Estado y Educacin en las Sociedades Europeas

Manuel de Puelles Bentez (*)

El autor analiza la relacin existente entre Estado y Educacin desde la

aparicin del Estado Moderno y su evolucin. En el Antiguo Rgimen, aun
existiendo distintos modelos, el Estado es indiferente a la educacin, que
constituye un monopolio eclesistico. Esta situacin cambia radicalmente con
la Revolucin Francesa. El Estado asume la gestin directa de la educacin que
se convierte en un servicio pblico abierto a todos. Surgen as dos modelos
distintos: el liberal o dual que contempla dos tramos educativos, una
instruccin elemental y gratuita para el pueblo y otra superior y onerosa para
las capas altas; el jacobino o social que propone una instruccin igual para
toda la poblacin y es el antecedente de la concepcin de la educacin como
un derecho. Para el autor ambos modelos originan la anttesis entre las
tendencias que ven la educacin como instrumento de control social y las que
la consideran factor de emancipacin y cambio social. Tendencias que llegan
hasta nuestros das. Finalmente se analizan las dos concepciones
contrapuestas de la educacin como derecho de libertad, propia del
liberalismo, y como derecho social responsabilidad del Estado, reconocida en
el Estado del Bienestar y posteriormente en los Pactos Internacionales.
Introduccin
Es difcil precisar la fecha de nacimiento del Estado moderno. Para algunos
autores ese momento se remonta a 1513, ao en que Maquiavelo publica su
famosa obra, El Prncipe, en la que separa ntidamente la esfera religiosa de la
poltica y en la que reflexiona sobre la aparicin en el escenario europeo de
una temprana organizacin poltica, caracterizada primordialmente por su
aspiracin a la autonoma: a este nuevo modelo poltico, fruto del
Renacimiento, el pensador florentino lo denominar lo stato. Para otros
autores, sin embargo, para levantar acta de nacimiento del Estado moderno no
resulta suficiente la autonoma de la razn poltica: es preciso esperar, dicen, al
ao 1576, fecha en que Bodin publica los Seis Libros de la Repblica. Esta obra
revoluciona, como es sabido, la esfera poltica de la poca, pues mientras
hasta ahora el Prncipe basaba su poder en distintos ttulos de intervencin, a
partir de Bodin se unifican todos los ttulos en uno solo: la soberana. El
Prncipe es soberano y, en consecuencia, no est sometido a ninguno otro
poder, sea ste temporal o espiritual.
En realidad, el proceso de la formacin del Estado moderno no puede
reconducirse ni a momentos fundacionales ni a doctrinas estelares, por muy
importantes que sean. Ms bien debe hablarse de una nueva organizacin
poltica que se despliega a la bsqueda de su independencia, tanto del poder

temporal del Papado como de cualquier otra forma de poder poltico. En este
largo proceso el Prncipe va adoptando desde los albores del Renacimiento
decisiones importantes: transformacin del ejercito feudal en un ejercito
permanente -el caballero cede su lugar al soldado-; creacin de una hacienda
pblica al servicio de la nueva organizacin poltica; establecimiento de una
burocracia permanente, jerarquizada y altamente cualificada; finalmente, el
sometimiento de todos a una sola unidad de decisin, la soberana del Prncipe.
Esta evolucin no afecta a todos los pases europeos por igual. En algunos se
produce tempranamente -es el caso de Espaa a finales del siglo XV-; en otros
es preciso esperar al siglo XVI, incluso, a veces, al siglo XVII. En cualquier caso,
cuando el proceso se consuma, podemos decir que estamos ya ante una
unidad poltica estable, permanente, esttica, status propiamente dicho, es
decir, Estado.
1. El Estado y la educacin en el Antiguo Rgimen
Es una certidumbre compartida hoy por todos los historiadores de la educacin
que el Estado moderno tiene poco que ver con la educacin durante el Antiguo
Rgimen. Ello es as porque el modelo educativo medieval, forjado en
consonancia con el rgimen poltico que conocemos con el nombre de
Cristiandad, sobrevivir a esta estructura supraterritorial que pilotan el Papa y
el Emperador. De este modo, durante la Edad Moderna, el modelo educativo
seguir siendo prcticamente un monopolio eclesistico de carcter
supraestatal, sea en su vertiente jesutica o calvinista. Es ms, aparentemente,
el Estado moderno permanece indiferente a la educacin, considerndola,
como en el pasado medieval, una prerrogativa de la Iglesia catlica o de la
Iglesia reformada.
Nada ms ajeno al Estado que la idea de una educacin popular de carcter
estatal; este tipo de educacin se estima propio de las iglesias o, como mucho,
de las autoridades locales. No ocurre as, sin embargo, con la educacin
superior, porque, an siendo la Universidad fundamentalmente competencia de
la Iglesia, presenta un notable inters para el Estado, dada su incidencia en la
formacin de los cuadros dirigentes, y, por tanto, en el reclutamiento de la
burocracia estatal.
Ahora bien, la indiferencia del Estado por la educacin popular es, como
dijimos, slo aparente. En efecto, no debe pensarse que la educacin
elemental le es totalmente ajena o que el papel del Estado es siempre pasivo o
que dicho papel es uniforme en todos los pases europeos. A este respecto, la
observacin del profesor Frijhof acerca de la existencia de diversos modelos me
parece esclarecedora.
Un primer modelo, representado por la Francia de los siglos XVI y XVII, sera
aplicable a todos aquellos pases donde las relaciones entre el trono y el altar

no han sido excesivamente cordiales, adoptando el Estado cierto

distanciamiento respecto de la accin de la Iglesia. En este modelo, que incluye
tanto a pases catlicos como a protestantes, la enseanza bsica, elemental o
popular, es asegurada por las organizaciones religiosas sin que el Estado preste
especial apoyo, limitndose a reconocer, muchas veces de hecho, esta
competencia, aunque en ocasiones proceda a regular la situacin de una
manera vaga y general.
En el extremo opuesto se situara el modelo sueco -ley de 1686- en que el
Estado y la Iglesia reformada se apoyan mutuamente. Por tanto, el Estado
adopta un papel activo, prestando su ayuda a la alfabetizacin del pueblo
(debe aclararse, no obstante, que se trata slo de una alfabetizacin pasiva,
centrada exclusivamente en la lectura y no en la escritura, dado que el objetivo
principal es preparar a la poblacin para que pueda acceder al conocimiento de
la Biblia).
El modelo intermedio se refiere a aquellos pases donde coexisten los credos
catlico y protestante. El prototipo lo representan los Pases Bajos donde el
Estado interviene activamente para evitar conflictos confesionales.
De todo ello se desprende que, aunque el inters del Estado por la enseanza
elemental no es grande, hay, sin embargo, un principio de intervencin, reflejo,
sin duda, de esa dinmica interna que lleva al Estado moderno a afirmar su
soberana en todos los campos de la actividad humana. Esa dinmica se
acenta durante el siglo XVIII. La actividad educativa del Estado es ahora ms
ostensible, impulsado unas veces por corrientes culturales que le estimulan a
caminar en esa direccin -es el caso de los pases del despotismo ilustrado -,
animado otras por razones religiosas -es el caso del pietismo en algunos pases
protestantes -. Pero, en definitiva, esta intervencin del Estado en la
alfabetizacin popular forma parte de un proceso ms amplio, el que conduce a
la transformacin de las monarquas autoritarias en monarquas absolutas: el
campo de actividad del Prncipe se ampla, en este proceso, inexorablemente.
El otro extremo del aparato escolar del Antiguo Rgimen lo constituye la
enseanza superior. La Universidad es, como sabemos, la que suministra las
cualificaciones profesionales que necesitan tanto la Iglesia como el Estado. El
hecho de que las universidades sean principalmente eclesisticas no obsta
para que los monarcas intenten extender su dominio a este campo, bien de
modo ms o menos simblico por medio de las regalas, bien de manera
efectiva para asegurarse la formacin de las elites que han de dirigir el pas. El
proceso de intervencin es aqu mayor.
Por otra parte, la Edad Moderna es tambin precursora de cambios sociales
importantes. Sin embargo, la Universidad sigue respondiendo al modelo
medieval de suministrar telogos y juristas, aunque las necesidades de las

