....

_._._------------------------------------

LA "PRESUMPCI" DE CERTESA COM

A PROVA DE LES INFRACCIONS
ADMINISTRATIVES

CoHecci Estudis, 11

Vicen Aguado i eudol

LA "PRESUMPCI" DE CERTESA
COM A PROVA DE LES INFRACCIONS
ADMINISTRATIVES

Barcelona, 1992

B 11
Generalitat de Catalunya
Escola d'Administraci Pblica
de Catalunya

Institut Catal de Bibliografia. Dades CIP:

Aguada i Cudol, Vicen

La "presumpci" de certesa com a prova de les
infraccions administratives
Bibliografia
ISBN 84-393-2218-6
I. Escola d'Administraci Pblica de Catalunya
11. Collecci III. Ttol 1. Presumpcions (Dret
administratiu) 2. Sancions administratives
342.924
347.946

La realitzaci d'aquest estudi va obtenir uns dels Ajuts

a la investigaci en matria d 'Administraci pblica
a Catalunya convocats per l'Escola
d'Administraci Pblica de Catalunya,
per Resoluci de 20 de juny de 1990
(DOGC nm. 1311, de 29 de juny de 1990).

1992, Vicen Aguado i Cudol

Propietat d'aquesta edici:
Escola d'Administraci Pblica de Catalunya
Primera edici: Desembre de 1992
Tiratge: 1000 exemplars
ISBN: 84-393-2218-6
Dipsit legal: B-42.979-92
Fotocomposici: Grafitex, S.A.
Travessera de Grcia, 17 - 08021 Barcelona
Impressi: Novagrfik, S.A.
c/ de Puigcerd, 127 - 08019 Barcelona

A la meva mare

Nota preliminar
El treball que ara veu la llum t el seu origen immediat en la memria
de llicenciatura, redactada en llengua catalana, que sota el ttol de La
denominada presumpci de certesa com a mitj probatori en el Dret
administratiu sancionador vaig defensar el dia 16 de mar de 1992 a
la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona, i va obtenir per
unanimitat la mxima qualificaci acadmica, davant d'un tribunal que
estava format pels professors Joaquim Tomos i Mas, Toms Font i Llovet
i Mara Victria Berzosa Francos.
L'autor desitja agrair la collaboracio i l'estmul de nombroses persones sense les quals aquest treball no hauria arribat a ser una realitat.
Molt especialment al Dr. Toms Font, director d'aquest treball d'investigaci, a qui el meu deute de gratitud creix dia rere dia. No solament pel seu constant i continu suport en l'elaboraci d'aquest treball
i la seva publicaci, sense el qual no l'hauria arribat a culminar, sin
tamb per la confiana que ha dipositat en mi, la seva qualitat humana
i l'exquisida pacincia en atendre tot tipus de dubtes i interrogants que
se m'han plantejat. Tanmateix, voldria fer extensiu el meu agrament
al Dr. Joaquim Tomos, que va despertar en mi la inquietud pel tema
objecte d'aquest estudi en el seminari de professors que es realitza en
el Departament i em va proporcionar certa jurisprudncia que m'ha estat
d'utilitat. Tamb a la Dra. M. Victria Berzosa, que es va prestar generosament, en tot moment, a aclarir els meus mltiples interrogants sobre el
Dret processal. Tots ells em van formular mltiples suggerncies i observacions que he procurat incorporar en el text definitiu i les quals agraeixo
de tot cor.
Voldria fer arribar, des d'aqu, el meu reconeixement a tots els companys i professors del Departament de Dret Administratiu i Dret ProVII

cessal, especialment als doctors Elisenda Malaret i Joan Manuel Trayter,

com tamb als professors Andrs Navarro i Joan Pic, perqu grcies
a persones com ells la investigaci es torna una tasca enriquidora i gratificant.
De forma especial voldria esmentar l'Elisabet, que, dia a dia, m'encoratjava per prosseguir en els meus esforos.
D'igual forma voldria ressaltar l'inapreciable suport que m'ha brindat l'Escola d'Administraci Pblica de Catalunya, de la qual s director el Dr. Joaquim Ferret, tant en els inicis del treball, quan se'm va
concedir un ajut per a la investigaci, com posteriorment en la seva
publicaci.
A tots ells voldria agrair la confiana que han dipositat en mi i a
la qual intentar correspondre al llarg de les meves investigacions.

VIII

INDEX

Llista de les abreviatures ms utilitzades. . . . . . . . . . . . . . . ..

Captol primer
Plantejament general i consideracions prvies . . . . . . . . . . . ..

Captol segon
Les actes, diligncies i denncies amb presumpci de certesa en el
procediment sancionador
1. Orgens i justificaci de la presumpci
de certesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
2. Una perspectiva de comparaci: els anomenats
procs-uerbaux en el Dret administratiu francs
3. Regulaci legal en el Dret espanyol
A. Absncia d'una normativa general sobre les presumpcions
de certesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
B. Matries en les quals opera aquesta instituci legislativa
C. Rang normatiu que es requereix per al seu establiment.

23
31
36
36
39
50

Captol tercer
La denominada presumpci de certesa i la seva possible conceptuaci
com a mitj de prova
1. La translaci de les normes en matria de prova del procs civil
al procediment administratiu sancionador i al procs contencis
2. La imparcialitat de l'rgan administratiu sancionador: la doble
posici de l'Administraci pblica com a jutge i part ....
3 Els principis que inspiren la prova en el Dret administratiu sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
A. El principi d'immediaci i la seva relativitzaci. . . . ..

59
64
69
72
1

B. Els principis de contradicci i defensa . . . . . . . . . . . .. 73

C. El principi de lliure valoraci de la prova. . . . . . . . . .. 81
4. El valor dins el procs contencis de les actuacions realitzades
per via administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 84
5. La denominada presumpci de certesa de les actes administratives i la seva consideraci com a documents pblics .. 89
A. La viabilitat de la seva consideraci com a documents
pblics .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 89
B. Perspectives de comparaci amb la fe pblica notarial. 97
6. Els fets reflectits a les actes, diligncies i denncies i el seu
100
carcter de presumpci legal de certesa
A. Requisits legals que han de reunir per tenir la consideraci
de presumpci legal
100
B. Rgim jurdic aplicable
106

Captol quart
L'eficcia probatria d'aquests documents en el Dret administratiu
sancionador

1. Declaracions o manifestacions recollides documentalment que

gaudeixen de presumpci de certesa. . . . . . . . . . . . . . . . .. 111
2. Tipologia dels documents segons l'rgan administratiu o judicial que ha de ponderar-los . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 116

Captol cinqu
L'adequaci constitucional de la instituci legislativa de la presumpci de certesa

1. El principi constitucional d'eficcia administrativa i la denominada presumpci de certesa dels documents administratius 123
2. L'eventual contradicci de la presumpci de certesa amb els
drets i garanties ciutadanes
124
A. L'aplicabilitat dels drets fonamentals a la presumpci d'innocncia i a la tutela judicial efectiva en l'ordenament administratiu sancionador
124
B. La presumpci de certesa i la inversi de la crrega de la
prova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 135
C. La lnia jurisprudencial encetada amb la Sentncia del Tri137
bunal Constitucional 76/1990, de 26 d'abril
2

Captol sis
Consideracions: la consolidaci d'un mitj probatori en el Dret administratiu sancionador i la seva utilitzaci per l'Administraci
pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o. 141
Captol set
Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 145
Annexos
1. Principals resolucions judicials. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 149
2. Principals disposicions vigents sobre la presumpci de certesa
en el Dret administratiu sancionador
162

Bibliografia

167

Addenda
La presumpci de certesa a la Llei 30/1992, de 26 de novembre,
de rgim jurdic de les administracions pbliques i del procediment administratiu com
177
a) Element subjectiu: especial referncia al concepte d'autori-

tat pblica
179
b) Element objectiu o material: el criteri de la competncia .. 191
e) Element formal: els requisits legals pertinents
194

Llista de les abreviatures ms utilitzades!

AA*
art.
BJC
BOE
BOPA
BOPC
Cc.
CE
DA*
DOGC
FJ
GF*
Imp*
ITC
[ust"
NEJ*
PJ*
PTC
LEC
LECr
LGT
LJCA

Actualidad Administrativa
article
Boletn de jurisprudencia Constitucional
Boletn Oficial del Estado
Boletn Oficial del Principado de Asturias
Butllet Oficial del Parlament de Catalunya
Codi Civil
Constituci espanyola de 1978
Documentacin Administrativa
Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya
Fonament jurdic
Gaceta Fiscal
Impuestos (Ed. La Ley)
Interlocutria del Tribunal Constitucional
justicia
Nueva Enciclopedia Jurdica Seix
Poder Judicial
Providncia del Tribunal Constitucional
Llei d'enjudiciament civil
Llei d'enjudiciament criminal
Llei general tributria
Llei, de 27 de desembre de 1956, reguladora de la jurisdicci contenciosa administrativa

1. Les abreviatures senyalades amb un asterisc fan referncia a publicacions o revistes jurdiques especialitzades.

LMPLGT
LPA
RAP*
RCAP*
RD
REDA*
REDC*
REDF*
REDT*
ref. Ar.
REVL*
RGIT
RJC*
RN
STC
STS
TEDH
TF*

Llei 10/1985, de 26 de abril, de modificaci parcial de

la Llei general tributria
Llei, de 17 de juliol de 1958, de procediment adminis
tratru
Revista de Administracin Pblica
Revista Canaria de Administracin Pblica
Reial Decret
Civitas, Revista Espaola de Derecho Administrativo
Revista Espaola de Derecho Constitucional
Civitas, Revista Espaola de Derecho Financiero
Civitas, Revista Espaola de Derecho Tributario
Referncia Repertorio Aranzadi
Revista de Estudios de la Vida Local
Reglament General de la Inspecci de Tributs
Revista Jurdica de Catalunya
Reglament Notarial
Sentncia del Tribunal Constitucional
Sentncia del Tribunal Suprem
Tribunal Europeu de Drets Humans
Tribuna Fiscal. Revista Tributaria y Financiera

Para m los partidarios del sistema judicial, lo mismo

que los del administrativo, desconocen la realidad de
lo contencioso-administrativo; porque si para stos lo
contencioso-administrativo no es mas que una revisin
del acto administrativo, para aquellos no es mas que
un pleito como otro cualquiera, y por tanto olvidan
los dos aspectos, los dos caracteres que tiene lo administrativo: el de Administraein como Poder del
Estado, y el de la Administracin como personalidad
jurdica; y cuando en nombre del sistema judicial se

protesta contra lo contencioso-administrativo, conoiene tener muy presente que muchas veces las protestas
nacen de no haber distinguido estos dos caracteres, y
as se observa que a los partidarios de lo contenciosoadministrativo se nas objeta que queremos llevar a esa
jurisdiccin cuestiones que nunca han estada dentro de
ella, sino que han pertenecido al orden iudicial.
(Fragment del discurs pronunciat per Vicente Santamara de Paredes en el Congrs dels Diputats el
dia 14 de desembre de 1887 sobre la totalitat del Projecte de Llei del contencis administratiu).

Captol primer

PLANTEJAMENT GENERAL
...
I CONSIDERACIONS PREVIES

L'espectacular desenvolupament que ha experimentat la potestat

sancionadora de les administracions pbliques des del primer ter
del segle xx al nostre pas,? a l'ensems que la seva articulaci -en
poques no gaire llunyanes- des de la perspectiva -gaireb exclusiva- de l'exorbitncia i del poder, comport que la nostra doctrina
i jurisprudncia ms avanada cerqus, insistentment, l'enfortiment
del feix de garanties de qu havien de ser titulars els administrats.
Perspectiva que s'enfoc, fonamentalment, des de la defensa del
ciutad i la desconfiana envers l'actuaci dels poders pblics.'
D'aquesta manera, l'esfor i la preocupaci del Dret administratiu

1. Les abreviatures senyalades amb un asterisc fan referncia a publicacions o

revistes jurdiques especialitzades.
2. Aquest inusitat desplegament de la potestat sancionadora ha estat criticat
durament per la nostra millor doctrina. Aix, p.e., Parada qualificava el 1972 aquest
fenomen com una cuestin grave. Vegeu, sobre aix, El poder sancionador de
la Administracin y la crisis del sistema judicial penal, RAp, nm. 67, gener-abril
de 1972, pg. 41 i ss.; Suay Rincn la qualifica de expansin cuantitativa aberrantell a Santamara Pastor, Juan Alfonso; Parejo Alfonso, Luciano: Derecho Administrativo (La [urisprudencia del Tribunal Supremo), Ed. CERA, Madrid, 1989, pg.
198. Creiem, per, que no es pot desqualificar -de manera apriorstica- aquest
ingent desenvolupament del Dret sancionador sempre que es construeixi dins un
sistema de garanties amb les quals el particular pugui fer efectius els seus drets.
Aix es pronuncia Joaquim Tornos i Mas a Infraccin y sancin administrativa:
el tema de su proporcionalidad en la jurisprudencia contencioso-administrativa,
REDA, nm. 7, 1975, pg. 607.
3. Aix, Luciano Parejo Alfonso, en referir-se a aquesta situaci, parla de: la
posicin interpretativa de la libertad como anticuerpo de combate frente al poder pblico.
Vegeu, d'aquest autor, La eficacia como principio jurdico de la actuacin de la
Administracin Pblica, DA, nm. 218-219 (Il. Administracin y Constitucin:
El principio de eficcia), abril-setembre de 1989, pg. 30.

11

se centr, principalment, en la construcci d'un sistema eminentment garantista enfront de l'Administraci pblica." Aquesta brillant
tasca fou duta a terme des de la renovaci cientfico-dogmtica del
Dret administratiu que va sser iniciada i consolidada per la denominada generaci de la Revista de Administracin Pblica de la qual
un dels seus mxims exponents s el professor Eduardo Garca De
Enterra."
En aquest sentit, podem destacar els esforos dels autors per tal
de jurisdiccionalitzar el procediment administratiu amb la finalitat d'enfortir les garanties ciutadanes." L'entrada en vigor de la
Constituci de 1978 i la posici preeminent dels drets fonamentals
i llibertats pbliques suposaren el reconeixement d'aquesta ingent
labor," Concretament del dret a la tutela judicial efectiva (art. 24.1
CE), i tamb les garanties processals que es recullen a l'art. 24.2 del
Text Fonamental, suposaren un espectacular avan en pro de l'esfera
de llibertat dels administrats. Cal afegir a aquesta dada la de la rapidesa en el reconeixement, pel Tribunal Constitucional, de l'aplicabilitat -amb determinats matisos- d'aquestes garanties al proced4. Aix, Luis de la Morena y de la Morena destaca que el tema de la potestat
sancionadora de l:Administraci s un dels que est en ala doctrinal i jurisprudencial. Aix es deu principalment, segons aquest autor, als seus excessos en el rgim
anterior i a la demolidora crtica realitzada per l'escola de Garca de Enterra. Vegeu,
del primer autor, Son trasplantables en bloque a la potestad sancionadora de la
Administracin las garantas que limitan el ius puniendi de los Tribunales?, La
Ley, nm. 2199, 4 d'abril de 1989, pg. 1.
5. Per a una evoluci de la situaci doctrinal espanyola en l'mbit del Dret administratiu i de les perspectives que s'obren actualment a aquesta disciplina jurdica
vid. a ttol d'exemple Parejo Alfonso, L.; ]imnez Blanco, A.; Ortega Alvarez, L.:
Manual de Derecho Administrativo, Ed. Ariel, Barcelona, octubre de 1990, pg. 1730. En el mateix sentit, vid. Parejo Alfonso, Luciano: Crisis y renovacin en el Derecho Publico, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Col. Cuadernos y debates, nm. 30, Madrid, 1991, pg. 2939.
6. Podem recordar aqu les famoses paraules de l'insigne jurista alemany Otto
Mayer: {...} el Estado de Derecho significa la adopcin mas efectiva posible por la

Administracin de formas [udiciales (Der Rechtstaat bedentet die tunlichste [ustizformigkeit der Verwaltung). Citades per Garca de Enterra, Eduardo; Fernndez Rodrguez, Tomas-Ramn: Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Civitas, 5" edici,
Madrid, 1991, pg. 513.
7. La connexi entre la constitucionalitzaci de les sancions administratives i
el procs de juridificaci del seu procediment administratiu per la jurisprudncia
constitucional i ordinria ha estat posada en relleu per Parada Vzquez, J. R.: Estudio
preliminar a Lozano, Blanca: La extincin de las sanciones administrativas y tributarias, Ed. Marcial Pons, Madrid 1990, pg. 8.

12

ment administratiu sancionador. Ara b, una vegada passada aquesta

fase d'eufria garantista, com a conseqncia lgica de la reacci
a la situaci jurdica existent al rgim anterior, es pot observar una
tendncia jurisprudencial del Tribunal Constitucional de carcter restrictiu, ja que recondueix la plena aplicabilitat de les garanties del
24.2 al seu mbit natural -el procs-, mentre que exclou la vigncia d'algunes d'elles en el procediment administratiu sancionador"
sobre la base de la seva incompatibilitat quant a la naturalesa d'aquest
procediment."
Des d'aquestes noves perspectives l'anlisi del Dret administratiu, dins el context de l'Estat democrtic i social de Dret, cobra -en
aquests moments- unes altres dimensions. La nostra disciplina, si
b ha d'anar perfilant i conservant aquestes conquestes, pot a la vegada
articular i sistematitzar les tcniques que permetin a l'Administraci
Pblica el millor compliment de l'inters general, i tamb l'efica prestaci de serveis, o sigui, les prpies finalitats que li marca l'Ordenament jurdic. Alhora pot pensar-se en una translaci de garanties processals al procediment administratiu que respongui veritablement a
la naturalesa d'aquests fins i que es compatibilitzi amb les finalitats

que aquest persegueix.

En aquest sentit, es fa necessari aprofundir en les velles institucions i tcniques, de les quals s'ha servit tradicionalment l'Administraci per aconseguir els seus objectius, i comprovar si, avui en
dia, dins el respecte al quadre garantista contingut al Text Fonamental, sn realment tils per a la persecuci efica de l'inters
general. La qesti, per tant, no radica a afirmar, sense ms ni ms,
la necessitat de la seva supressi una vegada ha entrat en vigor la
Constituci espanyola sin que cal tornar-les a examinar per intentar
encaixar-les, en la mesura que es pugui, dins d'aquest nou ordre
constitucional. 10
8. El cas ms significatiu s el de la STC 22/1990, de 15 de febrer (BOE de
2 de mar de 1990 i B]C 107/1990) quan s'afirma que el derecbo al [uez ordinario

es una garantia caracterstica del proceso judicial que na se extiende al procedimiento

administrativa (F] 4).
9. L'observaci d'aquest fenomen d'evoluci en les decisions del Tribunal Constitucional s destacada per Gimeno Sendra, Vicente, El derecho a un proceso administrativo con todas las garantas, Just, nm 1/1991, pg. 19, on valora positivament aquest corrent jurisprudencial.
10. Vegeu Parejo Alfonso, Luciano: Estada social y Administracin pblica, Ed.
Civitas, Col. Monografas, Madrid, 1983, pg. 271.

13

Entre els nombrosos instruments jurdics dels quals es val el legislador per tal que l'Administraci pugui aconseguir efectivament les
finalitats que li marca l'ordenament jurdic, cal destacar -per la seva
transcendncia en els drets de defensa de l'administrat-la configuraci de la plasmaci documental de determinades activitats inspectores o de fiscalitzaci com a mitjans probatoris. Es el que histricament es denomina presumpci de certesa, expressi amb la qual es
vol alludir el valor qualificat que s'atorga a determinats documenrs"
-els quals recullen les declaracions de funcionaris pblics, en l'exercici de les seves competncies- dins el procediment administratiu
i posteriorment, si s'escau, davant dels tribunals de justcia. Valor que es tradueix en la seva consideraci com a mitj de prova
-document pblic- capa d'enervar la presumpci d'innocncia de la qual gaudeixen els administrats per mandat constitucional
(art. 24.2 CE).
Malgrat una copiosa jurisprudncia del Tribunal Suprem," com
tamb un sector doctrinal" que ha acceptat la validesa d'aquest mitj
probatori, ensems que ha establert amb bastant de precisi la delimitaci de la seva eficcia, podem constatar una posici doctrinal contrria al valor que s'atorga a aquests documents basant-se
en una possible contradicci amb determinades garanties constitucionals."

11. Com veurem en analitzar l'evoluci histrica d'aquestes presumpcions de certesa, en uns primers moments no apareixen plasmades aquestes declaracions recollides per escrit, donada la desconeixena de l'escriptura pels empleats pblics. A
aquestes afirmacions els era atribut un valor probatori.
12. Ens remetem als annexos jurisprudencials que consten al final d'aquest treball, i tamb al comentari que sobre aquesta jurisprudncia anirem fent.
13. Vid. A1onso Fernndez, Felipe: El procedimiento de inspeccin de los tributos en caso de delitos contra la Hacienda Pblica, algunas cuestiones dudosas,
lmp, nm. 8, 1989. Aix, aquest autor sustentava a la pg. 215 que: El principio

de presuncion de inocencia aplicable al Derecho Sancionador administrativo no esta

reido con la presuncion de veracidad que el RGIT reconoce a diligencias y actas de
la lnspeccion de Tributos, si atendemos a la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Suprema para un supuesto similar [.. . Posteriorment les seves paraules van
trobar confirmaci a la STC 76/1990, de 26 d'abril, tal i com veurem amb posterio
rrtat.
14. Sn significatives, a ttol d'exemple, les paraules de Fernndez Rodrguez,
'Iomas-Ramn, al seu Manual de Derecho Urbanstico. Ed. El Consultor, Madrid,
1990, sa edici, pg. 25S i 259: Llama la atencin la categrica atribucin

14

Conseqncia d'aix ha estat el fet que la jurisprudncia constitucional ha gaudit de l'oportunitat de pronunciar-se darrerament sobre
aquest tema en diverses ocasions. Principalment ha estat la STC
76/1990, de 26 d'abril, sobre determinats preceptes de la Llei 10/1985
de modificaci parcial de la Llei general tributria (LMPLGT) on
l'Alt Tribunal s'ha pronunciat, entre d'altres temes, sobre el valor probatori de les actes i diligncies de la Inspecci de Tributs. L'esmentada Llei introdueix un precepte (el 145.3) segons el qual aquestes
tienen naturaleza de documento pblico y hacen prueba de los hechos
que motiven su formalizacin, salvo que se acredite lo contrario (el
text en rodona s nostre).
Aquesta norma procedimental, que dna el que s'ha vingut denominant presumpci de certesa o veracitat a aquestes actes i diligncies, va sser impugnada per seixanta senadors en considerar que
l'esmentada disposici no s'adequava a les exigncies constitucionals
basant-se en els segents arguments: 15
- No resulta compatible amb el dret fonamental a la presumpci
d'innocncia contingut a l'art. 24.2 de la CE.
-Situa el contribuent en una situaci d'indefensi, interdicci
que proclama l'art. 24.1 del mateix Text Constitucional.
El Tribunal Constitucional va considerar que la norma que havia
estat objecte de recurs s'ajusta al contingut de la Constituci, si b

de presuncin de veracidad en favor de las actas de inspeccion que se contiene en el

artculo 35 de la Ley madrilea (Llei 4/1984, de 10 de febrer, sobre mesures de disciplina urbanstica), tcnica sta que resucita inopinadamente una practica habitual
en el rgimen poltico anterior que la mejor iurisprudencia babia condenado resueltamente y que boy resulta radicalmente contraria a la letra y al espritu del artculo 24
de la Constitucin. Aquest autor ja va expressar la mateixa opini en el seu article
Los principios constitucionales del procedimiento adrninistrativo, pg. 118 i 119,
a Direccin General del Servicio Jurdico del Estado (Ed.): Gobierno y Administracin en la Constitucin, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988. Posteriorment, Tornas-Rarnn Fernndez ha precisat -a la 9" edici del seu Manualles seves afirmacions sobre aquest tema en el sentit que: En ambos casos babrd
que estar a la interpretacion establecida por la Sentencia constitucional de 26 de abril
de 1990 a propsito de un precepto andlogo contenido en la Ley General Tributaria.
15. Vegeu l'apartat 2 E) dels antecedents i l'encapalament del Fonament Jurdic 8 de la SIC 76/1990, de 26 d'abril (BGE del dimecres 30 de maig de 1990,
suplement al nm. 129), on s'exposen els raonaments emprats per fonamentar el
recurs d'inconstitucionalitat.

15

----------------------------------------

estableix precisions i matisos respecte a la consideraci de les actes

i diligncies com a mitj de prova i a la seva eficcia segons davant
de quina sigui la instncia encarregada de la seva ponderaci.
Ara b, amb aquestes argumentacions s'arriba a filar tan prim
que, com agudament assenyala Parada Vazquez:" son tales los mati-

ces interpretativos que el Tribunal introduce para uisar su constitucionalidad que al final no se sabe muy bien si es el legislador estatal
o son los recurrentes los verdaderos ganadores del pleito. Certament
l'Alt Tribunal sembla que a priori no vulgui declarar la inconstitucionalitat de l'art. 145.3 de la LMPLGT, per es veu constret a delimitar molt acuradament l'abast d'aquests documents si vol mantenir
l'esmentat precepte dins el nostre ordenament jurdic.
No pensem, per, que aquesta figura normativa, per la qual s'atribueix a certs documents administratius una presumpci de certesa o
veracitat, s exclusiva del camp tributari, ans al contrari, puix que
s un fenomen generalitzat en el Dret administratiu sanconador."
El tema central de polmica a considerar s la seva conceptuaci
com a mitj de prova o b com una mera denncia. Els recurrents
entenien aquesta darrera soluci, la qual per no va ser recollida per
la STC 76/1990. L'Alt Tribunal aplica la legislaci processal civil per
resoldre aquesta qesti en considerar-la supletria de les normes
en matria de prova existents a l'actual Llei de procediment administratiu (LPA). Consegentment cal que ens plantegem si s adequada o no la pura i simple translaci d'aquesta normativa comuna
al camp del procediment administratiu sancionador en lloc de la legislaci processal penal de carcter ms garantista per a l'administrat.

16. Vegeu el seu Estudio preliminar, a l'obra de Lozano, Blanca: La extincin

de las sanciones administrativas y tributarias... , op. cit., pg. 13.
17. Hem de pensar que aquesta tcnica de conferir presumpci de certesa a determinats documents estesos per alguns funcionaris pblics no s exclusiva de la Inspecci de Tributs. D'aquesta manera trobem com a exemples, potser ms coneguts,
les actes de la Inspecci de Treball i de Seguretat Social (art. 52.2 de la Llei 8/1988,
de 7 d'abril, sobre infraccions i sancions d'ordre social), les denncies dels agents
de l'autoritat encarregats de la vigilncia del trnsit (art. 76 del RD Legislatiu
339/1990, de 2 de mar, pel qual s'aprova el text articulat de la Llei sobre trnsit,
circulaci de vehicles de motor i seguretat vial) o en matria de disciplina de mercat
(art. 4.1 del Decret 1552/1974, de 31 de maig, sobre proves, presumpcions i normes
procedimentals en matria d'infraccions i la Llei catalana 1/1990, de 8 de gener,
sobre disciplina de mercat i defensa dels consumidors i usuaris). Per a un examen
normatiu ms ampli, cfr. I1.3.B d'aquest mateix treball.

16

Un altre pronunciament de la jurisprudncia constitucional, que

pren la doctrina assentada a la STC 76/1990, sembla traslluir un posicionament ms discutible fins i tot que el de l'acceptaci del valor
probatori de determinats documents administratius. En efecte, de
la lectura dels considerants de la STC 212/1990, de 20 de desembre
(ponent: magistrat Leguina ViIIa), es pot entreveure la consideraci
que tot acte d'investigaci efectuat en seu administrativa participa
de la naturalesa de prova. En aquest cas, malgrat la posici majoritria d'aquesta lnia interpretativa en el Tribunal Constitucional, podem
veure com no s plenament acceptada en existir un vot particular
del magistrat Gimeno Sendra.
Aquesta doctrina majoritria sembla derivar-se de l'apressada conceptuaci com a prova documental de les actes de la Inspecci de
Tributs que es realitza a la STC 76/1990. Manca en aquesta decisi
del Constitucional una veritable indagaci de quins principis ha de
reunir la provaadministrativa per poder considerar-se com a tal.
Entenem que no basta amb la mera subsumpci de preceptes com
el 145.3 de la LMPLGT dins el concepte legal de document pblic
existent a les lleis processals civils, sin que cal determinar acuradament quins sn els seus requisits. Certament s de gran importncia
saber quina s l'eficcia d'aquests mitjans de prova, per el pas previ
s de gran importncia: en quins casos la documentaci administrativa podr gaudir d'aquesta naturalesa?
En definitiva, pensem que la qesti es planteja en com instrumentar uns mitjans probatoris eficaos amb els quals l'Administraci sancioni les conductes tipificades com a fets illcits administratius, sense que aix suposi una disminuci del ventall de garanties
de caire processal que la Constituci reconeix als ciutadans. 18
Realment hem d'sser conscients de les nombroses dificultats que
es presenten en el moment de provar determinades infraccions com
a conseqncia de les especials caracterstiques que aquestes poden
presentar. Circumstncia que pot arribar a comportar que la major

18. Pensem que la qesti de les garanties en l'mbit de les sancions administratives adquireix una particular rellevncia tal i com ha posat de manifest Suay
Rincn, Jos: La discutible vigencia de los principios de imparciaIidad y contradiccin en el procedimiento administrativo sancionador, RAp, nm. 123, setembredesembre de 1990, pg. 155: En el procedimiento administrativo sancionador (seguramente el mas grauoso de todos, [unto con el expropiatorio y el tributaria), mas que
en ningn otro, las garantas pasan a situarse en un primer plano

17

part de les contravencions quedin sense denncia i correlativament sense

la seva corresponent sanci, tal i com assenyala Rodrguez Prieto.'?
Aix, determinats iHcits en matries com la laboral, tributria, trnsit
i disciplina de mercat poden quedar sense el cstig que per a ells ha
destinat l'ordenament jurdic, per entre d'altres causes: no deixar rastre de la seva perpetraci, produir-se en indrets solitaris o
en breus espais de temps, dhuc per l'absncia d'un perjudicat materialment. D'altra banda, s significativa la tolerncia pblica, factor del qual
Rodrguez Prieto ens diu que arriba a sser desconcertant. 20
El respecte, per, pel feix de garanties de les quals gaudeixen els
administrats ha d'sser una constant en l'actuaci de l'Administraci. En aquesta lnia el RD 939/1986, de 25 d'abril, pel qual s'aprova
el Reglament General de la Inspecci de Tributs (RGIT),21 afirma
en la seva exposici de motius que:

Este cuerpo normatiuo debe tener como objetivo primera conciliar la efectividad de los valores constitucionales de justicia tributaria, y por lo tanta la eficacia en la actuacin de la inspeccion en los
Tributos, con las garantas, asimismo, constitucionales de los ciudadanos y la necesidad de un actuar de la Administracin Pblica que perturbe en la menor medida de lo posible la vida de los administrados
y les suponga un servicio adecuado a un moderna Estada de Derecbo,
Entenem que perqu aquestes paraules no quedin buides
de contingut els poders pblics han d'instrumentar tcniques
que, alhora que compleixin amb el mandat constitucional d'actuar
segons el principi d'eficcia (art. 103.1 CE) respectin l'esfera de garanties delineada pel constituent de qualsevol possible arbitrarietat, interdicci que proclama amb mfasi l'art. 9.3 de la CE. Aquestes tcniques o mesures instrumentals dirigides a fer efectius els interessos
generals marcats per l'ordenament jurdic no poden configurar-se ja,
des d'una perspectiva constitucional, com a mer privilegi que det
19. Rodrguez Prieto, Teodoro: La comprobacin de las infracciones de trfico,
a Jefatura Central de Trafico: V Curso Internacional de Derecho de la Circulacion.
Conferencias y Comunicaciones, Madrid, 25-31 de mar de 1963, pg. 254.
20. Rodrguez Prieto, Teodoro: La comprobacin... , op. cit., pg. 255.
21. Vid. en relaci amb la projecci sobre el RGIT dels mandats i principis constitucionals que incideixen ms directament sobre l'ordenaci de l'activitat inspectora, Lozano Serrano, Carmelo: La actividad inspectora y los principios constitucionales, lmp, nm. 9, 1990, pg. 223-235.

18

l'Administraci per ra de la seva posici com a poder pblic. Els

nous horitzons que s'obren als nostres ulls amb l'entrada en vigor
de la Constituci de 1978 suposen una nova visi dels mecanismes
que tradicionalment s'han conferit a l'Administraci pblica.
Si realment s'aconsegueix que l'activitat exorbitant de l'Administraci s'adeqi des d'aquesta doble perspectiva a la Constituci
espanyola, podran fer-se realitat declaracions tan rotundes com la que
realitza l'exposici de motius de la Llei de la Comunitat Autnoma
de Madrid 8/1990, de 10 d'octubre, reguladora de las actuacions inspectores i de control dels centres i serveis d'acci social (BOE 288,
d'I de desembre de 1990) -la qual recull aquesta tcnica procedimental-i-," quan ens diu que s'est garantizando los derechos de
los interesados, a travs de una lista de infracciones y sanciones que
se articulan mediante un procedimiento sancionador que cumple [iel-

mente con el contenido de los artculos 24, 25 y 105 e) del texto constitucional
(el text en rodona s nostre).
,
Unicament si coneixem de quina manera pot sancionar l'Administraci podrem fer efectives aquestes aspiracions de conjuminar les
dues vessants d'aquesta qesti: eficcia" i garanties." Pensem que
22. El seu art. 5.3 ens diu que: Los hechos que figuren recogidos en las actas
de la inspeccin se presumiran como ciertos, salvo que del conjunto de las pruebas resulte
concluyentemente lo contrario
23. Creiem que la soluci a aquest problema no pot realitzar-se mitjanant una
sobrevaloraci del principi d'eficcia que comporti una correlativa disminuci de
les garanties constitucionals de l'individu. Aix Snchez Morn, Miguel, assenyala
que no bace falta insistir, para quien tenga presente nuestra historia mas proxima, en
que las limitaciones al eiercicio y la tutela de los derechos individuales no siempre redundan
en beneficio de la eficacia administrativa. Constituyen, eso s, el umbralde la arbitrariedad y de la inseguridad juridica que, en la practica, s que son difcilmente compatibles
con aquella, a El derecho a la tutela efectiva como Imite a la ejecutividad de los
actos administrativos (Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 5 a, de
17 de julio de 1982. Ponente: Garca Manzano), REDA, nm. 35, octubre/desembre de 1982, pg. 672. Ara b al mateix temps hem d'aconseguir que aquest principi
d'eficcia esdevingui una realitat en consonncia amb la seva consagraci a l'art. 103
de la CE. Aquest equilibri esdev, sens dubte, difcil, per considerem que ha d'sser
tendencialment possible dins el marc del nostre ordenament jurdic.
24. Respecte a la vessant garantista creiem que es poden portar a collaci les
paraules de Suay Rincn, Jos: Sanciones administratiuas, Ed. Studia AIbornotiana,
Madrid, 1989, pg. 53: Lo que est detrds del tema de las garantias de los administrados no es debilitar la posicin de la Administracin, como a veces, ingenuamente, parece
pensarse; no es evitar que sta eiercite sus poderes represiuos; es simplemente asegurar
que tales poderes se ejerzan con rectitud y frente a los sujetos que verdaderamente bayan
realizado los hechos que se les imputan.

19

la resposta a aquesta problemtica no ve determinada per la disjuntiva entre ambds conceptes, sin que l'eficcia ha de concebre's des
de la seva conformitat a l'ordenament jurdic."
La recerca d'aquesta eficcia administrativa dins un procediment
eminentment garantista, com s el sancionador, s'ha tradut en la seva
generalitzaci en gaireb tots els mbits d'intervenci administrativa. Circumstncia que podrem constatar al llarg d'aquest treball de
les abundoses dades legislatives i jurisprudencials existents. Aix, i
malgrat certa oposici doctrinal, veiem com aquesta tcnica procedimental no est en retrocs, ans al contrari, ja que va obrint-se cada
cop ms espai dins el nostre ordenament jurdic.
D'aquesta manera, l'actualitat i la importncia del tema comporten correlativament la necessitat d'una investigaci acurada i exhaustiva dels aspectes ms problemtics del procediment sancionador.
Aquest treball cobriria el seu objectiu si la servs instrumentalment,
i aports algunes possibles lnies de reflexi sobre aix.

25. Vid., sobre aix, Parejo Alfonso, Luciano: La eficacia como principio jurdico ... , en especial pg. 32 i 33, on assenyala que: [. ..l la eficacia no exige renun-

cia a conquista alguna del Estada de Derecho. En nuestro sistema, tal renuncia sena
clara y frontalmente inconstitucional, siquiera sea en el plano de la esfera propia del
poder pblica administrativa {. ..l. La contraposicion entre actuacin administrativa correcta jurdicamente (atenida al y penetrada por el Derecbo) y actuacin administrativa
es, en cualquier caso, falsa. {. ..l El problema de la eficacia administrativa no consiste
en optar entre los elementos de la disyuntiva: Derecbo o eficacia, sina en determinar
las condiciones en que la actuacin de la Administracin, siendo conforme a Derecbo,
sea tambin efectiva, idnea para la satisfaccion real de los intereses generales. Consecuentemente, el Estada de Derecho no facilita soporte alguna a un ambiente hostil a
la eficacia, demanda tan slo la precision jurdica de este principio

20

Captol segon

...

LES ACTES, DILIGENCIES

I DENUNCIES AMB PRESUMPCIO
DE CERTESA EN EL
PROCEDIMENT SANCIONADOR
~

1. Orgens i justificaci de la presumpci de certesa

Abans d'endinsar-nos en aquest breu estudi de carcter histricojurdic i assumint prviament les nostres limitacions, donat l'abast
que pretenem donar a aquest treball, voldrem deixar paleses certes
consideracions de caire metodolgic.
En primer lloc, que la nostra cabussada en els antics textos normatius no s ni molt menys de carcter exhaustiu, puix que d'altra
manera es desbordarien els lmits que hem volgut impregnar a aquest
estudi, sin que pretn sser un mostreig amb el qual puguem intuir
quins han estat els orgens d'aquesta instituci.
En segon lloc, advertim que l'extrapolaci de normes centenries, sense ms ni menys, al nostre actual panorama histric, pot recaure en el ms flagrant dels anacronismes. Per la qual cosa hem de
tenir present, des d'un comenament, les substancials diferenciacions
entre els ordenaments jurdics de les respectives poques
alludides." Pensem que aleshores existia una organitzaci administrativa encardinada en els esquemes de l'Ancien Rgime mentre que
avui en dia estem davant d'un Estat social i democrtic de Dret (art.
1.1 CE) basat en el principi de separaci de poders propugnat per
Locke i Montesquieu. Aix hem de pensar que l'esmentat principi
tal i com avui el conceptuem o b estava en estat embrionari o b
era inexistent donada la dualitat coneguda de governatiu i
26. Cal recordar que el Dret administratiu s'assenta sobre unes bases en constant evoluci que reflecteixen els condicionaments socials i poltics que existeixen
en cada moment. Vid. Bassols Coma, Mart: Sobre los principios originarios del
Derecho Adrninistrativo, Libro homenaje al Pro! [uan Galva Escutia, Ed. Universitat de Valncia, Facultat de Dret, Valncia, 1980, pg. 58.

23

contencis." Per tant hem d'ubicar o contextualitzar aquests precedents histrics en una situaci organitzativa peculiar que s'allunya, substancialment, dels models avui en dia existents. D'aquesta manera, certes
autoritats que avui exerceixen exclusivament potestats administratives,
com els alcaldes, detenien, nogensmenys, una srie de facultats jurisdiccionals," admetent-se el control judicial dels actes del poder pblic
mitjanant possibles i futurs Iribunals especials i no ordinaris. 29
En tercer lloc, l'anlisi histrica per a la interpretaci de les
normes (art. 3.1 Cc.) cobra una especial significaci en el Dret
administratiu, tal i com ha posat en relleu Santamara Pastor;'?
ja que moltes de les institucions avui dia existents en aquesta
branca de l'ordenament jurdic apareixen envoltades d'una artificialitat que dificulta el seu enteniment. Fins i tot resulten incomprensibles en una primera aproximaci. Tanmateix, aix ens permet
un examen crtic de la realitat jurdica examinada, ja que molts aspectes del Dret administratiu poden tenir uns orgens que es corresponen amb la realitat jurdica del moment en qu varen sser forjats,
per que, avui en dia, poden ser realment arbitraris o de difcil justificaci. Ni el pas de la histria ni el pes de la tradici no poden cohonestar unes institucions que, avui en dia, poden entrar en contradic27. Gallego Anabitarte, A.: Administracin y jueces: gubernativo y contencioso.

Reflexiones sobre el antiguo rgimen y el Estado constitucional y los fundamentos del

Derecho Administrativo espaol. Col. Cuadernos de Historia de la Adrninistracin,
nm. 1, Ed. Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1971. L'existncia d'uns
mateixos rgans que exercien funcions jurisdiccionals i administratives comportava
que seguissin procediments i formes distintes segons que es produs o no una limitaci o prohibici de drets subjectius. D'aquesta manera, quan es produa un perjudici a les parts havia d'utilitzar-se un procediment d'actuaci solemne i contradictori (s'anomenava contencis), mentre que en els altres casos es podia actuar de
manera sumria i expeditiva (eren els assumptes governatius). Vid., aix mateix, Santamara Pastor, Juan Alfonso: Fundamentos de Derecho Administrativo I, Ed. CERA,
Madrid, 1991, pg. 210 i ss.
28. Aix, Jos de Posada Herrera assenyalava el 1843 que: Iampoco tiene que

respetar el poder judicial los actos de la administracion, no como uerdaderos agentes

administrativos, sino en virtud de funciones judiciales que tienen por la ley. As, por
ejemplo, no se consideraran como actos administrativos las funciones que ejercen los
alcaldes en los juicios de paz, juicios verbales y demds atribuciones judiciales que las
leyes les conceden entre nosotros {. ..l. Vegeu les seves Lecciones de Administracin,
Ed. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Col. Clsicos de la Administracin, 2 a edici, 1988.
29. Gallego Anabitarte, A.: Administracin y jueces... , op. cit., pg. 23.
30. Santamara Pastor, juan Alfonso: Fundamentos de Derecho Administrativo
l ... , op. cit., pg. 69 i 70.

24

ci amb els principis i valors que conformen la nostra realitat jurdica.

Per la qual cosa esdev necessari esbrinar quina significaci histrica
va fer sorgir aquesta instituci per veure si aquella justificaci pot
tenir sentit en l'actualitat o b si existeix alguna fonamentaci actual.
Una vegada assentades aquestes precisions, realitzarem una breu
visi panormica dels precedents histrics als quals hem tingut accs,
per intentar comprendre com va sser forjada aquesta instituci jurdica.
Les primeres manifestacions de la presumpci de certesa o veracitat, semblant a la que coneixem avui en dia, respecte a fets continguts en documents expedits per empleats pblics en mbits de carcter repressiu o sancionador, les hem trobades en la legislaci
administrativa del segle passat, inspirada en els textos francesos homnims d'aquella poca, especialment pel que fa a les declaracions de
guardes forestals sobre infraccions en matria de forests. Sector de
la intervenci administrativa del qual s'ha assenyalat la seva estreta
vinculaci amb el desenvolupament de les inicials caracterstiques que
conformaran posteriorment el nostre Dret administratiu."
Nogensmenys, aquesta no era una tcnica absolutament desconeguda llavors en l'ordenament espanyol: Aix, podem trobar com
a precedent els informes dels Visitadores de montes y plantos a la
Llei XVII de Carles III per Reial Cdula de 17 de febrer i Provisi
de 19 d'abril de 1762. 32 Aquests informes justificats amb testimo31. Vid. Font i Llovet, Torns: La proteccin del dominio pblico en la formacin del Derecho Administrativo espaol: potestad sancionadora y resarcimiento de
daos, RAp, nm. 123, setembre-desembre, de 1990. A la pg. 18 destaca la indu-

dable relacion que corre bistricamente entre la funcin pblica de conseruacion y proteccin de un cualificado sector econmico como es el forestal, publicada ya en gran
parte, y el desarrollo de las iniciales caracteristicas del futuro sistema administratiuo.
32. Novsima Recopilacion de las Leyes de Espaa , Ley XVII de D. Carlos III
por Real Cd. de 17 de febrero y Providencia de 19 de abril de 1762. Nombramiento
de visitadores de montes y plantos; e instruccin que deben observar en las visitas
de elles. Al seu art. 23 ens diu: ser bastante prueba el informe con [ustificacion,
y jurada por los visitadores... Tanmateix, cal esmentar que, amb anterioritat, les famoses
Ordenanzas de Fernando VI para el aumento y conservacin de montes y plantos,
de 7 de diciembre de 1748, a Novsima Recopilacin, llibre VII, ttol XXIV, Lleis
14 i 22, recollien al seu art. 27 la presumpci de veracitat de guardas y celadores,
aix: Que despus que los tales celadores hayan aceptado, y [urado usar y cumplir bien

y fielmente la obligacin de sus oficios, baste su declaracin con la aprehension real para
executar las penas que se sealardn a los daadores; y faltando la talaprehension, se tenga
por suficiente prueba la declaracion del celador con deposicion de un testigo mds que
le coadyuoe, dando razon de ciencia de su dicbo, precepte citat per Font i Llovet,
Torns a La proteccin del dominio pblica... , op. cit., pg. 16, nota nm. 12.

25

nis dels escrivans dels ajuntaments i jurats i signats pels visitadores

es consideraven ebastante prueba per al cstig i multes dels excessos
i delictes en aquesta matria.
Es, per, al segle XIX quan comencem a trobar ms definida
aquesta tcnica procedimental dins l'mbit del Dret administratiu sancionador. D'aquesta manera, van sser aprovades pel RD de 22 de
desembre de 1833, les ordenances generals de forests" que suposen,
com s'ha dit, el trasplantament al nostre pas del sistema forestal francs." Ordenances de les quals, com ens diu Parada Vzquez;" es va
responsabilitzar el ministre Javier de Burgos, fams per sser l'artde
l'Estat
en
profex
de
la
discutida
i
polmica
distribuci
territorial
, .
vineres.
De manera fora contundent l'esmentada disposici de 1833 atribueix en el seu art. 177 a les diligncies sumries firmades per dos
empleats de la Direcci General de Forests o per un d'aquests i un
guarda, o per dos guardes, plena fe sobre els fets que formen el cos
del delicte o contravenci. Aquesta plenitud de fe comportava, segons
el citat precepte, la no-admissi de prova en contra d'aquells, a menys
que hi hagus una causa legal de recusaci contra algun dels signants.
La rigidesa de l'art. 177 suposava, per tant, que si ambds
empleats, o si fos el seu cas, guardes, no podien sser recusats per
l'administrat, aquells fets esdevenien veritat absoluta encara que aquest
pogus demostrar, per altres mitjans probatoris, el contrari. Es troba
aqu una major radicalitat, que contrasta amb la legislaci francesa
de la qual est inspirada (Codi Forestal de 31 de juliol i Ordenana
d'I d'agost, ambds textos de 1827) puix que all els atestats (procs
verbaux) podien sser atacats per falsedat respecte als fets materials
que descrivien, articulant-se sobre aix un especfic procediment.t"
Si aquestes diligncies sumries eren formades i signades per un
sol dels empleats o guardes, nicament tenien el mateix valor respecte als delictes o contravencions que no excedissin amb la multa
i el rescabalament de danys la quantia de tres-cents seixanta reales

33. Nieva, Jos Mara: Decretos del Rey Nuestro Seor Don Fernando VII y de
la Reina Su Augusta Esposa, Madrid, Imprenta Real, 1834, tom divuit.
34. Parada Vzquez, Jos Ramn: Derecho Administrativo III. Bienes Pblicos
y Urbanismo, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1990. 3 a edici, pg. 203.
35. I)erecho Administrativo III... , op. cit., pg. 203.
36. Es el procediment d'inscription de faux, tal com veurem al captol 11, apartat
2, d'aquest treball.

26

de velln. En els altres casos s que eren admeses proves legals en

contra (art. 178 i 179).
Tanmateix, es faculta els propietaris particulars de forests que
no estiguessin sota la guarda i defensa de la Direcci General per
al nomenament de juramentats, denncies que faran fe mentre no
hi hagi prova en contra. En el cas de falta de fonament d'aquestes denncies es responsabilitzava propietaris i guardes juramentats de les despeses, danys i perjudicis ocasionats al denunciat
(art. 209.2).
Observem, doncs, que la credibilitat d'aquests informes augmentava si complien totes les formalitats i estaven confirmats per dos
empleats de la Direcci General o, si s'escau, per guardes, puix que
eren ms mereixedors de crdit que els vigilants nomenats per propietaris particulars, els quals podien estar influts per interessos estrictament privats. En un cas el valor probatori dels documents esdevenia absolut mentre que en l'altre era relatiu en admetre la possibilitat
de prova en contra.
Cal destacar, per altra banda, que es garantia l'autenticitat d'aquestes declaracions pel rgim de responsabilitat al qual estaven subjectes els denunciants. Aix s'assenyalen de manera expressa per a propietaris particulars i guardes juramentats, com hem vist suara, mentre
que els empleats de la Direcci General recaurien en falsedat de document pblic subjecta a penes greus.
El valor probatori d'aquests documents queda assuaujat amb el
RD de 8 de maig de 1884, pel qual s'aprova la reforma de la legislaci penal de forests establerta per les ordenances de 22 de desembre
de 1883. 37
Aix l'art. 52 establia que:

<<La ratificacion bajo juramento de los individuos de la Guardia Civil

y de los empleades de montes de las denuncias puestas por ellos bard
fe, salvo prueba en contrario, cuando con arreglo al Cdigo penal no
merezca el hecho denunciado mds calificacin que la de falta.
37. Vegeu l'esmentada norma a Martnez Alcubilla, Marcelo: Boletn [uridicoadministrativo. Apndice al Diccionario de la Administracin espaola, peninsular y
ultramarina, Anuario 1884, vol. 28, Madrid, 1884, pg. 390.

27

Veiem com aquell carcter de veracitat o certesa absoluta queda

sensiblement restringit en admetre la possibilitat de desvirtuar-lo en
aportar prova en contra. A ms, s'afegeix una garantia addicional
de carcter formal, com s la ratificaci sota jurarnent.v El motiu
pel qual s'estableix s, sens dubte, com assenyala Bonnier." cridar
l'atenci de l'agent sobre la gravetat de la missi que li ha estat confiada. L'omissi d'aquest requisit desvirtua la denncia que no gaudir d'aquell carcter probatori.
De les anteriors afirmacions podem destacar que aquesta tcnica s concebuda per a la persecuci d'infraccions que es realitzaven en indrets solitaris com eren els forests on era molt difcil aconseguir testimonis que no fossin els mateixos agents o guardes
denunciants. Aix, calia reforar el valor probatori de les denncies
realitzades per aquests individus que, a ms, mancaven de mitjans
tcnics, com ara fotografies o d'altres, amb els quals es pogus identificar el subjecte infractor. D'aquesta manera, aquesta tcnica podria
justificar-se, mentre que, d'altra manera, quedarien impunes una srie
de conductes que a gran escala podrien provocar la destrucci dels
boscos de l'Estat amb el greu perjudici social que aix podria comportar.
Com veurem ms endavant," les especialitats caracterstiques
que conformen determinats tipus d'illcits fa que la seva prova esdevingui gaireb impossible o de molt difcil realitzaci, per la qual
cosa aquests romandrien en la ms absoluta de les impunitats. Per
tant, l'articulaci d'aquesta tcnica pretn dotar, doncs, d'una major
fora, les declaracions efectuades per determinades persones, com
sn els funcionaris pblics, als quals per la seva tasca es considera
que, en principi, s'ha de reconixer una major credibilitat, que es

38. Una manifestaci actual de la ratificaci dels agents que presencien els
fets la podem trobar a l'art. 37 de la Llei Orgnica 1/1992, de 21 de febrer, sobre
protecci de la seguretat ciutadana (BOE del 22 d'abril), coneguda popularment com la Llei Corcuera, Vegeu sobre aquest art. l'epgraf B de l'apartat 3 del
captol lI.
39. Bonnier, M. Eduardo: Tratado terico-prdctico de las pruebas en Derecho civil
y penal. Tradut al castell i addicionat ajustat al Dret espanyol per Vicente y Caravantes, Jos, Ed. lmprenta de la Revista de Legislacin, Madrid, 1869, pg. 162 i 163.
40. Vid. el captol II, apartat 3, epgraf B, d'aquest treball.

28

fonamenta en la imparcialitat i especialitzaci de la seva actuaci. 41

L'evoluci espectacular de la potestat sancionadora de l'Administraci pblica des de la dictadura del general Primo de Rivera (19231929) es tradu en la seva progressiva implantaci en tots els mbits
d'intervenci administrativa. 42
Cal donar una menci particular a les sancions d'ordre pblic,
puix que la seva administrativitzaci es consolida i enforteix tant
amb la II Repblica (1931-1939) com amb la dictadura del general
Franco (1936-1975). Enfortiment del poder repressiu que no solament es concreta amb aspectes de carcter substancial, sin en la possibilitat de prescindir del procediment administratiu, particularment
del trmit d'audincia. Aquesta prctica, avui proscrita per la Constituci, es concretava en la imposici de les famoses sanciones de
plano que recollia l'art. 137.2 del Decret de 31 de gener de 1947,
pel qual s'aprovava el Reglament de procediment administratiu del
Ministeri de Governaci (BOE 143, de 23 de maig de 1947, ref. Ar.
639).
La justificaci d'aquesta absncia de procediment contradictori es fonamentava, tal i com assenyala Lorenzo Martn-Retortillo.:" en els segents criteris: urgencia, ejemplaridad y becbo
patente. A nosaltres, ens interessa particularment aquest darrer

41. Vid. la STS de 28 de mar de 1989 (Sala 3 a-Secc. 2 a, ref. Ar. 2.140) quan
ens diu que: El fundamento de esta presuncion iuris tanturn de ueracidad, como ya
hemos dicho en otras ocasiones, se encuentra en la imparcialidad y especializacin
en la materia que, en principio debe reconocerse a los funcionarios que las extienden.
En el mateix sentit, la STS de 6 d'abril de 1989 (Sala 3 a-Secc. 2 a, ref. Ar. 2820).
Tamb, en una semblant formulaci, la STS de 10 de febrer de 1990 (Sala 3 a -Secc,
T", ref. Ar. 2.140) ja que aquesta presumpci de veracitat gaza de la calidad que
nace de un rgano superior, tcnico y especializado, arropada a su vez por el principio de imparcialidad que preside el actuar de la funcion pblica. Tanmateix es parla
d'una presumpci d'imparcialitat de l'actuaci dins la funci pblica: STS de 26
de maig de 1990 (Sala 3 a-Secc. T", ref. Ar. 3764). Una altra jurisprudncia ens parla
de l'objectivitat de l'actuaci del funcionari: STS de 19 de febrer de 1990 (Sala 3 a _
Secc. T", ref. Ar. 762) i STS de 23 d'abril de 1990 (Sala 3 a-Secc. T", ref. Ar. 3138).
42. Sobre el fenomen de l'evoluci histrica de la potestat sancionadora de l'Administraci pblica s d'obligada consulta el treball de Parada Vazquez, J.R.: El poder
sancionador de la Administracin ... , op. cito ,pg. 41-93. Plantejaments que sn
recollits i actualitzats en el seu manual Derecho Administrativa 1. Parte General, 3 a
edici, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1991, pg. 440-498.
43. Vid. Martn-Retortillo Baquer, Lorenzo: Las sanciones de orden pblica en
el Derecho espaiiol I, Ed. Tecnos, Madrid, 1973, pg. 233 i ss.

