Sociedad Ciudadanizacion y Estado Democratico

Sociedad,
Ciudadanizacin
y Estado
Democrtico
INS1Tl1.JTO NACIONAL DE AoMINISfRACIN PBLICA,
A.C.
Diseo de portada e interiores: D'Graphcs Impresos-mts

Correccin: Adriana J. paz Mojica
Sociedad; Ciudadanizaci.n y Estado Democrtico
ISBN 968-6080-26-0
Instltuto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera Libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra
siempre y cuando sea sin fines de lucro y se cite la fuente.

Impreso y hecho en Mxico
Indice
PRESENTACIN
Jos Natividad Gonzlez Pars
LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA: EJE

ARTICULADOR DE LA SOCIEDAD. EL CIUDADANO Y EL
ESTADO
Ricardo Uvalle Berrones
8
LA IMPORTANCIA DE LA DIRECCIN PBLICA EN LA
ORGANIZACIN E IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS
DEMOCRTICAS
.
Alfonso Gonzlez Mateos
31
EL PROBLEMA DE LA CONFIDENCIALIDAD
GUBERNAMENTAL Y LA GESTIN PBLICA EN EL
CONTEXTO DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA
Juan Carlos Len y Ramrez
43
EL CONTEXTO POLTICO DE LA FUNCIN PBLICA:

ACTORES y REGlAS
Jorge Alberto Valencia Sandoval
61
EVALUACIN CIUDADANA EN UN GOBIERNO ABIERTO

Javier Alans Boyzo
85
COMPARTIR EL PODER
.Jos R. Castelazo
11 7
Presentacin
vi d a de los Estados y las administraciones

pblicas ha ingresado a etapas de complejidad
cesante que es propia de condiciones geogrficas.
econmicas y polticas que apuntan por la senda
de las transformaciones institucionales y la influencia
creciente de los procesos de globalzacn. los cuales
modifican la organizacin y el funcionamiento de los
sistemas polticos. econmicos y sociales.
En un tiempo de realidades inditas como el actual. los
Estados se reconocen como obras inacabadas que necesitan
de los procesos de reforma para adaptarse de forma creativa
tanto a la velocidad como a la tasa de cambio. En este
sentido. han vivido en las ltimas dos dcadas. etapas que
tienen como objetivo revisar. reconsiderar o ratificar las
atribuciones que ejercen. destacando la importancia de que
sus lmites institucionales son parte de la visin que los
reconoce como un poder legtimo y eficaz. Hoy como nunca.
su modus operandi se visualiza de frente a la vida pblica
y la calidad de su desempeo se relaciona con los valores
de la democracia y la eficiencia social.
Los Estados contemporneos se insertan en la lgica del
cambio atendiendo a su relacin con la sociedad. los
ciudadanos y las organizaciones sociales. Han superado la
postura de la autoreferencta y son proclives a las tendencias
que enarbolan la democratizacin del poder y la reforma
de las instituciones pblicas. Los Estados no slo invocan
lo que deben hacer. sino que han incorporado a su agenda
de gobierno el postulado de lo que realmente pueden hacer.
tomando en cuenta las demandas crecientes de la sociedad.
las cuales compiten de modo intenso para asegurar los recursos institucionales que favorecen su atencin y
solucin.
SOCIEDAD, CIUDADANIZACIN
y ESTADO DEMOCRTICO
15
Desde esta perspectiva, los Estados tienen a su cargo la

administracin de los recursos pblicos que, debido a su
escasez, tienen que utilizarse de modo inteligente para
producir resultados positivos en la sociedad, circunstancia
que plantea como imperativo que los Estados contemporneos sean los coordinadores y reguladores del esfuerzo
pblico, privado y social para sumar la capacidad de los
agentes econmicos y sociales en la produccin, aprovechamiento y multiplicacin de la riqueza material. As,
la sociedad puede acceder a etapas de mejoramiento efectivo
y sobre todo, orientar sus esfuerzos al diseo. implementacin y cumplimiento de las polticas del bienestar
equitativo.
Por su parte, la administracin publica tambin es motivo
de ajuste, cambios y rediseos en cuanto medios que tienen
alcance estructural. es decir. se relacionan con la parte
medular del sistema social y son determinantes para
reorientar su funcionamiento y productividad. A consecuencia de la crisis del estatismo disolvente y oneroso, la
administracin pblica ha vivido perodos de desprestigio
que perjudican su relacin con el pblico ciudadano y las
organizaciones sociales, pblicas y privadas. Situada en el
epicentro de las opiniones plurales y controvertidas. ha
tenido como desenlace procesos de revisin y depuracin
para evitar que reproduzca con sus fallas los costos pblicos
que se vierten de manera negativa a la vida productiva de
la sociedad.
Por ello, la reforma de la administracin pblica es objeto
de gran alcance para que recupere su prestigio pblico, con
base en la calidad de su operacin institucional y la consistencia de los resultados obtenidos. La sociedad
contempornea exige el reencuentro de los ciudadanos y
la administracin pblica en trminos de relaciones
abiertas, recprocas y respetuosas. La importancia del
reencuentro tiene como punto orientador la importancia
de los espacios pblicos y el reclamo de 'que no debe desarrollar tareas que corresponden a las organizaciones civiles
y sociales. La administracin pblica 110 debe significarse
como una institucin magnificada ni sobredimensionada.
sino que debe acreditarse en la vida comunitaria como un
poder benevolente, eficaz y productivo. Su orientacin tiene
61
PRESENTACION
que sustentarse en los valores del republicanismo y la democracia modernos para evitar que sea considerada como
entidad insensible, arrogante y desconsiderada.
El pblico ciudadano exige una administracin pblica
eficiente, responsable y democrtica. Slo as puede constituirse como el gobierno de la vida pblica y fortalecer al
Estado para que sea reconocido por su contenido democrtico y constitucional.
La obra Sociedad, Ciudadanizacin y Estado Democrtico
se integra a raz del V Congreso Internacional sobre la

Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
organizado por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), en el cual sus autores,
coordinados por el Dr. Ricardo Uvalle Berrones, participaron con el objetivo de analizar facetas diversas del
Estado y la Administracin Pblica desde una perspectiva
contempornea.
Para el Instituto Nacional de Administracin Pblica es
satisfactorio presentar en este texto los trabajos: La
institucionalidad democrtica: eje articulador de la
sociedad, el ciudadano y el Estado, de Ricardo Uvalle Berrones: La importancia de la direccin pblica en la
organizacin e implementacin de las polticas democrticas, de Alfonso Gonzlez Mateos: La democratizacin del
gobierno: la relacin de los ciudadanos con los rganos no
auditados, de Juan Carlos Len y Ramrez: El contenido
poltico de la funcin pblica: actores y reglas, de Jorge
Valencia Sandoval: La evaluacin ciudadana en un gobierno
abierto, de Javier Alans Boyzo y, Compartir .el poder, de
Jos R. Castelazo.

Presidente del Consejo Directivo
del Instituto Nacional de Administracin Pblica
SOCIEDAD, CIUDADAN~CIN 1
y ESTADO DEMOCRATICO
La institucionalidad democrtica: eje

articulador de la sociedad, el
ciudadano y el Estado
Ricardo Uvalle Berrones
Vida privada y vida pblica

l advenimiento de la sociedad moderna es un
proceso que conlleva a la diferenciacin de las
estructuras que sustentan su organizacin y
funcionamiento. Lo moderno es un conjunto de
etapas que denotan cmo las aptitudes individuales y
colectivas juegan un papel determinante en la construccin
de las instituciones. Es toma de conciencia referida a cmo
desenvolverse en el mundo de la competencia, el cual tiene
espacios complejos que exigen sapiencia y capacidad para
responder a las exigencias que se generan de modo continuo. Lo moderno se caracteriza por la suma de pluralidades que nutren la convivencia intensa entre los
individuos y las organizaciones. Lo moderno es el atributo
de una sociedad que postula la preservacin del Estado, la
democracia y el mercado como instituciones que definen
un modo de vida emprendedor. productivo, competitivo y
regulado por normas que tienden a la realizacin individual.
colectiva y pblica.
La sociedad producto de la modernizacin. se caracteriza por

articular una variedad de intereses. valores y opciones que
responden a la lgica de la competitividad organizada. Dicha
lgica se enlaza con la cultura laica y secular de una sociedad
que. como la moderna. tiene como imperativo desarrollar
condiciones de vida que valoran la eficiencia y la racionalidad.
No menos importante es la cultura empresarial, ya que la
misma es la base que explica cmo las reglas de la convivencia
tienden a reconocer los esfuerzos que se orientan en favor de
lo individual y lo colectivo.
Lo empresarial no tiene exclusivamente un significado mercantil. monetario o de clculo egosta. sino que alude a
SOCIEDAD. CIUDADANIZACIN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
capacidades que permiten emprender. desarrollar y

consolidar proyectos de vida. Significa inventiva y realizacin para desenvolverse en el mbito de la competencia
y lo competitivo, teniendo como eje rector las aptitudes
que se cultivan y aplican para conseguir la transformacin
del sistema social. Lo empresarial es un conjunto de valores
que reflejan el deseo y la voluntad para asumir riesgos.
obtener ventajas y producir los bienes que posibilitan la
creacin de la riqueza. Lo empresarial es fruto del conocimiento terico y aplicado que en la dinmica de la
economa moderna dan vida a las operaciones de clculo y
ganancia para fortalecer la generacin de riqueza y la
reproduccin del capital. Lo empresarial tiene xito cuando
los derechos de propiedad estn asegurados con las reglas
pblicas que el Estado formula con disposiciones
normativas y positivas.
En este sentido, la sociedad moderna es la conjugacin de
estructuras privadas y pblicas que sustentan su razn
de ser en el imperativo de que lo privado es la clave para
situar la formacin de lo pblico, y ste, representa la base
para proteger la conservacin productiva de lo privado. Uno
y otro tienen una misin esencial para organizar las distintas estrategias de cooperacin que dan sentido al mundo
de la vida privada y la vida pblica. Una y otra son creadoras
de instituciones que regulan procesos, conductas e
intercambios para garantizar su mejor desarrollo.
Lo privado y lo pblico no son esferas antagnicas. sino que
se complementan para asegurar la coordinacin y la cooperacin de los agentes sociales. Lo privado y lo pblico son
la fuerza motriz que posibilita utilizar recursos, compartir
costos, sumar esfuerzos y ordenar capacidades que se aplican
en favor de la vida productiva y reproductiva de la sociedad.
Lo privado es el espacio que contribuye a que las fuerzas productivas se organicen para multiplicar las ventajas comparativas en la sociedad. Es el ncleo que genera las
iniciativas, la informacin y los tipos de organizacin que
pueden tener un mejor aprovechamiento. Es el ncleo que
posibilita crear las condiciones iniciales del progreso material.
Lo pblico. por su parte. es la conjuncin de voluntades.
esfuerzos y recursos que tienen como meta el diseo y el
1OIRICARDO UVALLE BERRONES
cumplimiento de reglas que son de inters comn. Se

orienta a regular los beneficios compartidos. teniendo
como premisa los valores de la equidad y la justicia. Lo
pblico no se agota en el Estado ni el gobierno. sino que
tambin comprende a las organizaciones civiles y
sociales. Lo pblico es un sistema de capacidades
compartidas que tiene como referente la ventaja de
aportar esfuerzos y recursos que se vinculan con la
importancia de los asuntos comunes. Lo pblico
pertenece a la sociedad y los ciudadanos; por tanto. no
tiene exclusividad para nadie. Es patrimonio compartido;
es el mundo de lo accesible. dado que sus ventajasorden. seguridad. calidad de vida- no se niegan a nadie
por motivos religiosos. polticos e ideolgicos. Lo pblico.
sin embargo. implica costos generalizados que deben
compartirse para facilitar la vida asociada.
Lo privado y lo pblico son los atributos de la sociedad
moderna entendida como una sociedad abierta. esta es la

combinacin de valores. instituciones y principios que
reconocen la dignidad de las personas. la responsabilidad
institucional. la capacidad de inventiva. las relaciones
competitivas y la existencia de condiciones que favorecen
el desarrollo racional y razonable de los grupos en trminos
de aportar experiencia. sapiencia y recursos en favor de
los asuntos de inters comn.
La sociedad abierta 1 es producto de procesos que maduran
y se consolidan bajo la premisa de reconocer la inteligencia.
la conciencia y la capacidad para reformar las instituciones
con sentido democrtico. Por ello. lo privado y lo pblico
son mbitos esenciales para situar a la sociedad abierta
que. a diferencia de la sociedad tribal. permite la realizacin
autntica de los individuos y los grupos. La sociedad tribal
es la negacin de la libertad humana e impide la toma de
conciencia que permite reivindicar lo mejor de la vida moderna. Da vigencia a relaciones autoritarias y mticas que
son opuestas al mundo de la sociedad abierta. el cual
impulsa la competencia de acuerdo con la importancia de
lo individual y lo colectivo.
1 "El individualismo, el igualitarismo, la fe en la razn y el amor a la libertad eran sentimientos nuevos, potentes y, desde el punto de vista de los enemigos de la sociedad abierta, peligrosos, que deban ser combatidos" Popper (1991:193)
SOCIEDAD,CIUDADANIZACION 1
y ESTADODEMOCRTICO
11
As pues, razn y libertad son el binomio ms destacado

de la sociedad abierta y a travs del mismo, es factible la
creacin de las instituciones y los pesos respectivos para
garantizar la funcionalidad productiva de lo privado y lo
pblico. El contenido humanista de la sociedad abierta es
fruto de las libertades que reconoce y de las responsabilidades que formaliza. A diferencia de lo trbaf y lo
adquisitivo, la sociedad abierta proclama los valores de la
igualdad. sta contribuye a que los individuos tengan la
oportunidad de que su vida privada y pblica sea el
epicentro de sus acciones. La igualdad no es condicin
dada. sino imperativo que se enlaza con la eliminacin de
relaciones patrimoniales, corporativas y gremiales.
De este modo. la igualdad tiene un efecto multiplicador en
la sociedad abierta porque reivindica lo subjetivo privado
y lo subjetivo pblico. en cuanto fuerzas indispensables
que alientan la productividad del sistema social. Lo subjetivo privado se integra por el conjunto de aptitudes,
preferencias. motivaciones y decisiones que dan vida a la
racionalidad econmica y social. Combina los deseos y la
voluntad para emprender las acciones que sustentan la
lgica de los intercambios. Es el espacio reservado a la
intimidad y el aprendizaje de los valores que se traducen
en un modo de vida que favorece la realizacin de los
individuos. Es el ncleo de la eleccin individual que es
fruto de los deseos y las expectativas que se tienen para
ingresar a las esferas de la competencia, los intercambios,
los costos y las ventajas comparativas. Lo subjetivo-privado
corresponde a los individuos y es el acicate que moviliza
los esfuerzos y capacidades para desarrollar la plenitud de
los valores que profesan.
En cambio. lo subjetivo-pblico sustenta la voluntad de incorporarse a las formas de cooperacin social que son el
medio para superar las limitaciones individuales. Es
tambin el universo de la identidad asociada. es decir. del
modo de vida que permite articular intereses y valores de
manera compartida. Es, a la vez, el ncleo de los esfuerzos
2 "Sus instituciones, incluyendo las castas son sacrosantas, tabes. En este caso, la teorla organicista ya no se acomoda tan mal. No debe sorprendemos, por lo tanto, que la
mayora de las tentativas de aplicar la teorla organicista a nuestra sociedad no sean sino
formas veladas de propaganda para el retomo al tribalismo' Popper (1991:171)
12 1 RICARDO UVALLE BERRONES
organizados y de las estrategias que tienden a conseguir

las metas compartidas. Es el terreno que favorece la
existencia de voluntades organizadas y de los valores que
favorecen la creacin del orden jurdico y poltico de la
sociedad. el cual se traduce en la existencia de autoridades
legales y legtimas. Es el espacio de la pluralidad y la
diversidad; por tanto. es el espacio que se articula con el
concurso de las instituciones y la voluntad expresa de
convertir en acuerdos. reglas y compromisos. todo aquello
que favorece la coexistencia social y polltca. Lo subjetivopblico se traduce en la voluntad expresa de participar y
corresponsabilizarse en la vigencia de las instituciones que
permiten. con base en reglas. la interaccin ordenada de
los individuos y las organizaciones pblicas.
El reconocimiento de lo privado y lo pblico es la piedra
angular de la sociedad abierta. La negacin de uno y otro
imposibilita la visin positiva. humanista e institucional
del poder. La sociedad abierta postula valores que son
irrenunciables de acuerdo con la vida moderna e
institucional. En efecto. la participacin ciudadana. la representacin poltica. los controles interinstitucionales
y las reformas democrticas. son piezas fundamentales
para evitar que el poder sea arbitrario; que los gobernantes se conviertan en una casta privilegiada y que
las acciones que llevan a cabo no se protejan en el reino
de la impunidad. la corrupcin y el uso patrimonial de
los recursos pblicos.
La vida democrtica es el referente de la sociedad abierta.
lo cual implica definir reglas puntuales para organizar.
ejercer y controlar el poder. Las reglas de la sociedad abierta
tienen su origen en la interaccin de los actores polltcos y
econmicos. los cuales tienen la responsabilidad de
formalizar en normas positivas. los valores de la equidad y
la democracia. En este sentido. el control del poder es
condicin necesaria para no deteriorar el orden polltco y
las instituciones pblicas. Evitar que el gobierno sea un
mal pblico y que los gobernantes tiendan hacia lo
autoritario. es punto cardinal de la sociedad abierta. misma
que reconoce la importancia de que los ciudadanos no
tengan incertidumbre ni desconfianza en su relacin con
las autoridades pblicas.
SOCIEDAD, CIUDADANIZ~CI6N 1
13
El mundo de la sociedad abierta postula de modo congruente los valores de la democracia, el pensamiento libre,
la responsabilidad personal. la seguridad y la justicia.
Diluir la visin tribal del poder y la existencia de los sistemas cerrados de convivencia, es importante para que las
relaciones tribales, las relaciones colectivistas y la
existencia de las castas, no obstruyan la construccin y el
fortalecimiento de la institucionalidad democrtica.
Adems, erradicar el espritu y las prcticas totalitarias,
es uno de los objetivos bsicos de la sociedad abierta, pues
la esencia de la misma se relaciona con el desarrollo
emprendedor, racional y constructivo de las personas y
grupos. Cuando los valores de la democracia son objeto de
institucionalidad, significa que la sociedad abierta ha
optado por definir un esquema de ,contrapesos al poder, a
fin de evitar el abuso o la discrecionalidad del mismo. El
poder democrtico no se justifica sin la realizacin de los
individuos de acuerdo a sus capacidades. Tampoco se
justifica si la vida ciudadana se desenvuelve en ambientes
de inseguridad pblica que nicamente estimulan la
desconfianza en los poderes y la autoridad constituida.
Dirase que el poder democrtico es inteligente y benevolente, lo cual no significa ausencia de los medios
indispensables para acreditarse como una relacin de
mando y obediencia. Por el contrario, la inteligencia del
poder implica que reconoce las restricciones que enfrenta
y la importancia de constituirse en un centro que posibilite
el mejor desenvolvimiento de la sociedad abierta.
Esta tiene un sentido de seguridad, pertinencia e identidad
que permite el reconocimiento de la pluralidad poltica e
ideolgica. con el fin de que la diversidad y no la unanimidad, sea la base de las instituciones sociales y econmicas. La pluralidad en la sociedad abierta se explica
en razn de las libertades y las responsabilidades que se
asumen. La pluraldad" es producto no slo de inter3 "En este sentido, la pluralidad comprende"... las relaciones de mercado que mediante el
sistema de precios regula la correspondencia entre bienes y necesidades, entre produccin y consumo; a las multiformes relaciones interpersonales de comunicacin que tienen
lugar en todos los lugares de la sociedad civil y que acercan y enlazan la pluralidad de
posiciones, preferencias, deseos y proyectos de la gente; al tejido social conectivo de la
cooperacin. asociacin. entendimiento y confianza entre las personas y los grupos (elhoy
denominado capital social), que todava est presente en familias, vecindarios, comunidades y organizaciones civiles". Aguilar (1999:59)
14[ RICARDO UVALLE BERRONES
acciones, sino de valores que compiten unos con otros para

ser reconocidos en el comportamiento de las instituciones.
La pluralidad es propia de condiciones de vida que son
formalizadas teniendo como referente la razn, la crtica y
el objetivo de evitar que los individuos libres sean absorbidos por la cultura tribal de la sociedad cerrada. La pluralidad garantiza que la riqueza social y econmica se potencie
a favor de lo pblico. sin detrimento de lo privado. La pluralidad contribuye a que las instituciones tengan como misin
regular, con base en la equidad y la eficacia, lo dismbolo
de la sociedad abierta.
La institucionalidad democrtica
De acuerdo con la cultura de la sociedad abierta, es importante destacar la trascendencia de la institucionalidad
democrtica. entendida como un sistema de capacidades
que permiten la gobernacin de las organizaciones civiles
y ciudadanas. Sin desconocer las ventajas de la sociedad
abierta. es necesario destacar que no est exenta de conflictos y tensiones. stos no son irreductibles. sino
susceptibles de abordarse con el concurso de las agendas
institucionales.
La Insttuconaldad es un atributo de la vida pblica que

debe construirse a partir del convencimiento de voluntades
particulares y la articulacin de los intereses que definen
el sentido mismo de la accin colectiva. Con la conjugacin
de intereses y la manifestacin explcita de la voluntad, es
factible que la institucionalidad democrtica sea el eje que
articule a la sociedad con el Estado. Su diseo e implementacin se enlaza con los procesos de participacin y
representacin que son inherentes al paradigma de la
sociedad abierta.
Los asuntos pblicos, en la idea de la democracia moderna,
exigen que la participacin y la representacin sean el binomio que garantiza el juego de las instituciones y con ellas,
que la institucionalidad sea fruto de capacidades que
tienden a la formacin del espacio pblico. Si lo pblico no
se forma como un espacio de convivencia responsable. no
puede fructfcar la institucionaUdad democrtica. Lo pbliSOCIEDAD, CIUDADANIZ~CION 1
15
co, como espacio formado. significa que las instituciones

tienen reconocimiento. prestigio y aceptacin para dar paso
a la institucionalidad democrtica.
De este modo, la vigencia del orden constitucional, poltico
y social es la tarea ms importante a emprender para que
la gestacin, maduracin y consolidacin de la sociedad
abierta tenga garantas fehacientes de certidumbre. A su
vez. la creacin y operacin de las estructuras y procedimientos institucionales deben acreditar no slo eficacia,
sino permanencia y continuidad para regular la interaccin
tensa y compleja de los adversarios. La institucionalidad
democrtica es imperativo para que la vida pblica tenga
bases confiables de desarrollo. Cuando las esferas de lo
privado y lo pblico se estructuran con fundamento constitucional, es posible vislumbrar que la organizacin y el
ejercicio del poder sea mesurado e inteligente.
Lo constitucional da vida a las reglas que indican, autorizan
y sancionan el comportamiento de lo individual. lo pblico
y lo estatal. Lo constitucional es presupuesto de lo pblico
y se manifiesta por el conjunto de disposiciones que vinculan a la sociedad con la comunidad civil y poltica que la
organiza a saber: el Estado. Lo constitucional tiene elementos prescrptvos, pero tambin se nutre del contenido
axolgco de la sociedad abierta.
Por tanto, el ser del Estado de derecho no slo combina

impeJiumy contundencia, sino el respeto por la vida humana, el reconocimiento de los valores que ordenan y
garantizan la vida en asociacin, la seguridad por los
derechos de propiedad, la filosofa de lo pbltco", la
vigencia de la democracia y los postulados de la equidad
social. Lo axolgco del Estado moderno, contenido en
lo constitucional. es la base para que lo pblico nst4 "La sociedad civilizada y la constitucin de un consenso sobre el inters pblico son
fruto de la racionalidad sustantiva. orientada hacia detenninados fines. An as, sin embargo. cuando la racionalidad instrumental pasa a pradonlrnar, haciendo de la bsqueda
de la eficiencia o del desarrollo econmico un valor fundamental del mundo moderno. los
valores cfvicos que constituyen el inters pblico y prmiten la cooperacin o la accin
colectiva son esenciales. A travs de ellos se fonna un consenso civilizado sobre el inters
pblico. que de inmediato se transormaen derecho de cada ciudadano: se transforma en
los derechos republicanos que son merececlores de tanta proteccin como merecieron en
el pasado y continan mereciendo actualmente, los derechos civiles, los derechos politicos y los derechos sociales. Bresser (1999:93)
16 1RICARDO UVALLE BERRONES
tucional sea un atributo irrenunciable de la sociedad

abierta.
Lo pblico institucional tambin necesita que el orden pol-
tico tenga los elementos indispensables para garantizar que

la pluralidad de los actores se sustente en reglas justas y
eficaces que favorezcan el ejercicio de los derechos y las
responsabilidades ciudadanas. El orden poltico no implica
ausencia de problemas y conflictos, sino la definicin de
las reglas que permiten modular. canalizar y solucionar la
controversia de los individuos y grupos. El orden poltico
contIibuye a que lo pblico sea objeto de incentivos y
tambin de restIicciones. Se crea a partir del rgano de la
sociedad en el Estado que son los parlamentos o los congresos. Las reglas que genera son fruto de la deliberacin plural
que refleja la composicin de los grupos y las organizaciones
que luchan para tener un sitio en los centros de la decisin
colectiva.
La institucionalidad del orden poltico enlaza a las autoridades pblicas con los grupos ciudadanos. No se
construye a partir de actos de autoridad, sino de procesos
amplios que conllevan a la esfera de la gobernacin. No se
construye sin referentes democrticos. sino a partir de los
mismos, dado que se orienta a definir las reglas que facilitan
la cooperacin de los agentes polticos en favor de la
estabilidad y la gobernabilidad.
Un presupuesto pblico del orden poltico es que los ciudadanos participen de modo activo en la discusin y la
formulacin de los acuerdos que se consiguen. Y tomando
en cuenta los postulados de la democracia moderna, el
orden poltico se construye con base en el principio de
representacin. es decir, de las autoridades que son electas
con el voto universal que ejercen los ciudadanos. Es, por
tanto, un orden convenido de manera plural y aceptado de
modo institucional. As. la pluralidad poltica se formaliza
en la categora orden poltico y ste es el resultado de acciones y deliberaciones que tienen como fundamento la
democracia organizada en la sociedad abierta. El orden
poltico no se agota en asuntos transitorios, sino que se
formaliza para regular de modo continuo la interaccin de
los contendientes y los actores del poder.
17
SOCIEDAD. CIUDADANI~CIN 1
Respecto del orden social, no hay duda que desempea un

papel central en el desarrollo de la comunidad civil y poltica. Si bien se expresa en reglas formales, tiene su fundamento. valores y sustento en las condiciones materiales
de la sociedad. Las instituciones que lo integran
desempean un papel importante en los procesos que se
relacionan no slo con la produccin sino con la distribucin de la riqueza producida. El orden social denota
cmo los agentes econmicos participan intensamente en
la produccin y en el acceso a los bienes y servicios. En
stos. las polticas pblicas son importantes para estimular
la generacin y el movimiento de los bienes econmicos,
as como los procesos de distribucin que se canalizan en
el mundo de las instituciones.
El orden social no se entiende sin referirlo al espacio de las
interacciones y los procesos que se vinculan con la distribucin de los beneficios. En l, el Estado. el mercado y los
agentes pblicos participan de manera activa para dar
cuerpo a las acciones que se orientan a crear y distribuir
la riqueza de la sociedad. de acuerdo con los valores de la
equidad y la calidad de vida. Los objetivos e instrumentos
del orden social deben preservar de modo estratgico los
derechos de propiedad para no ocasionar un ambiente de
incertidumbre. Cualquier duda o sombra en relacin a la
seguridad de los derechos de propiedad. impide el funcionamiento estable del orden social, retrasando con ello. el
cumplimiento de las expectativas individuales y
ciudadanas. No puede flncarse en el dao potencial o real
de los derechos de propiedad, las polticas que se encaminan a distribuir los beneficios colectivos. Cuando el poder
pblico no favorece la certidumbre para armonizar derechos
de propiedad y ventajas sociales, no puede asegurar la
formacin de capital que es la piedra angular para generar
los recursos que producen la riqueza social. Punto neurlgico en la visin de la sociedad abierta. es la conjugacin
institucional entre los derechos de propiedad y la distribucin de los beneficios sociales.
En consecuencia. las polticas pblicas que se implementen
deben ser de corte regulatorto y distributivo. no tanto de
carcter redtstrbutvo- afectacin de los derechos de propiedad porque no contribuyen a que la estabilidad nst-
tucional correlacin funcional de fuerzas, grupos y

organizaciones- sea el medio que facilite la cooperacin
razonable y en ocasiones tensa de los agentes econmicos
y sociales. Incluso, el predominio de las polticas regulatorias es ms aconsejable para las condiciones institucionales de la economa de mercado, pues el Estado" tendria
un papel regulador, no tanto de empresario que interviene
de manera desmesurada en la produccin de los bienes y
servicios pblicos.
El orden social requiere de un ambiente de cooperacin
que sea garantizado por un arbitraje eficaz para evitar la
confrontacin entre los agentes productivos. El orden social
moderno postula la equidad, lo cual implica que los grupos
sociales tengan un lugar importante en el trabajo productivo, en la utilizacin del capital y en la obtencin de
las ventajas comparativas. La equidad social depende de
la calidad de las instituciones que la regulan. Cuando las
instituciones acreditan la continuidad y los arreglos
fundamentales entre los agentes de la produccin, la equidad social tiene condiciones ms idneas para que sea
valorada no slo como objetivo prioritario, sino como suma
de polticas que rebasan lo asistencial y lo compensatorio,
para conseguir que la calidad de vida sea el imperativo
ms puntual a lograr e impulsar. De este modo, los instrumentos relacionados con la equidad social -poltca fiscal,
poltica econmica, poltica social- implica la existencia de
instituciones maduras y eficaces para que contribuyan a
la definicin de estrategias que se orienten a superar las
condiciones de pobreza, la exclusin social y la marginacin
cultural que, como males pblicos, son un corrosivo que
afecta la vida pblica y social.
La institucionalidad democrtica no es enunciado abstracto
ni prototipo formal. Es producto de arreglos eficaces que
garantizan en lo fundamental que la sociedad y el Estado

convivan sin desconocer los conflictos, los desacuerdos y
las tensiones que son propios de la pluralidad poltica y cul5 "En toda sociedad el Estado existe para cumplir el objetivo de servir a sus ciudadanos:
no es concebible que el Estado desempee sus funciones de manera eficaz en ausencia
de una forma democrtica de gobiemo. Obviamente, para que el Estado sepa cules son
las necesidades y preferencias de sus ciudadanos es necesario que stos sean representados de una manera efectiva y justa en el proceso da toma de decisiones y de puesta en
marcha de las polfticas decididas. Payne (1999:121)
SOCIEDAD, CIUDADANIZACIN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
19
tural. Desde la ptica de la vida pblica, denota las capacidades que permiten ordenar, regular y desarrollar a la
sociedad, tomando en cuenta la diversidad de intereses y
la competencia de los valores. Una sociedad se proyecta a
partir de valores, pero se estructura con base en instituciones; ms an. se fortalece en su sentido de comunidad,
cuando la institucionalidad democrtica se erige en el medio
que regula problemas y genera ventajas que son
compartidas en la vida pblica.
La institucionalidad democrtica implica que las auto-
ridades pblicas juegan un papel clave en las tareas de

coordinacin, estimulo y desarrollo que favorecen la cooperacin de los esfuerzos comunes. Consolidarla. mejorarla
y desarrollarla es la tarea que tiene el poder inteligente, es
decir. el poder que construye. previene y alienta la eficacia
de lo privado, lo pblico y lo social. El poder inteligente es
la combinacin de valores, capacidades. proyectos e instituciones que desarrollan la sociedad y la vida pblica ms
all de lo circunstancial o lo coyuntural. Se compromete
con horizontes de mediano y largos plazos en un mundo
que, como el actual, exige pericia en los asuntos de gobierno
y eficacia institucional para transformar con acento positivo
las condiciones de vida.
El poder" inteligente es pragmtico, no dogmtico: es emprendedor. no slo instrumental; construye y reforma
instituciones; es abierto y democrtico. Finca en la poltica
y las polticas la base fundamental para impulsar la
gobernacin consensada que permite la solucin y
resolucin de los problemas pblicos. Es un poder que
propone, persuade y convoca a los grupos de inters y a
las organizaciones activas para que los valores de la sociedad abierta tengan certidumbre institucional. Es responsable con las esferas social, privada y pblica, al evitar
que la confusin o la duda sobre lo que realiza, no se convierta en un modo de vida que daa la integridad y la
productividad de la sociedad. De este modo. el nexo entre
institucionalidad democrtica y poder inteligente es
6 "Todo poder, por ende, tiende a ser limitado. Los lmites funcionan como elementos de
equilibrio o como formas de resistencia. Entre los primeros, la Constitucin juega un papel
central; en cuanto a los segundos, resultan de la composicin misma del poder". Valades
(1999:69)
20 IRICARDO UVALLE BERRONES
inexorable. dado que reflejan cmo se ejerce la direccin

pblica en la complejidad organizada de la vida social, econmica y cultural.
Direccin pblica y accin ciudadana

