Origem e Finalidades dos Impostos
Especiais de Consumo
Sérgio Vasques
Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa*
Sumério: 1 A origem dos impostos especiais de consumo - 1.1 Os impostos
especiais de consumo e a consolidagao do Estado Fiscal - 1.2 Os impostos
especiais de consumo na era liberal - 1.3 Os impostos especiais de consumo
na era progressista - 1.4 Os impostos especiais de consumo na era pés-social
- 2 As finalidades dos impostos especiais de consume - 2.1 A funcio fiscal (a)
Elasticidade-preco (b) Elasticidade-rendimento (c) Custos de gestao (d) Custos
politicos - 2.2 A fungio extrafiscal (a) Redistribuicao de riqueza (b) Repressio
de consumos - 3 Referéncias bibliograficas
1 A origem dos impostos especiais de consumo
1. 1 Os impostos especiais de consumo e a consolidagao do
Estado Fiscal
Se do ponto de vista histérico a morte € certa, os impostos nado 0 sao
tanto. Ao longo da Idade Média a vida em comunidade dispensava-os
largamente, assentando em prestag6es de outra natureza: com base em
costumes e convengées imemoriais, camponeses e artesdos entregavam
ao Principe parte da colheita e criagdo, participavam na reparagao de
estradas e muralhas, ofereciam-lhe estalagem e comida em momentos
certos e determinados. Em troca, recebiam o uso da terra que nao lhes
pertencia, a utilizagéo de moinhos, lagares ou mercados e — mais do
que tudo isto — recebiam do Principe a seguranga no lar e ao longo
das estradas.
As mil e uma rendas que assim se pagavam eram devidas ao Principe
na sua pessoa e nao a uma qualquer entidade publica de que este fosse
representante. Significa isto, por um lado, que ele podia dispor de tais
rendas livremente, uma vez que integravam o seu patriménio pessoal.
Significa, por outro, que todas as despesas da sua casa, negécios e
* 0 autor agradece qualquer comentario, que Ihe pode ser dirigido para svasques@mail.{d.ul.pt. No
essencial, 0 presente texto constitui uma adaptacéo dos capitulos introdutérios do nosso trabalho Os
Impostos Especiais de Consumo (Coimbra, 2001), sendo, porém, que se manteve a grafia empreque em
Portugal. No texto encontram-se referéncias varias a publicacdes periddicas portuguesas, como notard o
leitor que sucede com as revistas Ciéncia e Técnica Fiscal, editada pelo Centro de Estudos Fiscais do
Ministério das Finangas, e Fiscalidade, editada pelo Instituto Superior de Gestéo.
R, Forum de Dir. "Iributario - REDT, Belo Horizonte, ano 3,n. 17, p. 49-98, set Jout. 2005 50 _ sérgio vasques
contendas deviam por tais rendas ser satisfeitas: le roi doit vivre du sien. O
imposto, tal qual o conhecemos, nao existia entaéo.’
O crescimento impardavel das despesas de guerra e dos custos da
alta-diplomacia levaria, porém, as finangas dominiais ao seu limite. Porque
as suas rendas nao bastavam ja, o Principe multiplicava, em momentos de
crise, os pedidos de meios adicionais aos stibditos — pedidos excepcionais,
porém, de natureza temporaria. Armas e engenhos inovadores, resgates €
aliangas sem fim e a criagdo toda-determinante de exércitos permanentes
obrigaram a que a excepcio se transformasse em regra. Invocando o
“jnteresse piblico”, e j4 nao o interesse do Principe, exigia-se que todos
contribufssem para os encargos da comunidade através de prestagGes
obrigat6rias e permanentes. Com variagées de tempo e lugar, nascia assim
© Estado, nascia 0 imposto, nascia o que designamos com redundancia
de Estado Fiscal.
Acriatura, uma vez vinda ao mundo, cresceria com rapidez ao longo
dos séculos XVI a XVIII, alimentando-se sempre de si propria: o imposto
sustenta 0 exército, @ exército conquista novos contribuintes. E neste
processo implacavel, em que os Estados menos habeis logo eram eliminados,
nao restava espaco para outra filosofia tributaria senao a que o Cardeal
Richelieu deixava em testamento — os stibditos séo como mulas, que ha
que carregar tanto quanto possivel, mas na
tanto que rejeitem a carga.
A razéo de estado do Estado Fiscal estava, pois, em primeira linha, no
procurar o mdximo de receita com 0 minimo de oposiga
. E este propésito
* Sobre a evalugéo dos ideiais em matéria fiscal, nas suas convuls6es politicas, doutrindrias e sociais, 0
trabalho incontorndvel & o de Fritz Karl Mann (1937) Steuerpolitische Ideale: Vergleichende Studien zur
Geschichte der dkonomischen und politischen Iden und ihres wirkungen in der offentlichen Meinung
1600-1935. Em lingua inglesa, a obra colectiva organizada por Richard Bonney, org. (1995) Economic
Systems and State Finance aferece nao s6 0 estudo das ideias como das proprias estruturas da fiscalidade.