29

que trobava el seu reflex normatiu en l'art. 137.2.5 a de l'esmentat

Decret de 1947,44 segons el qual:

137.2. La Autoridad correspondiente podr acordar, mediante provedo y baio su responsabilidad:

[. ..]

Ja La sancin de plano, cuando de la denuncia o antecedente apareciere comprobada la infraccin o extralimitacin y, ademds, no
exista precepto legal aplicable que exija la incoacin de expediente
[. ..].

D'aquesta manera, l'Administraci, amb la mera constataci d'un

fet amb els informes de la policia, procedia a la imposici de la sanci, sense escoltar les possibles al-legacions de la persona que suposadament havia coms la infracci. La presumpci de veracitat, gaireb absoluta, de qu gaudien aquests informes, deixava sense cap
mena de sentit una possible audincia a l'interessat, en la qual contraarguments les asseveracions assentades per l'Administraci. Pensem que la paraula plano t filolgicament un significat d'evident
i que sembla ser que l'origen d'aquest terme alludeix una forma elemental i expeditiva de sancionar, donada l'evidncia del fet que s'havia
coms." Aix mateix podem trobar reflectida aquesta frmula sancionatria a les ordenances signades pels Reis Catlics a Madrigal
el 26 d'abril de 1476 sobre l'activitat que podia fer la Santa Hermandad, i que es concreta en els segents termes:
[...l sabida la verdad simpliciter e de plano syn estrepitu e figura

de juycio.
Aquest coneixement de la veritat, b per la Santa Hermandad
o b per la policia franquista, legitimava, sense ms ni ms, l'adopci de la sanci sense escoltar l'administrat.
En aquest sentit la jurisprudncia acoll aquesta aparent immu44. Sobre la debilitat d'aquesta fonamentaci respecte a la presumpci de certesa dels informes policials vid. Castells Arteche, Jos Manuel: Un aspecto del valor
probatorio de los expedientes administratives, RAp, nm. 74, maig-agost de 1974,
pg. 119. Aquest autor considera que aquest precepte reglamentari sembla trobarse en contradicci amb l'art. 297 de la LECr.
45. Aquestes dades sn posades en relleu per Martn-Retortillo Baquer, Lorenzo:
Las sanciones... , op. cit., pg. 249.

30

tabilitat de la fora probatria del informes policials, encara que progressivament fou objecte d'una tasca interpretativa de depuraci en
la qual es va anar constrenyent el desmesurat mbit que se li havia
atorgat, fins a arribar al seu punt culminant amb les STS de 26 de
46
setembre, 9 d'octubre de 1973 i 6 de desembre de 1974.
Malgrat l'entrada en vigor de la Constituci i la proclamaci del
dret fonamental a la presumpci d'innocncia, veurem com la tcnica d'atribuir valor probatori a determinats documents administratius dins el procediment sancionador no ha perdut vigncia, ans al
contrari, podrem constatar a les planes segents com ens trobem
davant d'un mitj de prova consolidat per una copiosa prctica legislativa i jurisprudencial. 47

2. Una perspectiva de comparaci: els anomenats ptocs-verbeux

en el Dret administratiu francs
Com hem vist a l'apartat anterior la legislaci espanyola pren com
a model normatiu en aquesta, com en d'altres qestions, la regulaci
existent en el Dret francs." Es fa necessari, d'aquesta manera,
alludir aquest ordenament jurdic des d'una doble perspectiva: com
a punt de comparaci amb la normativa espanyola i tamb com a
complement de la nostra recerca histrica en l'intent de perfilar els
46. E. Garca de Enterra i T.-R. Fernndez, en referir-se a aquesta situaci
jurisprudencial de sobrevaloraci de l'apreciaci de les dades existents als expedients
administratius, assenyalen que: En oisperas de la promulgacin de la Constitucin
comenzo a producirse una reaccin contra esta actitud [. ..l, que babia razones para pensar que hubiera quedado definitioamente erradicada tras la entrada en vigor de la Norma
Fundamental, cuyo articulo 24.2 reconoce a todos de forma categrica el derecho [undamental a la presuncion de inocencia. Vegeu Curso de Derecho Administratiuo 11,
3 a edici, Ed. Civitas, Madrid, 1991, pg. 473.
47. Garca de Enterra i Fernndez Rodrguez, tot planyent-se d'aquest ressorgiment d'una vella doctrina que procedeix en linea directa del antiguo Derecbo de
policia, assenyalen que: Sorprendentemente no ha sido asi (la seva superaci jurisprudencial). Con toda frecuencia Leyes postconstitucionales, estatales y autonomicas,
oienen insistiendo en atorgar presuncion de veracidad a las actas y diligencis de inspeccin con el inequvoca proposito de beneficiarse de esa oieia doctrina. Vegeu Curso
de Derecho Administrativo II ... , op. cito , pg. 473.
48. Podem portar a col1laci les paraules de Jos Posada Herrera el 1843: La
Francia sem para nosotros un modelo, en materia de instituciones administratioas, como
lo ha sido en materta de instituciones politicas {.. .l. Vid. les seves Lecciones de Administracion ... , op. cit., pg. 202.

31

orgens d'aquest possible mitj de prova en el Dret administratiu sancionador.

Aix en Dret francs s'anomenen procs-verbaux les actes dels funcionaris pblics destinades a constatar l'existncia de fets constitutius d'un delicte o d'una contravenci administrativa. Aquesta inexacta
denominaci t el seu origen, segons relata Bonnier" recollint les
paraules de Loyseau, en el fet que antigament als algutzils no se'ls
exigia saber llegir ni escriure donada la humilitat del seu ofici i la
dificultat de trobar gent que el volgus realitzar. Motiu pel qual, en
constatar els fets per ells presenciats, realitzaven una declaraci
purament oral davant del jutge. Aix, segons afirma Loyseau: Y

aun pasado el tiempo, no se les exigia que supiesen leer y escribir, pero
hacan verbalmente ante el [uez la relacin de sus comisiones llamadas
as por esta causa y no actas o escritos, porque consisten en hecho y
no escritura; es decir en procedimientos verbales y no escritos. D'aquesta
manera, la forma de materialitzaci d'aquestes manifestacions esdevingu el motiu que cristallitzs la denominaci procs-oerbaux.
Aquesta expressi reeix de tal manera i va quedar tant fermament
arrelada que quan va sser exigible saber llegir i escriure per exercir
aquests oficis," es va continuar emprant en aquest sentit i aix continua fent-se en els nostres dies.
Abans, per, d'entrar prpiament en el contingut d'aquest apartat ens cal establir unes quantes precisions sobre quina s la situaci
de la potestat sancionadora de l'Administraci en aquest Estat ve.
En el sistema espanyol s'atorga un poder repressiu directe a l'Administraci pblica, que ha estat constitucionalitzat de manera expressa
a la Norma Fonamental (essencialment a l'art. 25) i que s revisable
per via contenciosa administrativa (art. 106.1 de la CE). En el Dret
francs, per, ens trobem amb esquemes i plantejaments distints,
perqu, tal com destaca Parada Vzquez;" hi ha un rebuig tradicional que aquesta esfera repressiva s'escapi de l'mbit prpiament
judicial. D'aquesta manera, seguint aquest autor, nicament defugen aquest plantejament el poder disciplinari (o s, la potestat doms49. Bonnier, M. Eduardo: Tratado teorico-prdctico... , op. cit., pg. 154.
50. El punt d'inflexi -a partir del qual comencen a agafar prevalena els documents respecte a les declaracions merament testificals- es pot situar, com s prou
conegut, a partir de l'Ordenana de MouIins de 1667 com a conseqncia del progrs de la instrucci. Vid., sobre aix, Perelman, Ch.: La lgica jurdica y la nueua
retrica, Ed. Civitas, Col. Monografas, Madrid 1988, pg. 42.
51. El poder sancionador de la Administracin ... , op. cit., pg. 41 i ss.

32

tica o exercida en l'mbit de la seva prpia organitzaci) i les sancions que s'imposen mitjanant el contencis de repressi. Per hem
d'advertir, segons assenyala Parada Vzquez," que l'Administraci
es limita a una fase d'instrucci de l'expedient puix que la imposici
de la sanci correspon als tribunals del contencis administratiu.
Pel que fa a les altres infraccions correspon el seu cstig als tribunals de policia, que sn integrats plenament dins el seu mbit jurisdiccional, mentre que l'Administraci s'ocupa de la definici de les
contravencions de policia mitjanant la potestat reglamentria, en
el que ha vingut a denominar-se la segona part del Codi penal o part
administrativa.
La doctrina espanyola" s'ha plantejat la convenincia o no de
residenciar la potestat sancionadora en els tribunals a l'estil dels esquemes francesos, qesti que excedeix l'abast d'aquest treball i que nicament hem volgut mencionar.
Davant d'aquestes referncies consignades en els pargrafs anteriors cal matisar aquesta comparaci des de la segent perspectiva:
El procs-verbal est pensat per a una valoraci eminentment
judicial -ja que s el jutge qui imposa la sanci administrativapuix que l'Administraci es limita com a molt a realitzar tasques preferentment instructores, mentre que el jutge espanyol la gran majoria de vegades ni tan sols no arriba a poder valorar els mitjans probatoris en cloure's la imposici de sancions per via administrativa,
en esdevenir ferm l'acte administratiu, ja que el particular no impugna la decisi administrativa.
Desprs d'aquest incs i tornant prpiament a l'examen dels procsverbaux, direm que sn una instituci fora arrelada a Frana, i es
remunten els seus orgens al segle XIV en una Ordenana donada
el 2 de juny de 1319 per Felip el Forms sobre l'administraci dels
boscos reials, segons apunta Bonnier."
D'aleshores en, aquesta tcnica es va estendre a un gran nombre d'empleats pblics i es va generalitzar en els diversos mbits en
els quals interv l'Administraci francesa."
Es distingeixen essencialment dos supsits dins d'aquesta acti52.
53.
dor de
54.
55.

El poder sancionador de la Administracin ... , op. cit., pg. 48 i ss.

Vid., ad exemplum, el treball de Parada Vzquez, ].R.: El poder sancionala Adrninistracin... , op. cit., pg. 46 i ss.
Tratado teorico-prdctico... , op. cit., pg. 156.
Bonnier, M. Eduardo : Tratado teorico-prctico... , op.cit., pg. 156.

33

vitat probatria: aquells documents o actes que fan fe fins a la inscripci o redarguci de falsetat (joi jusqu' inscription de faux) i els
que nicament sn veritat fins que no hi hagi prova en contra ifoi
[usqu' preuue contraire).

Seguint Sicard;" direm que mentre aquests darrers constitueixen la regla general en matria de contravencions (art. 537 del
Code de procdure pnale), excepcionalment, en matria correccional i sempre que ho prevegi aix una disposici especial es consideraran certs els fets mentre no es destrueixi la seva autenticitat mitjanant el difcil procediment de la inscription de faux (eils font foi

iusqu' inscription de faux de sorte que leurs nonciations ne peuvent

tre contestes que davant te juge civil, et au moyen de la difficile procdure de la inscription de faux).
Veiem, aix, com en casos molt concrets es necessita impugnar
el mateix document en no bastar la prova en contra. Sistema que,
segons Gorphe," s una supervivncia de l'antic procediment penal,
que avui sembla arcaica, encara que no s'adverteixi cap ra atendible per a aquesta permanena. Segons assenyala Bonnier," el Projecte de Code de procdure pnale contenia com a regla general
aquesta certe~a absoluta destruible per redarguci de falsedat. Va sser
el Conseil d'Etat, relata aquest autor, qui va observar que aquest valor
probatori no era proporcionat a l'entitat dels delictes o contravencions, per la qual circumstncia s'estaria donant ms autoritat a aquests
agents que als propis jutges.
Finalment, amb bon criteri, va prevaler la possibilitat d'aportar
prova en contra per destruir la veracitat de la qual gaudeixen els procsverbaux, deixant com a residual la redarguci de falsetat. La causa
d'aquest manteniment radicaria, segons l'autoritzada opini de Bonnier;" en el carcter fugitiu de les infraccions en matries que

56. Sicard, Jean: La preuue en justice. Aprs la reforme judiciaire, collecci dirigida per Emmanuel Blanc, Ed. Libraire du Journal des Notaires et des Avocats,
Pars, 1960.
57. Gorphe, Franois: Llapprciation des preuues en justice. Essai d'une
mthade tecbnique, Ed. Libraire du Recueil Sirey. Pars, 1947, pg. 179. Hi ha una
versi en castell: De la apreciacion de las pruebas. Traducc feta per Alcal-Zamora
y Castillo, Luis. Edicones Europa-Amrica, Bosch y Cia. Editores, Buenos Aires,
1950.
58. Tratado teorico-prdctico , op. cit., pg. 166.
59. Tratado teonco-prdctico , op. cit., pg. 167.

34

gaireb no admeten altra prova que la del procs-verbal (aix boscos,

duanes, etc.).
Aquesta veracitat absoluta fins a la redarguci de falsedat, trasplantada al nostre ordenament jurdic, seria radicalment inconstitucional, per vulnerar el dret fonamental a la presumpci d'innocncia establert a l'art. 24.2 de la CE. D'aquesta manera s'ha
pronunciat, encertadament, la STC 76/1990, de 26 d'abril, respecte
a la veracitat de les actes que no admet prova en contra: Es igualmente evidente que la norma impugnada no establece una presuncin
iuris et de iure de veracidad o certeza de los documentos de la Inspeccin (que seria tambin incompatible con la presuncin constitucional de inocencia), ya que expresamente admite la acreditacin en
contrario. La legislaci espanyola s'ha cenyit, llevat d'algun supsit,6O a possibilitar l'aportaci de prova en contra, reforant l'rbita
garantista de l'administrat al revs del que ha esdevingut a Frana,
on encara perduren els procs-uerbaux que fan foi jusqu' inscription de faux, si b limitats a determinats casos, com hem vist suara.
Nogensmenys, qualsevulla que sigui l'eficcia probatria d'aquests
documents hem de tenir presents una srie de caracterstiques comunes i que tractarem d'exposar en les lnies segents. D'aquesta
manera hem extret, partint de l'obra de Gorphe.t' les que hem
considerat ms sobresortints:
- Els procs-oerbaux proven nicament els fets materials personalment comprovats (propriis sensibus en l'exercici de les seves funcions. Lgicament no entren dins d'aquest concepte les qualificacions
jurdiques, deduccions i valoracions que pugui realitzar l'agent o funcionari pblic.
-Cal rebutjar com a fets provats els que provenen de declaracions o testimonis de tercers. Ara b, el que s que es considerar
cert s el fet que s'ha realitzat l'esmentat testimoni o declaraci, per
no pas el seu contingut, puix que aquest no pot sser constatat pels
subjectes que estenen els corresponents procs-uerbaux.
60. Aix recordem l'art. 177 del RD de 22 de desembre de 1833, pel qual s'aproven les ordenances generals de forests. Vegeu, sobre aix, el captol 11, apartat 1,
d'aquest treball.
61. Llapprciation... , op. cit., pg. 29 i ss.

35

-Cal distingir entre comprovaci i apreciaci. Frontera realment

arbitrria, ja que moltes vegades pot sser realment molt subtil la
diferenciaci entre ambds termes. Per tant, haurem de detenir-nos
per veure en quines condicions es realitza la comprovaci dels fets.
Aix, pensem que no s el mateix percebre una infracci de trnsit
consistent a saltar-se un semfor en un dia de pluja i boira des d'una
zona d'escassa visibilitat i durant uns escassos segons, que un aparcament en zona prohibida en un dia clar i assolellat.
,

-Unicament es comproven els fets quan entren en l'exercici de

les funcions de l'agent que denuncia. Ad exemplum, un inspector
d'hisenda no podria donar fe d'una infracci laboral.
Aquestes caracterstiques que hem comentat, que sn bsicament
les apuntades per Gorphe," han estat bsicament assumides per la
doctrina i la jurisprudncia espanyoles respecte al valor probatori
d'aquests documents en el procediment sancionador.

3. Regulaci legal en el Dret espanyol

A. Absncia d'una normativa general sobre les presumpcions de certesa

S'ha assenyalat que el fenomen de proliferaci normativa de qu
pateix el Dret administratiu i, entre els seus molts aspectes, el que
fa referncia al procediment, comporta una greu situaci d'incertesa."
En efecte, malgrat que la LPA regula en els seus art. 133 a 137
el procediment sancionador, s notable l'existncia de nombroses disposicions que alhora que configuren el marc d'infraccions i sancions
d'aquell camp concret, estableixin especialitats processals o b en cren
un procediment nou. Ara b, hem de pensar que en la majoria
dels casos estem davant de simples especialitats, puix que d'acord
amb Gonzlez N avarro'" caldria que les desviacions previstes en
62. Ilapprciation ... , op. cit., pg. 29 i ss.
63. En aquest sentit, vegeu Garberi Llobregat, Jos: La aplicacin de los derechos y garanties constitucionales a la potestad y al procedimiento sancionadot; Ed. Trivium, Madrid, novembre de 1989, pg. 119.
64. Gonzlez Navarro, Francisco: Derecbo administrativo espaol, tom II, Ediciones Universidad de Navarra SA, Pamplona, 1987.

36

aquestes normes siguin tan importants que alterin l'ntima estructura del procediment formalitzar" utilizable normalment, o s, el
previst amb carcter general als art. 133 a 137 de la LPA. D'aquesta
manera veiem com al costat de les normes contingudes a la LPA respecte al procediment sancionador hem d'anar a cercar les distintes
particularitats o especialitats, potser en algun cas la regulaci d'un
procediment de carcter nou.
Aquest esquema es complica, encara ms, amb l'existncia de
les comunitats autnomes arran de la Constituci. Aix es produeix
un fenomen paraHel en regular-se aspectes procedimentals en normes de carcter especial en les distintes rees on l'Administraci
exerceix la seva tasca fiscalitzadora. Amb tot, aquesta dispora normativa no s'agreuja notablement quant a l'existncia d'una competncia autonmica en matria de procediment administratiu (art.
149.1.18 de la CE i preceptes estatutaris concordants), sin quant
a la seva normativitzaci, que es plasma en la legislaci sectorial
d'aquelles. D'aquesta manera, igual com la doctrina insisteix en la
necessitat que l'Estat dicti una Llei general sobre infraccions i sancions administratives.v" caldria que les comunitats autnomes
recollissin en una norma de carcter general els aspectes substantius i procedimentals en matria sancionadora sobre els quals tenen
,
.
competncia.
D'altra banda, des de la perspectiva estatal hi ha competncia exclusiva en matria de procediment administratiu com
65. La distinci entre les categories jurdiques de procediment formalitzat i no
formalitzat ha estat importada de la doctrina alemanya per autors com Gonzalez
Navarro, Francisco. Vid. aix el seu important treball Procedimiento administrativo cornn, procedimientos triangulares y procedimientos complejos, REVL nm.
211, pg. 414 i ss. i recollida dhuc jurisprudenciaIment per la STS de 12 de febrer
de 1986 de la qual va sser precisament ponent aquest autor. Aix, la distinci radicaria en e! fet que mentre en un trobem la tramitaci preestablerta pe! legislador
de manera que es configura un estret marge pel qual ha de discrrer l'actuaci administrativa (procediments formalitzats), en l'altre es deixaria una gran llibertat a l'instructor per fixar l'iter procedimental degut a l'escassa normaci que d'ells realitza
e! nostre ordenament jurdico-administratiu.
66. Aquesta opci a favor d'una Llei que, amb carcter general, establs el rgim
jurdic de la potestat sancionadora, sembla haver estat descartada pel Proyecto de
Ley Bdsica de Rgimen Jurdica de las Administraciones Pblicas, de 31 de gener de
1992 (BOCG-CD srie A, de 4 de mar de 1992, nm. 82-1). Aix ho assenyala
e! Dictamen de! Consejo de Estado de 31 d'octubre de 1991 sobre e! llavors Avantprojecte, a la pg. 106.

37

(art. 149.1.18) davant la qual caldria plantejar-se en quina mesura

influeix aquest en la regulaci de les presumpcions de certesa, tant
en la normativa estatal com autonmica. Punt, per, que excedeix
els objectius que ens hem marcat en el present treball i del qual ens
remetem als principals estudis que s'han realitzat sobre aix."
El que s volem destacar, tal com titulem aquest epgraf, s que
hi ha una absncia de normativa general sobre les presumpcions de
certesa i que els preceptes sobre prova sn escassos. No hi trobem,
doncs, cap norma, ja sigui estatal o autonmica que contempli des
d'una perspectiva global aquest valor probatori reforat de determinats documents administratius, com sn les actes, diligncies i denncies realitzades per l'Administraci en l'exercici de tasques de vigilncia i inspectores. Potser caldria que es contempls, encara que de
forma bastant genrica, aquest tema per una futura llei sobre procediment administratiu com," sense perjudici de les seves lgiques
concrecions en normativa de carcter sectorial i especfic. Aquesta
pretesa unitat normativa del procediment administratiu sancionador

67. Sobre el tema de la matria competencial procedimiento administrativo

comn ens remetem als treballs realitzats per Climent Barbera, Juan: Potestad
de autoorganizacin y procedimiento administrativo en las Comunidades Autnomas i Piar Maas, Jos Luis: Procedimiento administrativo y Comunidades Aurnornas, comunicacions recollides a Direccin General del Servicio Jurdico del
Estado (Ed.): Gobierno y Administracin en la Constitucin, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, vol. I, pg. 409-422 i vol. II, pg. 1449-1477 respectivament; Gonzlez Prez, Jess: La revisin de la Ley de Procedimiento Administrativo a Gmez-Ferrer Morant, Rafael (Ed.): Libro Homenaje al Profesor Jos Luis
Villar Palas, Ed. Civitas, Madrid 1989, pg. 567-576, i, tamb d'aquest autor, Comena
tarios a la Ley deProcedimiento Administrativo, 3 edici, Ed. Civitas, Madrid 1989,
pg. 101 i ss.; Gonzlez Navarro, Francisco: Derecho Administrativo... pg. 213-220.
Des d'una altre perspectiva s interessant la consulta de l'exposici de motius del
Proyecto de Ley Bsica de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas i el Dictamen del Consejo de Estado de 31 d'octubre de 1991, els quals donen una visi
clara de la posici de l'Administraci de l'Estat sobre aquesta matria competencial, com tamb, en l'mbit de l'Administraci autonmica, el Dictamen del Consell Consultiu 161/1989, de 22 de juny, sobre l'adequaci constitucional i estatutria del Projecte de Llei d'organitzaci, procediment i rgim jurdic de l'Administraci
de la Generalitat de Catalunya (BOPC 83, de 26 de juny de 1989).
68. Entre les novetats que incorpora el Proyecto de Ley bsica de rgimen [uridico de las administraciones pblicas, podem trobar l'art. 135.3 que estableix que:

Los hechos constatados directamente por funcionarios a los que se reconozca condicin de autoridad pblica, y que se formalicen en documento pblico tendrn el valor
que, en su caso, les reconozca una Ley, salvo prueba en contrario.

38

creiem que comportaria una sensaci garantitzadora des de la perspectiva de l'administrat.

B. Matries en les quals opera aquesta instituci legislativa
La normaci eminentment sectorial, de la qual ha estat objecte
aquest possible mitj probatori, comporta la necessitat d'examinar,
si ms no de manera panormica i sense nims d'exhaustivitat, en
quines matries es concreta la problemtica objecte d'aquest estudi.
Pensem que no ens trobem davant una tasca ftil, sin fora
iHustrativa, puix que d'aquesta manera podrem arribar a copsar millor
quin s el sentit i significat d'aquesta mecnica procedimental, com
tamb si esdevenen particularitats dignes de rellevncia dins la seva
dispersa regulaci.
Una de les matries en les quals, per la seva immediaci en l'opini pblica, pot tenir gran ressonncia tota aquesta problemtica,
s en la de trnsit i seguretat vial. Com afirma l'exposici de motius
del RD Legislatiu 339/1990, de 2 de mar, pel qual s'aprova la Llei
sobre trnsit, circulaci de vehicles de motor i seguretat vial, el fenomen del trfic d'aquest tipus de vehicles s'ha generalitzat i ests de
tal manera que pot afirmar-se que forma part de la vida quotidiana
i que s'ha transformat en una de les expressions ms genunes de
l'exercici de la llibertat de circulaci. Aquesta generalitzaci comporta
que es produeixi en gran nombre la vulneraci de les normes circulatries. Nogensmenys i de manera paradoxal, la gran majoria d'infraccions realitzades queden normalment sense denncia i consegentment sense la imposici de la corresponent sanci, tal com assenyala
Rodrguez Prieto.? Els motius que ens porten a aquesta alarmant
situaci vnen donats per les especials caracterstiques que envolten
I'il'lcit circulatori i que, tot seguint aquest autor, sn, fonamentalment:

Tenen un iter criminis molt redut en el temps. La rapidesa

amb qu es produeix la seva comissi comporta parallelament
l'existncia de menys temps per poder copsar-les i adonar-se
de les circumstncies en qu es van produir.
No deixen rastres o senyals materials de la seva perpetraci.
La no-existncia de prova preconstituda.

69. Rodrguez Prieto, Teodoro: La comprobacin... , op. cit., pg. 254.

39

L'absncia d'un perjudicat material. La qual cosa comporta

que, malgrat l'existncia d'acci pblica per denunciar aquest
tipus d'illcit, s'exercita molt poques vegades i, quan es fa,
s perqu ha existit una coHisi de conductes entre denunciant i denunciat.

Aquestes peculiars caracterstiques dificulten la persecuci d'aquestes infraccions, per l'Administraci de trnsit, amb la qual cosa quedarien impunes la gran part d'infraccions si no s'instruments algun
mtode amb qu es pogus palliar aquesta situaci. Aix, el valor
probatori concedit per l'art. 76 del RD Legislatiu esmentat a les
denncies dels agents de l'autoritat encarregats de la vigilncia del
trnsit seria aquest instrument del qual disposaria l'Administraci
per evitar l'esmentada problemtica i poder aconseguir que el principi d'eficcia reconegut a l'art. 103.1 de la CE no quedi buit de
contingut. Hem de dir que aquest valor es circumscriu als fets denunciats que faran fe, llevat que es provi el contrari.
A ms, aquesta tcnica legal s'ha justificat en l'mbit concret de
la circulaci de vehicles de motor, b per la freqncia i gravetat dels
accidents en carretera" o b per constituir essencial garantia d'una
acci administrativa efica. 71
70. La STS de 8 de juny de 1962 (Sala 4 a, ref. Ar. 2.530) manifesta: Que la
enorme frecuencia con que se producen graves accidentes en las carreteras hacen

necesario robustecer la autoridad de los encargados de la vigilancia de las mismas, para

conseguir la obseroancia perfecta de las normas de circulacin. Toda ciudadano, dice
el recurrente, debe respetar y ver con cario a esos agentes, por ser llamados a proteger nuestras vidas, razones por las cuales sus manifestaciones, salvo casos excepcionales de contradiccin entre elias, o debida prueba contraria, han de tenerse por ciertas
y as lo establece el articulo 291 del Cdigo de la Circulacin. (El text en rodona

s nostre). En un sentit semblant vegeu la STS de 23 de juliol de 1986 (Sala 4 a,

ref. Ar. 5.560) quan ens diu que: Con carcter excepcional, y en consideracion a

la necesidad de proteger determinades intereses preualentes (seguridad del trafico, por

ejemplo) la Ley atribuye a la declaracin del agente pblica actuante presuncion de
oeracidad, salvo prueba en contrario.
71. Aix, la STS de 5 de mar de 1979 (Sala 3 a, ref. Ar. 861) declara que: si

la denuncia fue formulada por un Agente de la autoridad especialmente encargado del

seroicio, la presuncin de legalidad y veracidad que acompaa a toda obrar de los rganos administratiuos, inclusa de sus Agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse tanta en la va administrativa como en la contenciosa-administrativa, ya que constituye esencial garantia de una accin administrativa eficaz, sin la que no es
concebible una buena administracin pblica, sobre toda en materia de Circulacion

por las vas pblicas con vehculos de motor

40

La major objecci que podem trobar rau en el fet que la percepci de l'agent est subjecta a un major risc d'error en donar-se, sovint,
l'iter criminis en un espai molt redut de temps, com hem assenyalat
suara. Cal, doncs, que l'rgan administratiu que imposa la sanci,
o posteriorment el tribunal encarregat de revisar aquesta activitat
repressora, ponderin adequadament en quines circumstncies l'agent
podia apreciar els capteniments susceptibles d'sser sancionats administrativament, a l'hora d'aplicar l'anomenada presumpci de certesa
d'aquestes denncies. Hem d'assenyalar, per altra banda, que en el
mateix art. 76 esmentat no s'eximeix l'agent d'aportar tots els elements probatoris possibles sobre el fet denunciat, ans al contrari,
puix que t el deure de portar-ho a terme.
Una altra problemtica, que es connecta amb l'anterior, s la dificultat de prova en contra que tenen determinats tipus d'illcits. Aix,
moltes vegades esdevindr que la qesti es plantejar entre la paraula
de l'agent i la de l'administrat, i es podr arribar a produir una veri. table probatio diabolica. Entenem que en aquests tipus de supsits
caldria relativitzar la presumpci de certesa per donar operativitat
al dret de defensa de l'administrat, ja que no s'eximeix d'aportar proves
a I:Administraci. Aix poden haver-hi supsits en qu l'Administraci pot aportar altres elements probatoris ms fcilment. En quina
mesura s sancionable la conducta d'una Administraci que nicament es conforma amb les declaracions dels seus agents, si es poden
afegir altres aportacions per a la valoraci del cas i sense gran trasbalsament per al funcionament d'aquesta? La qesti, sens dubte,
no s gens clara. Creiem, per, que l'administrat no ha de carregar
amb aquesta actuaci merament passiva i que clarament infringeix
l'ordenament jurdic d'aquells qui tenen la potestat de sancionar. Si,
com hem dit abans, la ra de dotar aquests documents d'aquest valor
qualificat radica en la dificultat o impossibilitat de prova que es planteja en determinats supsits, l'eventual possibilitat d'aportaci d'altres
elements a tenir en compte, sense que concorrin aquestes circumstncies per la qual est pensada la presumpci de certesa, comporta
ria, al nostre parer, que s'hagus de qestionar aquesta per aquell
cas concret. 72
72. Sobre aix s interessant la STS de 18 de mar de 1980 (Sala 3 a, ref. Ar.
1.252) quan ens diu que a ms de la presumpci de veritat del document de l'Inspector de Treball [dcil le hubiera resultada a la Empresa que afirma lo contrario apor-

tar la prueba pertinente para desautorizar lo consignada en el acta por el lnspec-

41

Un dels grans camps on incideix la denominada presumpci de

certesa s en les facultats inspectores de l'Administraci, tant estatal
com autonmica, en matria de disciplina del mercat i defensa dels
consumidors i usuaris."
Com destaca Gonzlez Rus 74 la lentitud amb qu creix la cons-

tor. La STS de 23 de juliol de 1986 (Sala 4", ref. Ar. 5.560), per la seva banda,
afirma que: la presuncin de que se traia no ampara cualquier declaracin que consigne la Inspeccion sino nicamente aquellas que se refieran a hechos que por su fugacidad o por cualquier otra causa no puedan ser constatados adecuadamente. Enten-

derlo de otra forma equivaldra a admitir que la normativa en vigor fomenta la

arbitrariedad en la actuacin inspectora lo que no es de recibo, dado que esa normativa, como el resto del Ordenamiento hay que interpretarlo conforme a la Constitucin
y sta probibe la actuacin arbitraria de los poderes pblicos (articulo 9.3). En la mateixa
lnia que l'anterior, la STS de 25 de maig de 1990 (Sala 3 "-Secc. 7", ref. Ar. 3.760)
entn que la presumpci de certesa s inefica i que per tant no es pot mantenir
en Dret la sanci imposada ja que: <<Se alude aqu a aspectos que en modo alguno
se reoelan fugaces o de dificultosa constatacin y cuya ausencia impide que las decla-

raciones consignadas en el acta se vean acompaadas por la presuncin de certeza.

73. Vegeu l'art. 4.1 del Decret 1552/1974, de 31 de maig, sobre proves, presumpcions i normes procedimentals en matria d'infraccions (ROE 138, de 10 de
juny de 1974), el qual ens diu: Los hechos reflejados en las actas de inspeccion se
presumiran ciertos y ajustades a la realidad, salvo que del conjunto de las pruebas que
se practiquen resulte concluyentemente lo contrario. Igual redacci t l'art. 17.3 del
RD 1945/1983, de 22 de juny, que regula les infraccions i sancions en matria de
defensa del consumidor i de la producci agroalimentria (ROE 168, de 15 de juliol
de 1983). Cal destacar tamb les segents normes de la Comunitat Autnoma de
Catalunya que incorporen una dicci molt semblant si b amb un llenguatge jurdic
ms acurat. Diuen es consideraran en lloc de <<se presumiran: Decret 459/1983,
de 18 d'octubre, sobre infraccions i sancions en matria de comercialitzaci de bns
i productes i prestaci de serveis (ref. Ar. comunitats autnomes 1.969); Decret
296/1989, de 20 de novembre, de regulaci del rgim sancionador que preveu la
Llei 15/1983, de 22 de juliol, de la higiene i el control alimentaris (DOGC 1.230);
Llei 1/1990, de 8 de gener, sobre disciplina de mercat i de defensa dels consumidors i usuaris. Tanmateix, a la Comunitat Autnoma del Pas Basc trobem l'Ordre
d'I d'octubre de 1987, per la qual es ratifica el Reglament de la Denominaci d'Origen
Queso Idiazdbal (ROE 241, de 8 d'octubre de 1987) que en el seu art. 42 ens
diu:... Las circunstancias que el Inspector consigne en el acta se consideraran hechos
probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario... En sentit semblant
l'Ordre de 29 de gener de 1991, per la qual es ratifica el Reglament de la Denominaci d'Origen Binissalem i del seu Consell Regulador (ROE de 12 de febrer de

1991): Las circunstancias que el veedor consigne en el acta se consideraran hechos probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario.
74. GonzaIez Rus, Juan Jos: Los intereses econmicos de los consumidores. Proteccin penal, Ed. Instituto Nacional del Consumo, Ministerio de Sanidad y Consumo, Madrid, 1986.

42

cincia social sobre la naturalesa criminal de comportaments lesius

dels interessos dels consumidors es tradueix en una manca de denncies i de suport en la seva persecuci. A aix cal afegir la situaci
de desaventatge de qu pateix el consumidor i la dificultat de detecci de fraus, la qual cosa, sens dubte, agreuja la xifra negra d'iHcits
.
, .
no sancionats en aquesta matria.
Aix, seguint aquest autor, podem afirmar que aquesta tasca de
detecci i esbrinament que realitzen els serveis d'Inspecci s de gran
complexitat i contrasta amb la manca de mitjans de qu disposa
l'Administraci. D'aquesta manera cal disposar de personal especialitzat i d'una infrastructura d'alta tecnologia per arribar a esbrinar
l'existncia de conductes de tipus fraudulent. Veiem, consegentment,
la necessitat, si ms no, que aquesta tasca inspectora realitzada, especialment en inters de la part ms dbil, el consumidor i usuari,"
es vegi reforada enfront de l'activitat del productor que pot posar
en greu risc la vida i la salut de moltes persones (pensem en el flagrant cas de l'anomenada sndrome txica o emmetzinament de l'oli
de colza). D'altra banda, la possibilitat de realitzar anlisis contradictries, dins el procediment administratitiu sancionador, per desvirtuar les obtingudes en la fase prvia d'inspecci, possibilita que
l'Administraci pugui tenir un criteri ms objectiu i, alhora, que el
particular pugui fer efectiu el seu dret a la defensa que com a garantia de rang constitucional estableix l'art. 24.2 de la CE.76 D'altra
banda, el carcter eminentment tcnic de les anlisis contradictries
practicades per via administrativa comporta que la majoria de les
impugnacions que es realitzen en aquesta matria es basin normalment en vicis formals del procediment administratiu -tant en la
fase prvia d'investigaci com amb posterioritat dins el procediment

75. Tornos i Mas, Joaquim: Las sanciones en materia de disciplina del mercado, a REDA nm. 13, abril-juny de 1977 a la pg. 229, diu que la ra, en una
primera aproximaci, de l'intervencionisme estatal en matria de disciplina de mercat rau en el fet que: El Estada pretende paner freno a los continuos desmanes que
un mercado cada va mas completo puede ocultar; es evidente que esta misma comple-

iidad hace muy difcil la represin de conductas encaminadas a defraudar las posturas
de los mas dbiles, en general, pequeos comerciantes y consumidores, y exige, por lo
tanta una actuacion del poder pblica
76. Sobre les garanties processals que han d'envoltar el procediment administratiu sancionador, vid. la STC 212/1990, de 20 de desembre (ponent: Leguina Villa),
que es refereix concretament a una infracci administrativa en matria de disciplina de mercat.

43

sancionador-e-;" donada la impossibilitat dels jutges d'entrar a

conixer la valoraci dels dictmens realitzats pels laboratoris oficials especialitzats.
Quant a la regulaci positiva de la denominada presumpci de
certesa, s paradigmtic que gaireb totes les normes assenyalen que,
per poder enervar aquella, caldr que del conjunt de les proves que
es practiquin resulti concloentment el contrari. Veiem com es requereix una valoraci conjunta per destruir aquesta veracitat de les actes,
tema que es connecta amb el de la lliure apreciaci de la prova per
l'rgan administratiu decisori i que tractarem all. 78
El domini pblic i l'urbanisme s un sector on comena a tenir
embranzida el valor probatori de les actes o denncies en tasques
de vigilncia i inspecci. Recordem, en qesti de domini pblic,
el cas de les forests al qual ens hem referit extensament en parlar
dels orgens histrics d'aquesta instituci jurdica" i que continua
vigent hic et nunc." Tamb hi ha el cas de les carreteres, especialment en la normativa d'abast autonmic." La transcendncia dels
bns de domini pblic per a la collectivitat i les activitats indiscriminades que es poden produir sobre aquests amb tota impunitat en
paratges no transitats, com tamb la dificultat que els autors deixin
evidncies de la seva incriminaci serien factors que abonarien la
77. En aquest sentit es pronuncia Tornos i Mas, Joaquim: Las sanciones en
materia de disciplina ... , op. cit., pg. 253.
78. Vegeu el captol III, apartat 3, epgraf C del present treball.
79. Vegeu el captol lI, apartat 1, d'aquest treball.
80. Aix, l'art. 478 del Decret de 22 de febrer de 1962, pel qual s'aprova el
Reglament de Forests (BGE de 14 de setembre) que ens diu que: La ratificacin
baio juramento de los individuos de la Guardia Civil y de los funcionarios de Montes

en las denuncias por ellos presentadas bard fe, salvo prueba en contrario, en lo que respecta a la responsabilidad de carcter administrativo. Tamb la Llei 81/1968, de 5
de desembre, sobre incendis forestals (BGE de 7 de desembre) que ens diu a l'art
6.2 que: Las declaraciones, de los Vigilantes Honorarios; bardn fe en lo que se refiere
a las infracciones de esta Ley, salvo prueba en contrario
81. Aix a la Comunitat Autnoma de Catalunya trobem l'art. 3.2 in fine del
Decret 68/1984, de 9 de mar, d'ordenaci provisional dels serveis d'inspecci dels
transports per carretera (BGE de 2 de mar de 1984), quan ens diu que: Estas actas
gozardn de presuncion de oeracidad. Tanmateix, la Llei de la Comunitat autnoma
de les Illes Balears 5/1990, de 24 de maig, de carreteres, ens diu a l'art. 42.2 que:

Los funcionaries encargados de la vigilancia del uso y la explotacin de la carretera

propios del organisme titular o gestor de sta tendrdn la consideracin de agentes de
la autoridad y sus manifestaciones daran fe, excepte en prueba en contrario, en las denuncias hechas por ellos.

44

prevalena de les declaracions dels agents forestals o serveis d'inspecci de carreteres de l'Administraci corresponent.
L'urbanisme, malgrat sser un camp on no s'havia articulat fins
aleshores la presumpci de certesa, ha trobat ress concretament en
unes lleis autonmiques recents de Canries, Madrid i Astries."
Respecte a aquestes dues ltimes recordem que Fernandez Rodrguez s'ha pronunciat amb extrema duresa, tal com veiem suara."
El que s que volem destacar ara s el carcter ex novo d'aquests preceptes pel que fa a la tradici de la disciplina urbanstica. Pensem,
aix, que en nombrosos cops les mesures normatives arbitrades en
tota aquesta matria han esdevingut ineficaces enfront de fets consumats. Hem de dir que, en aquest cas, la possibilitat de prova en contrari s ms factible, ja que les construccions tenen un carcter ms
permanent.
Una qesti a ressaltar de la Llei madrilenya citada s que
la destrucci del valor de les actes esdevindr quan del conjunto de
las pruebas que se practiquen en el procedimiento sancionador resulte
concluyentemente lo contrario (el text en rodona s nostre). Hem
de dir que una possible interpretaci d'aquest article quan la prova
en contrari nicament podria practicar-se en el procediment sancionador, s a dir, per via administrativa i no judicial, esdevindria, al
nostre parer, inconstitucional per vulneraci de l'art. 24 de la CE,
ja que estableix el dret a la tutela judicial efectiva. Infracci constitucional, per tal com se sostrauria a l'rgan jurisdiccional la ponderaci
de la procedncia o no de la prova en contra.
82. Aix, la Llei canria 7/1990, de 14 de maig, de disciplina urbanstica i territorial (BOE 144, de 16 de juny de 1990), en el seu art 67.3 diu, sobre aix, que:

Las actas de la inspeccion urbanstica gozan de la presuncin de veracidad y su valor

y fuerza probatoria solo cederdn cuando en el expediente que se instruya como consecuencia de las mismas se acredite, inequvocamente y de modo indubitado, su falta de
certeza. Tamb la Llei madrilenya 4/1984, de 10 de febrer, sobre mesures de disci-

plina urbanstica (ref. Ar. comunitats autnomes 577), en el seu art. 35 diu que:

Los hechos que figuren recogidos en las Actas de la Inspeccion, una uez formalizadas,
gozan de la presuncion de veracidad, salvo que de! conjunto de las pruebas que se practiquen en el procedimiento sancionador resulte concluyentemente lo contrario I la
Llei asturiana 3/1987, de 8 d'abril, reguladora de la disciplina urbanstica (BOPA
95, de 27 d'abril), al seu art. 24.3: Las actas de la Inspeccion Urbanstica gozan de

la presuncin de veracidad y su valor y fuerza probatoria slo cederdn cuando en e!

expediente que se instruya como consecuencia de las mismas se acredite, inequvocamente y de modo indubitado lo contrario
83. Vegeu la nota nm. 14 d'aquest treball.

45

La repressi d'infraccions administratives per infracci de la legislaci laboral ha esdevingut, sens dubte, un dels camps ms prolfics
on ha intervingut aquesta tcnica de certesa de les declaracions dels
serveis d'inspecci. Noms cal donar una ullada als anuaris de jurisprudncia per veure la gran quantitat de sentncies que han hagut
de resoldre qestions sobre aquest terna." Podrem afirmar que ens
trobem davant del laboratori d'experimentaci on els tribunals han
tingut l'oportunitat de fixar els lmits i el contingut d'aquesta possible tcnica probatria. Hem de tenir present la nombrosa xifra de
m d'obra illegal o negra que existeix avui en dia al nostre pas.
La potestat sancionadora de l'Administraci de la hisenda pblica
s una de les ms potenciades en els darrers anys perseguint la desaparici de l'anomenat frau fiscal. 85
Aix, sn nombroses les operacions financeres o transaccions econmiques que intenten defugir el control de l'Administraci tributria, la qual ha d'arbitrar un gran desplegament de facultats per seguirne el seu tortus i travesss rastre (societats fantasmes interposades, inexistncia de factures, etc.).
Una especificitat caracterstica de la seva regulaci s que les actes
i les diligncies sn qualificades expressament de documents pblics,
sense haver de deduir-ho de la regulaci establerta al Codi Civil sobre
aix. 86
A ms, cal afegir-hi la doctrina que el Tribunal Constitucional
ha pogut assentar mitjanant la seva STC 76/1990, de 26 d'abril, la
qual analitzarem detingudament al llarg d'aquest treball.
Continuarem aquesta visi, merament aproximativa, amb el sector turstic, on trobem abundant normativa referida al valor qualifi84. Vid., sobre aix, la relaci de STS que s'inclou al final d'aquest treball sota
el ttol de Principals resolucions judicials.
.
85. No nicament amb els mitjans jurdics que pot representar la LMPLGT,
sin amb el gran desplegament de mitjans tcnics per a la localitzaci de possibles
infractors, pensem tamb en mesures com la implantaci del nmero d'identificaci fiscal (NIF) que s'ha produt en dates recents.
86. Vegeu Ramera Pi, Juan: El procedimiento de inspeccion y I documentacin inspectora en el Derecbo Tributaria alemdn y el Derecbo Tributaria espaol. Tesis
Doctoral. Secretariado de Publicaciones de la Universidad de La Laguna, 1987,
pg. 640. Tamb Delgado Pacheco, Abelardo: Algunas cuestiones polmicas en
la reforma de la Ley General Tributaria, Gaceta Fiscal, nm. 25, pg. 119. Aix,
com assenyalen ambds autors, el precedent normatiu del qual es va prendre aquest
carcter de document pblic per a la redacci de la LMPLGT es troba a l'art.
24 del Reglament de la Inspecci de Treball.

46

cat de les actes d'inspecci." La importncia del turisme en els darrers anys al nostre pas ha comportat que aquest esdevingui una manifestaci eloqent del fenomen de la creixent administrativitzaci. Tanmateix, hem d'assenyalar les seves connexions amb la protecci dels
consumidors i usuaris i la problemtica suscitada sobre aix. Hem
de destacar que a les lleis dictades sobre aix per Andalusia i Castella i Lle limiten aquesta presumpci de certesa a la via administrativa, circumstncia que a contrario suposa que les actes esteses per
la Inspecci de Turisme tindran el mer valor de denncies per via
jurisdiccional, si no es ratifiquen davant el jutge o tribunal, tal com
esdev en el cas dels atestats policials."
Com a darreres novetats legislatives cal citar les produdes
en el camp de l'acci social i en l'ordenaci dels transports terres-

87. Aix, com a norma estatal veiem l'Ordre de 22 d'octubre de 1952, que estableix normes per a la imposici de multes i sancions (BOE de 27 d'octubre) a l'art.

6: Si se produjese prueba indubitada en contrario, el inspector actuante o el Delegado

provincial denunciante, en su caso, formularan la propuesta de resolucin procedente.
Pel que fa a les normes autonmiques trobem:
- La Llei andalusa 3/1986, de 19 d'abril, d'inspecci i rgim sancionador en matria de turisme (ref. Ar. comunitats autnomes 1.222) a l'art. 2.4: Las actas levanta-

das por los funcionaries de los seruicios de inspeccion de la Junta de Andaluca en materia
de turismo bardn fe en va administrativa de los hechos en ellas refleiados, salvo prueba
en contrario.>>- La Llei canria 3/1986, de 8 d'abril, de rgim de disciplina en matria
turstica (ref. Ar. comunitats autnomes 1.042) a l'art. 5.4: El contenido del acta
se presumira cierto salvo prueba en contrario... - La Llei castellano-leonesa 2/1987,
de 6 de mar, sobre inspecci i rgim sancionador en matria de turisme de la Comunitat de Castella i Lle (BOCL de 30 de mar de 1987) a l'art. 5.3: Las actas levan-

tadas por la lnspeccion de Turismo daran fe en va administrativa de los hechos en ella

reflejados... - La Llei valenciana 1/1989, de 2 de mar, per la qual s'estableix el
rgim d'inspecci i procediment en matria turstica (BOE 79, de 3 d'abril de 1990)
a l'art. 22: Los hechos recogidos en las actas de inspeccion se presumiran ciertos, salvo
que del conjunto de las pruebas que se practiquen resulte lo contrario - La Llei riojana 5/1990, de 29 de juny, d'inspecci, infraccions i sancions en matria turstica
(BOE 209, de 31 d'agost) a l'art. 21.3: Salvo prueba en contrario, las actas de la

Inspeccion de Turismo, extendidas con arreglo a los requisitos sealados en los apartados anteriores, estaran dotadas de presuncion de certeza respecto a los hechos reflejados
en ellas y que hayan sido constatados por el inspector actuante.
88. Art. 297 de la Llei d'enjudiciament criminal: Los atestados que redactaren
y las mani/estaciones que hicieren los funcionarios de Polida judicial, a consecuencia
de las averiguaciones que hubiesen practicado, se consideraran denuncias para los efectos legales.
Las dems declaraciones que prestaren deberdn ser firmades, y tendrdn el valor de
declaraciones testificales en cuanto se refieran a hechos de conocimiento propio

47

tres,"? on fins ara no hem trobat altres preceptes semblants.

Lordre pblic s un dels terrenys on aquest tema pot tornar a agafar
empenta arran del polmic text de la Llei Orgnica 1/1992, de 21 de
febrer, sobre protecci de la seguretat ciutadana (BOE del 22 de febrer)
que, entre d'altres punyents qestions.?" estableix al seu art. 37 que:

En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de la presente Ley, las informaciones aportadas por los Agentes de la Autoridad que hubieren presenciado los hechos, previa rati/icacin en el caso de haber sido negados, constituiran base suficiente para
adoptar la resolucin que proceda, salvo prueba en contrario y sin periuicio de que aqullos deban aportar al expediente todos los elementos
probatorios disponibles.
Cal assenyalar que s'introdueix -en aquest supsit- una garantia addicional que no consta normalment en altres disposicions legals
de caire semblant, com s la ratificaci per l'agent policial." Aquesta
s'haur de realitzar en aquells supsits en qu els fets siguin negats
per l'administrat. Solament fins que es don aquella ratificaci podran
tenir aquest valor qualificat en qu consisteix la presumpci de cer89. La Comunitat Autnoma de Madrid ja compta amb la Llei 8/1990, de 10
d'octubre, reguladora de les actuacions inspectores i de control dels centres i serveis
d'acci social (BOE 288, d'I de desembre de 1990), la qual estableix, en el seu art.
5.3, aquest valor probatori de les actes d'inspecci, segons veiem a la nota nm.
22 d'aquest treball. Tanmateix el RD 1.211/1990, de 28 de setembre, pel qual s'aprova
el Reglament de la Llei d'ordenaci dels transports terrestres (BOE 241, de 8 d'octubre
de 1990), a l'art. 22 disposa que: Las actas e informes de los Seruicios de Inspeccion

bardn fe, salvo prueba en contrario, de los hechos en ellos recogidos, sin penuicio del
deber de los agentes actuantes de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciada y de la obligacin de la Administracin de realizar y
aportar las pruebas que, en su caso, resulten procedentes dentro de la tramitacin del
correspondiente procedimiento sancionador
90. Com s mpliament conegut, l'esmentada Llei Orgnica inclou -entre les
qestions ms polmiques- la possibilitat d'instar les persones que no poguessin
identificar-se a acudir a una dependncia policial prxima a aquests efectes (art.
20.2), com tamb les condicions en qu es podr prescindir del manament judicial
per penetrar en domicilis per a la persecuci de fenmens delictius com els de narcotrfic (art. 21).
91. D'igual manera, vid. l'art. 478 del Decret de 22 de febrer de 1962, pel qual
s'aprova el Reglament de Forest (BOE de 14 de setembre). Com a antecedent normatiu, podem veure l'art. 52 de les Ordenances de 22 de desembre de 1883, el
qual hem comentat supra a l'apartat 1 del captol 11.

48

tesa. D'altra banda el precepte en qesti no especifica l'rgan davant

el qual ha de realitzar-se ni les condicions de qu ha de gaudir. Entenem en aquest cas que haur de fer-se davant de l'instructor de l'expedient, ja que se li atribueix ex lege la prctica de la prova (art. 136.1),
i la seva proposta de resoluci, podr sser objecte de contradicci
per l'administrat abans de dictar-se resoluci sancionatria.
De tota aquesta mplia panormica podem concloure que estem
davant d'una figura jurdica que progressivament s'est implantant
com una veritable clusula d'estil al nostre ordenament sancionador a travs de la legislaci sectorial i molt especialment dins la normaci de carcter autonmic. Fenomen legislatiu que evidencia
l'embranzida que est agafant aquest tema fins al punt d'haver
cristallitzat plenament en l'mbit repressiu de l'Administraci pblica.
Aquest ampli ventall normatiu planteja a ms el tema que si b
hi ha d'haver uns mnims garantistes en tots els mbits procedimentals examinats, tenen el mateix abast probatori els documents que
anem examinant sigui quin sigui el sector on incideix l'actuaci de
l'Administraci? Al nostre parer la diferenciaci no residiria tant en
el camp concret on trobem la intervenci d'aquesta potestat sancionadora, sin ms aviat en les especials caracterstiques que hem pogut
comprovar, mitjanant l'anlisi que hem anat realitzant suara, i que
poden envoltar la mateixa infracci, dificultant o impossibilitant la
seva prova, tal com veurem ms endavant." Creiem que aquest pot
sser un dels cavalls de batalla en l'evoluci de la problemtica de
la prova en el procediment administratiu en els propers anys.
Un altre fenomen que volem destacar s el de l'eventual aplicaci analgica a d'altres camps on no estigui prevista expressament
per disposici legal. En aquest sentit destaca la STS de 6 de juliol
de 1988 (Sala 4 a ) (ref. Ar. 5.869) que considera extensible aquesta
tcnica probatria a l'mbit de sancions higinico-sanitries no per
mitj de l'aplicaci d'un precepte legal o ni tan sols reglamentari,
sin en virtut d'un criteri analgic a l'establert respecte a les denncies dels agents encarregats del servei de vigilncia del trnsit i les
actes de la Inspecci de Treball. Considerem que aquesta jurisprudncia s fora discutible, puix que, respecte a l'mbit d'admissibilitat del procediment analgic, no hi entrarien, per regla general, lleis
prohibitives o sancionadores en aplicaci de famosos brocards com
odiosa sunt restringenda, in dubio pro reo o in dubio pro libertate,
92. Vid. el captol III, apartat 1, al final d'aquest treball.

49

-----------------

----_._-_

com tampoc no hi cabrien aquelles normes que suposin limitacions

als drets subjectius individuals.
C. Rang normatiu que es requereix per al seu establiment

A la normativa abans examinada trobem nombroses disposicions

de carcter reglamentari que donen aquest valor reforat a actes, diligncies i denncies. L'objecte d'aquest epgraf s, doncs, la reflexi
sobre si l'Administraci pot establir pel seu compte i risc aquesta presumpci de veracitat, sense suport de llei formal, o s, per llei aprovada per les Corts Generals o el Parlament autonmic corresponent.
Per aix ens cal saber si ens trobem en un mbit on opera l'anomenada doctrina de les matries reservades a la llei, la qual comporta
la impossibilitat que una norma de rang reglamentari pugui entrar
per ella mateixa en la seva regulaci, tal com assenyalen Garca de
Enterra i Fernndez Rodrguez. 93
Cal examinar, consegentment, si juga en aquest camp una reserva
material de llei. Per tant, hem d'anar a cercar si hi ha cap precepte
constitucional que expressament l'estableixi.
Segons l'art. 105 de la CE: La ley regulara:...C) El procedimiento

a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando,

cuando proceda, la audiencia del interesado. L'enunciat d'aquest precepte la ley regulara permet qualificar-lo tant de mandat al legislador
com de reserva de llei." La STC 18/1981, de 8 de juny (BOE 143,
de 16 de juny de 1981), qualifica expressament com a reserva de
llei la realitzada per l'art. 105 de la Constituci." Per, davant de
la generalitzaci que realitza el constituent (el procedimiento a travs
del cual deben producirse los actos administrativos) hem de preguntarnos sobre l'abast d'aquesta reserva per saber si s factible o no una
innovaci reglamentria en aquesta matria.

