiti stabilnost institucija i njihovu
funkcionalnost i fleksibilnost. U oblasti upravljanja ljudskim resursima potrebno je obezbijediti vei stepen
decentralizacije odluivanja u pogledu zapoljavanja i razvoja ljudskih resursa, pri emu proces treba zaokruiti
sa jedinstvenom politikom zapoljavanja i zarada.
U vezi sa djelovanjem sistema upravljanja ljudskim resursima treba obezbijediti:
- precizno definisanje opisa poslova za slubenike na svim nivoima;
- pouzdane mehanizme za mjerenje ostvarenih rezultata t.j. kvaliteta rada u upravi u odnosu na postavljene
zadatke i oekivane rezultate;
- dobru organizaciju rada, te kontrolu utroka sredstava;
- sistem nagrade i kazne;
- sistem kontinuiranog strunog usavravanja

25
- radnu radnopravnost, srazmjernu zastupljenost manjinskih naroda ili drugih manjinskih nacionalnih
zajednica, kao i zapoljavanje osoba sa invaliditetom.

U svemu tome je bitno obezbijediti centralnu koordinaciju i nadzor, poveati mobilnost slubenika unutar
upravnog sistema, prihvatiti fleksibilan sistem zarada, koji e omoguiti uvoenje vee razlike unutar platnih
razreda za zaposlene, kako bi se omoguilo djelovanje motivacionih mehanizama za zadravanje strunog kadra
koji je nosilac aktivnosti u drravnoj upravi.
Jedan od priroriteta u buduem periodu svakako e biti podizanje etike dravnih slubenika, kroz
usvajanje planova integriteta u organima javne uprave i normativno ureivanje postupka zatite lica koja
prijavljuju korupciju.

1.4. KVALITET ZAKONA I STRATEKIH DOKUMENATA


Tokom posljednje decenije Crna Gora je uinila znaajne iskorake u smislu regulatorne reforme i
unapreenja pravnog sistema. U postupku donoenja zakona i propisa uspostavljena je obaveza procjene
fiskalnog uticaja i ocjene usaglaenosti sa propisima Evropske unije (acquis communautaire). Zakonodavne
aktivnosti e se i ubudue intenzivirati u cilju daljeg sprovoenja reformi i harmonizacije domaeg
zakonodavstva sa meunarodnim standardima, prije svega, s acquis communautaire. S tim u vezi, ve su usvojena

26
Pravno-tehnika pravila za izradu propisa u skladu sa Smjernicama za usklaivanje propisa Crne Gore sa
pravnim poretkom Evropske unije.
Zbog izraene potrebe da se pravni sistem Crne Gore u kratkom roku osavremeni, postoji znatan rizik da
se donoenjem zakona i podzakonskih akata ne ostvaruju eljeni ciljevi, te se stoga donoenje novih propisa
mora zasnivati na kvalitetnim podacima i temeljnoj analizi efekata tih propisa.
U Crnoj Gori ima preko 60 sektorskih i meusektorskih strategija, to otvara pitanje njihove meusobne
koordiniranosti i usklaenosti sa budetom, pri emu nedostaju kvalitetna horizontalna koordinacija i kadrovski
kapaciteti za planiranje, praenje i koordinaciju javnih politika.
Komparativna analiza procesa pripreme zakona u Crnoj Gori i zemljama Evropske unije ukazuje na
injenicu da u pripremi nacrta i predloga zakona u Crnoj Gori, uglavnom, izostaje faza prethodne temeljne
analize, koja je osnov za budue normativno ureenje.
S obzirom na to da je evidentna prenormiranost u odreenim oblastima, jasna je potreba za ukidanjem ili
pojednostavljivanjem pojedinih propisa i administrativnih postupaka.

1.4.2. Ciljevi
- Konzistentan pravni sistem;
- Unaprijeen kvalitet stratekih dokumenata i predloga zakona;
- Unaprijeen sistem koordinacije javnih politika i kvalitetnog stratekog planiranja;
- Transparentan proces razmatranja stratekih dokumenata i zakona i drugih propisa


U cilju otklanjanja biznis barijera, kao jedan od prioriteta u sprovoenju regulatorne reforme, namee se
potreba za primjenom ireg spektra regulatornih instrumenata, prije svega, za sprovoenjem tzv. Giljotine

27
postojeih propisa. Regulatornom reformom nastavie se sa stavljanjem van snage ili izmjenama propisa koji su
prevazieni i imaju negativan uticaj na dalji razvoj privrede.
Implementacija analize efekata propisa (RIA) kao sistema kontrole njihovog kvaliteta podrazumijeva
obavezu da prilikom njihovog donoenja i primjene, predlagai propisa odgovore na odreena standardizovana
pitanja. Na taj nain, predlagai zakona imaju obavezu da obrazloe efekte primjene propisa na poslovni
ambijent, ivotnu sredinu, socijalnu politiku i dr. U cilju institucionalizovanja procjene uticaja propisa i isticanja
znaaja pitanja institucionalne postavke RIA, kao osnove za proces odluivanja i unapreenje propisa, potrebno
je:
- identifikovati oblasti u kojima bi se vrile analize i koncentrisali resursi;
- odrediti adekvatnu metodologoju ex ante i ex post procjene;
- vriti ex post procjene rezultata primjene propisa da bi se provjerilo ispunjenje eljenih ciljeva koji su
postavljeni u ex ante analizi;
- obezbijediti obuku za kreatore i obradjivae predloga zakonskih rjeenja u cilju jaanja analitikih
vjetina i vjetina odluivanja;
- utvrditi jasne kriterijume za procjenu uticaja na privredu, ivotnu sredinu, socijalni poloaj odreenih
kategorija stanovnitva, kao i procedure RIA;
Pravila i procedure donoenja propisa treba da obuhvate:
- potovanje Pravno-tehnikih pravila za izradu propisa i Smjernica za usklaivanje propisa Crne Gore sa
pravnim poretkom Evropske unije;
- koordinaciju procesa donoenja propisa na nivou ministarstava;
- koordinaciju izmeu izvrne i zakonodavne vlasti;
- donoenje plana implementacije zakona;
- uvoenje analize normativnog uinka ex ante i ex post;

28
- usvajanje Polazne osnove od strane Vlade sa smjernicima za izmjenu propisa u odreenoj oblasti, tek
nakon ega bi se pristupalo izradi novih propisa;
- intenzivnije ukljuivanje predstavnika civilnog drutva i privrede u proces donoenja propisa.
U cilju jaanja normativne funkcije ministarstava, kao njihove kljune funkcije, neophodno je obrazovati
posebne jedinice koje se bave normativom (pripremom nacrta i predloga zakona, kao i drugih propisa) ili
specijalizovati slubenike za ovu vrstu poslova.
U cilju kvalitetnije pripreme dokumenata koji se razmatraju na sjednicama Vlade, potrebno ojaati
funkcije i kapacitete ministarstava i Generalnog sekretarijata Vlade koje se odnose na:
- koordinaciju javnih politika i strunu podrku radnim tijelima Vlade;
- podrku stratekom planiranju
- praenje izvravanja odluka i zakljuaka Vlade.
Unapreenje transparentnosti javne uprave u pripremi zakona i stratekih dokumenata
podrazumijeva:
- Obezbjedjivanje dostupnosti informacija i izvjetaja sa javnih rasprava i praenje odnosa obraivaa
prema sugestijama i miljenjima upuenim u toku javne rasprave;
- Utvrivanje transparentne procedure za ukljuivanje predstavnika civilnog drutva u rad tijela koja
formuliu odreene politike, odnosno zakonska rjeenja.

1.5. UNAPREENJE UPRAVNOG POSTUPANJA


29
U Miljenju Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za lanstvo u Evropskoj Uniji, ukazano je da su
upravni postupci komplikovani, da dugo traju i da se moraju pojednostaviti. Zakon o optem upravnom
postupku iz 2003. godine predstavlja sistemski zakon koji primjenjuju organi javne uprave kada, u upravnim
stvarima, neposredno primjenjujui propise, rjeavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizikog i
pravnog lica ili druge stranke. Iako Zakon ima kvalitetnu osnovnu strukturu, njegove analiza je ukazala na
odreene nedostatke koji se, prvenstveno odnose, na:
- nemogunost delegiranja ovlaenja starjeine organa u upravnom postupku,
- relativno visoke trokove upravnog postupka,
- dugotrajnost postupka po albama,
- nedostatak odredbi o upravnim ugovorima.
Pitanje upravnog postupanja dodatno uslonjava injenica da pored Zakona o optem upravnom
postupku itav niz posebnih zakona ureuje procesna pitanja upravnog postupka.
U radu sa strankama i dalje postoji tradicionalno birokratski odnos, to dovodi do neefikasnosti i
nepotrebne dugotrajnosti postupaka, ime se poveavaju trokovi ostvarivanja prava graana i drugih stranaka.
U prethodnih nekoliko godina Upravni sud je ukinuo veliki broj upravnih akata ministarstava i drugih
organa uprave. Najei razlozi za ukidanje rjeenja su povreda odredaba postupka i utanje administracije.
Dominantni razlozi ovakvog stanja su:
- nedovoljna osposobljenost slubenika za primjenu propisa u ovoj oblasti,
- nedovoljna efikasnost upravne inspekcije i mali broj disciplinskih postupaka koji su rezultirali sankcijama
protiv dravnih slubenika,
- izloenost korupciji lica koja postupaju u upravnom postupku.

1.5.2. Ciljevi

30
- Unifikacija upravnih postupaka;
- Skraenje rokova za postupanja organa uprave po zahtjevima stranaka;
- Podizanje kvaliteta upravnih akata i profesionalan odnos prema strankama u upravnom postupku;
- Smanjenje administrativnog optereenja u upravnom postupanju.


Donoenje novog Zakona o optem upravnom postupku ije e osnovne odrednice biti usmjerene na:
- transparentnost, predvidljivost i pravna sigurnost u donoenju odluka,
- proirenje obima primjene Zakona o optem upravnom postupku i svoenje posebnih postupaka na
to je mogue manji broj,
- usaglaavanje Zakona o optem upravnom postupku sa "Direktivom 2006/123/EC Evropskog
parlamenta i Savjeta 12. decembra 2006" u pogledu komunikacija baziranih na informacionoj
tehnologiji izmeu graana i organa dravne uprave itd.
Da bi se u narednom periodu unaprijedila primjena Zakona o optem upravnom postupku, neophodno je
sprovoditi obuke dravnih slubenika koji ga neposredno primjenjuju, ime e se obezbijediti efikasnije
rjeavanje u upravnom postupku, smanjiti trokovi postupaka i ojaati povjerenje graana i drugih stranaka u
dravnu upravu.
Upravni nadzor nad primjenom propisanih standarda u prianju javnih usluga, kao i nad ostvarivanjem
ciljeva zacrtanih politikom za tu oblast, i to prije svega u vezi sa ogranienim brojem osjetljivih pitanja koja je
centralna vlast prenijela na lokalne uprave (i javne slube i agencije) se vri od strane nadlenih ministarstava.
Stoga e se jaanje upravnog nadzora ostvarivati kroz funkciju nadzora nad odlukama lokalne uprave i
organizacija koja vre javna ovlaenja. Ovaj aspekt nadzora treba ostvarivati uporedo sa revizorskom i
finansijskom kontrololm koju vri nadleni organ drave. Ovo zahtijeva odgovarajua organizaciona rjeenja i

31
obezbjeenje dovoljnog kadrovskog potencijala i drugih resursa kako bi upravna inspekcija bila osposobljena za
kvalitetno vrenje poslova iz svoje nadlenosti.
Organi uprave koji odluuju u upravnom postupku pojaae unutranje sisteme kontrole, ukljuujui
postupke nadgledanja vlastite prakse upravnog odluivanja (prvostepene i drugostepene postupke, kao i
potovanje odluka nadlenih sudova) i sankcionisanje dravnih slubenika koji su vodili upravni postupak na
neregularan nain.
Reforma licenciranja e se sprovoditi kroz analizu i ukidanje nepotrebnih dozvola i pojednostavljivanje
postupka izdavanja licenci. U tom svjetlu je neophodno donijeti Zakon o licenciranju koji e blie urediti ovu
oblast i stvoriti pretpostavke za osnovanje licencionog centra. Osnivanjem ovog centra unaprijedie se brzina
pristupa uslugama i informacijama, kao i njihova pouzdanost, uz smanjenje trokova, povezivanjem
informacionih sistema organa javne uprave na centralnom i lokalnom nivou.

