Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM)

El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) es una

organización liderada por Directores Ejecutivos de las compañías
minero-metalúrgicas más importantes del mundo, así como
asociaciones regionales, nacionales y de materias primas, todos
comprometidos a mejorar su desempeño en lo que al desarrollo
sostenible se refiere, y en la producción responsable de los
recursos minero-metalúrgicos que la sociedad necesita.
La visión del ICMM es una industria minera, de minerales y
metales viable y ampliamente reconocida como esencial para la
vida moderna y un aporte para el desarrollo sostenible.
www.icmm.com

Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

(UNCTAD)
La UNCTAD, creada en 1964, promueve el avance de la integración
concensuada de los países en desarrollo en la economía
mundial. UNCTAD ha evolucionado gradualmente hasta llegar
a convertirse en una autoridad basada en el conocimiento, cuya
labor tiene por objetivo ayudar a orientar los debates actuales
Perù

Perù Desafío de la riqueza mineral: utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
sobre las políticas y la reflexión en materia de desarrollo,
velando especialmente por que las políticas nacionales y la
acción internacional se complementen mutuamente para lograr
el desarrollo sostenible.
Desafío de la riqueza mineral:
www.unctad.org
utilizar la dotación de recursos
El Grupo Banco Mundial
para impulsar el desarrollo sostenible
El Grupo Banco Mundial es un Organismo Internacional con
mas de 180 países miembros agrupado en cinco Instituciones:
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y Junio de 2008
la Asociación Internacional de Fomento (AIF), juntas conocidas
como el Banco Mundial; la Corporación Financiera Internacional
(IFC); la Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
(OMGI); y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI).
El Banco Mundial es una fuente vital de asistencia técnica y
financiera para los países miembros en desarrollo. El BIRF
proporciona prestamos con bajas tasas de interés a países con
ingresos medios, y la Asociación Internacional de Fomento
(AIF) proporciona créditos sin intereses y otorga donaciones Estudio de caso de país
a países de bajos ingresos destinados a la educación, salud,
infraestructura y otros propósitos para promover la reducción
de la pobreza y el desarrollo sostenible. La IFC promueve la
inversión sostenible del sector privado en países en desarrollo,
como una manera de reducir la pobreza y mejorar la calidad de
vida de las personas.
www.worldbank.org

www.icmm.com

ICMM
19 Stratford Place
London W1C 1BQ
United Kingdom
Telephone: +44 (0) 20 7290 4920
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GE.08-50538–April 2008–1,000 or info@icmm.com
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Índice 5.2.1 Introducción 46
5.2.2 Cambios legislativos de los últimos años 46
5.2.3 Cambios en la tributación de la minería 48
Resumen ejecutivo 3 5.2.4 Consecuencias 49
5.3 El sistema político-administrativo 50
1 Introducción 9 5.3.1 Introducción 50
1.1 Objetivos 10 5.3.2 Principales entidades 50
1.2 Personas consultadas 10 5.3.3 El proceso de descentralización 51
1.3 Esquema del informe 11 5.3.4 Desafíos y oportunidades 52
5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y
2 Antecedentes económicos, sociales y sub-nacional 54
políticos de Perú 13 5.4.1 Manejo global de las finanzas públicas 54
2.1 El pueblo 14 5.4.2 Rendición de cuentas del gasto público 56
2.2 La economía 14 5.4.3 Ejecución de los presupuestos a nivel
2.3 Breve reseña histórica 15 sub-nacional 57
2.4 Estructura de gobernabilidad 15 5.4.4 Resumen de los desafíos fiscales 58
5.5 Cohesión social: tensiones sociales, prevención y
3 ¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la mitigación de conflictos 59
minería al crecimiento económico y la 5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad
reducción de la pobreza a nivel nacional, humana 63
regional y local? 17
3.1 Introducción 18 6 Síntesis del estudio del caso peruano 67
3.2 Aportes macroeconómicos y sociales 6.1 El rol de la minería en la recuperación
a nivel nacional 18 económica 68
3.2.1 Aportes de la minería al desempeño 6.2 Instituciones y estructuras de gobernabilidad: los
económico 18 eslabones perdidos en los mecanismos de
3.2.2 El desempeño social de Perú 21 redistribución 69
3.3 Aportes de la minería al 6.3 ¿Ganancias de corto plazo por encima de mejoras
desempeño económico y social de largo plazo? 70
sub-nacional 22 6.4 Consecuencias 71
3.3.1 Transferencia intergubernamental directa
de los ingresos mineros 22 7 Agradecimientos 73
3.3.2 Minería y reducción de la pobreza a nivel
regional 24 8 Bibliografía 75
3.4 Impactos socioeconómicos de la mina
antamina 25 9 Anexo 1 - desempeño de Perú según los
3.4.1 La región de Ancash 25 indicadores de gobernabilidad 79
3.4.2 Política de desarrollo sostenible de la empresa 26 9.1 La gobernabilidad en los últimos años 80
3.4.3 Empleo directo e indirecto 26 9.1.1 Indicadores de Gobernabilidad del
Banco Mundial 80
3.4.4 Adquisiciones 29
9.1.2 Encuesta Mundial de Gobernabilidad
3.4.5 Inversión social 29 de la UNU 82
3.4.6 Contribución a la economía nacional 30 9.1.3 Consecuencias 86
3.4.7 Conclusiones 31
3.5 Resumen 31 10 Anexo 2 - comentarios del gobierno 87

4 ¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones

mineras y el crecimiento económico y la
reducción de la pobreza? 33
4.1 Introducción 34
4.2 ¿Cómo hubiera sido la economía de Perú
sin minería? 34
4.3 Impacto de las políticas económicas sobre
los resultados 35
4.4 El eslabón perdido: instituciones y estructuras
de gobernabilidad 39
4.4.1 Resumen de los indicadores de
gobernabilidad de Perú 40
4.4.2 Consecuencias para la industria minera 41
4.5 Resumen 42

5 ¿Cuáles son las razones por detrás de los

'factores de éxito', los desafíos y las
limitaciones, a nivel nacional, regional y local? 45
5.1 Introducción – lo sucedido hasta el presente 46
5.2 Marco legal: legislación minera 46

Prefacio
En los últimos cinco años, las dimensiones
económicas, sociales y ambientales de la minería
y los minerales han sido objeto de consultas
de amplio alcance, comentarios críticos,
investigaciones y análisis. El Proyecto Minería,
Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD, por
su sigla en inglés) y la Revisión de las Industrias
Extractivas (EIR, por su sigla en inglés) responden
a una atención pública sin precedentes sobre
los desafíos del desarrollo sostenible para las
industrias extractivas en general y la minería en
particular.
En mayo de 2004, el ICMM1 dio comienzo a la
iniciativa2 sobre Dotación de Recursos3 con la
finalidad de comprender mejor cómo la minería
de gran escala puede contribuir a fortalecer el
desarrollo socioeconómico de los países anfitriones
de bajos y medianos ingresos. La iniciativa se
propone detectar los factores impulsores del
desarrollo eficaz en el sector de minería y metales
y documentar los marcos de políticas, las prácticas
operacionales y los acuerdos de cooperación que
producen resultados sostenibles en el terreno. Este
proyecto de investigación-acción se está llevando
a cabo en conjunto con la UNCTAD y el Grupo
del Banco Mundial. El ICMM también consultó a
grupos interesados tales como empresas mineras,
gobiernos, organismos donantes y organizaciones
de trabajadores y no gubernamentales (ONG).
Gran parte de la literatura sobre la ‘maldición de
los recursos’ se ha centrado más en los problemas
que en las soluciones, por lo que no resulta de gran
ayuda para diseñar mejores políticas o cubrir vacíos
del conocimiento. Por ejemplo, ¿cómo han evitado
los países claramente ‘exitosos’ los problemas
ahora percibidos con tanta amplitud? ¿Es posible
repetir esos resultados en otras economías en
desarrollo dotadas de abundantes recursos
minerales? ¿Cómo deberían los principales
grupos interesados trabajar en conjunto con el fin
de perfeccionar los resultados socioeconómicos
positivos de las inversiones mineras?
Para ayudar a sortear estas brechas, he aquí
algunas de las interrogantes específicas que la
iniciativa sobre Dotación de Recursos se propone
abordar:
1
Consejo Internacional de Minería y Metales, por su sigla en inglés.
2
La iniciativa es administrada por Kathryn McPhail, directora del ICMM.
3
Desafío de la riqueza mineral: Utilizar la dotación de recursos para
impulsar el desarrollo sustentable.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Report Summary
Phasede
Estudio 1 Caso
de País
Perú
● ¿De qué manera el sector minero contribuye al 1
desarrollo nacional en general?
● ¿Qué estrategias han sido eficaces en el manejo
de los ingresos generados por los recursos
naturales para el desarrollo sostenible y la
reducción de la pobreza?
● ¿De qué manera un proyecto individual de minería
contribuye al desarrollo a escala nacional,
regional y local?
● ¿Cuáles son las consecuencias prácticas
y políticas para las empresas mineras, los
gobiernos anfitriones, las instituciones de
desarrollo y las ONGs?
● ¿Cuáles podrían ser las responsabilidades
distintivas de estos socios del desarrollo para
apoyar la puesta en práctica de los hallazgos y
recomendaciones?
A continuación se reseñan las tres fases de la
iniciativa y sus productos relacionados.
Fase 1: Marco Analítico y Herramientas
La fase inicial del proyecto se concentró en el
desarrollo de un Marco Analítico con énfasis en los
procesos de gobernabilidad, incluyendo los factores
subyacentes y las reglas de juego que intervienen
en las interacciones sociales y económicas así
como en los resultados. Estos elementos fueron
incorporados a las Herramientas para la Dotación
de Recursos que permiten evaluar prácticamente
los impactos socioeconómicos locales, regionales
y nacionales de la minería. Estas Herramientas
incluyen el análisis del impacto de las operaciones
mineras sobre las estructuras de gobernabilidad,
las instituciones y los cambios en las políticas a
distintos niveles de gobierno. La Fase 1 incluyó
una extensa revisión bibliográfica y un análisis
comparativo a grandes rasgos del bienestar
social y económico relativo de 33 países con alta
dependencia de los minerales. Los hallazgos
iniciales fueron analizados críticamente en un taller
con la participación de múltiples actores que ayudó
a elaborar un nuevo enfoque.
Informes publicados de la Fase 1:
● Resumen Ejecutivo del Marco Analítico
● Herramientas para la Dotación de Recursos
2 Recursos en línea adicionales de la Fase 1:
● Informe principal sobre el Marco Analítico
● Revisión bibliográfica
● Actas del taller de noviembre de 2004
Fase 2: Pruebas, síntesis y lecciones aprendidas
de la Fase 2 y, como una consecuencia, realzar la
contribución de la minería al desarrollo social y
económico. La Fase 3 también se centrará en la
divulgación y la ampliación de la cobertura.
Para obtener las últimas informaciones de la Fase
3, incluyendo detalles de las actividades piloto y de
los socios, visite: www.icmm.com

Esta fase consistió en la aplicación de las

Herramientas a dos países elegidos como
principales y a otros dos países para compararlos
con aquellos: Perú es comparado con Chile y Ghana
con Tanzania. En estos países, la minería había
implementado algunas contribuciones exitosas
a mejoras económicas y sociales. El propósito
fue poner a prueba las Herramientas, evaluar si
podrían ser aplicadas a un conjunto más amplio de
países mineros y sugerir mejoras. Los hallazgos
fueron revisados por un segundo taller de múltiples
actores que hizo valiosos aportes.

Informes publicados de la Fase 2:

● Resúmenes ejecutivos de los cuatro estudios de

caso

● Informe de síntesis de los hallazgos de los cuatro

estudios de caso

Recursos en línea adicionales de la Fase 2:

● Estudios de caso de Ghana, Tanzania, Perú y Chile

● Actas del taller de octubre de 2005

Asimismo, otras publicaciones resumen el proceso

de hallazgos de las Fases 1 y 2 y señalan el enfoque
del ICMM para la Fase 3.

● Una serie de fascículos resume aspectos clave de

las Fases 1 y 2 (El premio, El desafío, El camino
hacia adelante y Procesos y aportes)

● Guía para las Fases 1, 2 y 3 del proyecto sobre

Dotación de Recursos

Fase 3: Aprendizaje en la acción a través de

asociaciones

Las actividades de la Fase 3 incluirán una serie

de ‘proyectos piloto’ en asociación con terceros
para alentar la aplicación de las recomendaciones

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Resumen Ejecutivo
Perú tiene una larga historia minera. Antes y
durante la época colonial la minería del oro y la
plata fue una actividad económica particularmente
importante. Hoy en día el país continúa siendo
uno de los mayores abastecedores mundiales de
minerales. Es el segundo proveedor mundial de
plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el
sexto de oro. Una gran cantidad de inversiones
se iniciaron a comienzos de los años 90 y hay un
número considerable de operaciones en diversas
etapas de desarrollo.
En la historia reciente, las políticas económicas que
gobernaron al sector atravesaron por tres diferentes
períodos. Hasta fines de los años 60, la mayor parte
de las minas era de propiedad privada. A partir de
1968, bajo un régimen militar de izquierda, una
gran proporción de la actividad del sector minero
fue asumida por el Estado. Esta estructura de
la propiedad se mantuvo durante los gobiernos
democráticos de los años 80. En el inicio de la
presidencia de Fujimori, a comienzos de la década
de 1990, los fundamentos de la dirección económica
sufrieron un giro radical. Se promovió activamente
la participación del sector privado, en especial de la
inversión extranjera directa, y casi todos los activos
mineros del Estado fueron privatizados. Entre
1992 y 2004, las empresas mineras nacionales y
extranjeras invirtieron en total unos 9.800 millones
de dólares. No faltan oportunidades prometedoras
de prospección, de modo que son pocas las
posibilidades de que esta reciente expansión minera
se vea reducida por una escasa disponibilidad de
yacimientos apropiados de minerales.
¿Cómo ha impactado el resurgimiento del sector
minero en el desempeño económico del país y en
los estándares de vida de sus habitantes? Para dar
respuesta a ésta y otras preguntas relacionadas, el
estudio de caso examina el desempeño del sector
con respecto a la gestión macroeconómica y a los
aportes económicos y sociales a nivel nacional,
regional y local. A nivel local, el impacto es
explorado por medio de un estudio en profundidad
de la mayor mina de cobre y zinc en operación en
Perú. Es la mina de la Compañía Minera Antamina,
en la región andina de Ancash, que inició sus
operaciones en noviembre de 2001. La mina es
propiedad de un consorcio integrado por BHP
Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge
y tiene estimada una vida útil de más de 20 años.
El estudio triangula la perspectiva local con los
efectos a nivel macroeconómico y nacional para
identificar dónde radican los principales desafíos
en el objetivo de entregar mayores beneficios a la
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Report Summary
Executive Summary
Phasede
Estudio 1 Caso
de País
Perú
población peruana. Se destacan varios problemas 3
institucionales y de gobernabilidad, particularmente
en la gestión de las finanzas públicas. Se
argumenta que, si estos desafíos pudieran ser
superados, podrían brindarse mayores beneficios
socioeconómicos, se mitigarían las tensiones
sociales y se verían reducidos los riesgos operativos.
Políticas y efectos macroeconómicos
El sector minero ha generado grandes cantidades
de divisas y atraído significativos montos de
inversión extranjera directa desde comienzos de la
década de 1990. Sus aportes a la macroeconomía
han sido positivos y coincidieron con un período
de mayor estabilidad económica. Las políticas
económicas liberales han logrado una tasa de
cambio relativamente estable, redujeron la
inflación y alcanzaron cómodos niveles de reservas
oficiales. La alta volatilidad macroeconómica, en
particular durante los años 80, y las opciones de
política económica inadecuadas de las décadas
anteriores estuvieron ligadas a presiones populares
producidas por cambios sociopolíticos en la
economía de mercado semifeudal que dominó la
primera mitad del siglo XX.4
En las exportaciones de mercaderías, el sector de
minería y metales ha sido claramente dominante.
En 2004, la minería contribuyó en cerca de 6,9% del
PBI (en 2003 la cifra fue 6,8%). Si bien el empleo
directo e indirecto generado por la minería es
escaso en relación a la población económicamente
activa (alrededor de 3,5% en total), esto se debe a
la naturaleza de capital intensivo de la industria.
No obstante, se cree que los efectos indirectos más
amplios tienen un gran peso. De los 1.500 millones
de dólares de insumos suministrados a la industria,
se estima que dos tercios son abastecidos en
Perú (incluyendo bienes importados provistos por
4
Estos cambios incluyen una creciente urbanización e inmigración y la concesión de
derechos de sufragio y políticos a más amplios segmentos de la población.
4 abastecedores peruanos). En 2003, los pagos del
sector minero llegaron a cerca de 4% del gasto
gubernamental real y su contribución a los ingresos
impositivos del gobierno fue levemente superior a
5%, convirtiendo al sector en uno de los mayores
contribuyentes del país.
Sin duda, la minería ha sido uno de los sectores
económicos clave que contribuyeron al viraje
en el desempeño macroeconómico de Perú.
Lamentablemente, este escenario macroeconómico
positivo no se ha reflejado en una disminución de
los altos niveles de desempleo ni en una reducción
de la economía informal. Los niveles de pobreza
e inequidad se han mantenido estancados y en
general existe poca confianza en las instituciones
públicas y los procesos políticos. En este sentido,
Perú difiere de otros estudios de caso, como los
de Chile y Ghana, en donde pueden demostrarse
claros avances o al menos algunas mejoras en
las condiciones de vida y el grado de satisfacción
económica de la población.5
¿Qué ha impedido al sector minero realizar
mayores contribuciones? La conclusión principal
del estudio de caso es que las reformas
macroeconómicas y estructurales a nivel
nacional no han sido acompañadas por mejorías
equivalentes en la capacidad institucional y en los
procesos político-administrativos encargados de
proporcionar los servicios públicos a nivel regional
y local, en donde muchas necesidades sociales
continúan desatendidas. Las reformas a nivel
nacional no han establecido derechos de propiedad
seguros para los pobres de zonas rurales y urbanas
ni han provisto leyes electorales que respalden
la creación de consenso en torno a las políticas
públicas y la construcción de alianzas.
Desempeño social y reducción de la pobreza
Las estadísticas oficiales revelan que entre los
años 1960 y 2002, tres indicadores sociales clave
–mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de
alfabetización– presentaron una mejora general.
Sin embargo, el Informe sobre Desarrollo Humano
de 2004 del PNUD reveló que Perú ha sido incapaz
de reducir la inequidad social y de acortar las
extremas disparidades de ingresos y desarrollo
regionales. Más de la mitad de la población
peruana continúa viviendo en la pobreza y cerca de
un cuarto vive en la pobreza extrema. La pobreza
extrema afecta a más de la mitad de la población
5
International Council on Mining and Metals (2006).
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
rural, mientras en las áreas urbanas afecta a poco
menos del 10%.6
En este contexto, las empresas mineras han
sido objeto con frecuencia de demandas de
comunidades locales para que las provean de
bienes y servicios, lo que idealmente debería ser
exigido al y provisto por el gobierno. En muchas
instancias, las empresas mineras han respondido
a estas presiones aportando recursos adicionales.
Pero esto no ha reducido las tensiones sociales
y los enfrentamientos violentos esporádicos. La
ausencia de mejoras reales en la situación social
ha impulsado las recientes promesas político-
electorales en favor de descentralizar y reformar
el sistema político, mientras que básicamente se
mantiene la política económica de los años 90. El
estudio pone en duda si, en su forma actual, estas
reformas pueden brindar mejores resultados.
Ha sido difícil para el estudio evaluar las
contribuciones del sector a la reducción de la
pobreza a nivel regional. Los datos disponibles
no muestran patrones claros o pruebas de que
la minería haya mejorado (o empeorado) las
condiciones regionales de vida en relación a los
promedios nacionales. Desde 2002, la mitad de
los impuestos cobrados a las empresas a través
del Canon Minero7 se redistribuye a las regiones,
municipios y distritos en donde se sitúan las minas.
Este mecanismo permite a estas entidades sub-
nacionales tomar decisiones más independientes
sobre los gastos, mientras que otras transferencias
intergubernamentales de recursos provenientes
de la recaudación impositiva general permanecen
afectadas a programas de gastos (pobremente)
definidos por el gobierno central. Las
transferencias del Canon Minero representaron
poco más de 1% del actual gasto gubernamental
total, pero los aumentos porcentuales anuales
en estas transferencias han sido espectaculares,
en particular para algunas entidades sub-
nacionales. Las normas para la redistribución de
las transferencias fueron modificadas tres veces en
los últimos cuatro años, lo cual refleja la naturaleza
altamente polémica de los criterios adoptados.
Las empresas mineras pueden haber considerado
como un hecho positivo que las comunidades
locales reciban más fondos que pueden ser
6
Como consecuencia, la pobreza extrema afecta en forma desproporcionada
a la población indígena.
7
Entre 1997 y 2001, el Canon Minero redistribuyó 20% de los ingresos
impositivos provenientes de las empresas mineras. El aumento al 50% se
produjo en medio del proceso de descentralización iniciado en 2001 en Perú
y después del intenso cabildeo sobre miembros del Congreso realizado por
las comunidades afectadas por la minería y por empresas mineras.

catalogados y rastreados como provenientes de las
inversiones mineras. Pero este mecanismo conlleva
también riesgos importantes. Uno de ellos es que
los grandes incrementos en las transferencias
de ingresos para los gobiernos sub-nacionales
podrían generar una ‘maldición de los recursos’
a escala local, sobre todo ante la débil capacidad
de gestión financiera y la insuficiente definición de
responsabilidades administrativas en este nivel.
El estudio destaca que no existe una relación
automática entre mayores gastos de dinero público
a nivel sub-nacional y un aumento de los beneficios
para las comunidades o una reducción de las
tensiones sociales.
Las contribuciones de las empresas mineras
El estudio en profundidad de la mina de Antamina
claramente revela que la misma contribuye
significativamente al PBI regional. A pesar de ser
una industria de capital intensivo, hay efectos
directos e indirectos sobre la mano de obra. El
empleo indirecto es alrededor de 10 veces mayor
que el empleo directo y es generado, en su mayor
parte, por los principales contratistas. Sólo 16%
del personal de la empresa proviene de distritos
cercanos a la mina, mientras que el resto pertenece
a otras zonas de Perú. En consecuencia, las altas
expectativas de la población más cercana con
respecto a la creación de puestos de trabajo no han
sido totalmente satisfechas. La principal razón es
la diferencia entre las habilidades disponibles en
los alrededores y las requeridas para el trabajo
en la mina. La empresa minera y algunos de
sus contratistas tratan de ofrecer iniciativas de
capacitación más dirigidas para ayudar a aproximar
la base de habilidades locales a las necesidades de
la industria.
La política corporativa de Antamina incluye una
variedad de metas de desarrollo, entre ellas la
provisión de 100% de acceso a servicios básicos
para las comunidades en el área de impacto, así
como el cofinanciamiento y la implementación de
proyectos de desarrollo sostenible directamente
o en colaboración con otras organizaciones. La
mina muestra que las empresas están haciendo
esfuerzos considerables para brindar niveles
significativos de inversión social e intentando
incrementar la satisfacción y el empleo a nivel
local. Esto requiere una posición más activa desde
el comienzo y la colaboración con las entidades
locales. Pero hay límites claros a lo que las
empresas mineras pueden alcanzar por sí solas.
En aquellos lugares donde las condiciones de
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
vida son peores, las expectativas son altas y el 5
gobierno usualmente está ausente en el suministro
de bienes y servicios públicos básicos. Esto
reorienta la presión hacia las empresas mineras
para que realicen un gasto social alternativo. Las
comunidades locales no perciben las inversiones
sociales como suficientes y tienen grandes
expectativas de que las empresas sustituyan la
ausencia de acciones gubernamentales regionales
y locales.
Las principales limitaciones de las empresas para
realzar más aún su contribución al desarrollo
socioeconómico y a mejores condiciones de vida
son las insuficiencias de las capacidades de
gestión pública administrativa y financiera a nivel
regional y local. Estas limitaciones restringen los
efectos de redistribución esperados por la creación
de actividades productivas relacionadas con la
operación principal y generan un vacío en el lugar
donde las entidades públicas son contrapartes
necesarias. El estudio considera que los acuerdos
institucionales y de gobernabilidad que sustentan
el desarrollo y la diversificación económica a
través de una cadena de abastecimiento local
siguen siendo incompletos. Esto también socava
la sustentabilidad de las comunidades mineras
después del cierre de la mina. El fascículo N°2
El desafío (Resource Endowment Spotlight 02
- The Challenge) señala que ésta es el área en
donde las autoridades gubernamentales y las
empresas mineras aún tienen mucho que transitar
para desarrollar en conjunto una cadena de
abastecimiento local.
Cambios en las políticas
¿Qué explica el mejor desempeño macroeconómico
de Perú desde comienzos de los años 90? Al igual
que en los otros tres estudios de caso, la reforma
de la legislación de la minería fue una de las
condiciones favorables para el resurgimiento de
la inversión privada en la industria de minería y
metales. La legislación general de 1991 instauró
un régimen de estabilidad legal para la inversión
extranjera. En 1992 se sancionaron leyes de
minería con el fin de establecer términos y normas
específicas para el sector. Todas las funciones se
centralizaron en un ministerio, se retiraron las
obligaciones sociales previas y las ganancias netas
se convirtieron en la base del sistema impositivo
del gobierno central, con muchos contratos
incluyendo cláusulas de estabilidad para períodos
de 10 a 15 años. Esta legislación generó un régimen
6 de inversiones muy atractivo para las grandes
empresas mineras multinacionales.8
Con respecto a las políticas macroeconómicas,
Perú ha hecho progresos formidables. El estudio
cotejó los datos macroeconómicos de Perú
ante las diversas proposiciones de cuándo y
cómo podría haberse dado una manifestación
de la ‘maldición de los recursos’ y no encontró
conexión alguna a ese nivel. Durante los últimos
15 años, la macroeconomía ha sido comprendida
y administrada con competencia. En tal contexto,
la minería puede jugar el rol de dar el puntapié
inicial para reactivar una economía previamente
débil. Por las razones antedichas, los principales
riesgos son que los efectos de la ‘maldición de los
recursos’ puedan tener lugar a nivel local y que
los mecanismos de redistribución no sobrevienen
automáticamente.
Estos riesgos están vinculados con los acuerdos
institucionales y de gobernabilidad de Perú, un
área en la que el estudio de caso identifica varios
problemas. En los últimos 15 años, las reformas
se concentraron en el gobierno central y en la
privatización de ciertas funciones gubernamentales
relativas al mercado para separarlas del gobierno
central. Esto ocurrió a expensas del mejoramiento
de las capacidades administrativas y financieras
públicas a nivel local y regional, donde una
mala provisión de servicios públicos mantiene
estancadas las condiciones de vida de la población.
Desafíos para mejorar los beneficios económicos
y sociales
El estudio subraya que las instituciones y
estructuras de gobernabilidad son una variable
clave para mejorar los aportes socioeconómicos
potenciales del sector minero por que determinan
el marco y condicionan la forma cómo las
entidades del sector público, las y los ciudadanos
y las empresas del sector privado se relacionan
entre sí. El desempeño de Perú con respecto
a los indicadores de gobernabilidad medidos
tradicionalmente por el Bando Mundial ha sido
pobre. Si bien la transición política de comienzos
del siglo XXI ha llevado a una mayor participación
y confianza de la sociedad en el proceso político
y ha mejorado los derechos políticos, las mejoras
reales en los servicios y la administración públicos,
8
De otro lado, dadas las circunstancias en que se introdujo la legislación
de minería, el régimen en vigor gobernó con amplios poderes aprobando
leyes de urgencia por decreto. Si bien esto facilitó la sanción de las
nuevas políticas económicas, puede haber hipotecado la legitimidad de la
legislación a nivel nacional.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
así como en el sistema legal, siguen estancadas.
Los últimos son esenciales para brindar mejores
servicios a los habitantes y permitirles aprovechar
las oportunidades económicas. Además,
aportan el vínculo entre los ingresos de las
actividades mineras pagados al gobierno central
y los beneficios sociales y económicos que los
ciudadanos reciben a cambio.
Lo que se necesita son instituciones y estructuras
de gobernabilidad en condiciones de dar apoyo a
las actividades de empresas privadas de distintos
tamaños y, al mismo tiempo, de atender la
exclusión económica y social. Desde la década
de 1990, las instituciones y estructuras de
gobernabilidad en vigor han facilitado las políticas
macroeconómicas que lograron resultados globales
positivos. Sin embargo, no han logrado producir el
tipo de políticas y servicios públicos (y, por tanto, de
mecanismos de redistribución) capaces de reducir
la pobreza en una medida adecuada.
¿Por qué esto concierne a la industria minera? Si
las instituciones y estructuras de gobernabilidad
son inapropiadas para ofrecer mayores retornos
sociales de los fondos públicos, surgen tensiones
y conflictos sociales que presionan a las empresas
mineras para incrementar los beneficios sociales.
Las empresas mineras se han convertido en
blanco de muchas demandas de las comunidades
locales para que provean bienes y servicios,
muchos de los cuales deberían ser normalmente
provistos por el gobierno. Cuando las empresas
mineras llenan el vacío de gobernabilidad, es poco
probable que los arreglos sean óptimos y no hay
garantías de que pagos directos de las empresas
satisfagan todas las demandas. Si las políticas
públicas no responden a las demandas populares,
se considerará que los impuestos y otros ingresos
pagos por las empresas mineras a los gobiernos
centrales no están beneficiando a las comunidades
locales.
Pero suponer simplemente que mejores
instituciones y acuerdos de gobernabilidad pueden
ser injertados de alguna manera en las sociedades
es ignorar los complejos procesos que implica
llevar esto a la práctica. Por esta razón, el informe
del ICMM titulado ‘Síntesis de los estudios de caso
de cuatro países’ subraya la necesidad de acciones
de colaboración entre gobiernos, empresas,
donantes y organizaciones no gubernamentales
para poder captar plenamente los beneficios
potenciales de la riqueza mineral. El fascículo N°3
‘El camino hacia adelante’ (Resource Endowment
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Spotlight 03 – The Way Forward) resume las 7
recomendaciones prácticas deducidas de los
cuatro estudios de caso del proyecto del ICMM. En
particular, el estudio del caso peruano pone en
evidencia los riesgos y los costos de oportunidad
que se derivan de un abordaje insuficiente de los
desafíos de la riqueza mineral y la restricción
consiguiente en la obtención de sus frutos
potenciales.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Introduccion

1
 1. Introducción
10 1.1 Objetivos
Este informe fue elaborado por Oxford Policy
Management (OPM) y Environmental Resources
Management (ERM) por encargo del Consejo
Internacional de Minería y Metales (ICMM). Es uno
de cuatro informes preparados en el marco de
la iniciativa del ICMM denominada Desafío de la
riqueza mineral: Utilizar la dotación de recursos
para impulsar el desarrollo sostenible, también
conocida como iniciativa sobre Dotación de
Recursos. El objetivo de la iniciativa sobre Dotación
de Recursos es establecer cómo, y bajo qué
condiciones, las actividades mineras contribuyen
al desarrollo socioeconómico de las comunidades
y los países anfitriones. Para aportar elementos a
este debate, se han realizado cuatro estudios de
caso en Ghana, Tanzania, Perú y Chile, países que
son fuertemente dependientes de la minería y que,
a la vez, han tenido un desempeño relativamente
bueno en los últimos años. El propósito de este
informe es ofrecer una evaluación objetiva de los
impactos socioeconómicos positivos y negativos de
los proyectos mineros en Perú.
La Fase 1 de la iniciativa transcurrió entre julio
de 2004 y enero de 2005. Se elaboró un Marco
Analítico para este estudio, que fue resumido en
las Herramientas para la Dotación de Recursos.
Las Herramientas han sido ampliamente revisadas
a nivel académico por especialistas en desarrollo
social y economistas, por organizaciones no
gubernamentales y gobiernos. La Fase 1 se
benefició con aportes de una gran variedad
de actores en un taller realizado en Londres
en noviembre de 2004. Muchos de los actores
criticaron aspectos del desempeño de las empresas
mineras en el pasado. Sus opiniones fueron tenidas
muy en cuenta, para asegurar que la iniciativa
sobre Dotación de Recursos responda a las
inquietudes de una amplia gama de intereses.
La Fase 2 del proyecto puso a prueba y validó el
marco analítico elaborado durante la Fase 1. Se
coordinaron estudios de caso en cuatro países,
uno de los cuales es este informe sobre Perú.
Como hemos dicho, los otros tres estudios de
caso corresponden a Ghana, Chile y Tanzania.
Ghana y Perú fueron elegidos como los estudios
de caso principales y para realizarlos dos equipos
de consultores organizaron visitas a ambos
países. Tanzania y Chile son utilizados con fines de
comparación y sus estudios de caso se realizaron
mayormente en el escritorio.
The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
El trabajo de campo para el estudio del caso
peruano se llevó a cabo desde abril hasta junio
de 2005, por lo que los datos presentados en el
informe se refieren mayormente a la situación
vigente en ese período. La información sobre
compras, costos laborales y aportes tributarios
corresponde al año calendario 2005.
Perú cuenta con una considerable cantidad de
minas en distintas etapas de desarrollo: estudios
de pre-factibilidad o factibilidad, construcción,
operación, cierre o pos-cierre. En los últimos 15
años, se ha producido una gran cantidad de nuevas
inversiones. Perú posee también numerosas minas
cerradas y legados mineros anteriores al reciente
incremento de la inversión minera.
Para examinar los impactos a escala local, este
estudio de caso se centró en el ejemplo de la mina
de cobre y zinc de Antamina. Perteneciente a un
consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi,
Teck Cominco y Falconbridge, Antamina es la
mayor mina de cobre en operación en Perú. Fue
inaugurada oficialmente en noviembre de 2001, con
una vida útil estimada de 22 años.
Los estudios de caso de países esperan dar
respuesta a las siguientes preguntas:
● ¿Cómo ha contribuido la minería al desarrollo
social y económico nacional?
● ¿Cómo contribuye la inversión minera de
Antamina al desarrollo a nivel nacional, regional
y local?
● ¿Qué estructuras y políticas de gobernabilidad a
nivel nacional, regional y local han sido eficaces
para explicar los resultados tanto del sector
minero en general como de las inversiones de
Antamina? ¿Los ingresos generados por los
minerales y su extracción mejoraron el desarrollo
sostenible y la reducción de la pobreza?
1.2 Personas consultadas
Durante la realización del estudio, fue consultado
un gran número de grupos de interés, como se
muestra en el Recuadro Ð1.1. Debemos resaltar
que el hecho de haber accedido a responder esta
consulta no debe ser interpretado como una
aceptación de los objetivos del estudio o de los
resultados de este informe.
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Recuadro 1.1 Lista de personas consultadas 11
● Gerencia de Antamina en Lima, Huarmey y en la mina;
● Gobierno de Perú, incluyendo varios ministerios y organismos
semi autónomos;
● ONGs y grupos de especialistas locales;
● Universidades y centros de investigación nacionales;
● Representantes de gobiernos sub-nacionales;
● Alcaldes y funcionarios de municipalidades;
● Representantes del país en instituciones financieras
internacionales, el PNUD, y ONGs internacionales;
● Representantes de las comunidades;
● Representantes de asociaciones de mujeres;
● Empresas y representantes de asociaciones empresariales
tanto nacionales como locales, incluyendo a la Sociedad
Nacional de Minería, Petróleo y Energía, así como a otras
empresas mineras y proveedores de empresas mineras;
● Proveedores;
● Representantes de los medios de comunicación; y
● Personas informadas de los medios político, económico y
social.