93. Curso de Derecho Administrativo l ... , op. cit., pg. 256 i ss.
94. Aguiar de Luque, Luis; Blanco Canales, Ricardo (Eds.): Constitucin
espaola 1978-1988, tom I, pg. 837, Ed. Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1988.
95. Fonament Jurdic 5: Debe sealarse que la reserva de Ley que efecta en
este punto el art. 105 de la Norma Fundamental no tiene el significado de diferir la
aplicacin de los derechos fundamentales y libertades pblicas hasta el momento en
que se dicte una Ley posterior a la Constitucin, ya que en todo caso sus principios
son de aplicacion inmedtata.

50

Les diverses expressions emprades per la Constituci i la inexistncia de l'expressi reserva de llei en aquest cos normatiu" comporta que hgim de distingir entre diversos supsits. Aix, segons la
doctrina que ha tractat aquest tema'" s possible establir una tipologia de reserva de llei. Seguint aquesta argumentaci trobarem a
la Norma Fonamental tres grans grups: a) El format per l'expressi
slo por ley que estableix l'art. 53.1 de la Constituci; b) Els supsits en que es diu que la Ley regulara o de acuerdo con la Ley; i
e) Quan s'afirma que mediante ley es realitzar una determinada

activitat.

En el primer cas ens trobarem amb una reserva qualificada" en

la qualla llei ha de contenir la regulaci bsica i remetre's al Reglament
en qestions purament instrumentals. En el segon grup, que s on
s'integra l'art. 105 e), hi cabria el desenvolupament per via reglamentria, per no la deslegalitzaci. I en el darrer grup la remissi s molt
ms mplia per no identificable amb una habilitaci en blanc. 99
El segent pas amb el qual ens trobem s la determinaci de si
tots els aspectes de carcter procedimental haurien d'sser regulats
necessriament per una llei prvia. Tal com s'ha assenyalar.P" l'exis96. Aquest terme que apareix expressament a l~vantprojeete de Constituci (Botetn Oficial de las Cortes de 5 de gener de 1978), ja no es troba a l'Informe de la
Ponncia (Boletn , Oficial de las Cortes de 17 d'abril de 1978) tal com observa Garrorena Morales, Angel a Ellugar de la Ley en la Constitucin espaola. Ed. Centro
de Estudios Constitucionales. Madrid, 1980.
97. Vid. Tornos i Mas, Joaquim: La relacin entre la Ley y el Reglamento: Reserva
legal y remisin normativa. Algunos aspectos conflictivos a la luz de la jurisprudencia constitucional, RAp, nm. 100-102, vol. I, gener-desembre de 1983, pg. 483
i ss. Vid. tamb Villar Palas; Villar Ezcurra: Principios de Derecho Administrativa,
tom I, Concepte y fuentes, Madrid, 1982, pg. 102 i ss.
98. Aix, Tornos i Mas, Joaquim: La relacin , op. cit., pg. 483. En canvi,
Villar Palas i Villar Ezcurra afirmen a Principies , op. cit., pg. 102 i 103, l'existncia d'una reserva absoluta en qu el Reglament no pot actuar ni tan sols per
via de desenvolupament. A aquesta darrera posici s'oposa la jurisprudncia constitucional, com posa en relleu Tornos i Mas a l'op. cit., pg. 484 i la nota nm. 23,
on cita les STC de 13 de febrer i 16 de novembre de 1981.
99. Villar Palas i Villar Ezcurra formulen una posici contrria, puix que estan
a favor d'una habilitaci en blanc a Principios... , op. cit., pg. 108. No aix Tornos
i Mas a La relacin... , op. cit., pg. 484.
100. Otto y Pardo, Ignacio de: Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ed.
Ariel, assenyala a la pg. 230 que el hecho de que en una materia exista una reserva
no significa que sta afecte a todas las normas que incidan sobre ella. Es obligada, por

consiguiente, determinar qu parte del tratamiento normativa estI sujeto a reserva, porque el resto serd lo que quede abierto al reglamento.

51

tncia de la instituci de la reserva no comporta que tots els extrems

de la mteria, sobre la qual recau, hagin d'estar continguts necessriament en una llei emanada del Parlament. Es fa necessari relativitzar la reserva de llei de l'art. 105 e) respecte a la denominada presumpci de certesa. 101
Si b l'article constitucional, suara esmentat, no ens serveix per
se a l'hora d'exigir aquest rang normatiu de llei, hem de veure si per
altra banda afecta d'alguna manera els drets fonamentals i les llibertats pbliques continguts a la Constituci.
Veiem anteriorment com l'art. 53.1 del text constitucional, que
s un precepte garantidor dels esmentats drets i llibertats, exigia per
regular el seu exercici una reserva de llei qualificada (<<slo por ley) ,
la qual en tot cas ha de respectar el seu contingut essencial.
La qesti se centra fonamentalment en l'art. 24 de la Constituci, el qual estableix, entre d'altres, el dret a la tutela judicial efectiva i la interdicci de la indefensi, els drets a utilitzar els mitjans
de, prova
pertinents
per
a
la
seva
defensa
i
a
la
presumpci
d'inno.
cencra.
La presumpci de certesa, ac estudiada, incideix en l'mbit de
les garanties formals de l'art. 24 des de les segents perspectives:
- Estem davant d'un mitj probatori aportat per l'Administraci, tal com assevera la STC 76/1990, de 26 d'abril, en establir que
no hi ha cap obstacle per a la seva qualificaci com a documents
pblics. Recordem que l'art. 24 preceptua que tots tenen dret a utilitzar els mitjans de prova pertinents per a la seva defensa.
- L'esmentat valor probatori pot servir per destruir la
presumpci d'innocncia (art. 24.2) sense necessitat de reiterar per
via judicial contenciosa administrativa l'activitat probatria
practicada en l'expedient administratiu (STC 76/1990, de 26 d'abril).
- El carcter iuris tantum de la veracitat o certesa d'aquests documents possibilita que l'administrat pugui aportar els mitjans probatoris adequats per destruir la seva viabilitat.

101. Sobre l'abast de la reserva de llei de l'art. 105 e) de la Constituci, vegeu

Garca-Trevijano Garnica, Ernesto: El silencio administrativo en el Derecho espaol,
Ed. Civitas, Madrid, 1990, el qual, respecte a l'eventual establiment concret i especfic de supsits de silenci administratiu positiu per via reglamentria, ens diu, a
la pg. 127: Tampoco parece que exista problema alguna en relacin con la reserva
material de ley prevista en el artculo 105, apartada e) de la Constitucin, pues la reserva
quedaria en todo caso cubierta por la propia Ley de Procedimiento Administrativo.

52

Qestions tan fonamentals com les descrites suara comporten que

sigui dubtosa la intervenci de la potestat reglamentria sense una
previsi legal especfica. Sobretot en el camp del procediment sancionador, el qual est considerat per la doctrina que s integrat per
normes d'ordre pblic, la qual omissi provoca la nuHitat dels actes
administratius corresponents. Dins d'un esperit garantista, en coherncia amb la finalitat de l'art. 24 que protegeix l'art. 53.1, caldria
que fos el legislador ordinari qui determins en quins mbits sectorials poden gaudir aquests documents del valor probatori reforat de
veracitat o certesa fins que es demostri el contrari.
En suport a aquesta argumentaci podrem esmentar la STS de
21 de mar de 1989 (Sala Y-Secc. la) (ref. Ar. 2.247), la qual ens
diu que: la materia probatoria y los medios de prueba son tan impor-

tantes para la eficiencia y la adecuacin del proceso a los fines que lo

legitiman, que nunca se ha dudado en la historia legislativa de incardinarlos en las Leyes procesales, de las que no es excepcion la de nuestra
jurisdiccin (la contenciosa-administrativa), ya que slo difiere en el sentido de haber adoptada la tcnica del reenvo a la regulacin establecida en la de Enjuiciamiento Civil, segn establece en su art. 74.4 y
en su Disposicin Adicional 6 ~ Importa destacar que malgrat la remissi establerta per la LJCA, ja que aquesta regula molt parcament la
prova, aix no implica la possible entrada de la via reglamentria sense
un suport legal previ per regular la matria. Afegeix, en aquest sentit, la citada STS, que: al poder reglamentario le esta vedado incidir

en el dmbito jurisdiccional, en extremo tan importante para ellogro de

la verdad material, como es el tema de los medios probatorios utilizables, mdxime si los medios que se proponen encajan dentro de los tipes
diseados en las Leyes rituarias.
Tanmateix, la incidncia de les garanties que la Constituci ha
incorporat al procediment administratiu sancionador i a qu hem
aHudit suara, ha enfortit aquesta interpretaci, com ens diu aquesta
STS: Pero es que, ademds boy en da todo esto se ve enormemente refor-

zado desde que nuestra Constitucin consagra como derecho fundamental

el de obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales, sin que en
ningn caso pueda producirse indefensin. Reconocindose para ello,
entre otras cosas, las garantas necesarias para utilizar los medios de prueba
pertinentes para su defensa (art. 24). Seria bo que aquesta lnia jurisprudencial mantingus aquesta posici garantista que exigeix una visi
constitucional del tema.
A fortiori, estem davant d'una matria que no afecta nicament
53

l'mbit intern o domstic de l'Administraci sin que al contrari incideix ad extra en l'esfera de drets i deures dels ciutadans. Per la qual
cosa haurem de considerar aqu la clssica distinci entre reglaments
jurdics o normatius i administratius o d'organitzaci que correspondrien als dos supsits de relacions esmentades.
La conseqncia que comporta l'esmentada categoritzaci s, com
ens diuen Garca de Enterra, E. i Fernndez Rodrguez, T._R.,102
que, quant a les reglamentacions merament organitzatives, seria el
campo por excelencia de la normacin reglamentaria, mentre que

cuando se trata de cuestiones que an siendo administtatioas implican

para los ciudadanos como tales la imposicion de obligaciones o deberes, la limitacin de su libertad preoia o de sus derechos, entonces se
entiende que el Reglamento ha de limitarse a actuar como complementario de la Ley y que una norma preoia con rango de tal es siempre nece
sana.
Doctrina que dna suport,'?' com assenyalen aquests grans tractadistes, en la jurisprudncia de la Sala 1a del Tribunal Suprem, la
qual estableix la impossibilitat d'invocar en cassaci la ineficcia de
preceptes reglamentaris, ja que una norma d'aquesta naturalesa no
podria regular una relaci inter priuatos sense previ suport legal. Aix,
com observen aquests autors, no esdev lgic constrnyer aquesta
interpretaci a l'mbit civil. D'aquesta manera assenyalen que: No

babria motivo alguno, antes al contrario, para pretender que la Administracin carece de competencia normativa para regular las relaciones
a la que ella es completamente extraa (las relaciones inter privatos)
y pueda, sin embargo, regular ilimitadamente, imponiendo a los ciudadanos toda clase de deberes y obligaciones, segn su sola ocurrencia,
en las relaciones de que ella misma es parte (las de Derecho Administratiuo), sin contar con la Ley para nada
Seguint aquesta argumentaci, l'Administraci, en establir exclusivament per via reglamentria que determinats documents gaudiran de presumpci de certesa, est afectant de manera directa l'esfera
de drets de qu gaudeixen els administrats, concretament a la seva
possible defensa respecte d'uns fets que li sn imputats per tal
d'imposar-li la corresponent sanci administrativa. Tot aix en el marc
d'unes relacions jurdiques en qu l'Administraci esdev jutge i part
102. Curso de Derecho Administrativo 1..., op. cit., pg. 216 i ss.
103. Des d'una altra perspectiva doctrinal podem trobar el conegut treball d'Otto
y Pardo, Ignacio de: Derecho Constitucional..., op. cit., pg. 233 i ss.

54

alhora. En conseqncia, hem de concloure que es refora encara

ms la idea de l'exigibilitat d'una llei formal prvia que determini
l'esmentat carcter dels alludits documents.
In extremis, a manca d'una cobertura general de la reserva, en
les lleis administratives d'abast general, podria acudir-se als art. 596.3
de la LEC i el 1.216 del Cc que contenen la regulaci general dels
documents pblics expedits per funcionaris. D'aquesta manera se salvaria el buit que en aquests instants existeix a la LPA sobre la mat104
ria. Ara b, el que s que no podria fer el reglament s apartar-se
del valor que els atorga la legislaci vigent -sigui la processal civil
o la continguda en les lleis administratives sectorials-e-rja que actuade
la
reserva
que,
com
hem
vist,
existeix
en
ria amb independncia
, .
aque.sta matena.
Es fora rellevant que una determinada jurisprudncia del Tribunal Suprem, tal com veurem ms endavant.t" negus la titularitat d'aquesta fe pblica als controladors laborals puix que aquesta
corresponia als inspectors de treball. Aparentment aquests controla106
dors compleixen els requisits que estableixen a l'efecte els art.
596.3 de la LEC i 1.216 del Cc, per la qual cosa no semblaria obstacle a qu els documents per ells expedits puguin donar fe dels fets
en ells continguts, salvant prova en contrari. No obstant aix, ha estat
necessari, davant aquesta lnia jurisprudencial, que aquesta circumstncia hagi estat prevista expressament mitjanant la corresponent
107
Llei -,-que ha estat en aquest cas de pressupostos-, que ha equiparat el valor probatori de les actuacions dels controladors laborals
amb la dels inspectors de treball. Aquest extrem potser refora la
necessitat que sigui la Llei que determini almenys determinats aspectes
104. El Projecte de Llei bsica de rgim jurdic de les administracions pbliques i del procediment administratiu com de 31 de gener de 1992, citat supra,
alludeix els fets constatats directament per fucionaris als quals es reconegui la condici d'autoritat pblica i que es formalitzin en document pblic. Aix, respecte
al seu valor es remet al que, si escau, els reconegui una llei, llevat de prova en contra. Cal entendre que aquest precepte s conscient de la incidncia que aquest valor
probatori pot comportar respecte a l'art. 24.2 de la CE, per la qual cosa fa aquesta
remissi a una Llei que ha d'entendre's formal, excloent que e! Reglament pugui
actuar sense aquesta interpositio legislatoris. Cal pensar, d'aquesta manera, que l'enunciat que encapala aquest art. de! Projecte es titula Presuncin de inocencia.
105. Vegeu e! captol III, apartat 5, epgraf A, d'aquest treball.
106. Aquests requisits tamb seran objecte d'una ulterior anlisi en el captol
III, apartat 5, epgraf A.
107. Vegeu, sobre aix, e! captol III, apartat 5, epgraf A.

55

essencials-" de determinades constatacions de funcionaris pblics

perqu aquestes puguin gaudir d'un valor probatori suficient per destruir la presumpci d'innocncia de qu gaudeixen els administrats.
El reglament pot sser certament decisiu per completar i desenvolupar les previsions realitzades per les lleis sobre aquesta matria, per
probablement no n'hi haur prou amb la mera regulaci existent sobre
la prova en les normes processals civils.

108. Aix caldria que especifiqus quina categoria de funcionaris que per la seva
posici de ms imparcialitat -dins la relativitzaci que adquireix aquest terme dins
l'esfera de l'Administraci pblica, i per la seva especialitzaci en determinades
matries- poden sser titulars d'aquesta fe pblica que els atribueix l'ordenament
jurdic. Tanmateix creiem que la Llei hauria de determinar quins sn els documents
expedits per aquests funcionaris que podran gaudir d'aquest valor probatori. Aix,
no ser el mateix una acta elaborat per unes determinades actuacions, que un informe
complementari elaborat per aquell mateix funcionari, on s'acostuma a suplir normalment les deficincies d'aquesta. D'igual manera, caldria que els requisits bsics
que han de contenir aquests documents fossin inclosos a la Llei, sens perjudici que
el reglament concrets o especifiqus determinats aspectes. Encara amb major motiu,
l'eficcia probatria de qu gaudeixen aquests documents pblics requeriria una
prvia determinaci per llei formal a la vegada que per via reglamentria pogus
acotar-se ms quins extrems tenen aquesta fora de prova.

56

Captol tercer
""

LA DENOMINADA PRESUMPCIO
DE CERTESA I LA"" SEVA POSSIBLE
,
CONCEPTUACIO COM A MITJA
DE PROVA

1. La translaci de les normes en matria de prova del procs

civil al procediment administratiu sancionador i al procs contencis

La STC 76/1990, de 26 d'abril, en plantejar-se la compatibilitat

de les actes i diligncies de la Inspecci de Tributs amb el dret a
la presumpci d'innocncia, examina si estem en aquest cas davant
d'un mitj de prova admissible en Dret o si realment aquestes no
poden tenir altre valor que el d'una simple denncia (tal com argumenten els recurrents). La qesti no s ftil ja que al seu voltant
fonamenta el Tribunal Constitucional la seva argumentaci per declarar constitucional l'art. 145.3 introdut per la LMPLGT.
Segons Gonzlez Navarro,'?" el mitj de prova es configura
com aquel elemento que situe para provocar el convencimiento del

rgano decisor sobre la existencia de los datos que obran en el expediente. Aix, seguint aquesta definici, circumscrita a l'mbit del
procediment administratiu, veiem com a travs d'aquests elements
probatoris les parts intenten convncer l'rgan encarregat de dictar
resoluci que les dades que aHeguen sn certes. Hem de tenir en
compte, per, que en el procediment administratiu, com posa en relleu Gonzlez Prez ,"? l'Administraci no s un mer subjecte destinatari de l'activitat probatria, sin que hi pren part activa.

109. Gonzlez Navarro, Francisco: Derecbo administrativa... , ap. cit., pg. 337 i ss.
110. Vegeu, d'aquest autor: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativa, Ed. Civitas, 3 a edici, Madrid, 1989, pg. 653.

59

Per tant, segons aquesta opini, s alhora jutge i part, III circumstncia que condiciona l'antic brocard llat nemo iudex in causa sua.
Aquesta peculiar situaci de l'rgan al qual va dirigida la prova
-supsit que examinarem amb ulterioritat- comporta que aquesta
activitat obeeixi finalitats distintes, segons l'mbit en qu es practica. D'aquesta manera, mentre en el procs judicial es persegueix
fonamentar una sentncia on es descriu l'nica versi veritable dels
fets en els quals es basa el plet, en l'esfera administrativa es possibilita l'eficcia de les actuacions administratives i que -al mateix
temps- aquestes siguin lcites, encertades i oportunes.!" Fruit
d'aquesta diversitat teleolgica ser la vigncia d'uns principis que,
si b gaudiran d'un substrat com, es diferenciaran en atenci als
objectius que persegueixen en cadascun dels terrenys on operen.
Aquestes diverses finalitats comporten la necessitat de distingir
clarament entre la prova practicada davant de l'rgan jurisdiccional
i una prova de carcter extraprocessal o material destinada a la legitimaci de determinades actuacions, en aquest cas administratives

111. Aquesta afirmaci ha estat tanmateix relativitzada per un sector doctrinal.

Aix, vid. Parejo Alfonso, Luciano; ]imnez-Blanco, Antonio; Ortega A1varez, Luis:

Manual de Derecho Administrativo ..., op. cito En la doctrina no es infrecuente, utilizando la referencia al supuesto modelo de neutralidad del [uez en el proceso judicial,
la presentacion bajo una cierta luz negativa de esta posicion directiva del procedimiento
de la Administracin (sta sera al mismo tiempo [uez y parte). Hay que decir que tal
postura es injustificada. Dicha posicin es una consecuencia necesaria de la opcion por
el rgimen administrativo en nuestro sistema. La Administracin es un poder pblica
caracterizado por la actuacin con eficacia. El procedimiento no es sino el cauce formal para el desarrollo de esa actuacin, de suerte que no es legitimo intentar alterar
la economia y la lgica de la actuacin administrativa a travs de una sustantivacin
de aqul. De otro lado, la Administracin ha de proceder siempre con objetioidad y
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, por lo que no puede esgrimirse tampoco
la posible patologia en que la accin administrativa pueda incurrir para desacreditar
el predominio del principio inquisitivo. Para corregir los supuestos patolgicos estn
los correspondientes mecanismos, en especial los propios del control y de la tutela [udiciales. Hem, doncs, d'sser cautelosos en transplantar institucions prpies d'altres
sectors de l'ordenament jurdic al nostre Dret administratiu, a causa de les peculiarietats que aquest presenta i de l'especial configuraci que envolta aquesta especial
persona jurdico-pblica que hom anomena Administraci pblica.
112. Vid. Borrajo Iniesta, Ignacio: Prueba y jurisdiccin revisora (STS Gravamen de la consolidacin del dominio, de 17 de septiembre de 1988)>>, REDA, nm.
61, gener-mar de 1989, pg. 141.

60

i de carcter sancionador.l" La ulterior aportaci al procs per

l'Administraci acreditant l'existncia d'una srie de garanties en la
seva realitzaci pot comportar la possibilitat que l'rgan jurisdiccional pugui valorar-la lliurement amb la resta de proves que sn aportades i practicades davant del Tribunal del Contencis.
La postura del Tribunal Constitucional sobre aquest tipus d'activitat administrativa que hem vingut estudiant en aquest treball s
que estem davant d'un mitj de prova. Segons aquesta posici l'Administraci aporta documentalment -primer en via administrativa i desprs dins el procs judicial-la versi dels seus funcionaris sobre uns
fets, els quals poden sser constitutius d'infracci administrativa.
Aquesta activitat probatria pot bastar per enervar o destruir la presumpci d'innocncia, continguda al Text Constitucional, si es compleixen determinats requisits fixats legalment.
L'Alt Tribunal no est discutint, ja que ho dna per assentat, que
correspongui a l'Administraci la crrega de la prova, ja que de manera
contrria hauria de declarar la inconstitucionalitat del precepte per
vulneraci de la presumpci d'innocncia. En realitat el que est fent
s atribuir a les actes i diligncies de la Inspecci de Tributs la categoria de mitj de prova i, per tant, com un dels elements que s'han
de valorar o ponderar per arribar a imposar una sanci.
La majoria de la doctrina'" en qestionar la validesa d'aquesta
instituci legislativa fonamenta la seva argumentaci en el fet que
la presumpci de certesa suposa una injustificable inversi de la crrega de la prova, mentre que el Tribunal Constitucional en realitat
ens ve a dir que aquesta no existeix, sin tot el contrari, puix que
l'Administraci ja est aportant una prova que es pot tenir en compte.
El Tribunal, per arribar a aquestes conclusions, no es det gaire
a argumentar la qesti, ja que considera que no hi ha cap obstacle
113. Vid. Borrajo Iniesta, Ignacio: Prueba y jurisdiccin revisora... , op. cit.,
pg. 139. Aquest autor recull la distinci clssica realitzada per Jaime Guasp entre
una prova material i una prova processal o judicial en sentit estricte subsumint dins
la primera categoria les actuacions que amb tal carcter tenen lloc per via administrativa. Vegeu en aquest sentit Guasp Delgado, Jaime: Derecho Procesal Civil I,
3 edici corregida, Ed. Instituto de Estudios Polticos, Madrid 1968, pg. 322.
El concepte de prova material respondria des d'aquesta perspectiva a aquella instituci destinada a proporcionar legitimacions pel trfic jurdic, acreditant objectivament el supsit fctic a qu es refereix la prova. Ara b, la prova processal pot utilitzar ulteriorment els mateixos mitjans que en la de carcter material.
114. Vid. el captol V, apartat 2, epgraf B, d'aquest treball.

61

a considerar-les mitjans probatoris segons els art. 88.1 de la LPA i

74 de la Llei de 27 de desembre de 1956, reguladora de la Jurisdicci Contenciosa Administrativa (LJCA), que se remiten a los generalmente admitidos y a las normas del proceso civil ordinario (el text
en rodona s nostre).
Tan rpidament deixa conclosa aquesta problemtica que s'oblida
de citar; l'art. 115 de la Llei general tributria (LGT) ,115 que segons
Falcn y Tella,116 aqu tamb seria d'aplicaci.
No es veu, des d'aquesta perspectiva, cap objecci perqu les actes
de la Inspecci de Tributs (per cenyir-nos al cas de la STC comentada) s'adeqin a la conceptuaci que de mitj probatori realitzen
les distintes normes legals. Aix, el Tribunal Constitucional dna per
assentat, a partir d'aqu, que no estem amb una mera denncia, i
n'extreu unes conclusions prou substancioses, que analitzarem en estudiar , l'eficcia de les actes.
Es significatiu que respecte al procs penal la soluci s una altra
i aix perqu el dret constitucional a la presumpci d'innocncia comporta en aquest ordre jurisdiccional una srie d'exigncies que, a parer
de l'intrpret mxim de la CE, sn les segents:
- La crrega de la prova correspon exclusivament a l'acusaci
sense que sea exigible una probatio diabolica de los hechos negativos.
- Unicament es pot entendre com a prova: la practicada en el

juicio oral baio la inmediacin del rgano judicial decisor y con observancia de los principies de contradiccin y publicidad.
-

Les excepcions a aquesta regla general solament sn factibles

en: los supuestos de prueba preeonstituida y anticipada, euya repro-

duccin en el juicio oral sea o se preuea imposible y siempre que se garantice el ejercicio del derecho de defensa o la posibilidad de contradiecin.
- Tanmateix, s'estableix que regeix el principi de lliure valoraci de la prova, per tal com la seva valoraci conjunta es potestad

exclusiva del rgano judicial,q ue ste ejerce libremente con la sola obligacin de razonar el resultado de dicha valoraein.
Davant d'aquesta diferenciaci que s'observa segons l'rgan al
115. Aquest precepte ens diu: En los procedimientos tributarios seran de aplicacin las normas que sobre medios y valoracin de pruebas se contienen en el Cdigo
Civil y en la Ley de eniuiciamiento civil.
116. FaIcn y Tella, Ramn: Comentario General de jurisprudncia, REDF,
nm. 66, abril-juny de 1990, pg. 300-302, en l'epgraf El valor probatorio de las
actas de la inspeccin.

62

qual va dirigida l'activitat administrativa amb qu es constaten els

fets cal preguntar-se sobre les raons que eventualment poden justificarIa. Cal examinar les possibles disjuntives que es podien presentar al
Tribunal Constitucional en el moment de resoldre aquesta problemtica jurdica.
En aquest sentit, i segons el nostre parer, la qesti plantejada podria configurar-se des de dues alternatives jurdiques dis
Untes:
- Entendre d'aplicaci els preceptes civils en matria de prova
per remissi de la normativa continguda a la LPA, L]CA i LGT.
- Considerar, en canvi, que aqu regiria la normativa processal
penal, la qual vindria a integrar els buits existents, atesa la substancial identitat entre sancions penals i administratives.
Segons l'opci que escollim podem arribar a conseqncies jurdiques ben diferenciades. Aix, en el primer cas, les actes serien considerades mitjans probatoris, d'acord amb la interpretaci que fa la
STC 76/1990, mentre que, en el segon supsit, es podria entendre
que som davant d'una mera denncia o notitia criminis fins que no
es donin una srie de requisits, tal i com es desprn de l'art. 297
de la Llei d'enjudiciament criminal (LECr).
Podem constatar que tant la regulaci existent a la LPA com a
la L]CA cont una normaci escassa en matria de prova. D'aquesta
manera, arriba a destacar Gonzalez Navarro!'? que la LPA defuig
una possible enumeraci dels mitjans de prova, i es remet a all que
s establert a la legislaci civil. En efecte, el redactat de l'art. 88.1
de la Llei procedimental s molt flexible sobre aix: Los hechos rele-

vantes para la decisin de un procedimiento podran acreditarse por cualquier medio de prueba Especficament l'art. 136 de la Llei procedimental estableix, en matria de procediment sancionador, que
l'instructor ordenar la prctica de totes les proves i actuacions que
portin a l'esclariment dels fets. Per altra banda, la L]CA no cont
cap precepte sobre els mitjans de prova i es remet, en l'art. 74, a
la legislaci comuna.
Potser seria ms adequat que la jurisprudncia ans a cercar
aquesta supletorietat en la legislaci processal penal, ja que si b les
normes del Cc. i de la LEC poden sser adequader per complementar les normes d'altres procediments administratius, potser no siguin
117. Derecbo Administrativa... , op. cit., pg. 363 i ss.

63

prou garantistes pel que fa al procediment sancionador.!" El legislador segurament no era prou conscient de la problemtica que se'n
derivava respecte al camp sancionador en acudir a la via supletria
civil i, si ho era, aquesta remissi es va realitzar en una poca en
la qual no estava desenvolupada una jurisprudncia que apliqus tcniques garantistes extretes del Dret penal que pogus impregnar l'activitat del legislador. Ara b, s clara la remissi que l'ordenament processal contencis-administratiu realitza, reclamant la intervenci de
normes del procs civil.

2. La imparcialitat de l'rgan administratiu sancionador: la doble

posici de l'Administraci pblica com a jutge i part
La possibilitat, reconeguda ex Constitutione, que l'Administraci
pugui imposar sancions administratives.P? comporta necessriament
que aquesta pugui, amb anterioritat, determinar la culpabilitat del
possible infractor respecte al seu capteniment illicit per poder legitimar l'acte administratiu. Ara b, hem de tenir en compte que l'Administraci se situa dins aquests procediments de tipus lineal en una
118. Vid. Muoz Machado, Santiago a La carga de la prueba en el contenciosoadrninistrativo, Su problemtica en materia de sanciones administrativas, REDA,
nm. 11, octubre-desembre de 1976, pg. 734-741. Lautor ens manifesta al respecte
que son precisas serias matizaciones antes de aceptar la aplicacin en bloque (en) los

litigios contencioso-administrativos de las reglas sobre la carga de la prueba del proceso

civil. Tanmateix assenyala que donde queda de manifiesto de forma mas palmaria
la inadecuacin de estas tcnicas al proceso contencioso-administratiuo es cuando ste
versa sobre sanciones administratioas. Reflexions que podrien sser extensibles a les
proves en general, aix com concretament pel que fa referncia als mitjans probatoris. Vid. tamb Gonzlez Navarro, Francisco: Derecho Administrativo..., op. cit., pg.
339: <<su naturaleza penal (la del procediment sancionador) reclama la incorporacion

de la tcnica procesal penal, no siempre coincidente con la ciuil

119. Aquesta possibilitat es troba reconeguda a l'art. 25.1 de la CE quan equipara delictes, faltes i sancions administratives com a diverses manifestacions del
ius puniendi de l'Estat. Una altra interpretaci s la que pronuncia un determinat
sector doctrinal, segons el qual aquesta possibilitat no est recollida expressament
per la norma fonamental sin que es deriva a contrario del seu art. 25.3 quan estableix la interdicci d'imposar sancions que impliquin privaci de llibertat a l'Administraci civil. Vid. sobre aix Cobo del Rosal, Manuel; Vives Antn, 'Ibms: Derecho penal, Parte General, 2" edici, Ed. Tirant lo Blanch, Valncia, 1987, pg. 36.
En sentit contrari, vid. Tornos i Mas, Joaquim: Rgimen ;urdico de la interoencin
de los poderes pblicos en relacion con los precios y las tarifes, Ed. Publicaciones del
Real Colegio de Espaa, Bolonya, 1982, pg. 383.

64

posici peculiar respecte al particular. Aix, si d'una banda actua de

forma semblant a un rgan jurisdiccional-ja que pot imposar sancions administratives desprs de la realitzaci d'un procediment previ
que ella mateixa dirigeix i impulsa- per l'altra pot actuar com a
demandada - i per tant com a part processal- per tal com la seva
resoluci ha estat dictada per defensar els interessos generals als quals
serveix objectivament per mandat constitucional (art. 103.1). Es el
que tradicionalment es ve denominant com el carcter de jutge i
part de l'Administraci pblica dins el procediment administratiu.
No obstant aix, podem trobar dins la norma fonamental-segons
hem apuntat amb anterioritat- una srie de postulats que han de
regir l'activitat administrativa i que semblen entrar en contradicci
amb aquesta singular posici en la qual es troba l'Administraci pblica.
D'aquesta manera, es consagra l'objectivitat com a principi d'organitzaci de l'Administraci contingut a l'art. 103.1, com tamb la imparcialitat que s'erigeix com a garantia per a l'exercici de les funcions
que tenen encomanades els empleats pblics (art. 103.3).12
Es planteja, doncs, una tensi entre aquests principis que es desprenen directament de la nostra carta magna i la doble condici que
reuneixen les persones jurdico-administratives en determinats procediments administratius. Ara b, l'aparent contradicci que sembla
configurar-se, ha d'entendre's en el sentit que aquests principis constitucionals s'erigeixen com una finalitat envers la qual ha de dirigirse l'activitat administrativa.F' I si b aquesta imparcialitat mai no
120. Tenint en compte aquesta estructura de l'art. 103 de la CE que refereix
l'objectivitat a I'Administraci en sentit estricte i la imparcialitat als funcionaris
pblics, en particular, podem configurar ambds principis estretament relacionats
que designen la vessant objectiva i subjectiva d'un mateix principi d'abast ms general.
Vegeu, sobre aix, Santamara Pastor, Juan Alfonso: Fundamentos de Derecbo Administrativa I..., op. cit., pg. 248-251. Aquest principi d'abast ms general que inclouria
ambdues facetes -objectiva i subjectiva- s el que nosaltres a efectes purament
terminolgics denominarem imparcialitat mplia o latu sensu.
121. No solament obliga l~ministraci sin que el legislador ha de posar en
prctica la regulaci suficient que tendeixi a assegurar l'efectivitat dels esmentats
principis. En aquest sentit, vid. Garca de Enterra, Eduardo; Femndez Rodrguez, 'Iornas-Ramn: Curso de Derecbo Administrativa II, op. cit., pg. 450 quan
assenyalen que: los principies generales que el articulo 103 de la Constitucin consa-

gra obligan, pues, no slo a la Administracin, sina al propio legislador a la hora de

regular los distintos tipos de procedimientos, a asegurar, mediante tcnicas orgdnicas,
[uncionales o de ambos tipes, la mayor imparcialidad posible para bacer efectiva, tambin a este nioel, la proscripcin de toda tipa de indefension que categoncamente proclama el articulo 24 de la Constitucin.

65

podr gaudir del mateix carcter que la que detenen els rgans jurisdiccionals, cal tenir aquesta directriu com a pauta d'actuaci de l'Administraci dins el procediment administratiu.
Dins l'actual regulaci sobre el procediment administratiu sancionador que es cont en els art. 133 i ss. de la LPA podem trobar
com s'intenta assegurar un minimum d'imparcialitat l 22 en
configurar-se la separaci de les funcions de caire instructor i les de
carcter sancionador en dos rgans distints per tal de mantenir la
neutralitat que cal exigir-se.!" Separaci que, en determinats procediments, s'accentua davant l'existncia d'una fase prvia d'informaci, investigaci i inspecci encomanada a un cos de funcionaris
especialitzats que sn els diversos serveis inspectors existents en els
distints sectors d'intervenci administrativa (tributari, laboral, disciplina de mercat, etc.).
Ara b, a diferncia del procs jurisdiccional, l'activitat probatria no es realitza davant l'rgan administratiu que decideix, puix que
correspon la seva prctica a l'instructor del procediment segons estableix l'art. 136 de la LPA. Aquesta circumstncia pot condicionar
la realitzaci de la prova per via administrativa, puix que l'rgan que
instrueix pot realitzar-la prejutjant l'actuaci del possible infractor.
El condicionament en qu es troba l'rgan instructor va comportar en l'ordre penal que es declaressin inconstitucionals determinades normes contingudes a la Llei orgnica 10/1980, d'U de novem122. El professor 'Ioms-Ramn Fernndez, en referir-se als principis constitucionals d'objectivitat i imparcialitat de les administracions pbliques, ens diu que
aquests enuncien uns desiderata que la regulaci del procediment no pot assegurar
sin a nivell de mnims. Vegeu Los principios constitucionales del procedimiento
administrativo, Direccin General de! Servicio Jurdico del Estado (ed.): Gobierno
y Administracin en la Constitucin J, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1988, pg. 113.
123. Aquesta imparcialitat pot arribar-se a configurar ex lege com a garantia i
principi del procediment administratiu sancionador si arriba a entrar en vigor l'actual
redacci de l'art. 132.2 del Projecte de Llei bsica de rgim [uridic de les administracions pbliques, de 31 de gener de 1992. En efecte, aquest precepte estableix que:

Los procedimientos que regulen el eiercicio de la potestad sancionadora deberdn establecer la debida separacion entre la fase instructora y la sancionadora, encomenddndolas a rganos distintos. Principi d'imparcialitat que si b arrenca de la prpia regulaci constitucional, tal com hem dit, troba el seu recolzament en aquest futur
precepte legal que ha de considerar-se bsic, segons s'assenyala a l'exposici de motius
del Projecte, i per tant haur de ser tingut en compte en e! desplegament que d'aquestes bases realitzin les normatives de les altres administracions pbliques, a fi de
garantir un tractament com dels administrats davant d'aquestes.

66

bre, mitjanant la STC 145/1988, de 12 de juliol, en ordre a la imparcialitat del jutge que consagra l'art. 24 de la CE.
Aquest, per, no ha estat el parer de l'alt intrpret constitucional
pel que fa referncia a la seva aplicabilitat a l'mbit administratiu.
Aix, a la STC 22/1990, de 15 de febrer, es declara la inaplicabilitat
del dret al jutge ordinari predeterminat per la llei (art. 24.2 CE) al
procediment administratiu sancionador.P" Doctrina que es mant a
la STC 76/1990, on es remarca la impossibilitat d'exigir-se una separaci entre activitat instructora i resoluci en referir-se a l'eventual
separaci de les funcions inspectores de les de liquidaci. D'aquesta
manera el Tribunal Constitucional assevera que: El derecho al [uez

ordinario predeterminado por la ley y a un proceso con todas las garantas -entre ellas, la independencia e imparcialidad del [uzgador- es
una garanta caracterstica del proceso judicial que no se extiende al procedimiento administrativo, ya que la estricta imparcialidad e independencia de los rganos del poder judicial no es, por esencia, predicable
con igual significado y en la misma medida de los rganos administrativoss.P"
Cal tenir present, per, que la imparcialitat en sentit ampli s
124. El Tribunal Constitucional ja s'havia pronunciat amb anterioritat, si b
per mitj d'interlocutries, sobre aquesta qesti. En la ITC 320/1986, de 9 d'abril,
ens diu que no pot pretendre's que l'instructor, i menys encara l'rgan que resol
l'expedient, gaudeixi de les garanties prpies dels rgans judicials. En un sentit semblant la !TC 170/1987, d'U de febrer, justifica l'exclusi de l'esmentada garantia
jurisdiccional perqu aquesta persigue asegurar la mas estricta independencia e impar-

cialidad que, sin periuicio del respeto a la legalidad, de la obietiuidad de su actuacin

y del posterior derecho a la revisin judicial, no es aplicable, por esencia, al rgano
administrativo que resuelue un expediente disciplinario incoado por la propia Administracin para la defensa de los intereses pblicos que le estdn encomendados.
125. Sobre aquesta postura de la jurisprudncia constitucional s'ha pronunciat
Suay Rincn, Jos: La discutible vigencia... , op. cit., pg. 168-170. Segons aquest
autor, que analitza la doctrina assentada sobre aix per les STC 22/1990, de 15 de
febrer, i 76/1990, de 26 d'abril: Como mnimo, el Tribunal Constitucional habra

tenido que matizat; y no auenturarse a sentar una doctrina tan categrica sobre este punto,
con pretensiones ademds de oalidez general. No es la misma la imparcialidad administrativa en todos los casos; y hay veces, como ocurre con las sanciones, que el tipa de
juicio exigido al rgano administrativo es exactamente igual en trminos objetivos al
que bacen los [ueces penales. Pensem, com ens recorda el mateix Suay Rincn, que
aqu es tracta de dos procediments purament administratius -d'inspecci i de
Iiquidaci- i per tant no sn sancionadors. Caldr, doncs, un pronunciament ms
especfic de l'Alt Tribunal respecte a l'eventual aplicabilitat del principi d'imparcialitat al procediment administratiu sancionador, puix que la qesti no sembla que
hagi quedat definitivament establerta.

67

quelcom ms que les caracterstiques subjectives que han de reunir

els rgans que instrueixen i imposen sancions -aspecte que podia
haver quedat incls en la garantia processal del Jutge ordinari predeterminat per la llei- sin que tanmateix ha d'informar objectivament l'actuaci de la persona jurdico-pblica dins el procediment
administratiu. D'aquesta manera, la CE imposa al legislador el mandat d'articular un sistema mitjanant el qual es tendeixi a envoltar
d'una major imparcialitat l'rgan que practica les proves dins el procediment sancionador. Suay Rincn-" planteja com a via alternativa la possibilitat d'enfortir l'status de l'rgan instructor: b designant un funcionari que estigui com ms allunyat millor de la unitat
administrativa que dirigeix l'rgan decisor, b conferint a la proposta de resoluci un cert carcter vinculant en el sentit que no
pugui reformar-se in peius per l'autoritat administrativa sancionadora."?
Des d'una altra perspectiva el principi d'imparcialitat es projecta
dins l'activitat administrativa en la seva vessant probatria. En aquest
sentit, la peculiar situaci de l'Administraci, que ha de tendir a la
consecuci dels principis existents en l'art. 103 de la CE, per a la
qual no s aplicable la garantia processal del jutge imparcial que es
deriva del 24.2 del text fonamental, influir certament en aquesta
activitat. L'exercici de la potestat exorbitant de sancionar capteniments illfcits requerir que l'Administraci reunexi dins un procediment contradictori'" totes aquelles dades que legitimin la corresponent sanci, com tamb -si s'escau- les que pugui aportar en el
procs. Conseqncia lgica d'aquest plantejament s -atesa la posici caracterstica de l'Administraci- que recaigui sobre ella la cr-

126. Vid. d'aquest autor La discutible vigencia... op. cito pg. 170-172.
127. La possibilitat de l'agravaci in peius actualment solament pot sser factible si l'rgan resolutori dna contradicci a l'administrat. En aquest sentit, vid. Garca
de Enterra, E.; Fernndez Rodrguez, T.-R.: Curso de Derecho Administrativa II...,
op. cit., pg. 186, quan assenyalen que: El rgano de resolucin no podr agrauar
la sancion propuesta por el Instructor o retener afro carga que el considerada en la propuesta, salvo nueua practica del procedimiento contradictorio. En tal sentido, Sentencia
de 10 de [unio de 1983.
128. Els trmits que configuren el procediment sancionador sn d'ordre pblic,
segons manifesta reiterada jurisprudncia. En aquest sentit, vid. a ttol d'exemple
la STS de 9 d'abril de 1985 (ref. Ar. 2.857); [...] las formalidades del procedimiento

sancionadon en cuanto normas procesales que pautan la actividad reglada de la Administracin son de orden pblica y han de cumplirse estrictamente.

68

rega de la prova.F' i tingui l'obligaci d'obrir un perode probatori

quan no tingui per certs els fets al-legats pels interessats (art. 88 de
la LPA).
A ms, si b la imparcialitat no es configura com una garantia
processal estricta inclosa dins el jutge ordinari predeterminat per la
llei es pot constituir com un parmetre de valoraci jurdica 130 de
l'actuaci administrativa probatria destinat a ponderar la suficincia d'aquesta per enervar la presumpci constitucional d'innocncia
de l'art. 24.2 de la CE. Pensem que els principis de l'art. 103 no
solament obliguen l'Administraci sin tamb el jutge del Contencis a l'hora de realitzar el control de la legalitat de l'actuaci administrativa. Ara b, la ponderaci que haur de realitzar el jutge sobre
els esmentats principis haur de tenir present, en tot moment, que
no sn predicables de la mateixa manera i intensitat per a rgans
jurisdiccionals i administratius, per aix no exclou la verificaci d'uns
mnims que hagin de reunir els rgans administratius.

3. Els principis que inspiren la prova en el Dret administratiu

sancionador

L'aplicabilitat per via supletria de la legislaci processal civil

al procediment i procs contencis administratiu pot provocar una
srie de distorsions en haver estat concebuda aquesta en un mbit
de relacions inter priuatos. La identitat bsica del Dret sancionador
-penal i administratiu- comporta la vigncia d'un substrat com
que fonamenta la legitimitat de l'ius puniendi de l'Estat. En aquest
sentit, entenem que mitjanant la plasmaci d'aquesta base comuna
en una srie de principis -que han de regir tant el procs penal com
el procediment administratiu d'imposici de sancions- poden palliar-

129. Vegeu GonzaIez Prez, Jess; Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo..., op. cit., pg. 653, com tamb l'abundant jurisprudncia que cita aquest
autor sobre aix.
130. Aquest carcter de parmetre de valoraci de tota l'acci administrativa
dels principis d'objectivitat i imparcialitat s destacat per Santamara Pastor, Juan
Alfonso: Fundamentos de Derecho Administrativo I..., op. cit., pg. 251. Dins la potestat
sancionadora de l'Administraci pblica cobra especial rellevncia aquella activitat
que aquesta potestat dirigeix a comprovar la realitzaci dels capteniments illcits
pel possible infractor.

69

se les inevitables conseqncies que comporta l'opci pel rgim administratiu en la imposici de sancions.
Una de les ms preocupants distorsions que pot presentar el sistema de supletorietat de la legislaci processal civil seria l'extensi
del valor de prova a totes les actuacions administratives formalitzades en el corresponent expedient, com es desprendria d'una aplicaci literal de l'art. 596.3 de la LEC i 1.216 del Cc.?" Filosofia que
sura en els considerants de diversos pronunciaments jurisprudencials
tant del Tribunal Constitucional com del Tribunal Suprem. Si seguissim fins a les darreres conseqncies la doctrina que acullen aquestes sentncies, es podria condicionar de manera agreujant el procs
judicial i convertir-lo en una segona instncia del procediment que
es realitza per via administrativa.
Certament els orgens histrics del Dret processal administratiu
han configurat el procs contencis com un sistema de jurisdicci
revisora.I" que s'encarrega de controlar la legalitat de l'actuaci
administrativa, i que troba el seu fonament constitucional a l'art.
106.1 de la CE. 133 Ara b, la naturalesa revisora del procs no pot,

131. Es pronuncien radicalment contra aquesta possibilitat Gonza.Iez-Cullar Serrano, Nicolas, Gimeno Sendra, Vicente [et al.]: Derecho Procesal Administrativo, Ed.
Tirant lo Blanch, Valncia, 1991, pg. 389: l... ] de ningn modo parece admisible
atribuir febacencia, y valor probatorio privilegiado en el proceso administrativa; a todo

documento en el cual un funcionario en el eiercicio de sus funciones narre unos hechos,

pues con ello se situara a una parte en manifiesta ventaja sobre la otra, conculcdndose
el principio de igualdad de armas (Waffengleiheit) y el derecho a la presuncion de inocencia cuando la Administracin eiercite potestades sanctonadoras.
132. Sobre els orgens del procs contencis administratiu sn d'obligada consulta els articles que publicaren a la RAP a finals dels anys seixanta j.R. Parada Vzquez i Alejandro Nieto Garca en el marc d'un debat polmic entre ambds autors.
La qesti bsica objecte de discussi era si el sistema portava causa d'una desvirtuaci del model original (Parada) o b si s el resultat d'una evoluci condicionada
des del punt de partida (Nieto). Per a una compilaci dels treballs ms importants
que van realitzar aquests autors, vid. Parada Vzquez, ].R.: La Administracin y los
[ueces, Ed. Marcial Pons i Ed. Jurdica Venezolana, Madrid, 1988.
133. Aix, Luciano Parejo Alfonso ha assenyalat que: Al consistir la interuencin judicial en un control, queda claro tambin que aqu la propia Constitucin ha

modulada el rgimen general del poder judicial establecido en su Ttulo VI: la potestad
iurisdiccional (uzgando y baciendo eiecutar lo [uzgado) es en elorden contencioso administratiuo, al igual que en los demds integrantes de la [usticia ordinria, plena y exclusiva, pero se ejerce baio la forma de control, con las consecuencias que de la misma
se derivan. Vid. el seu Estudio preliminar a Parada Vzquez, ].R.: La Administracin y los [ueces... , op. cit., pg. 43.

70

jurisdiccional que correspon als jutjats i tribunals i no a l'Administraci pblica. 134

Des del Dret processal penal solament pot entendre's com a prova
la practicada en el judici oral sota la immediaci de l'rgan judicial
decisor i amb observana dels principis de contradicci i publicitat.
Caldria, doncs, pensar en la necessitat de la translaci al procediment sancionador de la vigncia d'aquests principis. En aquest sentit alguns autors com Garberi Llobregat.!" desprs de procedir a
examinar l'eventual vigncia d'aquests principis en el procediment
administratiu, assenyalen que ens trobem davant de la impossibilitat de qualificar tcnicament de probatria l'activitat de l'instructor tota vegada que manquen aquestes necessries notes de
contradicci i immediaci, com tamb d'imparcialitat i independncia. Hem de recordar que la LPA sembla constrnyer la prctica de
la prova davant de l'instructor. I pel que fa al procs contencis
administratiu, la prova no es practica en la fase oral sin precisament
abans de la celebraci de la vista (art. 74 i 75 de la LJCA). Certament som davant d'unes actuacions que no gaudeixen de les mateixes
caracterstiques que les produdes davant d'un rgan jurisdiccional,
per cal pensar d'altra banda que -en determinats casos i amb la
confluncia d'un minimum de garanties- no poden equiparar-se,
sense ms, a unes meres denncies com les que pugui realitzar qualsevol particular. L'aportaci amb base documental per l'Administraci, dins el procs, d'una tasca objectiva de constataci de fets realitzada per funcionaris especialitzats pot gaudir de cert valor probatori,
lliurement ponderable pel jutge del Contencis. Ponderaci que, amb

134. La naturalesa revisora del procs contencis si b ha estat confirmada per

la LJCA, que va respectar el seu esquema, ha sofert importants correctius arran
d'aquesta Llei, els quals comencen a desplegar la seva virtualitat per a la jurisprudncia grcies a la Constituci espanyola vigent. Aix, aquest carcter revisor es
manifesta en els cinc aspectes segents: exigncia d'acte previ, limitaci del control
a la mera legalitat, la inadmissibilitat i l'ordre de pronunciaments, les anomenades
qestions noves i la limitaci quant a les pretensions exercitables per via contenciosa. Vid., sobre aix, Santamara Pastor, juan Alfonso i Parejo Alfonso, Luciano
(eds.): Derecbo Administrativa (La [urtsprudencia.. .), op. cit., pg. 793.
135. Garberi Llobregat, Jos: Derechos fundamentales de incidencia penal y
procesal en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 26 de abril de
1990, sobre consttucionalidad de determinados preceptos de la Ley General Tributaria, Pf, 2 a poca, nm. 19, setembre de 1990, pg. 214. Aquesta tesi ja havia
estat sostinguda pel mateix autor a La aplicacion..., op. cit., pg. 198 i ss.

71

la corresponent contradicci dins l'esfera judicial, podr bastar per

destruir la presumpci d'innocncia de qu gaudeixen constitucionalment els ciutadans. Ara b, requerir inexcusablement que en via
administrativa s'hagin respectat una srie d'exigncies fonamentals
derivades de la norma constitucional que passarem a examinar tot

seguit.

A. El principi d'immediaci i la seva relativitzaci

El principi d'immediaci s una conseqncia de l'anomenat principi d'oralitat que regeix en el procediment judicial, havent estat elevat
-aquest ltim- al rang de norma constitucional per l'art. 120.2
del text fonamental.l" La immediaci comporta dins el procediment
una directa relaci del jutge amb les parts."? a fi i efecte que l'rgan
jurisdiccional pugui fer-se amb una impressi immediata i directa del
litigi per tal de dictar sentncia. D'aquesta manera, cal pensar que
el principi d'immediaci cobra la seva mxima expressi en l'activitat probatria, ja que solament el jutge que hagi estat present en la
seva realitzaci pot valorar-la amb ms llibertat. UB
L'art. 136.1 de la LPA estableix que l'instructor ordenar la prctica de totes les proves i actuacions que condueixin a l'esclariment
dels fets i a determinar les responsabilitats susceptibles de sancions.
Veiem com en aquest precepte es parla de l'rgan instructor i no del
que imposa la sanci administrativa. Per la qual cosa, si b pot entendre's l'existncia d'una immediaci per part de l'rgan instructor,
aquesta no es desprn de la legislaci vigent ni de la prctica realitzada per les nostres administracions.
Segons Gonzlez Navarro,"? caldria parlar d'una relativitzaci
del principi d'immediaci en l'mbit de l'Administraci puix que, com
ens diu, seria aplicable aqu la tesi de l'anomenada decisi ins-

136. Aquest precepte estableix que: El procedimiento serd predominantemente

oral, sobre todo en materia criminal.

137. Vid. Fairen Guilln, Vctor: Doctrina General del Derecbo Procesal (Hacia
una Teora y Ley Procesal Generales), Ed. Uibreria Bosch, Barcelona, 1990, pg. 398.
138. Vid. Berzosa Francos, Mara Victoria: Principies del Proceso, NE] (en
premsa).

139. Derecbo Administrativo..., op. cit., pg. 352 i ss.

72

titucional importada de la doctrina nord-americana."? Certament

veiem molt complex i no gaire operatiu en determinats casos exigir
que la realitzaci de la prova es faci davant de l'rgan administratiu
sancionador. L'actual configuraci normativa de l'Administraci comporta certes peculiaritats que es deriven de la seva prpia organitzaci, per la qual cosa s de difcil justificaci una interpretaci que,
malgrat concebre's en pro d'un afany just per al reforament de garanties de l'administrat, en realitat faci una aplicaci sistemtica de normes que pertanyen a l'mbit judicial.
D'altra banda, l'exclusi de la garantia del jutge imparcial de
l'mbit del procediment administratiu sancionador, segons viem amb
anterioritat, comporta que no sigui exigible des d'una perspectiva
constitucional una immediaci de l'rgan decisor de l'expedient sin
que aquesta recaigui sobre l'instructor, el qual s qui legalment ordena
la prctica de les proves. Aix no exclou que una ulterior reforma
de la nostra legislaci administrativa de caire procedimental requereixi que l'esmentada immediaci sigui practicada per l'rgan encarregat d'imposar la sanci.
B. Els principis de contradicci i defensa

El principi d'audincia es formula en el sentit que ning no pot

sser condemnat sense sser escoltat i venut en judici (audiatur et
altera pars i nemo inaudiatur dannari potesti. Quan aquesta possibilitat d'interposar allegacions contrries es complementa amb el prin-

140. Aquesta doctrina nord-americana ha estat estudiada per Heredero Higueras, Manuel: En torno a las definiciones de las funciones del Cuerpo General Tcnico de la Administracin Civil, DA, nm. 118, octubre de 1967, pg. 11-34. Aix
caldria oposar decisi institucional a decisi personal. La primera comportaria que
un equip de funcionaris adscrits a un rgan estudiarien i analitzarien uns determinats assumptes sota la direcci del titular de l'esmentat rgan. Mentre que la segona
seria l'estudi i la resoluci per una mateixa persona. Gonzalez Navarro a Derecha
Administrativa.. ., op. cit., recull i cita aquesta obra i assenyala que la relativitzaci
de la immediaci en l'mbit del procediment administratiu no s conseqncia d'una
corruptela produda per la prctica diria, com esdev en l'mbit de l'Administraci
de Justcia, sin precisament per l'aplicaci d'un principi tpic del procediment administratiu, com s la decisi institucional.