1.6. E-UPRAVA


U dosadanjem periodu realizacije relevantnih stratekih dokumenata, ostvareni su znaajni rezultati u
uspostavljanju i primjeni e-uprave:
doneseni su kljuni propisi kojima se ureuje oblast informacionog drutva i to: Zakon o
elektronskom potpisu, Zakon o izmjenama i dopunama zakona o elektronskom potpisu, Zakon o elektronskoj

32
trgovini, Zakon o izmjenama i dopunama zakona o elektronskoj trgovini, Zakon o elektronskom dokumentu,
Zakon o informacionoj bezbjednosti, tri podzakonska akta za sprovoenje Zakona o elektronskom potpisu,
Uredba o mjerama informacione bezbjednosti, kao i podzakonski akt koji se odnosi na certifikovanje
elektronskih potpisa za dravnu upravu, sa neophodnim pravilnicima. Takoe su doneseni neophodni
podzakonski akti za sprovoenje Zakona o informacionoj bezbjednosti, kao i za uspostavljanje sistema za
certifikovanje elektronskih potpisa za graane i druge subjekte van strukture dravne uprave;
realizovani su ili su u zavrnoj fazi realizacije projekti koji se odnose na uspostavljanje kljunih
informacionih sistema, i to: Centralni registar stanovnitva, Pravosudni informacioni sistem, Informacioni sistem
za upravljanje dokumentima u Vladi i ministarstvima eDMS (Electronic Document Management System),
Dinamiki web portal Vlade Crne Gore, Informacioni sistem Centralnog registra privrednih subjekata u
Podgorici (CRPS), Informacioni sistem za "Elektronsko izdanje Slubenog lista Crne Gore" i za uspostavljanje
Pravno-informacionog sistema Crne Gore, Informacioni sistem trine inspekcije, Uspostavljen je sistem za
certifikovanje naprednih elektronskih potpisa za potrebe graana i drugih subjekata i osnovana su neophodna
tijela za izdavanje elektronskih certifikata i time stvoreni uslovi za kvalitetnu komunikaciju graana i drugih
drutvenih i privrednih subjekta s organima javne uprave.

U procesu uspostavljanja i unapreenja e-uprave konstatovani su odreeni nedostaci i ogranienja, i to:
unapreenje e-uprave, izmeu ostalog, uslovljeno je kontinuiranom edukacijom slubenika za primjenu
ICT, koja nije na zadovoljavajuem nivou;
nedovoljan nivo medjusobne komunikacije gradjana i organa javne uprave elektronskim putem;
nedovoljan broj slubenika obuenih po meunarodnom ECDL standardu;
nedovoljna aurnost elektronskih registara;
nemogunost da graani elektronskim putem pristupaju informacijama u posjedu organa javne uprave
nije uspostavljen sistem elektronskih javnih nabavki.

1.6.2. Ciljevi

33

- Uspostavljen sistem elektronskog upravljanja dokumentima u organima javne uprave;
- Obezbijeeni uslovi da graani i drugi drutveni i privredni subjekti, u ostvarivanju svojih prava i
obaveza, elektronskim putem komuniciraju s organima javne uprave

Polazei od definisanih ciljeva za naredni period, saglasno Strategiji razvoja informacionog drutva u Crnoj
Gori za period 2009. do 2013. godine i akcionim planovima za sprovoenje te strategije, preduzee se sljedee
aktivnosti:
Zaokruivanje normativnog okvira u oblasti e-uprave. U tom smislu, donijee se: Uredba o kancelarijskom
poslovanju (prilagoena elektronskom funkcionisanju javne uprave);
Izgradnja nove kime telekomunikacionih linkova mree dravnih organa zasnovane na optikom
kablu. Povezivanjem institucija na mreu dravnih organa putem optike treba da se obezbijedi: (1)
redudantnost linkova, (2) poveanje prenosnih kapaciteta linkova, (3) poboljanje stepena bezbjednosti u
prenosu informacija i (4) poveanje stepena pouzdanosti itavog sistema (kroz povezivanje institucija u prsten);
U oblasti elektronskog upravljanja dokumentima javne uprave posebno e se preduzeti aktivnosti na:
neposrednom povezivanju informacionih sistema u cilju to efikasnijeg rada dravnih organa i
smanjenja trokova rada uprave;
obezbjeivanju pretpostavki za bolji pristup i korienje kvalitetnih informacija i informacionih baza
podataka;
preoblikovanju i racionalizaciji upravnih postupaka primjenom ICT (Information Communication
Technology);
Obezbijediti to vei broj elektronskih usluga na portalu eUprave

34
uspostavljanju elektronskog sistema javnih nabavki;
razvoju, odravanju i dosljednoj upotrebi standarda upravnog rada;
razvoju strunjaka za oblasti ICT-a, koji su upoznati sa sadrajem upravnog procesa i upravnih
procedura;
uspostavljanju sistema stalne edukacije zaposlenih u dravnoj upravi saglasno ECDL standardu,
prema usvojenim programima.
Inicirae se i podsticati istraivanja o uticaju ICT na ekonomski, socijalni, pravni i politiki sistem.
Uradie se Nacionalni okvir interoperabilnosti u cilju definisanja preduslova za komunikaciju izmeu
postojeih sistema i bru razmjenu informacija izmeu graana i slubenika i na taj nain omoguiti pruanje
usluga elektronskim putem te omoguiti automatizovanu razmjenu i korienje velikih koliina podataka
smjetenih u dravnim registrima.

1.7. SISTEM INSPEKCIJSKOG NADZORA


Inspekcijski sistem u Crnoj Gori ini 34 inspekcije, koje djeluju u sastavu 11 ministarstava, a karakteriu ga
prekobrojnost i prenormiranost. Neophodna je potpuna kodifikacija sistema inspekcijskog nadzora u cilju
izbjegavanja postojeeg problema prenormiranosti.
U dosadanjim analizama kvaliteta inspekcijskog nadzora ustanovljen je nedovoljan kvalitet rada
inspektora, koji rezultira donoenjem nepreciznih akata i mjera prema subjektima kontrole, pa samim tim i
niskim stepenom efikasnosti prekrajnog postupka. Naime, i dalje je prisutan visok stepen zastare i odbaaja u

35
drugostepenom postupku, tako da jedan broj prekrioca ostaje nekanjen. Reforma prekrajnog sistema koju je
Ministarstvo pravde zapoelo, imae direktan uticaj i na reformu inspekcijskog sistema i njegove domete. Jedan
od razloga ovakvog stanja je i nedovoljna obuenost pojedinih inspektora u pogledu poznavanja procesnih
radnji, odnosno njihovom nedovoljnom poznavanju materijalnih propisa uslijed estih izmjena.
Organizovanje inspekcija kao unutranjih organizacionih jedinica ministarstava i drugih organa uprave
ima odreenih nedostataka i nepovoljno utie na opti poloaj inspekcija u sistemu, a samim tim i na optu
samostalnost koja je nuna za obavljanje funkcija. Takodje, analizama organizacije postojeih inspekcija na
resornom principu, utvrden je nejednak uinak inspekcija, odnosno inspektora.
Nadlenosti pojedinih inspekcija se prepliu, pri emu se pojavljuju i pozitivni i negativni sukobi
nadlenosti. To je naroito karakteristino za komunalnu i sanitarnu, sanitarnu i veterinarsku, zdravstvenu i
sanitarnu inspekciju itd, zbog ega je potrebno temeljno preispitati i jasno razgraniiti nadlenosti pojedinih
inspekcija.
Evidentna je potreba meusobnog povezivanja inspekcija u jedinstvenu informacionu mreu, to bi
omoguilo laku komunikaciju, razmjenu podataka, praenje rada, itd. Prisutan je i problem neadekvatnih
prostorno-tehnikih uslova za rad inspekcijskih slubi.
Sve ovo utie na nedovoljno efikasno i racionalno vrenje poslova inspekcijskog nadzora, koje uzrokuje da
se neki subjekti kontroliu nekoordinirano od strane veeg broja inspekcija, to stvara nepotrebne trokove.

1.7.2. Ciljevi

- Unaprijeen normativni i institucionalni okvir u oblasti inspekcijskog nadzora;
- Ojaani kadrovski i tehniki kapaciteti inspektorata.

36

Usluno orijentisana uprava bi trebalo da usmjeri inspekcije na dominantno preventivnu i korektivnu
funkciju, dok bi trenutna represivna funkcija bila samo izuzetak u situacijama kada se preventivnim i
korektivnim ovlaenjima ne moe obezbijediti zakonitost rada kontrolisanih subjekata.
U cilju unapreenja inspekcijskog sistema u Crnoj Gori, potrebno je:
- formirati jedinstven organ za poslove inspekcijskog nadzora u oblasti privrede biznis inspektorat.
Koncept Biznis inspektorata nee obuhvatiti inspekcije od znaaja za nacionalnu bezbjednost, vanredne
situacije i civilnu bezbjednost, kao i one inspekcije koje vre odreenu vrstu administrativnog nadzora (kao to
su npr. upravna inspekcija, inspekcija odbrane, inspektori za promet opasnih materija, bezbjednost plovidbe i
dr.). Ovo objedinjavanje e u poetnoj fazi, iskljuiti inspekcije koje vre naplatu prihoda (Poreski inspektori,
Inspekcija za pranje nova, Inspektori za raunovodstvo i dr.).
U okviru ovog jedinstvenog organa obezbjedile bi se pratee slube koje bi pruile podrku kvalitetnijem
radu inspektora. Sa druge strane, uvela bi se bolja interna kontrola rada inspektora u cilju suzbijanja korupcije.
Predloeni koncept objedinjenog obavljanja inspekcijskih poslova opredjeljuje potrebu utvrivanja
nomativnih pretpostavki za vrenjem nadzora nad radom Inspektorata kako bi drugostepeni postupak ostao u
nadlenosti resornih ministarstava.
- unaprijediti normativni okvir kojim se ureuje inspekcijski sistem u Crnoj Gori kroz izmjene
Zakona o inspekcijskom nadzoru i/ili kroz donoenje novog Zakona o inspekcijskom sistemu u oblasti
privrede kojim bi se na jedinstven nain uredila oblast koja je do sada bila ureena zakonima o pojedinim
inspekcijama (Zakon o trinoj inspekciji, Zakon o inspekciji rada i sl).
- stvoriti materijalne preduslove za kvalitetniji rad i vriti kontinuirano usavravanje za potrebe
primjene novih propisa u cilju unaprijeenja kvaliteta rada inspektora.

37
- uspostaviti adekvatan informacioni sistem i E-portal s dostupnim informacijama o propisima koje
primjenjuju i rezultatatima sprovedenih inspekcijskih kontrola u cilju efikasnijeg vrenja poslova i obezbjeenja
transparentnog rada inspekcija.

