Broj: U-VIIR-7346/2014

Zagreb, 10. prosinca 2014.

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda,

te suci Mato Arlovi, Marko Babi, Snjeana Bagi, Slavica Bani, Mario Jelui,
Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palari, Aldo Radolovi, Duka arin i Miroslav
eparovi, u postupku pokrenutom na zahtjev Hrvatskog sabora radi utvrivanja jesu
li ispunjene pretpostavke za raspisivanje referenduma iz lanka 87. stavaka od 1. do
3. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00.,
28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici odranoj 10. prosinca 2014. donio je

ODLUKU
I. U povodu zahtjeva Organizacijskog odbora Graanske inicijative "U ime
obitelji" za raspisivanje referenduma o prijedlogu izmjene lanka 73. [72.] Ustava
Republike Hrvatske pod nazivom "Birajmo zastupnike imenom i prezimenom", koji je
dostavljen predsjedniku Hrvatskog sabora 22. listopada 2014., a koji je u Hrvatskom
saboru zaveden pod ur. brojem: 363-14-02, klasa: 014-01/14-02/09 od 22. listopada
2014., Ustavni sud utvruje:
- da je ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 1. Ustava,
- da nije ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 3. Ustava.
II. U povodu zahtjeva Organizacijskog odbora Graanske inicijative "U ime
obitelji" nije doputeno raspisivanje referenduma iz toke I. ove izreke jer je prema
oitovanju tog odbora raspisivanje referenduma zatrailo 380.649 biraa, a njegovo
raspisivanje trebala su zatraiti 404.252 biraa s obzirom da su na dan 21. rujna
2014. u Republici Hrvatskoj bila registrirana 4.042.522 biraa.
III. Na temelju lanka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - proieni tekst),
Ustavni sud Republike Hrvatske odreuje:
- pod "ukupnim brojem biraa u Republici Hrvatskoj" u smislu lanka 87.
stavka 3. Ustava ima se smatrati ukupan broj punoljetnih hrvatskih dravljana s
prebivalitem u Republici Hrvatskoj upisan u evidenciju biraa, kao dio registra
biraa, na dan koji je odreen za prvi dan prikupljanja potpisa za raspisivanje
referenduma (referentni dan), prema stanju na taj dan u 00:00 sati (referentni sat);
- u povodu odluke organizacijskog odbora o izjanjavanju biraa o potrebi
raspisivanja referenduma na temelju lanka 87. stavka 3. Ustava, nadleno tijelo

2
duno je posebnim rjeenjem utvrditi ukupni broj biraa u Republici Hrvatskoj na
referentni dan i sat kako su odreeni u toki III. alineji 1. ove izreke, kao i izraun
deset posto od tog broja, te je to rjeenje duno objaviti na svojim internetskim
stranicama na referentni dan i isti dan ga dostaviti za objavu u "Narodnim novinama";
- potpisi za raspisivanje referenduma iz lanka 87. stavka 3. Ustava smiju se
prikupljati samo na podruju Republike Hrvatske.
IV. Ova odluka objavit e se u "Narodnim novinama".
Obrazloenje
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1.
Hrvatski sabor dostavio je 17. studenoga 2014. Ustavnom sudu Odluku u
povodu zahtjeva za raspisivanje dravnog referenduma Graanske inicijative "U ime
obitelji", klasa: 014-01/14-02/09, koju je donio 14. studenoga 2014. na svojoj 15.
sjednici (u daljnjem tekstu: Odluka HS-a). Odluka HS-a donesena je na temelju
lanka 81. Ustava, lanka 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02. - proieni tekst; u daljnjem
tekstu: Ustavni zakon) i lanka 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora ("Narodne
novine" broj 81/13.). Odluka HS-a objavljena je u "Narodnim novinama" broj 136 od
19. studenoga 2014.
2.

Odluka HS-a glasi:

"I.
Sukladno s lankom 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske ('Narodne novine', br. 99/99., 29/02. i 49/02. proieni tekst), Hrvatski
sabor od Ustavnog suda Republike Hrvatske trai da utvrdi jesu li ispunjene
pretpostavke iz lanka 87. stavka 1. do 3. Ustava Republike Hrvatske za
raspisivanje dravnog referenduma na temelju Zahtjeva za raspisivanje dravnog
referenduma Graanske inicijative 'U ime obitelji' koji je predsjednik Hrvatskoga
sabora zaprimio 22. listopada 2014., a kojim se trai da se raspie dravni
referendum sa sljedeim referendumskim pitanjem:
'Jeste li za to da se na referendumu donese sljedei ustavni zakon?
USTAVNI ZAKON O IZMJENI USTAVA REPUBLIKE HRVATSKE

lanak 1.
U Ustavu Republike Hrvatske lanak 73. mijenja se i sada glasi:
'Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na vrijeme od etiri godine.
Zastupnici se u Hrvatski sabor, osim zastupnika nacionalnih manjina, biraju
prema sustavu razmjernog predstavnitva.
Bira moe glasovati za jednu od predloenih lista kandidata i moe
oznaiti do tri kandidata koji imaju prednost pred ostalim kandidatima na listi za
koju je glasovao (preferirani glas).
Izabrani se kandidati s pojedine liste utvruju iskljuivo na temelju
najveeg broja preferiranih glasova. Ako su dva ili vie kandidata dobila isti broj

3
preferiranih glasova ili se izbor kandidata ne moe utvrditi na temelju preferiranih
glasova, tada se izabire kandidat koji je prije po redoslijedu na listi kandidata.
U svakoj izbornoj jedinici se bira najmanje 20 zastupnika. Izborne jedinice
ne smiju dijeliti zakonom utvrena podruja Grada Zagreba i upanija Republike
Hrvatske. Zastupnika e se mjesta raspodijeliti izmeu izbornih jedinica na
temelju izrauna odnosa broja biraa u svakoj izbornoj jedinici i ukupnog broja
biraa u Republici Hrvatskoj.
O podrujima izbornih jedinica za izbor zastupnika u Hrvatski sabor donijet
e se poseban zakon.
Ako se ne donese zakon o podrujima izbornih jedinica iz prethodnog
stavka, Republika Hrvatska init e jednu izbornu jedinicu.
Birai koji nemaju prebivalite u Republici Hrvatskoj biraju zastupnike u
posebnoj izbornoj jedinici.
Pravo na sudjelovanje u diobi zastupnikih mjesta u izbornoj jedinici
ostvaruju kandidacijske liste koje su na izborima dobile najmanje 3 % vaeih
glasova biraa. U sluaju da Republika Hrvatska ini jednu izbornu jedinicu za
izbor zastupnika, pravo na sudjelovanje u diobi zastupnikih mjesta u izbornoj
jedinici ostvaruju kandidacijske liste koje su na izborima dobile najmanje 2 %
vaeih glasova biraa.
Pravo predlaganja stranakih i neovisnih lista za izbor zastupnika u Sabor
imaju sve politike stranke koje imaju zastupnike u Saboru na dan objave odluke
o raspisivanju izbora te politike stranke i skupine biraa koji prikupe najmanje
3000 potpisa biraa.
Nisu doputene zajednike kandidacijske liste dviju ili vie politikih
stranaka.
Birai na izborima mogu glasovati: na birakom mjestu, dopisnim ili
elektronikim putem.
Nain izbora zastupnika nacionalnih manjina ureuje se zakonom kojim se
ureuju prava nacionalnih manjina.
Zakonom se odreuje broj, uvjeti i postupak izbora zastupnika u Hrvatski
sabor.'
lanak 2.
Ovaj Ustavni zakon stupa na snagu danom donoenja odluke o njegovu
prihvaanju na referendumu.'.
II.
Ova Odluka stupa na snagu danom donoenja, a objavit e se u 'Narodnim
novinama'."