73

cipi d'igualtat processal!" es configura un debat contradictori com

a exigncia del dret de defensa que cont l'art. 24 de la norma fonamental. 142 Igualtat que ha de manifestar-se en els mateixos drets,
oportunitats i crregues per defensar les seves respectives postures.
Ara b, aquesta igualtat no pot representar una identitat absoluta
entre els dos subjectes que participen en el debat, ja que, dins el supsit que examinem podem trobar-nos amb l'existncia d'una persona
jurdica, com s l'Administraci pblica, que al mateix temps reuneix la condici de poder pblic amb la finalitat de servir els interessos generals que li marca l'ordenament jurdic. Aix, si b l'administrat gaudir de determinats drets (a la notificaci de la incoaci
de l'expedient, a sser informat dels fets que se li imputen com a
infracci administrativa en el ple de crrecs, a aHegar en el seu descrrec els arguments que cregui convenient, a proposar i practicar
proves, a la presumpci d'innocncia, a la notificaci de la proposta
de resoluci, a contestar-la, com tamb a exercir els recursos tant administratius com jurisdiccionals, entre d'altres), tamb haur de fer front
a determinades crregues processals (la crrega de la impugnaci de
l'acte sancionador i les potestats d'executorietat i executivitat); aquests
ltims sn conseqncia de l'opci que realitza l'ordenament jurdic
pel sistema de Droit administratif Unicament quan l'Administraci
utilitza abusivament en el procediment sancionador determinades
potestats i les configuri com a privilegis injustificats, es trencar el
principi de contradicci i es produir una vulneraci del dret fonamental de defensa que consagra el nostre text constitucional.
Dins el procediment administratiu sancionador cobra especial rellevncia la possibilitat efectiva que el particular pugui argumentar
les seves posicions davant de l'Administraci. Per aquest motiu res141. Sobre aquest principi no formulat expressament pel nostre text fonamental
s'ha pronunciat diversa jurisprudncia que si b li reconeix rang constitucional no
es posa d'acord en la seva exacta ubicaci sistemtica. Aix, si b s'exclou que pugui
subsumir-se dins l'art. 14 CE, unes vegades es considera dins el procs amb totes
les garanties (STC 76/1982, de 14 de desembre), d'altres com una exigncia del principi de contradicci com a regla o principi de la idea de defensi (ITC 655/1984,
de 7 de novembre; 707/1984, 708/1984 i 712/1984, de 21 de novembre); i en definitiva com a conseqncia del dret de defensa (ITC 783/1985, de 13 de novembre).
142. Segons Ramos Mndez, les garanties de l'audincia i contradicci comporten necessriament: a) l'exigncia de l'emplaament o citaci regular de qualsevulla
part; b) la vigncia d'aquesta no s'esgota al llarg del temps; e) el dret a sser informat de l'acusaci. Vid. d'aquest autor El proeeso penal, Ed. Llibreria Bosch, Barcelona, 1988, pg. 13 i 14.

74

-------------------------_

ten proscrites des de l'entrada en vigor de la CE les anomenades sanciones de plano, les quals simbolitzaven els aspectes ms obscurs del
sistema sancionador vigent durant el perode franquista.!" Fou la
STC 18/1981, de 18 de juny, la que va declarar la plena vigncia
d'aquest principi alhora que incorporava les garanties processals de
l'art. 24 de la norma fonamental al Dret administratiu sancionador.!"
Des d'aquesta nova perspectiva, el principi de contradicci es configura com una de les exigncies que es deriven d'una tutela judicial
efectiva i del procs amb totes les garanties que preveu la CE en el
145
seu art. 24. Veiem, doncs, com un dels principis que regeixen en
el procediment es subjectivitza i es converteix en dret fonamental,
susceptible d'empara davant del Tribunal Constitucional.!" Tanmateix, i en l'mbit especfic del procediment administratiu, podem trobar un precepte constitucional segons el qualla llei garantitzar, quan
procedeixi, l'audincia a l'interessat (art. 105. e). Garantia que regeix
143. Cal advertir, per, que les sancions de pla no van sser exclusives del rgim
franquista sin que han estat habituals al llarg de la nostra histria. En aquest sentit, vid. Santamara Pastor, Juan Alfonso; Parejo Alfonso, Luciano: Derecho Administrativo (La [urisprudencia ...), op. cit., pg. 225, que, en referir-se a aquest tipus
de sancions, assenyala que: Se trata de una tcnica perfectamente habitual en todo
nuestro Derecho histrico -no slo en el rgimen poltico anterior- y que, pese a
su manifiesta incompatibilidad con el artculo 24 CE, lleg a mantenerse durante los

primeros aos de vida del nuevo rgimen, bien que en relacin con hechos acaecidos
con anterioridad, recibiendo en tales casos la santificacin de la [urisprudencia del Tribunal Supremo.
144. Aix, l'esmentada STC assenyala que: los principios esenciales reflejados en
el articulo 24 en materia de procedimiento [. ..] no quedarien salvaguardados si se admitiera que la Administracin puede incidir en la esfera jurdica de los ciudadanos sin
observar procedimiento alguno y sin posibilidad, por tanto, de defensa previa a la
toma de decisin (el text en rodona s nostre).
145. Vid. Gimeno Sendra, Vicente [et al.]: Derecho Procesal Administrativo... ,
op. cit., pg. 70: En la actualidad el principio de contradiccin, que se resume en
el brocardo latino audiatur et altera pars se encuentra implcitamente proclamado
en los nmeros 1 y 2 del art. 24 CE y mas concretamente en el derecbo a la tutela
y correlativa exigencia de que nunca se produzca indefension, as como en el derecho

a un proceso con todas las garantas, pues la primera de ellas naturalmente ha de ser
la de que pueda oponerse a la pretension Vid. tamb Berzosa Francos, Mara Victoria: Principios del Proceso, NE] (en premsa).
146. Aix, p.e., trobem resolucions del Tribunal Constitucional com la STC de
6 de febrer de 1989, on s'assenyala que la falta d'audincia en el procediment administratiu sancionador, sobre una proposta de resoluci, que incorpora una qualificaci no expressada anteriorment, vulnera el dret de defensa i les garanties del 24 CE.

75

plenament dins d'un procediment sancionador si tenim en compte

l'especial incidncia que aquest comporta en l'esfera de drets del particular.
Aix, doncs, cal l'existncia d'una contradicci perqu l'activitat
probatria pugui sser qualificada com a prova en un sentit estrictament jurdic. Certa doctrina"? ha negat que aquesta qualificaci es
pugui produir amb carcter tcnic dins el procediment administratiu. Aquesta tesi es fonamenta en la impossibilitat que en l'esmentat
mbit regeixi el principi de contradicci. Impossibilitat que es fonamenta perqu dins d'aquest mai no podr tenir lloc en un procedi-

miento donde una de las partes es interesada y, a la uez, decisoria, y

transcurre en todo caso ante una autoridad no independiente para efectuar una valoracin objetiva del resultado de la referida actividad.148
Sembla, en aquest punt, que es condicioni l'existncia o no de contradicci amb la posici de major o menor imparcialitat de l'rgan
que imposa la sanci. Creiem, en aquest sentit, que cal distingir entre
un principi que afecta el subjecte decisor d'aquells requisits que ha
de reunir un procediment perqu sigui contradictori.
Tal i com viem amb anterioritat, la nota essencial que caracteritza la contradicci s la conjunci del dret de les parts a sser escoltades amb l'exigncia de ser-ho en rgim d'igualtat."? Per la qual
cosa la peculiar posici en qu es troba I'Adminisrraci, segons examinvem suara, no exclou apriorsticament la vigncia d'aquest principi processal dins el procediment administratriu. Aix s, podrem
trobar determinats supsits en els quals no hi hagi una veritable contradicci -casos en qu es produiria una vulneraci del dret de
defensa- com serien el fet que es negui injustificadament la seva
participaci en la prctica de la prova, la impossibilitat d'aportar
al-legacions sobre aquesta activitat, el no poder aportar les proves
pertinents per al seu descrrec o una injustificada inversi de la crrega de la prova.
La rellevncia d'aquest principi de rang constitucional comporta
que hagi estat objecte de freqents pronunciaments del Tribunal Constitucional, en els quals s'ha destacat que el procediment administra-

147. Vid. Garberi Llobregat, Jos: La aplicacion... , op. cit., pg. 193, i tamb
del mateix autor Derechos fundamentales... . op. cit., pg. 214.
148. Vid. Garberi Llobregat, Jos: Derechos fundamentales... , op. cit., pg. 214.
149. Vid. Berzosa Francos, M. Victoria: Principios del Proceso... , op. cito

76

tiu sancionador est obert, per la seva prpia naturalesa, al joc de la

prova i als principis de contradicci i defensa de les prpies tesis (STC
22/1990, de 15 de febrer i 212/1990, de 20 de desembrel.P?
Ara b, si aquesta contradicci s exigible del procediment sancionador strictu sensu, cal preguntar-se sobre aquells procediments previs on es materialitzen les potestats d'investigaci i inspecci de IAdministraci pblica. En aquest sentit hem de tenir en compte la
importncia d'aquesta fase prvia, per tal com s configurada legalment com una veritable avantcambra de l'ulterior procediment sancionador. Consegentment, la resposta ha d'sser, en principi, positiva, ja que d'una altra manera es privaria l'administrat d'aquestes
garanties en un moment cabdal de tot l'iter administratiu.!" Amb
tot, hem de considerar que tampoc no estem encara dins el marc rituari
de l'esfera sancionadora de l'Administraci pblica, per la qual cosa
no han de regir necessriament totes i amb la mateixa intensitat que
en aquest.F" La soluci hauria de cercar-se a trobar un punt intermedi entre ambds extrems, en el sentit d'evitar que aquesta fase prvia
pre-condicioni el posterior joc contradictori dels plecs de crrecs i de
descrrecs, per, al mateix temps, no deixar sense cap operativitat
la tasca investigadora. Des d'aquests extrems, cobren una particular
importncia les formalitats observades per I'Administrac en l'obtenci
150. D'igual manera, la STS de 16 de desembre de 1986 (Sala 3", ref. Ar. 7.160),
ens diu que: Es ella (l'Administraci) la que en un procedimiento contradictorio, con

participacion y audiencia del inculpada, debe suministrar, recoger y aportar los elementos probatorios, a travs de los medios comunes, que sirvan de soporte al supuesto de
hecho cuya calificacin como falta administrativa se pretende.
151. Vegeu en aquest sentit la Sentncia del Tribunal de Justcia de les Comunitats Europees (SDCE) 112/1989, de 18 d'octubre (Asssurnpte Orkem versus Comissi), que recull la doctrina assentada per la ST]CE 46/1987 (Assumpte Hoechst
versus Comissi): si bien es cierto que los derechos de defensa deben respetarse en los

procedimientos administrativos susceptibles de conducir a la imposicion de sanciones,

hay que evitar que estos derechos puedan comprometerse irremediablemente en el marco
de los procedimientos de encuesta previa que puedan tener un carcter determinante
para el establecimiento de pruebas de carcter ilegal de comportamientos de las empresas adecuadas para comprometer su responsabilidad. En la mateixa lnia jurisprudencial, vid. la ST]CE 113/1989, de 18 d'octubre (Assumpte Solvay versus Comissi).
Aquesta ltima citada per Garca de Enterra, E.; Fernndez Rodrguez, T.-R.: Curso
de Derecho Administrativo IL, op. cit., pg. 185 i 186.
152. Vegeu les ST]CE Orkem i Solvay, suara citades, quan ens diuen que: si
bien ciertos derechos de defensa no conciemen mas que a los procedimientos contradictorios subsiguientes a un pliego de cargos, otros deben respetarse en la fase de encuesta

preuta.

77

de proves, com tamb l'observana dels drets a la intimitat i a la inviolabilitat de domicili.l" Circumstncies que ens poden dur a un
debat contradictori sobre la procedncia o no en l's de les potestats
legalment atribudes per aconseguir les dades que es reflectiran en
les actes d'inspecci. A la vegada, tampoc no podem excloure la discussi sobre els fets susceptibles de constituir el tipus de la infracci
administrativa, i possibilitar la custdia, amb les degudes garanties,
de tot aquell material fctic que pugui servir al debat dialctic que
jugar, amb tota la seva fora, dins el procediment administratiu sancionador, i, si escau, davant del jutge del Contencis.
Amb tot, si b hem constatat l'aplicabilitat d'aquest principi de
contradicci en l'esfera sancionadora de l'Administraci pblica, cal
advertir l'existncia d'una jurisprudncia que reconeix virtualitat probatria a diligncies, en les quals sembla no haver existit una veritable oportunitat de defensa i contradicci a l'expedientat.
Un supsit rellevant s el de la STC 212/1990, de 20 de desembre, relativa a unes infraccions detectades per una inspecci del Servei de Defensa contra fraus per unes partides d'oli, les quals contenien colesterol en quantia superior a la legalment permesa. El
recurrent sollicita l'obtenci de mostres del producte intervingut, com
tamb la prctica de la prova amb la designaci d'un perit de part,
extrems que li sn negats per l'instructor del corresponent procediment. El Tribunal Constitucional considera que no s'ha produt indefensi perqu l'administrat va tenir l'oportunitat d'aportar distintes
proves, circumstncia que garantiria -concretament en aquell
procediment- l'existncia dels principis de contradicci i defensa
que exigeix la norma fonamental. Contrriament, el magistrat Gimeno
Sendra -el qual es pronuncia tamb a favor de la vigncia del principi de contradicci en el procediment administratiu sancionadorconsidera que aquell no s'ha complert en el present cas en denegar
les citades possibilitats al recurrent.
El motiu de ms transcendncia al-legat pel ciutad consisteix
en la privaci de prova de descrrec realment contradictria mitjanant un perit de part. No obstant aix, es pot constatar a l'expedient
153. Sobre el dret fonamental a la inviolabilitat de domicili en les distintes fases del procediment en l'mbit concret del Dret comunitari per amb allusions al
Dret espanyol vegeu Trayter Jimnez, Joan Manuel: La defensa de las empresos
(rente a las sanciones de la Administracin europea, Ed. Llibreria Bosch, Barcelona,
1986, pg. 93 i ss.

78

l'aportaci per l'administrat de fins a sis anlisis realitzades per laboratoris particulars a instncies del possible infractor. Aquestes, si b
no sn considerades de forma oficial, comporten que l'Administraci dugui a terme una anlisi arbitral i dhuc que es rebaixi la quantia de la sanci. Des d'aquest sentit, la consideraci de la documentaci tcnica que s aportada pel recurrent s ponderada per l'rgan
administratiu, el qual ordena la realitzaci de noves proves sobre les
partides d'oli amb possible excs de colesterol.
Aquests informes tcnics, que gaudeixen d'una presumpci de
certesa molt semblant a la dels documents que hem estat examinant,
estan molt a prop de la denominada discrecionalitat tcnica, 154
situaci en la qual el jutge no entra a valorar els fets i es fonamenta
en el carcter eminentment especialitzat o cientfic de l'actuaci adrninistrativa.!"
La importncia de la STC recau, per, en la tendncia latent de
l'Alt Tribunal a considerar que tota actuaci administrativa, formalitzada en un expedient administratiu sancionador, pot erigir-se com
a mitj de prova capa d'enervar la presumpci d'innocncia del particular. Creiem, contrriament als postulats del Tribunal Constitucional, que si b s necessari, en determinades ocasions, atorgar aquest
valor qualificat a algunes d'aquestes actuacions, cal indagar si es compleixen els requisits mnims exigibles en via administrativa i veure
si desprs, una vegada legitimada la imposici de la sanci, aquesta
pot actuar en forma de prova preconstituda dins el procs contencis.
154. Sobre el tema de la discrecionalitat tcnica i el seu eventual control pels
tribunals de Justcia, vid. -entre els treballs ms recents- els de Coca Vita,
Eduardo: Legalidad constitucional, exclusin de control judicial y discrecionalidad
tcnica, RAp, nm. 100-102, vol. II, any 1983, gener-desembre, pg. 1039-1081;
Piar Maas, Jos Luis: El pleno control jurisdiccional de los concursos y oposiciones y la discrecionalidad tcnica de la Adrninistracin, DA, nm. 220 (El control jurisdiccional de la AcIministracin pblica), octubre-desembre de 1989, pg.
135-178; i Fernandez Rodrguez, 'Iornas-Ramn: Arbitrariedad y discrecionalidad
a Martn-RetortilIo Baquer, Sebastian (ed.): Estudios sobre la Constitucin espaola.
Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, vol. III, La Corona, Las Cortes
Generales, Del Gobierno y la Administracin Pblica, Ed. Civitas, Madrid, 1991,
pg. 2.255-2.310.
155. Algun autor ha defensat que determinats supsits tradicionalment considerats com a clars exemples de l'anomenada discrecionalitat tcnica -cas dels concursos i oposicions- participin dels mateixos principis que amb carcter general
regeixen la presumpci de certesa dels informes tcnics, actes d'inspeccions i altres
semblants. Vegeu Piar Maas, Jos Luis: El pleno control jurisdicciona1..., op.
cit., pg. 155.

79

a-Secc.
(Sala 3

En la STS de 18 de gener de 1991

T", ref. Ar. 1.508)
podem trobar l'existncia d'un vot particular que, tot i discrepar del
parer majoritari de la sala, nega fora probatria a un informe de
la Inspecci de Treball que opera com un trmit de contestaci realitzat per l'inspector a les allegacions contingudes en el plec de descrrec respecte als fets que es descriuen en l'acta.
El magistrat que discrepa del parer majoritari de la sala ens recorda
com el principi de contradicci en el procediment sancionador exigeix que totes les allegacions i proves de crrec puguin sser contestades pel subjecte passiu en l'exercici de la potestat sancionadora,
abans que es dicti la corresponent resoluci administrativa.
La qualificaci de l'esmentat informe com a activitat probatria
distorsiona el joc de contradicci, el qual comporta que finalitzi en
les aHegacions del possible infractor la dialctica crrec-descrrec.
Aix, cal ressaltar la importncia dels citats principis, els quals ens
poden ajudar a destriar els veritables actes de prova dels que en realitat no ho sn.
La lnia majoritria seguida en aquesta resoluci judicial contrasta
amb alguna jurisprudncia anterior com s el cas de la STS d'I d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.417), on es nega als informes posteriors dels
inspectors la presumpci de certesa que gaudeixen les actes d'inspec156
ci. En aquest sentit es destaca la clara diferncia existent entre
ambds tipus de documents (actes i informes): mientras que en las

primeras se da traslado aladministrado para su defensa, no OCU1Te lo mismo

con los segundos, que ni resultan conocidos por el expedientado, ni pueden ser contradichos en el procedimiento. Es rebutja, d'aquesta manera
i en aquest pronunciament, el valor probatori d'aquests informes, no
solament perqu no els ha estat atribut legalment.>" sin essencial156. Se cita, a ms, certa jurisprudncia de l'antiga Sala 4" del Tribunal Suprem,
com sn les sentncies de 10 de mar de 1981 (ref. Ar. 1.265) i 10 de juliol de 1981
(ref. Ar. 3.476).
157. Vegeu en aquest sentit la STS de 25 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.762), on
s'assenyala que: el informe complementaria del Inspector, informe ste al que ademds
no le es aplicable lo dispuesto en el art. 38 del Decreto 1860/75. Aquest precepte que
establia el valor probatori de les actes de la Inspecci de Treball -avui ratificat per
l'art. 52.2 i 3 de la Llei 8/1988, de 7 d'abril, d'infraccions i sancions d'ordre social-no
atribua, com succeeix actualment, cap valor probatori a aquests informes complementaris. Una qesti diferent s que si es mant la doctrina latent a la STC 212/1990, de
20 de desembre -la qual no compartim- els informes complementaris gaudeixin
de fora probatria per la mera subsumpci en els corresponents preceptes de la normativa processal civil que regulen el concepte de document pblic (596.3 LEC i 1.216 Cc).

80

ment per constituir una clara infracci del principi de contradicci

que ha d'informar el procediment sancionador.
Cal rebutjar com a prctica viciosa!" aquelles resolucions sancionadores que basin la prova del relat fctic en documents administratius que no s'hagin sotms al joc contradictori exigible constitucionalment. No seria possible, des d'aquesta perspectiva, donar suport
a la insuficincia dels fets, continguts en l'acta, per imposar la sanci en informes posteriors que la complementin.l" per ms que
aquests estiguin redactats de la manera ms precisa i detallada possible."?

C. El principi de lliure valoraci de la prova

Segons veurem ms endavant, el Tribunal Constitucional no dubta
a considerar que el dret fonamental a la presumpci d'innocncia
regeix sense excepcions en l'ordenament sancionador. I en analitzar
les conseqncies de la seva aplicabilitat com a lmit de l'exercici de
l'anomenat ius puniendi de l'Estat, que comporta entre d'altres que
cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el rgano sancionador, debe traducirse en un procedimiento absolutoriow" (el text en rodona s nostre). El Tribunal
Constitucional, en considerar les actes i les diligncies de la Inspec158. Prctica que porta la seva causa en l'intent de suplir les deficincies formals de les actes mitjanant aquests informes posteriors. En aquest sentit, vid. la
STS de 23 d'abril de 1990 (ref. Ar. 3.138): La omisin del acta se pretende suplir

por un posterior informe, en el que el Inspector sale al paso de las alegaciones de la

parte sobre las deficiencias [ormales del acta [. ..].
159. En aquest sentit, vid. la STS de 10 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.436): [... l
no es licito suplir las eoidentes omisiones de un acta a travs de un informe interno
ulterior, en el que se narran hechos no contenidos en aqulla, se transcriben supuestas
manifestaciones testificales sin posible contradiccin, y, por ltimo, se consignan resultados de uisitas anteriores desprovistas de los minimos requisitos de legitimidad (el
text en rodona s nostre).
160. En la STS de 3 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.819) -contrriament a la postura que defensem- es confirma, entre d'altres raons, el contingut de les actes no

slo por las afirmaciones del que las haba leuantado sino tambin por el detalladisimo
informe complementaria de la Inspeccion obrante en el expediente administratioo, en
el que con toda minuciosidad se recogian las respuestas que a su presencia y al de la
encargada general dieron las trabajadoras, identificdndolas con sus nombres y apellidos
en relacin al trabajo que desempeaban en el Centro.
161. STC 76/1990, de 26 d'abril.

81

ci de Tributs com a mitj probatori, ha de concloure necessriament que el seu valor o eficcia ha de mesurar-se precisament mitjanant el principi de lliure valoraci de la prova, i acabar d'aquesta
forma amb alguna jurisprudncia que havia optat, en canvi, en el
camp del Dret sancionador, pel sistema de prova taxada. 162
Anteriorment a aquest pronunciament de la jurisprudncia constitucional, GonzaIez Navarro"? ja reclamava l'aplicabilitat d'aquest
principi de carcter netament processal, com havia estat recollit per
la millor jurisprudncia." Veiem per tant que l'rgan que imposa
la sanci, sigui administratiu o jurisdiccional, ha de ponderar lliurement les proves que es practiquin i aix s'ha de fer tant si el resultat
esdev condemnatori com absolutori de l'individu al qual s'atribueix
la realitzaci d'un determinat illcit.
Tradicionalment dins el tema de valoraci de prova s'ha distingit entre: legal o taxada i lliure. La primera seria en aquells casos
que la llei fixa les mximes d'experincia i estableix un determinat
efecte pel mitj probatori, mentre que la segona vindria donada precisament per la inexistncia d'unes regles legals i seria el jutge qui
hauria de valorar-la mitjanant unes mximes d'experincies comu162. A favor de la vigncia del principi de prova taxada en l'mbit sancionador
de l'Administraci es pronuncia la STS de 8 d'abril de 1981 (ref. Ar. 1.828) quan
afirma que: Los hechos releuantes para la decisin de un procedimiento podran acre-

ditarse por cualquier medio de prueba, norma, empero, que no implica posibilidad de
acudir a indicios concluyentes y valoracin en conciencia por analoga con el procedimiento penal -artculos 741 de la Ley de enjuiciamiento criminal y 11 del D. de 21
de noviembre de 1952-, pues susceptibles los actos de Derecho administrativo sancionador de revisin contenciosa y sujeta sta al supletorio imperio de la Ley de enjuiciamiento civil-disposicin adicional sexta de la Ley de 27 de diciembre de 1956- ser
igualmente aqu rector el principio de prueba tasada segn especificacion contenida en
el artculo 578 de dicha Ley rituaria civil y 1.215 del Cdigo civil, bien que la ndole
inquisitiva del procedimiento sancionador desplace hacia uno de dichos medios tasados
de prueba el de las presunciones de hecho, contemplada con la certeza ope iuris resultante de las actas.
163. Vid. Derecho Administrativo... , op. cit., pg. 372.
164. Vid. la STS de 14 de febrer de 1980 (Ponent: Ruiz Snchez), segons
la qual: l.. .llos rganos administrativos no se encuentran aprisionados en sus decisiones por ningn rgimen de prueba legal y pueden, por lo tanto, formar su conviccin
en cuanto a los hechos que constituyen la causa del acto administrativo, libremente,
a la vista de todos los elementos aportados al expediente administrativo, de forma muy
similar a la que rige en el enjuiciamiento penal, y es lo que realmente expresa el articulo 88, LPA, cuando declara que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podran acreditarse por cualquier medio de prueba, sin que en este articulo, ni
en ningn otro, se contengan reglas valorativas de las pruebas practicadas.

82

nes. 165 Aix, en un cas el jutge quedaria constret a aplicar els efectes que li marca la llei en haver de valorar una prova mentre que en
l'altre el seu convenciment no es troba a priori determinat per uns
resultats preestablerts. D'aquesta forma, mitjanant el sistema de lliure
valoraci de la prova el jutge penal o el del contencis pot extreure
o seleccionar del document aquells fets que consideri ms dignes de
crdit, i no es veu vinculat necessriament per la seva existncia.l'
Soluci distinta -des d'un punt de vista estrictament legal- a la
qual es veuria abocat l'rgan jurisdiccional si hagus de considerar
el mitj probatori des de la perspectiva taxada que la LEC confereix
al document pblic.
La STC 76/1990, de 26 d'abril, consagra com una exigncia que
es deriva del dret a la presumpci d'innocncia el sistema de lliure
apreciaci de la prova. D'aquesta forma es trenca, en paraules de Garberi Llobregat.? amb el valor probatori taxat dels documents
pblics en el procs administratiu que resultava d'aplicaci supletria de l'art. 1218 del Cc. en virtut de la crida realitzada per l'art.
74.4 i per la disposici addicional de la L]CA.
Amb tot, el sistema de prova taxada respecte als documents pblics
dins l'mbit civil ha estat prcticament desvirtuat per la doctrina jurisprudencial de l'expedient d'apreciaci conjunta de la prova,168 que
en eludir les regles legals de valoraci dels mitjans probatoris, ha vingut a imposar una ponderaci conjunta d'aquests i ha arribat dhuc
a evitar el control d'aquesta activitat que realitza el jutge. 169 Consi165. Vid. Ramos Mndez, Francisco: Derecho Procesal Civil, tom I, 3 a ed., Ed.
Llibreria Bosch, Barcelona, 1986.
166. Aix, la STS de 6 de novembre de 1989 (ref. Ar. 7.796) estableix que: Fara
valorar en sus debidos trminos la presuncin de certeza y eficacia probatoria de las

actas de la Inspeccion de Trabajo [... l sin desorbitaria hasta extremos que introduieran
en el proceso un ingrediente de desigualdad y de obstdculo al derecho de tutela judicial
efectiva [... l es preciso examinar cules son los contenidos del acta que, en su caso,
pueden ser beneficiarios de tal eficacia jurdica, asi como la regularidad formal de
la misma (el text en rodona s nostre).
167. Derechos fundamentales ... , op. cit., pg. 216.
168. Fins a tal punt arriba la situaci que es pot afirmar, com fa M. Victoria
Berzosa Francos, que amb aquesta doctrina s'arriba a una equiparaci entre mitjans de prova d'apreciaci legal i mitjans de prova d'apreciaci lliure. Vegeu Principios del Proceso... , op. cito
169. Aix, M. Victoria Berzosa Francos assenyala que aquesta prctica comuna
dels nostres tribunals impide conocer el valor que se ha dado a cada uno de los medios
de prueba, dificulta la posibilidad de recurrir y el andlisis en casacin de la infraccin
de las normas legales de uqloracion. Vegeu Principios del Proceso... , op. cito

83

derem per, encertada una plena aplicabilitat de la lliure apreciaci

de la prova en el procediment sancionador i en el procs contencis
que hauria de suposar l'exigncia de motivaci en aquesta matria,
com tamb un eventual control de la valoraci practicada.
Per tant, si b sn configurades com un mitj probatori en virtut
de la legislaci supletria comuna, l'eficcia de les actes no pot esdevenir prevalent sobre altres proves en aplicaci del sistema processal
penal que implica la seva lliure apreciaci. 170
Consegentment es trenca, en definitiva, el valor que la normativa procedimental semblava que volia impregnar les actes i d'altres
documents pblics amb presumpci de certesa, com seria el d'una
prova taxada que per la seva aplicaci ex lege impeds la lliure formaci del criteri per l'rgan ja administratiu, ja jurisdiccional. 171
Aquesta possible interpretaci que certament podria desprendre's del
tenor literal d'aquesta normativa no ha reeixit, per tant, segons ha
establert amb bon criteri el Tribunal Constitucional.

4. El valor dins el procs contencis de les actuacions realitzades

per via administrativa

Una vegada hem vist la possibilitat que les actes i diligncies amb
presumpci de certesa puguin esdevenir mitjans de prova -si b
amb carcter extraprocessal o material- dins el procediment admi170. Vid. Suay Rincn, Jos: La discutible vigencia... , op. cito pg. 180. Aquest
mateix autor dedueix la lliure valoraci de la prova de! carcter probatori del
qual gaudeixen les actes: Las actas de inspeccion constituyen, pues, un medio de

prueba. En resumen, esto es lo que el Tribunal Constitucional ha querido indicar:

que tienen valor probatorio. De lo que se deduce una primera consecuencia: son libremente eualuables lo mismo por la Administracin que -ntese bien- por cualquier Tribunal
171. Vid. Suay Rincn, Jos: La discutible vigencia... , op. cit., pg. 180 i 181,
quan ens diu: La presuncion de ueracidad en su sentido estricto (que era a la que pareda re/erirse la normativa) aunque sea iuris tantum, produce efectos ex lege; tiene valor
de prueba legal e impide al juzgador formarse con libertad un criterio sobre los hechos,
sea aqul la Administracin, sea un Tribunal independiente. Es curis, en canvi, com
una certa jurisprudncia detectava de! tenor literal de la regulaci legal de la presumpci de certesa e! principi de lliure valoraci de la prova. Aix, vid. la STS de
28 de setembre de 1990 (ref. Ar. 6.864), la qual ens diu que: La expresion saluo

prueba en contrario excluye que el contenido del acta constituya una prueba tasada
cuyo automatismo se imponga ineoitablemente.

84

nistratiu sancionador, cal preguntar-se quin valor els ha d'atorgar el

jutge un cop iniciat el procs contencis.
La qesti ha estat resolta favorablement pel Tribunal Constitucional en la seva STC 76/1990, de 26 d'abril, quan assenyala que
aquests documents no tenen la mera consideraci de denncia en
el procs contencis administratiu, sin que poden servir per destruir la presumpci d'innocncia sin necesidad de reiterar en dicha

va la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administratioow.'?

L'Alt Tribunal considera que en aquest supsit no existeix un
desplaament de la crrega de la prova, sin la de recrrer en seu
judicial la resoluci administrativa i que les esmentades actuacions
no gaudeixen de major rellevncia que els altres mitjans de prova
admissibles en Dret, la qual cosa no impedeix al jutge formar la seva
lliure convicci.
, L'esmentada argumentaci jurisprudencial ha estat contestada per
un sector de la nostra doctrina. En aquesta lnia, Garberi 110bregat!" ens diu que: la src comentada nos esta diciendo que en

el proceso contencioso en el que se impugne un acto sancionador de

la inspeccion tributaria no es necesaria la prueba de la veracidad de
los hechos antiiuridicos imputades, pues la misma ya se practico en
el expediente administrativo y resulta innecesaria reiteraria en va
judicial; por ello habrd de ser el sujeto sancionado quien tenga la
carga de probar su inocencia o, lo que es lo mismo, el desajuste a
la realidad de los hechos consignados en el acto de inspeccion (prueba
de hechos negativos: probatio diabolica). D'aquesta manera, s'estarien sobrevalorant les actuacions inspectores administratives respecte
a l'activitat judicial.
Malgrat aquestes consideracions creiem que l'atorgament de valor
probatori dins el procediment sancionador a determinades actuacions
administratives que puguin fonamentar la imposici d'una sanci per
172. E. Garca de Enterra i T.-R. Fernndez Rodrguez dedueixen d'aquest pronunciament jurisprudencial que: Lo que parece que, en el razonamiento de la Sen-

tencia, ha llevado a preservar la constitucionalidad ebaio reserva de interpretacion de

este precepte, es que el Tribunal Constitucional ha querido precisar que las actas de
inspeccion no tienen la consideracin de simple denuncia, sino que es un elemento
probatorio mas, con los dems elementos probatorios sin necesidad de reiterar en dicha
uia la actividad probatoria de cargo practicada en el expediente administratioo. Vid.
Curso de Derecho Administrativo IL, op. cit., pg. 178.
173. Derechos fundamentales ... , op. cit., pg. 216 i 217.

85

part de l'Administraci, ha de trobar el seu reflex dins el procs judicial. La mera consideraci d'aquesta documentaci com a denncies
en l'mbit del procs pot tornar en ineficaces determinades decisions
administratives importants.!" Circumstncia que abona que aquestes puguin aportar-se al procs judicial amb el carcter, si es vol, d'una
prova pre-constituda o anticipada per la impossibilitat de reproduir
moltes vegades les actuacions realitzades per via administrativa davant
l'rgan jurisdiccional. Pensem en el lapsus temporal existent entre
que s'inicia el plet contencis i la realitzaci de la fase probatria.
Aquesta circumstncia comporta la possibilitat que desapareguin els
elements fctics segons els quals s'ha adoptat la sanci administrativa.!" per la qual cosa pot resultar convenient la custdia de les
fonts de prova en mans de l'Administraci a l'espera de la seva ulterior aportaci al procs com a mitjans probatoris ponderables pel jutge
del contencis administratiu.
Tanmateix, l'opci de l'ordenament espanyol en atribuir a l'Administraci i no al jutge la imposici de sancions per a determinats tipus
d'iHcits pressuposa l'existncia d'uns mitjans de prova que si b sn
extraprocessals han estat practicats amb unes determinades garanties constitucionals. En aquest sentit, l'rgan jurisdiccional ha de
tenir present aquesta constataci de fets en controlar la legalitat de
l'actuaci administrativa. Aix comporta que prviament s'hagi seguit
un procediment contradictori en el qual s'hagin respectat els drets

174. Vid. en aquest sentit Gimeno Sendra, Vicente, en l'obra que ell mateix dirigeix: Derecho Procesal Administrativo... , op. cit., pg. 89.
175. Tal vegada podria ser convenient l'articulaci en el nostre sistema jurdic
de procediments com el constant d'urgence, existent a l'ordenament francs. Aquesta
via, tal com assenyala Parejo Alfonso, consisteix en un procediment molt sumari,
per contradictori, destinat a la mera comprovaci de fets, en el cas que aquests
puguin donar lloc a un contencis administratiu. El seu requisit inexcusable s la
concurrncia efectiva d'una situaci d'urgncia. Vegeu d'aquest autor Estado Social
y Administracin Pblica (Los postulades constitucionales de la reforma administrativa), Ed. Civitas, Madrid 1983, pg. 297. L'articulaci d'aquesta via constrenyeria,
consegentment, l'mbit de l'activitat probatria de l'Administraci que es podria
veure substituda per aquestes actuacions cautelars dels rgans jurisdiccionals. Actualment, per, aquesta opci no pot desprendre's de l'art. 1.428 de la LEC aplicat supletriament a l'ordre contencis administratiu en virtut de la disposici addicional
sisena de la LJCA, ja que seria configurar aquesta via com un procs autnom i
no com un incident cautelar tal com el configura l'actual legislaci processal aplicable. A ms, per introduir aquesta figura caldria correlativament una profunda reforma
del sistema d'imposici de sancions administratives i del procs contencis en general.

86

de defensa de l'administrat, segons viem amb anterioritat. Aquest,

a ms, no t la naturalesa d'unes meres diligncies sumarials, puix
que ens trobem amb la imposici d'una sanci -no una mera mesura
cautelar-, abans de l'inici del procs contencis, del qual es configura com un pressupsit processal. Les meres diligncies preparatries en l'ordre penal sn absolutament instrumentals del corresponent procs, mentre que el procediment administratiu !lo depn
necessriament d'un possible procs contencis ulterior. Es ms, la
immensa majoria de les actuacions administratives no sn fiscalitzades a posteriori pel jutge del contencis, ja que es produeix la seva
fermesa per no haver estat impugnades en el termini legalment establert.
Si b es pot reconixer certa operativitat a les proves administratives en el procs contencis, aix no pot suposar una eficcia
prevalent que exclogui qualsevol tipus de defensa a l'administrat. No
considerem, d'aquesta manera, prou encertada certa jurisprudncia
que fonamentant-se en la suficincia de dades existents en el procediment administratiu, exclou la possibilitat d'obertura del plet a prova o la
delimita a fets distints dels provats per l'Administraci.!" No resulta
admissible, des d'aquesta perspectiva, anar a cercar el tpic clssic de
la naturalesa revisora del procs en l'ordre contencis administratiu, 177
ja que convertiria la fase probatria en una segopa instncia administrativa en detriment de la funci jurisdiccional. Es precisament davant
de l'existncia de mitjans de prova -practicats per via administrativa- que s'ha de facilitar l'aportaci -per via judicial- d'aquells
altres amb qu l'expedientat pugui rebatre els fets que se li imputen. 178
176. Gimeno Sendra es plany que: Desgraciadamente esta regla general (iudex
iudicare debet secundum allegata et probata partium) no es siempre cumplida por
nuestros Tribuna les, los cuales suelen, de un lado, ser reacios a disponer la apertura
de! proceso administrativa a prueba y proclioes, de otro, a biperualorar e! expediente
administratiuo. Vegeu, d'aquest autor, El derecho a un proceso administrativo... ,>,
op cit., pg. 26.
177. Cal recordar, en aquest sentit, l'exposici de motius de la LJCA, que en
referir-se a la naturalesa del procs respecte concretament a l'activitat probatria
ens diu que: La ]urisdiccin Contenciosa-Administrativa es, por tanta, revisora en cuanto
requiere la existencia preuia de un acta de la Administracin, pero sin que ella signifique -dicho sea a ttulo enunciativo- que sea impertinente la prueba, a pesar de
que no exista conformidad en los hechos de la demanda ni que sea inadmisible aducir
en via contenciosa toda fundamento que no haya sida previamente expuesto ante la
Administracin.
178. El Tribunal Constitucional reconeix que el dret de l'expedientat a utilitzar

87

A ms, considerem que l'rgan jurisdiccional ha de ponderar el

seu origen i les garanties amb les quals es va practicar, a l'hora de
contrastar-ho amb els altres mitjans de prova aportats al procs. Ponderaci que haur de realitzar tant per atorgar-li la fora necessria
per destruir la presumpci d'innocncia i confirmar la sanci administrativa, com per considerar que 11\dministraci no ha produt una
activitat probatria suficient que el legitims a imposar el corresponent acte administratiu objecte de recurs.
Considerem que aquesta possibilitat no s ms que una de les
conseqncies que comporta l'opci pel nostre ordenament jurdic
del rgim administratiu. Possibilitat que no ha de condicionar la labor
jurisdiccional puix que com hem vist, aquesta documentaci administrativa, amb els lmits que anem assenyalant durant aquest treball, no t una prevalena a qualsevol mitj de prova que converts
el recurs contencis, d'entrada, com una mera apeHaci de la decisi administrativa.
Tanmateix, amb tot aix no volem dir que existeixi una inversi
de la crrega de la prova, puix que cal recordar que estem precisament davant una activitat probatria que, si b forjada en l'mbit
del procediment administratiu no presenta, al nostre parer, cap obstacle perqu pugui sser considerada aix en el posterior procs judicial. En aquest sentit, l'activitat del jutge del contencis no pot quedar precondicionada per la realitzada anteriorment en via de
procediment sancionador, sin que haur de comprovar la legalitat
de l'actuaci administrativa (art. 106.1 de la CE), i podr, a ms,
forjar el seu propi convenciment sobre els fets possiblement constitutius d'un illcit administratiu.
proves per a la seva defensa t rellevncia constitucional (STC 2/1987, de 10 de febrer,
190/1987, d'I de desembre, i 192/1987, de 2 de desembre). Ara b, tamb ha dit
que ni tan sols en e! procs penal on opera plenament l'art. 24.2 CE, existeix un
dret absolut i incondicionat a l's de tots els mitjans de prova (STC 2/1987 i 22/1990,
de 15 de febrer). Solament tindria rellevncia constitucional, susceptible d'acollirse a un recurs d'emparament, quan produeixi indefensi la denegaci de proves,
que sollicitades en e! moment i la forma oportunes no resulti raonable i privi e!
sollicitant de fets decisius per a la seva pretensi (STC 149/1987, de 30 de setembre). Aix significa que no es produeix una indefensi de rellevncia constitucional quan la inadmissi d'una prova s'ha produt degudament en aplicaci estricta
de normes legals, i aquesta constitucionalitat no s'ha posat en dubte, ni tampoc quan
les irregularitats processals que s'hagin pogut produir en la inadmissi d'alguna prova
no han arribat a causar una efectiva i real soscavaci de! dret de defensa (STC
212/1990, de 20 de desembre).

88

Consegentment, si el prets mitj de prova no compleix els requisits legals pertinents, l'rgan judicial no podr considerar-lo com a
tal. Recordem, a ms, que juga aqu un paper rellevant el principi
de lliure valoraci de la prova amb el qual el jutge podr entrar en
les circumstncies peculiars en qu es va realitzar aquella actuaci
administrativa i, per tant, establir el seu veritable abast.
Creiem que l'aplicabilitat dels principis penals hauria de venir
per la relativitzaci de la presumpci de certesa, en certes circumstncies, atenint-se al seu contingut teleolgic i aix poder constrnyer
aquest valor reforat, per exemple en supsits d'impossible o difcil
realitzaci. Per tant si b no s admissible un transplantament total
de les garanties penals.F? tampoc no considerem encertat acudir
exclusivament a la legislaci processal civil per integrar determinades llacunes que pateix el Dret administratiu. 180

5. La denominada presumpci de certesa de les actes administratives i la seva consideraci com a documents pblics

A. La viabilitat de la seva consideraci com a documents pblics

De l'mplia, per no exhaustiva, normativa que hem tractat, nicament hem trobat algunes disposicions on aquestes actes, dilign-

179. Morena y de la Morena, Luis de la: Son trasplantables en bloque a la

potestad sancionadora de la Administracin las garantas que lirrtan el <dus puniendi
de los tribunales?, a La Ley, nm. 2.199, dimarts 4 d'abril de 1989. Aquest autor
qestiona les tesis que nicament potencien l'mbit garantista de l'individu en detriment de les potestats administratives. Aix, ha arribat a destacar: Esta preocupa-

cin, casi obsesiua, por elevar el mdximo posible las garantas debidas al presunto infraaor
y por reducir al mnimo las prerrogativas de una Administracin, a la que se la supone
irremediablemente predispuesta a abusar de ellas. Potser, pensem nosaltres, si se seguissin fins a les seves ltimes conseqncies el transplantament de tcniques garantistes penals sense tenir en compte les peculiaritats prpies de l'Administraci caldria
anar a celcar amb una llanterna unes quasi inexistents potestats administratives.
180. Es significatiu que si b el Tribunal Constitucional en el moment d'entendre si sn mitjans probatoris aplica la legislaci processal comuna, quan parla de
l'eficcia de les actes fa referncia al principi de lliure apreciaci de la prova que
s propi de l'mbit penal. Aix, dins el camp civil regiria una prova taxada que ha
estat objecte d'un contundent correctiu en recrrer la jurisprudncia a l'expedient
d'apreciaci conjunta de la prova.

89

cies o denncies siguin qualificades expressament de documents

pblics. Concretament tant la LMPLGT com el RGIT afirmen que
les actes i diligncies esteses per la Inspecci de Tributs gaudeixen
d'aquesta naturalesa.l" Nogensmenys, aix pren com a base la
redacci de l'art. 24 del Decret 2.122/1971, de 23 de juliol, pel qual
s'aprova el Reglament de la Inspecci de 'Ireball.P" del qual es va
extr<;ure aquesta conceptuaci, segons s'ha manifestat.v"
Es ms, la STC 76/1990, de 26 d'abril, manifesta que no hi ha
cap obstacle a la seva consideraci com a documents pblics. Segons
l'Alt Tribunal aquests documents entren dins la categoria jurdica perfilada als art. 1216 del Cc. i 596.3 de la LEC. Examinarem, doncs,
la normativa esmentada per comprovar la viabilitat d'aquesta asserci i si s factible la seva extensi als altres documents amb presumpci
de certesa.
L'art. 1216 del Cc. ens diu que sn documents pblics els autoritzats per un notari o empleat pblic competent, amb les solemnitats requerides per la llei. Veiem, d'aquesta manera, com no podem
qualificar nicament un document pblic per motiu del seu autor
(notari o empleat pblic) sin que hi ha altres trets caracterstics.
De l'examen d'aquest precepte legal podem assenyalar que perqu un document ostenti la qualitat de pblic hi han de concrrer
els elements segents:
-

El subjectiu o personal: Per tal com fa referncia a la persona

sobre qui recau l'autoria de la redacci d'aquell document.

L'objectiu o material: Ja que el subjecte-autor ha d'sser competent per atorgar-lo.

El formal: Que exigeix que sigui atorgat amb les formalitats

requerides per la llei.

D'altra banda, l'art. 596 de la LEC disposa que sota la denominaci de documents pblics i solemnes es comprn: ... 3 0 Los docu181. Art. 145.3 i 62.1 respectivament.
182. Lesrnentar precepte diu aix: Las actas y requirimiento practicados por la
Inspeccion de Trabajo se consideraran como documentos con valor y fuerza probatorios, salvo demostracn en contrario. 5u [ormalizacion no es obligada en el momento
de la oista..
183. Vid. nota nm. 86 d'aquest treball.

90

mentos expedides por los funcionarios pblicos que estn autorizados

para ello en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones. Aquesta norma
nicament fa referncia als elements subjectiu i material, per des
d'una interpretaci sistemtica cal posar-lo en relaci amb l'art. 1.216,
el qual exigeix tamb l'element formal. A ms, cal remarcar que l'art.
596.3 de la LEC el que fa s concretar l'enunciat genric de notari
o empleat pblic del 1216 del Cc. a l'esfera de l'Administraci.
Tot seguit analitzarem els diferents elements que conformen la
categoria de document pblic per veure si, des d'una ptica global,
sn aplicables als documents que gaudeixen d'aquesta presumpci
de certesa.
Respecte al carcter subjectiu, es compliria perfectament aquest
requisit, ja que aquests documents sn atorgats per funcionaris o altres
empleats pblics. Aix, haurem de destacar que en molts preceptes
de la legislaci examinada s'alludeix moltes vegades a la inspecci
o als serveis d'inspecci, terme ms omnicomprensiu que el d'inspector.?" Aquest mats no esdev ftil, perqu cal preguntar-nos
sobre la intervenci de sots-inspectors, controladors laborals o d'altres
funcionaris similars. Supsit que s'ha plantejat a nivell jurisprudencial respecte als controladors d'ocupaci en l'mbit de la Inspecci
de Treball i de Seguretat Social.
Aix, ad exemplum, la STS de 19 de febrer de 1990 (Secci T"
de la Sala 3 a), que manifesta que las actuaciones levantadas por la

Inspeccion de Trabajo, preuia actuacin de los Controladores de Empleo,

gozan de la presuncin iuris tantum de veracidad prevista en el artculo
38 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio, pudiendo los Inspectores desarrollar su funcin fiscalizadora, sin necesidad de visita, mediante comprobacin o expediente administrativo, siempre que constaten, a la vista
de las actuaciones practicadas por dichos Controladores de Empleo la
existencia de hechos constitutivos de infraccin... .
Les actes de la Inspecci no perden, d'aquesta manera, la seva
eficcia probatria <gozan de la presuncin iuris tantum de veracidad)
per haver estat realitzades les actuacions pels controladors d'ocupaci,
a-Secc.

184. Vegeu la SIS de 27 de febrer de 1990 (Sala 3

7 ) que assenyala
sobre aix: ... no se niega en ella (en la Sentncia apel-lada), de modo general, la
eficacia de las constataciones realizadas por los Controladores de Empleo, como base
de las actas de la inspeccion, introduciendo una dijerenciacion entre la actuacin de
los Controladores de Empleo y de los Inspectores de Trabajo, como el apelante parece
sugerir, sino que por una parte, se refiere la lnspeccion (y no los Inspectores)...

91

si aquestes han estat constatades pels inspectors mitjanant l'expedient administratiu.

Ara b, cal assenyalar que aquesta lnia jurisprudencial ha estat
recentment precisada en la doctrina que podrem anomenar de significaci funcional dels controladors d'ocupaci. Segons aquesta lnia
interpretativa, no existeix una equiparaci de la fora probatria de
les seves intervencions amb la dels Inspectors de Treball. Per tant,
hem de destacar el carcter coHaborador i subordinat dels esmentats controladors i a ms el que cap precepte no dna a les seves funcions aquest carcter probatori. Un exemple d'aquest tarann judicial el podem trobar a la STS de 23 d'abril de 1990 (ref. Ar. 3.138),
on es deixa ben clar que en modo alguno puede partirse de una acr-

tica asimilacin de sus actos con los de los Inspectores, ni de una subrogacin de aqullos en la funcin de stoS.185 La ra radica en el fet
que la normativa creadora d'aquest cos no estableix una configuraci estatutria precisa que estableixi una especial qualificaci tcnica que pueda servir de base sustancial de atribucin a sus propios

juicios tcnicos, de un especial prestigio, con el que poder explicar, en

su caso, una especial eficacia probatoria a sus interuenciones. D'aquesta
manera, si b els criteris d'especialitat i imparcialitat eren la base
justificativa per atorgar aquesta presumpci de certesa tamb sn el
fonament per denegar-la a determinats funcionaris.
Consegentment, la manifestaci per escrit que pugui realitzar
el controlador laboral no tindr ms que el simple valor de denncia, la qual pot sser ratificada dins l'expedient sancionador i sotmesa a prova testifical, de conformitat amb els principis d'immediaci i contradicci. D'aquesta manera, la verificaci dels Inspectors
de Treball no es limita a constatar que els controladors hagin realitzat aquelles manifestacions, sin que clarament es refereix als mateixos
fets que aquest cos hagi posat en coneixement. 186
La jurisprudncia s, per, oscillant en pronunciar-se sobre el
valor probatori d'aquestes actes, ja que podem trobar pronunciaments
on la constataci dels fets realitzada per l'inspector en la seva acta
sobre la base de les meres informacions d'uns controladors laborals
185. S'ha pronunciat en igual sentit ratificant la doctrina exposada la STS d '1
de juny de 1990 (Sala 3 a-S ecc. 7 a).
186. Vid. en aquest sentit el comentari jurisprudencial que sota el ttol Delimitar las actuaciones del Controlador Laboral publica Carbajal Garca, Pedro, Mn
Jurdic, nm. 90, juliol-agost de 1991, pg. 42.

92

-ni tant sols identificats en l'expedient- s suficient per legitimar

la imposici d'una sanci administrativa per una infracci laboral
(STS de 24 de juny de 1991, ref. Ar. 7.578).
Per la situaci ha canviat radicalment amb la Llei 31/1991, de
30 de desembre, de pressupostos generals de l'Estat per a 1992 (BOE
313, de 31 de desembre) que, guardant-se les espatlles de la doctrina
de la significaci funcional, ha afegit -mitjanant la seva disposici addicional setena- un nmero a l'art. 52 de la Llei 8/1988, de
7 d'abril, sobre infraccions i sancions de l'ordre social, amb el text
segent:

3. Igualmente bardn fe, salvo prueba en contrario, las actas de irfraccin promovidas por los Controladores Laborales, ast como las actas de
liquidacin extendidas por los mismos de conformidad con los cometidos y atribuciones que les confiere el Real Decreto 1.667/1986, de 26
de mayo, respecto de los hechos que hayan sido comprobados por el Controlador Laboral actuante, que se incorporaran necesariamente al acta.
D'aquesta manera, els controladors laborals adquireixen directament -per atribuci ex lege- la titularitat de la fe pblica sobre
les infraccions laborals que fins aleshores requeia, exclusivament, en
els inspectors de treball, i s'acaba amb una possible discussi sobre
el valor de les actes que contenen fets comprovats pels primers.
La introducci d'aquest precepte -per la gatera que habitualment suposa la Llei de pressupostos- confirma la necessitat de determinar per via legal quins sn els funcionaris que donen presumpci
de certesa a les seves declaracions recollides documentalment.v" Circumstncia que afavoreix la seguretat jurdica (art. 9.3 CE) i que hauria d'acabar amb possibles extensions per via analgica.
Si b a partir d'aquests moments la Llei ha reconegut el valor
probatori a les declaracions dels controladors laborals contingudes
en l'acta de l'inspector, aix no obsta perqu aquests no hagin de
quedar identificats dins l'expedient administratiu, extrem que sembla haver estat dispensat per una determinada jurisprudncia. Contra aquest corrent jurisprudencial s'ha pronunciat, amb bon criteri,
el magistrat Vicente Conde Martn de Hijas -formulant un vot particular a la STS de 24 de juny de 1991, suara citada- entenent
que corregint aquest defecte de l'acta, s'est arribant a la sim187. Vegeu sobre aix el captol II, apartat 3, epgraf C.