sociedades europeas empiecen ya a ser distintas. En algunos pases el Estado

intenta la reforma de las universidades, pero las grandes dificultades que
encuentra hace que encamine sus esfuerzos hacia la creacin, al margen de la
Universidad, de nuevas instituciones educativas, en parte por la resistencia que
la vieja Universitas opone a las reformas dirigidas a modificar sus objetivos
sustanciales o su organizacin, pero en parte tambin por la voluntad que
subyace en el Estado moderno de asumir competencias nuevas en el campo de
la enseanza superior. Surgen as a lo largo de estos siglos una escuela de
navegacin en Portugal, una escuela militar en La Haya, una escuela de
ingenieros de caminos en Francia, un instituto de nutica y minerologa en
Espaa, etc., etc.
Situacin de la educacin en el Antiguo Rgimen
Algn fervoroso defensor del Antiguo Rgimen ha dicho que nunca hubo en
Francia tantas escuelas elementales y tantos maestros como en los aos
previos a la Gran Revolucin de 1789. Ello es cierto desde un punto de vista
cuantitativo, debido sobre todo al esfuerzo de las organizaciones religiosas y de
las autoridades locales o municipales; pero desde una consideracin cualitativa
no se puede menos de indicar el deficiente estado de estas escuelas y la
escasa capacidad de estos maestros.
Como ha sido sealado reiteradamente por mltiples autores, stas escuelas
no eran sino cabaas techadas con paja en la mayora de los casos, por no
hablar de aquellas otras, muy numerosas, que carecan de local propio,
instalndose en graneros, cobertizos, stanos o cuadras. La sordidez de estas
escuelas, su miseria, la suciedad y abandono en que se encontraban no eran
atributo exclusivo de Francia: pases que en el siglo XIX destacaran en este
mbito, como Suiza, Holanda o Prusia, no estaban en mejor situacin.
Tampoco era buena la situacin respecto de la cualificacin de los maestros.
Hay que recordar que un salario insuficiente o casi nulo impeda reclutar a las
personas ms competentes para esta enseanza. Los maestros, por otra parte,
no reciban una formacin especfica para el ejercicio de su profesin; bastaba
cierto aprendizaje en el seno de su gremio. Es ms, esta situacin, por
lamentable que nos parezca, era, sin embargo, un privilegio urbano: en las
zonas rurales los maestros eran sustituidos por los "profesionales" ms
diversos. As, en Espaa sern los sacristanes los que ejercern el magisterio
en los pueblos y en las aldeas; en Prusia, los veteranos de guerra; en Holanda,
los criados de avanzada edad; en Suiza, ignorantes artesanos.
En relacin con Francia, cuenta Pollard una ancdota que no me resisto a
transcribir. Un sacerdote se dirige en el ao 1758 a su nueva parroquia, situada
en un remoto distrito de Francia. Despus de visitar a sus feligreses, se
interesa por la escuela del lugar, siendo conducido a una miserable barraca

donde campa por sus respetos una multitud de nios. Sorprendido el prroco,
pregunta por el maestro; su acompaante le muestra a un anciano que
descansa en un sucio jergn al fondo de la barraca. El dilogo que se produce
entre ambos es, me parece, significativo de toda una poca:

Es usted el maestro, mi buen amigo?

S, seor.

Y qu ensea usted a los nios?

Nada, seor.

Nada! Cmo es eso posible?

Porque yo no s nada, contesta el maestro.

Entonces, por qu ha sido usted nombrado maestro?

Porque yo he cuidado los cerdos de este pueblo durante muchos aos y

cuando he llegado a ser demasiado viejo para dicho oficio me han dado
la escuela para que cuide de los nios.

Como seala Pollard, este caso no puede circunscribirse slo a una escuela o a
una localidad. Este maestro es un caso comn que recuerda a cientos de
maestros pertenecientes a una u otra sociedad de las que integraban la Europa
del Antiguo Rgimen. Incluso en Inglaterra, probablemente el pas ms
desarrollado del siglo XVIII europeo, la educacin elemental presentaba un
estado penoso: las famosas escuelas de caridad, anexas a una parroquia,
estaban regentadas por maestros de muy escasa preparacin docente, dada la
inexcusable condicin de ser miembros de la Iglesia anglicana, preocupados
fundamentalmente por ensear la religin a los nios.
La situacin de la enseanza secundaria y superior era algo mejor, aunque
cualitativamente presenta tambin un gran deterioro. Como es sabido, la
enseanza secundaria segua formando parte de la Universidad. A los doce o
catorce aos, en general, los nios ingresaban en la facultad menor de Filosofa
para acceder, despus, a la facultad mayor de Teologa -la primera en
importancia -, Cnones o Leyes y Medicina. Esta breve descripcin es el fiel
reflejo de cualquier universidad medieval. Pero mientras en aquella poca la
Universidad cumpla con la funcin primordial de dar a luz telogos -que tenan
un puesto muy importante en la estructura poltica de la Cristiandad - y juristas
-que robustecan la autoridad del Prncipe con las teoras romanistas -, al final
del Antiguo Rgimen la Universidad medieval haca mucho tiempo que haba
dejado de satisfacer los intereses y las necesidades de su tiempo. Las
sociedades europeas estaban todas en un proceso acelerado de
transformacin, y los Estados haca muchos aos que se haban desprendido