En la democracia". el poder se organiza en instituciones
que son creadas tomando en cuenta la interaccin plural y
continua de las fuerzas sociales. Como mtodo de gobierno.
la democracia se caracteriza por sus ventajas incluyentes.
lo cual la erigen en un modo de vida dismbolo, pero capaz
de estructurar las energlas individuales y colectivas. Una
categora importante en la vida democrtica es la direccin
pblica. sta alude al conjunto de aptitudes que favorecen
la participacin. la representacin y la corresponsabilidad
de los grupos ciudadanos en la atencin y solucin de los
asuntos que son de inters comn. Como opcin para abordar y encauzar los problemas sociales. la democracia se
constituye en un sistema de reglas y procedimientos que
establecen el modo en que los ciudadanos pueden incorporarse a la vida productiva.
En consecuencia. la informacin. las propuestas y los esfuerzos que se ubican en la sociedad tienen la oportunidad
de aprovecharse a travs de la coordinacin de las esferas
gubernamentales y no gubernamentales. La coordinacin
de esfuerzos es una tarea que exige capacidad de convocatoria y responsabilidad compartida para que los agentes
sociales sean no slo actores. sino coautores en el desenvolvimiento de la vida pblica.
Por tanto. la direccin pblica no es equivalente al ejercicio
discrecional y categrico de la autoridad. sino que destaca
la capacidad de persuadir a los ciudadanos para que tengan
injerencia en la discusin y formulacin de alternativas
que son de inters general. La direccin pblica se sustenta
7 "La democraciaes un sistemapara abordar los conflictosen el cual los resultadosdependen de la actuacinde los participantes, pero ninguna fuerzaconcreta controlael desarrollo
de los hechos.Ningunade lasfuerzaspolticasenfrentadasconocede antemanoel desenlace de Jos conflictosparticulares, pues las consecuencias de sus acciones dependende las
accionesde los demsy stas no pueden preverseunvocamente". Przeworski (1995:18)
y ESTADO DEMOCRTICO
21
en tres aspectos que son vitales para el conjunto de la

sociedad: 1) convocatoria; 2) coordinacin y 3) corresponsabilidad.
La convocatoria es la forma en que se exhorta al pblico
ciudadano a participar en el debate y la definicin de opciones que tienen como meta la gobernacin de lo pblico. Es
el camino para que los grupos de inters sean tomados en
cuenta como fuerzas creativas que aportan capacidades y
recursos para dar respuesta institucional a demandas viejas
y nuevas. Es el medio para evitar que la sociedad y el Estado
carezcan de puentes que garanticen la comunicacin
necesaria para que fructifiquen los proyectos a emprender.
La coordinacin se refiere al modo en que el poder pblico
es capaz de enlazar y estructurar los incentivos que

permiten la accin organizada de los ciudadanos. Implica
destreza para aprovechar el caudal de energas que tienen
disposicin para aportar ideas. proyectos y acciones
orientados al aprovechamiento inteligente de los recursos
escasos.Exge que las capacidades propias y ajenas se
articulen con base en un eje de referencia; en este caso,
los rganos de gobierno que tendran la misin de concitar
y ubicar en el sitio correspondiente a los agentes sociales y
econmicos.
La corresponsabilidad denota que el Estado no realiza ni
pretende realizar todo en la sociedad. sino que acepta que

hay espacios pblicos que pueden y deben estar en manos
de los grupos ciudadanos y dems agrupaciones civiles.
La corresponsabilidad es el mejor ejemplo de cmo lo pblico. lo privado y lo estatal se pueden armonizar en cuanto
un sistema de gestin que favorece los tramos de la responsabilidad compartida. En ningn momento significa que el
Estado abdica de sus tareas pblicas. ni que los ciudadanos
tienen senda libre para realizar lo que desean. Por el contrario, la corresponsabilidad se desenvuelve con base en
normas regulatorias que autorizan lo que corresponde a
cada agente social y no es un conjunto de preceptos que
nicamente se enuncian. sino que deben cumplirse.
La accin de los ciudadanos no se circunscribe a cuestiones
electorales o polticas. Han tomado conciencia de que los
221 RICARDO UVALLE BERRONES
asuntos pblicos no estn reservados nicamente al

Estado, sino que tienen cobertura amplia que, incluye desde
luego, a otras fuerzas sociales. Lo pblico, en el tiempo actual, denota una dimensin significativa que se relaciona
con la ampliacin de las esferas de la accin colectiva. Esto
significa que lo estatal no es el nico referente ni el nico
centro de lo pblico, sino que existen varios centros de lo
pblico que participan en los procesos de la gestin pblica.
Por tanto, la gestin pblica funge como frmula abierta
de participacin y corresponsabilidad para que el Estado y
los ciudadanos tengan oportunidad de sumar esfuerzos de
acuerdo con la lgica de la interaccin social y ciudadana.
La interaccin pblica es el punto de apoyo para que los
diversos agentes sociales y econmicos participen en la
gestin de lo pblico. En cuanto gestin, lo pblico responde a la gobernacin democrtica de la sociedad y a la
interaccin compleja de los diversos organismos civiles,
sociales y polticos. En consecuencia, se sustenta en la deliberacin y la argumentacin que conllevan a la elaboracin
de polticas pblicas, entendidas como instrumentos del
gobierno abierto y democrtico.
La gobernacin democrtica implica instituciones, procesos, reglas y capacidades para asegurar que la diversidad
social y poltica tenga los cauces que contribuyen a la
administracin de los conflictos y a la posibilidad de que la
vida productiva sea ms eficiente y consistente. La
gobernacin democrtica es producto de la interaccin de
grupos, organizaciones y estrategias que concurren en
acuerdos esenciales para conseguir que la estabilidad de
la sociedad se finque en la correlacin de fuerzas y no en
la imposicin de los actos de autoridad que nicamente
contienen de manera efmera los movimientos divergentes
en la propia sociedad. Para la vida ciudadana, la
gobernacin democrtica es condicin bsica para
desarrollar la creatividad individual, los proyectos colectivos
y la articulacin de los intereses que compiten entre s.
La eficacia de la gobernacin democrtica requiere de la
direccin pblica, la cual se integra por estrategias, procesos, tiempos, operadores e instituciones que tienen el
propsito de que la accin ciudadana sea encaminada con
SOCIEDAD. CIUDADANIZP:CIN 1
23
reglas y resultados que permiten al Estado incrementar

su contenido y calidad democrticos. La eficacia de los Estados no consiste nicamente en su acreditacin poltica.
sino en el modo que 10 pblico-social tiene las condiciones
institucionales que favorecen la existencia de un gobierno
para los ciudadanos.
La direccin pblica trasciende el mbito de 10 gubernamental, sin que sea opuesta a l, y se orienta a que la
vida social sea regulada y atendida con mejor accin de
gobierno, 10 cual implica formalizar los procesos de transparencia, rendicin de cuentas y la vigencia de los sistemas
de evaluacin pblica. La direccin pblica tiene su fundamento en 10 pblico, es decir, en el espacio integrado por
la pluralidad democrtica y poltica, misma que se nutre
de la diversidad creciente de la sociedad. De este modo, la
direccin pblica no implica una visin instrumental y
procedimental de los asuntos pblicos, sino que se caracteriza por conjuntar aptitudes relacionadas con la
convocatoria, la coordinacin y la complementariedad de
las acciones que son indispensables para la mejor
preservacin del bien pblico.
La direccin pblica, a diferencia de la gestin guber-
namental. no tiene carcter autoreferdo, sino externo, es

decir, responde a los asuntos y problemas pblicos, as como
a la variedad de las necesidades sociales y polticas. Su ngulo
instrumental tampoco se relaciona de modo exclusivo con
los procedimientos administrativos, sino que alude a las
capacidades de negociacin, persuacin, deliberacin e
implementacin que se estructuran para mejorar el sentido
y la razn de ser del Estado.
Su mbito es el gobierno pero con carcter abierto, no considerado en s mismo. Gobernar con la direccin pblica
significa que el mundo ciudadano es parte fundamental
de sus valores y acciones. Es, por tanto, una direccin por
consenso; una direccin por enlace; una direccin dialgica;
una direccin por concertacin. La energa de los ciudadanos es la clave para situar la trascendencia de la direccin
pblica. Sin referencia a la pluralidad ciudadana, la
direccin pblica sera un instrumento ms de la gestin
gubernamental y la administracin burocrtica. Con refe-
renca a la propia vida ciudadana, es un mtodo que,

relacionado con la visin del gobierno y los fines de la vida
estatal, coadyuva a que los esfuerzos por coordinar los agentes sociales, polticos y econmicos tenga un contenido democrtico. Lo democrtico de la gestin pblica es un
asunto de inters pblico e inters poltico. Es pblico,
porque su alcance tiene naturaleza incluyente, persuasiva
y deliberativa. Es poltico, porque se desarrolla en relaciones
de poder que influyen en la toma de las decisiones y en la
movilizacin de los recursos. Lo pblico y lo poltico de la
direccin pblica responde a la visin externa de los
procesos de gobierno y al cumplimiento de objetivos que
son de inters comn.
.
La realidad poltica de la direccin pblica est dada por
la existencia de arenas, de poder, relaciones, valores. tcticas y organismos que se entreveran para incidir en su
orientacin y contenido. Es un tipo de realidad que alude
a hechos factuales y condiciones objetivas de vida. No es
un concepto deductivo o abstracto, sino que se integra por
opciones y restricciones que son el verdadero margen para
ubicar sus resultados y potencialidades.
La realidad pblica de la direccin pblica se nutre por
demandas en competencia, intereses en juego. valores dismbolos y pblicos diferenciados que son el ncleo
ineluctable que moldea la hechura y la implementacin de
las polticas pblicas. Es una realidad que tiene como
substrato la riqueza del pluralismo democrtico, el cual
condensa visiones, voluntades. organizacin y expectativas
que se manifiestan con intensidad en los espacios organizados de la sociedad abierta.
De este modo, la direccin pblica tiene como orientacin

la vigencia de los derechos polticos (sufragar. elegir.
asociarse, manifestarse. disentir, coincidir). sociales (mejoramiento sustancial de la calidad de vida) y republicanos
(gozar los beneficios del patrimonio pblico) de los propios
ciudadanos. No es, en ningn momento. una direccin neutral o apoltica, sino que est comprometida con la esencia
de lo pblico y el contenido de la politica. Es una direccin
abierta y constructiva que tiene como lgica la racionalidad
pblica y el patrn de lo heurstico. No es una direccin de
y ESTADO DEMOCRTICO
25
alcance restringido (nicamente lo gubernamental y lo

administrativo). sino que se extiende a lo largo y ancho de
la franja ciudadana. Tampoco se limita al deber ser del Estado. sino que su punto esencial es cmo generar capacidades de buen gobierno. stas se proyectan en el
horizonte de mediando y largo plazo con base en tres
cuestiones principales a saber: 1) garantizar la vigencia de
libertades civiles y pblicas de modo equitativo y continuo;
2) armonizar democracia y eficiencia en cuanto elementos
que responden a un poder benevolente y 3) combinar el
desempeo institucional y la calidad de las polticas
pblicas. como el perfil de un gobierno orientado a la
obtencin de resultados eficaces.
Conclusin
La nsttuconaldad democrtica es el puente que comunica
a la sociedad. el Estado. el mercado y los ciudadanos. Determina las reglas del juego que garantizan que las
actividades sociales. privadas y pblicas se desarrollen con
certidumbre. Por su espritu y contenido. la institucionalldad democrtica es importante vincularla con la vida
productiva. los procesos polticos, el intercambio de recursos. informacin y bienes. as como las reglas que prescriben. sancionan y recompensan la conducta de los
agentes sociales y pblicos. Las reglas que postula se
generan en el mundo de las instituciones y el modo en que
se hace valer y cumplir. destaca la eficacia para regular el
mundo de la competencia. las contradicciones y las
realizaciones.
Las reglas en una sociedad democrtica como la moderna,
se gestan en un sistema de vida que reconoce el valor de lo
privado. las aportaciones pblicas y las capacidades de
direccin. Las reglas democrticas reconocen la importancia de los actores en las tareas de representacin y
participacin. Dichas reglas son el punto cardinal del orden
poltico y jurdico. dado que favorece un ambiente de
certidumbre. negociaciones. acuerdos y compromisos. Las
reglas democrticas tienen como caracterstica que se
forman con el auxilio de la deliberacin y la argumentacin.
Construir el orden democrtico no significa imponer elementos de fuerza. sino apoyarse en la pluralidad de ideas.
proyectos y reglas que permitan que los actores principales
de una sociedad se comprometan a respetarlo y cumplirlo.
As. la institucionalidad democrtica se vierte al campo de
lo poltico. lo econmico y lo social.
Respecto a lo poltico. establece los tiempos. agendas. instancias. procedimientos y acciones que tienen como objetivo
que la incertidumbre que nace con la competencia sea
regulada en sus aspectos bsicos. es decir. en los modos y
formas que permitan dar cauce a los procesos del poder.
En lo econmico. lo fundamental es que las funciones de
produccin. distribucin. circulacin y consumo de los
bienes y servicios. sean reconocidas en la visin de los
derechos de propiedad. la lgica del intercambio. la
importancia de las externalidades y la innovacin cientfica
y tecnolgica.
En lo social. es importante que las reglas vinculadas a la
distribucin de los beneficios sean difanas. equitativas y
factibles. Esto significa que la distribucin de los beneficios
no es fruto de manos invisibles ni de posturas redentoras;
menos de banderas "justicieras". que nicamente exaltan
propsitos quimricos. pues se caracterizan por destacar
los objetivos del bienestar. como si los mismos no estuvieran
vinculados a la orientacin. restricciones. recursos y
factibilidad de las polticas econmicas. Las banderas
"justicieras" no responden a planteamientos de poltica
pblica. sino a posturas deologzadas que son propias del
mundo deseable. no del mundo del poder y los poderes.
En consecuencia. la distribucin de los beneficios sociales
es parte medular no slo de los valores que los sustentan.
sino de cmo se definen las reglas que determinan de modo
institucional que los grupos sociales reciban la justa
recompensa a su esfuerzo y expectativas.
El comn denominador de la institucionalidad democrtica
es que se integra por un conjunto de derechos. restricciones. incentivos y sanciones para que la sociedad y el
Estado tengan un espacio de certidumbre y realizacin.
De este modo. la sociedad y los ciudadanos tienen la posSOCIEDAD. CIUDADANIZACIN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
27
bilidad de convivir de manera regular con las diversas

instancias de la autoridad pblica.
En la democracia. la autoridad no realiza lo que desea. sino lo expresamente autorizado. En la democracia. los
ciudadanos tienen libertades y derechos sujetos a la responsabilidad institucional. En la democracia. los mercados no
tienen margen ilimitado -ausencia de reglas- para
desarrollarse. sino que responden a reglas pblicas que
estipulan su carcter limitativo. En la democracia. el Estado
es fuente de poder. autoridad. reglas y acciones sujetas a
normas positivas. a travs de las cuales se evita que sea
un poder autoritario o totalitario. En la democracia no hay
poderes sin contrapesos ni restricciones.
Por el contrario. el sistema de checks and balances es pieza
fundamental en la organizacin y el ejercicio del poder
democrtico. En este sentido. la institucionalidad democrtica formaliza los pesos y contrapesos que evitan el
desajuste de la sociedad. porque son reconocidos con el
diseo y operacin de las reglas negociadas entre los actores
sociales. Lo democrtico de la institucionalidad consiste
en que no hay una fuerza que sea capaz de imponer por s
misma y de modo contundente las reglas pblicas. Son
necesarios los procesos de negociacin para que la
sociedad. los ciudadanos y las autoridades pblicas.
deliberen para alcanzar compromisos explcitos y
puntuales. Lo democrtico de la institucionalidad son
productos -leyes, contratos. acuerdos- negociados. que
a su vez son reproductores de otras reglas que favorecen
la seguridad. el desempeo y la calidad de los sistemas
sociales. polticos y econmicos.
Un punto importante de la institucionalidad democrtica
es que produce controles especficos. stos permiten la
compatibilidad no slo entre organismos diferentes, sino
que favorecen su complementariedad. Un caso de esta situacin son los controles sobre el mercado. los procesos
polticos y las acciones del Estado. La lgica de los controles
responde a que los poderes no se anulen ni destruyan;
tampoco a que inhiban la libertad de los actores individuales y colectivos.
Por eso, el funcionamiento de las instituciones es la suma

de poderes activos, sujetos a restricciones para garantizar
la interaccin balanceada de las esferas de decisin y accin
que integran los sistemas de poder. Otro punto a destacar
es que la institucionalidad democrtica favorece la existencia de equilibrios dinmicos, es decir, de equilibrios
competitivos que son regulados con la intervencin de la
autoridad pblica. Los equilibrios dinmicos tienen origen
gubernamental y no gubernamental. Evitar que se conviertan en zonas autrquicas, es el compromiso que la autoridad central tiene para impedir el quebranto del orden
jurdico, poltico y pblico. Los equilibrios dinmicos dan
cuenta de organizaciones protagncas. que, sin embargo,
deben regularse con eficacia.
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29
Valads, Diego (1999). El control del poder, Universidad Na-
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La importancia de la direccin
pblica en la organizacin e
implementacin de las polticas
democrticas
Alfonso Gonzlez Mateos
1. Introduccin
El proceso de globalizacin implica gobiernos democrticos;
los ciudadanos quieren democracias reales; la pobreza extrema implica la transformacin del Estado en un Estado
social plenamente democrtico.
Estas son las causas de una nueva administracin pblica
que ser el puente de comunicacin entre la Sociedad y el
Estado social. Ese canal donde fluyan las demandas sociales y tambin las respuestas a las mismas con acciones de
gobierno, para que los individuos puedan sobrevivir. convivir y coexistir en la sociedad. (1)
Esta nueva administracin pblica debe estar sustentada
en polticas democrticas que emanen de la participacin
ciudadana y de consensos de grupos sociales. que traigan
consigo corresponsabilidad con el gobierno. (2)
Esta nueva administracin pblica se materializar a travs
de Instituciones con credibilidad y con capacidad de
gobierno.
Para instrumentar esta nueva administracin pblica con
polticas democrticas, con gobierno de las instituciones,
con direccin pblica profesionalizada y evaluacin partcpatva, se requiere de un desarrollo institucional.
2. Capacidad de gobierno.
(3)
Dentro de la nueva administracin pblica, la capacdad

de gobierno implica la fortaleza para materializar las polticas democrticas. es decir la direccin pblica necesaria
31
y ESTADO DEMOCRTICO
para conducir las instituciones pblicas y llevar a cabo el

gobierno de las instituciones.
Esta direccin pblica est compuesta por la toma de
decisiones y el mando de hombres, basados en un desarrollo estratgico.
3. Polticas democrticas. (4)

Las polticas democrticas son las polticas pblicas, las
cuales se basan en las querencias y necesidades de la
ciudadana por un lado y por otro en los consensos y
acuerdos de los grupos sociales.
Por lo tanto las polticas democrticas o polticas pblicas
son instrumentos que deben ser consensuados y legitimados por la ciudadana y los grupos sociales y gremios,
lo cual trae consigo corresponsabilidad con el gobierno y
gobernabilidad.
Lo anterior contrasta con las polticas gubernamentales
unilaterales que como su nombre indica se dan en forma

unilateral.
De aqu la importancia de la direccin pblica de la nueva
administracin pblica como elemento catalizador para la
organizacin e implementacin de las polticas demo-crticas.
4. Diagnstico interno. (5) (6)

El diagnstico interno es parte del desarrollo estratgico y
base para la organizacin de las polticas democrticas.
El diagnstico interno se realiza mediante el anlisis de
las fortalezas para lograr las querencias, as como de las
debilidades para no lograrlas.
Este diagnstico de fortalezas y debilidades versus querencias de la ciudadana, se da con relacin a los recursos
humanos, recursos materiales, recursos flnanceros, recursos tcnicos y recursos de informacin que poseen las
32 1 ALFONSO GONZLEZ MATEOS
instituciones para poder cumplimentar las querencias o

demandas sociales. Es decir todos los insumos necesarios
para que las organizaciones, que son las instituciones con
recursos, generen los resultados necesarios para
materializar las polticas democrticas.
5. Anlisis externo. (5) (6)

El anlisis externo es la otra parte del desarrollo estratgico
y base tambin para la organizacin de las polticas democrticas.
El anlisis externo implica conocer las amenazas y los riesgos de no cumplir con la responsabilidad social. y las
oportunidades para cumplir con ella.
El anlisis externo por lo tanto se realiza detallando las
amenazas y riesgos versus las oportunidades para llevar a
cabo la responsabilidad social.
Para lo anterior es necesario conocer el entorno de aplicacin y cules fueron los consensos y acuerdos con los
diferentes grupos sociales y gremios involucrados en la
poltica democrtica en cuestin.
6. Desarrollo estratgico. (5) (6)

Con el diagnstico interno y el anlisis externo realizados
se conforma el desarrollo estratgico.
Este desarrollo estratgico es base para la organizacin de
las polticas democrticas. porque nos indica nuestra capacidad de realizacin y la viabilidad de cumplimentar las
querencias o demandas ciudadanas y los acuerdos y consensos con grupos sociales o gremios.
El desarrollo estratgico contiene por tanto. la sumatoria
del diagnstico de la institucin con relacin a sus recursos
para enfrentar las querencias de la ciudadana, y el anlisis
del entorno para cumplir con la responsabilidad social.
que implican las polticas democrticas.
SOCIEDAD, CIUDADANIZ~CIN
/33
Con el desarrollo estratgico se est en posibilidad de pasar

a la planeacin estratgica que es la toma de decisiones a
priori para la organizacin e implementacin de dichas polticas democrticas.
7. Planeacin estratgica.
(7)
La planeacin estratgica se compone de la fijacin de los

objetivos. del cmo lograr esos objetivos. del poner todas
las actividades necesarias en el tiempo. de cuantificar financieramente dichas actividades. as como de sentar las
bases para el crecimiento y desarrollo de lo logrado.
7.1 Fijacin de objetivos.

Es el qu de la planeacin estratgica. es precisar hacia
dnde se quiere llegar para cumplir con las polticas democrticas. son los resultados que se pretenden alcanzar para
materializar las demandas sociales.
7.2 Cmo lograr los objetivos.
El cmo de la planeacin estratgica implica dos partes.
los arreglos institucionales necesarios para la consecucin
de los objetivos y los procedimientos para la realizacin de
los mismos.
Cules son los cambios institucionales para lograr los
resultados requeridos?
Qu cambios en la organizacin implica el poner los recursos en las acciones? Qu transformaciones son
necesarias?
Cules sern los procedimientos y metodologas necesartas para materializar los resultados de las polticas
democrticas? Cul es la especalzacn necesaria para
el desarrollo de dichas metodologas? Qu nos proporcionan los procedimientos tcnicos adecuados?
7.3 Programacin. (8)
La programacin es parte de la planeacin estratgica
que se encarga de poner todas las actividades en el tiempo.
sta es necesaria se realice de forma minuciosa para tener
34/ ALFONSO GONZLEZ MATEOS
el mapa completo de la implementacin de las polticas

democrticas.
Para conformar la programacin es necesario tener una
estructura programtica, sta contiene la divisin de programas que va desde la parte macro, es decir la poltica
democrtica en su conjunto, la parte mezzo, los apartados
para cumplir la misma, y la micro, las actividades para
cumplir los apartados.
Esta estructura programtica tiene que ser integral,
es decir completa, en el contenido de todas las actividades
del mapa para su implementacin. Tambin tiene que
ser flexible, es decir como acorden para que se pueda
ampliar o sintetizar para el fcil manejo de los subprogramas, proyectos, subproyectos, actividades y tareas
necesarias.
Debe coincidir esta estructura programtica con la estructura orgnica u organizacional, es decir qu subprograma o actividad corresponde a qu unidad administrativa, lo que facilita la asignacin de responsables de
programas y sus desgloses.
Esta programacin debe contener unidades de medida
que permitan evaluar y controlar sus avances, asimismo,
deben tener su cuantificacin de recursos financieros, con
el objeto de llegar a la programacin-presupuestacin.
7.4 Presupuestacin. (9)
Parte importante de la planeacin estratgica es la presupuestacin, es decir el presuponer, el suponer anticipadamente el cmputo de los ingresos y egresos necesarios
para la realizacin de la poltica democrtica en turno.
Para lo anterior, es necesaria la aplicacin de tcnicas que
cuantifiquen los recursos financieros suficientes para tener
con oportunidad los recursos humanos, materiales, tcnicos
y de informacin requeridos para lograr los resultados.
7.5 Crecimiento y desarrollo.
Este punto se refiere a tomar decisiones a priori no slo
para conseguir los objetivos. sino para una vez logrados.
y ESTADO DEMOCRTICO
35
crecer y desarrollarlos. Es decir el dnde invertir para multiplicar los logros.

Con este objeto se debe desde la planeacion estratgica,
decidir en dnde sembrar, para obtener un crecimiento,
una redistribucin y una calidad adecuadas en el futuro,
as como evitar la destruccin de 10 logrado.
8. Hasta aqu se han descrito el desarrollo estratgico con

su diagnstico interno y su anlisis externo; as como la
planeacin estratgica con todas sus partes.
Dicho desarrollo estratgico y planeacin estratgica son las
herramientas necesarias para la organizacin de las polticas democrticas.
9. Direccin pblica. (10)

La direccin pblica como se mencion, es el elemento
catalizador de la nueva administracin pblica para la
organizacin e implementacin de las polticas democrticas.
La direccin pblica o public management es la organizacin
y la direccin de las instituciones para la consecucin de
sus objetivos.
Por 10 tanto, dentro de la nueva administracin pblica, la
direccin pblica es un eje, que coordina por un lado, el
desarrollo estratgico a travs del diagnstico interno y
anlisis externo, y la planeacin estratgica al tomar
decisiones a priori sobre los resultados a obtener; por otro
lado, coordina la realizacin de acciones en las instituciones, al organizar y dividir el trabajo, al integrar los recursos
de todo tipo, al tomar decisiones y mandar hombres y al
controlar las acciones para lograr los resultados requeridos.
Por lo tanto la direccin pblica, elemento catalizador de
la nueva administracin pblica, detona la organizacin e
implementacin de las polltcas democrticas:
- En su organizacin, al crear el desarrollo estratgico y
36 1 ALFONSO GONZLEZ MATEOS
la planeacin estratgica.
-En su implementacin. al desarrollar la divisin del trabajo. integrar los recursos. tomar decisiones. mandar
hombres. controlar y coordinar acciones.
9.1 Divisin del trabajo.
El public management implica organizar y dirigir.

Organizar es la tarea en la prctica de la direccin pblica
de dividir el trabajo. funcin fundamental para estructurar.
desmenuzar los proyectos. los programas y asignarlos a
cada unidad administrativa y sus responsables. De tal manera que permita medir resultados por individuo. por
unidad administrativa y de esta forma faclte el logro de
los resultados.
La clave es dividir lo ms que se pueda. sin perder la capacidad de supervisin y control.
9.2 Integracin de recursos.
Base para lograr los resultados es integrar los insumos

a las instituciones para convertirlas en organizaciones que
den el servicio necesario para cumplir con los resultados
que implican las polticas democrticas.
La suficiencia de recursos. el tiempo y la oportunidad
de tenerlos y meterlos en juego en las instituciones, son
elementos bsicos de la direccin pblica.
9.3 Toma de decisiones y mando de hombres. (11)
Si bien la direccin es hacer que otros hagan y para eso

hay que saberlo hacer. La direccin pblica es tomar decisiones y mandar hombres con base a un desarrollo
estratgico y planeacin estratgica. Pero hay que tomar
buenas decisiones y mandar bien a los hombres.
Para tomar buenas decisiones. es necesario tener buenos
diagnsticos. buenos anlisis externos. buena planeacin
estratgica. buena fijacin de objetivos. buenas metodologas tcnicas. buena programacin. buena presupuestacin
y buenos proyectos de desarrollo.
Para mandar bien a los hombres. hay que tener buena
comunicacin. buena informacin, buena orientacin y
SOCIEDAD, CIUDADANIZ~CIN 1
37
buen desarrollo institucional que implica desarrollo de los

individuos y de la organizacin.
9.4 Control. (12) (13)
El public management o direccin pblica para cumplir
con los resultados requeridos, necesita del control. es decir
del verificar que las acciones no se salgan de la planeacin
estrategca para conseguir los objetivos.
El control se compone de la medicin de la actuacin y
la valoracin de la misma.
La medicin de la actuacin es el control de avance o
cuantitativo de insumos o medios. de resultados y realizaciones.
La valoracin de la actuacin es el control de calidad
que se da mediante la fijacin de estndares. el anlisis de
desviaciones y la propuesta de medidas correctivas.
9.5 Coordinacin.
La coordinacin de acciones de la direccin pblica se realiza
mediante bases de interrelacin y medios de integracin.
Las bases de interrelacin son los puntos de contacto
en cada uno de los proyectos u otro tipo de divisin de programas descritos en la estructura programtica. Con estos
puntos de contacto o cabezas puntos de enlace. se logra
una parte de la coordinacin interreas.
La otra parte de la coordinacin interreas se logra con
los medios de integracin. que son los diferentes comits
interreas necesarios para la implementacin de macro.
mezzo o micro proyectos.
Con las bases de interrelacin a travs de puntos de contacto en la organizacin y los medios de integracin a travs
de comits Interreas, se logra romper con las estructuras
jerrquicas verticales tradicionales. y se facilita y flexibiliza
la comunicacin y coordinacin necesarias para que la
direccin pblica pueda cumplimentar los resultados
requeridos.
38'
ALFONSO CiONZALEZ MATEOS
10. Conclusiones.
La Direccin Pblica viene a ser un elemento catalizador,
es decir el detonador, de la nueva administracin pblica,
para cumplir con los resultados que implican las polticas
democrticas legitimadas stas, con demandas sociales y
consensuadas con acuerdos sociales y gremiales.
La importancia de la direccin pblica en la organizacin e
implementacin de las polticas democrticas radica:
En lo que toca a su organizacin.

- En la coordinacin del desarrollo estratgico a travs
de un diagnstico interno y un anlisis externo o de entorno.
- En la coordinacin de la planeacin estratgica, compuesta por la fijacin de objetivos, por los arreglos institucionales. por las metodologas especializadas, por la
programacin de acciones, por la presupuestacin y por el
desarrollo a sembrar.
En lo que toca a su implementacin.
-En la coordinacin de la divisin del trabajo, la integracin de nsumos, la toma de decisiones, el mando de
hombres y el control de acciones.
y ESTADO DEMOCRTICO
39
Notas
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
(11)
(12)
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y ESTADO DEMOCRATlCO
41
El problema de la confidencialidad
gubernamental y la gestin pblica
en el contexto de la transicin
democrtica
Juan Carlos Len y Ramrez
Aproximacin conceptual:
iem pre que hablamos del referente Estado en su

sentido ms puramente terico, lo situamos como
un resultado de la voluntad e ingenio de la sociedad,
cuya intencionalidad fundamental. sustantiva y
ltima radica en el aseguramiento y materializacin de la
nocin de "Bien Comn", en la dimensin binaria espacio/
temporal. No son pocos tericos y cientficos polticos que
a lo largo del desarrollo del pensamiento poltico han puntualizado este hecho como el basamento fundamental para
entender su surgimiento y apuntalar su legitimidad ante
los mltiples actores sociales/pblicos. (ciudadanos o no)
que hoy caracterizan e integran lo que llamamos sociedad
civil.
La connotacin de Estado de Derecho, aledaa y mejor dicho consustancial a la calidad estatal enclavada en el
contexto del desarrollo del Estado capitalista democrtico,
tanto en su acepcin moderna de "Estado/Nacin". hoy
un tanto limitada, y puesta en entredicho por las profundas
transformaciones que el desarrollo ulterior del capitalismo
ha experimentado en esta parte ltima del siglo XX y de
frente al inicio del tercer milenio. fenmeno entendido como
globalzacn, en su versin posmoderna, y los profundos
efectos que ha a trado en nuestra concepcin de la ciencia
yel quehacer cientfico,' resultante de este mismo proceso,
y que es menester afirmar: causa no pocos denuestos y con1 Tian Yu Cao, en su espndido trabajo: "La revolucin kuhnianna y el giro posmodernista
en la historia de la ciencia" publicado en el centro de Investigaciones Interdisciplinarias de
la UNAM (1988), afirma que la etapa de la intervencin posmodernista en la historiografia
de la ciencia estuvo definida principalmente por una reorientacin radical en este campo,
la cual inici en la dcada de los sesenta,
Segn este autor la practica de la historiografa cientfica se inclua en el mbito del discurso modernista, es decir, los historiadores consideraban a la historia de la ciencia como
43
secuentemente encarnizados debates, en el marco de una

realidad que ya no resiste el ser explicada con ojos viejos,
y que ante la sobrada magnitud de las inmensas transformaciones que este proceso trae aparejado, y que muy
inicialmente empezados a testimoniar, no logra todava
explicarse de manera y forma holstica, aportando explicaciones cuya fortaleza terica y contundencia emprica,
nos permitan a la manera Kuhniana derrotar verdades
paradigmticas preexstentes."
Es un hecho, cientficamente comprobado que la nocin
de gobernabilidad se encuentra aparejada al referente Estado de Derecho, los seeros trabajos de Weber y Hegel no
dejan duda al respecto: El monopolio natural del "ejercicio
de la violencia legal", nos habla de uno de los atributos
consustanciales de la nocin de Estado, el derecho,
entendido como la resultante de la voluntad de la sociedad
para normar sus relaciones en todos los mbitos de las
esferas privado/pblica que entretejen y articulan lo que
se ha dado por llamar el "tejido social" en su infinita trama,
y que a travs del proceso y materializacin de la representatividad en su sentido eminentemente parlamentario
y congresional le depositan al Estado la ley con la finalidad
de hacerla vigente, en su sentido ms difano de certeza y
proteccin de la sociedad."
un proceso acumulativo y progresivo constiteido por las actividades racionales y sus productos. En una sociedad extensamente mercantilizada y burocratizada, existe la tendencia estructural a universalizar la racionalidad instrumental y a masificar la subordinacin
de los enunciados cognitivos del desempeo. Pp. 12, 13 Y 22.
2 Para Kuhn la ciencia es intrnsecamente una actividad comunitaria; los conceptos, en
tanto cristalizacin del trabajo de un grupo, so posecin de una comunidad histricamente
emergente. Todo investigador afirma, requiere primeramente de un marco conceptual o un
paradigma dado para realizar cualquier tipo de investigacin cientfica, incluyendo la observacin de postulacin de teoras e interpretacin. De manera similar, slo pueden
aseverarse los valores verdaderos y la aceptabilidad de los enunciados cientficos dentro
de un paradigma, lo cual entraa una circularidad inevitable en el razonamiento cientfico.
Tomando en cuenta esta circularidad, Kuhn subraya que el concepto de paradigma ha
proporcionado la base para una comprensin hermenutica de la ciencia, Kuhn tambin
argumenta que la estructura del mundo tal como lo percibimos, est limitada por la estructura histricamente cambiante del esquema conceptual de una comunidad o, como lo denomina, por una estructura lxica o, simplemente, el lxico. Si bien los intereses de Kuhn
se limitan en gran medida a la historia intelectual de la ciencia, Feyerabend, motivado por
su odio moral a la rigidez social y a un mtodo cientfico fijo, a los cuales considera, nada
menos que enemigos de la libertad. la vida, la imaginacin y la creatividad, criticando
duramente la deificacin de la ciencia e incisivamente ridiculiza la nocin de que existen
mtodos cienllficos distintivos y estndares autnomos de racionalidad cientifica,
desvinculados de las prcticas histricas reales. Para Feyerabend no existe ninguna diferencia epistemolgica interesante entre los objetos y los procedimientos de la ciencia y los
de cualquier otra actividad humana, por ejemplo la poltica. Ibidem. Pp. 12 Y 13
3 Przeworski afirma que cualquiera que sea la forma que asuma, ya sea dictatorial o de-
441 JUAN CARLOS LEN
Y RAMIREZ
La observanca y aplicacin de la ley en el sentido de oportunidad y vigencia inherente a su propia naturaleza e

