Dup 2001, anul ce a marcat finalul erei bipolare n relaiile internaionale, Europa a nceput

s experimenteze noi provocri n materie de securitate, marcat de trecerea de la

preocuparea pentru hard power, puterea dobandit prin coerciie, precum dominaia
militar, la preocuparea pentru soft power, puterea dobndit prin colaborare i atragere 1.
n aceast nou etap, Europa a nceput s cunoasc o cretere tot mai mare a numrului de
imigrani legali i ilegali, datorit globalizrii i micrilor transfrontaliere, intensificrii
profesionalizrii pe piaa muncii. Migraia Est-Vest i circulaia minoritilor etnice au cptat
amploare. Se poate spune ns c ultima decad din istoria migraiei europene st sub
auspiciile migraiei n scopul angrenrii pe piaa muncii, circulaiei n scop profesional.
Migraia este ns responsabil i de 85% din dezvoltarea demografic a Europei.
Se poate spune c migraia este o zon de dezbatere politic i de politici publice
efervescent n ultimele dou decenii, ce ne poate oferi, dac privim n profunzime
fenomenul, o exemplificare a modului n care funcioneaz democraiile liberale, gradul lor de
adaptabilitate i deschidere fa de schimbare. La nivel naional, reaciile politice fa de
imigrani reflect ideile de naiune, toleran2. Pe masur ce subiectul privind imigraia,
azilul, cetenia, a avansat n sfera preocuprilor politice ale UE n anii 90. UE a ncercat s
gseasc instrumentele necesare pentru conturarea unei politici comune n privina migraiei,
care nu de puine ori s-a lovit de provocarea pe care acest fenomen a adus-o conceptului de
suveranitate a statului naiune. Acest text i propune o analiz a principalelor etape care au
marcat istoria domeniului migraiei n politica comunitar, avnd drept moment de referin
Tratatul de la Amsterdam, care a introdus politica privind migraia n sfera de competen a
comunitii europene.
Politicile n domeniul migraiei nainte i dup Tratatul de la Amsterdam
n Europa postbelic i post-colonial din anii 50, 60, 70, imigranii care veneau pe
continent fie din fostele colonii, fie ca for de munc cu contract, adus special n anumite
state europene, au constituit ntotdeuna responsabilitatea statelor care i gzduiau, fiind
supui legilor acestor state n materie de cetenie i naionalitate. n contextul UE,
interdependena economic i uniunea monetar au schimbat modul de exercitare a
suveranitii de ctre fiecare stat membru al comunitii europene, iar graniele deschise,
libertatea de micare i mobilitatea muncii au creat contextul pentru un fenomen al migraiei
perceput
n
acelai
timp
ca
o
necesitate,
dar
i
ca
factor
de
risc.
Astzi imigranii i minoritile nu mai pot fi vzui exclusiv drept imigrani, care vor fi
oarecum integrai n comunitile statelor care i primesc. n ultimele dou decenii,
problematica migraiei a suferit modificri fundamentale n raport cu perioada menionat
anterior, incluznd noi forme de migraie din Europa Central i de Est, la sfritul rzboiului
rece; o cretere tot mai mare a numrului celor care caut azil i al refugiailor; o
modernizare evident a telecomunicaiilor i a sistemului global de transport ce faciliteaz
mobilitatea.
Politica de integrare la nivelul UE a fcut s apar ntrebri inevitabile : grupurile de imigrani
stabilite ntr-un stat ar trebui s poat beneficia de libertatea de micare n cadrul UE? n
acest caz statele naiune ar trebui s renune la integrarea deplin a imigranilor n cultura
dominant pentru a deveni ceteni cu drepturi depline? Se poate pune problema crearii unei
cetaenii
europene
care
s
rezolve
aceste
dileme?
A fost foarte dificil pentru UE s gseasc o soluie adecvat problematicii libertii de
circulaie vs. controlul imigraiei. Astfel, n paralel cu acordurile privind libertatea de
circulaie, UE a dezvoltat un acord n privinta controlului imigraiei externe: Acordul
Schengen, ce permite frontiere interne deschise, cooperarea la nivelul poliiei statelor i
libertatea de circulaie a cetenilor europeni, ns cu o monitorizare strict a cetenilor

non-UE.