de la tutela del Imperio -cuyo poder era ya puramente simblico - y de la

vinculacin con el Papado -considerado como un poder temporal ms en
competencia con los dems Estados -.
Esta situacin era general en toda Europa. Afectaba tanto a la vieja universidad
de Pars como a Universidades tan famosas como las de Oxford y Cambridge,
abiertas slo a los miembros de la Iglesia de Inglaterra. Lo cierto es que la
Universidad europea se encontraba en abierta decadencia
cuando se producen los sucesos que dan paso a la Revolucin francesa y a la
aparicin del Estado liberal.
2. El Estado liberal y la vertiente pblica de la educacin
En el desarrollo de la razn poltica hacia su autonoma, la nueva organizacin
estatal se convertir en un poder absoluto. Pero este crecimiento del Estado se
va a ver contrarrestado, tambin desde el inicio de la Edad Moderna, por otra
tendencia de signo opuesto que camina lenta pero firmemente hacia la
limitacin del poder del Estado. Esta tendencia culmina en la Ilustracin, una
de cuyas aspiraciones ser moralizar al Estado, limitarlo, frenar su poder.
No deja de ser sugestivo pensar que cuando Hobbes escribe sus obras,
destinadas a dar un slido apoyo al Estado absoluto, otro filsofo de la poltica
sienta las bases de un Estado que se sita en los antpodas del Leviatn. No
deja de ser paradjico tambin que Locke, partiendo del mismo estado de
naturaleza analizado por Hobbes, llegue a una conclusin completamente
contraria a la del pensamiento hobbesiano: los hombres, piensa Locke,
decidieron constituirse en sociedad poltica para garantizar sus derechos,
derechos que se consideran ahora naturales, esto es, inherentes a la
naturaleza de la persona humana, derechos que no se estiman enajenados en
modo alguno por el famoso contrato social. De esta manera el Estado aparece
como una organizacin poltica nacida para garantizar los derechos del
hombre, naturales, inalienables, imprescriptibles y anteriores al mismo
nacimiento del Estado. Estos derechos, denominados derechos de libertad o de
defensa frente al Estado (libertad de imprenta, libertad de conciencia, libertad
de culto, libertad de expresin, etc.), constituyen un conjunto de libertades
pblicas que son, sin duda, parte importante de la esencia del Estado liberal.
Pero los derechos naturales, piensan los hombres de la Ilustracin, tienen una
doble vertiente: de una parte, constituyen una defensa frente a la opresin del
Estado, un reducto privado que el Estado no debe invadir, que el Estado debe
respetar; de otra parte, expresan la aspiracin del hombre a gobernarse a s
mismo, lejos de la tutela de poderes paternales o patriarcales. Las libertades
pblicas no agotan, pues, la consideracin de los derechos del hombre. Al lado
de las libertades pblicas se afirman tambin otros derechos que conciernen al
individuo como sujeto de la vida poltica -no como objeto-, como ciudadano que

tiene derecho a emanciparse del poder y a participar en l. Son los llamados

derechos cvicos o polticos, base del nuevo rgimen representativo, cuya
mejor expresin es el derecho al sufragio. Aunque ahora no vamos a ocuparnos
de ellos, no debemos olvidar que estos derechos harn posible el control de los
gobernantes por los gobernados: son la base del rgimen democrtico (la
democracia, se ha dicho, es la sociedad de los ciudadanos). En este sentido,
slo nos queda decir que el Estado liberal comprender pronto la necesidad de
tener ciudadanos ilustrados que hagan posible el nuevo rgimen (as, por
ejemplo, la Constitucin espaola de 1812 establecer tempranamente la
obligacin de saber leer y escribir para poder "ejercer los derechos de
ciudadano").
Desde esta perspectiva, esta nueva clase de Estado, surgida como anttesis del
Estado absoluto, va a ser concebida como un puro artificio, como un
mecanismo que se opone a la verdadera realidad que es la sociedad. Es decir,
mientras que en el Antiguo Rgimen el Estado se confunde con la sociedad, la
representa y acta por ella, ahora la sociedad se independiza del Estado
afirmando la primaca de lo privado ante lo pblico. Para moralizar el Estado,
para limitar su poder -los liberales tendrn siempre presente la imagen
reciente del Estado absoluto donde la arbitrariedad del rey es la norma-, para
evitar el abuso del poder poltico se van a alzar los derechos naturales del
hombre como lmite infranqueable a ese poder y se va a acotar un espacio -el
mercado- donde el Estado no puede intervenir.
Bobbio ha sealado con especial agudeza cmo el Estado y la sociedad van a
ser considerados como realidades abiertamente distintas y contrapuestas: de
un lado, el Estado, pensado como un rgimen de relaciones de poder entre
gobernantes y gobernados, por tanto como un mbito de relaciones entre
desiguales; de otro lado, la sociedad, conceptuada como un mbito de
relaciones entre iguales. De esta forma, el Estado aparece como una esfera de
poder que se ocupa de las instituciones polticas que regulan la convivencia,
mientras que la sociedad se contrapone como una esfera privada que se ocupa
de "la riqueza de las naciones".
Toda esta construccin terica se impone con la Revolucin francesa. Supone,
en la prctica, el fin del Estado absoluto, la limitacin del poder poltico por la
existencia de unos derechos que el nuevo Estado debe no slo respetar, sino
tambin garantizar, y la mejor manera de hacerlo es no regulando, no
interviniendo, no haciendo (la lengua inglesa, con su conocida capacidad para
lo concreto, definir el nuevo papel del Estado con dos grficas palabras:
"manos fuera"). Ahora bien, dentro de esta concepcin podra esperarse que el
nuevo Estado liberal limitase su intervencin al mnimo tambin en educacin.
El abstencionismo general que se predica del Estado supone la supresin de
toda injerencia en el mundo de las relaciones sociales y econmicas, como
corresponde al famoso dogma liberal laissez-faire, laissez-passer, le monde va