intensin. cerrando el paso a la discrecionalidad ya la consecuente impunidad. constituye una de las fuentes fundamentales de la legitimidad del Estado. aparejada a la
expresin de la voluntad ciudadana. requerida para
materializar su existencia. establecer el sistema de pesos y
contrapesos que debern normar su actuacin. posibilitar
el rendimiento de cuentas y responsabilidad de su
desempeo gubernamental (el concepto de accountabilits.'
en la dimensin binaria de la poltica y la administracin y
materializar su reforma en su sentido ms prospectivo de
la ampliacin de espacios pblicos resultantes de la
pluralidad democrtica. para determinar. tanto sus atribuciones como competencias en la instrumentalidad de la
ecuacin privado/pblica. para solucionar de manera
provisional. dada la vertiginosa dinmica del cambio social.
10 que al Estado compete y 10 que compete a la sociedad.
en su expresin ms dialctica. 5
mocruca, el Estado rige. Incluso en una democracia directa, las decisiones de la mayora
son valederas para todos, an para la minora que considera que van en contra de sus
intereses o de su opinin. En una democracia representativa. estas decisiones son tomadas por representantes electos as como por funcionarios designados a quienes los representantes delegan algunas tareas para gobernar. Los representantes deciden lo que los
ciudadanos deben hacer y lo que no pueden hacer, y obligan a los ciudadanos a acatar
sus decisiones. Es recomendable revisar el artculo de este autor intitulado: "El Estado y el
cudadano". Este trabajo fue originalmente preparado para el Seminario Internacional del
CLAD sobre "La sociedad y la reforma del Estado, Sao Pauto, Brasil en el ao de 1998. La
edicin que ahora se consulta es la revista "Poltica y Goblerno", vol. V, # 2, del Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico, 1998. Pp. 342
4 Es importante hacer mencin que el sistema de rendicin de cuentas, no slo obliga
tanto a los funcionarios electos como a los funcionarios designados a informar sobre los
esquemas de racionalidad adoptados y el consecuente diseo de polticas para su materializacin consecuente, sino tambin y de manera preponderante a asumir la responsabilidad en los costos incurridos en el proceso. Es indudable que en regmenes autoritarios
como el mexicano, la obligatoriedad constitucional de presentar un informe del desempeo gubernamental ante el Congreso, ni supuso la presencia del ejecutivo, hecho que la
praxis y la costumbre modific, convirtindose en un rito aledao a la reproduccin del
poder, no existiendo el derecho de interpelacin por parte de los partidos representados
en l. El deterioro del rgimen supuso en los ltimos tiempos, infracciones a esa "liturgia
del poder", apareciendo en el recinto parlamentario manifestaciones de variado tono rechazando esta prepotente actitud.
La nocin de accountablty muy trabajada por O'Donell en mltiples trabajos, se refiera a
este problema a detalle, poniendo de manifiesto la necesidad de que el sistema de pesos
y balances que el marco institucional establece y opera, determine la necesidad de que no
slo se informe del desempeo sino se asuman los costos resultantes de la gestin. En
este mismo orden de ideas, usualmente los informes que se comentan se refieren a procesos fragmentados en el tiempo y el espacio y no se refieren a la continuidad espacio temporal en donde se desarrolla la poltica y la administracin en el marco general del proyecto histrico de nacin.
5 Uvalle pone de manifesto que existe una revaloracin de lo estatal, siendo hoy el Estado
objeto de una revisin fundamental para que la sociedad acceda a otras etapas de bienesSOCIEDAD, CIUDADANIZ~CIN1
45
Por tanto es posible afirmar. que el Estado no sera entendible si la ley. que lo posibilita. determina. caracteriza.
limita y controla desde una perspectiva formal. otorgndole
a la sociedad certeza jurdica en el marco de sus relaciones
privado/pblicas y pblicas/pblicas dentro de un amplio
contexto de gobernabilidad.
En la dcada de los aos 30 y ante el surgimiento y consolidacin del totalitarismo estatal. tanto en su versin
fascista iniciada en la Italia de Benito Mussolinni el "Duce".
con sustentos tericos provenientes de Pareto (1963), Mosca
(1939) y Michels (1962) y ampliamente consolidados por
Adolfo Hitler el "Fuhrer" en la Alemania nazi y en su versin
sovitica articulados por Jos Stalin en la URSS. y cuya
influencia devastadora dejo una marca indeleble en el
pensamiento poltico occidental. pensadores polticos de
la talla de Hannah Arendt manifestaron su alarma y rechazo
permanente a una nocin de Estado que "constrea a los
seres humanos de tal manera, que acababa por despersonalizarlos. acabando con el espacio privado y consecuentemente con el pblico. masificndolos de tal manera
que posibilitaba su sujecin y control". Desde esta
perspectiva. el Estado acaba con la libertad de los individuos. termina con los espacios privados y consecuentemente con los espacios pblicos rompiendo con el
delicado equilibrio que la ecuacin democrtica supone.
La inexistencia de espacios pblicos lesiona gravemente la
posibilidad de participacin de la sociedad en el control de
los excesos a los cuales es propenso el Estado. sin la
participacin y control de la sociedad."
tar y desarrollo. Hoy el estado vive en una realidad donde prevalecen normas abiertas,
intercambios en gran escala, economas abiertas y una innovacin sin precedente. Profundiza al sostener que esta nueva valoracin de lo estatal es el resultado de experiencias
no siempre favorables. Todava estn recientes los costos pblicos y sociales del estatismo decadente, concluyendo que esa es la razn de evitar el regreso del Estado protagnico,
en el contexto de un mundo donde hoy se proclama la democratizacin del poder, el reconocimiento de las capacidades individuales, la energa de las organizaciones ciudadanas
y la cooperacin entre la sociedad y los gobiernos. Es recomendable revisar los trabajos
de Uvalle referidos a los derroteros y transformaciones del Estado.
6 A. Mestre afirma que en la historia del pensamiento poltico muy pocos son los autores
que han sabido disear como Hannah Arendt lo hizo, una nocin de poder poutico que se
funda en el curso de su propia accin. El mensaje que esta sorprendente cientfica alemana nos leg. no es otro que el de la posibilidad de fundar un poder en la horizontalidad de
la desigualdad humana. Sus concepciones estratgicas del poder, que Weber interpret
como la oportunidad que se tiene dentro de una relacin social de imponer la propia voluntad incluso contra las resistencias de los hombres, sin considerar ms all de ia retrica
ideolgica que el verdadero poder, es democrtico, slo puede ser legitimado por el pueblo.
A mitad del camino entre la politeie griega y el public opinion burgus, o sea reconstruido
46iI JUAN CARLOS LEN
Y RAMiREZ
George Orwell (1949), el socialista ingles, que posterior a su

encuentro con el stalinismo sovitico del "Gulag" y que en su
aterradora obra 1984, relata desde una perspectiva literaria
los excesos devastadores de un Estado totalitario encarnado
por el "Hermano Mayor", en donde la verdad era escrita y reescrita todos los dlas con el propsito de desfigurarla y el
lenguaje, articulador del pensamiento suma ataques permanentes a partir de la nocin de que su uso como vehculo
proclive a materializar el descontento posibilitara la disidencia. La "neolengua" reducira al mnimo la capacidad de
reflexin, considerndose como un xito su devastacin, celebrando la muerte y el entierro de los conceptos, reduciendo
la comunicacin entre los seres humanos a su ms elemental
expresin, de una simpleza aterradora que los despoja de su
naturaleza privada y les evita su accionar pblico, posibilitando su frreo control por el Estado. Un Estado de guerra
permanente (real o ficticia), con enemigos ciertamente difusos,
manejando el miedo y el temor como un elemento de control
ltimo y con una consecuente poltica y prctica de racionamiento obsesivo de la totalidad de los insumos y satisfactores
ms elementales para hacer la existencia posible, en donde
cualquier aumento por insignificante o provisional que fuera
es .reconoctdo. exaltado y difundido como un triunfo de la
eficiencia del Estado y su brutal burocracia representada por
los cuadros del "Partido", aunado a la destruccin del ncleo
familiar y de las relaciones de confianza en todos los rdenes
de la vida social incluida la sexualidad, va la vigilancia y la
prctica de la delacin sistematizada, de todos por todos. y
en donde los nios y adolescentes (hombres y mujeres), reconocan slo al Estado como la fuente ltima de su lealtad.
devocin y razn de existir. Si bien una novela, su similitud
con la realidad no deja de producir a la fecha temores
fundados sobre los excesos que un Estado sin control pblico,
es decir ciudadano es proclive a cometer. Dios ha muerto,
aniquilado y sustituido por el Estado y con l, el pensamiento
y la libertad. 7
sobre la tradicin helnica. pero con la aportacin de la nocin de juicio moral kantiano y la
irreductible divisin de lo social, el modelo del espacio pblico de Arend!, en que vendra a
concretarse en trminos tericos la tradicin de la democracia participativa, nos ha legado
a nuestro presente poltico su fuerza normativa, o sea, el impulso decisivo para llevar a
cabo una verdadera revolucin democrtica.
7 George Orwell, seudnimo de Eric Arthur Blair, novelista y ensayista ingls nacido en la
India en 1903 del matrimonio de un servidor pblico menor de la burocracia colonial inglesa y la hija de ascendencia francesa de un comerciante de maderas preciosas de Birmania,
que asisti a las ms prestigiosas escuelas inglesas tales como Winchester y Eton, en
47
Es un hecho. que en la historia del pensamiento filosfico/

poltico de la humanidad el Estado ha sido visto como el
necesario resultado de la creatividad intelectual humana.
requerimos de su existencia. la vida en sociedad sera impensable de otra manera. pero tambin desconfiamos de
sus excesos y nos atemoriza su crecimiento y obscura
transformacin en la monstruosidad alegrica del Behemoth y el Leviatn hobbesiano.
Es en este contexto. en donde el debate de la participacin
pblica ciudadana adquiere mayor relevancia. magnificada.
propiciada y alentada por el fortalecimiento de la democracia en todo el orbe.
El replanteamiento permanente de nuestra concepcin de
Estado es razn obligada del ejercicio democrtico. habida
cuenta. de que lo que no hace la sociedad lo har el Estado.
Hoy esta actitud de repensar al Estado. toca la totalidad
de sus elementos constituyentes. sus atribuciones y ulterior
finalidad.
Advertencia metodolgica:
Consecuentemente. el objetivo de este trabajo se orienta a
producir elementos de reflexin terica para el anlisis y
discusin de una de las atribuciones potestativas inherentes a cierto mbito de la accin estatal constituida por
el uso del secreto y la confidencialidad.
La construccin de las hiptesis de trabajo enfrenta un serio dilema de entrada. establecido en los siguientes trminos: Si de acuerdo a la prxis democrtica la publicitacin8
debe de tocar la totalidad de las acciones emprendidas en
donde fue su maestro Aldous Huxley. Orwell, sirvi en la guerra civil espaola aliado de la
Repblica; confeso anarquista primero, socialista despus y finalmente comunista. cambia drsticamente su posicin ideolgica en 1937, al combatir en contra de los comunistas
quienes pretendan suprimir a sus opositores en la ciudad de Barcelona. En el ao de
1944 escribi uno de sus mejores trabajos: "La granja de los animales", que junto con
"1984", publicada en 1949. representan una critica feroz al autoritarismo resultante de
cualquier posicin ideolgica. La advertencia orwelliana de los potenciales peligros representados por totalitarismo ha dejado una profunda huella en la literatura contempornea.
Orwell muere el ao de 1950 en un hospital de la ciudad de Londres.
8 Riker (1965), afirma que la democracia es una forma de gobiemo en la que los gobemantes
responden plenamente a los gobernados; Schmitter y Karl (1991) aseveran que la
democracia poltica moderna es un sistema de gobierno en el que los ciudadanos les
48 1 JUAN CARLOS LEN
Y RAMREZ
la esfera gubernamental, con el objetivo de asegurar su

adecuado control pblico. el uso de la secrecia y confidencialidad a partir de la posesin y manejo unilateral de
informacin privilegiada, y prolijamenie justificada por
razones de Estado, en reas tan. sensibles como la seguridad
nacional y la administracin de la justicia (por mencionar
slo las ms releuaniesl, e inaccesible al ciudadano comn,
desaparecen al ser sujetas al escrutinio y control de la
sociedad civU.
Desde la perspectiva terica de la Ampliacin de Espacios

Pblicos la hiptesis de trabajo es afrmatva (en relacin
con el supuesto previo): la totalidad de las acciones gubernamentales debe de estar bqjo el control y supervisin tanto
de los podJ!res que constituyen al Estado, materializados a
partir de la representatividad resultante del eiercicio democrtico del quehacer ciudadano y de las instituciones en
su sentido ampliamente pblico.
Desde la perspectiva terica del Control Democrtico de la
Gestin Gubernamental. la adopcin de un sistema de
pesos y balances; responsabilidad y obligatoriedad de la
presentacin de resultados y cuentas de los funcionarios.
gubernamentales a la sociedad conocida como accountabUity. la hiptesis de trabajo tambin es afrmatva: Son
las reas ms sensibles de la accin gubernamental. las
que ms requieren de un efectivo control renovadamente
pblico.
Desde la perspectiva terica de la razn de Estado, la hiptesis se torna negativa (en relacin con el supuesto inicial).
puesto que la accin estatal dada su naturaleza intrnseca
y su razn de ser, requiere del secreto y la confidencialidad.
reclaman a los gobemantes sus acciones en el dominio pblico, sin embargo, Przeworski
afirma que a la pregunta de que Por qu los gobiernos han de representar?, existen
cuatro respuestas genricas a considerar: a) porque se ofrecen para cargos pblicos slo
aquellas personas que tienen vocacin de servicio pblico y permanecen incorruptas durante
el tiempo que ocupen el cargo; b)porque si bien los individuos que se ofrecen para el
servicio pblico tienen diferentes intereses, motivaciones y capacidades, los ciudadanos
hacen uso eficaz de su voto para escoger ciudadanos buenos; e) porque si bien cualesquiera
que ocupe un cargo pblico podra querer promover intereses o valores diferentes o
perjudiciales a los del pueblo, los ciudadanos hacen uso eficaz de su voto para amenazar
con la destitucin de los que intentan desviarse del camino de la virtud y d) porque distintos
poderes del gobierno se frenan y se hacen contrapeso de tal forma que en conjunto, acaban
procurando el bien comn. En "Democracia y representacin", revista "Metropolftica", vol.
3, # 10, Mxico, 1999. pp. 227/257
y ESTADO DEMOCRTICO
49
con el objetivo de preservar a la sociedad misma. que sin

estos elementos vera su existencia, desarrollo y preservacin
seriamente comprometidas.
Desde la perspectiva terica del Estado de Derecho. la hiptesis se torna tambin negativa dado que sus airibuciones,
lmites y responsabilidades estn consignadas en ordenamientos legales de ndole constitucional. diseados para
proteger el bien pblico. El Estado slo puede hacer lo que
la ley le permite.
Ante la magnitud y trascendencia de este dUerna, y con la
intensin de ofrecer resultados, aunque ciertamente no concluyentes; la naturaleza misma de la discusin habla de su
provisionalidad temporal. la ltima hiptesis de trabajo considerada, se refiere al necesario fortalecimiento institucional
resultante de una representatividad incremental y a la racionalidad requerida en trminos de la factibilidad y la viabilidad
necesaria y oportuna orientada a establecer los equilibrios
institucionales ampliamente pblicos, que preserven el secreto
y la confidencialidad necesaria para el desempeo de ciertas
actividades gubernamentales pblicas. sin demeritarlo pero
si sujeto al control y escrutinio pblico, bajo el supuesto de
que la sociedad no slo demanda gobiernos representativos,
sino que tambin de eficiencia y transparencia (publicitacin)
de la gestin.
Planteamiento instrumental:
Ante la necesidad de contar con una instrumentalidad
terca ciertamente dura. que nos posibilite a enfrentar el
dilema considerado en este trabajo, y a pesar del riesgo
que para muchos supone. extrapolar teoras de la Mecnica
Cuntica al contexto metodolgico de las Ciencias Sociales.
ante la pretensin de erradicar en la medida de lo posible,
la tradicional propuesta formal y especulativa resultante,
poco susceptible a una adecuada verificacin emprica.
Es a partir de dicho supuesto que se decidiera adoptar el
Principio de Incertidumbre de Hesenberg", como un ele9 Wemer Karl Heisenberg (190111976), uno de los primeros y ms importantes fsicos
tericos del mundo, realiz sus aportaciones ms trascendentes en la teorla de la estructura
atmica. En 1925 comenz a desarrollar un sistema de mecnica cuntica, denominado
501 JUAN CARLOS LEN
Y RAMREZ
mento vertebrador de la propuesta Investgatva, desarrollada en este trabajo. Es de la ms elemental tica

cientfica, hacer del conocimiento del lector, que esta versatilidad metodolgica es de uso comn en la investigacin
en ciencias sociales. en las ms renombradas instituciones
acadmicas, especialmente las del mundo sajn y enfticamente las estadounidenses. 10
Heisenberg afirma que el Principio de Incertidumbre es el
"resultado de la imposibilidad medir el movimiento y
trayectoria de una partcula, dado que al hacerlo afectamos
sensiblemente las condiciones esenciales del sistema en el
que opera, con la consecuente distorsin y alteracin de
su comportamiento. "11
mecnica matricial, en el que la formulacin matemtica se basa en las frecuencias yamplitudes de las radiaciones absorbidas y emitidas por el tomo y en los niveles de energa
del sistema atmico (Teora Cuntica). El desarrollo del principio de incertidumbre
desempea un importante papel en el desarrollo de la mecnica cuntica y en el Peno
samiento Filosfico moderno. En 1932, Heisenberg obtuvo el premio Nobel de Fsica. Entre
sus trabajos ms relevantes se encuentran: PlJysikalisclJen Prinzipien Das QuanfnflJeori,
1930; Cosmic Reaclion, 1946, Physics and Philosophy, 1958 y Unified Theory of Elemenlary
Particles, 1967.
10 El trabajo de Dennis Thompson intitulado: "Democratic Secrecy", publicado recientemente
en la revista "Political Science Quarterly", basa parte de su argumentacin en el teorema
de Heisenberg, llegando a conclusiones tales como que el secreto es parte del mismo
proceso democrtico, lo cual pareciera un contrasentido, siendo esta una de las razones
principales que inspiraron este trabajo. Para Thompson, el uso del teorema mencionado
resulta en un sentido inverso al que nosotros sostenemos en esta propuesta; para l, el
dilema descrito se atena desde dos perspectivas: la de la Temporalidad y la de la
Transparencia. El primer camino en el que el secreto puede ser moderado, est determinado
por una dimensin temporal; moderamos el secreto al hacerlo temporal, a este tenor
Thompson afirma que "levantar el velo del secreto en el tiempo, con la finalidad de que los
ciudadanos puedan juzgar la polftica o el proceso"; la principal interrogante radica en el
hecho de que debido a una temporalidad expresa, la responsabilidad democrtica se pierda.
En el caso del segundo argumento, considera que slo se puede optar por el uso del
secreto siempre y cuando este se ajuste a la ley, y que en caso de exponerse a la luz
pblica este sea el elemento fundamental de su justificacin, dejando claro que se opta
por la confidencialidad para lograr el propsito previsto. Tericamente esta postura merece
cierta consideracin, pero la evidencia emprica nos demuestra lo contrario. El secreto
solo es justificable cuando el proceso en s mismo no lo es, afirmando que los secretos de
primer orden requieren publicitacin de segundo orden, percibindose como una solucin
de ndole sensible sobre el dilema de la responsabilidad en la mayoria de los casos, pero
es menester afirmar que tambin existen casos en donde esta circunstancia dista mucho
de ser clara, puesto que se argumenta que cualquier informacin al respecto, de la
denominada como Clasificada" por poca que esta sea, afecta de manera irreversible el
propsito que la anima. Si bien su argumento es cierto, los excesos que esta afirmacin ha
producido nos hacen muy sensiblemente reflexionar sobre su peso argumentativo,
privilegiando desde nuestra postura la existencia de los necesarios controles democrticos,
a riesgo de fracasar en una poltica especfica al hacerla pblica, que arriesgar los ilcitos
que se cometen a nombre de la ley, la aberracin no puede ser ms clara.
11 Principio de Incertidumbre: en mecnica cuntica, es el principio que afirma que es
imposible medir de forma precisa la posicin y el momento lineal de una partcula, por
ejemplo un electrn. El principio, tambin conocido como Principio de Indeterminacin,
afirma igualmente que si se determina con mayor precisin una de las cantidades se perder
precisin en medida de la otra, y que el producto de ambas incertidumbres nunca puede
y ESTADO DEMOCRTICO
51
Aplicando este principio fisico a nuestra propuesta. diramos que "el secreto y la confidencialidad aplicables a
ciertas polticas y procesos de la accin gubernamental
derivados de las atribuciones de la condicin estatal. al
sujetarse al escrutinio pblico. y por ende transparentarse.
dejan por ese slo hecho de serlo. El escrutinio ampliadamente pblico termina con el secreto.
Por otro lado Mandelbrot" sostiene en su ya famoso teorema
que "la lgica que anima a un sistema. predetermina a sus
componentes. los cuales no tienen significacin fuera de
esa lgica que los predetermina."
Las nociones de secreto y confidencialidad derivan su lgica.
de la lgica con la que conceptualizamos el referente Estado
mismo. si el sistema que constituye el referente cambia. su
nueva lgica derivara de ese cambio.
Es a partir de estos principios en donde situamos la lgica
del quehacer democrtico. que aplicados a nuestra nocin
de los referentes Estado. sociedad. gobierno y gestin
gubernamental requieren de una revisin sin duda profunda.
La nocin de confidencialidad y secreto. siempre ha estado
ligada a nuestra concepcin de Estado (Maquiavelo. 1513
y Guicciardini 1521)13; la poltica exterior y su consecuente
quehacer diplomtico en su concepcin ms ortodoxa suser menor a la constante de Planck. En mecnica cuntica las predicciones precisas de la
mecnica clsica se ven substituidas por clculos de probabilidades. El Principio de Incertidumbre fue formulado en 1927, adicionalmente a su impacto en la Ffsica, tuvo efectos
en las ciencias consideradas como no duras, tal es le caso de la Filosofa, en donde este
principio tuvo implicaciones crendose la corriente de pensamiento denominada Misticismo,
que a partir del Principio de Indeterminacin derriban la idea tradicional de causa y efecto.
Albert Einstein, consideraba que la incertidumbre asociada a la observacin no contradice
la existencia de leyes que gobiemen el comportamiento de las partculas, ni la capacidad
de Joscientficos para descubrir dichas leyes.
12 Banoit Mandelbrot, matemtico polaco, nacionalizado francs, desarroll la geometra
fractal como campo independiente de las matemticas. Naci en Varsovia y estudi en
universidades de Francia y Estados Unidos, obteniendo el doctorado en matemticas en
la Universidad de Parls en el ao de 1952. Ha sido maestro de las Universidades de
Harvard, Yale y en el prestigiado Colegio Albert Einstein de Medicina. Desde 1958 trabaja
en el rea de investigaciones de la empresa 16M.
13 Considere necesario comentar algunos rasgos sobresalientes sobre Francisco
Guicciardini (1483-1540), dado que si bien en el caso de Nicols Maquiavelo su trascendencia en la Ciencia Poltica no requiere de argumentacin, este contemporneo suyo
no es ni con mucho tan famoso, pero indiscutiblemente brilla con luz propia. Florentino, de
origen nobiliario, diplomtico, funcionario al servicio de Lorenzo "El Magnifico" y autor de
sobresalientes trabajos histricos sobre su Italia natal. Fue tambin un prolfico ensayista
Y RAMREZ
pusieron la adopcin de la confidencialidad y el secreto

como parte fundamental de las estrategias para lograr los
objetivos propuestos. incluso la amenaza y/o la utilizacin
de la fuerza. la guerra. que desde la perspectiva de Raymond
Aron14. es la consecucin de los objetivos de poltica por otros
medios.
Parte fundamental del mandato expresado por el mandante
al mandatario, es resultado de un ejercicio de confianza
ciudadana. no en los individuos sino en las instituciones y
en la vigencia de la ley. tanto en aejas democracias como
en las de reciente factura. Lo complejo de este supuesto
radica en el hecho de que en casi la totalidad de los pases
del planeta. independientemente de su fortaleza institucional y su probidad republicana siempre hay excesos,
infracciones de la norma. falta de observancia de la ley en
una palabra ilcitos, que constituyen una muy pequea
fraccin en un vasto terreno de claro-obscuros. en donde
opera la secrecla y en donde tambin los extremos de la
legalidad por una parte y de la ilegalidad por la otra parecieran desfigurarse, de lo que los ciudadanos logramos
saber.
Una de las primeras respuestas. derivada del ms amplio
de los sentidos comunes. y que nos darla una contestacin
ciertamente parcial. seria atribuir estos comportamientos
negativos a la complejidad de la naturaleza humana. satisfaciendo as una preocupacin ciertamente tica en el plano
poltico, contando en su considerable obra con anlisis polticos sobre la problemtica
poltica de su tiempo y desde la perspectiva de su desempeo escritos en forma de
discursos. A diferencia de Maquiavelo, siempre cont con el favor del poder, si bien en las
condiciones peligrosas y siempre cambiantes de la Italia renacentista. Su pensamiento es
ms radical que el de Maquiavelo, en especial respecto a interpretaciones de la historia
romana, compartiendo posiciones abiertamente conservadoras y criticas sobre el papel de
la iglesia. Se recomienda la lectura de sus "Aforismos', los cuales representan su
contribucin ms acabada al ejercicio y mantenimiento del poder y por ende a la Ciencia
poltica.
14 Dentro de su profusa y rica obra, los trabajos ms sobresalientes de Raymond Aron
sobre la utilizacin y caracterizacin de la guerra se encuentran en: "Clausewilz, Philosopher
of War", publicado en el ao de 1976. Este trabajo en particular, representa un anlisis a
profundidad de las consideraciones y el entorno en el que se posibilita el uso de la guerra,
as como la articulacin de una taxonoma extensa sobre las modalidades que puede
adoptar, desde perspectivas analticas si bien sociolgicas en principio, multidisciplinarias
en argumentacin, propsito y contenido. Trabajo cuya vigencia le permite ser utilizado en
la ctedra en las reas de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de las ms
renombradas universidades del mundo. Es importante tambin revisar otro de sus
principales trabajos: "The Imperial Republic: The United States ano the World: 1945-1973,
1974.
y ESTADO DEMOCRTICO
53
filosfico. miserias y virtudes se articulan en la inconmensurabilidad del ser. que no es la pretensin de este
trabajo. que busca encontrar respuestas desde la perspectiva terica de la administracin pblica. as que ms
all de las pasiones humanas. se encuentran las instituciones que desde la perspectiva terica de Przeworski
(1996) son el ingrediente fundamental que priva en el diseo
del Estado con el propsito de fortalecerlo para que lleve a
cabo lo que debe hacer, a la vez que se le impide hacer lo
que no debe.
Las instituciones no slo posibilitan el anclaje del Estado.

sino que tienen un efecto determinante en su legitimidad
a los ojos de la sociedad. la de los iguales y desiguales de
la que habla Bobbio (1985). la de los adversarios y los enemigos de la que habla Schmitter(1991). la competencia
cvica de la que habla Dahl( 1998). "En el dseo de un gobierno. a travs del cual los hombres debern administrar a
los hombres. la gran dificultad consiste en esto: primero
debes capacitar al gobierno para que controle a los gobernados y despus. obligarlo a que se controle a s msmo. "
Luego entonces a partir de esta consideracin de Przeworsk, es menester afirmar que la nocin de nsttuconalidad deber de incluir en su tejido la rendicin de
cuentas en el sentido amplio que advierte el accountabilty
-ya discutido previamente- prefgurndose el sistema de
pesos y balances que le otorgan certeza legal al ejercicio
gubernamental. Tericamente estas consideraciones deberan de bastar. pero la realidad pareciera empearse en
demostrarnos lo contrario. no existe ningn dispositivo
institucional por perfecto que pueda pretender ser que nos
garantice como sociedad que la intervencin del Estado
siempre ser para proteger el inters ciudadano de forma
benfica. y que los cuerpos burocrticos actan siempre
para materializar ticamente el bien comn de cara a la
sociedad. la lista de ejemplos que ilustran estas afirmaciones. a disposicin del lector. dista mucho de ser limitada.
Por otro lado. hay que poner de manifiesto el hecho de
afirmar. que la implantacin en exceso de controles
institucionales no ha demostrado ser eficiente en lo que a
la recuperacin de la credibilidad ciudadana en la gestin
gubernamental se refiere. propiciando el inmovilismo. cor-
Y RAMiREZ
tando de tajo la innovacin y lejos de acabar con la

corrupcin, propicia su administracin con grados de sofisticacin sorprendentes. A partir de un cmulo nada
despreciable de evidencia emprica. pareciera reforzarse la
idea, cada vez ms generalizada de que los rganos de
control institucional ejercen una pesada carga en el
quehacer administrativo. traducindose en una infinidad
de reglamentos, normas y disposiciones administrativas
ad tioc, que sobreregulada tornan a la gestin gubernamental en una mera actividad orientada al trmite sin
fin, proclive al centralismo, harto compleja, desalentadora
y por ende carente de incentivos para el ciudadano, sin
criterios y estndares de desempeo y dndole a la
burocracia el mal nombre que hoy tiene."
No pocos investigadores que han abordado el complejo tema
del control, aledao al de la confidencialidad y la secreca,
han puesto de manifiesto la ingente necesidad de su
utilizacin siendo desde esta perspectiva terica, que nos
enfrentamos al dilema de los auditores no auditados. Si la
totalidad de las funciones a desempear por las instituciones que integran y configuran al Estado y que operan
a travs del gobierno requieren de auditarse enfrentamos
de inmediato un crecimiento exponencial en dichos rganos
con los costos que un proceso de esta magnitud supone y
que en ltima instancia deja algunos sin dicha supervisin.
Desde esta perspectiva, hoy se habla tanto de instancias
administrativas del Estado como del gobierno, con la pretensin de asegurar ciertas autonomas que garanticen la
transparencia del desempeo tanto en su dimensin
interna como en el ejercicio de las atribuciones que animaron su creacin. podemos ver ejemplos de esta aseveracin
en los mbitos nanceros, electorales, fiscales y de derechos humanos, cuya sustentacin jurdica. rganos de
gobierno interno, seleccin de personal y recursos provienen del mbito parlamentario, y como consecuencia lgica
las comisiones respectivas de las diversas cmaras en las
que se encuentren articulados los Congresos son las encar15 Tanto Mauricio Merino. como Luis Aguilar coinciden en afirmar que la reproduccin del
sistema requiri la conformacin de una burocracia dentro de la subcultura de la lealtad.
proclive a la corrupci6n y eventualmente sometida a continuas reformas ciertamente
eficientistas que la sumieron. en la sobreregulaci6n y la tramitologa. al no haber dado
cause a una reforma integral del Estado. Es necesario revisar la Revista de Administraci6n
Pblica del INAP. #91 que habla de una Nueva Administracin.
155
SOCIEDAD. CIUDADANIZ~CIN
y ESTADO DEMOCRATICO,
gadas de dar seguimiento a los re;ultados de su gestin.