93

ple aceptacion, de una informacion exterior y atena, facilitada por un

[uncionario no identificado, sin que el Tribunal tenga a su mano los
elementos indispensables para enjuiciar si esa apreciacion del Inspector
[...l es o no correcta. Des d'aquesta premissa, considera que conferir valor probatori a una acta d'aquestes caracterstiques implica
l'acceptaci dins d'un procediment eminentment garantista, com s
el sancionador, de un elemento de opacidad y secretisme el qual entraria en contradicci amb el control atribut als rgans jurisdiccionals
sobre l'Administraci pblica per l'art. 106.1 CE. La qesti sembla, almenys en determinats aspectes, no haver quedat definitivament
tancada del tot i per tant caldr un examen judicial exhaustiu al voltant de com els fets comprovats pel controlador actuant han estat
incorporats a l'acta inspectora.
Tanmateix, hem de posar en relleu la possibilitat que deixa oberta,
per exemple, l'art. 5.1 del RGIT, que les actuacions merament preparatries, o de comprovaci, o prova de fets, o circumstncies amb
transcendncia tributria, siguin encomanades a altres empleats
pblics que no detinguin la condici de funcionaris, per que estiguin en els mateixos rgans fiscalitzadors. Ara b, caldr la constataci dels fets per part de l'inspector, o a partir d'ara tamb pel controlador, perqu aquestes actuacions puguin gaudir de prou eficcia
probatria per imposar sancions administratives.
Una altra qesti relacionada amb l'anterior s la intervenci de
determinats empleats dels ajuntaments encarregats de la vigilncia
de les anomenades zones blaves o indrets d'aparcament limitat abonant la corresponent quota. Respecte a aquests, les seves denncies
no tenen presumpci de certesa o veracitat, puix que no reuneixen
el requisit d'agent de l'autoritat que exigeix l'art. 76 del RD legislatiu 339/1990, de 2 de mar, pel qual s'aprova el text articulat de la
Llei sobre trnsit, circulaci de vehicles de motor i seguretat vial. 188
En un sentit semblant podrem portar a collaci les afirmacions
188. En suport a les nostres argumentacions podrem portar a collaci unes paraules de Franois Gorphe a De la apreciacion de las pruebas... , op. cit., pg. 178 quan
assenyala que: los atestados no prueban mas que los hechos materiales personalmente

comprobados por el instructor en el ejercicio de sus funciones, no los sabidos por declaraciones o dichos de terceros, as se trate de agentes calificados. Si no, valen nicamente como simples informes; asi, el de un comisario de polida cuando se basa en
el informe de un guardia urbano o, incluso, de un guarda rural; o cuando indique
el carcter de una va pblica o el de emanaciones insalubres de ciertas aguas (el text
en rodona s nostre).

94

que el funcionari de correus realitza quan porta una notificaci al

domicili d'una persona. Les seves declaracions poden bastar per
donar-la per ben intentada quan s rebutjada pel destinatari que vol
evitar l'eficcia de l'acte? AI nostre parer, la resposta seria negativa."? I aix per dos motius que cal tenir en compte:
- El nostre ordenament jurdic no atribueix aquest carcter a
les declaracions dels carters.
- S'han configurat normativament altres mitjans de prova per
entendre que la noticaci ha estat correctament practicada, com pot
sser la presncia de testimonis instrumentals. 190
Amb referncia a l'element material, segons veiem, no basta que
189. Podem citar sobre aix, en suport de la nostra tesi, la STS de 24 de maig
de 1989 (ref. Ar. 3.987) que ens diu: Esta Sala no ignora que hay ocasiones en que

la picaresca que emplean ciertos destinatarios dificulta la acreditacin de la recepcion

o de la negativa a esa misma recepcion. Pera el ordenamiento vigente arbitra soluciones
suficientes para tales casos como, por ejemplo, la prevista en el artculo 89.3 in fine
del Reglamento de Procedimiento Econmico-Administrativo (presencia de testigos instrumentales). Los pliegos de cargo, correspondientes a diversos hechos imputades en el
presente caso, aparecen devueltos por el cartero con un sello en el sobre y una firma
ilegible a continuacin de la indicacin de rebusado. Pero esto no es bastante para
tener por bien intentada la notificacin. Porque no se sabe a quin pertenece esa firma
ilegible, y porque, aunque se admitiera que es del funcionario de correos que intent
aquella notificacin, el cartero no es un agente cuya sola afirmacin tenga presuncin de certeza a estos efectos... En sentit contrari s'ha pronunciat la STS de 9
de maig de 1986 (ref. Ar. 4.395) en uns raonaments que no considerem prou adequats: ...el contenido del acuse de recibo hace fe mientras no se pruebe lo contrario, prueba sta cuya carga corresponde al notificada (sic). De manera que no le basta

con negar que recibi la noticacin o que la firma que figura en la tarjeta no es la
suya ni de persona perteneciente a su circulo de inters, sino que debe probarlo por cualquier medio de prueba, por supuesto tambin recurriendo al libra de entrega, y, por
tanto, pidiendo el oportuno recibimiento a prueba sobre este extremo Tamb s fora
criticable que aquesta darrera STS parli de notificat quan encara est oberta la possibilitat de demostrar el contrari mitjanant l'aportaci de proves per l'interessat.
190. Vegeu la STS de 24 de maig de 1989 (ref. Ar. 3.987), citada a la nota nm.
92. Tamb podem esmentar la STS de 14 de novembre de 1988 quan ens diu: Es

lo cierto que la notificacin practicada por media del Servicio de Correos no rene los
requisitos reglamentariamente establecidos, es decir: a) No consta que se intentara la
entrega del envo por dos veces, como prescribe el artculo 251.3 del Reglamento Postal;
y b) No est ratificada, mediante la firma de los testigos, la afirmacin del cartera de
que el destinatario rehus la recepcin del envo (articulo 269.2). De ah que tampoco
pueda admitirse la fehacencia de la fecba a que sta se refiere y, como sostiene la parte
apelada, siendo defectuosa la notificacin, no produce efectos hasta que el sujeto pasivo
se d expresamente por notificada, interponga el recurso pertinente o efecte el ingreso
de la deuda tributaria (articulo 125.1 de la Ley General Tributaria), fecba que no puede
ser otra sino la del primer escrito [ormulando interposicion del recurso.

95

intervingui un funcionari o empleat pblic, puix que a ms a ms

es requereix que aquest sigui competent. Requisit que exigeix tant
l'art. 1.216 del Cc com el 596.3 de la LEC. Aix, una acta de la Inspecci de Treball no podr tenir presumpci de certesa respecte a
un supsit de fet que hagi estat tipificat com a illcit tributari. Cal,
doncs, que tinguin competncia atribuda expressament per la constataci de la infracci corresponent, puix que d'una altra manera nicament valen com a denncia que haur d'sser constatada per l'rgan
competent per gaudir d'aquest valor probatori. L'especialitzaci del
funcionari juga en aquest cas com a fonament per atorgar o denegar
la presumpci de certesa a les seves declaracions reflectides en base
documental.
La forma s el darrer requisit que han de reunir els documents
pblics. El principal problema amb qu ens trobem s qu succeeix
si s infringit aquest requisit per l'rgan competent: es determina
la nul-lirat d'aquest document? La jurisprudncia sembla contestar
afirmativament aquesta qesti.
En aquesta lnia, la STS de 15 de mar de 1988 (Sala 4 a) afirma
respecte als requisits formals: los mismos estan establecidos en la norma

como una garanta del administrada frente a la Administracin, requerida por el derecho de defensa, y constituyen el media de hacer posible
el control jurisdiccional de las actas de la Administracin.
La conseqncia, doncs, de vulnerar aquesta garantia comporta
la nuHitat formal de l'acta. Recordem que el defecte de forma s sancionat amb l'anuHabilitat o la nullitat relativa, segons l'art. 48.2 de
la LPA, quan li manquin els requisits formals per assolir el seu fi
o doni lloc a indefensi de l'interessat. Aix, la garantia de forma
requerida per aquests documents cal connectar-la com deia la mencionada STS amb el dret de defensa constitucionalitzat a l'art. 24
de la CE.191
Una altra consideraci que cal tenir present s la de si els tribunals, una vegada han advertit la nuHitat, poden corregir aquests defectes de forma practicant-se la prova una altra vegada davant d'ells.
Creiem que, en aquest cas, no hi cabria una correcci dels defectes
191. En el mateix sentit vid. per exemple la STS de 25 de maig de 1990 (Sala
3 a-Secc. 7 a ) ens diu que en no haver estat redactada l'acta amb els requisits formals
establerts perd el seu valor probatori dado que la finalidad de tales documentos es
lgicamente tanta la de instruir a la Autoridad Laboral que ha de resolver el expediente
sancionadoz sobre los hechos que pueden ser objeto de sancion como la de evitar la

indefension del suieto comprobado.

96

observats, sin que l'Administraci hauria d'aportar altres mitjans de

prova al procs que poguessin esdevenir suficients si no vol veure
anuHada la imposici de la corresponent sanci.

B. Perspectives de comparaci amb la fe pblica notarial

La naturalesa de documents pblics de la qual gaudeixen les actes,
diligncies o denncies segons l'argumentaci explicada a l'epgraf
anterior planteja la possibilitat d'un eventual parang amb altres figures jurdiques en les quals s'exerceix la fe pblica, tal com ha apuntat Lpez Ramn.l'" En concret, podem pensar en la fe pblica que
donen els notaris a l'mbit jurdico-privat sobre determinats fets fctics
a travs de les corresponents actes.
La realitzaci d'aquest contrast ens pot ajudar, certament, a delimitar la fora probatria de la denominada presumpci de certesa
en el Dret administratiu sancionador, atesos els amplis estudis que
existeixen sobre la funci notarial. Cal preguntar-se, d'aquesta manera,
fins a quin punt poden arribar les similituds entre els documents
resultants de l'activitat notarial i els que deriven de les tasques inspectores o de vigilncia de l'Administraci pblica.
Les escriptures i actes notarials sn els documents pblics que
ofereixen un major inters per la seva freqncia i repercussi en el
trfic jurdic, segons assenyala Cordn Moreno.!" La distinci entre
ambdues categories estaria precisament respecte al seu contingut. Aix,
l'art. 144 del Reglament Notarial de 2 de juny de 1944 (RN) estableix que: Contenido propio de las escrituras son las declaraciones de

voluntad, los actos jurdicos que impliquen prestacin de consentimiento

y los contratos de todas clases. La rbita propia de las actas notariales
192. Aquesta interessant perspectiva de comparaci s apuntada per l'esmentat
autor en una recensi publicada a RAp, nm. 121 de gener-abril de 1990, a la pg.
515 sobre l'obra de Fernndez Rodrguez, 'Ioms- Ramn: El notario, I funcion notarial
Y lS garantias constitucionales. Lpez Ramn assenyala precisament que l'activitat
notarial t altres ptiques de comparaci a ms de la funci certificant que porten
a terme certs funcionaris entre els quals destaca la inspecci quan va acompanyada
de presumpci de certesa.
193. Cordn Moreno, Faustino: Comentaries a los artculos 1.217 a 1.230 del
Cdigo Civil a Albadalejo, Manuel (ed.): Comentaries al Cdigo Civil y Compilaciones Forales, tomo XVI, Vol. 2, Articules 1.214 a 1.253, Ed. Revista de Derecho
Privado, Editoriales de Derecho Reunidas, pg. 125.

97

actas notariales afecta exclusivamente a hechos jurdicos que por su ndole

peculiar no pueden clasificarse de actos o contratos, aparte otros casos
que en la Legislacin notarial establece el acta como manifestacion formal adecuada Veiem com les actes se cenyeixen a un contingut purament fctic, mentre que les escriptures sn quelcom ms, puix que
el notari realitza una funci qualificadora en la qual assigna un contingut jurdic als fets que se li presenten. A nosaltres ens interessen
les actes notarials, per tal com poden presentar unes caracterstiques
ms similars als documents administratius amb presumpci de certesa.
A les actes notarials l'autoritzant nicament realitza una activitat de percepci pels seus sentits (de visu et auditu sui sensibus) sense
entrar en el fons dels fets o en la seva transcendncia jurdica. El
notari es limita a recollir els fets i a plasmar-los en un document mitjanant la seva descripci. Si b l'art. 3.1 del RN assenyala una doble
vessant en l'activitat notarial (l'esfera dels fets i la del Dret), aqu
solament s recollida una de les dues, la que es refereix als que el
notari veu, escolta o percep pels seus sentits.
El notari no opera amb els fets que constitueixen la realitat fsica
(actum), sin que es limita a plasmar-los de forma narrativa en un
text documental (dictum). Si aquesta representaci s adequada a la
realitat, ens trobem davant la veritat. El que fa la llei s afirmar
aquesta correlaci si aquests documents han estat autoritzats per unes
persones en concret i amb unes concretes formalitats. Aquesta operaci que realitza la llei s el que s'anomena fe pblica. 194
Malgrat aquesta activitat -fonamentalment perceptora-, el
notari no realitza una tasca merament autmata, puix que abans
d'estendre l'acta haur de comprovar l'inters legtim de la part requerent i la licitud de l'activitat notarial, segons estableix l'art. 197 del
RN. Segons aquest precepte reglamentari, no cal afirmar la capacitat dels requerents, no existeix la daci de fe de coneixement, salvat
que la identitat de les persones fos indispensable amb relaci al seu
contingut, com tamb no es requereix unitat d'acte ni de context.
Per aquesta activitat que hem assenyalat es mou en un moment previ
a la percepci dels fets, puix que una vegada s feta aquesta captaci
sensitiva no realitza cap altra manipulaci que recollir-los per escrit
amb les formalitats exigides sobre aix.
A les actes, diligncies i denncies amb presumpci de certesa
194. Vid. Nez Lagos, Rafael: Estudies de Derecbo Notarial, tom I, Madrid,
1986, pg. 327 i ss.

98

veurem com aquestes queden limitades a l'esfera fctica en examinar la seva eficcia probatria. Circumstncia que queda palesa als
textos legals, ja que es parla que faran fe respecte als fets denunciats
o que els fets reflectits a les actes d'inspecci es presumiran certs
i ajustats a la realitat. D'altra banda, la jurisprudncia ha confirmat
aquesta postura sobre el valor probatori d'aquests documents. Aix,
a
per exemple, la STS de 24 de gener de 1990 (sala ;a, secci 7 ) , entre
d'altres, assevera que les actes de la Inspecci de Treball esolo tienen
alcance presuntivo iuris tantum de certeza en relacin con los hechos

y datos obietioos que, por su notoriedad y evidencia, han sido constatados en las mismas, o en relacin con las conclusiones lgicas que, por
un nexo causal inmediato con dichos elementos indiciarios, traen causa
directa y normal de los mismos, pero no respecto a los [uicios u opiniones subjetioas que los funcionarios actuantes bayan vertido en el documento extendido.
De les afirmacions assentades anteriorment, podem afirmar que
els documents administratius objecte d'aquest treball queden circumscrits a les plasmacions de fets directament percebuts pels subjectes
pblics competents.
Cal destacar la virtualitat respecte a ambds tipus de documents
-notarials i administratius- de l'art. 1.218 del Cc pel que fa referncia a la seva eficcia probatria. Aix, els documents pblics fan
prova, amb carcter erga omnes, del fet que motiva el seu atorgament
i de la data d'aquest. Hem d'assenyalar que, respecte als de carcter
administratiu, es precisa expressament la possibilitat d'enervar aquest
valor mitjanant prova en contra.
Respecte als notarials, la jurisprudncia ha relativitzat el seu carcter de prova legal taxada a travs de l'expedient de l'apreciaci conjunta de la prova, per la qual cosa gaudeixen nicament d'un valor
preferent quan no han estat desvirtuats per la resta de mitjans probatoris. Aquesta soluci sembla haver influt en la legislaci administrativa, ja que en fora disposicions s'acostuma a assenyalar que
els fets que figurin recollits a les actes d'inspecci es consideraran
com a certs, excepte que del conjunt de les proves que es practiquin
resulti concloentment el contrari.
Hi ha, per, diferenciacions substancials entre ambds tipus de
documents. En un cas estem davant d'una activitat inspectora o de
vigilncia que pot actuar d'ofici o a instncia de part, i sota dependncia jerrquica, dirigida a constatar si determinades activitats s'adeqen o no a la legalitat per a l'eventual imposici d'una sanci. En
99

----

--

------

l'altre supsit, en canvi, estem en front d'una activitat perceptora

de fets a requeriment de part, sense cap altra dependncia que els
requeriments sobre el que s'ha de constatar, sempre, s clar, que s'ajusti
a la legalitat.
La submissi jerrquica de l'rgan inspector s bvia, puix que
es reconeix en l'art. 103 de la CE. En canvi, l'activitat notarial no
t cap superior que li dicti com ha d'actuar, nicament est subjecta
a la Constituci i a la resta de l'ordenament jurdic (art. 9.3 CE),
com tamb a l'autoritat dels jutges i tribunals jutjant i fent executar
el jutjat.
Hem d'assenyalar que tant el notari com el funcionari pblic han
d'sser imparcials en l'exercici de les seves funcions (art. 147.3 del
RN i art. 105.3 de la CE respectivament). Aqu tamb seria aplicable el concepte d'imparcialitat activa que Fernndez Rodrguez, T.R. i Sinz Moreno, F. 195 estableixen com a diferenciaci substancial
entre els documents notarials i l'activitat certificant de l'Administraci. Aquests autors diuen que la imparcialitat del notari s de
carcter actiu perqu el seu sentit propi s d'assessor per igual a
les parts mentre que en el cas del funcionari, en realitzar una certificaci, s merament passiva en esgotar-se en la fidelitat del document transcrit. A l'acta d'inspecci hi ha una funci bsicament perceptora dels fets que podr comportar l'obertura d'un expedient
sancionador, i informa l'administrat d'all que se li imputa, mentre
que el notari realitza, a ms, una tasca d'assessorament al sol-licitant
sobre quines conseqncies pot comportar que s'estengui aquell document.

6. Els fets reflectits a les actes, diligncies i denncies i el seu

carcter de presumpci legal de certesa

A. Requisits legals que han de reunir per tenir la consideraci de

presumpci legal
Quan es parla d'aquest valor probatori que gaudeixen aquests
documents en el procediment sancionador s'acostuma a dir que som
davant d'unes presumpcions legals iuris tantum, o s que admeten
195. Femndez Rodrguez, 'Ioms-Rarnn i Sainz Moreno, Fernando: El Notaria.. ., op. cit., pg. 96.

100

prova en contrari. Estem, per, davant d'autntiques presumpcions

legals? Aix, examinarem breument qu s una presumpci i quins
sn els seus requisits, per veure si podem qualificar d'aquesta manera
els esmentats documents.
El que volem deixar clar s que si hem estat utilitzant el nomen
iuris de presumpci de certesa per referir-nos al valor probatori dels
citats documents, s perqu aquesta s la terminologia que empra
amb profusi tant el legislador com la jurisprudncia, fins al punt
d'haver-se consolidat plenament el seu s.
Anticipem, per, que al nostre parer no estem davant d'autntiques presumpcions en sentit jurdic estricte sin merament d'un possible mitj probatori.
Cal distingir entre un concepte vulgar i un concepte tcnic de
presumpci. En el primer sentit, podrem assenyalar que seria tota
aquella afirmaci que sospitem que s veritat, per sobre la qual no
tenim una seguretat absoluta, per la qual cosa sempre deixem oberta
la possibilitat de demostrar el contrari. Aquesta concepci no podem
considerar-la rigorosa perqu tal com destaca Serra Domnguez: 196
esi caracterizamos la presuncin exclusivamente por la vacilacin de la
mente y la posibilidad de prueba en contrario, toda actividad humana
valorativa debera ser considerada una presuncin.
Veiem, doncs, com s un concepte no gens precs i que manca
d'utilitat als nostres propsits, el qual hem de rebutjar i cercar la seva
." , .
accepcio tcnica.
Entre les nombroses definicions que existeixen de la presumpci!" seguirem l'exposada per Serra Domnguez.!" segons la
qual: Presuncin es aquella actividad intelectual probatoria del ]uzgador, realizada en la fase de fijacin, por la cuaI afirma un hecho distinto
del afirmado por las partes intelectuales, a causa del nexo causal o lgico
existente entre ambas afirmaciones.

196. Serra Domnguez, Manuel: Comentaries a los artculos 1.249 a 1.253 del
Cdigo Civil a Albadalejo Garca, Manuel: Comentaries al Cdigo Civil y Compilaciones Forales, tomo XVI, vol. 2, Artculos 1.214 a 1.253 del Cdigo Civil, Ed.
Revista de Derecho Privado, Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1981, pg. 551.
197. Ens remetem, entre d'altres, als coneguts treballs de Hedemann, ].W.: Las
presunciones en el Derecho, traducci de l'alemany i notes de Sancho Seral, Ed. Revista
de Derecho Privado, Madrid 1931; com tamb de Carreras L1ansana, jorge: Naturaleza jurdica y tratamiento de las presunciones, RIC de 1962, pg. 389 i ss.
198. Serra Domnguez, Manuel: Comentaries... , op. cit., pg. 557.

101

Ens trobem davant d'una operaci en la qual no podem provar

una determinada afirmaci i, per tant, n'haurem de cercar una altra
que s que podem demostrar i que s una connexi lgica amb la
primera. Aquesta activitat de vincular ambdues afirmacions per arribar a la conseqncia. ,jurdica que preveu una d'aquestes s el que
anomenem presumpcio.
Lestructura bsica d'una norma jurdica s formada per un supsit
de fet i una conseqncia jurdica. En aquest cas nosaltres volem
arribar a aquesta, per no podem demostrar els fets que ens hi portarien. El que s que podem fer s provar un supsit de fet que guarda
una estreta relaci amb l'altre i, d'aquesta vinculaci, nosaltres n'inferim el resultat desitjat.
Segons si l'esmentat nexe causal s producte d'una activitat realitzada pel jutge o b pel legislador estarem davant d'una presumpci judicial o b legal. En el primer cas, ens trobem amb una tasca
que realitza el jutge perqu considera que existeix aquesta relaci
d'acord amb les regles de la lgica. En canvi, en el segon supsit,
aquesta correspondncia ve preestablerta per la llei i aquell es limita
a aplicar-la quan es demostra l'afirmaci base.
Pel que fa a la presumpci legal, que s la categoria on aparentment podrien englobar-se les anomenades presumpcions de certesa, comporta les caracterstiques segents, tot seguint Serra Domnguez: 199
- Ha de trobar-se continguda en una llei positiva. Si fos creada
per la voluntat de les parts o pel costum no tindria poder imperatiu
sobre el jutge i si fos creada per aquest estarem davant una presumpci
judicial i no legal.
- Cal que la norma creadora de la presumpci tingui carcter
processal, ja que d'una altra manera estarem davant l'aplicaci d'una
norma material i no amb el fenomen lgic que hem descrit suara.
- Ha de tenir carcter i repercussions probatoris, per la qual
cosa es possibilita l'aportaci de prova en contrari que pugui destruir aquest valor. Hem d'assenyalar, per, que no basta amb aix,
ja que ha estat aquest requisit el que ha portat confusionisme a la
terminologia emprada. Aix, moltes vegades una afirmaci que pot
sser enervada d'aquesta manera s'ha considerat presumpci quan
en realitat no ho era.
199. Serra Domnguez, Manuel: Comentaries... , op. cit., pg. 590 i ss.

102

- Han d'existir dues afirmacions que siguin relacionades amb

un nexe causal. Una afirmaci no pot presumir-se per se sense que
tingui el suport d'una altra.
- Aquestes afirmacions han d'sser diferents entre elles, de tal
manera que no es pot admetre que una sigui part del contingut de
l'altra.
- La norma de presumpci canvia el supsit de fet al qual s'adscriu una conseqncia jurdica per un altre que hi t una determinada relaci.
De les afirmacions assentades anteriorment podem deduir que
les anomenades presumpcions de certesa en realitat no ho sn,200
per les raons segents:
- No hi ha dues afirmacions unides per un nexe lgic, puix que
el que estem fent en realitat s assentar que una asseveraci s certa
perqu prov d'una determinada persona i ha estat recollida amb unes
formalitats preestablertes.
- Si considerssim contrriament que existeixen dues afirmacions o supsits de fet (el que ha esdevingut a la realitat i el que
ha estat recollit a l'acta), aquestes haurien de ser qualitativament distintes, amb la qual cosa caurem en l'absurd que estarem presumint
un fet fals.
- L'afirmaci continguda a les actes no t el suport, doncs, de
cap altra, sin en la persona que l'ha realitzada.
- El document no canvia el supsit de fet adscrivint la seva conseqncia jurdica a un altre de distint.
En canvi, s que podem dir que es compleix el requisit que t
valor probatori i es possibilita l'aportaci de prova en contrari, per
ja hem deixat dit que aquest no es basta per ell sol per poder dir
que som davant d'una infracci.
Aix, quan establim que els fets recollits en una acta d'inspecci
gaudeixen de presumpci de certesa, el que fem realment s consi200. Vid. Garca Fernndez, Manuel: La ley sobre infracciones y sanciones
de orden social, La Ley, nm. 2.083, de 21 d'octubre de 1988, pg. 1-6. Aquest
autor ens diu que: Es por el contrario desgraciada la referencia de nuevo a la presuncin de certeza de que se dota a las Actas que se extiendan con arreglo a los
requisitos exigidos por la LIS (art. 52.2: de nueuo, porque el Decreto 1860/1975 evitaba la expresion). La presuncin no es tal, tcnicarnente, pero induce a confusiones
a la hora de aplicar la carga de la prueba como regla de [uicio (el text en rodona
s nostre).

103

derar que per llei aquesta aparena aHegada per l'Administraci s'ajusta
a la veritat. D'aquesta manera es procedir, una vegada determinada
l'existncia d'aquests fets com la versi oficial, a subsumir-los en el
tipus que descriu I'illcit administratiu com a capteniment a sancionar. Estem, doncs, en una operaci prvia en la qual el jutge escull,
entre les distintes al-legacions presentades per les parts, la que ell
considera que en realitat ha succet, i procedeix amb posterioritat
a enquadrar-la en aquell supsit que s tipificat com a infracci admi

mstranva.
,
Unicament quan els fets recollits a l'acta corresponent no coincideixin amb cap conducta descrita a la llei sancionadora s quan ens
preguntarem si pot operar el mecanisme de la presumpci. Ara b,
s potser la llei qui, en els supsits que venim examinant, estableix
aquell lligam o vincle entre un fet recollit en una acta per un inspector i la conducta il-lcita prevista pel Dret administratiu sancionador?
Hem vist reiteradament com les lleis, en establir la presumpci de
certesa, el que fan s dir que aquells fets sn veritat, si sn recollits
en un document administratiu, per no estableixen cap nexe entre
determinats fets fctics que puguin presenciar els funcionaris competents i els capteniments descrits pel tipus de la norma sancionadora.'" Aquesta connexi, en tot cas, podr sser establerta pel
jutge, per llavors ens trobarem amb una presumpci judicial en la
qual l'afirmaci base es considera certa legalment perqu ha estat
recollida en una acta. Aquesta afirmaci base, que considerem veritat llevat d'una prova contrria, podr anar lligada, si escau, en virtut d'aquesta presumpci judicial, a l'afirmaci presumida que ser
el capteniment ilIcit previst a la norma i consegentment se li apli201. No es aquest el parer de Durndez Saez , Ignacio: La doctrina de
las presunciones y la presuncin de certeza de las actas de Inspeccin de Trabajo,
REDT, nm. 45, gener-febrer de 1991. Aquest autor considera que per l'existncia
del fet presumpte o supsit derivat, constitutiu de la presumpci de certesa, aquest
no ha de coincidir exactamente amb els requisits integrants de I'illcit administratiu, puix que sin estarem davant del que doctrinalment es denomina veritats interines que determinarien un desplaament de la crrega de la prova. Aix aquest
autor considera que la presumpci legal de certesa estableix una connexi entre
el supsit fctic i el tipus de l'illcit administratiu. Nosaltres entenem que la connexi ha de realitzar-se entre el supsit fctic i els fets documentats en l'acta per
la qual cosa no estarem davant una autntica presumpci sin davant un possible
mitj de prova. Solament quan els fets recollits en l'acta no coincideixin amb la
descripci legal de l'iHcit administratiu podria haver una presumpci per que en
tot cas hauria de ser de tipus judicial i no legal com sembla assenyalar aquest autor.

104

car la mateixa sanci jurdica. Aquesta connexi tamb podr sser

destruda per prova en contrari, per aqu s que ens trobem amb
un veritable mecanisme presumptori, mentre que en considerar la
certesa de determinats actes estarem davant la seva probable consideraci com a documents pblics.
Pensem que aquest confusionisme s bastant generalitzat. Aix,
per exemple, esdev un cas semblant amb l'anomenada presumpci d'innocncia.'" expressi que ha estat consttucionalitzada a
l'art. 24.2 de la norma fonamental.
Amb tot, s'observa una tendncia en certos textos legals a suprimir aquesta apcrifa terminologia de les presumpcions de certesa,
en consonncia amb una ms acurada tcnica normativa, i s'empren
les diccions: bardn fe, se consideraran como ciertos. En canvi, en
la jurisprudncia s usada amb fora abundncia. 203
Si no estem davant d'una autntica presumpci, qu s aix
que estem examinant?
Una primera possibilitat seria entendre que ens trobem davant
el que s'ha vingut a denominar veritats interines, o s, regles legals
de la crrega de la prova, en les quals, segons Serra Domnguez.P"
es presumeix sense ms el supsit de fet de la norm~, per sense
lligar-lo a un altre supsit de fet o afirmaci base. Es a dir, que
considerem ajustada a la realitat una afirmaci sense necessitat de
realitzar l'esquema lgic de les presumpcions. Aix, el que fan
les regles sobre la crrega de la prova s indicar al jutge com ha
de decidir aquell cas concret quan no ha pogut formar la seva
convicci per causa de no haver esdevingut una activitat probatria suficient de les parts. La ra d'aix estaria en paraules de
Serra Domnguez-" en el fet que: Si se exigiera la prueba de todas y
202. Vid. Vzquez Sotelo, Jos Luis: Presuncion de inocencia del imputada e ntima
conviccin del tribunal. (Estudio sobre la utilizacin del imputada como [uente de prueba
en el proceso penal espaiiol), Ed. Bosch, Barcelona, 1984. En aquest sentit ens diu
a la pg. 273 que Es este mecanismo el que no se produce en la presuncion de in 0cencia. Porque afirmada como regla general la inocencia de alguien, ya que normalmente el ciudadano ajusta su conducta a la ley, no se llega a la inocencia del ciudadano
acusado o procesado en el caso concreto en virtud de una mdxima o regla de experiencia, sino que su inocencia se impone y mantiene slo porque no se ha probado lo
contrario, es decir porque no se ha probado la culpabilidad.
203. Vid. les STS que es referencien en els annexos finals d'aquest treball.
204. Serra Domnguez, Manuel: Comentarios... , op. cit., pg. 591, a la seva
nota nm. 2.
205. Serra Domnguez, Manuel: Comentarios... , op. cit., pg. 51 i 52.

105

cada una de las afirmaciones en que puede inicialmente descomponerse

la pretensin de la parte, podria llegarse a la imposibilidad de la prueba
y con ello se impediria a una persona la defensa en juicio de sus derechos. Aquesta impossibilitat probatria comporta que en determinats casos una concreta asseveraci sigui considerada provisionalment
veritat mentre no sigui destruda a travs d'una prova en contra; per
aix les denominem veritats interines.
El legislador, per, en establir aquesta veritat interina, pot ferho directament o b mitjanant falses presumpcions. Aquest mecanisme produeix, sens dubte, fora confusionisme entre ambdues ins

titucions,
Una altra soluci seria la de considerar que aquestes actes, denncies i diligncies sn en realitat mitjans probatoris, segons hem examinat suara. Aquesta presumpci de certesa o veracitat esdevindria en realitat un valor probatori qualificat susceptible d'sser utilitzat
per destruir la presumpci d'innocncia sense necessitat de reiterar
per via contenciosa administrativa l'activitat probatria de crrec, tal
com predica la STC 76/1990, de 26 d'abril.
Si estigussim davant d'una regla sobre la crrega de la prova
recaurem, sens dubte, en un vici d'inconstitucionalitat, en vulnerar
el dret a la presumpci d'innocncia que suposa que haur d'sser
l'Administraci qui hagi de demostrar la culpabilitat de l'administrat. D'altra banda, l'opci del mitj probatori, que s la seguida pel
Tribunal Constitucional, l'hem examinada anteriorment en estudiar
la seva viabilitat com a mitj probatori, per la qual cosa ens remetem
a all que ja hem exposat.

B. Rgim jurdic aplicable

Hem establert en l'anterior epgraf com no era adequada la denominaci de presumpci de certesa referida als documents objecte
d'aquest estudi. Per, t aquesta afirmaci una transcendncia jurdica significativa o estem en un mer supsit terminolgic sense cap
importncia? Davant d'aquest interrogant hem de considerar si englobant aquests documents dins d'una etiqueta o altra es produeix
o no un canvi de rgim jurdic aplicable.
L'art. 1.249 del Cc. estableix que: Las presunciones no son admi-

sibles sino cuando el hecho de que han de deducirse estd completamente

acreditado. Aquest precepte fa referncia a la necessitat de prova del
supsit de fet base (el que podem provar) per poder relacionar-lo
106

amb el fet del qual es desprn la conseqncia jurdica desitjada. Es,

doncs, un pressupsit d'operativitat del mecanisme propi de les presumpcions. Si el jutge no considera provat el fet base no podr aplicar el resultat presumit. En les actes, diligncies i denncies amb
presumpci de certesa no necessitem acreditar cap supsit base
puix que les declaracions dels agents, inspectors i d'altres subjectes
pblics es consideraran certes sempre que es refereixin a fets i estiguin contingudes en un document amb unes formalitats determinades. Hem de pensar, d'altra banda, que com a actes administratius
gaudeixen de la presumpci de legalitat que els atorga l'ordenament
jurdic, i correspon a l'administrat la crrega de recrrer-lo si no vol
que esdevingui ferm.
L'altra diferenciaci substancial que s sobre com es pot destruir
o enervar l'esmentat valor probatori.
Si estigussim en una presumpci, aquesta podria atacar-se sigui
amb la prova en contra, sigui amb la contraprova. Aquesta distinci
s'esdev segons si volem combatre l'afirmaci base o l'afirmaci presumida. En el primer cas estarem amb la contraprova, la qual t per
efecte evitar la formaci de la prpia presumpci en atacar els seus
mateixos fonaments: el jutge no pot aplicar la relaci entre ambdues
afirmacions en no constar-li la convicci sobre cap de les dues.
En el cas de la prova en contra, el que es vol enervar s l'afirmaci presumida, una vegada nosaltres hem establert la relaci entre
ambdues proposicions.
Hem d'assenyalar que la contraprova per les seves peculiarietats
s exclusiva del mecanisme lgico-jurdic de les presumpcions, mentre que la prova en contra presenta una regulaci idntica als altres
mitjans probatoris. 206

206. Serra Domnguez, Manuel: Comentarios... , op. cit., pg. 619 i ss.

107

..

_---------------------------------------

Captol quart
,

'

L'EFICACIA PROBATORIA
D'AQUESTS DOCUMENTS EN EL
DRET ADMINISTRATIU
SANCIONADOR

1. Declaracions o manifestacions recollides documentalment que

gaudeixen de presumpci de certesa

Els documents que venim examinant al llarg d'aquest treball contenen una srie de declaracions o manifestacions realitzades pels seus
subjectes-autors de les quals se'ns diu que gaudeixen de presumpci
de veracitat o certesa. Ara b: tot el que ens diu aquest funcionari
quan estn l'acta, la diligncia o la denncia, gaudeix del mateix valor? 0, formulat en altres termes, l'abast probatori de la presumpci de certesa cobreix tot el contingut dels esmentats documents?
A aquests interrogants que hem obert, intentarem de donar-hi
resposta tot realitzant una anlisi dels parmetres amb qu el Tribunal Suprem ha anat precisant, polint i arrodonint aquesta tcnica legal estudiada. Com veurem, la majoria de sentncies del Tribunal
Suprem que emprarem sn sobre les actes de la inspecci de treball,
que, com hem dit anteriorment, s on ms ha tingut ocasi de
pronunciar-se aquest Alt Tribunal. Direm a ms que la doctrina assentada a la STC 76/1990, de 26 d'abril, respecte a les actes de la
Inspecci de Tributs, ja va sser apuntada amb anterioritat per algunes ITC que feien referncia als documents de la Inspecci de Treball. 207
Reemprenent el fil de la nostra exposici, hem de dir que la jurisprudncia del Tribunal Suprem limita aquest valor qualificat, contingut a les actes, als relats purament fctics, excloent-ne tota mena
de deduccions, valoracions o qualificacions realitzades pel subjecte-

207. ITC 974/1986, de 19 de novembre, i 7/1989, de 13 de gener. Ambdues sn

citades a la STC 76/1990, de 26 d'abril.

111

--

- -- -------

--- -- -_... _-----_ .... -

- _....

_------------------,

autor del document.'" La seva activitat queda, doncs, limitada a

recollir fets i narrar-los o descriure'ls al ms acuradament possible,
puix que d'altra manera s'estaria precondicionant la resoluci sancionadora, com tamb se sostrauria al Tribunal la possibilitat d'enjudiciar la correcci o incorrecci del discurs probatori de l'rgan administratiu. Certa legislaci ha recollit aquesta qesti acotant
expressament l'abast probatori dels documents al pur relat fctic. Ara
b, malgrat que el legislador hagi callat aquesta circumstncia respecte a d'altres mbits on opera la tcnica de presumpci de certesa,
aix no obsta perqu siguin plenament aplicables aquestes consideracions quant al camp d'actuaci del valor probatori dels documents.
L'nica excepci respecte a una eventual ampliaci de l'esmentat camp
s admesa pel Tribunal Suprem en relacin con las conclusiones lgicas

que, por un nexo causal inmediato con dichos elementos indiciarios,

traen causa directa y normal de los mismosw."? No hi cabrien,
d'aquesta manera, judicis-" o b opinions subjectives realitzades pel
propi redactor del document en qesti. Com tampoc meres sospites, presumpcions o creences, ja que aix correspon exclusivament
a l'mbit subjectiu d'una persona que no s la que ha de valorar els
fets sin que nicament ha de recollir-los de la manera ms objectiva possible. D'altra banda, la jurisprudncia ha justificat aquesta
exclusi, sigui considerant la incompetncia de la Inspecci per a
aquestes valoracions subjectives." sigui en virtut de l'equilibri que
208. Aquesta jurisprudncia del Tribunal Suprem ha estat confirmada, amb bon
criteri, per la STC 76/1990, de 26 d'abril, quan ens diu que: Ese valor probatorio
slo puede referirse a los hechos comprobados directamente por el funcionaria, que-

dando fuera de su alcance las calificaciones [uridicas, los iuicios de valor o las simples
opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias.
209. STS de 24 de gener de 1990 (ref. Ar. 8.745).
210. Un exemple grfic de distinci entre judici de valor i descripci fctica
el podem trobar a la STS de 6 de novembre de 1989 (ref. Ar. 7.796), on s'examina
una acta de la Inspecci laboral en qu en l'espai dedicat a circunstancias que motivan el acta constava solament la no-afiliaci de determinades persones, com tamb
els preceptes legals infringits. El Tribunal Suprem manifesta al respecte que: La

no afiliacin, como supuesto de una vulneracin de una serie de preceptes legales, constituye slo el momento final de un [uicio de valor, cuyos obligados momentos precedentes, en trance de inspeccion, serian la exacta determinacin de las circunstancias de
hecho en que se desarrolla el trabajo, la investigacin y posterior descripcin del resultado (...].
211. Sobre aix, vid. la STS de 7 d'abril de 1982 (ref. Ar. 2.390) quan ens diu
que las presunciones de certeza son inoperantes respecto a declaraciones [uridicas, para
las que la Inspeccion es incornpetente,

112

ha d'existir entre la presumpci de veracitat del document i el dret

constitucional a la presumpci d'innocncia."
No resulta factible, en aquest sentit, l'atribuci de valor probatori a judicis globals de fets, basant-se en la imparcialitat del funcionari que ha ests l'acta o document amb presumpci de certesa. La
qesti no rau en un problema de major o menor parcialitat sin,
precisament, a constrnyer l'eficcia de les actes a les exigncies d'un
procediment probatori en l'exercici de la potestat sancionadora atribuda a l'Administraci pblica."
Es requereix, doncs, que el subjecte administratiu titular d'aquesta
fe pblica indiqui amb una mnima precisi quines sn les dades concretes que ha constatat en la seva activitat inspectora.'" Aix, si el
seu relat fctic pren com a base les dades contingudes en diversos
documents que ha tingut ocasi d'examinar, cal que indiqui quins
concretament ha comprovat, i tamb quines han estat les dades que
n'ha extret. Aquest extrem cobra particular rellevncia quan l'inspector es refereix a fets que han succet en un moment temporal diferent a la seva constataci, ja que aquests, per ells sols, no gaudeixen
de la presumpci de certesa." per la qual cosa caldr especificar
212. Aix, la STS de 6 de juliol de 1988 (ref. Ar. 5.869): pero no respecto de
los [uicios y opiniones subjetioas que los funcionarios actuantes bayan vertido en el

documento extendido, porque, en el equilibrio armnico que debe existir entre esa presuncin de verdad derivada del informe y la presuncion inicial de inocencia recogida,
con carcter general, en el art. 24.2 de la CE y en los dos parra/os del vigente art. 1
del CP el valor y entidad de la primera, ponderables por la Administracin decisoria
y por la [urisdccion controladora, slo pueden fundarse en presupuestos mensurables
y objetioos, acreditatiuos, por va directa e inmediata, y de forma obvia, de la infraccin que se imputa, sin elemento intercedente alguna que, en una linea obstativa racional, la desoirte.
213. Vegeu la STS de 18 de gener de 1991 (ref. Ar. 1.508), en especial el fonament jurdic quart del vot particular.
214. Vegeu, entre d'altres, les STS de 23 de gener de 1988 (ref. Ar. 1.477), de
6 de novembre de 1989 (ref. Ar. 7.796), i de 10 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.435).
215. Vid. sobre aix la STS de 15 de mar de 1990 (ref. Ar. 2.021): l...] se refieren a hechos que por su propia naturaleza, y por los mementos temporales a que corres-

ponden, no eran objetiuamente susceptibles de una captacion directa por el Inspector

en el memento en que extendi las actas, por lo que el contenido de las mismas slo
puede responder en su caso, a conclusiones valorativas y iuicios de hecho y de derecho
realizadas por aquel. I, com hem vist anteriorment, no gaudeixen de presumpci
de certesa els judicis globals que pugui realitzar l'empleat pblic en l'exercici de
la seva tasca inspectora.

113

quines proves ha realitzat sobre aix per constatar que realment han
succet.i"
Si b hem d'estar davant una descripci purament fctica, no
basta amb aix, ja que aquesta narraci ha d'sser percebuda directament in situ pel seu autor i aix a travs dels seus propis sentitS. 217 Ara b, s'assenyala que la Inspecci pot realitzar la seva
tasca fiscalitzadora per mitj d'un expedient administratiu, a la vista
de les actuacions practicades per determinats empleats pblics com
sn els controladors d'ocupaci." sempre que l'inspector constati
l'existncia de fets constitutius d'infracci. Per tant, no valdr el
contingut de les declaracions efectuades per altres persones. Ara
b, el que s que podr gaudir de presumpci de certesa ser el fet
que aquesta persona ha realitzat la tal declaraci, ja que quan es
va produir aix s que hi era present el subjecte-autor del document. Hem de distingir, per tant, entre la declaraci com a tal i
el seu contingut.
Tanmateix, hem de destacar que el valor que atorga la presumpci
de certesa a aquests documents administratius cedeix davant dels
fets que estableix una sentncia judicial, obligant l'autoritat admi-

216. Per aquest motiu la STS de 3 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.818) nega valor
probatori a l'acta al referirse a becbos no susceptibles de comprobacin directa por

el Inspector, en cuanto acaecidos en el pasado, era necesario indicar los medios de

prueba, de que se vali el Inspector, para establecer los becbos consignades, como
base para conferirlas eficacia probatoria de los mismos, segn una reiterada [urisprudencia.
217. Vegeu com a exemple de la constant doctrina del Tribunal Suprem la Sentncia de 18 de maig de 1988 (ref. Ar. 4.181) segons la qual la presumpci de certesa
l...] exige que los becbos por su realidad objetiva y visible, sean susceptibles de apreciacin directa en dicho acto o, bien, que resulten acreditades in situ documentalmente
o por medio de testimonies recogidos y discrecionalmente ualorados por el Inspector
actuante y sin que se extienda la fuerza probatoria a las deducciones, ualoraciones o

calificaciones que lleve a cabo la Inspeccion.

218. Com hem vist supra (captol III apartat 5 epgraf A), mitjanant la Llei
de pressupostos de l'Estat per a 1992 s'ha atribut expressament presumpci de
certesa a les declaracions dels controladors laborals. Aix s'acaba amb una jurisprudncia oscillant que en alguns moments venia a negar-los fora probatria.
La qesti, en canvi, pot suscitar-se mutatis mutandis per altres funcionaris
semblants en altres sectors d'intervenci administrativa (v. gr. subinspectors de
finances).

114

nistrativa a passar necessriament pel relat fctic que el jutge consideri provat. 219
No sembla prou adequada, d'altra banda, l'exigncia per part
del Tribunal Suprem de pruebas indubitadas, incontestables y febacientes per desvirtuar la presumpci de veracitat de les actes."?
En aquest punt cal portar a collaci la doctrina constitucional establerta a la Sentncia 76/1990, de 26 d'abril, on si b s'afirma el
valor probatori de les actes de la Inspecci de Tributs s'estableix
que [. .. J la interoencin de funcionaria pblica no significa que las
actas gocen, en cuanto a tales becbos, de una absoluta preferencia probatoria [. .. }. D'aquesta manera les actes no prevalen sobre els altres
mitjans de prova aportats sin que ser l'rgan decisor i, si s'escau,
el jutge del contencis, qui les valorar lliurement per tal de formar la seva convicci sobre el relat fctic en qu es pot fonamentar la sanci.
L'operaci que ha de realitzar l'rgan jurisdiccional en aquests
casos s considerar si aquell mitj de prova -que s el document
administratiu amb presumpci de certesa-, contrastat amb els altres
que han estat aportats al procs s o no suficient per destruir el

219. Aix, la Sala del Contencis Administratiu del Tribunal Superior de Justcia de Santa Cruz de Tenerife, de 13 de desembre, recollida a la RCAp, nm. 8,
pg. 280: La presuncion de certeza (sic) que como derecho fundamental recoge el articulo 24 de la Constitucin, impone a la autoridad que ejerce el ius puniendi basar
toda condena en algn elemento probatorio, lo que no se da en el presente caso, en

el que por el contrario existe una resolucin judicial que absuelue de toda culpa por
los mismos hechos al recurrente, y en consecuencia debe seguirse idntico criterio en
cuanto a la sancin administrativa, anulando por ello el acto impugnado. Aquesta
doctrina pot veure's enunciada a la famosa STC 77/1983, de 3 d'octubre, que parla
dels lmits de la potestat sancionadora i que en referir-se al fams principi ne bis
in ibidem ens diu que aquest comporta que en aquells casos en qu l'ordenament
permeti una dualitat de procediments (penal i administratiu), si b la qualificaci
i enjudiciament dels fets pot produir-se independentment, aix no s possible pel
que respecta a l'apreciaci fctica, ja que unos mismos hechos no pueden existir y
deiar de existir para los rganos del Estada. Aquesta qesti s'ha plantejat en l'mbit
laboral respecte a la presumpci de veracitat de les afirmacions de fet contingudes
a les resolucions del FOGASA, per no respecte al procediment sancionador; vid.
Alfonso Mellado, Carlos-Luis: La intervencin del Fondo de Garantia Salarial en
el Proceso Laboral a Alarcn Caracuel (ed.): La Reforma del Procedimiento Laboral

(Anlisis de la Ley 7/1989, de 12 de abril, de Bases de Procedimiento Laboral), Ed.

Marcial Pons, Madrid, 1989.
220. Vegeu en aquesta lnia argumentativa la STS de 25 d'octubre de 1988 (ref.
Ar. 7.873).

115

dret fonamental a la presumpci d'innocncia de I'imputat."

Entendre-ho d'una altra manera suposa conferir a les actes que estudiem un valor exorbitant no justificat dins del procs que podria entrar
en seriosos dubtes amb les garanties constitucionals que consagra
l'art. 24 de la Llei fonamental.

2. Tipologia dels documents segons l'rgan administratiu o judicial

que ha de ponderar-los
L'enunciat amb qu titulem l'apartat IV.2 ve suggerit per la lectura del comentari que realitza Parada Vazquez-" sobre la STC
76/1990, de 26 d'abril. Aquest autor critica les conseqncies a les
quals arriba el Tribunal Constitucional en establir respecte a les actes
i diligncies de la Inspecci de Tributs un desigual valor probatori
segons l'mbit en el qual ens trobem (administratiu, contencis administratiu o penal).
D'una anlisi de les fonamentacions emprades per l'Alt Tribunal
podem veure com una vegada ha assenyalat la viabilitat de la seva
possible conceptuaci com a mitjans de prova i ms concretament
dins la categoria de documents pblics el que fa s realitzar distincions per tal de ponderar la seva eficcia en virtut del seu contrast
amb el dret constitucional a la presumpci d'innocncia (art. 24.2).
Respecte al procediment administratiu, el Tribunal Constitucional considera que no som davant d'una vulneraci del dret fonamental
a la presumpci d'innocncia i, per tant, s perfectament aplicable
el valor probatori de les actes dins els expedients sancionadors.
El que succeeix s que les actes mai no podran arribar a tenir
un carcter absolut i indiscutible de veritat, puix que podran sser
contrastades amb les altres proves aportades per la part contrria,
davant la qual podran arribar a cedir.
Per tant, atribuir aquesta presumpci de certesa a aquests docu221. Vegeu la STS de 24 de gener de 1990 (ref. Ar. 572) ja que quan: [...] tan
pronto concurra una prueba en contrario, dimanante de la propia objetividad de los
datos constatados o, posterior e independientemente, ampliados, o en su caso, de la actividad defensiva del presunto infractor, cesard el valor y [uerza iniciales de aqulla, que
habrd de calibrarse, entonces, y exclusivamente en el caso de que esa prueba tenga una
entidad esencialmente desvirtuadora, en conexin y armonia con el resto de los elementos de juicio de que se disponga en cada caso controvertido [... ].
222. Estudio preliminar... , op. cit., pg. 12 a 15.

116

ments no comporta per se la imposici d'una sanci, sin nicament

la possibilitat d'obrir el corresponent procediment sancionador aportant un acte de prova per a l'Administraci i dins el qual l'administrat podr exercir el seu dret de defensa aportant altres mitjans
de
,
prova que puguin combatre el que hi ha contingut a l'acta. Es significatiu que no es dna prevalena al document administratiu respecte
a l'eventual activitat probatria del possible infractor, ja que d'altra
banda estarem condicionant seriosament el dret fonamental a la presumpci d'innocncia.
Pel que fa referncia ja al procs per via contenciosa administrativa s important destacar que l'rgan judicial el que haur de tenir
en compte s que no estem davant d'una mera denncia sin que
es troba precisament amb un mitj susceptible d'sser valorat com
a prova sin necesidad de reiterar en dicha va la actividad probatoria
de carga practicada en el expediente admnistratioos.i" Ara b, nosaltres entenem que el fet que no hi hagi necessitat d'aquesta reiteraci
no exclou la possibilitat que t el tribunal revisor de poder realitzarIa de nou per obtenir un major grau de convenciment.
D'altra banda, se'ns diu tamb que no ens trobem amb una preferncia absoluta de les actes que pogus condicionar la formaci
de la convicci judicial, puix que aquesta no pot tenir en compte
contrriament altres proves que comportin solucions distintes de les
que es derivarien d'una aplicaci d'aquests documents administratius.
L'ltima precisi s realitzada pel procs penal ja que la seva configuraci especial comporta que les actes esdevindran en un primer
moment notitia criminis, la qual nicament comportar l'obertura del
procs penal corresponent, podent arribar ms tard a sser conceptuades com a proves dins la fase oral segons que el jutge penal ho
apreci lliurement.
Parada Vzquez-" entn que davant de totes aquestes precisions
que realitza el Tribunal Constitucional el que s'est fent s configurar tres diversos graus d'intensitat en el funcionament de la presumpci
d'innocncia que contrarien el procs unificador de l'ordenament punitiu. Conseqncia d'aquesta afirmaci seria la variaci d'un mateix
mitj de prova en aquest ordre repressiu segons l'mbit en qu ens
trobssim. Aquesta varietat comportaria que el valor d'una acta passaria d'sser prova a mera notitia criminis si es constats per
223. STC 76/1990, de 26 d'abril.
224. Estudio... op. cit., pg. 15.

117

exemple una infracci igual o superior als cinc milions de pessetes

en entrar dins el tipus previst a l'art. 349 del Codi Penal com un
delicte contra la Hisenda Pblica. L'autor, doncs, realitza una punyent
crtica de la doctrina que propugna el Tribunal Constitucional en
establir rgims jurdics diferents segons quina hagi estat la quantia
defraudada. La jurisprudncia constitucional examinada si per una
banda rebutja un trasllat automtic de les garanties penals al procediment sancionador arriba, segons el parer del nostre autor, a absurdes conseqncies com l'anteriorment prevista respecte als lmits quantitatius de les infraccions.i"
Respecte a aquestes argumentacions esgrimides per Parada Vzquez voldrem deixar paleses les segents consideracions:
Pel que fa referncia a la distinci entre procediment administratiu i via contenciosa administrativa no veiem que es configuri una
diversitat de grau d'intensitat del funcionament del dret constitucional a la presumpci d'innocncia. Aquesta jurisdicci no es veu
constreta, en cap moment, per una activitat administrativa que li impedeixi fer-se amb una prpia convicci del fets que s'han considerat
iHcits. Es ms, pot valorar-los amb els altres mitjans que s'hagin
aportat al procs per veure si realment poden considerar-se suficients
per destruir la presumpci constitucional d'innocncia de qu gaudeixen els administrats. Les actes constitueixen, aix s, quelcom ms
que la mera denncia que hagi pogut realitzar un particular i aix
per donar eficcia a la possibilitat que t l'Administraci, com a poder
pblic, de sancionar determinats capteniments illegals, alhora que
d'articular un sistema de garanties, tant en el procediment administratiu com en el procs contencis on es possibiliti la contradicci
de l'administrat.
D'altra banda, les diferncies ms sucoses les trobem en comparar les actes quan sn en l'mbit administratiu i quan sn en l'esfera
penal.
Hem d'advertir que el Tribunal Constitucional mai no nega el
fet que les actes i diligncies arribin a sser prova en el procs penal,
ans al contrari, puix que reconeix aquesta possibilitat dins la fase
225. En aquest sentit, Parada Vzquez, Jos Ramn: Estudio... op. cit., pg.
12, ens diu que: El Tribunal Constitucional nos previene contra el riesgo de trasladar

nicamente los principios penales a las sanciones administrativas, pera mas se deba
cuidar l de las absurdas consecuencias que derivan de aplicar reglas y principies diversos a infracciones divididas por la lnea convencional de un lmite cuantitativo.

118

del judici oral, i tamb estableix com a supsits excepcionables aquells

de prova preconstituda i anticipada, la qual reproducci, en aquest
moment processal, sigui o es prevegi impossible, i sempre que es garanteixi l'exercici del dret de defensa o la possibilitat de contradicci.
Cal advertir que tant en via administrativa com en contenciosa
no trobem aquest supsit de fase o judici oral, ja que aquest s pensat especficament per al procs penal el qual s regit ex Constitutione pel principi d'oralitat.
La qesti realment important s veure l'operativitat del dret de
defensa de l'administrat. Dret que ha de concretar-se en la possibilitat de contradicci perqu el jutge pugui valorar lliurement la suficincia o no del mitj de prova que l'Administraci hagi aportat al
procs. No ens trobem tant en un supsit de major o menor valor
probatori d'uns documents, segons l'mbit on sn valorats, sin que
cal fer efectives les garanties processals del 24.2 de la norma fonamental des dels diferents mbits processals on es mouen atenint-se
a les seves peculiars circumstncies. Entendre-ho d'una altra manera
s negar les lgiques i distintes conseqncies que comporta l'opci
de l'ordenament jurdic per una potestat sancionadora no jurisdiccional i que malgrat tenir estrets punts de connexi amb l'ordre penal
no pot intentar igualar-se sense ms ni ms.
Aix, una altra qesti seria la convenincia de residenciar o no
en l'Administraci la possibilitat d'irrogar amb sancions l'esfera prpia dels individus.i" Potser s que caldria una judicialitzaci de la
repressi de nombrosos illcits deixant nicament en mans de l'Administraci la seva esfera domstica. Extrem que es contradiu amb
l'actual aposta dels sistemes sancionadors europeus per als illcits i
sancions administratioes." Per el que s que creiem s que aquesta
eventual jurisdiccionalitzaci no pot realitzar-se mitjanant un trasplantament mimtic i automtic de garanties processals penals. Al
nostre parer aix nicament seria factible mitjanant una profunda
reforma legislativa de l'ordenament sancionador administratiu.