de lui mme. Al Estado slo le compete asegurar el orden pblico como

condicin previa para que las fuerzas sociales y econmicas puedan
desarrollarse de modo espontneo. Sin embargo, como sabemos, la
intervencin del Estado en la educacin va a alcanzar proporciones
desconocidas en el pasado. Cmo se explica esta situacin? La aclaracin hay
que buscarla en la propia Revolucin Francesa.
El legado educativo de la Revolucin Francesa
Como he indicado en otro lugar, todo lo que sucede en la educacin durante el
perodo 1789-1793 no es ms que la consecuencia de un acto verdaderamente
revolucionario: la nacionalizacin de los bienes eclesisticos en noviembre de
1789. La Iglesia catlica de Francia sufragaba con las rentas de estos bienes,
entre otras actividades, los gastos de dos importantes sectores: la caridad o
asistencia pblica y la educacin. Al nacionalizarse estos bienes, estos dos
campos, la beneficiencia y la enseanza, quedaron prcticamente desasistidos.
La solucin que dio la Asamblea en tan temprana fecha fue encomendar al
Estado la gestin directa de estas actividades sociales, convirtindolas as en
servicio pblico. Fue una autntica publicatio. A partir de ahora, el Estado
francs se ocupar directamente de la beneficencia y de la enseanza. Con
ello, las medidas revolucionarias de la Asamblea no slo abolieron los
estamentos privilegiados o el rgimen seorial, sino que funciones realizadas
por los citados estamentos, en este caso el estamento eclesistico, se
asignaron a una nueva Administracin, inaugurando as una poltica de
servicios pblicos de nueva planta, secularizados y estatales.
Ciertamente, esta revolucionaria medida no fue una improvisacin de la
Asamblea. La Ilustracin francesa vena pugnando desde mediados de siglo por
una educacin estatal. Philosophes como Diderot o Rousseau, parlamentarios
famosos como La Chalotais o Rolland d'Erceville, profesores como Cuvier o
Thibaut, todos defendan la idea de una educacin que formara a la infancia y
a la juventud en el molde nacional, todos queran una educacin uniforme para
Francia, todos deseaban que los fines de la educacin fueran delimitados en
funcin de las necesidades de la sociedad y no de los intereses de la Iglesia,
todos queran que los profesores fueran laicos y no eclesisticos, todos, en fin,
apuntaban al Estado como protagonista de la educacin.
La idea de la educacin como servicio pblico es, pues, el desenlace natural de
un desarrollo ideolgico impulsado y animado por la Ilustracin. No obstante,
hay diferencias cualitativas entre la Ilustracin y la Revolucin. Cuando los
ilustrados franceses piensan en la educacin nacional, sus mentes estn
todava ancladas en la educacin estamental, no en la educacin popular
(recordemos la famosa locucin de Rousseau en el Emilio: "el pobre no tiene
necesidad de educacin; la de su estado es suficiente"). Corresponde a los
revolucionarios franceses el mrito de haber elaborado la idea de la educacin

como servicio pblico, el principio bsico de la educacin para todos. Es cierto

tambin que no va a haber entre los revolucionarios unanimidad sobre el
alcance y extensin de la educacin como servicio pblico, pero s va a existir
un consenso en un punto fundamental: el nuevo sistema educativo debe ser un
sistema pblico, es decir, abierto a todos, atento a las necesidades de la
sociedad, organizado y controlado por el Estado. Ms all de este acuerdo
bsico, las discrepancias sern muchas y muy variadas. Como ha sealado
Moody, fuera de la convergencia general en la concepcin del Estado como
actor principal de la educacin, los planteamientos son mltiples y, muchas
veces, contradictorios: formar la elite de la nacin o elevar el nivel cultural del
pueblo?; control por parte del Estado o control de las autoridades locales?;
limitacin de la instruccin pblica a la enseanza primaria -dejando los
dems niveles a la iniciativa privada- o construccin de un sistema educativo
nacional, publico y gratuito?; libertad de enseanza o monopolio estatal?; la
educacin como instrumento adecuado de transmisin de valores o, por el
contrario, la educacin como instrumento de emancipacin del hombre?
Como es sabido, las asambleas de la Revolucin discutirn infatigablemente
diversos planes de estudio donde se debatirn todos los problemas de la
educacin moderna, adoptndose posiciones divergentes segn el momento
poltico y el predominio de una u otra faccin de la burguesa francesa. Estas
oscilaciones, a veces verdaderamente bruscas, se producirn tambin en las
mismas normas constitucionales. En efecto, la Constitucin de 1791, en su
ttulo I, garantizar el establecimiento de "una instruccin pblica, comn a
todos los ciudadanos, gratuita respecto de aquellas partes indispensables para
todos los hombres". Es decir, la Constitucin de 1791 garantiza la creacin de
un servicio pblico de enseanza, abierto a todos los ciudadanos, pero cuya
gratuidad se limita a la educacin popular. Esta concepcin es la que
predomina en la primera fase de la Revolucin y en ella subyace la idea de un
sistema pblico de enseanza con dos tramos educativos distintos: instruccin
elemental para el pueblo, y, por tanto, gratuita; instruccin superior para las
capas medias y altas de la sociedad, y, por tanto, onerosa. Es la concepcin
que triunfar en el siglo XIX.
En la segunda fase de la Revolucin, en la etapa jacobina, la instruccin pblica
ocupa un lugar ms relevante. En la nueva Declaracin de Derechos del
Hombre y del Ciudadano, de 24 de junio de 1793, en el artculo 22, se dice: "La
instruccin es necesaria a todos. La sociedad debe favorecer con todo su poder
el progreso de la razn pblica y poner la instruccin al alcance de todos los
ciudadanos". La diferencia es importante: no es la instruccin elemental, sino
la instruccin a secas la que constituye una necesidad de todos los ciudadanos.
Es el antecedente moderno del derecho a la educacin. Es la concepcin que
triunfar en el siglo XX.
Las funciones pblicas de la educacin

El legado poltico de la Revolucin Francesa es, sin duda, extraordinariamente

rico y, en cuanto tal, lleno de tendencias que no siempre encajan bien entre s.
Tal es el caso de la educacin, punto de conflicto de mltiples corrientes,
algunas de las cuales ya hemos esbozado anteriormente. Ahora debemos
detenernos en la anttesis que se produce entre aquellas tendencias que ven
en la educacin un poderoso instrumento de control social y aquellas otras que
suean con la educacin como factor de emancipacin y cambio sociales.
Como ha sido puesto de relieve en mltiples ocasiones, la idea de la educacin
como instrumento de emancipacin va ligada al principio de igualdad y a la
segunda fase de la Revolucin, a la que protagonizan los jacobinos. Se trata de
conseguir no slo la igualdad jurdica, sino tambin la igualdad social, y para
ello, piensan los jacobinos, nada mejor que promover el acceso general a la
educacin, poderoso instrumento para superar las desigualdades sociales; la
educacin, diramos hoy, debe ser un factor de movilidad social. Por otra parte,
se piensa tambin que la educacin debe cumplir objetivos ms ambiciosos
que la mera instruccin o la mera movilidad si de verdad se quiere formar
hombres, ciudadanos, autnticos republicanos, si de verdad se desea lograr
"una entera regeneracin", "un pueblo nuevo". Para ello es necesario terminar
con la desigualdad producida por la misma educacin, es preciso acabar con la
desigualdad entre la ciudad y el campo, hay que terminar con la desigualdad
econmica que impide la igualdad real ante las luces, es necesario, en fin
"aplicar la santa ley de la igualdad" a la educacin. El proyecto educativo de Le
Peletier obedece a estas premisas.
Sin embargo, no ser este aspecto de la educacin el que triunfe. El Estado
liberal del siglo XIX y buena parte del XX har suya la idea de la educacin
como factor de integracin poltica y de control social. Desde el punto de vista
de la integracin poltica, el Estado liberal concebir la educacin como
elemento sustancial para el logro de una nueva lealtad y procurar que las
clases medias y superiores, base del nuevo rgimen representativo, tengan
fcil acceso a la enseanza secundaria y superior (aunque ambos tipos de
enseanza suministrarn los nuevos cuadros que la nueva Administracin
necesita, la integracin poltica seguir siendo uno de los objetivos principales).
Como ha puesto de relieve Dominique Julia, sta fue una idea que nace de la
misma Revolucin, pues de la misma manera que para la Iglesia catlica la
primera misin de la educacin era hacer de los cristianos buenos creyentes y
fieles practicantes, para la Revolucin la funcin esencial de la enseanza ser
la de inculcar los valores liberales y democrticos.
La educacin como factor de integracin poltica tuvo, pues, un papel muy
importante: la realidad confirm que fue uno de los actores de la socializacin
poltica que mejor supo crear una nueva lealtad al nuevo rgimen; fue un
elemento importante para el reclutamiento de la elite poltica que el Estado
necesitaba; fue, incluso, la base de la integracin vertical entre las diferentes

regiones con mayor o menor conciencia de la identidad nacional.