en el ms alto sentido de representatividad de los intereses
ciudadanos.
Obviamente en pases en donde la construccin e implantacin de la democracia es reciente, en donde la legitimidad
de las instituciones, y por ende su fortaleza est en
entredicho ante la sociedad; en donde la gobernabilidad
sufre el deterioro constante de la ilegalidad con la que en
innumerables ocasiones se acta en el servicio gubernamental, la necesidad del escrutinio y permanente
fiscalizacin de la sociedad sobre la accin de gobierno es
un imperativo para reconstruir la confianza.
Algunos estudios realizados al efecto, demuestran que uno
de los hechos que deslegitima profundamente la
credibilidad de los ciudadanos en el gobierno es la constante
y permanente exposicin pblica de la falta de tica y
probidad con la que de desempea la gestin gubernamental, con efectos devastadores en el necesario margen
de confianza que debe existir entre sociedad y gobierno.
Circunstancias y hechos que al exponerse ante el escrutinio
pblico, generan reacciones de muy diversa intensidad
dependiendo los entornos culturales en donde se originen,
desde faltas e infracciones al ms elemental sentido de la
tica y la moral, hasta operaciones encubiertas (otra forma
de llamarle al secreto) ms propias de organizaciones
dedicadas a delinquir, que de probos servidores gubernamentales al servicio de la sociedad, y que al publicitarse
pretenden justificar su intensin y minimizar su ilegalidad
con fervores patrios que una vez ms tienen la ilusa
pretensin de superponer los fines, sin objetar los medios
para lograrlos. (Baste recordar los escndalos de Watergate/
Nixon; Irn/Contras/North)
Para Thompson(1999), a pesar de los riesgos que el uso
del secreto y la confidencialidad suponen, y teniendo en
cuenta, que su postura parte del hecho de la confianza
manifiesta de muchos estadounidenses de contar con un
armado institucional slido, por lo que el uso del secreto
no slo se justifica sino que descansa sobre los mismos
valores democrticos que cuestionan su uso. Es necesario
afirmar que esta es sin duda una afirmacin temeraria si
56j JUAN CARLOS LEN
Y RAMREZ
recordamos los excesos. mejor dicho, de los inntarnente

pocos que sabemos y que se cometieron a nombre del
llamado "Mundo Libre", para pretendidamente defender a
la democracia de los terrores de los comunistas, desde
luego entendidos en su versin ms manipulada y tendenciosamente macartista, en el contexto de la Bipolaridad.
Sin duda, los que defienden esta postura se entienden y
explican as mismos como hroes annimos. que asumen
una responsabilidad, que nadie les exige y que la ley
ciertamente les prohibe, operando al amparo de las
sombras, en los srdidos stanos y cocinas del poder.
No hay nada que erosione ms la naturaleza de la autoridad
pblica que la arbitrariedad injustificable, no hay nada
ms lesivo a la necesaria confianza ciudadana en el
quehacer gubernamental que la ilegalidad encubierta por
el secreto. y no hay nada ms contradictorio que buscar
va la ilegalidad el imperio de la ley. por tanto, deberemos
todos como sociedad buscar los necesarios equilibrios que
posibiliten la necesaria transparencia inherente al ejercicio
ponderado y justo del poder en el marco del fortalecimiento
de la democracia.
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y ESTADO DEMOCRTICO
59
El contexto poltico de la funcin

pblica, actores y reglas
Jorge Alberto Valencia Sandoval
1- La dimensin.
en el anlisis de la funcin pblica y su entorno
en donde podemos encontrar una veta que conuzca a la reflexin de los muy diversos
acontecimientos sociales. cuando me refiero a
estos, es con la evidente voluntad del reconocimiento del
papel de la sociedad.
Nuevos tiempos. nuevas realidades que llevan a las hechuras y contrahechuras de la Repblica.
Son los horizontes histricos que marcan los clarosobscuros de las sociedades. Cmo la funcin pblica
manifiesta su relaen con la socedad? Y cmo la sociedad
responde? Son sin embargo. la generacin de actores y
sus roles los que van determinando paso a paso los destinos
metodolgicos. bien refiere Popper cuando a esos procesos
metodolgicos los define como "La Rengenera Social".
Son los juicios de los valores de la sociedad, es la dinmica
social la que invita a la reflexin de los viejos y al planteamiento de los nuevos paradigmas: soberana, sociedad,
democracia. Estado: con un nuevo rol para los viejos actores: ciudadano, servidor pblico, poltico; con un medio
ambiente cargado de nuevas tecnologas para la comunicacin: radio. televisin, prensa e internet. Son las sociedades quienes definen los qu y los cmo.
En la realidad mexicana, debemos asumir la responsabilidad
de enfrentar un nuevo destino. La democracia se consolida
con el camino de la alternancia. El hito histrico remarca el
papel de los partidos polticos: un nuevo esquema para la
gobernabilidad con la nica alternativa de la negociacin.
y ESTADO DEMOCRTICO
61
La sociedad ha defndo que su organizacin y participacin

en la decisin de lo pblico es bsica, [no ms gobierno sin
sociedad!
Sin embargo este proceso de la organizacin social marca

varias pautas:
a) Una sociedad organizada, reclamante y responsable con
el conocimiento de la realidad. de lo posible. de lo
circunstancial, de lo fctico.
b) Una sociedad organizada. reclamante. intolerante cuya
dinmica puede llegar a constituirle como un obstculo al
ejercicio de la propia democracia.
Esta sociedad crtica. enjuicia y sanciona con la movilizacin de sus organizaciones. Aporta ideas sin viabilidad
pero demanda resultados.
e) Una sociedad simplemente legitimadora. que solo observa
y acta en razn de su marco jurdico.
d) Una sociedad que fortalece sus organizaciones
institucionalizadas: los partidos polticos y las asociaciones
polticas; o bien. las organizaciones no gubernamentales.
Es esta sociedad la que acta con valores. principios y definicin de sus polticas. Es la que exige organizaciones
actuantes. modernas con ideologa y con compromiso. Exige
pero se compromete. Es la institucionalizacin la forma de
constituir sus principios y demandas.
Es esta sociedad la que no pierde de vista el objetivo del
bien comun y de la justicia social; que preserva los valores
de la democracia. de la libertad y del desarrollo humano.
Es esta sociedad dinmica la que llega a las puertas de la
funcin pblica sabedora de que va a obtener respuesta a
sus demandas. por que es a ella a quien se debe su interlocutor. Una relacin simbitica y perfecta entre la sociedad
y el estado siempre y cuando exista la reciprocidad.
La consideracin del Estado es la de una forma de interrelacin distinta entre sus factores y componentes; el
concepto de la aldea fue superado por el tiempo. en el trnsito hacia el concepto de Estado-nacin. son formas de
articularse de acuerdo al momento histrico; una nueva
reforma del Estado ante la globalizacin econmica.
62 1JORGEALBERTO VALENCIA SANDOVAL
Una nueva organizacin social que busca la preservacin

de los valores ticos y morales. que entiende y que vive los
conceptos de libertad y cultura. un rol con una dinmica
que proyectando futuros se apoya en lo pasado; Federico
Reyes Heroles (1999) cita a Toqueville "La Soberana se
asienta en las costumbres. en los anhelos e incluso en los
sueos de los pueblos. Necesitamos fomentar sueos
democrticos que a la larga son ms poderosos que las
propias bayonetas". Son los mores sociales los que finalmente denotan los rumbos sociales.
Ante esa sociedad cambiante. dinmica. se replantean cambios en la propia forma de dirigir. de gobernar; la
gobernabilidad es eficacia. legitimidad y estabilidad; pero
es tambin la articulacin poltica en los juegos de poder.
es propiciar los equilibrios para la instrumentacin de las
polticas pblicas. con la capacidad para la integracin de
todos los actores de la poltica. una posibilidad incluyente
con persuasin y conviccin. Es finalmente una ptica de
modernizacin del Estado: de nuevos paradigmas.
Son esos nuevos paradigmas los que establecen que los
viejos actores tengan nuevas reglas. Los miembros del
demos van fijando nuevas primicias producto de su
dinmica. ms participativa y ms consciente; impactos
existen que conducen a las "masas" producto de su influencia. los medios de comunicacin informan o forman
a la sociedad.
Son los procesos relacionales los que establecen que la
comunicacin sociedad-Estado sea cada vez distinta. la
complejidad de los entornos y la realidad interna provoca
que esas reglas tengan mltiples variables.
2. La reforma del Estado y la globalizacin econmica

La historia de las instituciones polticas refiere la modi-
ficacin de las relaciones de poder en un sistema poltico.

denotando la evolucin de las leyes que regulan las
relaciones entre gobernantes y gobernados y constituyendo el conjunto de normas que conforman el
derecho pblico.
y ESTADO DEMOCRTICO
63
En este sentido las primeras reseas de las Instituciones

fueron historias del derecho. escritas porjuristas que tuvieron
experiencia directa en los asuntos del Estado. Hoy el anlisis
del funcionamiento concreto de cada periodo histrico. refleja
la formacin gradual de aparatos cada vez ms complejos
que conforman al Estado moderno y contemporneo.
En la filosofia poltica tres son los elementos de mayor anlisis; el primero relativo a la mejor forma de gobierno. el
segundo al fundamento del poder poltico del Estado y el
tercero correspondiente a la relacin entre tica y poltica.
En donde se considera que el poder poltico debe estar apoyado en una concepcin tica para ser efectivo y en la que
esta efectividad legitima al tiempo de su accin su existencia
misma.
El Estado como forma compleja de organizacin y su
relacin con la sociedad ha ido evolucionando de un modelo
coactivo a un modelo que vislumbra los intereses. las necesidades y los derechos de los destinatarios de los beneficios
de las acciones del gobierno proactvo, en donde la sociedad
adquiere diversas formas de pensamiento tendiente hacia
la democratizacin del sistema poltico; tiempo y espacio
en que gobernantes y gobernados se identifican con una
realidad social moderna que privilegia los derechos naturales que pertenecen al individuo y que son anteriores a
cualquier sociedad poltica y a cualquier estructura de
poder.
Procesos en los que la sociedad poltica. se entiende fundamentalmente como un producto nacido de la voluntad de los
individuos. que deciden a travs de un "Pacto Social" vivir en
comunidad e instituir un gobierno. Lo que pone de manifiesto
la relevancia en la libertad de los ciudadanos y no en el poder
de los gobernantes; as como en el derecho de resistencia a
las leyes injustas. y no slo en el deber de obediencia.
En este sentido. la articulacin de la sociedad poltica integra un sistema de partidos y de organizaciones que se
contraponen con respecto al ejercicio del poder. propiciando
la reflexin sobre el Estado. de su papel y de la legitimidad
de este. para ejercer el poder poltico con el fin de salvaguardar la soberana de un pas. tomando las decisiones
64 1JORGEALBERTO VALENCIA SANDOVAL
necesarias y emitiendo los mandatos correspondientes

obligatorios para todos los que habitan una nacin, respetando los derechos polticos y sociales que los hombres
tienen y protegindolos Jurdicamente.
"El problema de la legitimidad est ntimamente vinculado
al de la obligacin poltica con base en el principio de que
la obediencia se debe solamente al mandato del poder
legtimo. Donde termina la obligacin de obedecer las leyes,
comienza el derecho de resistencia. "1
En este sentido la soberana tiene dos caras: una que mira
hacia el interior y otra que mira hacia el exterior. En consecuencia se encuentra con dos tipos de lmites: 101 que
derivan de las relaciones entre gobernantes y gobernados.
y los que derivan de las relaciones entre los pases. Entre
estas dos situaciones hay correspondencia. en el sentido
de que cuando un Estado es ms fuerte en el interior, menos
lmites tiene en el exterior.
Jean Bodin refiere la soberana como: "El poder absoluto y
perpetuo de una repblica". En este sentido, para la sociedad mexicana. de acuerdo con su Constitucin Poltica "La
soberana nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo, el
inalienable derecho de alterar o modificar su forma de gobierno"; y por ello "Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una repblica representativa. democrtica,
federal. compuesta de estados libres y soberanos en todo
lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una
federacin establecida segn los principios de esta ley
fundamental","
Al respecto, convendra cuestionar el paradigma "soberana"
y considerar cules son los nuevos pensamientos sociales
en el concepto de la globalzacn, cuando los acontecimientos del interior impactan hacia el exterior. Valga el
caso; cuando los lmites territoriales significan el profundo
1 Bobbio Norberto, Estado, Gobiemo y Sociedad, Por una Teorla General de la Poltica,
Breviarios del F.C.E., 7' reimpresin. Mxico, 1999, Pago 123
i
2 Constitucin PoIitica de los Estados Unidos Mexicanos. Titulo 11, captulo I de la Soberana
Nacional y de la Fonna de Gobierno, Art. 39 Y 40
y ESTADO DEMOCRTICO
/65
concepto nacional. es incuestionable la soberana: sin embargo, cuando los ros o los mares son contaminados, esto
involucra una dinmica social y de cooperacin de
gobiernos de forma diferente. o cul debe ser la responsabilidad social ante el dao a la capa de ozono. o el impacto
en las reservas de la bosfera, o el combate a las redes del
narcotrfico, o bien los impactos de los mercados globales.
Hoy, el concepto de soberana puede involucrar nuevos conceptos, ms propios pero a la vez, con un sentido ms
universal. Significa no perder el concepto jurdico pero s
coordinar con la dinmica social, mayor responsabilidad
por el entorno social, poltico y econmico. Implica una
injerencia por la problemtica global en asuntos tales como
los de la pobreza, salud y alimentacin: mirando hacia el
interior de la nacin pero contemplando el fenmeno
mundial. No se puede volver la cara lejos de problemas que
cada vez son ms impetuosos. tales como el VIH o la
hambruna: sin embargo. eso no violenta los conceptos quintaesencia de soberana. Un nuevo concepto paradigmtico
ante nuevas realidades.
En las democracias modernas. el poder poltico se acumula
dentro de los partidos polticos. sea por el propio proceso
de democratizacin que hace necesaria la agregacin de
las demandas provenientes de la sociedad. sea por la
formacin de las sociedades "de masas" en las que slo los
partidos. logran expresar una voluntad y una orientacin
poltica. En este sentido. "El pueblo ejerce su soberana
por medio de los poderes de la Unin. en los casos de
competencia de stos y por los Estados. en lo que toca a
sus regmenes interiores. en los trminos respectivamente
establecidos por la Constitucin Federal y las particulares
de los Estados. las que en ningn caso podrn contravenir
las estipulaciones del pacto federal.
La renovacin de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se rea-
lizar mediante elecciones libres. autnticas y peridicas,

conforme a las siguientes bases:
l. Los partidos polticos son entidades de inters pblico;
la Ley determina las formas especficas de su intervencin
en el proceso electoral. Los partidos polticos nacionales
661 JORGE ALBERTO VALENCIA SANDOVAL
tendrn derecho a participar en las elecciones estatales

y municipales. Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del pueblo en la vida democrtica.
contribuir a la integracin de la representacin nacional
y como organizaciones de ciudadanos. hacer posible el
acceso de estos programas. principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal. libre. secreto y directo. Slo los ciudadanos podrn afiliarse libre e individualmente a los partidos polticos... ". 3
Hoy. ninguna tipologa de las formas de Gobierno puede
dejar de tomar en cuenta el sistema de partidos. es decir.
la manera en que las fuerzas polticas estn dispuestas y
colocadas; ya Duverger haba observado que el sistema de
partidos influye particularmente en el rgimen de separacin de poderes. lo que implica una actuacin ms democratca, que permea a las clases polticas en su formacin
y organizacin para acceder al gobierno. Ya todos los ciudadanos para afirmar sus derechos naturales como
individuos. recuniendo incluso a la desobediencia y a la
resistencia. haciendo valer el reconocimiento de los derechos del hombre y del ciudadano.
En este contexto. el individuo es primero que el Estado y la
igualdad y la libertad son los postulados ticos de la democracia representativa. El desarrollo de esta concepcin.
modific profundamente la estructura del Estado representativo a tal grado que provoc un cambio sensible en el
propio sistema de representacin que ya no es de los
individuos. sino que est permeado por grupos organizados
que representan fuerzas sociales (ONG) y fuerzas polticas
(PARTIDOS POLTICOS).
Esta creciente complejidad y la consecuente dificultad

para gobernar en las sociedades modernas. hacen cada
vez ms difcil rebasar la crisis del Estado democrtico.
que ya no logra hacer frente a las demandas que provienen de la sociedad civil en sus diversas articulaciones y
formas. ni al poder de los grandes grupos de inters que
compiten entre s.
3 Ibfdem, Artfculo 41
SOCIEDAD, CIUDADANIZACIN 16 7
y ESTADO DEMOCRTICO
Los problemas de gobernabilidad constituyen un aspecto

relevante en el fortalecimiento de las culturas cvicas. en
la promocin de la accin voluntaria y. por tanto en la mejora de las bases sociales para la democracia. Tambin es
cada vez ms importante en el anlisis de cmo se pueden
crear las instituciones necesarias para promover el orden
y la justicia en el contexto de la globalzacn, en un'
escenario donde estn en juego diversos intereses.
En los aos 70 Y 80 en que predomin una firme creencia
en la prerrogativa de la economa. se reflejaron los temas
polticos y sociales dentro del debate sobre el desarrollo. y
a medida que evolucion el libre mercado se hizo cada vez
ms evidente que ningn proyecto econmico tena posibilidades de xito a menos que se tuviera un mnimo de
legitimidad poltica. orden social y eficacia institucional.
El concepto de gobernabilidad permiti abandonar el eco-
nomcsmo y volver a centrarse en las cuestiones sociales

y polticas fundamentales relacionadas con los programas
de reestructuracin econmica.
Sin embargo. la globalizacin econmica ha revestido una
importancia decisiva en la evolucin del pensamiento sobre
el desarrollo. para garantizar un marco institucional adecuado para la actividad econmica, aboliendo normas y
liberalizando la economa. abriendo fronteras a la inversin
y al comercio extranjero. manteniendo salarios bajos y
adoptando polticas que favorecieron la estabilidad de los
precios por encima del crecimiento. Evadindose con ello.
la preocupacin por una "buena gobernabtldad" y por las
reformas institucionales. con el fin de hacer ms eficaces
los programas econmicos.
Por otra parte. el apoyo generado por las organizaciones
econmicas internacionales para la reestructuracin econmica del libre mercado. ha sido orientado sustantvamente a mejorar la administracin pblica. a generalizar
la contabilidad y las auditorias y. a apoyar la descentralizacin de determinados servicios pblicos. En este sentido. se puso en marcha la poltica reformista del estado
respecto de su complejidad y su eficacia formulndose
entonces programas dirigidos no slo a reducir el tamao
68 1JORGE ALBERTO VALENCIA SANDOVAL
del Estado y hacerlo ms eficaz. sino tambin a desplazar

el equilibrio de poder. desde los gobiernos y el sector pblico
a los individuos y a las organizaciones, promoviendo un
proceso altamente democrtico.
Es importante connotar. que en la mayoria de los pases de
Amrica Latina la demanda creciente de reestructuracin
poltica y administrativa. se ha manifestado en un momento
en que han bajado espectacularmente los niveles de vida de
la mayoria de la poblacin. aunado a crisis econmicas
recurrentes. a programas de austeridad y deuda nacional.
no resuelta, que agravan las situaciones de pobreza en amplios
sectores sociales. En donde la falta de una buena representacin gubernamental trae como consecuencia la ngobernabilidad y una participacin poltica ms activa y eficaz
por parte de la sociedad civil. para propiciar la reactivacin
econmica y la proteccin de los sectores desfavorecidos.
En este sentido. la administracin pblica ha efectuado
acciones contradictorias de adelgazamiento del sector pblico por un lado y de crecimiento del nmero de programas
de subsidio por otro; asumiendo la tendencia hacia la
gerencia pblica. adoptando modelos de trabajo de las empresas privadas. e incorporndose a un mundo de competencia para el cual no estamos preparados. porque carecemos de la infraestructura para competir en igualdad de
circunstancias. Por otra parte. la acusada disminucin de
los salarios en el sector pblico se suma al sentimiento
generalizado de incertidumbre econmica y a las
especulaciones polticas. Todo esto dificulta el cumplimiento normal de la administracin pblica y el respeto
de los ciudadanos a esta funcin.
La sociedad mexicana se encuentra en un proceso de
"cambio institucional", en el que la larga crisis econmica

se ha visto acompaada de tendencias sociales inquietantes; una tasa de desempleo alta y persistente. una clase
media pauperzada, una polarizacin social creciente, una
mayor incidencia de los menores de edad en el trabajo.
tanto en las zonas urbanas como rurales. una disminucin
de la asistencia escolar en ciertos sectores, una psima
preparacin y condicin de vida de los maestros, y un aumento creciente de inseguridad y crimen.
y ESTADO DEMOCRTICO
69
Es evidente que se requiere con suma urgencia de la creacin de sistemas ms eficaces de autoridad y regulacin
en la economa global, nuevos estmulos para el crecimiento
econmico en las regiones deprimidas y un sistema poltico
y administrativo ms eficaz para dentro de la democracia
mantener un orden y un equilibrio social.
Tal es el papel que corresponde a los nuevos actores de la
poltica nacional: partidos polticos; organizaciones no
gubernamentales; sociedad civil, servidores pblicos, sindicatos. cmaras empresariales y dependencias gubernamentales, con el fin de lograr la reconstruccin de la
economa y de la sociedad, con la idea de un "nuevo modelo
de bienestar social"; salvaguardando el espritu de que
somos ciudadanos representados por un poder poltico que
como sociedad hemos creado, para proteger los intereses
de la nacin. Para ello. ser indispensable revisar las necesidades del cambio institucional que propone la sociedad.
a partir de un dilogo ms abierto y, con capacidad de
respuesta respecto de la implementacin de Programas
especficos de trabajo en todos los sectores; fortaleciendo
la esfera pblica. con una clara delimitacin de
responsabilidad entre lo pblico. lo privado y lo social.
3. La organizacin social
Las demandas de transformacin que se plantean al
aparato pblico a partir de la crisis y del desarrollo democrtico. son muy concretas y sustantivas y tienen altos
niveles de interrelacin; producto de que el aparato pblico
actual se halla muy distante de poder satisfacerlas,
originado por una gran falta de ejecucin eficiente y de
una evaluacin cualitativa del incumplimiento de las polticas pblicas; lo que indica un gran desfasamiento con
las necesidades reales de los ciudadanos y una gran desarticulacin de los programas de gobierno para poder
atender las demandas y las prioridades nacionales.
En este contexto, se aplican polticas relativas al papel del
Estado en la idea del Estado mnimo, esto genera un circulo
vicioso ya que es preciso deprimir fuertemente el gasto
pblico, privatizar y eliminar organismos y recortar estruc-
turas, consecuentemente se origina una fuerte incapacidad

para mantener la gobernabltdad. entre menor participacin
publica mayor inestabilidad lo que a su vez genera mayor
ngobernabltdad, todo ello por una suposicin respecto
del tamao del Estado. desde la perspectiva de la magnitud
de la burocracia. En este sentido. Bernardo Kliksberg
comenta que "mientras que los pases de la Comunidad Econmica Europea tienen 9 funcionarios por cada 100
habitantes. los pases de Amrica latina. tienen 4.8 por
cada 100 habtantes"." Las cifras indican que el crecimiento
de la significacin del sector pblico es una tendencia
constante en los pases desarrollados (1905-1985). Otra
referencia la da Castro Salmon cuando refiere la proporcin
de empleados pblicos del total de empleados de pases
avanzados y seala que Francia cuenta con 22.60 por ciento. Inglaterra 10.40. Estados Unidos 15.50. Alemania 15.10
y Japn 8.10. En esta perspectiva. se demuestra la falta de
solidez del discurso relativo al tamao del Estado como factor
del subdesarrollo y debe buscarse este sentido en los destinos
de las polticas pblicas y en su prorzacn econmica y
social con respecto a la demanda para generar proyectos
econmicos viables. analizando el papel histrico del Estado
en funcin de las nuevas condiciones planteadas por las crisis
econmicas y la democratizacin. considerando que "la
reduccin no garantiza la superacin de la ineficiencia."
Junto a esta cuestin. se observa tambin la dimensin
real del Estado en su papel como gestor para aportar socialmente y en su rol como responsable del bienestar social.
garante de los derechos sociales e individuales.
En este esquema. "La ngobernabldad entendida como
incapacidad de gobierno. no necesariamente es producto
de una sobrecarga de demandas. sino fundamentalmente
se debe a las deficiencias polticas generadas por el extravo
del destino y la misin del Estado". 5
4 Op. Cit por Bernardo Kilksberg de Peter Heller Alain Tait, "Empleo y remuneracin en el
gobiemo: algunas comparaciones Intemacionales" en: "Una Nota sobre los debates-trampa
relativos al Estado", Fondo Monetario Internacional, Finanzas y Desarrollo, Septiembre de
1983. en la Revista del Colegio Ao 11, Nmero 3, 1990. Pago 138
5 La Revista del Colegio, Ao 11, Nmero 3, Junio de 1990, tamao del Estado? Omar
Guerrero. El Estado Majestuoso ante la privatizacin Pg. 153.
SOCIEDAD, CIUDADANIZ~CIN1
71
La ngobernabldad nace en la relacin sociedad-Estado,

y est sujeta a los conflictos de grupos y a los diversos intereses de la propia sociedad civil, en donde sta con su
sobrecarga de demandas obstruye la continuidad de la vida
estatal. ya que no se tiene capacidad de respuesta para
atender con polticas flexibles. oportunas y eficaces los problemas cotidianos. La no utilizacin de la democracia directa implica la debilidad del gobierno representativo ante
los ciudadanos, porque vislumbra la falta de legitimidad
de las reglas socialmente establecidas. beneficindose con
ello grupos y organizaciones polticas que slo tienden hacia
sus intereses. menoscabando el propio sentido democrtico
de la participacin social. Por ende, la estabilidad y el perfeccionamiento de la democracia deben ser resultado de
relaciones de colaboracin y complementartedad entre una
sociedad civil pluralista con un sistema de partidos estable
y un aparato estatal capaz de aplicar la ley y responder
con polticas pblicas eficaces, a las demandas ms sentidas. La tecnologa gubernamental ha sido un medio de
adaptacin a las constantes demandas y condiciones
internacionales, pero tambien ha hecho falta la planeacin
del gobierno para afianzar las conquistas alcanzadas y atender
las nuevas relaciones mercantiles con una actitud
organizativa, resultante de su definicin funcional y del reconocimiento de su papel a la luz de nuestro tiempo, que
orienten las nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad.
considerando como eje articulador de stas, el respeto y el
aseguramiento de las garantas sociales.
La libertad y la igualdad como concepcin poltica de la
justicia. se convierten en este esquema en una idea fundamental que requiere de su implicacin en la "cultura
pblica" de una sociedad democrtica. como la cultura cotidiana de la sociedad civil, para que se desarrolle como una
idea ordenadora de la propia sociedad, en donde esta acta
dentro de una "cooperacin social" como idea de reciprocidad. imparcialidad y altruismo. En esta virtud, "la
sociedad ha de concebirse como un sistema justo de cooperacin a travs del tiempo y entre generaciones sucesivas". 6
En la que "los ciudadanos sean tan libres como iguales",
con sentido y capacidad de justicia, con una concepcin
6 John Rawls. Liberalismo Polltlco, F.C.E. 1996. Pg. 42.
personal y comunitaria del bien social y. con juicio y pensamiento razonables para ser "individuos cooperadores de la
sociedad", que reconocen la pluralidad y diversidad de los
intereses, pero que pueden a travs del consenso. lograr
estabilidad social con base en el reconocimiento pleno de
sus fines y objetivos como sociedad. En tal virtud, es menester fortalecer el Estado de derecho. entre otros elementos,
con mejores mecanismos de control para responder a las
nuevas condiciones sociales y polticas del rumbo
democrtico, buscando e implementando mejores alternativas para generar mejores condiciones de vida.
El consenso de la sociedad y la legitimidad del Estado son
bsicos en el anlisis social respecto del Sistema Poltico
Mexicano. En este sentido, lo ms trascendente seria decidir
la construccin de una nueva gobernabilidad sustentada
en una participacin amplia. diversa. creativa. cotidiana.
sistemtica y trascendente. que influya realmente en las
decisiones nacionales y cuente con organizacin y autonoma. Por ende. es significativo enfocar los esfuerzos a la
formacin y a la debida implementacin de nuevas reglas
en materia de legislacin. normatvdad, marco regulatorio.
convenios y tratados internacionales.
Hoy la Sociedad Mexicana ha asumido nuevos roles. frente
a los viejos paradigmas polticos. Se convenci que el
proceso de desarrollo democrtico era cierto. afirmo la
efectividad de su capacidad organzatva y la fuerza de su
voto; la Sociedad Mexicana asumi nuevos paradigmas:
Cambio y Democracia. Legitimidad y Consenso. Partidos
Polticos y Nueva Voz Social. Hoy la Legitimidad abarca al
Gobierno y al equilibrio de poderes. la Sociedad es capaz
de definir futuros.
4. Los tiempos del Estado y la funcin pblica

La modernizacin poltica de acuerdo con Emstand,
"significa un conjunto de rasgos en la sociedad contempornea que se manifiestan en la diferenciacin de la
poltica con relacin a otras actividades humanas; por la intensificacin de la actividad de la administracin pblica y
su penetracin ms honda en todos los mbitos de la soceSOCIEDAD, CIUDADANIZACIN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
73
dad. La diferencia del estado moderno frente a las

asociaciones de dominacin que le precedieron. consiste
en su grado de desarrollo poltico, es decir en la capacidad
para ingresar a un nmero variado de organizaciones y
exigencias polticas producidas por la modernizacin poltca",?
En tal virtud, el desarrollo poltico del Estado moderno consiste en la disposicin que ste pueda tener para conseguir
un cambio alimentado por sus propias fuerzas interiores.
La sobrecarga de exigencias polticas debe ser ahora un
incentivo para reorganizar y refuncionalizar el desarrollo
de sus capacidades. Porque entre ms moderno es un
Estado, mas bienestar social aporta y por lo tanto absorbe
mayor demanda social, porque el Estado moderno debe
gobernar interviniendo en la economa, en la poltica, en
la cultura yen la administracin, en contraposicin al
orden econmico y poltico de la tesis privatizadora
caracterizada por la abstencin del Estado en la vida
poltica y social.
"La vuelta al mercado se ha convertido en alternativa y
solucn"," es un nuevo paradigma del Estado moderno
que pretende la renuncia de la rectora del Estado, por
parte de los grupos de poder que buscan sobre criterios de
racionalidad financiera, reconsiderar el papel de ste,
evaluando su eficiencia a partir del: dficit en las finanzas
pblicas; de su capacidad de produccin; su rentabilidad
econmica; y la ngobernabldad ante la falta de respuesta
a la demanda. En donde el punto central, es finalmente,
replantear el papel del Estado.
En este contexto, la crisis estructural obliga a ste a implantar medidas de austeridad y racionalidad, lo cual forma
parte de un replanteamiento de fondo que modifica su
vnculo con la sociedad, en que los valores de mercado recobran poder e influencia, y en donde nuevos retos y enfoques
caracterizan la accin estatal en la sociedad. La lgica del
poder se reacomoda en funcin de la correlacin de fuerzas
existentes entre las clases dominantes y su organizacin
7 La Revista del Colegio, Ao 11. Nmero 3, Junio de 1990, tamao del Estado? Omar
Guerrero. El Estado Majestuoso ante la privatizacin Pg. 159.
8. Ibdem Nueva Racionalidad de Estado Mexicano. Ricardo Uvalle. Pg. 180
74 1 JORGE ALBERTO VALENCIA SANDOVAL
poltica en el Estado, pero los resultados de este movimiento

no beneficiarn a una sociedad desigual y contrastante.
Porque la calidad de vida y la justicia social en una sociedad
desigual slo se consigue con la participacin del Estado
como garante de los derechos sociales. instrumentando
estrategias integrales de desarrollo social en las que interacten todos los sectores. racionalizando el gasto y evaluando sus beneficios, "porque la esencia del Estado
democrtico viene a ser la igualdad poltca'". Propiciar la
exaltacin de los valores de mercado del liberalismo, como
forma de racionalidad, es ajena a las circunstancias
histricas en un pas cuya desigualdad social y econmica
existente, disminuye la autonoma y la capacidad de
decisin del Estado. tanto en sus aspectos polticos como
en los administrativos.
Porque puede ser que. "la libertad no baste para que los
ciudadanos controlen a los gobiernos, a menos que las instituciones polticas proporcionen instrumentos eficaces de
control y que toda la gente disfrute de las condiciones econmicas y sociales mnimas necesarias para el ejercicio de
sus derechos polticos"."
El ajuste estructural que se desarrolla en todos los pases.
las demandas de la economa mundial bajo nuevos
esquemas de acumulacin y regulacin impactan necesariamente en los aspectos polticos y sociales. afectando
las relaciones del pacto social. y obligando al planteamiento
de un nuevo modo de enfrentar las diferencias sociales,
buscando que la concepcin del estado de bienestar se fortalezca a travs de las polticas de subsidios para la atencin de las demandas de los grupos poblacionales menos
favorecidos y reforzando una nueva forma de organizacin
social, as como el planteamiento de un sistema poltico en
invencin y un nuevo rgimen poltico
Estos ajustes implican limitar el crecimiento de intereses
corporativos en los grupos de la "elite", as como del incremento de su poder econmico. en sentido inverso. prop9 Adam Przeworski, El Estado y el Ciudadano en Rev. Poi y Gob. Vol. V, nrn., 2, Mxico,
11 semestre 1998, Pg. 341
10 Ibdem. Pg. 354
SOCIEDAD, CIUDADANI~CIN 1
75
ciando se favorezca la capacidad para incidir cada vez

ms directamente sobre las decisiones del Estado, vinculndose con el contexto social.
"La desarticulacin del tejido social, producto del ajuste
estructural; la pauperzacn de grandes sectores poblaconales: la reduccin de los sistemas de seguridad social;
el cambio de las leyes laborales, e incluso, en un ms alto
nivel, las reformas a las constituciones de los pases para
adaptar las instituciones polticas al cambio de la economa
global. expresan una nueva situacin histrica". 11
Los tiempos exigen la redefncn de las relaciones entre
el Estado y la sociedad, con nuevas formas de
participacin poltica no institucionalizadas. porque la
sociedad cuestiona los contenidos mismos de las polticas econmicas y sociales, para generar nuevos
escenarios que favorezcan "un modelo de desarrollo viable
y ms equitativo", en contra de un escenario de privatizacin que solo permita el ingreso de los grandes
intereses en reas estratgicas del desarrollo, y que
generara una gran concentracin del poder econmico
y poltico en manos de las grandes corporaciones nacionales e internacionales.
En este contexto, la modernizacion del Estado requiere de
la participacin de la sociedad civil, haciendo converger
sus ideales en el nuevo proyecto nacional, con un sentido
de ciudadana y democracia para configurar el replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad, a
partir de la precisin de las demandas con propuestas de
participacin enfocadas al desarrollo de los grupos sociales
para superar acciones de contingencia y planear las alternativas reales de superacn del rezago y del mejoramiento
de la calidad de vida, articuladas a programas que consoliden la atencin en los aspectos de educacin, salud,
vivienda y servicios. Considerando la participacin de
organzacones no gubernamentales. pero con un claro
concepto e ideal de "sociedad de bienestar" que permita
imaginar nuevas opciones de desarrollo y proponer en las
11 Larrea Gustavo. Reforma Polltica, Gobemabilidad y Desarrollo Social. Retos del Siglo
XXI. Compilacin Carlos Contreras O. Comisin Sudamericana de Paz, Seguridad y
Democracia, Ed. Nueva Sociedad, 1ra Edicin Venezuela. 1996. Pg. 102.
CIUDADANIZACIN
76 1ySOCIEDAD,
ESTADO DEMOCRTICO
condiciones sociales existentes. esquemas de trabajo para

generar nuevas polticas pblicas con nuevos conceptos
de autogestn.
Ante una vieja idea un nuevo paradigma para el Estado:
Mayor participacin y responsabilidad social en lo pblico
y un nuevo concepto de lo pblico para el Estado. Un mayor
equilibrio en la gobernabilidad y una relacin diferenciada
en los pesos y contrapesos de la poltica. Una gobernabilidad producto de consensos amplios y legitimacin
fortalecida por la sociedad.
Papel relevante. en este contexto, juega los medios de
comunicacin como un elemento que ha permitido abrir el
proceso democrtico y conjugar la participacin de la
ciudadana en la vida pblica, en las necesidades sociales;
considerando de manera importante que los esquemas bajo
los cuales se maneja la informacin a la ciudadana. han
permitido la formacin de una cultura de informacin del
acontecer; sin embargo. los liderazgos polticos y las
tendencias diversas. producto tambin de los procesos
democrticos, han orientado la comunicacin. deformando
en ocasiones la noticia. Lo que implica que para el pblico
culturalmente menos desarrollado. exista una influencia
en su criterio. que se manifieste en su conducta social y
que sea relacional a sus condiciones de vida. Por ello. el
acceso a la informacin. concebida como factor de "Poder".
debe darse bajo nuevos sistemas que articulen no slo sus
demandas. sino el intercambio de experiencias organzatvas, productivas. polticas y culturales que le brinden
la posibilidad de formar un criterio democrtico, y agregar
a su condicin social valores que estimulen su participacin
y consoliden su proyecto de vida, a travs de su correlacin
en las decisiones pblicas.
Lo que permitir sustentar la democratizacin y ampliacin
de las diferentes organizaciones sociales. de los partidos

polticos. de las instituciones pblicas. relegttmando la
capacidad del Estado en este contexto. Esto es, abrir la participacin social hacia la autogestn de sus propias
demandas. bajo un liderazgo poltico y social que permita
la interlocucin y plantee acciones resolutivas factibles
dentro de un marco legal. donde la democracia interna y
SOCIEDAD. CIUDADANIZACJN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
77
los valores ticos sean fundamentos que aseguren la

legitimidad de su accin en la sociedad.
Es la importancia de los medios de comunicacin la que
invita a resaltar su injerencia en la opinin pblica. pasando de su funcin de informacin a la de formacin.
Los medios han penetrado en la sociedad por su gran
amplitud. basta acudir a la estadstica de la Cmara
Nacional de la Industria de la Radio y Televisin. a la fecha
existen 590 televsoras, 1317 estaciones de radio y a ello
agregaramos mas de 500 peridicos y revistas debiendo
considerar adicionalmente mas de 5 millones de usuarios
de computadoras de los cuales 2.5 millones estn enlazados
al sistema Internet.
Hinojosa Guelmo (mayo 2000) al realizar el anlisis de la
libertad de expresin y los medios de comunicacin refiere
que sea construida una nueva cultura democrtica del
sistema mexicano. el ejercicio de gobierno va de la mano
de la comunicacin y a su vez refiere la mxima de Gscard
"Comunicar es gobernar. quien no comunica no gobierna".
Todo ello impacta en ese proceso relacional de la sociedad
con el Estado y como la informacin. o bien, la formacin
o deformacin de la opinin publica trasciende hacia la
propia gobernabilidad o ingobernabilidad. Constituyndose en sensora del Estado o en legitimadora porque acota
o impulsa. porque contrasta o elige. involucra o margina;
es esa opinin pblica que fortalece o derrumba a los gobiernos.
Sin embargo. a los propios medios hay que plantarlos ante
nuevos paradigmas. Con libertad de expresin pero tamben
con respeto a la individualidad. con apertura pero tambien
con acotamiento. Una libertad de expresin que apoya y
no presiona que coadyuva y no exige. Nuevas reglas para
la comunicacin: De libertad y respeto para la sociedad.
La nueva organizacin de la sociedad y la modernizacin
del Estado. "exige repensar los mecanismos de mediacin
entre sociedad y Estado. lo que implica recomponer a los
mismos, redefinirlos en unas cosas y crear otros nuevos. en
miras de resolver las demandas de los sectores pobla-
cionales actualmente excluidos"[... ] "En suma, se requiere

de Instituciones que reconozcan el nuevo tejido social que
se est recomponiendo desde su base. y que logren
conseguir la interlocucin directa entre Estado y sociedad.
Se requiere democratizar los partidos polticos de cara a la
fragmentacin y diversidad de intereses que coexisten en
la sociedad. los cuales, a su vez, deben reconocerse mutuamente, para permitir la consecucin de una real
democracia poltica, econmica, social y cultural de cara
al siglo XXI. 12
5. La dinmica relacin sociedad-Estado