1.3 Esquema del informe

Este informe de estudio de caso se presenta en los

cinco capítulos siguientes:

● El Capítulo 2 presenta los antecedentes

económicos, políticos y sociales de Perú;
● El Capítulo 3 pregunta cuáles son los aportes
cuantitativos de la minería al crecimiento
económico y la reducción de la pobreza a escala
nacional, regional y local;
● El Capítulo 4 indaga sobre la vinculación entre
inversión minera y crecimiento económico
y reducción de la pobreza. Se investigan las
explicaciones cercanas sobre el desempeño
económico y social descrito en el Capítulo Ð3;
● El Capítulo 5 explora las razones más profundas
subyacentes en los resultados observados a nivel
nacional, regional y local, que las influencias
cercanas no pueden explicar completamente,
poniéndolas a prueba selectivamente dentro
de las diversas dimensiones de la taxonomía
incluida en las Herramientas para la Dotación de
Recursos.
● El Capítulo 6 sintetiza la experiencia.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Antecedentes económicos, sociales y políticos
de Perú

2
 2. Antecedentes económicos, sociales y
políticos de Perú
14 2.1 El pueblo
En términos demográficos, Perú es el quinto
mayor país de América Latina, después de
Brasil, México, Colombia y Argentina, con una
población de aproximadamente 27 millones de
habitantes. La población es variada y dividida socio
económicamente entre descendientes de europeos,
usualmente en mejor situación (13%), mestizos
(37%) y un gran grupo de indígenas americanos
(45%). También hay afro-peruanos y otras minorías.
La división socio económica sigue un patrón
geográfico, entre las zonas costeras más ricas,
mayormente de habla hispana, y las culturas
andinas tradicionales de la sierra y la montaña,
mayormente de lengua Quechua. Como resultado
de una gran migración de origen rural en
las últimas décadas, la población urbana ha
aumentado desde un 35.4% de la población total en
1940 hasta aproximadamente el 75% en 2004.
Figura 2.1 Mapa de Perú
2.2 La economía
La economía peruana está parcialmente dictada
por su variada geografía, compuesta por una
The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
región costera cálida y árida, una región andina
árida pero más templada y una región tropical que
colinda con Colombia y Brasil. La región andina
proporciona abundantes recursos minerales en las
zonas montañosas así como oportunidades para la
agricultura. La región costera ofrece acceso a áreas
de pesca y ha sido adaptada para la agricultura
comercial tropical, mientras que la región tropical
ubicada más hacia el interior ha permanecido poco
explotada por la agricultura comercial.
En los últimos años, Perú ha superado el
desempeño de los países vecinos de la región en
términos de PBI con tasas de crecimiento de 4.9%,
4.0% y 4.8% en 2002, 2003 y 2004, respectivamente.
Los elevados niveles de inversión interna en el
sector minero y el energético han sustentado
este crecimiento. En los años 2002, 2003 y 2004,
la minería representó 6.6%, 6.8% y 6.9% del PBI,
respectivamente. En el futuro, se esperan fuertes
aportes al crecimiento del PBI a partir del proyecto
de gas de Camisea y otras expansiones de la
minería9. Un fuerte crecimiento se ha registrado
también en la agroindustria y en la industria textil.
La Figura 2.2 muestra la composición del PBI para
el año 2004.
El tipo de cambio ha permanecido relativamente
estable durante los últimos 15 años, la inflación
ha disminuido y las reservas oficiales han
alcanzado niveles confortables. Sin embargo,
persistentemente altos niveles de desempleo y
actividades económicas informales, la pobreza
y la inequidad, así como la poca confianza en
las instituciones públicas y en los procesos
políticos no han sido mejorados por el desempeño
macroeconómico relativamente vigoroso10.
Figura 2.2 Conformación del PBI, 2004
Fuente: INEI y BCRP, 2006 (actualizado).
9
Se tiene previsto que sólo el proyecto Camisea agregará un punto
porcentual al crecimiento anual del PBI de Perú, así como aproximadamente
US$10.000 millones en recaudación tributaria y regalías durante los
próximos 40 años.
10
La situación macroeconómica de Perú fue valorada favorablemente por
una reciente misión del FMI (FMI, 2005)..

Un elevado nivel de dependencia de las
exportaciones de los ingresos por minerales y
metales deja a la economía algo susceptible a
las fluctuaciones en los precios mundiales de
las materias primas. Sin embargo, el riesgo es
amortiguado por una gran diversidad de patrones y
destinos de exportación.
2.3 Breve reseña histórica
Cuando los primeros españoles arribaron en el
año 1531, Perú era la zona central de la civilización
Inca, extendiéndose desde el actual Ecuador hasta
el centro de Chile. El Imperio Incaico antecedió a
la conquista española en por lo menos 300 años.
Fundada en 1535, Lima fue capital del Virreinato de
Perú y el centro de la expansión española y de su
dominación sobre la parte occidental de América
del Sur y el Caribe.
Desde mediados del siglo XVIII, el alcance y el
poder de la administración colonial en Lima
comenzó a declinar. En 1821, Perú declaró su
independencia, que fue seguida por un largo
período de inestabilidad bajo una sucesión de
generales. Perú libró varias guerras en el sur con
el vecino Chile por territorios ricos en recursos
naturales. A fines del siglo XIX se construyó una
línea férrea conectando a los centros mineros de la
sierra con la costa. Esto atrajo grandes inversiones
de capital extranjero y produjo un amplio
desarrollo.
A principios del siglo XX, el desarrollo económico,
la inmigración y la creciente urbanización
generaron una lucha por el poder político entre
la elite conservadora y elementos más liberales
que presionaban por cambios en la estructura
social y económica del país. Algunas reformas
introducidas en la primera mitad de la década de
los 60 mejoraron las condiciones económicas de
los campesinos y trabajadores y con ello la posición
política de una población cada vez más emancipada.
Esto trajo consigo cambios iniciales en la economía
de mercado liberal, pero semifeudal, que prevaleció
hasta fines de los años sesenta.
En 1968 un régimen militar tomó el poder,
cambió fundamentalmente las estructuras
políticas y económicas de Perú, eliminando a
la vieja oligarquía y consolidando al ejército. El
régimen militar también desarrolló un sistema
administrativo, con el cual pudo ejercer influencia
sobre la economía y la sociedad. El régimen militar
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
se preparó para el retorno de un gobierno civil 15
mediante la redacción de una nueva constitución en
1979. Dos presidencias elegidas democráticamente
intentaron sin éxito introducir reformas económicas
y sociales en los años ochenta. Durante esos años,
Perú experimentó un estado permanente de crisis
económica, descontento social y agitación política,
acentuado por frecuentes actividades terroristas.
En los años 90 la presidencia de Fujimori lanzó un
programa de ajuste estructural, reorientando la
estructura económica de Perú hacia una economía
de mercado liberal aplicando el programa de
reformas convencionales de ese entonces. El
cambio en las políticas económicas generó un
notable cúmulo de logros macroeconómicos
y fiscales y un gran aumento en la inversión
extranjera directa. Sin embargo, el descontento
político y social creció al no visualizarse una mejora
real en el desempeño social, especialmente luego
de revelarse los abusos de poder y la corrupción
del ejecutivo.
En el año 2001, un gobierno de transición basado
en el consenso preparó el camino para las
elecciones que llevaron a Toledo a la presidencia.
Su gobierno mantuvo los logros económicos de los
años 90. También emprendió la aplicación de las
promesas electorales de descentralizar y reformar
el sistema político. Este informe sostiene que aún
persisten muchos desafíos políticos y sociales
que han influenciado el entorno social dentro del
cual operan las grandes empresas mineras y los
beneficios que las grandes inversiones mineras
pueden generar. Al momento de terminar este
informe, Perú se preparaba para las elecciones
presidenciales de 2006, a realizarse el 9 de abril,
cuyo resultado era incierto. Sin embargo, los
problemas de exclusión social y los beneficios
públicos derivados de la explotación de los recursos
minerales han sido protagonistas centrales de la
campaña electoral.
2.4 Estructura de gobernabilidad
Perú se encuentra actualmente gobernado por
una democracia presidencial con una sola cámara
legislativa: el Congreso de la República. Los
elementos centrales de las instituciones políticas y
las reglas de gobernabilidad de Perú se remontan a
la Constitución de 1979, diseñada para la transición
del gobierno militar a uno civil. Actualmente se
basan en la Constitución de 1993, elaborada bajo la
16 presidencia de Fujimori luego de la suspensión del
Congreso en 1992.

El pasado político de Perú ha incluido muchos

periodos de inestabilidad y crisis políticas. Desde su
independencia, el país ha tenido 13 constituciones,
como mínimo 26 golpes de estado exitosos y
108 distintos gobiernos. Menos del 10% de estos
gobiernos llegaron a cumplir su mandato11.

Durante las últimas décadas, el sistema de

gobierno del país ha sido descrito en general como
un sólido poder ejecutivo con fuertes poderes de
decisión. Así, las ambiciones personales de los
presidentes han dominado la definición de políticas.
El Congreso y otras ramas y escalones del gobierno
han jugado un papel muy limitado en representar al
electorado, influenciar la agenda política nacional
y garantizar la prestación de servicios por el sector
público. Esto ha repercutido sobre la legitimidad
de y la confianza en las instituciones políticas,
afectando la capacidad del gobierno de mediar
con eficacia entre grupos de intereses sociales y
económicos diferentes.

Los últimos años han sido testigos de una

serie de reformas, incluyendo el proceso de
descentralización iniciado en 2001. Los resultados
de estas reformas, en cuanto a mejoras a largo
plazo de la capacidad institucional, de los procesos
políticos y administrativos y de la prestación de
servicios públicos, están por verse.

11
Moron y Sanborn, 2005, página 3.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería
al crecimiento económico y la reducción de la
pobreza a nivel nacional, regional y local?

3
 3. ¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la
minería al crecimiento económico y la reducción
de la pobreza a nivel nacional, regional y local?

18 3.1 Introducción La minería peruana desempeña un papel muy

El presente capítulo está centrado en las etapas
#3 y #5 de las Herramientas desarrolladas en la
Fase 1 del proyecto sobre Dotación de Recursos. El
capítulo empieza por explorar las contribuciones
macroeconómicas y sociales del sector minero a
nivel nacional, luego analiza los aportes del sector
al desarrollo sub-nacional y también evalúa los
distintos aportes de la mina de Antamina.
importante en el suministro global de minerales.
Actualmente, Perú es el segundo mayor proveedor
mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto
de cobre y el sexto de oro. En potencial mineral,
ocupa el tercer lugar junto con Brasil, después de
Chile y Canadá15. En la Figura 3.1 se muestran las
principales zonas mineras que representan ese
potencial.

3.2 Aportes macroeconómicos y sociales a nivel Figura 3.1 La minería en Perú

nacional

3.2.1 Aportes de la minería al desempeño

económico

Antes y durante la época colonial, la minería fue

una importante actividad económica en Perú, sobre
todo la minería de oro y plata. A principios de la
década de 1980, las empresas estatales habían
llegado a dominar el sector, centrándose en la
exportación de hierro, cobre y plata. Privatizado
nuevamente a principios de los 90, el sector tuvo
entre 1992 y 2004 una inversión de capital privado
de US$ 9.800 millones, tanto por parte de empresas
nacionales como internacionales12.

La industria minera peruana comprende

operaciones extractivas grandes, medianas y
pequeñas/artesanales13. Las empresas mineras
extranjeras multinacionales dominan la explotación
de los grandes yacimientos minerales. En Perú,
la actividad minera, incluyendo a la minería en
pequeña escala y la artesanal, posee especial
importancia por su potencial en términos de
empleo y su influencia sobre los procesos políticos
internos del país. Se calculan en cerca de 50.000
los mineros informales pequeños y artesanales
Leyenda: amarillo = oro, azul = otros metales
que extraen cerca del 10% de la producción
aurífera total de Perú14. Lamentablemente, por sus
prácticas extractivas inadecuadas, muchos mineros La Figura 3.2 muestra que la minería ha dominado
informales se exponen a grandes riesgos de salud, las exportaciones peruanas en los últimos años.
de seguridad y ambientales. En 2004, sólo representaba cerca de 7% del PBI,
pero su participación aumentó desde un 4,2% a lo
largo de los últimos diez años. Formalmente, la
minería emplea en forma directa a más de 70.000
12
La privatización ha conducido a la una mayor competitividad en el sector trabajadores e indirectamente a 350.000(16).
y a una mayor inversión en exploración y producción. Durante los años
2001-2003, el sector atrajo inversiones extranjeras directas por un monto Esto representa alrededor de 0,6% y 2,9%,
de $2.200 millones, un 37% de las inversiones totales del país en ese respectivamente, de la población económicamente
período (Banco Mundial, 2005).
13
Una descripción detallada y completa del sector minero en Perú puede
15
encontrarse en el Banco Mundial (2005) CAD (2005).
14 16
Banco Mundial (2005). Banco Mundial, 2005.

The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
activa. Se considera que los efectos indirectos establecido por el gobierno de Fujimori a principios 19
son amplios. De los $1.500 millones de insumos de los 90 como parte de una reforma tributaria
mineros, se ha calculado que dos terceras partes más amplia19. En la última década, los ingresos
son suministradas desde el interior del país17. recaudados por el gobierno peruano han fluctuado
Esta estimación incluye los bienes importados por entre 14 y 15% del PBI. La SUNAT ha iniciado
proveedores peruanos de dichos insumos. recientemente la publicación de información sobre
los ingresos recaudados por actividad económica.
Figura 3.2 Exportaciones de metales y minerales, porcentaje La información correspondiente al año 2005 se
de las exportaciones de mercaderías, 1960-2002
muestra en la Figura 3.3.

Además del impuesto a la renta corporativo, la

industria minera paga otros impuestos tales como
el impuesto al valor agregado sobre las ventas de
servicios, equipos y minerales, el impuesto sobre
la nómina de sueldos y el impuesto indirecto sobre
los combustibles20. La industria también paga un
derecho de vigencia de US$ 3 por hectárea, que
es retenido por los gobiernos sub-nacionales21.
Recientemente, como parte de la descentralización
Fuentes: ‘Banco Mundial’ se refiere a los Indicadores de Desarrollo del del sistema fiscal, se introdujo una regalía minera.
Banco Mundial; la información del Ministerio de Economía y Finanzas fue
proporcionada en una comunicación privada.
Al entrar en vigencia, la regalía minera será
recaudada y retenida por los gobiernos regionales.
En 2003, los pagos del sector minero representaron La Tabla 3.1 muestra la recaudación de tributos
alrededor del 4% de los gastos reales del gobierno internos por actividad económica desde 1998 hasta
y poco más del 5% del total de la recaudación 2005. La Tabla 3.2 relaciona los ingresos aportados
impositiva. Un informe del Banco Mundial sobre la por la minería con el presupuesto ejecutado en
minería en Perú publicado en 2005 sugiere que el 2003.
sector minero es el cuarto mayor contribuyente en
Figura 3.3 Recaudación de tributos internos por actividad
el país, después de la manufactura, los servicios económica en 2005 (real)
y el comercio. Situadas entre las principales
contribuyentes del impuesto a la renta, las
empresas mineras aportaron alrededor de un
cuarto de la recaudación del gobierno central
por ese concepto en 200418. Las proyecciones de
la industria indican que esta proporción puede
aumentar en el futuro. Las inversiones realizadas
en años anteriores son ahora operativas y están
mejorando la producción, al mismo tiempo que se
desarrollan nuevas posibilidades y exploraciones.
Se prevé que el sector crecerá a un promedio
de 6,6% entre 2005 y 2007. El sistema tributario
peruano es considerado globalmente competitivo Fuente: SUNAT, 2006 (actualizada)
para la minería.

La mayoría de los impuestos son recogidos por

la Superintendencia Nacional de Administración
19
Tributaria (SUNAT), organismo semiautónomo Las cuatro categorías más importantes de impuestos son el impuesto
a la renta (personas naturales y jurídicas), el impuesto general a las
ventas (impuesto al valor agregado), el impuesto selectivo al consumo (un
17
SNMPE, 2005. impuesto indirecto) y los aranceles sobre las mercaderías importadas.
18 20
Existe cierto desacuerdo sobre esta cifra. Según la SUNAT, la cifra es El informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002, describe
23%, pero para las empresas (Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y en detalle el sistema fiscal minero de Perú.
21
Energía) la cifra es 29%. Para obtener detalles sobre esto ver Vigila Perú, 2005, páginas 19-20.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
20 Tabla 3.1 Recaudación de tributos internos por actividad situación se mantuvo en rasgos generales durante
económica los gobiernos democráticos de la década de 1980,
(en millones de
hasta el comienzo de la presidencia de Fujimori a
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Nuevos Soles) principio de los años 90.
Total Impuestos
17,093 16,203 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041
Internos
En las décadas de 1970 y 1980, sólo hubo una
Impuesto a la
renta corporativo 2,913 2,255 2,461 2,939 3,164 4,752 5,386 7,223 inversión limitada en la minería. En los años
del mismo 70 la producción minera continuó creciendo,
Agricultura y
Ganadería
147 138 149 191 217 276 296 305 especialmente en el cobre, pero en los años 80 se
Pesca 66 50 86 77 115 139 202 250 estancó y el sector fue obligado a mantenerse de
Minería e
2,139 2,053 2,305 1,195 1,010 1,747 2,737 4,507
las inversiones del primer período de los 50 y 60.
Hidrocarburos
Por ejemplo, en 1988 el valor agregado del sector
De éstos la
Minería
641 503 699 613 689 1,092 1,742 3,126 minero estuvo 14% por debajo de la cifra registrada
Minería como en 198022.
% del total de 3.8% 3.1% 4,1% 3.4% 3.7% 5.1% 7.2% 11.1%
tributos internos
Impuesto a la A partir de 1990, la filosofía por la cual se regía
Renta Corporativo 246 138 246 182 300 589 989 2,168 la economía sufrió un giro completo y se buscó
de las Mineras
Canon Minero 169 87 55 81 137 286 451 888
fomentar la participación del sector privado
Manufactura 4,884 4,679 4,755 6,040 6,887 7,174 7,281 7,713 en la economía en general y de la inversión
Otros Servicios 6,810 6,469 6,756 7,905 7,671 8,689 9,808 10,806 extranjera directa en particular. Este proceso
Construcción 785 702 693 586 544 754 666 851 incluyó un cambio radical en la legislación del
Comercio 2,262 2,111 2,122 2,066 2,290 2,597 3,065 3,609
sector minero. A principios de los años 90, un
Fuente: SUNAT, 2006, (actualizado) 90% de los activos mineros del gobierno fueron
Tipo de cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol
privatizados y las empresas mineras privadas
retomaron sus actividades en gran escala. Por
Tabla 3.2 Aporte de la minería al presupuesto, 2003
ejemplo, la inversión extranjera directa en la
(en millones de Nuevos Soles minería entre 1993 y 2003 fue de 6.700 millones de
Prespuesto Ejecutado 2003 26,614
dólares, mientras entre 1992 y 2004 las inversiones
nacionales y extranjeras totalizaron 9.800
Recaudación Tributaria Interna 2003 21,376
millones23.
Ingresos Mineros como % de Tributos Internos 5.2%
Ingresos Mineros como % de Presupuesto 2003 4.1% Con respecto a los aportes del sector minero a
IR Corporativo como % del Presupuesto 2.2% escala nacional, se pueden extraer las siguientes
conclusiones:
Canon Minero como % del Presupuesto 2003 1.1%
Fuentes: MEF, Banco Mundial 2005, Vigila Perú 2005 ● A partir de 1990, el aporte del sector minero a
Tipo de Cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol
la macroeconomía ha sido positivo, obteniendo
montos considerables de divisas y captando
En los últimos años, crecientes montos de los montos importantes de inversión extranjera
ingresos han sido devueltos a las regiones, directa. Este período también coincide con una
municipalidades y distritos en donde están ubicadas fase de mayor estabilidad económica.
las minas. Las razones de esto y sus consecuencias
son tratadas en la siguiente sub-sección. ● El desempeño extremadamente pobre durante
los años 70 y 80 puede explicarse mayormente
La historia reciente ha sido testigo de tres períodos por las deficientes políticas macro económicas
distintos de políticas económicas para el sector impulsadas básicamente por presión sociopolítica
minero. El primer período incluye a los años y factores ideológicos.
50 y 60 cuando las minas eran mayormente de
propiedad privada. El segundo período se inició ● Es improbable que el auge minero se vea limitado
con el régimen militar izquierdista del presidente por la no disponibilidad de yacimientos minerales
Velasco establecido en 1968. Claramente hostil a adecuados. Actualmente no hay escasez de
la inversión del sector privado en la economía, el oportunidades de prospección prometedoras. La
régimen de Velasco cambió de manera fundamental
la política económica y el Estado asumió el control 22
Federal Research Division, 2003.
de gran parte de las actividades mineras. Esta 23
Economist, 2005, y Banco Mundial, 2005

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

superficie ocupada por la minería se multiplicó
por cinco en los años 90. Actualmente, más de
la mitad de todas las comunidades agrícolas con
títulos de tierras están en zonas de influencia de
la minería24. Es probable que la exploración revele
oportunidades significativas adicionales para
el desarrollo minero. El Banco Mundial (2005)
proyecta un incremento de la producción minera
de 6,6% anual para el período 2005-2007.
3.2.2 El desempeño social de Perú
Durante el período 1960-2002, las estadísticas
oficiales muestran una mejora constante en los tres
indicadores sociales claves: mortalidad infantil,
expectativa de vida y tasas de analfabetismo.
Lamentablemente, el Informe sobre Desarrollo
Humano de 2004 del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) evalúa estos
resultados, enfatizando que la desigualdad y la
pobreza continúan siendo los mayores retos de
Perú. El informe muestra que más de la mitad
de la población continúa viviendo en la pobreza.
Casi una cuarta parte de todos los peruanos vive
en condiciones de extrema pobreza, incluyendo la
privación de una nutrición adecuada25. La pobreza
tiene además una especial dimensión rural y, por
lo tanto, indígena. La pobreza extrema afecta a más
de la mitad de la población rural en comparación
con poco menos del 10% de los residentes urbanos.
Asimismo, la exclusión y la marginación social
afectan en mayor proporción a las personas con
menor educación y a las mujeres.
A pesar del notable giro que dio Perú a principios
de los 90, e independientemente de los regimenes
políticos que han pretendido provocar una
transformación social, esta situación no ha
cambiado sustancialmente en muchas décadas.
Los observadores internacionales concluyen
que hasta la fecha el país no ha sido capaz de
reducir las desigualdades sociales, las elevadas
tasas de pobreza y las disparidades del ingreso
y el desarrollo regionales. El sistema actual de
previsión social no es apropiado para atender esta
situación26. En resumen, Perú mantiene uno de
los patrones más desiguales de distribución de
ingresos en América Latina y la exclusión social
está profundamente arraigada.
24
25
Echave y Torres, 2005.
UNDP, 2004.
26
El sistema actual de previsión social está limitado a ciertos sectores y
alcanza sólo a una parte de la población. Los programas sociales están
mal orientados y son poco eficientes (World Bank, 2002, Cap. 3 y 4). Los
elevados niveles de empleo informal también han erosionado al sistema de
previsión social (Bertelsmann Transformation Index, 2003).
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
El Recuadro 3.1 ilustra la compleja historia y 21
naturaleza del pobre desempeño social de Perú.
Recuadro 3.1 Historia y naturaleza de los problemas
sociales de Perú
Algunos remontan las raíces históricas de la severa
desigualdad en Perú a la conquista española del bastante
avanzado Imperio Incaico, que dejó como herencia una
división jerárquica entre una pequeña elite europea que
gobernaba y la población indígena. El trabajo de aquellos
que se encontraban en el nivel inferior del espectro social
generaba la riqueza que mantenía a los que estaban en
el nivel superior. Otros van más atrás, arguyendo que la
sociedad jerárquica data de antes del arribo de los españoles
y que el terreno y la diversidad geográficas también sirvieron
de sustento para la fragmentación. Las olas sucesivas
de inmigración, sea voluntaria o involuntaria, de África,
China, Japón y Europa tuvieron como resultado un variada
mezcla étnica y social y, con la emigración en gran escala
de las zonas rurales a las urbanas durante la mitad del
siglo XX, aumentaron la presión social sobre el status quo
que condujo al gobierno militar a tomar medidas radicales
y económicamente perjudiciales en la búsqueda de una
integración nacional.
Los regímenes políticos posteriores han luchado por lograr
un equilibrio entre promover el crecimiento económico y
reorientar en lo fundamental las diferencias sociales. Los
cambios introducidos con la Constitución de 1979 ampliaron
las oportunidades de participación y lucha política, dando
mayor poder a grupos de los estratos inferiores de la
sociedad al punto que las elites políticas tuvieron que tomar
en consideración sus demandas.
Sin embargo, los cambios institucionales no han superado
con éxito debilidades fundamentales del sistema político-
administrativo, incluyendo la falta de derechos de propiedad
asegurados para los pobres de las zonas rurales y urbanas.
La Constitución de 1979 fortaleció a un Poder Ejecutivo
central con facultades legislativas y de emergencia en
desmedro del Poder Legislativo, de la independencia del
Poder Judicial y el desarrollo de capacidad de gobierno
a nivel sub-nacional. Esto tuvo profundos efectos en la
prestación de cuentas entre el electorado, sus representantes
ante el Congreso y el Poder Ejecutivo. Adicionalmente,
se dice que Perú sufre de un sistema partidario débil,
fragmentario e inestable. Esto ha dificultado la creación de
alianzas y consensos y ha provocado tendencias a acentuar
la relación democrática directa entre el jefe de estado y
sus partidarios. A su vez, esto ha socavado los frenos y
contrapesos que el Legislativo debería ejercer en su función
de supervisión del Ejecutivo.
Fuente: Moron y Sanborn, 2005
En resumidas cuentas, a pesar de los logros
macroeconómicos y fiscales acumulados desde
principios de los años 90, la exclusión económica
y muchas necesidades sociales continúan sin ser
atendidas. Lamentablemente, esto ha llevado a que
las empresas mineras se conviertan en el blanco
de muchas demandas de las comunidades locales,
reclamando bienes y servicios que idealmente
deberían ser exigidos al, y ser provistos por, el
gobierno. Las empresas mineras han enfrentado
asimismo tensiones sociales y, en ocasiones,
confrontaciones violentas con las comunidades
22 locales. En muchos casos, en respuesta a estas
presiones, las empresas mineras han aceptado
suministrar recursos adicionales a nivel local. Sin
embargo, es difícil llegar a una conclusión clara y
unidimensional acerca de cómo el sector minero
ha contribuido a reducir la pobreza en el conjunto
del país.
3.3 Aportes de la minería al desempeño económico
y social sub-nacional
Esta sub-sección explora las contribuciones del
sector minero peruano al crecimiento económico
y la reducción de la pobreza a nivel sub-nacional.
Es necesario explicar primero cuáles son los
niveles sub-nacionales del sistema político-
administrativo. Hasta hace poco tiempo, Perú era
un país de gobierno muy centralizado. Aunque las
principales características de un sistema político-
administrativo descentralizado se establecieron en
1977, las entidades de gobierno sub-nacional sólo
han adquirido una importancia real a partir de la
transición política del año 2001.
Actualmente, Perú está subdividido en 25 regiones,
194 provincias y 1826 distritos. A los dos últimos
se les denomina municipalidades. Las regiones
han sido reconocidas como entidades políticas
independientes recién desde el año 2002. Con
anterioridad, a las regiones se las denominaba
departamentos y representaban las direcciones
administrativas sub-nacionales de los ministerios
del gobierno central. Aún no ha sido establecida
la estructura de las nuevas regiones y existe un
proceso en curso para racionalizar su cantidad. Se
espera que el gobierno tome una decisión sobre las
propuestas de reorganización nacional para octubre
de 200527.
Dado que las estructuras político-administrativas
sub-nacionales de Perú estaban cambiando
constantemente, fue difícil acceder a informaciones
que nos hubiesen permitido distinguir los aportes
económicos y sociales realizados por el sector
minero a través del tiempo. Por esta razón en
el resto de esta sub-sección examinaremos la
transferencia intergubernamental de los ingresos
mineros y la posibilidad de establecer vínculos
entre la minería y el alivio de la pobreza regional.
27
El número de provincias en una región y el número de distritos en una
provincia varían considerablemente así como el número de pobladores y la
extensión del área geográfica cubierta por cada entidad.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
3.3.1 Transferencia intergubernamental directa de
los ingresos mineros
En los últimos años, montos cada vez mayores
de ingresos provenientes de la minería han sido
transferidos a las regiones, municipalidades y
distritos en donde las minas operan. Esto ha
sido consecuencia del establecimiento del Canon
Minero.
El Canon Minero es un mecanismo de distribución
directa hacia los gobiernos sub-nacionales de
los ingresos mineros recaudados por el gobierno
central. No es un impuesto especial o un fondo
especial, sino simplemente la afectación del 50%
del impuesto a la renta corporativo pagado por las
empresas mineras. Si bien era una disposición
anterior a la transición política de 2002, distintas
fuentes en Lima indican que desde 1977 hasta 2001
sólo fue afectado un 20% de los pagos del impuesto
a la renta corporativo efectuados por las empresas
mineras28.
El proceso de descentralización alteró la
redistribución de los ingresos provenientes
de la explotación de los recursos naturales a
los gobiernos sub-nacionales. El aumento del
Canon Minero de 20% a 50% fue el resultado de
una presión intensiva sobre los miembros del
Congreso por parte de las comunidades afectadas
y las empresas mineras. De esta manera, estos
cambios están estrechamente vinculados al
proceso de cambios políticos iniciado en el año
2001, combinados con crecientes expectativas de
beneficios por parte de las comunidades mineras
afectadas.
Estos cambios tienen un fundamento político: los
dineros transferidos a través del Canon Minero
permiten a los gobiernos sub-nacionales tomar
decisiones de gastos más independientes, mientras
que otras transferencias intergubernamentales
de fondos de la recaudación tributaria general,
inclusive provenientes de las empresas mineras,
están reservadas para programas de gastos
específicos determinados por el gobierno
central. Existen algunas limitaciones sobre los
gastos permitidos con el Canon Minero, cuyas
consecuencias serán analizadas en el Capítulo 5.
28
Las cifras que se muestran en la Tabla 3.1 anteriores al año 2000
sugerirían lo contrario. No está claro el porqué. Nótese asimismo que
existen recaudaciones directas de los gobiernos sub-nacionales, entre las
cuales está el derecho de vigencia y la recientemente introducida regalía
minera. En las Tabla 3.1 y 3.2, la última debería ser incluida en los ingresos
totales percibidos de la minería.

Debido al impacto redistributivo del Canon Minero
a nivel sub-nacional, las reglas de distribución del
mismo han cambiado tres veces en los últimos
cuatro años y seguirán probablemente siendo
materia de negociaciones adicionales entre los
miembros del Congreso y el gobierno. Esto refleja
el carácter altamente controvertido de los criterios
de distribución. La discusión probablemente se
intensificará con el gran aumento de los ingresos
provenientes del sector minero esperado en los
años futuros.
Aunque las transferencias del Canon Minero en
2003 constituyeron ligeramente más de 1% del
gasto real total del gobierno, el incremento en
los montos transferidos ha sido espectacular,
particularmente para algunas regiones, provincias
y distritos (Figura 3.4). Los factores que han
impulsado estos incrementos son los elevados
niveles de precios actuales de los productos básicos
y aumentos significativos en el volumen de metales
y minerales explotados como resultado de las
inversiones realizadas desde principios de los
años 90.
Figura 3.4 Transferencias del Canon Minero 2001-2006
(millones de Nuevos Soles)
Fuente: Ciudadanos-al-Día, 2006 (actualizado)
La Figura 3.5 muestra cómo se ha incrementado la
importancia del Canon Minero con relación a otros
cánones en los últimos 6 años.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
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1 Caso
de País
Perú
Figura 3.5 Importancia relativa del Canon Minero versus 23
otros cánones, 2001 y 2006
Fuente: Ciudadanos-al-Día, 2006 (actualizado)
Aunque las empresas mineras podrían considerar
como una evolución positiva que las comunidades
locales reciban más recursos que pueden ser
identificados y rastreados claramente como
provenientes de sus inversiones, existen dos
importantes motivos de preocupación:
● El sistema fiscal de transferencias
intergubernamentales directas de los ingresos
provenientes de la minería sigue siendo revisado
y está sujeto a negociaciones políticas entre el
gobierno central, el Congreso y las entidades
gubernamentales sub-nacionales. Por detrás
del proceso de descentralización que lo impulsa,
existe una dinámica de cambios sociopolíticos
cuyo resultado es aún incierto y que puede
tener implicaciones positivas o negativas para la
estabilidad política.
● El incremento sustancial en las trasferencias de
ingresos a los gobiernos sub-nacionales podría
generar una ‘maldición de los recursos’ a escala
local. Este es el caso particularmente cuando la
capacidad de gestión local de los fondos públicos
es débil y la delimitación de responsabilidades
administrativas y las revisiones estratégicas
de las políticas sectoriales en un sistema de
gobierno descentralizado no son claras. No
existen garantías de que un mayor monto de
dinero público traerá automáticamente mejoras
sostenibles en las condiciones de vida de las
comunidades locales.
24 Ambos aspectos serán analizados con mayor el IDH entre 1991 y 2003 para cada región. Por
detalle en el Capítulo 5. ejemplo, en Ancash y Cajamarca, dos regiones con
incrementos importantes en la producción minera
3.3.2 Minería y reducción de la pobreza a nivel durante el período, la mejora en el IDH siguió el
regional promedio de todas las regiones. El mayor aumento
del IDH se dio en Huancavelica, en donde la
Los aportes para aliviar la pobreza a nivel regional contribución de la minería a la producción cayó en
son inciertos. Los ingresos pagados al gobierno más de 20 puntos.
central y luego redistribuidos a las regiones, ya sea
a través del Canon Minero u otras transferencias, Figura 3.6 Minería e Índice de Desarrollo Humano
deberían contribuir a aliviar la pobreza ayudando
a financiar la prestación de servicios públicos y
planes de inversión más amplios. Sin embargo,
la relación entre las mayores transferencias y
los mejores resultados a nivel sub-nacional no
es de ninguna manera automática. Los efectos
positivos potenciales pueden diluirse si el
gobierno no gasta el dinero en forma eficiente
y eficaz, ya sea por políticas mal orientadas o
simplemente por la ausencia de capacidades de
gestión y administración del gasto público29. Las
sub-secciones anteriores de este informe han
ilustrado que, en comparación con el gasto total del Fuente: COOPERACCIÓN (2005) y PNUD (2005).

gobierno, la importancia de los ingresos mineros

es moderada. No obstante, la importancia relativa
de los ingresos retenidos a nivel sub-nacional y de
las transferencias no afectadas a través del Canon
Minero puede ser alta. Debe tenerse en cuenta
además que la eficiencia del gasto puede diferir
entre los ingresos percibidos a través del Canon
Minero y aquellos percibidos a través de otras
transferencias intergubernamentales.