Os elementos estatisticos af recolhidos so da maior utiidade. Mais amplo, mas menos profundo é o
trabalho de Carolyn Webber/Aaron Wildavsky (1986) A History of Taxation and Expenditure in the
Western World, que peca talvez por demasiado ambicioso, Nas diversas edigdes do Handbuch der
Finanawissenschaft encontram-se textos excelentes sobre a evolugao da tributagao indirecta, Em lingua
portuguesa, o ponto de partide para qualquer estudo da histéria fiscal portuguesa est em Henrique da
Gama Barros (1885) Histdria da Administracao Pablica Portuguesa, 4 vols. Fundamental & também o texto
de Vitorino Magalhaes Godinho “Financas Publicas e Estrutura do Estado” in Joel SerrSo, org. (1975)
Diciondrio da histéria de Portugel, II, 20-40; no qual se podem ver aplicadas as ideias de Schumpeter &
hist6ria fiscal portuguesa. Mais recentemente, veio a set publicado o trabalho de Jo30 Ricardo Catarino
(1999) Para uma Teoria Politica do Tributo, que se mostra de utilidade grande na andlise destes temas. O
primeiro volume da tese de doutoramento de Armindo Monteiro oferece alguns subsidios histéricos de
interesse. No livro de Miguel Bulhées (1884) As Financas Portuquesas, pode encontrar-se uma descrigo
do sistema fiscal portugués do século dezanove, a complementar talvez com a compilagao de Anténio
Teixeira Assis de Magalhdes (1894) Collec¢do de Leaislagao Fiscal, 3 vols. Sobre a histéria fiscal inglesa e
15 incontvels impostos sobre o consumo de que foi feita, é indispensdvel a obra de Stephen Dowell
(1884) 4 History of Taxation and Taxes in England, 3 vols. Sobre a historia da fiscalidade nos paises
germénicos, Walter Schomburg (1992) Lexicon der Steuer- und Zollgeschichte
R. Forum de Dir. Tributirio -RFD1; Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p- 49-98, set /out. 2005 Origem eFinalidades dos Impostos Especiais de Consumo 51
simples explica largamente a estrutura dos sistemas fiscais do antigo regime
ea importancia que neles ganhou a tributagdo indirecta. Com efeito,
por meio dos impostos de capitagao nao se conseguiam extrair dos
contribuintes meios significativos sem os incitar 4 revolta generalizada.
Mesmo quando graduadas por classes, as capitagdes surgiam ao povo
como uma forma violenta e grosseira de exercicio do poder, e ao Poder
nao valia a pena, as mais das vezes, arriscar tanto por tao pouco.
Ja os impostos sobre 0 patriménio ou sobre o rendimento — indis-
tintos, alias, por muito tempo — poderiam constituir um instrumento
importante na consolidagéo do Estado Fiscal. Mas 0 niimero daqueles
que possuiam bens ou rendimentos préprios capazes de sofrer tributagao
era limitado e, mais do que isso, s6 lentamente evolufa. Em contrapartida,
o ntimero daqueles que quotidianamente compravam com moeda viva os
produtos de que precisavam era grande e tendia rapidamente para a
universalidade. A base tributaria dos impostos sobre o consumo, portanto,
nao s6 era a mais vasta como se alargava de dia para dia, 4 medida que
florescia 0 comércio e se monetarizava a economia. O suficiente para que
Wagner apontasse a tributagao indirecta como um dos indfcios seguros
do desenvolvimento econémico.?
Nem s6 em arrecadar maiores fundos levavam vantagem os impostos
indirectos; levavam-na sobretudo em arrecada-los sem oposigao.
Os impostos sobre o rendimento e sobre o patriménio colocavam 0
contribuinte em conflito aberto com o Fisco, confrontavam-no com a
sua carga brutal, sujeitavam-no as piores devassas e ultrajes. Em contraste,
Os impostos sobre 0 consumo eram aqueles que os povos menos sentiam,
“porque nao sao exigidos formalmente”, porque podem ser “tao sabia-
mente cobrados que 0 povo quase ignorar4 que os paga” — “aquele que
vende a mercadoria sabe que nao esté a pagar por ele, e o comprador
que no fundo o esté a pagar, confunde-o com o prego”.
Sendo, portanto, os mais produtivos para o Fisco, os impostos sobre
0 consumo eram os menos sensfveis para os contribuintes. E nao sur-
preende assim, que a afirmagao do Estado Fiscal surja intimamente ligada
ao desenvolvimento da tributacao indirecta. A histéria fiscal portuguesa
comega com as sisas gerais; a de Castela com a alcabala; a francesa com as
aides; e a inglesa, tardiamente embora, com os customs and excise.
2 Adolph Wagner (1890) Finanzwissenschaft, vol.lll, 23.
3 Montesquieu, O Espirito das Leis, liv.XIll, capit. Vl
R. Forum de Dit. Tr
- RFDT, Belo Horizonte, ano 3,n. 17, p.49-98, set/out. 2005 52__ Sérgio vasques
Importa, contudo, notar: os impostos sobre 0 consumo nao cons-
titufram a mera expressao fiscal de um poder predatério. Constituiram,
para além disso, e acima disso, uma expressio histérica de liberdade
e justica.