La modernizacin del Estado, implica la modernizacin de
la representacin social a partir de la revisin del aparato

poltico y de sus relaciones con la sociedad. para formular
un nuevo planteamiento bajo el cual se dar el proceso de
interlocucin que brinde certeza al cumplimiento efectivo
de las demandas sociales.
Es menester. abordar el conflicto social y en contraparte
plantear las respuestas para generar una reforma estructural que mejore al aparato administrativo en trminos de
la gobernabilidad democrtica. En esta dinmica los
servidores pblicos. debern actuar positiva y responsablemente ante las exigencias cambiantes y renovadas
de una sociedad moderna; por esto es indispensable, que
en la funcin pblica se perciba la necesidad de realizar
mejoras operativas. de capacitacin, de organizacin y de
planeacin para ampliar la visin y las capacidades ejecutivas de la proteccin y servicios a la poblacin, fortaleciendo los esquemas de autonoma en el servicio pblico,
entendiendo este concepto como el ejercicio de la capacidad
para formar. revisar y aspirar a una concepcin del "bien"
y a la capacidad para deliberar de acuerdo con esta
concepcin.
En este contexto, es imprescindible impulsar el desarrollo
cientfico y tecnolgico en la gestin del Estado, relativos a
las estructuras sociales y ambientales, adems de las co12 Ibdem. Pg. 107.
79
rrespondientes a la productividad y competitividad.

diseando mejores mecanismos de evaluacin del
desempeo de la funcin pblica para consolidar la
naturaleza intrnsecamente social de sta y. "propcar la
implementacin del Desarrollo tecnolgico administrativo
para generar una serie de proyectos institucionales de
revisin de estructuras. normas y procedimientos en situaciones concretas de atencin ciudadana"."
Las polticas pblicas deben responder a las condiciones
econmicas y sociales de un pas tanto como a su sistema
poltico ya la movilizacin social de sus ciudadanos fortaleciendo el acercamiento con fa necesidad y la demanda
social. con pleno conocimiento de su resolucin y con creatividad e imaginacin para el establecimiento de los canales
de interlocucin. que permitan el seguimiento y la continuidad de los acuerdos sociales.
El servidor pblico. es potencialmente un lder. hacia el interior de la organizacin debe constituirse en un promotor
de servicio y hacia la Sociedad debe ser un promotor de las
polticas del gobierno. es finalmente quien hace posible la
prctica de gobernar. Por ello. su formacin debe constituirse con una visin nterdscpltnarta, debe profesonalzarse, para que asuma su misin de comprender.
aprehender y modificar el ambiente material y sobre todo
social en el cual interacta para transformar la divisin
del trabajo. las relaciones de dominacin y las orientaciones
culturales de su entorno.
En este concepto. el servidor pblico es el que da sentido a
la representacin social. el que constituye y modifica las
normas del orden social: para establecer las condiciones
de desarrollo. a travs de su prctica cotidiana. de su
conocimiento histrico. de su percepcin de las necesidades
sociales y fundamentalmente de su vocacin social y su
sentido de compromiso. para transformar las condiciones
materiales de su entorno. en el mbito del fortalecimiento
democrtico y del desarrollo de nuevos esquemas tecnolgicos y de comunicacin.
13 Valencia Sandoval Jorge. Condiciones para Institucionalizar el Servicio Pblico. Visin
Multidimensional del Servicio Pblico Profesionalizado (Compilacin). Ed. Plaza y Valdez
y UNAM. Mxico. 1999. Pg. 108
B0l JORGE ALBERTO VALENCIA SANDOVAL
Es necesario saber 10 que los gobiernos hacen independientemente de 10 que se informa para convocar a la
participacin. "El objetivo de toda constitucin poltica es.
o debera ser. primero obtener como gobernantes a hombres
que posean la mayor sabidura para discernir. y la mayor
virtud. para alcanzar el bien comn de la sociedad; y en
segundo lugar tomar las precauciones ms eficaces para
mantenerlos virtuosos mientras continan teniendo la
confianza del pblico". 14
El Estado Liberal mexicano surgido de la Constitucin de
1917. se fundament en una administracin pblica con
servidores pblicos con vocacin de servicio. para la prestacin de los seIVicios pblicos que estuviesen comprometidos con el proyecto histrico nacional y con la idea de
luchar para la transformacin social y para la consolidacin
de los ideales de justicia y de equidad, estableciendo un
cdigo tico para el desempeo de sus acciones.
La complejidad de lo social, la interaccin de los grupos. la
diversidad de intereses en 10 poltico y econmco, as como
los movimientos del contexto internacional, la abundancia

de informacin con manejo crtico. el avance tecnolgico y
el regreso a los esquemas de libre mercado, han permeado
la conducta social de los individuos, sin dejar de observar
que el tejido social est plagado de seres individuales, de
conceptos de progreso y desarrollo personal. Es importante
volver los ojos al conjunto social, a los grupos cuya
organizacin es el elemento ms importante para su desarrollo y propiciar el crecimiento unvoco, el planteamiento
de estructuras horizontales con mayor impacto y cobertura
de la demanda. con servidores pblicos formados en la ciencia social y actualizados en diversas disciplinas, con
capacidad de decisin y con voluntad para buscar "el bien
comn".
Es retomar los conceptos weberianos de la burocracia, asumir la esencia para de ah replantearse el sistema postburocrtico, realizar la revisin y la redefncn de las
condiciones que al servidor pblico le permitan un desempeo eficaz para que sea contundente su accin en la pro14 Op. Cit. Przeworsky Adam. Pago 359.
y ESTADODEMOCRTICO
81
teccin de las garantas individuales y sociales, plasmadas

en la Constitucin y para que de significado a la lucha
histrica de un pueblo que ha buscado la consolidacin de
sus valores sociales y la transformacin de sus condiciones
materiales de vida,
Es replantearse los paradigmas de la funcin pblica y
asumir nuevas realidades. nuevos paradigmas del servicio.
un estado fuerte por sus resultados sociales. una funcin
pblica eficiente por sus satisfactores de bienestar, un
servidor pblico comprometido con la sociedad.
Una nueva relacin entre la sociedad y el Estado en la que
cada cual busca el bien comn, el abatimiento de las
incertidumbres y la garanta social. Tal como la refiere Dahl
(I993) "Una visin de un sistema poltico cuyos miembros
se consideren uno a otros iguales, son colectivamente soberanos y poseen todas las capacidades, recursos e instituciones necesarios para autogobernarse",
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83

Pblica, 1999, Revista Conmemorativa del Colegio. 25
Aniversario, El Estado del Arte de la Administracin
Pblica. Colegio Nacional de Ciencia Poltica y Administracin Pblica A.C., Mxico.
Evaluacin ciudadana en un
gobierno abierto
Javier Alans Boyzo
Ideas Iniciales
n em os el inters de intercambiar experiencias

sobre un tema que se encuentra en el nimo de la
reflexin internacional: la participacin y evaluacin ciudadana en la conformacin de lo que hemos
dado en identificar como gobiernos abiertos. Explico inicialmente el porqu del presente tema. Dos son los motivos
que lo fundamentan. Por un lado, los cambios de renovacin
poltica que estamos viviendo en gran parte de los pases
de Latinoamrica. donde se incluye, por supuesto, a mi
pas, Mxico, el cual recientemente. en el mes de julio pasado, vivi un cambio histrico de partido y de ideologa en el
gobierno federal e incluso en los gobiernos locales -muncipales- que vino a romper la hegemona poltica de ms
de 70 aos de un solo partido; lo cual. pone de manifiesto
la otra parte que motiva el presente estudio: el nuevo y
decisivo rol que est jugando la sociedad latinoamericana
-y por supuesto mundial- en la configuracin de escenarios
polticos, econmicos y sociales diferentes en sus
respectivas naciones que reflejan la necesidad gubernamental de tomar cada vez ms en cuenta a la poblacin.
sobre todo juvenil, en ciertas decisiones que la afectan o la
benefician.
Esto, si bien es cierto que no es novedoso en un contexto
mundial, para algunas naciones latinoamericanas si lo es,
sobre todo porque ahora observamos una ciudadana que
esta participando e impulsando la configuracin de gobiernos abiertos. ms atentos a las demandas ciudadanas,
dispuestos a estimular su participacin en algunos de los
aspectos del quehacer gubernamental y administrativo y
en cierta medida a permitir la "evaluacin" social de su
actuacin; todo ello, por la sencilla razn de que significan
y ESTADO DEMOCRTICO
85
votos y porque. en trminos reales. el ambiente poltico es

cada vez ms competido.
Tal situacin no la podemos negar. Al contrario. es necesario
reconocer que. desde hace aproximadamente dos dcadas,
las naciones latinoamericanas somos testigos de una mayor
participacin ciudadana y como consecuencia de ello. de
la exigencia y configuracin de una mayor evaluacin social
del desempeo gubernamental que se ha venido reflejando
tambin en una mayor responsabilidad legal y tica del
servidor pblico; aspecto que desde un punto de vista
terico. se ha ido convirtiendo en un relevante objeto de
discusin acadmica. y en el terreno factual. nacional e
internacional. se ha ido configurando como el resultado
de una cierta crisis de identidad y reconocimiento social
por la que atraviesa la administracin pblica contempornea. en algunos de los pases del orbe.
Hablar de una mayor evaluacin social en el desempeo
gubernamental. en el contexto de los gobiernos abiertos que
estamos presenciando en Latinoamrica, implica adentrarnos en el anlisis de los cdigos de conducta que se
han ido configurando a travs de los aos para normar las
actitudes y aptitudes de los servidores en la administracin
de los recursos materiales. humanos y financieros a su
responsabilidad.
En el caso de Mxico. desde hace poco ms de veinte aos.
vivimos un ambiente de mayor apertura a la evaluacin
social de las polticas gubernamentales. 10 que ha impulsado. a su vez. el diseo e implementacin de nuevas y
diferentes polticas pblicas que se encaminan. por un lado.
a plantear una necesidad contempornea: involucrar a la
ciudadana no slo en el diseo e instrumentacin de ciertas
acciones gubernamentales. sino tambin en la evaluacin
de las mismas. Adems. y por el otro. a establece1- mayores
responsabilidades funcionariales en un inters institucional
de aplicar mayores controles al desempeo del servidor
pblico.
En este sentido. hemos venido siendo testigos de la
aparicin de gobiernos ms democrticos. ms plurales y
sobre todo ms abiertos al consenso ciudadano. Esto quiere
861JAVIER ALANs SOYZO
decir, que no obstante que llevamos relativamente pocos

aos de avance democrtico y apertura social en Mxico.
nos encontramos, en esta materia. a la par que otras
naciones del continente americano. Gobiernos ms abiertos. ms plurales y sociedades ms perceptivas. exigentes
y escolarizadas son dos elementos que se han ido conjugando y que han ido creciendo en buena parte de los pases
del mundo. en un contexto socioeconmico y poltico que. a
su vez, ha ido cambiando de un modelo a otro.
Inicialmente. la participacin social mexicana se reflejo en
una demanda generalizada: Combatir y prevenir el fenmeno de la corrupcin en la esfera de la administracin
pblica; Situacin que exigi la adopcin de estrategias
como la llamada "renovacin moral de la sociedad", la cual
constituy una de las primeras polticas punitivas que. si
bien fueron producto de una accin gubernamental, por
otro lado. representaron las primeras acciones sociales de
injerencia ciudadana para la correccin de fallas y errores
poltico-gubernamentales.
En este sentido. aun cuando el asunto de la participacin
social en la parte evaluativa del desempeo administrativo
se observa todava como poco aceptable por el propio
gobierno. es una realidad que el ejercicio de la administracin pblica. es objeto cada vez ms de atencin social.
sobre todo en un inters de contribuir a inhibir las prcticas
de corrupcin que se observan y reconocen en los mbitos
tanto federal como locales.
Enseguida. har algunos planteamientos que nos permiten
reconocer que, el tema de la evaluacin gubernativa y su
relacin con la tica en el desempeo administrativo,
constituye un tema que exige ser tomado en cuenta en
forma seria y formal y desde un punto de vista poltico;
esto ltimo para que pueda ser llevado a la prctica en
mayor medida.
1. Evaluacin ciudadana y rendicin de cuentas

Hoy da, una buena parte de los pases del mundo se hayan
inmersos en un modelo de administracin pblica donde
87
los funcionarios que administran programas gubernamentales deben rendir cuenta de sus actividades a la
ciudadana. Esta obligacin se ha convertido en un asunto
inherente a todo proceso de gobierno. Es decir, la necesidad
de responder por la gestin se encuentra inmersa en la obligacin funcionarial de dar a conocer "toda" la informacin
a su cargo relacionada con los programas y servicios gubernamentales. Esto, adems de ser algo intrnseco dentro de
la propia administracin pblica, se traduce en la prioridad
de que los funcionarios pblicos, los legisladores y los
ciudadanos demandan y necesitan saber, no slo si los
fondos pblicos se administran correctamente y de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables, sino tambin
si estn cumpliendo con los fines para los que fueron
autorizados y financiados, y si estos fines se estn
alcanzando con economa y eficiencia.
En un marco de participacin social, son varias las premisas que permiten plantear un escenario donde el ejercicio
de la administracin pblica se perfila hacia una mayor
evaluacin ciudadana, y no precisamente alentado por la
parte gubernativa. aunque hay algo de ello, sino ms bien
por el propio empuje social.
En este sentido. referirnos a una mayor evaluacin ciudadana en un contexto contemporneo de gobiernos
nacionales y locales ms plurales. implica involucrar a esta
parte social en el diseo de controles ms efectivos que
permitan garantizar el logro de las metas y objetivos
correspondientes. la salvaguarda de los recursos, y el
cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables.
2. Experiencias nacionales de participacin social

Permitanme decirles que, por 10 que toca a nuestro pas.
Mxico. las experiencias que hemos estado viviendo durante
la ltima dcada han sido positivas, fundamentalmente a
travs de una figura jurdca que se ha dado en llamar
contralora social. la cual, se encuentra en una fase de
rediseo y consolidacin como habremos de observarlo ms
adelante.
88/
JAVIER ALANls BOYZO
2.1. Evaluacin ciudadana en los gobiernos locales

En la actualidad, la administracin pblica estatal se
encuentra ante el reto de responder a una doble exigencia;
por una parte, seguir impulsando con mayor energa la participacin ciudadana en el control y vigilancia preventiva
de los asuntos pblicos y, por la otra, la que se deriva del
compromiso de atender con responsabilidad las necesidades colectivas.
El programa de contraloria social que se ha instrumentado
desde hace varios aos, se ha dirigido a enfrentar con xito
el reto de reducir la problemtica que se presenta en la realizacin de trmites, la prestacin de servicios y en las
acciones de bienestar social que el gobierno proporciona a
los ciudadanos. De ah, que sean varios los objetivos que
se persigan:
Fortalecer la participacin social en la aplicacin de

los recursos pblicos.
Promover la participacin organizada de la sociedad
en el control, vigilancia y evaluacin de los servicios
pblicos, y las obras y acciones ejecutadas con recursos
estatales y municipales. Y
Propiciar que los gobiernos locales -muncpales- constituyan comits ciudadanos de control y vigilancia que
supervisen la prestacin de los servicios y la ejecucin
de obra pblica estatal y municipal.
Asimismo, el objetivo a cumplir es claro: Constituirse en el

mecanismo idneo de participacin ciudadana para la
definicin, planeacin y ejecucin de las obras pblicas y
la vigilancia y control de la aplicacin de los recursos. Es
a partir de la dcada de los noventa cuando se instrumenta
esta figura mediante la creacin de los Comits de Solidaridad. los cuales orgnicamente contaran con una mesa
directiva integrada por un presidente. un secretario, un
tesorero, un vocal de control y vigilancia y hasta tres vocales
ordinarios. todos ellos elegidos en una asamblea general
constitutiva. El vocal de control y vigilancia es el encargado
de supervisar el ejercicio de los recursos, el avance de las
obras y la legalidad de las acciones.
89
Por su parte. los rganos de control estatales asumieron la

funcin de proporcionar la capacitacin y asistencia tcnica
a los Vocales de Control y Vigilancia. as como a los
ayuntamientos. Sin embargo. es a partir de mediados de
la dcada pasada que se impulsa. en mayor medida en los
gobiernos estatales la operacin del programa de contralora
social mediante la instrumentacin de los Comits
Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIS) hacia las
obras ejecutadas con recursos del Programa de Inversin
Estatal (PIE), del Convenio de Desarrollo Municipal (CODEM) y a partir de 1998 de los recursos del Ramo 33 que
la federacin transfiere a municipios del pas. As. los
Comits Ciudadanos de Control y Vigilancia se configuran
como rganos auxiliares de los Sistemas Estatales de
Control y Evaluacin de la Gestin Pblica. el cual, desde la ptica gubernamental es el mecanismo oficial para
la supervisin de la obra pblica estatal y municipal.
Considero importante hacer mencin que. en cuanto a la
integracin de los COCICOVIS. stos se conforman por tres
vecinos electos democrticamente en asamblea general.
cuyos cargos son honorficos. Se denominan Contralor
Social. Subcontralor Social "A" y Subcontralor Social "B".
con igual rango y sin preeminencia alguna. entre ellos.
Dichos comits son constituidos por el Organo de Control
Estatal. conjuntamente con los ayuntamientos. stos
ltimos adquieren la funcin de convocar a las asambleas
vecinales para su constitucin.
El funcionamiento del COCICOVI est orientado a vigilar
que la obra pblica se realice de acuerdo con el expediente
tcnico y dentro de la normatividad correspondiente; Es
decir. verificar la calidad de los materiales de construccin. intervenir en los actos de entrega-recepcin de
las obras y acciones. informar a sus vecinos del resultado
del desempeo de sus funciones. y hacer del conocimiento de las autoridades las irregularidades que se
detecten.
El este marco existen entidades que han dado regulacin
jurdica al rubro de la Contralora Social. El caso por
ejemplo del Estado de Mxico. donde la Constitucin Poltica
estatal en su articulo 115 institucionaliza la figura de los
901 JAVIER ALANfs BOYZO
contralores sociales para la vigilancia de las acciones de

gobierno. las obras y los servicios pblicos. En segundo
trmino, est el captulo cuarto-bis de la Ley Orgnica
Municipal del Estado que otorga carcter legal a la integracin y funcionamiento de los Comits Ciudadanos de
Control y Vigilancia.
2.2. Impacto del control y la evaluacin social

De lo anterior, se desprende que los resultados en materia
de control y evaluacin ciudadana han sido positivos en
varias de los estados del pas al estimular la ampliacin de
los espacios de participacin ciudadana en materia de
control gubernamental. En este sentido, la participacin
social ha permitido en cierta medida que la gestin pblica
se apegue ms a los principios de transparencia. honradez.
eficacia y calidad; ha propiciado que los servidores pblicos
se sientan ms obligados a manejar los recursos con apego
a la normatividad; y ha contribuido a recuperar cierta
confianza de los ciudadanos en el actuar. gubernamental.
En una radografa territorial. la constitucin de los comits
se observa en mayor medida en los municipios urbanos y
poco menos en los rurales. Esto quiere decir que la respuesta ciudadana se observa ms en las zonas urbanas
que en rurales, de acuerdo con el proyecto o accin aprobada por cada uno de los Consejos de Desarrollo Municipal o
de Participacin Ciudadana.
2.3. Impulso de la evaluacin ciudadana

Lo anterior, se puede corroborar en el hecho de que en
esta misma entidad a la que vengo haciendo alusin: el

Estado de Mxico se viene percibiendo desde el ngulo social
la necesidad de abrir mayores espacios de participacin
social para la vigilancia de la aplicacin de los recursos.
no solo en la obra pblica. sino tambin los destinados a
la realizacin de trmites y a la prestacin de servicios pblcos.
Como se puede observar. ha sido y es la propia ciudadana
la que ha impulsado la ampliacin de los esquemas de
contraloria social hacia la vigilancia de los trmites y
y ESTADO DEMOCRTICO
91
servcos pblicos estatales de gran demanda y alto impacto.

con el objeto de elevar su calidad y evitar que se generen
conductas ilcitas. Ante ello. la respuesta gubernamental
ha sido la de disear e instrumentar un cierto tipo de control
preventivo y evaluacin ciudadana hacia los servicios
pblicos. las obras pblicas y las acciones orientadas al
bienestar social que las dependencias. organismos auxiliares y fideicomisos de la administracin pblica prestan
a la ciudadana. Respecto a los servicios pblicos nos
referimos principalmente a los de administracin y procuracin de justicia. y seguridad pblica y trnsito, dada
la tendencia a generar conductas ilcitas.
Me permitir mencionar, de manera sucinta, las principales

funciones de los COCICOVIS que habrn de llevar a cabo,
por ejemplo, en materia de administracin y procuracin
de justicia, entre otras:
Participar como observadores de dichos servidores pblicos para que no ejerzan algn tipo de intimidacin o presiones hacia el ciudadano, para cambiar su declaracin.
y
Supervisar el buen uso de las armas por parte de los agen-
tes de la polica judicial. Entre otras.

De igual manera, en el rubro de la seguridad pblica y
trnsito, los comits podrn desarrollar las funciones
de:
Contribuir a que en la prestacin de los trmites y servicios de trnsito no se incurra en acciones de deshonestidad e ilegalidad. y
Denunciar a los agentes de seguridad pblica que desempeen sus funciones bajo el efecto de bebidas embriagantes. Entre otras.
Adicionalmente, los Comits Ciudadanos de Control y Vigilancia de estos dos servicios pblicos, podrn llevar a cabo
otras acciones generales, como: realizar inspecciones
permanentes, exigir directorios de servicios actualizados.
demandar mayor eficiencia y eficacia, y denunciar la
exigencia de ddivas o gratificaciones para la realizacin
de trmites y servicios.
92
JAVIER ALANls BOYZO
Dentro de este contexto. la contralora social que se

vislumbra en los gobiernos locales en un futuro prximo.
habr de encaminarse a la bsqueda de mayores resultados
en materia de control y evaluacin ciudadana. que se
pueden traducir en los siguientes beneficios:
Incremento de la participacin ciudadana en las funciones de Control y Vigilancia.
Ampliacin de la cobertura en la obra pblica estatal y
municipales.
Extensin de la contralora social a los servicios pblicos de mayor cobertura e impacto social como: agua
potable. seguridad pblica y registro civil. entre otros.
3. Resultados de una evaluacin ms social

Como se observa. la evaluacin ciudadana que se ha venido
traduciendo en una mayor obligacin legal y tica del
servidor pblico. se ha constituido en un importante elemento de control y responsabldad pblica. Por tanto. a
menos que lo impidan restricciones legales o consideraciones ticas. la llamada contralora social habr de tener.
a corto plazo. un rediseo en su instrumentacin con el
objeto de ampliar su cobertura hacia aquellos mbitos que
administren. adems de obras. tambin servicios pblicos.
Qu se puede esperar de una supervisin y vigilancia
ciudadana? Seguramente que contribuir a que cada accin
gubernamental sea ejecutada por personal que. en su
conjunto. posea la capacidad necesaria para ello. cumpla
con las normas aplicables al planificar y realizar su trabajo.
cuente con un sistema interno de control de calidad. y sea
sujeto de una revisin externa de calidad.
En este sentido. en trminos ms especficos, una evaluacin ciudadana deber enfocarse a tomar en cuenta
varias normas generales que deben ser inherentes al desempeo de la administracin pblica, para asegurar, por parte
de los servidores pblicos. una conducta de mayor responsabldad, Estamos hablando de:
Mayor capacidad profesional del funcionario.
y ESTADO DEMOCRTICO
93
Independencia de criterio en su actuacin; y

Cuidado profesional en la prctica del desempeo administrativo.
3.1. Capacidad profesional

Por lo que se refiere a la capacidad profesional, sta se
enfoca a la exigencia social de que, todo servidor pblico
posea la capacidad para realizar las tareas a su cargo,
aunque tambin esta norma impone a la propia institucin
la responsabilidad de garantizar que la accin gubernamental sea ejecutada por personal que, en su conjunto,
tenga los conocimientos y habilidades necesarios.
De esta manera, creemos que la evaluacin ciudadana seria
ms real. sobre todo porque se estaria supervisando los
conocimientos y la experiencia personal de cada funcionario. Esta. es precisamente una lnea de trabajo que estn
desarrollando los gobiernos abiertos en Mxico -a lo mejor
tardamente en comparacin a otros- que implica que sea
la propia institucin la que establezca un programa de
educacin y capacitacin continua a efecto de que los
responsables de planear, dirigir o ejecutar la accin gubernamental completen. cada cierto periodo, una cantidad de
horas de educacin y capacitacin continua. que contribuyan a mantener su competencia profesional. Esto,
implicara adems que particularmente los "especalstas"
-aquellos que desempeen un trabajo en lo especficoestn calificados y mantengan una competencia
profesional en su campo o especialidad. As. sin duda,
se podra tener una evaluacin social ms efectiva del
servidor pblico.
3.2. Competencia profesional

Otro aspecto importante que habr de considerarse, dentro
de una mayor evaluacin ciudadana y exigencia legal y
tica del servidor pblico. es el de la competencia profesional. dentro de la cual los requisitos que deber cumplir
todo funcionario para tener una percepcin global de su
actuacin. sern por ejemplo. los siguientes:
1.Conocimiento de mtodos y tcnicas. as como de educa-
941 JAVIER ALANls BOYZO
cn. capacitacin y experiencia para aplicar los conoci-
mientos en el rea a su cargo.

2. Conocimiento de los organismos. programas. actividades.
y funciones gubernamentales.
3.Habilidad para comunicarse con claridad y eficacia. tanto
en forma oral como escrita; y
4.Pericia necesaria para desempear el trabajo encomendado. por ejemplo: si el trabajo requiere aplicacin de tcnicas de muestreo estadstico. el personal deber incluir
expertos en esta materia.
3.3. Independencia de criterio y de actuacin

Otro aspecto que habr de tomarse en cuenta. dentro de
esta lnea de evaluacin ciudadana que venimos comentando. es la que se refiere a la independencia de criterio y
de actuacin del servidor pblico y la cual se encamina a
sealar que en todos los asuntos gubernamentales este
debe estar libre de cualquier impedimento personal o externo para proceder con independencia en actitud y apariencia; esto, con el objeto de contribuir a abatir los factores
internos y externos que promueven e incentivan la corrupcin.
En esta misma connotacin evaluativa. la norma impone
al servidor y a la propia institucin la responsabilidad de
preservar su independencia para lograr que sus opiniones.
conclusiones. juicios y recomendaciones sean imparciales.
Ello implica que. para obtener una mayor responsabilidad.
los servidores debern reconocer. en general. tres clases
de impedimentos que inciden en su independencia: personales. externos y organizacionales.
Particularmente, los primeros debern ser sealados por
la propia institucin. la cual ser la responsable de
establecer las polticas y procedimientos que ayuden a
determinar si los servidores tienen algn impedimento personal como: relaciones oficiales. profesionales. personales
o financieras que puedan influir en l para reducir por
ejemplo el alcance de una revisin, o atene o altere los resultados; prejuicios, incluyendo los de convicciones polticas o sociales. que resulten de prestar servicios o de
guardar lealtad a determinado grupo. organismo o nivel
y ESTADO DEMOCRTICO
95
de gobierno; e inters econmico. directo o indirecto. en la

entidad o en el programa respectivo.
4. Nueva cultura decontrol y evaluacin gubernamental

Dentro de la modernzacn de la vida estatal y de la
administracin pblica. el tema de la evaluacin ciudadana
del desempeo gubernamental se perfila hacia un escenario
donde ser necesario plantear y determinar cuales? sern
las funciones bsicas y prioritarias que habr de tener el
Estado hacia la sociedad; en segundo, conocer el comportamiento poltico partidista que habremos de vivir en
este contexto de gobiernos abiertos -que de hecho ya
vivimos. de manera ms real y objetiva. desde hace varios
aos en Latnoamrtca-: y. en tercero. identificar cual deber ser el papel de la administracin pblica, en este
ambiente de pluralidad?
Al respecto, diversos estudiosos han vertido importantes y
novedosas consideraciones sobre la necesidad de que el
Estado. en su acepcin administrativa, adquiera una revtalidad en su desempeo, para que vaya acorde a las cambiantes circunstancias internacionales como de cada pas. 1
Ello. porque se ha aceptado que la legitimidad del Estado
tambin tiene su origen en el desempeo deficitario de la
administracin pblica. el cual habr de superarse previniendo aspectos como la burocratizacin, la presentacin
pblica de cuentas, la enseanza de una tica pblica, y
la activa participacin ciudadana. entre otras.
En este contexto, en Mxico, hemos sido testigos de una
peticin social reiterada: llevar a cabo una reforma integral
en los distintos niveles de la administracin pblica, que
incluya en su agenda, el estudio y anlisis de una de las
prioritarias actividades del proceso de la planeacin
gubernamental: nos referimos al esquema de control y de
1 Entre otros, Gerald Caiden, consultor investigador y adrninsitrador de una amplia gama
de organizaciones pblicas, entre las que destacan el Banco Mundial y la ONU, reconoce
que el estudio y prctica de la adrninistracrn pblica atraviesa desde hace dos dcadas
aproximadamente por una "crisis" intelectual y pragmtica por el cmulo de buropatologias
que existen en muchas de las administraciones pblicas del mundo y que en lo factual han
promovido un ejercicio "malo" en lo administrativo, entre otros aspectos, porque no se
observa un adecuado sistema de lo que llama "rendicin de cuentas".
96\ JAVIER ALANs BOYlO
rendicin de cuentas que se viene practicando en las administraciones pblicas del mundo y que en el caso de nuestro
pas, Mxico. ha estado vigente desde los aos ochenta, bajo
enfoques y modalidades orgnicas y normativas diferentes,
cuando se da una fiebre semntica. jurdica y orgnica para
reforzar los canales estatales de control.
5. Teorizacin de la evaluacin social