Los estudios publicados sobre el aporte de la

minería al alivio de la pobreza regional y local son
heterogéneos. Un estudio preliminar realizado
por el Instituto de Estudios Peruanos en base a
datos de encuestas de hogares sugiere que los
hogares ubicados en los distritos mineros podrían
ser menos propensos a la pobreza que los hogares
ubicados en regiones no mineras comparables30.

La Figura 3.6 muestra los cambios en la

clasificación del Índice de Desarrollo Humano (IDH)
de las regiones entre 1991 y 2003 con relación a la
importancia de la minería. La Tabla 3.3 proporciona
la información subyacente.

La información muestra el cambio porcentual

absoluto en el aporte de la minería a la producción
regional entre 1991 y 2001 así como el cambio en
29
Como se mencionó anteriormente, la ineficiencia e ineficacia del gasto
social en salud y educación es señalada en el informe Public Expenditure
Review del Banco Mundial, 2002.
30
Barrantes, 2005.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
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de País
Perú
Tabla 3.3 Minería e Índice de Desarrollo Humano (IDH), por región 25
1998 2001 2003

Region % de la mineria % de la region % de la mineria % de la region

a la produccion en la producción IDH a la produccion en la producción IDH IDH
sub-nacional minera nacional sub-nacional minera nacional
Amazonas 0.3 0.0 0.464 0.3 0.0 0.515 0.502
Ancash 2.5 1.4 0.503 24.5 14.2 0.577 0.558
Apurimac 0.9 0.1 0.361 0.6 0.1 0.457 0.488
Arequipa 7.4 6.3 0.615 4.0 3.5 0.635 0.653
Ayacucho 1.1 0.2 0.397 1.8 0.3 0.488 0.510
Cajamarca 6.2 2.0 0.436 27.4 12.6 0.495 0.491
Cusco 7.0 2.8 0.436 8.5 3.8 0.537 0.511
Huancavelica 29.4 5.9 0.307 5.1 0.9 0.460 0.464
Huánuco 4.2 0.7 0.451 4.9 1.1 0.494 0.476
Ica 17.0 7.9 0.600 6.6 2.7 0.667 0.662
Junin 15.7 8.9 0.519 12.0 6.9 0.578 0.596
La Libertad 5.3 3.1 0.561 3.9 3.0 0.613 0.585
Lambayeque 1.1 0.5 0.588 0.7 0.4 0.625 0.617
Lima 0.7 4.6 0.736 1.0 8.9 0.744 0.720
Loreto 17.2 5.8 0.512 21.7 9.7 0.563 0.525
Madre de Dios 58.3 4.4 0.573 33.7 2.3 0.621 0.601
Moquequa 17.4 4.6 0.603 25.4 5.5 0.666 0.650
Pasco 74.7 11.6 0.502 54.9 10.7 0.575 0.591
Piura 29.4 22.3 0.504 6.0 4.1 0.551 0.556
Puno 9.9 3.7 0.414 11.6 4.6 0.512 0.550
San Martin 0.0 0.0 0.534 0.0 0.0 0.553 0.525
Tacna 19.0 3.1 0.665 13.2 3.8 0.681 0.665
Tumbes 0.1 0.0 0.569 0.1 0.0 0.620 0.610
Ucayali 0.1 0.0 0.523 5.5 0.9 0.565 0.563

Fuentes: Cooperación, 2005, y PNUD, 2004. 1.100.000 habitantes, en torno a 4% de la población

En resumidas cuentas, no existe un patrón de
comportamiento claro y existen muchos otros
posibles factores que condicionan la pobreza
relativa de una región, tales como la ubicación
geográfica y la eficacia del gasto público de los
programas sociales. No es posible deducir ninguna
conclusión contundente acerca de si la minería
mejoró o empeoró el IDH regional con respecto a
los promedios nacionales.
3.4 Impactos socioeconómicos de la mina
Antamina
Esta sub-sección del informe se basa en la Etapa
#5 de las Herramientas para evaluar el impacto de
la mina Antamina, ubicada en la región de Ancash.
3.4.1 La región de Ancash
La mina Antamina está ubicada en la región de
Ancash, que posee una población de cerca de
total de Perú. La mina y el contratista así como
otras instalaciones auxiliares se encuentran
ubicados en el distrito de San Marcos, provincia
de Huari.
La agricultura, la pesca y la minería son las
principales actividades productivas de Ancash. El
sector agrícola ha estado en declive en los últimos
años, aunque cerca de dos tercios de los habitantes
de la región se dedican a esta actividad. A lo largo
de la costa las principales cosechas comerciales
son de caña de azúcar, algodón y maíz, y en las
zonas más templadas son de papa, trigo, avena,
alfalfa y árboles frutales.
La minería contribuye significativamente a la
economía de Ancash. El aporte de la minería al
PBI de la región fue de 3,1% en 1995 y llegó a
16,8% en 2001. En 2005, la región de Ancash aportó
a la producción nacional 9,44% del oro, 14,7%
de la plata, 38,02% del cobre, 6,5% del plomo y

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
26 23% del zinc(31). El impresionante aumento de la
contribución de la minería a la economía regional
se debe principalmente a dos grandes proyectos
mineros que entraron en operación, Pierina y
Antamina.
La mina de Antamina
La operación minera de cobre y zinc de Antamina
se encuentra en la Cordillera de los Andes,
aproximadamente 285 Km al norte de Lima., a una
altura de 4.300 metros sobre el nivel del mar.
Las obras de construcción se iniciaron en
1998 luego de la culminación de un estudio
de factibilidad. Bechtel fue nombrada como el
contratista principal de ingeniería del proyecto.
La mina fue terminada en 2001 a un costo de
US$ 2.300 millones, cuatro meses antes de la
fecha prevista en el cronograma., y la producción
comercial se inició en octubre del mismo año.
Una de las mayores productoras combinadas de
cobre y zinc a nivel mundial, la mina procesa un
promedio de 350.000 toneladas de mineral por día,
produciendo 1.500.000 toneladas de concentrado al
año. Antamina tiene una vida estimada de 22 años,
cuatro de los cuales ya transcurridos.
Antamina posee instalaciones en una serie de
lugares de la región de Ancash. Las principales
son la operación minera en Huari, el puerto en
Huarmey y un complejo de viviendas para los
empleados en Huaraz. La oficina principal se
encuentra en Lima.
3.4.2 Política de desarrollo sostenible de la
empresa
La mina es operada por Empresa Minera Antamina
S.A. (Antamina) con cuatro accionistas principales:
Falconbridge (33,75%), BHP Billiton (33,75%), Teck-
Cominco Ltd. (22,5%), y Mitsubushi Corp. (10%).
Antamina definió cinco metas estratégicas para
el año 2009 en las áreas de seguridad, excelencia
operativa, desarrollo personal, generación de valor
y desarrollo sostenible. Existen siete sub-metas
de desarrollo sostenible, tres de las cuales se
relacionan más estrechamente con los aportes
socioeconómicos de la mina. Estas son:
● 100% de las comunidades en la zona de impacto
con acceso a servicios básicos (agua, salud,
31
MEM, según lo elaborado por la SNMPE, enero 2006.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
educación, electricidad y telecomunicaciones
rurales);
● 15 acuerdos de cofinanciamiento o coejecución
con otras organizaciones para implementar
proyectos de desarrollo sostenible en el área de
influencia; y
● 100% de aumento del ingreso per cápita en la
zona de impacto.
Se han identificado con claridad objetivos, acciones
y responsabilidades para cada una de estas metas
estratégicas.
El objetivo, los principios y la política de desarrollo
sostenible y responsabilidad social fueron
formalizados por el presidente y ejecutivo principal
en noviembre de 2004 e incluyen las siguientes
políticas:
● integrar las consideraciones y prácticas de
desarrollo sostenible dentro del proceso de toma
de decisiones de la empresa; y
● contribuir a la distribución equitativa de los
beneficios económicos y al desarrollo social e
institucional de las comunidades vecinas.
3.4.3 Empleo directo e indirecto
Uno de los impactos económicos más visibles de
las operaciones mineras es el empleo generado,
directamente a través de los trabajos en la
operación de la mina, así como de forma indirecta a
través de proveedores y contratistas y de los gastos
domésticos de estos empleados. Estos efectos se
ilustran en la Figura 3.7.
Antamina emplea aproximadamente 1.460
personas (empleo directo) entre la mina, el puerto,
la oficina principal en Lima y Huaraz. La Tabla
3.4 proporciona las cifras de empleo directo para
2005 por cada lugar. A fines de 2005, Antamina
contaba con 1.463 empleados, 26 de los cuales eran
extranjeros.
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Figura 3.7 Ilustración del impacto sobre el empleo 27

Tabla 3.4 Empleo directo, 2005 La Tabla 3.5 indica que cerca de 16% de los
empleados de Antamina es oriunda de distritos
Porcentaje cercanos a la mina y un pequeño número de otros
Personal Trabajadores
Total del total de
(gerencia) (operaciones)
empleados
lugares de Ancash (7%), pero la gran mayoría
(cerca de 77%) proviene de otras zonas del país, en
Mina
(Antamina)
387 909 1296 89% su mayor parte de Lima.
Puerto
38 66 104 7% Tabla 3.5 Fuente de empleo directo, 2005
(Huarmey)
Oficina
Principal 49 0 49 3% Cerca de la Otros lugares Otras zonas de
(Lima) mina en Ancash Perú
Huaraz 6 0 6 <1%
San Marcos 8 0 8 1% Mina 212 97 987
Total 488 975 1463 100% Huaraz 0 2 4
Puerto 14 5 85
La tabla muestra que la gran mayoría (89%) de Sede Lima 0 0 49
los empleados trabaja en la mina. La proporción San Marcos 1 2 5
de mujeres en la fuerza laboral varía según el 227 106 1,130%
Total32
16% 7% 77%
lugar: en la mina, 12% del personal y 1,3% por
ciento de los trabajadores son mujeres, mientras
que las proporciones para el puerto son 18 y 3%, En el año 2005, el empleo generado a través de
respectivamente. En la oficina principal, 65% del contratistas fue de 2.107 puestos de trabajo. Este
personal son mujeres, 6% de ellas extranjeras. nivel ha permanecido relativamente constante
En la mina, 6% del personal son extranjeros. Los
32
Este total varía ligeramente del total para 2004 más arriba. Una explicación
extranjeros han disminuido de 65 en 1999 a 25 a para esta discrepancia es que la información sobre empleo se mide en distintas
fines de 2005. épocas del año.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
28 desde que la mina inició sus operaciones. Sin Bienes/ Número
En el sitio(34) Porcentaje
embargo, durante la fase de construcción (1999 servicios
(Antamina)
total de
del Total
a 2001) Antamina contrató a 50 empresas, que prestados empleados
emplearon a 9.795 trabajadores 33. Boart Servicios de
32
65 150 43,33%
Longyear Perforación
Alquiler de
Para dar una idea sobre las principales fuentes Huaripampa 54 54 100,00%
Equipos
de ocupación indirecta, la Tabla 3.6 presenta a los LASER Mantenimiento 34 45 75,56%
contratistas principales de Antamina por el empleo Servicios
Hijos de Ayash 28 28 100,00%
en el sitio. Estos contratistas son responsables Generales
por cerca de 88% del empleo indirecto generado TOTAL 1.830 8.904 20,78%
por Antamina. Además del trabajo en el sitio, un
pequeño número de empleados dependientes En promedio, aproximadamente 25% de los
de Antamina trabajan en las oficinas de los empleados de los contratistas provienen de las
proveedores, cumpliendo funciones de apoyo o comunidades ubicadas en los alrededores de la
administrativas. La Tabla 3.6 muestra asimismo mina. Los tipos de tareas que los trabajadores
el grado de dependencia que cada proveedor locales obtienen por medio de contratistas son
tiene del trabajo en Antamina. La proporción varía de seguridad, conducción de vehículos, limpieza y
enormemente pero es en promedio de 20,78%. como asistentes, soldadores y mecánicos.

Tabla 3.6 20 principales contratistas según el número de Un problema importante que surgió en las
empleados en Antamina, 2005 entrevistas con una gama de grupos de interés
adentro y afuera de la mina fue la expectativa
Bienes/ Número de generación local de puestos de trabajo. Las
En el sitio(34) Porcentaje
servicios total de
prestados
(Antamina)
empleados
del Total expectativas, alimentadas por las promesas
Vivienda y
iniciales de la empresa, no han sido cumplidas
SODEXHO Alimentación 292 1096 26,64% plenamente y la contratación de personas de las
(Mina)
comunidades vecinas es aún muy baja. Se dice que
ORUS Seguridad 210 3.500 6%
Servicio de una de las explicaciones de esta situación es la
JAVFRANK 137 175 78,29%
soldadura diferencia entre las habilidades disponibles en las
Mantenimiento
TRANSLEI
de caminos
224 948 23,63% comunidades vecinas y las requeridas para realizar
M & JAKELL’S Personal el trabajo en la mina.
(Servicios de 103 120 85,83%
CHAVIN rescate)
CAMESA Servicios 103 210 49,05% Antamina está respondiendo a este desafío
eléctricos
Mantenimiento mediante la creación de una base de datos de
BUCYRUS de Palas y 90 195 46,15% los trabajadores locales. La mina también está
Taladros
Repuestos CAT tratando de trabajar estrechamente con los
FERREYROS y reparación de 114 400 8,14% contratistas para proporcionar más oportunidades
equipos CAT
MULLTICOSAIL Transporte de empleo local. Por ejemplo, el empleo local
Interno 101 103 98,06%
OR se incluye como un criterio para evaluar a
GMI Ingeniería 59 202 29,21% los contratistas en los procesos de licitación.
Alquiler de Asimismo, Antamina se propone llevar adelante
ANGO RAJU 38 41 92,68%
Equipos más iniciativas de capacitación a nivel local con el
Transporte fin de ayudar a equiparar la base de aptitudes de
IBARCENA 30 93 32,26%
Externo las comunidades cercanas a las necesidades de
Vivienda y Antamina.
EUREST Alimentación 39 348 11,21%
(Puerto)
CENTURY
Disposición de
27 66 40,91%
Los proveedores y contratistas también capacitan
materiales
a sus empleados. Sodexho, por ejemplo, estableció
Proyecto
CICA
irrigación puerto
32 60 53,33% un centro de capacitación en San Marcos para
Servicios
jefes de cocina, a unos 25 Km de la mina.
MECOMA 70 70 100,00%
Generales Antamina proporcionó el edificio y Sodexho corre
33
con los costos de operación. Una vez culminada
Cifras tomadas de Apoyo Consultoría, noviembre 2001.
34
Cifras estimadas de equivalentes a tiempo completo suministradas por
la capacitación, los participantes trabajan para
el departamento de contrataciones. Antamina u otras organizaciones.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Además del empleo directo e indirecto, se crean Tabla 3.8 Principales diez abastecedores, 2005 29
también puestos de trabajo a través de los
Valor 2005
gastos de los empleados y contratistas en bienes Proveedor35 Bien o Servicio
US$
y servicios. La diversidad de los empleados y Mobil Oil De Perú S.R.L. - Lubricantes y combustible
contratistas de Antamina significa que estos
Mantenimiento – Equipo
efectos multiplicadores son mejor evaluados a nivel Ferreyros S.A.A. -
pesado (CAT)
nacional que a nivel local. Un estudio realizado
Moly Cop Adesur S.A. - Medios de molienda
para el Banco Mundial reveló que los impactos
adicionales podrían ser entre 1,65 y 2,5 veces Bucyrus International,
- Palas
(Perú) S.A.
el empleo directo e indirecto. Sobre esta base,
de 5.890 a 8.925 puestos de trabajo adicionales Dyno Nobel - Samex S.A. - Explosivos y accesorios
dependen de Antamina en Perú.
Cosapi S.A. - Construcción

3.4.4 Adquisiciones Catering, vivienda,

Sodexho Perú S.A.C. - servicios de limpieza y
lavandería
Aproximadamente 1.500 contratistas suministran Transityre B.V. Michelin
- Neumáticos
Exp Facilities
bienes y servicios a Antamina, un 85% de los cuales
Cementos Pacasmayo
tienen su sede en Perú y la mayoría está ubicada en S.A.
- Cal
Lima. Xantato Amílico de Potasio
Reactivos Nacionales S.A. - y Xantato Isopropílico de
Sodio
La Tabla 3.7 presenta un desglose del total de
gastos por bienes y servicios adquiridos de Total US$ 130.858.000
contratistas y proveedores. Las compras totalizaron
en 2005 US$ 264,6 millones, de los cuales 67% se Fuento: Datos de Compras, Antamina
hicieron con contratistas y 33% con proveedores de
bienes. El problema principal relacionado con las
adquisiciones es la poca oferta local. Las
comunidades vecinas son mayormente agrícolas
Tabla 3.7 Total gastado en bienes y servicios, 2005 (en miles
con muy pocas empresas privadas. Las empresas
de US$)
municipales, establecidas por las comunidades
cercanas a la mina, sólo trabajan para Antamina.
Total Gastado Nacional Importado
Los contratistas ocupan una mayor proporción de
Contratistas 87,948 86,283 1,665 empleo local que el generado por la mina en la
adquisición directa de bienes. Antamina tiene varias
Proveedores 176,644 148,115 28,529 iniciativas para aumentar la adquisición local de
Total 264,592 234,308 30,194
bienes y servicios.

3.4.5 Inversión social

Las compras usualmente se realizan a través de
concurso cerrado. Las empresas elegibles para
ofrecer sus servicios son previamente evaluadas
en base a criterios de seguridad y calidad. En
general, los principales proveedores y contratistas
mantienen una estrecha relación de trabajo con
Antamina.
La Tabla 3.8 destaca los diez principales
abastecedores (proveedores y contratistas) en
el total gastado por Antamina en 2005. Estos
abastecedores representan alrededor de 49%
del total de bienes y servicios adquiridos de
contratistas y proveedores.
Las inversiones sociales son efectuadas
directamente por Antamina e indirectamente por
una fundación creada por Antamina denominada
la Asociación Ancash. La inversión anual total es
del orden de US$ 5,6 millones, de los cuales unos
US$ 1,6 millones son canalizados a través de la
fundación. La Asociación Ancash fue formada
en 2002 como sociedad civil sin fines de lucro.
Los fondos iniciales para el desarrollo de la
asociación fueron proporcionados por Antamina,
lo cual también forma parte del compromiso de
responsabilidad social de la empresa en la región.
35
Los proveedores en negrita fueron entrevistados durante la visita de
campo.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
30 Su misión es apoyar iniciativas para la conservación Tabla 3.9 Inversión social, US$
de los recursos naturales y culturales en la región.
El enfoque de la fundación consiste en involucrar 2003 2004 2005

a la población local en el diseño y ejecución de Mina 290.568 831.233 2.403.396

proyectos relacionados con educación y salud, así
como con desarrollo económico y humano. San Marcos 703.964 312.619 849.870

Puerto de Huarmey 485.762 122.065 1.051.691

Las discusiones con los grupos interesados y
los proyectos apoyados revelaron una fuerte Asociación Ancash 1.518.574 1.500.000 1.519.867

creencia de que Antamina debe apoyar a las Proyectos

- - 1.723.585
Especiales
comunidades que son afectadas tanto directa como
indirectamente por las operaciones de la empresa. Total 2.998.868 2.765.917 7.548.409

Se dieron varias explicaciones para justificar el

peso de esta convicción en la obligación moral de
la empresa de dar apoyo a las comunidades. Las
principales fueron:
● La empresa está extrayendo un recurso y
lucrando con la venta del mismo; por lo tanto
debería dar algo a cambio;
● Existe el derecho a recibir una compensación por
la reducción del confort y por cualquier impacto
sobre la salud o daño ambiental, vislumbrados o
reales;
● La empresa debería garantizar que las
comunidades sean sostenibles en el largo plazo;
Las obligaciones y los tipos de intervención se
ilustran en la Tabla 3.10. El número de asteriscos
indica el peso de la obligación percibida, tanto por
la empresa como por la comunidad, con respecto a
los tipos de inversión en la comunidad. Por ejemplo,
en el caso de la infraestructura social, la ausencia
de financiamiento alternativo y la necesidad
de ofrecer compensación son los argumentos
más poderosos mientras que la sustentabilidad
económica es una justificación menos importante.
El argumento principal para las iniciativas de
infraestructura física y desarrollo económico es la
compensación por los recursos extraídos, mientras
que el desarrollo de la comunidad es visto como
una manera de apoyar la sustentabilidad en el largo
plazo.

Tabla 3.10 Obligaciones y tipos de intervención en la

● La empresa prometió mucho al comienzo, no comunidad
cumplió con todas estas promesas y, por lo tanto,
debe pagar más ahora; y
Infraestructura Infraestructura Desarrollo Desarrollo de
física social económico la comunidad
● No existen otras fuentes de financiamiento; Pago por
Antamina tiene dinero y por lo tanto debería extracción de *** ** *** *
recursos
pagar por las necesidades de las comunidades
Compensación * *** * *
locales.
Sustentabilidad
** * ** ***
económica
Antamina participa en una serie de actividades que Cumplimiento
** ** * **
brindan apoyo a las comunidades en las cuales de promesas

opera a través de prestaciones tanto directas como Ausencia

de otras
** *** * **
indirectas. Los niveles históricos de gastos se fuentes de
financiamiento
resumen en la Tabla 3.9 y se describen con mayor
detalle abajo dentro de la estrategia global de Clave: La obligación es utilizada como justificación mayor (***), moderada
(**) o menor (*).
inversión social y provisión de infraestructura. Las
cifras cubren los gastos correspondientes tanto a
3.4.6 Contribución a la economía nacional
los costos administrativos como el funcionamiento
actual del proyecto. ● La contribución de Antamina a la economía
nacional está constituida por el gasto total en

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

adquisiciones, el empleo, así como los impuestos
y otros pagos a las autoridades públicas que
permanecen en Perú. En base a la información
obtenida para el año 2005, la Tabla 3. muestra
que Antamina contribuyó con US$ 662 millones a
la economía nacional.
Tabla 3.11 Contribución a la economía nacional en 2005
(millones de US$)
Retenido en
Rubro
Perú
Compras $234
Sueldos y costos laborales1 $109
Impuestos2, etc. $319
Total $662
1
Incluye la participación en las utilidades dispuesta por la ley
peruana.
2
Impuestos de 2005 pagados en 2006
La contribución en 2005 fue casi el triple de la del
año anterior, debido principalmente a compras
adicionales, el alza en los precios de las materias
primas y el hecho de que la operación se volvió
rentable, requiriendo el pago del impuesto a
la renta y el reparto del lucro. En el empleo se
registran los siguientes resultados:
● Empleos directos:
● Contratistas:
● Otra cadena de suministro y
empleos inducidos: 5.890 a 8.925
● Total 9.460 a 12.495
Como fue señalado arriba, a falta de un modelo
econométrico, la categoría ‘otra cadena de
suministro y empleos inducidos’ se basa en la
investigación efectuada por el Banco Mundial
sobre los multiplicadores de empleo. La cadena
de suministro y empleos inducidos puede ser
relativamente elevada por una serie de factores:
● Los trabajadores mineros son muy bien pagados
en comparación con el promedio de los peruanos,
particularmente en los niveles superiores.
Por lo tanto, es más probable que contraten a
empleados domésticos y que tengan compras
mayores en otras categorías de servicios
personales que tienden a tener una fuerte carga
de trabajo.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
● Los elevados niveles de impuestos pagados por la 31
mina sustentarán a un gran número de puestos
de trabajo, tanto de empleados directos del
sector público como de empleados en programas
financiados por el Canon Minero.
● El empleo generado en la cadena de suministro
será probablemente en tareas con una fuerte
carga laboral (los proveedores con mayores
gastos de capital provendrán probablemente del
exterior).
% del aporte
total 3.4.7 Conclusiones
36%
En conclusión, Antamina es una mina de gran
16%
porte, relativamente nueva y en una localidad
48% remota, con otras operaciones vinculadas,
principalmente en el puerto de Huarmey. Por lo
100%
tanto, sería equivocado generalizar a otras minas y
contextos. No obstante, existen algunas lecciones
para aprender:
● Antamina tiene el compromiso, e invierte
considerable tiempo y dinero en ello, de asegurar
que sus impactos negativos son limitados y que
sus impactos positivos son de máximo beneficio
para las comunidades locales;
● Antamina hace una distinción entre zonas
de impacto y zonas de influencia que ayuda
a moldear sus enfoques del empleo, las
1.463
adquisiciones y las inversiones en las
2.107 comunidades;
● Existe una actitud de mejora continua que
sustenta los compromisos estratégicos con las
políticas y el desarrollo de programas y proyectos;
● Se podría haber dedicado más tiempo y esfuerzo
en consultas y en la gestión de las expectativas
antes y durante la fase de construcción de la
mina;
● Las promesas iniciales de empleo, en particular,
podrían haber sido mejor evaluadas en cuanto al
apoyo y la capacitación necesarios para mejorar
las posibilidades laborales de las comunidades
vecinas a la mina.
3.5 Resumen
El Capítulo 3 examinó los aportes económicos
y sociales sustanciales de la minería en Perú a
escala nacional, regional y, en el caso de Antamina,
32 a nivel local. Se demostró que el sector minero
hizo contribuciones a nivel macroeconómico,
especialmente a partir de los cambios en la
política económica de principios de la década de
1990. Lamentablemente, el desempeño social
en cuanto a la pobreza y la inequidad no ha
mejorado en forma significativa. En los últimos
años, los gobiernos sub-nacionales han recibido
trasferencias directas mucho mayores vinculadas a
la cantidad de ingresos provenientes de la minería
percibidos por el gobierno central.

Se espera que los montos transferidos aumenten

significativamente en años futuros a medida que
se implementen nuevas inversiones. No es posible
afirmar que estas transferencias tendrán un
impacto positivo sobre el desarrollo económico y
el desempeño social sub-nacional. Parecería que
en el pasado este impacto ha sido limitado. Mucho
dependerá de la capacidad de los gobiernos locales
de apoyar al empresariado local y, por esta vía, la
creación de empleo alternativo.

A nivel propiamente local, el ejemplo de Antamina

ha demostrado que la empresa está haciendo
considerables esfuerzos por proporcionar niveles
significativos y cada vez mayores de inversión
social, y que está tratando de aumentar el bienestar
y el empleo local. Sin embargo, es difícil obtener
información de línea de base específica para
comprobarlo. Si bien para elevar el bienestar y
el empleo local es necesario que las empresas
adopten una actitud proactiva desde el inicio de la
inversión minera y que colaboren con las entidades
locales, existen sin embargo límites en lo que
las empresas mineras pueden lograr por cuenta
propia. En aquellos lugares en donde los niveles
de vida son generalmente bajos y el gobierno está
ausente en la prestación de bienes y servicios
públicos básicos, las expectativas son altas y se
ejerce considerable presión sobre las empresas
mineras para que realicen gastos sociales que
deberían ser idealmente financiados a través de
los canales públicos. Las comunidades locales no
consideran suficientes las inversiones sociales
de las empresas y esperan que ellas sustituyan la
ausencia de acción gubernamental a nivel regional
y local.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones
mineras y el crecimiento económico y la reducción
de la probreza?

4
 4. ¿Cuáles son los vínculos entre las
inversiones mineras y el crecimiento
económico y la reducción de la probreza?
34 4.1 Introducción
Hemos visto en el Capítulo 3 que, en términos
macroeconómicos, las consecuencias de las
reformas peruanas en los años 90 han sido
ampliamente favorables. A nivel nacional, el
sector minero ha contribuido a una evolución
macroeconómica y fiscal positiva, en particular
con respecto a los ingresos de divisas al país. Se
espera que estos aportes aumenten a medida que
nuevas operaciones mineras comiencen a producir.
Lamentablemente, el efecto sobre los resultados
sociales y la pobreza ha sido bastante más ambiguo
e incierto. Los mecanismos de redistribución no
son automáticos ni seguros ya que existen varias
etapas entre la entrega de los impuestos y otros
pagos al gobierno y la mejoría de las condiciones
de vida y de las oportunidades económicas de la
sociedad en su conjunto.
Este capítulo se basa en la Etapa #4 de las
Herramientas y explora los vínculos cercanos
entre las inversiones mineras y el crecimiento
económico y la reducción de la pobreza. Además
de preguntarse cómo hubiera sido Perú sin
minería desde los años 90, este capítulo enfoca
particularmente las políticas económicas y la
importancia de las instituciones y estructuras de
gobernabilidad.
● La Sección 4.2 ofrece una breve evaluación de
lo que hubiese sido la economía de Perú si el
sector minero no se hubiera recuperado desde
principios de los 90;
● La Sección 4.3 explora los vínculos entre
las políticas económicas y el impacto de las
inversiones mineras sobre el desempeño
económico;
● La Sección 4.4 sintetiza el desempeño de Perú
con respecto a indicadores de gobernabilidad e
investiga el eslabón perdido entre el desempeño
económico global y la mejora del desempeño
social.
● La Sección 4.5 concluye y resume los desafíos
para el Capítulo 5.
4.2 ¿Cómo hubiera sido la economía de Perú sin
minería?
Hemos visto en el Capítulo 3 que el sector minero
ha realizado un aporte positivo a la macroeconomía
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
peruana desde el inicio de los años 90. Dado este
hecho, se puede considerar cómo hubiera sido
la economía peruana si la minería no hubiese
estado presente desde esa fecha en adelante.
Este tipo de análisis contra los hechos tiene una
serie de problemas analíticos. El más obvio es
que el supuesto de que “las otras cosas sigan
siendo iguales” es insostenible. Por lo tanto, la
economía peruana sin la minería habría seguido
un camino muy diferente que habría generado
respuestas diferentes, sobre todo en el campo
político. Sólo es posible adivinar cuáles habrían
sido estas respuestas. Establecerlas con algún
rigor requeriría un modelo informático de equilibrio
general para Perú, que estaba más allá del alcance
de este estudio.
A pesar de estas limitaciones, es posible hacer
algunas conjeturas sobre cómo sería la economía
peruana sin un sector minero. Entre 1994 y 2004,
el PBI de Perú creció a un promedio de 3,4% por
año y el PBI per cápita creció 1,7% por año. Sin la
contribución total de la minería al PBI, estas cifras
habrían sido 3,1 y 1,4%, respectivamente. Por lo
tanto, el ingreso per cápita de Perú en 2003 sin la
minería habría sido de US$ 4.113 en lugar de US$
4.395 con la minería, una diferencia de 6,4%. Tal
como se indicó en los capítulos anteriores, el aporte
de la minería ha crecido aún más desde 2003, en
función de las crecientes inversiones y el aumento
en el precio de las materias primas.
Se puede decir que los supuestos precedentes
subestiman el aporte de la minería, ya que sólo se
conoce el aporte directo de la producción minera
al PBI. De esta manera, el uso por la minería de
otros factores de la producción no se conoce con
exactitud. Sin embargo, la Sociedad Nacional de
Petróleo, Gas y Minería estableció en 2002 que de
los US$ 1.500 millones de insumos de la minería,
US$ 1.000 millones eran considerados como
insumo local, aunque estos insumos incluyen
bienes importados que la industria adquiere de
proveedores peruanos. No se puede establecer si
estos insumos hubieran podido ser aportados a otro
sector de la economía.
Se puede decir también que la minería ha
complementado tanto a la agricultura, en virtud
de sus prácticas de manejo del agua, como al
turismo, a través de su aporte a la infraestructura
de transporte. Por lo tanto, sin la minería, la
contribución de estos dos sectores al PBI también
podría haber disminuido. Por último, podría