226. Durant el procs d'elaboraci de la CE es van aixecar veus contrries a

la plasmaci de les sancions administratives en el text fonamental. Vid. Martn Retortillo, Lorenzo: Materiales para una Constitucin, Ed. AkalfUniversitaria, Madrid, 1984.
227. Aquest fet es constata tanmateix en el llibre on Parada realitza el seu Estudio
Preliminar; vid. Lozano Cutanda, Blanca: La extincin... , op. cito

119

Captol cinqu

L'ADEQUACI CONSTITUCIONAL
DE LA
INSTITUCI LEGISLATIVA DE LA
"
PRESUMPCIO DE CERTESA

1. El principi constitucional d'eficcia administrativa i la denominada presumpci de certesa dels documents administratius

Conferir un cert valor probatori a determinades declaracions de

funcionaris pblics en l'exercici de les seves competncies pot tenir
la seva fonamentaci en la necessitat de fer efectives importants decisions administratives que d'una altra manera quedarien impunes.
Extrem que condicionaria el mandat constitucional, contingut a l'art.
103.1 CE, dirigit a l'Administraci, d'actuar amb eficcia per aconseguir la realitzaci de l'inters general.
Pot pensar-se, d'una primera impressi, que ens trobem davant
una contradicci entre els drets de defensa constitucionalitzats a l'art.
24 i la presumpci de certesa com una manifestaci del principi d'eficcia que informa les administracions pbliques." Aquesta dialctica ha de concebre's des de la perspectiva d'harmonitzaci d'ambds extrems: reconixer la possibilitat que l'Administraci pugui
produir una activitat probatria, per, al mateix temps, constrnyerla acuradament dins els seus lmits estrictes. L'exigncia d'una prova
prou o suficient per enervar el dret fonamental a la presumpci d'innocncia comporta correlativament que l'Administraci, dins la seva
228. Com assenyala el professor Fernando Lpez Ramn, la recerca de l'equilibri entre privilegis i garanties de les distintes manifestacions de l'autotutela administrativa s'ha orientat des de la perspectiva dels drets fonamentals reconeguts a
la CE. Vegeu, d'aquest autor, Lmites constitucionales de la autotuteIa administrativa, RAp, nm. 115, gener-abril de 1988, pg. 61. D'aquesta manera, podem observar com s'ha orientat sistemticament l'estudi de l'autotutela contraposant-la sistemticament a les garanties ciutadanes per tal d'aconseguir la seva progressiva reducci
i dhuc desaparici, en lloc d'articular tcniques alternatives eficaces en la consecuci dels interessos generals amb submissi plena a la llei i al dret.

123

peculiar naturalesa, habiliti un procediment que, al mateix temps que

esdevingui efica, opti decididament per enrobustir l'esfera de llibertats dels ciutadans. Ara b, sota la lloable defensa del particular
no pot pretendre's deixar sense cap eficcia l'activitat administrativa
sancionadora. D'altra banda, no tindria sentit l'opci que decididament fa l'ordenament jurdic a favor d'un sistema punitiu en mans
de l'Administraci. Sistema sancionador concebut perqu les persones jurdico-administratives castiguin amb major eficcia i celeritat
determinats capteniments que el legislador, i consegentment la societat que l'ha legitimitat, ha considerat convenient que romanguin en
mans d'aquelles. 229

2. L'eventual contradicci de la presumpci de certesa amb els

drets i garanties ciutadanes

A. L'aplicabilitat dels drets fonamentals a la presumpci d'innocncia i a la tutela judicial efectiva en l'ordenament administratiu sancionador
L'entrada en vigor de la Constituci i especialment la consagraci d'un dret fonamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE),
juntament amb ampli ventall de garanties d'ordre processal (art. 24.2
CE), ha suposat, sense cap mena de dubtes, un nou replantejament
229. Cal tenir en compte que l'opci conscient envers l'actual sistema de sancions administratives en el nostre pas -la imposici de les quals s atribuda a
l'Administraci i no als Tribunals de Justcia- ha estat configurada per uns parlaments legitimats democrticament pel poble. Situaci que contrasta amb el recel
que desperta constantment aquesta mateixa potestat administrativa. Aix, Luis de
la Morena y de la Morena, a la vista d'aquesta contradicci es planteja les consideracions segents: Si tanto recelo despierta la Administracin o, mas exactamente, los
titulares fisicos que recubren sus rganos y deciden por ella, frente a los [ueces y Magistrados integrados en la ]urisdiccin PenalOrdinaria, [...] c'por qu y cmo explicar esa
tendencia, casi universal, que se viene constatando en todos los Estados a despenalizar,
primera y a administrativizar, despus, una buena parte de los actuales delitos y [altas
penales, que quedarian convertidos, asi, en infracciones y faltas administrativas, a enjuiciar
y sancionar por rganos administrativos, y siendo reuisables, en su caso, nicamente
ante Tribunales encuadrados en la ]urisdiccin Contencioso-Administrativa, y no en la
penal? Vegeu, d'aquest autor, Un problema no-resuelto y otro creado por la
reciente legislacin reformadora del Rgimen Local (Pierden los Alcaldes su condicin nata de Delegados del Gobierno en el Municipio? Se priva a los Gobernadores Civiles de su genrica potestad sancionadorai'), REDA, nm. 53, de 1987,
pg. 32.

124

del nostre tradicional sistema de justcia administrativa. En efecte,

malgrat que la redacci literal del precepte de rang constitucional
sembla haver estat pensada per al procs judicial, i en particular en
l'esfera penal, la jurisprudncia de l'Alt Tribunal ha considerat que
l'mbit protector de l'art. 24 CE no solament s'estn a tots els ordres
jurisprudencials, sin que tamb inclou aquells procediments administratius -com s el sancionador-s-i" que per la seva natura guarden una identitat substancial amb el Dret penal,231 fins i tot aquells
que tenen un marcat carcter disciplinari.i"
Consegentment, aquesta declaraci comporta l'examen de les
prerrogatives i privilegis dels quals ha gaudit histricament aquesta
potentior persona -que s l'Administraci pblica-des de la nova
llum que sorgeix del nostre text fonamental. Ara b, aquest nou punt
de referncia que suposa la Norma normarum no comporta necessriament el desarborament de totes les tcniques que ha utilitzat l'Administraci. Soluci que, d'altra banda, no suposaria necessriament

230. El Tribunal Constitucional es mostra, en canvi reaci a traslladar l'mbit

protector de l'art. 24 CE a altres tipus de procediments administratius. Aix, p.
e., la STC de 16 de febrer de 1989 ens diu que: Las garantias del artculo 24 de
la Constitucin, referidas a la tutela judicial efectiva, no pueden trasladarse sin mas
a las actuaciones administratiuas, salvo que stas tengan una naturaleza sancionadora
equivalente materialmente a las actuaciones propiamente penales. En aquest sentit,
vid. tamb la!TC 586/1987, de 13 de maig, la qual ens diu que: El derecho constitucional a la tutela efectiva no comprende, segn doctrina reiterada de este Tribunal,
el de audiencia a los interesados en el procedimiento administrativo, salvo que ste tenga
carcter sancionador lo que no es el caso [... l. D'igual manera la !TC 1719/1988,
de 12 de gener, en assenyalar que: las garantias del artculo 24 de la Constitucin
estan referidas a la tutela judicial y que, por tanto, no son trasladables, sin mas a los
procedimientos administrativos a que se refiere el artculo 105 c) de la Constitucion.
Vid. tanmateix la PTC 1. 751/1989, de 30 d'octubre. Es pronuncia, en canvi, a favor
d'una resolta extensi de l'art. 24 a la resta de procediments administratius no sancionadors 'Iomas-Rarnn Fernandez Rodrguez; vid., d'aquest autor, Los principios
constitucionales... , op. cit., pg. 101-123.
231. Vid. les STC 18/1981, de 8 de juny i 74/1985, de 18 de juny.
232. Aix s'expressa la STC de 17 de setembre de 1990 quan assenyala (F] 2)
que: la presuncin de inocencia, especialmente concebida, en principio, como garanta del proceso penal, es aplicable, mas alld del mismo, a todo acto del poder pblico,
sea administrativo o judicial, mediante el cuaI se castiga una conducta de las personas,
definida en la Ley como infractora del ordenamiento jurdico, y, por lo tanto, tambin
despliega sus efectos protectores en elorden administrativo disciplinario (el text en
rodona s nostre).

125

una conquesta en pro de les garanties dels administrats-" sin un

retorn a esquemes propis d'un Estat de caire liberal o abstencionista
que, avui dia, no es correspon amb la realitat fctica i jurdica imperant, ni amb les demandes que planteja la societat als poders pblics.
Estem davant d'un subjecte -l~ministraci- que s'integra en
un poder pblic, l'executiu, i que, com a tal, una de les seves caracterstiques essencials s, segons ha assenyalat Gmez-Ferrer
Morant.s" la posici jurdica de desigualtat en la qual la situa
l'ordenament jurdic. Desigualtat que no pot sser illirnitada, sin
que ha d'sser proporcionada i justificar-se en ra de les finalitats
que pretn aconseguir. Aquesta peculiar situaci -en la qual es troba
l'Administraci- no opera nicament en el pla extraprocessal, en
el qual gaudeix de l'anomenada potestat d'autotutela, sin que es projecta tanmateix per via judicial dins el procs contencis administratiu. Amb tot, cal tenir en compte que existeix un substrat garantista
mnim que no pot sser obviat sense el risc de convertir els tribunals del contencis en mers rgans legitimadors de l'acci administrativa. Cobra especial paper, d'aquesta manera, la fora expansiva
amb la qual l'art. 24 CE ha vingut a conformar tant el procs judicial com el procediment administratiu.
Cal examinar, des d'aquesta perspectiva, en quina mesura el dret
a la tutela judicial efectiva i les garanties d'ordre processal que estableix la Constituci poden sser incorporats al procediment administratiu sancionador.
Va sser la importantssima STC 18/1981, de 8 de juny, la que
va assentar, amb una lnia jurisprudencial decididament progressista,
la incorporaci de l'art. 24 a l'mbit del procediment sancionador
amb la corresponent proscripci de les sancions anomenades de
plano, aix s, les dictades sense seguir cap procediment i sense observar ni tan sols l'elemental trmit d'audincia i defensa.
Certament la qesti no era gens clara, puix que algunes de les
solucions que ens oferia el Dret comparat ms proper eren contrries a aquests postulats. Aix, tal com ens explica Garberi Llo233. Tal vegada en aquest punt seria bo recordar les paraules de Boquera Oliver, Jos Mara, Estudios sobre el acta administrativa, 6" edici, Ed. Civitas, Madrid
1990: La preocupacion por garantizar los derechos e intereses de los particulares lleva
a oluidar que las Administraciones pblicas existen para satisfacer intereses pblicos y
que por ella son titulares del poder administratiuo.
234. Derecho a la tutela judicial y posicin jurdica peculiar de los poderes
pblicos, REDA, nm. 33, abril-juny de 1982.

126

bregat." la Corte Costituzionale italiana entn que les garanties processals contingudes a la norma fonamental d'Itlia es constrenyen
al camp jurisdiccional. Aix no obstant, contrastava amb la favorable doctrina a una interpretaci mplia implantada pel Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) respecte al Conveni europeu, el qual
havia estat ratificat per l'Estat espanyol.
En efecte, en aquest punt s d'obligada cita -en clau eminentment garantista- la jurisprudncia del TEDH, de la qualla Sentncia de 21 de febrer de 1984 Cas Oztrk,236 constitueix el leading case en matria de sancions administratives. En aquest
pronunciament del Tribunal d'Estrasburg se'ns diu que: esi los Esta-

dos contrayentes pudieran, calificando una infraccin como meramente

administrativa en lugar de penal, prescindir de las normas fundamentales de los artculos 6 y 7 (del Conveni de 4 de novembre de 1950 per
a la salvaguarda dels drets humans i llibertats fonarnentalsl-'? la aplicacin de stas quedara subordinada a su voluntad. Davant d'aquesta
argumentaci veiem que ambds tipus d'infraccions han de gaudir
d'un mateix substrat de garanties procedimentals evitant la seva elusi a travs de qualificacions o etiquetes formalment distintes.
D'altra banda, i malgrat aquesta jurisprudncia europea, la redacci literal de l'art. 24 de la CE semblaria donar suport a una soluci
a la italiana respecte al nostre ordenament jurdic. Nogensmenys,
aquesta no s la soluci per la qual es decanta el Tribunal Constitucional espanyol sin que opta decididament a favor de les tesis
d'Estrasburg, en pro d'una concepci no restrictiva d'aquestes garanties processals.
En efecte, malgrat que l'art. 24 no fa cap referncia expressa a
la potestat sancionadora de l'Administraci i que la terminologia
emprada per aquest precepte t un contingut bsicament jurisdiccional con especial referencia al orden penal (STC 18/1981), es fa
necessari determinar el seu abast i aix tenint en compte que la Cons-

titucin incorpora un sistema de valores cuya observancia requiere una

235. Garberi Llobregat, Jos: La aplicacion... , op. cit., pg. 170.
236. Per a un comentari sobre l'esmentada Sentncia, vid., Rubio, Mara Gracia: Potestad sancionatoria de la Aclministracin y garantas del administrado:
Cornentario a la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de
febrero de 1984: El caso Oztiirk, RAp, nm. 104, maig-agost de 1984, pg. 375-390.
237. Instrument de ratificaci de l'Estat espanyol, de 26 de setembre de 1979
(BE 243, de 10 d'octubre de 1979).

127

interpretacion finalista de la Norma Fundamental (STC 18/1981).238

El Tribunal Constitucional, per realitzar aquesta interpretaci
teleolgica, recorda la identitat substancial entre els illcits penals
i administratius, fins a un punt tal que los principios inspiradores del

Orden Penal son de aplicacin, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador. 239
D'aquesta manera, conclou amb la seva aplicabilitat si b aquesta
s'ha de fer en la medida necesaria para preservar los valores esenciales

que se encuentran en la base del precepto y en la seguridad jurdica que

garantira el artculo 9 de la Constitucin. De la qual cosa es pot desprendre que no es realitza una aplicaci purament literal o al peu
de la lletra, sin que aquesta es construeix segons la finalitat prevista per la CE en aquest precepte, que s la de mantenir i assegurar
una base mnima de garanties.
Malgrat l'existncia d'aquesta decidida jurisprudncia constitucional, l'Alt Tribunal no ens arriba a comentar, en aquests moments,
quins sn aquests ciertos matices. Per tant s'estan deixant uns marges relativament amplis, els quals han de ser acotats i constrets en
els seus estrictes termes per la labor jurisprudencial de l'Alt Tribunal, per a la vegada condicionats a la peculiar natura dels subjectes

238. Respecte a aquesta interpretaci finalista de! text fonamental, anomenada

tamb aplicaci principialista-valorativa de la Constituci, vid. Carrasco Perera,
Angel: El juicio de razonabilidad en la justicia constitucional, REDC, any 4,
nm. 11, maig-agost de 1984. Aquest autor ens adverteix sobre e!s perills que pot
comportar que el Tribunal Constitucional estigui legitimat per decidir e!s valors
que han de regir la convivncia poltica d'un pas. No obstant aix, CARRAsca
PERERA considera encertada en aquest cas la declaraci principialista, ja que aquesta
s utilitzada per fer possible una extensi de les garanties processals de l'art. 24.2
al procediment administratiu sancionador.
239. Cal no oblidar que aquesta equiparaci entre ambds illcits -penal i
administratiu- fou gestada amb anterioritat a l'entrada en vigor de la Constituci,
per una decidida interpretaci mantinguda per determinada jurisprudncia del Tribunal Suprem. D'aquesta manera es pronuncia Mendizbal y Allende, Rafael de:
La presuncin de inocencia en e! mbito de la potestad sancionadora de la Hacienda
pblica, AA, nm. 22, setmana de! 28 de maig al 3 de juny de 1990, quan ens
diu: eLa equiparacion de la potestad sancionadora de la Administracin y el ius puniendi

del Estado tiene su antecedente inmediato, su origen y partida de nacimiento en la doctrina legal de la uieia Sala Tercera del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 9 de febrero
de 1972 inici una andadura muy progresista y anticipo lcidamente, con los materiales
legislativos de la poca, planteamtentos y soluciones ahora consolidadas.

128

pblics -rgans jurisdiccionals i administratius- als quals va destinat el contingut de l'art. 24 de la norma fonamental.
Garca de Enterra;"? tal com hem assenyalat anteriorment, en
referir-se als esmentats matisos ens diu que aquests el que permeten
sn adaptacions funcionals i no derogacions de carcter substancial.
Seguint aquesta argumentaci, aquestes adaptacions mai no podran
implicar la sostracci als ciutadans d'un mnim de garanties que sn
comune~ a ambdues manifestacions punitives: la penal i l'administrativa. Es a dir, caldr adequar aquesta potestat repressiva a la peculiar
estructura organitzativa de l'Administraci, per a l'empara d'aix no
seria admissible realitzar quelcom ms, com seria derogar de manera
substancial les garanties de l'administrat.
Des d'aquesta perspectiva, a ms, es pot recordar que l'art. 24,
per la seva connexi amb el 53.1 del mateix cos jurdic, vincula tots
els poders pblics i que l'Administraci s'integra en el denominat poder
executiu. Per tant, no es pot eludir aquest mbit de llibertat del qual
gaudeix l'individu qualificant un illcit d'administratiu en lloc de
penal (recordem la jurisprudncia d'Estrasburg a la qual hem alludit
supra, El contrari suposaria malmetre els fonaments sobre els quals
s'assenta tot l'edifici constitucional.
Aquest mateix autor en referir-se, tanmateix, a la matisada translaci de les garanties de l'art. 24 al procediment administratiu sancionador, entn que si b pot condicionar-se aquesta aplicabilitat el
que mai no podr fer-se s buidar el contingut essencial de l'esmentat precepte constitucional. Aix, aquest contingut vindria configurat com un lmit a les esmentades adaptacions funcionals, ja que si
b la peculiar estructura organitzativa de l'Administraci presenta acusades diferenciacions respecte a la jurisdicci penal, aix no pot esdevenir pretext suficient per reduir els drets i llibertats dissenyats a
la Constituci espanyola.
Segons l'important tractadista, la interpretaci d'aquest contingut
essencial no pot fer-se com una regla merament processal, sin como
una pieza clave del status general de libertad, i es configura l'esmentat contingut precisament com la garantia constitucional para destruir la presuncin de inocencia de stos (els ciutadans).
Aix, com destaca aquest autor, si b la Constituci espanyola
240. La incidencia de la Constitucin sobre la potestad sancionadora de la Administracin: Dos importantes sentencias del Tribunal Constitucional, REDA, nm.
29 d'abril-juny de 1981, pg. 364.

129

ha admitido, aunque reducido y transformada sustancialmente, el poder

sancionatorio de la Administracin sobre los ciudadanos, resulta eoidente que no ha podido hacerlo primando a dicho poder sobre el que
corresponde a los Tribunales, dispensdndole de las garantia: sustanciales
con los que la propia Constitucin ha definido el dmbito de libertad
fsica de dichos ciudadanos y el cauce estricto para destruir la bsica
"presuncin de inocencia' en que esa libertad puede nicamente
apoyarse. Aix, doncs, s necessria una equiparaci en les seves lnies

fonamentals entre ambdues potestats repressives, tal com sembla desprendre's de la mateixa Constituci, si b amb adaptacions a les particulars estructures organitzatives de cadascuna.
Malgrat aquestes afirmacions, que de manera general suposen un
gran avan en la consolidaci de l'esfera de garanties de l'administrat, cal una certa cautela en el moment de realitzar aquest transvassament des del Dret penal al Dret administratiu sancionador. D'una
altra manera estarem buidant de contingut la potestat sancionadora
que ha estat configurada pel nostre constituent a la norma fonamental. Certament, una pura translaci de les garanties processals penals
a l'mbit repressiu de l'Administraci pblica suposaria desconixer
la peculiar situaci en qu es troba aquesta potentior persona dins el
nostre ordenament jurdic, el qual ha optat decididament a favor del
sistema de Dret administratiu, tan arrelat a la histria del nostre pas
en els darrers temps i que no entra en contradicci amb la Constituci.
Hem d'sser conscients precisament que estem davant d'un subjecte molt peculiar, com s l'Administraci pblica, i, per tant, no
podem mimetitzar de forma automtica tot l'esquema organitzatiu
dels tribunals de justcia, ja que d'una altra manera seria absurda
la constitucionalitzaci de la potestat sancionadora de l'Administraci. Certament en el moment de redactar la Constituci es podia haver
optat per una altra via per no va sser aix i consegentment tot
plantejament jurdic realitzat dins el marc de la nostra norma fonamental ha d'assumir l'existncia d'una potestat sancionadora de l'Adrni.
.
rustracio.
L'esmentada aplicabilitat ha estat posteriorment ratificada pel
mateix Tribunal Constitucional en esmentar entre els lmits de la
potestat sancionadora de l'Administraci que de manera directa sn
tractats per l'art. 25 de la CE: el respeto de los derechos de defensa,
/

reconocidos en el artculo 24 de la Constitucin que son de aplicacin

a los procedimientos que la Administracin siga para imposicin de sanciones (STC 77/1983, de 3 d'octubre).
130

Ambds preceptes (24 i 25 de la CE) queden, doncs, definitivament connexionats i eviten qualsevol reducci del grau de formalitzaci del qual han de seguir els poders pblics en el moment de reprimir illcits, ja siguin administratius o penals.
Ara b, desprs d'aquestes incipients sentncies -les quals trencaven en gran mesura amb el sistema sancionador existent en el rgim
anterior- el Tribunal Constitucional va modulant progressivament
la doctrina que va assentar amb abast general en el sentit d'atribuir
diferent intensitat -segons que es tracti del procs penal o b del
procediment administratiu sancionador- a algunes de les garanties
processals de l'art. 24.2 CE, mentre que exclou la translaci de la
resta al Dret sancionador per via administrativa." En aquest, l'Alt
Tribunal ha recordat insistentment que la incorporaci dels drets i
garanties de l'art. 24 al procediment administratiu sancionador ha
de realitzar-se con las modulaciones que resultan de su diferente naturaleza (STC de 16 de mar de 1989) o b en la medida en que sean
compatibles con la naturaleza de este tipa de procedimiento (Sentncia 29/1989, de 6 de febrer). En una mateixa lnia cal citar la Sentncia 22/1990, de 15 de febrer (BJC 107/1990), quan ens diu que
en aquesta operaci de trasllat de les garanties de l'ordre jurisdiccional penal a la via administrativa ha d'estar present una cautela que
impedeixi una aplicaci merament automtica.? doctrina amb la
qual exclou la garantia del jutge ordinari predeterminat per la Llei del
procediment administratiu sancionador, segons viem supra. Pel que
es refereix concretament als mitjans de prova, la STC 212/1990 ens
diu que el Tribunal Constitucional ha reconegut que, malgrat no sser
aplicable de forma sencera l'art. 24.2 als procediments administratius
sancionadors, el dret de l'expedientat a utilitzar proves per a la seva
241. Pensem que com assenyala Garberi Llobregat, Jos: La aplicacin... , op.
cit., pg. 178: [... l en el artculo 24.2 se contemplen una serie de garantias, fruto de

un acarreo histrico de varios siglos, de las cuales slo algunas tienen virtualidad en
el procedimiento sancionador, mientras que otras pueden ser calificadas como estrictamente procesales.
242. La STC citada diu textualment que: no es ocioso traer a colacion la cautela
con la que conviene operar cuando de trasladar garantas constitucionales extradas del
orden penal al derecho administrativo sancionador se trata; esta delicada operacin no
puede hacerse de forma automtica, porque la aplicacin de dichas garantas al procedimiento administrativo slo es posible en la medida en que resulten compatibles con
su naturaleza, En un sentit semblant s'ha pronunciat la Sentncia de la Sala del
Contencis Administratiu de l'Audincia Nacional, de 13 d'abril de 1991 (AA, nm.
36, setmana del 30 de setembre al 6 d'octubre de 1991).

131

defensa t rellevncia constitucional (vid. tamb STC 2/1987, de 10

de febrer, 190/1987, d'I de desembre i 192/1987, de 2 de desembre).
Davant d'aquesta jurisprudncia constitucional podem trobar un sector
doctrinal'? que contesta aquestes tesis perqu considera que tots els
drets proclamats a l'art. 24 com a integrants del dret fonamental a
la defensa/" sn aplicables exactament al procediment sancionador.
Com s prou sabut, l'art. 24.2 CE cont, a diferncia de l'art.
24.1 CE -que significa un dret al procs considerat de manera
genrica-, garanties processals especfiques que fan molt ms fcil
la seva delimitaci objectiva.? Entre les garanties processals que
estableix l'art. 24.2 CE trobem el dret a la presumpci d'innocncia. La importncia d'aquesta plasmaci en el Text Constitucional
ha estat posada en relleu per la STC 31/1981, de 28 de juliol, entre
d'altres, quan ens diu, respecte a la presumpci d'innocncia, que

ha dejado de ser un principio general del derecho que ha de informar

la actividad judicial (in dubio pro reo) para convertirse en un derecho
fundamental que vincula a todos los poderes pblicos y que es de aplicacin inmediata tal y como ha precisado en reiteradas sentencias.
D'aquesta manera passa d'sser un principi merament informador
que ha de tenir en compte el jutge, a sser considerat un criteri normatiu que gaudeix, per la seva ubicaci sistemtica dins la CE (Sec243. Vid. Garca de Enterra, E.; Ferrundez Rodrguez, T.-R.: Curso de Derecho Administrativo II ... , op. cit., pg. 184.
244. Dret a la defensa que s conceptuat en sentit ampli per aquests autors.
Aix, en uns pargrafs abans assenyalen que: El artculo 24 de la misma (CE) con-

sagra como derecho fundamental precisamente el derecho a la defensa (esin que en ningn caso, pueda producirse indefension), y, mas an, especifica en el pdrrafo 2 una
serie de aplicaciones de ese derecho: derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables.
245. Respecte a la delimitaci del contingut de les garanties processals de l'art.
24.2 de la CE es poden observar al Tribunal Constitucional dues postures ben diferenciades. Aix, per a un sector de ll\lt Tribunal, cal utilitzar la clusula d'interdicci a la indefensi (incs final de l'art. 24.1 CE) per limitar els drets del 24.2. Aquesta
postura pren com a punt de partida una connexi bastant intensa entre ambds
apartats de l'art. 24. D'altra banda, podem observar una altra tendncia que considera que s'ha de donar ms substantivitat a aquestes garanties, fruit d'una major
separaci entre els dos nmeros de l'art. 24 CE. Sobre l'evoluci experimentada
pel Tribunal Constitucional s d'obligada consulta el prleg del professor Eliseo
Aja Fernndez al llibre de Ruiz Ruiz, Gregorio: El derecho al jua ordinario en la
Constitucin espaola, Ed. Civitas i Ministerio de Justicia, Col. Monografas,
Madrid, 1991.

132

ci 1a del Captol II del Ttol I}, de l'ampli ventall de garanties contingudes a l'art. 53.1 i 2 de la norma fonamentaJ.246
En concret, per, el dret a la presumpci d'innocncia tamb ha
estat recollit als textos internacionals. Aix, ha estat incorporat positivament al nostre ordenament jurdic intern mitjanant l'instrument
de ratificaci de 26 de setembre de 1979 del conveni de 4 de novembre de 1950, de protecci dels drets humans i de les llibertats fona246. Aquesta sistematitzaci comporta importantssimes conseqncies en el
seu rgim jurdic, com ja s mpliament conegut. Aix, podem enumerar, en principi, i de manera succinta:
1. L'aplicabilitat directa de l'art. 24 que no necessita sser desenvolupat per llei per
poder sser excercitat, segons ha reconegut la STC 31/1981, de 28 de juliol.
2. La reserva de llei, per tal com solo por ley podr regularse el ejercicio de tales
derechos y libertades (art. 53.1 de la CE).
3. La garantia del contingut essencial com a lmit imposat per l'art. 53.1 de la CE
a l'activitat del legislador.
4. La seva interpretaci de conformitat amb la Declaraci Universal de Drets Humans
i tractats i pactes internacionals, segons l'art. 10.2 de la CE.
5. La protecci de la qual gaudeix davant el Tribunal Constitucional, sigui per via
de recurs d'inconstitucionalitat, el qual t una legitimaci restringida a determinats
rgans o institucions, sigui per via de recurs d'emparament, al qual pot accedir qualsevol ciutad.
6. La possibilitat de demanar la tutela dels tribunals ordinaris mitjanant un procediment preferent i sumari (art. 53.2 de la CE).
No obstant aix, i respecte a aquest ltim instrument de protecci, hem d'advertir
que ni en la Llei 62/1978, de 26 de desembre, de protecci jurisdiccional dels drets
fonamentals, ni la seva posterior ampliaci en el RD 342/1979, i, tampoc en la disposici transitria segona de la Llei Orgnica 2/1979, del Tribunal Constitucional,
que suposa una extensi ulterior, no s'inclou l'art. 24 dins del procediment preferent i sumari que es preveu. Vid., en aquest sentit, Serrano Alberca, ].M.: El artculo 24" a Garrido Falla, Fernando (ed.): Comentaries a la Constitucin, Ed. Civitas, Madrid, 1980, pg. 460; i tamb Salas Hemndez, Javier: La proteccin de
los Derechos Fundamentales por los Tribunales Ordinarios y por el Tribunal Constitucional al Libra Homenaje al Profesor Jos Luis Villar Palasi, Ed. Civitas, Madrid,
1989, pg. 1.184 i ss. En el camp concret del Dret administratiu sancionador i malgrat l'existncia d'alguna jurisprudncia que sembla excloure la protecci de la via
de la Llei 62/1978 tenint en compte que l'art. 24 cont ms que drets constitucionals unes garanties processals (STS de 24 de novembre de 1986), el Tribunal Suprem
sembla haver decidit definitivament la qesti. En efecte, la STS de 23 de juny
de 1989 (Sala Especial de Revisi, ref. Ar. 1.577) assenyala que: No es plausible
descubrir abora que el art. 24 de la Constitucin enumera una serie de derechos tanta

en el punto 1 como en el punto 2, entre ellos el derecho a la presuncion de inocencia.

Y tales derechos son fundamentales por estar incardinades en la Seccin la del Captulo II, y reafirmarlo asi el art. 62, y su tutela puede recabarse por el procedimiento
que establece la Ley 62/1978 {. .. } (el text en rodona s nostre).

133

mentals (en endavant el Conveni Europeul.'" ja que el seu art. 6.2

ens diu que: Toda persona acusada de una infraccin se presume inocente hasta que su culpabilidad baya sido legalmente declarada D'altra
banda, ja la Declaraci Universal de Drets Humans, aprovada per
Resoluci 217 (III) de l'Assemblea General de les Nacions Unides,
de 10 de desembre de 1948, estableix al seu art. 11.1 que: <<Ioda per-

sona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio pblico
en el que se le hayan asegurado todas las garantias necesarias para su
defensa
,
Es important destacar que l'art. 10.2 de la CE assenyala que les
normes relatives als drets fonamentals i a les llibertats pbliques que
la Constituci reconeix, entre els quals es troben el dret a la presumpci d'innocncia i a la tutela judicial efectiva, s'interpreten de
conformitat amb la Declaraci Universal de Drets Humans i amb
els tractats i acords internacionals sobre les mateixes matries ratificats per Espanya.
D'aquesta manera es desprn la importncia d'aquests textos internacionals a qu hem aHudit anteriorment puix que no nicament
sn incorporats a l'ordenament jurdic intern segons estableix l'art.
96.1 de la CE en sser publicats oficialment a Espanya, sin que
gaudeixen tanmateix d'un carcter interpretatiu dels drets fonamentals.
Aix, per exemple, cal destacar que quan el Conveni europeu es
refereix a infraccin aix comporta no limitar, en principi, el seu abast
al camp de les conductes estrictament penals, sin tamb deixar oberta
la seva eventual incorporaci a d'altres sectors de l'ordenament jurdic.
Davant d'aquests arguments queda clara l'aplicabilitat del dret
a la presumpci d'innocncia en el procediment administratiu sancionador. La STC 76/1990, de 26 d'abril, s'hi ha pronunciat en els
termes segents: no puede suscitar ninguna duda que la presuncin

de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha

de ser respetada en la imposicion de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas en general o tributarias en particular, pues el
ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones est condicionado al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en
el que puedan defenderse las propias posiciones Ara b, malgrat aquesta
afirmaci contundent, desprs gradua una diversa intensitat quant
als requisits que han de reunir els actes o mitjans probatoris de cr247. BOE 243, de 10 d'octubre de 1979. Ref. Ar. 2.421.

134

rec incriminadors del capteniment reprovat." En aquest sentit,

tal com hem vist amb anterioritat, sembla crear-se una tipologia
segons que s'aportin els documents en una instncia jurisdiccional penal, en una de contenciosa, o b en una de carcter admi

rustratiu.
B. La presumpci de certesa i la inversi de la crrega de la

prova
Fins a la STC 76/1990, de 26 d'abril, la tcnica d'atribuir presumpci de certesa a determinats documents de l'Administraci en
el si del procediment sancionador era considerada per la doctrina
com un supsit d'inversi de la crrega de la prova-" i presentava
250
seriosos dubtes en confrontar-la primer amb el principi pro reo i
posteriorment amb el dret a la presumpci d'innocncia, una vegada
251
ha estat constitucionalitzat al fams art. 24.
Hem vist com el Tribunal Constitucional qualifica els esmentats
documents com a mitjans de prova puix que reuneixen els requisits
que estableix sobre aix la legislaci processal comuna. L'Alt Tribunal, tot i considerar de bell antuvi que la crrega de la prova correspon en tot cas a l'Administraci dins el procediment sancionador,
com a conseqncia de l'existncia del dret fonamental a la presumpci

248. En d'altres pronunciaments jurisprudencials, el Tribunal Constitucional

havia ja assenyalat que: El derecho a la presuncin de inocencia, aplicable tambin,
aunque con ciertos matices, en el dmbito del derecho administrativo sancionador, segn

reiterada doctrina de este Tribunal, significa que no puede imponerse sancin alguna
en razon de la culpabilidad del imputada si no existe actividad probatoria de cargo que,
en la apreciacion de los rganos o autoridades llamadas a resolver, no destruya dicba
presuncion (el text en rodona s nostre).

249. Aix, per exemple, Tornos i Mas, Joaquim a Las sanciones en materia de
disciplina de rnercado, REVA, nm. 13, abril-juny de 1977, ens diu a la pg. 245
que: La redaccin del acta, ademds de [ormalizar unos resultades. dar constancia de
unos hechos e imponer la inversin de la carga de la prueba, que se traslada al presunto infractor... (el text en rodona s nostre).
250. Vid., sobre aix, els estudis de Muoz Machado, Santiago: La carga... ,
op. cit.; Gonzalez Grimaldo, Mariano-Carmelo: Potestad sancionadora y carga de
la prueba, RAp, nm. 53,1967, pg. 303-314; Castells Arteche.jos Manuel: Un
aspecto del valor probatorio... , op. cit., pg. 115-137.
251. Vid., per exemple, Garberi Llobregat, Jos: La aplicacin..., op. cit., pg.
200 i 201.

135

d'innocncia." entn que aquesta inversi no es produeix precisament perqu a travs de les actes ja es produeix un acte de prova. 253
Sens dubte, una de les qestions que han portat fora confusi
en tot aquest tema s la denominaci emprada per la legislaci i la
jurisprudncia de presumpci de certesa. Hem vist anteriorment
la inexactitud d'aquesta terminologia per no correspondre al seu concepte tcnico-jurdic. Aquest, per, no s un fenomen allat en el mn
del dret, perqu ens trobem amb nombrosos supsits de falses presumpcions. El que succeeix s que molts d'aquests casos el que fan
s en realitat emmascarar regles sobre la crrega de la prova.P" Consegentment, en aquesta lnia podria considerar-se que la presumpci de certesa que l'ordenament atorga als documents administratius
dins el procediment sancionador no s sin una regla de la crrega
de la prova que suposa una inversi a favor de I'Administraci i en
contra de l'administrat. D'aquesta manera estarem davant un privilegi injustificat de l'Administraci que vulneraria la presumpci d'innocncia i els drets de defensa que actualment han estat constitucionalitzats.
Un altre punt que cal precisar s la presumpci de legalitat dels
actes administratius, que hom no ha de confondre amb la presumpci de veracitat o certesa. Hem de dir que tots els actes administratius gaudeixen de presumpci de legalitat, per no tots tenen presumpci de veracitat o certesa, puix que perqu aix esdevingui cal
que estigui previst en una llei formal i fins ara cap norma no ha proclamat la seva generalitzaci. A ms, segons la nostra exploraci normativa, si b era un fenomen en expansi, est desenvolupant-se mitjanant legislaci sectorial i hom ha d'entendre exclosa l'ampliaci
analgica dels supsits que ha previst expressament el legislador.
Eduardo Garca de Enterra i 'Ioms-Ramn Fernndez Rodrguez-"" assenyalen que la presumpci de legalitat no suposa un
252. En aquest sentit es diu que el dret a la presumpci d'innocncia comporta
entre altres situacions que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que
nadie est obligada a probar su propia inocencia. Per tant ens diu que l'art. 24.2
de la CE rebutja la inoersion de la carga de la prueba en relacin con el presupuesto

[dctico de la sancion.
253. El fet d'atribuir presumpci de certesa, llevat de prova en contra, a les
actes de la Inspecci de Tributs no supone invertir la carga de la prueba, sina actuar
contra el acta de prueba aportada por la parte contraria (STC 76/1990 , de 26 d'abril,
i en el mateix sentit les!TC 974/1986, de 19 de novembre i 7/1989, de 13 de gener.
254. Serra Domnguez, Manuel: Comentaries... , op. cit., pg. 591 i ss.
255. Curso de Derecho Administrativa lI..., op. cit., pg. 169 i 170.

136

fenomen d'inversi de la crrega de la prova sin que simplemente

supone la carga de accionar o impugnar la decisin para destruir la validez de la que se beneficia. Parallelament, la presumpci de certesa
segons la STC 76/1990, de 26 d'abril, tampoc no comporta un desplaament de la crrega de la prova, puix que el que s'est fent s
aportar un mitj probatori. La gran diferncia entre ambds supsits estaria en el fet que la de certesa, en tenir aquest valor probatori, pot arribar a destruir la presumpci d'innocncia, mentre que
la de legalitat nicament comporta que l'administrat recorri la decisi administrativa per evitar els efectes de l'anomenat acte consentit. Si en aquest darrer supsit es recorre i l'Administraci no aporta
cap element probatori, no es podr enervar la consideraci d'innocent de qu gaudeix l'administrat salvat que es declari judicialment
en sentncia ferma la seva culpabilitat.
D'altra banda, tornant a reemprendre la distinci entre regla de
la crrega de la prova i presumpci de certesa, hem de dir que ambdues responen a una mateixa problemtica: la de dificultat d'aportaci de prova. Ara b, aquesta similitud s resolta pel nostre ordenament jurdic de diferents maneres: en el primer cas s'exonera una
part de l'aportaci de prova, mentre que en el segon cas es qualifica
l'activitat de part com a probatria.

C. La lnia jurisprudencial encetada amb la Sentncia del Tribunal

Constitucional 76/1990, de 26 d'abril
Al llarg d'aquest treball hem anat veient diferents aspectes puntuals de la doctrina assentada per la STC 76/1990, de 26 d'abril, respecte al valor probatori reforat d'actes i diligncies de la inspecci
de tributs. El propsit que ens hem marcat en aquests moments s
el de realitzar una valoraci global d'aquella a causa de la importncia i transcendncia que suposar respecte al procediment administratiu sancionador a l'Estat espanyol. Hem cregut per aquests motius
que mereix unes breus consideracions.
Creiem que la importncia de la STC radica en el fet que l'Alt
Tribunal trenca amb la tradicional visi de considerar la tcnica
de la presumpci de certesa o veracitat com una regla d'inversi de la crrega de la prova incorporant decididament la noci
de document pblic que extreu de la legislaci processal comuna
137

a l'mbit del procediment administratiu i concretament el sancio256

nador.
La jurisprudncia constitucional ha vingut a donar per bona una
tcnica legal -mpliament generalitzada en el nostre sistema
administratiu-, si b incardinant-la dins les exigncies que comporta
el nou ordre constitucional. En aquest sentit s'ha vist obligat a realitzar precisions, a establir matisos, en definitiva a perfilar l'abast
del mateix document segons es trobi en l'mbit administratiu, contencis administratiu i penal. Tot aix a conseqncia de les garanties processals que proclama l'art. 24 de la CE, en especial el dret
fonamental a la presumpci d'innocncia, els quals el Tribunal Constitucional no vaciHa a incorporar a l'ordenament admininistratiu sancionador. Hem de considerar, doncs, des d'aquesta perspectiva, que
malgrat que la potestat repressiva de l'Estat es basi en uns mateixos
principis, en un mateix substrat, dhuc podrem dir un mnim denominador com, cal pensar que la mateixa diversificaci d'aquesta
en distints rgans -administratius i jurisdiccionals- ha de comportar certes diferenciacions en el seu rgim jurdic. Lgicament s
possible que aquestes distincions arribin a provocar certes distorsions,
per aix no ha de comportar la defensa a ultrana d'un rgim absolutament uniforme a tots els mbits que detinguin l'anomenat ius
puniendi de l'Estat.
Certament ens trobem amb una decisi no gens fcil, en la qual
el Tribunal Constitucional, per salvar l'art. 145.3, introdut per la
LMPLGT, ha realitzat una tasca interpretativa considerable, la qual
de vegades pot valorar-se com a negativa per als interessos de l'administrat i favorable a les tesis propugnades des de l'Administraci tributria. Nosaltres creiem que ha de superar-se aquesta dialctica,
que pot comportar postures maximalistes per ambdues parts. S'ha
256. No hem d'oblidar que la jurisprudncia constitucional est recollint, en
aquest punt, una consolidada lnia interpretativa que ja era emprada amb reiteraci
pel nostre Tribunal Suprem, com ve recordant-nos la STS de 19 de juny de 1991
(ret. Ar. 612), la qual reclama d'aquesta manera la paternitat de l'esmentada doctrina: Este excurso (sic) sobre la naturalesa jurdica (document pblic) de las actas

de inspeccion en el dmbito de la Hacienda, aun cuando transportable a otros (inspeccin de trabajo) es obra de esta Sala en su sentencia de 3 de diciembre de 1987, cuyo
criterio fue recogido casi al pie de la letra en otra del Tribunal Constitucional, la nm.
76/1990, de 26 de abril (fundamento jurdico octauo). Cal tenir en compte, per, l'existncia d'algunes !TC: 974/1986, de 19 de novembre, i 7/1989, de 13 de gener, les
quals ja apuntaven la ulterior decisi de l'alt intrpret constitucional.

138

de valorar positivament la STC pel fet que ha deixat fixada una

doctrina que ha intentat conjuminar les dues vessants de la qesti: d'una banda, ha reconegut el valor probatori de les actes, per,
de l'altra, ha establert seriosos lmits a la seva eficcia. L'evoluci
doctrinal d'aquest tema passa necessriament per una delimitaci
clara i al ms contundentment possible d'aquests lmits. Caldr, en
aquest sentit, anar establint progressivament precisions, matisos o
consideracions, els quals probablement s'aniran construint a partir
d'una casustica concreta a travs de les diverses resolucions judicials, dhuc mitjanant la resoluci d'eventuals recursos d'emparament. Es molt probable, d'aquesta manera, que, malgrat tot, el Tribunal Constitucional no tingui assentada definitivament la seva
opini sobre aix. 257 Probablement l'evoluci jurisprudencial del
Constitucional osciHar entre els dos extrems de la balana: la supravaloraci de l'expedient administratiu com a mitj de prova, com
tamb l'exigncia d'una prova ms activa dins el procs contencis
administratiu, que possibiliti una major certesa en la imposici de
la sanci administrativa.
Cal, doncs, interpretar dins els seus estrictes termes la doctrina
de la STC 76/1990. A la vegada seria convenient aprofundir en els
principis i requisits amb els quals la jurisdicci ordinria, dhuc els
rgans administratius que imposen sancions, han de ponderar aquestes
declaracions administratives -reflectides en les actes, diligncies i
denncies - per considerar la seva suficincia o no per destruir la
presumpci d'innocncia. Aquests principis es constitueixen en la
clau de volta que ha de sustentar la prova en el Dret administratiu
sancionador. No sembla prou adequat generalitzar, sense ms ni
menys, aquest valor probatori que arriba a abastar totes les actuacions contingudes en l'expedient administratiu -tal com sembla
deduir-se de la STC 212/1990. Ning no nega la importncia d'aquest
expedient en el control jurisdiccional, per una altra cosa s
configurar-lo de tal manera que s'atorgui presumpci de veracitat a
totes les seves afirmacions.
D'altra banda, hem de subratllar que a pesar d'incidir la STC
76/1990 en un mbit molt especfic com s el tributari, aquesta doc257. Aquest s el parer d'un dels actuals magistrats de l~lt Tribunal, el professor Gimeno Sendra, quan assenyala que: me da la impresin de que el Tribunal Constitucional todava no tiene una doctrina definitiva sobre la materia. Vegeu, d'aquest
autor, El derecho a un proceso administrativa... , op. cit., pg. 28.

139

trina assentada s extensible a la resta d'mbits on interv l'Administraci amb uns documents similars." Si a aix afegim, tal com
ha estat posat en relleu, en la transcedncia de l'activitat inspectora
que realitza l'Administraci, 259 podem destacar la influncia que
haur de tenir aquesta doctrina de la jurisprudncia constitucional
dins l'esfera repressiva de l'Administraci pblica.

258. Vid. Suay Rincn, Jos: La discutible vigencia... , op. cit., pg. 181: <<Aunque espectficamente recaida en materia tributaria, la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional puede valer con carcter general.
259. Vid. Suay Rincn, Jos: La discutible vigencia... , op. cit., pg. 178. Aquest
autor, en parlar de la necessitat de la translaci de garanties a l'activitat inspectora
de I'Administraci pblica, ens diu que s una verdadera antesala del procedimiento
sancionador y actividad que culmina con la extensin de un acta que puede condicio-

nar su suerte entera.

140

Captol sis

CONSIDERACIONS:
,
...
LA CONSOLIDACIO D'UN MITJA
PROBATORI EN EL DRET
ADMINISTRATIU SANCIONADOR
I LA SEVA UTILITZACI PER
L'ADMINISTRACI PBLICA

De l'examen que hem anat realitzat podem veure que estem davant d'una eina o instrument realment til per a l'Administraci pblica que dota d'una major efectivitat la seva actuaci sancionadora,
la qual moltes vegades podia trobar-se davant la impunitat de nombrosos illcits administratius. Segons aix, la legislaci sectorial, quan
regula els seus aspectes sancionadors, s'acull reiteradament a la frmula prototpica del banin fe salvo prueba en contrario. Clusula
que com hem vist ha estat confirmada matisadament per una copiosa jurisprudncia.
Efectivament, cal fer realitat que l'Administraci pugui complir
el mandat constitucional de servir amb objectivitat els interessos generals d'acord amb el principi d'eficcia entre d'altres (art. 103.1).
Ara b, aquesta actuaci s'ha d'incloure dins uns lmits, entre els quals
es troba tot l'ampli ventall de garanties de qu, segons la Constituci espanyola, gaudeixen els individus, els quals no poden quedar
totalment desprotegits en detriment d'una pretesa eficcia o bon funcionament de l'Administraci. La soluci, doncs, est en el fet que
puguin conjuminar-se sense friccions ambdues vessants. Com hem
vist, s una tasca rdua per bviament factible dins l'esquema constitucional i envers la qual hem de tendir cada vegada ms. L'Administraci ha d'sser conscient que el nostre ordenament jurdic l'ha
dotada d'unes tcniques que poden sser de gran utilitat i servei per,
al mateix temps, si no les usa amb mesura i equilibri, pot arribar
a incidir seriosament dins l'esfera prpia dels administrats. Per tant,
ha d'intentar conixer-les en tot el seu abast, puix que nicament
d'aquesta manera les podr aplicar adequadament i sser respectuosa amb els drets de l'administrat. Si d'alguna manera l'Administraci
pot arribar a conixer una mica ms una de les vessants del marc
per on ha de discrrer la seva actuaci sancionadora, haurem acon143

seguit els objectius que ens marcvem en el moment d'iniciar aquest

estudi. Hem de treballar, doncs, per aconseguir una actuaci administrativa sancionadora operativa emmarcada dins la dinmica d'un
Estat social i democrtic de Dret.
Tanmateix, l'Administraci ha de ser conscient que s ella qui
t la crrega de la prova de la culpabilitat dels capteniments iHcits
del possible infractor. Per aix no s'ha de conformar amb estendre
actes, diligncies o denncies, sin que cal, a ms, que es constitueixi
,
en guardi de les fonts de prova que pugui aconseguir. Es ms, la
mateixa legislaci obliga a reunir com ms proves siguin possibles,
a fi i efecte de fonamentar suficientment la imposici de la sanci
administrativa. Des d'aquesta ptica, la problemtica de la prova en
les sancions administratives no es resol nicament des de la perspectiva jurdica de donar fe pblica a les declaracions de determinats
funcionaris, sin que requereix alhora dotar l'Administraci de mit.Jans recrues
,.
.
precrsos,

144

Captol set

CONCLUSIONS

1. L'origen de les presumpcions de certesa en el Dret espanyol

pot trobar-se, probablement, en l'antiga legislaci forestal que incorpora els instruments jurdics utilitzats amb una llarga tradici en l'ordenament francs (procs-verbaux).

2. Les peculiars caracterstiques que presenten nombrosos iHcits

administratius, especialment la seva dificultat probatria, han justificat tradicionalment l'aparici en la legislaci sectorial del valor privilegiat que s'atorga a determinats documents administratius.

3. La utilitzaci del terme presumpci s inadequat, en un sentit

tcnico-jurdic, per designar el valor probatori d'aquests documents
administratius, malgrat que s utilitzat freqentment pel legislador
i la jurisprudncia. Aquesta terminologia poc precisa ha portat confusi al debat sobre la seva veritable naturalesa i al seu rebuig per
determinats autors que addueixen motius d'inconstitucionalitat.

4. Estem davant d'una categoria jurdica que no entra apriorsticarnent en contradicci amb el dret fonamental a la presumpci d'innocncia, ats que pot arribar a ser una activitat probatria de crrec lliurement ponderable per l'rgan corresponent. S'exclou, d'aquesta
manera, una possible inversi de la crrega de la prova ja que sempre correspon a l'Administraci demostrar que s'ha produt el capteniment descrit en el supsit de fet com a illcit administratiu. S'imposa, en tot cas, valorar la suficincia o no d'aquesta activitat
administrativa per saber si constitueix fonament suficient per a la
imposici de la sanci.

5. Cal reconixer, per tant, un marge d'operativitat a la presumpci

147

de certesa com a mitj de prova en el procs contencis administratiu, sense necessitat de reiterar de nou totes les actuacions practicades per via administrativa, segons ha reconegut el mateix Tribunal
Constitucional.

6. La fora probatria atribuble a les actes, diligncies i denncies amb presumpci de certesa s'haur de cercar ms que dins de
la seva subsumpci en el concepte de document pblic encunyat per
la legislaci processal civil, en la seva prctica per uns funcionaris
imparcials i especialitzats que es sotmeten amb ulterioritat al joc contradictori d'un procediment sancionador on regeixen, amb determinats matisos, les garanties processals d'abast constitucional.

7. Consegentment, l'acceptaci de la seva adequaci constitucional no significa que tota actuaci administrativa amb base documental pugui gaudir del mateix valor probatori. Podrem arribar a
aquesta conclusi a partir de la literalitat de la normativa processal
sobre documents pblics.
8. Cobren especial relleu, en aquesta tasca depurativa, els principis d'imparcialitat, contradicci i lliure valoraci de la prova per
tal de determinar quins documents gaudeixen d'aquesta naturalesa
probatria.

9. L'atribuci de valor probatori a aquests tipus d'actuacions administratives no exclou el deure legal de l'Administraci de recollir
tots els elements que siguin possibles per demostrar els fets que fonamenten l'acte administratiu sancionador. L'incompliment d'aquest
deure hauria de traduir-se en una relativitzaci de la presumpci de
certesa de les actes administratives.
10. Per la seva estreta connexi amb l'art. 24 de la Constituci
es requereix la previsi en llei formal d'aquesta categoria jurdica,
si b no necessriament aquesta reserva afecta tots els aspectes relacionats amb el valor probatori d'aquests documents administratius.

148

ANNEXOS

1. Principals resolucions judicials

A. Jurisprudncia constitucional
STC 18/1981, de 8 de juny (BE de 16 de juny de 1981): Aplicabilitat matisada dels principis inspiradors de l'ordre penal al Dret
administratiu sancionador.
STC 13/1982, d'I d'abril (BE de 21 d'abril de 1982): La presumpci d'innocncia ha de presidir l'adopci de qualsevulla resoluci, tant administrativa com jurisdiccional, que es basi en la condici o capteniment de les persones. D'aquesta apreciaci s'ha de derivar
un resultat sancionador per a elles o limitatiu dels seus drets.
STC 77/1983, de 3 d'octubre (BE de 7 de novembre de 1983):
Lmits de la potestat sancionadora de l'Administraci pblica. Entre
aquests figura el de respecte als drets de defensa de l'art. 24 CE.
ITC 320/1986, de 9 d'abril: L'instructor de l'expedient administratiu sancionador no gaudeix de les garanties prpies dels rgans
judicials.
!TC de 29 d'octubre de 1986: Les garanties del procs reconegudes a l'art. 24 no sn traslladables sense ms ni ms a tot tipus de
procediments administratius.
ITC 170/1987, d'U de febrer: L'aplicabilitat de les garanties de
l'art. 24.2 de la CE al procediment sancionador no inclou la del dret
al jutge ordinari.
149

ITC 586/1987, de 13 de maig: El dret a la tutela efectiva no comprn el d'audincia dels interessats en el procediment administratiu,
llevat que aquest tingui carcter sancionador.
ITC 63/1988, de 20 de juliol: Aplicaci de la presumpci d'innocncia a l'mbit sancionador administratiu. Fets acreditats a partir de l'expedient administratiu. Translaci de la doctrina de la ITC
de 6 de maig de 1987.
ITC 7/1989, de 13 de gener: Inexistncia de vulneraci del dret
a la presumpci d'innocncia. Atribuci de presumpci de veracitat
iuris tantum a l'Acta d'Inspecci Laboral.
STC 22/1990, de 15 de febrer (BE de 2 de mar de 1990, BJC
107/1990): Inaplicabilitat del dret al jutge ordinari predeterminat per
la llei (art. 24.2 CE) al procediment administratiu sancionador.
STC 76/1990, de 26 d'abril (BE de 30 de maig de 1990): Valor
probatori de les actes i diligncies de la Inspecci de Tributs en el
procediment administratiu i en el procs contencis i penal.
STC 138/1990, de 17 de setembre (BE de 23 d'octubre): La
presumpci d'innocncia s aplicable en l'ordre administratiu disciplinari. La sentncia judicial t per acreditats determinats fets segons les proves que constaven en l'expedient administratiu que s
aportat al procs contencis. Ha existit prova suficient que permet
-a l'Administraci primer i desprs a la Jurisdicci Contenciosaapreciar que el demandant ha coms la falta per la qual se'l va sancionar. L'rgan judicial ha tingut per desvirtuada la presumpci en
l'exercici de la seva potestat de valoraci de la prova.
STC 170/1990, de 5 de novembre (BE de 30 de novembre):
La valoraci de les proves realitzada pel jutjador o per l'rgan decisor d'una sanci administrativa no t res a veure amb el dret fonamental a la presumpci d'innocncia.
STC 212/1990, de 20 de desembre: Valor probatori de les actuacions administratives formalitzades en l'expedient administratiu corresponent. Vot particular: Gimeno Sendra.
150

PTC 2425/1990, del 20 de mar de 1991: Les actuacions formalitzades en l'expedient corresponent no tenen la consideraci de simple
denncia sin que sn susceptibles de valorar-se corn a prova suficient per destruir la presumpci d'innocncia.
STC de 17 de novembre de 1991 (BE de 23 d'octubre): Aplicaci de la presumpci d'innocncia a qualsevol acte del poder pblic, sigui administratiu o judicial, mitjanant el qual es castiga el
capteniment d'una persona. La valoraci de l'activitat probatria que
l'rgan competent realitz sols s susceptible de revisi davant la jurisdicci ordinria.