Numa sociedade estamental, marcada pelo privilégio, em que toda
a classe social surgia como classe tributaria, os impostos sobre o consumo
eram portadores de uma poderosa ideia libertadora: a ideia da univer-
salidade do imposto, a ideia de que todos devem contribuir para os encar-
gos publicos qualquer que seja a respectiva condicao. S6 o poder desta
ideia — a expressdo de justiga tributdria mais elementar — permitiu que
fosse avante o calculo do poder, que a tributacao indirecta se tornasse a
pouco 0 eixo da fiscalidade moderna. Munido dos impostos indirectos, 0
Principe fazia rasos os poderes senhoriais, tornando todos por igual
stibditos e contribuintes. E 0 povo condescendia, nao tanto porque nao
sentisse 0 peso do imposto, mas porque o peso se carrega melhor quando
se sente que é carregado por todos.
Hoje em dia, talvez pareca “brutal e primitiva” esta preferéncia,
nao atendendo a tributagao indirecta a situagao pessoal do contribuinte.*
Mas a delicadeza solidarista dos nossos dias era, 4 época, irrelevante —
que todos, sem excepg¢ao, sofressem o imposto era j4 uma ideia revolu-
cion4ria o bastante.
Temos assim encontrados os principais argumentos de defesa e
legitimacio dos impostos sobre 0 consumo: produtividade, insensibilidade,
universalidade.
A isto, importa fazer apenas uma ressalva, a de que a historia de
sucesso da tributacao indirecta nao se explica apenas por opcao acertada
mas também por falta de alternativa. A dificuldade, sentida até ao século
passado, em tributar com rigor e economia o patriménio ou o rendimento
teré também contribuido para a preponderancia da tributagao indirecta:
“the state not knowing how to tax, directly and proportionably, the revenue
of its subjects, endeavours to tax it indirectly by taxing their expence”.5
* Johannes Popitz, “Allgemeine Verbrauchsteuer", HbFW, 1ed.,volll, 182.
5 Adam Smith, The Wealth of Nations, liv, capit.t, pl, at.IV, 399. Para que se tenha uma ideia dos custos
administrativos da tributagio directa no antigo regime, diga-se que em 1627, & altura em que Richelieu
tomou o lugar de ministro, estimava-se que a taille pudesse render & Coroa 19 milhdes de libras. Desse
total, porém, s6 6 milhdes chegavam ao Tesouro. O resto era consumido pelos abusos e desvios
praticados pela Administracao e pelos salérios a pagar a cerca de 22.000 cobradores de impostos, 160
supervisores regionais ¢ 21 supervisores gerais. Cf. Carolyn Webber/Aaron Wildavsky (1986), 278.
R. Forum de Dir-Tributario- RFDT, Belo Horizonte, ano 3, n, 17, p. 49-98, set/out. 2005, Origem e Finalidades dos Impostos Especiais de Consumo 53_
As vantagens apresentadas em geral pelos impostos sobre o consumo
valiam, com forga redobrada ainda, para os impostos sobre consumos
especificos.
A tributagio selectiva dos consumos nao operava de modo indistinto,
dirigia-se preferencialmente aos consumos da novidade, da moda, do
supérfluo: 0 tabaco, 0 cha, 0 gin e o rum, 0 café € o chocolate, os tecidos,
o agicar e as especiarias. Produtos que constitufam os pequenos luxos do
grande povo, produtos de consumo volumoso e valor comercial elevado,
produtos que sinalizavam a vanguarda do desenvolvimento econémico e
comercial — a mais produtiva de todas as bases tributarias.
Os impostos sobre consumos especificos eram também, de entre
todos os impostos, os menos sentidos. Aquele que comprava tabaco em
Portugal, chocolate em Espanha, vinho em Inglaterra, tinha consciéncia
de estar a incorrer num pequeno luxo. E pelo pequeno luxo sempre se
esta disposto a pagar mais do que pelo essencial — a promogio social
parece ser, em todos os tempos, um bem de procura rigida.
Finalmente, os impostos sobre consumos especfficos revestiam,
paradoxalmente, uma universalidade que sobrelevava 4 dos demais
impostos. Estes impostos abatiam-se sobre consumos que atravessavam a
sociedade nao s6 em extensdo, mas em profundidade. O seu alvo prefe-
rencial nao estava nos consumos préprios dos pobres, nem nos consumos
préprios dos ricos, estava naqueles consumos que uns e outros tinham
em comum. Esta justiga elementar ilustrava-a Walpole tomando os direitos
sobre o tabaco: from the palace to the hovel there was no exemption from the
duty. Desde o palacio até ao casebre nao se lhes conhecia isengao.
Para além destas vantagens, os impostos sobre consumos especificos
apresentavam uma outra ainda, em falta nos impostos gerais sobre o
consumo e de superlativa importancia. Abatendo-se sobre bens precisos €
determinados, elas permitiam ao poder a concretizagao dos mais variados
objectivos extrafiscais. Tributavam-se os c4es de estimagao para preservar
a satide publica, o papel de jornal para calar a oposicdo, as armas de
fogo para garantir a tranquilidade, uma ou outra mercadoria estrangeira
para proteger a indistria nacional, os artigos da moda para castigar 0
luxo e a vaidade.