Son diversos los estudiosos del desempeo gubernamental
que sugieren la necesidad de enfocar la prctica del control
interno y la evaluacin ciudadana desde una ptica diferente, para lo cual presentan innovadoras contribuciones
tericas y metodolgicas. reconociendo las diferentes formas y modalidades como se practica la corrupcin mundial.
Gerald Caiden es uno de los que, desde su perspectiva
como investigador y consultor del Banco Mundial y de la
Organizacin de las Naciones Unidas. observa una serie
de deficiencias e inconveniencias en varios de los gobiernos
de Amrica Latina que se reflejan en la actuacin de sus
administraciones pblicas, y a las que identifica con el
nombre de buropatologas. Reconoce que la poblacin de
stos ltimos aos constituye una ciudadana mas despierta y ms partcpatva, atenta a lo que identifica como
mala administracin en tanto que la "calidad de vida se ve
grandemente afectada por lo bien o mal que el individuo sea
tratado por los funcionarios pblicos y otros agentes del
Estado administrativo". [Caden, 1996: 41).
Una de las buropatologas ms graves y que afligen a
muchos de los regmenes de la administracin pblica en
general, es el fenmeno de la corrupcin, por cuanto que
constituye una "enfermedad" que asume distintas formas
y tiene causas e incidencias que van ms all de la propia
administracin pblica. Ante ello qu hacer? Plantea la
prioridad de llevar a cabo una reforma administrativa que
incluya. adems del apoyo persistente de la ciudadana,
tambin el fuerte respaldo poltico. y sobre todo de un adecuado sistema de presentacin pblica de cueniass Lo
2 Caiden, aunado a esta propuesta plantea otras importantes medidas encamidades a
elevar el desempello administrativo. como la desburocratizacin de procesos y procedi
y ESTADO DEMOCRTICO
/97
anterior. debido a que. desde su visin. se observa en varios

pases latinoamericanos. mecanismos endebles de
evaluacin y control gubernamental. reas de gobierno al
margen del examen pblico. ocupadas muchas veces por
profesionales y burcratas autoritarios que hacen de la
supervisin y la evaluacin funcionarial una tarea complicada y con frecuencia imposible.
Otro estudioso del control y la evaluacin social es David
Shand; personaje que desde su visin como administrador
principal del servicio de gerencia pblica de la O.C.D.E. de
pars, refrenda la prioridad de implementar una evaluacin y
control permanente del desempeo administrativo como parte
de 10que llama la nueva gestin pblica; donde se involucre a
los "consumidores" de los servicios del gobierno; es decir, a
los contribuyentes ya los propios empleados del sector pblico. As. podr. asegurarse mayor confiabilidad e impacto del
esquema evaluativo. (Shand, 1996: 79)
En este sentido. el enfoque clentelar, respecto a la actuacin gubernamental, puede resultar simple y a 10 mejor
subjetivo. Sin embargo. se refrenda que la percepcin social
resulta de gran importancia para medir la productividad
del sector pblico. e introducir elementos para el mejoramiento del quehacer administrativo. Aqu. es donde encuentra sustento la importancia del control social de la
administracin pblica.
6. Evaluacin y control social en la administracin

pblica mexicana
Derivado de ese marco referencial. me permitir enseguida
presentar un resumen genrico de los planteamientos
tericos y pragmticos que se han estado llevando a cabo
en nuestro pas. Mxico. durante los ltimos aos. El Plan
Nacional de Desarroilo 1995-2000 (PND. 1995: 64-65), no
obstante la ptica oficial que supone, marc las directrices
mientas innecesarios y aparatosos; la exigencia de tica pblica en los servidores pblicos
cuya falta afecta adversamente y prohija la corrupcin; la participacin pblica que implique
una mayor presencia ciudadana en la administracin pblica y el retuerzo del esquema de
las quejas y denuncias sobre los malos manejos financieros. Vid. Caiden Gerald.
Revitalizacin de la Administracin Pblica. en Revlstll de Administracin Pblica. RAP
No. 91. Mxico, INAP, 1996. pp. 43-48
98\ JAVIER-ALANls BOYZO
que habrian de seguirse en este rubro como parte de la

reforma de gobierno y modernizacin de la administracin
pblica. dentro de la cual planteo la necesaria sistematizacin del control y la evaluacin gubernamental. en la
bsqueda de un mejor esquema de rendicin de cuentas.
Esta perspectiva formal, parte de la concepcin de que la
administracin pblica juega un papel relevante en el
desarrollo econmico. poltico y social de un pas. De ah.
la necesidad de que. desde una exigencia social. sta sea
moderna y eficiente para facilitar el incremento de la productividad e ir acorde al avance democrtico nacional, y
sobre todo se inscriba en el contexto mundial de avanzar
en las lneas de la eficacia y la eficiencia, eviten trmites,
ahorre tiempo y gastos. e inhiban la discrecionalidad y la
corrupcin.
Dentro de esos planteamientos resulta interesante observar
las medidas que se plantean como parte del nuevo sistema
de control y evaluacin gubernamentaL Entre otros. resulta
prioritario dotar de independencia a los rganos de control
encargados de la evaluacin y la fiscalizacin de la gestin
y aplicacin del gasto pblico y asimismo. de capacidad
tcnica que permita su eficaz funcionamiento. As, estaremos ante otra perspectiva de mayor ponderacin: la bsqueda de una mayor credibilidad social en el esquema del
control y la evaluacin gubernamental.
Para ello. se precisan dos compromisos que debern llevarse
a cabo. El primero, en materia juridica; es decir, la adecuacin del marco normativo y legal que vaya acorde al nuevo
esquema evaluativo. y el segundo, en materia orgnica;
con relacin a una reforma estructural de las instituciones
y mecanismos de control interno y externo de la gestin
pblica. As, se pretende ir ms all de la sola reestructuracin del rubro orgnico gubernamental, al buscar el
fortalecimiento de su autonoma tcnica y capacidad de
accin, e incluso de la integracin de un rgano externo
que se constituya en un moderno rgano superior de
fiscalizacin.
Otro aspecto que se pretende llevar a cabo, en un contexto
de evaluacin ciudadana en los gobiernos abiertos, es el
y ESTADO DEMOCRTICO
99
de la reorganizacin del control interno conque cuenta el

propio Poder Ejecutivo. La idea es clara: disear un sistema
ms eficiente de autoevaluacin con un enfoque fundamentalmente preventivo que, desde el punto de vista
cualitativo se vincule al desarrollo administrativo de la
gestin pblica. Cantidad y calidad en el desempeo de la
administracin pblica constituyen dos premisas que
habrn de reforzarse en el futuro, mediante el fortalecimiento de la autonoma y actuacin de los rganos
internos de contralora de las dependencias y entidades
auxiliares de la administracin pblica con la idea de que
su desempeo preventivo y correctivo sea ms eficaz.
En este sentido. se observa unavisin ms moderna del esquema
del control y la evaluacin gubernamental. al ir ms all de
su funcin punitiva; es decir. del slo castigo de los infractores.
para incursionar en una atribucin ms cualitativa: contribuir
al logro de una administracin mas honesta y eficiente. ms
all del manejo de los recursos pblicos.
Dentro de esta nueva concepcin del control y la evaluacin
gubernamental es necesario resaltar la importancia de la
participacin social en el proceso de revisin y evaluacin
de la administracin pblica. No puede hablarse de inscribir
procesos administrativos en los vientos de modernizacin
que vivimos. si no se considera la perspectiva ciudadana
en el amplio esquema del control interno gubernamental.
Es en este mbito donde deben estar, en mayor medida.
los mecanismos de supervisin y vigilancia, de manera
especifica en el desarrollo de los programas y proyectos de
obra pblica con financiamiento estatal, aunque como lo
hemos mencionado, tambin en otros servicios pblicos.
Aunado a ello. es en el rubro social dnde debe radicar la
medicin cualitativa de la administracin pblica; es decir,
del desempeo de los servidores pblicos. La perspectiva
ciudadana debe considerarse como un elemento de
fundamental importancia para la evaluacin de la calidad
del servicio. Por supuesto que no de toda la poblacin. sino
de aquella opinin "razonada" de los sectores que tengan
la capacidad de respuesta adecuada de acuerdo al proyecto
administrativo. financiero o de obras pblicas que se piense
llevar a cabo.
1 001 JAVIER ALANls BOYZO
7. Evaluacin ciudadana y evaluacin gubernamental

En congruencia a las ideas mencionadas, una accin que
ha llamado la atencin para el afianzamiento del nuevo y
diferente esquema del control y evaluacin gubernamental
en Mxico, es el de disear un instrumento orgnico
autnomo para la fiscalizacin de los tres poderes federales,
bajo la denominacin que hemos mencionado de: Auditoria
Superior de la Federacin; medida que se inscribe, no slo en
una reforma administrativa, sino en la reforma del Estado.
En trminos organzatvos resulta interesante observar la
integracin que supondra la aparicin de este rgano superior, en el escenario nacional. Sera administrado por un
cuerpo colegiado de auditores de "reconocida honorabilidad
y capacidad profesional" que, a imitacin de la mayor parte
de los pases que cuentan con este tipo de organismos,
sean seleccionados mediante proceso abierto en el que participen los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Derivado dichas reflexiones, surge la interrogante de saber
s estamos ante una nueva cultura del control y la evaluacin gubernamental en el mundo, como en nuestro pas?
donde la participacin ciudadana resulta de fundamental
importancia. Creemos que s. La corriente de modernizacin
que se vislumbra en el aspecto administrativo del Estado,
como en la parte poltica del mismo, as lo exige, derivado
de las diversas limitaciones que los rganos de control del
pas presentan, en comparacin con el creciente desarrollo
de stas instituciones en otras partes del mundo y que, en la
bsqueda de una real fiscalizacin y control de los aparatos
pblicos, muchas de las actuales atribuciones que tienen
en sus manos deben pasar a un rgano independiente del
ente supervisado.
8. Control y evaluacin en las administraciones locales

De los anteriores planteamientos se deriva el reto que tienen
ante s las administraciones publica locales -estatales y
muncpales-, para disear mecanismos pblicos de evaluacin y control ms efectivos, acorde al avance que se
observa en el contexto mundial y que, en trminos ms
10 1
y ESTADO DEMOCRTICO
reales. den fe de la buena o mala actuacin de los servidores

pblicos.
En consideracin a los nuevos tiempos polticos de gobiernos abiertos que estamos ViViendoen varios pases de Latinoamrica. desde una Visin prospectva, resulta de gran
validez que los gobiernos locales tambin, por su parte,
busquen una reestructuracin en el actual esquema
orgnico del control y evaluacin interna y externa. La idea
genrica consiste en evaluar los logros que se han obtenido
y buscar la legitimacin, desde una perspectiva social, del
esquema evaluativo gubernamental en prctica en las
administraciones locales.
Sin duda que, la introduccin del elemento electivo social
del posible responsable del rgano de control estatal o
municipal, sera dar un paso importante, al permitir conocer con antelacin los antecedentes de honestidad y
honorabilidad de los aspirantes y redefinir sus atribuciones
para convertirla en una institucin eminentemente
preventiva, promotora del desarrollo administrativo. Con
estas ideas, lo que se Vislumbra es que el actual esquema
de control y evaluacin gubernamental en prctica en las
administraciones pblicas del pas, se renueve y se inscriba dentro de los avances y transformaciones que, hoy da.
experimenta la fiscalizacin en el mundo.
Ello, retomando los planteamientos terico-pragmticos que
pondera la llamada nueva administracin pblica. Nos
referimos a aspectos como; la promocin de una mayor
descentralizacin administrativa y financiera; la profesonalzacn de los servidores pblicos; la adopcin de un
mejor sistema de control y evaluacin gubernamental; la
prctica de una gestin pblica ms moderna; y el estimulo
de una participacin social ms real y activa en los procesos
gubernamentales. entre otros. Sin duda que, estos nuevos
marcos referenciales nos conducen a interpretar que nos
hallamos ante el desempeo de una administracin pblica
ms abierta al conglomerado social, ms moderna en
congruencia a los planteamientos tericos que se plantean,
y ms eficiente y eficaz, no slo porque sea una necesidad
gubernamental. sino tambin porque ser el espejo donde
la ciudadana podr. ver y analizar la actuacin de los gober-
1021JAVIER ALANls BOVZO
nantes de un determinado partido poltico por el que habrn

o no de votar el da de maana.
9. Control y evaluacin social en una perspectiva

de poltica pblica
En un inters por reflexionar en el proceso dialctico a que
ha estado sujeto el control y la evaluacin ciudadana en el
contexto de los gobiernos abiertos. se incluye el presente
apartado que analiza la vertiente social de esta poltica
pblica; es decir, la influencia e importancia de la participacin ciudadana en los asuntos que, si bien son responsabilidad de la parte gubernamental, por otro lado implican
un efecto hacia lo social, que por ese hecho, demanda participacin.
Hablar de polticas pblicas en su vinculacin con las
funciones del control y la evaluacin gubernamental, implica referirnos a la injerencia ciudadana en los asuntos del
gobierno y de su administracin pblica a travs de la
participacin que ha tenido en dichas funciones, en las cuales se observa un cierto impulso del elemento social como
uno de los mecanismos institucionales para coadyuvar al
mejor desempeo administrativo y financiero estatal.
As, se determina que, del esquema inicial de polticas
gubernamentales, a partir y durante las ltimas dos dcadas del presente siglo, se observa en nuestro pas un
reencauzamiento de la accin gubernamental en un enfoque eminentemente de poltica pblica, a lo mejor no en la
idea que han desarrollado destacados estudiosos de esta
disciplina en pases europeos, como de Estados Unidos y
Latinoamrica, 4 pero s en una reconceptualizacin de lo pblico, que sustenta la premisa de que, actualmente, la
participacin ciudadana en el rubro del control y la evaluacin gubernamental se encuentra en una etapa de con4 Por mencionar algunos est Yehezkel Dror, Jean Subirats. Giandomnico Majona, Charles
Lindblom. Bernard Barranque. quienes han desarrollado prollficos estudios sobre el amplio
tema de las polfticas pblicas. En Mxico se encuentran Luis Aguilar Villanueva, Ricardo
Uvalle Berrones, David Arellano Gault. Omar Guerrero, entre otros, quienes encuadran el
desarrollo de esta disciplina en un nuevo contexto de lo pblico que necesariamente
conlleva la participacin social en una multiplicidad de asuntos de gobierno y sus
administraciones pblicas.
SOCIEDAD. CIUDADANIZACIN 11 03
y ESTADO DEMOCRTICO
solidacin por parte del Estado. del Gobierno y de la

administracin pblica. como mecanismo clave que habr
de permitir vigilar que los planes. programas y acciones
tengan los resultados esperados. [Pagaza, 1984: 135).
10. Control y evaluacin estatal

Las dcadas de los ochenta y noventa. se caracterizan en
Mxico porque dan lugar a la expedicin de un amplio
conglomerado de leyes. acuerdos y convenios. adems de
cambios orgnicos y funcionales dentro de la administracin pblica nacional, que buscan por un lado.
afianzar el esquema del control interno en las dependencias
de los sectores central como auxiliar. y por el otro. dar
respuesta tangible a la prioridad gubernamental y
ciudadana de combatir y prevenir las acciones de
corrupcin. Dichos cambios. si bien son producto del proceso dialctico de la propia administracin pblica. tambin
son el resultado a una demanda ciudadana. es decir. de
una poltica pblica. que si bien finalmente constituye un
mtodo de gobierno para eficientar sus acciones. sobre todo
en un esquema de costo-beneficio. lo cierto es que ya se
observa una apertura ms real del gobierno a la opinin
social.
De esta manera. por mencionar una experiencia de control
y evaluacin social estatal. son diversas las acciones de
control y evaluacin que ha llevado a cabo la Secretaria de
la Contralora del Gobierno del Estado de Mxico. en sus
sectores central y auxiliar. y por convenio. hacia los municipios. con el objeto de hacer tangible de una manera ms
institucionalizada la poltica pblica del control interno y
externo de la administracin pblica. en congruencia con
los avances del proceso administrativo. yal empuje ciudadano que permita consolidarla como una verdadera poltica
pblica sustentada en un ambiente ms de lo "pblico".
Son diversas las acciones que se han llevado a cabo y que
se han enfocado a dar respuesta a un reclamo de mayor
participacin ciudadana en los gobiernos abiertos. en el
control y evaluacin de programas de desarrollo social y
en la implementacin del sistema estatal de quejas y
104 1JAVIER ALANis BOYZO
denuncias. Esto. adems del otro mecanismo importante

que ha permitido retroalimentar la connotacin de poltica
pblica del control interno. que es precisamente la prctica
de contralora social.
10.1. Contralora social; visin pragmtica

La contralora social. como su nombre lo indica. significa
mayor participacin social en el amplio esquema del control

y la evaluacin gubernamental. aunque enfocado expresamente a un aspecto en concreto que ser la supervisin
y vigilancia de las obras pblicas de impacto comunitario
y donde se involucra. de manera directa y activa. a la
ciudadana beneficiaria de ello.
Esta figura nace con el objeto de introducir mejoras en la
relacin entre la administracin pblica y la sociedad.
Obedece a la prioridad de incrementar los mecanismos de
participacin social e intensificar su colaboracin en los
procesos de control y vigilancia. De ah que, el programa
de contralora social surge como una respuesta gubernamental para apoyar a la sociedad en la organizacin de
actividades de control y vgtlanca" sobre la administracin
pblica. Ahora. la base de esta poltica pblica radica en
un "pblico ciudadano" que se involucra y participa en
una rama especfica del desempeo gubernamental; las
obras pblicas. As. la contralora social se concibe como
un esquema de participacin organizada de la poblacin
en la vigilancia de las acciones del gobierno en rubros como
el mencionado. El propsito genrico y fundamental radica
en complementar el control formal que ejerce la parte gubernamental para asegurar la prctica de acciones con
responsabilidad. honestidad. eficacia y apego al marco
normatvo."
5 Esta nueva poltica gubernamental se incorpora en la Constitucin Poltica del Estado

del Estado Libre y soberano de Mxico, en su artculo 15, del 2 de marzo de 1995, misma
que establece la facultad de las organizaciones civiles de participar en acciones de
supervisin y vigilancia de la planeaci6n y ejecuci6n de obras pblicas. De esta manera se
institucionaliza, ya no como poltica gubernamental, sino como poltica pblica, la figura
de contralora social en estos rubros.
6 Vid. Secretaria de la Contralorla, Lineamientos Generales para la Operacin de los
Comits Ciudadanos de Control y Vigilancia, 1995, p.4
SOCIEDAD, CIUDADANIZACIN 11 05
y ESTADO DEMOCRTICO
Hoy da, resulta complejo el impulso que ha adqurdo dicho

programa, particularmente porque se ha diseado para el
ejercicio de funciones de control en obras del programa de
inversin estatal (PIE), y del convenio de desarrollo municipal (CODEM). An cuando, desde una perspectiva
externa a la administracin pblica se puede ponderar la
necesidad de evaluar las fortalezas y debilidades de esta
poltica pblica del control interno, lo cierto es que los impactos han sido positivos; se han ampliado los espacios de
participacin social en materia de control; la labor preventiva del control se ha reforzado mediante la adopcin
del mecanismo social; la supervisin y vigilancia del aspecto
tcnico-financiero del accionar gubernamental en el rubro,
por ejemplo, de las obras pblicas se ha visto fortalecido
mediante el elemento social. La idea bsica del control
ciudadano radica en que sea este el resorte para que, va
figura de comits, se vigile cada obra que se realice con recursos de las aportaciones federales para las entidades
federativas y municipios (ramo 33), o bien con recursos
propios de los ayuntamientos. (Haro, 1999: 320).
Aunado a lo anterior, la poltica pblica del control y la evaluacin social ha buscado incidir en la organizacin y
funcionamiento de los comits que ha estimulado; es decir,
en el proceso de articulacin entre la participacin ciudadana y la responsabilidad gubernamental, en el sentido
que, sean las propias comunidades las que retroalimenten
el esquema de la poltica pblica, a travs de la eleccin de
sus integrantes y mediante la adopcin de mecanismos de
opinin, consulta y eleccin, dejando a la parte gubernamental la funcin de coordinacin y promocin de este
esquema. De esta manera, se puede sustentar la idea de
que el perfil de polticas pblicas, se encamina hoy en da
hacia un esquema donde el elemento social interacta de
manera continua y permanente con el ente gubernamental
en las distintas fases que la componen: formulacin,
instrumentacin, control y evaluacin.
Complementariamente, es oportuno destacar el mecanismo
de asambleas vecinales que han sido impulsadas, como
prembulo, a la conformacin de los comits ciudadanos
de control y vigilancia, y en las que han participado un
importante nmeros de ciudadanos.en la supervisin y
106 1JAVIER ALANs BOYZO
vigilancia de la totalidad de la obra pblica ejecutada con

recursos del programa de inversin estatal y del convenio
de desarrollo social. Aqu. el papel del rgano de control
estatal solamente se ha encuadrado en acciones de capacitacin. asesora y expedicin de lineamientos operativos.
(Haro, 1999: 326).
En un escenario prospectvo, este tipo de poltica pblica

se encamina a su implementacin en otras reas sensibles
de la administracin pblica estatal. donde puede darse
una interaccin mayscula entre gobierno y ciudadana.
Por hacer alusin a algunos aspectos estn por ejemplo.
los servicios mdicos y las funciones de seguridad pblica
y trnsito. los cuales ofrecen una excelente oportunidad
para incorporar la opinin ciudadana y mejorar los procesos
pblicos.
10.2. Quejas y denuncias ciudadanas

Un segundo mecanismo ciudadano que ha sido estimulado.
de manera especial durante esta ltima dcada. para introducir mejoras en los procesos administrativos. as como
en la actuacin de la parte funcionarial del Poder Ejecutivo.
es el referente a las quejas y denuncias ciudadanas. las
cuales si bien son impulsadas por la parte gubernamental.
su perfil se viene desarrollando en una connotacin de
poltica pblica.
Generalmente. su concepcin dentro del entorno gubernamental ha obedecido a que la observacin social del
quehacer administrativo. va quejas y denuncias. constituye
el lado obscuro de la administracin. algo que debe ocultarse porque denota insuficiencias funcionales u organzativas en el aparato pblico. Romper con esta concepcin
tradicional implica permear de una connotacin ms
"pblica" y positiva la queja y la denuncia, es decir concebirla como un insumo valioso de informacin que permita
a la propia administracin pblica evaluar y mejorar sus
procesos de gestin y el desempeo de los servidores
pblicos.
De esta manera. se concibi disear y ejecutar nuevos
mecanismos de participacin social en un enfoque ssSOCIEDAD, CIUDADANIZACIN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
10 7
tmco" con la premisa fundamental de coadyuvar a mejorar

la prestacin de los servicios pblicos por parte del ente
administrativo. La idea consiste en orientar y conducir las
quejas ciudadanas hacia un ambiente ms de poltica
pblica en el sentido de dotar de mayores elementos sociales a la actuacin gubernamental.
En congruencia. las quejas y denuncias ciudadanas se han
convertido en mecanismos relevantes que. en la ltima
dcada. han permitido conducir las decisiones administrativas en una connotacin ms de politica pblica. en
tanto que la correccin de irregularidades en reas sensibles de la administracin son determinadas desde la perspectiva social. Lo anterior. permite vislumbrar la etapa
de consolidacin y expansin que ha adquirido esta
evaluacin social. lo cual sin duda. obedece a la
necesidad contempornea de permear de mayor eficiencia
y eficacia los trmites y servicios que proporciona el
gobierno. evaluar el desempeo de la parte funcionarial
estatal y exigir mayor calidad administrativa en aquellas
dependencias que han sido sealadas como responsables
de incumplimiento del cdigo de conducta legal y
administrativo.
11. Control y evaluacin ms "pblico"

Enseguida me permitir hacer algunos planteamientos que
me parecen interesantes de rescatar y dar a conocer acerca
de la teoria que se haya en boga. en diversos pases del
mundo. como en el nuestro. Mxico. y que se refieren a la
forma como se conciben o deben concebirse. hoy da. las
polticas pblicas; concepcin que se interrelaciona con
un ngulo ms de lo "pblico". en tanto que implica mayor
participacin ciudadana en el accionar gubernamental de
ciertas reas o funciones.
As. se reafirma la necesidad de redisear y ensayar en
Mxico. un nuevo mtodo de gobierno acorde a los cambios
7 Por acuerdo publicado en la Gaceta de Gobiemo del Estado de Mxico, del 5 de marzo
de 1998, se estableci formalmente el sistema estatal de quejas y denuncias que vena
funcionando desde aos atrs. y cuyo objetivo, en un contexto de polticas pblicas, busc
facilitar el acceso de la ciudadana a inconformarse ante los malos servicios que pudieran
estar recibiendo de alguna dependencia, organismos auxiliares y fideicomisos de la
administracin pblica estatal.
1081JAVIER ALANs BOYZO
polticos y econmicos del mundo contemporneo, los

cuales han incidido e impulsado una revisin del papel del
Estado, del gobierno y de la administracin pblica, en trminos de considerar a una ciudadana que se ubica ya no
slo como "cliente" sino tambin como contribuyente y financiador de la misma.
En este orden de ideas, la participacin ciudadana se vislumbra en un futuro cercano, como un importante
mecanismo para mejorar y eftcientar la funcin de gobierno
y "democratizar" las decisiones pblicas. donde tambin
se concretice una corresponsabilidad entre gobernantes y
gobernados. Esto. sin duda. es uno de los desafios que
tiene ante s la funcin pblica mexicana para abrir espacios a las distintas organizaciones de la sociedad civil en
una diversidad de funciones. como la evaluacin gubernamental. entre otras. (Haro. 1998: 45).
Si bien las polticas pblicas se han confundido con las
polticas estatales o bien gubernamentales. por otro lado
diversos autores nacionales y extranjeros que han tratado
el tema. han reivindicado la importancia de stas como
objeto de estudio. Desde Harold D. Laswell en la dcada de
los cincuenta hasta personajes contemporneos mexicanos
como Aguilar Vllanueva, las han definido como un nuevo
enfoque de gobierno que implica gobernar con y para la
sociedad. en un contexto donde los problemas que se
consideran como "pblicos" deben ser ahora consensados
por la ciudadana (l.Ivalle, 1997: 101).
De acuerdo con esta idea. el elemento social debe jugar
un papel relevante desde la formulacin (diagnstico)
hasta la fase de evaluacin de la misma; concepcin que
implica convivir en un sistema de toma de decisiones
gubernamentales y administrativas ms democrticas.
donde la sociedad sea ms participativa en la solucin
de los asuntos que le interesan. Esto quiere decir que, la
atencin y solucin de los problemas cotidianos de la
administracin pblica. no slo deben ser resueltos mediante grandes polticas nacionales. sino en los mbitos
ms cercanos al ciudadano y mediante el uso adecuado
del anlisis de polticas.
1 09
Hoy da, se observa la inclinacin estatal de "gobernar por

polticas pblicas" en el sentido de reivindicar y restablecer
el carcter pblico del gobierno y la administracin (Agular,
1999: 3). Esto, debido a que lo gubernamental no recubre
necesariamente lo pblico. lo que implica estimular una
administracin pblica postgubemamental y postburocrtca,
donde las organizaciones formales de gobierno se ocupen slo
de ciertos asuntos pblicos. pero en otras, colaboren conjuntamente con organizaciones de la sociedad civil. En esta
perspectiva. la participacin ciudadana no se reduce solo a
la eleccin de los gobernantes o a la opinin y consulta para
el diseo de las polticas, sino que se extiende a la parte
instrumental de stas, es decir. a la solucin directa de los
problemas y necesidades pblicas.
Concluyo estas reflexiones con una idea que me parece
interesante en el sentido de que, la trascendencia de las
polticas pblicas no radica en construir un mundo feliz.
No constituye el mecanismo nico para que gobierno y sociedad busquen solucin a todos los problemas y
demandas. Su funcin principal. dentro del proceso de deliberacin donde participa la ciudadana. estriba en dotar
de una racionalidad argumentativa y financiera a la accin
gubernamental.
12. Sociedad y gobierno contemporneo

Deseo. por ltimo. realizar un ejercicio reflexivo sobre el
nuevo papel que juega la ciudadana en el mundo
contemporneo. respecto al desempeo gubernamental y
administrativo. La idea principal radica en que la administracin pblica ha dado un viraje en su desempeo: lo
mismo en pases con alto desarrollo econmico que en otros
en vas de crecimiento, algunos de los cuales han optado
por impulsar una nueva concepcin terica y prctica
denominada "nueva administracin pblica", dentro de lo
que se ha dado en llamar reforma del Estado y reforma del
Gobierno. asumiendo y reconociendo. en este sentido, los
nuevos roles que le toca jugar a sta. en un contexto donde
se observa una ciudadana ms partcpatva en las tareas
pblicas, ms organizada y mas atenta a la actuacin del
desempeo gubernamental.
11
01
JAVIER ALANs BOYZO
Dentro de estas reflexiones es importante hacer alusin al

papel que han venido jugando las llamadas organizaciones
civiles "no gubernamentales" en Latinoamrica, como
particularmente en nuestro pas, Mxico, en un contexto
mundial que refleja la idea de que efectivamente nos
encontramos ante la configuracin de una nueva relacin
entre el gobierno y la sociedad.
12.1. Proceso dialctico de las ONG en Mxico

El proceso dialctico a que han estado sujetas las organizaciones civiles en Mxico se define por un fenmeno que
ha incidido en general para toda Amrica Latina. Me refiero
al esquema de industrializacin por el que han pasado estos
pases. los cuales adems de generar cambios en la sociedad
e impulsar procesos de modernizacin. tambin propiciaron
que fueran las propias sociedades las que buscaran
alternativas, ms all de las ofertas del Estado.
El caso de la participacin de las ONG en el proceso democrtico mexicano. donde el aporte que han desarrollado ha
sido importante para la democracia social y poltica
nacional. Al respecto, se distinguen tres lneas de accin
que han contribuido a incrementar y consolidar la participacin social. Primero. la difusin de los valores democrticos en amplios sectores de la sociedad mexicana, lo
cual ha venido influyendo en la formacin de una cierta
cultura democrtica. Segundo, la injerencia de stas en la
elaboracin de propuestas para modificar el sistema
electoral del pas. lo cual se refleja en la aparicin y
funcionamiento de un rgano exprofeso responsable de
organizar las elecciones y de establecer ciertas limitaciones
en gastos de campaa: el Instituto Federal Electoral; Y,
Una tercera lnea. es la participacin de las ONG en la
identificacin y advertencia de que la democracia no
termina con la alternancia poltica, sino que implica
igualdad de oportunidades polticas y el establecimiento
de condiciones sociales que la hagan posible -Vgr.
Educacin y satisfactores bsicos para toda la poblacin-o
Es importante definir su papel en los pases desarrollados
donde se observa que. a diferencia de las naciones menos
11 1
desarrolladas como la nuestra. cumplen una funcin diferente compartiendo incluso la responsabilidad social de
coadyuvar al ejercicio de un mejor gobierno y no slo de
actuar como simple mecanismo demandante; es decir.
contrtbuir para que los diversos actores -entre ellos. las
mismas organizaciones civiles- puedan desempear una
funcin esencial de carcter progubernamental contribuyendo. por ejemplo. financieramente al desarrollo de
obras y prestacin de servicios pblicos.
En el caso de la mayora de los pases europeos. la participacin social se viene dando bajo el modelo de
corresponsabldad, particularmente porque la gente tiene
satisfechas gran parte de sus necesidades bsicas y de
salario y en consecuencia parte de su tiempo lo utiliza en
el trabajo voluntario; de hecho. muchas de las organizaciones civiles europeas se nutren de personas que quieren
sentirse tiles.
En este sentido. es una realidad contempornea que las
organizaciones civiles no representan a la sociedad en su
conjunto. pues sta es muy heterognea en s misma; sin
embargo. lo que s se debe reconocer es que constituyen
una respuesta efectiva y alternativa a las diferentes
iniciativas que pudiera tener la propia poblacin. Tal ha
sido la necesidad de estimular la organizacin social en
nuestro pas y particularmente en la ciudad de Mxico que
su crecimiento ha ido avanzando en los ltimos aos. con
una concentracin. adems del Distrtto Federal. tambin
en los estados de Jalisco. Oaxaca, Michoacn y Baja
California.
Oportuno es sealar una reflexin que me parece interesante comentar en trminos de analizar. si la participacin
de la ciudadana en el quehacer gubernamental es producto
de lo que algunos autores sealan como ngobernabldad
o bien es el resultado de una inadecuada coordinacin entre
las instancias administrativas para dar atencin a demandas sociales?
Es este orden de ideas. es una realidad reconocer que la
existencia y presencia contempornea de organizaciones
civiles en Mxico como en otros pases. se debe en cierta
112 1JAVIER ALANs BOYZO
medida a la falta de confianza en el desempeo gubernamental y de su administracin pblica. la cual ha sido

incapaz de atender los reclamos sociales de manera pacifica
y tradicional. dando lugar, en consecuencia. a estimular la
participacin social como mecanismo de contrapeso para
exigir la prestacin de servicios de calidad.
Dentro de la participacin que la sociedad ha venido
desplegando en los ltimos aos, su injerencia en la promocin del desempeo gubernamental se ha convertido
tambin en un asunto de las organizaciones civiles. As. el
fenmeno de intervenir en el quehacer estatal se ha
extendido a los distintos sectores de la sociedad mexicana.
principalmente en aspectos como: el control del desempeo
financiero. a travs del ejercicio. por ejemplo, de sistemas
de evaluacin, o bien de la solicitud a los gobiernos de un
manejo adecuado y transparente a los recursos.
Ahora que se ha puesto en vigencia el "ramo" 33 que implica
la transferencia de recursos del gobierno federal a los estados y municipios. se hace necesario conocer su utilidad
y fin de esos recursos, lo cual significa, en trminos sociales,
que los gobiernos realmente informen a la cudadanla de
su aplicacin e impacto. De acuerdo con estudios realizados
por organizaciones sociales. se ha observado que existe un
desconocimiento e insuficiencia de control en el mbito
municipal sobre los recursos que le corresponden. lo que
ha motivado la aparicin de lo que se ha dado en llamar
contralorias sociales. qu no es otro asunto que un nivel
superior de democracia social. las cuales asumen el papel
de supervisar e informar a sus comunidades sobre la
aplicacin del presupuesto en acciones de obras pblicas.
Reflexiones finales
De lo expuesto. resulta claro entender el nuevo papel que
juegan. hoy da. las organizaciones civiles en la interaccin
que tienen con la parte gubernamental del Estado. y particularmente con la administracin pblica. Es necesario reflexionar. desde diferentes pticas, en la prioridad de ampliar
y mejorar los mecanismos de participacin social que permitan mejorar las relacones entre el gobierno y la sociedad.
y ESTADO DEMOCRTICO
1 13
As. ampliar la relacin ciudadana-gobierno implicar

redisear. por ejemplo. mejores mecanismos de participacin en el desarrollo social. ms all de los convenios que
ya se vienen practicando para articular la actuacin de las
instituciones gubernamentales y las organizaciones civiles
en esta direccin. Asimismo. ser necesario repensar en
las ventajas para el gobierno como para las propias organizaciones. de estimular una posible injerencia de esta
ltima en el quehacer estatal.
En conclusin. resulta prioritario definir. en este nuevo contexto de gobiernos abiertos y mayor evaluacin ciudadana.
qu es lo que pueden hacer mejor las organizaciones
civiles? y qu puede hacer mejor el gobierno? y. de esta
manera establecer los mecanismos idneos para estimular
y mejorar la relacin entre el gobierno y la sociedad y dar
paso a una mayor participacin social en la definicin de
las polticas pblicas. estatales y gubernamentales y en
consecuencia. en el ejercicio de una administracin pblica
ms eficiente de corte gerencial que algunos autores han
dado en identificar como "nueva administracin pblica".
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11. VI Conferencia Internacional Anticonupcin; memoria,
(1993), Cancn, Mxico.
SOCIEDAD, CIUDADANIZACIN,
y ESTADO DEMOCRTICO
115
Compartir el poder
Jos R. Castelazo
ste ensayo pretende demostrar que. a partir de la

alternancia y de la dstrbucn plural del poder.
es posible establecer un rgimen presidencialista
democrtico.
El estudio consta de cinco apartados: 1) saldo electoral del