afirmarse que un sector minero exitoso contribuyó
a establecer el ambiente empresarial esencial
para una economía exitosa, creando confianza y
por ende proporcionando mayor incentivo a las
inversiones tanto extranjeras como locales en otros
sectores, lo cual ha llevado al incremento en el PBI.
Claramente, existen algunos indicios muy recientes
de que Perú ha sido testigo de una diversificación
en la agroindustria y en la industria textil pero,
por otro lado, la economía informal sigue siendo
muy extendida y el ambiente de negocios para
las pequeñas y micro empresas no ha mejorado
mucho34.
La ausencia de la minería genera una diferencia
más sustancial en la balanza de pagos que en
el PBI. La pérdida de exportaciones mineras
obviamente empeoraría la balanza comercial.
Así, entre 1992 y 2003 la balanza comercial tuvo
un déficit acumulado de US$ 11.680 millones. Sin
las exportaciones mineras, el déficit acumulado
habría sido de US$ 45.400 millones. Para poner
esto en perspectiva, en 1996, en el pico de la crisis
de la deuda de Perú, la deuda externa ascendía
a US$ 34.000 millones. Aunque esto exagera el
impacto sobre el déficit comercial ya que sin la
minería las importaciones de bienes de capital
habrían sido inferiores, es no obstante un aporte
importante. Asimismo, la pérdida de la inversión
extranjera directa en minería – unos US$ 6.700
millones entre 1993 y 2003 – habría agravado aún
más el déficit de la balanza de pagos. Esto habría
generado una serie de problemas que habrían
afectado de manera adversa a otros sectores de
la economía. Por ejemplo, la convertibilidad de
la moneda habría sido más difícil, lo cual habría
inhibido las inversiones en otros sectores, tanto de
propiedad extranjera como nacional. Los efectos de
un empeoramiento de la balanza de pagos sobre el
tipo de cambio también habrían sido significativos.
La solución tradicional para un déficit en la balanza
de pagos es devaluar la moneda para incrementar
el costo de las importaciones y reducir el precio de
las exportaciones, produciendo así una respuesta
de cantidad con vistas a reducir el flujo saliente
neto de divisas. Una consecuencia de la devaluación
del tipo de cambio es que aumenta los precios
internos y esto puede incentivar la inflación. Como
la inflación ocupaba el primer lugar en la agenda
de las políticas del gobierno a nivel macro, esto
podría haber sido grave en Perú.
34
Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2003.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Sin un sector minero, los ingresos del gobierno 35
también habrían sido menores, aunque no
está claro si esto hubiera forzado al gobierno a
buscar otras fuentes de ingresos. El orden de
las magnitudes es sumamente difícil de evaluar
debido a que la información sobre los ingresos del
Estado peruano es incompleta y contradictoria.
En el Capítulo 3 de este informe se mencionó
que en 2003 los ingresos provenientes de la
minería sirvieron para financiar un 4,1% de los
gastos reales del presupuesto. De acuerdo con
el Fondo Monetario Internacional (FMI), el déficit
presupuestal acumulado global entre 1998 y 2001
ascendió a 34.800 millones de Nuevos Soles. Según
el informe del Banco Mundial sobre la minería
en Perú, sin los ingresos de la minería esta cifra
habría sido 7% más alta, llegando a 37.300 Nuevos
Soles en ese período de cuatro años. Por lo tanto,
se habría tenido que reducir el gasto público o los
gobiernos habrían tenido que incrementar la ya
importante carga de la deuda. Cabe resaltar que
una gran parte de la mejor reputación de la gestión
económica de Perú se debe a sus esfuerzos por
reducir la deuda pendiente y por tratar y equilibrar
su presupuesto.
Finalmente, con respecto al impacto de la
minería sobre el empleo nacional, este es un
aspecto difícil de evaluar. Sin duda, algunos de
los 70.000 peruanos empleados directamente
en el sector minero y de los 350.000 empleados
indirectos habrían encontrado un puesto de trabajo
alternativo, aunque el desempleo en Perú sigue
siendo elevado. Casi con seguridad, muchas de
las personas empleadas por la minería en la Alta
Cordillera habrían permanecido desempleadas o
subempleadas, en el mejor de los casos, dada la
falta de alternativas econonómicamente viables.
Sin embargo, también es importante recordar
que, de la población económicamente activa de
unos 12,2 millones de personas, aquellos directa o
indirectamente empleados por el sector minero son
menos de 3,5%.
4.3 Impacto de las políticas económicas sobre los
resultados
El Capítulo 3 sugirió que las políticas económicas
de los distintos gobiernos han afectado el
desempeño de los indicadores económicos. Esta
sección explora este vínculo y encuentra que,
en general, la evidencia sugiere que Perú no ha
sufrido la presencia de una ‘maldición de los
recursos’ en términos macroeconómicos. Sin
36 duda, así ha sido desde los años 90. A partir de
numerosas entrevistas, las personas a cargo hoy
de las políticas monetarias y fiscales entienden
con claridad los mecanismos macroeconómicos de
transmisión de la ‘maldición de recursos’ y cómo
evitarlos.
A menudo se asocia con la ‘maldición de los
recursos’ una grave sobreestimación del tipo de
cambio efectivo real que socava la base competitiva
de la producción de los bienes comerciales. La
Figura 4.1 muestra que, luego de una serie de
ajustes asociados con el cambio en la política
macro económica iniciado por Fujimori, a partir
de 1993 la tasa de cambio real se depreció
efectivamente hasta fines de los años 90. Aunque
esta situación fue revertida durante un corto
período, luego de los problemas financieros
de 1998, se volvió nuevamente a una tendencia
de depreciación hasta el inicio de 2002. Desde
entonces se produjo cierta apreciación, pero no fue
muy grande y fue más un resultado de la debilidad
del dólar que de la fuerza del Nuevo Sol. Asimismo,
como lo veremos a continuación, debido a las
ganancias en productividad y las reducciones de
costos, la apreciación fue demasiado pequeña en
magnitud como para haber inhibido el crecimiento
de las exportaciones no minerales. Por cierto,
el desempeño de las exportaciones peruanas ha
seguido siendo impresionante. Esta no es la imagen
de un país que padece del ‘mal holandés’.
Figura 4.1 El tipo de cambio real
Fuente: Ministerio de Económica y Finanzas de Perú.
La Figura 4.2 ilustra la historia de los patrones
presupuestales de Perú. Como puede apreciarse,
la situación presupuestal en los años 80 se
deterioró sustancialmente, lo cual fue un reflejo
de la grave caída en los ingresos del gobierno y la
gran variabilidad en los saldos presupuestales, que
mostraba una grave falta de disciplina fiscal.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
El Banco Mundial señala que los patrones
fiscales cíclicos y volátiles son el resultado de
largos períodos de expansión fiscal seguidos
por períodos cada vez más cortos de reajustes
fiscales, particularmente antes del inicio de los
90. Mientras la volatilidad del crecimiento del
PBI de Perú, medida por la desviación estándar,
es aproximadamente un tercio superior a la del
promedio de los países latinoamericanos, las
variables fiscales tienen una volatilidad mucho
más alta que el crecimiento del PBI, debido a los
cambios continuos y erráticos en las políticas, tanto
del lado de la recaudación impositiva como de los
gastos37.3536
Figura 4.2 Panorama presupuestal
Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales.
A partir de 1990, alcanzar y mantener la prudencia
fiscal ha sido un objetivo clave del gobierno
peruano. La Figura 4.2 indica que este objetivo
ha sido logrado en su mayor parte. Así, a medida
que el PBI ha crecido, lo mismo ha ocurrido con
los ingresos presupuestales relativos al PBI hasta
1999. Posteriormente, hubo una leve baja pero
nada como el nadir de 6% registrado en 1989.
No obstante, el sistema tributario peruano no
es eficiente y no ha sido capaz de aprovechar
plenamente el fuerte crecimiento del PBI de los
últimos años.
Según el FMI (2004), los impuestos en Perú son
relativamente bajos en comparación con otros
países latinoamericanos. Esta baja tributación ha
tenido lugar desde los años 90 cuando el servicio de
la deuda externa tuvo prioridad en el gasto público.
En el pico de la crisis de la deuda en 1996, el país
debía más de US$ 34.000 millones y el pago de la
deuda externa significaba más del 25% del gasto
37
Banco Mundial, 2002, pág. 4.

del presupuesto 38. La magnitud de esta deuda fue
37
seriamente agravada debido a los repudios de la
deuda en los años que precedieron al gobierno
de Fujimori, razón por la cual la deuda siguió
acumulándose. Se ha calculado que tres años más
de un fuerte crecimiento económico reducirá la
deuda externa de Perú a un nivel manejable de 30 a
40% del PBI39.
Últimamente, se han expresado preocupaciones
acerca de la capacidad del gobierno para mantener
una disciplina de gastos.
● En primer lugar, desde el punto de vista
macroeconómico, existe la preocupación de que
la interacción entre la economía, la política y
las expectativas podrían socavar la estabilidad
económica. Como se señaló en el Capítulo 3, las
presiones sociales, especialmente en las zonas
rurales, son agudas. Las preocupaciones giran en
torno a que el proceso de descentralización, y la
respuesta del mismo a las necesidades sociales,
podría debilitar la disciplina fiscal40.
● En segundo lugar, las transferencias de ingresos
a las regiones mineras a través del Canon y, más
recientemente, las recaudaciones de la regalía
minera, podrían provocar graves manifestaciones
de la ‘maldición de los recursos’ a nivel local,
pero sin los problemas del tipo de cambio. Las
informaciones disponibles sobre el Canon Minero
muestran que las cifras nominales involucradas
justifican esta preocupación41. Los próximos años
registrarán aún mayores incrementos en los
ingresos a nivel regional y local en la medida que
una serie de minas comiencen a aumentar su
producción. Esto podría provocar inflación a nivel
local y cierto grado de exclusión social en este
mismo ámbito.
● En tercer lugar, como el Canon Minero debe
ser utilizado en proyectos de capital –descritos
por un entrevistado como “cualquier cosa que
incluya cemento”-, también existe el peligro
de que los programas de gastos no tomen
suficientemente en cuenta las consecuencias
de los costos actuales para los años futuros. Tal
38
Christian Aid, 2005.
39
Apoyo, 2005.
40
Parecería que algunos frenos y contrapesos en los gastos sub-nacionales
han sido instaurados. Por ejemplo, a los gobiernos regionales no se les
permite solicitar préstamos externos.
41
Por ejemplo, como puede incluso verse en mayor detalle en el Anexo,
la región de Ancash en donde se encuentra la mina Antamina recibió 1,85
millones de Nuevos Soles provenientes del Canon Minero en 2001. En 2004,
esta cifra ha aumentado a $63 millones de Nuevos Soles (CAD, 2005).
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
riqueza repentina puede conducir a tomar malas 37
decisiones de gastos y a la corrupción.
● En cuarto lugar, la débil capacidad administrativa
y de gestión del gasto público a nivel sub-nacional
puede dificultar la aptitud de las regiones
mineras para gastar los ingresos acumulados
por los aportes del Canon Minero. Por ejemplo,
el requisito de que los planes locales de inversión
sean aprobados por el Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP) debería ayudar a evitar
este problema. El desarrollo de estructuras
institucionales capaces de dirigir efectivamente
los fondos hacia políticas, inversiones y
programas que proporcionen a las personas
oportunidades económicas y sociales reales, es
todavía un trabajo inconcluso.
Figura 4.3 Inflación
Fuente: Banco Mundial.
La Figura 4.3 ilustra el patrón de la inflación desde
1993. Para ponerlo en perspectiva, en el pico de la
crisis económica de García en 1989, la inflación era
del orden de 3.399 por ciento anual. La evolución
desde 1993 ha sido ejemplar y nos proporciona
otra prueba de la ausencia de la ‘maldición de los
recursos’ en Perú. Es probable que este control
ajustado de la política monetaria continúe. El
Ministerio de Economía y Finanzas se ha dado
cuenta de que un cambio importante producido
en Perú en los últimos años es la creciente
autonomía de la política económica con respecto
al proceso político. De este modo, aunque los
presidentes entren y salgan, los altos funcionarios
que controlan la coherencia de las políticas
permanezcan. Este proceso se ha reforzado porque
siguen estando muy presentes en los peruanos
formadores de opinión los crudos y dolorosos
recuerdos de la hiperinflación. Parece haber
un sólido consenso sobre la importancia de la
prudencia fiscal, de una ajustada política monetaria
y de la necesidad de pagar la deuda. Sin duda,
siempre es posible que esta determinación sea
descarrilada por las demandas sociopolíticas, por
38 ejemplo para reducir la pobreza y la desigualdad
a través de alguna rápida solución de carácter
populista. Esto constituye un desafío político.
Con respecto a las tendencias y variabilidad de los
ingresos por exportaciones, las siguientes cifras
ilustran ciertos aspectos clave.
Figura 4.4 Exportaciones
Fuente: Banco Mundial.
La Figura 4.4 muestra el patrón de las
exportaciones de mercaderías. El impacto
desastroso de las políticas económicas de los
80 puede verse en el estancamiento de las
exportaciones en esa década. Las cifras son en
dinero de la fecha y por lo tanto subestiman la caída
en el valor real de las exportaciones. Sin embargo,
el panorama ha mejorado drástica y firmemente
desde 1990. La única excepción fue una pequeña
falla técnica en 1999, luego de la crisis financiera,
que no fue ocasionada por Perú sino principalmente
un resultado del contagio de la crisis financiera
asiática que se produjo en el invierno de 1997/98 y
el colapso de la economía rusa en el verano
de 1998.
A pesar de su recuperación de niveles muy bajos a
principios de los años 90, los niveles comerciales de
Perú son bastante bajos en comparación con otros
países con políticas de comercio similares. Desde
alrededor de 44% del PBI en el período 1980-84, el
comercio (exportaciones e importaciones de bienes
y servicios) cayó a 28% en 1990-1994 y entre 1998 y
2002 subió a sólo 33% en comparación con 53% de
todos los países en desarrollo42. Obviamente, existe
la tentación de atribuir esto al impacto de tener una
elevada proporción de exportaciones de recursos
naturales a través de una “… difusión limitada
de mejoras en tecnología y productividad hacia
otros sectores, la disminución a largo plazo de los
precios de los productos básicos con relación a los
42
FMI, 2004.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
precios de las manufacturas y, en algunos casos, el
‘mal holandés’” (FMI, 2004, pág. 36).
Sin embargo, como ya se ha indicado líneas
arriba, no existe ninguna evidencia obvia de sobre
valuación de la moneda peruana en los años 90. El
tipo de cambio real de Perú con respecto al dólar
muestra que sus niveles actuales, comparados
con los de una década atrás, se asemejan a
los de México, son ligeramente superiores a
los de Colombia y Chile y más depreciados
que los de China. Incluso con importantes
recursos sin emplear no existe una barrera de
política macroeconómica obvia contra mayores
exportaciones de productos no minerales43.
Una nueva dimensión, que podría revertir el bajo
nivel del comercio, es el acceso preferencial al
mercado de Estados Unidos por medio de la Ley
Andina de Promoción Comercial y Erradicación
de la Droga (ATPDEA, por su sigla en inglés). Sin
embargo, en el caso de los textiles, en donde ya se
ha producido un fuerte crecimiento, esta tendencia
podría revertirse con la eliminación de cuotas del
Convenio Multi-Fibra de 2005, que favorecerá a los
países con menores costos como China y el sub-
continente asiático44. Por otra parte, los textiles de
alta calidad de Perú son fabricados con fibras raras
como algodón pima y lana de animales andinos,
tales como la llama, la alpaca recién nacida y la
vicuña, que ocupan todos un nicho de altos precios
en el mercado.
Figura 4.5 Fuentes de exportación
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
El incremento constante de las exportaciones se
debe en parte a que los patrones de exportación
de Perú se han vuelto cada vez más diversificados,
lo cual nuevamente desmiente cualquier noción
43
Incertidumbres políticas pueden haber inhibido una mayor inversión del
sector privado.
44
Según el FMI (2004), el costo de producir una prenda en el Perú es 50%
más alto que en China.

de la presencia de una ‘maldición de los recursos’,
que normalmente se caracteriza por una gran
dependencia de una sola fuente de ingresos por
exportación. Incluso para los minerales, existe
una considerable diversidad de exportaciones
de metales y minerales. Esto ayuda a detener
la volatilidad de los ingresos derivada de las
fluctuaciones en los precios de los metales. Los
socios de las exportaciones peruanas también
son variados y no existe ninguna región geográfica
dominante. En 2003, Estados Unidos, el Reino
Unido, China, Suiza, Chile y Japón respondieron
por el 64% de los destinos de las exportaciones45.
Por lo tanto, si una región sufre de recesión, esto
no necesariamente significa serios problemas para
las exportaciones peruanas. Finalmente, como
puede apreciarse en la Figura 4.5, se ha registrado
un fuerte crecimiento en las exportaciones no
minerales. En particular, se ha visto un fuerte
crecimiento en las exportaciones no tradicionales.
Esto sí presenta una esperanza para Perú debido a
que este sector está dominado por textiles de alta
calidad y cultivos agrícolas de gran valor agregado,
los cuales requieren un uso intensivo de mano de
obra.
En cuanto a los vínculos entre las políticas
económicas y el impacto de las inversiones mineras
sobre el desempeño económico, no parece haber
ninguna conexión entre la minería y una ‘maldición
de los recursos’ a nivel macro. En la actualidad los
aspectos macroeconómicos son bien comprendidos
y muy manejables. Desde los inicios de la década
1990 hasta la fecha Perú viene dando un buen
ejemplo de gestión competente y en este contexto
la minería ha desempeñado un rol muy positivo en
el progreso económico global del país. La economía
peruana ha venido creciendo de manera general
y no hay señales de que ello no continúe. Por el
contrario, hay señales de crecientes sinergias
entre la minería y otros sectores de la economía
tales como la agricultura y el turismo. Incrementar
el papel del sector privado ha sido generalmente
positivo para la economía en términos de niveles
de inversión, ingresos públicos y crecimiento. La
excepción es quizás los años 70 y los 80, cuando la
minería protegía al sistema de las consecuencias
de malas políticas macroeconómicas durante más
tiempo de lo que hubiese sido en caso contrario.
En ese momento, toda la minería era virtualmente
de propiedad del estado, de manera que las
45
CIA, 2005.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
inversiones en el sector eran obviamente menos 39
dependientes de las consideraciones de precios46.
Sin duda, existen una serie de áreas en donde se
debe actuar con cautela.
● Existe el peligro de que en el futuro puedan
producirse efectos de la ‘maldición de los
recursos’ a nivel local como resultado de las
crecientes transferencias directas a las entidades
de gobierno sub-nacionales, si éstas no van
acompañadas por un incremento acorde en la
capacidad administrativa y de gestión del gasto
público.
● Lo que es más importante, el mecanismo de
redistribución para aliviar la pobreza es disputado
y de ninguna manera automático. La pobreza
y el desarrollo social no se han correspondido
mucho con las mejoras económicas generales.
Las políticas económicas y sociales en pequeña
escala para atender estos problemas no han sido
suficientes. Un gran sector informal es también
indicativo de que el ambiente institucional de
los negocios no ha beneficiado a las micro y
pequeñas empresas o lo ha hecho sólo en una
medida limitada.
● En comparación con el resto de América Latina,
la economía peruana tiene un desempeño
bastante bueno resultante de sus políticas
económicas globales, incluyendo las aplicadas
a la minería, como por ejemplo la tributación.
Sin embargo, también podría considerarse que
en Perú los impuestos son bajos y esto, cuando
dominan las políticas populistas, podría hacer
surgir la tentación de ver en el sector minero un
blanco fácil para obtener mayores ingresos.
4.4 El eslabón perdido: Instituciones y estructuras
de gobernabilidad
Desde mediados del siglo XX, la historia de
la minería en Perú ha estado vinculada a los
cambios en la política económica subyacente. La
nacionalización del sector minero a partir de 1968
fue impulsada por una ideología que analizada
retrospectivamente parece mal concebida y no
alivió las necesidades sociales que pretendía
atender. La privatización a principios de los años
46
Discutiblemente, el Perú experimentó un impacto negativo de los recursos
naturales con el auge del guano a fines del siglo IXX y el auge económico
de los años 60 asociado con la harina de pescado. En ambos casos, el
gobierno no cosechó ningún beneficio real en términos de construcción de
infraestructura o promoción de un desarrollo sustentable.
40 90 fue también parcialmente impulsada por el
consenso político internacional de ese entonces. En
conjunto, lo último logró mejores resultados. Sin
embargo, los logros globales positivos no han sido
acompañados por un efecto igualmente positivo en
la reducción de la pobreza.
La Fase 1 de la iniciativa sobre Dotación de
Recursos hizo un fuerte hincapié en que las
instituciones y estructuras de gobernabilidad son
una variable clave para mejorar las contribuciones
positivas que el sector minero puede realizar
para lograr un desarrollo socioeconómico más
amplio y reducir la pobreza. Las instituciones y
estructuras de gobernabilidad establecen el marco
y condicionan la forma cómo las entidades del
sector público, los ciudadanos y las empresas del
sector privado se vinculan entre sí. Para la industria
minera esto quiere decir que si las instituciones y
estructuras de gobernabilidad no son capaces de
producir interacciones y sinergias positivas entre
estos actores, la contribución de las actividades
mineras al desarrollo socioeconómico más amplio y
a la reducción de la pobreza se verá restringida.
Este énfasis en las instituciones y estructuras de
gobernabilidad está sustentado por investigaciones
internacionalmente reconocidas que durante
los años 90 confirmaron que la calidad de la
‘gobernabilidad’, como variable independiente,
explica muchas de las diferencias entre los países
en términos de resultados socioeconómicos.
Dentro de la bibliografía sobre la ‘maldición de los
recursos’, una serie de estudios cuantitativos han
sugerido que mejores instituciones y estructuras
gobernabilidad se corresponden con mejores
resultados de desarrollo47. De este estudio
parecería surgir que el desafío de Perú de utilizar
los logros macroeconómicos y el crecimiento
económico para reducir la pobreza y ampliar
la inclusión social está obstaculizado por sus
instituciones y estructuras de gobernabilidad.
En efecto, el desempeño de Perú con respecto a
los indicadores convencionales de gobernabilidad
ha sido débil. El Anexo 1 contiene un informe
detallado de la calidad de la gobernabilidad
en Perú de acuerdo con los seis Indicadores
47
Los investigadores han utilizado indicadores sobre la calidad de
gobernabilidad reportados por una serie de institutos de opinión pública,
grupos de expertos, ONGs y organizaciones internacionales, y los han
recopilado en base a las percepciones de un gran número de empresas,
ciudadanos y expertos que respondieron las encuestas. Véase Dietsche,
Evelyn (2007), “The quality of Institutions: A Cure for the Resource Curse?”,
Oxford Policy Institute, Working Paper available at http://www.opi.org.uk/
publications/documents/Areinstitutionsacure_002.pdf
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
de Gobernabilidad del Banco Mundial. Lo más
probable es que estos indicadores aparezcan en
las condiciones de gobernabilidad propuestas por
la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR, por
su sigla en inglés). Adicionalmente, se incluyen los
resultados de Perú con respecto a las seis áreas de
gobernabilidad propuestas por la Encuesta Mundial
de Gobernabilidad realizada por la Universidad
de las Naciones Unidas (UNU). Esta sub-sección
presenta un resumen de estos resultados.
Es necesario hacer una advertencia general, pero
importante. Es sólo relativamente reciente el
reconocimiento por la comunidad internacional de
la importancia de las instituciones y estructuras
de gobernabilidad en el desarrollo económico.
Por lo tanto, el período para el cual existe
información disponible es corto. Los indicadores de
gobernabilidad del Banco Mundial cubren menos
de una década y la Encuesta de Gobernabilidad de
la UNU sólo proporciona información para cuatro
años. Otra consecuencia es que las definiciones
y énfasis de las sub-variables individuales que se
suman a una evaluación general de la ‘calidad de
gobernabilidad’ son materia de discusión y están
sujetas a ajustes. Ver en el Anexo 1 las definiciones
y conceptos subyacentes a los indicadores que son
utilizados aquí.
4.4.1 Resumen de los indicadores de
gobernabilidad de Perú
Tanto los indicadores de gobernabilidad del
Banco Mundial como la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la UNU muestran que la
transición política en Perú a principios del siglo XXI
ha conducido a una mayor participación y confianza
de la sociedad en el proceso político (las variables
‘Sociedad Política’ y ‘Voz y Rendición de Cuentas’)
y también ha mejorado los derechos políticos.
Pero aún quedan pendientes mejoras reales en el
trabajo del servicio público y la administración (las
variables ‘Burocracia’, ‘Efectividad Gubernamental’
y ‘Calidad Regulatoria’) y en el sistema legal
(las variables ‘Poder Judicial’ y ‘Estado de
Derecho’). Estos aspectos de la gobernabilidad
son fundamentales para prestar mejores
servicios a las personas y permitirles aprovechar
las oportunidades económicas. Asimismo, son
elementos clave en el vínculo entre los ingresos
de las actividades mineras pagados al gobierno
central y los beneficios sociales y económicos que
los ciudadanos reciben en retorno.

Un dato interesante es que la capacidad del
gobierno de formular e implementar con eficacia
políticas acertadas (medida por las variables
‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad Regulatoria’)
mejoró en el mismo momento en que el gobierno
de Fujimori enfrentaba crecientes críticas por
volverse más autoritario. Cuando el gobierno de
Fujimori cayó y fue sustituido por la transición
democrática de 2001, las mejoras significativas en
el proceso por el cual el gobierno fue seleccionado,
controlado y reemplazado fueron acompañadas por
un deterioro de la capacidad gubernamental, como
se muestra en la Figura 4.6.
Figura 4.6 Indicadores de gobernabilidad de Perú desde 1996
a 2004
Fuente: World Bank Governance Indicators; http://www.govindicators.org
¿Cuáles son las limitaciones de esta información?
En primer lugar, los indicadores nos dicen poco
acerca de los procesos sociopolíticos subyacentes
que han impulsado los cambios observados en el
desempeño de gobernabilidad de Perú. No explican
cómo estos procesos se iniciaron o provocaron
cambios institucionales y cuáles podrían ser las
posibilidades de ulteriores cambios institucionales.
Los indicadores no describen las limitaciones
para mejorar las instituciones y estructuras de
gobernabilidad ni qué pueden hacer el gobierno y
sus socios en este sentido. Por lo tanto, plantean
interrogantes importantes, pero se quedan cortos
en las respuestas.
En segundo lugar, los indicadores no hacen
distinciones entre los niveles verticales de gobierno
(nacional, regional, provincial, distrital). Por lo
tanto, dicen poco acerca de cómo la debilidad de
las autoridades públicas baja por la cadena vertical
de gobierno para modificar la calidad global del
sistema de gobernabilidad. La identificación y
comprensión de las debilidades verticales dentro
de la administración pública y cómo éstas se
relacionan a las estructuras y procesos políticos
es fundamental para superar los problemas
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
originados por acciones colectivas y rediseñar 41
incentivos con el fin de lograr mejores resultados.
Lo anterior sugiere que, para atender las
necesidades sociales de Perú y reducir sus
elevados niveles de pobreza, se precisan
instituciones y estructuras de gobernabilidad que
apoyen las actividades del sector privado realizadas
por grandes, medianas, pequeñas y micro
empresas y que aborden también la exclusión
económica y social. Parecería que los distintos
regímenes políticos y económicos que, a lo largo de
las últimas décadas, trataron de lograr un equilibrio
entre esos dos factores han fracasado ampliamente
en la reducción de la pobreza. Desde los años 90,
las instituciones y estructuras de gobernabilidad
de Perú han facilitado la adopción de políticas
macro económicas que han logrado resultados
globales positivos, pero han fracasado en producir
el tipo de políticas y servicios (o mecanismos de
redistribución) públicos que reducen la pobreza
hasta una medida apropiada.
4.4.2 Consecuencias para la industria minera
¿Cuál es la importancia de esto para la industria
minera? Tal como se refirió brevemente en el
capítulo anterior, existen muchos casos en Perú en
donde las empresas mineras se han convertido en
el blanco de demandas de bienes y servicios por
parte de las comunidades locales – muchos de los
cuales deberían ser normalmente provistos por
el gobierno48. Adicionalmente, los fondos públicos
recaudados de las actividades mineras han sido
el foco de muchas disputas entre entidades del
gobierno central y de los gobiernos sub-nacionales
y entre el gobierno y el Congreso. A la luz de estas
experiencias recientes, las siguientes propuestas
serían relevantes:
● Si un gobierno no puede responder a las
demandas de su pueblo, o si el pueblo no cuenta
con canales legítimos y eficaces a través de
los cuales pueda influenciar las decisiones de
orden público, los impuestos y otros ingresos
que las empresas mineras pagan a los gobiernos
centrales no serán vistos como un beneficio
para las comunidades locales. Las críticas de
las comunidades locales se relacionarán solo
48
El Banco Mundial enumera 17 conflictos existentes en la actualidad
entre empresas mineras y comunidades locales. Esto indica un problema
fundamental enfrentado por la minería en Perú, a saber: “… si hay un rasgo
definitorio que caracteriza la dimensión social de la minería en Perú, con el
cual todos los grupos interesados están de acuerdo, es la falta de confianza
entre todos los involucrados …” (Banco Mundial, 2005, pág. 92).
42 parcialmente a los montos de los impuestos
recaudados.
● Si un gobierno no es capaz de mejorar las
instituciones y estructuras de gobernabilidad
para entregar mayores beneficios sociales de los
fondos públicos (incluyendo aquellos generados
por el sector minero), pueden producirse
tensiones y conflictos sociales. Estos pueden
generar presiones sobre las empresas mineras
cuando tengan que responder a demandas de
pagos directos adicionales a las comunidades
para incrementar los beneficios sociales. Aún
cuando las empresas mineras llenen el vacío
de gobernabilidad, es poco probable que los
acuerdos sean óptimos. No existe una relación
automática o lineal que garantice que los pagos
directos de las empresas satisfagan todas las
demandas.
● Si los proyectos adicionales para las comunidades
no están vinculados a un marco más amplio de
colaboración con, y desarrollo de capacidades
en, el sector público, la sustentabilidad y la
eficacia surgirán demasiado tarde, cuando
las operaciones mineras estén por cerrar.
Los beneficios directos para las comunidades
también pueden plantear cuestiones de justicia
social en la medida en que puedan no ser lo
suficientemente incluyentes y que, en lugar
de satisfacer las demandas existentes, puedan
simplemente provocar nuevas demandas.
Estas propuestas no quieren decir que ‘el
gobierno’ está necesariamente en condiciones
de mejorar o reformular, unilateral o fácilmente,
las instituciones y estructuras de gobernabilidad.
En el mundo real, los gobiernos se enfrentan con
limitaciones en su capacitad de organización,
incentivos equivocados en el interior o el exterior
del sistema político administrativo, desacuerdos
con el Congreso (o Parlamento) y/o serias
restricciones de recursos. Tampoco significa que, si
un gobierno fuese capaz de alterar las instituciones
y estructuras de gobernabilidad, habría satisfecho
todos los criterios normativos de ‘buena’
gobernabilidad que la comunidad internacional
podría aplicar al juzgar a los gobiernos y sus
relaciones con la ciudadanía.
Esta es la falla en la lógica de muchas
recomendaciones, por ejemplo las de la EIR.
Presumir que una mejor gobernabilidad puede
ser de alguna manera injertada en la sociedad
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
es no reconocer los procesos complejos que
probablemente estarán en juego al llevar esto a la
práctica. Es también la falla del análisis económico
de los intereses políticos, que tiende a ignorar
los canales institucionales y de procedimiento a
través de los cuales es determinado y legitimado el
‘interés público’ a los distintos niveles de gobierno.
Es importante registrar que la capacidad de un país
para gobernar necesita crecer en forma paralela
al incremento de la inversión minera para prevenir
el conflicto social y madurar los beneficios a largo
plazo de dicha inversión.
4.5 Resumen
Este capítulo ha argumentado hasta ahora que
el desempeño económico y social descrito en el
Capítulo 3 está vinculado con:
● Una gestión macroeconómica acertada desde
principios de los años 90, que permitió que
las inversiones mineras contribuyeran al buen
desempeño de los indicadores económicos
globales;
● Problemas con instituciones y estructuras de
gobernabilidad que han impedido que estos
logros globales se hayan traducido en niveles
inferiores de pobreza y en mejoras sociales a
través de mecanismos de redistribución eficaces;
Parecería que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad de Perú enfrentan el desafío
de mitigar las tensiones sociales así como los
choques, a veces violentos, que han surgido entre
poblaciones locales y empresas mineras. Esto se
vincula con:
● Políticas económicas y sociales que no inducen
suficientemente los beneficios socioeconómicos
más amplios que el pueblo espera obtener, ya
sean oportunidades de empleo o la provisión de
bienes y servicios, y
● Instituciones públicas que no ‘gobiernan’
efectivamente a los diferentes grupos de interés
para superar los problemas originados por
acciones colectivas con el fin de incrementar las
actividades empresariales y las oportunidades de
empleo.
En resumidas cuentas, mientras que las
perspectivas de la minería en Perú se ven
prometedoras y es probable que actividades
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
adicionales de exploración revelen importantes 43
yacimientos para ser explotados en el futuro, los
desafíos futuros de la industria parecen ser las
tensiones y conflictos con las poblaciones locales,
las demandas adicionales de compensación y la
capacidad limitada de las instituciones políticas y
estructuras de gobernabilidad del país para lidiar
con las demandas de desarrollo y los intereses en
conflicto de manera constructiva y mutuamente
beneficiosa. El capítulo siguiente realiza una
incursión más a fondo en estos temas utilizando
una versión revisada de la taxonomía analítica
incluida en las Herramientas para la Dotación de
Recursos.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
¿Cuáles son las razones POR detrás de los ‘factores
de éxito’, los Desafíos y las limitaciones, a nivel
nacional, regional y local?