2. LOKALNA SAMOUPRAVA

2.1. Analiza stanja sistema lokalne samouprave

I pored brojnih mjera i aktivnosti koje su u prethodnom periodu preduzete od strane jedinica lokalne
samuouprave na planu pripreme i realizacije znaajnih investicionih projekata u oblastima iz njihove
nadlenosti, unapredjenju pruanja usluga, osposobljavanju javnih slubi da pruaju kvalitetne usluge,
poveanju transparentnosti rada i odgovornosti javnih slubi, podsticanju ukljuivanja gradjana u proces
donoenja odluka na lokalnom nivou, jaanja saradnje sa nevladinim sektorom, jaanja kapaciteta lokalnih
slubenika i namjetenika, u funkcionisanju lokalne samouprave i dalje su prisutni odredjeni nedostaci koje
treba otkloniti u narednom periodu i to:
- nedovoljna efikasnost u naplati sopstvenih prihoda lokalne samouprave i visok budetski deficit, uz
visok nivo zaduenosti na lokalnom nivou i neefikasno ili nenamjensko troenje sredstava;
- neadekvatan sistem finansiranja lokalne samouprave
- nedovoljna interna i eksterna kontrola finansijskog poslovanja lokalnih samouprava;
- nestimulativno funkcionisanje egalizacionog fonda;
- nedovoljan nivo saradnje izmeu lokalnih predstavnika i graana, kao i zaposlenih u lokalnim
upravama i graana;
- nedovoljan nivo transparensti rada organa lokalne samouprave i uprave prema graanima i privredi;

38
- nedovoljan nivo razvoja sistema kvaliteta;
- neoptimalan broj zaposlenih u organima i slubama lokalne samouprave;
- nedovoljna motivisanost zaposlenih;
- nizak nivo horizontalne i vertikalne komunikacije organa u okviru lokalnih samouprava;
- nedovovoljni kapaciteti Zajednice optina i u jedinicama lokalne samouprave u vodjenju kadrovske
politike;
- nekoordinirane aktivnosti za borbu protiv korupcije u lokalnoj samoupravi i njihova nedovoljna
usklaenost sa sektorskim akcionim planovima za borbu protiv korupcije;
- razlike u pruanju javnih usluga i pristupu javnim uslugama od optine do optine, kao i sposobnost
lokalnih samouprava da promoviu lokalni ekonomski razvoj;
- neplanski ekonomski razvoj u pojedinim lokalnim samoupravama;
- nedovoljna i netransparentna meuoptinska i prekogranina saradnja izmeu jedinica lokalne
samouprave;
- nedovoljno efikasan sistem inspekcijskog nadzora na lokalnom nivou;
- nizak nivo kvalitata pruanja usluga od strane lokalnih javnih slubi;
- sloene i skupe administrativne procedure i neekonomino djelovanje pojedinih organa lokalne uprave.

2.2. Ciljevi

- Vii nivo funkcionalne i fiskalne decentralizacije uz prilagoavanje finansijskih i materijalnih resursa
lokalnih samouprava poslovima koje obavljaju,
- Jaanje zakonitosti rada organa lokalne uprave;
- Omoguavanje ravnomjernog ekonomskog razvoja, kroz jednake uslove trine utakmice u svakoj
optini;
- Uspostavljen kvalitetan sistem razvoja ljudskih resursa i voenja kadrovske politike u lokalnim
samoupravama;

39
- Transparentan rad organa jedinica lokalne samouprave, zasnovan na etinom djelovanju slubenika, uz
visok stepen uea graana i drugih zainteresovanih subjekata u vrenju javnih poslova;
- Ostvarivanje veeg nivoa saradnje meu jedinicama lokalne samouprave, kao i izmeu organa lokalne
uprave i javnih slubi iji je osniva drava, a koje neposredno pruaju usluge na lokalnom nivou;
- Bolja saradnja lokalne samouprave sa dravnim organima, ostalim lokalnim samoupravama na
nacionalnom i prekograninom nivou, kroz ostvarivanje zajednikih interesa i potreba;
- Optimalno korienje raspoloivih resursa i uvoenje savremenih naina poslovanja, zasnovanih na
planovima razvoja.

2.3. Pravci buduih aktivnosti

2.3.1. Dalji proces decentralizacije

Proces decentralizacije prate razliiti izazovi u aktuelnoj socio-ekonomskoj situaciji. Analize ukazuju da je,
prije svega, potrebno smanjiti teritorijalni disparitet i stvoriti mogunosti za jednak pristup uslugama svim
graanima Crne Gore.
Potrebno je nastaviti decentralizaciju, prije svega, u oblasti obrazovanja, primarne zdravstvene zatite,
socijalne i djeije zatite, zapoljavanja, kao i drugim oblastima od interesa za lokalno stanovnitvo. U tom
cilju, potrebno je izvriti detaljnu analizu mogunosti uvoenja politipskog naina organizacije lokalne
samouprave, koji podrazumijeva uvoenje novog oblika organizacije lokalne samouprave, shodno kojem e na
jedinice lokalne samouprave, koje ispunjavaju jasno propisane uslove, biti prenijete nove nadlenosti i
finansijska sredstva, dok e pojedine jedinice lokalne samouprave, sa manjim razvojnim potencijalima i
kapacitetima, zadrati ili smanjiti obim postojeih nadlenosti.

40
Novim normativnim okvirom propisae se jasni kriterijumi za sticanje novog oblika organizacije
vlasti na lokalnom nivou, koji e ujedno omoguiti odreenim podrujima da kroz samostalno organizovanje
steknu nove mogunosti za ubrzani drutveno-ekonomski razvoj.
Stvaranje novih oblika organizacije (grad) sa veim stepenom autonomije, prvenstveno treba
sprovoditi u vidu pilot projekata privremenog karaktera, i to u onim teritorijalnim oblastima (postojeim
optinama), koje ve imaju ulogu neformalnih regionalnih centara. Na taj nain, pojedine optine koje e dobiti
status grada, a samim tim i ira ovlaenja (npr: pravo svojine nad imovinom, socijalno osiguranje, obrazovanje,
zdravstvena zatita...), imae ansu da postanu nosioci ekonomskog razvoja regiona, susjednih optina i drave
u cjelini.

2.3.2. Finansiranje lokalne samouprave

Usljed postojee drutveno-ekonomske situacije i negativnih efekata koje je proizvela ekonomska kriza,
potrebna je revizija dijela sistema finansiranja lokalne samouprave i, gdje je neophodno, odrediti nove
smjernice za dugoronu finansijsku odrivost optina, kako kroz sopstvene prihode, tako i putem zajednikih
prihoda drave i lokalnih vlasti, egalizacionog fonda i uslovnih dotacija. Odreene oblasti sistema finansiranja
neophodno je unaprijediti ili potpuno reformisati u to kraem roku.
Loi poreski rezultati odnosno veoma slaba naplata prihoda po osnovu poreza u pojedinim lokalnim
samoupravama predstavlja konicu njihovog daljeg razvoja. U cilju jaanja naplate prihoda po osnovu poreza
od strane jedinica lokalne samouprave, neophodno je: ostvariti bolju saradnju izmeu dravnih i lokalnih
organa vlasti, ojaati administrativne kapacitete u ovoj oblasti, poveati nivo svijesti graana o vanosti
potovanja pravila u oblasti poreza i pokazati jasnu politiku volju da se vodi konzistentna poreska politika na

41
lokalnom nivou. Treba definisati i nove mehanizme jaanja kapaciteta lokalnih inspekcija, ali i odreene modele
pasivnog sistema naplate odreenih naknada, novanih kazni i slino.
Poseban akcenat treba staviti na ispravljanje finansijske neravnotee izmeu jedinica lokalne
samouprave, to posebno moe imati uticaj i na makroekonomsku stabilnost drave. Neophodno je normativno
urediti pitanja ograniavanja zaduivanje jedinica lokalne samouprave radi tekue potronje i modela
restrukturiranja duga lokalnih samouprava, u cilju oporavku lokalnih budeta od finansijskih potekoa.
Pitanje funkcionisanja egalizacionog fonda predstavlja jedan od kljunih izazova u narednom periodu
(u 2009. godini 15 optina koristilo je sredstva iz egalizacionog fonda), usljed izraene nestabilnosti u
prihodovanju sredstava po osnovu kojih se kreira konani budet i politika distribucije sredstava iz
egalizacionog fonda. Ovaj fond ne samo da bi trebalo da se uvea, ve bi i pravila za negovo korienje trebalo
revidirati kako bi raspodjela sredstava bila transparentnija, predvidljivija, kao i kako bi se osiguralo da pravila
ne budu postavljena tako da obeshrabruju lokalne uprave da u fiskalnoj oblasti same ulau vie napora. U cilju
uvoenja stabilnosti u finansiranje egalizacionog fonda, potrebno je stvoriti mogunost poveavanja sredstava
uvoenjem prihoda iz odreenog stabilnog izvora prihoda, to e doprinijeti nivelaciji prihoda koji se
raspodjeljuju za egalizaciju.
Optimizacija broja zaposlenih (oko 10.500 zaposlenih u organima lokalne uprave i javnim slubama) i
racionalizacija redovnih trokova treba da predstavlja jedan od izazova jedinica lokalne samouprave u
narednom periodu. Svaka jedinica lokalne samouprave treba da izvri detaljnu analizu potrebnog broja
slubenika i namjetenika, broja organa lokalne uprave i javnih slubi i izvri neophodnu optimizaciju resursa.
Za takav korak je neophodna kvalitetna sopstvena interna upravna struktura, kako bi broj zaposlenih bio
prilagoen potrebama, to e ujedno omoguiti djelotvorno funkcionisanje lokalne samouprave.
U daljim reformskim aktivnostima u ovoj oblasti posebna panja posvetie se boljoj i odrivoj
koordinaciji na relaciji Vlada Zajednica optina jedinice lokalne samouprave. S tim u vezi, neophodno je,

42
pripremiti analizu trokova lokalne samouprave u cilju procjene odnosa prihoda i rashoda i primjerenosti
postojeih finansijskih sredstava jedinica lokalne samouprave u odnosu na njihove nadlenosti. Takoe, treba
sprovesti aktivnosti u pravcu kreiranja detaljnog akcionog plana za reformu u oblasti javnih finansija na
lokalnom nivou. Pri kreiranju novih zakonskih rjeenja ili izmjene i dopune postojeih neophodno je usmjeriti
aktivnosti koje e omoguiti da se kolizija zakona eliminie, to je do sada predstavljalo evidentan problem,
posebno u odnosu Zakona o finansiranju lokalne samouprave s pojedinim materijalnim zakonima (primjer:
Zakon o boravinoj taksi i Zakon o turistikim organizacijama).