2 de julio; 2) unidad en equilibrio; 3) cooperacin y conflicto;
4) organizar la coordinacin poltco-admnstratva: y. 5)
desarrollar la visin integradora.
1. Saldo electoral
Las elecciones del 2 de julio pasado anticiparon el trmino
del presidencialismo avasallante.' Despus de un largo
proceso de aproximaciones. accedimos a los albores de la
democracia moderna: pluralidad partidista en los mismos
o diferentes rganos y mbitos del gobierno. Tal conquista
permitir salvaguardar los intereses generales y particulares de la nacin con un criterio de verdadera representatividad.
Legitimar el "Sufragio Efectivo" en Mxico. fue empresa
larga y compleja," El primer indicio organizado remite a la
creacin de un rgano federal electoral. en 1949. Le sigui,
1 Utilizo este trmino, por un lado, para atenuar el de "autoritario" o "imperial", que en
estricto rigor no encajan en la descripcin del fascinante rgimen mexicano, y por el otro,
en el intento de lograr objetividad raspecto de la justificacin histrica del presidencialismo
que ofrecen los apologistas del sistema de la "revolucin institucionalizada". "Avasallar"
significa entre otras cosas 'dominacin" (en este caso del centro del poder, aunque no
siempre total y definitiva) y "arbitrariedad" (encamada en el presidente de la Repblica,
frecuentemente matizada por las circunstancias). DICCIONARIO DE IDEAS AFINES,
Corripio, Femando, Herder, S.A., Barcelona, 1996, p. 117.
2 Esta evolucin se puede revisar en mltiples fuentes; se apuntan tres: Las Gestiones
Gubemamentales en Mxico, Instituto Polftico Nacional de Administradores Pblicos, A.C.,
"Politice Nueva", No. 23, nov/dic, 1982; El Partido de la Revolucin: Institucin y Conflicto
(1928-1999), Gonzlez Compean, Miguel, Lomelf, Leonardo (coordinadores), Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 2000, "Polftlca y Derecho", particularmente el Capitulo IV, pp.
y ESTADO DEMOCRTICO
117
poco despus. el derecho femenino al voto. al menos en elecciones municipales. En 1953. y por vez primera en la
historia. las mujeres participaron en los comicios presidenciales. Al fin reconocida. la oposicin logra ingresar representantes. en 1964 a la Cmara baja. tras la frmula
de "diputados de partido". Aunado a un crecimiento demogrfico sin precedentes. el movimiento estudiantil de 1968.
explosin mundial contra el autoritarismo. a su vez contribuye no slo a modificar la ciudadana de los 21 a los 18
aos de edad. sino a cuestionar crticamente un modelo
de poder que comenzaba a ser inconsecuente. tanto con la
realidad interna como con la presin poltica internacional.
Una vez desencadenado el brote transformador. se sucedieron errores y aciertos. siempre contradictorios. Decisiva.
la matanza del jueves de Corpus el 10 de junio de 1971.
por ejemplo. dio pie a la llamada "apertura democrtica"
de 1972-1975. De ella resultara la gran reforma polticoelectoral. base de la Ley de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales (WPPE), promulgada en 1977. Siempre proscritas. por ella fue posible incorporar a las facciones
de izquierda a las instituciones. Con el Partido Comunista
a la cabeza de organizaciones afines y discrepantes que
subyacan de manera dispersa. surgi el Partido Socialista
Unificado de Mxico: primera alianza de las que fueran
asociaciones laboristas. socialistas o "progresistas" -como
se identificaba tambin a la amplia cobertura de simpatizantes marxistas. trotskistas. anarquistas, Ientntstas.
stalnstas, etctera-o que sobre todo durante las dcadas de
los sesenta y setenta se constituyeron en la respuesta ms
dinmica. agresiva e ideolgica en contra de las dictaduras
militares y del autoritarismo distintivo de Latinoamrica.
Inseparable de una gran insatisfaccin popular. 1988 fue
un ao nefasto en la historia electoral mexicana. La
tristemente memorable "cada del sistema" sera determinante de los resultados presidenciales. A la vez reafirm la
gran desconfianza social en los comicios y cuestion la
legitimidad del nuevo presidente. por lo que fue inminente
200-236; La Mecnica del Cambio Polltico en Mxico: Elecciones, partidos y reformas,
Becerra. Ricardo; Sslazar, Pedro; Woldenberg, Jos; Ediciones Cal y Arena, Mxico, 2000.
libro indispensable para situar los ltimos desarrollos electorales en Mxico, que tienen
implicaciones ms ali de lo especificamente electoral.
1181JOS R. CASTElAZO
realizar reformas electorales parciales para contrarrestar

la desconfianza ciudadana en lo que se consideraba
emblema del fraude: los comicios.
Gracias a la subsecuente creacin del Instituto Federal
Electoral, en 1990. la ciudadana y los partidos polticos
se convirtieron en protagonistas decisivos de los procesos
electorales. De este modo, el IFE pudo fungr como autoridad electoral, legtima y reconocida, aunque todava
dependiente del Ejecutivo. en las dramticas elecciones
presidenciales de 1994.
En 1996. el IFE finalmente se independiza del Poder
Ejecutivo. adquiere plena autonoma civil y se socializa el
proceso electoral. en todas sus etapas. Por primera vez en
la historia de Mxico. un rgano electoral queda legalmente
a expensas de la responsabilidad ciudadana. Lograrlo exigi
precisar reglas pormenorizadas para delimitar la participacin partidista en dicho Instituto. mismas que circunstanciales y por tanto flexibles. son susceptibles de ajustes.
incluida la supresin de algunas, si el caso lo requiriera.
Gracias a esta nueva y moderna constitucin del IFE. el 2
de julio pasado qued como precedente de que es un hecho
la confianza popular en los comicios. No solamente se gan
credibilidad en el acto de votar. sino en el sistema general
de los comicios: organizacin. desarrollo y solucin de
conflictos por vas institucionales y con previsiones legales
tan detalladas. que no faltan crticas que las tildan de "excesivas" o "innecesarias".
Mediante la evolucin ordenadora del sufragio es como
mejor se puede entender la trascendencia de lo ocurrido el
2 de julio. En esencia. la ciudadana mand a los poderes
a negociar. La Presidencia de la Repblica fue confiada al
Partido Accin Nacional. opositor al rgimen desde sus
orgenes constitutivos, en 1939. Por el ltimo resultado
electoral tambin se elimin la hegemona del Partido Revolucionario Institucional y, con hecho tan trascendental, es
factible romper la costumbre del poder avasallante que,
ininterrumpidamente. fuera sostenida durante 71 aos de
presidencialismo, como extensin personalizada del antiguo
Seoro.
y ESTADO DEMOCRTICO
119
Ms intuitivos que conscientes. los votantes lograron un

Congreso General equilibrado con representantes de todas
las fuerzas polticas del pas. Esto no hubiera sido posible.
sin embargo. de no existir. previamente. tres principios constitucionales que permiten esta conformacin del Poder
Legislativo: el prtmero ampara la eleccin de legisladores
por mayora relativa en distrttos uninominales. El segundo
garantiza la representacin proporcional. a travs de listas
votadas en circunscripciones plurinominales. El tercer principio. finalmente. contempla la figura legal de prtmera
minora. que aplica exclusivamente para la Cmara de Senadores,"
As. Y con base en el fundamento electivo expresado en las
urnas. ambas cmaras quedaron constituidas por minoras.
Ningn partido por s solo podr decidir una reforma legal
durante el perodo vigente; tampoco determinar. como era
comn en el pasado a cada cambio de gobierno. modificaciones constitucionales. Transformar nuestra Constitucin exige el consenso de. por lo menos. dos terceras
partes del Pleno en cada instancia legislativa; y. adems.
por lo menos del 51 % de los congresos locales. cuya
estructura actual tambin es plural. 4
Del total de 500 legisladores. la Cmara de Diputados tiene
211 escaos del Partido Revolucionario Institucional (PRO;
207 del Partido Accin Nacional (PAN); 53 del Partido de la
Revolucin Democrtica (PRD); 14 del Partido Verde Ecologista Mexicano (PVEM); 7 del Partido del Trabajo (Pr); 3
del Partido de la Sociedad Nacionalista (PSN); 3 del Partido
Convergencia Democrtica (PCD) y 2 correspondientes al
Partido Accin Social (PAS).5 La composicin sin mayora
definida no es nueva en este foro. Las elecciones federales
de 1997. cuando se integr la LVII Legislatura. fueron el
precedente. Tratndose de los diputados. el gobierno entrante podra tener la oportunidad de formar mayora. de
trtunfar en los comicios intermedios del ao 2003.
3 Artrculos 52, 53, 54 Y 56 de la Constitucin General de la Repblica.

4 Ver en internet la pgina correspondiente a cada Estado de la Repblica, en lo que respecta a la composicin de los congresos locales. la composicin de los ayuntamientos y el
partido que ostenta el Poder Ejecutivo.
5 Ver la pgina de internet correspondiente a la Cmara de Diputados del Congreso de la
Unin.
120 IJOS R. CASTELAZO
Por su parte. los 128 asientos de la Cmara de Senadores

quedaron divididos de la siguiente manera: 60 para el PRI;
46 al PAN; 15 del PRD; 5 del PVEM; 1 del PT. y 1 del PCD. 6
Tales cifras indican que no slo se rompi el predominio
prista sostenido durante todo el siglo XX. sino que este
cuerpo legislativo tambin qued conformado con minoras
partidarias. A diferencia de la Cmara Baja. los ciclos del
Senado son sexenales, de modo que. hasta el ao 2006.
puede transformarse la composicin vigente.
Con tales resultados. la mayora de los sufragantes
consigui. en primer trmino. la prdida habitual del control
del Congreso por parte del Ejecutivo. Aun en el caso de
que en las prximas elecciones cambiaran las cifras proporcionales entre diputados. prevalecera la existente entre
senadores. En segundo trmino y toda vez que ningn
partido ostenta mayora. el Presidente de la Repblica
queda en libertad de negociar con todas las fracciones
parlamentarias. De esta manera y. como de paso. queda
protegida la gestin administrativa. porque el proceso
negociador impide que el sistema de poder incurra en una
parlisis gubernamental. Por ltimo. que la negociacin
entre los representantes populares se intensifique es un
logro indudable. Lo propio es aplicable a las discusiones y
acuerdos a que habrn de someterse los poderes Ejecutivo
y Legislativo. porque obligarn a ambas partes a compartir
el poder.
En las entidades federativas, cuyas elecciones fueron
coincidentes o posteriores a los sufragios federales del 2
de julio. se repiti este mismo fenmeno de pluralidad. 7
As observamos que el PRD conserv la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal. ganada en 1997. Sin embargo,
por vez primera en el 2000 se votaron titulares de sus 16
delegaciones polticas. con los siguientes resultados: 10
para el PRD y 6 para el PAN. Vigente desde 1988 e integrada
por 66 diputados locales. la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal. por su parte. mostr la composicin si6 Ver la pgina de internet correspondiente a fa Cmara de Senadores.
7 Verlaspginasde intemetcorrespondientes a los rganoselectoralesdel DistritoFederal,
Campeche,Colima, Guanajuato,Estadode Mxico,Moralos,NuevoLen, Quertaro,San
Luis Potosi, Sonora, Chiapas, Veracruz,Tabasco y Jalisco.
SOCIEDAD,CIUDADANIZACIN 1
y ESTADODEMOCRTICO
12 1
guiente: 19 asientos para el PRD; 17 al PAN; 16 del PRI; 8

al PVEM; 3 al Partido Democracia Social (POS); 2 para el
Partido del Centro Democrtico (PCD); y. finalmente. 1 para
el Partido del Trabajo (PT).
Respecto de Campeche. se vot el Congreso Local con 27
curules: 11 para el PRI; 12 al PAN; 3 al PRD Y 1 para Alianza
por Campeche. En cuanto a los 11 ayuntamientos. 10 resultaron para el PRI y 1 para el PAN.
En Colima hubo tambin elecciones para renovar su Congreso. integrado por 25 asientos: PRI. 13; PAN. 8; PRD. 3.
Y Pl', l. Los 10 ayuntamientos se dividieron como sigue: 6
para el PRI; 3 para el PAN. Yuno para la Alianza PRD- PAN.
Respecto de Guanajuato, la gubernatura permaneci en
manos del PAN. De las 36 curules, 23 correspondieron al
PAN. 9 al PRI. 2 al PRD. 1 al PVEM Y 1 al Partido Alianza
Social (PAS). De los 46 ayuntamientos. el PAN gan en 28;
el PRI en 14; el PRD en 3 y PAS slo en 1.
En el Estado de Mxico se renov el Congreso de 75 representantes: PAN. 29; PRI. 25; PRD. 16; PVEM. 2; rr, 2; POS.
1. De los 122 ayuntamientos. el PRI obtuvo 69; el PAN 30;
el PRD 21; 1 el Pf y l. tambin. el Partido del Centro
Democrtico (PCD).
En Morelos, el PAN gan la gubernatura. De los 30 espacios
en el Congreso. el mismo PAN obtuvo 15; 12 el PRI y 3 el
PRD. De los 33 ayuntamientos el PRI logr 16; PAN, 8;
PRD. 7; PVEM. 1 Y el Partido Civilista Morelense, l.
En Nuevo Len. el PANobtuvo 23 lugares de los 41 existentes;
PRI. 16; Pr. 1Y 1 la Alianza por Nuevo Len. Sin embargo, el PRI
obtuvo 35 de los 51 ayuntamientos. en tanto y los restantes
fueron 15 del PANY 1 para la Alianza por Nuevo Len.
En Quertaro. el PAN obtuvo 12 de las 23 curules; PRI. 8;
PVEM. 1 Y PARM l. De los 18 ayuntamientos. fueron 13
para el PRI y 5 del PAN.
En San Luis Potos. los 27 diputados locales se dividieron
en 14 para el PRI. 11 para el PAN y 2 para el PRD. Los ayun-
1221JOS R. CASTELAZO
tamientos votados fueron 54. El PRI acumul 34; PAN 18;

PRD 4; PT l. Y Partido Nava Poltico. 1.
De los 33 asientos del Congreso correspondientes a Sonora.
16 fueron para el PRI; PAN 13. Y PRD 4. Y. de sus 71
ayuntamientos. 45 recayeron en el PRI; PAN 15; PRD 9; PT
1, ms 1 de una coalicin de todos los partidos polticos.
Pocas semanas despus del julio decisivo. el 20 de agosto.
Chiapas eligi gobernador. Gan en las urnas el candidato
aliancista, apoyado por 8 partidos (con dominante perredista). contra el aspirante del PRI. No se eligieron Congreso
Local ni ayuntamientos.
El 3 de septiembre se celebraron comicios de diputados locales y ayuntamientos en Veracruz. El Congreso de 24
asientos de mayora. fue dividido entre 20 para el PRI y 4
para el PAN.8 De los 202 ayuntamientos. 116 fueron para
el PRI; PAN. 42; PRD. 29; Convergencia Democrtica (CD).
8; PVEM. 4; PT. 1; PAS. 1, y Alianza PAN-PRD. 1.
En 15 de octubre hubo elecciones en Tabasco. El PRI retuvo
la gubernatura por estrechsimo margen. De 18 distritos
electorales. el PRI logr 12 diputaciones de mayora para
el Congreso Local y 6 el PRD. mientras que el PAN obtuvo
2 escaos por la va de la representacin proporcional. y
uno ms el PT por este mismo principio. En lo que respecta
a los 17 municipios. el PRI obtuvo 11 y el PRD 6. 9
El pasado 12 de noviembre se llevaron a cabo elecciones
en Jalisco: gobernador. 124 ayuntamientos; 40 diputados
locales: 20 de mayora y 20 de representacin proporcional.
El gobierno del Estado lo obtuvo el PAN bajo impugnaciones
del PRD y PRI; la mayora del Congreso la mantuvo el PAN
y los ayuntamientos los dividieron entre las tres fuerzas
principales. La zona metropolitana de Guadalajara (8 municipios). fue en su mayora para el PAN.
8 Al momento de terminar la redaccin de este ensayo (14/nov/oO), todava est pendiente

la distribucin de las curules que se asignarn por el principio de representacin proporcional.
9 Esta informacin del Instituto Estatal Electoral del Estado de Tabasco, habr de ser confirmada o recitiflcada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, toda
vez que el PRO y el PAN impugnaron ante esa instancia las elecciones tabasquei'las.
y ESTADO DEMOCRTICO
)123
Cabe hacer notar que esta transformacin de la geografa

poltica proviene de la estructura de la Repblica. Desde
hace unos 15 aos, la lucha electoral se ha encauzado
desde su base misma, el Ayuntamiento, antecedente que
ha permitido integrar cabildos municipales plurales.
Desde los aos 90, hemos observado un fenmeno similar
en los congresos estatales. Antes de recaer en el Ejecutivo, la alternancia partidista se dej sentir en municipios y en las gubernaturas de algunos estados. 10 Por
consiguiente, la vida democrtica del pas se ha enriquecido con la participacin activa de partidos y
ciudadana. Tanto es as que al iniciar sus funciones,
prximamente, el nuevo Gobierno Federal (formalmente
del PAN), habr de coexistir con 25 gobernadores de
oposicin: 19 del PRI y 6 del PRO. 11
Los datos citados confirman que la ciudadana est decidida
a no entregar el poder a una sola fuerza partidista, lo cual
no significa dividir ni fragmentar el principio de autoridad.
Esta tendencia revela, en el mejor de los casos, una forma
de armonizar el sistema de dominio, bajo criterios de pluraldad." No obstante, conseguirlo requiere experiencia y
prctica poltica para hacer realidad la constitucin de un
gobierno efectivamente democrtico y apto para promover
la justicia social.
2. Unidad en equilibrio
El cambio poltico establecido por la ciudadana sugiere
una modificacin estructural. Se trata de democratizar la institucin presidencial respecto de los otros dos poderes de
la Unin, las entidades federativas y la sociedad. Bajo tal
perspectiva popular, democratizar es la mejor manera de
fortalecer al Estado ante las exigencias del desarrollo
interno y las presiones econmicas globales.
10 Ver El Municipio Mexicano, Meformas y Adiciones al Artculo 115 Constitucional,
Secretaria de Gobernacin, Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN), Mxico,
julio de 2000, p. 43.
11 Esta cifra puede variar dependiendo de las resoluciones definitivas que emitan los
tribunales electorales correspondientes, en los casos de Tabasco y Jalisco.
12 Esta tesis se sustenta en El Poder Compartido: un ensayo sobre la democratizacin
mexicana, Lujambio, Alonso, con la colaboracin de Horacio Vives Segl. Ocano, Mxico,
2000.
Una relacin democrtica y expedita entre poderes formalmente constituidos. componentes de la Federacin y el gobierno y la sociedad organizada. exige que cada una de las
partes sea. a su vez. slida. confiable y organizada. De no
cumplirse esta condicin. la reciprocidad resulta imposible
y. con ella. tambin el equilibrio anhelado. ste. por
definicin. se refiere a dos o ms fuerzas equiparables. semejantes. proporcionadas y balanceadas. El propsito
poltico explorado por Montesquieu en "El Espritu de las
Leyes"!" considera la estabilidad como valor inapreciable e
imprescindible en poltica.
En una Federacin. el equilibrio se garantiza con la accin
permanente de fuerzas autnomas e interdependientes. Si
el Legislativo y el Judicial dependen o se subordinan como
ha sido el caso al Ejecutivo. si los estados estn supeditados
al reparto presupuesta! previsto solamente por el Poder
Federal. como tambin ha ocurrido. y si la sociedad organizada sujeta sus decisiones a la venia presidencial. de
acuerdo a la costumbre. entonces no slo se imposibilita
cualquier. sino que se desencadena el autoritarismo que
hay que superar.
De acuerdo a las definiciones de Karl Popper. 14 una sociedad
cerrada se caracteriza por ejercer una autoridad sin lmites
yen forma vertical. Su carcter es abusivo. incluso abyecto.
por lo que sumisin y resignacin popular son complementos imprescindibles. All se imponen las rdenes sin el
beneficio de la discusin; y. por supuesto. deben obedecerse
sin objeciones. Se provoca una tensin creciente. acumulativa. que agrava el crculo vicioso entre sujecin colectiva
y autoritarismo. Romper esta dinmica suscita reacciones
explosivas y de violencia en cadena. As lo demuestra la
historia de las revoluciones y as prevalece la tnica durante
los conflictos sociales ms serios que padece el mundo actual.
En contrapunto. una sociedad abierta establece la horizontalidad en el ejercicio del poder. Sus virtudes se fincan en
13 En su obra cumbre, "El Espiritu de las Leyes", Montesquieu adelant una teora politica
y una concepcin de la relacin entre los sistemas politico y social. Defendi el valor
polftico del conflicto, la importancia del pluralismo, el compromiso, la negociacin...
14 Ver La Sociedad Abierta y sus Enemigos, Popper, R. Kar1, Ediciones Paids, Barcelona,
Buenos Aires, Mxico, 58 reimpresiOn en Espalla, 1992, particularmente el Capitulo X, del
mismo Utulo del libro, pp. 167 Y s.s.
SOCIEDAD, C/UDADANIZACIN 1
y ESTADO DEMOCRTICO
125
la discusin. el parlamento. la discrepancia y la oposicin

a todo tipo de decisiones. tanto durante el proceso de su conformacin. como al ser aplicadas y an despus. al evaluar
sus resultados. En un rgimen partcpatvo, por tanto. "lo
que resiste apoya". De ah su mayor ventaja.
Conducir a puerto seguro un Estado democr-tco moderno
requiere equilibrio entre ambas posturas. Dilogo, negociacin. acuerdos. consenso ... son elementos condicionantes del establecimiento de libertades. Sin ellas no se
construyen las bases del bienestar social. Esto significa
que el ejercicio de la autoridad debe ciertamente prevalecer
apegado al derecho, aunque sin renunciar al ms amplio
sentido poltico.
Hay que entender que la prctica poltica no puede darse
entre desiguales. Su xito depende, sin embargo, del establecimiento de pactos, sin los cuales no puede funcionar
el sistema. Estar condicionados absolutamente por los otros
limita y aun anula el principio gubernamental. Para evitar
anarqua o supeditacin de la autoridad a la voluntad colectiva es necesario conservar un estado de alerta ante las
consecuencias directas que genera nuestra accin, ya que
un yerro. en este sentido. condiciona la respuesta de los
dems. 15 En otras palabras: podemos ser autnomos e independientes en lo que corresponde a nosotros mismos respecto del destino individual, pero debemos aceptar que.
como seres sociales. estamos expuestos al influjo de otras
voluntades. por lo que nuestros actos. aunque de
apariencia inofensiva. repercuten sobre el resto del grupo
o la comunidad. La poltica. entonces. es necesariamente
interdependiente en cuanto al reconocimiento respetuoso
de los derechos y exige responsabilidad social compartida.
Ante el inminente cambio en la conduccin poltica en la
presidencia de la Repblica, cabe suponer que los poderes
arraigados aprovecharn la oportunidad histrica para
reestructurarse y. consecuentemente. tanto los partidos
como los medios de comunicacin y aun factores socio15 Ver La Condicin Humana, Arendt, Hannah, Paids, Barcelona, Buenos Aires, Mxico,
3" reimpresiUn, 1998, particularmente el Capitulo I "La condicin Humana", pp. 21-33.
126 1JOS R. CASTELAZO
econmicos que inciden sobre el poder y a la vez limitan

intereses de empresarios, trabajadores. universidades, intelectuales, estudiantes, iglesias, etctera." se vern obligados a modificar sus tcnicas de presin, de acuerdo a
las nuevas condiciones del mando y de la regulacin democratlzadora.
A partir del cambio fechado y decisivo en el destino del
sistema mexicano, diciembre del ao 2000, ser imprescindible una reforma ms en la administracin pblica
federal. de por s propia de los cambios gubernamentales.
Existirn. adems. un gabinete y un estilo distinto de gobernar desde la Presidencia de la Repblica. Entonces, sobre
los hechos. tendremos oportunidad de valorar qu tan
profunda y amplia sern la reforma administrativa y las
caractersticas especficas de la clase gobernante. cuya habilidad para gobernar no puede descuidar aspectos tales
como el conetttuctonaltsmo, conocimiento, experiencia
poltica y compromiso social. El cuidadoso examen de
estructuras y personas, por tanto, nos ofrecer una medida
objetiva sobre el alcance y la calidad de nuestras expectativas de cambio.
Por 10 pronto. las cmaras de diputados y senadores del
Congreso de la Unin han empezado a responder a esta
apertura con un grado razonable de aciertos provenientes
del dilogo y la negociacin entre las fuerzas polticas ah
representadas. Con autonoma e independencia, los legisladores instalaron 40 comisiones legislativas en la Cmara
de Diputados y 46 en la de Senadores. De acuerdo con el
equilibrio legislativo buscado por la cudadanla, correspondieron. en la Cmara Baja, 17 comisiones al PR!, 16 al
PAN. 4alPRD. 2alPVEMy 1 alPT. En tanto Yen la Cmara
Alta fueron 21 para el PR!. 16 para el PAN, 7 para el PRD y
2 para el PVEM. Innovadora. tal distribucin plural del
poder corresponde a la votacin resultante que delimita la
representatividad de cada partido: equilibrada para el PR!
yel PAN y muy por abajo la del PRD. Todo indica, por su
composicin. que hubo equidad" tanto en el ejercicio elec16 Sigue siendo vigente la clasificacin de los factores del poder que hiciera Pablo Gonzlez
casanova en su clsico de La Democracia en Mxico. Era. Mxico. 1964.
17 Ver pginas en intemet. correspondientes a las cmaras de Diputados y Senadores del
Congreso de la Unin.
12 7
toral como en la distribucin subsecuente de las responsabilidades legislativas.

La importancia de tales comisiones en las cmaras consiste
en delimitar facultades previamente establecidas. Por
ejemplo. la de Diputados cuenta con tres importantsimas:
la que dictamina la Ley de Ingresos (Comisin de Hacienda
y Crdito Pblico); la que discute y propone al Pleno la
aprobacin del Presupuesto de Egresos (Presupuesto y Cuenta Pblica); y. la que vigila el gasto de los tres poderes
(Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda). En lo que
respecta a la Cmara de Senadores. son fundamentales
las de Relaciones Exteriores y Federalismo. del mismo nombre. que fueran asignadas proporcionalmente a representantes del PAN y del PRI.
Especficamente. las cmaras quedaron integradas como

sigue:
- En el Senado de la Repblica. quedaron a cargo del PRI
las comisiones de Agricultura. Ganadera y Desarrollo
Rural; Comercio y Fomento Industrial; Defensa Nacional; Derechos Humanos; Desarrollo Regional; Desarrollo Rural;
Distrito Federal; Educacin y Cultura; Equidad y Gnero;
Estudios Legslatvos: Estudios Legislativos Primera; Federalismo y Desarrollo Municipal; Fomento Econmico;
Medalla Belsaro Domnguez; Puntos Constitucionales; Recursos Hidrulicos; Reforma Agraria; Relaciones Exteriores. Amrica del Norte; Relaciones Exteriores. Asia
Pacfico; Relaciones Exteriores. Europa y frica. y Trabajo
y Previsin Social. Para el PAN. las correspondientes a
Administracin; Asuntos Fronterizos; Asuntos Indgenas;
Biblioteca y Asuntos Editoriales; Comunicaciones y Transportes; Energa; Estudios Legislativos Segunda; Gobernacin; Hacienda y Crdito Pblico; Jurisdiccional; Justicia; Reglamentos y Prcticas Parlamentarias; Relaciones
Exteriores; Relaciones Exteriores. Amrica Latina y el
Caribe; Relaciones Exteriores. as como la destinada a
examinar Organismos Internacionales. y el Turismo. De
acuerdo a su presencia electoral. se destinaron al PRO las
de Ciencia y Tecnologa; Desarrollo Social; Jubilados y
Pensionados; Marina; Relaciones Exteriores. Organizaciones no Gubernamentales Internacionales; Salud y Segu-
ridad Social. y Vivienda. El PVEM. finalmente. ser

responsable de las dems: Juventud y Deporte. y Medio
Ambiente. Recursos Naturales y Pesca.
-En la Cmara de Diputados. por otra parte, correspondieron al PRI las comisiones de Agricultura y Ganadera;
Comunicaciones; Cultura; Defensa Nacional; Educacin
Pblica y Servcos Educativos; Equidad y Gnero; Hacienda
y Crdito Pblico; Pesca; Poblacin. Fronteras y Asuntos
Migratorios; Puntos Constitucionales; Recursos Hidrulicos; Reglamentos y Prcticas Parlamentarias; Relaciones
Exteriores; Trabajo y Previsin Social; Turismo; Vigilancia
de la Contadura Mayor de Hacienda. y Justicia y Derechos
Humanos. En manos del PAN quedaron las de Atencin a
Grupos Vulnerables; Ciencia y Tecnologa; Comercio y Fomento Industrial; Desarrollo Social; Distrito Federal;
Energa; Fomento Cooperativo y Economa Social; Fortalecimiento del Federalismo; Gobernacin y Seguridad
Pblica; Marina; Participacin Ciudadana; Presupuesto y
Cuenta Pblica; Radio. Televisin y Cinematografa; Salud;
Transportes, y Vivienda. El PRO est a cargo de Asuntos
Indgenas; Desarrollo Rural; Jurisdiccional. y Seguridad
Social. en tanto y el PVEM de Juventud y Deporte. y Medio
Ambiente y Recursos Naturales. Importantsima. el PI' es
responsable de la Comisin de la Reforma Agraria.
Por otro lado. la Constitucin contempla una adecuacin
entre los poderes de la Unin y los estatales. As lo establecen las leyes y los convenios de coordinacin intergubernamental. Sin embargo. lo primordial para lograr la
unidad en equilibrio reside en el cambio de actitud poltica
para que los representantes de la ciudadana atiendan las
demandas locales y. a la vez. contribuyan al desarrollo
general del pas. En esto consiste la nueva cultura poltica. 18
en el principio de cooperacin y entendimiento de prioridades. Sin duda esta situacin habr de obligar. en el futuro
inmediato. a reorganizar si no es que a recrear los tres
partidos principales. En consecuencia, tambin por necesidad habrn de modificarse la influencia que cada uno
18 En e8te trabajo, parto del concepto de "cultura politica", analizado en el libro Civic
Culture, Almond, A., Gabriel; Coleman, S., James; Pye, W., Lucan, litl1e Brown, Series,
Princeton University Press, 1965, especialmente en el Capitulo 1, "An Approach to Poltical
Culture", pp. 12-13.
y ESTADO DEMOCRTICO
/129
suele generar en las dems facciones organizadas. No

tardaremos en percibir. adems. una autorregulacin entre
los medios de comunicacin. Asimismo. esperamos que la
postura que asuma la comunidad de organizaciones sociales frente al Ejecutivo sea de reciprocidad para hacer de
nuestra democracia una realidad.
3. Cooperacin y conflicto
En poco ms de una dcada. la distribucin del poder
poltico en Mxico ha transitado de la uniformidad a la
diversidad. Esta novedad. asimilada tambin rpidamente
en nuestra cultura poltica. se ha transformado. sin duda.
de manera ordenada;"
Cabildos municipales con mayora de oposicin al presidente municipal. presidencias municipales en manos de
partidos opositores a los gobernadores. gobiernos de entidades federativas opositores al Ejecutivo Federal, congresos
locales o Congreso de la Unin sin mayora partidista. es
decir no sujetos al control de los gobernadores o del Presidente de la Repblica. indican la presencia de lo que se conoce como "gobiernos divididos".
Estos "gobiernos divididos" introducen en nuestra experiencia poltica un nuevo factor a considerar por parte de
la accin gubernamental: por un lado entraan el deber
de asumir que. ante esta fragmentacin del poder vertical
y personal. aparece un mayor nmero de conflictos provenientes de distintas postutas polticas e intereses
involucrados; y. paralelamente. tambin deben admitir
la posibilidad de considerar el mando desde la perspectiva
de los "gobiernos compartidos". lo cual supone cooperacin cual condicionante para resolver los compromisos sociales.
La pluralidad en los tres mbitos de gobierno naturalmente
llama al conflicto. pero justamente por lo mismo. sta re19 S610 en el sexenio 1994-2000, se han celebrado ms de 4 mil elecciones municipales;
32 para titularas de gobiernos estatales; 64 para congresos locales y dos federales. En
ninguna de ellas ha habido problemas postelectorales que hayan generado conflictos de
inestabilidad o ingobernabilidad.
130
JOS R. CASTElAZO
quiere cooperacin para subsanarlo. El enfrentamiento poltico es propio de la lucha electoral. Sin embargo. habiendo accedido al poder. las distintas fuerzas tienen la obligacin jurdica y la responsabilidad poltica y social de
servir al pueblo. por lo que deben ponerse de acuerdo.
As. la cooperacin y el conflicto se constituyen en un
ciclo de intensa dinmica que pone a prueba la capacidad
de respuesta gubernamental. Presidente. gobernador.
muncipe. legislador o lder social que minimice o soslaye
la importancia de este imperativo estar destinado al
fracaso.
Por su propia naturaleza. la condicin del ciudadano es
distinta a la del funcionario. Los problemas entre sociedad
y gobierno derivan de tal distincin entre derechos y responsabilidades. las cuales constituyen el denominador comn
en sus relaciones cotidianas. Normalmente no coinciden
sus respectivas apreciaciones de la realidad. 10cual explica
el permanente enfrentamiento entre la opinin pblica y
las instituciones. Si a esto agregamos el reparto electoral
del poder entre varios partidos polticos. la posibilidad de
multiplicar problemas crece al diferir el tratamiento de un
asunto entre funcionarios. que si bien pertenecen al gobierno en sus varias ubicaciones. provienen de diferentes instancias polticas.
El alcance de autoridad entre los "gobiernos divididos"
puede inclusive multiplicar juicios o pareceres contrapuestos sobre cualquier materia. Ms an si consideramos
que. desde hace una dcada. estamos inmersos en un
proceso de descentralizacin de la Administracin Pblica
Federal. Tan complicada configuracin administrativa y
poltica se convierte en tierra frtil para sembrar tempestades y restar eficacia a cualquier estructura gubernamental. Estar conscientes de esta situacin es de la mayor
importancia para evitar choques ntergubernamentales,
Evidentemente. no se pueden ignorar las dificultades
implcitas. Eludirlas provocara una mayor tensin en las
relaciones intergubernamentales. De ah la urgencia de una
actitud democrtica entre funcionarios. De no razonar y
actuar como verdaderos demcratas no slo no se podrn
dirimir asuntos de su competencia. sino tampoco ser
posible encauzar diferencias por vas institucionales.
SOCIEDAD. CIUDADANIZAC,ON 1
y ESTADO DEMOCRTICO
13 1
Los tropiezos u obstculos intergubernamentales eran

tradicionalmente resueltos por el supremo rbitro de la
Repblica, durante el presidencialismo que prevaleci siete
dcadas en el Mxico del siglo XX. En cuanto se fueron
conformando los gobiernos plurales, comenz a complicarse
esta va de solucn." Numerosos rezagos se acumularon
al ritmo en que surgan nuevos retos sociales, polticos y
econmicos en todo el territorio. Y a pesar de la presin social, el aparato gubernamental no es todavia capaz de
prevenir, atender, evaluar ni ofrecer salidas satisfactorias
a las demandas nacionales.
Tal y como se vive en muchas regiones del pas, y
particularmente como lo experimentaremos a partir de la
toma de posesin del Ejecutivo Federal ello de diciembre
de 2000, la gobernabilidad no podr reducirse a controlar
los conflictos. Ni siquiera ser suficiente tratar de resolver
la mayor parte de ellos para garantizar estabilidad.
Una gobernabilidad democrtica requiere la construccin
de vasos comunicantes entre los tres rdenes de gobierno
y entre los poderes legtimos. Se trata de crear mecanismos
especialmente diseados para conocer, discutir y ordenar
peridicamente asuntos que a todos conciernen. Democrtico por naturaleza, tal ejercicio compromete a conducir
las negociaciones, pactar acuerdos, posibilitar gestiones,
conseguir recursos, evaluar resultados y, en suma, desarrollar una superestructura a la altura de un nuevo
entendimiento gubernamental.
4. Organizar la coordinacin poltlc~admlnistrativa