2.1. Narodna ustavotvorna inicijativa Organizacijskog odbora Graanske inicijative

"U ime obitelji" (u daljnjem tekstu: Organizacijski odbor) kojom se predlae izmjena
lanka 73. (pravilno: lanka 72.) Ustava, a koja je predmet ovog ustavnosudskog
postupka, naziva se "Birajmo zastupnike imenom i prezimenom".
3.
Na temelju lanka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud je od Dravnog izbornog
povjerenstva Republike Hrvatske zatraio i dobio oitovanje o pitanjima iz njegove
nadlenosti koja smatra relevantnima za ovaj ustavnosudski postupak (klasa: 00801/14-03/50, ur. broj: 507/11-14-2 od 18. studenoga 2014.). Oitovanje je Ustavni
sud zatraio te dobio i od Ministarstva uprave Republike Hrvatske (klasa: 013-01/1401/91, ur. broj: 515-03-01-02/1-14-2 od 20. studenoga 2014.; u daljnjem tekstu:
oitovanje Ministarstva uprave).

4
II. UTVRENJA USTAVNOG SUDA
4.

lanak 87. stavci 1., 2. i 3. Ustava glase:

"lanak 87.
Hrvatski sabor moe raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o
prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.
Predsjednik Republike moe na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika
Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje
dri da je vano za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike.
O pitanjima iz stavka 1. i 2. ovoga lanka Hrvatski sabor e raspisati
referendum u skladu sa zakonom ako to zatrai deset posto od ukupnog broja biraa
u Republici Hrvatskoj.
()"

5.
lanak 95. Ustavnog zakona (koji upuuje na lanak 87. stavke 1., 2. i 3.
Ustava), a na temelju kojega je donesena Odluka HS-a, glasi:
"lanak 95.
(1) Na zahtjev Hrvatskoga sabora Ustavni sud e, u sluaju kad deset posto
od ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj zatrai raspisivanje referenduma,
utvrditi je li sadraj referendumskog pitanja u skladu s Ustavom i jesu li ispunjene
pretpostavke iz lanka 86." (pravilno: lanka 87. - op. Ustavni sud) "stavka 1. do 3.
Ustava Republike Hrvatske za njegovo raspisivanje.
(2) Odluku iz stavka 1. ovoga lanka Ustavni sud e donijeti u roku od 30 dana
od dana zaprimanja zahtjeva."

1) Je li ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 1. Ustava?

6.
Narodna ustavotvorna inicijativa pod nazivom "Birajmo zastupnike imenom i
prezimenom" usmjerena je prema izmjeni lanka 73. (pravilno: lanka 72.) Ustava,
koji glasi:
"lanak 73. [72.]
Zastupnici se u Hrvatski sabor biraju na vrijeme od etiri godine.
Zakonom se odreuje broj, uvjeti i postupak izbora zastupnika u Hrvatski sabor."

Sukladno navedenom, odgovarajui na pitanje Hrvatskog sabora o tome je li

ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 1. Ustava za raspisivanje narodnog
ustavotvornog referenduma o izmjeni lanka 73. (pravilno: lanka 72.) Ustava,
Ustavni sud odgovara potvrdno:
- s obzirom da je predloeno referendumsko pitanje usmjereno prema izmjeni
jednog konkretnog lanka Ustava, a da se prema lanku 87. stavku 1. Ustava
referendum moe raspisati "o prijedlogu za promjenu Ustava", Ustavni sud utvruje
da je ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 1. Ustava.
6.1. Stoga je u skladu s lankom 95. Ustavnog zakona odlueno kao u toki I.
alineji 1. izreke ove odluke.

5
2) Je li ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 3. Ustava?
7.
Pretpostavka iz lanka 87. stavka 3. Ustava obuhvaa pitanje: je li raspisivanje
predloenog referenduma "Birajmo zastupnike imenom i prezimenom" zatrailo
"deset posto od ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj"?
8.
Ustavni sud prvo utvruje da do sada nikada nije ispitivao je li u konkretnom
sluaju ispunjena pretpostavka iz lanka 87. stavka 3. Ustava jer se u svim
dosadanjim ustavnosudskim predmetima pod oznakom "U-VIIR" to pitanje nije
postavljalo.
8.1. U odluci broj: U-VIIR-4696/2010 od 20. listopada 2010. ("Narodne novine" broj
119/10.), Ustavni sud samo je preuzeo utvrenje Odbora za Ustav, Poslovnik i
politiki sustav Hrvatskog sabora (u daljnjem tekstu: Odbor za Ustav) o broju biraa
koji je potpisao tadanju inicijativu, ali ga nije preispitivao. Toka 8. obrazloenja te
odluke Ustavnog suda glasi:
"8. Odbor za Ustav, Poslovnik i politiki sustav uputio je 14. rujna 2010.
predsjedniku Hrvatskog sabora izvjee, klasa: 014-01/10-02/01, urbroj: 6521-110-05, u kojem se navodi:
'()
Predsjednik Hrvatskoga sabora je, temeljem lanka 57. Poslovnika,
Zahtjev uputio Odboru za Ustav, Poslovnik i politiki sustav, koji je na 58.
sjednici 15. srpnja jednoglasno donio zakljuak kojim je, temeljem lanka 115.
Poslovnika, zaduio Ministarstvo uprave i Ministarstvo unutarnjih poslova da
provjere broj i vjerodostojnost potpisa biraa iz Zahtjeva za raspisivanje
referenduma o Prijedlogu zakona o izmjenama zakona o radu, s Konanim
prijedlogom zakona te da izvjee o provedenoj provjeri dostave Hrvatskom
saboru.
Dana 3. rujna Ministarstvo uprave i Ministarstvo unutarnjih poslova
dostavili su Odboru reeno Izvjee ...
(...)
Na temelju analize Izvjea Odbor je utvrdio da je 717.149 biraa u
Republici Hrvatskoj zatrailo raspisivanje referenduma o Prijedlogu zakona o
izmjenama Zakona o radu, s Konanim prijedlogom zakona to je 15,95% od
ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj. (...)
()
Navedeni zakljuci prihvaeni su na 20. sjednici Hrvatskog sabora
odranoj 24. rujna 2010."