Recientemente, el profesor Green ha defendido la tesis de que la propia
formacin del Estado liberal va unida inexorablemente a la creacin de los
sistemas educativos nacionales, no slo por lo que stos supusieron para la
construccin del aparato poltico y administrativo del Estado, o por la funcin
que cumplieron aglutinando en su seno las creencias que legitiman el poder del
nuevo Estado, sino tambin porque los sistemas educativos nacionales
desempearon un papel primordial en el despliegue y desarrollo del mismo
Estado liberal. Si la propia formacin del Estado liberal fue una revolucin
cultural profunda, Green coloca a la educacin en el corazn de este proceso:
los sistemas educativos nacionales del siglo XIX asumieron una responsabilidad
primaria en el desarrollo poltico del Estado. Esta asuncin de
responsabilidades polticas no fue obra del propio sistema educativo, dice
Green, sino una asignacin de fines que le fue dictada por el Estado liberal,
consciente de su importancia para su propia supervivencia y consolidacin.
En segundo lugar, pero no por ello menos importante, la educacin se mostr
pronto como un formidable instrumento de cohesin social y nacional. El
Estado, en todos los pases europeos o de cultura occidental, impuls y cre los
sistemas educativos nacionales asignndoles mltiples funciones pblicas que
stos supieron realizar: en algunos pases, como fue el caso de los Estados
Unidos de Amrica, la educacin fue el crisol que permiti la asimilacin de las
culturas de los inmigrantes y la integracin de stos en un cultura nacional; en
otros pases como Francia, el sistema educativo fue un poderoso factor de
consolidacin nacional mediante la extensin e implantancin hasta la ltima
aldea de la lengua nacional; en Pases como Alemania o Italia la educacin se
convirti en un auxiliar imprescindible para la unificacin de la conciencia
nacional contribuyendo as poderosamente a la forja de una nueva identidad
nacional; en todas las sociedades europeas el sistema educativo cumpli con la
funcin de transmitir los valores de la clase dirigente, los valores de la
burguesa liberal; incluso, cuando la revolucin industrial fue un hecho, la
educacin, especialmente la enseanza tcnica y superior, recibi la misin de
suministrar los conocimientos precisos que demandaba la nueva situacin, en
un proceso que afect de modo desigual a los diversos pases.
La pluralidad de funciones pblicas que se asignaron a la educacin es
manifiesta. Aunque todas ellas revistan singular importancia, debemos
destacar que, siendo el siglo XIX el siglo de las nacionalidades, a la educacin
se le seal un papel integrador de primera magnitud. Aunque las relaciones
entre el Estado y la sociedad se desarrollaron en general dentro del esquema
liberal -autonoma para la sociedad, inhibicin para el Estado-, en este punto,
ningn Estado europeo se mostr como un agente pasivo en la constitucin de
nuevas naciones o en la consolidacin de las ya existentes. Como ha afirmado
Hobsbawm, el Estado, utilizando una veces instrumentos coercitivos -como el
jercito nacional en el caso de Alemania o Italia- y otras instrumentos pacficos

-como la educacin-, nacionaliz las sociedades de Europa. Y en este proceso,

en que el Estado irradi nacionalismo sobre la nacin, la educacin se
convirti, tanto en las naciones viejas como en las nuevas, en la institucin
nacionalizadora ms adecuada.
Fruto de este proceso fueron los sistemas educativos nacionales, que, con ms
propiedad, deberamos llamar sistemas educativos estatales. La diferencia con
el antiguo aparato del Antiguo Rgimen es notoria, ya que durante tan largo
periodo el aparato escolar fue, como se ha dicho, una "escuela de mosaico", es
decir, un conjunto de instituciones educativas superpuestas, gestionadas
normalmente por la Iglesia y por las autoridades locales. En cambio, con el
Estado liberal aparece el sistema educativo en sentido estricto, esto es, lo que
Archer ha definido con acierto como un conjunto de instituciones diferenciadas,
de mbito nacional, destinadas a la educacin formal, cuyo control e
inspeccin corresponden al Estado y cuyos elementos y proceso estn
relacionados entre s.
De esta forma, el Estado liberal crea en todos los pases europeos un sistema
donde los fines de la enseanza son definidos por los representantes de la
nacin reunidos en el Parlamento -definicin que ser ms autentica conforme
se vaya extendiendo el sufragio a lo largo del siglo-, dotado por las autoridades
estatales de una ordenacin acadmica que regula los diversos niveles
educativos con sus correspondientes planes de estudio, configurado en general
con bastante homogeneidad, financiado con fondos pblicos, y, finalmente,
secularizado, es decir, entregado a las decisiones y competencia de los
poderes pblicos.
Pero la formacin del sistema educativo nacional no fue, como sabemos, un
hecho pacfico. El desplazamiento del monopolio eclesistico por la potestad
del Estado fue una larga lucha. Ello plante un problema nuevo que la Europa
del Antiguo Rgimen no haba conocido: la consideracin de la educacin como
un derecho de los particulares o de las organizaciones no estatales frente al
Estado, y con ello el derecho a impartir la enseanza.
La educacin como derecho de libertad
La concepcin liberal del Estado es, como se ha sealado en ms de una
ocasin, la ms consciente y coherente teora de la primaca de lo privado
sobre lo pblico. Es la afirmacin de un mbito privado en donde el Estado no
debe intervenir, una esfera rodeada de derechos que el Estado debe respetar y
garantizar. Estos derechos se configuran, como sabemos, como derechos de
libertad o de defensa frente al Estado, como un haz de derechos que, de
acuerdo con el iusnaturalismo triunfante, son innatos, anteriores y superiores al
mismo Estado; ms an, derechos para cuya proteccin nace la sociedad
poltica, el mismo Estado.