2.3.3. Upravni nadzor kod lokalne samouprave

Sistem lokalne samouprave u Crnoj Gori, sa opteg stanovita, ureen je u skladu sa Evropskom poveljom
o lolalnoj samoupravi, ali je neophodno i dalje raditi na unapreenju sistema, posebno u dijelu postojeih
odreenih zakonskih nepotpunosti i nejasnoa u odreivanju djelokruga i izvravanja poslova lokalne
samouprave, kao i ostvarivanja nadzorne funkcije. U stalnom procesu reforme uprave na centralnom nivou, koja
se odvija i kroz zakonodavnu aktivnost, donoenjem novih, izmjenom i dopunom vaeih zakona i drugih
propisa, potrebno je istovremeno djelovati i na propise lokalnog nivoa, kako bi se pravovremeno usaglasili i
uskladili sa novim, odnosno izmijenjenim i dopunjenim propisima. Vlada Crne Gore posebno vodi rauna da
zakonski projekti i drugi propisi ne sadre biznis barijere i radi na njihovom otklanjanju, to znai da takvo
opredjeljenje mora imati izraz i u propisima koje donosi lokalna samouprava.
Sainjavanje analiza rada i upravnog nadzora kod lokalne samouprave, od strane organa koji vre nadzor
nad radom lokalne samouprave, ukljuujui kontrolu od dravnih organa, kao i kontrolu od same lokalne
samouprave u odnosu na funkcionisanje organa i slubi lokalne samouprave, kao i javnih slubi, koristilo bi kao

43
osnov za mjerodavnu ocjenu stvarnog stanja, otklanjanje nedostataka, unaprjeenje rada i daljeg razvoja sistema
lokalne samouprave.
U navedenom smislu, jedinice lokalne samouprave na nivou asocijacije, identifikovale bi konkretne
nedostatake koji su uzrokovani nedjelotvornou pojedinih zakonskih rjeenja ili tekoama u implementaciji
propisa to bi doprinosilo unaprjeenju sistema lokalne samouprave u procesu dalje relorme.
Pored pozicioniranja, u propisima, pojedinih nadlenosti u vrenju poslova, u praksi su prisutne
nejasnoe o tome da li u pojedinoj upravnoj oblasti treba da postupa organ dravne uprave ili organ lokalne
samouprave. Nezavisno od toga to postoji zakonska mogunost za otklanjanje tih nejasnoa, takve pojave
direktno ugroavaju efikasno ostvarivanje prava i pravnih interesa fizikih i pravnih lica. Ovo e zahtijevati
jasnije i preciznije normativno pozicioniranje funkcija i pojedinih poslova iz nadlenosti lokalne samouprave.
Kada se radi o kontroli vrenja prenesenih i povjerenih poslova od strane organa dravne uprave,
postavlja se pitanje da li se ta kontrola uspjeno ostvaruje. Ovo sa stanovita to u organima dravne uprave ova
kontrola nije organizaciono uspostavljena, nije definisan nain sainjavanja izvjetaja kontrole sa zakljucima o
utvrenom stanju i predlozima mjera. Nadzorna funkcija treba da se zasniva iskljuivo na ocjeni da li se poslovi
vre zakonito, efikasno i ekonomino, a posebno poslovi koji se odnose na ostvarivanje prava, obaveza i pravnih
interesa graana i privrednih subjekata.
Organi i slube lokalne uprave, a posebno sluba glavnog administratora, kao koordinirajua i nadzorna u
vrenju poslova lokalne uprave, sudei prema rezultatima upravno sudskog postupka ispitivanja zakonitosti
odluka, moraju imati kvalitetne administrativne kapacitete, naroito u pogledu strunosti, a koji sada ne
obezbjeuju zadovoljavajui nivo zakonitosti i efikasnosti. Potrebno je i putem edukacije znaajno ojaati
kadrovske kapacitete organa lokalne uprave, slubi i javnih slubi koji neposredno odluuju u postupcima
ostvarivanja prava i interesa graana i o sprovedenim programima edukacije uspostaviti evidencije.

44
Odgovornost slubenih lica koja nakon edukacije u praktinom radu ne iskau potreban nivo sposobnosti za
vrenje poslova, mora se sprovesti na nain propisan zakonom.

2.3.4. Lokalni ekonomski razvoj

Strateki prioritet jedinica lokalnih samouprava e biti stvaranje uslova za lokalni ekonomski razvoj kroz
efikasnije korienje svih resursa radi dostizanja boljeg kvaliteta ivota svih graana. U tom pravcu e se
donositi lokalni planovi ekonomskog razvoja i preduzimati mjere za njihovu punu implementaciju u
narednom periodu. Osnovne oblasti koje treba tretirati planovima razvoja jesu: promocija greenfield investicija i
valorizacija potencijala koji su nastali usljed promjene naina privreivanja i korienja industrijskih potencijala
u oblastima koje su u proteklom periodu bile odreene za industrijske zone tzv. brownfield investicije.
U trinim uslovima lokalne vlasti treba da aktivno uestvuju u procesu privlaenja kapitala i drugih
proizvodnih faktora. Od njihove uspjenosti zavisie lokalni ekonomski razvoj. Izabrani lokalni funkcioneri
treba da posjeduju sposobnost za uskladjivanje razliitih zahtjeva i interesa graana i da uspjeno koordiniraju
djelatnosti lokalnih slubi i institucija.
Jedinice lokalne samouprave treba samostalno da preduzmu niz mjera i aktivnosti koje e u narednom
periodu omoguiti stvaranje povoljnog poslovnog ambijenta i odrivog razvoja, prvenstveno kroz ukidanje
poslovnih barijera, kao i poveanje nivoa konkurentnosti i kvaliteta proizvoda i usluga lokalne ekonomije. To,
prije svega, podrazumijeva obezbjeenje efikasnih naina finansiranja i partnerski rad sa organima dravne
uprave i privrednim sektorom.
U narednom periodu lokalne samouprave treba da podstiu lokalni razvoj u tri osnovna pravca:
- Privlaenje stranih kompanija da investiraju u odreenu lokalnu zajednicu kroz podsticaje koje lokalna
vlast nudi, kao to su jeftino zemljite, poreske olakice itd.;

45
- podsticanje lokalnih privrednih udruenja da razvijaju poslove i time ubrzaju ekonomski razvoj svoje
kompanije i ukupnog drutva;
- razvoj lokalnih biznis inkubatora. Ta podrka je obino jednokratna jer kasnije lokalni biznis sam
nastavlja proirenje sopstvenih poslova.
Sprovoenjem reformi u ovom pravcu otvorie se prostor za preduzetnike aktivnosti lokalnih vlasti,
ime e lokalne zajednice bie svojevrsni biznis inkubatori koji e privlaiti bogate strane investitore, a lokalnim
preduzetnicima omoguiti razvoj malog i srednjeg biznisa u lokalnoj zajednici.
U pojedinim oblastima privrede ekonomski razvoj treba podsticati i kroz direktno ukljuivanje lokalne
samouprave u privrednu djelatnost, prvenstveno putem razvoja investicionih aranmana kroz javno-privatno
partnerstvo.

2.3.5. Reforma komunalnih djelatnosti

Poseban akcenat u ovoj oblasti treba staviti na kreiranje mjeovitih poslovnih aranmana javno-
privatnog partnerstva, i stvaranju zakonskih pretpostavki za liberalizaciju i privatizaciju u oblasti
komunalnih djelatnosti, poput: deponija, zelenila, odravanja stambenih objekata, izdavanja stanova i dr.
Medju prednosti koje se mogu oekivati od transformacije pruanja komunalnih usluga graanima iz
klasinog optinsko-dravnog monopola u slobodnu trinu utakmicu ili aranmane javno-privatnog
partnerstva, najznaajnije su sljedee:
U cilju modernizacije komunalnih usluga, izmeu ostalog, neophodno je preduzeti sljedee aktivnosti:
- stvoriti mogunosti za organizovanje komunalnih preduzea u privatnom ili mjeovitom vlasnitvu
drave i privatnog sektora;
- izmjestiti socijalnu politiku iz komunalnih djelatnosti i omoguiti razliito rangiranje cijena
komunalnih usluga;

46
- razmotriti mogunost zoniranja teritorija svake optine, u cilju kvalitetne kategorizacije usluga i
njihovog korienja u razliite svrhe;
- reformisati politiku lokalnih komunalnih taksi i, s tim u vezi, uvesti adekvatne savremene naine
poslovanja (primjer: one stop shop);
- pripremiti adekvatan pravni okvir za navedene aktivnosti, koji e posebno tretirati: nain pruanja
usluga, mogunosti potpune ili djelimine privatizacije, nain regulacije cijena i vrenja usluga od
strane lokalne samouprave itd.
Sprovoenjem navedenih aktivnosti moe se oekivati dugorono poboljanje pruanja komunalnih
usluga i poveanje nivoa zadovoljstva graana djelovanjem lokalne samouprave. S druge strane, multiplikativni
efekti mogu se oekivati i u pogledu racionalizacije trokova lokalne samouprave, broja zaposlenih i godinjih
rashoda koje su jedinice lokalne samouprave imale, kako u segmetu finansiranja redovnih poslova komunalnih
preduzea, tako i u dijelu dosadanje potrebe subvencioniranja odreenih djelatnosti lokalnih samouprava.

2.3.6. Reforma komunalne policije

Poseban akcenat treba staviti normativno uredjivanje oblasti Komunalne policije, njihovom jaanje i
proirenju nadlenosti, kroz jaanje sistema sankcija i decentralizaciju odreenih poslova koji su u nadlenosti
organa uprave na dravnom nivou. Tako e se doprinijeti jaanju poloaja komunalne policije u lokalnoj
zajednici, ali i utedi u oblasti odravanja komunalnog reda.
Posebno treba sprovesti aktivnosti u stvaranju normativnih i institucionalnih (kadrovskih i tehnikih)
uslova kako bi komunalna policija mogla efikasno vriti poslove: odravanje komunalnog reda, ostvarivanje
bezbjednosti u lokalnom saobraaju, zatita ivotne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i
drugih javnih objekata, zatite od buke i obezbjeivanja sigurnosti i zatite graana i obezbjeivanje

47
efikasnog izvravanje zakona i drugih propisa iz svoje nadlenosti (koji su u ovom trenutku dijelom u njenoj
naldenosti a djelom u nadlenosti drugih organa dravne uprave).

2.3.7. Uee graana, transparentnost i dobro upravljanje na lokalnom nivou

Stvaranje servisno orijentisane uprave predstavlja jedan od osnovnih stratekih opredjeljenja svih
uesnika reforme javne uprave. Da bi se u potpunosti zadovoljili kriterijumi servisno orijentisane uprave,
neophodno je poveati nivo uea graana u vrenju javnih poslova, doprinijeti jaanju nevladinog sektora, a
posebno sprovesti aktivnosti u pravcu jaanja transparentnosti i etike na lokalnom nivou.
Uee graana treba poveati posmatrano s nekoliko aspekata: odnosa lokalnih parlamenata prema
graanima, odnosa izvrnih organa i lokalne uprave prema graanima, kao i s aspekta poveanja nivoa
edukovanosti i informisanosti graana i lokalne uprave o vanosti i mogunostima njihovog uea u vrenju
javnih poslova na lokalnom nivou. S tim u vezi, neophodno je da postoji konzistentnost u politici lokalnih vlasti
u namjeri da ukljue graane, posebno u stvaranju mogunosti za jaanje rada mjesnih zajednica i
predstavljanja ansi i benefita koje graani imaju osnivanjem mjesnih koordinacionih centara. Osim toga,
potrebno je osposobiti graane da u kontinuitetu koriste pravne mogunosti neposrednog ili posrednog uea
u radu lokalne samouprave (javne rasprave, graanska inicijativa, zbor graana, referendum...).
Jedinice lokalne samouprave treba da ostvare kljunu ulogu u podizanju nivoa uea graana i drugih
zainteresovanih strana, a prvenstveno kroz dalji intenzivni razvoj lokalnih medija, interaktivnih oblika
komunikacije (website, sistem 48...) i druge mehanizme koji predstavljaju efikasno sredstvo demokratizacije
lokalnog upravljanja u svim jedinicama lokalne samouprave.
U posljednje vrijeme ostvaruje se rastui nivo angaovanosti i uticaja nevladinih organizacija u oblasti
vrenja javnih poslova, predlaganja konkretnih odluka i mjera za unapreenje djelovanja lokalne samouprave. U

48
tom kontekstu, potrebno je razviti kvalitetne mehanizme za djelovanja nevladinog sektora u lokalnim
zajednicama.
Kada su u pitanju zaposleni u jedinicama lokalne samouprave, od funkcionera do slubenika i
namjetenika, neophodno je nastaviti sprovoenje aktivnosti u pravcu uvoenja principa dobrog upravljanja u
rad lokalnih samouprava, s posebnim akcentom na podizanje nivoa etike u radu lokalnih slubenika i
namjetenika. Skuptine jedinica lokalne samouprave treba da usvoje etike kodekse za izabrane predstavnike
i funkcionere, kao i za lokalne slubenike i namjetenike, te da omogue rad etikih komisija i stvore ostale
uslove za uvoenje etikih standarda u djelovanje lokalne samouprave, shodno Standardima javne etike u
lokalnoj samoupravi u Crnoj Gori.
Nivo transparentnosti u radu lokalne uprave posebno treba obezbijediti kroz promjenu naina rada
organa lokalne uprave, njihovu modernizaciju i laku razmjenu informacija na horizontalnom i vertikalnom
nivou, te stvaranje jasnih procedura za razliite javne usluge i cijene tih usluga, definisanje jasnih kriterijuma za
albe, kao i utvrivanje mehanizama za pravilno sprovoenje procedura i njihovu reviziju, kako internu tako i
eksternu. Jedan od zakonskih uslova koji u narednom periodu treba da ispune sve jedinice lokalne
samouprave, to e znatno doprinijeti jaanju transparentnosti rada i poboljanju djelovanja lokalne uprave, jeste
osnivanje i izbor savjeta za razvoj i zatitu lokalne samouprave u svim jedinicama lokalne samouprave.