5
 5. ¿Cuáles son las razones por detrás de
los ‘factores de éxito’, los desafíos y las
limitaciones, a nivel nacional, regional y
local?
46 5.1 Introducción – Lo sucedido hasta el presente
Los vínculos cercanos entre las inversiones
mineras y el crecimiento económico y la reducción
de la pobreza han puesto a prueba la pregunta:
¿por qué las instituciones y las estructuras de
gobernabilidad de Perú desde el inicio de los años
90 han facilitado políticas macroeconómicas con
resultados globales positivos, pero han fracasado
en producir políticas y servicios públicos que
reduzcan la pobreza hasta una medida adecuada?
¿Por qué no han funcionado los mecanismos de
redistribución?
Es evidente que las sólidas políticas
macroeconómicas han sido un ‘factor de éxito’
clave para que las inversiones mineras contribuyan
al crecimiento económico. Sin embargo, también
parecería que existen limitaciones en las
instituciones y estructuras de gobernabilidad
para que aquellas inversiones contribuyan más
plenamente a la reducción de la pobreza. La Etapa
#6 de las Herramientas elaboró una taxonomía
analítica que describe distintos aspectos de la
‘gobernabilidad’ y sus interacciones con los
impulsores fundamentales del desarrollo. Una
versión revisada de la taxonomía se reproduce a
continuación49. Esta taxonomía va mucho más allá
del simple conjunto de indicadores de gobernabilidad
acumulativos analizados en el capítulo anterior
para llegar a diagnosticar cómo las instituciones
y estructuras de gobernabilidad afectan a los
mecanismos de redistribución. Este capítulo hace
un uso selectivo de la taxonomía para explicar la
existencia de éxitos macroeconómicos por una parte,
pero de mejoras sociales limitadas por la otra.
● La Sección 5.2 resume el marco legislativo de la
minería que ha estimulado el crecimiento de las
inversiones desde principios de los años 90;
● La Sección 5.3 explora el sistema político-
administrativo de Perú y cómo éste apoya la
cohesión social y las actividades del sector
privado;
● La Sección 5.4 examina más de cerca el régimen
fiscal peruano y los problemas de gestión de
las finanzas públicas que apuntalan al sistema
político-administrativo, la legislación minera y la
cohesión social;
● La Sección 5.5 luego explora las razones de las
tensiones y conflictos sociales que han socavado
49
Las modificaciones han sido introducidas tomando en cuenta la experiencia
obtenida mediante la aplicación del borrador de las Herramientas para la
Dotación de Recursos en los estudios de caso de países.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
la cohesión social y cómo esto se vincula con el
sector minero;
● La Sección 5.6 investiga alguno de los límites al
desarrollo del sector privado, particularmente
con respecto a las empresas de menor tamaño.
Taxonomía de la gobernabilidad: Vinculación
entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los
problemas operativos
5.2 Marco legal: Legislación minera
5.2.1 Introducción
La primera columna de la taxonomía, denominada
Marco Legal y Normativo, cubre una amplia gama
de temas, incluyendo asuntos constitucionales
básicos, congruencia del marco normativo, apoyo
para el desarrollo del sector privado y vínculos
entre las entidades públicas y privadas, legislación
societaria y otros. Esta sección se centra en los
cambios recientes en la legislación minera, sus
orígenes y consecuencias.
5.2.2 Cambios legislativos de los últimos años
El actual marco legislativo para el sector minero
peruano surgió junto con las nuevas políticas
económicas formuladas y puestas en práctica por el
gobierno de Fujimori. El propósito de estas nuevas
políticas era promover la participación del sector
privado para desarrollar el potencial productivo
del país en la minería y otros sectores50. Estos
cambios fueron orientados, en parte, por el Banco
Mundial y no se efectuaron únicamente en el sector
minero, sino en todos los sectores económicos
del país. Fue necesario un conjunto de nuevas
leyes y reglamentos con el fin de crear un contexto
atractivo para las inversiones del sector privado.
La legislación de 1991 creó un régimen de
estabilidad legal para la inversión extranjera que
eliminó muchas restricciones precedentes con
respecto a la propiedad extranjera y el control
de los activos que caracterizaron los períodos de
intervención estatal en las décadas de 1970 y 1980.
En particular, se creó un sistema administrativo
transparente que ofrecía condiciones tributarias
atractivas, un régimen de moneda convertible y la
libertad de repatriación de utilidades. Este proceso
de desregulación y liberalización fue aplicado
en todos los sectores económicos del país. El
Recuadro 5.1 detalla cómo se aplicó el nuevo marco
en la minería.
50
Banco Mundial, 2005.
 Taxonomía de la gobernabilidad: Vinculación entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los problemas operativos
Taxonomía transversal de la Marco Legal y Normativo Sistema Político- Régimen Fiscal y Política Cohesión Social y Prestación Desarrollo del Sector Privado
gobernabilidad eficiente Administrativo Económica de Servicios Públicos Básicos

• Fortaleza del estado: • Conformación • Sistema político: • Gestión macroeconómica • Desarrollo comunitario • Marco normativo para las
Estados legítimos y constitucional básica, - Proceso mediante el global adecuada: régimen y capacidad de actividades económicas
capaces a todo nivel marco legal general y cual el gobierno (a nivel de tipo de cambio y organización local: de las empresas de
(nacional, regional y mecanismos legales de nacional, regional y local) política monetaria; derechos y posibilidades diferente tamaño
local); un gobierno concertación y solución es elegido, controlado y • Legitimidad y dinámica de organización (grandes, medianas,
cuyas decisiones de de conflictos a todo nivel reemplazado; del régimen fiscal regulados; pequeñas y micro
políticas son creíbles y de gobierno y del estado; - Canales institucionales (ingresos): tributación, • Relaciones de la industria empresas);
ampliamente aceptadas • Congruencia dentro del a través de los cuales regalías, exenciones ; y el mercado laboral que • Servicios públicos de
y con un aparato marco normativo para la los grupos con intereses • Capacidad de gestión del promuevan la generación apoyo a nivel nacional
administrativo capaz de gestión del sector público políticos tienen ‘voz’ a los gasto público: asignación de consenso; y sub-nacional. En
implementarlas; y con respecto al vínculo distintos niveles. y operatividad eficientes • Mecanismos particular:
• Límites a la fortaleza entre los sectores público • Representación política a los distintos niveles institucionales para la ° Infraestructura: Políticas
del estado: Frenos y privado a todo nivel de en los diferentes niveles de gobierno (nacional, generación de consenso normativas nacionales
y contrapesos gobierno y de relaciones del gobierno: credibilidad regional, local) y el manejo de intereses y regionales, cobertura,
institucionales que sociedad-estado; y estabilidad de los • Relaciones no conflictivas socioeconómicos fondos de cooperación
sustentan la legitimidad • Compatibilidad de la resultados legislativos; de rendición de cuentas diferentes; y convenios financieros
del gobierno y del legislación específica • Procesos de toma de entre el electorado, • Representación a diferentes niveles de
aparato administrativo y del sector minero decisiones políticas: el poder legislativo y política con canales gobierno;
protegen contra el abuso con el marco general relaciones entre el poder el ejecutivo y dentro institucionales ° Servicios públicos:
del poder del estado constitucional y legal; legislativo, el gobierno y del poder ejecutivo a estructurados para Políticas normativas
a todo nivel (nacional, • Legitimidad de los la administración pública. distintos niveles; la representación de nacionales y regionales,
regional y local); derechos de propiedad • Capacidad del 'estado' de • Sistema administrativo y intereses a todo nivel; cobertura, fondos de
• Compatibilidad de las y capacidad de hacerlos formular e implementar capacidad pública a todo • Sistema básico de cooperación y convenios
instituciones, derechos valer de manera pacífica políticas hacia abajo en nivel (nacional, regional bienestar social en todas financieros a diferentes
y reglas formales e a todo nivel (nacional, la cadena jerárquica de la y local). las zonas geográficas; niveles de gobierno;
informales; regional, local); autoridad pública, desde • Iguales oportunidades ° Capital humano e
• Legitimidad de las • Legislación societaria y el gobierno central hasta de acceso a la educación instituciones del
instituciones económicas estructuras de propiedad: el nivel local inferior. primaria y secundaria mercado laboral: Políticas
formales que protegen las un marco normativo que en todas las zonas educativas de apoyo
necesidades esenciales de sustente las actividades geográficas. a diferentes niveles de
una economía estable (p. económicas de empresas gobierno y a diferentes
ejemplo: tipo de cambio, de diferente tamaño niveles de enseñanza.
sustentabilidad fiscal) ; (grande, mediana,
• Capacidad técnica del pequeña y micro).
sector público/servicio
civil y los tomadores de
decisiones a todo nivel.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Synthesis of four Country
Perú
47

Estudio
Phase
Case de
1 Caso
Report Summary
Studies
de País
Findings and recommendations
48 Recuadro 5.1 Cambios posteriores a 1991
● En 1992 fue promulgada la Ley General de Minería
que estableció las condiciones y el marco normativo
específicos para el sector minero. Esta ley centralizó en
efecto todas las funciones reguladoras en el Ministerio de
Energía y Minas (MEM), creando una oficina única para la
inversión extranjera directa en el sector. También eximió
a las empresas mineras de muchas de las obligaciones
laborales requeridas anteriormente en las áreas de
salud y educación. Esta decisión originó una reacción
significativa de las comunidades locales. Antes de este
cambio, los trabajadores mineros gozaban de servicios de
educación y salud provistos por las empresas mineras y se
habían acostumbrado a esta situación. Esta pérdida llevó
efectivamente a muchas comunidades locales a dirigirse
a los nuevos propietarios de las minas – adquiridas
mediante procesos de privatización o nuevas inversiones
– para llenar este vacío.
● Bajo la legislación aprobada en 1992, las ganancias
netas se convirtieron en el eje del sistema impositivo del
gobierno central y se incluyeron cláusulas de estabilidad
en muchos de los contratos por plazos de 10 a 15 años.
Se concedieron asimismo exoneraciones fiscales a
las empresas mineras que reinvertían sus utilidades
e invertían en infraestructura del servicio público.
La minería fue el único sector beneficiado con tales
compensaciones, lo cual era un reflejo de la importancia
asignada al mismo por la estrategia económica del
gobierno. En síntesis, la legislación creó un régimen
de inversión sumamente atractivo para las grandes
empresas multinacionales mineras. En ese momento, se
consideró que las medidas adoptadas eran indispensables
porque, en la nueva atmósfera global que promovía la
inversión extranjera en la región, existía entre los países
una fiera competencia por los fondos para la minería. El
resultado de este nuevo régimen, dadas las condiciones
geológicas extremadamente favorables del país, fue una
afluencia de inversión extranjera directa. Todos estos
cambios introducidos por la legislación minera de 1992
fueron incorporados a la Constitución peruana de 1993.
En ese momento, la legislación ambiental no
estaba bien formulada y, ciertamente, era vista
como “engorrosa e irrealista” (Banco Mundial,
2005, pág. 17). Antes de 1990, las empresas no
estaban obligadas a cumplir con estándares
ambientales específicos ni a remediar o compensar
la degradación ecológica que causaban. Desde
entonces, esta situación cambió a medida que se
fue aprobando una nueva legislación ambiental
que dispuso los requisitos para la realización de
auditorías y Programas de Adecuación y Manejo
Ambiental (PAMAs) para controlar y sancionar las
actividades mineras que no cumplieran con los
estándares ambientales51. Sin embargo, mientras
este cambio ha comenzado a tener efecto, los
legados ambientales de muchos años de descuido
51
Una explicación sumamente detallada sobre el desarrollo de la legislación
ambiental puede encontrarse en Banco Mundial, 2005.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
no han sido modificados. En particular, no existe
ningún mecanismo para el manejo del legado
ambiental de las minas ‘huérfanas’. Esta herencia
es en gran parte responsable de la imagen negativa
y los temores con respecto al daño ambiental que
permean a las comunidades locales52.
5.2.3 Cambios en la tributación de la minería
Al evaluar los aportes de la minería al crecimiento
económico y la reducción de la pobreza, el Capítulo
3 presentó los principales elementos del sistema
tributario del sector minero. Su contexto legal
requiere un desarrollo mayo:
● Una parte importante de los cambios legislativos
en el sector minero ha sido la forma cómo se
disponen algunas normas para la redistribución
de los impuestos mineros entre las comunidades
locales. En el año 2001, el gobierno peruano
modificó la Ley del Canon Minero para permitir
que 50% del impuesto a la renta corporativo
pagado por las empresas mineras sea
redistribuido directamente entre las entidades
sub-nacionales de gobierno. Como ha sido
señalado, este cambio fue posible gracias al
fuerte cabildeo realizado en el Congreso por las
comunidades afectadas por la minería y por las
empresas mineras. Esto sugiere que el proceso
de reforma de la legislación minera se demoró
bastante en tomar en cuenta las preocupaciones
locales y que estas inquietudes fueron
‘escuchadas’ sólo luego de la transición política
de 2001, cuando el Congreso fue reconocido
nuevamente como una entidad clave del sistema
político-administrativo.
● El proceso de diseminación local de los ingresos
mineros también se ha visto fortalecido por la
creación de la regalía minera en 2004, luego
de una serie de debates y discusiones en el
Congreso. La regalía debe ser un monto fijo por
volumen producido a ser distribuido entre los
gobiernos regionales del área de producción. La
regalía es regresiva porque debe pagarse con
independencia de la rentabilidad de la operación
y puede inhibir por este motivo la inversión en
proyectos marginales. Por otro lado, el sistema
de regalías es muy similar al aplicado en
muchos otros países. Pero la regalía también
ha provocado críticas por que podría disminuir
el interés de la inversión minera por Perú. Este
52
Se ha criticado la existencia de un conflicto institucional de intereses, ya
que la Dirección General de Asuntos Ambientales forma parte del Ministerio
de Energía y Minas, el promotor de la actividad minera.

efecto probablemente se ha visto agravado
porque no ha quedado claro si las empresas
mineras con contrato de estabilidad estarían por
este motivo exoneradas del pago de regalías.
La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y
Energía trató de objetar constitucionalmente
la introducción de la regalía minera, pero su
apelación fue desestimada como infundada en
abril de 200553.
● A pesar de una serie de medidas destinadas a
elevar la recaudación tributaria, la minería ha
empezado bastante recientemente a contribuir
de manera significativa a las arcas fiscales del
gobierno peruano. El régimen fiscal creado en la
década de 1990 tuvo como propósito ser atractivo
para las empresas mineras y aún continúa
siéndolo. En el futuro, se espera que el aporte
del sector minero a las arcas fiscales aumente
a medida que nuevas operaciones empiecen a
producir y desaparezcan progresivamente las
exoneraciones tributarias otorgadas para la etapa
inicial, aunque dicho aporte obviamente también
dependerá de lo que suceda con los precios
internacionales de los metales. Esto indica que
hay y habrá cada vez mayores factores en juego
en la lucha por estos recursos, lo cual requiere
de instituciones y estructuras de gobernabilidad
capaces de manejar de manera constructiva los
conflictos entre los distintos grupos de interés en
torno a la manera de utilizar estos recursos.
Es importante, por lo tanto, tener en cuenta
las circunstancias bajo las cuales se aprobó
la legislación minera en Perú. Para resumir la
situación política peruana de la primera mitad de
la década de 1990, el gobierno de Fujimori asumió
el poder con una minoría en el Congreso pero, con
el trasfondo de una severa crisis económica, se le
otorgaron amplios poderes para promulgar leyes de
urgencia, lo cual facilitó la introducción de políticas
económicas sustancialmente diferentes. Cuando
comenzaron los conflictos con el Legislativo por
los excesivos poderes del Ejecutivo en 1992, el
gobierno central suspendió la Constitución y
disolvió el Congreso. La Constitución de 1993,
formulada bajo estas circunstancias, incorporó la
nueva legislación minera. El Congreso recuperó su
importancia como principal interlocutor del proceso
político democrático recién a partir de la transición
política del año 2001.
53
El Peruano, 27/4/2005.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
5.2.4 Consecuencias 49
Uno de los principales problemas con la
mayor parte de las leyes a las que nos hemos
referido anteriormente es que fueron diseñadas
para centrarse en atraer la inversión en el
sector minero. Dichas leyes también se vieron
perjudicadas porque se les asoció con un
gobierno que finalmente cayó por acusaciones
de autoritarismo y corrupción. Esta legislación
carecía de mecanismos formales que permitieran
la participación de la ciudadanía o de sus
representantes políticos debidamente elegidos, en
los procesos relevantes de toma de decisiones. En
el mejor de los casos, se efectuaban consultas ex
post de los hechos que a menudo daban muy poco
tiempo a las comunidades locales para responder54.
A partir de una serie de entrevistas, parece que
las comunidades locales confían poco o nada en
las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), como
mínimo porque son las empresas las que eligen y
pagan a los consultores a cargo de las EIA. Aunque
ésta es una práctica generalizada en muchos
países, en Perú es percibida como un conflicto de
intereses. Otra de las consecuencias a nivel central
y local es que se establecieron muy pocos medios
institucionales para la solución constructiva de
conflictos cuando intereses contrapuestos se han
visto enfrentados por la generación y el uso de los
recursos del sector minero.
Entre las soluciones a los problemas surgidos
en el pasado figuran la conformación de la Mesa
de Diálogo Minero en el año 2003, que permite la
realización de discusiones estructuradas entre
un grupo de ONGs peruanas e internacionales,
las empresas mineras, el gobierno central y las
municipalidades. También se han promulgado leyes
que regulan la participación y la transparencia
que podrían contribuir a un mejor proceso de
entendimiento y diálogo. Sin embargo, el obstáculo
práctico radica en la limitada capacidad de las
comunidades locales para participar de manera
efectiva en este proceso de carácter más bien
técnico. La obligación legal de involucrar a las
comunidades locales no ha garantizado el derecho
institucional de pedir cuentas a los responsables
locales de las decisiones. Actualmente se está
discutiendo la posibilidad de crear una defensoría
especial para temas mineros, en vista de que la
Defensoría del Pueblo parece ser una de las pocas
54
Bajo la legislación anterior, las comunidades locales disponían de 40 días
para responder a las evaluaciones de impacto ambiental, cuyos documentos a
menudo eran extensos y sumamente complejos. Esto está siendo modificado
ahora para permitir que las comunidades tengan más tiempo de consulta.
50 instituciones que genera confianza y aprobación
entre la población peruana (CAD, 2005). Los riesgos
son que el proceso podría no ser lo suficientemente
rápido, que podría ser insuficiente para satisfacer
las expectativas de las comunidades locales, pero
también que podría no contribuir necesariamente
al fortalecimiento de las instituciones y estructuras
de gobernabilidad encargadas de mediar y ofrecer
soluciones estables cuando los intereses difieren
significativamente. Dados los tristes antecedentes
en Perú de acciones directas y violentas en
situaciones de descontento, si se falla en establecer
un mejor sistema para gobernar la sociedad y
manejar sus intereses políticos, las consecuencias
podrían ser serias.
En resumidas cuentas, la fortaleza del Estado
peruano a inicios de la década de 1990 permitió
que el gobierno efectuara importantes cambios
legislativos que claramente han promovido la
inversión extranjera directa, incluida la industria
minera. Sin embargo, esta fortaleza se desarrolló
a expensas de limitados frenos y contrapesos
políticos, lo cual socavó la legitimidad del gobierno
y las instituciones públicas y ha conducido a un
conflicto entre instituciones formales e informales.
Una consecuencia de este enfrentamiento es que
las bases legales pos 1990 para el sector minero
siguen cambiando, como se evidencia en el seno
del proceso de descentralización en curso. El
economista peruano Hernando de Soto ha señalado
que los cambios en la legislación y en los derechos
de propiedad, para obtener legitimidad, deben
ir acompañados por el reconocimiento de los
contratos sociales existentes55.
● Gobierno o Poder Ejecutivo, encabezado por el
Presidente;
● Congreso o Poder Legislativo, cuyos miembros
representan al electorado;
● Poder Judicial, que hace cumplir las leyes y
regulaciones del país;
● Burocracia administrativa o aparato del Estado,
que pone en práctica las políticas del gobierno; e
● Subsidiarias de las anteriores a nivel sub-
nacional de gobierno.
Esta sección utiliza un análisis más en profundidad
de estas instituciones, del cual presenta un
resumen y luego extrae conclusiones vinculadas al
desempeño de los indicadores de gobernabilidad de
Perú descrito en el Capítulo 4.
El sistema político actual de Perú se remonta a la
Constitución de 1979, diseñada para la transición
entre el régimen militar y el civil. Fue reemplazada
en 1993 por una nueva Constitución elaborada por
el gobierno de Fujimori luego de la suspensión de
la Constitución de 1979 y la disolución del Congreso
a raíz de los conflictos en torno a los poderes del
Ejecutivo56. La Figura 5.1 muestra las principales
instituciones del país y la Tabla 5.1 resume sus
principales características.
Figura 5.1 Sistema político-administrativo

5.3 El sistema político-administrativo

5.3.1 Introducción

El sistema político-administrativo está en el centro

de las instituciones y estructuras de gobernabilidad
del país y, por lo tanto, de cómo se ‘gobierna’ la
sociedad. Esta sección analiza el sistema político-
administrativo peruano y la forma como el mismo
apoya la cohesión social y las actividades del sector
privado.

5.3.2 Principales entidades

En Perú, el marco básico consagrado en

la Constitución establece una democracia
presidencial, cuyas principales entidades son:
56
A este evento generalmente se le conoce por el ‘autogolpe’. Ver también
55
De Soto, H., 2000, pág. 180. Capítulo 4 del Anexo.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Tabla 5.1 Características clave de las principales instituciones del sistema 51
Ejecutivo La Constitución de Perú centraliza el poder en el Ejecutivo y habilita una serie de
posibilidades institucionales para ejercer la autoridad de este poder a través de
decretos. Entre los años 1990 y 2000, más de dos tercios de la nueva legislación fue
promulgada de esta manera.
Legislativo El Legislativo goza de un poder formal bastante amplio, pero éste ha sido debilitado
por el uso de decretos legislativos por el Ejecutivo. Por lo general, al Congreso le
ha faltado un mecanismo de supervisión eficiente y no ha ejercido una función de
contrapeso, de freno y equilibrio, del Ejecutivo. El público en general y, en particular,
las elites tienen una opinión bastante pobre sobre el Legislativo. Sin embargo, desde la
transición política del año 2001 el Congreso ha liderado el debate en numerosos temas
importantes aunque conflictivos. Entre los años 2001 y 2004, el Legislativo generó cerca
de 80% de las nuevas leyes incluyendo la introducción de la regalía minera, cambios en
el Canon Minero y normas para incrementar la transparencia.
Judicial Perú cuenta con un sistema judicial mixto. Históricamente, el Poder Judicial no ha
contado con fondos suficientes, ha sido ineficiente y objeto de manipulación política por
el fuerte Poder Ejecutivo. Desde el año 2003, la reforma judicial ha sido considerada
como una prioridad.
Aparato El máximo de la generación de capacidad administrativa se produjo en la época del
administrativo régimen militar. En la década de 1990 se crearon numerosos organismos autónomos
que operaban como 'islas de eficiencia', pero el aparato estatal como tal no ha sido
reformado. Esto ha tenido repercusiones sobre la eficiencia del gasto del servicio
público.

Instituciones La descentralización fue consagrada constitucionalmente desde 1979, pero sólo

Sub-nacionales se convirtió en realidad con la transición política del año 2001. El proceso de
descentralización está en constante cambio y se espera que se produzca una
racionalización de las jurisdicciones regionales.

Esta breve descripción explica algunas de las
observaciones efectuadas con respecto al
desempeño de los indicadores de gobernabilidad de
Perú, utilizando los indicadores del Banco Mundial:
● Mejoras desde el año 2001 en los indicadores
‘Voz y Rendición de Cuentas’ y ‘Sociedad Política’;
● Puntajes persistentemente bajos en los
indicadores ‘Poder Judicial’ y ‘Estado de Derecho’;
● Deterioro, y luego falta de mejora, de los
indicadores ‘Efectividad Gubernamental’ y
‘Calidad Regulatoria’;
En términos globales, el sistema político-
administrativo generalmente ha respaldado a un
Poder Ejecutivo fuerte y capaz de reformar y
modificar las políticas económicas y otras políticas
desde el centro. Esto ha sido impuesto no por medio
de un aparato administrativo eficiente, sino a través
de un gobierno autoritario. En los períodos de
gobiernos democráticos, la gobernabilidad parece
deteriorarse por que, en ausencia de instituciones y
estructuras eficientes para ‘gobernar’, las demandas
populistas de corto plazo anulan las
perspectivas de desarrollo de largo plazo. La
fuerza del gobierno central contrarresta la
autoridad estatal y legitimidad débiles hasta
que el abuso del poder ejecutivo comienza a
causar perturbaciones. Con un enfoque más
positivo, la reforma de las políticas económicas
de la década de 1990 contribuyó a generar
una capacidad técnica mayor en instituciones
económicas clave.
5.3.3 El proceso de descentralización
El reciente proceso de descentralización ha
modificado la dinámica política adentro de y
entre las organizaciones gubernamentales y con
respecto a la rendición de cuentas vertical entre el
electorado, el Congreso y el Ejecutivo. Como fue
señalado en la tabla, este proceso ha generado un
cambio en los roles del Ejecutivo y el Legislativo,
donde el Congreso ahora aprueba la mayor
parte de las nuevas leyes. En el sector minero, el
fenómeno se expresa en reiterados cambios de los

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
52 mecanismos de redistribución de los ingresos para
las transferencias intergubernamentales, siendo
el caso del Canon Minero el más notorio. Los
representantes de distritos, provincias y regiones
donde se están llevando a cabo operaciones
mineras han sido los más activos en los debates
sobre los criterios de distribución e incluso
pueden haber sido objeto del cabildeo de grupos
de intereses específicos. El panorama político
también se ha vuelto más diferenciado, lo cual es
visible por ejemplo en la elección de los gobiernos
regionales en 2002 cuando la oposición alcanzó
éxitos significativos.
Sin embargo, muchos observadores también han
hecho notar que el proceso de descentralización
continúa incompleto y que el avance ha sido
especialmente lento durante los últimos dos
años. Decisiones a mitad de camino han creado,
por decir lo menos, confusión – y un panorama
confuso – con respecto a la superposición
de responsabilidades entre organismos del
gobierno central, especialmente los ministerios
de sector, y los gobiernos regionales. Cuando
las responsabilidades han sido transferidas, los
gobiernos regionales carecen de un financiamiento
adecuado y suficientemente predecible. En el
Recuadro 5.2 se ilustra esta situación.
Recuadro 5.2 El dilema de un Comité Regional de Minería
Un comité regional de minería describe los problemas
prácticos ocasionados por un proceso de descentralización
administrativa y fiscal incompleto. Antes de la
descentralización, dicho comité era un departamento
regional del Ministerio de Energía y Minas (MEM), que
lo asesoraba sobre sus deberes y responsabilidades y
le proporcionaba el financiamiento necesario. En los
últimos años, el MEM ha transferido la responsabilidad de
identificar los deberes específicos y proyectos a ejecutar al
comité regional de minería, que ahora recibe financiamiento
a través del gobierno regional, del cual formará parte
en el futuro. El MEM continúa siendo responsable de los
lineamientos de política general y de los asuntos legales.
El comité regional ha delineado su plan corporativo,
ha señalado sus necesidades de personal y también
ha identificado y asignado prioridades a una serie de
proyectos, entre los cuales figuran un plan y una estrategia
para limpiar las minas 'huérfanas' del período en el que el
sector minero estuvo manejado por empresas estatales.
Cuando el comité regional presentó su plan y estrategia al
MEM y al gobierno regional, ambas entidades deslindaron
responsabilidades alegando que no eran más o que aún no
eran responsables de financiar las actividades del comité
regional. Al verse sin otra opción, el comité regional de
minería ha presentado sus propuestas a las empresas
mineras y a las ONGs en procura de un financiamiento
alternativo.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
5.3.4 Desafíos y oportunidades
El sistema político-administrativo de Perú aún
tiene muchos desafíos por delante. El sistema
reformado aún no ha sido completado ni asentado.
Los cambios iniciales de la década de 1990
fueron incompletos, lo cual favoreció el apoyo
del gobierno central a las grandes y medianas
empresas, pero limitó las mejoras para otros
sectores empresariales, especialmente en la
economía informal. La reforma también implicó
una intervención política en el proceso legislativo
y en el poder judicial, por lo cual la confianza de
la población en el gobierno aún es débil. Éste
es un hecho reconocido por todos, inclusive
representantes del gobierno57. Los observadores
políticos consideran que la debilidad del estado
de derecho sigue siendo una de las principales
deficiencias y lamentan además que la estabilidad
democrática se vea afectada por un sistema de
partidos débil y por un escaso capital social, ya
que todo esto afecta al sistema político actual. Los
frenos y contrapesos que deben existir entre el
ejecutivo y el legislativo todavía no funcionan bien
y sólo existen a nivel nacional, no a nivel sub-
nacional. Las entidades ejecutivas sub-nacionales
tienen una capacidad de acción bastante limitada,
aunque cada vez se les transfiere mayores
responsabilidades técnicas y financieras cuya
demarcación aún no es clara. Las labores de
supervisión, vigilancia y gestión de las entidades
gubernamentales sub-nacionales son débiles y no
existen propuestas específicas sobre cómo serán
enfrentadas tales debilidades y por quién.
● La descentralización es un cambio de gran
importancia del sistema político-administrativo
peruano y de los procesos de gobierno. Esto ha
revelado serias debilidades en la capacidad local,
que son el resultado de décadas de inversión
insuficiente en el desarrollo de habilidades
institucionales y administrativas.
● Estos cambios están generando la superposición
de responsabilidades, lo cual ha creado
confusión. Esta situación es particularmente
difícil para las divisiones regionales de los
ministerios centrales y complicará aún más el
desafío que enfrentan las empresas mineras.
● Existen tensiones porque el gobierno central se
muestra comprensiblemente renuente a soltar
más poder, mientras que las regiones, provincias
y distritos carecen de la capacidad necesaria para
manejar muchas de las funciones que, en teoría,
57
Confirmado en entrevistas con varios representantes del gobierno.

les deberían ser devueltas. En muchos casos,
esas funciones están siendo transferidas sin el
financiamiento correspondiente.
● El vacío de gobernabilidad a nivel sub-nacional
ha obligado a las empresas mineras a tratar
directamente con las comunidades locales,
las cuales también tratan de asegurarse el
financiamiento desde las empresas mineras.
Las ONG han tenido una participación cada vez
mayor en este proceso de negociación, aunque
no siempre han tenido una influencia positiva,
especialmente cuando son ONGs internacionales
orientadas por sus agendas propias. En algunos
casos, estas agendas no tienen una relación
clara con lo que las comunidades locales y/o
las empresas pequeñas y medianas realmente
desean y necesitan. El peligro es que el resultado
sea un proceso de negociación en donde los
términos del último acuerdo entre la empresa
y las comunidades locales representan el punto
de partida de la siguiente negociación, ya sea
para una nueva operación minera o para la
renegociación de un acuerdo existente. Las
empresas mineras se ven forzadas a asumir un
rol importante en esta área, que es realmente
una responsabilidad del gobierno.
● Existe una gran preocupación, aunque también
consenso, en que los gobiernos regionales y
municipales necesitan urgentemente generar
capacidades si se quiere garantizar el éxito del
proceso de descentralización. De lo contrario,
se continuarán deteriorando los ya deficientes
servicios públicos y, como consecuencia, habrá
mayor demanda de mayores transferencias
intergubernamentales, lo cual socavaría la
estabilidad fiscal considerada en conjunto.
● También existe la preocupación de que, a medida
que avance el proceso de descentralización,
exista menos coordinación entre las regiones,
lo cual tendría consecuencias adversas
significativas sobre los proyectos de
infraestructura, muchos de los cuales no
respetan las fronteras regionales ni locales. Sin
embargo, esta preocupación podría mitigarse si
se reduce el número de regiones.
● El Banco Mundial (2002, Capítulo V) expresó
su preocupación de que la disciplina fiscal
termine siendo una víctima del proceso de
descentralización y resaltó que el desafío de la
descentralización se compone de varios factores,
entre los cuales figuran la vulnerabilidad de la
política fiscal tanto a nivel general como a nivel
local, múltiples problemas de gobernabilidad que
afectan a los gobiernos locales y una increíble
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
fragmentación institucional en los sectores 53
sociales en lo que a prestación de servicios se
refiere.
Pero también existen oportunidades:
● Algunas municipalidades han empezado a
organizarse y a darse cuenta de la necesidad
de desarrollar proyectos para el fortalecimiento
de capacidades. La industria minera ha dado
gran apoyo a tales iniciativas, en particular en el
contexto de contribuciones voluntarias dentro del
Programa minero de solidaridad con el pueblo,
por reconociendo que los ingresos crecientes
provenientes del Canon Minero traerán beneficio
a nivel local sólo si las comunidades pueden
llevar a cabo proyectos viables y sostenibles.
● También ha ayudado la obligación legal de
que los presupuestos de los gobiernos locales
sean preparados con la participación de las
comunidades locales a fin de decidir la prioridad
de los proyectos58. Los grupos de expertos
locales y las ONGs han aprovechado las
oportunidades creadas por el nuevo requisito
legal de publicar la información fiscal y han
contribuido significativamente a aumentar la
transparencia en el manejo financiero y en el
proceso de toma de decisiones de los gobiernos
locales. Esto incluye publicaciones regulares
en versión impresa y digital (página Web)
sobre presupuestos, compromisos políticos y
resultados, como las realizadas por el Grupo
Propuesta (Vigila Perú) y Ventana Publica59, e
iniciativas innovadoras como por ejemplo la
competencia nacional sobre ‘buenas prácticas de
gobierno’ realizada por Ciudadanos-al-Día con el
objetivo de poner en marcha incentivos positivos
para el mejoramiento de la gestión del sector
público nacional y sub-nacional60.
● Existe un amplio consenso sobre la importancia
de reconstruir las instituciones estatales, de
desarrollar políticas sectoriales y de poner
énfasis en la inversión social dentro de un
marco democrático y participativo. En el espíritu
del economista peruano Hernando de Soto, el
proceso de descentralización podría llevar a una
mayor integración de los sistemas de derechos
de propiedad contradictorios y a la formalización
58
Las respuestas difieren dependiendo de si este enfoque se aplica al
conjunto de los presupuestos municipales o sólo al presupuesto de gastos de
capital. Parece quedar a criterio de los alcaldes la decisión de qué partes de su
presupuesto son decididas de manera participativa.
59
Grupo Propuesta Ciudadana: www.participaperu.org.pe
60
Ciudadanos-al-Día: www.ciudadanosaldia.org
54 de la propiedad de muchos de aquellos que están
actualmente excluidos de la economía formal.
● La descentralización ha propiciado mayor
espacio para el diálogo entre las partes que
estaban anteriormente enfrentadas, y esto se ha
desarrollado en mayor medida obviamente en
las áreas mineras, precisamente debido a las
pobres relaciones que existían en el pasado entre
las comunidades locales y las minas. Tal como lo
indica el Defensor del Pueblo, Perú era un país
marcado por la exclusión, donde los excluidos
tenían muy poco o ningún derecho a expresar
sus opiniones. Entonces, cuando existía conflicto,
sólo tendía a emerger como parte de una lucha
revolucionaria violenta. Esta afirmación es
particularmente válida para el caso de la minería,
puesto que las comunidades locales no tenían
forma de acceder al gobierno central donde
se tomaban las decisiones. Por lo tanto, para
garantizar el veto de las operaciones, se veían
obligadas a recurrir a ‘elementos foráneos’, como
por ejemplo las ONGs, la Iglesia u organizaciones
radicales.
5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y sub-
nacional
Esta sección analiza con mayor detalle el régimen
fiscal y el manejo de las finanzas públicas de Perú
(cuarta columna de la taxonomía) que sostienen
el sistema político-administrativo, la legislación
minera y la cohesión social. Esta sección también
complementa la información de los capítulos
3 y 4 referida al desempeño general del régimen
fiscal y el giro positivo producido en los últimos
15 años. De manera específica, esta sección cubre
los siguientes temas:
● Desempeño del manejo global de las finanzas
públicas;
● Rendición de cuentas para el gasto público; y
● Implementación de los presupuestos a nivel sub-
nacional;
5.4.1 Manejo global de las finanzas públicas
Los saldos fiscales globales de Perú mejoraron
significativamente a inicios de los años 90, pero
experimentaron un retroceso a fines de esa
década. Dicho retroceso se debió en parte a la
crisis financiera internacional y al fenómeno de
El Niño, pero debemos tener presente también
que el buen desempeño registrado a inicios de la
década de 1990 se vio fortalecido en gran parte
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
por los ingresos generados por los procesos de
privatización. En los últimos años, la economía
ha mostrado nuevamente un buen desempeño, lo
cual ha permitido al país cumplir cómodamente
con las metas fiscales acordadas con el Fondo
Monetario Internacional en el marco de un acuerdo
de derechos de giro en curso. El gobierno de Toledo
ha recibido elogios por consolidar la posición fiscal
del país dentro de los objetivos del presupuesto y su
perspectiva macroeconómica de mediano plazo.
Estudios recientes reconocen que Perú ha
perseverado en una serie de iniciativas importantes
para mejorar el sistema de gestión de sus finanzas
públicas y ha aumentado la transparencia fiscal.
El Informe sobre la Observancia de Estándares
y Códigos (ROSC, por su sigla en inglés) del FMI
de 2004 sostuvo que los logros más recientes
incluyeron mejoras en la formulación de
presupuestos, incorporación gradual de un Sistema
Integrado de Administración Financiera (SIAF),
pasaje a un proceso abierto de adquisiciones,
estimación del gasto fiscal, adopción de un marco
macroeconómico de mediano plazo y creciente
autonomía de la función de auditoría externa.
La Revisión del Gasto Público (PER, por su sigla
en inglés) realizada por el Banco Mundial en
el año 2002 resaltó que Perú ha logrado en los
últimos años avances tangibles impresionantes
en el manejo del gasto público. Esto incluye los
logros destacados en el informe ROSC del FMI,
pero también una versión mejorada del sistema
de gestión presupuestal, una mayor transparencia
en la ejecución del presupuesto, la introducción
de contratos de gestión por desempeño en las
empresas estatales y la adopción de previsiones
presupuestales para un conjunto de programas
sociales protegidos.
Sin embargo, ambos diagnósticos también
señalaron la existencia de considerables
debilidades institucionales, organizativas y
administrativas. El informe ROSC enfatizó la falta
de estabilidad y claridad de la legislación fiscal,
ambigüedades en la delimitación de funciones
entre el gobierno central y el resto del sector
público, una información inadecuada sobre pasivos
contingentes y operaciones para-fiscales, la
falta de un sistema coherente de administración
pública, recursos insuficientes para realizar
auditorías externas e internas y una proliferación
de preferencias fiscales difícil de manejar. Con
respecto a la descentralización fiscal, el FMI señala