Preuzimajui utvrenje Odbora za Ustav u izreci te odluke, Ustavni sud nije smatrao
potrebnim posebno ispitivati pravilnost utvrenja da 717.149 biraa iznosi 15,95%
"od ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj" jer je bilo notorno da je u svakom
sluaju bila rije o vie od deset posto biraa u Republici Hrvatskoj.
8.2. U Upozorenju broj: U-VIIR-5292/2013 od 28. listopada 2013. ("Narodne
novine" broj 131/13.), koje je donio u povodu Prijedloga Odluke o raspisivanju
dravnog referenduma Odbora za Ustav, Poslovnik i politiki sustav Hrvatskog
sabora, klasa: 014-01/13-01/04, urbroj: 6521-1-13-08 od 24. listopada 2013., Ustavni
sud utvrdio je da je u tom prijedlogu odluke odreeno "da se raspisuje dravni
referendum za 1. prosinca 2013. Prijedlog odluke temelji se na zahtjevu za
raspisivanje dravnog referenduma Graanske inicijative 'U ime obitelji' kojim se trai

6
da se raspie dravni referendum radi promjene Ustava na nain da se u Ustav
unese definicija braka kao ivotne zajednice ene i mukarca. Za raspisivanje
referenduma prikupljeno je 683.948 potpisa biraa, vie od potrebnih deset posto od
ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: referendum o definiciji
braka)".
8.3. U odluci broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014. ("Narodne novine" broj
104/14.) Ustavni sud takoer je preuzeo utvrenje Odbora za Ustav da je "uz zahtjev
za raspisivanje dravnog referenduma Graanske inicijative 'Stoer za obranu
hrvatskog Vukovara' podnesen dovoljan broj potpisa biraa" (toka 5.1.), jer je i u tom
sluaju bilo notorno da je bio prikupljen dovoljan broj potpisa biraa u Republici
Hrvatskoj (576.388).
8.4. Narodna ustavotvorna inicijativa za raspisivanje referenduma "Birajmo
zastupnike imenom i prezimenom" stoga je prvi sluaj u povodu kojega Ustavni sud
razmatra postojanje pretpostavke iz lanka 87. stavka 3. Ustava kao samostalno
ustavnopravno pitanje.
9.
U svom zahtjevu za raspisivanje dravnog referenduma od 22. listopada
2014., koji je isti dan predan predsjedniku Hrvatskog sabora, Organizacijski odbor je
utvrdio da je za raspisivanje referenduma "Birajmo zastupnike imenom i
prezimenom" prikupljeno 380.649 "potpisa biraa Republike Hrvatske" u razdoblju od
21. rujna 2014. do 5. listopada 2014. (str. 3 zahtjeva).
Hrvatski sabor zatraio je od Ustavnog suda da utvrdi je li broj potpisa, za koji
Organizacijski odbor tvrdi da je prikupljen (380.649) dovoljan da ispuni pretpostavku
iz lanka 87. stavka 3. Ustava. Budui da Hrvatski sabor prethodno nije provjeravao
tonost tog podatka koji mu je predoio Organizacijski odbor, Ustavni sud zakljuuje
da je Hrvatskom saboru i taj najvei mogui broj potpisa u konkretnom sluaju, koji
poiva na pretpostavci da u njemu nema nijednog nevaljanog potpisa, takav da ga je
Hrvatski sabor ocijenio spornim s aspekta lanka 87. stavka 3. Ustava.
Stoga pitanje koje je Hrvatski sabor uputio Ustavnom sudu u ovom sluaju ima (i)
naelnu narav jer pretpostavlja obvezu Ustavnog suda da utvrdi opa mjerila koja e
nadlena dravna tijela primjenjivati za odreivanje tonog broja potrebnih potpisa
biraa u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava u svakom buduem pojedinanom
sluaju. Utoliko je, u odnosu na postavljanje tih mjerila, zadaa Ustavnog suda
jednokratna i nadilazi ovaj pojedinani predmet.
a) Naela za tumaenje lanka 87. stavka 3. Ustava
10.
U ovom ustavnosudskom postupku potrebno je odgovoriti na pitanja: kako se
odreuje i koliko iznosi u konkretnom sluaju "deset posto od ukupnog broja biraa u
Republici Hrvatskoj" u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava? Ustavni sud utvruje da
se do pravilnog odgovora na ta pitanja (o odreivanju naelnih mjerila i o primjeni tih
naelnih mjerila na konkretan sluaj) mora doi tumaenjem Ustava kao jedinstvene
cjeline. Ustavni sud je u rjeenju broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010.
("Narodne novine" broj 142/10.) utvrdio:
"8.2. ... Ustav ini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne moe pristupati na
nain da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlai jedna odredba, pa

7
se ona onda tumai zasebno i mehaniki, neovisno o svim ostalim vrijednostima
koje su Ustavom zatiene. Ustav posjeduje unutarnje jedinstvo i znaenje
pojedinanog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao
jedinstvo, Ustav odraava pojedina sveobuhvatna naela i temeljne odluke u vezi
s kojima se moraju tumaiti sve njegove pojedinane odredbe. Stoga se nijedna
ustavna odredba ne moe izvui iz konteksta i samostalno interpretirati. Drugim
rijeima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumaiti u skladu s
najviim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumaenje samog
Ustava. To su: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost
spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, potovanje prava ovjeka, nepovredivost
vlasnitva, ouvanje prirode i ovjekova okolia, vladavina prava i demokratski
viestranaki sustav (lanak 3. Ustava)."

10.1. U treem odjeljku Preambule Ustava odreeno je da se "Republika Hrvatska

oblikuje ... i razvija kao suverena i demokratska drava". Mjerodavni dijelovi lanka 1.
Ustava glase:
"lanak 1.
Republika Hrvatska .. je ... demokratska ... drava.
U Republici Hrvatskoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao
zajednici slobodnih i ravnopravnih dravljana.
Narod ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika i neposrednim
odluivanjem."

Iz Preambule i lanka 1. Ustava koji Republiku Hrvatsku definira kao demokratsku

dravu, a u svjetlu najviih vrednota ustavnog poretka u smislu lanka 3. Ustava koje
su temelj za njegovo tumaenje, proizlazi da primijenjene interpretativne metode
moraju pridonositi razvitku demokratskog drutva (naelo demokracije) utemeljenog
na vladavini prava (osobito na naelima pravne sigurnosti, predvidljivosti i izvjesnosti)
i zatiti ustavnih prava.
To istodobno znai da Ustav doputa samo takvu interpretaciju koja dovodi do
objektivnog, razumnog i za razvitak demokratskog drutva svrsishodnog mjerila za
odreivanje "deset posto od ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj" u smislu
lanka 87. stavka 3. Ustava.
b) Odreivanje mjerila za tumaenje lanka 87. stavka 3. Ustava
11.
Pristupajui Ustavu kao jedinstvenoj cjelini koja odraava pojedina
sveobuhvatna naela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumaiti sve
njegove pojedinane odredbe, Ustavni sud je utvrdio da, kad je rije o ostvarivanju
neposredne demokracije, Ustav zahtijeva strogo razlikovanje broja potrebnih deset
posto biraa u Republici Hrvatskoj u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava (to jest,
administrativnu radnju odreivanja apsolutnog broja kao objektivnog kvantitativnog
mjerila koji ima znaenje ustavnog praga za raspisivanje referenduma u smislu
lanka 87. stavka 3. Ustava), s jedne strane, i dva razliita pravna postupka vezana
uz referendum koja se odnose na same birae koji u tim postupcima sudjeluju ili
imaju pravo sudjelovati, s druge strane.
U strogo formalnom smislu, pitanje na koje Ustavni sud treba odgovoriti u ovom
ustavnosudskom postupku ogranieno je samo na "ukupan broj biraa u Republici