2.3.8. Jaanje meuoptinske saradnje i saradnje sa javnim slubama i agencijama

U cilju razvoja efikasnog, ekonominog i efektivnog rada lokalne samouprave, neophodno je da jedinice
lokalne samouprave tijesno meusobno sarauju, kako zbog valorizacije zajednikih potencijala u odreenom
regionu kojem gravitiraju (npr. Kolain, Mojkovac i Bijelo Polje), ali i rjeavanja zajednikih problema (npr.

49
odlaganje otpada, zajednike inspekcijske slube...). Efekti kvalitetne meuoptinske saradnje ogledaju se u
korienju njenih prednosti, kao to su: smanjenje trokova i poboljanje kvaliteta javnih usluga kroz
ostvarivanje ekonomije obima i pristupa naprednim tehnologijama, obezbjeivanje istog nivoa kvaliteta usluga
u vie optina, privlaenje sredstava iz javnih, privatnih ili donatorskih fondova i drugih izvora, itd. Kao jedan
od mehanizama kvalitetnog razvoja meuoptinske saradnje treba razviti tzv. sistem podsticaja, koji
podrazumijeva stimulisanje ovog naina saradnje u pruanju javnih usluga, posebno onih gdje je ekonomija
obima od presudnog znaaja za smanjenje trokova i poveanje dostupnosti.
Posebno je vano podstai implementaciju Evropske okvirne konvencije o prekograninoj saradnji izmeu
teritorijalnih zajednica ili vlasti i njena tri dodatna protokola, kao i propisa Evropske unije u ovoj oblasti. Pravni
osnov za razvoj ove vrste saradnje prepoznat je i Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Da bi se na sveobuhvatan nain pristupilo razvoju meuoptinske saradnje i osnivanju meuoptinskih
zajednica i tijela za prekograninu i meuteritorijalnu saradnju, od posebnog znaaja je kreiranje nacionalnog
stratekog dokumenta koji e predstavljati osnov za dalji razvoj u ovoj oblasti.
Prioritet u buduem periodu bie ostvarivanje jae i djelotvornije saradnje organa lokalne samouprave i
dravnih organa u pripremi, donoenju i sprovodjenju zakona i drugih akata kojima se utvrdjuje poloaj, prava i
obaveze lokalne samouprave i inicijative koje u tom pravcu podnose, uz jasno definisanje medjusobnih prava i
obaveza, naina postupanja, rokova za postupanje i sl. Takodje, na lokalnom nivo e se nastaviti jaanje saradnje
organa lokalne samouprave i javnih slubi iji je osniva drava posebno u odnosuna potrebe uea organa
lokalne samouprave u postupku pripreme, donoenja i sprovodjenja planova i programa razvoja djelatnosti
pojedine javne slube ili agencije na teritoriji te optine.

2.3.9. Ostale oblasti razvoja

50

- Razvoj i upravljanje ljudskim resursima

Shodno Nacionalnoj trening strategiji za lokalnu samoupravu, kao kljunom dokumentu za razvoj
ljudskih resursa na lokalnom nivou, lokalna uprava mora u svakom trenutku posjedovati kompetentne i
motivisane slubenike i funkcionere, koji raspolau najboljim moguim tehnikim uslovima za rad. U tom cilju,
obezbijedie se odgovarajui uslovi i mogunost za obuku zaposlenih u upravi, njihovo odgovarajue
nagraivanje, kao i mogunost za napredovanje u slubi.
U narednom periodu neophodno je ojaati kapacitete Zajednice optina Crne Gore, u okviru koje e se
osnovati jedinica za razvoj ljudskih resursa, koja u narednom periodu treba da koordinira i pospjeuje aktivnosti
na planu osnivanja posebnih jedinica za razvoj ljudskih resursa u svim jedinicama lokalne samouprave. U cilju
uspjenog sprovoenja planiranih aktivnosti i kvalitetne koordinacije vanu ulogu imaju Ministarstvo
unutranjih poslova i javne uprave i Uprava za kadrove, kao krovne institucije u ovoj oblasti.
Oblast zvanja lokalnih slubenika i namjetenika neophodno je da u narednom periodu adekvatnije
rijeiti kroz izmjene Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima, koji se shodno primjenjuje i na
lokalne slubenike i namjetenike.

- Razvoj elektronske uprave

Razvoj e-uprava treba da bude prioritet svih jedinica lokalne samouprave. Kljuni dokument u oblasti
razvoja elektronske uprave na lokalnom nivou treba da budu programi razvoja elektoronske uprave u lokalnoj
samoupravi. Ti programi treba da predstavljaju pregled aktivnosti i mjera za promociju ICT-a na lokalnom
nivou i efikasniju implementaciju Strategije razvoja informacionog drutva u Crnoj Gori za 2009-2013. godinu.

51

- Sistem lokalnih inspekcija

Reformske aktivnosti u oblasti inspekcija na lokalnom nivou treba usmjeriti u pravcu jasnog odreivanja
nadlenosti i izbjegavanja preklapanja nadlenosti dravnih i lokalnih inspekcija, to e umnogome olakati rad
obije instance, ali i pojednostaviti administrativne procedure za graane, privredu i ostale subjekte koji su
predmet inspekcijskog nadzora. Ujedno, potrebno je stvoriti jasne osnove za kvalitetnu saradnju izmeu
inspekcija na dravnom i lokalnom nivou, njihovom informacionom povezivanju i razmjeni podataka, kao i
koordiranom inspekcijskom nadzoru.

VI INSTITUCIONALNA PODRKA, MONITORING I EVALUACIJA REFORME

52
Preduslovi za efikasno upravljanje reformom javne uprave, koji konano treba da rezultiraju
konkretnim pozitivnim efektima, obuhvataju:
- opti konsenzus da se reforme sprovedu;
- odabir prioriteta i fazni pristup sprovoenja aktivnosti;
- promociju reforme, odnosno predstavljanje ciljeva reforme kako graanima, tako i zaposlenima u javnoj
upravi.
Istovremeno sa pripremom Strategije neophodno je uspostaviti institucionalni okvir za njeno
sprovoenje, kako bi se obezbijedilo postojanje jasno definisanog mehanizma za upravljanje promjenama.
Takoe, potrebno je uspostaviti sistem monitoringa i evaluacije koji e omoguiti praenje ispunjenja ciljeva
projektovanih Strategijom od strane svih zainteresovanih subjekata u ovom procesu (vlada, organi dravne
uprave i lokalne samouprave, civilni sektor, sindikati, poslovna udruenja i dr.).
Podaci i analize proizali iz monitoringa i evaluacije pomoi e donosiocima odluka u javnoj upravi da
unaprijede sadraje politika, da rasporede resurse na optimalne nivoe i da prilagode planirane aktivnosti u
skladu sa nastalim okolnostima.
Strateko upravljanje reformom bie povjereno postojeem Savjetu za regulatornu reformu i
unapreenje poslovnog ambijenta koji e pratiti reformu dravne uprave i postojeem Koordinacionom
odboru za reformu lokalne samouprave koji e kao i do sada pratiti reformu lokalne samouprave. Savjet i
Kordinacioni odbor e, svaki u svojoj oblasti:
- pratiti i koordinirati aktivnosti organa uprave i drugih nadlenih institucija u njihovim oblastima u cilju
praenja realizacije reforme javne uprave;
- stimulisati saradnju izmeu dravnih organa, optina, nevladinog sektora, meunarodnih organizacija i
ostalih uesnika procesa;
- pratiti implementaciju pojedinih zakonskih rjeenja u oblasti iz njihove nadlenosti;

53
- procjenjivati progres reforme u oblasti reforme javne uprave i davati predloge konkretnih aktivnosti u
cilju utvrivanja pravca reformi;
- utvrivati smjernice i pravac procesa decentralizacije ukupnog sistema javne uprave;
- cijeniti efekte usvojenih zakona i drugih akata koji se tiu reforme javne uprave, utvrivati prepreke u
implementaciji zakona i drugih akata i davati konkretne predloge za otklanjanje prepreka koje su utvrene;
- razmatrati sva ostala pitanja koja se tiu upravne reforme u cilju unapreenja efikasnosti implementacije
stratekih dokumenata iz njihove nadlenosti.

Organi-nosioci pojedinih aktivnosti predvienih Akcionim planom u obavezi su da estomjeseno
izvjetavaju Savjet za regulatornu reformu i unapreenje poslovnog ambijenta, kao i Koordinacioni odbor za
reformu lokalne samouprave, o realizaciji aktivnosti, preko organa koji za potrebe pomenutih tijela vre
administrativne poslove.
Konano, Savjet i Koordinacioni odbor e na estomjesenom nivoupodnositi izvjetaj Vladi o statusu
realizacije aktivnosti definisanih ovom strategijom.

54

OKVIRNI AKCIONI PLAN
ZA IMPLEMENTACIJU STRATEGIJE REFORME JAVNE
UPRAVE U CRNOJ GORI
ZA PERIOD 2011-2016

55

O Ok kv vi ir rn ni i A Ak kc ci io on ni i p pl la an n z za a i im mp pl le em me en nt ta ac ci ij ju u S St tr ra at te eg gi ij je e r re ef fo or rm me e j ja av vn ne e u up pr ra av ve e u u C Cr rn no oj j G Go or ri i d de ef fi in ni i e e a ak kt ti iv vn no os st ti i, , n no os si io oc ce e t ti ih h a ak kt ti iv vn no os st ti i, , r ro ok ko ov ve e, , i in nd di ik ka at to or re e u us sp pj je eh ha a i i
f fi in na an ns si ij js sk ka a s sr re ed ds st tv va a n ne eo op ph ho od dn na a z za a r re ea al li iz za ac ci ij ju u z za a p pe er ri io od d 2 20 01 11 1- - 2 20 01 16 6. .

N Na a p pr ri ij je ed dl lo og g Savjeta za regulatornu reformu i unapredjenje poslovnog ambijenta i i K Ko or rd di in na ac ci io on no og g t ti ij je el la a z za a r re ef fo or rm mu u l lo ok ka al ln ne e s sa am mo ou up pr ra av ve e, , u u s sk kl la ad du u s sa a A An na al li iz zo om m
o os st tv va ar ri iv va an nj ja a S St tr ra at te eg gi ij je e r re ef fo or rm me e j ja av vn ne e u up pr ra av ve e u u C Cr rn no oj j G Go or ri i z za a p pe er ri io od d 2 20 01 11 1- -2 20 01 16 6. . p po o e ev v o od d 2 20 01 12 2. . g go od di in ne e V Vl la ad da a e e d do on no os si it ti i g go od di i n nj je e A Ak kc ci io on ne e p pl la an no ov ve e s sa a p pr re ec ci iz zn ni im m
a ak kt ti iv vn no os st ti im ma a, , n no os si io oc ci im ma a, , i i s sr re ed ds st tv vi im ma a z za a n nj ji ih ho ov vo o s sp pr ro ov vo od dj je en nj je e. .