que el Congreso debe aún asignar con claridad
responsabilidades en el gasto y fuentes de ingreso
en los diferentes niveles de gobierno y debe
además diseñar un mecanismo transparente para
las transferencias intergubernamentales y límites
en los préstamos internos. La revisión del Banco
Mundial señaló que, si bien las normas fiscales
habían sido consagradas desde 1999 en la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal, la práctica fiscal
no había sido capaz de cumplir tales normas.
En los últimos 30 años, el país ha pasado por tres
períodos económicos bien definidos. Durante el
primer período de expansión del gasto, desde
1970 hasta 1979, el total del gasto del gobierno se
situó en un 20% del PBI, siendo los incrementos
impulsados mayormente por la inversión pública.
Luego vino un segundo período de contracción, de
1979 a 1991, caracterizado por un fuerte deterioro
de la recaudación fiscal y un desempeño de la
economía que hizo caer el nivel del gasto público
a 14.5%. En 1991 se inició un tercer período de
expansión acelerada del gasto público, que llegó
hasta los niveles alcanzados en la época de fuerte
intervención estatal. Sin embargo, este incremento
se debió más a los gastos corrientes que a los
gastos de capital.
En forma similar al lado de los ingresos de las
finanzas públicas, la volatilidad de las variables del
gasto fiscal superó a las del crecimiento del PBI. La
volatilidad del gasto público en la década de 1990
se explica por la adopción de políticas erráticas
que afectaron la inversión de capital, el pago de la
deuda, el pago de sueldos y las transferencias del
estado. Ha sido visto como un serio error de política
fiscal que el excedente de los ingresos obtenidos
durante el auge económico de inicios de los años 90
no haya sido ahorrado para contrarrestar el período
de contracción subsiguiente a fines de la década
(Banco Mundial, 2002, Capítulo II).
Contra este trasfondo, mejorar la eficiencia
distributiva y operativa del gasto público dentro
de un marco global sostenible de recursos sigue
siendo uno de los principales retos del gobierno
peruano. Ésta es una tarea muy difícil, sobre
todo ante la presión política para continuar con
la descentralización y la necesidad social de
mejorar los servicios públicos a nivel sub-nacional.
El proceso de descentralización aún no ha sido
completado y, como fuera señalado anteriormente,
subsisten responsabilidades poco definidas y
parcialmente transferidas, así como incertidumbre
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
sobre el financiamiento necesario para cumplir con 55
las mismas. En tales condiciones, es sumamente
difícil para las autoridades peruanas equilibrar la
estabilidad fiscal a nivel nacional con la devolución
de responsabilidades administrativas y fiscales a
los gobiernos sub-nacionales, cuando la eficiencia
del gasto público está comprometida a todos los
niveles de gobierno, pero especialmente a nivel
sub-nacional.
La experiencia ha demostrado que los componentes
de la reforma de las finanzas públicas que han
ayudado a restaurar el equilibrio fiscal general
no siempre han logrado una mayor eficiencia
operativa ni una distribución más estratégica de
los fondos públicos61. Al parecer, esto también ha
sucedido en Perú, por ejemplo, con la operación
de un sistema de presupuestos con dinero en
efectivo que entra en colisión con las transferencias
intergubernamentales periódicas o con la
instauración de un programa de gastos de mediano
plazo que guía el planeamiento de la política fiscal a
nivel del gobierno central, pero que no se extiende
al planeamiento de mediano plazo a nivel de los
gobiernos sub-nacionales. Algunos componentes
de la reforma de las finanzas públicas ya han sido
completados a nivel nacional, pero aún están por
implantarse a nivel de gobierno sub-nacional. Esto
incluye el Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAF), cuya implantación en 1.826
distritos, algunos ubicados en áreas remotas donde
el apoyo de la tecnología informática es limitado,
representa un desafío muy importante.
En resumen, los logros alcanzados por esta
reforma en la cima no se corresponden con
mejoras similares de abajo hacia arriba. Estas
últimas pueden no haber recibido la misma
atención (internacional y nacional) que los
primeros, pero han comprometido mayores
mejoras en los aspectos financieros de la
gobernabilidad. Las reformas estructurales de
primera generación de la economía ciertamente
han contribuido significativamente a restaurar el
equilibrio macroeconómico general. Pero ahora se
necesitan reformas complementarias de segunda
generación que se ocupen del papel del gobierno
junto al sector privado desde la perspectiva de
establecer un marco institucional y de entregar
bienes y servicios públicos que satisfagan tanto
las actividades del sector privado como las
61
Véase por ejemplo: Dinh, Hinh T, Abebe Adugna and Bernard Myers (2002),
The Impact of Cash Budgets on Poverty Reduction in Zambia: A Case Study of
the Conflict of Well-Intentioned Macroeconomic Policy and Service Delivery to
the Poor, World Bank Policy Research Working Paper 2914, Octubre
56 necesidades socio-políticas y, lo más importante,
que se produzca a todos los niveles.
5.4.2 Rendición de cuentas del gasto público
En conexión con el sistema político-administrativo
reseñado en la sección anterior, algunas
características estructurales plantean desafíos para
mejorar la rendición de cuentas por el uso del gasto
público a todos los niveles de gobierno. Un reciente
estudio sobre la supervisión del presupuesto
legislativo y la rendición de cuentas de las finanzas
públicas en el sistema político peruano apunta a
una serie de factores estructurales que inhiben la
rendición de cuentas en la elaboración de la política
de presupuesto y la fiscalización presupuestal.
Algunos de estos factores son internos y se refieren
a la forma de trabajo del Congreso, mientras que
otros se relacionan con el contexto más amplio del
sistema de gobernabilidad. Una conclusión clave es
que las mejoras de orden técnico tienden a verse
mutiladas por una dinámica política adversa y por
limitaciones políticas y económicas62.
Esta situación genera el siguiente dilema: la
fiscalización legislativa es actualmente débil y
no existe certeza de que una mayor participación
legislativa en las decisiones sobre el manejo de
las finanzas públicas genere de inmediato mejores
resultados, especialmente con respecto a la
disciplina fiscal. Es esta debilidad la que socava
la rendición de cuentas democrática y, con ella,
la confianza y credibilidad de las instituciones
gubernamentales. Esto deja al gobierno en una
posición esencialmente débil para hacer cumplir
las principales reformas administrativas y para
extender positivamente su autoridad a nivel
sub-nacional, que es donde más se requieren
mejoras en los servicios públicos. En resumen,
existe un equilibrio delicado entre el Poder
Ejecutivo y la fiscalización legislativa. El dilema
puede sintetizarse de la siguiente manera:
“Las tradiciones constitucionales, los acuerdos
institucionales y las capacidades técnicas tienen
una gran influencia sobre el rol del legislativo en la
elaboración del presupuesto público y en la eficacia
de las rendiciones de cuentas gubernamentales
para inhibir la discrecionalidad del gasto. A su vez,
la calidad de los mecanismos de ‘responsabilidad
vertical’, en particular la naturaleza del régimen
político y la coherencia del sistema de partidos
políticos, influye grandemente en la eficacia de los
62
Santiso, 2004. Estas cuestiones también han sido planteadas en documentos
recientes del FMI y del Banco Mundial sobre la política de las reformas de la
gestión de las finanzas públicas.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
mecanismos de ‘responsabilidad horizontal’ en el
manejo de las finanzas públicas.” (Santiso, 2004,
pág. 29.)
Tal como señalamos en la sección anterior, la
participación y transparencia en la compilación
e implementación de los presupuestos de capital
de los gobiernos distritales es ahora un requisito
legal. Sin embargo, las personas entrevistadas
como parte de este estudio han proporcionado
información contradictoria sobre el rol del
presupuesto participativo a nivel municipal. El
Ministerio de Economía y Finanzas sostiene que
los presupuestos municipales comprensiblemente
deberían requerir un enfoque participativo. Pero
representantes de los gobiernos locales sugirieron
que los alcaldes decidan qué parte del presupuesto
municipal debería estar sujeta a un compromiso
de participación de la ciudadanía, que esto podría
afectar solamente a una parte determinada del
presupuesto de gastos de capital y que dicha
participación podría limitarse a procurar la opinión
de los ciudadanos sobre la prioridad a ser asignada
a dichos proyectos de capital.
Este procedimiento de participación de la sociedad
civil en la elaboración de los presupuestos de
los gobiernos locales es el único mecanismo de
rendición de cuentas a este nivel. Parecería no
haber ninguna entidad legislativa a nivel local
(consejos municipales elegidos con poderes
legislativos) encargada de aprobar formalmente
los presupuestos sub-nacionales y de fiscalizar su
ejecución. Sólo el Congreso aprueba el presupuesto
general, por lo cual el nivel de escrutinio de los
presupuestos de los gobiernos sub-nacionales
parecería ser bastante superficial. Evaluaciones
recientes han señalado que los controles internos
y externos dejan mucho que desear en términos
de supervisión63. Por lo tanto, parecería que
las entidades ejecutivas a nivel sub-nacional
cuentan con importante discrecionalidad en la
implementación de sus presupuestos. Tomando
en cuenta el contexto político y social, no existe
seguridad de que una mayor participación de la
ciudadanía y de los grupos de interés locales, así
como un fortalecimiento de la responsabilidad
fiscal a nivel sub-nacional vayan a conducir,
automática e inmediatamente, a mejores
resultados.
63
Ahmad, Ehtisham y Mercedes Garcia-Escribano (2006), Fiscal
Decentralization and Public Subnational Financial Management in Peru, IMF
Working Paper WP/06/120.

A nivel nacional, la ratificación por Perú de la
Iniciativa de Transparencia para las Industrias
Extractivas (EITI, por su sigla en inglés) y su
acuerdo de participar como primer país de América
Latina en el programa piloto de EITI son hechos
positivos.
5.4.3 Ejecución de los presupuestos a nivel sub-
nacional
Aunque existe una fuerte centralización en la
formulación de los presupuestos y en otras
decisiones estratégicas de política y la autoridad
presupuestal se concentra en las entidades
gubernamentales de Lima, gran parte del
presupuesto peruano se ejecuta a través de
entidades sub-nacionales. Parecería que las
entidades de los gobiernos sub-nacionales
tienen cierta autoridad para modificar los
presupuestos aprobados. Al mismo tiempo –tal
como mencionáramos anteriormente– dichas
entidades sub-nacionales no están sujetas a
fiscalización presupuestal formal por los órganos
legislativos sub-nacionales. Una de las mayores
limitaciones en la elaboración de los presupuestos
radica en el fuerte grado de inercia de los gastos,
apoyado en parte en los derechos constitucionales,
pero también en los sistemas de transferencias
asignadas. Ambos aspectos hacen muy difícil
modificar el patrón de gastos y reorientar el
presupuesto con el fin de lograr resultados
tangibles.
Ya se ha enfatizado que la revisión realizada
por el Banco Mundial en 2002 expresó seria
preocupación por la ineficiencia del gasto público.
Esta preocupación se vio reforzada por una
Evaluación de Seguimiento del Gasto Público
(PETS, por su sigla en inglés) también realizada
por el Banco Mundial poniendo especial énfasis
en los programas sociales y los gastos en los
sectores de salud y educación, áreas clave para
reducir la pobreza y lograr mejoras en las
condiciones socio-económicas. El PETS demostró
que se producen importantes pérdidas en la
transferencia de fondos a los gobiernos locales y
hacia abajo. Estas pérdidas eran más notorias no
entre el gobierno central y los gobiernos locales,
sino entre los gobiernos locales y entidades de
menor jerarquía, a medida que los recursos se van
acercando a los beneficiarios. Esto refleja una falta
de control y de mecanismos de auditoría así como
una mala selección de objetivos del gasto público.
En tales condiciones, no es sorprendente que las
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
comunidades locales no perciban que el gasto 57
público entregue resultados y que busquen medios
alternativos para conseguir beneficios tangibles,
por ejemplo recurriendo a las empresas privadas.
Esta afirmación está estrechamente vinculada con
las inquietudes sobre la capacidad y habilidad de
los gobiernos locales de utilizar las transferencias
cada vez mayores del Canon Minero y otras
transferencias intergubernamentales para alcanzar
beneficios sostenibles para sus comunidades.
En el caso específico del Canon Minero, existe
una disposición legal expresa de que los fondos
provenientes del Canon Minero sólo podrán ser
utilizados para gastos de capital; esto es, para
proyectos de inversión. Mientras que, por un lado,
este dispositivo garantiza que los fondos públicos
no sean despilfarrados en gastos corrientes,
también puede causar serios desequilibrios si los
fondos del Canon Minero se invierten en proyectos
de inversión que requieren de gastos sucesivos
que la comunidad en cuestión no puede financiar a
través de otras transferencias regulares o ingresos
locales. Los ingresos recaudados localmente
adquieren así relativa importancia, aunque sean
nominalmente pequeños.
Se dice que un mecanismo interno que evita hasta
cierto grado el desarrollo de proyectos locales que
terminan siendo ‘elefantes blancos’ y evita además
el despilfarro del dinero en proyectos de capital es
el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
El SNIP establece un proceso de aprobación para
los proyectos de inversión en el sector público
con el fin de garantizar que los mismos cumplan
con ciertos criterios de viabilidad financiera y
técnica. La responsabilidad por la aprobación de
proyectos por montos inferiores a NS$ 6.000.000
fue transferida a los gobiernos regionales y cubre
la mayor parte de los proyectos de inversión
pública. Sin embargo, una de las ONGs peruanas
que monitorea los asuntos fiscales del gobierno ha
señalado que los gobiernos regionales no aplican
los mismos estándares estrictos del gobierno
central. Investigaciones realizadas en 15 regiones
mostraron que la oficina central del SNIP habría
aprobado sólo 40% de los proyectos aprobados por
los gobiernos regionales64.
Investigaciones efectuadas por otro grupo de
expertos peruanos han puesto en evidencia casos
en donde la inversión municipal de los fondos del
Canon Minero no estuvo destinada claramente a
64
Grupo Propuesta Ciudadana, op.cit.
58 planes de desarrollo, sino más bien a proyectos
de corto plazo y políticamente oportunistas.
El Recuadro 5.3 resume las cuestiones más
relevantes del Canon Minero que son motivo
de gran preocupación en la medida en que se
espera que las transferencias se incrementen
significativamente durante los próximos años.
Recuadro 5.3 Desafíos del Canon Minero y otros flujos de
ingresos
● La capacidad de manejo administrativo y financiero a nivel
regional y local es insuficiente. La capacidad de planificar
de manera estratégica, implementar y monitorear
programas y proyectos y rendir cuentas efectivamente
del dinero invertido es débil. Es necesario generar con
urgencia la capacidad regional y local para manejar y
utilizar los ingresos del Canon Minero y otros fondos en
forma más eficiente y eficaz. Esto incluye la capacidad
de analizar el impacto de las políticas, controlar el
desempeño y efectuar revisiones de gastos.
● Las normas, reglamentos y procesos aplicables al uso
y administración de los fondos de las transferencias
públicas a nivel regional y local no brindan el incentivo
suficiente para apoyar el planeamiento y la elaboración
de presupuestos a mediano plazo y de manera integrada
de todos los fondos públicos. El gobierno central y el
Congreso tienen que hacer más para garantizar que
las normas, reglamentos y procesos incentiven a los
gobiernos regionales y locales a tomar decisiones de
asignación de los recursos que atiendas las necesidades
de desarrollo económico y social de las comunidades.
Esto incluye, por ejemplo, mejorar la previsión de las
transferencias a mediano plazo y eliminar la volatilidad.
También debería incluir la obligación de informar y
controlar el desempeño en la prestación de servicios
públicos y lograr un consenso nacional sobre las
prioridades de desarrollo.
● Aunque se ha mejorado la transparencia fiscal durante
los últimos años, aún quedan áreas donde la divulgación
de la información sobre el manejo local de los recursos
requiere de mayor atención. Es muy importante capacitar
a los gobiernos locales y regionales para registrar la
información sobre la adquisición y uso del Canon Minero y
otros ingresos.
● Las estrategias de difusión de la información financiera
y de desempeño para poder requerir a los funcionarios
públicos que rindan cuenta de sus acciones, deben tener
en cuenta que las comunidades rurales tienen acceso muy
limitado a la electricidad y a Internet. Es necesario contar
con métodos alternativos de difusión de información (por
ejemplo, a través de los medios de comunicación locales
o anuncios públicos). También es importante contar con
procedimientos institucionalizados para que los líderes de
las comunidades expresen sus necesidades, opiniones y
descontento de manera constructiva.
Debido a la débil capacidad de manejo de las
finanzas públicas, la posible volatilidad de los
ingresos del Canon Minero también constituye un
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
desafío, por el manejo del flujo de caja e incluso
por una demora de 18 meses en la distribución
del canon, con respecto al año base en el cual
ha sido generado el impuesto por el sector
minero. Otro motivo es que la base normativa de
la distribución es aún materia de debate político
dentro del proceso de descentralización. Una
fuente adicional de incertidumbre la constituye el
hecho que el impuesto a la renta pagado por las
empresas depende de las ganancias provenientes
de las exportaciones mineras y la actividad
económica internacional así como los precios
internacionales de los minerales son volátiles por
naturaleza. También es importante mencionar que
un incremento en las exportaciones mineras no
generaría automáticamente un aumento en los
montos a ser transferidos, ya que estos últimos
dependen de las utilidades netas de las empresas
mineras. En este contexto, se ha discutido la
posibilidad de instaurar un fondo de estabilidad. Sin
embargo, éste es por ahora un asunto políticamente
conflictivo.
5.4.4 Resumen de los desafíos fiscales
Los desafíos fiscales pueden ser resumidos de la
siguiente manera:
● En la década de los 90 se restableció la
estabilidad fiscal general y desde entonces
se ha mantenido, aunque la volatilidad de las
variables fiscales y los respectivos procesos
de ajuste continúan generando preocupación,
particularmente con respecto a la eficiencia
distributiva y operativa del gasto público. Es
fundamental mejorar esto último para mejorar
la entrega de servicios y bienes públicos en
beneficio de sectores más amplios de la sociedad.
Mientras que a nivel global se han producido
mejoras significativas en algunas áreas, quedan
serias debilidades que afrontar. Sería importante
analizar si algunos de los factores que ayudaron
a la consecución de tales mejoras (como por
ejemplo la facultad del Ejecutivo para dictar
decretos) limitan la posibilidad de mayores
mejoras (como por ejemplo la rendición de
cuentas vertical y la legitimidad).
● Las primeras medidas hacia la descentralización
política no fueron acompañadas plenamente de
una descentralización fiscal. El gobierno central
enfrenta la difícil tarea de tener que asegurar
el control fiscal general, mientras que la
delegación de responsabilidades a las entidades
sub-nacionales requiere que éstas cuenten con

mayor espacio de maniobra fiscal. El sistema
actual de transferencias del gobierno central
es complejo, con partes significativas de los
fondos transferidos afectadas a programas que
han tenido resultados cuestionables y algunos
elementos o transferencias son sólo parcialmente
transparentes.
● Los gobiernos municipales vecinos de las
actividades mineras junto con las empresas
mineras han podido negociar mayores
transferencias de los fondos del Canon Minero
y se ha prometido a los gobiernos regionales
la entrega de la regalía minera recientemente
establecida. Los cambios frecuentes de
los criterios de reasignación indican la
politización del sistema de transferencias
intergubernamentales, sin la certeza de que
estos cambios generarán beneficios reales para
mayores sectores de la sociedad o que mejorarán
las oportunidades económicas del gran número
de personas que aún viven en la pobreza. Como
consecuencia, las presiones políticas podrían
fácilmente generar decisiones populistas y
presionar sobre las empresas mineras para que
aumenten su aporte a las comunidades locales
y a las entidades de gobierno local. La falta de
claridad sobre los principios subyacentes en las
futuras transferencias del Canon Minero deja
las puertas abiertas para que se produzca una
continua renegociación de los compromisos,
así como demandas políticas para la creación
de mayores impuestos sobre las actividades
mineras.
● Existen problemas de capacidad institucional y
de personal en el manejo de las finanzas y en
la administración pública de las comunidades
locales y de los gobiernos regionales para
efectuar gastos económica y socialmente
sustentables y podrían existir además posibles
desequilibrios estructurales en los presupuestos
sub-nacionales debido a las transferencias
previamente asignadas. Esto socava la posibilidad
de contar con un enfoque global e integrado
de la planificación financiera y la ejecución
del presupuesto sub-nacional y cuestiona la
eficiencia del gasto público a dicho nivel. Este
reto se relaciona con: a) problemas estructurales
en el sistema político-administrativo, que
históricamente sólo ha permitido débiles
relaciones de rendición de cuentas entre el
Ejecutivo y el Congreso; y b) la limitada confianza
y credibilidad que detenta el sistema político-
administrativo ante los electores. En particular,
los gobiernos regionales no han recibido la
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
capacitación necesaria para hacerse cargo de 59
las mayores responsabilidades resultantes del
proceso de descentralización.
Volviendo a la taxonomía de la gobernabilidad,
existen debilidades y limitaciones de la fortaleza del
Estado en la rendición de cuentas del gasto público,
especialmente a nivel sub-nacional. Al mismo
tiempo, un aparato administrativo débil socava la
fortaleza del gobierno central como consecuencia
de un gasto público ineficiente. O sea que el mayor
desarrollo de la capacidad técnica del gobierno
central se ve minado por la limitada capacidad
técnica a nivel sub-nacional. Estos desafíos
también facilitan que instituciones informales,
tales como los sistemas de padrinazgo, pasen por
encima de las normas y reglamentos formales.
Desde el ángulo de la cohesión social, la prestación
de servicios públicos de mala calidad acrecienta
el descontento social y, por lo tanto, la búsqueda
de otras fuentes de ingresos, como pueden ser las
empresas mineras. Y esto también puede socavar
la previsibilidad de las políticas fiscales que ponen
en práctica la legislación tributaria.
5.5 Cohesión social: Tensiones sociales,
prevención y mitigación de conflictos
El crecimiento del sector minero desde inicios de
la década de 1990 ha generado indudablemente
tensiones sociales y conflictos entre las empresas
mineras y las comunidades vecinas de sus áreas
de trabajo, no menos por las grandes expectativas
que las comunidades tienen con respecto a estas
empresas. Esto sugiere que existe poca cohesión
social entre los distintos actores económicos,
políticos y sociales. Los motivos por los cuales la
actitud con respecto a la minería tiende a seguir
siendo negativa (a pesar de los éxitos evidentes)
son ciertamente complejos. Diferentes grupos
de interés tienen, invariablemente, distintas
necesidades y objetivos, fortalezas y debilidades.
Las siguientes consideraciones parecen aplicarse
como mínimo a algunas de las áreas mineras de
Perú:
● Percepciones y miedos de que la minería afecte
los recursos hídricos y contamine el aire,
poniendo en peligro los medios de vida y la salud
pública locales.
● Expectativas insatisfechas (y quizás promesas
incumplidas) con respecto a la generación de
empleo y otros beneficios. Aquellas personas
que viven cerca pero que no han sido contratadas
60 por la mina tienden a sentir una marginación
relativa debido al carácter de enclave de las áreas
de vivienda y servicios destinados al personal
minero.
● Incrementos en los precios locales generados
y exacerbados por las diferencias de poder
adquisitivo.
● Comunicación insuficiente entre las
empresas, las comunidades y las entidades
gubernamentales en el proceso de licenciamiento
y prospección.
● Falta de legitimidad social de las estructuras
formales de propiedad, así como una débil
fiscalización gubernamental del cumplimiento de
las normas ambientales (tal vez una percepción) y
falta de confianza en que el gobierno se ocupe de
las inquietudes de las comunidades.
● Falta de capacidad organizativa local de los
representantes tanto del público como del
gobierno local para negociar con las empresas
mineras y las autoridades del gobierno central y
para manejar el impacto local de las actividades
mineras.
● Ausencia de entidades gubernamentales capaces
de tratar las inquietudes y preocupaciones
sociales que surgen de los diferentes intereses
de las empresas mineras y las comunidades
locales y de superar los problemas generados
por acciones colectivas en beneficio de todas las
partes involucradas.
En un contexto de persistente exclusión social
y necesidades sociales insatisfechas, a muchas
empresas mineras se les demanda la prestación
de bienes y servicios que idealmente deberían ser
reclamados a y prestados por el gobierno. Para
abordar en parte algunas de las inquietudes antes
descritas, puede ser útil proveer información de
mejor calidad sobre los aportes de las empresas
mineras e involucrarse con las comunidades
desde el inicio del desarrollo del proyecto minero.
Sin embargo, cuando los intereses y expectativas
son intrínsecamente diferentes, es necesario
un proceso político legítimo para negociar
compensaciones y soluciones aceptadas por
todas las partes involucradas y con la capacidad
organizativa necesaria para implementarlas y
hacerlas cumplir65. En el Recuadro 5.2 se describe
un ejemplo reciente que ilustra la débil posición
del gobierno peruano al tratar con este tipo de
tensiones y actuar de intermediario entre distintos
grupos de interés.
65
Esto también lo señala Hernando de Soto (2000), quien indica que la
superación de los conflictos entre las instituciones formales e informales
(incluyendo el sistema de propiedad) involucra no sólo un desafío legal, sino
también político.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Recuadro 5.4 Tensiones sociales en el sector minero
peruano
● Las comunidades afectadas por la mina Tintaya recibieron
el apoyo de Oxfam América y CooperAcción, una ONG
peruana, para hacer un relevamiento de los problemas
territoriales, ambientales y de derechos humanos con
el fin de resumir los problemas de las comunidades
con la mina. Como resultado, en los años 2001 y 2002
se instaló la Mesa de Diálogo del Proyecto Tintaya para
mitigar las crecientes tensiones, con la participación de
la empresa minera BHP Billiton, de representantes de las
comunidades, de CooperAcción y Oxfam América, de la
Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por
la Minería (CONACAMI) y su afiliada regional en la ciudad
del Cusco (CORECAMI). Recientemente, se suscribió un
convenio marco entre la provincia, las comunidades y BHP
Billiton, donde esta última se comprometió a devolver
a las comunidades una cantidad de tierra equivalente
al territorio expropiado por el Estado y adquirido por
la empresa, más un porcentaje adicional de 25 a 50%
del terreno, dependiendo de la calidad de las tierras.
El convenio también contempla la realización de un
seguimiento ambiental conjunto entre la comunidad y la
empresa, la creación de un fondo de desarrollo para la
comunidad apoyado por BHP Billiton y la condición de que
la empresa necesita el consentimiento informado y previo
de las comunidades antes de tomar decisiones sobre sus
actividades futuras, como por ejemplo la expansión de sus
operaciones. Existe conciencia de que la implementación
del convenio no va a ser fácil, pero el establecimiento de
la Mesa de Diálogo ha sido percibido en general como un
éxito. Según Miguel Palacín, presidente de CONACAMI,
"una de las razones del éxito de la Mesa de Diálogo de
Tintaya fue que el Estado no estuvo presente". A pesar del
convenio, surgieron nuevos conflictos y demandas en junio
de 2005, cuando más de 2.000 personas irrumpieron en
las oficinas administrativas de la empresa, demandando
que el monto anual de $1,5 millones de inversión en
infraestructura social acordado en el año 2003 debería
elevarse a $20 millones.
El ejemplo de Tintaya presentado en el Recuadro
5.2 muestra cómo la situación actual ha alentado
negociaciones locales más amplias entre las
empresas y las comunidades locales. Pero
estas desatan a su vez un proceso de crecientes
demandas que genera incertidumbre y aumenta las
expectativas de la población a niveles posiblemente
irracionales o irrealistas – y, en pocas palabras,
tienen sus propios problemas. Tampoco son una
garantía para atender realmente las necesidades y
expectativas políticas, económicas y sociales de la
población.
Es razonable argumentar que la población local
se muestra más propensa a aceptar los aspectos
negativos de la minería a cambio de oportunidades
económicas alternativas, especialmente a través
del desarrollo de micro, pequeñas y medianas

empresas. (En respaldo de este argumento,
ver la experiencia de La Oroya, en el Recuadro
5.3). Pero si esto último no se materializa
–por motivos que pueden ser completamente
ajenos al sector minero– puede esperarse que
las comunidades locales centren su atención
en las grandes empresas extractivas y apoyen
cualquier oportunidad para expresar demandas de
compensación y redistribución de corto plazo.
Recuadro 5.5 El fundidor La Oroya
● Este fundidor había dejado de cumplir con los requisitos
ambientales contemplados en el PAMA. Entre 1999 y 2002,
la concentración de plomo asociado con las operaciones
del fundidor había excedido tanto los estándares de la
Organización Mundial de la Salud, como los de la Agencia
de Protección Ambiental. En noviembre, los propietarios
–Doe Run- señalaron que necesitaban un plazo adicional
de cinco años para cumplir con los estándares necesarios.
Preocupada por el posible cierre del fundidor por parte
del gobierno, la comunidad local bloqueó los caminos de
acceso para obligar al gobierno a autorizar la extensión
del plazo. A pesar de la fuerte oposición de las ONGs y de
algunas entidades del sector privado, el gobierno autorizó
la prórroga del plazo. El Banco Mundial (2005) criticó
fuertemente esta decisión por considerar que socava la
legislación ambiental y compromete el rol del MEM como
entidad a cargo de controlar y hacer cumplir la legislación
ambiental. Incluso le dio a la empresa la opción (menos
costosa) de movilizar apoyo local, en vez de invertir en
las operaciones de limpieza. Sin embargo, lo que fue aún
más interesante es que la comunidad apoyó fuertemente
a la empresa, a pesar de la contaminación. Esto podría
explicarse en parte por el temor a perder el empleo. Pero
las entrevistas con numerosos testigos de los eventos
sugieren que también fue porque la gerencia local de La
Oroya dedicó una gran cantidad de tiempo en la comunidad
local a apoyar proyectos económicos alternativos.
En resumidas cuentas, si las instituciones y
estructuras de gobernabilidad carecen de la
capacidad y legitimidad suficiente como para
mitigar las tensiones y resolver los conflictos de
una forma que satisfaga a las partes involucradas,
esto es, tanto a las comunidades afectadas
como a las empresas mineras, ambas partes se
encuentran ante un dilema que conduce a dos
posibilidades:
● Que las empresas sientan que los pobladores
locales fingen algunas de sus ansiedades para
obtener mayores beneficios de las empresas, a
pesar de que las empresas pagan sus impuestos
y otros ingresos al gobierno; o
● Que los pobladores locales no estén de acuerdo
con las decisiones del gobierno sobre los
derechos de propiedad porque consideran que los
derechos otorgados a las empresas extranjeras
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
no están de acuerdo con sus derechos 61
tradicionales ni generan mayores oportunidades
económicas que mejoren el bienestar de la
población, o porque no han estado involucrados
en el proceso de decisión y, en consecuencia, no
han podido evaluar los pro y los contra.
Aquellas instituciones y estructuras de
gobernabilidad que no poseen representantes
políticos que se ocupen de las inquietudes
económicas y sociales de las comunidades
alientan la adopción de acuerdos que involucran
a representantes y entidades sociales
alternativas, como por ejemplo ONGs nacionales
e internacionales, iglesias y organizaciones
políticas. Sin ignorar el importante rol que estas
organizaciones pueden jugar al representar
los intereses de la ciudadanía, los acuerdos
alternativos sólo pueden ser sustitutos parciales
y peores. En última instancia, son un síntoma de
la incapacidad de las instituciones y estructuras
formales de gobernabilidad de servir de
intermediarios entre los distintos grupos de
interés para generar un sistema legal coherente y
socialmente aceptado, así como políticas públicas y
asignación de recursos que brinden oportunidades
económicas de mayor amplitud y consigan la
cohesión social. La historia política contemporánea
de Perú respalda esta conclusión.
● Existe una fuerte segmentación dentro del
sistema de partidos y poca capacidad para
formular objetivos programáticos. Existe
una fuerte tendencia a centrarse en las
personalidades y en los auspicios y existe
además una fuerte volatilidad del electorado. Los
partidos han avanzado muy poco en fomentar la
integración política y social, así como la inclusión
económica. Se han desvanecido los esfuerzos por
desarrollar patrones de interacción que generen
cooperación y consenso entre los trabajadores y
los empresarios66.
● Se considera que la capacidad organizativa de
algunos sectores de la sociedad peruana es
bastante eficiente. Pero las organizaciones de
la sociedad civil están también fuertemente
fragmentadas y en muchas ocasiones han
adoptado una posición de confrontación. No
existen canales institucionales suficientes para
transmitir las inquietudes y el descontento,
particularmente en los niveles de gobierno sub-
nacional.
66
Bertlesmann Transformation Index, 2003.
62 ● El período de autoritarismo y de poderes
ejecutivos fuertes no permitió establecer un
mecanismo de rendición de cuentas horizontal
a lo largo del sistema político-administrativo67 y
esto socavó la rendición de cuentas vertical entre
el gobierno central, el Congreso y el electorado.
La fortaleza del gobierno central a expensas de
la marginación del Congreso y la política de los
partidos, mina la posibilidad de que el proceso
político traduzca los intereses de los diferentes
actores sociales en la definición del interés
público de tal forma que sea ampliamente
reconocido como legítimo. De esta manera, la
fortaleza del gobierno central ha sido lograda a
veces a expensas de una mayor integración social
e inclusión económica.
Desde la perspectiva cruzada de la taxonomía de
gobernabilidad, podemos concluir ahora que la
fortaleza sin contrapesos del Estado de la década
de 1990, apoyada por trazos de autoritarismo,
disimuló debilidades estatales fundamentales.
Desde 2001 en adelante, esta fortaleza ha
encontrado mayores contrapesos y ahora los
controles legislativos son mayores, aunque la
eficacia de las instituciones públicas para mediar
entre los distintos intereses involucrados puede no
haberse fortalecido.
Los observadores políticos reconocen que esta
realidad ha guiado la agenda política del gobierno
peruano desde que se restableció la democracia
en el año 2001. El actual proceso de cambio
político está estrechamente interrelacionado con
las demandas que guiaron la descentralización
en curso, que responde a la promesa política
de ofrecer acceso mejor y más equitativo a los
bienes y servicios públicos y de dar apoyo a las
oportunidades económicas y al desarrollo del
sector privado a través de las distintas regiones del
país. El gobierno actual también ha emprendido una
serie de iniciativas para mejorar la transparencia y
la participación.
Sin embargo, este proceso involucra asimismo
una importante remodelación de las instituciones
públicas, que surja de una reflexión sobre la
desconfianza inherente a las instituciones
existentes y la limitada legitimidad de las
decisiones ejecutivas centrales. Existe el riesgo
de que las tensiones entre el gobierno central, los
representantes de las regiones en el Congreso y
67
A menudo se indica que, en contraste con Chile y Brasil, Perú no cuenta
con una administración pública profesional capaz de sustentar una rendición
de cuentas horizontal.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
los gobiernos municipales generen un ambiente en
donde las cuestiones son fácilmente politizadas y
las soluciones propuestas en el corto plazo pueden
no conducir a mejores resultados de largo plazo.
Desde el ángulo de la cohesión social, el gobierno
peruano está bajo presión para:
● Manejar con éxito las persistentes grietas
sociales y asegurar que las instituciones públicas
de los distintos niveles del gobierno satisfagan
las expectativas de la población. Esto incluye
las expectativas con respecto a la participación
política y la inclusión económica, pero también
las expectativas de cara a las organizaciones
del sector público que a menudo fracasan en la
implementación de las políticas y en la entrega de
bienes y servicios públicos de buena calidad. El
descontento sigue siendo grande y las demandas
insatisfechas han sido acompañadas de protestas
generalizadas y un cierto grado de impaciencia
social68.
● Consolidar el avance logrado en la reconstrucción
de instituciones democráticas más inclusivas,
y no sólo con el inicio del proceso de
descentralización69. El compromiso explícito
asumido con respecto a la transparencia del
flujo financiero hacia los gobiernos regionales y
locales ha creado el espacio necesario para una
mayor participación ciudadana y existen varios
indicios positivos de que esto se está logrando
en forma creciente. Sin embargo, este proceso
también implica desafíos. Las competencias y las
atribuciones financieras de las entidades de los
gobiernos regionales y locales aún no han sido
claramente definidas y, por lo tanto, no es claro si
las políticas públicas y los derechos formales de
propiedad serán más sensibles en la atención de
las necesidades de los pobres.
● Asegurar que la sensibilidad ante las necesidades
de los pobres no socave la estabilidad económica
y las políticas de fomento de la inversión. Se
necesitan mejoras genuinas en la prestación
de los servicios públicos y no políticas de
redistribución populistas. Lamentablemente,
la liberalización de la economía y la adopción
de estructuras económicas competitivas no ha
reducido el tamaño de la economía informal, que
es aún muy alto70. Los derechos de propiedad
y las políticas públicas, incluyendo las políticas
sociales, deben abordar las inequidades y
68
Sagasti, 2002.
69
En las primeras elecciones abiertas y libres para los gobiernos regionales en
2002, los candidatos de la oposición obtuvieron un claro éxito.
70
Ver también OIT, 2003.