Agenda extinderii UE ctre Europa de Est a adus n prim-plan un criteriu important pentru
aderarea la UE, ce se raporteaz de fapt la soluionarea dilemei libertate de circulaie vs.
controlul imigraiei, i anume acceptarea acquis-ului Schengen, a standardelor impuse n
acest sens. Au aprut n acest cadru noi ntrebari legate de drepturile politice i sociale ale
cetenilor din statele tere; ar putea ei beneficia de dreptul libertii de circulaie chiar dac
nu sunt ceteni cu drepturi depline ai rilor unde sunt rezideni? S-a remarcat ns i
dezvoltarea unor legi comune contra discriminrii, n cadrul legislaiei comunitare, ce
contribuie la mbuntirea drepturilor i la protecia minoritilor. Toate aceste demersuri
pot fi considerate ca un efort pentru a gsi un cadru comun al UE vis--vis de politica privind
migraia, care s depeasc diferentele de la nivel national, sau primii pasi pn la
includerea politicii privind migraia n Tratatul de la Amsterdam ; migraia a fost subiectul ce
a marcat agenda conferinei interguvernamentale din 1996/1997 (cooperarea n cadrul celui
de-al treilea pilon Justiie si Afaceri Interne). n acest context imigraia a fost abordat n
termeni
de
securitate
i
control.
Tratatul de la Amsterdam reprezint etapa n care iniiativele de cooperare la nivel european
n privina justiiei, libertii i securitii au devenit subiect al legislatiei comunitare, ce
include politicile privind acordarea vizelor, condiiile de eliberare a permisului de reziden
pentru imigrani, azilul, etc. Din aceast etap putem spune c eforturile comunitii
europene dobndesc rezultate palpabile n privina politicilor imigraiei si azilului. Astfel,
Consiliul European de la Tampere3 (1999) a decis crearea unei zone de libertate, securitate i
justiie n UE, cu un program de aciune ce fusese aprobat la Consiliul de la Viena (1998).
Programul adoptat la Consiliul de la Tampere a introdus patru direcii n politica privind
migraia : un sistem european comun privind azilul, o politic a migraiei legale i a integrrii
cetenilor din rile ce nu sunt membre UE, lupta mpotriva imigraiei ilegale i cooperarea
cu rile de origine i de tranzit. Urmtorul moment important a fost Programul Haga ce a
adus un nou suflu agendei UE n privina politicii imigraiei i azilului,, punnd bazele unei
politici comune n privina imigraiei i azilului, avnd drept instrument un plan multianual
pn
n
2009.
n urma unui studiu derulat de Comisie n iunie 2000, a fost prezentat o Comunicare 4 n
acelai an (noiembrie 2000) n privina politicii comunitare a migraiei, avnd meritul de a
apropia statutul legal al cetenilor statelor tere de statutul cetenilor statelor membre UE,
ceea ce presupune tratament egal i promovarea diversitii. Putem lua drept referin n
acest sens i Directiva 2000/43/EC5, care subliniaz principiul tratamentului egal ntre
persoane indiferent de ras sau origine etnic. O alt Directiv, 2000/78/EC 6 merit
menionat n acest context, deoarece prevede tratamentul egal n termeni de angajare i
condiii de munc, creat cu scopul de a combate discriminarea bazat pe varst, sex sau
religie.
Putem spune totui c bazele unei politici comune n privina migraiei au fost puse n 1986,
odat cu Actul Unic European, sau chiar din perioada anterioar, din 1985, cnd guvernele
Germaniei, Franei i rilor de Jos au semnat Tratatul Schengen, ce stabilea proceduri
comune privind imigraia n statele semnatare. A urmat apoi n 1992 Tratatul de la
Maastricht, prin care au fost creai cei trei piloni, al treilea fiind dedicat Justiiei i Afacerilor
Interne. n acest ultim cadru, principalele preocupri au vizat politica azilului, regulile privind
traversarea frontierelor comune externe i politica imigraiei. Dei al treilea pilon este unul
interguvernamental, ce inseamn c acordurile trebuie adoptate pe baza votului unanim, UE
a menionat n Tratat c anumite decizii pot fi transferate n pilonul Comunitilor Europene,
model de decizie supranaional unde deciziile se iau pe baza votului majoritar. Acest aspect
a creat sperana c poate fi atins obiectivul unei politici comune n viitor. Odat cu Tratatul
de la Amsterdam7 politica migraiei i azilului a devenit una dintre principalele politici ale UE,
ce
a
intrat
sub
incidena
responsabilitii
comune.