- STRUKTURNO PRILAGOAVANJE SISTEMA DRAVNE UPRAVE

CILJ

AKTIVNOST NADLEZNI ORGAN ROK REALIZACIJE INDIKATOR USPJEHA FINANSIJSKA
SREDSTVA

Precizan djelokrug nadlenosti i
odgovornosti rada uprave
Funkcionalna Institucionalna
analiza o organizaciji sistema
dravne uprave
MUP
MF
UZK
2011 Uraena analiza donatori
Unaprijeen pravni okvir sistema
dravne uprave
Priprema Predloga zakona o
izmjenama i dopunama Zakona
o dravnoj upravi
MUP 2011 Utvren Predlog
zakona
6.000 eura
Predlog Zakona o Vladi MUP u saradni sa Gen.
Sek.
2012 Utvren Predlog zakona 5.000 eura

56
Optimalan nivo racionalizacije
sistema dravne uprave
Izrada programa racionalizacije
dravne uprave
MF i MUP u saradnji sa
organima dravne
uprave
2011 - 2012 Smanjen uea fonda
zarada u ukupnom
Budetu za 1% GDP
-
Izmjena akata o unutranjoj
organizaciji i sistematizaciji
radnih mjesta
Svi organi dravne
uprave
2012 Donijeti akti u skladu sa
programom
racionalizacije
-
Sistemski definisane organizacije
koje vre javna ovlaenja
Analiza poloaja organizacija
koje vre javna ovlaenja u
sistemu javne uprave
MUP
Eksperti
2011 Uraena analiza Savjet Evrope
Izrada predloga Zakona o javnim
sluzbama i fondovima
zakona
10.000 eura
Izrada predloga Zakona o javnim
agencijama
zakona
10.000 eura

- JAVNE FINANSIJE

CILJ
AKTIVNOST NADLEZNI
ORGAN
ROK REALIZACIJE INDIKATOR USPJEHA FINANSIJSKA
SREDSTVA
Unaprijeen sistem zarada Izrada Predloga Zakona o
zaradama zaposlenih koji se
finansiraju iz budeta Crne Gore
Ministarstvo
finansija
2011 Utvren Predlog zakona 10.000 eura
Racionalizovan rad dravne
uprave
Stvaranje uslova za povjeravanje
pojedinih dravnih poslova
privatnom sektoru (outsourcing)
Ministarstvo
finansija / ostali
dravni organi
2013 Izradjeni planovi za
outsoursing i prenijet dio
polova privatnom sektoru

57
Stabilnost javnih finansija Unaprjeenje sopstvenog i
dugorono odrivog sistema za
izradu godinjih fiskalnih projekcija
i srednjoronog fiskalnog okvira
zemlje
Ministarstvo
finansija
2012 Kreiran srednjoroni fiskalni
okvir koji definie
srednjorone fiskalne
ciljeve zemlje i kljune
fiskalne indikatore , kao i
potencijalne rizike javno
finansijske krize

Unaprijeen sistem kontrole
utroka sredstava
Uvoenje prikupjanja i evidencije
podataka javnofinansijskih
performansi na obraunskoj
osnovi prema metodologiji ESA
95.
Ministarstvo
finansija
2011 Uveden sistem za
monitoring i izvrenje
budeta prema programskoj
klasifikaciji sa GFS i ESA95
kriterijumima
donatori
Uspostavljanje i razvoj adekvatnog
sistema finansijskog upravljanja i
kontrole
Ministarstvo
finansija
2012 Uspostavljen adekvatan
sistem finansijskog
upravljanja i kontorle
donatori
Uspostavljanje i razvoj nezavisne
funkcije unutranje revizije u
javnom sektoru
Ministarstvo
finansija / ostali
organi
2013 Uspostavljena i obuena
unutranja revizija u javnom
sektoru
donatori

- SLUZBENICKI SISTEM

CILJ
AKTIVNOST NADLEZNI ORGAN ROK REALIZACIJE INDIKATOR USPJEHA FINANSIJSKA
SREDSTVA
Unaprijedjen i jedinstven
slubenicki sistem
Priprema predloga Zakona o
dravnim slubenicima i
namjetenicima
MUP
UZK
2011 Utvrdjen Predlog zakona 10.000 E
Priprema podzakonskih akata za
sprovoenje Zakona o dravnim
slubenicima i namjetenicima
MUP
UZK
12 mjeseci od
usvajanja Zakona
Pripremljena i donijeta
podzakonska akta
15.000 E
Obuka drzavnih slubenika i
namjetenika o primjeni novog
Zakona o dravnim slubenicima i
namjetenicima
UZK
Svi organi
Kontinuirano od
usvajanja novog
Zakona o DSIN
Dravni slubenici i namjetenici
obueni za primjenu Zakona
Budet

58
Kompetentan kadar za rad u
dravnim organima
Izrada Programa privlaenja i
zadravanja kadra u dravnoj
slubi
MUP u saradnji sa
ostalim
ministarstvima

2013 Doneen Program privlaenja i
zadravanja kadra u dravnoj
upravi
10.000 E

- Utvrdjivanje obaveznih programa
obuke za pojedine kategorije
slubenika/namjetenika
- distriburiani obavezni programi
dravnim organima
- promocija obaveznih programa
Ministarstva u
saradnji sa UZK
2011 Utvrdjeni obavezni programi
obuke, distribuirani organima i
promovisani na okruglim
stolovima/radionicama
30.000 E
donacija
Realizacija obaveznih programa
obuke dravnih slubenika i
namjetenika
UZK, svi organi kontinuirano Broj slubenika koji je pohadjao
obavezne programe obuke
Budet
donacija

Razvijena saradnja organa
drzavne uprave sa
visokoobrazovnim institucijama
prilikom kreiranja /realizacije
programa obuke

Svi organi -Uspostavljena saradnja
- Broj zakljuenih sporazuma o
saradnji
- progam obuke razvijen u
saradnji sa visokoobrazovnim
institucijama

Uspostavljanje jedinica za
upravljanje ljudskim resursima u
dravnim organima
Svi organi 2012 Formirane jedinice za ljudske
resurse u svim organima

Obuka za zaposlene u jedinicama
za ljudske resurse
UZK, svi organi
dravne uprave
Kontinuirano nakon
uspostavljanja
jedinica za ljudske
resurse
- Obucen kadar za upravljanje
ljudskim resursima
- Broj slubenika koji je pohadjao
obuku
Budet
donacija
Upravljanje ljudskim resursima
kroz centralnu kadrovsku
evidenciju
Svi organi dravne
uprave
2011 Svi dravni organi unijeli odnosno
redovno auriraju podatke o
zaposlenima u centralnu
kadrovsku evidenciju

59
Jaanje odgovornosti zaposlenih
u dravnoj upravi na svim
nivoima
Pojaan nadzor nad
implementacijom Zakona i jaanje
odgovornosti slubenikog kadra
- Broj pokrenutih disciplinskih
postupaka
-Broj dravnih organa koji je
sproveo postupak ocjenjivanja
dravnih slubenika i
namjetenika
- Broj organa koji je /nije unio
podatke u centralnu kadrovsku
evidenciju

Podizanje nivoa etike dravnih
slubenika
Donoenje Planova integriteta Svi organi u saradnji
sa UAI
2011 - svi organi uprave

0,8 mil eura IPA
2008.
Sprovodjenje obuke po pitanju
Plana integriteta
UZK i UAI kontinuirano Broj slubenika koji je pohadjao
obuku

Realizacija Programa : Podizanje
etike svijesti o znaaju borbe
protiv korupcije

Broj slubenika koji je pohadjao
obuku

Jaanje kapaciteta institucija u
segmentu razvoja ljudskih
resursa
Ojaani kadrovski i prostorni
kapaciteti MUP i UZK
MUP u saradnji sa
MF
2011 -Popunjena slobodna radna
mjesta shodno Pravilniku u
unutranjoj organizaciji i
sistematizaciji u MUP i UZK
-Obezbjedjena IT oprema za 1
prostoriju za izvodjenje obuke na
jugu i 2 na sjeveru CG
-Obezbjedjeni tehnicki uslovi za
novozaposlene u MUP i UZK

30.000E

- KVALITET ZAKONA I STRATESKIH DOKUMENATA

CILJ AKTIVNOST NADLEZNI ORGAN ROK REALIZACIJE INDIKATOR USPJEHA FINANSIJSKA
SREDSTVA

60
Konzistentan pravni sistem Sprovodjenje regulatorne
reforme Giljotina propisa
Vlada
Savjet za regulatornu
reformu i unapredjenje
poslovnog ambijenta
2011 Smanjen broj propisa za
10%
500.000 USD
Svjetska banka - IFC

Unaprijeen kvalitet stratekih
dokumenata i prijedloga zakona
Implementacija analize efekata
propisa
Vlada
Savjet za regulatornu
reformu i unapredjenje
poslovnog ambijenta
Kontinuirano Uspostavljeno tijelo za RIA
Obuka kadra koji radi na
pripremi normativnih akata
UZK 2011 Obuen kadar u organima
dravne uprave
Unapijeen sistem koordinacije
javnih politika i kvalitetnog
stratekog planiranja
Jaanje kapaciteta i funkcija
ministarstava i Generalnog
sekretarijata
Vlada Kontinuirano poev od
2011
Izmjena Uredba o
Generalnom sekretarijatu
Vlade

Transparentan proces
razmatranja stratekih
dokumenata i zakona i drugih
propisa

Pravno regulisanje postupaka
javne rasprave i
transparentnost procedure za
uee civilnog drutva
Svi organi u saradnji sa
Savjetom za saradnju
sa NVO
Izvjetaj medjunarodnih i
dog'watch organizacija

Broj posjeta portalu, javne
rasprave, publikacije

- UPRAVNO POSTUPANJE

CILJ
AKTIVNOST NADLEZNI
ORGAN
ROK REALIZACIJE INDIKATOR USPJEHA FAINASIJSKA
SREDSTVA
Skraenje rokova za postupanja
organa uprave po zahtjevima
stranaka
Prijedlog Zakona o izmjenama i
dopunama ZUP-a

MUP 2011.
Utvren Prijedlog zakona

Donatori : SIGMA
program
Sprovesti obuke slubenika o
implementaciji izmjena i
dopuna ZUP-a

UZK,

Kontinuirano

Broj sprovedenih obuka, broj
polaznika po institucijama

61
Unifikacija upravnih postupaka Priprema programskog
dokumenta za novi ZUP
(Policy paper) sa jasnim
preporukama za
pojednostavljenje upravnih
postupka u skladu sa nacelom
efijasnosti i ekonomicnosti
MUP 2011 Pripremljen Policy paper
Priprema predloga ZUP-a MUP 2011 - 2013 Smanjenje administrativnih
trokova
Donatori : SIGMA
program
Priprema predloga ZUS-a Min.pravde 2014 Donatori : SIGMa
Podizanje kvaliteta upravnih akata
i profesionalan odnos prema
strankama u upravnom postupku

Jacanje kapaciteta upravne
inspekcije
MUP
Ekspertima
kontinuirano Povean broj kontrola i
preduzetih mjera

Obuka za primjenu i sprovodjenje
propisa
UZK sa stranim
ekspertima
kontinuirano 12.000 eura +
tehnika podrka
SIGMA
Obuka sluzbenika o primjeni ZUP-
a
UZK 30.000 eura

Jaanje kapaciteta slubenika za
upravno postupanje
UZK sa stranim
ekspertima
kontinuirano Smanjen broj ukinutih upravnih
akata u upravnom sporu i
drugostepenom postupku za
25%

drugostepenom postupku za
25%
Smanjenje administrativnog
optereenja u upravnom
postupku
Reforma licenciranja Savjet ze
regulatornmu
reformu
2010 Sprovedena inventura
administrativnih postupaka
Ukinuto 25% upravnih
procedura
USAID 5 milona
eura
Inventura administrativnih
procedura
Savjet za
regulatornu
reformu
2011
Osnivanje licencionog centra Vlada 2012 Osnovan Licencioni centar
Uspostavljanje Registra licenci,
dozvola i odobrenja
Licencioni centar 2012 Registar odobrenja
Informacioni sistem i Web Portal
Licencionog centra
MIDT 2012 Uspostavljenj Informacioni
sistem i WEB Portal