brindar mayores oportunidades a los marginados
de una forma que apoye las actividades del
sector privado y las iniciativas empresariales
que generan riqueza. La descentralización en
la implementación de las políticas requiere la
capacidad de las entidades administrativas sub-
nacionales para asumir la responsabilidad por la
prestación de los servicios públicos.
A pesar de los buenos esfuerzos, las empresas
mineras aún son vistas con suspicacia. Existe un
resentimiento con los trabajadores mineros debido
a las diferencias visibles en sus estándares de vida.
Las empresas mineras han tratado de mitigar los
conflictos, así como las posibilidades de mayores
discrepancias, buscando acuerdos directamente
con las comunidades locales. En efecto, las
empresas mineras están siendo obligadas a llenar
el vacío que deja el actual sistema de gobierno.
Pero esto revela los límites de la capacidad de
gobierno a los distintos niveles y pone en cuestión
el éxito del proceso de descentralización.
Los diversos casos en que las empresas mineras
han negociado compromisos con las comunidades
locales han sentado precedentes que incentivan
la negociación y, por lo tanto, las expectativas de
las comunidades locales son cada vez mayores.
Algunos de estos acuerdos se han realizado sin
ninguna participación del gobierno, mientras que
otros han sido respaldados por el gobierno central
o por los gobiernos municipales – sólo si es una
condición previa. Sin embargo, la sustentabilidad a
largo plazo de este tipo de inversión y el aporte que
podría brindar para generar una mayor inclusión
económica y social no son del todo seguros. Para
lograr una mayor cohesión social, es necesario
que todas las partes involucradas vean el proceso
de descentralización como una oportunidad
para ponerse de acuerdo en una estructura de
gobierno que respalde la acción colectiva y de como
resultado decisiones de políticas que beneficien a
todas las partes involucradas.
La incapacidad de las entidades gubernamentales
de responder a las necesidades y expectativas de la
población se vuelve un riesgo claro para la industria
minera:
● cuando las comunidades locales demandan
que las empresas mineras paguen los bienes y
servicios que deben ser organizados y prestados
por el sector público; y
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
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1 Caso
de País
Perú
● cuando el gobierno atiende demandas populistas 63
para introducir impuestos adicionales, en vez de
mejorar los derechos de propiedad de los pobres
y la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos.
5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad
humana
Hasta el momento, este informe ha encontrado
que a pesar de los significativos logros
macroeconómicos y fiscales generales alcanzados
desde inicios de la década de 1990, la reducción
de la pobreza y una mayor inclusión social y
económica no han avanzado al mismo ritmo.
Hemos argumentado que los mecanismos
de redistribución no han funcionado debido
a las limitaciones del marco institucional y
de gobernabilidad, en particular del sistema
político-administrativo, y a los choques entre las
instituciones formales e informales. La Sección
5.2 dedicada a la legislación minera también ha
señalado que las reformas de política introducidas
a inicios de la década de 1990 estuvieron
explícitamente dirigidas a atraer la inversión
extranjera directa. Sin embargo, está claro que
muchos peruanos estarían mejor si hubieran sido
mejoradas también las oportunidades económicas
a la micro, pequeña y mediana empresa. El sector
informal aún es grande y también lo es el nivel de
desempleo.
En el Capítulo 3 se ha señalado que el empleo
directo e indirecto de la población local de las áreas
cercanas a las minas es limitado en comparación
con la población de las comunidades locales y que
las expectativas de generación de empleo local no
han sido satisfechas. Algunas empresas mineras
han tratado de abordar estas expectativas locales
proporcionando capacitación y oportunidades de
empleo suplementarias, así como apoyando la
diversificación económica. Pero a pesar de éstas
y otras iniciativas, el componente local de los
proyectos mineros de gran escala es limitado, no
menos por que la minería es una industria de uso
intensivo de capital. Por otro lado, las entrevistas
han mostrado que el gobierno central no ha
intentado o no ha estado interesado en apoyar
o medir el componente local de los proyectos
mineros. Esto cuestiona si existen incentivos de
política apropiados para promover el componente
local en los proyectos de inversión en gran escala
(extranjeros o nacionales). Las empresas mineras
lamentan el escaso apoyo del gobierno, mientras
64 ellas se esfuerzan y tratan de promover el empleo
y las compras locales, así como el desarrollo de
pequeñas y medianas empresas en el área de
influencia de las minas.
De acuerdo con el razonamiento del economista
peruano Hernando de Soto, las debilidades del
sistema de derechos de propiedad son uno de
los mayores obstáculos para incrementar el
componente local. De Soto señala que, a pesar de
varios intentos, Perú no ha logrado formalizar la
propiedad de los muchos que operan en el sector
informal y que éste ha sido el principal obstáculo
para el fortalecimiento económico. La consecuencia
es un capital de gran valor en el sector informal
que, debido a la ausencia de derechos formales,
no puede ser utilizado eficientemente para
incrementar las actividades productivas71.
De Soto y sus colegas del Instituto Libertad y
Democracia (ILD) con sede en Lima documentaron
minuciosamente los engorrosos procedimientos y
trámites requeridos para establecer formalmente
un pequeño negocio u obtener legalmente una
vivienda.
Los hallazgos de De Soto coinciden con los de un
estudio reciente de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), que concluye que la micro y
pequeña empresa ocupa más de 60% de todos
los trabajadores de Perú. En el empleo urbano,
la participación de la micro y pequeña empresa
se incrementó de 55% en 1990 a 65% en el año
2000. El giro de la política económica a comienzos
de la década de 1990 comprendió varias áreas
que afectaron a las empresas de menor tamaño,
incluyendo registro comercial, leyes laborales,
tributación, políticas comerciales, políticas
financieras y políticas de habilitación e innovación.
Pero estas reformas en conjunto, al igual que las
leyes más específicas promulgadas para promover
la micro y pequeña empresa, no han tenido los
resultados esperados.
Además de la ausencia de pruebas de que el alto
nivel de empleo informal haya disminuido en Perú,
el estudio de la OIT encontró lo siguiente:
● La calidad del trabajo en el sector de empleo
informal se ha deteriorado en forma significativa,
traduciéndose en menores beneficios de
seguridad social y mayor informalidad del
71
De Soto, H. (2000). La estimación del capital ‘muerto’ de l a economía
informal ascendía en 1995 a US$ 74.200 millones, una cifra 14 veces superior
al valor de la inversión extranjera directa en ese momento y el doble del monto
total de los activos de las 1.000 mayores empresas privadas formales.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
empleo. El ingreso promedio en el sector ha
disminuido, por lo que el incremento del empleo
en este sector parece estar impulsado por
estrategias de sobrevivencia.
● El sector evidencia numerosos y severos signos
de precariedad en la calidad del empleo, lo cual
incluye bajos salarios, bajos beneficios sociales,
exclusión de los sindicatos, escasez o ausencia
de capacitación y, a menudo, condiciones
deplorables de trabajo.
● El marco normativo tiene poca influencia directa
sobre las decisiones del sector en cuanto a la
calidad y cantidad del empleo y las políticas no
tienen efecto o tienen un efecto negativo sobre
sus decisiones de empleo. Adicionalmente, la
existencia de un marco laboral altamente flexible
desalienta las relaciones de trabajo de largo
plazo y, por lo tanto, no tiene sentido que los
empleadores inviertan dinero en sus trabajadores
cuando la relación de trabajo esperada es de
corto plazo.
Independientemente de estas realidades, es claro
que gran parte del potencial para la generación de
empleo radica en las pequeñas empresas y no en
las grandes empresas. Por lo tanto, si las políticas,
instituciones y reglamentos pudieran crear un
ambiente más favorable para la micro, pequeña
y mediana empresa, éstas podrían contribuir de
manera significativa a generar empleo y, con ello, a
reducir la pobreza.
¿Cuáles han sido los obstáculos? El estudio de la
OIT sugiere que muchas de las reformas políticas
emprendidas en la década de 1990 se centraron
en las grandes empresas y no prestaron la debida
atención a las necesidades de las más pequeñas.
Por ejemplo, las instituciones del mercado laboral
fueron reformadas para satisfacer las necesidades
de las grandes empresas, por ejemplo, fijando
límites a la libertad de asociación y de negociación
colectiva, pero no se ocuparon de atender a las
pequeñas empresas, por ejemplo, en superar
los problemas generados por acciones colectivas
y alentar la cooperación para satisfacer las
necesidades de capacitación. Una ambigüedad
similar se aplica a la protección social. Cuando se
ha tratado de promocionar la pequeña empresa, las
medidas no han podido ser implementadas en su
totalidad, en gran parte por la falta de coordinación
entre el gobierno central y los gobiernos locales.
El sector minero reconoce que el bajo nivel de
capacitación cerca de las minas, tanto de los

trabajadores como de los posibles proveedores
locales, constituye un obstáculo importante para
elevar el componente local de los proyectos.
Existen muchos ejemplos de empresas mineras
que están tratando de apoyar la diversificación
y estimular el desarrollo de los insumos locales
(cadena de mano de obra y suministros), pero en el
gobierno parece hacerse poco o no existir interés
en apoyar o inclusive en medir el componente local
de los proyectos. Sin embargo, para promover
el componente local y el uso de la mano de obra
local son necesarios incentivos de política y un
marco institucional que los estimule. Lo mismo se
aplica a los proyectos liderados por la minería para
apoyar la diversificación económica de las regiones
mineras.
Esto nos lleva nuevamente a aquellas estructuras
y políticas de gobernabilidad que inhiben el
desarrollo de las capacidades del sector público,
especialmente a nivel municipal y regional. Las
reformas económicas del sector público y de las
finanzas públicas emprendidas a nivel del gobierno
central desde inicios de los años 90 deben ser
complementadas con reformas administrativas y
financieras al propio nivel local, particularmente
en el marco de la descentralización. Las empresas
mineras ya han empezado a contribuir a la
capacitación a nivel local, pero esto sólo puede ser
un aporte suplementario y no puede (ni debería)
ocurrir en forma aislada. Es realmente una función
que debe ser suministrada por aquellos llamados
a ‘gobernar’, si lo que queremos es garantizar la
sustentabilidad a largo plazo.
En resumen, el desarrollo del sector privado
se ha visto limitado por la capacidad técnica,
especialmente a nivel del gobierno local, pero
también por el abandono de las necesidades
institucionales de las empresas más pequeñas
que operan en el sector informal. Las áreas en
donde la inversión extranjera directa en industrias
de uso intensivo de capital puede sobrevivir no
son necesariamente áreas propicias para las
pequeñas empresas, en las que existe un potencial
de mano de obra mucho mayor y a través de las
cuales se produce una redistribución significativa.
Una de las mayores limitaciones parece ser el
conflicto entre el sistema de propiedad formal y
los derechos que las comunidades han creado
fuera del ámbito formal72. Por lo tanto, mientras
que las grandes empresas mineras constituyen
72
Esto no es simplemente un problema de hacer cumplir las leyes existentes,
sino de adaptar las leyes formales a las realidades existentes y permitir que
el sector informal utilice su capital con mayor eficiencia. El conflicto entre
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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de País
Perú
el centro de los esfuerzos y la presión por 65
promover la diversificación económica y apoyar a
la pequeña y micro empresa, sólo las instituciones
públicas pueden proporcionar los prerrequisitos
institucionales y estructurales necesarios para
lograrlo.
Aquí radican las razones detrás de los ‘factores
de éxito’, pero también los desafíos y limitaciones
del aporte de la minería al crecimiento económico
y el desarrollo social. La fortaleza del Estado a
nivel nacional ha ayudado a mejorar los cambios
de política legislativa y económica para revertir los
resultados macroeconómicos y facilitar la inversión
extranjera directa. Pero esto ha hecho muy poco
por mejorar la legitimidad del gobierno y de las
instituciones públicas en general, así como la
eficiencia del gasto público, especialmente a nivel
sub-nacional. Por lo tanto, la fuerza del Estado
a nivel del gobierno central ha disfrazado las
debilidades de las instituciones y estructuras de
gobernabilidad que vinculan la autoridad del Estado
con las realidades económicas y sociales de la
población, particularmente a nivel sub-nacional.
La mayor capacidad técnica a nivel nacional
ha contribuido de manera positiva a mejorar el
manejo macroeconómico del país y a brindar
mayor legitimidad a las instituciones económicas
formales, especialmente en las políticas
monetarias y fiscales generales. Esto ha ayudado
a un fuerte crecimiento económico, pero no ha
ido acompañado de una mejora en la capacidad
administrativa a nivel sub-nacional mediante la
formalización de la propiedad de los que operan
en la economía informal y el fortalecimiento de
instituciones económicas socialmente importantes,
como por ejemplo las instituciones y políticas
sociales del mercado laboral. Todo esto ha
inhibido el funcionamiento de los mecanismos de
redistribución.
derechos formales e informales podría explicar también el débil desempeño
del país con respecto al indicador del Banco Mundial de ‘estado de derecho’.
Síntesis del estudio del caso peruano

6
 6. Síntesis del estudio del caso peruano
68 Este estudio del caso peruano ha mostrado
que evaluar el impacto de la minería sobre el
crecimiento económico y la reducción de la
pobreza es un problema complejo pues involucra la
interacción de influencias económicas, políticas y
sociales a distintos niveles, desde el nivel nacional
hasta el último nivel local. A comienzos de la
década de 1990 se inició un resurgimiento de la
minería peruana, luego de una década marcada
por serios problemas económicos y políticos que
también estancaron el desarrollo social. En dos
ciclos de gobiernos fuertes y centralizados se
introdujeron importantes reformas de política
económica guiadas por lo que ideológicamente
parecía correcto. Pero los resultados fueron
cuestionados cuando, bajo gobiernos democráticos,
se ha visto que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad están mal preparadas para
aglutinar los distintos intereses en juego con vistas
a satisfacer tanto las necesidades sociales como el
desarrollo de la empresa privada.
Las oportunidades radican en el hecho de que
el conjunto de reformas económicas realizado a
comienzos de la década de 1990 tuvo el efecto de:
(i) restaurar el equilibrio macroeconómico global y
la confianza en la moneda nacional; y (ii) estimular
nuevas inversiones en el sector minero y en otros
sectores, luego de muchos años de desgaste de los
activos de inversiones realizadas antes de finales
de la década de 1960. Las empresas mineras
internacionales y locales aceptaron de una forma
significativa el desafío una vez restablecidas las
condiciones comerciales para la ejecución de
proyectos mineros. Es difícil de probar causa
y efecto, pero existen pocas dudas de que el
resurgimiento de la minería, acompañado de un
inmenso flujo de inversión extranjera, ha tenido un
impacto positivo significativo sobre la recuperación
macroeconómica global del país y sobre sus tasas
de crecimiento superiores al promedio regional
desde comienzos de la década de 1990. No
existe además evidencia de una ‘maldición de los
recursos’ en el plano macroeconómico. Hasta el
momento, el mecanismo y las contra-políticas han
sido bien comprendidas y manejadas.
Lamentablemente, los datos del Índice de
Desarrollo Humano del PNUD muestran niveles
persistentemente altos de pobreza y desigualdad,
que prácticamente no han mejorado con la
recuperación económica producida desde inicios
de la década de 1990. Tampoco se puede afirmar
por el momento, en términos sociales, que las
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
áreas afectadas por la minería se hayan beneficiado
en forma desproporcionada con la recuperación
económica. Esto sugiere que los beneficios
aportados por las más altas inversiones y el
crecimiento no han sido compartidos por toda la
población y que los cambios políticos y legislativos
que han facilitado inversiones de mayor escala
no han tenido un efecto igualmente positivo sobre
las actividades empresariales de pequeña escala.
La economía informal peruana ha mantenido sus
grandes proporciones e incluso parecería que
se ha incrementado. Por lo tanto, la pregunta
clave es: ¿qué ha impedido que las mejoras
macroeconómicas tengan un impacto mayor sobre
el desarrollo social y la reducción de la pobreza, en
especial en las áreas rurales? Este informe arroja
ciertas luces al respecto y en las sub-secciones
siguientes trataremos de resumir las principales
conclusiones.
6.1 El rol de la minería en la recuperación
económica
Las reformas legislativas y de política económica
emprendidas en Perú a inicios de la década
de 1990 reactivaron la inversión privada en el
sector minero, con una cantidad considerable
de grandes proyectos que entraron en la fase
productiva a partir de la segunda mitad de los
años 90. El panorama general del sector minero
con respecto a la disponibilidad e idoneidad de
los cuerpos mineralizados es positivo y, además
del fuerte incremento en la generación de divisas,
se estima que el sector minero tendrá una mayor
participación en el PBI y en los ingresos del
gobierno a medida que nuevos proyectos entren
en operación. Debe recordarse que muchos de los
proyectos mineros de Perú son aún muy recientes y
se encuentran en la fase de desarrollo.
Desde el comienzo de la década de 1990, la
minería contribuyó significativamente a reactivar
la economía, luego de una prolongada crisis
económica. Las importantes mejoras introducidas
en las políticas macroeconómicas y en la legislación
económica permitieron al sector minero volver
a ser una próspera industria en un entorno que
aún debe ser dirigido para hacer comercialmente
viable e institucionalmente posible la inversión en
otras industrias y su inserción en los mercados
internacionales. Sólo muy recientemente se han
detectado señales alentadoras en el sentido de
que está teniendo lugar cierta diversificación en
el sector agroindustrial y textil. La experiencia de

Perú sugiere que la industria minera ha realizado
un aporte importante a la reactivación del país
luego de una severa crisis económica y que esto
indudablemente ha mejorado las condiciones de
vida de muchos que aún son considerados pobres.
El caso de Antamina muestra claramente que la
industria minera está realizando contribuciones
sustanciales a desarrollos de la infraestructura
y a la prestación de servicios básicos en las
áreas circundantes a algunas minas. También
está conectando áreas mineras con puertos y
carreteras estratégicas. Otras empresas están
siguiendo el ejemplo. Debemos recordar que
muchas de operaciones mineras en Perú están
aún en la infancia y se espera que su aporte a
nivel local y nacional aumente sustancialmente
en los próximos años. Sin embargo, la experiencia
de Antamina también muestra que a pesar de los
buenos esfuerzos las empresas mineras enfrentan
restricciones externas cuando se trata de emplear
mano de obra local (en lugar de mano de obra
nacional) y de ampliar la adquisición de insumos
locales. Es muy difícil para la industria vencer estos
obstáculos unilateralmente.
Uno de los principales desafíos que enfrenta
la industria minera es que las actitudes de la
población frente a la minería no son a menudo
positivas y recientemente han generado
enfrentamientos y conflictos sociales. Las
razones subyacentes a este hecho son complejas.
Algunas tienen que ver con el legado de la
minería, mientras que otras podrían prevenirse
si se mejora la comunicación entre las empresas
mineras y las comunidades desde el inicio de
cualquier proyecto. Sin embargo, parecería que las
operaciones mineras se ven a menudo presas en la
encrucijada de que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad de Perú no han permitido a
las comunidades locales participar efectiva y
constructivamente en los procesos políticos, que el
sistema legal formal no reconoce la propiedad y los
derechos de facto, y que los servicios públicos no
satisfacen las expectativas de la población. Muchas
de estas expectativas rebasan lo que las empresas
mineras pueden y -discutiblemente- deberían
brindar.
Recientemente, empresas mineras han tenido que
mantener negociaciones directas con comunidades
y con aquellos que alegan ser sus representantes
acerca de aportes adicionales a ser otorgados
a nivel local. Estos procesos han dado origen
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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1 Caso
de País
Perú
a acuerdos de corto plazo que no parecen ser 69
muy duraderos. En el lenguaje de la teoría de los
juegos, esto se debe a la falta de una autoridad
externa legítima y respetada, que en este caso es
el gobierno de Perú. Los resultados de muchas
encuestas indican que las instituciones públicas
son las entidades que generan menor confianza
en Perú. En este contexto, las empresas mineras
se han visto presionadas a suministrar bienes y
servicios cuya prestación realmente compete a
las políticas sociales e industriales del gobierno
peruano y al sector público a nivel sub-nacional.
En resumen, parecería que las reformas
macropolíticas requeridas para incentivar a la
industria minera a reinvertir en Perú no han sido
suficientes para satisfacer las expectativas sociales
ni para mejorar el entorno comercial y el marco
legislativo para la actividad económica de empresas
de menor tamaño y asentadas en áreas rurales. El
dilema es que la fortaleza del gobierno central para
perseguir reformas macropolíticas es el reflejo de
su debilidad en términos de confianza y legitimidad
y de su capacidad para poner en práctica las
políticas y normativas a nivel sub-nacional.
6.2 Instituciones y estructuras de
gobernabilidad: Los eslabones perdidos en los
mecanismos de redistribución
Coincidentemente con los resultados de
recientes investigaciones, el informe identificó
a la ‘gobernabilidad’ como el eslabón perdido
en los mecanismos de transición entre las
mejoras macroeconómicas y el desarrollo social
y la reducción de la pobreza. Pero en lugar de
analizar en forma superficial los indicadores
tomados en conjunto, el informe ahondó en las
distintas dimensiones del término ‘gobernar’. Los
indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial
han mostrado mejoras en algunas áreas y, desde
2001 en adelante, especialmente con respecto a la
participación democrática. Pero también es notoria
la ausencia de mejoras en otras áreas, como por
ejemplo con respecto a la eficacia del gobierno y
del Poder Judicial.
La evaluación más profunda de la situación de
‘gobernabilidad’ en Perú, cotejada con la taxonomía
desarrollada en la Fase 1 de esta iniciativa, muestra
problemas en una serie de áreas y sugiere que
los mismos impiden que los beneficios de las
inversiones y el crecimiento se distribuyan más
70 uniformemente a lo largo del país y del espectro
social. Los problemas más notorios son:
● El sistema político-administrativo apunta hacia
varias áreas donde las actuales estructuras
de gobernabilidad entorpecen la cadena de
prestación de servicios en sentido vertical. En el
pasado, el poder político estaba muy centralizado
y no alentaba una relación de responsabilidad
entre los representantes políticos y los tomadores
de decisiones ejecutivas en los distintos
niveles del gobierno. Las reformas económicas
y legislativas necesarias de los años 90 se
concentraron principalmente en la capacidad del
gobierno central y aislaron algunas funciones
administrativas en organismos autónomos
eficientes, pero descuidaron la mejora de la
eficiencia general de la administración pública y
el sistema legal de ahí para abajo, hasta el nivel
municipal.
● El proceso de cambio político por el que
ha atravesado el país desde el año 2001
está estrechamente interrelacionado con el
dominio que ejercía el Ejecutivo en el pasado
y con la demanda de descentralización y
mayor transparencia. Ambas condiciones son
necesarias y bienvenidas, pero no garantizan
automáticamente mejores resultados. Esto es así,
en particular, si las responsabilidades ejecutivas
a nivel sub-nacional persisten insuficientemente
definidas y sin recursos y si los procesos políticos
democráticos son incapaces de negociar
compensaciones mutuamente aceptables
entre los distintos intereses. Los procesos
políticos democráticos se ven obstaculizados
por las reglas electorales vigentes, por una
fuerte segmentación del sistema de partidos
y la capacidad limitada de formular objetivos
programáticos. Esto desarrolla tendencias a
centrarse en personalidades y patrocinios con
un alto grado de volatilidad del electorado.
El retraso de la descentralización refleja la
preocupación de que la disciplina fiscal se
vuelva una víctima del proceso, dado que los
gobiernos regionales y municipales requieren
urgentemente el desarrollo de capacidades
institucionales para convertir las transferencias
intergubernamentales en bienes y servicios
públicos que mejoren las oportunidades
económicas y las condiciones sociales.
● El manejo de las finanzas públicas muestra
que las reformas tributarias de inicios de los
años 90 no estuvieron acompañadas de mejoras
en el manejo del gasto público en todos los
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
niveles de gobierno. Aunque se han producido
mejoras sustanciales en el gobierno central,
la prestación de servicios públicos y la eficacia
operativa del gasto a nivel sub-nacional siguen
siendo sumamente deficientes. Los logros
alcanzados por las reformas en el nivel superior
no están acompañados por mejoras similares
de abajo hacia arriba. En este contexto, el
incremento sustancial de las transferencias
intergubernamentales provenientes del aporte
del sector minero (el Canon Minero) no garantiza
mejores resultados a corto o largo plazo. De
hecho, a menos que se desarrolle rápidamente la
capacidad institucional y de gobernabilidad a nivel
local y regional, se podría generar el síndrome de
la ‘maldición de los recursos’ a nivel local.
● El marco legislativo que atrajo la inversión
extranjera directa al país y las políticas del
sector privado que ayudaron a las grandes
empresas a ser nuevamente rentables en Perú
sólo han brindado oportunidades limitadas para
el desarrollo de las pequeñas empresas locales
que son las que tienen el mayor potencial para
satisfacer las expectativas de empleo. Uno de
los obstáculos ha sido la falta de formalización
de la propiedad de los empresarios actuantes
en la economía informal. Otro ha sido que
importantes instituciones de las políticas sociales
y del mercado laboral han sido desmanteladas
en vez de ser reformadas, lo cual ha inhibido
las negociaciones tripartitas constructivas para
solucionar problemas institucionales y originados
por acciones colectivas.
6.3 ¿Ganancias de corto plazo por encima de
mejoras de largo plazo?
En la situación actual, parecería que los
incentivos para optar por medidas de corto
plazo en representación de todas las partes son
más fuertes que los que alientan la adopción de
políticas de largo plazo mutuamente beneficiosas.
La responsabilidad por la solución del problema
subyacente originado por las acciones colectivas
recae en gran medida en el gobierno y sus socios
de desarrollo. Pero todas las partes tienen
responsabilidades en el apoyo a las soluciones
de largo plazo. Es bastante claro que existe un
problema de acciones colectivas que socava el logro
de una salida que favorezca a todas las partes, lo
cual mejoraría las condiciones socioeconómicas de
las comunidades de Perú y minimizaría los riesgos
para las empresas. Parecería que:

● Las comunidades locales tienen poca fe y
confianza en el gobierno central o en los
gobiernos sub-nacionales. La mayoría de los
peruanos recuerda una historia de exclusión
económica y social, independientemente de
quiénes alegaron ser sus representantes
políticos. En este contexto, es comprensible que
las comunidades procuren canales alternativos de
representación política y adopten una posición de
confrontación si esto aumenta las probabilidades
de obtener beneficios inmediatos. Las industrias
extractivas son un blanco evidente, no sólo por
los intereses económicos asociados con grandes
inversiones extranjeras directas, sino también
por que las personas puede señalar los impactos
ambientales y sociales tangibles. Incluso
cuando se logran beneficios de corto plazo, los
resultados de largo plazo generalmente incluyen,
en el mejor de los casos, un impacto limitado
de desarrollo por pagos compensatorios que
no están concatenados con metas estratégicas
más amplias y, en el peor de los casos, una
confrontación entre las comunidades locales y
las fuerzas de seguridad nacional cuando éstas
defienden los intereses del gobierno central para
asegurar sus fuentes de ingresos;
● Las empresas mineras generalmente tienen que
asumir que las decisiones sobre derechos de
propiedad y políticas de Estado acordadas con
el gobierno central representan los intereses
de la población del país anfitrión y que éstos
han sido determinados mediante un proceso
político legítimo que garantiza la estabilidad
relativa de estos derechos y decisiones. Las
empresas esperan que el gobierno central
pueda hacer cumplir tales derechos y decisiones
pero, en un país con una importante economía
informal y con representación política limitada,
es una presunción arriesgada. Las demandas
adicionales de las comunidades son vistas
como una compensación por posibles impactos
ambientales y sociales adversos y como un
costo extra y un mal necesario para asegurar
la operación del negocio. A menudo se prefiere
una respuesta rápida a las demandas sociales
-tales como gastos visibles en proyectos, mayores
transferencias intergubernamentales o acuerdos
directos con los grupos de interés-, antes que
negociaciones tripartitas de más largo plazo
y aportes para el desarrollo de la capacidad
administrativa y empresarial local. El dilema
radica en que los grupos de interés locales
también prefieren estas soluciones, ya que no
confían en que el gobierno central cumpla con
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
su deber en la segunda opción y también porque 71
su autoridad garantiza el marco legislativo que
favorece a las grandes empresas.
● El gobierno no genera suficiente confianza y no
cuenta con suficiente legitimidad a nivel nacional.
Sin embargo, en el exterior es reconocido por
haber adoptado las políticas macroeconómicas
correctas y por preservar la estabilidad fiscal. En
estas condiciones, el gobierno central no toma la
iniciativa de impulsar las reformas institucionales
con vistas a descentralizar y aflojar el poder
central, ya que cuenta con una autoridad
administrativa limitada para asegurar que el
servicio público a nivel sub-nacional (y el Judicial)
implementen las políticas gubernamentales.
Más aún, los principios democráticos que han
sido ahora restablecidos exigen que el Congreso
establezca el marco legislativo necesario para
las decisiones del gobierno, especialmente con
respecto a la política fiscal y la presupuestal.
Pero mientras que la rendición de cuentas
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
puede haber mejorado, parece ser aún débil y
fácilmente politizada entre el Legislativo y el
electorado. Existen diversos ejemplos que ponen
en evidencia la miopía de soluciones prácticas
recientemente adoptadas.
Las soluciones de largo plazo apuntarían hacia
la construcción a nivel local de las estructuras
de gobernabilidad y la capacidad administrativa
que retroalimenten el proceso de las políticas
nacionales y permitan a las autoridades
gubernamentales legítimas implementar políticas
estables y predecibles cuyos efectos conduzcan
a crecientes actividades económicas y desarrollo
social. Actualmente, las políticas nacionales están
algo desconectadas del plano local. Las actividades
económicas han crecido solamente en algunos
sectores y lugares y la autoridad gubernamental
para implementar las políticas sociales a nivel sub-
nacional es insuficiente. Esto socava la estabilidad
política y aumenta los riesgos de los negocios.
6.4 Consecuencias
Si las instituciones y estructuras de gobernabilidad
son los principales obstáculos para acrecentar los
beneficios socioeconómicos de la inversión minera
en Perú, se plantean dos preguntas importantes:
● ¿Cuáles son las probables consecuencias para la
industria (en riesgos comerciales y previsibilidad
de las políticas) si la inversión minera sigue
72 adelante, inclusive cuando las instituciones y
estructuras de gobernabilidad son incapaces
de ‘gobernar’ con eficacia a la sociedad del país
anfitrión?
● ¿Se debería continuar por lo tanto con la
inversión minera?
La experiencia de Perú sugiere que las
instituciones y estructuras de gobernabilidad
incompletas pueden socavar, como en efecto
lo hacen, las medidas adoptadas por las
empresas mineras para cumplir con su rol
social. Teniendo en cuenta la proyección de un
aumento significativo de la producción minera a
partir de los próximos años, las compensaciones
sociales y económicas por un costo corporativo
determinado podrían incrementarse de manera
sustancial, especialmente si se mejora la capacidad
administrativa y financiera, así como la legitimidad
de las políticas.
Con respecto a la segunda pregunta, la experiencia
de Perú sugeriría que la minería ha contribuido de
manera significativa a los éxitos macroeconómicos
logrados por el país desde inicios de los años
90. Esto justifica la decisión de ir adelante. La
estabilidad macroeconómica es una condición
necesaria para un crecimiento económico más
equitativo y para el desarrollo social, aunque puede
decirse que no es suficiente.
El mensaje político tanto para las empresas como
para el gobierno (así como para los donantes y
ONGs) es que para lograr un desarrollo sustentable
a largo plazo resulta crucial contar con mejores
instituciones y estructuras de gobernabilidad. Por
lo tanto, este tema deberá ser abordado de manera
explícita tanto a nivel nacional como sub-nacional.
Los beneficios de la inversión extranjera pueden
acrecentarse de manera sustancial si se mejoran
las instituciones y estructuras de gobernabilidad.
Las reformas económicas parciales y muy
centralizadas de inicios de los años 90 respondieron
a los problemas políticos, económicos y sociales
de ese momento, pero siguen incompletas. La
transición democrática y la descentralización
constituyen procesos sociopolíticos importantes
para consolidar los beneficios logrados por estas
reformas, pero también para complementarlas
con aquellos aspectos que hasta el presente
han sido ignorados. Lamentablemente, no existe
ningún camino seguro para acelerar este proceso.
Sin embargo, las empresas mineras pueden
desempeñar un papel en el mismo, tanto a través
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
de su compromiso social como de su posición
empresarial.
No obstante, un aspecto importante es la forma
cómo el gobierno central se relaciona con los
gobiernos regionales y locales y, en base a ello,
determinar el avance que se podría lograr en
el proceso de descentralización. Los actuales
acuerdos, así como los que precedieron al proceso
de descentralización, no han proporcionado los
marcos normativos y de políticas, ni los bienes
y servicios públicos que ayuden a mejorar el
desarrollo social, a reducir la pobreza y a respaldar
las actividades empresariales locales. El Canon
Minero y también la regalía minera canalizarán
mayores flujos de fondos hacia las zonas mineras,
pero los acuerdos vigentes ofrecen poca seguridad
de que estos fondos puedan ser invertidos de
manera eficiente y con una visión de largo plazo, o
que se evite una ‘maldición de los recursos’ a nivel
local. Más aún, el modelo vigente genera serias
dudas sobre la posibilidad de que los mayores
flujos de dinero alimenten disputas y conflictos
políticos en torno a su distribución, poniendo poco
énfasis en lo que realmente se entrega a cambio.
Lo que se necesita es un enfoque más estratégico
de las necesidades legislativas, de infraestructura,
económicas y sociales del país, especialmente
de las áreas rurales, y determinar cómo distintos
mecanismos de financiamiento, incluyendo
recursos del gobierno central, ingresos recaudados
localmente, fondos de entidades donantes,
aportes de ONGs y la responsabilidad social de
las empresas mineras, pueden complementarse
entre sí para atender tales necesidades. Un enfoque
más estratégico haría recaer la responsabilidad en
las capacidades de planeamiento administrativo
y estratégico de las comunidades locales y en un
enfoque ‘de abajo hacia arriba’ en lugar del actual
‘de arriba hacia abajo’. Las empresas mineras
y otros grupos interesados pueden contribuir a
generar esa capacidad de planeamiento por medio
de acuerdos de cooperación encaminados a superar
los actuales problemas originados por acciones
colectivas y las limitaciones legislativas. En el caso
de las empresas mineras, esto exige un enfoque
más proactivo que reactivo en la incorporación de la
cuestión social a las estrategias de la empresa.
Agradecimientos