Dup Comunicarea din noiembrie 2000, Comisia a propus o directiv privind condiiile de
intrare i reziden a imigranilor n scopuri economice (2001/332 E/08). Aceast iniiativ
este prima care a reglementat canalele prin care imigranii au primit drept de acces n statele
membre UE n scopuri economice. Aceasta propunere raspundea de fapt la dou nevoi :
gsirea de resurse umane pentru piaa muncii din statele membre UE, ce au experimentat
diminuarea forei de munc n termeni de calitate i cantitate ; armonizarea regulilor de
intrare
i
de
reziden
n
Europa.
Pentru a fundamenta aceste noi directii, Comunicarea Comisiei 2005/184 ce implementeaza
Programul Haga a identificat noi prioriti, ce vizau controlul migraiei i fceau apel la o
abordare echilibrat a controlului migraiei, prin dezvoltarea unei politici comune care s se
adreseze migraiei legale la nivelul Uniunii, dar i printr-o intensificare a combaterii migraiei
ilegale,
a
traficului
de
fiine
umane,
n
special
femei
i
copii 8.
n acest context Comisia a prezentat Planul Strategic privind Migraia Legal 9, care s ajute
UE s fac fa provocrilor sale economice i demografice, dar i s controleze fenomenul
migraiei. Acest plan acoper perioada 2006-2009 iar printre propuneri se numr i Cardul
Verde European, care s permit forei de munc din ri tere, cu o foarte bun calificare
profesional, s lucreze n ri membre UE fr permis de munc, acest card putnd fi
considerat o viz de reziden la nivel avansat.
Securitate naional vs. libera circulaie
Cu toate acestea putem vorbi despre o politic comun n privina migraiei? n prezent
instituiile UE definesc n mod oficial drepturile imigranilor, modul n care pot fi acestea
protejate, modul n care statele membre pot acorda viza i azil. Totui statele membre
continu s controleze canalele de migraie, procesul de integrare, cetenia, permisul de
reziden, permisul de munc, etc. Statele continu s aib posiblitatea de a evita
constrngerile rigide ale nivelului supranaional ; un exemplu ar fi dreptul statelor membre
de a stabili volumul imigranilor din state tere pe piaa lor, dei migraia este nscris n
primul pilon, cel al deciziilor supranaionale. Migraia a devenit o principal problem de
preocupare n materie de securitate, mai ales dup cele dou evenimente marcante din
istoria recent, atacurile teroriste din New York (2001) i din Madrid (2004). Putem spune c
preocuprile n privina securitii naionale, manifestate de statele membre, diminueaz
impactul politicilor comunitare n privina migraiei, precum i capacitatea UE de a crea un
mediu pozitiv pentru imigrani. Acest aspect determin creterea migraiei ilegale, i
accentueaz dogmele xenofobe ale politicii de extrem dreapta i a ziarelor, potrivit crora
imigranii sunt hoi, teroriti, criminali, indezirabili..
Argumente dincolo de perspectiva securitii
Aspectul demografic constituie o problem pentru societile europene, care se confrunt n
prezent cu mbtrnirea i cu efectul fertilitii sczute asupra forei de munc, prefigurnduse ca un numr de 12 milioane de europeni s ias la pensie pn n 2025. Din perspectiva
UE, atragerea forei de munc calificate pe continent reprezint un aspect important, ce se
regasete i n Strategia Lisabona, care i propune s transforme UE n cea mai competitiv
i dinamic economie bazat pe cunoatere din lume, pn n 2010. Nu putem ignora nici
beneficiile pe care le obin statele tere/rile de origine, prin acest flux i prin urmare,
beneficiile pentru ambele pri. Totui exist disensiuni ntre cercettori, muli fiind
preocupai de aspectele legate de securitate. Pe de alt parte, marile regiuni economice ale
lumii sunt n competiie pentru atragerea forei de munc din exterior.