62
- ELEKTRONSKA UPRAVA

CILJ

AKTIVNOST NADLEZNI
ORGAN
SREDSTVA
Uspostavljen sistem elektronskog
upravljanja dokumentima u
organima javne uprave
Donoenje podzakonskih akata
- Uredba o kancelarijskom
poslovanju (prilagodjena
elektronskom upravljanju javne
uprave)
- Pravilnik o prevenciji i zatiti od
raunarskih bezbjednosnih
incidenata na internetu
MUP u saradnji
sa MIDT
2011 Donijeti podzakonski
akti
10.000 eura

30.000 eura

200.000 eura

Izgradnja nove kime
telekomunikacionih linkova mree
drzavnih organa zasnovane na
optikom kablu
MIDT 2011 Izgradjena dravna
komunikaciona mrea
Obuka zaposlenih saglasno
ECDL standardu
MIDT
UZK
Kontinuirano poev od 2011 Svi slubenici proli
kroz program obuke
Obezbijeeni uslovi da graani i
drugi drutveni i privredni
subjekti, u ostvarivanju svojih
prava i obaveza, elektronskim
putem komuniciraju s organima
javne uprave

Uspostavljanje Portala e-uprave MIDT 2011

Uspostavljanje elektronskog
sistema javnih nabavki
MIDT u saradni
sa MF i
Upravom za
javne nabavke
2012
-
- SISTEM INSPEKCIJSKOG NADZORA

63

CILJ
AKTIVNOST NADLEZNI
ORGAN
SREDSTVA
Unaprijeen normativni i
institucionalni okvir u oblasti
inspekcijskog nadzora
Izrada Predloga osnivanja Uprave
za inspekcijske poslove
Ministarstvo
ekonomije
2011 Donijet koncept
osnivanja uprave za
inspekcijske poslove
5.000
Osnivanje Uprave za inspekcijske
poslove
Vlada 2011 Izmjenjena Uredba o
organizaciji i nainu
rada dravne uprave

Izmjene i dopune zakona o
inspekcijskom nadzoru
MUP 2012 Utvrdjen predlog
Izmjena i dopuna

Priprema predloga Zakona o
inspekcijskom sistemu u oblasti
privrede
Ministarstvo
ekonomije u
saradnji sa
drugim organima
2012 Utvrdjen predlog
Zakona
10.000 eura
Ojaani kadrovski i tehniki
kapaciteti inspektorata
Izrada inspekcijskog
informacionog sistema
MIDT 2011 Uspostavljen
Inspekcijski informacioni
sistem
250.000 eura

Obuka
UZK Kontinuirano Svi inspektori proli kroz
sistem obuke
150.000 eura

Opremanje Uprave za
inspekcijske poslove

Uprava za
inspekcijske
poslove
2012 Svi inspektori imaju
prenosnio raunar i
tampa,
550.000 eura

-
-

64
-
-
-
- LOKALNA SAMOUPRAVA

CILJ
AKTIVNOST NADLENI
ORGAN
ROK
REALIZACIJE
INDIKATOR USPJEHA FINANSIJSKA
SREDSTVA
SPROVEDENA DALJA
POSTUPNA FUNKCIONALNA
DECENTRALIZACIJA

Donoenje zakona o teritorijalnoj organizaciji Crne
Gore
MUP 2011 Usvojen Zakon o
teritorijalnoj organizaciji
Crne Gore
0,00e
Sprovoenje nacionalnih konsultacija za
pronalaenje najadekvatnijeg modela za postupno
uvoenje politipskog naina organizacije lokalne
samouprave
MUP i ZOCG 2013 Organizovana 3 okrugla
stola sa ekspertima,
meunarodnim
partnerima i
predstavnicima JLS i
organizovana studijska
posjeta zemlji koja moe
biti posmatrana kao
primjer dobre prakse za
Crnu Goru
30.000e
Izrada studije o mogunostima uvoenja
politipskog naina organizacije lokalne
samouprave
MUP i ZOCG 2013 Vlada usvojila studiju 10.000e
Potpisivanje sporazuma o saradnji izmeu Vlade i
Zajednice optina na projektu uvoenja politipskog
naina organizacije lokalne samouprave
MUP i ZOCG 2014 Potpisan sporazum o
saradnji
0,00e
Usvajanje podzakonskih akata od strane Vlade o
povjeravanju i nainu vrenja dijela poslova
odreenim jedinicama lokalne samouprave, koje
iskau interesovanju za daljom dekocentracijom, a
kasnije i punom decentralizacijom poslova
MUP 2015 Doneeni svi planirani i
potrebni podzakonski akti
15.000e
Program igradnje kapaciteta u 3 izabrane optine MUP 2014 3 optine su sposobne da
preuzmu nove funkcije

65
OJAAN I STVOREN ODRIV
SISTEM LOKALNIH JAVNIH
FINANSIJA
Sprovoenje analize dijela sistema finansiranja
lokalne samouprave u cilju postizanja adekvatne
stope zaduenosti lokalnih samouprava i
uspostavljanja finansijske odrivosti i naplativosti
sopstvenih prihoda
MF, MUP, ZOCG 2011 Sprovdena amaliza i
usvojen revizioni
dokument od strane
Koordinacionog odbora
za reformu lokalne
samouprave (KORLS), uz
dalja zaduenja i
preporuke
Savjet Evrope
Kreiranje posebnih lokalnih politika naplate prihoda
i voenje konzistentne naplatne politike na
lokalnom nivou. Zajednica optina da kreira model,
koji e razraditi i usvojiti svaka jedinica lokalne
samouprave
ZOCG uz podrku
MF
2011 Kreiran model politike
naplate lokalnih prihoda i
osmiljene promotivne
medijske kampanje za
graane
5.000e
Stabilizacija Egalizacionog fonda i sprovoenje fer
pravila
MF i ZOCG Kontinuirano
poev od 2011
Dva budetska ciklusa su
izvrena sa
stabilizovanim
Egalizacionim fondom

UNAPRJEEN KVALITET
IVOTA U LOKALNIM
ZAJEDNICAMA, UZ UBRZAN
EKONOMSKI RAZVOJ I
USVAJANJE NOVIH NAINA
KOMUNIKACIJE I POSLOVANJA
U LOKALNOJ SAMOUPRAVI
Pruanje usluga prilagoenih potrebama ranjivih i
marginalizovanih grupa
Ministarstvo rada i
socijalnog staranja,
JLS i ZOCG
2011 Usvojeni socijalni
programi na lokalnom
nivou u svim JLS i
formirane neophodne
strukture za njegovu
implementaciju
0,00e
Uvoenje Sistema 48 u sve organe lokalne
uprave i javne slube, s posebnim akcentom na
graanski biro
ZOCG i JLS, uz
podrku MIDT
2012 i 2013 Informatizovan postupak
odnosa sa graanima i
zadovoljavanja njihovih
potreba u 60% JLS
/
Osnivanje biznis inkubatora u jedinicama lokalne
samouprave, u saradnji sa meunarodnim
partnerima
ZOCG i JLS, uz
podrku MF
2011. i 2012. Osnovan biznis inkubator
u 12 JLS
12.000.000e

66
Prepoznavanje i ukidanje biznis barijera na
lokalnom nivou i postizanje konkurentnosti i
kvaliteta proizvoda i usluga lokalne ekonomije
ZOCG i JLS, uz
podrku MF i MUP
kontinuirano Formirana interesorna
komisija na nacionalnom
nivou i izraena detaljna
analiza postojeih biznis
barijera u radu svih JLS.
Ukinuto 50% prepoznatih
barijera.
5.000e
Priprema, promocija i implementacija lokalnih
planova ekonomskog razvoja
MUP, ME, ZOCG i
JLS
2011,2012 i
2013.
Pripremljeni lokalni
planovi ekonomskog
razvoja u svim JLS,
promovisani planovi na
raznim sajmovima i
drugim investicionim
forumima od strane 12
JLS, implementirano 50%
planova u 5 JLS
Donatori 500.000e
Implementacija Plana aktivnosti jedinica lokalne
samouprave na podizanju
nivoa zatite potroaa
MUP u saradnji sa
Zajedinicom
optina,jedinicama
lokalne
samouprave i NVO
2011 2012. Implementiran Plan
aktivnosti

Donoenje modela programa razvoja e-uprave na
lokalnom nivou od strane Zajednice optina, a
zatim prilagoavanje i usvajanje programa u svim
jedinicama lokalne samouprave
MIDT u saradnji sa
ZOCG i JLS
2011, 2012 i
2013.
Utvren model programa
razvoja e-uprave,
10.000e
Obuka lokalnih slubenika i namjetenika za
korienje sistema ICT
ZOCG i JLS 2013 i 2014. Sprovedeno 42 obuke 42.000e
Osnivanje jedinstvenog internog informacionog
sistema za komunikaciju slubenika razliitih
organa lokalne uprave kroz korienje ICT
tehnologije
ZOCG i JLS, uz
podrku MIDT
2012, 2013,
2014
Uspostavljen sistem u
50% optina
/
RAZVIJEN KVALITETAN
SISTEM LOKALNIH JAVNIH
SLUBI, KOMUNALNIH
Donoenje Predloga zakona o komunalnoj privredi MORiT u saradnji
sa resornim
ministarstvima i
ZOCG
2011. Utvren Predlog zakona 10.000e

67
DJELATNOSTI I KOMUNALNE
POLICIJE
Postepeno usklaivanje tarifa i nadoknada sa
trinim cijenama, kako bi se obezbijedilo potpuno
pokrivanje trokova u javnim preduzeima
JLS Kontinuirano
poev od 2012
Operativni gubici
komunalnih preduzea su
smanjeni

Odvojiti politiku tarifa za komunalne usluge od
socijalne politike i razviti poseban mehanizam
vezano za socijalnu politiku
JLS 2013
Nove investicije u unapreenje efikasnosti i
pokrivenosti, ukljuujui i mogunost privatno-
javnih partnerstava
JLS 2013 Vei investicioni budeti
komunalnih preduzea

Donoenje Predloga zakona o komunalnoj policiji MUP u saradnji sa
resornim dravnim
organima i ZOCG
2012 Utvren Predlog zakona 10.000e
OSTVAREN VISOK NIVO
RAZVIJENOSTI
MEUOPTINSKE SARADNJE I
PREKOGRANINE SARADNJE
Na nacionalnom nivou razviti sistem podsticaja
meuoptinske saradnje, kroz mogunost
finansijskog uea drave
MUP i ZOCG 2012, 2013,
2014 i 2015.
Doneeni podzakonski
akt kojim se utvruje da
Vlada subvencionie 20%
iznosa za 10 projekata
koji su rezultat
meuoptinske saradnje
1.500.000e
Kreiranje strategije za razvoj meuoptinske
saradnje u Crnoj Gori
MUP u saradnji sa
resornim dravnim
organima i ZOCG
2011 Doneena Strategija 10.000e
Analiza koristi potvrivanja i mogunosti
implementacije Protokola broj 3 uz Evropsku
okvirnu konvenciju o prekograninoj saradnji
izmeu teritorijalnih zajednica ili vlasti
MUP 2013 Formirana radna grupa i
Kreirana analiza
5.000e