"Coordinacin" es un anglicismo adoptado por la disciplina
administrativa. Se traduce por analoga, 10 mismo sucede
con la voz "management". As, "coordinar" es sinnimo de
organizar, combinar, participar, relacionar, cooperar, concertar y se refiere al orden, cuyo significado tiene ms de
100 aplcacones,
20 Cada vez con ms frecuencia se suscitan conflictos entre Federacin y estados,
sobresalen los permanentes entre la jefatura de Gobierno del D.F. y la presidencia de la
Repblica; los relativos al suministro de agua de Nuevo Len; los referidos a las carreteras
de zacatecas; el correspondiente al Bosque de Chapultepec entre la Delegacin Miguel
Hidalgo (PAN) y el Gobierno del D.F., por mencionar algunos ejemplos.
"Coordinacin" es sustantivo y verbo. En el primer caso.

sirve para referirse a un rgano o a un puesto: la coordinacin tal o el coordinador de tal. El segundo denota accin.
Esta acepcin es la que nos interesa destacar.
Me refiero a la coordinacin poltico-administrativa como
accin que. en Mxico. est destinada a ordenar la actividad
nacional del gobierno. con el fin de armonizarla.
La coordinacin es una prctica relativamente reciente en
nuestro pas. 30 a 40 aos, en comparacin con la de

Europa. donde se ejercita hace ms de un siglo y donde ha
cobrado una importancia mayscula con la creacin.
primero. de la Comunidad Europea y, despus. de la Unin
Europea. Tambin es comn en los Estados Unidos. pas
al que debemos la coincidencia del trmino con el nacimiento de su sistema federal de gobierno. Ah. a partir de
su asimilacin. se elabora la teora administrativa pblica
yel anlisis de polticas pblicas. conocidos como "Relaciones Intergubernamentales" (RIG).21
En atencin a los antecedentes. hay tres razones que sugieren la realizacin de una coordinacin efectiva en nuestro
pas:
-En primer trmino. la descentralizacin del poder en todo
el territorio. Ello implica no cejar en el esfuerzo de que los
rganos bsicos de gobierno cuenten con las facultades
suficientes para realizar su trabajo. En nuestra Repblica.
el municipio recobra su fuerza poltica y social. inseparable
de la mejor etapa del siglo XIX. con las atribuciones que
requiere un ejercicio libre y autnomo de gobierno en correspondencia con el Estado y la Federacn.P
-La segunda razn se justifica cuando los rganos de gobierno federales. estatales y municipales. estn en manos de
partidos distintos.
21 Ver Para Entenderlas RelacionesIntergubemamentales (estudio introductoriode Jos

Luis Mndez),Wright,S., Deil, Fondode CulturaEconmica, ColegioNacionalde Ciencias
PolftiC8s y AdministracinPblica,A.C., UniversidadAutnomade Colima, Mxico, 1997,
especialmenteel Capitulo 11 "RIG Y Federalismo: Conceptos y ModelOs", pp. 91-131.
22 En la LVII Legislatura se modific el ArtIculo 115 Constitucional mediante el cual se
amplfan las atribucionesde ese mbito de gobiemo (O.O.F., 231dicl99).
y ESTADO DEMOCRTICO
133
-La tercera se vincula al proceso irreversible de la globalizacin: cuanto ms integrados estn el pas y sus
habitantes entre s. mayores ventajas se obtendrn de la
participacin en el mercado mundial y la internacionalizacin de la poltica.
Una forma equivocada de entender la coordinacin fue el
establecimiento de delegaciones federales en todos los
estados." Es franca la injerencia de tales instancias administrativas al ejercer el presupuesto de la dependencia
correspondiente. muchas veces ignorando o por encima
de la autoridad estatal, y casi siempre atropellando la
municipal. Estas delegaciones an siguen vigentes en las
entidades federativas. pero cada da con mrgenes de actuacin ms estrechos debido a la polarizacin que crea la
dist.ribucin del poder entre contrarios.
Otra manera de "coordinarse" en Mxico encuentra sus antecedentes entre los aos 1940-1950. con la creacin de
comisiones de inversin por cuenca hidrolgica (Balsas.
Papaloapan, Lerma, Grjalba, Ro Verde. Fuerte, etctera).
Despus se conformaron los programas de inversin para
el desarrollo rural (PIDER) por Estado y mcrorregones. A
partir de la dcada de los 70. surge el Convenio nico de
Desarrollo (CUD) que. transformado en los 80. devino en
Convenio nico de "Coordinacin" (CUC), actualmente
adaptado como Convenio de Desarrollo Social (CDS) entre
la Federacin y cada uno de los estados."
Como se puede apreciar. en sus orgenes la coordinacin
fue una demanda de planeacin regional exigida por el
desarrollo econmico. Nunca pretendi estrechar relaciones
para liberar recursos con el propsito de que estados y
municipios adquirieran autonoma poltica y corresponsabilidad con la Federacin. As. por tanto. la coordinacin
slo ha sido concebida cual concurrencia de los tres rdenes
23 Estas delegaciones empezaron a funcionar a finales del Siglo XIX, especialmente
Correos y Hacienda, pero fueron incrementndose en nmero y facultades, a partir de
1936 hasta nuestros das. El origen est claro en La Reforma Administrativa en Mxico,
Carrillo Castro, Alejandro, Coordinacin de Estudios Administrativos de la Presidencia de
la Repblica, 1980.
24 Ver Planes de la Nacin Mexicana. de la LIII Legislatura, Senado de la Repblica, y
Colegio de Mxico, as como Antologla de la Planeacin en Mxico, 1917-1985. Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1986. Tambin los Planes Nacionales de Desarrollo, de los
presidentes Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedilla Ponce de Len.
134\ JOS R. CASTELAZO
de gobierno en el ejercicio de sus facultades con respecto a

materias de salud. educacin y desarrollo urbano. entre otras.
Ceida por un supuesto criterio de poltica pblica, la
coordinacin fue diseada por economistas como modelo
de crecimiento y desarrollo regional. cuyos resultados eran
y son desiguales hasta la fecha. Si bien sus fines tendan a
promover. entonces y ahora. la participacin y el bienestar
social en la toma de decisiones y en la ejecucin de los programas. soslayaban y soslayan a las autoridades locales
provocando la dispersin de esfuerzos. recursos y desperdicio del capital poltico gubernamental. En otras
palabras, el Ejecutivo Federal aprovechaba y aprovecha
estos programas para fortalecer su poder vertical en
detrimento del poder local.
Una forma de medir los efectos de este tipo de "coordinacin" intergubernamental es el resultado socoeconmico que muestra la divisin de Mxico y los mexicanos
en tres regiones:"
-Norte. Integrada por 12 entidades federativas, representa
el 62% del territorio nacional. En ella reside el 26% de la
poblacin y genera el 30% del Producto Interno Bruto. Es
la regin ms rica y productiva del pas (3 mil km. de
frontera con los EUA).
-Centro, La componen 13 entidades. Consta del 18% del
territorio. En ella se asienta el 58% de la poblacin, la cual
produce el 60% del PIB. Es la ms problemtica por su
concentracin demogrfica.
-Sur, La regin ms pobre con siete entidades. Cubre el
20% del territorio, contiene al 16% de la poblacin y nicamente aporta el 10% del PIB.
Esta descompensacin regional se agrava cuando
estructuralmente la poblacin resulta vctima de la pobreza
extrema. en grados que se calculan desde el 22% hasta un
40%. dependiendo de quin haga el anlisis estadstco."
25 Ver XII Censo General de Poblacin y Vivienda, INEGI, 2000.
26 Ver esta controversia al comparar los datos del XII Censo General de Poblacin y
Vivienda, INEGI, 2000, con Qu hacemos con los pobres?: la reiterada querella por la
135
y ESTADO DEMOCRTICO
Aunado a tales desequilibrios regionales y demogrficos. aparece la nueva realidad de gobiernos fragmentados en la Repblica. 10 que. en presencia de la
globaltzacn, reitero. conduce a pensar en la necesidad de una coordinacin orientada. ahora s. al reordenamiento del poder.
Entre 10 nuevo destaca:
-La coordinacin fiscal, 27 con una presencia an rala
de los estados y municipios en cuanto a la recaudacin
del ingreso. y creciente en lo que se refiere a su distribucin a travs de las participaciones y convenios de
conanca-mento hacia y con esos rdenes de gobierno. consignados en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin.
Existe el Fondo de Aportaciones para Entidades Federativas
y Municipales. El 90% del presupuesto descentralizado
federal est asignado mediante frmulas que combinan

poblacin-necesidades sociales y transparencia en el
ejercicio. En 1994. por cada peso que gastaba la Federacin.
los estados y municipios erogaban 90 centavos; y. en el
ao 2000. por cada peso que gasta la Federacin. los
estados y municipios gastan 1.50 pesos."
-La coordinacin en seguridad pblica" para prevenir.
perseguir y sancionar el delito a travs de la compatibilidad
de acciones y funcionamiento de corporaciones e instituciones locales. junto con las federales.
-La coordinacin metropolitana para integrar polticas
pblicas de orden regional. lo cual entraa cuidar el medio
ambiente. transporte y vialidad. desechos slidos. desarrollo econmico. agua y drenaje. vivienda y desarrollo
nacin, Campos, Julieta, Aguilar, Nuevo Siglo, Mxico. 1995, o con el ms reciente Pobreza
y Distribucin del Ingreso en Mxico. Boltvinik, Julio y Hemndez Laos, Enrique. Siglo XXI,
editores, Mxico, 1999.
27 Ver El Federalismo y la Coordinacin Impositiva en Mxico, Astudillo Moya. Marcala,

UNAM, Instituto de Investigaciones Econmicas. coleccin Jess Silva Herzog, Miguel
Angel Porra, Mxico. 1999. especialmente el Captulo V "HACIA UN NUEVO SISTEMA
DE COORDINACION FISCAL. UNA PROPUESTA" pp. 157-188.
28 Ver Sexto Informe de Gobierno de Ernesto Zedilla Panca de Len.
290.0. F.de111 de diciembre de 1995 que se refiere a la creacin de la coordinacin en
seguridad pblica.
urbano, etctera, particularmente la existente entre el Estado de Mxico y el Distrito Federal. 30

Los tres ejemplos mencionados, aunque plausibles. bastan
para mostrar, una vez ms, una concepcin del trmino a
mi juicio equivocada, pues el esfuerzo se dispersa y los
resultados son pobres. Cuando se trata de coordinacin,
es un error parcialzar los asuntos pblicos, ya que obliga
a presupuestar el esfuerzo por separado y naturalmente
reduce la dotacin de recursos. En realidad se crea "una"
o "varias" coordinaciones en lugar de estimular "la" coordinacin. Dicho de otra manera: cuando se confunde el
sustantivo con la accin, la materia se burocratza, se crea
un feudo administrativo y se pierde el efecto pretendido,
llmese mayor ingreso fiscal o participaciones, mayor seguridad pblica o mejor calidad de vida en la zona metropolitana de la ciudad de Mxico o de cualquier centro
conurbado del pas.
La coordinacin poltico-administrativa que requiere la
Repblica no tiene nada que ver con la creacin de rganos.

Significa un cambio de cultura poltico-administrativa,
basado en el consenso sobre los problemas primordiales de
la nacin. aunado a una distribucin de responsabilidades
entre los tres rdenes de gobierno, relacionado, a su vez.
con el apoyo presupuestal y el respeto a cada mbito poltico. Inmerso en la negociacin, demandante de capacitacin permanente para hacer las cosas bien, eficazmente,
y sobre todo con honestidad por parte de los responsables
administrativos.
La superestructura que demanda una coordinacin
intergubernamental consiste de congregar mbitos de comunicacin en los que concurran los tres rdenes de gobierno. Necesita, adems, generar espacios de consulta pblica.
social y privada para el desarrollo municipal, intraestatal,
estatal, regional y nacional. Se trata de realizar negociaciones poltico-administrativas para tomar decisiones. asg30 Ver Metrpolis Mexicanas. lVII legislatura de la Cmara de Diputados. Mxico. 1997.
para tener una idea de la problemtica de las 58 zonas metropolitanas en la Repblica
Mexicana. asl como la Revista Urbana. que refiere en detalle todo lo relativo a la materia
de coordinacin metropolitana entre el D.F. y el Estado de Mxico y al interior de esta
entidad federativa. Mxico. agosto de 1999. pp. 9-20.
y ESTADO DEMOCRTICO
13 7
nar recursos. definir programas y acciones, as como su

forma de seguimiento, evaluacin y control por parte de
los responsables y de la sociedad. Algo similar a una mesa
de trabajo que se agranda de acuerdo al problema. Se
complica cuando es muy grande y se comprime cuando
.disminuye el eonfleto, Nos referimos, por tanto, a un mecanismo .flexble. Resulta indispensable a tal modelo la
participacin de municipios, estados y Federacin, junto a
la sociedad organizada. Trabajar todos de manera simultnea, sistemtica, peridica y con una agenda de problemas y soluciones.
Desarrollar esta superestructura de coordinacin ntergubernamental no sgncarla disear un nuevo mbito
de gobierno entre la sociedad y el municipio, ni entre el
municipio y el Estado. Mucho menos entre el Estado y la
Federacin. Tal mesa de trabajo no seria tampoco una
estructura burocrtica. No contara con personal propio
ni recursos financieros o materiales asignados. Evidentemente, los concurrentes colaboraran en instituciones
municipales, estatales y federales y los que lo hicieren en
su carcter de representantes sociales, tampoco cobraIian
estipendio por ese servicio.
Es dificil que en nuestra cultura poltica actual los servidores pblicos comprendan que la coordinacin, en este
momento histrico, equivale a actuar de modo correspensable. Dificil, tambin, hacerles ver que no se trata de
una nueva funcin gubernamental o social, sino que es
una forma de organizarse ya contemplada por la poltica
pblica. 31 Coordinar, as, significa alcanzar objetivos con
el esfuerzo de todos, en plazos perentorios, a satisfaccin
de la poblacin, de manera transparente, concitando la participacin social y la clarsrna e indispensable rendicin
de cuentas.
Toda vez que en todo municipio participan los tres rdenes
de gobierno, hay que plantearse las siguientes preguntas:
31 Aquella accin que regula el Estado y que tiene participacin gubernamental, social y
privada; debidamente normada perel Congreso. Descansa en una planeacin sistemtica.
as] como en una programacin rigida que permita evaluar sus resultados por la sociedad.
Ver Diccionario de Polftica y Administracin Pblica. Ideas-tcnicas-autores. Colegio
Nacional de Ciencias Pollticas y Administracin Pblica, Mxico, 1982. pp. 273-279.
qu hacer? cmo? cundo? dnde? quines? cunto?

por qu? Si el problema afecta a dos o ms municipios,
entonces la mesa debe crecer, ampliarse. Si el asunto se
torna mcrorregonal, la mesa vuelve a crecer. Si fuera estatal, la mesa crecera ms. Y si afectara a una regin del pas,
pues an ms. Estos mecanismos podran llamarse "Consejos de Coordinacin Intergubernamental", cuya flexibilidad permitira su utilidad mltiple para atender diversas
tareas y asuntos.
Naturalmente que un cambio de esta envergadura; esto
es. transitar de la centralizacin a la descentralizacin,
ir de la concentracin del poder hacia su distribucin,
requiere modificaciones constitucionales y legales que obligan a los tres rdenes de gobierno a corresponsabilizarse
del desarrollo nacional. cada quien en el mbito que le
corresponda de acuerdo a sus atribuciones. El esfuerzo consiste en darle vigencia a la Constitucin General de la
Repblica.
5. Desarrollar la visin integradora

En presencia de los "gobiernos divididos", resulta pertinente revisar el texto del Articulo 40 Constitucional,
que a la letra dice: "Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una Repblica, representativa. democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos
en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos
en una Federacin establecida segn los principios de
esta ley fundamental".
A pesar de esta voluntad expresa del constituyente. concentrar el poder ha sido la del presidencialismo avasallante.
Quien ha ocupado la titularidad del Ejecutivo Federal sabe
quin manda prcticamente. sin discusin. As lo comprueban las fuerzas polticas y sociales. sin importar su
situacin en la pirmide social. En cambio, en un gobierno
federal se descentraliza el poder y se comparte la responsabilidad en el mando. De lo anterior se desprende que la
Federacin requiere una visin integral para encontrar las
mejores soluciones posibles en cada entidad. El propsito
consiste en que lo vulnerable de cada una de las partes se
139
SOCIEDAD, CIUDADANIZAC'N 1
y ESTADO DEMOCRTICO
atene con el vigor del todo. Efectivamente. "la unin hace la

fuerza".
La frmula para obtener sa. la necesaria visin integral.
la ofrece una coordinacin capaz de reunir poltica. administracin pblica y participacin social.
Conforme a la Constitucin. se debe garantizar la unidad.
hacer prevalecer el pacto que le dio origen y sentido a la
Repblica. Este compromiso conduce a delimitar un conjunto de tareas y actos polticos sustentados en un orden
jurdico. Debemos ceirnos. por consiguiente. al cuerpo
normativo de principios y prcticas administrativas que
posibiliten y abran espacios efectivos para cumplir con los
planes y programas de gobierno junto con la sociedad.
El mecanismo para cumplir con estas obligaciones es la
coordinacin intergubernamental que. como ya revisamos.
en realidad nunca ha sido concebida como poltica pblica
en Mxico. Esta deficiencia se explica por el control ejercido
por el presidencialismo avasa11ante que no demandaba.
por innecesaria. sta. una funcin indispensable para
gobiernos verdaderamente descentralizados. Pese a las
deficiencias. es oportuno reconocer que esta tendencia a
coordinarse ha sido preocupacin de las ltimas tres
administraciones. particularmente en la que est por
concluir en noviembre de 2000. 32
As. hay que cultivar la coordinacin integral. no slo funcional y relativa a una materia. sea fiscal. educativa. de
seguridad pblica. ambiental. etctera. sino tambin territorial.
Antes de emprender esta empresa debemos reconocer que
el mandato del cambio proviene de la sociedad y no del
gobierno. Impele a comportarnos de manera distinta al
discurrir soluciones nacionales desde una lgica diferente
32 Entre 1994 y 2000, los 32 programas sectoriales de la Administracin Pblica Federal
fueron susceptibles de desconcentracin pero los que experimentaron una decidida
descentralizacin, fueron los de Seguridad Pblica, Educacin, Salud, el Ramo 33 del
Gasto Pblico Federal, programas de apoyo agropecuario, manejo del agua para el riego
agrcola, construccin y mantenimiento de carreteras secundarias y caminos rurales,
construccin y operacin de sistemas de agua potable, capacitacin para los trabajadores
y proteccin del medio ambiente, tal corno se aprecia en el Sexto Informe de Gobierno de
Emesto Zedillo Ponca de Len.
1401 JOS A. CASTELAZO
para evitar partir del centro a la periferia. como ha acontecido en nuestra historia. El buen sentido poltico aconseja
reconocer la solidez de las iniciativas sociales.
Modificar la costumbre en bien de la nueva coordinacin
requiere cinco tareas inaplazables: decisiones; previsin
de recursos; instrumentacin; definicin y distribucin de
responsabilidades gubernamentales, y participacin social.
Decisiones. La primera, ha sido realizada ya por la ciudadana. Lo hizo al optar por la configuracin equilibrada del
gobierno que da lugar a este ensayo. Se trata de una
decisin poltica histrica por excelencia. de esas que modifican el rumbo de la nacin. Esta, en particular, descansa
en la soberana popular, la que ordena y no pregunta, la
que tiene la autoridad moral y legal de exigir el cumplimiento del mandato. La segunda compromete la descentralizacin poltica (facultades) y administrativa (funciones)
del gobierno federal a los estatales y de estos a los municipales. sin perder el objetivo de la cohesin nacional. La
tercera consiste en establecer un programa sustentado en
el consenso real de comunidades, ayuntamientos, entidades
y Federacin. acerca del desarrollo econmico regional; y,
la cuarta. compete a un desarrollo social justo y equiparable
para toda la poblacin.
Previsin de recursos. En cuanto a los requeridos por una
coordinacin intergubernamental efectiva. son de tres tipos:
fiscales. destinados a la inversin pblica. infraestructura
y servicios. funcionalidad social (con nfasis en la nutricin,
salud. educacin y trabajo) y subsidios concentrados en
grupos de pobreza extrema; sociales, orientados a equilibrar
conglomerados que, por sus caractersticas, demandan
impulsos adicionales en su capacitacin, organizacin y
habilitacin para contender en un entorno socioeconmico
que muchas veces les es hostil; privados. dirigidos a la
produccin y productividad generadores de empleo y desarrollo tecnolgico. Sin una adecuada combinacin de los
recursos pblicos. sociales y privados. sera imposible lograr la coordinacin intergubernamental. ya que en
ausencia de ese ejercicio combinado. el gobierno federal
tendra que acentuar su intervencin y por lo tanto aumentar el control central.
SOCIEDAD', CIUDADANI~CIN 1
14 1
Instrumentacin. El asunto de la coordinacin ntergubernamental, se complica ante los obstculos interpuestos

a su aplicabilidad. Para superarlos. es menester emprender
por lo menos tres tipos de reformas: las correspondientes
al marco jurdico. Constitucin y leyes: las de la materia
administrativa. tanto del sistema como de las operaciones
concretas a objeto de otorgarle fluidez a la comunicacin,
eficiencia, congruencia y. a travs de diversas instancias
de vigilancia y control, dotar de transparencia a las acciones
pblicas. Adicionalmente. precisa definir la poltica pblica
de la coordinacin intergubernamental: naturaleza. objetivos y metas. fines y medios, protagonistas. En este campo
es menester aceptar que no hay instrumentacin posible
en ausencia de una adecuada sensibilizacin, preparacin,
formacin y capacitacin de los recursos humanos para
operarla con eficacia.
Responsabilidades. En lo relativo a esta materia, lo ms trascendente consiste en disgregar la poltica pblica entre los
tres mbitos de gobierno (coordinacin vertical). y entre los
poderes y las dependencias y entidades de un solo poder
(coordinacin horizontal). Mediante este ejercicio ser
posible obtener el catlogo de responsabilidades especficas:
y, por lo tanto el contenido, su periodicidad y la forma de
rendir cuentas.
Participacin social. Este tipo de participacin normalmente
se ha prestado a manipulaciones. ha alimentado la demagogia y en consecuencia sus efectos han sido limitados.
Por lo tanto, se habr de poner cuidado por lo menos en
dos aspectos: la representatividad del grupo y su legalidad.
llmese asociacin, sindicato. empresa. partido poltico o
cualquier forma que adopte; de la manera en que se resuelva este requisito, la organizacin tendr mayores o menores
posibilidades de xito, todo depende de la causa estructural
o coyuntural por la que el grupo est luchando. Cualquier
poltica pblica requiere una presencia vasta y permanente
de la comunidad organizada en funcin del inters por el
que est velando y del territorio donde est actuando.
Cules son los fines que persigue este tipo de coordinacin?
- Integrar: no uniformar: reconocer la diversidad.
- Dotar de eficacia a la poltica. cumpliendo los objetivos

sociales.
- Proveer de eficiencia y congruencia a las acciones administrativas pblicas.
- Corresponsabilizar a los tres rdenes de gobierno. a las
dependencias y entidades pblicas. as como a la organizacin social. del desempeo competente y de la honestidad
en el ejercicio de las funciones y el manejo de los recursos.
- Constituirse en uno de los elementos de sostn de la
soberana nacional.
- Enriquecer la identidad de la poblacin en funcin de la
nacin mexicana.
La coordinacin intergubernamental como poltica pblica
a su vez requiere:
- Definir y establecer una comunicacin sistemtica; esto
es. peridica. ordenada y formal. que favorezca el entendimiento entre los involucrados.
- Precisar facultades exclusivas y concurrentes en los tres
rdenes de gobierno.
- Unificar opiniones en zonas "grises" o de interseccin.
Me refiero a puntos sobrepuestos durante la interaccin
intergubernamental y social.
- Precisar la corresponsabilidad intergubernamental.
- Deslindar la participacin. alcance y accin social mediante normas de responsabilidad. sea por iniciativa del
gobierno o por la propia comunidad.
- Establecer marcos jurdicos en el Congreso de la Unin y
los congresos locales para homologar modificaciones
constitucionales. legales y normativas de carcter administrativo. con el fn de infundir legalidad a la coordinacin
intergubernamental como poltica pblica.
Esta poltica pblica es aplicable una vez defmidos los

distintos mbitos de actuacin:
- Estructuras dentro de un solo poder. Por ejemplo. en el
Ejecutivo Federal: la coordinacin entre sectores. entre dependencias de distintos sectores. entre dependencias y las
entidades paraestatales que les sean asignadas; entre
entidades paraestatales de distintos sectores. etctera En
el Legislativo Federal. la coordinacin entre las dos cmaras. la ntracameral, que requiere comunicacin tanto entre
fracciones parlamentarias como entre las comisiones
143
previstas en la Ley y las fracciones pertenecientes a los

estados de la Repblica. Asimismo. entre las cmaras y la
sociedad organizada.
- Desarrollar estructuras de enlace para ftnes de coordinacin entre los poderes Ejecutivo. Legislativo y Judicial.
- Desarrollar estructuras de enlace para fines de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno (municipios.
estados y Federacin).
- Desarrollar estructuras que estimulen y reciban las demandas sociales provenientes de partidos y organizaciones.
para procesarlas adecuadamente mediante una coordinacin efectiva.
Evidentemente esta tarea, de suyo compleja. exige tolerancia. respeto. informacin y orden. Particularmente
organizacin flexible y verstil. El punto fundamental es
luchar institucionalmente contra el desorden. dispersin.
ambigedades. desinformacin. desperdicio. dispendio.
actuaciones discrecionales contra todo aquello que directa
o indirectamente, consciente o inconscientemente. surge en
razn del centralismo y fuera del control social. As se
observa en lo experimentado durante 71 aos de presidencialismo. Un sistema iniciado a mitad de los aos 30.
que alcanz su clmax en los 70 y emprendi su declive
durante los ltimos tres lustros.
Tenemos ahora la oportunidad de depositar en manos de
la sociedad. desde el recurso del municipio. el desarrollo
de planes y programas de gobierno. su evaluacin y el control de su ejercicio.
Lo que nuestra sociedad demanda al gobierno es orden con
participacin. producto del consenso. La ciudadana demanda resolver problemas donde estos se originan y. en
definitiva. rechaza las soluciones mgicas del centro.
En pocas palabras. los "gobiernos divididos" nos dan la

oportunidad histrica inapreciable de compartir el poder y
as instaurar una gobernabilidad democrtica.
INSTITlITO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
Antonio Carrillo Flores

Gtlberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrtque Caamao Muoz
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
A.C.
Jorge Gaxiola
Jos Iturraga
Alfonso Norega
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Manuel Palavicini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R Velasco
lvaro Rodrguez Reyes
Marto Cordera Pastor
Gabino Fraga Magaa
Consejo de Honor
Gustavo Martnez Cabaas
Andrs Caso Lombardo
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza
Ral Salinas Lozano
Adolfo Lugo Verduzco
INSTlTlITO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA A.C.

Seed6n IleDCUUl del IDstituto IntemacioJUl1 de Cienclas AdmiDistrativas
CONSEJO DIRECTIVO

Presidente
Alejandro Carrillo Cntro

Guillermo Baro Blchez
Vicepresidentes
ADenio FareU Cubillas

Sergio Garca Ramrez
Omu Guerrero Orozco
Culos Juque Uribe
Mara del Cumen Pardo
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez-Portillo
JavierTremo Cant
Pedro ZorrUla Martnez t
Consejeros
COORDINADORES
Estados Y municipios
Jos de Jess Arias Rodrguez
Desarrollo y Formacin
Permanente
Elena Jeannetti Dvila
Consultora y Asistencia
Tcnica
Mara Anglica Luna Parra
Investigacin y Desarrollo de
Sistemas
Osear Flores Jimnez
Programa de Profesonalizacin
del Seroicio Pblico
Mara del Pilar Conzuelo Ferreyra
Alejandro Valenzuela del Ro

Tesorero
Administracin y Finanzas
Valentn Yez Campero
Nstor Fernndez Vertti

Secretario Ejecutivo
Comit Editorial
Jos de Jess ArIas Rodrguez. Jos Chanes Nieto.
Yolanda de los Reyes. Nstor Fernndez Vertt,
Osear Flores .Jmnez.Omar Guerrero Orozco,
Virgilio Jimnez Durn
Sociedad, Ciudadanizaci6n y Estado Democrtico

Se termin de imprimir en febrero de 2001
por D'GRAPHICS IMPRESOS
Av. Dr. Gustavo Baz 262-2-7, La Loma. Tlalnepantla,
Estado de Mxico
Tels. 5365 3848 Y 5396 3658
La edicin consta de 1000 ejemplares y estuvo a cargo de
la Subcoordinacin de Difusin del INAP.

Sociedad Ciudadanizacion y Estado Democratico

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Sociedad,

INS1Tl1.JTO NACIONAL DE AoMINISfRACIN PBLICA,

Diseo de portada e interiores: D'Graphcs Impresos-mts

siempre y cuando sea sin fines de lucro y se cite la fuente.

LA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA: EJE

EL CONTEXTO POLTICO DE LA FUNCIN PBLICA:

Jorge Alberto Valencia Sandoval

EVALUACIN CIUDADANA EN UN GOBIERNO ABIERTO

vi d a de los Estados y las administraciones

Desde esta perspectiva, los Estados tienen a su cargo la

se integra a raz del V Congreso Internacional sobre la

Jos Natividad Gonzlez Pars

La institucionalidad democrtica: eje

Vida privada y vida pblica

La sociedad producto de la modernizacin. se caracteriza por

capacidades que permiten emprender. desarrollar y

esfuerzos y recursos que tienen como meta el diseo y el

1OIRICARDO UVALLE BERRONES

cumplimiento de reglas que son de inters comn. Se

moderna entendida como una sociedad abierta. esta es la

As pues, razn y libertad son el binomio ms destacado

12 1 RICARDO UVALLE BERRONES

organizados y de las estrategias que tienden a conseguir

14[ RICARDO UVALLE BERRONES

acciones, sino de valores que compiten unos con otros para

La Insttuconaldad es un atributo de la vida pblica que

co, como espacio formado. significa que las instituciones

Por tanto, el ser del Estado de derecho no slo combina

16 1RICARDO UVALLE BERRONES

tucional sea un atributo irrenunciable de la sociedad

tico tenga los elementos indispensables para garantizar que

Respecto del orden social, no hay duda que desempea un

18 1 RICARDO UVALLE BERRONES

tucional correlacin funcional de fuerzas, grupos y

garantizan en lo fundamental que la sociedad y el Estado

ridades pblicas juegan un papel clave en las tareas de

20 IRICARDO UVALLE BERRONES

inexorable. dado que reflejan cmo se ejerce la direccin

Direccin pblica y accin ciudadana

en tres aspectos que son vitales para el conjunto de la

es capaz de enlazar y estructurar los incentivos que

pretende realizar todo en la sociedad. sino que acepta que

electorales o polticas. Han tomado conciencia de que los

221 RICARDO UVALLE BERRONES

asuntos pblicos no estn reservados nicamente al

reglas y resultados que permiten al Estado incrementar

namental. no tiene carcter autoreferdo, sino externo, es

241 RICARDO UVALLE BERRONES

renca a la propia vida ciudadana, es un mtodo que,

De este modo, la direccin pblica tiene como orientacin

alcance restringido (nicamente lo gubernamental y lo

261 RICARDO UVALLE BERRONES

bilidad de convivir de manera regular con las diversas

28 1 RICARDO UVALLE BERRONES

Por eso, el funcionamiento de las instituciones es la suma

Aguilar Villanueva F. Luis (1999), "Democracia y transicin.

Valads, Diego (1999). El control del poder, Universidad Na-

cional Autnoma de Mxico.

301 RICARDO UVALLE BERRONES

Dentro de la nueva administracin pblica, la capacdad

para conducir las instituciones pblicas y llevar a cabo el

3. Polticas democrticas. (4)

unilaterales que como su nombre indica se dan en forma