8
Hrvatskoj" od kojeg se rauna potrebnih deset posto biraa, to jest na administrativnu
radnju odreivanja apsolutnog broja koji ima znaenje ustavnog praga za
raspisivanje referenduma u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava.
Ustavni sud primjeuje da je u poredbenom pravu broj potrebnih biraa razliito
odreen. Prevladavaju drave koje predviaju apsolutni, fiksni broj potpisa
referendumske inicijative (Albanija, Austrija, Bugarska, Finska, Maarska, Italija,
Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovaka, Slovenija i panjolska), a
znatno je manji broj drava koje, poput Republike Hrvatske, propisuju postotak od
elektorata (Latvija) (izvor: International Institute for Democracy and Electoral
Assistance, http://www.idea.int/elections/dd/search.cfm#). Meutim, i u "sustavu
postotka" mogue je, pravilnom interpretacijom relevantnih normi, s pouzdanou
doi do odgovora o broju biraa kao potrebnom pragu za raspisivanje referenduma.
Kod nas se do njega dolazi usporedbom lanka 45. i lanka 87. stavka 3. Ustava,
sve u svjetlu naela koja su utvrena u tokama 10. i 10.1. obrazloenja ove odluke,
zbog ega je nuno prethodno razmotriti i dva pravna postupka vezana uz
referendum koja se odnose na same birae koji u tim postupcima sudjeluju ili imaju
pravo sudjelovati.
ba) Tko ima pravo glasovati na referendumu?

12.

lanak 45. Ustava glasi:

"lanak 45.
Hrvatski dravljani s navrenih 18 godina (birai) imaju ope i jednako
birako pravo ... u postupku odluivanja na dravnom referendumu, u skladu sa
zakonom.
(...)
U ... postupku odluivanja na dravnom referendumu birako se pravo
ostvaruje ... [neposredno] tajnim glasovanjem, pri emu birai koji nemaju
prebivalite u Republici Hrvatskoj ostvaruju birako pravo na birakim mjestima u
sjeditima diplomatsko-konzularnih predstavnitava Republike Hrvatske u stranoj
dravi u kojoj prebivaju.
U ... postupku odluivanja na dravnom referendumu ostvarivanje birakog
prava Republika Hrvatska osigurava i svojim dravljanima s prebivalitem u
Republici Hrvatskoj koji se u doba izbora zateknu izvan njezinih granica tako da
mogu glasovati u sjeditima diplomatsko-konzularnih predstavnitava Republike
Hrvatske u stranoj dravi u kojoj se nalaze ili na koji drugi nain odreen
zakonom."

12.1. U smislu lanka 45. Ustava, svaki hrvatski dravljanin s navrenih 18 godina
(bira) ima pravo sudjelovanja "u postupku odluivanja na dravnom referendumu"
(to jest pravo glasovanja "za" ili "protiv" predloenog referendumskog pitanja,
neovisno o tome gdje ima prebivalite ili boravite te nalazi li se eventualno u vrijeme
provoenja referenduma izvan mjesta svoga prebivalita ili boravita, u Hrvatskoj ili
izvan nje).
13.
Ukupan broj hrvatskih dravljana s navrenih 18 godina (to jest biraa) u
smislu lanka 45. Ustava je promjenjiv i utvruje se u posebnom postupku
propisanom Zakonom o registru biraa ("Narodne novine" broj 144/12.; u daljnjem
tekstu: ZoRB). Mjerodavne odredbe ZoRB-a glase:

"Pojmovi
lanak 3.
Pojedini izrazi u ovom Zakonu imaju sljedee znaenje:
1. Registar biraa je zbirka osobnih podataka o svim biraima hrvatskim
dravljanima s prebivalitem u Republici Hrvatskoj i hrvatskim dravljanima koji
nemaju prebivalite u Republici Hrvatskoj te dravljanima drava lanica
Europske unije koji ostvaruju birako pravo u Republici Hrvatskoj.
2. Evidencija biraa je dio registra biraa u koju je upisana jedna od
kategorija biraa iz toke 1. ovoga lanka.
3. Popis biraa je dio registra biraa koji se sastavlja nakon zatvaranja
registra, a sastoji se od podataka iz evidencije hrvatskih dravljana s
prebivalitem u Republici Hrvatskoj koji imaju vaee osobne iskaznice,
evidencije privremeno upisanih biraa, biraa kojima je izdana potvrda za
glasovanje izvan mjesta prebivalita, evidencije prethodno registriranih biraa,
popisa aktivno registriranih hrvatskih dravljana koji nemaju prebivalite u
Republici Hrvatskoj i evidencije dravljana drava lanica Europske unije koji
ostvaruju birako pravo u Republici Hrvatskoj te slui kao temelj za glasovanje na
dan ... referenduma.
4. Aktivna registracija je postupak kojim se birai koji nemaju prebivalite u
Republici Hrvatskoj upisuju u posebni popis aktivno registriranih biraa ... [za]
dravni referendum ...
5. Prethodna registracija je postupak kojim se biraima s prebivalitem u
Republici Hrvatskoj, koji na dan ... dravnog referenduma borave u inozemstvu,
omoguava glasovanje u inozemstvu na ... dravnom referendumu ..., bez
pribavljanja potvrde o upisu u popis biraa u Republici Hrvatskoj.
6. Privremeni upis je postupak kojim se biraima s prebivalitem u
Republici Hrvatskoj omoguava privremeni upis u popis biraa drugog grada ili
opine u Republici Hrvatskoj, ovisno o mjestu gdje e se zatei na dan ...
dravnog referenduma.
7. Opi izvadak iz popisa biraa je izvadak na kojem se nalaze svi birai
koji glasuju na odreenom birakom mjestu, neovisno o nacionalnosti.
lanak 4.
Bira moe ostvariti svoje birako pravo nakon to je upisan u registar
biraa.
Registar biraa
lanak 5.
(1) Registar biraa vodi se u obliku jedinstvene elektronike baze podataka
osoba koje imaju birako pravo.
(2) Registar biraa sastoji se od evidencije biraa hrvatskih dravljana s
prebivalitem u Republici Hrvatskoj, evidencije biraa hrvatskih dravljana koji
nemaju prebivalite u Republici Hrvatskoj te evidencije biraa dravljana drava
lanica Europske unije koji ostvaruju birako pravo u Republici Hrvatskoj."
"Dostava podataka nadlenih tijela
lanak 14.
(1) Policijske uprave ili postaje koje vode zbirku podataka o prebivalitu i
boravitu dune su odmah uredu prema mjestu prebivalita biraa (u daljnjem
tekstu: nadlenom uredu) dostaviti podatke o:
prijavljenim osobama s navrenih 18 godina koje imaju prebivalite,