Ahora bien, dentro del nuevo marco poltico que el Estado liberal representa, la
educacin no se constituye en sentido estricto como un derecho del individuo
sino, como acabamos de ver, como una atribucin del Estado. Ello es as
porque para la doctrina iusnaturalista de la poca las exigencias
fundamentales que brotaban del pretendido estado de naturaleza respondan a
necesidades fundamentales de la sociedad. En el estado histrico de la
sociedad del siglo XVIII el principal problema era el de la opresin del Estado
absoluto, representado tanto por la figura del monarca omnipotente como por
la de las diferentes iglesias aliadas con la monarqua absoluta. De ah que,
desde la perspectiva del individuo, los derechos naturales hagan referencia a
unas determinadas libertades pblicas y no a otras (libertad de conciencia,
libertad de expresin, habeas corpus, etc.), y que, desde la perspectiva de la
sociedad, se reclame la autonoma de sta respecto del Estado. En la
conciencia poltica del momento, la educacin, salvo algunos destellos
fulgurantes a los que ya hemos hecho referencia, no fue sentida como un
derecho, sino como una necesidad evidente para el nuevo Estado.
Vista ya la paradoja que supuso la afirmacin de un Estado liberal y la
construccin de un sistema educativo estatal, debemos abandonar por ahora el
anlisis de la educacin desde la perspectiva del Estado y situarnos en la
perspectiva del individuo o de las organizaciones no estatales. Ser
precisamente la presin de estas organizaciones -especialmente la Iglesia o las
iglesias- la que dar lugar a la contemplacin de la educacin desde su
vertiente privada: aparece as en el siglo XIX el problema de la libertad de
enseanza, considerada sta como un derecho de defensa frente al Estado,
igual que los dems derechos ya reconocidos. La batalla ser larga y
salpicaduras de la misma llegan an hasta nosotros.
Lo primero que se debe aclarar es que no cabe hablar histricamente de la
libertad de enseanza sino, como se ha sealado con gran perspicacia, de
libertades en la enseanza, porque ya desde el principio aparecen ligadas
tanto la libertad de crear un establecimiento privado -para ensear en l- como
la libertad de trasmitir conocimientos, reivindicndose que el Estado ni debe
interferir en la creacin de centros privados ni inmiscuirse en la libre
comunicacin de la docencia. Es decir, que la libertad de enseanza
aparece ab initio con un contenido dual: derecho a la libertad de creacin de
centros docentes y derecho a la libertad de ctedra.
Por tanto, desde el principio del siglo XIX la educacin como derecho de
libertad se reviste de una notable ambivalencia. Ello explica, en mi opinin, que
en el siglo XIX la izquierda europea sea al mismo tiempo defensora de la
libertad de enseanza, entendida como libertad de ctedra, y enemiga de esta
misma libertad, entendida como derecho a la creacin de centros docentes,
normalmente confesionales, desde los que se combate incansablemente al
nuevo rgimen liberal. Por el contrario, la derecha europea har de la libertad

de enseanza -en su acepcin de libertad de creacin de centros docentes - un

bastin de su actividad, al mismo tiempo que rechazar la libertad de ctedra
por considerarla una libertad perniciosa e inadmisible.
Tampoco la libertad de creacin de centros de enseanza encierra en s un
modelo unvoco. As, por ejemplo, la libertad de crear centros docentes ser
invocada en la Espaa de la Restauracin para hacer frente al Estado
confesional y a su notable influencia sobre la educacin, dando lugar con ello a
la Institucin Libre de Enseanza, cuya aportacin a la pedagoga espaola hoy
nadie pone en duda. Otro ejemplo significativo lo encarna la Italia de mediados
del siglo pasado: antes de la unidad nacional, la escuela privada, nacida al
amparo de la libertad de creacin de centros docentes, es una escuela laica,
pedaggicamente muy avanzada; despus de esa fecha, la escuela privada se
hace confesional (la explicacin es histricamente evidente: la escuela privada
laica surge como reaccin frente a una escuela estatal prcticamente
confesional, administrada por unos Estados como los italianos muy dbiles y
muy necesitados de fuerte apoyo por parte de la Iglesia; despus de la unidad,
el Estado italiano se hace laico, lo que obliga a la Iglesia a buscar en la escuela
privada confesional el campo de actuacin futura).
Que papel adopta el Estado frente a la libertad de creacin de centros
docentes? Como es sabido, el Estado napolenico proclamar a principios del
siglo un monopolio de iure sobre la enseanza -aunque de facto entregue la
enseanza elemental a la Iglesia -. Este ejemplo impulsar a muchos Estados a
seguir por el camino del monopolio. Sin embargo, perteneca a la esencia del
Estado liberal el reconocimiento de todos los derechos de libertad. As,
paulatinamente, se fue produciendo un proceso que, segn Embid, comprende
diversas fases: libertad negada, en general, en los primeros aos del siglo XIX;
posteriormente, libertad tolerada; despus, hacia la mitad del siglo, libertad
aceptada y reconocida; libertad consagrada en las constituciones desde el
ltimo cuarto de siglo en adelante; finalmente, libertad subvencionada desde la
segunda posguerra mundial hasta nuestros das. Pero este largo proceso ha
dibujado un mapa europeo de grandes diferencias: desde pases donde
prcticamente la enseanza privada ha desaparecido -por ejemplo, en el
mbito de los pases nrdicos - hasta pases donde este tipo de enseanza
tiene un peso especfico, mayor o menor -como es el caso de Holanda, Blgica
o Espaa -, pasando por situaciones intermedias como las que presentan
Alemania, Italia o Francia donde existe con carcter minoritario.
La otra vertiente de la libertad de enseanza, la libertad de ctedra, ha tenido
tambin una azarosa existencia. Defendida en la Revolucin por Condorcet
como un derecho del profesor a la libertad de expresin dentro de su aula, se
convierte tambin en un derecho de libertad o de defensa frente al Estado, en
un campo de la actividad humana donde el Estado no puede ni debe intervenir:
repugna a la conciencia del ciudadano que el Estado pretenda imponer una