Na Prdssia, introduzia-se em 1698 o imposto sobre as perucas
(Periickensteuer) na cidade de Berlim. Todas as perucas importadas ou
produzidas deveriam transitar por uma c4mara prépria onde pagavam
R. Forum de Dir. Tributario - RFDT, Belo Horizonte, ano 8, n. 17, p. 49-98, setJout, 2005 54 sérgio Vasques
um imposto de selo especial, de 6% no caso das perucas nacionais, e de
25% no caso das importadas. O selo real era aposto em lacre no interior
das perucas s6 depois sendo estas introduzidas no consumo e, em plena
via publica, os Pertickenriecher, inspectores de perucas ao servigo do Rei,
obrigavam os transeuntes a levantar as suas perucas da cabeca para
confirmar o pagamento do imposto.®
Os impostos sobre consumos especificos estiveram, portanto, na
base do Estado Fiscal moderno por dois modos diversos. Por um lado,
reforcando-o com a quantidade de fundos de que carecia. Por outro,
dotando-o de uma qualidade especial, dotando-o da faculdade de inter-
vir sobre as mais pequenas preferéncias dos contribuintes, tutelando
cirurgicamente o seu modo de vida. Fazendo dele, em suma, um Estado
Extrafiscal. Neste sentido, mas s6 neste preciso sentido, podemos dizer
que este tipo de imposto constituiu a expresso fiscal do absolutismo.”
Ao longo da historia, a tributagdo dos consumos especificos foi
levada a cabo por meio de técnicas muito diversas, de entre as quais se
distinguem trés que podemos dizer fundamentais: as accises, os direitos
alfandegarios e os monopolios fiscais.*
As accises — sisas, Akzise, excise, supde-se que do latim excidere ou
adcensare — constituem impostos internos sobre o consumo, liquidados
pelo vendedor ao comprador no preco de uma mercadoria. Por vezes ad
rem, por vezes ad valorem, monofisicas ou plurifasicas, as accises podiam
sobrepor-se ou dispensar um imposto geral sobre 0 consumo.
Os direitos alfandegirios, cobrados em postos fronteirigos, portos
maritimos ou fluviais, dirigiam-se 4 tributagéo do comércio externo,
atingindo as mercadorias no momento da importagao ou da exportagao.
No dominio alfandegario, a tributacao selectiva de consumos especificos
fazia-se pela manipulacdo dos artigos pautais, pela criagao de pautas
especiais ou pela aposicao de sobretaxas a produtos determinados.
© Oultraje era de tal ordem que, depois de revoltas e tumultos varios, o sistema do sefo seria substituido por
uma licenga anual, graduada em fungéo do estatuto social do contribuinte. Cf, Walter Schomburg
(1992), 275. Mais conhecido & 0 hairpowder tax criado por William Pitt, imposto directo incidente sobre
todos os que empregassem pd para guarnecer o penteado, moda que no final do século dezoito havia
sucedido 8 da peruca. Sobre este, veja-se Stephen Dowell (1884), Ill, 288.
Contra a tese de Fritz Karl Mann abunda a prova. Em Inglaterra e, sobretudo, nos Palses Baixos, 0
emprego das accises no conduziu 8 formagdo de um poder absoluto. Em contrapartida, a monarquia
francesa, modelo histérico do absolutismo, sempre se alimentou largamente de impostos directos como
a taille, sendo ai mais lento o desenvolver dos impostos sobre o consumo.
S6 por razées de economia % e, ainda assim, com embaraco %4 nao exploramos duas outras técnicas
‘empregues na tributacdo dos consumos com a maior import8ncia: os impostos de licenga sobre produtores
e vendedores e as alfandegas internas. Sugere-se a leitura do trabalho de Stephen Dowell (1884), onde
se podem encontrar ilustracées incontaveis destas figuras tributarias.
R, Forum de Dir. Tributivio - RFDI, Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p. 49-98, setJout. 2005 Origem e Finalidades dos Impostos EspeciaisdeConsumo 55
Os monopélios fiscais constitufam j4 uma técnica radicalmente
diversa das duas anteriores. Aqui, o Estado sujeita a produgao ou comércio
de certo bem a monopélio, explorando-o directamente ou concedendo-o
a particulares a troco de uma renda fixa. Em qualquer caso, o imposto
desaparece formalmente, sendo absorvido pelo prego de monopélio —
passa a operar como um imposto implicito. Note-se, porém, que estes
monopélios fiscais nao se confundem com outro tipo de monopélios,
aqueles em que o Estado arrenda a mera cobranga do imposto, deixando
intocado 0 circuito comercial e 0 imposto que se lhe sobrepée.
Se estas se podem dizer as trés principais técnicas de tributacao dos
consumos especificos, é necessario ter presente que elas surgem muitas
vezes sobrepostas, ou confundidas em impostos de estrutura compésita.