10
prijavi i odjavi prebivalita,
promjeni adrese stanovanja osoba koje su navrile 18 godina,
primitku ili prestanku hrvatskog dravljanstva,
promjeni ili ponitenju matinog broja graanina.
(...)
(3) Porezna uprava duna je odmah dostaviti nadlenom uredu podatak o
ponitenom odnosno vaeem osobnom identifikacijskom broju (OIB-u).
(...)
(5) Matini ured duan je nadleni ured odmah obavijestiti o umrlim
osobama koje su starije od 18 godina, o promjeni prezimena po sklopljenom
braku, promjeni osobnog imena i promjeni spola."
"Obveze nadlenog ureda
lanak 16.
Nadleni ured duan je odmah izvriti upise i promjene odnosno brisanje iz
registra biraa na temelju obavijesti tijela iz lanka 14. ovoga Zakona.
Brisanje iz registra biraa
lanak 17.
(1) Iz registra biraa briu se osobe koje su izgubile birako pravo smru ili
prestankom hrvatskog dravljanstva.
(2) Brisanje iz registra biraa obavlja se na nain da se u rubrici 'Primjedba'
upie biljeka odnosno pravna osnova na temelju koje je izvreno brisanje.
(3) Ako nadleni ured u provedenom postupku nesumnjivo utvrdi da su u
evidenciju biraa s prebivalitem u Republici Hrvatskoj upisane osobe koje su se
s adrese prijavljenog prebivalita za stalno iselile u inozemstvo, iste e brisati iz
evidencije biraa s prebivalitem u Republici Hrvatskoj te zatraiti upis u
evidenciju biraa koji nemaju prebivalite u Republici Hrvatskoj.
(4) U sluaju iz stavka 3. ovoga lanka nadleni ured odmah e obavijestiti
tijelo nadleno za voenje zbirke podataka o prebivalitu i boravitu, radi
provoenja postupka provjere sukladno zakonu kojim se ureuje prebivalite.
Promjena prebivalita
lanak 18.
(...)
(3) Ukoliko bira odjavi prebivalite u Republici Hrvatskoj, ured prema
mjestu posljednjeg prebivalita istog e brisati iz evidencije biraa s prebivalitem
u Republici Hrvatskoj te zatraiti upis u evidenciju biraa koji nemaju prebivalite
u Republici Hrvatskoj."
"Provjera upisanih podataka
lanak 24.
(1) Svaki graanin ima pravo pregledati svoj upis u registar biraa, traiti
njegovu dopunu ili ispravak tijekom cijele godine, a u vrijeme ... referenduma
najkasnije 10 dana prije dana odreenog za odravanje ... referenduma.
(...)"
"Zatvaranje registra biraa
lanak 47.
(1) Odmah nakon isteka roka iz lanka 24. stavka 1. ovoga Zakona,
zatvara se registar biraa i zabranjuje daljnji unos podataka.
(...)"

11

"Zakljuivanje popisa biraa

lanak 49.
(1) Popis biraa zakljuuje se rjeenjem najkasnije 8 dana prije dana
odreenog za odravanje izbora odnosno referenduma.
(...)"
"Izrada izvadaka iz popisa biraa
lanak 51.
(1) Iz zakljuenog popisa biraa izrauju se izvaci iz popisa biraa,
sukladno utvrenim birakim mjestima. U sluaju istodobne provedbe vie vrsta
izbora, izvaci se izrauju u potrebnom broju primjeraka.
(...)"
"POTVRDA ZA GLASOVANJE
lanak 57.
(1) Hrvatski dravljani koji imaju birako pravo, a nisu upisani u izvatke
zakljuenog popisa biraa dostavljene na biraka mjesta, mogu na dan izbora
odnosno referenduma dokazivati pravo na glasovanje potvrdom nadlenog ureda
koji vodi registar biraa (u daljnjem tekstu: potvrda za glasovanje).
(...)
(4) Nadleni ured koji je izvrio novi upis u popis biraa nakon
zakljuivanja popisa biraa, evidentirat e u registru biraa davanje pisane
suglasnosti za izdavanje potvrde za glasovanje odreenoj diplomatskoj misiji ili
konzularnom uredu ili izdavanje takve potvrde u Republici Hrvatskoj.
(...)"

13.1. Radi upuivanja na razlike izmeu registra biraa i popisa biraa, kao i
pojedinih drugih evidencija koje proizlaze iz citiranih odredaba ZoRB-a, navodi se
primjer: na posljednjem odranom narodnom ustavotvornom referendumu o definiciji
braka (1. prosinca 2013.), na dan zatvaranja registra biraa u smislu lanka 47.
ZoRB-a (20. studenoga 2013.) u registru biraa u smislu lanka 5. ZoRB-a bilo je
upisano 4.523.586 biraa. Od toga je u Republici Hrvatskoj bilo registrirano
4.080.386, a u inozemstvu 443.200 biraa.
Meutim, od registra biraa treba razlikovati popis biraa. Tako je u rjeenju ministra
uprave o izmjeni rjeenja o zakljuivanju popisa biraa, klasa: 013-01/13-01/47,
urbroj: 515-03-01-02/1-13-13 od 28. studenoga 2013. (https://uprava.gov.hr/vijesti/
rjesenje-o-izmjeni-rjesenja-o-zakljucivanju-popisa-biraca/435) utvreno da je na dan
22. studenoga 2013. u zakljuenom popisu biraa u smislu lanka 49. ZoRB-a bilo
upisano ukupno 3.780.725 biraa, meu kojima je u Republici Hrvatskoj bilo upisanih
3.773.850 biraa, od ega je prethodno registriranih bilo 7.477 biraa, a aktivno
registriranih biraa bez prebivalita u Republici Hrvatskoj bilo je 6.875. Nadalje, na
sam dan odravanja referenduma novoupisanih biraa (onih "uz potvrdu") u smislu
lanka 57. ZoRB-a bilo je ukupno 6.053, meu kojima je 3.236 biraa bilo u Republici
Hrvatskoj, a 2.817 u inozemstvu (o razlici izmeu registra i popisa biraa v. i toku
19.2. obrazloenja ove odluke).
Prethodni podaci, iako u cijelosti toni, prikazuju stanje na dan koji se ne moe
smatrati referentnim danom u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava (v. toku 21.
obrazloenja ove odluke), pa se u tom smislu moraju razumjeti samo kao primjer koji

12
slui za ilustraciju broja biraa prema razliitim evidencijama koje se vode u
postupcima referenduma (i izbora). Konano, registar biraa i popis biraa u smislu
ZoRB-a ne smiju se poistovjetiti s popisom stanovnitva.
bb) Tko ima pravo svojim potpisom zatraiti raspisivanje referenduma?