68
Implementacija Zakona o potvrivanju Evropske
okvirne konvencije o prekograninoj saradnji sa
dodatna dva protokola
MUP, MVPEI i
ZOCG
kontinuirano Realizovano 30 projekata
prekogranine saradnje
crnogorskih JLS i
uspostavljene zajednike
kancelarije za lobiranje
pri institucijama EU
jedinica lokalne
samouprave iz CG i
regiona
MVPEI da procjeni
na osnovu
dosadanjih
projekata
Jaanje kapaciteta lokalnih samouprava za
uspostavljanje aranmana meuoptinske i
prekogranine saradnje izmeu teritorijalnih
zajednica ili vlasti
MUP i ZOCG kontinuirano Odreena i obuena 21
kontakt osoba u JLS za
rad na projektima
meuoptinske saradnje
3.000e
USPOSTAVLJEN KVALITEAN I
ODRIV SISTEM RAZVOJA
LJUDSKIH RESURSA
Osnivanje jedinica za upravljanje ljudskim
resursima u svim optinama i u Zajednici optina
Crne Gore
MUP, UzK, ZOCG i
JLS
2012 i 2013 Osnovane jedinice za
razvoj ljudskih resursa i
izvrena obuka nadlenih
slubenika u svim JLS
IPA 2010
Planiranje i sprovoenje programa obuka lokalnih
slubenika i namjetenika
MUP, UzK, ZOCG i
JLS
kontinuirano Utvren program obuke
za naredni dvogodinji
period od strane jedinice
za ljudske resurse ZOCG
IPA 2010
Donoenje novih akata o sistematizaciji i
unutranjoj organizaciji, zasnovanih na prethodno
sprovedenoj funkcionalnoj analizi u svakoj jedinici
lokalne samouprave
ZOCG i JLS 2011 Doneeni novi akti u svim
JLS
42.000e (2.000e
x21)
Donoenje programa racionalizacije broja
zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave
ZOCG i JLS 2011 Donijeti program od
strane svih JLS
21.000e (1.000 x1)
Potpisivanje ugovora i njegova realizacija izmeu
Ministarstva finansija i svake jedinice lokalne
samouprave, kojim e se definisati uslovi, prava i
obaveze u procesu racionalizacije broja
zapoljenih.
MF i JLS 2011 i 2012 Potpisan ugovor sa svim
JLS i realizovani svi
ugovori, smanjen broj
slubenika za 19% u
odnosu na stanje iz 2010.
3.852.000e

69
OJAANA SARADNJA
LOKALNE SAMOUPRAVE,
CENTRALNIH ORGANA VLASTI
I MEUNARODNIH SUBJEKATA

Jaanje uloge Koordinacionog odbora za reformu
lokalne samouprave, kroz razmatranje svih
dokumenata resornih ministarstava i drugih organa
dravne uprave koji se odnose na lokalnu
samoupravu
Resorna
ministarstva i
ZOCG
2011 Razmatrano 80%
dokumenata resornih
ministarstava koja su od
stratekog interesa za
lokalnu samoupravu od
strane KORLS
0,00e
Jaanje direktne saradnje ministarstva i drugih
organa dravne uprave sa jedinicama lokalne
samouprave, prvenstveno kroz stalne konsultacije
prilikom izrade propisa i dokumenata koji imaju
neposredan ili posredan uticaj na lokalnu
samoupravu
Resorna
ministarstva
Kontinuirano Sproveden konsultativni
postupak i dobijeno
miljenje jedinica lokalne
samouprave na sva akta
kojima se regulie poloaj
lokalne samouprave
0,00e
Jaanje kadrovskih i tehnikih kapaciteta lokalnih
inspekcija
MUP, ZOCG i JLS Kontinuirano Doneen godinji
program jaanja
kapaciteta lokalnih
inspekcija
2.000e
Smanjiti, konsolidovati, pojednostaviti sistem
inspekcije, kroz bolje definisanje sektorskih politika
i standarda usluga
MUP 2014 Smanjeno je vrijeme
potrebno za pojedinane
inspekcijske kontrole, kao
i broj tih kontrola

INSTITUCIONALNI OKVIR - MONITORING I EVALUACIJA

CILJ
AKTIVNOST NADLEZNI ORGAN ROK REALIZACIJE INDIKATOR
USPJEHA
FAINASIJSKA
SREDSTVA
Podrka realizaciji Strategije
reforme javne uprave u Crnoj
Gori
Proirenje nadlenosti Savjeta za
regulatornu reformu i unapredjenje
poslovnog ambijenta
Vlada CG 2011 100.000 eura
Kadrovsko i tehniko jaanje MUP I UZK Vlada CG 2011 50.000 eura

70
Promocija znaaja i efekata
reforme javne uprave
Organizovanje okruglih stolova na
godinjem nivou
Reklamna kampanja
tampanje broura i publikacija o toku
reformskog procesa
MUP u saradnji sa organima
uprave
Kontinuirano
jednom godinje
50.000 eura

ZAKLJUCI

Vlada je na sjednici od _________marta 2011. godine usvojila Strategiju reforme javne uprave za period 2011 2016 godine sa Okvirnim akcioni planom za
njenu implementaciju, i donijela sljedece zakljuke:

- Organi-nosioci pojedinih aktivnosti predvienih Okvirnim Akcionim planom duni su da, u polugodinjem periodu, izvjetavaju Savjet za regulatornu reformu i
unapreenje poslovnog ambijenta, kao i Koordinacioni odbor za reformu lokalne samouprave, o realizaciji tih aktivnosti, preko organa koji za potrebe
pomenutih tijela vre administrativne poslove

- N Na a p pr ri ij je ed dl lo og g Savjeta za regulatornu reformu i unapredjenje poslovnog ambijenta i i K Ko or rd di in na ac ci io on no og g t ti ij je el la a z za a r re ef fo or rm mu u l lo ok ka al ln ne e s sa am mo ou up pr ra av ve e, , u u s sk kl la ad du u s sa a
p pe er ri io od di i n ni im m A An na al li iz za am ma a o os st tv va ar ri iv va an nj ja a S St tr ra at te eg gi ij ja a V Vl la ad da a C Cr rn ne e G Go or re e e e p po o e ev v o od d 2 20 01 12 2 g go od di in ne e d do on no os si it ti i g go od di i n nj je e A Ak kc ci io on ne e p pl la an no ov ve e s sa a p pr re ec ci iz zn ni im m a ak kt ti iv vn no os st ti im ma a, ,
n no os si io oc ci im ma a, , s sr re ed ds st tv vi im ma a z za a n nj ji ih ho ov vo o s sp pr ro ov vo od dj je en nj je e i i e ev ve en nt tu ua al ln no o v vr r i it ti i u us sa ag gl la a a av va an nj je e o od dr re ed dj je en ni ih h s st ta ar rt te e k ki ih h c ci il lj je ev va a i i r re ev vi iz zi ij ju u p po oj je ed di in ni ih h p pr ro og gm ma as sk ki ih h m mj je er ra a i i a ak kt ti iv vn no os st ti i
k ko oj ji i s su u d de ef fi in ni is sa an ni i S St ta ar re eg gi ij jo om m. .

- Zaduuje se Ministarstvo unutranjih poslova i Ministarstvo finansija da do kraja III kvartala urade funkcionalno-instituconalnu Analizu sistema dravne uprave
u cilju optimizacije organizacije dravne uprave i predloe Vladi izmjene i dopune Zakona o dravnoj upravi i Uredbe o nalnu rada i organizacije dravne
uprave.

71

KOMUNIKACIONE TEZE

72
Naziv
dokumenta
Strategije za reformu javne uprave za period 2011. 2016. godine sa Okvirnim Akcionim planom za njeno
sprovodjenje
Nosioci
komunikacionih
aktivnosti
Lav Lajovic, koordinator Strunog tima za reformu javne uprave
PR Sluba Ministarstva finansija
Kljune poruke
- Osnovni cilj planiranih reformi je efikasna, profesionalna i servisno orijentisana javna uprava, koja je u
funkciji graana i drugih drutvenih i privrednih subjekata.
- Strategija podrazumjeva mjere i na dravnom i na lokalnom nivou, ali i reforme koje se odnose na
sistem javnih slubi, javnih agencija i drugih organizacija koje vre javne ovlaenja.
- Racionalizovae se cjelokupan sistem javne uprave, kroz smanjenje broja organa i agencija, njihovim
medjusobnim spajanjem ili pripajanjem resornom ministarstvima.
- Racionalizacija e se vriti veom mobilnou slubenika unutar sistema, prirodnim odlivom
zaposlenih (penzionisanje i dr.), ali i uz korienje socijalnog programa za prekobrojne, ali iskljuivo
na dobrovoljnoj osnovi.
- Izmjenie se propisi kojima se ureuje inspekcijski sistem i formirati jedinstveni organ za poslove
inspekcijskog nadzora u oblasti privrede.
- Iz Budeta Crne Gore bie neophodno izdvojiti najmanje 4 miliona eura do 2015. godine, uz
obezbjeenje inostrane tehnike podrke od oko 40 miliona eura.
Efekti
- Znatne budetske utete, koje e smanjiti uee javne potronje za 1% BDP na godinjem
nivou.
- Smanjenje broja zaposlenih za prosjeno 7% u dravnoj upravi i javnim slubama i
ustanovama.
- Smanjenje uea fonda zarada u konsolodovanom budetu za oko 33 miliona eura to
predstavlja 1,1% BDP-a.
- Znatno efikasniji rad administracije na dravnom i lokalnom nivou, kroz smanjenje regulatornog rizika i
administrativnog optereenja za gradjane i privredu, koje e rezultirati utedama za od oko 60
milona eura za narednih 5 godina, odnosno 0,47% BDP-a godinje.
- Planiranom reformom inspekcija, doi e do suzbijanja sive ekonomije i rada na crno za oko
25%, to e poveati BDP i budetske prihode za preko 3%, odnosno skoro 100 miliona eura
do 2015. godine.
Novine
1. Normativno zaokruivanje sistema javne uprave u skladu sa Ustavom Crne Gore,
2. Racionalizacija dravne uprave, poveanje efikasnosti i utedu, poboljanje koordinacije, otvorenost i
participaciju graana.

73

3. Stabilizacija javnih finansija putem unapreenja jedinstvene politike zarada u javnoj upravi i
nagraivanja prema rezultatima rada, kao i boljeg planiranja i jaanja kontrole utroka budetskih
sredstava.
4. Unapreenje slubenikog sistema
5. Mjere za jaanje kvaliteta propisa i stratekih dokumenata (procjena uinka novih propisa,
sprovoenja regulatorne reforme, oblikovanja zakona i stratekih dokumenata i bolju koordinacju
javnih politika.
6. Unapreenje upravnog postupanja
7. Unapreenje sistema elektronskog upravljanja dokumentima
8. Funkcionalna reorganizacija inspekcijskog sistema, tj. Koncentracija inspekcija u jedinstveni organ
(Biznis Inspektorat)
Rizici
- Rezistentnost upravnog sistema na promjene u poetnoj fazi procesa reforme;
- Globalna ekonomska kriza, koja je uslovila destabilizaciju javnih finansija i budetski deficit;
- Nepostojanje adekvatnih mehanizama za poboljanje materijalnog poloaja dravnih slubenika i
njihovo stimulisanje za rad;
- Nedovoljan broj kreativnog i strunog kadra;
- Percepcija o postojanju korupcije u odreenim resorima i na radnim mjestima osjetljivim na pojavu
korupcije;
- Nepostojanje organizovane i kompetentne naune institucije koja bi, sa stanovita strunog i nauno-
metodolokog pristupa, pratila proces i bila podrka i logistika u sprovoenju reforme.
Ciljne grupe
- Dravni slubenici i namjetenici i sindikati dravnih slubneika
- Organi i slubenici Lokalne samouprave
- Gradjani i privrednici koji ostvaruju odredjena prava u upravnim postupcima i njihove asocijacije (NVO i
PKCG, Unija poslodavaca)
- Donatori
Relevantnost
dokumenta za
inostranu javnost

EK - 2. uslov iz Misljenja EK o statusu kandidata
Period realizacije 2011.- 2016. godine
Dodatne
napomene
-

AURUM

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

AURUM

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

VLADA CRNE GORE

You might also like