B. Jurisprudncia del Suprem

a) Actes de la Inspecci de Treball

STS de 18 de mar de 1980 (ref. Ar. 1.251): Facilitat de l'empresa per aportar prova en contrari contra els fets denunciats per l'inspector de treball.
STS de 10 de febrer de 1986 (ref. Ar. 504): La presumpci de
veracitat ha d'acatar-se amb la mxima cura, ja que constitueix una
garantia essencial d'una acci administrativa efica, sense la qual no
s concebible una bona Administraci pblica.
STS de 23 de maig de 1986 (ref. Ar. 2.649): La prova que es
posa a crrec del denunciat infractor ha de ser eficient, precisa i ple
nament convmcent.
STS de 30 de maig de 1986 (ref. Ar. 2.773): Perqu siguin eficaces les actes d'inspecci han d'ajustar-se a la seva normativa.
STS de 23 de juliol de 1986 (ref. Ar. 5.560): La presumpci de
certesa no empara qualsevol declaraci que consigni la inspecci, sin
solament aquelles que es refereixin a fets que per la seva fugacitat
o per qualsevol altra causa no puguin ser constatats adequadament.

151

STS de 23 de febrer de 1988 (ref. Ar. 1.447): No hi ha presumpci de certesa davant de la falta de concreci i prova dels fets que
es descriuen en l'acta.
STS de 14 de mar de 1988 (ref. Ar. 2.267): L'acta no cont una
mnima relaci de les circumstncies histriques que delimiten la infracci legal determinant de la sanci i per aix li manca el valor
probatori legalment privilegiat a efectes de servir de fonament a la
resoluci sancionadora.
STS de 4 de maig de 1988 (ref. Ar. 4.037): Si les apreciacions
obtingudes per via deductiva no es beneficien de la presumpci de
certesa, resulta obvi que no existeix prova concloent de la responsabilitat imputada a l'administrat.
STS de 18 de maig de 1988 (ref. Ar. 4.181): Els fets imputats
per l'Administraci sn el resultat d'afirmacions de tercer als serveis
administratius, les quals han estat desdites en el perode probatori,
circumstncia per la qual s'evidencia que l'acta no pot gaudir de presumpci de veracitat.
STS de 26 de juliol de 1988 (ref. Ar. 5.930): No concorre la constataci inspectora que comporta la fora probatria de la seva actuaci, puix que els fets imputats van ser deduts exclusivament per la
denncia d'un membre del comit d'empresa.
STS de 25 d'octubre de 1988 (ref. Ar. 7.873): Prvia actuaci
de controladors d'ocupaci constatada per l'inspector actuant. La presumpci legal no es desvirtua per la prova aportada a l'expedient i
la practicada en actuacions, en tractar-se de declaracions prestades
per persones d'alguna forma relacionades amb la part actora.
STS de 18 de novembre de de 1988 (ref. Ar. 8.749): L'mbit probatori de les actes d'inspecci s'estn a circumstncies de carcter
fctic descriptives d'observacions de l'inspector actuant a la vista de
comprovacions personals, per no a conceptes i valoracions jurdiques.
STS de 24 de gener de 1989 (ref. Ar. 236): La presumpci de certesa t el seu fonament en la imparcialitat i en l'especialitzaci tcnica que en principi s'ha de reconixer als funcionaris que les estenen.
152

STS de 6 de mar de 1989 (ref. Ar. 1.491): La comunicaci dels

controladors d'ocupaci s un instrument vlid per facilitar la labor
dels inspectors de treball en els expedients de sanci, de manera que
les seves manifestacions gaudeixen de la presumpci de veracitat quan
sn incorporades al contingut de l'acta de l'inspector.
STS de 23 de mar de 1989 (ref. Ar. 2.125): La presumpci de
certesa, per la seva naturalesa, cedeix quan s'aporten proves que acreditin la falta de correspondncia entre all consignat a l'acta i la realitat.
STS de 28 de mar de 1989 (ref. Ar. 2.140): Fonament de la presumpci de veracitat. Imparcialitat i especialitzaci dels funcionaris
que les estenen. Constataci dels fets a travs d'expedient administratiu. Controladors d'ocupaci.
STS de 6 d'abril de 1989 (ref. Ar. 2.820): Presumpci de certesa
i falta de prova suficient en contrari.
STS de 23 d'octubre de 1989 (ref. Ar. 6.990): L'inspector manifesta, amb referncia exclusiva als temes de fet, que va comprovar
de forma eficient la prestaci del treball a l'empresa, la qual afirmaci no es pot entendre desvirtuada per les declaracions dels propis
treballadors relacionats en l'acta.
STS de 6 de novembre de 1989 (ref. Ar. 7.796): L'acta s tan extremadament succinta en el seu contingut, que, des d'una perspectiva d'anlisi de mnim rigor, es mostra absolutament inefica, com
a prova directa de la discutida relaci laboral.
STS de 6 de novembre de 1989 (ref. Ar. 7.797): La inspecci pot
desenvolupar la seva funci fiscalitzadora sense necessitat de visita,
mitjanant comprovaci o expedient administratiu, sempre que l'inspector a la vista de les actuacions dels controladors, constati l'existncia dels fets.
STS de 13 de desembre de 1989 (ref. Ar. 8.745): Els rebuts aportats per l'empresa sancionada no gaudeixen de prou fora probatria
per enervar una presumpci de veracitat que t el seu fonament en
l'objectivitat de l'actuaci d'un funcionari a qui legalment est en153

comanada la constataci dels fets sancionats i que requereix per a

la seva desvirtuaci proves indubitades, incontestables i fefaents no
concurrents en el supsit debatut.
STS de 23 de desembre de 1989 (ref. Ar. 8.761): Es declara la
nuHitat de les actes per defectes formals.
STS de 24 de gener de 1990 (ref. Ar. 572): Solament tenen presumpci iuris tantum de certesa les actes en relaci amb els fets i dades objectives que, per la seva notorietat i evidncia, hi han estat
constatats, o en relaci amb les conclusions lgiques que, per un nexe
causal immediat amb els esmentats elements indiciaris, en porten causa
directa i normal, per no respecte als judicis i opinions subjectives
dels funcionaris.
STS de 2 de febrer de 1990 (rei. Ar. 738): Les actes esteses pels
controladors d'ocupaci gaudeixen de la presumpci iuris tantum de

veracitat.
STS de 7 de febrer de 1990 (ref. Ar. 741): Informe del censor
jurat de comptes com a prova i supletoretat de la Llei d'enjudiciament civil. La presumpci de certesa de les actes se circumscriu als
fets que in situ hagi comprovat l'inspector.
STS de 10 de febrer de 1990 (ref. Ar. 750): Presumpci de veritat de les actes de la inspecci i de l'informe complementari aportat.
Procedncia d'un rgan superior, tcnic i especialitzat, protegit amb
el principi d'imparcialitat.
STS de 16 de febrer de 1990 (rei. Ar. 755): Funcions dels controladors d'ocupaci i presumpci de certesa de les actes d'inspecci.
STS de 19 de febrer de 1990 (ref. Ar. 759): Actes d'inspecci
basades en l'informe del controlador d'ocupaci: presumpci iuris
tantum de veracitat.
STS de 19 de febrer de 1990 (ref. Ar. 762): La prova testifical
practicada a instncia de l'entitat recurrent no gaudeix de prou virtualitat per poder enervar la presumpci de veracitat que deriva de
l'acta.
154

STS de 27 de febrer de 1990 (ref. Ar. 770): Falta de constncia

en l'acta d'elements determinants de la infracci sancionada.
STS de 15 de mar de 1990 (ref. Ar. 2.021): La presumpci de
certesa es limita a fets que per la seva objectivitat siguin perceptibles per l'inspector en l'acte de la inspecci, o a aquells establerts
en virtut de proves practicades en aquell moment i referenciades
en l'acta, sense admetre que el precepte pugui estendre's a simples
deduccions de l'inspector, a judicis de valor o a qualificacions jurdiques.
STS de 3 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.818); La presumpci de certesa abasta amb exclusivitat fets com a conseqncia d'observaci
directa de la inspecci.
STS de 3 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.819): Es confirma el contingut de l'acta, no solament per les afirmacions de qui l'havia estesa
sin pel detalladssim informe complementari de la inspecci que obra
a l'expedient administratiu.
STS de 9 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.829); La presumpci de
certesa no suposa vulneraci de l'art. 24.2 CE. Acta nova en substituci de l'anterior, no aplicabilitat del principi de la reformatio in

petus.
STS de 10 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.830): De l'examen de l'expedient administratiu i de les proves practicades per a millor coneixement de l'objecte del recurs, adoptades pel Tribunal, resulta evident
que els fets que es fan constar en l'acta sn insuficients per a la imposici de la sanci.
STS de 18 d'abril de 1990 (ref. Ar. 2.836): El valor i l'entitat
de la presumpci de certesa sols es pot fundar en pressupsits mensurables i objectius, acreditatius, per via directa i immediata, i de
manera bvia, de la infracci que se li imputa, sense cap element
intercedent que, en una lnia obstativa racional, la desvirtu.
STS de 23 d'abril de 1990 (ref. Ar. 3.138): Eficcia de les actes
condicionada a la seva regularitat formal i a fets captats sensorialment i de manera directa per l'inspector.
155

STS de 30 d'abril de 1990 (ref. Ar. 4.865): L'inspector no assenyala en l'acta cap dada fctica per provar els fets que s'imputen
a l'administrat.
STS de 4 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.719): La presumpci de
certesa no abasta les apreciacions i els judicis de fet de l'inspector.
STS de 25 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.759): Manca de presumpci de certesa de l'acta en no haver-se ests amb els requisits i les
circumstncies exigits per via reglamentria.
STS de 25 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.760): L'acta aHudeix a
aspectes que no es revelen com a fugaos o de dificl constataci,
circumstncia que impedeix la presumpci de certesa.
STS de 25 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.762): El contingut de les
actes, per l'ndole de les dades que s'hi recullen, s insuficient per
fonamentar les resolucions sancionadores.
STS de 26 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.764): Falta de prova suf

CIent en contran.
STS de 28 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.767): Insuficincia de prova

en contran.
STS de 31 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.769): Insuficincia de prova

en contran.
STS d'I de juny de 1990 (ref. Ar. 4.641): Controladors d'ocupaci. Significat funcional. No-equiparaci de la fora probatria de
les seves intervencions amb la dels inspectors de treball.
STS d'I de juny de 1990 (ref. Ar. 4.721): Constataci objectiva
per l'Inspector. Inexistncia de judicis de valor o qualificacions jurdiques.
STS de 4 de juny de 1990 (ref. Ar. 4.648): Presumpci de certesa de les actes dels inspectors sense necessitat de visita quan existeixi. ,comprovaci que acrediti els fets que motiven la seva actuacro.
156

STS de 19 de juny de 1990 (ref. Ar. 4.679): Acta basada en les

dades contrastades directament pel controlador d'ocupaci. Actuaci especialitzada, objectiva i imparcial dels controladors que s'integren en la inspecci.
STS de 28 de setembre de 1990 (ref. Ar. 6.864): Falta d'apreciacions o constatacions directament analitzades per l'inspector de treball i manifestacions de testimonis interessats.
STS d'I d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.417): La presumpci legal
de certesa no abasta els informes posteriors no incorporats a l'acta,
com tampoc no opera respecte a les deduccions o judicis de valor
de l'inspector.
STS de 5 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.431): Nullitat de l'acta
d'inspecci en mancar-li els requisits exigits legalment.
STS de 10 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.435): NuHitat de l'acta
de liquidaci per manca d'especificaci de les dades necessries.
STS de 10 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.436): NuHitat de l'acta
d'inspecci en no contenir la preceptiva narraci dels fets.
STS de 10 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.437): Manca de presumpci de certesa. Fets afirmats en l'acta que per la seva prpia significaci no sn d'apreciaci directa.
STS de 2 de novembre de 1990 (ref. Ar. 1.317): Inexistncia d'una
inversi legal de la crrega de la prova. Conceptuaci de les actes
com a mitjans de prova admissibles en Dret.
STS de 18 de gener de 1991 (ref. Ar. 1.508): Defectes formals
en l'acta d'inspecci. Meres irregularitats procedimentals. Vot particular: Inexistncia de contradicci en l'informe de la inspecci. Judici global dels fets i vulneraci de la presumpci d'innocncia.
STS de 12 de febrer de 1991 (ref. Ar. 1.256): La simple expressi de la falta de l'alta en la Seguretat Social dins l'acta d'inspecci
no presta base adequada a l'eficcia probatria privilegiada.
157

- - - - - - - - - - - - - _.._ - - - - -

STS de 22 de febrer de 1991 (ref. Ar. 1.360): Falta de prova suf

CIent en contra.
STS de 22 de febrer de 1991 (ref. Ar. 1.361): Falta de prova sufi
CIent en contra.
STS de 12 de mar de 1991 (ref. Ar. 2.198): Abast de la presumpci
de certesa.
STS de 14 de maig de 1991 (ref. Ar. 4.100): Prova suficient en
contra.
STS de 14 de maig de 1991 (ref. Ar. 4.102): Falta de prova sufi
CIent en contra.
STS de 23 de maig de 1991 (ref. Ar. 4.198): Abast de la presumpci de certesa.
STS de 28 de maig de 1991 (ref. Ar. 4.214): No comprovaci personal de l'inspector actuant. Improcedncia.
STS de 24 de juny de 1991 (ref. Ar. 7.578): Compatibilitat de
la presumpci de certesa amb el dret fonamental a la presumpci d'innocncia. Controladors laborals i constataci de fets. Vot particular:
Es nega el valor probatori de l'acta en no haver estat identificats els
controladors en l'expedient administratiu.
STS de 3 de juliol de 1991 (ref. Ar. 5.992): La comprovaci no
s fruit d'una apreciaci directa i personal de l'inspector, sin fruit
del maneig d'un expedient administratiu.
STS de 17 de setembre de 1991 (ref. Ar. 6.031): Falta de prova
suficient en contra.
STS de 24 de setembre de 1991 (ref. Ar. 6.036): Abast de la presumpci legal de certesa.

158

b) Actes de la Inspecci de Tributs

STS de 20 de febrer de 1991 (ref. Ar. 1.118): Les actes d'inspecci no sn impugnables autnomament.
STS de 19 de juny de 1991 (ref. Ar. 612): Naturalesa de les actes.
Actes de trmit. Carcter de documents pblics.
e) Actes dels inspectors de turisme

STS de 17 de mar de 1979 (ref. Ar. 1.199): El valor que s denunciat en matria d'infracci de reglaments de policia pels agents
de l'autoritat que se n'encarreguen no s ms que una presuncion
juris tantum que, com a tal, ha de cedir quan s'ala la suficient pro
va en contrari.
d) Actes d'inspectors en matria de disciplina de mercat i de

consum
STS de 29 de novembre de 1986 (ref. Ar. 6.751): Els fets imputats en les actes no poden ser rebatuts amb meres argumentacions
per via jurisdiccional, si no s'ha sollicitat o ni tan sols rebut el plet
a prova.
STS de 7 de mar de 1987 (ref. Ar. 3.506): La recurrent no aporta cap prova que desvirtu el contingut de les actes d'inspecci.
STS de 15 de desembre de 1987 (ref. Ar. 9.503): L'acta de la inspecci s una actuaci que ha de gaudir de la presumpci de legalitat i veracitat per haver estat formulada per un inspector especialment encarregat del servei.
e) Actes d'inspectors fluvials i agents forestals

STS de 29 de maig de 1987 (ref. Ar. 4.572): Atesa la presumpci

de veracitat que cal atorgar a les denncies dels agents fluvials encarregats de la guarderia i policia d'aiges, que no ha estat desvirtuada amb prova en contrari, s'ha de desestimar la impugnaci que
simplement nega els fets.
159

STS de 21 de gener de 1991 (ref. Ar. 322): Falsedat de la denncia formulada per agents forestals. Improcedncia.

fJ

Denncies dels agents de trnsit

STS de 8 de juny de 1962 (ref. Ar. 2.530): Freqncia dels accidents de circulaci com a justificaci de la presumpci de certesa
dels agents de trnsit.
STS de 5 de mar de 1979 (ref. Ar. 861): Si la denncia s formulada per un agent de l'autoritat encarregat del servei ha d'acatarse la presumpci de legalitat i veracitat que acompanya tot l'obrar
dels rgans administratius, ja que constitueix essencial garantia d'una
acci administrativa efica.
STS de 15 de desembre de 1981 (ref. Ar. 5.395): Presumpci de
certesa de les denncies formulades per agent de l'autoritat i requisits perqu les infraccions procedimentals produeixin l'anuHabilitat.
STS de 17 de novembre de 1987 (ref. Ar. 9.222): No s'acredita
que la denncia de la qual fou objecte el recurrent fos formulada
per membres del cos de la gurdia civil ni per agents encarregats del
servei de vigilncia del trnsit.

g) Informes dels agents de policia o de la gurdia civil en matria

d'ordre pblic
STS de 4 de febrer de 1966 (ref. Ar. 3.738): Les meres diligncies policials sn suficients per donar compte dels fets i circumstncies relatives a l'ordre pblic protegit.
STS de 30 d'abril de 1966 (ref. Ar. 2.757): No s'ha de negar la
veracitat dels informes dels agents policials en l'exercici de les seves
funcions, encara que sn contrastables amb altres proves susceptibles de desvirtuar-los.

160

------------_._

....

STS de 17 d'octubre de 1967 (ref. Ar. 4.154): s procedent la

sanci si s'ha provat governativament el fet fonamental de la resoluci impugnada.
STS de 21 de novembre de 1970 (ref. Ar. 4.915): Les imputacions detallades en els informes policials no sn desvirtuades pels
escrits dels recurrents.
STS de 8 de febrer de 1971 (ref. Ar. 694): Es destaca la importncia dels informes policials i s'admet que, en principi, se'ls ha de
donar veracitat i fora probatria, sens perjudici del seu possible contrast amb altres proves suficients per desvirtuar-los.
STS de 31 de mar de 1971 (ref. Ar. 2.183): Es destaca la importncia dels informes policials i la seva fora probatria, sens perjudici del seu contrast amb altres proves.
STS de 6 de mar de 1973 (ref. Ar. 1.014): La part recurrent no
ha ofert cap prova i li correspon com a contradictria del resultat
de l'actuaci governativa.
STS de 26 de setembre de 1973 (ref. Ar. 3.407): Manca de virtualitat jurdica a les meres opinions de policia, sense que l'Administraci hagi provat els possibles illcits.
STS de 16 de desembre de 1986 (ref. Ar. 7.160): El relat o descripci dels fets per l'autoritat o els seus agents no comporta una
presumpci de veracitat que obligui l'inculpat a demostrar la seva
innocncia, invertint la crrega probatria.
STS de 26 de mar de 1991 (ref. Ar. 2.303): Participaci en manifestaci il-egal, Presumpci d'innocncia i prova suficient en con
tran.

161

2. Principals disposicions vigents sobre la presumpci de certesa en el Dret administratiu sancionador

A. Caa
a) Estat

Decret 506/1971, de mar pel qual s'aprova el reglament per a

l'execuci de la Llei de caa de 4 d'abril de 1970 (BOE 76, de 30
de mar): art. 44. e).
B. Carreteres
a) Comunitat Autnoma de Catalunya

Decret 68/1984, de 9 de mar, d'ordenaci provisional dels serveis d'inspecci dels transports per carretera (BOE de 21 de mar):
art. 3.2 in fine.
b) Comunitat Autnoma de les Illes Balears

Llei 5/1990, de 24 de maig, de carreteres: art. 42.2.

C. Circulaci de vehicles de motor, trnsit i seguretat viria
a) Estat

Llei 18/1989, de 25 de juliol, de bases sobre trnsit, circulaci

de vehicles de motor i seguretat vial (BOE 178, de 29 de juliol de
1989): Base Novena 2.
RD Legislatiu 339/1990, de 2 de mar, pel qual s'aprova el Text
Articulat de la Llei sobre trnsit, circulaci de vehicles de motor i
seguretat vial (BOE 63, de 14 de mar de 1990): art. 76.

D. Disciplina de mercat
a) Estat

Decret 1552/1974, de 31 de maig, sobre proves, presumpcions

i normes procedimentals en matria d'infraccions (BOE 138, de 10
de juny de 1974): art. 4.1.
162

RD 1945/1983, de 22 de juny, que regula les infraccions i sancions en matria de defensa del consumidor i de la producci agroalimentria (BOE 168, de 15 de juliol de 1983): art. 17.3.

b) Comunitat Autnoma de Catalunya

Decret 459/1983, de 18 d'octubre, sobre infraccions i sancions
en matria de comercialitzaci de bns i productes i prestaci de serveis (ref. Ar. CC.AA. 1.969): art. 17.4.

Decret 296/1989, de 20 de novembre, de regulaci del rgim sancionador que preveu la Llei 15/1983, de 22 de juliol, de la higiene
i el control alimentaris (DOGC 1230): art. 3.
Llei 1/1990, de 8 de gener, sobre disciplina de mercat i de defensa dels consumidors i usuaris: art. 27.2.
Ordre de 20 de mar de 1991, per la qual s'aprova el Reglament
de la denominaci d'origen avellana de Reus i del Consell Regulador
(DOGC 1.422, de 22 de mar): art. 42.1 in fine.
e) Comunitat Autnoma del Pas Basc

Ordre d'l d'octubre de 1987, per la qual es ratifica el reglament

de la denominaci d'origen Queso Idiazbal (BOE 241, de 8 d'octubre de 1987).

E. Legislaci laboral
a) Estat

Llei 8/1988, de 7 d'abril, sobre infraccions i sancions d'ordre social (BOE de 15 d'abril de 1988): art. 52.2.
Llei 31/1991, de 30 de desembre, de pressupostos generals de l'Estat per a 1992 (BOE 313, de 31 de desembre de 1991): S'afegeix un
nmero a l'art. 52 de la Llei 8/1988, de 7 d'abril, sobre infraccions
i sancions d'ordre social.
163

F. Forests
a) Estat

Decret de 22 de febrer de 1962, pel qual s'aprova el Reglament

de forests (BOE de 14 de setembre): art. 478.
Llei 81/1968, de 5 de desembre, sobre incendis forestals (BOE
de 7 de desembre): art. 6.2.
Decret 3.769/1972, de 23 de desembre, aprovant el Reglament
sobre incendis forestals (BOE del 12 de gener): art. 131.2.

G. Seguretat ciutadana
Llei orgnica 1/1992, de 21 de febrer, sobre protecci de la seguretat ciutadana (BOE 46, de 22 de febrer): art. 37.

H. Tributs
a) Estat

Llei 10/1985, de 26 d'abril, de modificaci parcial de la Llei general tributria (BOE 101, de 27 d'abril de 1985): art. 145.3.
RD 939/1986, pel qual s'aprova el Reglament general de la Inspecci de Tributs (BOE 115, de 14 de maig de 1986): art. 62.

1. Turisme
a) Estat

Ordre de 22 d'octubre de 1952, que estableix normes per a la

imposici de multes i sancions (BOE de 27 d'octubre): art. 6.

164

b) Comunitat Autnoma d'Andalusia

Llei 3/1986, de 19 d'abril, d'inspecci i rgim sancionador en matria de turisme (ref. Ar. CC.AA. 1.222): art. 2.4.

e) Comunitat Autnoma de Canries

Llei 3/1986, de 8 d'abril, de rgim de disciplina en matria turstica (ref. Ar. CC.AA. 1.042): art. 5.4.

d) Comunitat Autnoma de Castella i Lle

Llei 2/1987, de 6 de mar, sobre inspecci i rgim sancionador

en matria de turisme de la Comunitat de Castella i Lle (BOCL
de 30 de mar de 1987): art. 5.3.

e) Comunitat valenciana

Llei 1/1989, de 2 de mar, per la qual s'estableix el rgim d'inspecci i procediment en matria turstica (BOE 79, de 3 d'abril de
1990): art. 22.

d) Comunitat Autnoma de la Rioja

Llei 5/1990, de 29 de juny, d'inspecci, infraccions i sancions en

matria turstica (BOE 209, de 31 d'agost de 1990).

J.

Urbanisme

a) Comunitat Autnoma de Canries

Llei 7/1990, de 14 de maig, de disciplina urbanstica i territorial

(BOE 144, de 16 de juny de 1990): art. 67.3.
165

--------------------_._

b) Comunitat Autnoma de Madrid

Llei 4/1984, de 10 de febrer, sobre mesures de disciplina urbanstica (ref. Ar. CC.AA. 577): art. 35.
e) Comunitat Autnoma del Principat d'Astries

Llei 3/1987, de 8 d'abril, reguladora de la disciplina urbanstica

(BOPA 95, de 27 d'abril): art. 24.3.

166

BIBLIOGRAFIA

Aguiar de Luque, Luis; Blanco Canales, Ricardo (eds.): Constitucin espaola 1978-1988, tom I, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980.
Aja Fernndez, Eliseo: Prologo a Ruiz Ruiz, Gregorio: El derecho al [uez ordinario en la Constitucin espaola, Ed. Civitas i Ministerio de justicia, Col. Monografas, Madrid, 1991.
Alonso Fernndez, Felipe: El procedimiento de inspeccin de
los tributos en casos de delitos contra la Hacienda Pblica, algunas
cuestiones dudosas, Imp, nm. 8, 1989, pg. 196-219.
Alonso Fernndez, Felipe: La interpretacin del derecho sancionador tributario a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional. Comentario a la Sentencia 26-4-90 sobre la constitucionalidad
de determinados artculos de la Ley General Tributaria, TF, nm.
3, gener de 1991, suplement especial.
Alonso Garca, Enrique: La interpretacion de la Constitucin, Ed.
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984.
Bassols Coma, Martn: Sobre los principios originarios del Derecho administrativo y su evolucin a Libra homenaje al Pro! Juan
Galva Escutia, Ed. Universitat de Valncia, Facultat de Dret, Valncia, 1980.
Bermdez Odriozola, Luis: La aplicacin supletoria de la Ley
de Enjuiciamiento Civil en el procedimiento contencioso administrativo, AA, nm. 38, 14-20 d'octubre de 1991, pg. 467-493.
167

Berzosa Francos, M. Victoria: Principios del Proceso, NE] (en

premsa).
Boix Reig, J avier; Bustos Ramrez, Juan: Los delitos contra la hacienda pblica. Rgimen jurdico y tipos legales, Ed. Tecnos, Madrid,
1987.
Bolao Daz, J.L.: Multas municipales de circulacin, Publicaciones Abella, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados,
Madrid, 1987.
Bonnier, M. Eduardo: Tratado de las pruebas en Derecho civil y
penal, Ed. Revista de Legislacin, Madrid, 1869. Traducci de Vicente y Caravantes, Jos.
Boquera Oliver, Jos Mara: Estudios sobre el acto administrativo,
a
6 edici, Ed. Civitas, Madrid, 1990.
Borrajo Iniesta, Ignacio: Prueba y jurisdiccin revisora. (STS
Gravamen de la consolidacin del dominio, de 17 septiembre 1988)>>,
REDA, nm. 61, gener-mar de 1989, pg. 127-143.
Cano Mata, Antonio: Las infracciones administrativas en la doctrina del Tribunal Constitucional, Ed. Revista de Derecho Privado,
Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1984.
Cano Mata, Antonio: Potestad normativa sancionadora de las
Comunidades Autnomas, RAp, nm. 119, maig-agost de 1989.
Castells Arteche, Jos Manuel: Un aspecto del valor probatorio
de los expedientes administratives, RAp, nm. 74, maig-agost de
1974, pg. 115-137.
Cordero Torres, Jos Mara: La Ley de Enjuiciamiento Civil como
supletoria del procedimiento contencioso-administrativo, RAp, nm.
27, setembre-desembre de 1958, pg. 11-28.
Cordn Moreno, Faustino: Comentaries a los artculos 1217 a
1230 del Cdigo Civil a Albada1ejo, Manuel (ed.): Comentarios al Cdigo Civil y Compilaciones Forales, tom XVI, vol. 2, articles 1214 a 1253.
168

Durndez Sez, Ignacio: La doctrina de las presunciones y la

presuncin de certeza de las actas de la Inspeccin de Trabajo,
REDI, nm. 45, gener-febrer de 1991, pg. 85 a 102.
Falcn y Tella, Ramn: Comentario general de jurisprudencia,
REDF, nm. 66, abril-juny de 1990, pg. 300-302.
Fernndez Pastrana, Jos Mara: Una sorprendente ampliacin
de los privilegios de la Administracin invocando el principio de igualdad, REDA, gener-mar de 1991, pg. 91-97.
Fernndez Rodrguez, 'Iomas-Ramn: Los principios constitucionales del procedimiento administrativo a Direccin General del
Servicio Jurdico del Estado (ed.): Gobierno y Administracin en la
Constitucion, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988, pg.
101-123.
Fernndez Rodrguez, 'Iomas-Ramn: Manual de derecho urbaa
a
nistico (8 i 9 edicions), Publicaciones Abella, Ed. El Consultor
de los Ayuntamientos y Juzgados, Madrid, 1990 i 1991.
Fernndez Rodrguez, 'Ioms-Ramn, Sainz Moreno, Fernando:
El Notario, la funcin notarial y las garantas constitucionales, Ed. Civitas, Madrid, 1989.
Font i Llovet, Toms: La proteccin del dominio pblico en la
formacin del Derecho Administrativo espaol: Potestad sancionadora y resarcimiento de daos, RAp, nm. 123, setembre-desembre
de 1990, pg. 7-81.
Gallego Anabitarte, A.: Administracin y [ueces: Gubernatioo y

contencioso. Reflexiones sobre el Antiguo Rgimen y el Estado constitucional y los fundamentos del Derecho Administrativa espaol, Col.
Cuadernos de la Historia de la Administracin, nm. 1, Ed. Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, novembre de 1971.
Garberi Llobregat, Jos: Presuncin de inocencia versus deber
de colaboracin cvica con la Administracin sancionadora, Pf, 2 a
poca, nm. 14, juny de 1989, pg. 113-121.
169

Garberi Llobregat, Jos: La aplicacin de los derechos y garantas

constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador, Ed. Trivium, Madrid, novembre de 1989.
Garberi Llobregat, Jos: Derechos fundamentales de incidencia penal y procesal en la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990, sobre constituciona1idad de determinados preceptos de la Ley General Tributaria, PI, 2 a poca, nm.
19, setembre de 1990, pg. 193-219.
Garca de Enterra, Eduardo: El problema jurdico de las sanciones administrativas, REDA, juliol-agost-setembre de 1976, pg.
399-430.
Garca de Enterra, Eduardo: La incidencia de la Constitucin
sobre la potestad sancionadora de la Administracin: dos importantes sentencias del Tribunal Constitucional, REDA, nm. 29, abri1juny de 1981, pg. 359-368.
Garca de Enterra, Eduardo; Fernndez Rodrguez, 'IomdsRamn: Curso de Derecho Administrativo, vol. I, Ed. Civitas, Madrid, 1989, 5 a edici.
Garca de Enterra, Eduardo; Fernndez Rodrguez, TomsRamn: Curso de Derecho Administrativo, vol. II, Ed. Civitas, Madrid, 1991, 3 a edici.
Garca Fernandez, Manuel: La ley sobre infracciones y sanciones de orden social, La Ley, nm. 2.083, 21 d'octubre de 1988, pg.
1-6.
Garca-Trevijano Garnica, Ernesto: El silencio administrativo en
el Derecho espaol, Ed. Civitas, Madrid, 1990.
Garrorena Morales, A.: Ellugar de la ley en la Constitucin espaola, Madrid, 1980.
Gimeno Sendra, Vicente; Garberi Llobregat, Jos; GonzlezCullar Serrano, Nicolas: Derecho Procesal Administrativo, Ed. Tirant 10 Blanch, Valncia, 1991.
170

Gimeno Sendra, Vicente: El derecho a un proceso "administrativo" con todas las garantas, Just, nm. 1/1991, pg. 15-30.
Gmez-Ferrer Morant, Rafael: Legislacin en materia de urbanismo: Competencia de la Comunidad y novedades mas significativas a Gmez-Ferrer Morant, Rafael (ed.): Estudios sobre el Derecho
de la Comunidad de Madrid, Ed. Comunidad de Madrid i Civitas,
Madrid, 1982.
Gmez-Ferrer Morant, Rafael: Derecho a la tutela judicial y posicin jurdica peculiar de los poderes pblicos, REDA, nm. 33,
abril-juny de 1982.
Gonzlez Grimaldo, C.: Potestad sancionadora y carga de la prueba, RAp, nm. 53, 1967, pg. 303-314.

Gonzalez Navarro, Francisco: Procedimiento administrativo comn, procedimientos triangulares y procedimientos cornplejos,
REVL, nm. 211, pg. 414 i ss.
Gonzlez Navarro, Francisco: Derecho Administrativo espaol,
toms I i II, Ediciones Universidad de Navarra, SA, Pamplona, 1987.
Gonzlez Prez, Jess: El derecho a la tutela jurisdiccional, Ed.
Civitas, Col. Cuadernos Civitas, 2 a edici, Madrid, 1989.
Gonzalez Prez, Jess: Comentaries a la Ley de Procedimiento Administrativo, Ed. Civitas, Madrid, 1989.
Gonzlez Prez, Jess: Manual de Derecho procesal administrativo, Ed. Civitas, Madrid, 1990.
Gonzalez Rus, juan Jos: Los intereses econmicos de los consumidores. Proteccin penal, Ed. Instituto Nacional del Consumo, Ministerio de Sanidad y Consumo, Madrid, 1986.
Guaita Martorell, Aurelio: Derecho administrativa especial, vol. V,
Ed. Librera General Zaragoza, 1970.

171

--------------

Guasp Delgado, ] aime: Derecho Procesal Civil, tomo primera (Introduccin y Parte General), Ed. Instituto de Estudios Polticos, 3 a
edici corregida, Madrid, 1968.
Heredero Higueras, Manuel: En torno a la definicin de las funciones del Cuerpo General Tcnico de la Administracin Civil (La
funcin de propuesta de nivel superior de carcter adrninistrativo),
DA, nm. 118, octubre de 1967, pg. 11-34.
Lpez Ramn, Fernando: Limites constitucionales de la autotutela administrativa, RAp, nm. 115, gener-abril de 1988, pg.
57-97.
Lpez Ramn, Fernando: Recensin a Fernndez Rodrguez,
'Ioms-Ramn: Sainz Moreno, Fernando: El Notaria... , op. cit., Revista de Administracin Pblica, nm. 121, gener-abril de 1990, pg.
514-516.
Lozano Cutanda, Blanca: La extincin de las sanciones administrativas y tributarias, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1990.
Lozano Serrano, Carmelo: La actividad inspectora y los principios constitucionales, Imp, nm. 9, 1990, pg. 223-235.
Martn-Retortillo Baquer, Lorenzo: Las sanciones de orden pblica en Derecho espaol I, Ed. Tecnos, Madrid, 1973.
Martn-Retortillo Baquer, Lorenzo: Materiales para una Constitucin, Ed. Aka1jUniversitaria, Madrid, 1984.
Martn-Retortillo Baquer, Lorenzo; Quo y Pardo, Ignacio de: Derechos fundamentales y Constitucin, Ed. Civitas, Col. Cuadernos,
Madrid, 1988.

Mendizabal Allende, Rafael de: La presuncin de inocencia en

el mbito de la potestad sancionadora de la Hacienda Pblica, AA,
nm. 22, 28 de maig-3 de juny de 1990, pg. 247-250.

Mendizbal Allende, Rafael de: ]uez y Constitucin en el Sistema tributario espaol (y 11)>>, AA, nm. 32,3-9 de setembre de 1990.
172

Montoya Melgar, A.: El procedimiento de imposicin de sanciones por infraccin de la legislacin laboral, DA, nm. 129.
Morena y de la Morena, Luis de: Un problema "no-resuelto"
y otro "creado" por la reciente legislacin reformadora del Rgimen
Local (Pierden los Alcaldes su condicin nata de Delegados del Gobierno en el Municipio? Se priva a los Gobernadores Civiles de su
genrica potestad sancionadora), REDA, nm. 53, 1987.
Morena y de la Morena, Luis de: Son transplantables en bloque a la potestad sancionadora de la Administracin las garantas que
limitan el ius puniendi de los tribunales? Respuesta a la luz de un
supuesto concreto: las sanciones impuestas por infracciones al rgimen horario aplicable a los espectculos pblicos, La I.ey, nm. 2.199,
4 d'abril de 1989, pg. 1-5.
Mourgeon, Jacques: La rpression administrative. Bibliothque de
Droit Public, sota la direcci de Marcel Waline, Ed. Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1967.
Muoz Machado, Santiago: La carga de la prueba en el
contenciosa-administrativa. Su problemtica en materia de sanciones administrativas, REDA, nm. 11, octubre-desembre de 1976,
pg. 734-741.
Nieto Garca, Alejandro: La administracin sirve con objetividad los intereses generales a Martn-Retortillo Baquer, Sebastin
(ed.): Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor

Eduardo Garca de Enterra, vol. III (La Corona, Las Cortes Generales, Del Gobierno y de la Administracin Pblica), Ed. Civitas, Madrid, 1991.
Nez Lagos, Rafael: Estudios de Derecho Notarial, tom I, Madrid, 1986.
OUa y Pardo, Ignacio de: Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ed. Ariel, 1987.
173

Parada Vzquez, Jos Ramn: El poder sancionador de la Administracin y la crisis del sistema judicial penal, RAp, nm. 67,
1972, pg. 41-93.
Parada Vzquez, Jos Ramn: La Administracin y los ]ueces, Ed.
Marcial Pons i Ed. Jurdica Venezolana, Madrid, 1988.
Parada Vazquez, Jos Ramn: Derecho administrativo I. Parte General, Ed. Marcial Pons, Madrid, 1991, 3 a edici.
Parada Vazquez, Jos Ramn: Derecho Administrativo III. (Biea
nes pblicos y urbanisme), Ed. Marcial Pons, 1991, 4 edici.
Parada Vzquez, Jos Ramn: Estudio Preliminar a Lozano Cutanda, Blanca: La extincin de las sanciones... , op.cit.
,

Parejo Alfonso, Luciano; Jimnez-Blanco, Antonio; Ortega AIvarez, Luis: Manual de Derecho Administrativo, Ed. Ariel Derecho,
Barcelona, octubre de 1990.
Parejo Alfonso, Luciano: La eficacia como principio jurdico de
la actuacin de la Administracin pblica, DA, nm. 218-219, abrilsetembre de 1989. Il. Administracin y Constitucin: el principio de

eficacia.
Parejo Alfonso, Luciano: Crisis y renovacin en el Derecho Pblico, Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Col. Cuadernos y Debates, nm. 30, Madrid, 1991.
Pont Mestres, Magn: En torno a las caractersticas de la Ley
10/1985, de modificacin parcial de la Ley General Tributaria, Gp,
nm. 25, agost-setembre de 1985.
Posada Herrera, Jos de: Lecciones de Administracin, Ed. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Col. Clsicos de la Administracin, 2 a edici, 1988.
Prieto Sanchs, Luis: La jurisprudencia constitucional y el problema de las sanciones administrativas en el Estado de derecho,
REDC, nm. 4, 1982, pg. 99-121.
174

Rodrguez Hergueta, Juan Carlos: El procedimiento sancionador

por infracciones laborales. [urisprudencia, legislacin y comentarios, Ed.
Aranzadi, 1988.
Rodrguez Prieto, Teodoro: La comprobacin de las infracciones
de trafico a Jefatura Central de Trafico: V Curso internacional de
Derecho de la circulacin. Corferencias y comunicaciones, Madrid, 2531 de mar de 1963.
Romero Pi, Juan: El procedimiento de inspeccion y la documentacin inspectora en el Derecho Tributario alemdn y el Derecho Tributario espaol. Tesi doctoral, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de La Laguna, 1987.
Rubio, Mara Gracia: Potestad sancionatoria de la Administracin y garantas del administrado: Comentario a la sentencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de febrero de
1984: El caso Oztrk, RAp, nm. 104, maig-agost de 1984,
pg. 375-390.
Snchez Morn, Miguel: El derecho a la tutela efectiva como
lmite a la ejecutividad de los actos administrativos (Comentario a
la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 5 a, de 17 de julio de 1982.
Ponente, Garca Manzano), REDA, nm. 35, octubre-desembre de
1982, pg. 669-673.
Santamara Pastor, juan Alfonso: Fundamentos de Derecho Administrativo I, Ed. CERA, Madrid, 1991.
Santamara Pastor, Juan Alfonso; Parejo Alfonso, Luciano (eds.):
Derecho Administrativo. La [urisprudencia del Tribunal Supremo, Ed.
CERA, Madrid, 1989.
Serra Domnguez, Manuel: Comentaries a los artculos 1249
a 1253 del Cdigo Civil a Albadalejo Garca, Manuel: Comentarios
al Cdigo Civil y Compilaciones Forales, tom XVI, vol. 2, articles 1214
a 1253 del Codi Civil, Ed. Revista de Derecho Privado, Editoriales
de Derecho Reunidas, Madrid, 1981.
175

Sicard, Jean: La preuue en justice. Aprs la rforme judiciaire,

collecci dirigida per Emmanuel Blanc, Ed. Librairie du Journal des
Notaires et des Avocats, Pars, 1960.
Suay Rincn, Jos: Sanciones administrativas, Ed. Studia Albornotiana, Madrid, 1989.
Suay Rincn, Jos: La discutible vigencia de los principios de
imparcialidad y de contradiccin en el procedimiento adrninistrativo sancionador, RAp, nm. 123, setembre-desembre de 1990, pg.
153-184.
Tornos i Mas, Joaquim: Las sanciones en materia de disciplina
de mercado, REDA, nm. 13, abril-juny de 1977.
Tornos i Mas, Joaquim: La relacin entre la Ley y el Reglamento: Reserva legal y remisin normativa. Algunos aspectos conflictivos a la luz de la jurisprudencia constitucional, RAp, nm. 100102, vol. I, gener-desembre de 1983.
Vazquez Sotelo, Jos Luis: Presuncin de inocencia del imputada

e ntima conviccin del tribunal (Estudio sobre la utilizacin del imputado como [uente de prueba en el proceso penal espaol), Ed. Bosch,
Barcelona, 1984.
Villar Palas, Jos Luis; Villar Ezcurra, Jos Luis: Principios de
Derecho Administrativo, tom I: Concepto y fuentes, Ed. Servicio de
Publicaciones, Universitat Complutense, Facultat de Dret, Madrid,
1982.

176

ADDENDA

La presumpci de certesa a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de

rgim jurdic de les administracions pbliques i del procediment
administratiu com

Durant el procs d'edici del present treball s'ha publicat al Butllet Oficial de l'Estat (BOE, nm. 285, de 27 de novembre de 1992)
la nova normativa sobre procediment administratiu com en compliment del manament contingut a l'art. 105 e) de la Constituci.
Entre les diverses novetats que s'incorporen cal destacar per la seva
trascendncia en el nostre estudi l'encunyaci d'un concepte de document pblic administratiu (art. 46.4) i els requisits que exigeix
l'art. 13 7.2 del mateix cos legal perqu aquell tingui valor probatori
en l'mbit sancionador de l'Administraci.
S'acaba, per tant, amb la mancana a qu havem alludit en el
captol II.3.B d'una normativa que, amb carcter general, reguls les
anomenades presumpcions de certesa. A partir d'ara cal completar
la visi que acabem d'exposar amb les noves previsions que sobre
aix realitza la Llei 30/1992, de 26 de novembre (LRJPAC}. En aquesta
legislaci s'incorporen preceptes amb els quals s'afinen encara ms
els trets que caracteritzen aquest tipus de documents.
La nova legislaci sobre procediment administratiu com requereix, en general, que siguin ulidamente emitidos por los rganos de
las Administraciones Pblicas, mentre que en l'mbit sancionador
es requereix, a ms a ms, que els fets siguin constatats por funcio-

narios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen [. ..] observando los requisitos legales pertinentes. Es pot observar, per tant, com aquest articulat especifica l'element subjectiu
(funcionaris a qui es reconeix la condici d'autoritat) i reafirma el
formal (requisits legals pertinents).
Batega, en la redacci dels nous preceptes, una pretensi genera-

177

litzadora que reafirma la legislaci processal civil i un nim de superar la casustica produda per lleis sectorials i estableix uns pressupsits o elements per a l'aplicabilitat directa de la presumpci de certesa a l'mbit sancionador administratiu. No obstant aix, aquests
preceptes han d'integrar-se amb els principis que informen la prova,
de conformitat amb les exigncies que, es deriven del dret de defensa i de la presumpci d'innocncia. Unicament des d'aquesta perspectiva es podr entendre l'existncia d'uns documents pblics administratius que poden erigir-se en prova de crrec per a la imposici
de la corresponent sanci.
S'ha discutit la constitucionalitat de la nova Llei, en aquest aspecte, perqu estn indiscriminadament un privilegio que slo en contadisimas ocasiones debera ser tolerada.' Creiem que la qesti no
radica en l'extensi d'aquesta activitat a tots els sectors on l'Administraci t atribudes potestats sancionadores, ja que en l'actualitat
es pot afirmar que una gran part d'aquests mbits compten amb una
normativa especfica que tracta aquesta qesti amb anterioritat a
la vigncia de la LRJPAC. En aquest punt es pot considerar que la
nova Llei estableix uns criteris homogenis que seran d'aplicaci com
a procediment administratiu com. La qesti es planteja realment
en evitar que tot document administratiu que consti en l'expedient
es converteixi en activitat probatria, per aix s'ha d'extremar el
rigor en el compliment dels elements que estableix la legislaci a la
llum dels principis constitucionals.
Per tant, entenem que s'ha de trobar un punt intermedi entre
circumscriure aquest concepte als documents que assenyala el 596.4
de la LEO i donar fora probatria a l'expedient administratiu.'
Amb aquesta tasca depuradora s'ha encarat diriament la jurisprudncia dels nostres tribunals de justcia, amb major o menor encert
i es pot extrapolar un cos doctrinal que s'ha d'aplicar en tots els pro1. Vid. GonzaIez-Cullar, Nicols: La prueba en el proceso administrativo (obieto,
carga y oaloracion), Ed. Colex, Madrid, 1992, pg. 74.
2. Aquest precepte es refereix especficament a los libros de actas, estatutos, or-

denanzas, registres, catastros y dems documentos que se ballen en los archivos pblicos
o dependencias del Estado, de la provincia o de los pueblos, y las copias sacadas y autorizadas por los Secretarios y arcbiueros por mandato de la autoridad competente
3. Aix, segons una recent jurisprudncia, s'arriba a parlar de la presuncion de
veracidad y legalidad que acamparia a todo obrar de los rganos administrativos y sus
agentes com a principio que debe acatarse y defenderse, ya que constituye esencial
garanta de la accion administrativa eficaz.

178

cediments administratius sancionadors de conformitat amb els requisits legals establerts.

Per aix passarem a veure els diversos elements que conformen
la noci de document pblic administratiu mitjanant una anlisi particular de cadascun d'ells:
a) Element subjectiu: especial referncia al concepte d'autoritat pblica

Amb l'entrada en vigor de la LRJPAC es requereix que, a determinats funcionaris pblics, se'ls reconegui la condici d'autoritat per
tal que aquests documents gaudeixin de valor probatori respecte als
fets susceptibles de constituir infracci administrativa. El concepte
d'autoritat s'erigeix, a partir d'ara, com una de les peces claus que
permetr sustentar la naturalesa probatria de determinades actuacions administratives en el procedimient sancionador. No obstant aix,
si b en la legislaci espanyola es determina, amb major o menor
precisi, el concepte de funcionari pblic," no succeeix el mateix
amb la noci d'autoritat que s utilitzada pel legislador amb una pluralitat de sentits." Tanmateix, i a diferncia d'altres ordenaments, 6
4. Un exemple de definici legal precisa del concepte de funcionari pblic podem trobar-lo en la Llei catalana 17/1985, de 23 de juliol, de la funci pblica de
l'Administraci de la Generalitat: Sn funcionaris els qui, en virtut de nomenament i sota el principi de carrera, mitjanant relaci professional sotmesa al Dret
pblic, s'incorporen al servei de l'Administraci de la Generalitat i ocupen places
dotades en els seus pressupostos o es troben en alguna de les situacions que aquesta
Llei determina. Vid., sobre aix, Montoro Chiner, Mara Jess: Estatut dels funcionaris de la Generalitat, dins Comentaris sobre l'Estatut d'Autonomia de Catalunya, vol. Il, Ed. Institut d'Estudis Autonmics, Barcelona, 1988, pg. 293-312.
5. Vid. Miguel Garda, Pedro de: El concepte de "autoridad" en nuestro ordenarniento jurdico dins Libra bomenaje alprofesor Lpez Rod, vol. I, Madrid, 1972, pg. 399.
6. A Frana, malgrat l'absncia d'un concepte legal, d'autoritat la jurisprudncia del Conseil d'Etat ha hagut de plantejar-se en nombroses ocasions aquesta qesti en atribuir-se-li, segons l'art. 9 de l'Ordenana de 31 de juliol de 1945, el coneixement del recours en annulation pour excs de pouvoir forms contre les actes
des diverses autorits administratives. Sobre aix ens remetem a l'obra de Paul Sabourin: Recherches sur la notion d'autorit administrative en Drait franais, Ed. Librairie Gnrale de Droit et de jurisprudence, Pars 1966. Aquest autor defineix
les autoritats administratives com els individus o els grups d'individus que reuneixen un cert nombre de condicions d'aptitud i de qualificaci investits per la Llei
del poder de representaci d'una persona pblica, permetent-los prendre en nom
i per compte d'aquesta ltima els actes jurdics les conseqncies dels quals -"drets
i obligacions"- seran directament imputables a la persona pblica. Definici que,
si b t carcter general, s'haur estendre, segons reconeix el mateix autor, als casos de

179

falta en el nostre pas una major atenci per la delimitaci del concepte des del Dret administratiu," potser perqu les seves repercussions ms significatives les ha tingut en una altra branca de l'ordenament jurdic en formar part del delicte d'atemptat tipificat en el
Codi penal." Ara b, en l'actualitat, la importncia que aquest tema
planteja no se circumscriu a aquest mbit punitiu de l'Estat, sin
que afecta especialment l'activitat probatria i el mateix exercici de
potestats d'inspecci atribudes a tAdministraci pblica.
No obstant aix, si fins ara el nostre ordenament jurdic no ha
perfilat amb precisi aquest concepte, es poden deduir de la LRJPAC
i de la jurisprudncia que s'ha pronunciat sobre aix alguns trets que
s'han de tenir en compte. En aquest sentit, d'una interpretaci conjunta de l'art. 46.4 amb el 137.3, ambds de la nova normativa sobre
procediment, sembla desprendre's una noci d'autoritat vinculada a
l'rgan administratiu. Cal assenyalar en aquest sentit que alguns autors entenen l'autoritat com un tipus concret d'rgans administratius."
A ms a ms creiem que es poden assenyalar determinats aspectes que caracteritzen el concepte d'autoritat:
-Que els subjectes que formen part d'aquest tipus concret d'rgan administratiu detinguin la condici de funcionaris pblics.
-Que aquests subjectes reuneixin, en determinats supsits, una
srie de condicions d'aptitud i qualificaci en funci del b
jurdic protegit per la legislaci sectorial.
-Que l'rgan al qual s'adscriguin actu dins del cercle de les seves atribucions.
representaci complementria dirigits a palliar jurdicament obstacles i impossibilitats en l'actuaci norma! de l'autoritat administrativa. Aix, a la vista d'aquesta
doctrina, potser la distinci entre una representaci normal i una representaci
complementria es revela fructfera a l'efecte de realitzar un concepte flexible d'autoritat pblica que permeti que l'actuaci administrativa pugui desenvolupar-se de
forma efica.
7. Una aproximaci a aquest concepte es pot trobar a MigueI Garca, Pedro de:
El concepto... , ap. cit., pg. 397-409; com tamb a Garea-Trevijano Fos, Jos Antonio: Tratado de Derecbo Administrativa, tom III, vol. I, Ed. Revista de Derecho
Privado, Madrid 1970, pg. 428-438; i tamb a Gallego Anabitarte, A1fredo; Marcos Fernndez, Ana de: Derecbo Administrativa l (Materiales}, 3" impressi corregida, Madrid, 1991, pg. 105-106.
8. Aix, l'art. 119 del Codi pena! defineix com a autoritat, a efectes pena!s a!
que per ell mateix o com a individu d'alguna corporaci o tribuna! tingus comandament o exercs jurisdicci prpia.
9. Vid. Gallego Anabitarte, Alfredo; Marcos Fernndez, Ana de: Derecbo Administrativa l ... , ap. cit., pg. 100-101.