O alt abordare pentru a stopa fluxul uria de imigrani din ri tere ar putea consta n
contribuia UE la soluionarea problemelor n rile de origine. Programe care s stimuleze
creterea economic vor duce automat la reducerea numrului de emigrani. Un exemplu
este MEDA, o iniiativ ce a distribuit 800 milioane euro rilor mediteraneene. Asistnd
aceste ri cu programe de training, de asigurare a unui control mai bun al frontierelor, de
modernizare, UE sper s poat beneficia pe termen lung de rezultate. Un alt exemplu este
Politica European de Vecintate ; creat iniial pentru a pregti statele candidate pentru
aderarea la UE, aceasta s-a transformat ntr-un sistem al crui scop este crearea unei
vecinti prietenoase n jurul UE, oferind participare la piaa comun precum i ajutor
financiar10.
Avand toate aceste argumente n minte, poate c Europa ar trebui s continue eforturile de a
depi statutul de Fortareaa Europa ct mai curnd.
Legislatia cu influenta asupra fenomenului migratiei in UE este cuprinsa in capitolul 2 Libera circulatie a
persoanelor si Capitolul 24 Cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne. Principalele acte legislative ale
fiecarui capitol sunt prezentate in anexa 2. In cadrul celor 2 capitole, tipurile de legislatie ce influenteaza fenomenul
migrationist in Europa sunt legate de legi in trei mari domenii:
a. legislatie privind migratia (influenta directa asupra migratiei)
b. legislatia privind piata fortei de munca (influenta directa si indirecta asupra migratiei)
c. legislatia privind recunoasterea reciproca a diplomelor si a calificarilor (influenta indirecta asupra migratiei).
In continuare vom analiza pe scurt cele 3 tipuri de legi in UE.(vezi anexa nr.1)
a. Legislatia privind migratia
O lunga perioada de timp dreptul de a intra si a locui pe teritoriul unui Stat Membru al UE era guvernat prin
legi la nivel national elaborate de fiecare stat in parte. Se intra si se putea locui pe baza unei vize de intrare si a unei
vize de sedere, vize ce se acordau de fiecare stat in parte. Numai dupa mai 1999, cand Tratatul de la Amsterdam a
intrat in vigoare, UE a primit competentele necesare pentru a formula politici comune la nivelul Uniunii Europene
privind migratia si azilul. In consecinta in octombrie 1999 la Consiliul European desfasurat la Tampere in Finlanda,
statele membre UE au decis formularea unei politici comune privind migratia si azilul care trebuie sa intre in vigoare
in cel mult 5 ani de la promulgarea Tratatului de la Amsterdam, deci cel tarziu in 2004. Domeniile avute in vedere
pentru formularea acelei politici comunitare unice privind migratia care devin responsabilitatea UE, includ aspecte
precum: libera circulatie a persoanelor, controlul la frontierele externe si acordarea vizelor, azilul, imigratia si
apararea drepturilor persoanelor cu terte nationalitati si cooperarea judiciara pe probleme civile. O politica comuna in
domeniul migratiei (mai ales al imigratiei catre UE) si a azilului are in vedere adoptarea unei pozitii comune a statelor
membre UE cererilor de azil venite din partea unor persoane din terte tari, cat si controlul traficului ilegal de
persoane. Anexa nr1. prezinta mai multe detalii privind acest aspect.
b. Legislatia privind piata fortei de munca in UE
Legislatia si reglementarile in domeniul fortei de munca ne intereseaza in contextul subiectului migratiei sub
doua aspecte: primul ar fi cel al recrutarii de forta de munca dinafara UE si al doilea ar fi cel al modului in care
legislatia privind forta de munca in UE poate influenta fluxurile migratorii est-vest odata ce tarile candidate din
Centrul si Estul Europei vor deveni membre ale UE.