Assim, a Akzise introduzida na Prissia-Brandenburgo no século XVII
incidia simultaneamente sobre o consumo de bebidas e alimentos; sobre
a importagdo de vitualhas; sobre a produgao e comércio de bens de
equipamento; e sobre a posse do gado e da terra.® Também em Franga, a
tributacdo do sal revestia um cardcter complexo: nos chamados pays de
grande gabelle, todo o chefe de familia estava obrigado a pagar ao Rei uma
prestacao anual fixa e, com 0 comprovativo desse pagamento em mio,
deveria ent4o adquirir sal no valor correspondente junto dos pontos
de venda controlados pelo rei, as greneries royales.!° Procuramos clareza,
portanto, af onde a histéria foi confusa.
As técnicas referidas foram empregues em medida variada pelos
Estados europeus, na medida dos seus particularismos econémicos,
politicos e sociais. De modo geral, podemos dizer que, quanto a tributagao
dos consumos, as nagées comerciantes — Portugal, a Holanda, a Inglaterra
— estiveram na vanguarda da Histéria, desenhando as solugdes que
as demais imitavam.
O emprego das accises conheceu especial desenvolvimento nos Paises
Baixos, ao longo dos séculos XVI e XVII. O sistema fiscal da Holanda,
desprovido de um imposto geral sobre o consumo, assentava num imenso
sortido de accises, as gemeene middelen, que se abatiam diferentemente sobre
os mais diversos bens: cerveja, cereais, tecidos, sal, vinho, velas, sabao,
aguardentes, acticar, pélvora, carne ou tijolos. Era impossivel, dizia um
Fritz K, Mann (1937), 51.
™ Jean-Claude Hocquet (1985) Le Sel et le Pouvoir, 322. O autor rejeita que se trate de imposto indirecto,
aproximando-o antes de uma capitagéo. Julgamos que bem.
R. Férum de Dir.‘Tributdrio - RFDT, Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p. 49-98, set Jout. 2005 56 _ Sérgio Vasques
visitante inglés a altura, comer um prato de peixe numa taberna holandesa
sem pagar menos de trinta accises diferentes.'' Comuns embora em toda
a Europa, as accises ficaram por isso associadas a hist6ria holandesa do
século XVII, a imagem de uma sociedade urbana, préspera, comerciante,
mas exageradamente tributada, estendendo-se além das préprias forgas.
Criticadas por uns e imitadas por outros, as accises produziriam, no século
de ouro holandés, cerca de dois tergos da sua receita fiscal.'?
Em Inglaterra, seriam os direitos aduaneiros a tomar a dianteira,
mercé da geografia do pais e da extraordinaria resisténcia movida por
populagées e interesses comerciais 4 tributac4o interna do consumo.'*
Dependentes embora do comércio internacional, os direitos aduaneiros
apresentavam sobre as accises vantagens importantes: eram de gestao mais
simples, quer para o Estado quer para os comerciantes e, uma vez liqui-
dados na alfandega, tornavam-se de todo insensfveis aos contribuintes. Entre
os séculos XIV e XVI os direitos aduaneiros constituiriam, continuamente,
a principal fonte de rendimentos da Coroa inglesa.
A tributagao alfandegaria concentrar-se-ia de inicio sobre as expor-
tagoes, pela ideia de que a carga fiscal se podia exportar também; depois,
com 0 enraizar da doutrina mercantilista, sobre as importagées, satisfa-
zendo a um s6 tempo o dogma do balance of trade € os interesses da elite
mercantile industrial. E como subproduto desta politica, as pautas adua-
neiras tornar-se-iam cada vez mais complexas, isolando mil e um consumos
avulsos, por razdes fiscais e extrafiscais."*
S6 na transigio do século XVII para o século XVIII se conseguiria,
enfim, complementar a tributagao alfandegaria com a tributacao interna
do consumo. A expansao imperial britanica exigia-o e, se o Povo diabolizava
ainda as accises, os meios comerciais mostravam-se j4 dispostos a pagar
pela conquista de novos mercados."® Assim, no periodo de 1676-80, a
tributagao alfandegaria respondia por 38% da receita publica, a excise por
31%, e os impostos directos por 18% apenas. Cem anos mais tarde, no
preciso momento em que Adam Smith publica A Riqueza das Nagées, os
© Charles Adams (1993) For Good and Evil: The impact of Taxes on the Course of Civiization, 267.
® Marjolein t'Hart (1993) The Making of a Bourgeois State: War, Politics and Finance during the Dutch
Revolt, 139. Repare-se que nos referimos 3 Holanda e nao a0 conjunto das Provincias Unidas. €
conhecida a critica de Adam Smith, n’A Rigueza das Nagdes, a0 sistema fiscal holandés, apontando-o
como causa do declinio daquela nagio. Mas é facil terse razdo em retrospectiva, dificil é té-la antes do
tempo.
® Cf. Richard Bonney, org. (1995), 136.
* Cf. Dias Ferreira (1950) Tatado de Finangas Publicas, ll, 113
'S Erie Hobsbawm (1969) Industry and Empire, 49.