14.
U prethodnom pravilu utvreno je da pravo glasovanja (odluivanja) na
referendumu imaju svi birai upisani u registar biraa neovisno o prebivalitu (u
primjeru navedenom u toki 13.1., rije bi bila o 4.523.586 biraa). Slijedi pitanje o
tome tko ima pravo svojim potpisom zatraiti raspisivanje referenduma. Odgovor daju
lanak 45. i lanak 87. stavak 3. Ustava, promatra li ih se kao jedinstvenu cjelinu.
Iz lanka 87. stavka 3. Ustava jasno proizlazi da je ta odredba utemeljena na
teritorijalnom naelu. U njoj se spominju birai u smislu lanka 45. Ustava, ali samo
oni "u Republici Hrvatskoj". Upravo se po tome razlikuju lanak 45. i lanak 87.
stavak 3. Ustava, jer se ovaj posljednji ograniava samo i iskljuivo na podruje
Republike Hrvatske.
To znai da svaki bira u smislu lanka 45. Ustava (to jest svaki punoljetni hrvatski
dravljanin bez obzira na prebivalite) koji se u dane prikupljanja potpisa nalazi ili se
zatekne na podruju Republike Hrvatske ima pravo dati svoj potpis na inicijativu za
raspisivanje referenduma, jer na taj nain izraava svoju pravno relevantnu volju da
Hrvatski sabor raspie referendum s predloenim referendumskim pitanjem (to ne
mora znaiti da se taj bira slae s predloenim referendumskim pitanjem i da ga
podrava, a ni da je predloeno pitanje u skladu s Ustavom). Pravo biraa da svojim
potpisom zatrai raspisivanje referenduma ne ovisi, dakle, ni o kakvim drugim
pretpostavkama (prebivalitu, vaeoj osobnoj iskaznici, injenici da stvarno ne ivi
na podruju Republike Hrvatske, i sl.), osim pravne injenice da je potpisnik bira (to
znai da je upisan u registar biraa) i faktine injenice da je potpis dao na podruju
Republike Hrvatske.
14.1. Na primjeru navedenom u toki 13.1., to bi znailo da bi svih 4.523.586 biraa
upisanih u registar biraa u smislu lanka 5. ZoRB-a svojim potpisom imali pravo
zatraiti raspisivanje referenduma (i onih 4.080.386 registriranih u Republici
Hrvatskoj, i onih 443.200 registriranih u inozemstvu), pod uvjetom da potpis daju na
podruju Republike Hrvatske.
Iskljuivanje biraa koji nema prebivalite u Republici Hrvatskoj od mogunosti
potpisivanja inicijative za odravanje referenduma, ako se takav bira zatekne na
podruju Republike Hrvatske u vrijeme prikupljanja potpisa, ne bi se moglo
kvalificirati kao "nuno u demokratskom drutvu" za postizanje legitimnog cilja
(ostvarenja neposredne demokracije) i moralo bi biti kvalificirano kao suprotno naelu
demokracije.
15.
Ustavni sud primjeuje da Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog
sudjelovanja u obavljanju dravne vlasti i lokalne i podrune (regionalne)
samouprave ("Narodne novine" broj 33/96., 92/01., 44/06., 58/06. - odluka Ustavnog
suda Republike Hrvatske broj: U-I-177/2002 od 20. travnja 2006., 69/07. - odluka
Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-2051/2007 od 5. lipnja 2007. i 38/09.; u
daljnjem tekstu: ZoRef) u tom pitanju pravilno razrauje ustavni zahtjev da se

13
prikupljanje potpisa moe provoditi samo na podruju Republike Hrvatske. ZoRef
propisuje:
"lanak 8.c
Izjanjavanje biraa o potrebi da se zatrai raspisivanje referenduma moe
se odravati na svakom za to prikladnom mjestu u skladu s odlukom
predstavnikog tijela jedinice lokalne samouprave (grada ili opine).
Organizacijski odbor je duan prijaviti mjesta na kojima e se odravati
izjanjavanje biraa o potrebi da se zatrai raspisivanje referenduma policijskoj
upravi na ijem se podruju izjanjavanje odrava, pet dana prije poetka
izjanjavanja.
lanak 8.d
Mjesta na kojima e se odravati izjanjavanje moraju biti oznaena i
uoljiva s tim da njihovo oznaavanje ne smije sadravati dravna obiljeja.
(...)"

15.1. Oito je da propisivanje zakonskih obveza predstavnikog tijela jedinice

lokalne samouprave (grada ili opine) u postupku prikupljanja potpisa, kao i obveze
organizacijskog odbora da policijskoj upravi na ijem se podruju izjanjavanje
odrava prijavi mjesta na kojima e se ono odravati, ali i propisivanje zabrane
isticanja dravnih obiljeja na mjestima na kojima e se potpisi prikupljati, po prirodi
stvari podrazumijevaju samo podruje Republike Hrvatske i iskljuuju bilo kakvu
mogunost njihova prikupljanja izvan dravnih granica, ukljuujui i diplomatskokonzularna predstavnitva Republike Hrvatske u inozemstvu.
16.
S obzirom da potovanje teritorijalnog naela Ustav postavlja u obliku zahtjeva
od kojeg se ne smije odstupiti prilikom prikupljanja potpisa kao pretpostavke za
raspisivanje referenduma u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava, Ustavni sud je na
temelju lanka 31. u vezi s lancima 87. alinejom 2. i 95. stavkom 1. Ustavnog
zakona odluio kao u toki III. alineji 3. izreke ove odluke.
bc) Administrativno odreivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) od deset
posto biraa u Republici Hrvatskoj

17.
U tokama od 12. do 16. obrazloenja ove odluke razmotrena su
postupka vezana uz referendum koja se odnose na same birae koji
imaju pravo sudjelovati u tim postupcima (to jest, tko moe sudjelovati
prikupljanja potpisa i gdje, te tko moe sudjelovati u postupku
/glasovanja/ na referendumu i gdje).

dva pravna
sudjeluju ili
u postupku
odluivanja

Ostaje da se odgovori na pitanja o mjerilu i nainu na koji se administrativno odreuje

potreban broj biraa u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava, kao kvantitativno mjerilo
koje slui za odreivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) potrebnog da bi Hrvatski
sabor raspisao konkretni referendum "u skladu sa zakonom" (to u prvom redu znai:
u skladu s lankom 95. Ustavnog zakona - v. toku 5. obrazloenja ove odluke).
Odreivanje potrebnog apsolutnog broja biraa u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava,
prema tome, jest administrativna radnja koja nije povezana ni s pravom biraa da
sudjeluju u postupku prikupljanja potpisa, ni s pravom biraa da sudjeluju u postupku
odluivanju (glasovanja) na referendumu. To jasno proizlazi i iz strukture ustavnog