verdad oficial por medio de la enseanza. Este derecho ser reconocido

tambin en las constituciones del siglo XIX, aunque su realizacin prctica no
ser fcil, siendo vulnerado muchas veces tanto por los Estados confesionales
como por los Estados laicos. Circunscrito al principio a la Universidad, ha sido
en nuestro siglo extendido a otros niveles educativos, aunque con las
limitaciones propias que imponen los sujetos a los que va dirigida.
3. El Estado de bienestar: la educacin como derecho social
La estructura del sistema educativo propugnado por el Estado liberal adopt
una forma bipolar: todos los nios tenan acceso a la enseanza elemental pero
sta era un compartimento estanco que no tena relacin alguna con el resto
del sistema educativo; slo una pequea parte de la poblacin escolar
interrumpa el curso normal de la enseanza elemental para pasar a cursar la
enseanza secundaria y la universitaria o superior. Como ya qued indicado,
esta estructura fue uno de los modelos que alumbr la Revolucin Francesa,
pero no el nico.
Junto a la lnea liberal se ha reseado tambin la existencia en la Gran
Revolucin de otra tendencia que haca hincapi en la necesidad de ampliar las
funciones del Estado para evitar que los derechos y libertades reconocidos por
ste se convirtieran en meras declaraciones formales carentes de contenido
real. Esta propensin, que va a residenciarse fundamentalmente en las filas
jacobinas, considera que la educacin no puede ser atributo ni de ningn
estamento ni de ningn grupo social, so pena de que la educacin se convierta
en s misma en un factor de opresin y de desigualdad social. De ah que para
los jacobinos la educacin deba ser asumida por el Estado para hacer efectivo
el principio de la igualdad ante las luces. Como vimos, para los jacobinos la
instruccin a secas es necesaria a todos. Subyace aqu la concepcin de la
educacin como un derecho del ciudadano y como una responsabilidad del
Estado. Pero, como tambin vimos, el fracaso de los jacobinos llev consigo el
quebranto y posterior desaparicin de esta concepcin.
Pero aunque se impuso la estructura bipolar de la enseanza en todo el
continente europeo, la propensin a la igualdad no fue absolutamente
aherrojada a las tinieblas. La historia del siglo XIX es, entre otras cosas, la
historia de esta tendencia por implantar, en primer lugar, la universalidad de la
enseanza elemental, o en otras palabras, el derecho a la educacin bsica.
Surge as el objetivo de la escolaridad obligatoria, la inclinacin a ampliar
progresivamente la duracin de la escolaridad obligatoria, la cuestin de la
gratuidad por medio de la financiacin pblica, etc. Todas estas conquistas
sociales, que se irn produciendo a lo largo del siglo XIX en todas las
sociedades europeas, no se conseguirn sin gran oposicin: la vieja concepcin
estamental de que cada individuo nace con un lugar asignado en la sociedad o
el convencional debate sobre la educacin de los pobres persistirn durante

muchos aos en la mentalidad de los europeos. En el fondo de esta tensin late

el temor de las capas dominantes a una instruccin universal que produjera
una poblacin alfebatizada e ilustrada, y, en consecuencia, consciente de sus
derechos polticos y laborales. Fue preciso, muy avanzado el siglo, que se
generalizara la revolucin industrial para que las elites directoras se
convencieran de los beneficios que reportaba disponer de una poblacin
instruida.
Pero la escolarizacin obligatoria, universal y gratuita, tena en s graves
limitaciones: en primer lugar, porque dicha escolarizacin se circunscriba slo
a la enseanza primaria o elemental; en segundo lugar, porque era
considerada fundamentalmente como un deber de los padres, no siempre muy
celosos en el cumplimiento de esta obligacin; en tercer lugar, porque se
configuraba como un deber del Estado que se limitaba principalmente a
imponer legalmente la escolarizacin obligatoria y a financiarla, pero no a
realizar un esfuerzo econmico por conseguir efectivamente la escolarizacin
universal. Fue preciso esperar a la aparicin del Estado de bienestar, en la
terminologa de los politlogos, o del Estado social de derecho, en la expresin
divulgada por la dogmtica jurdica alemana, para que la tendencia iniciada en
1793 llegar a su culminacin y se considerase a la educacin como un
derecho fundamental. La educacin entraba as a formar parte de lo que se ha
llamado los derechos de la segunda generacin: los derechos sociales.
La aparicin de los derechos sociales o derechos prestacionales es fruto de una
larga transformacin del Estado liberal. Mientras que las libertades pblicas
surgen en el Estado liberal con un contenido esencialmente negativo,
orientadas a negar la accin del Estado, a procurar que ste se limite a no
intervenir, a no hacer, respetando, por tanto, un recinto privado rodeado y
protegido por los derechos de libertad, en el Estado de bienestar o Estado
social de derecho la constitucin de la educacin como derecho social va a
exigir precisamente todo lo contrario, va a demandar la intervencin del Estado
y, para ello, una ampliacin de los poderes del Estado.
Los derechos sociales suponen, pues, una transformacin importante del
Estado del siglo XX. Este proceso puede situarse en torno a la primera guerra
mundial, con la influencia innegable de la constitucin mejicana de Quertaro,
de la Revolucin rusa y de las conmociones producidas en la primera posguerra
mundial. Es ahora cuando se abre paso la teora que considera los derechos del
hombre no slo como derechos de contenido negativo, que lgicamente se
mantienen y se consolidan, sino tambin como derechos que exigen
prestaciones positivas por parte del Estado para que el hombre pueda
desarrollarse plenamente.
Esta evolucin cierra un largo ciclo de la humanidad. Como Bobbio ha
sealado, en el rgimen poltico anterior al Renacimiento los hombres slo

tenan deberes, no derechos. En el Estado absoluto los individuos seguan

teniendo deberes pero en todos los pases europeos el derecho a la propiedad
se constituy como un derecho privado que defenda al individuo de las
arbitrariedades del poder del rey. En el Estado liberal o Estado de derecho el
individuo tena frente al Leviatn no slo derechos privados como la propiedad,
sino tambin derechos pblicos: el Estado liberal es el Estado de los
ciudadanos, poseedores de derechos polticos y de derechos de libertad.
Finalmente, en el Estado de bienestar o Estado social de derecho el hombre ve
reconocidos sus derechos sociales, culminado as un largo proceso de
autonoma y de emancipacin.
La aparicin de los derechos sociales supone tambin una transformacin de la
concepcin poltica del hombre. Ya no se parte del reconocimiento de la
persona como un ente abstracto o genrico, sino que ahora el ser humano es
visto en su especificidad, en sus distintas maneras de estar en la sociedad,
como menor, como adulto, como anciano, como mujer, como minusvlido,
confluyendo normalmente en un mismo sujeto varios derechos derivados de las
distintas situaciones en que el individuo se encuentra.
Este proceso de individualizacin del hombre comienza, en el mbito jurdico,
con la Constitucin de Weimar en la Alemania de la primera posguerra mundial.
En esta Constitucin se inserta un catlogo de derechos y libertades que,
aunque muchos de ellos responden a la concepcin del liberalismo clsico,
anuncian, sin embargo, una nueva realidad. Efectivamente, si leyramos
atentamente esta Constitucin, veramos que en ella se regulan situaciones no
previstas por las concepciones abstractas del liberalismo del siglo XIX: as, se
regula la situacin del hombre como patrono o como obrero, como productor o
como consumidor, como alumno o como profesor, etc. Este cambio profundo
de la mentalidad imperante se va a acelerar al incidir en l las perturbaciones
propias de la crisis econmica de 1929 y la respuesta que representa elNew
Deal.
Despus de la segunda guerra mundial esta corriente de opinin se consolida
en la mayor parte de los pases de Europa. Ser la Constitucin italiana de
1947 la que abra el camino, estableciendo en su artculo tercero que
"pertenece a la Repblica eliminar los obstculos de orden econmico y social
que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el
pleno desarrollo de la persona humana". Esta declaracin, pronto incorporada a
las constituciones europeas posteriores, significa el repudio o la superacin del
liberalismo clsico. Ya no ser la competencia privada o el juego libre del
mercado los que traern consigo una mejora de las condiciones de vida, sino
que ser la intervencin del Estado la que garantice los derechos sociales del
ciudadano: trabajo, vivienda, educacin, sanidad. Es la hora del Estado de
bienestar.