R. Forum de Dir. Tributério - RFDT, Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p.49-98, set out. 2005 Origem e Finalidades dos Impostos EspeciaisdeConsumo 57
valores seriam de 22%, 48% e 20% respectivamente.'* E note-se — a tribu-
tacao do tabaco originava 3.1% da receita publica, o cha 3.6%, o agicar
7.3%, as bebidas destiladas 14.1% e a cerveja nada menos que 19.7%."”
Quanto a Portugal, podemos talvez dizer que o que de mais peculiar
houve na sua hist6ria foi a especial importancia que nela ganharam os
monopolios fiscais.
E certo que a historia fiscal portuguesa se inaugura com um imposto
geral sobre o consumo, as sisas gerais, introduzidas na crise de 1383-85.
Inspiradas na alcabala da ocupacio arabe, as sisas gerais surgem como 0
nosso primeiro imposto, a primeira prestagao permanente exigida em
nome da Na¢o, tornando-se rapidamente a principal receita publica.'*
A sua vida seria breve, porém. O ciclo das descobertas, langado pouco
depois, permitiria ao Rei angariar, pelos direitos aduaneiros e mono-
polios fiscais, uma receita muito além do que as sisas gerais poderiam
produzir e angarid-la de modo mais simples, econémico e insensivel
aos contribuintes.
Os direitos aduaneiros foram, naturalmente, de primeira impor-
tancia na tributagao dos consumos, mostrando-se Portugal eximio na
exploracdo fiscal das “plantas de civilizagio” — o agdcar, o cacau e 0
tabaco figuram com um destaque precoce nas nossas pautas aduaneiras,
tornando-se a pouco o centro do sistema tributario.
No rentabilizar destas monoculturas fiscais, contudo, os monopdlios
permitiam ir ainda mais longe que os direitos aduaneiros. Observando
existirem paises em que os direitos excedem em dezassete vezes o valor
da mercadoria, notava Montesquieu que “para que o principe possa
cobrar um direito tao desproporcionado ao valor da coisa, € preciso
que ele mesmo venda a mercadoria e 0 povo nao possa ir compra-la em
outro lugar”.!®
De facto, por meio do monopélio o Estado veda ao contribuinte o
cAlculo do imposto, conseguindo levar ao extremo 0 aproveitamento fiscal
dos consumos. E, arrendando-se 0 monopodlio, ganha-se ainda a vanta-
gem de receber antecipadamente a soma certa do imposto oculto, ao
* J.V, Becketi/Michael Turner (1990) “Taxation and Economic Growth in Eighteenth-Century England”, in
Economic History Review, XLII, 3, 381
” Estes tltimos valores so relativos aos anos de 1792-3, e apenas & Inglaterra, no 20 conjunto da Gra-
Bretanha, tal como referidos por Stephen Dowell (1884) Il, 414ss.
** MagalhSes Godinho (1975), 31. Ao ano de 1402, as sisas representavam trés quartos da receita publica
portuguesa
* 0 Espirito das Leis, ivXill, capit. Vil
R. Forum de Dir. Tiibutin
- RFT; Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p.49-98, set /out. 2005 58 _ Sérgio Vasques
mesmo tempo que se deslocam no sentido dos contratadores a resisténcia
e antipatia populares. ”°
E, por isso, sem surpresa que no primeiro quarte] de seiscentos a
Coroa reserva para si o comércio do tabaco, constituindo por trés séculos
o arrendamento do monopiblio, feito muitas vezes juntamente com o do
sabao, a solugdo-regra na sua tributagao. O estanco, arrendado pela
primeira vez no inicio de seiscentos, tornar-se-ia até ao século XIX uma
peca decisiva das finangas portuguesas: em 1681, quando os direitos
aduaneiros correspondiam a 35% da receita publica, o tabaco respondia
por 17%; em 1716, os direitos aduaneiros desciam aos 32%, mas os tabacos
tomavam por seu lado o valor de 20%.
O que acabamos de salientar nao consegue, sequer palidamente,
ilustrar a profusdo e importancia que os impostos sobre consumos
especificos ganharam desde a formacao do Estado moderno até a era
liberal. Os impostos sobre os consumos estavam em toda a parte, tomando
todas as formas, oscilavam entre o simplesmente curioso e o absolutamente
imprescindivel. O aparelho administrativo moldava-se-Ihes como uma
4rvore a um corpo estranho, 0 exército e as armadas treinavam-se para os
proteger, os seus fundos pagavam as lutas intestinas e as guerras inter-
nacionais. Os sistemas tributarios, em Portugal, na Russia, na Franga, na
Holanda ou na Inglaterra, giravam largamente em torno deles.
1.2 Os impostos especiais de consumo na era liberal
Foi por entre este estado de coisas que Adam Smith publicou A
Riqueza das Nagées, ao ano de 1776, apresentando aqueles que doravante
seriam tomados como os c4nones liberais em matéria tributdria.