180

-Que puguin dictar actes administratius que tinguin eficcia cap

a l'exterior de l'organitzaci a la qual pertanyen.
A continuaci passarem a examinar els aspectes que acabem d'enumerar, amb excepci del tercer, en coincidir amb l'element objectiu
o material de document pblic, i del qual tractarem ms endavant.
La primera caracterstica es desprn de l'art. 137.3 que parla expressament de funcionaria pblica al que se reconozca la condicin
de autoridad. Es constata, per tant, que el concepte d'autoritat no
s'oposa al de funcionari pblic en una pretesa distinci entre crrecs
poltics i tcnics, com sembla desprendre's del Codi penal. Cal assenyalar que tant el concepte d'autoritat com el de funcionari contingut a la legislaci penal es limita exclusivament a l'efecte de delimitar el tipus dels delictes corresponents, sense que sigui extrapolable,
sense ms ni ms, a l'mbit del Dret administratiu. 10
El problema es planteja particularment, en aquests moments, amb
el personal en rgim de contractaci laboral que integra la prpia Administraci o els seus ens instrumentals: tenen les seves declaracions
presumpci de certesa? Pot pensar-se, per exemple, en les funcions
d'inspecci i control contingudes en l'art. 125 de la Llei 27/1992,
de 24 de novembre, de ports de l'Estat i de la marina mercant. A
aquest efecte, al personal que realitza aquestes funcions, vinculat a
aquest ens amb un rgim de Dret laboral o privat," se li autoritza
expressament l'accs a determinades superfcies i installacions, per no
se li reconeix formalment la condici d'autoritat o d'agent d'aquesta."
10. Es pronuncien d'aquesta forma Miguel Garca, Pedro de: El concepto... ,
op. cit., pg. 403, i la src 143/1985, de 24 d'octubre.
11. Aquest personal, si b queda subjecte a una relaci sotmesa a les normes
de Dret laboral o privat que li siguin d'aplicaci, tenen un rgim de selecci basat
en els principis de mrit i capacitat i, amb excepci del personal directiu o de confiana, mitjanant convocatria pblica.
12. Sobre una reserva constitucional relativa de funci pblica, vid. Entrena Cuesta,
Rafael: El rgimen estatutario de los funcionarios pblicos como postulado constitucional, dins Martn-Retortillo Baquer, Sebastin (Ed.): Estudios sobre la Constitucin
espaola. Homenaie al Profesor Eduardo Garcia de Enterria, vol. III (La Corona, Las Cortes Generales, Del Gobiemo y de la Administracin Pblica), Ed. Civitas, Madrid 1992,
pg. 2599-2618. En contra, propugnant una reserva constitucional absoluta de funci
pblica, vid., Parada Vzquez, Jos Ramn: Derecho Administrativo II (Organizacin
y empleo pblico), Ed. Marcial Pons, 2" edici, Madrid, 1991, pg. 344 i ss.; com tamb
a Saz, Slvia del: "Desarrollo y crisis del Derecho administrativo. Su reserva constitucional" dins Chinchilla, Carmen; Lozano, Blanca i Saz, Slvia del: Nuevas perspectiuas
del Derecho Administrativo. Tres estudios, Ed. UNED y Civitas, Col. Monografas,
Madrid, 1992.

181

Ara b, s'atribueix, al personal i als responsables de l'autoritat porturia," la formulaci de denncies, la seva tramitaci i la resoluci de les sancions procedents." En aquest supsit, ni es compleix
el requisit de funcionari pblic amb condici d'autoritat, ni la legislaci atribueix presumpci de certesa a les seves declaracions." Es
pot advertir que la LRJPA06 no utilitza exclusivament el terme
[uncionario pblico al llarg del seu articulat, sin que tamb en
determinats supsits utilitza el ms ampli de personal al servicio de
las Administraciones Pblicas (vid. per exemple, l'epgraf del captol
II del ttol X de la Llei). Des d'una interpretaci sistemtica del text
legal, si la LRJPAC hagus volgut que el personal en rgim laboral
fos incls, hauria adoptat aquest ltim terme i no el de efuncionario
pblico. Aix pot suscitar certa perplexitat, perqu avui en dia sembla
que s'imposa la idea d'una relativitzaci del carcter administratiu
de l'estatut dels empleats pblics," i es reclama cada cop ms una
major equiparaci del rgim jurdic aplicable a tot el personal de les
administracions pbliques." No obstant aix, la dicci de la nova
13. El terme autoritat porturia no ha de portar-nos a confusi amb la condici
que es reconegui un determinat personal pblic. Cal aclarir que aquell terme es refereix a unes entitats de Dret pblic creades per la Llei 27/1992, de 24 de novembre.
14. Sobre la constitucionalitat de l'atribuci de potestats sancionadores a ens
pblics no territorials, vid., Malaret i Garcia, Elisenda: La Commission nationale
du march des valeurs, fus. Rioista di Scienze Giuridiche, nm. 2-3, maig-desembre
de 1991, pg. 147-152.
15. Un supsit semblant succeeix amb la Comissi Nacional del Mercat de Valors, regulada a la Llei 24/1988, de 28 de juliol. Sobre aquest ens de Dret pblic,
vid., Malaret i Garcia, Elisenda: La Comrnission nationale... , op. cit., pg. 133-158.
16. La Llei 30/1992, de 26 de novembre, ha de considerar-se d'aplicaci, en aquests
casos, a aquest tipus d'entitats, en virtut del seu art. 2, quan comprn en l'mbit
d'aquesta Llei: 2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia

uinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrdn asimismo la consideracin de Administracin Pblica. ESUlS entidades sujetardn su actividad a la presente Ley cuando eierzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.
17. El professor Entrena Cuesta assenyala que estamos asistiendo a una erosin
de los principios autoritarios propios del sistema de rgimen estatutario de los funcionarios pblicos. Vid., d'aquest autor, El rgimen estatutario... , op. cit., pg. 2.618.
18. L'exponent ms significatiu d'aquesta tendncia, el podem trobar darrerament a Itlia amb l'art. 2 de la Llei 421/1992, de 23 d'octubre, de delegaci al Govern per a la racionalitzaci i la revisi de la disciplina en matria de sanitat, d'ocupaci pblica, de seguretat social i de finances territorials (GaceUl Oficial, nm. 257,
de 31 d'octubre de 1992, suplement ordinari) i el Decret delegat de 10 de desembre
de 1992, de normes en matria d'organitzaci i relacions de treball a l'Administraci pblica. La novetat ms significativa s la subjecci de la major part de rela-

182

normativa s clara, per la qual cosa s dubtosament admissible l'atribuci de valor probatori a les actes dels serveis d'inspecci d'aquestes organitzacions quan s'opta per la "privatitzaci" o submissi del
personal d'aquests ens a un rgim de Dret privat.
Cal advertir que l'opci que realitza la LRJPAC pel concepte de
funcionari pblic no s capriciosa, sin que est en plena sintonia
amb les exigncies que es desprenen de la nostra carta magna: L'art.
103.3 de la CE opta clarament per establir, amb carcter general,
un rgim estatutari dels funcionaris pblics on, entre altres aspectes, han de regular-se les garanties per a la imparcialitat en l'exercici
de les seves funcions. Aix ho ha ents la STC 99/1987, d'U de juny,
que si b admet la possibilitat que existeixi personal laboral al servei
de les administracions pbliques, estableix que sigui la Llei qui determini taxativament quines sn les seves funcions. 19
cions de treball dels dependents de l'Administraci pblica a la disciplina del Dret
civil. Solament s'exclouen els magistrats ordinaris i administratius, els advocats i
els procuradors de l'Estat, el personal militar i les forces de policia, els dirigents
generals i equiparats, com tamb el personal de la carrera diplomtica i prefectoral.
. Tanmateix s'acaba amb la tradicional competncia exclusiva del Consiglio di Stato
i s'opta per una jurisdicci per matries en ser tornades al jutge ordinari en funci
de jutge laboral una important llista de matries (entre les quals es troben les causes
individuals d'extinci de la relaci de treball o les infraccions i sancions disciplinries, com tamb el procediment corresponent).
19. Aix, l'art. 92.2 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del
rgim local (BOE, nm. 80, de 3 d'abril de 1985) assenyala que: Son funciones

pblicas, cuyo cumplimiento queda reseroado exclusivamente a personal suieto al estatuto funcionarial, las que impliquen eiercicio de autoridad, las de fe pblica y asesoramiento legal preceptiuo, las de control y fiscalizacion interna de la gestin econmicafinanciera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorera y, en general, aquellas que,
en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantia
de la ob;etividad, imparcialidad e independencia en el eiercicio de la funcion D'altra
banda, l'art. 15 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de mesures per a la reforma de
la funci pblica (BOE, nm. 185, de 3 d'agost de 1984) -en la seva nova redacci
segons la Llei 23/1988, de 28 de juliol, arran de la STC 99/1987, d'u de juny-,
estableix com a regla general que els llocs de treball de l'Administraci de l'Estat
seran exercits per funcionaris pblics, i estableix com a excepcions que podran ser
coberts per personal laboral els llocs segents:
-Els de naturalesa no permanent i aquells les activitats dels quals es dirigeixin
a satisfer necessitats de carcter peridic i discontinu.
-Aquells les activitats dels quals siguin prpies d'oficis, i els de vigilncia, custdia, traginada i altres anlegs.
-Els corresponents a rees d'activitats que requereixin coneixements tcnics
especialitzats quan no existeixin cossos o escales de funcionaris els membres dels
quals tinguin la preparaci especfica necessria per al seu exercici.

183

Ara b, entenem que la llibertat de la Llei, en aquest aspecte,

no pot ser absoluta sin que s'ha de moure dins de certs lmits. En
aquesta lnia, la doctrina que admet la constitucionalitat de la dualitat de rgims dins del personal pblic entn que la relacin laboral

deberd constituir siempre una excepcin a la aplicacin del rgimen estatutario y contraerse a aquellos supuestos de trabajos tcnicos, muy especializados o manuales, a travs de los que no se ejerzan funciones de
soberaniawr? Delimitaci que, si b no sempre s fcil de realitzar,
dna sentit a l'existncia d'un rgim peculiar per a determinat tipus
de personal, a la vegada que possibilita l'entrada d'altres rgims sotmesos al Dret civil o laboral, encara que no de forma indiscriminada. Dins d'aquest nucli dur de funcions estaran aquelles que sn
prpies de l'autoritat, com el fet de donar presumpci de certesa a
determinades actuacions administratives.
No queden compreses, per altra part, dins de la noci subjectiva, aquelles persones que, malgrat que el nostre ordenament els
reconeix la condici d'autoritat o d'agent d'aquesta, ni tant sols
formen part del personal al servei de les administracions pbliques. El supsit es planteja, particularment, en el cas dels vigilants jurats de seguretat, als quals l'art. 18 del RD 679/1978, de 10
de mar, reconeix aquesta condici." Com a agents de l'autoritat,
l'art. 37 de la Llei orgnica 1/1992, de 21 de febrer, de protecci de
la seguretat ciutadana (comunament denominada Llei Corcuera)
sembla que s'hauria de reconixer valor probatori a les seves infor
macions.
Si b en l'actualitat la Llei 23/1992, de 30 de juliol, de seguretat
privada, silencia la naturalesa d'agent de l'autoritat respecte a aquest
personal de seguretat, no deroga expressament aquest article, per la
qual cosa s'haur d'atenir a l'ulterior desenvolupament reglamentari
que concreti la condici d'aquest personal de seguretat. Per amb
independncia del rang normatiu que es requereix per el reconeixe-Els que es realitzin a l'estranger amb funcions administratives de trmit i
collaboraci i auxiliars que comportin maneig de mquines, arxiu i similars.
La Llei estableix, a ms, un rgim de transitorietat respecte al personal laboral
que, amb anterioritat a la STC 23/1988, exercia llocs que amb la nova redacci queden reservats a funcionaris pblics, i els dna la possibilitat de convertir-se en personal funcionari.
20. Vid. Entrena Cuesta, Rafael: El rgimen estatutario... ~ op. cit., pg. 2.607.
21. Aquest interrogant s exposat agudament per Garca Alvarez-Garca, Gerardo: Presunciones de veracidad ... , op. cit., pg. 4.

184

ment de la condici d'agent d'autoritat.P cal assenyalar que aquest

personal no compleix l'exigncia d'empleado publico (art. 1.216 Cc),
ni de efuncionario pblico (art. 596.3 de la LEC i 13 7.2 de la
LRJPAC), ni s ems per un rgan de l'Administraci pblica (art.
46.4 de la LRJPAC), circumstncia per la qual difcilment es podr
reconixer valor probatori a les seves declaracions, solament perqu
tinguin atribuda reglamentriament la condici d'autoritat pblica.
A ms, no gaudeixen d'una especial preparaci, ni qualificaci tcnica que fonamenti aquest valor probatori. 23
Cal alludir tamb al problema dels concessionaris, als quals l'Administraci pot encomanar l'exercici de funcions de policia, i arribar
a reconixer per a aquests la condici d'agents de l'autoritst. Aix,
per exemple, entrarien en aquest supsit els empleats d'empreses titulars de lnies de ferrocarrils, segons estableix l'art. 174 de la Llei
16/1987, de 30 de juliol, d'ordenaci dels transports terrestres. Supsits a qu es fa referncia tradicionalment en l'art. 28.4.b) de la
LJCA: los particulares, cuando obraren por delegacin o como meros
agentes o mandatarios de ella. Aquests delegades o agentes descentralizados no actuen com a simples subjectes privats, sin que exerciten poders transferits per l'Administraci, en virtut de diverses tcniques jurdiques (descentralitzaci en sentit propi, descentralitzaci
,
o delegaci imprpia i delegaci intersubjectival." Unicament en
22. L'exigncia de rang legal de les normes que atribueixen el carcter d'agent
de l'autoritat s recollida per la nostra jurisprudncia a efectes penals, perqu en

caso contrario, se admitira que un simple Reglamento pudiera definir un elemento delictivo sin que exista una remisin expresa del ep a disposiciones extrapenales para que
stas definan o complementen los requisitos de un hecho punible. Vid. Agirreazkuenaga, Iaki: Perfiles y problemtica de la seguridad privada en el ordenamiento
jurdico espaol, RAp, nm. 118, gener-abril de 1989, pg. 124. Potser ha de
mantenir-se aquesta exigncia per determinar els subjectes les declaracions documentals dels quals adquireixen valor probatori en un mbit sancionador com el de
l'Administraci, i ms encara si es t en compte la incidncia en el dret de defensa
i la presumpci d'innocncia de l'art. 24 de la CE.
23. Sobre la preparaci i la formaci dels vigilants jurats, vid. Agirreazkuenaga,
Iaki: Perfiles y problerntica... , op. cit., pg. 123-125. Aix, aquest autor assenyala
que una persona, sense ttol de graduat escolar, amb una prova sobre maneig d'armes controlada per la Gurdia Civil i una instrucci dels seus drets, deures i responsabilitats durant quinze dies per la mateixa empresa de seguretat, pot arribar
a tenir la qualitat d'agent de l'autoritat.
24. Malgrat aquesta pluralitat de possibilitats, subsisteixen uns aspectes comuns
que el professor 'Iorns-Ramn Fernndez resumeix de la manera segent:

-Gestin autnoma por los propios interesados, alternativa de una gestin burocrdtica pura y simple.

185

aquests casos es pot parlar d'una relaci jurdico-administrativa entre particulars, s a dir, cuando uno de ellos (de los particulares) ejer-

ce por delegacin -singular o institucional- poderes o facultades propios de la Administracin, entendida en sentida subjetivo.25 Tot i la
possibilitat de dictar actes administratius sancionadors, cal advertir
que aquests subjectes no compleixen la condici de funcionari pblic" i no arriben a formar part de I'Adrninistraci pblica entesa
en el seu sentit subjectiu sin que actuen en nom d'ella, a travs d'una
delegaci o d'un altre tipus de frmula jurdica. Tanmateix, assenyalem
que difcilment es poden predicar d'aquests subjectes els aspectes d'objectivitat i imparcialitat que conformen l'activitat de l'Administraci
pblica i que tenen una especial incidncia en l'mbit de l'activitat probatria. En tot cas, el que s que podrien realitzar aquests subjectes
s custodiar les fonts de prova que servirien a l'Administraci, a travs d'ulteriors inspeccions i amb la necessria contradicci, per cons-Cardcter administrativo de los actos dictados en el dmbito de lS funciones transferidas y slo en l.
-Condicin de delegados o agentes descentralizados de I Administracin a los
efectos de I prohibicin de impugnar en va contencioso-administrativa los actos dictados por I Administracin en el eiercicio de lS competencias que retiene.
-Reconduccin a I Administracin matriz de los resultados del eiercicio de sus
funciones y poderes transferides. a travs de I tcnica de los recursos, y, mediante I
resolucin de stos, a I iurisdiccion contencioso-administrativa, en cuanto orden judicial especializado para I revisin de los actos administrativos.
s-Sujecion estricta a los trminos de I transferencia previstos en lS normas o en
los acuerdos de delegacin.
Vid., d'aquest autor, Derecho Administrativo, Sindicatos y autoadministracin, Ed.
IEAL, Madrid, 1972, pg. 129-130.
25. Vid. Salas Hernndez, J avier: Sobre la naturaleza jurdica de las relaciones
entre los usuarios de servicios pblicos y las empresas concesionarias, REDA,
nm. 4, gener-mar de 1975, pg. 29.
26. Ja e! 1845 Pedro Sainz Andino distingia entre oficiales pblicos i [uncionarios pblicos de la manera segent: 231. Atendida I calidad de una y otra atribu-

cin, esta declarada a los agentes el carcter de oficiales pblicos, que, segn los principios de derecho poltico, compete a todos los que eiercen en el orden civil de I sociedad
atribuciones privativas, que se ballan establecidas y reglamentadas por la ley en beneficio comn y servicio del Estado. Esta definicin marca bien I diferencia esencial que
hay entre los oficiales y los funcionarios pblicos, a cuya segunda clase de modo alguna
corresponden los agentes. Para tener I primera consideracin es bastante que el oficio
tenga por obieto un servicio pblica: que sea de institucin legal; que por I misma
ley le estn marcadas lS atribuciones; que el nombramiento proceda del Gobiemo o
de sus delegados, a quienes haya cometido esta facultad, pero en los funcionarios pblicos, adems de todas estas circunstancias, debe concurrir e! ejercicio de atribudones peculiares de la accin gubernativa o administrativa de! Estado, en grado

186

tatar els fets i valorar-los lliurement." Cal pensar que si b l'Administraci transfereix, en determinats casos, les seves funcions als particulars, no renuncia a la seva intervenci en un moment posterior
del procediment, on pot aportar els elements de prova necessaris.
Quant a l'exigncia d'unes condicions especfiques de coneixement i especialitzaci dels subjectes als quals es pot atribuir el concepte d'autoritat, dependr, en tot cas, dels fets que eventualment
es puguin considerar susceptibles de constituir una infracci administrativa.
Aix, en determinats casos, es requerir uns coneixements especialitzats segons la complexitat de la matria, circumstncia per la
qual s'haur d'examinar si aquests funcionaris pertanyen a un cuer-

po de configuracin estatutaria precisa, con referencia a la cuaI pueda,

en su caso, darse por establecida una especial cualificacin tcnica (. ..)
que pueda servir de base sustancial de atribucin a sus [uicios tcnicos
de un especial prestigio, con el que poder explicar, en su caso, una especial eficacia probatoria a sus interoenciones." Pensem que el concepmas o menos elevado. Un funcionario pblico es siempre una autoridad en alguno
de los ramos de la Administracin pblica (la remarca en rodona s nostra). Aquesta
citaci, l'extraiem de Sainz Moreno, Fernando: Ejercicio privado de funciones pblicas, RAp, nm. 100-102, vol. II, gener-desembre de 1983, pg. 1.699-1.700.
27. Que no es reconegui presumpci de certesa a les declaracions del personal
de les empreses concessionries no implica que hagin de quedar impunes les infraccions en qu aquestes instrueixen l'expedient sancionador. Aix, per exemple, pensem en els casos en qu els empleats d'una societat concessionria de transports
municipals detecten un viatger sense bitllet. En aquest cas, s'ha d'entendre o preveure, si escau, que l'existncia de l'obligaci administrativa de conservar el bitllet
perduri durant la tramitaci del procediment administratiu, i eventualment en el
procs judicial, i l'interessat el pot aportar en qualsevol moment per fer efectiu el
seu dret de defensa i demostrar la improcedncia de la sanci i atendre, tanmateix,
a una major correspondncia amb el principi de la bona fe en la distribuci de la
crrega processal. Vid., sobre la constitucionalitat de les obligacions administratives de coHaboraci en el cas de les infraccions de trnsit, a Garber Llobregat, Jos:
Presuncin de inocencia versus deber de colaboracin cvica con la Administracin sancionadora, PI, 2" poca, nm. 14, juny de 1989, pg. 113-121. Altres exemples d'aix poden ser, quan una concessionria d'autopistes es veu sorpresa per un
vehicle que traspassa el control sense pagar el corresponent peatge, o quan els empleats d'una concessionria d'aparcaments amb horari limitat adverteixen que un
dels vehicles estacionats ha sobrepassat el lmit temporal perms. En aquests casos
l'empresa es pot valer d'aparells de filmaci o vdeo que, com a fonts de prova, es
podran aportar durant la tramitaci del procediment a travs del mitj de prova
documental amb la necessria contradicci.
28. Vid. la STS de 23 d'abril de 1990 (ref. Ar. 3.138).

187

te d'autoritat s'acostuma a associar tradicionalment a una idea de

superioridad o prestigio que es basa en la vala y efectioidad social.29 En definitiva, aquests documents fonamenten el seu valor
perqu provenen d'un rgano superior, tcnico y especializado, arropado a su uez por el principio de imparcialidad que preside el actuar
en ejercicio de la funcin pblica (STS de 10 de febrer de 1990, ref.
Ar. 750).
En canvi, hi haur uns altres supsits en els quals la constataci
de fets podr ser apreciada per qualsevol persona, sense necessitat
d'una preparaci especial que l'habiliti per a aix. En aquests casos,
entenem que caldr cenyir-se al propio contenido de la misin ejercitada (STC 143/1985, de 24 d'octubre) per la persona que presencia
la realitzaci de I'illcit administratiu.
Pel que fa a l'ltim aspecte, cal establir les precisions segents.
Alguns autors consideren autoritat a aquellos rganos de ejecucin
que, como acostumbra a decirse, gozan del poder de mando o de coaccin 0, en una palabra del imperium." Malgrat aquesta posici, si
b pot ser vlida respecte al Dret penal, esdev insuficient en Dret
administratiu perqu deixa fora del concepte un important grup de
subjectes als quals l'ordenament acostuma a reconixer aquesta condici, com sn els rgans resolutoris." En tot cas, s que hi haur
determinades autoritats investides d'aquest poder de policia. Ara b,
el que no es pot admetre s que necessriament i en tot cas els actes
de l'autoritat provinguin exclusivament d'aquests funcionaris.
En altres ocasions, en canvi, la doctrina, en voler delimitar d'una
forma tcnica el concepte d'autoritat, acostuma a identificar-lo amb
la possibilitat de dictar decisions o actes administratius resolutoris.
Si segussim aquesta lnia d'interpretaci, caldria excloure els funcionaris als quals s'atribueix la constataci de fets, com sn nombrosos cossos d'inspecci, perqu les seves funcions es limiten en la majoria dels casos a iniciar i a instruir el procediment corresponent.
Entenem, per tant, que l'aspecte caracterstic del concepte s que
l'acte administratiu t una eficcia exterior que no s'ha de limitar,
necessriament, a la resoluci administrativa.
29. Vid. Fernndez-Miranda, Torcuato: Autoridad, NE], vol. III, Ed. Seix,
Barcelona 1951, pg. 153 i 154, que cita a Erenberg.
30. En aquest sentit, vid. Merkl, Adolfo: Teora general del Derecho administrativo, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid 1935, pg. 395.
31. Sabourin, Paul: Recherches... , op. cit., pg. 149-151.

188

D'aquesta forma s'ha pronunciat, amb bon criteri, la STC

143/1985, de 24 d'octubre, quan reconeix la condici d'autoritat a
un inspector del Ministeri de Cultura. En aquest cas l'Alt Tribunal
considera que la iniciaci i la tramitaci de l'expedient sancionador
per l'esmentat inspector representa estar encuadrado dentro del concepto de autoridad administrativa. Es rebutgen, d'aquesta forma, les
al-legacions realitzades per l'advocat de l'Estat que negava a aquest
funcionari la qualitat d'autoritat en ser unes actuacions de pur trmit. El Tribunal Constitucional no t en compte la naturalesa de l'acte,
sin els efectes que aquest genera. En el supsit que es plantejava,
la iniciaci d'un procediment implicava que un ens s'atribua una
competncia i la negava a un altre.
Aquesta noci genrica d'autoritat haur de ser concretada a la
legislaci sectorial, la qual, en principi, sembla que s qui ha de reconixer la condici d'autoritat al mateix temps que regula el rgim
jurdic substantiu i procedimental de les infraccions i sancions en
un mbit concret. No obstant aix, la llibertat del legislador no s
absoluta, ja que caldr precisar el concepte en funci del b jurdic
protegit per l'ordenament administratiu, d'acord amb els aspectes que
hem exposat anteriorment.
S'haur de realizar, per tant, segons la complexitat dels capteniments que es poden subsumir en el tipus de l'iHcit administratiu.
Solament en aquests supsits es podria considerar aplicable l'art. 137.3
de la LRJPAC, i seria necessari per a una major seguretat jurdica que el legislador fos conscient d'aquesta circumstncia i determins quins funcionaris es poden considerar dins d'aquesta de finc."
Per ltim, es planteja la qesti de si els agents de l'autoritat que32. Un supsit on es delimita amb precisi aquest concepte el podem trobar
en l'art. 33.1 de la Llei 16/1987, de 30 de juliol, de transports terrestres (BOE, nm.
182, de 31 de juliol de 1987) i l'art. 17 del Reglament 1.211/1990, de 28 de setembre
d'execuci de la Llei (BOE, nm. 241, de 8 d'octubre de 1990). Aix, segons aquest
ltim precepte: Los funcionarios de la lnspeccion del Transporte Terrestre que ejerzan

funciones de direccin, teniendo el carcter de Tcnico de Inspeccion, que hayan sida

nombrados y formalmente acreditados para el ejercicio de las mismas por la Administracin correspondiente, tendrdn, en el ejercicio de las actuaciones inspectoras, la consideracin de autoridad pblica a todos los efectos, y gozardn de plena independencia
en el desarrollo de las mismas, con sujecin a las instrucciones que impartan sus superiores [erdrquicos y a las prescripciones de los planes previstos en el articulo anterior.
El resto del personal adscrita a los Servicios de Inspeccion tendra, en el ejercicio de
la misma, la consideracin de agente de la autoridad.

189

--------------

den compresos dins d'aquest concepte," i ms encara quan la legislaci en determinades ocasions utilitza indiscriminadament ambds
termes." Segons el nostre parer, s'ha d'admetre, malgrat la no gaire
afortunada redacci del precepte, la inclusi de certs funcionaris que
detenen aquesta qualitat. Si b no entren estrictament dins del concepte d'autoritat," s'arribaria a conseqncies absurdes si es parts
d'un concepte restringit, com que hagus de ser un alcalde i no un
gurdia urb qui hagus de constatar una infracci de trnsit. Cal
admetre, malgrat la no gaire afortunada redacci del precepte, la possibilitat que les declaracions de certs funcionaris, recollides documentalment, poden tenir eficcia probatria en actuar en auxili i representaci de l'autoritat. Aquesta s la soluci acollida per nombrosa
legislaci sectorial," que s'hauria de considerar vigent" en enten33. El professor Jos-Antonio Garca-Trevijano Fos cita una Sentncia de 27 de
maig de 1878 que qualifica d'agents de l'autoritat <<O quienes por razon de su cargo

estdn obligados a auxiliar a la autoridad en el ejercicio de sus funciones y a eiecutar

y llevar a ejecto sus prooidencias, acuerdo, ordenes y mandatos. Vid., d'aquest autor,
el Tratado... , op. cit., pg. 432.
34. Aix, per exemple, els funcionaris de la Inspecci de Treball en l'exercici
de les seves funcions tindran la consideraci d'autoritat pblica a tots els efectes
(art. 30 del Decret 2.121/1971, de 23 de juliol, que aprova el Reglament del Cos
Nacional d'Inspecci de Treball), mentre que els funcionaris de la Inspecci de Tributs seran considerats agents de l'autoritat a l'efecte de responsabilitat administrativa o penal (art. 6 del RGIT).
35. D'acord amb una interpretaci literal de l'art. 137.3, GonzaIez-Cullar entn que queden exclosos de l'eficcia probatria d'aquests documents els agents de
l'autoritat. Vid., d'aquest autor, La prueba en el proceso administrativo... , op. cit.,
pg. 74.
36. Aix, es reconeix aquesta condici d'agent de l'autoritat als funcionaris de
la Inspecci dels Tributs en l'exercici de les seves funcions inspectores (art. 6 del
RGIT), als policies locals (art. 7 de la Llei catalana de 26 de juny de 1991 de policies locals de Catalunya).
37. El carcter de procediment administratiu com aplicable a totes les administracions pbliques de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, planteja la qesti
de la seva relaci amb la legislaci sectorial i de la vigncia en aquest supsit de
la regla Lex especialis derogat legi generali. Aix, en relaci amb el que examinem,
cal preguntar-se si l'exigncia de la condici d'autoritat exclou en els seus agents
l'atribuci de valor probatori a les seves declaracions de fets mitjanant documents
pblics administratius. La resposta ens l'ofereix clarament la mateixa LRJPAC en
relaci als procediments administratius en matria tributria (Disposici addicional cinquena) quan assenyala que se regiran por su normativa especfica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley. En relaci amb la resta de procediments
sancionadors es pot entendre que ser, precisament, a travs de la legislaci sectorial que s'haur de concretar la noci d' autoritat d'acord amb les peculiaritats

190

dre que concreta i complementa el concepte d'autoritat definit a la

LRJPAC. En aquest sentit, cal recordar la possibilitat que tenen els
agents de l'autoritat en el camp de la coacci directa d'exercir potestats de deliberaci i execuci per raons d'urgncia, si b ordinriament la seva actuaci s'ha de limitar a l'execuci de tals mesures i
la decisi correspon a l'autoritat competent. 38 Si s'admet que
aquests agents poden decidir l's de mesures amb aquest abast, en
aquesta circumstncia, s'ha d'admetre amb ms ra l'atribuci de fora
probatria als fets constatats per ells.
Entenem, a ms, que l'autoritat podr desenvolupar la seva tasca
per mitj dels seus agents, sense necessitat que realitzi ella mateixa
la visita, sempre que pugui constatar a la vista de l'expedient les actuacions practicades per ells, de forma similar a com la jurisprudncia reconeix la presumpci de certesa a les actes promogudes pels
controladors laborals, tal com hem vist anteriorment.
En aquest sentit, la jurisprudncia considera que les denncies
dels agents, que constitueixen una comprovaci immediata i directa
dels fets, compleixen la crrega de la prova que correspon a l'Administraci sancionadora una uez ratificada cumplidamente por el agen-

te que presenci los hechos, ante la autoridad que ejerce la potestad sancionadora (STS de 13 de desembre de 1988).
b) Element objectiu o material: el criteri de la competncia
Per delimitar el concepte de document pblic no n'hi ha prou,
segons viem anteriorment, que intervingui un funcionari que reuneixi la condici d'autoritat, ja que, a ms, es requereix que aquest
sigui competent. Requisit que exigeix tant l'art. 1.216 del Cc com
l'art. 596.3 de la LEC. Aix, una acta de la Inspecci de Treball no
podr tenir presumpci de certesa respecte al supsit de fet que hagi
estat tipificat com a illcit tributari. Es necessari, llavors, que tinguin competncia atribuda expressament per constatar la infracci
corresponent, ja que, si no s aix, nicament valen com a denncia,
de cada procediment, els subjectes que per la seva major posici d'imparcialitat i
especialitzaci puguin constatar documentalment aquests fets. Aix, entenem que
ser per llei formal que es reconeixer tal condici, d'acord amb el que s'ha exposat
en el captol Il.3.C.
38. Vid. Agirreazkuenaga, Iaki: La coaccin administrativa directa, Ed. Civitas
i HAEE-IVAP, Col. Monografas, Madrid,1990, pg. 390-393.

191

- - - -- ---

que haur de ser constatada per l'rgan competent en tenir atribut

aquest valor probatori. L'especialitzaci del funcionari juga, en aquest
cas, com a fonament per atorgar o denegar la presumpci de certesa
a les seves declaracions, reflectides documentalment.
La jurisprudncia ha tingut l'oportunitat de pronunciar-se sobre
aix i negar valor probatori a unes actes on van intervenir controladors d'ocupaci respecte a l'alta i la cotitzaci d'uns treballadors a la
Seguretat Social i no a prestacions de desocupaci. Es va argumentar,
en aquell moment, que les funcions atribudes normativament als controladors d'ocupaci se cenyien a les matries encomenades a l'Institut Nacional d'Ocupaci, mentre que l'alta i l'afiliaci a la Seguretat
Social entrava dins de les competncies dels inspectors de Treball amb
la collaboraci dels controladors de la Seguretat Social. 39
No obstant aix, el criteri de la manca de competncia no s'ha
d'interpretar de forma absolutament rgida. Aquest s el supsit de
la constataci d'una infracci fora dels lmits estrictament territorials que formen l'mbit de competncia d'uns serveis autonmics."
39. Vid. la STS de 23 d'abril (ref. Ar. 3.138) i la d'I de juny de 1990 (ref. Ar.
4.641).

40. Vid. la STS de 14 de novembre de 1991 (ref. Ar. 8.872): <<Se ha de precisar
que [rente a lo sustentado por las resoluciones administratiuas y que se acepta por la
sentencia apelada, no parece que puedan ser considerados los agentes o funcionarios
de las Administraciones autonmicas como simples particulares y sus actas poniendo
de relieve infracciones apreciadas darles un valor equivalente al de simples denuncias
de particulares, en razon, como al parecer as sucede, de apreciarse los hechos objeto
del acta, fuera de la zona de competencia atribuida legalmente, pues el deber de colaboracin que pesa sobre las diferentes Administraciones Pblicas y la naturaleza oficial
del Seruicio de Inspeccin Pesquera del Gobierno Vasco si bien no le otorgan, desde
luego, el carcter de autoridad fuera del dmbito de su competencia, no permiten tampoco concluir que se trata de un mero particular cuando por la necesaria proximidad de
aguas interiores en el lmite con las aguas exteriores denuncia una actividad pesquera
ilegal, pues se entiende que ah debe ;ugar una cierta cuali/icacin del testimonio de
dicho seruicio, que debe apreciarse con libertad, pera razonadamente por la autoridad
competente, siendo al ejecto ilustratiua la src de 4-11-82, cuando indica que una adecuada colaboracin entre la Administracin del Estado y la de la Comunidad Autnoma que ayude a buscar soluciones equitativas es necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomas, incluso al margen de la distribucin
constitucional y estatutaria de las competencias respectivas, Por ello, este deber de

colaboracin obliga a los funcionarios del Seruicio de Inspeccion Pesquera, de la Comunidad Autnoma recurrente, a la presentacion de las correspondientes denuncias y
que su posicion, si bien no es la de un agente de la autoridad cuando la misma versa
sobre actuaciones pesqueras propias de las aguas exteriores, no puede tampoco reducirse
su papel al de un mero particular

192

El deure de collaboraci entre administracions pbliques s'ha d'imposar, en aquests casos, davant d'una concepci del territori de l'Estat com una srie de compartiments estancs. Si no s aix, es
possibilitaria la impunitat de l'infractor, en allegar un vici d'incompetncia, per haver-se traspassat els lmits territorials sobre els quals
actua l'Administraci corresponent.
En alguna ocasi la jurisprudncia relativitza aquest element i
argumenta que estem davant una mera constataci de fets que no
implica una activitat valorativa, que, a ms, ha estat assumida per
part del superior jerrquic. 41
La incompetncia de l'rgan s'ha de considerar, a l'efecte que aqu
tractem, no com un vici d'invalidesa dels actes administratius, sin
com un requisit per atorgar eficcia probatria a aquest tipus de documents.P Si com hem vist amb anterioritat el fonament de l'atri41. Vid. la STS de 31 d'octubre de 1989 (ref. Ar. 7.069): La segunda posicin
o alegacin radica en el hecho de que quien impone la sancin es un sargento en prdcticas perteneciente a la primera promocin del ertzantza; el cual, al igual que el recurrente, no haba alcanzado la consolidacin del ius ad officium, lo que conduce a que
la resolucin sancionadora se dict en su dia por rgano incompetente, incidiendo la
sancin impuesta en la causa de nulidad del art. 47.1 a) LPA. Esta Sala se ha pronunciado sobre la competencia de estos Sargentos en prdcticas habilitados en su Sentencia
de 14-4-86, descalificando los informes emitidos por ellos, respecto de otros aspirantes,
en razon de no haber siquiera conualidado su empleo y que, en la organizacion [erarquizada de la Policia Autnoma \fzsca no puede reconocerse la condicin de profesor
o instructor con marginacin de los mandos superiores a un Sargento en periodo de prdcticas; ello lo ha sido para la valoracin de unas actitudes y aptitudes por las graves consecuencias que dicha valoracin poda irrogar a los aspirantes que ya se encontraban
en la fase ltima de seleccin; mas no lo ha sido, en este caso, para la constatacin
de un dato obietioo, como es la comisin de una falta grave y la imposicin de la sancin derivada, facultad sta inherente a la condicin [erdrquica de que el Sargento esta
investido, an en prdcticas, como elemento imperante de la cadena de mando. Sin olvidar que su actuacin se balla conformada por un Superintendente, quien con su visto
bueno asume y respalda la actuacin del sargento en prdcticas, y complementa, caso
de existir deficiencia (que no se aprecia), la capacidad, tanta para la constatacin del
hecho obietiuo de la comisin de la irfraccion como para la de su sancion, y que conste
en el expediente del interesado con las consecuencias derivadas; esta es, el acto de autoridad eiercido por el sargento en prdcticas como consecuencia de la infraccin detectada
(encontrarse dormido estando de servicio) y que constituye el efecto derivado de la pura
y simple constatacin de un becbo, esta asumido y conformada por uno de los Superintendentes (Oficiales) de la Ertzantza, quien perfecciona, si fuese necesario, la actuacin
del sargento en prdcticas habilitado.
42. Vid. la STS d'I de juny de 1990 (ref. Ar. 4.641): No se trata de la inoalidez
de los datos del acta porque los aporte el Controlador a la Inspeccion sino de la insuficiencia obietioa de los mismos (. . .),

193

- - - - - - - - - - --_ .._ - -

buci de presumpci de certesa resideix en el carcter especialitzat

que, pel seus coneixements tcnics, tenen determinats funcionaris,
aquesta ha de ser la ra segons la qual s'atribueixi o no valor probatori a les seves actuacions. Entenem que no caldr recrrer necessriament a la incompetencia manifiestas" del redactor de l'acta per
fer decaure la presumpci de certesa del document pblic administratiu. En realitat, s'ha de procedir a determinar si la naturalesa de
les funcions que porta a terme l'autor del document s adequada en
aquest supsit concret per constatar els fets que poden ser constitutius d'una infracci administrativa. Entenem, per tant, que nicament podria continuar mantenint-se el valor probatori dels documents,
malgrat existir una possible incompetncia, en situacions excepcionals i justificades per raons d'urgncia i s'haguessin d'assumir aquestes
tasques." En cas contrari, si b sn un element ms que pot servir
per formar la convicci de l'rgan sancionador o jurisdiccional, no
constituiran en cap moment una prova de crrec suficient, i es requirir una altra activitat probatria.

e) Element formal: els requisits legals pertinents

La forma s un dels altres elements que han de reunir els documents pblics administratius. Aix, l'art. 137.2 de la LRJPAC requereix, per a aquest tipus de documents, que es formalitzin obseruando los requisitos legales pertinentes. Normalment la legislaci regula
expressament els requisits que han de reunir aquest tipus de docu-

43. Sobre la problemtica que suscita el terme manifestament incompetent a

l'art. 62.1 b) de la LRJPAC, vid. Trayter i jimnez, Joan Manuel: Las causas de
nulidad de pleno derecho de los actos administrativos en la Ley de rgimen jurdico
de las Administraciones pblicas y del procedimiento administrativo comn, dins
Libra bomenaie al Profesor Jess Gonzdlez Prez, Ed. Civitas (en premsa).
44.vid. la STS de 10 de maig de 1988: La presuncion de certeza de los hechos
consignados en la denuncia se reconoce en el art. 283, apdo. 2 0 C. cir., que debe com-

prender tanto las formuladas por agentes encargados especificamente de la regulacin

del trafico, como por otros agentes de la autoridad que en circunstancias especiales hayan
de asumir tal cometido, correspondiendo al denunciado la prueba de su inexactitud,
sin que, en este caso, los hechos consignados en la denuncia puedan entenderse desoirtuados por las mani/estaciones escritas de cinco personas que aporto el denunciado, emitidas sin ninguna de las garantas procesales establecidas para una prueba que, en todo
caso, requiere una ponderada valoracin.

194

ments," i cal
acudir-hi
per
comprovar
si
el
document
compleix
o
no
., .
aquesta exigencra.
Cal precisar que, en parlar de forma, ens referim a aquells requisits que fan referncia a la forma concreta d'elaboraci del document.
No preveiem, per tant, en aquest apartat, tots aquells que afectin
a la prctica de la prova en s (que poden ser per imperatiu constitucional, com s l'exigncia de contradicci, o b per manament, en
determinats casos, de la Llei, com pot ser la necessitat de ratificaci
per part del funcionari que ha constatat els fets).
Lexigncia dels requisits de forma respecte al valor probatori dels
documents pblics administratius s de capital importncia. Aix ho
ha posat de manifest la STS de 15 de mar de 1988, on es ressalta
la seva importncia de la manera segent: los mismos estan estable-

cidos en la norma como una garanta del administrada frente a la Administracin, requerida por el derecho de defensa, y constituyen el media de hacer posible el control jurisdiccional de las actas de la
Administracion:"
En primer lloc, han de quedar identificats els funcionaris que
han participat en l'elaboraci d'aquests documents." malgrat que
aquest extrem sembla haver estat dispensat per una determinada jurisprudncia. No obstant aix, s'ha pronunciat contra aquest corrent
jurisprudencial, amb bon criteri, el magistrat Vicente Conde Mar45. Aix, per exemple, l'art. 52.1 de la Llei 8/1988, de 7 d'abril, d'infraccions
i sancions de l'ordre social, requereix que les actes reflecteixin: al Els fets constatats per l'inspector actuant, destacant els rellevants a l'efecte de la tipificaci de
la infracci i graduaci de la sanci. bl La infracci presumptament comesa amb
expressi del precepte vulnerat. e) La proposta de sanci, la seva graduaci i la seva
quantificaci.
46. Vid., en el mateix sentit, la STS de 24 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.758).
47. Vid. la STS de 17 de novembre de 1987 (ref. Ar. 9.222): (, ..) la denuncia

de que fue objeto el recurrente no est formulada por miembros del Cuerpo de la Guardia Civil ni por agentes encargados del servicio de vigilancia del trafico 0, al menos,
ella no se acredita, lo cual es trascendente por cuanto sus denuncias y la ratificacion
de ellas carecen de la presuncin de veracidad que a las denuncias formulades por los
citados miembros y agentes atribuye el pdrrafo segundo del articulo 283 del Cdigo
de Circulacin, lo que implica la necesidad de acreditar los hechos integrantes de la
denuncia y ella, en el caso de autos, no slo no ha ocurrido, sina que, como seala
el recurrente, ni siquiera la denuncia original consta en el expediente y asi las tres ratificaciones realizadas por los cabos primeros seores V y S., mas una que se ignora quien
la realiza, por no haberse rellenado el hueco correspondiente al nombre y ser absolutamente ilegible la firma que la refrenda, quedan como alga realizado en el uacio y sin
contenida concreto (.. .).

195

tn de Hijas -formulant un vot particular a la STS de 24 de juny

de 1991, citada abans-, el qual entn que, en superar aquest defecte de l'acta, s'est arribant a la simple aceptacion, de una informa-

cin exterior y ajena, facilitada por un funcionaria no identificada, sin

que el Tribunal tenga a su mano los elementos indispensables para enjuiciar si esa apreciacion del Inspector {. ..) es o no correcta Des d'aquespremissa, considera que conferir valor probatori a una acta d'aquestes
caracterstiques implica l'acceptaci dins d'un procediment eminentment garantista, como s el sancionador, d' un elemento de opacidad
y secretismo que entraria en contradicci amb el control atribut als
rgans jrisdiccionals sobre l'Administraci pblica per l'art. 106.1 CE.
Seria convenient, tamb, que es reflectissin en el document les
actuacions que han practicat els funcionaris que estenen l'acta o aquells
que l'han promogut, malgrat que el TS entn complert el requisit
amb la mera allusi a l'actuaci comprovadora dels funcionaris." Si
aquests extrems no s'assenyalen, l'rgan jurisdiccional limita el seu
paper a acceptar, sense ms ni ms, la correcci d'aquesta activitat
administrativa, per la qual cosa l'expedient administratiu passa a tenir un valor prevalent difcilment admissible.
Tamb s'han d'assenyalar les dades d'aquelles persones que hagin prestat testimoni de les seves declaracions a l'autor del document,
com tamb les declaracions efectuades per elles." En aquests casos
en qu les declaracions sn d'un tercer i no del mateix inspector que
no pot assumir-les com a seves en la redacci de l'acta;" es requeta

48. Vid. la STS de 25 d'octubre de 1988 (ref. Ar. 7.873): Es cierto que al expediente no se acompaan las actuaciones practicadas por el Controlador de Empleo, como
habra sido deseable, pero ello no es bastante para afirmar que los hechos vertidos en
el acta se encuentran desprouistos de toda prueba, ya que una conclusin en tal sentido
pugnaria con el contenido mismo del acta, en la que se hace expresa alusin a la actuacin comprobadora del Controlador de Empleo, y con el informe del Inspector actuante
emitido a raz de las alegaciones formuladas por el representante de la Empresa sancionada (...).
49. Vid. la STS de 23 de febrer de 1988 (ref. Ar. 1.447). En aquest cas la redacci de l'acta es va efectuar en una data mentre que els serveis que es van prestar
es van realitzar en dates anteriors a aquesta. El TS considera desvirtuada la presumpci de certesa per la no constancia escrita de ninguna de esos servicios ni de

las mani/estaciones atribuidas a los trabajadores y patrona.

50. Aqu podrem portar a collaci unes paraules de Franois Gorphe en la seva
obra De la apreciacin de las pruebas ... , op. cit., pg. 178: los atestades no prueban

mas que los hechos materiales personalmente comprobados por el instructor en el eiercicio de sus funciones, no los sabidos por declaraciones o dichos de terceros, as se trate
. de agentes calificados. Si no, valen nicamente como simples informes; asi, el de un

196

reix que pugui constatar en quines condicions es van produir per tal
que l'rgan sancionador i el jurisdiccional puguin valorar-les amb les
suficients garanties." D'aquesta forma es podr constatar si el testimoni t o no un inters directe en l'assumpte que el situ en una
posici de parcialitat respecte als fets que han succet.
Per tant, no solament cal procedir a la narraci dels fets que s'hagin constatat, sin tamb a les circumstncies del cas52 que permetin controlar les raons que van portar al subjecte-autor del document a formar el seu coneixement. 53 La jurisprudncia ha advertit
l'existncia de dos elements perfectament distingibles: el cas en s,
i les seves circumstncies.54 Es a dir, no solament el supsit fctic
que pugui subsumir-se dins del tipus que per la infracci ha establert el legislador, sin l'exacta determinaci dels fets que ens portin
a saber qu s el que ha succet realment.
Es important fer constar la data i el lloc en qu es va produir
la infracci;" sobretot quan no coincideix amb el moment tempocomisario de polida cuando se basa en el informe de un guardia urbano o, incluso,
de un guarda rural; o cuando indique el cardcter de una va pblica o el de emanaciones insalubres de ciertas aguas
51. Aix, la STS de 10 d'octubre de 1990 (ref. Ar. 7.436): El Inspector ha de
leuantar acta de hechos por l observados o eventualmente de los que le son narrados,

poniendo de manifiesto en este caso quines depenen acerca de los mismos; pueden
asimismo obtener conclusiones fdcticas a partir de otros hechos que observe o se le pongan de manifiesto, o de documentos o cualesquiera medios probatorios. Pera toda
ella ha de ser consignada en el Acta para que sta goce de fuerza probatoria. En
otro caso, slo a lo que personalmente observa puede atribursele presuncion de veracidad.
52. Aquest requisit, si b s tipificat expressament per determinades actuacions
administratives, creiem que s'imposa com un pressupsit mnim per efectuar el control
jurisdiccional i possibilitar el dret de defensa de l'administrat.
53. Vid. la STS de 7 de novembre de 1991 (ref. Ar. 8.436): (. ..) no puede atri-

buirse tal valor, dada que omite las circunstancias del caso que condujeron al Inspector actuante a estimar que por parte de la Empresa (. ..), en connioencia con los trabajadares que cita, emiti certificaciones sobre prestaciones laborales no realizadas con el
[in de obtener fraudulentamente prestaciones indebidas, o la inclusion en el Rgimen
Especial Agrario de la Seguridad Social, silenciando toda referencia a la fecba de tales
certificaciones, causas por las que se emitieron y lugar en donde se prestaran (. . .). En
el mateix sentit vid. tamb la STS de 12 de novembre de 1991 (ref. Ar. 8.879).
54. Vid. la STS de 6 de novembre de 1989 (ref. Ar. 7.796).
55. Vid. la STS de 23 de desembre de 1989 (ref. Ar. 8.761): Entrando en el
estudio de dichas actas, tambin aparece clara que las mismas no renen los requisitos
exigides en el art. 22 del Decreto 1.860/1975, de 10 de iulio, al constar nlcamente
en ellas que se leuantan por diferencia de cotizacion debido a horas extras sin especificar ni los das en que se suponen que los trabajadores bubieran podido realizar dichas

197

ral en qu es va realitzar la inspecci, sense que sigui factible la remissi a un perode de temps indefinit." com tampoc la imprecisi fFspecte al lloc on han esdevingut els fets."
Es necessari, per tant, que s'indiquin les fonts utilitzades per acreditar el contingut de l'acta." Solament d'aquesta forma pot fer-se
efectiu el dret de defensa del particular i possibilitar el control de la
legalitat de l'activitat administrativa pels rgans jurisdiccionals. Es requereix que es reflecteixi l'iter que va portar l'autor del document a les
afirmacions que s'hi expressen, ja que d'una altra manera aquestes bastarien para situar al administrado ante una imputacion grauosa di/cil-

mente contrarestable a travs de pruebas tendentes a demostrar hechos negativos (STS de 14 de maig de 1992, ref. AI. 3.783). Aix ens porta a la
necessitat que l'inspector fonamenti els fets que reflecteix a l'acta. 59
Cal recordar que la jurisprudncia del Tribunal Suprem s constant en exigir la motivaci pels acords sobre la determinaci de l'apreuament realitzats peljurat Provincial d'Expropiaci, els quals gaudeixen
de presumpci d'exactitud i encerte.s? En aquests casos, la falta o
defecte de motivaci en aquests acords no genera per se la seva nullitat,
sin que es debilita el valor de qu gaudeixen aquests acords per atribuci legal.
En el cas que ens ocupa, si b no estem davant d'una estricta motivaci que ser en tot cas exigible de la resoluci sancionadora, han de
facilitar tots aquells elements que puguin servir de convicci de la realitzaci del fet i de la culpabilitat del subjecte possiblement infractor.
horas ni el nmero de stas. Por todo lo cual, ha de declararse la nulidad de las mismas
por defectos formales, y en este sentido estimar el recurso interpuesto
56. Vid. la STS de 4 de maig de 1990 (ref. Ar. 3.719).
57. Vid. la STS de 17 de novembre de 1987 (ref. Ar. 9.222): (...) mdxime si
se tiene en cuenta que mientras el boletn fotocopiada al folio primero del expediente
bace referencia a la Gran Va y a las cero horas del da 22 de noviembre de 1981, las
ratificaciones extienden el tiempo por espacio de cuatro horas y se refieren a diez calles
o plazas distintas de esta capital, sin que se concrete realmente, el lugar ni la hora donde
ocurrieron los hechos obieto de denuncia, ni el contenido de stos (, . .).
58. Vid. la STS de 12 de febrer (ref. Ar. 1.256) i la de 5 de desembre de 1991
(ref. Ar. 9.026).
59. En aquest sentit es pronuncia el vot particular a la STS de 18 de gener de
1991 (ref. Ar. 1.508): (...) es inexcusable expresar el razonamiento lgico conducente
a la descripcin de tal conducta, con expresin de las pruebas ob;etivas en que lo apoya ( ..).
60. Vid. les STS de 28 de juny de 1978 (ref. Ar. 2.506), de 18 de desembre
de 1978 (ref. Ar. 4.142), de 30 de gener de 1980 (ref. Ar. 209), de 4 de juny de
1980 (ref. Ar. 2.322), de 26 de setembre de 1984 (ref. Ar. 4.517), de 18 de desembre de 1984 (ref. Ar. 6.561), i de 30 de setembre de 1986 (ref. Ar. 4.879).

198

Ara b, qualsevol defecte no ha d'implicar necessriament la

nul-lirat de l'acta. Tal s el supsit de la STS de 5 de novembre de
1991 (ref. Ar. 8.428), on el Tribunal adverteix que no s'omet el requisit de la citaci de la disposici legal infringida en mencionarse un precepte, encara que amb un error material manifest, rectificat posteriorment de conformitat amb l'art. 111 de la LPA en la resoluci en qu es va imposar la sanci proposada a l'acta. No es causa indefensi, a judici de l'rgan jurisdiccional, quan el sancionat
tingui conscincia de la infracci que se li imputa i de la rectificaci
de l'error. Pot combatre tal qualificaci tant per via administrativa
(recurs d'alada), com per via jurisdiccional (recurs contencis administratiu). De la mateixa manera s'han d'entendre els errors que
constin als impresos utilitzats per l'Administraci com els referents
als rgans competents, quan s'han traspassat les competncies, o els
relatius al guarisme de la disposici que s'aplica quan realment ha
estat dictat per l'rgan competent i s'ha aplicat la disposici que realment, corresponia. 61
Es necessari, a ms, que l'acta sigui notificada a la persona interessada perqu pugui realitzar les allegacions que consideri pertinents," sense que la seva notificaci fora dels lmits extemporanis
representi la nullitat d'actuacions." La jurisprudncia entn, tanmateix, que el no lliurament del butllet de denncia en el moment de
cometre la infracci no implica una infracci essencial del procediment en no produir indefensi a l'interessat."
61. Vid. la S'l'S de 23 d'octubre de 1989 (ref. Ar. 6.990).
62. Aquest trmit s exigit expressament en la majoria de la normativa que regula aquests procediments sancionadors. Vid., a ttol d'exemple, l'art. 51 b) de la
Llei 8/1988, de 7 d'abril, d'infraccions i sancions de l'ordre social.
63. Vid. la S'l'S de 2 de gener de 1992 (ref. Ar. 121).
64. Vid. la S'l'S de 15 de desembre de 1981 (ref. Ar. 5.395): Que el procedimiento sancionador (...) establece los tramites a los que ban de ajustarse las denuncias
de cardcter obligatorio, disponiendo en su ap. a) que el denunciante entregara en el acta
un ejemplar del boletn que por triplicada leuantard en el que constara la relacin circunstanciada del becbo y dems datos que en este apartada se especifica, y estableciendo en el ap. d) que la no entrega en el acta del citada boletn slo puede serlo por
razones iustificadas que deberdn consignarse en el propio boletn de denuncia; precepto
legal que al ser incumplido por los guardias motoristas, como as aparece acreditada
de lo actuada en el propio expediente administrativa, pues el cocbe conducido por el
sancionada fue por ellos alcanzado y detenido y dialogaron con su conductor, constituye ciertamente una infraccin formal del procedimiento que no debi producirse, mas
sentado esta bay que establecer igualmente que dicba injraccion por s sola no puede
acarrear la anulacin del acta recurrido (.. .).

199