14
teksta. lanak 45. Ustava smjeten je u odjeljak 2. (Osobne i politike slobode i
prava) glave III. Ustava pod nazivom: Zatita ljudskih prava i temeljnih sloboda.
Suprotno tome, lanak 87. Ustava smjeten je u glavu IV. Ustava pod nazivom:
Ustrojstvo dravne vlasti. On se ne bavi birakim pravom graana, kao temeljnim
pravom koje Ustav jami svim punoljetnim hrvatskim dravljanima bez obzira na
njihovo prebivalite. On se ne bavi ni samim postupkom odluivanja (glasovanja) na
referendumu. Na taj se postupak odnosi lanak 45. Ustava.
18.
Ustavni sud ponavlja da, za razliku od prava odluivanja (glasovanja) na
referendumu koje imaju svi birai upisani u registar biraa (u primjeru navedenom u
toki 13.1., rije bi bila o 4.523.586 biraa), lanak 87. stavak 3. Ustava poiva na
teritorijalnom naelu. Meutim, za razliku od "istog" teritorijalnog naela koje je
relevantno kod odreivanja gdje se smiju prikupljati potpisi biraa (v. toke od 14. do
16. obrazloenja ove odluke), u pitanju odreivanja apsolutnog broja (ustavnog
praga) u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava relevantan je administrativni aspekt tog
naela.
Jedina administrativno-teritorijalna poveznica koju Ustav poznaje u odnosu na birae
jest njihovo prebivalite. Stoga i ustavna odredba o deset posto od ukupnog broja
biraa "u Republici Hrvatskoj" s administrativno-teritorijalnog aspekta znai: deset
posto od ukupnog broja biraa "s prebivalitem u Republici Hrvatskoj". Nijedan drugi
zahtjev, nijedan drugi uvjet ili bilo koje drugo administrativno ogranienje, koji bi se
eventualno mogli nametnuti radi administrativnog utvrivanja ukupnog broja biraa "u
Republici Hrvatskoj" na odreeni referentni dan (npr. vaea osobna iskaznica, ili
faktino ivljenje u Republici Hrvatskoj, i sl.) ne bi bili u suglasnosti s lankom 87.
stavkom 3. Ustava.
19.

Prema lanku 5. stavku 2. ZoRB-a, registar biraa sastoji se od tri evidencije:

- prva je evidencija biraa hrvatskih dravljana s prebivalitem u Republici

Hrvatskoj,
- druga je evidencija biraa hrvatskih dravljana koji nemaju prebivalite u
Republici Hrvatskoj,
- trea je evidencija biraa dravljana drava lanica Europske unije koji
ostvaruju birako pravo u Republici Hrvatskoj.
Primjenom mjerila utvrenog u toki 18. obrazloenja ove odluke, za odreivanje
apsolutnog broja (ustavnog praga) u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava jedino je
relevantna kategorija biraa upisana u prvu evidenciju, koja obuhvaa birae
hrvatske dravljane s prebivalitem u Republici Hrvatskoj.
19.1. Na primjeru navedenom u toki 13.1., to bi znailo da je apsolutni broj biraa
potreban za pokretanje postupka raspisivanja referenduma pred Hrvatskim saborom
"u skladu sa zakonom" bio 408.039. Naime, toliko je iznosilo deset posto od
4.080.386 biraa s prijavljenim prebivalitem u Republici Hrvatskoj na dan zatvaranja
registra biraa (kao to je prethodno reeno, broj slui samo kao primjer jer prikazuje
stanje na dan koji se ne smatra referentnim danom za njegovo odreivanje u smislu
lanka 87. stavka 3. Ustava).

15
Apsolutni broj u prikazanom primjeru ima administrativnu svrhu i ini objektivni
ustavni prag, neovisno o bilo kojoj pravnoj radnji na koju su birai, neovisno o svom
prebivalitu, ovlateni u vezi s konkretnom referendumskom inicijativom. Drugim
rijeima, taj se apsolutni broj, koji proizlazi iz administrativno-teritorijalnog naela iju
primjenu zahtijeva Ustav (birai "u Republici Hrvatskoj"), mora strogo razlikovati od
prava svih biraa da potpiu inicijativu ako se nalaze na podruju Republike Hrvatske
i prava svih biraa da odluuju (glasuju) na referendumu neovisno o tome gdje se
nalaze odnosno zateknu na dan odravanja referenduma.
19.2. Ustavni sud primjeuje da su donoenjem ZoRB-a i Zakona o prebivalitu
("Narodne novine" broj 144/12., 158/13.) stvoreni preduvjeti za konano sreivanje
evidencija prebivalita, a time i broja biraa u Republici Hrvatskoj, kao i za postupno
rjeavanje dugogodinjeg strukturalnog problema koji se oitovao u tome da je
Republika Hrvatska imala vie registriranih biraa nego stanovnika. S obzirom na
predstojee uinke lanka 18. stavaka od 2. do 6. Zakona o prebivalitu, broj biraa u
prvoj evidenciji (to jest u evidenciji biraa hrvatskih dravljana s prebivalitem u
Republici Hrvatskoj) postupno e se smanjivati kako se bude smanjivao broj
hrvatskih dravljana koji stvarno ne ive na prijavljenim adresama u mjestima diljem
Hrvatske, a za toliko e se poveavati broj biraa u drugoj evidenciji (to jest u
evidenciji biraa hrvatskih dravljana koji nemaju prebivalite u Republici Hrvatskoj v. lanak 17. ZoRB-a u toki 13. obrazloenja ove odluke). U oitovanju Ministarstva
uprave (v. toku 3. obrazloenja ove odluke) istaknuto je da "nakon to evidencija
prebivalita bude usklaena sa stvarnim stanjem, vie nee biti potrebe za razlikom
izmeu popisa i registra biraa" (primjer te razlike v. u toki 13.1. obrazloenja ove
odluke). Pri tome bi se osnovano moglo oekivati da bi ukupan broj biraa i dalje
ostajao na priblino istoj razini (cca neto vie od 4,5 milijuna) jer taj broj pokazuje
odreeni stupanj stabilnosti. Tako je primjerice, prema podacima Ministarstva uprave,
na dan 4. prosinca 2011. u (prijanjem) popisu biraa bilo ukupno 4.504.081 biraa,
a na dan 5. listopada 2014. u (sadanjem) registru biraa bilo ih je ukupno
4.527.129.
S tog je aspekta mjerilo za odreivanje apsolutnog broja (ustavnog praga), utvreno
u toki 18. obrazloenja ove odluke, jasan izraz naela demokracije jer ide in favorem
organizacijskih odbora, kojima se ne smije nametati prekomjerni teret pri prikupljanju
potpisa za raspisivanje referenduma. Naime, (postupno) smanjenje broja biraa u
evidenciji biraa hrvatskih dravljana s prebivalitem u Republici Hrvatskoj po sili
ZoRB-a te Zakona o prebivalitu rezultirat e i postupnim smanjenjem zahtijevanog
ustavnog praga od "deset posto od ukupnog broja biraa u Republici Hrvatskoj" u
smislu lanka 87. stavka 3. Ustava. Pri tome nijedan bira (ukupno njih neto vie od
4,5 milijuna) nee biti uskraen u pravnoj mogunosti da obavlja radnje u postupku
prikupljanja potpisa na podruju Republike Hrvatske u vezi s konkretnom
referendumskom inicijativom odnosno da ostvaruje svoje birako pravo u postupku
odluivanja na referendumu, kako je to obrazloeno u tokama od 12. do 16. ove
odluke.
20.
Sukladno tome, na temelju lanka 31. u vezi s lancima 87. alinejom 2. i 95.
stavkom 1. Ustavnog zakona odlueno je kao u toki III. alineji 1. (prvi dio reenice)
izreke ove odluke.