En el mbito de la educacin, esta concepcin va a suponer en la mayora de

los pases europeos la ruptura, o el debilitamiento, de la estructura bipolar de
la enseanza. Por primera vez en la historia europea de la educacin, la
enseanza secundaria no va a ser concebida como una barrera que impide el
paso de una determinada clase social, sino que el bachillerato va a abrirse a
toda la poblacin escolar. El derecho a la educacin implica ahora no slo el
derecho a recibir una educacin elemental, sino tambin el acceso a la
enseanza secundaria y, lo que no deja de ser relevante, a la enseanza
universitaria o superior. Fruto de esta concepcin es la escolarizacin masiva
de la poblacin en todos los niveles educativos. Tambin la aparicin de
problemas nuevos derivados de la masificacin: fuerte incremento del gasto
pblico, devaluacin de la enseanza, inflacin de ttulos acadmico, etc. No
obstante, la reaccin de los Estados europeos, en general, no ha sido la de
restringir el mbito del derecho a la educacin o abdicar de sus
responsabilidades, sino la de aumentar los recursos, impulsar la formacin
profesional de nivel medio o superior, acentuar las exigencias de acceso a la
enseanza universitaria o redefinir sus propios niveles de prioridades (en este
sentido es significativo que la ley francesa de 1989, de orientacin sobre la
educacin, establezca en su artculo 1 que "la educacin es la primera
prioridad nacional").
La aparicin de los derechos sociales no ha supuesto la disminucin de los
dems derechos de la primera generacin. En cierto modo tiene razn Garca
de Enterra cuando afirma que todos estos derechos tienden a confundirse. La
razn est en que las libertades pblicas se han convertido en nuestros das en
un fin del Estado, al que no slo se le exige no hacer, sino que tambin se le
pide actuar para que las libertades pblicas no perezcan: los derechos de
libertad o de defensa se han convertido en buena parte en derechos sociales o
prestacionales. En este sentido, cabe preguntarse si los ciudadanos estn
dispuestos hoy a perder las conquistas individuales -los derechos de libertad- y
sociales -los derechos prestacionales- que son fruto de una larga evolucin
histrica y de una larga lucha para su consecucin.
La internacionalizacin de los derechos sociales
El derecho a la educacin como derecho social o prestacional no se ha detenido
en el umbral de las constituciones, tambin se ha internacionalizado. Como los
dems derechos sociales, la educacin se ha incorporado al Derecho pblico
internacional, operndose un fenmeno de trascendentales consecuencias. A
estos efectos, se han sealado las siguientes: en primer lugar, el individuo, o
los grupos sociales, se han convertido en sujetos del Derecho internacional; en
segundo lugar, los derechos sociales han sufrido un proceso de positivacin al
haber sido reconocido no slo por las declaraciones internacionales, sino
tambin por los convenios multilaterales entre los Estados; por ltimo, estos
derechos han conseguido amplia cobertura en la jurisdiccin de los organismos

internacionales. De todo ello lo que interesa resaltar ahora es que, aparte de la

revolucin que pueda suponer para el Derecho internacional que no sean slo
los Estados los sujetos del mismo, sino tambin los individuos, lo importante es
que la regulacin internacional de estos derechos tiene en determinados casos
fuerza vinculante para los propios Estados, pudiendo invocarse tales derechos
ante los tribunales internacionales.
Es cierto que algunos textos internacionales no obligan a los Estados, como es
el caso de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, cuyo
artculo 26 proclama el derecho de toda persona a la educacin, y que slo
tiene una autoridad moral para los Estados. Pero son ya varios los tratados
internacionales que han sido ratificados por diversos Estados europeos que
tienen fuerza de obligar en los respectivos territorios nacionales. Entre ellos
destaca el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
de 1966, que sometido a la cautela de demorar su entrada en vigor hasta que
no fuera ratificado por treinta y cinco Estados, obtuvo vigencia en 1976 al
rebasarse con creces el nmero de Estados ratificantes. La importancia de este
convenio multilateral reside en que tales Estados deben adoptar un papel
activo en la realizacin de estos derechos, ya que la ratificacin del Pacto
supone que sus normas pasan a formar parte del ordenamiento interno con la
misma fuerza vinculante que las dems normas que integran su ordenamiento
jurdico. Transcribo a continuacin, por su importancia, el artculo 13 del Pacto,
que en sntesis afirma lo siguiente:

el reconocimiento del derecho de toda persona a la educacin.

los fines de la educacin se orientan al pleno desarrollo de la

personalidad humana y al fortalecimiento y respeto de los derechos
humanos y libertades fundamentales. Asimismo, debe fomentar los
hbitos de comprensin, de tolerancia y de amistad entre todos los
pueblos.

la enseanza primaria es reconocida como un nivel obligatorio asequible

a todos los hombres gratuitamente.

la enseanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseanza

secundaria tcnica, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos,
por cuantos medios sean apropiados, y, en particular, por la
implantacin progresiva de la enseanza gratuita.

la enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre

la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean
apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la
enseanza gratuita.

se reconoce la libertad de los padres de escoger para sus hijos escuelas

distintas de las creadas por las autoridades pblicas, as como el
derecho que les asiste para que sus hijos reciban la educacin religiosa o
moral que est de acuerdo con sus propias convicciones.

se reconoce la libertad de los particulares y entidades para establecer y

dirigir instituciones de enseanza, a condicin de que respeten los fines
de la educacin sealados en el pacto y de que se ajusten a las normas
mnimas que prescriba el Estado.

En la actualidad, y como consecuencia del largo proceso que hemos tratado de

explicar, la educacin se ha convertido en una institucin pblica muy
compleja que cumple mltiples fines. Sigue conservando, es cierto, la vertiente
privada que siempre tuvo, pero las funciones pblicas de la educacin siguen
siendo hoy tan importantes, o ms, que en el siglo del Estado liberal. Querer
identificar la educacin con un bien ms producido por el mercado, como ha
pretendido la "revolucin conservadora", contradice nuestra memoria histrica:
ni la escolarizacin universal, ni el acceso popular a la enseanza secundaria,
ni la apertura de la enseanza universitaria son obra espontnea del mercado;
el examen de la realidad nos dice que son obra de la accin continuada de los
poderes pblicos. Es cierto que la exaltacin de lo pblico puede llevarnos
-como ha sucedido en nuestro siglo - a la aberracin del Estado totalitario, pero
la privatizacin de lo pblico puede llevarnos tambin a tiempos pasados en
que el individuo estaba a merced de otros poderes, ms fuertes y ms
implacables que el mismo Estado. En el nivel actual de la civilizacin humana,
la consideracin de la educacin como un derecho que pertenece a todos los
hombres sin distincin alguna, parece un valor difcilmente renunciable. De
este valor, el Estado, la sociedad polticamente organizada, es el nico garante.
Los hombres, hasta el presente, no hemos sabido construir otra cosa.
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