7
 7. Agradecimientos
74 Equipo del ICMM
Kathryn McPhail coordinó la iniciativa bajo la
dirección de John Groom y Paul Mitchell, con el
valioso apoyo de Liz Cohen y Victoria Howse y
la orientación de Wayne Murdy (Presidente del
ICMM y Director Ejecutivo de Newmont Mining
Corporation), Sir Mark Moody-Stuart (Presidente
de Anglo American plc) y Paul Skinner (Presidente
de Rio Tinto plc). El equipo completo del ICMM
agradece la contribución a este estudio de todas las
personas, gobiernos y organizaciones nombradas a
continuación.
Equipo Asesor
El equipo asesor de este estudio de caso fue
coordinado por Oxford Policy Management
(OPM) y Environmental Resources Management
(ERM). El equipo de OPM fue dirigido por Evelyn
Dietsche (Universidad de Dundee) e incluyó a
Paul Stevens (Profesor de Economía y Políticas
de Petróleo, Universidad de Dundee) y Beatriz
Boza (Ciudadanos-al-Día). El equipo de ERM fue
dirigido por Jonathan Samuel e incluyó a David
Elliott (Maxwell Stamp). También contribuyeron los
consultores independientes Aidan Davy y Daniel
Litvin.
Colaboradores del país
El gobierno peruano, incluyendo a varios
ministerios y organismos semiautónomos; gerencia
de la Compañía Minera Antamina S.A. en Lima, en
Huarmey y en la mina (en particular, Steven Botts,
Ricardo Labo, Pablo de la Flor, Silvia Perea y Gerald
Wolfe); Minera Quellaveco S.A. (Eduardo Rubio);
Southern Copper Corporation (Carlos Aranda);
ONGs locales y grupos de expertos; universidades
nacionales y centros de investigación;
representantes de gobiernos regionales;
alcaldes y funcionarios de municipalidades;
representantes del país en instituciones financieras
internacionales, el PNUD y ONGs internacionales;
representantes de comunidades; representantes
de asociaciones de mujeres; empresas y
representantes de asociaciones empresariales
a nivel nacional y local, incluyendo a la Sociedad
Nacional de Minería, Petróleo y Energía, otras
empresas mineras y proveedores de empresas
mineras; representantes de los medios de
comunicación; y personas informadas de los
medios político, económico y social.
Expertos Revisores de los estudios de caso de
países
Personal del FMI, Glen Armstrong (Sustainable
Finance), Aidan Davy (consultor independiente),
Kathryn McPhail (ICMM), Andrew Stoeckel (Centre
for International Economics, Adelaida), Warwick
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
McKibbin (Director Ejecutivo del Centre for Applied
Macroeconomic Analysis y Profesor de Economía
Internacional, Research School of Pacific & Asian
Studies, Universidad Nacional de Australia;
Miembro del Comité Ejecutivo del Banco de la
Reserva de Australia).
Grupo de Trabajo del ICMM
John Groom (Presidente) (Anglo American), Carlos
Aranda (Southern Peru Copper Corporation), Joyce
Aryee (Cámara de Minería de Ghana), Dave Baker
(Newmont), Tim Baker (Placer Dome), Britt Banks
(Newmont), Fred Bantubonse (Cámara de Minería
de Zambia), Stan Batey (Freeport McMoRan),
Roger Baxter (Cámara de Minería de Sudáfrica),
Edward Bickham (Anglo American), Steven Botts
(Compañía Minera Antamina S.A.), Reinoud Boers
(Asociaciones de la Industria de Minería del Sur
de África), Jim Cooney (Placer Dome), Nicolás di
Boscio (Rio Tinto), Ian Emsley (Anglo American),
Dorothy Gyamfi (Newmont), Paul Hollesen
(AngloGold Ashanti), Emmanuel Jengo (Cámara
de Minería de Tanzania), Niks Lesufi (Cámara de
Minería de Sudáfrica), Holly Lindsay (BHP Billiton),
Helen Macdonald (Newmont), Greg McNee (Placer
Dome), Jim Miller (Freeport McMoRan), Sixtus
Mulenga (Konkola Copper Mines plc), Richard Ness
(Newmont), Gordon Peeling (Asociación de Minería
de Canadá), Dave Rodier (Noranda) y Eduardo Rubio
(Minera Quellaveco S.A.).
Grupo Asesor Internacional
Georg Kell (Director Ejecutivo, Oficina del Pacto
Mundial de las Naciones Unidas), Pedro Pablo
Kuczynski (Ministro de Economía y Finanzas de
Perú) (hasta 2005), Hon. Mamadou Lamine Loum
(consultor independiente y ex Primer Ministro de
Senegal), Warwick McKibbin (Director Ejecutivo
del Centre for Applied Macroeconomic Analysis
y Profesor de Economía Internacional, Research
School of Pacific & Asian Studies, Universidad
Nacional de Australia; Miembro del Comité
Ejecutivo del Banco de la Reserva de Australia),
Hon. Félix Mutati (viceministro de Finanzas y
Planeamiento Nacional, República de Zambia), Jane
Nelson (Director de la Iniciativa de Responsabilidad
Social Corporativa, Kennedy School of Government,
Universidad de Harvard, y Director de Estrategia
de Negocios, Foro Internacional de Líderes
Empresarios).
Cooperantes
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Comercio y Desarrollo: Olle Östensson. Grupo del
Banco Mundial: Craig Andrews, Clive Armstrong,
Kent Lupberger, Rashad Kaldany, Leo Maraboli,
Meg Taylor y Peter Van der Veen.
 Report Summary
Bibliografía

Phasede
Estudio 1 Caso
de País
Perú
75

8
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Anexo 1 - Desempeno de Perú según los
indicadores de gobernabilidad

9
 Anexo 1 - Desempeño de Perú según los
indicadores de gobernabilidad
80 9.1 La gobernabilidad en los últimos años
Durante la década de 1990, la comunidad
internacional asignó creciente importancia a la
calidad de la ‘gobernabilidad’ como una variable
independiente que explica las diferencias de
resultados socioeconómicos entre distintos países.
Con respecto a la hipótesis de la ‘maldición de los
recursos’, una serie de estudios cuantitativos han
sugerido que mejores instituciones y estructuras
de gobernabilidad se corresponden con mejores
resultados de desarrollo. En este estudio, los
investigadores utilizaron indicadores sobre la
calidad de gobernabilidad reportados por una serie
de institutos de investigación, grupos de expertos,
ONGs y organizaciones internacionales, que fueron
compilados sobre la base de las percepciones
obtenidas de un gran número de empresas,
ciudadanos y expertos entrevistados. Esta sección
aborda la calidad de la gobernabilidad en Perú, en
comparación con otros países de América Latina,
según los indicadores del Banco Mundial y la
Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU. La
mayor parte de estos indicadores aparecerían en la
condicionalidad de la gobernabilidad propuesta por
la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR).
9.2 Indicadores de Gobernabilidad del Banco
Mundial
Desde fines de la década del 90, el Banco Mundial
ha compilado seis indicadores de gobernabilidad
que combinan varios cientos de variables
individuales que miden las percepciones de
gobernabilidad obtenidas de 25 bases de datos
distintas creadas por 18 organizaciones diferentes.
Los indicadores miden tres dimensiones de
gobernabilidad, cada una de las cuales tiene dos
indicadores.
La primera dimensión mide el proceso mediante
el cual los gobiernos son elegidos, controlados y
reemplazados. El indicador ‘Voz y Rendición de
Cuentas’ se refiere al grado de participación de
los ciudadanos en la elección de sus gobiernos
y también mide diversos aspectos del proceso
político, las libertades civiles y los derechos
políticos. El indicador ‘Estabilidad Política y
Ausencia de Violencia’ mide la percepción sobre
la probabilidad de que el gobierno en el poder
sea desestabilizado o depuesto por medios
posiblemente inconstitucionales y/o violentos.
Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
La segunda dimensión mide la capacidad del
gobierno de formular e implementar con eficacia
políticas adecuadas. El indicador ‘Efectividad
Gubernamental’ resume las percepciones sobre
la calidad de prestación de los servicios públicos,
la calidad de la burocracia, la competencia de
los funcionarios públicos, la independencia de
la administración pública con respecto a las
presiones políticas y la credibilidad del compromiso
del gobierno con respecto a las políticas. El
indicador ‘Calidad Regulatoria’ se centra en las
políticas mismas, incluyendo hasta qué grado el
gobierno interviene en el mercado (controles de
salarios/precios, barreras comerciales, normas de
importación/exportación).
La tercera dimensión resume el respeto de la
ciudadanía y del Estado por las instituciones que
rigen sus interacciones económicas y sociales.
El indicador ‘Estado de Derecho’ mide hasta qué
grado los distintos actores confían y respetan las
leyes de la sociedad. En esta categoría se incluyen
percepciones sobre la incidencia de crímenes
violentos y no violentos, la previsibilidad del
Poder Judicial y la aplicabilidad de los contratos.
Finalmente, el indicador ‘Control de Corrupción’
mide la percepción de la corrupción, definida
como el ejercicio del poder público para beneficio
personal. En este marco, la corrupción representa
una falta de respeto por, y de legitimidad de, las
instituciones formales, reflejando así un fracaso de
la gobernabilidad.
Estos indicadores de gobernabilidad compuestos
miden en valores numéricos que van de –2.5 (el
peor) a +2.5 (el mejor) y están sujetos a márgenes
de error, que se señalan claramente. Se enfatiza
que los indicadores son referenciales y no deberán
ser utilizados para inferir clasificaciones precisas
de un país.
En el caso de Perú, el período de ocho años
cubierto por los indicadores de gobernabilidad del
Banco Mundial coincide con los principales cambios
políticos que se produjeron desde los últimos años
del gobierno de Fujimori hasta el gobierno de
transición de Paniagua y los primeros dos años del
gobierno de Toledo.
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Tabla A1.1 Indicadores de gobernabilidad de Perú, de 1996 a Figura A1.2 Promedios de Perú en comparación con otros 81
2004 países latinoamericanos

1996 1998 2000 2002 2004

Voz y Rendición de
-0.73 -0.79 -0.01 0.11 -0.04
Cuentas
Estabilidad Política -0.9 -0.47 -0.46 -0.69 -0.68
Efectividad
-0.18 0.3 -0.27 -0.46 -0.58
Gubernamental
Calidad Regulatoria 0.65 0.89 0.59 0.19 0.17
Estado de Derecho -0.35 -0.48 -0.53 -0.5 -0.63
Control de Corrupción -0.1 -0.17 -0.07 -0.23 -0.35

La Tabla A1.1 y la Figura A1.1 muestran que los dos

indicadores que miden la capacidad del gobierno
de formular e implementar con eficacia políticas
adecuadas – ‘Efectividad Gubernamental’ y ‘Calidad
Regulatoria’ – experimentaron cierta mejoría de
1996 a 1998, período durante el cual el gobierno de
Fujimori enfrentó crecientes críticas por volverse
más autoritario. Sin embargo, ambos indicadores
disminuyen luego de la caída del gobierno de
Fujimori y durante el gobierno de transición que
llevó a la elección de Toledo en 2002. El deterioro de
la capacidad del gobierno parece ser el reflejo de la
mejora del indicados ‘Voz y Rendición de Cuentas’
a partir de 1998, que mide el proceso de elección,
control y reemplazo de los gobiernos. En menor
medida, también mejora el indicador ‘Estabilidad
Política’.
Figura A1.1 Indicadores de Gobernabilidad de Perú de 1996
a 2004
Los dos indicadores -‘Estado de Derecho’ y ‘Control
de Corrupción’- que miden el respeto de los
ciudadanos y el Estado por las instituciones que
rigen el proceso de interacción económica y social,
permanecieron prácticamente inalterados durante
el período de ocho años, con un leve descenso
en los dos últimos años. Esto podría causar
sorpresa porque el gobierno de Fujimori cayó por el
escándalo de corrupción de Montesinos.
(Figura A1.2 en orden descendente: Voz y Rendición
de Cuentas, Estabilidad Política, Efectividad
Gubernamental, Calidad Regulatoria, Estado de
Derecho y Control de Corrupción. Comparación con
el promedio sub-nacional (de Latinoamérica) (barra
inferior) Rango Percentil del País (0-198).
Con respecto a los estándares absolutos de
gobernabilidad de Perú, la información muestra
continuas deficiencias en los seis indicadores
(recuérdese que el máximo puntaje es +2.5). En
comparación con otros países latinoamericanos,
parecería que Perú queda detrás en la calidad del
proceso de elección, control y reemplazo de los
gobiernos, medido por los indicadores de ‘Voz y
Rendición de Cuentas’ y ‘Estabilidad Política’. Con
respecto a la capacidad de formular e implementar
con eficacia políticas adecuadas, la ‘Efectividad
Gubernamental’ muestra que el gobierno de Perú
no es tan eficaz, pero su ‘Calidad Regulatoria’ es un
poco mejor que la de muchos países de la región. El
indicador ‘Estado de Derecho’, que mide el respeto
de los ciudadanos y el Estado por los procesos de
interacción económica y social, deja mucho que
desear. Con respecto al ‘Control de Corrupción’,
parecería que el desempeño de Perú está en el
mismo nivel que sus vecinos continentales.
Advirtiendo que la compilación estadística de los
Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial
no respalda una clasificación precisa de los países,
la Tabla A1.2 ordena los países latinoamericanos
según sus valores generales de gobernabilidad. Se
puede ver que Perú está ligeramente por debajo
de muchos países de la región y ciertamente por
debajo de Chile73.
73
Perú fue recientemente sobrepasado por Argentina y Nicaragua, que en
2002 tenían un nivel de gobernabilidad menor.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
82 Tabla A1.2 Perú comparado con otros países
latinoamericanos

Voz y
Población Estabilidad Eficacia del Calidad Control de Gobernab.
País Rendición de Est. de Dere.
(milones) /1 Política Gobierno Regul. Corrupción Totals /2
Cuentas
Chile 15.8 1.09 0.89 1.27 1.62 1.16 1.44 7.47
Puerto Rico 3.9 1.02 1.07 1.05 0.75 0.74 0.88 5.51
Costa Rica 4.0 1.11 0.98 0.49 0.67 0.57 0.78 4.60
Uruguay 3.4 1.00 0.49 0.52 0.30 0.42 0.50 3.23
Trinidad y Tabago 1.3 0.49 0.04 0.47 0.61 0.17 0.02 1.80
Panamá 3.0 0.54 0.29 0.01 0.22 -0.04 -0.06 0.96
México 102.3 0.36 -0.13 -0.02 0.55 -0.26 -0.27 0.23
Brasil 176.6 0.34 -0.13 0.02 0.19 -0.21 -0.15 0.06
Jamaica 2.6 0.54 -0.28 0.13 0.15 -0.32 -0.52 -0.30
El Salvador 6.5 0.26 -0.23 -0.22 0.56 -0.34 -0.39 -0.36
República 8.7 0.27 -0.01 -0.46 -0.28 -0.54 -0.50 -1.52
Dominicana
Nicaragua 5.5 0.06 -0.15 -0.71 -0.15 -0.65 -0.34 -1.94
Argentina 38.4 0.49 -0.24 -0.33 -0.81 -0.71 -0.44 -2.04
Perú 27.2 -0.04 -0.68 -0.58 0.17 -0.63 -0.35 -2.11
Bolivia 9.0 -0.01 -0.65 -0.63 0.05 -0.55 -0.78 -2.57
Honduras 7.0 -0.02 -0.69 -0.68 -0.33 -0.61 -0.71 -3.04
Colombia 44.4 -0.47 -1.69 -0.18 -0.12 -0.70 -0.16 -3.32
Guatemala 12.3 -0.39 -0.85 -0.87 -0.07 -0.96 -0.74 -3.88
Ecuador 13.0 -0.19 -0.83 -0.85 -0.60 -0.71 -0.75 -3.93
Paraguay 5.6 -0.23 -0.71 -1.07 -0.60 -1.09 -0.99 -4.69
Cuba 11.3 -1.88 0.18 -0.47 -1.81 -1.12 -0.62 -5.72
Venezuela 25.6 -0.46 -1.10 -0.96 -1.24 -1.10 -0.94 -5.80
Haití 8.4 -1.50 -1.87 -1.90 -1.11 -1.66 -1.49 -9.53
Los países sombreados en gris son países mineros, según se define en el Informe del ICMM de la Fase 1.
1 No se han incluido aquellos países que tienen menos de 1 millón de habitantes y países asociados (esto es, Guadalupe, Martinica,
Islas Vírgenes).
2 Suma de los cinco indicadores de gobernabilidad.

● La Sociedad Civil vincula las unidades sociales

9.3 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la
UNU
Con una visión alternativa, la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la Universidad de las Naciones
Unidas (UNU) propone un enfoque desde el proceso
político para medir las reglas de funcionamiento en
uso. En la actualidad, la encuesta abarca 16 países,
incluyendo tres de América Latina, Perú, Chile y
Argentina. La definición de gobernabilidad de la
UNU se centra en las reglas formales e informales
del juego político, que constituyen el marco dentro
del cual tienen lugar los procesos políticos. La
Tabla A.1.3 muestra cómo se divide el proceso
político en seis áreas institucionales, a saber:
más pequeñas (i.e. familias, comunidades) al
Estado. Aquí se forman y expresan los valores y
se articulan los intereses.
● La Sociedad Política es el área donde los
ciudadanos son representados y sus puntos
de vista son incorporados a demandas y
propuestas de políticas específicas. Los
principales componentes de la sociedad política
son los partidos, los sistemas electorales,
las autoridades y las legislaturas nacionales,
sub-nacionales o locales. La legitimidad de la
sociedad política depende en gran medida de la
credibilidad individual de los legisladores.
● El Gobierno, como expresión del poder ejecutivo,
es responsable de tomar las decisiones políticas

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
y establecer un clima político que garantice la paz La Encuesta Mundial de Gobernabilidad se basa en 83
y la seguridad. Esto incluye la relación con los cuestionarios que son respondidos por una amplia
militares, la prevención de la extrema pobreza y gama de representantes del país. La encuesta
el manejo eficiente de la administración pública. incluye cinco preguntas en cada una de las seis
● La Burocracia es la maquinaria administrativa áreas, tal como se resume en la Tabla A1.4 más
que pone en práctica las políticas. Participa en la abajo. Los entrevistados califican cada tema en
formulación e implementación de las políticas y una escala de 5 puntos: muy alto, alto, moderado,
en la entrega de los bienes y servicios. Algunos bajo o muy bajo. El índice oscila entre un mínimo
de los aspectos más importantes de esta área son de 5 puntos y un máximo de 25 puntos para cada
la contratación de los servidores públicos, sus una de las 6 áreas de gobernabilidad. La Tabla A1.5
procesos de rendición de cuentas y de toma de muestra los resultados de Perú, en comparación
decisiones en este marco. con Chile y Argentina.
● La Sociedad Económica representa las relaciones
entre el Estado y el mercado. Esto incluye En el caso de Perú, la opinión de los entrevistados
las normas e instituciones que regulan la en las seis áreas de gobernabilidad mejoró
forma cómo las empresas y los trabajadores
significativamente de 1996 a 2000. En comparación,
independientes operan, el sistema de propiedad
y la protección de los derechos de propiedad, la la opinión sobre Chile y Argentina de los
forma de realizar las transacciones de capital y entrevistados ha variado muy poco durante dicho
de conducir el comercio. período. La Encuesta del año 2000 se realizó
después de la huida de Fujimori del país y refleja el
● El Poder Judicial abarca la solución de conflictos optimismo político de ese período.
y pendencias dentro del sector privado y entre
entidades privadas y públicas. Esto incluye el
Estado de derecho, pero también afecta los Son impresionantes las mejoras en las áreas de
mecanismos informales de solución de conflictos. la Sociedad Política (el Legislativo) y la Sociedad
Civil, donde los entrevistados sentían que tanto
Tabla A.1.3 Dimensiones funcionales de la gobernabilidad y
sus áreas institucionales
el rol del Congreso como la participación civil en
la elaboración de las políticas públicas habían
avanzado. En estas áreas, Perú también se había
Dimensión del Área institucional Propósito de las nivelado con Chile y Argentina. Se percibieron
proceso reglas asimismo mejoras significativas en las áreas del
Socialización Sociedad Civil Moldear la forma Poder Judicial y el Gobierno, aunque las diferencias
cómo la ciudadanía aún son obvias, especialmente en comparación con
toma conciencia de y
planifica los distintos Chile.
asuntos en público.
Agrupación/ Sociedad Política Moldear la forma
Incorporación cómo los distintos Se registraron mejoras menos significativas en las
asuntos son
incorporados a las
áreas de la Burocracia y la Sociedad Económica. En
políticas por las ambos casos, los niveles de 1996 fueron parecidos
instituciones políticas.
a los de Argentina. Sin embargo, con respecto
Ejecutivo Gobierno Moldear la al área de la Sociedad Económica, la brecha
forma cómo las
instituciones continúa siendo significativa en comparación
gubernamentales con Chile, seguida de las áreas del Gobierno y el
elaboran las políticas.
Poder Judicial, en las que Chile ha registrado las
Gerencial Burocracia Moldear la forma
cómo el sector mejoras más significativas. En conjunto, parecería
público administra que Perú continúa siendo más débil en lo que a
e implementa las
políticas. Burocracia y Poder Judicial se refiere. La calidad de
Regulador Sociedad Econom. Moldear la forma
la Burocracia, seguida por las del Poder Judicial y
cómo el Estado y el la Sociedad Política, son las más débiles en los tres
mercado interactúan países latinoamericanos.
para promover el
desarrollo.
Adjudicatario Sistema Judicial Moldear los
mecanismos de
solución de conflictos
y pendencias-

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
84 Tabla A1.4 Gobernabilidad, códigos y preguntas

Área Preguntas y códigos

Sociedad Civil FREX: ¿Hasta qué punto existe libertad de expresión individual?
FPAA: ¿Hasta qué punto existe libertad de reunión y asociación pacífica?
DIPO: ¿Hasta qué punto existe discriminación en la política?
GFPD: ¿Hasta qué punto los gobiernos facilitan la discusión pública sobre cambios importantes en
las políticas?
CIRE: ¿Hasta qué punto la ciudadanía respeta el sistema de elaboración de las normas?
Sociedad Política LREP: ¿Hasta qué punto el Poder Legislativo es representativo de la sociedad?
COPP: ¿Hasta qué punto existe competencia real por el poder político?
PUPR: ¿Hasta qué punto el proceso de elaboración de políticas refleja con fidelidad las preferencias
de la ciudadanía?
LEFU: ¿Hasta qué punto la función legislativa afecta el contenido de las políticas?
LEAP: ¿Hasta qué punto los legisladores son responsables ante la ciudadanía?
Ejecutivo PSEC: ¿Hasta qué punto el gobierno está comprometido en garantizar la seguridad personal de los
ciudadanos?
STOL: ¿Hasta qué punto el gobierno está comprometido en garantizar un nivel de vida adecuado para
la población?
NATI: ¿Hasta qué punto se alienta a los líderes a tomar decisiones difíciles que sean de interés
nacional?
MISU: ¿Hasta qué punto los militares aceptan subordinarse a un gobierno civil?
PRIC: ¿Hasta qué punto el gobierno está comprometido en la solución pacífica de los conflictos
internos?
Burocracia HICS: ¿Hasta qué punto los empleados de mayor jerarquía de la administración pública son parte del
proceso de formulación de políticas?
MEBA: ¿Hasta qué punto existe un sistema basado en méritos para la contratación de funcionarios
en la administración pública?
ACCO: ¿Hasta qué punto los empleados de la administración pública son responsables de sus actos?
DEPR: ¿Hasta qué punto existen procesos claros de toma de decisiones en la administración pública?
EAPS: ¿Hasta qué punto existen condiciones de igualdad en el acceso a la administración pública?
Sociedad Económica PRPR: ¿Hasta qué punto los funcionarios públicos promueven el respeto de los derechos de
propiedad?
REFI: ¿Hasta qué punto las normas económicas se aplican de manera equitativa a las empresas?
COTR: ¿Hasta qué punto la obtención de una licencia comercial está asociada con prácticas
corruptas?
CPPP: ¿Hasta qué punto existen consultas políticas entre los actores del sector público y del privado?
GLTR: ¿Hasta qué punto el gobierno toma en cuenta las nuevas normas de comercio, finanzas y flujos
de tecnología globales al momento de formular las políticas?
Judicial JUCI: ¿Hasta qué punto la ciudadanía tiene acceso a la justicia en condiciones de igualdad?
DMJS: ¿Hasta qué punto existen procesos claros de toma de decisiones en el sistema judicial?
JUOA: ¿Hasta qué punto los funcionarios judiciales son responsables de sus actos?
ILHR: ¿Hasta qué punto están siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de
derechos humanos?
ILHR: ¿Hasta qué punto están siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de
derechos humanos?
NJPC: ¿Hasta qué punto existen procesos no judiciales para la solución justa de los conflictos?

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
 Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de País
Perú
Tabla A1.5 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de Perú, en comparación con Chile y Argentina 85
Sociedad Civil Sociedad Política Gobierno
FREX5 FPAA5 DIPO5 GFPD5 CIRE5 suma LREP5 COPP5 PUPR5 LEFU5 LEAP5 suma PSEC5 STOL5 NATI5 MISU5 PRIC5 suma
Argentina 3.89 4.43 3.00 1.77 2.46 15.5 2.14 3.46 2.21 2.36 2.20 12.4 2.60 2.51 2.41 4.17 3.77 15.5
Chile 3.37 4.10 2.57 2.53 3.77 16.3 2.70 3.63 2.77 3.30 2.30 14.7 3.43 3.33 2.70 2.43 3.93 15.8
Perú 2.05 2.89 3.16 1.65 1.77 11.5 1.92 1.92 2.24 1.76 1.46 9.3 2.22 2.54 2.57 1.59 2.35 11.3
Burocracia Soc. Económica Judicial
HICS5 MEBA5 ACCO5 DEPR5 EAPS5 suma PRPR5 REFI5 COTR5 CPPP5 GLTR5 suma JUCI5 DMJS5 JUOA5 ILHR5 NJPC5 suma
Argentina 2.83 1.63 2.03 1.80 2.57 10.9 2.74 2.17 1.83 3.13 3.56 13.4 2.43 2.01 1.99 3.51 2.77 12.7
Chile 3.03 2.43 2.63 2.87 3.20 14.2 3.83 3.77 3.77 3.25 3.98 18.6 2.50 2.50 2.63 3.13 2.43 13.2
Perú 2.76 2.14 1.84 1.68 2.57 11.0 2.84 2.59 2.62 1.97 3.11 13.1 1.46 1.43 1.49 1.70 2.16 8.2
Sociedad Civil Sociedad Política Gobierno
FREX FPAA DIPO GFPD CIRE suma LREP COPP PUPR LEFU LEAP suma PSEC STOL NATI MISU PRIC suma
Argentina 3.97 4.49 2.77 1.86 2.43 15.5 2.17 3.51 2.33 2.77 2.20 13.0 2.69 2.66 2.40 4.23 3.89 15.9
Chile 3.70 4.27 3.43 2.87 3.60 17.9 2.73 3.93 2.83 3.40 2.40 15.3 3.70 3.63 2.87 3.20 4.20 17.6
Perú 3.43 4.05 3.19 2.81 1.97 15.5 2.27 3.46 2.84 3.27 2.00 13.8 3.03 2.64 2.51 2.97 3.38 14.5
Burocracia Soc. Económica Judicial
HICS MEBA ACCO DEPR EAPS suma PRPR REFI COTR CPPP GLTR suma JUCI DMJS JUOA ILHR NJPC suma
Argentina 2.94 1.70 2.11 1.86 2.77 11.4 2.74 2.36 1.91 3.16 3.54 13.7 2.43 2.16 2.21 3.80 2.91 13.5
Chile 3.00 2.47 2.83 2.93 3.37 14.6 3.87 3.83 3.80 3.50 4.18 19.2 2.67 3.00 3.03 3.70 2.67 15.1
Perú 3.00 2.16 2.54 2.14 2.65 12.5 2.70 2.78 2.88 2.41 3.16 13.9 1.92 1.78 2.05 3.68 2.68 12.1

Nota: El puntaje máximo de las sumas de la tabla es 25.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
86 No es posible comparar directamente
los resultados de la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la UNU con los resultados
de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco
Mundial. Sin embargo, en términos generales, las
preguntas individuales de la Encuesta Mundial
pueden ser reagrupadas a grandes rasgos para
corresponderse con los seis indicadores del Banco
Mundial. Al hacerlo, tal como sugieren los autores
de la encuesta de la UNU, los resultados son en
cierta medida similares a aquellos obtenidos por
el Banco Mundial74. Las respuestas a las preguntas
relacionadas con ‘Voz y Rendición de Cuentas’ y
‘Estabilidad Política’ son bastante más positivas,
mientras que las mejoras con respecto a los
otros cuatro indicadores son más moderadas,
especialmente para ‘Control de Corrupción’ y
‘Calidad Regulatoria’.
plantean importantes preguntas, pero no brindan
respuestas.
● No distinguen entre los niveles verticales del
gobierno (nacional, sub-nacional, provincial,
distrital) y, de esta manera, brindan pocas
luces sobre la forma como las debilidades de la
autoridad pública van descendiendo verticalmente
hasta impactar la calidad del sistema de
gobierno en su conjunto. Resulta de crucial
importancia identificar las debilidades verticales
del sistema de la administración pública y
cómo éstas se relacionan con las estructuras y
procesos políticos a fin de resolver los problemas
originados por las acciones colectivas y rediseñar
los incentivos para alcanzar mejores resultados.

9.4 Consecuencias

Ambas encuestas cubren sólo un breve período.

Muestran que la transición política de inicios
del siglo XXI originó una mayor participación y
confianza de la sociedad en el proceso político
(‘Sociedad Política’ y ‘Voz y Rendición de Cuentas’) y
también mejoró los derechos políticos. Pero siguen
pendientes reales mejoras en la administración
pública (‘Burocracia’, ‘Efectividad Gubernamental’ y
‘Calidad Regulatoria’) y en el sistema legal (‘Poder
Judicial’ y ‘Estado de Derecho’). Estas mejoras
son cruciales para prestar mejores servicios a la
ciudadanía y permitir que la población aproveche
las oportunidades económicas. También son
la clave de la cadena de transmisión entre los
ingresos que el gobierno central percibe de los
pagos efectuados por las empresas mineras y los
beneficios sociales y económicos que la ciudadanía
recibe a cambio.

Los indicadores de gobernabilidad tienen dos

desventajas, a saber:

● Proporcionan muy poca información sobre

los procesos sociopolíticos subyacentes
que generaron los cambios observados en
el desempeño de gobernabilidad del país.
No explican cómo estos procesos han sido
producidos por, o cómo han generado, cambios
institucionales, ni qué oportunidades existen
para lograr mayores cambios institucionales.
Por lo tanto, los indicadores de gobernabilidad

74
Hyden, G., Court, J. and Mease, M., 2004.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

10
 Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

88 Ministerio de Energía y Minas

22 de marzo de 2006

Estimado Sr. Mitchell:

La presente es en respuesta a su pedido de comentarios con respecto al contenido del informe del Proyecto
sobre Dotación de Recursos de su organización sobre el estudio del caso peruano.

En general, estamos de acuerdo con la evaluación global de que las reformas políticas y económicas de
aproximadamente los últimos diez años en Perú han sido muy eficaces para atraer y fomentar importantes
inyecciones de capital y know-how en muchas actividades productivas exitosas, las que a su vez impulsaron
la estabilidad macroeconómica que es siempre crucial como cimiento para el desarrollo de un país.

Lamentablemente, también estamos de acuerdo en que en el caso de Perú estas reformas no fueron
suficientes para asegurar un verdadero desarrollo conducente al alivio de la pobreza y el avance social. Por
lo tanto, como bien alega el estudio, el dilema y el desafío para éste y futuros gobiernos será reflejar las
exitosas reformas macropolíticas en curso en la capacidad de implementar políticas y normativas en los
niveles subnacionales.

En este sentido, el estudio es particularmente útil al señalar temas y aspectos clave que merecen una
atención especial. Yo concuerdo particularmente con la afirmación de que sólo una perspectiva de largo
plazo podrá conducir a soluciones sustentables y que esta perspectiva debería ser la responsabilidad
compartida por todos en la sociedad peruana, no sólo por el gobierno y la industria. Sin duda, la acción
primordial que deberíamos estar llevando a cabo en el corto plazo en Perú es comenzar a trabajar en
estrategias y políticas de largo plazo.

El riesgo de no hacer nada es grande, y especialmente evidente en estos tiempos de muy altos precios de las
materias primas minerales.

Para concluir, en nombre del Gobierno de Perú, quisiera elogiar la iniciativa que condujo a este fructífero
estudio en el que se demuestra que la dotación de recursos naturales, el desarrollo económico y el progreso
social pueden y deberían ser conceptos complementarios.

Sinceramente,

Glodomiro Sánchez Mejía

Ministro de Energía y Minas

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