O schimbare importanta ce a avut loc in ultimii ani in politica privind migratia in UE este aceea ca se vorbeste
tot mai mult de adoptarea unei noi abordari a migratiei fortei de munca in Europa. Dupa aproape 30 de ani de politici
restrictive de imigratie si de azil, guvernele statelor din UE au inceput sa vorbeasca din nou (dupa incetarea recrutarii
de forta de munca din strainatate la mijlocul anilor 1970) de beneficiile fortei de munca din migratie si sa ia noi
masuri privind migratia fortei de munca. Schimbarea de politica la nivel de UE in domeniul migratiei fortei de munca
este reflectata si de Comunicarea Comisiei din iunie 2003 cu privire la Imigratie, Integrare si Munca. Comunicarea
analizeaza rolul imigratiei in contextul schimbarilor demografice si sugereaza modalitati de a promova integrarea
imigrantilor in tarile gazda din UE.
Datorita declinului demografic pe de o parte si a deficitului de calificari pe de alta parte, lipsa de forta de
munca a inceput sa fie evidenta la nivel de UE. Se preconizeaza ca efectele acestor fenomene vor deveni acute si
vizibile undeva intre 2010-2030. Recrutarea de forta de munca dinafara granitelor tarilor UE si din afara UE este
modalitatea prin care se poate suplini deficitul de forta de munca european acolo unde exista. De aceea ne intereseaza
reglementarile care au in vedere recrutarea de forta de munca dinafara UE, care incurajeaza migratia de inlocuire[1].
Migratia de inlocuire in UE vizeaza doua mari categorii de lucratori: pe de o parte este vorba de lucratori inalt
calificati in care tarile UE sunt deficitare si pe de alta parte este vorba de lucratori necalificati care sunt necesari
pentru a inlocui forta de munca locala care nu doreste sa preteze astfel de munci (spre exemplu, in agricultura).

Libertatea miscarii si egalitatea de tratament prin interzicerea oricaror restrictii privind forta de munca pentru
cetatenii Statelor Membre care s-ar aplica si statelor din Europa Centrala si de Est odata du aderarea, genereaza teama
prezentelor State Membre ca se vor inregistra fluxuri migratorii masive de forta de munca dinspre est spre vest, in
cautarea unor salarii mai bune si a unor conditii de munca mai bune. In consecinta, de teama unei migratii excesive a
fortei de munca din est spre vest, se negociaza acorduri separate privind deplasarea fortei de munca dupa accesul in
UE cu fiecare tara candidata, cerandu-se o anumita perioada de tranzitie pentru liberalizarea circulatiei fortei de
munca. Perioada de tranzitie va fi cuprinsa intre 2-5 ani in mod obisnuit si nu poate depasi 7 ani sub nici o forma.
c. Legislatia privind recunoasterea reciproca a diplomelor si a calificarilor
In vederea asigurarii liberei circulatii a persoanelor si a lucratorilor, este necesara recunoasterea diplomelor si
a calificarilor profesionale. Cele mai importante reglementari in acest sens la nivel de UE sunt un grup de directive
care creeaza premisele unui Sistem General de recunoastere a diplomelor si calificarilor si a unui alt grup de directive
ce reglementeaza recunoasterea calificarilor in diferite profesii. Cele 4 directive ce reglementeaza acest domeniu sunt
urmatoarele: Directiva 89/48/CEE, Directiva 92/51/CEE, Directiva 1999/42/CE si Directiva 2001/19/CE.
La nivelul UE, de-a lungul timpului au existat dificultati la transpunerea acestor directive in legislatia
nationala. Spre exemplu, Grecia, Belgia, Marea Britanie, Portugalia, Irlanda si Spania au intarziat transpunerea
Directivei din 1992 in legislatia nationala, intampinand probleme in profesiile legate de sanatate, cele din domeniul
turismului, din domeniul sportului si a serviciului public. De aceea se are in vedere elaborarea unei noi directive (a
cincea directiva) care se doreste a ramane unica directiva in acest domeniu si prin care sa se simplifice acquis-ul
stabilit prin directivele precedente. Se are in vedere aplicarea principiului de recunoastere automata a diplomelor si
de recunoastere a diplomelor pe baza coordonarii unor conditii minime de pregatire.