16
bd) Referentni dan za odreivanje apsolutnog broja (ustavnog praga) od deset
posto biraa u Republici Hrvatskoj

21.
Prema lanku 8.b stavku 2. alineji 2. ZoRef-a "rok unutar kojeg e se sakupljati
potpisi biraa koji trae raspisivanje referenduma ... ne moe biti dui od 15 dana".
Tijekom tih 15 dana mogue je poveanje, ali i smanjenje broja biraa, pa je Ustavni
sud duan, u nedostatku pravnog pravila, utvrditi koji se dan ima smatrati referentnim
danom i satom za utvrivanje ustavnog praga o potrebnom apsolutnom broju biraa
u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava.
Ustavni sud utvruje da se broj biraa u prvoj evidenciji koja obuhvaa kategoriju
punoljetnih hrvatskih dravljana s prebivalitem u Republici Hrvatskoj (kao dijelu
registra biraa) utvruje prema stanju na prvi dan prikupljanja potpisa za raspisivanje
referenduma, i to u 00:00 sati.
Tako odreeni referentni dan i sat osiguravaju ostvarenje naela pravne sigurnosti,
ali prije i iznad svega ostvarenje naela pravne izvjesnosti i predvidljivosti, kao
neodvojivih elemenata naela vladavine prava.
22.
Sukladno tome, na temelju lanka 31. u vezi s lancima 87. alinejom 2. i 95.
stavkom 1. Ustavnog zakona odlueno je kao u toki III. alineji 1. (drugi dio reenice)
izreke ove odluke.
23.
U nedostatku pravnih pravila, Ustavni sud takoer mora odrediti radnje koje je
duno poduzeti nadleno tijelo (prema trenutanom ustrojstvu i nadlenostima, to je
Ministarstvo uprave Republike Hrvatske) u vezi s odreivanjem i objavom apsolutnog
broja biraa (ustavnog praga) u smislu lanka 87. stavka 3. Ustava na referentni dan
i sat.
Ustavni sud u tom smislu utvruje da je, u povodu odluke organizacijskog odbora o
izjanjavanju biraa o potrebi raspisivanja referenduma na temelju lanka 87. stavka
3. Ustava, nadleno tijelo duno posebnim rjeenjem utvrditi ukupni broj biraa u
Republici Hrvatskoj na referentni dan i sat kako su odreeni u toki III. alineji 1.
izreke ove odluke, kao i izraun deset posto od tog broja, te je to rjeenje duno
objaviti na svojim internetskim stranicama na referentni dan i isti dan ga dostaviti za
objavu u "Narodnim novinama".
24.
Sukladno tome, na temelju lanka 31. u vezi s lancima 87. alinejom 2. i 95.
stavkom 1. Ustavnog zakona odlueno je kao u toki III. alineji 2. izreke ove odluke.
c) Primjena opih mjerila na konkretan sluaj
25.
Ministarstvo uprave Republike Hrvatske obavijestilo je Organizacijski odbor
Graanske inicijative "U ime obitelji", na njegov zahtjev, o podacima o broju biraa
koje je taj odbor zatraio prema stanju na prvi dan prikupljanja potpisa biraa (21.
rujna 2014.) i na posljednji dan prikupljanja potpisa biraa (5. listopada 2014.). U
oitovanju klasa: 008-01/14-01/47, ur. broj: 515-01/8-14-3 od 24. listopada 2014.
Ministarstvo uprave je navelo:
"... vezano za Va zahtjev za pristup informacijama, u kojem ste od
Ministarstva uprave, dana 15. listopada 2014. godine, pisanim putem, zatraili

17
informaciju o broju punoljetnih osoba u Republici Hrvatskoj s birakim pravom na
dan 21. rujna 2014. i na dan 05. listopada 2014. godine, obavjetavamo Vas
sljedee:
Na dan 21. rujna 2014. godine, punoljetnih osoba s birakim pravom u
Republici Hrvatskoj, koje su upisane u registar biraa bilo je ukupno 4.525.136.
Od toga 4.042.522 punoljetnih osoba s birakim pravom ima prebivalite u
Republici Hrvatskoj, dok 482.614 nema prebivalite u Republici Hrvatskoj.
Na dan 5. listopada 2014. godine, punoljetnih osoba s birakim pravom u
Republici Hrvatskoj, koje su upisane u registar biraa bilo je ukupno 4.527.129.
Od toga 4.043.196 punoljetnih osoba s birakim pravom ima prebivalite u
Republici Hrvatsko), a 483.933 nema prebivalite u Republici Hrvatskoj."

Ministarstvo uprave u svom je oitovanju dostavljenom Ustavnom sudu navelo

istovjetne brojane podatke u tablinom obliku.
26.
Polazei od mjerila utvrenih u ovoj odluci (broj biraa u evidenciji punoljetnih
hrvatskih dravljana s prebivalitem u Republici Hrvatskoj na prvi dan prikupljanja
potpisa za raspisivanje referenduma u 00:00 sati), Ustavni sud utvruje da je na dan
21. rujna 2014. bilo 4.042.522 takva biraa. Deset posto od tog broja inio je ustavni
prag (apsolutni broj 404.252).
Sukladno tome, budui da je Organizacijski odbor Graanske inicijative "U ime
obitelji" u zahtjevu za raspisivanje referenduma, predanom Hrvatskom saboru, naveo
da je prikupljeno 380.649 potpisa biraa iz Hrvatske, narodnu ustavotvornu inicijativu
"Birajmo zastupnike imenom i prezimenom" nije podrao dovoljan broj biraa.
Hrvatski sabor, i bez provjere valjanosti potpisa, nema ustavnu obvezu postupiti u
skladu s lankom 87. stavkom 3. Ustava.
27.
Na temelju lanka 95. stavka 1. Ustavnog zakona donesena je odluka kao u
toki I. alineji 1. i toki II. izreke.
28.
Pravna osnova za toku III. izreke ove odluke sadrana je u lanku 31.
Ustavnog zakona, koji glasi:
"lanak 31.
(1) Odluke i rjeenja Ustavnog suda obvezatni su i duna ih je potovati svaka
fizika i pravna osoba.
(2) Sva tijela dravne vlasti i lokalne i podrune (regionalne) samouprave
duna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi odluke i rjeenja
Ustavnog suda.
(3) Vlada Republike Hrvatske osigurava preko tijela dravne uprave provedbu
odluka i rjeenja Ustavnog suda.
(4) Ustavni sud moe sam odrediti tijelo kojem povjerava provedbu svoje
odluke, odnosno rjeenja.
(5) Ustavni sud moe odrediti nain provedbe svoje odluke, odnosno rjeenja."

29.
Ustavni sud na kraju primjeuje da Hrvatski sabor u svom zahtjevu nije, u
skladu s lankom 95. stavkom 1. Ustavnog zakona, zatraio od Ustavnog suda
odgovor na pitanje: je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom (v. toke 2. i 5.
obrazloenja ove odluke). S obzirom na prethodno utvrenje da nije ispunjena
pretpostavka iz lanka 87. stavka 3. Ustava za raspisivanje referenduma "Birajmo
zastupnike imenom i prezimenom", Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku

18
nije posebno razmatrao postoje li ustavne osnove i za ocjenu ustavnosti samog
referendumskog pitanja.
30.
Objava odluke (toka IV. izreke) utemeljena je na lanku 29. Ustavnog
zakona.

PREDSJEDNICA
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.