Em primeira lugar, igualdade (equality) — os sabditos de cada Estado
devem contribuir para as despesas piblicas, tanto quanto possivel, na
medida da sua capacidade, isto é, na medida do rendimento que auferem
® Um exemplo curioso est na tributagso do café nos estados germanicos. Frederico Il, 0 Grande, Rei da
Prissia, submeteu o café a monopilio. Todo café a consumir no Reino haveria de ser torrado em
torrefaccso publica, Para prevenir a fraude, o Rei empregava um corpo policial composto de inicio por
duzentos, depois por quatrocentos invSlidos de guerra. De farda azul, botas e boné, 0s Kaffeeschnitfler
— 05 farejadores de café — percorriam os lares de todo o pais, procurando pelo cheiro grdos de caté que
n&o tivessem pago o imposto. Cf. Walter Schomburg, (1992), 183. E mesmo na Inglaterra dos sécs. XVI
eXVil, onde a sua instituigéo era proibida pela Common Law, multiplicaram-se os monopélios designados
de patents — para a producéo de pélvara, cartas de jogo, tecidos, sal, vinagre, aguardentes, pastas de
va, éleo de baleia, sardinhas fumadas € sementes de anis, goma ou gatrafas. Cf. Stephen Dowell
(1884), 1, 203-5, 0 imposto do café subsiste ainda na Alemanha, sendo disciplinado pela KaffeeSteuerGesetz
(KaffeestG) de 21 de Dezembro de 1992 e pela Veroxdnung zur Durchtahrung des Kaffeesteuergesetzes
(KatfeeStv) de 14 de Outubro de 1993.
RFDI, Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p.49-98, set Jout, 2005 Origem eFinalidades dos Ilmpostos EspeciaisdeConsumo 59.
sob a proteccao do Estado. Em segundo lugar, certeza (certainty) — 0
imposto a pagar por cada um deve ser certo, e nao arbitrario. O momento
do pagamento, a forma de pagamento e o quantitativo a ser pago devem
ser claros e certos para 0 contribuinte ou para qualquer outra pessoa. Em
terceiro lugar, comodidade no pagamento (convenience of payment) — todo
o imposto deve ser cobrado no momento e da forma que seja mais conve-
niente ao contribuinte. Em quarto e dltimo lugar, economia na cobranga
(economy in collection) — todo o imposto deve ser concebido de modo a
nao tirar mais aos contribuintes do que aquilo que da ao Estado: 0 custo
de angariagao do imposto deve ser tao baixo quanto possivel, e este nao
deve obstruir a actividade dos contribuintes ou desencoraja-los de se
dedicarem a qualquer profissao.”!
O receitudrio fiscal de Adam Smith deve ser interpretado a luz do
postulado fundamental da sua doutrina, o de que a riqueza das nagoes se
faz pela liberdade de comércio e indistria, devendo o Estado limitar-se a
assegurar as suas condic6es de exercicio. Com isto em mente, os canones
enunciados ganham um significado preciso, e € muito particularmente assim
com 0s mais importantes, os da igualdade e neutralidade do imposto. Vejamos.
Se a fungao do Estado esta em garantir a liberdade de empresa dos
contribuintes, entao estes deverdo pagar imposto na medida do que o Estado
lhes oferece, nao devendo o Estado oferecer-lhes mais do que eles solicitam.
E um Principio de Equivaléncia ou Beneficio que legitima o imposto, a
ideia de que este mais nao € do que o prego da civilizagao, o prego da
seguranga oferecida 4 pessoa e bens do contribuinte. Constituindo o
imposto o prego da seguranga, entao a igualdade tributaria esta, primeiro,
em que todos o paguem; depois, em que todos 0 paguem na proporgéo dos
bens segurados. Eis o que Ferreira Borges sumariava, reproduzindo as teses
do “Doutor Smith”:
Como o governo deriva a necessidade da sua existéncia do bem geral dos
sdcios, é de justica, que todos os sécios contribuam para a sua mantenga. Como
porém o interesse dos sécios, ainda que geral é desigual segundo s4o desiguais
as fortunas de cada um, segue-se, que a contribuicao sé sera justa quando tiver
a qualidade do que em direito comercial se chama contribuigdo em avaria grossa;
isto é, quando cada um fornecer uma parte da despesa na proporgio da fortuna,
que € protegida e assegurada pelo governo.
* The Wealth of Nations, liv.V, capit.ll, parte Il. A propésito, veja-se Sérgio Vasques (1999) Os Impostos do
Pecado: O Alcool, 0 Tabaco, o Jogo e 0 Fisco, 17785.
® Ferreira Borges (1831), Principios de Sintelologia, 8.
R, Forum de Dir. Tributétio - RFD; Belo Horizonte, ano 3,n. 17, p.49-98, set/out. 2005 60 Sérgio Vasques
Em matéria de igualdade tributaria o programa liberal centrava-se,
pois, nas questdes da universalidade e da proporcionalidade, as longas
armas de arremesso contra o antigo regime.” Sucede, porém, que, triun-
fante a Revolucao, ficavam por inteiro ultrapassadas as quest6es da
universalidade e proporcionalidade do imposto, estando o grande combate
agora na questao da sua “gradac4o”. Ao insistir nelas, portanto, o programa
liberal surgia como um programa de conservagao, de resisténcia 4 grande
vaga, de surdez fingida — tratava-se de ignorar a questao da progressi-
vidade esperando que com isso ela desaparecesse. E, por algum tempo,
desapareceu efectivamente.
Jaa ideia da neutralidade do imposto, essa foi a ideia rica, poderosa,
transformadora, o principio activo da doutrina tributaria liberal. A ideia
de que os impostos devem interferir tao pouco quanto possivel com as
forgas de mercado, essa sim, postulava um programa formidavel de reforma.
Havia que desmantelar as barreiras fiscais ao comércio interno €
externo, debelar sem piedade “a espessura de trevas e de resisténcias” acu-
mulada ao longo dos séculos,™ fazer a grande aplanagem do sistema— se
cada nagio produzisse sem embaraco aquilo que de melhor tem, e 0
trocasse depois sem embarago com as nagées vizinhas, todos ganhariam
afinal. A doutrina fiscal liberal alimentava-se, assim, da filosofia iluminista,
do desejo de trazer clareza, racionalidade e sistema as leis humanas,
libertando os homens da tradigio, do irrazodvel e do arbitrario.
Mas adiantamo-nos ja. Que efeito produziram, afinal, estas ideias
de igualdade e neutralidade no campo da tributagdo dos consumos?
A concepgio liberal da justia e iguaidade tributaria recomendava,
de modo geral, os impostos sobre 0 consumo. Se o imposto € 0 prego da
civilizagdo, justo é que cada um pague conforme os frutos da civilizagao
que consome: V’impét est plus juste, car le riche qui consomme davantage des
produits sociaux, paye en plus grande proportion ce qwiils ont couté & protéger, et
celui qui par prevoyance, économie ou pauvreté s'en abstient, est dispensé de payer
une part des dépenses publiques proportionée a son abstention.» Porque 0 consumo
se considerava o melhor indice do beneficio e porque a sua tributacao é
por tendéncia universal e proporcional, os impostos indirectos colhiam,
por principio, a simpatia liberal.
® Assim, dizia Proudhon: la grande conquéte de la Révolution est donc I'universalité et la proportionalité
de limpét. Veja-se P-J. Proudhon (1860) Théorie de I'Impét, 161
® Ferreira Borges (1831) Principios de Sintelologia, 10.
® ouis-Adolphe Thiers (1849) De /a Proprieté, 325.
R. Forum de Dir. Tributério - RFDT, Belo Horizonte, ano 3, n. 17, p. 49-98, setJout. 2005 Origem e Finalidades dos Impostos Especiais deConsumo 61
Nao eram, contudo, consideragGes de justiga as determinantes no
posicionar da doutrina liberal perante os impostos indirectos, ou sequer
sobre quaisquer outros. Determinantes eram as consideracées de eficiéncia
econémica, aquelas que se prendiam com a neutralidade que os devia marcar.
Ora essas, jd se adivinha, feriam de morte a tributacio selectiva dos consumos.
Comecemos pelo monstruoso, o monopolio fiscal. Negacao viva da
economia liberal, o monopOlio estanca a concorréncia, interfere na distri-
buicgio natural de recursos, altera o equilfbrio entre oferta e procura,
“exaspera os precos”. E, por definicao, nocivo a riqueza das nacées.”* Se
arrematado a particulares, era contestado pela multiddo, sempre revoltada
pelos grandes lucros e abusos dos contratadores; se gerido directamente
pelo Estado, chamava sobre si a pior fiiria da doutrina: [’Etat ne doit rien
fabriquer que les canons, la poudre, les vaisseaux de guerre.”
Debaixo deste fogo cruzado, os monopdlios herdados do Antigo
Regime — monopolios sobre o tabaco, as aguardentes, o sabao ou as cartas
de jogar — viriam a ser progressivamente desmantelados ao longo do
século dezanove, ainda que os mais importantes sobrevivessem por impe-
riosas razées financeiras. A data da Revolugdo de Outubro, o monopélio
do vodka constituiria ainda o principal sustento do império russo, vendido
nas mais de 120.000 “tabernas do Czar”. Mas esta era a excepgéo mons-
truosa, j4 ndo a regra.
Fosse embora grande o simbolismo do monopédlio, era sobretudo
contra os direitos aduaneiros que se movia a doutrina liberal. O progra-
ma tributaério de Adam Smith estava, antes do mais, na contestagéo do
excesso mercantilista, que tolhia o comércio internacional com mil e uma
imposig6es, promovia a industria ineficiente, encarecia os produtos ao
consumidor.
Enquanto 0 idedrio liberal teve o folego bastante, entre as décadas
de 1820 e 1870, assistiu-se em quase toda a Europa a um movimento de
reforma e retracgao da tributacao alfandegaria. Logo em 1818, declarava-
se livre a entrada de matérias-primas na Prissia, sujeitando-se os produtos
manufacturados a uma taxa quase-simbélica de 10%;%8 na Holanda
eliminavam-se quase por inteiro os direitos de importagao entre 1845 e
% Veja-se Adam Smith (1776), livl, capit-VIl,¢ liull,
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